Inicjatywa uchwałodawcza – narzędzie do skutecznego stanowienia prawa przez mieszkańców gminy

JAROSŁAW OGRODOWSKI

b Michael Horan, flickr.com/photos/gnashe/8033561100/

Inicjatywa uchwałodawcza jest narzędziem prawnym, które pozwala mieszkańcom wpływać bezpośrednio na politykę gminy, w której mieszkają. Jako taka należy do katalogu narzędzi partycypacyjnych o zdecydowanie największej sile oddziaływania. Udana inicjatywa uchwałodawcza prowadzi do zmiany porządku prawnego w gminie zgodnie z życzeniem jej inicjatorów i, w przeciwieństwie do referendum gminnego, co do zasady ma charakter pozytywny, tj. nie prowadzący do odwołania organów gminy.

inicjatywa uchwałodawcza – zarys historyczny po 1989 roku

Instytucja inicjatywy uchwałodawczej pojawiła się w polskim porządku prawnym na zasadzie analogii do inicjatywy ustawodawczej, przysługującej zgodnie z art. 118 Konstytucji RP grupie 100 tys. obywateli. Początkowo nie była ona uregulowana na poziomie ustawowym, pojawiając się w dokumentach wewnętrznych określających sposób działania gminy – przede wszystkim w statutach gmin. Dokumenty te regulowały prawo mieszkańców do wychodzenia z inicjatywą uchwałodawczą, przede wszystkim skupiając się na:

•liczbie podpisów poparcia potrzebnych do prawidłowego złożenia inicjatywy; • okresie potrzebnym na zebranie podpisów poparcia; • kwestiach formalnoprawnych dotyczących zarówno samego wniosku, jak i projektu uchwały.

Kwestie dotyczące zakresu inicjatywy pojawiały się rzadko – władze gminne przygotowujące statuty gmin wychodziły zazwyczaj z założenia, że zgodnie ze wspomnianą wyżej zasadą analogii z art. 118 Konstytucji nie należy ograniczać zakresu inicjatywy, przyjmując, że może ona dotyczyć wszystkich kwestii znajdujących się we właściwości rady gminy.

Brak ogólnokrajowych przepisów prowadził do różnego rodzaju komplikacji. Przede wszystkim część gmin nie uznawała za konieczne udzielania

prawa do inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom bądź ustalała tak wysokie progi, że zebranie wystarczającej liczby podpisów stawało się wyzwaniem ponad siły lokalnych społeczności, szczególnie jeśli reprezentowały one niewielką grupę mieszkańców (np. mieszkańcy jednego sołectwa albo osiedla) albo wąską grupę interesu (np. mieszkańcy walczący przeciwko sprzedaży publicznego skweru, ekolodzy próbujący ograniczyć wycinkę miejskiej zieleni itd.). Dwie sąsiadujące ze sobą gminy mogły mieć diametralnie różne zapisy dotyczące inicjatywy uchwałodawczej, a trzecia nie przewidywać jej wcale. Rodziło to zrozumiały chaos i zamieszanie, działając demotywująco na mieszkańców.

Sytuacja prawna inicjatywy uchwałodawczej zmieniła się diametralnie w styczniu 2018 r., kiedy nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym1 wprowadzono do niej art. 41a, umocowujący inicjatywę w polskim porządku prawnym na poziomie ustawowym. Po niemal 30 latach istnienia samorządu gminnego w Polsce oficjalnie, aktem rangi ustawowej, przyznano mieszkańcom gmin możliwość bezpośredniego pozytywnego wpływania na porządek prawny w drodze uchwały. Od tej chwili dla wszystkich gmin przyjęto katalog rozwiązań i standardów, które zdecydowanie poprawiły pozycję mieszkańców oraz stały się punktem wyjścia do szczegółowego regulowania tej instytucji prawnej.

inicjatywa uchwałodawcza w nowym stanie prawnym po 31 stycznia 2018 r.

Artykuł 41a u.s.g. stanowi, że „grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą”. Jest to stwierdzenie o charakterze generalnym: podobnie jak w art. 118 Konstytucji, gdzie ustawodawca mówi o grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Nie zakreślono tutaj żadnych dodatkowych obostrzeń – każdy mieszkaniec gminy, który może głosować w wyborach samorządowych na jej terenie, ma prawo wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą. Nie ma już możliwości ograniczenia tego prawa w statucie (przed 2018 r. zdarzały się np. obostrzenia dotyczące miejsca zamieszkania w danej jednostce pomocniczej gminy lub stałego zamieszkiwania na jej terenie), co wpływa

1 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372); dalej jako: u.s.g.

pozytywnie zarówno na czytelność przepisów, jak i równość mieszkańców wobec obowiązującego prawa.

Ustawodawca określił również progi dotyczące liczby mieszkańców, którzy mogą wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą w gminie. I tak:

w gminie do 5 tysięcy

mieszkańców jest to minimum 100 osób

w gminie do 20 tysięcy

mieszkańców jest to co najmniej

200 osób

w gminie powyżej

20 tysięcy

mieszkańców jest to co najmniej 300 osób

Progi te są zdecydowanie niższe niż dotychczas spotykane w gminnych statutach. Często zdarzało się, że wskazywały one konieczność zebrania do kilku tysięcy podpisów, co szczególnie w mniejszych gminach było obarczone bardzo dużym wysiłkiem organizacyjnym i niejednokrotnie kończyło się porażką. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że progi poparcia inicjatywy uchwałodawczej nie mogą stanowić istotnej przeszkody w działaniu mieszkańców – o słuszności wniesionego w inicjatywie projektu uchwały powinna decydować rada gminy, a nie nieraz absurdalnie wysoki próg koniecznego poparcia wśród mieszkańców.

Projekt uchwały zgłoszony w ramach inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji rady gminy, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Jest to szczególnie ważny zapis, który uniemożliwia przewodniczącemu rady gminy stosowanie tzw. zamrażarki, tj. przyjęcia złożonego projektu i pozostawienia go bez rozpatrzenia. Granica 3 miesięcy wynika ponadto z ogólnej zasady wywiedzionej z art. 20 u.s.g., która mówi o tym, że sesja rady gminy musi być zwoływana nie rzadziej niż raz na kwartał.

Ustawodawca określił również, że to komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania go podczas prac rady gminy – a więc zarówno w komisjach, jak i podczas sesji rady gminy. Jest to niezwykle ważny zapis – do tej pory częstą sytuacją było, że przewodniczący rady gminy nie zgadzał się na udział wskazanej przez inicjatorów osoby. Obecnie zapis ten potwierdza, że komitet inicjatywy jest w tym zakresie niezależny i władze gminy nie mogą na nim wymóc

zmiany osoby bądź osób go reprezentujących. Co ważne, osoba taka nie musi być mieszkańcem gminy – wystarczy, że zostanie obdarzona zaufaniem przez komitet inicjatywy.

Pozostałe zagadnienia, tj.

•szczegółowe zasady wnoszenia inicjatywy; • zasady tworzenia komitetu inicjatywy; • zasady promocji inicjatywy; • wymogi formalne, jakie muszą spełniać składane projekty uchwał,

ustawodawca pozostawił gminie, wskazując, że powinny one zostać określone w drodze uchwały.

inicjatywa uchwałodawcza we Wrocławiu – przykład modelowy?

Inicjatywę uchwałodawczą we Wrocławiu reguluje uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2018 r. Jest to akt prawny, który wprost wypełnia wskazania ustawodawcy i nie wykracza poza nie. Składa się on z sześciu rozdziałów, spośród których tytuły czterech są wywiedzione wprost z u.s.g.:

•Zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych; • Zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych; • Wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać składane projekty; • Szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich;

pozostałe dwa zaś to rozdziały regulujące przepisy ogólne i końcowe.

Zanim przejdziemy do omówienia zapisów powyższej uchwały, warto poświęcić chwilę losom podobnego dokumentu, przyjętego w maju 2019 r. w Poznaniu. Był to akt prawny idący zdecydowanie dalej niż dyspozycja ustawowa, obejmujący również kwestie w ustawie nieporuszone. Spowodowało to zakwestionowanie zapisów uchwały przez wojewodę wielkopolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały. Obecnie, po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uchwała obowiązuje w części. Warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku:

„Uchwała rady winna (…) mieć na względzie, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną grupę mieszkańców powinno być realne, nieskomplikowane i maksymalnie odformalizowane”2 .

Stąd też uchwały dotyczące inicjatyw uchwałodawczych powinny być maksymalnie proste, przejrzyste i nieutrudniające dla mieszkańców chcących przedłożyć radzie gminy projekt uchwały swojego autorstwa.

Wracając do uchwały wrocławskiej, warto zauważyć, że stara się ona zachować niezbędną równowagę pomiędzy koniecznością sformalizowania procesu inicjatywnego i idącą za tym koniecznością spełnienia formalnych wymogów przez komitet inicjatywy a postulatem nieskomplikowania i odformalizowania – dlatego też na potrzeby niniejszego artykułu będziemy traktować ją jako modelową.

inicjatywa uchwałodawcza we Wrocławiu – omówienie zapisów szczegółowych

Zgodnie z dyspozycją ustawową uchwała wrocławska stanowi, że „z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Radę może wystąpić grupa co najmniej 300 mieszkańców Wrocławia posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do Rady”, precyzując, że muszą być oni wpisani do stałego rejestru wyborców na dzień złożenia wniosku z projektem uchwały.

Komitet inicjatywy, zwany tutaj Komitetem, powołuje minimum siedem osób, będących mieszkańcami Wrocławia. Wybierają one spośród siebie przedstawiciela i jego zastępcę – będą to osoby reprezentujące Komitet w czasie prac rady, zarówno w komisjach, jak i podczas sesji rady gminy. Mówi o tym wprost § 5 ust. 2 uchwały, wskazując, że „zarówno Przedstawiciel, jak i jego zastępca, jest uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie uchwały, a także do reprezentowania Komitetu podczas pracy Rady, w tym do prezentowania projektu uchwały”.

Komitet inicjatywy ma prawo „promować projekt w każdy prawnie dopuszczalny sposób”, w szczególności przez zbieranie podpisów pod

2 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., IV SA/Po 763/19.

projektem uchwały. Uchwałodawca celowo nie ograniczył tutaj inwencji mieszkańców – mają oni prawo w sposób dowolny, aczkolwiek dopuszczony przez prawo, promować projekt. Promocja ta może przyjąć formę płatnych ogłoszeń w prasie i w przestrzeni miejskiej, plakatów, ulotek, ogłoszeń na klatkach schodowych budynków wielorodzinnych, happeningów, zgromadzeń czy publicznych dyskusji. Jedynym ograniczeniem są przepisy prawa oraz możliwości finansowo-organizacyjne samego Komitetu. Nie jest zabronione wspieranie Komitetu przez inne grupy, w tym organizacje pozarządowe, grupy nieformalne, partie polityczne czy organizacje społeczne.

Komitet zbiera podpisy na liście, która zawiera na każdej stronie tytuł projektu oraz tabelę z następującymi danymi:

•liczbą porządkową; • imieniem (imionami) i nazwiskiem; • adresem zamieszkania; • własnoręcznym podpisem.

Co istotne, lista nie musi zawierać numeru PESEL – jego zawarcie wykracza poza ustawową delegację i nie powinno być wymagane w uchwałach dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Projekt uchwały musi być sporządzony zgodnie ze wzorem, który jest załącznikiem do uchwały. Powinien on zawierać, co następuje:

•wyraz „projekt” w prawym górnym rogu pierwszej strony projektu; • miejsce na numer uchwały i datę; • tytuł uchwały, określający jej przedmiot; • podstawę prawną; • właściwą treść uchwały, wyrażoną w przepisach; • przepisy przejściowe lub uchylające (w razie potrzeby); • przepis o wejściu uchwały w życie, określający proponowany dzień wejścia w życie.

Ponadto do projektu uchwały należy załączyć uzasadnienie, które powinno zawierać:

•wyjaśnienie celu i przewidywanych skutków podjęcia uchwały; • przedstawienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego w dziedzinie, której dotyczy projektowana uchwała; • wskazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym; • wskazanie źródła finansowania, jeśli uchwała pociąga za sobą skutki finansowe dla gminy.

Tak przygotowany projekt uchwały, wraz z załączoną listą co najmniej 300 mieszkańców Wrocławia popierających go oraz z listą członków Komitetu, zawierającą ich imiona, nazwiska, adres zamieszkania, dane kontaktowe (numer telefonu i adres e-mail, o ile to możliwe) oraz ich własnoręczne podpisy, przedstawiciel Komitetu lub jego zastępca składa na ręce przewodniczącego rady gminy. Pamiętać należy, że członkowie Komitetu mogą również figurować wśród osób popierających inicjatywę.

Przewodniczący rady gminy dokonuje rejestracji projektu, a informację o nim umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej. Następnie prezydent Miasta Wrocławia weryfikuje podpisy pod względem zgodności z rejestrem wyborców oraz poddaje projekt analizie prawnej i ewentualnej korekcie pod względem legislacyjnym w przypadku stwierdzenia braku zgodności projektu z wymogami formalnymi.

Jeżeli powyższa analiza wykaże, że Komitetowi nie udało się zebrać wystarczającej liczby podpisów, przewodniczący rady gminy wyznacza Komitetowi dodatkowy termin 7 dni na zdobycie brakujących podpisów. Jest to niezwykle istotny mechanizm, ponieważ w ten sposób Komitet zyskuje możliwość „naprawienia” sytuacji. To też wyraźny ukłon w stronę postulatu o nieutrudnianiu mieszkańcom procesu wychodzenia z inicjatywą.

Termin taki może być wyznaczony tylko raz – jeśli także za drugim razem okaże się, że brakuje wystarczającej liczby podpisów, przewodniczący nie nadaje projektowi dalszego biegu, o czym informuje przedstawiciela Komitetu.

Jeśli wniosek przeszedł pomyślnie weryfikację, jest kierowany pod obrady rady gminy – najpierw w komisjach, a następnie na sesji rady gminy. O miejscu i terminach posiedzeń komisji i samej rady Komitet musi zostać

poinformowany. Przedstawiciel Komitetu lub jego zastępca ma prawo uczestniczyć, z prawem zabierania głosu, w tym prezentowania projektu, we wszystkich tych sesjach Rady Miejskiej Wrocławia i posiedzeniach jej komisji, których przedmiotem jest zgłaszany projekt.

inicjatywa uchwałodawcza – podsumowanie

Inicjatywa uchwałodawcza jest potężnym narzędziem, które zostało przekazane w ręce mieszkańców. To sposób sprawowania przez nich władzy i wyrażania swojej woli, trudny do zignorowania przez organy gminy. Oczywiście nie jest to narzędzie gwarantujące stuprocentowy sukces, ale po zmianach prawnych z 2018 r. liczba zakończonych sukcesem inicjatyw uchwałodawczych wnoszonych przez mieszkańców wzrosła wielokrotnie.

Jednocześnie należy pamiętać, że proces przygotowania projektu uchwały, rozpropagowania inicjatywy i zebrania pod nią podpisów jest czasochłonny. Grupa inicjatywna, decydując się na zawiązanie komitetu inicjatywy, musi mieć świadomość konieczności poniesienia wydatków – zarówno finansowych, czasowych, jak i energetycznych. Dlatego też zaleca się, aby projekt inicjatywy uchwałodawczej dotyczył kwestii, które rzeczywiście cieszą się szerokim poparciem społecznym i które mają szansę zostać przegłosowane przez radę gminy. Niezwykle istotne jest zbudowanie szerokiego poparcia wokół projektu – zarówno wśród samych mieszkańców, jak i liderów opinii w gminie, miejscowych mediów (jeśli są), a także wśród samych radnych, którzy ostatecznie podniosą rękę za inicjatywą lub przeciw niej. Radni, podejmując decyzję o losie inicjatywy, muszą mieć świadomość, że głosują za projektem, który ma rzeczywiste poparcie i ich ewentualny sprzeciw może wiązać się z konsekwencjami politycznymi w trakcie najbliższych wyborów samorządowych. Mieszkańcy, decydując się na wyjście z inicjatywą uchwałodawczą, muszą być pewni swoich racji, ale także – a może przede wszystkim – swojej siły. Muszą być gotowi obronić projekt podczas prac komisji rady gminy i na sesji samej rady, a także wcześniej, podczas analizy legislacyjnej. Wskazane jest, aby korzystali z pomocy prawnej – zbyt łatwo można bowiem odrzucić cenny projekt na drodze formalnej. Dobrze jest także zwrócić się o pomoc do organizacji pozarządowych lub grup nieformalnych, doświadczonych w zakresie prowadzenia kampanii społecznych – kilka godzin poświęconych na kontakt z nimi może później stanowić o być albo nie być samej inicjatywy.

Inicjatywa uchwałodawcza jest narzędziem, które powinno być wykorzystywane znacznie częściej, niż ma to obecnie miejsce. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminy, to my wszyscy, mieszkańcy, stanowimy wspólnotę samorządową i to do nas należy władza w gminie – organy gminy jedynie wykonują ją w naszym imieniu. Inicjatywa uchwałodawcza daje nam możliwość brania sprawy we własne ręce – korzystajmy z niej jak najczęściej.