Raport „Obywatele decydują” wydanie drugie by Instytut Spraw Obywatelskich

OBYWATELE DECYDUJĄ OBYWATELSKA INICJATYWA USTAWODAWCZA JAKO NARZĘDZIE KSZTAŁTOWANIA POSTAW OBYWATELSKICH. WYDANIE DRUGIE

OBYWATELE DECYDUJĄ OBYWATELSKA INICJATYWA USTAWODAWCZA JAKO NARZĘDZIE KSZTAŁTOWANIA POSTAW OBYWATELSKICH. WYDANIE DRUGIE Inst y tut Spraw Oby watel sk ich Ł ód ź 2017 r.

Raport przygotowany w ramach inicjatywy „Obywatele decydują” (www.obywateledecyduja.pl). Raport został zaktualizowany w ramach projektu „Obywatele decydują” dofinansowanego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich.

Pierwsze wydanie raportu powstało w 2012 r. w czasie realizacji projektu „Obywatele decydują”, współfinansowanego przez Szwajcarię w ramach szwajcarskiego programu współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej.

AUTORZY dr Anna Rytel-Warzocha dr hab. Piotr Uziębło Manuel Herrmann

RECENZJA dr hab. prof. nadzw. Sabina Grabowska

KOREKTA Łucja Oś-Goś Konrad Wójcik

SKŁAD Konrad Wójcik

WYDAWCA Instytut Spraw Obywatelskich ul. Pomorska 40, 91-408 Łódź tel./fax: 42 630 17 49 e-mail: biuro@inspro.org.pl www.inspro.org.pl

ISBN 978-83-942311-7-0 Publikacja na licencji Creative Commons by-nc-nd 3.0 Treść raportu można publikować w celach niekomercyjnych z podaniem źródła. Wersja elektroniczna publikacji znajduje się na stronie internetowej: www.obywateledecyduja.pl

WESPRZYJ NAS! Wpłać darowiznę – Alior Bank 26 2490 0005 0000 4530 3441 9579 Przekaż 1% swojego podatku – KRS 0000191928

SPIS TREŚCI WSTĘP – Rafał Górski

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI JAKO INSTRUMENT BEZPOŚREDNIEJ PARTYCYPACJI SPOŁECZNEJ – Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło 9 INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH EUROPEJSKICH – Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

OBYWATELSKA INICJATYWA USTAWODAWCZA W AUSTRII

OBYWATELSKA INICJATYWA USTAWODAWCZA W HISZPANII

OBYWATELSKA INICJATYWA USTAWODAWCZA NA ŁOTWIE

OBYWATELSKA INICJATYWA USTAWODAWCZA NA LITWIE

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM – Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

GENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI W POLSCE I JEJ KSZTAŁT KONSTYTUCYJNY

WYKONYWANIE INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI

PROJEKT OBYWATELSKI W PARLAMENCIE

FINANSOWANIE INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI I ROZWIĄZANIE KOMITETU

ODPOWIEDZIALNOŚĆ KARNA

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSCE W PRAKTYCE USTROJOWEJ – Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

WNIOSKI – Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

INICJATYWA ALPEJSKA – Manuel Herrmann

KOMITET SPOŁECZNY INICJATYWY „OBYWATELE DECYDUJĄ”

101

REKOMENDACJE ZMIAN W USTAWIE Z DNIA 24 CZERWCA 1999 R. O WYKONYWANIU INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI

107

PROJEKT NOWELIZACJI USTAWY

113

O INSTYTUCIE SPRAW OBYWATELSKICH

126

STR.

O AUTORACH

Dr Anna Rytel-Warzocha dr nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego. Jej zainteresowania naukowe skupiają się przede wszystkim na problematyce instytucji demokracji partycypacyjnej funkcjonujących na szczeblu lokalnym, ogólnokrajowym oraz ponadnarodowym. W kręgu jej zainteresowań znajduje się również problematyka gwarancji konstytucyjności prawa, jak również zagadnienia konstytucyjnych systemów państw Europy Środkowo-Wschodniej. Autorka kilkudziesięciu publikacji (artykułów, opinii, ekspertyz, komentarzy, rozdziałów w książkach), które ukazały się w Polsce i za granicą, w tym monografii Referendum ogólnokrajowe w Europie Środkowo-Wschodniej (Warszawa 2011). Współpracuje jako ekspert z organizacjami działającymi na rzecz demokracji bezpośredniej zarówno w Polsce, jak i za granicą, w tym Mehr Demokratie, jak też Instytutem Spraw Publicznych. Jest członkiem założycielem organizacji Democracy International.

STR.

dr hab. Piotr Uziębło

Manuel Herrmann

profesor Uniwersytetu Gdańskiego w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji UG, z którą to katedrą jest związany jest od 1998 r. Aktualnie prodziekan tego wydziału. Autor i współautor kilkudziesięciu publikacji naukowych, w tym monografii, komentarzy, artykułów, glos i rozdziałów w publikacjach zbiorowych. W swojej pracy badawczej koncentruje się przede wszystkim na problematyce demokracji partycypacyjnej, wyborów oraz prawa parlamentarnego. Do najważniejszych publikacji można zaliczyć takie pozycje jak: Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych (Warszawa 2006), Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie (Gdańsk 2009) oraz Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich (Warszawa 2013). Członek komitetów redakcyjnych oraz rad naukowych czasopism naukowych (Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa, Studia Wyborcze). W sprawach dotyczących partycypacji współpracuje z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami pozarządowymi.

Kierownik polityki transportowej w Alpine Initiative. Jest to szwajcarskie stowarzyszenie, które w 1989 r. uruchomiło inicjatywę „W obronie regionu alpejskiego przed ruchem tranzytowym”, przyjętą 20 lutego 1994 r. przez większość szwajcarskich kantonów. Przekonuje do bardziej zrównoważonej polityki transportowej i przenoszenia ruchu towarowego na transport kolejowy. Jest członkiem zarządu Alpine Initiative, odpowiada za strategię rozwój organizacji.

STR.

WSTĘP 223 TYSIĄCE OBYWATELI U PREZYDENTA

BĘDĘ REKOMENDOWAĆ PREZYDENTOWI, ŻEBYŚMY SIĘ TYM PROBLEMEM ZAJĘLI

To słowa ministra Andrzeja Dery wypowiedziane 29 sierpnia 2017 r. na spotkaniu w Kancelarii Prezydenta Andrzeja Dudy. Tego dnia ponad 223 tys. obywateli zawitało do Kancelarii. A precyzyjnie rzecz ujmując, po pięciu latach kampanii „Obywatele decydują” przekazaliśmy prezydentowi 223 tys. podpisów pod petycją, w której sygnatariusze domagają się zmian w Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej (OIU). Minister Dera mówił, że byłoby dobrze, gdyby usprawnić i ułatwić obywatelom możliwość zbierania 100 tys. podpisów pod ich projektami ustaw. „Jestem zwolennikiem internetu” – powiedział minister podczas spotkania z nami. Chodzi o to, żeby wprowadzić możliwość zbierania podpisów przy wykorzystaniu internetu. Kiedy pięć lat temu zaczynaliśmy kampanię obywatelską i mówiliśmy o takim rozwiązaniu, decydenci nie chcieli nas słuchać. Obecna na spotkaniu Zofia Romaszewska stwierdziła, że to, co proponujemy, jest „bardzo ważne, bo w naszym kraju mamy niski poziom zaufania społecznego i niski udział w wyborach. To jest praca nad naszą obywatelskością”.

Na spotkaniu w Kancelarii Prezydenta byli obecni autorzy niniejszego raportu „Obywatele decydują”, wybitni specjaliści z zakresu OIU: prof. Piotr Uziębło i dr Anna Rytel-Warzocha z Uniwersytetu Gdańskiego. Trzymacie Państwo w rękach drugie, zaktualizowane wydanie raportu. Pierwsze ujrzało światło dzienne w 2012 r. Oddając tę publikację do rąk czytelnika, wyrażamy nadzieję, że będzie ona użyteczna w pogłębianiu wiedzy o ustawach obywatelskich oraz ułatwi zmiany w inicjatywie ludowej. Zmiany dla dobra wspólnego.

Rafał Górski Prezes Instytutu Spraw Obywatelskich

Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI JAKO INSTRUMENT BEZPOŚREDNIEJ PARTYCYPACJI SPOŁECZNEJ

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

1. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, wyd. 2, Warszawa 2007, s. 241–242. 2. Por. E. Popławska, Zasada rządów przedstawicielskich i formy demokracji bezpośredniej, [w:] Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 137. 3. Można tu wskazać chociażby niemiecką ustawę zasadniczą, która wprowadziła czysty system przedstawicielski. 4. Zob. więcej: P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Gdańsk 2009, s. 13–18. 5. I.B. Flores, Democracia y participación: consideraciones sobre la representación política, [w:] Democracia y representación en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, t. 1, red. J.J. Orozco Hernríquez, México 1999, s. 198–199.

We współczesnych państwach demokratycznych zasada suwerenności ludu (narodu) jest uznawana za fundament konstytucjonalizmu1. Jednak bezpośrednie wykonywanie władztwa przez lud nie należy już do rozwiązań typowych, co w dużej mierze wynika z liczby ludności oraz rozmiarów tych państw. W konsekwencji dominuje model demokracji przedstawicielskiej, w której wola ludu wyrażana jest przede wszystkim w czasie wyborów, a tak wyłonieni reprezentanci wykonują władztwo w imieniu i na rzecz wspomnianego podmiotu władzy suwerennej2. Nie oznacza to, że możliwości bezpośredniej partycypacji obywatelskiej nie występują w ogóle (choć są państwa nieprzewidujące mechanizmów partycypacyjnych na szczeblu ogólnokrajowym, czego przykładem jest chociażby Republika Czeska), gdyż zapewnienie obywatelom możliwości wpływania na proces podejmowania rozstrzygnięć powinno być standardem demokratycznym przewidywanym przez prawodawstwo, przede wszystkim przez konstytucje, kształtujące system ustrojowy. Jednakże zarówno sfera regulacji prawnej, jak i tym bardziej praktyka stosowania wspomnianych mechanizmów partycypacyjnych nie wygląda szczególnie zachęcająco. Jednym z podstawowych argumentów podnoszonych przez przeciwników bezpośredniego władztwa ludowego jest możliwość wprowadzania w ten sposób rozwiązań zagrażających porządkowi demokratycznemu czy też będących wyrazem idei populistycznych3. Naszym zdaniem trudno uznać powyższe argumenty za racjonalne, gdyż nie można przyjmować bezkrytycznie tezy, że przedstawiciele działają w sposób bardziej przemyślany niż sam lud – często, głównie w okresie poprzedzającym wybory, można byłoby wskazać przykłady aktywności legislatywy, która zupełnie przeczy wspomnianej tezie. Ponadto, skoro to właśnie lud, jako zbiorowy podmiot suwerenności, stanowi władzę zwierzchnią w państwie, nie powinien on być nadmiernie ograniczany w swobodzie wyrażania woli zbiorowej. Nie można jednak nie zauważyć, że im bardziej rozwinięte społeczeństwo obywatelskie, a tym samym mniej

rozbudowane struktury biurokratyczne, tym większe szanse na skuteczne funkcjonowanie instrumentów partycypacyjnych. Przechodząc do samych mechanizmów bezpośredniej partycypacji obywatelskiej, należy wskazać, że nie są one jednolite. Ich różnorodność pozwala dokonać typologizacji, wyróżniając formy demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej4, choć – co trzeba podkreślić – w doktrynie spotykane są głosy, że demokracja bezpośrednia jest tylko pewną fikcją, gdyż współcześnie nie można spotkać dwóch podstawowych elementów charakteryzujących tę pierwszą, a więc podejmowania rozstrzygnięcia w jednym miejscu i czasie, a przede wszystkim zapewnienia udziału ludu w całym procesie decyzyjnym, począwszy od jego rozpoczęcia aż do przyjęcia ostatecznie wypracowanego rozwiązania5. Niemniej jednak, w naszej ocenie, podstawowym kryterium wspomnianej typologii powinno stać się zapewnienie wyborcom możliwości podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia. Tym samym demokracją bezpośrednią mogą być tylko te narzędzia, które prowadzą do przyjęcia ostatecznego, wiążącego rozstrzygnięcia właśnie przez wyborców, co najczęściej odbywa się w formie głosowania powszechnego. Natomiast wszystkie inne instrumenty zakładające udział zbiorowego podmiotu suwerenności w procesie decyzyjnym, aczkolwiek bez ich wiążącego charakteru, można nazwać wspomnianą demokracją semibezpośrednią. W ich przypadku rozstrzygnięcie takie należy już do organów władzy publicznej, najczęściej organów przedstawicielskich. Warto dodać, że w przypadku tych ostatnich ich różnorodność jest znacząca, tak jak i znaczący jest zakres uprawnień członków zbiorowego podmiotu suwerenności w procesie ich realizacji. Biorąc pod uwagę powyższą typologię, można dokonać przyporządkowania poszczególnych instrumentów do wskazanych kategorii. Jako formy demokracji bezpośredniej traktuje się przede wszystkim referendum, a także zgromadzenia ludowe, współcześnie niewystępujące na szczeblu ogólnopaństwo-

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI JAKO INSTRUMENT... STR.

wym, weto ludowe, recall, appellation of sentence oraz bezpośrednią inicjatywę ludową. Dla odmiany do instrumentów semibezpośrednich można zaliczyć pośrednią inicjatywę ludową, konsultacje ludowe, actio popularis, panel obywatelski, budżet partycypacyjny czy też wysłuchanie publiczne6. I właśnie inicjatywa ludowa jest tu narzędziem szczególnym, gdyż to jej kształt normatywny zależy od tego, czy możemy ją zaliczyć do pierwszej, czy też drugiej kategorii. Inicjatywa bezpośrednia zasadniczo różni się od inicjatywy pośredniej. Co prawda, w obu przypadkach można ją określić jako uprawnienie określonej liczbowo grupy wyborców do przedłożenia projektu określonego rozstrzygnięcia – konstytucji, ustawy czy też określonych pytań referendalnych. Różnica pomiędzy nimi jest jednak znacząca, gdyż w przypadku inicjatywy bezpośredniej wniosek ten będzie poddany pod głosowanie ludowe, w którym to wyborcy zdecydują o jej przyjęciu lub odrzuceniu.

Natomiast w przypadku inicjatywy pośredniej wyborcy po jej przedłożeniu właściwemu organowi tracą bezpośredni wpływ na jej przyjęcie, gdyż ostateczna decyzja o akceptacji takiego wniosku będzie należeć do właściwego organu, przede wszystkim organu przedstawicielskiego – parlamentu czy też odpowiedniej rady na szczeblu lokalnym7. Dlatego też w tym ostatnim przypadku rola suwerena jest już znacząco ograniczona.

Z tego powodu można spotkać również poglądy wskazujące na to, że tego typu inicjatywa nie jest generalnie formą inicjatywy ludowej, lecz odrębnym mechanizmem prawnym, który mieści się pomiędzy prawem petycji zbiorowej a inicjatywą ludową. W świetle tego poglądu inicjatywą pośrednią będzie natomiast taka forma inicjatywy, która – po ewentualnym negatywnym jej rozpatrzeniu przez parlament – będzie powodować jej poddanie pod referendum, niekiedy wraz z ewentualnym kontrprojektem przygotowanym w parlamencie. Bez względu na to, czy inicjatywa ma charakter pośredni, czy też bezpośredni, można ją podzielić na sformułowaną i niesformułowaną. W pierwszym przypadku grupa wyborców przedstawia gotową propozycję rozstrzygnięcia, co w przypadku inicjatyw prawodawczych oznacza konieczność przygotowania projektu aktu normatywnego. Drugi typ inicjatywy oznacza jedynie przedstawienie pomysłu na kształt proponowanego rozwiązania, a samo ujęcie go w ramy prawne obciąża właściwy organ władzy publicznej8. W obu przypadkach można wskazać ich zalety i wady. Zresztą plusy jednego rozwiązania są jednocześnie minusami drugiego. Inicjatywa sformułowana marginalizuje bowiem ryzyko manipulacji organu przy ewentualnym tworzeniu projektu, jednak wiąże się ona z koniecznością wypracowania odpowiedniego projektu, co nie zawsze musi być realnie możliwe dla oddolnie działających obywateli, a także, na co zwraca uwagę B. Banaszak, często stwarza możliwość uczestniczenia wnioskodawcy w pracach parlamentarnych9. Inicjatywa niesformułowana jest więc prostsza w realizacji, aczkolwiek nie daje gwarancji, że w toku transponowania propozycji w formę odpowiedniego aktu nie dojdzie do modyfikacji woli inicjatorów. Dlatego też chyba nie jest przypadkowe, że obecnie dominuje ta pierwsza forma inicjatywy, zdecydowanie lepiej chroniąca interesy osób wszczynających procedurę10. Wreszcie inicjatywę ludową można też typologizować na podstawie przedmiotu, którego ona dotyczy. W tym przypadku można mówić o: ini-

6. Por. M.Á. Fernández Ferraro, Iniciativa legislativa popular, Madrid 2002, s. 25–27. 7. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2006, s. 31–32. 8. M. de la Madrid, Las formas de democracia directa, [w:] Sistema representativo y democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, red. H.A. Concha Cantú, México 2002, s. 432. 9. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, wyd. 5 zm., Warszawa 2010, s. 307. 10. Niesformułowaną inicjatywę ustawodawczą można spotkać tylko w jednym państwie europejskim – na Węgrzech. W Szwajcarii ta forma inicjatywy występuje w odniesieniu do propozycji całkowitej zmiany konstytucji.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

cjatywie konstytucyjnej (ustrojodawczej), która stwarza grupie wyborców możliwość przedłożenia projektu nowej konstytucji, względnie projektu zmiany konstytucji już obowiązującej, inicjatywie ustawodawczej ustawy, która wiąże się z wniesieniem projektu lub też projektu zmiany ustawy oraz inicjatywę referendalną, a więc inicjatywę w sprawie przeprowadzenia referendum problemowego, w którym wyborcy będą rozstrzygać o konkretnych sprawach, istotnych dla państwa czy też wspólnot regionalnych lub lokalnych. W dalszej części raportu będziemy koncentrować się na analizie rozwiązań dotyczących ludowej inicjatywy ustawodawczej. Na początku przedstawimy rozwiązania prawne państw obcych, które to rozwiązania są szczególnie charakterystyczne lub też

legły u podstaw uregulowania tej instytucji w polskim porządku ustrojowym. W dalszej kolejności skoncentrujemy się na regulacjach polskich, wskazując ich plusy i minusy, a także te elementy, które budzą wątpliwości w praktyce ustrojowej. Na koniec zaś dokonamy krytycznej analizy owej praktyki, co pozwoli na sformułowanie wniosków, które będą sugerowały dokonanie nowelizacji ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, w celu zwiększenia skuteczności tego mechanizmu prawnego, a także zastosowania ułatwień dla inicjatorów takiego postępowania, które pozwolą im uniknąć swoistych niespodzianek w trakcie wykonywania tego konstytucyjnego prawa przyznanego grupie wyborców.

Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH EUROPEJSKICH

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

WPROWADZENIE

1. Por. T. Schiller, M. Setälä, The design of initiative institutions, [w:] Citizens’ initiatives in Europe. Procedures and Consequences of Agenda-setting by Citizens, red. eidem, Basingstoke 2012, s. 6–9. 2. Zob. A. Rytel-Warzocha, Europejska Inicjatywa Obywatelska, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2010, t. 24. Na temat tych dwóch form inicjatywy zob. również: Direct democracy. The International IDEA Handbook, red. V. Beramendi, A. Ellis, B. Kaufman i in., Sztokholm 2008, s. 61 i n. 3. Zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, s. 44 i n.

Instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej jako instrument umożliwiający obywatelom bezpośrednią partycypację w życiu politycznym państwa występuje obecnie w wielu państwach europejskich. Należy jednak zauważyć, że jej regulacja nie jest jednolita. Występujące różnice dotyczą przede wszystkim tego, czy ma ona charakter bezpośredni (tzw. ang. full-scale initiative), czy pośredni (tzw. ang. agenda initiative)1. Jak już wspomnieliśmy, w pierwszym przypadku, jeśli parlament odrzuci projekt obywatelski lub dokona w nim znacznych zmian, obywatele wciąż mają możliwość podjęcia ostatecznej decyzji odnośnie do projektu ustawy, głosując w powszechnym głosowaniu nad jego przyjęciem. W przypadku inicjatywy pośredniej społeczna kontrola nad projektem formalnie kończy się z momentem jego wniesienia do organu władzy ustawodawczej. Skutkiem wykonania takiej inicjatywy jest obowiązek organu państwowego umieszczenia projektu obywatelskiego w porządku obrad oraz jego rozpatrzenia. Ostateczna decyzja w sprawie przyjęcia proponowanej regulacji oraz jej treści pozostaje zatem w gestii reprezentantów zasiadających w parlamencie2. Różnice występujące pomiędzy prawną konstrukcją instytucji inicjatywy ustawodawczej obywateli w poszczególnych państwach europejskich odnoszą się również do liczby podpisów, których zebranie warunkuje skuteczne wykonanie inicjatywy. W perspektywie porównawczej istotne jest jednak nie tyle wskazanie określonej w konstytucji lub ustawach bezwzględnej liczby podpisów wymaganych do wsparcia inicjatywy, co ustalenie, ilu spośród wszystkich uprawnionych do głosowania w danym państwie musi taką inicjatywę poprzeć, aby wywoływała ona skutki prawne.

Należy zauważyć, że w przypadku gdy inicjatywa ma charakter bezpośredni (Litwa, Łotwa, Słowacja), wymóg dotyczący społecznego poparcia dla inicjatywy jest znacznie wyższy od przypadków, gdy ma ona charakter pośredni, co uzasadnione jest faktem, że wykonanie tej inicjatywy rodzi daleko idące skutki. Odrębności występują również w odniesieniu do wielu zagadnień proceduralnych, takich jak na przykład określenie sposobu gromadzenia podpisów pod inicjatywą, który w niektórych państwach (Austria, Łotwa) został bardzo sformalizowany poprzez powierzenie przeprowadzenia akcji zbierania podpisów organom wyborczym, określenie terminu, w którym podpisy muszą zostać zgromadzone, miejsc, w których można je zbierać, czy też procedury weryfikacji autentyczności podpisów3.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

TABELA 1. USTAWODAWCZA INICJATYWA OBYWATELSKA NA POZIOMIE OGÓLNOKRAJOWYM W PAŃSTWACH EUROPEJSKICH ŹRÓDŁO: UAKTUALNIONA WERSJA TABELI ZAWARTEJ W: A. RYTEL-WARZOCHA, EUROPEJSKA INICJATYWA OBYWATELSKA , OP. CIT.

P aństwo

L iczba wymaganych podpisów

O dsetek uprawnionych , którzy muszą poprzeć inicjatywę ( liczba

uprawnionych *)

A ustria

100

tys .

1,57% (6,38

H iszpania

500

tys .

1,37% (36,52

H olandia

L itwa Ł otwa P olska P ortugalia

tys .

155

100 75

tys .

tys . tys .

10% (1,55

mln )

0,33% (30,53

pośrednia

sformułowana sformułowana

pośrednia bezpośrednia

sformułowana

bezpośrednia

sformułowana

pośrednia

sformułowana

bezpośrednia

sformułowana

pośrednia

niesformułowana

pośrednia

sformułowana

pośrednia

niesformułowana sformułowana

pośrednia bezpośrednia

sformułowana

bezpośrednia

7,9% (4,42

S łowenia

mln )

0,29% (1,71

W ęgry

tys .

0,6% (8,26

W łochy

tys .

0,1% (50,77

* We

sformułowana

tys .

pośrednia

mln )

350

100

sformułowana

pośrednia

S łowacja

S zwajcaria

pośrednia

sformułowana

1,36% (18,4

tys .

sformułowana

mln )

tys .

mln )

R odzaj inicjatywy ze względu na skutek

0,77% (9,68

250

tys .

mln )

2% (2,4 mln ) 12,5%

R umunia

L iechtenstein

mln )

0,31% (12,8

50 tys . 300 tys . około

mln )

R odzaj inicjatywy ze względu na formę

5% (19,8

mln ) mln ) mln )

tys .)

1,87% (5,32

mln )

wszystkich państwach prawo poparcia inicjatywy przyznane zostało osobom po siadającym czynne prawo wyborcze . L iczbę osób uprawnionych określono na podstawie danych dotyczących ostatnich wyborów ogólnokrajowych przeprowadzonych w danym państwie (A ustria 2013 r ., H iszpania 2016 r ., H olandia 2017 r .,L itwa 2016 r ., Ł otwa 2014 r ., P olska 2015 r ., P ortugalia 2015 r ., R umunia 2016 r ., S łowacja 2016 r ., S łowenia 2014 r .,W ęgry 2014 r ., W ochy 2013 r ., L ichtenstein 2017 r ., S zwajcaria 2015 r .).

AUSTRIA

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W AUSTRII 4. Tekst Federalnej Ustawy Konstytucyjnej Republiki Austrii z 1 października 1920 r. uwzględniający jej nowelizacje w: Konstytucje państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2011; tekst w języku angielskim ze zmianami wprowadzonymi w 2013 r. (według stanu na dzień 6 czerwca 2017 r.) zob. Austria’s Constitution of 1920, Reinstated in 1945, with Amendments through 2013, [online:] https://www. constituteproject.org/constitution/Austria_2013.pdf?lang=en [dostęp: 10.07.2017].

Konstytucja Republiki Austrii z 1 października 1920 r.4 ustanawia już w pierwszym artykule zasadę suwerenności narodu, przewidując, że cała władza w państwie pochodzi od narodu. Tak jak we wszystkich innych współczesnych państwach, obywatele sprawują tę władzę przede wszystkim w sposób pośredni, poprzez wybranych przez siebie przedstawicieli, jednakże mają również możliwość bezpośrednio uczestniczyć w sprawowaniu władzy w państwie poprzez instrumenty demokracji bezpośredniej i partycypacyjnej, takie jak referendum (art. 44 konstytucji), inicjatywę ludową (art. 41 konstytucji) oraz konsultacje społeczne (art. 49b konstytucji). Instytucje te funkcjonują w Austrii zarówno na poziomie ogólnopaństwowym, jak i stanowym oraz lokalnym.

GENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ W AUSTRII Instytucja inicjatywy ludowej w Austrii ma już prawie stuletnią tradycję. Już w okresie międzywojennym, kiedy na gruzach monarchii austro-węgierskiej kształtowało się państwo narodowe i trwały prace nad nową ustawą zasadniczą, inicjatywa ludowa została uwzględniona prawie we wszystkich projektach przedkładanych w latach 1919–1920. Ostatecznie, w art. 41 § 2 uchwalonej w 1920 r. konstytucji, prawo przedłożenia w parlamencie projektu ustawy przyznane zostało grupie co najmniej 200 tys. obywateli austriackich posiadających pełnię praw wyborczych. Alternatywnie przewidziano, że obywatelski projekt ustawy może zostać skutecznie złożony, jeżeli zostanie on poparty przez co najmniej połowę uprawnionych do głosowania w każdym z trzech krajów związkowych. Wzorców tych ogólnopaństwowych rozwiązań upatrywać należy w uchwalonych wcześniej konstytucjach krajowych (Vorarlberg, Tyrol, Salzburg), jak również w regulacjach szwajcarskich. Pierwsze regulacje prawne odnoszące się do obywa-

telskiej inicjatywy ustawodawczej funkcjonowały w Austrii do 1934 r., kiedy dotychczasowa ustawa zasadnicza została zastąpiona nową konstytucją sankcjonującą autorytarne rządy faszystowskie. Obywatele austriaccy utracili więc prawo przedkładania projektów ustaw, jednak nie na długo, gdyż po II wojnie światowej w 1945 r., w procesie odradzania się demokratycznego państwa austriackiego, przywrócona została konstytucja z 1920 r., a wraz z nią regulacje odnoszące się do inicjatywy ludowej. Ludowa inicjatywa ustawodawcza funkcjonowała w niezmienionej formie aż do lat 80. XX w. W 1981 r. dokonano nowelizacji ustawy zasadniczej, której celem było ułatwienie obywatelom składania projektów ustaw poprzez obniżenie wymogu zebrania podpisów popierających projekt z 200 tys. do poziomu 100 tys. Dodatkowo, liberalizacji uległy wymogi dotyczące liczby podpisów, w przypadku gdy z inicjatywą występują mieszkańcy co najmniej trzech landów. Inicjatywa w tym przypadku mogła zostać skutecznie wykonana, jeżeli została poparta przez co najmniej 1/6 wszystkich wyborców zamieszkujących w każdym z co najmniej trzech landów. Kolejna zmiana regulacji konstytucyjnej odnosząca się do inicjatywy ludowej dokonana została w 1988 r., kiedy zniesiono wymóg przedkładania projektów wyłącznie w formie sformułowanej. Od tej pory inicjatywa ustawodawcza w Austrii może zostać wykonana na dwa sposoby – obywatele mogą wnieść opracowany przez siebie gotowy projekt ustawy lub skierować do organu ustawodawczego jedynie wniosek o uchwalenie ustawy, przedstawiający jej główne założenia. W latach 90. przyjęto kolejne zmiany, których skutkiem było ograniczenie kręgu osób uprawnionych do wsparcia inicjatywy. Prawo wsparcia inicjatywy uzależnione jest od posiadania czynnego prawa wyborczego do parlamentu, które w świetle poprawki do konstytucji z 1994 r., przyznane zostało wyłącznie tym obywatelom austriackim, którzy posiadają stałe miejsce zamieszkania na terenie Austrii. Oznacza to, że pod inicjatywą nie mogą podpisać się

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

Austriacy na stałe zamieszkujący za granicą. Ostatnia zmiana w tym zakresie dotyczyła obniżenia wieku osób posiadających prawa wyborcze. Od 2007 r. prawo głosu, a więc też prawo wsparcia inicjatywy ustawodawczej, posiadają obywatele zamieszkujący Austrię, którzy nie później niż w ostatnim dniu zbierania podpisów ukończą 16 lat5.

PRAWNA REGULACJA WYKONANIA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ W AUSTRII Obecnie obowiązująca konstytucyjna regulacja inicjatywy ustawodawczej obywateli austriackich jest bardzo lakoniczna, a istotne kwestie dotyczące jej wykonywania określone zostały w ustawie. Pierwsze akty ustawowe w tym zakresie wydane zostały już w okresie międzywojennym, w 1921 r. oraz 1931 r., przy czym pierwsza z tych ustaw nigdy nie była stosowana. Następnie ustawa z 1931 r. została zastąpiona nowym aktem, przyjętym w 1964 r., który w 1973 r. został ponownie promulgowany i obowiązuje do dziś, przy czym regulacja w nim zawarta do dnia dzisiejszego była wielokrotnie nowelizowana6. W obecnym kształcie inicjatywa ustawodawcza obywateli w Austrii jest szczególnym typem inicjatywy, której przedmiotem może być przyjęcie nowej regulacji prawnej, nowelizacja obowiązującego prawa lub jego uchylenie. Ograniczenia w tym zakresie nie zostały wyrażone wprost w ustawie zasadniczej, jednakże w praktyce istnieją. Po pierwsze, przedmiotem obywatelskiego projektu ustawy nie mogą być kwestie dotyczące wewnętrznych spraw parlamentu (na przykład sposobu powołania komisji nadzwyczajnych, w tym śledczych, uchylenia immunitetu parlamentarnego), gdyż w odniesieniu do Regulaminu Rady Narodowej konstytucja przyznaje wyłączną inicjatywę ustawodawczą deputowanym, jak również wszelkie inne kwestie zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organów państwowych, w tym projektu ustawy budżetowej, którego złożenie leży w gestii rządu7. Przedmiotem inicjatywy obywatelskiej może być natomiast zmiana konstytucji.

Przepis art. 41 ust. 2 konstytucji austriackiej nie stawia formalnych wymogów co do zgodności obywatelskiego projektu ustawy z konstytucją. Ewentualne wątpliwości co do zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustawą zasadniczą nie stanowią przeszkody wniesienia obywatelskiego projektu ustawy do parlamentu. Zakłada się, że to Rada Narodowa w toku prowadzonego postępowania legislacyjnego powinna ewentualne sprzeczności zweryfikować, a jeśli projekt zostanie przyjęty, kontroli takiej dokonać może Sąd Konstytucyjny w ramach posiadanej kompetencji do kontrolowania konstytucyjności ustaw8. Jak wyżej wspomniano, obywatelskie projekty ustaw mogą być przedkładane w dwóch formach. Zgodnie z art. 41 ust. 2 konstytucji, mogą mieć charakter sformalizowany, przybierając postać projektów aktów prawnych, opracowanych zgodnie z określonymi przez prawo zasadami. Niemniej jednak, od czasu nowelizacji konstytucji z 1988 r., obywatele mogą również przedkładać swoje projekty w formie niesformułowanej, poprzez złożenie samego wniosku zawierającego podstawowe założenia proponowanej ustawy. Istotnym ograniczeniem dotyczącym przedmiotu regulacji jest natomiast wymóg zachowania jedności materii, oznaczający, że projekty składane przez obywateli dotyczyć mogą wyłącznie jednej kwestii. Konstytucja ogólnie określa, że skuteczne wykonanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli wymaga poparcia co najmniej 100 tys. osób uprawnionych do głosowania w wyborach parlamentarnych lub co najmniej 1/6 wyborców w każdym z co najmniej trzech landów, co wynosi około 2% wszystkich uprawnionych do głosu. Szczegółową procedurę wykonania inicjatywy obywatelskiej w Austrii określa natomiast ustawa z 1973 r. Zgodnie z ustawą, podjęcie inicjatywy przez obywateli wymaga złożenia do ministra spraw wewnętrznych wniosku o wszczęcie procedury zbierania podpisów, w którym należy wskazać treść projektu ustawy (ewentualnie jego założenia) wraz ze

5. K. Giese, The Austrian Agenda Initiative: An Instrument Dominated by Opposition Parties, [w:] Citizens’ initiatives in Europe…, op. cit., s. 176. 6. Kundermachung der Bundesregierung vom 27. Juni 1973 über die Wiederverlautbarung des Volksbegehrengesetzes, BGBI 1973/344 z późn. zm. 7. Zob. B. Banaszak, Regulacja prawna procedury legislacyjnej w Austrii, „Państwo i Prawo” 1997, z. 5, s. 76; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 45. 8. K. Giese, The Austrian Agenda Initiative…, op. cit., s. 179.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

9. Direct democracy in Austria, [online:] http://www. demokratiezentrum.org/en/ knowledge/timelines/direct-democracy-in-austria.html [dostęp: 10.07.2017]. 10. K. Giese, The Austrian Agenda Initiative…, op. cit., s. 181.

skrótowym oznaczeniem jego nazwy, pełnomocnika inicjatywy obywatelskiej i jego czterech zastępców oraz numer konta bankowego. Do wniosku załącza się uzasadnienie wyjaśniające cel proponowanej regulacji oraz oświadczenie o poparciu projektu. Od 1998 r. inicjatorem powyższego wniosku może być grupa licząca co najmniej 0,1% obywateli austriackich wpisanych do ewidencji wyborców oraz zamieszkujących na terytorium Austrii (wcześniej 10 tys. wyborców). W tym roku uchylony został również przepis, który stanowił, że inicjatywy ludowe mogą być inicjowane przez ośmiu członków parlamentu lub przez czterech członków trzech rad lokalnych, co miało na celu zapobiec instrumentalnemu wykorzystywaniu instytucji inicjatywy ludowej przez partie polityczne9. Obecnie wymóg ten oznacza, że pod wnioskiem musi podpisać się około 8 tys. osób, co ma eliminować już w początkowej fazie te inicjatywy, które nie rokują szans na powodzenie. Oświadczenie o poparciu inicjatywy musi zostać osobiście wypełnione i podpisane przez uprawnionego, a prawidłowość i autentyczność złożonego podpisu musi zostać potwierdzona przez urząd gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania i wpisania do ewidencji wyborców. Następnie minister spraw wewnętrznych w terminie trzech tygodni stwierdza, czy zostały zachowane wszystkie wymogi formalne. Co do zasady, nie dokonuje natomiast merytorycznej kontroli treści proponowanego aktu. Jeżeli decyzja ministra jest negatywna, pełnomocnik inicjatywy może złożyć skargę do Sądu Konstytucyjnego, powołując się na naruszenie zbiorowego konstytucyjnego prawa obywateli do wykonania inicjatywy ustawodawczej10. W przypadku gdy przedłożony wniosek został przyjęty, minister spraw wewnętrznych wyznacza ośmiodniowy termin, w którym odpowiednie urzędy gminy będą zbierały podpisy od osób popierających inicjatywę, przy czym początek terminu na zbieranie podpisów nie może przypadać wcześniej niż po upływie ośmiu tygodni od przyjęcia wniosku przez ministra. Informacja o wszczęciu procedu-

ry jest podawana do wiadomości publicznej poprzez opublikowanie oraz umieszczenie informacji w Internecie. Po ogłoszeniu decyzji ministra pełnomocnik inicjatywy w ciągu 14 dni musi w imieniu inicjatorów zadeklarować, czy procedura zbierania podpisów ma mieć miejsce we wszystkich gminach w Austrii, czy tylko w niektórych, na przykład położonych we wskazanych landach. Na tym etapie postępowania pełnomocnik inicjatywy zobowiązany jest również do wpłacenia kwoty około 2,5 tys. euro przeznaczonych na pokrycie kosztów przygotowania przez ministerstwo spraw wewnętrznych list do zbierania podpisów wraz z załącznikami zawierającymi treść zgłoszonego projektu oraz rozesłania ich właściwym gminom. W przypadku gdy ten wkład pieniężny nie zostanie wniesiony w terminie, cała procedura zbierania podpisów ulega zawieszeniu. Następny etap postępowania obejmuje zbieranie podpisów poparcia pod inicjatywą. Jak wyżej wskazano, prawo poparcia inicjatywy ukształtowane zostało analogicznie do prawa udziału w wyborach parlamentarnych. Oryginalnym rozwiązaniem austriackim jest powierzenie przeprowadzenia procesu zbierania podpisów organom gminy. Władze lokalne mają przede wszystkim obowiązek poinformować mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie o treści obywatelskiej propozycji oraz terminie zbierania podpisów popierających inicjatywę, jak również zapewnić wystarczającą liczbę miejsc, w których mieszkańcy będą mogli składać swoje podpisy. W ustawie zagwarantowano również minimalny czas otwarcia lokali, w których zbierane są podpisy, tzn. w dni robocze od godz. 800 do godz. 1600, przy czym co najmniej dwa dni do godz. 2000, natomiast w soboty i niedziele do godz. 1200. Co do zasady, każdy uprawniony, który chce poprzeć inicjatywę, powinien dokonać tego w gminie, w której zamieszkuje i jest wpisany do ewidencji wyborców. Wyborca może jednak wnioskować o wydanie zaświadczenia o prawie głosu, które jest podstawą do złożenia podpisu pod inicjatywą w każdej innej gminie, w której toczy się procedura zbierania podpisów

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

pod daną inicjatywą. Skuteczne poparcie inicjatywy dokonywane jest wyłącznie osobiście, poprzez złożenie podpisu na oficjalnym formularzu, na którym podaje się również imię, nazwisko oraz datę urodzenia. Po upływie terminu przewidzianego na zbieranie podpisów lokalne władze oraz regionalne i federalne organy wyborcze liczą, ile zostało złożonych ważnych podpisów popierających inicjatywę. Pełnomocnik inicjatywy może wyznaczyć mężów zaufania, którzy będą te czynności obserwować. W przypadku gdy Państwowa Komisja Wyborcza ostatecznie ustali, że liczba ważnie złożonych podpisów jest wystarczająca, ma obowiązek przedłożyć inicjatywę obywatelską Radzie Narodowej. W takim przypadku minister spraw wewnętrznych zwraca inicjatorom około 12,5 tys. euro, czyli pięciokrotność kwoty wcześniej wpłaconej przez nich na rzecz kosztów przeprowadzenia procedury gromadzenia podpisów. W odwrotnej sytuacji projekt obywatelski nie jest wnoszony pod obrady parlamentu, przy czym organizatorzy inicjatywy obywatelskiej mogą wnieść o rozpatrzenie tej sprawy przez parlament w formie petycji skierowanej do władzy ustawodawczej, pod warunkiem że zostanie ona podpisana przez co najmniej 500 obywateli uprawnionych do głosowania. Negatywna decyzja komisji w powyższej kwestii nie jest ostateczna i może zostać zaskarżona przez pełnomocnika inicjatywy (lub czterech posłów) w terminie czterech tygodni do Sądu Konstytucyjnego. Przedmiotem skargi może być jednak wyłącznie niezgodne z prawem przeprowadzenie procedury rejestrowania poparcia pod inicjatywą. Istotne naruszenia w tym zakresie mogą polegać na przykład na błędach w liczeniu podpisów, odmowie przyjęcia podpisu od uprawnionego czy naruszeniu zasady bezstronności działania organu administracji. Należy jednak zauważyć, że nawet w przypadku stwierdzenia wystąpienia któregoś z powyższych uchybień procedura zbierania podpisów jest powtarzana jedynie wówczas, gdy wpłynęły one lub mogły mieć wpływ na ostateczny wynik liczenia podpisów. Brak natomiast skutecz-

nej ochrony prawnej w sytuacji, gdy organy administracji pomimo obowiązku nie rozpoczną procedury gromadzenia podpisów lub po jej zakończeniu nie skierują obywatelskiego projektu do parlamentu, co raz miało miejsce w okresie pierwszej republiki11. Zgodnie z art. 41 ust. 2 konstytucji, prawidłowe wykonanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli zobowiązuje parlament do rozpatrzenia przedłożonego projektu. Parlament powinien przeprowadzić w tej kwestii debatę, nie jest natomiast formalnie zobowiązany do przeprowadzenia głosowania w sprawie przyjęcia czy odrzucenia projektu. Co do zasady, w pracach legislacyjnych dotyczących projektów obywatelskich stosuje się te same zasady, co w przypadku projektów wnoszonych przez inne uprawnione podmioty. Inicjatywy obywatelskie są jednak traktowane priorytetowo, jeśli chodzi o ich umieszczenie w porządku obrad. Prace nad nimi muszą zostać rozpoczęte w ciągu miesiąca od przekazania projektu właściwej komisji parlamentarnej a w toku prac nad projektem należy wysłuchać pełnomocnika inicjatywy obywatelskiej. Ogólna debata nad projektem, jak również wszelkie inne działania, na przykład wysłuchania opinii ekspertów, są jawne i otwarte dla obywateli. Zgodnie z Regulaminem Rady Narodowej, komisja parlamentarna powinna zakończyć prace nad projektem w terminie czterech miesięcy, przygotowując sprawozdanie z przeprowadzonych prac, które prezentuje na posiedzeniu plenarnym. W przypadku gdyby stanowisko pełnomocnika komitetu odbiegało od wniosków komisji, powinno one zostać dołączone do sprawozdania. Ponadto, sprawozdanie komisji podlega opublikowaniu w gazecie urzędowej „Wiener Zeitung” oraz jest bezpłatnie rozsyłane wszystkim zainteresowanym osobom posiadającym prawa wyborcze, jeżeli złożą taki wniosek. W przypadku gdy procedura ustawodawcza nad projektem ustawy nie zostanie zakończona w danej kadencji parlamentu, prace nad obywatelskim projektem ustawy wygasają, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do projektów składanych przez inne uprawnione podmioty.

11. Ibidem, s. 182.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W AUSTRII W PRAKTYCE USTROJOWEJ

12. Listę wszystkich podjętych w Austrii ustawodawczych inicjatyw obywatelskich wraz ze wskazaniem liczby podpisów pod nimi zgromadzonych oraz podmiotów (zazwyczaj partii politycznych), które stały za ich wykonaniem, przedstawia K. Giese (The Austrian Agenda Initiative…, op. cit., s. 185). 13. M. Wurz, Background: Popular Petitions in Austria, [online:] http://www.viennareview.net/news/austria/popular-petitions-in-austria [dostęp: 10.07.2017].

Praktyka korzystania przez obywateli z prawa inicjatywy ustawodawczej w Austrii mam dość długie korzenie, gdyż sięga okresu pierwszej republiki, a dokładnie 1931 r. Historycznie pierwsza inicjatywa podjęta została przez obywateli skupionych wokół Socjaldemokratycznej Partii Austrii (niem. Sozialdemokratische Partei Österreichs – SPÖ) i dotyczyła zabezpieczenia społecznego bezrobotnych, osób starszych i inwalidów, jednak z powodu trudności związanych z ustaleniem liczby wymaganych podpisów na gruncie ówcześnie obowiązującej ustawy obywatelski projekt nie został złożony przez rząd federalny w parlamencie. W okresie drugiej republiki pierwsza próba wykonania inicjatywy podjęta została w 1947 r. przez Austriackie Stowarzyszenie Praktyków Medycyny Naturalnej, którzy domagali się zalegalizowania wykonywanego przez siebie zawodu, jednak również ona nie zakończyła się sukcesem z powodu niejasnych przepisów ustawowych. Obywatele austriaccy realnie zaczęli korzystać ze swojego prawa dopiero od połowy lat 60. XX w. W latach 1964–2012 zostały podjęte 34 inicjatywy, przy czym jedynie w trzech przypadkach nie udało się zebrać wymaganej liczby podpisów – 200 tys. w 1980 r. w odniesieniu do projektu zakładającego dekonstrukcję elektrowni atomowej oraz odpowiednio 100 tys. podpisów w 1995 r. pod projektem ustawy promotocyklowej oraz w 2011 r. pod inicjatywą w sprawie wystąpienia Austrii z Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej12. Jedną z najbardziej znaczących była pierwsza wykonana przez obywateli inicjatywa dotycząca ograniczenia politycznych wpływów na Austriacką Korporację Nadawców, zainicjowana przez legendarnego dziennikarza i komentatora Hugona Portischa. Poparło ją ponad 832 tys. obywateli (17,27% wszystkich uprawnionych), a jej efektem była pierwsza reforma Korporacji z 1967 r. Inne znaczące petycje obejmują

kontrowersyjną inicjatywę z 1975 r. przeciwko tzw. Fristenregelung – ustawie pozwalającej na terminację ciąży w ciągu pierwszych trzech miesięcy. Mimo prawie 900 tys. podpisów prawo nie zostało zmienione. Największe poparcie uzyskała natomiast inicjatywa przeciwko budowie Centrum Austrii (niem. Austria Center Vienna) w 1982 r., którą poparło 1,36 mln osób (25,74% elektoratu). Niemniej jednak, Centrum – które dziś znajduje się obok siedziby ONZ w 22. dzielnicy Wiednia – zostało utworzone i otwarte w 1987 r. W kolejnych latach dużo kontrowersji wywołała inicjatywa antyimigracyjna Österreich zuerst (Pierwsza Austria), zainicjowana przez Wolnościową Partię Austrii (niem. Freiheitliche Partei Österreichs – FPÖ) w 1993 r., którą poparło 416 521 osób (7,35% elektoratu), pomimo ogromnych protestów w Lichtermeer w dniu 23 stycznia 1993 r., będących największą pokojową demonstracją w historii Austrii od końca II wojny światowej. Jedną z ostatnich głośnych inicjatyw była zainicjowana w listopadzie 2011 r. przez przemysłowca i byłego ministra finansów z ramienia Socjaldemokracji Hannesa Androscha inicjatywa ludowa dotycząca reformy oświaty (niem. Bildungsvolksbegehren). Pomimo silnego wsparcia finansowego, politycznego i medialnego poparło ją jednak tylko 383 724 osoby (niewiele ponad 6% elektoratu)13. Wstępnie podejmowanych inicjatyw było oczywiście więcej, przy czym w wielu przypadkach inicjatywy te upadały już na samym początku, gdyż nie udało się zebrać jednego promila podpisów (wcześniej 10 tys. podpisów) wymaganych do wszczęcia całej procedury. Cechą charakterystyczną austriackiej praktyki ustrojowej dotyczącej wykonywania inicjatyw ustawodawczych przez obywateli jest fakt, że w większości przypadków inicjatorami postępowania są opozycyjne partie polityczne. Do 1998 r. partie te mogły bezpośrednio wykonywać takie inicjatywy, jak miało to miejsce na przykład w 1969 r., kiedy SPÖ wszczęła postępowanie w sprawie projektu dotyczącego czterdziestogodzinnego tygodnia pracy, czy w 1997 r., kiedy partia Zielonych (niem. Die

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

Grünen – Die Grüne Alternative) podjęła inicjatywę dotyczącą inżynierii genetycznej, a następnie wraz z Partią Socjaldemokratyczną inicjatywę w sprawie równych szans dla kobiet, natomiast FPÖ inicjatywę przeciwko energii jądrowej w Austrii. Po 1998 r. wiele się w tym zakresie nie zmieniło, gdyż instytucja obywatelskiej inicjatywy ludowej w dalszym ciągu wykorzystywana była przez partie polityczne, które wykonywały ją poprzez swoich członków lub sympatyzujących z partią obywateli. Często służyła ona do

walki politycznej z rządem, rekompensując partiom opozycyjnym słabą pozycję w parlamencie. Co zrozumiałe, taka praktyka powodowała, że większość projektów zgłaszanych w formie inicjatywy obywatelskiej została przez parlament odrzucona. Ponadto, instytucja inicjatywy ludowej niejednokrotnie była przez partie polityczne wykorzystywana jako element kampanii poprzedzającej właściwą kampanię wyborczą. Przedmiot takich inicjatyw zazwyczaj miał populistyczny charakter14.

14. Zob. K. Giese, The Austrian Agenda Initiative…, op. cit., s. 187.

HISZPANIA

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W HISZPANII GENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI W HISZPANII

15. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 52. 16. Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, op. cit.; tekst w języku angielskim ze zmianami uchwalonymi w 2011 r. zob. Constitution Passed by The Cortes Generales in Plenary Meetings of The Congress of Deputies and The Senate Held on October 31, 1978. Ratified by Referendum of The Spanish People on December 7, 1978. Sanctioned by His Majesty The King Before The Cortes Generales on December 27, 1978, [online:] http://www. congreso.es/portal/page/portal/ Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/const_espa_texto_ingles_0.pdf [dostęp: (10.07.2017]. 17. Zob. V. Cuesta-López, The Spanish Agenda Initiative and the Reform of Its Legal Regime: A New Chance for Participatory Democracy?, [w:] Citizens’ initiatives in Europe…, op. cit., s. 193 i n.; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 53. 18. Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, [online:] http://www.boe.es/ buscar/doc.php?id=BOE-A-1984-7249 [dostęp: 10.07.2017].

Podobnie jak w Austrii, również w Hiszpanii instytucja inicjatywy ludowej ma długą tradycję sięgającą okresu międzywojennego. Konstytucja Republiki Hiszpańskiej z 9 grudnia 1931 r. przewidywała w art. 66, że obok rządu i Kongresu Deputowanych prawo inicjatywy ustawodawczej przysługiwało również grupie co najmniej 15% obywateli posiadających prawa wyborcze. Projekty obywatelskie nie mogły jednak dotyczyć ustaw budżetowych, ustaw ratyfikujących umowy międzynarodowe oraz ustaw konstytucyjnych. Przepisy te pozostały jednak przepisami martwymi, gdyż nigdy nie została uchwalona ustawa, która szczegółowo regulowałaby kwestie związane z wykonaniem inicjatywy przez obywateli, czego przyczyną był zamach stanu dokonany przez generała Franco15. Ponownie, prawo inicjatywy ustawodawczej obywateli wprowadzone zostało do ustroju Hiszpanii w konstytucji z 1978 r., przyjętej już po upadku reżimu hiszpańskiego dyktatora i obowiązującej do dnia dzisiejszego.

PRAWNA REGULACJA WYKONANIA OBYWATELSKIEJ INICJATYWY USTAWODAWCZEJ W HISZPANII Konstytucyjna podstawa obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (hiszp. iniciativa popular) w Hiszpanii zawarta została w art. 87 ustawy zasadniczej z 1978 r.16 Niemniej jednak, konstytucja przewiduje w tym zakresie istotne ograniczenia, takie jak wysoka liczba podpisów wymaganych do wniesienia projektu, szeroki zakres spraw wyłączonych z przedmiotu inicjatywy ludowej oraz upoważnienie parlamentu do nałożenia dodatkowych wymogów w stosunku do podejmowanych przez obywateli inicjatyw.

Zgodnie z art. 87 ust. 3 konstytucji Hiszpanii, projekt ustawy może został złożony przez grupę co najmniej 500 tys. obywateli posiadających praw wyborcze. Ten sam przepis przewiduje, że projekty obywatelskie nie mogą dotyczyć spraw będących przedmiotem regulacji ustaw organicznych, podatków i spraw międzynarodowych, jak również odnoszących się do prerogatywy udzielania prawa łaski. To pierwsze ograniczenie powoduje, że obywatele nie mogą wnosić projektów odnoszących się do podstawowych praw i wolności, regulacji dotyczącej wielu instytucji i organów konstytucyjnych, statutów poszczególnych autonomii, jak też systemu wyborczego. Projekty obywatelskie nie mogą również wiązać się ze zmianami konstytucji. Powyższe wyłączenia w sposób istotny ograniczają dopuszczalny przedmiot inicjatywy ludowej. Ponadto, w odniesieniu do treści inicjatyw obowiązuje zasada jedności materii regulacji, w związku z czym – niezależnie od treści projektu – Prezydium Kongresu Deputowanych odmawia wszczęcia procedury w odniesieniu do projektów, które dotyczą kilku niezwiązanych ze sobą kwestii17. W dniu 26 marca 1984 r. uchwalona została ustawa konstytucyjna 3/1984 o ludowej inicjatywie ustawodawczej18, która reguluje szczegółowe zasady i tryb wykonania tej inicjatywy. Charakterystyczne jest, że parlament początkowo dość ostrożnie podszedł do tej instytucji, jako argument przytaczając nadużycia tej demokratycznej instytucji przez władze państwowe w okresie dyktatury generała Franco. Z biegiem czasu w warunkach ustabilizowanej demokracji coraz częściej pojawiały się postulaty zliberalizowania prawnej regulacji dotyczącej wykonania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Odpowiednia nowelizacja przyjęta została przez parlament w 2006 r. i już w preambule do niej zaznaczono, że celem ustawy jest zlikwidowanie niepotrzebnych wymogów oraz przyjęcie rozwiązań ułatwiających wykonanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Ułatwienia te polegały między innymi na wydłużeniu czasu przewidzianego na zbiera-

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

nie podpisów, wprowadzeniu możliwości zbierania podpisów drogą elektroniczną, zniesieniu niektórych klauzul powodujących niedopuszczalność inicjatywy, umożliwieniu używania urzędowego języka poszczególnych autonomii na formularzach do zbierania podpisów, zapewnieniu udziału komisji promocyjnej w pracach parlamentarnych nad projektem ustawy oraz uaktualnieniu wysokości zwrotu kosztów poniesionych w czasie kampanii na rzecz zbierania podpisów. Zgodnie z art. 1 ustawy z 1984 r., prawo wykonania inicjatywy ustawodawczej przysługuje obywatelom hiszpańskim, którzy ukończyli 18 lat i są wpisani do rejestru wyborców. Jak wyżej wskazano, skuteczne wykonanie inicjatywy ustawodawczej wymaga poparcia projektu przez co najmniej 500 tys. wyborców, co w skali kraju stanowi około 1,37% wszystkich uprawnionych. Cała procedura wszczynana jest przez komisję promującą inicjatywę, której zadania opisane zostały w ustawie. Ponieważ ludowa inicjatywa ustawodawcza w Hiszpanii ma charakter sformułowany, komisja promocyjna musi opracować projekt ustawy, który wraz z uzasadnieniem celu i zasadności przedkładanej propozycji oraz wskazaniem wzajemnych stosunków osobistych osób tworzących komisję składa w Sekretariacie Generalnym Kongresu. Inicjatorzy przygotowują projekt samodzielnie, gdyż hiszpańskie prawo nie przewiduje możliwości zwrócenia się o pomoc prawną do organów publicznych. W celu ułatwienia postępowania ustawa nie przewiduje żadnych formalnych wymogów dotyczących utworzenia komisji promocyjnej organizacji, nie określając takich kwestii jak minimalna czy maksymalna liczba członków oraz wymóg przedłożenia określonych dokumentów, a jedynie stanowi, że jej członkowie powinni zostać zgłoszeni do Prezydium Kongresu Deputowanych w momencie przedkładani projektu. Przedłożony przez komisję promocyjną projekt kontrolowany jest przez Prezydium Kongresu Deputowanych pod kątem spełniania formalnych, materialnych i proceduralnych wymogów już

na etapie poprzedzającym gromadzenie podpisów. Pozwala to na wyeliminowanie już na samym początku tych projektów, które ostatecznie i tak uznane zostałyby za niedopuszczalne. Zgodnie z ustawą, Prezydium Kongresu Deputowanych uznaje za niedopuszczalne inicjatywy, które regulują kwestie przedmiotowo wyłączone z materii dopuszczalnej dla inicjatywy ludowej, nie spełniają przewidzianych w ustawie wymogów formalnych, zawierają w swoim tekście propozycje niemające jednorodnego charakteru. Obywatelski projekt będzie również niedopuszczalny, jeżeli w Kongresie Deputowanych bądź Senacie istnieje inny projekt dotyczący tych samych kwestii co inicjatywa ludowa i prace nad nim znajdują się w stadium poprawkowym lub bardziej zaawansowanym stadium postępowania, jeżeli inicjatywa ludowa stanowi powtórzenie identycznej lub istotnie zbliżonej inicjatywy ludowej prezentowanej w czasie trwającej kadencji Kortezów lub też jej przedmiot dotyczy kwestii regulowanych przez inny projekt ustawy, który został już uchwalony przez jedną z izb. Postanowienie Prezydium Kongresu Deputowanych w sprawie dopuszczalności wszczęcia procedury wykonania inicjatywy obywatelskiej nie podlega kontroli sądów powszechnych. Zgodnie z art. 6 ustawy, może natomiast być przedmiotem skargi (hiszp. amparo) skierowanej do Sądu Konstytucyjnego, co podkreśla, że prawo inicjatywy ustawodawczej obywateli w świetle hiszpańskiego prawa stanowi realizację konstytucyjnego prawa obywateli do partycypacji w życiu politycznym państwa, określonego w art. 23 ust. 119. Kolejny etap postępowania obejmuje gromadzenie podpisów osób wspierających podjętą inicjatywę. Proces ten rozpoczyna się z momentem otrzymania przez komisję promocyjną inicjatywy potwierdzenia dopuszczalności inicjatywy. Potwierdzenie to jest przesyłane komisji przez Centralną Radę Wyborczą, stały organ administracji wyborczej odpowiedzialny za czuwanie nad prawidłowością przebiegu całej procedury gromadzenia podpisów. Otrzymanie potwierdzenia rozpoczyna kampanię na rzecz promocji

19. V. Cuesta-López, The Spanish Agenda Initiative…, op. cit., s. 200.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

projektu oraz gromadzenie podpisów. Cały ten proces może trwać dziewięć miesięcy, przy czym w uzasadnionych przypadkach okres ten może zostać wydłużony przez Prezydium Kongresu Deputowanych o kolejne trzy miesiące. Komisja promocyjna inicjatywy powinna niezwłocznie przedstawić Centralnej Radzie Wyborczej oficjalne formularze do zbierania podpisów, na których musi być wydrukowany całkowity tekst proponowanego projektu ustawy. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie językowe w Hiszpanii, ustawodawca dopuścił, aby dokumenty te w poszczególnych autonomiach były drukowane w funkcjonujących tam językach urzędowych. Dokumenty te są przez Radę pieczętowane i numerowane, a następnie w ciągu 48 godzin zwracane komisji promocyjnej. Osoby chcące poprzeć inicjatywę mogą tego dokonać, składając swój podpis, jak również podając imię, nazwisko, numer dowodu osobistego oraz wskazując okręg wyborczy, w którym wpisani są do spisu wyborców. Złożenie podpisu na oficjalnym formularzu musi odbyć się w obecności urzędnika, który potwierdza tożsamość wyborcy i autentyczność złożonego podpisu. Zgodnie z ustawą, podpis można złożyć w obecności notariusza, sekretarza sądowego lub sekretarza gminy, w której dana osoba jest umieszczona w spisie wyborców. W celu ułatwienia procedury gromadzenia podpisów ustawa dopuszcza również, aby tożsamość składającego podpis była weryfikowana przez mężów zaufania wskazywanych przez komisję promocyjną inicjatywy. Mężowie zaufania po złożeniu przysięgi przed Prowincjalną Radą Wyborczą uzyskują status szczególnych notariuszy publicznych. Wraz z wejściem w życie ustawy konstytucyjnej z 2006 r. dopuszczono również możliwość składania podpisów w formie elektronicznej. Po zakończeniu akcji zbierania podpisów komitet przesyła formularze z zebranymi podpisami do Centralnej Rady Wyborczej, która weryfikuje, czy obywatele, którzy złożyli podpis, zostali odnotowani w spisach wyborców, i zlicza, ile ważnych podpisów zostało zebranych. Jeżeli liczba zebranych podpisów osiągnie wymagane prawem minimum

500 tys. lub więcej, Rada wydaje w tej kwestii postanowienie, które przesyła do Prezydium Kongresu Deputowanych. Postanowienie Rady nie jest jednak ostateczne i może zostać zaskarżone do sądu. Postępowanie w parlamencie z obywatelskim projektem ustawy co do zasady prowadzone jest na podstawie tych samych reguł, które stosowane są w odniesieniu do projektów składanych przez inne uprawnione podmioty. Niemniej jednak, ustawa przewiduje pewne odrębności. Zgodnie z art. 14 ustawy, w stosunku do projektów obywatelskich wyłączone zostało działanie zasady dyskontynuacji prac ustawodawczych parlamentu, w związku z czym parlament kolejnej kadencji kontynuuje postępowania w przedmiocie obywatelskich projektów ustaw złożonych w poprzedniej kadencji bez konieczności powtarzania procedury wykonania inicjatywy ludowej. Na mocy nowelizacji dokonanej w 2006 r. wprowadzono również zasadę, że obywatelskie projekty ustaw muszą zostać umieszczone w porządku obrad posiedzenia plenarnego w ciągu sześciu miesięcy od ich wniesienia. Powyższe ograniczenie czasowe zostało wprowadzone w celu zapobieżenia opóźnianiu prac nad projektem. Zmiany z 2006 r. dotyczyły również umożliwienia przedstawicielom komisji promocyjnej inicjatywy czynnego udziału w parlamentarnych pracach nad projektem. Projekt obywatelski, nad którym Kongres rozpoczął prace, może zostać wycofany wyłącznie za zgodą izby. Istotne postanowienia hiszpańskiej ustawy organicznej związanej z inicjatywą ludową dotyczą zwrotu wydatków poniesionych przez komisję promocyjną na kampanię promocyjną obywatelskiego projektu ustawy oraz procesu gromadzenia podpisów. Promotorzy ustawy mogą zwrócić się z wnioskiem o zwrot poniesionych na te cele wydatków w momencie, gdy projekt z sukcesem zostanie złożony w parlamencie, a dokładnie od momentu, gdy Centralna Rada Wyborcza poinformuje Prezydium Kongresu Deputowanych, że zebrana liczba ważnych podpisów jest wystarczająca. Komisja promocyjna powinna wskazać we wniosku sumę, której żąda,

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

oraz uzasadnić poniesione wydatki. Ogólna kwota zwrotu nie może jednak przekroczyć 300 tys. euro, przy czym jest ona okresowo aktualizowana przez parlament, zgodnie z indeksem cen konsumenckich.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W HISZPANII W PRAKTYCE USTROJOWEJ W odniesieniu do praktyki korzystania z inicjatywy ustawodawczej przez obywateli hiszpańskich od końca lat 80. zauważalne jest stopniowe zwiększanie się zainteresowania tą instytucją ze strony obywateli, którzy z roku na rok podejmują coraz więcej inicjatyw. Niestety, znaczna większość z nich nie kończy się sukcesem. W sumie, w okresie od listopada 1982 r. do kwietnia 2007 r., zarejestrowanych zostało 45 inicjatyw, co statystycznie wynosiło 1,95 projektów rocznie. Ponad połowa projektów, bo aż 23, dotyczyła regulacji odnoszących się do rynku pracy oraz zabezpieczenia społecznego. Były to inicjatywy, za których wykonaniem stały przede wszystkim związki zawodowe. Na drugim miejscu znalazły się projekty dotyczące handlu, których było osiem. Cztery projekty obywatelskie dotyczyły opieki zdrowotnej, a cztery – działań na rzecz rodziny, młodzieży, dzieci i kobiet. Kolejne trzy inicjatywy wiązały się z edukacją, dwie z migracją i międzynarodową współpracą na rzecz rozwoju, a jedna ze środowiskiem i planowaniem przestrzennym. Spośród tych projektów w 40 przypadkach rozpo-

częto akcję zbierania podpisów. Losy tych inicjatyw potoczyły się różnie, jednak ogólnie nie można uznać, że obywatelom udawało się skutecznie z tej instytucji korzystać. W 15 przypadkach nie udało się w wyznaczonym czasie zebrać wystarczającej liczby podpisów, a w kolejnych 15 – projekty obywatelskie nie przeszły parlamentarnej kontroli legalności. Ponadto, w jednym przypadku projekt został przez wnioskodawców wycofany, w związku z czym ostatecznie przedmiotem głosowania było osiem projektów. Jak wyżej wskazano, obywatelska inicjatywa ustawodawcza w Hiszpanii ma charakter pośredni, co oznacza, że parlament ma obowiązek rozpatrzeć wniesione projekty, jednakże nie jest zobowiązany do ich uchwalenia. Spośród ośmiu projektów obywatelskich, nad którymi przeprowadzono głosownie, tylko jeden został przyjęty. Był to projekt dotyczący roszczeń związanych z długiem społecznym, którego inicjatorem była federacja zawodowa agentów nieruchomości20. Przyczyn tak niskiej skuteczności instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w Hiszpanii upatrywać można w kilku czynnikach: w dużych ograniczeniach odnoszących się do spraw, które mogą być przedmiotem projektów obywatelskich, trudnościami w zgromadzeniu 500 tys. podpisów w wyznaczonym prawem terminie, jak również w negatywnym stosunku deputowanych do projektów obywatelskich, które w przytłaczającej większości przypadków były przez parlament odrzucane.

20. Podejmowane w Hiszpanii inicjatywy obywatelskie szczegółowo charakteryzuje V. Cuesta-López (ibidem, s. 205 i n.).

ŁOTWA

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI NA ŁOTWIE

21. Tekst Konstytucji Łotwy z dnia 15 lutego 1922 r. opublikowany został w łotewskim dzienniku urzędowym Valbidas Vestnesis z 1922 r. Nr 141; obecnie obowiązujący tekst w języku angielskim: The Constitution of the Republic of Latvia, [online:] http://www. saeima.lv/en/legislation/constitution [dostęp: 10.07.2017].

Po I wojnie światowej na mapie Europy pojawiły się nowe niepodległe państwa, w tym trzy republiki bałtyckie, które charakteryzowały się między innymi tym, że już w swoich pierwszych regulacjach ustrojowych i ustawodawstwie zwykłym w sposób szeroki regulowały instrumenty demokracji bezpośredniej. Na tym tle niewątpliwie wyróżniała się Łotwa, która uzyskała niepodległość w 1918 r. W dniu 1 czerwca 1920 r. przyjęta została tymczasowa konstytucja Łotwy, a dwa lata później parlament wybrany w pierwszych demokratycznych wyborach uchwalił pełną konstytucję Łotwy (łot. Latvijas Republikas Satversme), która weszła w życie w dniu 7 listopada 1922 r. i formalnie obowiązuje do dnia dzisiejszego21. Podobnie jak w okresie międzywojennym, również obecnie Łotwa należy do państw, które w najpełniejszy sposób realizują zasadę bezpośredniej partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy w państwie. Przede wszystkim w konstytucji przewidziano bezpośrednią ludową inicjatywę ustawodawczą (ang. full popular initiative), która nie tylko pozwala obywatelom przedłożyć w parlamencie projekt ustawy, lecz także mają oni możliwość wypowiedzenia się w sprawie jej przyjęcia.

GENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ NA ŁOTWIE Postanowienia konstytucji dotyczące demokracji bezpośredniej inspirowane były bezpośrednio Konstytucją Konfederacji z 1878 r., jak również konkretnymi rozwiązaniami przyjętymi w Konstytucji Republiki Weimarskiej. Oprócz ludowej inicjatywy ustawodawczej obywatelom przyznano prawo do wykonania inicjatywy ustrojodawczej, jak również prawo inicjowania i udziału w referendum ogólnokrajowym. Na szczególną uwagę zasługuje bezpośrednia inicjatywa ustawodawcza, która pozwalała suwerenowi zachować kontrolę nad własnymi projektami. Inicjatywę ustawodawczą oraz ustrojo-

dawczą posiadała grupa co najmniej 10% obywateli mających pełnię praw wyborczych. Przygotowany projekt aktu prawnego kierowany był do prezydenta wraz z wnioskiem o uchwalenie projektu. Następnie prezydent przedkładał obywatelski projekt w parlamencie. Jeżeli Saeima (jednoizbowy parlament Republiki Łotewskiej) uchwalił projekt złożony przez obywateli, jednak do jego treści wprowadzone zostały istotne zmiany, albo jeżeli parlament odrzucił obywatelski projekt w całości, zgodnie z art. 78 konstytucji projekt ustawy w wersji zaproponowanej przez obywateli zostaje poddany pod głosowanie powszechne. Ustawę uznaje się za uchwaloną, jeżeli opowie się za nią większość głosujących, a frekwencja wyniesie nie mniej niż połowa wszystkich uprawnionych do głosowania. Zgodnie z nowelizacją konstytucji z 1933 r., osiągnięcie minimalnej frekwencji w głosowaniu wymagało udziału co najmniej połowy uprawnionych, którzy wzięli udział w ostatnich wyborach parlamentarnych. Trudniejsze wymogi odnosiły się natomiast do przyjęcia ustawy zmieniającej konstytucję, której przyjęcie wymagało akceptacji przez co najmniej połowę wszystkich uprawnionych do głosowania obywateli. W 1922 r. uchwalona została ustawa o referendum i inicjatywie, która zawierała szczegółową regulację procedury wykonania inicjatywy ludowej. Procedura ta składała się z trzech etapów. Po pierwsze, utworzone ad hoc grupy obywateli lub stowarzyszenia musiały zebrać pod proponowanym przez siebie projektem 1 tys. potwierdzonych notarialnie podpisów poparcia, które przekazywały Centralnej Komisji Wyborczej. Następnie Centralna Komisja Wyborcza zobowiązana była do przeprowadzenia akcji zebrania pod projektem obywatelskim podpisów co najmniej 10% obywateli, którzy posiadali czynne prawo wyborcze w ostatnich wyborach parlamentarnych. Jeżeli zbieranie podpisów skończyło się sukcesem, następował etap trzeci, polegający na przekazaniu projektu do parlamentu i przeprowadzeniu procedury legislacyjnej w Saeima, która mogła zakończyć się uchwaleniem ustawy lub zarządzeniem referendum.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

W okresie międzywojennym obywatele łotewscy dwukrotnie podejmowali inicjatywę ustawodawczą, która zakończyła się sukcesem. Jesienią 1923 r., wykonując inicjatywę ustawodawczą, doprowadzili do uchwalenia przez Saeima ustawy dotyczącej reformy ziemskiej, natomiast w 1927 r. akceptację parlamentu uzyskał projekt ustawy dotyczący uchylenia niektórych przywilejów nabywania ziemi, wobec czego nie było potrzeby przeprowadzenia referendum. Natomiast w 1931 r. Saeima odrzucił zgłoszony przez obywateli projekt ustawy, na mocy której katedra w Rydze miała z powrotem zostać przekazana parafii luterańskiej, w związku z czym zarządzone zostało referendum. Przypadek ten jest o tyle interesujący, że ilustruje perswazyjny aspekt instytucji referendum. Pomimo że referendum formalnie nie wywołało wiążących skutków prawnych z powodu zbyt niskiej frekwencji (32,03%), fakt, że 97,87%22 głosujących (co wyniosło tylko 31,21% wszystkich uprawnionych) wyraziło swoje poparcie dla takiej regulacji, spowodował, że projekt ponownie poddano pod obrady parlamentu. Pomimo że za pierwszym razem ustawa nie zyskała poparcia deputowanych, po ponownym rozpatrzeniu ustawy uwzględniono wolę obywateli i akt ten został przez parlament przyjęty.

PRAWNA REGULACJA WYKONANIA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ NA ŁOTWIE Po upadku komunizmu proces transformacji ustrojowej rozpoczął się również w państwach bałtyckich. Rada Najwyższa Łotewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej przyjęła deklarację o przywróceniu niepodległości Republiki Łotewskiej w dniu 4 maja 1990 r., w której stwierdzono między innymi bezprawność aneksji Łotwy do ZSRR w 1940 r. oraz przywrócono moc obowiązującej ustawy zasadniczej z 1922 r. Tym samym w nowych warunkach ustrojowych zostały recypowane międzywojenne rozwiązania w zakresie demokracji bezpośredniej, w tym ludowej inicjatywy ustawodawczej. Art. 78 konstytucji stanowi obecnie, że „Nie mniej niż

jedna dziesiąta część wyborców ma prawo złożyć Prezydentowi Państwa całkowicie opracowany projekt zmian Konstytucji lub projekt ustawy, którą Prezydent przekazuje do Saeimy. Jeżeli projekt ten Saeima uchwali z istotnymi zmianami, poddaje się go pod referendum narodowe”23. Art. 79 stanowi natomiast, że „Przekazany do rozpatrzenia w referendum projekt ustawy […] uznaje się za przyjęty, jeżeli liczba głosujących stanowi co najmniej połowę liczby wyborców, którzy wzięli udział w ostatnich wyborach do Saeimy, a większość głosowała za projektem ustawy […]”. Ograniczenia w zakresie przedmiotu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej wywieść można z art. 73 konstytucji, który nie odnosi się bezpośrednio do inicjatywy, jednakże przewiduje ograniczenia w odniesieniu do referendum ogólnokrajowego, obejmując również to referendum, które mogłoby być konsekwencją nieprzyjęcia lub przyjęcia ze zmianami obywatelskiego projektu przez parlament. Referendum to nie może dotyczyć kwestii finansowych (pożyczek, podatków, ceł, taryf kolejowych), poboru do wojska, wypowiedzenia i zakończenia wojny, traktatów pokojowych, wprowadzenia i zakończenia stanu wyjątkowego, mobilizacji i demobilizacji, jak również umów międzynarodowych. Konstytucyjna regulacja dotycząca inicjatywy obywatelskiej rozwinięta została w ustawie o referendum ogólnokrajowym, inicjatywie ustawodawczej i Europejskiej Inicjatywie Obywatelskiej z dnia 31 marca 1994 r., która została jednak gruntownie znowelizowana w kolejnych latach. Zgodnie z art. 22 ustawy, co najmniej 1/10 obywateli Łotwy posiadających czynne prawo wyborcze może przedłożyć projekt ustawy lub projekt zmiany konstytucji. Powyższa inicjatywa ma charakter sformułowany, ponieważ obywatele zobowiązani są do opracowania gotowego projektu aktu prawnego, spełniającego wszelkie wymogi formalne przewidziane w przepisach prawa. Początkowo procedura wykonania inicjatywy przez obywateli była analogiczna do wskazanej wyżej procedury obowiązującej w okresie międzywojen-

22. Latvia – 6.09.1931 – The vote details: Expropriation of the Dome Church in Riga, C2D – Centre d’etudes et de documentation sur la democratie directe, [online:] http://www. c2d.ch [dostęp: 10.07.2017]. 23. Konstytucja Republiki Łotewskiej (Latvijas Republikas Satversme), uchwalona przez Zgromadzenie Konstytucyjne w dniu 15 lutego 1922 r. i wprowadzona w życie dnia 7 listopada 1922 r., z późn. zm., tłum. L. Gołubiec, I. Jaroszkiewicz, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, op. cit., s. 459 i n.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

24. Ustanowione na mocy ustawy z 22 czerwca 2006 r. „Sądy dla Sierot” (Bāriņtiesa).

nym, przy czym podniesiony został wymóg liczby podpisów, które muszą być zebrane przez inicjatorów w pierwszym etapie postępowania, z 1 tys. do 10 tys. Zmianę tę uzasadniano przede wszystkim faktem, że w obecnych czasach procedura gromadzenia podpisów dzięki dostępnym środkom technicznym jest znacznie łatwiejsza. W zakresie ludowej inicjatywy ustawodawczej szczególne znaczenie miała zmiana ustawy dokonana w dniu 10 kwietnia 2014 r. (w życie weszła w dniu 1 stycznia 2015 r.), która znacznie znowelizowała procedurę wykonania inicjatywy ludowej. Zgodnie z nową regulacją, procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli rozpoczyna przedłożenie projektu w Centralnej Komisji Wyborczej. Od momentu zarejestrowania projektu przez Centralną Komisję Wyborczą rozpoczyna się 12-miesięczny okres na zebranie pod projektem wymaganej liczby podpisów. Projekt może zostać poparty wyłącznie przez osobę posiadającą obywatelstwo łotewskie, która w tym celu składa pod projektem podpis, wpisując również swoje imię, nazwisko oraz numer identyfikacyjny. Ciekawym rozwiązaniem przyjętym na Łotwie, które skutecznie zabezpiecza prawidłowość procedury zbierania podpisów, jest obowiązek urzędowego poświadczenia składanych podpisów. Każdy podpis musi zostać poświadczony przez notariusza, instytucje i organy jednostki samorządu terytorialnego właściwej ze względu na miejsce zamieszkania składającego podpis czy też niektóre sądy24, które pełnią funkcję notariusza. Podpisy gromadzone są na specjalnych kartach zaaprobowanych przez Centralną Komisję Wyborczą. Opłata za poświadczenie podpisu pobierana przez sąd lub podmioty samorządowe jest ustalana na podstawie związanych z tym wydatków administracyjnych, jednak nie może być większa niż połowa ustawowo ustalonej kwoty, standardowo pobieranej przez sąd w sprawach o poświadczenie autentyczności podpisu. W art. 22 ust. 4 ustawa dopuszcza również możliwość gromadzenia podpisów w formie elektronicznej poprzez specjalny portal państwowy

(www.latvija.lv) lub inny system internetowy wybrany w tym celu przez inicjatorów. W przypadku wyboru portalu państwowego administrator nie pobiera opłaty za zbieranie podpisów. Zbieranie podpisów drogą elektroniczną jest dopuszczalne pod warunkiem, że zapewniona zostanie możliwość identyfikacji składanych tą drogą podpisów oraz skuteczna ochrona danych osobowych. Wymogi techniczne oraz wymogi w zakresie bezpieczeństwa, które musi spełniać portal internetowy służący do zbierania podpisów, określane są przez Radę Ministrów, która wyznacza instytucję odpowiedzialną za kontrolę zgodności używanego systemu online z powyższymi wymogami. Kontrola taka nie jest wymagana w przypadku, gdy inicjatorzy zdecydowali się na wykorzystanie systemu zbierania podpisów na platformie państwowej, o której mowa powyżej. Od decyzji w sprawie odmowy wydania poświadczenia zgodności z wymogami określonymi w ustawie i rozporządzeniu przysługuje prawo złożenia odwołania, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu administracyjnym. Aby zainicjować wykonanie inicjatywy ustawodawczej, zainteresowani obywatele tworzą grupę inicjatywną, której zadaniem jest przeprowadzenie wszelkich czynności związanych z przygotowanie projektu ustawy lub projektu zmiany konstytucji i zbieraniem pod nim podpisów. Grupą inicjatywną może być partia polityczna, koalicja partii politycznych lub stowarzyszenie co najmniej 10 wyborców utworzone i zarejestrowane zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o stowarzyszeniach i fundacjach. Po opracowaniu tekstu projektu ustawy grupa inicjatywna przedkłada zawiadomienie o podjęciu inicjatywy wraz z załączonym tekstem projektu Centralnej Komisji Wyborczej, która w terminie 45 dni podejmuje jedną z następujących czynności: rejestruje zgłoszony projekt obywatelski i wyznacza termin na wprowadzenie ewentualnych poprawek w zgłoszeniu lub w samym projekcie lub odmawia zarejestrowania projektu w przypadkach wymie-

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

nionych w art. 23 ust. 5. Zgodnie z tym przepisem, Centralna Komisja Wyborcza odmawia rejestracji projektu, jeżeli grupa inicjatywna została powołana w sposób niezgodny z ustawą lub przedłożony projekt ustawy lub projekt zmiany konstytucji jest niekompletny pod kątem formalnym lub treściowym. Podejmując decyzję w sprawie projektu, ustawy Komisja może zwracać się do instytucji państwowych i samorządowych o dostarczenie dodatkowych informacji, wyjaśnień i konkluzji, jak również konsultować się z ekspertami. W przypadku gdy grupa inicjatywna nie zgadza się z decyzją Centralnej Komisji Wyborczej w sprawie odmowy rejestracji projektu ustawy, może zwrócić się do Departamentu Spraw Administracyjnych Senatu Sądu Najwyższego. Sąd rozpatruje sprawę w składzie trzech sędziów i wydaje orzeczenie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W razie konieczności termin ten może zostać przedłużony o maksymalnie jeden miesiąc. Wnoszący odwołanie wskazują podstawy swojego wniosku, a ciężar dowodu spoczywa na uczestnikach postępowania administracyjnego. Orzeczenie Sądu Najwyższego jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu. Jeżeli decyzja Centralnej Komisji Wyborczej jest pozytywna, od momentu zarejestrowania obywatelskiego projektu zaczyna biec roczny termin na zbieranie podpisów poparcia według wskazanych wyżej zasad. Zasady prowadzenia kampanii związanej z realizowaną inicjatywą ustawodawczą, która trwa od momentu ogłoszenia przez Centralną Komisję Wyborczą rejestracji obywatelskiego projektu do ostatniego dnia zbierania pod nim podpisów, określa ustawa. Kampania promująca projekt ustawy może być prowadzona przez każdą osobę fizyczną, osobę prawną, zarejestrowane stowarzyszenie osób fizycznych lub prawnych lub grupę inicjatywną. Kampanii nie może natomiast prowadzić państwo, podmioty prawa publicznego, członkowie komisji wyborczych oraz spółki kapitałowe, w których państwo posiada więcej niż 1% udziałów.

Po otrzymaniu kart z podpisami Centralna Komisja Wyborcza liczy podpisy oraz weryfikuje, czy osoby, które poparły projekt, były do tego uprawnione. Jeżeli podpisy złożone zostały przez co najmniej 1/10 obywateli Łotwy posiadających czynne prawo wyborcze, Centralna Komisja Wyborcza w terminie trzech dni zawiadamia prezydenta Republiki Łotewskiej o wykonanej inicjatywie i przesyła mu obywatelski projekt ustawy. Następnie prezydent przedkłada ten projekt w parlamencie. Zasadą jest, że Saeima rozpatruje projekt obywateli na tej samej sesji, na której został on przedłożony. Jeżeli projekt ustawy zostanie złożony pomiędzy sesjami lub w trakcie sesji nadzwyczajnej, jest on rozpatrywany podczas następnej regularnej sesji lub na specjalnej sesji nadzwyczajnej, zwołanej w celu rozpatrzenia obywatelskiego projektu ustawy. Należy zauważyć, że przepisy konstytucji łotewskiej nie przewidują pośredniej inicjatywy ustawodawczej. Jednakże w art. 1313 Regulaminu Saeima (dodanym na mocy nowelizacji z dnia 19 stycznia 2012 r.) wskazano, że grupa co najmniej 10 tys. obywateli Łotwy, którzy osiągnęli wiek 16 lat najpóźniej w dniu złożenia wniosku, ma prawo skierować do parlamentu wniosek wskazujący na sposób rozstrzygnięcia określonej sprawy. Do wniosku należy dołączyć krótkie uzasadnienie oraz wskazać osobę fizyczną upoważnioną do reprezentowania sygnatariuszy przedłożenia. Osoby popierające inicjatywę powinny złożyć podpis, jak również czytelnie wpisać imię, nazwisko oraz numer identyfikacyjny. Podpis można zbierać również drogą elektroniczną, o ile zapewniona jest możliwość identyfikacji sygnatariuszy i ochrona danych osobowych. Popularną platformą internetową, która umożliwia gromadzenie podpisów w celu realizacji powyższego uprawnienia, jest www.manabalss.lv. Po złożeniu wniosku w parlamencie nie ma możliwości wycofania złożonego wcześniej podpisu. Zbiorowe przedłożenie nie może zawierać wniosku w sprawach, które są niedopuszczalne w demokratycznym społeczeństwie lub obraźliwe, naruszające takie zasady jak godność człowie-

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

ka, wolność, demokracja, równość, praworządność i prawa człowieka, w tym prawa mniejszości. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby przedłożenie to zawierało propozycję konkretnych zmian w prawie. Z jednej strony instytucja ta może być utożsamiana z występującym w większości państw europejskich prawem petycji, z drugiej jednak może być de facto taktowana jako niesformułowana pośrednia obywatelska inicjatywa ustawodawcza.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI NA ŁOTWIE W PRAKTYCE USTROJOWEJ

25. D. Auers, An Electoral Tactic? Citizens’ Initiatives in Post-soviet Latvia, [w:] Citizens’ initiatives in Europe…, op. cit., s. 59.

W praktyce obywatele łotewscy sporadycznie korzystają z przysługującego im prawa inicjatywy ustawodawczej. Z jednej strony prawna konstrukcja ludowej inicjatywy ustawodawczej na Łotwie daje gwarancję, że przy odpowiednim poparciu społecznym inicjatywy obywatelskie mogą zakończyć się sukcesem, gdyż obywatele nie tylko proponują nowe rozwiązania legislacyjne, lecz także w drodze głosowania mogą zadecydować o ich wejściu w życie. Z drugiej jednak strony tak daleko idące skutki poprawnie wykonanej inicjatywy obywatelskiej powodują, że wymogi formalne dotyczące liczby osób, które muszą taką inicjatywę poprzeć, są bardzo rygorystyczne. Po 1991 r. na Łotwie podejmowanych było wiele prób wykonania ustawodawczej inicjatywy ludowej, jednak w większości przypadków obywatelom

nie udało się zebrać wymaganych 10 tys. podpisów, a tym samym przejść przez pierwszy etap tej procedury. W 1995 r. inicjatorom inicjatywy w przedmiocie zmian w ustawie o obywatelstwie udało się te podpisy zebrać, jednakże liczba podpisów zebranych w drugim etapie była niewystarczająca (zebrano 126,5 tys., przy wymaganych niecałych 131,2 tys.), w związku z czym prace parlamentarne nie zostały wszczęte. Przykładem inicjatywy, która zakończyła się sukcesem, może być natomiast projekt ustawy z 2000 r. dotyczący zmian w prawie energetycznym, który po uzyskaniu poparcia ponad 300 tys. obywateli (wymagane minimum wynosiło 134 tys.) został złożony w parlamencie, a następnie uchwalony przez Saeima. W przypadku inicjatyw podjętych w 2008 r., dotyczących nowelizacji konstytucji oraz zmiany prawa emerytalnego, pomimo dużego poparcia społecznego (pod projektami zebrano odpowiednio ponad 210,7 tys. oraz 170,9 tys.), parlament odrzucił projekty proponowane przez obywateli. W konsekwencji zarządzone zostały referenda. Poparcie dla obu projektów było bardzo wysokie, gdyż wyniosło odpowiednio 98,8% i 94,6% głosujących, jednak oba referenda nie wywołały żadnych skutków prawnych z powodu zbyt niskiej frekwencji. W referendum dotyczącym zmiany konstytucji udział wzięło 42% obywateli, a w referendum w sprawie prawa emerytalnego – 22,9% osób, które wzięły udział w ostatnich wyborach parlamentarnych na Łotwie25.

LITWA

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

26. Zob. A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajowe w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Warszawa 2011, s. 30 i n. 27. Tekst Konstytucji Republiki Litewskiej przyjęty przez obywateli Republiki Litewskiej w referendum przeprowadzonym 25 października 1992 r. uwzględniający jej nowelizacje, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, op. cit.; aktualny tekst w języku angielskim zob. The Constitution of the Republic of Lithuania, [online:] http://www3.lrs.lt/home/ Konstitucija/Constitution.htm [dostęp: 10.07.2017]. 28. Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej z dnia 22 lipca 1994 r., Nr 18/94, [online:] http://www.lrkt.lt/data/public/ uploads/2015/03/1994-07-22_n_ ruling.pdf [dostęp: 10.07.2017]. Wprowadzona w 1994 r. nowelizacja obowiązującej ówcześnie ustawy o referendum z 1989 r. między innymi przewidywała, że przedmiotem referendum może być nie cała ustawa, a wyłącznie jej poszczególne postanowienia, które w przypadku przyjęcia zostaną inkorporowane do aktu w trakcie prac parlamentarnych, jak również wprowadzała wymóg, aby w przypadku poddania pod głosowanie spraw o charakterze gospodarczym wcześniej przeprowadzić analizę ekonomiczną w celu określenia konsekwencji ich ewentualnego wejścia w życie. Przepisy te zostały zakwestionowane przez grupę posłów, którzy wnieśli wniosek do Sądu Konstytucyjnego o zbadanie ich konstytucyjności. W rezultacie rozpatrzenia sprawy Sąd uznał nowelizację za sprzeczną z postanowieniami ustawy zasadniczej, stwierdzając, że ogranicza ona konstytucyjne prawo obywateli do bezpośredniego udziału w rządzeniu państwem. Zob. A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajowe…, op. cit., s. 50.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI NA LITWIE GENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI NA LITWIE Litwa jest jednym z państw, w których już po I wojnie światowej instytucje demokracji bezpośredniej zostały szeroko uregulowane, zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i ustawodawstwa zwykłego. Na mocy konstytucji przyjętej w dniu 1 sierpnia 1922 r. wprowadzono instytucje ustawodawczej i ustrojodawczej inicjatywy obywatelskiej oraz możliwość wypowiadania się obywateli w drodze referendum ogólnokrajowego. Zgodnie z art. 20, prawo inicjatywy ustawodawczej przysługiwało grupie co najmniej 25 tys. obywateli Litwy posiadających prawa wyborcze do parlamentu. Złożenie obywatelskiego projektu w parlamencie powodowało obowiązek jego rozpatrzenia. Seimas (Sejm Republiki Litewskiej) nie musiał jednak takiego projektu uchwalić. Bardziej rygorystyczne wymogi przewidywał art. 102 konstytucji w odniesieniu do obywatelskich projektów zmiany konstytucji, które musiały zostać poparte przez co najmniej 50 tys. wyborców. Po zamachu wojskowym Antanasa Smetony z 1926 r. na Litwie została przyjęta w 1928 r. nowa konstytucja, która w znacznej mierze ograniczyła możliwość stosowania instytucji demokracji bezpośredniej. Obywateli pozbawiono prawa wykonywania inicjatywy ustawodawczej, natomiast utrzymano instytucję inicjatywy ustrojodawczej, która w dalszym ciągu przysługiwała grupie 50 tys. obywateli. Konstytucja utrzymała możliwość zarządzenia referendum w kwestiach ustrojowych, przyznając inicjatywę referendalną prezydentowi oraz grupie 500 tys. obywateli. Ta sama liczba obywateli mogła złożyć wniosek o uchylenie ustawy uprzednio przyjętej przez parlament. Ponadto, na wniosek 50 tys. obywateli lub rządu mogło zostać zarządzone głosowanie ludowe w przedmiocie uchwalonych lub odrzuconych przez parlament ustaw zwykłych. Jednak

w tym ostatnim przypadku miało ono charakter wyłącznie konsultatywny, gdyż wyniki głosowania nie były wiążące dla organów państwowych26. W okresie republiki radzieckiej, gdy Litwa straciła niepodległość po włączeniu do ZSSR, prawo inicjatywy ludowej nie istniało. Sytuacja zmieniło się dopiero po 1989 r.

PRAWNA REGULACJA WYKONANIA OBYWATELSKIEJ INICJATYWY USTAWODAWCZEJ NA LITWIE Obecna konstytucja Litwy, przyjęta w referendum w 1992 r.27, przywróciła obywatelską inicjatywę ustawodawczą, przy czym inicjatywa ta może mieć zarówno bezpośredni, jak i pośredni charakter. W pierwszym przypadku dla skutecznego wykonania inicjatywy niezbędne jest zebranie 300 tys. podpisów, w drugim zaś – z uwagi na niewiążący formalnie skutek jej wykonania – 1/6 tej liczby, czyli 50 tys. Wybór zawsze należy do obywateli i zazwyczaj zależy od wsparcia społecznego, którym cieszy się projekt. Biorąc pod uwagę ogólną liczbę uprawnionych do głosowania w kraju, skuteczne wykonanie bezpośredniej inicjatywy ustawodawczej przez obywateli wymaga poparcia projektu przez około 12,5% wszystkich uprawnionych, podczas gdy dla inicjatywy pośredniej wystarczy poparcie około 2% elektoratu. Tak duża rozbieżność i restrykcyjne potraktowanie inicjatywy bezpośredniej jest jednak uzasadnione skutkiem, który wywołuje jej skuteczne wykonanie. W świetle w art. 69 konstytucji na Litwie istnieje bowiem możliwość uchwalania w drodze głosowania powszechnego całych aktów prawnych, jak również ich poszczególnych przepisów, których projekt złożony został w ramach wykonanej inicjatywy ludowej. Ustawa zasadnicza nie precyzuje, jakiego zakresu przedmiotowego mogą dotyczyć takie ustawy, w związku z czym należy przyjąć, że pod głosowanie poddany może zostać projekt każdego aktu, dotyczącego istotnych kwestii o charakterze politycznym, gospodarczym lub społecznym. Stanowisko to potwierdził w 1994 r. Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej28. Wynik referen-

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

dum ustawodawczego jest wiążący i rodzi po stronie prezydenta obowiązek podpisania i opublikowania przyjętej przez naród ustawy lub innego aktu w terminie pięciu dni. Konstytucja przewiduje, że w przypadku braku podjęcia przez prezydenta takich działań ustawy referendalne wchodzą w życie po ich podpisaniu i opublikowaniu przez przewodniczącego jednoizbowego parlamentu Seimas. Zauważyć należy, że Litwa jako jedno z nielicznych państw europejskich w swoim porządku konstytucyjnym przewiduje tzw. ustawy referendalne sensu stricto, czyli „stanowione” przez obywateli bezpośrednio29. Procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli rozpoczyna utworzenie komitetu inicjatywy ustawodawczej przez co najmniej 15 obywateli posiadających pełnię praw wyborczych. Komitet wybiera swojego przedstawiciela, który przedkłada Centralnej Komisji Wyborczej wniosek o zarejestrowanie komitetu oraz zgłasza inicjatywę, wskazując jej rodzaj i wstępną lub ostateczną treść aktu prawnego oraz załączając wykaz wnioskodawców. Komisja w terminie 15 dni od otrzymania wniosku podejmuje uchwałę w przedmiocie rejestracji komitetu, powiadamiając o niej wnioskodawców oraz przewodniczącego parlamentu, który następnie informuje jednoizbowy parlament litewski Seimas o wykonanej przez obywateli inicjatywie30. Należy zwrócić uwagę, że wykonanie przez obywateli bezpośredniej inicjatywy ustawodawczej polega na złożeniu przez nich wniosku o przeprowadzenie referendum ustawodawczego. Jest to inicjatywa sformułowana, ponieważ obywatele do wniosku muszą załączyć gotowy projekt aktu, który ma zostać poddany pod głosowanie. Ustawa dopuszcza co prawda sytuację, w której inicjatorzy przedłożą jedynie wstępną wersję projektu, jednakże w takim przypadku kancelaria parlamentu powinna zapewnić komitetowi niezbędną pomoc w zredagowaniu ostatecznego tekstu projektu ustawy, aby był on gotowy do posiedzenia Centralnej Komisji Wyborczej, na którym podejmowana będzie decyzja dotycząca rejestracji komitetu.

Podejmując decyzję w sprawie rejestracji komitetu inicjatywy ustawodawczej, Centralna Komisja Wyborcza sporządza wzór karty, na której zbierane będą podpisy osób popierających inicjatywę. Wymogi ustawy litewskiej w tym zakresie są dość rygorystyczne, co ma na celu zapewnienie możliwości dokonania weryfikacji prawidłowości zebranych podpisów. Każda osoba składająca swój podpis powinna podać imię, nazwisko, numer paszportu lub dowodu osobistego, datę urodzenia i miejsce zamieszkania. Ponadto, na dole każdej strony z podpisami powinno zostać umieszczone imię, nazwisko oraz numer paszportu lub dowodu osobistego osoby, która te podpisy zebrała, co w praktyce pozwala określić osoby odpowiedzialne za prawidłowość tego etapu postępowania. Podpisy mogą być zbierane w miejscach użyteczności publicznej, przy czym komitet jest związany dość krótkim ustawowym terminem trzech miesięcy na zgromadzenie pod swoją propozycją 300 tys. podpisów osób posiadających prawa wyborcze. W przeciwnym wypadku procedura zostaje przerwana. Wszystkie dokumenty przekazane Centralnej Komisji Wyborczej przez komitet inicjatywy ustawodawczej są przez nią kontrolowane pod względem formalnym, co do zgodności z przepisami obowiązującego prawa, zanim przekazane zostaną organowi ustawodawczemu. W przypadku gdy w ocenie Komisji wykryte wady nie mają istotnego wpływu na procedurę wykonania inicjatywy lub brakuje niewielkiej liczby podpisów (do 0,5%), komitet zostaje wezwany, aby usunąć te braki w terminie 15 dni. W innych przypadkach, jeżeli zostały przekroczone określone w ustawie terminy, nie zebrano wystarczającej liczby podpisów lub stwierdzono poważne naruszenie prawa, na przykład fałszowanie podpisów lub złamanie zasady nieodpłatnego ich zbierania, Centralna Komisja Wyborcza podejmuje decyzję w sprawie odrzucenia obywatelskiego wniosku, którą wraz z uzasadnieniem przekazuje komitetowi oraz informuje o niej Seimas. Od decyzji tej wnioskodawcom przysługuje odwołanie do Najwyższego Sądu Administracyjnego w terminie jednego miesiąca od jej otrzymania.

29. A. Szmyt, Ustawa referendalna, [w:] Prawo, źródła prawa i gwarancje jego zgodności z ustawą zasadniczą w projektach Konstytucji RP, red. K. Działocha, A. Preisner, Wrocław 1995, s. 53 i n. 30. W 1994 r. wprowadzone zostały duże zmiany w zakresie właściwości organów państwowych odnośnie do procedury wykonania inicjatywy ludowej. Poprzednia ustawa z 1989 r. przewidywała, że wniosek kierowany był przez obywateli do rejonowej (miejskiej) rady albo do notariatu, które dokonywały jego rejestracji, natomiast ocena, czy wszystkie określone w prawie przesłanki zostały spełnione (w tym kontrola podpisów popierających inicjatywę), należała do kompetencji Prezydium Seimas.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

31. Art. 146 regulaminu parlamentu Republiki Litewskiej z dnia 17 lutego 1994 r. z późn. zm.; Lietuvos Respublikos Seimas. Statutas 1994 m. vasario 17 d. Nr I-399, wersja skonsolidowana z dnia 14 czerwca 2017 r. zob. [online:] https://www.e-tar.lt/portal/lt/ legalAct/TAR.123B53F30F70/ fSpXphNJmf [dostęp: 10.07.2017]. 32. Por. orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej z dnia 1 grudnia 1994 r., Nr 23/94, [online:] http:// www.lrkt.lt/data/public/uploads/2015/03/1994-12-01_n_ruling.pdf [dostęp: 10.07.2017]. Odrzucając zarzut wnioskodawców, Sąd stwierdził, że Seimas miał prawo dokonać zmian w treści pytania referendalnego zaproponowanego w ramach wykonanej inicjatywy obywatelskiej poprzez zamianę słowa „ustawa” na „przepisy ustawy”, ponieważ konstytucja posługując się oboma pojęciami, traktuje je jako tożsame, w związku z czym dokonana zmiana nie stanowi zmiany treści pytania referendalnego. 33. Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej z dnia 22 lipca 1994 r., Nr 18/94, [online:] http://www.lrkt.lt/data/ public/uploads/2015/03/1994-07-22_n_ruling.pdf [dostęp: 10.07.2017]. 34. A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajowe…, op. cit., s. 66. 35. A. Krupavičius, Citizens’ Initiatives in Lithuania: Initiative Institutions and Their Political Impact in a New Democracy, [w:] Citizens’ initiatives in Europe…, op. cit., s. 138.

W przypadku otrzymania pozytywnie zaopiniowanego przez Centralną Komisję Wyborczą obywatelskiego wniosku o zarządzenie referendum w sprawie ustawy lub poszczególnych jej przepisów, Seimas powinien rozpatrzyć go na najbliższym posiedzeniu plenarnym, licząc od momentu stwierdzenia, że pod wnioskiem zebrana została wymagana liczba podpisów. Zgodnie z regulaminem parlamentarnym, w posiedzeniu tym mają prawo uczestniczyć również przedstawiciele komitetu inicjatywy ustawodawczej31. Jeżeli inicjatywa ustawodawcza obywateli została wykonana poprawnie, przedmiotem głosowania w parlamencie jest wyłącznie kwestia terminu przeprowadzenia referendum. Posłowie nie mogą natomiast co do zasady dokonywać zmian dotyczących meritum wniosku, takich jak przedmiot zaproponowanego głosowania, z wyjątkiem zmian o charakterze wyłącznie stylistycznym32. Ustawa przewiduje tylko jedną sytuację, kiedy Seimas może wniosku obywateli nie uwzględnić. Zgodnie z postanowieniami art. 14 ust. 2, wniosek o zarządzenie referendum w sprawie obywatelskiego projektu ustawy poddawany jest merytorycznej ocenie co do jego zgodności z konstytucją. W przypadku gdy wynik kontroli, przeprowadzonej przez wskazaną przez Seimas grupę ekspertów, wykaże, że proponowana ustawa jest niezgodna z konstytucją, Seimas może ten wniosek odrzucić. Jak zauważył litewski Sąd Konstytucyjny, zarówno Seimas, jak i inne podmioty uczestniczące w procesie legislacyjnym mają obowiązek przestrzegania konstytucji. Grupa obywateli wykonując inicjatywę ustawodawczą, również do tej zasady musi się zastosować, w związku z czym przedstawiane przez nią projekty ustaw muszą być zgodne z ustawą zasadniczą. Ponieważ konstytucja nie przewiduje kompetencji Sądu Konstytucyjnego do badania konstytucyjności projektów aktów prawnych, to parlament, jako pochodzący z wyborów organ władzy ustawodawczej, ma prawo do badania konstytucyjności tych projektów33. Należy zwrócić również uwagę, że uznanie wniosku za niezgodny z konstytucją w świetle prawa litewskiego nie po-

woduje jego automatycznego odrzucenia, jak też nie obliguje posłów do podjęcia takiej uchwały. Stanowi jedynie przesłankę, która może stać się podstawą podjęcia decyzji o odmowie zarządzenia głosowania34. Uchwała podjęta przez Seimas w sprawie zarządzenia referendum ustawodawczego powinna określać jego rodzaj, termin przeprowadzenia głosowania, który musi przypadać pomiędzy drugim a trzecim miesiącem od jej podjęcia, oraz przedmiot głosowania. Podjęcie uchwały skutkuje również wszczęciem bezpośrednich przygotowań do głosowania, takich jak powołanie komisji referendalnych, wyznaczenie obwodów głosowania, weryfikacja list uprawnionych do głosowania oraz wszczęcie kampanii referendalnej promującej obywatelski projekt ustawy. Niezależnie od prawa do zgłoszenia wniosku o zarządzenie referendum w przedmiocie obywatelskiego projektu ustawy obywatelom Litwy przysługuje prawo wykonania pośredniej inicjatywy ustawodawczej, przewidziane w art. 68 konstytucji oraz szczegółowo uregulowane w ustawie z dnia 22 grudnia 1998 r. o wykonaniu inicjatywy ustawodawczej. Procedurę ustawodawczą w odniesieniu do obywatelskich projektów ustaw podzielić można na cztery etapy: wniesienie projektu ustawy do Seimas, wraz z jego uzasadnieniem i listą osób popierających inicjatywę, rozpatrzenie projektu przez właściwe komisje parlamentarne, rozpatrzenie projektu na posiedzeniu plenarnym oraz przyjęcie projektu w całości lub części bądź jego odrzucenie przez Seimas35. Wymogi formalne wykonania inicjatywy pośredniej są znacznie łatwiejsze do spełnienia niż przy inicjatywie bezpośredniej. Po pierwsze, komitet inicjatywy może zostać założony już przez dziesięciu obywateli posiadających prawa wyborcze, natomiast dla skutecznego wykonania inicjatywy projekt ustawy musi zostać poparty podpisami co najmniej 50 tys. obywateli. Obywatele litewscy mają również prawo składania projektów zmiany konstytucji, przy czym w takiej sytuacji wymagane jest po-

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W WYBRANYCH PAŃSTWACH STR.

parcie co najmniej 300 tys. wyborców, czyli takie samo jak w odniesieniu do inicjatywy bezpośredniej. Od rodzaju przedmiotu inicjatywy uzależniony jest również termin na zebranie podpisów. W przypadku inicjatywy ustawodawczej obywatele mają dwa miesiące na zebranie co najmniej 50 tys. podpisów, natomiast w odniesieniu do inicjatywy ustrojodawczej termin ten został wydłużony i wynosi cztery miesiące, przy czym minimalna liczba podpisów, które trzeba zgromadzić jest sześciokrotnie wyższa. W 2010 r. złożony został projekt nowelizacji ustawy zakładający wydłużenie terminu na zbieranie podpisów do czterech miesięcy również w przypadku wykonywania inicjatywy ustawodawczej, jednakże został on przez parlament odrzucony. W świetle litewskiego prawa istnieje pełna dowolność co do miejsca zbierania podpisów. Inicjatorzy mogą w tym okresie prowadzić kampanię promocyjną na rzecz proponowanego projektu ustawy, muszą jednak w całości pokryć koszty jej przeprowadzenia i w przeciwieństwie do Austrii czy Hiszpanii nie otrzymują od państwa refundacji poniesionych na ten cel wydatków. Złożenie projektu w parlamencie powoduje, że musi on zostać rozpatrzony przez Seimas, który nie jest jednak zobligowany do jego uchwalenia.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI NA LITWIE W PRAKTYCE USTROJOWEJ Pierwsza i jedyna bezpośrednia inicjatywa ustawodawcza skutecznie wykonana przez obywateli miała miejsce w 1994 r. i dotyczyła referendum w przedmiocie obywatelskiego projektu ustawy dotyczącego kontrowersyjnych kwestii gospodarczych36. Obywatele mieli wypowiedzieć się w każdej kwestii osobno, udzielając odpowiedzi „tak” lub „nie”. W głosowaniu, które odbyło się 27 sierpnia 1994 r., frekwencja wyborcza wyniosła zaledwie 36,89%, przy czym żadne z założeń nie uzyskało poparcia większego niż 31% uprawnionych do głosowania37. W związku z tym następnego dnia po oficjalnym

ogłoszeniu wyników Centralna Komisja Wyborcza powzięła uchwałę, że to referendum należy traktować tak, jakby nigdy się nie odbyło. Uwagę zwraca również fakt, że w latach 1994–1999 obywatele występowali z inicjatywą przyjęcia w referendum obywatelskiego projektu ustawy pięć razy, jednak tylko jedna z tych inicjatyw została wykonana skutecznie, prawdopodobnie dlatego, że przeprowadzono ją z inicjatywy partii politycznej38. Z możliwości wykonania ustawodawczej inicjatywy pośredniej obywatele litewscy skorzystali jedynie sześć razy. Dwukrotnie instytucja ta została wykorzystana przez powstałą w 1998 r. socjalliberalną partię polityczną Nowa Unia, która w 1999 r. zebrała niewiele ponad 51 tys. pod projektem ustawy dotyczącym odszkodowania za szkodę wyrządzoną obywatelom na skutek niezgodnych z prawem i bezpodstawnych działań organów władzy publicznej. Inicjatywa ta nie została jednak wniesiona do parlamentu, gdyż na skutek kontroli przeprowadzonej przez Centralną Komisję Wyborczą liczba ważnych podpisów spadła poniżej wymaganego minimum. Ponowną inicjatywę partia ta podjęła w styczniu 2000 r. Tym razem przedmiotem inicjatywy była propozycja zmiany ustawy budżetowej poprzez przeniesienie części środków przewidzianych dla wojska na cele związane z edukacją i nauką. Pod projektem zebrano ponad 87 tys. podpisów. Projekt ten nie został jednakże rozpatrzony przez parlament, pomimo że po wyborach parlamentarnych w 2000 r. Nowa Unia stała się częścią koalicji rządzącej. Bez wątpienia jednak podjęte przez tę partię inicjatywy ustawodawcze przyczyniły się do mobilizacji jej elektoratu i sukcesu w wyborach lokalnych przeprowadzonych w marcu 2000 r., a następnie październikowych wyborach parlamentarnych. Dwie kolejne inicjatywy obywatelskie zarejestrowane zostały przez Centralną Komisję Wyborczą w 2008 r. i dotyczyły relatywnie podobnych kwestii. Pierwszy projekt ustawy dotyczył wydłużenia okresu funkcjonowania elektrowni jądrowej w Ignalinie, drugi zaś uchylenia ustawy o elektrowniach jądrowych przyjętej w czerwcu

36. Pod głosowanie oddano osiem założeń ustawy o nielegalnej prywatyzacji, zdewaluowanych wkładach i akcjach oraz naruszeniu porządku prawnego, dotyczących przeznaczenia ustawy, nielegalnej prywatyzacji, anulowania skutków bezprawnej prywatyzacji i dalszej wstępnej prywatyzacji majątku państwowego, przywrócenia i ubezpieczenia wkładów mieszkaniowych, indeksacji majątku trwałego, rewaloryzacji zdewaluowanego kapitału państwowego i akcyjnego, umacniania praworządności i jawności oraz wcielenia tych założeń w życie. 37. Lithuania – 27.08.1994 – The vote details: Consideration and Transparency in Protective Legislation; Restoring the value of devalued assets belonging to the State; Indexing the values of long-term capital investments; Reimbursement of devalued accounts; Undoing the consequences of illegal privatizations and future privatisations of State property; Law on „illegal privatisations, devalued accounts, shares and the failure to respect protective legislation” (1st part); Law on „illegal privatisations” (2nd part); Implementing the law on „illegal privatisations, accounts, shares and the failure to respect protective legislation”, C2D – Centre d’etudes et de documentation sur la democratie directe, [online:] http://www. c2d.ch [dostęp: 10.07.2017]. 38. Ustalenie danych dotyczących inicjatyw zgłoszonych przed 1994 r. nie jest możliwe, ponieważ brak było instytucji bezpośrednio odpowiedzialnej za prowadzenie ich rejestracji.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

39. A. Krupavičius, Citizens’ Initiatives in Lithuania…, op. cit., s. 145.

2007 r., na mocy której powstało wywołujące duże kontrowersje publiczno-prywatne przedsiębiorstwo energetyczne LEO LT. W obu przypadkach inicjatorom nie udało się jednak zebrać pod inicjatywą wymaganych 50 tys. podpisów. Podobny los spotkał podjętą w maju 2009 r. przez grupę 11 obywateli inicjatywę w sprawie zmiany ustawy o wynagradzaniu polityków i urzędników państwowych. W lipcu 2010 r. Nowa Unia rozpoczęła akcje zbierania podpisów pod zmianą ustawy o referendum i inicjatywie ustawodawczej obywateli, która miała na celu uproszczenie korzystania z obu tych instrumentów,

miedzy innymi poprzez wydłużenie czasu na zebranie podpisów pod inicjatywą do sześciu miesięcy. W sierpniu do Centralnej Komisji Wyborczej przekazano ponad 53 tys. podpisów, spośród których tylko 41 tys. zostało uznanych za ważne. Tylko raz obywatelski projekt ustawy został uchwalony, przy czym była to inicjatywa wspierana przez Litewską Partię Socjaldemokratyczną. W 2000 r. partia ta wniosła do Seimas projekt zmiany ustawy o podatku od towarów i usług, przewidujący obniżenie stawki podatku od centralnego ogrzewania, który został przyjęty przez parlament w grudniu tegoż roku39.

Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM

POLSKA

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

GENEZA INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI W POLSCE I JEJ KSZTAŁT KONSTYTUCYJNY Inicjatywa ustawodawcza obywateli pojawiła się w Polsce dopiero wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. Wcześniej instytucja ta nie była znana prawu polskiemu, co nie oznacza jednak, że nie pojawiały się próby wprowadzenia jej do porządku ustrojowego. Było to szczególnie widocznie w fazie prac nad konstytucją marcową z 1921 r., kiedy to część stronnictw politycznych, znajdujących się głównie na lewej stronie sceny politycznej (PPS, PSL „Wyzwolenie”, NPR oraz Klub Pracy Konstytucyjnej), postulowała przyznanie obywatelom prawa do wnoszenia projektów ustaw do parlamentu, aczkolwiek większość w Sejmie Ustawodawczym nie była skłonna do poparcia tych propozycji1. Również później, po zamachu majowym z 1926 r., pojawiały się pomysły nowelizacji konstytucji, zawierające postulat wprowadzenia inicjatywy ludowej, jednakże wszystkie te pomysły nie zostały zrealizowane z racji zupełnie odmiennej wizji ustroju, prezentowanej przez obóz sanacyjny2. Dlatego też w II Rzeczypospolitej inicjatywa ustawodawcza obywateli pozostała na zawsze jedynie w sferze projektów. Również negatywnie na tę formę partycypacji społecznej spoglądano w okresie PRL. Generalnie bowiem istniał w tym okresie niechętny stosunek do klasycznych form demokracji bezpośredniej czy semibezpośredniej, głównie z uwagi na ich w pełni oddolny charakter. Wyjątkiem jest tu referendum z 1946 r., które miało zupełnie odmienne cele polityczne. Chodziło przede wszystkim o odroczenie wyborów parlamentarnych, a także sprawdzenie realnych możliwości fałszowania wyników głosowania w sposób korzystny dla sprawujących władzę. Ówczesne władze, zarówno przed wejściem w życie konstytucji z 1952 r., jak i po tym, wolały wskazywać na priorytetowe znaczenia tzw. mechanizmów partycypacji pozaprzedstawicielskiej, jak

choćby debaty czy konsultacje3, w których samodzielność społeczeństwa była w znaczący sposób ograniczona, poprzez jedynie możliwość oceny przedkładanych propozycji, w dużej mierze zresztą oceny o fasadowym charakterze. Ponadto, swoistą „zaletą” takich instrumentów była również jawność stanowiska wyrażanego przez społeczeństwo. Pewne zmiany zaczęły następować już w latach 70. i 80., kiedy to najpierw w środowisku naukowym4, a potem również politycznym było można zaobserwować postulaty związane z demokratyzacją systemu politycznego PRL, nie przełożyło się to jednak na realne umocowanie prawne instytucji inicjatywy ludowej, i to nie tylko o charakterze ustawodawczym, lecz także referendalnym. Pomimo tego – w 1987 r. – właśnie referendum wprowadzone zostało do polskiego porządku ustrojowego, aczkolwiek w mocno ograniczonym zakresie, w dodatku wyłącznie jako odgórne głosowanie ludowe5. Inicjatywa ustawodawcza obywateli nie stała się również instytucją prawną podczas procesu transformacji ustrojowej, gdyż ani kolejne nowele konstytucji z 1952 r.6, ani mała konstytucja z 1992 r.7 w żadnej mierze nie poszerzyły kręgu podmiotów dysponujących inicjatywą ustawodawczą o określoną liczbowo grupę wyborców. Niemniej jednak to właśnie w tym okresie inicjatywa ludowa pojawiła się w aktach konstytucyjnych, gdyż na mocy ustawy zmieniającej ustawę konstytucyjną o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji RP8 obywatele uzyskali prawo inicjatywy konstytucyjnej, która pozwalała im na przedłożenie oddolnego projektu ustawy zasadniczej. Pomimo że było to prawo ograniczone czasowo i stosunkowo trudne do realizacji, z uwagi na konieczność zebrania w krótkim czasie poparcia na poziomie co najmniej 500 tys. wyborców, to właśnie wtedy – w 1994 r. – doszło do wniesienia pod obrady parlamentu pierwszego w Polsce projektu obywatelskiego, choć – co trzeba podkreślić – nie byłoby to możliwe bez poparcia znaczącej siły politycznej, którą w tamtym czasie

1. Zob. Z. Wasik, Referendum jako forma uspołecznienia procesu ustawodawczego, [w:] Zagadnienia współczesnego prawa konstytucyjnego, red. A. Pułło, Gdańsk 1993, s. 91. 2. Zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 94–95. 3. Zob. A. Pułło, W sprawie pojęcia demokracji bezpośredniej w państwie socjalistycznym, „Państwo i Prawo” 1986, nr 12, s. 28–29. 4. Pierwszym znamiennym wyrazem tych poglądów była publikacja A. Rosta, Ł. Zawartowskiego, W sprawie pojęcia demokracji bezpośredniej w państwie socjalistycznym, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1974, nr 1. 5. Ustawa z dnia 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum (Dz.U. z 1987 r. Nr 14, poz. 83). 6. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z 1989 r. Nr 19, poz. 101). 7. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.). 8. Ustawa konstytucyjna z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1994 r. Nr 61, poz. 251).

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

9. Pod projektem złożono 959 270 prawidłowych podpisów. Zob. M. Rachwał, Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, Warszawa 2010, s. 213. 10. Zob. Projekt (druk ZN nr 3) podlegający rozpatrzeniu na podstawie art. 12a ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r., [w:] Projekty Konstytucji 1993–1997, cz. 1, do druku przygotował R. Chruściak, Warszawa 1997, s. 91 i n. 11. Zob. P. Uziębło, Ustawa z 1999 roku o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 4, s. 51.

stanowił NSZZ „Solidarność”9, gdyż inne projekty konstytucji, pod którymi gromadzone były podpisy, nie uzyskały wymaganego poziomu poparcia. Wspomniana ludowa inicjatywa konstytucyjna, choć incydentalna, stała się jednak pierwszym znakiem otwarcia prawodawcy na ten mechanizm demokracji semibezpośredniej. Kolejne sygnały można było spostrzec już w samych projektach konstytucji, które trafiły do parlamentu. W zdecydowanej większości z nich przewidywano właśnie inicjatywę ustawodawczą obywateli, choć jej kształt się różnił. Przede wszystkim dotyczyło to liczby podpisów niezbędnych do wniesienia inicjatywy ustawodawczej. Liczba ta wahała się od 50 do 150 tys., a także jej zakresu, w szczególności tego, czy inicjatywa taka będzie mogła dotyczyć również projektów nowelizacji konstytucji. Ponadto zauważyć trzeba, że w projekcie Senatu I kadencji przewidywano możliwość wcześniejszej weryfikacji konstytucyjności projektu obywatelskiego przez Trybunał Konstytucyjny10, co – w naszej ocenie – jest pomysłem w dalszym ciągu wartym rozważenia,

KONSTYTUCJA DLA OBYWATELI

RAPORT „KONSTYTUCJA DLA OBYWATELI” WYDANY PRZEZ INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH W 2015 R.

gdyż zapobiegałoby potencjalnemu zawodowi inicjatorów postępowania w przypadku zakończonej sukcesem zbiórki podpisów poparcia dla obywatelskiego projektu ustawy. Ostatecznie zdecydowano się na wypośrodkowanie wspomnianej liczby podpisów wymaganych dla wniesienia projektu ustawy. W Konstytucji RP określone zostało bowiem, że ma ona przysługiwać 100 tys. obywateli polskich posiadających prawo wybierania przedstawicieli do Sejmu, co – patrząc przez pryzmat rozwiązań państw obcych – jest liczbą stosunkowo niską, stanowiącą jedynie nieco ponad trzy promile ogółu wyborców. Regułą jest natomiast ustanowienie tego pułapu w przedziale pomiędzy 1–2% całego elektoratu11. Nie wprowadzono również w ustawie zasadniczej jakichkolwiek wymogów odnoszących się do rozproszenia poparcia dla inicjatywy obywatelskiej. W efekcie – przynajmniej teoretycznie – podpisy pod projektem mogą być zbierane wyłącznie w jednym województwie lub nawet jednym mieście. Co prawda, otwiera to drogę do inicjatyw partykularnych, ale przecież i takie projekty mogą być przedkładane w polskim porządku ustrojowym. W konsekwencji można uznać, że ten konstytucyjny warunek sugerował otwartość ustrojodawcy na kwestię oddolnego inicjowania postępowania ustawodawczego. Pomimo to dokonanie oceny tego elementu nie może pozostawać w oderwaniu od ustawowego rozwinięcia procedury realizacji tego prawa, gdyż to właśnie postępowanie w tej sprawie może decydować o tym, czy ów z pozoru liberalny przepis nie został obwarowany przepisami, które w znaczący sposób utrudniają wykonywanie wspomnianego prawa konstytucyjnego. Właśnie przepis art. 118 ust. 2 określa również precyzyjnie krąg podmiotów uprawnionych do poparcia inicjatywy ustawodawczej obywateli. Co naturalne, nie mogą uczynić tego wszyscy obywatele polscy, gdyż trudno byłoby sobie wyobrazić inicjatywy wnoszone na przykład przez osoby niepełnoletnie. Stąd też

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

przy określeniu podmiotów mających prawo poparcia inicjatywy ustawodawczej ustawodawca konstytucyjny zdecydował, że wyznacznikiem takiego prawa stanie się posiadanie czynnego prawa wyborczego do Sejmu, a więc prawa głosowania w wyborach do tego organu. Niemniej jednak wskazanie, że chodzi tu o obywateli polskich, przesądza, że w przypadku podmiotowego poszerzenia prawa wyborczego także na osoby nieposiadające polskiego obywatelstwa i tak osoby te nie będą dysponować prawem do udzielenia poparcia oddolnego projektu ustawy, o ile nie zostanie dokonana zmiana Konstytucji RP w obrębie art. 118. Jednakże z faktu posiadania wspomnianego prawa wybierania do Sejmu wynika, że niezbędne jest również osiągnięcie odpowiedniego wieku. Z przepisu art. 62 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że wiekiem tym bezwzględnie staje się ukończenie 18 lat. Oczywiście ukończenie tego wieku winno nastąpić najpóźniej w dniu, w którym osoba taka udziela wsparcia projektowi ustawy. W konsekwencji Konstytucja RP wyraźnie oddziela nabycie praw politycznych od nabycia pełnej zdolności do czynności prawnych na gruncie prawa cywilnego. Dlatego też uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych przez kobietę, która zawarła związek małżeński po ukończeniu 16. roku życia, nie daje jej jeszcze prawa do poparcia inicjatywy

ustawodawczej aż do czasu ukończenia wspomnianych 18 lat12. Poza cenzusem obywatelstwa oraz wieku – posiadanie prawa wyborczego do Sejmu, a tym samym możliwość uczestniczenia w wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej warunkowane są także niewystąpieniem indywidualnych przesłanek, które skutkują utratą wspomnianych praw. Chodzi tu o ograniczenia wynikające z pozbawienia praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawienia praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, a także ubezwłasnowolnienia prawomocnym orzeczeniem sądowym. W tym ostatnim przypadku nie ma znaczenia, czy ubezwłasnowolnienie takie ma charakter całkowity, czy częściowy, podobnie zresztą jak i to, co było przyczyną takiego ubezwłasnowolnienia13. Warto w tym miejscu podkreślić, że chociażby w kontekście orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom14 konieczne jest dokonanie stosowanej nowelizacji polskiej ustawy zasadniczej i odejście od prostego powiązania czynnego (i biernego) prawa wyborczego z instytucją ubezwłasnowolnienia, a więc instytucją należącą do sfery prawa prywatnego i mającą zupełnie odmienne ratio legis. Dlatego też uważamy, że generalne pozbawienie osób ubezwłasnowolnionych możliwości korzystania z praw wyborczych, a w konsekwencji wspierania inicjatyw obywatelskich, bez analizowania konkretnego przypadku jest niedopuszczalne. W naszej ocenie słuszne było stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazujące, że bezwzględny zakaz głosowania dla każdej osoby ubezwłasnowolnionej częściowo, niezależnie od jej właściwości psychicznych, nie mieści się w granicach szerokiego marginesu uznania państwa, a tym samym nie powinien być podstawą wyznaczania zakresu praw politycznych. Wracając do konstytucyjnego kształtu inicjatywy ustawodawczej obywateli, podkreślić trzeba, że anonsowany życzliwy stosunek ustrojodawcy do tej formy partycypacji zachwiać mogą przede

12. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. z komentarzem, Warszawa 2008, s. 51. 13. Por. M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, wyd. 2 uzup. i poszerz., Kraków 2005, s. 48–49. 14. European Court of Human Rights, Case of Alajos Kiss v. Hungary, [online:] http:// hudoc.echr.coe.int/webservices/ content/pdf/001-98800?TID=nlznbgtpxd [dostęp: 27.06.2017].

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

15. Por. P. Sarnecki, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, [w:] Miscellanea konstytucyjnoprawne, red. A. Szmyt, Gdańskie Studia Prawnicze” 2004 t. VII, Gdańsk 2004, s. 231. 16. Zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 126. 17. Nota bene w praktyce ustrojowej ograniczenie możliwości wykonywania inicjatywy ustawodawczej w tej sferze powoduje praktyczne ograniczenia pojawiania się tego typu ustaw. Zob. P.A. Leszczyński, Regulacje prawnowyznaniowe Konstytucji RP z perspektywy XX-lecia ich obowiązywania – czy i gdzie zachodzą potrzeby modyfikacji?, [w:] Dwadzieścia lat obowiązywania Konstytucji RP. Polska myśl konstytucyjna a międzynarodowe standardy demokratyczne, red. J. Jaskiernia, K. Spryszak, Toruń 2017, s. 295. 18. Por. A. Szmyt, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, [w:] Wybrane zagadnienia nowej konstytucji, red. idem, Gdańskie Studia Prawnicze 1998, t. III, Gdańsk 1998, s. 151.

wszystkim inne postanowienia ustawy zasadniczej. Pierwszym z nich jest zakres materii, która nie może być realizowana przez ustawy będące pochodną inicjatywy obywatelskiej. Konstytucja RP bowiem w wyraźny sposób wyłączyła możliwość oddolnego wnoszenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji RP, gdyż art. 235 ust. 1 jednoznacznie określił, że prawo to przysługuje tylko grupie co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz prezydentowi. Pozbawienie tego prawa grupy wyborców jest co najmniej dyskusyjne. Zgodzić się trzeba, że wnoszenie takich projektów przez co najmniej 100 tys. wyborców byłoby mocno dyskusyjne, szczególnie z uwagi na potencjalną łatwość osiągnięcia tego progu przy poparciu chociażby głównych ugrupowań opozycyjnych czy znaczących organizacji społecznych, jednak nic nie stało na przeszkodzie, aby próg ten został podwyższony, tym bardziej, że w wielu państwach, w tym również w Europie Środkowo-Wschodniej ludowa inicjatywa konstytucyjna funkcjonuje, jednak z wyższym, wymaganym poziomem poparcia (na przykład w Rumunii – pięciokrotnie, w Słowenii – sześciokrotnie). Tak więc przyjęcie dla takich wniosków poparcia na poziomie 300 czy nawet 500 tys. byłoby znacznie lepszym rozwiązaniem, i to nie tylko z punktu widzenia realizacji uprawnień społeczeństwa, niż odebranie wyborcom tego prawa w ogóle15, szczególnie że w istotny sposób wpływa to na możliwość wykonywania uprawnień zbiorowego podmiotu suwerenności. Materia konstytucyjna nie jest jedyną kwestią, która nie może być przedmiotem inicjatywy ustawodawczej obywateli. Podobne ograniczenia dotyczą bowiem także wszystkich tych obszarów, w których pojawia się wyłączna inicjatywa ustawodawcza Rady Ministrów. Po pierwsze i jedyne w sposób wyraźny ujęte w art. 221 Konstytucji RP, wiąże się to z wyłączeniem tej inicjatywy w stosunku do projektu ustawy budżetowej, a także ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez

państwo. Rozwiązanie to może być uznane za typowe dla współczesnego konstytucjonalizmu, gdyż to właśnie rząd staje się podmiotem odpowiedzialnym za prowadzenie gospodarki finansowej państwa16. Nieco inaczej natomiast można ocenić dwie pozostałe materie, których nie powinny regulować ustawy wynikające z inicjatywy obywatelskiej. W obu przypadkach o przyznaniu wyłącznej inicjatywy ustawodawczej przesądza wykładnia funkcjonalna Konstytucji RP. Dotyczy to projektów ustaw regulujących stosunki pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a kościołami innymi niż Kościół rzymskokatolicki oraz związkami wyznaniowymi17, a także projektów ustaw upoważniających prezydenta do ratyfikacji umowy międzynarodowej. Wiąże się to z faktem, że w obu tych przypadkach to Rada Ministrów (względnie jej członkowie) zawierają wspomniane umowy, i logiczne jest, że to te podmioty będą w stanie przygotować projekty ustaw w sposób uwzględniający rozwiązania w tych umowach zawarte, co jest szczególnie istotne w odniesieniu do tej pierwszej kategorii umów, ze względu na ich merytoryczne rozwinięcie w ustawie18. W kontekście ograniczenia przedmiotowego inicjatywy ustawodawczej warto również dodać, że także nie może ona dotyczyć tych kwestii, które w świetle Konstytucji RP nie stanowią materii ustawowej, a więc kwestii zastrzeżonych dla regulaminów Sejmu i Senatu, jak i spraw uregulowanych przez prawo Unii Europejskiej w aktach stosowanych bezpośrednio, a więc w rozporządzeniach unijnych. W tym pierwszym przypadku, wynikającym z art. 112 Konstytucji RP, to właśnie wyłącznie za pomocą Regulaminu Sejmu może być regulowana jego organizacja wewnętrzna i porządek prac oraz tryb powoływania i działalności organów Sejmu, a także sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec tej izby. Na mocy art. 124 Konstytucji RP analogiczne kwestie związane z Senatem normowane są również regulaminem drugiej izby parlamentu. O ile więc można uznać, że zakres ograniczeń materii

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

ustawowej jest tu stosunkowo niewielki, o tyle zdecydowanie dalej ogranicza ją prawo unijne. W konsekwencji oznacza to, że przekazanie kompetencji prawodawczych na rzecz Unii Europejskiej wiąże się z pozbawieniem możliwości inicjowania procesu ustawodawczego przez obywateli, szczególnie w kontekście daleko bardziej ograniczonej instytucji europejskiej inicjatywy prawodawczej19. Jest to tym bardziej istotne, że prawo unijne obejmuje coraz szerszy zakres materii, stanowiąc swoiste, pozakonstytucyjne źródło zawężenia wspomnianego obywatelskiego prawa inicjatywy ustawodawczej.

WYKONYWANIE INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI Uregulowanie sposobu wykonywania inicjatywy obywatelskiej nastąpiło w ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli20. Podstawowe znaczenie miało wyraźne przesądzenie o konieczności jej wykonania w formie sformułowanej, a więc w formie projektu ustawy. Wspomniany akt normatywny w sferze związanej z kształtem projektu poprzestał jednak na ogólnym stwierdzeniu, że powinien on „odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji i Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w niniejszej ustawie”21. W konsekwencji więc kluczowe znaczenie ma tu wskazanie wymogów regulaminowych, które rozwijają ogólne postanowienia Konstytucji RP w tej mierze, wynikających z art. 34 Regulaminu Sejmu22. Po pierwsze, przesądza on o konieczności wniesienia projektu w formie pisemnej, co jest zupełnie naturalne, gdyż tylko wtedy znana będzie dokładna jego treść. Dodatkowo projekt ten musi pozostawać w zgodzie z prawem, co oznacza nie tylko zgodność z aktami nadrzędnymi w stosunku do ustawodawstwa, a więc z Konstytucją RP, umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za zgodą ustawową oraz prawem wtórnym Unii Europejskiej, lecz także – co wynika z art. 34 ust. 8 Regulaminu Sejmu – z zasadami techniki prawodawczej23. Oznacza to więc, że

przygotowując projekt, obywatele muszą stosować się do wytycznych w nich zawartych, i to dotyczących zarówno budowy całego aktu, jak i budowy poszczególnych przepisów prawnych. Ten element może stanowić największą trudność dla obywateli, którzy nie zawsze posiadają fachową wiedzę związaną z tworzeniem aktów normatywnych. Regulamin Sejmu wskazuje jednocześnie w art. 34 ust. 2 na konieczność przygotowania, poza samym projektem, załączanego do niego uzasadnienia zawierającego ściśle określone elementy, takie jak: wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy, przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana, wykazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, przedstawienie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych, wskazanie źródeł finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przedstawienie założeń projektów podstawowych aktów wykonawczych, zawarcie oświadczenia o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenia, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Nowością jest też to, że jeżeli projekt „dotyczy majątkowych praw i obowiązków przedsiębiorców lub praw i obowiązków przedsiębiorców wobec organów administracji publicznej”, powinien zawierać odrębną część uzasadnienia, przedstawiającą ocenę przewidywanego wpływu projektu

19. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej (Dz.Urz. UE L 65/1 z 11.03.2011 r.). 20. Dz.U. z 1999 r. Nr 62, poz. 688; dalej: ustawą o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej lub u.w.i.u. 21. Za dyskusyjny uznać trzeba pogląd, że niespełnienie tych warunków będzie traktowane jako wniesienie petycji. Zob. M. Pisz, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza z art. 118 ust. 2 Konstytucji RP oraz europejska inicjatywa obywatelska – przedstawienie i porównanie obu instytucji, „Przegląd Prawa Publicznego” 2014, nr 11, s. 27; odmiennie E. Wójcicka, Prawo petycji w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2015, s. 214. 22. Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32). 23. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283).

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

24. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że „Komitet inicjatywy ustawodawczej nabywa osobowość prawną z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o jego utworzeniu (art. 5 ust. 4) i dopiero od tego momentu występuje w obrocie prawnym jako twórca projektu ustawy, mogący skutecznie angażować organy zobowiązane i uprawnione do oceny jego normatywnej zawartości. W przeciwnym razie organy te byłyby w praktyce zobligowane do opiniowania projektów aktów normatywnych przedkładanych w tym celu przez każdą osobę fizyczną lub grupę takich osób, bez możliwości sprawdzenia czy projekty te pochodzą od podmiotu działającego w ramach wykonywania inicjatywy ustawodawczej” – postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2010 r., III SO 16/10. 25. Ibidem. 26. Podobnie M. Borski, Inicjatywa ludowa instrumentem presji na prawodawcę?, „Przegląd Prawa Publicznego” 2016, nr 7–8, s. 61. 27. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 162. 28. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w przywoływanym postanowieniu z dnia 9 września 2010 r.

ustawy na działalność mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Z racji danych, którymi dysponować mogą obywatele, wykonanie tej normy będzie dla nich niezwykle trudne. Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 3, „uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy”. Ten ostatni element zasługuje na szczególnie negatywną ocenę. Grupa obywateli nie ma jakichkolwiek środków, aby doprowadzić do skutecznego uzyskania opinii w toku przeprowadzonych konsultacji. Zresztą, co trzeba podkreślić, podmioty opiniujące nie mają świadomości, czy grupa wyborców rzeczywiście ma realne szanse na wniesienie projektu, co może powodować, że nie będą one zainteresowane w przedkładaniu owych opinii24. Dlatego też – w naszej ocenie – źle się stało, że do projektów obywatelskich nie zastosowano rozwiązania regulaminowego, które dotyczy projektów poselskich i komisyjnych. W przypadku tych dwóch ostatnich projektów, jeżeli w stosunku do nich „nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach” (art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu). W naszej ocenie wspomniane uzasadnienie stanowi immanentną część przedkładanego projektu i powinno być przygotowane razem z nim już w fazie początkowej wykonywania inicjatywy obywatelskiej. Godzi się jednak dodać, że Sąd Najwyższy przedstawił stanowisko odmienne, odróżniające projekt od jego uzasadnienia25. Stwierdził on bowiem, że „elementy uzasadnienia określone w art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu nie stanowią warunków, jakim powinien odpowiadać projekt ustawy, ale są wymaganiami, jakie powinno spełniać jego uzasadnienie”. O ile można się zgodzić z samą ideą prezentowaną przez Sąd Najwyższy, to już trudno jest przyjąć ten pogląd bezkrytycznie na gruncie obowiązującego prawa.

Mówiąc o projekcie, a przede wszystkim jego uzasadnieniu, zwrócić trzeba uwagę na fakt, że w stosunku do ludowych projektów ustawy nie zostały zastosowane żadne ułatwienia związane z ich przygotowywaniem, co należy uznać za działanie niewłaściwe, gdyż obywatele nie zawsze będą dysponować stosowną wiedzą czy umiejętnościami pozwalającymi na właściwe skonstruowanie projektu ustawy26. Podkreślić warto, że w czasie prac nad ustawą o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli odrzucono poprawkę Senatu, racjonalizującą tę formę inicjatywy, a polegającą na zobowiązaniu organów publicznych do pomocy przy przygotowywaniu uzasadnienia, co byłoby szczególnie istotne w sferze oceny skutków regulacji, które może wywołać wprowadzenie w życie projektu. Tylko bowiem administracja rządowa dysponuje stosowną wiedzą, aby ocena ta była realna27. Podobnie irracjonalny jest już wspomniany brak zwolnienia inicjatorów takich projektów z obowiązku przeprowadzenia konsultacji, względnie uzyskania opinii podmiotów dysponujących prawem zajęcia stanowiska w sprawie materii, której projekt dotyczy28. W konsekwencji, aby w ten sposób nie dochodziło do blokowania oddolnych projektów obywatelskich, trzeba traktować wspomniane wymogi bardzo liberalnie, co w zasadzie podważa w ogóle sens formalnego istnienia tak daleko idących wymagań stawianych tym projektom. Zwrócić trzeba też uwagę na jeszcze jedną zasadę wynikającą z ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej. Jak stanowi jej art. 4 ust. 2, „wniesienie projektu ustawy nie stanowi przeszkody do wniesienia innego projektu, w tym także przez grupę obywateli, w tej samej sprawie”. Oznacza to brak związania inicjatorów postępowania innymi, już toczącymi się postępowaniami sejmowymi. Nie ma żadnych przeszkód, aby grupa obywateli wniosła projekt dotyczący tożsamej materii z projektem już wcześniej do Sejmu wniesionym, bez względu na to, kto był inicjatorem tamtego postępowania. Dotyczy

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

to zarówno projektów o zbliżonych założeniach, jak i takich, które opierają się na założeniach odmiennych. Nie jest także wykluczone ponowne wnoszenie projektów obywatelskich, nawet jeśli tożsamy albo zbliżony projekt był już wcześniej odrzucony w toku postępowania ustawodawczego lub ma to miejsce w tej samej kadencji parlamentu. Czasami może to służyć wzmocnieniu nacisku politycznego, szczególnie w sytuacji projektów wspieranych przez opozycję. Projekty posłów opozycyjnych jest bowiem znacznie łatwiej (w sferze politycznej, a nie prawnej) odrzucić niż projekty poparte przez co najmniej 100 tys. wyborców. Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli uregulowała szczegółowo całą procedurę realizacji wspomnianego prawa obywatelskiego. Jednakże poza zakresem regulacji pozostała sfera przygotowania projektu ustawy, co trzeba uznać za w pełni racjonalne, gdyż w żaden sposób nie powinno narzucać się inicjatorom sposobu jego stworzenia. To przecież

Dlatego też sformalizowanie działań inicjatorów dotyczy dopiero okresu, w którym pojawia się decyzja inicjatorów o zamiarze wniesienia projektu. I tu pierwszym krokiem staje się powołanie komitetu inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie z art. 5 ustawy, to właśnie ten podmiot wykonuje wszelkie „czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt”. Dodać trzeba, że ustawa uregulowała również problem nazwy komitetu, która winna być uzupełniona o tytuł projektu ustawy. Nie zostało jednak wskazane, czy w nazwie komitetu występować mogą jakieś dodatkowe elementy, choć jak pokazuje praktyka ustrojowa takie elementy są uznawane za dopuszczalne29, szczególnie jeśli będą one ułatwiały identyfikację tego podmiotu. Komitet taki winien składać się z co najmniej 15 osób posiadających prawo wybierania do Sejmu, a więc wymogi są tu tożsame jak w przypadku poparcia projektu obywatelskiego.

pomysłodawcy mogą wybrać podmiot, który projekt stworzy. Mogą to być oni sami, ale przecież nic nie stoi i nie powinno stać na przeszkodzie, aby powierzyli to osobom zewnętrznym, chociażby specjalistycznym kancelariom prawnym czy innym podmiotom, mającym doświadczenie w tworzeniu aktów normatywnych.

Nie została natomiast określona maksymalna liczba osób, które mogą wchodzić w skład komitetu, co przynajmniej teoretycznie pozwala na to, aby tworzony on był przez wszystkich popierających projekt ustawy. Z punktu widzenia racjonalności jego funkcjonowania nie byłoby to jednak wskazane. Im bowiem jest on mniej liczny, tym sprawniej może wykonywać swoje zadania.

29. Można tu wskazać chociażby Komitet Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej Samorządu Rolniczego do spraw uchwalenia ustawy o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie paliwa rolniczego czy Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Dajmy dzieciom równe szanse” – Ustawa o Fundacji Edukacji Narodowej.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

30. Zob. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna…, op. cit., s. 192. 31. M. Jabłoński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 653.

W naszej ocenie taką liczbą graniczną powinna być liczba 29 członków, gdyż pozwoli to na uniknięcie pewnych konfliktów, chociażby związanych z wyborem pełnomocnika komitetu, szczególnie w sytuacji konieczności dokonania zmiany takiej osoby. Przystąpienie do komitetu następuje poprzez złożenie oświadczenia o przystąpieniu do niego. Ustawa w art. 5 ust. 2 określa pewne wymogi, które oświadczenie powinno spełniać. Ma ono mieć charakter pisemny i zawierać wskazanie imienia lub imion i nazwiska osoby przystępującej, jej adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL. Zwrócić należy uwagę, że nie została wskazana konieczność opatrzenia oświadczenia datą jego złożenia, co należy uznać za istotną wadę, szczególnie w kontekście szczególnych praw pierwszych 15 osób przystępujących do komitetu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby data na takim oświadczeniu figurowała30, co będzie działaniem w interesie komitetu. Również nie zostało sprecyzowane, czy każda ze wspomnianych osób powinna złożyć odrębne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, czy też może być to uczynione na jednym dokumencie, pod którym umieszczone zostaną wymagane dane. Z powodu braku uregulowania tej kwestii można uznać, że obie formy złożenia oświadczenia są dopuszczalne, w tym także przystąpienie do komitetu części osób za pomocą jednego typu oświadczeń, a części – drugiego typu. W tym przypadku sposób złożenia takiego oświadczenia będzie w pełni zależny od woli inicjatorów postępowania. Osobnym problemem staje się ewentualna możliwość wystąpienia z komitetu inicjatywy ustawodawczej, która nie została uregulowana prawnie. Kwestia ta jest o tyle istotna, że wystąpienie może spowodować obniżenie liczby jego członków poniżej wymaganego limitu ustawowego. Trudno jednak pozbawić jednostki prawa do rezygnacji z członkostwa w komitecie, szczególnie wtedy, gdy będzie on podejmował działania stojące w sprzeczności z poglądami niektórych członków tegoż ciała. W konsekwencji uważamy, że wystąpienie z komitetu jest możliwe,

co powinno zostać dokonane w formie złożenia analogicznego oświadczenia jak w przypadku przystąpienia, pomimo tego, że prawo to nie wynika wyraźnie z ustawy. Nie powinno to wszakże skutkować upadkiem inicjatywy ustawodawczej, szczególnie w fazach następujących po przyjęciu zawiadomienia przez marszałka Sejmu, choć oczywiście może rodzić liczne trudności, gdy liczba członków komitetu spadnie poniżej 15 osób, chociażby przy ustanowieniu przedstawiciela komitetu uprawnionego do reprezentowania go w pracach parlamentarnych. Osobną kwestią jest też uzupełnienie składu komitetu inicjatywy ustawodawczej, w przypadku rezygnacji części jego członków, śmierci czy też utraty praw wyborczych. Procedura taka również nie została prawnie uregulowana. Jednakże właśnie ze względu na konieczność zapewnienia możliwości działania tego podmiotu konieczne jest dopuszczenie poszerzenia jego składu, przynajmniej do osiągnięcia minimum wymaganego ustawowo. Wszelkie uzupełnienia w jego składzie wymagałyby jednak zawiadomienia o tym marszałka Sejmu wraz z podaniem danych takich osób wymaganych przy składaniu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Komitet inicjatywy ustawodawczej nie działa samodzielnie, gdyż w jego imieniu i na jego rzecz występuje pełnomocnik komitetu lub jego zastępca, którzy nie muszą być zresztą członkami komitetu31. Pomimo użycia liczby pojedynczej trzeba przyjąć, że liczba zastępców pełnomocnika może być większa, za czym przemawia celowościowa wykładnia właściwego przepisu. Często bowiem wyłącznie dwie osoby upoważnione do działania w imieniu komitetu mogą nie mieć dostatecznych możliwości realizacji postawionych przed komitetem zadań. Pełnomocnik i jego zastępca (zastępcy) wskazywani są w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób tworzących komitet inicjatywy ustawodawczej. Jak już wspomniano, w związku z brakiem możliwości określenia daty na oświadczeniu o przystąpieniu do komitetu może dojść do sytuacji, w której weryfikacja, czy osoby wskazujące pełnomocnika, były

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

rzeczywiście pierwszymi, które wstąpiły do niniejszego komitetu, choć oczywiście w fazie początkowej nie jest to szczególnie istotne, gdyż i tak do czasu przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu ten ostatni w praktyce ma mocno ograniczone możliwości działania. Godzi się również dodać, że pewną

receptą związaną z umocowaniem pełnomocnika i jego zastępcy (zastępców) może być złożenie oświadczenia o jego ustanowieniu łącznie z oświad czeniem o przystąpieniu do komitetu, czemu zresztą nie sprzeciwia się sama ustawa. Wspomniane połączenie dwóch oświadczeń stanowiłoby bowiem ochronę przed złożeniem oświadczeń o odrębnej treści przez osoby później przystępujące do komitetu. Wprowadzenie takiego mechanizmu wymaga jednak przyjęcia określonej procedury przez sam komitet. Powołanie komitetu i jego pełnomocnika stanowi więc pierwszy istotny krok dla wniesienia inicjatywy ustawodawczej. Ważne staje się zapewnienie im możliwości działania związanego z uzyskaniem wymaganego prawem poparcia dla projektu. Aby móc podjąć wspomnianą aktywność, konieczne staje się zawiadomienie marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu. W tym celu niezbędne jest zebranie podpisów poparcia pod takim zawiadomieniem w liczbie 1 tys. osób posiadających prawo wybierania do Sejmu. Zaaprobowanie poprawki Senatu wymagającej rzeczonych podpisów spowodowało daleko idącą

niespójność ustawy, gdyż jak stanowi art. 8 ust. 2 mogą one być zbierane dopiero po ogłoszeniu faktu nabycia osobowości prawnej przez komitet, co następuje po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu przez marszałka pierwszej izby parlamentu. W konsekwencji powstałoby więc błędne koło, w praktyce zamykające możliwość wnoszenia projektów obywatelskich. Dlatego też konieczne staje się uznanie, że przepis o uzyskaniu wstępnego poparcia na poziomie 1 tys. podpisów ma charakter lex specialis, a więc wyłączający zastosowanie generalnej reguły zakazującej wcześniejszego gromadzenia podpisów poparcia32. Natomiast w związku z tym, że wspomniany 1 tys. podpisów zalicza się do wymaganej liczby co najmniej 100 tys. podpisów, konieczne jest uznanie, że te pierwsze będą liczone tylko w liczbie dokładnie 1 tys., nawet jeżeli inicjatorzy zdecydują się na utworzenie komitetu w składzie personalnym przekraczającym ów 1 tys. osób. Gdyby bowiem uznać, że wszelkie podpisy przedłożone marszałkowi Sejmu przy zgłoszeniu mogłyby stanowić część wymaganej konstytucyjnie liczby, to stanowiłoby to znakomity sposób na obchodzenie wymogów ustawowych związanych z ich gromadzeniem czy też ograniczonego terminu takiej zbiórki33. Dodać też trzeba, że wspomniany 1 tys. podpisów nie jest de facto poparciem konkretnego projektu, lecz w zasadzie wsparciem jego idei oraz samego komitetu inicjatywy ustawodawczej, tym bardziej, że nawet jeśli jest on już przygotowany, to do czasu złożenia zawiadomienia u marszałka Sejmu, może być w dowolny sposób modyfikowany. Oprócz 1 tys. podpisów zawiadomienie o utworzeniu komitetu musi również zawierać inne elementy. Przepis art. 6 ust. 2 wskazuje, że chodzi tu o podanie pełnej nazwy komitetu oraz imienia (imion) i nazwiska, miejsca zamieszkania oraz numerów ewidencyjnych PESEL pełnomocnika komitetu, jego zastępcy oraz osób tworzących komitet. Dyskusyjne staje się natomiast, czy wspomniany przepis należy rozumieć wąsko, czy też powinno się przyjąć, że marszałkowi Sejmu winny również zostać przedstawione

32. P. Winczorek, Obywatele wnoszą projekt ustawy, „Rzeczpospolita” z dnia 23 sierpnia 1999 r. 33. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa…, op. cit., s. 106.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

34. Zob. A. Szmyt, Zakres kontroli w trybie art. 6 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu – Ekspertyzy i Opinie Prawne” 2003, nr 1, s. 14. 35. P. Uziębło, Glosa do postanowienia SN z 9 września 2010 r. (sygn. akt III SO 16/10), „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 4, s. 146–147. 36. Ibidem, s. 144–145.

dokumenty potwierdzające ustanowienie pełnomocnika i jego zastępcy oraz przystąpienie do komitetu34. Tylko wtedy będzie on mógł zweryfikować prawdziwość przedłożonych mu danych. Zwraca uwagę to, że stanowisko Sądu Najwyższego wyraźnie opowiada się za tym pierwszym rozwiązaniem, wskazując na niemożność nakładania na pełnomocnika komitetu dodatkowych, niewynikających bezpośrednio z ustawy obowiązków. Uważamy, że wskazane byłoby, aby przynajmniej pełnomocnik komitetu, względnie jego zastępca, poświadczył prawdziwość danych przedstawionych marszałkowi Sejmu. W innym przypadku będzie mogła wystąpić w praktyce sytuacja, w której osoby wskazane jako tworzące komitet tak naprawdę nie będą miały z nim nic wspólnego, szczególnie że zakres danych wymaganych do zgłoszenia jest stosunkowo wąski, łatwy do uzyskania nawet przez osoby postronne35. Marszałek pierwszej izby musi bowiem posiadać jakiekolwiek mechanizmy, które będą pozwalały mu na dokonanie weryfikacji zawiadomienia, nie opierając się wyłącznie na analizie poprawności formalnej. Wreszcie również do zawiadomienia o utworzeniu komitetu staje się niezbędne załączenie projektu ustawy, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, regulaminowym oraz tym stawianym w ustawie dotyczącej inicjatywy obywatelskiej. Co już wcześniej wskazano, nie ma więc żadnych wątpliwości, że musi on być ujęty w formie wyartykułowanej. Problemem jest natomiast sygnalizowana już wcześniej kwestia tego, czy musi on zawierać uzasadnienie. Nie zgadzając się z przedstawionym już stanowiskiem Sądu Najwyższego w tej sprawie, oddzielającym projekt od jego uzasadnienia, warto wskazać, że takie rozwiązanie wcale nie będzie korzystne zarówno dla samego komitetu, jak i – a może przede wszystkim – wyborców popierających projekt. Przynajmniej teoretycznie powinni oni mieć możliwość weryfikacji treści uzasadnienia przed udzieleniem wsparcia projektowi, szczególnie w kontekście ewentualnych skutków, które może wywołać jego wejście w życie. Co prawda,

wiele osób składających podpis pod projektem nie tylko nie analizuje treści uzasadnienia, lecz także nie czyni tego w odniesieniu do samego projektu, to jednak, aby te osoby miały pełny obraz popieranego rozwiązania, muszą mieć przynajmniej potencjalną możliwość zapoznania się z treściami w nim zawartymi.

Patrząc na ten problem od strony pełnomocnika i członków komitetu, należy wskazać, że również w ich interesie jest przedłożenie uzasadnienia już w fazie zgłoszenia zawiadomienia o utworzeniu komitetu, gdyż brak zakwestionowania jego treści w tej fazie będzie, w naszej ocenie, blokował możliwość późniejszego zwrócenia projektu przez marszałka Sejmu z powodu niespełnienia przez projekt wymogów formalnych, gdyż właśnie przyjęcie zawiadomienia oznacza uznanie zadośćuczynienia tym warunkom36. Ponadto, co warto też zasygnalizować, zmiana uzasadnienia projektu, stwierdzona przez marszałka po jego wniesieniu do Sejmu wraz z podpisami, będzie musiała

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

skutkować odmową jego przyjęcia. W konsekwencji będzie to istotna gwarancja dla komitetu, że wysiłek związany z zebraniem wymaganej liczby podpisów nie pójdzie na marne. Pisemne zawiadomienie marszałka Sejmu oznacza, że ten ostatni ma obowiązek dokonania analizy jego poprawności, względnie – w przypadku pojawienia się braków formalnych – wezwania pełnomocnika komitetu do ich usunięcia. Na dokonanie takiego wezwania albo przyjęcia zawiadomienia marszałek pierwszej izby ma 14 dni. Dodać jednak trzeba, że termin ten ma charakter instrukcyjny, a więc jego niezachowanie nie rodzi skutków prawnych w postaci uznania prawidłowości złożonego zawiadomienia. Pomimo to nieterminowość działania marszałka Sejmu pozwala na zgłoszenie skargi na bezczynność, regulowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym skorzystanie z tego środka zależy od woli pełnomocnika37. W przypadku wezwania do usunięcia braków formalnych powinny one zostać usunięte w nieprzekraczalnym terminie 14 dni, liczonych od doręczenia pełnomocnikowi wezwania marszałka Sejmu. Termin ten dla odmiany ma charakter zawity, a więc jego niedochowanie zamyka pełnomocnikowi możliwość sanowania wniosku, prowadząc do wydania postanowienia marszałka Sejmu o odmowie przyjęcia zawiadomienia. Godzi się również zauważyć, że istnieją pewne braki, które nie mogą być usunięte, czego przykładem jest chociażby wniesienie projektu ustawy w sprawach, w których wyłączona jest materia ustawowa, czy też takich, które są zastrzeżone do wyłącznej inicjatywy ustawodawczej innych podmiotów38. Wystąpienie braków, które nie mogą być sanowane, nieusunięcie braków w terminie, względnie usunięcie ich w sposób niepełny będzie skutkować koniecznością wydania przez marszałka Sejmu postanowienia o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Co szczególnie istotne, postanowienie takie musi zostać umotywowane, a więc muszą być wyjaśnione przesłanki, którymi kierował

się marszałek Sejmu, decydując się na powyższą odmowę. Ma to kluczowe znaczenie, gdyż postanowienie marszałka Sejmu może być zaskarżone przez pełnomocnika komitetu do Sądu Najwyższego w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od doręczenia mu niniejszego postanowienia. Również Sąd Najwyższy ma określony czas na rozpatrzenie skargi, gdyż powinien uczynić to w ciągu 30 dni, aczkolwiek również i w tym przypadku termin ten należy uznać za instrukcyjny. Sąd Najwyższy, a ściślej rzecz biorąc jego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych działa tutaj w trybie nieprocesowym w składzie 7 sędziów. Tak szeroki skład orzekający uzasadniony jest faktem ostateczności rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego, które nie podlega już dalszemu zaskarżeniu, co oznacza, że w przypadku podtrzymania stanowiska marszałka Sejmu zamknięta zostaje droga do dalszego procesowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej obywateli, choć nic nie stoi na przeszkodzie, aby inicjatorzy ponownie rozpoczęli procedurę od początku, tworząc nowy komitet inicjatywy ustawodawczej w tożsamej sprawie. Z oczywistych względów nie ma natomiast możliwości zaskarżenia postanowienia o przyjęciu zawiadomienia, gdyż z racji tego, że spełnia ono oczekiwania inicjatorów zaskarżenie takie byłoby nieuzasadnione. Przyjęcie przez marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu, ewentualnie pozytywne dla komitetu postanowienie Sądu Najwyższego w sprawie wspomnianego zawiadomienia rodzi dla komitetu daleko idące skutki. Po pierwsze, od tego momentu komitet uzyskuje osobowość prawną. Można jednocześnie wyrazić zdziwienie, że ustawodawca zdecydował się na przyznanie temu – epizodycznemu przecież – bytowi pełnej zdolności prawnej, nie ograniczając się jedynie do wskazania możliwości działania wyłącznie do spraw związanych z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej39. Niemniej jednak to właśnie od wspomnianego momentu komitet ma możliwość nabywania praw i obowiązków. Przyjąć trzeba, że to reprezentowanie komitetu

37. M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 125. 38. Ponadto M. Zubik (ibidem, s. 126) ma wątpliwości, czy możliwe jest wezwanie pełnomocnika do dokonania zmian w projekcie, dostosowujących go do wymogów stawianych przez Konstytucję RP, regulamin Sejmu czy też samą ustawę o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. 39. Zob. więcej: P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa…, op. cit., s. 101.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

40. P. Sarnecki, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, op. cit., s. 237. 41. Sprawozdanie Stenograficzne z 36. posiedzenia Senatu RP III kadencji w dniach 20 i 21 maja 1999 r. 42. Zob. art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.).

w stosunkach zewnętrznych należy do pełnomocnika komitetu, który zyskuje w ten sposób daleko idącą samodzielność w sferze działań prywatnoprawnych. Po drugie, wspomniane postanowienia zobowiązują komitet do ogłoszenia faktu nabycia osobowości prawnej, adresu komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, który naturalnie nie musi być tożsamy z miejscem (miejscami) zbierania podpisów pod projektem40. Ocena wspominanego unormowania nie może być jednolita. Z jednej bowiem strony ma ona walor informacyjny, co można uznać za swoistą korzyść dla komitetu, który ma możliwość poinformowania opinii publicznej o swoim powstaniu (przynajmniej teoretycznie może to pomóc w zbiórce podpisów dla promowanego projektu). Z drugiej strony rodzi to daleko idące koszty związane z takim ogłoszeniem, a dodatkowo opóźnia zbiórkę podpisów, którą rozpocząć można dopiero po ukazaniu się takiego ogłoszenia. Osobną kwestią staje się miejsce publikacji wspomnianego ogłoszenia. Zdecydowano, że ma być to uczynione w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, a nie jak postulowała część parlamentarzystów w czasie prac nad ustawą – w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”41. Konsekwencją tego stają się istotne wątpliwości dotyczące pojęcia „dziennika o zasięgu ogólnopolskim”, co wynika z braku jego definicji legalnej (ustawowej). Ustawa – Prawo prasowe precyzuje jedynie znaczenie dziennika, określając go jako „ogólnoinformacyjny druk periodyczny lub przekaz za pomocą dźwięku oraz dźwięku i obrazu, ukazujący się częściej niż raz w tygodniu”42. Nie ma więc wątpliwości, że pod tym pojęciem może kryć się zarówno tytuł prasowy, jak i przekaz dokonany w inny sposób, w tym również w Internecie. Warunkiem uznania za dziennik jest jedynie periodyczność jego ukazywania się. W tym kontekście pojawia się problem zasięgu ogólnopolskiego. Oczywiście nie ma problemu w przypadku prasy, radiofonii czy telewizji, gdyż w tym przypadku ów

dziennik musi być po prostu dostępny na terenie całego kraju. Jednak inaczej wygląda sprawa dzienników ukazujących się na stronach internetowych, gdyż z samej natury tego medium są one dostępne nie tylko na terenie całego kraju, lecz także całego globu. Z racji konieczności dokonania wykładni projednostkowej uważamy, że za takie dzienniki trzeba również uznać wszystkie dzienniki pojawiające się w Internecie, które są zarejestrowane przez właściwy sąd okręgowy, względnie upłynęło 30 dni od złożenia wniosku o taką rejestrację. Dokonanie innej wykładni wspomnianych przepisów byłoby bowiem nieuzasadnionym ograniczeniem praw komitetu inicjatywy ustawodawczej. Wspomnieć również warto, że

wybierając określony dziennik, komitet powinien kierować się nie tylko kryterium finansowym, lecz także związanym z kategorią odbiorców tego dziennika, gdyż właśnie wśród nich mogą kryć się potencjalni sygnatariusze projektu. Wreszcie trzecią konsekwencją przyjęcia zawiadomienia staje się, ustanowiony w art. 7 ust. 2 ustawy, zakaz dokonywania zmian w treści projektu. Pomimo pozornej jasności tego przepisu budzi on znaczące kontrowersje. Dokonanie jego ścisłej wykładni byłoby irracjonalne, gdyż prowadziłoby do wniosku, że a contrario projekt ustawy może być zmieniany w sposób dowolny aż do czasu wydania stosownego postanowienia przez marszałka Sejmu,

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

względnie Sąd Najwyższy. Tym samym mogłoby dochodzić do sytuacji, w której projekt byłby zmieniony już po zawiadomieniu marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu, a więc do tego, że postanowienie marszałka Sejmu było wydane na podstawie innego projektu niż ten, który został przez komitet wykorzystany podczas zbiórki podpisów poparcia. Dlatego też konieczne staje się co najmniej uznanie, że zakaz zmiany projektu obowiązuje już od chwili przedłożenia marszałkowi Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu43, przynajmniej w tej wersji, na podstawie której dokonane zostało przyjęcie zawiadomienia44. Niemniej jednak i ten pogląd nie jest bezdyskusyjny, a to z racji zebrania wstępnego poparcia na poziomie 1 tys. podpisów osób posiadających prawo wybierania do Sejmu. Gdyby bowiem przyjąć, że zakaz zmiany projektu obowiązuje od chwili zawiadomienia marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu, mogłoby to oznaczać, że podpisy poparcia zbierane były pod projektem o odmiennym kształcie, a wręcz pod zupełnie innym projektem. Z prawnego punktu widzenia nie ma żadnych możliwości oceny, czy w tej fazie dokonana została jakakolwiek modyfikacja treści projektu, gdyż do czasu zawiadomienia nie występuje obowiązek publicznego ujawnienia treści projektu. Dokonane w tym czasie zmiany po prostu nie będą mogły zostać wykryte. Efektem tego staje się konieczność przyjęcia wspomnianej wcześniej tezy, że wspomniany 1 tys. podpisów to przede wszystkim poparcie dla komitetu i jego idei, a nie konkretnego projektu ustawy. Stąd też dokonanie zmian w treści projektu, który uzyskał wstępne poparcie konieczne do wniesienia zawiadomienia o utworzeniu komitetu, de facto jest możliwe, choć w naszej ocenie dobre obyczaje wymagałyby, aby komitet nie dokonywał ich – o ile nie jest to niezbędne dla kontynuowania procedury – już po rozpoczęciu zbierania rzeczonych podpisów45. Mówiąc o zakazie zmian treści projektu konieczne staje się odniesienie do trzech innych kwestii. Pierwsza z nich dotyczy tego, czy takie zmiany są zupełnie niemożliwe. Stoimy na stanowisku, że mogą

43. Por. J. Szymanek, Ludowa inicjatywa ustawodawcza (uwagi de lege lata), „Państwo i Prawo”, 2001, z. 3, s. 61; M. Jabłoński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, op. cit., s. 654.

one zostać dokonane w zakresie usunięcia ewentualnych drobnych błędów pisarskich, tzw. literówek. Byłoby to po prostu wyłącznie dostosowanie treści projektu do podstawowych zasad języka polskiego. Oczywiście jednak zmiany takie nie mogą ingerować w żaden sposób w merytoryczną treść projektu. Po drugie, przyjęcie generalnej zasady związanej z zakazem zmian już od chwili złożenia zawiadomienia o utworzeniu komitetu nie dotyczy ewentualnych braków formalnych, do uzupełnienia których może wezwać marszałek Sejmu. W szczególności chodzi tu o niezmieniające sensu projektu ewentualne uwagi dotyczące budowy aktu czy też sposobu tworzenia poszczególnych przepisów. Naszym zdaniem tego typu uwagi mogłyby zostać uzupełnione przez komitet, pomimo uznania generalnego zakazu dokonywania zmian projektu przez pełnomocnika komitetu czy też sam komitet. Trzecia kwestia wiąże się z już wzmiankowanym stosunkiem uzasadnienia projektu do niego samego. Zgodnie z przywołanym stanowiskiem Sądu Najwyższego, skoro nie stanowi ono samego projektu to – wnioskując z przeciwieństwa – mogłoby podlegać zmianom czy modyfikacjom nie tylko w toku postępowania związanego z poprawnością zawiadomienia, lecz także w czasie kampanii promocyjnej i zbierania

44. Ma to istotne znaczenie praktyczne, gdyż wniosek o uzupełnienie zawiadomienia może wiązać się z koniecznością modyfikacji treści projektu ustawy. 45. Zob. więcej: P. Uziębło, Glosa do postanowienia SN…, op. cit., s. 148–149.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

46. W doktrynie można spotkać głosy postulujące wydłużenie czasu zbierania podpisów i prowadzenia kampanii promocyjnej. Zob. S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej w wybranych państwach europejskich. Studium prawno-porównawcze, Rzeszów 2005, s. 132–133. 47. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz 15 z późn. zm.). 48. Zob. P. Sarnecki, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, op. cit., s. 238; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 184.

podpisów pod projektem, przynajmniej w zakresie dotyczącym ujęcia w nim wyników postępowania opiniodawczego. Nie można oczywiście zapominać, że w przypadku przyjęcia tego poglądu powstaje tu konflikt ze wspomnianym już art. 11 ust. 1 ustawy, prowadząc do wniosków contra legem. Mimo to uważamy, że takie stanowisko ewidentnie godzi w interes osób popierających projekt, które mogłyby nie mieć możliwości poznania rzeczywistych konsekwencji wejścia w życie danej propozycji ustawodawczej. Ogłoszenie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim faktu nabycia osobowości prawnej przez komitet oraz innych wymaganych prawem informacji daje komitetowi zielone światło do rozpoczęcia procedury zbierania podpisów poparcia pod projektem.

Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca ograniczył czasowo taką zbiórkę do trzech miesięcy. Istotne jest to, że termin ten nie rozpoczyna swojego biegu od czasu ukazania się rzeczonego ogłoszenia, lecz już wcześniej, bo od daty postanowienia o przyjęciu zawiadomienia, ewentualnie postanowienia Sądu Najwyższego, o uwzględnieniu skargi na odmowną decyzję marszałka Sejmu.

Rozwiązanie to trzeba uznać za co najmniej niefortunne, gdyż komitet traci w ten sposób pewien czas, który musi upłynąć od wydania wspomnianego postanowienia aż do ukazania się stosownego ogłoszenia, tym bardziej, że chociażby względy redakcyjne, konieczność zgromadzenia środków pieniężnych na sfinansowanie takiego ogłoszenia czy też czas od przyjęcia do zawiadomienia pełnomocnika komitetu wymagają upływu stosownego czasu. Warto byłoby więc zastanowić się nad zmianą kształtu wspomnianego przepisu, aby komitet posiadał realnie trzy miesiące na zgromadzenie wymaganych prawem podpisów, gdyż szczególnie w przypadku oddolnych komitetów strata wspomnianych kilku dni może mieć kluczowe znaczenie dla powodzenia inicjatywy46. Osobny problem dotyczy prowadzenia kampanii promocyjnej, której celem jest, jak stwierdza art. 8 ust. 1 ustawy, przedstawianie i wyjaśnianie „przez komitet treści projektu ustawy, stanowiącego przedmiot inicjatywy ustawodawczej”. Tak naprawdę więc kampania ma służebny charakter wobec zbiórki podpisów, gdyż powinna ona doprowadzić do pozytywnego zakończenia procedury wnoszenia projektu ustawy. Co do zasady, ustawodawca nie określił sposobu prowadzenia kampanii promocyjnej, aczkolwiek wskazał, że zarówno do jej prowadzenia, jak i zbierania podpisów poparcia „stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej […], określające zasady prowadzenia kampanii wyborczej, z wyłączeniem art. 142–148” (art. 8 ust. 3). Właśnie odesłanie do wspomnianej ustawy wywołuje poważne wątpliwości, a to z racji tego, że została ona uchylona ordynacją z 2001 r., która zresztą już nie obowiązuje, gdyż derogował ją Kodeks wyborczy z 2011 r.47 Znamienne jest to, że przy dwukrotnej całkowitej zmianie ustaw wyborczych ustawodawca nie dokonał stosownej nowelizacji ustawy regulującej obywatelską inicjatywą ustawodawczą, pomimo postulatów zgłaszanych przez doktrynę48. Zasadnicze pytanie dotyczy jednak tego,

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

które przepisy obecnego Kodeksu wyborczego powinny być stosowane. Stoimy na stanowisku, że powinny to być wyłącznie te przepisy, które regulują prowadzenie kampanii wyborczej, z wyjątkiem tych, które mówią o bezpłatnym dostępie do mediów publicznych, gdyż to właśnie ta kwestia normowana była w art. 142–148 wspomnianej ordynacji z 1993 r. Jednak ta – w naszej ocenie – jedyna interpretacja treści ustawy prowadzić będzie do specyficznych wniosków, gdyż wszelkie kwestie związane z kampanią, a regulowane poza wspomnianym rozdziałem nie powinny już być odpowiednio stosowane w odniesieniu do kampanii promocyjnej. Generalną zasadą związaną z kampanią promocyjną jest uznanie dowolnej formy jej prowadzenia, choć oczywiście w granicach wyznaczonych przez prawo. To jednak strategia komitetu oraz – a może przede wszystkim – jego zasoby finansowe decydują o sposobie i strategii jej prowadzenia. Wspomniane przepisy Kodeksu wyborczego wprowadzają daleko idące ograniczenia związane z ową swobodą. Przede wszystkim wiąże się to z zakazami prowadzenia kampanii promocyjnej w niektórych miejscach. Dotyczy to terenu urzędów administracji rządowej i administracji samorządu terytorialnego, terenu sądów, terenu jednostek wojskowych i innych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz terenu oddziałów obrony cywilnej, a także skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ograniczenia te wiążą się z koniecznością zapewnienia apolitycznego charakteru wspomnianych instytucji. Nieco inny charakter ma zakaz prowadzenia kampanii promocyjnej na terenie zakładów pracy, z racji jego względności. Zakaz taki wiąże się jedynie z niemożnością prowadzenia kampanii „w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie” (art. 108 § 1 pkt 2). Tym samym, jeśli kampania nie będzie wpływać na funkcjonowanie zakładu pracy, jest ona dopuszczalna, choć oczywiście o tym, czy wspomniany wpływ występuje, decydować będą organy kierownicze zakła-

du pracy. Wreszcie zakazane jest też prowadzenie agitacji na terenie szkół, o ile jest ona skierowana do uczniów. Można uznać, że jej prowadzenie mogłoby wykorzystywać pewien stopień uzależnienia uczniów od nauczycieli, co przekładałoby się na brak dobrowolności we wspieraniu projektu. Oprócz zakazów podmiotowo-terytorialnych występują również inne ograniczenia związane z metodami stosowanymi w ramach kampanii promocyjnej. Komitet inicjatywy ustawodawczej nie może w jej toku organizować loterii fantowych, innego rodzaju gier losowych oraz konkursów, w których do wygrania są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych. Niestety przepis ten nie jest wystarczająco ostry, gdyż przedmioty używane we wspomnianych celach mogą mieć różną wartość, w zależności od kręgów społeczno-zawodowych, w których są wykorzystywane. Stąd też niezwykle trudno ocenić granicę, której przekroczenie będzie mogło być uznane za naruszenie regulacji ustawowych. Nie ma jednak wątpliwości, że przepis ten ma zapobiegać stosowaniu swoistego przekupstwa w zamian za poparcie udzielone komitetowi. Podobnie ocenić można zakaz podawania oraz dostarczania, w ramach kampanii, „napojów alkoholowych nieodpłatnie lub po cenach sprzedaży netto możliwych do uzyskania, nie wyższych od cen nabycia lub kosztów wytworzenia”. Przepisy Kodeksu wyborczego stosuje się również odpowiednio do kampanii informacyjnej prowadzonej przez komitet inicjatywy ustawodawczej, choć z reguły ta forma ich prowadzenia ma znikome znaczenie, z uwagi na niewielkie środki finansowe, którymi z reguły dysponują komitety. Niemniej jednak wszystkie materiały komitetu, zawierające informacje o inicjatywie ustawodawczej, powinny zawierać wyraźne jego oznaczenie, dzięki czemu mogą podlegać ochronie prawnej. Natomiast jeśli chodzi o plakaty promujące inicjatywę, to mogą one być umieszczane na ścianach budynków i innego rodzaju obiektach lub urządzeniach wyłącznie za zgodą wła-

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

49. Zob. więcej: P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa…, op. cit., s. 138.

ściciela lub zarządcy takich nieruchomości, obiektów czy urządzeń. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby wspomniani właściciele lub zarządcy zażądali od komitetu odpłatności za udostępnienie określonej powierzchni. Dodać trzeba, że ich umieszczenie musi być dokonane w sposób umożliwiający ich usunięcie bez powodowania szkód, szczególnie że to komitet będzie zobowiązany do dokonania tego w ciągu 30 dni od zakończenia kampanii promocyjnej. W przeciwnym razie decyzję o ich usunięciu podejmie wójt (burmistrz, prezydent miasta), co jednak zostanie uczynione na koszt komitetu. Zresztą również na koszt komitetu będą usuwane wszelkie plakaty i hasła, „których sposób umieszczenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź bezpieczeństwu w ruchu drogowym”. Dlatego w interesie komitetu jest dbanie zarówno o sposób, jak i miejsce umieszczenia wspomnianych materiałów promocyjnych. Szczególnym problemem praktycznym jest możliwość zastosowania w toku kampanii promocyjnej specjalnego trybu sądowego związanego z ochroną prawdziwości informacji rozpowszechnianych w związku z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Naszym zdaniem, z racji celu, któremu służy taka ochrona, a także ujęcia tego trybu w przepisach Kodeksu wyborczego dotyczących kampanii, jego odpowiednie zastosowanie również powinno być bezdyskusyjne. Szybkie sprostowanie nieprawdziwych informacji może bowiem przesądzić o powodzeniu inicjatywy ustawodawczej, gdyż w przeciwnym wypadku rozpowszechnianie informacji nieprawdziwych, dyskredytujących działalność komitetu mogłoby stać się skutecznym narzędziem blokującym inicjatywy obywatelskie już w fazie zbierania wymaganych prawem podpisów poparcia. Wspomnianym problemem jest głównie określenie podmiotu, który może domagać się stosownej ochrony. W przypadku kampanii wyborczej są to bowiem kandydaci lub pełnomocnicy komitetów wyborczych. W odniesieniu do kampanii promocyjnej byłby to więc wyłącznie pełnomocnik komitetu

inicjatywy ustawodawczej, co jednak z racji swoistej jednostronności mogłoby powodować, że rozpowszechnianie przez sam komitet fałszywych informacji, które miałyby na celu zapewnienie powodzenia inicjatywy, nie mogłoby być weryfikowane również w tym samym trybie, co mogłoby wywoływać wrażenie istotnej nierównowagi podmiotów w toku takiej kampanii. Niestety jednak nie ma podstaw prawnych do rozszerzenia zastosowania tego trybu również na inne osoby49. Właściwe regulacje zawarte w Kodeksie wyborczym stosuje się również odpowiednio do zbiórki podpisów pod obywatelskim projektem ustawy. I właśnie w tym obszarze zmiany wprowadzone przez Kodeks wyborczy są szczególnie istotne. W związku z umieszczeniem w tych przepisach zakazu odpłatnego zbierania podpisów należy uznać, że taki zakaz obowiązuje również w odniesieniu do inicjatywy ustawodawczej obywateli. Wcześniej bowiem niemożność taka regulowana była w przepisach dotyczących zgłaszania list kandydatów, a więc nie istniały żadne podstawy prawne, aby stosować je odpowiednio do wspierania projektów obywatelskich, a więc do czasu wejścia w życie przepisów Kodeksu wyborczego komitet inicjatywy ustawodawczej miał prawo płacić osobom zbierającym podpisy czy też takie podpisy składającym. Nie mamy wątpliwości, że zmianę tę trzeba jednak ocenić pozytywnie, gdyż niejako likwiduje ona wnoszenie inicjatyw o komercyjnym charakterze, choć, co oczywiste, i tak nie zmienia to istotnej przewagi, którą dysponować będą te komitety, które mają zgromadzone znaczące środki na prowadzenie kampanii promocyjnej. Zbieranie podpisów poparcia jest również stosunkowo szczegółowo unormowane w samej ustawie. Wskazuje ona wyraźnie, że w miejscu zbierania podpisów obywateli powinien być wyłożony do wglądu projekt ustawy. Nie ma wątpliwości, że również powinien on być uzupełniony o treść uzasadnienia, gdyż to ono może być czynnikiem decydującym o udzieleniu poparcia. Taki kształt normatywny

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

ogranicza możliwość gromadzenia podpisów w sposób mobilny, gdyż właśnie wspomniane wyłożenie przesądza o konieczności przygotowania specjalnych, stacjonarnych miejsc do zbierania podpisów. Niemniej jednak w praktyce zbieranie podpisów typu door-to-door nie jest wykluczone, gdyż nie pojawiają się żadne sankcje z tytułu prowadzenia takiej aktywności, a co więcej rzeczywiste udowodnienie prowadzenia zbiórki w taki sposób będzie niezwykle utrudnione. Stąd też można uznać, że obecna regulacja ma nieco fasadowy charakter. Wykaz, na którym składane są podpisy poparcia, również musi spełniać wszelkie warunki określone w ustawie i wykonującym ją rozporządzeniu. Przede wszystkim na każdej jego stronie powinna znajdować się nazwa komitetu oraz tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia. Można uznać, że wspomniana nazwa komitetu może przybrać formę skróconą, tym bardziej, że i tak na każdej stronie znajdować będzie się dokładny tytuł projektu. Dlatego też nie ma sensu, aby nazwa komitetu była ponownie uzu-

pełniona o tytuł projektu ustawy, gdyż po prostu pojawiałby się tam on dwukrotnie50. We wspomnianym wykazie kolejność poszczególnych rubryk nie jest przypadkowa. Najpierw pojawiać się powinno imię (imiona) i nazwisko osoby popierającej projekt, potem jej adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL, a także własnoręczny jej podpis. Zakres wymaganych danych budzi pewne wątpliwości. Można uznać, że konieczność podania adresu zamieszkania, obok numeru ewidencyjnego PESEL, może służyć weryfikacji posiadania przez daną osobę praw wyborczych w wyborach do Sejmu, co dokonywane jest na podstawie rejestrów wyborców, prowadzonych przez gminy. Powinien być to adres zamieszkania na podstawie kryteriów cywilistycznych, a więc związanych z faktycznym zamieszkiwaniem oraz zamiarem przebywania tam na stałe. Naturalnie wyborca powinien podać taki adres, pod którym figuruje w rejestrze wyborców, a więc nie zawsze będzie on zgodny z adresem zameldowania na pobyt stały. Problem powyższy stanowi więc kolejny argument

50. Wskazuje na to zresztą Sąd Najwyższy w przywoływanym już postanowieniu z dnia 9 września 2010 r.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

51. Por. D. Dziewulak, A. Pol, Centralny rejestr wyborców. Przegląd rozwiązań międzynarodowych. Wnioski dla Polski, „Analizy Biura Analiz Sejmowych”, 2009, nr 9, s. 7. 52. Zob. Zasady badania przez Państwową Komisję Wyborczą złożenia wymaganej liczby podpisów obywateli popierających projekt ustawy wniesionej w trybie inicjatywy ustawodawczej obywateli, przyjęte przez PKW w dniu 15 listopada 1999 r. 53. Więcej: P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 187.

za stworzeniem centralnego rejestru wyborczego, co pozwalałoby uniknąć konieczności wpisywania adresu zamieszkania, gdyż wystarczającym byłby sam numer ewidencyjny PESEL51. Godzi się wspomnieć, że w tym zakresie

stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej jest bardzo rygorystyczne52, pozwalające na uznawanie wadliwości udzielonego poparcia, chociażby ze względu na brak numeru mieszkania, co według nas jest przejawem nadmiernego i nieuzasadnionego rygoryzmu. Zdecydowanie gorzej ocenić trzeba jednak brak wystąpienia daty złożenia podpisu na wykazie poparcia. Złożenie takiej daty powinno być bowiem kluczowe z punktu widzenia oceny prawidłowości poparcia projektu, przede wszystkim tego, czy osoba go udzielająca posiada prawa wyborcze w chwili, w której jest ono udzielane53. Aktualnie obowiązująca regulacja powoduje, że ocena powyższej zdolności może być dokonana jedynie na dzień przedłożenia projektu wraz z podpisami do marszałka Sejmu, gdyż ten nie będzie miał żadnych możliwości oceny, czy podpis został złożony w dniu, w którym dana osoba posiadała czynne prawo wyborcze. Konsekwencją tego jest konieczność uznania za ważne podpisów złożonych na przykład przez osoby, które dopiero podczas trwania kampanii promocyjnej ukończyły 18 lat, nawet jeśli istnieją podejrzenia co do tego, czy w chwili składania podpisu osiągnęły one wymagany prawem wiek.

PROJEKT OBYWATELSKI W PARLAMENCIE Jak już wspomniano, pełnomocnik komitetu zobowiązany jest do złożenia projektu wraz z podpisami najpóźniej w ciągu trzech miesięcy liczonych od dnia postanowienia o przyjęciu zawiadomienia bądź też ekwiwalentnego postanowienia Sądu Najwyższego. Upływ tego terminu będzie skutkować upadkiem takiej inicjatywy. Nawet więc jeśli projekt zostanie wniesiony po terminie, nie będzie mógł być dalej rozpatrywany, a ewentualne jego wniesienie będzie wymagało rozpoczęcia procedury wykonywania inicjatywy ustawodawczej od początku. Inna sytuacja występuje natomiast w przypadku, gdy projekt zostanie przedstawiony w ustawowym terminie, jednakże w treści projektu, względnie jego uzasadnienia, zostaną wprowadzone zmiany w stosunku do tekstu, który był podstawą wydania postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. W takim przypadku marszałek Sejmu musi odmówić przyjęcia projektu, co czyni w drodze postanowienia wydanego nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu. Pomimo kategorycznego brzmienia przepisu art. 11 ust. 1 przyjąć trzeba, że termin ten ma charakter instrukcyjny, co wynika z niemożności rozpatrywania przez Sejm projektu, który uległ zmianie podczas gromadzenia wymaganego prawem poparcia. W naszej ocenie – co już było wcześniej podkreślone – nie będzie można traktować jako zmiany poprawienia oczywistych omyłek pisarskich w tekście, pod warunkiem że poprawki te nie wiązały się ze zmianami merytorycznymi treści projektu. Postanowienie marszałka Sejmu w sprawie odmowy przyjęcia projektu musi zostać przez niego umotywowane, co oznacza, że w postanowieniu tym powinno znaleźć się wskazanie tych zmian, które były podstawą wydania wspomnianego rozstrzygnięcia. Ma to istotne znaczenie z uwagi na nieostateczny charakter postanowienia marszałka Sejmu. Może ono bowiem zostać zaskarżone do

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

Sądu Najwyższego przez pełnomocnika komitetu. Skarga w tej sprawie powinna jednak zostać wniesiona w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia marszałka Sejmu. Upływ tego terminu będzie skutkował brakiem możliwości wzruszenia rozstrzygnięcia marszałka Sejmu. Podobnie jak w przypadku skargi na postanowienie w sprawie odmowy przyjęcia zawiadomienia również i w tym przypadku skarga rozpatrywana jest w postępowaniu nieprocesowym w składzie 7 sędziów, a postanowienie Sądu Najwyższego w tej sprawie jest ostateczne i nie przysługuje od niego żaden środek prawny. Jednakże jeśli okaże się ono pozytywne dla komitetu, to skutkiem będzie dalsze procedowanie w sprawie inicjatywy ustawodawczej obywateli. Kolejnym krokiem, który podejmuje marszałek Sejmu w sprawie projektu obywatelskiego, staje się weryfikacja podpisów poparcia pod takim projektem. Zbyt mała ich liczba będzie bowiem powodować, że podmiot, który wniósł projekt, nie dysponował legitymacją do jego wniesienia. Co do zasady, weryfikacja podpisów należy do aparatu podległego marszałkowi Sejmu i jeśli okaże się, że liczba ta jest zbyt niska, to odmówi on nadania biegu takiemu projektowi. W przeciwnym zaś wypadku zostaje on zobowiązany do skierowania projektu do pierwszego czytania. Ustawodawca przewidział pewną, szczególną sytuację, która może wystąpić, a dotyczy to przypadku, w którym marszałek Sejmu poweźmie „uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów obywateli”. Wspomniane wątpliwości wystąpią przede wszystkim wtedy, gdy liczba przedłożonych podpisów będzie wynosić co najmniej 100 tys., jednak zaistnieje podejrzenie, że część z nich jest fałszywa czy też nie została zgromadzona zgodnie z wymogami określonymi w ustawie. W takiej sytuacji marszałek Sejmu powinien zwrócić się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy została złożona wymagana liczba podpisów. Państwowa Komisja Wyborcza zobowiązana została do dokonania po-

wyższych czynności w terminie 21 dni liczonych od wystąpienia marszałka Sejmu w tej sprawie. Wybór Państwowej Komisji Wyborczej jako podmiotu właściwego nie był przypadkowy, głównie z racji tego, że administracja podległa tej Komisji, skupiona w Krajowym Biurze Wyborczym, dysponuje zarówno zasobami ludzkimi, jak i technicznymi, pozwalającymi na dokonanie weryfikacji podpisów, co zresztą czyni regularnie w toku procedur wyborczych w poszczególnych wyborach54. Istotną gwarancją poprawności działania tego aparatu, która została przyznana inicjatorom procedury ustawodawczej, jest możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu pełnomocnika komitetu, względnie jego zastępcy. Dlatego też wykładnia celowościowa art. 12 ust. 1 pozwala nawet stwierdzić, że takim obserwatorem może być również inna osoba umocowana przez pełnomocnika, gdyż tylko wtedy będzie można mówić o wystarczającej ochronie interesów komitetu inicjatywy ustawodawczej. Po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego Państwowa Komisja Wyborcza informuje marszałka Sejmu o wynikach postępowania. Jeśli w jego toku okaże się, że liczba złożonych podpisów poparcia jest mniejsza niż wymagana ustawowo, marszałek Sejmu odmawia nadania biegu projektowi, a postanowienie w tej sprawie wraz z uzasadnieniem doręcza niezwłoczne pełnomocnikowi komitetu. W każdym przypadku, w którym wydane zostanie postanowienie o odmowie nadania biegu projektowi, a więc zarówno wtedy, gdy liczba podpisów będzie oczywiście zbyt mała, jak i wtedy, gdy ów brak zostanie wykazany w wyniku postępowania Państwowej Komisji Wyborczej, może ono podlegać ocenie przez Sąd Najwyższy. Również bowiem i w tym przypadku pełnomocnik komitetu ma prawo zaskarżenia do Sądu Najwyższego postanowienia marszałka Sejmu, co powinien uczynić w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Sąd Najwyższy powinien wydać ostateczne postanowienie zamykające sprawę w ciągu 30 dni od wpłynięcia skargi. Pozytywne dla komitetu rozstrzygnięcie Sądu

54. Zob. więcej: P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa…, op. cit., s. 168.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

Najwyższego będzie skutkować zobowiązaniem marszałka pierwszej izby do skierowania projektu do pierwszego czytania. Ustawa reguluje również pewne elementy związane z postępowaniem z projektem obywatelskim w toku procedury ustawodawczej.

55. M. Kudej, Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP, wyd. 2. zm. i uzup., Warszawa 2002, s. 60. 56. P. Sarnecki, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, op. cit., s. 233. 57. Por. W. Odrowąż-Sypniewski, W sprawie dyskontynuacji prac nad obywatelskim projektem ustawy wniesionym w danej kadencji Sejmu, a nierozpatrzonym w następnej kadencji Sejmu, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 1, s. 106–107. 58. Podobnie: A. Szmyt, Elementy praktyki sejmowej pod rządami Konstytucji RP (1997–2007), Gdańsk 2008, s. 250–251.

Najważniejszym przywilejem, który został zastosowany w odniesieniu do takich projektów, staje się ograniczenie zasady dyskontynuacji prac parlamentu, która generalnie obowiązuje w stosunku do projektów ustaw wnoszonych przez wszystkie pozostałe podmioty. Wspomniana zasada oznacza, że wraz z końcem kadencji kończą swój byt wszystkie projekty, które do tego czasu nie zostały do końca rozpatrzone przez Sejm, co ma „uwolnić” nowo wybrany parlament od politycznego balastu, którym są projekty rozpatrywane w ubiegłej kadencji55. W przypadku projektów obywatelskich sytuacja wygląda częściowo odmiennie, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, „projekt ustawy, w stosunku do którego postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której został wniesiony, jest rozpatrywany przez Sejm następnej kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia projektu ustawy”. Jedynie marszałek Sejmu został zobowiązany do ponownego wydrukowania projektu i dostarczenia go

posłom kolejnej kadencji, co oznacza, że prace nad takimi projektami rozpoczynają się od początku56. Wspomniane ograniczenie zasady dyskontynuacji ma jednak dwie, bardzo istotne wady, które trzeba uznać za niekorzystne dla inicjatorów postępowania57. Po pierwsze, ograniczenie zasady dyskontynuacji prac parlamentu dotyczy tylko jednej kadencji następującej po kadencji Sejmu, podczas której projekt został przedłożony. Wynika to wyraźnie z użycia liczby pojedynczej przez ustawodawcę i wskazania kadencji następującej po tej, w której projekt został wniesiony58. W efekcie rozwiązanie to może prowadzić do dyskontynuacji prac nad projektem obywatelskim, choć dopiero po upływie wskazanej kolejnej kadencji, co zresztą w praktyce ustrojowej niejednokrotnie miało miejsce. Stąd też w przypadku ewentualnego skrócenia kadencji może dojść do sytuacji, w której nawet mimo występowania woli politycznej rozpatrzenia projektu będzie to niemożliwe, a przy braku wspomnianej woli eliminacja projektów obywatelskich również będzie realnie możliwa, choć okres jej się wydłuży w stosunku do innych projektów, którym niechętna jest większość parlamentarna. Istotniejszy wydaje się drugi element wspomnianej regulacji. Otóż dyskontynuacja dotyczy konieczności wznowienia prac ustawodawczych wyłącznie w sytuacji, w której nie zostały zakończone prace nad projektem obywatelskim. Oznacza to, że w przypadku, w którym projekt stanie się już ustawą, co następuje z chwilą jej przyjęcia przez Sejm w trzecim czytaniu, nie obejmuje go ograniczenie zasady dyskontynuacji. W konsekwencji, gdy kadencja Sejmu, a tym samym również Senatu, zakończy się w chwili, w której ustawa będąca pochodną projektu obywatelskiego będzie znajdować się w fazie prac senackich czy też, co zdecydowanie bardziej prawdopodobnie, w fazie rozpatrywania poprawek Senatu (ewentualnie wniosku o odrzucenie ustawy) przez Sejm, to automatycznie będzie oznaczać negatywne zamknięcie procesu ustawodawczego właśnie w wyniku dyskontynuacji prac parlamentarnych. Taka ustawa nie będzie miała więc możliwości wejścia

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

w życie59. Ryzyko wystąpienia wspomnianej sytuacji jest o tyle znaczące, że przecież Sejm nie ma żadnego określonego czasu na rozpatrzenie stanowiska Senatu w sprawie ustawy uchwalonej wcześniej przez tenże Sejm. Efektem tego może się stać swoista polityczna kalkulacja, która będzie pozwalała na skuteczne eliminowanie projektów obywatelskich, które niezręcznie jest odrzucić, ale co do których nie ma interesu politycznego związanego z ich przyjęciem. Dlatego też trzeba uznać, że wspomniane ograniczenie obowiązywania zasady dyskontynuacji prac parlamentu w stosunku do projektów obywatelskich w praktyce jest instrumentem niedostatecznie chroniącym interesy tego podmiotu inicjatywy ustawodawczej. Godzi się podkreślić, że w VI kadencji Sejmu pojawił się senacki projekt ustawy60, który miał na celu dokonanie stosownej zmiany powyżej wskazanej regulacji. Zgodnie z jego założeniami, zasada dyskontynuacji miała być całkowicie wyłączona w odniesieniu do projektów obywatelskich, co oznaczało, że powinny one być rozpatrywane przez Sejm kolejnych kadencji, bez jakichkolwiek ograniczeń, oczywiście aż do czasu zakończenia postępowania, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego. Szczególnie istotnym założeniem propozycji senackiej było jednak zastosowanie wyłączenia powyższej zasady również w stosunku do ustawy, będącej wynikiem inicjatywy ustawodawczej obywateli: • w odniesieniu do której Senat nie podjął stosownej uchwały; • w odniesieniu do której Senat uchwalił poprawki albo odrzucenie, a Sejm nie rozpatrzył uchwały Senatu; • którą Prezydent RP z umotywowanym wnioskiem przekazał Sejmowi do ponownego rozpatrzenia, a Sejm nie podjął stosownej uchwały; • którą Prezydent RP zwrócił Sejmowi w celu usunięcia niezgodności z Konstytucją RP, a Sejm albo Senat nie podjął stosownej uchwały albo Senat uchwalił poprawki do uchwały Sejmu w sprawie usunięcia niezgodności, a Sejm nie rozpatrzył uchwały Senatu.

Pomimo tego kazuistycznego kształtu proponowanej regulacji jej przyjęcie znacząco poprawiłoby pozycję inicjatorów oddolnego postępowania ustawodawczego. Niestety, pomimo pozytywnej rekomendacji komisji projekt ten przez trzy lata nie doczekał się uchwalenia i sam stał się „ofiarą” wspomnianej dyskontynuacji, a sprawa nie była ponownie podjęta, co w dalszym ciągu pozwala na skuteczne eliminowanie projektów obywatelskich bez ich merytorycznego rozpatrzenia. Podobnie jak inne projekty ustaw, także projekty obywatelskie muszą przejść fazę wstępną postępowania ustawodawczego, polegającą na zbadaniu ich poprawności formalnej i merytorycznej. Ten pierwszy element budzi jednak wątpliwości. W naszej ocenie, w przypadku projektów składanych przez grupę wyborców, badanie formalnej poprawności projektu następuje już w momencie zawiadomienia o utworzeniu komitetu i ewentualne braki powinny zostać wtedy usunięte61. Znaczna część doktryny, a także praktyka ustrojowa prezentują odmienny punkt widzenia. Jak zauważa P. Chybalski, „ewentualne wady formalne uzasadnienia nie powinny stanowić przedmiotu zainteresowania Marszałka Sejmu w fazie kontroli projektu dołączonego do zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej”62. Autor ten uznaje więc, że kontrola formalna projektu przewidziana w art. 34 ust. 7 Regulaminu Sejmu, polegająca na możliwości zwrotu projektu wnioskodawcy w przypadku braków formalnych uzasadnienia, ma zastosowanie do projektów obywatelskich. Dostrzega on jednak potrzebę opracowania nowelizacji ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli w celu jej doprecyzowania. Niemniej jednak w obecnym stanie prawnym wskazuje, że „przepis regulaminowy nie wyłącza tej kompetencji w odniesieniu do inicjatyw obywatelskich, co sugerowałoby, że również w tym przypadku ma ona zastosowanie”63. Mniejsze kontrowersje budzi natomiast problem merytorycznej kontroli obywatelskich projektów ustaw64. Dopuszczalność takiej kontroli

59. Co zresztą miało miejsce również w przypadku projektów obywatelskich, na przykład projektu ustawy o Fundacji Edukacji Narodowej. 60. Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, druk sejmowy nr 926/VI kadencja. 61. Zob. też: K. Kubuj, M. Laskowska, Kontrola dopuszczalności projektu ustawy, [w:] Kontrola legalności ustawy w Sejmie, red. P. Radziewicz, Warszawa 2015, s. 72–73. 62. P. Chybalski, Opinia prawna w sprawie wykładni niektórych przepisów ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Zeszyty Prawnicze” 2012, nr 1, s. 70. 63. Ibidem, s. 71–72. 64. Taka kontrola nie jest dokonywana przez marszałka Sejmu przy przyjęciu zawiadomienia. Kontroli tej nie dokonuje zresztą także inny organ. Pojawiają się jednak poglądy, że pominięcie tej kontroli „w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli kwestii kontroli materialnej i ograniczenie jej jedynie do formalnej kontroli projektu może nasuwać wniosek, iż jest to regulacja świadomie ograniczająca poddanie projektów obywatelskich ocenie Komisji Ustawodawczej” – K. Kubuj, M. Laskowska, Kontrola dopuszczalności projektu ustawy, op. cit., s. 73.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

65. Podobnie P. Chybalski, Opinia prawna…, op. cit., s. 71. Warto dodać, że R. Piotrowski (Uwagi o zgodności z Konstytucją badania dopuszczalności inicjatywy ustawodawczej, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2014, t. 31, s. 668-670) wskazuje na generalne wątpliwości dotyczące konstytucyjności regulacji zawartej w tym przepisie Regulaminu Sejmu. 66. Na ryzyko takiej samodzielności marszałka Sejmu zwraca uwagę G. Koksanowicz, Nadawanie biegu inicjatywom ustawodawczym w świetle postanowień regulaminu Sejmu, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2012, nr 1, s. 21–22. 67. Podobnie: M. Borski, R. Glajcar, B. Przywora, Postępowanie ustawodawcze w Polsce – prawo, zwyczaje i praktyka, Sosnowiec 2015, s. 70.

w tej fazie postępowania można co prawda ocenić negatywnie, jednak nie istnieją żadne przesłanki pozwalające uznać wyłączenie stosowania przepisu art. 34 ust. 865. Zgodnie z jego treścią, „projekty, co do których istnieje wątpliwość, czy nie są sprzeczne z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej lub podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, może skierować celem wyrażenia opinii do Komisji Ustawodawczej. Komisja może większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji zaopiniować projekt jako niedopuszczalny. Projektowi zaopiniowanemu jako niedopuszczalny Marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu”. Jednak z racji tego, że nienadanie dalszego biegu projektowi jest w tej sytuacji prawem, a nie obowiązkiem marszałka Sejmu, postulować trzeba, aby korzystał on z tego uprawnienia w ostateczności, tylko wtedy gdy wyeliminowanie owych wad będzie niemożliwe w toku dalszych prac sejmowych66, szczególnie z racji szczególnego charakteru projektów obywatelskich67.

W odniesieniu do projektów obywatelskich określone zostały terminy, w których winno odbyć się ich pierwsze czytanie. Jak stanowi art. 13 ustawy, czytanie takie przeprowadza się w terminie trzech miesięcy od wniesienia projektu ustawy do marszałka Sejmu. Oznacza to, że bieg terminu rozpoczyna się już od chwili wniesienia projektu, a nie zakończenia weryfikacji złożonego wniosku. Wyjątkiem jest jedynie sytuacja, w której liczba prawidłowo złożonych podpisów będzie weryfikowana przez Sąd Najwyższy, gdyż w takiej sytuacji początek biegu terminu następuje od dnia wydania postanowienia Sądu Najwyższego w tej sprawie. Dodać trzeba, że w przypadku niezakończenia prac nad projektem obywatelskim w poprzedniej kadencji Sejmu, w kolejnej kadencji pierwsze czytanie powinno odbyć się w ciągu sześciu miesięcy od daty pierwszego posiedzenia. Co istotne, pierwsze czytanie takich projektów obligatoryjnie musi być przeprowadzone na posiedzeniu plenarnym Sejmu, podkreślając wagę takiej inicjatywy, a nie w jego komisji bądź

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

komisjach. Wprowadzenie sztywnych terminów pierwszego czytania68 ma zapobiegać odkładaniu rozpatrywania projektów obywatelskich przez Sejm, a tym samym niejako podnieść ich rangę, z czym również wiąże się wspomniane pierwsze czytanie przeprowadzane na posiedzeniu pierwszej izby. Niestety ustawodawca pominął już określenie jakichkolwiek terminów odbywania kolejnych kroków w postępowaniu ustawodawczym, co może w praktyce prowadzić (i zresztą prowadzi) do całkowitego zaniedbywania projektów w dalszych pracach legislacyjnych, przede wszystkim w toku prac komisji sejmowych. Dlatego też nie stało się dobrze, że wspomniany już senacki projekt ustawy, nowelizujący ustawę o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, zakładający wprowadzenie swoistego harmonogramu prac nad projektem obywatelskim, nie zyskał uznania w Sejmie poprzedniej kadencji69. Zniweczyło to nadzieję, że takie projekty byłyby rzeczywiście traktowane priorytetowo. Jest to tym bardziej przykre, że w niektórych szczególnych trybach ustawodawczych istnienie harmonogramu prac nad projektem jest umocowane regulaminowo70. Kilka słów trzeba również poświęcić możliwości łącznego rozpatrywania projektów obywatelskich z innymi projektami, które odnoszą się do tej samej problematyki. Generalnie trudno jest bowiem odnaleźć jakiekolwiek argumenty, które skłaniałyby do zajęcia stanowiska negatywnego. Podobnie jak w przypadku projektów innych podmiotów takie łączne ich rozpatrywanie wynika z ekonomiki parlamentarnej. Oczywiście jednak w przypadku wystąpienia takiej sytuacji wszelkie kwestie proceduralne związane z rozpatrywaniem projektów ustaw pochodzących od grupy wyborców muszą zostać zachowane, włącznie z uprawnieniami przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej w toku prac parlamentarnych71. Warto także podkreślić, że nie zostały wprowadzone w Regulaminie Sejmu inne odmienności dotyczące sposobu procedowania nad projektami

obywatelskimi. W naszej ocenie szczególną uwagę poświęcić należałoby wprowadzeniu obowiązkowego wysłuchania publicznego w stosunku do takich projektów. Obecnie, podobnie jak w przypadku pozostałych projektów, wysłuchanie takie odbywa się wyłącznie wtedy, gdy uchwałę w tej sprawie podejmie komisja, do której skierowany został projekt. Obowiązkowe wysłuchanie publiczne niewątpliwie podniosłoby rangę projektów obywatelskich, a co więcej – pozwalałoby również na przedstawienie swojego stanowiska przez inne niż inicjatorzy podmioty społeczne, co byłoby szczególnie istotne także z powodu wspominanych wcześniej problemów z prowadzeniem postępowania konsultacyjnego przez komitet inicjatywy ustawodawczej. Wreszcie rozważyć też trzeba, czy zablokowanie możliwości odrzucania projektów obywatelskich w pierwszym czytaniu nie byłoby celowe. Generalnie bowiem zasadność tego mechanizmu prawnego bywa czasami kwestionowana przez doktrynę prawa konstytucyjnego72, głównie z powodu brzmienia art. 119 ust. 1 Konstytucji RP, który stwierdza, że „Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach”. Nawet jednak jeśli uznać dopuszczalność odrzucania projektów w pierwszym czytaniu, co jest poglądem dominującym73, to z racji szczególnego charakteru inicjatywy ustawodawczej obywateli doprowadzenie do konieczności merytorycznego rozpatrywania takich projektów byłoby wskazane. Dlatego też istnienie regulaminowych unormowań w tej mierze, odrębnie traktujących projekty oddolne, wydaje się postulatem pilnym. Naszym zdaniem występują bowiem liczne powody, które uzasadniałyby wprowadzenie do Regulaminu Sejmu rozdziału VIa (w dziale II), który regulowałby odmienności w rozpatrywaniu projektów obywatelskich. Rozwiązaniem odnoszącym się do inicjatywy ustawodawczej obywateli, przyjętym w Regulaminie Sejmu 2008 r. 74, jest instytucja autopoprawki. Pozwala ona wnioskodawcy na wniesienie, do cza-

68. Niestety jednak są one terminami instruktażowymi. Zob. J. Kuciński, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007, s. 292. 69. Zgodnie z jego treścią, art. 13 ust. 2 i 3 miały przyjąć odpowiednio brzmienie: „Jeżeli projekt ustawy został skierowany przez Sejm do komisji, jego drugie czytanie przeprowadza się w terminie 6 miesięcy od daty tego skierowania” oraz „Trzecie czytanie projektu ustawy przeprowadza się niezwłocznie, chyba że projekt ustawy został skierowany przez Sejm do komisji. W takim wypadku trzecie czytanie projektu ustawy przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty skierowania”. 70. Na przykład dotyczy to postępowania z projektami ustaw wykonującymi prawo Unii Europejskiej (art. 95b i 95c Regulaminu Sejmu). 71. Por. W. Odrowąż-Sypniewski, Dopuszczalność łącznego rozpatrywania projektów ustaw zawartych w drukach sejmowych nr 686, 755 i 1830, [w:] Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmowych, t. 1, wybór i oprac. idem, Warszawa 2010, s. 274. 72. A. Szmyt, Nowe elementy konstytucyjne i regulaminowe postępowania ustawodawczego, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 3, s. 40. 73. L. Garlicki, Uwaga 5 do art. 119, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. idem, Warszawa 2001, s. 4–5. 74. Uchwała Sejmu Rzeczy pospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 2, poz. 9).

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

75. A. Szmyt (Opinia w sprawie uprawnień przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej obywateli, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 1, s. 172) podkreśla, że rozwiązanie takie „stanowi odpowiedź na wcześniej zgłaszane wątpliwości doktrynalne co do statusu takiego projektu pomiędzy jego wniesieniem a rozpoczęciem pierwszego czytania”. 76. Por. A. Szmyt, W sprawie łącznego rozpatrywania rządowego i obywatelskiego projektu ustawy, „Zeszyty Prawnicze” 2007, nr 3, s. 22. 77. Ibidem, s. 24–25. 78. Warto podkreślić, że niekiedy autorzy wskazując na możliwość wnoszenia poprawek do projektu obywatelskiego przez wnioskodawcę, nie precyzują podmiotu, który może z tego prawa korzystać. Zob. H. Zięba-Załucka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a inne konstytucje wobec instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna – prawo – praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedemdziesięciolecie urodzin, kom. red. M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002, s. 396.

su rozpoczęcia pierwszego czytania, autopoprawki do przedłożonego projektu, która jest wprowadzana do przedłożonego projektu bez konieczności jej głosowania. Jednakże prawo to zostało w sposób wyraźny wyłączone w przypadku inicjatywy ustawodawczej obywateli, o czym jednoznacznie przesądza art. 36 ust. 1c Regulaminu. Ocena tego ograniczenia uprawnień wyborców jako podmiotu wykonującego inicjatywę ustawodawczą nie jest jednoznaczna. Z jednej strony przyznanie prawa do wnoszenia autopoprawek do projektów obywatelskich byłoby dyskusyjne, zarówno ze względu na możliwość modyfikowania projektów, które uzyskały poparcie określonej grupy wyborców, jak i ze względu na konieczność ustanowienia specjalnej procedury, dzięki której mogłoby to być dokonywane75. Z drugiej strony stanowi to istotne pogorszenie pozycji obywatelskiego inicjatora postępowania ustawodawczego w stosunku do pozostałych podmiotów, które posiadają owo prawo, w dodatku dokonane w akcie niemającym charakteru powszechnie obowiązującego. Osobną kwestią staje się zakres uprawnień przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej w toku prac parlamentarnych. Ustawa wskazuje, że jest on wyłaniany w dokładnie taki sam sposób, w jaki ustanowiony był pełnomocnik komitetu, co nie oznacza jednak, że osoba przedstawiciela i pełnomocnika ma być tożsama. Co więcej, często nie jest to wręcz wskazane, gdyż pełnomocnik będący twarzą komitetu powinien być osobą niejako firmującą projekt ustawy, natomiast przedstawiciel reprezentujący komitet w postępowaniu parlamentarnym przede wszystkim powinien orientować się w zawiłościach procedury ustawodawczej, gdyż tylko to pozwoli na realne wykorzystywanie przysługujących mu uprawnień76. W efekcie nic nie stoi na przeszkodzie, żeby przedstawicielem wnioskodawcy został były, a nawet obecny parlamentarzysta, choć może to jednak prowadzić do negatywnych konsekwencji politycznych dla takiego projektu. Wspomnieć również trzeba, że obok przedstawiciela mogą być

powołane, w tym samym trybie, inne osoby, które będą uprawnione do jego zastępstwa. Zakres uprawnień takich osób wyznaczany jest przez regulaminy Sejmu i Senatu. Istotne jest to, że nie zostały one znowelizowane w celu zapewnienia szczególnych uprawnień takich przedstawicieli, co może rodzić daleko idące wątpliwości praktyczne. W konsekwencji dysponują oni, co do zasady, takim samym zakresem uprawnień jak przedstawiciele innych wnioskodawców, co może powodować daleko idące problemy77. Najważniejszym z nich staje się możliwość wnoszenia poprawek do projektu, jak i wycofania projektu ustawy. Konstytucja RP jednoznacznie bowiem przyznaje oba wspomniane uprawnienia podmiotom wnoszącym projekty ustaw. W tym miejscu trzeba się więc zastanowić, kto może wykonywać stosowne uprawnienia związane z wnoszeniem poprawek lub wycofaniem projektu w stosunku do inicjatywy ustawodawczej obywateli78. Jasnym jest wszakże, że w tym przypadku wnioskodawcą jest grupa wyborców, którzy złożyli swój podpis pod tak wniesionym projektem ustawy. Tym samym, logicznie rzecz biorąc, to właśnie wszyscy oni powinni móc wnieść ewentualne stosowne poprawki do projektu. Potencjalnie jest to możliwe, gdyż ustawa wyraźnie wskazuje, że zmiana treści projektu ustawy nie jest możliwa do dnia wniesienia tego projektu. A contrario po jego upływie możliwość taka istnieje. Zresztą rozciągnięcie zakazu zmiany również na okres prac parlamentarnych nie tylko byłoby absurdalne, lecz także sprzeczne z postanowieniami ustawy zasadniczej. Problemem związanym z uznaniem możliwości wnoszenia poprawek przez wszystkich sygnatariuszy projektu jest natomiast praktyczna niemożność ustalenia, czy osoby popierające poprawkę to te same osoby, które wcześniej udzieliły poparcia projektowi. Ponadto, w rzeczywistości niewykonalnym byłoby także dotarcie do wszystkich osób, które projekt wsparły, nie mówiąc już o gigantycznych wręcz kosztach takiej operacji.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

Uznanie konieczności pełnej identyczności podmiotu wnoszącego projekt z tym, który wnosi do niego poprawki, oznaczałoby więc fikcyjność prawa do ich wniesienia, analogicznie zresztą jak i do wycofania projektu. Inną wartą rozważenia możliwością staje się uznanie, że poprawkę może wnieść również grupa co najmniej 100 tys. wyborców, o ile jednak reprezentować ją będzie komitet inicjatywy ustawodawczej, który wniósł projekt79. Takie rozwiązanie również nie wydaje się jednak możliwe do zaakceptowania na gruncie prawnym. Przede wszystkim bowiem ustawa mówi o wnoszeniu w ten sposób projektu ustawy, a nie poprawek do niego. Oznaczałoby to więc, że komitet ten po prostu wykonuje nową inicjatywę ustawodawczą, a nie wprowadza do niego poprawki. Innym mankamentem, nawet jeśli uznać takie rozwiązanie za dopuszczalne, staje się przewlekłość procedury, która mogłaby spowodować, że poprawki te zostałyby wniesione już po zakończeniu drugiego czytania, a tym samym po upły-

wie konstytucyjnego terminu na ich przedłożenie. Mogłoby to spowodować, że wysiłek organizacyjny po prostu poszedłby na marne. Dlatego też, skoro wnoszenie poprawek nie jest możliwe przez wnioskodawcę, to może mimo wszystko istnieje podmiot, który ma prawo to uczynić w jego imieniu. Teoretycznie mógłby to być albo przedstawiciel komitetu podczas prac parlamentarnych, albo komitet inicjatywy ustawodawczej. W tym ostatnim przypadku pojawiają się jednak kolejne przeszkody. Po pierwsze, komitet nie jest przecież dysponentem projektu, lecz jego inicjatorem, co stanowi przeszkodę o istotnym charakterze. Patrząc chociażby na inne podmioty, które inicjują proces wykonywania inicjatywy ustawodawczej, w żadnym przypadku nie mają one jakichkolwiek uprawnień podczas sejmowego etapu prac ustawodawczych. Analogicznie więc trudno byłoby domniemywać takich uprawnień komitetu, tym bardziej że nie zostały mu one przyznane ani w sposób wyraźny, ani nawet dorozumiany. Co więcej, komi-

79. Podobne rozwiązanie przyjmowane jest we Włoszech. Zob. Z. Witkowski, Postępowanie ustawodawcze we Włoszech, [w:] Postępowanie ustawodawcze, red. E. Zwierzchowski, Warszawa 1993, s. 256–257.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

80. Pomimo tego, za uznaniem prawa przedstawiciela komitetu do wycofania projektu, „gdy w związku ze zgłoszonymi poprawkami projekt znacznie odbiega od tej wersji, której poparcia udzielili obywatele”, opowiada się A. Bień-Kacała, Referendum i obywatelska inicjatywa ustawodawcza, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, wyd. 12, Toruń 2009, s. 260. 81. P. Czarny, Opinia prawna w sprawie interpretacji art. 14 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Zeszyty Prawnicze” 2013, nr 3, s. 65. 82. A. Szmyt, Opinia prawna w sprawie uprawnień przedstawiciela…, op. cit., s. 170–171. 83. Ibidem. 84. P. Uziębło, Kilka uwag o inicjatywie ustawodawczej obywateli w postępowaniu sejmowym z perspektywy dwóch dekad jej funkcjonowania, [w:] Minikomentarz dla maksiprofesora. Księga jubileuszowa profesora Leszka Garlickiego, red. M. Zubik, Warszawa 2017, s. 554.. 85. Por. P. Sarnecki, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, op. cit., s. 239.

tet nie dysponuje żadnymi uprawnieniami w toku postępowania ustawodawczego, gdyż reprezentuje go wyznaczony przedstawiciel. Dlatego też jedynym podmiotem, który przynajmniej potencjalnie mógłby dysponować prawem wnoszenia poprawek do projektu oraz prawem jego wycofania, pozostaje wspomniany przedstawiciel. Jednak i jemu nie przyznano uprawnienia do wykonywania powyższych uprawnień, gdyż, co już wskazano, dysponuje on tożsamymi prawami i obowiązkami, co przedstawiciele innych wnioskodawców. Dodatkowo także, co trzeba podkreślić, w toku prac nad ustawą o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli odrzucona została poprawka Senatu przyznająca przedstawicielowi możliwość wycofania projektu, jeśli w toku prac parlamentarnych został on istotnie zmieniony80. Oznacza to, że parlament w sposób jednoznaczny opowiedział się przeciwko istnieniu takiego uprawnienia po stronie przedstawiciela komitetu i to dodatkowo w sytuacji o wyjątkowym charakterze. Pomimo wskazanych wątpliwości i niejasności – w doktrynie prawa konstytucyjnego pojawiają się poglądy próbujące wypełnić wspomnianą lukę na podstawie wykładni celowościowej. Dominuje stanowisko, akcentowane szczególnie w opiniach sporządzonych dla Biura Analiz Sejmowych, że prawa: do wniesienia poprawek do projektów obywatelskich oraz do wycofania projektu mogą być realizowane przez przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej uprawnionego do jego reprezentowania w toku prac parlamentarnych. Warunkiem skorzystania z tego prawa będzie jednak uzyskanie wcześniejszej zgody całego komitetu inicjatywy ustawodawczej. P. Czarny zauważa, że „taka interpretacja […] w najpełniejszym stopniu realizuje uprawnienie wnioskodawcy do wnoszenia poprawek do projektu ustawy wynikające z art. 119 ust. 2 Konstytucji. Potwierdza ją również zmiana art. 36 regulaminu Sejmu z 19 grudnia 2008 r. wykluczająca »tylko« tzw. autopoprawki do projektu

obywatelskiego składane do momentu rozpoczęcia pierwszego czytania. Zastrzeżenia związane z logiczno-językową wykładnią art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.w.i.u.o. dają się usunąć przez przyznanie (w związku z treścią art. 14 ust. 1 i art. 18 ust. 1 u.w.i.u.o.) pierwszeństwa wykładni funkcjonalnej tych przepisów i przyjęcie, że obywatele, popierając swoim podpisem projekt ustawy, udzielają komitetowi inicjatywy ustawodawczej obywateli dorozumianego pełnomocnictwa do występowania w roli »zastępczego« wnioskodawcy w postępowaniu ustawodawczym”81. Analogiczny pogląd przedstawia też A. Szmyt, dokonując jednak odmiennej interpretacji treści normatywnej. Według niego „brak w ustawie z 1999 r. przepisów explicite formułujących podstawę działań typu wycofania projektu lub zgłoszenia poprawek w toku postępowania sejmowego nie jest ku temu przeszkodą, skoro można przyjąć, że przepisy konstytucyjne stwarzają do tego podstawy – explicite co do treści uprawnienia, implicite co do sposobu pojmowania wnioskodawcy. W tym ostatnim zakresie operacyjnie władnym podołać ewentualnej realizacji konstytucyjnego uprawnienia jest z pewnością komitet inicjatywy ustawodawczej, reprezentowany w pracach sejmowych przez przedstawiciela lub osobę uprawnioną do jego zastępstwa”82, przy czym „przedstawiciel nie może w Sejmie zaprezentować stanowiska (do wniesionego obywatelskiego projektu ustawy), które nie zostało uprzednio zaakceptowane przez komitet inicjatywy ustawodawczej”83. W naszej ocenie trudno jednak bezkrytycznie zaakceptować powyższe poglądy, gdyż „trudno […] w obecnym stanie prawnym znaleźć przepisy, które mogłyby posłużyć do dekodowania owej normy, nawet przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej”84. Skutkiem tego trudno byłoby uznać, że przedstawiciel posiada (nawet wspólnie z komitetem) wspominane prawo i to w znacznie szerszym zakresie85. W efekcie

STR.

w obecnej sytuacji prawnej nie można jednoznacznie wskazać podmiotu mogącego dysponować konstytucyjnymi prawami wnioskodawcy, którymi są prawo do wycofania projektu oraz prawo do wnoszenia do niego poprawek. Oczywiście, że istnieje pilna potrzeba nowelizacji ustawy86, 86. Podkreślić trzeba, że jeszcze przed uchwaleniem ustawy wskazywano na konieczność regulacji w niej rzeczonych kwestii. Zob. A. Szmyt, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza…, op. cit., s. 153.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

87. P. Uziębło, Kilka uwag o inicjatywie ustawodawczej…, op. cit., s. 555. 88. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 203–204. 89. Jest to rozwiązanie typowe na przykład w Stanach Zjednoczonych, gdzie istnieją specjalne podmioty prowadzące zbiórkę podpisów i promocję projektu. Zob. K. Zwierzchowski, Amerykańskie instytucje demokracji bezpośredniej, Białystok 2005, s. 114–115.

względnie, co już dyskusyjne, Regulaminu Sejmu, w celu zapewnienia praktycznej możliwości wykonywania wspomnianych uprawnień także przez obywateli będących podmiotem inicjatywy ustawodawczej. W kontekście poprawek do projektu obywatelskiego godzi się też dodać, że wątpliwa staje się również możliwość zastosowania w stosunku do takiego projektu normy wynikającej z art. 42 ust. 5 Regulaminu Sejmu. Artykuł ten stanowi, że „Marszałek Sejmu, na wniosek komisji, może zwrócić się do wnioskodawcy o przepracowanie projektu z rozważeniem zmian postulowanych przez komisje oraz przedstawienie skutków, zwłaszcza finansowych, tych zmian”. Nawet jeśli zaakceptować możliwość zgłaszania poprawek w imieniu grupy wyborców przez przedstawiciela komitetu za zgodą tego ostatniego, to przepracowanie projektu jest rozwiązaniem dalej idącym niż zgłoszenia poprawek, a także – co najistotniejsze – nie ma ono podstaw konstytucyjnych. Dlatego też – naszym zdaniem – nie można zastosować tego mechanizmu w stosunku do obywatelskich projektów ustaw87. Warto również wskazać, jakie uprawnienia przysługują przedstawicielowi komitetu. Przede wszystkim może on brać udział tak w posiedzeniach Sejmu, jak i komisji, które rozpatrują obywatelski projekt ustawy, dysponując podczas tych posiedzeń prawem wypowiadania się we wszystkich kwestiach związanych z tym projektem 88. Szczególnie jest to widoczne podczas pierwszego czytania, kiedy to właśnie ta osoba przedstawia założenia projektu oraz odpowiada na pytania posłów. Rola przedstawiciela komitetu zostaje w znaczący sposób ograniczona podczas drugiego czytania, kiedy przedstawienie sprawozdania komisji prezentowane jest przez posła-sprawozdawcę. Tym samym przedstawiciel w zasadzie staje się już jedynie biernym obserwatorem dalszego przebiegu postępowania ustawodawczego, pozbawionym środków prawnych o władczym – wobec projektu – charakterze.

FINANSOWANIE INICJATYWY USTAWODAWCZEJ OBYWATELI I ROZWIĄZANIE KOMITETU Wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli nie jest zadaniem łatwym. Nie da się zorganizować kampanii promocyjnej, a przede wszystkim zbiórki podpisów bez dysponowania środkami finansowymi. Co prawda, w obecnej sytuacji prawnej nie można zlecić takiej zbiórki podmiotom komercyjnym89, jednak i tak oparcie się na licznej grupie woluntariuszy wymaga zapewnienia im środków, głównie o logistycznym charakterze, pozwalających na sprawną organizację tego przedsięwzięcia. Stąd też fundamentalne znaczenie dla skutecznego wykonania inicjatywy ustawodawczej ma regulacja prawna dotycząca jej finansowania. Podkreślić trzeba, że polski ustawodawca nie zdecydował się na jakiekolwiek wsparcie budżetowe dla inicjatorów postępowania, a nawet na zwrot części kosztów tym inicjatorom, których inicjatywy zostaną wniesione do Sejmu czy też później uchwalone jako ustawa. Dlatego wydatki związane z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez obywateli są pokrywane wyłącznie przez komitet, który posiada stosunkowo znaczącą swobodę pozyskiwania środków finansowych i to pomimo rozbudowanego zakazu pozyskiwania środków z niektórych źródeł. Zasadniczo bowiem komitetowi nie mogą być przekazywane środki finansowe, a także wartości niepieniężne pochodzące z budżetu państwa, od państwowych jednostek organizacyjnych, z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych, od przedsiębiorców państwowych, a także przedsiębiorców z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych oraz innych komunalnych osób prawnych oraz od osób fizycznych niemających miejsca zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli polskich zamieszkałych za granicą, cudzoziemców mających miejsce zamieszkania

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, osób prawnych niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, innych podmiotów niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających zdolność zaciągania zobowiązań i nabywania praw we własnym imieniu, osób prawnych z udziałem podmiotów zagranicznych, obcych przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji specjalnych i organizacji międzynarodowych oraz innych obcych przedstawicielstw korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych i konsularnych na mocy umów, ustaw lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych. Generalnie celem powyższych zakazów jest ograniczenie wsparcia inicjatywy ustawodawczej ze źródeł budżetowych, zarówno państwowych, samorządowych, jak i zagranicznych. To ostatnie ograniczenie ma chronić postępowanie legislacyjne przed realizacją za jej pomocą interesów obcych państw czy korporacji międzynarodowych, które mogą być zainteresowane przyjęciem przez Polskę określonych rozwiązań prawnych. Powyższe rozwiązanie, które można uznać za uzasadnione, posiada jednak istotne luki. Przede wszystkim wiąże się to z możliwością przeprowadzenia przez komitet zbiórki publicznej, dodatkowo niewymagającej zezwolenia. Gromadzenie środków finansowych podczas niniejszej zbiórki rodzi daleko idące, negatywne konsekwencje, gdyż nie ma wtedy praktycznie żadnych możliwości oceny źródła przekazanych podczas niej środków, co oznacza, że ograniczenia podmiotowo-przedmiotowe stają się czysto fikcyjne, tym bardziej, że nie został określony żaden maksymalny poziom środków komitetu, które mogą pochodzić z takiej zbiórki. W konsekwencji więc zbiórka publiczna może stać się jedynym źródłem przychodów uzyskanych przez komitet. Na marginesie warto również dodać, że właśnie zbiórka publiczna może stać się istotnym elementem różnicującym pozycję komitetów inicjatywy ustawodawczej, poprzez wzmocnienie tych komitetów, które dysponują zasobnym zapleczem finansowym.

Prowadzenie rzeczonej zbiorki odbywa się na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych90, co budzi liczne wątpliwości związane z relacją tej ustawy z ustawą o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Zasadniczo zbiórka musi być prowadzona wyłącznie w miejscach publicznych, takich jak ulice, place, parki i cmentarze, choć oczywiście katalog wskazany w tej ustawie ma jedynie charakter przykładowy, o czym jednoznacznie przesądza użycie zwrotu „w szczególności”. Interpretacja treści art. 15 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli prowadzi do wniosku, że komitet inicjatywy ustawodawczej może sam prowadzić zbiórkę, gdyż można go uznać za organizację pozarządową w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie91. Warunkiem jej prowadzenia jest jej wcześniejsze zgłoszenie przez komitet i zamieszczenie informacji o zgłoszeniu przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej na ogólnopolskim elektronicznym Portalu Zbiórek Publicznych. Zgłoszenie takie może zostać dokonane w wersji elektronicznej lub papierowej. Powinno ono obejmować: cel takiej zbiórki, którym w tym przypadku musi być zgromadzenie środków na potrzeby akcji promocyjnej, dane organizatora, sposób prowadzenia zbiórki publicznej (NIP lub REGON)92, dane pełnomocnika komitetu (imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL), miejsce prowadzenia zbiórki, termin jej rozpoczęcia i termin zakończenia oraz przewidywane koszty niezbędne do zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki, które zostaną pokryte z zebranych ofiar. Po zakończonej zbiórce pełnomocnik komitetu sporządza i doręcza ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, w celu zamieszczenia na portalu zbiórek publicznych, sprawozdania z przeprowadzonej zbiórki publicznej, z podaniem wartości i rodzaju zebranych ofiar, co czyni w ciągu 30 dni od zakończenia zbiórki publicznej oraz ze sposobu rozdysponowania zebranych ofiar.

90. Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 498). 91. Por. P. Ruczkowski, Nowe zasady prowadzenia zbiórek publicznych, „Przegląd Prawa Publicznego” 2014, nr 12, s. 30. 92. Konieczność posiadania takiego numeru w przypadku komitetu inicjatywy ustawodawczej znacząco opóźnia możliwość skorzystania z tej formy wsparcia finansowanego.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

93. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2001 r. w sprawie wzoru sprawozdania o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej wykonywanej przez obywateli oraz szczegółowego zakresu zawartych w nim informacji (Dz.U. z 2001 r. Nr 94, poz. 1036).

W świetle ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych sprawozdanie to powinno zostać złożone w terminie trzech miesięcy od zakończenia roku obrotowego. Z racji braku roku obrotowego takiego podmiotu przyjąć trzeba, że powinno to być dokonane w terminie trzech miesięcy od rozwiązania komitetu. Podlega jednak dyskusji to, czy w przypadku komitetu inicjatywy ustawodawczej złożenie tego ostatniego sprawozdania jest konieczne, skoro w tym samym terminie powinno zostać złożone sprawozdanie finansowe komitetu, w którym pojawią się też dane związane z przychodami i wydatkami komitetu, w tym związane z rozliczeniem środków uzyskanych w ramach zbiórek publicznych. Gwarancją transparentności działalności finansowej komitetu ma być jej jawność. Służyć ma temu obowiązek składania przez pełnomocnika komitetu wspomnianego powyżej sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej. Sprawozdanie takie składa się ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, a więc obecnie ministrowi finansów, w terminie trzech miesięcy od dnia wniesienia do marszałka Sejmu projektu ustawy, względnie od wydania ekwiwalentnego postanowienia Sądu Najwyższego, a w przypadku wcześniejszego rozwiązania komitetu – w ciągu trzech miesięcy od dnia jego rozwiązania. Regulacja ta budzi poważne wątpliwości, gdyż oznacza, że komitet powinien złożyć sprawozdanie jeszcze w toku prac legislacyjnych w parlamencie, co stanowi istotną niekonsekwencję ustawodawcy – skoro komitet w dalszym ciągu pozostaje aktywny, nie powinien mieć zablokowanego dostępu do środków, które mogą być niezbędne dla prawidłowego wykonywania przysługujących mu – a ściślej rzecz biorąc jego przedstawicielowi – uprawnień związanych z obywatelskim projektem ustawy. Uwaga ta jest tym bardziej istotna, że minister właściwy do spraw finansów publicznych, który wykonał upoważnienie ustawowe zawarte w art. 17

ust. 3, określając wzór sprawozdania i zakres informacji w nim zawartych93, wymaga stosunkowo szczegółowych informacji finansowych, jednak właśnie, co naturalne, z ograniczeniem szczegółowości wpłat ze zbiórek publicznych, co do których wskazane zostaje jedynie miejsce i data jej przeprowadzenia. W sprawozdaniu takim umieszcza się bowiem informacje ogólne, które obejmują dane o przychodach i wpływach, na które składają się: środki pieniężne gromadzone na rachunkach bankowych, w tym pochodzące od osób prawnych, osób fizycznych, anonimowych ofiarodawców i innych podmiotów, ze zbiórek publicznych, a także odsetki od środków na rachunkach bankowych, kredyty i pożyczki, wartość pozyskanych darowizn niepieniężnych, w tym wartość darowizn rzeczowych i wartość usług świadczonych nieodpłatnie na rzecz komitetu, a także pozostałe przychody i wpływy. Ponadto, wszystkie te elementy ujmowane są również w sposób szczegółowy, zawierając dane o: wpłatach od osób prawnych oraz od osób fizycznych, wraz z wykazem takich osób, wspomnianych już wpłatach ze zbiórek publicznych, wraz z podaniem daty i miejsca przeprowadzonej zbiórki, pozostałych wpłatach, pozyskanych darowiznach niepieniężnych, wykonanych na rzecz komitetu nieodpłatnych usługach, wraz z wykazem podmiotów, które świadczyły te usługi, kredytach bankowych i otrzymanych pożyczkach, jak również o nadwyżce przychodów nad wydatkami oraz sposobie jej wykorzystania. Zakres danych potwierdza więc, że istnieją liczne możliwości pozyskiwania środków, które nie będą wyraźnie udokumentowane. Oprócz tego, co jest pokłosiem regulacji ustawowej, poza sferą jawności pozostaje strona wydatkowa komitetu, co czyni sprawozdawczość finansową mocno ograniczoną, utrudniając jednocześnie weryfikację danych zawartych w takim sprawozdaniu.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

Z niewłaściwie określonym terminem złożenia sprawozdania finansowego koresponduje również nałożony na pełnomocnika komitetu obowiązek przekazania kwoty stanowiącej nadwyżkę finansową na rzecz organizacji charytatywnej i ujęcie tej informacji w sprawozdaniu finansowym. Oznacza to, że komitet w chwili złożenia sprawozdania nie będzie mógł dysponować zgromadzonymi środkami finansowymi, pomimo że będzie jeszcze ponosił wydatki, związane chociażby ze wzmiankowanymi powyżej kosztami uczestnictwa przedstawiciela komitetu w pracach sejmowych czy senackich czy też kosztami dojazdów członków komitetu inicjatywy ustawodawczej na spotkania komitetu. Dlatego też koniecznym wydaje się zmiana terminu przekazania niniejszej nadwyżki na termin następujący po zakończeniu prac ustawodawczych dotyczących projektu obywatelskiego. Dodać jednocześnie trzeba, że ustawodawca posłużył się pojęciem instytucji charytatywnej, które nie jest pojęciem prawnym94. W regulacjach prawnych dominuje bowiem pojęcie ściśle określonej instytucji pożytku publicznego, których identyfikacja jest jednoznaczna z racji figurowania stosownej informacji o posiadaniu tego statusu w Krajowym Rejestrze Sądowym. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że ich zakres określa stosunek niezależności, co oznacza, że nie każda organizacja pożytku publicznego jest instytucją charytatywną i odwrotnie – nie każda organizacja charytatywna jest organizacją pożytku publicznego. Dlatego też konieczne jest określenie takiej organizacji na podstawie celów jej działalności, co może jednak powodować istotne komplikacje. W związku ze składanym sprawozdaniem finansowym na pełnomocniku komitetu ciążą znaczące obowiązki. Poza samym jego złożeniem winien on

również opublikować takie sprawozdanie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, na zasadach podobnych, jak miało to miejsce w przypadku ogłoszenia faktu nabycia osobowości prawnej. Nastąpić to winno w terminie tożsamym z terminem złożenia sprawozdania ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Wspomniany obowiązek jest przejawem realizacji wspomnianej jawności finansowania inicjatywy ustawodawczej, aczkolwiek rodzi po stronie komitetu kolejne, dodatkowe koszty. Komitet nie ma jednak tym razem żadnego szczególnego interesu związanego z zasięgiem publikacji takiego sprawozdania, co oznacza, że przy wyborze miejsca publikacji sprawozdania może kierować się wyłącznie względami finansowymi. Innym obowiązkiem spoczywającym na pełnomocniku komitetu jest przechowywanie wszelkich dokumentów związanych z finansowaniem wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia publikacji sprawozdania finansowego. Pomimo nieprecyzyjnej terminologii w ustawie uznać trzeba, że termin ten rozpoczyna swój bieg

94. Termin ten używany jest powszechnie w prawie Unii Europejskiej, w szczególności w przepisach podatkowych, zob. np. Zalecenie Komisji z dnia 15 grudnia 2011 r. dotyczące zapobiegania podwójnemu opodatkowaniu spadków, 2011/856/UE (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2011 r.).

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

95. Podobnie J. Mordwiłko, Status prawny komitetu inicjatywy ustawodawczej, po złożeniu sprawozdania finansowego w świetle ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Biuletyn Ekspertyz i Opinii Prawnych” 2002, nr 1, s. 32. 96. Por. P. Chybalski, Uwaga 54 do art. 122 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. 2: Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 532.

od dnia, w którym sprawozdanie zostanie podane do publicznej wiadomości w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim. Komitet inicjatywy ustawodawczej nie jest bytem trwałym, a czas jego istnienia warunkuje realizacja – skuteczna albo nieskuteczna – prawa inicjatywy ustawodawczej. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na precyzyjne uregulowania problematyki rozwiązania komitetu. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1, komitet taki rozwiązuje się po upływie trzech miesięcy od daty zakończenia postępowania ustawodawczego, postanowienia marszałka Sejmu o odmowie nadania biegu projektowi ustawy lub postanowienia Sądu Najwyższego oddalającego zaskarżone postanowienie o odmowie nadania biegu projektowi ustawy albo bezskutecznego upływu terminu trzech miesięcy na wniesienie projektu ustawy. W pozostałych przypadkach komitet rozwiązuje się po upływie trzech miesięcy od upływu terminu wymaganego na złożenie sprawozdania finansowego. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w której komitet nie usunie braków formalnych w zawiadomieniu o utworzeniu komitetu. W kontekście rozwiązania komitetu wyjaśnienia wymaga pojęcie daty zakończenia postępowania ustawodawczego, szczególnie że mogą ją określać różne wydarzenia. Nie może być wątpliwości, że zakończenie takiego postępowania co do zasady następuje z chwilą opublikowania takiej ustawy w dzienniku ustaw. Niemniej jednak mogą pojawić się również inne sytuacje, w których dojdzie do zakończenia postępowania ustawodawczego. Przede wszystkim może to dotyczyć odrzucenia ustawy przez Sejm, co może mieć miejsce zarówno podczas pierwszego czytania, jak i podczas czytania trzeciego. Również upadkiem ustawy skutkuje nieodrzucenie przez Sejm wniosku Senatu o odrzucenie ustawy. Nieodrzucenie to może być spowodowane zbyt małą liczbą głosów otrzymanych przez wspomniany wniosek, ale również niepoddaniem wspomnianego wniosku pod głosowanie, co będzie skutkować upadkiem ustawy wraz z zakończeniem kadencji parlamentu. Wreszcie również komitet

kończy swój byt, gdy ustawa nie zostanie ponownie uchwalona, w sytuacji gdy prezydent zgłosi wniosek o jej ponowne przyjęcie (weto ustawodawcze), względnie gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niekonstytucyjność ustawy w ramach kontroli prewencyjnej, wykonywanej na wniosek prezydenta. Naturalne jest jednak, że wystąpienie każdej z tych sytuacji oznacza rozpoczęcie biegu terminu związanego z zakończeniem istnienia komitetu inicjatywy ustawodawczej95. Nieco bardziej skomplikowana sytuacja może mieć miejsce, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi częściową niekonstytucyjność takiej ustawy, a prezydent zdecyduje się na zastosowanie postępowania sanacyjnego, a więc zwróci ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności z ustawą zasadniczą. W naszej ocenie przyjąć trzeba, że do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania sanacyjnego komitet inicjatywy ustawodawczej dalej istnieje, a jego przedstawiciel może uczestniczyć w postępowaniu parlamentarnym dotyczącym rozpatrywania takiej ustawy. W dalszym ciągu bowiem nie dochodzi wtedy do zakończenia postępowania ustawodawczego, lecz jest ono kontynuowane, choć na odmiennych zasadach, wynikających z rozwiązań zawartych w Regulaminie Sejmu96.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ KARNA Ustawodawca zdecydował się również na uregulowanie kwestii odpowiedzialności karnej za przestępstwa popełnione w toku wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Wspomniane przestępstwa występują w dwojakiej formie. Z jednej strony są one związanie z działaniami osób trzecich, które utrudniały wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Z drugiej dotyczą działalności pełnomocnika komitetu i braku realizacji przez niego ustawowych obowiązków. W tym pierwszym przypadku zabroniona została jakakolwiek aktywność polegająca na przeszkadzaniu przemocą, groźbą bezprawną lub podstępem w wykonywaniu inicja-

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W PRAWIE POLSKIM STR.

tywy ustawodawczej przez obywateli (przy czym dotyczy to wszystkich etapów wykonywania takiej inicjatywy97) albo wywieraniu wpływu na jej wykonanie przez nadużycie stosunku służbowego. Tym samym mamy tu do czynienia z dwoma różnymi występkami, w których pierwszy ma charakter formalny, co oznacza, że przeszkadzanie w wykonywaniu inicjatywy nie musi wiązać się z osiągnięciem efektu w postaci niezrealizowania przysługującego obywatelom prawa. W odniesieniu do drugiego czynu, czyli do wywierania wpływu, ma on charakter przestępstwa materialnego, co oznacza, że liczy się tu określony efekt takiego działania98. Dodać trzeba, że ów wpływ może być dwojaki – wystąpi zarówno, gdy ktoś nadużywa stosunku służbowego w celu wsparcia inicjatywy ustawodawczej, jak i w celu utrudnienia jej realizacji. Sankcja za powyższe czyny jest jednak tożsama – za ich popełnienie grozi kara pozbawienia wolności od trzech miesięcy do pięciu lat. Odmiennie wygląda sytuacja przestępstw popełnianych przez pełnomocnika komitetu. Pomimo tego, że również i w tym przypadku mamy do czynienia z występkami, każde z trzech penalizowanych przestępstw ma charakter materialny, co oznacza, że decydujące znaczenie ma skutek działania pełnomocnika (ewentualnie jego zastępcy)99. Powyższe przestępstwa dotyczą: niedopełniania obowiązku

opublikowania sprawozdania finansowego komitetu inicjatywy ustawodawczej albo podania w nim fałszywych danych, niedopełnienia obowiązku przechowywania dokumentów związanych z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez okres 12 miesięcy od opublikowania sprawozdania finansowego oraz nieprzekazania nadwyżki środków finansowych na rzecz instytucji charytatywnej. W każdym z tych przypadków możliwe jest zastosowanie sankcji w postaci grzywny, kary ograniczenia wolności albo kary pozbawienia wolności do lat trzech. Warto dodać, że w literaturze związanej z prawem karnym podkreśla się niedoskonałość regulacji prawnej dotyczącej wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli w sferze odpowiedzialności karnej. Dotyczy to odwołania w zakresie kampanii promocyjnej do odpowiedniego stosowania ordynacji wyborczej z 1993 r. Jak zauważa J.M. Wojciechowski, obecny kodeks wyborczy zawiera znacznie szerszy zakres regulacji kampanii wyborczej niż wspomniana ordynacja, to jednak „zasada nullum crimen sine lege i wynikający z niej zakaz stosowania analogii oraz wykładni rozszerzającej na niekorzyść sprawcy” stoi na przeszkodzie stosowania przepisów karnych w nim przewidzianych do sytuacji związanych z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez obywateli100.

97. J.M. Wojciechowski, Prawnokarna ochrona obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, „Przegląd Legislacyjny” 2015, nr 2, s. 63. 98. Zob. więcej: P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa…, op. cit., s. 217–220. 99. Ibidem, s. 222–223. 100. J.M. Wojciechowski, Prawnokarna ochrona…, op. cit., s. 73.

Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSCE W PRAKTYCE USTROJOWEJ

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

Pomimo że obywatelska inicjatywa ustawodawcza stała się instytucją ustrojową w Polsce w 1997 r., obywatele mogli z niej faktycznie korzystać dopiero od 1999 r., kiedy to uchwalono ustawę regulującą zasady i tryb jej wykonania. Od tego momentu praktyka korzystania z tej instytucji w Polsce na tle innych państw europejskich prezentuje się całkiem dobrze. Niewątpliwie świadczy to o tym, że instytucja ta jest postrzegana przez społeczeństwo jako potrzebna i dająca obywatelom możliwość realnego wpływu na procesy decyzyjne w państwie.

1. Należy zauważyć znaczną poprawę w tym zakresie w latach 2012–2015, kiedy na 39 zgłoszonych inicjatyw ponad połowa (21 projekty) była od początku sporządzona poprawnie.

Niemniej jednak, pomimo dużego zainteresowania i częstego podejmowania inicjatyw, wykonanie inicjatywy obywatelskiej napotyka wiele przeszkód, wynikających zarówno z regulacji prawnej, jak i częstego braku woli politycznej po stronie organów państwa. Skutkuje to tym, że w ogromnej większości przypadków podejmowane inicjatywy nie przynoszą oczekiwanych efektów, pomimo ogromnego wysiłku, który jest konieczny dla skutecznego wniesienia projektu.

W okresie 16 lat – od momentu uchwalenia ustawy w 1999 r. do końca VII kadencji Sejmu w 2015 r. – obywatele rozpoczęli procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej 144 razy. Tyle dokładnie komitetów inicjatywy ustawodawczej przedłożyło marszałkowi Sejmu zawiadomienie o utworzeniu komitetu wraz z załączonym projektem oraz 1 tys. podpisów obywateli popierających inicjatywę. Przyjęty w Polsce kształt obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej ma charakter sformułowany, co oznacza, że inicjatorzy muszą opracować poprawny projekt spełniający wszystkie określone prawem wymogi formalne. W praktyce wymóg ten okazał się dla komitetów dużym problemem. Wśród 144 komitetów, które podjęły się wykonania inicjatywy ustawodawczej, w 37 przypadkach przedłożone projekty nie zawierały żadnych braków formalnych1. Aż w 107 przypadkach wniesione projekty takie braki miały, w związku z czym zostały zwrócone wnioskodawcom w celu ich usunięcia. W 26 przypadkach wnioskodawcy nie usunęli braków w wyznaczonym terminie, toteż marszałek Sejmu odmówił przyjęcia zawiadomienia i procedura została zakończona. Należy jednak zauważyć, że niektóre z tych komitetów powtórzyły ten wstępny etap wykonania inicjatywy, jak na przykład miało to miejsce w 2010 r. i 2011 r., kiedy kilkakrotnie podejmowano inicjatywę w odniesieniu do projektu zmiany ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W pozostałych przypadkach inicjatorom udało się jednak we wskazanym przez marszałka Sejmu terminie braki usunąć, co umożliwiło im przystąpienie do kampanii promocyjnej podjętej inicjatywy i gromadzenia podpisów pod projektem.

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSCE W PRAKTYCE... STR.

Należy również zauważyć, że w znacznej większości złożone przez obywateli projekty nie stanowiły nowej kompleksowej regulacji. Były to projekty ustaw nowelizujących ustawy już obowiązujące, których opracowanie powinno być znacznie łatwiejsze. W praktyce większe kłopoty niż opracowanie samego tekstu projektu spełniało jednak przygotowanie prawidłowego uzasadnienia, w tym przede wszystkim wskazanie skutków finansowych proponowanej regulacji oraz źródeł finansowania wprowadzenia proponowanych projektów w życie. Drugą – i jak się w praktyce okazało – nawet większą barierą dla obywatelskich inicjatyw ustawodawczych był konstytucyjny wymóg zebrania co najmniej 100 tys. podpisów od obywateli popierających projekt w stosunkowo krótkim terminie trzech miesięcy. Spośród 144 komitetów, które do tego etapu przystąpiły, udało się to jedynie 56 komitetom, a zatem mniej niż połowie. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te projekty stały się przedmiotem prac parlamentu, gdyż w trzech przypadkach przeprowadzona przez Centralną Komisję Wyborczą kontrola podpisów wykazała, że liczba ważnie złożonych podpisów w rzeczywistości była mniejsza od wymaganego minimum. Ostatecznie, w przeciągu 16 lat, marszałek Sejmu nadał bieg 53 projektom obywatelskim, spośród których tylko osiem zostało przez Sejm uchwalonych. Trzynaście kolejnych projektów parlament odrzucił, przy czym aż w 7 przypadkach miało to miejsce już w trakcie pierwszego czytania projektu ustawy. Były to projekty dotyczące ustawy o przywróceniu Święta Trzech Króli (2008), ustawy o przywróceniu dnia wolnego od pracy w Święto Trzech Króli (2009), zmiany Kodeksu karnego za-

kładającej penalizację zapłodnienia in vitro (2009), ustawy o działalności spółdzielni mieszkaniowych (2010), ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (2013), zmiany Kodeksu pracy zakładającej wprowadzenie zakazu handlu w niedzielę (2013) i zmiany Kodeksu wyborczego (2014). W trakcie trzeciego czytania obywatelski projekt ustawy został odrzucony cztery razy i miało to miejsce w 2010 r. w odniesieniu do projekt ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz niektórych innych ustaw, w 2012 r. i 2014 r. w odniesieniu do projektu ustawy o systemie oświaty oraz w 2015 r. w odniesieniu do projektu zmiany Kodeksu wyborczego. Podczas trzech pierwszych lat od wejścia w życie regulacji ustawowej, które przypadały na okres III kadencji parlamentu, obywatelom udało się przeprowadzić procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej do końca w pięciu przypadkach na ogólną liczbę 15 komitetów, o których powstaniu zawiadomiono marszałka Sejmu. Należy zauważyć, że wszystkie komitety, którym udało się zebrać wymaganą liczbę

TABELA 2. LICZBA INICJATYW PODEJMOWANYCH W POSZCZEGÓLNYCH LATACH W OKRESIE OD 1999 R. DO 2011 R. ZE WSKAZANIEM SPOSOBU ICH ROZPATRZENIA ŹRÓDŁO: ZMODYFIKOWANA I UAKTUALNIONA WERSJA TABELI ZOSTAŁA OPRACOWANA NA PODSTAWIE: A. RYTEL-WARZOCHA, POPULAR INITIATIVES IN POLAND: CITIZENS’ EMPOWERMENT OR KEEPING UP APPEARANCES? , [W:] CITIZENS’ INITIATIVES IN EUROPE… , OP. CIT., S. 221.

R ok

P odjęte inicja tywy

S porządzone poprawnie ( od początku lub po uzupełnie niu braków )*

P omyślnie zebrane podpisy

W niesione do parla mentu **

O drzuco ne w I

O drzuco ne w III

czytaniu

U chwalo ne przez parlament

B ędące przedmiotem prac parlamentu

1999

−

(2001)

2000

−

(2001)

( dyskontynuacja 2005)

2001

−

( dyskontynuacja 2005)

2002

−

(2002)

( dyskontynuacja 2007)

2003

−

(2004)

( dyskontynuacja 2007)

2004

−

(2005)

( dyskontynuacja 2007)

2005

−

2006

−

2007

−

2008

−

(2009)

2009

−

(2011)

2010

(2011)

−

( dyskontynuacja 2015)

2011

−

( dyskontynuacja 2015)

2012

−

(2012)

−

2013

−

2014

(2015)

−

2015

−

(2015)

−

N a koniec VII kadencji S ejmu trwały prace le gislacyjne w przedmiocie 23 projektów obywatel skich , przy czym z po czątkiem VIII kadencji 11 z tych projektów objęła zasada dyskontynuacji prac parlamentu ***

sumie

144

117

−

− 1

( dyskontynuacja 2011)

− 2

( dyskontynuacja 2015)

−

przypadkach przedłożone marszałkowi S ejmu projekty nie spełniały wymogów formalnych , a braki nie zostały uzupełnio ne w wyznaczonym terminie . trzech przypadkach podpisy zostały zebrane , jednak po kontroli przeprowadzonej przez P aństwową K omisję W yborczą liczba ważnych podpisów okazała się mniejsza od wymaganego minimum . *** W sumie od 1999 r . do rozpoczęcia VIII kadencji S ejmu w 2015 r . zasada dyskontynuacji prac parlamentu znalazła zastoso wanie w stosunku do 21 projektów obywatelskich .

* W 20 ** W

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSCE W PRAKTYCE... STR.

100 tys. podpisów, powstały na bazie istniejących już dużych organizacji społeczno-politycznych, takich jak związki zawodowe, stowarzyszenia czy partie polityczne2. Wśród komitetów, które te inicjatywy podjęły, były: Komitet Inicjatywy Ustawodawczej ustawy o zmianie ustawy Karta Nauczyciela wspierany przez Związek Nauczycielstwa Polskiego, Komitet Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin wspierany przez Stowarzyszenie Byłych Żołnierzy Zawodowych i Oficerów Rezerwy Wojska Polskiego, Komitet Inicjatywy Ustawodawczej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju wspierany przez związek zawodowy NSZZ „Solidarność”, jak również Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Dajmy dzieciom równe szanse” – ustawa o Fundacji Edukacji Narodowej oraz Obywatelski Komitet przeciw Promowaniu Przemocy w Środkach Masowego Przekazu, wspierane przez partie polityczne.

Już te pierwsze doświadczenia z inicjatywą wskazują, że na gruncie obowiązujących regulacji prawnych, realną szansę na powodzenie mają przede wszystkim inicjatywy cieszące się wsparciem dużych organizacji o ogólnopolskim zasięgu, takich

jak związki zawodowe, ogólnopolskie stowarzyszenia czy partie polityczne, gdyż dysponują one zapleczem personalnym, administracyjnym, finansowym wystarczającym do zebrania wymaganej liczby podpisów i wniesienia projektu do Sejmu. Biorąc pod uwagę czas prowadzenia przez Sejm prac legislacyjnych w przedmiocie projektów obywatelskich, największy sukces odniosła pierwsza z wymienionych inicjatyw, dotycząca zmiany zasad ustalania wynagradzania nauczycieli oraz centralizacji systemu ustalania płac. Projekt złożony w parlamencie 12 marca 2001 r.3 został uchwalony przez Sejm zaledwie 4,5 miesiąca od przeprowadzenia pierwszego czytania. Co więcej, treść projektu nie została zmieniona w toku prac parlamentarnych, w związku z czym przyjęta nowelizacja ustawy Karta Nauczyciela była zgodna z intencjami wnioskodawców. Powodzeniem zakończyły się również prace nad projektem ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju4. Celem projektu było wprowadzenie zakazu prywatyzacji takich zasobów naturalnych jak lasy państwowe, złoża kopalin, wody podziemne oraz wody w ciekach i zbiornikach stanowiących własność Skarbu Państwa, wody w polskiej części akwenu Morza Bałtyckiego czy zasoby parków narodowych. Należy zauważyć, że projekt ten został wniesiony do Sejmu w dniu 4 października 1999 r., a zatem zaledwie 1,5 miesiąca po wejściu w życie ustawy, uchwalony zaś przez Sejm dopiero 6 lipca 2001 r. Wynik głosowa-

2. Por. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 219. 3. Druk sejmowy nr 2803/III kadencja. 4. Druk sejmowy nr 1455/III kadencja.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

5. Druk sejmowy nr 2804/III kadencja. 6. Druk sejmowy nr 2918/III kadencja. 7. Druk sejmowy nr 2397/III kadencja. 8. Zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce…, op. cit., s. 220.

nia nad przyjęciem projektu był prawie jednogłośny – za projektem głosowało 412 posłów, przy trzech głosach przeciwnych i trzech wstrzymujących się, na co wpływ miał charakter przedmiotu regulacji leżący w interesie całego państwa. Zupełnie inaczej wyglądało postępowanie z wniesionym w dniu 8 marca 2001 r. projektem dotyczącym poprawy sytuacji finansowej funkcjonariuszy służb mundurowych5, nad którym prac nie udało się ukończyć przed końcem III kadencji parlamentu. Ponieważ zasada dyskontynuacji prac parlamentu nie działa w odniesieniu do projektów obywatelskich, parlament IV kadencji podjął postępowanie legislacyjne w tej sprawie, jednak również i tym razem nie udało się go zakończyć przed końcem kadencji. Zgodnie z ustawą, w przypadku projektów obywatelskich wyjątek od zasady dyskontynuacji prac ustawodawczych parlamentu odnosi się wyłącznie do kadencji następującej po kadencji, w czasie której projekt został wniesiony, w związku z czym prace nad tym projektem tym razem zostały przerwane. Spośród projektów cieszących się poparciem partii politycznych jeden wspierany był przez nowo powstałą i zyskującą wówczas popularność partię Prawo i Sprawiedliwość, a drugi przez Unię Wolności, która wyraźnie traciła poparcie wśród wyborców. Inicjatywa wspierana przez Prawo i Sprawiedli wość wykonana została przez środowisko związane z katolicką Polską Federacją Ruchów Obrony Życia i dotyczyła projektu, którego celem było wprowadzenie zakazu we wszystkich stacjach telewizyjnych i radiowych emisji w godz. 600–2200 wszelkiego rodzaju audycji, filmów i innych programów, w których zawarta jest przemoc, obsceniczność lub wulgarne przedstawianie6. Projekt ten został wniesiony w dniu 14 sierpnia 2001 r., czyli niecałe 1,5 miesiąca przed wyborami parlamentarnymi, co z góry przesądzało o tym, że Sejm III kadencji nie zdoła go rozpatrzyć. Termin wykonania inicjatywy, jak również jej przedmiot wskazują na to, że instytucja inicjatywy ludowej została raczej potraktowana jako instrument

prowadzenia dodatkowej kampanii przedwyborczej. W związku z końcem III kadencji, a następnie niedokończeniem prac legislacyjnych nad projektem w czasie IV kadencji parlamentu, zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac parlamentu, postępowanie ustawodawcze zostało przerwane. Podobną rolę odegrała inicjatywa wspierana przez Unię Wolności, dotycząca projektu ustawy o Fundacji Edukacji Narodowej7, której celem miało być przede wszystkim wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży pochodzących z rodzin niezamożnych, ze szczególnym uwzględnieniem dzieci zamieszkujących wsie i małe miasta oraz zwiększenie liczby dzieci i młodzieży z rodzin niezamożnych pobierających naukę w szkołach średnich i wyższych. Projekt ten wpłynął w dniu 15 grudnia 2000 r., a zatem postępowanie związane z wykonaniem inicjatywy toczyło się równolegle z kampanią wyborczą, a następnie wyborami prezydenckimi, które miały miejsce 8 października 2000 r. Unia Wolności nie wystawiła własnego kandydata w tych wyborach, wobec czego straciła możliwość prowadzenia kampanii w ramach przewidzianego dla kandydatów nieodpłatnego czasu antenowego, co chciano zrekompensować kampanią prowadzoną w ramach wykonanej inicjatywy8. Projekt obywatelski został uchwalony przez Sejm po 8 miesiącach od jego wniesienia, jako ustawa o Powszechnym Funduszu Stypendialnym. Ustawa ta nie przewidywała, tak jak chcieli wnioskodawcy, utworzenia fundacji, ale stworzenie wyodrębnionego funduszu. Pomimo zachowania ogólnego celu, który przyświecał inicjatorom, przepisy obywatelskiego projektu zostały zatem znacznie zmienione. Ustawa przekazana została do Senatu, który podjął uchwałę o jej odrzuceniu w całości. W związku z powyższym prace legislacyjne w sprawie ustawy ponownie toczyły się w Sejmie, który jednak nie podjął ponownej uchwały w tej sprawie. Sejm IV kadencji (2001–2005) podjął prace ustawodawcze nad jedenastoma projektami wniesionymi przez obywateli, jak również wznowił postępowanie w odniesieniu do 2 projektów wniesionych

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSCE W PRAKTYCE... STR.

w czasie poprzedniej kadencji. Nie kontynuowano natomiast postępowania dotyczącego ustawy o Powszechnym Funduszu Stypendialnym, gdyż

wyjątek od zasady dyskontynuacji ustawodawczych prac parlamentu stosuje się wyłącznie do sytuacji, gdy w związku z końcem kadencji postępowanie legislacyjne zostało przerwane przed trzecim czytaniem projektu ustawy. Największy sukces odniosła inicjatywa wykonana przez Społeczny Komitet Obrony Sklepów z Tanią Odzieżą zawiązany przez obywateli skupionych wokół pozostającej poza parlamentem Unii Polityki Realnej. Celem inicjatywy było zniesienie zakazu importu odzieży używanej z zagranicy poprzez wprowadzenie zmian do ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach i innych ustaw9. Prace nad tym projektem trwały bardzo krótko, gdyż wpłynął on 18 czerwca 2002 r., pierwsze czytanie odbyło się już następnego dnia, komisje sejmowe niezwłocznie przystąpiły do pracy i dokładnie miesiąc po jego wniesieniu w dniu 18 lipca 2002 r. projekt ten został uchwalony przy jednym głosie przeciwnym i 414 głosach poparcia. Ponieważ Senat nie wniósł swoich poprawek, ustawa została ogłoszona przez prezydenta i weszła w życie. Sukcesem, choć nie tak spektakularnym, zakończyła się również wspierana przez NSZZ „Solidarność” inicjatywa zakładająca kompleksowe uregulowanie zasad przechodzenia na emeryturę

grupy zawodowej górników poprzez zmianę ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych10. Projekt ten wniesiony w dniu 21 lutego 2005 r. został przez Sejm uchwalony po pięciu miesiącach od jego wniesienia. W trakcie IV kadencji parlamentu uchwalone zostały jeszcze dwie ustawy będące skutkiem inicjatyw obywatelskich. Komitet Inicjatywy Ustawodawczej ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu11 wniósł w dniu 29 kwietnia 2003 r. projekt, którego celem, ogólnie rzecz ujmując, było wprowadzenie zasiłku przedemerytalnego oraz podniesienie wysokości świadczeń przedemerytalnych. Należy zauważyć, że inicjatywa w tym przypadku była podejmowana dwukrotnie, gdyż za pierwszym razem nie udało się w terminie zebrać wymaganych podpisów. Projekt ten został uchwalony przez Sejm w dniu 15 kwietnia 2004 r. jako ustawa o świadczeniach przedemerytalnych, a następnie po przyjęciu poprawek Senatu przekazany prezydentowi, który ustawę podpisał.

Trudno jednak w tym przypadku mówić o sukcesie, gdyż pomimo że przedmiot regulacji był tożsamy z przedłożonym przez obywateli projektem, szczegółowe rozwiązania zawarte w ustawie znacznie odbiegały od intencji wnioskodawców. Podobny los spotkał inicjatywę wykonaną przez organizację farmaceutów, która w dniu 14 sierpnia 2003 r. przedłożyła projekt zmiany ustawy Prawo

9. Druk sejmowy nr 579/IV kadencja. 10. Druk sejmowy nr 3864/IV kadencja. 11. Druk sejmowy nr 1768/IV kadencja.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

12. Druk sejmowy nr 2088/IV kadencja. 13. Druk sejmowy nr 1576/IV kadencja. 14. Druk sejmowy nr 2491/IV kadencja. 15. Druk sejmowy nr 3854/IV kadencja. 16. Druk sejmowy nr 3764/IV kadencja.

farmaceutyczne, ustawy o izbach aptekarskich oraz przepisy wprowadzające ustawę Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych12. Celem podjętej inicjatywy było ograniczenie możliwości tworzenia sieci aptek przez koncerny farmaceutyczne dzięki zmianie przepisów dotyczących obrotu surowcami farmaceutycznymi, reklamy produktu leczniczego, przepisów dotyczących aptek i hurtowni farmaceutycznych, zezwoleń na prowadzenie apteki, kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, zmianę stosowanego nazewnictwa dotyczącego zawodu aptekarza oraz przepisów dotyczących praktyk, stażu, przeszkolenia i członkostwa w izbie aptekarskiej oraz wyeliminowanie obowiązku dostosowania działalności do przepisów Prawa farmaceutycznego przez przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne i hurtownie farmaceutyczne. Pomimo że projekt ten został przez Sejm przyjęty w dniu 2 kwietnia 2004 r., treść uchwalonej ustawy znacznie odbiegała od intencji wnioskodawców. W trakcie IV kadencji parlamentu wniesiony został również projekt zmiany ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej13, wspierany przez Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych. Jego celem było umożliwienie tej grupie zawodowej przejścia na wcześniejszą emeryturę oraz zagwarantowanie minimalnego zasadniczego wynagrodzenia, przy czym prace legislacyjne nad tym projektem zostały przerwane w związku z końcem kadencji w 2005 r. Sejm kolejnej kadencji również nie zdążył do końca przeprowadzić postępowania legislacyjnego w tej sprawie, w związku z czym uległo ono zasadzie dyskontynuacji. Ten sam los podzieliła większość pozostałych projektów, których pierwsze czytanie przeprowadzone zostało w trakcie IV kadencji Sejmu, czego przyczyną było podjęcie przez Sejm V kadencji już po dwóch latach od wyborów uchwały o skróceniu kadencji.

Spośród tych inicjatyw należy wskazać dwie, których przedmiot miał wyraźnie lokalny charakter.

Ponieważ polskie prawo nie stawia żadnych wymogów co do terytorialnej dystrybucji zbieranych podpisów, nie ma formalnych przeszkód, aby wymagane poparcie udzielone zostało przez określoną społeczność lokalną, nierzadko, jak miało to miejsce w obu tych przypadkach, przy wsparciu władz lokalnych. Pierwsza z tych inicjatyw miała na celu utworzenie nowego, 17. województwa – województwa środkowopomorskiego, poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian do ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa14. Druga zaś dotyczyła restrukturyzacji i prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni w Łodzi SA15. Inny charakter miał projekt wniesiony przez komitet „Nasze Dziecko” chroniący interesy wspierających go przedsiębiorców, którzy zaproponowali zmianę do ustawy o podatku od towarów i usług polegającą na obniżeniu stawek podatku VAT na odzież oraz inne wyroby dziane, takie jak pieluchy bawełniane czy artykuły mundurowe dla zuchów i harcerzy, dla dzieci do 150 centymetrów wzrostu16. Trzy dalsze inicjatywy, nad którymi prac nie udało się dokończyć, wspierane były przez opozycyjne partie parlamentarne. Obywatelski projekt ustawy o finansowaniu

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI W POLSCE W PRAKTYCE... STR.

świadczeń opieki zdrowotnej wspierany był przez Platformę Obywatelską17, a projekt przewidujący szeroką reformę Kodeksu wyborczego – przez Prawo i Sprawiedliwość18. Ta ostatnia partia stała również za inicjatywą dotyczącą projektu ustawy o Funduszu Alimentacyjnym, zakładającym przywrócenie i restrukturyzację funduszu alimentacyjnego zlikwidowanego 1 maja 2004 r., przeznaczonego na wypłatę świadczeń pieniężnych dla osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów, i przekazanie go do dyspozycji gminy19. Ten ostatni projekt, jako jedyny spośród 7., nad którymi parlament V kadencji kontynuował prace, został uchwalony. Do wszystkich pozostałych zastosowanie znalazła zasada dyskontynuacji. W trakcie V kadencji parlamentu, która trwała jedynie dwa lata (2005–2007), na ręce marszałka Sejmu z sukcesem wniesiony został tylko jeden projekt. Dotyczył on zmian w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw dotyczących przechodzenia na wcześniejszą emeryturę poprzez przyznanie prawa do emerytury w wieku niższym niż podstawowy wiek emerytalny ubezpieczonym urodzonym w latach 1949–1968, którzy nie przystąpili do otwartego funduszu emerytalnego lub w określonym w projekcie terminie złożyli wniosek o rozwiązanie umowy z tym funduszem20. Przyspieszony koniec kadencji przerwał parlamentarne prace nad tym projektem, które zostały wznowione przez parlament VI kadencji. Aktywność obywateli w okresie VI kadencji parlamentu (2007–2011) w zakresie korzystania z prawa inicjatywy ustawodawczej była szczególnie wysoka. Do marszałka Sejmu wpłynęło w tym okresie aż 45 zawiadomień o utworzeniu komitetów inicjatywnych, spośród których 18. udało się zebrać wymaganą przez Konstytucję RP liczbę co najmniej 100 tys. podpisów poparcia, w związku z czym projekty te stały się przedmiotem prac parlamentu.

W siedmiu przypadkach prace te udało się zakończyć, przy czym tylko dwa projekty zostały przez Sejm uchwalone. Pierwszym z nich był złożony w dniu 24 kwietnia 2008 r. projekt zmiany ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego21, dotyczący między innymi obniżenia wieku obowiązku szkolnego dla dzieci oraz przejęcia przez państwo obowiązku pokrywania kosztów prowadzenia przedszkoli publicznych, uchwalony przez Sejm niecały rok po wniesieniu projektu. Drugi z przyjętych projektów obywatelskich dotyczył natomiast nowelizacji obowiązujących w Polsce ordynacji wyborczych, polegającej na wprowadzeniu kwot płci na listach kandydatów na posłów do parlamentu Europejskiego, na radnych, na posłów i senatorów22. Pozostałych pięć projektów zostało odrzuconych, przy czym aż cztery z nich już na samym początku postępowania ustawodawczego w pierwszym czytaniu projektu ustawy. Były to: wniesiony w dniu 16 czerwca 2009 r. projekt nowelizacji przepisów Kodeksu karnego w zakresie penalizacji następujących czynów: doprowadzenia do zapłodnienia komórki jajowej poza organizmem matki (zapłodnienie in vitro), dokonywania eksperymentów na embrionach powstałych w taki sposób oraz handlu tymi embrionami23, wniesiony w dniu 17 marca 2009 r. projekt ustawy o przywróceniu dnia wolnego od pracy w Święto Trzech Króli24, wniesiony w dniu 24 czerwca 2008 r. projekt ustawy o przywrócenie Święta Trzech Króli25 oraz wniesiony 2 lipca 2010 r. projekt ustawy o działalności spółdzielni mieszkaniowych26, stanowiący realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 2008 r. Natomiast wniesiony w dniu 9 grudnia 2010 r. obywatelski projekt zmiany ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz niektórych innych ustaw27, który dotyczył prawnej ochrony życia ludzkiego w każdej fazie jego rozwoju, został odrzucony przez Sejm po 8 miesiącach od jego wniesienia w trzecim czytaniu projektu ustawy.

17. Druk sejmowy nr 3550/IV kadencja. 18. Druk sejmowy nr 775/IV kadencja. 19. Druk sejmowy nr 3392/IV kadencja. 20. Druk sejmowy nr 691/V kadencja. 21. Druk sejmowy nr 605/VI kadencja. 22. Druk sejmowy nr 2713/VI kadencja. 23. Druk sejmowy nr 2249/VI kadencja. 24. Druk sejmowy nr 2063/VI kadencja. 25. Druk sejmowy nr 826/VI kadencja. 26. Druk sejmowy nr 3317/VI kadencja. 27. Druk sejmowy nr 4222/VI kadencja.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

Był to pierwszy taki przypadek, od kiedy w 1999 r. obywatele faktycznie zaczęli korzystać z prawa inicjatywy ustawodawczej. W trakcie VII kadencji Sejmu, która rozpoczęła się jesienią 2011 r., parlament kontynuował prace ustawodawcze nad jedenastoma projektami wniesionymi przez obywateli w poprzedniej kadencji. Ponadto, w ciągu 4 lat obywatele rozpoczęli procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej w 39 sprawach. W 21 przypadkach projekty ustaw przedłożone marszałkowi Sejmu wraz z zawiadomieniem o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej sporządzone były prawidłowo, natomiast spośród 18 komitetów, których projekty zawierały braki formalne, tylko dwa komitety nie uzupełniły tych braków we wskazanym terminie, w związku z czym marszałek Sejmu wydał postanowienie o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej. Stwierdzone braki formalne dotyczyły między innymi braku wskazania skutków finansowych proponowanej regulacji, brak oznaczenia w nazwie komitetu przedmiotu proponowanej regulacji, brak w adresach i danych członków, pełnomocnika i zastępcy pełnomocnika komitetu, brak w podpisach popierających projekt czy brak podpisu pełnomocnika pod zawiado-

mieniem. Marszałek Sejmu wydał postanowienie o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu w 37 przypadkach, jednakże tylko 18 komitetom udało się w ciągu trzech miesięcy zabrać wymagane 100 tys. podpisów obywateli popierających wniosek, w związku z czym marszałek Sejmu nadał bieg tym projektom. Postępowanie legislacyjne zostało zakończone w odniesieniu do sześciu projektów, przy czym we wszystkich tych przypadkach obywatelskie projekty zostały odrzucone – trzykrotnie w trakcie pierwszego czytania (projekt ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży zgłoszony przez Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Stop aborcji”, projekt ustawy o zmianie Kodeksu pracy zgłoszony przez Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Wolna Niedziela” oraz projekt zmiany Kodeksu karnego zgłoszony przez Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Stop pedofilii”) i trzykrotnie podczas trzeciego czytania (projekt nowelizacji ustawy o systemie oświaty, projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw zgłoszony przez Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Rodzice chcą mieć wybór” oraz projekt zmiany Kodeksu wyborczego zgłoszony przez Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Uczciwe wybory”).

STR.

TABELA 3. PRZEDMIOT REGULACJI OBYWATELSKICH INICJATYW USTAWODAWCZYCH PODEJMOWANYCH W LATACH 1999–2015 (STAN NA KONIEC VII KADENCJI SEJMU) ŹRÓDŁO: OPRACOWANIE WŁASNE.

L iczba projektów

O dsetek wśród wszystkich 144 złożonych projektów

11,1%

9,7%

7,6%

6,25%

4,1%

8,3%

9,7%

13,8%

S prawy

8,3%

S prawy

3,5%

6,25%

6,9%

P roponowany

przedmiot regulacji

S prawy dotyczące działalności handlu , prywatyzacji

gospodarczej ,

S prawy

dotyczące wykonywania zawodu , zatrud nienia i walki z bezrobociem

S prawy

dotyczące ustroju państwa i samorządu lokalnego , systemu wyborczego , statusu depu towanych

S prawy

dotyczące edukacji i systemu oświaty

S prawy

dotyczące ochrony zdrowia i finanso wania opieki zdrowotnej

S prawy

dotyczące amnestii , zmian w

K odeksie

karnym

S prawy

dotyczące finansów publicznych i podat -

ków

S prawy dotyczące systemu nych , rent i emerytur

ubezpieczeń społecz -

S prawy

społeczne dotyczące rehabilitacji zawo dowej i społecznej osób niepełnosprawnych , wy równywania szans dzieci z niezamożnych rodzin , wprowadzenia zakazu promowania przemocy , korzystania z ulgowych i darmowych przejaz dów środkami publicznego transportu , funduszu alimentacyjnego , uznania za inwalidów wojen nych , statusu bezrobotnego , przeciwdziałania przemocy w rodzinie , ochrony płodu ludzkiego i warunków dopuszczalności przerywania ciąży dotyczące ustanowienia świąt , obcho dów i dni wolnych od pracy dotyczące ochrony środowiska , ochrony zwierząt

S prawy

dotyczące zmiany ustawy o przeciwdzia łaniu narkomani ( wszystkie podejmowane przez K omitet I nicjatywy U stawodawczej „W olne K onopie ”)

I nne –

dotyczące zmian K odeksu postępowania administracyjnego , repatriacji , ogródków ro dzinnych , mniejszości narodowych i etnicznych , prawa budowlanego , zmiany ustawy o ochronie przeciwpożarowej , ustawy o gospodarce nieru chomościami , potencjału obronnego RP

STR.

TABELA 4. PRZEDMIOT REGULACJI OBYWATELSKICH INICJATYW USTAWODAWCZYCH PODEJMOWANYCH W LATACH 1999–2015 (STAN NA KONIEC VII KADENCJI PARLAMENTU), KTÓRYM UDAŁO SIĘ ZEBRAĆ W SPOSÓB PRAWIDŁOWY WYMAGANĄ LICZBĘ PODPISÓW POD PROJEKTEM, W ZWIĄZKU Z CZYM STAŁY SIĘ ONE PRZEDMIOTEM POSTĘPOWANIA USTAWODAWCZEGO W SEJMIE ŹRÓDŁO: OPRACOWANIE WŁASNE.

P roponowany

L iczba

przedmiot regulacji

S prawy dotyczące działalności handlu , prywatyzacji

projektów

gospodarczej ,

O dsetek

wśród wszystkich 53 projektów

11,3%

dotyczące ustroju państwa i samorządu lokalnego , systemu wyborczego , statusu depu towanych

7,5%

S prawy

11,3%

dotyczące ochrony zdrowia i finanso wania opieki zdrowotnej

3,8%

S prawy

dotyczące zmian w

5,7%

S prawy

dotyczące finansów publicznych i podat -

7,5%

13,2%

dotyczące ustanowienia świąt , obcho dów i dni wolnych od pracy

7,5%

S prawy

5,7%

S prawy

dotyczące zmiany ustawy o przeciwdzia łaniu narkomani ( wszystkie podejmowane przez K omitet I nicjatywy U stawodawczej „W olne K o nopie ”) oraz ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

I nne –

7,5%

S prawy

dotyczące wykonywania zawodu , zatrud nienia i walki z bezrobociem

S prawy

dotyczące edukacji i systemu oświaty

S prawy

K odeksie

karnym

ków

S prawy dotyczące systemu nych , rent i emerytur

ubezpieczeń społecz -

S prawy

społeczne dotyczące wyrównywania szans dzieci z niezamożnych rodzin , wprowadze nia zakazu promowania przemocy , korzystania z ulgowych i darmowych przejazdów środkami publicznego transportu , funduszu alimenta cyjnego , planowania rodziny , ochrony płodu ludzkiego i warunków dopuszczalności przery wania ciąży

S prawy

dotyczące ochrony środowiska

dotyczące repatriacji , ogródków dział kowych , mniejszości narodowych i etnicznych , prawa budowlanego

Anna Rytel-Warzocha, Piotr Uziębło

WNIOSKI

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

Podsumowując, trzeba jeszcze raz wyraźnie wskazać obszary regulacji prawnej, które w ocenie autorów raportu wymagają zmian na gruncie ustawowym, w celu zwiększenia realnej możliwości wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, a także ochrony praw osób popierających taką inicjatywę. Po pierwsze, ważne staje się dokonanie korekt w procesie poprzedzającym wniesienie projektu do Sejmu. Dotyczy to przede wszystkim złagodzenia wymogów formalnych stawianych projektom obywatelskim. Kluczowe znaczenie ma zniesienie w stosunku do takich projektów obowiązku przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego lub opiniodawczego. Jak wskazywaliśmy, podmioty, które są uprawnione do przedstawienia swojego stanowiska wobec projektu, nie mają pewności, czy istnieje realna szansa na skuteczne wniesienie projektu, co może powodować brak zajęcia stanowiska w danej sprawie. Dlatego też, podobnie jak ma to miejsce w stosunku do projektów poselskich i komisyjnych, przeprowadzenie takich konsultacji powinno obciążać marszałka Sejmu. Warto także rozważyć nałożenie na organy administracji publicznej obowiązku pomocy przy opracowaniu treści uzasadnienia projektu, względnie pominięcie jego niektórych elementów, szczególnie oceny skutków, które rzeczony projekt będzie powodował w sferze społecznej, gospodarczej, finansowej i prawnej. To właśnie te elementy uzasadnienia są zdecydowanie najtrudniejsze do prawidłowej realizacji przez komitet inicjatywy ustawodawczej. Po drugie, istotna staje się reforma zawiadomienia o utworzeniu komitetu, związana głównie z koniecznością uzyskania 1 tys. podpisów poparcia dla takiej inicjatywy, zaliczanych do konstytucyjnej liczby wymaganych podpisów dla skutecznej realizacji inicjatywy ustawodawczej. Z racji tego, że stwarza to możliwość wystąpienia sytuacji, w której rzeczone osoby będą popierać projekt o innym kształcie niż ten, który zostanie przedstawiony marszałkowi Sejmu, obecne rozwiązanie jest co najmniej dyskusyjne, tym bardziej że wyni-

ka z nie do końca przemyślanej poprawki Senatu, która została przyjęta przy uchwalaniu ustawy. Liberalizacja wymogów dotyczących uzasadnienia projektu mogłaby bowiem powodować, że nie ma konieczności dokonywania jakiejkolwiek wcześniejszej weryfikacji sprawności komitetu i tym samym zobowiązywania go do zbierania jakiejś części podpisów. Brak owych podpisów rozwiąże także problem związany z brakiem konieczności tożsamości treściowej projektu popartego przez ów 1 tys. wyborców z projektem, pod którym zbierane mają być pozostałe podpisy. Rozważyć trzeba zmiany w zakresie terminu na wniesienie projektu ustawy. Nawet jeśli nie byłoby potrzeby jego wydłużenia, to konieczne jest zapewnienie realności ustawowego terminu trzymiesięcznego, który obecnie de facto jest jednak nieco krótszy. Tak więc jeśli już miałby pozostać termin trzymiesięczny, to powinien być on liczony od dnia, w którym w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim ukaże się ogłoszenie zawierające informację o fakcie nabycia osobowości prawnej, adresie komitetu oraz miejscu udostępnienia projektu ustawy. Przy okazji warto też się zastanowić, czy nie lepszym rozwiązaniem byłoby publikowanie takiego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski”, a w przypadku pozostawienia obecnej regulacji doprecyzowania możliwości umieszczania powyższych informacji w dziennikach internetowych. Wreszcie pilna jest też potrzeba nowelizacji ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli w sferze zbiórki podpisów i prowadzenia kampanii promocyjnej. Obecne regulacja stwarza bowiem liczne problemy praktyczne, w tym też na gruncie ewentualnej odpowiedzialności karnej za naruszenia zasad prowadzenia owej zbiórki i kampanii promocyjnej. Niezbędne staje się zastąpienie odwołania do nieobowiązującej już ordynacji wyborczej odwołaniem do Kodeksu wyborczego, a także precyzyjne określenie przepisów, które mają zastosowanie do powyższych elementów wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

WNIOSKI STR.

Poza zmianami w zakresie wykonywania rzeczonej inicjatywy można również wskazać pożądane zmiany w parlamentarnym postępowaniu ustawodawczym dotyczącym inicjatyw ustawodawczych. Przede wszystkim dotyczy to regulacji uprawnień przedstawiciela komitetu w postępowaniu ustawodawczym, głównie przyznania mu prawa dokonywania zmian w treści projektu oraz jego wycofania w sytuacji, w której zmiany dokonane w parlamencie stoją w sprzeczności z jego założeniami. Można byłoby to zrealizować chociażby poprzez umieszczenie, na wzór szwajcarski, klauzuli na arkuszach przeznaczonych do zbiórki podpisów, upoważniającej przedstawiciela do dokonania takich czynności. Stanowiłoby to bowiem prawne umocowanie przedstawiciela komitetu do modyfikacji treści projektu, jeśli dojdzie do takiej potrzeby w toku prac parlamentarnych. Ponadto, niezbędna staje się reforma kształtu zasady dyskontynuacji prac parlamentu nad takimi projektami, gdyż tylko wtedy będzie można uniknąć sytuacji, w której bierność działań Sejmu przez dwie kolejne kadencje stwarza szanse na eliminowanie inicjatyw obywatelskich. Nie mniej ważne staje się również zablokowanie możliwości ich upadku w sytuacji, w której zostaną uchwalone przez Sejm jako ustawa, a ich zablokowanie nastąpi w dalszej fazie prac ustawodawczych, tym bardziej że działania takie mogą mieć podłoże polityczne. Taka sytuacja powinna powodować możliwość ponownego ich rozpatrywania od początku postępowania ustawodawczego. Trudno zgodzić się bowiem z tezami, że po dwóch kadencjach projekty mogą już funkcjonować w odrębnej rzeczywistości. Jeśli byłoby tak w rzeczywistości, to inicjatorzy mieliby po prostu możliwość ich samodzielnego wycofania. Dodatkowo również niezbędne jest zmodyfikowanie zasad finansowania wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, w szczególności poprzez zmianę terminu składania sprawozdania finansowego, zapewniając komitetowi możliwość korzystania ze środków finansowych aż do czasu za-

kończenia postępowania ustawodawczego. Obecne rozwiązania pozbawiają możliwości działania komitetu w toku prac parlamentarnych. Ponadto, zastanowić się trzeba nad tym, czy komitet powinien móc przeprowadzać zbiórki publiczne, gdyż pozwala to na obchodzenie ograniczeń w źródłach pozyskiwania środków na cele związane z inicjatywą ustawodawczą, głównie stwarzając możliwość finansowania takich inicjatyw przez międzynarodowe korporacje czy nawet obce państwa. Natomiast jeśli możliwość prowadzenia zbiórek publicznych miałaby pozostać, to konieczne staje się lepsze skorelowanie regulacji zawartych w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli oraz ustawie o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych. Osobną kwestią jest też ewentualna nowelizacja Konstytucji RP i wprowadzenie bezpośredniej ludowej inicjatywy ustawodawczej. Wymagałoby to jednak znacznego podwyższenia liczby wymaganych podpisów pod takim wnioskiem, aby nie dochodziło do zbyt częstych referendów ustawodawczych, gdyż skutkiem mogłoby być zniechęcenie społeczeństwa dla tego mechanizmu partycypacji. Naszym zdaniem najrozsądniejszym byłoby wprowadzenia takiej możliwości tylko wtedy, gdy projekt obywatelski nie zostanie uchwalony lub też zostanie uchwalony z daleko idącymi zmianami. W takiej sytuacji komitet inicjatywy ustawodawczej miałby czas (na przykład sześć miesięcy) na zebranie co najmniej 500 tys. podpisów wyborców, co prowadziłoby do przeprowadzenia referendum w sprawie takiego projektu. Mimo wszystko, tak daleko idąca zmiana wymagałaby szerokiej debaty konstytucyjnej. Mniej kontrowersyjna wydaje się natomiast nowelizacja art. 235 ust. 1 Konstytucji RP, polegająca na wprowadzeniu obywatelskiej inicjatywy konstytucyjnej, a więc przyznaniu grupie wyborców prawa do wnoszenia projektów zmiany ustawy zasadniczej. W tym przypadku także liczba podpisów pod wnioskiem powinna zostać określona na znacznie wyższym poziomie niż w przypadku obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

Manuel Herrmann

INICJATYWA ALPEJSKA TÅ&#x201A;umaczenie: Joanna Maria Wilk

PONIŻEJ PREZENTUJEMY TEKST DOKUMENTUJĄCY DZIAŁALNOŚĆ NA SZYCH PRZYJACIÓŁ Z ALPEN-INITIATIVE (AI) – INICJATYWY AL PEJSKIEJ. AI TO SZWAJCARSKIE STOWARZYSZENIE LICZĄCE PONAD 50 TYS. CZŁONKÓW. W 1989 R. ROZPOCZĘŁO CIESZĄCĄ SIĘ WIEL K Ą POPULARNOŚCIĄ K AMPANIĘ, KTÓRA DOTYCZYŁA OCHRONY REGIONÓW ALPEJSKICH W SZWAJCARII PRZED NEGATYWNYMI SKUTK AMI TRANZYTU TOWARÓW DROGAMI. HISTORIA AI MOŻE BYĆ POUCZAJĄCA DLA WSZYSTKICH TYCH, KTÓRZY MAJĄ MARZENIA I CHCĄ WPROWADZAĆ ZMIANĘ PROSPOŁECZNĄ W POLSKIEJ RZECZYWISTOŚCI.

INICJATYWA ALPEJSKA STR.

5 września 1980 r. został oddany do użytku tunel drogowy Świętego Gotarda, łączący Göschenen w kantonie Uri na północy z Airolo w kantonie Ticino na południu. Był on wtedy najdłuższym tunelem drogowym na świecie. Obecnie plasuje się na trzeciej pozycji. Decyzję o budowie tunelu podjęto w czasach boomu motoryzacyjnego w latach 60. XX w. Szwajcarski rząd wydał zgodę na jego budowę w lipcu 1969 r. We wrześniu 1980 r. radca federalny i minister transportu Hans Hürlimann wygłosił podczas inauguracji tunelu słynną kwestię: „Ten tunel jest nieprzejezdny dla ruchu towarowego”. Wkrótce jednak okazało się, że jest inaczej. Wraz z otwarciem tunelu przenoszenie samochodów ciężarowych na kolej w Gotard zostało wstrzymane; tunel stał się najważniejszą trasą przejazdu przez Szwajcarię – w 1981 r. przejechało przez niego 171 tys. ciężarówek, a w 1990 r. ponad 0,5 mln. Zgodnie z obliczeniami szwajcarskiej administracji, w 2010 r. Alpy Szwajcarskie przekroczyło 1,257 mln pojazdów ciężarowych.

PROBLEMY Z EKOLOGIĄ Podobnie jak w innych regionach Alp, tak i w sąsiedztwie tunelu wzmagały się protesty mieszkańców przeciwko dużemu ruchowi pojazdów ciężarowych. Ze względu na topografię regionu przez Alpy wiedzie niewielka liczba głównych dróg tranzytowych, a ich niekorzystny wpływ jest o wiele silniejszy niż w innych regionach. Jedna ciężarówka w Alpach powoduje trzy razy więcej zanieczyszczeń niż na równinach. Przyroda, społeczeństwo i infrastruktura w alpejskich dolinach cierpią bardziej, ponieważ za sprawą warunków atmosferycznych i szczególnej topografii zanieczyszczenia gromadzą się tam na długi czas. Skutkiem tego skażenie powietrza powodowane przez ruch ciężarowy w Alpach znacznie przekracza ustawowe limity. Oprócz tego w Alpach hałas jest większy i sły-

szalny z większych odległości. Dźwięk wznosi się po zboczach, tworząc echo, które roznosi się na wiele kilometrów, pozbawiając mieszkańców dolin snu, powodując stres i zaburzenia krążenia. Istotna jest również kwestia bezpieczeństwa. Drogi samochodowe dzielą krajobraz, izolują domy, terytoria zwierząt oraz zmniejszają – i tak już ograniczoną – ilość ziemi uprawnej.

SZWAJCARSKA DEMOKRACJA SEMIBEZPOŚREDNIA Prawo do powszechnych inicjatyw w szwajcarskiej demokracji semibezpośredniej zostało uwzględnione w szwajcarskiej Konstytucji Federalnej z 1891 r. Pozwala ono pewnej liczbie obywateli (obecnie 100 tys.) na złożenie wniosku o wniesienie poprawek w określonym artykule, a nawet wprowadzenie nowego artykułu do konstytucji. Jeśli wymagana liczba zwolenników zostanie osiągnięta, inicjatywa zostanie poddana pod głosowanie w referendum. Zarówno parlament, jak i rząd wydają swoje oficjalne stanowiska – czy popierają referendum, czy są przeciwni proponowanej poprawce. Zmiana w konstytucji szwajcarskiej na szczeblu krajowym, zaproponowana przez obywateli, musi osiągnąć zarówno większość powszechnych głosów krajowych, jak i większość głosów w kantonie. W ciągu ostatnich 120 lat poddano pod głosowanie w referendum 178 inicjatyw. Tylko około 10% z tych inicjatyw zostało zatwierdzonych. Mimo że to niewielka liczba, ich faktyczny wpływ na szwajcarską politykę jest znaczący i w ostatnich latach nieustannie wzrasta.

SZWAJCARZY CHCĄ CHRONIĆ ALPY To, co przez wielu było uważane za niemożliwe, stało się faktem po zaciętej i burzliwej kampanii referendalnej. 20 lutego 1994 r. Inicjatywa Alpejska1, jako pierwsza powszechna inicjatywa pochodząca z re-

1. Oryginalna nazwa to „Federalna inicjatywa na rzecz ochrony regionu alpejskiego przed ruchem tranzytowym”.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

gionów górskich, została przyjęta przez większość Szwajcarów i kantony, mimo że parlament i rząd ją odrzuciły. Artykuł o ochronie Alp stał się art. 84 Konsty tucji Federalnej Konfederacji Szwajcarskiej. Jego stosowanie wymaga dwóch stopni ochrony regionu alpejskiego przed negatywnymi skutkami ruchu tranzytowego: transferu ruchu towarowego z dróg na kolej oraz zakazu wzrostu przepustowości dróg tranzytowych. Po zaakceptowaniu powszechnej inicjatywy rząd i parlament stały się odpowiedzialne za wdrożenie nowego artykułu konstytucyjnego. Szwajcaria musiała również negocjować z sąsiadującymi państwami możliwość przeniesienia transportu tranzytowego na trasy kolejowe. Inicjatywa Alpejska nie mogła zatem ryzykować, pozostawiając artykuł konstytucyjny bez monitorowania jego realizacji.

KROKI KU WDROŻENIU ARTYKUŁU Wyniki referendum zaskoczyły rząd i parlament. Fritz Mühlemann, sekretarz generalny szwajcarskiego ministerstwa transportu, wezwał nawet do powtórzenia referendum. Niemniej jednak, dzięki silnemu poparciu obywatelskiemu dla inicjatywy, wysłuchano argumentów, by nie zwiększać przepustowości transalpejskich dróg oraz przenieść transport ciężkich towarów na kolej. W 1998 r. wprowadzono podatek od kilometra przejechanego przez samochody ciężarowe, co poparło 57,2% głosujących, a 1 stycznia 2001 r. wprowadzona została w Szwajcarii opłata od pojazdów ciężarowych (ang. Heavy Vehicles Fee – HVF). W 1998 r. Szwajcarzy zagłosowali również za nowym połączeniem kolejowym przez Alpy (ang. The New Railway Link through the Alps – NRLA) oraz za finansowaniem projektów kolejowych. NRLA zostanie połączone z innymi elementami transeuropejskiej sieci kolei dużych prędkości. Sercem projektu są dwa nowe, bazowe tunele – Lötschberg,

oddany do użytku w 2007 r., i 57-kilometrowy tunel Świętego Gotarda. Szwajcarski parlament w 2008 r. postanowił, że roczna maksymalna liczba ciężarówek, które będą mogły przejechać przez Szwajcarię w dwa lata po otwarciu tunelu Świętego Gotarda, czyli w 2018 r., będzie wynosić 650 tys. To ambitny cel, ale Szwajcarzy wyrazili wolę przeniesienia transportu towarów na kolej w siedmiu powszechnych referendach, które odbyły się od czasu przyjęcia Inicjatywy Alpejskiej.

WYMIAR MIĘDZYNARODOWY Trasa tranzytowa z północy na południe przez Przełęcz Świętego Gotarda i tunel o tej samej nazwie nigdy nie była kwestią wyłącznie lokalną. Dotyczyła również krajów sąsiadujących ze Szwajcarią. Budowa pierwszego tunelu kolejowego Gotarda (od 1872 do 1882 r.) wynikała z traktatu zawartego w 1871 r. pomiędzy Włochami, Niemcami i Szwajcarią. Również dziś szwajcarska polityka drogowa może osiągnąć swoje cele tylko wspólnie z sąsiadami i Unią Europejską. Ponieważ ochrona regionu alpejskiego oraz zrównoważona polityka transportowa były określone w konstytucji, szwajcarski rząd musiał renegocjować umowę z Unią Europejską w sprawie transportu towarów i pasażerów transportem kolejowym i drogowym. W 1998 r. doszło do porozumienia z Unią Europejską, co skutkowało zawarciem pakietu siedmiu bilateralnych traktatów; jednym z nich jest porozumienie w sprawie ruchu tranzytowego. Szwajcarski parlament głosował na rzecz traktatów latem 1999 r., ale dwie małe partie prawicowe zażądały referendum. Koniec końców ostateczna decyzja zależała od samych obywateli, którzy 21 maja 2000 r. zagłosowali w większości za traktatami. Podpisano również kilka dodatkowych umów z państwami sąsiadującymi ze Szwajcarią, w celu zapewnienia zintegrowania szwajcarskiej sieci kolejowej z siecią europejską.

INICJATYWA ALPEJSKA STR.

OSIĄGNIĘCIA Przełom w szwajcarskiej polityce transportowej z 1994 r. wpłynął na całą Europę. Powoli ugruntowywało się przekonanie, że nadszedł czas, by przemyśleć politykę transportową. Doświadczenia szwajcarskie zainspirowały europejskie Białe Księgi transportu. Ostatnia z nich – Biała Księga Komisji Europejskiej z 2011 r. – zawiera postulat przesunięcia do 2050 r. 50% transportu towarowego z dróg na kolej na dystansach ponad 300 km. W 2009 r. szwajcarski minister transportu Moritz Leuenberger otrzymał Europejską Nagrodę Kolejową za wybitne osiągnięcia polityczne w dziedzinie rozwoju gospodarczo i ekologicznie zrównoważonej kolei. W swoim wystąpieniu podkreślił zdecydowaną i twórczą rolę obywateli i demokracji bezpośredniej w całym procesie i przekazał przyznaną mu nagrodę pieniężną na rzecz Inicjatywy Alpejskiej. Inicjatywa Alpejska nie stroni od kreatywnych rozwiązań, aby osiągnąć swoje cele. Dlatego w 2001 r. stowarzyszenie zaproponowało wprowadzenie Alpine Crossing Exchange (ACE), mechanizmu handlu limitami zanieczyszczeń, podobnego do Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (ETS). Celem ACE jest przeniesienie transalpejskiego ruchu towarowego z dróg na kolej poprzez wydawanie praw tranzytowych dla przejazdów samochodowych. Prawa te mogą być przedmiotem obrotu na rynku; podobnie jak w przypadku innych

ograniczonych dóbr, tak i w tym przypadku popyt ustala ceny. Koncepcja ta została podchwycona przez rząd Szwajcarii i wprowadzona w życie w 2008 r. Obecnie jest dyskutowana i badana na poziomie międzynarodowym.

WALKA TRWA – PRZYSZŁE PERSPEKTYWY Pomimo sukcesu i wsparcia szwajcarskie cele nie zostały jeszcze osiągnięte; ciężarówki dalej przejeżdżają przez Alpy, zanieczyszczając ten wrażliwy ekologicznie obszar. Równocześnie Inicjatywa Alpejska, niegdyś stowarzyszenie liczące 42 osoby, rozrosła się obecnie do rozmiaru społeczności około 50 tys. członków i sympatyków. Fabio Pedrina, prezes Inicjatywy Alpejskiej, powiedział: „Entuzjastyczne poparcie naszych członków i większości szwajcarskiej ludności zachęca nas do dalszego wspierania komunikacji, która bierze pod uwagę zarówno ludzi, jak i środowisko. Ruszyliśmy do rozprzestrzeniania tej idei w całej Europie już dawno temu. Wiele przeszkód jest wciąż do pokonania, zanim cały transalpejski ruch zostanie przeniesiony na kolej. Ale jesteśmy przyzwyczajeni do stromych ścieżek i będziemy kontynuować wspinaczkę”. Więcej informacji na temat Alpen-Initiative znajdziecie Państwo na stronie: www.alpine-initiative.ch

KOMITET SPOŁECZNY INICJATYWY „OBYWATELE DECYDUJĄ”

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

102

Zadaniem Komitetu Społecznego powołanego w ramach inicjatywy „Obywatele decydują” jest wypracowanie zmian w obowiązującej ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 1999 r. Nr 62, poz. 688). W skład Komitetu Społecznego wchodzą zarówno liderzy dotychczasowych komitetów obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, jak i eksperci. Do Komitetu Społecznego zostały zaproszone osoby reprezentujące różne środowiska. Cel nadrzędny Komitetu Społecznego to dobro wspólne, dlatego tak istotna jest praca ponad podziałami ideowymi i politycznymi. Na podstawie postulatów wypracowanych przez Komitet Społeczny zostanie przygotowany projekt nowelizacji ustawy. Jeden ze scenariuszy naszych działań zakłada, że projekt zostanie złożony w Sejmie jako projekt poselski przez 15 posłów reprezentujących wszystkie partie zasiadające w parlamencie.

KOMITET SPOŁECZNY INICJATYWY „OBYWATELE DECYDUJĄ” STR.

103

W pracach Komitetu Społecznego udział wzięli:

Piotr Ciompa

Mariusz Duchewicz

Absolwent historii Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 80. przewodniczący Samorządu Studentów Uniwersytetu Warszawskiego. Przed 1989 r. jeden z liderów tzw. drugiego Niezależnego Zrzeszenia Studentów, które reprezentował w obradach Okrągłego Stołu w podstoliku ds. edukacji narodowej. Przekwalifikował się na zarządzanie i finanse (MBA Uniwersytetu Calgary). Po krótkiej pracy jako urzędnik państwowy od 1997 r. wynajmuje się jako menedżer w zarządach średnich i dużych firm. Był wiceprezesem Polskiej Agencji Prasowej. Odznaczony Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski.

Działacz ekologiczny zaangażowany w ogólnopolskie kampanie między innymi „Zwierzę nie jest rzeczą”, „Teraz Wisła” oraz inicjatywy społeczne na rzecz ochrony wilków, Góry św. Anny i Tatr. Działacz w mazowieckim oddziale „Pracowni na rzecz Wszystkich Istot”. Współzałożyciel i aktywista Fundacji „Dzika Polska”. Pełnomocnik Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej „Oddajcie Parki Narodowi”. Właściciel Green Peas – eco bar&coffee serwującego wyłącznie zdrowe dania przygotowane z certyfikowanych produktów rolnictwa ekologicznego.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

104

Jerzy Jankowski

Janusz Lipecki

Od 37 lat zawodowo związany z ruchem spółdzielczym. Przewodniczący Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Rady Spółdzielczej. Obronił doktorat na Uniwersytecie w Białymstoku. Pełnomocnik Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej projektu ustawy o działalności spółdzielni mieszkaniowych. Jak sam mówi, wierzy w społeczeństwo obywatelskie, aktywność ludzi i uważa, że trzeba tylko dać im szansę. Prywatnie interesuje się polityką mieszkaniową i społeczną państwa, a także literaturą współczesną i filmem.

Gdańszczanin. Studiował na Politechnice Gdańskiej. Od kilkunastu lat przedsiębiorca. Pełnomocnik Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej ustawy o zachowaniu przez państwo polskie większościowego pakietu akcji Grupy LOTOS SA i autor projektu ustawy. Prezes lokalnego Stowarzyszenia „Park na Zboczu”. Jak sam mówi, zawsze starał się być osobą społecznie użyteczną, zaangażowaną w swoje środowisko i nieobojętną na sprawy dziejące się wokół nas. W działalności publicznej aktywnie pomaga mu rodzina, w szczególności córki.

KOMITET SPOŁECZNY INICJATYWY „OBYWATELE DECYDUJĄ” STR.

105

Jakub Płażyński

Lucyna Podhalicz

Pełnomocnik Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej „Powrót do Ojczyzny” dotyczącej repatriacji Polaków. Aplikant adwokacki przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie. Ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Gdańskim oraz na Uniwersytecie Amsterdamskim (LLM). Obecnie pracuje jako prawnik w Warszawie. Aktywnie wspiera inicjatywy obywatelskie, widząc w nich fundament demokracji i budulec dla społeczeństwa obywatelskiego. A w wolnych chwilach gra w koszykówkę.

Absolwentka socjologii oraz Studiów Literacko-Artystycznych UJ. Radna Rady Miejskiej w Przemy ślu (2006–2010). W 2001 r. przedstawiła Sejmowi RP projekt ustawy obywatelskiej o ochronie dzieci przed szkodliwymi treściami w mediach. W wyniku między innymi tych działań na grach komputerowych pojawiły się kategorie wiekowe. Prezes Zarządu Głównego (funkcja społeczna) Stowarzyszenia Rodzin Katolickich Archidiecezji Przemyskiej. Mężatka i mama dwóch synów. Uwielbia gotować.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

106

Adam Sandauer

Piotr Uziębło

Doktor fizyki, społecznik, założyciel, później przez wiele lat przewodniczący, a obecnie honorowy przewodniczący Stowarzyszenia Pacjentów „Primum Non Nocere”, organizacji udzielającej pomocy prawnej ofiarom błędów medycznych. Członek Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej na rzecz ustawy o rzeczniku pacjenta.

Prawnik, konstytucjonalista, związany z Katedrą Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego. Interesuje się problematyką wykonywania władzy przez zbiorowy podmiot suwerenności, przede wszystkim demokracją partycypacyjną i wyborami. Autor między innymi monografii Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych i Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie. Prywatnie fan muzyki alternatywnej, literatury iberoamerykańskiej oraz społecznego kryminału ze Skandynawii.

REKOMENDACJE ZMIAN

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

108

REKOMENDACJE ZMIAN W USTAWIE Z DNIA 24 CZERWCA 1999 R. O WYKONYWANIU INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI (DZ.U. Z 1999 R. NR 62, POZ. 688) 3. Naszym zdaniem marszałek Sejmu, a nie komitet, powinien być 1. Postulujemy wyłązobowiązany do pozyczenie zasady dyskon- skania opinii odpowiedtynuacji w odniesieniu nich instytucji/orgado projektów obywatel- nów/urzędów. skich. 4. Rekomendujemy 2. Rekomendujemy liogłaszanie przez beralizację regulamimarszałka Sejmu nu Sejmu w zakresie w „Monitorze Polskim” zapisów dotyczących faktu nabycia przez obowiązku przedłożenia komitet osobowości przez komitet inicjaprawnej, adresu komitetywy ustawodawczej tu oraz miejsca udostępanalizy skutków finan- nienia projektu ustawy sowych projektu ustawy. do publicznego wglądu. Rekomendacje zostały wypracowane w trakcie trzech spotkań Komitetu Społecznego inicjatywy „Obywatele decydują” (stan na dzień 19.05.2012 r.).

REKOMENDACJE ZMIAN W USTAWIE Z DNIA 24 CZERWCA 1999 R. STR.

109

5. Uważamy, że czas zbiórki podpisów powinien liczyć się od daty ogłoszenia w „Monitorze Polskim” faktu nabycia przez komitet osobowości prawnej. 6. Marszałek Sejmu powinien na wniosek pełnomocnika lub komitetu zawieszać bieg zbierania podpisów w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. 7. Postulujemy, aby komitet po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu miał prawo korzystania z dostępu do mediów publicznych w formie: Nieodpłatnych audycji, w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych (na wzór art. 117 § 1 Kodeksu wyborczego);

7.1. Bezpłatnego czasu antenowego w telewizji publicznej na debatę poświęconą tematyce ustawy obywatelskiej (na wzór art. 120 § 1 Kodeksu wyborczego). 8. Rekomendujemy uproszczenie karty do zbierania podpisów poprzez zobowiązanie do wpisania zamiast pełnego adresu jedynie nazwy gminy i województwa. Ponadto do karty należy dodać datę złożenia podpisu przez obywatela. 9. Postulujemy podział sprawozdania finansowego z działalności komitetu na sprawozdanie wstępne i sprawozdanie końcowe. Sprawozdanie wstępne komitet składa do ministra finansów

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

110

i marszałka Sejmu po złożeniu projektu uchwały do Sejmu. Sprawozdanie końcowe musi być złożone do czasu rozwiązania komitetu. Marszałek Sejmu jest zobowiązany do publikacji obu sprawozdań w „Monitorze Polskim”. 10. Komitet po złożeniu projektu ustawy do Sejmu może uzyskać zwrot poniesionych, uzasadnionych kosztów do wysokości 20 tys. zł w szczególności: kosztów podróży, promocji i obsługi prawnej. Zwrot następuje na podstawie wstępnego sprawozdania finansowego. Odpowiednie rozporządzenie będzie regulowało szczegółowe wytyczne w tym zakresie.

11. Naszym zdaniem Kancelaria Sejmu powinna pokrywać koszty przejazdów i noclegów związanych z uczestnictwem członków komitetu w posiedzeniach Sejmu i Senatu oraz ich organów. 12. Komitet ma prawo wprowadzić poprawki do projektu lub go wycofać w terminie do zakończenia drugiego czytania. Postulujemy, by na kartach do zbierania podpisów pojawiła się stosowna klauzula upoważniająca komitet do takich działań. 13. Rekomendujemy, aby art. 13 obecnej ustawy przyjął brzmienie zaproponowane przez senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (druk sejmowy nr 926):

REKOMENDACJE ZMIAN W USTAWIE Z DNIA 24 CZERWCA 1999 R. STR.

111

„Pierwsze czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do Marszałka Senatu lub postanowienia Sądu Najwyższego stwierdzającego prawidłowo złożoną liczbę podpisów popierających projekt ustawy. W wypadkach określonych w art. 4 ust. 3 i 4 pierwsze czytanie odbywa się nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia Sejmu. Jeżeli projekt ustawy został skierowany przez Sejm do komisji, jego drugie czytanie przeprowadza się w terminie do 6 miesięcy od daty tego skierowania.

Trzecie czytanie ustawy przeprowadza się niezwłocznie, chyba że projekt ustawy został skierowany przez Sejm do komisji. W takim wypadku trzecie czytanie projektu ustawy przeprowadza się w terminie do 3 miesięcy od daty skierowania”. 14. Art. 8 ust. 3 ustawy wymaga aktualizacji. Przepis o Ordynacji wyborczej do Sejmu RP powinien być zastąpiony zapisem o Kodeksie wyborczym.

PROJEKT NOWELIZACJI USTAWY Z DNIA 24 CZERWCA 1999 R. O WYKONYWANIU INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI (DZ.U. Z 1999 R. NR 62, POZ. 688)

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

114

Objaśnienia wprowadzonych zmian: • podkreślenie oznacza wprowadzenie nowych sformułowań, • przekreślenie oznacza skreślenie fragmentu ustawy.

USTAWA Z DNIA 24 CZERWCA 1999 R. O WYKONYWANIU INICJATYWY USTAWODAWCZEJ PRZEZ OBYWATELI ART. 1. Ustawa reguluje tryb postępowania w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, o której mowa w art. 118 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

ART. 2. Grupa obywateli polskich, licząca co najmniej 100 tys. osób, mających prawo wybierania do Sejmu, może wystąpić z inicjatywą ustawodawczą przez złożenie podpisów pod projektem ustawy.

ART. 3. Projekt ustawy nie może dotyczyć spraw, dla których Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza.

ART. 4. 1. Projekt ustawy wniesiony do marszałka Sejmu powinien odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji i Regulaminie Sejmu Rzeczy pospolitej Polskiej oraz w niniejszej ustawie. 1a. Uzasadnienie projektu ustawy nie musi wskazywać źródeł finansowania, także jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. 1b. Przeprowadzenie konsultacji oraz uzyskanie niezbędnych opinii co do projektu ustawy, w szcze-

gólności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z odrębnych przepisów, należy do marszałka Sejmu. 1c. Marszałek Sejmu nie może odmówić przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu, w trybie art. 6 ust. 5 ani zwrócić wnioskodawcy projektu ustawy, nawet jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada warunkom określonym w Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Wniesienie projektu ustawy nie stanowi przeszkody do wniesienia innego projektu, w tym także przez grupę obywateli, w tej samej sprawie. 3. Projekt ustawy, w stosunku do którego postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której został wniesiony, jest rozpatrywany przez Sejm następnej i kolejnych kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia projektu ustawy. W takim przypadku marszałek Sejmu każdorazowo zarządza ponowne drukowanie projektu ustawy oraz jego doręczenie posłom.

ART. 5. 1. Czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt, wykonuje komitet inicjatywy ustawodawczej, zwany dalej „komitetem”. Komitet występuje pod nazwą uzupełnioną o tytuł projektu ustawy. 2. Komitet może utworzyć grupa co najmniej 15 obywateli polskich, którzy mają prawo wybierania do Sejmu i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, ze wskazaniem imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL. 3. W imieniu i na rzecz komitetu występuje pełnomocnik komitetu lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób tworzących komitet. Ilekroć w ustawie jest mowa o pełnomocniku rozumie się przez to także jego zastępcę.

PROJEKT NOWELIZACJI USTAWY STR.

115

4. Komitet posiada osobowość prawną, którą nabywa z chwilą przyjęcia przez marszałka Sejmu zawiadomienia, o którym mowa w art. 6 ust. 2.

ART. 6. 1. Po zebraniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 9 ust. 2, 1 tys. podpisów obywateli popierających projekt, pełnomocnik komitetu zawiadamia marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu. Podpisy, o których mowa w zdaniu pierwszym, stanowią część wymaganej liczby 100 tys. podpisów osób popierających projekt. 2. W zawiadomieniu podaje się: 1) pełną nazwę komitetu oraz dokładny adres jego siedziby, 2) dane, o których mowa w art. 5 ust. 2, 3) dane: imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy. 3. Do zawiadomienia załącza się projekt ustawy, spełniający warunki, o których mowa w art. 4 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 1a–1c, wraz z załączonym wykazem 1 tys. podpisów obywateli popierających projekt. 4. Jeżeli zawiadomienie odpowiada warunkom określonym w ust. 2 i 3, marszałek Sejmu, w terminie 14 dni od jego doręczenia, postanawia o przyjęciu zawiadomienia. Postanowienie o przyjęciu zawiadomienia doręcza się niezwłocznie pełnomocnikowi komitetu. 5. W przypadku stwierdzenia braków formalnych zawiadomienia marszałek Sejmu, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, wzywa pełnomocnika komitetu do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków powoduje odmowę przyjęcia zawiadomienia. Umotywowane postanowienie marszałka Sejmu o odmowie przyjęcia zawiadomienia może być przez pełnomocnika komitetu zaskarżone do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od daty doręczenia. Sąd Najwyższy rozpatruje skargę w terminie 30 dni, w składzie 7 sędziów,

w postępowaniu nieprocesowym. Od postanowienia Sądu Najwyższego nie przysługuje środek prawny. Sąd Najwyższy niezwłocznie zawiadamia o treści postanowienia marszałka Sejmu oraz pełnomocnika komitetu.

ART. 7. 1. Po wydaniu otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w art. 6 ust. 4, lub po otrzymaniu postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę komitetu marszałek Sejmu komitet ogłasza, w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski” dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, fakt nabycia osobowości prawnej, adres komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu, o czym niezwłocznie zawiadamia pełnomocnika komitetu. 2. Od dnia przyjęcia przez marszałka Sejmu zawiadomienia, o którym mowa w art. 6 ust. 4, lub otrzymania przez komitet postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę, o której mowa w art. 6 ust. 5, do dnia wniesienia projektu ustawy, o którym mowa w art. 10 ust. 1, treść projektu nie może być zmieniona.

ART. 8. 1. Kampania promocyjna służy przedstawianiu i wyjaśnianiu przez komitet treści projektu ustawy, stanowiącego przedmiot inicjatywy ustawodawczej. 2. Kampania promocyjna na rzecz projektu ustawy oraz zbieranie podpisów obywateli popierających projekt ustawy może rozpocząć się po ogłoszeniu, o którym mowa w art. 7 ust. 1. 2a. Na uzasadniony wniosek komitetu, w szczególności z powodu choroby pełnomocnika komitetu lub jego zastępcy, klęski żywiołowej lub innego zdarzenia losowego marszałek Sejmu ogłasza, w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski”, zawieszenie kampanii promocyjnej na rzecz projektu ustawy oraz zbie-

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

116

rania podpisów obywateli popierających projekt ustawy na czas oznaczony do 6 miesięcy. Okres zawieszenia kampanii promocyjnej na rzecz projektu ustawy oraz zbierania podpisów obywateli popierających projekt ustawy, następuje od dnia złożenia wniosku i nie wlicza się do okresu, o którym mowa w art. 10 ust. 2. 2b. Umotywowane postanowienie marszałka Sejmu o odmowie ogłoszenia zawieszenia kampanii promocyjnej na rzecz projektu ustawy oraz zbierania podpisów obywateli popierających projekt ustawy doręcza się pełnomocnikowi komitetu. 2c. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2b, pełnomocnikowi komitetu przysługuje skarga do Sądu Najwyższego. Przepis art. 6 ust. 5 stosuje się odpowiednio. 3. Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy 28 maja 1993 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 15 Nr 45, poz.205, z 1995 r. Nr 132, poz. 640, z 1997 r. Nr 47, poz. 297, Nr 70, poz. 443, Nr 88, poz. 554, Nr 98, poz. 604, Nr 121, poz.770 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1999 r. Nr 49, poz. 483), określające zasady przeprowadzania kampanii wyborczej, z zastrzeżeniem ust. 3a z wyłączeniem art. 142–148. 3a. Do komitetów, które zebrały zgodnie z wymogami zawartymi w art. 9 ust. 2, co najmniej 50 tys. podpisów pod projektem ustawy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, dotyczące nieodpłatnego dostępu do publicznego radia i telewizji w zakresie prawa do rozpowszechniania nieodpłatnie audycji promocyjnych projektu ustawy, na zasadach określonych w art. 117 Kodeksu wyborczego oraz obowiązku Telewizji Polskiej SA przeprowadzania debat poświęconych projektowi ustawy, z udziałem pełnomocnika ko-

mitetu lub wskazanej przez niego osoby oraz zaproszonych gości na zasadach określonych w art. 120 Kodeksu wyborczego. 3b. Komitetom, które zebrały co najmniej 50 tys. podpisów pod projektem ustawy na ich pisemny wniosek marszałek Sejmu wydaje zaświadczenie o spełnieniu wymagań, o których mowa w ust. 3a. Umotywowane postanowienie marszałka Sejmu o odmowie wydania zaświadczenia doręcza się pełnomocnikowi komitetu. Na powyższe postanowienie pełnomocnikowi komitetu przysługuje skarga do Sądu Najwyższego. Przepis art. 6 ust. 5 stosuje się odpowiednio. 3c. W wypadku uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów przez co najmniej 50 tys. obywateli w sposób, o którym mowa w art. 9 ust. 2, marszałek Sejmu zwraca się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy została złożona wymagana liczba podpisów. Państwowa Komisja Wyborcza dokonuje czynności sprawdzających w terminie 14 dni. W postępowaniu przed Państwową Komisją Wyborczą jako obserwator może uczestniczyć pełnomocnik komitetu. 3d. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych, określi w drodze rozporządzenia: 1) czas przeznaczony na rozpowszechnianie nieodpłatnie audycji promocyjnych oraz debat poświęconych obywatelskim projektom ustaw w każdym z programów ogólnokrajowych i programów regionalnych, 2) sposób przygotowania i emisji audycji promocyjnych oraz debat poświęconych obywatelskim projektom ustaw, uwzględniając typ i rodzaj nośnika zapisu audycji promocyjnych, 3) sposób rozpowszechniania informacji o terminach audycji promocyjnych oraz debat poświęconych obywatelskim projektom ustaw,

PROJEKT NOWELIZACJI USTAWY STR.

117

– mając na względzie konieczność zapewnienia odpowiedniego standardu technicznego emitowanych audycji promocyjnych oraz debat poświęconych obywatelskim projektom ustaw, a także ich powszechnej dostępności oraz dostępności informacji o terminach ich emisji.

ART. 9. 1. W miejscu zbierania podpisów obywateli musi być wyłożony do wglądu projekt ustawy. 2. Obywatel udziela poparcia projektowi ustawy, składając na wykazie, obok swojego imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, własnoręczny podpis. Na każdej stronie wykazu musi znajdować się nazwa komitetu i tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia. 3. Wycofanie poparcia udzielonego projektowi ustawy jest nieskuteczne. 4. Wzór wykazu, o którym mowa w ust. 2, ustala, w drodze rozporządzenia, prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej.

ART. 10. 1. Pełnomocnik komitetu wnosi do marszałka Sejmu projekt ustawy z załączonym wykazem podpisów obywateli popierających projekt. 2. Projekt ustawy wraz z załączonym wykazem podpisów obywateli popierających projekt nie może zostać wniesiony później niż 3 miesiące od daty ogłoszenia przez marszałka Sejmu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski”, faktu nabycia przez komitet osobowości prawnej, zgodnie z art. 7 ust. 1. postanowienia marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub postanowienia Sądu Najwyższego, o którym mowa w art. 7 ust. 1. 3. Jeżeli projekt ustawy został wniesiony zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2, marszałek Sejmu niezwłocznie

zarządza drukowanie projektu ustawy, kieruje projekt ustawy do pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym Sejmu w Sejmie i zawiadamia o tym pełnomocnika komitetu.

ART. 11. 1. W przypadku stwierdzenia, że treść projektu ustawy lub uzasadnienia jest zmieniona, marszałek Sejmu, w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu, odmawia jego przyjęcia. 2. Na umotywowane postanowienie marszałka Sejmu pełnomocnikowi komitetu przysługuje skarga do Sądu Najwyższego. Przepis art. 6 ust. 5 stosuje się odpowiednio.

ART. 12. 1. W przypadku uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów obywateli w sposób, o którym mowa w art. 9 ust. 2, marszałek Sejmu, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu, zwraca się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy jest złożona wymagana liczba podpisów. Państwowa Komisja Wyborcza dokonuje czynności sprawdzających w terminie 21 dni. W postępowaniu przed Państwową Komisją Wyborczą jako obserwator może uczestniczyć pełnomocnik komitetu. 2. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w ust. 1, prawidłowo złożona liczba podpisów popierających projekt okaże się mniejsza niż ustawowo wymagana, marszałek Sejmu odmawia nadania biegu projektowi ustawy. Postanowienie marszałka Sejmu w tej sprawie wraz z uzasadnieniem doręcza się niezwłocznie pełnomocnikowi komitetu. 3. Postanowienie, o którym mowa w ust. 2, może być przez pełnomocnika komitetu zaskarżone do Sądu Najwyższego. Przepis art. 6 ust. 5 stosuje się odpowiednio.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

118

ART. 13.

ART 14A.

1. Pierwsze czytanie projektu ustawy przeprowadza się na posiedzeniu Sejmu w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do marszałka Sejmu lub postanowienia Sądu Najwyższego stwierdzającego prawidłowo złożoną liczbę podpisów popierających projekt ustawy. W przypadku określonym w art. 4 ust. 3 pierwsze czytanie odbywa się nie później niż w terminie 6 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia Sejmu. 2. Sejm nie może odrzucić projektu ustawy w całości w pierwszym czytaniu. 3. Drugie czytanie projektu ustawy odbywa się w terminie 6 miesięcy od daty pierwszego czytania lub jeżeli projekt został skierowany do komisji od daty skierowania projektu ustawy do komisji. 4. Trzecie czytanie projektu ustawy odbywa się niezwłocznie, chyba że projekt ustawy został skierowany przez Sejm do komisji. W takim przypadku trzecie czytanie projektu ustawy przeprowadza się w terminie do 3 miesięcy od daty skierowania.

1. Przedstawiciel w imieniu komitetu do czasu zakończenia drugiego czytania może wnosić poprawki do projektu ustawy. Poprawki zgłoszone i odrzucone przez komisję, po ich zgłoszeniu w formie pisemnej, zamieszcza się w sprawozdaniu komisji jako wnioski mniejszości. 2. Przedstawiciel w imieniu komitetu do czasu zakończenia drugiego czytania może wycofać projekt ustawy.

ART. 14. 1. W pracach nad projektem ustawy komitet jest reprezentowany przez przedstawiciela lub osobę uprawnioną reprezentuje przedstawiciel lub osoba uprawniona do jego zastępstwa, powołaną powołana w trybie określonym w art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2 pkt 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o przedstawicielu, należy przez to rozumieć także osobę uprawnioną do jego zastępstwa. 2. Przedstawiciel jest uprawniony do udziału w pracach Sejmu i Senatu w trybie i na zasadach określonych odpowiednio w regulaminach Sejmu i Senatu. 3. Przedstawiciel może korzystać z pomocy doradcy, który na wniosek przedstawiciela jest uprawniony do uczestniczenia w pracach Sejmu i Senatu.

ART. 15. 1. Wydatki związane z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez obywateli pokrywa komitet, z wyjątkiem kosztów przejazdów i noclegów związanych z uczestnictwem przedstawiciela komitetu oraz jego doradcy w pracach Sejmu i Senatu oraz ich organów, które pokrywa odpowiednio Kancelaria Sejmu lub Senatu. Szczegółowe zasady zwrotu tych kosztów określają Prezydium Sejmu i Prezydium Senatu. 2. Komitet może organizować zbiórki publiczne środków finansowych na cele związane z wykonywaniem obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz.U. z 1933 r. Nr 22, poz. 162, z 1948 r. Nr 36, poz. 250, z 1971 r. Nr 12, poz. 115, z 1989 r. Nr 29, poz. 154, z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668). 3. Organizowanie zbiórki publicznej nie wymaga pozwolenia.

ART. 16. 1. Komitetowi nie mogą być przekazywane na cele, o których mowa w art. 15 ust. 1, środki finansowe pochodzące: 1) z budżetu państwa, z zastrzeżeniem art. 16a, 2) od państwowych jednostek organizacyjnych, 3) z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych,

PROJEKT NOWELIZACJI USTAWY STR.

119

4) od przedsiębiorców państwowych, a także przedsiębiorców z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych oraz innych komunalnych osób prawnych. 2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy również środków finansowych pochodzących od: 1) osób fizycznych niemających miejsca zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli polskich zamieszkałych za granicą, 2) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, 3) osób prawnych niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, 4) innych podmiotów niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających zdolność zaciągania zobowiązań i nabywania praw we własnym imieniu, 5) osób prawnych z udziałem podmiotów zagranicznych, 6) obcych przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji specjalnych i organizacji międzynarodowych oraz innych obcych przedstawicielstw korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych i konsularnych na mocy umów, ustaw lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do wartości niepieniężnych.

ART. 16A. 1. Komitet po wniesieniu projektu ustawy zgodnie z art. 10 ust. 1 lub po otrzymaniu postanowieniu Sądu Najwyższego, o którym mowa w art. 12 ust. 3, otrzymuje od Skarbu Państwa zwrot poniesionych kosztów związanych z działaniem komitetu, w szczególności przygotowaniem projektu ustawy, kampanią promocyjną projektu ustawy oraz organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt do wysokości

sześciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za rok poprzedni. Zwrot następuje na podstawie kosztów wykazanych we wstępnym sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 17 ust. 2. 2. Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i warunki zwrotu poniesionych kosztów na rzecz komitetu.

ART. 17. 1. Finansowanie wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli jest jawne. 2. Pełnomocnik komitetu jest obowiązany do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz marszałkowi Sejmu wstępnego sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej w terminie 3 miesięcy od dnia wniesienia do marszałka Sejmu projektu ustawy, o którym mowa w art. 10 ust. 1, lub postanowienia Sądu Najwyższego, o którym mowa w art. 12 ust. 3., a w wypadku wcześniejszego rozwiazywania komitetu w terminie 3 miesięcy od dnia jego rozwiązania. 2a. Pełnomocnik komitetu jest obowiązany do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz marszałkowi Sejmu końcowego sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej w terminie 3 miesięcy od zakończenia postępowania ustawodawczego nad projektem ustawy, a w przypadku wcześniejszego rozwiązania komitetu – w terminie 3 miesięcy od dnia jego rozwiązania. 3. Wzór wstępnego i końcowego sprawozdania finansowego i szczegółowy zakres zawartych w nim informacji określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw finansów publicznych.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

120

4. Wstępne i końcowe sprawozdanie finansowe marszałek Sejmu pełnomocnik komitetu podaje do publicznej wiadomości w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski” dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym w terminie, o którym mowa w ust.2. 5. Pełnomocnik komitetu jest obowiązany do przechowywania dokumentów związanych z finansowaniem wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez okres 12 miesięcy od dnia publikacji końcowego sprawozdania finansowego. 6. Pełnomocnik komitetu, w przypadku uzyskania nadwyżki pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej nad poniesionymi wydatkami, jest obowiązany przekazać tę nadwyżkę instytucji charytatywnej. Informację o przekazaniu nadwyżki zamieszcza się w końcowym sprawozdaniu finansowym.

ART. 18. 1. Komitet ulega rozwiązaniu po upływie 3 miesięcy od daty: 1) zakończenia postępowania ustawodawczego, 2) postanowienia marszałka Sejmu o odmowie nadania biegu projektowi ustawy lub postanowienia Sądu Najwyższego oddalającego zaskarżone postanowienie o odmowie nadania biegu projektowi ustawy, 3) bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 10 ust. 2. 2. W innych przypadkach komitet ulega rozwiązaniu po upływie 3 miesięcy od upływu terminu wskazanego w art. 17 ust. 2a. 3. W przypadku rozwiązania komitetu przed wniesieniem projektu ustawy do marszałka Sejmu, w sposób, o którym mowa w art. 10 ust. 1, lub w przypadku rozwiązania komitetu z przyczyn wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 pełnomocnik komitetu lub marszałek Sejmu w terminie 14 dni przekazuje Państwowej Komisji Wyborczej wykazy podpisów obywateli popierających projekt celem ich zniszczenia.

ART. 19. Kto przemocą, groźbą bezprawną lub podstępem przeszkadza w wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli albo przez nadużycie stosunku zależności wywiera wpływ na jej wykonywanie – podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.

ART. 20. Kto: 1) nie dopełnia obowiązku opublikowania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 17 ust. 2 i 2a, albo podaje w nim nieprawdziwe dane, 2) nie dopełnia obowiązku przechowywania dokumentów związanych z finansowaniem wykonywania inicjatywy ustawodawczej, o którym mowa w art. 17 ust. 5, 3) nie przekazuje instytucji charytatywnej nadwyżki środków finansowych, o której mowa w art. 17 ust. 6 – podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3.

ART. 21. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

PROJEKT NOWELIZACJI USTAWY STR.

121

UZASADNIENIE Jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa jest zasada zwierzchnictwa Narodu, wyrażona w art. 4 ust. 1 Konstytucji RP. W praktyce współczesnych demokracji jako modelowe rozwiązanie przyjmuje się to, w którym naród sprawuje władzę za pośrednictwem swoich przedstawicieli wybieranych bezpośrednio w wyborach powszechnych. Jednak obok takiej formy sprawowania władzy w konstytucjach niemal wszystkich państw europejskich wyróżnia się także elementy demokracji bezpośredniej lub semibezpośredniej. Demokracja bezpośrednia (partycypacyjna) opiera się na założeniu, że obywatele powinni mieć zagwarantowaną możliwość osobistego udziału w życiu publicznym i procesach stanowienia prawa. Obie formy sprawowania władzy przez Naród – pośrednia i bezpośrednia – zostały wymienione w art. 4 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. Jedną z form demokracji bezpośredniej lub semibezpośredniej jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza. W prawie polskim zgodnie z art. 118 ust. 2 Konstytucji RP inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Szczegółowy tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 1999 r. Nr 62, poz. 688). To właśnie przepisy tej ustawy mają podstawowe znaczenie dla realnej możliwości korzystania przez obywateli z przyznanego im konstytucyjnie prawa. Wobec powyższego należy uznać, że przepisy ustawy powinny być tak skonstruowane, aby w możliwie najpełniejszy sposób realizować uprawnienia obywateli. Pomimo że zgodnie z uzasadnieniem projektu wyżej wymienionej ustawy przy jej konstruowaniu przyjęto założenie, że sposób korzystania przez wyborców z konstytucyjnego prawa do wykonania inicjatywy ustawodawczej powinien być w miarę prosty, a wymagania formalne starano się ograniczyć do minimum, praktyka wskazuje, że istniejące ramy prawne w niewy-

starczającym stopniu umożliwiają udział obywateli w tej formie sprawowania władzy. W konsekwencji instytucje demokracji bezpośredniej są w dużej mierze bardziej iluzją niż sprawnym narzędziem, dzięki któremu obywatele mogą efektywnie uczestniczyć w życiu publicznym. Wobec powyższego w projektowanej nowelizacji ustawy proponuje się zmiany, mające na celu wprowadzenie mechanizmów realizujących deklarowany życzliwy stosunek ustrojodawcy do inicjatywy ustawodawczej obywateli. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli projekt ustawy wniesiony do marszałka Sejmu powinien odpowiadać wymogom zawartym w Regulaminie Sejmu RP. Wydaje się jednak, że uzasadnieniom projektów obywatelskich nie powinno się stawiać takich samych wymagań, jakie stawiane są wnioskodawcom „profesjonalnym”, wskazanym w art. 118 ust. 1 Konstytucji RP (posłom, Senatowi RP, prezydentowi RP czy Radzie Ministrów), już chociażby z uwagi na fakt, że komitet tworzony przez obywateli jest podmiotem powoływanym ad hoc i niemającym rozbudowanej struktury i aparatu administracyjnego, którymi są na przykład Kancelarie Sejmu i Senatu RP. W obecnie obowiązującej ustawie w stosunku do obywatelskich projektów ustaw nie zostały zastosowane żadne ułatwienia związane z ich przygotowaniem. Warto podkreślić, że w czasie prac nad obowiązującą ustawą Senat, dostrzegając ten problem, proponował poprawkę polegającą na zobowiązaniu organów publicznych do pomocy w przygotowaniu uzasadnienia projektu ustawy1. W związku z powyższym w proponowanej nowelizacji w art. 4 wprowadza się nowy ust. 1a, w którym zwalnia się projekty obywatelskie z wynikającego z art. 34 ust. 2 pkt 5 Regulaminu obowiązku wskazania w uzasadnieniu projektu ustawy źródeł finansowania, również w sytuacji, gdy projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto wprowadza się

1. Por. A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli jako instrument bezpośredniej partycypacji społecznej, Łódź 2012.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

122

2. Por. ibidem.

ust. 1b, który przewiduje, że wynikający z art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu RP obowiązek przeprowadzenia konsultacji oraz uzyskania wymaganych prawem opinii spoczywać będzie nie na komitecie, lecz na marszałku Sejmu po wniesieniu projektu ustawy zgodnie z art. 10 ust. 1. Brak zwolnienia inicjatorów projektów obywatelskich z obowiązku przeprowadzenia konsultacji, względnie uzyskania opinii podmiotów dysponujących prawem zajęcia stanowiska w sprawie materii, której projekt dotyczy, może bowiem powodować blokowanie oddolnych projektów obywatelskich2. Aby temu zapobiec, jest zasadne, aby stosowne konsultacje oraz opinie uzyskiwał marszałek Sejmu. Mając na uwadze szczególną rangę oraz charakter obywatelskich projektów ustaw, a także bardzo duży trud organizacyjny związany z kampanią promocyjną oraz uzyskaniem poparcia co najmniej 100 tys. obywateli, proponuje się wprowadzenie do art. 4 ust. 1c nakazującego przyjęcie projektu i nadanie mu dalszego biegu, nawet jeżeli uzasadnienie projektu ustawy nie odpowiada wymogom Regulaminu Sejmu RP. Przepisy te mają przeciwdziałać możliwości zniweczenia inicjatywy obywateli z powodów formalnych, dotyczących nie tyle samego projektu ustawy, co jego uzasadnienia. Ewentualne błędy czy braki uzasadnienia projektu ustawy będą musiały zostać naprawione w toku prac legislacyjnych. Zasada dyskontynuacji prac Sejmu wynika ze zwyczaju, który w istocie stał się w tym przypadku źródłem zwyczajowego prawa konstytucyjnego. Obecnie zasada dyskontynuacji nie ma zastosowania do niezakończonego postępowania ustawodawczego w sprawie projektu ustawy w kadencji Sejmu następującej po kadencji Sejmu, w której został wniesiony; stosuje się ją natomiast do kolejnych kadencji. Innymi słowy, w przypadku gdy Sejm następnej kadencji (a więc następującej po kadencji, w której projekt został wniesiony) również nie ukończy prac nad projektem, inicjatywa ustawodawcza obywateli „przepada” – Sejm kolejnej kadencji nie ma bowiem

obowiązku kontynuowania prac nad projektem. Obowiązujące rozwiązanie jest dalece niekorzystne i nie znajduje uzasadnienia. Stąd w art. 4 ust. 3 proponuje się wprowadzenie zasady, że obywatelski projekt ustawy jest rozpatrywany przez Sejm następnej i kolejnych kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia tego projektu. W art. 7 ust. 1 proponuje się przeniesienie na marszałka Sejmu obowiązku ogłaszania w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski” faktu nabycia przez komitet osobowości prawnej, adresu komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu. Powyższa zmiana ma na celu zmniejszenie kosztów działania komitetu. W art. 8 ust. 2a postuluje się wprowadzenie nowej możliwości zawieszenia kampanii promocyjnej na rzecz projektu ustawy oraz zbierania podpisów na czas oznaczony do 6 miesięcy. Zawieszenie następować będzie na wniosek komitetu, z przyczyn losowych lub na skutek zdarzeń nadzwyczajnych. Zawieszenie rozpoczynać się będzie od chwili ogłoszenia stosownej informacji przez marszałka Sejmu w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski”, a okres zawieszenia nie będzie wliczany do okresu 3 miesięcy, podczas których komitet powinien zebrać podpisy poparcia pod projektem ustawy. Decyzję odmowną marszałek Sejmu będzie podejmował w formie postanowienia, na które będzie przysługiwała skarga do Sądu Najwyższego. Dodatkowo w art. 10 ust. 2 urealniono okres 3 miesięcy, podczas których komitet powinien zebrać wymaganą liczbę podpisów obywateli popierających projekt, wprowadzając zasadę, że początkiem tego okresu jest data ogłoszenia faktu nabycia przez komitet osobowości prawnej, zgodnie z art. 8 ust. 2 bowiem od dnia ogłoszenia można rozpocząć kampanię promocyjną i zbieranie podpisów. W art. 8 ust. 3–3d wprowadzono zmiany mające na celu dostosowanie przepisów ustawy do ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy oraz określenie zasad dostępu komitetów do nieodpłat-

PROJEKT NOWELIZACJI USTAWY STR.

123

nych audycji promocyjnych w publicznym radiu i telewizji oraz organizowania debat poświęconych projektowi ustawy na zasadach dotyczących komitetów wyborczych. Z uwagi na fakt, że udział w obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej jest rodzajem społecznego i obywatelskiego zaangażowania, a także mając na uwadze, że prowadzenie kampanii promocyjnej oraz zbieranie podpisów poparcia jest znaczącym przedsięwzięciem organizacyjnym, podejmowanym najczęściej przy bardzo skromnych możliwościach finansowych, jest zasadne, aby umożliwić komitetom, które zebrały co najmniej 50 tys. podpisów poparcia pod projektem ustawy, nieodpłatnego korzystania z publicznych mediów, w celu prowadzenia kampanii promocyjnej i przedstawiania oraz wyjaśniania projektu ustawy. Zakłada się, że komitet, który zbierze co najmniej 50 tys. podpisów poparcia pod projektem ustawy, będzie nabywał uprawnienie do wskazanego w projekcie dostępu do publicznego radia i telewizji ex lege, jednakże w celu wykazania swojego uprawnienia będzie mógł wystąpić do marszałka Sejmu o wydanie stosownego zaświadczenia (art. 8 ust. 3b). W art. 8 ust. 3c wprowadzono procedurę weryfikowania liczby i poprawności zebranych co najmniej 50 tys. podpisów poparcia pod projektem ustawy, uprawniających do nieodpłatnego dostępu do mediów publicznych, a w art. 8 ust. 3d zawarto delegację ustawową dla Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do określenia w drodze rozporządzenia szczegółów technicznych i organizacyjnych audycji promocyjnych i debat dotyczących obywatelskich projektów ustaw. Delegacja jest analogiczna do przewidzianej w Kodeksie wyborczym. Z uwagi na wielokrotnie zgłaszane uwagi dotyczące niedostatecznego określenia przebiegu prac legislacyjnych w parlamencie po wniesieniu obywatelskiego projektu ustawy oraz ponieważ obecnie obywatele nie mają żadnej gwarancji, że po pierwsze, Sejm rzeczywiście zajmie się projektem, a po drugie, że prace nad ustawą zakończą się

w określonym terminie, postuluje się wprowadzenie ściślejszych regulacji w tym zakresie w art. 13, w tym określenia terminów, w których odbywa się pierwsze, drugie i trzecie czytanie projektu ustawy. Zgodnie z projektem nowelizacji Sejm nie będzie mógł odrzucić projektu ustawy w pierwszym czytaniu. W kwestii dotyczącej terminów procedowania Sejmu nad projektami obywatelskimi zaproponowane rozwiązania są zgodne z propozycjami zawartymi w senackim projekcie zmiany ustawy z dnia 27 czerwca 2008 r.3 W art. 14 ust. 3 zapisano uprawnienie przedstawiciela komitetu (lub jego zastępcy) do korzystania w toku prac parlamentarnych z pomocy doradcy. Natomiast art. 14a ust. 1 doprecyzowuje wynikające z art. 119 ust. 2 i 4 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 i 4 Regulaminu Sejmu uprawnienie wnioskodawcy do wnoszenia poprawek oraz wycofania projektu ustawy, w zakresie określenia podmiotu, który w przypadku obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej może wykonywać te uprawnienia w imieniu wnioskodawcy. Przewiduje się, że te uprawnienia będzie wykonywał przedstawiciel w imieniu komitetu. Z uwagi na społeczny charakter obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, ograniczone źródła finansowania działalności komitetu i znaczne nieraz koszty udziału przedstawicieli komitetu w pracach parlamentu konieczne jest wprowadzenie w art. 15 zasady, że koszty przejazdów i noclegów związanych z uczestnictwem przedstawiciela komitetu w pracach Sejmu i Senatu oraz ich organów pokrywa odpowiednio Kancelaria Sejmu lub Senatu RP. Z tych samych powodów wprowadzono w art. 16a zasadę zwrotu poniesionych kosztów związanych z działaniem komitetu, w szczególności akcją promocyjną projektu ustawy oraz organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt, do wysokości sześciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za rok poprzedni.

3. Uchwała Senatu RP z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, druk nr 926.

Obywatele decydują – Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza STR.

124

Z powodów praktycznych zmodyfikowano w art. 17 zasady składania przez pełnomocnika komitetu sprawozdania finansowego. Przede wszystkim wprowadzono rozróżnienie na wstępne i końcowe sprawozdanie finansowe. Złożenie wstępnego sprawozdania finansowego ma być związane z zakończeniem pewnego etapu w działaniu komitetu, którym jest skuteczne wniesienie projektu ustawy. Niemniej jednak mając na uwadze, iż działalność komitetu nie kończy się wraz z wniesieniem projektu i trwa w czasie prac parlamentarnych, końcowe sprawozdanie finansowe ma być składane dopiero w przypadku rozwiązania komitetu lub zakończenia prac nad obywatelskim projektem ustawy. Wstępne

i końcowe sprawozdanie finansowe nie będzie ogłaszane przez komitet w dzienniku ogólnopolskim, lecz przez marszałka Sejmu w „Monitorze Polskim”. Powyższe w znaczący sposób ograniczy koszty działania komitetu. W celu wyeliminowania możliwości niezgodnego z prawem wykorzystania wykazów podpisów obywateli popierających projekt, w sytuacji niewniesienia przez komitet projektu ustawy do marszałka Sejmu, konieczne jest wskazanie procedury niszczenia tych wykazów. Proponuje się w art. 18 ust. 3 wprowadzenie obowiązku przekazania ich Państwowej Komisji Wyborczej.

STR.

126

INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH PO STRONIE OBYWATELI

JAK DZIAŁAMY?

Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO) jest organizacją obywatelską niezależną od partii politycznych. Od 2004 r. działamy po stronie obywateli. Naszą misją jest rozwijanie, kształtowanie i promowanie postaw obywatelskich. Marzy nam się Polska szczęśliwych obywateli, którzy czują się odpowiedzialni za swoją rodzinę, dom, ulicę, miasto i państwo. Marzy nam się Polska ułatwiająca obywatelom dbanie o dobro wspólne i angażowanie się w życie publiczne. Marzy nam się Polska, w której władza słucha obywateli i razem z nimi polepsza jakość codziennego życia.

Wprowadzamy zmiany społeczne dzięki łączeniu działań eksperckich (think tank) z oddolną mobilizacją obywatelską (action tank). Naszą specjalnością są kampanie obywatelskie oraz działania rzecznicze i strażnicze. Przeprowadzamy akcje mobilizacyjne, organizujemy debaty i konferencje, animujemy zbiórki podpisów pod petycjami, opracowujemy ekspertyzy i raporty, inicjujemy happeningi i pikiety, monitorujemy i kontrolujemy, szkolimy i doradzamy, prowadzimy dialog z decydentami.

INICJATYWY INSPRO

INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH STR.

127

TWOJA CEGIEŁKA. JAK MOŻESZ POMÓC? Działamy dzięki wsparciu Darczyńców indywidualnych, biznesowych, publicznych oraz dzięki klientom kupującym nasze usługi. Szczególnie ważne jest dla nas wsparcie od Sympatyków naszych inicjatyw – aktywnych Obywateli. 1. Przekaż swój 1% podatku INSPRO wpisując w rozliczenie PIT nr KRS 0000 19 19 28 2. Podaruj darowiznę Instytut Spraw Obywatelskich ul. Pomorska 40 | 91-408 Łódź nr konta (Alior Bank): 26 2490 0005 0000 4530 3441 9579 cel: na działania INSPRO Pamiętaj, że kwotę darowizny możesz odliczyć od podstawy swojego opodatkowania. 3. Dołącz do nas! Szukamy osób, które mają marzenia i chcą zmieniać świat. Ludzi, którym bliskie są cele i programy INSPRO, nasza misja. Jeżeli masz poczucie humoru, lubisz wyzwania i przygodę, dołącz do zespołu współpracowników Instytutu Spraw Obywatelskich (INSPRO). Jeśli nasze działania wydają Ci się interesujące i wierzysz, że wszystko należy sprawdzać w praktyce – zostań naszym wolontariuszem. 4. Podpisz się pod naszymi petycjami. Pomóż nam wygrywać w sprawach ważnych dla nas wszystkich: www.obywateledecyduja.pl. 5. Poinformuj o działaniach INSPRO swoich znajomych/rodzinę. Udostępnij w mediach społecznościowych nasze akcje. Twoja rekomendacja jest dla nas bardzo ważna.

6. U względnij INSPRO w testamencie. Jeśli Tobie też marzy się Polska szczęśliwych obywateli, którzy czują się odpowiedzialni za swoją rodzinę, dom, ulicę, miasto i państwo. Polska ułatwiająca obywatelom dbanie o dobro wspólne i angażowanie się w życie publiczne. Polska, w której władza słucha obywateli i razem z nimi polepsza jakość codziennego życia. Możesz pomóc nam w tworzeniu takiego świata, pamiętając o nas w testamencie. Decydując się na ten krok, pamiętaj w pierwszej kolejności o rodzinie oraz osobach szczególnie Ci bliskich.Będziemy wdzięczni, jeśli rozważysz uczynienie także INSPRO jednym ze spadkobierców lub zapisobierców. Tak ulokowany spadek będzie pracował przez długie lata będąc inwestycją w przyszłość naszego kraju i naszych dzieci. Aby jutro były z nas dumne… 7. Wspieraj bezpłatnie INSPRO robiąc zakupy w Internecie. Pomagaj nam razem z www. FaniMani.pl. To proste! Wybierasz na stronie FaniMani naszą organizację. Przechodzisz do wybranego sklepu i robisz zakupy jak zwykle i płacisz tyle co zawsze. Część wartości zakupów trafia do INSPRO. 8. Kup koszulkę z logo kampanii INSPRO. Wesprzyj naszą działalność zamawiając koszulkę z logo naszych kampanii, np. Tiry na tory, Obywatele decydują, czy Obywatele KOntrolują. I… noś dumnie. Część wartości koszulki trafi do INSPRO. www.koszulkowo.com/producenci/inspro 9. Z amów usługę oferowaną przez Grupę INSPRO, która jest spółką działającą dla zysku społecznego: www.grupainspro.pl

JAK MOŻESZ POMÓC?

ZOSTAŃ NASZYM DARCZYŃCĄ ZOSTAŃ NASZYM WOLONTARIUSZEM POLEĆ NAS ZNAJOMYM

ZAMÓW NASZE USŁUGI

WWW.INSPRO.ORG.PL

Będę rekomendować prezydentowi, żebyśmy się tym problemem zajęli. – To słowa ministra Andrzeja Dery wypowiedziane 29 sierpnia 2017 r. na spotkaniu w Kancelarii Prezydenta Andrzeja Dudy. Tego dnia ponad 223 tys. obywateli zawitało do Kancelarii. A precyzyjnie rzecz ujmując, po pięciu latach kampanii „Obywatele decydują” przekazaliśmy prezydentowi 223 tys. podpisów pod petycją, w której sygnatariusze domagają się zmian w Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej (OIU). [...] Obecna na spotkaniu Zofia Romaszewska stwierdziła, że to, co proponujemy, jest bardzo ważne, bo w naszym kraju mamy niski poziom zaufania społecznego i niski udział w wyborach. To jest praca nad naszą obywatelskością. Na spotkaniu w Kancelarii Prezydenta byli obecni autorzy niniejszego raportu „Obywatele decydują”, wybitni specjaliści z zakresu OIU: prof. Piotr Uziębło i dr Anna Rytel-Warzocha z Uniwersytetu Gdańskiego. Trzymacie Państwo w rękach drugie, zaktualizowane wydanie raportu. Pierwsze ujrzało światło dzienne w 2012 r. Rafał Górski, Prezes Instytutu Spraw Obywatelskich (fragment Wstępu do raportu)

Jednym z podstawowych argumentów podnoszonych przez przeciwników bezpośredniego władztwa ludowego jest możliwość wprowadzania w ten sposób rozwiązań zagrażających porządkowi demokratycznemu czy też będących wyrazem idei populistycznych3. Naszym zdaniem trudno uznać powyższe argumenty za racjonalne, gdyż nie można przyjmować bezkrytycznie tezy, że przedstawiciele działają w sposób bardziej przemyślany niż sam lud – często, głównie w okresie poprzedzającym wybory, można byłoby wskazać przykłady aktywności legislatywy, która zupełnie przeczy wspomnianej tezie. Ponadto, skoro to właśnie lud, jako zbiorowy podmiot suwerenności, stanowi władzę zwierzchnią w państwie, nie powinien on być nadmiernie ograniczany w swobodzie wyrażania woli zbiorowej. dr Anna Rytel-Warzocha, dr hab. Piotr Uziębło Katedrza Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego (fragment raportu)

ISBN 978-83-942311-7-0 Publikacja bezpłatna