GuĂa para aspirantes a alcaldĂas y gobernaciones
Bruno Moro
Una publicación de: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Pnud
Con el auspicio de:
Asdi
Silvia Rucks Directora de País María del Carmen Sacasa Directora de país Adjunta José Ricardo Puyana Coordinador del Área de Gobernabilidad Democrática Alessandro Preti Coordinador del Área de Paz, Desarrollo y Reconciliación Fernando Herrera Coordinador del Área de Pobreza y Desarrollo Sostenible Tania Guzmán Coordinadora del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 para Colombia Daniel Vargas Coordinador del Área de Planeación Estratégica
Herramientas para construir un programa de gobierno Guía para aspirantes a alcaldíasy gobernaciones ISBN 978-958-8447-59-9 Fernando Medellín Coordinación editorial Olga González Reyes Apoyo editorial y coordinación de diseño y diagramación
Agradecimientos Esta guía se realizó con los valiosos aportes de los integrantes de las tres áreas programáticas de
Colaboración de:
pnud Colombia, del Informe Nacional de Desarrollo
Carlos Acosta
Humano, así como de los comentarios e insumos de
Amalia Alarcón Sharon Ball
oacnudh, onu Mujeres, unicef y acnur. A todos, un especial agradecimiento.
Blanca Cardona Martha B. Delgado Andrés F. Franco
Fotografías portada Alexis Forero
Mauricio Katz
Borja Paladini
Adriana León
Colprensa
Javier Nuñez
Doris Perez
Ana Patricia Polo Jimena Puyana Mariana Ríos Catalina Rodríguez
Emiro Marín Carvajal Luis Sanmiguel Piedad Martín Ruta pacífica de la mujeres
Martha Sánchez Humberto Tobón
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Fernando Travesi
Avenida 82 No. 10–62, Piso 3
Darío Villamizar
Tel: (571) 4889000 Bogotá (Colombia) Diseño e impresión Impresol ediciones Calle 78 No. 29B-44 / PBX. (1) 2508244 Bogotá (Colombia) Junio 2011
C
Presentación .......................................................................................................................... 5 Introducción ........................................................................................................................... 8 1. ¿Qué es y para qué sirve un programa de gobierno? ....................................................... 11 2. ¿Por qué un programa de gobierno debe presentar principios y propuestas concretas? 19 2.1 ¿Cómo elaborar los principios del programa de gobierno? ....................................... 21 2.2 ¿Cómo elaborar las propuestas temáticas del programa de gobierno? ..................... 22 3. ¿Cuáles son los temas indispensables en los programas de gobierno? ........................... 25 3.1 Cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) .............................................. 27 3.2 Atender el desarrollo rural .......................................................................................... 35 3.3 Fortalecer la construcción de paz y la incidencia política de la ciudadanía ............... 40 3.4 Atender y reparar a las víctimas .................................................................................. 44 3.5 Mejorar la seguridad y convivencia ciudadana ........................................................... 46 3.6 Mitigar los efectos de la violencia ocasionada por el conflicto .................................. 48 3.7 Garantizar los derechos humanos ............................................................................... 55 3.7 Impulsar la gestión ambiental y del riesgo en el territorio ......................................... 58 3.9 Garantizar la transparencia y luchar contra la corrupción ......................................... 61 3.10 Trabajar por la igualdad de género ........................................................................... 64 Epílogo ................................................................................................................................... 69 Calendario político de las elecciones 2011 ........................................................................... 70
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Foto Ruta pacífica de las mujeres
P
L
a democracia no es sinónimo de elecciones populares. Aunque éstas, entre otras condiciones, sean limpias,
permitan el acceso de poblaciones políticamente subrepresentadas a cargos de elección popular, y cuenten con una amplia votación que legitime a los gobernantes y los obligue a rendir cuentas a sus electores, no por ello se tiene una democracia de calidad. 5
La democracia es más que el cumplimiento de estas premisas electorales fundamentales para la ciudadanía política. La democracia incorpora una agenda de desarrollo que obliga al aparato estatal y a sus dirigentes a responderle a la ciudadanía por el mandato otorgado. La Constitución Política de Colombia explícitamente le señala al Estado cuáles son los objetivos y los límites de su acción. Quienes dirijan el aparato estatal y, particularmente, quienes se encuentran en los órganos de representación popular, tienen el deber de cumplir con los preceptos de la ciudadanía social que no es otra cosa que el respeto, la promoción y la garantía de los Derechos Humanos. Para mejorar la calidad de la democracia en Colombia es necesario que se articule de una manera más estrecha el programa de gobierno de los candidatos y candidatas, sus promesas de campaña expuestas en los debates electorales, con el ejercicio mismo del poder; es decir que se requiere una mayor integración entre la ciudadanía política y la ciudadanía social. Los electores deben ejercer su derecho al voto, pero
Foto Piedad Martín
Herramientas para construir un programa de gobierno
también tienen que incidir y vigilar para que el mandato entregado a sus gobernantes les garantice efectivamente su ciudadanía social, aquella prometida durante los debates electorales. Con el propósito de contribuir a que en Colombia se enlacen los procesos electorales con las acciones y resultados del ejercicio de gobierno, en un proceso dinámico y siempre alimentado por la participación política y ciudadana a través de los diferentes mecanismos establecidos para tal fin, el pnud ha diseñado una estrategia de acompañamiento a la transición de los Gobiernos territoriales durante el periodo 2011 2012. Ésta comprende, desde pautas para la elaboración de los programas de gobierno de los aspirantes a dirigir municipios, distritos y departamentos, hasta la metodología para la elaboración de los planes de desarrollo de las próximas administraciones territoriales. La guía que se presenta a continuación es el primer instrumento que se ha preparado para tal fin. Ofrece a los aspirantes y a la ciudadanía en general orientaciones claras e
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información importante para elaborar y evaluar los programas de gobierno. Contribuye por tanto a mejorar la calidad de las propuestas de los candidatos y candidatas a cargos de elección popular y a promover el voto informado de la ciudadanía. El pnud entrega esta guía a Colombia con la certeza de que se convertirá en un instrumento útil para mejorar la calidad de la democracia en el País. Bruno Moro Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Pnud
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Foto Emiro MarĂn Carvajal
Introducción
E
l presente documento responde al interés del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) de
mejorar la calidad de la democracia en Colombia, entendiendo que la contienda electoral es uno de sus componentes, que debe ser articulada al ejercicio pos terior del poder, para que el aparato estatal sea efectivamente capaz de garantizar a la ciudadanía sus Derechos Humanos. En ese horizonte, la guía tiene como objetivo brindar orientaciones para diseñar los programas de gobierno de los candidatos y candidatas a las alcaldías y gobernaciones para el período 2012-2015. 8
En particular, los siguientes propósitos han motivado al pnud para la publicación de esta herramienta: i) apoyar el cumplimiento del requisito normativo sobre la presentación de un programa de gobierno como parte de la inscripción Foto Doris Pérez
de la candidatura ante las autoridades electorales; ii) motivar a que se aprovechen los beneficios que ofrece la adecuada elaboración de los programas de gobierno tanto para la campaña electoral, como para sentar las bases de una buena gestión pública de quienes resulten elegidos; iii) estimular a los aspirantes a concentrar su mayor esfuerzo en la elaboración de sus programas de gobierno, de manera que se apropien decididamente de las propuestas ofrecidas al electorado y, por ende, que se adopten alternativas encaminadas efectivamente al desarrollo en el territorio que pretenden gobernar; iv) sensibilizar a los candidatos y candidatas sobre la trascendencia que adquieren los programas de gobierno como punto de partida del proceso de planeación territorial del desarrollo que tendrán que emprender los nuevos gobernantes; v) entregar
a la sociedad civil un instrumento que sirve como guía para evaluar la calidad de los programas de gobierno que sean inscritos; vi) facilitar a la ciudadanía argumentos e inquietudes que les permitan dialogar con los aspirantes y fortalecer de esta manera sus programas de gobierno. La guía consta de tres partes. En la primera se resuelven los interrogantes básicos sobre qué es y para qué sirve un programa de gobierno. La segunda enuncia los elementos para elaborar los principios y las propuestas temáticas del mismo. A continuación, en la tercera parte del documento, se presentan los temas que el pnud considera como centrales para ser incluidos en los programas de gobierno, teniendo en cuenta los retos que a nivel territorial afronta Colombia, las iniciativas del Gobierno nacional proyectadas o en marcha y los compromisos que el Estado colombiano ha suscrito ante la comunidad internacional. Se plantean algunas preguntas para cada uno de estos temas, de manera que la reflexión y respuesta a las mismas, orienten la elaboración de los programas de quienes aspiran a cargos de elección popular en los territorios
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y faciliten a la ciudadanía incidir en las propuestas electorales. Igualmente, con el fin de que se pueda profundizar en los temas sugeridos y revisar algunas prácticas que se han adelantado, se indica alguna bibliografía y los enlaces respectivos para su consulta. Al finalizar, se presenta el calendario electoral establecido por la Registraduría Nacional del Estado Civil para las elecciones de octubre de 2011. En el cd anexo a esta guía se presenta información estadística por municipios, distritos y departamentos relacionada con los temas tratados y con otros aspectos estratégicos para la elaboración de los programas de gobierno.
Foto Alexis Forero
Adicionalmente el pnud ha dispuesto en su página web un sitio para que la ciudadanía y quienes aspiran a los cargos de elección popular puedan consultar esta guía, la información estadística municipal y departamental, la información general sobre el proceso electoral, además de otros insumos para cualificar el debate político en los territorios. Su dirección electrónica es: http://www.pnudcolombia.org/elecciones2011/
Foto Francisco Bustamante
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Foto Luis Sanmiguel
Herramientas para construir un programa de gobierno
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1.
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Foto Emiro MarĂn Carvajal
U
sted como aspirante a ser elegido o elegida popularmente como gobernador o alcalde, debe poner
a consideración de la ciudadanía un programa de gobierno que hace parte integral de la inscripción de su candidatura ante las autoridades electorales respectivas1. El programa de gobierno se entiende como la opción de futuro que el candidato o candidata ofrece al electorado, conformada 13
por un conjunto de iniciativas encaminadas a la superación de los problemas y al aprovechamiento de los potenciales y recursos para generar opciones de desarrollo y bienestar integral de la población del territorio que aspira a gobernar. Se constituye en un manifiesto político, puesto que representa el compromiso que en su calidad de candidato o candidata hace con su electorado, quienes lo imponen como mandato a
Foto Luis Sanmiguel
través del voto para que sea cumplido por los elegidos2. El programa de gobierno sirve como:
1.1. Estrategia política para ganar seguidores Más allá del cumplimiento del requisito formal para la inscripción de la candidatura, el programa de gobierno es la principal herramienta que usted tiene como aspirante para definir y divulgar sus propuestas al electorado. De ahí la importancia para su campaña política, en tanto le ayuda a organizar sus ideas respecto a la visión futura que pretende alcanzar para que los electores puedan conocerlas y opten por el proyecto político de su preferencia.
1 Ley 131 de 1994, artículo 3. 2 El artículo 2 de la Ley 131 de 1994 establece: “En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución Política, la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un mecanismo de participación popular, en los términos de esta ley”.
Ese favoritismo se traduce en votos que finalmente expresan el apoyo de la ciudadanía por un programa de gobierno y que se constituye precisamente en un contrato colectivo que suscribe el triunfador, y sobre el cual tiene que rendir cuentas a las comunidades que lo han elegido como su opción política.
1.2. Es la base para la posterior construcción de los planes territoriales de desarrollo La elección de los mandatarios a través del voto popular supone el deseo de la ciudadanía de que se ejecuten los programas de gobierno inscritos por los candidatos y candidatas, lo que se realiza posteriormente a través de los planes de desarrollo de sus municipios, distritos o departamentos.
La Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica del Plan de
Sin embargo, es importante
Desarrollo), en su artículo 39, determina que los
su diferenciación, en tanto el
alcaldes y gobernadores elegidos deben impartir
una intencionalidad política al
las directrices para la elaboración de los planes
constituirse en manifiesto es-
de desarrollo, conforme al programa de gobierno
tratégico de los compromisos
que inscribieron en su candidatura; para ello,
que usted adquiere con la ciudadanía; por su parte, los pla-
las dependencias de la administración territorial
nes de desarrollo tienen una
y, en particular, las autoridades y organismos
intencionalidad administrativa
de planeación les deben prestar todo el apoyo administrativo, técnico y de información.
al señalar la orientación que se le dará a la gestión pública por quienes sean elegidos; además de materializar y concretar con más detalle las es-
trategias y los recursos para cumplir las propuestas del programa de gobierno, deben articularse con las políticas, programas y propuestas de los diferentes niveles de Gobierno y cumplir con los contenidos mínimos establecidos en la Ley 152 de 1994. Foto Luis Sanmiguel
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programa de gobierno tiene
“De esta manera, el plan de desarrollo es el instrumento de planificación que orienta el accionar de los diferentes actores del territorio durante un período de gobierno; en este se expresan los objetivos, metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no sólo son el resultado
de un proceso de concertación, sino que responden a
El dominio que el aspirante tenga sobre sus
los compromisos adquiridos
programas de gobierno les ayudará a enfrentar
en el Programa de Gobierno y a las competencias y recursos
con éxito los debates electorales.
definidos tanto por la Constitución como por la Ley”3. Los Consejos Territoriales de Planeación, los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales son las instancias encargadas de verificar la correspondencia de los planes de desarrollo con los programas de gobierno registrados en la inscripción de la candidatura4. Es preciso advertir que dado su carácter principalmente propositivo, los programas de gobierno no se pueden confundir con el diagnóstico de la situación actual o con una línea de base. Si bien para su elaboración usted requiere un profundo conocimiento de la situación actual de manera que sus propuestas se orienten a la solución de la problemática identificada, el documento que plasma el programa de gobierno no incluye necesariamente aspectos diagnósticos.
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En caso de incorporarlos, es conveniente que integre las cifras o situaciones estrictamente necesarias para explicar con contundencia el por qué de las propuestas que está realizando.
1.3. Documento base para los debates electorales El programa de gobierno es útil como base para los debates electorales que usted deberá enfrentar, porque: i) le ayudará a preparar sus intervenciones, resaltar los mensajes claves de su campaña, prever las posibles preguntas y respuestas al interior de los ejes programáticos, así como idear los cuestionamientos que efectuará a sus oponentes; ii) le dará mayor seguridad y dominio durante la discusión para transmitir con convicción sus opiniones y argumentos, lo que contribuirá a que se distinga de sus adversarios políticos; iii) le permitirá identificar aspectos de sus propuestas programáticas que ameriten ser complementados o mejorados, según los resultados de la controversia.
3 Departamento Nacional de Planeación y Escuela Superior de Administración Pública. El proceso de planificación en las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008 -2011. Bogotá, octubre de 2007. P. 21. 4 Ley 152 de 1994, artículo 39.
Herramientas para construir un programa de gobierno
1.4. Parámetro para la entrega y recepción de los asuntos y recursos públicos de la administración territorial El proceso de entrega y recepción de la administración territorial es un espacio de diálogo, interacción e intercambio Foto Emiro Marín Carvajal
de información sobre los resultados de la gestión pública, el uso de los recursos y los temas estratégicos para el desarrollo de la entidad territorial. En este sentido, el programa de gobierno beneficia tanto a los gobernantes elegidos como a los salientes porque: »
Foto Simone Bruno
Les traza una ruta a los alcaldes y gobernadores que realizan la entrega para que, además de la rendición de cuentas del cuatrienio que deben presentar a la ciudadanía, organicen los logros de su gestión de acuerdo con el programa de gobierno del candidato triunfador, para facilitar así el proceso de empalme entre las dos administraciones y la continuidad de iniciativas de alto impacto en el Desarrollo Humano.
Foto Luis Sanmiguel
»
A las mandatarias y los mandatarios elegidos les permite identificar y fortalecer áreas débiles que están incorporadas
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en su programa de gobierno e identificar resultados satisfactorios que merezcan tener continuidad.
El programa de gobierno se alimenta de
1.5. Instrumento para la rendición de cuentas
los resultados derivados de las anteriores
La rendición de cuentas
administraciones y del diálogo que se ha tenido
responde a la obligación del Gobierno de reportar y justi-
con la ciudadanía, por lo que es el punto de
ficar su gestión y consecuen-
partida de los procesos de planificación y gestión
temente de aceptar la responsabilidad sobre los resultados
de la siguiente administración.
de la misma. Para la ciudadanía representa la posibilidad
de conocer, solicitar y recibir explicaciones sobre las acciones y decisiones de la administración pública y, en su caso, de utilizarla como mecanismo para sancionar. Involucra, por tanto, el deber de divulgar la información y ponerla a disposición del escrutinio público. Como quiera que en nuestro país se descentralizaron competencias, recursos y el poder político para
que los alcaldes y gobernadores tomen decisiones propias de la gestiĂłn pĂşblica y el gasto, la rendiciĂłn de cuen-
Es indudable la variedad de beneďŹ cios que tienen los programas de gobierno para las
tas de las administraciones
candidaturas, y se reconoce su valor para
municipales, distritales y de-
el triunfo de las elecciones. Sin embargo,
partamentales adquiere especial importancia. Bajo este contexto, en caso de ser elegido o elegida, los logros del plan de desarrollo alcanzados en su administraciĂłn se constituyen en el ele-
otros elementos, como las redes polĂticas, las destrezas del candidato o la candidata para la comunicaciĂłn y las habilidades para desplegar simpatizantes, se conjugan y pueden afectar los resultados de la contienda electoral.
mento central de evaluaciĂłn para la rendiciĂłn de cuentas, con lo cual tambiĂŠn demuestra a la ciudadanĂa, otros niveles de Gobierno y organismos de control, el cumplimiento de su programa de gobierno. El siguiente grĂĄďŹ co muestra la relaciĂłn entre el programa de gobierno, el plan de desarrollo territorial, las polĂticas pĂşblicas sectoriales y la rendiciĂłn de cuentas.
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GrĂĄďŹ co 1 // Proceso de planeaciĂłn territorial
Programa de gobierno
FormulaciĂłn y ejecuciĂłn del Plan de Desarrollo
FormulaciĂłn y
CuĂĄl es la visiĂłn futura del desarrollo territorial?
CuĂĄles son los objetivos, las metas, las polĂticas, los programas, y los proyectos para lograr la vision futura del desarrollo?
Curso de acciĂłn CĂłmo voy a cumplir los propĂłsitos y las metas del plan de desarrollo?
RendiciĂłn de cuentas (Seguimiento y evaluaciĂłn) CuĂĄles son los logros y los resultados? QuĂŠ decisiones se adoptaron? Por quĂŠ?
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Foto Luis Sanmiguel
19
2. ¿
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Foto Luis Sanmiguel
L
os principios del programa de gobierno se conciben como los preceptos o normas éticas y políticas que
inspiran su intencionalidad como candidato o candidata. De ahí que se constituyen prácticamente en sus lemas de gobierno. Su importancia radica en que permiten: »
Comunicar sus ideas de manera sintética y convincente.
»
Hacer explícita su diferencia con los demás aspirantes.
»
Organizar las propuestas de su programa de gobierno.
»
Guiar la gestión en caso de ser elegido o elegida.
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2.1. ¿Cómo elaborar los principios del programa de gobierno? Los principios del programa de gobierno deben ser formulados atendiendo a: »
Las normas éticas y políticas de la democracia, como la inclusión social, la garantía de los Derechos Humanos, la transparencia en la gestión pública, la participación ciudadana, entre otros. Entre más cercanos sean a su ideología, sentimientos y creencias, serán más fácilmente transmitidos y defendidos durante el proceso electoral y tendrán mayor probabilidad de ser cumplidos una vez asuma el gobierno territorial.
»
Los principios ideológicos de su partido político y de los movimientos ciudadanos.
Foto Danilo Villafañe
Herramientas para construir un programa de gobierno
»
Las consultas, sondeos y debates que realice con el propio partido político, movimientos ciudadanos y con la comunidad en general. Los principios deben caracterizarse en su redacción por:
» Foto Soraya Hoyos
Ser
claros
y
comprensibles
para
la
ciudadanía:
garantizando accesibilidad para todo el electorado y evitando el lenguaje técnico. »
Ser contundentes: para expresar los mensajes claves de su candidatura.
»
Ser cortos: de manera que sus lemas de gobierno sean de fácil recordación para el electorado.
Foto Astrid Elena Villegas
Los principios de gobierno pueden ser: i) enunciados en la presentación inicial del documento del programa de gobierno que realiza el candidato o candidata al electorado; ii) descritos en un ítem independiente en el cuerpo del documento; iii) referenciados, según su pertinencia, en la explicación de los distintos ejes programáticos; iv) planteados en las actividades de divulgación del programa
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Son ejemplos de principios de gobierno los siguientes:
de gobierno y los debates
“Lograr la equidad y autonomía de las mujeres”;
electorales, sin ser incluidos
“Respeto por la vida”; y “Transparencia en el uso de los recursos públicos”.
en la publicación. Pero si bien puede o no describirlos en el documento, es importante que los tenga
como punto de referencia en todo el proceso de formulación de su programa de gobierno, de manera que orienten la definición de sus propuestas para que éstas reflejen las normas y valores éticos de la democracia consagrados en la Constitución. Con base en los principios, puede definir el nombre que le dará a su programa de gobierno; para ello, es pertinente que piense en el eslogan (lema o frase) que transmite con mayor fuerza la identidad de su candidatura.
2.2. ¿Cómo elaborar las propuestas temáticas del programa de gobierno? Las propuestas temáticas hacen referencia a los ejes o líneas programáticas sobre los cuales se fundamentará la gestión del futuro mandatario o mandataria. Por consiguiente,
éstas desarrollan los principios que usted ha definido en su programa de gobierno, planteando los lineamientos generales de acción que pondrá a consideración de la ciudadanía. Recuerde,
que
las
propuestas
temáticas
deben
caracterizarse por ser: »
Factibles, es decir, que es posible cumplirlas en el tiempo previsto, con los recursos disponibles y en el marco de las competencias y funciones de la entidad territorial.
»
Creativas, procurando que sean innovadoras y permitan el reconocimiento de los aspirantes. Otorgue un nombre a las propuestas programáticas que transmita las ideas de manera llamativa para el electorado y que denote en qué consisten las iniciativas.
»
Concretas, de manera que expongan con claridad y precisión lo que se pretende realizar. Evite dejar solamente enunciados ambiguos como “Voy a trabajar por la calidad de vida”; “Promoveré la educación de los jóvenes”; “Mejoraré la situación económica del municipio”.
»
Coherentes, para mostrar a la ciudadanía la estrecha
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relación que tienen los principios y los ejes programáticos. »
Estratégicas, atendiendo a la proyección esperada del desarrollo, a la problemática social y, en lo posible, a su causalidad, más no a intereses particulares.
»
Integrales,
buscando
que
estén
interrelacionadas,
de manera que se potencialicen entre sí para avanzar en la construcción del desarrollo deseado y se evite el planteamiento de iniciativas dispersas y atomizadas. Para su definición tenga presente: »
Los principios programáticos.
»
La problemática principal que busca solucionar.
»
Los potenciales y oportunidades existentes en su territorio.
»
Los programas liderados por el Gobierno nacional y las
Foto Simone Bruno
responsabilidades que tienen las entidades territoriales en el cumplimiento de los compromisos del Estado. »
Los programas y acciones de anteriores administraciones que han mostrado resultados satisfactorios, por lo que merecen tener continuidad.
Foto Donny Meertens
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Foto Manuel Saldarriaga
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3. ¿ & '&$*! $#+,!$
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Foto Astrid Elena Villegas
Herramientas para construir un programa de gobierno
E
l Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) tiene como misión apoyar y acompañar al Gobierno y a
la ciudadanía de Colombia para mejorar continuamente sus niveles de desarrollo. Para ello, y reconociendo los retos que afronta el país, el pnud viene cooperando a nivel territorial en un conjunto de acciones que son consideradas como fundamentales para cumplir con el mandato otorgado por la 27
Constitución Nacional a los diferentes niveles de Gobierno en torno a la garantía de los Derechos Humanos, como principio fundamental de la acción del aparato estatal. Con base en la experiencia y el conocimiento acumulado por el pnud en el desarrollo de su cooperación con diferentes entidades territoriales y grupos poblacionales, se presentan a continuación aquellos aspectos considerados de mayor Foto Andrés Paredes
importancia para el desarrollo regional en Colombia, con el fin de que sean incorporados en los programas de gobierno, en los debates electorales y en las demandas ciudadanas dirigidas a los diferentes aspirantes a alcaldías, distritos y departamentos.
3.1. Cumplir los objetivos de desarrollo del milenio (odm) Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm)5 tienen como propósito erradicar la pobreza extrema y el hambre; reducir la mortalidad infantil; reducir la mortalidad materna; alcanzar la educación primaria universal; luchar contra el vih/
5 Consultar: “II Informe nacional de seguimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Colombia” en http://www.eclac. cl/MDG/noticias/paginas/2/35552/ Colombia_2008.pdf; “Caja de herramientas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio: medir para avanzar” en http://www.pnud.org. co/img_upload/36353463616361 636163616361636163/cartilla_2.pdf
sida, la malaria y el dengue;
Cuatro de cada 10 votantes se acercarán a las urnas con la esperanza de que los candidatos
reducir
los
asentamientos
humanos críticos y proveer de saneamiento básico y
y candidatas les ayuden a superar su situación
agua a la mayor parte de
de pobreza. Considere en su programa de
la población; garantizar la
gobierno, cómo va a articular en su territorio los programas nacionales y a desarrollar iniciativas locales para la lucha contra la pobreza y la generación de empleo
equidad de género y proteger el medio ambiente. Para cumplir con los odm, Colombia
requiere
hacer
un esfuerzo adicional a la mayor parte de países del hemisferio, puesto que debe
atender los impactos más sobresalientes del conflicto interno y, en particular, a las víctimas de la violencia (desplazados, despojados, huérfanos, viudas, mutilados, amenazados, entre otros). Ello implica un gran reto para los próximos mandatarios Foto Ana Lucia Ducucara
territoriales especialmente en temas como la lucha contra la pobreza y el desarrollo económico, salud, educación y vivienda.
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Lucha contra la pobreza e impulso del desarrollo económico incluyente El Gobierno nacional desea reducir la pobreza en 2,8 millones de personas antes del 2014 y disminuir la pobreza extrema a menos del 10%. Por ello, se ha planteado la meta de sacar 350 mil familias de la pobreza extrema, a través de la articulación de planes, programas y proyectos en todos los niveles de Gobierno y de la participación activa del sector privado6. Adicionalmente, propone reducir los altos niveles de desempleo e informalidad (laboral y empresarial) que enfrenta el país. En particular, se espera pasar a niveles de desempleo de un solo dígito, lo que representaría grandes esfuerzos a nivel local. Especial atención deberá otorgarse a la lucha contra la 6 A través de la Red unidos, antes juntos. http://www.accionsocial. g o v. c o / c o n t e n i d o / c o n t e n i d o . aspx?catID=532&conID=4422
pobreza de la población desplazada, bajo el reconocimiento que su situación es más crítica comparativamente con el resto de población pobre, debido a que además de enfrentar
peores condiciones socioeconómicas a las del sitio de origen, el desplazamiento le genera importantes pérdidas de activos (capital físico, humano y financiero), ocasionando el rápido deterioro de sus condiciones de vida en los municipios receptores, como se señala en la publicación La población desplazada en Colombia: examen de sus condiciones socioeconómicas y análisis de las políticas actuales. De la misma manera, el Gobierno nacional ha impartido lineamientos encaminados a generar ingresos y empleo para la población en pobreza extrema y/o en situación de desplazamiento forzado. Su objetivo es desarrollar e incrementar el potencial productivo de esta población y alcanzar su estabilización socioeconómica7. De ahí se deriva la necesidad de reflexionar sobre los siguientes cuestionamientos, de manera que en su programa de gobierno ofrezca a los ciudadanos y ciudadanas propuestas dirigidas a estos temas8: »
¿Cómo luchará contra la pobreza en su municipio, distrito o departamento?9; ¿cómo vinculará al sector privado en los procesos de generación de empleo e ingresos?
»
¿Qué acciones de iniciativa nacional y/o local propondrá para superarla?; ¿cómo coordinará estas acciones con el Gobierno nacional?
»
¿Su municipio, distrito o departamento cuenta con instancias o estrategias que aborden las dinámicas del desarrollo económico local y su potencial para la generación de empleo e ingresos para esta población?; si es así ¿cómo las fortalecerá?, si no es así ¿piensa crear alguna?, ¿qué características tendría?
»
¿Es posible en su municipio, distrito o departamento fortalecer estructuras locales público-privadas que fomenten el desarrollo económico local incluyente?, ¿cómo lo hará?
»
¿Cómo articulará y/o complementará los programas nacionales de formación, empleabilidad y emprendimiento en su programa de gobierno?, ¿cuál es su estrategia para que estos programas lleguen a la población más vulnerable?
»
¿Qué acciones propone en el marco de la Ley 823 de 2003 sobre igualdad de oportunidades para las mujeres,
7 Departamento Nacional de Planeación (dnp). Documento Conpes 3616 de 2009. Lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento. Bogotá, D.C., septiembre de 2009 8 Ejemplos de políticas públicas territoriales de desarrollo económico incluyente se pueden ver en: “Proyecto Desarrollo Económico Incluyente” http://dei.pnudcolombia.org/docs/ P ro y e c t o % 2 0 D e s a r ro l l o % 2 0 Economico%20Incluyente%20 -%20%28Baja%29.pdf; “Informe Colombiano de Mercados Inclusivos” http://www.pnud.org.co/sitio. shtml?apc=jDa-1--&x=63114 ; “Política de Inclusión Productiva para la población en situación de Pobreza y Vulnerabilidad” de Cartagena http://dei.pnudcolombia. org/dei/images/Politica_Publica_ Inclusion_Productiva_Cartagena. pdf; “Minicadenas productivas de Soacha” http://www.pnud.org.co/ sitio.shtml?apc=jDa-2--&x=60187 9 Ver ejemplos de lucha contra la pobreza en: “Cauca sin hambre” http://www.pnud.org.co/sitio. shtml?apc=jDa-3--&x=60188; “Lucha contra la pobreza en Cesar” http://www.pnud.org.co/sitio. shtml?apc=jDa-3--&x=60191
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Herramientas para construir un programa de gobierno
para implementar programas que aseguren la no discriminación laboral de las mujeres? ¿Tiene previsto diseñar programas de formación y capacitación laboral para mujeres sin consideración a estereotipos laborales?
Salud Tres de los odm le apuestan al mejoramiento de las condiciones de salud de la población: reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna y combatir el vih/sida, la malaria y otras enfermedades10. Colombia se ha propuesto como meta en los odm al 2015 Foto Defensoría del Pueblo
reducir la mortalidad en menores de un año a 16,68 por cada 1.000 nacidos vivos; reducir la mortalidad en menores de 5 años a 18,98 por cada 1.000 nacidos vivos y lograr coberturas en vacunación del 95%. Igualmente se desea reducir la tasa de mortalidad materna a 45 por cada 100.000 nacidos vivos11. Esto solamente será posible si en su programa de gobierno tiene en cuenta las respuestas a los siguientes interrogantes: »
¿Cómo garantizará la afiliación subsidiada al Sistema General de Seguridad Social en Salud de los menores de 5
30
años y las mujeres gestantes de su municipio? »
¿Qué acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad ameritan ser fortalecidas, con el fin de incidir en las causas más frecuentes de mortalidad de los niños y
10 Ejemplo de políticas públicas territoriales en salud se puede ver en: “Política Departamental de Salud. En Santander Hacemos País” http://www.pnud.org.co// img_upload/36353463616 361636163616361636163 /Santander_Salud.pdf11 Documento Conpes Social 91 de 2005. Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio-2015. Bogotá, D.C., marzo de 2005. 11 Documento Conpes Social 91 de 2005. Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio-2015. Bogotá, D.C., marzo de 2005.
niñas de su municipio, distrito o departamento? »
¿Cómo fortalecerá la prestación de los servicios y la atención a las gestantes, en especial en las zonas rurales dispersas?
»
¿Qué adelantará para: (i) cumplir y mantener las metas de cobertura de vacunación de niños, niñas y gestantes, (ii) prevenir el cáncer de cuello uterino, (iii) prevenir embarazos en niñas y adolescentes, y (iv) prevenir y atender el vih/sida?
»
¿Qué acciones adoptará para garantizar a las mujeres, en especial niñas y adolescentes, el acceso a la salud integral, incluida la salud sexual y reproductiva?
»
¿Cómo va a enfrentar los riesgos para la salud de la población por la presencia de la malaria y el dengue,
especialmente durante las temporadas en que ocurran fenómenos climatológicos como el del niño y la niña?
Educación El propósito de los gobiernos modernos es que las niñas, niños y jóvenes puedan asistir al sistema escolar. Los que no acceden a la educación proceden de hogares pobres, cuyos padres, con frecuencia, tampoco han recibido educación formal. La administración nacional se trazó como meta lograr coberturas universales en la educación preescolar y básica e incrementar la matrícula en media hasta el 93% antes
Foto Manuel Saldarriaga
del 2015. También trata de incrementar el número de años promedio de la educación de las personas entre los 15 y los 24 años, para llegar a 10,6 años, lo cual se logra frenando la deserción escolar y promoviendo la oferta de preescolar. Las entidades territoriales están llamadas a ampliar la cobertura escolar, redoblar esfuerzos para no perder niños y niñas en los ciclos escolares y enfatizar en las
31
áreas que presenten mayor repitencia y deserción. Para lograr estos propósitos y la inclusión en su programa de gobierno, es pertinente que reflexione sobre las siguientes inquietudes: »
¿Qué acciones adoptará para ampliar la cobertura de la educación inicial?
»
¿Cómo ampliará la oferta educativa, especialmente en las áreas rurales?; ¿qué estrategias o programas requiere implementar o fortalecer para apoyar la vinculación y retención en el sistema educativo de los niños y niñas más pobres y en mayor riesgo de reclutamiento por los grupos armados ilegales?12
»
¿Qué instituciones educativas requieren mejoramiento de la infraestructura física?, ¿cómo lo llevará a cabo?
»
¿Cómo reforzará los programas de analfabetismo?
»
¿Es posible flexibilizar las jornadas de estudio?; ¿es factible promover programas mixtos de clases y trabajo en las zonas rurales?
12 Pueden servir para este propósito medidas como el otorgamiento de subsidios a los niños y niñas de familias en mayor estado de vulnerabilidad, la eliminación de los gastos en libros, útiles y uniformes, programas de alimentación en la escuela y transporte gratuito, entre otros.
Asentamientos humanos críticos Colombia tiene hoy 1,37 millones de hogares viviendo en asentamientos precarios. Con el fin de solucionar esta problemática, el Gobierno nacional se ha planteado como meta en su plan de desarrollo 2010–2014 la construcción de 1 millón de vivienda13. Los problemas de déficit habitacional en el país se explican, entre otras razones, por la persistencia del desplazamiento forzado de la población y su llegada a las ciudades; la baja oferta de vivienda de interés social y prioritaria; la escasez
El cumplimiento de las metas de los odm no solo contempla las brechas existentes entre regiones,
de tierra urbanizable en las grandes ciudades; un modelo de asignación de subsidios
sino también entre grupos de población que, por
que no asegura los cierres
razones de diversa índole, se encuentran más
financieros y la imposibilidad
rezagadas que otras en cuanto a oportunidades y avances hacia la garantía de sus derechos.
de las familias pobres para acceder al crédito. El tema de la vivienda es fundamental en el debate
32
electoral. Gran parte de la gente espera que los aspirantes a ser mandatarios propongan soluciones en materia habitacional en sus programas de gobierno14, en especial dirigidas a la población más pobre y vulnerable, para lo cual se presentan las siguientes preguntas orientadoras: 13 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”. P. 238. 14 Ver ejemplos de políticas públicas en: “Política Pública de Vivienda. Vivienda para la vida de Santander” http://www.pnud. org.co/sitio.shtml?apc=jDa-3-&x=60193 y “Política Pública de Asentamientos humanos del municipio de Soacha” http://www. pnud.org.co/sitio.shtml?apc=jDa-3-&x=60190 15 Consultar Ley 82 de 1993 “por la cual se expiden normas para apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia”
»
¿Qué programas impulsará para la construcción de vivienda nueva?
»
¿Qué acciones propone para el mejoramiento de vivienda urbana y rural?
»
¿Qué programas desarrollará para la reubicación de hogares que habitan en asentamientos precarios?; ¿qué estrategias adoptará para la legalización y mejoramiento de barrios?; ¿ha pensado en acciones para promover la titulación de predios para mujeres jefas de hogar?15
»
¿Es posible concurrir o buscar apoyo del nivel nacional, los
organismos
internacionales,
Organizaciones
No
Gubernamentales (ong) y sector privado para el cumplimiento de lo anterior?
Protección de los derechos de las mujeres Es muy importante que los candidatos y candidatas reconozcan que el desafío de lograr la equidad y autonomía de las mujeres es transversal a todos los aspectos del desarrollo y que los Gobiernos territoriales deben adoptar políticas específicas de igualdad16. En ese sentido, es esencial que incluya propuestas en su programa de gobierno, a la luz de los siguientes interrogantes: »
¿Cuál es la brecha en términos de oportunidades para el desarrollo entre hombres y mujeres en su territorio?
»
¿Cómo promoverá que las mujeres tengan acceso a oportunidades de desarrollo humano a través de programas de empleo e ingresos, participación política, atención y prevención de violencias basadas en género y salud sexual y reproductiva?
»
¿Cómo garantizará un trato igualitario en materia de educación, salud integral, seguridad social, vivienda y acceso a servicios públicos?
»
¿Qué acciones específicas de género integrará en las políticas públicas dirigidas a cumplir los odm, a atender los efec-
33
tos del conflicto, a garantizar los derechos de las víctimas, a fortalecer la participación ciudadana, entre otros? »
¿Cómo fortalecerá el empoderamiento económico y político, así como la igualdad entre mujeres y hombres, tanto en el acceso como en el control sobre los recursos económicos?
»
¿Tiene contempladas acciones para la prevención de la violencia intrafamiliar hacia la mujer?17
Enfoque diferencial: población afrodescendiente, palenquera, raizal e indígena La población negra, palenquera y raizal que representa alrededor del 10% de la población total, exhibe indicadores socioeconómicos preocupantes que la ubican entre las más retrasadas del país en el cumplimiento de los odm. A los mayores niveles de pobreza e inequidad pre-existentes, se añade la afectación aguda y diferencial que tiene el conflicto armado sobre los derechos individuales y colectivos de estos grupos poblacionales. Las múltiples
16 Ver ejemplos relacionados con la protección de los derechos de las mujeres en: “Política pública para la equidad de género en Nariño” http://www.pnud.org.co/sitio. shtml?apc=jDa-2--&x=60189 17 Consultar: Ley 1142 de 2007 “Por medio de la cual se reforman parcialmente las Leyes 906 de 2004, 599 de 2000 y 600 de 2000 y se adoptan medidas para la prevención y represión de la actividad delictiva de especial impacto para la convivencia y seguridad ciudadana”, artículo 33 referido a la Violencia Intrafamiliar; Ley 294 de 1996 “por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar”
situaciones que generan desplazamiento, confinamiento o resistencia al destierro (homicidios selectivos, masacres, amenazas, desapariciones, reclutamiento forzado de menores y jóvenes, ocupación de sus territorios ancestrales y despojo de sus tierras, entre otras), han tenido graves conFoto Equipo Suyusama
secuencias en sus estructuras familiares, sociales, eco-
Una vez formalizados los derechos de
nómicas y culturales, y en sus modelos de desarrollo,
propiedad sobre la tierra, es preciso garantizar
lo que los pone en un ma-
la protección institucional de éstos para que
yor estado de indefensión y
cualquier conflicto sea tramitado y dirimido
agrava su situación de pobreza y marginamiento. En
por vías legales; esto significa fortalecer
ese sentido, la Corte Consti-
la administración de justicia que no es
tucional ha señalado que el
competencia de las autoridades territoriales, pero sí debe ser un propósito nacional.
desplazamiento forzado es particularmente grave para los grupos étnicos, que en términos proporcionales son los que sufren un mayor ni-
34
vel de desplazamiento en Colombia (Auto 218 de 2006); de hecho declaró que el conflicto armado colombiano amenaza con el exterminio cultural o físico de los pueblos indígenas auto 004 de 2009). 18 Ejemplos de este tratamiento poblacional se encuentran en: “San Basilio de Palenque Frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio” http://www.pnud.org.co//img_ upload/36353463616361636163 616361636163/Palenque_final.pdf;; “El Caribe colombiano Frente a los odm” http://www.pnud.org.co/sitio. shtml?apc=a-c020102--&x=59496; “Una apuesta para avanzar hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en municipios del Norte del Cauca con población significativamente afrodescendiente” http://www.pnud.org.co/img_ upload/3635346361636163616361 6361636163/Proyeccion_Milenio_ Afros_Cauca_ultima_version_2_1.pdf
Superar esta situación amerita un tratamiento de aceleración y de gestión focalizada y comprometida por parte de los gobernantes territoriales, que permita disminuir estas brechas y avanzar hacia el logro más equitativo de los ODM en todo el territorio nacional18. Las comunidades indígenas también requieren de un enfoque diferencial, que para el caso de los ODM debe tomar en cuenta sus particularidades étnicas y culturales, reflejadas en sus cosmovisiones y planes de vida. En el marco de los anteriores elementos, es apropiado que responda las siguientes preguntas para encauzar la elaboración de su programa de gobierno: »
¿Cuál es la brecha en términos de oportunidades para el desarrollo entre la población negra, palenquera, raizal
e indígena con respecto al resto de habitantes en su territorio? »
¿Cómo garantizará la inclusión del enfoque diferencial con la población negra, palenquera, raizal e indígena de manera transversal en las acciones que propone para el Foto Luis Sanmiguel
cumplimiento de los odm? »
¿Qué acciones diferentes y/o complementarias en educación, salud, vivienda y género hay que emprender en su territorio para avanzar en el cumplimiento de los odm, respetando las características culturales de la población negra, palenquera, raizal e indígena?
3.2. Atender el desarrollo rural Colombia es más rural de lo que se cree. Buena parte de sus municipios tiene baja densidad de población, la mayoría enfrenta dificultades para
conectarse
por
vía
Colombia tiene uno de los indicadores de
terrestre a los principales
concentración de tierra más altos de América
centros urbanos y, lo más
Latina, donde el coeficiente de Gini es de 0,875.
importante,
las
relaciones
entre sus pobladores y el territorio que ocupan, están organizadas en torno a actividades productivas del sector rural. En buena medida gobernar es organizar y, por lo tanto, saber quiénes son y de qué viven las personas a las que se pretende persuadir con una propuesta política es el punto de partida para el éxito electoral. Entonces, si Colombia es más rural de lo que se piensa, un candidato o candidata a ser autoridad territorial debe contar con una propuesta integral de desarrollo rural que, como mínimo, comprenda cuatro grandes aspectos: (1) el acceso a la tierra, porque es el principal activo en la sociedad rural; (2) el bajo desempeño económico del sector, porque limita las oportunidades para el desarrollo de la gente que vive en y del campo; (3) la inequidad económica, social y política, porque se ensaña contra los pobladores rurales más vulnerables: campesinos, indígenas, población negra, palenquera raizal y
35
Herramientas para construir un programa de gobierno
mujeres, y (4) el conflicto armado interno, porque ha hecho de los pobladores rurales sus principales víctimas. Es igualmente importante que considere cuáles son las facultades y competencias que tiene para incidir sobre estos temas o, en pocas palabras, cuál es su margen de acción y, por tanto, en qué aspectos debe apelar a la corresponsabilidad del Gobierno nacional. Este último ha abordado una parte de la problemática rural mediante: (1) la Ley de víctimas y restitución de tierras promulgada recientemente , (2) el Plan Nacional de Desarrollo al referirse a la agricultura y el desarrollo rural como una de las Foto Colprensa
locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo; (3) la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que abre la posibilidad de instaurar esquemas asociativos entre entidades territoriales para la construcción de alianzas estratégicas tendientes a impulsar el desarrollo, la competitividad y las economías de escala. Esto implica una oportunidad política para ampliar las propuestas dirigidas a poblaciones rurales con el apoyo de la acción nacional.
36
Acceso a la tierra Colombia tiene uno de los indicadores de concentración de tierra más altos de América Latina, donde el coeficiente de Gini19 es de 0,87520. Debido a que es un factor estratégico para el desarrollo, la tierra es motivo de disputa entre muchos actores y da lugar a agudos conflictos en el sector rural, además de ser objeto de despojo por grupos que utilizan para ello la violencia y/o hacen uso ilegal de las normas jurídicas. Pero ¿cómo evitar o regular esos conflictos por la tierra? Lo primero es apelar al Gobierno nacional para impulsar criterios de equidad en el acceso mediante opciones de redistribución; esto permitirá mejorar las condiciones de vida de quienes actualmente no poseen tierra. Además, las respuestas a los 19 El gini es una medida de inequidad entre 0 y 1 en la que 1 indica la mayor concentración posible.
siguientes cuestionamientos pueden servirle como guía
20 cede-Universidad de los Andes et al. Gran Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia. En prensa.
gobierno:
para que este crucial tema sea abordado en su programa de »
¿Cómo fortalecerá la organización de las comunidades rurales para facilitar el diálogo con las instituciones
públicas y los grandes propietarios, con el fin de buscar acuerdos que permitan formas alternativas de acceso a la tierra en aras del beneficio de todos? »
¿Cómo promoverá y facilitará la legalización de los derechos de propiedad sobre la tierra de quienes la explotan y consideran que tienen derechos legítimos sobre
Foto Alexis Forero
la misma, lo cual les abrirá oportunidades para acceder a crédito, subsidios y servicios del Estado, fortaleciendo su condición de ciudadanos?21 »
¿Cómo promoverá y facilitará el acceso de la mujer campesina a la propiedad o tenencia de tierra?22 Foto Luis Sanmiguel
Desempeño económico del sector rural Una de las mejores apuestas de los Gobiernos territoriales es el buen desempeño del sector rural, especialmente de las actividades productivas, lo que se refleja en mayores índices de crecimiento, más empleo e ingresos y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. De ahí la relevancia que tiene el análisis de las siguientes preguntas para la formulación de su programa de gobierno: »
37
¿Cómo logrará que el sector rural tenga un mejor desempeño? ¿Qué iniciativas propone para activarlo, especialmente desde una perspectiva de desarrollo de mercado justo, ampliación de oportunidades de comercialización y posibilidades para el desarrollo de mercados limpios?
»
¿Cómo contribuirá su gobierno a ordenar el uso del suelo con el fin de hacer más competitiva y eficiente la agricultura, avanzar en el manejo adecuado del medio ambiente y en la conservación de las fuentes de agua?23
»
¿Cómo hará en su gobierno para estimular la inversión, los emprendimientos y los cambios de producción?; ¿es posible invertir recursos del presupuesto territorial para el suministro de los bienes públicos que requieren los agentes privados (por ejemplo, vías e infraestructura, información, apoyo a la investigación tecnológica, riego en pequeña escala de uso comunitario, centros de acopio, empresas transformadoras de productos)?
21 Tenga en cuenta que puede ser útil la adopción de medidas como la disminución de los costos de los trámites, así como la asesoría a los campesinos y poseedores de derechos. 22 Consultar la Ley 823 de 2003 “por la cual se dictan las normas sobre igualdad de oportunidades para las mujeres” y la Ley 731 de 2002 “por la cual se dictan normas para favorecer a las mujeres rurales” 23 Recuerde que los conflictos de uso del suelo, es decir, destinarlo a actividades para las cuales no son apropiados (por ejemplo, ganadería donde debe desarrollarse la agricultura o viceversa) pueden disminuirse con la aplicación de los planes de ordenamiento territorial.
»
“La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento” y alcanzarla es una responsabilidad
¿Cómo brindará aseso-
ría técnica y capacitación a los productores rurales?; ¿qué estrategias desplegará para
de todos y todas; del Gobierno nacional, pero
afianzar su organización y
también de las entidades territoriales.
asociación?; ¿qué gestión realizará ante las instancias de-
partamentales o nacionales para lograr el apalancamiento de estas iniciativas? »
¿Es posible adoptar medidas tributarias en el territorio encaminadas a desincentivar la acumulación de tierras ociosas, fomentar cambios en el uso del suelo (menos ganadería y más agricultura) o promover nuevas actividades productivas?
»
¿Cómo garantizará el cumplimiento del régimen laboral por los empresarios rurales y de las normas ambientales que eviten la creación de riesgos naturales?
Foto Luis Sanmiguel
»
¿Tiene contemplado el diseño y desarrollo de planes específicos de acceso al crédito agrario, asistencia técnica, acceso a tecnología agropecuaria para las mujeres
38
campesinas?
Inequidad económica, social y política en las zonas rurales Foto Emiro Marín Carvajal
Para el año 2009, el 64,3% de la población rural vivía en la pobreza y el 29% en condiciones de miseria24, siendo los más afectados los campesinos, indígenas y afrocolombianos. A este panorama sombrío se agrega la triple discriminación a la que están sometidas las mujeres rurales, sean ellas campesinas, indígenas o afrocolombianas: (1) la discriminación histórica originada por el tratamiento inequitativo que reciben por el hecho de ser mujeres; (2) aquella que reciben por hacer parte de la sociedad rural, y (3) la que nace del daño desproporcionado que sufren como víctimas de los efectos del
24 Misión para el empalme de las series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (mesep). Departamento Nacional de Planeación (dnp) y Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane).
conflicto armado interno. Además, las poblaciones rurales tienen las tasas más bajas de escolaridad y de cobertura en salud, poca participación en el mercado laboral y altos niveles de informalidad, todo lo
cual puede resumirse en una ”Falla de reconocimiento”25 por parte del resto de la sociedad, es decir, en la no valoración de un sujeto particular para dar paso a sus derechos y a la constitución de ciudadanía. Lo anterior se refleja en la impotencia política de los pobladores rurales para que sus necesidades y aspiraciones
Foto Emiro Marín Carvajal
se conviertan en voz y sean recogidas por el sistema político. Ninguna propuesta de gobierno tiene futuro si no combate las inequidades persistentes en la sociedad rural. Primero, porque son éticamente inaceptables. Segundo, porque la falta de oportunidades de inclusión es un obstáculo para cualquier apuesta de desarrollo económico. Tercero, porque el principal recurso de un país es su gente y fortalecer las capacidades que les permitan alcanzar el proyecto de vida que deseen, es la mejor inversión para el futuro. Y cuarto, porque construir democracia pasa por brindar a todos las mismas oportunidades para acceder a los recursos políticos, o lo que es lo mismo, para participar en la toma de las decisiones que nos competen y afectan. Para que su programa de gobierno contemple la inequidad
39
rural debe entonces, como mínimo, responder a los siguientes cuestionamientos: »
¿Qué iniciativas propone tanto de choque que atiendan problemas como nutrición y salud, como de mediano y largo plazo que brinden opciones de superación efectiva de las trampas de la pobreza (cobertura en educación, alternativas para la generación de ingresos y programas dirigidos a jóvenes, entre otras temáticas prioritarias)?
»
¿Cómo pretende fortalecer y asegurar mayor estabilidad a las economías campesinas? ¿Es necesario reestructurar los Consejos Municipales de Desarrollo Rural? ¿Es posible elaborar proyectos locales de desarrollo rural con participación y compromisos de la comunidad y las autoridades?
»
¿Cómo garantizará el reconocimiento e interlocución con las organizaciones de los pobladores rurales para que las comunidades desarrollen capacidades que les permitan
25 Esta falla niega a su vez la redistribución de activos a favor del sujeto no valorizado y deriva también en una “falla de redistribución”, a partir de las cuales la sociedad no reacciona para integrarlo al desarrollo.
involucrarse en los procesos de desarrollo e interpelar a las autoridades? »
¿Cómo velará porque sus propuestas de solución consideren medidas especiales tendientes a compensar el impacto desproporcionado que sobre las mujeres tienen las
Foto Alex Forero
problemáticas abordadas en el ámbito rural? El cuarto componente relacionado con el conflicto armado interno, que ha hecho de los pobladores rurales sus principales víctimas, se trata en los siguientes puntos.
3.3. Fortalecer la construcción de paz y la incidencia política de la ciudadanía “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumpli-
Un programa de gobierno debe considerar, por lo menos: i) fortalecer la acción de las autoridades
40
miento”26 y alcanzarla es una responsabilidad de todos y todas; del Gobierno nacional,
de seguridad y de justicia, ii) acercar la justicia
pero también de las entida-
restaurativa a los ciudadanos, iii) reducir los
des territoriales. En Colom-
factores de riesgo, iv) atender a grupos vulnerables
bia se ha confundido regularmente la paz o el trabajo
y minorías, v) recuperar y mejorar los entornos
por ella con los procesos de
urbanos deteriorados y vi) mejorar la percepción de
negociación o con el combate
seguridad promoviendo el uso adecuado del tiempo libre y el espacio público
frontal a los grupos violentos. Esta visión reduccionista del fenómeno del conflicto ha impedido que los Gobiernos territoriales asuman respon-
sabilidades importantes en el campo de la convivencia y la democratización de las sociedades. Se suele responsabilizar exclusivamente al Gobierno nacional por el tema de la paz y desconocer las voces de la ciudadanía que pide a las autoridades territoriales que adelanten programas para aclimatar la confianza y el diálogo social en diferentes lugares de la geografía colombiana. La paz no solamente es la superación de la violencia, es la 26 Constitución Política Colombia 1991, artículo 22.
de
alternativa para transformar de manera pacífica los conflictos que se presentan en las regiones. La paz es el ejercicio de los
derechos y de la dignidad de la población colombiana en un marco de democracia, diversidad y pluralidad.
La incorporación del enfoque de construcción de paz en el programa de gobierno, es
Desde el punto de vista de
conveniente para resolver democráticamente
los territorios, la construc-
los conflictos y superar las profundas causas
ción de paz se convierte en un esfuerzo entre las autoridades y las comunidades
de la situación de violencia e inequidad en los territorios.
afectadas por los conflictos y la violencia, orientado a generar condiciones para que las sociedades sean capaces de tramitar sus diferencias de manera no violenta, suscitar en la sociedad procesos transformadores en lo político, lo económico, lo cultural, lo social y lo ambiental, y prevenir la activación o reactivación de confrontaciones violentas. Por ello es importante que los candidatos y candidatas, al elaborar sus programas de gobierno, piensen qué pueden hacer, desde las administraciones territoriales, por construir la paz en los términos mencionados. Lograr la paz requiere conjugar el espíritu, el conocimiento y la experiencia de muchas personas con un compromiso de construcción colectiva, el cual puede encontrar en los programas de gobierno una ocasión para avanzar decididamente. Construir paz significa articular muchos de los esfuerzos que se plantean en esta guía. Sin embargo, es la construcción de sujetos políticos capaces de incidir en las decisiones de gobierno y la generación de espacios de encuentro entre las comunidades, y entre ellas y las instituciones para dirimir conflictos y construir escenarios colectivos de desarrollo humano, los componentes que cimientan los esfuerzos en los restantes campos. La incidencia política de la ciudadanía, y especialmente de los grupos más vulnerables, es decir, con mayores brechas en su desarrollo humano y menos representados en el escenario político territorial, es central para el éxito de los gobernantes. El ideal de una Colombia participativa establecido en la Constitución de 1991 contrasta con un gran número de ciudadanos y ciudadanas sin voz y sin alternativas para incidir
41
Herramientas para construir un programa de gobierno
en las decisiones de interés público. Han sido subutilizados los mecanismos de participación previstos en la Ley 134 de 1994, haciendo de estas instancias espacios sin relevancia en la vida de los territorios, lo que ha reforzado la imagen ciudadana sobre la inutilidad de su movilización. Foto Martha Repullo
Candidato o candidata, la incidencia de la ciudadanía puede ser uno de los mayores activos de su administración. En este campo puede plantear una política integral para mejorar la confianza de la ciudadanía y de sus organizaciones en las instituciones estatales. Puede analizar las ventajas que genera para su gobierno la profundización de la participación para la incidencia ciudadana. Además, tenga en cuenta los siguientes elementos para ofrecer al electorado propuestas específicas tendientes a mejorar la incidencia ciudadana en las decisiones que adopte su administración: a) Ya existe normatividad clara acerca de los mecanismos e instancias para la participación e incidencia de la ciudadanía27. b) No se requieren muchos recursos ni mucho ingenio, sólo
42
con que decida fortalecer los espacios ya institucionalizados tendrá resultados extraordinarios28. 27 Consultar la Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, en http://www.secretaria senado.gov.co/senado/basedoc/ ley/1994/ley_0134_1994.html
c) Recuerde que cualquier estrategia de promoción de la participación ciudadana deberá privilegiar la inclusión de los grupos sub-representados (población indígena, grupos étnicos, mujeres, jóvenes, discapacitados, víctimas, desplazados, entre otros)29.
28 Consultar: Procuraduría General de la Nación. “Guía de la Participación Ciudadana”, en http:// www.procuraduria.gov.co/html/ sitio_guia/index.html
d) También debe facilitar el ejercicio del control social por
29 Consultar ejemplo de línea de base para fortalecer la incidencia de población afro en: pnud. “Participación e Incidencia Política de la Población Afrocartagenera”, febrero de 2011, disponible en http://www.pnud.org.co//img_ upload/3635346361636163616 3616361636163/prologo_ cartagena2.pdf
de construcción de paz e incidencia ciudadana:
parte de la sociedad civil organizada de su territorio. Candidato o candidata, analice los siguientes interrogantes útiles para orientar su programa de gobierno en el componente »
¿Cómo fortalecerá las organizaciones sociales (gremiales, comunales, vecinales, productivas, recreativas, entre otras)?; ¿cómo estimulará un espacio de diálogo y relacionamiento rutinario entre las autoridades locales del poder ejecutivo (alcaldía o gobernación y secretarías de despacho) con el poder legislativo (Concejo Munici-
pal o Asamblea Departamental), agentes de los órganos de control y ministerio público y representantes de las organizaciones sociales, como escenarios para recuperar la confianza de la ciudadanía en el Estado y en la política? »
¿Cuáles grupos de población (mujeres, jóvenes, grupos étnicos, víctimas y entre éstas personas en situación de desplazamiento) se encuentran sub-repre-
Escuchando las voces de las víctimas se podrá
sentados en el escenario
encontrar mecanismos de atención y reparación que
político? ¿Cómo puede
sean más efectivos y tengan mayor impacto. Las
estimular su organización,
representación
y
reconocimiento en el te-
víctimas del conflicto son ciudadanos y ciudadanas que tienen derecho a recuperar todos sus derechos.
rritorio? »
¿Hay iniciativas de desarrollo y paz actualmente en el territorio?, ¿cuáles son y cómo las fortalecerá?, ¿existe algún buen ejemplo para la promoción de la participación e incidencia ciudadana?, ¿vale la pena reforzarlo y ampliarlo a futuro?30
»
¿Cuál será el rol de las mujeres en la definición e implementación de políticas de construcción de paz?31
»
¿De qué manera va a contrarrestar la desconfianza ciudadana hacia las instituciones territoriales32?; ¿cómo va a habilitar un proceso de diálogo permanente sobre visiones del desarrollo con la participación activa de todos los actores del territorio?
»
¿De qué manera fortalecerá la planeación para el desarrollo incorporando realmente en el proceso la opinión de la ciudadanía?; ¿qué indicadores definirá para saber que lo está logrando?
»
¿Se apoyará en la consulta de las instancias territoriales de participación establecidas legalmente para tomar sus decisiones?, ¿cómo reactivará o consolidará estas instancias?; ¿qué estrategias adoptará en su gobierno para activar el Consejo Territorial de Planeación?, ¿en qué términos será su relación con el Consejo de Política Social?33
30 Consultar: Centro Regional lac pnud. “Políticas Públicas para el Desarrollo Humano ¿Cómo lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y El Caribe?”, en http://www.pnud.cl/ odm/4-1.asp 31 Consultar la resolución 1325 de 2000 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. 32 Consultar: Centro Regional lac pnud. “Democracia/Estado/ Ciudadanía. Hacia un Estado de y para la Democracia en América Latina”, disponible en http://www. undp.org/latinamerica/docs/Democracia_en_A%20_Latina.pdf 33 Para fortalecer los Consejos de Política Social se puede consultar “Construcción de políticas públicas participativas. El Caso del Consejo de Política Social de Cartagena 2008-2010” en: http://pnud.org.co/ img_upload/363534636163616361 63616361636163/Construccion_de_ Politicas_Publicas_Participativas.pdf
43
Herramientas para construir un programa de gobierno
»
¿Cómo fortalecerá la capacidad del municipio, distrito o departamento para monitorear y evaluar los planes, programas y proyectos, medir su impacto y brindar información oportuna y confiable a la ciudadanía?
»
¿Cómo va a construir y poner en marcha una estrategia que transcienda el interés puramente consultivo para adentrarse en un interés de cogestión con la ciudadanía?; ¿de qué manera incentivará una mayor responsabilidad de los sectores sociales en la solución de las problemáticas presentes en su territorio?
Fotos Emiro Marín Carvajal
3.4. Atender y reparar a las víctimas Si un aspirante a la gobernación o alcaldía conversa con la ciudadanía, se dará cuenta que la mayoría ha sufrido directa o indirectamente por el conflicto. Son víctimas de desplazamiento forzado, de amenazas, de violencia sexual, de minas antipersonal, también pueden ser familiares de víctimas de desaparición forzada y de asesinato, que viven en las veredas, cabeceras municipales y capitales de los departamentos de Colombia.
44
En el país hay 3.711.745 personas inscritas en el Registro Único de Población Desplazada -a 27 de abril de 2011-, más los desplazados no registrados, lo que evidencia la magnitud de la situación, como se verá posteriormente. De las víctimas que hay por desplazamiento forzado y otros delitos la Fiscalía General de la Nación reporta 299.551 víctimas registradas y Acción Social, 330.702 solicitudes de reparación por vía administrativa a 30 de junio de 201034. En los dos últimos años, la atención y reparación integral de las víctimas del conflicto se ha posicionado en la agenda política nacional y se ha convertido en una de las prioridades 34 Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (cnrr). Informativo de Justicia y Paz. Caminos. Edición No. 6. Agosto de 2010. P. 2 35 Ley 1448 de 2011. Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
del Estado, gracias a la ley de víctimas y restitución de tierras promulgada en junio de 201135. En la ley sobre el tema se delegan importantes responsabilidades a los Gobiernos territoriales, dentro de las cuales se encuentran: a) Elaboración del censo de víctimas del conflicto armado y evaluación de su vulnerabilidad.
b) Diseño e implementación de programas de prevención, asistencia, atención, protección y reparación a las víctimas que cuenten con asignación presupuestal. c) Formulación de estrategias de seguridad pública para prevenir afectaciones a los derechos de las víctimas o de los funcionarios especialmente en los procesos de restitución. d) Prestación de asistencia humanitaria y atención inmediata, y conforma-
Los gobernantes territoriales tienen un gran compromiso en relación con los temas de convivencia y seguridad ciudadana por su
ción de comités territo-
responsabilidad constitucional en el tema, pero
riales para la atención y
más importante, por su cercanía a la complejidad
reparación integral a las víctimas. e) Garantizar la prestación de los servicios de salud, educación, agua potable
y variedad de manifestaciones de inseguridad ciudadana, que les permite asumir nuevas aproximaciones y soluciones.
y saneamiento básico. En este contexto, se hace imprescindible que las alcaldías y
45
gobernaciones diseñen y apliquen políticas que permitan garantizar los derechos de las víctimas que, en el marco de la nueva ley, deberá hacerse diferenciando claramente la atención humanitaria de emergencia, los servicios sociales a los que tiene derecho cualquier ciudadano o ciudadana (independientemente de que sea o no víctima del conflicto) y las medidas específicas de reparación. Esta amplia demanda social y la obligación normativa ponen de presente la imperiosa necesidad de abordar el tema en su programa de gobierno, para lo cual es pertinente que examine y resuelva los siguientes interrogantes: »
¿Qué papel jugarán las organizaciones de víctimas en su administración?, ¿qué propone para fortalecer y proteger estas organizaciones de víctimas?, ¿cómo trabajará con las víctimas, especialmente niños, niñas y mujeres, y sus organizaciones en el diseño, planificación e implementación de las políticas de atención y reparación?
Foto Defensoría del pueblo
Herramientas para construir un programa de gobierno
»
¿Es posible crear una dependencia en la alcaldía o gobernación que se encargue de estos temas?; en caso contrario, ¿qué instancia asumirá estas responsabilidades?, ¿cuántos recursos del presupuesto asignaría a este tema?
» Fotos Doris Perez
¿Qué mecanismos piensa articular desde la alcaldía o gobernación para la protección de las víctimas de manera que se garanticen los derechos a la verdad, justicia y reparación?; ¿tiene alguna propuesta concreta para facilitar la coordinación con los otros niveles territoriales y el ámbito nacional?
»
¿Con qué insumos cuenta la alcaldía o gobernación para la implementación de la estrategia del modelo único de atención
Foto Luis Sanmiguel
integral a las víctimas?; ¿conoce iniciativas de atención a las víctimas de otras alcaldías o gobernaciones que puedan servirle de referencia o consulta para diseñar la suya?36 »
¿Qué acciones emprenderá para la protección de las mujeres ante la violencia de la que son víctimas en el marco del conflicto, especialmente la violencia sexual, garantizando la verdad, la justicia y la reparación?37
46
3.5. Mejorar la seguridad y convivencia ciudadana 36 Algunos ejemplos de experiencias que se están implementando son: Centro de Atención a Víctimas de las Violencias y Graves Violaciones a Derechos Humanos (cavidh) de la Alcaldía de Bogotá; Programa de Atención a Víctimas del Conflicto Armado de la Alcaldía de Medellín; Programa Departamental de Atención Integral a Víctimas del Conflicto y Reintegración Comunitaria (pavirec) de la Gobernación del Cesar y Mesa Interinstitucional de Atención a Víctimas de la Gobernación de Nariño. 37 Se pueden consultar datos específicos sobre esta temática en el “X Informe sobre violencia sociopolítica contra mujeres, jóvenes y niñas en Colombia” elaborado por la Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado.
La seguridad ciudadana hace énfasis en la protección de los individuos, de las comunidades y sus entornos y de las instituciones democráticas. La violencia y la inseguridad se constituyen en barreras para el libre ejercicio de los derechos, la construcción de la paz y la generación de mejores condiciones para el desarrollo. El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” reconoce que los índices de violencia del país son todavía elevados bajo estándares internacionales y que la naturaleza de las amenazas de la violencia ha sufrido transformaciones. Entre éstas se mencionan: (1) la profundización de la dependencia de los grupos guerrilleros de actividades como el narcotráfico y otras prácticas criminales; (2) el surgimiento de las Bandas Criminales (bacrim) como agrupaciones de carácter multidelictivo que en la búsqueda por controlar las economías y actividades ilega-
les, han combinado el narcotráfico con su capacidad armada y acción violenta en ciertas zonas rurales y las periferias de algunos centros urbanos; (3) en las ciudades, a pesar de la mejoría sustancial en algunos de los indicadores (por ejemplo, el total de hurtos de automotores y hurtos a enFoto Simone Bruno
tidades financieras), los índices de homicidio en algunos centros urbanos presentan cifras muy altas y tendencias que no evidencian un decrecimiento pronunciado; (4) el incremento continuo de los delitos contra la familia y violencia sexual, y (4) la multiplicación de fenómenos delincuenciales como el microtráfico, el robo de motocicletas y el hurto común, entre otros, que afectan la percepción de
Foto Simone Bruno
tranquilidad y seguridad de los ciudadanos. El Informe sobre Desarrollo Humano para América Central 2009-2010 del pnud realizó una revisión de siete ejemplos de ciudades y casos38 que han logrado disminuir notablemente sus tasas de violencia y criminalidad. Con base en estas experiencias, propone un decálogo de factores para el éxito de los programas en esta materia: »
Las autoridades y la ciudadanía entienden que sin
47
seguridad no es posible disfrutar de los demás derechos; la seguridad es parte esencial de la estrategia de desarrollo. »
La seguridad es un derecho que debe garantizar cualquier Gobierno, independientemente de su ideología.
»
La seguridad requiere de liderazgo de las autoridades, quienes asumen la responsabilidad ante la ciudadanía y coordinan la actuación de las agencias en el marco del Estado de Derecho.
»
La seguridad no es solamente un problema de policías y de jueces. Se necesita la participación de las demás instancias responsables de las estrategias de prevención.
»
Las políticas de seguridad ciudadana requieren continuidad entre Gobierno y Gobierno.
»
El éxito depende de información objetiva, confiable y permanente acerca de los hechos, actores, raíces y dinámica del delito.
»
La información se usa para entender la evolución del fenómeno, orientar el trabajo de campo, evaluar las
38 Los ejemplos fueron: Bogotá y Medellín en Colombia, Guayaquil en Ecuador, el estado de Sao Paulo en Brasil, la ciudad de San Diego en Estados Unidos, los “hooligans” en Inglaterra y la alianza entre mafia y políticos de Italia.
Herramientas para construir un programa de gobierno
estrategias, controlar a los funcionarios y adoptar los cambios necesarios. »
Las estrategias van directamente a los puntos nodales del problema y buscan el flanco débil del adversario.
»
La seguridad supone conocimiento directo del problema, descentralización y flexibilidad por parte de las autoridades nacionales y locales.
»
La ciudadanía debe estar bien informada sobre el problema y los avances de la estrategia para que le brinde apoyo. Debido a que la seguridad ciudadana está actualmente en
el centro de las preocupaciones de los colombianos, el electorado reclamará a los candidatos y candidatas propuestas concretas en sus programas de gobierno39. En ese sentido, reflexione, como mínimo, sobre las respuestas a las siguientes preguntas: »
48
39 Para conocer más sobre este tema puede revisar los siguientes documentos: pnud, Informe sobre Desarrollo Humano para América Central 2009-2010, en: http:// www.pnud.org.sv/2007/sc/content/ blogcategory/0/88/; pnud, Seguridad comunitaria y cohesión social, Community Security and Social Cohesion, 2009, en: http://www. securitytransformation.org/images/documentos/687_undp_bcpr_ cssc_Concept_Paper_Final.pdf 40 Tenga presente, entre otros, programas de control al porte y la tenencia de armas; campañas de desarme voluntario; recuperación de espacio público y mejoramiento de entornos urbanos deteriorados que faciliten los actos delictivos; prevención temprana del delito en establecimientos educativos; prevención de la violencia intrafamiliar y la violencia sexual; prevención del consumo de sustancias psicoactivas y de alcohol; prevención de la accidentalidad vial y generación de una cultura de seguridad vial; transformación de imaginarios y prácticas culturales que valoran positivamente fenómenos violentos y criminales.
¿Cómo fortalecerá la estructura administrativa para gestionar la convivencia y la seguridad ciudadana?; ¿cómo fortalecerá el Consejo de Seguridad en su administración?
»
¿Cómo implementará y/o fortalecerá un sistema que aporte información para la focalización y priorización de acciones?
»
¿Qué estrategias adoptará para fundamentar el concepto de cultura ciudadana en procura de lograr el acatamiento voluntario de las normas por parte de los habitantes?; ¿qué estrategias propone para la prevención específica de riesgos?40
»
¿Qué acciones desarrollará para la utilización de mecanismos alternativos de resolución de conflictos?, ¿cómo fortalecerá los sistemas de denuncia y la atención a las víctimas de los delitos de violencia sexual y violencia intrafamiliar?
3.6. Mitigar los efectos de la violencia ocasionada por el conflicto Mitigar los efectos de la violencia en un entorno conflictivo constituye uno de los principales retos de gobernantes y gobernados en las entidades territoriales. Los aspirantes a ser mandatarios deben incluir en sus programas de gobierno propuestas de políticas para cuatro poblaciones específicas, a saber: ciudadanos desplazados forzosamente; niños, niñas y jóvenes en riesgo de reclutamiento por los grupos armados
ilegales; poblaciones en riesgo por minas antipersonal; y grupos de excombatientes reintegrados.
!" #$#%& '() *)+$# ) En el Registro Único de Población Desplazada, a 27 de abril de 2011, se encuentran incluidas 3.711.745 personas en situación de desplazamiento. Si se tiene en cuenta la población colombiana del Censo de 2005, esto significaría que el 8,1% de las personas que habitan el territorio nacional son desplazadas internos por el conflicto, fenómeno que se sigue presentando por que persisten las causas objetivas que lo causan. Esta cifra ubica a Colombia como uno de los cuatro
Foto Luis Sanmiguel
países del mundo con mayor número de desplazados internos. Más allá de la Ley 387 de 1997, la Corte Constitucional, en el marco de los Principios Rectores del Desplazamiento Interno41, ha impartido órdenes precisas al Estado colombiano para que brinde atención integral a la población desplazada y se supere el “estado de cosas inconstitucional”. Igualmente, la Ley 1190 de 2008 y el Decreto 1997 de 2009, entre otras disposiciones, reorganizan el sistema de competencias y coordinación entre
49
las entidades territoriales y la Nación respecto de la población desplazada. También el Ministerio del Interior y de Justicia, en cumplimiento del auto 07 de 2009 de la Sentencia T-025 de 2004, seleccionó 255 municipios de 29 departamentos que requieren más apoyo para atender eficaz y eficientemente a la población desplazada. En los instrumentos señalados anteriormente se indican las responsabilidades de las entidades territoriales, dentro de las cuales se destacan: »
Garantizar el funcionamiento continuo de los Comités de Atención a la Población Desplazada42.
»
Cumplir cabalmente con las funciones en materia de atención a la población desplazada y colaborar con el Gobierno nacional en la definición y ejecución de mecanismos que permitan lograr el goce efectivo de sus derechos43.
»
Dar prelación al gasto público destinado a la población desplazada dentro del gasto público social . 44
41 Para conocer los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consultar: http://www.icrc. org/web/spa/sitespa0.nsf/html/ 5tdmhb 42 Sentencia T-025 de 2004, numeral 10 “Consideraciones y Fundamentos” y Decreto 1997 de 2009, artículo 2 43 Auto 07 de 2009 de la Sentencia T-025 de 2004, orden quinta 44 Auto 176 de 2005, de la Sentencia T-025 de 2004, orden séptima
Herramientas para construir un programa de gobierno
»
Asignar el presupuesto necesario y suficiente para la prevención del desplazamiento forzado, la atención integral y el goce efectivo de los derechos de las personas desplazadas45.
»
Elaborar o actualizar el Plan Integral Único (piu), asegurar su inclusión y armonización en los planes de desarrollo territoriales, con la participación de la población desplazada en el proceso y el presupuesto necesario para su ejecución46. En particular, las autoridades territoriales que sean elegidas en el 2011 tienen un plazo de 3 meses a partir de su posesión para cumplir esta orden47.
»
Diseñar y coordinar las acciones dirigidas al goce de los derechos de las poblaciones retornadas, reubicadas o reasentadas que se encuentren en su jurisdicción48.
»
Garantizar la atención humanitaria de urgencia a la población que manifiesta estar en situación de desplazamiento49.
Reclutamiento de niños, niñas, adolescentes y jóvenes En Colombia, el reclutamiento y la utilización de niños,
50
niñas, adolescentes y jóvenes por parte de los grupos armados ilegales se ha generalizado y es motivo de preocupación por las secuelas que les ocasionan. 45 Auto 314 de 2009, de la Sentencia T-025 de 2004, orden octava 46 Auto 383 de 2010 de la Sentencia T-025 de 2004, orden décimo octava 47 Auto 383 de 2010 de la Sentencia T-025 de 2004, orden décimo novena
El Gobierno nacional cuenta con dos instrumentos fundamentales para enfrentar este flagelo: (1) La Comisión Intersectorial para la Prevención del Reclutamiento y Utilización de Niños, Niñas y Adolescentes por los Grupos Organizados al Margen de la Ley, creada por el Decreto 4690 de 200750, que ha priorizado 114 municipios, 6 localidades de Bogotá y los territorios étnicos que reportan riesgo de
48 Decreto 1997 de 2009, artículo 2
reclutamiento; (2) el Documento Conpes 3673 de 2010
49 Ibid
que define la “Política de prevención del reclutamiento
50 Consultar Decreto 4690 de 2007 en: http://www.avancejuridico.com/actualidad/documentosoficiales/2007/46831/d4690007.html
y utilización de niños, niñas, adolescentes por parte de
51 Consultar Conpes 3673 de 2010 en: http://www.dnp.gov.co/ PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket =QKkqSy93DmA%3D&tabid=1063
18 instituciones del Estado colombiano en el enfoque de
los grupos armados organizados al margen de la ley y de los grupos delictivos organizados”, la cual compromete protección integral a la niñez que está consagrado en la Convención sobre los Derechos del Niño51
Otra guía que puede ayudar a los próximos alcaldes y gobernadores es la Resolución 1612 de 2005 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas52, útil para monitorear la situación de los niños y niñas víctimas de los conflictos armados e incidir en la garantía de sus derechos. Además, el Secretario General de Naciones Unidas presentó el 28 de agosto de 2009 el Informe sobre los niños
Fotos Simone Bruno
y el conflicto armado en Colombia, en el que señaló seis graves violaciones a sus derechos53: reclutamiento, muerte y mutilación, violencia sexual, secuestro, ataque de escuelas y hospitales y denegación de acceso humanitario.
Acción Contra Minas La contaminación por minas antipersonal, artefactos explosivos improvisados y
En Colombia, desde hace más de ocho años, se
restos explosivos de gue-
adelanta un proceso de Desarme, Desmovilización
rra se presenta en 31 de los
y Reintegración (ddr) que ha significado la
32 departamentos de Colombia, según el Programa Presidencial para la Acción
desmovilización de miles de personas que se encontraban vinculadas a grupos armados ilegales.
Integral Contra Minas Antipersonal del Gobierno nacional. Desde 1990 hasta el 4 de abril de 2010 se han registrado 9.133 víctimas de estos artefactos, de los cuales 7.132 quedaron heridos y 1.930 fallecieron; 5.677 son militares y 3.385 son civiles. La mayoría de las víctimas habita en sectores rurales. La Acción Contra Minas incluye cinco componentes: (1) educación sobre el riesgo que éstas implican, (2) desminado humanitario, (3) asistencia a las víctimas (incluida su rehabilitación y reintegración), (4) destrucción de los arsenales, y (5) acciones de cabildeo para promover la prohibición total de las minas antipersonal. El objetivo de las actividades que están en manos de los gobernantes territoriales es reducir el riesgo que las minas ocasionan a un nivel que pueda garantizar la plena seguridad de las personas, que propicie la salud y su desarrollo social y económico, exento de las limitaciones impuestas por la
52 Consultar la Resolución 1612 de 2005 en: http://www.crin.org/ law/Instrument.asp?instID=1193 53 Consultar el informe completo en: http://www.colombiassh.org/ site/spip.php?article467
51
Herramientas para construir un programa de gobierno
contaminación provocada por estas armas y que permita atender las necesidades de las víctimas54. Particularmente, se destacan los siguientes ámbitos de acción de las entidades territoriales en el tema: a) Apoyo al diseño, desarrollo y seguimiento del plan de acción integral contra minas antipersonal. b) Incorporación en los planes de desarrollo de estrategias de promoción de educación en el riesgo por minas en entidades educativas y otros escenarios institucionales y comunitarios. c) Promoción del acceso oportuno y completo de las víctimas a los servicios establecidos por la ley para la reparación, la rehabilitación integral y la inclusión socioeconómica. d) Apoyo a la implementación del esquema de asistencia, buscando la integración de la oferta de servicios de organizaciones estatales y públicas no estatales. e) Fortalecimiento de la capacidad de las instituciones locales y las comunidades para reaccionar frente a situaciones ocasionadas por las minas antipersonal y para prestar
52
asistencia a las víctimas. f) Impulso a la participación de las comunidades afectadas por las minas antipersonal en la preparación de diagnósticos y valoración de necesidades, así como en la planeación, ejecución y seguimiento a planes, proyectos y actividades tendientes a la mitigación de riesgos. 54 Para saber más sobre la acción contra minas consultar: http:// www.accioncontraminas.gov.co; Ley 554 de 2000 en http://www. secretariasenado.gov.co/senado/ basedoc/ley/2000/ley_0554_2000. html; Documento conpes 3567 de 2009 en http://www.dnp.gov. co/PortalWeb/Portals/0/archivos/ documentos/Subdireccion/Conpes/3567.pdf; “Plan de Acción Cartagena 2010 - 2014”, en http:// www.icrc.org/web/spa/sitespa0. nsf/htmlall/landmines-cartagenaaction-plan-100110/$File/2RCActionPlanfinal-unofficial11Dec2009.pdf
Asimismo, los alcaldes y gobernadores que sean elegidos deberán tener en cuenta que según la ley las autoridades administrativas de los entes territoriales y los personeros municipales tienen el deber de informar al Programa Presidencial de Acción Contra Minas sobre cualquier accidente o incidente de minas del que tengan conocimiento (Ley 759 de 2002); que la Alcaldía Municipal o la Personería Municipal tienen que elaborar el censo de las personas afectadas con destino a Acción Social en un plazo máximo de 8 días hábiles después de ocurrido el accidente y, además, expedir una certificación individual de la ocurrencia del accidente (Ley 418 de 1997).
La reintegración comunitaria de los excombatientes En Colombia, desde hace más de ocho años, se adelanta un proceso de Desarme, Desmovilización y Reintegración (ddr), que ha significado la desmovilización de miles de personas que se encontraban vinculadas a grupos armados ilegales55. La política gubernamental está coordinada por la Alta Consejería para la Reintegración (acr) que tiene como misión alcanzar una adecuada reintegración de excombatientes a la vida civil. Para ello, en algunos municipios lleva a cabo programas que los vinculan a las comunidades receptoras (reintegración comunitaria). Esta política pública se diseñó en el 2008 mediante el Documento Con-
Actualmente existen tres importantes procesos
pes 3554 que señala respon-
que demuestran el compromiso de Colombia
sabilidades a 23 entidades del orden nacional e indica
con los derechos humanos:
las siguientes competencias
nȟ ,Aȟ$ECLARACIÉNȟ#ONJUNTAȟSOBREȟ$ERECHOSȟ
de las alcaldías y goberna-
Humanos.
ciones en relación con la población desmovilizada56:
nȟ ,Aȟ-ESAȟDEȟ'ARANTÃASȟPARAȟ$EFENSORESȟYȟ
a) Garantizar la afiliación al régimen subsidiado de salud mediante los cupos
Defensoras de Derechos Humanos. nȟ %Lȟ0LANȟ.ACIONALȟDEȟ%DUCACIÉNȟENȟ$ERECHOSȟ
asignados por el Consejo
Humanos - planedh-.
Nacional de Seguridad Social en Salud (cnsss). b) Garantizar la vinculación y continuidad en el sistema educativo. c) Implementar acciones que fortalezcan su reintegración económica, social y comunitaria. d) Desarrollar iniciativas que apoyen su inclusión, convivencia y reconciliación con sus comunidades receptoras. A continuación, se presentan algunas preguntas útiles para que aborde el tema de la mitigación de los efectos de la violencia por el conflicto en su programa de gobierno para estos cuatro grupos poblacionales (desplazados; niños, niñas y jóvenes en riesgo de reclutamiento; poblaciones contaminadas por minas antipersonal y personas reintegradas a la vida civil).
55 Informes, tanto de la cnrr como de la mapp/oea se encuentran en: http://www.cnrr.org.co/ y http:// www.mapp-oea.net/ 56 Ver Documento Conpes 3554 de 2008 en: http://www.reintegracion. gov.co/Es/proceso_ddr/Documents/ manuales/Documento_Conpes_ Reintegracion_Numero_3554.pdf
53
»
Cuando los gobernantes entienden a la educación en derechos humanos como centro de sus sueños
¿En su territorio exis-
ten políticas específicas para proteger los derechos de estas cuatro poblaciones?; si
y esperanzas conquista la mejor aliada para
existen, ¿qué ajustes y com-
trabajar por la dignidad del ser humano.
plementos propone introducirle a cada una de ellas?; si no existen, ¿en su gobierno
diseñará una política territorial específica que distinga la situación de estas cuatro poblaciones frente a la situación del resto de los habitantes?; ¿ha previsto dentro de su programa de gobierno un incremento de las partidas para proteger los derechos de estas poblaciones? »
¿Qué medidas adoptará para promover la presencia de los voceros de estas poblaciones en el Consejo Territorial de Planeación y el Consejo de Política Social?
»
Dentro de las cuatro poblaciones mencionadas, ¿propondrá proyectos específicos que respondan a las necesidades, riesgos y expectativas propias de las siguientes personas: a) las mujeres; b) los niños y niñas; c) los miembros de
54
pueblos indígenas; d) los miembros de comunidades negras, palenqueras o raizales; e) la población en condición de discapacidad; f) la población adulta? »
¿Qué estrategias adelantará para involucrar a la familia y las comunidades en la protección de la niñez de los grupos poblacionales en mención?57
»
¿Cómo incluirá en el plan de desarrollo y en el Plan de Ordenamiento Territorial (pot) las necesidades de estas poblaciones, en especial las atinentes a facilitar su acceso a vivienda y tierras?; ¿qué indicadores de resultado utilizará para medir el goce efectivo de derechos de estos grupos poblacionales?, ¿cómo garantizará su permanente actualización y reporte?
»
¿Cómo (i) apoyará la elaboración de planes contingencia y prevención del desplazamiento forzado, desde la perspectiva de protección a las poblaciones en riesgo, (ii)
56 Consultar convención sobre los Derechos del Niño en: http://www2. ohchr.org/spanish/law/crc.htm
prestará la atención de urgencia y se articulará con el nivel nacional para brindar la atención humanitaria de
emergencia, (iii) asegurará que los procesos de retorno y reubicación se realicen bajo los principios de dignidad, voluntariedad y seguridad, (iv) promoverá la integración local de la población desplazada en la esfera social, económica y cultural, (v) promoverá y/o complementará iniciativas del nivel nacional tendientes a la capacitación laboral y la generación de ingresos de la población desplazada, (vi) mejorará la orientación, información y atención a la población desplazada específicamente? »
En el marco de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) y el documento Conpes 3673 de 2010, ¿qué estrategias adoptará en su municipio, distrito o de-
Foto Simone Bruno
partamento, para prevenir el reclutamiento de niños, niñas y jóvenes
La pregunta para ser respondida en su programa
por los grupos armados
de gobierno es: ¿Qué estrategias propone
ilegales?, ¿qué iniciativas concretas propone para la prevención de la incorporación de los niños, niñas y jóvenes a grupos armados ilegales
para poner en marcha en su territorio el Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y el Sistema Nacional de ddhh y dih?
en materia cultural, de capacitación y emprendimientos, entre otros ámbitos? »
¿Qué estrategias adoptará para involucrar a la familia y a la comunidad en las acciones específicamente de personas reintegradas a la vida civil?
»
¿Qué estrategias adoptará para la difusión y promoción de conductas seguras dirigidas a las comunidades en riesgo por minas, con el fin de disminuir las muertes, las lesiones y el impacto socioeconómico que ocasionan estos artefactos?
3.7. Garantizar los derechos humanos Los derechos humanos son un conjunto de libertades y facultades inherentes a todos los seres humanos sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color, religión, lengua o cualquier otra condición.
55
Todas las personas gozan de los mismos derechos humanos, sin discriminación alguna. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos establece las obligaciones que tienen los Gobiernos de tomar medidas en determinadas situaciones, o en otras de abstenerse de actuar en cierta forma, a fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales
Incorporar como principio de cualquier acción de gobierno la gestión ambiental del territorio es
La Declaración Conjunta firmada por varios actores
importante porque:
nacionales e internacionales,
nȟ Garantiza la oferta de bienes y servicios
encabezados por el Gobier-
ambientales básicos;
sobre Derechos Humanos en diciembre de 2011 y para su
incorporación;
preparación se efectuarán
nȟ Puede convertir la biodiversidad y los servicios ambientales en una fuente de riqueza y bienestar.
no nacional, prevé realizar una Conferencia Nacional
nȟ Evita costos futuros ocasionados por su no
56
de los individuos o grupos58.
foros regionales59. En estos escenarios será de gran importancia que los candidatos, candidatas y mandatarios electos divulguen lo
consignado en sus programas de gobierno frente al tema. La Mesa Nacional de Garantías para Defensores y Defensoras de Derechos Humanos se constituyó en el año 2009; es convocada por el Ministerio del Interior y de Justicia y tiene previsto definir, operar y hacer seguimiento a la política en articulación con los Gobiernos territoriales, sobre todo en lo que tiene que ver con: (1) la adopción de medidas que se consideren necesarias para brindar garantías a las organizaciones 58 Para tener información más detallada sobre los avances y retos del país en términos de ddhh y dih consultar: http://www.hchr. org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/informes. php3?cod=14&cat=11
sociales y de derechos humanos; (2) generar mayores niveles
59 http://www.derechoshumanos. gov.co/Conferencia/Documents/ DeclaracionConferenciaNacional_ 3feb2011.pdf
de defensa de los derechos humanos; (4) hacer seguimiento
de confianza entre las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades del Estado; (3) avanzar en la construcción de acuerdos, compromisos y rutas dirigidas a la generación de medidas que creen un ambiente propicio para las actividades a los compromisos que se adopten. En esta perspectiva, está prevista la constitución de Mesas Territoriales de Garantías.
El Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos (planedh)60 surge como respuesta a la necesidad de construir una política pública de educación en derechos humanos en los ámbitos formal, informal y no formal, contribuyendo a consolidar un Estado Social de Derecho y a favorecer la construcción de una cultura de derechos humanos en el país. Entre sus metas se encuentra la ejecución de proyectos pedagógicos orientados al reconocimiento de las diferencias culturales, étnicas, religiosas, políticas, socioeconómicas, de opción de género que garanticen el ejercicio pleno de los derechos humanos y civiles en el marco de la política pública del planedh. Además se prevé la formación
Foto Simone Bruno
en derechos humanos de personeros municipales y la consolidación de la Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos desde el Programa Presidencial para los Derechos Humanos de la Presidencia de la República. Es importante que los candidatos y candidatas a las elecciones territoriales tengan presentes todas estas iniciativas y responsabilidades en el tema de derechos humanos y que incluyan, por tanto, propuestas concretas al respecto. Sobre todo, deben considerar
57
que: (1) ejercer la autoridad territorial con un enfoque de derechos humanos posibilita mayor transparencia, así como mayor responsabilidad y participación de la ciudadanía y (2) educar en los derechos humanos permite construir una ciudadanía formada y responsable. Frente a la importancia que asume este tema para el país, la pregunta para ser respondida en su programa de gobierno es: ¿Qué estrategias propone para poner en marcha en su territorio el Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y el Sistema Nacional de ddhh y dih? Para ello, es pertinente que analice los siguientes interrogantes: »
¿Cuáles son las mayores desigualdades en su territorio?; ¿en su gobierno, cómo puede garantizar una mayor equidad?
»
¿Cuáles son las instituciones públicas que tienen obligaciones frente al respeto y promoción de los
60 Ver: http://www.dhnet.org.br /dados/pp/a_pdfedh/pnedh_ colombia.pdf
Herramientas para construir un programa de gobierno
derechos?; en particular ¿cuáles son en el territorio las funciones de las gobernaciones, alcaldías, entidades gubernamentales y organismos de control? »
¿Cómo
garantizará
los
derechos
a
poblaciones
tradicionalmente excluidas y sub-representadas (con especial énfasis en niños, niñas, jóvenes, adultos mayores, mujeres, grupos étnicos, población en condición de discapacidad, víctimas, personas en situación de desplazamiento y campesinos?) »
En el marco de la Declaración Conjunta, ¿qué propuestas de su programa de gobierno presentará en los foros regionales y la Conferencia Nacional sobre Derechos Humanos?
»
¿Cuál es su compromiso con la constitución y apoyo a las Mesas de Garantías para Defensores y Defensoras de Derechos Humanos y los planes de protección de los líderes y lideresas de tierras y en situación de desplazamiento que ven amenazada su vida y sus derechos?
»
¿Qué importancia tendrá en su gobierno la formación de la ciudadanía en derechos humanos y la promoción de la cultura de derechos humanos? Especialmente en el mar-
58
co del planedh, ¿qué iniciativas desplegará para garantizar la incorporación de la formación en derechos humanos en los Planes Educativos Institucionales? »
¿Cómo promoverá en el territorio los derechos civiles y políticos, entre ellos el derecho a la vida, a la libertad, al debido proceso y a la participación?
»
¿Cómo promoverá en el territorio los derechos económicos, sociales y culturales, entre ellos el derecho al trabajo, a la salud, a la educación y a la identidad cultural?
» Foto Simone Bruno
¿Cómo promoverá en el territorio los derechos colectivos, tales como el derecho a la paz, al ambiente sano y al desarrollo?
3.8. Impulsar la gestión ambiental y del riesgo en el territorio Colombia cuenta con una dotación natural excepcional, cuFoto Ruth Gutierrez
yos recursos han sido utilizados a lo largo de su historia para generar crecimiento económico y bienestar social. No obstante,
este progreso económico y social ha estado acompañado del incremento de los eventos climáticos extremos que han desencadenado situaciones de desastre y un marcado deterioro ambiental, problema que el 62% de la población de Colombia considera como “muy grave”61. Una adecuada gestión ambiental y del territorio debe entenderse como la inclusión de las variables ambientales (físicas y bióticas), ya sea como potenciales o como determinantes del conjunto de decisiones tomadas por la sociedad (sector público, sector privado, comunidades) para su desarrollo. Las acciones humanas y las decisiones que las desencadenan tienen efectos, directos o indirectos,
Foto Borja Paladini Adell
sobre el medio ambiente o se ven afectadas por éste; la labor de la gestión ambiental es develarlas e incorporarlas en la definición y ejecución de iniciativas públicas y privadas de desarrollo. Candidato o candidata, si desea promover una adecuada gestión ambiental y del riesgo en su territorio, incluya en su programa de gobierno las respuestas a las siguientes inquietudes: »
¿Cuáles son los potenciales y restricciones ambientales de
59
su departamento, distrito o municipio?; ¿sus propuestas de desarrollo están considerando estos determinantes físicos y biológicos del territorio? »
¿En su entidad territorial se conoce cuáles son las áreas de importancia ecológica estratégica que garantizan los servicios ambientales indispensables para su territorio y población (oferta y regulación hídrica, control natural de la erosión y deslizamientos, almacenamiento de co2)? ¿Cómo las protegerá y aprovechará?; ¿pretende declarar alguna zona de su territorio como área protegida?
»
¿Qué papel va a jugar usted y su equipo en la construcción de los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas?; ¿cómo incorporará el tema de gestión integral del riesgo en estos instrumentos de planificación? La degradación ambiental y la ocurrencia de desastres
naturales son manifestaciones de una inadecuada gestión ambiental del desarrollo. En Colombia, en el año 2010 y
61 Lemoine, Carlos. Prioridades ambientales colombianas. Informe de Consultoría. Banco Mundial. 2004.
Herramientas para construir un programa de gobierno
comienzos del 2011, los daños y pérdidas ocasionados por el fenómeno de la Niña y la temporada invernal han afectado 1032 municipios de 28 departamentos y el Distrito Capital, provocando 443 muertes y 3.191.162 personas damnificadas62. En la actual coyuntura es inaplazable que cada departamento, distrito y municipio trabaje de manera planificada en la prevención y reducción de riesgos y en la atención de emergencias y desastres63. De igual manera el Gobierno nacional está fortaleciendo el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres a nivel nacional y territorial. En este contexto, dar Foto Mark Maughan
una respuesta oportuna y eficiente a la problemática generada por la ola invernal es urgente en su programa de gobierno; para ello puede atender las siguientes inquietudes: »
¿Usted piensa incluir el tema de prevención y mitigación de riesgos en su programa de gobierno?; ¿de qué manera específica lo hará?; ¿los eventos climáticos como el Niño y la Niña cómo pueden afectar sus metas de desarrollo?;
Foto Piedad Martín
¿quiénes tendrán a su cargo la atención de los problemas derivados de los riesgos de origen climático en su
60
gobierno? »
¿Cómo promoverá en su administración el buen uso de los recursos naturales? ¿De qué manera va a aprovechar los efectos positivos y a contrarrestar los impactos negativos del auge en la explotación de los recursos naturales no renovables?
»
¿Está usted dispuesto a apoyar política, institucional y financieramente la organización del Sistema de Atención de Desastres en su departamento, distrito o municipio?; ¿cómo cree que su gestión podría mejorar la operatividad
62 SIGPAD - Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNAPD). Datos a 30 de abril de 2011. 63 En el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 “Prosperidad para Todos”, se establece como meta a 2014 formular 790 planes municipales para la gestión del riesgo de desastres. P. 30.
del Comité Regional para la Atención y Prevención de Desastres (crepad) y el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres (clopad)? »
El Gobierno nacional ha planteado que trabajará con concepto preventivo los riesgos y desastres, apoyando la reubicación de viviendas que se encuentren en alto riesgo en el país. ¿Qué piensa hacer durante su gobierno para reducir la vulnerabilidad de familias en su territorio?
»
¿Qué tiene previsto para incorporar los temas de la gestión del riesgo en todos los niveles de la educación?
»
¿Estaría dispuesto en su gobierno a incluir en el presupuesto recursos financieros para reducir de manera importante los riesgos existentes en su territorio?; ¿qué monto de recursos destinaría?
3.9. Garantizar la transparencia y luchar contra la corrupción Los hechos de corrupción a nivel nacional y territorial han contribuido de manera notable en la creciente preocupación ciudadana por este fenómeno. Iniciativas como el Estatuto Anticorrupción, la creación de la Alta Consejería Presidencial para la Transparencia y el Buen Gobierno, la promulgación del Documento
”Sólo es posible hablar de verdadero desarrollo
Conpes 3654 de 2010 (Polí-
cuando todos los seres humanos, mujeres y
tica de Rendición de Cuentas de la Rama Ejecutiva a los Ciudadanos) y la redefinición de la naturaleza y alcance del Programa Pre-
hombres tienen la posibilidad de disfrutar de los mismos derechos y opciones”. Informe de Desarrollo Humano, pnud, 2005.
sidencial de Lucha contra la Corrupción, demuestran el interés del Gobierno nacional por blindar al Estado frente a la corrupción. Además, la construcción de una política pública de lucha contra la corrupción es una de las metas del actual Plan Nacional de Desarrollo, lo que implica que todo el aparato estatal, incluyendo departamentos, municipios y distritos, deben trabajar en dirección a este objetivo. Otro ingrediente importante de la transparencia es que el aprovechamiento de las regalías en los municipios y departamentos receptores de estos recursos no ha sido útil para alcanzar los impactos mínimos esperados en educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Este bajo nivel de logro que ha tenido la inversión social de las regalías es atribuido, entre otros aspectos, a la corrupción en las entidades territoriales64. Por ello, se encuentra en trámite en el Congreso de
64 Durante el 2010 la Dirección de Regalías del dnp inició 663 investigaciones por presuntas irregularidades en la ejecución de los recursos de regalías y del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (faep), principalmente por hechos ocurridos del 2007 al 2010. (Regalías al Día. Volumen 27. Año 3. 15 de febrero de 2011).
61
la República el proyecto de
De acuerdo con las estadísticas de Acción Social, las mujeres representan la mitad de la población
reforma constitucional que transforma su distribución. Se debe tener en cuenta
desplazada pero la vulnerabilidad a la que están
que si esta última se aprue-
expuestas por el simple hecho de ser mujeres es
ba y el territorio es receptor,
mucho mayor.
estos recursos podrían disminuir en una proporción importante; por el contrario, si
en la actualidad no recibe regalías podría verse beneficiado con esta nueva fuente de ingresos. En cualquier caso, es ne-
62
65 Para obtener información sobre las regalías: Departamento Nacional de Planeación (dnp). Regalías al Día, disponible en http://www.dnp. gov.co/PortalWeb/SaladePrensa/ Regal%C3%ADasalD%C3%ADa/ tabid/882/default.aspx; Departamento Nacional de Planeación (dnp). “Regalías y Descentralización en Colombia”, disponible en http:// w w w . d n p . g o v. c o / Po r t a l We b /Portals/0/archivos/documentos /2019/Documentos/regalias_y_ descentralizacion_AHG(31_Oct_07).pdf.
cesario conocer el nivel de importancia que tienen las regalías
66 Para obtener información sobre las estrategias anticorrupción en los niveles internacional, nacional y territorial consulte: pnud. “Buenas Prácticas para la Promoción de la Transparencia a Nivel Local”, 2010, en http:// www.pnud.org.co//img_upload /36353463616361636163616361 636163/BPPTNL_Pantalla.pdf; pnud. “Corruption and Development. Anti-Corruption Interventions for Poverty Reduction, Realization of the MGDs and Promoting Sustainable Development”, 2008, en http://ww w. unrol.org/files/2%20Primer%20 on%20Corruption%20and%20 Development_2008.pdf; pnud (2008), “Mainstreaming AntiCorruption in Development, AntiCorruption Practice Note”, en http://www.pogar.org/publications/ finances/anticor/undp-ac-PracticeNote-08e.pdf.
corrupción. Desde su promulgación ha sido ratificado por
en la estructura de las finanzas del territorio. Se debe analizar cuál es la relación ingresos totales/regalías, ingresos propios/ regalías y total transferencias/regalías65. A nivel internacional, Colombia suscribió en el año 2005 la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Corrupción. Este tratado es el instrumento global más importante desarrollado hasta el momento para la criminalización de los actos corruptos, la recuperación de activos, la cooperación internacional y la prevención de la cerca de 140 países, facilitando el intercambio mutuo de experiencias relevantes y conocimiento especializado y, además, estimulando la discusión de los problemas comunes. En el marco de su estrategia de implementación, la onu ha dispuesto países pilotos en cada región del planeta con el fin de monitorear los avances. Colombia es uno de los seleccionados, lo que tiene como consecuencia que todo el mundo prestará atención a lo que aquí ocurre66. El escenario hace prever que estos temas serán una preocupación central de la ciudadanía en el próximo debate electoral. Por ello, es importante que los aspirantes examinen los antecedentes y afectaciones de la corrupción en su territorio. Es probable que si usted incluye en el programa de gobierno acciones concretas para ejercer un gobierno transparente y luchar contra la corrupción, su candidatura logrará mayor fuerza y respaldo de la ciudadanía.
Su programa de gobierno se podría nutrir en estos temas con las respuestas a los siguientes interrogantes: »
¿Cómo puede optimizar en su territorio los programas nacionales planteados para luchar contra la corrupción?; ¿qué acciones complementarias puede liderar desde lo local?
»
¿Es factible en su territorio desarrollar una política de promoción de la transparencia que privilegie la visibilidad en las actuaciones del gobierno, la probidad de los funcionarios públicos pertenecientes a la administración y la rendición pública de cuentas?, ¿cómo lo hará?, ¿qué indicadores definirá para saber que lo está logrando?
»
¿Cómo fortalecerá la acción coordinada de los distintos actores
Foto Ana Lucia Ducuara
involucrados en su territorio en la lucha contra la corrupción? »
¿A través de qué medios hará visibles sus actuaciones y los resultados de su gestión?; ¿cómo va a hacer en su gobierno para promover el libre acceso a la información de interés público?; ¿cómo va a ganar visibilidad en su relación con los organismos de control?; ¿cómo va a ser más visible en su relación con las organizaciones sociales y la ciudadanía de su territorio?
»
¿Cómo logrará implementar una cultura del buen gobierno en su administración?; ¿qué prácticas debe modificar?; de manera concreta, ¿cómo piensa incentivar dicha transformación cultural hacia la integridad en el ejercicio de la función pública?
»
¿Va a crear una metodología innovadora para hacer de la rendición pública de cuentas un proceso permanente, inclusivo y participativo, basada en un enfoque de derechos humanos?, ¿qué estrategias utilizará para privilegiar mecanismos de retroalimentación con una perspectiva local, sectorial y poblacional?
»
¿Qué prácticas exitosas se vienen desarrollando en su territorio para la promoción de la transparencia y la lucha contra la corrupción y, por lo tanto, vale la pena reforzarlas y ampliarlas a futuro?, ¿cómo lo haría?
»
¿De qué manera hará eficiente, eficaz, pertinente y transparente la gestión de las regalías?; ¿cómo se va a relacionar con el Departamento Nacional de Planeación y los
63
Herramientas para construir un programa de gobierno 64
organismos de control para facilitar su labor de control sobre estos recursos?
3.10. Trabajar por la igualdad de género Colombia ha suscrito y ratificado los principales acuerdos internacionales sobre derechos humanos de las mujeres que son de obligatorio cumplimiento67 y existe un amplio marco normativo en el nivel nacional68 que ha contribuido a la disminución de brechas de género en el país. Sin embargo, según “The Global Gender Gap Report” que publica el Foro Económico Mundial cada año, la inequidad de género en Colombia es cada vez más alta o muchos otros países avanzan a velocidades más rápidas. El país pasó de ocu67 Son algunos de los acuerdos internacionales: la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (cedaw) aprobada en diciembre de 1979; la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer de Belén Do Pará, adoptada en junio de 1994; el Protocolo facultativo de la cedaw aprobado en diciembre de 1999. 68 Algunas de estas leyes son: Ley 823 de 2003 por la cual se dictan normas sobre igualdad de oportunidades para las mujeres; Ley 1257 de 2008 por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres; Ley 1413 de 2010 por medio de la cual se regula la inclusión de la economía del cuidado en el sistema de cuentas nacionales; acápite de género en las políticas diferenciadas para la inclusión social del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; Ley Estatutaria de Reforma Política 69 Vea el ejemplo del Plan de Igualdad de Oportunidades para la equidad de género en el Distrito Capital 2004-2016 en: http://www. bogota.gov.co/portel/libreria/pdf/ plandeigualdaddeoportunidades.pdf
par, entre 134 naciones, el puesto 24 en el 2007, al puesto 50 en 2008 y el 55 en 2010. Así pues, a pesar de que los programas y acciones comúnmente se diseñan pensando en que sus resultados benefician a hombres y mujeres por igual, a lo largo de este documento se han hecho diferentes propuestas para que los programas de gobierno incluyan acciones en las que comportamientos, aspiraciones y necesidades de las mujeres y los hombres se consideren, valoren y promuevan, considerando sus condiciones de vida diferentes. Trabajar por alcanzar la igualdad de género no significa que mujeres y hombres deban convertirse en iguales, sino que sus derechos, responsabilidades y oportunidades no dependan de si han nacido hombres o mujeres. La igualdad de género implica la idea de que todos los seres humanos, hombres y mujeres, son libres para desarrollar sus capacidades personales y para tomar decisiones de forma autónoma. Para alcanzar este objetivo, usted, como candidato o candidata puede adelantar una estrategia con dos perspectivas; una específica y otra transversal. La primera, incorporando un plan de igualdad de oportunidades69 dirigido a enfrentar las dimensiones prioritarias para las mujeres en el territorio, como puede ser la prevención de los distintos tipos de violencia contra ellas, la autonomía económica y la promoción de la plena participación y autonomía en las decisiones que las afectan.
La segunda perspectiva, teniendo en cuenta las necesidades especificas de las mujeres en todos los componentes de su programa de gobierno. Un plan de igualdad de oportunidades debe surgir del análisis de la situación de las mujeres en cada uno de los ejes del programa propuesto. Aunque hay dificultades en la disponibilidad de cifras desagregadas por sexo en el nivel municipal para algunos temas, utilizando la información disponible se pueden identificar brechas existentes y afinar acciones para disminuirlas o prevenirlas. Su electorado está firmemente interesado en mejorar sus ingresos y su acceso a empleos de calidad. Las mujeres,
Foto Borja Paladini
el 50% de sus potenciales votantes, no son la excepción. Los hogares con
Incrementar la participación de las mujeres y la
jefatura
representación de sus intereses en el ámbito público
femenina
están
aumentando, llegando a representar el 34% del total
es fundamental para garantizar el desarrollo.
de los hogares (37% en las áreas rurales) y los índices de pobreza entre estos hogares también están en incremento. La mayor incidencia de la pobreza en los hogares encabezados por mujeres resulta no sólo de que la mujer jefa de hogar percibe un ingreso menor que un hombre jefe, sino además del hecho que normalmente debe enfrentar la manutención y responsabilidad doméstica y el cuidado de los hijos. Un programa de generación de empleo e ingresos incluyente con las mujeres debe tener en cuenta estas realidades. Además, si las mujeres carecen de autonomía económica y tienen alta vulnerabilidad frente a la pobreza, no será posible realizar avances sostenidos en la erradicación de la pobreza, primer objetivo del milenio. Parte de las estrategias que pueden ayudar a combatir esta situación de exclusión de las mujeres del mercado laboral, pueden partir de considerar propuestas como la incorporación de mano de obra femenina en las obras de infraestructura y en otras actividades económicas que tradicionalmente han sido desempeñadas por hombres, así como la formalización de las actividades
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Herramientas para construir un programa de gobierno
empresariales de las mujeres y/o capacitación en oficios diferentes a las labores del cuidado y del servicio. De acuerdo con las estadísticas de Acción Social70, las mujeres representan la mitad de la población desplazada pero la vulnerabilidad a la que están expuestas por el simple Foto Luis Sanmiguel
hecho de ser mujeres es mucho mayor. Esto lo reconoce la Corte Constitucional en su Auto 092 de 2008 que recoge 13 medidas específicas para la protección de los derechos fundamentales de las mujeres víctimas de desplazamiento forzado. Una de las prioridades identificadas es la violencia sexual de la que son víctimas. La Oficina de la Alta
Foto Defensoría del pueblo
Comisionada de la onu para los derechos humanos reporta que el 52% de las mujeres desplazadas han sufrido algún tipo de maltrato físico y el 36% violencia sexual71. La violencia intrafamiliar es otra de las situaciones críticas que afectan a las mujeres. El 65% de las mujeres casadas o en unión libre manifiesta haber sido presionada psicológicamente, el
66
70 Consultar estadísticas de Acción Social sobre Desplazamiento en: http://www.accionsocial.gov.co/ contenido/contenido.aspx?catID=3 83&conID=556&pagID=838 71 Informe de Oxfam Internacional: “La Violencia Sexual en Colombia. Un arma de guerra”. Septiembre de 2009. Disponible en: http://www.oxfam.org/es/policy/ violencia-sexual-colombia 72 Profamilia. Encuesta de Nacional de Demografía y Salud (ends) 2010: www.profamilia.org.co 73 Alianza iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz. “Justicia y seguridad para las víctimas del conflicto armado. Análisis con perspectiva de género”. 2009. 74 Ley 975 de 2005. Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios. Julio 25 de 2005.
37% haber sido violentada físicamente y el 10% haber sido violada por su pareja72. En este contexto resulta fundamental poder garantizar el acceso de las mujeres violentadas a la justicia, debido a que entre julio de 2005 y abril de 2009, según la investigación del imp de 200973, la Fiscalía General sólo había identificado 29 actos de violencia sexual de un total de 29.277 hechos denunciados y confesados en las versiones libres que se desarrollan en el marco de la ley 975 de 200574. En lo que se refiere a la participación y empoderamiento de las mujeres, un aspecto central alude a su participación política y acceso a la toma de decisiones. La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (cedaw) ratificada por Colombia en 1979 reconoce que “la participación de la mujer en todas las esferas de la vida social, en igualdad de condiciones con el hombre, es indispensable para el desarrollo pleno y completo de un país”. En Colombia, aunque las mujeres corresponden al 52% de la población, actualmente tan solo el 14% son concejalas, el 17% diputadas, el 9% alcaldesas y el 14% congresistas. En las elecciones de 2002, 2006 y 2010 en 16 de 32 departamentos,
es decir en el 50%, no ha sido elegida ninguna mujer para la Cámara de Representantes, y en 11 departamentos no existe una mujer como diputada. Una democracia que no logra incluir y representar a todas y todos es una demo-
De acuerdo con las estadísticas de Acción Social, las mujeres representan la mitad de la población desplazada pero la vulnerabilidad a la que están expuestas por el simple hecho de ser mujeres es mucho mayor.
cracia débil. Incrementar la participación de las mujeres y la representación de sus intereses en el ámbito público es fundamental para garantizar el desarrollo. Tal como lo menciona la directora global de ONU Mujeres: “No son solamente las mujeres quienes pagan el precio de esta discriminación. Todos sufrimos por no aprovechar al máximo el talento y el potencial de la mitad de la población. Con esto estamos socavando la calidad de las democracias, la fortaleza de las economías, la salud de las sociedades y la sostenibilidad de la paz”75. Incluir a las mujeres en la vida social, económica y política de cada territorio es aprovechar su potencial, el de la mitad
67
de la población, que sigue siendo desperdiciado. Intentar el desarrollo de su municipio, distrito o departamento sin las mujeres, es como jugar un partido con la mitad del equipo. Candidato o candidata, los siguientes pueden ser interrogantes complementarios a los ya expuestos a lo largo del documento y son útiles para elaborar su programa de gobierno con una perspectiva de igualdad de género. »
¿Contempla su programa de gobierno información relativa a la situación específica de las mujeres? ¿Dispone de información desagregada por sexo?
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Si ya existe una Secretaría de Equidad de Género, ¿ha previsto acciones para fortalecer su institucionalidad?; si todavía no existe, ¿tiene pensado crear una?
»
¿Ha contemplado la elaboración participativa de una política pública o de un plan de igualdad de género en su territorio?
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¿Ha considerado consultar sus propuestas y sus decisiones de gobierno con organizaciones de mujeres?
75 Mensaje de Michelle Bachelet. Directora Ejecutiva de onu Mujeres. Día Internacional de la Mujer. 8 de marzo de 2011.
Herramientas para construir un programa de gobierno
»
¿Tiene previsto hacer un proceso de formación en perspectiva de género con su equipo, para generar conciencia frente a las desigualdades de género y el mandato del Estado en combatirla?
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¿Tiene previsto exigir a las entidades de su gobierno que toda la información que produzcan sea desagregada por sexo para poder hacer seguimiento a la gestión pública con perspectiva de género?
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¿Tiene previsto que debe nombrar en su gabinete al menos el 30% de mujeres en los cargos de primer y segundo nivel, en cumplimiento de la Ley 581 de 2000?
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¿Ha identificado las organizaciones de mujeres de su territorio para incluirlas en los Consejos Territoriales de Planeación, en los procesos de construcción del plan territorial de desarrollo y demás agendas estratégicas en su mandato?
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¿Ha identificado dentro de su programa de gobierno medidas para la promoción de educación no sexista y procesos de sensibilización con educadores y educadoras?
»
68
¿Ha previsto que la comunicación durante su campaña y en un eventual período de gobierno, tenga lenguaje incluyente y no sexista?
Foto Borja Paladini
E ,
A
spirantes, ciudadanos y ciudadanas, el pnud confĂa en que esta herramienta al ser usada por los candidatos
y candidatas para diseĂąar sus programas de gobierno, por la ciudadanĂa para orientarse sobre los temas que deben ser considerados por las y los aspirantes y por la sociedad en su conjunto para adelantar los debates polĂticos en las regiones, contribuirĂĄ sin lugar a dudas a mejorar la calidad de la 69
democracia en Colombia. Pero su utilidad no se agota en el debate electoral. Los interrogantes propuestos son Ăştiles para que las organizaciones de la sociedad civil alimenten el diĂĄlogo con quienes triunfen en el evento electoral del 30 octubre, durante el proceso de diseĂąo y seguimiento del plan de desarrollo de cada entidad territorial. En este mismo sentido, los temas aquĂ tratados tienen la capacidad para ilustrar a las nuevas administraciones territoriales sobre el conjunto de retos que tienen que afrontar en los prĂłximos cuatro aĂąos. Independientemente de que los candidatos y candidatas incluyan en el programa algunas respuestas a los interrogantes seĂąalados en esta publicaciĂłn, durante el ejercicio de gobierno de quienes triunfen, tendrĂĄn que abordar, quiĂŠranlo o no, los temas planteados en este documento. Queda entonces en manos de los lectores la oportunidad para aprovechar esta herramienta.
Foto DefensorĂa del pueblo
, -.// Mediante la ResoluciĂłn 0871 del 8 de febrero de 2011, la RegistradurĂa Nacional del Estado Civil oďŹ cializĂł las fechas del proceso electoral que se adelantarĂĄ en todo el paĂs el 30 de octubre de 2011. El 10 de agosto vence la inscripciĂłn de los aspirantes y hasta el 18 del mismo mes se podrĂĄ realizar las modiďŹ caciones de candidatos y candidatas y de las listas inscritas. Febrero 23
Inicio inscripciĂłn de cĂŠdulas
30
Fin incorporaciĂłn mesas de votaciĂłn en nuevos corregimientos
22
Cierre inscripciĂłn de cĂŠdulas
1
Solicitud de listas de jurados a entidades pĂşblicas y privadas
30
SuspensiĂłn de incorporaciĂłn al censo de nuevas cĂŠdulas
Abril Mayo Junio
Julio 30
PublicaciĂłn censo electoral
30
Inicio propaganda electoral
30
Vencimiento plazo para recibir listados de Fuerzas Armadas con militares que se deben excluir del censo
1
Inicio designaciĂłn de jurados de votaciĂłn
3
Inicio de publicidad polĂtica en radio con tarifas especiales
3
Establecimiento de lugares donde se instalarĂĄn mesas de votaciĂłn
Agosto
70
10
Vencimiento inscripciĂłn de candidatos
18
ModiďŹ caciĂłn de candidatos y listas inscritas
19
Reporte de candidatos inscritos por parte de delegados y registradores distritales
26
RemisiĂłn a la ProcuradurĂa General de la NaciĂłn de las listas de candidatos para veriďŹ car inhabilidades
31
FinalizaciĂłn de la designaciĂłn de jurados de votaciĂłn
5
PublicaciĂłn lista de jurados de votaciĂłn
15
ConformaciĂłn listas de delegados del cne
3
PresentaciĂłn por parte de los partidos polĂticos a las respectivas RegistradurĂas de las listas de ciudadanos que actuarĂĄn como testigos electorales
Septiembre
Octubre
6
SelecciĂłn de delegados del cne
13
DesignaciĂłn de comisiones escrutadoras y claveros por los tribunales
26
Reemplazo de candidatos a alcalde por muerte
29
Inicio de la ley seca
30
Inmunidad de comisiones escrutadoras
31
Asistencia de la comisiĂłn escrutadora a la sede de la RegistradurĂa
DĂa de elecciones 30 de octubre 31
Fin de la ley seca Noviembre
1
Inicio de escrutinios distritales, municipales y auxiliares
6
Inicio de escrutinios departamentales
Fuente: RegistradurĂa Nacional del Estado Civil.
http://www.pnudcolombia.org/elecciones2011/
Una publicaci贸n de: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
Con el auspicio de:
Asdi
Este libro se terminĂł de imprimir en Junio de 2011 en los talleres de
Calle 78 N° 29B - 44 / pbx 2508244 / Bogotå, Colombia www.impresolediciones.com / comercial@impresolediciones.com