Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia

URSZULA NIZIOŁEK-JANIAK / INSTYTUT DZIAŁAń SAMORZąDOWYCH

Ralph (Ravi) Kayden, unsplash.com/photos/D64epZrxAaY

Miasta konkurują ze sobą na jakość życia, a ich mieszkanki i mieszkańcy mają prawo wiedzieć nie tylko to, jak ich gmina zaspokaja ich potrzeby, lecz także to, jak radzi sobie na tle innych miast. Chcielibyśmy wiedzieć np. ile nasza gmina wydała na wszystkie zadania związane z zielenią albo z łataniem dziur czy kulturą – i czy jest to więcej niż w latach ubiegłych, czy mniej, a także czy jest to więcej, czy mniej, niż wydały na ten cel inne gminy. Chcielibyśmy wiedzieć, czy roztaczane przed nami obrazy sielanki są prawdziwe. A przede wszystkim chcemy mieć wpływ na to, jak wydawane są nasze wspólne pieniądze.

W samorządach gminnych w praktyce budżet jest w rękach władz wykonawczych. Prezydent ma stały i bezpośredni dostęp do informacji o zgłaszanych przez jednostki i wydziały urzędu potrzebach. To prezydent decyduje, co ująć w projekcie dokumentu budżetowego oraz czy i w jaki sposób gromadzić informacje o potrzebach mieszkańców.

I to on przesądza, czy i w jaki sposób projekt budżetu będzie konsultowany. Także w ciągu roku wyłącznie organ wykonawczy ma prawo inicjować uchwały zmieniające budżet, jeśli zmiany wymagają zwiększenia deficytu. Rada gminy może ingerować w przygotowany przez wójta projekt za pomocą poprawek (muszą się bilansować!) albo w całości przyjąć lub odrzucić uchwałę zmieniającą budżet.

pogardzane wydatki bieżące – ulubione inwestycyjne

Często zarzucamy władzom samorządowym, że nie zachowują się jak dobrzy gospodarze, nie dbając o majątek gminy na bieżąco (ach, te zardzewiałe barierki przy ulicy), tylko budzą się dopiero na hasło „wielka inwestycja”, gdy już trzeba wydać dużo więcej. Trochę jesteśmy sami sobie winni – w końcu po drugiej stronie mamy głównie polityków i często wytrawnych PR-owców (jakoś wygrali wybory), a nie ma to jak zdjęcie na tle efektownego „pomnika kadencji”. Jak sprzedać na kampanijnej ulotce

zdjęcie „wszystkich chodników w mieście naprawionych” albo „wszystkich mieszkań komunalnych z toaletą i c.o.”?

Ale nie zawsze problemem jest próżność rządzących. I tu dochodzimy do kłopotliwego podziału wydatków na bieżące i majątkowe.

Ważne! Bardzo uciążliwym i przekładającym się na funkcjonowanie naszych miast i gmin jest wymóg zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (bieżącej). Oznacza to, że rada gminy nie może uchwalać budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. (Nadwyżka operacyjna to dodatnia różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi danego roku).

co jest wydatkiem bieżącym?

O ile jest oczywiste, że wynagrodzenia urzędników, zakup dla nich bieżących materiałów biurowych czy koszty sprzątania ulic to wydatki bieżące, o tyle nie jest już tak prosto z podanymi powyżej przykładami czy np. z dbaniem o stan budynków lub ulic. Kluczowe jest wtedy rozróżnienie, czy mamy do czynienia z remontem, czy z modernizacją. Wydatki na remont tzw. środków trwałych należy bowiem sfinansować z dotacji na wydatki bieżące, a wydatki na modernizację środków trwałych należy sfinansować z dotacji na wydatki majątkowe (inwestycyjne).

•Remont to wszelkie działania przywracające pierwotny stan techniczny środka trwałego wraz z wymianą zużytych składników technicznych (czyli np. malowanie barierki i wymiana przerdzewiałych śrub, wymiana papy na dachu).

co jest wydatkiem majątkowym (inwestycyjnym)?

•Modernizacja: – przebudowa (np. gdy ze zbyt dużych mieszkań wydzielamy mniejsze, bardziej poszukiwane); – rozbudowa (np. gdy dobudowujemy do chodnika drogę dla rowerów albo poszerzamy chodnik);

– rekonstrukcja (np. odtworzenie zużytych całkowicie schodów lub niekompletnych dekoracji na elewacji budynku); – adaptacja (np. gdy zmieniamy funkcję i z budynku warsztatowego robimy mieszkania); – unowocześnienie (np. zastąpienie pieców węglowych centralnym ogrzewaniem, budowa wind bez powiększania powierzchni budynku, zakup nowych ławek do parku).

•Budowa – np. nowego chodnika, budynku (środków trwałych). • Zakup – budynku, nowych ławek czy ziemi, tramwaju, także używanego (środków trwałych).

Dlaczego jest to ważne? Wyjaśnię to w dalszej części tekstu.

jak korzystać z dokumentu budżetu jst?

Problemem bieżącego wykorzystywania dokumentów budżetów gmin w pracy NGO jest przede wszystkim objętość tych dokumentów i ich ogromna zmienność w ciągu roku, a także rozproszenie wydatków z konkretnych dziedzin i ukrycie ich części w nieoczywistych zadaniach. Budżet uchwalony i budżet wykonany są często zupełnie nieporównywalne, jeśli chodzi o zrealizowane zadania, a także przeznaczone na nie kwoty. Pokazują to obligatoryjne sprawozdania z wykonania budżetu.

Z reguły duże emocje budzi część wydatkowa budżetu i na niej skupiają się wnioski i poprawki do budżetu. Polecam jednak przyjrzenie się też stronie dochodowej i m.in. porównaniu dochodów z kar i mandatów z innymi podobnymi samorządami.

Możemy wykazać, że władze lekceważą to źródło lub nie chcą zwiększać z niego dochodów (dzieje się tak zwłaszcza w roku wyborczym), a są w stanie skrupulatniej je egzekwować – i te dochody możemy nawet wskazać jako źródło pokrycia ważnych dla nas przedsięwzięć.

Musimy też mieć świadomość, że w dokumentach budżetowych ogromną pulę dochodów i wydatków stanowią wydatki i dochody sztywne, wynikające np. z subwencji czy zadań zleconych gminie przez organy państwa.

O ile możemy dyskutować, czy koniecznie musimy mieć czwarty pas jezdni, dla którego jest wykonany projekt, o tyle wydatków sztywnych nie możemy ruszać w poprawkach do budżetu.

Jesteśmy w stosunkowo prostej sytuacji, jeśli interesuje nas budżet konkretnego wydziału – z reguły wystarczy sprawdzić w spisie treści w czterech miejscach: w dochodach bieżących i dochodach majątkowych oraz w wydatkach bieżących i wydatkach majątkowych. Dla pełnego oglądu polecam jednak zestawienia porównawcze – dla kilku lat lub pomiędzy podobnymi samorządami.

przykład

W 2019 roku zwróciłam się z wnioskami o dostęp do informacji publicznej do wszystkich miast na prawach powiatu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej poniesionych w 2018 roku wydatków na utrzymanie, pielęgnację i sadzenie zieleni wysokiej, w tym drzew-pomników przyrody, oraz zakładanie parków i zieleńców. Większość gmin odmówiła mi odpowiedzi, twierdząc, że jest to informacja przetworzona – co świadczy o tym, że same gminy nie prowadzą takich zbiorczych podsumowań. By sprawnie korzystać z budżetu jako całości, prowadzić jego monitoring lub wspierać jego konsultacje, musimy dokonać segmentacji wydatków budżetowych na konkretne, dobrze wytypowane dziedziny. Porównanie ze sobą całości wydatków ujętych w budżetach różnych gmin, a także wydatków ujętych w budżecie konkretnej gminy na dany rok z latami poprzednimi wymaga bardzo żmudnej pracy i jest obarczone sporym ryzykiem błędu. Wymaga to wyszukania we wszystkich uchwałach budżetowych wartości wydatków w ramach konkretnych działów (kody 3-cyfrowe), a następnie rozdziałów (kody 5-cyfrowe) odpowiadających zakonkretne zadania realizowane przez samorząd.

I tak:

•dział 900 to Gospodarka komunalna i ochrona środowiska; • dział 900 rozdział 90004 to Utrzymanie zieleni w miastach i gminach; • dział 900 rozdział 90015, 90095 to Budowa parku kieszonkowego i zielonych stref odpoczynku; • dział 900 rozdział 90008 to Ochrona różnorodności biologicznej poprzez zróżnicowanie nasadzeń pod kątem zimowego żywienia ptaków.

Posługiwanie się kodami działów i rozdziałów ułatwia wyszukanie wszystkich wydatków związanych z zielenią w mieście, ale mogą one być związane z inwestycjami o szerszym zakresie, w których zieleń jest tylko elementem towarzyszącym wydatkom innego typu. Spotkałam się np. ze

sklasyfikowaniem prac ogrodniczych w dziale 921 Kultura i ochrona zabytków – rozdział 92120 Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami – było to bowiem zadanie budżetowe polegające na rewaloryzacji zabytkowego parku przypałacowego. Takie silosowe, przypisane do różnych wydziałów, niezadaniowe kwalifikowanie wydatków daje spore pole do manipulowania opinią publiczną za pomocą zgodnego z chwilową potrzebą interpretowania wydatków.

zanim powstanie projekt budżetu

Przygotowanie projektu budżetu samorządu przez służby prezydenckie trwa kilka miesięcy, często od wakacji. My, jako mieszkańcy i mieszkanki czy jako NGO, nie mamy na tym etapie specjalnych uprawnień, ale nie jesteśmy bezradni.

Jeśli w naszym samorządzie nie są prowadzone konsultacje budżetowe, warto o to zawalczyć. W Łodzi w 2010 roku z inicjatywy kilku organizacji, z pomocą życzliwego radnego, został opracowany i wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej regulamin konsultacji społecznych, zobowiązujący prezydenta do obowiązkowego konsultowania wszystkich strategicznych i programowych dokumentów, w tym projektu budżetu. Zadbajcie o to, by takie konsultacje były kilkuetapowe i nie polegały głównie na cytowaniu przez skarbnika miasta fragmentów dokumentu. To usypia!

Oczywiście nie jest to zadanie na ostatnią chwilę, w praktyce przygotowanie takich spotkań w trybie pracy urzędu może trwać ponad pół roku. Dlatego regulamin w praktyce powinien być przyjęty najpóźniej w pierwszym kwartale roku.

Ważne! Konsultacje społeczne nie są po to, by je odhaczyć! Służą poprawie efektywności wydawania publicznych środków i budowaniu wzajemnego zaufania. Jeśli władze samorządowe są autorytarne, samo wprowadzenie regulaminu nie naprawi sytuacji. Konieczne będzie organizowanie się i pokazywanie korzyści płynących z siły społeczeństwa obywatelskiego.

Bardzo wartościowe jest zestawienie ze sobą potrzeb i otrzymanych pieniędzy przez wydziały urzędu! Wydziały i jednostki samorządowe na potrzeby przygotowania projektu budżetu zgłaszają zapotrzebowanie na środki na kolejny rok. Są to z reguły kwoty dużo wyższe niż później otrzymane. Dość powiedzieć, że dla utrzymania w stanie niepogorszonym (!) drzew przyulicznych w jednej dzielnicy Łodzi brakowało 6 mln zł. Informacje o zgłoszonych zapotrzebowaniach powinny być nam przekazane w trybie dostępu do informacji publicznej (DIP). Są to co prawda materiały robocze, ale zostały wytworzone z publicznych środków.

przykład Możemy, korzystając ze sprzyjającej pogody, Na moim osiedlu przykładem podob- skupiać społeczność wokół potrzeb lokalnych, nej inicjatywy był „Wschód Śródmie- organizować społeczne ankiety, oddolne konsulścia” – obecnie osiedle jest już po tacje. Może w tym pomóc lokalna rada osiedla formalnych konsultacjach „Programu Ogrody Sukiennicze”, przeprowadzonych przez Miejską Pracownię Urbani(z dzielnicami jest trudniej). Najlepiej, by były to konsultacje prowadzące do konsensusu co do styczną. Mają one być podstawą do za- ważności postulatów. Często w tym czasie zajplanowania rozwoju osiedla zarówno mujemy się promowaniem zadań zgłoszonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w zakresie kolejnych inwestycji. do budżetu obywatelskiego – jest to doskonała okazja, by poszerzyć kontakty i… oczekiwania wobec władz miejskich. Porządnie opracowane wnioski (mile widziane czytelne, przekonujące grafiki) i rekomendacje z takich konsultacji sąsiedzkich możemy przekazać do skrzynek wszystkim radnym, a jeszcze lepiej – dostarczyć klubom radnych z prośbą o ujęcie tych wniosków w postulatach budżetowych, a potem ewentualnie w poprawkach klubowych do budżetu. Warto też przygotować się do posiedzeń komisji merytorycznych – np. próbować powalczyć o zadania z kilku dziedzin, co zwiększa szansę, że któraś z komisji lub zainteresowani tym tematem radni z tego okręgu zajmą się wprowadzeniem jednego lub kilku z nich do planu finansowego na kolejny rok.

Miejscy czy dzielnicowi radni z reguły doceniają takie oddolne inicjatywy, mają one przecież dużo większą wagę niż wnioski wysuwane przez pojedyncze osoby. Zaprośmy ich wszystkich na nasze konsultacje, koniecznie z choć tygodniowym wyprzedzeniem!

Pomocna będzie też obecność mediów – warto wysłać im dzień wcześniej notatkę o inicjatywie, organizatorach i zaproszonych ekspertach wraz z informacją o zaproszeniu dla wszystkich radnych.

gdy projekt budżetu jest – szukamy pieniędzy

Konsultowanie projektu budżetu gminy nie jest obowiązkowe. Samorząd, który zdecydował się na konsultacje, ma prawo określić warunki składania do niego wniosków. Ma również prawo przyjąć zasadę, że nasze propozycje muszą wskazywać źródło „zabrania pieniędzy” lub „zarobienia pieniędzy” na realizację propozycji, a zmiana musi odbywać się w ramach tego samego rodzaju wydatków lub powiększać pulę zadań majątkowych kosztem bieżących. Takie zasady obowiązują radnych w moim mieście i jest to duże wyzwanie! A nawet jeśli nie jest to od nas wymagane, staje się ważnym argumentem negocjacyjnym. Mamy kilka możliwości na znalezienie pieniędzy:

•szukanie możliwości zwiększenia dochodów i wskazanie ich jako źródła finansowania naszych postulatów, np.: – wskazanie terenu do sprzedaży lub wydzierżawienia (nie musi być z tego samego osiedla/dzielnicy), – wykazanie zaniechania egzekucji przepisów i oszacowanie zwiększenia dochodów przez porównanie z dochodami podobnego miasta z tego tytułu (często nie egzekwuje się kar za bezprawne wycięcie drzew, mandatów za parkowanie niezgodne z przepisami i kar za nieutrzymywanie czystości na posesjach), – wykazanie zaniechania z tytułu egzekwowania zadłużeń czynszowych za lokale użytkowe;

•wykreślenie wydatków, których mieszkańcy nie wskazywali jako koniecznych lub pilnych (warto prześledzić uwagi zgłaszane w poprzednich 2–3 latach w konsultacjach przez jednostki pomocnicze w budżetach obywatelskich oraz komisjom merytorycznym); • szukanie w wydatkach tzw. poduszek budżetowych: – ujęcie ich w budżecie daje prezydentowi możliwość czerpania z tej kwoty na inne cele, niewymagające trudnych dyskusji podczas sesji budżetowej, – są to z reguły duże lub bardzo duże inwestycje, które nie mają szans być zrealizowane w ujętym w projekcie budżetu zakresie

lub jest to mało realne (brak projektu, skomplikowane procedury uzgodnień, decyzji środowiskowych, brak koordynacji z sąsiednią gminą jako partnerem, uzależnienie od wątpliwej inwestycji rządu), – znajdujemy je, m.in. sprawdzając, czy były ujęte w poprzednich budżetach i jakie były ich losy; konieczne jest sprawdzenie, czy nie zmieniły się warunki, od których zależy ich realizacja, – warto przyjrzeć się, czy w budżecie nie ma przedsięwzięć etapowanych, przy których realizacja etapu II jest zależna od ukończenia lub znaczącego zaawansowania etapu I;

•szukanie oszczędności w instytucjach dublujących w znacznej mierze zadania już istniejące, często powołanych niedawno przez władze miejskie, oraz w instytucjach, których powołanie było poprzedzone ostrą dyskusją w radzie gminy (są to wskazówki, mogące podać w wątpliwość konieczność ich funkcjonowania); • likwidacja lub okrojenie realizacji „gadżetów władzy”. Często są to: – importowane imprezy finansowane w ramach „promocji miasta” kosztem kultury, – finansowanie klubów sportu zawodowego i infrastruktury dla niego kosztem finansowania aktywności ruchowej mieszkańców i rekreacji, – pokazowe inwestycje w miejscach, które często są przedmiotem dyskusji „co z tym zrobić” – w moim mieście jest to np. pozbawiony funkcji i zabetonowany plac Dąbrowskiego zwany „parkingiem

Dąbrowskiego” (tak, to ten z fontanną w formie kobiecych organów płciowych), – kosztowne inwestycje, które ułatwią inwestowanie deweloperom w atrakcyjnych miejscach (moja gmina była tak życzliwa, że nawet wbrew woli dewelopera zbudowała mu drogę na jego terenie, – a mogła żądać nawet przebudowy układu drogowego drogi publicznej – patrz art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych1!);

•dodatkowo można powoływać się na przyjęte przez gminę strategie i programy wskazujące kierunki rozwoju i priorytety inwestycyjne – ostatnio politycy chętnie deklarują postawy ekologiczne, proklimatyczne i chętnie podpisują karty, manifesty, deklaracje,

1 Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376).

by lekceważyć konsekwentnie w budżetach np. infrastrukturę rowerową, wykup działek pod nowe tereny zieleni czy wyznaczanie buspasów.

Uwaga! Bardzo wskazana jest presja medialna i w mediach społecznościowych!

gdy projekt budżetu jest – zgłaszamy potrzeby

Mając przygotowane zbiorcze, porównawcze informacje i jednocześnie wiedząc, jak szukać w budżecie pieniędzy do wykorzystania, mamy większe szanse na wprowadzenie zmian w projekcie budżetu na wszystkich etapach i wszystkimi drogami:

•przez zgłoszenie potrzeb radom osiedli, radnym z okręgu; • w trybie formalnych konsultacji; • przez zgłoszenie uwag klubom radnych (poprawki klubowe mają dużą moc i są często uzgadniane chwilę po otrzymaniu przez radnych projektu budżetu!); • przez merytoryczne komisje rady; • przez poprawki zgłaszane w czasie sesji budżetowej (poprawki radnych).

gdy projekt budżetu jest – prowadzimy konsultacje

W wielu gminach, nie tylko tych wielkich, władze rozumieją potrzebę wydawania pieniędzy zgodnie z potwierdzonymi potrzebami wspólnoty samorządowej. W 2015 roku Fundacja Miejski Kolektyw dostrzegła rozziew pomiędzy zainteresowaniem łodzianek i łodzian konsultacjami – 99% budżetu miasta a jego 1%, czyli budżetem obywatelskim. W pierwszym przypadku w spotkaniach co roku brało udział maksimum sto kilkadziesiąt osób, a w samym głosowaniu na zadania z BO w kolejnych edycjach

brało udział sto kilkadziesiąt tysięcy osób! Ze środków Funduszu Inicjatyw Obywatelskich Fundacja przeprowadziła w Łodzi szerokie konsultacje budżetowe2 .

Były to działania wspierające proces urzędowych konsultacji. W ramach projektu wykonano:

•stronę internetową i profil na Facebooku, zawierające wszystkie informacje potrzebne do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych budżetu miasta, m.in. zestawiające potrzeby finansowe oświaty, wynikające z polityki rozwoju edukacji z proponowanymi na ten cel kwotami, 3-letnie zestawienie głównych wydatków; • grafiki pokazujące tendencje wydatków z ostatnich 5 lat na: kolonie dla dzieci, inwestycje na terenach zielonych (planowane i zrealizowane), przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, wydatki bieżące i majątkowe na kulturę i ochronę dziedzictwa, dofinansowanie inicjatyw kulturalnych NGO; • sześć raportów analizujących budżety miasta z ostatnich kilku lat: Edukacja w budżecie, Kultura w budżecie, Kobiety w budżecie, Transport w budżecie, Seniorzy w budżecie, Młodzież w budżecie; • teksty publicystyczne na temat analizy budżetu i konsultacji; • nakręcono i wyemitowano programy telewizyjne pokazujące przykładowe problemy do podjęcia w konsultacjach społecznych; • przeprowadzono pilotażowe warsztaty z młodzieżą uczącą się w szkołach ponadgimnazjalnych i zgłoszono razem z nimi uwagi wypracowane w trakcie konsultacji; • udostępniono narzędzie do zgłaszania uwag do budżetu (!); • udostępniono raport z konsultacji formalnych.

Czego zabrakło? Patrząc na reakcje po ogłoszeniu raportu z konsultacji, zabrakło woli władz miejskich do szerszego uwzględnienia złożonych uwag. W kolejnych latach władze nie powierzyły procesu NGO – i nie osiągnęły już sukcesu frekwencyjnego.

Mimo ogromnego zaangażowania i wymiernego zwiększenia zainteresowania procesem (ponad tysiąc uwag złożonych przez samą aplikację!) takie doświadczenie było bardzo rozczarowujące zarówno dla prowadzących konsultacje, jak i dla biorących w nich udział. Ale było warto! Czemu?

2 Budżet po ludzku, [online:] https://www.facebook.com/lodzkibudzet [dostęp: 18.08.2021].

Choćby dlatego, że mamy potwierdzenie, że przy właściwie przygotowanym i rozpropagowanym procesie mieszkanki i mieszkańcy chcą uczestniczyć w tworzeniu najtrudniejszych miejskich dokumentów!