Proyecto: “PROGRAMA INTEGRAL DE MEJORAMIENTO CONTINUO DE LAS COMPETENCIAS Y CAPACIDADES PROFESIONALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL CONTROL FISCAL MEDIANTE LA FORMACIÓN, LA ASISTENCIA TÉCNICA Y OTRAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO”
Guía Metodológica:
GUÍA DE PRESUPUESTO PÚBLICO TERRITORIAL
Documento elaborado por: Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico Con el apoyo técnico de: Doctor JAIME ENRIQUE ARREGOCÉS MONTERO
JAIME RAÚL ARDILA BARRERA Auditor General de la República Dirección del Proyecto: FREDY CÉSPEDES VILLA Director Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico
Bogotá D.C., Septiembre de 2012
INTRODUCCIÓN El presupuesto público constituye el elemento rector de las finanzas públicas y en torno a él se ejecutan las políticas públicas, resumidas en la prestación eficiente de los servicios públicos, articulado con los planes de desarrollo, marco fiscal y de gastos de mediano plazo, plan financiero, de inversiones, indicativos y demás actividades de planificación de la organización estatal. Por tal motivo, la presupuestación debidamente planificada surge como el instrumento fundamental para hacer coincidir la asignación de recursos con las necesidades de la comunidad. En esencia, el Presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de la población, de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía. La actividad presupuestaria del Estado en todos sus ordenes y niveles se expresa como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, dentro de un periodo de tiempo determinado, a fin de obtener resultados concretos, expresados en bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de la población en general, pues el Presupuesto, más que una herramienta jurídicocontable es un instrumento de planificación y un componente importante de la política económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista coherencia entre la política fiscal contenida en el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento económico e inflación. Para el ejercicio del control fiscal, el Presupuesto constituye la base fundamental para evaluar la gestión institucional y del gobierno en general, pues a través del presupuesto se asignan los recursos más importantes con que cuentan las instituciones estatales para el cumplimiento de los objetivos que les han sido encomendados, y de su uso eficiente, eficaz, económico y equitativo, depende en gran medida el crecimiento económico y el logro de mayores y mejores condiciones de vida de la sociedad. En su aspecto operativo, el control fiscal al presupuesto se observa desde dos perspectivas, acordes con las formas de control encomendadas por la constitución y las leyes a los organismos de control: una primera instancia a través de la auditoria practicada a cada organismo en particular, bajo la modalidad del control micro, y de otra parte, a través del control macro, cuyo objetivo es observar el comportamiento de las finanzas públicas de manera agregada para establecer el grado de cumplimiento de objetivos macroeconómicos, sectoriales o de los diferentes componentes institucionales, en concordancia si se trata del Estado como un todo, la Nación o entidades territoriales. Vale señalar que la Constitución Política en su artículo 354 le atribuyó a las Contralorías, además del ejercicio propio del control de la gestión fiscal, la función de “llevar” la contabilidad presupuestal y rendirle informes al respectivo órganos de control político, lo cual le da una mayor magnitud a la labor fiscalizadora y compromete a los entes de control fiscal a desarrollar procesos de auditoria y de evaluación que le 2
permitan realizar un control eficiente y eficaz al gasto público y a sus fuentes de financiación, en representación de la sociedad en general. La Auditoría General de la República, consciente de la necesidad de dotar especialmente a las Contralorías territoriales de instrumentos jurídicos, teóricos y analíticos que fundamenten el ejercicio de la gestión fiscal en el orden subnacional, ha preparado esta guía de presupuesto público, con fines de socialización y capacitación a través de su plataforma virtual, que estamos seguro contribuirá a la realización de una mejor labor fiscalizadora en esta importante área de la administración territorial. El presente documento está compuesto por cinco unidades: en la primera se incluyen componentes temáticos tendiente a orientar a los lectores de manera general, sobre el papel del Presupuesto público como respuesta a las funciones económicas, sociales y ambientales que le competen al Estado, su entorno normativo a partir de la Constitución Política, Ley Orgánica del Presupuesto y los enfoques asociados a una efectiva planificación territorial; con la segunda unidad se pretende instruir y darle dimensión y destacar la observancia de los principios presupuestales durante todo el proceso presupuestal; en la tercera unidad se incluye de manera sistemática, los diferentes presupuestos del sector público, su composición estructural y conceptual, con el fin de poder analizar cada uno de sus componentes de ingresos (fuentes) y gastos (usos), como elementos fundamentales para analizar de manera objetiva el instrumento presupuestario; con la cuarta unidad se desarrollan las fases que se cumplen desde la formulación y aprobación del presupuesto público hasta su seguimiento y resultados, en concordancia con los ordenamientos legales. Finalmente, en una quinta unidad se describen y analizan los principales controles que las normas legales predican respecto al presupuesto público territorial.
3
SIGLAS BPIN CGR CONFIS CONPES CDP CEP CP DGPPN DNP EDS EICE EOP ESE ET GNC LOP MFMP MGMP MHCP OEC PAC PF PGET PGN PIB PD PDT POAI RDE RP SEM SIIF SPC SGP SGR SPNF VF VFE VFO
SIGNIFICADO Banco de Programas y Proyectos de Inversión Contraloría General de la República Consejo Superior de Política Fiscal Consejo Nacional de Política Económica y Social Certificado de Disponibilidad Presupuestal Corporación de Elección Popular Constitución Política Dirección General del Presupuesto Público Nacional Departamento Nacional de Planeación Entidades Descentralizadas por Servicio Empresa Industrial y Comercial del Estado Estatuto Orgánico del Presupuesto Empresas Sociales del Estado Entidad o Ente Territorial Gobierno Nacional Central Ley Orgánica del Presupuesto Marco Fiscal de Mediano Plazo Marco de Gasto de Mediano Plazo Ministerio de Hacienda y Crédito Público Operaciones Efectivas de Caja Programa Anual de Caja Mensualizado Plan Financiero Presupuesto General Entidad Territorial Presupuesto General de la Nación Producto Interno Bruto Plan de Desarrollo Plan de Desarrollo Territorial Programa Operativo Anual de Inversiones Rentas de Destinación Específica Registro Presupuestal Sociedad de Economía Mixta Sistema Integrado de Información Financiera Sector Público Consolidado Sistema General de Participaciones Sistema General de Regalías Sector Público No Financiero Vigencias Futuras Vigencias Fiscales Futuras Excepcionales Vigencias Fiscales Futuras Ordinarias
4
ÍNDICE GENERAL INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………
5
UNIDAD 1 NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA PLANIFICACIÓN ESTATAL 1.1
Origen y evolución del Presupuesto Público………………
1.2.
El papel del Estado como mecanismo de asignación de
11
Recursos……………………………………………………………..
11
1.3
Nociones y definición de Presupuesto………………………..
13
1.4
Presupuesto General del Sector Público……………………..
15
1.4.1
Nivel Nacional……………………………………………………....
16
1.4.1.1
Sector Central Nacional…………………………………………..
16
1.4.1.1.1.
Rama Legislativa…………………………………………………..
17
1.4.1.1.2
Rama Ejecutiva…………………………………………………….
17
1.4.1.1.3
Rama Judicial………………………………………………………
18
1.4.1.1.4
Órganos de Control………………………………………………
19
1.4.1.1.4.1
Contraloría General de la República…………………………..
19
1.4.1.1.4.2
Procuraduría General de la Nación…………………………..
20
1.4.1.1.4.3
Auditoria General de la República……………………………..
21
1.4.1.1.5
Organización Electoral…………………………………………..
22
1.4.1.2
Sector descentralizado nacional……………………………….
23
1.4.2
Las Entidades Territoriales……………………………………..
24
1.4.2.1
Nivel departamental………………………………………………
25
1.4.2.1.1
Sector central departamental……………………………………
26 5
1.4.2.1.2
Sector descentralizado departamental……………………….
26
1.4.2.2
Nivel local (distrital y municipal)………………………………..
26
1.3.2.2.1
Sector central distrital y municipal…………………………….
27
1.3.2.2.2.
Sector descentralizado distrital o municipal…………………
27
1.5
Sistema presupuestal y planificación…………………………
27
1.5.1
Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal……..
28
1.5.1.1
El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP……………………
28
1.5.1.2
Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI……………….
34
1.5.1.3
Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP…………………
36
1.5.1.4
El Plan de Desarrollo…………………………………………….
38
1.5.1.4.1
Planes de desarrollo en las entidades territoriales………..
39
1.5.1.4.1.1
Formulación y Aprobación del Plan de Desarrollo………..
40
UNIDAD 2 PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL 2.1
Planificación……………………………………………………….
44
2.2
Anualidad…………………………………………………………..
45
2.3
Universalidad………………………………………………………
47
2.4
Unidad de Caja……………………………………………………
48
2.5
Programación integral…………………………………………..
50
2.6
Especialización……………………………………………………
51
2.7
Inembargabilidad………………………………………………….
51
2.8
Coherencia Macroeconómica y Homeostasis Presupuestal
55
6
2.9
Principio de legalidad del gasto público………………………
56
2.10
Principio de unidad presupuestal………………………………
56
2.11
Principio de autonomía presupuestal………………………….
56
2.12
Principios presupuestales del Sistema General de Regalías
57
UNIDAD 3 CONFORMACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 3.1
Concepto de Presupuesto Territorial…………………………..
60
3.2
Presupuesto Participativo………………………………………..
61
3.3
Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial
61
3.3.1
El presupuesto General Departamental………………………
62
3.3.2
Clasificación del Presupuesto General del Departamento..
63
3.3.2.1
Definición de los ingresos……………………………………….
64
3.3.2.1.1
Ingresos Corrientes………………………………………………
64
3.3.2.1.2
Recursos de Capital ……………………………………………...
67
3.3.2.1.3
Fondos especiales………………………………………………..
69
3.3.2.1.4
Ingresos de los Establecimientos Públicos………………….
69
3.3.3
Presupuesto General Distrital o Municipal……………………
69
3.3.3.1
Clasificación del Presupuesto Distrital o Municipal………...
70
3.3.3.1.1
Presupuesto de Ingresos………………………………………..
71
3.3.3.1.1.1
Ingresos Corrientes……………………………………………….
71
3.3.3.1.1.2
Recursos de Capital……………………………………………….
74
3.3.3.1.1.3
Ingresos propios de lo Establecimiento Públicos-EP del orden Distrital o Municipal………………………………………….. 76
3.3.3.1.2
Presupuesto de gastos……………………………………………
76 7
Gastos de Funcionamiento………………………………………
74
3.3.3.1.2.1.1 Gastos de personal………………………………………………..
74
3.3.3.1.2.1.2 Gastos Generales………………………………………………...
77
3.3.3.1.2.1.3 Transferencias corrientes………………………………………
80
3.3.3.1.2.1.4 Transferencias de capital……………………………………….
84
3.3.3.1.2.1.5 Gastos de comercialización y producción…………………..
84
3.3.3.1.2.2
Servicio de la deuda pública……………………………………
84
3.3.3.1.2.3
Gastos de inversión……………………………………………..
85
3.3.3.1.2.1
UNIDAD 4 EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL 4.1
La programación y elaboración del presupuesto………….
86
4.2
Presentación del Proyecto de Presupuesto…………………
90
4.3
Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto Territorial…………………………………………………………..
92
4.4
Decreto de liquidación…………………………………………
94
4.5
Ejecución del Presupuesto……………………………………
95
4.5.1
Ejecución de ingresos…………………………………………
96
4.5.1.1
Registro del recaudo de los ingresos………………………
97
4.5.2
Ejecución presupuestal de gastos…………………………….
98
4.5.2.1
La afectación presupuestal……………………………………...
98
4.5.2.1.1
Proceso de afectación presupuestal…………………………
99
4.5.2.2
Constitución de reservas presupuestales y cuentas por
4.5.2.3
Pagar…………………………………………………………………
103
Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC……………….
106 8
4.5.2.4
Modificaciones presupuestales…………………………………
106
4.5.2.4.1
Adiciones presupuestales……………………………………….
107
4.5.2.4.2
Traslados Presupuestales……………………………………….
108
4.5.2.4.3
Reducciones y aplazamientos Presupuestales……………..
109
4.5.2.5
Registros de ejecución presupuestal de gastos…………….
110
4.5.2.6
Vigencias Futuras………………………………………………….
111
4.5.2.6.1
Antecedentes legales……………………………………………..
112
4.5.2.6.2
Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales..
113
4.5.2.6.3
Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades Territoriales…………………………………………………………
114
4.5.2.6.4
Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias……………
115
4.5.2.6.5
Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre
4.5.2.7
Las Vigencias Futuras…………………………………………….
116
Seguimiento y Evaluación del Presupuesto…………………..
117
Unidad 5 CONTROLES AL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 5.1
Control Político al presupuesto…………………………………
120
5.2
Control Disciplinario………………………………………………
122
5.3
Control Interno……………………………………………………..
124
5.3.1
Control de resultados y de gestión. ……………………………
124
5.3.2
Control técnico-jurídico……………………………………………
125
5.3.3
Control Económico-administrativo……………………………...
125
5.3.4
Control Fiscal………………………………………………………..
126 9
5.4.1
Control fiscal macropresupuestal- Lectura de apoyo………..
5.4.2
Control fiscal a los ingresos públicos…………………………... 130
5.5
Control ciudadano…………………………………………………… 131
128
ANEXOS
GUIA METODOLÓGICA PARA AUDITAR EL PRESUPUESTO PÚBLICO TERRITORIAL………………………………………………………….
134
MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL.. 168
10
UNIDAD 1 NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA PLANIFICACIÓN ESTATAL 1.1 Origen y evolución del Presupuesto Público El propósito de presupuestar siempre ha existido en la mente humana, así lo demuestra el hecho de que civilizaciones antiguas hacían estimaciones para pronosticar los resultados de sus cosechas, con el objeto de prevenir los año de escasez. Los romanos estimaban la cantidad de botines que podrían obtener de los pueblos conquistados y los tributos que les podrían llegar a exigir. No obstante, solo hasta finales del siglo XVIII es cuando el presupuesto comenzó a utilizarse como una ayuda en la administración pública, al sostener el ministro de finanzas de Inglaterra al Parlamento, sus planes de gastos para el periodo fiscal siguiente, incluyendo un resumen de gastos del año anterior, y un programa de impuestos y recomendaciones. 1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignación de recursos La función principal del Estado en un sistema económico, consiste en proporcionar un marco regulatorio que defina las condiciones bajo las cuales opera la economía, la cual concentra tres grandes funciones: a) La de Estabilización: Mediante la aplicación de la política fiscal, monetaria y cambiaria, para mantener altos niveles de empleo, estabilidad de precios y cambiaria, para lograr un crecimiento económico sostenido y baja tasa de inflación. b) La de Redistribución: Consistente en ajustes adecuados de la distribución del ingreso y la riqueza, consultando lo que la sociedad interpreta como equitativa. c) La de Asignación: Comprende provisión de bienes sociales, o proceso mediante el cual se divide el uso de los recursos totales entre bienes privados y sociales, y se selecciona la mezcla de bienes sociales.
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Gráfica 1. Función económica del Estado a través de la acción presupuestaria
Recursos Sociedad
Acción Presupuestaria del Estado
Gasto Público
Estabilización
Motor Crecimiento Económico
Redistribución
Reducción Desigualdad Social
Asignación
Provisión Bienes Sociales
Fuente: MHCP-Dirección General del Presupuesto Público
P
En su esencia, el Presupuesto antes que una herramienta jurídico-contable, docie constituye un instrumento de planificación y un componente importante de la política dad económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista coherencia entre el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política económica, y más concretamente, las políticas monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento e inflación. En la misión de propender por alcanzar y hacer sostenible el bienestar de la sociedad, una adecuada redistribución del ingreso y una eficiente asignación de recursos resultan fundamentales. Estos logros requieren como principales instrumentos la planificación y adecuadas técnicas de programación, que concluyen con la expresión financiera de corto plazo, esto es, el PRESUPUESTO. Mediante la Planeación Presupuestal se pretende, interpretar las necesidades más apremiantes, frente a recursos públicos escasos PLANEACIÓN Expresión de la acción estatal a través de la cual se establecen orientaciones, políticas y propósitos de corto, mediano y largo plazo, que buscan influir en el funcionamiento de la economía y en las estructuras y tendencias del desarrollo, para atender a sus obligaciones constitucionales y legales.
PLANEACIÓN ESTATAL
Diagnosticar o reconocer la problemática que afecta a la comunidad para formular soluciones
En esencia, todos los planes se deben elaborar recurriendo a técnicas específicas de programación y expresarse en presupuestos anuales (principio de anualidad), los cuales deberán constituir planes de corto plazo concordantes con el Plan de Desarrollo, donde se identifiquen los cometidos a satisfacer, necesidades 12
apremiantes de la comunidad durante el año de su vigencia y los recursos que los financiarán. Desde otro punto de vista, el presupuesto constituye una herramienta clave de la política pública de un país determinado, rector de las finanzas públicas e instrumento por excelencia de la ´política fiscal, pues no se podría realizar una política pública determinada, ni cumplir los objetivos y metas de desarrollo propuestos por el Estado a través de las entidades y organismos que lo conforman, si no se cuenta en última instancia con los recursos financieros que el Estado percibe, fundamentalmente, por medio de impuestos. 1.3 Nociones y definición de Presupuesto A medida que el Estado va ampliando sus actuaciones en lo social, político, económico y ambiental, el estudio del presupuesto adquiere cada vez más importancia, pues a través de él concurre un conjunto de organizaciones con funciones encomendadas a cada una de ellas. A diferencia de las finanzas privadas, el dueño tiene la discrecionalidad de decidir los instrumentos de gestión, en lo público el Estado tiene la potestad de imponer tributos y autorizar gastos en nombre de la colectividad, representado por el órgano legislativo, con base en lo que propone el Ejecutivo, a quien compete su gestión y ejecución. Etimológicamente el término PRESUPUESTO viene del latín PRE que significa antes, y SUPONERE, calcular, computar. La Asociación Internacional de Presupuesto Público – ASIP, lo define: “El presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país”. Fritz Neumark, hacendista holandés, define el presupuesto como: ”El resumen sistemático, confeccionado en periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir gastos”. El Presupuesto se relaciona también con las previsiones anuales de ingresos y gastos de una organización, sea esta pública o privada. También se le señala como un instrumento de carácter financiero y económico, mediante el cual el Estado planea y programa los ingresos y los gastos para un periodo de tiempo determinado, en nuestro caso un año (principio de anualidad). El mecanismo presupuestal es instrumento para racionalizar la asignación de recursos públicos y se le atribuyen notables características para ejercer el control político del legislativo sobre el ejecutivo y también herramienta coordinada e indispensable para alcanzar los fines de la política económica. La expresión Presupuesto, asociada semánticamente a un cálculo anticipado, no genera por ello elementos de simplicidad, pues tanto las fuentes (ingresos), como sus usos (gastos), demandan rigor en su determinación para que quede expresado lo más cercano a las previsiones y poder realizar la menor cantidad posible de modificaciones durante su ejecución, pero que en todo caso debe mantener la 13
flexibilidad necesaria para responder con apremio a la satisfacción de necesidades no previstas inicialmente. Es decir, dado que se trata de un estimativo, es indispensable realizar durante su ejecución, una permanente evaluación y seguimiento sobre su comportamiento, tales como sobrestimaciones y subestimaciones, con el fin de poder realizar los ajustes necesarios para hacerlo concordante con la realidad o necesidades a satisfacer. Hoy día, para el caso de la Nación, el presupuesto debe elaborarse y ejecutarse de manera coherente con la política macroeconómica, pues no hay duda que a través de este se desarrollan los principales instrumentos de política fiscal por parte del gobierno, pues en él se concreta la actuación de los gobiernos en la búsqueda del bienestar de la comunidad. La actividad presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, en un período de tiempo, a fin de obtener unos resultados concretos (bienes y servicios) para la satisfacción de las necesidades públicas. Existe por tanto, interrelaciones entre presupuesto, acción estatal y organización social. Gráfica 2. Acción presupuestaria del Estado
SOCIEDAD/ESTADO
NECESIDAD PÚBLICA
PRODUCCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS
PRESUPUESTO
RECURSOS ACCIONES TIEMPO
Fuente: Asociación Internacional de Presupuesto Público-ASIP
Dentro de las restricciones impuestas el sistema económico y político, las autoridades gubernamentales valoran las necesidades de los agentes económicos y buscan la forma más eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad económica, el Estado decide qué bienes producir, mediante qué métodos deberán producirse y cómo deben producirlos los distintos individuos. Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de factores productivos, sea posible lograr una mejor situación que la existente, de acuerdo con sus juicios de valor, la tecnología disponible y la distribución de los bienes entre los individuos. Esto conduce a una situación en la que la producción se encuentra organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la producción de los bienes dependerá de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales. 14
Lo anterior significa que la asignación óptima de los recursos se obtiene de las decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo económico adoptado por cada Nación. Por otro lado, el Presupuesto como instrumento financiero por excelencia, está llamado a permitir al Estado garantizar el cumplimiento de su función económica y asegurar la coordinación y organización eficiente en la producción de bienes y servicios públicos. 1.4 Presupuesto General del Sector Público De acuerdo con el artículo 37 de la Ley 42 de 1993 (Ley orgánica del Control Fiscal): “El presupuesto general del sector público está conformado por la consolidación de los presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos y de los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o Cuenta creados por ley o con autorización de ésta”. Gráfica 3. Presupuesto general del sector público
El Presupuesto General de la Nación-PGN a su vez está conformado por el Presupuesto Nacional más el presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden nacional. Gráfica 4. Presupuesto General de la Nación PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN Presupuesto Nacional
Rama Legislativa, Judicial, Ministerio Público, CGR, Organización Electoral, Rama Ejecutiva (menos entidades Descentralizadas con personería Jurídica), Policía Nacional y Servicio de La Deuda.
Presupuesto Estapúblicos Nales nacionales
Establecimientos públicos del orden nacional
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En materia financiera y presupuestal debemos considerar en primer lugar, que el sector público colombiano no financiero está integrado por tres niveles: El nacional, el regional y el local. Gráfica 5. Órdenes y Niveles del Estado Colombiano SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO ORDENES Y NIVELES
ORDENES
NACIONAL
DEPARTAMENTAL (REGIONAL)
MUNICIPAL Y DISTRITAL (LOCAL)
(
SECTOR CENTRAL
SECTOR CENTRAL
SECTOR CENTRAL
SECTOR DESCENTRALIZADO
SECTOR DESCENTRALIZADO
SECTOR DESCENTRALIZADO
NIVELES
En cada uno de los niveles se pueden identificar un sector central y un sector descentralizado. Cuando la Constitución Política se refiere a las entidades descentralizadas territorialmente hace referencia a los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas y las demás que se creen conforme a las normas constitucionales y legales (regiones, áreas metropolitanas, provincias, etc.); y el sector descentralizado hace referencia a las descentralizadas por servicio, lo cual trataremos más adelante. 1.4.1 Nivel Nacional Responsable de fijar los objetivos globales de desarrollo económico y social y de orientar con políticas a todos los entes territoriales. 1.4.1.1Sector Central Nacional Comprende los órganos de las tres ramas del poder público que han sido ubicados en este sector, como también otros autónomos e independientes para el cumplimiento de los fines del Estado, como los organismos de control y la organización electoral. 16
Estos organismos no cuentan con recursos propios, ya que en concordancia con el principio de Unidad de Caja, todos los recursos que recauden en cumplimiento de su objeto social deben enviarlos a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, conocida también como Tesorería General de la Nación. Esto conlleva a que no cuenten de manera particular con Presupuesto de Ingresos. 1.4.1.1.1. Rama Legislativa. Integrada por el Congreso de la República, que a su vez está integrado por el Sanado de la República y la Cámara de representantes, según el artículo 114 de la Constitución Política, al Congreso corresponde reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración. Gráfica 6. Organigrama de la Rama Legislativa
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
SENADO DE LA REPÚBLICA
CÁMARA DE REPRESENTANTES
7 COMISIONES CONSTITUCIONALES
7 COMISIONES CONSTITUCIONALES
4 COMISIONES LEGALES
5 COMISIONES LEGALES
2 COMISIONES ESPECIALES
2 COMISIONES ESPECIALES
COMISIONES ACCIDENTALES
COMISIONES ACCIDENTALES
1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva Es la actividad del Estado que tiene por objeto la realización de los cometidos en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos y operaciones materiales. La función primordial de la Rama Ejecutiva consiste en hacer que las decisiones legislativas y judiciales se conviertan en hechos reales.
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La estructura y organización de la rama ejecutiva está establecida en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.Tiene un sector central y un sector descentralizado. El central está integrado por: la Presidencia de la República, Vicepresidencia de la República, los Consejos Superiores de la Administración, los Ministerios, los Departamentos administrativos, las Superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. Gráfica 7. Organigrama de la Rama Ejecutiva
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano
Los organismos pertenecientes a esta esta Rama del poder público, junto con los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano, integran la administración pública. 1.4.1.1.3 Rama Judicial Le corresponde dirimir los conflictos derivados de la aplicación de las normas legales, a través de tres jurisdicciones principales: la común u ordinaria, la contencioso administrativa, la constitucional y las jurisdicciones especiales.
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Gráfica 8. Organigrama de la Rama Judicial
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano
1.4.1.1.4 Órganos de Control La Constitución Política hace referencia a estos organismos en el Título X – De los organismos de control, haciendo especial referencia a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, a los cuales se agrega la Auditoría General de la República. 1.4.1.1.4.1 Contraloría General de la República La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece que: "El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación”
.
19
Gráfica 9. Organigrama del Control Fiscal
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano
La Contraloría General de la República-CGR, es el máximo organismo de control fiscal del Estado. Además de la CGR existen contralorías departamentales, distritales y municipales, para ejercicio del control fiscal en su jurisdicción correspondiente. Al tenor del artículo 272 de la Constitución Política, en los municipios donde no existe contraloría tal función es ejercida por la contraloría departamental. 1.4.1.1.4.2 Procuraduría General de la Nación Es un organismo de control, encargado de velar por la aplicación de la ley y por los intereses generales de la sociedad, forma parte del denominado ministerio público, del cual forman parte también la Defensoría del Pueblo y los Personeros municipales.
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Gráfica 10. Organigrama de la Procuraduría General de la Nación
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano
El artículo 118 de la Carta Constitucional contempla que “al Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones pública”. 1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la República. Es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, que le corresponde ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales. También puede ejercer control excepcional sobre las cuentas de las Contralorías distritales y municipales.
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Gráfica 11. Organigrama de la Auditoría General de la República
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano
1.4.1.1.5 Organización Electoral. Tiene a su cargo las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas. Gráfica 12. Organigrama de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano
La OE está constituida por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y demás dependencias de la Organización electoral.
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1.4.1.2 Sector descentralizado nacional Está constituido por entidades a las cuales se les ha otorgado por la ley competencias y funciones de la administración, para ejercer una actividad especializada. Nos referimos entonces a uno de los tipos de descentralización: especializada o por servicio, dotadas de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Según la Ley 489 de 1998, el sector descentralizado por servicios del orden nacional, está constituido por las siguientes entidades: a) Los establecimientos públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; e) Los institutos científicos y tecnológicos; f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público1. Estas entidades adelantan en nombre del Estado diversas actividades: Industriales, comerciales, servicios públicos domiciliarios, servicios de salud, educación, transporte aéreo y terrestre, entre otros. Las entidades descentralizadas por servicios son creadas por la Ley o autorizadas por esta, algunas de ellas se rigen por normas del derecho público integralmente, como es el caso de los establecimientos públicos, mientras que otras por normas del derecho privado con excepciones de Ley, es decir, algunas de sus actuaciones deben acogerse a normas del derecho privado, situación esta a que se deben acoger las empresas industriales y comerciales del Estado en casos como la contratación administrativa al acogerse para algunos tipos de contrato al Estatuto de Contratación (Ley 80 de 1993) como norma de derecho público, y para otros casos al Código de Comercio como norma de derecho privado. La personería Jurídica de que están dotadas estas entidades es una habilidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, lo cual realiza a través de un representante legal que puede denominarse, Gerente, Director, Presidente, Rector, etc. Son muchos los aspectos que caracterizan a estas entidades, toda vez que se les encomienda el cumplimiento especializado de un determinado tipo de servicio público, por eso es muy importante que desde el punto de vista del control fiscal, antes de ejercer la correspondiente evaluación de la gestión fiscal, se tenga pleno 1
Ley 489 de 1998
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conocimiento respecto a su naturaleza jurídica, orden al que pertenece, características, objeto social del mismo y demás aspectos que la caracterizan, ya que en esta medida se pude determinar las normas que le son aplicables y los parámetros para evaluar su gestión fiscal. Desde el punto de vista financiero y presupuestal debemos decir que las entidades descentralizadas por servicio vienen a ser una inversión que hace el nivel central, que puede ser de carácter directo o indirecto, con el 100% de capital público o en otros casos un porcentaje, como es el caso de las sociedades de economía mixta. También pueden crearse entidades descentralizadas públicas en forma de sociedad, donde aportan la Nación, el departamento, el municipio, distrito u otra entidad pública descentralizada. Es importante tener en cuenta que las entidades descentralizadas por servicio son de distinto orden (nacional, distrital o municipal), algunas de ellas financian su objeto social con los recursos provenientes de sus operaciones o recursos propios, inclusive pueden llegar a generar excedentes financieros, pero otras no generan suficientes recursos para autofinanciarse, por lo que pueden llegar a recibir a manera de transferencia recursos del nivel central al que pertenecen o recurrir al endeudamiento. Los entes descentralizados por servicios, a diferencia de los organismos del nivel central, si cuentan con presupuesto de ingresos, el cual está constituido por los recursos propios y por los aportes que a manera de transferencia reciben del nivel central; sin embargo pueden llegar a financiarse autónomamente. Nuestro tema es Presupuestal, por tanto no ampliamos elementos particulares de cada una de estas entidades, lo que puede ser tema de otra guía, no obstante en el contenido integral de este módulo continuaremos tratando aspectos relacionados con estos. 1.4.2 Las Entidades Territoriales La Constitución Política en su Título XI hace referencia a la Organización Territorial y señala en el artículo 286, que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. También que la ley le podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan.
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Gráfica 13. Organigrama de la organización territorial
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano
Según el artículo 287 de la Carta Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. Gráfica 14. Autonomía de las entidades territoriales
1.4.2.1
Nivel departamental
Corresponde a este nivel definir la planeación y promoción del desarrollo económico y social de su territorio, ejerciendo funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los municipios de prestación de los servicios que determinen la constitución y las leyes. La 617 de 2000, en su artículo 1º, se refiere a “CATEGORIZACIÓN PRESUPUESTAL DE LOS DEPARTAMENTOS” y señala que teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos 25
corrientes de libre destinación se establecen las categoría especial, primera, segunda, tercera y cuarta. 1.4.2.1.1 Sector central departamental La ley 489 de 1998, en su artículo 39 señala que las gobernaciones, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración departamental, los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley y las ordenanzas. El artículo 299 de la C.P, establece la existencia en cada departamento de una Corporación de Elección Popular-CEP encargada de ejercer el control político sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho y directores de institutos descentralizados, que se denominará Asamblea departamental, cuyas funciones están consagradas en el artículo 300 de la Carta Constitucional. En esencia, la gobernación, las secretarias del despacho, los departamentos administrativos, la asamblea departamental y la contraloría departamental, son los órganos del sector central departamental. 1.4.2.1.2 Sector descentralizado departamental De manera similar al orden nacional, las entidades descentralizadas por servicios del orden departamental están constituidas por: los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, las ESE, y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; los institutos científicos y tecnológicos; las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; las demás entidades administrativas departamentales con personería jurídica que se creen, organicen o autoricen conforme a las normas legales. 1.4.2.2
Nivel local (distrital y municipal)
La Carta Política considera el municipio como la “entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado”, y que como tal le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, el mejoramiento social y cultural de los habitantes, y las demás funciones que se le asignen. De otra parte, consagra la existencia de entidades territoriales del orden local sometida a régimen especial respecto a los municipios comunes, que les da el nombre de distrito, como son los casos del Distrito Capital de Bogotá, el Cultural de Cartagena de Indias, el Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Cultual e Histórico de Santa Marta y recientemente el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura.
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La Ley 617 de 2000, ARTICULO 6o. hace referencia a la “CATEGORIZACIÓN DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS”, y señala que los distritos y municipios se clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación en categoría especial y de la primera hasta la sexta. El Congreso de la República expidió Ley 1551 DE 2012, con el objeto modernizar la normativa relacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y la ley, como instrumento de gestión para cumplir sus competencias y funciones. Dicha Ley modifica y adiciona aspectos del régimen municipal contenidos especialmente en la Ley 136 de 1994, y se dan nuevos lineamientos en materia de competencias, categorización, requisitos para la creación de nuevos municipios, participación comunitaria, entre otros aspectos. 1.4.2.2.1 Sector central distrital y municipal De manera similar al orden nacional y departamental, el sector central distrital y municipal está conformado por el Concejo Municipal, la Alcaldía, las Secretarías y Departamentos Administrativos, Tesorería, la Contraloría y la Personería. 1.4.2.2.2 Sector descentralizado distrital o municipal Similar al orden nacional y departamental, las entidades descentralizadas por servicios del orden distrital y municipal, está constituido por: los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; los institutos científicos y tecnológicos; las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; las demás entidades administrativas distritales o municipales con personería jurídica que creen, organicen o autoricen conforme a las normas legales. 1.5 Sistema presupuestal y planificación El presupuesto no es un instrumento financiero aislado, pues junto con el concurren otros elementos con información financiera y proyecciones históricas de corto, mediano y largo plazo que fundamentan la presupuestación, lo cual se conoce con el nombre de “Sistema Presupuestal”.
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Gráfica 15. Componente de la Planificación
COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN Políticas y orientación de acciones
PLAN DE DESARROLLO
Carácter operativo con acciones a corto y mediano plazo
Marco Fiscal de Mediano PlazoMFMP, Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI, Plan Anual de Inversiones, Plan Financiero, Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP, Presupuesto Anual, PAC
El proceso de planificación cuenta en síntesis, con dos tipos de instrumentos, unos de orientación de políticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo, y otros de carácter operativo, que conlleva acciones de corto plazo, como son el Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP, el Plan Financiero, el Marco de Gastos de Mediano Plazo-, el Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI, el Presupuesto Anual y el Programa Anual de Caja-PAC. 1.5.1 Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal. Según el artículo 2º. del Decreto 4730 de 2005, son objetivos del SP: “ el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia”. Este mismo Decreto señala que: “El Sistema Presupuestal está constituido por el Plan Financiero, incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo; el Presupuesto Anual de la Nación y el Plan Operativo Anual de Inversiones. Veamos en qué consiste cada uno de ellos, dándole un enfoque hacia lo territorial: 1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP Con la expedición de la Ley 819 de 2003 y con el objetivo de promover la responsabilidad en las finanzas territoriales, estableció el Marco Fiscal de Mediano 28
Plazo - MFMP, como un instrumento de referencia con perspectiva de diez años para la toma de decisiones fiscales en la elaboración de los presupuestos anuales. Las entidades territoriales-E.T deben presentar a la CEP (Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal) al mismo tiempo que se presenta el proyecto de presupuesto, el MFMP, que es un instrumento de referencia con perspectiva de diez (10) años para la toma de decisiones fiscales. El MFMP, como Instrumento referencial presenta la tendencia futura de las finanzas de la entidad territorial, determina montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal y cumple entre otros los siguientes propósitos: o Ser una referencia general y un instrumento informativo de la situación de las finanzas de la ET. o Elaborar la proyección técnica de la sostenibilidad fiscal territorial a 10 años. o Promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo sin involucrar las condiciones políticas que afectan la gestión territorial. o Sustentar el desarrollo de la actividad del gobierno territorial, en el logro de sus objetivos de política. Según el artículo 5º de la Ley 819 de 2003, dicho Marco debe contener como mínimo: o o o o o o o o o
El Plan Financiero-PF. Metas de superávit primario. Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad. Acciones y medidas especificas para el cumplimiento de las metas, con los cronogramas de ejecución. Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes. Costo fiscal de los proyectos de acuerdo u ordenanza sancionados en la vigencia fiscal anterior. Indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto
a. El plan financiero: El Plan Financiero-PF de la entidad territorial es un programa de ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de financiamiento. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público departamental, distrital o municipal, que tiene como base las operaciones efectivas, en consideración a las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja-PAC. 29
Al definirse las metas máximas de pagos a efectuarse durante una vigencia fiscal, el PF sirve de base para elaborar el MFMP, el presupuesto en cada vigencia y el POAI. De esa manera se constituye en un elemento fundamental del sistema presupuestal. Para su elaboración se recomienda seguir los siguientes pasos: Elaborar un diagnóstico de la situación fiscal del ente territorial y sus entidades descentralizadas por servicio. Hacer un pronóstico de los gastos a realizar, los ingresos a recaudar, el cálculo del déficit y su financiación. Fijar metas financieras, determinando los objetivos y metas que se requieren alcanzar en materia financiera y asignar recursos de acuerdo con estas metas. El proceso de aprobación del PF debe estar reglamentado en el Estatuto de Presupuesto Territorial, elaborado en concordancia con la Ley Orgánica del Presupuesto. La responsabilidad de elaboración del PF recae en la Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces, en coordinación con Planeación. Una vez elaborado pasa al Consejo de Gobierno o al Consejo Municipal, Distrital o Departamental de Política Económica y Social- CONPES o quien haga sus veces, dará su visto bueno. Posteriormente debe someterse a consideración del Comité de Hacienda o al Consejo de Política Fiscal-CONFIS del ente territorial, órgano que bajo la dirección del mandatario seccional o local, y en concordancia con el artículo 26 del Decreto 111 de 1996, tiene la competencia de aprobar, modificar y evaluar el PF, como también, ordenar las medidas para su estricto cumplimiento. b. Metas de superávit primario: Para la determinación del superávit primario los departamentos, distritos y municipios de categoría especial, primera y segunda están en la obligación de establecer su meta de Superávit Primario, utilizando los datos que tenga la E.T proyectados como ingresos corrientes, recursos de capital, gastos de funcionamiento e inversión, dentro del proyecto de presupuesto correspondiente. Cada año el Gobierno territorial determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el plan financiero y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales. Su cálculo se realiza a partir de la ejecución presupuestal de la siguiente forma: SP = IC + RC - GF - GI IC = Ingresos Corrientes RC = Recursos de Capital (Descontando recursos del crédito, Privatizaciones y Capitalizaciones) 30
GF = Gastos de Funcionamiento GI = Gastos de Inversión GI (incluidos los gastos de inversión que se van a efectuar en esa vigencia que tengan autorización de vigencias futuras) SP = Superávit Primario Se entiende que la deuda es sostenible si el Superávit Primario es mayor o igual al servicio de la deuda (Amortizaciones + Intereses) de todos los créditos vigentes en la respectiva vigencia fiscal. Superávit Primario > = Servicio de la Deuda (Deuda Sostenible) Indicadores: 1. Superávit Primario / Intereses >= 100% 2. Intereses / Ahorro operacional <= 40% 3. Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80% c. Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad. A partir de este componente del MFMP, se busca determinar el cálculo de la sostenibilidad de la deuda en el horizonte de los 10 años. Para su obtención, en cada vigencia se debe observar la sostenibilidad del endeudamiento, considerando su compatibilidad con las metas de superávit primario. Asimismo, se debe establecer el cumplimiento de los dos indicadores definidos por la ley 358 de 19972. d. Acciones y medidas específicas para el cumplimiento de las metas. De este procedimiento se extraen las estrategias y actividades financieras, con las cuales el gobernante territorial se ha de comprometer durante administración, con el fin de garantizar las metas de ingresos, gastos y financiamiento; por tanto constituye un insumo para la elaboración del Plan de Acción de la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, con observancia en los siguientes aspectos: o o o o o o
Las metas deben ser viables financiera e institucionalmente Cumplirse, según los cronogramas de ejecución Identificar al responsable de su ejecución. Identificar el cronograma de ejecución a los programas. Indicadores de seguimiento. Estar articuladas al plan de acción de cada dependencia.
e. Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir: o Grado de cumplimiento de metas previstas o Explicación de incumplimiento 2
Reglamenta el artículo 364 de la Constitución y contiene disposiciones en materia de endeudamiento público. Se le conoce también como ley de semáforos.
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o Medidas para corregirlas o Estrategia para incorporación en las siguientes vigencias o Indicadores de seguimiento permanente f. Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior: Este otro componente pretende dar cuenta del impacto que han tenido las decisiones adoptadas en vigencias anteriores, que impliquen exenciones tributarias, ya sean exenciones o incentivos tributarios, dando cuenta de los siguientes aspectos: o o o o
Monto de la exención o incentivos Plazo Beneficiarios Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exención o incentivo o Revisión de su continuidad g. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes Los pasivos contingentes son obligaciones pecuniarias sometidas a condición, es decir, aquellas en virtud de la cual la E. T. estipula contractualmente a favor de un contratista el pago de una suma de dinero, determinada o determinable a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un hecho futuro incierto. Las contingencias se generan por el riesgo de la ocurrencia de cualquiera de los siguientes hechos, entre otros: - Que deba pagarse la deuda u obligaciones de un tercero por haberse otorgado un aval o garantía. - Que se pierda un juicio, litigio o demanda y a consecuencia de ello deba pagarse una suma de dinero a un tercero. - Existencia de pasivos pensionales. - Que la E. T. deba cubrir la garantía otorgada en procesos de contratación para el desarrollo de proyectos con participación privada, concesiones. - Que la E. T. deba cubrir una garantía otorgada en contratos de crédito. Para efectos del MFMP, los pasivos contingentes de las ET deberán tener una valoración numérica y su existencia obliga incluso a crear un fondo para contingencias cuyo valor dependerá del monto de contingencias y de la
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probabilidad de que se convierta en realidad, caso en el cual se convierten en pasivos exigibles3. h. Costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior: Su finalidad es determinar que impacto han tenido las Ordenanzas o Acuerdos aprobados o que entraron en vigencia el año anterior y poder presentar a la CEP, la cuantificación y efecto de los costos ocasionados por los mismos, incluyendo el gasto presupuestal que dichas decisiones generaron en la vigencia fiscal. Con este análisis se garantiza la corresponsabilidad Gobierno Territorial-CEP, en la búsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera de la ET en el largo plazo. De manera particular este componente debe informar acerca de: o o o o o
Valoración monetaria del acto administrativo Beneficiarios Fuentes de recursos Recaudo no percibido por efectos de la reforma Cronograma
i. Indicadores de seguimiento a la gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto. El seguimiento a la gestión y resultados presupuestales es un elemento fundamental y que la normatividad presupuestal pública exige para todos los niveles de administración pública. El DNP realiza el seguimiento de las finanzas territoriales con los Indicadores de Desempeño Fiscal y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realiza el seguimiento a la viabilidad fiscal de los departamentos y de los municipios que se encuentren en programas de reestructuración de pasivos. De tal manera que el DNP recomienda a las ET utilizar estos mismos indicadores para realizar dicho seguimiento, y sugiere incluirlos en el Plan de Desarrollo territorial para efecto de diagnóstico y metas. El MFMP le brinda al equipo de gobierno, un panorama general y detallado sobre la situación de las finanzas de la ET y abarca un análisis detallado de la su estructura de los gastos y los ingresos para atenderlos, los pasivos y las contingencias que se puedan
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El artículo 194 el CCA, se refiere a los Aportes al Fondo de Contingencias, en el sentido de que las entidades públicas tanto nacionales como territoriales, del nivel central y descentralizado, deben efectuar una valoración de las contingencias para todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra, y con base en lo anterior deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las normas que la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes, cuantías y plazos que determine el respectivo organismo, con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias judiciales en firme.
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enfrentar en el mediano plazo y la sostenibilidad de la deuda pública, dentro de los aspectos considerados más relevantes. Como se trata de una proyección a diez (10) años, el MFMP debe ser revisado cada año, tanto en la parte ya ejecutada para determinar los ajustes y medidas necesarias, como en la parte futura, tomando en consideración que tenga un impacto dentro del mismo, como es el caso de pasivos que no se tenían considerados, reformas tributarias con impacto en los ingresos, demandas a favor o en contra y normas expedidas durante la última vigencia que impliquen un mayor gasto4. 1.5.1.2 Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI Es un instrumento de programación de la inversión anual, en el cual se relacionan los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Esta programación debe estar acorde con las metas financieras establecidas en el Plan Financiero del MFMP, con las prioridades definidas en el Plan de Desarrollo del ente territorial y con la inversión sectorial fijada en el Marco de Gastos de Mediano PlazoMGMP, para que sea integrado al Presupuesto Anual como el componente de gasto de inversión. El Plan en cuestión debe incluir un orden de prioridad para los programas y proyectos de inversión y las vigencias necesarias para la ejecución de los mismos. En este sentido, los diferentes Programas deben encontrarse radicados en el Banco de Programas y Proyectos-BPIN de Inversión de la entidad territorial, en razón a que es la garantía de que se trata de programas debidamente evaluados y son viables y óptimos para solucionar los problemas de la comunidad. El POAI, es considerado el principal vínculo entre el Plan de Desarrollo y el Sistema Presupuestal, en la medida que se constituye en el punto de partida para ejecutar el PD., ya que contiene la programación anual de las inversiones. En tal sentido, el principio presupuestal de Planificación, establece que el Presupuesto General del Departamento, Distrito o Municipio, debe guardar concordancia con los contenidos en el Plan de Desarrollo en sus componentes estratégico y plurianual de inversiones y con los demás instrumentos del Sistema Presupuestal. Dentro del ciclo presupuestal, el POAI precede al presupuesto territorial, y debe ser el resultado de la participación de todas las áreas de la administración en la programación anual de inversiones. De manera que es el componente de inversión del presupuesto anual y debe reflejarse en los planes de acción de las dependencias y órganos ejecutores, para que se pueda hacer seguimiento al PD y determinar el aporte que hace cada una de las áreas al logro de las metas de desarrollo territorial.
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La Contraloría General de la República mediante Resolución Orgánica 05993 de 2008, estableció la obligación de los gobernadores y alcaldes de presentarle anualmente, antes del 15 de febrero de cada vigencia, el MFMP de la respectiva entidad territorial, para fines evaluativos.
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El POAI recoge la programación de la inversión contenida en el Plan de Desarrollo y el MFMP y las previsiones de fuentes de financiamiento dadas en el Plan Financiero, y de acuerdo con estos determina programas y proyectos de inversión para la vigencia fiscal, su priorización y las fuentes de financiación. Las ET cuentan en forma general con dos tipos de recursos: propios o libre destinación5 y los provenientes de transferencias. Los provenientes de transferencias, son provenientes del Sistema General de Participaciones, Sistema General de Regalías, cofinanciación, Fondo de Solidaridad y Garantía-FOSYGA, los más significativos, conceptos que ampliaremos más adelante. No obstante la destinación específica, en algunos casos consagrados en las normas legales (Ley 715 de 2001), se autoriza a algunas entidades territoriales de baja categorización, apropiar recursos de transferencias como libre destinación, en respuesta a un mecanismo para suplir déficit de financiamiento de sus gastos. El mayor porcentaje de inversión a nivel territorial se realiza con recursos provenientes de transferencias. Los ajustes fiscales aplicados a los entes territoriales, especialmente con la Ley 617 de 2000, han pretendido generar inversión autónoma, ya que en algunos departamentos y municipios los recursos propios cubren escasamente los gastos de funcionamiento. Para calcular el monto total disponible en inversión se debe partir del análisis de la situación financiera del ente territorial, de las respectivas políticas y proyecciones financieras. En tal sentido el POAI deberá ser elaborado por los funcionarios responsables del proceso de planeación y aprobado por la Asamblea departamental o Concejo distrital o municipal, según el caso. Según las orientaciones impartidas por el MHCP y el DNP, el POAI debe cumplir básicamente dos pasos dentro de su conformación: o Preparación del proyecto o Aprobación Una vez aprobado el POAI se deben integrar los programas y subprogramas en el proyecto de presupuesto general de la ET. El Banco de Programas y Proyectos de Inversión. El BPIN constituye la instancia que enlaza la planeación con la programación y el seguimiento de programas y proyectos de inversión pública, por medio de sus componentes y funciones. Está integrado por 5
Los recursos propios son los que genera la entidad territorial en cumplimiento de su misión y competencias o facultades que le han otorgado las normas legales para recaudar sus propios impuestos, enajenar sus activos, generar rendimientos por la inversión de recursos, allegar recursos provenientes del crédito, entre otros, los cuales gestiona directamente el ente subnacional, y su significación depende de la capacidad económica del mismo.
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instrumentos de tipo legal e institucional, educación, capacitación y asistencia técnica, metodologías y sistemas y herramientas computacionales. El BPIN se considera un instrumento para el registro y priorización de los programas y proyectos que se vayan a ejecutar y que son susceptibles de ser financiados con recursos del ente territorial. Según las normas presupuestales, los proyectos de inversión que se incorporen al POAI deben ser aquellos registrados en el BPIN Territorial programados para la vigencia fiscal. Con este mecanismo se garantiza el cumplimiento de lo contemplado en el Artículo 68 del Decreto 111 de 1996, que establece que no podrá ejecutarse ningún programa o proyecto que forme parte del Presupuesto hasta tanto no se haya evaluado por el órgano competente y registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión-BPIN. El fundamento del BPIN está regulado por las siguientes normas: o Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo) o Estatuto Orgánico del Presupuesto (compilado en el Decreto 111 de 1996) o Ley 617 de 2000 o Ley 819 de 2003 1.5.1.3 Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP El MGMP se considera un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, a través del cual las decisiones presupuestales anuales son conducidas por prioridades de política y disciplinadas por una restricción de recursos de mediano plazo. Se trata de un complemento e insumo fundamental para el Plan de Desarrollo, en la medida en que el MGMP es un ejercicio que comprende: La totalidad del gasto (inversión, funcionamiento y servicio de la deuda) y la articula a las prioridades de política; Se desarrolla como parte del proceso de programación presupuestal anual; y Se renueva cada año, de tal modo que no se agota en el tiempo sino que se actualiza de acuerdo con el desarrollo de la situación fiscal y la revisión de las políticas de gobierno. El MGMP tampoco se considera un sistema de presupuestación plurianual territorial que establece asignaciones de gasto de fuerza legal a varios años, ya que bajo un MGMP se mantiene la anualidad del sistema presupuestal, sólo que se hacen explícitos los posibles efectos y restricciones que el gasto presente tenga en el futuro. Así, a partir de las prioridades de política del gobierno territorial y de las metas fiscales de mediano plazo existentes, se definen unos techos de gasto que cubren un período de cuatro (4) años que es renovado anualmente, donde el techo del primer año es 36
consistente con el presupuesto anual, mientras los techos para los años siguientes son estimaciones indicativas que se convierten en la línea de base para un nuevo período de programación El MGMP se constituye en el nexo que permite articular el diseño de políticas, la planeación de la política fiscal de mediano plazo y la programación presupuestal anual. El MGMP genera importantes beneficios en términos de disciplina fiscal (consistencia entre el nivel de gasto y la disponibilidad de recursos en el corto y mediano plazo), asignación estratégica de recursos (conciliación entre las prioridades del gobierno y lo que cabe dentro de las posibilidades de pago) y eficiencia y efectividad en el gasto (provisión de bienes y servicios de calidad que contribuyan al cumplimiento de prioridades de política a costos razonables). En lo relativo a la disciplina fiscal, al superar el horizonte anual del proceso de programación presupuestal tradicional e introducir una fase estratégica al inicio de dicho proceso, el MGMP permite: a) Revelar en forma oportuna la restricción de recursos de mediano plazo a la que se enfrentan cada uno de los sectores del gobierno, de acuerdo con las prioridades generales de política y las metas fiscales vigentes. b) Desarrollar propuestas de gasto sectorial que se ajusten a las restricciones de mediano plazo existentes, de tal modo que se tenga en cuenta el costo de mantener en el tiempo las iniciativas de política que se aprueben en el presente. Así, el MGMP contribuye al logro de un objetivo fundamental del gobierno territorial, como es el de garantizar la sostenibilidad financiera de la ET. En lo relativo a la asignación estratégica de recursos, en la medida en que se establece una amplia participación de las diferentes instancias del gobierno en las decisiones sobre la distribución del gasto, y que existe una secuencia según la cual las decisiones estratégicas sobre cambios de política anteceden a las decisiones sobre el detalle del presupuesto anual, el MGMP hace posible lo siguiente: o Articular el diseño y la revisión de políticas a la asignación del gasto, de forma tal que la planeación atienda la disponibilidad de recursos en el mediano plazo y que el presupuesto refleje las prioridades de política del gobierno territorial. o Concentrar las discusiones asociadas a la programación presupuestal en las propuestas de cambios de política que se presenten. Con ello, se evita el desgaste de revisar la totalidad del detalle del presupuesto y (dada una restricción de recursos de mediano plazo) se abre el espacio necesario para desarrollar ejercicios de repriorización de gasto, los cuales permiten una mayor focalización de los recursos públicos y hacen más flexible la gestión presupuestal. En lo relativo a la eficiencia y efectividad del gasto, el MGMP permite crear un entorno que facilita y promueve la gestión estratégica de los diferentes sectores del 37
gobierno territorial, lo que resulta fundamental para hacer un uso más eficiente y efectivo de los recursos. Esto es así gracias a que el MGMP: o Ofrece mayor predictibilidad a los gerentes públicos (se provee información oportuna sobre la disponibilidad de recursos de mediano plazo). o Promueve una mayor autonomía en la programación de los recursos (y, paulatinamente, en la ejecución de los mismos) pues, bajo unas restricciones generales de mediano plazo, los sectores adquieren la iniciativa para proponer reasignaciones de gasto entre sus programas y entidades. o Promueve una gestión orientada al desempeño (las proyecciones presupuestales deben estar justificadas en términos de resultados). o Genera una mayor legitimidad en torno a las decisiones que se aprueben durante el proceso de programación presupuestal, de manera que se reduce la resistencia a su implementación y, por lo tanto, se incrementa la probabilidad de alcanzar los objetivos de política trazados. o El mayor nivel de certeza en la disponibilidad de recursos en el mediano plazo permite avanzar hacia una mayor correspondencia entre la programación y la ejecución presupuestal anual. El MGMP tiene su sustento normativo en la Ley 819 de 2003 (Ley de Responsabilidad Fiscal) y en el Decreto Reglamentario 4730 de 2005 (Decreto Reglamentario de las normas orgánicas del presupuesto). 1.5.1.4 El Plan de Desarrollo En la tarea de asignación de recursos, los gobiernos de distinto orden elaboran planes con el fin de lograr ciertas metas de desarrollo económico, social y ambiental. En el proceso de elaboración de dichos planes se contemplan las prioridades que deben tenerse en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad. Estos planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestión. Los Planes de Desarrollo-PD son estrategias generales o disposiciones tomadas con el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad económica. De allí surge el concepto de presupuesto como herramienta financiera que las autoridades gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la réplica financiera del PD. El presupuesto público es, en este contexto, un PD elemental donde se esbozan los lineamientos generales sobre la acción gubernamental en el entorno económico. Como instrumento de desarrollo económico, social y ambiental, plasma las obras prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que el sector 38
privado transfiere en forma de impuestos al sector público y el cálculo de los gastos a través de los cuales el gobierno revierte a la economía los recursos captados. 1.5.1.4.1 Planes de desarrollo en las entidades territoriales En Colombia, cada uno de los niveles de gobierno tiene la responsabilidad de planear para el desarrollo integral del país y de las entidades territoriales en particular, a través de un proceso de transformación multidimensional, sostenible, incluyente, articulado entre los niveles de gobierno, y orientado a la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en armonía y equilibrio con lo ambiental, lo sociocultural, lo económico y lo político, y en consideración con el contexto global. Esta labor fue facilitada con la Constitución Política de 1991 y la Ley 152 de 1994, al establecer que cada entidad territorial debe contar con un Plan de Desarrollo-PD, cuya elaboración es responsabilidad y obligación constitucional y legal de los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales. Los PD de las entidades territoriales son la carta de navegación y el principal instrumento de planeación para su desarrollo integral. Son un instrumento político y técnico, construido de forma democrática y pluralista, donde se concretan las decisiones, acciones, medios y recursos para promover el bienestar integral de la población, garantizar los derechos humanos, y fortalecer la democracia participativa. Por lo tanto, son el más importante instrumento de planeación y de gestión pública para lograr los fines esenciales del Estado establecidos en la Constitución Política de 1991. De tal manera que en su artículo 339, dicha Carta Política establece que las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
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Gráfica 16. Planes de desarrollo territorial
Parte estratégica
Planes de desarrollo de las entidades territoriales Paln de inversión a mediano y corto plazo
Los PD de las entidades territoriales están conformados por una parte estratégica y un Plan de Inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenta la correspondiente Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal. 1.5.1.4.1.1 Formulación y Aprobación del Plan de Desarrollo Para estructurar el PD, los Gobernadores y Alcaldes deben señalar cuales son los objetivos y metas que quieren lograr en la administración del ente territorial, tanto a mediano como a largo plazo. De igual forma deben indicar los procedimientos, mecanismos, estrategias y políticas que van a implementar para el logro de los fines que se han propuesto realizar. El ordenamiento constitucional demanda la necesaria coordinación con el gobierno nacional, con el fin de que el PD de los entes subnacionales guarde relación el Plan Nacional de Desarrollo-PND y viceversa, de ahí que en el Consejo Nacional de Planeación6 tengan asiento representantes de las entidades territoriales. La Ley 152 de 1994, orgánica del Plan de Desarrollo, se refiere de manera particular a los PD territoriales. En relación con los procedimientos, establece:
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Artículo. 340 de la C.P. “Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El, conejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo…En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley…”
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“Artículo 36º.- En materia de elaboración, aprobación, ejecución seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarán, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta Ley para el Plan Nacional de Desarrollo. Artículo 37º.- Para los efectos del procedimiento correspondiente, se entiende que: a) En lugar del Departamento Nacional de Planeación actuará la Secretaría, Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la entidad territorial o la dependencia que haga sus veces; b) En lugar del Conpes, actuará el Consejo de Gobierno, o la autoridad de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar del Consejo Nacional de Planeación lo hará el respectivo Consejo Territorial de Planeación que se organice en desarrollo de lo dispuesto por la presente Ley; c) En lugar del Congreso, la Asamblea, Consejo o la instancia de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. Artículo 38º.- Los planes de las entidades territoriales. Se adoptarán con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones. La concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procederá cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación. Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se deberán tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa. Señala la Ley del Plan en su Artículo 39º, que para efecto de la elaboración del proyecto del PD las ET deberán observar, en cuanto sean compatibles, las normas previstas para el Plan Nacional, sin embargo deberá tenerse especialmente en cuenta lo siguiente: o El Alcalde o Gobernador elegido impartirá las orientaciones para la elaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. o Una vez elegido el mandatario territorial respectivo, todas las dependencias y, en particular, las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los candidatos electos y a las personas que éstos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la elaboración del plan. Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se 41
deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con NBI y la eficiencia fiscal y administrativa. o El mandatario territorial, deberá presentar por conducto del secretario de planeación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva ET, a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. Le corresponde a dicho Consejo de Gobierno, consolidar el documento que contenga la totalidad de las partes del plan, dentro de los dos (2) meses siguientes a la posesión del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitución Política y a las disposiciones de la presente Ley. o Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva administración territorial deberá convocar a constituirse el Consejo Territorial de Planeación. o El proyecto de plan como documento consolidado, deberá ser presentado por el Alcalde o Gobernador a consideración de los Consejos Territoriales de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión, para análisis y discusión y con el propósito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes. En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa deberá enviar copia de esta información a la respectiva CEP. o El respectivo Consejo Territorial de Planeación deberá realizar su labor antes de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentando ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan. Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan, considerará surtido el requisito en esa fecha. Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como las CEP deberán verificar la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo. En lo que respecta a la aprobación, la Ley 152, señala en su artículo 40, que los planes serán sometidos a la consideración de la CEP dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La CEP deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. En su artículo 41, la misma Ley Orgánica del plan, hace referencia a los Planes de Acción en las ET y expresa que con base en los planes generales departamentales 42
o municipales aprobados por el correspondiente CEP, cada secretaría y departamento administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de planeación, su correspondiente plan de acción y lo someterá a la aprobación del respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educación y salud, estos planes deberán ajustarse a las normas legales establecidas para dichas transferencias. También señala en el referido artículo, que para el caso de los municipios, además de los PD contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia, que el Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial. En cuanto a la evaluación, el artículo 42 de la Ley en comento señala que corresponde a los organismos departamentales de planeación efectuar la evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión tanto del respectivo departamento, como de los municipios de su jurisdicción. Los mandatarios territoriales, al tenor de el artículo 43 de la Ley 152, deberán presentar informe anual de la ejecución de los planes a la respectiva CEP o la autoridad administrativa que hiciere sus veces en los otros tipos de entidades territoriales que llegaren a crearse. En cuanto a la armonización del presupuesto, el artículo 44, expresa que en los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión, y que las CEP deberán definir los procedimientos a través de los cuales los Planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos. Las directrices normativas en materia de PD territorial también hacen referencia a la articulación y ajuste de los planes, en tal sentido, los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, ente sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos7. Finalmente, en su Capítulo XI, la Ley 152 reglamenta lo relacionado con la Planeación regional, al señalar las funciones especiales de la planificación en relación con el PD y las autoridades e instancias de planeación.
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Artículo 45 de la Ley 152 de 1994
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UNIDAD 2 PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL Mediante sentencia C-337 de 1993, la Corte Constitucional sostuvo la tesis de que "Los principios consagrados en el estatuto Orgánico del Presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la Ley Orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto…” Los principios del sistema están contemplados en los artículos 12 al 24 del Decreto 111 de 1996, que compila la Ley Orgánica del Presupuesto. No obstante, para las entidades territoriales le son aplicables los siguientes: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad y la homeostasis (Ley 38/89, artículo 8o. Ley 179/94, artículo 4o.). Gráfica 17. Principios del sistema presupuestal
PLANIFICACIÓN ANUALIDAD UNIVERSALIDAD UNIDAD DE CAJA PROGRAMACION INTEGRAL ESPECIALIZACIÓN INEMBARGABILIDAD COHERENCIA MACROECONÓMICA HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL 2.1 Planificación Este principio señala que el Presupuesto General de la ET deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo-PD, del Plan de Inversiones-
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PI, del Plan Financiero-PF y del Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI, territoriales8. Este principio presupuestal nos demuestra que el presupuesto no es una rueda suelta como sucedía hace algunos años. A partir del momento en que se entraron a aplicar instrumentos de planificación en el sector público, básicamente en materia de inversión pública con perspectiva plurianual, el presupuesto entró a formar parte de lo que hoy conocemos como Sistema Presupuestal. Los instrumentos de planificación estatal han venido ampliándose. Hoy día, además de los contenidos en el Decreto 111 de 19969, sin embargo, con la promulgación de la Ley 819 de 2003 se incorporan: el Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP y el Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP. Podríamos considerar también el Programa Anual de Caja-PAC, en la medida que constituye una programación de pagos, acordes con la disponibilidad de recursos. 2.2 Anualidad “El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”10. Es sabido que en materia de inversión, la mayoria de los proyectos se ejecutan a más de un año, lo que nos lleva a deducir que para el caso de proyectos plurianuales este principio requiere que anualmente se programe y ejecute la partida correspondiente para su avance y conclusión. La plurianualidad está ligada al concepto de vigencias futuras, que trataremos más adelante, con lo cual se pretende, fundamentalmente, garantizar la inclusión de apropiaciones en las próximas anualidades presupuestales para la conclusión y puesta en marcha de proyectos y gastos especiales que requieren para su ejecución varias vigencias fiscales. También es concordante el concepto de anualidad con la constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar, que pretende garantizar la afectación de apropiaciones presupuestales al cierre de cada vigencia, como resultado de la asunción de compromisos y obligaciones derivados de la adquisición de bienes y servicios que no alcanzaron a recibirse a 31 de diciembre de la respectiva vigencia (reservas presupuestales), o que a pesar de haberse recibido no alcanzaron a ser pagados (cuentas por pagar). A pesar de que la anualidad genera elementos evaluativos importantes para la gestión presupuestal, es importante considerar que el presupuesto por si solo no 8
Ley 38 de 1989, art.9, Ley 179 de 1994, art. 5 Compila la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y 225 de 1995, que hasta ese momento constituían la Ley Orgánica del Presupuesto-LOP. 10 Ley 38 de 1989, artículo 10 9
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aporta los suficientes instrumentos para evaluar la gestión de manera integral; más aún, contiene limitaciones informativas que son recogidos por la contabilidad financiera. El hecho de que presupuesto se apruebe para ser ejecutado año por año implica que se cierre cada 31 de diciembre, para iniciar la ejecución de un nuevo presupuesto el primero de enero de la siguiente vigencia, sin que se arrojen saldos históricos acumulativos, que si es propio de la contabilidad financiera. Presupuestalmente, las apropiaciones o fuentes, se asocian al concepto de gastos, trátese de funcionamiento o inversión, con lo que se generaría en principio un efecto negativo sobre el patrimonio público, pues en el caso de la contabilidad financiera el efecto es distinto, en casos como la formación bruta de capital fijo11, inclusive se puede observar el efecto patrimonial derivado de inversión social y ambiental. Son varios los elementos diferenciales entre lo contable presupuestal y lo contable financiero atribuible a la caracterización de uno y otro sistema de información. Es observable también, como por el carácter monetario del presupuesto, no resulta probable registrar provisiones, estimaciones, depreciaciones; tampoco contingencias, acogidas al hecho de que todo gasto para ser incorporado debe estar debidamente comprobado o autorizado, que obedezca a normas prexistente o a créditos judicialmente reconocidos. El rigor presupuestal también establece, para el caso de ingresos, que no es permitido incorporar directamente recursos que no figuren en el presupuesto, ni registrar contingencias a favor hasta tanto se generen de manera efectiva, o en el primer caso, cuando sean adicionados legalmente. Los elementos evaluadores en materia de ejecución presupuestal, han permitido tradicionalmente la generación conceptual de un sistema de ejecución mixta, de causación en el caso de los gastos y de caja para los ingresos. Esto quiere decir que a 31 de diciembre, los gastos ejecutados lo constituye la sumatoria de los pagos, agregando las reservas presupuestales y cuentas por pagar, mientras que en el caso de los ingresos se toma como ejecución lo recaudado hasta la fecha de cierre (31 de diciembre), ya que lo que no se alcanzó a recaudar entrará a formar parte de la ejecución de vigencias siguientes. Destacar los aspectos disimiles entre uno y otro subsistema de información no implica destacar la importancia de uno con respecto a otro, pues desde el punto de vista de las finanzas públicas ambos pertenecen con sus características propias a un sistema integrado, junto con otros subsistemas como la deuda, cartera, tesorería, almacenes e inventarios, entre otros; lo importante es considerar que para fines evaluativos, en términos resultados, hay que tenerlos en cuenta a todos para derivar verdaderas fundamentaciones, pues el presupuesto por si solo adolece de una amplia gama de información. 11
Inversión en activos o bienes de capital que permiten desarrollar la actividad de producción, para generar otros bienes.
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Jurisprudencia En la sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993, la Corte Constitucional sostuvo la siguiente tesis respecto del principio de anualidad: "Este principio hace parte de nuestro ordenamiento jurídico debido a la función de control político integral del Congreso, pues a medida que éste se consolidó, reclamó para sí la intervención en los asuntos fiscales, de manera periódica y continua. Su objetivo principal es facilitar la labor de armonizar la gestión presupuestal con otras actividades que tienen lugar también dentro del marco anual. El principio de anualidad tiene, pues, la ventaja de acomodar la gestión". 2.3 Universalidad El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto12. Este principio compromete a realizar una acertada programación presupuestal, pues a pesar que el presupuesto es susceptible de modificaciones durante su ejecución, no debe sometérsele a constantes modificaciones derivadas de la imprevisión. A pesar de que las normas presupuestales actuales no establecen un límite a las modificaciones, resulta evidente una mala gestión en la estimación de gastos cuando se observan elevados porcentajes en las modificaciones con relación al presupuesto inicialmente aprobado13. La posibilidad de incorporar gastos en la medida que se presenten situaciones no previstas inicialmente, es un mecanismo de flexibilidad frente a las multiplex inflexibilidades de los presupuestos públicos, no obstante deben atenderse diferentes reglas fiscales, con el fin de que el presupuesto guarde concordancia con los demás instrumentos de política fiscal y de la economía en general. Otro elemento a tener en cuenta en la inclusión de los gastos es que el presupuesto per se no crea gastos, es decir, la norma aprobatoria del presupuesto (ley, ordenanza o acuerdo) autoriza los montos de apropiaciones para una vigencia determinada, acorde con un unos recursos que se esperan obtener, pero tanto los ingresos como esos gastos deben obedecer a normas o autorizaciones prexistentes14.
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Ley 38 de 1989, artículo 11, Ley 179 de 1994, artículo 55, inciso 3, Ley 225 de 1995, artículo 22. Este límite de modificaciones existió en el estatuto presupuestal anterior (Decreto 294 de 1973), cuando se establecía un límite del 30%, pero que dejaba la opción de desbordar tal porcentaje bajo situaciones justificadas que siempre resultaban. 14 Así lo establece el artículo 346 de la Carta Constitucional, cuando señala que en el presupuesto de apropiaciones se deben incluir las partidas, siempre y cuando correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a gastos decretados previamente, o los propuestos por el gobierno respectivo para atender el funcionamiento de la administración, o para pagar la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan de Desarrollo. 13
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De tal manera que la estimación de gastos debe estar siempre acogida a un fundamento jurídico, pues a quien legalmente corresponde preparar el proyecto de presupuesto en los diferentes niveles de la administración pública es al ejecutivo o gobierno, quien de no hacerlo con observancia a situaciones normativas prexistentes respecto a ingresos y gastos, estaría arrogándose competencias que no le corresponden. Una situación especial relacionada con este principio está dada por el tema de las sentencias y conciliaciones. Interpretando el referido artículo 346 de la CP, la incorporación al presupuesto está fundamentada en la ejecutoria de la sentencia y no en procesos previos de este tipo de contingencia; mientras que para proceder a conciliar no se requiere disponibilidad presupuestal, pero si una vez conciliado. La prohibición de inclusión de apropiación en el caso de procesos no ejecutoriados, no exime tomar las previsiones del caso a través de otros instrumentos, como el de contar con fondos de sustentación o de contingencias para atender estos eventos que deben figurar registrados durante todo el proceso que se surte en la contabilidad financiera, en su etapa inicial (cuentas de orden deudoras), fallado en primera instancia (pasivo contingente) o fallado definitivamente en contra y debidamente ejecutoriado (pasivo corriente), a partir de lo cual debe apropiarse presupuestalmente, recurriendo a una adición, traslado presupuestal o su programación en el presupuesto de la siguiente vigencia, mediante una juiciosa evaluación y toma de decisiones respecto a las alternativas. Jurisprudencia La Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo en la sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993 la siguiente tesis para justificar la existencia de este principio: "Su consagración obedece a que se vio la necesidad de una concepción total, puesto que el control político fiscal exige la universalidad y no la parcialidad, en aras de la objetividad, controlando el todo, se controlan las partes, pero no lo contrario. El control político y operativo del presupuesto se puede realizar efectivamente, siempre y cuando los ingresos y gastos figuren allí. La finalidad, pues, no es otra que la efectividad del control. "Sin embargo, debe la Corte reiterar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad del principio anteriormente citado: "La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual artículo 347 de la Carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas"15. 2.4 Unidad de Caja Este principio pregona que con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto de la entidad territorial16; es decir, que los recursos captados deben ir a un acervo común de donde se realizarán los giros respectivos, lo que permite en principio no 15 16
Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 Ley 38 de 1989, artículo 12; Ley 179 de 1994, artículo 55, incisos 3,8 y 18; Ley 225 de 1995, artículo 5.
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contar con restricciones respecto a la utilización de los fondos disponibles acordes con la necesidad de atender el pago de los gastos. Al tenor de este principio, se niega la existencia de rentas con destinación específica, no obstante la Constitución Política en su artículo 359 consagra como excepciones: a) Las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios, b) Las destinadas a inversión social y c) Las que, con base en leyes anteriores, se asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías. Las entidades territoriales reciben recursos derivados de transferencias, especialmente de la Nación, para fines específicos, como es el caso del Sistema General de Participaciones, regalías, cofinanciación, entre otros, a los cuales no le es aplicable el principio en comento. En este caso debemos comprender que la Unidad de Caja se aplica a los recursos propios o de libre destinación, constituyendo la tesorería departamental, distrital o municipal, la dependencia donde confluyen los distintos recursos de tal naturaleza, para con ellos atender el pago de las distintas obligaciones financiadas con estas mismas fuentes. Para el caso de los fondos con destinación especifica, las mismas normas que los reglamentan hacen los señalamientos respecto a su manejo, independiente de los recursos propios, por tanto, deben tenerse en cuentas bancarias independientes17, ya que es una medida necesaria para ejercer control sobre los mismos. Este principio presupuestal contempla, además, que los excedentes financieros18 que determinen los establecimientos públicos de las entidades territoriales son del Departamento, Distrito o Municipio, pues en realidad estos órganos son desde el punto de vista financiero, una inversión que realizan los niveles centrales territoriales; por tanto, es su dueño en representación de la población territorial, verdaderos socios o aportantes. En este caso, la generación de excedentes financieros se asimila a la determinación de utilidades, repartida entre los propietarios o socios de una empresa privada. Vale señalar que cuando estas entidades descentralizadas generan pérdidas, es preciso apropiar recursos para solventarlas.
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Ley 715 de 2001, artículo 57. Fondos de Salud. Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector salud, deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los recursos destinados a la salud podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General de la Nación. Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso. 18 Por cuestiones metodológicas, la Dirección General del Presupuesto Nacional, DGPN, y el Departamento Nacional de Planeación, DNP, han definido el concepto de excedente financiero de la siguiente manera: Es un efecto patrimonial resultante de deducir al valor del patrimonio el monto del capital social y el de las reservas legales de la entidad, a 31 de Diciembre del año que se analiza.
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No obstante la existencia de metodología en el orden nacional para la determinación del excedente financiero de las entidades descentralizadas, en los estatutos presupuestales de cada ET, debe contemplarse la forma de cálculo autónoma. También trata el EOP, lo relacionado con los rendimientos financieros de los Establecimientos Públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la entidad territorial (sector central) deben ser consignados en la Tesorería del ente territorial, en la fecha que indiquen los reglamentos. Se exceptúan los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico. La Unidad de Caja no es solo aplicable a los niveles centrales territoriales, la cual como hemos dicho se concreta en los recursos que llegan a la respectiva tesorería departamental, distrital o municipal; en el caso de una entidad descentralizada por servicios (EP, EIC, SEM), la unidad de caja se da con respecto a la tesorería de cada una de ellas. Lo mismo que en el caso de recursos con destinación específica, tipo SGP, donde la unidad de caja se aplica al interior de estos mismos recursos. 2.5 Programación integral Señala que todo programa presupuestal debe contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Agrega que el programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución19. Es importante señalar que este principio vino a solucionar grandes problemas que se presentaban con relación a la inversión física, especialmente, pues antes de que se estableciera, los proyectos que no alcanzaban a concluirse dentro del periodo de gobierno del respectivo mandatario, regularmente quedaban como obras inconclusas y algunas se llegaban a inaugurar sin haberse concluido. Pero lo más desacertado que se presentaba era el hecho de que la programación de la inversión no se hacía de manera integral; es decir, para la construcción de un hospital, por ejemplo, se presupuestaba la construcción de la edificación u obra física, y no se incluía la dotación interna y los gastos del personal que iba a atender el servicio dentro del proyecto. De tal manera que se terminaba la obra, se inauguraba y permanecía en este estado por mucho tiempo sin entrar en operación, toda vez que faltaba todo el equipamiento y las personas necesarias para su funcionamiento. Hoy día, correspondiendo a este principio presupuestal, la programación presupuestal debe realizarse incluyendo todos los costos y gastos necesarios hasta que entre en operación el proyecto, trátese de inversión física o social. También es importante que en el momento de hacer la programación presupuestal de los proyectos de inversión, se tenga un concepto claro asociado a los costos del 19
Ley 38 de 1989, artículo 55, inciso 3
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mismos, ya que ello nos permite incorporar como parte del proyecto, todo concepto identificado con el mismo desde sus etapas previas como estudios de prefactibilidad, estudios de suelo, planos, etc., según el tipo de inversión, hasta la puesta en marcha del mismo, teniendo en cuenta que muchos conceptos que desde el punto de vista presupuestal son tratados como gastos de funcionamiento, en este caso tendrán la connotación de gastos de inversión, bajo el concepto de que entraría a formar parte del costo del proyecto, todas las erogaciones necesarias hasta la conclusión y puesta en operación dicho proyecto. Parte de las confusiones para la identificación de los conceptos de gastos de funcionamiento y gastos de inversión desde el punto de vista presupuestal, es la falta de claridad conceptual en las instituciones públicas, para poder distinguir cuando se considera costo y cuando gasto, aspectos que si son tratados y definidos en la contabilidad financiera. 2.6 Especialización Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas20. Hay dos aspectos que destacar con relación a este principio presupuestal, el primero, que cada entidad u organismo público es creado para cumplir un fin determinado en nombre del Estado y no se justifica la existencia de más de uno de ellos para cumplir los mismos objetivos. Por tanto, cada vez que se crean las instituciones se les señala el objeto social a cumplir y la fuente de recursos con que contará para el cumplimiento del mismo, que anualmente va a programar, aprobar y ejecutar. De esa manera se concibe que no debe destinar tales recursos a fines que corresponden a otra entidad u organismo dentro del mismo Estado. El segundo aspecto tiene que ver con las apropiaciones propiamente dichas, es algo parecido a una destinación específica. Es decir, cuando el presupuesto es aprobado, integralmente es un Ley en el orden nacional, una Ordenanza en el orden departamental y Acuerdo en el orden distrital y municipal. De tal manera que el monto del presupuesto es distribuido en cada concepto de gasto, que para algunos constituye una inflexibilidad pero que al tenor de las normas hay que ejecutarlo conforme a la distribución aprobada. Existe, desde luego, el mecanismo para poder utilizar o variar la distribución inicial, a través de modificaciones presupuestales, pero recordando que esto es posible realizar mediante una norma de igual o mayor jerarquía. 2.7 Inembargabilidad Las rentas incorporadas al Presupuesto del Departamento, Distrito y Municipio son inembargables, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior consideración, los funcionarios competentes deberán adoptar las 20
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medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias21. Según lo reglamentado por la LOP, la inembargabilidad incluye los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías, que como sabemos llegan a las ET provenientes de la Nación, mediante el mecanismo de transferencias. Señala también que los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en dicha norma, lo que se considera causal de mala conducta. De los principios presupuestales contenidos en la LOP, este ha sido tal vez el más controvertido, pues no ha sido suficiente lo contenido en la Ley Orgánica con fines de protección de los recursos públicos, para evitar que se sigan embargando, lo que ha generado un singular enfrentamiento entre la jerarquía de la Ley y los mandamientos judiciales expresados en cada una de las sentencias proferidas en contra de las entidades estatales. El sentido de la inembargabilidad no se deriva solo del hecho de querer amparar los recursos públicos, que hasta determinado momento se consideraban desprotegidos frente a las apetencias de los demandantes del Estado en general, sino que de hecho la norma presupuestal prohíbe incurrir en un gasto que no esté debidamente presupuestado. Es decir, cuando se aprueba el presupuesto se asignan unas apropiaciones, dentro de las cuales resultaría inconstitucional incorporar un gasto que aún no existe, recuérdese lo señalado en el principio de Universalidad, y los expresado en la Constitución Política, en el sentido que debe obedecer a un crédito judicialmente reconocido. De tal manera, que lo que habría que hacer es, a partir del momento en que quede ejecutoriada la sentencia, incorporar mediante modificación presupuestal (adición o traslado) la apropiación y la financiación del mismo, para proceder a su pago, caso para el cual se han debido tomar las previsiones correspondientes a través de un fondo de contingencias, según lo señala el Código Contencioso Administrativo. Una tercera opción sería incorporarlo en el presupuesto de la siguiente vigencia, lo que no resulta recomendable debido a lo oneroso, dada la generación de intereses a que esto conlleva. Lo anterior sin perjuicio de que puede llegar a surtirse en materia de conciliación. Pero bien, el hecho de que los recursos públicos no sean sujeto de embargo, no es óbice para que no se adelanten procesos y se condene a cualquier entidad pública. El Código Contencioso Administrativo-CCA22, en su artículo 192, se refiere al “Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas”, y señala que: “Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, 21 22
Ley 38 de 1989, artículo 16; Ley 179 de 1994, artículo 6, 55, inciso 3 Ley 1437 de 2011
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adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.-Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.- Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.- Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.- Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.- En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar.Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes”. En el artículo 194 el CCA, se refiere a los Aportes al Fondo de Contingencias, en el sentido de que las entidades públicas tanto nacionales como territoriales, del nivel central y descentralizado, deben efectuar una valoración de las contingencias para todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra, y con base en lo anterior deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 199823, o las normas que la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes, cuantías y plazos que determine el respectivo organismo, con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias judiciales en firme. También señala el CCA, que no obstante lo anterior, en la medida en que una contingencia se encuentre debidamente provisionada en el Fondo de Contingencias, y se genere la obligación de pago de la condena, este se hará con base en el procedimiento descrito por esta misma norma, de tal manera que los procesos cuya condena quede ejecutoriada antes de valorar la contingencia, se pagarán directamente con cargo al presupuesto de la respectiva entidad, dentro de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, previa la correspondiente solicitud de pago. 23
Por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento público.
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Agrega el CCA, que las entidades priorizarán, dentro del marco de gasto del sector correspondiente, los recursos para atender las condenas y para aportar al Fondo de Contingencias según la valoración que se haya efectuado. En el artículo 195, el mismo Código señala el trámite para el pago de condenas o conciliaciones, que deberá estar sujeto a las siguientes reglas: a. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días, requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago. b. El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos a la entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior. c. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los recursos. d. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial. La ordenación del gasto y la verificación de requisitos de los beneficiarios, radica exclusivamente en cada una de las entidades, sin que implique responsabilidad alguna para las demás entidades que participan en el proceso de pago de las sentencias o conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias. En todo caso, las acciones de repetición a que haya lugar con ocasión de los pagos que se realicen con cargo al Fondo de Contingencias, deberán ser adelantadas por la entidad condenada. La reglamentación de los temas antes señalados, según el CCA, quedó a cargo del Gobierno Nacional, con el fin de que se cumplan los términos para el pago efectivo a los beneficiarios, y estableció que el incumplimiento a las disposiciones relacionadas con el reconocimiento de créditos judicialmente reconocidos y con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos acarreará las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar, situaciones que ya habían quedado recogidas en la Ley Orgánica del Presupuesto y en el Código Disciplinario Único. Finalmente establece el CCA en este mismo artículo, que “el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso 54
serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”. Jurisprudencia Al definir la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989, el juez constitucional, en sentencia C-546 del 1 de octubre de 1992, afirmó que "Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado Social de Derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana". 2.8 Coherencia Macroeconómica y Homeostasis Presupuestal. La LOP contempla dos principios más del Sistema Presupuestal, de especial aplicación para el Presupuesto General de la Nación, no obstante de estos podemos recoger aspectos convenientes para el orden territorial. En el primer caso, la coherencia que el presupuesto debe tener con metas macroeconómicas trazadas por el gobierno nacional en coordinación con el Banco de la República parecería trazar una distancia en la participación de las entidades territoriales en las decisiones de impacto económico y en particular parecería que la forma en que se elaboren y ejecuten los presupuestos territoriales no tendría impacto macroeconómico. No obstante, la Nación es responsable de fijar los objetivos globales de desarrollo económico y social y de orientar con políticas a todos los entes territoriales; a eso se debe la presencia permanente de entidades del orden nacional asesorando, coordinando, supervisando, monitoreando, fiscalizando, entre otros aspectos, la gestión fiscal territorial. Cuando han existido desbordamientos en la situación fiscal de las ET ha sido necesario promover reformas en materia de responsabilidad, disciplina y reglas fiscales, como ha sido el caso de la Ley 617 de 2000 y la 819 de 2003. En cuanto al principio de Homeostasis Presupuestal, pretende hacer compatible el comportamiento de los presupuestos con el ritmo de crecimiento de la economía. Es invitar a reflexionar que las finanzas públicas en general forman parte de la economía como un todo. También, que los recursos públicos son limitados y una buena ejecución presupuestal no se evalúa a partir de lo que se haya ejecutado o gastado, sino en la media de las necesidades que satisfaga, la cobertura que haya tenido, los objetivos y metas cumplidas de acuerdo con lo planeado. Un presupuesto congruente con las metas que se han trazado implica entonces que no necesariamente todos los recursos que ingresan deben gastarse, y mucho menos comprometer gatos más allá de las disponibilidades de recursos, o gastar de acuerdo con el ciclo de los ingresos, pues una buena gestión de las finanzas públicas recomienda crecimiento sostenible, lo cual se puede lograr generando ahorro en épocas de bonaza, para ser aplicado en época de vacas flaca. 55
La recomendación es importante, dada la creencia en los fiscos territoriales de que todo recurso extraordinario que se reciba durante la vigencia, necesariamente debe gastarse, lo que implica actuar en forma cíclica, sin realizar una evaluación previa respecto a la priorización y conveniencia de utilizarlo en la presente vigencia, aplazar su ejecución para la siguiente o generar ahorro bajo un comportamiento contracíclico. La interpretación del acervo jurisprudencial en materia presupuestal lleva a considerar que además de los anteriores, se consideran principios presupuestales, entre otros, los de legalidad presupuestal, unidad presupuestal y autonomía presupuestal. 2.9 Principio de legalidad del gasto público. Este principio no contemplado en la LOP, se fundamenta en jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha señalado expresamente que los componentes del ciclo presupuestal, en sus diferentes etapas, no solo deben estar necesariamente regulados por una norma de superior jerarquía, como la Constitución o la ley orgánica, tal como lo dispone el artículo 352 de la Carta, sino que, “este proceso no puede ser decidido y realizado solamente por el poder ejecutivo con exclusión de la representación popular, sino que debe contar –en algunos momentos del ciclo presupuestal– con el concurso del Congreso, de las asambleas departamentales o de los concejos municipales, según el caso (al menos en las fases de discusión y aprobación de los presupuestos)24. 2.10 Principio de unidad presupuestal Señala que todos los ingresos y gastos del Estado deben sujetarse a los principios contemplados en la Constitución y desarrollados por la Ley Orgánica de Presupuesto-LOP, independientemente de la naturaleza del ente público de que se trate, o del nivel de Gobierno al que pertenezca. Los ingresos y gastos deben estar agrupados en un mismo documento y deben ser presentados simultáneamente para su aprobación. Con el desarrollo de este principio se evita que el presupuesto se presente de manera disímil, lo que dificultaría el control político, el control fiscal y financiero del mismo, su consolidación y análisis de la ejecución tanto activa como pasiva. 2.11 Principio de autonomía presupuestal Se interpreta como la capacidad que la Constitución y las Leyes les han conferido a ciertos organismos para comprometer, contratar y ordenar el gasto. Así lo ha expresado la Corte Constitucional, cuando señala que: “(…) la autonomía presupuestal garantizada por la Constitución a los órganos de control, se refiere a su libertad de ordenar el gasto, contratar y ejecutar, dentro del marco de la ley, del 24
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda pública. Bogotá, U. Externado de Colombia, 8ª. Ed, oct. 2006, p. 243.
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presupuesto aprobado, y no atribuye a ente distinto del Gobierno la iniciativa y la facultad de formulación del proyecto de presupuesto, la que por su naturaleza supone la posibilidad de modificar los anteproyectos de las entidades que conforman las diferentes secciones del presupuesto general de la Nación (C.P. art. 352 y L. 179 de 1994, art. 16).25 De otra parte, la LOP, en su artículo 110, señala: “Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública26 y en las disposiciones legales vigentes. 2.12 Principios presupuestales del Sistema General de Regalías Mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 se constituyó en Colombia el Sistema General de Regalías-SGR, estableciendo que este estará integrado por el conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones. En su reglamentación mediante la Ley 1530 de 2012, en el Título V-RÉGIMEN PRESUPUESTAL, Capítulo I- Del Sistema Presupuestal, artículo 62 señala: “Principios del Sistema Presupuestal. El Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías se regirá por los principios de planificación regional; programación integral; plurianualidad, coordinación, continuidad; desarrollo armónico de las regiones; concurrencia y complementariedad; inembargabilidad; publicidad y transparencia. La misma norma definió en los artículos subsiguientes tales principios, así: “Artículo 63. Planificación regional. Los componentes del Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías deberán guardar concordancia con los ejercicios de planeación regional, que a su vez buscarán articular el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y los planes de vida de las comunidades indígenas y los de etnodesarrollo de las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. Artículo 64. Programación integral. Los proyectos de inversión registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Sistema General de Regalías incorporarán, en forma integral, todos los gastos asociados al respectivo proyecto de inversión, sin que los mismos correspondan a gastos corrientes, entendidos estos como gastos recurrentes que son de carácter permanente y posteriores a la terminación del proyecto.
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Corte Constitucional: Sentencia C-592 del 7 de diciembre de 1995. MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifican y adicionan.
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Artículo 65. Plurianualidad. Los componentes del Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías deben propender porque este opere con un horizonte de mediano plazo, en el cual se puedan identificar los ingresos del mismo y se definan presupuestos que abarquen una bianualidad, la cual comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre del año siguiente al de su inicio. Artículo 66. Coordinación. La Nación y las entidades territoriales coordinarán sus actuaciones con el fin de optimizar los recursos que integran el Sistema General de Regalías. Así, propenderán por la gestión integral de iniciativas de impacto regional, sin que a través del Presupuesto General de la Nación, de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Entidades Territoriales se incluyan apropiaciones para el financiamiento de las mismas iniciativas, salvo que correspondan a mecanismos de cofinanciación. Artículo 67. Continuidad. A través de los componentes del Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías se buscará la real ejecución de los proyectos. Los diferentes órganos del Sistema General de Regalías propenderán porque en forma prioritaria se dispongan de los recursos necesarios para que aquellos tengan cabal culminación. Artículo 68. Desarrollo armónico de las regiones. El Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías propenderá por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones, según los criterios definidos por la Constitución Política y la presente ley. Artículo 69. Concurrencia y complementariedad. A través del Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías se financiarán iniciativas que permitan el desarrollo integral de las regiones, complementando las competencias del nivel nacional y los niveles territoriales. Artículo 70. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Regalías son inembargables, así como las rentas incorporadas en el presupuesto del Sistema. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en la presente ley, harán incurrir al funcionario judicial que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la Responsabilidad Fiscal. Artículo 71. Publicidad y transparencia. Debe garantizarse el acceso a la información del Sistema General de Regalías, con el fin de fortalecer la lucha contra la corrupción, en términos de eficiencia de la gestión pública de las entidades involucradas en el mismo, contribuyendo al proceso de generación de opinión pública y control social.”
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Unidad 3 CONFORMACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES La Constitución Política en su artículo 352 señala que: “…. la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizaos de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo,…” Reitera dicho artículo, la preminencia de la Ley Orgánica en todo el proceso presupuestario y ordena la aplicación de los principios constitucionales en lo pertinente a las entidades territoriales. Así mismo, evidencia la coordinación y complementación que ha de existir entre la Constitución y la Ley Orgánica, en materia fiscal. De otra parte, el artículo 353 establece la aplicación extensiva de los principios y disposiciones que se consagran para el nivel nacional para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto, al nivel territorial. Esta norma, conforme lo expresa la Corte Constitucional, habrá de entenderse como una regla de interpretación adicional que va a complementar lo que establece el artículo 352 de la Carta. Así, debe entenderse que en cualquier ET, el orden de aplicabilidad de las normas es el siguiente: en primer lugar la Constitución y, posteriormente, lo dispuesto por la norma orgánica del presupuesto. Estas normas señalan, cómo la Ley Orgánica y, conforme a ella todos los presupuestos tanto de la nación, como territoriales y de las entidades descentralizadas por servicios, deben ceñirse a lo establecido en el título XII de la Carta Política. Es decir, someterse a los artículos 345 a 353 de la Carta Política, normas que se refieren a las etapas de elaboración, programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto (con excepción de los artículos 350, que hace referencia al gasto social, y 345, que consagra el principio de legalidad). Los artículos 345 al 353 de la C.N, constituyen lo que se ha denominado el núcleo rector en materia presupuestal colombiana, ya que consagran los principios de procedimiento de contenido fiscal, que a su vez constituyen las bases sustantivas y procedimentales de todo el proceso presupuestal. La LOP se encuentra compilada, en gran parte, por el Decreto 111 de 1996, y en su artículo 109 señala: “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial…”. Al tenor de lo contemplado en la LOP, las entidades territoriales iniciaron el proceso tendiente a adaptar, no adoptar, su propio Estatuto Presupuestal. Podemos asumir entonces, que cada ET debe contar en estos con un estatuto presupuestal bajo los lineamientos de la LOP. 59
3.1 Concepto de Presupuesto Territorial Es una herramienta fundamental para la ejecución de la política económica y fiscal de las ET, a través de su función como financiador y/o proveedor de bienes y servicios en nombre del Estado dentro de su jurisdicción. Herramienta utilizada por la ET, que le permite cumplir con la producción de bienes y servicios para satisfacer NBI de la población. Podemos también decir que: consiste en las previsiones anuales de ingresos y gastos de las ET, con el fin de cumplir los objetivos encomendados por el Estado. Es un instrumento de carácter financiero y económico mediante el cual, el las entidades descentralizadas territorialmente, planean y programan los ingresos y gastos en un período de tiempo determinado. Podemos encontrar infinidades de conceptos y definiciones sobre el presupuesto territorial a partir de los elementos que caracterizan a los presupuestos públicos. Inclusive podemos hacerlo coincidir con la autorización que le da la Asamblea Departamental (ordenanza) o Concejo Distrital o Municipal (acuerdo), al mandatario de la entidad territorial para que estime unos ingresos, autorizándole unos gastos para un año determinado. En esencia el presupuesto se asimila en la parte de gastos a una tarjeta de crédito, toda vez que lo que se aprueba es un cupo al Alcalde o Gobernador para comprometer unas apropiaciones o gastos durante el año, lo cual no deben sobrepasar lo autorizado. Desde el punto de vista jurídico, el presupuesto público es una Ley (nivel nacional), una Ordenanza (nivel departamental) y un Acuerdo (nivel distrital y municipal). Es una norma sui generis, ya que tiene, para todos los casos, vigencia de solo un año. El presupuesto es el principal instrumento que permite poner en práctica las actividades contenidas en el Plan de Desarrollo y así continuamos encontrando definiciones, asociadas a su funcionalidad dentro de las finanzas públicas territoriales, en este caso. Cada persona que conozca la manera operativa y procedimental del presupuesto público, puede emitir un concepto sobre el mismo. Entonces, así como surgen definiciones informales, también surgen algunos definiciones institucionalizadas, como la de la Asociación Internacional de Presupuesto Público, ASIP, que hemos consignado en la Unidad 1 de este documento27.
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“El presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país”.
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3.2 Presupuesto Participativo En esencia, un Presupuesto Participativo es un mecanismo de participación social y una herramienta de gestión local que permite a la ciudadanía y a las instituciones públicas de un determinado territorio, construir conjuntamente desarrollo humano sostenible. En la medida en que la institución posibilita que su población se organice para conocer y entender su presupuesto, proponer y elegir como se ejecuta, intervenir en las prioridades de inversión y controlar permanentemente la ejecución de los recursos públicos. El éxito de un proceso de presupuesto participativo, está medido por la forma en que la entidad territorial articule esta herramienta de gestión local, a todo su quehacer administrativo y se asuma como una política pública desde la que se adelantan procesos formativos, que cualifican la participación ciudadana y hacen sostenible el proceso. El artículo 40 de la Ley 1551 de 2012, en el parágrafo 3°, señala: “El Concejo Municipal o Distrital podrá constituir, para apoyar la inversión social en los Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL, asignado a sus respectivas comunas, corregimientos y localidades, observando las normas y Ias disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de la planeación, el presupuesto y la contratación, en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal. En todo caso los procesos de planeación local serán insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo, así mismo se dará prioridad a las propuestas de inversión presentadas por los respectivos Consejos Comunales y Corregimientos de Planeación que dentro de sus respectivos planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de los convenios. Para la implementación y ejecución del presupuesto participativo, la administración municipal garantizará los recursos necesarios para la operación y puesta en marcha del programa de planeación y presupuesto participativo en cada una de las Comunas y Corregimientos del municipio y distrito dentro del plan plurianual de inversiones. Se creará dentro del Presupuesto Municipal un componente denominado Presupuesto Participativo que hará parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio o Distrito. 3.3 Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial El Estatuto de Presupuesto de la Entidad Territorial, está integrado por dos niveles: Un primer nivel: Compuesto por el Presupuesto General de la Entidad Territorial, integrado por el presupuesto departamental, distrital o municipal (sector central) y por los Presupuestos de los Establecimientos Públicos de los órdenes correspondientes.
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Un segundo nivel: Incluye la fijación de metas financieras a todos el sector público territorial y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta del orden Territorial, con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución Política, las leyes, Ordenanzas y Acuerdos les concede Gráfica 18. Cobertura del Estatuto Presupuestal Territorial
COBERTURA DEL ESTATUTO PRESUPUESTAL TERRITORIAL P R I M E R N I V E L
S E G U N D O N I V E L
La Asamblea Departamental, Concejo Distrital o Municipal, Contraloría Departamental, Distrital o Municipal, Personería Distrital o Municipal, Despacho del Gobernador o Alcalde, Secretarias y Departamentos Administrativos
Presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden Departamental, Distrital o Municipal
Incluye la fijación de metas financiera a todos el sector público territorial y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta del orden Territorial, con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución Política, las Leyes, Ordenanzas y Acuerdos les conceden.
3.3.1 El presupuesto General Departamental. Está conformado por el presupuesto departamental (sector central), más el presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden Departamental.
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Gráfica 19. Presupuesto General Departamental
Los programas de gastos de las entidades y dependencias mencionadas, hacen parte del Presupuesto General Departamental, y se financian con los ingresos recibidos a través de la Tesorería Departamental (unidad de caja), de donde se les gira o pagan los gastos en la medida de su ejecución, acorde con la programación de pagos establecida en el PAC. En el caso de los Establecimientos Públicos, corresponde a los presupuestos aprobados a las entidades de este orden que poseen; personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente, están adscritos al Despacho del Gobernador o a una secretaría o departamento administrativo, que cumplen funciones especialmente de tipo administrativo y se rigen por normas del derecho público. También vale la pena señalar que la característica de patrimonio independiente que poseen los Establecimientos Públicos, en este caso del orden departamental, indica que está constituido por recursos o rentas propias (venta de bienes y servicios) derivados de su ejercicio, rendimientos financieros, donaciones, enajenación de activos y las transferencias que reciba acorde con los ordenamientos legales y ordenanzas. Los presupuestos públicos de los distintos niveles del Estado guardan similitud estructural y normativa, sin embargo es lógico suponer que están diferenciados especialmente por los tipos de recursos que cada uno de ellos maneja para cumplir los fines que les han sido encomendados. Desarrollaremos esta parte teniendo en cuenta la estructura característica de los dos niveles característicos de entidad territorial: a) Departamentos, y b) Distritos y Municipios. 3.3.2 Clasificación del Presupuesto General del Departamento El presupuesto General de los departamentos está conformado por tres partes: a) El presupuesto de Ingresos, b) El Presupuesto de Gastos y c) Las Disposiciones Generales. 63
El presupuesto de ingresos contiene el estimativo de lo que se espera recibir durante el año por concepto ingresos corrientes, recursos de capital y los ingresos propios de los establecimientos públicos del orden departamental. El presupuesto de gastos comprende el estimativo de lo que se espera erogar durante la vigencia por concepto de gastos de Funcionamiento, el Servicio de la Deuda e Inversión. La tercera parte del presupuesto departamental esta constituida por las Disposiciones Generales, que son normas aplicables solo para el año en que va a regir el presupuesto, y tienen como finalidad regular la ejecución activa y pasiva del presupuesto. Las disposiciones generales se consideran normas complementarias a las establecidas en el estatuto presupuestal del departamento. Gráfica 20. Presupuesto General del Departamento
3.3.2.1 Definición de los ingresos 3.3.2.1.1 Ingresos Corrientes. Son los recursos que percibe permanentemente el Departamento, en desarrollo de lo establecido en las disposiciones legales, por concepto de la aplicación de impuestos, contribuciones, tasas y multas. De acuerdo con su origen se clasifican en tributarios y no tributarios. Su denominación esta asociada a la regularidad con que se reciben. Ingresos Tributarios. Son los impuestos propiamente dichos, están conformados por aquellos recursos que percibe el Departamento sin contraprestación directa alguna, fijados en virtud de norma legal. Se clasifican en directos e indirectos. 64
o Impuestos Directos. Son los gravámenes establecidos por la Ley que recaen sobre los bienes y renta de las personas, naturales y/o jurídicas. Consultan la capacidad de pago del contribuyente. Ejemplo: o Impuesto sobre vehículos automotores o Impuesto de registro o Impuestos Indirectos. No consultan la capacidad de pago del contribuyente. Se aplican a las personas naturales y/o jurídicas y recaen sobre las transacciones económicas, la producción, el comercio, la prestación de servicios, el consumo, los servicios, etc. Por lo general, son pagados en forma indirecta por el contribuyente (el responsable de declararlo es otra persona distinta de la señalada por la Ley, en virtud de la incidencia del tributo). Impuestos Indirectos departamentales o o o o o o o o o o o o o o o o o
Consumo de cigarrillos nacionales Consumo de cigarrillos extranjeros Consumo de cervezas nacionales Consumo de cerveza extranjeras Consumo de licores extranjeros Consumo de vinos nacionales Consumo de vinos extranjeros Degüello de ganado mayor Estampilla prodesarrollo Estampilla prodesarrollo-Ley 863/03 Estampilla proelectrificación Estampilla proelectrificación- Ley 863/03 Estampilla procultura Estampilla procultura- Ley 863/03 Estampilla pro-Hospitales Universitarios Estampilla pro-Hospitales Universitarios- Ley 863/03 Sobretasa a la gasolina motor extra y corriente.
¿Que es un Impuesto?. Impuesto es una contribución que con carácter obligatorio establece el Estado, para con ello atender el suministro de servicios públicos o mejorar los existentes, sin que por ello exista una retribución proporcional a quien lo pague. Ingresos no Tributarios. Son los ingresos percibidos por el gobierno departamental, que aunque son obligatorios dependen de las decisiones o actuaciones de los contribuyentes o provienen de la prestación de servicios. Este rubro incluye los ingresos originados por una contraprestación específica, cuyas tarifas se encuentran reguladas por la autoridad competente, los provenientes de pagos efectuados por concepto de sanciones pecuniarias impuestas por el departamento a personas naturales o jurídicas que incumplen 65
algún mandato legal y aquellos otros que constituyendo un ingreso corriente no puedan clasificarse en los ítems anteriores. Comprende los conceptos de: tasas y tarifas, multas, aportes, rendimientos, participaciones, regalías y compensaciones, contribución por valorización, cofinanciación, transferencias del sector eléctrico, degüello ganado mayor.
o o o o
Ingreso no tributarios departamentales Tasas Tránsito y Transporte Sistematización Expedición de Certificados y Paz y Salvos
o Tasas, Multas y Contribuciones. En este rubro se incluyen los ingresos originados por la contraprestación de servicios específicos que se encuentran regulados por el gobierno departamental y los provenientes de pagos efectuados por concepto de sanciones pecuniarias impuestas por las autoridades departamentales a personas naturales o jurídicas que incumplen un mandato u ordenamiento legal. Diferencia entre tasa e impuesto TASA Existe una contraprestación Su carácter de pago es voluntario Es temporal
IMPUESTO No existe contraprestación Su carácter de pago es obligatorio Es permanente
o Rentas Contractuales. Son los ingresos que percibe el departamento, con el carácter de contraprestación, por efecto de la aplicación de un contrato o convenio. o Otros Ingresos no Tributarios. Constituidos por aquellos recursos que no pueden clasificarse en los ítems anteriores. Transferencias. Son los recursos que percibe el departamento de otros gobiernos (nacional, distrital y municipal) por mandato legal, como es el caso de los provenientes de la Nación por el Sistema General de Participaciones-SGP, según lo establecido en la Constitución Política en sus artículos 356 y 357, reglamentado por la Ley 715 de 2001 y 1176 de 2007 y de las entidades descentralizadas por pago de compromisos adquiridos como el Plan de Gestión Ambiental o Estratificación por parte de las empresas. También se incluyen aquí los recursos que se obtengan para la cofinanciación de proyectos, de entidades públicas o privadas, al igual que los provenientes del Sistema General de Regalías-SGR, de conformidad con lo establecido en el Acto Legislativo 05 de 2011, reglamentado por la Ley 1530 de 2012. 66
3.3.2.1.2 Recursos de Capital Son ingresos que percibe el departamento, sin una regularidad permanente, provenientes entre otras de las siguientes fuentes: Recursos del Crédito. Son los ingresos provenientes de las operaciones de crédito público que tienen por objeto dotar a las entidades de recursos, bienes o servicios, con plazo para su pago. Dentro de estas operaciones están comprendidas entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para las obligaciones de pago. La incorporación en el Presupuesto del Departamento, de los recursos de crédito autorizados y aun no contratados y perfeccionados, estará limitada en su cuantía a la determinada en el acto administrativo que autorice su contratación o emisión. Las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas. o Recursos del Crédito Interno: Son los recursos provenientes de operaciones de crédito público, que de conformidad con las disposiciones cambiarias se celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano, para ser pagados en moneda legal colombiana. o Recursos del Crédito Externo: Son los recursos provenientes de operaciones de crédito público, que se celebren con entidades comerciales, multilaterales, gobiernos u organismos del exterior, pagaderos en moneda extranjera. Recursos del balance. Son los provenientes de rendimientos por operaciones financieras, donaciones, diferencial cambiario, excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden departamental y de las empresas industriales y comerciales del Estado de este orden, sociedades de economía mixta y otros recursos de capital. Recursos del Balance del Tesoro: Ingresos provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior. Incluye, entre otros el superávit fiscal, la cancelación de reservas o pasivos no exigibles y la venta de activos definidos así: o Superávit Fiscal. Se origina en el cierre de la vigencia fiscal del año inmediatamente anterior y es el resultado de restar de la disponibilidad neta en tesorería las exigibilidades como son: los recursos con destinación específica, las reservas presupuestales constituidas a 31 de diciembre y las cuentas por pagar. Al mismo tiempo se determinan los reconocimientos, entendidos ellos como los ingresos que al cierre de la vigencia fiscal no han ingresado a la Tesorería, pero de los cuales se tiene certeza que se recaudarán en una fecha posterior al 31 de diciembre, se registrarán como ejecutados o causados en el presupuesto de ingresos de la vigencia fiscal que se cierra. Deben estar certificados por parte de 67
la persona natural o jurídica, pública o privada en la cual se originan los recursos, o mediante los cálculos efectuados con base en las disposiciones legales vigentes. Con base en el estado de tesorería, las reservas presupuestales y los reconocimientos, se determina el superávit fiscal, o los excedentes financieros según sea el caso. o Cancelación de Reservas y cuentas por pagar. Recursos liberados por la cancelación de las reservas presupuestales y cuentas por pagar susceptibles de incorporar en el presupuesto, o por concepto de pasivos no exigibles al cesar la obligación de pago. o Venta de Activos. Son los ingresos que recibe el departamento por la venta de activos considerados no necesarios para sus actividades, incluidos los títulos valores con vencimiento mayor a un año. Rendimientos por Operaciones Financieras. Corresponde a los ingresos obtenidos por la colocación de los recursos del departamento en el mercado de capitales o en títulos valores. Diferencial Cambiario. Se define como el mayor o menor valor en pesos, originado por la diferencia entre las tasas de cambio utilizadas en la incorporación al Presupuesto General del Departamento de los recursos del crédito nominados en moneda extranjera y las tasas de cambio vigentes a la fecha de su utilización o de su monetización o conversión a pesos. Si la diferencia es positiva constituye un ingreso, mientras que si es negativa constituye un gasto. Excedente financieros de las entidades descentralizadas por servicios. Corresponde al monto de recursos provenientes del cierre fiscal de estas entidades y que cada año el Departamento de Política Económica y Fiscal o quien haga sus veces, determina que entrarán a hacer parte de los ingresos del departamento. El excedente financiero es un efecto patrimonial resultante de deducir al valor del patrimonio el monto del capital social y el de las reservas legales de la entidad, a 31 de Diciembre del año que se analiza. Se puede resumir así: EXCEDENTE FINANCIERO = PATRIMONIO
CAPITAL SOCIAL – RESERVAS LEGALES
Donaciones. Son aquellos recursos que percibe el departamento a título gratuito, de personas naturales o jurídicas, nacionales o internacionales, de carácter no rembolsable. Cofinanciación. Son los recursos que recibe el departamento, provenientes de otra entidad pública (nación, distrito, municipio) por concepto de la participación conjunta en la realización o ejecución de un proyecto o actividad.
68
Otros ingresos de capital: Corresponde a aquellos recursos de capital diferentes a los definidos anteriormente. 3.3.2.1.3 Fondos especiales. Constituyen fondos especiales en el orden departamental, los ingresos creados y definidos en la ley u ordenanza, para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados legalmente28. 3.3.2.1.4 Ingresos de los Establecimientos Públicos Corresponde a los ingresos propios generados por los EP del orden departamental, compuestos por las rentas propias o ingresos corrientes y los recursos de capital generados por la actividad para la cual se creó el órgano respectivo. Ingresos corrientes o rentas propias. Son todos los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, excluidos los aportes y transferencias del departamento, entendidos como aquellos que estas las entidades reciben ordinariamente en función de su actividad o que por disposiciones legales les hayan sido asignados. Recursos de capital. Constituidos por los recursos del crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año, el diferencial cambiario, los rendimientos por operaciones financieras, los excedentes financieros que el CONPES departamental o quien haga sus veces les reasigne y las donaciones. Los créditos de tesorería, es decir, los contratados con plazo igual o inferior a un año, no tienen efectos presupuestales con excepción del pago de los intereses que estos causen, los cuales se deberán imputar como un gasto financiero. 3.3.3 Presupuesto General Distrital o Municipal. En forma similar a los departamentos, el presupuesto general del nivel distrital o municipal, comprende: a) Presupuesto distrital o municipal (sector central), compuesto por: o o o o
28
El Presupuesto del Concejo Distrital o Municipal El Presupuesto de la Contraloría Distrital o Municipal (si la hubiere) El Presupuesto de la Personería Distrital o Municipal El Presupuesto del Despacho del Alcalde, Secretarías, Tesorería y Departamentos Administrativos.
Art. 27 de la Ley 225 de 1995 y art. 30 del Decreto 111 de 1996
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Gráfica 21. Presupuesto General Distrital o Municipal
b) El de los establecimientos públicos lo conforman las entidades con esta naturaleza jurídica del orden distrital o municipal. 3.3.3.1 Clasificación del Presupuesto Distrital o Municipal El presupuesto General de los distritos o municipios está conformado por tres partes: a) El presupuesto de Ingresos, b) El presupuesto de gastos y c) Las disposiciones generales. El presupuesto de ingresos contiene el estimativo de lo que se espera recibir durante el año por concepto de: Ingresos corrientes, recursos de capital y los ingresos propios de los establecimientos públicos del orden distrital o municipal. El presupuesto de gastos comprende el estimativo de lo que se espera erogar durante la vigencia por concepto de: Gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda e inversión. La tercera parte del presupuesto distrital o municipal esta constituida por las disposiciones generales, que son normas aplicables solo para el año en que va a regir el presupuesto, y tienen como finalidad regular la ejecución activa y pasiva del presupuesto. Las disposiciones generales se consideran normas complementarias a las establecidas en el estatuto presupuestal del distrito o municipio.
70
Gráfica 22. Clasificación de los ingresos municipales
Presupuesto de ingresos distrital o municipal o Ingresos corrientes o Recursos de capital o Ingresos de los Establecimientos Públicos 3.3.3.1.1 Presupuesto de Ingresos Esta compuesto por el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, integrado por la estimación de los ingresos y recursos que el municipio y los Establecimientos Públicos del orden Municipal esperan recaudar durante el año fiscal, y comprende los siguientes conceptos: 3.3.3.1.1.1 Ingresos Corrientes. Son los recursos que llegan al municipio en forma regular. Es decir, disponibilidades normales y permanentes del gobierno municipal, que corresponden a las funciones y competencias del municipio. Estos se clasifican en tributarios y no tributarios, así: Ingresos Tributarios. Se refieren a los ingresos que tienen el carácter de impuestos. Para mayor claridad se debe tener en cuenta que los impuestos son ingresos del tesoro municipal que cumplen con las siguientes características: 71
o o o o o
Son propiedad del ente territorial Tienen carácter obligatorio Son generales, según su base gravable No generan contraprestación alguna Son exigidos coactivamente, si es del caso
Los Ingresos tributarios municipales se clasifican en: Impuestos directos e impuestos indirectos. Impuestos Directos. Son gravámenes establecidos por la ley que recaen sobre la renta, los ingresos y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas. Consultan capacidad de pago. (Ley 64 de 1931), entre ellos encontramos: o Circulación y tránsito por transporte público o Predial unificado o Porcentaje del Impuesto predial para Autónomas Regionales
Corporaciones
Impuestos Indirectos. Es aquel que recae indirectamente sobre las personas naturales o jurídicas que demandan bienes y servicios con base en las Leyes, Ordenanzas y Acuerdos. (Ley 64 de 1931). o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o
Impuesto al transporte de hidrocarburos Degüello de ganado mayor Industria y comercio Avisos y tableros Publicidad exterior visual Delineación y urbanismo Espectáculos públicos Impuesto de ocupación de vías Juegos de suerte y azar Juegos promocionales municipales A las ventas por sistema de clubes Rifas Billetes, tiquetes, boletas de rifas y premios de las mismas A las apuestas en toda clase de juegos permitidos De casinos Sobre apuestas mutuas Gravámenes a concursos hípicos y caninos Porcentaje de juegos de suerte y azar para Colciencias Degüello de ganado menor Sobretasa bomberil Sobretasa consumo gasolina motor Estampillas Alumbrado público Plusvalía Registro de marcas y herretes o Pesas y medidas 72
o Contribución del 5% sobre contratos Ingresos no Tributarios. Esta categoría incluye todo ingreso de los distritos o municipios por conceptos diferentes a los impuestos. Son ejemplo de ellos los recursos obtenidos por la prestación de servicios, en el desarrollo de contratos y otros. Tasas. Son las sumas que reciben el distrito o municipio, provenientes de las personas que hacen uso o se benefician de un bien o servicio derivado de sus actividades. Multas. Son sanciones pecuniarias que pagan las personas, naturales o jurídicas, por infringir una norma o mandato legal. Transferencias y Participaciones. Son recursos que se reciben de la Nación o de otras entidades públicas del orden nacional en atención a un mandato legal, entre las que podemos señalar: los provenientes del Sistema General de Participaciones-SGP, del Sistema General de Regalías-SGR y los de cofinanciación. Fondos Especiales. Es un sistema de manejo de recursos públicos con el fin de prestar un servicio público específico, sin que a ello se le incorpore la condición de personería jurídica. Contribuciones. Son obligaciones económicas que las normas establecen a determinados sectores de la población como contraprestación a beneficios directos o indirectos originados por la construcción de obras públicas o prestación de servicios específicos, entre las cuales encontramos: o o o o
Contribución en plusvalía Contribución especial de seguridad Contribución de valorización Contribución para bomberos
Sobretasas. Son aquellas que recaen sobre algunos tributos previamente establecidos y tienen como característica que los recursos captados se destinan a un fin específico, entre las que tenemos: o Sobretasas para las Corporaciones Autónomas Regionales o Sobretasas para las áreas metropolitanas o Sobretasa a la gasolina y ACPM
Otros Ingresos no Tributarios. Constituidos por aquellos recursos que no pueden clasificarse en los ítems anteriores. 73
3.3.3.1.1.2 Recursos de Capital Los recursos de capital son ingresos no recurrentes o permanentes que percibe el Municipio, provenientes entre otras de las siguientes fuentes: o o o o o o o
Recursos del crédito Recursos del balance Rendimientos por operaciones financieras Donaciones Diferencial cambiario Excedentes financieros de los entes descentralizados Otros recursos de capital
Recursos del Crédito. Son los ingresos provenientes de las operaciones de crédito público que tienen por objeto dotar a las entidades de recursos, bienes o servicios, con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales el Distrito o Municipio actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Dentro de estas operaciones están comprendidas entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para las obligaciones de pago. La incorporación al presupuesto del distrito o municipio de los recursos del crédito autorizados y aun no contratados y perfeccionados, estará limitada en su cuantía a la determinada en el acto administrativo que autorice su contratación o emisión. Las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas. • Recursos del crédito interno. Son los recursos provenientes de operaciones de crédito público, que de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren exclusivamente, entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderos en moneda legal colombiana. • Recursos del crédito externo. Son los recursos provenientes de operaciones de crédito público, que se celebren con entidades financieras, comerciales, multilaterales, gobiernos u organismos del exterior, pagaderos en moneda extranjera. •
Recursos del Balance del Tesoro. Ingresos provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior. Incluye, entre otros el superávit fiscal, cancelación de reservas y la venta de activos definidos así: o Superávit Fiscal. Se origina en el cierre de la vigencia fiscal del año inmediatamente anterior y es el resultado de restar de la disponibilidad neta en tesorería las exigibilidades como son: los recursos con destinación específica, las reservas presupuestales constituidas a 31 de diciembre y las cuentas por pagar. Al mismo tiempo se determinan los reconocimientos, entendidos ellos como los ingresos que al cierre de la vigencia fiscal no han ingresado a la tesorería, 74
pero de los cuales se tiene certeza que se recaudarán en una fecha posterior al 31 de diciembre, se registrarán como ejecutados o causados en el presupuesto de ingresos de la vigencia fiscal que se cierra. Deben estar certificados por parte de la persona natural o jurídica, pública o privada en la cual se originan los recursos, o mediante los cálculos efectuados con base en las disposiciones legales vigentes. Con base en el estado de tesorería, las reservas presupuestales y los reconocimientos, se determina el superávit fiscal, o los excedentes financieros según sea el caso. o Cancelación de Reservas. Recursos liberados por la cancelación de las reservas presupuestales, pasivos exigibles y cuentas por pagar susceptibles de incorporar al presupuesto. o Venta de Activos. Son los ingresos que recibe el Distrito o Municipio por la venta de activos no corrientes de su propiedad, incluidos los títulos valores con vencimiento mayor a un año. •
Rentas Contractuales. Son los ingresos que percibe el Distrito o Municipio, con el carácter de contraprestación, por efecto de la aplicación de un contrato o convenio.
•
Recuperación de cartera vencida. Ingresos provenientes del pago realizado por otras entidades públicas del sector central o descentralizado, a quienes el Distrito o Municipio le había concedido algún crédito.
•
Excedentes Financieros de las entidades descentralizadas por servicio del orden distrital o municipal. Recursos proveniente de la generación del excedente financiero de las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal, determinado a partir del patrimonio y restarle el capital social y las reservas legales. Patrimonio (menos) Capital social (menos)Reserva legal = Excedente financiero
•
Rendimientos Financieros: Corresponde a los ingresos obtenidos por la colocación de los recursos del Municipio en el mercado de capitales o en títulos valores.
•
Otros Ingresos de Capital. Corresponde a aquellos recursos de capital diferentes a los definidos anteriormente.
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o Diferencial Cambiario. Recursos provenientes de la diferencia positiva en el las tasas de cambio por operaciones en monedad extranjera, determinado entre el momento de su desembolso y su monetización o conversión a pesos. o Donaciones. Son aquellos recursos que se perciben de diferentes entidades u organismos del nivel nacional o internacional a título gratuito, con carácter no rembolsable. 3.3.3.1.1.3 Ingresos propios de lo Establecimiento Públicos-EP del orden distrital o municipal. Corresponde a los ingresos generados por los EP del orden distrital o municipal en cumplimiento de las actividades u objetivos para los cuales han sido creados. Ingresos corrientes o rentas propias. Todos los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, excluidos los aportes y transferencias de la ET, entendidos como aquellos que las entidades reciben ordinariamente en función de su actividad o que por disposiciones legales les hayan sido asignados. Recursos de capital. Todos los recursos del crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año, el diferencial cambiario, los rendimientos por operaciones financieras, los excedentes financieros que se les reasignen y las donaciones. 3.3.3.1.2 Presupuesto de gastos El Presupuesto de Gastos incluye las erogaciones que pretende realizar la ET, durante la respectiva vigencia fiscal, distinguiendo entre funcionamiento, servicio de la deuda e inversión.
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Gráfica 23. Clasificación del presupuesto de gastos FUNCIONAMIENTO Dirigidos a atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas a la entidad territorial en la Constitución y en las leyes
entidades
SERVICIO DE LA DEUDA Destinados al cumplimiento de las obligaciones correspondientes al pago de amortizaciones, intereses, comisiones e imprevistos, originados por operaciones de crédito público. (Créditos externos e internos)
GASTOS
para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la Ley
INVERSIÓN Erogaciones que permiten incrementarla capacidad de producción y la productividad en el campo de la infraestructura física, económica y social
Diseño: MHCP Dirección del Presupuesto Público Nacional
3.3.3.1.2.1 Gastos de Funcionamiento Son las apropiaciones necesarias para la adquisición de bienes y servicios necesarios para el normal desarrollo de las actividades administrativas, técnicas y operativas. Comprende los gastos por servicios personales, gastos generales, aportes patronales y transferencias de funcionamiento. 3.3.3.1.2.1.1. Gastos de personal. Corresponden a aquellos gastos en que incurren las ET como contraprestación a los servicios prestados por las personas con base en una relación laboral directa o a través de contrato, que comprende los siguientes conceptos: Servicios personales asociados a la nómina. Comprende la remuneración por concepto de sueldos y demás factores salariales legalmente establecidos, de los servidores públicos vinculados a la planta de personal, tales como: o Sueldos de personal de nómina. Remuneraciones a los empleados de la ET que pertenecen a la planta aprobada y autorizada legalmente, que incluye: la jornada ordinaria; la jornada nocturna; las jornadas mixtas; el trabajo ordinario en días dominicales y festivos; los incrementos por antigüedad.
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o Horas extras y días festivos. Comprende la remuneración que debe reconocerse a los empleados que realizan horas adicionales de trabajo respecto a la jornada ordinaria. Su reconocimiento y pago están sujetos a las limitaciones establecidas en las disposiciones legales vigentes. o Indemnización por vacaciones. Es la compensación en dinero por concepto de vacaciones causadas y no disfrutadas, reconocida y pagada al personal que se desvincula del ET o a quienes por necesidades del servicio no les ha sido autorizado el tiempo de disfrute, previa expedición de la resolución motivada expedida por el Alcalde o quien haga sus veces. o Prima Técnica. Reconocimiento económico que se hace a algunos servidores públicos, pagaderos de acuerdo al cargo que desempeñan, otorgada conforme a los requerimientos legales. o Gastos de representación. Apropiación destinada a compensar gastos que ocasiona el desempeño de un cargo del nivel ejecutivo, asesor o directivo, otorgada de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. o Bonificación por servicios prestados. Es la apropiación destinada al pago por cada año continuo de servicios a que tienen derecho los empleados públicos y, según lo contratado, los trabajadores oficiales, equivalente a los porcentajes señalados por las normas legales vigentes sobre la materia, correspondientes a la asignación básica mensual, incrementos por antigüedad y gastos de representación. o Auxilio de transporte. Pago que se realiza a los empleados públicos que por ley tienen derecho y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales, en la cuantía y condiciones establecidas para ello. Cuando la Entidad Territorial-ET suministre el transporte a sus servidores no habrá lugar a este reconocimiento. o Subsidio de Alimentación. Pago a los empleados públicos de la ET y, según lo contratado a los trabajadores oficiales de determinados niveles salariales para contribuir a su manutención en la cuantía y condiciones señaladas por las normas legales. Cuando la ET suministre la alimentación a sus servidores no habrá lugar a este reconocimiento. o Prima de Servicios. Pago a que tienen derecho los empleados públicos y, según lo contratado, los trabajadores oficiales, en forma proporcional al tiempo laborado, siempre que hubieren servido en el respectiva ET por lo menos un semestre. o Prima de Navidad. Prestación social a favor de los empleados y trabajadores, como retribución especial por servicios prestados durante cada año o proporcional al tiempo laborado, pagadera en el mes de diciembre de la vigencia correspondiente, de conformidad con las normas sobre la materia. 78
o Prima de Vacaciones. Reconocimiento y pago a los empleados y trabajadores de la administración territorial, por cada año de servicio o proporcional al tiempo laborado, liquidada con el salario devengado en el momento del disfrute, conforme a las normas legales vigentes. o Bonificación especial de recreación. Corresponde al pago que se realiza a los empleados públicos y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales, equivalente a dos (2) días de la asignación básica mensual que les corresponda en el momento de iniciar el disfrute del respectivo período vacacional, según lo autorizado en normas legales vigentes. o Indemnizaciones laborales. Apropiaciones destinadas a sufragar los gastos ocasionados por los pagos que la ET debe efectuar, originado por la supresión de cargos derivados de reformas administrativas o de ajustes fiscales, y en general las derivadas de ordenamientos legales, para lo cual no fue necesario adelantar proceso jurídico alguno. o Otras primas y bonificaciones. Lo constituyen aquellos gastos de personal por concepto de primas extraordinarias y bonificaciones diferentes a las enunciadas anteriormente. Servicios personales indirectos. Son aquellos gastos destinados a atender la contratación de personas naturales o jurídicas para que presten servicios calificados o profesionales que no pueden ser desarrollados por personal de planta. Incluye la remuneración al personal que se vincule en forma ocasional, para atender actividades netamente temporales o para compensar la falta de personal de planta en caso de licencias o vacaciones. Según los ordenamientos legales, dicha remuneración debe incluir las prestaciones sociales a que tengan derecho, así como las contribuciones a que haya lugar. Comprende los conceptos tales como: o Jornales. Constituye el salario estipulado por días y pagadero por períodos no mayores de una semana, por el desempeño de actividades netamente transitorias que no pueden ser desarrolladas con personal de planta. Según el ordenamiento legal, por este rubro deberán pagarse las prestaciones sociales y las transferencias a que legalmente tenga derecho quien desarrolla la actividad, previo certificado de disponibilidad presupuestal, expedido por el jefe de presupuesto de la ET o quien haga sus veces. o Personal Supernumerario. Es la remuneración al personal ocasional que las normas legales autoricen vincular para suplir a los empleados públicos de la ET, en caso de licencias, vacaciones, o para desarrollar actividades netamente transitorias que no puedan atenderse con personal de planta. Con cargo a este mismo rubro deben pagarse las prestaciones sociales y las transferencias a que legalmente tengan derecho los supernumerarios. De este concepto se derivan las denominadas “nóminas paralelas”, que aunque es una denominación que carece de fundamento legal, se llegan a tipificar cuando en efecto se comprueba el exceso de personal contratado 79
inclusive para atender labores innecesarias, ya que pueden ser atendidas por el personal de planta. o Honorarios. Con cargo a este rubro se deben cubrir conforme a los reglamentos, los estipendios a los servicios profesionales, prestados en forma transitoria y esporádica, por personas naturales o jurídicas, para desarrollar actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de las funciones a cargo de la ET contratante, cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta. Por este rubro se podrán pagar los honorarios de los miembros de las juntas directivas. o Remuneración Servicios Técnicos. Pago que se realiza por servicios calificados a personas naturales o jurídicas que se prestan en forma continua para asuntos propios del órgano, los cuales no pueden ser atendidos con personal de planta de la ET o que se requieran conocimientos especializados y están sujetos al régimen contractual vigente. o Otros Gastos de Personal. Corresponde a los Gastos de Personal que no están clasificados dentro de las definiciones anteriores y se encuentran autorizados por norma legal vigente. 3.3.3.1.2.1.2 Gastos Generales Son las erogaciones relacionadas con la adquisición de bienes y servicios necesarias para el normal funcionamiento de la organización territorial, así como para el pago de impuestos, contribuciones, tasas y multas a que esté sometida la misma. Adquisición de bienes y servicios. Gastos por la compra de bienes muebles destinados a apoyar el desarrollo de las funciones del ente territorial, también derivados de la contratación y el pago a personas naturales o jurídicas por la prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del ET y permite mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o están a su cargo, así como los pagos por concepto de tasas a que se esté obligado legalmente. Dentro de este concepto se encuentran: compra de equipo, materiales y suministros, gastos imprevistos, otros gastos generales por adquisición de bienes y servicios, sostenimiento de semovientes, capacitación, bienestar social y estímulos, mantenimiento, servicios públicos, arrendamientos, viáticos y gastos de viaje, impresos y publicaciones, comunicaciones y transporte, gastos judiciales, seguros. o Compra de equipo. Apropiación destinada a la adquisición de bienes tangibles de consumo duradero que deben inventariarse. Las adquisiciones se harán con sujeción al plan de compras. o Arrendamientos. Apropiación destinada a cubrir los gastos ocasionados por cánones de arrendamiento de bienes inmuebles de propiedad oficial o particular, ocupados por las entidades de la administración territorial y de bienes muebles como maquinaria y equipo especializados. 80
o Dotación. Partida destinada para atender el suministro de vestuario de trabajo para empleados y trabajadores de las entidades de la administración territorial, según las labores que desempeñen, de conformidad con lo ordenado en la Ley, y convenios vigentes. o Gastos de Computador. Erogaciones por concepto de servicios de arrendamiento y mantenimiento de equipos de computación Hardware y Software, de procesamiento electrónico de datos de grabación e impresión, contratos cuyo objeto sea facilitar el funcionamiento de sistemas de computo; la adquisición de medios magnéticos de almacenamiento de información, suministro para impresión y demás gastos necesarios para el continuo y eficiente manejo del hardware y el software que requiera la entidad. En ningún caso incluye adquisición de equipos de cómputo y equipos de impresión y comunicaciones. o Viáticos y gastos de viaje. Rubro para atender los gastos de transporte, manutención y alojamiento de los empleados y trabajadores de las ET que se desplacen a desempeñar funciones propias de su cargo fuera de la sede habitual de trabajo, de acuerdo con las normas vigentes. o Este rubro también incluye los gastos de traslado de los empleados públicos y sus familias cuando estén autorizados para ello y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales. o No se podrán imputar a este rubro los gastos correspondientes a la movilización dentro del perímetro urbano de cada ciudad, ni viáticos y gastos de viaje a contratistas, salvo que se estipule así en el respectivo contrato. o Los viáticos solo podrán computarse como factor salarial para la liquidación de cesantías y pensiones cuando se cumplan las condiciones señaladas en el literal i) del artículo 45 del Decreto-Ley 1045 de 1978. o Comunicación y Transporte. Con cargo a esta apropiación se cubren los gastos por concepto de portes aéreos y terrestres, empaques, embalajes y acarreos, alquiler de líneas telefónicas, télex, fax, telégrafo, servicio de mensajería, correo postal, correo electrónico, provisión del servicio de internet, beeper, celular, intranet, extranet y otros medios de comunicación y transporte colectivo dentro de la ciudad de los empleados y funcionarios. o Gastos judiciales. Rubro a través del cual e atienden los gastos que los ET deben realizar para atender la defensa de sus intereses en los procesos judiciales que cursan en su contra o cuando actúa como demandante, diferentes a los honorarios de los abogados defensores. o Por este rubro se atenderán gastos, tales como: fotocopias de expedientes, transmisión de documentos vía fax, traslado de testigos, 81
transporte para efectuar peritazgos, y demás costos judiciales relacionados con los procesos. o Impresos y Publicaciones. Rubro destinado a la compra de material didáctico, libros de consulta, periódicos y revistas, suscripciones, diseño, diagramación, divulgación y edición de libros, revistas, cartillas, vídeos y memorias, pago de avisos de televisión, edición de formas, fotocopias, encuadernación, empaste, sellos, avisos, formularios, fotografías, autenticaciones y calcomanías por revisión de vehículos. o Sentencias y conciliaciones. Provee los recursos para pagar el valor de las sentencias, laudos, conciliaciones y providencias de autoridades jurisdiccionales competentes en contra de la administración territorial y en favor de terceros y los gastos conexos a los procesos judiciales y extrajudiciales. o Mantenimiento y reparaciones. Por este rubro se registran las erogaciones correspondientes a la conservación y reparación de bienes muebles e inmuebles de propiedad del ET y los repuestos y accesorios que se requieran para tal fin; contratos por servicios de aseo y cafetería, gastos de administración, vigilancia y mantenimiento de inmuebles que ocupen las entidades territoriales. o Materiales y Suministros. Apropiación destinada a la adquisición de bienes tangibles e intangibles de consumo final o fungibles, que no se deban inventariar por las diferentes dependencias y no sean objeto de devolución, tales como papelería, útiles de escritorio, cafetería y aseo; medicinas, materiales desechables de laboratorio y uso médico, materiales para seguridad y vigilancia; campañas agrícolas, educativas y similares, material fotográfico, material necesario para artes gráficas y microfilmación. Se incluyen los disquetes y discos compactos, llantas, lubricantes, repuestos y accesorios. Las adquisiciones por este rubro deberán realizarse con sujeción al plan de compras. o Gastos imprevistos. Erogaciones excepcionales de carácter eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible realización para el funcionamiento de las Entidades Territoriales-ET. No podrán imputarse a este rubro gastos suntuarios o correspondientes a conceptos de adquisición de bienes o servicios ya definidos, erogaciones periódicas o permanentes, ni utilizarse para completar partidas insuficientes. La afectación de este rubro requiere resolución motivada, suscrita por el Gobernador o Alcalde o su delegado, previa aprobación y registro de la oficina de presupuesto o la dependencia que haga sus veces.
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o Seguros. Apropiación destinada a cubrir el costo previsto en los contratos o pólizas para amparar la propiedad inmueble, maquinaria, vehículos, equipos, seguros de vida y seguro de lesiones corporales que ampare a funcionarios de la administración territorial. Igualmente se pagarán con cargo a este rubro los seguros que requieran el levantamiento de embargos judiciales y los deducibles por concepto de reclamaciones a compañías aseguradoras. o Suministro de Alimentos. Comprende los gastos de alimentación para los reclusos de las cárceles dependientes de la ET. o Servicios Públicos. Rubro para sufragar el pago de los servicios de energía eléctrica, acueducto, alcantarillado, aseo, gas, y telefonía pública conmutada, telefonía móvil celular, sistemas troncalizados, telefonía satelital, servicios al valor agregado e instalaciones en los cuales funcionen las entidades de la Administración Seccional o local, cualquiera que sea el año de su causación. También incluye aquellos costos accesorios tales como reinstalaciones, acometidas y traslados. o Capacitación. Rubro destinado a promover el desarrollo integral del recurso humano, elevar el nivel de compromiso de los empleados, fortalecer la capacidad de aportar conocimientos, habilidades y actitudes para el mejor desempeño laboral, facilitar la preparación permanente de los empleados y para contribuir al mejoramiento Institucional. No se deberán hacer erogaciones con destino al pago de la educación definida como Formal de conformidad con la Ley general de educación. o Bienestar e Incentivos. Rubro destinado a sufragar los gastos generados en procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral del empleado y el de su familia en aspectos del nivel educativo, recreativo, habitacional y de salud, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. o Promoción Institucional. Apropiación para gastos por concepto de eventos oficiales, y gastos tendientes a fortalecer la imagen institucional, los recaudos de la administración territorial y los que se ocasionen en las actividades propias de la administración y demás actos protocolarios. o Impuestos, Tasas, Contribuciones y Multas. Apropiación destinada al pago de tributos, tasas, contribuciones y multas que se ocasionen para el normal funcionamiento de la administración territorial, cualquiera que sea el año de su causación. Entre estos se incluye el pago por el certificado de emisiones atmosféricas de fuentes móviles o análisis de gases a los vehículos oficiales. o Intereses y Comisiones. Apropiación destinada al pago de los intereses y comisiones que se ocasionan por los créditos de tesorería y demás servicios financieros. 83
3.3.3.1.2.1.3 Transferencias corrientes Son recursos que las ET transfieren a entidades nacionales, departamentales o municipales públicas o privadas, con fundamento en un mandato legal. De igual forma, involucra las apropiaciones destinadas a la previsión y seguridad social, cuando la ET asume directamente la atención de las mismas. Las transferencias corrientes se clasifican de la siguiente manera: Transferencias por convenios con el sector privado. Estas transferencias corresponden a las apropiaciones que los órganos desarrollan en cumplimiento de sus funciones a través de convenios con entidades privadas. Transferencias al sector público. Comprende las apropiaciones que los ET destinan con fundamento en un mandato legal a entidades públicas del orden nacional o regional, o a empresas públicas financieras o no financieras o a otras entidades públicas del orden territorial, para que desarrollen un fin específico. Transferencias de previsión y seguridad social. De acuerdo al objeto del gasto comprende entre otras las relacionadas con: o Pensiones y jubilaciones. Son los pagos por concepto de nóminas de pensionados y jubilados, que los ET realizan directamente, en los términos señalados en las normas legales vigentes. o Cesantías. Son los gastos provenientes de pagos por concepto de cesantías que los órganos hacen directamente al personal, conforme al régimen especial que le señale la ley o la norma legal que lo sustenta. 3.3.3.1.2.1.4 Transferencias de capital Comprende aportes a órganos y entidades para gastos de capital y la capitalización del ente receptor. 3.3.3.1.2.1.5 Gastos de comercialización y producción Corresponde a aquellos gastos que realizan las administraciones territoriales para adquirir bienes, servicios e insumos que participan directamente en el proceso de producción o comercialización, distinguiendo las actividades que realizan entre comercial, industrial y agrícola. 3.3.3.1.2.2 Servicio de la deuda pública Son las apropiaciones destinadas a la cancelación o pago de la deuda contraída con plazo mayor a un año, tanto interna como externa, que comprende el pago de capital, los intereses, las comisiones, y los imprevistos originados en operaciones de crédito público que incluyen los gastos necesarios para la consecución de los créditos externos, realizadas conforme a la ley. Comprende los siguientes conceptos: 84
Servicio de la deuda interna. Constituye el monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por amortización, intereses, gastos y comisiones, correspondientes a empréstitos con acreedores nacionales y que se paguen en pesos colombianos. El servicio de la deuda interna se clasifica también en las subcuentas: o Amortización deuda pública interna. Corresponde al monto programado anualmente para amortizar el pago de las cuotas que se causen durante la vigencia fiscal, derivado de empréstitos con acreedores nacionales y que se paguen en pesos colombianos. Esta subcuenta se clasifica por objeto del gasto en entidades financieras y títulos valores. o Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna. Es el monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por concepto de intereses, gastos y comisiones de empréstitos con acreedores que se pague en moneda nacional. Esta subcuenta se clasifica por objeto del gasto en entidades financieras y títulos valores Servicio de la deuda externa. Es el monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por amortización, intereses y comisiones correspondientes a empréstitos con acreedores del exterior y pagaderos en moneda extranjera. El servicio de la deuda externa se clasifica en las subcuentas: o Amortización deuda pública externa. Corresponde al monto programado anualmente para amortizar el pago de las cuotas que se causen durante la vigencia fiscal, derivado de empréstitos con acreedores internacionales y que se paguen en moneda extranjera. Se clasifica por objeto del gasto en banca comercial, banca de fomento, gobiernos, organismos multilaterales, proveedores, cuenta especial de deuda externa. o Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa. Comprende el monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por concepto de intereses, gastos y comisiones de empréstitos con acreedores internacionales y que se paguen en moneda extranjera. Se clasifica por objeto del gasto en banca comercial, banca de fomento, gobiernos, organismos multilaterales, proveedores, cuenta especial de deuda externa. 3.3.3.1.2.3 Gastos de inversión Lo constituyen las erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que se materialicen en bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Este concepto incluye los gastos destinados a crear infraestructura social. La característica fundamental de estos gastos es que su asignación permita acrecentar la capacidad de producción y la productividad en el campo de la estructura física, económica y social territorial. 85
UNIDAD 4 EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL Conceptualmente el proceso presupuestal constituye las diferentes etapas que recorre el presupuesto desde su inicio hasta su ejecución, extendida en nuestro caso para efectos de seguimiento y evaluación. 4.1 La Programación y elaboración del presupuesto En esta etapa del proceso presupuestal se establecen los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio y aprobación del presupuesto de las entidades territoriales. La programación es una actividad que se desarrolla de manera permanente y continua, teniendo como parámetro el calendario presupuestal, así como la coordinación de la oficina de presupuesto y la secretaria de planeación de la ET, en lo referente a inversión. La oficina o dirección de presupuesto deberá elaborar un cronograma con las actividades a desarrollar como programación presupuestal, que deberá dar a conocer a las dependencias involucradas en el proceso mediante circular en que se indique el calendario correspondiente. En dicha programación se deben definir los lineamientos de política presupuestal, consistente en una herramienta de programación presupuestal mediante la cual se determinan los objetivos, metas y parámetros a tener en cuenta para la elaboración del presupuesto de la siguiente vigencia, se establecen las pautas generales que las entidades deben seguir, las principales variables fiscales a tener en cuenta para sus proyecciones, los aspectos sobre disciplina fiscal, la asignación estratégica del gasto de acuerdo a prioridades y el uso eficiente y eficaz de los recursos. En lo que respecta a ingresos, se deben definir, clasificar y calcular teniendo como fundamente el Plan Financiero, pues las fuentes de financiación son aquellos recursos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos y entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la ley. El proceso de elaboración del presupuesto de las ET se sustenta legalmente en la aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto-LOP compilada en el Decreto 111 de 1996, complementado con las demás normas en materia de endeudamiento público territorial, de ajuste y responsabilidad fiscal, de distribución de competencias y de reglamentación de los recursos del Sistema General de Participaciones-SGP y del Sistema General de Regalías, entre otras.
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Gráfica 24. Etapas del Proceso presupuestal Territorial
Programación
Presentación del proyecto
Estudio y aprobación
Seguimiento y evaluación
Ejecución
Liquidación
En concordancia con el artículo 8 de la Ley 819 de 2003, la preparación y elaboración del presupuesto general de las ET, deberá sujetarse a los correspondientes: Marcos Fiscales de Mediano Plazo-MFMP, el cual contiene el Plan Financiero, pero también al Plan Plurianual de Inversiones, el Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP y al Plan Operativo Anual de Inversiones. En tal sentido, el proyecto de presupuesto, aunque constituye un proceso de requerimientos especialmente analíticos, resulta hoy día relativamente fácil incorporar las fuentes (ingresos) y usos (gastos), ya que en si el presupuesto es considerado el último componente del sistema presupuestal. Esto no le resta importancia al presupuesto, pero en efecto, cuando se llega al presupuesto, un alto porcentaje de su procesamiento se encuentra definido. Mediante el presupuesto anual cada administración de las ET propone poner en ejecución los programas y proyectos definidos en su Plan de Desarrollo. De esa manera, el presupuesto se constituye en el principal instrumento para ejecutar las grandes metas del programa de gobierno en cada jurisdicción, limitados por los recursos disponibles para su realización. De ahí el hecho, de que a pesar de tener radicado en un Banco de Programas y Proyectos múltiples y variados cometidos, asociados a necesidades, en muchos casos apremiantes, es necesario no solo viabilizarlos, sino además priorizarlos, dada la limitación de recursos. En lo que respecta a la formulación de los gastos de funcionamiento, la ET debe tener presente los siguientes elementos: a) El Plan de compras de bienes y servicios, a partir del cual se proyecte el gasto de los servicios generales, tanto del sector central de la administración, como de los órganos de control y b) La proyección de los gastos de personal, tanto del sector central de la administración, como de los órganos de control, teniendo en cuenta el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del nivel territorial y las leyes 136 de 1994, 330 de 1996, 617 de 2000, 1148 de 2007 y 1551 de 2012, 1551 de 2012, entre otras. 87
En cuanto al servicio de la deuda, la base serán los distintos contratos de crédito, tanto internos como externos y el estimativo de los títulos que los tenedores esperan redimir durante la vigencia. En la etapa de preparación del presupuesto de la ET los funcionarios de la secretaría de planeación y de la secretaría de hacienda o quien haga sus veces, son los responsables de la programación y preparación del proyecto de presupuesto, y a su vez están facultados para adoptar los parámetros económicos que servirán para su sustentación ante el Consejo de Gobierno.
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Gráfica 25. Proceso general de elaboración del Presupuesto de la Entidad Territorial Fin
Inicio
Bajo la dirección del mandatario territorial, la Secretaria de Hacienda elabora el MFMP
El COMPES o Consejo de Gobierno de la entidad territorial aprueba el MFMP
Acuerdo u Ordenanza autorizando los recursos adicionales
Mandatario ET expide Decreto de Liquidación
El mandatario de la ET dicta decreto de suspensión de las partidas que pretendían financiar el faltante de ingresos
Proyecto de Ordenanza o Acuerdo
El Plan Financiero y las metas de superávit primerio del MFMP son aprobados por el CONFIS de la ET
El Plan Financiero se incorpora al MFMP
El mandatario de la ET presenta un proyecto de Ordenanza o Acuerdo con nuevas rentas
El CEP aprueba el presupuesto de la ET
Ingresos menores que los gastos
Bajo la dirección del mandatario de la ET, la Secretaría de Planeación en coordinación con la Secretaria de Hacienda, teniendo en cuenta el PD, elaboran el POAI
El POAI es aprobado por el CONPES de la ET o por el Consejo de Gobierno
EL mandatario de la ET presenta proyecto definitivo de presupuesto al órgano colegiado de elección popular El mandatario de la ET presenta proyecto a las Comisiones Económicas del órgano colegiado de elección popular en la fecha indicada
POAI aprobado
La SH y de Planeación bajo la dirección del mandatario de la ET consolidan el Proyecto de Presupuesto
El PAOI se remite a la Secretaria de Hacienda para que sea incorporado al proyecto de presupuesto
La Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces prepara las Disposiciones Generales del proyecto de
presupuesto
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Toda ET debe contar, además de su Estatuto Presupuestal, con manuales de procedimientos e instructivos para el desarrollo eficiente y eficaz de la labor de preparación o cálculo presupuestal y demás etapas del proceso, labor en la cual cuenta son suficiente asesoría y acompañamiento de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible. Dentro de los elementos de apoyo al proceso de elaboración del proyecto de presupuesto, se debe contar con los formatos diseñados por la Dirección Territorial de Presupuesto, lo cuales contarán entre otros aspecto con una guía para indicar que solo se podrán incluir las apropiaciones que corresponden a: o Créditos Judicialmente Reconocidos. o Gastos decretados conforme a Leyes, Ordenanzas o Acuerdos o Las destinadas a dar cumplimiento al Plan de Desarrollo del ente territorial o Vigencias Futuras En lo que respecta a las fuentes de financiación con que se atenderá el pago de los gastos, debe tenerse en cuenta que estas son de dos tipos en los ET: o
Fuentes exógenas. Son aquellas que provienen de las transferencias de recursos de la Nación o participación de los recursos del Estado, como son las del Sistema General de Participaciones-SGP y del Sistema General de Regalías-SGR, condicionadas en un alto porcentaje a destinación específica.
o
Fuentes endógenas. Constituidas por los recursos que se originan en su jurisdicción, en virtud de un esfuerzo propio, o por decisión política de las autoridades locales, como son los recursos procedentes del recaudo, contemplados en fuentes tributarias propias, como lo determinó la sentencia C-897de 1999.
4.2 Presentación del Proyecto de Presupuesto El proyecto de presupuesto anual deberá presentarse a consideración de la Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal dentro de la fecha que establezcan los reglamentos. En el caso se los municipios se ha establecido su presentación dentro de los tres (3) primeros días de las sesiones ordinarias del mes de noviembre. A partir de la vigencia de la Ley 819 de 2003, las ETs de categoría especial, primera y segunda categoría, deben presentar a la Asamblea o Concejo, junto con el proyecto de presupuesto para la vigencia siguiente, un Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP.
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Es un hecho que en materia presupuestal, tanto los ingresos como los gastos deben estar debidamente discriminados. El nivel de desagregación con que se debe presentar el proyecto de presupuesto de la ET no se encuentra determinado legalmente, como si existe para la Nación29, situación que conlleva a que la Asamblea o Concejo exija su presentación y aprobación al nivel de desagregación más amplio posible, lo que implica, ya en el proceso de ejecución, requerir trámite a través de estos órganos de elección popular cualquier modificación que afecte el nivel de desagregación aprobado, situación que no se presenta en el nivel nacional, donde el trámite modificatorio solo se daría si afecta el presupuesto a nivel de grandes rubros. La Constitución Política de 1991, al establecer la posibilidad de aprobar el presupuesto anual sin la igualdad entre ingresos y gastos suprimió el principio presupuestal de “equilibrio”, contemplado hasta ese momento en la Ley Orgánica del Presupuesto, sin que con ello se estuviere propiciando la generación de un déficit implícito. Al tenor de la Ley Orgánica del Presupuesto30 se interpreta que si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobernador o Alcalde, por conducto de la Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces, mediante un proyecto de Ordenanza o Acuerdo, según el caso, propondrá a la Corporación de Elección Popular-CEP, los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos propuestos. “En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados” (Ley 179/94, artículo 24). En caso que el presupuesto se apruebe sin que se hubiere expedido la Ordenanza o Acuerdo con los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso.31 El proyecto con los nuevos recursos continúan su trámite en la vigencia siguiente, de tal manera que si la CEP aprueba los recursos faltantes el presupuesto queda financiado y se liberan los recursos que habían sido suspendidos. Pero si la CEP decide no aprobarlos, el Gobierno Territorial debe finalmente hacer los ajustes, lo que implica aplazar aquellos gastos desfinanciados. Según las normas presupuestales, si el proyecto no se presenta dentro de la fecha establecida, regirá el presupuesto de la vigencia anterior. También si la CEP no
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Decreto 568 de 1996, artículo 14: -“El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Congreso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en Programas y Subprogramas…” 30 Decreto 111 de 1996, artículo 54. 31 Decreto 111 de 1996, artículo 55
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expide el presupuesto antes de la fecha límite, rige el proyecto presentado por el gobernador o alcalde. 32 ¿Que se entiende por presupuesto del año anterior?. Resulta utópico pensar que es exactamente el mismo, por tanto, hace referencia especialmente a la cuantía, situación que todo gobierno evitaría llegase a suceder, por cuanto lo más probable es que tenga que disminuir la cuantía del proyecto presentado y ajustarse a la del año anterior, que se supone menor. De acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto-LOP, se entiende por presupuesto del año anterior: o El sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el año fiscal en curso o Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal en curso o Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año fiscal en curso Acogerse al presupuesto del año anterior implica al tenor del artículo 348 de la Constitución Política, que la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, debe hacer nuevas estimaciones de rentas y recursos de capital con el fin de ajustarlos a los montos del nuevo presupuesto; de tal manera que si dicho ajuste no alcanza a cubrir el total de los gastos, podrá el Gobierno de la ET, reducir los gastos y suprimir o modificar o refundir empleos hasta el monto calculado de rentas y recursos de capital del nuevo año fiscal. No obstante la repetición del presupuesto, la Inversión se debe repetir por su cuantía total, “quedando el Gobierno facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo Anual de Inversiones” 33. También establece la LOP que: “Cuando no se incluyan en el decreto de repetición del presupuesto nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el respectivo año fiscal por no figurar en el presupuesto de cuya repetición se trata, o por figurar en forma diferente, podrán abrirse, con base en ellos, los créditos adicionales”34. 4.3 Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto territorial El trámite adelantado en la CEP para aprobar el proyecto de presupuesto es similar al seguido para las Ordenanzas y Acuerdos. Se presenta a través de la Secretaría de la CEP, luego pasa a la comisión de presupuesto para su primer debate y 32
La aprobación del proyecto de presupuesto mediante decreto del mandatario territorial por vencimiento del término para su aprobación por parte del órgano colegiado de elección popular se le denomina “dictadura fiscal”. 33 Ley 38/89, artículo 52; Ley 179/94, artículo 55, inciso 1o. y 18 34 Ley 38/89, artículo 53. Ley 179/94, artículo 55, inciso 2o.
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posteriormente su aprobación en la plenaria. En el proceso de discusión y estudio el gobierno territorial va a estar representado por el Secretario de Hacienda y Jefe o Director de Presupuesto, con el fin de asesorar y darle las explicaciones del caso respecto al proyecto a los diputados o concejales, según el caso. Durante el proceso de estudio y aprobación, el presupuesto puede llegar a ser devuelto al gobierno territorial en las fechas que establezca el Estatuto de Presupuesto de la ET, con el fin de hacerle las enmiendas formuladas por CEP. El proyecto no puede incluir mayores cuantías o nuevos proyectos a no ser que cuente con la anuencia del Gobierno Territorial y siempre y cuanto se cuente con la viabilidad jurídica y financiera. Veamos que sucede en el Municipio al tenor de la Ley 136 de 1994: Según el artículo 73 de dicha norma, el proyecto de presupuesto, para convertirse definitivamente en Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la Comisión de Presupuesto, encargada de darle aprobación en primer debate. La presidencia del Concejo debe designar un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. El proyecto de presupuesto debe ser sometido a consideración de la plenaria de la Corporación, tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. Cuando el proyecto de Acuerdo hubiere sido negado en primer debate, podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud del gobierno municipal. El estudio y discusión del proyecto de presupuesto de la entidad subnacional puede generar varios resultados: No es aprobado por CEP dentro de la fecha establecida en el Estatuto Territorial de Presupuesto-, caso en el cual debe ser adoptado por el mandatario territorial por decreto. El proyecto de presupuesto es aprobado, caso en el cual se remite al mandatario para su sanción. El gobernante territorial puede sancionar la Ordenanza o Acuerdo, en cuyo caso debe publicarlo dentro de los 10 días siguientes. En el caso de los municipios debe remitirlo al Gobernador, en los 5 días siguientes a la sanción. Un aspecto poco conocido en materia del trámite para la aprobación del proyecto de presupuesto es lo consagrado en el artículo 77 de la Ley 136 de 1994, referido a la “participación ciudadana en el estudio: “Para expresar sus opiniones, toda persona natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones permanentes. La mesa directiva del Concejo dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho. Para su intervención el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto.- Con 93
excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo.” De conformidad con el artículo 78 de la misma Ley, el alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo del presupuesto aprobado por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas. En el orden municipal, el Alcalde dispone de cinco (5) días para devolver con objeciones el proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto exceda cincuenta artículos. En caso de que el Concejo no esté reunido, el Alcalde está en la obligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días. De otra parte, según lo establece el artículo 79 de la Ley en comento: “Si la plenaria del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el Presidente de la Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo”. También pueden derivarse objeciones de derecho conforme a lo contemplado en el artículo 80 de la misma Ley 136, así: “Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez (10) días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva. Si el Tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se reconsidere”. Una vez cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo definitivo. Una vez aprobado el Acuerdo de Presupuesto deberá ser publicado en el respectivo diario, gaceta o emisora local o regional, lo cual debe realizarse dentro de los diez (10) días siguientes a su sanción.35 “Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”.36 4.4 Decreto de liquidación Una vez aprobado el presupuesto, el Mandatario de la ET sanciona la respectiva Ordenanza o Acuerdo. También le corresponde expedir el decreto de liquidación del 35 36
Artículo 81 de la Ley 136 de 1994 Artículo 82 de la Ley 136 de 1994
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Presupuesto General Territorial-PGT, ambos antes de que se inicie la nueva vigencia fiscal. En la preparación de este decreto se toma como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno Territorial a consideración del CEP y se incluyen todas las modificaciones realizadas durante su trámite en ese órgano. Este decreto de liquidación debe acompañarse de un anexo que tiene el detalle del gasto para el año fiscal respectivo. Según lo establecido en la LOP37, al Gobierno Territorial le corresponde dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto de su respectivo territorio. En la preparación de este decreto la Secretaría de Hacienda del ET deberá observar las siguientes pautas: Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno Territorial a la consideración del CEP. Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el CEP. Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo (Ley 38 de 1989, art. 54; Ley 179 de 1994, art.31). 4.5 Ejecución del Presupuesto La ejecución del presupuesto es una etapa del proceso presupuestal de especial importancia, pues en ella se desarrollan los dos elementos esenciales del mismo: el recaudo de los recursos (ejecución activa) y la aplicación de los gastos (ejecución pasiva), denominados también fuentes y usos. La gestión presupuestal genera una gran responsabilidad y por ello la aplicación de conocimientos precisos sobre la materia, pues un mal manejo no solo daría al traste con los cometidos estatales de mejorar las condiciones socioeconómicas de la comunidad, sino que le genera a quienes participan en su proceso implicaciones de tipo penal, fiscal y disciplinario, cuando se realiza sin observancia en las normas y reglamentos. La particular característica del presupuesto público de constituir una autorización o cupo concedido al correspondiente mandatario, representante legal u ordenador, para comprometer gastos limitados en cuantía y durante un tiempo determinado lleva consigo la premisa de no poder adquirir compromiso alguno sin la previa disponibilidad de apropiación presupuestal, pero que a pesar de ello muchos gestores públicos arbitrariamente exceden. Pero es necesario recalcar que la ejecución es tanto de ingresos como de gastos, porque en muchos casos se focaliza la atención sólo a estos últimos, lo que genera por lo regular que la responsabilidad de los jefes de presupuesto se asuma en torno 37
Decreto 111 de 1996, artículo 67
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a la sola ejecución pasiva, dejando la responsabilidad de la ejecución de los ingresos al tesorero. La responsabilidad por tanto no es por el componente presupuestal de fuentes y usos, sino por requerir llevarse de manera sincronizada la una con la otra; es decir, que en el proceso de ejecución referido a gastos no se consulta solo disponibilidad de las apropiaciones, sino también la manera como se están llevando a cabo las expectativas de recaudo para el pago de los gastos. La gestión presupuestal está acompañada de un acervo normativo que precisan las funcionalidades del mismo y que van ajustándose en la medida que las circunstancias vayan requiriendo adoptar otros mecanismos. Es copiosa la información que a manera de instructivos entidades como el DNP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Banco de la República, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República y la Contaduría General de la Nación, emiten para facilitar el proceso y advertir permanentemente de las posible irregularidades que pueden llegar a cometerse. Pero además de las normas específicas en materia presupuestal es necesaria la observancia de normas relacionadas con el tema como la contabilidad pública, la deuda pública, la contratación administrativa y el control fiscal interno y externo. La ejecución presupuestal queda consignada en los libros de registro presupuestal. Para tal efecto la Contraloría General de la República, con base en las atribuciones constitucionales contempladas en el artículo 354 y las legales contenidas en la Ley 42 de 1993, expidió la Resolución Orgánica 6224 de 2010, mediante la cual reglamenta entre otros aspectos sus facultades en materia presupuestal relacionadas con definiciones, procedimientos para la afectación, el registro presupuestal y estructuración de libros de contabilidad presupuestal. En relación con los libros oficiales de la contabilidad presupuestal, la CGR a través de su reglamentación extendió su pronunciamiento a todo el sector público colombiano, estableciendo definiciones y procedimientos para determinar la afectación presupuestal, el registro presupuestal, su estructuración y sistematización, aspectos que quedaron consignados en el Manual para el Registro de Contabilidad Presupuestal Pública que hace parte integral de la citada Resolución Orgánica. No obstante las competencias constitucionales y legales en materia de contabilidad presupuestal, la CGR con fines de unificación de la contabilidad presupuestal del sector público, se fundamentó en la Resolución 036 de 1998, expedida por la Dirección General del Presupuesto Público del MHCP, mediante la cual se determinaron los procedimientos con relación al registro de los libros contables de las entidades que integran el Presupuesto General de la Nación. 4.5.1 Ejecución de ingresos A la ejecución de ingresos también se le llama ejecución activa y tiene como base el recaudo de cada renglón presupuestado. Dentro del concepto contable-financiero a este tipo de ejecución se le denomina de caja, que en esencia consiste en registrar el ingreso solo hasta el momento en que se produce la corriente monetaria o recibo del 96
efectivo y no en el momento en que se adquiere el derecho. Se contrapone este sistema al de causación que registra el ingreso desde el momento en que se tiene derecho a percibirlo, aunque no se haya producido su recaudo, lo cual permitiría al cierre de la vigencia registrar no solo lo recaudado sino lo reconocido y dejado de percibir, situación que se daría en vigencias siguientes y de esa manera pertenece a la ejecución del año en que se recaudo.
Gráfica 26. Etapas de la ejecución de Ingresos
HECHO ECONÓMICO - VENTA DE BIENES - PRESTACIÓN DE UN SERVICIO - IMPOSICIÓN DE TRIBUTOS, TASAS Y MULTAS - CONTRATO DE CRÉDITO
RECONOCIMIENTO (Causación) - FACTURACIÓN - DECLARACIONES TRIBUTARIAS - COMPARENDO - ACTO ADMINISTRATIVO - DESEMBOLSOS DE CRÉDITO
CONTROL - FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA - ADMINISTRACIÓN DE CARTERA
RECAUDO - SISTEMA BANCARIO - DIRECTAMENTE EN LAS TESORERÍAS Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional
En el recaudo de ingresos es importante tener en cuenta que esté debidamente soportado mediante acto administrativo o cualquier otro documento que ampara el hecho generador del recurso, observando además, que se trate de ingresos debidamente presupuestados, pues si en verdad es positivo recaudar inclusive por encima de lo presupuestado, también se debe tener en cuenta que si se trata de un recurso no contemplado no se debe incorporar como ejecución ya que toda fuente de financiación debe figurar en el presupuesto y su incorporación para ser utilizada requiere surtir el proceso de modificación presupuestal. En cuanto a los ingresos propios de los EP Territoriales, estos son recaudados directamente por sus respectivas tesorerías, en donde se cumple el principio de unidad de caja. 4.5.1.1 Registro del recaudo de los ingresos Consiste en el monto de los recursos recaudados durante una vigencia fiscal por la ET por concepto de cada uno de los conceptos detallados en el anexo del presupuesto de Ingresos del Presupuesto General de la respectiva entidad subnacional. El registro en los libros de presupuesto deberá indicar la fecha, valor, 97
tipo y documento soporte de la operación, el tercero, con su identificación y concepto por el cual se recauda el ingreso. 4.5.2 Ejecución presupuestal de gastos Una vez surtido el proceso de aprobación y liquidación del presupuesto en la vigencia anterior, las ET disponen a partir del 1º. de enero de cada vigencia con apropiaciones presupuestales para atender todo lo programado gastar en funcionamiento, pago de deuda e inversión. Según el Decreto 1957 de 2007, reglamentario del EOP, en su artículo 1°, establece que “Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago”. De otra parte, el Decreto 111 de 1996, en su artículo 18, hace referencia al principio presupuestal de Especialización y señala: “Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Al tenor de la LOP (artículo 89): “Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General Territorial, son autorizaciones máximas de gasto que la CEP aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse”. 4.5.2.1 La afectación presupuestal Uno de los aspectos fundamentales para salvaguardar el límite de las autorizaciones para gastos del presupuesto lo constituye la disposición contenida en el EOP, en el sentido de que los actos administrativos dictados que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con certificado de disponibilidad presupuestal previos, con lo que se garantiza la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos que se pretenden realizar38.
38
Artículo 71 del Decreto 111 de 1996
98
Gráfica 27. Proceso de afectación presupuestal PAGOS
REGISTRO OBLIGACIÓN
REGISTRO PRESUPUESTAL COMPROMISO
CERTIFICADO DE DISPONIBILIDADCDP
P
APROPIACIÓN
PAC
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional-Adaptación del autor
4.5.2.1.1 Proceso de afectación presupuestal El Decreto 1957 de 2007, en su Artículo 1°, señala: “Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago. Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del Confis o de quien éste delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras”. o Apropiación. Se define como el monto máximo autorizado para asumir compromisos con un objeto determinado durante la vigencia fiscal. En concordancia con el principio presupuestal de Anualidad, después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y en consecuencia no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. El presupuesto aprobado anualmente para cada ET consta realmente de tres partes: Presupuesto de Ingresos, Presupuesto de Gastos y una tercera denominada “Disposiciones Generales”. En esta última parte se presentan los diferentes conceptos de gastos definidos, indicando qué clase de gastos deben imputarse a ellos, pero también que conceptos no deben ser imputados. En otros casos expresará el requerimiento de actos administrativos para afectarlo, formalidades de tipo contractual, comportamiento de los gastos con relación a los cambios de vigencia, entre otros aspectos, todo enmarcado dentro de los objetivos de las Disposiciones Generales de incluir elementos que permitan una eficiente y eficaz ejecución presupuestal.
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La especificidad de cada apropiación es un hecho característico de los presupuestos que algunos podrían llegarlo a considerar dentro de las inflexibilidades del mismo, pero con ello se evita la discrecionalidad del ordenador, pues no se trata en efecto de un acervo como en el caso de los ingresos. Además, se debe tener en cuenta que el presupuesto integralmente es una norma: Ley, Ordenanza, Acuerdo, excepcionalmente Decreto; de tal manera que afectarlo de manera irregular implícitamente es violar la norma, que como sabemos solo puede ser modificada mediante una de igual o superior jerarquía, tal como se procede en caso de las modificaciones presupuestales. La definición o descripción de cada apropiación o concepto de gasto debe ser un hecho obligatorio para todo presupuesto, inclusive debe serlo también para los ingresos, ya que es un instrumento de control interno que permite verificar si en efecto el presupuesto se está ejecutando conforme a lo planeado. También, si se está cumpliendo con el principio presupuestal de Especialización. o Certificado de disponibilidad presupuestal. “…es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal”39. Las ET deben llevar un registro de los CDP, que les permita establecer en todo momento los saldos de apropiación disponibles con el fin de poder expedir nuevas disponibilidades y evitar excederse de las mismas. También se recomienda mediante el control interno, establecer el tiempo por el cual se expiden los CDP y realizar un seguimiento a su expedición con el fin de verificar su utilización y expiración, de tal manera que los CDP no utilizados después de una fecha determinada puedan ser anulados y así habilitar las apropiaciones para nuevas disponibilidades. El procedimiento previo de CDP para contraer compromisos deja como evidencia que las entidades públicas para adquirir bienes y servicios no requieren disponibilidad de dinero o efectivo sino establecer si cuenta con cupo en el presupuesto, pues si requiriera disponibilidad de dinero el certificado de disponibilidad le sería solicitado al Tesorero. También que las operaciones de adquisición de bienes y servicios se pagan posteriores a su recibo a satisfacción, excepto las adquisiciones mediante el sistema de caja menor, por las características de este tipo de gastos. o El Registro Presupuestal-RP. “…es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación 39
Artículo 19 del Decreto 568 de 1996
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se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar”40. Las normas presupuestales son reiterativas en consagrar la observancia de no contraer obligaciones cuando no exista la apropiación, o excederse del sado disponible, ya que esta contravención acarrea responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.41 El RP es uno de los requisitos para el perfeccionamiento de los contratos y por tanto para proceder a su inicio, aspecto que por mucho tiempo originó confusiones, ya que al tenor del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 no se contemplaba esta requisito, pero que más adelante, mediante el Decreto 679 de 1994 en su artículo 26 se señaló: “De los requisitos de ejecución. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, para la ejecución del contrato se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de la disponibilidad presupuestal correspondientes. Lo anterior sin perjuicio de que se efectúe el correspondiente registro presupuestal, cuando a ello haya lugar, de acuerdo con la ley orgánica de presupuesto y sus disposiciones complementarias”. o Compromisos. Son los provenientes de actos y contratos expedidos o celebrados por las ET, en desarrollo de la capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto, realizados en cumplimiento de las funciones públicas asignadas por la Constitución Política y la ley. Dichos actos deben desarrollar el objeto de la apropiación presupuestal. Ya hemos observado como previamente a la adquisición del compromiso (bien sea a través de la expedición de actos administrativos o de la celebración de contratos), toda entidad pública ejecutora debe contar con el respectivo CDP. La adquisición de compromisos sin haberse tramitado el CDP y el RP, da lugar a los denominados “hechos cumplidos”, que consiste precisamente en contraer compromisos u obligaciones sin haber surtido previamente dichos requisitos. Los hechos cumplidos es una irregularidad dentro del proceso presupuestal no definida explícitamente en la LOP, pero si implícitamente, partiendo incluso del concepto general de que para poder ejecutar un gasto este debe estar previamente presupuestado. Este tipo de observación se deja consignado dentro de las disposiciones generales del presupuesto, donde se expresa la prohibición de realizar pagos de bienes y servicios cuando se configuren como hechos cumplidos. Los requisitos previos a la adquisición e compromisos pueden llegar a generar problemas de tipo jurídico y de carácter fiscalista en las ET, y han sido sucesivos los casos en que posterior a la culminación del periodo de gobierno se presentan innumerables casos de personas que requieren pagos por la prestación de un servicio o el suministro de un bien, encontrándose la limitación de no poderles tramitar el pago por corresponder a compromisos u 40 41
Artículo 20 del Decreto 568 de 1996 Ley 38 de 1989, art. 86; Ley 179 de 1994, art.49
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obligaciones de una vigencia ya expirada y sobre la cual no se constituyó la correspondiente reserva presupuestal o no figura en la relación de cuentas por pagar, en razón de haberse omitido la expedición del CDP y el RP, casos en los cuales las ET son demandadas y así se ven abocadas a enfrentar engorrosos procesos judiciales, procesos conciliatorios, condenas, sustentaciones ante las CEP para que aprueben las modificaciones presupuestales por fallos en contra, entre otros aspectos. Los hechos cumplidos pueden llegar a presentarse con existencia de apropiación o sin existencia de apropiación, ya que al no consultar la disponibilidad presupuestal esta puede llegar a comprometerse para otra finalidad y no dejar saldo disponible para el gasto realizado incorrectamente. De todas maneras, la norma presupuestal prohíbe tramitar pagos cuando se tipifiquen como hechos cumplidos, pero hay que tener en cuenta que cuando el tercero demanda exigiendo mediante proceso judicial el pago, el demandado es la ET y no el ordenador del gasto, quien deberá responder a través de acciones de repetición o de procesos de responsabilidad fiscal, pero que en todo caso la situación debe ser evaluada en contexto. o Registro de la Obligación. Consiste en registrar las sumas adeudadas a terceros por la ET como consecuencia del perfeccionamiento u cumplimiento de compromisos adquiridos en ocasión de la prestación de servicios o el suministro de bienes y demás exigibilidades pendientes de pago, incluidos los anticipos pactados y no pagados, en desarrollo de normas presupuestales y de contratación administrativa. En la gestión financiera de las ET y entidades públicas en general es importante distinguir la diferencia entre compromiso y obligación. En el primer caso la entidad no ha recibido el bien o el servicio y por tanto el tercero no ha adquirido el derecho a exigirnos el pago; un ejemplo de ello son las reservas presupuestales, un contrato perfeccionado pero que aún no ha desarrollado el objeto del mismo. En el segundo caso la existencia de obligación obedece al hecho de que ya el tercero me entregó a satisfacción total o parcial los bienes y servicios y por tanto, a partir del momento de la entrega a satisfacción adquiere el derecho a exigirnos el pago. Es lo que se conoce como pasivo, que desde el punto de vista presupuestal está asociado el concepto de cuentas por pagar. o El Pago. Es la operación mediante la cual la ET, una vez verificados los requisitos previstos en el acto administrativo o en el contrato, la programación de pagos contenida en el PAC y demás normas que regulan esta materia, desembolsa a favor de un beneficiario un monto de dinero expresado en pesos colombianos, mediante cheque o por consignación en la cuenta bancaria del mismo, extinguiendo con ello la respectiva obligación.
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4.5.2.2 Constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar Conceptualmente las reservas presupuestales son los compromisos legalmente constituidos por las entidades que conforman el Presupuesto General de la ET, que cuentan con registro presupuestal, pero cuyo objeto no fue cumplido antes del cierre de la vigencia fiscal para la cual rige el presupuesto, y que por tanto deberán pagarse en la vigencia siguiente, con cargo al presupuesto de la vigencia anterior.
Compromisos
-
Obligaciones = Reservas Presupuestales
Decreto 111 de 1996: “Artículo 89. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen”. o Cuentas por Pagar. Son obligaciones que al cierre de la vigencia no alcanzaron a ser pagadas a las personas beneficiarias por el suministro de bienes y servicios. Para su constitución se requiere entonces: que hayan sido expedidos los correspondientes CDT y RP; que los bienes y servicios se hayan recibido efectivamente. También forman parte de las Cuentas por Pagar que se constituyan al cierre de la vigencia, los anticipos entregados a los contratistas que no alcanzaron a ser legalizados. El artículo 31 del Decreto 4730 de 2005, modificado por el artículo 6º del Decreto 1957 de 2007, señala que: “…Cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con los recursos correspondientes a los anticipos pactados en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y con los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que hagan exigible su pago”. Las cuentas por pagar serán constituidas por los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto.
Obligaciones - Pagos = Cuentas por Pagar A la suma de las reservas presupuestales más las cuentas por pagar se le denominan “Rezago Presupuestal”. Reservas Presupuestales + Cuentas por Pagar = Rezago Presupuestal Decreto 111 de 1996: “Artículo 89. … Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios”. 103
En el control de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, las ET deben tener en cuenta los siguientes aspectos: o Que tanto las reservas presupuestales como las cuentas por pagar afectan el presupuesto de la vigencia en que fueron constituidas. o Que las reservas presupuestales y la cuentas por pagar que no se ejecuten durante la vigencia siguiente a la de su constitución, fenecen.42 Ejecutar en este caso no se refiere a su ejecución presupuestal, recuérdese que ya fueron imputadas al presupuesto del año en que se constituyeron. La ejecución de las cuentas por pagar es su pago y en el caso de las reservas presupuestales es la recepción del bien o el servicio, lo cual indica que una reserva presupuestal (compromiso) se puede convertir en una cuenta por pagar (obligación). o Si durante el año de la vigencia de la reserva o de la cuenta por pagar desaparece el compromiso o la obligación que las originó, el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto procederán a su cancelación y elaborarán un acta para que se efectúen los ajustes respectivos. o Que para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del Confis Territorial o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras. o Que tanto las reservas presupuestales como las cuentas por pagar, son además de un hecho presupuestal, una expresión contable-financiera que debe figurar registrada en la contabilidad: las cuentas por pagar como un pasivo y las reservas presupuestales en cuentas de orden acreedoras, en razón a que no constituyen una obligación. Debe tenerse en cuenta que las reservas presupuestales que se constituyen al cierre de la vigencia, debido a que constituyen compromisos por no haberse desarrollado el objeto de la apropiación, la obligación se daría en la vigencia siguiente con la recepción del bien o el servicio, lo que implica pasar de un compromiso a una obligación. También es importante analizar qué sucede con las reservas presupuestales y cuentas por pagar que se cancelan por fenecimiento del tiempo de su constitución, pues en el caso de las primeras no hay inconveniente especial, si se cancelan al cierre de la siguiente vigencia o antes es debido a que el bien o el servicio finalmente no se recibió o el contrato finalmente no se ejecutó; contablemente se realiza la reversión del registro o ajuste correspondiente. Pero en el caso de las cuentas por 42
Decreto 568 de 1996: Artículo 38.
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pagar se debe entender que la cancelación o el fenecimiento se da por el ordenamiento presupuestal, pues su fenecimiento puede obedecer por no haberse podido realizar el pago, lo que indica que la obligación como tal persiste. Es el típico caso de las “Vigencias Expiradas”. Cuando los casos de Vigencias Expiradas son recurrentes o significativos, es recomendable constituir un rubro para el pago de estas obligaciones, con el fin de evitar engorrosos trámites de modificación presupuestal cuando el beneficiario se presente en una vigencia posterior al fenecimiento de dichas obligaciones. Para efectos de análisis histórico de la ejecución presupuestal se debe tener en cuenta que la constitución de reservas presupuestales y cuentas fueron conceptos que en su momento se tomaron como ejecución, pero que al cancelarse constituirían un menor valor de las afectaciones presupuestales, que indica especialmente, en el caso de las reservas presupuestales que el presupuesto se ejecutó con el registro presupuestal del compromiso y no con el desarrollo del objeto. La cancelación de cuentas por pagar origina un recurso presupuestal bajo el concepto de recursos del balance, que en la contabilidad financiera se refleja al debitar el pasivo y acreditar una cuenta de ingresos. Cuadro 28. Rezago presupuestal y deuda flotante Cifras en billones de pesos
Compromisos 130
Apropiaciones 150
Apropiaciones Expiradas 20
Obligaciones 120
Reserva Presupuestal 10
Pagos 105
Cuentas por Pagar 15
Rezago Presupuestal vigencia 2011 25
Rezago de 2010 pagado en 2011 18
Deuda Flotante 7
Fuente: CGR-Inorme Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro
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La constitución en cada vigencia, de rezago presupuestal y su posterior formalización o ejecución via pago, en el caso de las cuentas por pagar o recepción de los bienes y servicios en el caso de las reservas presupuestales y su posterior pago, no garantiza que no vayan quedando saldos pendientes, que generan la nacesidad de adoptar instrumentos de gestión de pagos, pero que aún así, van siendo acumulativas a través de Deuda Flotante, que se obtiene de la diferencia del rezago presupuestal de una vigencia, menos el rezago presupuestal pagado de la vigencia inmediatamente anterior, lo que comúnmente se conoce también como la diferencia de rezagos. 4.5.2.3 Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC. Este instrumento de planeación de la ejecución presupuestal permite definir el monto mensual de fondos disponibles para efectuar el pago de los compromisos y obligaciones asumidos en desarrollo de las apropiaciones presupuestales incorporadas en el Presupuesto de la ET. En esencia el PAC fija el monto máximo autorizado para efectuar pagos. La aprobación del PAC corresponde al CONFIS de la entidad territorial, con fundamento en las metas máximas de pago establecidas en el Plan Financiero. En el caso de los Establecimientos Públicos del orden territorial corresponde a las juntas o consejos directivos o al representante legal cuando no exista junta o consejo directivo, como también sus modificaciones. El PAC está establecido para regular la ejecución presupuestal de gastos respecto a las disponibilidades de la tesorería. Una de las reglas de cumplimiento consiste en que no se deben adquirir compromisos de pago por encima de los montos aprobados en el PAC. También debe tenerse en cuenta que como el PAC, contiene es la programación de pagos durante la vigencia, por tanto no va a tener concordancia con el presupuesto del año, ya que además de los pagos de la vigencia actual va a contener la programación del pago del rezago presupuestal, bajo el concepto de pagos de la vigencia anterior. 4.5.2.4 Modificaciones presupuestales Se presentan por la necesidad de realizar ajustes con relación a la programación o estimación inicial derivado de varios factores como: el cambio de comportamiento de la economía no previsto; situaciones coyunturales, fortuitas e imprevistas de inaplazable atención, aplazamiento de programas y proyectos, factores de tipo político, social o ambiental, entre otros. Substancialmente el presupuesto es un instrumento con alto contenido de inflexibilidades. Sin embargo, no obstante su planificación previa se originan aspectos que son necesarios modificar en aras a atender prioritariamente la realidad sobre lo supuesto.
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Existen diferentes tipos de modificaciones presupuestales. En el caso de las ET podemos considerar: Las adiciones, reducciones, traslados (créditos y contracréditos), aplazamientos. Gráfica 28. Modificaciones presupuestales Adiciones
Traslados
o Modificaciones Presupuestales Reducciones y Aplazamientos
Equilibrio decretado por suspensión mientras se expide ordenanza o acuerdo de financiación
4.5.2.4.1 Adiciones presupuestales Es el procedimiento que se adelanta para incorporar conceptos de gastos no contemplados en el presupuesto inicial. Para adicionar el nuevo gasto se requiere contar con el recurso que lo va a financiar, por tal motivo se requiere la expedición de la correspondiente certificación de la existencia de tal fuente. Regularmente las normas presupuestales han señalado al jefe de presupuesto como el responsable de certificar tal disponibilidad, lo cual no resulta práctico, teniendo en cuenta que dicho funcionario no maneja disponibilidad de fondos, de tal manera que tal atribución podría recaer en el tesorero o en contador de la ET. Como se trata de incrementar el monto del presupuesto, se requiere que el gobierno de la ET presente a la CEP, un proyecto de Ordenanza o Acuerdo para tales efectos. La normas presupuestales recomiendan que antes de proceder a tramitar la adición se evalúe la posibilidad de efectuarla mediante contracréditos, o sea a través de un traslado presupuestal. También, que cuando no sea posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con algunos de los siguientes requisitos: o
Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos;
o
Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la respectiva adición, la Secretaría de Hacienda preparará una actualización del MFMP, 107
un análisis de las recomendaciones43.
implicaciones
de
dicha
adición
y
un
conjunto
de
No todas las operaciones de modificación presupuestal requiere trámite a través de la CEP, la el LOP y sus decretos reglamentarios prevén que pueden hacerse mediante otros mecanismos que regulan y facilitan el manejo presupuestal, tales como traslados realizados en el anexo del decreto de liquidación, sin exceder los montos totales aprobados por la CEP. De ahí la importancia de no aprobar el presupuesto territorial por parte de la Asamblea o Concejo tan desagregado, ya que cada vez que la modificación afecta ese nivel, se requiere tramitarlo mediante Ordenanza o Acuerdo, mientras que si la desagregación fue realizada mediante el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, sin exceder los montos totales aprobados por la CEP para funcionamiento, servicio de la deuda y la distribución para inversión, se podrá hacer mediante resolución expedida por el respectivo mandatario.44 Las actuales normas presupuestales no contemplan de manera taxativa un límite o porcentaje máximo a las adiciones, como si fueron establecidas en el anterior EOP45, no obstante es una disyuntiva. De una parte, el presupuesto no puede constituir un instrumento rígido para poder responder oportunamente a las necesidades de ajuste, para hacerlas compatibles con la realidad mediática, esto supone que por encima del cuestionamiento de su incremento debe estar la satisfacción de las necesidades de la comunidad, y del otro, se presenta el hecho de que un presupuesto adicionado en forma excesiva con relación al monto inicial puede ser el resultado de una mala programación y estimación, situación que contraría el principio presupuestal de Universalidad. De todas maneras, vale recordar que el incremento al presupuesto no está dado por la disponibilidad de los recursos, sino por las necesidades a satisfacer, y dentro de un concepto macroeconómico, al comportamiento de la economía, las metas que en materia monetaria, política cambiaria y fiscal se hayan propuesto los gobiernos. En el caso de las ET es factible que además de las políticas internas, estas pueden llegar a ser dictadas por el gobierno central como medidas que buscan sostenibilidad fiscal. 4.5.2.4.2 Traslados Presupuestales Consiste en surtir una apropiación insuficiente o agotada con los recursos sobrantes de otra, con lo cual no e altera el monto total del presupuesto. Con su viabilidad estaríamos evitando recurrir a modificaciones presupuestales, por tanto los traslados constituyen un mecanismo de recomposición de las apropiaciones, no obstante su excesiva utilización resulta indicadora de una mala programación y gestión presupuestal. 43
Decreto 4730 de 2005: Artículo 28. Decreto 4730 de 2005: Artículo 29. 45 Decreto Ley 294 de 1993 44
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Las normas presupuestales establecen que el jefe de presupuesto o quien haga sus veces es quien debe expedir la correspondiente certificación que indique la existencia libre y suficiente de apropiación que se pretende trasladar, no señalan sin embargo que en dicha certificación se señale, además, que el saldo que queda en la apropiación cubre suficientemente las necesidades de gasto hasta el final de la vigencia, que sin embargo podría ser contemplado en normas de control interno. Esto por el hecho de que con alguna regularidad se presenta el hecho de que después de haber trasladado apropiaciones de un rubro, es necesario volver a surtirlo, lo que estaría indicando una deficiente ejecución. En materia de traslados presupuestales, las normas legales en materia presupuestal no contemplan tampoco un monto o porcentaje máximo, pues si bien es un instrumento de flexibilidad y de recomposición presupuestal, un excesivo traslado durante una vigencia determinada es indicadora de una mala programación y distribución presupuestal. Los traslados pueden autorizarse atendiendo el nivel de desagregación presupuestal que afecte. Es decir, si el traslado por ejemplo afecta el nivel de desagregación general aprobado por el CEP requerirá tramitar la correspondiente ordenanza o acuerdo; mientras que si afecta niveles de desagregación más bajos, procede el decreto o resolución ejecutiva. Las normas presupuestales de los ET pueden contemplar situaciones como las que proceden en el orden nacional cuando se trata de trasladar recursos de inversión, estableciendo concepto previo de la Secretaria de Planeación, como un mecanismo para salvaguardar la vulnerabilidad de los recursos destinados a la inversión física, económica, social y ambiental del ET. Es importante aclarar que el mecanismo de traslado de disponibilidad procede en el caso del presupuesto de gastos, pues no es factible esta práctica en el caso de los ingresos, ya que estaría indicando el cambio de naturaleza del ingreso, de suceder el traslado de recursos de un rubro de ingreso a otro no sería indicativo de traslado sino de reclasificación presupuestal. No obstante la regulación en materia de traslados, podría eventualmente darse el traslado de recurso de financiación. El presupuesto de gastos al aprobarse se indica cual es la fuente que lo va a financiar, de tal manera que si por alguna circunstancia se evalúa durante la ejecución presupuestal cambiar dicha fuente, se recurriría a la modificación presupuestal correspondiente. 4.5.2.4.3 Reducciones y aplazamientos Presupuestales Los procedimientos de reducción y aplazamiento de apropiaciones presupuestales están consagrados en los artículos 76 y 77 del EOP. Estas operaciones se presentan cuando la ET o alguna de sus entidades que conforman el Presupuesto General Territorial, requiere reducir o posponer la apropiación de un gasto, dado que las estimaciones de los recaudos de ingresos muestran que estos van a ser menores a los previstos y se requiere mantener el equilibrio presupuestal. Cuando esto ocurre 109
se puede reformar, si fuere el caso, el PAC con el fin de eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas; caso en el cual las autorizaciones que se expidan con cargo a estas apropiaciones, no tendrán valor alguno. Como en el caso de las adiciones, el Gobierno territorial puede reducir apropiaciones por caso como el o perfeccionamiento de recursos del crédito autorizados o porque las expectativas fiscales permiten determinar un menor recaudo de ingresos respecto a lo presupuestado. Las reducciones o aplazamientos total o parcial de las apropiaciones presupuestales pueden ser realizados en cualquier mes del año fiscal mediante decreto, previo concepto del Consejo de Gobierno. De manera particular se puede presentar cuando no fueren aprobados los nuevos recursos por la CEP o que fueren insuficientes para atender los gastos, cuando el presupuesto se aprueba desequilibrado en concordancia con el artículo 347 de la Constitución Política.46 Efectuar reducciones y aplazamientos presupuestales debe ser el resultado de los análisis evaluativos que de la ejecución se realice durante cada vigencia, pues de poco serviría realizarlo pasado el cierre de vigencia. La evaluación y seguimiento no solo es una exigencia de gestión presupuestal, sino que puede tener implicaciones de tipo disciplinario, tal como lo contempla la Ley 734 de 200247, Artículo 48. “Faltas Gravísimas, numeral 25: “No adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos”. 4.5.2.5 Registros de ejecución presupuestal de gastos La Resolución 036 de 1998 de la DGPPN contiene los formularios e informes en los cuales se debe registrar los movimientos que se efectúen a cada rubro presupuestal. Estos formularios son: o Libro de registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos; o Libro de registro de reservas presupuestales; o Libro de registro de cuentas por pagar; o Libro de registro de vigencias futuras; o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – apropiaciones de la vigencia; o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – reservas presupuestales, e o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – cuentas por pagar.
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Ley 38 de 1989, art. 63; Ley 179 de 1994, art.34) Decreto 111 de 1996: Artículo 77 Código Disciplinario Único
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4.5.2.6 Vigencias Futuras Las Vigencias Futuras-VF son un instrumento de planificación presupuestal y financiero, que consiste en autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores. Se realiza con el fin de garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales. En Colombia existen dos clases de vigencias futuras: Ordinarias, cuya ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, y Excepcionales, cuyas obligaciones afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras y no cuentan con una apropiación en el presupuesto de la vigencia en que son autorizadas. El tema de las Vigencias Futuras se puede abordar conceptualmente a partir del principio presupuestal de anualidad, según el cual: “El año fiscal comienza el 1º. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”.48 Colocando el tema de VF en contexto, también podemos relacionarlas con el principio presupuestal de “Programación Integral”, que señala que todo programa presupuestal debe contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Agrega que el programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución. En esencia, la programación integral pretende que todo proyecto que se inicie llegue a su conclusión, referenciada por su puesta en marcha, situación que no debe quedar supeditada a la anualidad presupuestal, que fue propio del pasado, caracterizado por un cúmulo de obras inconclusas, ya que proyectos iniciados en un periodo de gobierno determinado, quedaba sujeta su continuidad a la discrecionalidad del mandatario sucesor. Se trata de acomodar la gestión presupuestal a la realidad de los objetivos y resultados, ya que en virtud de la anualidad presupuestal no es posible adquirir compromisos que excedan en su ejecución la vigencia fiscal respectiva. Sin embargo, la necesidad de hacer operativa la dinámica presupuestal llevó al Congreso de la República a incorporar inicialmente en la LOP, un mecanismo que permitiera adquirir compromisos con cargo a las apropiaciones de las vigencias durante las cuales se estima se van a estar ejecutando las apropiaciones para el
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Ley 38/89, artículo 10
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cumplimiento de un objeto determinado, hasta su total conclusión y/o puesta en marcha. Sobre el mismo principio de anualidad, se pronunció la Honorable Corte Constitucional en los siguientes términos: 4.5.2.6.1 Antecedentes legales La figura de las VF en el ordenamiento colombiano ha venido evolucionando desde su contemplación inicial en la Ley 38 de 1989 hasta los actuales reglamentaciones basadas fundamentalmente en la Ley 819 de 2003 y últimamente con la expedición de la Ley 1483 de 2011. Con la Constitución Política de 1991 se entró a darle un tratamiento específico a las vigencias futuras, cuando se estableció que el Plan Nacional de Desarrollo debía incorporar los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución -denominada Plan de Inversiones Públicas. La primera aproximación a su reglamentación a partir del contenido constitucional se dio con la Ley 21 de 1992, como ley anual de presupuesto y por ende con aplicabilidad limitada a la vigencia fiscal colombiana, motivo por el cual fue demandada y la Corte Constitucional declaró inexequible el articulado correspondiente, y en Sentencia C337 de 1993, expresó lo siguiente: “Hoy en día con el avance técnico de la materia presupuestal, y al incorporarse el principio de planeación –que por naturaleza implica el cómputo a largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio absoluto, para ser simplemente un punto de referencia, más no de cálculo determinado al rigor de un periodo inmodificable. […] Y es razonable que así suceda, por cuanto es un hecho que si la actividad presupuestal debe estar acorde con la planeación, es lógico que el presupuesto al reflejar las pautas de planeación, deba contemplar la plurianualidad, desarrollando así el proceso fiscal, compuesto de sucesivas etapas […]”. Debido a la declaratoria de inconstitucionalidad referida, el Gobierno Nacional propuso al Congreso de la República en el mes de octubre de 1993 un proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto modificatoria de la Ley 38 de 1989, el cual dio origen a la Ley 179 de 1994. Con esta última ley se abrió paso a las denominadas vigencias futuras ordinarias. En consideración a que las VF ordinarias requerían contar con apropiación presupuestal en la vigencia fiscal en que se imparte su aprobación, en 1994 se presentó un nuevo proyecto de ley modificatorio de la Ley 38 de 1989, en el cual se propuso una nueva reforma al esquema de vigencias futuras, derivado de lo cual, el Congreso aprobó la Ley 225 de 1995, también modificatoria de la LOP, que permitió introducir una nueva modalidad de vigencias futuras que se denominarían excepcionales. Con esta última modificación se adoptaron lineamientos básicos que permitían contar con mecanismos reglamentados para la financiación de iniciativas que superaran el año fiscal. Posteriormente se aprobó la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003), por la cual se dictaron normas orgánicas en materia de 112
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y de una manera más concreta el régimen de vigencias futuras49. 4.5.2.6.2 Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales. Se encuentran reguladas por la Ley 819, que en su artículo 12 señala los siguientes aspectos: a) Las autorizaciones para comprometer VF serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. b) Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: o El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del MFMP de que trata el artículo 1o de dicha Ley; o Como mínimo, de las VF que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; o Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación-DNP. c) El CEP se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede su capacidad de endeudamiento. d) La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a VF no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. e) En las ET, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público50.
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Documento Vigencias Futuras, Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas - Departamento Nacional de Planeación, Julio 23 de 2010 50 Ley 80 de 1993, Artículo 6°, OPERACIONES CONEXAS. Se consideran conexas a las operaciones de crédito público, a las operaciones asimiladas o a las de manejo de la deuda pública, los actos o contratos relacionados que constituyen un medio necesario para la realización de tales operaciones….”
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Es importante aclarar que el mínimo del 15%, se aplica a proyectos que vayan a ser financiados con recursos de las ET. De tal manera que en caso de proyectos cofinanciados con recursos de la Nación o de otra entidad, que requieran vigencias futuras, el monto mínimo del 15% se aplicará a la parte financiada por la ET, independientemente del monto del proyecto, y solo sobre lo que es vigencia futura, es decir, sobre el costo del proyecto en las próximas vigencias. El MHCP, en lo que tiene que ver con las excepciones de las operaciones de crédito público, se fundamenta en que estas y sus operaciones asimiladas, y el compromiso de vigencias futuras, son conceptos fiscales y financieros diferentes y por tanto regulados por normas distintas. Las operaciones de crédito público tienen por objeto proveer de recursos, bienes o servicios a las entidades públicas para financiar un gasto previamente definido y los recursos así obtenidos deben ser incorporados como ingresos presupuestales y no como gastos, aunque la cancelación de estos préstamos al igual que sus intereses se pacten a futuro con cargo al servicio de la deuda. Entre tanto, las vigencias futuras son una operación de gasto y no de ingreso, de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando se desarrolla el objeto de las mismas en cada vigencia fiscal. A título de ejemplo, una vigencia futura se constituye cuando un órgano celebra un contrato con un tercero con el propósito de que se realice una obra que abarca varias anualidades o cuando constituyan garantías a las concesiones, etc.51 Respecto al caso anterior, dicho Ministerio considera también, que las normas que regulan una y otra materia son diferentes, y por este hecho, las limitaciones que rigen el compromiso de vigencias futuras no se aplica para la contratación de operaciones de crédito público y asimiladas a estas, ni para la determinación de capacidad de endeudamiento, ya que esta situación se encuentra regulada por la Ley 758 de 1997, el capítulo III de la Ley 819 de 2003 y sus decretos reglamentarios. 4.5.2.6.3 Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades Territoriales. Se encuentran reguladas por la Ley 1483 de 2011, norma que al respecto contempla: a) Que las Asambleas o Concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de VFs sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: o Las VFs excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. o El monto máximo de VFs, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del MFMP de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003. 51
MHCP, Cartilla de Aplicación para Entidades Territoriales – Ley 819 de 2003, pag. 35
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o Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. o Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación”. b) La CEP deberá abstenerse de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la VF no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003. c) Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como VFs ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada. d) La autorización por parte de la Asamblea o Concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a VFs no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica. e) En las ET queda prohibida la aprobación de cualquier VF, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones. f) El plazo de ejecución de cualquier VF aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma. 4.5.2.6.4 Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias Desde el punto de vista disciplinario, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) señala que constituye falta disciplinaria gravísima: “22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes”.
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4.5.2.6.5 Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre las Vigencias Futuras: o El MHCP-D.G.P.N ha insistido en numerosos conceptos en que el mecanismo para hacer viable la ejecución de contratos de duración superior a un año no es el de las “reservas presupuestales” si no el de las “vigencias futuras”. Mediante este sistema, los gastos que haya de realizar la ET durante la ejecución del contrato que los origina, afectan las vigencias fiscales en que se causen y no únicamente la del período presupuestal en que se celebró, con lo cual se evitan las distorsiones propias de las “reservas presupuestales”. o Las VF para servicio de la deuda proceden cuando no corresponden a contratos de empréstito ni a contrapartidas, los cuales se rigen por las normas que regulan las operaciones de crédito público. o Las autorizaciones de VF que no se utilicen a 31 de diciembre del año en el cual fueron expedidas, caducan sin excepción. El mecanismo de vigencias futuras ha sido avalado por la Corte Constitucional en las diferentes sentencias sobre la Materia: En la sentencia C-337 de 1993, referente de todas aquellas que después se han promulgado sobre VF, la Corte señaló taxativamente: “Por la esencia misma de la ley del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que en ella necesariamente se prevén propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, así como programas y proyectos de inversión pública nacional que, como consecuencia lógica del ejercicio de planeación propio del desarrollo de todo Estado, exige que el Gobierno de turno contemple diversas metas económicas que deberán cumplirse en el transcurso de varias anualidades. Es imposible planear un desarrollo armónico e integral sobre la base de una anualidad absoluta, ya que la labor de planear el desarrollo sugiere la previsión de metas a largo plazo para establecer los propósitos de mediano y corto plazo, como medidas coordinadas para llegar al fin. Sin la plurianualidad, el proceso presupuestal no estaría en armonía con el proceso de planeación, lo cual contraviene el espíritu de la Carta. Añadiendo en la misma sentencia: Hoy en día con el avance técnico de la materia presupuestal, y al incorporarse el principio de planeación -que, por naturaleza implica el cómputo a largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio absoluto, para ser simplemente un punto de referencia, mas no de cálculo determinado al rigor de un periodo inmodificable. El presupuesto, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 38 de 1989, puede ser plurianual siempre y cuando tenga la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS)”. Posteriormente en la Sentencia C-357 de 1994, la Corte expresó: “Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberá cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los proyectos de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente. Esta norma es semejante al 116
artículo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible en sentencia C-337/93, de agosto 19 de 1993. El texto del artículo 76, será este: Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberán cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS. El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violación del principio de la anualidad, consagrado en los artículos 346 de la Constitución y 100 de la Ley 38 de 1989. Y éste es el mismo que se esgrime ahora contra el artículo 40. Sentencias de la Corte Constitucional: C-337 de 1993. MP: Vladimiro Naranjo Mesa, y C-357 de 1994. MP: Jorge Arango Mejía. La Corte declaró exequible el artículo 76, considerando que es lógico que en el Presupuesto de cada año se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19 de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...” (...) En síntesis: en nada viola la Constitución el que se contraigan compromisos que cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las apropiaciones correspondientes. Así lo declarará la Corte (...) La sentencia C- 023 de 1996, por su parte, señaló expresamente: (...) Artículo 9º: Por qué es exequible. Invocando, erróneamente, el artículo 345 de la Constitución se dice que es inexequible la norma que permite la autorización de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Se olvida que la administración puede asumir compromisos que, por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios años, es decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artículo acusado establece una serie de previsiones, como éstas: la autorización la autorización de los Concejos, las Asambleas, etc., en lo que les compete; la obligación de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras. Corte Constitucional: Sentencia C023 de 1996. MP. Jorge Arango Mejía. El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo definió la Corte Constitucional, no implica el que la administración pública no pueda programar obras que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitación sería absurda. Así lo definió la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. En consecuencia, se declarará exequible el artículo 9º de la Ley 179 de 1994”.52 4.5.2.7 Seguimiento y Evaluación del Presupuesto. Las ET en sus respectivos Estatutos Presupuestales deben establecer los lineamientos bajo los cuales se ha de ejercer el seguimiento y evaluación de sus presupuestos, adoptando procedimientos similares a los contenidos en la LOP para el Presupuesto General de la Nación. En tal sentido, damos algunas orientaciones sobre aspectos que podrían tenerse en cuenta en el diseño y aplicación de dichos procedimientos, por tanto no constituye un
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elemento de forzosa aceptación, pero si de importante orientación para dicho propósito. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional, para realizar la programación y la ejecución presupuestal, efectuará el seguimiento financiero del presupuesto de las entidades Territoriales en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalía y demás transferencias. (Ley 38 de 1989, art. 77; Ley 179 de 1994, art.40). Decreto 111 de 1996: Artículo 93. Las ET en relación con el SGP y SGR, deben enviar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional, la información que éstos le soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de información presupuestal. El Departamento Nacional de Planeación-DNP podrá solicitar directamente la información financiera necesaria para evaluar la inversión pública y para realizar el control de resultados. En cada ET, la Secretaría de Hacienda, o quien haga sus veces, será el centro de información presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación, ejecución y seguimiento del Presupuesto General de la ET, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, del orden territorial. Las ET en sus estatutos presupuestales deberán determinar, en concordancia con lo establecido en la LOP las normas y procedimientos que sobre suministro de información, registros presupuestales y su sistematización deberán seguir los órganos del orden territorial El seguimiento está vinculado directamente con la programación y ejecución del presupuesto del órgano respectivo. Con él se busca evaluar las tendencias de gasto de cada rubro presupuestal y generar los elementos de juicio que permitan una mejor formulación de las operaciones presupuestales de la vigencia y la programación de las vigencias siguientes. Desde el punto de vista del presupuesto, el seguimiento de la ejecución trata de establecer la capacidad de ejecución de las ET a lo largo de la cadena presupuestal (apropiación, compromiso, obligación y pago) que permita, a su vez, la programación de futuras operaciones presupuestales. (Decreto 4730 de 2005: Artículo 34. Seguimiento y Evaluación Presupuestal). En cada ET, la Secretaría de Hacienda y su dependencia de presupuesto, en concordancia con lo que se aplica en el nivel nacional, deberán efectuar el seguimiento del Presupuesto General de la ET, razón por la cual será el centro de información presupuestal. La secretaría de planeación o quien haga sus veces, realizar el seguimiento y evaluación de la gestión de los proyectos de inversión. 118
Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la ET, deben enviar la información que se les solicite la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y la Secretaría de Planeación, según su competencia, para el seguimiento presupuestal, y en caso de no hacerlo, el Confis territorial podrá suspender o limitar el Programa Anual de Caja. La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y la de Planeación, deberán establecer una agenda de evaluaciones, así como los estándares mínimos de calidad y las metodologías de las evaluaciones. Es importante aclarar que el seguimiento financiero del presupuesto no constituye un mecanismo de control, pues éste está asignado por la Constitución y la ley a la Contraloría correspondiente, así como el control político, que está a cargo de la correspondiente Asamblea o Concejo. El seguimiento es más bien una herramienta de análisis de la ejecución presupuestal, simultáneo o posterior, que permite adoptar criterios consistentes y oportunos para mejorar el proceso de programación presupuestal y efectuar correctivos a la misma ejecución.
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Unidad 5 CONTROLES AL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES El presupuesto de las ET está sujeto a varios tipos de controles, los cuales permiten durante el proceso presupuestal, especialmente durante su ejecución y posterior a ella, realizar las evaluaciones correspondientes con el fin cumplir los ordenamientos normativos correspondientes, pero especialmente cumplir con los objetivos propuestos, mediante la asignación y distribución de bienes y servicios a la comunidad a la cual sirve, y dentro de un contexto macroeconómico, a través de la política fiscal contribuir con las metas macroeconómicas propuestas por el gobierno nacional para lograr crecimiento económico sostenible. Gráfica 29. Controles al presupuesto territorial
Control Político
Control Disciplinario
Control Fiscal
Controles al Presupuesto
Control Ciudadano
Control Interno
5.1 Control Político al presupuesto De acuerdo con el artículo 114 de la Constitución Política le corresponde al Congreso de la República de Colombia, reformar la Carta Política, hacer las leyes y ejercer el “control político” sobre el gobierno y la administración pública. El control político que realiza el Congreso, además de lo previsto en el artículo 135-3 de la Constitución, se desarrolla en el capítulo X de la Ley 5ª de 1992… “b. Citación de los Jefes de Departamento Administrativo a las Comisiones Constitucionales; c. Examen de los informes que el Presidente de la República, los Ministros del Despacho y los Jefes de Departamento Administrativo, presenten a consideración de las Cámaras, en especial el mensaje sobre los actos de la administración y el informe 120
sobre la ejecución de los planes y programas, a que hace referencia el numeral 12 del artículo 189 de la Constitución Política”. El capítulo XII de la LOP habla - DEL CONTROL POLÍTICO Y EL SEGUIMIENTO FINANCIERO. (Ley 38 de 1989, Art. 76, Ley 179 de 1994, Art. 55, inciso 1, Decreto 111 de 1996: Artículo 95. ). “CONTROL POLÍTICO NACIONAL. Sin perjuicio de las prescripciones constitucionales sobre la materia, el Congreso de la República ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos: ... d) Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que presente el Contralor General de la República”. En el orden territorial, es la función que tiene la CEP (Asamblea departamental o Concejo distrital o municipal), de citar a los miembros del gobierno territorial, para evaluar sus actividades frente a la administración. Constituye una evaluación crítica y política del desempeño de un funcionario o la validez de las estrategias del Gobierno, fundamentado en el suministro o acopio de información que fundamente el debate y cuestionamientos a la administración. En el orden nacional el principal mecanismo de cuestionamiento queda reflejado en la denominada “moción de censura-MC” como mecanismo del control político. La MC fue introducida en la Constitución Política de 1991 con la finalidad de que el Congreso ejerciera el “control político” que le corresponde como función constitucional sobre el gobierno y la administración publica. Tiene el alcance de un cuestionamiento que coadyuva en el mejoramiento de la gestión y de la función pública. A nivel Territorial, el Acto Legislativo No. 01 de 2007, al modificar los artículos 300 y 301 de la Constitución Política, concedió a las Asambleas departamentales y concejos distritales y municipales, respectivamente, competencias para aplicar la moción de censura contra los secretarios de despacho. Ya anteriormente a nivel municipal el artículo 39 de la Ley 136 de 1994 había creado la figura de “moción de observaciones”. La 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” en su artículo 18 modifica el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, sobre atribuciones de los Concejos Municipales, y en su numeral 2, señala: “Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio. Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a 121
los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local”. De otra parte, el artículo 165, numeral 6 de la Ley 136 de 1994, sobre Atribuciones del Contralor Municipal, este debe: “Presentar anualmente al Concejo un informe sobre el estado de las finanzas de la entidad territorial, a nivel central y descentralizado, acompañado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes y fondos públicos”. No obstante contemplar las leyes la obligatoriedad de la administración y del Contralor territorial correspondientes, informes a la CEP territorial, no hay señalamientos expresos de los resultados del control político ejercido por dichas corporaciones, en forma similar a lo que opera en el orden nacional con relación a la Cámara de Representantes, que en cumplimiento de lo establecido en el ordinal 2º del artículo 178 de la CP, debe “Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la República”. Para tal finalidad existe en dicha Corporación legislativa, una célula congresional especializada en esta labor, denominada “Comisión Legal de Cuentas”, con funciones definidas en el artículo 310 de la Ley 5 de 1992. 5.2 Control Disciplinario “El Estado es el titular de la potestad disciplinaria”. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso”53 El artículo 48 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario único. En materia presupuestal considera falta gravísima los siguientes aspectos: “20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley. 21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la Constitución Política. 53
Artículos 1º y 3º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único
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22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes. 23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC). 24. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios. 25. No adoptar las acciones establecidas en el “estatuto orgánico del presupuesto”, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos. 26. No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera. 27. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado. 28. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes patronales o del servidor público para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF”. El tema del control disciplinario al presupuesto ha tenido especial significación a partir de la expedición de la Ley 38 de 1989 (una de las leyes componentes de la LOP). Mediante el artículo 92, literal c) de dicha norma se contempló la creación dentro del Ministerio Público, la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales, “…la cual tendría a su cargo la práctica de las investigaciones que los particulares y entidades soliciten por presuntas contravenciones a las disposiciones constitucionales y legales de orden presupuestal, que se deriven de los informes que someta a su consideración el Director General del Presupuesto o los ordenadores del gasto, dicha norma fue derogada posteriormente por el artículo 71 de la Ley 179 de 1994, de tal manera que dicha función es ejercida hoy día por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública”.
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5.3 Control Interno Según el artículo 3º de la Ley 87 de 1993, el sistema de control interno forma parte de los sistemas contables, financieros, de planeación, de información y operacionales de la respectiva entidad. El sistema de control interno tiene como objetivos: o Proteger los recursos de la organización, buscando su adecuada administración ante posibles riesgos que lo afecten; o Garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en todas las operaciones promoviendo y facilitando la correcta ejecución de las funciones y actividades definidas para el logro de la misión institucional; o Velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad; o Garantizar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional; o Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros; o Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se presenten en la organización y que puedan afectar el logro de sus objetivos; o Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios mecanismos de verificación y evaluación; o Velar porque la entidad disponga de procesos de planeación y mecanismos adecuados para el diseño y desarrollo organizacional, de acuerdo con su naturaleza y características. Ver el art. 10, Decreto Nacional 205 de 2003. Para el umplimiento de los objetivos señalados, las ET deben elaborar y aprobar manuales de procedimientos de CI en materia presupuestal, dentro de los cuales se indique la manera de dar cumplimiento a los siguientes controles conexos: 5.3.1 Control de resultados y de gestión. Le correspondería realizarlo a la Secretaría de Planeación, en coordinación con la Secretaria de Hacienda, con base en el Plan Operativo de Inversiones-POI- (Ley 715/03). Programa las participaciones y controla las ejecutorias de los Entes Territoriales como beneficiarios de recursos provenientes del PGN. Este control le corresponde también ejercerlo a las Contralorías, en ejercicio del control de gestión con enfoque integral.
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Gráfica 30. Control de gestión y resultados
Gestión Resultados
•Es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos presupuestales.
•Examen que se realiza para establecer en qué medida se logran slos objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado
5.3.2 Control técnico-jurídico. Lo ejercen las ET, a través de las Secretaría u Oficinas de Planeación, en coordinación con la Oficina Jurídica. Consiste en la comprobación que se hace de las operaciones presupuestales, con el fin de establecer que se realicen o hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables. También le corresponde ejercerlo a la Contraloría correspondiente en cumplimiento del control de legalidad. 5.3.3 Control Económico-administrativo. Le corresponde a la Secretaría de Hacienda del ET, y debe realizarlo en forma previa, perceptiva y posterior.
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Gráfica 31. Control económico-administrativo
Operaciones efectivas de ingresos y gastos Programa Anual de Caja-PAC
Verificación y análisis del Presupuesto
Ejecución
5.4 Control Fiscal La Contraloría Territorial en concordancia con la LOP, debe ejercer la vigilancia fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales (Ley 38 de 1989, art.79; Ley 179 de 1994. art.71). Las competencias de las Contralorías en materia presupuestal son bastante ámplias. De una parte, la Constitución Política de 1991 en su artículo 354 estableció la atribución de las Contralorías de “llevar la contabilidad de la ejecución del presupuesto” y en ese sentido separó esta competencia de las que corresponden al Contador General de la Nación en materia de contabilidad pública financiera. Esta atribución que no ha sido tan comprensible fue ratificada por la H. Corte Constitucional mediante sentencia C-557 de 2009. El control de la gestión fiscal al presupuesto por parte de las Contralorías, comprende dos grandes conceptos: Un control micro y un control macro. El primero se ejerce a través del proceso de auditoría a cada sujeto de control, dentro de la cual se encuentra el área de presupuesto; mientras que el control macro comprende el consolidado o agregado de los presupuestos
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Gráfica 32. Control fiscal macropresupuestal
CF micro
CF micro
Control fiscal macro presupuestal
CF micro
CF micro En el caso de las ET territoriales hemos estudiado el caso del Presupuesto General, compuesto por el nivel central (gobernación o alcaldía y sus respectivas secretarías, más Asamblea, Concejo municipal, contraloría, personería, entre otros), más los establecimientos públicos del nivel territorial. Si quisiéramos tener un presupuesto general de todo el sector público de la ET, le agregaríamos el presupuesto de la Empresas industriales y comerciales del Estado del orden territorial, Sociedades de Economía Mixta del mismo orden, y así: ESEs, universidades, colegios e institutos técnicos, empresas de servicios públicos domiciliarios. Se incluiría, además, recursos públicos del ET en poder de particulares (fiducias, convenios, fondos de fomento, etc.). Los procesos de consolidación cada día son más propicios realizar, aprovechando los avances en las TICs54, de tal manera que en el futuro se podría lograr consolidar el Departamento con los municipios y todas las entidades descentralizas por servicioEDS; la región con todos los departamentos municipios y EDS, y así sucesivamente. El seguimiento realizado al presupuesto pretende entre otros aspectos, contar con elementos para la toma de decisiones ya sea de manera global o sectorial, dentro del proceso de evaluar la gestión fiscal y las políticas públicas.
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Tecnología de la Información y la Comunicación
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Cuando analizamos el instrumento presupuestal de manera consolidada estamos analizando el gasto público de manera integral y su impacto sobre la economía, pero también, al tenor de los principios del control fiscal, se trata de establecer la eficiencia, la eficacia, la economía y la equidad, especialmente. De otra parte, cuando establecemos el comportamiento de ingreso y gastos desde el punto de vista sectorial, podemos ver los efectos de la ejecución de los diferentes programas y proyectos de un área en particular y su articulación con la política general de cada gobierno en particular. 5.4.1 Control fiscal macropresupuestal- Lectura de apoyo El Control Fiscal Macro Territorial tiene como objetivo examinar el comportamiento de las finanzas públicas de los Departamentos, Distritos y Municipios de manera agregada. Según el artículo 32, del Decreto Ley 267 de 2000, el nivel macro de la vigilancia de la gestión fiscal, consiste en la consolidación de análisis, resultados y situaciones en que se encuentran y desarrollan las finalidades del Estado, tanto a escala general y territorial, como por sectores de actividad. En esencia, las Contralorías por mandato de la Constitución Política y la Ley, deben compilar las estadísticas fiscales de su jurisdicción, lo cual les permite conformar acervos informativos para elaborar los informes que deben presentar a las Corporaciones de Elección Popular-CEP y atender los requerimientos de entidades de control y de gestión del nivel nacional. La Constitución Política y las normas legales le conceden a las Contralorías de diferente orden, suficientes competencias para el requerimiento de información a las distintas administraciones, con fines de control, auditoría e insumo para la preparación de informes y resultados que anualmente debe presentar a las CEP, mandatarios territoriales y disponerlo a la ciudadanía en general, quienes le han encomendado la función de velar por el buen manejo de los recursos que les pertenece. En este mismo tenor, los órgano de control deben auditar la información financiera, presupuestal y estadística en general, para analizar y evaluar la consistencia de la política fiscal y ambiental de los gobiernos territoriales, establecer los resultados superavitarios o deficitarios de sus finanzas, lo cual fundamenta los diferentes informes que conforme a los ordenamientos legales debe presentar a las Asambleas y Concejos distritales y municipales y demás usuarios del nivel nacional y territorial. La función de control fiscal macro no se traduce en el solo hecho de presentar los informes de ley, mas que esto es poder concretar unas cifras oficiales confiables y oportunas que sirvan para la toma de decisiones y verdadero direccionamiento de la fiscalidad territorial y por extensión de la economía nacional, pues la diversidad de cifras, indicadores y fuentes de información, son aspectos de gran impacto cuestionado por organismos económicos multilaterales. De esa manera, las cifras 128
reveladas por las Contralorías, más que lograr su aceptabilidad por parte de las autoridades económicas en el concierto nacional y territorial, originan polémica y por no decirlo, rechazo por parte de los gobiernos de distinto orden, donde en la mayoría de los casos los resultados, cifras e indicadores se reflejan y manejan acorde con la coyuntura política del momento. Estos aspectos han sido evidentes en la determinación y proyección del PIB, inflación, desempleo, déficit fiscal y deuda pública. La Constitución Política de 1991, le concedió a la CGR especiales competencias relacionadas con el presupuesto público. En el orden nacional debe llevar la contabilidad de la ejecución del presupuesto (art. 354 C.P.) y consolidarlo con el de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios de cualquier orden y los recursos públicos manejados por particulares, lo cual constituye en esencia el presupuesto general del sector público. La contabilidad de la ejecución del presupuesto, como lo señala el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, consiste básicamente en UN SISTEMA DE INFORMACIÒN SOBRE LA EJECUCIÒN DE INGRESOS Y GASTOS, DEL PRESUPUESTO, E INCLUYE LOS RECONOCIMIENTOS Y RECAUDOS Y LA ORDENACIÒN DE GASTOS Y DE PAGOS. Contrariando principios adoptados por la contabilidad financiera-patrimonial, esta se lleva mediante el método de partida simple, consistente en una afectación lineal de sumatorias y restas para efectos de resultado (presupuesto inicial, más adiciones, menos reducciones, presupuesto definitivo, ejecución y saldo). La Contaduría General de la Nación, desde la expedición inicial del Plan General de Contabilidad Pública se arrogó la competencia de ¨llevar la contabilidad presupuestal¨ e incorporó dentro de la nomenclatura contable las denominadas cuentas cero (0) de Presupuesto y Tesorería, lo cual permite llevar el presupuesto por partida doble, sin que ello constituya una labor obligatoria, pues es claro que la competencia le fue atribuida a la CGR. Vale señalar que el presupuesto es uno de los componentes más importantes de la política fiscal. Constituye una pieza clave para el cumplimiento de las metas fiscales del gobierno y un elemento necesario para favorecer el crecimiento económico, lleva a determinar la viabilidad económica y financiera del mismo, ya que con base en los supuestos que lo soportan, se evalúa la consistencia de las metas de déficit del sector público no financiero. Con base en las competencias sobre esta materia, la CGR también se pronuncia anualmente sobre el proyecto de presupuesto que en cada legislatura el Gobierno presenta a consideración del Congreso y también sobre el monto antes del 15 de septiembre de cada vigencia fiscal, aunque con muy poco efecto sobre las decisiones ya tomadas por el ejecutivo. Las competencias de la Contraloría en materia presupuestal han sido ratificadas por Sentencia C-557/09, pronunciada con exequibilidad como resultado de demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 37 de la Ley 42 de 1993. En dicha sentencia se concreta también, la competencia de la CGR de determinar una 129
nomenclatura presupuestal en concordancia con la Ley Orgánica del presupuesto, aspecto necesario en el procesamiento y consolidación de la información. Sería importante proponerse afianzar la solidez de las competencias de la CGR en materia presupuestal y sustentar la confiabilidad de los resultados en torno a su ejecución, de tal manera que constituyan herramienta de ajustes fiscales, pues de manera deliberada la ley orgánica a partir de la Ley 38 de 1989, excluyó a la CGR como fuente de información válida a tener en cuenta al formular los presupuestos en cada vigencia fiscal. Es decir, las recomendaciones de la CGR en materia presupuestal quedaron sin relevancia a partir de dicha norma, ya que es totalmente discrecional del gobierno en la formulación del presupuesto la observancia del pronunciamiento del órgano de control fiscal sobre esta materia, resultado de un control micro y macro. Normas anteriores en materia presupuestal contemplaban que el gobierno en la formulación del presupuesto debía tener en cuenta las recomendaciones de las Contralorías.55 5.4.2 Control fiscal a los ingresos públicos: Ha sido tradicional en el ejercicio del control fiscal, focalizar el control en los gastos, en contraposición a las fuentes o recursos que los financian. No existe una justificación valedera, pero parecería se derivara del anacrónico concepto del control fiscal que establecía como objetivo: ¨velar por el buen uso de los recursos públicos¨, lo que conlleva a tener como referencia los usos más no las fuentes. En efecto, las fuentes y usos son la esencia del presupuesto, en los cuales los primeros se proyectan recibir y los segundos se autorizan realizar, durante la vigencia fiscal. Estructural y funcionalmente en las entidades públicas se puede observar como el jefe de presupuesto o quien hace sus veces, atiende todo lo relacionado con la ejecución de los gastos, mientras que los ingresos son gestionados, recaudados, erogados y contabilizados o registrados por los tesoreros. Se podría considerar que las interpretaciones que se dan en materia presupuestal dificultaran precisar el alcance de este control, ya que es común comparar el presupuesto con una tarjeta de crédito que se les expide a los representantes legales u ordenadores del gasto, donde el límite no son los ingresos propiamente dichos, sino las apropiaciones. No obstante muchas personas asocian el presupuesto con el dinero o las disponibilidades de efectivo manejado a través de la tesorería. Existe mucha realidad el considerar que la evasión y elusión tributaria obedecen en gran medida a la falta de control interno y externo sobre los tributos. En efecto, poca atención ha merecido determinar en ejercicio del control fiscal, la elevada cartera por impuestos existente en el sector público, que de llegarse a recuperar le evitarían al Estado colombiano entre tres y cuatro reformas tributarias de tipo fiscalista, pero que también es cierto, los saldos reflejados como cartera constituyen una situación incierta o de saldos insolutos, sin evidencias ni confiabilidad de registros en la contabilidad financiera. 55
Decreto Ley 294 de 1973
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Las prescripciones constituyen un hecho recurrente en la administración tributaria, los cinco (5) años establecidos para declararla es propiciada por la mala gestión y las actuaciones corruptas de algunos funcionarios que determinan la prescripción o desaparición de las obligaciones. A través del proceso de saneamiento contable en el sector público colombiano, ordenado por la Ley 716 de 2001, se pudo establecer la dimensión de esta problemática, pues al inicio del mismo, la cartera tributaria de la Nación, administrada por la DIAN, ascendía a un poco más de los $5 billones, saldo que poco varió al finalizar la vigencia del ordenamiento legal que pretendía revelar los verdaderos saldos reflejados en los estados financieros públicos. De que se conozca no existen procesos de responsabilidad alguno adelantado por una mala gestión de ingresos, por el contrario la gestión de gastos es considerada un aportante permanente de evidencias que fundamentan o justifican establecer el detrimento al patrimonio público, pero una negligente gestión en los recaudos poca importancia ha merecido, a pesar de consagrase en la Constitución Política en su artículo 6º la responsabilidad de los servidores públicos ante las autoridades por omisión en el ejercicio de sus funciones. Vale considerar que el asunto poco tiene que ver con el aspecto normativo, pues la legislación actual es suficiente para atender los propósitos de ejercer un control eficiente y eficaz, pues por encima están la pertenencia por lo público y el desarrollo de una cultura dirigida hacia lo que es afecto a todos. La determinación de programas de auditoría de ingresos debe constituir un concepto de obligatorio desarrollo en el proceso auditor. El cumplimiento de la tarea de control se enfrenta a los despropósitos de las administraciones de mostrar evidencias que soporten la generación de hallazgos y la formulación de las glosas correspondientes, como sucede en los casos en que se abstiene de proferir los actos administrativos de declaratoria de prescripciones y caducidades, porque ello implícitamente generaría las investigaciones del caso para establecer responsabilidades. Otro aspecto deficiente son las limitaciones del ejercicio del control fiscal para establecer responsabilidades, pues los procesos seguidos a los contribuyentes pasan de mano en mano, lo cual dificulta establecer en cabeza de quien recaen las omisiones que finalmente originan la pérdida de los recursos públicos por carteras incobrables. 5.5 Control ciudadano La Constitución Política de 1991 incorporó significativas bases para la participación de la ciudadanía en la gestión de las entidades públicas. En el artículo 270 señala: “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”. Los fundamentos constitucionales y legales han despertado en la ciudadanía conciencia respecto a la necesidad de vigilar controlar la gestión pública, a través de los mecanismos establecidos. 131
El proceso legislativo en desarrollo del mandato constitucional dieron lugar a la promulgación de la Ley 134 de 1994, referente a normas de mecanismos de participación ciudadana. Esta normas contempla en su Capítulo I, la “Democratización, del control y de la fiscalización de la administración pública y en el artículo 99, establece lo relacionado con “la participación administrativa como derecho de las personas. La participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la Constitución, y de aquellos que se señalen mediante la ley que desarrolle el inciso final del artículo 103 de la Constitución Política y establezcan los procedimientos reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus excepciones y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos”. Otro desarrollo legislativo quedó consagrado en el artículo 167 de la Ley 136 de 1994, señalar la Participación Comunitaria en los Organismos de Control: “Los organismos de control fiscal vincularán a la comunidad en la realización de su gestión fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice la entidad fiscalizada, para que ella a través de los ciudadanos y de los organismos de participación comunitaria, pueda garantizar que la función del Estado esté orientada a buscar beneficios de interés común, que ayuden a valorar que sus contribuciones estén siendo dirigidas en búsqueda de beneficio social. También se estableció la participación ciudadana en la contratación administrativa, así lo señala el artículo 66 de la Ley 80 de 1993:
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ANEXOS
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GUIA METODOLÓGICA PARA AUDITAR EL PRESUPUESTO PÚBLICO TERRITORIAL Introducción La Auditoría General de la República-AGR, en su propósito de contribuir a la generación de herramientas que hagan más fácil y expedito el ejercicio del control fiscal tanto interno como externo, de los recurso públicos en el nivel territorial, ha preparado esta guía metodológica para la auditoria de los presupuestos departamentales, distritales y municipales a cargo de las respectivas contralorías. Esta herramienta de apoyo al proceso de auditoria está dirigida a crear elementos de juicio aplicados al control interno y externo en el área de presupuesto de las ET, conscientes de las grandes falencias que sobre el instrumento presupuestal se evidencian, en gran medida por la falta de procedimientos e instrumentos de tipo analítico y conceptual. También por la fijación recurrente en la importancia de algunas áreas de la administración, como es el caso de la contratación, en consideración a la poca importancia concedida a otras. Tradicionalmente, a pesar de que el presupuesto constituye el instrumentos rector de las finanzas públicas, los procesos de auditoria son laxos, limitados y poco contemplativos de la problemática presupuestal, muchas veces por la falta de conocimiento de este importante instrumento, ya que para su evaluación y control se requiere no solamente conocer y aplicar las técnicas de auditoria generalmente aceptadas, sino un conocimiento integral asociado a elementos de tipo económico, fiscal, jurídico, conceptual, político, financiero y ambiental, entre otros aspectos. La auditoria al presupuesto público debe constituir un instrumento fundamental del proceso auditor, ya que a partir de este se obtienen y asignan los recursos con que se cumplen todos los cometidos estatales. Por tanto, de él dependen todas las ejecutorias de las administraciones públicas de distinto orden, en nombre del Estado. La guía, además de elementos instrumentales de auditoría, contiene dos grandes temas de apoyo al proceso auditor, relacionado el primero con el señalamiento de las actuaciones irregulares más frecuentes en cada etapa del proceso presupuestal, con indicación de normas que expresan su cumplimiento y un segundo de carácter operativo, donde se describen procedimientos de auditoría observables durante cada etapa del proceso auditor al instrumento presupuestal de las entidades territoriales.
1. ALCANCE DE LA GUIA Esta guía no contiene todos los elementos que el proceso auditor requiere, pero si incorpora elementos metodológicos para ser insertados dentro de una 134
guía general que involucre todas las áreas sujetas al control de cada administración territorial. Se ha elaborado enfocada al nivel de presupuesto general territorial, en consideración a las características comunes de los departamentos, distritos, municipios y establecimientos públicos de estos mismos órdenes. Por tanto, no involucra las características propias de empresas industriales y comerciales de estado, sociedades de economía mixta asimiladas a estas y demás entidades descentralizadas por servicio, no obstante contiene elementos sustanciales que contribuirían al diseño de procedimientos propios para tales organizaciones públicas. El documento en cuestión, por si solo no contiene todos los elementos que fundamentan el ejercicio del control de la gestión fiscal presupuestal, pero si aporta a los que lo consulten elementos esenciales para establecer dentro de las diferentes etapas del proceso presupuestal, los hechos de mayor relevancia a tener en cuenta para determinar las falencias en la gestión presupuestal, tanto de ingresos como de gastos, y de otra parte un señalamiento de los principales procedimientos seguidos en el proceso de auditoria al presupuesto que pueden conducir al diseño de otros más específicos o acordes con las características particulares de cada sujeto de control El diseño de esta guía no se ha realizado con fines propiamente normativo, pero si basada en el acervo de normas que regulan el presupuesto público, pues es básicamente un soporte en los procesos de capacitación virtual que adelanta de manera recurrente durante cada vigencia fiscal la AGR a través de su plataforma informática. Tampoco es un documento rígido, ya que como elemento de enseñanza o guía, se espera su retroalimentación durante los procesos de enseñanza-aprendizaje y el contacto con las realidades institucionales, caso en el cual se requiere previa autorización de la AGR para su implementación, dando así, tanto a los docentes como a los capacitandos, elementos de juicio iniciales para sus aportes a un mejoramiento continuo. La utilización de los instrumentos contemplados en esta guía no se limitan al componente de control fiscal (interno y externo), pues también la administración en su disposición de participar en los proceso de capacitación que adelanta la AGR puede recurrir a su observancia y guía, toda vez que en él se consignan actuaciones de tipo presupuestal que no contrarían el ordenamiento jurídico de especial observancia para la administración territorial y de fundamentación para el diseño o actualización de sus estatutos presupuestales.
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Para una mejor utilización de la Guía, se recomienda realizar una lectura a las Unidades precedentes relacionadas específicamente con el tema presupuestal público territorial. Se hace necesario también, la realización de una lectura con sentido crítico, ya que el componente presupuestal en el caso colombiano está regulado por una amplia, dispersa, cambiante y permanente emisión normativa, lo cual no es óbice para que se pueda contar con elementos actualizados acordes con las exigencias de apoyo a la gestión presupuestal de las entidades territoriales. 2. DESARROLLO CONCEPTUAL Desde hace mucho tiempo, los diferentes órganos de control estatal han tratado de adelantar una función coordinada que permita la adopción de procesos y procedimientos estándares que sirvan a las diferentes instancias encargadas de esta labor en nombre del Estado. Existen muchas coincidencias entre las herramientas que uno y otro organismo adopta para desarrollar sus competencias, pues en principio todo debe estar acogido al ordenamiento jurídico, labor dificultada por la amplia regulación normativa, donde además concurre la jurisprudencia y los pronunciamientos doctrinarios. Para la propuesta de esta guía se ha recurrido, en primer lugar a los contenidos constitucionales, legales y reglamentarios relacionados con el desarrollo normativo presupuestal en lo fiscal, disciplinario y penal, apoyado por otras instancias de control como son el político y la participación ciudadana. De otra parte, los procedimientos de auditoría contenidos, se expresan sin perjuicio de los instrumentos que cada órgano de control interno o externo aplica para la práctica de auditoría, acorde con normas de auditoría de general aceptación. Se han desarrollado, además, con la finalidad de poderlos ajustar a situaciones particulares de los sujetos de control, y en ese sentido constituye un instrumento dinámico no rígido o inflexible, para permitir inclusive irle incorporando más elementos o procedimientos, en concordancia con los objetivos institucionales y los elementos de juicio que los auditores, tanto en el proceso de planeación como de ejecución de la auditoría consideren incorporar. 3. SITUACIONES IRREGULARES PRESUPUESTAL
MÁS
FRECUENTES
EN
MATERIA
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La práctica de controles, tanto interno como externos ha llevado a determinar situaciones irregulares que de manera recurrente se presentan durante el proceso presupuestal, que al precisarlas pretenden advertir su no comisión hacia el futuro. Este aspecto se enmarca dentro del verdadero objetivo del control fiscal, de mejorar de manera progresiva la gestión institucional, contrario a lo que en el pasado se interpretaba, al asociar la eficiencia del control con el mayor número de hallazgos, observaciones e informes que manifestaban de manera recurrente el empeoramiento de las organizaciones públicas. Vale aclarar que el ejercicio del control fiscal en el área de presupuesto, así como en las demás áreas de la administración, se debe ejercer sin sustraerse de la posibilidad de denunciar o dar traslado a las distintas instancias del Estado, de los hechos que en materia penal o disciplinaria se establezcan durante su ejercicio o práctica de control. Es por ello que dentro del concepto de irregularidades incluimos todas ellas, sin distingo de competencias o instancias para ser abocadas. 3.1.
En la preparación del presupuesto
En concordancia con las normas constitucionales y legales, las Contralorías no ejercen control previo al presupuesto. Esto no es óbice para que de manera posterior pueda hacer las observaciones correspondientes respecto a las actuaciones de la administración durante el proceso de elaboración, proyección o cálculo del instrumento presupuestal, o recurriendo a la función de advertencia para prevenir en la comisión de actuaciones, que de realizarse generaría la formulación de glosas u observaciones, y probablemente otros tipos de actuaciones de tipo penal, fiscal o disciplinario. A continuación se presentan las actuaciones irregulares que con más frecuencia se han podido establecer se cometen en las ET en la etapa de preparación del presupuesto: 3.1.1 Inconsistencias metodológicas legales y/o de cálculo Decreto 111 de 1996, Artículo 35. La base para calcular las rentas que deben incluirse en el proyecto de presupuesto, es “el recaudo de cada renglón rentístico”, de acuerdo con la metodología que establezca en este caso la Secretaría de Hacienda, “sin tomar en consideración los costos de su recaudo”. 3.1.2 Inclusión de gastos no autorizados Constitución Política, artículo 346: Sólo deben incluirse “partidas para atender créditos judicialmente reconocidos, gastos decretados conforme a ley anterior, 137
el funcionamiento de la administración y el cumplimiento del Plan de Desarrollo”. Es importante tener en cuenta que el presupuesto no crea gastos, todo gasto en el incorporado debe estar previamente autorizado u obedecer a una norma prexistente. También hay que tener en cuenta que la Constitución Política, en su artículo 355 prohibió decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, lo cual debe ser de especial observancia. Decreto Ley 1222 de 1986, artículo 262: “No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las Municipalidades ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. 3.1.3 No inclusión de apropiaciones para pago de sentencias, déficit fiscal, servicio de la deuda y servicios públicos domiciliarios. Decreto 111 de 1996, Artículo 19: “INEMBARGABILIDAD. … No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias”. Decreto 111 de 1996, Artículo 44: (Concordancia) Los jefes de los órganos que conforman el Presupuesto General Territorial, asignarán en sus anteproyectos de presupuesto y girarán oportunamente los recursos apropiados para servir la deuda pública y atender el pago de los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de agua, luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta obligación se les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte de la Contraloría respectiva, en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta que se garantice su cumplimiento. Esta disposición se aplicará a las entidades territoriales (Ley 38/89, artículo 88. Ley 179/94, Artículo 50”. Decreto 111 de 1996, artículo 45. “Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos. Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir
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las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las medidas conducentes. En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa, de estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso. Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se causen para el Tesoro Público como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones. Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal o a favor de él o los beneficiarios (Ley 179/94, artículo 65)”. En concordancia con el artículo 46 del Decreto 111 1996, cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultara un déficit fiscal, la Secretaría de Hacienda del ente Territorial, incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida será motivo para que la comisión respectiva de la Asamblea o Concejo devuelva el proyecto de presupuesto. Ley 734 de 2002, Art. 48, numeral 24 – Código Disciplinario Único: “Constituye falta gravísima. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.
3.1.4 No inclusión de apropiaciones para gastos decretados legalmente. Ley 3, año 1991, Art. 21. Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, estará constituido, entre otros, por al menos el 5% de los ingresos corrientes municipales.
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Ley 19, año 1991, Art. 2. Fondo de Fomento y Desarrollo del Deporte. Los alcaldes municipales fijarán la suma o porcentaje dentro del presupuesto para el funcionamiento del Fondo. Ley 1448 de 2011, artículo 50: “Asistencia Funeraria ... las entidades territoriales, en concordancia con las disposiciones legales … pagarán con cargo a sus presupuestos y sin intermediarios, a las víctimas a que se refiere la presente ley, los gastos funerarios de las mismas, siempre y cuando no cuenten con recursos para sufragarlos”. 3.1. 5 No inclusión de apropiaciones para contralorías y personerías. Decreto 111 d3 1996, Artículo 106. Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar lo presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralorías y personerías, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal (Ley 225/95, artículo 28). Artículo 107. La programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución de las apropiaciones de las contralorías y personerías distritales y municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distritos y municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras (Ley 225/95, artículo 29). ARTICULO 108. Las contralorías y personarías distritales y municipales tendrán la autonomía presupuestal señalada en la Ley Orgánica del Presupuesto (Ley 225/95, artículo 30). Ley 166 de 1994, artículo 2o. “APROPIACIONES PRESUPUESTALES PARA LAS PERSONERÍAS Y CONTRALORÍAS DISTRITALES Y MUNICIPALES. Los alcaldes municipales y distritales y los concejos municipales y distritales al elaborar y aprobar los presupuestos, tendrán en cuenta que las apropiaciones para las contralorías y personerías no podrán ser inferiores a los presupuestados, aprobado y ajustado para la vigencia en curso, e incrementados en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor. PARÁGRAFO 1o. Como los presupuestos anuales de los entes territoriales deben ser aprobados por los concejos municipales y distritales durante las sesiones correspondientes al mes de noviembre, el índice de precios al consumidor a que se refiere el inciso anterior, se tomará sobre el acumulado 140
correspondiente a los últimos doce meses, con corte a 31 de octubre del respectivo año. PARÁGRAFO 2o. Para los fines previstos en el presente artículo el índice de precios al consumidor, será el correspondiente al total fijado para el nivel nacional por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Si el índice de precios al consumidor resultare inferior al porcentaje decretado por el Gobierno Nacional para el aumento del salario mínimo legal, se tomará este último como base mínima para fijar los presupuestos de las personerías y contralorías distritales y municipales, para lo cual los alcaldes efectuarán las modificaciones y ajustes presupuestales del caso”. Ley 330 de 1998, artículo 8, numeral 15. Atribuciones del Contralor Departamental: “Elaborar el proyecto de presupuesto de la Contraloría y presentarlo al Gobernador dentro de los términos establecidos por la ley para ser incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos”. De otra parte, la Ley 177 del 28 de diciembre de 1994, determinó el procedimiento para la preparación de los presupuestos de las contralorías y las personerías del orden municipal y distrital. Con relación a las primeras, se estableció que el contralor deberá preparar el proyecto de gastos para incluir en el presupuesto y sólo se podría modificar por el concejo, a su propia iniciativa, sin que, en esta etapa de preparación, pudiera participar el alcalde; adicionalmente, estableció que ya en la etapa de ejecución del presupuesto no podía ser objeto de traslados administrativos. 3.1.6 Sobrestimación de ingresos Decreto 111, año 1996, Art. 35. “El cómputo de las rentas que deban incluirse en el proyecto de presupuesto, tendrá como base el recaudo de cada renglón rentístico, de acuerdo con la metodología que establezca la Secretaría de Hacienda, sin tomar en consideración los costos de su recaudo”. 3.1.7 Incluir ingresos que no estén debidamente soportados en disposiciones legales vigentes. Todo ingreso que se incorpore al presupuesto debe estar soportado en una norma prexistente. Vale recordar que el presupuesto no crea ingresos, esta es una competencia que la Constitución Política en tiempo de paz se la atribuye al Congreso, Asamblea y Concejo. Constitución Política, artículo 338. “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las 141
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”. 3.1.8 No clasificar debidamente un ingreso. Decreto 111 de 1996, artículo 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas (Ley 38/89, artículo 20. Ley 179/94, artículo 55, inciso 10 y artículos 67 y 71). 3.1.9 No solicitar apropiaciones presupuestales para compromisos adquiridos mediante vigencias futuras. Ley 819 de 2003, artículo 10º Vigencias Futuras Ordinarias. La Secretaría de Hacienda incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. 3.1.10 Incluir programas o proyectos no previstos en el plan de desarrollo, ni inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión-BPIN. Constitución Política, artículo 346. En concordancia, el Gobierno de la ET, formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ordenanza o Acuerdo de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan de Desarrollo y lo presentará a la CEP, en la fecha que establezcan los reglamentos. En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda….. o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Decreto 4730 de 2005: Artículo 11. Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones. En forma concordante con esta norma, la Secretaría de Planeación, en coordinación con la Secretaría de Hacienda de la ET presentarán el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobación por el CONPES o quien haga sus veces. El Plan será elaborado con base en los criterios establecidos por la ET, incluyendo los proyectos debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión y guardará 142
consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. 3.1.11 No tener en cuenta la correspondencia entre las fuentes de financiamiento y el uso que se le puede dar a cada una. Decreto 4730 de 2005: “Artículo 2. Objetivos y Conformación del Sistema Presupuestal. Son objetivos del Sistema Presupuestal: el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia”. 3.2 Presentación y aprobación 3.2.1 Incumplimiento de términos Decreto Ley 1333 de 1986, Art. 266. Alcaldes de Municipios de categorías tercera a sexta presentan proyecto de presupuesto al Concejo el primer día de sesiones de noviembre. Ley 136, año 94, Art. 23, Literal c). Alcaldes de municipios de categoría especial, primera y segunda, presentan proyecto de presupuesto al Concejo el primer día de sesiones de octubre. Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 266: Alcaldes de Municipios de categorías tercera a sexta presentan proyecto de presupuesto al Concejo el primer día de sesiones de noviembre. Artículo 76. Concejo remite acuerdo de presupuesto al Alcalde para sanción, dentro de los siguientes cinco (5) días hábiles siguientes. Artículo 78. Alcalde dispone máximo de 5, 10 o 20 días hábiles, para devolver con objeciones el Acuerdo de presupuesto al Concejo, si contiene hasta 20, 50 o más artículos, respectivamente. Artículo 81. Sancionado un acuerdo, este será publicado en el respectivo diario, o gaceta, o emisora local o regional. La publicación deberá realizarse dentro de los diez días siguientes a su sanción. Artículo 82. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.
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Ley 177 de 1994, Artículo 4. “El Artículo 79 de la Ley 179, quedará así: OBJECIONES POR INCONVENIENCIA. Si la Plenaria del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el Presidente de la Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo.
3.2.2. Alterar el contenido del proyecto de presupuesto en forma ilegal Constitución Nacional, artículo 349. La Asamblea Departamental o el Concejo Distrital o Municipal, sólo puede aumentar los cómputos de rentas, de recursos del crédito y del balance del Tesoro, con concepto previo y favorable del Secretario de Hacienda. Constitución Nacional, artículo 351. La Asamblea Departamental o el Concejo Distrital o Municipal, sólo puede aumentar las partidas de gastos o incluir una nueva con la aceptación escrita del Secretario de Hacienda. Tampoco puede eliminar o reducir partidas de gastos destinadas al servicio de la deuda demás obligaciones contractuales, a la atención de los gastos ordinarios de la Administración y al Plan de Inversión 3.2.3 No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal Constitución Nacional, artículo 315, Numeral 6. Es atribución del Alcalde objetar los Acuerdos que sean contrarios al ordenamiento jurídico. Decreto 111 de 1996, Art. 109. Alcalde dispone de cinco (5) días para remitir al Tribunal Administrativo el Acuerdo de presupuesto objetado por ser contrario a la Constitución o la Ley. Así mismo, el Tribunal dispone de veinte (20) días hábiles para pronunciarse. 3.2.4 Expedir el presupuesto sin tener facultad legal Constitución Política, artículo 300, ordinal 5º. Corresponde a las Asambleas departamentales por medio de ordenanzas: Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos. Constitución Política, artículo 313, ordinal 5°. Corresponde a los Concejos dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el Presupuesto de Rentas y Gastos. Según las normas presupuestales, si la CEP no aprueba el presupuesto dentro del tiempo establecido por los ordenamientos legales, lo aprueba por 144
Decreto el correspondiente Gobernador o Alcalde. A este figura se le conoce como “dictadura discal”. 3.3 Ordenación del gasto 3.3.1 Exceder la apropiación disponible Decreto 111 de 1996: Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la ET son autorizaciones máximas de gasto que la CEP aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva (…). Ley 734 de 2002, artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación…” 3.3.2 Afectar apropiaciones que no corresponden con el objeto del gasto Decreto 111 de 1996: Artículo 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38 de 1989, art.14; Ley 179 de 1994, art.55, inciso 3°). 3.3.3 Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto Decreto 111 de 1996: Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin…”. …”En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible. Decreto 111, artículo 112. Además de la responsabilidad penal a que haya lugar, serán fiscalmente responsables: “……. a) Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a nombre de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley. b) Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa prohibición. …” 145
3.3.4 Comprometer vigencias futuras sin autorización legal Decreto 111 de 1996, artículo 71: “…En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras…” Ley 734 de 2002, artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 22. Asumir compromisos…. que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes. Ley 819 de 2003, artículo 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Ley 1483 de 2011, Artículo 1°. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003. c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
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La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003. Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada. La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica. PARÁGRAFO 1o. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones. PARÁGRAFO 2o. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma. 3.3.5 Omitir o expedir en forma irregular el certificado de disponibilidad presupuestal Decreto 568 de 1996: Artículo 19.- El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades. 147
3.4. Compromisos 3.4.1 Omitir el registro presupuestal del compromiso Decreto 568 de 1996: Artículo 20. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar”. 3.4.2 Prolongar la vigencia fiscal Decreto 111 de 1996: Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la ET son autorizaciones máximas de gasto que la CEP aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. (…). 3.4.3 Ordenar gastos sin tener facultad legal DECRETO 111 DE 1996, artículo 112. Además de la responsabilidad penal a que haya lugar, serán fiscalmente responsables: “….Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a nombre de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o que expidan giros para pagos de las mismas…”. 3.4.4. No ejecutar presupuesto, planes y programas Se enmarca dentro del ejercicio del control de la gestión fiscal y del control fiscal interno. 3.4.5 Omitir o expedir en forma irregular el Programa Anual de Caja PAC Decreto 111 de 1996: a) Del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC: Artículo 73. La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la ET se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC-. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden territorial en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él. El Programa Anual de Caja estará clasificado en la forma que establezca el Gobierno Territorial y será elaborado por los diferentes órganos que 148
conforman el Presupuesto General Territorial, con la asesoría de la Secretaría de Hacienda del ente territorial y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el CONFIS territorial. El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese período. Se podrán reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones macroeconómicas así lo exijan. Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financian con los recursos adicionales a que hace referencia el artículo 347 de la Constitución Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionadas, sólo se incluirán en el PAC cuando cese en sus efectos la suspensión o cuando lo autorice el Confis Territorial o quien haga sus veces, mientras se perfeccionan los contratos de empréstito. Ley 734 de 2002, artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC). Decreto 4730 de 2005: Artículo 27. Seguimiento al Programa Anual Mensualizado de Caja. El Confis Territorial o quien haga sus veces hará un seguimiento trimestral al Programa Anual Mensualizado de Caja, con el objeto de definir o modificar los montos máximos de pago mensuales por entidad, teniendo en cuenta el monto global de PAC aprobado, las prioridades de gasto, el nivel de ejecución y las restricciones fiscales y financieras.
3.4.6 Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de requisitos legales Decreto 111, año 1996, Artículo 113. Los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables de los pagos que efectúen sin el lleno de los requisitos legales. Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 21. Faltas gravísimas. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la Constitución Política. 3.4.7 Omitir o retardar pago de obligaciones legalmente contraídas. Decreto 111 de 1996, Artículo 44. Las ET asignarán en sus anteproyectos de presupuesto y girarán oportunamente los recursos apropiados para servir la 149
deuda pública y atender el pago de los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de agua, luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta obligación se les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte de la Contraloría respectiva, en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta que se garantice su cumplimiento. Esta disposición se aplicará a las entidades territoriales (L. 38/89, art. 88; L. 179/94, art. 50). Decreto 111 de 1996, Artículo 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales, y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos. Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las medidas conducentes. En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso. Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se causen para el tesoro público como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones. Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal y a favor de él o los beneficiarios (L. 179/94, art. 65). Decreto 111 de 1996, artículo 112, Parágrafo. Los ordenadores, pagadores, auditores y demás funcionarios responsables que estando disponibles los fondos y legalizados los compromisos demoren sin justa causa su cancelación o pago, incurrirán en causal de mala conducta. Ley 734 de 2002, (Código Disciplinario Único), artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 24. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit 150
fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios. 3.4.8 No efectuar los pagos, descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de ley Ley 734 de 2002, (Código Disciplinario Único), artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 28. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes patronales o del servidor público para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF. 3.4.9 Realizar transacciones cuando se configuran como hechos cumplidos. Ordenanza o Acuerdo de Obligaciones anuales, en disposiciones generales. Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. El representante legal y ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma. 3.4.10 Omitir o llevar en forma inadecuada la contabilidad presupuestal Ley 734 de 2002, (Código Disciplinario Único), artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 26. No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera. 3.4.11. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto Decreto 111 de 1996, Artículo 112, literal b). Además de la responsabilidad penal a que haya lugar, serán fiscalmente responsables: “…Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa prohibición o emitan giros para el pago de las mismas; 3.4.12 Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto Decreto 111 de 1996, Artículo 112, literal d). Los Pagadores y el Auditor Fiscal que efectúen y autoricen pagos, cuando con ellos se violen los 151
preceptos consagrados en el presente Estatuto y en las demás normas que regulan la materia 3.4.13 Apropiarse de dineros públicos Ley 190 de 1995, artículo 19. Peculado por apropiación. "El servidor público que se apropie en provecho suyo o de un tercero de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que esta tenga parte o de bienes o fondos para-fiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones, incurría en prisión de seis (6) o (15) años, multa equivalente de seis (6) a (15)”. 3.4.14 Omitir cuenta corriente separada para el manejo de las rentas de destinación específica Ley 715 de 2001, Artículo 57. Fondos de Salud. Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones-SGP y de todos los demás recursos destinados al sector salud, deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los recursos destinados a la salud podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General de la Nación. Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso”. 3.4.15 Cambiar la destinación de los recursos Ley 190 de 1995, Artículo 32. Peculado por aplicación oficial diferente. “El empleado oficial que dé a los bienes del Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga parte, cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de sus funciones, aplicación oficial diferente de aquella a que están destinados, o comprometa sumas superiores a las fijadas en el presupuesto, o las invierta o utilice en forma no prevista en éste, incurrirá en prisión de seis (6) meses a tres (3) años, (multa de un mil a cincuenta mil pesos)* e interdicción de derechos y funciones públicas de uno (1) a tres (3) años. 152
3.4.16 Omitir o llevar inadecuadamente la contabilidad presupuestal Ley 734 de 2002, artículo 48, faltas gravísimas, numeral 26: No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera 3.5 - Manejo de recursos 3.5.1Negligencia en el recaudo de rentas Constitución Nacional, Artículo 6. Los servidores públicos son responsables ante las autoridades por omisión en el ejercicio de sus funciones. Decreto 111 de 1996, artículo 75. Corresponde a la Secretaría de Hacienda de la ET efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del Presupuesto General Territorial, por conducto de las oficinas de manejo de sus dependencias o de las entidades de derecho público o privado delegadas para el efecto; se exceptúan las rentas de que trata el artículo 22 de este estatuto (corresponde al artículo 34 del presente estatuto). (Ley 38/89, artículo 61). Estatuto anticorrupción, Artículo 114. FACULTADES DE INVESTIGACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL. “Los organismos de control fiscal en el desarrollo de sus funciones contarán con las siguientes facultades: a. Adelantar las investigaciones que estimen convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de daño patrimonial al Estado originados en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna y que en términos generales no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado…” 3.5.2 Ejecutar ingresos que no figuran en el presupuesto Constitución Política, Artículo 345º.- En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas..” , 3.5.3 Utilizar recurso con destinación específica para fines distintos Ley 734 de 2002, artículo 48, faltas gravísimas, numeral 21. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley. 3.5.4 No tener la suficiente previsión en la inversión de los recursos
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Ley 734 de 2002, artículo 48, faltas gravísimas, numeral 27. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado. Ley 610 de 2000, artículo 3o. GESTIÓN FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. 3.5.5 Expedir cheques sin fondos Decreto 410, de 1971, Artículo 714.(C.C). El librador de un cheque debe tener provisión de fondos disponibles en el banco librado. Art. 731. El librador de un cheque presentado en tiempo y no pagado por su culpa abonará al tenedor, como sanción, el 20% del importe del cheque. 3.6 Modificaciones al presupuesto 3.6.1 Ignorar la expedición de certificados de disponibilidad en casos de adiciones y traslados presupuestales. Decreto 111 de 1996, Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos para abrir créditos adicionales será certificada por el contador general de la ET. La disponibilidad en caso de traslado presupuestal será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. 3.6.2 Efectuar modificaciones sin tener facultad legal La competencia corresponde según el nivel que afecte el acto de modificación (ordenanza, acuerdo, decreto, resolución): Asamblea, Gobernador, Concejo, Alcalde, Secretaria de Hacienda. Decreto 111 de 1996: Artículo 80. El Gobierno Territorial presentará a la CEP proyectos de Ordenanza o Acuerdo sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto 154
por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública e Inversión (Ley 38 de 1989, art.66; Ley 179 de 1994, art.55, incisos 13 y 17). 3.6.3 Efectuar modificaciones en exceso Efectuar modificaciones en exceso no es propiamente una contravención, ya que las normas generales en materia presupuestal no lo contemplan como tal, ni establecen un límite o porcentaje máximo, como lo si lo llegaron a establecer LOP anteriores, no obstante, cuando resulta una práctica recurrente es recomendable establecer un techo y las vías de excepción. Producir modificaciones en forma excesiva puede ser indicativo de una mala programación o cálculo presupuestal, que se refleja en una mala gestión, y que contraría el ordenamiento del principio del sistema presupuestal de Universalidad: “Decreto 111 de 1996, Artículo 15. UNIVERSALIDAD. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto” (Ley 38/89, artículo 11. Ley 179/94, artículo 55, inciso 3o. Ley 225/95, artículo 22). Decreto 111 de 1996, Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34). Artículo 77. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con 155
base en el monto de los apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (Ley 38/89, artículo 64, Ley 179/94, artículo 55, inciso 6o.). 3.6.4 No efectuar los ajustes o modificaciones presupuestales necesarios Ley 734 de 2002, artículo 48, faltas gravísimas, numeral 25. No adoptar as acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos. Decreto 4730 de 2005: Artículo 28. Modificaciones Presupuestales. Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno Territorial presentará a la CEP un proyecto de Ordenanza o Acuerdo para tales efectos. La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos; b) Contar con mayores ingresos. En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la respectiva adición, la Secretaría de Hacienda preparará una actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones. 3.7 Constitución de reservas y cuentas por pagar 3.7.1 Omitir la constitución de reservas y cuentas por pagar Decreto 111 de 1996, Artículo 80. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. 3.7.2 No cancelar las reservas presupuestales y cuentas por pagar Decreto 568 de 1996: Artículo 38. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por las ET que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán. 156
3.7.3 No incorporar a las cuentas por pagar obligaciones que cumplen requisitos Decreto 1957 de 2007: Artículo 3°. Cuando quiera que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y la celebración y perfeccionamiento del respectivo contrato se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, este se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia. Decreto 1957 de 2007: Artículo 6°. El artículo 31 del Decreto 4730 de 2005 quedará así: “Artículo 31. Cuentas por pagar. Cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con los recursos correspondientes a los anticipos pactados en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y con los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que hagan exigible su pago. 3.7.4 Constituir reservas y cuentas por pagar por fuera del tiempo límite En cada Estatuto presupuestal de las ET deberá estar contemplada la fecha límite para constituir las reservas presupuestales y cuentas por pagar de la vigencia respectiva. En el caso de la Nación, Decreto 1957 de 2007: Artículo 6°. El artículo 31 del Decreto 4730 de 2005 quedará así: Cuentas por pagar. Las cuentas por pagar serán constituidas a más tardar el 20 de enero de cada año… Estas serán constituidas por los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto. 3.7.5 Constituir reservas presupuestales y cuentas por pagar sin soporte 3.7.6 Pagar compromisos no incluidos en las reservas 3.7.7 Modificar las reservas mediante traslados y adiciones …………………………………………………… 4. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORIA AL PRESUPUESTO TERRITORIAL OBJETIVO Verificar el comportamiento del presupuesto, tanto de ingresos como de gastos, incluidas las adiciones, reducciones, pagos, constitución y ejecución de reservas presupuestales y cuentas por pagar, durante la vigencia analizada, en concordancia con las diferentes etapas del proceso presupuestal, y el cumplimiento de las normas que regulan la materia. 157
4.1 PRESUPUESTO DE INGRESOS Corresponde a la fuente de recursos aprobados para la vigencia presupuestal y con las cuales se financiaran los diferentes gastos para la misma. 4.1.1 AUDITORIA AL PRESUPUESTO INICIAL DE INGRESOS Corresponde al monto de las rentas y recursos de capital aprobados para la ET por la CEP para la correspondiente vigencia. Procedimiento de auditoría: a. Verifique el monto del presupuesto de ingresos para la vigencia y compruebe que el monto registrado en los aplicativos informáticos y en los libros de la contabilidad presupuestal correspondan al aprobado mediante Ordenanza o Acuerdo por la CEP, para la vigencia correspondiente. b. Compruebe la información contenida en los libros de registro presupuestal, en los cuales deben estar contenidos la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operación, el tercero responsable del pago y el valor recaudado. c. Recuerde que en casos excepcionales el presupuesto puede ser aprobado por Decreto del mandatario territorial (dictadura fiscal). En este caso, determine las razones por las cuales la CEP no aprobó el presupuesto de la ET, con el fin de contar con elementos evaluativos del proceso presupuestal de la vigencia. d. Compruebe que los rubros presupuestales para ingresos estén debidamente discriminados y guarden concordancia con el acto aprobatorio y decreto o resolución de distribución. e. Constate la concordancia de lo presupuestado como ingresos con lo aprobado para gastos, con el fin de establecer la financiación de las apropiaciones. De encontrarse desequilibrado verifique las causas o razones de tal situación. f. Compruebe en caso de que el presupuesto se haya aprobado desequilibrado (los gastos mayores que los ingresos), se encuentre en trámite de aprobación el proyecto de obtención de recursos que financian la diferencia, pues en caso de que este no sea aprobado, verifique se efectúe el ajuste correspondiente con el fin de dejar equilibrado ingresos frente a gastos. 158
4.1.2 AUDITORIA A LAS MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Son actuaciones basadas en norma legal expedida por los competentes, que autorizan incrementar o disminuir el monto de los ingresos inicialmente aprobados, por circunstancias que las mismas autorizaciones expresan. a. Compruebe que en el caso de las adiciones presupuestales se haya expedido la correspondiente certificación de existencia y disponibilidad del recurso que sirvieron para incrementar el presupuesto. b. Constate que se haya expedido la correspondiente norma autorizando incorporar los nuevos ingresos al presupuesto. c. Verifique que los ingresos que se utilizaron para adicionar el presupuesto obedecen a recursos creados por una norma pre existente, pues el solo acto de adición presupuestal no legaliza la existencia y disponibilidad de un recurso. d. Compruebe que la adición de ingresos, bajo el concepto de fuente, se haya realizado para financiar usos o gastos por igual monto, de tal manera que no se haya afectado el equilibrio presupuestal. e. Establezca la razonabilidad de las adiciones presupuestales, pues la sola existencia de nuevos o mayores ingresos no son causa justificable de incremento presupuestal, ya que dentro de un punto de vista económico es recomendable la generación de ahorro, acorde con las circunstancias de tipo fiscal de la entidad territorial. f. Determine la existencia de normas y procedimientos de control interno que regulan las modificaciones presupuestales, con el fin de establecer casos como montos y fechas límites para producir tales operaciones y demás regulaciones sobre la materia. g. Compruebe que en el proceso de modificación presupuestal de ingresos no se efectúen traslados o créditos y contracréditos, pues en este caso no se contempla este tipo de operación, ya que esto implicaría un cambio de naturaleza del ingreso. No obstante, es factible la realización de reclasificaciones o un cambio de fuente de
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financiación, para correspondiente.
lo
cual
se
requiere
la
autorización
legal56
4.1.3 AUDITORIA AL PRESUPUESTO DE INGRESOS DEFINITIVO Resulta de sumar al presupuesto inicial las adiciones y deducirle las reducciones presupuestales. Procedimiento de auditoría: a. Verifique que las adiciones al presupuesto de ingreso estén amparadas en la correspondiente norma expedida para el efecto. Recuerde que el presupuesto en su monto debe ser modificado por otra norma de igual o superior jerarquía. b. Compruebe que las autorizaciones expedidas en materia presupuestal para la modificación de los ingresos hayan sido expedidos por las personas u organismos competentes y corresponda a norma de mayor o igual jerarquía. c. Compruebe que el monto del presupuesto definitivo sea igual al del presupuesto inicial más las adiciones menos las reducciones. En caso de encontrar diferencias averigüe las causas de las mismas y solicite si es el caso las modificaciones o ajustes pertinentes, de lo contrario consígnelo dentro del plan de mejoramiento que suscriba con la ET.
4.1.4 AUDITORIA AL PRESUPUESTO DE INGRESOS DEFINITIVO Es el proceso a través del cual las ET recaudan los ingresos presupuestados para la vigencia correspondiente. Procedimiento de auditoría: a. Compruebe que todo ingreso recaudado corresponda a los aprobados en el presupuesto inicial o incorporado mediante adición. b. Verifique que los ingresos recaudados hayan sido consignados oportunamente en las respectivas cuentas corrientes y de ahorro abiertas para tales efectos. c. Compare el presupuesto definitivo con la ejecución a fin de establecer el porcentaje de ejecución del presupuesto de la vigencia. Recuerde 56
La autorización legal no implica el acatamiento taxativo a una Ley, sino a una norma expedida por autoridad competente.
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que en este caso la ejecución puede llegar ser superior que lo presupuestado, caso en el cual determine a que obedeció la situación superavitaria. d. Compruebe el registro de los ingresos en los libros de registro presupuestal o en los aplicativos dispuestos para tal fin. e. En la evaluación de la gestión, tenga en cuenta que las operaciones de gestión presupuestal de ingresos incluye las operaciones establecidas en la respectiva Ordenanza o Acuerdo que conlleven a: el reconocimiento de derechos por cobrar, la anulación o compensación delos derechos por cobrar, el recaudo y las devoluciones. f. Compruebe que la información consignada en los libros de registro presupuestal de ingresos se lleven acorde con las pautas señaladas por la Contraloría General de la República-CGR, en el Manual para el registro de la Contabilidad Presupuestal incluido en el Anexo a este documento. 4.2 PRESUPUESTO DE GASTOS Contiene las apropiaciones incluidas en el presupuesto de la ET, con el fin de atender los gastos presupuestados para la vigencia fiscal correspondiente. 4.2.1 AUDITORIA AL PRESUPUESTO INICIAL DE GASTOS El presupuesto inicial de gastos contiene las apropiaciones aprobadas para la vigencia fiscal correspondiente mediante Ordenanza o Acuerdo o en casos excepcionales mediante Decreto del mandatario territorial. Procedimiento de auditoría: a. Verifique el monto del presupuesto de la ET aprobado para la respectiva vigencia y compruebe que el monto de la apropiación inicial del presupuesto registrado en los aplicativos informáticos o en los libros de registro presupuestal, corresponda al aprobado mediante Ordenanza o Acuerdo. b. Compruebe la concordancia del presupuesto de gastos con el de ingresos, con el fin de establecer la financiación de las erogaciones. De encontrase desequilibrado verifique las causas o razones de tal situación.
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c. Cerciórese en caso de que el presupuesto haya sido aprobado desequilibrado (los gastos superan a los ingresos), que se encuentre en trámite el proyecto de aprobación de los recursos faltantes. d. Verifique que en el presupuesto de la respectiva vigencia se hayan incluido las apropiaciones presupuestales para atender los proyectos plurianuales amparados con vigencias futuras aprobadas. e. Compruebe en caso del mayor valor presupuestal de gastos sobre ingresos que el gobierno territorial haya dictado el respectivo decreto de suspensión de los gastos a financiar con los nuevos ingresos. f. Constate que en caso de que la Asamblea o Concejo no haya aprobado el proyecto para la obtención de los recursos que se pretendían para financiar el mayor gasto, el gobierno territorial haya efectuado los ajustes correspondientes tendientes a dejar equilibrado los conceptos de fuentes y usos presupuestales. 4.2.2 AUDITORIA A LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTALES DE GASTOS Las modificaciones presupuestales de gastos de las ET incluyen las adiciones, reducciones, traslados o créditos y contracréditos y aplazamientos, básicamente. Como característica especial recuerde que en el caso de traslados presupuestales no se altera el monto total del presupuesto, ya que consiste básicamente en sacar de una apropiación y trasladarla a otra en igual monto. Procedimientos de auditoría. a. Compruebe en caso de adiciones al presupuesto de gastos, se haya expedido la correspondiente disposición y se haya contado simultáneamente con la fuente de financiación. b. Constate que previa la adición presupuestal se haya tramitado la certificación de la existencia del recurso disponible para financiar los gastos que se adicionan por parte del funcionario autorizado. Aunque algunas normas conceden esta atribución al jefe de presupuesto, resulta más factible dejarla a cargo del tesorero o jefe de contabilidad, ya que se trata de certificar la existencia de un recurso que aún no hace parte del presupuesto. 162
c. Verifique, si es del caso, selectivamente, la expedición de los certificados de disponibilidad expedidos por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces para proceder a realizar traslados presupuestales. d. En este caso anterior, compruebe, además, el comportamiento de las apropiaciones contracreditadas, ya que en algunos casos son desprovistas sin una verdadera planeación, requiriendo posteriormente provisionarlas, lo cual genera un comportamiento inadecuado en las apropiaciones en relación con los objetivos institucionales. e. Realice una evaluación de los créditos y contracréditos (traslados presupuestales) realizados durante cada vigencia con el fin de evaluar la gestión presupuestal en relación con la programación y estimación presupuestal. f. Compruebe en caso de traslados de inversión a funcionamiento que exista, además del certificado de disponibilidad y libre afectación de la apropiación la correspondiente autorización por parte de la Secretaria de Planeación respecto a la viabilidad del traslado realizado. 4.2.3 AUDITORIA A LAS APROPIACIONES DEFINITIVAS Es el presupuesto inicial de la ET más las adiciones, menos las reducciones presupuestales. Procedimientos de auditoría: a. Verifique que las apropiaciones y valores adicionados al presupuesto estén amparados en la correspondiente norma expedida para el efecto. b. Compruebe que las disposiciones expedidas en materia presupuestal para su modificación hayan sido expedidos por las personas u organismos competentes y corresponda a norma de mayor o igual jerarquía. c. Compruebe que el monto de la apropiación definitiva sea igual al monto de la apropiación inicial más las adiciones menos las reducciones. En caso de encontrar diferencias averigüe las causas de las mismas.
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4.2.4 AUDITORIA A LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS Es la afectación de los rubros de gastos con base en los registros presupuestales (RP) derivado de un compromiso debidamente perfeccionado. Procedimientos de auditoría: a. Compruebe que en la adquisición de todo compromiso se haya expedido y registrado previamente el correspondiente Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP), por parte del Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces. b. Verifique la expedición de los correspondientes registros presupuestales (RP). c. Compruebe que los CDP hayan sido aprobados para un periodo determinado, durante el cual debe haberse adquirido el compromiso. d. Compruebe que los CDP no utilizados, después de determinada fecha sean anulados y habilitada la correspondiente apropiación. e. Verifique que todo pago se haya tramitado cumpliendo los requisitos previos en materia presupuestal, de lo contrario haga las observaciones correspondientes, pues esto constituye un hecho cumplido. f. Constate los pagos realizados bajo la figura de hechos cumplidos con el fin de dejar consignada la observación correspondiente, lo mismo que las razones aducidas por la administración del ente territorial. g. Compruebe que los compromisos registrados no sean superiores a los CDP expedidos. Esto denotaría la adquisición de compromisos sin el lleno de este requisito previo o sin consultar la disponibilidad presupuestal, lo cual puede generar también, un hecho cumplido. h. Compruebe que la ejecución presupuestal vía pagos no sea superior a las obligaciones, pues indicaría la realización de pagos en exceso o por fuera de la disponibilidad presupuestal, lo cual merece un análisis de su parte y el requerimiento a la administración del en territorial. i.
Compruebe que los pagos realizados estén acordes con la programación del PAC.
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j.
Verifique que después de 31 de diciembre de cada vigencia la entidad no continuó utilizando las apropiaciones presupuestales y por tanto los saldos de apropiaciones no comprometidas no fueron utilizados a otro fin.
k. Constate el cumplimiento de los pagos de compromisos oportunamente, relacionados con el servicio de la deuda, sentencias y conciliaciones, servicios públicos domiciliarios, aportes parafiscales, entre otros, y advierta si es posible a la administración territorial respecto a las consecuencias e implicaciones de tipo fiscal y disciplinario que tales omisiones originan. l.
Compruebe la apertura o existencia de cuentas corrientes separadas para el manejo de recursos con destinación específica, como es el caso del Sistema General de Participaciones-SGP y Sistema General de Regalía – SGR, de tal manera que le permita constatar que con tales recursos no se realiza unidad de caja.
m. Constate que las apropiaciones presupuestales se ejecutan conformen al fin para el cual fueron creadas. n. Verifique que la ejecución presupuestal de gastos se realice de manera concordante con la Marco Fiscal de Gastos aprobado por la ET. o. Compruebe que en el PAC aprobado se incluya la programación de pagos de la vigencia y los de la vigencia anterior (rezago presupuestal). p. Realice un análisis a la ejecución presupuestal de gastos a partir del porcentaje ejecutado, con el fin de evaluar la gestión y el cumplimiento de los objetivos propuestos. q. Constate que cuando se aprueben vigencias futuras ordinarias estas hayan contado como mínimo con el 15% de apropiación en la vigencia que se inicia la ejecución del proyecto con ellas financiado. 4.2.5 AUDITORIA A LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR (Rezago Presupuestal) Comprende la constitución y pago de reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas al cierre de cada vigencia fiscal, representativas de compromisos y obligaciones que quedaron pendientes de recibo del bien o el servicio o de pago de la obligación, respectivamente, a 31 de diciembre.
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4.2.5.1 Reservas Presupuestales Son los compromisos constituidos al cierre de la vigencia, amparados con apropiación presupuestal, sobre los cuales aún no se han recibido los bienes y servicios. Procedimientos de auditoría: a. Verifique que en la constitución de las Reservas Presupuestales se hayan expedidos los CDP y RP correspondientes. b. Compruebe que las Reservas Presupuestales se hayan constituido para amparar la adquisición de bienes y servicios debidamente soportados, sobre los cuales al cierre de la vigencia no alcanzaron a ser recibidos. c. Compruebe que cuando los compromisos que dieron lugar a la constitución de reservas presupuestales sean anulados, se efectúen las cancelaciones correspondientes de las reservas constituidas. d. Compruebe que las reservas presupuestales constituidas al cierre de la vigencia anterior y no se haya recibido el bien o servicio que las originó, sean canceladas.
e. Verifique que las reservas presupuestales hayan sido registradas en la contabilidad financiera en Cuentas de Orden Acreedoras y cruce esta información con la de presupuesto. 4.2.5.2 Cuentas por pagar Son las obligaciones constituidas al cierre de la vigencia, por concepto de bienes y servicios recibidos sobre los cuales no fue posible realizar los pagos antes del 31 de diciembre, por tanto debe ser realizado en la vigencia siguiente. Procedimientos de auditoría: a. Verifique que los hechos que dieron lugar a la constitución de cuentas por pagar, estén amparados en los correspondientes CDP y RP correspondientes. b. Compruebe que la constitución de cuentas por pagar corresponda a transacciones para la adquisición de bienes y servicios efectivamente recibidos y debidamente soportados. c. Verifique que las cuentas por pagar no lleven más de una vigencia constituidas. 166
d. Verifique que las cuentas por pagar constituidas al cierre de la vigencia anterior y que hayan sido pagadas sean canceladas. e. Compruebe que el monto de ejecución de las cuentas por pagar no sea superior al monto constituido inicialmente. Es de recordar que estas, una vez aprobadas no se pueden adicionar ni trasladar, pero si, cancelar o anular. ………………………………………………………………
ANEXO 2
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MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL PÚBLICA
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CONTENIDO
CAPÍTULO I DE LOS TIPOS DE REGISTRO PRESUPUESTAL A. B. C. D. E.
DE INGRESOS DE APROPIACIONES Y COMPROMISOS DE OBLIGACIONES Y PAGOS AUTORIZADOS DE LAS VIGENCIAS FUTURAS DE LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR CAPÍTULO II DEL PROCESO DE AFECTACIÓN
A. B. C. D.
De expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDPDel Registro Presupuestal del Compromiso Del Registro Presupuestal de la Obligación Del Registro de la Vigencia Futura CAPÍTULO III DE LOS LIBROS DE REGISTRO PRESUPUESTAL
1. LIBRO DE REGISTRO DE INGRESOS 2. LIBRO DE REGISTRO DE APROPIACIONES, COMPROMISOS, OBLIGACIONES Y PAGOS 3. LIBRO DE REGISTRO DE VIGENCIAS FUTURAS 4. LIBRO DE REGISTRO DE RESERVAS PRESUPUESTALES 5. LIBRO DE REGISTRO DE CUENTAS POR PAGAR
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MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL PÚBLICA
Objetivo Con el presente documento, la Contraloría General de la República define los estándares para el registro de la Contabilidad Presupuestal de las entidades públicas del orden Nacional y Subnacional, el cual comprende las definiciones básicas de la programación y ejecución presupuestal, junto con la estructura de columnas que contiene cada uno de los libros de registro presupuestal en materia de ingresos y gastos que deberán aplicar las entidades del Sector Público Colombiano. La información registrada en los libros de contabilidad presupuestal que contiene este manual deberá realizarse de conformidad con los conceptos del clasificador presupuestal contenido en los parámetros de la Categoría Presupuestal de la plataforma CHIP que administra la Contraloría General de la República, que le sean aplicables a las entidades del SECTOR GOBIERNO GENERAL ó EMPRESAS de los niveles Nacional ó Subnacional. CAPÍTULO I DE LOS TIPOS DE REGISTRO PRESUPUESTAL Para efectos de realizar los diferentes registros en cada uno de los libros, y en donde aplique deberán utilizarse los valores válidos dispuestos para cada concepto en las tablas de ayuda de la categoría presupuestal de la plataforma CHIP. Los tipos de registro que deben llevarse en los Libros de Registro Presupuestal son los que a continuación se relacionan, los cuales no pueden interpretarse como una autorización general de afectación presupuestal. A. DE INGRESOS Indica el monto de los recursos a ser recaudados en una vigencia fiscal por la entidad pública y el monto total de los ingresos recaudados a quienes corresponda administrarlos de acuerdo con la ley, para cada uno de los conceptos detallados en el anexo del Presupuesto de Ingresos del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. El registro en los libros de presupuesto señalará la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operación, el tercero y el valor por el cual se recaudan efectivamente los ingresos del Presupuesto.
B. DE APROPIACIONES Y COMPROMISOS 170
Indica el monto disponible para efectuar gastos y el monto de los compromisos asumidos de cada una de las apropiaciones establecidas en el anexo del decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. El registro en los libros de presupuesto indicará la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operación, el tercero y la cuantía de la operación. Igualmente contendrá la totalidad de los certificados de disponibilidad expedidos y de los compromisos que afecten las apropiaciones. C. DE OBLIGACIONES Y PAGOS AUTORIZADOS Indica los saldos de las obligaciones pendientes de autorización de pago para cada una de las apropiaciones incluidas en el anexo del decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. Este registro en los libros de presupuesto llevará la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operación, el tercero y las cuantías de todas las obligaciones y pagos autorizados. D. DE LAS VIGENCIAS FUTURAS Registra el monto de los compromisos adquiridos con cargo a una autorización de gasto impartida por el CONFIS o por quien éste delegue (Orden Nacional), y aquellas que, en el orden subnacional, autorice la Asamblea o el Concejo respectivo, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Este registro en los libros de presupuesto llevará la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operación para todos y cada uno de los años afectados. También presenta los saldos no utilizados de dichas autorizaciones los cuales fenecen el 31 de diciembre del año en el cual se otorgó esta autorización. E. DE LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y LAS CUENTAS POR PAGAR Indica los saldos de los compromisos y las obligaciones pendientes de autorización de pago por cada una de las apropiaciones constituidas como Reservas Presupuestales o Cuentas por Pagar. Estos registros en los libros de presupuesto señalan la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operación, el tercero y las cuantías de las obligaciones y pagos autorizados.
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CAPÍTULO II DEL PROCESO DE AFECTACIÓN Las etapas del proceso de afectación son: A. Expedición del correspondiente certificado de disponibilidad por el jefe de presupuesto del Órgano respectivo o quién haga sus veces, previo a la adquisición del compromiso. A1. De la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDPDefinición: De acuerdo con lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto y sus decretos reglamentarios, el certificado de disponibilidad presupuestal es un documento expedido por el jefe de presupuesto o por quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos con cargo al presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Definición del Registro: Se entiende por registro del certificado de disponibilidad presupuestal la elaboración y expedición del documento que afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso. Obligatoriedad: Los Órganos que integran el Sector Público no podrán adquirir compromisos, ni dictar actos con cargo al presupuesto sin soportarlos previamente con el certificado de disponibilidad presupuestal, debidamente expedido por el jefe de presupuesto o por el funcionario que desempeñe estas funciones en cada Órgano. Expedición: Las dependencias de presupuesto o quienes hagan sus veces en cada Órgano expedirán los certificados de disponibilidad presupuestal hasta por el valor del saldo que se encuentre libre de afectación en la respectiva apropiación presupuestal. Vigencia: El Certificado de Disponibilidad Presupuestal tendrá una vigencia equivalente al término del proceso de asunción del respectivo compromiso. B. Registro presupuestal de los compromisos legalmente adquiridos y que desarrollen el objeto de la apropiación, efectuado por el jefe de presupuesto del Órgano respectivo o quien haga sus veces. B1. Del Registro Presupuestal del Compromiso Definición: Son compromisos los actos realizados por los Órganos que en desarrollo de la capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, se encuentren en el proceso de llevar a cabo el objeto establecido en los mismos. Dichos actos deben desarrollar el objeto de la apropiación presupuestal. 172
Definición del Registro: Se entiende por registro presupuestal del compromiso la imputación presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta solo se utilizará para ese fin. Esta operación indica el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. El acto del registro perfecciona el compromiso. Obligatoriedad: De conformidad con el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas reglamentarias no se podrán atender compromisos con cargo al presupuesto que no cuenten previamente con el registro presupuestal correspondiente en el que se indique claramente el valor y plazo de las prestaciones a que haya lugar. Expedición: El jefe de presupuesto o quien haga sus veces en cada Órgano será el responsable de efectuar el registro presupuestal correspondiente en los términos y con el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas legales. Vigencia: El registro presupuestal del compromiso tendrá vigencia por el plazo estipulado de las prestaciones a las que haya lugar según la normatividad y condiciones existentes en el contrato. C. Registro de las obligaciones y autorizaciones de pago, que corresponde a los actos mediante los cuales se determina la exigibilidad de los compromisos cuando se haya llevado a cabo el objeto establecido en ellos y se ordena su pago. C1. Del Registro Presupuestal de la Obligación Definición: Se entiende por obligación el monto adeudado producto del desarrollo de los compromisos adquiridos por el valor equivalente a los bienes recibidos, servicios prestados y demás exigibilidades pendientes de pago, incluidos los anticipos no pagados que se hayan pactado en desarrollo de las normas presupuestales y de contratación administrativa. Definición del Registro: Se entiende por registro presupuestal de la obligación la imputación mediante la cual se afecta el compromiso en el que ésta se origina, estableciendo el plazo en el que debe atenderse su pago. Obligatoriedad: Los Órganos que integran el Gobierno General de los órdenes nacional y territorial deberán efectuar el registro presupuestal correspondiente para determinar la exigibilidad de los compromisos y expedir las autorizaciones de pago. Expedición: El jefe de presupuesto o quien haga sus veces en cada Órgano será el responsable de efectuar el registro presupuestal correspondiente en los términos y con el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas legales. Vigencia: El registro presupuestal de la obligación tendrá vigencia equivalente al término del proceso de ejecución de los pagos autorizados. D. La autorización de gasto impartida por el Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS- o por la autoridad que este delegue para Vigencias Futuras (Orden 173
Nacional), y aquellas que, en el orden subnacional, autorice la Asamblea o el Concejo respectivo, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces, es el documento soporte para incluir en el certificado de disponibilidad respectivo el monto de las apropiaciones de vigencias presupuestales futuras afectadas, por el jefe de presupuesto del órgano respectivo o quién haga sus veces. D1. Del Registro de la Vigencia Futura Expedición: En cada vigencia fiscal el jefe de presupuesto o quien haga sus veces registrará los compromisos adquiridos con cargo a las autorizaciones de vigencias futuras sin que para ello se requiera expedir un nuevo certificado de disponibilidad.
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CAPÍTULO III DE LOS LIBROS DE REGISTRO PRESUPUESTAL Para efecto de llevar el registro de todas las operaciones presupuestales las dependencias encargadas en cada órgano deben llevar los siguientes libros: 1. 2. 3. 4. 5.
Libro de Registro de Ingresos Libro de Registro de Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos Libro de Registro de Vigencias Futuras Libro de Registro de Reservas Presupuestales Libro de Registro de Cuentas por Pagar
1.
LIBRO DE REGISTRO DE INGRESOS
En este libro deben registrarse las operaciones inherentes a la gestión de los ingresos públicos indicando la fecha, el número, la clase, el signo, el valor, el documento soporte y el tercero. Son operaciones de gestión del presupuesto de ingresos las operaciones establecidas en la ley que conlleven a: el reconocimiento de derechos por cobrar, la anulación o compensación de los derechos por cobrar, el recaudo y las devoluciones. Para el diligenciamiento de este libro se seguirán las siguientes instrucciones: • El registro de las operaciones podrá realizarse: a) En forma detallada, reflejando cada uno de los documentos que afectan al concepto o b).En forma resumida, registrando mediante una única operación la totalidad de los documentos del mismo tipo que afectan el concepto. En caso de que se utilice el procedimiento previsto en el literal b).- anterior, los registros auxiliares correspondientes reflejarán los soportes unitarios por fechas para su registro en este libro. • Al inicio de la vigencia se abre el registro para cada uno de los rubros aprobados en el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. • Cada registro en libros deberá llevarse de acuerdo con el siguiente detalle: A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes: A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL 1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Ingresos". 2-. Sección o Código CHIP: Código y nombre del órgano al cual corresponde el presupuesto de Ingresos. Para los Órganos que integran el Presupuesto General de 175
la Nación corresponde al código asignado en SIIF-Nación y para los demás Órganos del Sector Público corresponde al código CHIP. 3-. Unidad Ejecutora: Código y nombre de la(s) dependencia(s) que administra(n) recursos de acuerdo con la Ley. 4-. Regional: Código y nombre de las regionales que de acuerdo con las necesidades haya establecido el Órgano. 5-. Vigencia: Año durante el cual rige el presupuesto. A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL 6-. Tipo de Ingreso: Código tomado del clasificador de ingresos contenido en los formularios de la categoría presupuestal de la plataforma CHIP. En su nivel de mayor agregación contiene, entre otros, los conceptos de: Ingresos Corrientes, De Capital, Parafiscal, Fondos Especiales y Disponibilidad Inicial. 7-. Grupo: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los tipos de ingresos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. 8-. Subgrupo: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los grupos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. 9-. Nivel: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los subgrupos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. 10-. Subnivel: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los niveles de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. 11-. Numeral: Código que identifica el detalle del subnivel de ingreso según el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público, acompañado de su descripción. 12-. Concepto: Código que desagrega el numeral, según las necesidades de información precisas en cada caso, acompañado de su descripción.
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13-. Recurso: Agrupación de los ingresos para determinar la fuente de financiación de los gastos. Se deberán abrir igual número de hojas como agrupaciones de recursos y orígenes específicos existan para un mismo concepto de ingreso. 14-. Origen: Código tomado de la tabla de origen específico del ingreso contenido en los documentos soporte para la elaboración de los formularios de ingreso de la categoría presupuestal de la plataforma CHIP. 15-. Acto administrativo (solo para departamentos y municipios): tipo y número de documento que restringe o libera la libre destinación de un recurso corriente (Ley 617de 2000). B.- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas: 1-. Fecha: Indica el día y el mes en que se produce la operación que se registra. 2-. Operación: Identifica, a través de las cuatro subcolumnas que la integran Número, Clase, Signo, Valor- la naturaleza de la operación objeto del registro. 2.1-. Subcolumna (3) - Número: Identifica el número secuencial correspondiente a la transacción que se registra. 2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operación que origina el registro, indicando la columna o subcolumna que la operación afecta. 2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Describe el signo: uno si es positivo o dos si es negativo la operación que se realiza. 2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transacción que se registra. 3-. Documento Soporte: Identifica a través de las dos columnas que la integran tipo y número del documento. 3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Describe el tipo de documento. 3.2-. Subcolumna (8) - Número: Se refiere al número de la secuencia del documento. 4-. Tercero (9): Código de identificación de la Entidad Pública con la que se está efectuando una operación. Para las demás Entidades corresponde al código con el que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional). 5-. Aforo: Identifica a través de las tres columnas que la integran: aumento, disminución y el total del Aforo. 5.1-. Subcolumna (10) - Aumento: Incluye el Aforo Inicial, las Adiciones, los Créditos y los Desaplazamientos del Aforo.
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5.2-. Subcolumna (11) - Disminución: Incluye las Reducciones, los Contracréditos y los Aplazamientos del Aforo. 5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto del aforo vigente, equivalente al aforo inicial, más las adiciones al aforo, menos las disminuciones a éste (subcolumna 12 = subcolumnas 10 - 11). 6-. Derechos por Cobrar: Esta columna a través de las tres subcolumnas que la integran (Derechos Causados, Derechos Anulados y Total) muestra después de cada operación el valor neto actualizado de los Derechos reconocidos por cobrar. 6.1-. Subcolumna (13) - Derechos Causados: Son aquellos soportados en los actos en los cuales se determina la cuantía del ingreso que deba recibirse. 6.2-. Subcolumna (14) - Derechos Anulados: Valor de las disminuciones determinadas por la autoridad competente, de acuerdo con lo previsto en las normas legales que le sean de aplicación. 6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto acumulado de los derechos por cobrar a la fecha, equivalente al valor de los derechos causados, menos los derechos anulados (subcolumna 15 = subcolumnas 13 - 14). 7-. Recaudo Efectivo: Esta columna, a través de sus tres subcolumnas (Efectivo, Devolución y Total) indica el valor recaudado en dinero. 7.1-. Subcolumna (16) - Efectivo: Monto recaudado en dinero por concepto de ingresos de la vigencia o cuentas por cobrar. 7.2-. Subcolumna (17) - Devolución: Esta columna muestra el valor de las devoluciones de ingresos definidas por la Administración de conformidad con las normas legales, en razón de haberse recibido previamente los correspondientes ingresos, empleando como medio de pago el Efectivo. 7.3-. Subcolumna (18) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo en dinero a la fecha, equivalente al valor de lo recaudado en efectivo, menos las devoluciones en efectivo (subcolumna 18 = subcolumnas 16 - 17). 8-. Recaudo en Papeles: Esta columna refleja el monto recaudado en valores recibidos por la administración en títulos que pueden utilizarse para atender obligaciones tributarias de acuerdo con la Ley. Se divide en tres subcolumnas (utilización, emisión y total). 8.1-. Subcolumna (19) - Utilización: Monto recaudado en papeles. 8.2-. Subcolumna (20) - Emisión: Esta columna, muestra el valor de las devoluciones de ingresos definidas por la Administración de conformidad con las normas legales, en razón de haberse recibido previamente los correspondientes ingresos, empleando como medio de devolución los Papeles. 178
8.3-. Subcolumna (21) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo en papeles a la fecha, equivalente al valor de lo recaudado en papeles, menos las devoluciones en papeles (subcolumna 21 = subcolumnas 19 - 20). 9-. Recaudo Bruto (22): Esta columna indica después de cada operación el valor bruto actualizado de los derechos reconocidos recaudados, cualquiera que sea el medio de pago empleado, es decir recaudo en efectivo más papeles menos devoluciones en efectivo menos devoluciones en papeles (columna 22 = subcolumnas 18 + 21). 10-. Otras formas de recaudo: Refleja los derechos cancelados por medios diferentes al efectivo y papeles, en especial las compensaciones y la dación en pago de acuerdo con la Ley. Se divide en tres subcolumnas: Ejecución, Reversión y Total. 10.1-. Subcolumna (23) - Ejecución: Monto recaudado por medios diferentes al efectivo o papeles por concepto de ingresos. 10.2-. Subcolumna (24) - Reversión: Esta columna, muestra el valor de las devoluciones de ingresos definidas por la Administración de conformidad con las normas legales, en razón de haberse recibido previamente los correspondientes ingresos, empleando medios de pago diferentes al efectivo o papeles. 10.3-. Subcolumna (25) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo empleando medios de pago diferentes al efectivo o papeles a la fecha, equivalente al valor de lo recaudado, menos las reversiones (subcolumna 25 = subcolumnas 23 - 24). 11-. Aforo sin ejecutar (26): Aforo no ejecutado, resultante de restar del total del aforo, el monto del recaudo bruto y las otras cancelaciones (columna 26 = subcolumna 12 - columna 22 - subcolumna 25). 12-. Pendiente de cobro (27): Saldo adeudado por los contribuyentes o terceros, resultante de restar del total de los derechos por cobrar, el monto del recaudo bruto y las otras cancelaciones (columna 27 = subcolumna 15 - columna 22 - subcolumna 25). 13-. Descripción (28): Esta columna tiene carácter opcional y posibilita una descripción concisa de la transacción que origina el registro. 2. LIBRO DE REGISTRO OBLIGACIONES Y PAGOS
DE
APROPIACIONES,
COMPROMISOS,
Refleja la apropiación vigente, la apropiación vigente no afectada, el total de los certificados de disponibilidad expedidos, los compromisos contraídos, los certificados de disponibilidad pendientes de comprometer; el total de obligaciones causadas y los compromisos pendientes de causar; el total de pagos realizados y las obligaciones por pagar. 179
En este libro debe registrarse diariamente cada una de las operaciones que afecten el presupuesto de gastos por cada uno de los rubros del anexo del Decreto de liquidación del presupuesto indicando la fecha, el número, la clase, el tipo y el valor del documento que autoriza la operación, de acuerdo con las siguientes instrucciones: A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes: A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL 1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos". 2-. Sección o Código CHIP: Código y nombre del órgano al cual corresponden las apropiaciones. Para los Órganos que integran el Presupuesto General de la Nación corresponde al código asignado en SIIF-Nación y para los demás Órganos del Sector Público corresponde al código CHIP. 3-. Unidad Ejecutora: Código y nombre de la(s) dependencia(s) que realiza(n) actividades específicas señaladas por la Ley dentro de la Entidad, y se encuentran identificadas en el anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del Sector Público. 4-. Regional: Código y nombre de las regionales, de acuerdo con las necesidades establecidas por el Órgano. 5-. Vigencia: Año para el cual rige el presupuesto. A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL 6-. Identificación Presupuestal: Código tomado del clasificador de gasto contenido en los formularios de la categoría presupuestal de la plataforma CHIP. En su nivel de mayor agregación contiene, entre otros, los conceptos de: Funcionamiento, Deuda, Inversión y Operación Comercial. 7-. Descripción: Nombre de cada uno de los rubros del Presupuesto de Gastos asociado a la identificación presupuestal. 8-. Recurso: Agrupación de los ingresos para determinar la fuente de financiación de los gastos. Se deberán abrir igual número de hojas como agrupaciones de recursos y finalidades existan para un mismo concepto de gasto. 9-. Finalidad: Clasificación de la finalidad económica de los gastos. En esta sección y lugar se deberá insertar tantas filas como fuentes de financiación que tenga el gasto. B.- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas: 180
1-. Fecha: Indica el día y el mes en que se produce la operación que se registra. 2-. Operación: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la integran Número, Clase, Signo y Valor- identifica el evento de gestión que se está registrando. 2.1-. Subcolumna (3) - Número: Identifica el número secuencial correspondiente a la clase de transacción que se registra. 2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operación que origina el registro indicando la columna o subcolumna que la operación afecta. 2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Describe el signo: uno si es positivo o dos si es negativo la operación que se realiza. 2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transacción que se registra. 3-. Documento Soporte: Esta columna se divide en dos subcolumnas: Tipo y Número. 3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Indica el documento soporte que autoriza la transacción. 3.2-. Subcolumna (8) - Número: Identifica el número del respectivo documento soporte que autoriza la transacción. 4-. Tercero (9): Código de identificación de la Entidad Pública con la que se está efectuando una operación. Para las demás Entidades corresponde al código con el que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional). 5-. Apropiación Vigente: A través de las seis subcolumnas que la integran, muestra el monto de la apropiación aprobada a la fecha y sus condicionamientos. 5.1-. Subcolumna (10) - Aumento: Incluye la Apropiación Inicial, las Adiciones, los Créditos y los Desaplazamientos de la Apropiación. 5.2-. Subcolumna (11) - Disminución: Incluye las Reducciones, los Contracréditos y los Aplazamientos de la Apropiación. 5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto de apropiación vigente, equivalente a la apropiación inicial, más las adiciones, menos las disminuciones (subcolumna 12 = subcolumnas 10 - 11). 5.4-. Subcolumna (13) - Condicionada: Monto de la apropiación que presenta restricciones para su afectación, con base en las leyendas: Previo concepto o distribución previo concepto; las que requieran autorización previa del CONFIS para comprometerse por corresponder a recursos del crédito autorizado o del perfeccionamiento del contrato de empréstito; y las aplazadas en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico, y para cuando sea del caso, 181
las instrucciones impartidas por el Confis regional o quien haga sus veces, de acuerdo con el Estatuto de Presupuesto que le aplique. 5.5-. Subcolumna (14) - Liberada: Monto de la apropiación liberada de las restricciones para su afectación. 5.6-. Subcolumna (15) - Apropiación disponible: Refleja el monto de apropiación susceptible de afectar, equivalente a la apropiación total vigente, menos los condicionamientos más las liberaciones (subcolumna 15 = subcolumnas 12 - 13 + 14). 6-. Certificados de Disponibilidad Presupuestal: Monto acumulado de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal expedidos a la fecha. Está compuesto por tres subcolumnas Constitución, Reversión y Total. 6.1-. Subcolumna (16) - Constitución: Monto de CDPs expedidos con cargo a las apropiaciones de la vigencia, o expedición de éstos con cargo al cupo de vigencia futura autorizada. 6.2-. Subcolumna (17) - Reversión: Monto de reversión de CDPs expedidos con cargo a las apropiaciones de la vigencia, o con cargo al cupo de vigencia futura autorizada. 6.3-. Subcolumna (18) - Total: Refleja el monto neto de CDPs expedidos equivalente a la expedición de CDPs, menos las reversiones de éstos (subcolumna 18 = subcolumnas 16 - 17). Diferenciando vigencia, de aquellos soportados con cargo al cupo de vigencia futura autorizada. 7-. Apropiación Vigente no Afectada (19): Es el resultado de restar al total de la apropiación disponible el total de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal expedidos (columna 19 = subcolumnas 15 - 18). 8-. Compromisos: Monto acumulado de los compromisos adquiridos a la fecha. Está compuesto por tres subcolumnas Constitución, Reversión y Total. 8.1-. Subcolumna (20) - Constitución: Monto de los compromisos constituidos de la vigencia, junto con los derivados de la utilización del cupo de la vigencia futura. 8.2-. Subcolumna (21) - Reversión: Monto de reversión de compromisos de la vigencia, junto con aquellos derivados de la utilización del cupo de la vigencia futura. 8.3-. Subcolumna (22) - Total: Refleja el monto de los compromisos constituídos (subcolumna 22 = subcolumnas 20 - 21). Diferenciando los de la vigencia, de los originados por la utilización del cupo de la vigencia futura. 9-. Certificados de Disponibilidad Presupuestal por Comprometer (23): Saldo equivalente al monto total de Certificados de Disponibilidad Presupuestal expedidos menos el total de compromisos adquiridos (columna 23 = subcolumnas 18 - 22). 182
10-. Obligaciones: Corresponde al valor acumulado del cumplimiento de los compromisos reconocidos con base en el recibo a satisfacción de los bienes, obras o servicios; así como los anticipos pactados, los impuestos, sentencias o conciliaciones. Compuesta por tres subcolumnas a saber: Contraídas, Reversión y Total. 10.1-. Subcolumna (24) - Contraídas: Monto de las obligaciones contraídas de la vigencia, y las derivadas de la utilización del cupo de vigencias futuras. 10.2-. Subcolumna (25) - Reversión: Monto de reversión de obligaciones contraídas de la vigencia, y las derivadas de la utilización del cupo de vigencias futuras. 10.3-. Subcolumna (26) - Total: Refleja el monto de las obligaciones contraídas, equivalente a las obligaciones contraídas, menos las reversiones efectuadas. 11-. Compromisos por obligar (27): Saldo equivalente al total de compromisos adquiridos menos el total de obligaciones causadas (columna 27 = subcolumnas 22 26). 12-. Pagos: Monto acumulado de los pagos realizados a la fecha, previa autorización impartida por el ordenador del gasto. Compuesta por tres subcolumnas a saber: Ejecución, Reversión y Total. 12.1-. Subcolumna (28) - Ejecución: Monto de pagos efectuados de la vigencia, junto con aquellos realizados con cargo soportada en la utilización del cupo de la vigencia futura. 12.2-. Subcolumna (29) - Reversión: Monto de reversiones de pagos de la vigencia, y los derivados de la utilización de la vigencia futura. 12.3-. Subcolumna (30) - Total: Refleja el monto de pagos efectuados, equivalente a los pagos ejecutados, menos las reversiones de los pagos (subcolumna 30 = subcolumnas 28 - 29). 13-. Obligaciones por Pagar (31): Corresponde a la diferencia entre el monto acumulado de las Obligaciones y el monto acumulado de los pagos realizados a la fecha (columna 31 = subcolumnas 26 - 30). 14-. Descripción (32): Esta columna tiene carácter opcional y posibilita una descripción concisa de la transacción que origina el registro. 3.
LIBRO DE REGISTRO DE VIGENCIAS FUTURAS
Se registran los cupos de vigencias futuras autorizados por el CONFIS o por quien este delegue (Orden Nacional), y cuando sea del caso, aquellas autorizaciones impartidas por la Asamblea o Concejo respectivo, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces (Orden Subnacional). 183
Este libro se diligenciará y llevará de acuerdo con las siguientes instrucciones: A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes: A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL 1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Vigencias Futuras". 2-. Sección o Código CHIP: Código y nombre del órgano al cual corresponden las apropiaciones. Para los Órganos que integran el Presupuesto General de la Nación corresponde al código asignado en SIIF-Nación y para los demás Órganos del Sector Público No Financiero corresponde al código CHIP. 3-. Vigencia: Año en el cual se autorizan los cupos de vigencias futuras. A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL 4-. Identificación presupuestal: Identificación numérica para cada autorización otorgada al máximo nivel de desagregación de Funcionamiento, Operación Comercial e Inversión. Esta identificación será la misma para todos los años que conforma la autorización de la vigencia futura. Para efectos del los registros relacionados con las reprogramaciones que pueden ser objeto, éstos deberán incorporarse en la misma hoja en que se registro la autorización inicial. 5-. Recurso: Identificación de la fuente de financiación del gasto. 6-. Finalidad: Código tomado de la tabla de gasto por finalidad económica contenido en los documentos soporte para la elaboración de los formularios de gasto de la categoría presupuestal de la plataforma CHIP. B.- COLUMNARIO: El libro está constituido por las siguientes columnas: 1-. Fecha: Indica el día, el mes y el año en que se produce la operación que se registra. 2-. Vigencia: Indica el año al cual le es autorizado un cupo de vigencia futura. Igualmente indica el tipo de autorización dada a dicha autorización. A saber: Ordinaria, Excepcional o De importancia estratégica. 3-. Operación: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la integran Número, Clase, Signo y Valor- identifica el objeto del registro. 3.1-. Subcolumna (6) - Número: Identifica el número secuencial correspondiente a la clase de transacción que se registra. 3.2-. Subcolumna (7) - Clase: Especifica en forma precisa la operación que origina el registro indicando la columna o subcolumna que la operación afecta. 184
3.3-. Subcolumna (8) - Signo: Identifica el signo positivo o negativo de la operación. 3.4-. Subcolumna (9) - Valor: Monto de la transacción que se registra. 4-. Documento Aprobación: Esta columna se divide en tres subcolumnas: Fecha, Tipo y Número. 4.1-. Subcolumna (10) – Fecha: Día/Mes/Año. 4.2-. Subcolumna (11) - Tipo: Tipo de documento expedido por el CONFIS o quien haya sido delegado (Orden nacional). Por el CONFIS territorial o el órgano que haga sus veces (Orden subnacional). 4.3-. Subcolumna (12) - Número: Identifica el número del respectivo documento en el cual se concedió la aprobación. 5-. Documento Autorización: Esta columna se divide en tres subcolumnas: Fecha, Tipo y Número. 5.1-. Subcolumna (13) – Fecha: Día/Mes/Año. 5.2-. Subcolumna (14) - Tipo: Tipo de documento (solo para el orden subnacional) Ordenanza ó Acuerdo. 5.3-. Subcolumna (15) - Número: Identifica el número de la respectiva Ordenanza u Acuerdo a través del cual se otorgó la autorización. 6-. Valor Autorizado: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la integran, muestra, para todos y cada uno de los años el monto de las autorizaciones inicialmente concedidas, junto con las reprogramaciones que en el transcurso del tiempo se hayan realizado. 6.1-. Subcolumna (16) - Inicial: Valor inicialmente autorizado para todos y cada uno de los años que conforman el cupo de vigencia futura. 6.2-. Subcolumna (17) - Nuevo valor autorizado: Corresponde a las reprogramaciones para todos y cada uno de los años del cupo inicialmente autorizado. 6.3-. Subcolumna (18) - Valor anterior autorizado: Corresponde al monto autorizado vigente, para todos y cada uno de los años, antes de la reprogramación. 6.4-. Subcolumna (19) - Total: Es una columna de resultado que muestra por año los valores vigentes que han sido autorizados junto con sus modificaciones (subcolumna 19 = subcolumnas 16 + 17 - 18). 7-. Compromisos: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la integran muestra el monto de los compromisos asumidos por año con cargo a los cupos autorizados, junto con aquellos que hayan sido objeto de reprogramación. Se precisa que los registros aquí consignados deben corresponder a los incorporados en el “LIBRO DE REGISTRO DE APROPIACIONES, COMPROMISOS, OBLIGACIONES Y PAGOS” de la vigencia en curso e identificados con las sigla “VF”. 185
7.1-. Subcolumna (20) - Inicial: Valor de los compromisos asumidos en todos y cada uno de los años con cargo al cupo autorizado inicialmente. 7.2-. Subcolumna (21) - Nuevo valor comprometido: Valor de los compromisos asumidos para todos y cada uno de los años con cargo al cupo total vigente autorizado (columna 19). 7.3-. Subcolumna (22) - Valor anterior comprometido: Corresponde a los compromisos adquiridos para todos y cada uno de los años con cargo al cupo vigente antes de la reprogramación. 7.4-. Subcolumna (23) - Total: Refleja el total de los compromisos en todos y cada uno de los años año asumidos con cargo a los cupos de vigencias futuras autorizados, incluyendo las modificaciones realizadas (subcolumna 23 = subcolumnas 20 + 21 - 22). 8-. Saldo por comprometer (24): Valor no comprometido en todos y cada uno de los años para cada una de las vigencias futuras. Corresponde a la diferencia existente entre el valor autorizado y el valor comprometido (columna 24 = subcolumnas 19 23). 9-. Descripción (25): En esta columna se describe el objeto del contrato del bien o servicio a recibir. 10-. Tercero (26) - Nit: Código de identificación de la Entidad Pública con la que se está efectuando una operación. Número de identificación (NIT) de la persona natural o jurídica con que se contrata. 11-. Tercero (27) - Razón Social: Razón social de la persona natural o jurídica con que se contrata. 4.
LIBRO DE REGISTRO DE RESERVAS PRESUPUESTALES
Este libro presenta las reservas constituidas con cargo al presupuesto de la vigencia anterior en los respectivos rubros del anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los Establecimientos Públicos, su ejecución y los saldos. Se diligenciará y llevará de acuerdo con las instrucciones que más adelante se presentan. Se precisa que las reservas presupuestales constituidas, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán. A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes: A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL 186
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Reservas Presupuestales". 2-. Sección o Código CHIP: Código y nombre del órgano al cual corresponden las apropiaciones. Para los Órganos que integran el Presupuesto General de la Nación corresponde al código asignado en SIIF-Nación y para los demás Órganos del Sector Público corresponde al código CHIP. 3-. Unidad Ejecutora: Código y nombre de la(s) dependencia(s) que realiza(n) actividades específicas señaladas por la Ley dentro de la Entidad, y se encuentran identificadas en el anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los Establecimientos Públicos. 4-. Regional: Código y nombre de las regionales, de acuerdo con las necesidades establecidas por el Órgano. 5-. Vigencia: Año al que pertenecen las reservas constituidas. A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL 6-. Identificación Presupuestal: Código de cada rubro presupuestal, conforme al anexo del Decreto de Liquidación del presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los Establecimientos Públicos, de la vigencia fiscal anterior. 7-. Descripción: Nombre de cada uno de los rubros del Presupuesto de Gastos del año fiscal al que corresponden las reservas constituidas, asociado a la identificación presupuestal. 8-. Recurso: Agrupación que permiten establecer las fuentes que financian un gasto. Se deberán abrir igual número de hojas como agrupaciones de recursos y finalidades existan para un mismo concepto de gasto que se reserva. 9-. Finalidad: Clasificación de la finalidad económica de los gastos. B.- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas: 1-. Fecha: Indica el día y el mes en que se produce la operación que se registra. 2-. Operación: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la integran Número, Clase, Signo y Valor- identifica el evento de gestión que se está registrando. 2.1-. Subcolumna (3) - Número: Identifica el número secuencial correspondiente a la clase de transacción que se registra. 2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operación que origina el registro indicando la columna o subcolumna que la operación afecta. 187
2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Indica el signo positivo o negativo de la operación. 2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transacción que se registra. 3-. Documento Soporte: Esta columna se divide en dos subcolumnas: Tipo y Número. 3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Indica el documento soporte que autoriza la transacción. 3.2-. Subcolumna (8) - Número: Identifica el número del respectivo documento soporte que autoriza la transacción. 4-. Tercero (9): Código de identificación de la Entidad Pública con la que se está efectuando una operación. Para las demás Entidades corresponde al código con el que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional). 5-. Reserva constituida: Monto actual de la reserva presupuestal constituida. Esta columna se compone de las subcolumnas Inicial, Cancelación y Total. 5.1-. Subcolumna (10) - Inicial: Monto de reserva presupuestal constituida. Estos registros mantienen los atributos de registro consignados en el libro de “Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos”. 5.2-. Subcolumna (11) - Cancelación: Registro de los valores anulados de las reservas presupuestales constituidas. 5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto neto de reservas presupuestales constituídas, equivalente a la constitución de reservas presupuestales, menos sus cancelaciones (subcolumna 12 = subcolumnas 10 - 11). Diferenciando las de la ejecución de la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de la vigencia futura. 6-. Obligaciones: Corresponde al valor acumulado del cumplimiento de los compromisos que respaldan la reserva, con base en el recibo a satisfacción de los bienes, obras o servicios. Está compuesta por las subcolumnas, Contraídas, Reversión y Total. Estos registros mantienen los atributos de registro consignados en el libro de “Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos”. 6.1-. Subcolumna (13) - Contraídas: Monto de obligaciones contraídas con cargo a la reserva constituida. 6.2-. Subcolumna (14) - Reversión: Registro de los valores reversados de las obligaciones contraídas. 6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto neto de obligaciones contraídas, equivalente a las obligaciones contraídas, menos las reversiones de las obligaciones contraídas (subcolumna 15 = subcolumnas 13 - 14). Diferenciando las de la 188
ejecución de la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de la vigencia futura. 7-. Reservas por Obligar (16): Saldo equivalente al total de las reservas constituidas menos el total de las reservas presupuestales que se han convertido en obligaciones (columna 16 = subcolumnas 12 - 15). Diferenciando las derivadas de la ejecución de la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de la vigencia futura. Este monto a 31 de diciembre fenece, de acuerdo con las normas legales. 8-. Pagos: Monto acumulado de los pagos realizados a la fecha, previa autorización impartida por el ordenador del gasto. Compuesta por tres subcolumnas a saber: Ejecución, Reversión y Total. 8.1-. Subcolumna (17) - Ejecución: Monto de los pagos realizados con cargo a las obligaciones contraídas de la reserva presupuestal. 8.2-. Subcolumna (18) - Reversión: Registro de los valores reversados de los pagos realizados de la reserva. 8.3-. Subcolumna (19) - Total: Refleja el monto neto de pagos efectuados, equivalente a los ejecutados, menos sus reversiones (subcolumna 19 = subcolumnas 17 - 18). Diferenciando los de la ejecución de la reserva en la vigencia, de los originados por la utilización del cupo de la vigencia futura. 9-. Obligaciones por Pagar (20): Es el resultado de restar del total de las obligaciones causadas el total de los pagos realizados a la fecha (columna 20 = subcolumnas 15 19). Diferenciando las derivadas de la ejecución de la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de la vigencia futura. 10-. Descripción (21): Esta columna tiene carácter opcional y posibilita una descripción concisa de la transacción que origina el registro. 5.
LIBRO DE REGISTRO DE CUENTAS POR PAGAR
Este libro presenta las cuentas por pagar constituidas con cargo al presupuesto de la vigencia anterior en los respectivos rubros del anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los Establecimientos Públicos su ejecución y los saldos. Se diligenciará y llevará de acuerdo con las instrucciones que más adelante se presentan. Se precisa que las cuentas por pagar constituidas, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán. A - ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes: A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL 189
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Cuentas por Pagar". 2-. Sección o Código CHIP: Código y nombre del órgano al cual corresponden las apropiaciones. Para los Órganos que integran el Presupuesto General de la Nación corresponde al código asignado en SIIF-Nación y para los demás Órganos del Sector Público corresponde al código CHIP. 3-. Unidad Ejecutora: Código y nombre de la(s) dependencia(s) que realiza(n) actividades específicas señaladas por la Ley dentro de la Entidad, y se encuentran identificadas en el anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los Establecimientos Públicos. 4-. Regional: Código y nombre de las regionales, de acuerdo con las necesidades establecidas por el Órgano. 5-. Vigencia: Año al que pertenecen las cuentas por pagar constituidas. A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL 6-. Identificación Presupuestal: Código de cada rubro presupuestal, conforme al anexo del Decreto de Liquidación del presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los Establecimientos Públicos, de la vigencia fiscal anterior. 7-. Descripción: Indica el nombre de cada uno de los rubros del gasto, conforme al anexo del Decreto de Liquidación del presupuesto del año fiscal a que corresponden las cuentas por pagar. 8-. Recurso: Agrupación que permiten establecer las fuentes que financian un gasto. Se deberán abrir igual número de hojas como agrupaciones de recursos y finalidades existan para un mismo concepto de gasto con cuentas por pagar constituidas. 9-. Finalidad: Clasificación de la finalidad económica de los gastos. B- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas: 1-. Fecha: Indica el día y el mes en que se produce la operación que se registra. 2-. Operación: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la integran Número, Clase, Signo y Valor- identifica el evento de gestión que se está registrando. 2.1-. Subcolumna (3) - Número: Identifica el número secuencial correspondiente a la clase de transacción que se registra. 2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operación que origina el registro, indicando la columna o subcolumna que la operación afecta. 190
2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Indica el signo positivo o negativo de la operación. 2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transacción que se registra. 3-. Documento Soporte: Esta columna se divide en dos subcolumnas: Tipo y Número. 3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Indica el documento soporte que autoriza la transacción. 3.2-. Subcolumna (8) - Número: Identifica el número del respectivo documento soporte que autoriza la transacción. 4-. Tercero (9): Código de identificación de la Entidad Pública con la que se está efectuando una operación. Para las demás Entidades corresponde al código con el que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional). 5-. Cuentas por Pagar Constituidas: Monto actual de las cuentas por pagar constituidas. Esta columna se compone de las subcolumnas Inicial, Cancelación y Total. 5.1-. Subcolumna (10) - Inicial: Monto de la cuenta por pagar constituida. Estos registros mantienen los atributos de registro consignados en el libro de “Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos”. 5.2-. Subcolumna (11) - Cancelación: Registro de los valores anulados de las cuentas por pagar constituidas. 5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto neto de las cuentas por pagar constituídas, equivalente a la constitución de cuentas por pagar, menos sus cancelaciones (subcolumna 12 = subcolumnas 10 - 11). Diferenciando las de la ejecución de las cuentas por pagar en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de la vigencia futura. 6-. Pagos: Monto acumulado de los pagos realizados a la fecha, previa autorización impartida por el ordenador del gasto. Compuesta por tres subcolumnas a saber: Ejecución, Reversión y Total. 6.1-. Subcolumna (13) - Ejecución: Monto de los pagos realizados con cargo a las obligaciones contraídas. 6.2-. Subcolumna (14) - Reversión: Registro de los valores reversados de los pagos realizados. 6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto neto de pagos efectuados, equivalente a los ejecutados, menos sus reversiones (subcolumna 15 = subcolumnas 13 - 14). Diferenciando los de la ejecución de las cuentas por pagar en la vigencia, de los originados por la utilización del cupo de la vigencia futura. 191
7-. Cuentas por Pagar pendientes (16): Es el resultado de restar al total de las Cuentas por Pagar constituidas el total de los pagos realizados a la fecha (columna 16 = subcolumnas 12 -15). Diferenciando las derivadas de la ejecución de las cuentas por pagar en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de la vigencia futura. 8-. Descripción (Concepto): Esta columna tiene carácter opcional y posibilita una descripción concisa de la transacción que origina el registro.
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