Revision de los paradigmas conceptuales by diseno.ipap Gobernacion

REVISIÓN DE LOS PARADIGMAS CONCEPTUALES DE LA GESTIÓN DEL IPAP Y RECOMENDACIONES PARA SU ACTUALIZACIÓN

Coordinación del Estudio Marcela Rebón Equipo de investigación Ivana Mihal Romina Nucci Erika Roffler Guillermina Salse Mediación Comunicacional, Diseño de portada e interiores: Josefina Berceche Fotografía de tapa: Fotografía Gobernación y Departamento de Diseño del IPAP. Editores Consejo Federal de Inversiones San Martín N°871 - (C1004AAQ) Buenos Aires, Argentina. 54 11 43170700 © Instituto Provincial de la Administración Pública IPAP Subsecretaria para la Modernización del Estado de la Provincia de Buenos Aires Torre Gubernamental II. Calle 12 y 53. Piso 11. 1900 La Plata. 54 221 429 5574/76 La Edición Primera edición, 2.000 ejemplares, Marzo de 2015 42 págs.; 21 x 29.7cms. Impreso en Argentina

El contenido de esta publicación ha sido realizado por el equipo de Grupo Pharos - Centro Interdisciplinario para el Desarrollo - Asociación Civil, con el apoyo del Consejo Federal de Inversiones (CFI). Se autoriza la reproducción total o parcial de los textos aquí publicados, siempre y cuando no sean alterados, se asignen los créditos correspondientes y no sean utilizados con fines comerciales.

AUTORIDADES PROVINCIALES GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES DANIEL OSVALDO SCIOLI SECRETARIO GENERAL DE LA GOBERNACIÓN MARTÍN FERRE SUBSECRETARIO PARA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO SANTIAGO CAFIERO SECRETARIO EJECUTIVO DEL IPAP MARIANO BOIERO DIRECTORA DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN MARTA SOLSONA Directora de Gestión del Conocimiento Griselda DELOVO

AUTORIDADES DEL CFI Asamblea de Gobernadores Ing. Juan José Ciácera (Secretario General del CFI).

Un Estado siempre activo por Martín Ferré 1

La gestión del gobernador Daniel Scioli se caracterizó, desde un principio, por la construcción de un Estado activo, moderno, resolutivo e inclusivo, atento siempre a las necesidades de los ciudadanos. Tras 7 años de gobierno, es una premisa que continuamos profundizando a diario, convencidos de que es el camino para que los habitantes de la Provincia puedan gozar de mejores servicios, ser cada vez más escuchados y tener igualdad de oportunidades. Y en este paradigma de Estado que impulsamos desde 2007, el uso de las nuevas tecnologías, la integración de propuestas, el consenso y la articulación entre organismos e instituciones son fundamentales porque nos permiten llevar acciones concretas, como simplificar trámites, despapelizar procedimientos y transparentar la gestión. Por eso impulsamos permanentemente diferentes herramientas que faciliten que el Estado adquiera diferentes capacidades, flexibles a los requerimientos y demandas que surjan. De ese modo apostamos a la capacitación de los agentes de la administración pública provincial o municipal, que favorece el fortalecimiento institucional y el desarrollo de los trabajadores; o la apertura de espacios de participación, para mantener un diálogo abierto con los ciudadanos. También implementamos una agenda digital que, en definitiva, resume todo el proceso de desarrollo e incorporación de tecnologías de la comunicación e información para mejorar la transparencia, la eficiencia y el control en la gestión. La Firma Digital es un hito en este punto. Este año, la provincia de Buenos Aires se convirtió en ejemplo para el resto del país al instrumentar este mecanismo criptográfico que estamos extendiendo desde la Secretaría General hacia el resto de los organismos de gobierno y los municipios. Este sistema vincula al firmante con un documento electrónico y le da la misma validez jurídica que un documento en papel, firmado de puño y letra. Además, permite asegurar que no haya sido alterado y, en especial, agiliza el ejercicio de la función administrativa, lo que redunda en un beneficio para los ciudadanos. Por caso, hasta hace poco, cada vez que las fiscalías solicitaban antecedentes penales, policías y patrulleros debían hacer las veces de correo para buscar los papeles y garantizar la entrega. A partir de la Firma Digital implementada en el denominado Sistema de Gestión de Informes, la documentación circula electrónicamente con los parámetros de autenticación, integridad y eficiencia correspondientes, mientras los efectivos pueden cumplir con sus funciones primarias, ligadas a la seguridad. Sin lugar a dudas es un salto de calidad en el ejercicio de las funciones públicas, que genera un marco de mayor seguridad jurídica y de más profesionalización administrativa. Porque lejos de conformarnos con los logros obtenidos, tras 7 años de gestión seguimos trabajando para tener un Estado cada vez más moderno, receptivo, eficiente y transparente.

Secretario General de la Gobernación. Provincia de Buenos Aires

Modernización del Estado a través del desarrollo de las personas por Mariano Boiero 1 Como organismo rector de la profesionalización de los agentes del Estado de la Provincia signado por el Sistema Provincial de Capacitación –SIPROCA-, el IPAP impulsa el desarrollo de actividades formativas, en el marco de un proyecto de gobierno que apunta a la profesionalización y desarrollo de recursos de los agentes de la Administración Pública Provincial y Municipal. Durante el 2014 planificó e implementó la primera Diplomatura en Gestión Pública Provincial, con 6 orientaciones cada una de las cuales tiene entre 12 y 13 materias y tres especializaciones para conducción de organismos en el Estado. Por primera vez en más de 25 años de historia, el IPAP articuló su política de formación en un plan integral y de excelencia en capacitación, que validó cursos realizados años anteriores y dio flexibilidades de participación por no tener un recorrido lineal. Hoy casi 3.000 agentes del Estado provincial cursan la Diplomatura a tan sólo siete meses de implementada, con un promedio de participación de 37 alumnos por materia. El nivel de compromiso activo es tal que los dos seminarios obligatorios para quienes la transitan reunieron a casi 600 agentes. Próximamente egresarán los primeros diplomados en gestión pública del Estado Provincial, con plena certificación del IPAP El escenario marca el punto de inflexión que significó para la política formativa provincial, brindar horizontes de progreso a los agentes del Estado que voluntariamente quieren profundizar sus conocimientos aplicados al trabajo, garantizando reconocimiento a saberes propios de la administración pública y desarrollo de competencias técnico profesionales, actitudinales y ético institucionales que sostienen la labor pública. En municipios el IPAP brindó 275 actividades formativas por las que transitaron 6.662 agentes. Se llegó a 116 municipios de los 135 que componen la provincia, a través de los Programas Organismos Provinciales y Organismos Municipales. Con el mismo espíritu de profesionalización, el IPAP diseñó para el 2015 una Diplomatura en Gestión Pública Municipal, con un ciclo básico común y 4 orientaciones, con un total de 9 materias cada una. Se dictará de forma virtual a través de la página web del IPAP, lo cual garantiza acceso pleno a todos los agentes de los municipios de la provincia y profundiza el proceso de modernización del Estado. Es importante destacar la construcción de consensos que caracterizó el trabajo deI IPAP durante este año: toda intervención, sea de formación y capacitación, asistencias técnicas o fortalecimientos institucionales, es fruto del trabajo en las mesas de diseño con representantes de organismos provinciales. Además, impulsamos el fortalecimiento y expansión de la Red Provincial de Referentes de Capacitación, se implementó el nuevo sistema de inscripción a las actividades se inició el proceso de certificación digital de las actividades de capacitación. Del mismo modo, para promover e intensificar la generación de conocimiento desde el propio Estado, el IPAP aprobó en 2014 un desarrollo total de seis líneas de investigación. En esta línea, actualmente el Centro de Documentación del IPAP está abocado a la planificación y creación de un reservorio digital, un centro de documentos multimedia adecuado al proceso de modernización del Estado que viene desarrollando la Provincia. En síntesis, la Provincia implementó un proceso de aprendizaje basado en la formación y el desarrollo personal de sus agentes dentro de la propia administración, que tuvo amplio respaldo de los trabajadores, que son el corazón de la gestión pública. El desafío supera la formación de recursos humanos; busca desarrollar humanos con recursos, que se reconozcan en el Estado como máxima organización social. Tras la recuperación del Estado, vamos hacia un Estado fuerte, ágil y permeable a las demandas sociales; vamos hacia un nuevo Estado.

Secretario Ejecutivo del IPAP

Agradecimientos Agradecemos los aportes realizados para el relevamiento de información y la revisión de los contenidos de la presente publicación a Mariano Boiero (Secretario Ejecutivo IPAP), Griselda Delovo (Directora de Gestión del Conocimiento), Marta Solsona (Directora de Formación y Capacitación), Mónica Peñaflor, Andrea Napolitano, Eliana Monteagudo, Pablo Salomone y Juan José Tramesani (Equipo técnico y capacitadores del IPAP), Laura Marazzato (Jefa Departamento de Diseño IPAP). Así como también a Claudia Bernazza y Patricia Pisacane, ex Secretarias Ejecutivas del IPAP y a Gustavo Blutman, Horacio Cao y Alejandro Estévez académicos especialistas en temas de administración pública.

Índice de contenidos 1

Introducción

2 Presentación del IPAP y de las características del estudio

2.1 El IPAP: principales características

2.2 Objetivos del estudio

2.3 Unidad de análisis: definición del objeto de estudio

2.4 Estrategia metodológica

3 Contexto de la creación y consolidación del IPAP

3.1 Reforma del Estado de los ´90 y su vinculación con la reducción del Estado

3.2 Modernización del Estado: reformas de segunda generación

3.3 Creación de institutos de formación de la administración pública

3.4 Construcción de un nuevo modelo de Estado y fortalecimiento de las capacidades estatales

4. Marcos conceptuales y tendencias en la administración pública

4.1 La Reforma del Estado de los años 90 como contexto para el cambio de paradigma en la gestión pública

4.2 Principales lineamientos e ideas en torno al Modelo Gerencial de la Administración Pública

4.3 Herramientas del Modelo Gerencial de la Administración Pública

4.4 Cambio en el rol del Estado y continuidad de la NGP con nuevos temas de agenda.

5 Caracterización de las etapas de la gestión del IPAP desde su creación a la actualidad

5.2 Etapa 1: 1991-2001: De la creación del IPAP a la crisis político institucional y económica del Estado 23 neoliberal 5.3 Etapa 2: 2002-2003 y 2007-2008: De la reconstrucción/recuperación del Estado poscrisis a la nueva gestión provincial y nacional

5.4 Etapa 3: 2008– a la fecha: De la nueva gestión provincial a la actualidad

Reflexiones, recomendaciones y próximos desafíos

Bibliografía

INTRODUCCIÓN

El Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP) de la provincia de Buenos Aires tiene, entre sus misiones, la puesta en marcha de acciones para promover y favorecer la formación, desarrollo y profesionalización de los recursos humanos del sector público provincial y de los municipios que conforman su jurisdicción. Estas acciones se orientan hacia la formación en tres dimensiones distintas pero vinculadas entre sí. Las mismas se configuran a partir de los siguientes ejes de atención y abordaje: el eje ético-institucional, el eje técnicoprofesional y el eje actitudinal. Para tal fin, se diseñan estrategias que contribuyen a la formación y desarrollo de los agentes públicos provinciales en sus ámbitos laborales. En este marco, desde el IPAP de la provincia de Buenos Aires en conjunto con Grupo Pharos Asociación Civil y el Consejo Federal de Inversiones (CFI), se llevó adelante el proyecto de Revisión de los paradigmas conceptuales de la gestión del Instituto Provincial de Administración Pública y recomendaciones para su actualización. Se planteó como objetivo general sistematizar y analizar los principales paradigmas conceptuales que sustentaron el modelo de gestión del IPAP en sus primeros 20 años, a partir de su creación, así como también simplificar los principales aportes y novedades de los debates en torno a la gestión pública. Por consiguiente, el propósito del proyecto consistió en la elaboración de una serie de recomendaciones para actualizar los lineamientos conceptuales del modelo de gestión del organismo en los próximos años. El estudio se enmarca en el análisis del Estado y la administración pública, teniendo en cuenta al Estado como el principal articulador de las relaciones sociales y como el garante de los derechos de la ciudadanía. Esto supone entender, por un lado, que se trata de un actor dinámico e histórico, cuyo rol se ha ido modificando en relación con la sociedad. Y por otro lado, cabe tener en cuenta que sus transformaciones inciden en la orientación y definición de las acciones y modelos conceptuales de la administración pública. En efecto, el modelo Estado keynesiano, proveedor y productor de bienes y servicios, organizado a partir de patrones de la burocracia weberiana experimentó un proceso de deterioro que, junto a la progresiva incidencia de los mercados internacionales en la economía argentina, marcó un nuevo escenario global y local. En este sentido, en las discusiones conceptuales de fines de los ´80 y principios del ´90, el Estado intervencionista, productor de bienes y servicios, empleador y regulador de la economía era identificado como el responsable de la crisis fiscal y económica que atravesaba el país. Las reformas denominadas de primera generación incluyeron procesos de descentralización del Estado con el traspaso de responsabilidades de gestión a las provincias, de privatización de empresas estatales de servicios públicos que pasaron a ser de empresas privadas, de desregulación que implicó el vaciamiento de los organismos reguladores de la actividad socioeconómica y la supresión de algunos de ellos, así como también la tercerización de servicios, la reestructuración de instituciones y organismos estatales y la disminución de las plantas de personal en las administraciones públicas. En suma, el objetivo central de dicho conjunto de reformas fue achicar al Estado (Oszlak, 1999). Durante la década del ´90, se continuaron adoptando cada vez con más vigor políticas neoliberales alentadas por recomendaciones de los países anglosajones y organismos internacionales, basadas en la privatización, la desregulación de los mercados y la descentralización de los servicios sociales. A mediados de dicha década, se establecieron un conjunto de acciones denominadas reformas de segunda generación del Estado. Se incluyó en la administración pública la aplicación de nuevas tecnologías de gestión que demandaron la formación y capacitación y reconversión de los agentes públicos, para llevar adelante objetivos de la reforma. La racionalización del Estado, junto a una redefinición conceptual basada en la Nueva Gerencia Pública (NGP), priorizó una gestión pública centrada en la eficacia y en la eficiencia del Estado, con la introducción de una nueva cultura gerencial y tecnologías de administración y gestión privada de recursos.

En los últimos años, han comenzado a surgir tendencias críticas de la NGP y sus recomendaciones, poniendo el foco de atención en un abordaje diferente de los organismos del sector público, entendiéndolas conceptualmente como agencias dinámicas, innovadoras y estratégicas. La perspectiva en la que se basa el presente trabajo permite comprender problemáticas relativas a la administración pública, sus paradigmas y/o modelos conceptuales, así como también avanzar en discusiones y debates sobre la gestión pública y sus implicancias en las acciones de formación de los recursos humanos del Estado provincial.

PRESENTACIÓN DEL IPAP Y DE LAS CARACTERÍSTICAS DEL ESTUDIO

En este apartado, se presenta la caracterización del Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP) como organismo ejecutor de las políticas de formación del ejecutivo de la provincia de Buenos Aires. Asimismo, se definen los objetivos y unidad de análisis y la estrategia metodológica implementada en el desarrollo del estudio.

2.1 El IPAP: principales características. El IPAP es conducido por un órgano colegiado, integrado por representantes de todas las jurisdicciones ministeriales y organismos descentralizados. La función del IPAP es la formación, desarrollo y profesionalización de los agentes y los organismos de la administración pública provincial y municipal. En su estructura interna actual, el instituto está integrado por una Secretaría Ejecutiva y dos direcciones: la Dirección de Formación y Capacitación y la Dirección de Gestión del Conocimiento. Cuenta además con un Consejo Directivo, conformado por representantes con decisión ejecutiva de todos los ministerios y organismos de la provincia y encargado de aprobar todas las acciones formativas y de capacitación. La Dirección de Formación y Capacitación es el área encargada del diseño, planificación, implementación y evaluación de programas y proyectos de formación y profesionalización. Estos programas y proyectos están dirigidos a trabajadores y funcionarios de la administración pública provincial y municipal, según sus necesidades formativas y de demanda de sus organismos y municipios. La Dirección de Gestión del Conocimiento es el área que promueve el análisis, estudios e investigaciones para evaluar los requerimientos de optimización de la capacitación y formación de los recursos humanos del Estado provincial, municipal y de las organizaciones políticas y sociales. Además, propicia la realización de actividades destinadas a la actualización e intercambio de conocimientos. El IPAP cuenta con el Centro de Documentación “Sergio Bugallo”, especializado en gestión, administración pública y capacitación, asistiendo a los recursos humanos del Estado y acompañando los procesos de enseñanzaaprendizaje de los docentes y alumnos del IPAP. Este centro es también el núcleo coordinador de la Red Provincial de Información y Documentación de la Provincia (Res. N° 63, julio de 2002). Durante el 2014, se inauguró la Diplomatura en Gestión Pública Provincial1, “esta formación significó que por primera vez en más de 20 años de historia, el IPAP articuló su política de formación para los agentes del Estado Provincial en un plan integral y de excelencia en capacitación” (IPAP, 2014). Un total de 3096 agentes provinciales participaron en 2014 de la Diplomatura en Gestión Pública Provincial, con un promedio de 37 alumnos por materia y de 600 en los dos seminarios. Ese mismo año, el IPAP capacitó un total de 22.257 de empleados y funcionarios de la administración pública, quienes asistieron a actividades formativas brindadas en base a demandas y necesidades concretas de organismos provinciales. El IPAP trabajó en acuerdos formales con 20 reparticiones provinciales. Además, implementó propuestas formativas y de capacitación en 117 de los 135 municipios de la provincia de Buenos

A través de la cual, el programa Agentes del Estado, dirigido por IPAP y con una oferta formativa permanente según las necesidades y demandas de los empleados y funcionarios del sector público de la provincia, fue fortalecido. Los que alcanzan el título de Diplomado, luego, pueden inscribirse en la Especialización en Gestión de Mandos Medios, en Alta Dirección en el Estado o en Informática Perfil técnico profesional (IPAP, 2014).

Aires, formando a 5706 participantes a través de actividades directas y/o en actividades brindadas con otros organismos provinciales en distritos. Asimismo, durante el 2014, se aprobaron seis líneas de investigación que permiten que los profesionales de distintos organismos realicen relevamientos, diagnósticos y análisis sistematizados sobre la implementación de políticas públicas, gestión de recursos humanos, gobierno abierto y digitalización de documentos, entre otros (IPAP, 2014). Cabe destacar que desde su constitución el IPAP fue el organismo encargado de la formación de los empleados del sector público de la provincia de Buenos Aires. No obstante, las orientaciones y objetivos específicos al respecto se han ido transformando en el tiempo y este recorrido se ha dado gracias a cambios estructurales en la relación entre Estado y sociedad. Las orientaciones y prácticas del IPAP se han relacionado con el contexto general de las reformas del Estado que fue atravesando la provincia, y de la mano de ella en particular, los distintos momentos que fueron configurando la administración pública. En este sentido, las transformaciones de los modelos conceptuales y orientaciones en las líneas de acción del organismo tienen estrecha vinculación con los cambios socioeconómicos y políticos coyunturales. El desarrollo del IPAP muestra distintos puntos de inflexión respecto a los paradigmas y marcos conceptuales en el transcurso de su historia. Considerando todo ello, el abordaje de los cambios en los paradigmas conceptuales en la administración pública del IPAP en particular requiere tener en cuenta los aspectos ya enumerados.

2.2 Objetivos del estudio El objetivo general del estudio consistió en sistematizar y analizar los principales paradigmas conceptuales que sustentaron el modelo de gestión del IPAP de la provincia de Buenos Aires en sus pocos más de 20 años a partir de su creación y, en segundo lugar, organizar los principales aportes y novedades de los debates en gestión pública a fin de esbozar los lineamientos conceptuales que orientarán el modelo de gestión de los próximos años. Los objetivos específicos que guiaron este análisis fueron los siguientes: 1. Realizar un estudio exploratorio sobre los paradigmas conceptuales que sustentan la gestión del IPAP desde su creación y su incidencia en los propósitos y modelo de gestión del organismo. 2. Identificar y sistematizar distintas etapas del organismo en relación a los paradigmas y marcos conceptuales existentes a partir del relevamiento documental y cualitativo. 3. Realizar recomendaciones respecto de aportes novedosos del debate actual en materia de gestión pública a fin de actualizar y revisar los paradigmas de gestión existentes del IPAP. Estos objetivos forman parte de una estrategia integral de revisión de los modelos conceptuales que han guiado las acciones del organismo, dirigidas principalmente a los actores de la administración pública provincial, responsables políticos y equipos técnicos así como también a otros participantes sociales relacionados con organismos de gestión pública. El trabajo se enfoca especialmente en las reformas del Estado argentino de las últimas décadas, las cuales constituyen hitos en la revisión y abordaje de las problemáticas –en particular el tema de la incidencia en los recursos humanos de la administración pública– vinculadas con los marcos y/o paradigmas conceptuales que han orientado las reestructuraciones y las redefiniciones de la acción estatal.

2.3 Unidad de Análisis: definición del objeto de estudio La unidad de análisis del presente trabajo está integrada por el IPAP de la provincia de Buenos Aires, considerando para su estudio una serie de dimensiones que dan cuenta del rol que ha asumido el Instituto en el marco de los procesos de modernización implementados por los organismos que forman parte de la administración pública provincial, sus objetivos institucionales y los contenidos de los programas ejecutados.

2.4 Estrategia metodológica En cuanto a la estrategia metodológica para el desarrollo del trabajo, se aplicaron herramientas cualitativas de investigación y se sistematizó documentación de distintos tipos según el siguiente detalle: · Relevamiento y sistematización de documentación institucional desarrollada por el IPAP: informes de gestión, memorias anuales, documentos de planificación y propositivos, y relatorías de actividades realizadas. · Relevamiento y sistematización de la normativa provincial relacionada con la formación de los agentes provinciales y la creación del IPAP. · Relevamiento y análisis los principales marcos conceptuales, debates académicos en este campo a nivel internacional, regional y nacional. · Realización de entrevistas a informantes clave. · Definición de las principales líneas de análisis y validación de la propuesta con los funcionarios del IPAP. · Identificación de los hitos/etapas de la gestión en relación al modelo de gestión del Instituto. · Sistematización de la información de acuerdo a los objetivos y ejes temáticos definidos para el desarrollo de las entrevistas en profundidad y de la revisión bibliográfica. · Análisis de las diferentes etapas de gestión a la luz de los paradigmas examinados. En el transcurso del trabajo, se observó que existen pocos estudios realizados sobre la administración pública provincial en general y del IPAP, en particular. Como consecuencia de la ausencia de tal información así como sobre los cambios de los marcos conceptuales aplicados y sus líneas de acción, se realizó una búsqueda, revisión y sistematización de normativa provincial relacionada con el IPAP en sitios web y documentos (informes de gestión, anuarios, planes, memorias y balance de gestión) existentes en el Centro de Documentación “Sergio Bugallo” del organismo. Por otro lado, se implementaron entrevistas grabadas con integrantes que cumplen con diferentes funciones (directivas y de formación) en el IPAP. También se han entrevistado ex funcionarios del IPAP, que han estado en la gestión del organismo en diferentes momentos, desde su creación hasta la actualidad. Del mismo modo, se entrevistaron a referentes académicos y de gestión vinculados con la administración pública nacional y provincial. Para el estudio de las etapas de gestión del IPAP, se distinguieron tres niveles de análisis que se relacionan con los paradigmas y marcos conceptuales en torno al Estado y la administración pública y se corresponden con las siguientes dimensiones: · Estado: rol del Estado y transformaciones fundamentales observadas en el periodo. · Administración Pública: caracterización y sus principales tendencias. · IPAP: lineamientos y herramientas de la gestión del Instituto.

CONTEXTO DE LA CREACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DEL IPAP

Los cambios contextuales en la administración pública y en la relación Estado-sociedad han sido parte de la creación y desarrollo del Instituto Provincial de la Administración Pública. En este apartado, se hace mención a las reformas del Estado de primera y segunda generación, a sus cambios y reconfiguraciones actuales, y a la institucionalización de la formación de los recursos humanos estatales a través de institutos, entre ellos el IPAP.

3.1 Reforma del Estado de los ´90 y su vinculación con la reducción del Estado La reestructuración del Estado neoliberal de los años ´70 y ´80 tuvo como punto de partida las críticas al papel del Estado social keynesiano y su intervención en la producción de bienes y servicios. El Estado era entendido como el responsable de la crisis económica, producto del fracaso de un modelo de organización social donde era central, y era caracterizado como un intervencionismo excesivo. Por ello, la primera reforma del Estado apuntó a redefinir su papel y reestructurar el aparato institucional (Oszlak ,1999). Las fundamentaciones críticas a este Estado social se basaban en su excesiva burocratización y en la limitación de los recursos económicos para dar respuesta a las demandas socioeconómicas (Minujin y Cosentino, 1993). En este sentido, reformar el Estado significó reducir su papel dejando para el sector privado y para el sector público no privado las actividades que no le son específicas y en términos generales las medidas que se aplicaron consistieron en la privatización de los servicios públicos2, la desregulación de un conjunto de actividades económicas3, la descentralización de competencias de la nación a las provincias y de éstas a los municipios4, y la reforma fiscal para adecuar el gasto público a la estructura de ingresos5 (Bresser Pereira, 1998). En esta dirección, el propósito central de dicho conjunto de reformas fue achicar al Estado: “De hecho, la cuestión de la racionalidad organizativa y funcional del Estado fue postergada para una segunda etapa. El objetivo era desprenderse de segmentos institucionales completos, a través de su eliminación lisa y llana o su transferencia a otros actores e instancias jurisdiccionales” (Oszlak, 1999, p. 3). Durante el gobierno radical (1983-1989) del presidente Raúl Alfonsín, se apuntó a la democratización de las estructuras de gobierno. Sin embargo, la crisis del modelo económico basado en el mercado interno planteó la necesidad de la reforma estatal y, a su vez, de la reformulación de las políticas públicas. “Es así que inició -a partir de la vigencia del Plan Austral- políticas de reforma estatal basadas en los acuerdos de Argentina con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Berlín, en el año 1986” (Zeller, 2007, p. 30). Cabe aclarar que algunas de estas reformas se concretaron de manera acotada. Particularmente a partir de 1987, las políticas de racionalización en la administración pública se tradujeron en políticas de recortes de personal de planta y retiros voluntarios, y en los cuales la Secretaría de la Función Pública (dependiente, en ese momento, de la Presidencia de la Nación) tuvo un lugar preponderante, “…aunque paulatinamente el Ministerio de Economía fue asumiendo mayor cantidad de responsabilidades operativas respecto de los programas de reforma encarados” (López y Zeller, 2006, p. 137). A partir de los años ´90, la situación se modificó significativamente, pues las políticas de descentralización impulsaron un proceso que involucró la transferencia total de algunos servicios (salud y educación primero), y la descentralización parcial de otros servicios (de acción social, vialidad y otros, más tarde). Esto redujo el aparato estatal nacional y, a la vez, expandió las administraciones provinciales (Oszlak, 2003, p. 15). Ahora bien, si el paradigma neoliberal en las reformas de primera generación planteaba la reducción del modelo de Estado burocrático–keynesiano de bienestar, transformando estructuralmente sus funciones, en la segunda reforma el objetivo era el funcionamiento eficiente de las organizaciones del Estado. 2 La venta de las empresas de servicios públicos tenían entre sus objetivos obtener recursos para disminuir el déficit fiscal y para financiar intereses de la deuda externa. Además con las privatizaciones se cumplía con la condición del Banco Mundial para liberar préstamos de despojarse de las propiedades y actividades públicas que podrían estar en manos del sector privado y que reducirían notablemente el tamaño del sector público.

3 Las medidas de desregulación significaron la desintegración de las instituciones reguladoras características del Estado benefactor que tenían injerencias sobre múltiples actividades tales como la producción, el comercio, el trabajo y la seguridad social. El resultado de estas políticas se observó en la modificación de la base jurídica-normativa del Estado relativas a las libertades económicas, los regímenes fiscales especiales y a las relaciones laborales.

4 Las medidas de descentralización implicaron el traspaso de competencias de los niveles centrales de gobierno a los niveles locales con el objetivo de distribuir hacia abajo los costos del ajuste como así también de otorgarle a estos gobiernos mayor autonomía y de favorecer las instituciones democráticas. El impacto de la descentralización se observa en la desigualdad económica y social que se produjo al interior de cada uno de los países y la búsqueda de nuevas alternativas de desarrollo local que impulsaron los gobiernos locales de la región.

El nuevo modelo introduce una perspectiva técnica y rigurosa acerca de los ingresos y gastos del aparato estatal con el objetivo de generar una nueva cultura fiscal. Los criterios de las políticas fiscales se basan en la obtención de recursos mediante impuestos indirectos y modalidades de recaudación que eviten y sancionen la evasión fiscal.

3.2 Modernización del Estado: reformas de segunda generación Las medidas que tienden a mejorar la eficacia, eficiencia y calidad del Estado y forman parte de la segunda reforma, se implementaron en un contexto sociopolítico de democratización, de crisis económicas y fiscales constantes, así como también de deterioro de las condiciones de vida de la ciudadanía (Zeller, 2007). A través de la Nueva Gerencia Pública (NGP) se difundió un nuevo paradigma tendiente a reformar la administración pública, siguiendo las directivas, por medio de documentos, de los organismos internacionales (BM, FMI, BID, OCDE). Este segundo programa de reformas se focalizó en la introducción de tecnologías del campo de la gestión empresarial en las instituciones gubernamentales, a la vez que planteaba que el Estado según las premisas del Consenso de Washington- debía reducirse a sus funciones básicas, es decir, a un Estado mínimo, en el cual la administración pública era gestionada desde la eficacia, eficiencia y las libertades individuales (García Delgado y Ruiz del Ferrier, 2013). Este paradigma de la NGP apuntaba a mejorar la gestión y eficacia del sector público, la obtención de resultados, a través de tecnologías gerenciales aplicadas de forma homogénea para cualquier tipo de organización y tratadas desde la neutralidad política, y basadas en las autoridades de los gerentes y en la concepción de los ciudadanos, usuarios de bienes y servicios públicos, como clientes o consumidores. A partir de 1989, durante el primer mandato de Carlos Menem, la reforma estructural del Estado y sus transformaciones fueron significativas y sin precedentes por su magnitud. Las normativas que acompañaron este proceso fueron las leyes de Reforma del Estado (Ley N°23.696/1989), a través de la cual se implementaba el programa de privatizaciones de las empresas del sector público, y la Ley de Emergencia Económica (Ley N°23.697/1989) por la cual se prohibía contratar o designar personal en la administración pública nacional (López y Zeller, 2006)6. El ajuste del gasto público marcó al Programa de Reforma Administrativa, articulado, principalmente, a través de medidas que conllevaban retiros de oficio y anticipados, retiros voluntarios o no, reducción de las plantas transitorias (personal contratado sin estabilidad) y congelamiento de vacantes. Pero también las acciones se concentraban en la “disolución y reestructuración de organismos y unidades organizativas, racionalización de estructuras, privatización de servicios de mantenimiento, limpieza, liquidación de haberes, entre otros, y transferencia de empleados a provincias y municipios” (López y Zeller, 2006, p. 138). En efecto, los autores señalan que entre 1989 y 1996 el empleo en el sector público se redujo un 57%. Estas transformaciones afectaron al empleo público en las provincias y municipios, con las transferencias de personal de salud, educación y vialidad (Oszlak, 2003). En esta etapa, se implementó el nuevo escalafón denominado Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), orientado a profesionalizar, a través de un régimen de carrera a los recursos humanos de los organismos de la administración pública central y de algunos organismos descentralizados, “incorporando la capacitación y la evaluación de desempeño como requisitos para el ascenso, además de un sistema de selección para los cargos de conducción y la cobertura de nuevas vacantes” (López y Zeller, 2006, p. 139). Ahora bien, la jerarquización profesional sólo involucró al 10% del personal y era contradictoria con la política de reducción del mismo, y a la par de la emergencia de otro tipo de burocracia consistente en personal contratado por las autoridades políticas de turno (con salarios superiores a los de los recursos humanos de plantas permanentes y contratados por medio de créditos de organismos internacionales) que se superponía con la burocracia tradicional preexistente. Durante la segunda presidencia de Carlos Menem, el acotamiento de la planta de personal no significó modificaciones reduccionistas en la estructura organizativa, sino más bien una ampliación de secretarías y subsecretarías en el Estado nacional. Las transformaciones radicales se dieron en relación con las privatizaciones de las principales empresas estatales de bienes y servicios públicos (telefonía, ferrocarriles, aerolíneas, gas y nafta, entre otras).

“Además, otorgaba facultades al PEN para dar de baja al personal de la APN designado sin concurso previo y que revistiera en las categorías superiores del escalafón administrativo, y para revisar los regímenes de empleo vigentes en la Función Pública” (López y Zeller, 2006, p. 138).

Esto, junto a otras medidas de supresión de organismos en las tomas de decisiones políticas, cambió significativamente el perfil del Estado. Asimismo, se aprobó la Ley N°24.629/1996 de la Segunda Reforma del Estado, y mientras el ajuste en materia de personal de la administración pública volvió a cobrar fuerza, “se previó la constitución de un Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público, con el objeto de capacitar y brindar asistencia técnica para programas de autoempleo a los agentes civiles, militares y de seguridad cuyos cargos fueron suprimidos” (López y Zeller, 2006, p. 141). El Decreto N° 558/96 estableció, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, la Unidad de Reforma y Modernización del Estado (URME) que debía culminar la primera etapa del Programa de Reforma y elaborar el Programa de Modernización del Estado. Se decretó, asimismo, la creación de la Unidad de Coordinación con las provincias que asistió en los programas de reforma. Se constituyó, en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público Nacional y se disolvió el Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) creado en 1990. El Decreto Nº 660/96 dispuso la reducción de las estructuras jerárquicas del nivel de conducción política y la redistribución de organismos según sus finalidades y principales competencias. En esta etapa, se crearon además en mayor medida, los "Consejos Federales" entre la Nación y las provincias en políticas específicas (Zeller, 2007). Hacia finales de los '90, y como un intento de modificar algunos aspectos de la concepción neoliberal, surgieron enfoques sobre el 'desarrollo con equidad' (CEPAL, 1992), el 'desarrollo humano' (PNUD, 1994), el 'desarrollo ético', y la responsabilidad empresarial y la importancia de las organizaciones de la sociedad civil (Kliksberg, 2004); que no lograron establecer una ruptura significativa con el anterior paradigma (García Delgado y Ruiz del Ferrier, 2013). En relación con la administración pública y los recursos humanos, las reformas siguieron una lógica racionalizadora tendiente a reducir el tamaño del Estado (O´Donnell, 1993) -y en consecuencia la reducción de personal- y sus deficiencias más que a la formación y profesionalización de sus recursos humanos, tratando de establecer a la par cambios en la cultura organizacional de la administración pública tendientes a “…aumentar la calidad de los servicios y acercarlos a los ´clientes-ciudadanos´” (López y Zeller, 2006, p. 130). En ese contexto, los Estados provinciales y, en menor medida, municipales pasaron a ser empleadores con fuerte presencia en el sector público luego de la transferencia del Estado nacional, a cuyo proceso la provincia de Buenos Aires no estuvo ajena. A su vez, surgieron distintas modalidades de contratación del personal en el sector público, a través del empleo de personal contratado en el marco de proyectos financiados por organismos multilaterales. A pesar de que este personal no formaba parte de las nóminas de agentes estatales, incrementaron su presencia en el sector público durante el periodo. En cuanto a los servicios de apoyo (mantenimiento, logística, transporte, imprenta, etc.), estos comenzaron a regirse bajo la modalidad de tercerización. (Oszlak, 2003). Lo que se presentaba como “innovaciones” en los años '90, frente a las políticas públicas y formas de administración vigentes entre los '40 y fines de los '80, eran principalmente: la descentralización de instituciones (como escuelas y hospitales) a las provincias, la creación de entes de regulación y control de servicios públicos privatizados, la incorporación de sistemas y tecnologías de información al sector público, la creación de agencias especializadas, la participación de la sociedad civil en la gestión y el control social, el presupuesto por programas y resultados, la aplicación de normas y sistemas de calidad total en el sector público, la introducción de contratos de locación de servicios para la flexibilización de la contratación de personal, entre otras (Schweinheim, 2012). Sin embargo, durante los años '90, estas transformaciones no significaron en las prácticas de gestión un verdadero proceso de innovación sino que se trató más bien “de procesos de modernización de las políticas públicas, de los sistemas de gestión y de los modelos institucionales del Estado argentino” (Schweinheim, 2012, p. 53). Hacia 1999, se sancionó la Ley de Regulación del Empleo Público (Ley N° 25.164) que comprende a los trabajadores del servicio civil de la Nación y establece los principios generales del empleo público7. La reducción del empleo público nacional fue notoria con un 12% menos entre el segundo gobierno menemista y el primer 7

La Jefatura de Gabinete de Ministros es el órgano rector en materia de empleo público. Establece los deberes y derechos de los empleados del Poder Ejecutivo y de los organismos descentralizados. Se excluye a los funcionarios políticos, al personal militar, policial y de seguridad, al personal diplomático, al clero y al personal comprendido en las convenciones colectivas en el marco de la Ley 14.250. El personal puede revistar en el régimen de estabilidad, en el de contrataciones o como personal de gabinete de las autoridades. El régimen de estabilidad comprende a la carrera administrativa básica y las específicas. Se establecen principios de transparencia, publicidad y mérito en la selección, en la promoción en la carrera sobre la base de la evaluación de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de capacitación. El régimen de contrataciones por tiempo determinado comprende solo la prestación de servicios transitorios o estacionales (Zeller, 2007, p. 64).

año del gobierno de la Alianza (López y Zeller, 2006, p. 143). Inclusive, durante el 2000-2001 aunque se creó la Secretaría para la Modernización del Estado, dependiendo directamente de la vicepresidencia (y luego de la Jefatura de Gabinete), los salarios del sector público se redujeron (un 13%)8 y el ministro de economía propuso el cierre del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Asimismo, otra normativa que se sancionó en 1999 fue la Ley N° 25.152 de Regulación de la Administración de los Recursos Públicos (Ley de Solvencia Fiscal), la cual establecía “la promulgación legal de los programas de modernización administrativa”, y fue acompañada por la reglamentación dos normas: la Decisión Administrativa 123/2000 de Solvencia Fiscal y Calidad de la Gestión Pública y el Decreto Nº 103/2001 denominado "Plan de Modernización de la Administración Pública". Ambas normativas fundamentaban la puesta en marcha de programas, algunos de los cuales en el presente están vigentes, basados en la "gestión por resultados", la "calidad de los servicios a ciudadanos", el "planeamiento estratégico" y el "gobierno electrónico" (Zeller, 2007). Por otra parte, el gobierno de transición luego de la renuncia del presidente Fernando De La Rúa y asumido primero por Eduardo Duhalde y luego por el presidente Néstor Kirchner a partir de mayo del 2003, sancionó una nueva Ley de Emergencia Económica, y reorientó la política económica y monetaria, otorgando mayor regulación estatal y reformulando la organización del Estado (Zeller, 2007). Estas medidas transformaron una vez más las vinculaciones entre Estado y sociedad y la administración pública.

3.3 Creación de institutos de formación de la administración pública El INAP, instaurado a partir de la Ley Nº 20.173, se creó en 1973, dependiendo de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación. La finalidad de este organismo es la capacitación, actualización, especialización y formación de los recursos humanos del sector público de acuerdo a las prioridades y modalidades del proceso de desarrollo, modernización y cambio socioeconómico del país, como el desarrollo de investigaciones sobre la administración pública. Esta institución, en tanto ámbito de atención de la administración pública a nivel nacional, ha promocionado fuertemente la creación de institutos abocados a la capacitación y formación de recursos humanos en otras provincias. Durante la década del ´90 en los Estados provinciales, se crearon organismos vinculados con la formación y adecuación de los recursos humanos de la administración pública a los roles y funciones que surgieron con la reforma del Estado. Entre ellos, se fundó en la provincia de Buenos Aires el IPAP, cuyo inicio formal se estableció en 1991. Asimismo, data de esta época el Consejo Federal de la Función Pública (COFEFUP), fundado en 1992, de la cual forma parte también el IPAP9. El IPAP, como ya se ha mencionado, es un organismo estatal de la provincia de Buenos Aires, cuyos inicios se remontan a 1989, año en el que surgió la Escuela Superior de la Administración Pública. Posteriormente por medio de los Decretos N° 21/1991 y N° 2688/1992, se transformó en el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP), dependiente de la Secretaría de la Función Pública. Sin embargo, en el transcurso de los años, desde su creación hasta la actualidad, ha cambiado la estructura organizacional, dependiendo en la actualidad de la Subsecretaría para la Modernización del Estado de la Gobernación de la provincia de Buenos Aires. 8

Si bien desde la Secretaría para la Modernización del Estado se impulsaba el Plan Nacional de Modernización de la APN, “…que involucraba a un conjunto de programas como Ćarta Compromiso con el Ciudadano´, ´Gestión por Resultados´, ´Gobierno Electrónico´ y las ´Políticas para la transparencia y la anticorrupción en la gestión´, junto con una nueva ádecuación de la estructura estatal´ y del ćapital humano´” (López y Zeller, 2006, p. 145). Para llevar adelante el financiamiento de estas acciones, el Banco Mundial otorgaba al gobierno un préstamo. Sin embargo, en la práctica este Plan no sólo careció de apoyo político sino que también demostró escasos resultados y las políticas de ajuste terminaron siendo las medidas implementadas. 9

La Secretaría Permanente del COFEFUP es ejercida según Decreto PEN 357/2002, por el Secretario de Gabinete y Coordinación Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros. El Secretario Permanente del COFEFUP preside la Asamblea del cuerpo en representación del Estado nacional. La Presidencia de la Nación Argentina creó por Decreto 1714/2006, la Unidad de Coordinación General del Consejo Federal de la Función Pública para “asistir técnica y administrativamente al Secretario de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros en las funciones de la Secretaría Permanente del Consejo Federal de la Función Pública”.

3.4 Construcción de un nuevo modelo de Estado y fortalecimiento de las capacidades estatales Las políticas de reforma del Estado, como se ha visto, comenzaron aun antes del programa de reformas de primera generación, pues sus inicios datan de los ´70 y se continuaron durante los ´80. El paradigma o marco conceptual de esta etapa hacía foco en la reducción del Estado keynesiano y a reorientarlo hacia la implementación de políticas neoliberales. Durante la primera reforma del Estado, el período se caracterizó más por la reducción de personal que por su interés en la profesionalización. En cambio, durante las reformas de segunda generación, con la introducción de la NGP se apuntó a optimizar y generar eficacia y eficiencia. En términos de formación y capacitación, esto significó la introducción de tecnologías de gestión centradas en el desarrollo técnico-profesional y en el marco de la gestión por resultados. En este contexto, surgió el IPAP de la provincia de Buenos Aires. Luego de la crisis y estallido social del 2001, a partir del 2003 y hasta la actualidad comienzan a criticarse estos modelos conceptuales y pareciera estar convergiendo otra etapa que no apunta sólo a la capacitación en el sentido de dotar de herramientas prácticas a los recursos humanos de la gestión pública sino también al reconocimiento de su formación previa, de sus experiencias en los ámbitos laborales y sus trayectorias profesionales. De esta manera, se reconoce que la profesionalización de los recursos humanos estatales implica instancias de formación continua que contemplan cuestiones éticas, profesionales y técnicas, tanto como actitudinales. Desde el 2003 con los gobiernos de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner, pareciera que un nuevo paradigma emerge cuestionando el modelo neoliberal, que ha sido denominado como productivo-inclusivo, proyecto nacional popular y/o neodesarrollista. Desde esta perspectiva, se dirige a un modelo de acumulación diferente centrado en la inclusión social, en la disminución de la pobreza y del desempleo, y en el fortalecimiento del rol del Estado. De este modo, el Estado pasa a priorizar cuestiones como la asignación y distribución de recursos, el desendeudamiento, el mantenimiento de las reservas, entre otras medidas económicas, y la priorización de la soberanía nacional (García Delgado y Ruiz del Ferrier, 2013). El Estado ha adoptado una centralidad para el desarrollo económico y la inclusión social, denotando una ruptura respecto de la orientación privatizadora de los servicios públicos y desreguladora de la actividad económica y focalizadora de la intervención social. En este marco, el Estado argentino ha recuperado capacidades para intervención en cuestiones que en la década del ´90 quedaron bajo la órbita exclusiva del mercado y ha encarado políticas de alto impacto social. En términos de funcionamiento de la administración pública, esto implica desarrollo territorial y funcional de áreas existentes así como también la creación de nuevas áreas (Abal Medina y Cao, 2012). Este conjunto de acciones de los últimos años va de la mano de la crítica a las políticas y recomendaciones de la NGP y al acompañamiento de la conformación de un nuevo marco conceptual. Este último enfatiza respecto a la profesionalización de recursos humanos no sólo en la formación en valores y competencias técnicoprofesionales -relacionadas con cambios en la cultura organizacional de las instituciones de la administración pública-, sino también en la formación y capacitación de lo actitudinal (Abal Medina y Cao, 2012). En síntesis, la institucionalidad de las administraciones públicas ha sido fortalecida, aumentando las capacidades de los organismos del Estado para implementar políticas públicas inclusivas y la formación y profesionalización de los recursos humanos del sector público.

MARCOS CONCEPTUALES Y TENDENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Con el objeto de analizar los marcos conceptuales adoptados por el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP) desde su inicio hasta la actualidad, en el presente apartado se desarrollan los principales planteos teóricos que delimitaron a la administración pública desde la década del ´90 hasta el presente. En primer lugar, se retoma el contexto y las ideas de la época en que surgió y se consolidó el cambio de paradigma

en la administración pública. En segundo lugar, se desarrollan las principales teorías que adquirieron fuerte impulso en el periodo en que se creó el IPAP. Asimismo, se consideran las herramientas de gestión que se difundieron e introdujeron en los organismos públicos en el ámbito de las políticas de modernización del Estado. Por último, se presenta el debate actual acerca de estos conceptos e ideas a la luz de los resultados alcanzados de los objetivos de eficiencia y de eficacia que se proponía la administración pública.

4.1 La Reforma del Estado de los años 90 como contexto para el cambio de paradigma en la gestión pública El análisis del modelo de administración pública y del paradigma conceptual que lo sustenta no puede hacerse en forma aislada del rol que adopta el Estado en relación a la economía y a la sociedad para cada momento histórico. Anteriormente se hizo referencia a los procesos de reforma y modernización que tuvieron lugar con la mutación en el papel del Estado a partir de la dictadura iniciada en 1976 y que se profundizó en la década del ´90 con las privatizaciones de empresas públicas y la seguridad social, la descentralización de las funciones de salud y de educación hacia las provincias y municipios y la tercerización de acciones del Estado hacia actores del sector privado y la sociedad civil. La legitimidad alcanzada por los impulsores de un modelo de Estado mínimo, que dejaba en manos del mercado temas centrales como la distribución de bienes sociales, se debe en parte a un escenario de crisis fiscal y de endeudamiento externo. El Estado era percibido como el principal actor causante de estos problemas, reflejándose en un alto grado de desvalorización de la administración pública así como también del trabajador estatal. En este contexto, instituciones multilaterales como el Banco Mundial, el FMI y el BID a través de una serie de informes, reuniones, conferencias y discusiones contribuyeron notablemente en la conformación de la creencia generalizada de la necesidad reestructurar el aparato productivo y administrativo y de afirmar la supremacía del mercado sobre el Estado con el objetivo de alcanzar criterios de eficacia con relación a la asignación de recursos. Los campos principales de estas teorías fueron plasmados en lo que se denominó el Consenso de Washington: control del déficit del sector público, apertura del comercio para la integración internacional, aplicación de programas sociales focalizados para el combate a la pobreza, abandono de las funciones del Estado como productor, regulador y empleador y adopción de funciones de garante de la propiedad y de los derechos sociales incorporando la de promoción de la competitividad de cada país (Banco Mundial, 1993). Con esa situación, a comienzos de los años ´90, se fijó un paquete de medidas que implicó un proceso de reforma estructural produciendo un alejamiento del Modelo Racional Burocrático que prevalecía desde fines del siglo XIX. Sus características principales eran la existencia de rígidas áreas jurisdiccionales ordenadas por leyes o regulaciones administrativas, un sistema de autoridad fuertemente jerárquico y la estricta observancia de normas administrativas y procedimentales para el cumplimiento de tareas. Las ideas de la época pregonaban que para mejorar las capacidades del Estado había que achicarlo y por lo tanto, principalmente se debía abandonar su rol de regulador de la economía y de productor de bienes y servicios. Ante la necesidad de hacer más con menos, la gestión pública aparecía como un conjunto de instituciones, marcos conceptuales y técnicas de gestión que buscaban perfeccionar los procesos de elaboración e implantación de políticas públicas, con un impacto directo en la mejora de la competitividad de la economía y de la calidad de vida de los ciudadanos. Desde esta perspectiva adquirió un importante impulso el paradigma de la Nueva Gerencia Pública (NGP). Tomando postulados e instrumentos de gestión del sector privado, la NGP proponía dotar de criterio de eficiencia, eficacia y economía a la administración pública. Es decir, su visión general era la de orientar a la administración pública por los valores y las técnicas aplicadas en el ámbito empresarial. Se buscaba, entonces, que las relaciones jerárquicas tradicionales de la burocracia sean reemplazadas por contratos flexibles, que los organismos públicos compitiesen entre sí y con organizaciones privadas para la prestación de servicios de los cuales los ciudadanos pasaban a ser consumidores y se establecían incentivos para elevar la productividad (Osborne y Gaebler, 2002).

Si bien estas ideas fueron dominantes a nivel mundial, pocos países las aplicaron de manera integral. En términos generales, se experimentaron diferentes variantes y combinaciones de técnicas y herramientas como la gestión de la calidad total, la especialización de las organizaciones, la separación de las áreas de provisión de servicios de aquellas de formulación de políticas y la medición de resultados, productos y desempeño de los organismos (Abal Medina y Cao, 2012). Las versiones más duras de la NGP apuntaban a redefinir el propio ámbito de actuación del Estado, reduciendo su tamaño mediante privatizaciones, tercerización y descentralización, produciendo modificaciones sustantivas tanto en la esfera de la administración pública como en la relación entre la sociedad y el Estado. Con un sesgo más gerencial, la NGP propició la incorporación de herramientas que habían sido probadas con éxito en el sector privado, como la gestión de calidad total, la remuneración variable según desempeño, la competencia entre áreas, la desconcentración y delegación de responsabilidades, entre otras (Abal Medina y Cao, 2012). Se aplicaron estas medidas de la NGP, en mayor o menor medida, en la administración pública.

4.2 Principales lineamientos e ideas en torno al Modelo Gerencial de la Administración Pública Las principales ideas en torno al Modelo de la NGP presentan opiniones diversas acerca de si se trata de un paradigma -en el sentido de contar con una base epistemológica- o de un conjunto de herramientas, ideas y técnicas relativas a la administración pública (Abal Medina y Cao, 2012; Estévez, 2001). Sin embargo, más allá de estos desacuerdos, los principales lineamientos de la NGP son: · Orientación de la acción del Estado hacia el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente. · Énfasis en el control de los resultados de la gestión pública en lugar de controlar el cumplimiento de los procedimientos. · Reorganización y profesionalización de la carrera administrativa. · Separación de las instancias de formulación y ejecución de las políticas públicas a través de la descentralización (nación, provincias, municipio) y la publicitación. · Promoción de mecanismos de control social y de participación ciudadana. En consonancia con la NGP, cobra fuerte impulso el modelo de Gobierno Gerencial, que consiste en reformular su relación con la ciudadanía y el perfil de los funcionarios y de sus empleados (Toha y Solari ,1996). Con respecto a los ciudadanos en su rol de usuarios y clientes de las prestaciones del Estado, se tiende a la necesidad de transformar el vínculo que mantiene con éstos. El aparato de gestión debe colocar en el centro de la acción pública los intereses de los ciudadanos y reforzar la idea de que la administración pública se debe a éstos. Estrechamente ligada a la fijación de los objetivos de la agencia pública en relación a las necesidades y las demandas de la ciudadanía, aparece la reconfiguración del papel del gerente público. El gerente público es quien debe responder a las necesidades de la ciudadanía, determinando objetivos, orientando y utilizando eficiente y eficazmente los recursos disponibles. En el Gobierno Gerencial, los puestos directivos deben ser ocupados por individuos con capacidad gerencial y de liderazgo y con buen manejo político. La función de gerente público en términos de management consiste en definir la misión del organismo, al mismo tiempo que organiza y motiva los recursos humanos para cumplirla. Debe lograr que los empleados del aparato administrativo que están bajo su mando sean capaces de desarrollar una acción en conjunto pero también debe darles objetivos comunes y proveerles de la capacitación necesaria para afrontar el cambio. A su vez debe asegurarse de que todos los miembros del organismo conozcan la misión, participen de ella y la asuman como propia10. La NGP también implica una transformación de la concepción de los trabajadores de la administración pública. Por eso, es necesario valorizar y actualizar su función. En este marco, la capacitación se convierte en un instrumento central para que puedan trabajar en equipo, enfrentar situaciones nuevas e incorporar como propios los objetivos de la organización.

Para que esto suceda se deben articular una serie de mecanismos para motivar a los individuos a ser parte de los objetivos de la organización. Estos dispositivos funcionan como un juego de retribución y recompensa por los aportes que los individuos hacen para lograr los objetivos del organismo donde se desempeñan. Si bien no hay un consenso acerca del contenido de las motivaciones del empleado público, las propuestas varían y van desde la meritocracia, el profesionalismo y la competencia hasta los incentivos económicos. Con relación al control que se ejerce sobre las actividades de la gestión pública, el paradigma de la NGP sugiere que el mismo debe hacerse sobre los resultados de la acción. Sin embargo, esto no significa que se debe realizar una revisión solamente al finalizar la acción. Es necesario incorporar otros mecanismos para controlar la gestión pública tanto dentro como fuera de la organización. Un mecanismo efectivo para esta cuestión se refiere al acceso a la información, de manera tal que exista una transparencia acerca de los resultados concretos de una gestión y se pueda establecer con claridad quien es el responsable. Para esto, es necesario incorporar en la ciudadanía una cultura de la transparencia y de la información para que se convierta en hábito público rendir cuentas frente a la sociedad. Los mecanismos que pueden contribuir a ello varían desde normas para lograr un acceso sencillo a la información, diferentes formas de participación de la comunidad en la gestión pública y la creación de instituciones que protejan la posición del ciudadano ante la administración. Asociada a estos principios se encuentra también la Teoría de la Calidad Total (TCT)- o Total Quality Management- que suele identificarse como una evolución o variante de los conceptos de la NGP. En la Calidad Total, sobresale la búsqueda de satisfacción del cliente en relación a la calidad de los servicios que presta una organización (Estévez, 2001). Para ello, se basa en el mejoramiento de la calificación de los recursos humanos y en el uso eficiente de los recursos presupuestarios para llevarlos productos y procesos a las su más alto potencial en cuanto a su calidad. La TCT coloca a la capacitación del personal en un lugar sumamente importante para mejorar el funcionamiento de las organizaciones y de la calidad de los bienes y servicios que ofrece a los ciudadanos - clientes. De igual modo, destaca la necesidad de liderazgos efectivos para modelar los valores organizacionales y promover la cultura de la calidad así como también de las prácticas de trabajo en equipo en tanto que la calidad requiere del desarrollo de tareas en forma integrada y responsable. El Modelo de la NGP y la TCT comparten parte de sus postulados, a saber: la búsqueda de la satisfacción del ciudadanocliente y la calidad de los servicios, la aplicación de herramientas del management, la valorización de la flexibilidad y la responsabilidad de los recursos humanos y la creación de estructuras organizaciones simples y horizontales. No obstante, también se diferencian porque la NGP pone mayor énfasis en los resultados que en los procesos y en términos generales resalta el rol del gerente en el funcionamiento y logro de las organizaciones, mientras que la TCT hace foco en la responsabilidad en los procesos y en los recursos humanos en general (Estévez, 2001). Con el objeto de acercarse al Modelo Gerencial de la Administración Pública, surgieron también ideas sobre la concepción de las organizaciones, en particular a las pertenecientes al sector público. Acompañando el impulso adquirido por la NGP, se difundieron nuevas ideas acerca de las organizaciones: el concepto horizontal de la organización como sistema abierto es una de ellas. La concepción de las organizaciones como sistemas abiertos se contrapone a la visión tradicional que tiene un enfoque funcional y vertical de la misma. La visión tradicional se relaciona con el Modelo Racional Burocrático de la Administración Pública, con una división jerárquica de funciones reflejadas en un organigrama. Este tipo de diseño implica una división de tareas con su consecuente especialización y un tipo de autoridad piramidal. Estas organizaciones suelen ser exitosas en escenarios predecibles, en modelos de producción fordista y para productos destinados al mercado interno. 10

La misión es lo que le da sentido y la razón de ser al organismo. Para definirla correctamente hay que orientarse al exterior de la agencia, hacia el mercado, los clientes y/o usuarios, es decir hacia la sociedad, que como suele ir cambiando a través del tiempo hace que sea necesario ir redefiniendo y actualizando la misión.

Desde una mirada horizontal, el énfasis en las organizaciones se coloca en los modos de hacer, es decir, en los procesos, en la secuencia de actividades realizadas para obtener un producto o prestar un servicio. Esta visión ofrece desentrañar la forma en que se llevan a cabo las acciones y la finalidad de las mismas y posibilita determinar si de esta manera se alcanza el objetivo de satisfacer al ciudadano (Halliburton, 2006). La transformación del rol del Estado y del modelo de desarrollo económico que impulsaron las reformas del apartado estatal de los ´90, implicaron desde el abordaje teórico una visión horizontal de las organizaciones. Si bien los principios que rigen el desarrollo de las organizaciones actuales siguen correspondiendo principalmente con una concepción tradicional vertical de las mismas, la visión horizontal continúa siendo difundida.

4.3 Herramientas del Modelo Gerencial de la Administración Pública El paradigma de la NGP viene acompañado de la aplicación de herramientas innovadoras de gestión provenientes del sector empresarial con gran auge en el periodo correspondiente a las reformas de segunda generación. En Argentina, esas medidas quedaron plasmadas en el Plan Nacional de Modernización del Estado establecido por medio del Decreto Nº 103/2001. Este decreto postula la reforma estatal a través de tres estrategias íntimamente relacionadas: 1) Cambio en el Modelo de Gestión, 2) Proyectos de Modernización Estructural y 3) Transparencia y política anticorrupción. 1. El Cambio en el Modelo de Gestión implica la adopción del Modelo de Gerencia Pública que se basa en: Ÿ

Transformaciones institucionales que buscan incrementar la productividad y mejorar la calidad de los servicios prestados por el sector público, a partir de la implementación del Sistema de Gestión por Resultados que se encuentra fundamentado en cinco ejes: la optimización de recursos-productividad, la innovación tecnológica, la transparencia, la calidad de servicios, y la participación y control ciudadanos.

Transformaciones transversales que tienden a producir cambios en los sistemas que atraviesan horizontalmente toda la administración pública en sus modalidades de gestión y constituyen el apoyo y sostén para todas las actividades de carácter sustantivo. Están conformados por: la administración, formación y desarrollo del capital humano que se desempeña en el sector público; las normas, tecnologías y criterios que encuadran las compras y contrataciones del Estado; el sistema de administración financiera vinculado a la administración de recursos humanos y materiales y la implementación del gobierno electrónico tendiente a la despapelización del Estado.

2. Los Proyectos de Modernización Estructural están enfocados específicamente en las cuestiones referidas a la estructura del Estado, la organización más eficiente de acuerdo al rol de cada organización, la forma de financiamiento y la asignación de recursos. Para ello se busca, por un lado, la eliminación de superposición de funciones en los diferentes niveles de gobierno y aún al interior de cada uno de ellos con la consecuente reasignación de responsabilidades entre instituciones públicas. Y por el otro, se tiende a la adecuación de la estructura estatal a las misiones institucionales, a las políticas de gobierno y a los recursos disponibles. 3. La Transparencia y Política Anticorrupción intenta incrementar los niveles de transparencia en la gestión pública y mejorar la capacidad de prevención, detección y corrección de situaciones irregulares y de los sistemas que las facilitan. Así, se prevé el establecimiento de normas, sistemas y procedimientos que garanticen la transparencia efectiva de los actos administrativos, la incorporación de la participación ciudadana en el control de la administración y el control sobre la discrecionalidad de los funcionarios. Los lineamientos orientadores del Plan Nacional fueron replicados en la mayoría de las provincias argentinas. En el caso de la provincia de Buenos Aires, se desarrollaron experiencias en diversos organismos donde se aplicaban programas y herramientas para la implementación de un nuevo modelo de gestión, tales como programas de gestión por resultados, carta compromiso con el ciudadano y fomento a la innovación en la gestión. En el marco de una nueva percepción del ciudadano / cliente, la carta compromiso buscaba que los servicios públicos respondan a las necesidades y preferencias de los ciudadanos. Este programa visibilizaba el compromiso del gobierno con los ciudadanos en garantizar servicios públicos de niveles de calidad acordes al

esfuerzo que insume el pago de impuestos. Se trataba de reconocer el derecho de los ciudadanos de obtener servicios de calidad, de obtener respuesta ante los reclamos, de recibir información sobre el servicio que se les provee y acerca del manejo de los fondos. Por otra parte, a través de la gestión por resultados, se intentaba orientar la acción estatal hacia el logro de los resultados planificados previamente teniendo en cuenta los objetivos y los recursos presupuestarios disponibles por la organización, abandonando el concepto de cumplimiento ciego de los procedimientos administrativos (Estevez y Blutman, 2001). La aplicación de estas herramientas en un escenario de reforma del Estado y de búsqueda de eficiencia y eficacia en la administración pública significaban avanzar en los principios de la NGP. Tantos los alcances como los resultados logrados por la implementación de estos programas, continúan siendo tema de debate a pesar de la vigencia de las mismas.

4.4 Cambio en el rol del Estado y continuidad de la NGP con nuevos temas de agenda Superada la crisis política, económica e institucional del 2001, el Estado nacional y el Estado de la provincia de Buenos Aires han tomado un nuevo rol que deriva en una nueva versión de la administración pública a partir de la necesidad de con tar con recursos, conceptos y procesos que acompañen las funciones adoptadas por el aparato estatal poscrisis. Si bien no hay un nuevo cuerpo conceptual acerca de la orientación de la administración pública ya que continúan vigentes algunos de los principios de la NGP, en este apartado se realiza un recorrido sobre aquellos que se fueron aplicando en materia de gestión de políticas públicas. La salida de la crisis significó la adopción de un nuevo modelo de desarrollo centrado en la reindustrialización de la economía, en la intervención del Estado en la regulación económica y en la distribución de bienes y servicios al conjunto de la población (Cao, 2014; Garcia Delgado y Ruiz del Ferrier, 2013). La reindustrialización, como ya se mencionó, fue acompañada de políticas de creación de empleo y fortalecimiento del mercado internos a través de diferentes estrategias para mejorar los ingresos de la población (AUH, subsidios al acceso de servicios públicos), así como también del control de un tipo de cambio competitivo. A esto se sumó la recuperación y creación por parte del Estado de empresas de producción de bienes y servicios (agua, petróleo, línea aérea, ferrocarriles, satélites) y el retorno al sistema de reparto estatal para el acceso a la jubilación. La suma de estas cuestiones dieron lugar a un nuevo Estado que diversos autores denominan de distinto modo: Nuevo Estado Social, Estado Nacional Popular, Estado neodesarrollista, Estado inclusivo (Cao, 2014; Garcia Delgado y Ruiz del Ferrier, 2013). Este nuevo Estado demanda mayores capacidades para la implementación de políticas públicas inclusivas y nuevas perspectivas en el seno de la administración pública. En este escenario, el nuevo principio orientador es que el Estado recupere su rol como responsable del bienestar y protección del conjunto de los ciudadanos. Siguiendo esta línea, el Estado transformó el eje políticas públicas y su forma de relacionarse con la sociedad, de modo de incluir intereses y problemas sociales y económicos que en la etapa neoliberal quedaban en la esfera del mercado. La introducción de estos conceptos cambió la lógica de los procesos de elaboración de políticas públicas. El punto de partida para formular una política ya no es la existencia de sectores con necesidades insatisfechas que reciben beneficios asistenciales o prestaciones discrecionales, sino de titulares de derechos que tienen el poder jurídico y social de exigir del Estado ciertas prestaciones, beneficios y/o comportamientos. En otras palabras, se otorgan atribuciones que dan origen a obligaciones jurídicas para otros y por consiguiente, al establecimiento de mecanismos de garantía y responsabilidad (Garretón, 2004). El reconocimiento del esquema Derecho – Obligación Relativa – Garantía implica también el establecimiento de un nuevo marco conceptual y normativo para la formulación e implementación de políticas públicas que afecta a

las instituciones, los procedimientos y los recursos humanos de la administración pública. Para completar la descripción del cambio en la agenda de la administración pública y la necesidad de adecuarla en ese escenario, es pertinente mencionar la incorporación de nuevas perspectivas y riesgos en la esfera estatal. Se destaca, en este sentido, los esfuerzos realizados para incorporar la perspectiva de equidad de género en el proceso de definición de las políticas públicas. Esto incluye revisar la intervención del Estado en esferas reservadas anteriormente al ámbito privado11. La integración del principio de igualdad de trato y de oportunidades en las políticas generales implica realizar cambios de forma y de fondo en el modelo de gestión de la administración pública. Entre estas transformaciones, se encuentran los cambios procedimentales y estructurales. Es decir, que por un lado es necesario modificar la forma de hacer y de actuar de la administración pública con el objeto de satisfacer de forma equitativa las necesidades de género y por el otro, modificar las estructuras y las formas de organización de la administración pública, para erradicar, desde su base, los elementos estructurales que permiten las desigualdades sociales entre ambos. Estos enunciados se aplican también a la incorporación de nuevos temas y problemas -producto de las transformaciones en el mercado de trabajo, en la familia, en el perfil sociodemográfico, en el ingreso de las TIC- y en la aparición de nuevos poderes fácticos que reemplazan a la corporaciones tradicionales, en síntesis, de la mayor complejidad de la realidad y de la dinámica actual. En este contexto, se observa un fuerte reconocimiento de la relación existente entre los objetivos políticos de un determinado gobierno y el arco de las posibilidades de acción, que es función directa de la tarea de construcción institucional que se lleve a cabo. Esto remite a que tanto el alcance como la efectividad del logro de cualquier política pública depende en forma directa de las capacidades institucionales que puedan ponerse en juego (Palermo, 1998). La consolidación de las capacidades institucionales o la institucionalidad se manifiesta a través de leyes u otras normativas así como también en las reglas de juego informales que definen las capacidades de poder y los recursos con que cuenta una organización para efectivizar sus funciones y competencias. Un aspecto central en esta dimensión de análisis son las reglas de la administración pública que regulan el funcionamiento del aparato estatal, los procedimientos administrativos, la conformación y cambio de las estructuras organizativas y la inclusión de recursos humanos profesionalizados. Así, cuando se hace referencia a la capacidad de las instituciones, se trata del modo en que la definición de roles y funciones, los procedimientos administrativos y los recursos humanos disponibles permite hacer frente a los problemas de gestión que se presenten (Repetto, 2003). Todo esto conlleva un cierto reordenamiento de los recursos humanos para la implementación de la nueva institucionalidad que demanda la incorporación de las perspectivas y temáticas que significaron para la administración pública un nuevo modelo de Estado. En términos de organización y de prácticas profesionales, este proceso dio lugar a diferentes acciones de formación y actualización de los empleados de la administración pública en todos los ámbitos de la organización estatal así como también en todos los niveles de gobierno.

Las cuestiones de género se refieren a un conjunto de tensiones vinculadas al principio de igualdad de trato y oportunidades que se ponen de manifiesto en el ámbito laboral, económico, social y cultural y que se ve afectado por la asimetrías de poder y condicionantes entre los diferentes géneros. Si bien se observa un mayor reconocimiento del conjunto de los actores sociales a los derechos de las mujeres aún persisten desafíos sustantivos en este campo que demandan de la intervención del estado para superar la situación de inequidad de género.

CARACTERIZACIÓN DE LAS ETAPAS DE LA GESTIÓN DEL IPAP DESDE SU CREACIÓN A LA ACTUALIDAD

El desarrollo de cada etapa de la gestión del organismo, desde su creación hasta la actualidad, se realiza en función de la identificación de 3 niveles de análisis. Los mismos se corresponden con el análisis de los paradigmas y marcos conceptuales en torno al Estado y la administración pública: · Estado: rol del Estado y principales transformaciones observadas en el periodo. · Administración Pública: caracterización y sus principales tendencias · IPAP: lineamientos y herramientas de la gestión del instituto.

5.1 Periodización en base a las siguientes dimensiones: Paradigmas conceptuales en relación al rol del Estado y la administración pública, orientación del IPAP en particular y acciones y principales hitos del organismo. Teniendo en cuenta estas consideraciones, en el IPAP es posible identificar distintas etapas en función de diferentes hitos presentados por el organismo en torno a su gestión así como también por cambios observados en el Estado, en el ámbito nacional e internacional y en la gestión del gobierno de la provincia de Buenos Aires que fueron marcando el rumbo de las acciones en el organismo. Estas etapas son las siguientes: I) 1991-2001: De la creación del IPAP a la crisis político institucional y económica del Estado neoliberal; II) 2002-2003 – 2007-2008: De la reconstrucción/recuperación del Estado poscrisis a la nueva gestión provincial y nacional; III) 2008– a la fecha: De la nueva gestión provincial a la actualidad. Esta última etapa se subdivide en tres momentos distintos: un primer momento desde el 2008 hasta el 2010, un segundo momento desde el 2010 al 2013 inclusive, y un tercero desde 2014 a la actualidad. A continuación se desarrollan cada una de las etapas de la gestión del IPAP, analizando los principales hitos, modelos conceptuales y líneas de acción.

5.2 Etapa I, 1991-2001: De la creación del IPAP a la crisis político institucional y económica del Estado neoliberal Una primera etapa, 1991-2001, corresponde al período de su constitución, en 1991 hasta la eclosión de la crisis económica, política e institucional del Estado en el año 2001. El IPAP, como ya se ha mencionado, es un organismo estatal de la provincia de Buenos Aires, cuyos inicios se remontan al año 1989 cuando surgió la Escuela Superior de la Administración Pública. Posteriormente por medio de los Decretos N° 21/1991 y N° 2688/1992, se transformó en el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP), dependiente de la Secretaría de la Función Pública. “Ya en estos documentos fundacionales se configura al IPAP como organismo rector en materia de capacitación en la Administración Pública Provincial y aparece una de sus misiones fundamentales: la coordinación del Sistema Provincial de Capacitación de la Provincia de Buenos Aires, SIPROCA” (García Laval y Napolitano, 2006, p. 2). El IPAP nació y desarrolló sus actividades en esta etapa, en el contexto de las reformas de primera y segunda generación del Estado las cuales a nivel provincial tuvieron gran impacto también, pues implicaron el achicamiento del Estado benefactor (a un Estado mínimo, según el Consenso de Washington) y la profundización del modelo neoliberal, y transformaciones de distinto orden. Entre el conjunto de medidas que fueron parte de esas reformas, se destacan los procesos de descentralización con el consecuente traspaso de responsabilidades de

gestión del Estado nacional a las provincias, privatizaciones de empresas estatales de servicios públicos, desregulación de la actividad socioeconómica, tercerización de servicios, reducción del personal en las administraciones públicas y reestructuración de instituciones y organismos estatales. La modernización del Estado se consideraba necesaria para responder a los nuevos desafíos planteados por la sociedad de la información y del conocimiento. Estas reformas también impactaron y se llevaron a cabo en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, y fueron promulgadas a través de la Ley N° 11.184/91 de Reforma del Estado y la Reconversión Administrativa. A la par que se desarrollaban las reformas del Estado, el paradigma de la NGP tuvo gran influencia en dichos procesos a través de la aplicación de un modelo de gerenciamiento privado en el sector público. De este modo, se planteaba que la administración pública debía ser gestionada desde la planificación estratégica, eficacia, eficiencia, calidad, la gestión y obtención de resultados, y desde una mirada horizontal de las organizaciones estatales. La creación del IPAP tiene lugar en una etapa en la cual se establecieron organismos similares en otras provincias, propulsados por el INAP, y que dan cuenta de la institucionalización de la capacitación para la administración del sector público provincial. Teniendo en cuenta ese panorama, desde el IPAP se apuntó a revalorizar al “trabajador público como protagonista del cambio cultural para transformar al Estado y fortalecerlo en su capacidad de respuesta a las demandas sociales” (Monteagudo y Barrantes, 2014a, p. 6). En este sentido, el IPAP se concentró en instalar las capacitaciones para trabajadores del sector público, es decir, generar su participación en las propuestas formativas que el organismo llevaba adelante para actores con funciones y responsabilidades de distinto orden. En otras palabras, el IPAP procuró institucionalizar un modelo de capacitación interna de manera transversal, sistemática y continua, para los empleados y funcionarios públicos en el ámbito provincial. El IPAP en esta etapa orientó esta institucionalización a través de un lineamiento centrado en programas permanentes y programas especiales. Los permanentes consistían en la actualización y perfeccionamiento del personal jerárquico, inducción y capacitación inicial, formación básica para niveles intermedios, secretariado ejecutivo, entre otros. Los especiales, con actividades presenciales, semi-presenciales y a distancia, se abocaban a los temas de la agenda propia de la época a partir del impulso tomado por el paradigma de la NGP: nuevas tecnologías de gestión, planificación estratégica, liderazgo, trabajo en equipo, herramientas para la rendición de cuentas y para la gestión por resultados. El gerencialismo era un marco conceptual importante en esta primera etapa. Si bien los contenidos variaban de acuerdo a las funciones, las temáticas se relacionaban con las prioridades de la modernización estatal. El IPAP en el contexto de reformas y modernización del Estado “debió 'transformarse para transformar': focalizó su accionar en la detección de nudos críticos de gestión, tanto en las diferentes jurisdicciones como en los municipios” (Monteagudo y Barrantes, 2014b, p. 1). De la mano de esos cambios, las propuestas formativas se encontraban ligadas a los objetivos y prioridades del gobierno provincial: “la obra pública, la reforma educativa, los sistemas de seguridad y justicia, y los programas de acción social. Por otra parte, los procesos de capacitación deben corresponderse, con gran sentido práctico, con lo más permanente de la administración pública, que es su régimen normativo, en el marco del más estricto régimen constitucional” (IPAP, 1998, p. 10). El IPAP, entonces, capacitaba en cuestiones vinculadas con las propias características del trabajo interno en los organismos del Estado provincial. Así, para las capacitaciones brindadas en este periodo el eje más importante era el concerniente al desarrollo de capacidades y habilidades técnico profesionales para el desempeño de funciones específicas de los empleados de los agentes estatales provinciales: obra pública, modelos de gestión del abastecimiento, administración contable, estadística aplicada, prevención de adicciones en el ámbito laboral, técnicas de negociación, entre otras (IPAP, 1998; 1996). Además, se realizaban actividades formativas en los municipios bonaerenses de acuerdo a sus demandas puntuales que éstos planteaban al organismo.

A partir de 1998, el IPAP desarrolló el Plan de Formación Continua, el cual se integró con otros programas: Programa de Fortalecimiento Institucional, Programa de la Función Pública Provincial, Programa de la Función Pública Municipal, Programa Formación de Formadores y Programa Proyectos Especiales (cfr. Escuela de Gobierno para Jóvenes). En esta etapa, se estableció también la línea de estudios e investigación sobre la Administración Pública y el Centro de Documentación “Sergio Bugallo”, creado por el Decreto N° 2688/1992, que reúne información bibliográfica relativa a la capacitación de los empleados del Estado, especializada en gestión, modernización administrativa y herramientas pedagógicas.

5.3 Etapa II, 2002/03 – 2007/08: De la reconstrucción/recuperación del Estado poscrisis a la nueva gestión provincial y nacional Una segunda etapa corresponde al período de transición y estabilidad, luego de los estallidos a fines de 2001 de la crisis en Argentina hasta 2007. En este periodo, empezó a transformarse el rol del Estado en su relación con la ciudadanía, direccionándose hacia una ruptura del modelo neoliberal y a la crítica de las consignas del Consenso de Washington. De este modo, la generación de un Estado productivo inclusivo, un Estado social, con orientación nacional y popular con el acercamiento a la sociedad, también influyó en la administración pública de la provincia de Buenos Aires. Pero, además, lo hizo en el fortalecimiento del rol del Estado y de sus organismos e instituciones, así como la revalorización y búsqueda del compromiso del trabajador estatal, eran las tendencias predominantes. Algunas de las premisas del paradigma de la NGP continuaban teniendo su lugar pero con variantes tendientes a fortalecer la administración pública para asumir desde sus organismos, instituciones y trabajadores funciones vinculadas con el desarrollo económico a partir de la reindustrialización, la inclusión social y la innovación tecnológica. La administración apuntaba a la articulación entre lo político y lo técnico. La innovación estaba dedicada a la inclusión laboral, social, política y económica del conjunto de la población. En este sentido, se apuesta a un cambio cultural donde se empodere el rol del Estado a la par que se introduce la perspectiva de derechos en las políticas públicas y la inclusión. A partir del 2002, el IPAP, en el marco del proceso de modernización estatal en la Provincia, pasó a integrar la Secretaría para la Modernización del Estado (Decreto N° 819/2002), redefiniendo sus funciones. El instituto “…se convierte en el brazo formador de la modernización del Estado y la Reforma política, y se redefine su concepción básica como centro de capacitación y asistencia técnica al servicio de las jurisdicciones provinciales, los municipios y los dirigentes políticos y sociales vinculados a las políticos provinciales” (IPAP, 2003, p. 3). En 2004, la estructura organizacional del Estado provincial se modificó a partir de la nueva Ley de Ministerios N° 13.757, se suprimió la Secretaría para la Modernización del Estado y pasó a depender de la Subsecretaría de la Gestión Pública (IPAP, 2010). Desde el IPAP, se acompañaron estos procesos contextuales, y se redefinieron sus funciones, su organización interna y las orientaciones de las capacitaciones de los empleados de la administración estatal. Comenzó a entenderse la capacitación de la mano de la formación: “…la formación/capacitación en el ámbito público no es ni buena ni mala en sí misma: es una actividad puesta al servicio de las políticas de Estado. Una política formativa demuestra una voluntad transformadora de la realidad estatal y social que busca un cambio cultural…” (IPAP, 2002, p. 8). Esta apuesta al cambio cultural era un objetivo del IPAP desde sus comienzos que se retomó con fuerza en esta etapa, caracterizada por la visibilización y reconocimiento del instituto en tanto organismo rector de la capacitación y formación de los agentes públicos de la provincia, y de recursos asignados para ello. Asimismo, se reconoce que la profesionalización implica instancias más que de capacitaciones, de formación continua que contemple cuestiones éticas, profesionales y técnicas, tanto como actitudinales. El “Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007: Una gestión pública para la inclusión. Fortalecimiento e innovación para un nuevo modelo de Estado” (IPAP, 2005) planteó entonces la necesidad de orientar la gestión

pública para la inclusión de las demandas y necesidades de la población. Además, en dicho Plan se trazaron como objetivos la recuperación y centralidad del Estado como el principal actor en relación con la ciudadanía y como proyecto político social, la incorporación de innovaciones y modernizaciones en el ámbito público y la formación para el cambio de los funcionarios y agentes estatales. Se fundamenta que “la recuperación estatal debe favorecer una nueva cultura institucional, con especial crecimiento de los actores que se ocupan de la conducción y gestión del Estado, los que deberán asumir responsabilidades y utilizar técnicas de planificación estratégica y control de gestión” (IPAP, 2005, p. 7). Las acciones específicas del IPAP continuaron desarrollándose en relación con empleados públicos de la provincia y de los municipios a través de asistencias técnicas en temas relacionados con tecnologías de gestión, desburocratización de la administración pública, desempeño institucional, gestión de recursos humanos, entre otros. En esa dirección, se llevó adelante el Banco de Proyectos de Innovación y se lanzó el Premio Provincial de la Innovación en la Gestión Pública. Además se creó la Plataforma Virtual de la Provincia para la formación a distancia y se puso en marcha el Programa de Finalización de Estudios para trabajadores del Estado. Por medio de la Resolución N° 56/2006 del Consejo Directivo, el IPAP se propuso la consolidación del SIPROCA a través actividades de estudio, diálogo y consenso (Monteagudo y Barrantes, 2014a), apuntando con esto a integrar la formación/capacitación de los organismos del Estado provincial. Por otra parte, en el marco del Programa de Formación para la Modernización del Estado, se realizaron actividades con organismos provinciales, municipales y con organizaciones políticas y sociales. Este último es una característica de este período, es decir, la articulación con organizaciones de la sociedad civil, ampliando el conjunto de actores de la política formativa del IPAP. Otra línea de trabajo estuvo centrada en el desarrollo de estudios, investigaciones, relatorías, evaluaciones institucionales y producciones documentales sobre el Estado provincial. Asimismo, en este período se creó la Red Provincial de Información y Documentación. A nivel de la institucionalidad del IPAP, se puso en marcha el Consejo Académico del IPAP y se abrieron las sedes del IPAP en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Mar del Plata y Bahía Blanca.

5.4 Etapa III, 2008 a la fecha: De la nueva gestión provincial a la actualidad Una tercera etapa comenzó en 2008 e incluso en la actualidad se sigue manteniendo un fuerte rol del Estado, consolidándose algunas de las acciones que venían desarrollándose desde el período anterior. Se profundiza la centralidad de la industrialización como estrategia de desarrollo, regulación e inversión económica del Estado, y se enfatiza el desarrollo científico y tecnológico. Pero, sobre todo, se continúa con un anclaje de presencia del Estado en relación con la ciudadanía, y en esa vinculación se ahonda en las políticas de inclusión y de ampliación y universalización de derechos. De este modo, se sostiene la apuesta al fortalecimiento del Estado y de la administración pública, y a recuperar y consolidar la formación y capacitación de sus empleados a partir de estas consignas. Con la asunción en diciembre de 2007 del actual gobernador de la provincia de Buenos Aires, Daniel Osvaldo Scioli, el Decreto N° 26/2007 (publicado el 24/01/08 en el Boletín Oficial Nº 25828) aprobó la estructura de la Secretaría General de la Gobernación vigente, y creó dentro de su ámbito la Subsecretaría de Modernización del Estado, organismo del cual depende el IPAP en el presente. Asimismo, el Decreto Nº 26/2007 determina las acciones del instituto; de la Secretaría Ejecutiva, dedicada sobre todo a la coordinación de todas las acciones del organismo y poniéndolas en consideración del Consejo Directivo12 y su Presidente; de la Dirección de Formación y Capacitación, abocada principalmente al diagnóstico, planificación, implementación y evaluación de los programas de capacitación, formación, especialización y actualización; de la Dirección de Gestión del Conocimiento, encargada del diseño y desarrollo 12

El Consejo Directivo del IPAP se encuentra conformado por funcionarios designados por los máximos responsables del Poder Ejecutivo Provincial según Decreto N° 2100/2005.

de estudios e investigaciones en relación con la formación y capacitación de recursos humanos; y del Consejo Académico que asesora, propone y evalúa líneas de formación del IPAP (constituido por Decreto N° 529/2004, e integrado por académicos de reconocida trayectoria en gestión pública). Si bien se mantienen algunas de las premisas de la NGP, comienza a surgir un nuevo paradigma, aún en proceso de definición, que propone su revisión en materia de marcos conceptuales y herramientas de la administración pública. En este sentido, se plantea planificar con flexibilidad, teniendo en cuenta la complejidad de la dinámica social, económica y política. El IPAP, sin embargo, en este período atravesó por momentos y lineamientos distintos. Un primer momento va desde el 2008 hasta el 2010, un segundo momento desde el 2010 al 2013 inclusive, y un tercero desde 2014 a la actualidad. El inicio de la etapa en el 2008 coincidió con el inicio de la gestión del actual gobernador Daniel Osvaldo Scioli y de la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner y con el estallido de una fuerte crisis económica y financiera en EE.UU. que repercute a nivel internacional y que planteó la necesidad de aplicar medidas de contención de posibles efectos a nivel nacional. En cuanto a la gestión del IPAP, el organismo vuelve a concentrarse en una política formativa para empleados y funcionarios públicos de los organismos de la provincia y de los municipios, y no tanto en la articulación con organizaciones de la sociedad civil. En el año 2008 se puso en marcha el Plan Integral de Formación y Capacitación para Organismos, Poderes del Estado Provincial y Municipios, en vinculación con universidades y representantes de los trabajadores, “que tiene por objeto dar respuesta a las necesidades concretas de capacitación que se deriven del Plan de Modernización del Estado, como así también de la implementación de los planes, programas y políticas provinciales y municipales” (IPAP, 2009: 5). En esta etapa, se trabajó respondiendo a las demandas puntuales de los organismos. Teniendo en cuenta que era el inicio de una nueva gestión de gobierno, cada organismo revisaba sus lineamientos y oferta programática y en función de esto, establecía prioridades en las necesidades formativas. Asimismo, cobró relevancia la vinculación del IPAP con las universidades, pues la apuesta en estos años fue darle una identidad de carácter académica al organismo, a través del abordaje y difusión de los temas y problemáticas de la administración de los municipios y la provincia. En este sentido, se procuró resignificar los contenidos y orientaciones de las propuestas formativas y para ello, por un lado, se realizaron convenios con universidades públicas y privadas para la organización de posgrados ligados a la gestión de políticas públicas, y a la gobernabilidad y gestión política. Por otro lado, se contrataron profesionales universitarios para dar algunas de las capacitaciones que brindaba el organismo. También se llevó adelante la construcción de una agenda de temas variados en función de las necesidades de los organismos y municipios, relacionados con la capacitación en el tratamiento de residuos, asuntos administrativos y presupuestarios, informática, idiomas y fotografía. Se abordaron algunas cuestiones vinculadas con tecnologías de gestión (administrativas, financieras y de recursos humanos), como por ejemplo la planificación y evaluación de proyectos, la construcción de proyectos de inversión, entre otros. Es decir, se profundizaron las acciones formativas tendientes a las habilidades técnico profesionales en este primer momento, sobre todo para empleados y funcionarios de la administración pública, y no tanto la de organizaciones políticas y sociales. Acorde con todo ello, desde el IPAP se puso mayor énfasis en el Consejo Académico. Aunque continuaba presente la línea de acción en investigación del IPAP, sobre todo en este período, se trabajó en la catalogación y actualización del material del Centro de Documentación. El segundo momento del periodo corresponde a los años 2010 a 2013, donde se llevaron a cabo líneas estratégicas de intervención a través del Plan Estratégico 2010-2011. A partir de dicho plan, el objetivo central fue abordar las necesidades organizaciones de los organismos provinciales y de los municipios, a fin de “…generar una mayor profesionalización y lograr un alto nivel de calidad en la gestión pública provincial…” (IPAP, 2010: 21). En consonancia con ello, se realizaron distintos programas que abordaron temáticas diferenciales. Las líneas de trabajo del Programa de Formación Continua fueron herramientas para el desarrollo formativo en el área

parlamentaria y para la gestión administrativa, procesos organizacionales, comunicación y relaciones institucionales, idiomas, informática y tecnologías para la gestión de la formación y la profesionalización. El Programa de Intervención Estratégica Provincial se centró en el análisis y evaluación de los procesos de formación; en el diseño de estrategias y planes de formación y su implementación, evaluación, diseño e implementación de planes de mejora organizacional. El Programa de Mejora Continua para la Gestión Local estuvo destinado a los municipios mediante formación de los agentes municipales, diagnóstico local y participativo y proyectos especiales según las necesidades de formación de éstos elevadas al IPAP. Los Programas Especiales incorporaron a universidades a través de posgrados, especializaciones, maestrías, entre otros, para quienes hayan ya aprobado algún trayecto formativo en el IPAP (IPAP, 2010). El Programa de Investigación y Transferencia desarrolló distintos proyectos de investigación. Uno de ellos se dedicaba a las necesidades de formación y capacitación en el Estado provincial mientras que el otro hacía foco en necesidades de capacitación en informática y en TIC, estudio cualitativo de las identidades de los trabajadores estatales bonaerenses, proyectos de estudios de gestión institucional y documentos de capacitación. Por otra parte, se llevaron a cabo el Programa de Transversal Sistema de Información de Gestión, que sistematizó las acciones desarrolladas por el organismo; y, el Programa Transversal de Relaciones Institucionales encargado de la difusión e intercambio de conocimientos con organismos públicos y universidades provinciales, nacionales e internacionales (IPAP, 2010). Durante el 2012-2013, desde el Estado, se enfatizó la importancia de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), a saber: gobierno electrónico, inclusión digital, accesibilidad y desarrollo tecnológico, entre otros, y desde el IPAP se puso en marcha una propuesta formativa que retomaba lo digital. “En el periodo 2012-2013, continuando con las políticas para la modernización del Estado, con fuerte acento en los cambios tecnológicos, la inclusión digital y la idea del Estado como dador de servicios a la ciudadanía, se profundizaron los procesos de formación generales y se desarrollaron actividades específicas a través de nuevos programas, en articulaciones con otros ministerios y con instituciones educativas de nivel superior” (Monteagudo y Barrantes, 2014a: 9). De la mano de estas orientaciones, el IPAP publicó la primera Revista de Divulgación Científica digital. Posteriormente el organismo centró sus acciones a través de la Dirección de Formación y Capacitación, continuó con algunos de los programas existentes e incorporó otros. Dentro de lo planeado, se encontraba el Programa de Formación Continua cuyas áreas temáticas giraban alrededor de gestión administrativa, financiera y contable, gestión administrativa legal, comunicación y relaciones institucionales; mandos medios, procesos organizaciones y tecnologías de gestión, TIC e idiomas. El Programa de Mejora Continua para la Gestión Local se abocó a temas relacionados con el marco jurídico, con el procedimiento administrativo municipales, presupuesto y rendición de cuentas, procedimientos para inspectores, formación para secretarias, gestión de compras y contrataciones, comunicación escrita, ceremonial y protocolo, uso de redes sociales, planificación estratégica, diseño, formulación y evaluación de proyectos, indicadores para el control de gestión por resultados, liderazgo y trabajo en equipo, negociación y resolución de conflictos, conformación y gestión de equipos de trabajo, atención al ciudadano, entre otros. El Programa de Fortalecimiento para Organizaciones de la Sociedad Civil tuvo una propuesta formativa cuya modalidad fue virtual y a través de la cual se realizaron actividades sobre construcción del discurso institucional y estrategias de comunicación, la comunicación para las organizaciones sociales desde la perspectiva vincular, gestión de las organizaciones de la sociedad civil, economía y desarrollo local y normativa de las organizaciones sociales. Los Programas Especiales se centraron en capacitación y discapacidad, formación para directivos, secretarias y asistentes privados, gestión de calidad, gestión de salud, análisis político y gestión pública, entre otros. Asimismo, se llevó a cabo el Programa de Finalización de Estudios, tanto en educación primaria como secundaria. El Programa de Intervención Estratégica Provincial estuvo abocado a propuestas formativas según las demandas de cada jurisdicción. Y, se creó el Programa de Formación Virtual, el cual a través del AulaIPAP, un espacio de enseñanza virtual, constituye una modalidad de educación a distancia sobre distintos programas de capacitación. Asimismo desde la Dirección de Gestión del Conocimiento se desarrollaron estudios e investigaciones, asistencias técnicas en diseño, coordinación y moderación de talleres, relatorías, entre otros (IPAP, 2013). En el 2014, una nueva gestión en el IPAP da otro abordaje de la formación/ capacitación, donde si bien se ponen en juego los tres ejes de gestión que han guiado las acciones del organismo desde su creación hasta la actualidad, se enfatizan y adquieren una nueva orientación. Los ejes están conformados por las competencias técnicoprofesionales, las competencias ético-institucionales, y las competencias actitudinales.

Con las competencias técnico-profesionales, el IPAP realiza una propuesta formativa centrada en la construcción de conocimientos teóricos, prácticos y metodológicos a través de la formación profesional y/o experiencia laboral de los agentes. Teniendo en cuenta las competencias ético-institucionales, el instituto promueve la formación en el desarrollo de principios éticos y valores institucionales de los empleados públicos en sus ámbitos laborales (tales como respeto, honestidad, responsabilidad, compromiso social, derechos humanos, inclusión social, justicia y bien común). Pero es sobre todo en las competencias actitudinales, que el IPAP comienza e enfocar la formación en este nuevo periodo. Esto es mediante la implementación de un conjunto de actitudes y estrategias para la interacción y vinculación de los empleados y funcionarios de la administración pública con sus entornos laborales y sociales (cfr. comunicación y liderazgo, trabajo en equipo, actitud proactiva, flexibilidad y optimismo frente al cambio, disposición para resolver conflictos). En este sentido, pareciera estar conformándose una nueva perspectiva relacionada con los cambios en la administración pública en el que cobra relevancia la realización personal de los trabajadores y funcionarios públicos en relación a la institución y no solamente las cuestiones operativas. Se prioriza la eficiencia, eficacia y calidad pero al mismo tiempo se apunta a que los agentes del Estado desarrollen hábitos de flexibilidad y entusiasmo, aprendan a establecer relaciones de trabajo con las dificultades y adquieran capacidades de reflexión con respecto a la tarea en el marco institucional. En consecuencia, el IPAP propone a través del énfasis en el eje actitudinal continuar fortaleciendo el rol del Estado, el bien público, con la discusión de los valores y responsabilidades de los empleados y funcionarios públicos, su compromiso ético y la identificación de los valores de las instituciones. Entendiendo de este modo que el trabajador y funcionario de la administración pública puede ser un vector de cambio en sus ámbitos laborales, por lo cual hay que reforzar las herramientas técnicas para el trabajo en equipo y proactivo, reconocer y valorizar la trayectoria laboral y por ende, las competencias con la que cuenta, y promover la articulación con los valores institucionales y personales. Entre las líneas de acción de este último período se ha retomado el impulso al SIPROCA, a través del cual se busca integrar las propuestas formativas de las distintas unidades de formación/capacitación de la Administración Pública Provincial. Se instrumentan mesas de diseño, como una herramienta por la cual el IPAP se vincula con los organismos provinciales o municipales para el abordaje de las necesidades específicas de formación/capacitación y consensuar la asistencia técnica y/o capacitación. Con estas acciones el instituto intenta articular entre la formación con las que cuenta el empleado y/o funcionario de la administración pública, las demandas de formación/capacitación y las necesidades de los organismos en este sentido. La propuesta formativa actual se organiza en tres programas: el Programa Agentes del Estado, el Programa Organismos Provinciales y el Programa Organismos Municipales. El Programa Agentes del Estado comprende una oferta de formación/capacitación permanente, según las demandas profesionales de los empleados y funcionarios del Estado Provincial. Además, se articula con una Diplomatura en Gestión Pública, que plantea la formación/capacitación ya no como acciones aisladas, sino a través de un ciclo de formación común, que apunta a desarrollar competencias técnicas profesionales, éticas institucionales, y actitudinales. “La Diplomatura brinda horizontes de progreso a los agentes que voluntariamente quieran profundizar sus conocimientos aplicados al trabajo en el Estado” (IPAP, 2014). Una vez concluida la formación inicial, se puede optar por una orientación –Gobierno, Asuntos Jurídicos, Administración, TIC, Calidad y/o Políticas de Salud– y finalmente elegir por especializarse en Mandos Medios, Alta Dirección o Informática, perfil técnico profesional. Además, el IPAP les reconoce la equivalencia de estos cursos a aquellos que en años anterior cursaron materias del ciclo común13. El Programa Organismos Provinciales fomenta el trabajo conjunto y permanente entre el IPAP y los organismos provinciales con el objetivo de brindar una propuesta formativa acorde a las necesidades específicas de cada jurisdicción. Las acciones formativas surgen de las mesas de diseño. El Programa Organismos Municipales desarrolla capacitaciones junto a los municipios de la Provincia para contribuir al mejoramiento de su organización política, administrativa y de gestión. En el marco de este Programa y con la finalidad de profesionalizar a los Agentes municipales, se lleva a cabo la Diplomatura Universitaria en Asuntos Municipales y Gestión Local, a través de un convenio con la Universidad Provincial del Sudoeste (IPAP, 2014).

Además de la Diplomatura y de estos Programas, se diseñó el curso de Formación de Formadores Gubernamentales. Esta iniciativa convoca a agentes de la administración pública con diversa formación y trayectoria que a partir de su propia experiencia laboral e institucional sin importar la titulación o certificación alcanzada, a participar de instancias de formación y capacitación como futuros Formadores Gubernamentales, “…dado que en materia de Formación y Capacitación lo apropiado es que los formadores surjan de las organizaciones mismas” (IPAP, 2014, p. 6). Por otra parte, se relanzó la Red Provincial de Referentes de Capacitación, “con el objetivo de fortalecer y sistematizar la política de formación desde un sentido integral” (IPAP, 2014, p. 5). El referente es entendido como el nexo articulador entre los agentes (empleados y funcionarios) de su repartición y el IPAP. La red está conformada por referentes provinciales (designados por la mayor autoridad ejecutiva de cada repartición) y referentes municipales (que pueden ser un agente o una dirección local designado por el intendente). Asimismo, las investigaciones promovidas por el IPAP durante el 2014 y hasta el presente fueron las siguientes: Confirmación de una agenda metropolitana de transporte; capacidades estatales de intervención territorial; del gobierno electrónico al gobierno abierto: una década de continuos y disrupciones en la provincia de Buenos Aires a través del estudio de sus planes y políticas; Estado y ciudadanía digital; la gestión de los recursos humanos en la provincia de Buenos Aires: una mirada exploratoria; análisis de las competencias provinciales en materia de firma digital. En general, estos temas abordados en los estudios dan cuenta de la necesidad de aunar los esfuerzos formativos del IPAP con las problemáticas en agenda en la administración pública provincial. Para esta última, la inclusión digital y el gobierno abierto en particular y las TIC en general vienen ocupando el centro de las preocupaciones en materia de infraestructura y recursos acordes a la modernización del Estado, pero también respecto a la formación y capacitación. El Centro de Documentación del IPAP en tanto “nodo coordinador de la Red Provincial de Información y Documentación, tiene una de las bases de datos más importantes de Latinoamérica sobre formación de recursos humanos. En 2014, se diseñó un reservorio digital de su material, un centro de documentos multimedia adecuado al proceso de modernización del Estado” (IPAP, 2014, p. 11). Durante ese año, se elaboró un Reservorio digital consistente en un centro de documentos multimedia (documentos académicos e institucionales, investigaciones, revistas, contenidos multimedia de apoyo a la docencia presencial y otros aportes de materiales diversos de interés para los usuarios) y se rediseñó la página web de docentes del IPAP. En síntesis, en las distintas etapas se hizo más hincapié en algunas de las herramientas y competencias de formación/capacitación que en otras. En la primera etapa con la mirada en la reforma del Estado y un rol mínimo, se apuntó fuertemente al desarrollo de las competencias técnico profesionales. A partir del 2003, durante la segunda etapa, con la recuperación de la centralidad el Estado en su relación con la ciudadanía, se dio valor a las competencias éticas institucionales. A partir de la tercera etapa, con la profundización del fortalecimiento estatal, se articulan las competencias técnicas y éticas institucionales con las actitudinales que priorizan la valorización y reconocimiento del empleado y funcionario público como agente de transformación en sus ámbitos de trabajo.

“De forma simultánea al ordenamiento de la política formativa, durante el año 2014 el IPAP comenzó a implementar el proceso de certificación digital de las actividades de capacitación incorpora automáticamente los diplomas de actividades al legajo electrónico de los agentes del Estado, quienes podrán imprimir dicho documento y disponer de él cuando lo deseen” (IPAP, 2014, p. 6).

REFLEXIONES, RECOMENDACIONES Y PRÓXIMOS DESAFÍOS

En este apartado, se reflexiona acerca de los próximos desafíos en la administración pública y el rol del Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP). Se apunta a tratar algunas cuestiones que se están configurando como temas de agenda actuales y a plantear ciertas recomendaciones que, más que recetas por seguir, son problemáticas candentes sobre las cuales se propone el desarrollo y continuidad de acciones del IPAP. Con la ruptura del modelo neoliberal y la redefinición de una nueva relación entre el Estado y la sociedad, la administración pública ha ido transformando su rol y funciones a fin de ser una herramienta para la generación de un modelo estatal inclusivo y productivo, innovador, eficiente y con calidad. En la actualidad coexisten en la administración pública, tal como se ha visto a lo largo de este documento, distintos modelos y/o paradigmas conceptuales que se vinculan con el Estado weberiano, con el Estado neoliberal, con la Nueva Gerencia Pública y más recientemente con las herramientas de gobierno abierto. En mayor o menor medida, técnicas, procedimientos, prácticas y conceptos proceden de algunos de estos modelos; permeando, a través de temas, enfoques y acciones, la formación y capacitación de los recursos humanos del sector público. A la par de esos cambios, surgen o se renuevan algunos desafíos para la administración pública, y en particular para el IPAP en su rol de formador de los agentes públicos en tanto estos son quienes vehiculizan las transformaciones en la administración pública en función del modelo de Estado imperante. Es decir, en ese contexto se sitúa el IPAP, cuyo hincapié en sus lineamientos y ejes de gestión técnico profesional, ético institucional, y actitudinal ha orientado la formación, capacitación y actualización de recursos humanos de la provincia de Buenos Aires avanzando hacia una redefinición de la relación del Estado y la ciudadanía. A continuación, se exponen una serie de reflexiones en torno a la incorporación y/o profundización de temas emergentes, nuevos retos y propuestas en relación a dos ejes relacionados entre sí: por un lado, la administración pública y la formación de sus agentes y, por el otro, el IPAP y el desarrollo del proceso iniciado hacia un paradigma de la administración pública que se adecue al modelo de Estado inclusivo y productivo. Ÿ

La búsqueda de nuevos consensos para la transformación:

Los consensos necesarios para la transformación del sector público y la formación de los recursos humanos desde el IPAP son instancias que deben continuar afianzándose. En el paradigma de la administración pública burocrática o weberiana, ésta se alejó de las necesidades de la ciudadanía. Así, al encaminarse escasamente hacia la eficiencia, fue generando un distanciamiento entre el ciudadano y la acción política. Ahora bien, la NGP tampoco logró avanzar hacia ello, porque con el fin de garantizar la eficiencia y calidad según los parámetros del mercado, se distanció de su función política y social. Ambos paradigmas relegan a través de sus distintos enfoques al ciudadano por considerarlo como administrado o como cliente según el modelo adoptado (Sáez, 2014). Por ello en primer lugar, es necesaria una mirada sobre el Estado en la que se reconozca la articulación de los actores de la administración estatal y del IPAP como organismo que forma parte de ella, con otros actores que hacen a la construcción del interés público: sectores privados y asociativos. En este sentido, Sáez (2014) propone que se debe aprender a gestionar en la complejidad para poder detectar y dar respuesta a las necesidades, demandas y conflictos de los ciudadanos y de las organizaciones ya que en éstos intervienen no sólo el Estado sino también actores con objetivos e intereses muchas veces contrapuestos. Para esto, es indispensable que las innovaciones lleven a mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los organismos públicos (Alujas, 2010). De hecho, el IPAP necesita seguir profundizando la vinculación existente con organismos provinciales y municipales en la administración pública y con organizaciones de la sociedad civil que participan en alguno de los ciclos de las políticas públicas. Este conjunto de actores sociales debe seguir constituyendo la base del accionar del IPAP, incorporando una mirada flexible y atenta a las nuevas necesidades que se les presentan.

Las mesas de gestión que ha venido desarrollando el IPAP como un modo de interacción con esos actores sociales son un lineamiento que debe continuarse dada su relevancia. Constituyen espacios de diálogos presenciales que posibilitan a las instituciones y organizaciones reflexionar acerca de sus demandas formativas y consensuar propuestas de abordaje con el IPAP, que posteriormente serán el foco de atención de las actividades de formación, capacitación y actualización. Ÿ

El reconocimiento de la administración pública como organización con objetivos políticos y sociales

En segundo lugar, teniendo en consideración lo anterior, es preciso asumir desde la administración pública que ésta “cumple una función política y social, no sólo de garantía de los derechos y libertades, sino de integración social, de cohesión, de dirección y de liderazgo social compartido. Esa finalidad última se legitima en la participación democrática en las elecciones y conecta con las necesidades e intereses de los ciudadanos y de la sociedad” (Sáez, 2014, p. 2). Es eso lo que permite diferenciar a la administración pública de otros actores sociales como los sectores privados y las ONG. En este marco, desde el IPAP se puede acompañar el proceso de identificación y apropiación de los organismos provinciales y municipales en la construcción de sus objetivos políticos y sociales en general. En particular, el IPAP puede apuntar a realizar propuestas formativas vinculadas con la construcción de la identidad de las organizaciones: misiones, valores, destinatarios, identificación y abordaje de problemáticas. Asimismo, desde el IPAP, es posible fortalecer la formación/capacitación en el rol del empleado y funcionario público en relación al Estado inclusivo. Además, el fortalecimiento implica priorizar propuestas formativas de acuerdo con las necesidades, objetivos y funciones de los ámbitos laborales donde los recursos humanos del sector público desarrollan sus acciones. La efectivización de las consignas de calidad, eficiencia y eficacia en las acciones de la administración pública requiere de recursos humanos que sean idóneos a los contextos de los organismos donde se desempeñan. Por lo tanto, el IPAP se constituye como un apoyo fundamental para la implementación de esos procesos. Ÿ

Abordaje y actualización de temas de agenda de la administración pública

En los últimos años, se ha asistido por parte del Estado provincial al reconocimiento de derechos humanos relacionados con la cultura, la diversidad, el medioambiente, el acceso a TIC, entre otros, con el objeto de ampliar las condiciones de ciudadanía de los sectores desfavorecidos. Esta cuestión ha generado nuevos temas, problemáticas y actores sociales que implican por un lado, ampliar los alcances de la intervención del Estado, y por el otro la innovación constante en materia de gestión pública (Alujas, 2010). Estas problemáticas han pasado a ocupar la agenda del Estado en sus distintos niveles y requieren de instancias de atención y resolución que demandan recursos humanos capacitados específicamente para su abordaje. La articulación del Estado con los sectores asociativos y privados (Sáez, 2014) es una condición importante para la búsqueda de consensos a través de una gestión pública que sea capaz de llevar adelante políticas públicas efectivas (Cepal, 2014). Por todo ello, es necesaria una administración pública flexible para la incorporación de estas problemáticas y para la generación de novedosas formas de organización y de acción. Considerando la flexibilización tanto a nivel organizativo, como en las prácticas de los recursos humanos, es preciso que desde el IPAP se acompañe la formación, capacitación y actualización en distintos temas de derechos humanos, la perspectiva de género y de la diversidad cultural, para llevar adelante acciones ligadas a las transformaciones de la sociedad actual. Asimismo, se deben realizar propuestas formativas atentas a las dificultades en el acceso y apropiación del conocimiento, como a la resistencia de nuevos cambios, por parte de los empleados y funcionarios públicos. Es decir, el IPAP como capacitador y formador de los agentes públicos para la transformación del Estado puede sistematizar propuestas formativas que sean disparadoras de discusiones sobre nuevos temas y problemas que surgen en relación con los derechos que se garantizan y efectivizan en políticas públicas. De igual forma, el Instituto puede continuar generando procesos formativos sobre cómo intervenir ante estos problemas que van

cambiando de acuerdo al contexto sociopolítico, económico y cultural, y también en relación a las nuevas normativas y a las ya vigentes que regulan la administración pública. Algunos de los temas de agenda en relación a la necesidad de transformar, adaptar y/o reactualizar las prácticas profesionales de los agentes públicos que pueden trabajarse o profundizarse son los siguientes:

Relación entre política y gestión en la administración pública (el vínculo entre lo político y lo técnico, la necesidad de la legitimación).

Detección de necesidades y prioridades de la ciudadanía y la administración como servicio público.

Agenda digital, gobierno electrónico y gobierno abierto.

Rol del empleado y funcionario público en el Estado inclusivo.

Liderazgo y gerencia pública en administraciones complejas.

Evaluación de impacto de los procesos de capacitación realizados.

Gestión de los recursos humanos para la transformación y el desarrollo (en oposición a la mera administración de RRHH).

Nuevo modelo de capacitación que acompañe procesos de construcción del aprendizaje.

El fortalecimiento de las capacidades estatales para una administración pública de calidad

En cuarto lugar, según la CEPAL (2014), la crisis internacional de 2008-2009 marcó un hito respecto al modelo predominante de desarrollo a nivel mundial y al papel del Estado como garante de la igualdad, la participación de los sectores excluidos y vulnerables, el crecimiento económico inclusivo, la sostenibilidad medioambiental, la creación de empleo y el cumplimiento de los derechos humanos. Por lo tanto, un nuevo modelo de gestión pública de las organizaciones y los recursos debe enfocarse hacia el aumento de la calidad, acceso y funcionalidad de sistemas de gobierno electrónico, información, la disminución de la burocracia y la transparencia de la administración pública, a fin de que los resultados garanticen impacto de las políticas públicas. En buena medida, el éxito de estas políticas depende del desarrollo del recurso humano del sector público (Alujas, 2004). “Un elemento clave para una gestión pública de calidad es quien la ejecuta, es decir, el recurso humano o las personas que conforman la institucionalidad pública. La fuerza de trabajo es un insumo que sumado a la infraestructura, a los recursos materiales y a los recursos financieros permiten ejecutar los procesos productivos del sector público para la provisión final de los bienes y servicios a los ciudadanos” (Cepal, 2014, pp.59-60). En referencia con la gestión pública de recursos humanos, es preciso continuar priorizando en su formación, capacitación y actualización -como ya se viene llevando a cabo desde el IPAP- no sólo lo técnico profesional, sino también lo ético institucional y lo actitudinal. La integración de estos tres ejes constituye un factor central para generar recursos humanos que contribuyan al desarrollo de políticas inclusivas y que favorezcan el rol del Estado en relación con las demandas y necesidad de la ciudadanía. Ÿ

Promover organizaciones flexibles y dinámicas acompañando los procesos de construcción del aprendizaje

En quinto lugar, otro desafío a tener en cuenta es la innovación en el sector público, de acuerdo al proceso de adaptación de las organizaciones públicas a las continuas transformaciones de un entorno en constante movimiento. La innovación en el sector público implica que las nuevas ideas (o conceptos) respondan a las necesidades específicas o problemas que se presentan ya que pueden involucrar cambios en el comportamiento de los agentes de la administración pública, en sus prácticas, en los procesos, y/o en los productos, bienes y/o servicios públicos (Alujas, 2010). Estas ideas y las acciones emprendidas para llevarlas a cabo deben apuntar a enriquecer el desempeño institucional así como a generar resultados observables. Estos resultados deben agregar valor público, contribuir al fortalecimiento institucional y mejorar la calidad de vida de la ciudadanía pero también optimizar la eficacia, eficiencia y calidad en la prestación de los servicios públicos.

Desde el IPAP, se puede dar prioridad a las líneas de acción del Sistema Provincial de Capacitación (SIPROCA) de la provincia de Buenos Aires, y fortalecer su implementación. Como destacan Laval y Napolitano (2006), la dinamización de este sistema de formación y capacitación puede realizarse a partir de la constitución (en el caso que se carezca de un área dedicada a ello), la consolidación y la reconfiguración de los planes y áreas de formación y capacitación de los organismos, a través del trabajo conjunto del IPAP con los equipos de las organizaciones para relevar, elaborar propuestas formativas y abordar, según cada situación institucional, nudos críticos de gestión que necesitan su asistencia técnica. Por otra parte, la promoción de organizaciones flexibles requiere desde el IPAP ser un actor central en los procesos evaluativos en varios sentidos: por un lado, en cuanto organismo productor de evaluaciones de distintos tipos sobre las acciones que se llevan a cabo y por el otro, en cuanto formador y capacitador en la evaluación de políticas públicas y sus alcances y limitaciones. Asimismo, puede configurarse el IPAP en un centro de referencia acerca de innovaciones en la formación de los procesos evaluativos de los recursos humanos que se desarrollan desde la administración pública. En este sentido, el IPAP puede instaurarse hacia el interior del sector público de la provincia de Buenos Aires, a la vez de ser un referente en el panorama nacional y regional, sistematizando informaciones e implementando investigaciones que sirvan para insumos en la generación de futuros lineamientos en lo referido a la formación de recursos humanos. Para ello, el establecimiento de vínculos con universidades, el Consejo Académico y el Centro de Documentación es uno de los elementos con que cuenta el IPAP para favorecer las evaluaciones, generando conocimiento para mejorar la gestión de la administración pública en estos temas.

Creación de comunidades de aprendizaje

Otro desafío se relaciona con la modalidad de formación que posibilitan las comunidades de aprendizaje virtuales. A través de éstas, un conjunto de personas puede formarse mediante un espacio abierto, participativo y reflexivo. Acompañar bajo esta modalidad los procesos formativos implica también cierta flexibilidad necesaria en las propuestas de capacitación y actualización. De este modo, el IPAP, puede facilitar el aprendizaje colectivo y la participación activa de los recursos humanos de la administración pública. Asimismo, tener en cuenta los saberes y experiencias previas de los empleados y funcionarios de los distintos organismos en las instancias de formación y capacitación es fundamental. Este lineamiento ha sido en el último año una premisa del IPAP, que puede continuarse a través de la Diplomatura, como también mediante un nuevo formato que incluya la implementación de la propuesta formativa en los ámbitos laborales de los recursos humanos. En este sentido, se pueden incorporar metodologías de acción que se desarrollen en las propias instituciones y organizaciones, que favorezcan la horizontalidad en la formación, en el cual el docente/capacitador del IPAP se constituye un facilitador, un enlace entre esos saberes en el propio contexto laboral y la nueva propuesta formativa. En consideración, para promover la modernización del Estado y la gestión pública, son necesarias formas de gestión adecuadas. Por lo tanto, se observa que la profesionalización del trabajo público constituye una condición fundamental para llevarla a cabo. Así, el sector público requiere que sus organizaciones se construyan a partir de atender a valores colectivos, a la innovación permanente, y a la colaboración interinstitucional. Esto implica formas de coordinación en redes que puedan movilizar apoyos, recursos y alianzas, que posibiliten operar en un marco de flexibilidad para generar las transformaciones indispensables en las organizaciones públicas.

Avanzar en la construcción y fortalecimiento de la administración pública a través del gobierno abierto

El gobierno abierto se ha constituido en una premisa de la administración pública a nivel provincial, nacional e internacional. La utilización de las TIC es una de las características distintivas del denominado Open Government o Gobierno Abierto (Ogov). De hecho, ya en los ´90 los gobiernos comenzaron a instalar las TIC en

las administraciones públicas como gobierno electrónico o administraciones electrónicas (e-gov) para impulsar transformaciones en la gestión del sector público (Alujas, 2010). Es necesario seguir avanzando a la consecución de nuevas formas de diálogo entre el Estado y la ciudadanía, en las cuales las TIC pueden ser un elemento facilitador a la hora de actualizar la formación de los recursos humanos orientados hacia esa tarea. La utilización de las TIC posibilita varias cuestiones: por un lado, una mayor extensión en cuanto a empleados, funcionarios y personal jerárquico pasible de participar en las propuestas formativas del IPAP. De esta manera, permite dar alcance a mayor cantidad de participantes a través de herramientas virtuales y también mantener una vía de comunicación constante con ellos. Por el otro, la facilitación de trámites administrativos resuelve la excesiva burocratización que puede dificultar el trabajo de los empleados y funcionarios de la administración pública, así como también optimizar el acceso en un plazo menor a bienes y servicios públicos por parte de la ciudadanía14. Pero, de constituirse en un medio de comunicación al alcance de los ciudadanos, el uso de las TIC desde la perspectiva del gobierno abierto permite una aproximación mayor a la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil. Ese acercamiento comprende la detección de los problemas que las afectan, la búsqueda en conjunto de las posibles soluciones, así como también de propuestas formativas para dar cuenta de ellas. Esto, y en séptimo lugar, también lleva a la posibilidad desde el IPAP de seguir formando a los recursos humanos para la construcción de un gobierno más abierto, el cual implica una administración pública vinculada con la sociedad civil a partir de la participación de distintos actores. Las TIC permitirían multiplicar los canales de interacción, comunicación y participación de la ciudadanía a través de ellas. “…Bajo la denominación genérica de “gobierno abierto”, se vislumbra una nueva filosofía de gobierno, una modalidad de gestión pública más transparente, participativa y colaborativa entre Estado y sociedad civil” (Oszlak, 2014, p. 2). Así, se apela a las TIC como un medio para ampliar la participación y el diálogo con la ciudadanía a fin de alcanzar respuestas a sus problemas. Por lo tanto, se requiere seguir avanzando en la administración pública hacia el abordaje de estos canales de diálogo con la ciudadanía. Pero advirtiendo una perspectiva crítica, se debe tener en cuenta que las TIC no resuelven la generalidad de problemas de la administración pública, tanto como que por sí solas tampoco implican que sean generadoras de mayores niveles de participación de los ciudadanos en el ámbito público. En este sentido, el IPAP cuenta con un Consejo Académico que puede ser el facilitador de las discusiones sobre los beneficios y limitaciones del gobierno abierto. Asimismo, el Centro de Documentación puede constituirse en un espacio de sistematización de estos temas, disponibles vía web y en formato impreso para los agentes del sector público.

El IPAP como promotor de la reflexión acerca de actuales debates para la adopción de nuevo paradigma para la administración pública

En la actualidad, asistimos a un debate sobre los postulados que deben orientar el funcionamiento de la administración pública para acompañar los cambios ocurridos en el rol del Estado en la última década. Como se mencionó anteriormente, en el mundo académico y en de la gestión de las políticas públicas no hay un consenso acerca de un nuevo cuerpo conceptual superador de la NGP. Sin embargo, en los últimos años, se han pronunciado varias voces señalando las limitaciones de ese paradigma y dejando expuesta la necesidad de contar con renovadas conceptualizaciones y enfoques en la materia. En relación a los conceptos y principios introducidos por dichos paradigmas a la administración pública que fueron revisados en los puntos precedentes, distintas experiencias dan cuenta de ciertas falencias respecto a la eficacia y eficiencia que se esperaba a partir del pasaje del modelo burocrático weberiano al modelo gerencial.

Oszlak (2014) señala varias cuestiones críticas a la ponderación de los beneficios de las TIC, aunque afirma que la información en relación con la transparencia y la participación es un instrumento central propia del gobierno abierto. Asimismo, Alujas (2010) plantea que las TIC pueden resolver cuestiones administrativas (trámites más sencillos y rápidos) pero no necesariamente favorecer una mayor participación de la ciudadanía.

García Delgado y Ruiz (2013) sostienen que el año 2003 marcó un cambio de época que se manifiesta en la construcción de modelo de Estado “cuyas prioridades centrales son la inclusión social, el fortalecimiento de la soberanía nacional y el protagonismo del Estado como principal agente de transformación” (García Delgado y Ruiz , 2013, p. 66). Esto significa un cambio de paradigma en términos del modelo estatal, que va del modelo neoliberal hacia un modelo que puede ser denominado productivo, inclusivo, nacional-popular o neodesarrollista. Cabe destacar que este paradigma se encuentra en plena constitución y atravesado por conflictos y retrocesos. El papel que se le otorga a la administración pública en este modelo de Estado es el de una organización que interviene para producir cambios en el escenario político. En este sentido, se produce una mayor identificación entre el ámbito de lo técnico y de lo político. La administración pública aparece así como una institución al servicio de la integración social y económica para conjunto de la sociedad, en contraposición al modelo neoliberal donde la administración pública interviene en última instancia para asistir a los que quedaron fuera del sistema (Cao, 2011). Si bien los especialistas reconocen estos cambios, no ha surgido, con la fuerza de paradigma, un cuerpo conceptual compuesto por teorías, enfoques o principios que orienten a la administración pública en relación al modelo de Estado en construcción. En este marco, se destaca el rol que puede asumir el IPAP promoviendo la reflexión y la revisión de conceptos, ideas y herramientas de la administración pública. Para ello, resulta fundamental, como señala Cao (2011), tener en cuenta que los determinantes de las políticas públicas van más allá de los modelos de gestión e incorporan elementos vinculados con fracciones sociales y económicas así como también con la coyuntura política, la historia organizacional, las condiciones de gobernabilidad, el desempeño individual de los funcionarios y de los equipos de trabajo. En esta dirección, se destaca también la importancia de hacer participar a representantes de diversos sectores y desarrollar procesos donde las actividades que se brinden con este objetivo, promuevan la capacidad de construir respuestas desde el mismo colectivo que conforma la administración pública. En síntesis, los desafíos, recomendaciones y reflexiones que se presentan ponen el eje en los agentes públicos y la incidencia que tiene el IPAP en tanto organismo rector de la formación, capacitación y actualización de los recursos humanos. El IPAP, a través de sus acciones y orientaciones, tiene un gran potencial para seguir avanzando en el desarrollo del proceso iniciado hacia un paradigma de la administración pública que se adecue al modelo de Estado que surgió de la ruptura con el neoliberalismo, y que apunta a una administración pública eficiente, con calidad y eficacia.

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