Fundamentos de la Dirección Estratégica Pública

F UNDAMENTOS DE LA D IRECCIÓN E STRATÉGICA P ÚBLICA ALFONSO YERGA COBOS

ESTUDIOS CELADEL

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Fundamentos de la Dirección Estratégica Pública Alfonso Yerga Cobos Estudios CELADEL

FUNDAMENTOS DE LA DIRECCIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA ALFONSO YERGA COBOS

El autor es funcionario de carrera de la Administración Local española.

También es profesor del Área de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad “Pablo de Olavide” de Sevilla. Ha desempeñado profesionalmente puestos de responsabilidad pública relacionados con la planificación estratégica y los gobiernos locales, entre ellos el de Director General de Administración Local en la Junta de Andalucía.

En el marco de la centralidad que tiene el Estado en la sociedad actual - centralidad que se traduce en la extensión e importancia de los servicios que presta a la ciudadanía y en el volumen de los recursos presupuestarios y humanos dedicados a dicha provisión- el trabajo pone su atención en un componente clave para lograr efectividad y eficacia pública: la dirección estratégica pública.

El texto presenta y analiza los conceptos teóricos, los procesos y los instrumentos prácticos que permiten concretar la actitud proactiva que fundamenta la dirección estratégica en el sector público: anticipar y provocar el cambio para generar valor y aumentar la legitimidad de las políticas públicas.

© CELADEL, 2013 Serie Estudios, Nº 3, Marzo de 2013 Córdoba, Argentina www.celadel.org 1

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INTRODUCCIÓN Si ponemos en la perspectiva de los últimos cien años los temas que tienen que ver con lo público podríamos dibujar un mapa con diferentes realidades –desde el actual ciclo de crisis económica que viven muchas economías y que afecta al peso de sus Administraciones públicas en el gasto nacional hasta el papel que han venido jugando esas organizaciones en los procesos de desarrollo humano, pasando por la diversa teorización acerca de conceptos como buen gobierno o gestión pública- pero con un eje común: lo público ha ido adquiriendo una magnitud y un espacio simbólico impensables cuando comienza a desarrollarse el ciclo de democratización histórica en el siglo XIX. Esa centralidad, que va a ir ligada al crecimiento de los servicios que ofrece el Estado a la ciudadanía, se materializa en los recursos, tanto presupuestarios como humanos, dedicados a dicha provisión. Con desigual intensidad – mientras en unos países se consolidaba, caso del Norte de Europa, en otros se sigue estando pendiente de un mínimo de institucionalización que evite Estados fallidos- el servicio público adquiere una dimensión –manifestada a través del número de operaciones que evidencian la transacción entre el proveedor público y la ciudadanía receptora- que remite a la complejidad organizativa –entendiendo por tal formas institucionales bajo las que se presta el servicio, especialización profesional requerida, tipología de organización interna, fórmulas de financiación de los servicios que se ofertan, relaciones intergubernamentales, etc.-.

Como un elemento vertebral de esa complejidad surge la importancia de la estrategia a seguir, con una clara mezcla entre política –en el sentido de las políticas públicas que se despliegan para atender a las necesidades de la ciudadanía e impulsar el desarrollo social de la comunidad de que se trate y técnica gerencial.

Una mirada a las reflexiones de los primeros teóricos de la moderna Administración pública, en el tránsito del siglo XIX al XX, nos revelaría una incipiente preocupación por la manera en que debía conducirse la provisión de servicios públicos; algo que, con el tiempo, iría adquiriendo una trascendencia que se ligaría a la transformación del Estado –caso de las diversas propuestas que ampara la expresión “nueva gestión pública"- y que en el momento presente está naturalmente instalada en la teoría de la Ciencia de la Administración, por un lado, y en el lenguaje cotidiano de los servidores públicos, por otro.

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Cómo ser más efectivos y eficientes se ha convertido en un lema y en un objetivo, no por más reiterados conseguidos, que remite al ciclo de operaciones que va desde el diseño de una política pública hasta su evaluación y, en su caso, retroalimentación. Y en ese recorrido hemos vivido la sistematización de conceptos que tratan de precisar esa eficacia y esa eficiencia, o sus respectivas ausencias. Es el caso de la dirección estratégica pública, que debe asumir ese cambio histórico de pasar del discurso de “así lo deberíamos hacer” a la actitud de “así lo vamos a hacer”. Esa es la intención de las páginas que siguen, la de argumentar afirmaciones básicas en torno a la importancia de la dirección estratégica en el ámbito de lo público, su orientación y los instrumentos para materializarla.

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¿DE QUÉ TRATA LA DIRECCIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA? Conceptos como “prospectiva”, “matrices para el análisis interno y externo”, “red de actores sociales”, “indicadores de impacto”, “cuadro de mando” y muchos otros han llegado a formar parte del día a día de la vida de las organizaciones públicas. En no pocos casos más en el discurso que en la acción; pero, de uno u otro modo, como elementos que se relacionan con lo que la dirección de una organización pública debe manejar como lenguaje.

Es difícil sustraerse al proceso evolutivo que han vivido todas las organizaciones en general, tanto por la historia universal de la gestión como por los sucesivos contextos socioeconómicos recorridos. Nadie discutiría que la importancia adquirida por las tecnologías de la información y de la comunicación tiene que ver con nuevas formas de relacionarse personal y profesionalmente; como nadie pondría en cuestión que procesos sociodemográficos han ido cambiando la relación de la mujer con el mercado de trabajo o que la mundialización de la economía ha ido mutando el papel del Estado nación. Y lo más importante es que esos procesos han generado, a su vez, una serie de consecuencias que pueden sintetizarse en la palabra “cambio”. Algo de lo que no se han librado las organizaciones públicas y que les ha obligado a acompasar su ritmo al de la sociedad que está viviendo, y retroalimentando, nuevas mutaciones.

Desde la década de los setenta del siglo pasado, la producción de servicios públicos por parte del Estado está afectada por su sostenibilidad financiera, argumentándose que tal cosa ocurre por el número creciente de personas que dependen de él. Al respecto se apuntan las respuestas más diversas: el envejecimiento de la población, los desafíos de la globalización vía un capitalismo financiero que sobrepasa el poder de los Estados nación, el escaso rendimiento de los mercados de trabajo, donde aumentan el desempleo y la exclusión, etc. Lo evidente es que la naturaleza del sector público radica en la producción de bienestar y, por esa vía, legitimación de un sistema democrático al generar valor público, por lo que se reclama una permanente adaptación o un comportamiento diferente por parte del Estado a desafíos presentes y cambiantes. Frente a una visión jerárquica y unidireccional que hace depender el desempeño de las organizaciones públicas del nivel de gobierno que las crea, se ha ido abriendo al general reconocimiento la idea de lo relacional como mejor explicación del contexto en el que se mueven y que llega a determinar sus actuaciones en un comportamiento de interrelaciones entre el entorno, con sus actores y tendencias, y la propia organización pública (Ver figura 1).

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FACTORES SOCIALES Crecimiento de la población Grado de formación Valores sociales vigentes …

FACTORES TECNOLÓGICOS Potencial de innovación Sistema de patentes Política tecnológica Métodos de producción y gestión …

FACTORES ECONÓMICOS

ORGANIZACIÓN PÚBLICA

Crecimiento de la economía Nivel de empleo Política monetaria y fiscal Mercado de capitales …

FACTORES POLÍTICOS Sistema de partidos Acción sindical Estabilidad política Convenios supranacionales …

Figura 1: El entorno de una organización pública.

La manera en que las organizaciones públicas han afrontado el desafío sistémico que supone su entorno, mediato e inmediato, va desde posiciones que buscan la mayor eficiencia dentro de los procesos existentes hasta la apuesta por planteamientos estratégicos que conllevan iniciativas de cambio y mejora. Sea de un modo u otro, la evidencia nos muestra cómo en el ámbito de lo público se ha instalado una cultura que refleja que las actitudes pasivas –no hacer nada ante los procesos de cambio- tiene más costes que beneficios. Y esta sencilla idea –intentar anticiparse, intentar facilitar el cambio- está en la base de la importancia de la estrategia. Apostar por actitudes proactivas –es decir, provocar el cambio para generar valor y mejorar la legitimidad- requiere más que buena intención ya que obliga a comunicar un relato – ¿cuál es el horizonte que quiero alcanzar?-, a disponer de instrumentos de análisis -¿qué herramientas emplearé para estimar los posibles escenarios? o ¿con qué actores contaré para ello?- y, sobre todo, a poner en marcha un plan de acción -¿cuál será mi calendario de cambio? o ¿cuáles serán los hitos que darán cuenta de mis avances?-. Para que tal apuesta sea posible se requiere asumir un compromiso –querer hacer bien las cosas en un entorno cambiante- que debe traducirse en lo siguiente: Tener una visión global de los procesos sociales –aunque institucionalmente sea reducido el ámbito de actuación de nuestra organización pública- porque son diversos y complejos los factores a considerar –de orden demográfico, sociológico, tecnológico, económico, etc.-.

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Trabajar con variables, sean cuantificables o no, porque tratar de cambiar la realidad nos obliga a descomponerla, por un lado, y traducirla, en la medida de lo posible, en magnitudes medibles o estimables.

Establecer relaciones entre los diferentes elementos en que hemos desagregado la realidad ya que interactúan y funcionan de manera dinámica.

Explicar el futuro como una construcción que se está realizando a partir del presente, por lo que nuestras decisiones actuales determinan nuestros escenarios futuros.

Utilizar metodologías, más o menos complejas, que nos ayuden a minimizar incertidumbres, a definir interrelaciones, a establecer escenarios, y que aporten racionalidad, aunque sea limitada, a nuestro relato.

La explicación a ese compromiso, personal y organizativo, viene dada, una vez más, por la evidencia en la dirección de organizaciones públicas: para tomar decisiones se necesita escrutar el entorno, planificar, asignar recursos, coordinar operaciones,... Lo cual no afirma que tengamos una estrategia, pero probablemente si no la tenemos más nos alejaremos del éxito, entendiendo por tal la creación de valor público, es decir satisfacción de los usuarios finales por el servicio o bien recibidos y respaldo a la legitimidad del sistema político que lo propicia. Con esa premisa, un mapa conceptual que sintetice todo lo anterior y que sirva como punto de partida a lo que vamos a tratar, sería el siguiente (Ver figura 2):

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Fortalezas y debilidades

• Metas • Líneas estratégicas • Proyectos • Recursos

Análisis estratégico

Objetivos iniciales

Plan de acción Oportunidades y amenazas del entorno global e inmediato

Seguimiento

Implantación

Figura 2: El proceso estratégico.

Procedamos, pues, a explicarlo antes incluso de definir qué entendemos por estrategia. Cuando hablamos de análisis estratégico nos estamos refiriendo a identificar la posición estratégica de las organizaciones en función de su entorno, recursos, competencias y expectativas e influencias de los grupos de interés. Pretendemos así obtener una imagen de cuáles son los condicionantes del estado presente y futuro de la organización y cuál es su capacidad de respuesta, en términos del conjunto de habilidades, en el desarrollo de su actividad. El análisis estratégico debería guiar la actuación de los responsables públicos en un ciclo de tiempo, coincidente al menos con el mandato institucional, fijando unos objetivos de logro social según los principios y valores que les orienten (habitualmente aquellos que propiciaron la obtención del respaldo ciudadano para gobernar).

Con esa finalidad, el diagnóstico interno de la organización pública debe poner de relieve sus fortalezas y debilidades por medio de herramientas de autoanálisis y comparación. Y, por su parte, el diagnóstico externo, que facilita la identificación de amenazas y oportunidades del medio y los problemas a afrontar, analiza el entorno general - es decir, las contingencias políticas, económicas, sociales y tecnológicas- a fin de observar las tendencias y ponderar su incidencia, lo que facilita información necesaria para construir posibles escenarios.

Ambas vertientes del análisis permitirán construir una matriz –sea DAFO o cualquier otra de similar propósito- que ponga de relieve las prioridades de 7

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la organización a fin de mejorar la toma de decisiones sobre la misión que tiene asignada al reducir, con la información proporcionada, la incertidumbre. El sentido último del análisis estratégico es permitir que los responsables públicos puedan concretar sus pretensiones para el mandato institucional en unos objetivos que les sirvan de guía para el despliegue de sus actuaciones. Pero detrás de esa afirmación puede haber todo un proceso de participación y/o presión en que expectativas sociales, intereses grupales, posiciones partidarias, posibilidades presupuestarias,… van a terminar dando forma a lo que el responsable público cree que operativa y administrativamente es posible formular y poner en marcha. De ahí que, atendiendo a ese proceso, el responsable público despliega una serie de estrategias: unas genéricas (que pretenden satisfacer las expectativas de los usuarios y generar mayor bienestar social, normalmente consolidando o dando continuidad a programas e iniciativas que ya cuentan con historia en la relación entre organización pública y ciudadanía) y otras de crecimiento e innovación (intentando crear nuevas capacidades para la atención ciudadana o desarrollando nuevos servicios al añadir características o funciones; extender el número de ellos; desarrollar otros nuevos apoyándose en el desarrollo de otros conocimientos y tecnologías; dirigirse a nuevos segmentos de la población; centralizar o fusionar servicios con el propósito de lograr economías de escala o reducir gastos operativos).

En la formulación, implantación y control de la estrategia no hay reglas universales ni recetario alguno que permitan garantizar el éxito. Debemos considerar la estrategia como una orientación global hacia el largo plazo (siendo realistas, lo habitual será el contexto del ciclo electoral pero, si entráramos en el análisis de casos nos encontraríamos con horizontes que llegan a ser generacionales), con la que estamos decidiendo qué hacer, lo que implica identificar las oportunidades y sus riesgos, determinar los recursos disponibles, concretar los valores y aspiraciones políticas y reconocer nuestra responsabilidad con la ciudadanía y nuestros usuarios. Tal cosa nos obliga a describir los principales componentes (alcance, recursos, competencias distintivas, ventajas competitivas que promuevan y sinergias), especificar cómo conducen a los objetivos y concretar los procesos, con sus correspondientes recursos, que los faciliten. Es lo que le da la apariencia técnica, en el sentido de la terminología gerencial, al proceso de elaboración estratégica y que debe concretarse en su conveniencia (valoración del grado en que la estrategia propuesta se adecua a la situación identificada en el análisis estratégico y cómo esta sostendrá o mejorará la posición de la organización), factibilidad (posibilidad de logro en términos de recursos) y aceptabilidad (criterio asociado a las expectativas de la ciudadanía y los

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diferentes intereses grupales). Tal apariencia técnica (Ver figura 3) es la antesala de las actuaciones que materializan todo lo formulado y consensuado hasta el momento, y que toman forma en un plan de acción en el que se plasma qué se va a hacer, en qué momento se va a realizar, quién lo va a hacer y con qué recursos se procederá para conseguir los objetivos.

En consecuencia, toda acción debe responder a un objetivo, estar bien formulada –en el qué y en el cómo hacerla- y ligada a alguien que la debe ejecutar. Y como toda acción puede afectar al diseño organizativo y a la planificación de recursos, se deben arbitrar los procesos a través de los cuales se mida el avance, porque su control está ligado a la efectiva consecución de los objetivos.

De ahí que el seguimiento de las acciones sea la forma en la que monitorizamos y controlamos la estrategia iniciada, y el procedimiento a través del cual podemos determinar posibles desviaciones, lo que, a su vez, nos obliga a diseñar la forma de detectar con la máxima anticipación la posibilidad de tal desviación y cómo actuar de manera preventiva. Se trata de asegurar que todas las ideas y compromisos que se reflejaron en nuestro proceso estratégico se materialicen; para ello, recurrimos a un sistema de seguimiento con herramientas como las que se agrupan en torno al concepto sistemas de control interno - la identificación de centros de costes, por ejemplo-, los indicadores de medición de los resultados, la evaluación del impacto de los mismos, el diseño de sistemas de información específicos, etc.

De manera general, puede decirse que la estrategia que se adopte en los servicios públicos será exitosa si simultáneamente se orienta a la respuesta a necesidades particulares, se apoya en las acciones correspondientes y se logra la armonía entre las funciones, procesos y subsistemas implicados.

Cualquiera de ellas requiere planes, presupuestos y sistemas de dirección, de una cultura organizativa orientada al trinomio objetivos-resultadosimpactos, y de una dirección de personas que sea positiva.

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Objetivo central

Línea estratégica 1

Línea estratégica 2

Línea estratégica …n

Programa 1 Programa …j

Programa 2 Programa …j

Programa …n Programa …j

Medida 1 Medida …j

Medida 2 Medida …j

Medida …n Medida …j

RECURSOS

CALENDARIO

RESPONSABLE Proyectos

Proyectos

Proyectos

Figura 3: Formalización de la estrategia en un plan de acción.

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¿A QUÉ LLAMAMOS ESTRATEGIA? Pocas palabras han tenido una más rápida difusión por la literatura y el lenguaje de la gestión que el vocablo estrategia y su uso para asociarlo a términos como dirección, planificación u organización. Este término acuñado e inicialmente usado para el arte de la guerra se abrió paso progresivamente en el campo de la administración de organizaciones hasta devenir en una forma de entender la dirección y una metodología de análisis y planificación de las acciones a desarrollar. La estrategia remite a preguntas básicas -¿qué tipo de organización somos?, ¿qué hacemos?, ¿qué tipo de organización queremos ser?,…- que prologan la formulación de un plan de acción que, en una situación ideal, estaría ligado, casi de manera natural, a la cultura de la organización, sus modos de hacer y los perfiles de sus recursos humanos.

La estrategia configura una estructura de cuatro partes en la que, primero, están los objetivos a alcanzar; en segundo lugar están las iniciativas para la obtención de aquéllos y que señalan los caminos en los que los recursos serán utilizados; en tercer lugar, las formas en que los recursos son realmente usados, y, por último, en cuarto lugar, están los recursos como tales, los medios a nuestra disposición. De ahí que definamos la estrategia como el modelo que integra los principales objetivos, políticas y sucesión de acciones de una organización en un todo coherente. Lo cual implica, en todo caso, un compromiso con el pensamiento estratégico, por un lado, y con la acción, por otro: es decir, allí donde su utilidad no se ve, bien por las características de los liderazgos personales y/o por las buropatologías que pueden caracterizar a una organización pública, el elemento sustancial de la estrategia –una acción coherente con las líneas estratégicas- estará ausente.

De ahí que tal compromiso comporte una permanente movilización, tanto personal como organizativa. En ese sentido, hay que señalar cómo muchas estrategias –formalizadas o no en documentos de guía para la organizacióntienen un anclaje en el pasado: comportamientos que tuvieron éxito en períodos pretéritos son considerados con frecuencia la receta mágica para resolver los problemas del futuro, algo que la realidad se encarga de invalidar. Esta situación afecta de manera singular a las organizaciones públicas en las que la evolución entre pasado, presente y futuro tiende a ser imperceptible y donde los miembros de la organización internalizan comportamientos que han sido recompensados y reforzados en el pasado y que actúan como fundamentos para la planificación del futuro.

La voluntad de hacer las cosas bien conlleva el desafío de cómo ubicar la estrategia –para ser precisos, el proceso estratégico- en la vida de las

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organizaciones públicas y cómo la inscribimos en la actividad directiva de la misma. Un balance de la variedad de instrumentos de planificación con que conviven las organizaciones (Ver cuadro 1) obliga a buscar un elemento diferenciador para la estrategia. Y sin duda, ese elemento es el análisis de escenarios, porque la estrategia exige a una organización precisar lo que quiere ser y hacer en el medio y largo plazo, lo cual le obliga a interrogarse acerca de esos hitos. Desde un punto de vista académico, los escenarios son instrumentos para ordenar las percepciones acerca de los entornos futuros alternativos que pueden afectar a una organización. O expresado en términos más vulgares, los escenarios son una herramienta para ayudarnos a mirar con perspectiva en un mundo de gran incertidumbre: ¿qué puede ocurrir en tal momento con tal tema?, ¿cómo evolucionará tal asunto?, ¿cómo se comportarán tales actores?,... son preguntas que nos obligan a imaginar – más correctamente, a estimar- posibles escenarios. Estos no son predicciones del porvenir, sino instrumentos que ofrecen historias consistentes sobre posibles futuros.

Cuadro 1. Tipos de planes Según los aspectos que desarrollen y cuáles sean sus objetivos, la proliferación de tipos de planificación es evidente llegando a solaparse las denominaciones de los mismos. Una ordenación tipológica puede ser la siguiente: 1. Planes estratégicos: su ámbito de aplicación es el conjunto de la organización y su función consiste en regir la obtención, uso y disposición de los medios necesarios para alcanzar los objetivos generales de la misma. En términos de calendario, se enfocan al medio o largo plazo.

2. Planes tácticos: están referidos al desarrollo de una estrategia en un periodo de tiempo determinado, siempre inferior al de los planes estratégicos.

3. Planes funcionales: son aquellos que se elaboran en las áreas responsables de las funciones más importantes de la organización (por ejemplo, en el área de gestión de recursos humanos).

4. Planes operativos: se trata de planes referidos a actuaciones muy concretas para desarrollar operaciones específicas.

Pero también son instrumentos de planificación los siguientes: 5. Programas: son planes que determinan cuál es la secuencia de acciones que se van a emprender para satisfacer un objetivo concreto.

6. Proyectos: se realizan para actividades complejas que tienen un fin en sí mismas y afectan a diversas áreas funcionales de la organización.

7. Presupuestos: se trata de planes referidos a la definición de los recursos económicos y financieros en un período y modo en que aquellos son asignados.

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Fundamentos de la Dirección Estratégica Pública Alfonso Yerga Cobos Estudios CELADEL Y si a todos ellos les aplicamos un criterio de calendarización, es decir de plazos, podríamos distinguirlos del siguiente modo: • Los planes a largo plazo, que son aquellos en los que se ha señalado que el objetivo se alcanzará más allá de los tres años (ejemplo, plan estratégico).

• Los planes a medio plazo, que son aquellos en los que el objetivo señalado se alcanzará entre uno y tres años (ejemplo, plan táctico).

• Los planes a corto plazo, que son aquellos en los que se ha marcado un objetivo que deberá cumplirse como máximo en un año (ejemplo, plan operativo).

El diseño de escenarios se basa en los siguientes elementos caracterizadores: Orientación hacia el largo plazo: muchas actuaciones públicas apuntan al corto plazo porque deben responder a contingencias inmediatas, convirtiendo lo urgente en lo importante. Por el contrario, el diseño de escenarios obliga a esbozar una visión de futuro a largo plazo, considerando por tal un horizonte temporal que, en la teoría, suele sobrepasar los cinco años.

Análisis de diferentes variables: frente a la práctica de examinar una a una las incertidumbres –social, tecnológica, etc.- con las que convivimos con la idea de facilitar la cuantificación de sus impactos, el diseño de escenarios explora el impacto conjunto que producen sobre una realidad organizativa determinada atendiendo a que se desenvuelven simultáneamente en el tiempo.

Amplitud de su alcance temático: que se deduce de lo anterior, ya que debe cubrir una serie de ámbitos con un alcance relativamente amplio en los que opera la organización –entorno político, evolución demográfica,…- y que requieren de enfoques en los que se compartan bases de conocimiento y habilidades variadas.

Método interactivo: el diseño de escenarios comporta la involucración activa y conjunta de diferentes tipos de expertos (académicos, políticos, actores sociales, etc.), con el fin de compartir los conocimientos y experiencias que poseen para facilitar el contraste de ideas y el abordaje de la complejidad de los temas a considerar.

Creación de redes: con frecuencia, el diseño de escenarios consigue institucionalizarse, especialmente en el ámbito de las políticas públicas consolidadas, con lo cual se crean redes y canales de comunicación entre los diferentes actores participantes con el objetivo de mantener el proceso de previsión a lo largo del tiempo, evitando que sea el fruto de un esfuerzo puntual y aislado.

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Generación de consenso: trata de alcanzar convergencia en los puntos de vista y acuerdos sobre los escenarios, lo cual no supone la aniquilación de las opiniones divergentes, sino su integración en los futuros escenificados.

Si bien los beneficios del diseño de escenarios son evidentes – crea opciones donde el futuro es confuso, estructura el volumen de datos existentes en un número limitado de ámbitos temáticos, facilita la expresión de diferentes visiones sobre el porvenir, asegura que la organización esté alineada con su entorno, genera mecanismos de alerta,...- hay que reconocer las limitaciones del mismo: no proporciona un rápido arreglo a los problemas inmediatos cuando la urgencia marca las agendas políticas, ya que busca la resolución de situaciones a largo plazo; no puede lograr consensos entre diversos actores o visiones cuando hay profundos desacuerdos entre las partes; no resulta apropiado para obtener respuestas precisas y cuantitativas, por la propia naturaleza de lo incierto; tiene serias dificultades para anticipar el comportamiento que observarán los diversos actores cuando un escenario se desenvuelva de manera efectiva, etc. Pero, aceptando esas limitaciones, mediante su focalización en los principales motores del cambio y la simplificación deliberada de los resultados, los escenarios otorgan a los actores una visión sobre las fuerzas que contribuirán a configurar y construir el futuro.

Sintetizando, definimos el diseño de escenarios como un proceso sistemático para esbozar el futuro a largo plazo de una organización mediante la realización de un ejercicio de reflexión estratégica con un grupo de expertos1. La creciente complejidad de la sociedad contemporánea ha propiciado el interés hacia los estudios sobre el futuro, estimulando la exploración de nuevas herramientas y métodos que ofrezcan respuestas a las dispares necesidades de los analistas a la hora de formular previsiones.

Concretamente, desde mediados del siglo XX comenzó a desarrollarse el estudio del futuro, situándose en primer lugar el énfasis en el ámbito tecnológico, posteriormente en la previsión sociológica para, finalmente, situarse en la previsión global, es decir en la integración de las diferentes tendencias –sociedad, economía, tecnología, valores, …- de manera transversal, dándose lugar a la aparición del término prospectiva y a la generalización de su uso con la finalidad de reducir la incertidumbre generada por el entorno socioeconómico y, a la vez, poder movilizar las energías personales y grupales que se aglutinan cuando se ponen en marcha grandes iniciativas. Pero uno de los principales problemas con que nos Quiero subrayar que utilizo la expresión “experto” en sentido amplio, no referido exclusivamente al ámbito académico o profesional, por lo que, por ejemplo, una asociación vecinal puede, perfectamente, ser considerada como experta en un proceso estratégico.

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topamos cuando manejamos estudios del futuro es que carecen de una terminología universalmente aceptada. Ante estas carencias, se suelen establecer cuatro tipos básicos de situaciones de partida que pueden darse a la hora de abordar un ejercicio de previsión de escenarios (Ver figura 4).

Situación de certeza: se produce cuando poseemos información acerca de los acontecimientos que tendrán lugar en el futuro con un nivel de confianza absoluta o casi absoluta. Los juicios emitidos en estas situaciones se denominan predicciones, que constituyen afirmaciones de carácter absoluto que describen cómo será el futuro. Las situaciones de certeza a la hora de prever el futuro son propias de la física, por ejemplo.

Situación de riesgo: se materializa cuando disponemos de información sobre los acontecimientos de futuro con una apreciación probabilística sobre su ocurrencia, pero con un nivel de confianza relativamente alto. Los juicios emitidos en estas situaciones se denominan previsiones. Un ejemplo de situación de riesgo corresponde a las previsiones que realizan los economistas sobre el comportamiento a corto plazo del desempleo laboral, por ejemplo.

Situación de incertidumbre: tiene lugar cuando conocemos los acontecimientos que pueden producirse en cada alternativa de decisión, pero desconocemos su probabilidad de ocurrencia. Los juicios emitidos en esta situación se denominan pronósticos. Un ejemplo de ello puede ser la formulación de los posibles impactos socioeconómicos de nuevas tecnologías.

Situación de ignorancia: ocurre cuando se desconocen los acontecimientos que pueden producirse en un determinado horizonte temporal debido a que el nivel de fiabilidad de la información utilizada es bajo o a que los acontecimientos no pueden ser definidos con precisión. Los juicios emitidos en estas situaciones se denominan anticipaciones. Las situaciones de ignorancia suelen producirse cuando se aborda el futuro de fenómenos muy complejos a medio y largo plazo, como es el caso de los comportamientos socioculturales.

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Situación de certeza

Acontecimientos conocidos con fiabilidad absoluta de ocurrencia

Situación de riesgo

Acontecimientos conocidos con probabilidad de ocurrencia también conocida

Previsiones

Situación de incertidumbre

Acontecimientos conocidos con probabilidad de ocurrencia desconocida

Pronósticos

Situación de ignorancia

Acontecimientos desconocidos

Anticipaciones

Predicciones

Figura 4: Situaciones de partida para prever el futuro.

Tales situaciones van a determinar tipo de herramientas que vayamos a utilizar para cualquier ejercicio de previsión. En términos generales, la elección de un método de previsión2 depende de un gran número de factores: el objetivo de la misma, el contexto en el que se va a desarrollar, las variables objeto de la previsión, la existencia y fiabilidad de los datos de partida, el grado de exactitud deseado, el horizonte temporal, la complejidad de la técnica, el coste de su realización, el tiempo disponible para el análisis o los recursos accesibles para su realización. La consideración de todos estos factores resulta siempre aconsejable para elegir el método de previsión, pero también puede resultar excesivamente laborioso. De manera simplificada, a fin elegir el método de previsión más adecuado a nuestras necesidades, conviene tener en cuenta: Que el coste de la previsión es función, fundamentalmente, de la exactitud y de su alcance. Cuanto más exacto es el método, más costoso en términos económicos resulta y más sofisticado suele ser; sin embargo, proporciona mayor fiabilidad en sus resultados, lo que conduce a decisiones más adecuadas y menos gravosas para la organización de que se trate.

La variedad de herramientas a utilizar en un proceso estratégico –y las correspondientes tomas de decisiones que comporta- es amplia (matrices de impacto cruzado, método DELPHI, árboles decisionales, mapas mentales, análisis morfológico, simulaciones,…) en función del objetivo buscado (definir un problema, comunicar, describir un contexto, identificar actores e influencias,...) y de la etapa del mismo en que nos encontremos.

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Que, como regla general, deberá escogerse el método que mayor productividad obtenga de los datos existentes. En otras palabras, es preferible uno de aceptable exactitud para un caso concreto que otro más complejo que exija una información no disponible o muy costosa de obtener.

En general, no existen métodos exclusivos para determinados problemas previsionales ni cabe confiar en que mejorará nuestro análisis estratégico porque utilicemos una técnica más complicada o sofisticada. Así, puede darse el caso de que una técnica de previsión sea desestimada inicialmente porque su coste sea aparentemente elevado y, sin embargo, un análisis de la rentabilidad de la misma podría llevar a su aceptación si tuviéramos en cuenta, por ejemplo, los diferentes problemas de previsión que nos permitiría abordar, la consiguiente frecuencia de utilización que podríamos hacer de él e, incluso, su aportación a la mejora del proceso de toma de decisiones que lleva a cabo la organización pública.

Pero, junto a la necesidad de relativizar el método de previsión a emplear, hay que contemplar que la dirección estratégica requiere de otros elementos para su despliegue, destacando prioritariamente la actitud estratégica. Esta supone una disposición de cambio ante la gestión pública para posibilitar la rápida adaptación de la Administración a un entorno cada vez más turbulento, enfatizando que el centro de atención de la dirección debe desplazarse desde el ámbito interno y su eficiencia hasta la relación Administración-sociedad-eficacia. Implica, en consecuencia, compactar el concepto dirección estratégica en torno a dos elementos –el de los métodos, es decir el de las técnicas, y el de la actitud-. Si bien se subraya que el centro de la dirección estratégica es la eficacia, conviene matizar que, en el sector público, supone centrar la atención en lograr el cumplimiento de los objetivos estratégicos con eficiencia y eficacia ya que ambas variables no deben verse como excluyentes sino complementarias en la satisfacción de las necesidades del público objetivo a quien está dirigida la actividad de la misma. Lo cual implica, como elementos actitudinales, los siguientes: Adaptabilidad a la interacción de las fuerzas que juegan en el entorno. Ello implica asumir una actitud específica ante cada fenómeno que enfrenta la organización a fin de posibilitar el cumplimiento de las metas.

Implicación para lograr el convencimiento de todos los miembros de la organización en torno a que la efectividad del desempeño futuro de la misma depende del empleo adecuado de la estrategia y el rechazo de la pasividad ante el día a día y sus cambios.

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Proactividad para adelantarse a los fenómenos que pueden impactar en la organización –no dejándose sorprender por las contingencias con que el entorno interactúa con ella- con la flexibilidad que permite introducir cambios que fortalezcan la implementación y adaptación de las estrategias.

Integración de las variables intangibles (psicosociales, culturales,…) y las técnico-económicas que pueden influir tanto positiva como negativamente en el proceso estratégico.

Capacidad crítica para evitar la inercia y la rutina y buscar nuevas soluciones, lo cual implica no aplicar la dirección estratégica como si fuese un recetario.

En consecuencia, la estrategia se convierte en una herramienta de la dirección de organizaciones públicas desde el punto y hora en que asumimos que queremos alcanzar un determinado horizonte porque así cumplimos mejor –en términos de valor público- la misión que tenemos encomendada y para ello recurrimos, en primer lugar, a desplegar un proceso estratégico – es decir, a establecer unos objetivos, utilizar unas herramientas y provocar un proceso de participación- y, en segundo lugar, y sobre todo, a materializarlo en el plan de acción que se convertirá en nuestra guía de dirección.

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DIRECCIÓN ESTRATÉGICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS Si señalaba anteriormente que el elemento diferenciador de la estrategia es el análisis de escenarios, ahora toca subrayar que el ámbito natural de aplicación de la dirección estratégica pública es el de las políticas que despliegan el Gobierno y la Administración. Estas son intervenciones que afectan a las oportunidades vitales de la ciudadanía y a la mejora de su calidad de vida y de su bienestar personal, afectando, directa o indirectamente, tanto al individuo como al conjunto social. Decimos que las políticas públicas son generalmente de carácter redistributivo ya que comportan transferencias y equilibrios de recursos y capacidades entre unos ciudadanos y otros, por lo que tales decisiones y actuaciones remiten a una concepción de la política como acción: lo que de verdad se hace y no lo que se pretende hacer. En este planteamiento hay tres cuestiones básicas: ¿qué están haciendo las organizaciones públicas al respecto?, ¿por qué lo están haciendo? y ¿qué consecuencias tienen esas actuaciones? Así, cuando hablamos de política pública nos referimos a procesos, decisiones y resultados más los conflictos de intereses que se van a dar en cada momento del ciclo que va desde su origen hasta su implementación. De ahí que las políticas públicas reclaman de dirección estratégica al comportar cinco características: reflejar procesos estratégicos y puesta en práctica de decisiones; desplegarse en organizaciones públicas; afectar a varias entidades porque van a intercambiar recursos y a converger en las fases del proceso de elaboración; conllevar interrelaciones entre las organizaciones públicas y grupos organizados que representan intereses; implicar una voluntad de futuro vía recomendaciones y mejoras por venir.

Pero si técnicamente la estrategia, en general, está ligada al propósito de promover el cambio hacia un horizonte deseado, cuando nos referimos, en particular, a la dirección estratégica pública no puede separarse del compromiso de generación de valor público. Es decir, a su relación de servicio hacia la ciudadanía que es la que se deduce de las misiones que tienen asignadas las organizaciones públicas. De ahí que convenga recordar el fundamento político –en el sentido más amplio del término- de tal afirmación y que sirve de base para dar entidad a las políticas públicas y a su buena dirección. Se alude con frecuencia a una conferencia pronunciada por Thomas Marshall en la Universidad de Cambridge en 1949 como hito en la articulación del moderno concepto de ciudadanía y, en particular, el que atañe a su dimensión social. Existía en el pensador británico una preocupación por teorizar la evolución de la ciudadanía en las sociedades capitalistas como una marcha hacia la igualdad social, y distinguía tres

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ciclos históricos con sus correspondientes factores constitutivos: uno primero caracterizado por un factor “civil”, integrado por las capacidades de ejercicio de las libertades individuales fundamentales relativas a la vida y al desarrollo integral de las personas, de expresión y pensamiento, y a las más tangibles de propiedad, contractuales y de sometimiento a los tribunales de justicia. Otro segundo caracterizado por un factor “político”, compuesto por los recursos de participación en la organización política de la comunidad y que remiten a la capacidad de elección y a los mecanismos de representación democrática en la legitimación de la autoridad y el poder político y que dotan al individuo de su estatus político como ciudadano elector y elegible. Y uno tercero caracterizado por un factor “social” garantizador de las aspiraciones a una vida digna y al bienestar social de los individuos, con acceso al trabajo remunerado y a la previsión social en situaciones de riesgo, configurando un estadio en el que se habrían conseguido unos estándares vitales básicos legitimados por el conjunto de la ciudadanía.

Esos tres ciclos del concepto moderno de ciudadanía correspondieron, según Marshall, a los diversos períodos de constitucionalización de los derechos civiles (siglo XVIII, con la superación de la organización estamental del Antiguo Régimen), políticos (siglo XIX, con la institucionalización del liberalismo democrático y la representación electoral), y sociales (siglo XX, con la consolidación de los Estados del Bienestar en las democracias industriales). A resultas de lo recorrido en el ámbito de las ideas y, sobre todo, en el de las instituciones, el Estado actual aparece como un conjunto de organizaciones proveedoras de políticas públicas dirigidas a la mejora de las condiciones de vida, a facilitar la integración de grupos sociales, nivelando, aunque no homogeneizando, sus recursos materiales. La igualdad de derechos ciudadanos, y en especial de aquellos que atañen directamente al bienestar básico de las personas, ha hecho soportables las desigualdades de riqueza generadas por el sistema económico y ha atenuado los conflictos sociales que intrínsecamente conlleva. De ahí que la relación entre dirección estratégica y políticas públicas se encuentre ligada a realidades específicas del sector público como son la gestión de conflictos - donde el Estado tiene la responsabilidad de facilitar la solución de las disputas y la negociación de intereses entre distintos grupos sociales- o los fallos del mercado - donde el Estado tiene la responsabilidad de afrontar problemas de sobreexplotación de bienes públicos, las externalidades negativas o las asimetrías en la información-.

En una definición ya clásica, Dye señalaba que “es política pública todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”. Esto comporta un conjunto de acciones, procesos, interacciones e intercambios entre actores 20

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gubernamentales, sociales o partidos políticos y no sólo el resultado de la decisión gubernamental. Por tanto, la acción pública no es sólo una asignación presupuestaria o un proceso legislativo, sino todos esos aspectos junto a otros: procedimiento administrativo, legislación, organización de la Administración, grupos de presión,… Es decir, las diferentes variables que pueden influir en el qué y el cómo de esa acción pública y que definen los diversos elementos constitutivos de una política pública: la solución de un problema social reconocido políticamente como público, la existencia de población-objetivo en el origen de un problema público, la toma de decisiones y el despliegue de actividades que adquieren forma de programa de intervención, el papel de los actores públicos como integrantes del sistema político-administrativo, etc.

De ahí que la dirección estratégica, en lo que a políticas públicas se refiere, se relaciona con los siguientes conceptos: Agenda de la organización pública: que se compone de una serie de temas en los que se materializa la acción pública. Y sugiere preguntas del siguiente tipo: ¿cómo y por qué un tema es abordado por las instituciones públicas?, ¿por qué otros temas no?, ¿por qué en unos países sí y en otros no?, ¿cuánto influye la presión de las organizaciones políticas y sociales o de los medios de comunicación?

Formulación de la política pública: que remite a la definición del problema y la propuesta de soluciones posibles y factibles; pero también debe contemplar la capacidad de los actores afectados para incidir en cómo se define el problema y qué soluciones se adoptan.

Adopción de decisiones: es el resultado final del proceso decisorio, y que guarda relación con preguntas del tipo ¿quién y cómo se toman las decisiones?, ¿los políticos o los funcionarios?, ¿qué criterios se escogen? (económicos: la alternativa menos costosa; éticos: según valores; partidarios: en función del rendimiento electoral, la popularidad o la proximidad electoral; técnicos: lo que recomienden las operaciones necesarias; etc.).

Implementación: es la aplicación o implantación de las políticas, y que enlaza con la pregunta ¿qué ocurre cuando la política se pone en marcha?

Los protagonistas son la Administración y otros actores participantes en la ejecución (empresas concesionarias, organizaciones no gubernamentales, vecinos movilizados en oposición a la decisión, etc.). Por tanto, no es simple ejecución administrativa ya que el conflicto de intereses reclama negociaciones y búsqueda de consensos.

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Evaluación: consiste en el análisis de resultados e impactos de la política pública, y guarda relación con preguntas tales como ¿qué tipo de consecuencias o efectos ha tenido la política?, ¿cómo estimar su éxito o su fracaso?, ¿pueden medirse los resultados y grado de cumplimiento de los objetivos?, ¿o los impactos, es decir las consecuencias esperadas o inesperadas?

El diseño de una política pública comporta la adopción de un amplio conjunto de decisiones que se enmarca en un proceso estratégico, es decir implica un proceso decisional y una voluntad de acción que puede consistir en hacer o no hacer, pero que en el caso de hacer remite a que queremos que la situación actual cambie hacia otra situación que consideramos, si no ideal, mejor. Esta voluntad de acción debe ser generada en el marco normativo –formal e informal- de los procedimientos, instituciones y organizaciones públicas y debe comportar la adopción de estrategias de actuación en las cuales esas organizaciones desempeñan un papel clave.

Aunque cada proceso de elaboración y desarrollo de una política se explicaría más por la específica combinación de actores, estrategias, interacciones que cada intervención pública acostumbra a generar que por la estructura institucional en la que se desarrolla, lo cierto es que dicho proceso comprende una sucesión de fases (formulación, implantación, evaluación, como ejemplo) que describe una política pública y que hace referencia a cada uno de los distintos estados sucesivos por lo que transcurre a modo de una secuencia lógica (Ver figura 5).

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Definición del problema

Evaluación

Identificación de posibles soluciones

Implementación

Análisis de opciones

Decisión de la política pública

Figura 5: El ciclo secuencial de las políticas públicas

En la realidad esas fases tienden a desdibujarse, superponerse y entremezclarse, porque la acción pública no es una simple suma de etapas.

Pero, como esquema general –a complementar con la información del cuadro 2- utilizaremos dicho ciclo secuencial: Definición del problema: en la medida en que los poderes públicos tienen su razón de ser en el seno de una sociedad perciben los problemas que aquejan a su funcionamiento. Pero estos problemas suelen nacer y desarrollarse al margen de esos poderes públicos y no es posible afirmar que se trate de problemas objetivos –dado que no todos percibimos la realidad desde la misma perspectiva; lo cual, obviamente, no invalida que sean problemas reales- por lo que a la hora de plantearse una determinada política pública es necesario construir una visión de ellos que posibilite definir una solución, lo cual constituirá su fin último. Esto comporta que el problema será abordado en función de cómo sea percibido o cómo se construya –quién lo define, quiénes son los interesados, cómo es su proceso de difusión,..- y de ahí que no hablemos de objetividad del mismo. En definitiva, lo que se persigue en esta fase es definir el problema acotándolo y previendo qué acciones hay que poner en marcha para que pueda ser incorporado a la agenda institucional a fin de que sea convertido en acción pública. Y esto comporta que el problema sea susceptible de ser considerado como un tema que interese -u obligue a interesarse- a las instituciones, por lo que se requiere la presencia de alguno de estos elementos: que tenga

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características propias que permitan diferenciarlo de otro problema más general; que vaya adquiriendo una creciente importancia conforme se incrementa su notoriedad social; que afecte a valores sociales y dé lugar a la atención de sectores relevantes de la sociedad; que presente claras posibilidades de que, de no intervenirse, pueda agravarse en el futuro, etc.

Con todo, la presencia de alguno de estos elementos no garantiza que el problema vaya a convertirse en prioridad pública, porque para ello es necesario que adquiera una determinada dimensión, es decir, que se incorpore a la agenda política, lo cual requiere la agregación de intereses de los diferentes grupos implicados, así como que alguien asuma su representación y sea capaz de darle una organización a esa energía social.

Así, quien presente mejores relatos –lo cual incluye el análisis de la situación y el diagnóstico para su solución- es quien puede acaparar las agendas de gobierno, pues es más fácil formular una política si el diagnóstico funciona como elemento precipitante de una posible solución.

Identificación de posibles soluciones: implica obtener información acerca del tema que se presenta como un problema a resolver, por un lado, y la simulación de soluciones, por otro. Lo primero es necesario a fin de satisfacer varios propósitos: evaluar la naturaleza y la extensión del problema que se está tratando de definir a través de las características particulares de la situación concreta y conocer las intervenciones públicas que algunas personas han pensado que funcionarían bien en situaciones aparentemente similares a la que abordamos. Nos debe servir para analizar y anticipar los cambios que se pueden producir en todos aquellos elementos relevantes para la futura evolución del problema: cambios políticos, sociales y económicos. Conocidos éstos, hay que formular los objetivos, determinar qué es lo que se pretende obtener con la acción de los poderes públicos, con qué recursos contamos, cuáles necesitaríamos y cuál es el marco temporal previsto para la consecución del objetivo. Por su parte, la simulación de soluciones trata de establecer los escenarios en los que nos moveremos y mediante los cuales se diseñará la política más acorde. Dadas las contingencias con las que se desarrollará nuestro proceso difícilmente será la solución ideal, pero sí debe ser la que busque resolver el problema con la participación de todos los actores involucrados en dicha acción. Lo razonable es realizarlo una vez que se han establecido los objetivos –resolver la necesidad específica y posibilitar la ampliación de la participación ciudadana, como ejemplos-. La construcción de alternativas se configura como un conjunto de posibles soluciones al problema, con el fin de elegir la opción más eficiente –es decir, la que mejor se acompase con los objetivos marcados- y que deberá posibilitar la elaboración de un plan de acción

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concreto. La selección de alternativas requiere considerar los recursos disponibles y el coste de utilización de los mismos, determinar cuáles van a ser los indicadores de rendimiento para poder verificar si se ha conseguido o no el objetivo propuesto, tener en cuenta cuál es la relación que tiene la alternativa seleccionada con la organización responsable de llevarla a cabo y en qué entorno organizacional se va a realizar.

Análisis de opciones: su razón de ser es actuar como filtro para las propuestas de alternativas que hayamos realizado. Lo más usual es que, formuladas las alternativas, se opte por tener en cuenta el análisis costebeneficio a fin de minimizar el coste presupuestario de la acción pública; pero, prioritariamente, lo que hay que tener en mente es que los problemas sociales no pueden ser abordados bajo esta lógica ya que en él intervienen conceptos como la legalidad - una política viable no debe violar los derechos constitucionales, por ejemplo- o la aceptabilidad política - una política viable debe ser una política aceptable por quienes están involucrados en el problema, por ejemplo- o la población objetivo –una política viable debe tener en cuenta qué cobertura de personas podrá alcanzar la política implementada-. En este punto es cuando se valoran, por una parte, las fuerzas de los diferentes actores involucrados, ya que mientras para unos puede ser una buena alternativa, para otros no, y ello determinará las acciones a seguir; la consistencia interna de la política, por otra, ya que una intervención pública debe ser lo suficientemente sólida para que, aunque el proceso de implementación no sea fácil, sus resultados sean satisfactorios; además, la confrontación de costes para buscar el mínimo presupuestario aceptable en cada una de las alternativas evaluadas-, etc. Como apéndice de esta fase, debemos contemplar la proyección de los resultados, que supone tratar de imaginar especialmente –y esto obliga a contar con información cuantitativa y cualitativa- todas las potenciales contrariedades posibles en la implementación de la política: más personas que vayan a necesitar apoyo, la eventualidad de una situación de menores recursos presupuestarios, los problemas de género,... ya que, cuantos más escenarios elaboremos, cabe estimar que mejor serán los resultados esperados.

Decisión de la política pública: se trata de señalar la alternativa más acorde al problema que queremos abordar y culmina las etapas anteriores; comporta comunicar lo que se va a hacer. Esto último es un aspecto delicado y crucial ya que hay una serie de cuestiones a tener en cuenta: pensar en una comunicación clara y sencilla, con un relato que tenga en cuenta los intereses y capacidades de los receptores, proyectando los resultados esperados y señalando porqué es la mejor alternativa de política pública y porqué debe ser implementada. En definitiva, viene a subrayar la 25

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importancia del discurso argumentativo hacia la sociedad a fin de explicar las razones de la acción pública.

Implementación: la podemos definir como la aplicación de un programa de acción a un problema planteado. Es, por un lado, un ejercicio de despliegue de la toma de decisión que se ha realizado y, por otro, la continuación del proceso de relación con los diferentes actores que tienen que ver con el objetivo y el éxito del programa. Ahora bien, un diseño bien hecho no necesariamente lleva a una puesta en práctica sin incidencias ya que la variabilidad en el ámbito de la acción pública es irremediable al tener escenarios, actores, intereses diversos...con ciclos y lógicas diferenciadas y que llevan a que la implementación pueda desajustarse respecto al diseño de partida.

Evaluación: es una fase de la política pública que se basa en la idea de que podemos saber el número de actuaciones públicas pero tal contabilidad no nos proporciona información concluyente acerca de cuáles han sido los resultados de la misma. Es decir, evaluar supone conocer el valor real de los servicios prestados o los bienes públicos entregados. Es un proceso de recopilación y análisis sistemático de información que nos permite emitir juicios sobre el valor del programa evaluado atendiendo, más allá del simple cálculo de la eficacia, al impacto producido. Comporta un análisis para conocer, explicar y valorar, mediante la aplicación de un método sistemático, el nivel de logros alcanzado por las políticas públicas -entendiendo por tal sus resultados y sus impactos-, de modo que, además, podamos aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada. Se trata, por ejemplo, de relacionar los beneficios logrados con los costes de la política y de ver si los mismos resultados podrían haberse conseguido con menores costes empleando otras alternativas. Desde una perspectiva directiva, esta fase suele ir acompañada de una subfase en la que toca decidir acerca de la continuidad de la política3. En este sentido conviene recordar que es poco frecuente que se ponga fin a las políticas públicas, aunque éstas puedan ser reconsideradas, procediéndose a su reformulación, o reemplazadas por otras. Lo que sí es más frecuente es que los programas adoptados para llevarlas a cabo sufran recortes o supresiones si se constata su falta de eficacia o de eficiencia. De los factores que dificultan la supresión de políticas públicas hay que señalar cómo la idea de fracaso es difícilmente asumible por los agentes implicados en su diseño e implementación, tal como ocurre con el coste político que puede comportar proceder a la supresión de la política pública. Pero también 3

Sea a través de su redefinición, de su sucesión vía otra política o, simplemente, de su terminación.

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hay variables que pueden favorecer esa terminación como es el caso de un cambio de Gobierno, ya que las prioridades pueden ser diferentes o pueden producirse nuevas contingencias que afecten positivamente a la continuidad de las políticas públicas.

Cuadro 2: Preguntas a responder en políticas públicas FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

PREGUNTAS PARA LA DIRECCIÓN ESTRATÉGICA DE LA MISMA

1. Definición del problema

¿Cuál es el problema? ¿Cuáles son sus dimensiones? ¿Cuáles son las causas del problema? ¿A quién afecta y en qué medida? ¿Cómo evolucionará el problema si no actuamos sobre él?

2. La formulación de las alternativas de solución al problema

¿Cuál es nuestro plan para atajar el problema? ¿Cuáles deben ser nuestros objetivos y prioridades? ¿Qué alternativas existen para alcanzar esas metas? ¿Qué riesgos, beneficios y costes acompañan a cada alternativa? ¿Qué alternativa produce los mejores resultados con los menores efectos negativos?

3. La elección de una alternativa

¿Es viable técnicamente la alternativa seleccionada? ¿Es viable políticamente la alternativa seleccionada?

4. La implantación de la alternativa elegida

¿Quién es el responsable de la implantación? ¿Qué medios se usan para asegurar que la política se lleva a cabo de acuerdo al plan previsto?

5. La evaluación de los resultados obtenidos

¿Podemos asegurar que hemos alcanzado

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Fundamentos de la Dirección Estratégica Pública Alfonso Yerga Cobos Estudios CELADEL los objetivos? ¿Qué criterios hay que tener en cuenta para juzgar los resultados de la política? ¿Hay que continuar o terminar la política? ¿Podemos decir que la política ha sido justa?

(Fuente: adaptación a partir de Grove Starling (1988): Strategies for Policymaking.

Chicago, The Dorsey Press).

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REFLEXIÓN FINAL Hablar de dirección estratégica pública implica responder a tres cuestiones básicas. Por un lado a un qué -¿qué se pretende conseguir o cuál es la meta que se busca?; por otro, a un cómo -¿cuáles serán los medios y acciones que permitirán alcanzar tal meta?-; y finalmente, a un cuándo -¿en qué momento se llevarán a cabo las acciones?-. Esa es la teoría en la que debemos apoyarnos. Pero en el ámbito de la dirección estratégica pública llama la atención la disparidad entre lo mucho que se ha escrito utilizando miméticamente lo elaborado para el sector privado.

Es cierto que hay herramientas y metodologías que nacieron en el sector privado y que son perfectamente aplicables en el ámbito de las organizaciones públicas; pero, igualmente, hay procesos –todos los que tienen que ver con actores y sus opciones de participación- que son distintos y que, sin embargo, son determinantes para generar valor al propio proceso decisorio. Creo que queda camino por recorrer en lo que a estudios teóricos basados en evidencia se trata en cuanto a este tema. Especialmente para generar confianza y prescripción para quienes consideramos que lo público también puede ser eficaz y eficiente como elementos adjetivos de lo que realmente es importante: generar valor público.

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LECTURAS COMPLEMENTARIAS Quim Brugué y Joan Subirats (1996): Lecturas de Gestión Pública. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública.

AA.VV. (2002): Nuevas claves para la dirección estratégica. Barcelona, Editorial Ariel.

Josep María Pascual i Esteve (2002): La gestión estratégica de las ciudades.

Un instrumento para gobernar las ciudades en la era info-global. Sevilla, Dirección General de Administración Local (Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía).

Mireia Grau y Araceli Mateos (2002): Análisis de políticas públicas en España: enfoques y casos. Valencia, Tirant Lo Blanch.

Tony Bovaird y Elke Löffer (Ed.) (2003): Public management and governance. London – New York, Routledge.

David Avellano Gault (2004): Gestión estratégica para el sector público. Del pensamiento estratégico al cambio organizacional. México D.F., Fondo de Cultura Económica.

Santiago Garrido Buj (2006): Dirección estratégica. Madrid, McGraw-Hill.

Wayne Parsons (2007): Políticas públicas: una introducción a la teoría y a la práctica del análisis de políticas públicas. México, FLACSO. Joan Subirats y otros (2008): Análisis y gestión de políticas públicas.

Barcelona, Editorial Ariel.

Rafael Alberto Pérez y Sandra Massoni (2009): Hacia una teoría general de la estrategia. Barcelona, Editorial Ariel.

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