Lineas de invetigacion - Primer semestre 2015

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LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN | 2015 PRIMER SEMESTRE

SECRETARÍA GENERAL DE LA GOBERNACIÓN

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Autoridades Gobernador de la provincia de Buenos Aires Daniel Osvaldo SCIOLI Secretario General de la Gobernación Martín FERRÉ Subsecretario para la Modernización del Estado Santiago CAFIERO Secretario Ejecutivo del IPAP Mariano BOIERO Dirección de Formación y Capacitación Marta SOLSONA Dirección de Gestión del Conocimiento Griselda DELOVO

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LA INVESTIGACIÓN COMO POLÍTICA DE ESTADO El proceso de modernización en el Estado contempla, además de la optimización de las herramientas de gestión y su complementación con el desarrollo de nuevas competencias entre los agentes públicos, el incentivo y realización de investigaciones sobre los nuevos contextos y perspectivas de intervención. No hay posibilidad de mejora continua de la gestión pública sin el análisis profundo del accionar del propio Estado y su relación con los escenarios sociales a los que da respuesta.

Convencido de la importancia de la investigación de las políticas públicas como instancia necesaria para la planificación, ejecución y evaluación de programas para el desarrollo de la sociedad, el Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP), órgano rector de la formación en el sector público, convoca, promueve e incentiva estudios de campo, relevamientos y análisis proyectivos sobre la problemática de los organismo públicos.

Investigar permite a profesionales con competencias y herramientas trazar variables y analizar políticas públicas, asumir el compromiso de poner en consideración, indagar y reflexionar sobre los logros y desafíos de la gestión pública en relación con los escenarios políticos y sociales a los cuales esta debe responder.

Las investigaciones trascienden el objetivo de nutrir la memoria documental de estudios sobre la gestión del Estado, erigiéndose en soporte conceptual, analítico y reflexivo para la planificación y el desarrollo de programas por parte de las autoridades, en el corto, mediano y largo plazo.

De esta forma, la realización de las investigaciones da un sentido integral al diagnóstico, planificación y ejecución de programas para el desarrollo de una sociedad más justa, inclusiva y democrática, fortaleciendo las políticas estratégicas de un Estado moderno.

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PRIMER SEMESTRE | 2015

PROYECTOS DE INVESTIGACIÓN 1. FUNDAMENTO DE LAS CAPACIDADES ESTATALES DE INTERVENCIÓN TERRITORIAL Daniel Galizzi, Hernán Petrelli, y Mariana Orecchia

2. LA GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO EN LOS MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Jorge Arias Almonacid , Alejandro M. Estevez, Marcela Simondi

3. ASPECTOS DE DERECHO PÚBLICO DE LA FIRMA DIGITAL. LA INTERPRETACIÓN DEL MARCO NORMATIVO DE LAS HERRAMIENTAS DIGITALES A LA LUZ DE LAS AUTONOMÍAS LOCALES Felipe González Barlatay, Julián Lopardo

4. LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA LA VIOLENCIA EN EL FÚTBOL EN CIUDADES INTERMEDIAS Javier Echenique, Santiago Uliana, Paula Vasallo

5. POLÍTICAS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. DIEZ AÑOS DE EXPERIENCIAS Ricardo Sebastián Piana, Mauro Solano

6. PROCEDIMIENTO Y METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE UN CATÁLOGO DE BIENES PATRIMONIALES EN CIUDADES INTERMEDIAS. Lidia H. Ferreiro, Silvia Revuelta, Elda Renza Bertrán

7. EL SUBTERRÁNEO COMO EJE VERTEBRADOR DE LA MOVILIDAD EN EL AMBA – POTENCIALIDADES Y DESAFÍOS DE SU EXTENSIÓN Hernán Gonzalez, Norberto Spirtu Barros, Bruno Juffar

8. LA ALIANZA POR EL GOBIERNO ABIERTO: AVANCES TEÓRICOS Y DESARROLLOS PRÁCTICOS A NIVEL INTERNACIONAL, E IMPLICANCIAS PARA LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES: Alvaro Gonzáles, Carolina Lopez Bianco, Mercedes Romera

9. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: PRINCIPALES DESAFÍOS Y LOGROS PARA LA MEJORA EN EL EMPLEO PÚBLICO. Crisconio, María Magdalena, Arrieta, Matías Gonzalo.

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1. FUNDAMENTO DE LAS CAPACIDADES ESTATALES DE INTERVENCIÓN TERRITORIAL

Investigadores: GALIZZI, Daniel * ORECCHIA, Mariana Laura** PETRELLI, Hernán César ***

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* GALIZZI, Daniel Ángel Abogado. Universidad de Buenos Aires (UBA) Magister en Administración Pública. UBA. Especialista en diseño de programas de cooperación técnica internacional. Universidad Nacional de Cordoba.

Docente de la UBA/Investigador. ** ORECCHIA, Mariana Laura Abogada. Universidad de Buenos Aires (UBA) Desempeña funciones en el Instituto Urbano Ambiental y Regional. (IDUAR). Municipalidad de Moreno. *** PETRELLI, Hernán César Abogado. Universidad del Salvador Posgrado en Maestria Científica en Administración Pública.

Vocal electo por la Legislatura Porteña en el consejo del Plan Urbano Ambiental (COPUA) Asesor legal en el Programa de fortalecimiento institucional de la Subsecretaría de Planificación Federal de la Inversión Pública.

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Indice Introducción...................................................................................................................................................... 4 De la Corte Suprema de Justicia de la Nación ............................................................................................... 6 1.1. Eleortondo y la extralimitación de expropiación ....................................................................................... 6 1.2. Ercolano y la limitación de ganancias ........................................................................................................ 7 1.3. Bourdieu y cómo limitar la especulación .................................................................................................... 8 1.4. Río Belén y las Cesiones compulsivas de suelo.......................................................................................... 9 1.5. Christou y el límite de la arbitrariedad ......................................................................................................10 1.6. Jullierat y la facultad municipal................................................................................................................. 10 1.7. Promenade y la norma por predio ............................................................................................................. 11 1.8. Mar Ostende y la limitación de la ribera ................................................................................................... 12 1.9. Mendoza, crisis ambiental y el PISA.......................................................................................................... 13 1.10. Cablevisión, la estética y el decoro .......................................................................................................... 14 2. De la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires .................................................................................... 16 2.1. Municipalidad de Ensenada y las localizaciones provinciales .................................................................. 16 2.2. Machado y la integración del Derecho urbano y ambiental ..................................................................... 19 2.3. Dougherty y el EIA para grandes emprendimientos ............................................................................... 21 2.4. Bargo y la desvalorización por cambio de uso ......................................................................................... 22 2.5. Fundación Biósfera y la progresividad del derecho ................................................................................. 31 2.6. Filón y la participación ciudadana para grandes emprendimientos .......................................................33 2.7. B.,A.F. y la operatividad derivada de los derechos humanos ..................................................................35 2.8. Picorelli y los perímetros protectorios de agroquímicos ........................................................................ 40 3. Conclusiones .............................................................................................................................................. 44

Bibliografía ..................................................................................................................................................... 45

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Introducción En el semestre anterior1 , hemos recopilado la normativa dispersa que otorga a los estados municipales y a la Provincia las facultades para intervenir en su territorio, inclusive en las propiedades privadas, regulándoles el uso, la constructividad, las cargas públicas y hasta la ganancia (ius fruendi). Esto se explicita en cada código de ordenamiento territorial y norma urbanística, llegando a identificarlos y desarrollarlos para el caso de la provincia de Buenos Aires.

Definimos que la capacidad estatal de intervención territorial es la capacidad institucional que “significa poseer la condición potencial o demostrada de lograr un objetivo o resultado a partir de una aplicación de determinados recursos… y la superación de restricciones, condicionamientos o conflictos originados en el contexto operativo de la institución” 2, aplicado a los órganos legislativos y ejecutivos que regulan las propiedades publicas y privadas de la provincia de Buenos Aires.

En dicha oportunidad, demostramos que estas capacidades se encuentran previstas en el antiguo artículo 2611 del código civil y se continúan explicitando en el nuevo artículo 1970 del nuevo código civil y comercial de la Nación.

También que ellas tienen fundamento normativo en Convenciones de Derechos Humanos y en la Constitución Nacional y Provincial.

Evidenciamos que la Provincia de Buenos Aires tiene una amplio desarrollo de sus capacidades de intervención territorial, que surge de la interrelación de la Ley Nº 6769 Orgánica Municipal, la Ley Nº 8912 de Suelos y la Ley Nº 14.449 de Acceso Justo al Hábitat.

La anterior investigación logro compilar un saber disperso legal, que no cuenta con antecedentes de publicaciones que encadenen sistemáticamente a dichas normativas.

Como podrán imaginarse, la existencia normas que faculten a los Estados a limitar la propiedad privada ha sido cuestionada en casos judicializados; en una historia que se inicia en el siglo XIX y llega hasta nuestros días. Más tal rica historia de definiciones de las facultades estatales de intervención no encuentra antecedentes de compilación sistematizada en un trabajo, lo cual motivó la investigación que se presenta en este informe.

Esta historia de fallos judiciales va a ir tratando caso a caso los límites y las extensiones de las facultades estatales de intervención territorial, perfilando así su completud y sus alcances.

SI bien anteriormente habíamos abordado la compilación sistemática de normativas que justifican que el Estado se inmiscuya en los dominios públicos y privados, en esta ocasión, el foco del análisis esta centrado en la jurisprudencia de los dos mas altos tribunales, que deben tenerse en cuenta al momento de actuar en la Provincia de Buenos Aires; ellos son la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires.

Sobre los casos judiciales identificados, procederemos a detectar el conflicto planteado a la Justicia, los argumentos contrapuestos y la definición judicial con los fundamentos que ha tenido, para obtener una conclusión por caso sobre su relación con las capacidades estatales de intervención territorial. Insistimos en que cada uno de ellos, dará un semblante de esta facultad, tal como si fuéramos dibujando un rostro trazando línea por línea.

Este material que presentamos, será de utilidad para los funcionarios provinciales y municipales que sean cuestionados, al momento de ejercer el poder de policía urbanístico, determinando las limitaciones den usos, contructividad, cargas públicas ambientales y patrimoniales, como así también afectando ganancias sobre los inmuebles privados.

Con tales finalidades en vista, se expone una investigación de compilación, coordinación y sistematización de un saber jurisprudencial fragmentado; de modo tal, que logre su posibilidad de difusión metódica como un cuerpo sistemático de conocimiento, consistente y que se fundamenta conjuntamente con la compilación legislativa realizada.

1 Petrelli, Hernán; Galizzi, Daniel y Orecchia, Mariana. Capacidades Estatales de Intervención Territorial en Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP). Líneas de Investigación 2014. Ed. Propia. La Plata 2015.

2 Oszlak, Oscar. Políticas Públicas y Capacidades Estatales. Revista Forjando. Ed. Banco Provincia de Buenos Aires. Año 3 Nº5 Enero 2014.

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1.- De la Corte Suprema de Justicia de la Nación En el presente capítulo procederemos a relatar casos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Estos casos, conforman la base angular sobre la que se definirán las capacidades territoriales de los Estados y conforman una historia de la jurisprudencia en la materia.

1.1. Eleortondo y la extralimitación en la expropiación (1888) 3.

Este caso se plantea en ocasión de la construcción de la Avda. de Mayo. El Intendente Torcuato de Alvear pide al Congreso Nacional las expropiaciones para realizar una avenida que una al Poder Ejecutivo y la Poder Legislativo4 y este las concede en la Ley Nº 1583 (de 4/11/1884) , que autoriza la expropiación de las “fincas y terrenos afectados” y “entre Rivadavia y Victoria” (hoy Alsina). Comienzan las expropiaciones y las obras.

El Intendente expropia desde la calle Alsina hasta la calle Rivadavia, pensando en lograr con la venta de los nuevos lotes que se configuren al finalizar la obra, una ganancia para el Municipio, pues expropia con el valor previo a la obra y subasta los nuevos inmuebles con el valor de quedar al frente o a pocos metros 5.

Se presenta la Sra. De Eleortondo y manifiesta que la expropiación violenta su derecho de propiedad privada (art. 17 de la Constitución Nacional), atento a que su predio es “tocado” parcialmente por la nueva obra de apertura de la Avda. de Mayo y la utilidad pública de la expropiación a su predio no existe.

En la Sentencia la Corte expresa que no está en debate el cuestionamiento de la facultad de expropiación por utilidad pública, sino la extensión que se le dio incluyendo predios que no son alterados 6 físicamente por la obra de apertura . Establece el criterio que “La expropiación debe ser siempre limitada a la necesidad del caso, y por consiguiente, nada más puede ser expropiado que lo que se juzgue necesario al uso especial para el que la expropiación ha sido autorizada. Cuando solo una parte de los terrenos de un particular, es requerida por las necesidades públicas; la expropiación de esta parte no justificará la del todo, aún cuando se acuerde 3 CSJN -. “Procurador Municipal c/Doña Isabel A. de Elortondo s/ expropiación” 14/04/1888. Fallos 26:373.

debida compensación por ella, y desde el momento en que se extienda más allá de la porción requerida por la necesidad del caso, cesará de ser justificada ante los principios que rigen el ejercicio del derecho de dominio eminente” 7.

Y además declara la inconstitucionalidad de la afectación de inmuebles, más allá de la declaración de utilidad pública de la obra.

Como se advierte esta primera sentencia pone un límite que ajusta los inmuebles expropiables de modo estricto a la habilitación por ley. Desde entonces, cada ley de expropiación va a identificar catastralmente a los inmuebles involucrados.

Solo algunas leyes de vialidades han permitido la identificación catastral de inmuebles involucrados al Poder Ejecutivo.

Esto refuerza la idea que afectar propiedades privadas integra el ámbito de reserva del Poder Legislativo, y la necesidad de la correlación entre la necesidad pública declarada y las parcelas afectadas.

Este fallo correlaciona que si la declaración de utilidad pública es una obra (apertura de la avenida), no puede admitirse expropiaciones más allá de la afectación de la obra. Cabe destacar que no se declaró de utilidad pública algo más abarcativo de la obra misma, como ser la operatoria urbanística que integre un espacio mayor que la misma obra.

1.2 . Ercolano y la limitación de las ganancias 8 (1922) Este caso tiene su origen en la huelga de inquilinos que encabezo el movimiento anarquista en 1907 y que 9 tuvo repercusiones hasta en 1919 . Como consecuencia de ella, se obtuvieron las Leyes No. 11.156 y 11.157 que establecieron una prohibición de desalojos y un congelamiento de los precios por dos años.

Ercolano, dueño de un inquilinato, le hace juicio a su inquilino Lantieri de Renshaw que se niega a la imposición de un aumento y éste llega hasta la Corte Suprema.

Ercolano aduce la garantía de propiedad privada (art.17 Constitución Nacional).

Frente a este conflicto la Corte decide que “Ni el derecho de usar y disponer de la propiedad, ni ningún otro derecho reconocido por la Constitución, reviste

4 A la que se le aplicará subsidiariamente la primera ley nacional de expropiaciones del 13/9/1866.

7 Considerando 20º que cita al Tratado de las Limitaciones Constitucionales de Cooley, ed. 50 pag 670 a 691.

5 Tal afirmación surge del Considerando 7º de la Sentencia de 1º Instancia del Dr. Andrés Ugarriza.

8 CSJN. Ercolano c. Lanteri de Renshaw. 28 de abril de 1922. Fallos 136:170.

6 Considerando 25 de la Sentencia de la CSJN.

9 Obtenido del Discurso del Diputado Moreno. Diario de Sesiones de la Camada de Diputados del 11-6-19 pag. 488.

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el carácter de absoluto. Un derecho ilimitado sería una concepción antisocial. La reglamentación o limitación del ejercicio de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social.

Reglamentar un derecho es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses superiores de esta última. La misma Constitución ha consignado limitaciones especiales respecto de algunos derechos; pero no siendo posible prever ni establecer en ella todas las condiciones a que sería menester subordinarlos para hacerlos adaptables a la vida de relación, ha confiado al poder legislativo la misión de reglamentar su ejercicio, poniendo al mismo tiempo un límite a esa facultad reguladora (arts. 14 y 28)”.

A partir de éste caso, queda aclarado que la garantía de la propiedad privada, no puede entenderse fuera de la capacidad estatal de regulación de derechos (poder de policía), atento a que el dominio se ejerce “según las leyes que reglamenten su ejercicio”(art.

14 de la Constitución Nacional).

Este fallo resulta fundante, pues no avala una función individual de la propiedad privada (Uso, goce, edificabilidad, ganancia) sin adecuarla a la función social que debe cumplir (habitación, ganancias razonables y luego se sumarán las cargas públicas ambientales y patrimoniales).

Uso otorgadas no impedían la cesión y que Bourdieu compro legítimamente.

Luego continúa definiendo que propiedad privada, no se limita solo a la propiedad inmobiliaria, sino también a los derechos patrimonializados, al decir que “Todo derecho que tenga valor reconocido como tal por la ley, que se origine en las relaciones de derecho privado sea que nazca de actos administrativos (derechos subjetivos privados o públicos), a condición de que su titular disponga de una acción contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce así sea el Estado mismo, integra el concepto constitucional de propiedad”11; por lo que la concesión de uso de Bourdieu queda incluida en la garantía de la propiedad privada (art.14 y 17 de la Constitución Nacional).

Finalmente concluye que la falta de reservas en el otorgamiento de la concesión de uso, generó un derecho que corresponde al concesionario sobre el mayor valor.

Este caso, logra perfilar las materias protegidas por la propiedad privada que son superadoras de los inmuebles y los cuidados públicos que hay que tener en la concesión de derechos a los particulares. De hecho, hasta el día de hoy se prohíbe la transmisión en las nuevas concesiones de uso en los cementerios porteños.

1.3. Bourdieu y como limitar la especulación 10(1925) Este caso se enmarca en un escenario especulativo, que hubo en el Cementerio del Oeste (hoy de la Chacarita). La practica de la época, era que constructores obtuvieran Concesiones de Uso sobre las parcelas construir templetes y “vender” (en rigor ceder) a un precio mayor que el pagado por la concesión originaria.

Frente a tal situación, la Municipalidad en la Ordenanza Fiscal de 1920 impone a) a obligación de los adquirentes de denunciar el precio y b) un tributo equivalente a la totalidad de la diferencia entre el precio concesionado y el precio vendido (algo que hoy podría considerarse expropiatorio).

Bourdieu paga bajo protesto e inicia la acción judicial. Si bien se trata de una Concesión de Uso y que la Municipalidad nunca transfirió la propiedad de la parcela, el actor fundamenta su accionar en la garantía constitucional de la propiedad privada (art.17 Constitución Nacional).

La Corte primero advierte que las Concesiones de

1.4 Río Belén y las Cesiones Compulsivas de Suelo 12(1970) En un loteo a pocas cuadras de la estación de ferrocarril José María Gutiérrez (Pdo. de Berazategui), la empresa Rio Belén se niega a realizar la cesión obligatoria para equipamiento y reserva de suelo 13 público . Como en todos los casos anteriores, se aduce la garantía constitucional de la propiedad privada y pretende lotear sin cumplir el requisito de cesión que según ella lesiona su garantía constitucional.

Frente a dicho planteo la Corte Suprema Nacional establece que la propiedad no es un derecho absoluto, y que la exigencia de cesión de tierra al momento de autorizar el fraccionamiento “para ser destinada a reserva de uso público, no importa –en tanto se le dé el destino legal previsto- vulnerar el derecho de propiedad, ni ha menester a tal fin, que

10 CSJN. Don Pedro Emilio Bourdieu C/MCBA S/sumas de dinero.

Fallos 147:307.

13 Lo que actualmente se corresponde con el art. 56 de la Ley N’ 8912 de Suelo.

11 Pag.327.

12 CSJN. Rio Belén s.a. C/Provincia de Buenos Aires. 7/8/1970, causa 65.992. Revista La Ley To. 140, pag. 429.

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la provincia indemnice al propietario interesado, pues se trata de una restricción razonable, en miras del interés general y cae dentro de las facultades propias de los estados provinciales”14. Para terminar recordándole al propietario que el fraccionamiento ha sido su propia voluntad, pues podría haber vendido en bloque.

Como vemos, la imposición de la carga pública de cesión afecta la ganancia del propietario loteador; y no obstante ello la imposición resulta legítima.

1.5.- Christou y el límite de la arbitrariedad (1986) La Municipalidad de Tres de Febrero, regulariza por Ordenanza Nº 1678 la instalación de la industria Sevel Argentina S. A. para una parcela en una zona residencial. Los vecinos del inmueble inician un amparo basándose en la falta de aprobación previa de la Provincia, que exige el art. 83 de la Ley Nº 8912 de Suelos.

Las instancias judiciales previas rechazan la acción de los vecinos, manifestando la existencia de otras vías judiciales, más lentas pero de mayor análisis.

Frente a tal situación la Corte valora especialmente, la falta de justificación y la manifiesta ilegalidad del incumplimiento de la aprobación provincial previa, tanto en el expediente previo a la Ordenanza como en las posteriores instancias, incluso judiciales, con lo cual habilita la existencia de arbitrariedad y ordena a las instancias inferiores a dictar una nueva sentencia.

Recordemos que la arbitrariedad puede consistir en: a) la falta de justificación normativa, b) prescindir de hechos comprobados, c) falta de fundamentación, d) 15 inadecuada proporcionalidad o e) error inexcusable .

1.6.- Jullierat y facultad municipal 16 (1987) Lindero al predio de Jullierat pasa una autopista de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, lo cual cambió la zonificación de todos los predios por Rua, que es una zonificación que redujo los usos y la constructividad el actor tenía antes del paso de la autopista.

Entabla la acción judicial, reclamando por la diferencia de valor que implicó el cambio de zonificación y el paso cercano de la autopista.

14 Considerando 10º.

15 Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Bs. As. Tomo V, Capitulo IV punto 12. Disponible en http://www.gordillo.com/ pdf_tomo5/02/02-capitulo4.pdf 16 CSJN. Juillerat, Milton E. c. Municipalidad de la Capital. 23/12/1986.

Publicado en: LA LEY 1987-B, 107 - DJ 1987-2, 325 - JA

Estos argumentos son rechazados por la Corte Suprema estableciendo que “5º) Que la obligación legal de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad administrativa, fundada en motivos de interés general constituye, sin duda, una mera restricción impuesta a la propiedad privada. Ella encuentra justificación jurídica en el poder de policía local y no es indemnizable, ya que se trata simplemente de una carga general impuesta a todos los propietarios por razones de planeamiento urbano.

6º) Que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires tiene la facultad de dictar normas de policía sobre urbanismo y planeamiento, tendientes a la mejor distribución de las ciudades, de manera de satisfacer el interés general que a ella le incumbe proteger. El ejercicio de estas facultades no vulnera las garantías consagradas en la Constitución Nacional, puesto que el derecho de propiedad no reviste carácter absoluto y es susceptible de razonable reglamentación (Fallos, t. 277, p. 313)”.

Cabe aclarar que cuando se refiere al “poder de policía”, no se remita a la actividad policial, sino a la capacidad jurídica de regular y limitar los derechos particulares y ésta facultad es reconocida a nivel municipal.

Con este fallo, se dejo en claro que los cambios de zonificaciones que obedecen al interés general de la conducción de la ciudad, no generan indemnización.

1.7.- Promenade y norma por predio17 Se trata de un permiso de obra concedido en base a una Ordenanza de excepción Nº 4744 en el año 1974 para la realización del Paseo de Fátima en Avda del Libertador. Luego, dictadura iniciada y con el 65% de la construcción realizada, es declarada la nulidad del permiso de obra otorgado por el Ordenanza Nº 5203 el Intendente de facto declara la nulidad de la norma autorizante de la obra.

Las razones aducidas, son el violentamiento del principio de generalidad de las normas18 , pues la norma que autorizó es una norma general dictada para habilitar un caso particular. Esto es sostenido por la Suprema Corte de Justicia Bonaerense y la empresa interpone el recurso extraordinario federal con el que llega hasta la máxima judicatura nacional y en su fallo establece “que la inderogabilidad singular de los reglamentos generales, pierde toda 17 CSJN. Promenade srl. C/Municipalidad de San Isidro. Fallos To. 312:1394. 24/8/1989.

18 Este principio expresa que las leyes son para reglamentar situaciones generales, de todos los ciudadanos y no para regular casos puntuales, tal como fue la aprobación de esta obra.

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virtualidad, atento a que el aludido principio no se aplica a los actos normativos de sustancia legislativa, como lo son las ordenanzas municipales, respecto de las cuales cobran plena vigencia las reglas generales de “lex posteriori derogat lex priori” y “lex specialis derogat generalis”19 .

Así queda claro que 1) la Ordenanza es Ley material, o sea que comparte la cualidad de regular derechos constitucionales como el de la propiedad privada; y 2) pueden darse aprobaciones para casos puntuales.

1.8.- Mar Ostende y la limitación de la ribera 20 (1997) Para los casos de loteos al frente marítimo, la normativa provincial exige más que el camino de sirga del código civil; exige la cesión al dominio publico de de 100 metros 21.

La empresa loteadora ve en tal situación un exceso que agrede la garantía constitucional a la propiedad privada y solicita el levantamiento de todas las medidas restrictivas que impiden el normal ejercicio, uso, goce y libre disposición de sus inmuebles, como así también la remoción de todo óbice a la subdivisión, fraccionamiento, edificación y venta en lotes o parcelas de dichos inmuebles.

La Corte Nacional reitera que la “propiedad privada no es un derecho absoluto, ni insusceptible de reglamentación razonable” y que la exigencia de la cesión de la franja costera, resulta acorde a las potestades públicas.

Indica también que, en tanto las regulaciones a la propiedad no resulten arbitrarias o carentes de razonabilidad y aparezcan, como en el caso, inspiradas en un sano principio de defensa y prevención sanitaria y urbanística 22.

Como vemos en este caso, las normas provinciales pueden tener exigencias mayores que las del propio código civil y resultan ser válidas.

En casi todos los códigos de aguas de las provincias se repite esta situación, en la que sin perjuicio, de la obligación de los propietarios de ceder al paso publico una franja costera de su propiedad (camino de sirga), para aprobar el loteo se le exige otra cosa, que es la cesión de una franja costera al dominio público y que formará la futura playa.

19 Del Dictamen del Procurador General de la Nación, asumido por los Jueces. Punto VII, párrafo 5º.

20 CSJN. Mar de Ostende c/Pcia. de Buenos Aires s/ordinario.

27/2/1997. Causa M.393.XX. 21 Art. 58 Ley Nº 8912 de Suelos de la Provincia de Buenos Aires.

22 Considerando 5º del voto de la mayoría.

1.9. Mendoza, la crisis ambiental y el PISA 23 (2006) Este debe ser el caso más difundido y del cual podemos detenernos en diversos abordajes y miradas; haciendo en el presente nuestro aporte.

En nuestro caso, nos resulta de interés el reconocimiento que la Corte hace sobre la preeminencia de las necesidades ambientales, por sobre toda propiedad privada y posibles derechos adquiridos. Reconoce que la normativa ambiental es de “orden público” y encomienda medidas ejecutorias, algunas dadas en sus fallos y otras se encargan a un juez de ejecución.

También se reconoce la interjurisdiccionalidad de la cuestión ambiental del Riacuelo-Matanza, como habilitación de la justicia federal, situación que al momento de implementación no se insiste en si su preeminencia sustituye las facultades locales y cuáles de éstas y hasta donde; lo que generará problemáticas de gestión al momento de verificar el Fallo.

Ordena la creación de un ente interjurisdiccional que se materializará en el ACUMAR y la elaboración de Plan Integral de Saneamiento Ambiental, que dicta principios cercanos a un plan urbano ambiental para la región, con especial énfasis en la localización de industrias.

El PISA no desarrollo un ordenamiento ambiental de territorio 24, con capacidad de sustituir las regulaciones y administraciones municipales. Tampoco aclaró que esto deba realizarse, por lo que entendemos que hubiera sido posible avanzar en esa línea de acción, que además violentaría las autonomías municipales 25.

Por otra parte, los Municipios tampoco eran parte en la causa, ni integran el directorio del ACUMAR, lo cual no suma fortalezas institucionales a favor de la implementación del fallo.

No obstante tales fortalezas, las facultades municipales de regulación de los inmuebles y sus usos siguen vigentes e intactas y sobre ellas no se expide la Corte Suprema.

26

1.10.- Cablevisión y la estética y el decoro (2006) 23 CSJN. Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza – Riachuelo).20/6/2006. Causa M. 1569. XL. 24 Encomendado en el Punto V.1 de la Resolución del Fallo.

25 Para mayor interés en el tema, MerlinsKy, Gabriela. Política, Derechos y Justicia Ambiental. Ed. Fondo de Cultura Económica.

Bs.As.2013.

26 CSJN Cablevisión S.A. c/ Municipalidad de Pilar s/acción de amparo - medida cautelar. Causa. 2573. XXXVIII y Causa 2330. XXXVIII. 4/4/2006.

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Este caso se origina con la Ordenanza Nº 49/2001, en la cual la Municipalidad de Pilar le ordena a la firma Cablevisión S. A. a soterrar a su costo los cables aéreos del servicio de televisión por cable.

La actora pretende esgrimir la jurisdicción federal en materia de telecomunicaciones y que además se contradice con la anterior Ordenanza N° 149/1997 que le facultó el cableado aéreo.

La Corte Suprema centra el debate en si el Municipio tenía facultades para modificar la anterior ordenanza y los derechos subjetivos de la empresa “fundándose en razones de paisaje urbano y del patrimonio privado de vecinos, así como de estética urbana y seguridad pública 27”.

Fundándose en sentencias anteriores recuerda que “consiste en la Administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc. de la Comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas28 ”.

Recuerda que sin perjuicio de la jurisdicción federal sobre la actividad de radiocomunicación, la aceptación de las localizaciones corresponde a la autoridad local y que es lícito modificar una norma por otra, “en tanto ningún derecho adquirido puede impedir su remoción del ordenamiento jurídico pues, de lo contrario, se admitiría el postulado de la inamovilidad del derecho objetivo. Al respecto, es pacífica la doctrina del Tribunal en torno a que “la modificación de leyes por otras posteriores no da lugar a cuestión constitucional alguna, ya que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos ni a la inalterabilidad de los mismos 29”.

De tal forma, queda establecido que dentro de las facultades de regulación territorial sobre la propiedad privada, se encuentra la protección de justificadas incluso en razón de estética y decoro.

2. De la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires Los fallos que se presentan a continuación refieren a Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de

la Provincia de Buenos Aires. Abarcan diferentes cuestiones que deciden sobre la aplicación de normas y la protección de derechos relacionados a la temática urbana.

Siempre destinados a un público en general, pero tratando de conservar la riqueza de las opiniones jurídicas, veremos una sucesión de fallos recientes que complementan la jurisprudencia nacional.

2.1.- Municipalidad de Ensenada y la Localización de Funciones Provinciales 30 (2009) El gobierno provincial se propuso instalar un centro de rehabilitación y reinserción de menores en la zona de Punta Lara, localidad costera del partido de Ensenada. El municipio en aplicación de una ordenanza de zonificación que prohibía ese tipo de 31 actividad , labra sendas actas que detienen las obras.

La Provincia entendió que esas actuaciones resultan actos que lesionan y cercenan en forma actual y con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta el ejercicio de derechos y obligaciones constitucionalmente asignadas al Estado Provincial. Solicitó, asimismo, la declaración de inconstitucionalidad de la ordenanza referida. Asimismo la autoridad provincial sostuvo que accionaba a fin de cumplir con lo ordenado en una sentencia dictada por la Cámara de Apelación y Garantías en lo Penal de La Plata, por la que se emplazó al Consejo del Menor a trasladar y reubicar a los menores por entonces alojados en el Instituto “Isabel la Católica” de esta ciudad capital, en el marco de la denominada “emergencia del sistema de minoridad de la Provincia de Buenos Aires”, lo que llevó al organismo a decidir realizar una serie de obras de remodelación en inmuebles provinciales, entre otros el localizado en Punta Lara, ambos en el partido de Ensenada.

La actora, entiende que la provincia tiene atribuciones para delinear y ejecutar las políticas preventivas y asistenciales de la minoridad en todo su territorio, en particular las vinculadas con los menores privados de su libertad, pudiendo en ese orden adoptar las medidas necesarias para resolver los problemas que se presentan.

La Municipalidad de Ensenada, por su parte, argumentó que la comuna no hizo más que ejercer su poder de policía para impedir la continuación de obras en infracción a normas vigentes y para las

28 Considerando IV, 2° párrafo.

30 SCBA LP B 64293 S 18/03/2009 Juez SORIA (OP). Provincia de Buenos Aires c/Municipalidad de Ensenada s/Conflicto de poderes (art. 196, Const. prov.)

29 Considerando IV, 4° párrafo.

31 Por Ordenanza Nº 2686/2001.

27 Considerando IV, 1° párrafo.

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cuales no se otorgó ningún permiso.

Además de alegar razones vinculadas a los riesgos derivados de la instalación del emprendimiento sobre “caños de distribución de crudo”, destacó que el emplazamiento estaba enclavado en una zona industrial, lo que transgredía la normativa municipal de zonificación.

Al respecto la demandante alegó la falta de aprobación de la ordenanza de zonificación por parte de autoridades provinciales 32 es infundado, en tanto responde a las facultades legislativas del Concejo Deliberante y al pleno ejercicio de la autonomía municipal, no precisando por ende de ninguna convalidación; a más de no tratarse de una norma modificatoria de la zonificación del partido.

El sentenciante, en la parte que interesa a este trabajo, expresa: “Como es sabido, los municipios cuentan con potestades de raíz constitucional para expedir normas generales y obligatorias para todos, sobre las actividades de interés local desarrolladas o a desplegarse en la esfera de su competencia territorial (conf. doct. causa I. 2043, “Masil”, sent. de 15-III-2000).”

Se fundamenta sosteniendo que el ordenamiento constitucional y legal de la Provincia de Buenos Aires confiere a los municipios suficientes potestades para disciplinar variados aspectos referentes a las obras que se desarrollan en el espacio local, en bienes públicos o del dominio privado, en el interés urbano ambiental.

En este sentido cabe mencionar que la Constitución provincial establece que son “atribuciones inherentes al régimen municipal” el “ornato” y “la vialidad pública” (art. 192 inc. 4); así como es competencial municipal el dictado de “... ordenanzas y reglamentos” (art. 192 inc. 6, Const. cit.).

Es decir que la regulación del territorio del municipio, es un asunto de primordial interés local, cuya concreción y gestión es competencia de los gobiernos comunales (arts. 190 y 191, Constitución Provincial), conformando la responsabilidad primaria para el planeamiento urbanístico (art. 70, decreto ley 8912/1977).

Esta competencia se encuentra reforzada por el art.

33 25 de la Ley Orgánica de las Municipalidades , el cual establece que: “Las ordenanzas deberán responder a 32 La Ley Nº 8912 establece que los cambios de zonificación aprobados por Ordenanza municipal requieren de convalidación por parte del Poder Ejecutivo de la provincia.

33 Ley 6769/1958 con múltiples reformas.

los conceptos de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales”.

Sin embargo, en ciertas cuestiones esta potestad comunal debe adecuarse o compatibilizarse con las normas o a los planes que al respecto dicte la Provincia34 , o incluso subordinarse a las determinaciones provinciales, conforme a las cuales puede reservarse para ese nivel la definición de localizaciones específicas (v.gr. lo dispuesto en el art.

12, ley 13.657).

Pero de todos modos, los poderes locales no quedan inhabilitados ante los inmuebles provinciales, ya que en materia territorial abarcan a todos los bienes inmuebles, públicos y privados, de modo de poder ejercer con eficacia la planificación y ordenación del desarrollo urbano y condiciones de vida adecuadas en la ciudad35.

En consecuencia ante la falta de disposiciones normativas específicas, el gobierno local puede legítimamente adoptar medidas, referidas al emplazamiento de ciertos equipamientos o actividades, de modo de localizarlos dentro los lugares que considere convenientes para el desarrollo de la ciudad y el mejor uso de las funciones a las que destina cada espacio. En particular cuando hay ausencia de planes o normas provinciales que resulte un fin provincial prevaleciente, por lo que debe respectarse la facultad del municipio, que reposa, en definitiva en la autonomía que manda a garantizar la Constitución (art. 123, C.N.).

En base a estos argumentos la sentencia declara que no asiste derecho a la provincia de Buenos Aires y se rechaza la pretensión deducida (arts. 161 y 196 de la Constitución provincial; 262 y conc. del decreto ley 6769/1958 y 78 del decreto ley 8912/1977).

2.2. –Machado y la Integración del Derecho Urbano y Ambiental 36 (2011).

En este caso, un grupo de vecinos de la ciudad de La Plata promovió acción de amparo contra la 34 Argumentando en los arts. 192 de la Constitución de la Provincia; 27 incs. 1 y 9 del dec. ley 6769/1958.

35 En este sentido pueden consultarse las doctrina de fallos de las causas I. 1248, “Sancho”, sentencia de 15-V-1990, “Acuerdos y Sentencias”, sentencia de 1990-II-180.

36 SCBA LP A 70106 S 30/11/2011 Juez SORIA (SD). Machado, Raúl Horacio y otro c/Municipalidad de La Plata s/Amparo. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley. Tribunal Origen: CA0000LP

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Municipalidad de La Plata, solicitando que se disponga la clausura definitiva del local comercial ubicado en el centro de la ciudad o, en su defecto, se ordene a la demandada que proceda a clausurar de manera inmediata y definitiva el referido establecimiento; que contenía servicios recreativos con actividades incómodas dentro de las que se incluye confiterías bailables, bares, discotecas, cafeterías y restaurantes con música y/o manifestaciones artísticas.

El proceso ventiló diversas posiciones. El Juez de Primera Instancia dictó sentencia definitiva, haciendo lugar a la acción de amparo interpuesta en autos.

De tal modo, ordenó la clausura definitiva del local o establecimiento comercial y dispuso la prohibición para que se instale y/o funcione en el futuro en dicho inmueble el mismo establecimiento o local comercial u otro de similares características, o que preste servicios recreativos con actividades incómodas dentro de las que se incluye confiterías bailables, bares, discotecas, cafeterías y restaurantes con música y/o manifestaciones artísticas, en función de la normativa aplicable en la materia vigente a la fecha de la emisión de la sentencia, fijando un plazo de diez días desde que el pronunciamiento quede firme para que se proceda a la clausura dispuesta.

Agregó, además, que aún cuando no se encontrara legislación que prohibiera el desarrollo de la actividad, o no estuviese reglamentada, debe cesar si provoca daños a terceros, al no poder ampararse en la ley el ejercicio de un derecho que solo puede ejercerse de modo regular (art. 502 y art. 1071 del Código Civil).

Coincidió con los actores en punto a que los derechos lesionados y/o vulnerados debían ser analizados desde la óptica del derecho ambiental o urbanoambiental, ya que toda actividad susceptible de empobrecer sustancialmente la calidad de vida de cualquier persona o comunidad debe ser prevenida o disuadida, y en el caso que ocasione algún daño esta actividad debe cesar.

La Cámara de Apelación interviniente hizo lugar a los recursos de apelación interpuestos por la Municipalidad demandada y por el tercero, revocando la sentencia de primera instancia.

Además de considerar no acreditados los presupuestos del amparo (lesión o amenaza inminente proveniente de una infracción jurídica de manifiesta evidencia), y que el impacto perjudicial, que las molestias ocasionaban no podía ser objeto de encuadre en materia ambiental ya que su incidencia general era escasa. Y además no le reconoció a los vecinos la legitimación colectiva.

Basado en la doctrina legal de la Corte provincial, resuelve el conflicto suscitado sostienendo que se trata de un caso urbano ambiental, de legitimación colectiva, que además involucra el derecho a la salud. Expresamente argumenta en relación a la legitimación de los vecinos para promover la acción.

Plantean la cuestión como “amparo ambiental” o “urbano-ambiental”, invocando lo dispuesto por los arts. 41 y 43 de la Constitución nacional; 28 y 20 de la Constitución provincial y ley 25.675.

El bien jurídico tutelado por el derecho ambiental es la calidad de vida, que comprende el ambiente cultural humano. Al respecto afirma que el urbanismo forma parte del ambiente en la medida que establece la preservación no sólo del patrimonio natural sino también del cultural. Su defensa, entonces, es un caso de interés colectivo e integracional que también involucra el derecho de particulares; de ahí que se trate de una materia en donde gravita la defensa de intereses colectivos, sin perjuicio de los derechos privados que también confluyen.

Al respecto la Suprema Corte ha expresado en otros 37 casos que la vigencia de la sustentabilidad ambiental se despliega en entornos urbanos, de modo que la protección del ambiente no puede ceñirse a la protección de la fauna en peligro, la atmósfera, los cursos de agua o los paisajes sensibles, sino que debe considerarse en términos estrictamente urbanísticos; por ello las regulaciones de las ciudades, y las políticas urbanas se “ambientalizan”38. Es definitiva existe una imbricación entre los instrumentos de cuño ambiental y las normas de vertiente territorial que encauzan la gestión urbanística, con lazos antiguos y recientes expresiones (v. gr. arts. 8 inc. 1 y 10, ley 25.675).

En definitiva, la Corte expresa, que a partir de los arts.

41 de la Constitución nacional y 28 de la Constitución provincial, se despliegan contenidos tuitivos que alcanzan al ambiente -en relación inescindible con la salud- determinando la regulación urbanística en procura del logro y protección de la calidad de vida de la población. La transgresión a tales regulaciones repercute normalmente sobre derechos de incidencia colectiva en general y encuentra su cauce corrector a través de las normas y principios que rigen la materia ambiental.

37 Causa B. 64.464, “Dougherty”, sent. de 31-III-2004.

38 El fallo de la Corte cita la siguiente doctrina: Morand Deviller, Jacqueline, “Los «grandes principios» del derecho del ambiente y del derecho del urbanismo” en Rev. de Derecho Administrativo, Bs. As., tº 2002-483; Martín Mateo, R., “Tratado de Derecho Ambiental”, Madrid, 1991, tº I, pág. 277 y ss.

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Como vemos, el fallo resuelve protegiendo el bien jurídico tutelado por el derecho ambiental, la calidad de vida, que comprende el ambiente cultural humano. En este sentido, se entiende que el urbanismo forma parte del ambiente en la medida que establece la preservación no sólo del patrimonio natural sino también del cultural de una comunidad.

2.3. Dougherty y la Evaluación Ambiental para Grandes Emprendimientos 39 (2004).

En este caso el fallo la SCJBA decide por un amparo interpuesto por vecinos de un barrio de la ciudad de La Plata que alegan se verán afectados por la instalación de una terminal de transporte público.

El fundamento, inicialmente, encuentra sustento en la falta de información a los vecinos respecto del procedimiento de aprobación del proyecto.

Los actores, invocando su condición de vecinos del «Barrio Hipódromo» de la Ciudad de La Plata, promueven una acción de amparo contra la Municipalidad de La Plata por la omisión de brindar información respecto de una obra que, a la fecha de la presentación inicial, se afirmaba estar en ejecución por el municipio en un predio con destino de «parador» de micros. Adicionalmente, expresan su oposición a la ejecución de los trabajos, solicitando se condene al municipio a abstenerse de realizar en tal inmueble cualquier tipo de actividad o prestación de servicios, incluida la localización del citado «parador», por cuanto tal emprendimiento incidiría negativamente en la zona, y no se habían cumplido con los recaudos legales que entienden exigibles para su establecimiento (evaluación de impacto ambiental y declaración consecuente).

El cuestionamiento, en lo esencial, refiere a la actitud de la municipalidad que omitió brindar información ambiental acerca de unos trabajos que estaba ejecutando en el predio. Se reclamaba el cumplimiento de la obligación informativa basada en los arts. 41 y 43 de la Constitución nacional, 20, ap.

2º y 28 de la Constitución de la Provincia y 16, primer párrafo y 26 de la ley provincial 11.723; y también para evitar la instalación de la terminal de micros.

Los actores sostienen que la realización de unos trabajos y actividades como los que motivan el pleito, deben estar precedidos por -y contar conuna evaluación de impacto ambiental, sin la cual no podrían ingresar a la etapa de ejecución. Consideran como elementos jurídicamente valiosos a resguardar 39 SCBA LP B 64464 S 31/03/2004 Juez SORIA (SD) Dougherty, Cristian y otros c/Municipalidad de La Plata s/Amparo

en la especie la seguridad vial, las características del barrio, así como la protección contra contaminación acústica y la polución del aire.

Con posterioridad, los reclamantes denunciaron como «hecho nuevo» que el día 8 de noviembre de 2002 se materializó la concentración de micros del Sistema Urbano Automotor en el «parador» y la incesante circulación por las calles del «Barrio Hipódromo».

Los actores fundamentan su reclamo en la aplicabilidad al caso del Código de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo 40; de cuyas disposiciones, que individualizan, extraen los deberes de hacer que entienden ha incumplido la autoridad demandada.

La Municipalidad de La Plata objeta la admisibilidad de la pretensión sobre la base de reputarla extemporánea, de sostener la inidoneidad de la vía y de controvertir la legitimación de los accionantes; para luego exponer su posición acerca del fondo del asunto.

Al respecto manifiesta que en el expediente administrativo se encuentra acreditada la realización de los informes ambientales pertinentes, referidos al denominado “Centro de Transferencia Multimodal - Estación Ferroautomotor”. Explica que la cabecera de transporte cuestionada no importa una obra o emprendimiento definitivos, sino una decisión provisoria y parcial. Agrega que el debate ha de centrarse en el marco de la Ordenanza 9231, que rige precisamente para aquellas obras no incluidas en la ley 11.723.

La municipalidad sostiene que se trata de un terreno de propiedad privada que siempre estuvo afectado a Ferrocarriles Argentinos y que está actuando en materia que es propia de su competencia conforme lo establecido en la Ley Orgánica de las Municipalidades, las ordenanzas de transporte y su reglamentación.

Considera que lo único que podría llegar a agraviar a los vecinos actores es el destino a que está afectado el inmueble, es decir, estrictamente la circulación de micros por la zona y su ingreso al mismo.

La Suprema Corte al analizar los hechos y el derecho invocado sostiene: a. En primer lugar haciendo lugar a la legitimación de los actores para iniciar este proceso, ya que en materias como las que se discuten y en tanto exista una «controversia», el sujeto activo de la pretensión debe admitirse con flexibilidad y amplitud, no 40 cfr. Boletín municipal de fecha 2-I-2001; y www.laplata.gov.ar

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sólo por virtud del principio de accesibilidad jurisdiccional (art. 15, Const. Pcial.), sino porque la experiencia jurídica muestra que los conflictos urbano-ambientales involucran normalmente tanto a quienes dan testimonio de un menoscabo en sus derechos individuales, como a quienes, formalmente agrupados o no, enarbolan la afectación de intereses pluriindividuales, colectivos o de incidencia colectiva en general 41 .

Las personas domiciliadas en la «zona de influencia» del emprendimiento organizado por el municipio, tienen suficiente interés para accionar como tales, dada su calidad de domiciliados en un preciso enclave barrial42, que linda con el emprendimiento para el servicio de transporte local. b. Por otra parte se verifica un vicio que es la falta de una Evaluación de Impacto Ambiental. La elusión de este procedimiento esencial (arg. art. 103, Ord. Gral. 267/1980) quebranta la juridicidad urbanoambiental local, que fuera regulada por el propio municipio en sus normas de planificación territorial, uso y gestión del suelo, al tiempo que afecta a los reclamantes al privarlos de un instrumento esencial para, llegado el caso, hacer valer sus derechos a gozar de un ambiente sano (arts. 41, Constitución nacional y 28, Constitución provincial). c. Tal cual sucede en otros campos, en esta materia el incremento de las regulaciones limita los espacios de discrecionalidad del Estado. En consecuencia, la decisión de encarar una obra o un servicio públicos, aunque no se altere cierto arbitrio contingente de la Administración, comportan determinaciones enmarcadas en el interés general urbano-ambiental de la sociedad -que el Estado, lato sensu, debe satisfacer (arg. arts. 41, C.N.; 28, Const. Pcial.)- y por normas y planes urbanísticos43.

Asimismo sostiene que los criterios genéricos de protección del ambiente y utilización racional del suelo, (arts. 41, C.N. y 28, Const. Pcial.) al especificarse en disposiciones provinciales y locales, son de trascendental importancia a la hora de evaluar la realización de proyectos públicos, ya que reduce la «escala de incertidumbre» sobre el impacto 41 Arts. 43, segundo párrafo, C.N.; 20 inc. 2º, Const. Pcial.; cfr. causas I. 3203, “Rivas”; res. de fecha 20-VIII-2003; v. mi voto en I. 2162, “Fernández”, sent. de 23-XII-2003 42 Doct. causas B. 65.269, “Asociación Civil Ambiente Sur”, res. del 19III-2003 y B. 65.158, “Burgués”, cit.

43 Doct. cfr. Mazzarelli, V., “Fondamenti di Diritto Urbanístico”, Roma, 1996, p. 122 y ss.

que tales actuaciones pueden generar 44, se trate de obras estatales o de particulares. d. Al analizar la conducta de la demandada refiere a que el caso se encuentra comprendido en los términos del art. 105 inc. g) de la Ordenanza 9231 “Transportes y Comunicación” (“usos destinados a actividades cuyo fin principal es el transporte de personas u objetos”), en el apartado 4), que apunta a los “Servicios de Transporte con actividades incómodas” (esto es, los que “... presentan riesgos de contaminación, molestias y/o peligro a causa de su extensión, impacto en el medio a localizarse. Incluye terminales de líneas de transporte colectivo local...”).

Con arreglo a dicha Ordenanza 9231, el predio se enmarca en una Zona de Usos Específicos (art. 31º) destinada a la localización de funciones relativas al transporte. La actividad llevada a cabo en el «parador» no entraña entonces un «uso prohibido» para dicha zona (arg. arts. 94, Ord. cit.); más aún, reviste una compatibilidad apreciable con la calificación urbanística asignada al predio.

Por lo tanto no es posible descalificar el emprendimiento desde el punto de vista de la zonificación según usos vigente, dado por el ordenamiento integral de la Ordenanza 9231- debido a que el emplazamiento escogido por la comuna se encuadra en esos usos.

Sin embargo se cuestiona el modo como ha sido concretada la decisión de implantar el «parador», respecto al diseño de los trabajos, el diagrama del servicio de transporte, y también respecto a los impactos generados. Además las limitaciones al procedimiento que el municipio ha utilizado.

En este último aspecto se encuentra el mayor déficit en el actuar municipal. El procedimiento establecido involucra los “... estudios y procedimientos técnicos y científicos destinados a identificar, interpretar, valorar y comunicar las consecuencias o efectos de acciones o proyectos públicos o privados, así como de prevenir y mitigar aquellos impactos que puedan causar al equilibrio ecológico, al mantenimiento de la calidad de vida y a la preservación de los recursos naturales y patrimonio cultural” (art. 412, Ord. cit.)

Incluso el régimen local aplicable contempla supuestos «de bajo impacto», en los cuales promueve la realización de la Evaluación de Impacto Ambiental, aun cuando se tratare de emprendimientos que no 44 cfr. Pérez Moreno, Alfonso, “La primacía de la protección del medio ambiente en la ordenación de las obras públicas”, en A.V., “XI Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo”, Barcelona, 1998, ps. 395, 399

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están previstos “en forma exhaustiva en la presente ordenanza”, siempre que mediaren “circunstancias especiales”, o una solicitud “... de los ciudadanos” (art. 414, tercer párrafo, Ord. 9231).

En base a estos argumentos la sentencia resuelve hacer lugar parcialmente a la acción de amparo deducida, declarar la ilegitimidad de la omisión incurrida por la demandada y ordenar al Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de La Plata que, en el término de veinticuatro horas de notificada la sentencia del Tribunal, inicie las actividades necesarias para efectuar una evaluación de impacto ambiental según lo dispuesto por la Ordenanza 9231,correspondiente al «parador» de ómnibus del sistema municipal de transporte sito en el predio de las calles 115 entre las de 39 y 41,actuación que deberá concluir en la forma prevista en el art. 417 de la citada ordenanza, en un plazo no mayor de sesenta días, y realizarse con arreglo a dicha normativa local y a los principios emergentes de la ley 25.675 (arts. 41 y 43, Constitución nacional; 20 inc. 2º, 28 y concs., Constitución provincial; 1, 2, 15 y concs., ley 7166; 1, 4, 8 incs. 1 y 2, 11 y concs., ley 25.675; 5º, inc. b, 77, ley 11.723; 103, Ordenanza General 267/1980; 1, 2, 3, 4, 5, 31, 105 inc. g.4, 350, 351, 412, 414, 416, 417 y concs., Ordenanza 9231).

2.4. Bargo y la Desvalorización por Cambio de Uso 45 (2000) En este caso vecinos de la ciudad de Mar del Plata se oponen a la instalación de un colegio secundario sobre un predio adquirido por la Universidad de dicha ciudad, al cual la Municipalidad le ha otorgado indicadores de uso específicos, modificando la Ordenanza que prohibía dicho uso. Alegan que dicha actividad desvalorizará sus propiedades.

Los actores invocan su calidad de vecinos linderos del predio adquirido por la Universidad de Mar del Plata para la instalación de un colegio secundario.

Promueven esta acción pretendiendo la declaración de inconstitucionalidad de la Ordenanza nº 7.758 del 24 de mayo de 1990 de la Municipalidad de General Pueyrredón. La Ordenanza fija “normas particulares para el predio propiedad de la Universidad Nacional de Mar del Plata, desafectándose ésta del Distrito R 7 y afectándose el polígono resultante de su unificación como Distrito USE nº 7 (art. 1ro.)”.

45 SCBA LP I 1490 S 05/07/2000 Juez GHIONE (SD). Bargo, Jorge Antonio y otros c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/Inconstitucionalidad de la Ordenanza 7757. Publicación: DJBA 159, 70

El interés que motiva la presentación de los vecinos, es la desvalorización de sus inmuebles como consecuencia de la construcción del colegio, así como las molestias y padecimientos morales que provocará la actividad del mismo que, afirman, contraría las normas de uso del suelo anteriores a la Ordenanza cuestionada.

La fundamentación de su reclamo la realizan alegando una vulneración de sus derechos de propiedad e igualdad ante la ley amparados por los preceptos de la Constitución Provincial. Entienden que sus inmuebles sufrirán una desvalorización alarmante en razón de la construcción del colegio, aunque en el proceso no persiguen reparación patrimonial.

Los principales argumentos que sostienen son: 1)El predio de la Universidad se ubica en un Distrito de zonificación, en el cual la educación secundaria es un uso no permitido; que aunque por la superficie de la parcela se podrían dictar normas urbanísticas particulares, no se pueden modificar los usos permitidos según la normativa vigente.

2)Que han abonado altas sumas al adquirir sus propiedades en la zona debido a las características y condiciones determinadas por el Código de Ordenamiento Territorial, ya que la totalidad de las edificaciones son chalets residenciales y que el barrio se caracteriza por ser una verdadera reserva natural, existiendo en el terreno en cuestión gran variedad de plantas de incalculable valor; 3)La Ordenanza cuestionada -dictada especialmente para la Universidad- viola dicho Código de Ordenamiento Territorial, estableciendo un uso del suelo que sigue estando prohibido para la generalidad de los habitantes de la ciudad; 4)Que el derecho sobre los inmuebles estaba conformado por elementos concretos que determinaban un valor que se pierde con la construcción del colegio; 5)Que, en consecuencia, la Ordenanza impugnada tendría que haber contemplado una causal de utilidad pública y la indemnización consecuente; 6)Que con igual criterio que dicha norma, el día de mañana podría autorizarse en el centro de la ciudad el funcionamiento de otras actividades igualmente perjudiciales (un establo o fábrica de harina de pesca); 7)Que se viola el principio de igualdad porque la controvertida Ordenanza sólo beneficia a un sujeto particular (Universidad Nacional de Mar del Plata) y

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que distinto hubiese sido si se hubiesen cambiado los lineamientos de todo el barrio; La Municipalidad del Partido de General Pueyrredón contestó que aunque los intereses invocados por los actores puedan ser atendibles desde una óptica absolutamente individualista, no lo son desde el interés social de la comunidad a cuya satisfacción apunta la construcción de un colegio público secundario en un distrito con carencias notorias en ese sentido. Por lo que el interés social es preeminente sobre el particular.

Rechaza que la Ordenanza implique una violación de los derechos, libertades y garantías que la Constitución provincial otorga, y que fue dictada en uso de expresas facultades que el plexo normativo confiere. Por lo que la pretensión de los actores acerca de la declaración de utilidad pública e indemnización consecuente resulta inadmisible por no ser aplicable la expropiación en este caso, ya que no se ha privado a los actores del derecho de propiedad, por el contrario se ha reglamentado su ejercicio en beneficio de la satisfacción de un interés general y no de un sujeto privado.

El tribunal encuadra su pronunciamiento en el que se analizará si, la modificación de una Ordenanza que estableció en un inmueble de la Universidad Nacional de Mar del Plata una modificación de los indicadores urbanísticos y autorizó usos no permitidos -colegio secundario y derivados- en zona residencial, lesiona el derecho de propiedad de los actores, que son vecinos del mencionado inmueble.

En consecuencia, la Corte decidirá si la permisión singular de un uso prohibido a que estaba sujeta una zona transgrede el derecho de propiedad de los vecinos de la misma.

Expresa la Corte que se trata de una colisión entre el interés personal e individual de los demandantes relacionado a conservar el ejercicio del derecho de propiedad sobre sus inmuebles en las mismas condiciones derivadas de los usos permitidos y prohibidos en la zona residencial donde aquéllos se encuentran y el interés general que se ve comprometido con la instalación de un colegio. La liberación del uso prohibido en favor de un tercero imprime cambios en las condiciones urbanas, ya que la construcción y funcionamiento de un establecimiento educativo en la zona residencial puede provocar, modificaciones en las características estéticas, funcionales y hábitos del lugar, calidad de vida, etc.

La Corte sostiene que esas molestias no desnaturalizan ni afectan de modo sustancial e inconstitucional los derechos de los actores, a pesar de que ese cambio en la situación configurada pueda traducirse en la eventual minusvalía de sus inmuebles.

El pronunciamiento afirma que la propiedad tiene un carácter no absoluto el cual que supone la legitimidad de ciertas limitaciones, por ejemplo las derivadas de la Ordenanza municipal cuestionada. Esta Ordenanza municipal exhibe una motivación atinente en forma directa a la satisfacción del interés colectivo.

La disminución del valor venal de los inmuebles derivados del funcionamiento cercano de una Escuela, es una circunstancia que no determina violación a la propiedad, sino que es la eventual consecuencia de la decisión municipal.

Por lo tanto el fallo aborda el análisis para determinar si las limitaciones al derecho de propiedad que derivan de la Ordenanza, para los demandantes son ajustadas o no al alcance con que la Constitución garantiza dicho derecho.

Al respecto sostiene que el derecho de propiedad no es absoluto sino que está sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio (arts. 14 y 17, Constitución nacional; 11 y 31, Constitución provincial; 2611, Código Civil).

En la reglamentación municipal sobre ordenamiento territorial y uso del suelo en la zona se incluyó la posibilidad de establecer excepciones a los usos permitidos. Se contemplan como casos particulares los usos especiales o no previstos y los referidos a culto, cultura o esparcimiento de duración temporaria e intereses turísticos así como los usos administrativos y de gobierno, sociales, políticos, de servicios públicos, defensa, seguridad, sanidad, educación y zonas y usos de estudios, los que podrán ser propuestas a consideración y resolución al Concejo Deliberante por el Departamento Ejecutivo previo informe de los organismos técnicos correspondientes.

La Corte destaca que el uso autorizado -colegio público secundario- representa la satisfacción directa del interés colectivo y no se trata de una actividad perjudicial, nociva, peligrosa o que en sí misma afecte el medio ambiente o ponga en riesgo la vida o salud de los habitantes.

Además la autorización destinada al funcionamiento de un colegio público secundario, encuadra en las finalidades de interés colectivo que la comuna debe atender encuadradas en los conceptos de “cultura” y

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“educación”.

En definitiva, los demandantes no han logrado demostrar que la controvertida Ordenanza municipal lesione garantías y derechos constitucionales que den sustento para descalificarla por tal motivo, razón por la cual la pretensión por ellos sometida a juzgamiento no puede prosperar.

2.5. Fundación Biósfera y la Progresividad del 46 Derecho Urbano-Ambiental (2011) Las organizaciones no gubernamentales “Fundación Biósfera”, asociación civil “Hoja de Tilo” y asociación civil “Nuevo Ambiente” promueven demanda originaria de inconstitucionalidad en relación a la Ordenanza de la Municipalidad de La Plata, que establece un nuevo ordenamiento territorial y regula el uso del suelo en el partido de La Plata.

Sostienen que este nuevo ordenamiento vulnera los artículos 16, 31 y 41 de la Constitución Nacional, 11, 28, 38, 41 y 44 de la Constitución de la Provincia y disposiciones de tratados internacionales de jerarquía constitucional, motivo por el cual solicitan que el Tribunal declare su inconstitucionalidad en forma total y con efectos erga omnes, restableciendo la vigencia del anterior régimen.

Las entidades reclamantes sostienen que la aplicación de los parámetros urbanísticos de la nueva ordenanza, que autoriza la construcción de edificaciones de mayor altura, una mayor densidad y ocupación del suelo y establece premios de volumetría en predios de menor superficie, sin prever la necesaria dotación de servicios básicos, equipamiento e infraestructura, afectará indefectiblemente la morfología urbana que caracteriza a la ciudad de La Plata.

También cuestionan que la ordenanza fue sancionada sin la elaboración de un estudio de impacto ambiental y sin la previa participación ciudadana que exigía el régimen que éste vino a derogar. Por lo que su aprobación lesiona el derecho constitucional al vivir en un ambiente sano.

El planteo de los demandantes sostiene que el principio de igualdad ante la ley se ve afectado por la ordenanza en cuestión, pues mediante la aplicación de los indicadores urbanísticos que contiene, algunos inmuebles adquieren un valor máximo, mientras otros en contrapartida ven el suyo disminuido sin justificación razonable alguna.

Por otra parte plantean que el derecho a vivir en un 46 SCBA LP I 71446 I 24/05/2011 Fundación Biósfera y otros c/Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad Ordenanza 10.703

ambiente sano y equilibrado y a gozar del patrimonio natural y cultural, se ve afectado por la derogación de las normas y medidas operativas que establecían protecciones urbanísticas efectivas en relación a ciertos inmuebles considerados anteriormente valiosos desde el punto de vista arquitectónico y cultural han sido derogadas sin que se establezca en su reemplazo ningún otro régimen tuitivo y que los indicadores urbanísticos de este nuevo ordenamiento autorizan, en última instancia, un uso más intensivo del suelo en el área del casco fundacional de la ciudad.

El Tribunal sostiene que la modificación de normas generales de regulación pueden comprometer negativamente el uso racional del suelo o la sostenibilidad del crecimiento urbanístico y edilicio o lesionarse el patrimonio histórico, arquitectónico o cultural de la ciudad, todo lo cual afectaría el interés público implicado en la tutela constitucional del ambiente (arts. 41, C.N.; 28 Const. Pcial.)

Desentenderse de los efectos que sobre el ambiente urbano y el patrimonio cultural pueda provocar la iniciativa de reformas normativas estaría reñido con el principio de progresividad vigente en esta materia (art. 4, ley 25.675; CSJN, Fallos 329:2316) que, al tiempo que procura la mejora gradual de los bienes ambientales supone que los estándares de protección vigentes o actualmente logrados, no sean sustituidos por otros, inferiores u ostensiblemente ineficaces.

En este sentido, mantiene la vigencia de los principios preventivo y precautorio, de aplicación al ámbito 47 normativo urbano ambiental , justifica la medida cautelar requerida, en tanto que el cotejo entre el régimen que se procura abrogar y el contemplado por la disposición local cuestionada evidencia prima facie el abandono de ciertas determinaciones e 48 indicadores urbanísticos tutelares y su reemplazo por otras variables 49, que sólo parecen tender a una mayor edificabilidad y densidad poblacional, provoca verosímilmente un potencial riesgo de afectación a la estructura general de la ciudad y a su capacidad 47 cfr. causas B. 64.464, “Dougherty”, cit.; I. 68.714, “Filón”, cit.

48 v.gr. en materia de preservación, los que reglaban los arts. 276 a 334 de la Ordenanza 9231/2000; en materia de intensidad de ocupación, los que fijaban límites a la densidad por medio de la determinación de unidades funcionales, como también los valores FOT y FOS promedio en las áreas centrales y en general en todo el partido.

49 v.gr. las genéricas sobre preservación de los arts. 134 a 160, o bien, en cuanto a la intensidad de utilización del suelo, los factores de corrección previstos en los arts. 57, 59 inc. “e”, 233 a 237, entre otros, de la Ordenanza 10703/2010.

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de soporte en términos de servicios de los distritos centrales, como también a los reconocidos valores públicos que posee el casco fundacional de La Plata, conforme surge de su condición de bien de interés histórico nacional, en la tipología de centro histórico (art. 1º, Decreto PEN 1308/99).

El tribunal supremo decreta la suspensión de los efectos de la Ordenanza 10703/2010 de la Municipalidad de La Plata. Ordena al señor Gobernador de la Provincia de Buenos Aires que se abstenga de dictar o, en su caso, publicar, el acto administrativo aprobatorio de la Ordenanza 10703/2010 de la Municipalidad de La Plata.

2.6. Filón y la Participación Ciudadana para Grandes Emprendimientos 50 (2007) En este caso se promueve acción de inconstitucionalidad contra una Ordenanza aprobada por el Municipio de Vicente López que autoriza un emprendimiento urbanístico en terrenos colindantes al Puerto de Olivos.

El emprendimiento es un desarrollo inmobiliario consistente en la construcción de un hotel, un complejo habitacional, un paseo comercial, centro de eventos y convenciones, oficinas, un centro cultural, exposiciones, y áreas de paseos públicos y semipúblicos.

El emprendimiento contenía en su proyecto valores de altura que excedían los valores y número de pisos autorizados en el Código de Ordenamiento Urbano local.

El demandante sostiene que la ordenanza, no obstante referirse a un predio específico ubicado en el barrio de Olivos, genera efectos de incidencia general. Entiende que la medida altera, injustificadamente, las reglas generales de la reglamentación municipal51 , y que viola el derecho al medio ambiente sano. En tal sentido, indica que un emprendimiento como el que se autoriza, dado el gran movimiento de personas y bienes que el desarrollo habilitado generará, provocará un seguro impacto negativo en el vecindario de Vicente López.

Asimismo, aduce que concurre una infracción al artículo 11 de la Constitución provincial, toda vez que la ordenanza referida instituye una excepción en exclusivo beneficio del titular del predio.

50 SCBA LP I 68174 I 18/04/2007 Filón, Andrés Roberto c/ Municipalidad de Vicente López s/inconstitucionalidad ordenanza 20665/04 y sus anexos.

51 Ordenanza nº 14.510.

Se requiere de la Corte la suspensión de los efectos de la ordenanza.

Tampoco fue sometido, en tanto normativa de excepción, a una instancia de información y consulta públicas, tanto respecto del tipo de actividades cuyo desarrollo se habilitaba como en cuanto a la incidencia sobre el ambiente, tal como lo demanda el adecuado cumplimiento de los principios que resultan de el artículo 28 de la Constitución Provincial (en conc. Arts. 20 de la ley 25.675, 18 in fine de la ley 11.723; 2 incs. “e” y “f” del Decreto-ley 8.912/77).

Sobre esta situación la Corte provincial define que si bien no está vedado al Municipio adecuar sus normas urbanísticas en función de nuevas decisiones públicas incluso a propuesta de particulares, ello supone un examen y justificación razonables de los cambios introducidos así como de los impactos que ellos habrán de causar, extremos que, como se ha visto, no han sido observados adecuadamente.

Estas falencias ponen objetivamente en riesgo los derechos resultantes del citado artículo 28 de la Constitución provincial, haciendo palpable la necesidad de instrumentar medidas preventivas.

Por otra parte la ordenanza impugnada, en cuanto implica la realización de una obra de envergadura que se aparta del esquema general vigente en materia urbano-ambiental en el Municipio, existente al tiempo de su dictado, genera un beneficio urbano diferencial no suficientemente sustentado por razones de interés público, lo que prima facie trasunta un quiebre del principio de igualdad jurídica (Art. 11, Const. Pcial.).

Ahora bien, tratándose del posible gravamen o afectación al entorno urbano de un vecindario aquella ponderación debe efectuarse a la luz de los principios preventivo y precautorio, propios de la materia ambiental, ínsitos en la cláusula del art.

28 de la Constitución de la Provincia y consagrados expresamente en el Art. 4 ley 25.675. Precisamente, en función de ellos, dados la dimensión de la intervención autorizada, la ausencia de adecuada expedición de una declaración de impacto, así como la falta de información y debate ciudadanos, aparece configurado un cuadro objetivo de riesgo urbanoambiental que, en principio, subsume el caso en los términos del art. 230 inc. 2, del Código ritual, justificando el otorgamiento de una tutela cautelar.

Por ello, el Tribunal resuelve hacer lugar al planteo cautelar, ordenando a la Municipalidad de Vicente López que suspenda todos los efectos de la Ordenanza cuestionada.

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2.7.- B.,A.F. y la Operatividad Derivada de los Derechos Humanos 52 (2013) El caso trata sobre un reclamo iniciado por una madre de cinco hijos, casada con una persona desocupada, que se encuentra en situación crítica por carencia de posibilidades de brindar alimentos y vivienda a sus hijos. El lugar que ocupa en la actualidad pertenece a un tercero, quién lo ha cedido en carácter de préstamo, y la actualidad este exige la restitución del mismo.

Inicia una acción de amparo contra la Municipalidad de La Plata y contra el Estado Provincial para procurar dar solución a ese problema acuciante.

En primera instancia es rechaza la pretensión y luego la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de La Plata confirmó, por mayoría, la sentencia de primera instancia que rechazó la acción de amparo interpuesta, mediante la cual, como se adelantó, pretendía la provisión de una vivienda digna para su grupo familiar y una renta básica por cada hijo.

Una cuestión preliminar que el fallo considera refiere a la viabilidad de recurso procesal utilizado para realizar el reclamo, al cual nos referiremos brevemente.

La señora demandante interpone un recurso extraordinario, sosteniendo que la sentencia de la Cámara vulnera normas constitucionales y legales, a saber: la Declaración Americana de Derechos Humanos (arts. I, II, VI, VII, XI, XII, XVI, XVIII, XXIII); la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1, 2.1, 3, 7, 8, 10, 17.1, 22 y 25); la Convención Americana sobre Derechos Humanos (preámbulo y arts. 1, 4, 5, 11.1, 17.1, 19, 24, 25.1, 26 y 29.1); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (arts.

10 1.2.3., 11 y 12); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 3. a.b.c., 6, 23.1, 24.1 y 26); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (arts. 1, 2, 3 y concs.); la Convención sobre los Derechos del Niño (preámbulo y todo su articulado) y el Protocolo de San Salvador (arts. 1, 3, 4, 5, 10.1, 2.f, 11.1, 12, 15 y 16); 14 bis, 19, 43 y 75 incs. 22 y 23 de la Constitución nacional y 20 y 36 incs. 1, 2, 4, 7 y 8 de la Constitución provincial; y finalmente los dispositivos legales de protección de menores en el ámbito provincial, tal la ley 13.298 y sus decretos reglamentarios 300/2005, 1558/2005 y 642/2003.

La Corte hace lugar a la procedencia del recurso extraordinario deducido. Acepta que se ha violado 52 A-70138 “B., A. F. C/ Provincia De Buenos Aires S/ Amparo.

--Recurso Extraordinario De Inaplicabilidad De Ley-

los arts. 20 de la Constitución provincial y 43 de la Constitución nacional. Además argumenta que el Tribunal ha sostenido que el agotamiento de la instancia administrativa no constituye un recaudo de admisibilidad del proceso de amparo53 Entre las diferentes gestiones previas y de índole administrativa que la demandante ha realizado, no ha logrado obtener los beneficios de los programas que atienden la emergencia habitacional dado que sólo brinda materiales para la construcción de viviendas o casillas prefabricadas, a quienes posean titularidad de un lote por compra, cesión, donación o adjudicación municipal, cuestión que en el caso no sucede.

En definitiva se sostiene que el derecho a una tutela judicial efectiva exige, que argumentaciones relacionadas con competencias específicas de los distintos departamentos del Estado puedan ser oponibles como forma de evitar o retrasar el ejercicio de un derecho.

En este sentido la Corte argumenta que la gravedad del caso exige la adopción de medidas positivas para superar las dificultades de la familia, y en ese orden, la Constitución nacional, la provincial y los tratados internacionales aplicables contienen cláusulas específicas que resguardan un nivel adecuado de vida, tendiente a asegurar la salud, la alimentación, la vivienda y el cuidado de los niños, ello según surge de los arts. VII y XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 25 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre; 4 inc. 1 y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica); 24 inc. 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 10, 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 23 y 24 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

Asimismo expresa que corresponde al juez por su especial situación dentro del orden jurídico como guardián y curador del derecho, velar activa y eficazmente por la aplicación de los mismos. Es decir que “el contenido de estos tratados expresa principios que deben ser actuados concretamente so pena de quedar convertidos en una mera expresión declamatoria, que más que afirmar, herirían la conciencia y el valor intrínsecamente humano del derecho.”

En consecuencia una alimentación adecuada y una 53conf. doct. causa B. 64.119, “Asociación de Personal Jerárquico y Profesional de la Municipalidad de Morón, Hurlingham e Ituzaingó”, sent. del 5-V-2010

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vivienda digna están inseparablemente vinculadas a la vida como sustrato ontológico de la personalidad y son indispensables para el disfrute de otros derechos humanos, e integran el derecho a un nivel de vida adecuado, cómo base común de la convivencia social.

Esto sobre todo si se trata del cuidado y atención a menores de edad, que requieren de cuidados especiales, su crecimiento en una familia, y en un ambiente sano y adecuado para la formación y expresión de su libertad.

La Corte ante el pedido concreto de la provisión de una vivienda digna donde constituir un vínculo familiar autónomo y de cobertura de las necesidades básicas insatisfechas, y por entrar en juego los 54 derechos vinculados con la protección de la familia ; y la realización de los derechos de los niños integrantes de la misma55 , juzga necesario que en lo inmediato el Poder Administrador, revierta la situación descripta, y asegure y promueva el respeto a la persona humana.

Al efecto condena a la Provincia de Buenos Aires y a la Municipalidad de La Plata a que, solidariamente, provean en un plazo que no exceda de los 60 días, una vivienda adecuada a la familia. Asimismo, y hasta tanto se dé cumplimiento a la aludida prestación, las demandadas deberán cubrir a su exclusivo costo y dentro de las siguientes 48 horas el alojamiento de los nombrados en una casa de alquiler, hotel o complejo habitacional similar que reúna las condiciones arriba explicitadas A su vez ordena a la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de La Plata que incluyan a la señora y su grupo familiar, en un régimen de subsidios mensual que garantice un equivalente al monto móvil del salario mínimo y vital, para satisfacer las necesidades de supervivencia de su familia.

Cabe hacer referencia a consideraciones que realiza el Dr. Soria en su voto, que sigue los lineamientos antes 54 arts. 14 bis, 16, 19, 28, 75 incs. 22 y 23 de la Constitución nacional; VI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 16 párr. 3, 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 2.2, 3, 6, 12, 18 y 27.2 de la Convención de los Derechos del Niño; 17, 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2.2, 10 párr. 1, parte 1 y 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 23 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 36.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires) 55 art. VII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 25.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 2.2, 3, 6, 12, 18, 23, 24 y 27 de la Convención de los Derechos del Niño; 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2.2, 10.3 y 11.1 y 12 inc. a del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; 24.1 del Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos; 36. 2 y 3 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

descriptos. Al respecto sostiene que el fallo de la Cámara de Apelación descuidó valorar circunstancias que era primordial tener presente, para adoptar medidas positivas, inherentes a la vigencia de una tutela efectiva de los derechos56 .

Agrega que las prestaciones estatales correspondientes a la realización del derecho a la vivienda, a la salud y a la alimentación, “dependen del grado de desarrollo de la sociedad, del diseño de políticas públicas y de las propias circunstancias personales de quienes los demandan, extremos que no pueden obviarse a la hora de encuadrar esta problemática en el acotado marco de un proceso judicial”. Aún así el reconocimiento de tales derechos ha sido delineado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que ha establecido la necesidad de superar la idea que les asignaba un mero carácter programático. Se sostiene que los preceptos constitucionales que instituyen los derechos sociales “poseen una “operatividad derivada”, en el sentido de que si bien por su solo enunciado no confieren a los ciudadanos una acción judicial para solicitar su satisfacción57 , vinculan y obligan al Estado, al tiempo que permiten a los jueces un escrutinio de razonabilidad y los habilitan para disponer medidas en casos extremos.”

Es decir que las competencias del Poder ejecutivo para definir el contenido, modo y alcance de las políticas, programas y en definitiva de las prestaciones sociales básicas, no afecta la facultad para efectuar reclamos judiciales, sobre todo cuando se trata del acceso a bienes indispensables otorgados de manera inequitativa. “La omisión estatal en tal sentido (como también la ausencia de políticas públicas formalizadas, evaluables y sustentables, para reducir los niveles de exclusión social), desconoce el contenido normativo mínimo de aquellos mandatos o estándares constitucionales, autoimpuestos por el Estado.”

Este es el marco jurídico en el que se sitúa el sentenciante, más allá de la evaluación de las políticas sociales, situando la intervención judicial en procura de soluciones razonables, a considerarse en el contexto de las circunstancias objetivas de cada 56 art. 15, Const. prov., doct. causa C. 96.280, sent. de 3-III-2010 y mi voto en A. 70.717, “Portillo”, sent. de 14-VI-2010.

57La disposición de esta cita es de un caso de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que adopta el mismo criterio para una madre en situación de calle con hijos y uno de ellos discapacitado (ver CSJN Q.64.

XLVI., “Q. C., S. Y. c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo”, sent. de 24-IV-2012, Cons. 11)

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causa58 , que deben ser a favor de aquellas personas que, por su grado de vulnerabilidad, requieren una atención prioritaria o impostergable.

El goce efectivo de derechos, a la protección de la familia y los menores, y a la vivienda son reconocidos por la propia legislación nacional y provincial. Los arts. 5, 33 y 35 de la ley 26.061 proveen concretas reglas de prevalencia en la protección de niños y adolescentes, los arts. 4, 6 y 7 de la ley 13.298, como también la ley 10.592 que establece el régimen para la tutela integral de la discapacidad. Respecto al acceso a la vivienda digna, la ley 24.464, con adhesión de la Provincia de Buenos Aires mediante la ley 11.663, establece determinadas prioridades en la selección de los adjudicatarios (art. 12 inc. e).

Se trata de sistemas de protección, claramente orientados para atender a las personas en situación crítica, que derivan de bases constitucionales (arts.

14 bis, 16, 28, 75 inc. 22 y 23, Const. nac.; 12 inc. 3º y 36, Const. prov.; 2.1, 10, 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 17 y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, entre otros).

2.8. Picorelli y los Perímetros Protectorios de Agroquímicos 59 (2014) Se trata de un caso en que habitantes de la periferia de Mar del Plata por sí y en representación de sus hijos menores de edad promueven, demanda originaria de inconstitucionalidad en relación a los artículos 19, 23, 27, 28 y 35 de la Ordenanza N° 21.296/2013 del municipio de General Pueyrredón.

Sostienen que esta ordenanza vulnera los artículos 1, 5, 31, 33 y 41 de la Constitución Nacional, 10, 11, 12 incs. 1 y 3, 28, 36, 39 inc. 3, 56 y 57 de la Constitución de la Provincia y disposiciones de tratados internacionales de jerarquía constitucional, la Ley General del ambiente 25.675, la Ley de Residuos Peligrosos nº 24.051, la ley provincial 5965 -Ley de protección a las fuentes de provisión y a los cursos y cuerpos receptores de agua y a la atmósfera-, la Ley 11.723 -de Protección, Conservación, Mejoramiento.

En consecuencia que se ve afectada e impide el goce efectivo de derechos individuales y colectivos, colocando en alto riesgo la vida y la salud de niños, adultos y ancianos.

58 arg. arts. 18 Const. nac. y 15, Const. prov.

59 SCBA. Picorelli Jorge Omar Y Otros C/Municipalidad De General Pueyrredón S/ Inconst. Ord. Nº21.296

Los antecedentes normativos se encuentran en una Ordenanza anterior que regulaba la actividad agropecuaria y la aplicación de agroquímicos estableciendo un radio de mil (1.000) metros a partir del límite de las plantas urbanas o núcleos poblacionales y en la totalidad de la planta urbana, que prohibía la utilización de cualquier producto químico y/o biológico de uso agropecuario y/o forestal, en particular plaguicidas y/o fertilizantes.

Tampoco autorizaba el pasaje de aviones fumigadores y el tránsito de maquinaria terrestre cargada con productos químicos y/o biológicos de uso agropecuario y/o forestal, en particular plaguicidas o fertilizantes (inc. b); así como el descarte y abandono en el ambiente terrestre, acuático y/o urbano de envases de cualquier producto químico y/o biológico de uso agropecuario y/o forestal, en particular envases de plaguicidas y de cualquier otro elemento usado en dichas operaciones en el área mencionada en este artículo o fuera de ella (inc. c).

También disponía que dentro de la zona de seguridad debía establecerse una barrera vegetal cuyo objetivo sería impedir y/o disminuir el egreso descontrolado de agroquímicos hacia barrios y/o zonas urbanas aledañas.

Los demandantes argumentan que esa ordenanza garantizaba eficazmente la protección y ejercicio de diversos derechos consagrados por la Constitución Nacional y en las leyes federales y provinciales que reglamentan su ejercicio, tales como la Ley General del Ambiente Nº25.675, Ley Nacional de Residuos Peligrosos Nº 24.051, Ley Provincial Nº 11.723, entre otras.

Posteriormente y ante esta regulación los productores y cámaras empresariales solicitaron –mediante nota 249- la derogación y/o modificación de dicha Ordenanza antecedente, ya que consideraban que esos requerimientos eran de imposible cumplimiento para la producción agroalimentaria.

En los hechos luego de una audiencia pública realizada en el Concejo Deliberante, se sancionó la nueva Ordenanza que modificaba el régimen anterior, para limitarla a la aplicación de determinados plaguicidas, cuando la anterior prohibía de forma integral el uso de cualquier producto químico y/o biológico de uso agropecuario.

A su vez se suspende por el término de 150 días la aplicación de los incs. 1 y 2 del art. 1 de la Ordenanza anterior, lo que consideran un acto “groseramente regresivo”, absolutamente discrecional, en violación de una norma votada por el mismo cuerpo legislativo.

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En el tiempo de suspensión establecido en la norma, la comunidad queda desprotegida al posibilitar la Administración Pública Municipal las fumigaciones con productos contaminantes, prohibiendo solamente los pulverizadores autopropulsados en un radio de doscientos metros (200 mts.) de centros urbanos, cursos de agua, escuelas y centros de salud La nueva norma delimita lo que denomina “Franja Transicional Periurbana”, fijándola en el radio de mil (1.000) metros a partir del límite de los núcleos urbanos, lugar donde la mayoría de los reclamantes viven y extraen agua para consuno y riego de cultivos.

También expresan que se elimina la zona de seguridad prevista anteriormente para reducirla a 100 metros, en lugar de los 1.000 metros que abarcaba.

La zona de amortiguamiento no tiene un fin protectorio, por lo que las personas quedan expuestas a ser rociados con venenos a pocos metros de sus casas. Una leve derivación los hace pasibles de absorber por vía cutánea o respiratoria estos productos no elegidos, forzosa y violentamente utilizados por un productor.

La Corte analiza el caso determinando que la actual normativa que disminuyó notablemente la protección otorgada por la primera ordenanza citada y sus modificatorias. Asimismo cita que las constancias obrantes en los expedientes administrativos no surge que –antes del dictado de la normativa cuestionada- se haya efectuado una evaluación circunstanciada del impacto ambiental y de los eventuales daños que pudieran causarse sobre la salud de los habitantes.

Determina que los elementos de urgencia y probabilidad de perjuicios graves concurren en la litis, al disminuir el marco de protección legal, relativizando los eventuales impactos en la población expuesta a las fumigaciones, que quedarían con probabilidades de sufrir un daño en su salud.

Enmarcándose entonces la pretensión en la materia ambiental, pues se refiere a una norma que regula una actividad antrópica que es potencialmente nociva al entorno y a la salud de la población (fumigación con agroquímicos en cercanías del ejido urbano), la petición cautelar ha de ser decidida favorablemente60 , empero acotada en cuanto a los artículos 19, 23, 27 y 28 de la ordenanza 21.296/2013.

Por tal motivo se procedió a decretar la suspensión de la excepción a la zonas de protección de agroquímicos, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en autos, de 60 Art. 4 de la ley 25.675; C.S.J.N. Fallos 333:1849; esta Corte causa C.111.706 “D. J. E. F. s/ acción de amparo”, sent. de8-VIII-2012.

los arts. 19, 23, 27 y 28 de la Ordenanza 21.296/2013 de la Municipalidad de General Pueyrredón.

3.- Conclusiones Como hemos visto, hay un largo espinel de fundamentos jurisprudenciales de nuestros Mas Altos Tribunales, que justifican la realización de acciones estatales sobre los territorios, séan éstos de dominio público o privado.

En todos los casos citados, se reconocen las limitaciones a las propiedades privadas, tanto por motivos de interés social como ambiental, visualizándose integrado el derecho urbano y el derecho ambiental.

También hemos visto como la gestión pública, no siempre acertó con su accionar, obrando con arbitrariedad u omitiendo normas que debía cumplir, y que fueron evidenciadas por las acciones incluso judiciales de la participación ciudadana.

No obstante ello, en la mayoría de los casos se han ido avalando las facultades de ingerencia estatal en los predios, sea que afecten sus ganancias, la imposiciones de cesiones, la radicación y polución ambiental, la imposición de evaluaciones de impacto ambiental, la prohibición de usos, dictar norma por predio, reducción de edificabilidades, limitaciones por estética y decoro, los cambios de usos, la aprobación municipal de localización para establecimientos de utilidad publica y hasta hacer operativo el derecho a la vivienda.

Habíamos iniciado nuestro recorrido, prometiendo brindar una colección de jurisprudencia que otorgue un semblante sobre las capacidades que los Estados tienen en materia territorial y creemos haberlo realizado.

Además de ser un instrumento útil para quienes ejercen la función pública en materia territorial, este trabajo también muestra las tendencias generales de la jurisprudencia, lo cual otorga mayor previsibilidad la momento de tomar decisiones y nos advierte sobre algunas consecuencias.

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2. LA GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO EN LOS MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Investigadores: Jorge Arias Almonacid* Alejandro M. Estevez** Marcela Simondi***

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*Jorge Arias Almonacid Licenciado en Ciencia Política. Universidad de Buenos Aires (UBA).

Maestría de Diseño y Gestión de Políticas y Programas Sociales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

Diplomatura en Desarrollo Rural. FFLACSO. Docente universitario (UBA, Universidad de la Matanza).

Docente del IPAP. Consultor experto de la Unidad Ambiental y Social en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.

**Alejandro M. Estevez Licenciado en Ciencia Política. Universidad de Buenos Aires (UBA).

Magister en Administración Pública. UBA. Doctorado en Ciencia Política. Universidad de Quebéc.

Asesor de la Subdirección General de RRHH, de la AFIP Miembro del Consejo de Expertos en Gestión Pública.

Director de la Maestría en Administración Aplicada. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ).

Director de la Diplomatura en Gestión Judicial, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco.

Docente universitario (UBA, UNaM, UNLAM, UNR, UTDT, UCEMA, UNPSJB, IUIOG).

Docente del IPAP Investigador en al UBA.

***Marcela Simondi Abogado. Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA).

Magister en Administración Pública. UBA. Especialista en Diseño de Programas de Cooperación Técnica Internacional. Universidad Nacional de Córdoba (UNC).

Docente del IPAP. Consultor legal externo de la Subsecretaria de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

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Tabla de contenidos

Introducción....................................................................................................................3 Un acercamiento hacia las teorías de aprendizaje organizacional .........................................5 El proceso de descentralización de los años noventa y los municipios: ..........................................16 Análisis de la evidencia empírica

..............................................................................................20

¿Aprende la organización o la gente?...............................................................................................21 ¿Cómo se capacita a los agentes? .....................................................................................................22 ¿Enseñan algo las crisis?..................................................................................................................... 23 ¿Qué rol cumple la planificación en el aprendizaje? ................................................................ 25 El dirigente que sabe enseñar ........................................................................................................... 26 La informatización como factor de aprendiza .........................................................................27 La relación entre el presupuesto y el aprendizaje organizacio .................................................... 29 Las normativas y el aprendizaje ..............................................................................................30 La cuestión de los valores o actitudes ante el aprendizaje ........................................................ 32 La cuestión de la coordinación horizontal y los aprendizaje ...................................................... 33 Conclusiones .................................................................................................................................... 35 Bibliografía ...................................................................................................................................... 38

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Introducción Existe un debate de creciente importancia en las organizaciones públicas y privadas respecto de cuestionar el conocimiento. ¿Aprenden las organizaciones o aprende la gente que trabaja en ellas? ¿Es transmisible la experiencia de un grupo de la organización a otro? ¿Es el aprendizaje un proceso continuo o hay momentos específicos en los que se produce? ¿Todos los grupos de la organización tienen capacidad de aprendizaje?

La problemática que planteamos, la gestión del conocimiento en las organizaciones públicas, es sumamente relevante pues implica buscar las ideas en sus procesos o rutinas. Conocer cuando alguien aprende es conocer cuando alguien cambia.

Por otra parte, consideramos que el nivel municipal, que ha sufrido profundos cambios a partir del proceso de descentralización de políticas públicas ligado al conjunto de recomendaciones y condicionalidades impuestas por varios organismos financieros multilaterales en el marco del llamado “Consenso de Washington” como de los grandes cambios y demandas que generó la crisis del año 2001, no ha sido debidamente interpelado desde las teorías que propician el análisis del aprendizaje organizacional.

Cabe destacar que, aunque no figuró explícitamente en el decálogo de recomendaciones del “Consenso” (Williamson, 1990), el énfasis puesto por éste en los equilibrios macroeconómicos, en el ajuste fiscal y en la circunscripción de la gestión estatal a un reducido núcleo de bienes públicos conceptualizados de manera muy restrictiva, hizo de la descentralización una consecuencia lógica, así como una herramienta importante, de los programas de reforma institucional y ajuste macroeconómico (Vilas, 2003).

Específicamente en el nivel municipal, al ser el ámbito más expuesto a las demandas directas de la ciudadanía (Proulx, 2003, 2004), se pueden observar grandes procesos de cambio con un mayor nivel de originalidad.

Concretamente, la herencia del proceso descentralizador de los años noventa, y de la crisis socioeconómica producto de las decisiones macroeconómicas adoptadas en ese período, se manifiesta en el surgimiento de procesos dispares de autonomía municipal1 con dos denominadores comunes, la transferencia de funciones y competencias sin los recursos correspondientes, tales como la administración de los servicios de salud y educación, y el surgimiento de nuevas demandas que toman al municipio como principal interlocutor.

Por todo ello, la pregunta que va a guiar nuestra investigación es la siguiente ¿Cómo aprenden los municipios de la provincia de Buenos Aires? Para tal fin, tomaremos como objetivo general la necesidad de identificar, comprender y analizar la forma de gestionar el conocimiento y el aprendizaje por parte de los municipios. A su vez, como objetivos específicos, buscaremos en primer lugar, identificar los momentos de aprendizaje institucional; en segundo lugar, analizar los patrones recurrentes respecto al aprendizaje institucional y, por último, comprender los mecanismos de aprendizaje.

Para responder estas preguntas, haremos, en primer lugar, un recorrido por el estado del arte en lo que refiere a teoría de aprendizaje organizacional, con especial hincapié en cuatro aspectos: la forma en que se efectúa el aprendizaje organizacional, los tipos de cambios que pueden vivir las instituciones, la institucionalización de dichos cambios y la adaptación e incorporación de las innovaciones.

En segundo lugar, describiremos las características principales del enfoque de las coaliciones defensoras, a fin contar con herramientas metodológicas que nos permitan analizar el conflicto subyacente y los grupos que se conforman en torno a un cambio organizacional.

En tercer lugar, brindaremos un breve contexto histórico político para dar cuenta del tipo de descentralización llevado a cabo en la Argentina durante las reformas de los años noventa.

Para finalizar, realizaremos un estudio de tres casos de municipios de la provincia de Buenos Aires, en los cuales se produjeron procesos de cambio organizacional en los últimos diez años, a raíz de la introducción de nuevas tecnologías, normativas o aprendizajes. A tal fin, se entrevistaron nueve informantes clave respecto a sus percepciones de la gestión del conocimiento y el aprendizaje organizacional, en base a un cuestionario semiestructurado.

Con todo el material, realizaremos una lectura interpretativa a los efectos de encontrar “procesos de aprendizaje”, “significados” y patrones recurrentes. El principio organizador estará basado en encontrar las rutinas organizacionales que demuestren esos aprendizajes.

1 La autonomía municipal, es decir, la facultad de dictarse su propia carta orgánica, elegir autoridades y tener plena potestad para gestionar y organizar las obras, servicios en inversiones, fue consagrada en la reforma constitucional de 1994. No obstante, la facultad de implementarla fue delegada a las provincias, quienes ejercieron dicha potestad de diferente manera. En el caso de la provincia de Buenos Aires, la autonomía municipal no fue puesta en relevancia.

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Un acercamiento hacia las teorías de aprendizaje organizacional Como sostiene Peters (2003), la ciencia política tiene sus raíces en el estudio de las instituciones. No obstante, la disciplina rechazó esas raíces en favor de dos enfoques teóricos basados en supuestos individualistas: el conductismo y la elección racional.

En ambos enfoques, se da por sentado que el individuo actúa en forma autónoma, basándose en características socio-psicológicas o en un cálculo de costo-beneficio de índole personal, sin estar limitado por ninguna institución formal o informal, por lo que puede hacer sus propias elecciones; en ambos casos, las preferencias son exógenas al proceso político. Este cambio de orientación estuvo asociado a una creciente necesidad de usar métodos de investigación rigurosos que permitieran construir en forma explícita una teoría política empírica.

Ambas preocupaciones, las metodológicas y las teóricas, parecían ser incompatibles con el enfoque institucional.

En los inicios de los años ochenta, aumenta el interés por el estudio de las instituciones formales e informales del sector público. Este “nuevo institucionalismo” utiliza muchos de los supuestos del antiguo pensamiento institucionalista, tales como los elementos estructurales, históricos y normativos del gobierno, y los enriquece con distintas herramientas de investigación así como con la explícita preocupación por la teoría que habían dejado de lado con una fuerte impronta empirista como el conductismo y la teoría de la elección racional. A partir de este enriquecimiento, surgieron múltiples enfoques amparados bajo el paraguas del nuevo institucionalismo (institucionalismo normativo, institucionalistas de la elección racional, institucionalismo histórico, institucionalismo empírico, institucionalismo internacional, institucionalismo social, institucionalismo sociológico, entre otros), que cuentan con una serie de denominadores comunes (Peters 2003): • Una institución es necesariamente un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno.

Esa estructura puede ser formal (una legislatura, un organismo dentro de la burocracia pública o un marco legal) o informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas).

De esta forma, una institución trasciende a los individuos e implica a grupos de individuos a través de cierto conjunto de interacciones pautadas, predecibles según las relaciones específicas que existen entre los actores.

• Las instituciones necesariamente deben tener una cierta estabilidad en el tiempo.

• Una institución debe afectar el comportamiento individual, de tal forma que la misma restrinja el comportamiento de sus miembros.

• Por último, entre los miembros de la institución, debe haber cierto sentido de valores compartidos.

Para el presente trabajo, nos centramos en el nuevo institucionalismo sociológico y empírico que, en su conjunto, da marco a las teorías que buscan abordar el aprendizaje organizacional.

En este contexto, el estudio sociológico de las instituciones hace un profundo hincapié en el proceso de institucionalización (Peters, 2003). En esta orientación hacia el proceso, el estudio del cambio, en sí mismo, es considerado como un componente vital. Según esta visión, el cambio se produce a través de la institucionalización o desistitucionalización, de tal modo que la institucionalización aumenta agregando más roles y características a la institución, como por ejemplo, compromisos más firmes con los marcos cognitivos imperantes en la institución o bien, debilitando tales compromisos.

TolbertyZucker(1996)describenlainstitucionalización como un proceso cognitivo que crea y transmite los valores de las instituciones. Un contexto institucionalizado tiene interacciones estables y rutinizadas entre sus miembros, por lo que existe una estrecha gama de opciones de cambio entre las organizaciones. Su propuesta de institucionalización en tres etapas se encuentra basada en los aportes de Berger y Luckmann (2005), quienes identifican a la institucionalización como un proceso central en la creación y supervivencia de los grupos sociales, y la institución propiamente dicha es el resultado final del proceso de institucionalización, que queda definida como una tipificación recíproca de acciones que se han vuelto habituales para distintos tipos de actores. A partir de estas definiciones, Zucker (1999) considera que el proceso de institucionalización es el siguiente: • Habitualización: la cual implica la generación de nuevos arreglos estructurales en respuesta a problemas específicos y la formación de dichos arreglos en políticas y procedimientos en las organizaciones.

• Objetivación: representa un movimiento hacia la generalización, es decir, se construye un cierto consenso social respecto a la forma en que se trata

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institucionalmente un problema determinado.

• Sedimentación: esta etapa descansa en la continuidad histórica que se creó para atacar un problema determinado.

Como complemento a esta definición, Greenwod y Hinnings (1996) consideran que la desinstitucionalización es un proceso de cambio que proviene desde el contexto como una suerte de sacudida desestabilizante. Estos cambios pueden ser por convulsiones sociales, disrupciones tecnológicas o cambios regulatorio-normativos. Estos eventos facilitan la entrada de nuevos jugadores o ascienden actores que ya formaban parte de la institución, lo que lleva a nuevas ideas y propuestas desde el contexto. Además, el cambio también puede venir de factores endógenos, como el caso de los conflictos de valores que pueden surgir al interior de las instituciones.

Por otra parte, Scott (1999) considera que no hay uno sino muchos ambientes institucionales, y que algunas supuestas fuentes de mitos racionalizados pueden hallarse en competencia si no en conflicto. De esta manera, se debe avanzar de un modelo generalizado de contextos institucionales a uno diferenciado: de una concepción del ambiente institucional a una de múltiples ambientes institucionales alternativos.

En ese marco, es importante destacar que, como mínimo, pueden encontrarse dos tipos de ambientes: por un lado, el de los sectores técnicos, en los cuales se intercambia un producto o servicio en un mercado tal que las organizaciones son recompensadas por el control efectivo y eficiente del proceso de trabajo; y, por otro, los sectores institucionales, que se caracterizan por su capacidad para la elaboración de reglas y requerimientos a los que las organizaciones individuales deben ajustarse si desean recibir apoyo y legitimidad del ambiente. De esta forma, los ambientes técnicos manifiestan el control sobre las organizaciones, mientras que los ambientes institucionales, establecen los criterios de “calidad institucional aceptable” con los cuales tienen que desenvolverse las organizaciones.

No obstante estos aportes fundamentales, consideramos necesario detallar algunas deficiencias del marco teórico seleccionado, a fin de tenerlas presentes, y considerar alternativas que nos permitan salvarlas (Peters, 2003). Al respecto, cabe destacar que la bibliografía de corte institucional es muy rica, pero desconcertante debido a sus especificidades.

En primer lugar, no siempre existe una clara distinción entre las instituciones como entidades y

el proceso de institucionalización por el cual se las crea. No obstante, la bibliografía sociológica resulta más sólida para explicar el proceso de creación de las instituciones que para describir las características que de él resultan. Por el contrario, los cientistas sociales que trabajan los enfoques empíricos y económicos de las instituciones, son más efectivos en la explicación de los efectos de las instituciones que en la descripción de su creación o disolución.

En segundo lugar, una parte de la bibliografía institucionalista demuestra una cierta incapacidad para distinguir claramente entre organizaciones e instituciones. Para salvar este hecho, nos basaremos en Prats I Catalá (1998) quien hace una clara distinción entre instituciones y organizaciones.

Para este autor, las instituciones no son tangibles, son realidades abstractas, un conjunto de normas y reglas que estructuran la acción social, un sistema de constricciones e incentivos. De esta forma, son las encargadas de articular la interacción entre los actores y expresan, a su vez, las relaciones de poder y de interés de una sociedad, las que se corresponden con el fondo de competencias exigidas para practicar exitosamente el juego que estructuran. Por otra parte, las instituciones nunca son el producto de un acto de voluntad, sino el resultado de un proceso de aprendizaje social expresado por leyes, por lo que no pueden ser creadas ni cambiadas por decreto. Por último, para analizar una institución es necesario tener en cuenta la legislación formal, las declaraciones de las autoridades formales y las estructuras tanto formales como informales tanto de actores como de intereses.

Por el contrario, las organizaciones son realidades completas, ordenaciones de recursos concretos y discretos para la obtención de objetivos. De esta forma, las organizaciones nunca son instituciones ni deben confundirse con ellas, ya que las mismas no son las reglas de juego, sino equipos participantes en él. Por último, las normas de las organizaciones son distintas a las normas de las instituciones, ya que simplemente son normas internas ordenadoras de la administración y del manejo de los recursos.

A su vez, Scott (1995:33) proporciona una definición valiosa respecto a las instituciones, las cuales “… constan de estructuras cognitivas, normativas y reguladoras que proporcionan estabilidad y sentido a la conducta social. Las instituciones son animadas por varios portadores o factores (culturas, estructuras y rutinas) y operan en los múltiples niveles de la organización”. Continuando con Scott (1995), se

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asigna un gran peso específico a los tres pilares de las instituciones que son regulaciones (entendidas como reglas), valores (entendidos como creencias, actitudes o ideales) y aprendizajes (entendidos como el conocimiento o racionalización que desarrolla una organización para adaptarse a situaciones nuevas, a los efectos de regularizar su comportamiento frente a ellas). En síntesis, una institución es básicamente una estructura social que tiene una clara dimensión regulatoria, valorativa y cognoscitiva.

Es importante destacar que, en lo referente a los elementos cognitivos y simbólicos de las instituciones, Alford y Friedland (1999) sostienen que la acción individual no puede ser entendida sin tomar en cuenta el contexto institucional, ya que conciben a las instituciones como patrones de actividad supraorganizacionales por medio de las cuales los seres humanos conducen su vida en el tiempo y en el espacio, y a su vez como sistemas simbólicos por medio de los cuales asignan una categoría a esa actividad y le otorgan un significado.

En el presente trabajo tomaremos ambos elementos como principios estructurantes, por lo que concebimos a las instituciones como patrones de actividades basados en sistemas simbólicos y culturales que brindan una significación social, y que se encuentran integrados por los pilares cognitivos, regulativos y normativos. A partir de estos patrones de actividad las instituciones implementan mecanismos de aprendizaje organizacional, el cual debe ser entendido como los cambios evidentes en las reglas, los valores y los comportamientos de las organizaciones (Weick, 1991,1999).

Este autor compara el cambio organizacional con la idea de aprendizaje, al señalar que las organizaciones demuestran su capacidad de aprendizaje cuando, al enfrentar a un nuevo estímulo, responden de manera diferente. Es importante destacar que, para este autor, las organizaciones no cambian mucho porque no están concebidas para aprender, sino para fragmentar y rutinizar los procesos de toma de decisión en un contexto de racionalidad limitada. Por lo tanto, las rutinas se transforman en la variable de análisis por excelencia, ya que son las que primero se modifican en un contexto de aprendizaje. En sí mismas, las rutinas codifican y perpetúan los conocimientos que han sido aprendidos en el pasado. Estas rutinas buscan transformar a insumos relativamente variables en productos estandarizados o poco variables. De hecho, las rutinas individuales

son las más resistentes al cambio. Si cambian es porque han aparecido nuevas subrutinas. A su vez, el aprendizaje individual de algunos de los miembros de la organización suele anticipar el aprendizaje organizacional.

Ahora bien, para poder abordar los procesos de aprendizaje organizacional propiamente dicho debemos necesariamente hacer referencia a los tipos de cambio organizacional, a como se “institucionalizan” los cambios en las organizaciones y a la adaptación e incorporación de innovaciones.

Con respecto a los tipos de cambio organizacional, es importante destacar que las reformas de Estado (las cuales, como veremos más adelante, son fundamentales para poder entender la fisonomía actual de los municipios de la provincia de Buenos Aires) se enfrentan a un doble dilema: cómo introducir cambios dirigidos y cómo lograr institucionalizarlos.

En ese marco, Polidano (2001) afirma las reformas de gobierno fracasan porque pretenden realizar reformas generales a la sociedad antes que buscar cambios focalizados, o porque nunca pueden pasar de la etapa de implementación, o porque están implementadas débilmente. Gran parte de este problema surge porque las recetas que apuntaban a lograr reformas exitosas se centraban más en los contenidos que en la forma o manera de realizar las reformas. Polidano considera que el éxito de las reformas radica en tener una buena implementación, es decir, que las mismas sean implementadas de la misma forma en que fueron pensadas, sin ser bloqueadas o desdibujadas. La cuestión clave es saber cuándo se pretende una reforma radical o una incremental. La evidencia empírica favorece el enfoque incremental, descartando las variantes radicales2. Las afirmaciones realizadas por Polidano (2001) nos permiten empezar a discernir entre los tipos de cambio que se pueden llevar a cabo en las organizaciones.

Un cambio radical es un tipo de transformación en donde las organizaciones se ven sujetas a cambios significativos. Este tipo de cambio profundo interpela a la organización tanto desde el punto de vista material como desde el punto de vista de los símbolos.

Según Amis et al (2002), el cambio radical es la 2 Al respecto, Scheider (2001) se formula la siguiente pregunta, ¿de qué manera los reformadores en los países en desarrollo se las arreglaron para lograr por lo menos algo? En la mayoría de los casos, la reforma administrativa tiene mayores chances de ser aprobada si los reformadores consiguen acoplarla parasitariamente a otras reformas globales con mayor respaldo político, tales como las medidas de estabilización económica o las propuestas de democratización política.

No obstante, para esta estrategia, son pocos los actores políticos que pueden persistir el tiempo necesario como para sobrellevar la reforma administrativa hasta su consolidación.

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transformación del arquetipo (conjunto estructurado de ideas, valores, creencias y percepciones acerca de cómo debe ser una organización y de las actividades que debe realizar) de una organización a otro. Esto implica adoptar nuevos valores, proveer nuevos productos o servicios, o hacer grandes cambios en las estructuras y sistemas dentro de la organización.

Los autores creen que los cambios radicales son causados por acontecimientos externos a la organización. Por supuesto que estos cambios dependen de la percepción que tengan en la organización de la profundidad de la amenaza. Si los cambios son vistos como coherentes con los valores de la organización, entonces los mismos serán adoptados. Caso contrario, la respuesta dependerá de la fortaleza de las presiones que sean ejercidas por parte de los innovadores. Si la coalición dominante es lo suficientemente fuerte, la organización se moverá en la dirección prescripta, aún cuando haya oposición. Si es débil, la organización resistirá a los cambios, la cual estará dada por el grado en que los valores de la organización son congruentes con los valores del cambio.

Otras autores que analizan el cambio radical y sus etapas son Greenwood y Hinnings (1996). Para los autores, este tipo de cambio representa una ruptura con la orientación previa que tenía la organización, que implica a su vez una búsqueda de transformación.

Por otra parte, el cambio radical puede convertirse en revolucionario cuando su realización se lleva a cabo en forma intempestiva al mismo tiempo en todos los componentes de la organización. En dicho contexto, cuanto más una organización tiene sus raíces en su contexto institucional arraigado, más resistencia al tipo radical. De esta manera, y considerando a las organizaciones como escenarios de conflicto y consenso, Greenwood y Hinnings (1996) argumentan que los diferentes grupos que tratan de ejercer su influencia para dominar podrán comprometerse con el status quo, ser indiferente a esta orden, competir para la instalación de un modelo organizativo alternativo o tener un compromiso los diferentes grupos para la implementación de un modelo diferente.

Por otra parte, el cambio incremental es el que se realiza por la acumulación de pequeñas modificaciones a lo largo del tiempo (Weick y Quinn, 1999). La premisa básica radica en que las instituciones son estructuras con una cierta inercia, en la que los cambios son poco frecuentes o discontinuos. Para esta perspectiva, el cambio es básicamente la necesidad de adaptación constante a las contingencias cotidianas, propias de

una dinámica evolutiva. Esas medidas de adaptación son llevadas a cabo por los miembros de la institución, quienes buscan soluciones en forma permanente para poder lidiar con los problemas que enfrentan día a día.

Al respecto, Boffo (2003) distingue entre cambio planificado, detallado y orientado a un objetivo, y el cambio artesanal, el cual cuenta con un objetivo, pero sus pasos intermedios no se encuentran planificados, por lo que adopta una cierta flexibilidad.

En su opinión, el cambio organizacional suele llevarse a cabo en forma artesanal la mayoría de las veces, aunque no niega que la forma correcta de hacerlo es a través de una planificación.

En lo que respecta a la actitud frente a los cambios, cabe destacar que es un asunto que ha causado mucho debate dentro de la teoría de las organizaciones. En primer lugar, Lines (2005) señala que las actitudes frente al cambio son la respuesta resultante de las personas a las variaciones que atraviesan a la institución de la cual forman parte. Habrá una evaluación de los cambios. Las actitudes iniciales hacia las transformaciones son muy importantes porque una vez cristalizados, difícilmente cambien de opinión. Por lo tanto, el éxito de las reformas se relaciona con la presentación y aceptación inicial de las propuestas. En su opinión, las actitudes se explican por las jerarquías de valores, creencias y emociones los diferentes grupos de la organización.

Hay cambios que son ambivalentes; es decir, que los empleados rechazan pero que la administración las aprueba. Sucede lo mismo con las emociones negativas frente a los cambios. El agente puede negarse a los cambios (no son necesarios), está en la oposición (de retrasar la aplicación, mantener la información), disfrutar (nueva experiencia y la eficiencia son probadas) o participar en ella (cambios de adopción). Por lo tanto, es recomendable influir en los miembros de las organizaciones para poder cambiar su actitud antes de la consolidación de los cambios, prevenir o evitar la generación de emociones negativas y reducir la incertidumbre por la falta de comunicación.

A su vez, un elemento que no debe dejarse de lado es la resistencia al cambio. Boffo (2003) la define como la desviación existente entre las nuevas prácticas y procedimientos que se buscan alcanzar a raíz del cambio propuesto y las prácticas vigentes implementadas por los agentes con anterioridad a los cambios. Amis et al (2002) consideran que la resistencia a los cambios surge de la inversión personal que los miembros de la organización

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hacen en la misma, también llamados costos hundidos. Los costos hundidos intelectuales son inevitables en el desarrollo de las organizaciones.

Como consecuencia de esto, los comportamientos están “cargados de valores”, y por eso promueven el cambio o la estabilidad. Otro autor que hace referencia a la resistencia al cambio es Szabla (2007), quien considera que el rol de los liderazgos es fundamental para poder entenderla, y hacen hincapié en los aspectos emocionales y cognitivos, a fin de establecer cambios planificados (y evitar las resistencias). Estos cambios pueden tener tres estrategias distintas: la racional-empírica (todo sistema tiene la meta de ser más eficiente, supone que los actores están guiados por la razón y que usan la lógica para cambiar los comportamientos); la normativa-reeducativa (se muestra una cierta actividad para demostrar que el cambio es factible y necesario, dicha actividad es validada por un grupo de personas con valores democráticos, participativos y de representación; el énfasis esta puesto en que los individuos deben participar para generar una estrategia colaborativa de cambio); y la coercitiva (basada en el ejercicio del poder).

En lo referente a la adaptación e incorporación de las innovaciones institucionales, es valioso el aporte de Vidaver-Cohen (1997), quien sostiene que las mismas hacen referencia al proceso de formación de nuevos acuerdos de creación institucional y de difusión de nuevas prácticas, procedimientos o expectativas para el comportamiento apropiado dentro de un campo organizacional dado, sin perder de vista que en todo proceso de cambio institucional existen dos actores, los que impulsan las reformas y los que las sufren, resisten o están expectantes.

Por eso, es necesario estudiar todo el proceso de innovación institucional a partir de las siguientes etapas; a) introducción, en donde son los impulsores o innovadores los que llevan la acción predominante y proponen cambios a la organización, b) difusión: en donde los cambios se implementan y toman alguna forma en la organización, c)evaluación, tanto los innovadores como los “espectadores” realizan una evaluación de los efectos que tuvieron los cambios implementados; d)adopción; las innovaciones consideradas “exitosas o útiles” por ambos grupos (innovadores y espectadores) terminan siendo incorporadas a la organización como nuevas rutinas, normas o aprendizajes.

Un claro ejemplo de innovación que se ha dado en forma transversal a todas las instituciones, cualquier sea su índole, es el rol que han adoptado las tecnologías de información y comunicación (TICs). Orlikowski y Barley (2001) sostienen que las formas de organización actuales, no pueden ser comprendidas si no se consideran los contextos institucionales y los cambios tecnológicos al mismo tiempo, en gran parte, porque la transformación de sociedad industrial a sociedad postindustrial hizo que los límites de entre las organizaciones y la tecnología sean cada vez más difusos. Por ello, hoy hablar de organizaciones, es en gran parte, hablar de tecnologías. En relación a este tema, Barret et al (2006) afirman que los cambios que introducen las TICs en una institución dada pueden no ser homogéneos, y que ocurran en el marco de un intercambio entre los patrones institucionales y los intereses individuales o grupales de la organización.

Por último, los autores consideran que, a partir de los cambios organizaciones introducidos por el uso de las TICs, es altamente probable que surjan patrones organizacionales distintos una vez que dichas tecnologías hayan sido implementadas.

El proceso de descentralización de los ´90 y los municipios Desde la implementación de las reformas orientadas al mercado durante la década de los ´90, es posible observar una multiplicidad de cambios en los distintos niveles de la Administración Pública Argentina.

Dichas políticas perseguían varios objetivos simultaneos, por un lado, el redimensionamiento del Estado mediante privatizaciones y desregulaciones; la “eficientización” de la administración pública a través de nuevas técnicas presupuestarias y desburocratización; acercar la “administración al administrado” a través de distintos tipos de descentralizaciones hacia las provincias y municipios.

Y reducir el nivel de intervención del Estado en la vida cotidiana de los ciudadanos. Uno del los efectos subyacentes en las descentralizaciones fue trasladar ciertas demandas sociales y futuros conflictos hacia las provincias y municipios.

Faletti (2004) clasifica las políticas descentralizadoras en tres categorías, diferenciadas por el tipo de autoridad que es descentralizada en cada momento, a saber: a) descentralización administrativa: hace referencia a los niveles subnacionales de las funciones administrativas y de provisión de servicios sociales tales como educación, salud y vivienda; b)

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descentralización fiscal: se refiere al conjunto de políticas diseñadas para elevar los ingresos o el nivel de autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales; y c) descentralización política: que remite al conjunto de enmiendas constitucionales y reformas electorales que tienen por objetivo abrir nuevos espacios para la representación de las unidades políticas subnacionales.

Con este marco, la autora sostiene que si una descentralización política ocurre en primer lugar, se aumenta el poder de influencia de los actores subnacionales. En cambio, si una descentralización de tipo administrativa ocurre en primer lugar se aumenta el poder relativo del gobierno nacional, fijando a su vez restricciones fiscales sobre las provincias.

La descentralización de políticas públicas llevada a cabo en la Argentina en el período 1990-2000 fue principalmente de índole administrativa. La misma fue llevada a cabo en dos etapas: una descentralización desde el Estado Nacional hacia las provincias que fue, mayoritariamente, formal y con algunos recursos, y en segundo lugar una descentralización desde las provincias hacia las municipios, absolutamente informal y sin recursos (Iturburu 2012).

En el caso de la Argentina, Scheider (2001) señala la reforma administrativa fue un elemento de los programas de estabilización. La reducción del Estado era un elemento central. A tal fin, el gobierno de Carlos Menem concentró la delegación de poderes en un reducido grupo de tecnócratas, que contaba con un expreso apoyo del poder ejecutivo.

A partir del 2003 puede observarse un cambio en la relación entre el gobierno nacional y los municipios, particularmente con los del conurbano bonaerense y los municipios medianos y grandes del resto del país. Esta nueva dinámica se manifiesta a partir del establecimiento de relaciones directas entre los funcionarios nacionales y los municipales sin la intermediación del respectivo gobierno provincial, las cuales traen aparejadas transferencias de subsidios para obras de infraestructura de distinta envergadura (desde la extensión de la red de agua potable o la construcción de complejos de vivienda hasta proyectos de impacto regional como rutas u obras hídricas), la compra de bienes (tales como medicamentos para unidades de atención primaria de la salud, automotores y aparatos hospitalarios) y el apoyo a proyectos de economía social (construcción de viviendas sociales, capacitación de jóvenes desocupados, entre otros). El monto de dichas transferencias ha sido variable, pero en

algunos distritos fue extremadamente significativo, llegando incluso a duplicar el presupuesto municipal (Iturburu 2012).

Esta relación sin intermediarios entre el Estado Nacional y los distintos gobiernos locales y municipales solo puede ser entendida a partir de las características peculiares que tiene el federalismo argentino. Para describirlo, Gibson y Faletti (2004) conciben el concepto de federalismo plural centralizado, a fin de explicar cómo los conflictos entre las provincias generaron un gobierno nacional aislado de las presiones subnacionales y, por ende, autónomo de la dominación potencial de los gobiernos provinciales. Este hecho responde a la necesidad de las provincias débiles de bregar por un gobierno central fuerte que cuente con la capacidad de controlar a las provincias más poderosas, y por sobre todo a la provincia de Buenos Aires.

Si bien las transferencias federales a las provincias vía coparticipación no tienen un destino prefijado por el gobierno central (Suarez Cao 2013) y tampoco existe una obligación de transferir una cantidad predeterminada a los gobiernos locales y municipales (Cetrángolo y Jimenez: 2004), por lo que los gobernadores pueden usar estos fondos de la manera que consideren adecuada, la preeminencia del poder ejecutivo se ha incrementado notablemente, dado que la descentralización del gasto público no fue acompañada por una transferencia de las facultades recaudatorias.

De hecho, a pesar de las transferencias de competencias y la consecuente modificación en la estructura del gasto público consolidado (manifestada a partir de una notoria reducción de la participación de la nación, en detrimento del aumento de la participación de las provincias y de los municipios), el origen de los recursos permanece casi invariable desde 1983. En todo caso, las modificaciones en el origen de los recursos tienden a reforzar más la fortaleza del Estado Nacional, tal como el incremento de la participación de los impuestos no participables sobre el total de la recaudación nacional y la profundización del proceso de recentralización financiera después del régimen de coparticipación instaurado en 1988 (Astarita, Bonifacio y Del Cogliano 2012).

En este contexto de descentralización administrativa de las políticas públicas por un lado, y de establecimientos de vínculos directos entre los funcionarios municipales y los funcionarios nacionales por el otro, el municipio como tal dejó

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de ser exclusivamente el órgano de la democracia local y de la provisión de servicios (Passalaqua 1992), para pasar a contar con una nueva agenda, caracterizada por la incorporación de nuevas funciones. A las funciones tradicionales (tales como la gestión administrativa, el desarrollo urbano, la prestación de servicios públicos y la regulación de la vida comunitaria), se sumaron nuevas funciones, tales como ser agente de promoción económica, la gestión de obras públicas financiadas por el gobierno nacional, el desarrollo social (que incluye la definición política del mismo, la integración social y comunitaria, y la educación), la protección del medio ambiente, el ejercicio de la autoridad o poder regulatorio a nivel local, la salud, la resolución alternativa de conflictos y, más recientemente, la implementación de políticas públicas destinadas a mejorar la seguridad, pese a ser de competencia estrictamente provincial (Iturburu 2012).

De este modo, la necesidad de identificar, comprender y analizar la forma de gestionar al aprendizaje organizacional por parte de los municipios, en un marco de consolidación de una nueva agenda de funciones, es de vital importancia para poder entender de qué manera los mismos hacen frente a sus nuevas funciones.

Análisis de la evidencia empírica En el marco de este proyecto se ha realizado un análisis de tipo bibliográfico de la cuestión y también se ha obtenido evidencia empírica directa en dos etapas, a) aplicando la técnica de entrevistas en profundidad a informantes clave que nos permitió identificar los grandes temas referidos a la gestión del conocimiento en las organizaciones muncipales; y b) en la segunda etapa, se 3 instrumentó un cuestionaro semiestructurado 3 El formulario semi-estructurado que han respondido los informantes clave contenía las siguientes preguntas: 1. En su opinión: ¿quién aprende en las organizaciones públicas?, ¿la gente o la organización?

2. ¿Cómo se capacita a los nuevos miembros de la organización?

3. ¿Qué influencia tienen las crisis en los momentos de aprendizaje?

4. ¿Qué influencia tiene la planificación sobre los aprendizajes?

5. ¿Qué influencia tiene la dirigencia política o los altos funcionarios para favorecer o desfavorecer el aprendizaje?

6. ¿Qué influencia tiene la informática o la informatización sobre la capacidad de aprendizaje de su organización?

7. ¿Qué influencia tiene el presupuesto público sobre los aprendizajes de su organización?

8. ¿Qué influencia tienen las normativas de su organización sobre el aprendizaje?

9. ¿Qué influencia tienen los valores, ideales, creencias o actitudes de los funcionarios y los agentes en los momentos de aprendizaje?

10. ¿Aprenden más los organismos que tienen una buena coordinación o comunicación horizontal comparados con los que no la tienen?

11. ¿Hay algo más que quisiera señalarnos y no le hayamos preguntado?

Muchas gracias por su valiosa colaboración

sobre los informantes clave mediante el cual buscamos comprender los patrones recurrentes del aprendizaje organizacional y garantizar la comparabilidad de sus respuestas (Cresswell, 2009; Robson, 2002; Stake, 1995; Strauss y Corbin, 1990; Sandoval Casilimas, 1996).

Hemos seleccionado tres municipios de distintas regiones de la provincia de Buenos Aires y los nueve informantes clave han sido elegidos en virtud su conocimiento profundo de la temática que estudiamos y su capacidad para reflexionar sobre tales cuestiones.

A continuación expondremos las principales respuestas que obtuvimos en nuestro proceso de investigación. ¿Aprende la organización o la gente?

En relación a la pregunta respecto de quién aprende en el municipio (¿la organización o la gente?), las respuestas no resultaron uniformes. Una parte mayoritaria de los entrevistados manifestó que la gente es la que aprende. A continuación transcribimos una de las percepciones más representativas de la mayoría; según el informante Nº 3: “No. Yo pienso que la gente es la que aprende y no la organización (…) y la gente cambia, se va, vienen otros sin experiencia, etc. Hay que mirar mucho a la política, desde la política se puede hacer aprender más a la gente (…) en la política está la preocupación por el aprendizaje y por conseguir una mejor organización (…) en la política está la preocupación por la eficiencia de los procesos (…) y el respeto por los técnicos o no”.

Pero otra parte menor de los entrevistados señaló que que las organizaciones también aprenden. En palabras del informante Nº 5: “Las organizaciones son las que aprenden (…) cuando uno ve una normativa vieja que aún está funcionando en el municipio, cuando uno ve los reglamentos que se pensaron para administrar distintas situaciones (digo desde trámites internos, atención al público, cómo certificar alguna cosa, planificaciones urbanas, zonificaciones catastrales, etc.) uno tiene que entender que las organizaciones son las que aprenden a través de sus normas, de las rutinas, de los procesos (…) y las normas reflejan las soluciones que alguien imaginó para ese momento (…) la cuestión es que no siempre estos aprendizajes siguen estando actualizados para tratar con los problemas nuevos que te aparecen todos los días (…) el tema es que la gente no siempre conoce las normas con las cuales tiene que trabajar…”

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Creemos entonces que habría una cierta evidencia que nos señalaría que en cuestiones de aprendizaje organizacional, aprenden tanto las personas como las organizaciones. Desde el punto de vista teórico, autores como Orlikowski (1996, 2007); Greenwood y Hinnings (2006); Scott (1995) o Boffo (2003) respaldarían esta doble dimensión. ¿Cómo se capacita a los agentes?

En relación a cómo se capacita a los administrativos o a los agentes de los municipios, la mayoría de los entrevistados señaló que no hay una capacitación previa planificada. Al agente nuevo se lo somete a un aprendizaje práctico, basado en el ensayo y error.

Según el informante Nº 8: “A la gente nueva, no se la capacita de antemano, se la pone directamente a tratar con la gente en el mostrador, a tratar directamente con el problema que los más viejos quieren esquivar (…) y siempre le dicen, si tenés dudas, preguntame…”

Según el informante Nº 3: “La gente nueva desconoce por completo la normativa, porque nadie se la enseñó ni tampoco le explicaron bien cómo son los procedimientos (…) tienen que estar preguntando siempre a algún superior o compañero por un buen tiempo (…) no hay manuales de procedimientos ni existe ninguna preocupación por elaborarlos…”.

En palabras del informante Nº 7: “Los que recién ingresan vienen generalmente muy bien predispuestos pero los ponen enseguida a pagar un derecho de piso (…) les piden que se encarguen de cosas de las que no tienen ninguna idea ni experiencia previa (…) esto hace que el principiante cometa errores o se la pase todo el día preguntando a los que saben (…) el tema es que siempre se incorpora a la gente porque hay algún lío en una area que requiere más personal y siempre hay que hacer cosas con apuro, por eso te dicen, no hay tiempo para la capacitación, que aprenda haciendo con nosotros…”

Esta forma de “aprendizaje organizacional” genera mayores tiempos de consultas hacia los superiores y, además, expone al principiante a estar preguntando continuamente respecto de los casos con los que tiene que tratar. Pero también tenemos que subrayar que estaríamos frente a un patrón recurrente de las organizaciones en el cual se señala la importancia

del aprendizaje práctico de los nuevos agentes. Un aspecto que no es menor, es que esta modalidad de capacitación les permite a “los viejos” un mayor control sobre los “aprendizajes” que estaría adquiriendo el recién ingresado. ¿Enseñan algo las crisis?

En relación a la pregunta respecto de si las organizaciones aprenden o no de las crisis, las opiniones de los entrevistados estuvieron divididas, una mayoría opinó que las crisis enseñan mucho a la organización o a la gente. En palabras del informante Nº 7: “De las crisis se aprende mucho, la organización adopta nuevas rutinas, normas, procedimientos (…) pero también las crisis queman a muchas personas en la administración (…) siempre vas a encontrar alguien que recuerda cómo una crisis terminó desprestigiando a tal o cual funcionario o a tal administrativo…”

Según la percepción del informante Nº 3: “Yo no creo que se aprenda tanto de las crisis, cuando hay una crisis grande en el municipio, hay una desesperación de los funcionarios de cómo emparchar el problema rápido (…) y ahí empiezan con una política de parche tras parche, les importa más dar una respuesta rápida aunque sea mala, que una solución permanente y más prolija a la cuestión (…) Yo creo que la gente aprende más en los cambios, cuando cambia una normativa o un sistema, la gente compara cómo se hacía antes, cómo vamos a hacerlo ahora, etc. Y allí algunos aprenden…”

Las crisis y cambios como factor disparador de nuevos aprendizajes, rutinas, normativas, procedimientos, estructuras, han sido ampliamente estudiados por la bibliografía de teoría de las organizaciones.

En toda organización cuando un tema o problema “se prende fuego” es cuando aparecen nuevos actores, visiones, ideas o mayores presiones para hacer algo de una forma distinta a la que se lo venía haciendo. Por ello las nociones teóricas de dos tipos de cambio (incrementales versus disruptivos, con completamente descriptivas de las distintas situaciones que nos expusieron nuestros entrevistados. Creemos que la evidencia que analizamos nos indicaría que los cambios disruptivos enseñan cosas a las organizaciones de una forma traumática (“… cuánta gente se quemó con ese problema…”) mientras que los cambios de tipo incremental tienen una capacidad pedagógica más regulada y no tan estridente (Vidaver-Cohen, 1997;

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Weick ,1991; Zucker, 1999; Sabla, 2007; Greenwood y Hinnings, 1996). ¿Qué rol cumple la planificación en el aprendizaje?

El análisis de la capacidad de aprendizaje en situaciones de crisis, lleva necesariamente a evaluar el rol que la planificación puede cumplir. Cuando se preguntó si la existencia de una planificación previa favorecía o dificultaba el aprendizaje, las respuestas fueron concluyentes. Según el informante Nº 8: “la planificación te permite aprender un montón (…) el tema es que nosotros nos la pasamos solucionando –como podemos- problemas urgentes (…) y siempre lo que es urgente se termina olvidando de un plan prolijitio (…) y cuando se acercan las elecciones se hacen algunos planes para publicitar y después volvemos a las urgencias…”

En palabras del informante Nº 3: “Un plan siempre ayuda (…) nuestro manejo de las situaciones cambiantes es continuo. No hay ninguna planificación que se respete, ni siquiera se imaginan escenarios futuros. Siempre se está gestionando sobre “incendios” (…) Yo creo que aprendemos lento. Y el gran problema que observo es la falta de claridad del dirigente. En los últimos años, nuestros dirigentes políticos tienen muy poca claridad en lo que quieren de la administración. En puestos claves de la organización han puesto gente “leal” pero que no conoce la tarea que tiene que gestionar en concreto o no conocen si habían planes preexistentes (…) por eso es importante que haya algún plan, aunque sea muy sencillo, pero que lo conozcamos todos…”

El dirigente que sabe enseñar La experiencia de los entrevistados señalaría que la planificación es un gran déficit en los municipios y que generalmente no se cumple con los planes como estaba pautado. Esta constatación llevó a preguntarles sobre la importancia del dirigente político y de la estrategia en el aprendizaje de una organización. Según el informante Nº 2: “Yo tengo cerca de treinta años de antigüedad en la administración municipal. He visto pasar distintos intendentes (…) los que tenían una visión más de largo plazo generalmente se llevaban mejor con la administración y eran un poco más estables en lo que te pedían (…) los intendentes más eléctricos – cortoplacistas- están preocupados por ciertos temas y quieren resolverlos ya y la cuestión del largo plazo y los planes les importan muy poco (…) es más los

intendentes que tienen esa personalidad estratégica tratan mejor a la administración que los otros…”

En palabras del informante Nº 3: “Cuando el dirigente político sabe adónde va, cuando tiene en claro un cierto plan para el municipio, las cosas se ordenan de una forma diferente. Mis mejores recuerdos de trabajo en la administración municipal provienen de cuando tuvimos como intendente a una persona que tenía una gran preocupación por la estrategia general del municipio. Nos hacía armarle planes y presupuestos para todas las areas sensibles y las reuniones de los secretarios con el intendente eran muy buenas, porque siempre estaba en claro cuál era la estrategia general que estábamos siguiendo (…) Hubo momentos en los que el intendente estaba faltando por temas políticos o de salud y no había grandes problemas, la administración funcionaba casi en automático porque había ciertos planes que estaban claros (…) El intendente nos pedía estudiar cómo fluctuaban los problemas o demandas del contribuyente al municipio y nos pedía hacer las previsiones presupuestarias para esas variaciones (…) sabíamos que en invierno ibamos a gastar más plata en cierto tipo de problemas distintos a los que teníamos durante el verano y nos exigía que tuviéramos una planificación presupuestaria para atender eso (…) Cuando la política está en armonía con la administración y se tiene un plan que seguir es cuando la gente aprende más y es más eficiente…”

Es innegable la importancia en el proceso de aprendizaje organizacional que tiene la figura de un dirigente político que muestra una preocupación por las enseñanzas que obtiene la gente y la organización. También queremos destacar aquí la asociación positiva que se observa entre ese tipo de dirigente y una planificación de tipo estratégica del municipio.

La informatización como factor de aprendizaje Otra de las grandes cuestiones que aparecía en las entrevistas es la relación que existe entre la informatización de la administración (tendencia creciente) y el aprendizaje de la organización. Las percepciones de los informantes clave no fueron homogéneas.

Según el informante Nº 1: “La informatización cambia todo para mejor.

Cuando un municipio empieza a informatizarse se encuentran un montón de tareas y procesos que se hacen muchísimo más rápido. Antes, tener una base

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de datos de contribuyentes morosos era algo muy trabajoso de confeccionar, hoy con la informatización, podés tener un listado de los grandes deudores del municipio al día de hoy a las 10 de la mañana…”

Con un sentido distinto a lo anterior, se citan las percepciones del informante Nº 3: “En informática en los municipios hubo mucha innovación pero no estuvo ligada a una cierta planificación (…) entonces la informática no aporta mayor certidumbre (…) sino simplemente velocidad (…) para generar problemas (…) hicimos trámites en línea que provocaron mayor asistencia del público al mostrador para consultar cómo debían llenar el formulario electrónico que supuestamente iban a poder hacer sin salir de sus casas (…) varias veces nuestro formulario de pago electrónico en Pago Fácil, tuvo un código de barras incorrecto por error de nuestros sistemas, con lo cual terminamos imputando ingresos a otro municipio y nuestro contribuyente, registraba deuda en nuestros controles…”

De las percepciones anteriores, se desprende que la informatización tiene una cierta relación con el aprendizaje de la organización, le da una mayor velocidad tanto para los aciertos como para los errores, y son necesarios mejores controles o auditorías.

En palabras del informante Nº 3: “La gente de sistemas está completamente alejada de las realidades que se viven en los mostradores del municipio (…) no tienen idea de las quejas o necesidades reales que manifiestan los contribuyentes (…) incluso de los administrativos que están en atención al público (…) No hay tampoco una auditoría de sistemas, nuestros sistemas funcionan mal (…) y nadie los audita (…) la gente de sistemas, está siempre trabajando sobre la coyuntura que sufre el sistema y rara vez trabajan sobre la estrategia general que se le da al sistema (…) siempre sobre el incendio y nunca sobre un plan (…) También tengo que reconocer que en sistemas es necesario tener alguien a cargo que tenga una visión más amplia de las cosas (…) cuando en sistemas falta una estrategia general y una mente flexible, lo que prima es la improvisación, el parche y la solución parcial… por lo tanto el sistema no tiene los efectos esperados de eficientización y racionalización (…) simplemente nos provoca problemas más rápidos (…) se nos aceleran los problemas y se incrementa el desorden…”

La importancia de la informatización en las

organizaciones públicas modernas es innegable, tanto como factor de cambio organizacional como de aprendizaje. La informática poco a poco, ha ido transformándose en el nuevo principio organizador de nuestras organizaciones, por eso es fundamental ligar la tecnología a un cierto plan de largo plazo para aprovechar de la mejor forma posible su naturaleza transformadora. La bibliografía disponible es conclusiva al señalar que la tecnología cambia, reestructura y enseña a nuestras organizaciones a trabajar de otra forma (Hage, 1999; Boffo, 2003; Greenwood y Hinnings, 1996, 2006; Barrett, 2006; Orlikowski, 2006, 2007; Proulx, 2003).

La relación entre el presupuesto y el aprendizaje organizacional En relación a la utilidad para el aprendizaje de la herramienta del presupuesto municipal, los informantes fueron muy claros.

En palabras del informante Nº 2: “El presupuesto es una excelente herramienta para enseñarle al ciudadano muchas cosas y a la administración también, por eso nuestro municipio desde hace varios años comenzó a implementar el presupuesto participativo, teníamos resistencia al interior del municipio (¿nos van a decir los vecinos cómo hay que gastar?) y desde el punto de vista del ciudadano había cierta apatía o no se entendía bien en qué consistía la iniciativa. Creo que hay que seguir difundiendo esta herramienta, sirve un montón porque nos hace aprender a todos de cómo funciona una democracia participativa y con inclusión social…”

Según el informante Nº 3: “En relación al presupuesto, el proceso de aprendizaje es también lento. Se basa en el presupuesto anterior al cual se lo actualiza levemente en cada ejercicio (…) y en relación al presupuesto participativo, en nuestro municipio, todavía no hay ninguna iniciativa al respecto (…) pero creo que si se implementa en un futuro cercano, vamos a tener un sector que generalmente son los más movilizados o informados, que sin duda le va a prestar antención al tema…”

De las opiniones precedentes, se desprende que el presupuesto tradicional y el participativo son herramientas que pueden favorecer los aprendizajes tanto al interior de la organización como hacia la ciudadanía. En los estudios de políticas públicas distintos autores han señalado la importancia de estudiar el presupuesto como factor de continuidades y cambios organizacionales. La escuela de las “redes de cuestiones” señala que

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es importante estudiar “quién decide”, “cómo se manejan los dineros públicos” y señalan, que en la estructura del presupuesto de una organización existen un conjunto de decisiones evidentes para quienes sepa interpretarlas, porque allí podemos observar qué grupos intervienen para conseguir continuidades o cambios en las distintas partidas prespuestarias (Heclo y Wildavsky, 1974).

Las normativas y el aprendizaje En relación a la importancia de la normativa como factor de aprendizaje de la organización, la mayoría de los entrevistados opinó favorablemente.

Según el informante Nº 4: “Toda la administración pública está basada en normativas (…) por eso la normativa le puede enseñar mucho a la persona que le dedica un tiempo a leerla y comprenderla. El problema es que no toda la normativa tiene la misma calidad (…) y a veces con los continuos cambios parciales, se aplican parches que no terminan de solucionar el problema que pretendían o lo agravan, porque generan más normas de mala calidad, más desorden, más confusión, menos coordinación, más complejidad de la “mala”.

En síntesis, la normativa es importantísima si ordena y aumenta la coordinación porque esto “enseña mucho”. En la gran mayoría de los casos que presencié, no ocurrió esto. Yo, por complejidad de la “mala” entiendo a que la normativa se va transformando en algo tan engorroso que ya ni los especialistas en el tema la entienden o tienen seguridad de lo que están interpretando (…) los especialistas por momento, parecen más personas que dominan una “artesanía” (artesanos) antes que una técnica legal (técnicos).”

Según el informante Nº 5: “En toda normativa hay mucho que aprender (…) el tema es que hay que estar actualizado y eso cuesta tiempo, esfuerzo, voluntad, etc. Creo que la mejor forma para que la gente (los administrativos) puedan aprender de la norma es mediante capacitaciones muy específicas y focalizadas. No es necesario que un administrativo sea un especialista en derecho administrativo, sino que sepa las 10 normas que regulan su trabajo cotidiano, esa creo que es la mejor lección que puedo decirte que me dejó trabajar con normativas municipales.”

En palabras del informante Nº 3: “Cuando uno tiene tanta normativa que se superpone o contradice aporta muchas

complicaciones para los agentes que tienen que trabajar con ella (...) sinceramente, a veces pienso que en ciertos municipios necesitaríamos una tarea de simplificación normativa y esto tendría efectos positivos tanto sobre nosotros como sobre los contribuyentes, porque yo veo que por momentos ambos estamos confundidos…”

El aprendizaje por el cambio normativo es enfatizado por autores como Scott (1995) cuando señala que en las instituciones uno de los pilares que las animan es justamente el regulativo (leyes, normas, decretos, etc.), cuando hay grandes cambios en esta dimensión, estaríamos viendo no solamente una cuestión de cambio de visiones políticas sino también cambios de visiones, valores, enfoques, etc. Por otro lado, autores como Tolbert y Zucker (1996) estudian a las normas de las organizaciones como “procesos” de permanencia y cambio de ciertas ideas, valores, argumentos, etc.

La cuestión de los valores o actitudes ante el aprendizaje En relación a la importancia de los valores de los funcionarios o los administrativos de un municipio, la pregunta resultó de relativa dificultad para ser comprendida por los entrevistados. Cuando se aclaró el significado de la pregunta, al mostrar que hay valores o creencias individuales o grupales que pueden funcionar como facilitadores o depresores del aprendizaje, el entrevistado Nº 2 manifestó: “Si por valores entendemos a los ideales de las distintas personas, mi experiencia administrativa me lleva a decirte que hay cierta gente que tiene una actitud más abierta hacia las cosas o las ideas nuevas, mientras que hay otra gente que no tiene ningún interés en cambiar (...) la actitud es fundamental y no siempre está tan ligada a la edad, hay gente de mucha antigüedad en esta organización que quiere aprender cuáles son las novedades y otros, a veces jóvenes que ya parecen completamente bloqueados… ” Según el informante Nº 3: “Es el dirigente político el que puede hacer aprender a la gente que trabaja en el municipio; un buen intendente, saber motivar, sabe hacer trabajar, sabe delegar, sabe exigir, sabe elegir a sus colaboradores y sabe elegir a los jefes intermedios (…) el tema es que muy cada tanto, aparecen esos dirigentes.”

Los valores de los actores son fundamentales en el proceso de aprendizaje. El grado de apertura o predisposición de un grupo en la organización puede

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hacer un cambio viable o inviable. Vidaver-Cohen, (1997) nos señala que en toda reforma existen dos grupos, los innovadores y los receptores. Si los receptores rechazan o resisten esas innovaciones, las mismas tendrán un mayor grado de dificultad para ser llevadas a la práctica y por lo tanto no se podrá aprender de ellas. Por otro lado, Polidano (2001), cuando intenta explicar el fracaso de las reformas del Estado de los 90 pone en primer lugar a la falta de acuerdo de los niveles políticos con los intermedios de la organización sumado a que muchas reformas no tienen como objetivo solucionar algún problema de la organización. Toda reforma que es exitosa, lo es porque es valiosa y útil al solucionar algún problema concreto para la gente de la organización o para los contribuyentes. Pero no está demás decir que las organizaciones aprenden tanto de sus éxitos como de sus fracasos.

La cuestión de la coordinación horizontal y los aprendizajes Uno de los problemas que se observa en las percepciones de los informantes clave es la “coordinación horizontal” entre las áreas de un municipio. Hay un consenso generalizado acerca de los efectos de la coordinación sobre el aprendizaje.

En palabras del informante Nº 5: “Siempre cuesta mucho conseguir una coordinación entre las distintas áreas de un municipio, cada secretario defiende su quintita y a veces no colabora con los otros (...) esto dificulta mucho que aprendamos entre todos porque no sabemos qué están haciendo o pensando los de la secretaría de al lado (…) y cada cual sigue corriendo por su lado….”

Según el informante Nº 3: “Cuando uno encuentra un intendente que tiene una visión estratégica de las cosas y sabe elegir a sus colaboradores para las distintas áreas, generalmente uno encuentra que los problemas de “ponerse de acuerdo” entre los distintos secretarios es mucho más fácil porque a todos se los obliga a seguir un mismo plan, o por lo menos, no apartarse tanto de ciertas ideas (...) pienso que en la cuestión política está la solución a la falta de coordinación entre las distintas áreas, son los políticos los que tienen que buscar siempre la mayor coordinación entre sus colaboradores (…) no hay que andar inventando tantas oficinas coordinadoras o secretarios coordinadores…”

La coordinación horizontal armónica nos muestra una organización relativamente estable desde el

punto de vista político. La existencia de “murallas internas” entre las distintas secretarías, nos señala un efecto nocivo de una competencia política exacerbada y por momentos destructiva. Allí la comunicación y colaboración entre áreas se dificulta y por lo tanto, se reducen las condiciones que favorecen los aprendizajes.

Cuando se encuentran ciertos consensos y armonías al interior de un municipio, es cuando están dadas las mejores condiciones para un aprendizaje organizacional, si podemos sumar a ello una cierta capacidad de los dirigentes para buscar los aprendizajes y las estrategias de mediano y largo plazo.

Conclusiones En base a la evidencia empírica recolectada y proponiendo unas conclusiones que no pretenden ser generalizaciones de tipo “estadísticas” sino “analíticas” (Yin, 1995; Stake, 1995), aplicables a un grupo acotado de municipios de la provincia de Buenos Aires, se detectaronn los siguientes patrones recurrentes.

Los entrevistados aportaron evidencia compartida respecto de quiénes aprenden (¿las organizaciones o la gente?) y la respuesta parecería indicar que son ambos. Las organizaciones aprenden con sus normas, rutinas, procesos, y la gente aprende con su experiencia, los conocimientos profundos de los casos, los cambios, sus actitudes, etc. Es decir, que el proceso de aprendizaje descansa tanto en la organización como en la gente que la conforma.

En relación con la capacitación previa para realizar una tarea, las respuestas fueron contundentes al señalar que no se le da ninguna capacitación a la gente, que se la sumerge directamente en los problemas en los que tiene que trabajar. Se podría pensar en un modelo de capacitación que combine ambas cosas, aprender mientras se trabaja y al mismo tiempo darle los conceptos o ideas más útiles para realizar la tarea que se le encomienda. Es decir, buscar un modelo “práctico y teórico” integrado de capacitación.

Con respecto a las crisis, no ha habido acuerdo en cuánto a su capacidad para han enseñar algo. La evidencia recogida se divide en que no sirven para aprender y que sí son útiles para lograr cambios. Pero

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para aportar una reflexión a la cuestión, las crisis o los cambios disparan momentos de aprendizaje, tanto para la organización como para la gente. Cuando hay cambios hay mucha gente que compara la forma de trabajar que tenían antes del cambio y la que están utilizando ahora, esta comparación es sin duda, una forma de aprender.

La cuestión de la planificación y el aprendizaje fue valorada positivamente por los entrevistados, que si bien reconocieron que terminan trabajando sobre la coyuntura y la urgencia, la existencia de planes enseña mucho a las organizaciones, les brinda una cierta dirección hacia donde referirse. Se observa una necesidad clara de planes orientadores (y que no tienen porqué ser complejos) para la administración.

Otra de las reflexiones claras que surgen de las entrevistas a los informantes clave, es la importancia del dirigente político para “hacer aprender” a la organización. Cuando el dirigente tiene una preocupación por dejar enseñanzas y aprendizajes a la gente y la organización, o cuando tiene una mirada estratégica de las cuestiones del municipio, se registran los mejores logros y lecciones, según los informantes.

La utilización de la informática en las organizaciones públicas es reconocida como una herramienta de cambio por los informantes clave. La reflexión indicaría que la introducción de la informática cambia las velocidades y los procesos de la administración, pero también dinamiza los problemas. La mayor efectividad de la informática estaría ligada a una estrategia general de informatización y no tanto a una política de “soluciones parciales informáticas”.

Los entrevistados señalaron la necesidad de tener una parte de informática ligada a las cuestiones puntuales y problemáticas, y, al mismo tiempo, una “estrategia general de informatización”. Pero la relación que existiría entre los aprendizajes y la informática sería incuestionable, porque la informatización se ha transformado en un nuevo “principio organizador” de la Administración Pública provocando una clara tensión con las “normativas” que eran el “principio organizador tradicional”.

La relación que existe entre el presupuesto y el aprendizaje es también ponderada por los informantes clave. Si bien señalaron que el aprendizaje es lento, habría que distinguir entre dos cuestiones concretas, por un lado, el presupuesto de la organización, y, por el otro, el presupuesto de tipo participativo. En cuanto al primero, los efectos del presupuesto sobre los aprendizajes organizacionales

parecerían lentos pero también serían bastante efectivos; en relación al segundo, los informantes ponderaron favorablemente al presupuesto de tipo participativo como una herramienta de aprendizaje tanto para el municipio como para los contribuyentes.

En cuanto al vínculo entre la normativa y el aprendizaje, los informantes remarcaron que la gran complejidad, superposición o contradicción en las normas genera efectos adversos hacia el aprendizaje.

Cuando las normativas son más claras y simples, parecerían tener un mayor efecto organizador (y por lo tanto “enseñan más”) tanto para las personas como sobre la organización. Habría que reflexionar sobre la necesidad de una mayor simplificación normativa y una capacitación más focalizada en las normas específicas que se necesitan en las distintas áreas para sus tareas cotidianas.

Entre los grandes factores de aprendizaje organizacional se ubica tanto a la informatización como a las normativas. Es necesario lograr entre ambas ideas la mayor complementariedad posible, para evitar que lo informático “ignore” a lo normativo y que lo “normativo” sea imposible de procesar por “el sistema”.

Según los informantes, la cuestión de los valores o actitudes individuales estaría estrechamente vinculada con los aprendizajes de la organización.

Cuando los agentes y dirigentes tienen una actitud favorable y abierta hacia los aprendizajes, las enseñanzas son mucho más fáciles de elaborar y transmitir en conjunto. Por ello, es necesario remarcar a los dirigentes que pueden hacer mucho para transformarse en agentes de “capacitación” y, además, remarcar a los agentes la necesidad de una actitud abierta hacia las nuevas ideas o aprendizajes.

Otra gran lección es la necesidad de mejorar la coordinación horizontal, dado que permite una mayor circulación de las experiencias sectoriales y de esta forma se favorecería notablemente el aprendizaje organizacional.

En síntesis, hay tres factores que tienen mayor influencia en las organizaciones que aprenden: en primer lugar, la dirigencia política, que tiene una enorme capacidad de enseñarle a la organización y a la gente si tiene una voluntad favorable y una mirada estratégica de las grandes cuestiones; en segundo lugar, las cuestiones ligadas a la informática y a la normativa que son los principios organizadores de la administración moderna; y en tercer lugar, la actitud favorable hacia las novedades en los receptores de los cambios.

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3. ASPECTOS DE DERECHO PÚBLICO DE LA FIRMA DIGITAL LA INTERPRETACIÓN DEL MARCO NORMATIVO DE LAS HERRAMIENTAS DIGITALES A LA LUZ DE LAS AUTONOMÍAS LOCALES

Investigadores: Felipe González Barlatay* Julián Lopardo**

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* GONZÁLEZ BARLATAY, Felipe Abogado. Universidad Nacional de La Plata (UNLP) Magister en Derecho Ambiental. Universidad París 1 Panthéon-Sorbonne.

Magister en Derecho Administrativo (Universidad Austral).

** LOPARDO, Julián Abogado. Universidad Nacional de La Plata (UNLP) Maestría en Derecho Administrativo (Universidad Austral)

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Índice

Introducción ........................................................................................................................................3 I.- El Gobierno Abierto ...................................................................................................................... 4 II.- La Firma Digital ................................................................. ...........................................................5 1.- Procedimientos Técnicos ..............................................................................................................6 a)Sistema de Criptografía Asimétrica ..............................................................................................6 b) Resumen Hash ............................................................................................................................... 7 2.- Instrumentos Normativos .......................................................................................................... 8 a) Certificado Digital ......................................................................................................................... 8 b) Infraestructura ............................................................................................................................ 10 b.1.- AUTORIDAD CERTIFICANTE RAÍZ operada por el Ente Licenciante ....................................11 b.2.- AUTORIDAD CERTIFICANTE operada por el Certificador Licenciado ................................. 11 b.3.- AUTORIDAD DE REGISTRO ......................................................................................................12 3.- Experiencias en el Derecho Comparado ....................................................................................13 4.- El Sistema Argentino ................................................................................................................. 15 4.1.- Marco Normativo Nacional ......................................................................................................15 4.2.- Marcos Normativos Provinciales .......................................................................................... 27 4.2.1.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires ................................................................................... 27 4.2.2.- San Luis ..................................................................................................................................30 4.2.3.- El caso de la Provincia de Buenos Aires ............................................................................. 31 a) Marco General .............................................................................................................................. 31 b) Régimen Original. Modificaciones introducidas por el Decreto N° 305/12 ........................ 33 5.- Naturaleza de las Disposiciones legales vinculadas a la firma digital. Competencia para su dictado y organización. Reglas de interpretación.............................................................................35

Bibliografía ........................................................................................................................................ 41

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Introducción El presente trabajo tiene como objetivo analizar la regulación legal de las herramientas vinculadas a la identificación de autoría digital, en el marco de las nuevas políticas de Gobierno Abierto desarrolladas en la última década.

Dichas acciones se replican tanto a nivel nacional como subnacional, resultando de allí la problemática vinculada con su regulación, atento al carácter federal del diseño constitucional argentino, el cual reconoce la preexistente autonomía de los gobiernos locales en lo que hace a la regulación de sus instituciones de gobierno y de los procedimientos mediante los cuales se vinculan las administraciones con los ciudadanos.

En ese sentido, resulta pertinente revisar la adecuación del actual marco regulatorio de una herramienta trascendente en materia de gobierno electrónico, como es la Firma Digital, de forma tal que resulte una clara delimitación y coordinación de competencias entre los diversos niveles de gobierno que permita la generalización de su utilización, con los beneficios que ello traerá en materia de servicios al ciudadano, participación, colaboración, transparencia y reutilización de información fidedigna.

Por ello, repasaremos brevemente la infraestructura vinculada a la herramienta, su regulación a nivel comparado, nacional y local, así como las dificultades que ha traído su implementación, principalmente en lo que hace a la articulación de competencias regulatorias, para finalmente obtener algunas conclusiones en torno al correcto ejercicio de las competencias legislativas, el ámbito de aplicación de las normativas emanadas de los diferentes niveles de gobierno, y la armónica interpretación que debe hacerse para la viabilidad del sistema en su conjunto.

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I.- El Gobierno Abierto El Gobierno Abierto, como enfoque de funcionamiento de las modernas administraciones, se basa en los principios de participación, colaboración y transparencia.

Esto significa que su fundamento está dado por una nueva forma de intercambio de información entre los gobiernos y la sociedad a la cual sirven más libre, abierta y colaborativa. Bajo esta óptica, los datos son un insumo de acceso público a los efectos del intercambio, la rendición de cuentas de los mandatarios y la generación de valor a través de servicios derivados de ellos.

Resulta un enfoque más amplio que el de Gobierno Electrónico, al que podríamos considerar incluido en él.

Es decir, para la vinculación eficaz, inclusiva y eficiente entre los órganos de gobierno y los ciudadanos y organizaciones sociales en pos de la deseada transparencia, colaboración y participación que oriente dicha relación, se torna imprescindible el diseño de mecanismos y herramientas innovadoras que incorporen las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento (TIC) como medio para eliminar las barreras físicas al intercambio.

En conclusión, el objetivo es incrementar el caudal de información sobre las acciones de gobierno y su impacto real, fomentar la participación ciudadana e implementar mecanismos de colaboración con la finalidad de nutrir dichas acciones con la perspectiva de los actores que resultarán sus beneficiarios, o bien de asociaciones que relevantes en la materia por su compromiso y conocimiento técnico. Todo ello, con la finalidad última de optimizar las capacidades gubernamentales y políticas públicas en un marco de legitimidad social e integridad profesional.

Claro está que tal interrelación resulta muy dificultosa sin la incorporación de herramientas innovadoras que permitan un intercambio veloz y confiable en el ámbito de la sociedad de la información, acercando a los actores de gobierno con sus ciudadanos, allí donde estos últimos se encuentren, eliminando las distancias en un marco de inclusión y universalización de dichas prácticas.

De allí que resulte necesario adentrarnos en el estudio de tales herramientas, desentrañando su funcionamiento técnico, sus aspectos regulatorios y las dificultades que se detectan para su progresiva utilización por parte de las áreas que conforman los niveles gubernamentales en su interrelación y

prestación de servicios a los ciudadanos.

Como puede apreciarse, nos concentraremos principalmente en los aspectos de derecho público relacionados con la temática, para lo cual debemos previamente analizar la actual regulación, desentrañar cuáles son las normas de fondo que rigen las relaciones entre particulares, y en qué medida la herramienta se utiliza en procedimientos de carácter administrativo, los cuales son regidos por los derechos locales propios de cada estado subnacional autónomo.

Así, nos enfrentaremos a los conflictos interpretativos que pueden suscitarse ante el ejercicio de competencias provinciales en materia de transacciones digitales Estado-ciudadano, las cuales pueden -o no- ampararse en la legislación nacional; así como a las consecuencias que acarrea el apego o apartamiento de dicho régimen, en lo que hace a las presunciones de integridad y autoría que acompañan a los documentos digitales firmados.

II.- La Firma Digital Tal como se expuso con anterioridad, en las últimas décadas las TIC han ganado protagonismo a nivel mundial, brindando certeza y fluidez a las relaciones entre interlocutores sin ningún tipo de vinculación previa a través de herramientas que incrementan la velocidad de circulación de la información, simplifican operaciones complejas, y ofrecen un mejor nivel de servicios, reduciendo costos, aumentando productividad y competitividad.

Esto generó la necesidad de contar con un mecanismo que permita garantizar tanto la integridad de un documento como la identidad de su autor, dotando a las operaciones de seguridad y confianza.

Para dar solución a dicha problemática se diseñó el sistema de Firma Digital que utiliza un mecanismo de claves asimétricas tendientes a otorgar a las transacciones electrónicas la responsabilidad personal que todo acto jurídico necesita.

Este sistema tiene por objetivo brindar seguridad en el intercambio de información en formato digital, otorgando garantía de autoría e integridad a los documentos, equiparándola con la rúbrica manuscrita.

De esta forma, se posibilita el progresivo reemplazo de la documentación en papel, contribuyendo al proceso de “digitalización” de los procedimientos

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en pos de una mayor eficiencia en los servicios, economía de insumos y protección del medio ambiente.

Asimismo, en lo que hace a la actividad estatal, se dirige a dotar de transparencia y accesibilidad a los documentos públicos para su control por parte de la ciudadanía, y contribuir a optimizar la gestión posibilitando la realización de trámites por Internet en forma segura. Constituye así un pilar fundamental para el desarrollo del gobierno electrónico.

El concepto de Firma Digital comprende un conjunto de características técnicas y normativas. La herramienta se define en virtud de procedimientos técnicos que permiten su operatoria en el marco de instrumentos normativos que la validan, respaldando legalmente su aptitud para producir efectos jurídicos. Este procedimiento técnico permite asociar la identidad de una persona a un documento, comprobando como correlato de esta coincidencia su integridad.

De esta manera, y a través de un conjunto de presunciones legales, se produce el principal efecto jurídico de la Firma Digital que es la instrumentación de la manifestación de voluntad respecto al contenido del documento digital.

1.- Procedimientos Técnicos a) Sistema de Criptografía Asimétrica El sistema que regula para la Firma Digital la Ley N° 25.506, conforme las referencias de los artículos 2, 7 y 9, es el de Criptografía asimétrica o Criptografía de Clave Pública.

Este sistema prevé la existencia de dos claves: una con la que se cifra el mensaje y otra que lo descifra.

Ambas claves son asignadas a una misma persona, siendo una de ellas de conocimiento exclusivo del emisor (clave privada, utilizada para firmar) y otra accesible para terceros (clave pública, utilizada para constatar la firma digital). Ambas claves están vinculadas matemáticamente a través de una fórmula imposible de reproducir, y guardan entre sí una relación tal, que algo que sea encriptado por la clave privada de determinado emisor únicamente podrá ser desencriptado por su clave pública.

Para ello, todo el sistema deberá basarse en una infraestructura de manejo de claves que permita identificar de manera certera a cada usuario, con su clave pública, a través de terceras partes confiables.

El mecanismo descripto garantiza la integridad y autoría del documento firmado digitalmente, más no su confidencialidad. Para que esto último sea posible, debería encriptarse el documento con la clave pública del receptor, para que cuando éste lo reciba, pueda leerlo únicamente si aplica su clave privada.

b) Resumen Hash Al contenido del documento que se pretende firmar digitalmente con el sistema de Criptografía asimétrica, el emisor le aplicará cierto algoritmo matemático, denominado función Hash, y al resultado obtenido le aplicará su clave privada.

El Hash es una función matemática o algoritmo criptográfico que transforma un documento digital en una secuencia de bits; es decir que transforma el documento digital en un extracto numérico llamado resumen hash o digesto.

A partir de un mismo documento, siempre se generará idéntico resumen hash, y correlativamente es imposible que existan dos resúmenes iguales de documentos distintos.

El destinatario, al recibirlo, utiliza la clave pública del emisor para descifrar el mensaje, consignando luego la misma función hash sobre el documento digital, obteniendo otro resumen hash que comparará con el adjuntado por el emisor al mensaje. Si los resúmenes coinciden, es porque el contenido del documento enviado no ha sido modificado.

Lógicamente, estas operaciones de cálculo y verificación posterior no son realizadas por el usuario, sino que las realiza automáticamente un software específico para la aplicación.

2.- Instrumentos Normativos Como correlato de la operatoria técnica descripta, debe existir una estructura legal que brinde las presunciones que validen la factibilidad de producir efectos jurídicos por medio de actos instrumentados en formato digital. De conformidad con el ordenamiento vigente, para que ciertamente podamos hablar de Firma Digital, será necesario contar con los siguientes elementos: a) Certificado Digital El receptor de un documento recibirá la clave pública del emisor, a través del Certificado Digital adjunto al mensaje, siendo esto lo que le otorga la validez legal a la Firma.

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El Certificado Digital es un documento digital otorgado por la Autoridad certificante que contiene los datos de identidad del firmante junto a su clave pública, el cual sirve para garantizar la veracidad de los datos contenidos, referentes a una persona física o jurídica.

Para que dicho certificado tenga la capacidad de atribuir efectos jurídicos a los documentos que acompañe, es necesario que sea expedido por una autoridad certificante habilitada por un ente certificante, y que el formato sea el utilizado 1 internacionalmente (estándar internacional ).

Como hemos explicado ut supra el Certificado se basa en el método de criptografía asimétrica, en el cual las claves conforman un par único y se generan en el mismo momento por el usuario, ejecutando un programa provisto por la Autoridad de Certificación desde su sitio web.

Para aprobar un Certificado Digital, la Autoridad de Certificación firma con su Clave Privada la Clave Pública del Certificado Digital, constituyéndose así en la tercera entidad de confianza que asegura que la clave se corresponda con los datos del titular.

El titular del certificado debe mantener bajo su exclusivo poder la clave privada, ya que si ésta es sustraída, quien lo haga podría suplantar su identidad en la red2.

El Certificado Digital contendrá los siguientes datos: a) Identificación de su titular (Nombre y DNI) y del certificador licenciado que lo emitió; b) período de vigencia; c) Clave Pública del titular, identificando el algoritmo utilizado; d) Número de serie del Certificado; e) Dirección de Internet de la lista de Certificados revocados que mantiene el certificador que lo 3 emitió ; f) identificación de la política de certificación bajo la cual fue emitido; g) Firma Digital del certificador de la clave pública que emite el certificado.

Los Certificados pueden ser de distintos tipos, 1 El artículo 18 de la Decisión Administrativa 927/14 (JGM)(B.O. 16/05/2014) prescribe que “Establécense como estándares operativos de la Infraestructura de Firma Digital de la REPUBLICA ARGENTINA, los contenidos en los Anexos II y III de la presente decisión administrativa, y como estándar tecnológico, el contenido en el Anexo IV, adoptándose en todos los casos estándares tecnológicos internacionales.”

2 En este caso, el titular deberá revocar el certificado lo antes posible.

El proceso de revocación dependerá de la AC que haya emitido el certificado.

3 El listado de Certificados Revocados, sirve para que el destinatario pueda corroborar la vigencia del mismo.

dependiendo de los requerimientos del usuario. os denominados “de identificación” simplemente identifican o conectan una clave pública; aquellos llamados “de autorización”, validan un determinado hecho o que éste efectivamente ha ocurrido, por ejemplo determinar día y hora en que el documento fue digitalmente firmado. b) Infraestructura La infraestructura de firma digital (PKI4), es la que brinda validez legal y seguridad jurídica a la aplicación mediante el diseño del sistema de operaciones, la emisión de los certificados digitales, el establecimiento y actualización de estándares tecnológicos internacionales, la supervisión de la emisión de los certificados y hasta la aplicación de sanciones.

Al emitir un Certificado Digital, la Autoridad Certificante lo firma digitalmente con su propia clave privada. A su vez, dicha autoridad ha sido previamente autenticada mediante otro Certificado Digital emitido por otro organismo de mayor nivel, y así sucesivamente hasta una Entidad Certificante Raíz.

El mecanismo descripto da lugar a un encadenamiento de entidades certificantes que se autentican, denominado comúnmente como “cadena de confianza”.

Para fomentar la credibilidad, publicidad y transparencia en la firma del Certificador, algunos Estados prevén la publicación en un Boletín Oficial de la clave pública del prestador de Servicios de certificación, o de ciertos datos sobre el Certificado Raíz. Esto es lo que se conoce convencionalmente como Infraestructura de Clave Pública.

Las Autoridades Certificantes podrán actuar como tales sólo con la previa aprobación de una Autoridad Certificante estatal (Ente Licenciante) a través de un sistema de jerarquías.

Recapitulando, la infraestructura descripta está constituida por una Autoridad Certificante raíz operada por el Ente Licenciante, por Autoridades Certificantes (AC) operadas por Certificadores Licenciados y por Autoridades de Registro (AR), que desarrollan funciones delegadas por los Certificadores Licenciados.

Con la PKI, se pretende asegurar: la confidencialidad de la información que acredita la identidad del titular del Certificado Digital, generando el par de claves 4 Public Key Infrastructure”.

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(pública y privada) con absoluta reserva de su clave privada; la integridad de los datos que contiene el documento firmado, por medio de la generación del resumen hash o digesto, que permite chequear que el contenido no ha sido modificado; y la identidad del firmante.

En cuanto al sistema de reconocimiento de Certificados Extranjeros, se realiza mediante un método de Certificación Cruzada, en los cuales es necesario que Entidades Certificadoras sustancialmente equivalentes reconozcan los servicios prestados por la correlativa extranjera.

Ello deberá ser reconocido y organizado por la legislación de cada país.

proporcionar altos niveles de calidad en atención y disponibilidad.

Puede tratarse de empresas privadas u organismos públicos, siempre que sean autorizados por el Ente Licenciante o Autoridad Certificante Raíz para emitir Certificados Digitales y prestar los servicios relacionados a ello.

Como ya fuera dicho, las Autoridades Certificantes disponen a su vez de sus propios Certificados Digitales emitidos por la Autoridad Certificante Raíz, mediante los cuales canalizan su propia actividad.

b.1.- AUTORIDAD CERTIFICANTE RAÍZ operada por el Ente Licenciante

La Autoridad de Registro participa del proceso de verificación de datos de los particulares que solicitan la emisión de Certificados Digitales a la Autoridad Certificante.

Es decir que se encarga de comprobar la veracidad de los datos que aportan los solicitantes de Certificados Digitales, actuando así como una “ventanilla de atención al público”, para luego remitir la solicitud a la Autoridad Certificante de la cual dependen para la emisión del correspondiente certificado.

El Ente Licenciante es un organismo administrativo encargado de otorgar las licencias a los Certificadores y supervisar su actividad. Su función consiste así en autorizar a los Certificadores a emitir los Certificados Digitales y a prestar otros servicios relacionados con la Firma Digital.

Si lo representásemos gráficamente, se encontraría en el vértice de una pirámide, debajo de la cual actuarán los Certificadores Licenciados –a través de sus respectivasAC– y las Autoridades de Registro, en ejercicio de funciones delegadas por los anteriores, todo ello en el marco de la ya denominada “cadena de confianza”. b.2.- AUTORIDAD CERTIFICANTE operada por el Certificador Licenciado La Autoridad Certificante interviene en la comunicación de documentos digitales como “tercera parte confiable”, emitiendo y revocando los Certificados Digitales, así como verificando su correspondencia con la identidad de su titular.

b.3.- AUTORIDAD DE REGISTRO

Tal Autoridad puede actuar dentro de la Autoridad Certificante –es decir, como una dependencia parte de ella-, o bien fuera de ella, ejerciendo funciones delegadas por los entes licenciantes o licenciatarios certificantes.

3.- Experiencias en el Derecho Comparado

Para ello deberá disponer de políticas de seguridad predeterminadas que infundan confianza – reguladas por la autoridad de aplicación del sistema5, utilizar tecnología acorde a su gestión y

Cómo reseñáramos en trabajos anteriores, el primer antecedente de sanción de una ley vinculada con la temática que analizamos, lo encontramos en el Estado de Utah -Estados Unidos de América-, donde en el año 1995 se dictó una ley que regulaba 6 la Firma Electrónica .

Posteriormente, en el año 1996, la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional emitió una ley modelo, que sirve como guía para los distintos Estados al momento de regular la institución, siendo su principal misión eliminar los soportes materiales de los documentos por los cuales se instrumenten transacciones

5 La Autoridad de Aplicación del sistema es aquél organismo estatal dotado de competencia para reglamentar los detales técnicos vinculados a la infraestructura de Firma Digital. No debe confundírsela con las Autoridades Certificantes, quienes son parte de la cadena de confianza del sistema, es decir un actor más dentro de dicha infraestructura.

6 Ley Utah título 46, capítulo 3 (1996)- regula la firma electrónica sobre la base del sistema de criptografía, establece una autoridad licenciante de los certificadores, y reconoce efectos jurídicos a las firmas electrónicas homologándola a la firma manuscrita.

Tiene la misión dar fe de la utilización de la clave privada del remitente ante el destinatario del documento digital y responde de manera directa por su praxis.

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comerciales7.

Por su parte, en Europa el primer país en reglar 8 legalmente la firma electrónica fue Alemania , donde en el año 1997 se aprobó una ley que contempla el ya analizado concepto de criptografía asimétrica, como el equivalente funcional de los documentos electrónicos.

Posteriormente, en mayo de 1999 se dictó para la Comunidad Europea la Directiva sobre un Sistema 9 Común para firmas electrónicas , la que debió ser transpuesta para su aplicación en los distintos Estados miembros al 19 de julio del 2003.

La normativa comunitaria impone a los Estados miembros la obligación de reconocer plenamente los efectos jurídicos y validez de la firma electrónica, siempre y cuando ésta cumpla los requisitos que en ella se explicitan10.

Con arreglo a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, se prevé que cada Estado miembro de la UE publique una «Lista de confianza» que contenga una información mínima referente a los prestadores de servicios de certificación que expidan certificados reconocidos al público, supervisados en ese Estado. Esta Lista debe cumplir las especificaciones técnicas que se fijan en lo relativo al establecimiento, el mantenimiento y la publicación de listas de confianza de proveedores de servicios de certificación supervisados o acreditados por dichos Estados Miembros.

En España la aplicación de la Firma Digital fue temprana, siendo uno de los países pioneros en la utilización de la herramienta. Ésta fue regulada en aquel momento por el Real Decreto-Ley N° 14/1999, siendo uno de los primeros países de la Unión Europea que legisló la materia, incluso antes que la Directiva Europea sobre Firma Digital fuese oficialmente publicada.

7 El esquema de normas modelo, resulta interesante como mecanismo de aplicación en un estado federal como el argentino, con la finalidad de dotar de ciertos parámetros comunes a las distintas regulaciones locales en la materia, de forma tal que se simplifique la interacción entre diferentes jurisdicciones mediante el uso de la herramienta.

8 Junto con la “Ley de Multimedia” (de la cual la Ley de firma digital constituyó el Artículo 3), la Ley fue debatida en el parlamento durante 1997 y sancionada como Ley el 1ro. de agosto de 1997. El objetivo y propósito de esta Ley fue crear las condiciones generales para las firmas digitales bajo las cuales se las pueda considerar seguras y que las falsificaciones de firmas digitales y las falsificaciones de información firmada puedan ser verificadas sin lugar a duda

En el país ibérico, la firma electrónica reconocida es la única que tiene eficacia equivalente a la firma manuscrita.

En su normativa de aplicación, se define como Certificados Reconocidos a los certificados electrónicos expedidos por un Prestador de Servicios de Certificación que cumpla los requisitos establecidos por la Ley N° 59/2003 en cuanto a la comprobación de la identidad y demás circunstancias de los solicitantes, y a la fiabilidad y las garantías de los servicios de certificación11.

A los servicios de certificación no se les requiere licencia previa del Estado, pero deben cumplir con requisitos y obligaciones vinculados a estándares tecnológicos y políticas de seguridad, en pos de garantizar la confianza del sistema.

Respecto de la Autoridad Certificante Raíz, al no necesitar en el caso español autorización estatal para funcionar, ella misma emite su Certificado Digital. Es decir que la entidad raíz se auto-firma su certificado de clave pública.

De la misma forma, dentro de la jerarquía tiene la capacidad de emitir certificados para Autoridades de Certificación subordinadas e intermedias, y también podrá emitir Certificados al usuario.

A nivel regional, especial interés en materia de derecho comparado reviste el caso de Brasil, debido a su organización federal que lo torna similar al caso nacional, razón por la cual su experiencia puede resultar un insumo de valor al momento de buscar alternativas regulatorias o bien capitalizar experiencias previas.

Su ordenamiento de competencias establece claramente que la sanción de la ley es competencia de la “unión” (Nación), ya que la firma es conceptuada como un medio por el cual se le confiere autenticidad a los documentos privados y públicos, y por lo tanto es materia civil.

Así las cosas, es atribución de las autoridades nacionales su organización, tanto desde el punto de vista normativo, como desde el punto de vista de su ejecución -al reglamentar una infraestructura de Claves Públicas-.

9 Directiva 1999/93/CEdel Parlamento Europeo y del Consejo

En el mismo sentido, los Estados locales brasileros (entendidos como equivalentes a las provincias en nuestra organización política) no pueden rechazar Autoridades Certificantes o de Registro sin violar las reglas de la ICP Brasil.

10 Art. 5.1 de la Directiva 1999/93/CE.

11 Art. 11 Ley 59-2003

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Estas autoridades integran un sistema público centralizado que tiene como primera autoridad de la cadena a la Autoridad Certificadora Raíz. Por ello, los Estados locales reconocen en su normativa de procedimientos administrativos la validez de los Certificados emitidos respetando la infraestructura nacional.

4.- El Sistema Argentino 4.1.- Marco Normativo Nacional El marco normativo nacional en la República Argentina, en materia de Firma Digital, está constituido por la Ley Nº 25.506 (B.O. 14/12/2001), el Decreto Nº 2628/02 y un conjunto de normas complementarias que fijan o modifican competencias y establecen procedimientos.

La ley Nº 25.506 establece una Infraestructura de Firma Digital de alcance federal. La norma deroga el anterior Decreto Nº 427/98, por cuanto cubre sus objetivos y alcance.

Más allá de que la normativa en análisis regula cuestiones de derecho de fondo (firma digital, documento electrónico), la invitación que el legislador establece en el art. 50 “… a las jurisdicciones provinciales a dictar los instrumentos legales pertinentes para adherir a la presente” genera interrogantes que intentaremos dilucidar a lo largo de este trabajo, vinculados con el carácter de fondo o procedimentales de las cláusulas que la conforman.

La necesidad de desentrañar dicha naturaleza, se vincula con la distribución y articulación de competencias entre los diversos niveles de gobierno en el marco del diseño institucional estatuido por la Constitución Nacional, el cual asegura a las provincias su autonomía y regulación de procedimientos administrativos.

El art. 6 de la norma analizada, otorga reconocimiento jurídico al Documento Digital, en el marco de lo establecido por el ordenamiento de fondo12.

En el art. 1, a la vez que se define el objeto de la ley, se otorga validez jurídica, tanto a la Firma Digital como a la Firma Electrónica, las cuales constituyen dos subespecies de identificación digital diferenciadas únicamente por el cumplimiento o no 12 Art. 6— Documento Digital. Se entiende por documento digital a la representación digital de actos o hechos, con independencia del soporte utilizado para su fijación, almacenamiento o archivo. Un documento digital también satisface el requerimiento de escritura.

de los requisitos establecidos por la ley, más allá de 13 su similitud –o equivalencia- técnica .

En el art. 2 la Ley describe lo que entiende por Firma Digital, como el “resultado de aplicar a un documento digital un procedimiento matemático que requiere información de exclusivo conocimiento del firmante, encontrándose ésta bajo su absoluto control.”

En el renglón siguiente, menciona las dos características básicas que tiene la Firma Digital, a saber: “…ser susceptible de verificación por terceras partes, tal que dicha verificación simultáneamente permita identificar al firmante (autoría) y detectar cualquier alteración del documento digital posterior 14 a su firma.” (Integridad) .

La presunción de autoría implica que se estima, salvo prueba en contrario, que toda firma digital pertenece al titular del CD 15.

Por otra parte, la Integridad significa que se presume, salvo prueba en contrario, que el documento firmado digitalmente no ha sido 16 modificado desde el momento de su firma .

Ambos caracteres descriptos, son la fuerza interna que hacen a la Firma Digital susceptible de ser considerada como una alternativa válida a la 17 exigencia de firma manuscrita , constituyendo ésta una de las cuestiones más trascendentes del sistema, ya que al equipararla con la firma ológrafa, incorporó a nuestro derecho de fondo el instituto 18 de la Firma Digital .

El art. 2 continúa diciendo que: “Los procedimientos de firma y verificación a ser utilizados para tales 13 Art. 1° - OBJETO. Se reconoce el empleo de la firma electrónica y de la firma digital y su eficacia jurídica en las condiciones que establece la presente ley.

14 También regulado en el punto 2 del Glosario del Decreto 2628/02.

15 Art 7°- Presunción de autoría. Se presume, salvo prueba en contrario, que toda firma digital pertenece al titular del certificado digital que permite la verificación de dicha firma.

16 Art 8 - Presunción de integridad. Si el resultado de un procedimiento de verificación de una firma digital aplicado a un documento digital es verdadero, se presume, salvo prueba en contrario, que este documento digital no ha sido modificado desde el momento de su firma.

17 Art 3° - Del requerimiento de firma. Cuando la ley requiera una firma manuscrita, esa exigencia también queda satisfecha por una firma digital. Este principio es aplicable a los casos en que la ley establece la obligación de firmar o prescribe consecuencias para su ausencia.

18 Téngase presente que al momento de sancionada la Ley, el Código Civil no preveía la prueba de autoría por medios digitales como el que analizamos, vacío que ha sido subsanado por el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, sin perjuicio de nuevos elementos de confusión que ha traído la forma en la cual fue regulada.

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fines serán los determinados por la Autoridad de Aplicación en consonancia con estándares tecnológicos internacionales vigentes.” Según el Decreto N° 2628/0219 , la Autoridad de Aplicación será la Jefatura de Gabinete de Ministros.

El art. 3 de la Ley, como ya expresáramos anteriormente, equipara la Firma Digital a la firma manuscrita.

En la normativa Civil vigente en aquél momento que no preveía esta herramienta por su anacronismo, la firma ológrafa era el elemento esencial para la validez de todo acto, ya que no podía ser reemplazada por signos o iniciales20.

Lo mismo en el caso de los instrumentos públicos, a los cuales se los sanciona con la nulidad absoluta cuando carecieran de la firma de las partes21.

Este artículo entonces vino a modificar las disposiciones mencionadas, salvo en lo que respecta a la aplicación de las excepciones contenidas en el art. 4 22 de la Ley N° 25.506, donde el legislador, en razón de la naturaleza de los actos allí enumerados, excluye la aplicación de la Ley, no sólo en lo atinente a la aplicación de la Firma Digital, sino también en lo relativo a la posibilidad de conservarse los documentos donde se los instrumente en soporte digital, porque quedan excluidos de todo el plexo normativo.

Ahora bien, el Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación recientemente sancionado, incorpora este precepto, adaptando la normativa de fondo a la ley en estudio.

Así, el art. 286 establece que: “La expresión escrita puede tener lugar por instrumentos públicos, o por instrumentos particulares firmados o no firmados, excepto en los casos en que determinada instrumentación sea impuesta. Puede hacerse constar en cualquier soporte, siempre que su contenido sea representado con texto inteligible, aunque su lectura exija medios técnicos.

Asimismo, el art. 288 referido a la firma, establece que: “La firma prueba la autoría de la declaración de 19 Art. 4° a 6° Dec. 2628/02.

20 Art. 1012. Código Civil Argentino.

21 Art. 988 y Art. 1004.

22 Art 4 - Exclusiones. Las disposiciones de esta ley no son aplicables: a) A las disposiciones por causa de muerte; b) A los actos jurídicos del derecho de familia; c) A los actos personalísimos en general; d) A los actos que deban ser instrumentados bajo exigencias o formalidades incompatibles con la utilización de la firma digital, ya sea como consecuencia de disposiciones legales o acuerdo de partes

voluntad expresada en el texto al cual corresponde.

Debe consistir en el nombre del firmante o en un signo. En los instrumentos generados por medios electrónicos, el requisito de la firma de una persona queda satisfecho si se utiliza una firma digital, que asegure razonablemente la autoría e inalterabilidad 23 del instrumento” .

Aquí debemos detenernos brevemente en la redacción del último artículo, principalmente en cuanto a la denominación que utiliza para el medio de prueba de autoría.

Al utilizar literalmente la expresión “firma digital”, el nuevo Código parece reconocer sólo esa modalidad para probar la autoría de un documento, excluyendo de esta forma la firma electrónica, también regulada con anterioridad por la Ley N° 25.506.

Si bien este no es el objeto del presente trabajo, resulta una cuestión interesante a abordar en sucesivos análisis sobre la materia, a los efectos de dilucidar la correcta interpretación que cabe asignar a la modificación legislativa, concluyendo si se trata de una derogación del instituto de la firma electrónica, o simplemente un modo de referirse a los medios digitales de identificación en sentido genérico, debiéndoselo interpretar armónicamente con las especies reguladas por la Ley de Firma Digital.

Continuando con el análisis del texto legal, el art.

9 de la Ley N° 25.506 enumera taxativamente los requisitos necesarios para que la Firma Digital sea válida, a saber: a) Haber sido creada durante el período de vigencia del certificado digital válido del firmante; b) Ser debidamente verificada por la referencia a los datos de verificación de firma digital indicados en dicho certificado según el procedimiento de verificación correspondiente; c) Que dicho certificado haya sido emitido o reconocido, según el artículo 16 de la norma, por un certificador licenciado.

Previamente, en su art. 5, la Ley define a la “firma electrónica” como un “conjunto de datos electrónicos integrados, ligados o asociados de manera lógica a otros datos electrónicos, utilizado por el signatario como su medio de identificación, que carezca de alguno de los requisitos legales para

23 CABULI, Ezequiel. “Las Nuevas Tecnologías en el proyecto de código” Buenos Aires, La Ley Año 2013.

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ser considerada firma digital”24. De esta manera, cabe concluir que entre la Firma Electrónica y la Firma Digital -dando por válido que aún coexisten ambos tipos, pese a la literalidad del nuevo Código Civil y Comercial- se da una relación de géneroespecie, donde la Firma Digital aparece como la especie, contando con mayores exigencias y recaudos.

Si bien en el art. 1 se le reconoce validez jurídica tanto a la Firma Digital como a la Firma Electrónica, la diferencia entre una y otra es que a la Firma Electrónica le faltan alguno de los requisitos de validez establecidos en el art. 9 de la Ley. Es por ello que el valor probatorio atribuido a cada una es diferente, reconociéndose sólo a la Firma Digital las presunciones de autoría e integridad25.

De allí que, en el caso de la Firma Digital, el firmante no puede desconocerla sin probar en contrario a la validez del acto; mientras que en el caso de la Firma Electrónica, corresponde a quien la invoca acreditar su validez.

Junto con el Certificado Digital, un documento digital firmado con Firma Digital generará los efectos jurídicos allí establecidos, salvo que quién sea reputado como autor decida cuestionar judicialmente su autoría o integridad, debiendo para ello cumplir con la respectiva carga probatoria.

En conjunto, estas presunciones constituyen la denominada “garantía de no repudio”, y otorgan a la operatoria un alto grado de seguridad jurídica y confiabilidad en las transacciones que la incorporan, aún mayor que el que brinda la firma ológrafa.

Según nuestra legislación, habrá Certificado Digital cuando estemos ante un “… documento digital firmado digitalmente por un certificador, que vincula los datos de verificación de firma a su 26 titular. ” Su función es verificar que la clave pública específica pertenece efectivamente a un individuo determinado.

El art. 3 del Decreto Reglamentario N° 2628/02, establece que “los CD contemplados en el art. 13 de la Ley serán aquellos cuya utilización permite disponer de una FD amparada por las presunciones de autoría e integridad establecidas en los art. 7 y 8 de la ley citada.”; y en el art. 2 del mismo Decreto, se dispone que los Certificados Digitales emitidos

por certificadores no licenciados serán válidos para producir los efectos jurídicos que la ley otorga a la firma electrónica.

Los requisitos de validez que establece el art. 14 son dos: a) ser emitidos por un Certificador Licenciado por el Ente Licenciante.

En este caso, el inciso nos remite al art. 17 y al punto 5 del glosario del Decreto Reglamentario, en el cual se define al Certificador Licenciado, situándolo en el rol de entidad de confianza que sostiene la infraestructura de la Firma Digital. b) Responder a formatos estándares reconocidos internacionalmente, fijados por la autoridad de aplicación.

Esto inserta a nuestra normativa en el ámbito internacional, abriendo un abanico de posibilidades para reconocer la autenticidad de los Certificados Digitales emitidos en el extranjero. La autoridad de aplicación es la Jefatura de Gabinete de Ministros 27 de la Nación ; y el formato estándar reconocido internacionalmente es el “X.509” en su versión 3.

En virtud del art. 16, se considerará válido un Certificado extranjero siempre que exista pacto de reciprocidad entre el país de origen y el nuestro. Asimismo se requiere que al certificado Extranjero, en su ámbito de origen, se le exijan los mismos recaudos que al nacional. En cuanto a la competencia para la suscripción de esta clase de convenios de reciprocidad, el art. 28 del Decreto Reglamentario, faculta para ello a la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.

Luego, la Ley establece los recaudos que deben satisfacer los Certificados Digitales, enumerando: I) identificar indubitablemente a su titular y al certificador licenciado que lo emitió; II) indicar el período de vigencia; III) determinar que no ha sido revocado; IV) reconocer claramente la inclusión de información no verificada y; V) identificar la política de certificación 28 bajo la cual fue emitido.

Hay diversas causales de revocación de un CD, enumeradas en el art. 19 de la Ley y el art.

27 Art. 6 inc A) DR 2628/02 (B.O. 20/12/2002).

24 También definido en el punto 1 del Glosario del Decreto 2628/02.

25 Establecida en los art. 7 y 8 de la Ley 25.506(B.O. 14/12/2001).

26 Art. 13 Ley 25.506 y punto 4 Glosario DR.

28 La política de Certificación está definida en el punto 6 del Glosario del DR como: “Conjunto de criterios que indican la aplicabilidad de un certificado a un grupo de usuarios en particular o a un conjunto de aplicaciones con similares requerimientos de seguridad. En inglés CertificationPolicy (CP)”.

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23 del Decreto Reglamentario . En virtud del necesario y permanente control que debe hacerse sobre este extremo, el Certificador Licenciado deberá confeccionar y publicar un listado con los Certificados revocados. Asimismo, la Ley establece, dentro de las obligaciones del titular del Certificado, la de “…solicitar la revocación de su certificado al certificador licenciado ante cualquier circunstancia que pueda haber comprometido la privacidad de sus datos de creación de firma”30.

En cuanto a la Infraestructura de Firma Digital (IFD o PKI) en nuestro país, la Ley N° 25.506 y su Decreto Reglamentario N° 2628/02 dedica la mayor parte de su articulado a establecer cómo funcionará, siendo sus actores los siguientes: 1) Ente Licenciante: la Secretaría de Gabinete 31 y Coordinación Administrativa , otorgando, denegando o revocando las licencias de los certificadores licenciados, y supervisando su accionar,administra la Autoridad Certificante Raíz, la cual constituye la única instalación de su tipo y reviste la mayor jerarquía de la Infraestructura de Firma Digital de la República Argentina, y emite Certificados Digitales a las Autoridades Certificantes de los certificadores licenciados, una 32 vez aprobados los requisitos de licenciamiento .

2) Certificador licenciado: “…toda persona de existencia ideal, registro público de contratos u organismo público que expide certificados, presta otros servicios en relación con la firma digital y cuenta con una licencia para ello, otorgada por el ente licenciante. La actividad de los certificadores licenciados no pertenecientes al sector público se prestará en régimen de competencia. El arancel de los servicios prestados por los certificadores licenciados será establecido libremente por éstos” 29 En cuanto a las causales de revocación, el art. 19 de la Ley 25.506 establece las siguientes:1) Solicitud del titular del certificado digital; 2) Si se determinara que un certificado digital fue emitido con base en una información falsa; 3) Si se determinara que los procedimientos de emisión y/o verificación han dejado de ser seguros; 4) Por condiciones especiales definidas en su política de certificación ; 5) Por resolución judicial o de la autoridad de aplicación.El art. 23 del Decreto Reglamentario N° 2628/02 agrega: 6) Por fallecimiento del titular; 7) Por declaración judicial de ausencia con presunción de fallecimiento del titular; 8) Por declaración judicial de incapacidad del titular; 9) Si se determina que la información contenida en el certificado ha dejado de ser válida; 10) Por el cese de la relación de representación respecto de una persona.

(art. 17, Ley N° 25.506).

Ante una solicitud de licencia realizada por una Empresa u Organismo, se determinará su admisibilidad o no, otorgándose una licencia para cada política de certificación que presente el certificador.La licencia durará 5 años y podrá renovarse, quedando los Licenciados sometidos a 33 auditorías anuales .

En caso de que el Certificador Licenciado cometa alguna falta, el Ente Licenciante podrá instruir un sumario y aplicar sanciones, dentro de las previstas en el capítulo correspondiente de la Ley N° 25.506 34 según la gravedad de la falta . Más allá de la sanción aplicada, el Certificador Licenciado deberá responder ante terceros por los daños provocados por su conducta.

En nuestro país se han autorizado las siguientes autoridades certificantes: a) ONTI -Oficina Nacional de Tecnología de la Información-, b) AFIP, c) ANSES, d) ENCODESIN (se trata de una empresa privada, siendo ENCODE S.A. el Certificador licenciado, y la Autoridad Certificante ENCODESIN), e) Poder Judicial de la provincia de Chubut.

Cabe destacar que existen también otras organizaciones que han sido admitidas en el proceso de licenciamiento, pero aún no han obtenido su aprobación definitiva, tales como la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, EDICOM 35 S.A. y Tecnología de Valores S.A., entre otras .

Al respecto, el inconveniente que aún no se ha superado en pos de la masificación del uso de esta herramienta es que la política de registro estatal de los certificadores, propia de nuestro ordenamiento en la materia, y la complejidad que implica cumplir con los requisitos para el licenciamiento, se vuelven una barrera para su utilización fuera del ámbito estatal, e incluso para los poderes provinciales, afectándose así la pronta implementación de servicios que aprovechen la seguridad, celeridad y economía de insumos, derivados de la Firma Digital.

Esto será objeto de un análisis crítico al final del presente documento, principalmente en lo que hace a su utilización para el ejercicio de la función administrativa de carácter local, dado que

30 Art. 25 inc. c) Ley 25.506.

31 Ver Anexo I al Artículo 1º del Decreto Nº 357/02, sus modificatorios y complementarios -Organigrama de Aplicación de la Administración Pública Nacional centralizada-, el Apartado XI, correspondiente a la Jefatura de Gabinete de Ministros.

32 Art. 15. Decisión administrativa 927/2014.

33 Decisión administrativa Nº 927/14. Capítulo VII, Proceso de Licenciamiento (arts 44a 66), y Art. 26 del Decreto N° 2628/02 y art. 33 de la Ley N° 25.506.

34 Arts 14 y 44 Ley 25.506.

35 https://www.jefatura.gob.ar/ente-licenciante_p144

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puede existir una afectación de las autonomías provinciales en función de la primigenia licencia que deben obtener en el ámbito del Ente Licenciante Nacional y la consiguiente interpretación que se ha extendido en la práctica sobre la correcta aplicación del régimen normativo y sus efectos sobre las presunciones de los documentos firmados digitalmente.

Por tal motivo, analizaremos la competencia provincial en materia regulatoria de herramientas digitales aplicadas a los procedimientos administrativos y a la interrelación administraciónciudadano, y su correcta articulación con el sistema nacional, deslindando su ámbito de aplicación.

3) Autoridades de Registro: Son aquellas entidades que tienen a su cargo las funciones de validación de la identidad y otros datos de los suscriptores de 36 certificados .

Dichas funciones son delegadas por la Autoridad de Certificación, quién además deberá determinar cuál será el procedimiento a utilizar. Como ya se dijera, se comportan como una suerte de “ventanilla de atención”, o puerta de entrada al sistema por parte de los eventuales usuarios (solicitantes de Certificados Digitales), así como asumen también la función de custodios de la documentación pertinente para la acreditación de identidad de los titulares, y garantes de la debida confidencialidad de los datos que aquellas contienen.

4) Autoridades de sello de tiempo y Autoridades de competencia:Estas figuras fueron incorporadas mediante la Decisión Administrativa N° 927/2014 para la prestación de nuevos servicios de certificación.

Las primeras podrán emitir“sellos de tiempo”, entendiéndose esto como la indicación de la fecha y hora cierta asignada a un documento o registro electrónico por una entidad habilitada a tal fin y firmada digitalmente por ella, según lo dispuesto en el Anexo I al Decreto Nº 2628/02 y sus modificatorios.

Las Autoridades de sello de tiempo podrán prestar sus servicios previa autorización del ente licenciante (art. 22, D.A. N° 927/2014).

Las segundas, denominadas Autoridades de competencia, podrán emitir “sellos de competencia” como herramienta para la confirmación de roles tales como condición de titularidad de las 36 Art. 35 del Decreto Reglamentario N° 2628/02

matrículas profesionales, o los cargos en distintas organizaciones o atribuciones de carácter similar.

Las Autoridades de competencia podrán brindar sus servicios constituyéndose como certificadores licenciados u obteniendo un certificado emitido por un certificador licenciado, previa autorización del ente licenciante, aclarándose que las autoridades de competencia pertenecientes al Sector Público sólo podrán emitir sellos de competencia para funcionarios y agentes públicos y cuando sea requerido para el ejercicio de sus funciones (art. 23, D.A. N° 927/2014).

A partir de lo precedentemente expuesto, entre los servicios de certificación digital que podrán brindarse en el marco de la Infraestructura de Firma Digital de la República Argentina, coexistirán Certificados Digitales que vinculan los datos de verificación de firma a su titular, y sellos de tiempo con indicación de la fecha y hora asignada a un documento o registro electrónico. Adicionalmente, podrán emitirse sellos de competencia, que indican cargo, rol o cualquier otra atribución de su titular.

5) Suscriptores de los Certificados: así denomina la Decisión administrativa N° 927/14 a los titulares de Certificados Digitales.

El acuerdo establecido entre el Certificador Licenciado y el suscriptor determina derechos y obligaciones de las partes en lo que respecta a la solicitud, aceptación y uso de los Certificados Digitales, estando los contenidos mínimos del mismo establecidos mediante Anexo V de dicha norma.

6) Terceros usuarios: Son las personas físicas o jurídicas receptoras de un documento firmado digitalmente y que consultan para verificar la validez del Certificado Digital correspondiente.

Los terceros usuarios que sean personas jurídicas y que implementen aplicaciones que requieran Firma Digital, tienen la facultad de definir las características y requerimientos que deben cumplir las Políticas de Certificación a los efectos de aceptar documentos electrónicos firmados digitalmente utilizando Certificados Digitales amparados por dichas políticas.

Tales características y requerimientos deben ser manifestados previamente en forma clara y transparente a los titulares de certificados que pretendan operar con ellos37.

7) Autoridad de aplicación: Está determinada en 37 Art. 34 bis, Decreto Reglamentario N° 2628/02, incorporado mediante Decreto N° 724/06.

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el art. 29 de la Ley N° 25.506, y es la Jefatura de Gabinete de Ministros, quien está facultada para establecer las normas y procedimientos técnicos necesarios para la efectiva implementación de la 38 ley .

8) Sistema de Auditoría: será establecido por la Autoridad de aplicación con el concurso de la Comisión Asesora, y su objeto es evaluar la confiabilidad y calidad de los sistemas utilizados, la integridad, confidencialidad y disponibilidad de datos, como así también el cumplimiento de las especificaciones del manual de procedimientos y planes de seguridad y contingencia aprobados por 39 el Ente Licenciante .

En cuanto a los sujetos pasivos de las auditorías son el Ente licenciante y los Certificadores licenciados.

Las auditorías podrán hacerse directamente por la Autoridad de aplicación, o a través de terceras personas habilitadas expresamente a tal efecto; pudiendo tales terceros habilitados ser las Universidades y organismos científicos o tecnológicos nacionales o provinciales, colegios y consejos profesionales que acrediten experiencia profesional en la materia40.

4.2.- Marcos normativos provinciales Las normativas locales en materia de Firma Electrónica y Digital difieren según el formato de su infraestructura local y la extensión de su adhesión -o su ausencia- a la norma nacional.

Pueden distinguirse provincias que no tienen Infraestructura Digital propia, reconociendo aunque sea provisoriamente la estructura nacional -entre ellas, pueden mencionarse Neuquén, San Juan, Santa Fe, Tierra del Fuego, Tucumán y Chaco-, de aquellas que sí tienen Infraestructura Digital propia -como los casos de San Luis y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-.

4.2.1.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires La Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhirió originariamente a la Ley Nacional mediante la Ley N° 2751 del año 2008.

Ese mismo año, dictó su Decreto Reglamentario Nº 1181/08 a los efectos de su ejecución en el ámbito local.

38 Art. 4 y ss. Decreto Reglamentario N° 2628/02.

39 Art. 27, Ley 25.506.

40 Arts. 33 y 34, Ley 25.506.

Por su intermedio, se designó como Autoridad de aplicación a la Jefatura de Gabinete de Ministros del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; como Autoridad Certificante a la Agencia de Sistemas de Información (art. 9 del Decreto Reglamentario); y como Autoridad de Registro a la Dirección General de la Escribanía General.

Su ámbito de aplicación se limita en principio al Poder Ejecutivo, pero en el art. 15 del Decreto Reglamentario se invitó a los demás poderes a dictar las normas que resulten necesarias a fin de implementar la Firma Digital.

En el año 2009, a través de la Resolución 17/09 se estableció la reglamentación para los procedimientos de solicitud, emisión, uso, renovación y revocación de los Certificados Digitales 41 para el empleo de la Firma Electrónica , y se formuló la Política de Certificación para el empleo de la misma en el ámbito del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Tal fue el camino elegido hasta que, en el año 2013, la Legislatura de la Ciudad Autónoma dictó la Ley N° 4.736 de Firma Digital del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, regulando la implementación de la misma en todo el sector público de la Ciudad de Buenos Aires.

En su art. 3, designa al Poder Ejecutivo como licenciante y como encargado de implementar la Infraestructura de Firma Digital del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, coordinando con los Poderes Legislativos y Judicial su operatividad y puesta en funcionamiento42.

Mediante el Decreto N° 518/14 se estableció que la Secretaría Legal y Técnica será el Ente Licenciante del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conservándose a la Agencia de Sistemas de información (ASI) como Autoridad Certificante.

Las Autoridades de Registro serán la Dirección 41 Al no contar aún la Ciudad con un Certificador Licenciado por el Ente Licenciante nacional, en el marco de la Ley N° 25.506, las herramientas que aplicaba carecían de uno de los requisitos necesarios para ser consideradas Firma Digital, formando parte entonces del género Firma Electrónica.

42 Art. 2º. Ley N° 4.736: Ámbito de Aplicación. La presente Ley es de aplicación a todas las dependencias del sector público de la Ciudad de Buenos Aires incluidas en las previsiones del artículo 4º de la Ley 70.

Art. 3º. Ley N° 4.736: Infraestructura de Firma digital. El poder Ejecutivo, en su carácter de licenciante, implementa la infraestructura de firma digital del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que debe ser utilizada por la totalidad de las dependencias alcanzadas por esta Ley, conforme se establece en el artículo 2º, coordinando con los Poderes Legislativo y Judicial su operatividad y puesta en funcionamiento.

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General de Escribanía General y la Dirección General de Mesa de Entradas, salidas y archivo, ambas dependientes de la Secretaría Legal y Técnica del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Luego la Secretaría Legal y Técnica, en su calidad de Ente licenciante dictó la Resolución Nº 283/14, mediante la cual se aprobó la política de certificación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Los certificados emitidos por la Autoridad Certificante podrán usarse para la firma electrónica o cifrado de cualquier informe o documento, y como mecanismo de identificación ante servicios o aplicaciones informáticas implementados por el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Quienes podrán suscribir Certificados así emitidos serán: 1.-personas físicas que requieran un Certificado Digital del GCABA para su desempeño como funcionarios o agentes del Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires.

2.-personas físicas que requieran un Certificado Digital del GCABA para el ejercicio de los derechos y obligaciones que resulten de los procesos de contrataciones de bienes y servicios y de obra pública iniciados en el Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires.

3.-personas físicas que requieran un Certificado Digital del GCABA para utilizar los servicios del Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires.

Finalmente, cabe puntualizar que los certificados emitidos en el marco de la Política de Certificación del GCABA, verifican la autoría e integridad de: a) documentos electrónicos presentados por personas físicas externas al Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires. b) documentos electrónicos emitidos por el Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires.

Debe destacarse en este punto, que pese a no estar dentro del marco de la Ley Nacional, es decir fuera de la cadena de confianza que se origina con el certificado raíz emitido por el ente licenciante nacional, la normativa local asigna idénticas presunciones a la Firma Electrónica regulada a nivel local, que aquellas asignadas a la Firma Digital.

Dicha aparente contradicción, ha generado múltiples debates en torno al verdadero alcance de tales presunciones, tanto cuando intentan hacerse valer fuera del ámbito de la Ciudad como dentro de ella, debiendo interpretarse correctamente el marco normativo que debe aplicarse.

Este planteo, será objeto de análisis a los efectos de arribar a algunas conclusiones -al menos provisorias y que disparen la discusión posterior-en la parte final del presente documento.

4.2.2.- San Luis La provincia de San Luis también adhirió oportunamente a la Ley Nacional mediante la Ley V-0591-2007 y DR 428- MP- 2008, designando a la Universidad de La Punta como Autoridad de Aplicación del mencionado régimen legal, así como también Ente Licenciante para la provincia de San Luis, lo cual constituye una particularidad a destacar por no tratarse de una dependencia de la Administración pública central.

Por Resolución Rectoral Nº 2020013-ULP-2009, de fecha 2 de febrero de 2009, se creó en la órbita de la Universidad de La Punta, el Instituto de Firma Digital de la provincia de San Luis al que se le asignaron las funciones de Ente Licenciante Provincial, encargado principalmente, de otorgar las licencias a los Certificadores y de supervisar su actividad.

En esta medida -constitución de un Ente Licenciante propio-, se advierte una clara contradicción con la Ley nacional, la cual seguramente se debe a que, aun cuando en el plano formal el Estado provincial adhirió a la normativa nacional, no pudo conseguir la autorización que emite la Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI) para funcionar como Certificador Licenciado conforme lo establece el artículo 17 de la ley referenciada.

Así, al igual que en el caso de la CABA, resulta necesario el análisis de la verdadera naturaleza de la herramienta reglamentada, ya que aun cuando a nivel local se la denomine como Firma Digital, lo cierto es que para la normativa nacional sus efectos se reducirían a los reconocidos a la Firma Electrónica, distinción que surge de los artículos 2 y 5 de la Ley N° 25.506.

Como fuera dicho, sobre el particular ampliaremos en la parte final de este trabajo.

4.2.3.-El caso de la provincia de Buenos Aires a)Marco general Al igual que lo que sucede a nivel nacional, en el ámbito provincial existen diversas normas relativas a la Firma Digital.

En primer lugar debemos mencionar la Ley N°

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13.666 por la que se adhirió al régimen instaurado por la Ley Nacional N° 25.506, con el propósito de asimilar al derecho local los institutos regulados por leyes nacionales que resulten necesarios a los efectos de garantizar la vigencia de la normativa de fondo. Ésta originalmente fue reglamentada mediante Decreto N° 1388/08, posteriormente derogado y reemplazado por el Decreto N° 305 del 9 de mayo de 2012, norma que se encuentra actualmente vigente.

Por este último se ha dispuesto que la autoridad de aplicación de la Ley N° 13.666 sea la Secretaría General de la Gobernación.43 La ley local delimita como ámbito de aplicación al constituido por los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la provincia, los Municipios, la Administración pública central y descentralizada, los Organismos de la Constitución, los Entes Autárquicos y todo otro Ente en que el Estado Provincial o sus Organismos descentralizados tengan participación suficiente para la formación de sus decisiones.

La Autoridad de aplicación ejercerá la coordinación de las acciones vinculadas a la implementación y utilización de la firma digital en el ámbito de aplicación de la ley.

Con respecto a los estándares tecnológicos y de seguridad aplicables, se dispone que la Autoridad de aplicación será la encargada de determinar dichos criterios, así como los procedimientos de firma, verificación, certificación y auditoria, los que deberán ser consecuentes con los utilizados por el Gobierno Nacional y las regulaciones 44 internacionales .

Por otra parte, el Decreto Reglamentario destina un artículo a la Infraestructura de Firma Digital del Gobierno provincial, la que estará conformada por Organismos Certificadores, Autoridades de Registro, titulares de Certificados Digitales y el conjunto de equipamiento, software, normas, políticas y procedimientos requeridos para la generación, almacenamiento y publicación de los Certificados Digitales45.

En ese derrotero, el Decreto N° 666/12 asignó a la Dirección Provincial de Sistemas de Información 43 Decreto N° 305/12, artículo 2°.

y Tecnologías la responsabilidad de asistir al Secretario General y a las restantes áreas que integran la jurisdicción, así como a los restantes organismos y jurisdicciones que conforman la Administración Pública Provincial y Municipal, en los asuntos vinculados al desarrollo de la Firma Digital, su reglamentación en el orden local y el dictado de normas modificatorias y complementarias en lo que hace a la competencia de sistemas y tecnologías.

Se determinó asimismo que el Organismo Certificador, previa autorización de la Autoridad de Aplicación, podrá inscribirse como Certificador Licenciado en los términos de la Ley Nacional Nº 25.506 y Decreto Reglamentario Nacional Nº 2.628/02.

Para el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo, el Organismo Certificador deberá delegar en Autoridades de Registro las funciones de recepción y registro de las presentaciones y trámites que le sean formuladas, y la validación de identidad y otros datos de los suscriptores de certificados.

En este punto, el Decreto reglamentario designa a la Secretaría General de Gobernación como Organismo Certificador para la Administración Pública Provincial central, autorizándosela a requerir su reconocimiento como Certificador Licenciado46.

En cuanto a los Certificados Digitales, el artículo 7 de la Ley determina que las certificaciones para agentes de la Administración Pública Provincial y Municipal, destinados a la gestión interna de los Organismos, y la Certificación de particulares para cumplimiento de trámites ante la Administración Pública Provincial y Municipal, con la correspondiente generación de la clave pública, serán emitidas por el Organismo provincial ya aludido.

Sin perjuicio de ello, la Secretaría General de Gobernación podrá reconocer certificados de particulares emitidos por certificadores de otras jurisdicciones para la realización de trámites ante la Administración Pública Provincial y Municipal, mediante la firma de convenios con otras jurisdicciones para el reconocimiento recíproco de certificados emitidos por sus propios certificadores.

La titularidad de los Certificados Digitales podrá recaer en todos los agentes y funcionarios del Estado provincial, así como las personas físicas o

44 Ley N° 13.666, artículos 3 y 4.

45 Decreto N° 305/12, artículo 4.

46 Decreto N° 305/12 artículo 8.

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jurídicas que se relacionen con la misma47.

Por último, se establece que las Autoridades de Registro asociadas a Organismos Certificadores Licenciados, sean éstos provinciales o nacionales, podrán ser constituidas previa notificación a la Secretaría General de Gobernación y, finalmente, designa a la Dirección Provincial de Personal de la provincia de Buenos Aires y sus Delegaciones Sectoriales, como Autoridades de Registro para el ámbito de la Administración Pública Provincial central48. b) Régimen original. Modificaciones introducidas por el Decreto N° 305/12 Como enunciáramos anteriormente, el Decreto N° 305/12 vino a reglamentar la Ley N° 13.666, derogando de ese modo la anterior reglamentación del citado cuerpo legal, que había sido dispuesta por Decreto N° 1388/08 del Poder Ejecutivo provincial.

El reglamento derogado preveía la existencia de un Certificado Raíz del Estado Provincial, por ende asimilando el caso de la provincia de Buenos Aires a los ya mencionados de la CABA y de la provincia de San Luis, ya que aun cuando legislativamente se hubiese adherido a la normativa nacional, lo cierto es que el sistema provincial escapaba a sus previsiones basándose en un certificado primigenio que no había sido emitido por el ente Licenciante nacional.

Así, dicho Certificado Digital Raíz provincial daba origen y sostén a la infraestructura de Firma Digital, siendo su titular el Poder Ejecutivo Provincial, y quedando su administración a cargo de la Autoridad de Aplicación - como ya fuera mencionado, la Secretaría General de la Gobernación.

También se incluía la existencia de un Certificado Digital Raíz del Organismo Certificador, el cual era asignado por el Administrador del Certificado 49 Digital Raíz del Estado provincial .

Luego, cada Poder del Estado provincial debía 47 Decreto N° 305/12 artículo 7.

48 Decreto N° 305/12 artículo 10 49 La Escribanía General de Gobierno de la provincia de Buenos Aires era la autoridad designada como Organismo Certificador para todo el ámbito de aplicación descripto en el artículo 2 de la Ley. Es decir que era una autoridad única para todo el Poder Legislativo y Judicial, Municipios, Administración Centralizada y Descentralizada, Organismos de la Constitución, Entes Autárquicos y todo otro Ente en el que el Estado provincial - o sus Organismos descentralizados - tuviera participación suficiente para la formación de sus decisiones.

designar, en el ámbito de su competencia, al Organismo que cumpliría el rol de Autoridad de Registro para los agentes y funcionarios de su jurisdicción (artículo 20). En el ámbito del Poder Ejecutivo se asignó dicha función a la Dirección Provincial de Personal de la provincia de Buenos Aires, y como Autoridades de Registro de cada repartición, a sus Delegaciones sectoriales (artículo 21).

Ahora bien, conforme la ley nacional de Firma Digital, los certificados emitidos por las Autoridades Certificantes que se constituyeran a nivel provincial, no serían válidos como Firma Digital, sino que serían parte del género Firma Electrónica, no contando por ello -fuera del ámbito de la provincia de Buenos Aires y conforme la interpretación que luego intentaremos rebatirpara los procedimientos administrativos- con las presunciones que otorgan seguridad jurídica a transacciones informáticas firmadas digitalmente.

Para subsanar dicha incongruencia interpretativa, el Decreto N° 305/12 modificó las cuestiones apuntadas evitando la mención al concepto de Certificado Digital Raíz del Estado provincial propio del anterior Decreto.

Asimismo, pueden advertirseotras diferencias respecto de la reglamentación anterior.

Originalmente, el Organismo Certificador -Escribanía General de Gobierno- era único para todo el ámbito de aplicación de la Ley, y por ende el mismo para todos los poderes del Estado, que sólo podían designar sus propias Autoridades de Registro para ejercer en forma delegada sus propias atribuciones; mientras que actualmente se permite la constitución de otros Certificantes Licenciados a nivel nacional, previa autorización de la Autoridad de aplicación50.

Es decir que la adecuación reglamentaria buscó zanjar las discrepancias interpretativas que podían originarse en la articulación del sistema nacional y la adhesión provincial, de forma tal de adecuarse estrictamente a los preceptos de la Ley 25.506, incorporándose a la cadena de confianza que 50 En el régimen actual, cada poder puede establecer y solicitar el reconocimiento de su propio Organismo Certificador, previa autorización de la Secretaria General de la Gobernación y siempre que se obtenga el dictamen favorable del ente licenciante raíz (Jefatura de Gabinete de Nación), tal como acontece en el expediente actualmente en trámite bajo el N° 2100-13558/12.

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resulta derivada del Ente Licenciante nacional.

5.- Naturaleza de las disposiciones legales vinculadas a la Firma Digital. Competencia para su dictado y organización. Reglas de interpretación Descripto el marco legal aplicable, tanto a nivel nacional como local, y relevados algunos sistemas comparados, resulta necesario efectuar un análisis crítico de la actual estructura, a los fines de aventar las dudas interpretativas que se han suscitado en la última década y media, desde la sanción de la Ley N° 25.506, con motivo de las diferentes modalidades de adhesión provincial.

Es claro en esta instancia, que la Ley de Firma Digital contiene tanto disposiciones que hacen a la regulación de fondo, potestad del legislador nacional, como cuestiones procedimentales y de derecho público, facultad que tienen tanto el gobierno nacional -en su ámbito de competencia federal- como los gobiernos provinciales a nivel local, en ejercicio de su autonomía reconocida constitucionalmente.

Es decir que allí donde nos encontremos ante preceptos normativos que rijan en forma abstracta relaciones jurídicas que eventualmente se entablen entre particulares, la competencia del Congreso Nacional resulta indiscutida. Mientras que en lo que hace a la regulación e implementación de procedimientos administrativos, que encaucen la relación entre los estados locales y los habitantes de las provincias, la facultad regulatoria se encuentra en cabeza de las Legislaturas provinciales, debiendo el Estado nacional abstenerse de avanzar en tal sentido.

En ese derrotero, resulta necesario en primer lugar clarificar la naturaleza de las disposiciones legales vinculadas con la firma digital y, derivado de ello, la instancia regulatoria -nacional o locala la cual efectivamente le compete su dictado y organización.

Como ya lo adelantáramos, los preceptos que conforman el texto de Ley N° 25.506, no revisten una única naturaleza, adentrándose su primera parte principalmente en la regulación de fondo del instituto de la Firma Digital, para luego abarcar también cuestiones procedimentales, régimen sancionatorio, de auditorías y competencias propias

de las dependencias del Poder Ejecutivo nacional que deben ser reputadas como pertenecientes al Derecho público.

Esto último explica la invitación que se formula en el artículo 50 a las jurisdicciones provinciales para su adhesión, ya que, en lo que hace a los procedimientos administrativos propios de su organización institucional, los poderes constituidos nacionales no tienen injerencia regulatoria, debiendo ser voluntaria la incorporación de las provincias al sistema.

En dicho marco, las adhesiones a la cadena de confianza regulada a nivel nacional no representan mayores dificultades regulatorias o interpretativas -tal el caso de la provincia de Buenos Aires-, pero diferente será el análisis que deba efectuarse cuando la adhesión no sea plena, o bien directamente las jurisdicciones locales regulen su propia infraestructura de Firma Digital o Electrónica (cuestión meramente nominal), asignando a los certificados que por ella se emitan idénticas presunciones a las que el Legislador nacional atribuyó a la Firma Digital.

Dicho análisis, no se vincula estrictamente con lo normativo, sino que debe partir de cuál es la utilización de los medios digitales de identificación de autoría. Es decir que no cabe partir de qué es lo que regulamos, sino a qué aplicamos dicha regulación. Aclarando más la cuestión, entendemos que no debemos centrarnos en la naturaleza del precepto legal, sino en la esencia de la relación jurídica a la cual aplicamos dichas disposiciones normativas.

Siguiendo este razonamiento, allí donde estemos ante un negocio jurídico entre privados, regido por lo tanto por el derecho de fondo, la Ley N° 25.506, así como su reglamento de ejecución, serán íntegramente aplicables en todo el territorio provincial; mas cuando se trate de un procedimiento administrativo que sustancie la relación de colaboración que debe existir entre el Estado y los particulares, sólo será aplicable cuando la parte pública de la vinculación esté encarnada por el Estado Nacional, mientras que en los procedimientos administrativos locales, las legislaturas provinciales podrán adecuarse o no a la norma nacional, conforme acepten la invitación a

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adherir formulada por el Congreso nacional.

Es esta la única interpretación armónica que puede hacerse a los fines de compatibilizar la integridad del texto de la Ley N° 25.506, con la autonomía que la Constitución Nacional reconoce a las provincias preexistentes para su organización institucional local.

Ahora bien, cabe preguntarse qué sucede con los certificados emitidos en aquellas provincias que no adecuaron su infraestructura de Firma Digital al texto de la Ley nacional aludida, ya sea porque formularon una adhesión parcial, o porque directamente decidieron regularlo en forma independiente -tales los casos de la provincia de San Luis o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-.

Estaríamos entonces en presencia de la otra cara de la moneda. Allí donde las provincias regulen cuestiones atinentes a su vinculación con los particulares en lo que hace a normas procedimentales de carácter administrativo, tendrán amplia libertad regulatoria; mas no podrán adentrarse en cuestiones que hacen a los negocios del ámbito del derecho privado, so pena de caer en una manifiesta inconstitucionalidad.

Recapitulando, podemos recordar que la firma digital no solamente se utiliza como medio de prueba de autoría de un documento, sino que también existen los denominados Sellos de Competencia, que tienen como finalidad acreditar una calidad determinada del firmante. Es decir, que con ello puede comprobarse que el documento ha emanado de un representante de cierta organización o del funcionario que ostenta la competencia propia de un cargo en el ámbito de la Administración pública.

En este último caso -es decir en lo referido al ejercicio de la función administrativa-, adquieren particular relevancia este tipo de herramientas tendientes a acreditar competencia, ya que al actuar los funcionarios públicos como órganos de la administración (CSJN, “Vadell, Jorge Fernando c/ provincia de Buenos Aires s/ indemnización”, Fallos 306:2030), y no como personas del derecho privado, como lo hacen en el cotidiano de su vida de relación, los sellos de competencia serían elementos claramente subsumidos en el ámbito de regulación subnacional, dado el carácter local de los órganos que conforman los gobiernos provinciales y municipales.

De allí, que dichos certificados sólo podrían ser emitidos en el marco de la regulación emanada de las Legislaturas provinciales, ya sea mediante

la adhesión a la Infraestructura nacional, como a través de un sistema íntegramente local, y las presunciones de autoría e integridad que se otorguea tales documentos sólo podrán ser evaluadas a la luz de la normativa provincial.

En este punto, debemos detenernos en el criterio sentado por la CSJN en el caso “Barreto, Alberto Damián y otra c/ provincia de Buenos Aires y otro s/ daños y perjuicios” (Fallos 329:759), que al precisar y acotar el concepto de “causa civil” para determinar la competencia originaria del máximo tribunal, estableció claramenteque la validez -o por el contrario su nulidad- de los actos de los órganos de la administración, sólo puede ser analizada desde la óptica de la regulación local, o sea, por normas de Derecho Público en el marco de nuestra organización constitucional.

Es decir que, allí donde intenten hacerse valer actuaciones de carácter administrativo en las cuales se hayan aplicado herramientas digitales para probar autoría e integridad, sea dentro del ámbito provincial o fuera de él, quienes deban interpretar la validez de dichas actuaciones, deberán hacerlo tomando como marco regulatorio el correspondiente a la jurisdicción donde se emitió dicho acto o se sustanció tal procedimiento.

Siguiendo dicha lógica, las presunciones asignadas a los documentos firmados digitalmente en el marco de las regulaciones dictadas por aquellos Estados locales que no resuelvan voluntariamente adherir a la PKI nacional, serán plenamente válidas y oponibles en todo el territorio nacional -y ante cualquier autoridad-, siempre que se vinculen con actos o procedimientos administrativos, y no con negocios jurídicos del ámbito del Derecho privado.

De todas maneras, resta aún un punto de conflicto entre la interpretación propuesta y las normas reglamentarias dictadas a nivel nacional.

Si bien el por el artículo 50 de la Ley N° 25.506 se invita a las Provincias a dictar los instrumentos necesarios para adherir al sistema, se generan dudas acerca de la constitucionalidad del sistema conforme los términos del artículo 37 del Decreto Reglamentario N° 2628/02, el cual extiende al ámbito de aplicación de las disposiciones de la Ley nacional y su Decreto Reglamentario a la digitalización de procedimientos y trámites internos no sólo en el ámbito de la Administración Pública Nacional, sino también en el caso de las Administraciones Públicas Provinciales, y de los Poderes Legislativos y Judiciales del orden nacional

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y provincial.

Aquí nuevamente debe primar un criterio interpretativo que atienda a compatibilizar armónicamente la totalidad del sistema, concluyendo que la disposición reglamentaria se refiere únicamente a aquellos casos en los cuales las provincias hayan adherido íntegramente a la regulación nacional en el marco de la invitación formulada, pero no alcanza -ni por lo tanto invalidaaquellos procesos de digitalización de trámites regulados en forma independiente a nivel local.

Como conclusión, podemos aseverar que la coexistencia de los regímenes propios de los diferentes niveles de gobierno, es perfectamente compatible, en tanto y en cuanto se deslinden adecuadamente sus competencias y ámbitos de aplicación, pudiendo armonizarse diversidades que, en definitiva, son la esencia misma de un sistema federal.

Sin perjuicio de ello, resulta atendible la inquietud en torno a la necesidad de coordinar acciones y políticas de certificación, necesarias para dotar de estabilidad, confianza y previsibilidad a todo el sistema en el territorio nacional. Pero entendemos que en el marco de nuestra organización federal, tales acciones deben surgir de la voluntad mayoritaria expresada en el seno de organismos interjurisdiccionales de concertación federal, donde todos los gobiernos -incluyendo al nacional-, puedan exponer sus necesidades y proyectos en ejercicio de su autonomía, arribándose a soluciones consensuadas y no impuestas desde una lógica centralista.

De allí, tomando como ejemplo a seguir algunas experiencias comparadas analizadas en el presente trabajo, pueden surgir instrumentos legales modelo que se repliquen luego en los Estados locales; o bien políticas de seguridad comunes con estándares mínimos que aseguren la fiabilidad de las infraestructuras locales, de forma tal de contribuir a la confianza en la totalidad del sistema sin avasallar las autonomías provinciales.

En síntesis, la lógica derivada de una diversidad federal moderada por mecanismos consensuados de coordinación, resultará en la progresiva extensión de la utilización de las nuevas herramientas digitales, contribuyendo al proceso de modernización de los estados y facilitando una actividad gubernamental cada vez más ágil, eficaz y eficiente, en un marco de participación, colaboración y transparencia.

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4. LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA LA VIOLENCIA EN EL FÚTBOL EN CIUDADES INTERMEDIAS

Investigadores:

Javier Eduardo Echenique* Paula Andrea Vassallo** Santiago Uliana***

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*Javier Eduardo Echenique Abogado. Orientación en Derecho Administrativo. Universidad de Buenos Aires (UBA).

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires.

Dirección de Compras y Contrataciones. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

**Paula Andrea Vassallo Abogada. Orientación Derecho Internacional Público. Universidad de Buenos Aires (UBA).

Especialista en Derecho Administrativo. UBA. Posgrado en Carrera de Daños. UBA.

***Santiago Uliana Licenciado en Sociología, Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires (UBA).

Profesor Adjunto, en cátedra “Antropología y Sociología de la actividad física y del deporte”, carrera: Licenciatura en actividad física y deporte.

Universidad Nacional de Avellaneda.

Ayudante Docente de 1º Categoría (concursado), en la materia “Sociología General”, Cátedra Miguel Angel Forte, Carrera de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, UBA.

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Índice 1. Presentación ............................................................................................................................... 2 2. Liga de Cañuelas: poco juego, pocos conflictos .......................................................................4 3. Liga de Lobos y los mecanismos de sanciones colectivas ......................................................... 8 4. Liga de Chivilcoy: entre la masculinidad y el territorio ...................................................10 5. Clima social ...................................................................................................................................19 6. Ingresando a la ciudad. Dinámicas territoriales del conflicto ........................................................21 7. Espiral de violencia en la Liga de Pergamino .........................................................................24 8. Cierre ............................................................................................................................................29 9. Recomendaciones de políticas públicas ....................................................................................31 Anexo Mapas ..................................................................................................................................34 Bibliografía .............................................................................................................................................36

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1. Presentación El presente trabajo es resultado del proyecto de investigación “Lineamientos y estrategias para la violencia en el fútbol en ciudades intermedias”. Presentamos un análisis de situaciones de conflicto y hechos de violencia a partir del relevamiento de las ligas de fútbol amateur de las ciudades de Cañuelas, Lobos, Chivilcoy y Pergamino, tomando en cuenta la dimensión cultural y de representación de identidades sociales que el fútbol expresa. A su vez, y como resultado, se ofrece un conjunto lineamientos estratégicos para la definición de políticas públicas que puedan intervenir sobre la problemática.

Durante el trabajo de campo, se utilizaron una serie de herramientas metodológicas que proporcionan las Ciencias sociales: entrevistas a los actores involucrados, producción fotográfica de los estadios en los días de partidos y lectura de imágenes, fuentes bibliográficas, análisis de discursos periodísticos en prensa escrita y radial, observaciones y análisis de fuentes secundarias sobre datos históricos y urbanísticos de las ciudades que albergan las ligas. Además, se tuvieron cuenta las percepciones y los discursos de los diversos actores sociales que participan desde distintos roles en las ligas: dirigentes deportivos, funcionarios estatales del área de deportes, árbitros, periodistas, exjugadores, hinchas y vecinos.

Los tipos de conflicto y los grados de violencia a ellos asociados resultaron de intensidad y tipo muy variados. En este sentido, en el documento que aquí se presenta se procuró representatividad de las situaciones relevadas; sin embargo, las formas que asumen los conflictos y la violencia no son únicas ni homogéneas en las ligas analizadas.

En un sentido teórico general, tanto en el análisis como en las propuestas para lineamientos de políticas públicas, hemos trabajado desde una perspectiva que ha hecho hincapié en el significado cultural de las acciones de violencia y los conflictos así como en las propuestas conceptuales de intervención pues, esencialmente, procuramos alejarnos de las tradicionales propuestas represivas desplegadas por los organismos de seguridad en el fútbol profesional de la Asociación del Fútbol Argentino (AFA), para explorar otras propuestas y posibles acciones que den cuenta de la dimensión simbólica que atraviesa al fútbol y los hechos de violencia allí perpetrados.

A partir de la comprensión de las vinculaciones de los hechos de violencia con los entramados culturales locales, también pensamos necesaria la construcción de operadores concretos que estimulen la participación comunitaria. Y, si bien se presenta una línea teórica-conceptual general, se exponen también operadores puntuales que constituyen ejemplos para movilizar la imaginación de los actores locales, quienes mejor conocen las tramas culturales y la cotidianeidad de las ligas y los partidos que allí se disputan para ofrecer respuestas satisfactorias.

Por otra parte, el trabajo ha sido útil para desarrollar un método de investigación que permita entender los hechos de violencia aplicables a otras ligas de fútbol amateur de la Provincia y aun del país, a partir de la operacionalización del concepto de clima social aquí presentado, asociado con las condiciones que posibilitan o no situaciones y grados de violencia, en ensamble con los elementos simbólicos de la práctica del fútbol.

Por otra parte, al no haberse encontrado estudios previos que problematicen la cuestión de la violencia en ligas de fútbol amateur, este estudio resulta entonces iniciático, en base a lo cual se trabajó en diálogo con estudios sociales de la violencia del fútbol “grande” de AFA. Este hecho redundó en la posibilidad de comprender, a partir de comparar respecto de distancias y diferencias, para encontrar la particularidad en un espacio marcadamente diferente como el del fútbol amateur. En este sentido, cabe remarcar la predisposición de los actores locales para con la investigación; su colaboración ha sido vital para desarrollar el trabajo, ya que, además, han mostrado una genuina preocupación por ayudar a la comprensión colectiva del problema que un trabajo investigativo de este tipo supone, mostrándose abiertos y deseosos de recibir propuestas que permitieran encauzar situaciones que les preocupan y les generan, en ocasiones, cierto nivel de desconcierto.

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2. Liga de Cañuelas: poco en juego, pocos conflictos La Liga de Fútbol Amateur de la Ciudad de Cañuela fue creada recientemente durante el año 2013. Ante la falta de un campeonato de once jugadores y la demanda de la comunidad, la Municipalidad decidió impulsar la creación de la Liga. En su primera versión, estuvo compuesta por ocho equipos y llegó a 15 para la edición del año 2015. En su gran mayoría, los equipos surgieron del interés de los jugadores por participar. Por ejemplo, grupos de amigos motivados por la posibilidad, armaron equipos y se integraron a las instituciones deportivas ya existentes, para poder así obtener la cobertura que la reglamentación de la Liga exige para disputar el torneo.

El surgimiento de los equipos de manera reciente y conjunta con la Liga es una cuestión no menor a la hora de tener en cuenta los bajos niveles de conflictividad y violencia que se observan en el desarrollo del torneo de Cañuelas, en comparación, como veremos a continuación, con otras ligas de la Provincia. La falta de pertenencia institucional previa de parte de los jugadores al club redunda en un bajo nivel de identificación con la institución.

Como ya se mencionó, en muchos casos, los equipos fueron, primero, un equipo de fútbol y luego, representaron a una institución; o bien, ante la apertura de la competición, decidieron presentar un equipo en la Liga a través de los clubes. Estos hechos provocaron además una baja identificación del equipo y sus jugadores con los clubes a los cuales representan. Se trata de instituciones deportivas que poseen diversas actividades además del futbol.

Así, los clubes no encuentran canales exclusivos de representación sólo en el fútbol.

Como veremos a continuación, en otras ligas, la forma e intensidad que asume la identificación de los jugadores y la comunidad con el emblema del club cuando este se pone en circulación en un torneo es un hecho fuertemente determinante de situaciones de conflicto. Tomamos aquí las reflexiones de Bromberger (2001) para entender la importancia del club de fútbol en la construcción y representación de identidades sociales. Al respecto, el antropólogo francés entiende que la popularidad del fútbol se debe a que es una práctica que se constituye como un espacio privilegiado para la producción y puesta en escena de identidades colectivas, identidades de lo más diversas que pueden incluir, entre otras, regionalismos, nacionalismos, religiones,

pertenencias políticas, de clase social, de género y, para el caso argentino, podríamos agregar, por su fuerza, las identidades barriales, la expresión mínima de lo local. Una primera conclusión sobre el por qué del bajo nivel de conflictividad en la Liga de Cañuelas es, entonces, la escasez de aspectos simbólicos allí movilizados.

La férrea aplicación de sanciones es otro de los mecanismos que contribuye a los bajos niveles de conflictividad. La Dirección de Deportes municipal decidió establecer un criterio de severidad para con las transgresiones. Este abordaje generó en los participantes una conciencia de la necesidad del respeto a las normas internas del torneo. Este hecho fue posible también dado que la Liga es nueva y, por lo tanto, se pudo imponer un sistema de autoridad fuerte y legítima del cual, como vemos, participa, decisivamente, el estado local.

Otra de las cuestiones determinantes en la baja conflictividad es la no afiliación de la Liga a la Asociación del Fútbol Argentino. El campeonato no clasifica a las plazas para los torneos nacionales en juego (Argentino C y Copa Argentina). Este hecho trae aparejada otra situación que impacta también en los bajos niveles de conflicto que es la escasa circulación de dinero. Recapitulando, ambos elementos (no clasificación a torneos mayores y poca circulación de dinero) sumados a la cuestión de la debilidad de las identidades puestas en juego durante los partidos influyen decisivamente en las pocas situaciones conflictivas y de violencia acontecidas.

En relación a las situaciones de violencia, se observa una dinámica reproducida en todas las ligas analizadas que resulta sumamente particular. A diferencia de lo que sucede en el fútbol profesional de AFA, donde los hechos de violencia ocurren entre las hinchadas, dentro o fuera del estadio, involucrando casi exclusivamente a los hinchas (Uliana, 2015), se da un tipo de acciones violentas que circulan desde “adentro” del campo de juego con la participación de los jugadores hasta extenderse al “afuera” e involucrar a los espectadores (ver apartado 7). Los conflictos entre jugadores a partir del juego brusco pueden generar hechos de violencia primero entre los jugadores y, en casos, entre estos y la autoridad arbitral, para luego trasladarse a la tribuna. Este tipo de hechos de violencia han sucedido en la Liga.

Respecto de la reglamentación que regula conductas tanto de los jugadores como del público, la Liga

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utiliza el reglamento de la AFA pese a no estar afiliada. Concurren a los partidos normalmente unas 100 a 150 personas. Excepcionalmente, en instancias definitorias, pueden asistir a las canchas unos 400 espectadores. Por otra parte, respecto de las cuestiones relativas a la seguridad en partidos “normales”, solamente se utiliza una presencia policial “mínima” de dos efectivos que se ubican dentro del campo de juego para resguardar la seguridad de los árbitros ante eventuales hechos de violencia por parte de los jugadores o del público hacia éstos. La presencia policial en las canchas se complementa con un móvil que patrulla la cuadrícula de la traza urbana en donde se ubica la cancha. Sólo en partidos definitorios, se convoca una cantidad mayor de efectivos. Este hecho se dio extraordinariamente con la convocatoria de 20 efectivos para un encuentro de la última fecha, en donde se enfrentaron el primero y segundo de la tabla y protagonizaron una final de hecho en la Liga de 2014.

Finalmente, peleas entre jugadores, agresiones de éstos al árbitro, uso de pirotecnia (prohibido) y peleas que se iniciaron dentro del campo y se expandieron a las tribunas son los típicos hechos de violencia que se suceden en una Liga que, como se mencionó, posee bajos niveles de conflictividad.

3. Liga de Lobos y los mecanismos de sanciones colectivas como forma de control de la violencia Por antigüedad y participación (20 equipos) la Liga Lobense de Fútbol amateur se destaca en el contexto provincial. En los últimos años, la Liga atraviesa un intenso proceso de profesionalización de sus estructuras producto del ingreso de capitales externos vinculados a los negocios de compra y venta de jugadores. Este es el caso de los clubes Rivadavia y Deportivo Coreano que han tomado el camino del gerenciamiento del fútbol de la primera división. Los ingresos, en parte, se han traducido en mejoras en infraestructura de los clubes, lo cual, a su vez, ha traído una mayor masa societaria y crecimiento en cantidades de actividades internas.

Este crecimiento institucional ha generado un mayor entusiasmo y expectativa del público al elevarse el nivel del juego por la participación de jugadores externos al partido y por la profesionalización en general que implica remuneraciones más altas para algunos jugadores de mejor calidad técnica y mejor preparación en general de los atletas. Este

hecho también se ha trasladado a los árbitros que han incrementado su formación y entrenamiento.

Como contrapartida de la mejora de la competencia por los factores mencionados se ha generado una mayor tensión en el espectáculo respecto de lo que está en juego en los partidos.

En tanto fenómeno de la representación, la Liga Lobense pone en juego identificaciones locales de carácter barrial. En este sentido, y pese a que el campeonato es disputado por equipos de diferentes localidades pertenecientes al partido de Lobos, los conflictos y las mayores tensiones resultan en los encuentros disputados por equipos de la misma ciudad.

Un tipo de conflictividad que ha venido creciendo, resultado de la ampliación del interés por la Liga en tanto espacio de negocios, surge de la reacción de los hinchas ante una situación observada como injusta, relativa a la profesionalización despareja entre los clubes que reciben capitales externos y aquellos que continúan con una estructura organizacional amateur. Si bien por distintas motivaciones este hecho ha generado peleas entre jugadores trasladadas al público, esta dinámica está también presente, como se dijo, en la Liga de Cañuelas.

Otro de los focos de violencia que se fue observado en el resto de las ligas relevadas es el rechazo a la figura de los árbitros, quienes son muy maltratados y se vuelven catalizadores de los malestares.

Respecto de esta realidad, y ante reiteradas situaciones de violencia, se ha implementado un tipo de sanción colectiva que consiste en que las agresiones a un árbitro son penadas con una suspensión de la totalidad de los partidos de la fecha, además de, obviamente, las sanciones a la institución y los individuos. Este recurso ha producido una disminución notable de este tipo de situaciones de violencia. Se concluye, debido a la probada efectividad de la medida, que este mecanismo punitorio de carácter colectivo puede constituir un modelo a replicar en otras ligas.

Como se mencionó, debido al crecimiento general del torneo y al incremento de las tensiones que esto ocasiona producto de lo que está en juego (dinero de las inversiones en jugadores y plazas para los torneos de AFA), se ha decidido como medida de “seguridad” replicar a escala el ordenamiento del público en los estadios realizado en el fútbol de AFA. En esta línea, comenzó a exigirse a los clubes la construcción de espacios intermedios vacíos para

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separar a las parcialidades, los llamados en la jerga de la seguridad deportiva “pulmones de separación”, así como también el ingreso de las parcialidades al estadio diferenciado por calles distintas. Es importante dejar en claro, y tal como lo comprueban los estudios previos, que este modo de gestión de la seguridad en los estadios ha resultado altamente negativo, porque los operativos de seguridad, lejos de controlar o prevenir los hechos de violencia, contribuyen decisivamente a la construcción del fútbol como un espacio de violencia (Godio y Uliana, 2013). Las estadísticas muestran que, lejos de evitarse, la violencia se ha desplazado en tiempo y espacio con la puesta en funcionamiento de estos operativos que hacen eje en la separación de los hinchas (Murzi, Sustas y Uliana, 2011), por entender a la rivalidad como causal del problema de la violencia en los estadios. Asimismo, estos modos de “control” de la violencia resultan cuestionables en la medida en que los conflictos en la Liga Lobense suceden a partir de las discusiones de los fallos arbitrales, las peleas dentro del terreno de juego entre jugadores expandibles a los hinchas en las tribunas y las identidades locales escenificadas en el juego. Los conflictos, entonces, no suelen sucederse por enfrentamientos entre hinchadas. Concluimos aquí que este tipo de medidas resultan peligrosas en la medida en que promueven una lógica de la enemistad y la no aceptación del otro en un espacio de fútbol barrial en donde aún perduran de manera “natural” otras formas de convivencia cotidianas.

Empezaremos por realizar una descripción histórica que abarca aspectos culturales, sociales, urbanísticos y demográficos de la ciudad de Chivilcoy, en tanto se constató que el espacio geográfico que alberga a la Liga y los conflictos que allí se suceden durante los partidos expresan una vinculación directa con cuestiones urbanas. A modo de anticipo, planteamos que, en las situaciones de conflicto que se dan en torno a los partidos, están en juego decisivamente las tramas territoriales y las identidades sociales que se construyen en la ciudad.

4.1. Identidades geográficas La ciudad de Chivilcoy es una ciudad ubicada en el centro oeste de la provincia de Buenos Aires, a 160 km de la Capital Federal, sobre la ruta nacional RN 5 y las rutas provinciales RP 30 y RP 51. Es la cabecera del partido homónimo. El partido posee una población de 64.185 habitantes y su ciudad cabecera (Chivilcoy) registró unos 58.152 habitantes según datos del censo 2010. En términos demográficos, estamos en presencia de una ciudad media de la provincia de Buenos Aires.

A continuación, analizaremos una serie de situaciones conflictivas que, en algunos casos, involucran hechos de violencia en la Liga Chivilcoyana.

Hemos tomado esta liga para analizar con mayor profundidad los conflictos, en primer término, por la importancia que posee en el contexto de las ligas de fútbol amateur de la provincia de Buenos Aires -cantidad de equipos participantes, años de antigüedad, convocatoria- por un lado, y por la representatividad que pensamos que expresan los conflictos que allí suceden, por otro 1.

Uno de los aspectos que caracteriza y destaca a la ciudad es el entramado urbano. Su traza se caracteriza por el llamado trazado en damero típico de muchas de nuestras ciudades. Posee una orientación a “medio rumbo”, es decir, que todas las calles se despliegan ortogonalmente en sentido nordeste-sudoeste y sudeste-noroeste, casi sin excepción. La traza se destaca por poseer manzanas más pequeñas que otras localidades.

Posee además una gran cantidad de espacios verdes. Existen en la actualidad unas diez plazas dispersas de manera ordenada por todo el territorio urbano, y un cierto número de plazoletas, parques, plazas secas y otros espacios verdes. La plaza mayor, denominada Veinticinco de Mayo, es la más extensa de las plazas públicas (alrededor de 50000 m²), y es la que aglutina en su entorno todo el movimiento comercial, sedes administrativas, municipalidad, parroquia mayor, correo, bares, restaurantes y bingo.

1 Aquí nos apoyamos en el concepto de hecho social total propuesto por Marcel Mauss, quien entiende que existen ciertos hechos que poseen una significación mayor respecto de su capacidad para condensar y representar simbólicamente distintas situaciones de la vida social. En ese sentido, se considera que los conflictos registrados por esta investigación a lo largo del trabajo de campo, que incluyó otras ligas y ciudades, resultaron altamente representativos y con una carga simbólica sumamente densa e interesante para la interpretación científica.

En lo que respecta al desarrollo territorial extensivo, la geografía urbana se rige a través de dos “columnas vertebrales”, que son las principales avenidas, las cuales se cortan en ángulo recto en la Plaza Mayor. Estas avenidas (Ceballos, Soarez, Sarmiento y Villarino), se despliegan desde el centro, por cerca de 900 metros, llegando a las

4. Liga Chivilcoyana de fútbol: entre la masculinidad y el territorio

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avenidas que conforman la primera circunvalación.

La circunvalación, forma un cuadro perfecto de aproximadamente 2000 metros de lado.

Históricamente, la ciudad creció y se desarrolló dentro de este cuadro, en torno a las avenidas principales, siendo la circunvalación un límite al crecimiento urbano, según el plan urbano presentado y aprobado en 1865. No obstante, para dicha época ya aparecían sectores urbanos que excedían ese límite, principalmente con la inauguración de la Estación Chivilcoy Norte (actual terminal de ómnibus), con lo cual, la zona Nordeste de la ciudad cobró un crecimiento notable, siendo el primer sector de la ciudad que se consolidó.

También aparecen hacia la zona sur de la ciudad barrios como el popularmente conocido como Barrio Obrero.

A partir de 2005 apareció como nuevo elemento ordenador, la segunda circunvalación, esta vez, formando un cuadro de 3800 metros de lado, concéntrico de la primera. Este nuevo anillo fue un notable operador para el desarrollo urbano en la zona interior de este nuevo anillo.

En relación a los deportes la ciudad posee una intensa vida deportiva asentada en instituciones bajo el formato de clubes sociales y deportivos y sociedades de fomento. Históricamente estas instituciones se ubican en calles y avenidas muchas de ellas directamente frente a las plazas, lo cual ha resultado en un hecho significativo respecto de la construcción de un sentido de la identidad que conecta en cada uno de los clubes una fuerte relación con el espacio geográfico. En concreto nos referimos a que los clubes representan a plazas y/o a los distintos barrios de la ciudad que las contienen.

Y aunque muchos de los clubes se han mudado o bien han abierto nuevos predios que incluyen la construcción de canchas de fútbol hacia las afueras del tejido urbano tradicional (por fuera del primer anillo de circunvalación) la identificación con la plaza y el barrio continúa vigente. Reforzando esta idea de la existencia de una identidad territorial expresada por los clubes, constatamos que muchas de las instituciones llevan el nombre de la plaza o de la calle en la cual están emplazadas (ver mapa 2).

Como dato significativo sobre las identidades territoriales en juego en el campeonato de fútbol, es importante señalar que solo compite en la Liga un equipo que no pertenece a la ciudad, el Club Social y Deportivo Moquehuá de la localidad de Moquehuá, lo cual nos habla de la centralidad marcadamente chivilcoyana que asume la disputa

por el campeonato. Dicho de otro modo, son los barrios y zonas de la ciudad a través de los clubes lo que está en disputa en los partidos de fútbol. A continuación, veremos una imagen que refuerza la idea de la relación del club con el territorio.

Foto identidad territorial

En la fotografía, podemos observar una bandera colgada por los hinchas de Once Tigres en un día de partido, que posee una leyenda que identifica al club con el barrio “La Glaxo”. Este barrio se sitúa muy próximo al club y lleva el nombre de una vieja fábrica láctea.

Hasta aquí, hemos planteado que los clubes, en tanto objetos simbólicos, expresan para los habitantes de Chivilcoy la capacidad de representar una relación afectiva y de identificación con el territorio. En una ciudad en donde el trazado de sus calles es un hecho significativo que hace a una de sus características principales, nos parece algo casi “natural” que en tanto lenguaje con un grado de plasticidad el fútbol NO ENTIENDO y sus clubes logren representar esa particularidad de la ciudad.

Vinculado a ello, por otra parte, debemos incorporar en el análisis que la ciudad presenta un carácter marcadamente homogéneo, y nos referimos a parámetros como la poca distancia de los barrios al centro y su accesibilidad, la pavimentación de las calles y la extensión de la red de servicios públicos como agua potable, cloacas, iluminación y servicio de internet libre. Con diferencias, las distancias sociales y económicas entre unos y otros barrios son objetivamente menores que, por ejemplo, las de otras ciudades de la provincia como La Plata, Mar del Plata, Avellaneda o Quilmes.

Respecto de la relación entre identidades territoriales y clubes de fútbol en la ciudad, presentamos los mapas 1 y 2 anexados al final del trabajo. El mapa 1 permite observar la construcción del espacio urbano original como una traza racional -en el sentido de regular- que incluye

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espacios verdes (plazas y parques) y avenidas, donde la Avenida de Circunvalación marca el límite geográfico y posteriormente social entre el adentro y el afuera de la ciudad. El mapa 2 incluye el emplazamiento de los clubes de la Liga y su relación con la espacialidad, fundamentalmente las plazas y avenidas pertenecientes a los barrios. La segunda Avenida de Circunvalación construida ya entrada la década de los años dos mil, ha sido de vital importancia para la impulsión del desarrollo de zonas periféricas al tejido urbano y desde el punto de vista material y simbólico son parte de un proceso de inclusión social NO ENTIENDO. Aquí nos detenemos; más adelante veremos cómo la construcción de la segunda circunvalación se ensambla con hechos de violencia y conflictos en el fútbol (ver punto 6).

Ahora pasaremos a analizar el segundo de los elementos que se encuentra representado en clubes y escenificado durante los partidos de fútbol: la masculinidad. Al respecto, numerosos trabajos científicos han demostrado que, a lo largo de la historia del siglo XX, el fútbol se constituye como un espacio de representación de la masculinidad. Aunque en los últimos años y en diferentes países ha crecido significativamente la participación de las mujeres como jugadoras o como público de fútbol, éste sigue siendo un espacio eminentemente masculino, esencialmente por el tipo de valores que allí se producen y transmiten.

Y, por supuesto, que el fútbol de Chivilcoy no es la excepción, mayoritariamente transitado por hombres -practicantes e hinchas- se despliegan en él valores, formas de ser y modos de pensar típicamente masculinos.

4.2. Identidades masculinas El fútbol ha sido, desde sus inicios, un articulador de las identidades centrales de la vida en sociedad; especialmente, la masculinidad ha encontrado en él un objeto privilegiado para su construcción (Archetti 1985, Alabarces 2014 y Garriga Zucal, 2005). En este sentido, el fútbol de Chivilcoy continúa siendo un articulador simbólico de identidades masculinas aunque este despliegue se da de una manera singular. Al respecto, en la visión de Archetti (2001) el fútbol argentino produce una particular construcción de identidades masculinas.

Todo fenómeno de identificación colectiva supone la construcción de relaciones de alteridad, esto es la existencia imaginaria de un otro distinto del el cual

puedo diferenciarme para ganar singularidad. En las sociedades modernas y occidentales, ese otro del hombre ha sido siempre la mujer; sin embargo, en la cultura futbolera argentina, el otro del hombre está encarnado en la figura de otro hombre pero en este caso de condición homosexual.

Numerosos trabajos etnográficos (Gil, 2007 y Garriga Zucal, 2007 entre otros) han comprobado cómo los hinchas en los estadios ponen en juego su masculinidad contra un otro homosexual.

Los hinchas del equipo rival en la tribuna “son todos putos”, “chupan pija” o “se la dan”. Estos epítetos e insultos, que hacen alusión a sujetos y actos sexuales, son enunciados por hinchas contra hinchas de otros equipos ocasionalmente rivales y tienen un sentido definido en cuanto a la afirmación de la propia identidad masculina. En los partidos de la Liga presenciados, hemos podido constatar esta particular construcción de la identidad masculina propia de nuestro fútbol. Por ejemplo, en uno de los diálogos a los gritos entre hinchas rivales de una tribuna a la otra durante el partido que enfrentaba a los equipos de Alsina y Varela, uno de los hinchas acusaba a los del otro equipo de “están callados culo roto” y recibía la contestación desde la tribuna de enfrente de un hincha con un contundente “cállate puto”. Ambos acusaban al hincha rival de homosexual por su pertenencia al club. En el mismo partido, cuando un jugador de Varela recibía una fuerte infracción que lo dejó unos minutos en el piso, situación del juego que determinó la expulsión del jugador infractor por parte del árbitro, desde la tribuna, se escuchaban gritos hacia el jugador lesionado que lo intimaban a retomar el juego con un “levántate puto, cagón” y un “culo roto, cagón”. Estos discursos de los hinchas develan la peculiar construcción del otro en el proceso de autoafirmación de la propia identidad, donde la figura del ocasional rival es agraviada e insultada con una carga simbólica negativa resultado de su supuesta orientación sexual. Mientras que la condición sexual es un atributo relativo a las elecciones personales, desde la perspectiva de los hinchas, es tomada con un indicador de una situación de disminución, debilidad, falta de fortaleza y hombría; en el razonamiento de los hinchas, la inferioridad del otro -en tanto carga de masculinidad- exalta mi condición y mi ser.

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Por su parte, Louveau (2007) plantea, en relación a la práctica de los deportes, que existe una diferenciación por género. Esencialmente, mientras que en los deportes socialmente considerados masculinos como el fútbol se construyen y reproducen parámetros ligados a la masculinidad y, entonces, asociados a atributos como fuerza, resistencia o virilidad, en las prácticas de actividad física y deportivas mayoritariamente realizadas por mujeres, se despliegan atributos considerados socialmente como característicos del ser “femenino”, como por ejemplo la gracia, la plasticidad y emocionalidad propias de, por ejemplo, la danza o el patín. Asimismo, la autora también entiende que deportes como el boxeo, el automovilismo o de manera más masiva el fútbol, en donde se ha dado una incorporación relativamente importante de mujeres paulatinamente a partir de los años ochenta, los valores y significados sociales que allí circulan siguen estando asociados al mundo de lo masculino, hecho que hemos observado y refrendado durante los partidos de la Liga. Al respecto, existe una gran cantidad de mujeres que participan de los encuentros en su calidad de hinchas y se reconoce en los estadios un nutrido grupo que asiste solo, normalmente, familiares y amistades de los jugadores, que ocupan un lugar destacado en el centro inferior de la tribuna y se hacen visibles por propinar en un tono entre jocoso, burlesco y agresivo (1985) epítetos que hacen alusión a la condición homosexual de los jugadores rivales, sobre todo en los momentos en que éstos se retiran del campo de juego en el entretiempo o al final del encuentro. Afirmaciones como “pelado puto” en el partido de Alsina contra Varela, o en el partido entre Once Tigres y Cerámica donde las hinchas les gritaban a los jugadores visitantes “pito corto”, haciendo alusión a un supuesto atributo sexual disminuido como lo es poseer pene pequeño, carencia que, socialmente, significaría limitación en la hombría y la masculinidad del otro. En ese misma línea, otros insultos como “siete cagón” o “gordo puto” son algunas formas a través de las cuales se construye, desde el leguaje, la masculinidad pero, paradójicamente, en la boca de las mujeres.

Es decir, aun las mujeres reproducen uno de los aspectos culturales centrales del fútbol.

Hasta aquí, hemos mostrado que la pertenencia al espacio urbano y la masculinidad son dos de los dos atributos centrales que se ponen en escena durante los partidos. Son, además, la base sobre la cual se erigen los conflictos en la Liga.

5. Clima social Resulta ahora el momento adecuado para introducir una pregunta fundamental para explicar la violencia y los conflictos: ¿por qué en muchas ocasiones esas disputas en donde los actores del mundo del fútbol visibilizan sus identidades no encuentran resolución en el juego y se deslizan hacia situaciones de violencia? Para explicarlo, introduciremos el concepto de clima social (Kornblit, Adaszko yDi Leo, 2008) utilizado por investigadores para explicar situaciones de violencia escolar.

El concepto de clima social refiere a las relaciones intersubjetivas que suceden entre actores en contextos institucionales, estas relaciones pueden ser habilitantes o no al ejercicio de hechos de violencia. Varios son los factores que en las instituciones pueden intervenir en la construcción de un clima social negativo para las relaciones entre las personas. Así, en las escuelas, la posibilidad de que los climas sociales sean habilitantes de situaciones de violencia se dan sobre todo a partir de déficit de los lazos sociales y la precariedad de las mediaciones discursivas y simbólicas de los actores y la imposibilidad que esto genera para reconocerse en los otros. Específicamente, la interacción entre jugadores e hinchas que suponen los encuentros de fútbol de la Liga tiene una fuerte carga de agresión hacia el rival en muchas circunstancias. La negación y la agresión del adversario deportivo visualizada tanto en las jugadas violentas y, en muchos casos, desleales entre jugadores, o con cánticos y gritos de los hinchas en las tribunas , dan cuenta de un tipo de vinculación con el otro que, lejos de aceptarlo en su diferencia, contribuye a un clima de discriminación y violencia.

Dejamos aquí planteado en un sentido teórico algo que creemos imprescindible para avanzar en la comprensión de las causas profundas que motivan la violencia y los conflictos que suceden en las Ligas. Al respecto, notamos que no siempre la figura del otro es comprendida como alguien que forma parte de un mismo espacio, para el caso la ciudad y la Liga de Fútbol Chivilcoyana, sino como un enemigo al que hay que enfrentar y vencer en la “lucha” por obtener un triunfo. A esto le añadimos que lo que está en juego no es ni más ni menos que la masculinidad y el honor del territorio propio. Por lo tanto, en un contexto en donde, por la lógica del enfrentamiento que proponen los deportes, están en juegos dos elementos básicos de la identidad de las personas, y donde, en el plano discursivo, la

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victoria del otro puede afectar mi identidad, resulta lógico que se construya un clima social negativo y habilitante para situaciones de violencia.

6. Ingresando a la ciudad. Dinámicas territoriales del conflicto Recapitulando, hemos venido resaltando la dimensión cultural del fútbol en tanto escenario de representación de identidades y conflictos, y cómo estos operan en la construcción de climas sociales negativos relativos a las interacciones entre actores, pudiendo ser plataforma para los hechos de violencia. Por otra parte, incorporamos al análisis la definición de Elias y Dunning (1992) sobre el deporte moderno, para quienes se trata de juegos reglados que proponen una situación de enfrentamiento y lucha simbólica que se resuelven en el marco de las reglas de cada deporte. A su vez, como artefacto de representación específico, el fútbol tiene la particularidad de movilizar conflictos, disputas e identidades que se trasladan del campo de juego a la tribuna con los hinchas.

Los espectadores de un partido de fútbol creen que ellos también participan de las contiendas porque sus manifestaciones en forma de cantos, banderas o saltos pueden influir en el resultado del encuentro (Bromberger 2001).

Reconociendo esta función social de representación y narración de situaciones colectivas, lo que la literatura sobre fútbol y violencia (Alabarces 2005, Garriga Zucal2010 y otros) ha comprobado con numerosos trabajos empíricos, es que este tipo de acciones, cuando involucran hechos de violencia, como pueden ser desde los insultos de una tribuna a la otra, agresiones a los referís por inconformidad con un fallo, peleas en las adyacencias de los estadios entre hinchas o la invasión del campo de juego por los hinchas en un partido decisivo, lejos de ser hechos irracionales y carentes significación como suelen ser interpretados por ejemplo por los medios de comunicación , están cargadas de sentido. Los hechos de violencia poseen un significado que, aunque muchas veces no sea compartido o aun interpretado en el sentido que los protagonistas les asignan, no por ello es correcto juzgarlos como irracionales.

Entonces, aquí concluimos que captar la racionalidad de las acciones violentas, es decir el sentido que le asignan los propios actores, permite entenderlas en su cabal dimensión y eventualmente poder diseñar medidas adecuadas para intervenir eficazmente

sobre ellas, medidas que, al comprender las raíces culturales de la violencia, se distancien de las ya fracasadas medidas de militarización de los estadios del fútbol de AFA. Analizaremos ahora, a partir de un ejemplo, una situación de conflicto que alcanzó en la comunidad un fuerte impacto, derivada de la vinculación de hechos de violencia con instancias de representación de conflictos urbanos, que encontraron en el fútbol un canal de expresión.

Estos hechos sucedieron cuando los equipos de Once Tigres y Florencio Varela considerados dos de los más convocantes se enfrentaron durante en el torneo 2015. Ambos equipos son acompañados por una importante cantidad de hinchas que poseen un fuerte sentido de pertenencia e identificación con el club y el barrio que los cobija: La Glaxo, los primeros y el barrio FONAVI, los segundos. A su vez, estos últimos poseen la particularidad de reproducir en los estadios la estética típica de los clubes de primera división de los campeonatos de AFA; largas banderas, bombos, cánticos con idénticas temáticas y melodías o hinchas que concurren a los partidos con la camiseta del primer equipo. Ello permite constatar bajo estas formas de participación experiencias enmarcadas en lo que Alabarces (2004) llamó cultura del aguante, es decir una dimensión estética de la participación y una ética de los comportamientos. La idea es que la violencia es una forma para los hinchas de acumular aguante en tanto principal capital simbólico en juego en las culturas futboleras. Así, en la búsqueda por obtener más aguante los hinchas se pelean con otros hinchas y hasta con la policía.

Durante la semana previa al partido por las redes sociales comenzaron las agresiones entre hinchas de ambas parcialidades. Hecho que haría eclosión pasando de las palabras a los actos durante el partido y tras su finalización con la evacuación de los hinchas. El temor producto de la circulación de mensajes agresivos con amenazas de violencia en la red impulsó a las autoridades a diseñar un operativo de seguridad similar a los del fútbol de AFA, con mucha presencia policial y separación de las parcialidades dentro y fuera del estadio. Hubo un primer incidente entre los hinchas de Once Tigres y la policía por una supuesta agresión en la tribuna, con empujones y golpes entre policías e hinchas. Finalizado el encuentro, los hinchas fueron interceptados por la policía cuando por una misma calle se alejaban en masa de las adyacencias

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del estadio. Este encuentro terminó en una pelea entre el personal policial e hinchas que incluyó piedras, balas de goma, detenidos y una fuerte represión policial. Ambos acontecimientos, el de dentro del estadio y el de la desconcentración, expresan un sentido definido que articula modos de relación específicos (cultura del aguante) con una dimensión política producto de formas específicas de representación de la identidad. Veamos los por qué de la violencia.

Si bien el club Once Tigres no es nuevo y recién en los últimos años ha comenzado con la práctica de fútbol y, durante el año 2015, realizó su primera incursión en el campeonato de la Liga, para el resto de los clubes es “el nuevo”. A su vez, está ubicado en uno de los límites demarcados por la segunda Circunvalación (ver mapa 2), que, como se mencionara, su pavimentación a partir del año 2005, generó un proceso de revalorización de las tierras y de desarrollo de zonas antes periféricas y marginales y ahora plenamente integradas al tejido urbano. Para entender el significado de la violencia que rodeó ese partido de fútbol recurrimos a Bourdieu (2000), quien señala que lo social se expresa simbólicamente, y que los conflictos por los cambios sociales y la igualdad se reproducen también en el campo simbólico, son luchas por los modos de presentarse y representarse y ser reconocidos por la sociedad. Al respecto, consideramos que las hechos de violencia desatados en aquella tarde entre los hinchas de Once Tigres y la policía en las calles, y en la red con los hinchas de Varela en los días previos, expresan un doble contenido simbólico; por una parte, en un espacio constituido por la lógica de la diferenciación como el fútbol, en donde además de los puntos en el partido están en juego atributos de masculinidad, para dos de los clubes con públicos más fieles y seguidores y pertenecientes a barriadas populares, se compite por demostrarle al otro y al resto de la ciudad en su primer choque deportivo de Liga quién es el más “macho” y se la “aguanta”. Por otro lado, no puede dejar de soslayarse que el club Once Tigres representa a sectores populares de la ciudad, los vecinos del barrio La Glaxo, que han encontrado en su participación en la Liga una forma de visibilidad social y de presentación de su identidad cultural en tanto espacio barrial diferenciado. Antes, habitar el barrio La Glaxo era ser un habitante de la periferia; ahora, sus habitantes han sido incorporados a la traza céntrica (ver ubicación en mapa 2) pero deben “ganarse” el reconocimiento para pertenecer

plenamente a la ciudad. Avanzar desde los cambios materiales producto de la urbanización impulsada por el estado municipal requiere un correlato simbólico. En síntesis, el conflicto descripto condensa aspectos relativos a una doble representación identitaria puesta en juego por los actores locales en y a través del fútbol; la masculinidad como signo de distinción del grupo y la lucha por el reconocimiento de la comunidad son parte de un proceso de inclusión social de sectores sociales antes periféricos.

7. Espiral de violencia en la Liga de Pergamino El trabajo de campo ha dado como uno de sus hallazgos la comprensión de una nueva forma de ejercicio de la violencia característica de las ligas de fútbol amateur. Esta consiste en un tipo de conflictividad que se inicia dentro del campo de juego entre los jugadores y se extiende a las tribunas con los hinchas. Estas acciones pueden darse a partir de infracciones violentas entre jugadores, juego brusco o disconformidad con los fallos arbitrales de parte de jugadores o del cuerpo técnico en un marco de permanente disconformidad y de climas sociales favorables que legitiman y estimulan este tipo de intercambios violentos. Veremos a continuación, uno de estos casos sucedidos en la disputa de un encuentro eliminatorio y decisivo en Liga Pergaminense de Fútbol.

En el año 2013, los equipos de Douglas Haig y Argentino se jugaban el pase a la Final de la temporada. El equipo de Douglas ganaba uno a cero cuando a los 42 minutos del segundo tiempo, el árbitro sancionó un tiro libre a favor del equipo de Argentino, ante lo cual los jugadores de Douglas comenzaron a increpar al réferi. A todo esto, los jugadores suplentes de Argentino increparon al juez de línea reclamando por la dureza de la infracción cometida por el jugador de Douglas. Ante el tumulto, la policía ubicada dentro del campo de juego, agredió a uno de los jugadores del equipo de Argentino que había sido reemplazado con un bastonazo, esto generó una gresca generalizada entre jugadores y policías. Esta situación se trasladó a la tribuna cuando los hinchas del equipo que iba perdiendo quisieron ingresar al terreno de juego, a la vez que realizaron destrozos en las instalaciones del club Racing, sede que albergaba el encuentro.

A continuación, presentamos una serie de gráficos en los cuales se esquematizan estas formas de violencia que se da en los encuentros de las ligas.

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En el gráfico “Situación de violencia 1. Fútbol de AFA”, se observa la típica forma de violencia que se da en el marco de los torneos del fútbol de AFA, especialmente en la categoría de Primera división y B Nacional en donde el epicentro de los conflictos sucede en las tribunas entre hinchas. Esto puede ser entre hinchas de la misma hinchada o facciones como es característico de los últimos años, o bien en enfrentamientos entre hinchadas rivales. Si bien la violencia en estos escenarios se ha ido desplazando de la espacialidad y la temporalidad del estadio, esto es producto de una forma de intervención que ha tornado a los estadios espacios de máxima seguridad, con controles al ingreso, cacheos, cámaras de seguridad entre otras medidas; lejos de erradicarse la violencia la ha desplazado.

El grafico 2 “Situaciones de violencia 2.Fútbol en ligas amateur” reproduce las formas de la violencia extrema aunque característica de los campeonatos de ligas amateur. Como se observa en el gráfico, los conflictos se inician dentro del campo de juego e involucran a los protagonistas, fundamentalmente jugadores aunque, en ocasiones, participan también los entrenadores y demás personas del cuerpo técnico, árbitros y la policía apostada dentro del campo de juego. En concreto, la situación de violencia produce una suerte de desbande generalizado que se traslada a las tribunas e involucra a los hinchas que, en ocasiones, invaden

el campo de juego. Como se mencionó en el caso citado de la Liga de Pergamino a modo de ejemplo, este tipo de hechos de violencia suceden mayoritariamente en situaciones definitorias de los torneos. A modo de hipótesis, se considera que la no profesionalización de los jugadores y la cercanía -no en términos de distancias espaciales sino de distancias sociales, es decir la idea de que tanto jugadores como hinchas pertenecen a una misma comunidad imaginada de sentimientos (Anderson, 1991) que produce cierto desborde que puede trasladarse del interior del campo al exterior de las tribunas. Nuevamente, pensamos que lo que está en juego, el componente simbólico, la masculinidad y la territorialidad, se dirimen a partir de un clima social favorable a través de acciones violentas.

8. Cierre Hasta aquí, hemos relevado un conjunto de situaciones de violencia y conflictos que suceden en el ámbito de las ligas de fútbol amateur de las ciudades intermedias de la provincia de Buenos Aires. Como muchas de ellas resultan invisibilizadas y hasta legítimas, nos preguntamos aquí quién pensaría que los insultos y escupitajos constantes a los árbitros son situaciones de violencia o bien que los cruces verbales entre hinchas acusándose de homosexuales de una tribuna a la otra también lo son. Sin embargo, otras situaciones como la invasión de los hinchas al campo de juego con escenas de represión policial o grescas generalizadas entre jugadores, despierta gran preocupación dentro de las comunidades y son observadas con una carga de violencia ciertamente intolerable. Concluimos entonces, a partir de una lectura en clave cultural de estos conflictos y hechos de violencia, que éstos poseen una racionalidad específica que es necesario comprender para actuar sobre ellos. Al respecto, a lo largo de la investigación y del documento que aquí la sintetiza, hemos tratado de situarlas en un marco de racionalidad, buscando las motivaciones y causas profundas que las provocan. En concordancia con los estudios científicos realizados sobre la violencia en el fútbol profesional, sostenemos que, lejos de ser acciones irracionales de vandalismo, este tipo de prácticas poseen un sentido definido.

Esos sentidos refieren a ordenamientos culturales con ciertos patrones comunes y a la vez compuestos por rasgos notables de diferenciación, en los casos analizados, por ejemplo, en la Liga Chivilcoyana, la

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masculinidad y la territorialidad son los “objetos” que los hinchas y jugadores ponen en diputa a lo largo de los torneos, y que, a veces, encuentran resolución en el marco del juego y en las reglas del fútbol y, otras veces, a través de la violencia.

Todo proceso de investigación en Ciencias sociales como el que aquí concluye, implica una búsqueda y reinterpretación bibliográfica para producir nuevas claves teóricas que permitan interpretar problemas y construir datos científicos. En este sentido, pensamos que la investigación ha alcanzado como uno de sus principales aportes, la posibilidad de desplegar nuevas estrategias de investigación que den cuenta de problemas de violencia y conflictos en otras ligas, ya sean profesionales o aun para el fútbol grande de AFA a partir del uso de nuevas herramientas teóricas. Nos referimos concretamente al uso del concepto de clima social tomado del campo de los estudios de educación para entender la violencia escolar, que nos permitió comprender que los bienes culturales en juego en los partidos de las ligas se dirimen en contextos que favorecen (o no) relaciones violentas, a los que precisamente llamamos “climas”. Y, aunque por razones de tiempo y presupuesto no hemos podido desplegar empíricamente el concepto, -lo cual llevaría a realizar un estudio de tipo cuantitativo estadístico- y sólo lo hemos hecho en un plano teórico, pensamos que hemos logrado construir un método que, en un futuro, podrá concretarse en un estudio con contenido empírico que permita comprender con mayor profundidad el problema de la violencia en el fútbol. Esto también es uno de los resultados, inesperado por cierto, de la investigación.

A continuación, en el apartado de cierre, elevaremos una serie de propuestas para la formulación de lineamientos de política pública.

Obviamente, estas recomendaciones y propuestas se encuentran fuertemente entrelazadas con la lectura en clave cultural en que se ha realizado la investigación. Asimismo, estas recomendaciones se plantean en un doble sentido, en términos conceptuales referidos a cómo enfocar el problema y en términos prácticos sobre operadores concretos de intervención. Por último, queremos señalar que las propuestas concretas (operadores) pueden funcionar también a modo de ejemplo, en la medida en que cada liga y ciudad posee sus particularidades y son los propios actores quienes conocen con

mayor profundidad las tramas culturales que los constituyen. Apelamos entonces a su conocimiento e imaginación para que logren, con la ayuda de este material, diseñar las mejores y más eficaces acciones para enfrentar el problema.

9. Recomendaciones para políticas públicas Partiendo de la idea de que los torneos de fútbol amateur son espacios estructurados a partir de una lógica del enfrentamiento –deportivo- en donde se ponen en juego identidades colectivas y por lo tanto siempre está latente la posibilidad de conflictos que se resuelvan por la vía de la violencia, se propone una serie de medidas conceptuales y prácticas para intervenir en los estadios, las conductas de las personas y las instituciones.

9.1. Eje conceptual •Trabajar para que los actores comprendan que las identidades particulares de cada uno de los clubes cobran sentido a partir de la existencia de un otro respecto del cual diferenciarme y que, por lo tanto, resulta necesaria su presencia.

•Que los distintos actores que participan de las ligas comprendan que las identidades parciales y fragmentarias que expresan los clubes cobran sentido en el marco de una totalidad más amplia que las contiene. Este colectivo organizador de la totalidad son las ligas. Este eje supone trabajar en la unidad de lo diverso.

•Desarticular la idea que funda los operativos de seguridad tomados del fútbol de AFA de que la rivalidad entre equipos es la base del conflicto entre los hinchas, para ir hacia medidas que contemplen la integración de ambas parcialidades y los equipos en un espacio común.

•Impulsar mecanismos de sanciones colectivas que ante situaciones de transgresión a los normas por la vía de la violencia involucren a la totalidad de los clubes y personas participantes de la Liga.

• Pensando que la circulación de dinero genera una competición que puede ser marcadamente desigual entre los clubes, se propone regular los flujos de inversión y la “profesionalización” encubierta del fútbol en un espacio amateur como el de los clubes

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en tanto situación que genera desigualdad que se traduce en tensiones y violencia.

9.2.Eje práctico •Generar mecanismos que tiendan, por un lado, a disolver la división física de la espacialidad del estadio y sus adyacencias y, por otro, a estimular prácticas que propicien mensajes de unidad.

•Vinculado con el primer punto, que exista en el estadio al menos un espacio común en donde pueda presenciarse el partido entre hinchas de ambos equipos, en un plan que, con el tiempo, se oriente a disolver definitivamente las separaciones dentro de los estadios.

•Que los equipos ingresen y egresen al campo de juego de manera conjunta.

•Que se realice entre los jugadores un tercer tiempo en donde los locales agasajen a los jugadores visitantes.

•Realizar una vez por año una entrega de premios que galardone la participación en la Liga para desterrar la idea de que solo el que gana triunfa. Las categorías podrían incluir una selección imaginaria de la Liga, premios al juego limpio, al mejor jugador, al mejor entrenador, al club que mejor atiende al visitante, entre otros.

•Acciones que fortalezcan el espacio colectivo que es la Liga del que todos participan y su vinculación con la identidad ciudadana. Ello podría lograse con la colocación de una bandera de la Liga en cada uno de los estadios, la realización de un boletín de prensa oficial que difunda las actividades de la Liga y el día a día del torneo, que la Liga realice exposiciones fotográficas sobre su historia de carácter itinerante por los distintos clubes, que las camisetas de los clubes incluyan algún emblema que haga alusión a la pertenencia a las Ligas.

•Buscar la articulación en el espacio del estadio los días de partido con otras actividades culturales que sean representativas de la ciudad.

•Que se prohíba la tercerización y gerenciamiento de los clubes en sus áreas de fútbol para competiciones amateurs así como también que se regule la cantidad de jugadores que los equipos pueden incorporar por torneo.

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Anexo Mapas

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Tesis de maestría. Facultad de Ciencias Sociales, UBA.

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5. POLÍTICAS DE GOBIERNO

ELECTRÓNICO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. DIEZ AÑOS DE EXPERIENCIAS

Investigadores:

Ricardo Sebastián Piana* Mauro Solano **

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* Ricardo Sebastián Piana Doctor en Ciencia política (Universidad del Salvador); Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad Nacional de La Plata). Docente de Derecho Político, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales – U.N.L.P. y Teoría y derecho constitucional, Facultad de Ciencias Sociales - U.SAL. Correo Electrónico: r_piana@yahoo.es ** Mauro Solano Candidato a Doctor en Ciencia Política (Universidad Nacional de San Martín); Lic. en Ciencia Política y Relaciones Internacionales.

Docente (UNSAM; UBA; UCALP). Correo Electrónico: mauro_solano@hotmail.com

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Resumen En la anterior investigación, estudiamos los programas, planes y documentos normativos vinculados a la utilización de nuevas tecnologías de información y las comunicaciones a la reforma de la Administración pública bonaerense así como las leyes y decretos de distribución de competencias en materia de Gobierno Electrónico y Gobierno Abierto en el marco de la trama política de los actores. Nuestro estudio se inicia con el Decreto Nº 1.824 del año 2002 que diseñó el Plan Estratégico de Gobierno Electrónico y abarca los primeros diez años de políticas en esta materia.

Nuestra conclusión preliminar fue que en estos diez años, hubo no sólo cambios de actores sino también de orientaciones y reorientaciones que dan cuenta de cambios de paradigmas, búsqueda consensos y luchas sobre una política que todos han considerado esencial para la reforma estatal bonaerense.

Corresponde ahora, habiendo estudiado las grandes líneas y directrices sobre el Gobierno Electrónico primero, y Gobierno Abierto luego, introducirnos en el estudio concreto de las políticas impulsadas por la Administración pública bonaerense. En esta primera parte, efectuaremos un corte temporal en el período 2002-2007, coincidente con la gestión del gobernador Solá. Tomaremos como muestra las políticas impulsadas y/o ejecutadas desde la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico.

Advertiremos cómo el cambio de actores influyó no sólo en los objetivos de implementación sino también, y muy especialmente, en los resultados esperados.

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1. Introducción

Pretendemos analizar en esta investigación las políticas de reforma administrativa y estatal con uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) que se dieron en un ciclo de diez años (2002-2012) en la provincia de Buenos Aires, comenzando, en esta primera parte, con las que se dieron durante la gestión del exgobernador Felipe Solá (2002-2007). Habiendo ya analizado en una investigación anterior los programas, planes y documentos normativos vinculados al Gobierno Electrónico y al Gobierno Abierto, así como las leyes y decretos de distribución de competencias en el marco de la trama política de los actores, resulta necesario adentrarnos a estudiar las acciones concretas de las políticas impulsadas por la Administración pública bonaerense.

Si bien hemos advertido en otro estudio previo (Piana, 2012) que las políticas de Gobierno Electrónico, como parte de un complejo de políticas de reformas de la Administración y del Estado, no pueden estudiarse aisladas, sino que dependen de su contextualización, del peso de los actores políticos, técnicos y administrativos involucrados, de la faz presupuestaria, etc., por una cuestión de limitación de espacio y orden, tomaremos para esta investigación aquellas impulsadas y/o ejecutadas por el área con competencia específica para ello.

Como señalamos en la investigación anterior, durante el período de este recorte temporal, el Decreto Nº 1.824/02 que aprobara el Plan Estratégico de Gobierno Electrónico, creó una estructura política, el Consejo de Gobierno Electrónico para la provincia de Buenos Aires, integrado por el Ministro de Economía, el Ministro de Gobierno, el Secretario General de la Gobernación y el Secretario para la Modernización del Estado. Para la asistencia del Consejo, se creó el cargo de Secretario Ejecutivo de Gobierno Electrónico, con rango de Subsecretario y dependencia funcional de la Secretaría de la Modernización del Estado. Este cargo, desaparecida la Secretaría de la Modernización del Estado, fue absorbido por la Secretaría General de la Gobernación. Es dentro de este ámbito jurisdiccional que estudiaremos las políticas concretas de Gobierno Electrónico impulsadas y/o ejecutadas.

Durante las últimas décadas, se han aplicado distintos mecanismos para la reforma del Estado y de la Administración pública en Latinoamérica, pero como bien sostiene Groisman (1991:16), “la reforma administrativa suele asociarse al concepto de modernización que es utilizado con cierta ligereza. Tiene una connotación positiva en cuanto está asociado a la idea de progreso, de adaptación a los fenómenos contemporáneos, de recepción de nuevas técnicas, adelantos y descubrimientos. Pero entraña la posibilidad de convertirse en una noción ambigua o encubridora, de amparar la moda o de sobrevalorar la función técnica frente a la política”. De ahí la necesidad de estudiar las acciones concretas que se han implementado en estos últimos años independientemente de su rótulo.

Algunas de las políticas aquí estudiadas provienen de una investigación anterior aunque sus datos han sido reanalizados a partir de los nuevos objetivos de esta investigación.

Buscamos identificar la correspondencia entre las normas de creación de estas políticas con los planes directrices y si se advierte, a lo largo de su ejecución, cambio de objetivos por los cambios de actores, qué dificultades y/o oportunidades ofreció su implantación, los resultados y todo otro dato que resulte relevante para comprender la matriz propia del contexto de la reforma administrativa y Estatal bonaerense en el período en estudio. Metodológicamente, hemos realizado una triangulación cuanti-cualitativa utilizando diversas técnicas en el entendimiento de que la complejidad del proceso bajo análisis requiere un abordaje multidimensional.

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2.El SINBA El proyecto del Sistema Informático Normativo Bonaerense, SINBA, por primera vez se cristalizó documentadamente en el Expediente nº 210033446/04, con fecha de inicio el 18 de agosto de 2004. Sin embargo, la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico venía trabajando en él desde inicios de ese año.

El proyecto buscaba establecer un sistema de consulta en línea de documentos normativos como herramienta eficaz en el desenvolvimiento de la actividad administrativa. El SINBA buscaba crear un registro de carácter público que compilara la producción normativa del Estado provincial mediante su publicación Web 1.

Según el entonces Secretario Ejecutivo de Gobierno Electrónico, el proyecto tenía varios objetivos: -garantizar el principio republicano de publicidad de los actos de gobierno; -fortalecer a las áreas de apoyo de la Administración, especialmente las asesorías jurídicas; -contribuir a la rápida difusión de las normas hacia los ciudadanos.

Según el funcionario, argumento que luego se tradujo en uno de los Considerandos del Decreto, el proyecto se apoyaba en la Constitución de la provincia de Buenos Aires, garantizando el derecho de los ciudadanos a conocer la información vinculada a los modos de expresión jurídica de los poderes del Estado.

Lo cierto es que existían bases objetivas para el proyecto: la dificultad que se presenta a los ciudadanos para obtener información referida a la normativa provincial vigente, especialmente la producción normativa emanada del nivel ministerial y de los organismos descentralizados.

Ese tipo de dificultades se incrementa en el interior de la Provincia, donde la distancia constituye un obstáculo para el ejercicio ágil de las tareas desarrolladas por los empleados públicos. Y son las TIC, reflejadas en los sistemas informáticos, las 1 El proyecto se presentaba como un sistema de gran valor para todas las áreas de la Administración y tenía su antecedente en el exitoso portal de información jurídica gratuita del Ministerio de Economía de la Nación, INFOLEG, www.infoleg.gob.ar. INFOLEG es una base de datos jurídica que la actual Área Información Legislativa y Documental del Centro de Documentación e Información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas coordina y lleva adelante a través de la recopilación y actualización de la legislación nacional en materia económica, sus normas interpretativas y antecedentes.

redes y los accesos remotos a través de Internet, los que permitirían solucionar el problema de la brecha geográfica existente.

Se señalaba, como otro de los incentivos para su adopción, que el proyecto podía realizarse sin generar erogación alguna en el presupuesto, basándose exclusivamente en el aprovechamiento de los recursos existentes y en la cooperación de los distintos organismos que componen la Administración pública.

El proyecto no suponía una fuerte reestructuración del Back Office aunque implicaba un fuerte conflicto entre el área que impulsaba el proyecto y otra área, de la misma Secretaría General, encargada del registro de los actos. En efecto, como veremos, uno de los mayores obstáculos al proyecto no fue ni económico ni normativo ni tecnológico sino de cultura organizacional y de poder entre las Subsecretarías.

Originariamente, el proyecto preveía que los anteproyectos de leyes y decretos podían ser incorporados al módulo de gestión interna del SINBA por el Organismo propiciante una vez cumplimentado el trámite previo de la intervención de la Asesoría General de Gobierno y la Fiscalía de Estado. Se establecía, a renglón seguido, que el Organismo propiciante de la norma podría utilizar el procedimiento previsto en el artículo 123 del Decreto-Ley Nº 7.647/70 de la Ley de Procedimientos Administrativos, esto es, que el proyecto sea sometido a información y a consulta de las organizaciones profesionales y gremiales.

Esta posibilidad, que sin duda transparentaba el sistema de registro al hacer públicos los proyectos, generó un fuerte rechazo por parte de la Subsecretaría Legal, Técnica y de Asuntos Legislativos de la Secretaría General. Pese a que se había conformado un equipo de trabajo con integrantes de esa Subsecretaría en el período de elaboración del proyecto, una vez remitido el proyecto definitivo, se detuvo el expediente por más de un año. Se invocaron varias objeciones técnicas al proyecto aunque podemos advertir, “idas y vueltas” que denotan conflictos entre las Subsecretarías2.

2 Este dato pudo corroborarse consultando los movimientos de expedientes en la página Web de la Provincia.

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Diagrama de Gantt - Tiempos de tramitación proyecto SINBA

Fuente: Elaboración propia sobre la base del sistema de expedientes de la provincia de Buenos Aires.

Nota: Gráfico de barras en trimestres.

Entre esas objeciones, la Subsecretaría Legal, Técnica y de Asuntos Legislativos solicitaba intervenciones de áreas dependientes del Ministerio de Gobierno luego de que el proyecto de Decreto fuera refrendado por el propio Ministro de Gobierno.

Ello revela que detrás de las consideraciones técnicas existían otras motivaciones. Las razones invocadas estaban relacionadas con la posibilidad de que se generaran expectativas en proyectos que luego el Gobernador podría no suscribir. Pero también, la “caja de cristal” que suponía que los ciudadanos “vieran” proyectos hacía temer que esa Subsecretaría “perdiese” el poder de “vetar”, “cajonear” o “cambiar” proyectos antes de que llegasen a la firma del Gobernador.

Lo cierto es que el conflicto se destrabó con la modificación al proyecto originario. Así, en la versión final, se consignó, en el artículo 9º que Los anteproyectos de leyes y decretos, podrán ser incorporados al módulo de gestión interna del SINBA por el organismo propiciante, una vez cumplimentado el trámite previsto en el artículo 123 del Decreto-Ley Nº 7647/70. En ese supuesto, se aplicará el procedimiento previsto en el artículo 124 de la citada normativa, y si resultaren susceptibles de modificación, el organismo responsable deberá reemplazar el documento por la nueva versión.

Es decir, no siempre los proyectos serán “visibles” para los ciudadanos sino sólo cuando el organismo propiciante así lo consignare expresamente.

Otro conflicto menor se suscitó respecto de la vigencia de las normas y su publicación en el

SINBA. El proyecto originario establecía que el incumplimiento en la publicación en el SINBA determinaría que la norma no resultara aplicable a sus destinatarios. Según la Asesoría General de Gobierno, no podía establecerse en un Decreto la obligatoriedad de la publicación web pues la Ley de Procedimiento Administrativo, de mayor jerarquía, establece que los reglamentos administrativos producirán efectos jurídicos a partir del día siguiente de su publicación en el “Boletín Oficial” de la Provincia, si en ellos no se dispusiere la publicación por otro medio (artículo 125 del Decreto-Ley Nº 7.647/70.

Consultado a este respecto, el Secretario Ejecutivo de Gobierno Electrónico señaló, además, que, sin la obligatoriedad de publicación en el SINBA para la vigencia de la norma, el proyecto del SINBA dependería exclusivamente de la voluntad de los funcionarios en enviar o no las Resoluciones o Disposiciones a la publicación web.

Como destacamos en la trascripción del artículo 125 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la ley expresamente establecía la posibilidad de que la propia norma habilitara otros medios. Cierto es que esa publicación “por otros medios” se había previsto originariamente para los Edictos Policiales, pero esa habilitación hubiera permitido establecer la publicación obligatoria para que las normas sólo tuvieran vigencia con la publicación Web. Sin embargo, prevaleció la visión tradicional de la publicación papel y no se optó por la innovación en esta materia.

Con esas dos modificaciones, el proyecto fue aprobado mediante Decreto del Gobernador

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registrado bajo el número Nº 2.704/05.

La norma en su parte dispositiva, establece que se deben incorporar al SINBA los siguientes textos normativos3: -las Leyes provinciales, -los Decretos de carácter general, emanados del Poder Ejecutivo, -las Resoluciones y Disposiciones de carácter general emanadas de los Ministerios, -las Disposiciones normativas de carácter general emanadas de los Organismos Descentralizados, -los Decretos de designación de personal sin estabilidad, -los convenios de alcance general suscriptos por el Estado provincial, -los Acuerdos, Acordadas y Resoluciones Generales de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, -las Ordenanzas y Decretos Municipales de alcance general4.

Esos textos normativos estarían disponibles en Internet para su consulta por los ciudadanos y organismos interesados en forma gratuita conforme la versión definitiva. La incorporación y registro de los textos normativos integrados al SINBA sólo tienen carácter informativo y no sustituyen la publicación de los actos en el Boletín Oficial de la Provincia5.

Respecto de las Leyes y Decretos, una vez publicadas en el Boletín Oficial, se enviarían al SINBA, con lo que sólo se incorpora un paso más al final del procedimiento. En el caso de actos normativos de alcance general emanados de las jurisdicciones de la Administración Pública Provincial (Resoluciones y Disposiciones de carácter general), la incorporación al sistema informático corre por cuenta del organismo que ha intervenido en la producción de la misma, luego de firmados por la autoridad competente.

3 La incorporación de los textos normativos al sistema debe efectuarse en forma completa, salvo los decretos de designación de personal, que podrán incorporarse de modo sintético.

4 En los últimos dos casos, se requiere un Acuerdo con la Corte y con los municipios.

5 Esos textos normativos estarían disponibles en Internet para su consulta por los ciudadanos y organismos interesados en forma gratuita conforme la versión definitiva. La incorporación y registro de los textos normativos integrados al SINBA sólo tienen carácter informativo y no sustituyen la publicación de los actos en el Boletín Oficial de la Provincia.

3. El SIEP El anteproyecto del Sistema Integrado de Emisión y Pagos No Impositivos de la provincia de Buenos Aires (SIEP) tuvo inicio en el expediente 2100-7798/05 de fecha 23 de agosto de 2005. Sin embargo, dicho proyecto también venía trabajándose internamente desde hacía más de un año.

En la presentación formal del sistema, el Secretario Ejecutivo de Gobierno Electrónico sostuvo que el proyecto constituía un proceso de implementación secuencial de un sistema de recaudación electrónica de todos los pagos de carácter contributivo, no impositivos de la Provincia, esto es, cobro de tasas administrativas, servicios, aranceles, multas y todo otro tipo de contribución con excepción del impuesto inmobiliario, impuesto sobre los ingresos brutos, impuesto a los automotores, embarcaciones deportivas o de recreación e impuesto de sellos.

Según los considerandos del Decreto, el sistema propiciaba el uso de tecnologías y medios informáticos con el objeto de: -Contribuir a la mejora en la atención al ciudadano, optimizando el uso de su tiempo y disminuyendo los obstáculos derivados de las barreras geográficas, -Procurar el fortalecimiento de los sistemas de recaudación haciéndolos más seguros y eficaces y facilitando su control, y -Mejorar la información sobre cobros para los organismos de la Administración Pública Provincial.

El sistema permitiría al ciudadano acceder a los formularios de pago de los diversos trámites que se gestionan ante los organismos provinciales a través de medios electrónicos desde cualquier ubicación geográfica. Por su parte, el organismo recaudador de los fondos, el Banco de la provincia de Buenos Aires, percibiría los montos de los trámites pertenecientes a la Provincia por medio de la lectura de un código de barras para su acreditación en la cuenta destino de la transacción y la elaboración de informes de cobranzas. Los pagos podrían hacerse en las Sucursales y Agencias del Banco, en los locales Bapro Pagos y a través de la Red Link y de los cajeros automáticos del sistema bancario, permitiendo a los interesados una amplia disponibilidad de horarios y bocas de cobro.

La implementación del sistema, ya existente para el pago de algunos servicios privados, suponía un desarrollo en etapas tendientes a evaluar el funcionamiento, generar la validación de los datos, determinar con mayor precisión los alcances y responsabilidades en cada uno de los procesos, así

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como la medición de los tiempos reales de gestión de la información y, a partir de la evaluación de resultados obtenidos, perfeccionar el sistema.

Por tal razón, desde el inicio se propuso la puesta en marcha del sistema en tres etapas. La primera de ellas, la suscripción de un Convenio con el Banco de la provincia de Buenos Aires para la implementación de una “prueba piloto” sobre algunos de los trámites que se gestionaban ante organismos provinciales, sin perjuicio de la coexistencia temporal con el sistema vigente. De resultar para la Provincia satisfactoria la “prueba piloto”, el Banco asumiría el compromiso de arbitrar los medios para garantizar la capacidad técnica y operativa para la percepción de todos los trámites que la Provincia emita y perciba; allí comenzaría la segunda etapa del SIEP, de aplicación obligatoria a todos los organismos de la Administración Pública Provincial, centralizada, descentralizada y autárquica, con el objeto de promover el acceso ciudadano a los formularios de pago a través de medios electrónicos disponibles tanto de uso privado como en lugares de acceso público.

Con la existencia de la capacidad técnica y operativa, se daría inicio a la tercera etapa: el acuerdo definitivo con el Banco de la provincia de Buenos Aires para la implementación del SIEP, donde se preveía negociar con el Banco los cargos por las cobranzas que realiza para la Provincia, teniendo en cuenta las ventajas que el sistema le brinda y los menores costos de las transacciones electrónicas.

Para el funcionario entrevistado del Organismo propiciante del sistema, la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico, el sistema generaría una mejora en la calidad de los servicios que el Estado provincial brinda a sus habitantes y aumentaría el impacto de la gestión de recaudación de los recursos públicos de modo seguro y eficiente.

versiones seleccionando algunas palabras claves por su valor axiológico. Analizaremos sólo los considerandos de los proyectos del Decreto, párrafo por párrafo, atento a que allí se expresan los objetivos y justificaciones de los actos normativos.

El primer proyecto fue elaborado por la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico. Esa primera versión es del 21 de julio de 2004. El segundo proyecto, también perteneciente a la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico, es del 11 de mayo de 2005, casi un año posterior, pero aún anterior a la fecha de inicio de las actuaciones administrativas. Sobre el tercer proyecto, del 12 de septiembre de 2005, concomitante con el inicio del Expediente, intervino e introdujo cambios la entonces Subsecretaría de Gestión Tecnológica y Administrativa de la Secretaría General. Sobre el cuarto proyecto, intervino la Asesoría General de Gobierno con fecha 4 de noviembre de 2005.

El proyecto definitivo, con la intervención de la Contaduría General y de la entonces Subsecretaría de Ingresos Públicos del Ministerio de Economía, a cargo del Lic. Santiago Montoya, fue aprobado como Decreto Nº 196/06 del 7 de febrero de 2006.

El primer Considerando del Decreto tuvo pocas modificaciones. La única relevante tiene que ver con la intervención de la Asesoría General de Gobierno que sugirió cambiar “Estado Inteligente” por “Estado eficiente”. Evidentemente ambos son conceptos distintos, semántica e ideológicamente.

Si bien fue la Asesoría General de Gobierno quien introdujo el cambio, sólo fue como sugerencia ya que sus dictámenes no tienen carácter vinculante.

Por ello, el cambio también puede atribuirse a los organismos políticos.

Más allá del proyecto en sí, el análisis de este proyecto es revelador para evaluar las convicciones subyacentes en los actores intervinientes en el proceso de aprobación del sistema.

Que el Gobierno de la provincia de Buenos Aires se 1º al 3° encuentra comprometido en primer la construcción de un Cuadro 1 – Modificaciones proyecto

El proyecto originario de la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico era conciso. Sin embargo, tuvo intervención de varios organismos hasta llegar a su redacción definitiva, donde adquirió una nueva “fisonomía” adicionándosele algunos aspectos que resaltan los valores de los actores involucrados.

4º proyecto

Haremos una comparación entre las distintas

Estado Inteligente, impulsando políticas capaces

considerando Decreto SIEP transparencia, de brindar respuestas con rapidez, eficiencia y calidad a sus ciudadanos;

al Definitivo

Que el Gobierno de la provincia de Buenos Aires se encuentra comprometido en la construcción de un Estado eficiente, impulsando políticas capaces de brindar respuestas con rapidez, transparencia, eficiencia y calidad a sus ciudadanos;

El segundo y tercer párrafo, que hacían referencia al uso de las TIC y a la seguridad de la recaudación, tuvo mayores cambios.

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Cuadro 2 - Modificaciones segundo y tercer considerando.Decreto SIEP

1º proyecto Que la Administración Pública Provincial puede

recurrir al uso de nuevas tecnologías y medios que posee el mercado, con el objeto de contribuir a la mejora en la atención al ciudadano, optimizando el uso de su tiempo y disminuyendo los obstáculos derivados de las barreras geográficas, procurando con ello garantizar su accesibilidad a los servicios que presta el Estado; Que el Estado necesita desarrollar sistemas de recaudación cada vez más seguros;

2º proyecto

Que a tales fines la Administración Pública Provincial puede recurrir al uso de nuevas tecnologías y medios que posee el mercado, con el objeto de contribuir a la mejora en la atención al ciudadano, optimizando el uso de su tiempo y disminuyendo los obstáculos derivados de las barreras geográficas, procurando con ello garantizar su accesibilidad a los servicios que presta el Estado; Que el Estado provincial necesita desarrollar sistemas de recaudación cada vez más seguros y eficaces; capaces no sólo de asegurar la percepción de los recursos indispensables para la acción de gobierno sino para contar con información confiable, pertinente y actualizada sobre los montos y conceptos recaudados;

Cuadro 3 - Modificaciones considerandos Decreto SIEP 1º y 2° proyecto 3º proyecto

Que a los fines de aplicar las TIC en los procesos de emisión y percepción de tributos, la Subsecretaría al Definitivo de Gestión Tecnológica y Administrativa de la Secretaría General y la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico juntamente con el Banco de la provincia de Buenos Aires, han trabajado en el diseño de un sistema electrónico de emisión y percepción de tasas administrativas, servicios, aranceles, multas y todo otro tipo de contribución, con excepción de los impuestos sobre los ingresos brutos, automotores, embarcaciones deportivas o de recreación, inmuebles y sellos;

Hace referencia el Decreto a la existencia de otros proyectos tanto en el ámbito nacional como provincial que no cuentan con impedimentos ni legales ni en su implementación.

Cuadro 4 - Modificaciones considerandos Decreto SIEP 1º y 2º proyecto

Que los sistemas electrónicos para la emisión y cobro de impuestos nacionales y provinciales se encuentran debidamente probados en su eficacia y su implementación no presentan impedimentos legales;

3º proyecto

Que los sistemas electrónicos para la emisión y percepción de tributos ya implantados, tanto en el ámbito nacional como en las jurisdicciones provinciales, no generan mayores inconvenientes en cuanto a su operatoria ni existen obstáculos jurídicos para aplicación;

3º proyecto

Que resulta necesario desarrollar sistemas de recaudación cada vez más seguros, eficaces y al Definitivo transparentes, que permitan rendir cuenta a la sociedad de los fondos percibidos por el Estado para el cumplimiento de sus fines públicos indelegables; Que las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) constituyen herramientas de probada eficacia para la mejora en la gestión gubernamental, acercando al ciudadano con sus representantes y facilitando la gestión de sus trámites; Que en ese sentido, las TIC coadyuvan a que la Administración Pública Provincial mejore la atención al ciudadano, a través de la optimización del uso de su tiempo y de la disminución de los obstáculos derivados de las barreras geográficas;

En la versión original, aparecen las TIC como medios que posee el mercado. El objeto de las TIC, para la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico, era mejorar en la atención al ciudadano, optimizar el uso de su tiempo y disminuir los obstáculos derivados de las barreras geográficas.

A partir de la tercera versión, y con la intervención de la Subsecretaría de Gestión Tecnológica y Administrativa, se elimina la referencia al mercado y se conservan los objetivos, aunque se incluye un nuevo párrafo previo donde se refieren a las TIC como herramientas para la gestión gubernamental, para mejorar la democracia y facilitar a los ciudadanos la gestión de los trámites.

Como veremos en el siguiente Cuadro, con la intervención de la Subsecretaría de Gestión Tecnológica y Administrativa se agrega al proyecto un párrafo referente a las áreas que le han dado impulso al sistema y su objeto.

al Definitivo

Finaliza el proyecto original con una referencia a la habilitación temporal del sistema.

Cuadro 5 - Modificaciones considerandos Decreto SIEP 1º proyecto Que dado el vertiginoso desarrollo de la tecnología informática y la superación que puede resultar de un nuevo sistema, resulta conveniente habilitar la coexistencia con el que se encuentra vigente; 2º proyecto Que el cambio propiciado requiere de una implementación gradual que durante el lapso que se fija permita su coexistencia con el sistema de recaudación que se encuentra actualmente vigente; 3º proyecto Que pese a ello, al involucrarse una importante diversidad de trámites administrativos, que al Definitivo impactará de forma terminante en los actuales procesos de trabajo y que, por tal razón, generará un profundo cambio para los ciudadanos y para la cultura organizacional de la Administración Pública, resulta conveniente que su instauración sea progresiva por lo que el sistema será puesto en marcha como prueba piloto a los fines de evaluar su funcionamiento y corregir eventuales debilidades; Que el proceso gradual de implementación del sistema impone etapas, tendientes a evaluar su funcionamiento, generar la validación de los datos, determinar con mayor precisión los alcances y responsabilidades para la gestión de cada uno de los procesos, así como la medición de los tiempos reales de gestión de la información y, a partir de la evaluación de resultados obtenidos, perfeccionar el sistema; Que en ese sentido, resulta conveniente habilitar temporalmente la coexistencia del Sistema con los mecanismos que se encuentran actualmente vigentes;

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Los últimos párrafos del decreto definitivo, introducidos por la Subsecretaría de Gestión Tecnológica y Administrativa, hacen referencia a la necesidad de centralización de la experiencia y a la Secretaría General como autoridad de aplicación. En el segundo proyecto, se lo justifica por la necesidad de coordinar las distintas experiencias existentes.

En el tercer proyecto, por el carácter innovador de la experiencia a través del uso de tecnología.

Cuadro 6 - Modificaciones primer considerando Decreto SIEP 1º proyecto

Ejecutiva de Gobierno Electrónico, palabras asociadas al mejoramiento de los servicios existentes, tales como eficiencia, optimización, rapidez, eficacia y seguridad tenían una importancia preponderante respecto otros aspectos, luego de la intervención de la Subsecretaría de Gestión Tecnológica y Administrativa aparecieron otro tipo de preocupaciones, como las referidas a los aspectos organizativos aunque sin aumentar el porcentaje de palabras asociadas a la innovación y participación de los servicios, tales como confiabilidad, transparencia, calidad e inteligencia.

Cuadro 7 – Cantidad de palabras por versión

2º proyecto Que ya existen organismos de la Administración Pública Provincial que han o están en vía de implementar este tipo de sistemas; Que es necesario coordinar dichas experiencias a través de una política centralizada; Que a fin de materializar y normalizar el uso del sistema informatizado de pago de tasas, se ha firmado un convenio entre la Secretaría General de la Gobernación y el Banco de la provincia de Buenos Aires, que esta Instancia debe aprobar; Que adicionalmente deviene necesario establecer las pautas y normas administrativas a las que deberán ajustarse los distintos Organismos de la Administración Pública Provincial para el uso del sistema que se regula por el presente Decreto; Que es oportuno mantener como autoridad de aplicación para llevar adelante los procesos de su implementación, a la Secretaría General de la Gobernación, facultándola para reglamentar los aspectos no contemplados en el presente; Que finalmente y en orden con la política de mejoramiento de los procesos de gestión que este Gobierno propicia permanentemente, esta Instancia considera oportuno invitar a los restantes poderes del Estado provincial y a los Municipios de la provincia de Buenos Aires, a adherirse al régimen que por el presente se instituye; 3º proyecto Que por tratarse de una política innovativa en la gestión tecnológica, resulta necesario coordinar al Definitivo su desarrollo a través del área competente y con experiencia en la implementación de dichos procesos; Que por ello, resulta pertinente designar como autoridad de aplicación del presente Sistema, a la Secretaría General de la Gobernación, facultándola para reglamentar los aspectos no contemplados en el presente; Que en orden a la política de mejoramiento de los procesos de gestión que este Gobierno propicia permanentemente, esta instancia considera conveniente invitar a los restantes poderes del Estado provincial, Organismos de la Constitución y a los Municipios de la provincia de Buenos Aires, a adherirse al Sistema que por el presente se instituye;

Como se puede advertir, a partir de la intervención de la Subsecretaría de Gestión Tecnológica y Administrativa, se fueron introduciendo otros conceptos y valores, además de habérsele otorgado al proyecto una mayor consistencia.

Si se toma en cuenta el cuadro siguiente, mientras que en el proyecto elaborado por la Secretaría

El proyecto se aprobó como Decreto Nº 196/06, en Acuerdo General de Ministros, y estableció varias competencias para la Secretaría General de la Gobernación. Como autoridad de aplicación, coordinaría las acciones tendientes a la puesta en marcha del SIEP y se encontró facultada para: -establecer el cronograma de implementación, acordando sus modalidades con las jurisdicciones competentes por materia; -aprobar los Manuales de Procedimiento para habilitar su funcionamiento, una vez concluida la prueba piloto; -acordar con los Organismos de la Administración Pública Provincial su incorporación al sistema, dentro de un plazo máximo de ciento veinte (120) días corridos; -celebrar convenios con personas físicas o jurídicas que posean los medios electrónicos aptos para su implementación; -establecer los criterios de obligatoriedad de control de validez y uso de los comprobantes por parte de los organismos recaudantes, según su monto y tipo de trámite asociado.

Se estableció la obligatoriedad para los organismos de la Administración Pública Provincial, centralizada, descentralizada y autárquica que recauden

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cualquiera de las tasas administrativas, servicios, aranceles, multas o contribuciones incluidas en el SIEP, que dispongan en los lugares previstos para atención al público del equipamiento informático adecuado para facilitar al ciudadano la carga e impresión de sus comprobantes de pago, así como la responsabilidad de incorporar en la Guía Única de Trámites (GUT) los valores actualizados de las tasas que estén autorizados a recaudar. Con ello, se estaba dando un paso hacia las “Centrales de Atención al Público”.

El funcionamiento del sistema, a diferencia del SINBA, supuso una fuerte tarea de reorganización interna.

Conforme el Convenio suscripto, el Banco Provincia percibirá el monto de los trámites de la Provincia por medio de la lectura de un código de barras por ella confeccionado y procederá a su inmediata acreditación en la cuenta fiscal asignada. La definición de los trámites habilitados para su percepción mediante el SIEP, es determinada exclusivamente por la Provincia.

El Banco percibirá en pesos el importe a través de todas sus filiales, sucursales y agencias de los sistemas Bapro Pagos y Pagos Link y de su Home Banking, actuando únicamente como agente de percepción de los fondos.

Se establece asimismo que los Organismos se incorporarán al SIEP en la modalidad y en el plazo en que la Subsecretaría de Gestión Tecnológica y Administrativa acordare con cada uno de ellos, siendo la entonces Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico la encargada de controlar la realización de las gestiones que conforman el circuito interno del sistema.

4. Firma Electrónica

ART. 2 LEY Nº 25.506. La Firma Digital debe ser susceptible de verificación por terceras partes, tal que dicha verificación simultáneamente permita identificar al firmante y detectar cualquier alteración del Documento Digital posterior a su firma.

Por el contrario, Firma Electrónica es el conjunto de datos electrónicos integrados, ligados o asociados de manera lógica a otros datos electrónicos, utilizado por el signatario como su medio de identificación, que carezca de alguno de los requisitos legales para ser considerada Firma Digital. En caso de ser desconocida la firma electrónica corresponde a quien la invoca acreditar su validez (conf. art. 5 Ley Nº 25.506).

Dicha Ley no resultaría de aplicación obligatoria para las jurisdicciones provinciales, quienes en uso de su autonomía podrían establecer mecanismos propios para la Firma Digital de los documentos internos y su intercomunicación 6. Sin embargo, previendo la necesidad de compatibilizar los instrumentos, la propia Ley nacional en su artículo 50, invita a las provincias a dictar los instrumentos legales pertinentes para adherir a la presente Ley. En uso de esa facultad, la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico elevó a la Legislatura un proyecto de ley (PE- 10/02-03- 0), mediante el cual la provincia de Buenos Aires adhería a la Ley Nacional N° 25.506, “Ley de Firma Digital” en sus capítulos I a IV, IX y Anexo.

El objeto de la norma, según lo reconoce el documento de elevación, es reconocer el empleo de la Firma Electrónica y de la Firma Digital, como así también su eficacia jurídica en las condiciones que ella misma establece. Se señala que con este mecanismo se contribuye a aumentar la productividad de los organismos y a optimizar el manejo de la información y reducir los costos de almacenamiento y de traslado de papel.

Otra de las experiencias que analizaremos son los resultados de las acciones llevadas adelante por el Poder Ejecutivo en el período aquí estudiado para la utilización de la firma electrónica en la Administración pública bonaerense.

Sumariamente, la adhesión a los capítulos de la Ley Nacional arriba expresados trata sobre los siguientes tópicos:

Conforme el artículo 2º de la Ley Nacional de Firma Digital, Ley Nº 25.506, se entiende por Firma Digital al resultado de aplicar a un documento digital un procedimiento matemático que requiere información de exclusivo conocimiento del firmante, encontrándose ésta bajo su absoluto control. Como reza la Ley:

6 Sin ser especialistas, entendemos que esta interpretación es errónea. Si la firma es condición esencial para la existencia de todo acto bajo forma privada, conf. art. 1012 del Código Civil, es porque ella es expresión y manifestación de voluntad asertiva. Y este efecto está dado por la legislación de fondo, no de forma. Si la firma ológrafa, que es el trazo particular por el cual el sujeto consigna habitualmente su nombre y apellido logra ese efecto, la Firma Digital, que se la equipara con aquella sobre un documento digital, también es legislación de fondo, no de forma, salvo que se considere, al “trazo particular” como cuestión procedimental.

-Capítulo I: Define los conceptos de Firma Digital y

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Firma Electrónica conforme las normas nacionales.7 Además establece que todo documento que requiera una firma manuscrita, será válido con Firma Digital.

Prevé la presunción de autoría y la presunción de integridad del Certificado Digital y que la firma pertenece al titular del Certificado Digital y que el mismo no ha sido modificado desde el momento de su firma, salvo prueba en contrario. También en este capítulo se enumeran los requisitos que se deben cumplir para que la Firma Digital sea considerada válida.

-Capítulo II: Refiere a los Certificados Digitales, a los que define como el documento digital firmado digitalmente por un certificador, que vincula los datos de verificación de firma a su titular. Establece sus requisitos de validez, período de vigencia y la presunción de que el documento firmado proviene del remitente.

-Capítulo III: Regula sobre el Certificador Licenciado, al que define como “toda persona de existencia ideal, registro público de contratos u organismo público que expide certificados, presta otros servicios en relación con la Firma Digital y cuenta con una licencia para ello, otorgada por el ente licenciante” (artículo 17). Para el certificador licenciado se prevén expresamente sus funciones, obligaciones y los casos en los cuales cesa tal calidad. Faculta a las entidades que controlan las matrículas para emitir certificados digitales en lo referido a esa función. Para ello deberán cumplir con los requisitos para ser certificador licenciado.

-Capítulo IV: Se definen los derechos y las obligaciones que tiene a su cargo el titular de un Certificado Digital.

-Capítulo IX: Se establece la responsabilidad entre el certificador licenciado y el titular del certificado y entre aquél y los terceros ajenos a la relación contractual.

-Anexo: Contiene un glosario con las definiciones de términos relacionados con la materia legislada, a los efectos de aclarar el alcance de los mismos y evitar distintas interpretaciones.

La Provincia adhería pues a las normas de fondo de la Ley Nacional Nº 25.506 pero no a las normas de procedimiento que, según el Mensaje del Ejecutivo, eran de competencia exclusiva y excluyente de las jurisdicciones provinciales, como facultades

7 No podemos dejar de destacar el error técnico legislativo pues siendo la firma legislación de fondo, la norma provincial no puede establecer qué es firma y qué no es firma.

reservadas 8.

A los efectos de regular los instrumentos pertinentes que permitirían establecer la firma digital, el proyecto de ley disponía que la Autoridad de Aplicación establecería los estándares tecnológicos y de seguridad, procedimientos de firma, verificación, certificación y auditoría para la Firma Digital y que el Poder Ejecutivo designaría al o los organismos de la Administración pública que actuarían como certificadores en el ámbito público provincial.

En efecto, disponía que fuera la Autoridad de Aplicación Provincial, creada por esa ley, la única que pudiese designar los organismos públicos que actuarían como autoridades certificantes, auditantes o autoridades de registro. El mismo criterio se aplicaría también a los estándares tecnológicos y de seguridad, que por los Decretos Provinciales Nº 4.015/93 y Nº 1.824/02 eran competencia de la entonces Dirección Provincial de Informática y Comunicaciones, dependiente de la Secretaría General de la Gobernación9.

Asimismo, autorizaba al Poder Ejecutivo a dictar un reglamento a los fines de instalar en forma efectiva y progresiva el expediente digital que contemple excepciones al régimen de procedimientos administrativos, Decreto-Ley N° 7.647/70.

Estas competencias reservadas se refieren solamente a los Certificados de Firma Digital de los agentes de la Administración Pública Provincial y Municipal y destinados a la gestión interna de los organismos. Los actos entre particulares y los realizados entre particulares y la jurisdicción provincial, serían regidos por la legislación nacional.

Es decir, la gestión de certificados de particulares y las eventuales Autoridades Certificantes privadas en el ámbito de la Provincia deberían someterse a las normas y reglamentos que establezca la Autoridad de Aplicación Nacional.

Dicho proyecto tuvo, luego de un año de su presentación, a inicios de 2004, media sanción de la Honorable Cámara de Senadores. Pero las modificaciones introducidas por la Cámara generaron más dudas que certezas: 8 Sin embargo, aún con igual criterio al de la Ley Nacional, volvía a definir qué es Firma Electrónica y Digital, cuestión que no podía aún cuando la definición fuera idéntica.

9 Sin embargo, con el objeto de de facilitar la uniformidad e interoperabilidad con otras jurisdicciones, la Provincia adhería a los estándares que en esas materias establezca la Autoridad de Aplicación de la Ley Nacional, sin perjuicio de mantener su potestad de modificarlos si lo considerara necesario.

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-No se incluyó expresamente en el texto con media sanción la facultad de la Autoridad de Aplicación para instrumentar Acuerdos con la Nación y con otras provincias para el reconocimiento mutuo de la validez de los certificados emitidos en cada jurisdicción. Aunque habla de “reconocimiento recíproco de certificados” sin siquiera hacer referencia a quién puede firmarlos ni a qué jurisdicciones se refiere, la ausencia de esta facultad haría incompatible el sistema de la Provincia con el de la ley Nacional dificultando enormemente las actividades interjurisdiccionales y las de los habitantes de la Provincia.

-La posibilidad de establecer Acuerdos mediante el “reconocimiento recíproco de certificados” no prevé a los particulares, por lo que se corría el riesgo de que con una interpretación estricta de la ley, se exija a un titular de un Certificado Digital emitido en otra Jurisdicción, que deba tramitar otro para utilizarlo en la Provincia.

El texto original especificaba que los particulares gestionaran sus certificados en alguna Autoridad de Certificación licenciada por la Autoridad de Aplicación Nacional, pero en el texto con media sanción se obliga al Organismo Provincial a emitir certificados a particulares, generando enormes costos para el erario provincial.

Se había propuesto facultar al Poder Ejecutivo para designar la Autoridad de Aplicación Provincial, que se contempló en el despacho de Comisión. Sin embargo, este punto no aparece en el texto con media sanción ni se designa a ningún ente como tal, lo cual generó en el proyecto de ley una laguna importante que podría originar un problema grave en la instrumentación de la Ley ya que la misma hace mención a dicha Autoridad en varios artículos pero la deja indefinida.

El texto enviado a la Legislatura incorporaba la figura de Autoridad de Registro diferenciada de la de Autoridad de Certificación a fin de certificar la identidad y demás atributos de los titulares de Certificados Digitales. Esta alternativa además permitía a cada Poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) reservarse para sí el control de los certificados que se gestionan en el ámbito de sus funciones específicas, estableciendo su propia Autoridad de Registro. Este punto tampoco fue contemplado ni el texto de la Comisión ni en el que tiene media sanción.

Como consecuencia de ello, el texto con media sanción omitió algunos aspectos fundamentales cuyo impacto en el resultado final de la vigencia

de la ley hubiera dificultado su rápida difusión y encarecido el proceso. Un análisis global de las cuestiones que no fueron atendidas o modificadas, tales como la obligatoriedad de la emisión por parte de la Provincia de certificados para particulares, falta de designación de la Autoridad de Aplicación y no previsión de los acuerdos de reconocimiento con la Nación, muestra a las claras que las modificaciones fueron hechas sin mayor estudio de las consecuencias. En efecto, los resultados dan muestra de la improvisación y la falta de interacción entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo pues ninguno de los cambios entre el proyecto de aquel y la media sanción de la Cámara de Senadores, responde a necesidades políticas ni a cambios estratégicos sobre el proyecto en sí.

La Cámara revisora no trató el proyecto inmediatamente y el Ejecutivo, habida cuenta del esfuerzo que debía hacer para retomar su proyecto original no lo impulsó. Como consecuencia de ello, y el transcurso del tiempo, el proyecto perdió vigencia legislativa y sólo al finalizar la gestión de Solá, como veremos más adelante, hubo ley de Firma Digital.

Teniendo en cuenta la lentitud con que el Parlamento bonaerense estaba tratando el proyecto de ley de firma digital y las erráticas modificaciones que se estaban introduciendo, desde el Poder Ejecutivo se sancionó el Decreto Nº 919/04 por medio del cual se autorizó por el plazo de dos años el empleo de la firma electrónica en la instrumentación de actos internos del sector público provincial10.

Asimismo, se habilitó a los organismos a utilizar la tecnología de Firma Electrónica para la transferencia de información con terceros, previa celebración de un convenio cuyo modelo estaba delineado en el Anexo V del Decreto.

El Decreto resultó de aplicación a todo el sector público provincial, incluyendo a la administración centralizada y descentralizada, a los organismos de la Constitución, los entes autárquicos, los bancos y entidades financieras oficiales y todo otro ente en que el Estado provincial o sus organismos descentralizados tengan participación suficiente para la formación de sus decisiones, quienes podrían arbitrar, en coordinación con la autoridad de aplicación, los medios que resulten necesarios para extender el empleo de la tecnología de la Firma Electrónica.

10 La fecha del Decreto es 13 de mayo de 2004, pero el plazo de dos años es a contar del dictado de los manuales de procedimiento y de los estándares aludidos en el artículo 6° del Decreto.

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El Decreto estableció que la Autoridad Certificante, esto es, la institución que certifique la correspondencia entre una clave pública y el agente titular de la misma, sería acreditada mediante un certificado de clave pública emitido por la Escribanía General de Gobierno. Por su parte, la Secretaría General de la Gobernación, además de autoridad de aplicación de la normativa, cumpliría las funciones de Organismo Licenciante11.

La Contaduría General de la Provincia, tendría las funciones de Organismo Auditante y finalmente, la entonces Dirección Provincial de Informática y Comunicaciones sería responsable de administrar y operar la infraestructura tecnológica de la Autoridad Certificante de la Provincia en su centro de cómputos.

El día 17 de octubre de 2005, esto es, a más de un año de la sanción del Decreto Nº 919/04, el entonces Secretario General de la Gobernación dictó la Resolución Nº 113/05 que habilitó el inicio de la experiencia de firma electrónica en la Administración Pública Provincial 12. Se consideró necesario y oportuno autorizar la metodología para incorporar procesos administrativos tendientes a la implementación de la firma electrónica como “Prueba piloto”.

Se estableció en esa Resolución que las TIC constituyen herramientas de probada eficacia para la mejora en la gestión interna, facilitando la realización de los trámites administrativos, aumentando la velocidad de las comunicaciones y disminuyendo los obstáculos derivados de las barreras geográficas. Por ello, se afirmó que la implementación de la Firma Electrónica en el ámbito interadministrativo aportaría la seguridad y certeza necesarias para el intercambio de la información y de los actos administrativos enviados a través de las TIC. Previa solicitud por nota, explicitando los procesos dónde se habilitará la firma, la Autoridad de Aplicación comunicaría la habilitación del proceso a la Autoridad Certificante y al organismo solicitante, quien podría requerir a dicha Autoridad Certificante la emisión de los certificados de clave pública de 11 Los manuales de procedimiento de la Autoridad Certificante y de los Organismos Auditantes y Licenciantes así como los estándares tecnológicos aplicables a las claves que debían ser definidos en un plazo no mayor de ciento ochenta días corridos.

12 Conforme pudiera consultarse con los informantes claves de los organismos intervinientes, una vez más, las distintas concepciones existentes entre la Dirección Provincial de Informática y Comunicaciones y la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico en cuanto la existencia o no de la tecnología necesaria para la prueba retrasó la sanción de la norma.

los funcionarios de la jurisdicción intervinientes en el proceso habilitado, hasta el nivel de Jefaturas de Departamento titulares de subdominios del dominio gba.gov.ar.

El procedimiento estaba detallado en el Anexo I de la Resolución: todo funcionario solicitante de un certificado debía iniciar el trámite de solicitud ingresando al sitio web de la Autoridad Certificante, https://pki.gba.gov.ar, o a través del sitio web principal del Gobierno de la Provincia “www.gba. gov.ar”. Debía completar el formulario habilitado, incluyendo sus datos identificatorios y generar su propio par de claves, lo que permitiría la remisión de datos a la Autoridad Certificante.

Una vez finalizado el proceso de validación de la identidad del solicitante, se iniciaba el proceso de emisión del certificado, los que tendrían un período de vigencia de un año.

La entonces Dirección Provincial de Informática y Comunicaciones como responsable de la Infraestructura Tecnológica, mantendría un sistema de archivos que permitía la conservación, en condiciones adecuadas de seguridad, de toda la información referida a los procesos de emisión y administración de los certificados. Asimismo, debía poseer un plan de contingencias que permitiera garantizar el mantenimiento mínimo de la operatoria y la recuperación de los recursos comprometidos dentro de las veinticuatro horas de producida una emergencia. Para ello implementaría controles de seguridad físicos, lógicos y personales a fin de dotar de un adecuado marco de seguridad a las funciones que se desarrollen, entre ellos, generación de claves, autenticación, emisión y revocación de certificados, archivos, etc.

En el marco de ese proceso, se presentaron algunos Organismos para firmar electrónicamente parte de sus procesos. Entre ellos, merece destacarse el proyecto del Patronato de Liberados Bonaerense.

A 2006, el Patronato contaba con una planta de personal de alrededor de 700 personas, de las cuales 600 prestaban servicios en los diferentes Municipios. Ello hacía de la dispersión de su personal un problemática real, y la firma electrónica aparecía como una solución eficiente para ello.

El Patronato realizó una presentación para sumarse al proceso. Se planteó digitalizar el circuito de comunicación entre las Direcciones Provinciales de Ejecución Penal en Libertad, de Regiones, la Dirección de Sistemas de Información para el Control, y las Subdirecciones de Control y Ejecución Penal de las Regiones II y VI. Según un informante clave del Organismo, esta decisión buscaba incluir

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en el proyecto diferentes variables: -Ubicación geográfica. Dependencias ubicadas tanto en la Sede Central, en la ciudad de La Plata pero en otro inmueble, y en el norte de la Provincia de Buenos Aires.

-Competencia temática. Las Direcciones y Subdirecciones seleccionadas responden directamente a la tarea medular del Organismo, con experiencia en la utilización y administración de las herramientas tecnológicas.

-Dimensión. Al incluir cinco (5) actores con alto nivel de responsabilidades, se obtendría un diseño acotado, controlable y de fácil monitoreo.

Las Dependencias seleccionadas intercambiaban frecuentemente todo tipo de comunicaciones, informes, memos, notas, pedidos, que en un año representaban un volumen aproximado de entre 2000 y 3500 comunicaciones, que válidamente podrían ser pasados al circuito electrónico. En la práctica, estas comunicaciones escritas en soporte papel con las Delegaciones se materializaban según la urgencia mediante dos canales: correo privado 24 hs., y a través del sistema de correo oficial (SODIC). En el primer caso existía una demora total el proceso de despacho y recepción de tres (3) días y en el segundo, de entre cinco (5) y diez (10) días.

Según el informante del Patronato, el organismo contaba con la suficiente disponibilidad de recursos de software y hardware, tanto en la sede en La Plata como en el interior, como para poner en práctica el proyecto y probada capacidad para soporte técnico, experiencia en el manejo de las herramientas y fundamentalmente un compromiso expreso desde la máxima autoridad del Organismo y del Ministerio de Justicia para acompañar, apoyar, difundir y promover el éxito de la iniciativa13.

El primer Certificado Digital expedido por la Autoridad Certificante (Escribanía General de Gobierno), correspondió precisamente a un funcionario del Patronato que se constituyó así en el primer usuario de esta nueva tecnología en la provincia de Buenos Aires14.

De este modo, y a partir de la utilización de tecnología de Firma Electrónica mediante el método de par de claves (clave pública y clave privada), se garantizaría que la información enviada y recibida entre las cuentas de correo institucional

de las áreas involucradas cuente con la certeza de que el mensaje haya sido enviado de la cuenta del remitente y no de otra, y la seguridad de que el mensaje desde que fue firmado no haya sido alterado (autoría e integridad).

13 Tal es así que la solicitud del pedido no fue efectuada por Presidente del Patronato, sino por el propio Ministro del área.

15 Para el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo, continúa el artículo 5º de la Ley provincial, que el Organismo Certificador deberá delegar en Autoridades de Registro las funciones de validación de identidad y otros datos de los suscriptores de certificados y de registros, de las presentaciones y trámites que le sean formuladas. Se agregaba, en otro artículo, que cada Poder establecerá en el ámbito de su competencia una Autoridad de Registro distinta.

14 Los otros Organismos que pudieron acceder a la Firma Electrónica fueron la Dirección Adjunta de Fiscalización (dependiente de la Dirección Provincial de Rentas) y el Organismo de Control de la Energía (OCEBA) además del Patronato de Liberados.

Como consecuencia de los resultados de las pruebas efectuadas por el Poder Ejecutivo, hubo en el Poder Legislativo nuevo interés en tratar el tema el proyecto de adhesión a la ley nacional de Firma Digital.

Finalmente, con algunas modificaciones al proyecto originario, se sancionó la Ley Provincial Nº 13.666, la que fue promulgado para mayo de 2007.

Finalmente, conforme el texto de la Ley, la provincia de Buenos Aires adhirió a la Ley Nacional Nº 25.506 en los términos del artículo 50° de dicho cuerpo legal, en sus Capítulos I a IV, V en su artículo 26°, VII, IX y Anexo, en las condiciones y términos dispuestos en la presente Ley. Se dispuso que el Poder Ejecutivo provincial, designara el (o los) Organismos de la Administración pública que actuarán como certificador para el ámbito de la Administración bonaerense pero inscribiéndose como certificador licenciado en los términos de la Ley Nacional Nº 25.506 y su Decreto Reglamentario Nº 2.628/0215 .

Ahora, según la ley aprobada, queda claro que las certificaciones son emitidas intraadminsitración bonaerense sin perjuicio del reconocimiento con otras Jurisdicciones, convenio mediante.

ARTÍCULO 7.- Las certificaciones para agentes de la Administración Pública Provincial y Municipal, destinados a la gestión interna de los Organismos, y la Certificación de particulares para cumplimiento de trámites ante la Administración Pública Provincial y Municipal, con la correspondiente emisión de la clave pública, serán emitidas por el Organismo provincial de acuerdo al procedimiento que se establezca en orden a lo expresado en el artículo anterior. Sin perjuicio de ello, la Autoridad de Aplicación podrá reconocer certificados de particulares emitidos por certificadores de otras jurisdicciones para la realización de trámites ante la Administración Pública Provincial y Municipal.

La Ley, por su parte, autoriza al Poder Ejecutivo a dictar un reglamento a los fines de instalar en forma efectiva y progresiva el expediente digital, autorizándoselo a contemplar excepciones al régimen previsto en los capítulos VII y VIII de la Ley

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de procedimientos administrativos (conf. art. 10, Ley Nº 13.66616) y, a renglón seguido, equipara17 la Firma Digital con la ológrafa para todos aquellos actos administrativos donde la Ley de Procedimientos Administrativo los requiriera (conf. art. 11, Ley Nº 13.666).

Finalmente, fue durante la primera gestión del gobernador Scioli, aunque con un proyecto proyectado por los equipos técnicos de la gestión anterior, que se dictó el Decreto Nº 1.388/08 el cual completa el marco legal para la firma digital intra-administración en la provincia de Buenos Aires. El texto de la reglamentación sigue, en líneas generales, las establecidas en el Decreto N° 919/04 aunque está más clara su dependencia respecto de las políticas y normas de la autoridad nacional en la materia.

5. Primeras conclusiones Afirmábamos en la investigación antecedente de este estudio, que es muy común en materia de reformas administrativas que, con la superación de un paradigma de buen gobierno, otro paradigma lo reemplace incorporando los postulados del anterior.

Las políticas públicas deben evolucionar, sobre todo en materia de reforma administrativa. Pero no podíamos identificar dentro de los documentos que estudiamos la existencia de una clara línea en materia de Gobierno Electrónico desde la implementación del Plan Estratégico de Gobierno Electrónico en 2002 hasta 2012. Los cambios de actores, estrategias y competencias son un ejemplo de cómo se van introduciendo cambios en las grandes líneas políticas generando disrupciones en su racionalidad.

Ahora, cuando estudiamos las políticas concretas creemos haber detectado una matriz de funcionamiento en los procesos de reforma en la Provincia durante el período 2002-2007. En primer lugar, existe un claro diagnóstico de las deficiencias y la elección de la norma jurídica como instrumento efectivo para el cambio organizacional.

En efecto, como hemos visto del muestreo de políticas que efectuamos, existe un claro diagnostico de las deficiencias: desconocimiento normativo, en el caso del SINBA; dispersión geográfica y existencia 16 Esta autorización es de dudosa validez por el carácter delegativo de la medida que modifica la Ley de procedimientos.

17 La Ley nacional no lo llega a decir expresamente (ver art. 3° de la Ley nacional).

de medios tecnológicos eficientes para superar la papelización de los trámites y las demoras, para el caso de Firma Electrónica y Digital; existencia de medios alternativos de pago que ya se utilizaban en el sector privado que el Estado no había aún apropiado, en el caso del SIEP. Pero también producto de una lógica de funcionamiento muy atada a la legitimidad burocrática, la norma jurídica parece ser el instrumento para la modificación del estado de cosas (y el único obstáculo para superar las dificultades). Algunas veces, esta modificación normativa aparece precedida de consideraciones ideológicas y teóricas como hemos visto en el estudio de los Considerandos del SIEP y otras, como lucha de los actores por imponer y visibilizar su poder, tal el caso de las modificaciones introducidas en el primer proyecto de ley de firma digital donde las modificaciones sólo se explicaban desde esta lógica pues carecían de justificación.

Pero como hemos visto, la norma no logra per se modificar el comportamiento institucional porque éste es también un fuerte instrumento de legitimidad de una institución. En efecto, el caso del SINBA revela la lógica de funcionamiento de diversas Subsecretarías y cómo a través de una norma una de ellas quiso imponerse sobre la otra y cómo se efectuaron diversos mecanismos legales de “cajoneo” del expediente para resistir el cambio.

Justamente, advertimos también una visión cuasi mágica sobre los efectos “transformadores” de la norma sobre el funcionamiento del Estado: el SINBA produciría transparencia; la firma electrónica aceleraría las notificaciones; con el SIEP el Estado se adecuaba a los tiempos. Se soslaya, evidentemente, el fuerte peso que tienen los actores y las propias instituciones. Con ello, resulta casi inevitable mecanismos de resistencia organizacional al cambio que tienen las propias instituciones.

La visión clásica de la Administración pública suponía la existencia de dos lógicas dentro del Estado, una visión política y otra visión administrativa.

Mientras la esfera política diseña las políticas públicas y sus prioridades, la administración la ejecuta técnicamente (Clearly, 2006). Aunque históricamente se ha intentado separar las funciones políticas y administrativas, lo cierto es que en toda organización administrativa subyace una determinada concepción política porque que esa pretendida relación jerárquica entre las esferas políticas y administrativas es difusa. En efecto,

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debemos recordar a Weber (1999) cuando insistía en que la preponderancia del tipo de dominación legalista ha ido a la par con el desarrollo de una administración burocrática, técnicamente racional y administrada por especialistas .

La visión neo institucionalista enseña cómo la cultura ejerce una influencia homogeneizante sobre el comportamiento burocrático. Los modos de percibir y categorizar la realidad, las creencias acerca de la eficacia de ciertos instrumentos para lograr objetivos, los criterios de legitimidad prevalecientes, las actitudes hacia la autoridad o las orientaciones hacia el tiempo, son elementos que concurren a tornar más homogéneas las percepciones interpersonales (Oszlak y Felder, 1998).

Advertimos en este trabajo, en esta línea de intelección, el fuerte peso que tiene la tecnocracia en el gobierno de la provincia, formada en su gran mayoría por abogados, que traslada su propia jerarquía de valores al funcionamiento de la administración. Se comprende así que sea la norma jurídica el instrumento de cambio, evidentemente una herramienta instrumentalmente sobrevalorada.

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Bibliografía

Cleary, E. (2006). “El eterno dilema del control de la gestión pública en América Latina y el caribe: Desconfianza, control y castigo versus Confianza, verificación y estímulo. Una contribución hacia la contextualización del tema”. TOP. Disponible en línea en: www.top.org.ar. Fecha de Consulta: 01/06/15.

Groisman, E. (1991). Políticas administrativas para el sistema democrático. CEAL, Buenos Aires.

Oszlak, O. y FELDER, R. (1998). “La capacidad de regulación estatal en Argentina: Quis custodiet custodes?” en Aldo Isuani – Daniel Filmus (comp.), La Argentina que viene. FLACSO/EUDEBA, Buenos Aires.

Piana, R. S. (2012). La reforma de la Administración Pública en la Provincia de Buenos Aires. Su estudio en los años de la gestión 2002-2007. E-book. Disponible en: http://hdl.handle.net/10915/31545 Weber, M. (1999 [1922]). Economía y Sociedad. FCE. México.

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6. PROCEDIMIENTO Y

METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE UN CATÁLOGO DE BIENES PATRIMONIALES EN CIUDADES INTERMEDIAS

Investigadores:

Lidia H Ferreiro* Silvia Revuelta** Elda Renza Bertran***

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* Lidia H. Ferreiro Arquitecta. Universidad de Buenos Aires (UBA).

Docente en la UBA. Supervisión de Interpretación Urbana. Subsecretaría de Planeamiento- Dirección General de Interpretación Urbana-Ministerio de Desarrollo Urbano. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

** Silvia Revuelta Arquitecta.

FADU. Departamento de Investigaciones Bioambientales.

Ministerio de Desarrollo Social.

*** Elda Renza Bertran Arquitecta. Universidad de Buenos Aires (UBA).

Análisis de costos y estudio de licitaciones para obras de arquitectura. Proyecto y gestión de obras de arquitectura. Documentación y registros municipales. C.A.B.A.

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Índice

1.- Introducción 2.- Marco teórico de referencia 3.- Desarrollo de un catálogo de bienes patrimoniales 4.- Otras posibilidades 5.- Conclusión Bibliografía de referencia

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Introducción

El objetivo que nos habíamos planteado era el desarrollo de una metodología para la elaboración de un Catálogo de bienes patrimoniales para ciudades intermedias.

Este Catálogo resulta indispensable para la puesta en valor o recuperación de los bienes patrimoniales ya que por su intermedio registramos los aspectos invariables o característicos del edificio o ámbito patrimonial y establecemos por lo tanto los valores que nos interesa salvaguardar.

El Catálogo de bienes de valor patrimonial es, por tanto, un instrumento fundamental para la gestión patrimonial de cualquier municipio y constituye el primer paso en este sentido de cualquier política de acción cultural y normativa, en dicho municipio o localidad. Asimismo, brinda certeza de los bienes protegidos y de su modalidad de protección, tanto para los propietarios como para los ciudadanos y para los funcionarios públicos.

Dichos bienes, en una ciudad intermedia, pueden estar constituidos por edificios como elementos aislados, o con un valor de conjunto y, además, pueden encontrarse en un ámbito de características particulares que definen un área a preservar con elementos ambientales y edilicios de valor patrimonial. También pueden presentarse espacios verdes con valor ambiental y patrimonial. Estos últimos pueden deber su valor patrimonial a su configuración paisajística, variedad y tipo de especies, esculturas, elementos de equipamiento, etc.

En este presente trabajo nos dedicaremos, dado un marco teórico de referencia, a la implementación de los procedimientos de catalogación, para luego proceder a desarrollar un modelo concreto de catalogación y terminar con otras variantes ejemplificadas en buenas prácticas de otras ciudades.

La primera instancia de relevamiento que fundamenta este trabajo consistió en la recopilación de datos bibliográficos acerca de la ciudad intermedia de intervención con el relevamiento de sus edificios y ámbitos significativos. En la segunda instancia dicha información fue volcada a una cartografía del sitio y/o sector de estudio, con el fin de obtener un mapeo con los edificios y ámbitos detectados y fotografiados; de esta manera, estuvimos en condiciones de observar su agrupamiento por similitudes tipológicas, estilísticas, constructivas, de autor, de época, etc. desarrollada en el segundo bimestre de trabajo, durante los meses de marzo y abril. Por lo tanto, en esta tercera instancia, ya nos encontramos con el material necesario para componer las fichas de catalogación que constituirán el Catálogo pretendido.

Con el aporte de mayor bibliografía y ordenamiento a los datos recopilados, en función de su valoración, por ejemplo, estamos en condiciones de armar fichas preliminares para cada edificio o ámbito, que están incorporadas ya en el presente informe correspondiente al tercer bimestre del proyecto.

Por lo tanto, la etapa que nos ocupa es la final, de elaboración de las fichas de catalogación que servirán para la confección del Catálogo de bienes patrimoniales.

Nos encontramos en situación de pasar al desarrollo de su elaboración que, básicamente, consiste en el manejo de datos en la elaboración del catálogo, previa definición del o los modelos a utilizar.

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2. Marco teórico de referencia Para la elaboración del Catálogo de bienes patrimoniales para municipios de ciudades intermedias, indicamos tener en cuenta las siguientes recomendaciones expresadas en la Carta del Icomos1 de 1996, que establece los principios para la creación de archivos documentales2 ”; de la cual extraemos los siguientes conceptos ilustrativos del bien a proteger: “Considerando que el patrimonio cultural constituye una manifestación excepcional de la obra creativa del ser humano”.

“Considerando que dicho patrimonio se encuentra incesantemente amenazado”.

“Considerando que la creación de archivos documentales es uno de los principales medios para determinar el sentido de los valores del patrimonio cultural y permitir su comprensión, identificación y reconocimiento”.

“Considerando que la responsabilidad de la conservación y protección del citado patrimonio no sólo incumbe a sus propietarios, sino también a los especialistas en conservación, a los profesionales, a los responsables políticos y administrativos que intervienen en todas las escalas de los poderes públicos, así como a la gente en general”…

Inmediatamente después, resulta necesario contar con un glosario que evite interpretaciones erróneas de los conceptos por ello, siguiendo el mismo documento, podemos definir: Patrimonio cultural se refiere a los monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos que poseen un valor patrimonial histórico y Artístico y que conforman el entorno ambiental histórico o construido; El registro documental es la recopilación de las informaciones que describen la configuración física, el estado y el uso que se da a esos monumentos, conjuntos arquitectónicos y sitios históricos y artísticos, en un determinado momento, y que constituye un elemento esencial en su proceso de conservación Los archivos documentales de los que monumentos, conjuntos arquitectónicos y sitios históricos y artísticos pueden incluir testimonios, tanto materiales como inmateriales, y representan una parte de la documentación que puede contribuir a la comprensión del patrimonio cultural y a los valores de los que éste es portador.

Ahora, detallando aún más, el documento de ICOMOS procede a estipular como debe realizarse la registración.

Téngase en cuenta, que atento el carácter transnacional de ICONOS, tienen como destinatarios del texto a los Estados nacionales pero que, en nuestro caso, resultan ser los Estados municipales de ciudades intermedias de la provincia de Buenos Aires. Tal diferencia en el destinatario no tiene objeciones en cuanto al aporte que se hace como marco de referencia.

I - RAZONES QUE MOTIVAN EL REGISTRO DOCUMENTAL 1.1. El registro documental del patrimonio cultural es un acto esencial, puesto que permite: a.hacer que progresen el conocimiento y la comprensión del patrimonio cultural, de sus valores y de su evolución, b.suscitar el interés y la participación de todos en la preservación de dicho patrimonio, merced a la difusión de las informaciones registradas, c.asegurar una gestión y un control pertinente de los trabajos o de toda modificación concerniente al citado patrimonio, d.asegurarse de que el mantenimiento y la preservación del referido patrimonio respeten sus características físicas, así como sus materiales, modos de construcción y significación histórica y cultural.

1 Es el organismo integrante de la ONU responsable de proponer los bienes que reciben el título de Patrimonio Cultural de la Humanidad; siendo su objetivo el de promover la teoría, la metodología y la tecnología aplicada a la conservación, a la protección y a la valorización de monumentos y de sitios de interés cultural; por lo que se lo considera el principal referente en esta materia.

2 “Principios para la Creación de Archivos Documentales de Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos. Icomos 1996.”

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1.2 El registro documental debe acometerse con un grado de precisión que permita: a.proporcionar la información necesaria para la identificación, comprensión, interpretación y presentación del patrimonio cultural, así como para promover la favorable participación del público; b.proporcionar un registro permanente de todos los monumentos, conjuntos arquitectónicos y sitios de interés histórico-artístico que pueden ser destruidos o alterados de alguna forma, así como por la existencia de riesgos naturales o derivados de la actividad humana; c.facilitar información a los responsables de la administración y de la planificación en la esfera nacional, regional o local, a fin de favorecer políticas y decisiones adecuadas en el ámbito de la planificación y del control del desarrollo; d.suministrar la información necesaria para determinar el uso apropiado y duradero, y para definir medidas eficaces en materia de investigación, gestión, programas de conservación y trabajos de construcción.

1.3. El registro documental del patrimonio cultural debe considerarse como una cuestión prioritaria y ha de emprenderse especialmente: a. a partir de los inventarios, confeccionados con metodología, en la esfera nacional, regional o local; b. como parte integrante de cualquier actividad de investigación y conservación; c. antes, durante y después de toda campaña de reparación, o de modificación, o de cualquier otra intervención sobre un elemento del patrimonio cultural, y cuando los vestigios de su historia salgan a la luz con ocasión de tales trabajos; d. en caso de demolición, destrucción, abandono o traslado, total o parcial, o cuando el patrimonio esté en peligro a causa de factores externos, tanto humanos como de la naturaleza; e. con ocasión o como consecuencia de un suceso accidental que haya causado daño al patrimonio cultural; f. cuando se produzca un cambio de uso, o en la responsabilidad de la gestión o del control

II - RESPONSABILIDAD RELATIVA AL REGISTRO DOCUMENTAL 2.1. El compromiso nacional de conservar el patrimonio cultural exige, a su vez, un compromiso equivalente que favorezca el proceso de registro documental.

2.2. La complejidad de los procesos de registro e interpretación requiere personas con una capacitación técnica, un conocimiento y una conciencia que se adecúen a la dirección coordinada de las tareas. Puede resultar necesario, en este sentido, proporcionar la formación precisa.

2.3. De modo característico, el proceso de registro documental puede agrupar, en estrecha colaboración, a personas cualificadas, tales como especialistas en inventariar, catalogar, hacer planos, valoraciones, informes y estudios documentados del patrimonio, inspectores, conservadores, arquitectos, ingenieros, investigadores, historiadores de la arquitectura, arqueólogos que hagan prospecciones y estudios de superficie, subterráneos, subacuáticos, o de estratigrafía, y otros ase sores especializados.

2.4. Todos los que se encargan de la gestión del patrimonio cultural son responsables de la elaboración de un registro documental adecuado, así como de la calidad y de la puesta al día de la documentación.

III - ORGANIZACIÓN DEL REGISTRO DOCUMENTAL 3.1. Con vistas al asentamiento de toda nueva base documental, conviene investigar y evaluar todas las fuentes existentes. a. Los medios de documentación susceptibles de proporcionar informaciones al caso deben buscarse en los expedientes de reconocimiento, relaciones varias, notas y estudios, levantamientos de planos, dibujos, fotografías, informes y descripciones, tanto publicados como inéditos, y todo documento relativo a los orígenes o a la historia del edificio, conjunto arquitectónico o sitio histórico o artístico. Es importante realizar esta investigación no sólo en la documentación reciente, sino también en la antigua. b. La investigación de la documentación existente debe llevarse a cabo de igual forma en los archivos públicos nacionales, regionales o locales, que en los profesionales, institucionales, o privados, así como en los inventarios y colecciones, y en bibliotecas y museos. c. La investigación sobre la documentación debe hacerse consultando a las personas e instituciones que han poseído, ocupado, suministrado información de diversa naturaleza, levantado planos, construido, conservado o estudiado el monumento, conjunto arquitectónico o sitio histórico, o que tienen un especial conocimiento de los mismos.

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3.2. Como consecuencia de emprender esta investigación, la elección de la extensión adecuada, del nivel y de los métodos del registro documental implica: a. que los métodos de registro y el tipo de documentación obtenida sean apropiados a la naturaleza del patrimonio de que se trate, a la utilización que vaya a hacerse de dicha documentación, al contexto cultural y, en fin, a los medios económicos o de otro tipo de que se disponga. La limitación de estos medios puede hacer necesario que la aproximación al registro documental se haga progresivamente, por fases. Tales métodos pueden comprender la descripción y el análisis escritos, la fotografía (aérea y terrestre), la fotografía aumentada, reducida, fragmentada, compuesta, retocada, etc., la fotogrametría, el estudio geológico, la cartografía, los levantamientos de planos a escala métrica (o a la escala dimensional que proceda), dibujos y croquis, copias, o recursos a otras tecnologías tradicionales o modernas, b. que los métodos de registro empleen, en la medida de lo posible, técnicas no agresivas y que no acarreen daño alguno al objeto que va a ser estudiado c. que se definan claramente un objetivo, en función del campo objeto de estudio, y un método apropiado de registro documental, d. que los materiales utilizados para formar la documentación definitiva resistan, de modo perdurable, su permanencia en los archivos.

También el documento referenciado de ICOMOS, contiene los requisitos de la documentación que registrará los alcances y límites de la protección patrimonial, con un detalle digno de ser implementado por cualquier Estado Municipal.

IV - CONTENIDO DE LOS ARCHIVOS DOCUMENTALES 4.1. Toda documentación debe ser identificable por: - el nombre del edificio, del conjunto arquitectónico o del sitio histórico; - un único número de referencia; - la fecha del asiento de la documentación; - el nombre del organismo responsable de su registro; - la remisión a la documentación y a los informes relativos a la construcción, a los documentos fotográficos, gráficos, textuales o bibliográficos, a la documentación que se refiere a la arqueología y al medio ambiente.

4.2. La localización y el área de influencia del monumento, conjunto arquitectónico o sitio histórico, deben indicarse con precisión; pueden determinarse mediante una descripción, mapas, planos o fotografías aéreas. En el sector rural, los únicos métodos asequibles y válidos pueden consistir en referencias cartográficas o en una triangulación realizada a partir de puntos conocidos. En el sector urbano, una dirección o la indicación d e la vía pública puede ser suficiente.

4.3. En la nueva documentación deben precisarse las fuentes de toda información que no surja directamente del estudio del monumento, conjunto arquitectónico o sitio histórico.

4.4. La documentación debe comprender, según los casos, todo o parte de las siguientes informaciones: - el tipo, la forma y las dimensiones del edificio, del conjunto arquitectónico, o del sitio histórico.

- las características interiores y exteriores, según el caso, del monumento, del conjunto arquitectónico, o del sitio histórico.

-la naturaleza, la calidad, el interés cultural, artístico y científico del elemento patrimonial y de las diversas partes que lo constituyen, así como el interés cultural, artístico y científico de lo siguiente:

de los materiales, partes integrantes o componentes, construcción, decoración, ornamentos o inscripciones,

de las funciones, equipamientos y maquinarias,

de las estructuras auxiliares, de los jardines, del paisaje y de las características culturales, topográficas y naturales del sitio histórico;

La tecnología tradicional y moderna y las habilidades empleadas en la construcción y en el mantenimiento

toda indicación que permita establecer la fecha de origen, su evolución, proyecto inicial, autor, propietario, área de influencia, uso y decoración,

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La tecnología tradicional y moderna y las habilidades empleadas en la construcción y en el mantenimiento

toda indicación que permita establecer la fecha de origen, su evolución, proyecto inicial, autor, propietario, área de influencia, uso y decoración,

toda indicación que permita determinar la historia de su utilización, los acontecimientos que guardan relación con el mismo, las modificaciones de la estructura o de la decoración, y los efectos de las circunstancias externas, tanto humanas como derivadas de la naturaleza, que lo condicionan,

la historia de su gestión, de su mantenimiento y de sus reparaciones,

los elementos o muestras representativos de los procedimientos constructivos o de los materiales locales,

un estudio del estado actual del elemento patrimonial,

un estudio de la relación visual y funcional entre el monumento y su entorno,

un estudio de los conflictos o amenazas provenientes de causas humanas o factores naturales, o de la contaminación, o de la utilización de los terrenos circundantes.

4.5. El grado de detalle requerido variará, según sea el objetivo perseguido al tratar de constituir una base documental (Véase apartado 1.2 ut supra). Las respuestas sistemáticas, aunque sean sucintas, a los parágrafos relacionados aquí arriba, constituirán, en cualquier caso, una información preciosa en el terreno local para la buena gestión del urbanismo y de la construcción. El propietario, gestor o usuario del edificio, conjunto o sitio histórico d deberá disponer, en todo caso, de un informe más detallado, a fin de asegurar su conservación, su mantenimiento y su gestión.

Al momento de gestionar el uso del catálogo, también encontramos pautas de detalle que resultan insustituibles y eximen de cualquier ampliación.

V - GESTIÓN Y REPARTO DE LOS ARCHIVOS DOCUMENTALES 5.1. El ejemplar original de la documentación debe conservarse en condiciones que ofrezcan suficiente seguridad para garantizar su integridad y protección contra cualquier clase de degradación, conforme a las normas internacionales.

5.2. Un duplicado íntegro de dicha documentación debe ser conservado, en condiciones seguras, en un lugar distinto.

5.3. Las autoridades competentes deben tener acceso a copias de tales archivos documentales y, con las condiciones que se requieran, también los profesionales concernidos y el público para fines de investigación, control de su función y desarrollo, o cualquier otra actuación en el ámbito administrativo o jurídico.

5.4. Los archivos documentales, debidamente actualizados, deben ser fácilmente accesibles, a ser posible en el mismo lugar de emplazamiento del bien cultural, con el fin de servir a las investigaciones sobre dicho patrimonio, a su gestión, mantenimiento, y a la reparación de los daños.

5.5. Dichos archivos documentales deben responder a un formato homologado y, en la medida de lo posible, disponer de índices que faciliten el tratamiento, el intercambio, y la búsqueda de la información, en la esfera local, nacional e internacional.

5.6. El asentamiento, la gestión y la distribución de las informaciones registradas requieren, allí donde resulta posible, recurrir, de forma reflexiva y adecuada, a la tecnología contemporánea relativa al tratamiento de la información.

5.7. Debe hacerse público el lugar de consulta de dichos archivos documentales.

5.8. Debe publicarse y difundirse un informe sobre los principales resultados de toda recopilación documental, en el tiempo y forma apropiados al caso.

De acuerdo a estos principios, resulta evidente que la realización de archivos documentales forma una parte ineludible del proceso de cuidado patrimonial, formando parte ineludible de la implementación de políticas en este sentido.

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3.- Desarrollo de un Catálogo de Bienes patrimoniales Para el desarrollo de la elaboración del Catálogo, recurrimos al Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires ya que constituye un cuerpo normativo completo ya experimentado en una ciudad de gran escala como la ciudad de Buenos Aires, además de presentar coincidencias con normativas en relación al patrimonio de otros países. Asimismo, sus conceptos acerca de los criterios de protección, valoración y elaboración de catálogo resultan extrapolables a cualquier ciudad intermedia.

En el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, en la sección 10 de Protección Patrimonial, se establecen las formas de protección que a continuación presentamos: “Sección 10. PROTECCION PATRIMONIAL FORMAS DE PROTECCIÓN 10.1.3.1. Protección General: Se realizará según Plano de Zonificación, donde se establecen áreas homogéneas, en cuanto a morfología y tejido urbano, a fin de consolidar los atributos que hacen valorable al conjunto, considerando a éste como el primer nivel de Protección Patrimonial…

10.1.3.2 Protección especial 10.1.3.2.1 Protección edilicia: Se refiere a lo construido en las parcelas. Se establecerán niveles particulares de protección e intervención en el acto de su catalogación. Toda catalogación requerirá el dictado de los niveles particulares de protección e intervención.

10.1.3.2.2 Protección ambiental: Se aplica sobre áreas que se destacan por sus valores paisajísticos, simbólicos, sociales o espaciales.

Se refiere al espacio público, e incluye las fachadas y muros exteriores de los edificios que participan de los mismos.

Se establecen niveles particulares de calidad ambiental en los distritos específicos de protección.

Como vemos, la protección puede ser general, referida a áreas o zonas, o también especial, referida a inmuebles, paisajes o ambientes determinados.

Estos conceptos de protección resultan muy útiles a la hora de diferenciar dos tipos de protección bien definidas: uno de ellos, referido a la protección de edificios y otro, al ambiente. Dicho ambiente puede estar constituido por una plaza o determinado espacio público que puede ser una calle de características particulares. En estos casos, los bordes de dichos espacios contribuyen con sus características a conferir ese ambiente que queremos proteger así como también los elementos de equipamiento como las esculturas, fuentes, vegetación, farolas de iluminación, bancos, etc.

En el caso de espacios verdes, es importante el relevamiento de sus especies de flora y fauna así como también esculturas, equipamiento, solados, etc.

10.3 CATALOGACIÓN 10.3.1 CONCEPTO Y ALCANCE DEL CATÁLOGO URBANÍSTICO Constituye un instrumento de regulación urbanística para los edificios con necesidad de protección patrimonial y de particularización del alcance de la normativa, respecto de la calificación urbanística asignada al mismo.

10.3.2 CRITERIOS DE VALORACIÓN La catalogación se realizará en base a los siguientes criterios de valoración: Valor urbanístico: refiere a las cualidades que posee un edificio que define o califica la trama, el paisaje urbano o el espacio público.

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Valor arquitectónico: refiere a los elementos poseedores de calidades de estilo, composición, materiales, coherencia tipológica y otra particularidad relevante.

Valor histórico – cultural: refiere a aquellos elementos testimoniales de una organización social o forma de vida que configuran la memoria histórica colectiva y un uso social actual.

Valor singular: refiere a las características irreproducibles o de calidad en cuanto a los aspectos técnicos constructivos o el diseño del edificio o sitio. Los criterios de valoración anteriormente expuestos deben considerarse en función de los propios elementos a proteger, del análisis del contexto urbano y de los objetivos de planeamiento para el área”.

Estas definiciones de valoración resultan muy útiles a la hora de organizar el material recopilado en los relevamientos de los sitios y proceder a su clasificación, por sistema comparativo nos facilita los agrupamientos de material de similar clasificación ayudándonos a comprender el material relevado.

Por las razones ya expuestas en el ítem 3), para la elaboración del catálogo tomaremos como ejemplo, la ficha que se utiliza en la Ciudad de Buenos Aires, por cumplir la misma con lo requerido en el IV CONTENIDO DE LOS ARCHIVOS DOCUMENTALES de “Principios para la Creación de Archivos Documentales de Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos. Icomos 1996” A continuación, se adjunta la propuesta de un Modelo de ficha: AREAS DE PROTECCION HISTÓRICA Condición Jurídica: Localización:

DENOMINACION:

Norma de Aprobación:

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Croquis ubicación

Foto fachada principal

ELEMENTOS DE ESPECIAL VALOR E INTERÉS: MATERIAL RECOPILADO: RELEVADO: FECHA REVISADO FECHA

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DATOS HISTÓRICOS // TIPOLOGICOS // TECNICO CONSTRUCTIVOS

Los Municipios, con los datos del relevamiento -que consistió en la detección de los edificios de valor patrimonial-, y la confección del material gráfico como ser planos, fotografías, datos históricos, etc. de cada ejemplar relevado; nos resta vuelcan los datos de los mismos a las fichas. Una vez realizadas, procedemos a la etapa final que es la confección del Catálogo, que no es otra cosa sino un inventario de los bienes patrimoniales detectados y seleccionados.

Podríamos decir que es un listado que identifica los bienes patrimoniales, para luego remitirnos a las fichas que detallan las particularidades de cada protección en cada inmueble1.

IDENTIFICACIÓN. BIENES DE IDENTIFICACIÓN PATRIMONIAL

1 Ejemplo de listado seleccionado de página http://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/UrbanismoyVivienda/Urbanismo/PGOUM/ Publicaciones/DocTexto/AV_CATALOGO.pdf

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Como observamos en la ficha, ésta deberá ser diseñada de modo que cuente con casilleros para contener elementos gráficos, como ser planos y fotografías; los cuales resultarán muy útiles para identificar rápidamente los elementos de valor e interés patrimonial.

Comenzaremos por los datos de identificación del edificio: Datos del edificio Denominación: si correspondiera en el caso que al edificio se lo reconozca con una denominación específica.

Dirección (principal y secundaria, si existiera).

Datos Catastrales: Son los que se obtienen de Catastro como ser: Circunscripción, Sección, Manzana, Parcela; o los datos catastrales que correspondan al municipio en cuestión.

Datos de la parcela: se refieren a consignar la superficie del lote, la superficie construida, el Distrito de zonificación o zona urbana a la que pertenece, el FOS: Factor de Ocupación del suelo definido como la proyección de la superficie construida en Planta Baja, y la altura total especificando también la cantidad de pisos.

Proyectista: consignar quien fue el proyectista del edificio.

Constructor: éste es otro dato importante, el constructor o la empresa constructora.

Corriente estilística o movimiento o escuela de arquitectura en la cual se inscribe.

Año de proyecto: la fecha de proyecto del edificio.

Año de construcción: la fecha de construcción del edificio.

Año de modificación: si existió modificación es importante datarla convenientemente.

Observaciones de la construcción: este ítem está reservado para comentarios referidos a la construcción del edificio.

Datos del propietario: Propietario original: Propietario actual Régimen de propiedad: consignar régimen al que está sometida la propiedad.

Dominio: Consignar Publico/Privado Observaciones de la propiedad: reservado para comentarios referidos a la propiedad.

Usos del edificio: Uso original: aquí deberá consignarse el destino del edificio.

Uso actual: aquí deberá consignarse el uso actual,

que puede o no coincidir con el original.

Gráficos croquis de ubicación y foto fachada principal Croquis de ubicación: Consiste en un plano señalando la ubicación del lote con el edificio proyectado en la Planta Baja, y su entorno inmediato.

Fachada principal: Una fotografía de la fachada principal, de acceso normalmente al edificio.

Estado de conservación Se trata de una planilla para consignar el estado de conservación: bueno, regular o malo de elementos arquitectónicos como ser: Fachada Planta Baja, Fachada planta alta, Cubiertas, Estructura, Patios, Instalaciones, Sanitarios, Escaleras, Otros, y Observaciones para incluir observaciones específicas.

Valoración Aquí deberá indicarse el tipo de valoración que tiene el inmueble: urbanístico, arquitectónico, simbólico, singularidad.

En el caso de presentar valor urbanístico indicar además si éste es de carácter aislado o agrupado; en el caso de valor arquitectónico especificar si éste es por su tipología, composición de fachada, diseño de planta; en el caso de valor simbólico indicar rasgos destacado; en el caso de presentar singularidad ésta podrá ser de diseño, de construcción o abarcar ambos aspectos.

Intervención Aquí deberán consignarse las distintas clases de intervenciones que ha sufrido el inmueble.

Indicar dónde se localizan: Interior o exterior indicando además de qué se trata: ocupación de patio, crecimiento en altura, y en dónde se sitúa planta baja o alta.

Condiciones de habitabilidad Elementos de iluminación y ventilación: indicar si el inmueble cumple con los parámetros establecidos para las condiciones de habitabilidad actuales en cuanto a iluminación y ventilación y tipo de servicios, así como también en relación a la cantidad de personas que es capaz de albergar.

Tipo: Definir el tipo edilicio en función de su lugar de implantación; los cuales habrán sido previamente detectados y clasificados en el relevamiento inicial.

Propuesta de catalogación: formulada en base a las categorías de cautelar, estructural e integral.

Entorno de protección: determinar si la actual configuración o las posibles modificaciones de los

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inmuebles linderos ponen en riesgo al inmueble en cuestión.

Elementos de especial valor e interés: determinar cuáles son esos elementos, que definen el diseño y/o el tipo: escaleras, fachadas, núcleos, valor estilístico, estructura, materialidad, etc.

Material recopilado: Indicar del material que se dispone, plantas, fotografías, material bibliográfico, documentos, etc.

La catalogación se hará en base a los siguientes criterios de valoración: Valor Urbanístico: se refiere a las cualidades que posee un edificio que define o cualifica la trama, el paisaje urbano o el espacio público.

-Singular: es aquel capaz de influir en su entorno generando un ámbito especialmente interesante.

-Agrupado: en este caso define junto con otros un ámbito particularmente interesante y atractivo que puede ser homogéneo o no.

Valor Arquitectónico: refiere a los elementos poseedores de calidades de estilo, composición, materiales, coherencia tipológica y otra particularidad relevante.

-Valor tipológico: representa a una tipología

representativa del área aportando a su identidad.

-Valor de fachada: de cuidado diseño y resolución.

-Valor de planta: propone una buena implantación y consigue una organización interna y en relación con el lote que es un aporte arquitectónico.

Valor Histórico Cultural: refiere a elementos testimoniales de carácter histórico social sintetizando la memoria colectiva por su uso o acción particular; lo que lo convierte en un referente destacado.

Valor Singular: refiere a las características irrepetibles de factura o diseño que le confieren singularidad al edificio o sitio.

4. Otras Posibilidades A continuación, se ofrecen distintos ejemplos de fichas de otras localidades de las que pienso que existen básicamente diferencias de formato pero si prestamos atención observaremos que los datos consignados no difieren demasiado de los propuestos.

4.1. Ciudad de Corrientes.

Ficha Bien inmueble de Valor Patrimonial de la Ciudad de Corrientes- Argentina-

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En esta ficha, observamos que se organizó en base a otro formato, tiene la ventaja de contener más información gráfica, la protección también contiene los 3 niveles de protección cautelar, estructural e integral.

4.2. Ciudad de Granada

Ejemplo ficha Inmueble valor Patrimonial ciudad de Granada- Nicaragua-

Aquí se observa también coincidencia en el tipo de protección estructural, cambia el formato con respecto a los ejemplos anteriores y tiene más desarrollo de texto.

4.3 Ciudad de Santiago de Chile Ejemplo de ficha de pasaje urbano de valor ambiental Santiago de Chile.

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Esta es una ficha con distinto formato y contenido ya que la misma trata sobre protección ambiental; en este ejemplo, un pasaje de la ciudad de Santiago de chile. Aquí la diferencia de los datos consiste en: el relevamiento de especies de flora y fauna.

También aparece un dato distinto a los que venimos considerando como el flujo de usuarios y su tipo.

Lo interesante es que incluye principales problemáticas y un diagnóstico general. Esto es novedoso ya que las fichas son de carácter descriptivo pero no asumen resolución de conflictos.

Volviendo a tomar de ejemplo el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, en referencia a la afectación de la constructividad, establece el siguiente criterio, que se tiene que detallar en cada edificación que se afecte.

5.4.12. C.P.U. Protección edilicia: se definen tres niveles de protección edilicia: Protección Integral: Se encuentran afectados a este nivel aquellos edificios de interés especial cuyo valor de orden histórico y/o arquitectónico los ha constituido en hitos urbanos, que los hace merecedores de una protección integral.

Protege la totalidad de cada edificio conservando todas sus características arquitectónicas y sus formas de ocupación del espacio.

Protección estructural: Se encuentran afectados a este nivel aquellos edificios de carácter singular y tipológico, que por su valor histórico, arquitectónico, urbanístico o simbólico caracterizan su entorno o califican un espacio urbano o son testimonio de la memoria de la comunidad.

Protege al exterior del edifico, su tipología, los elementos básicos que definen su forma de articulación y ocupación del espacio, permitiendo modificaciones que no alteren su volumen.

Protección cautelar: Se encuentran afectados a este nivel los edificios cuyo valor reconocido es el de constituir la referencia formal y cultural del área, justificar y dar sentido al conjunto.

Protege la imagen característica en el tejido y la morfología.

Estos niveles de protección están totalmente relacionados con los criterios de valoración, por lo que una vez establecidos los mismos resulta muy sencillo aplicar los niveles de protección edilicia.

5.- Conclusión Como pudimos observar, la catalogación de bienes no constituye un hecho aislado en el proceso de conservación del patrimonio sino que forma parte del mismo. Si no existe registro ni inventario de dichos bienes, su protección resultaría sólo un ejercicio declamatorio.

Esta metodología para la elaboración de un Catálogo de Bienes patrimoniales la hemos desarrollado; dentro del marco teórico de “Principios para la Creación de Archivos Documentales de Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos. Icomos 1996.”

Recomendamos un procedimiento elaboración de dicho Catálogo.

para

la

Dentro de este procedimiento, hemos considerado plausible tomar del Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires los criterios de Protección y Valoración que nos posibilitarían la clasificación de los datos previamente obtenidos del relevamiento y documentación del sitio.

Hemos visto también distintos ejemplos de fichas para volcar esos datos, las cuales hemos observado y analizado y también a modo de ejemplo hemos observado el resultado final: el Inventario o Catálogo de Bienes de Valor Patrimonial.

Por ello, consideramos que se brinda un material de interés para que las ciudades intermedias de la provincia de Buenos Aires, procedan a la elaboración de sus propios catálogos de protección de bienes patrimoniales.

Toda esta tarea se torna inútil sin el apoyo activo de la comunidad cuyos valores se quieren proteger.

Es por esto que proponemos incluirla a formar parte de este proceso aportando los datos y ayudando en la selección de bienes, con las nuevas modalidades que brinda el concepto de Gobierno Abierto. Para esto proponemos el uso de las redes sociales como medio o canal de expresión activa de la comunidad en cuestión.

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Bibliografía de referencia -“Principios para la Creación de Archivos Documentales de Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos. Icomos 1996” .

-C.P.U. Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, Ley Nº 499 y sus modificaciones.

-Plan de Ordenamiento y Desarrollo Urbano de Malvinas Argentinas. Ordenanza N1 766/2004.

-Plan de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Tandil. 2003.

-Código de Ordenamiento Urbano de la Municipalidad de Yerba Buena, Pcia de Tucumán. Ordenanza 613/1994.

-Código Urbanístico de Embalse de Calamuchita. Pcia de Córdoba. 2014.

-Código de Planeamiento de Zárate. Ordenanza Nº 2435/87.

-Ordenanza de Zonificación del Partido de la Matanza Nº 7420 (TO 2012).

-Código de Planeamiento Urbano de Esteban Echeverria. (TO 2011).

-http://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/UrbanismoyVivienda/Urbanismo/PGOUM/ Publicaciones/DocTexto/AV_CATALOGO.pdf -http://www.cultura.gob.pe/sites/default/files/archivosadjuntos/2013/05/documentosfundamentales.pdf www.esicomos.org

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7. EL SUBTERRÁNEO COMO EJE VERTEBRADOR DE LA MOVILIDAD EN EL AMBA – POTENCIALIDADES Y DESAFÍOS DE SU EXTENSIÓN

Investigadores: Hernán GONZALEZ* Bruno JUFFAR ** Carolina LOPEZ BLANCO ***

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Hernán GONZALEZ*

Lic. en Economía. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires. UBA. Analista en Gerencia de Coyuntura Monetaria en Banco Central de la República Argentina (BCRA) Docente e Investigador. UBA.

Bruno JUFFAR ** Licenciatura en Ciencias de la Computación (UBA).

Consultor Independiente Programación de sistemas de código abierto. Gestión y planificación de base de datos.

Manejo de programas para simulación aplicada.

Analista Senior de Sistemas en Dycos S.R.L Área Sistemas, consultoría sobre ERP Sftland Logic CWA. Programación SQL Server Desarrollo de procesos por base de datos aplicados. Interacción entre la base de datos y el sistema de gestión.

Analista Semi Senior en Posip s.r.l. Área Sistemas. Atención al cliente y Programación de base de datos.

Carolina LOPEZ BLANCO *** Contador Público Nacional. UBA. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO. Legislatura Ciudad de Buenos Aires

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Índice

1. Introducción.................................................................................................................................... 4 2. Los datos del subte y su rol en la movilidad del AMBA.............................................................. 6 3. Los últimos 20 años del subte...................................................................................................... 9 i. La historia reciente del Subterráneo de Buenos Aires ................................................................... 9 ii. La tarifa, el costo de mantenimiento y los subsidios .................................................................. 12 iii. Algunas Reflexiones ..................................................................................................................... 13 4. La estructura tarifaria y su importancia para una mayor integración intermodal metropolitana............................................................................................................... 15 i. La importancia de la integración tarifaria...................................................................................... 15 ii. Tarifa Promedio vigente en el subte............................................................................................. 16 iii. Medios de Pago. ............................................................................................................................ 16 iv. Pago con Subtepass....................................................................................................................... 17 v. Funcionamiento del Sistema de Descuentos .............................................................................. 18 vi. Algunas Reflexiones...................................................................................................................... 19 5. Los proyectos de extensión del subte ......................................................................................... 21 i. Aspectos generales del PETERS..................................................................................................... 21 ii. Diagnóstico de los Problemas Actuales ....................................................................................... 22 iii. Alternativas planteadas para la extensión de la red - PETERS ................................................. 23 6. Conclusiones ................................................................................................................................ 26 7. Bibliografia ............................................................................................................................................... 28

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1. Introducción El modo de organizar la producción en la economía capitalista contemporánea asociado al desarrollo de las fuerzas productivas de la mano de la división y especialización del trabajo y la internacionalización de la producción, generan la necesidad creciente de movilizar bienes y personas entre los espacios destinados a la producción, el consumo y la comercialización. El estudio de las causas que explican las decisiones de localización de las empresas y las personas a lo largo del espacio son una poderosa herramienta para comprender el flujo de bienes e individuos que se movilizan a diario.

La consolidación de las ciudades como lugares socio espaciales de reproducción de la vida, donde conviven zonas utilizadas para fines heterogéneos, torna necesario abordar la problemática de la movilidad en las urbes como forma de mejorar la calidad de vida de las personas.

La Ciudad de Buenos Aires conforma un entramado urbano con un conjunto de municipios que forman parte del conurbano bonaerense, dando lugar a la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). La RMBA está conformada por 13 millones de habitantes, concentra aproximadamente el 40% del Producto Bruto Interno y del Producto Bruto Industrial. la actualidad, en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) conviven diferentes modos de transporte que conformar una red (deficientemente) interconectada. El transporte de la RMBA muestra algunos indicios preocupantes, siendo el más tangible el deterioro de la calidad de las prestaciones ofrecidas por los ferrocarriles metropolitanos de pasajeros.

Sumado a ello, la congestión producto de un crecimiento exponencial de la utilización del automóvil individual en detrimento de transporte público de pasajeros (fenómeno no aislado del anterior), constituye un problema en sí mismo por resolver.

En este contexto, el Subterráneo de Buenos Aires emerge como un modo vertebrador de la movilidad de los ciudadanos de la RMBA, por su capacidad de transportar una gran cantidad de pasajeros en el menor tiempo posible, lo que permite bajar los niveles de congestión de la superficie.

Según datos de INTRUPUBA actualizados por el Observatorio Nacional de Datos de Transporte (UTN) cerca del 30% de los viajes realizados en Subterráneo son realizados por habitantes del conurbano bonaerense, y el 20% de los viajes combinan el Subterráneo y el Ferrocarril. Es aquí donde se derrumba el mito que el Subte es meramente un modo de transporte porteño.

Es por esto que las decisiones de ampliación y mejoras deben ser debidamente planificadas, y además abrigan una gran potencialidad por involucran habitantes de la vasta zona que conforma la RMBA. Diferentes proyectos de ampliación y combinación modal con el ferrocarril se han desarrollado, y aquí se retomaran brevemente para focalizar uno que tenga una mayor factibilidad de realización por sus características de demanda, costos y beneficios sociales.

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2. Los datos del subte y su rol en la movilidad del AMBA El Subterráneo de Buenos Aires está compuesto por seis líneas A, B, C, D, E y H con una extensión total de 58,8 km y 83 estaciones en operación.

Además, en conexión con la Línea E, funciona el Premetro, un tranvía con dos ramales.

El subte transportó en 2014 a 242 millones de pasajeros pagos, un promedio diario de 663 mil pasajeros. La línea “B” es la que mayor cantidad de pasajeros moviliza, seguida por la “D”. En 2011 el subte alcanzó 310 millones de pasajeros pagos, el máximo de usuarios transportados de los últimos 20 años (ver Gráfico 1).

Gráfico 1 Pasajeros Transportados en el Subte

En 2007 la Secretaría de Transporte de la Nación llevó adelante un relevamiento cuantitativo y cualitativo de la movilidad en el AMBA1.

Dichos datos muestran la relevancia del subte como vertebrador de la movilidad no solo de los porteños sino también de los habitantes de la Provincia de Buenos Aires. El 27% de los pasajeros del subte tiene como origen-destino de su viaje “capital federal-GBA” lo que habla de exhibe la relevancia metropolitana de más de un cuarto de los pasajeros.

La interjurisdiccionalidad de los viajes del subte muestra ciertos matices cuando se analiza cada línea en particular. La línea “C” que une Constitución con Retiro presenta un 63,6% de los viajes “capital federalGBA”, lo cual resulta lógico por tratarse de dos estaciones cabecera con afluencia de ferrocarril desde el conurbano bonaerense (ver Gráfico 2). En menor medida, la línea “A” muestra que 24,7% de los viajes involucran dos jurisdicciones, posiblemente explicado por la conexión con el ferrocarril Sarmiento.

1 Datos correspondientes a Secretaría de Transporte.

Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires, INTRUPUBA 2006 – 2007, actualizados a 2013 por Observatorio Nacional de Datos de Transporte del Centro Tecnológico de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial de la UTN.

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Gráfico 2 Origen-destino de los viajes en subterraneo

Gráfico 3 Combinación Modal de Viaje en Subterráneo

En lo que respecta al motivo del viaje, los datos relevados muestran que el 72% de los pasajeros utiliza el servicio para ir a trabajar, resaltando en segundo lugar el motivo estudio con el 9,8% de los viajes. El tiempo promedio de viaje se ubica en torno a 36 minutos y las cuadras camadas para tomar el servicio en 6,1 cuadras (ver Gráfico 4).

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Gráfico 4 Motivo del Viaje en Subterráneo

3. Los últimos 20 años del subte i. La historia reciente del Subterráneo de Buenos Aires El estado actual del Subterráneo de Buenos Aires se explica en buena medida como consecuencia del entramado de decisiones políticas y regulaciones que signaron su devenir en los últimos 20 años.

Es por ello que una contextualización y análisis del proceso histórico servirán como base a lasdiscusiones actuales.

El origen del virulento proceso de privatización y concesión de las empresas de servicios públicos se da a partir de 1989 recién asumida la presidencia –de forma anticipada- por Carlos Menem. En dicho año se impulsaron las leyes de Emergencia Económica (Ley N°23696) y Reforma del Es tado (Ley N° 23697) que darían lugar a una profunda reconfiguración del rol del Estado en la sociedad.

La primera apuntó a recortar todas aquellas subvenciones y/o subsidios que significaran una carga para la ecuación económica financiera de las empresas de servicios públicos, lo cual implicaba un cese en la compensación tarifaria a los usuarios2.

Por su parte, a partir de la Ley de Reforma del Estado se cimentaron las bases para la privatización y concesión de las empresas estatales.

El proceso de privatización y concesión no se haría esperar ya que entre 1990 y 1995 el conjunto de

las líneas ferroviarias y empresas públicas que se desempeñaban en diferentes sectores pasaron a manos de consorcios empresarios conformados por asociaciones de compañías nacionales y corporaciones internacionales.

En lo que hace al transporte ferroviario, el puntapié se dio a partir de 1991 mediante el Decreto 502 que creó la empresa Ferrocarriles Metropolitanos S.A (FE.ME.SA), como una escisión de la Administración de los Ferrocarriles suburbanos de la compañía Ferrocarriles Argentinos. La creación de una sociedad anónima tenía como objetivo segmentar la –en teoríasobredimensionada empresa de Ferrocarriles Argentinos a fin de proceder a la concesión. Entre los objetivos de la creación de FE.ME.SA se encontraba la explotación de los servicios urbanos y suburbanos de transporte ferroviario de pasajeros dentro de la RMBA. Claro estaba, dicho procedimiento era una Debe aclararse que las reformas implementadas por la Ley de Emergencia Económica no se limitaron únicamente a los servicios públicos, sino que abarcaron por ejemplo la reforma de la carta orgánica del banco central, la suspensión de regímenes de promoción industrial, suspensión de reintegros, transferencias y devolución de tributos, régimen de presupuesto de emergencia, entre otras medidas.

Instancia intermedia para la concesión de los

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distintos grupos de servicios de la RMBA, y de ningún modo apuntó a crear una empresa de capital estatal que explotase por sí los servicios en cuestión.

En los años subsiguientes los diferentes grupos de servicios fueron sometidos a procesos de concesión. En 1993, mediante el Decreto N° 2608, se llamó a licitación para el Grupo de Servicio N° 3 correspon diente al Subterráneo de Buenos Aires y al Ferrocarril Urquiza, ambos servicios bajo la órbita del Estado Nacional. El consorcio empresario Metrovías SA resultó adjudicatario, tras presentar un esquema bajo el cual participaban tres empresas internacionales y dos nacionales. La operación del concesionario se dio ya a partir de 1994 donde el know how de la operación del servicio lo aportaron las empresas extranjeras.

Conforme al contrato, la retribución del concesionario estaría conformada por la tarifa, los subsidios, los peajes, los ingresos por inversiones y los ingresos por explotaciones colaterales como únicos factores integrantes de los ingresos1.

Durante los años de la convertibilidad el Estado se abstuvo de subsidiar al servicio, por lo que los costos de mantenimiento del mismo eran afrontados plenamente por los usuarios. Por su parte, los negocios colaterales no tuvieron un extenso desarrollo.

En 1999 se llevó adelante una Addenda del contrato de concesión, a partir del cual se redefinieron algunas condiciones del contrato original. Asimismo, dicho año, las empresas extranjeras integrantes del consorcio original se retiraron y vendieron sus acciones al Grupo Roggio, que se transformó en el socio mayoritario de Metrovías.

La crisis de 2001 marcó el fin de una etapa y un modo de gestión para el servicio de subte. La devaluación que sentenció la salida de la convertibilidad trajo aparejado un aumento importante en el costo general de los bienes y servicios de la economía, con particular impacto sobre el esquema de costos de las empresas de servicios públicos.

El período de los 2000 se caracterizó por un esquema tarifario con escasa movilidad, registrándose contados aumentos a los usuarios. Esto se produjo gracias a una fenomenal transferencia de recursos en concepto de subsidios desde el Estado Nacional a la empresa Metrovías. Se estima que entre 2003 y 2012 el concesionario operador del subte obtuvo subsidios para gasto corriente en el orden de U$D 1 Art. 7 Addenda al Contrato de Concesión de 1999

881 millones2.

Otras de las características distintivas de la década que se inició con la crisis de 2001 son los negocios colaterales del subte. El contrato de concesión estableció que además de los ingresos por venta de pasajes, y los posibles subsidios que se pudiesen aplicar, Metrovías tenía la potestad de explotar por sí o por terceros contratos de arrendamiento o de concesión de inmuebles tales como terrenos, edificios, galpones y diferentes espacios ubicados en áreas operativas del grupo de servicios concedidos.

Es en este contexto que el Grupo Roggio comenzó a ejercer las facultades que el propio contrato de concesión le permitía a través de la proliferación de negocios colaterales por fuera del core del negocio que era el gerenciamiento del subterráneo. Entre los más importantes se encuentran el negocio de la publicidad, los locales comerciales, y los espacios en los túneles para el tendido de redes de fibra óptica. Simultáneamente a ello, el Grupo Roggio llevó adelante un intenso proceso de creación de empresas proveedoras de bienes y servicios a Metrovías, lo cual le permitió ampliar su margen de ganancia, entendiendo este proceso desde una visión consolidada de las empresas integrantes del holding empresario3.

Para fines de 2011 el deterioro del superávit fiscal del Gobierno Nacional puso sobre la mesa la discusión acerca del peso y eficiencia de los subsidios. La política de compensaciones tarifarias sin ningún tipo de focalización comenzó a ser objetada luego de muchos años de crecimiento económico y mejoramiento de los indicadores laborales. Bajo este panorama el Estado Nacional manifestó su intención de transferir el Subterráneo de Buenos Aires a la órbita local, dejando de aportar recursos a partir de 2013 para su mantenimiento.

Finalmente, tras intensas negociaciones, mediante la Ley 4472 de la Ciudad de Buenos Aires se aceptó la transferencia y se estableció un nuevo marco regulatorio. Este proceso marcó un cambio de época y significó una bisagra respecto a la gestión en los 2000. La ley subsanó parcialmente algunos errores del antiguo esquema de concesión, entre los que se puede resaltar la estatización de todos los negocios 2 Elaboración a partir de los Estados Contables de Metrovías S.A años 2001 a 2012.

3 Para una descripción más completa ver Gentili y Gonzalez Badian “Negocios subterráneos: deficiencias en la regulación de Metrovías S.A” y “En todo está Roggio: Negocios colaterales en Metrovías S.A”.

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colaterales que pasaron a engordar los recursos del subterráneo. No obstante, en la actualidad persiste un esquema de proveedores que prestan servicios a Metrovías y que pertenecen al Grupo Roggio. ii. La tarifa, el costo de mantenimiento y los subsidios El Subterráneo de Buenos Aires debe ser entendido como un modo vertebrador de la movilidad de la RMBA, y por lo tanto la tarifa que los usuarios pagan debe estar planificada dentro de un contexto más amplio, de forma de contemplar el conjunto de modos de transporte. Las decisiones de los usuarios respecto a los medios de transporte que eligen para movilizarse a fin de ir a trabajar, asistir a estudiar o acudir a centros de salud o esparcimiento no son independientes del nivel tarifario.

La literatura tradicional considera que la elasticidad precio de la demanda de transporte es baja, por lo que los usuarios están “cautivos” de los medios de transporte que utilizan y que, en consecuencia, cambios en la tarifa no alteran las decisiones de demanda. Esta posición no es sostenible a partir de la evidencia empírica (ver Lejtman, 2008). Si bien los usuarios difícilmente puedan dejar de realizar los viajes que diariamente hacen, existe un efecto sustitución entre modos de transporte cuando la política tarifaria no es coordinada. En las urbes donde existen redes relativamente complejas y muchas veces superpuestas, existen en general diferentes combinaciones posibles de modos de transporte para unir dos puntos cualesquiera.

En consecuencia, las modificaciones tarifarias realizadas de forma descoordinada generan efectos sustitución en la demanda de transporte, lo cual lleva a una reconfiguración (permanente o temporaria) de la cantidad de pasajeros transportado por cada modo. Prueba de ello ha sido el aumento en 2012 de la tarifa del subte en un 127%, lo cual generó una merma en la cantidad de pasajeros del orden del 24% respecto a 2011. En este contexto emerge como central el rol de la Autoridad Metropolitana de Transporte como organismo en donde coordinar las estrategias del sector.

Por su parte, la estructura de costo de mantenimiento del servicio presenta dos características particulares: es mano de obra intensiva y tiene una alta participación de proveedores del Grupo Roggio. Según surge de los propios balances de la empresa, cerca del 75% del costo anual de la compañía se generan por el pago de sueldos y cargas sociales (5). Esto resulta en una

particularidad del Subterráneo de Buenos Aires, y difiere de los casos en donde existe un grado de tecnificación mayor en la operación de los coches (6). Por su parte, la estrategia del grupo empresario controlante de la concesión ha sido la creación y proliferación de empresas pertenecientes al Grupo Roggio que se desempeñan como proveedores de Metrovías. Este fenómeno no ha sido corregido por el nuevo marco regulatorio y genera incentivos indeseados en términos de minimización de costos, lo cual repercute en un mayor requerimiento de compensaciones para mantener la tarifa inalterada.

Por último, un eje que atraviesa los puntos tratados anteriormente es el política de subsidios. La compensación de la tarifa repercute en dos planos simultáneamente: el distributivo y el sectorial.

En lo que hace al plano distributivo, resulta evidente que una disminución de los subsidios con su consecuencia aumento tarifario traerá aparejado una disminución del ingreso disponible de los hogares. Sumado a ello, bajo la actual coyuntura de compensación a la demanda sin focalización, los hogares de menores ingresos se verán relativamente más afectados que aquellos de ingresos medios o altos. Pese a ello, el perfil socioeconómico de los pasajeros del subte es diferente al del resto de los modos de transporte. El 88,3 por ciento de los pasajeros del subte pertenece a un nivel socioeconómico medio o medio alto (INTRUPUBA,2007). Cifra que posiblemente se vio alterada por la extensión de la línea H a zonas de ingresos más moderados y bajos. Pero el análisis no debe focalizarse únicamente en los aspectos distributivos. El servicio de movilidad que prestan los diferentes modos de transporte a los ciudadanos debe ser pensado en conjunto. Por lo que una importante alteración de la política de subsidios al subterráneo podría implicar reajustes en el sistema de transporte urbano, provocando una migración ciertamente significativa al autotransporte público de pasajeros, por su menor costo. Todo ello con consecuencias sobre la calidad de prestación del servicio de colectivos y sobre el tráfico en superficie. iii. Algunas Reflexiones El Subterráneo de Buenos Aires desempeña un rol fundamental en el esquema de movilidad de los ciudadanos de la Región Metropolitana de Buenos Aires, por su capacidad de transportar grandes flujos de pasajeros en un reducido tiempo.

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La política tarifaria y de subsidios al subte debe ser entendida en un contexto más amplio, concibiendo al conjunto de los modos de transporte como un red que se complementa y articula. Las modificaciones tarifarias deben ser realizadas de forma coordinada a fin de evitar efectos no deseados sobre el agregado, lo cual podría llevar a una reconfiguración (permanente o temporaria) de la cantidad de pasajeros transportado por cada modo.

Es por ello que deberá tenerse particular cuidado a la hora de tomar una determinación respecto de la estructura de subsidios. Los pasajeros no son indiferentes al nivel de precios de los servicios que consumen, lo que podría generar efectos distributivos y sectoriales indeseados.

En este contexto, las instituciones cobran vital importancia para llevar adelante una planificación virtuosa del servicio y del sector. La Legislatura Porteña se erige como el ámbito natural para la discusión de los recursos que se destinaran para solventar y mejorar el servicio. Mientras que el Ente Metropolitano de Transporte deberá ser el espacio para la coordinación de la política general del transporte, por su carácter eminentemente metropolitano e interjurisdiccional.

4. La estructura tarifaria y su importancia para una mayor integración intermodal metropolitana i. La importancia de la integración tarifaria El objetivo de llevar adelante una integración tarifaria en el ámbito de la RMBA es contribuir a posicionar al transporte público como un sistema masivo –en detrimento del auto particular- eficiente y de costo razonable, de forma de incentivar la intermodalidad.

La integración tarifaria no tiene un alcance meramente económico, sino que afecta la calidad del servicio e intermodalidad, que significa integración con otros transportes, de manera que sea fácil hacer una conexión. Los usuarios penalizan tanto los altos costos como la conexión intermodal, la integración tarifaria tiene a mitigar estos factores de forma de que cada usuario realice el viaje más corto y eficiente posible.

Aquí emerge como necesaria la Autoridad Metropolitana de Transporte como organismo coordinador de los diferentes modos de transporte del AMBA. Algunas de las características más usuales de estos sistemas, que por cierto existen en otras ciudades del mundo hace ya bastante tiempo, son: · Se aplica un sistema de coronas o sistema radial respecto al centro urbano, estableciendo tarifas diferentes en función del grado de alejamiento de dicho centro. · Existe una autoridad, en general metropolitana, que ejerce el rol de controlador y teniendo la potestad tarifaria. · Se despenaliza el transbordo. Dentro de un período horario los transbordos no se cobran, de forma de incentivar la intermodalidad. · Reducción del precio por mayor utilización. · Fijación del precio en función del a distancia. ii. Tarifa Promedio vigente en el subte A partir de la implementación del sistema de descuentos para el subterráneo llevada adelante por el Gobierno de la Ciudad la tarifa promedio difiere en un - 2,5% de la tarifa plana de $4,50. Esto se debe al esquema diseñado (ver Cuadro 1).

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A partir de la información suministrada por SBASE sobre el funcionamiento del nuevo sistema de descuentos, la tarifa promedio que enfrentan los usuarios alcanzó los $4,39. En consecuencia, lo abonado por los usuarios se ubica ligeramente por debajo del costo pleno de $4,50, teniendo un impacto en principio limitado.

La diferencia entre la tarifa plena y la promedio no solo se explica por la cantidad de viajes realizada por cada usuario, sino por el medio de pago elegido.

Abordaremos esta cuestión en la siguiente sección. iii. Medios de Pago.

Como se aprecia en el Cuadro 2, el medio preponderante de pago de los viajeros del subte es la tarjeta SUBE, canalizando un 90% de los viajes pagos a agosto de 2014. Incluso dicho medio de

pago ha crecido un 4,9p.p entre abril y agosto, en detrimento de todos los otros medios de pago.

Se ha discutido si el abono debería tener o no una vigencia temporal para su uso. Es positivo que este medio tenga un plazo de vigencia, ya que lo que se pretende es favorecer al usuario frecuente.

Como veremos a continuación, el defecto de este esquema de descuentos no está en los límites impuesto a la alternativa de abonos sino en la estructuración de las escalas de descuentos.

este dio de pagoabona una tarifa de $ 5, con ndependencia de los viajes que realice en el mes.

iv. Pago con Subtepass

Recordemos que el Subtepass es el medio que se usaba en el subte antes de la mplementación de la SUBE. Es el viejo ospel transformado en tarjeta. A diferencia de la SUBE, quien usa

Por su parte, el sistema de abonos no ha funcionado de forma satisfactoria, lo que evidencia su escasa participación en el total de viajes pagos (en torno al 0,5% del total). Dicho comportamiento por parte de los usuarios resulta razonable ya que dicho medio de pago no reporta ningún beneficio adicional a la SUBE. En efecto, tiene los mismos descuentos a los que se puede acceder con la SUBE pero se debe proyectar la cantidad de viajes que se realizaran a fin de poder obtener el descuento. Debido a que los abonos tienen vencimiento, esto trae aparejado el riesgo que de no realizarse en el mes todos esos viajes proyectados se pierda parte del dinero.

Tal como surge del Cuadro 2, en promedio un 9,5% de los viajes pagos realizados en el período bajo análisis (abril-agosto) fueron abonados por este medio. Resulta interesante observar que esta tendencia es francamente decreciente, aun comparada con el desempeño que ha tenido la opción de máximo descuento.

No obstante, sigue siendo un porcentaje elevado de usuarios que recurre a este medio de pago.

Cabe entonces preguntarse cuál es el motivo para abonar con subtepass siendo que resulta un 10%

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más caro que abonar $4,5 con tarjeta SUBE. Entendemos que los factores que influyen en este fenómeno son múltiples. A continuación se enumeran los principales: · Una insuficiente compaña de difusión del sistema de descuentos del subte. · Problemas con los centros de recarga de la tarjeta SUBE. · Acopio de subtepass previo a aumentos de tarifa a fin de mantener la tarifa “vieja”. · Necesidad de otorgar nuevas tarjetas SUBE en lugares dentro subte.

Independientemente del factor principal que lleva a los usuarios a utilizar el Subtepass, el GCBA debería fomentar la utilización de la SUBE en este universo de usuarios. v. Funcionamiento del Sistema de Descuentos El impacto del esquema de descuentos implementado en el subte es muy limitado. Tal como se encuentra diagramado, no se observa una clara mejora de la situación. De esta forma, el proceso de “modernización” del subte que dice llevar adelante el Gobierno Porteño incluyo un

sistema de descuentos como ocurre en la mayoría de las ciudades del mundo, pero con consecuencias exiguas sobre el ingreso de los usuarios.

Asimismo, este esquema está muy lejos de mitigar los efectos perjudiciales que ha tenido para la economía del subte los sucesivos aumentos de la tarifa (que se reflejan en que los subsidios, medidos en términos reales, no han decrecido desde que la Ciudad se hiciera cargo del servicio). Siendo que los aumentos fueron muy significativos, muy por encima de la evolución de la tarifa del colectivo.

En lo que respecta a la frecuencia de viajes (ver Cuadro 3), no se observa ningún segmento preponderante

entre los usuarios del subte. Asimismo, se puede señalar que la cantidad de viajes pagos vendidos a usuarios que realizan entre 1 y 5 viajes al mes, es igual a la cantidad de viajes pagos vendidos a usuarios que hacen entre 31 y 40 viajes por mes. Mientras que el segmento de frecuencia que más viajes registra es la de los usuarios que realizan entre 1 y ½ viaje por día hábil del mes.

En un esquema de competencia entre medios de transporte (colectivo vs subte) como el que rige en la mayoría de las Ciudades que presenta modos de transporte con trayectos superpuestos, el establecimiento de un sistema de descuentos en uno solo de ellos (particularmente en el que tiene la tarifa más elevada) debería estar dirigido a atraer nuevos pasajeros. Sobre todo si tenemos en cuenta que del 2011 al 2013 el subte ha perdido 52 millones de pasajeros al año, debido a los aumentos del boleto por encima del boleto del colectivo.

Y aquí está la clave de por qué este sistema muestra modestos resultados en lo que hace a la captación de nuevos usuarios. Si el umbral para obtener el máximo descuento fuera más bajo (por ejemplo,

“31 a+”), no solo más usuarios actuales accederían al mayor descuento sin tener que depender de la cantidad de días hábiles del mes, sino también usuarios frecuentes de otros medios de transporte -por empezar los que viajaban en el 2011- podrían verse atraídos a volver a usar el subte. vi. Algunas Reflexiones El sistema presenta una alta dependencia de la cantidad de días hábiles del mes para que los usuarios logren alcanzar los mayores descuentos.

Prueba de ello es la evolución de la categoría “Viajes 41 a +”. En el período bajo análisis, se observa en julio un incremento de la cantidad de viajes pagos

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que accedieron al máximo descuento (14%), lo que se explica porque el mes tuvo 22 días laborales.

El sistema de descuentos no logró acortar ignificativamente la brecha entre el costo de la tarifa del colectivo y el subte, por lo que o trajo consigo impactos importantes en la cantidad de usuarios transportados.

Un diseño que ofreciera mayores descuentos por categoría de frecuencia, o que minuyera la cantidad de viajes necesarios para acceder a los mismos descuentos, lo que es lo mismo, hubiera permitido captar más pasajeros sin afectar la ecuación económico-financiera del subte.

A la vista de lo ocurrido con el nuevo sistema de descuentos, cabe preguntar por qué e decidió implementar de esta forma el esquema tarifario para pasajeros frecuentes. Resulta evidente que una mayor cantidad de pasajeros generan un mayor ingreso, evitando de esta manera la expulsión de usuarios.

5. Los proyectos de extensión del subte i. Aspectos generales del PETERS La extensión del Subterráneo de Buenos Aires ha sido un tema profusamente abordado y discutido por los profesionales en la materia. El estudio reciente que mayor prefundida ha aportado al

estudio de la cuestión fue el Plan Estratégico y Técnico para la Expansión de la Red del Subte de Buenos Aires (PETERS).

El estudio fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, en convenio con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

El objetivo del proyecto fue desarrollar un Plan Estratégico que definiera el conjunto de líneas y tramos prioritarios para los primeros 30 km de la expansión de la red. Se llevaron a cabo diseños de ingeniería y estudios operativos y se evaluó el impacto medioambiental de las obras. El proyecto incluyó la modelización del sistema de transporte de la Ciudad de Buenos Aires y su Área Metropolitana para identificar los tramos prioritarios para la futura expansión de la red, así como el desarrollo de los diseños de ingeniería y operativos de la alternativa seleccionada. El monto estimado de obras de expansión fue $ 18.000 millones (U$S 7.000 millones).

Entre los objetivo central del estudio se destaca la identificación y formulación de los componentes prioritarios de un plan de ampliación de la red del Subtes. Ésta debía incorporar unos 30 kilómetros de líneas a la red de 50 km que estaría activa al finalizar las obras en marcha en las líneas A, B, E y H, alcanzando así una dimensión mínima para su funcionalidad.

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6. Conclusiones En la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) conviven diferentes modos de transporte que conformar una red (deficientemente) interconectada.

El transporte de la RMBA muestra algunos indicios preocupantes.

La congestión producto de un crecimiento exponencial de la utilización del automóvil individual en detrimento de transporte público de pasajeros constituye un problema en sí mismo por resolver.

Esto se ve reflejado en la creciente participación del auto particular en el total de viajes. De los 23 millones de viajes diarios, un 37% se realiza utilizando auto particular, mientras que el 63% con transporte público. En términos comparado la situación no es mejor, en 1970 solo el 16% de los viajes se realizaba con automóvil. Este incremento se dio de la mano del descenso en la participación de los viajes en colectivo. La participación del transporte público desde 1970 a la fecha cayó del 84% al 63%.

En este contexto, los ferrocarriles metropolitanos y el Subterráneo de Buenos Aires desempeñan un rol fundamental en el esquema de movilidad de los ciudadanos de la Región Metropolitana de Buenos Aires, por su capacidad de transportar grandes flujos de pasajeros en un reducido tiempo.

Según la encuesta realizada por INTRUPUBA para el subte, el 61,1% de los viajes realizados se ha utilizado únicamente el subte, en 16,1% de los viajes existió una combinación de subte-colectivo, en el 12,6% subte-ferrocarril, en el 6,4% subte-ferrocarrilcolectivo y en el 3,7% restante subte-otros modos no públicos. La combinación de modos exhibe el carácter complementario del subte en el marco de una red más amplia de movilidad metropolitana.

Además, el 27% de los pasajeros del subte tiene como origen-destino de su viaje “capital federal-GBA” lo que habla de exhibe la relevancia metropolitana de más de un cuarto de los pasajeros.

Por su parte, resulta evidente la necesidad de avanzar hacia una integración tarifaria de los diferentes modos de transporte a fin de incentivar la integración entre modos. Los usuarios toman sus decisiones de movilidad no solo a partir de factores económicos, esta comprobado que penalizan la conexión intermodal. La integración tarifaria tiende a mitigar estos factores de forma de que cada usuario realice el viaje más corto y eficiente posible.

Sumado a ello, la inexistencia de una coordinación entre las jurisdicciones Nacional, Provincial, Municipal y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCABA) constituye un obstáculo en el proceso de mejora. Aquí emerge como necesaria la puesta en funciones de la Autoridad Metropolitana de Transporte como organismo coordinador de los diferentes modos de transporte del AMBA. La extensión del Subterráneo de Buenos Aires ha sido un tema profusamente abordado y discutido por los profesionales en la materia. El estudio reciente que mayor profundidad ha aportado al estudio de la cuestión fue el Plan Estratégico y Técnico para la Expansión de la Red del Subte de Buenos Aires (PETERS).

Los resultados del estudio exhiben la importancia de la extensión de la red para mejorar la calidad de vida de las personas. No obstante, la complementariedad con los ferrocarriles debe ser atendida a fin de planificar una red correctamente interconectada.

Así, constituye un desafió para futuras administraciones la realización de un plan marco integral en el cual cada modo cumpla un rol, propendiendo a la integración tarifaria y la conexión intermodal.

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Presidencia de la Nación, Tucuman, 1993.

Plan Estratégico y Técnico para la Expansión de la Red del Subte de Buenos Aires (PETERS).

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8. LA ALIANZA POR EL GOBIERNO ABIERTO: AVANCES TEÓRICOS Y DESARROLLOS PRÁCTICOS A NIVEL INTERNACIONAL, E IMPLICANCIAS PARA LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Investigadores: Carolina LOPEZ BLANCO* Alvaro HERRERO** Mercedes ROMERA***

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Carolina Lopez Blanco* Contador Público Nacional. UBA. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO. Legislatura Ciudad de Buenos Aires

Alvaro HERRERO**

Mercedes ROMERA*** Lic. en Ciencias de la Educación. Orientación en Educación y Política.

Diploma Superior en Ciencias Sociales. Mención en Gestión y Conducción del Sistema Educativo y sus Instituciones.

Especialización en Ciencias Sociales. Mención en Gestión y Conducción del Sistema Educativo y sus Instituciones.

Maestría en Diseño y Gestión de Políticas y Programas Sociales.

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Indice

1.- Introducción ..................................................................................................................................4 2.- Metodología ..................................................................................................................................2 3.- Acceso a la información pública ...................................................................................................7 3.1.- Compromisos en los planes de acción 2011-2013 ........................................................................8 3.1.1.- Tipología de los compromisos de acceso de la información ....................................................9 3.1.2.- Aprendizajes en materia de implementación de reformas ...................................................11 3.2.- Compromisos en los planes de acción 2013-2012 ......................................................................15 4.- Participación ciudadana ..............................................................................................................17 5.- Rendición de cuentas ...................................................................................................................21 5.1.- Fortalecimiento normativo y diseño de estrategias .................................................................21 5.2.- Declaraciones juradas de bienes ...............................................................................................25 5.3.- Protecciones a denunciantes ....................................................................................................27 6.- Tecnologías e Información .........................................................................................................27 6.1.- Datos abiertos ............................................................................................................................28 6.2.- Gobierno electrónico .................................................................................................................29 6.3.- Compras públicas .......................................................................................................................31 6.4.- Portales de información ............................................................................................................33 7.- Conclusiones.................................................................................................................................36

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1. Introducción

El objetivo de este informe es analizar los avances prácticos desarrollados a nivel internacional en el marco de la Alianza por el Gobierno Abierto (conocida como AGA en español, o por su sigla en inglés OGP). El lanzamiento de la Iniciativa por el Gobierno Abierto (AGA) en 2011 se constituyó en un punto de inflexión en la promoción de reformas de transparencia y participación ciudadana en el sector público. Dicho punto de inflexión, centrado en la concepción de un nuevo paradigma para la gestión pública, ha derivado en el desarrollo de múltiples iniciativas englobadas en cuatro grandes áreas temáticas: acceso a la información pública, participación ciudadana, rendición de cuentas, e innovación tecnología para la participación ciudadana. Así, estos cuatro pilares se convirtieron en las fuerzas motoras de las reformas de gobierno abierto en todos los continentes del planeta.

Si bien no existen definiciones taxativas sobre los significados de cada uno de estos conceptos rectores de las reformas de gobierno abierto, desde la AGA se esbozaron algunos lineamientos básicos. En tal sentido, por Acceso a Información Pública se entiende que la información sobre las actividades y decisiones gubernamentales está abierta y actualizada, además es exhaustiva y se encuentra disponible al público en cumplimiento con estándares de datos abiertos (esto es, datos legibles, sin procesar).

Por Participación Ciudadana se entiende que políticas o reformas impulsadas por los gobiernos para procurar que sus ciudadanos se involucren en debates públicos, provean insumos y contribuyan a un régimen más innovador, efectivo y receptivo.

A su vez, el concepto de Rendición de Cuentas se refiere a la existencia de reglas, normas y mecanismos para que los actores gubernamentales justifiquen sus acciones, respondan a críticas o requerimientos y acepten responsabilidad por omisiones en lo referente a leyes y compromisos.

Finalmente, cuando se habla de Tecnología e Información se refiere a que los gobiernos reconocen la importancia de: proveer a los ciudadanos acceso abierto a la tecnología; las nuevas tecnologías como impulsoras de la innovación; y la importancia de aumentar la capacidad de los ciudadanos para utilizar tecnologías.

Bajo estos cuatro pilares rectores de las políticas de gobierno abierto se encuadran los distintos tipos de reformas que han sido incluidas por más de sesenta países en Europa, América, África, Asia y Oceanía.

En este marco, este trabajo se propone identificar las principales líneas de trabajo en materia de gobierno abierto en el contexto de los planes de acción nacionales de la Alianza por el Gobierno Abierto. Se toma como indicador de buenas prácticas al AGA ya que por su envergadura y relevancia política se ha constituido como el espacio inevitable de referencia para detectar las tendencias más innovadoras y actuales en

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2. Metodología Para la preparación de este informe se ha recurrido a una fuente principal de información: las bases de datos generadas por el Independent Reporting Mechanism (IRM, o en español Mecanismo Independiente de Monitoreo) de la Alianza por el Gobierno Abierto. A grandes rasgos, la misión central del IRM es evaluar el progreso de las reformas a las que se comprometieron los países miembros del AGA a través de sus planes de acción.

Tal como su nombre lo indica, este organismo es independiente y está guiado –pero no rinde cuentas directamente- por el Comité Directivo de la AGA. A su vez, es supervisado por un Panel de Expertos Internacionales (IEP), integrado por varios Asesores de Alto Nivel y cinco Asesores Técnicos.

Los Asesores de Alto Nivel juegan un importante rol al establecer la visión del IRM y promover sus hallazgos. Los Asesores Técnicos, expertos en transparencia, participación y rendición de cuentas, guían el desarrollo e implementación del método de investigación del IRM y aseguran la más alta calidad en las evaluaciones.

La misión del IRM incluye, entre otras, las siguientes responsabilidades: • Determinar la medida en que el plan de acción y sus respectivos compromisos reflejan, de manera específica al país, los valores de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana tal como lo estipula la Declaración de Principios de OGP y sus Artículos de Gobierno.

• Donde sea relevante, asegurar que las evaluaciones del IRM reflejarán acciones y medidas relevantes a la participación del país en OGP que no hayan sido reflejadas originalmente en el plan de acción.

• Identificar la medida en la que los gobiernos participantes siguen los requerimientos sobre procesos de OGP y sus lineamientos en el desarrollo e implementación de sus planes, tal como lo estipulan los Artículos de Gobierno – Apéndice C. • Monitorear el avance en la articulación e implementación de cada compromiso y del plan en su totalidad, de acuerdo a los objetivos especificados por el gobierno en su plan de acción.

• Formular recomendaciones técnicas acerca de cómo los países pueden mejorar la implementación de cada compromiso y del plan en su totalidad, así como recomendaciones para alcanzar los calores y principios de OGP, con referencia específica a los

Artículos de Gobierno de OGP y su Declaración de Principios. Las recomendaciones incluirán todos los puntos anteriores.

• Desde 2014, el IRM documenta acciones emprendidas en los planes nacionales para mejorar el desempeño de los países en los criterios de elegibilidad de OGP. En el marco de su plan de trabajo, el IRM ha generado dos grandes bases de datos que contienen los compromisos asumidos por los países en sus planes de acción. Una de ellas, contiene los compromisos de la primera serie de planes de acción nacionales e información recabada por IRM sobre los progresos de la implementación de dichos compromisos. La segunda contiene un listado de todos los compromisos asumidos por los países en todas las rondas de planes de acción (hasta la fecha hubo dos rondas, aunque algunos países están avanzando en la elaboración de sus terceros planes de acción). Estas dos bases de datos fueron las fuentes de información para identificar las líneas de trabajo emprendidas por los países en las distintas áreas temáticas.

En líneas generales, dichas bases de datos contienen información agrupada de acuerdo a distintos criterios que permiten una búsqueda fácil pero ordenada de los compromisos incluidos por los países en sus respectivos planes de acción. Estos criterios son numerosos y aspiran a abarcar la mayor cantidad posibles de las aristas del gobierno abierto. Así, por ejemplo, se pueden ordenar los compromisos de acuerdo a su impacto en materia de Integridad Pública, lo cual incluye reformas anticorrupción, conflictos de intereses, declaraciones juradas de bienes, sistemas de auditorías, o mecanismos para denunciar hechos de corrupción. Asimismo, los compromisos vinculados con la Apertura Fiscal incluyen áreas tales como presupuestos transparentes, presupuestos participativos, y presupuestos orientados al ciudadano. En materia de Involucramiento Cívico, por su parte, se encuentran los compromisos vinculados con las auditorías sociales, la participación ciudadana y las peticiones por vías electrónicas. En la misma línea encajan los compromisos sobre Acceso a Información Pública, abarcando todo lo relacionado con la libertad de información, la gestión de sistemas de archivos y registros, y la información sobre elecciones y financiamiento político.

Por otra parte, los compromisos pueden clasificarse

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dependiendo de quién sea el actor estatal involucrado o qué políticas públicas se trate. Por ejemplo, se puede acceder a los compromisos vinculados con los medios de comunicación, educación, salud, inmigración, seguridad social, saneamiento, defensa o infraestructura. Asimismo, la información está disponible en función del sector afectado, por ejemplo el sector privado, el poder legislativo, el poder judicial, o los gobiernos subnacionales.

A los efectos de este estudio, tomaremos como referencia la clasificación realizada según los cuatro grandes criterios conductores del trabajo en materia de gobierno abierto: acceso a la información pública, participación ciudadana, rendición de cuentas, e innovación tecnología para la participación ciudadana. Esto nos permitirá, aun con las limitaciones del caso, capturar los grandes y más innovadores desarrollos en la materia.

Sin embargo, teniendo en cuenta los límites en cuanto a la extensión de este trabajo y al mismo tiempo la necesidad de capturar algunos de los desafíos vinculados a la implementación de los compromisos, se ahondará un poco más en lo referido al acceso a información pública ya que es uno de los temas de menor complejidad (y por ende de mayor facilidad para su adopción) y de mayor relevancia en la Argentina (no hay una ley nacional de acceso a información, a nivel subnacional aún resta mucho por avanzar, etc.)1 .

3. Acceso a Información Pública La información generada por las bases de datos del IRM de la Alianza por el Gobierno Abierto está divida en dos grandes grupos. El primero de ellos corresponde a la primera cohorte de planes de acción (2011-2013), y el segundo reúne la información de los planes posteriores (2013-2016). A continuación se analizan consecutivamente los dos grupos.

3.1. Compromisos en los planes de acción 2011-2013 El primer grupo que presentaron planes de acción nacionales estuvo integrado por 46 países pero solo 27 de ellos incluyeron compromisos en materia e acceso a información (AI)2 . En esos 27 planes

de acción se pudieron identificar un total de 65 compromisos específicos sobre AI3.

Tal como indica el Gráfico 1, los países de Europa y Asia Central fueron el grupo más destacado, con 12 países que incluyeron 23 compromisos. A continuación sigue América Latina y el Caribe con menos países (9) y pero con una mayor cantidad de compromisos (33). Luego viene África con solo 3 países y 3 compromisos, América del Norte con dos países y 5 compromisos, y por ultimo Asia Pacífico con un solo país y un solo compromiso4 Gráfico 1 – Compromisos de Acceso a Información por Región (2011-2013)

Debe resaltarse que la mayoría de los países que incluyeron compromisos de acceso a información ya tenían algún tipo de regulación en la materia, excepto Colombia, Filipinas, España y Tanzania que no tenían marco normativo alguno. Los restantes 23 países tenían legislación específica, aunque en algunos casos requerían reformas o enmiendas para estar a la altura de los estándares internacionales o los requisitos que impone la Unión Europea a los países que ingresan como nuevos miembros 5. De los cuatro países sin legislación, Tanzania fue el único que no incluyó un compromiso específico para aprobar una ley en la materia. Por el contrario, Colombia, España y Filipinas se propusieron sancionar un marco normativo acorde a estándares internacionales (aunque en la práctica se demoraron más de lo previsto en llevarlo a cabo).

3.1.1. Tipología de los Compromisos de Acceso a Información Los compromisos de acceso a información incluidos

1 Para mayor referencia sobre el estado de acceso a la información en Argentina, ver Herrero (2014) y Elena y Herrero (2015).

3 These numbers are the result of an analysis of action plans and datasets provided by IRM.

2 This note uses the concept of ATI (Access to Information) to refer to commitments tagged as “Freedom of Information” in the 2011-2013 dataset and “Access to Information” in the 2013-2016 dataset, which focus strictly in right to information reforms. In the IRM data, the term ATI is also used to encompass everything about transparency and information disclosure and consists of a much larger criterion for commitment tagging.

4 For purposes of this note, the grouping of countries followed the classification of countries used by the World Bank Group. Yet there are a few caveats, for instance, Africa and Middle East North Africa (MENA) were grouped under Africa.

5 Some countries mentioned that ATI reforms were part of initiatives aimed at facilitating EU accession.

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en la primera ronda de planes de acción varían tanto en términos de cantidad como calidad, lo cual además está estrechamente vinculado con el estado de desarrollo del tema en cada país. El nivel de especificidad de los planes de acción refleja en gran medida el nivel de consenso y la voluntad política existentes a nivel interno respecto a esta temática. Por otra parte, algunos países se comprometieron a implementar un amplio rango de reformas, mientras que otros solo una o dos acciones específicas. En algunos casos, la descripción narrativa de los compromisos incluidos en los planes de acción incluía en realidad varias acciones individuales que podrían considerarse compromisos autónomos. Todo esto depende del modo en que fueron formulados y plasmados por escrito los compromisos.

Esta heterogeneidad hace que sea dificultoso realizar una clasificación estricta por grupos o tipos de compromisos. Sin embargo existen algunos patrones que nos permiten realizar un análisis de las tendencias que prevalecen en los planes de acción. Por ejemplo, de la comparación de los compromisos surge una marcada inclinación por promover reformas legales o regulatorias destinadas a mejorar el acceso a información, tales como la sanción de leyes o su actualización. Otros, en cambio se concentraron en el desarrollo de capacidades como la capacitación de funcionarios públicos en materia de acceso a información. Otra tendencia son las actividades de fortalecimiento institucional, orientadas a la creación o mejora de las autoridades de aplicación de las leyes de acceso, a la puesta en marcha de oficinas de enlace en los distintos ministerios, etc., la contratación de personal, el diseño de mecanismo de monitoreo y evaluación, y la implementación de alianzas y espacios para la coordinación entre agencias estatales. Asimismo, otros se enfocaron en compromisos relacionados con la tecnología, como la creación de portales de Internet o el diseño de plataformas electrónicas para el envío online de pedidos de acceso a información.

Por tratarse de los primeros planes de acción, no resulta llamativo que la mayoría de los países se hayan enfocado en reformas legales, en el fortalecimiento de las oficinas de acceso a información y en la capacitación de funcionarios públicos. De los países que se enfocaron en reformas legales, la mayoría no contaba con legislación previa en la materia como España,

Filipinas o Colombia. En otros casos, los compromisos en concentraron en mejorar los marcos legales existentes, como los casos de República Checa y Ucrania. Algunos países se centraron en la sintonía fina de las regulaciones de acceso a información, como mejorar el acceso a protección judicial, remover los obstáculos para el ejercicio de este derecho, o fortalecer el funcionamiento de la autoridad de aplicación de la ley de acceso. Croacia, en cambio, se abocó a adecuar su legislación para compatibilizar las regulaciones de datos personales con las de acceso a información.

Los compromisos de desarrollo de capacidades se centraron principalmente en la capacitación de funcionarios públicos a nivel nacional, provincial y municipal (por ejemplo en Macedonia, Perú y Uruguay). En otros casos, se enfocaron en la realización de estudios cualitativos y encuestas (Brasil), desarrollar guías para estandarizar o protocolizar la atención de los pedidos de acceso a información (República Dominicana) o implementar cursos de educación a distancia para funcionarios (El Salvador).

En otros casos, los compromisos se enfocaron en actividades de fortalecimiento institucional, como la creación de nuevos órganos de aplicación para mejorar el cumplimiento de las regulaciones de acceso a información (Israel y Perú), o la definición de nuevos escalafones y creación de nuevos cargos para designar el personal responsable de dichas oficinas (Estados Unidos).

Los planes de acción más ambiciosos incluyeron compromisos tecnológicos. En su mayoría consistieron en el uso de las oportunidades que brinda Internet para mejorar el acceso a la información para la ciudadanía. Por ejemplo, en Georgia propusieron la creación de una base de datos online unificada para todas las oficinas del Estado para agilizar el acceso a información y promover la publicación proactiva de información según áreas temáticas. Vale aclarar que la publicación proactiva de información consiste en poner a disposición del público diverso tipo de datos sin necesidad de que estos sean solicitados.

Así, se publican los presupuestos de cada oficina, organigramas, funciones, nómina de personal, etc., tomando el Estado la iniciativa en la diseminación de información. Otros países se centraron en el uso de TICs y de software para mejorar sus sistemas de atención al público, como Canadá que diseñó un

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programa integral de atención en línea, o México que puso en marcha un sistema de seguimiento a las sanciones aplicadas a funcionarios y empleados públicos por incumplimientos a la ley de acceso.

3.1.2. Aprendizajes en materia de implementación de las reformas El monitoreo del IRM es una valiosa fuente de información para darle seguimiento a los progresos en la implementación de los compromisos incluidos en los planes de acción. Sus bases de datos contienen información respecto a la calidad, complejidad, efecto transformativo y nivel de implementación de cada uno de los compromisos. En otras palabras, el IRM permite dar seguimiento individual a la puesta en marcha de cada compromiso incluido por cada país en sus respectivos planes de acción.

Debe destacarse que en líneas generales los planes de acción no fueron concebidos en el vacío sino que se apoyaron en esfuerzos preexistentes o a políticas que ya estaban siendo implementadas por los gobiernos. En tal sentido, el 54% de los compromisos consistieron en acciones que construyeron sobre esfuerzos previos, y solo el 46% de los mismos fueron nuevos o no había precedentes al respecto 6. Esto evidencia que si bien la AGA constituye un valioso apoyo para que los países se comprometan a reformas innovadoras de gobierno abierto, también es cierto que los países en su mayoría ya cuentan con capacidades nacionales en la materia y que existen procesos de reforma en curso.

A primera vista, los datos indican que los países han experimentado dificultades para implementar los compromisos dentro de los plazos previstos. Sobre 65 compromisos, 52% tuvieron demoras, 42% se ejecutaron normalmente y solo 6% se adelantaron a los plazos fijados. Además, si se analizan los compromisos de manera individual, aquellos que se enfocaron en reformas legales fueron los que más demoras registraron. Esta tendencia no resulta una sorpresa si se considera que todo proceso de reforma legal implica la existencia de voluntad política y apoyo legislativo de distintos partidos. En tal sentido, resulta predecible encontrar mayores índices de demora en este tipo de reformas ya que por naturaleza son políticamente complejas. En la mayoría de los países, la aprobación de reformas legislativas que promueven temáticas innovadoras como el acceso a la información pública es un 6 Percentages calculated out of commitments with data available in this area: 23 new; 27 existing; 15 N/A.

desafío complejo que depende en gran medida de la dinámica de los procesos políticos de cada país.

Por otra parte, el hecho que reformas orientadas al desarrollo de capacidades sean por lo general implementadas en los plazos fijados se relaciona con la baja complejidad de las mismas. Actividades tales como los programas de educación a distancia, la capacitación de funcionarios o el diseño de manuales y guías para funcionarios públicos no revisten mayores desafíos.

Los datos del IRM también permiten realizar un análisis del potencial transformativo de las reformas propuestas. Esto es, evaluar la capacidad potencial de realizar un cambio en las políticas. Debe destacarse que se espera que los países integrantes del AGA hagan compromisos ambiciosos e innovadores que expandan las prácticas del gobierno más allá de los usos normales. A tal fin, los investigadores del IRM juzgan en sus evaluaciones cuán transformativo puede ser cada compromiso en su respectiva área de políticas públicas. El criterio utilizado para clasificar los efectos potenciales de las acciones se divide en cuatro posibles categorías: a.Ninguno: Mantiene el estatus quo. b.Menor: un cambio incremental pero positivo en el área relevante de políticas públicas. c.Moderado: un avance mayor en el área relevante de políticas públicas pero aun limitado en escala. d.Transformativo: una reforma que puede potencialmente transformar la forma en que normalmente se venía conduciendo un área relevante de las políticas públicas.

Los datos provistos por el IRM sugieren que los países del AGA en gran medida han cumplido en comprometerse a implementar cambios importantes. La evidencia indica que el 65% de los compromisos han sido calificados como “transformativos” o “moderados”.

Gráfico 2 – Potencial efecto transformativo de los compromisos de acceso a información en los planes de acción

Fuente: autor en base a datos del IRM

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Los datos del IRM también permiten evaluar el nivel de implementación. Luego de un año de entrados en vigor los planes de acción, el 51% de los compromisos fueron implementados íntegramente o bien estaban cercanos serlo (29% y 22% respectivamente). En el 28% de los casos se habían realizado solo avances limitados y en el 14% la implementación aún no había comenzado. Por último, en el 7% de los casos se detectó que los compromisos habían sido tanto retirados del plan de acción o habían sido formulados de manera tan vaga no que no podían ser evaluados (1%).

compromisos, con la novedad de que se sumaron nuevos países como Serbia, Holanda, Hungría e Irlanda. A pesar de que en América Latina se sumaron Argentina, Costa Rica, Guatemala y Paraguay, la región aun así tiene menos países participantes que Europa y Asia Central (10 versus 13). La evolución más notoria, sin embargo, tuvo lugar en África, ya que en la segunda ronda de planes de acción pasó de un país a cinco (Ghana, Liberia, Sierra Leona, Tanzania y Túnez) y a un total de 6 compromisos. Por su parte, Asia Pacífico tuvo una evolución mínima, sumando tres países y tres

Tabla 2 Niveles de implementación de las reformas de acceso a información versus el total de las reformas del AGA

Completo

Sustantivo

Limitado Sin comenzar

Retirado

Poco claro

Acceso a información

29%

22%

28%

14%

6 %

1%

-

Resto de los compromisos

27%

20%

31%

13%

2%

3%

4%

N/A

Fuente: autor sobre datos de IRM

Debe destacarse que la evaluación de los datos agregados del IRM (1.037 compromisos) de los primeros planes de acción (2011-2013) evidencia que las reformas de acceso a información ostentan niveles similares de implementación que los restantes compromisos. Este hallazgo sugiere que al momento de la implementación las reformas de acceso a información no son particularmente problemáticas y que suelen ser tan importantes como otras reformas. En otras palabras, a pesar de que la agenda del AGA cubre una amplia variedad de temas tales como datos abiertos y gobierno electrónico, la evidencia sugiere que el acceso a información resulta igualmente prioritario para los gobiernos que otras áreas del gobierno abierto.

3.2. Compromisos en los planes de acción 2013-2016 La segunda ronda de planes nacionales abarca un período de cuatro años, incluyendo los bienios 2013-2014 y 2015-2016. De los 51 países con planes de acción incluidos en este período, hubo 33 que desarrollaron un total de 68 compromisos vinculados con el acceso a la información. Una vez más, Europa y Asia Central aparece como la región líder en la materia, con un total de 13 países y 28

compromisos, seguida por América del Norte con solo dos países y dos compromisos.

Gráfico 3: Planes de acción 2013-2016: Países y compromisos por región Fuente: Autor

Debe destacarse que en la segunda ronda de planes de acción una vez más incluye propuestas de reformas legales en diversos países. Esto se explica por la incorporación de países que anteriormente no habían participado de la AGA, como Costa Rica y Ghana. En dichos casos, los esfuerzos apuntaron a aprobar nuevos marcos legales. Por otra parte, algunas de las reformas legales propuestas son en realidad parte de la sintonía fina de las reformas.

Por ejemplo, Bulgaria y Croacia se comprometieron a actualizar sus leyes de datos personales, y esta

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última además propuso enmendar su ley de acceso a información para reconocer y regular los derechos para la reutilización de información obrante en archivos públicos. Filipinas, por su parte, se propuso sancionar una ley de acceso a información y brindar protección a los denunciantes de hechos de corrupción (whistleblowers), mientras que Argentina anunció reformas legales tendientes a mejorar el acceso a la información judicial. Guatemala, en cambio, se propuso diseñar y aprobar dos leyes claves: una sobre datos personales y otra sobre archivos públicos. A su vez, Túnez se enfocó en revisar el marco legal existente sobre datos personales para asegurar que sea respetuoso y armónico con los estándares en materia de acceso a información.

Estos casos muestran que las reformas no solo se enfocan en aspectos específicos del acceso a información sino también en la puesta en vigencia de un marco legal más amplio a efectos de garantizar que los ciudadanos ejerzan su derecho de acceso a información pública y que a su vez se protejan adecuadamente otros derechos. Esto incluye la regulación de la protección de datos personales y del funcionamiento y gestión de los archivos públicos.

En conclusión, desde 2011 un total de 42 países de distintas regiones del mundo se han comprometido a implementar más de 120 reformas y acciones.

Además, los datos del IRM muestran que la cantidad de compromisos de acceso a información se ha mantenido constante entre la primera y segunda ronda de planes de acción (65 y 68 compromisos, respectivamente). Los datos también indican un

AGA. Solo en la primera ronda de planes de acción se incluyeron un total de 104 compromisos, 65 de los cuales corresponden a Europa y Asia Central, 23 a América Latina, 13 a Asia Pacífico y 4 a África.

En un gran número de casos, los compromisos se relacionan con generar mayores espacios de participación ciudadana en la formulación de políticas públicas (Eslovaquia). Algunos se enfocaron en promover participación de la sociedad en la toma de decisiones vinculadas con nuevas políticas (Italia). En otros, las iniciativas se orientaban a la participación es debates sectoriales de alta relevancia para los países, sea por razones coyunturales o estratégicas. Ucrania, por ejemplo, incluyó el diseño de programas regionales para prevenir y combatir la corrupción mediante mayor participación ciudadana en dichas temáticas. Los países de Europa del Este, por ejemplo, algunos embarcados en ambiciosos procesos de privatizaciones, generaron espacios para la participación de ONGs en el Consejo para las Privatizaciones (Montenegro) o para promover mayores debates acerca de los balances y resultados financieros de algunas compañías (Croacia).

En España se propusieron actualizar los consejos locales de seguridad como medio de canalización de las relaciones entre las fuerzas de seguridad y la sociedad, enfocándose así en un tema candente en varias regiones del planeta: la seguridad ciudadana.

Guatemala, por su parte, se enfocó en mejorar las regulaciones para generar mayor participación en

Tabla 3 – Compromisos totales por región (2011-2016)

2011-2016

Am. Latina

Am. Norte

Eur. y Asia C. Asia Pacífico Africa Total

Total Países

13

2

17

3

7

42

Total Compromisos

62

7

51

4

9

133

Fuente: autor sobre datos de IRM.

fuerte liderazgo de América Latina, con un total de 62 compromisos, lo cual representa casi la mitad de todos los compromisos asumidos a nivel global entre 2011 y 2016. Luego aparece Europa y Asia Central, con un total de 51 compromisos, África en tercer lugar con 9, América del Norte con 7 y Asia Pacífico con 4.

4. Participación Ciudadana Los compromisos en materia de participación ciudadana también han tenido una incidencia destacada dentro de los planes de acción de la

las contrataciones y compras públicas. Honduras, en cambio, se propuso fomentar la educación fiscal mediante mecanismos de consulta ciudadana a través del portal electrónico de la Secretaría de Finanzas. Letonia por su parte se propuso mejorar la calidad de la participación ciudadana a través de diversas medidas, tales como diseñar un modelo de involucramiento público para una toma de decisiones más coordinada, integrada y de calidad en todos los niveles del gobierno.

Asimismo, se propusieron evaluar los modelos y

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experiencias de colaboración entre los ministerios y las organizaciones de la sociedad civil para luego formular recomendaciones para mejorar la relación con el tercer sector.

América Latina en general se caracterizó por su énfasis en el diseño o actualización de los marcos legales para promover y garantizar la participación ciudadana. Por ejemplo, Colombia se enfocó en la consolidación de la política nacional sobre mecanismos de participación ciudadana a fin de buscar generar acciones dirigidas al fortalecimiento de capacidades de los funcionarios, autoridades públicas y ciudadanos, y la implementación de espacios efectivos de participación. Dentro de dichas acciones se elaborará una metodología unificada de rendición de cuentas para todas las entidades del Gobierno Nacional y de los gobiernos territoriales. En Chile se comprometieron a impulsar la participación de toda la comunidad en los procesos de elaboración e implementación de políticas públicas, lo cual implica que el gobierno trabaje d manera conjunta con la sociedad civil en el ciclo de las políticas públicas, esto es, en la definición del problema público a solucionar, la elaboración del diagnóstico, diseño, implementación y evaluación.

Asimismo, se promoverá el desarrollo de instancias participativas de diálogo entre autoridades de Gobierno y representantes de la sociedad civil tal como lo establecen las respectivas normas de participación ciudadana en el marco de la Ley 20.500. Asimismo, se enfocaron en el desarrollo de un proyecto de ley sobre plebiscitos comunales para el fortalecimiento de la participación ciudadana en las políticas públicas a nivel local.

En la misma línea, en Perú se enfocaron en fortalecer los espacios de participación, concertación y fiscalización y los mecanismos de rendición de cuentas en todos los niveles de gobierno. En tal sentido, propusieron darle especial atención a los espacios en donde puedan participar poblaciones vulnerables, grupos indígenas y comunidades campesinas y, en general, reconocer la diversidad de contextos socioculturales.

Con frecuencia los compromisos incluían el diseño y aprobación de los marcos legales necesarios para asegurar la participación y consulta de la sociedad civil en la toma de decisiones gubernamentales (Montenegro, Macedonia, Letonia, Azerbaiján).

En Macedonia, por ejemplo, los esfuerzos no se limitaron al marco normativo sino que incluyeron el

desarrollo de un portal para aprovechar las ventajas de la tecnología para asegurar mayores niveles de participación (www.e-demokratija.gov.mk).

Algo similar fue propuesto por Filipinas y Corea de Sur, que fomentaron la creación de portales para interactuar de manera más efectiva con grupos de la sociedad civil y el ciudadano en particular.

Uruguay, por su parte, desarrolló una iniciativa que promueve que los organismos de la Administración Central cuenten con estándares y modelos de participación e interacción ciudadana a través de canales electrónicos. El organismo responsable es AGESIC. Las metas fueron (i) definir un modelo de participación ciudadana y (ii) crear una Plataforma de Participación Ciudadana electrónica. Además, incluyeron el desarrollo y promoción de políticas que guíen la implementación de instancias de participación ciudadana.

En algunos casos, los compromisos se orientaron a adquirir mayor información sobre la relación entre los ciudadanos y el Estado. En Noruega, por ejemplo, se realizaron encuestas de satisfacción a los usuarios de servicios públicos para canalizar la percepción de los ciudadanos respecto a los servicios que brinda el Estado. En Filipinas promovieron el uso de las herramientas de auditoría social para obtener datos de usuarios que interactúan con el Estado a nivel local. Corea del Sur diseñó una plataforma denominada E-People a efectos de ampliar las oportunidades para el involucramiento cívico en el proceso de toma de decisiones. En El Salvador, por su parte, se orientaron a poner en funcionamiento un sistema público-privado que ofrezca asistencia legal dentro de cada institución gubernamental a los ciudadanos que deseen interponer una queja, aviso o demanda por incumplimiento de labores o servicio brindado por el Estado, cuya estructura se creará en alianza con el sector privado, el sector académico y la sociedad civil. En la misma línea, en el Reino Unido se propusieron realizar de manera online todos los procesos de consulta pública para de esa forma facilitar el diálogo bilateral entre gobierno y ciudadanos.

En Rumania, por su parte, se previeron diversas actividades orientadas a lograr mayor participación de la ciudadanía pero solo en los procesos relacionados con la implementación de políticas de datos abiertos. En tal sentido, la implementación de reformas vinculadas con los datos abiertos y las nuevas tecnologías fue un canal para la promoción de participación de sectores específicos vinculados con estos temas. Algo similar ocurrió en España

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donde se comprometieron a desarrollar proyectos informáticos para permitir la interacción ciudadana a través de redes sociales, medios telemáticos y aplicaciones específicas de telefonía móvil. Brasil, por su lado, se propuso realizar un encuentro nacional para la promoción de las políticas de datos abiertos.

Por otro lado, se verificó una tendencia para promover –y en otros casos consolidar- algunas reformas vinculadas con la transparencia presupuestaria. En esa línea, se promovió mayores niveles de difusión de información sobre el ciclo presupuestario, fomentando el control y la rendición de cuentas.

Filipinas, por ejemplo, se comprometió a impulsar reformas que den cuenta del uso de los fondos del poder ejecutivo nacional. En Croacia se diseñó un mecanismo participativo para diseñar y monitorear los presupuestos a nivel nacional y municipal.

Israel, por su parte, emprendió cambios orientados a mejorar el acceso a datos presupuestarios. La tendencia es a migrar hacia portales en Internet sobre la base de formatos de datos abiertos que a su vez permitan algún nivel de discusión online o de participación social. En Honduras, por su parte, se comprometieron a realizar evaluaciones de manera conjunta con organizaciones de la sociedad civil a la gestión fiscal y de los servicios públicos. Adicionalmente, apoyarán a los Consejos de Desarrollo Regional en el monitoreo mensual de los presupuestos de las regiones.

El continente africano no registra altos niveles de membresía en la AGA. Solo dos países incluyeron compromisos de participación ciudadana. En un caso, se refería al uso de teléfonos móviles para enviar comentarios al gobierno. La información enviada vía teléfonos inteligentes recae en un portal, desde donde el gobierno toma la información para mejorar sus políticas. En Kenia, por su parte, se propusieron recurrir a la participación ciudadana para avanzar con reformas y debates en materia electoral, abriendo canales en internet, vía teléfonos móviles y audiencias públicas. Allí también intentaron mejorar la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana en ciertos servicios públicos esenciales como salud y educación. A tal fin, se creó un portal de manera conjunta entre gobierno y sociedad civil para recibir comentarios, sugerencias y quejas a través de internet.

5. Reción de Cuentas En materia de rendición de cuentas las iniciativas más destacadas se vinculan a la temática anticorrupción. En algunos casos apuntan a formular políticas transparencia, en otros a fortalecer los organismos responsables de las temáticas afines o de las entidades superiores de fiscalización.

En algunos casos los esfuerzos incluyeron la revisión de los marcos legales y la identificación de mecanismos que propiciaran la participación ciudadana a fin de reducir la corrupción.

5.1. Fortalecimiento Normativo y Diseño de Estrategias En Inglaterra, por su parte, se comprometieron a fortalecer el rol y ampliar la membresía del Public Sector Transparency Board, un organismo de alto nivel presidido por el Ministro de la Oficina del Gabinete. Asimismo, se propusieron replicar el modelo del Public Sector Transparency Board a otras agencias del estado que manejen información valiosa. El objetivo es promover la transparencia y asegurar que la información sensible sea publicada y accesible al público.

En Armenia se enfocaron en fortalecer los mecanismos de diálogo con la sociedad civil.

A efectos de estimular la cooperación efectiva entre las agencias responsables del cumplimiento de la ley y las ONGs dedicadas a la lucha contra la corrupción, el gobierno propuso reunirse regularmente con el tercer sector para discutir los resultados del monitoreo e investigación sobre los niveles de corrupción y de las medidas del gobierno para combatir este flagelo. Además, este espacio de discusión permitirá que el gobierno lleve a cabo las correcciones necesarias en la implementación

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de sus esfuerzos anticorrupción. Todo esto se gestionará a través de una Secretaría que asistirá al Consejo para la Lucha contra la Corrupción.

Otros países se comprometieron a mejorar o actualizar los marcos legales para la lucha contra la corrupción. Colombia, por ejemplo, se propuso que la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República lidere el desarrollo de la política de lucha contra la corrupción, la cual se centrará en la aplicación efectiva de las normas, la acción preventiva, activa colaboración ciudadana y en la promoción de la cultura de legalidad. Igualmente, señalará la metodología y lineamientos para que las entidades del orden nacional, departamental y municipal elaboren anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano. Esta estrategia contemplará el mapa de riesgos de corrupción de cada entidad, las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias anti trámites y los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano.

De manera complementaria, Colombia se comprometió también a implementar un observatorio de lucha contra la corrupción en coordinación con la Procuraduría General de la Nación. Esta instancia permitirá analizar la información del Estado en materia de prevención y sanción, mejorar la gestión de la administración y analizar las denuncias con el fin de tomar acciones necesarias.

Algunos países, como República Dominicana desarrollaron una extensa agenda de compromisos.

En este sentido, la AGA ha probado ser una canal que estimula la innovación y el liderazgo de nuevas iniciativas. Entre otras, República Dominicana se comprometió a: • Diseñar una iniciativa participativa anticorrupción (IPAC). Prevé la elaboración, discusión, presentación y socialización de propuesta de institucionalización del IPAC para su aprobación y puesta en ejecución a través de mesas de discusión especializadas por áreas de la administración pública • Rediseñar y fortalecer las Comisiones de Ética.

Aquí se propone dotar a la administración pública de una normativa actualizada que permita que estos organismos puedan operar correctamente. Al ser modificada la forma en la que son conformadas, se daría un carácter permanente y al mismo tiempo se empoderaría al personal en el proceso de elección.

• Contribuir a la experiencia y el fortalecimiento

de la Cámara de Cuentas en el control social en la República Dominicana, mediante el desarrollo de un ejercicio piloto que involucre a organizaciones civiles y comunitarias, así como a dependencias gubernamentales. Esto implica contribuir a la experiencia y el fortalecimiento de la Cámara de Cuentas en el control social en la República Dominicana, mediante el desarrollo de un ejercicio piloto que involucre a organizaciones civiles y comunitarias, así como a dependencias gubernamentales.

• Implementación de un Sistema de Contraloría Social a las Instituciones encargadas del Control Externo del Estado. Con esta iniciativa se intenta contribuir a la experiencia y al fortalecimiento de la Cámara de Cuentas en el control social en la República Dominicana, mediante el desarrollo de un ejercicio piloto que involucre a organizaciones civiles y comunitarias, así como una dependencia gubernamental.

Por su parte, en El Salvador se propusieron realizar un estudio y presentación pública de casos emblemáticos de corrupción. También se enfocaron en profesionalizar Unidades de Auditoría mediante la formación de comités de auditoría profesionales dentro de dichas unidades. Asimismo, se concentraron en generar mayor conciencia en la población sobre estos temas y sobre los derechos que tienen los salvadoreños. A tal fin elaboraron un Carta de Derechos del Ciudadano.

Otros países, como Estonia, aprovecharon los planes de acción para diseñar una estrategia anticorrupción. Esto presupone realizar un estudio sobre el desempeño de distintas alternativas para luchar contra la corrupción y posteriormente elaborar un plan de acción con objetivos y acciones que serán implementadas. Asimismo, a efectos de mejorar la prevención de la corrupción, se revisará el marco legal, introduciendo propuestas de mejoras tendientes a clarificar las restricciones y deberes de los funcionarios públicos, mejorar la eficiencia de los sistemas de declaración de conflictos de intereses, y potenciar los sistemas para el recupero de los activos que fueron objeto de hechos de corrupción. Con todo esto, se pretende además alivianar las cargas administrativas, incrementar la transparencia en el sector público y concientizar a la población acerca de las iniciativas en materia anticorrupción.

En el mismo sentido, Italia se propuso mejorar el marco regulatorio para enfrentar la corrupción en el sector público. A tal fin, se diseñará legislación

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tendiente a la implementación obligatoria de los planes anticorrupción por todas las agencias, esto mediante la coordinación del Departamento de Administración Pública, la designación de una persona responsable de prevenir la corrupción, y diseñar una red de actores a nivel territorial (prefectos) como herramienta de soporte, para proveer información a las autoridades locales, y para actuar como intermediarios entre estas últimas y la autoridad nacional anticorrupción.

Además, intentará mejorar las condiciones para la competencia en el mercado y al mismo tiempo reducir el gasto público.

Los esfuerzos de Jordania también se orientaron en estas líneas. Por una parte, se propusieron reformar la Ley Anticorrupción a efectos de fortalecer la Comisión Anticorrupción, mejorando sus capacidades para facilitar su trabajo cotidiano y ampliando su cobertura en materia de posibles actividades y situaciones en materia de corrupción.

Asimismo se comprometieron a mejorar la publicidad de las investigaciones y labor de algunos organismos de control. En tal sentido, se harán públicos los informes de la Auditoría General y de la Comisión Anticorrupción.

Montenegro coincidió con estos enfoques, promoviendo el fortalecimiento de su sistema de integridad. En tal sentido se propuso implementar la Ley de Servidores y Funcionarios Públicos, que entre otras cosas prevé el diseño de planes de integridad. A su vez, fomenta que la Administración para la Lucha contra la Corrupción se involucre de manera regular en monitoreo de la adopción e implementación de planes de transparencia y anticorrupción, y promueve el fortalecimiento de la capacidad de las autoridades para implementar los planes de integridad previstos por ley.

Perú, por su parte, diseñó una serie de acciones coordinadas para mejorar el desempeño del estado en materia de integridad y transparencia. Entre otras iniciativas, se comprometieron a: (i) Aprobar el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016, (ii) Fortalecer el Sistema Nacional de Atención de Denuncias (SINAD) a cargo de la Contraloría General de la República del Perú y difundir su aplicación para promover la participación de la ciudadanía en la detección de posibles actos de corrupción, y (iii)Fortalecer la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) a fin de que pueda monitorear

en forma constante el cumplimiento de las políticas de Estado en materia anticorrupción.

Honduras también concibió un enfoque integral en materia anticorrupción. En tal sentido, su plan de acción incluyó medidas tales como: (i)Incrementar el acceso de los ciudadanos a la información y gestión pública mediante mecanismos más eficaces de seguimiento y aplicación estricta de sanciones de acuerdo a lo que estipula la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Asimismo, se buscará un mayor compromiso por parte del Consejo Nacional Anticorrupción como órgano de vigilancia orientado a garantizar el cumplimiento de la Ley, y (ii)Aprobar la Política Integral Anticorrupción de Honduras con la participación de los sectores sociales, económicos y políticos del país Turquía en cambio se concentró en un enfoque preventivo. En tal sentido, se enfocó en diseñar un mapa de riesgos determinando las áreas de riesgo más susceptibles para la corrupción y adoptar medidas preventivas o disuasivas. Así, recogerán información estadística basada en las notificaciones enviadas por las unidades que reciben quejas ciudadanas, tales como la Comisión de Inspección del Primer Ministro, las unidades de inspección de los ministerios, las oficinas de los Fiscales, la Comisión de Ética de los Funcionarios Públicos, y otras. Además de los informes preparados por las unidades de inspección y auditoria, serán utilizados los estudios e insumos de la Corte de Cuentas, organismos internacionales, think tanks, y organizaciones del sector privado y de la academia.

De esa forma, se espera que la evaluación científica de los datos relevados facilitará la determinación de las raíces de la corrupción, y posteriormente a la adopción de medidas preventivas y disuasivas.

Algunos países no solo se enfocaron en el sector público sino también al privado. México, por ejemplo, se dedicó a la responsabilidad y rendición de cuentas corporativos. En tal sentido, se comprometió a publicar la estadística sobre investigaciones de empresas mexicanas que operan en el extranjero o extranjeras que operan en México en materia de cohecho transnacional, detallando características que, sin menoscabo de lo dispuesto por el secreto de la investigación, permitan reconocer el desempeño de las instituciones mexicanas en la materia.

5.2. Declaraciones Juradas de Bienes Las

declaraciones

juradas

de

funcionarios

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públicos han sido una herramienta frecuente en los planes de acción de los países. Si bien no son medidas innovadoras ya que se viene discutiendo y trabajando con este tema desde hace varias décadas, muchos países aun registran ciertos déficit en la materia.

Armenia, por ejemplo, se comprometió a hacer públicas las declaraciones juradas de bienes de funcionarios de alto nivel. En tal sentido, el compromiso incluye que las mismas estén fácilmente accesibles al público a través del portal de Internet de la Comisión de Etica, que a su vez es el organismo responsable de realizar un control de la evolución de los contenidos de dichas declaraciones. El mismo camino fue seguido por República Dominicana que se comprometió a la promulgación de la Ley de Declaración Jurada de Patrimonio y Enriquecimiento Ilícito y del Reglamento de la Ley de Declaración Jurada de Patrimonio y Enriquecimiento Ilícito dictado por el Poder Ejecutivo. De esa forma esperan potenciar el impacto de las declaraciones juradas en la lucha contra la corrupción y mejorar los estándares de ética en la función pública.

Georgia avanzó por el mismo camino. Así, se comprometió a que los servidores públicos se vean obligados a presentar sus declaraciones financieras en un portal (www.declaration.ge) para que estén a disposición del público. Asimismo, el gobierno se dispuso a mejorar el mecanismo existente para el monitoreo del contenido de las declaraciones.

Letonia, en cambio, se decidió a atacar el problema del enriquecimiento ilícito desde otra arista. El gobierno propuso controlar el gasto mensual de los funcionarios públicos y posteriormente cotejarlo con sus ingresos.

Moldavia dispuso la creación de un sistema automatizado de información para que los funcionarios públicos llenen de manera online los documentos pertinentes a sus declaraciones juradas y a su vez modificó la normativa a efectos de tornar obligatorio la presentación de dicha información.

Chile, por su parte, asumió la tarea de sancionar una Ley de Probidad en la Función Pública. Así, el Gobierno presentó en el Congreso Nacional el 3 de mayo del 2011 un proyecto de ley orientado a regular el ejercicio de la función pública desde la perspectiva del cumplimiento del principio de probidad, cuya intención es, precisamente, potenciar la regulación de las declaraciones ya existentes en la legislación,

al tiempo que recoge en un solo cuerpo normativo toda la regulación vigente sobre declaración de intereses y patrimonio, la actualiza, y establece nuevas obligaciones para las autoridades y funcionarios a los que ésta se les aplica.

A su vez, el gobierno chileno dispuso que 205 autoridades públicas publiquen sus declaraciones de patrimonio e intereses. El objetivo es aumentar esta cifra en 207 autoridades más que corresponden a los Secretarios Regionales Ministeriales. El gobierno también se comprometió a la elaboración de un nuevo formulario de declaración de patrimonio e intereses con el objetivo de perfeccionar esta buena práctica por parte de las autoridades de Gobierno. Corea del Sur también se concentró en el fortalecimiento de la obligación de los funcionarios públicos de presentar sus declaraciones e impuso restricciones para el acceso a empleos una vez que se deja la función pública. Asimismo, puso en marcha un mecanismo para monitorear que dichas restricciones sean cumplidas. Tanzania fue otro de los países que optó por la optimización de las normas que obligan a los funcionarios a presentar declaraciones juradas de patrimonio.

Azerbaiján, en cambio, se enfocó en hacer públicos los ingresos y ganancias provenientes de las industrias extractivas.

Por último, Ucrania fue otro de los países que incluyó en sus planes de acción medidas concretas en materia de declaraciones juradas. En tal sentido, se propuso implementar un sistema de control de las declaraciones, de los gastos e ingresos de los funcionarios y sobre los conflictos de intereses.

Asimismo, se propuso modificar la Ley de Fundamentos para la Prevención y Combate de la Corrupción a efectos de asegurar que se publique en formato abierto toda la información relacionad con las propiedades de altos funcionarios públicos, y que todo requerimiento de información por parte del público sea satisfecho.

5.3. Protección a Denunciantes Algunos países incluyeron en sus planes de acción la incorporación de mecanismos y normas para estimular y proteger a aquellas personas que cuentan con información sobre hechos de corrupción. En Estados Unidos, por ejemplo, se propusieron enmendar el marco normativo actual en la materia para evitar algunas lagunas en la legislación, proveer protección a empleados de la comunidad de servicios de inteligencia, y crear programas pilotos para explorar la realización de

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reformas estructurales al sistema de remedios.

Si bien estas reformas son más efectivas si se las implementa por ley del Congreso, el gobierno de EEUU está dispuesto a hacerlo por decreto en caso que no haya avances en el poder legislativo.

En Montenegro, por ejemplo, se realizarán campañas de educación para los funcionarios públicos y para la comunidad en general para alentar a que los hechos de corrupción sean denunciados y reportados a las autoridades correspondientes. Entre otras cosas, se propusieron informar sobre los programas de protección a testigos, de protección a informantes, y las garantías de anonimidad de las denuncias.

Por último, Eslovaquia se comprometió a diseñar una ley que proteja a los denunciantes de hechos de corrupción en el sector público.

6. Tecnología e Información Los compromisos relacionados con el uso de la tecnología son los más extendidos dentro de los planes de acción. Sin dudas, constituyen el principal eje transversal a todas los planes de gobierno abierto, sin distinción de regiones. Esto presenta un desafío para su análisis, tanto por su elevada cantidad como por su diversidad y riqueza, pero también por su estrecha relación con otros compromisos, como los de participación ciudadana.

En este contexto, a continuación se realizará un análisis de los mismos agrupados según los principales ejes de acción, tratando de brindar un panorama general de los principales desarrollos en la materia.

6.1. Datos Abiertos Uno de principales ejes de trabajo consiste en las reformas relacionadas con la implementación de políticas, experiencias e iniciativas en materia de datos abiertos. El fenómeno de los datos abiertos (open data) se ha posicionado como una de las principales áreas de interés para los gobiernos con intenciones de mejorar la transparencia, la relación con la comunidad y elevar los estándares de tecnología dentro de sus respectivas administraciones. En este campo, el gobierno de los Estados Unidos ha sido uno de los pioneros a través de su portal Data.gov, un sitio que contiene bases de datos de todos los ámbitos y niveles del gobierno de los Estados Unidos. En la actualidad, el sitio cuenta con 158,057 bases de datos relacionadas con todos los aspectos del gobierno, desde agricultura e información climática a producción industrial e información sobre ciencia y

tecnología. De esa forma, es uno de los repositorios de información pública más grande del planeta.

Sin embargo, esta experiencia continúa creciendo y mejorando. El gobierno de Estados Unidos ha desarrollado una iniciativa conjunta con el gobierno de la India denominada “Data.gov-in-a-Box,” una versión código abierto (‘open source’ 7) versión del sitio Data.gov y de su par indio India.gov.in.

El objetivo es promover que otros países pongan en marcha iniciativas similares. Al compartir el código fuente, cualquier país puede emular esta iniciativa y así promover transparencia, mejorar la participación ciudadana y alentar a los desarrolladores de software a que contribuyan a mejorar estas iniciativas.

En la misma línea, países con características totalmente distintas en términos económicos, sociales y políticos se han embarcado en iniciativas enfocadas en los datos abiertos. Albania, por ejemplo, se ha comprometido a desarrollar un portal del gobierno en formato de datos abiertos. Este portal incluirá, en su primera etapa, información del Ministerio de Finanzas y del Departamento del Tesoro sobre las transacciones y gastos diarios de todas las dependencias estatales. La misma práctica será implementada por el servicio postal y la autoridad nacional de las comunicaciones.

Por su parte, el Instituto Nacional de Estadísticas albano migrará sus bases de datos a un formato abierto como uno de sus pilares estratégicos para el mediano y largo plazo.

La tendencia de iniciativas de datos abiertos se registra en países de todos los continentes.

En Moldova, por ejemplo, el gobierno se ha comprometido a que cada agencia del estado participe en la elaboración de un catálogo público de datos gubernamentales, indicado los tipo de datos crudos y primarios con que cuentan, los cuales serán publicados en el sitio date.gov.md.

En Canadá, por su parte, se ha registrado una fuerte demanda social por mayor transparencia y mayor uso de datos abiertos. Sobre la base de una experiencia piloto de 2011, se implementará una plataforma de última generación para la recolección y diseminación de datos abiertos. En menos de un año, pasaron de tener 800 bases de datos a un total de 11.000, que posteriormente al ser agregados los 7 Código abierto es la expresión con la que se conoce al software distribuido y desarrollado libremente. Se focaliza en los beneficios prácticos que en cuestiones éticas o de libertad que tanto se destacan en el software libre.

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datasets con información geoespacial llegó a un total de 272.000 bases de datos.

En Canadá han emprendido una innovadora experiencia en un tema poco explorado en América Latina: la reutilización de información publicada por el gobierno. A tal fin, se enfocaron en desarrollar un sistema de licencias universales con el objetivo de reducir las restricciones para la reutilización de la información generada y publicada por el gobierno, alineándose así con las mejores prácticas y estándares internacionales. Iniciativas de esta naturaleza han sido emprendidas no solo por gobiernos sino también por organismos supranacionales como la Unión Europea 8.

Los ejemplos analizados precedentemente indican que la tendencia global consiste en desarrollar portales de Internet donde los gobiernos publiquen la mayor cantidad posible de información (bases de datos o “datasets”) en formato abierto. Estas reformas no requieren grandes inversiones ni presentan desafíos complejos en materia tecnológica pero ciertamente implican el desarrollo de una estrategia de reconversión en términos del formato en que se genera y almacena la información gubernamental y un cambio de paradigma cultural dentro de la administración pública.

6.2.Gobierno Electrónico El Gobierno Electrónico es la aplicación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) al funcionamiento del sector público, con el objetivo de incrementar la eficiencia, la transparencia y la participación ciudadana. Esta temática afecta de manera transversal a todas las áreas de la administración pública. En tal sentido, la cantidad y variedad de iniciativas en el marco de los planes nacionales de la AGA son muy elevadas.

Cada país ha determinado sus propios desafíos y oportunidades en la materia, lo cual ha llevado a generar un universo muy innovador de reformas.

En Colombia, por ejemplo, el Programa Gobierno en Línea junto con los órganos de control (Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República y la Auditoría General de la República), se propuso buscar la unificación de los sistemas de información de control fiscal (tanto a nivel nacional como territorial) con el fin de generar mejores espacios de participación electrónica de la sociedad civil, en torno al control disciplinario y fiscal del 8 Ver por ejemplo http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/europeanlegislation-reuse-public-sector-information

país. Se tendrán en cuenta mejores prácticas internacionales, nacionales y territoriales en la definición del modelo unificado de control fiscal.

Albania, por su parte, ha impulsado un proyecto de gobierno electrónico para la formulación de leyes y otras normas dentro del estado. Denominado E-Leyes (“E-Acts”), la iniciativa apunta a apoyar el proceso de preparación y aprobación de actos legales (leyes, decisiones del Consejo de Ministros, etc.), ofreciendo un proceso de colaboración entre los ministerios involucrados en la sanción de una norma y requiriendo opiniones o sugerencias a otras dependencias a través de un sistema electrónico.

Las iniciativas de gobierno electrónico no solo se limitan al poder ejecutivo sino que incluyen a todos los ámbitos del Estado. En España, por ejemplo, el gobierno creará una agencia específicamente dedicada al intercambio de información entre las administraciones competentes en materia de justicia que facilite su interoperabilidad a través de un sistema informático que permita el conocimiento inmediato en red de los datos judiciales y de los que constan en los registros públicos relacionados con la Administración de Justicia. Esta agencia tendrá como objetivo colaborar con la nueva Agencia Europea de gestión de los sistemas de información en materia de libertad, seguridad y justicia y el mantenimiento de la seguridad de la información judicial.

España también se propuso incorporar mecanismos de gobierno electrónico en el sector salud. En tal sentido, en diciembre de 2012 se puso en marcha la primera fase de la plataforma tecnológica que garantizará la interoperabilidad de la Historia Clínica Digital. El objetivo es que los pacientes puedan ser atendidos con la misma facilidad y rapidez, independientemente del lugar de España donde puedan requerir asistencia sanitaria, y eliminando trabas burocráticas a la vez que se dota de una mayor seguridad y rapidez a la atención que reciban los pacientes.

En algunos países se desarrollaron fondos especiales para la promoción del gobierno electrónico sobre la base de las demandas sociales. En Uruguay, por ejemplo, se puso en marcha una iniciativa denominada “e-fondos ciudadanos”, un mecanismo de ayuda técnica y financiera dirigida a organismos de la Administración Central para el desarrollo de soluciones de gobierno electrónico. Estas soluciones buscan innovar en la relación entre ciudadanos y la administración pública, aprovechando el uso

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de la tecnología. Los organismos responsables son la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Ministerio de Economía y Finanzas, la AGESIC y otros. En 2012 por primera vez los ciudadanos pudieron participar proponiendo trámites y servicios que quieran que estén en línea y las tres mejores propuestas serán desarrolladas. En la misma línea, Mexico se comprometió a habilitar herramientas y eventos para crear comunidades de programadores, desarrolladores y gente de la sociedad civil para fomentar innovación9 .

Por otra parte, se han registrado también iniciativas enfocadas a mejorar la comunicación entre los gobiernos y los ciudadanos. Moldavia, por ejemplo, ha lanzado una estrategia para la armonización de las relaciones públicas y de las comunicaciones de la administración central mediante el desarrollo de guías para el uso de redes sociales en el sector público. De esa forma, intentan capitalizar las ventajas de las redes sociales para potenciar la comunicación entre gobierno y sociedad, y también adecuarse a las nuevas modalidades utilizadas por los ciudadanos para informarse.

6.3. Compras Públicas Las reformas vinculadas con los sistemas electrónicos de compras públicas (o E-procurement) han sido objeto frecuente de reformas. Esto se debe tanto a las oportunidades en material de oferta tecnológica como a las oportunidades para reducir los costos de las adquisiciones mediante la universalización de la información. Cabe destacar que los sistemas de compras públicas son uno de los nichos más frecuentes e importantes de corrupción. Por tal motivo, este tipo de iniciativas han recibido atención y financiamiento, siendo un aspecto prioritario de los programas de reforma del sector público y transparencia.

En Armenia, por ejemplo, el gobierno se embarcó en el mejoramiento de los sistemas de compras públicas mediante un sistema de reporte para que las agencias estatales publiquen información sobre sus compras. Además, este sistema apuntar a reducir los conflictos de interés y realizar un mejor control del cumplimiento de las reglas de compras públicas. En ese contexto, en 2013 se pusieron en marcha dos portales para compras públicas que aspiran a integrar todas las contrataciones realizadas por el estado armenio10 .

9 Ver: http://techcampglobal.org/ y http://datavizchallenge.org/ 10 Ver www.gnumner.am y www.armeps.am

En Croacia, por su parte, crearon un portal para mejorar el acceso a información sobre compras y adquisiciones (www.javnanabava.hr). El mismo contiene información actualizada y consolidada sobre contrataciones y acuerdos con proveedores de insumos o de servicios. En la misma línea, en Georgia se puso en marcha una plataforma para las compras y contrataciones del estado (www. procurement.gov.ge). El nuevo sistema, que tiene como objetivo reducir drásticamente la altísima incidencia de prácticas corruptas, permite que todas las compras puedan ser realizadas a través de Internet y que cualquier interesado pueda seguir de manera integral todo el proceso de contrataciones.

A su vez, se puso en marcha un consejo asesor integrado por funcionarios y representantes de la sociedad civil para resolver cualquier disputa que pudiera surgir. El resultado fue altamente satisfactorio y en su primer año logró reducir en un 14% el presupuesto para compras públicas.

También se puso en marcha un portal para los remates a cargo del estado, igualmente basado en los principios de transparencia total, accesibilidad e igualdad de oportunidades para todos los competidores (www.eauction.ge).

En su plan de acción Albania se comprometió a lanzar un portal para efectuar de manera online todas las compras públicas menores a 3.000 euros.

Esta iniciativa permite que los proveedores realicen sus ofertas de manera electrónica de manera segura y eficiente, eliminando el papeleo que se requería anteriormente. Esto viene a complementar una iniciativa lanzada en 2009 para todas las compras superiores a ese monto. De esa forma, todas las compras del gobierno de Albania han migrado a la plataforma electrónica. Según estimaciones gubernamentales, el nuevo sistema ha generado un ahora del 20%.

En la misma línea, Turquía propuso poner en marcha un portal para compras públicas. Su aplicación será gradual y comenzará a utilizarse para las adquisiciones de servicios médicos.

Todo el proceso será electrónico, desde el envío de oferta por parte de los proveedores hasta el sistema de evaluación de las propuestas y la posterior adjudicación. Indonesia, por su parte, se comprometió a avanzar con un sistema de compras públicas electrónicas en 56 agencias estatales, y Rumania propuso el diseño de un sistema de e-procurement accesible a todos los proveedores y a todas las agencias del Estado, que permita

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realizar un seguimiento de todas las adquisiciones, estandarizar todos los procesos de compras, y la posibilidad de cualquier entidad o agencia estatal de auditar una compra o adquisición en particular.

Por último, Indonesia también implementó un sistema de compras públicas pero con un módulo que permita a las organizaciones de la sociedad civil monitorear toda la actividad realizada a través del portal. El sistema permite la realización de todos los pasos de manera electrónica, incluyendo el pago de aranceles, el registro de proveedores, y la publicación de oportunidades y convocatorias por parte de las agencias del estado.

Filipinas, por su parte, se propuso profundizar sus sistemas de compras electrónicas denominado PhilGEPS (the Philippine Government Electronic Procurement System). En un plazo de 360 días se comprometieron a desarrollar un módulo que permita enviar los documentos de las ofertas de manera electrónica, otro para permitir el monitoreo de la sociedad civil de las ofertas y resultados, un sistema electrónico para el pagos de los aranceles, un registro ampliado de proveedores del Estado, y un módulo para que cada agencia publico sus planes anuales de compras. También en sintonía con promover la participación ciudadana, Filipinas se comprometió a Filipinas diseñar una hoja de ruta junto a la sociedad civil para desarrollar un portal único del gobierno para proporcionar información a la ciudadanía y que sea compatible con los estándares básicos de datos abiertos.

6.4. Portales y Sistemas de Información La emergencia de nuevas tecnologías, sumada a la sostenida expansión del uso de Internet por parte de los gobiernos, ha llevado a la exploración de canales y herramientas basadas en el desarrollo de software y sistemas de información para dar soluciones a problemas o necesidades de los gobiernos y al mismo tiempo mejorar los estándares de transparencia y los mecanismos para acercarse a la comunidad. Estas herramientas también han sido concebidas como instrumentos para mejorar la gestión de la propia administración del estado, es decir potenciar y eficientizar los procesos internos de la administración pública.

Filipinas, por ejemplo, se propuso mejorar la gestión de los pagos al personal de la administración pública centralizada. En el plazo de 360 días pondrán en marcha un Sistema de Información de Recursos Humanos Gubernamentales que permita realizar

todos los pagos a los empleados del gobierno de manera centralizada, celera y efectiva. En materia de administración de fondos, Eslovaquia diseñó un portal para hacer más eficiente y transparente la administración de fondos que recibe de cooperación internacional y vía Unión Europea. Dada la elevada cantidad de recursos financieros adquiridos a través de programas de subsidios externos, el gobierno se propuso transparentar su gestión y destino. De esa forma, los ciudadanos y demás instituciones puedan hacer un monitoreo de las ayudas de la Unión Europea y de países como Suiza y Noruega.

El uso de plataformas y sistemas de información también se aplica para solucionar problemas sectoriales específicos. Por ejemplo, Indonesia, un país con extensos recursos naturales que enfrenta serios desafíos medioambientales, se propuso desarrollar un portal con un mapa interactivo que le permita mejorar la gestión de los recursos forestales.

A través de esta iniciativa se digitalizará toda la información y los datos relacionados con las masas forestales primarias y secundarias, aumentando la transparencia pero también con miras a potenciar la eficiencia de la gestión y minimizar riesgos ambientales. En el mismo sentido, Sudáfrica se comprometió a desarrollar un portal de acceso público con información sobre la gestión de los recursos ambientales. Esto evidencia la creciente importancia estratégica del tema ambiental para los gobiernos de distintos continentes.

México, por su parte, se orientó a desarrollar un portal relacionado con los principales servicios públicos bajo responsabilidad del gobierno federal y a la vez los más utilizados por la gente. Bajo un formato prestablecido y homogéneo, todas las agencias de la Administración Pública Federal deberán poner a disposición la misma información: nombre del servicio público, población beneficiaria, política o programa en el que se enmarca, trámites para obtener el servicio, costo, tiempo de respuesta, mecanismos de participación ciudadana y sus resultados, sistema de quejas, sugerencias y sus resultados, presupuesto asignado y ejercido e indicadores de calidad.

Siguiendo con las propuestas de México, ha incluido en sus planes de acción diversas iniciativas que merecen ser mencionadas. En tal sentido se propuso: • Fomentar la innovación mediante la puesta en marcha de una plataforma web donde cada dependencia de gobierno ponga los retos a los que

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enfrenta, proporcione datos e incluso un premio, y permita recibir propuestas de los ciudadanos, universidades y comunidades. Por ejemplo, que la Secretaría de Educación Pública lance un reto para hacer que los niños sepan cuántas calorías comen en la escuela, ponga a disposición las bases de datos y se creen aplicaciones11 .

• Crear el catálogo nacional de programas sociales, mediante un sistema de información pública a partir de los esfuerzos que se realicen por parte de la sociedad civil y el gobierno.

• Elaborar un micrositio en la página web del sistema de administración tributaria que explique a cabalidad el motivo de la cancelación masiva de créditos fiscales 2007, y una base de datos en formato abierto que contenga los siguientes campos: ID del crédito, importe, rango del importe (A-J), tipo de contribuyente, razón o motivo de la cancelación (imposibilidad práctica de cobro o incosteabilidad), estado de la república y sector.

• Diseñar una página de Internet que compile todos los materiales y herramientas de capacitación, difusión y creación de capacidades desarrolladas por los sujetos obligados a difundir, promocionar y enseñar el Derecho de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, que incluya espacios para subir aportes de otros actores.

• Desarrollar una página web con el sistema de sanciones por incumplimiento al marco normativo de acceso a la información: expediente, causa que motivó el proceso, estado del proceso, y en procesos concluidos: tipo de sanción o no sanción, nombre; puesto, investigación documentada que proteja los datos personales.

Estados Unidos, por otra parte, se propuso lanzar una plataforma denominada “We the People” para recibir peticiones de la ciudadanía. El objetivo es darle una voz a los ciudadanos a través de un sistema de peticiones online que permita que la ciudadanía cree y firme peticiones en temas diversos. El compromiso prevé, además, que las peticiones serán evaluadas por expertos de la Casa Blanca y luego brindarán una respuesta oficial y pública a cada petición12 .

En la misma línea, el gobierno de Estados Unidos también se comprometió a poner en marcha una plataforma para comunicarse con los ciudadanos que tenga una experticia en un tema puntual. Así, 11 Ver por ejemplo http://challenge.gov/ 12 Ver http://www.WhiteHouse.gov/WeThePeople

le darán a la ciudadanía la posibilidad de participar en consultas públicas sobre temas que sean de su área de interés y conocimiento, y a su vez permitirle a los funcionarios formular preguntas e interactuar con el público a fin de recibir información valiosa 13.

En otro campo, Chile se propuso crear un portal de transparencia. Esta iniciativa busca fortalecer el cumplimiento de la Ley de Acceso a Información Pública por parte de los organismos públicos y 12 municipios, mediante la integración de la información de sus obligaciones de transparencia en un portal centralizado que facilitará a los ciudadanos el acceso y uso de esta información mediante estándares comunes para la publicación de información. Se contempla además desarrollar herramientas que faciliten la búsqueda de información pública, su análisis y su publicación en formatos abiertos.

Ucrania se orientó a la puesta en marcha de un portal de conocimientos sobre gobierno electrónico.

El objetivo era identificar, recopilar, almacenar y difundir experiencias destacadas en materia de gobierno electrónico.

Otros países no se enfocaron exclusivamente en el poder ejecutivo. Por ejemplo, Albania se propuso la implementación de un proyecto para procesar de manera online los reclamos de los ciudadanos ante el Ministerio de Justicia y el Alto Consejo de Justicia. El objetivo central es reducir el tiempo de tramitación de los reclamos en el sistema judicial, incrementar la transparencia de la tramitación de dichos reclamos, y evitar superposiciones entre el Ministro de Justicia y Alto Consejo de Justicia durante las auditorías judiciales.

Albania incluyó también al poder legislativo. A través de la propuesta denominada E-Parlamento, se propusieron aprovechar las tecnologías de información y comunicación para apoyar la preparación y aprobación de proyectos de ley. La iniciativa también incluía la posibilidad de que el Presidente de Albania promulgue por vía electrónica las leyes aprobadas por el parlamento.

Algunos países incluyeron en sus planes de acción la realización de competencias para diseñar nuevas herramientas vinculadas con los datos abiertos y el gobierno electrónico. Estados Unidos, por ejemplo propuso realizar una Competencia Internacional de Apps Espaciales. La iniciativa consiste en que la NASA junto a otras agencias espaciales de otras 13 Ver ExpertNet

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partes del mundo reúnan científicos y ciudadanos comprometidos para reutilizar datos publicados por el gobierno (por ejemplo, observaciones planetarias) a fin de que conciban o diseñen soluciones para desafíos globales tales como el impacto del clima en la económica global y la depredación de recursos oceánicos. La colaboración y la participación ciudadana se canalizará a través de un sitio web especialmente creado para esta iniciativa.

7. Conclusión A lo largo de las secciones precedentes se pudo realizar una aproximación a los desarrollos más destacados en materia de gobierno abierto incluidos en los planes de acción de los países miembro de la Alianza por el Gobierno Abierto. El análisis de los avances prácticos que han tenido lugar en los últimos años proporciona valiosa información para el diseño de planes de trabajo a nivel nacional y subnacional. En lo concerniente a las provincias argentinas, no existen antecedentes de diseño de planes integrales de gobierno abierto.

El gobierno nacional ha avanzado en sus esfuerzos por formar parte del AGA y comenzar a trabajar en un plan de acción sostenido, los avances todavía son incipientes y queda mucho camino por recorrer.

Los desafíos son aún mayores para los estados subnacionales. Por una parte, en el marco de la AGA solo participan activamente los estados nacionales, y no existe un espacio institucional para la participación de otras instancias inferiores de gobierno u organización política. Por otra parte, el hecho de que la mayoría de los estados sean unitarios, reduce el universo de posibles experiencias para replicar y al mismo tiempo minimiza el potencial peso político de las entidades subnacionales para nuclearse y generar un espacio de debate.

Sin embargo, nada obsta a que en el caso argentino los gobiernos provinciales tomen como referencia los avances en el marco de la AGA y emprendan sus propios planes de trabajo y estrategias para la promoción de políticas de largo plazo de gobierno abierto. En tal sentido, la provincia de Buenos Aires tiene ante sí una enorme oportunidad.

Dado su peso político, sus avances normativos, la continuidad de las políticas de estado en materia de gobierno electrónico, y la demostración de un compromiso en la reforma del estado, hoy se encuentran dadas las condiciones para diseñar una estrategia de corto, mediano y largo plazo para el

diseño e implementación de una política integral de gobierno abierto.

Para realizar ese recorrido, este informe ha identificado algunos de los ejes centrales y características basales de una eventual política de gobierno abierto. En tal sentido, se han descripto las principales líneas de acción desplegadas por los países miembros del AGA. Así, el aporte de esta investigación es tanto técnico como estratégico, ya que proporciona insumos que podrían alimentar y justificar una intervención sostenida en materia de gestión pública.

A la luz de los desarrollos de la AGA, una mirada estratégica del sector público local nos permite detectar rápidamente las oportunidades de intervención. Las provincias argentinas han cimentado las bases para el lanzamiento de políticas que impliquen un cambio de paradigma en la gestión pública. En dicho contexto, los insumos provenientes de las experiencias comparadas presentadas en este informe proporcionan valiosos modelos del eventual contenido de una estrategia subnacional de gobierno abierto.

No puede soslayarse el hecho de que la provincia de Buenos Aires ya cuenta con numerosas experiencias exitosas en materia de gobierno abierto a nivel local. Este es un factor que demuestra la viabilidad de las reformas y confirma el potencial para desplegar un trabajo coordinado desde el gobierno provincial. En tal sentido, el desarrollo de un plan estratégico provincial en la materia, que identifique los cambios normativos requeridos, las necesidades de reforma o rediseño en materia institucional, y las herramientas comunicacionales para llegar a la ciudadanía, permitiría rápidamente aprovechar el potencial y la capacidad instalada de la provincia de Buenos Aires.

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9. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: PRINCIPALES DESAFÍOS Y LOGROS PARA LA MEJORA EN EL EMPLEO PÚBLICO.

Investigadores: Crisconio, María Magdalena* Arrieta, Matías Gonzalo **

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* Crisconio, María Magdalena* Licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Católica de La Plata. Magister en “Modelos de Innovación y Participación en la Gestión Pública”. Universidad de Bologna Sede Buenos Aires. Se desempeña como Jefa de Gabinete de Asesores de la Subsecretaría de Desarrollo Institucional de la Secretaría Legal y Técnica de la Provincia de Buenos Aires. Se ha desempeñado como coordinadora técnico administrativa del Gabinete de Asesores de la Subsecretaría de Certificación profesional del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Fue analista político económico de la Dirección Provincial de Presupuesto del Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires. Docente del IPAP.

**Arrieta, Matías Gonzalo **

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Indice Introducción………………………………………………………………...........................………………………………......3 Capítulo I El fortalecimiento del servicio civil como pilar de las instituciones del sector público: El informe del BID del 2014………………………………..………… 6 Capítulo II El Modelo de Gestión de Recursos Humanos.....................................................................................13 Capítulo III La importancia de la planificación: el SIAPE como herramienta para la integridad del sistema, la coherencia estratégica, la información de base, la eficacia y la administración………..…………….…16 Capítulo IV La Gestión del Desarrollo: La implementación de la Diplomatura en Gestión Pública del PAP…...........................................................................… 22 Conclusiones……………………………...…………………………………………………..……........................………….29 Bibliografía utilizada…………………...……………………………………………………………………....................… 31 Anexo……………………………………...………………………………………...…………………….........................…….32

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INTRODUCCIÓN Las problemáticas que enfrentan las administraciones públicas de la región y específicamente el caso que nos convoca, la Provincia de Buenos Aires, dan cuenta que de todos los procesos de cambios necesarios para mejorar la gestión de la cosa pública, lo atinente al recurso humano, su valorización y organización, se convierte en el eje principal a atender, para consolidar estructuras estatales capaces de dar respuesta a las crecientes demandas sociales.

La estrategia parece ser volver la mirada a las personas para lograr cambios de fondo en el funcionamiento de las organizaciones públicas. Su revalorización implica medidas que trascienden lo coyuntural, se proyectan en políticas de mediano y largo plazo, y por eso requieren una voluntad política clara en tal sentido.

Este análisis se enmarca en el más amplio de capacidades estatales 1, a la que entendemos como una combinación de capacidades administrativas y políticas (Repetto 2004); siendo cada una de ellas condición necesaria pero no suficiente. Las primeras se relacionan con la posibilidad de crear y sostener consensos para establecer reformas, mientras que las segundas refieren a la acumulación de saber hacer de funcionarios dotados de competencia y estabilidad con el fin de proveer al estado de cierta autonomía decisoria. Si se armonizan ambos aspectos, las capacidades políticas aseguran la viabilidad de las reformas y las capacidades técnicas movilizan eficientemente estructuras y recursos calificados para concretar objetivos políticos.

Cuando se habla de capacidades administrativas, se hace referencia al funcionamiento del aparato burocrático, aislándolo del ambiente que lo rodea, es decir, de la ciudadanía y de los grupos de interés.

Dentro de este marco, cobran singular relevancia los factores organizativos y la profesionalización de los recursos humanos de la administración pública; lo que debe plasmarse, por un lado, en el reclutamiento, selección, retribución, promoción y formación de los agentes, propiciando la meritocracia y la eficiencia de los empleados; y por el otro, en la flexibilidad de las organizaciones para adaptarse a los cambios del entorno. La presencia de cuadros burocráticos profesionalizados y motivados si bien no es el único elemento a tomar en consideración para analizar las capacidades estatales, ocupan un lugar central para el desarrollo y fortalecimiento de éstas.

La profesionalización del empleo público puede ser abordado desde distintos enfoques. Desde una perspectiva institucional, se tendrán en cuenta la importancia de los servicios civiles, sus tendencias y su impacto en el funcionamiento de un sistema democrático. También el tema puede ser visto, desde una visión política, a partir del reconocimiento de la profesionalización del empleo público como una política pública que impacte en las demás políticas. También desde una perspectiva estrictamente organizacional y técnica, esto es, verla como un instrumento de gestión de recursos humanos, que contribuye a mejorar el desempeño de los servidores públicos y por ende el bienestar general de los ciudadanos.

Por su parte, la profesionalización de la administración pública exige un conjunto de arreglos institucionales que la preserven y la protejan. Muchos autores coinciden en señalar la importancia de instituciones especializadas con algún nivel de autonomía y competencia específica en la formación de funcionarios públicos, como requisito para el éxito de tales medidas. Las experiencias de la región y de nuestro país al respecto, dan cuenta de varias formas de institucionalidad, sea a través de organismos que centralizan estas tareas como de organismos descentralizados, donde cada institución pública fija la política que le resulta más conveniente. El riesgo de esta última modalidad es las notables desigualdades que se generan en la organización pública puesto que un sector del personal tiene la oportunidad de capacitarse y otros carecen de esa posibilidad.

Por ello la respuesta relativa a la institucionalidad necesaria habla de la conveniencia de establecer una unidad central con competencia sobre la formulación y ejecución de una política de capacitación, que ejerza la dirección, regulación, coordinación y evaluación de un sistema interinstitucional que asegure la inclusión de las personas que trabajan para el Estado en cualquier nivel de desempeño.

1 Dicha temática fue abordada en “La Gestión de Recursos Humanos: una mirada exploratoria en la provincia de Buenos Aires”, adonde recomendamos recurrir para una mayor profundización.

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Otro punto de vital importancia para la profesionalización del servicio civil es contar un sistema de planificación de recursos humanos, que permita realizar una proyección de las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal, de corto y mediano plazo, que se adecúe a la estrategia y a los objetivos de la organización.

En pos de ello, este trabajo tiene como objetivo analizar los sistemas para la planificación de los recursos humanos y las políticas de capacitación llevadas adelante por la provincia de Buenos Aires, haciendo hincapié en los programas y planes que se han implementado, y en su impacto en los dos subsistemas mencionados.

Para el análisis de dichos ámbitos, se aplicará el modelo de gestión de recursos humanos (GRH) desarrollado por Francisco Longo (BID, 2006) y utilizado por el Banco Interamericano de Desarrollo para diagnosticar a los servicios civiles de los países de América Latina. Este modelo de Gestión de Recursos Humanos (GRH) se presenta como un sistema integrado de gestión, compuesto por siete subsistemas a saber: la planificación de recursos humanos, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación, la gestión del desarrollo y, finalmente, la gestión de las relaciones humanas y sociales.

Asimismo, dentro del mencionado marco metodológico general, el autor realiza un análisis de lo que denomina puntos críticos de cada subsistema, los cuales son definidos por Longo como “proposiciones que, tomadas conjuntamente, caracterizarían una GRH correcta en cada campo, y que deberán ser contrastadas por el analista para determinar el grado en que resultan constatables en cada caso. Estas proposiciones definen por tanto óptimos, respecto de los cuales cabe una grado mayor o menor de acercamiento” (BID, 2006:11).

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CAPÍTULO I El fortalecimiento del servicio civil como pilar de las instituciones del sector público: El informe del BID del 2014 En el marco del conjunto de desafíos que se considera prioritario que el Estado enfrente para lograr una Administración Pública de cara a la ciudadanía, el fortalecimiento del servicio civil y una correcta gestión de los recursos humanos aparecen como elementos gravitantes.

Para dimensionar las características del objeto de estudio, y comenzar a ensayar los ajustes necesarios para proveer a su desarrollo y buen funcionamiento, este capítulo se dedica a analizar en profundidad el documento del Banco Interamericano de Desarrollo titulado “Al servicio del ciudadano, una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004– 13)”, a partir del cual se estudia la situación de las burocracias de la región durante la última década -enfocándose en los servicios civiles del gobierno central de 16 países de la región- y mediante el cual se propone apoyar a los países en sus esfuerzos por fortalecerlos, con el fin de mejorar la capacidad institucional del Estado para lograr mejores gobiernos para la ciudadanía.

Esta actividad, nos permite saber cuál es la tendencia, las características de la problemática, evaluar posibles cursos de acción y avances, y a partir del análisis comparado, conocer cuáles son los puntos comunes entre los países de la región.

El contexto del estudio, es la transformación que se ha llevado a cabo en la región en los últimos 10 años, producto en muchos de los casos de la mayor presencia del Estado. El avance económico y social ha sido significativo: el ingreso per cápita ha aumentado, la clase media se ha expandido, el nivel de educación de los ciudadanos se ha elevado y la revolución de las telecomunicaciones ha permitido que los ciudadanos estén cada vez más conectados, mejor informados, y que exijan más y mejores servicios.

Sin embargo, la primera conclusión a la que arriba el estudio, es que el sector público parece haberse adaptado menos rápidamente a estos nuevos tiempos; pese a que en la región existe una fuerte demanda de gobiernos más efectivos, más eficientes y abiertos, en algunos países la confianza en las instituciones públicas se mantiene aún rezagada. En otros términos, una mayor presencia estatal no implicó necesariamente mayores niveles

de capacidad institucional.

A partir de dos estudios realizados por el BID 2se arribó a la conclusión de que los países de la región se pueden dividir en tres grupos, tomando como parámetro el Índice de Desarrollo del Servicio Civil (índice agregado de todos los demás): “Se registran de este modo, diferencias en términos de “vitalidad” del proceso de profesionalización. Un grupo importante de países ha logrado mejoras sustanciales, habiendo partido de una línea de base relativamente baja. Otro importante grupo de países comenzó desde una línea de base media o media-alta y presenta un relativo estancamiento.

Son pocos los países que partiendo de una línea de base baja no han presentado mejoras. Finalmente, solo Chile muestra avances habiendo empezado desde una línea de base alta (BID 2014) Existen varios factores a tener en cuenta a la hora de considerar la relevancia del fortalecimiento de los servicios civiles, pero quizás uno de los más importantes es que, la capacidad del Estado para ejecutar políticas públicas y para brindar servicios a la ciudadanía acordes a sus necesidades tiene un estrecho correlato con la calidad del servicio civil, en virtud de que las acciones y tareas que hacen a una correcta implementación de estas políticas son confiadas a los hombres y mujeres que lo componen.

La importancia de contar con un servicio civil profesional, según el análisis en cuestión, se construye a partir de los siguientes puntos clave: -El mayor activo de las instituciones son las personas, en virtud de que en el sector público son quienes están a cargo del diseño e implementación de las políticas públicas que afectan a todos los ciudadanos.

-El servicio civil también puede ser visto como una importante inversión por parte del Estado. En promedio, la masa salarial en la administración central de los países de este estudio significa el 5,6% del PIB, el 27% del gasto público y el 41% de los ingresos tributarios.

- Estudios demuestran que contar con un servicio civil profesionalizado lleva a incrementar el ingreso per cápita, bajar los niveles de corrupción, disminuir 2 El primer informe data del año 2004, basado en el diagnóstico del servicio civil a partir de los puntos críticos de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, y el segundo fue realizado entre 2011 y 2013 con la colaboración de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, el Sistema de la Integración Centroamericana (AECID-SICA) y el BID.

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la pobreza; detectar mejoras en la prestación de servicios; y aumentar la confianza en el gobierno y en la ejecución del gasto de inversión.

rehuyendo de los diseños de laboratorio.

7.Avanzar en la gestión del rendimiento con una visión estratégica y una alta dosis de realismo.

-En este sentido, también merece la pena ser mencionado que en América Latina el gobierno central actúa, en promedio, como empleador directo de aproximadamente el 5% de la fuerza laboral. Sin embargo, si comparamos el periodo que se analiza con los años anteriores, el crecimiento económico hizo disminuir la participación relativa del empleo público en el total de la fuerza de trabajo, consecuencia del incremento de la misma y no de la disminución de la cantidad de personas empleadas por el Estado.

8.Mejorar la gestión de las compensaciones para atraer, retener y motivar a las personas talentosas.

En estas circunstancias, el BID destaca que la forma en que se gestiona el servicio civil —es decir, las políticas de planificación de recursos humanos, reclutamiento y selección, desarrollo profesional, e incentivos para su profesionalización, entre otras— es un factor condicionante fundamental para lograr atraer, retener y motivar a personas idóneas que desarrollen estas tareas. Además, la gestión de recursos humanos (GRH) en el Estado también es relevante por la magnitud de los recursos que invierten los contribuyentes de todos los países para financiar esta fuerza laboral.

El progreso alcanzado en esta década también resalta la factibilidad de continuar con avances graduales en el desarrollo de la administración pública de la región. Como parte de la agenda a futuro, se identifican 10 objetivos principales en los cuales se podría avanzar: 1.Reducir la dependencia excesiva en medidas genéricas de mérito e introducir mayor flexibilidad en la GRH. 2.Reducir el énfasis en procedimientos uniformes y centralizados para toda la administración y permitirle a las instituciones tomar medidas para atraer, contratar, motivar y retener al personal adecuado para el logro de los objetivos organizacionales.

3.Introducir gradualmente y de forma selectiva, características del sistema de empleo para algunos sectores o puestos, complementando los sistemas de carrera vigentes.

4.Profesionalizar el espacio directivo.

5.Institucionalizar los sistemas de gestión e información.

6.Implantar la gestión por competencias, pero

9.Mejorar la gestión de las compensaciones para contener la masa salarial.

10.Fomentar la captación y retención de talento joven para el sector público.

Sumado a este conjunto de acciones concretas que permitirían el fortalecimiento del servicio civil, el BID identifica un conjunto de avances con un fuerte fundamento teórico y de carácter estratégico, vinculados a la siguiente idea: la manera en que se llevan a cabo las acciones claves relativas a la GRH en el Estado —por ejemplo la planificación de la fuerza laboral necesaria, la organización del trabajo, la gestión del empleo (procesos de reclutamiento, selección, promoción y desvinculación, entre otros), la gestión del rendimiento, las compensaciones, el desarrollo profesional y la relación con el empleador— tienen un impacto crucial en el grado de profesionalización y el desempeño del servicio civil de un país.

En consecuencia: “la atracción, retención y motivación de capital humano idóneo, el logro de una fuerza laboral basada en el mérito y despolitizada, y la alineación de los incentivos de los funcionarios públicos con los programas y proyectos de las instituciones para las que trabajan, son objetivos clave que derivan de la existencia de normativas, políticas y prácticas en los sistemas del servicio civil (Reid, 2008).”

Para comenzar a tener resultados que los acerque a este objetivo, los Estados de América Latina desarrollaron una herramienta para lograr un modelo de GRH que promueva la profesionalización del empleo público y una gestión eficaz de los recursos humanos en las administraciones públicas, configurada en la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP), constituyéndose en un marco genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de gestión llamado a constituir un lenguaje común sobre la función pública en los países de la comunidad iberoamericana, y definiendo la profesionalización como la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la

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adhesión a los principios y valores de la democracia (Carta Iberoamericana de la Función Pública).

clasificados en tres niveles de desarrollo del servicio civil:

Este modelo delineado por la CIFP, constituyó como ya hemos mencionado, la herramienta metodológica que permitió diagnosticar el estado de los servicios civiles de 16 países de la región, constituyéndose en una línea de base, volviendo a ser analizados luego de una década para medir la variación en el desarrollo de sus servicios civiles y el grado de implantación de la Carta Iberoamericana.

-De acuerdo al último análisis concluido en 2013 en el nivel de bajo desarrollo (entre 0 y 39 puntos) se ubican Honduras (12), Ecuador (21), Bolivia (21), Guatemala (24), Paraguay (26), Perú (29), Panamá (29), El Salvador (34), Nicaragua (35) y República Dominicana (39). Los elementos distintivos de estos países rezagados en su desarrollo son: la alta discrecionalidad en las decisiones vinculadas al modelo de GRH, una presencia del mérito muy reducida o inexistente, severas dificultades para atraer y retener personal, y escasa coherencia estratégica general. Se dotaron de algunos instrumentos normativos y técnicos de GRH, pero no lograron una buena implementación de los mismos, lo que inhabilitaba la institucionalización de las políticas. Si bien estas conclusiones se generalizan, dentro de este pelotón se identificaron matices que permiten identificar diferentes grados de avance.

Este primer estudio del BID permitió iniciar la sistematización de la información relacionada con la GRH, constatando en términos generales que la región mostraba debilidades en la mayoría de sus servicios civiles y que ello presentaba importantes desafíos a futuro. La ausencia de coherencia estratégica, la acotada presencia de criterios meritocráticos y la debilidad en los incentivos para estimular el esfuerzo de los empleados eran los principales obstáculos al desarrollo de los sistemas de servicio civil. Además, la escasa capacidad para operar sobre estos procesos desde las áreas rectoras resultaba el denominador común en la mayor parte de los casos y era una de las explicaciones más relevantes del débil desarrollo regional.

Por otra parte, entre el año 2011 y 2013, a partir de la utilización del Índice de Desarrollo del Servicio Civil, se efectúa la evaluación de los subsistemas de gestión del modelo de GRH -que tienen como base la CIFP y el desarrollo planteado por Francisco Longoy la de los 5 índices a los que deben estar alineados los puntos críticos del modelo de GRH en cuestión (Eficiencia, Mérito, Consistencia Estructural, Capacidad Funcional, Capacidad Integradora), se logró el contraste entre las dos situaciones temporales, para arribar a las conclusiones que permiten saber el grado de avance, estancamiento o retroceso de los servicios civiles latinoamericanos.

El documento concluye que el promedio regional del IDSC se ha incrementado, entre 2004 y 2013, de 30 a 38 puntos (sobre 100 de puntaje ideal). Del universo de 16 países cubiertos en 2011/2013, casi la mitad está por encima del promedio: Chile (67), Brasil (65), Costa Rica (54), Colombia (52), Uruguay (52), México (41) y República Dominicana (39). Los nueve restantes se ubican por debajo del promedio: Nicaragua (35), El Salvador (34), Panamá (29), Perú (29), Paraguay (26), Guatemala (24), Ecuador (21), Bolivia (21) y Honduras (12).

Tal y como afirma el BID, los países pueden ser

-Entre los países que lograron un desarrollo medio (entre 40 y 59 puntos), se ubican México (41), Colombia (52), Uruguay (52) y Costa Rica (54).

El rasgo distintivo es que coexisten segmentos profesionales con otros en los que priman ciertos grados de politización, una presencia mayor de coherencia estratégica, otorgándole cierta prioridad al principio del mérito y a la aplicación de incentivos al rendimiento. En contraposición al grupo menos desarrollado, se han dotado de instrumentos normativos y los han institucionalizado a partir de su aplicación y de la aceptación por parte de las entidades públicas. El elemento que frena su total avance, es que estos instrumentos no se implementan de manera homogénea en todo el aparato, generando desigualdades en el funcionamiento hacia adentro de la administración.

-Por último, los dos países que lograron un nivel alto de profesionalización son Chile (67), que se destaca por su gran avance relativo de un estudio al otro, y Brasil (65), manteniéndose en el mismo rango que en 2004, apareciendo como cuestiones comunes y evidentes la coherencia estratégica, la flexibilidad y el mérito. La coherencia estratégica, está dada sobre todo, en la existencia de entidades rectoras y especializadas en los procesos de fortalecimiento y mejora del servicio civil. El análisis pone el foco en la capacidad política para colocar en la agenda pública la problemática; la capacidad técnica de diseñar políticas públicas y sugerir cursos de acción para

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su implementación efectiva; y la coordinación para que los esfuerzos de las oficinas especializadas a nivel de cada institución o jurisdicción vayan en la misma dirección, de manera tal que los resultados sean homogéneos.

El informe concluye “los servicios civiles con mayor avance entre 2004 y 2013 son los que provinieron de una línea de base más débil. Al ubicarse en puntos de partida menos exigentes, esos países lograron avances más significativos en el corto plazo producto de innovaciones normativas, procedimentales e instrumentales básicas, de las que hasta entonces carecían. En cambio, los progresos amplios fueron más difíciles en los casos más avanzados debido a que se explican no tanto por la gestación de condiciones de base (ya logradas), sino por la implantación efectiva de prácticas en un conjunto cada vez más extendido de entidades”.

CAPÍTULO II El Modelo de Gestión de Recursos Humanos La matriz metodológica utilizada en el presente trabajo corresponde al Modelo de Gestión de Recursos Humanos elaborado por Francisco Longo, que se constituyó en la base de la Carta Iberoamericana de la Función Pública y de los Diagnósticos institucionales de las realidades nacionales de América Latina y el Caribe realizada por el BID, y descriptos en el capítulo anterior.

Se trata de un modelo integrado de gestión del empleo y de los recursos humanos que tiene como principal objetivo la adecuación de las personas a la estrategia de la organización para la producción de resultados de acuerdo a las finalidades perseguidas (Longo, 2004). Cabe destacar que éste puede ser aplicado en cualquier tipo de organización, ya sea pública o privada.

Dentro de este modelo el autor presenta siete subsistemas en tres niveles: en el nivel superior, la Planificación de Recursos Humanos, constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de Gestión de Recursos Humanos (GRH), y permite anticipar la definición de políticas coherentes en todos los restantes subsistemas, con los que aparece conectada.

En el nivel intermedio, se desarrollan cinco subsistemas a saber:

-La Organización del Trabajo, que define los contenidos de las tareas y las características de las personas convocadas a desempeñarlas.

-La Gestión del Empleo, que comprende los flujos de entrada, movimiento y salida de las personas.

-La Gestión del Rendimiento, que planifica, estimula y evalúa la contribución de las personas.

-La Gestión de la Compensación, que retribuye la contribución.

-La Gestión del Desarrollo, que se orienta al crecimiento individual y colectivo, y que analiza dos subprocesos: la carrera administrativa y las políticas de capacitación para los empleados.

Finalmente, en el nivel inferior, la Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales, que se conecta con todos los subsistemas mencionados anteriormente, se encarga de llevar adelante las relaciones que se establecen entre la organización y sus empleados, en torno a las políticas y prácticas de personal, cuando éstas adquieren una dimensión colectiva.

Dentro de este marco metodológico general, al autor presenta los puntos críticos de cada subsistema, a los que define como “proposiciones que, tomadas conjuntamente, caracterizarían una GRH correcta en cada campo, y que deberán ser contrastadas por el analista para determinar el grado en que resultan constatables en cada caso. Estas proposiciones definen por tanto óptimos, respecto de los cuales cabe una grado mayor o menor de acercamiento” (BID, 2006:11).

En este sentido, el autor establece cuáles son los puntos críticos que deben considerarse en cada uno de los subsistemas. En el caso de la Planificación de Recursos Humanos, las cuestiones centrales a tener en cuenta son: la existencia e integridad del sistema, la coherencia estratégica, la información de base, la eficacia y la administración.

Respecto a la Organización del Trabajo, se deben estudiar dos procesos diferenciados como lo son, el diseño de los puestos de trabajo y la definición de los perfiles. Los puntos críticos de este subsistema están dados por la existencia e integridad del subsistema, la calidad técnica y flexibilidad del diseño de puestos, la calidad de la definición de perfiles y, la administración; mientras que la igualdad y mérito en el acceso, la calidad del reclutamiento, la calidad de la selección, la calidad de la recepción, la movilidad, el absentismo, la disciplina y la desvinculación, lo son para la Gestión del Empleo. En relación a la Gestión del Rendimiento

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los elementos centrales que deben analizarse son: la planificación y seguimiento, la evaluación y la administración. Por su parte, en lo referente a la Gestión de la Compensación se establecen a la existencia de una estrategia de compensación, la equidad interna, la equidad externa, la eficacia de las políticas de compensación, la administración y, otras compensaciones; como los óptimos del subsistema. En cuanto a la Gestión del Desarrollo los puntos críticos son: la eficacia de las políticas de promoción, la calidad del diseño de carreras, la calidad de la formación y, la gestión de la formación.

Por último, con respecto a la Gestión de las relaciones humanas y sociales los factores en los que se focalizará están constituidos por: la gestión del clima, la eficacia de la comunicación, el equilibrio y la calidad de las relaciones laborales, la gestión del conflicto laboral y, la gestión de las políticas sociales. (Para un mayor desarrollo de los puntos críticos de cada subsistema ver Anexo I).

Una descriptos este marco general, nos enfocaremos en dos de los subsistemas mencionados y en su grado de implementación en la provincia de Buenos Aires, ellos son: la Planificación de los Recursos Humanos y la Gestión del Desarrollo.

Para el análisis del primero, tomaremos el caso del Sistema Único Provincial de Administración de Personal (SIAPE); por su parte, en relación a la Gestión del Desarrollo analizaremos las políticas de capacitación llevadas adelante por el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP).

CAPÍTULO III La importancia de la planificación: el SIAPE como herramienta para la integridad del sistema, la coherencia estratégica, la información de base, la eficacia y la administración.

En la investigación previa titulada “La Gestión de los Recursos Humanos: una mirada exploratoria en la Provincia de Buenos Aires”, donde nos dedicamos al análisis y diagnóstico del modelo de GRH, sostuvimos la importancia de contar con una institución especializada en el fortalecimiento y en la materialización de una política sostenible de recursos humanos.

En el caso de la provincia de Buenos Aires, se comienza a transitar por dicho camino con la creación de la Secretaría de Personal y Política de Recursos Humanos, y con la implementación del Sistema Único Provincial de Administración de Personal (SIAPE), como herramienta aplicada a la gestión de los recursos humanos desde una perspectiva de calidad, compromiso, flexibilidad e innovación, con la amalgama de la gestión estratégica del personal, la gestión estratégica del conocimiento y la gestión estratégica del cambio.

La importancia de esta política y de las herramientas aplicadas para su concreción se encuentra ligada al peso que tiene en el modelo en cuestión, el Subsistema de la Planificación, ya que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de GRH, y permite anticipar la definición de políticas coherentes en todos los restantes subsistemas, con los que aparece conectado.

En este sentido, desde su creación a través del Decreto N° 658 del año 2012, y a través de diferentes estrategias, la Secretaria de Personal y Política de Recursos Humanos ha buscado mejorar la base de datos del personal de la administración pública provincial, no sólo cuantitativamente sino también en relación a la calidad de los datos, por lo cual se han creado módulos a la medida de las necesidades de la Administración Pública Provincial.

Estas diversas estrategias, se materializan en distintos programas y cursos de acción entre los que se destacan: -Portal de Recursos Humanos3: Se constituye en el sitio de interacción entre los agentes y las 3 Se puede acceder a través de www.rrhh.gba.gov.ar

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Delegaciones de Personal. En un principio, dicho sitio permitía la tramitación de algunas temáticas, tales como las licencias médicas, agilizando un procedimiento que resultaba lento, tedioso e ineficiente, dada la cantidad de empleados que posee la provincia.

Los desarrollos que implicó esta medida fueron los siguientes: -Desarrollo del Portal de Recursos Humanos y sus aplicaciones: Formulario MI PERFIL Formulario Asignación Familiar en Portal – Aplicación Aprobación Asignaciones Familiares Formulario Solicitud Carpetas Médicas – Circuito Notificación Delegación de Personal – Justificación Carpeta Médica por Dirección de Medicina Ocupacional.

El sistema se encuentra en permanente expansión y su desarrollo es continuo. Para esto, se han ido incorporando nuevos aplicativos a la herramienta original, para lograr mayor coherencia estratégica y una gestión eficiente de los recursos (SIAPE, 2015).

Entre ellos se pueden resaltar: -Recibo único de haberes web: El SIAPE trabaja en la implementación del servicio recibo de haberes web en al menos 16 organismos que ya suben mensualmente sus nóminas salariales a la plataforma. Esta iniciativa podría ser potenciada si se establece un marco jurídico que establezca la obligatoriedad de publicar los recibos de haberes por esta vía en todos los organismos de la Administración y se formalizara un procedimiento que incluya la firma digital de las nóminas publicadas. Esta iniciativa ya se encuentra operativa en la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires y en el Ministerio de Economía.

-Solicitud de Carpetas Médicas en el interior de la Provincia: Se amplió la autogestión a toda la Provincia, extendiendo la obligatoriedad de que las oficinas de personal situadas fuera del radio de La Plata, Berisso y Ensenada, deban cargar la solicitud de licencias médicas por sistema con el fin de integrar toda la información contenida en la base de datos y así obtener estadísticas para la toma de decisiones.

-Modificación en el proceso de registración de las carpetas médicas: Desde diciembre de 2012, los agentes de La Plata, Berisso y Ensenada solicitan por el portal sus licencias médicas, contra revisión personal, un médico asigna la cantidad de días de

reposo que le corresponde, justificándolos o no, todo por sistema. Además, se lleva control de días acumulados de carpeta médica para verificaciones posteriores.

- Se creó el legajo médico digital de cada agente donde queda registrada la historia clínica desde el ingreso a la administración (preocupacional) y durante toda su carrera laboral. Al 2015, se solicitaron 228.884 carpetas médicas correspondientes a 67 Organismos, de las cuales 185.442 han sido otorgadas.

-Siape Móvil: Aplicación desarrollada para móviles, permitiendo mayor rapidez en la distribución de las visitas médicas domiciliarias producto de las carpetas médicas solicitadas. Permite realizar en tiempo real una visita de reconocimientos médicos al domicilio del agente, aplicando o no (según corresponda) justificación de dicha carpeta y cantidad de días reconocidos. Dicha aplicación fue desarrollada para Sistemas Operativos Android y OS de BlackBerry.

-Sistema de Jubilación Ejecutiva: Permite la obtención del beneficio jubilatorio y garantiza al empleado el pago de su jubilación al mes siguiente de haber cobrado su último sueldo, sin necesidad de realizar el trámite personalmente. Se sustenta en la política de modernización del Estado y en el uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, permitiendo que el agente que se encuentra en condiciones de jubilarse sólo deba manifestar su voluntad de renunciar en su último lugar de empleo, realizando y siguiendo el progreso del trámite vía web y, simplificando, estandarizando y digitalizando de los pasos que integran el trámite jubilatorio, de modo de hacerlo más eficiente y logrando liberar recursos para poder reasignarlos a las tareas sustantivas que se traducen en “servicios públicos de calidad” para la ciudadanía.

Si bien dicho sistema es previo a la creación de la Secretaría de Personal y Política de Recursos Humanos, (del mismo modo que SIAPE es un órgano creado con anterioridad), en la actualidad se encuentra bajo su órbita y se instrumenta a través de un acta suscripta entre la Secretaría General de la Gobernación de la Provincia de Buenos Aires, el Instituto de Previsión Social y la Dirección General de Cultura y Educación.

-Determinación trimestral de los Agentes en condiciones de jubilarse, relacionado con el sistema anterior y, haciendo uso de las facultades que le otorga el estatuto, el Poder Ejecutivo jubila a

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aquellos agentes que reúnen los requisitos para el beneficio, en condiciones ordinarias o por edad avanzada. Para esto, los Organismos Sectoriales de Personal u oficinas que hagan sus veces determinarán al último día de cada trimestre calendario, el personal que se encuentre en las condiciones previstas en la Ley y proyectarán el acto administrativo de cese, el que deberá dictarse en el plazo máximo de dos (2) meses. Esta medida, estuvo acompañada del desarrollo de dos módulos para la plataforma: -Desarrollo Módulo Jubilación Ejecutiva de Oficio.

-Desarrollo Módulo Jubilación Ejecutiva de Oficio para el Ministerio de Salud.

-Módulo de registración de Juntas Médicas: Se sistematizó y digitalizó el proceso de las Juntas Médicas solicitadas, desde el ingreso del expediente a Dirección de Medicina Ocupacional hasta la expedición del Dictamen. Se administra la conformación de las distintas juntas médicas en forma diaria, asignando turnos por hora.

Se reformuló el proceso interno del departamento de Juntas Médicas, estableciéndose 3 juntas simultáneas organizadas con diferentes especialidades y al menos 3 profesionales intervinientes en cada junta; y se optimizó el procedimiento de citaciones para las juntas con una amplia red de contactos en los diferentes organismos y una programación adecuada de turnos.

-Incorporación de los agentes de la Dirección General de Cultura y Educación al sistema de turnos para estudios preocupacionales para la titularización de cargos: Desde el mes de mayo de 2015, los docentes de la Dirección de Cultura y Educación que deban titularizar en sus cargos, realizan la solicitud de los turnos preocupacionales a través del Portal. Al mes de agosto, se habían recibido 1.033 solicitudes.

-Control de Incompatibilidad de Cargos: Módulo desarrollado para facilitar el intercambio de información entre los organismos y el Honorable Tribunal de Cuentas.

Como se puede observar, se ha avanzado en la informatización y digitalización de los procesos.

El portal de recursos humanos tiene un potencial inmensurable, ya que en él se encuentran los legajos y perfiles de casi la totalidad de los empleados de la Administración Pública Provincial.

Esta base de datos puede permitir, en un futuro, facilitar la planificación de recursos humanos, a

partir del conocimiento de las fortalezas en materia de personal y de las necesidades cuantitativas y cualitativas de cada organismo, permitiendo planificar las medidas de cobertura y promoviendo las búsquedas al interior de la Administración.

Dentro de las políticas diseñadas en materia de planificación pero aún no implementadas, dos merecen especial atención: -Credencial Única Multipropósito del empleado público provincial: El sistema está en condiciones de generar una credencial única para los agentes registrados en el portal de RRHH, con un diseño visual con código de barra y código QR para su utilización con dispositivos de lectura digital de dichos códigos. De este modo, se puede acceder en forma simple y desde cualquier terminal con acceso a Internet, a la información concerniente al agente que se halle disponible en el sistema de RRHH. Esta facilidad permitirá simplificar una serie de procesos de administración de recursos humanos, y también potenciar los servicios a otros organismos de la administración. El diseño físico de esta credencial prevé una serie de posibilidades en función del presupuesto que se asigne al proyecto. La alternativa más económica consiste en la habilitación para que cada agente, a través del portal de Recursos Humanos, la imprima desde su casa o su lugar de trabajo. Otra posibilidad en cuanto al diseño físico consiste en una tarjeta inteligente con chip y banda magnética, lo que eleva la calidad de la credencial y también su funcionalidad.

-Registro de aspirantes a la Administración Pública Provincial: En la actualidad, se encuentra en proceso de desarrollo este registro, que busca la transparencia en el acceso a la planta de la administración provincial, buscando potenciar los procesos de selección. Desde el punto de vista operativo, SIAPE ya cuenta con un módulo que permite registrar las solicitudes de ingresos, describiendo el perfil del aspirante, sin embargo para que esta herramienta sea de uso común, se requiere dotarla de institucionalidad.

La creación y publicidad del registro de aspirantes, sumado a los mecanismos de autogestión y la labor conjunta con otras áreas como el IPAP (mediante el diseño de una plataforma de e-learning para aspirantes, por ejemplo) permitirá mejorar los mecanismos de selección.

Asimismo, la consulta obligatoria por parte de los organismos que tramiten designaciones y la priorización en la selección de los recursos inscriptos

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en el registro, son otros aspectos a considerar en el diseño institucional del mismo.

Como se puede observar, el potencial de esta herramienta tiene impacto en otros subsistemas tales como la Organización del Trabajo, la Gestión del Empleo y la Gestión del Desarrollo.

Finalmente, cabe destacar que en 2015, el SIAPE comenzó a expandirse a los Municipios. De este modo se brindarán los servicios de autogestión y se facilitará el acceso a los empleados municipales a una serie de trámites que involucra la intervención de organismos provinciales: - Control de incompatibilidades en las designaciones en cargos municipales, - Puesta en marcha de la Jubilación Ejecutiva Municipal, - Servicio de Control de asignaciones familiares, - Servicio de Solicitud de otorgamiento de logones de ARBA, Asimismo, los responsables de administrar el personal en cada municipio podrán profundizar el uso del sistema, para controlar la nómina, el presentismo, las licencias, y demás trámites que soliciten sus agentes dependientes.

CAPÍTULO IV La Gestión del Desarrollo: La implementación de la Diplomatura en Gestión Pública del IPAP Dentro de la gestión del desarrollo, vamos a focalizar en las políticas de capacitación implementadas por la Provincia de Buenos Aires. Para ello, analizaremos la labor del Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP).

El IPAP fue creado en el año 1990 con el objetivo de constituirse en el organismo de la administración pública bonaerense encargado de la formación, capacitación, desarrollo y profesionalización de los agentes provinciales y municipales. Para el logro de sus objetivos, a lo largo de estos años, ha brindado diversas actividades formativas buscando sintetizar el crecimiento profesional y personal, entendiendo a la capacitación como la herramienta y recurso que posibilita el desarrollo humano y organizacional.

El organismo resume su misión en “la importancia de trabajar en la jerarquización de la función pública a través de la mejora en los servicios del Estado provincial a la ciudadanía, mediante una oferta de formación continua y actualizada para los agentes y funcionarios de la Administración pública y los dirigentes políticos y sociales”, destacando que el establecimiento de los objetivos estratégicos hacia el futuro se consensuó de manera democrática y participativa.

En lo que respecta a la visión se concibe “al Instituto como un puente hacia el crecimiento profesional y personal de todos los agentes del Estado, en cumplimiento al derecho de cada trabajador a capacitarse y la obligación de los funcionarios de brindarle horizontes de progreso y desarrollo”.

Para ello, desde el organismo se destaca que se trabaja en pos de rescatar los saberes preexistentes en la Administración pública, elaborar instrumentos de gestión del conocimiento y planificar para profundizar nuevas competencias.

Las actividades llevadas adelante por el IPAP tienen como eje fortalecer y desarrollar las competencias ético- institucionales, técnico profesionales y actitudinales. Dichos ejes se encuentran establecidos en el Sistema Provincial de Capacitación (SIPROCA), que sostiene y rige toda actividad de formación en el sector público.

El eje vinculado a las competencias éticoinstitucionales, refiere al desarrollo de un conjunto de principios éticos y valores institucionales

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que guían el comportamiento de la persona en su lugar de trabajo. El apego a valores como el respeto por la gestión de la cosa pública, la honestidad, la responsabilidad, el compromiso social, la consideración de los derechos humanos, la búsqueda de la justicia y el bien común, la vocación de servicio público y la inclusión social como política de Estado ha de ser básico y común a todos los individuos que forman parte de la administración, más allá de otros valores específicos de una profesión o puesto de trabajo.

El eje técnico-profesional, se basa en las competencias específicas que la persona necesita para cumplir las acciones que requiere un puesto de trabajo determinado, hace referencia a los conocimientos teóricos, prácticos, metodológicos y técnicos que el individuo adquiere a través de su formación profesional y de su trayectoria laboral.

Por último, el eje actitudinal incluye cualidades y aptitudes de índole personal que hacen a un conjunto de habilidades propias de un individuo: la capacidad para la comunicación y el liderazgo; la capacidad para el trabajo en equipo; actitud proactiva, flexibilidad; disposición para resolver conflictos constructivamente; la capacidad para la coordinación de tareas; la colaboración desinteresada.

Para su funcionamiento, el IPAP está integrado por una Secretaría Ejecutiva y dos direcciones: la Dirección de Formación y Capacitación y la Dirección de Gestión del Conocimiento. La primera tiene como misión el diseño, la planificación, la implementación y evaluación de programas y proyectos de formación y capacitación en sus diferentes modalidades, destinados a los agentes de la Administración Pública Provincial y Municipal.

Por su parte, la Dirección de Gestión del Conocimiento lleva adelante estudios e investigaciones vinculadas a las políticas de formación, capacitación y modernización del Estado; promueve la producción y difusión de conocimiento a fin de contribuir al diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.

El IPAP cuenta además con un Consejo Directivo, que está formado por representantes de los ministerios y organismos de la Administración Pública Provincial. Dicho Consejo tiene como función aprobar las acciones de formación que se realizan desde el Instituto.

En lo que refiere a la gestión del Instituto, cabe

destacar que en 2008, la Provincia inicia el Plan de modernización del Estado en materia de recursos humanos, a través del desarrollo e implementación del Sistema de Administración de Personal del Estado (SIAPE) que describimos en el capítulo anterior. En este contexto, el IPAP fue el órgano encargado de brindar los talleres de Formación de Capacitadores para sensibilizar sobre el uso de la herramienta digital a los agentes públicos.

También tuvo un rol activo con la creación de la Comisión Mixta de Salud y Seguridad en el Empleo Público (COMISASEP). En este sentido, el IPAP realizó un trabajo coordinado con ella, promoviendo el dictado de una Especialización en Gestión de Salud y Seguridad en el trabajo, favoreciendo la conformación de todas las comisiones jurisdiccionales de salud y seguridad en los organismos del Estado provincial.

A pesar de dichos antecedentes, es en el año 2014 cuando se produjo un punto de inflexión en la planificación, diseño, implementación, seguimiento y análisis de la formación de los trabajadores del Estado. Se llevaron adelante diversas acciones tales como, la revisión y actualización de los contenidos de los programas de capacitación; la creación de herramientas digitales de seguimiento de la formación y nuevo proceso de certificación digital, que garantizaron la eficiencia en los circuitos de trabajo internos del IPAP y de servicio a los agentes del Estado. Asimismo, se renombraron los programas, se le dio coherencia e integralidad a la oferta formativa, se fortaleció y recreó el Sistema Provincial de Capacitación (SIPROCA) y se hizo hincapié en el trabajo participativo.

Hasta entonces la oferta formativa del IPAP se caracterizaba por ser amplia y variada, pero carecía de una lógica, o de una trayectoria formativa que tuviera en cuenta las necesidades del agente para el desarrollo profesional en su ámbito de trabajo.

A partir de 2014, se planifica estratégicamente, ordenando la oferta normativa en tres programas: -Programa Agentes del Estado: comprende la oferta de capacitación permanente, adaptada a las necesidades y demandas profesionales de los actores que conforman el Estado provincial.

-Programa Organismos Provinciales: contempla el trabajo conjunto entre el IPAP y los organismos provinciales, para brindar propuestas formativas adecuadas a las necesidades específicas de cada

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jurisdicción de la administración pública. Para esto, se realizan las Mesas de Diseño entre funcionarios de cada repartición, autoridades y especialistas del IPAP. -Programa Organismos Municipales: desarrolla capacitaciones junto a los municipios de la provincia de Buenos Aires para contribuir al mejoramiento de su organización política, administrativa y de gestión.

Durante el año 2014, se capacitaron 31.059 agentes, distribuidos de la siguiente manera: 5.706 lo hicieron a través del Programa de Organismos Municipales, 3.096 por medio del Programa Agentes del Estado y 22.257 se formaron bajo alguna oferta perteneciente al Programa de Organismos Provinciales.

De todos los programas descriptos, nos importa detenernos en el diseño y la implementación de un programa perteneciente a la oferta dirigida a los agentes del estado: la Diplomatura en Gestión Pública. Varios son los motivos que nos hacen centrar el foco en dicho programa. En primer lugar, porque se presenta como el primer programa de formación y desarrollo profesional para los trabajadores del Estado provincial, dictado y certificado por la Provincia.

En segundo término, porque dicho programa cambió con la concepción de capacitación que prevalecía en el organismo; es decir, se adoptó por una noción integral de formación. Hasta ese momento, se habían desarrollado gran cantidad de cursos disímiles y dispersos que tenían como objetivo adquirir conocimientos y técnicas específicos para el desempeño laboral. Con la implementación de la Diplomatura, también se busca que el agente internalice valores y actitudes que permitan el crecimiento personal y contribuyan así a la cultura de las organizaciones del Estado.

Finalmente, porque a la luz de la cantidad de inscriptos que tuvo en los primeros meses de vida, tanto en la sede de La Plata como en la Ciudad de Buenos Aires, se erige como un programa de participación masiva y exitoso.

La Diplomatura está compuesta por un tronco común de seis materias: Estado, sociedad y políticas públicas, Administración Pública: rol y competencia en la sociedad, Administración y modelos de gestión: gestión por norma y por procesos, Gestión de la calidad en la Administración Pública provincial, Equipo de trabajo y Gestión del cambio.

Una vez cumplimentadas el alumno puede elegir

entre las siguientes orientaciones: Gobierno, Asuntos Jurídicos, Administración, Tecnologías de la Información, Calidad y Políticas Sanitarias.

Por su parte, para aprobar la Diplomatura el alumno debe cursar y aprobar 12 o 13 materias según la orientación elegida, más las tres materias obligatorias y comunes a toda orientación (dos seminarios y el trabajo integrador final).

Durante el año 2014, un total de 2.984 agentes provinciales transitaron materias de la Diplomatura, con un promedio de 36 alumnos por materia, sobre un total de 82 materias dictadas.

Casi 600 agentes participaron de los dos seminarios, mientras que el trabajo Integrador Final contó con 41 inscriptos, 30 de los cuales estaban en condiciones de aprobar.

Una vez finalizada la Diplomatura se ofrecen Especializaciones para desarrollar y profundizar competencias específicas; entre ellas se destacan las dirigidas a los Mandos Medios (Conducción de equipos de trabajo, Formulación y evaluación de proyectos, y Negociación y Resolución de Conflictos), la Alta Dirección (Formación y conducción de equipos de trabajo, Planificación Estratégica y Gestión de la Comunicación), y a determinados perfiles informáticos (Desarrollador, Infraestructura, Soporte técnico).

Como se puede observar, la implementación de la Diplomatura implicó un cambio en la concepción de las políticas de capacitación. Ofrece al agente público la posibilidad de una trayectoria formativa donde se fortalecen no sólo las competencias técnico-profesionales, sino también las éticoinstitucionales y las actitudinales, y una visión integral de las problemáticas y los desafíos del Estado.

En el año 2015, el IPAP se propuso replicar lo realizado a nivel provincial en las administraciones municipales, diseñando la Diplomatura en Gestión Pública Municipal, en este caso en modalidad virtual. La propuesta consta de un Ciclo básico compuesto por cinco materias que abordan aspectos fundamentales para el desempeño del trabajador municipal y las nuevas competencias y compromisos requeridos en la organización pública, más cuatro orientaciones de gestión a elegir por cada agente: Administración, Gobierno, Calidad y Recursos Humanos.

En relación a la incorporación de herramientas de

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gestión e innovación, una de las que se destaca es la certificación digital de las actividades de capacitación; que se inicia en 2014 y que incorpora automáticamente los diplomas de las actividades al legajo electrónico del agente en el SIAPE y notifica a la Delegación del Personal y al correo particular del participante o del Referente del organismo. De esta manera, se optimizan los recursos humanos y financieros de la Provincia, quedando asentado en el perfil del agente los cursos y las capacitaciones realizadas.

Otro avance es la informatización de los procesos. En este sentido, el IPAP cuenta con una base de datos actualizada de forma periódica y permanente que permite optimizar tanto el diseño de las actividades como su impacto. Además, permite programar la planificación de las actividades de acuerdo al registro de las demandas de los agentes, realizar seguimientos de inscripción, establecer promedios y cruzar los resultados con registros históricos para mejorar la gestión con un sentido estructural integral. Su funcionamiento está enlazado con el Sistema de Administración de Personal en el Estado (SIAPE), que incluye en el legajo de cada agente las constancias de actividades con su acto respaldatorio.

Asimismo, se diseñó un Tablero de control de las actividades de formación y desempeño docente.

Esta herramienta permite observar y realizar el seguimiento de los cursos y jornadas que se estén desarrollando. Se encuentra alojado en la web del IPAP y sólo es visible para el personal autorizado del Instituto. También contiene los datos de los cursos que están siendo objeto de observaciones en el marco de los trabajos de análisis conceptual y pedagógico de las actividades; brinda la información necesaria para evaluar el desempeño docente, los contenidos pedagógicos y la participación de los alumnos.

Por su parte, se ha desarrollado un esquema de trabajo por medio de las denominadas Mesas de Diseño, en las que se planifican todas las intervenciones del IPAP, sean de formación y capacitación, asistencias técnicas o fortalecimientos institucionales. En ellas convergen representantes de organismos provinciales y municipales, y autoridades y especialistas del IPAP, constituyéndose en el ámbito para plantear las necesidades de capacitación y acordar la elaboración, planificación e implementación de las propuestas, que luego son elevadas al Consejo

Directivo para su aprobación.

Asimismo, y como resultado de las mismas, se acordó que personal técnico-profesional de la Dirección de Gestión del Conocimiento del IPAP colabore con los organismos en la evaluación de la capacitación. En ese marco, se hicieron tres estudios de detección de necesidades, un estudio de evaluación de impacto y relatorías de jornadas de capacitación en organismos; formulándose propuestas para futuras capacitaciones.

Finalmente, una figura a destacar es la del denominado Referente de formación y capacitación, presentes en cada municipio de la Provincia así como en cada organismo provincial. Su función es oficiar de nexo entre el IPAP y su organización de referencia, facilitando la planificación y gestión de cada actividad formativa, desde su inicio hasta la obtención de la certificación por parte de los agentes participantes.

Todas las acciones descriptas en el presente capítulo nos permiten detectar avances en las políticas de capacitación y en su implementación que favorecen la consolidación de un Estado moderno que atiende necesidades, valora y fortalece el empleo público y la gestión de recursos humanos.

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CONCLUSIONES A lo largo del presente trabajo hemos abordado la importancia de la gestión de los recursos humanos desde la óptica de las capacidades estatales. En este sentido, hemos destacado que la presencia de un servicio civil profesionalizado contribuye a contar con un estado ágil, moderno, que coordine políticas públicas, flexible para atender las nuevas demandas de la ciudadanía y que fomente la sostenibilidad de los cursos de acción emprendidos.

En lo que respecta a la gestión de recursos humanos específicamente, hemos presentado el modelo de gestión desarrollado por Francisco Longo y su implementación para el diagnóstico de los servicios civiles de los estados federales de América Latina y el Caribe. Entre sus conclusiones se destaca que un servicio civil profesionalizado lleva a un mayor crecimiento económico y del ingreso per cápita, así como a la reducción de los niveles de corrupción y pobreza de un país. También conlleva la mejora en la prestación de los servicios, una mayor confianza en el gobierno e incluso una mejor ejecución presupuestaria del gasto de inversión.

Luego tomamos dos de los subsistemas: la Planificación de Recursos Humanos y la Gestión del Desarrollo, para describir las prácticas y las políticas que se habían implementado en los últimos años en la provincia de Buenos Aires.

En el primer caso, analizamos el Sistema Único Provincial de Administración de Personal (SIAPE), que constituye en la actualidad la mayor base datos de los agentes públicos provinciales. Destacamos que en materia de planificación dicho sistema tiene un potencial inmensurable, permitiendo a futuro conocer las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal en cada organismo, así como prever posibles medidas de cobertura tales como búsquedas internas. Asimismo, sus avances impactan en otros subsistemas tales como la Organización del Trabajo, la Gestión del Empleo y la Gestión de Desarrollo.

Finalmente, analizamos las políticas de capacitación llevadas adelante por el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP), destacando la implementación de la Diplomatura en Gestión Pública; que cambió la noción de formación e implicó un cambio radical frente a las acciones de capacitación que se venían llevando adelante. El principal valor es la incorporación de la integralidad de la oferta formativa, fortaleciendo un conjunto de competencias (ético-institucionales, técnico-profesionales y actitudinales) en el agente público. También se destaca su potencial y su impacto en el resto de los subsistemas permitiendo ser un paso en la reactivación de la carrera administrativa en la provincia.

En suma, en ambos subsistemas se observan avances que permiten acercarse a los puntos críticos planteados por Longo. Si bien aún no se encuentran plenamente implementados, constituyen ineludibles y valorables pasos que desarrollan y fortalecen las capacidades estatales de la administración pública provincial.

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BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA •BID-DRP (2006). Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Koldo Echebarría Editor. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Diálogo Regional de Política. Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Departamento de Integración y Programas Regionales. Departamento de Desarrollo Sostenible.

•BID (2014). Al servicio del ciudadano: una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-13).Juan Carlos Cortázar Velarde, Mariano Lafuente, Mario Sanginés, editores. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

•CLAD (2003) Carta Iberoamericana de la Función Pública. Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.

•lacoviello, Mercedes; Tommasi, Mariano y Zuvanic, Laura (2003). “Politización, estrategia y cultura burocrática: áreas de abordaje para la reforma del servicio civil en Argentina”. V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Panamá, Panamá.

•Iacoviello, Mercedes; y Zuvanic, Laura (2006). “Diagnóstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil. Argentina” en BID-DRP Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Koldo Echebarría Editor. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Diálogo Regional de Política. Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Departamento de Integración y Programas Regionales. Departamento de Desarrollo Sostenible.

•Iacoviello, Mercedes; Rodriguez Gustá Ana Laura y Zuvanic, Laura (2009). “La burocracia en América Latina”. Versión en castellano del capítulo “The Weakest Link: The Bureaucracy and Civil Service Systems in Latin America”. En How Democracy Works: Political institutions, actors and arenas in Latin American policymaking. Editores: Carlos Scartascini, Ernesto Stein y Mariano Tommasi. David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University. 2010.

•Longo, Francisco (2004). Mérito y Flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector público. PAIDOS IBERICA. •Longo, Francisco (2006). “Marco analítico para el diagnóstico institucional de Sistemas de Servicio Civil” en BID-DRP Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Koldo Echebarría Editor. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Diálogo Regional de Política. Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Departamento de Integración y Programas Regionales. Departamento de Desarrollo Sostenible.

•Repetto, Fabián (2004). “Capacidad Estatal: requisito para el mejoramiento de la Política Social en América Latina”. Documento de Trabajo del INDES. Washington, DC: BID.

Páginas visitadas www.gba.gov.ar http://www.rrhh.gba.gov.ar http://www.ipap.sg.gba.gov.ar

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ANEXO I Los puntos críticos que se exponen a continuación son desarrollados por Francisco Longo, los cuales forman parte del “Marco Analítico para el Diagnóstico Institucional del Sistema de Servicio Civil” (BID, 2006).

Subsistema de Planificación de Recursos Humanos 1.Existencia e integridad del sistema Existe un desarrollo adecuado de los procesos que forman parte de un sistema de Planificación de Recursos Humanos.

2.Coherencia estratégica Las previsiones de la planificación se desprenden ordinariamente de prioridades y orientaciones estratégicas de la organización. El grado de adecuación entre unas y otras es ordinariamente alto.

Los mecanismos de Planificación hacen una adaptación flexible de las prácticas de personal a los cambios estratégicos de la organización.

3.Información de base Los sistemas de información sobre el personal permiten un conocimiento razonable de las disponibilidades cuantitativas y cualitativas de recursos humanos existentes y previsibles en el futuro, en los diferentes ámbitos organizativos y unidades.

4.Eficacia Las políticas e instrumentos de PRH que se utilizan permiten, en general, la optimización de los efectivos, la correcta distribución de los recursos, y un reparto adecuado de la carga de trabajo entre las unidades.

No existen, en general, excedentes o déficits de personal significativos.

El coste global de las plantillas públicas se sitúa dentro de parámetros razonables y compatibles con la economía del país.

Las operaciones de redistribución de efectivos se llevan a cabo siempre que es necesario.

La tecnificación de las dotaciones es la adecuada a un entorno de sociedad del conocimiento. Hay un peso significativo del trabajo cualificado en la composición de las plantillas.

5. Administración Las previsiones de la planificación de recursos humanos son objeto de seguimiento y actualización para ser, en caso necesario, reajustadas a los

cambios de estrategia o entorno.

Los directivos de línea conocen las previsiones de la planificación, y participan en su elaboración y seguimiento.

Subsistema de Organización del Trabajo 1.Existencia e integridad del subsistema Existe un desarrollo adecuado de los procesos que forman parte de un sistema de Organización del Trabajo.

2.Calidad técnica y flexibilidad del diseño de puestos El diseño de los puestos obedece a criterios de gestión, más que a consideraciones legales o acuerdos colectivos.

La descripción de los puestos está realizada con precisión, de tal manera que la estructura de responsabilidades está clara. Cada empleado sabe de qué responde y por qué será valorada su contribución.

La precisión en la descripción de las tareas no vuelve ésta tan exhaustiva que dificulte la adaptación a circunstancias cambiantes o no previstas.

El diseño de puestos tiende a enriquecer o ampliar éstos horizontal y verticalmente en lo posible para producir ganancias de calidad del trabajo y motivación de las personas, sin pérdidas graves de productividad o coordinación.

La clasificación y jerarquización de los puestos responde a criterios racionales y adaptados a cada entorno organizativo.

3. Calidad de la definición de perfiles Los perfiles de idoneidad de los ocupantes de los puestos van más allá de los requisitos de titulación o especialización técnica y de los méritos formales, e identifican otras competencias. Los perfiles de competencias son definidos previos los oportunos estudios técnicos a cargo de expertos.

Los perfiles incluyen la selección de las competencias que en cada caso se consideran clave para el éxito en el desempeño del titular del puesto.

Existe, en general, una coherencia razonable entre las exigencias de las tareas y los elementos que configuran el perfil de los puestos.

4. Administración El diseño de los puestos y la definición de los perfiles son periódicamente revisados para adaptarlos a la evolución de las tareas y sus nuevas exigencias.

Los directivos de línea tienen una participación destacada en el diseño de los puestos y perfiles, en la parte que les afecta.

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Subsistema de Gestión del Empleo 1. Igualdad y mérito en el acceso El reclutamiento para la provisión de los puestos de trabajo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos que reúnan los requisitos exigidos. Éstos se establecen por razones de idoneidad, técnicamente apreciadas, y no arbitrariamente.

Existen los procedimientos y mecanismos de garantía necesarios para evitar la arbitrariedad, la politización y las prácticas de patronazgo o clientelismo, a lo largo de todo el proceso de incorporación.

Existe un número limitado y razonable de puestos cubiertos por personal designado con arreglo a criterios y mecanismos de tipo político.

Existen y se aplican mecanismos para garantizar la igualdad efectiva y la no discriminación, orientadas a la superación de las desventajas de sexo, etnia, cultura u origen, en los procedimientos de acceso y de progresión en el empleo público.

2. Calidad del reclutamiento Los medios utilizados para la búsqueda, comunicación y atracción de candidatos producen habitualmente un número adecuado de candidaturas solventes a los puestos que deben ser cubiertos.

3. Calidad de la selección La selección se basa en la existencia de perfiles de competencias de los ocupantes de los puestos que deben ser cubiertos.

Los instrumentos de selección utilizados son, en general, adecuados a los perfiles previamente definidos, y su diseño responde a criterios, técnicamente validados, de eficacia en la identificación de la idoneidad profesional.

Los órganos de selección están diseñados con criterios de profesionalidad y experiencia técnica, y actúan con independencia en el ejercicio de sus funciones.

Las decisiones de incorporación se adoptan obedeciendo a criterios de mérito y capacidad profesional técnicamente comprobadas.

4. Calidad de la recepción Existen, y se aplican, procedimientos adecuados para recibir a los empleados, facilitarles su entrada en la organización, en su caso, y sus primeros pasos en el puesto y su entorno, así como transmitirles principios y pautas básicas de conducta que deben conocer en el momento de incorporarse.

Existen, y se aplican, procedimientos adecuados (períodos de prueba o similares) para asegurarse

del acierto en la incorporación y poder adoptar medidas correctoras, en su caso.

5. Movilidad Los mecanismos de movilidad, funcional y geográfica, permiten responder con flexibilidad a las necesidades de redistribución de efectivos.

6. Absentismo Los índices de absentismo son, en general, satisfactorios.

7. Disciplina Los procedimientos disciplinarios efectivamente aplicados permiten corregir con eficacia, agilidad y ejemplaridad las conductas inadecuadas de los empleados.

8. Desvinculación No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectando a puestos de trabajo de carácter profesional, se deban a meras razones de cambio del color político de los gobiernos.

Existe la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta o bajo rendimiento, objetivamente acreditados.

Existe la posibilidad de rescindir la relación de empleo por razones técnicas, económicas u organizativas objetivamente acreditadas, que obliguen a la amortización de puestos de trabajo.

No existen segmentos o sectores de puestos en los que se detecte una excesiva rotación.

Subsistema Gestión del Rendimiento 1. Planificación y seguimiento La dirección define ordinariamente pautas o estándares de rendimiento esperado de las personas, acordes con las prioridades y estrategia de la organización. En consecuencia, los empleados conocen los aspectos de su contribución por los que serán específicamente valorados en un período temporal determinado.

Los objetivos de rendimiento se fijan en el marco de planes de mejora resultantes de la evaluación del rendimiento del ciclo de gestión anterior.

Los objetivos de rendimiento se comunican a los empleados en forma que facilita el logro de su implicación y compromiso.

A lo largo del ciclo de gestión, la dirección sigue, observa y apoya activamente las mejoras del rendimiento de las personas, suministrando recursos o removiendo obstáculos cuando es necesario.

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2. Evaluación El rendimiento de las personas es evaluado por la organización, contrastándolo con los estándares de rendimiento esperado.

Los criterios de evaluación y las prácticas de aplicación de los mismos permiten distinguir eficazmente las diferencias de rendimiento que se dan entre las personas.

Los criterios de evaluación del rendimiento son percibidos como fiables y objetivos por las personas que participan en su aplicación.

3.Administración Los directivos de línea, responsables de las unidades de trabajo en los diferentes niveles jerárquicos, asumen un papel protagonista en la gestión del rendimiento de los empleados a su cargo.

Subsistema de Gestión de la Compensación 1.Existencia de una estrategia de compensación La estructura salarial y las políticas de retribución responden a un conjunto de prioridades y objetivos, vinculados a la estrategia organizativa, y no a meras prácticas inerciales o de respuesta reactiva a reivindicaciones y conflictos laborales.

2.Equidad interna Las personas tienen, en general, la percepción de que reciben de la organización compensaciones de todo tipo, acordes con su contribución.

Las personas aprecian que las compensaciones percibidas por los demás empleados son equitativas, comparadas con las que reciben ellos mismos.

La clasificación de los puestos por niveles retributivos facilita una progresión flexible y vinculada al rendimiento y el aprendizaje.

El abanico salarial es razonable. Las diferencias verticales de retribución son las adecuadas a la naturaleza de los puestos.

Existe un equilibrio adecuado entre las retribuciones que se aplican a similares niveles de puestos, en los diferentes sectores y ámbitos del servicio público.

3. Equidad externa La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, motivar y retener a las personas dotadas con las competencias necesarias, en los diferentes tipos de puestos que la organización precisa.

Los costes salariales no son excesivos, en relación con los de mercado, en ningún sector o nivel de puestos.

4. Eficacia de las políticas de compensación Los mecanismos de retribución utilizados estimulan en las personas el esfuerzo, el rendimiento

individual o de grupo, y el aprendizaje y desarrollo de competencias.

5. Administración Las decisiones relativas a la administración de salarios se adoptan con arreglo a criterios preestablecidos y de forma coherente con los parámetros de diseño estructural de la organización.

No son constatables, en las decisiones salariales, prácticas de arbitrariedad, búsqueda de rentas o clientelismo político.

Los sistemas de información sobre el personal contienen toda la información actualizada sobre retribuciones, necesaria para la correcta gestión del sistema salarial.

6. Otras compensaciones Los beneficios extrasalariales que se aplican son eficaces, evaluados en términos de coste/beneficio.

El régimen de pensiones de los empleados públicos es adecuado para sus fines de previsión social, goza de solidez financiera, no crea privilegios exorbitantes respecto de otros grupos sociales y no supone una carga excesiva sobre la economía.

Existen en la organización políticas e instrumentos útiles de reconocimiento no monetario de los logros de las personas.

Subsistema Gestión del Desarrollo 1. Eficacia de las políticas de promoción Las personas ven, en general, satisfechas en la organización sus expectativas razonables de promoción.

Existen planes de carrera y sucesión que armonizan las expectativas individuales con las necesidades previsibles de la organización.

2. Calidad del diseño de carreras Los criterios y mecanismos de promoción vinculan ésta al rendimiento, el potencial y el desarrollo de competencias.

La organización gestiona flexiblemente el progreso de las personas, sin un exceso de barreras o limitaciones formales.

Existen fórmulas alternativas a las carreras estrictamente jerárquicas, como las carreras horizontales o en el puesto, basadas en el reconocimiento de la excelencia profesional, sin necesidad de incrementar la autoridad formal de los afectados.

3. Calidad de la formación Las personas reciben de la organización la capacitación adecuada para complementar su formación inicial o de acceso, para adaptarse a la

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evolución de las tareas, para hacer frente a déficits de rendimiento y para apoyar su crecimiento profesional.

La formación apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos, que consolidan avances en la capacidad organizativa para enfrentar los problemas y suministrar respuestas eficaces.

La formación apoya de manera efectiva los procesos de innovación y cambio cultural.

4. Gestión de la formación La formación se basa en diagnósticos fiables de necesidades.

La inversión en formación se realiza mediante planes basados en el diagnóstico de necesidades y diseñados para apoyar prioridades claras de la organización.

La formación es objeto de evaluación, que se extiende a la satisfacción producida a los participantes, a la relación entre resultados y costes, y al impacto producido sobre el rendimiento de las personas en el puesto de trabajo.

Subsistema Gestión de las relaciones humanas y sociales 1. Gestión del clima La organización se ocupa de conocer el clima laboral, evaluándolo periódicamente mediante el uso de instrumentos fiables.

Las evaluaciones del clima son tenidas en cuenta para la revisión y mejora de las políticas y prácticas de GRH. 2. Eficacia de la comunicación La organización dispone de mecanismos, cuya utilización es frecuente, para conocer las iniciativas, peticiones, sugerencias, informaciones y opiniones procedentes de los empleados.

En general, las decisiones de la dirección, en sus diferentes niveles, así como las informaciones relevantes de todo tipo, generadas en instancias superiores, circulan por la organización con fluidez y llegan con precisión a todos los afectados.

La organización dispone de instrumentos específicos de comunicación destinados a reforzar la percepción de pertenencia y la implicación de los empleados en el proyecto organizativo global.

3. Equilibrio y calidad de las Relaciones Laborales En las relaciones laborales, cada parte representa, sin extralimitarse, el papel que le es propio, y cuyo ejercicio es recíprocamente reconocido y aceptado.

Existe, en general, un equilibrio razonable entre las

posiciones de poder de la dirección y los empleados.

Las transacciones entre las partes reflejan normalmente dicho equilibrio.

Las relaciones laborales se orientan, habitual y preferentemente, a la transacción y concertación, y no a la confrontación ni a la descalificación del adversario.

Las relaciones laborales intermediadas-las que son protagonizadas por instancias de carácter representativo— no excluyen las relaciones directas o personalizadas de la dirección con los empleados, cuando es conveniente mantenerlas.

4. Gestión del conflicto laboral El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por el número de conflictos ni por los efectos de los mismos o por la contundencia de los medios utilizados.

Existen mecanismos eficaces para la gestión y resolución pactada de los conflictos.

5. Gestión de las políticas sociales Las prácticas de salud laboral son satisfactorias.

Las atenciones y beneficios sociales a los empleados son adecuados, no exceden de los que son propios del entorno en que opera la organización, y son apreciados por sus destinatarios.

IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE

IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE

9.

AUTORIDADES Gobernador de la Provincia de Buenos Aires Daniel Osvaldo SCIOLI Secretario General de la Gobernación Martín FERRE Subsecretario para la Modernización del Estado Santiago CAFIERO Secretario Ejecutivo del IPAP Mariano BOIERO Directora de Formación y Capacitación Marta SOLSONA

Directora de Gestión del Conocimiento Griselda DELOVO

Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP) Torre Gubernamental II. Calle 12 y 53. Piso 11. 1900 La Plata Tels.: 0221 429 5574/76

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