ra19_14

Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott

• Förmågan att förhindra artskyddsbrott och illegal handel med skyddade djur och växter hänger på att hela det brottsbekämpande systemet fungerar.

• För att systemet ska fungera måste det finnas rätt förutsättningar vilket innebär en i grunden fungerande lagstiftning, tillräckliga resurser, samverkan mellan myndigheter och rätt kompetens i alla led.

• De åtgärder vi föreslår handlar om information och kunskap, statistik och rapportering, underrättelseverksamhet, implementering av överenskommelser och regelverk, tillsyn och sanktioner samt samarbete mellan myndigheter.

Rapport 2019:14

Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att redovisa ett förslag till genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter samt att föreslå ett nytt etappmål i enlighet med Agenda 2030, mål 15:7 om att stoppa tjuvjakt och illegal handel med skyddade djur och växter i Sverige.

I denna rapport redovisar vi våra förslag. Uppdraget har genomförts i samråd med Naturvårdsverket.

Författare: Frida Edström Andrea Ljung Omslagsfoto: Jordbruksverket

Sammanfattning I den här rapporten redovisar vi våra förslag till åtgärder för genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter samt våra förslag till nya etappmål i enlighet med Agenda 2030, mål 15:7 om att stoppa tjuvjakt och illegal handel med skyddade djur och växter i Sverige.

Förslag till genomförande av EU:s handlingsplan EU:s handlingsplan bygger på tre prioriteringar inom vilka mål, åtgärder, förväntade resultat, tidsplan och ansvarsfördelning tydliggörs. I rapporten redo­visar vi över tjugo åtgärdsförslag som bidrar till Sveriges genomförande av handlingsplanen. Åtgärdsförlagen har delats upp efter vilken av prioriteringarna och åtgärderna inom EU:s handlingsplan som de avses bidra till.

Inledningsvis föreslår Jordbruksverket ett antal åtgärder som är av generell ­karaktär och kan ses som förutsättningar för att nå målen i EU:s handlingsplan. Dessa åtgärdsförslag fokuserar på att det behövs tydliga och långsiktiga uppdrag till myndigheter och en tydlig nationell ambitionsnivå, samt förbättrad samverkan mellan myndigheter både på nationell och regional nivå.

Åtgärdsförslag för att förhindra illegal handel med vilda djur och växter Under prioritering 1 i handlingsplanen (Att förhindra illegal handel med vilda djur och växter och ­angripa själva grundorsakerna) föreslår vi ökade informationsinsatser till intresseorganisationer och allmänhet, samt ökade resurser för regelutformning på internationell nivå.

Åtgärdsförslag för ett effektivare genomförande och kontroll av befintliga bestämmelser Under prioritering 2 i handlingsplanen (Att på ett effektivare sätt genomföra och kontrollera efter­ levnaden av befintliga bestämmelser och bekämpa organiserad brottslighet som rör vilda djur och ­växter) föreslår vi en översyn och uppdatering­av lagstiftningen samt en utredning om möjligheterna att inrätta ett register över CITES A- och B-listade arter. Det finns även förslag som syftar till att öka ­berörda myndigheters kunskapsnivå och förslag som syftar till att bidra till ett effektivt informationsflöde från Jordbruksverket och Naturvårdsverket till berörda myndigheter.

Åtgärdsförslag för att stärka det globala partnerskapet Under prioritering 3 i handlingsplanen (Att stärka det globala partnerskapet m ­ ellan ursprungs-, kon­ sument- och transitländer mot illegal handel med vilda djur och växter) förslår vi deltagande i inter­ nationella initiativ och aktiviteter samt att vi tydligare bör integrera arbetet med illegal handel med djur och växter i våra utvecklingssamarbeten.

Etappmål i enlighet med Agenda 2030, mål 15:7 I enlighet med uppdraget har vi även föreslagit etappmål för delmål 15.7 i Agenda 2030. De etappmål vi rekommenderar handlar om en ändamålsenlig lagstiftning, kompetensutveckling samt ökad kunskap om artskyddsbrott hos allmänheten.

5

6

Innehåll Ordlista ....................................................................................................................... 8 1 Inledning..............................................................................................................10 1.1 Uppdraget från regeringen.........................................................................................................11 1.2 Syfte och avgränsning ..................................................................................................................11 1.3 Metod..................................................................................................................................................12 1.4 Samråd med myndigheter och intressegrupper.................................................................12

2 Bakgrund..............................................................................................................14 2.1 Artskyddsbrott.................................................................................................................................14 2.2 Artskyddsförordning......................................................................................................................14 2.3 Illegal handel med vilda djur och växter.................................................................................15 2.4 EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter .............................19 2.5 Agenda 2030 och mål 15:7...........................................................................................................20 2.6 Myndigheternas roll i arbetet mot artskyddsbrott.............................................................21 2.7 Nulägesbeskrivning år 2019........................................................................................................25

3 Förslag till genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter...............................................................29 3.1 Förutsättningar för genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter.......................................................................................................................30 3.2 Åtgärdsförslag för att förhindra illegal handel med vilda djur och växter.................32 3.3 Åtgärdsförslag för ett effektivare genomförande och kontroll av befintliga bestämmelser för att b ­ ekämpa organiserad brottslighet som rör vilda djur och växter.....34 3.4 Åtgärdsförslag för att stärka det globala ­partnerskapet...................................................44 3.5 Åtgärdsförslagens bidrag till ett genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter..............................................................................................45

4 Förslag till etappmål i enlighet med Agenda 2030..............................48 4.1 Utredningens förslag.....................................................................................................................49 4.2 Förslag som har utretts men som inte ­rekommenderas...................................................51

5 Referenser............................................................................................................53 6 Bilaga 1– Konsekvensanalys av register över CITES A- och B-listade levande djur samt märkningsplikt..............................................................55 6.1 Argument för ett register..............................................................................................................55 6.2 Registrets innehåll...........................................................................................................................56 6.3 Analys av konsekvenser av att införa det aktuella registret.............................................57 6.4 Sammanfattning konsekvenser av ett CITES-register för samtliga berörda aktörer....................................................................66

7 Bilaga 2 – Sammanställning av register av CITES-exemplar på individnivå i EU..................................................................................................68 Publikationer inom samma område................................................................70

7

Ordlista Artskyddsförordningen (SFS 2007:845): Genom miljöbalkens (1998:808) åttonde kapitel bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda regler till skydd för hotade djur- och växtarter utöver vad jaktoch fiskelagstiftningen innebär. Dessa regler finns i artskyddsförordningen.

Artskyddsförordningen innehåller bestämmelser om fridlysning av vilda djur och växter och reglerar import, export, transport, förvaring, handel, preparering och förevisning av djur och växter av arter som lever vilt.

A-listade djur och växter: Dessa är de mest hotade arterna där handel med vilda exemplar är förbjuden och handel med fångenskapsuppfödda exemplar är strikt reglerad.

B-listade djur och växter: Avser främst arter från CITES appendix II, men även arter från appendix III som EU anser behöver starkare skydd.

CITES: CITES står för Convention on International Trade in Endangered ­Species of Wild Fauna and Flora. CITES, även kallad Washingtonkonventionen, är ett ­internationellt avtal som reglerar handeln med hotade arter av vilda djur och växter. Det finns cirka 5 600 djurarter och över 30 000 växtarter, så kallade ­CITES-listade arter, som är starkt hotade världen över. Konventionen började gälla år 1975 och idag har 183 länder anslutit sig till den för att garantera den biologiska mångfalden i världen.

CITES-MA: Den administrativa myndigheten (i Sverige Jordbruksverket) som anges i CITES-konventionen och EU-förordningar CITES-SA: Den vetenskapliga myndigheten (i Sverige Naturvårdsverket med bistånd av Havs- och vattenmyndigheten) som anges i CITES-konventionen och EU-förordningar ENPE: European Network of Prosecutors for the Environment EU:s CITES regelverk: Inom EU införlivas CITES genom rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem samt kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem.

FLEGT-förordningen1: Reglerar handel med lagligt avverkat timmer från vissa länder med vilka EU skrivit ett avtal. FLEGT står för Forest Law Enforcement, Governance and Trade. FLEGT ska bidra till att minska olaglig skogsavverkning.

En FLEGT-licens är ett dokument som bekräftar att det timmer och de träprodukter­ som licensen avser kommer från laglig avverkning i partnerlandet eller från laglig import till partnerlandet.

1

Rådets förordning nr 2173/2005 av den 20 december 2005 om upprättande av ett system med Flegtlicenser för import av timmer till Europeiska gemenskapen

8

IAS-förordning2: EU-lagstiftning om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter, det vill säga arter som inte förekommer naturligt i den europeiska naturen men som har stor spridningspotential och som kan tränga ut inhemska arter om de ges möjlighet.

Illegal handel med vilda djur och växter respektive trafficking av vilda djur och växter avser både illegal handel med levande vilda djur och växter samt produkter av dessa.

Miljösamverkan Sverige: Ett samverkansorgan kring tillsyn inom miljöbalksområdet med deltagande av länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten.

NOA: Nationella operativa avdelningen inom Polismyndigheten NGO: Står för Non-Governmental Organisation eller på svenska en icke statlig intresseorganisation.

REMA: Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål är den enheten inom Åklagarmyndigheten som handlägger bland annat brott mot miljöbalken, miljöbrottslighet som åtalas med stöd av annan primär lagstiftning, t.ex. brottsbalken och grova jaktbrott avseende de fredade rovdjuren.

Timmerförordningen3: Förbjuder handel på EU:s inre marknad med virke och trävaror som kommer från olaglig avverkning. Förordningen gäller både för ­importerade och svenska produkter. Produkter med FLEGT-licens och produkter som omfattas av CITES är undantagna från kraven i timmerförordningen.

Europaparlamentets och rådets förordning nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter

2

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden

3

9

1 Inledning Den olagliga handeln med vilda djur och växter har blivit en av världens mest lönsamma typer av organiserad brottslighet. Den exakta omfattningen är svår att kvantifiera, men enligt olika källor kan vinsten från denna handel uppgå till mellan 8 och 20 miljarder euro per år. Den olagliga handeln har förödande ­effekter på den biologiska mångfalden och hotar att leda till att vissa arter ut­ rotas. Den skapar också incitament för korrupta metoder samtidigt som den möjliggörs av korruption, vilket undergräver rättsstaten. Företeelsen har på ­senare år uppmärksammats allt mer på internationell politisk nivå, eftersom omfattningen ökat och konsekvenserna blivit allt större.

Agenda 2030 Agenda 2030 innehåller 17 olika globala mål för hållbar utveckling. Målen ­antogs den 25 september 2015 av FN:s generalförsamling4. Syftet med Agenda 2030 är att fram till år 2030 uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling världen över.

Mål 15 inom Agenda 2030 syftar till att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald. Enligt delmål 15.7 ska omedelbara åtgärder för att stoppa tjuvjakt på och handel med skyddade djur- och växtarter vidtas. Åtgärderna ska inriktas på både utbudet av och efterfrågan på olagliga produkter från vilda djur och växter.

EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter Europa är i dag både en destinationsmarknad och en knutpunkt för olaglig transitering till andra regioner. Vissa arter som är föremål för olaglig handel kommer också från Europa.

Det finns betydande skillnader mellan olika medlemsstaters genomförande och kontroll av efterlevnaden av EU:s gemensamma regler inom detta område. Detta innebär en stor risk då brottslingar enkelt kan utnyttja situationen genom att anpassa sina handelsvägar, vilket ett antal fall de senaste åren också har visat.

Ett antal rapporter har också visat att bristen på medvetenhet och varierande politisk vilja står i vägen för ett effektivt arbete mot olaglig handel med vilda djur och växter.

EU:s handlingsplan syftar till att visa att Europeiska unionen är beredd att leva upp till internationella förväntningar och åtaganden genom att höja sin ambitionsnivå när det gäller åtgärder mot olaglig handel med vilda djur och växter.

Den ses som ett viktigt bidrag till de mål för hållbar utveckling som fastställdes i Agenda 2030.

Resolution A/RES/70/1, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development

4

10

Handlingsplanen bygger på följande tre prioriteringar: 1. Att förhindra olaglig handel med vilda djur och växter och angripa själva grundorsakerna.

2. Att på ett effektivare sätt genomföra och kontrollera efterlevnaden av befintliga bestämmelser och bekämpa organiserad brottslighet som rör vilda djur och växter.

3. Att stärka det globala partnerskapet mellan ursprungs-, konsument- och transitländer mot olaglig handel med vilda djur och växter.

För varje prioritetsområde formuleras mål, åtgärder, förväntade resultat samt tidsplan och ansvariga för åtgärden pekas ut. Många av åtgärderna kräver insatser från EU:s medlemsländer – det är dessa åtgärder den här utredningen koncentrerar sig på.

1.1 Uppdraget från regeringen Jordbruksverket fick i 2018 års regleringsbrev i uppdrag av regeringen att redovisa ett förslag till genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter, samt att föreslå ett nytt etappmål för delmål 15.7 i agenda 2030.

Så här formuleras uppdraget i 2018 års regleringsbrev:

Uppdrag till Jordbruksverket att i samråd med Naturvårdsverket, och enligt myndigheternas tidigare uppdragsredovisning om förstärkta ­åtgärder mot artskydds-brott, redovisa ett förslag till genomförande av EU:s handlingsplan om artskyddsbrott. I uppdraget ingår även att före­slå ett nytt etappmål i enlighet med Agenda 2030, mål 15:7 om att stoppa tjuvjakt och illegal handel med skyddade djur och växter i ­Sverige. Redovisningen ska lämnas till Regeringskansliet (Miljö- och ­energidepartementet) senast den 30 april 2019.

1.2 Syfte och avgränsning Syftet med denna rapport är att redovisa ett samlat förslag om åtgärder som möjliggör genomförandet av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter. Jordbruksverkets tidigare regeringsuppdrag om förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott5 har vidareutvecklats och kompletterats utifrån syftet att uppnå målen i handlingsplanen.

Jordbruksverket. (2016). Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott. Rapport 2016:02

5

11

EU:s handlingsplan bygger på tre prioriteringar (se avsnitt 2.4) inom vilka mål, åtgärder, förväntade resultat, tidsplan och ansvarsfördelning tydliggörs. Vissa åtgärder ska vidtas av EU:s institutioner medan andra ska genomföras av EU:s medlemsstater, eller både och. Vissa mål och åtgärder är dessutom redan uppfyllda. Denna utredning koncentrerar sig endast på de åtgärder som kräver ­insatser från EU:s medlemsländer och som Sverige därför har ett ansvar att ­genomföra.

Rapporten inriktar sig mot artskyddsbrott som i huvudsak är kopplade till import, export, transport, förvaring eller handel. Rapporten fokuserar inte på brott mot jaktlagen (1987:259) och fiskelagen (1993:787) eller brott mot FLEGT-förordningen och timmerförordningen, även om regelverken kan reglera samma arter. Det är dock rimligt att anta att delar av de föreslagna åtgärderna stärker brottsbekämpning av alla typer av artskyddsbrott inklusive t.ex. brott mot IAS-förordningen samt brott mot jaktlagen, fiskelagen, FLEGT - och timmerförordningen.

1.3 Metod Utredningen har kartlagt brister och behov i arbetet mot artskyddsbrott som är kopplade till import, export, transport, förvaring eller handel. Kartläggningen har utgått från följande frågeställningar: • Är nulägesanalysen från 2015 års regeringsuppdrag om förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott fortfarande aktuell?

• Vilka av åtgärderna som föreslogs i 2015 års regeringsuppdrag om förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott har genomförts? Vilka åtgärder är inte genomförda och varför?

• Måste åtgärdsförslagen i 2015 års regeringsuppdrag om förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott kompletteras utifrån nya erfarenheter och det bredare anslaget i EU:s handlingsplan?

• Vilken statistik finns tillgänglig för att kunna uppnå etappmål inom artskyddsarbetet?

Kartläggningen har delvis genomförts i samarbete med en referensgrupp bestående av representanter från myndigheter som deltar i arbetet mot artskyddsbrott. Synpunkter har också inhämtats från hobby- och intresseorganisationer.

Utifrån kartläggningen har vi tagit fram ett samlat förslag om åtgärder som ­möjliggör genomförandet av EU:s handlingsplan samt förslag till etappmål.

1.4 Samråd med myndigheter och intressegrupper Uppdraget har genomförts i samråd med Naturvårdsverket. Naturvårdsverket har deltagit både i utredningens arbetsgrupp och styrgrupp.

12

De myndigheter som deltar i arbetet mot artskyddsbrott och som har involverats i utredningen är Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Kustbevakningen, Tullverket, länsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och Naturhistoriska riksmuseet. Representanter­ från dessa myndigheter har bildat en referensgrupp som bistått utredningen med problembeskrivningar och förslag på förbättringar utifrån respektive myndighets erfarenhet. Två referensgruppsmöten har genomförts under utredningens­ gång.

Hobby- och intresseorganisationer har haft möjlighet att lämna in synpunkter under utredningens gång och en hearing där dessa haft möjlighet att lämna synpunkter på åtgärdsförslagen genomfördes i slutskedet av utredningsarbetet.

13

2 Bakgrund I kapitel 2 ger vi en bakgrundsbeskrivning av arbetet mot artskyddsbrott och illegal handel med vilda djur och växter, samt förklarar EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter och Agenda 2030. Vidare finns även en redovisning av svenska myndigheters uppdrag inom arbetet mot artskyddsbrott och en nulägesbeskrivning av arbetet mot artskyddsbrott.

2.1 Artskyddsbrott Artskyddsbrott omfattar mer än illegal handel med skyddade djur och växter.

Begreppet artskyddsbrott definieras i miljöbalken.

Sammanfattningsvis avser artskyddsbrott; • brott mot fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, • brott mot förbudet mot import, export, transport och förvaring av djur och växter i samma förordning, • brott mot CITES-regelverk, samt • brott mot förbud av utsättning av djur och växter i naturmiljö.

För artskyddsbrott döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna. Straffskalan sträcker sig för brott enligt normalgraden från böter till fängelse i högst två år. För grovt artskyddsbrott utdöms fängelse mellan sex månader och fyra år.

Artskyddsbrott är ett s.k. spaningsbrott. I motsats till andra typer av brott, t.ex. rån som anmäls av de drabbade, upptäcks spaningsbrott huvudsakligen genom­ aktiv spaning, tillsyn eller tips. Upptäcksfrekvensen och vilka typer av artskydds­ brott som upptäcks är därmed beroende av de ansträngningar samhället gör för att upptäcka brott.

I betänkandet Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, SOU 2017:63, konstateras att ”det finns en stor kunskapsbrist om bestämmelserna hos både verksamhetsutövare och allmänhet. Länsstyrelsernas förebyggande tillsyn av artskyddet i form av informationsspridning har därför stor betydelse. Det ökar förståelsen för artskyddet och kan minska risken för artskyddsbrott. Nationellt framtaget informationsmaterial ger förutsättningar för en mer likartad tillämpning av artskyddsbestämmelserna.”

2.2 Artskyddsförordning Artskyddsförordningen har sin grund i 8 kapitlet miljöbalken som ger regeringen eller den myndighet regeringen utser möjlighet att utfärda

14

• föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet döda, skada, fånga eller störa vilt levande djur eller att ta bort eller skada sådana djurs ägg, rom eller bon eller att skada eller förstöra sådana djurs fortplantningsområden och viloplatser, • föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet ta bort, skada eller ta frö eller andra delar från vilt levande växter, • föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växtarter i naturmiljön, • föreskrifter om in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och före­ visning av djur och växter eller handel med dem.

Förutom fridlysning enligt artskyddsförordningen fredas arter genom jaktlagstiftningen och fiskelagstiftningen. Jakt- respektive fiskelagstiftningen sätter flera förbud ur kraft, exempelvis fällfångst av rovfåglar som ses som bifångst och där tillfällig förvaring är tillåten.

Artskyddsförordningen kan sägas vara uppdelad i huvudsakligen tre för utredningen relevanta delar: • En del som handlar om fridlysning och som går tillbaka till art- och habitatdirektivet6, fågeldirektivet7 och den svenska fridlysningen.

• En del som handlar om kommersiella aktiviteter och som har sin grund i ­CITES-konventionen och motsvarande regelverk inom EU, men även om­ fattar kommersiella aktiviteter med fridlysta arter.

• En del som införlivar zoo-direktivet8. Djurparker är kommersiell aktivitet men zoo-direktivet handlar också om djurskydd, smittskydd och djurparkers bidrag till bevarandet av den biologiska mångfalden.

Artskyddsförordningen ger i 67 § Jordbruksverket befogenhet att utfärda föreskrifter för verkställigheten av artskyddsförordningen och EU:s CITES förordningar.

Sådana föreskrifter har dock enbart utfärdats för hantering gällande import- och exportärenden. I nuläget saknas föreskrifter om verkställighet av CITES-relaterade delarna i artskyddsförordningen och av EU:s CITES förordningar

2.3 Illegal handel med vilda djur och växter Den internationella handeln med vilda djur och växter växer, både i volym och ekonomiskt värde. För varje art kan handel ha positiva och negativa effekter på bevarande och långsiktig överlevnad. Till exempel kan fördelar från handel skapa incitament för en långsiktigt hållbar och lokal förvaltning av arter, men kan också leda till ett ohållbart uttag och därmed negativa effekter på hela ekosystemet (Harfoot, 2018).

Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

6

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar.

7

Rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker.

8

15

På samma sätt som handel kan ha positiva eller negativa konsekvenser för den biologiska mångfalden så påverkar handeln även lokalsamhällets försörjningsmöjligheter. Internationell efterfrågan på produkter från vilda djur och växter är en viktig inkomstkälla för många fattiga lokalsamhällen (t ex turism). Sam­tidigt kan handel med vilda djur och växter som betingar höga värden leda till att fattiga samhällen marginaliseras och skapar ett beroende av ohållbara uttag eller­ motiverar till illegal jakt (Cooney, 2015). Bland annat av dessa skäl utgör idag ­illegal handel med djur och växter ett av de största hoten för vissa arters överlevnad.

2.3.1 Den lagliga och illegala handelns omfattning År 2016 värderades den lagliga handeln med vilda djur och växter inom EU till ungefär 100 miljarder Euro per år (Duffy, 2016), och årligen handlas det med mer än 350 miljoner exemplar av vilda djur och växter (Warchol, 2004). Exakta uppgifter är svåra att hitta men omfattningen har sannolikt ökat sedan dess. En stor del av handeln är naturligtvis inte reglerad, men genom CITES så regleras handeln i varierande grad för nästan 35 000 arter av djur och växter. Omkring 97 procent av dessa arter (som ingår i CITES bilagor II och III) kan handlas kommersiellt under de villkor som fastställs av konventionen. Återstående tre procent av arterna är generellt sett förbjudna i internationell handel (bilaga I). Handeln berör många olika exemplar – allt från levande däggdjur, reptiler och fåglar till läder från reptiler, från prydnadskoraller till elfenben, läkemedel, virke och musikinstrument.

I CITES egen handelsdatabas över laglig handel visar sammanställningar ­(Harfoot, 2018) att under perioden 1975-2014 så handlades det med sammanlagt 1,80 miljarder växter, 152 miljoner reptiler, 80 miljoner ryggradslösa djur, 24 miljoner fåglar, 13 miljoner däggdjur, 13 miljoner fiskar och drygt 1 miljon amfibier. I ett europeiskt perspektiv uppskattas värdet av de importer som rör djur eller djurprodukter till 1,1 miljarder Euro och de som rör import av växter till 227 miljoner Euro år 2015. Gällande export av djur och djurprodukter anges 1,7 miljarder Euro och växter till 208 miljoner Euro samma år (UNEP-WCMC, 2018).

All handel med vilda djur och växter är dock inte laglig, och den illegala handeln ökar. Idag är illegal handel med vilda djur och växter en av de största transnationella och organiserade brottsliga aktiviteterna (Lopez, 2018). Det ekonomiska värdet av denna illegala verksamhet följer tätt efter narkotika-, vapen- och människohandel. Den organiserade brottsligheten använder dessutom liknande handelsvägar och metoder som för annan brottslighet och utnyttjar luckor i staters nationella system för kontroll, tillsyn och brottsbekämpning. Vinsten från denna illegala verksamhet är så stor att verksamheten också är nära kopplad till penningtvätt, korruption och antas även idag finansiera terrorism. Illegal handel­ med vilda djur och växter hotar således inte bara den biologiska mångfalden och lokalsamhällenas försörjningsmöjligheter utan har även en allvarlig inver-

16

kan på nationell säkerhet, social och ekonomisk stabilitet (UNGA, 2015; UN, 2016; Zimmerman, 2003; UNODC, 2012).

Enligt uppskattningar av Global Financial Integrity och Havocscope så uppgår den illegala handeln med vilda djur och växter till mellan 10-20 miljarder USD (UNEP, 2012). Den illegala handeln utgör således en betydande andel av den ­totala handeln med vilda djur och växter globalt sett.

2.3.2 Illegal handel från, till och inom EU På uppdrag av Europeiska kommissionen gör organisationen TRAFFIC regelbundet en kartläggning och analys av CITES-relaterade beslag som medlems­ staterna rapporterat in. Den senaste analysen gäller år 2017 (TRAFFIC, 2019).

Sammanlagt hade 5 644 beslag rapporterats in och Storbritannien, Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Spanien stod för 79 procent av alla beslag. De ­dominerande typerna av beslag var; medicinalprodukter (Aloe, kungsskära, ­orkidéer och hoodia), koraller (främst stenkoraller), reptildelar (krokodil och pyton), timmer (framför allt rosenträ), levande reptiler (främst sköldpaddor och ormar), elfenben och levande fåglar.

De huvudsakliga exportländerna till EU då beslag skedde var Kina, USA, Thailand och Indonesien. Inom EU var ursprunget framför allt Frankrike, Spanien och Storbritannien. Majoriteten av de beslag som skedde från medlemsstater hade sin destination inom EU. Utanför EU så var destinationerna framför allt Kina och Hong Kong. I rapporten analyseras de illegala handelsvägarna i detalj: 50 procent av beslagen sker på flygplatser, 11 procent vid postcentraler, 7 procent i privata fastigheter och 5 procent i hamnar. Generellt sett så är rutinmässig inspektion och riktade insatser de metoder som resulterat i flest beslag av illegala exemplar.

2.3.3 Handelsströmmar Både inom laglig och illegal handel uppstår nya handelsvägar och nya taxa blir föremål för handel. En trend inom den legala handeln under senaste decenniet är en tydlig ökning av handel med fångenskapsuppfödda djur och artificiellt förökade växter. Detta har skett för nästan alla taxonomiska grupper.

En majoritet av handeln med levande CITES-listade djur sker idag via andra ­kanaler än zoobutiker och godkända handlare. Försäljning sker ofta direkt från uppfödare eller av ”handlare” som saknar försäljningslokaler och kommuniceras via annonser, slutna fora, Facebook-grupper m.m. på internet eller vid mässor.

För CITES-listade arter som köps och säljs inom EU krävs aktivt sökande på internet eller vid mässor för att upptäcka verksamheten. Sker försäljning i slutna grupper på internet kan det krävas regelrätt underrättelsearbete för att myndigheterna ska kunna skaffa kunskap om verksamhetens existens. Aktörens fysiska placering framgår inte nödvändigtvis vilket försvårar tillsynen. Problemet är

17

särskilt påtagligt för verksamheter som är omfattande avseende antal djur och/ eller djurens värde då sådana verksamheter kan ha flera skäl att undvika myndighetstillsyn (skatt, djurskydd) samtidigt som de är av stort intresse för tillsyn.

När det gäller den illegala handeln är Europa idag både en destinationsmarknad och en knutpunkt för illegal transitering till andra regioner. Vissa arter som före­ kommer inom illegal handel har även sitt ursprung inom det europeiska terri­ toriet (t ex ål, fågelägg, orkidéer).

2.3.4 Ett växande globalt intresse Om internationella initiativ för att förhindra och upptäcka illegal handel ska vara framgångsrika krävs att alla länder har tillgång till och delger varandra nödvändig information. Vidare krävs att ett brett spektrum av kompetenser bidrar på olika beslutsnivåer och samverkar båda lokalt, nationellt och internationellt. Handel och organiserad brottslighet är inte geografiskt bunden varför samordnade ansträngningar mellan länder och myndigheter krävs.

Av ovan nämnda skäl och trender har illegal handel med vilda djur och växter­ på senare år uppmärksammats allt mer på högsta politisk nivå. Som exempel kan nämnas att illegal handel uppmärksammades i FN:s generalförsamlings ­Resolution 69/314 (”Tackling illicit trafficking in wildlife”), i Londondeklarationen­ (”London Conference on Illegal Wildlife Trade: Declaration”), inom Agenda 2030 (se kapitel 2.5), samt EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter (se kapitel 2.4).

Internationellt har under senare år flera policydokument och vägledningar tagits fram. Exempel på sådant som anses vara avgörande framgångsfaktorer i dessa studier är behovet av nya former för samverkan mellan och inom länder, ett fungerande och fullt ut implementerat nationellt regelverk, stödjande system­ för datainsamling, -lagring och rapportering, förbättrad spårbarhet samt gemen­ samma transnationella insatser (EC, 2019; EIA, 2008; Europol, 2011; UNCTAD, 2014; UNODC, 2012).

2.3.5 Konsekvenser ur ett svenskt perspektiv Utvecklingen inom den illegala handeln av hotade djur och växter, liksom de ­åtgärder som vidtagits för att motarbeta denna utveckling, har under senaste decenniet varit mycket snabb. Sverige är en del av den globala handeln och vi måste aktivt bidra till att de globala målen nås, både genom egna insatser men också genom att bidra med vår kompetens och erfarenhet.

Förmågan att förhindra illegal, transnationell och ofta organiserad handel hänger på att alla delar av det brottsbekämpande systemet fungerar. Det handlar om allt från information och kunskap, datalagring och rapportering, underrättelse­ verksamhet, implementering av överenskommelser och regelverk, tillsyn och

18

sanktion, samarbete och riktade insatser, etc. Det är långsiktigt arbete som ständigt måste utvecklas.

De framgångsfaktorer som man identifierat internationellt är till stora delar relevanta även för Sverige. Även hos oss måste vi sprida information och bygga kapa­ citet hos turister, hobbyister, handlare, myndigheter och experter. Vi måste ha fungerande system för registrering så vi vet vad som finns och händer inom landets gränser, något som också ska rapporteras internationellt. Vi måste delta i internationell underrättelseverksamhet, samordna insatser mellan myndigheter, utveckla gemensam målbild och säkerställa att vi bidrar till att förverkliga åtaganden och antagna handlingsplaner. För att allt detta ska kunna ske så måste vi ha rätt förutsättningar.

Vad som menas med rätt förutsättningar är i grunden en fungerande lagstiftning, samverkan mellan myndigheter och rätt kompetens i alla led. Detta är därför ­teman som denna utredning kommer att belysa i detalj.

2.4 EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter EU har sedan länge visat en stark vilja att bekämpa illegal handel med natur­ resurser såsom timmer och illegalt fiske. Hållbart nyttjande har varit en viktig profilfråga för EU. CITES är en viktig del i detta sammanhang och på grund av att den illegala handeln inte minskar har förstärkta åtgärder ständigt diskuterats.

EU-kommissionen utfärdade år 2007 en rekommendation om kontroll av efterlevnaden av rådets förordning 338/97 om införlivande av CITES-konventionen (EUT L 159, 20.6.2007, s. 45). I rekommendationen från år 2007 framhölls bland annat vikten av att medlemsstaterna har påföljder som står i relation till brottens allvar, om information till allmänheten, samarbete mellan berörda myndigheter och informationsåtgärder till åklagare och domstolar.

EU-parlamentet efterlyste i januari 2014 en EU-gemensam handlingsplan gällande illegal handel med vilda djur och växter. Handlingsplanen antogs av kommissionen i februari 2016 och avser perioden 2016-2020. Samma år, i november 2016, antog EU-parlamentet en resolution gällande handlingsplanen.

Handlingsplanen ska visa att Europeiska unionen är beredd att leva upp till internationella förväntningar och åtaganden samt höja sin ambitionsnivå när det gäller åtgärder mot illegal handel med vilda djur och växter. Den ses som ett viktigt bidrag till de mål för hållbar utveckling som fastställs i Agenda 2030.

Handlingsplanen bygger på följande tre prioriteringar: Att förhindra illegal handel med vilda djur och växter och angripa själva grundorsakerna.

19

Att på ett effektivare sätt genomföra och kontrollera efterlevnaden av befintliga bestämmelser och bekämpa organiserad brottslighet som rör vilda djur och växter.­ Att stärka det globala partnerskapet mellan ursprungs-, konsument- och transitländer mot illegal handel med vilda djur och växter.

För varje prioritetsområde formuleras mål, åtgärder, förväntade resultat samt tidsplan och ansvariga för åtgärden pekas ut. Vissa av åtgärderna kräver insatser från EU:s medlemsstater och det är dessa åtgärder vi fokuserar på i denna rapport. Åtgärderna är viktiga eftersom det finns betydande skillnader mellan olika medlemsstaters genomförande och kontroll av efterlevnaden av EU:s gemensamma regler. Brottslingar kan utnyttja situationen genom att anpassa sina handelsvägar, vilket ett antal fall de senaste åren också har visat.

2.5 Agenda 2030 och mål 15:7 Agenda 2030 innehåller 17 globala mål för hållbar utveckling. Målen antogs den 25 september 2015 av FN:s generalförsamling9. Syftet är att fram till år 2030 uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling världen över. År 2016 lade EU-kommissionen fram sin strategi för att uppnå Agenda 2030 och år 2017 antog EU:s medlemsstater gemensamma rådsslutsatser för agendan10.

Sverige har som ambition att uppfylla de globala målen, både genom nationella och internationella insatser. I mars 2016 utsågs Agenda 2030-delegationen och i juni 2018 presenterades en handlingsplan för åren 2018-2020.

Mål 15 i Agenda 2030 om ekosystem och biologisk mångfald syftar till att ”skydda,­ återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald”11.

Enligt delmål 15.7 med rubriken ”Stoppa tjuvjakt och illegal handel med skyddade arter” så ska omedelbara åtgärder vidtas för att stoppa tjuvjakt på och illegal handel med skyddade djur- och växtarter. Åtgärderna ska inriktas på både utbudet av och efterfrågan på illegala produkter från vilda djur och växter.

Resolution A/RES/70/1, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development

9

EC. 2016. COM/2016/0739

10

11 Även om tidsplanen för mål 15 i Agenda 2030 är drygt 10 år, så finns det andra globala mål med direkt koppling till mål 15.7 i Agenda 2030 men som antagits med kortare tidsperspektiv. Mål 12 i Aichi- överenskommelsen inom CBD säger att ”år 2020 har utrotningen av kända hotade arter förhindrats och dess bevarandestatus har varaktigt förbättrats, särskilt när det gäller de arter som minskar snabbast”. Regeringens proposition 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, sid. 36.

20

2.6 Myndigheternas roll i arbetet mot artskyddsbrott Nedan redogörs för svenska myndigheters roller och ansvar i arbetet mot artskyddsbrott.

2.6.1 Tullverket Tullverket kontrollerar varuflödet från länder utanför EU, däribland arter som omfattas av förbud i artskyddsförordningen eller som är CITES-listade. För varor som deklareras till Tullverket kontrolleras att de inte är förbjudna att importera eller exportera. I den arbetsuppgiften ingår kontroll och verifiering av CITES export- och importtillstånd. Tullverket utreder smugglingsbrott och har egna, s.k. tullåklagare. Om det rör sig om artskyddsbrottslighet ska alltid miljöåklagare kopplas in, om någon skäligen kan misstänkas för brottet. Men innan dess kan Tullverket exempelvis lägga ned förundersökningar med stöd av Rättegångs­ balken 23:4. Tullverket samverkar med andra brottsbekämpande myndigheter, nationellt som internationellt.

2.6.2 Polismyndigheten Polismyndighetens arbetsuppgifter avseende artskyddsbrott är att upptäcka och utreda brott, samt att förebygga och förhindra nya brott. Polisen samverkar med andra brottsbekämpande myndigheter, nationellt som internationellt.

Sedan år 2015 har polismyndigheten under nationella operativa avdelningen (NOA) en egen grupp för utredning av artskyddsbrott och kulturarvsbrott. Under NOA är även en underrättelsehandläggare placerad som arbetar exklusivt med artskyddsbrottslighet.

2.6.3 Länsstyrelserna Länsstyrelserna är prövnings- och tillsynsmyndighet för artskyddsförordningen och tillsynsmyndighet för CITES. En tillsynsmyndighet ska på eget initiativ eller efter anmälan se till att miljöbalken samt föreskrifter, domar och beslut följs.

Som underlag för sin tillsyn ska länsstyrelserna ha en tillsynsplan som visar vilka resurser och vilken kompetens tillsynsmyndigheten har tillgång till och hur den avses användas. Underlag för tillsynsplaneringen är behovsutredning samt register över de verksamheter som behöver återkommande tillsyn.

Länsstyrelserna har också ett uppdrag enligt 1 kap 17 § miljötillsynsförordningen­ (2011:13) att samordna tillsyn och verka för samarbete för att förebygga och effektivt­hantera miljöbrott, s.k. miljöbrottssamverkan.

Inom ramen för Miljösamverkan Sverige samverkar länsstyrelserna med Naturvårdsverket, Jordbruksverket samt Havs- och vattenmyndigheten om tillsyn,

21

prövning och tillsynsvägledning inom miljöbalksområdet och angränsande lagstiftningar.

2.6.4 Kustbevakningen I Kustbevakningens arbetsuppgifter ingår bland annat att förebygga miljöbrott­ till sjöss genom miljöövervakning. Kustbevakningens operativa del av artskydds­ arbetet består huvudsakligen av övervakning med hjälp av fartyg och flygplan i naturområden där skyddade arter finns. Därför ligger myndighetens fokus på att förhindra tagandet av arten snarare än att ingripa i senare led som till exempel vid försäljning. I arbetet med farligt gods och lastsäkring finns en möjlighet att upptäcka transport/smuggling av hotade arter.

Kustbevakningen utför även fiskeriövervakning och kontroll av såväl yrkes- som fritidsfiske till sjöss, exempelvis genom kontroll av fiskeredskap, dokumentation och förbudsområden.

2.6.5 Åklagarmyndigheten Inom Åklagarmyndigheten finns Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål (REMA) som en nationell operativ enhet med ansvar för bland annat artskyddsbrottslighet. Åklagare på REMA är förundersökningsledare i alla utredningar avseende artskyddsbrott och har ett nära samarbete med bland annat polisen. När förundersökningen är klar bedömer åklagaren om det finns tillräckliga bevis för att väcka åtal i domstol. Är det ett mindre allvarligt brott och den misstänkte erkänner, kan åklagaren själv utdöma böter, så kallat strafföreläggande. Om åtal väcks blir det rättegång i domstolen. Det är då åklagarens uppgift att bevisa att det är ställt bortom allt rimligt tvivel att den åtalade har begått brottet för att denne ska kunna dömas. Om brottet är begånget av en juridisk person i näringsverksamhet ska i första hand talan om företagsbot utredas. Företagsbot kan även strafföreläggas om den är under 500 000 kronor och näringsidkaren erkänner.

Annars ska särskild talan väckas i domstol, vilket i stort liknar processen efter ett åtal.

Sedan år 2012 pågår ett ENPE-projekt (The European Network of Prosecutors for the Environment) delvis finansierat av LIFE i syfte att förbättra kompetensen både hos miljöåklagare och domare.

2.6.6 Mark- och miljödomstol Mark- och miljödomstolen är särskilda domstolar som handlägger mål som ­gäller till exempel miljöfrågor, vattenfrågor, fastighetsbildning, samt planoch byggärenden. Artskyddsärenden faller under miljöfrågor. Det finns fem mark- och miljödomstolarna i Sverige. Dessa är en del av tingsrätterna i Nacka,

22

­ änersborg, Växjö, Umeå och Östersund. Mark- och miljööverdomstolen är en V del av Svea hovrätt.

När det gäller åtal eller särskild talan om företagsbot efter artskyddsbrott så handläggs inte detta av mark- och miljödomstolen utan av tingsrätt, såsom ­andra brottsmål. Det finns förslag om att alla åtal och särskilda talan avseende brott mot miljöbalken skall hanteras av Mark- och miljödomstolarna, men vid rapportens färdigställande finns inget beslut i frågan.

2.6.7 Jordbruksverket Jordbruksverket är den administrativa CITES-myndigheten. Därmed har Jordbruksverket ett särskilt ansvar för genomförande av konventionen och en central roll inom CITES-relaterat arbete i Sverige (se CoP18 Doc 38).

Genom sitt deltagande i CITES-möten inom EU och internationellt deltar Jordbruksverket löpande i diskussioner om trender, regelutformning och tolkning samt förmedlar kunskap från dessa möten till berörda inom Sverige. Jordbruksverket beslutar bland annat om utfärdande av CITES-tillstånd och intyg och ­CITES-relaterad rapportering till CITES-sekretariatet och EU-kommissionen.

Jordbruksverket kan enligt 32 § artskyddsförordningen ge dispens från förbuden mot import, export, transport och förvaring av vissa arter i 16, 17, 18 och 23 §§ artskyddsförordningen.

2.6.8 Naturvårdsverket Naturvårdsverket är den vetenskapliga CITES-myndigheten och deltar i arbetet inom EU och internationellt. Det främsta arbetet består av att bedöma den före­ kommande handelns hållbarhet samt att bedöma listningsförslag och andra ­vetenskapliga dokument och frågeställningar. Naturvårdsverket har även huvud­ ansvar för en rad andra miljökonventioner och har en samordnande roll gällande miljöarbetet generellt i Sverige.

Naturvårdsverkets uppdrag inom artskyddet är dessutom att vara vägledande och tillsynsvägledande mot länsstyrelserna. Det övergripande målet för tillsynsvägledningen är att skapa förutsättningar för en likvärdig och effektiv tillsyn som bidrar till att säkerställa miljöbalkens syfte.

2.6.9 Havs- och vattenmyndigheten (HaV) Havs- och vattenmyndigheten är den biträdande vetenskapliga CITES-myndigheten i frågor som gäller havs- och vattenmiljön. Utöver CITES hanterar Havsoch vattenmyndigheten frågor med koppling till artskyddsförordningen, t.ex.

23

undantagen om transport och hållande av vissa kräftarter enligt artskyddsförordningens 32 §.

Inom Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde ligger tillsynsvägledning för fiske samt handelskontroll av förstahandsmottagare inklusive spårbarhet av vissa fiskeri- och vattenbruksprodukter.

2.6.10 Naturhistoriska riksmuseet (NRM) Naturhistoriska riksmuseet är biträdande vetenskaplig CITES-myndighet och har en roll som vetenskaplig expertmyndighet, särskilt avseende artbestämning­ av djur, växter eller produkter av dem, i första hand som en resurs för polis, tull och länsstyrelser men även i viss utsträckning för allmänheten. Museet kan också enligt avtal biträda Naturvårdsverket med expertråd i frågor som rör bland annat listningsförslag.

Museet har också en viktig roll i att förmedla kunskap om artskydd till såväl allmänheten som berörda myndigheter, vilket görs bland annat genom utställningar, seminarier och museets webbsidor. En utställning om handel med hotade arter och vikten av att följa CITES-bestämmelserna finns på museet.

Naturhistoriska riksmuseet har också, tillsammans med Statens veterinärmedicinska anstalt, ansvar för att ta emot exemplar av Statens vilt, dvs. arter med särskilt högt naturvärde, i enlighet med jaktlagen och jaktförordningen.

2.6.11 Artdatabanken Artdatabanken har en roll som expertmyndighet, särskilt med avseende på artbestämning av djur, växter eller produkter av dem. Den fungerar i första hand som en resurs för polis, tull och länsstyrelser, men även i viss utsträckning för allmänheten. Artdatabanken har liksom Naturhistoriska riksmuseet en viktig roll för fortsatt kunskapsutveckling och -spridning.

2.6.12 Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) Statens veterinärmedicinska anstalt är en expertmyndighet som bland annat ­arbetar med viltövervakning och utför rättspatologiska undersökningar. Bland annat obducerar Statens veterinärmedicinska anstalt upphittade rovfåglar och fastställer dödsorsaken. De avgör även om det är fråga om vilda fåglar som tillhör den svenska faunan eller fåglar som släppts fri. Statens veterinärmedicinska anstalt är också mottagare av påträffade exemplar av arter som ingår i Statens vilt. Särskilt de stora rovdjuren skickas dit, liksom fall där olaglig jakt eller sjukdom kan misstänkas.

24

2.6.13 Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (SIDA – the Swedish International Development Cooperation Agency) SIDA är en statlig myndighet som arbetar för att minska fattigdomen i världen.

Arbetet ska bidra till att genomföra Sveriges politik för global utveckling (PGU).

Uppgiften består i huvudsak i att förmedla bidrag och annan finansiering till de 35 länder som Sverige har ett fördjupat utvecklingssamarbete med. SIDA ska bidra till att de 17 globala hållbarhetsmålen nås genom att de är den myndighet i Sverige som har huvudansvar för att genomföra svensk utvecklingspolitik.

2.7 Nulägesbeskrivning år 2019 De generella och myndighetsspecifika aspekter som lyfts fram i nulägesbeskrivningen i Jordbruksverket rapport ”Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott” från år 2016 (sid 11-15) är fortfarande till stora delar relevanta. Specifika brister och behov i dagens system diskuteras i detalj i rapporten från år 2016, men det finns ett antal områden som bland annat referensgruppen till denna utredning lyfter fram som viktiga kompletteringar.

Kompletteringarna till den tidigare gjorda nulägesbeskrivningen är indelade i tre områden; 2.7.1) läget med avseende på illegal handel med hotade arter av djur och växter i Sverige, 2.7.2) myndigheternas kompletterande insatser för ­bekämpning av den illegala handeln, samt 2.7.3) övriga förutsättningar för ett ­effektivt genomförande inklusive samarbete mellan myndigheter.

2.7.1 Illegal handel med hotade arter av växter och djur i Sverige När det gäller illegal handel med hotade arter är bilden att: • Sverige är både ett import- och exportland för exotiska arter.

• Inhemska arter samlas in för försäljning inom EU och för export.

• Det finns starka misstankar om att insmugglade djur, framförallt reptiler, ”tvättas” inför försäljning genom att de påstås vara fångenskapsuppfödda i Sverige.

• I Sverige sker avel och försäljning av vissa hotade B-listade arter med avelsmaterial som saknar laglig bakgrund eller inte har tillräcklig dokumentation, dvs. där det inte kan fastslås att avelsmaterialet har förvärvats lagligt inom EU eller importerats med erforderliga tillstånd. Försäljning sker både inom Sverige och resten av EU. • I Sverige sker en mer eller mindre öppen handel med hotade B-listade arter utan tillräcklig dokumentation av laglig bakgrund, som har förvärvats i andra EU-länder med syftet att vidareförsäljas i Sverige.

• Det finns nätverk, dvs. organiserad kriminalitet, som samarbetar för att genom­föra dessa brott.

25

Det är fortfarande inte möjligt att få en säker beskrivning av förekomsten av artskyddsbrott i Sverige idag, inklusive illegal handel med hotade arter av djur och växter. Artskyddsbrott måste upptäckas genom aktiva åtgärder som kontroll, tillsyn och spaning. Tillgänglig statistik riskerar därför att återspegla omfattningen av dessa aktiva åtgärder snarare än omfattningen av själva artskyddsbrotten.

Myndigheternas samlade arbete ger ett kvalitativt underlag för att beskriva olika typer av artskyddsbrott i Sverige. Men aktiva myndighetsåtgärder för att upptäcka artskyddsbrott är dock inte av det slag eller i en storleksordning som möjlig­ gör någon typ av kvantitativ uppskattning. Vi saknar helt enkelt tillräckligt bra indata för att kunna dra några säkra slutsatser. Detta försvåras av att en stor del av såväl den lagliga som illegala handeln med CITES- och fridlysta arter pågår på internet och i ”slutna rum”. Den illegala handeln upptäcks då inte via traditionell tillsyn och inte heller av allmänheten.

Bakom illegal handel av hotade djur och växter finns inte sällan tjuvjakt och jaktbrott. Bekämpning av illegal handel innebär således indirekt att jaktbrott har skett (t ex elfenben och noshörningshorn). Denna utredning fokuserar dock inte på förstärkta åtgärder för att bekämpa den tjuvjakt och de jaktbrott som sker i Sverige.

2.7.2 Myndigheternas kompletterande insatser för bekämpning av den illegala handeln med hotade arter av växter och djur Artskyddsbrottsområdet har fortsatt låg prioritet inom berörda myndigheter.

Flera myndigheter har dock under de senaste åren förstärkt sina resurser inom miljö- och artskyddsbrott. Exempelvis har Åklagarmyndigheten sedan år 2018 utökat den grupp miljöåklagare som utreder illegal jakt på skyddade arter från tre till fem åklagare. Polismyndigheten har omorganiserats och det finns idag en specialiserad grupp på nationella operativa avdelningen (NOA) som ansvarar för att utreda artskyddsbrott. Gruppen har även en resurs som bara jobbar med underrättelseverksamhet specialiserad på artskyddsbrott och grova jaktbrott.

I och med bildandet av NOA inom polismyndigheten har samarbetet mellan åklagare och polis förbättrats avsevärt. Idag anser man sig ha möjlighet att driva flera stora utredningar varje år vilket innebär en ändring från nulägesbeskrivningen år 2016. Polis och åklagarsidan har därmed ökat resurser och tid för detta arbete.

Tullverket har också gjort satsningar på artskyddsbrott med förstärkta resurser både på underrättelsesidan och på utbildningssidan under senare år.

Naturvårdsverket har gjort en kartläggning av resurserna på länsstyrelserna.

Kartläggningen visar en utveckling mot bredare kunskaper på länsstyrelserna och mindre personbunden hantering. Det är idag fler som jobbar med artskyddsbrott på länsstyrelser, även om den sammanlagda arbetstiden inte har

26

ökat. Verksamheten är något mindre sårbar idag. Länsstyrelserna har bland ­annat arbetat mycket med att minska skillnaderna mellan behov och genomförd tillsyn. De ökade resurserna beror delvis på redovisningskravet till Naturvårdsverket och regeringen.

Det kommer in ungefär 2 700 ansökningar om CITES-intyg och CITES-tillstånd per år till Jordbruksverket. Under perioden 2017-2018 tog Jordbruksverket fram fyra nya e-tjänster12 för dessa ansökningar: • CITES-intyg, som gäller inom Sverige och andra EU-länder; • CITES-tillstånd som behövs för import från land utanför EU; • CITES-tillstånd för export eller återexport, till land utanför EU, samt • CITES-musikinstrumentpass för den som behöver resa utanför EU med ett instrument som helt eller delvis består av CITES-listade djur- eller växtarter.

Ytterligare arbete planeras under åren 2019-2020 för att gå vidare med arbetet med att ytterligare digitalisera handläggningen av CITES-ärenden (så kallad ­”E-permitting”).

Jordbruksverket kan också se att kunskapsnivån har höjts generellt hos myndigheter, bland annat genom de utbildningsinsatser som skett.

Samtidigt som insatser görs i Sverige så sker förändringar i vår omvärld. Nya listningar sedan år 2016 av arter under CITES, framförallt listningar av trädarter som handlas i industriell skala, har avsevärt ökat antalet ärenden att hantera.

Till exempel har antal ansökningar om tillstånd och intyg mer än fördubblats de senaste fyra åren. Detta är en utveckling som förväntas fortsätta, eftersom vi listar fler kommersiella arter som förekommer frekvent i handeln inom CITES-konventionen.

2.7.3 Övriga förutsättningar för ett effektivt genomförande och ­samarbete mellan myndigheter I Jordbruksverkets rapport om förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott från år 2016 konstateras generellt att arbetet mot artskyddsbrott brister med avseende på samverkan mellan myndigheter samt att kunskapsnivån generellt måste höjas.­ I denna utredning har det framkommit att de åtgärder som föreslogs i den tidigare utredningen, och som var kopplade till ökad och förbättrad samverkan mellan­ myndigheter, måste förtydligas ytterligare. Samverkan och samarbete måste dessutom stärkas på flera nivåer; internationellt, nationellt och regionalt.

Samarbete och kunskapsutbyte mellan inblandade myndigheter fungerar på ­nationell nivå idag. Nationellt sker samarbete och kunskapsutbyte till stora ­delar mellan medlemmarna i den så kallade operativa gruppen där namngivna representanter för Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs-och vattenmyndigheten, Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten 12

www.jordbruksverket.se/etjanster/etjanster/etjansterforhandel/citesintygochtillstand

27

och länsstyrelserna ingår. Sedan år 2017 har gruppen pekat ut tidsbegränsade fokusområden. På regional nivå fungerar samarbetet olika över landet och en förbättringspotential kvarstår. Polismyndigheten har haft möten med länsstyr­ elser på regional nivå och idéer om regionalt operativa grupper har börjat diskuteras. På initiativ från Polismyndighetens UC i Umeå har en grupp bestående av poliser, åklagare och tjänstemän från Naturvårdsverket och länsstyrelserna bildats för att likt den operativa gruppen om artskyddsbrott kunna samverka om hantering av illegal jakt i Sverige på skyddade arter. På internationell nivå har engagemanget ökat från bland annat verkställighetsmyndigheterna, men hur stort engagemanget blir är ofta kopplat till resurser.

Myndighetsgemensamt samarbete är beroende av att sådant arbete prioriteras i respektive organisation. Den bild som aktörerna målar upp är att kunskapen finns om hur samarbetet och bildandet av samverkansgrupper ska kunna genom­ föras, men tid och resurser räcker i dagsläget inte till. Samverkan handlar också om att samordna målbilder och insatser. Det handlar i grunden om att prioriteringarna mellan myndigheterna måste göras tillsammans.

Det har efterfrågats ytterligare insatser för att höja kunskapsnivån bland relevanta myndigheter. Men samtidigt har en hel del aktiviteter genomförts sedan år 2016. Det är en ständig utmaning att bibehålla och dessutom öka kunskaps­ nivån. Dels finns det ständigt nya kunskapsbehov (t ex på grund av nya listningar och nya administrativa rutiner), dels har det visat sig att det är svårt att avsätta tid för utbildningar både från utbildande myndigheter och de myndig­ heter som ska utbildas. Ett exempel är domstolarnas kunskapsbehov. Idag handläggs inte dessa mål enbart av domare som arbetar på en mark- och miljödomstol, utan vissa typer av mål lottas ut bland samtliga domare på den tingsrätt inom vars domkrets brottet är begånget, precis som alla andra brottmål.

Detta medför behov av helt nya utbildningsinsatser.

28

3 Förslag till genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter EU:s handlingsplan bygger på tre prioriteringar (se kapitel 2.4) inom vilka mål, åtgärder, förväntade resultat, tidsplan och ansvarsfördelning tydliggörs. Denna utredning koncentrerar sig på de åtgärder som kräver insatser från EU:s medlemsländer. Alla åtgärder i EU:s handlingsplan är inte relevanta för alla medlemsländer och en del mål i handlingsplanen är redan uppnådda. Åtgärdsförslagen för genomförande av EU:s handlingsplan har sorterats in i delkapitel ­beroende på vilken av de tre prioriteringarna inom handlingsplanen som förs­ lagen avses bidra till. I kapitel 3.5 finns sedan en mer detaljerad tabell över hur åtgärdsförslagen i denna rapport kopplar till mål och åtgärder i EU:s handlingsplan.

Inledningsvis (kapitel 3.1) föreslås ett antal åtgärder som är av generell karaktär och som stödjer arbetet med att nå flera av målen i handlingsplanen. Dessa har därför lyfts in i ett eget inledande avsnitt.

Utgångspunkten för föreslagna åtgärder i den svenska handlingsplanen är att de tillsammans ska bilda en fungerande helhet. Ingen kedja är starkare än den svagaste länken. Figur 1 illustrerar vilka olika funktioner inom det svenska ­CITES-arbetet som krävs för att skapa en fungerande helhet. Det handlar om allt från system för behovsanalys och kompetensutveckling till strukturer för samverkan och uppföljning.

Figur 1. Åtgärderna inom en handlingsplan för CITES i Sverige måste skapa en fungerande helhet.

Uppföljning och utvärdering

Underrättelse och lagföring

Behovs- och riskanalys

Samverkan, samarbete och databas

Intern kompetensutveckling och utbildning

Extern information och utbildning

Genomförande inkl handläggning och tillsyn

Goda förutsättningar i form av lagstiftning, tydliga uppdrag, ansvars- och resursfördelning samt hög kompetens

29

3.1 Förutsättningar för genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter I detta avsnitt presenterar vi åtgärdsförslag som är av generell karaktär och som stödjer arbetet med att nå flera av målen i handlingsplanen. Åtgärderna kan ses som förutsättningar för att nå målen i EU:s handlingsplan.

3.1.1 Tydliga, långsiktiga uppdrag till myndigheter och en tydlig nationell ambitionsnivå Problembeskrivning: För alla berörda myndigheter utgör arbetet mot illegal handel med vilda djur och växter oftast en mycket liten del av verksamheten. Medan Naturvårdsverket, Havsoch vattenmyndigheten, Jordbruksverket och länsstyrelserna har ett tydligt miljöoch artskyddsfokus i sin verksamhet ligger huvudfokus för de flesta andra myndigheter på helt andra områden. Det bedöms vara en orsak till att arbetet mot illegal handel med vilda djur och växter är lågt prioriterat (Jordbruksverket, 2016).

För att säkerställa att resurser inom staten nyttjas på bästa sätt måste myndig­ heterna arbeta, samverka och prioritera utifrån tydliga uppdrag och en gemensam, nationell ambitionsnivå. Tydligt definierade uppgifter, organisationsstruk­ turer och en nationell ambitionsnivå för myndigheterna att förhålla sig till i ­arbetet mot artskyddsbrott påverkar de flesta åtgärder som föreslås i utredningen. Detta skulle även påverka sannolikheten att nå uppställda mål på varje myndighet samt främja samarbetet mellan olika myndigheter.

Som exempel kan nämnas att det i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk inte finns någon hänvisning till CITES-uppdrag, trots att myndigheten har ett särskilt ansvar för genomförande av CITES och en central roll inom arbetet mot illegal handel med hotade arter. Åtgärdsförslag: 1. Regeringen bör tydliggöra myndigheternas uppdrag med avseende på arbetet­ mot illegal handel med vilda djur och växter i respektive myndighets instruktion.

30

3.1.2 Förbättrad nationell samverkan mellan myndigheterna Problembeskrivning: Den operativa gruppen för samverkan på nationell nivå (fortsättningsvis den nationella operativa gruppen) har fått en allt viktigare funktion sedan den bildades år 2011. Gruppens samsyn, samarbete och strategiska diskussioner är av central betydelse för att myndigheterna ska arbeta åt samma håll och öka effektiviteten i CITES-arbetet. Jordbruksverket, i egenskap av CITES MA, är sammankallande och deltagande myndigheter utser sina representanter och säkerställer­ kompetens och kontinuitet i deltagandet. De funktioner som den nationella gruppen fyller kan beskrivas som en plattform för samverkan. Något som är nödvändigt för att kunna ta ett helhetsgrepp på CITES (se även figur 1).

För att den nationella operativa gruppen ska kunna fylla en både strategisk och operativ funktion krävs att respektive myndighet är beredd att satsa de resurser som fodras. Alla medverkande myndigheter åtar sig idag att avsätta vissa resurser för deltagande i gruppen. Vad som saknas är riktade medel som möjliggör en fungerande administration, framtagande av underlagsmaterial och initiering av gemensamma projekt (genomförande av projekt bör dock finansieras i särskild ordning). Den nationella operativa gruppen behöver således en förstärkt finansiering för att fullfölja ett förstärkt uppdrag.

Genom att stärka den nationella operativa gruppen kommer möjligheten att samordna insatser och göra gemensamma prioriteringar att öka. Det leder till ökad effektivitet i det svenska CITES-arbetet. Genom att göra den nationella operativa gruppen permanent skapas också den kontinuitet som krävs för ett mer långsiktigt och strategiskt arbete. Observera dock att alla beslut som påverkar respektive myndighets interna arbete och prioriteringar självklart fattas­ i särskild ordning och inom ramen för ordinarie beslutsprocesser. Om behov finns kan en styrgrupp knytas till den nationella operativa gruppen. Åtgärdsförslag: 2. Den nationella operativa gruppen för artskyddssamverkan (NOGA) bör bli permanent och ges ett tydligare uppdrag, mandat och basfinansiering. a. Den nationella operativa gruppen för samverkan på nationell nivå ska årligen ta fram en myndighetsgemensam handlingsplan. b. Den nationella operativa gruppen ska regelbundet bedöma risker, ­utvärdera, förankra och fastställa nationella prioriteringar. c. Den nationella operativa gruppen ska initiera nya projekt på nationell nivå.

31

3.1.3 Förbättrad regional samverkan mellan myndigheterna Problembeskrivning: På samma sätt som det finns behov av samverkan på nationell nivå, finns det behov även av regional samverkan. Förslag har lagts fram om regionala samverkansgrupper som speglar den nationella operativa gruppen. Sådana samverkansplattformar kommer naturligtvis ha en annan sammansättning och ett annat fokus än på nationell nivå. Men samverkansbehovet är lika stort, då det även här handlar om erfarenhetsutbyte, informationsspridning, underrättelse, samordning av aktiviteter etc. Vidare vore det önskvärt om de regionala sam­ verkansgrupperna tar fram underlag till den nationella nivån för att säkerställa att den (inter)nationella och regionala nivån har samsyn och att synergier kan tas tillvara. Åtgärdsförslag: 3. Myndigheter som arbetar regionalt bör utveckla anpassade samverkans­ former på regional nivå mellan berörda myndigheter.

3.2 Åtgärdsförslag för att förhindra illegal handel med vilda djur och växter I detta avsnitt redovisas de åtgärdsförslag som bidrar till prioritering ett i EU:s handlingsplan; att förhindra illegal handel med vilda djur och växter och ­angripa själva grundorsakerna.

3.2.1 Informationsinsatser för att främja hållbar handel och minska ­illegal handel Problembeskrivning: Att minska efterfrågan och utbud av illegala produkter av hotade arter, samtidigt­ som handel med produkter från hållbara källor ska främjas, är en utmaning som ställer mycket större krav än att endast upplysa om gällande regelverk. Traditionellt har dock myndigheter sett det som sin främsta uppgift att informera om gällande regelverk.

Olika myndigheter arbetar parallellt med informationsinsatser. Av resursskäl brukar information allt oftare och i första hand tillhandahållas via myndig­ heternas webbplats där den måste hämtas aktivt av målgruppen. Om man vill påverka efterfrågan och utbud så krävs det dock mer aktiva åtgärder från myndig­ heterna. Dels behövs det en god målgruppskännedom (kunskapsnivå och behov), dels måste de kanaler som används anpassas till målgruppernas förutsättningar. Information som vänder sig till allmänheten, t ex turister, måste ha

32

ett riktat innehåll och använda sig av de kanaler som gör att mottagaren uppmärksammar och tar till sig informationen. Information till handlare, samlare eller sällskapsdjursägare har av nödvändighet ett annat innehåll och ett effektivt sätt att nå ut bygger ofta på helt andra kanaler, exempelvis via deras egna bransch- och hobbyorganisationer. Nya informationssätt såsom appar som man kan ladda ner, informationsfilmer i flygplan, kortspel m.m. kan öka allmänhetens intresse.

Det finns behov av ökad samverkan mellan myndigheterna och bransch-, hobbyoch naturvårdsorganisationer för ökad informationsspridning i förebyggande syfte. Detta lyftes fram redan i Jordbruksverkets rapport om förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott från år 2016. En förstärkt samverkan kan vara en viktig plattform för informationsspridning, men också för den opinionsbildning som krävs för att minska efterfrågan och utbud samtidigt som hållbar handel främjas och privata initiativ stöttas.

Vidare förutsätter ett långsiktigt bevarande av arter att lokalsamhällena där ­arterna i fråga förekommer deltar i bevarandet (s.k. Community-Based Natural ­Resource Management, CBNRM). I bästa fall bidrar bevarande och hållbar förvaltning av arter till dessa samhällens långsiktiga försörjning. Här finns det med andra ord ytterligare en utmaning. Ett budskap som endast uppmanar till att sluta erbjuda respektive att sluta köpa produkter av hotade arter kan visserligen vara befogat för enskilda arter som är akut hotade på grund av illegal handel.

För många arter kan dock ett sådant onyanserat budskap vara kontraproduktivt. Åtgärdsförslag: 4. Information till allmänheten om regelverket m.m. avseende illegal handel med hotade arter bör samordnas mellan Naturvårdsverket och Jordbruks­ verket. Projekt kan t.ex. bedrivas inom ramen för Miljösamverkan Sverige.

5. De utpekade CITES-myndigheterna bör informera och samarbeta med intresseorganisationer i syfte att motverka illegal handel med hotade arter och främja hållbar handel.

6. De utpekade CITES-myndigheterna bör samarbeta med bland annat resebranschen för att sprida information till turister, samt ta fram informationsmaterial för placering på exempelvis Swedavias flygplatser.

3.2.2 Resurser för deltagande i internationell regelutformning Problembeskrivning: Den svenska ståndpunkten är att bidra till att minska den illegala handeln med CITES-listade djur och växter, att lyfta betydelsen av vetenskapligt grundade beslut och att stärka lokalsamhällenas roll i bevarandearbetet samt att bidra till ett effektivt och transparent genomförande av konventionen samt CITES-lagstiftningarna. Ståndpunkten ligger väl i linje med EU:s handlingsplan. Sverige är väl

33

kvalificerat att ta ett tydligare ledarskap i ett internationellt sammanhang, så som vi idag gör inom flera andra områden. Åtgärdsförslag: 7. Resurser bör säkerställas så att Sverige kan bidra till internationell regelutformning genom ett aktivt deltagande i arbetsgrupper och kommittéer.

3.3 Åtgärdsförslag för ett effektivare genomförande och kontroll av befintliga bestämmelser för att ­bekämpa organiserad brottslighet som rör vilda djur och växter.

I detta avsnitt redovisas de åtgärdsförslag som bidrar till prioritering två i EU:s handlingsplan; att på ett effektivare sätt genomföra och kontrollera efterlevnaden av befintliga bestämmelser och bekämpa organiserad brottslighet som rör vilda djur och växter.

3.3.1 Översyn och uppdatering av lagstiftningen Problembeskrivning: Det finns krav i CITES-konventionen som inte har införlivats i EU-förordningarna och inte heller i svensk lagstiftning. Vi uppfyller därför inte i alla delar CITESkonventionens krav. Ett exempel på en sådan brist är möjligheten att beslagta olagliga exemplar (när inte den lagliga bakgrunden/lagligt förvärv kan styrkas).

Ett annat är att vi inom EU inte registrerar avelsanläggningar för A-listade exemplar. Detta är exempel som, pga. att det inte står angivet i EU-förordningarna ­eller nationell svensk lagstiftning, inte är möjliga att tillämpa i praktiken.

Alla brott mot skyddade arter som påverkar arternas fortlevnad bör enligt denna utredning ingå i miljöbalkens straffbestämmelser som artskyddsbrott. Det är ett problem att dessa i dag i stor utsträckning finns i jaktlagen och fiskelagen som är lagstiftningar som i första hand har andra syften och som ska reglera jakt och fiske på tillåtna arter. Utredningen ser därför att det kan finnas ett behov av att samordna brott mot hotade arter under miljöbalken (istället för att det finns i olika regelverk som miljö-, jakt-, fiske-, skogsregelverket). Detta förutsätter ett särskilt utredningsuppdrag (se åtgärdsförslag 9a nedan).

Liksom i Jordbruksverkets rapport om förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott från år 2016 kan konstateras att artskyddsförordningen är ofullständig och upplevs som svår att tolka och tillämpa. Det finns fortfarande ett behov av att utveckla delar av förordningen13, varför den föreslagna översynen är mer aktuell än någonsin. Detta kräver dock att även de aspekter som denna utredning han13

Se även Regeringens proposition om biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 2013/14:141, Stockholm.

34

terar beaktas i en kommande översyn. Under arbetet med utredningen har flera förbättringsförslag lyfts fram, både av referensgruppens myndighetsrepresentanter och av intresseorganisationer. I utredningen har vi valt att lyfta fram sju specifika ändringsförslag (se åtgärdsförslag 9b-9h). Dessa diskuteras i detalj i Jordbruksverkets rapport från år 2016. Dessutom ser vi ett behov av att se över Tullverkets möjlighet att agera vid inre gräns. Det sker sannolikt idag en omfattande transport av illegala djur och växter inom EU, inklusive in i och ut ur ­Sverige. Tullverket har dock begränsade befogenheter och möjligheter att kunna agera, vilket är ett problem som får följdeffekter när exemplaren väl finns inom Sveriges gränser. Detta är ett område som behöver utredas närmare, men med den förutsättningen att ett utökat mandat åtföljs av utökade resurser så att inte andra områden drabbas (se åtgärdsförslag 9i). Även översättningar i texten av förordningarna har visat sig ge upphov till problem. En sådan klargjordes av Högsta domstolen i domen NJA 2016 s 680 avseende försäljning av påstådda vargskinn där Högsta domstolen pekar på oklar­ heter i den svenska översättningen av (EG) nr 338/97 av den 6 december 1996.

Det är ett enkelt fel i översättningen som i det aktuella fallet gjorde att åtalet ogillades. Felet är påtalat för lagstiftaren från flera myndigheter, men någon rättning av den svenska översättningen har ännu inte gjorts. Det har gjort att flera utredningar beträffande överträdelser som i de flesta andra EU-länder hade lagförts har fått läggas ner i Sverige med hänvisning till domen. Detta är olycklig och minskar Sveriges möjligheter att leva upp till EU:s handlingsplan. Åtgärdsförslag: 8. Införliva i svensk lagstiftning de krav i CITES-konventionen som idag inte är införlivade i EU-förordningarna, t ex förbud mot innehav av illegala exemplar.

9. Genomför en översyn av nuvarande lagstiftning. Nedan har vi listat de delar i lagstiftningen som bedöms angelägna att ses över. a. Utred ifall brott mot hotade arter bör samordnas under miljöbalken. b. Utred om skadestånd till staten för artskyddsbrott bör införas. c. Inför förbud i artskyddsförordningen mot innehav av äggsamlingar. d. Inför förbud i artskyddsförordningen mot import, export, reexport, förvaring, handel och transport av fågelägg av arter som lever vilt inom EU:s europeiska territorium. e. Se över och förtydliga lagstiftningen gällande handel med monterade (uppstoppade) vilda fåglar. f. Utred om det verksamhetstillstånd som idag krävs för att handla med ­levande djur och växter tagna från naturen även bör täcka handel med vissa föremål och produkter. g. Inför sekretessbestämmelser som gör det möjligt att i samband med ärendehandläggning och beslut sekretessbelägga vissa uppgifter som finns hos myndigheter, exempelvis uppgifter om arters geografiska lokalisering samt personuppgifter till ägare av elfenben, jakttroféer, etc.

35

h. Inför förbud mot innehav, transport, m.m. av djur som har tagits eller exporterats illegalt från tredje land samt möjlighet att ta olagliga exemplar i beslag. Detta är även en konsekvens av åtgärdsförslag 8. i. Utreda ifall tullverket ska ges ökade möjligheter att agera vid inre gräns. j. Åtgärda påträffade fel i den svenska översättningen av (EG) nr 338/97 av den 6 december 1996.

3.3.2 Register över CITES A- och B-listade djur samt märkningsplikt Problembeskrivning: CITES-konventionen förutsätter att konventionens parter kan spåra den lagliga­ bakgrunden för de exemplar som förekommer i handeln. Den som säljer ett exemplar av CITES A- och B-listade djur och växter ska alltid kunna visa att djuret eller växten har lagligt ursprung. Detta gör att exempelvis en djurägare­ måste kunna visa export- och importtillstånd eller flera generationers fången­ skapsuppfödning (var djuret är fött, vilket föräldramaterial som använts och var avelsmaterialet kommer ifrån). EU har tagit fram ett vägledningsdokument om hur medlemsstaterna ska hantera och kunna påvisa laglig bakgrund för B-listade arter.

EU har de senaste åren inom ramen för EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter fastslagit vikten av dokumentation av laglig bakgrund av de exemplar som finns inom EU. Eftersom EU är en stor marknad (där det är förhållandevis lätt att gömma undan djur) blir det särskilt viktigt att man kan följa individerna oavsett var de är lokaliserade inom EU. Den inre marknaden gör att om ett CITES A- eller B-listat djur eller en växt smugglats till EU, faller det under radarn om inte det finns register över samtliga exemplar.

Flera medlemsstater inom EU har idag krav på registrering av CITES A- och B-listade djur (se sammanställning i bilaga 1). De argument som talar för införandet av ett nationellt och samordnat register kan delas in i områden; a) effektivare tillsyn och handläggning, b) underlättad handel med lagliga djur, c) kvalitetssäkring av märkningskrav samt d) kontinuitet i registerhantering. a. Ett nationellt register skapar en effektivare tillsyn genom dels ökad kännedom om potentiella tillsynsobjekt, dels möjligheten till en riskbaserad tillsyn, där riktade tillsynsinsatser kan göras avseende specifika artgrupper ­eller hos anläggningar och ägare där risken för artskyddsbrott bedöms som stor. Vid ansökan om CITES-intyg möjliggör dessutom ett register för handläggare att omedelbart bedöma vilka uppgifter som saknas, dvs. handläggningstiden minskas på grund av en tydligare och snabbare kommunikation med den sökande. b. Ett nationellt register över lagliga djur underlättar inte bara handläggning och administration i samband med handel, utan även identifieringen av de djur som saknar laglig bakgrund. Nuvarande registreringskrav på handlare

36

och godkända anläggningar möjliggör inte spårning av enskilda exemplar.

Detta skulle dock vara möjligt med hjälp av ett nationellt och samordnat register. Även internationell handel skulle underlättas för verksamhetsutövare som är seriösa. Det är dock viktigt att poängtera att registrering av en individ inte innebär att den är godkänd för kommersiell aktivitet (dvs. det innebär inte att den per automatik har ett CITES-intyg). c. Ett nationellt register möjliggör kvalitetssäkring av märkningssystemet, dvs. märkningskrav, individuell ID och lämplig märkningsteknik etc. Idag förekommer fusk med märkning och ett register skulle försvåra detta. Ett register på individnivå, med någon form av ID-märkning, är i sig inget nytt då detta redan används för bland produktionsdjur. De få register som idag finns och som hanteras av hobbyorganisationerna själva är inte kvalitetssäkrade och är inte lämplig att användas i samband med myndighetsutövning. d. Ett nationellt register måste administreras av en myndighet då det finns krav på kvalitetssäkring av indata, GDPR-regler att följa, behov av kontinuerlig uppdatering av programvara samt synergier med övrig ärendehantering, t ex tillstånd och intyg. Även vad gäller vissa djur behövs kontinuitet i registerhanteringen då många individer inom vissa artgrupper blir gamla (t ex papegojor) och arter dessutom kan listas om från CITES A- till B-lista. Individerna måste kunna följas i systemet över tid.

Under hearingen i anslutning till regeringsuppdraget om förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott (Jordbruksverket, 2016) uttryckte representanter från hobbyorganisationer önskemål om ett register och därtill kopplade märkningskrav. Det kan tilläggas att de förteckningar som zoobutikerna och godkända handlare för inte möjliggör spårning av exemplaren.

I bilaga 2 finns en konsekvensanalys för införande av ett eventuellt register.

Analysen belyser vilka kostnader som kan uppstå för djurägare och myndigheter.

Vad registret bör innehålla och hur det bör utformas behöver dock utredas närmare. Vid konsultation med andra medlemsstater har det kommit fram att olika länder har olika rutiner (bilaga 3). Exempelvis registrerar Portugal alla levande djur och även döda exemplar, medan Danmark enbart registrerar europeiska ugglor och europeiska rovfåglar. Holland registrerar inga exemplar alls utan har nationell lagstiftning som kräver att personer som avlar med CITES-djur måste ha bokföring som redogör för den lagliga bakgrunden. Även behoven av att å ena sidan sekretessbelägga data och å andra sidan tillgängliggöra uppgifter för myndigheter som utövar tillsyn eller för exempelvis polis, tull och åklagare kräver vidare utredning. Åtgärdsförslag: 10. Utred möjligheten att upprätta ett nationellt register över CITES A- och B-listade levande djur, alternativt vissa CITES A- och B-listade levande djur. a. Utökade märkningskrav som omfattar alla arter som ingår i ovan nämnda register (och som går att märka).

37

3.3.3 Samordnad kompetensplattform inom CITES Problembeskrivning: Det sker en snabb utveckling inom CITES. Nya listningar, verktyg och internationella samarbetsytor samt förändrade regelverk ger, tillsammans med en ständig förändring av de personella resurser som arbetar med frågorna, ett ökat behov av kompetensstöd. Ett sådant kompetensstöd agerar i gränssnittet mellan den internationella och nationella/regionala nivån och behöver alltså befinna sig på nationell nivå.

Syftet med ett förstärkt kompetensstöd är att; • stödja myndigheterna i utrednings- och underrättelsearbete, • bidra med kompetensutveckling, • hämta hem internationell information och kunskap till Sverige, • stödja informationsspridning samt • metodutveckling.

Ett kompetensstöd kan dock utformas på olika sätt, alltifrån etableringen av en ny institution i form av ett kompetenscentrum till förbättrad samordning och datalagring inom ramen för befintliga strukturer.

De behov som ett stärkt kompetensstöd ska tillgodose kan organisatoriskt lösas­ på olika sätt. I de diskussioner som förts har kompletterande åtgärder lyfts fram såsom exempelvis tydligare mandat och myndighetsinstruktion, riktad finansiering till CITES MA för att kunna arbeta mer proaktivt, stärkt roll för den natio­ nella operativa gruppen och/eller tydligare mandat för handläggare att prioritera tid och resurser på kompetensutvecklingsfrågor. Mycket av det som idag brister kan således lösas genom förändringar inom ramen för befintliga struk­ turer. Men det finns även argument för ett nationellt kompetenscentrum. Dels kan ett nationellt kompetenscentrum skapa en nod för frågor rörande illegal handel med vilda djur och växter och därmed bli en naturlig ingång för den som söker svar på sina frågor. Dels kan ett kompetenscentrum få en mer stabil och ”skyddad position”. Det senare innebär att verksamheten ges möjlighet att prioritera utifrån åtaganden och behov istället för andra externa faktorer.

Grundproblemet verkar, enligt referensgruppen, vara bristande resurser inom Jordbruksverket och avsaknad av vägledande stöd och tydligare mandat för ­CITES-arbetet (en förändring som påbörjats inom andra myndigheter t ex genom tillskapandet av NOA inom polisen). Den organisatoriska lösningen är därmed inte kärnproblemet, varför det finns en risk att man med ett kompetenscentrum löser symtomen snarare än orsakerna till brister med avseende på kompetensstödet.

En viktig fråga rörande ett eventuellt kompetenscentrum inom Jordbruksverket­ är dessutom kopplat till ett antal avgränsningsfrågor. För det första är det av-

38

gränsningarna gentemot Jordbruksverkets övriga uppdrag inom CITES MA och för det andra Naturvårdsverkets uppdrag och roll som vetenskaplig myndighet.

Dessutom måste ett eventuellt uppdrag för ett nytt kompetenscentrum avvägas­ mot andra initiativ och kommunikationskanaler som redan idag används med framgång. Överlappningar måste undvikas och ett kompetenscentrums ansvar måste tydligt begränsas till CITES och handel med hotade arter, dvs. CITES MAuppgifter. Men även med denna avgränsning finns det uppgifter som brukar ingå i vad som ska göras på ett kompetenscentrum som tangerar Naturvårdsverkets uppdrag på området.

En annan utmaning med en ny organisatorisk enhet inom Jordbruksverket är att det kan skapa otydlighet med avseende på Jordbruksverkets roll som administrativ myndighet. Det är viktigt att de olika myndigheternas ansvar och roller tydliggörs. Den nationella operativa gruppen kan i arbetet med en myndighetsgemensam handlingsplan integrera kompetensutvecklingsinsatser när det gäller­ CITES-frågor. CITES MA har ansvar att uppfylla de uppgifter som ingår i uppdraget för en MA enligt förslaget till resolution (CITES, 2019). Behovet av stärkt kompetensstöd är dock ett argument för att förstärka nuvarande CITES MA ­genom ett tydligare uppdrag i regleringsbrev och myndighetsinstruktion, snarare än att skapa ett nytt kompetenscentrum. Samtliga myndigheter som arbetar med CITES­ har idag olika och anpassade system för informationsspridning och kompetens­ höjning mot sina respektive målgrupper. Detta måste vi bygga vidare på. Vi måste också komma ihåg att de verksamhetsutövare (eller privatpersoner) som har frågor i sitt dagliga arbete inte bryr sig om vilken myndighet som svarar på frågorna.

Utredningens slutsats är att det är viktigt att vi utreder alternativa lösningar för att stärka kompetensstödet inom CITES, där ambitionsnivån är tydlig men där olika organiserings- och samarbetsformer tas med i analysen. Åtgärdsförslag: 11. Utred lämplig organisation för ett förstärkt kompetensstöd till myndigheter och övriga intressenter.

3.3.4 Utbildning och kompetensutvecklingsinsatser Problembeskrivning: Det finns fler yrkeskategorier som med en kortare grundutbildning skulle kunna bidra till en effektivare tillsyn av artskyddsbrott. Exempelvis personal som genomför säkerhetskontroller av passagerare och bagage på flygplatser, Jordbruksverkets växtinspektörer, djurskyddsinspektörer, gränskontrollveterinärer och länsstyrelsernas naturbevakare. All personal inom de verkställande myndig­ heter som arbetar med CITES behöver ha grundläggande kunskaper inom om­ rådet så att de reagerar på potentiell artskyddsbrottslighet. Inom myndigheterna

39

behöver det finnas rutiner och specialister för att bedöma observationer och agera utifrån dessa. Personal med specialistkunskaper behöver ha kunskap om lagstiftning, brottsmönster och metoder för att upptäcka och avslöja artskyddsbrott utifrån respektive myndighets ansvarsområde.14 Kunskap är en färskvara och det är viktigt att utbildningar genomförs kontinuerligt för att upprätthålla kunskapsnivån i en organisation och för att säkerställa att kunskapen är aktuell. Tid till utbildning måste tas från ordinarie verksamhet och resurser krävs för att ta fram och genomföra utbildningsinsatser.

Generellt ska utbildning erbjudas regelbundet med hänsyn till t.ex. personalomsättning, nya regelverk, nya brottstrender etc. Både Naturvårdsverket, som är tillsynsvägledande myndighet för länsstyrelserna och CITES-SA (vetenskaplig­ CITES-myndighet), samt Jordbruksverket, som är CITES MA (administrativ ­CITES­myndighet), har ett särskilt utbildningsansvar. Uppdraget måste vara tydligt och kan samordnas i den myndighetsgemensamma handlingsplan som den nationella operativa gruppen tar fram (se 3.2.2).

Utbildningar av Jordbruksverket och Naturvårdsverket ska erbjudas där behov finns och baseras på målgruppens behov och förutsättningar. Där det är möjligt­ kan olika myndigheter samordna gemensamma utbildningar. För att belysa ­regionspecifika företeelser, skapa goda förutsättningar för dialog och använda ­resurser effektivt kan myndigheter exempelvis samverka regionalt när det gäller kompetens och utbildning. Tekniska resurser för distansdeltagande (t.ex.

Skype) ska utnyttjas på bästa sätt.

För att ytterligare stärka den nationella kompetensen är det viktigt att specifika yrkeskategorier och nationella experter ges möjlighet att även delta på internationella utbildningar och seminarier. Det kan både vara som deltagare och som föreläsare/inhyrd expert. Åtgärdsförslag: 12. Identifiera och erbjuda utbildning till specifika yrkeskategorier som kan ­bidra till en effektivare tillsyn.

13. Aktivt deltagande i utbildningar, seminarier m.m. på internationell nivå.

3.3.5 Kollegialt lärande Problembeskrivning: Betydelsen av kollegialt lärande ökar i samhället med tanke på den snabba kunskapsutvecklingen. Via kollegor och mer organiserade former för erfarenhetsutbyte kan kunskap och information spridas snabbare. Dessutom minskar risken att samma hjul uppfinns flera gånger och/eller att samma misstag begås om igen.

Betydelsen av kollegiala och professionella nätverk har lyfts fram inom andra Se även Jordbruksverket (2016), Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott. Rapport 2016:02., med avseende på den så kallade kompetenspyramiden (sid 23)

14

40

områden och de mötesplatser som idag arrangeras, t ex för artskyddshandläggare genom Naturvårdsverket, fyller en viktig funktion. Formerna för ett mer löpande erfarenhetsutbyte kan dock utvecklas, varför utredningen föreslår att respektive myndighet och den nationella operativa gruppen får i uppdrag att initiera och på olika sätt stödja uppbyggnaden av sådana nätverk, nationellt och regionalt. Åtgärdsförslag: 14. Initiera och stödja nätverk inom yrkesgrupper, myndigheter och regioner för utbyte av praktiska erfarenheter och avstämning, t ex genom att utvärdera möjligheten att utnyttja och öka tillgängligheten i befintliga virtuella samarbetsytor som Sharepoint.

3.3.6 Förbättrad statistik och forskning Problembeskrivning: Tillförlitlig statistik är grunden för att kunna göra rätt prioriteringar och vidta kompletterande åtgärder när så krävs. Behovet av statistik baserad på validerad data blir allt tydligare när CITES-arbetet blir allt mer målstyrt. Exempelvis ska etappmålen (se kapitel 4) för mål 15.7 inom Agenda 2030 vara mät- och uppföljningsbara, realistiska, tidsatta och tydligt formulerade. I praktiken innebär det att möjligheten att avgöra om vi rör oss i rätt riktning mot målen hänger på om data vi samlar in (t ex indikatorer) är tillförlitlig och mäter rätt aspekter. Statistikens kvalitet är resultatet av indatans kvalitet.

Problemet är att tillgången på riktig och tillförlitliga data med avseende på illegal handel med djur och växter är begränsad idag. Åtgärder måste därför vidtas för att skapa bättre dataunderlag, samla in ny typ av data och arbeta med metodutveckling inom området. Inte minst är det viktigt när det gäller artskyddsbrott att veta om de förstärkta åtgärder som nu föreslås också leder till ökade brottsföre­ byggande effekter, upptäckter och lagföring. Behovet av statistik har diskuterats utförligt inom referensgruppen till utredningen och en särskild arbetsgrupp med representanter från Brottsförebyggande rådet (BRÅ), Åklagarmyndigheten, Tullverket och Jordbruksverket har arbetat för att identifiera lämplig statistik för förslagen till etappmålen (se avsnitt 4.2).

En annan aspekt av tillgången av tillförlitliga data och statistik är kopplat till rapporteringskrav till EU och CITES-sekretariatet. Med jämna mellanrum ska beslag och arbetet med åtgärder mot illegal handeln etc. redovisas vilket innebär ganska stora arbetsinsatser. Dessutom koordineras inte arbetet idag, och samma brott får nytt diarienummer hos varje myndighet. En och samma nilkrokodil kan därmed rapporteras fyra gånger eftersom den rapporteras av olika myndigheter.

Detta då data inte är samlad på ett systematiskt eller samordnat sätt. Det finns ett behov av att vidta åtgärder för att koordinera statistikframtagandet även ur ett redovisnings- och rapporteringsperspektiv.

41

I vissa fall kan det istället vara fråga om att samla in helt ny kunskap, varför det även kan finnas behov av forskning eller andra fördjupande studier kop­ plade till illegal handel med vilda djur och växter. Exempel på kunskapsluckor som lyfts fram är relationen mellan artskyddsbrott och organiserad brottslighet i ­Sverige, insamling av ägg och växter och om tillsynens praktik och effektivitet (jfr forskning om miljö- och livsmedelstillsyn vid Göteborgs universitet). Åtgärdsförslag: 15. CITES-myndigheterna bör förbättra kunskapsbasen om kontroller, utredningar, lagföring och rättsliga förfaranden när det gäller illegal handel med hotade arter.

16. Koordinera statistikframtagande vad gäller beslag, omhändertaganden, förverkanden och liknande från berörda CITES-myndigheter 17. CITES-myndigheterna bör initiera ett utvecklingsprojekt med syftet att ta fram anpassade metoder för uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärders effekter inom CITES-området.

3.3.7 Övrigt samarbete för att bekämpa illegal handel med hotade arter Problembeskrivning: Det internationella samarbetet inom CITES ökar hela tiden. Detta sker av nödvändighet då volymen ökar, handeln ändrar karaktär och brottsbekämpningen hela tiden måste utvecklas. De nationella myndigheterna har under senare år ökat sin medverkan i internationella verkställighetskampanjer, t ex de som organiseras av Europol och Interpol. Informationsutbytet har dessutom ökat. Men det finns mer att lära och bidra med, bland annat kopplat till olika utredningsgrupper som tillsätts inom EU. Utredningen ser det som angeläget att deltagande i gemensamma, internationella insatser fortsätter och helst ökar. Detta skulle bidra till att stärka de svenska insatserna på hemmaplan, men även ge möjlighet att bekämpa illegal handel och organiserad brottslighet närmare dess källa. Ett ytterligare område är Sveriges bidrag till arbetet med att bygga upp internationella öppna referensdatabaser av DNA data som effektiviserar identifiering och övervakning.

Den kunskap som samlas in i olika sammanhang får dock inte stanna hos enskilda individer eller organisationer. Den måste delges andra centrala aktörer.

Därför är bland annat den nationella operativa gruppen så viktig. Men förbättrat­ samarbete i CITES-sammanhang har ytterligare värde. Även inom landet är det viktigt att sprida information mellan aktörer. Ett sådant exempel som utredningen uppmärksammat rör länsstyrelsernas tillgång till information om de ­företagsböter som utdömts för miljöbrott vid tillsyn och tillståndsgivning. En ­sådan återkoppling till länsstyrelserna är av central betydelse för deras tillsynsarbete på lokal och regional nivå.

42

Ytterligare ett exempel på där samarbete mellan myndigheter, men även NGOs, är av stor betydelse är kopplat till informationsarbete. World Wildlife Day har sedan ett par år etablerat sig som en viktig kanal för att uppmärksamma artskyddsbrott och illegal handel. Genom att samordna informationsinsatser under­ en och samma dag kan ett större genomslag nås – i alla fall gentemot en ofta svårfångad målgrupp som allmänheten. Utredningen föreslår därför att samarbetet och informationen kring World Wildlife Day bör stärkas genom gemensamma insatser. Åtgärdsförslag: 18. Deltagande i gemensamma insatser koordinerade av Europol/Interpol samt Internationella och/eller EU-utredningsgrupper (kräver ofta nationell samverkan för att delta).

19. Länsstyrelserna bör, för sitt arbete med tillsyn och tillståndsgivning, få infor­ mation om företagsbot utdömda för miljöbrott. Detta skulle kunna åtgärdas med ett register enligt SOU 2016:82- En översyn av lagstiftningen om företagsbot.

20. World Wildlife Day – samarbete för att bättre nå ut nationellt och uppmärksamma problematiken under en och samma dag.

3.3.8 Effektivt informationsflöde från Jordbruksverket och Naturvårdsverket till berörda myndigheter Problembeskrivning: Inom CITES-arbetet produceras det många studier och dokument både internationellt och nationellt. Aktörerna samlar in data och information och tar fram utbildningsmaterial. Det finns även en växande forskning inom ämnet. För de flesta är detta material otillgängligt eller till och med okänt. Genom en digital samarbetsyta skulle informationsflödet från framför allt CITES MA och CITES SA till andra myndigheter underlättas. Även om den största delen av informationen sannolikt omfattas av offentlighetsprincipen och därför finns tillgängligt för den som söker upp informationen, så skulle syftet med en digital samarbets- och informationssatsning främst vara att förse myndigheterna inom CITES med kunskapsstöd. Vissa av de underlag som med fördel skulle kunna delas på en samarbetsyta skulle dock handla om känslig information och arbetsmaterial.

Det finns idag befintliga plattformar exempelvis länsstyrelsernas Sharepoint inom artskydd som omfattar flera delar av artskyddet såsom fridlysning, förevisning, handel, m.m. Externa myndigheter kan ges tillgång till denna eller andra ytor. Erfarenheterna visar dock att samarbetsytan används i mycket begränsad omfattning och användargränssnitten är inte alltid tillräckligt utvecklade. Frågan om datasäkerhet måste också hanteras. Sharepoint kan exempelvis inte användas för känslig information eller utbyte av känsligt arbetsmaterial.

43

En samarbetsyta för kunskapsutbyte har efterfrågats av flera inblandande myndigheter. Sammantaget är utredningens bedömning att befintliga verktyg bör utvärderas och utvecklingsmöjligheter bör utredas innan en ny virtuell samarbetsyta byggs upp.

Rent generellt så behöver dock kostnaderna för en sådan samarbetsyta, t ex i form av en gemensam digital samarbetsyta, inte vara så stora. Värdet kan för de som har ett behov av information vara desto större. Men det förutsätter ett engagemang hos de parter som är tänkta att både bidra och använda samarbetsytan. Åtgärdsförslag: 21. Utvärdera befintliga digitala samarbetsytor och utred behovet av eventuella kompletteringar för att bygga upp en gemensam kunskapsbank och stärkt informationsutbyte.

3.4 Åtgärdsförslag för att stärka det globala ­partnerskapet I detta avsnitt redovisas de åtgärdsförslag som bidrar till prioritering tre i EU:s handlingsplan; att stärka det globala partnerskapet mellan ursprungs-, konsument- och transitländer mot illegal handel med vilda djur och växter.

3.4.1 Deltagande i internationella initiativ och aktiviteter Problembeskrivning: Sverige är en positiv och kompetent kraft i arbetet mot illegal handel av vilda djur och växter. Vi har mycket att bidra med. Detta kan ske genom att Sverige­ deltar i internationella initiativ, projekt och operationer (se 3.4.4) eller genom­ att bidra med kompetens i internationella utbildningar (se 3.4.3.1). Därutöver­ handlar det också om att bidra ekonomiskt till det specifika ämnesområden och/eller till stater som inte har kapaciteten att uppnå CITES-konventionen, dess administration och verkställighet.

Genom att ge finansiellt stöd till satsningar av särskilt stor betydelse för Sverige,­ kan vi bidra positivt till att CITES-konventionens mål uppnås globalt. Satsningar som gjorts tidigare är t ex finansiering av framtagande av identifikationsmaterial och finansiellt stöd till ICCWC. Åtgärdsförslag: 22. Finansiellt stöd ges till insatsområden som är särskilt angelägna för Sverige, i syfte att säkerställa ökad kapacitet att arbeta med artskydd globalt.

44

3.4.2 Tydligare integrera arbetet med illegal handel med djur och växter i våra utvecklingssamarbeten (PGU) Problembeskrivning: Den svenska politiken för global utveckling (PGU) kan kopplas ihop med arbetet­ mot illegal handel med vilda djur och växter. Detta av flera skäl. Det handlar bland annat om att skapa starka lokalsamhällen som hanterar naturresurser på ett hållbart sätt, att utveckla nya försörjningsmöjligheter kopplade till vilda djur och växter, resilienta (motståndskraftiga) ekosystem samt bekämpning av organiserad brottslighet, korruption och förstås illegal handel.

Den svenska styrelsen för utvecklingssamarbete, SIDA, har en viktig roll att bistå svenska aktörer i det globala arbetet. Inom CITES har dock inte samarbetet varit så tydligt eller utvecklat tidigare. Utredningen föreslår därför ett förstärkt samarbete med SIDA, framför allt i utbildningssyfte, i de länder där Sverige har ett etablerat utvecklingssamarbete. Åtgärdsförslag: 23. De utpekade CITES-myndigheterna bör förstärka samverkan med SIDA i utbildningssyfte (internationellt stöd).

3.5 Åtgärdsförslagens bidrag till ett genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter I detta kapitel har vi sammanställt en tabell över hur åtgärdsförslagen i denna rapport leder till ett genomförande av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter.

Vi har identifierat 23 åtgärder som kan bidra till att nå målen i EU:s handlingsplan. De två kolumnerna till vänster i tabellen nedan redovisar aktuella mål och åtgärder i EUs handlingsplan. I den högra kolumnen redovisas vilken, eller vilka, av åtgärdsförslagen i denna rapport som bidrar till nå aktuellt mål i EU:s handlingsplan.

45

Tabell 1. Kopplingen mellan åtgärdsförslagen i denna rapport och mål och åtgärder i EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter.

Mål och tillhörande åtgärder i EU:s handlingsplan

Åtgärdsförslag för det svenska genomförandet av handlingsplanen

Prioritering 1. Att förhindra illegal handel med vilda djur och växter och angripa själva grundorsakerna Mål 1.1 Minska utbudet och efterfrågan på illegala produkter av vilda djur och växter

1. Ökat stöd till medvetandehöjande och riktade kampanjer för att minska efterfrågan i EU och globalt

Åtgärdsförslag 4, 5 och 6

2. Ytterligare begränsa handeln med elfenben inom och från EU

Mål 1.2 Se till att landsbygdssamhällen i ursprungsländerna engageras och får nytta av naturskyddsåtgärderna

Mål 1.3 Öka näringslivets engagemang i kampen mot illegal handel med vilda djur och växter och främja produkter av vilda djur och växter från hållbara källor

Mål 1.4 Bekämpa korruption i samband med illegal handel med vilda djur och växter

4. Stärka landsbygdssamhällenas deltagande i förvaltningen och bevarandet av vilda djur och växter

Åtgärdsförslag 7

5. Stödja utvecklingen av hållbara alternativa försörjningsmöjligheter för grupper som lever i och intill livsmiljöer för vilda djur och växter

Åtgärdsförslag 23

7. Stödja den privata sektorns initiativ för att bekämpa illegal handel med vilda djur och växter och främja att produkter av vilda djur och växter inom/från EU kommer från hållbara källor

Åtgärdsförslag 4, 5 och 6

8. Stödja initiativ för att bekämpa korruption i samband med illegal handel med vilda djur och växter på nationell, regional och internationell nivå

Åtgärdsförslag 22 och 23

Prioritering 2. Att på ett effektivare sätt genomföra och kontrollera efterlevnaden av befintliga bestämmelser och bekämpa organiserad brottslighet som rör vilda djur och växter Mål 2.1 Säkerställa ett mer homogent genomförande av EU:s bestämmelser om handel med vilda djur och växter och utveckla ett mer strategiskt angreppssätt för inspektioner och kontroll av efterlevnaden av bestämmelserna på EU-nivå

10. Öka upptäcktsfrekvensen för olaglig verksamhet

Åtgärdsförslag 8,9 och 10

11. Intensifiera insatserna för att genomföra EU:s färdplan mot olagligt dödande och infångande av fåglar och olaglig handel med fåglar (även relevant för prio. 1)

Åtgärdsförslag 8 och 9

12. Regelbundet fastställa och bedöma prioriterade risker

Åtgärdsförslag 2, 15, 16 och 17

13. Förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna när olaglig handel med vilda djur och växter sker över gränserna

Åtgärdsförslag 7,13 och 18

46

Mål 2.2 Öka kapaciteten att bekämpa olaglig handel med vilda djur och växter i alla delar av verkställighetskedjan och rättsväsendet

Mål 2.3 Effektivare kamp mot organiserade naturvårdsbrott

Mål 2.4 Förbättra det internationella samarbetet när det gäller brottsbekämpning

15. Förbättra samarbetet, samordningen, kommunikationen och dataflödet mellan de ansvariga tillsynsorganen i medlemsstaterna

Åtgärdsförslag 2, 3, 10, 15,16,17och 21

16. Förbättra kunskapsbasen om kontroller, utredningar, lagföring och rättsliga förfaranden när det gäller olaglig handel med vilda djur och växter

Åtgärdsförslag 15, 16,17, 19 och 21

17. Intensifiera fortbildningen inom alla faser av kontrollen av efterlevnaden, inklusive gemensamma fortbildningsinsatser

Åtgärdsförslag 11,12,13 och 14

18. Stärka eller, i förekommande fall, inrätta nätverk för praktiker på nationell och regional nivå, och förbättra samarbetet dem emellan

Åtgärdsförslag 11,12,13 och 14

19. Förbättra omhändertagandet av beslagtagna eller förverkade levande djur och växter

Åtgärdsförslag 8,9 och 16

21. Öka relevanta experters kapacitet att ta itu med kopplingen mellan olaglig handel med vilda djur och växter och organiserad brottslighet, inklusive itbrottslighet och tillhörande olagliga finansiella flöden

Åtgärdsförslag 11, 12, 13 och 14

24. Samarbeta med internationella organ och, med stöd av Europol, delta i gemensamma operationer

Åtgärdsförslag 18 och 22

25. Stödja uppbyggnad av brottsbekämpningskapaciteten i viktiga ursprungs- och marknadsländer, inbegripet åtgärder inom skyddade områden

Åtgärdsförslag 22 och 23

Prioritering 3. Att stärka det globala partnerskapet mellan ursprungs-, konsumentoch transitländer mot illegal handel med vilda djur och växter Mål 3.1 Tillhandahålla ökat, effektiviserat och mer strategiskt inriktat stöd till utvecklingsländer

Mål 3.2 Stärka och bättre samordna åtgärderna mot olaglig handel med vilda djur och växter och de bakomliggande orsakerna tillsammans med relevanta ursprungs-, transit- och marknadsländer

Mål 3.3 Angripa säkerhetsdimensionen av olaglig handel med vilda djur och växter

Mål 3.4 De multilaterala ansträngningarna för att bekämpa olaglig handel med vilda djur och växter stärks

27. Effektivisera finansieringsstödet mot olaglig handel med vilda djur och växter

Åtgärdsförslag 22

28. Intensifiera dialogen med viktiga ursprungs-, transit- och marknadsländer, inbegripet dialog med lokalsamhällen, det civila samhället och den privata sektorn

Åtgärdsförslag 4,5,6,22 och 23

31. Förbättra kunskapsbasen och utveckla strategier för att ta itu med kopplingen mellan olaglig handel med vilda djur och växter och säkerhet

Åtgärdsförslag 18

32. Stödja antagandet och genomförandet av kraftfulla beslut, resolutioner och politiska deklarationer om olaglig handel med vilda djur och växter i internationella instrument och multilaterala forum

Åtgärdsförslag 1,8,9,20,22 och 23

47

4 Förslag till etappmål i enlighet med Agenda 2030 I detta kapitel redovisas utredningens förslag till etappmål för delmål 15:7 i Agenda 2030 i enlighet med uppdraget.

Agenda 2030 innehåller 17 globala mål för hållbar utveckling. Målen antogs av FN:s generalförsamling den 25 september 2015 och syftet är att fram till år 2030 uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling världen över.

Till de 17 målen tillkommer sedan 169 delmål för hållbar utveckling. Delmålen beskrivs som globala målsättningar där varje regering, med hänsyn till nationella förutsättningar, formulerar nationella delmål utifrån den globala ambitionsnivån. Mål 15 i Agenda 2030 syftar till att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vända markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald. Enligt delmål 15.7 ska omedelbara åtgärder för att stoppa tjuvjakt och handel med skyddade djur- och växtarter vidtas. Åtgärderna ska inriktas­ på både utbudet av och efterfrågan på olagliga produkter från vilda djur och växter.

Genom att anta Agenda 2030 har Sverige åtagit sig att översätta agendan till en svensk kontext.15 Som en del av Sveriges genomförande av Agenda 2030 tillsatte regeringen i mars 2016 en delegation med uppgift att stödja och stimulera arbetet.

Delegationen fick i uppdrag att bland annat analysera relationen mellan­Agenda 2030 och befintliga riksdagsbundna mål.16 Av resultaten framgår att agendans delmål till stor del omfattas av befintliga riksdagsbundna mål. Regeringen har uttalat att de 16 miljökvalitetsmålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling och är en viktig utgångspunkt för det svenska genomförandet av agendan.

Agenda 2030 ska följas upp med en uppsättning globalt föreslagna indikatorer som är kopplade till de olika delmålen i agendan. Indikatorerna är numrerade efter vilka delmål som de förväntas följa upp. Den globala indikatorn för delmål 15.7 är; 15.7.1 Proportion of traded wildlife that was poached or illicitly trafficked.

Varje land har också möjlighet att utveckla nationella indikatorer. Sverige har i dagsläget ingen nationell indikator avseende andelen illegalt jagade och handlade djur och växter.

Statistiska centralbyrån (SCB) publicerade år 2017 rapporten ”Statistisk uppföljning av Agenda 2030” på uppdrag av regeringen. I rapporten framhålls det att indikator 15.7.1 är viktig i ljuset av den kraftigt eskalerande handeln med hotade arter både inom EU och internationellt samt att ”En rimlig uppskattning bör kunna tas fram genom att dra ifrån de antal beslag som görs av tull och polis och kustbevakning från den totala andelen som handlas med lagligt”.

Resolution A/RES/70/1, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development

15

Agenda 2030-delegationen. Delredovisning 1 mars 2018.

16

48

Utredningen anser att detta inte är en lämplig indikator, och i förlängningen inte ett lämpligt etappmål för Sveriges arbete med delmål 15.7. Ett skäl till detta är att det är svårt att veta hur mycket av varje art som handlas lagligt. Varukoderna som används vid t.ex. export/import kan omfatta flera olika arter, likaså kan samma art förekomma i flera olika varor. Därutöver är det tveksamt att stati­ stiken över antal beslag ger en korrekt bild över hur omfattande den illegala handeln är. Detta återkommer vi till senare i detta kapitel.

För att identifiera möjliga etappmål har utredningen samlat in synpunkter från referensgruppen samt granskat tidigare underlag om indikatorer för Agenda 2030.

I arbetet med att formulera förslagen har vi strävat efter att etappmålen så långt som möjligt ska följa principerna för etappmål inom det svenska miljömålssystemet. Dessa principer anger att målen ska vara: 1. tidsatta – det ska finnas målår, 2. konkreta och tydligt formulerade, 3. mät- och uppföljningsbara, 4. mål och inte åtgärder, 5. ansvarsfördelade avseende genomförande och uppföljning, 6. realistiska, 7. uttrycka en viljeriktning.

Vidare har utredningsgruppen också försökt formulera mål som kan uppnås av att verkställa de åtgärder som föreslås som genomförande av EU:s handlingsplan.

I avsnitt 4.1 nedan presenteras de förslag till etappmål som utredningen föreslår samt hur utredningen bedömer att dessa mål kan följas upp. I avsnitt 4.2 presenteras de förslag till etappmål som utretts men som inte bedöms lämpliga som etappmål.

4.1 Utredningens förslag I detta kapitel presenteras de etappmål som utredningen föreslår.

4.1.1 En ändamålsenlig lagstiftning Förslag till målformulering:

Sverige ska senast år 2025 ha en ändamålsenlig lagstiftning som följer internationella överenskommelser och möjliggör en effektiv lagföring av artskyddsbrott.

49

Som vi redan lyft tidigare i denna rapport så hänger förmågan att förhindra artskyddsbrott och illegal handel med skyddade djur och växter på att alla delar av det brottsbekämpande systemet fungerar. Det handlar inte minst om införlivandet av överenskommelser och regelverk. För att det brottsförebyggande systemet ska fungera så måste vi ha rätt förutsättningar. En i grunden fungerande lagstiftning är en sådan förutsättning. Åtgärdsförslag 8 och 9 i kapitel 3.3.1 ovan syftar till uppnå en sådan lagstiftning.

För att följa upp ifall detta mål har uppnåtts till år 2025 kan följande faktorer beaktas: 1. Har en översyn av nuvarande lagstiftning genomförts?

2. Bedömer de myndigheter som berörs av lagstiftningen att översynen har medfört en ändamålsenlig lagstiftning som (följer internationella överenskommelser och) möjliggör en effektiv lagföring av artskyddsbrott?

4.1.2 Mål om kompetensutveckling Förslag till målformulering:

Sverige ska senast år 2025 ha en etablerad process för regelbunden­ kompetensutveckling för myndighetspersonal på alla nivåer av ­artskyddsarbetet.

Ytterligare en förutsättning för att det brottsförebyggande systemet ska fungera­ är rätt kompetens i alla led. Även detta är något som vi lyfter i flera åtgärdsförslag för genomförande av EU:s handlingsplan. Rätt kompetens kan bidra till att effektivisera arbetet och öka kapaciteten för att bekämpa olaglig handel med vilda djur och växter. Åtgärdsförslag 11-14 i kapitel 3.3.3 ovan syftar till att öka kunskapsnivån. För att följa upp ifall detta mål har uppnåtts till år 2025 bör uppdrag ges till de utpekade CITES-myndigheterna att beskriva hur kompetensutvecklingsarbetet bedrivs.

4.1.3 Mål för ökad kunskap och medvetenhet hos allmänheten Förslag till målformulering:

Senast år 2025 ska lagstiftningen om skydd av hotade arter vara allmänt känd. Vikten av att skydda och bevara hotade arter ska integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt.

50

En ökad medvetenhet och kunskap om hotade arter kan bidra till att minska både efterfrågan och utbud av olagliga produkter av vilda djur och växter i viktiga länder utanför EU och inom EU, särskilt när det gäller arter som är föremål­ för omfattande olaglig handel inom EU. Att minska efterfrågan och utbud av olagliga produkter av hotade arter, samtidigt som handel med produkter från hållbara källor ska främjas, kräver en god kunskapsnivå hos allmänheten. Åtgärdsförslag 4,5,6 och 20 i kapitel 3.2.1 respektive 3.3.5 syftar alla till att informera och sprida kunskap om hotade arter och gällande regelverk.

Resultat och insatser för informationsspridning kan mätas på olika sätt. Uppföljning av målet kan göras genom enkätundersökningar för att mäta allmänhetens kunskap och medvetenhet om tjuvjakt och illegal handel med skyddade djur och växter, alternativ genom uppföljning av antal informationsinsatser till allmänheten.

4.2 Förslag som har utretts men som inte ­rekommenderas I detta kapitel presenteras möjliga etappmål som utretts men som inte ­rekommenderas.

4.2.1 Mål som kan följas upp med brottsstatistik Då kriterierna för etappmål inom miljömålssystemet anger att eventuella etappmål ska vara mät- och uppföljningsbara har också möjliga etappmål som kan följas upp med brottsstatistik utretts.

Två möjliga mål som skulle kunna följas upp med statistik från Åklagarmyndigheten och Tullverket är målet att upptäcka fler brott samt målet att öka lagför­ ingen.

Båda dessa angreppssätt inbegriper dock viss problematik då artskyddsbrott är ett så kallat spanings- och ingripandebrott, som upptäcks och anmäls som ett resultat av Polismyndighetens, Tullverkets och andra myndigheters arbetsinsatser­ och prioriteringar. Det innebär att det endast är en liten del av brottsligheten som upptäcks, men också att den del som upptäcks i hög grad påverkas av förändringar i insatsernas intensitet. Utvecklingen i statistiken blir därmed svår att tolka. Blir det fler anmälda brott och lagföringar för att det handlas mer med skyddade djur och växter eller har man blivit bättre och effektivare på att upptäcka brotten? Det innebär att statistiken snarare ger en bild av insatser och prio­ riteringar över tid än brottslighetens utveckling. Detta är dock inget problem i sig om målet är att just upptäcka fler brott, eftersom det i ett sådant fall är resultatet av insatserna som mäts.

51

Dock kan statistiken även i detta syfte bli svårtolkad. Inom Tullverket fokuserar man exempelvis på att upptäcka grov och organiserad brottslighet, vilket inte nödvändigtvis ger utslag i många anmälda brott, men som kan verka brottsförebyggande på sikt. Om statistiken mäter kvantiteter utan att ta hänsyn till andra faktorer som ärendenas komplexitet, brottslighetens allvarlighet eller de bakom­ liggande insatsernas omfattning blir uppföljningen intetsägande. I verkligheten är det viktigare att upptäcka och lagföra grov organiserad brottslighet som kanske leder till ett fåtal grova brott, än att upptäcka ett större antal ringa förseelser.

Statistikuppföljning över endast anmälda brott kan därmed riskera att skapa ­incitament till negativ anpassning, exempelvis genom att resurser koncentreras på att upptäcka lindrigare brottslighet eftersom den ofta är lättare att upptäcka och lagföra. Mål som riskerar att orsaka denna typ av incitament bör generellt undvikas då det är svårt att tolka om en uppgång är ett bra utfall eller omvänt.

Ett möjligt alternativ är istället att sätta antal lagförda ärenden i relation till antal­ inkomna ärenden eller registrerade brottsmisstankar. Genom att räkna ut andelen får man ett mått på graden av lagförda brott som är mindre känsligt för ­variationer i inflödet. Ett problem med denna typ av uppföljning är dock att alla nedläggningsbeslut inte är ett tillkortakommande, utan ibland ett önskvärt ­resultat i ett väl fungerande straffrättsligt system. Även avskrivningsbeslut som grundar sig på att ”brott kan inte styrkas” kan vara önskvärda eftersom vi i ett rätts­säkert samhälle inte vill straffa medborgare på tveksamma grunder. Problemet med att tolka om ett en uppgång är ett bra utfall eller omvänt kvarstår dessutom i viss utsträckning.

Det finns i sammanhanget ett antal generella kriterier att tänka på när man ska använda statistik för att mäta uppsatta mål. Statistiken bör vara relevant för ända­ målet, validerad och kunna användas för att mäta vad som avses med god tillförlitlighet. Statistiken bör även peka på en riktning, som ska kunna tolkas som ett bra eller dåligt utfall för målet. Utredningen anser inte att tillgänglig brottsstatistik uppfyller dessa kriterier.

4.2.2 Mål om ökad tillsyn/nedlagd tid på myndigheter Under utredningens gång har mål om nedlagd tid hos myndigheter och mål om antal tillsynsbesök kommit upp som förslag på formulering av etappmål. Statistik över tillsynstid finns tillgänglig då länsstyrelserna registrerar den tillsyn som sker. Länsstyrelsen i Örebro län samordnar denna tillsynsuppföljning till regeringen och statistiken kan delas upp i händelsestyrd eller oplanerad tillsyn. Ett sådant mål har dock avskrivits av utredningen då det strider mot princip fyra för etappmål inom miljömålssystemet. Utredningen anser att ökad tillsyn är en åtgärd och inte ett mål.

52

5 Referenser CITES. (2019). Designation and role of Management Authorities. Annex I. CoP18 Doc38. Beslutsdokument inför CoP18 på Sri Lanka, den 23 maj – 3 juni 2019.

Cooney, R et al. (2015). The trade in wildlife: a framework to improve biodiversity and livelihood outcomes. International Trade Centre, Geneva, Switzerland.

Duffy, R. (2016). EU trade policy and the wildlife trade. DG for External Policies, Europeiska Parlamentet.

EC. (2019). Guidance document. Proof of legal acquisition for live animals of Annex B species and necessary documentary evidence. ExGr 14-43. Underlagsdokument till 14:e expertmötet med EU MS administrative myndigheter inom CITES, 2019-02-12.

EIA. (2008). Environmental Crime: A threat to our future. Environmental Investigation Agency. Emmerson Press, UK. Europeiska Kommissionen. (2016). EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter. Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommitté.

Bryssel Europol. (2011). EU Organised Crime Threat Assessment. Europol Police Office.

Europol, The Hague. & UNODC. (2012). Digest of organised crime cases: A compilation of cases with commentaries and lessons learned. United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna.

Harfoot, M et al. (2018). Unveiling the patterns and trends in 40 years of global trade in CITES-listed wildlife. Biological Conservation, 223.

Jordbruksverket (2016), Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott, rapport 2016:02.

Lopez, R J et al. (2018). Bolder steps to fight global wildlife trade. Conservation Biology, 33:1, 7-8.

Regeringskansliet. (2018). Handlingsplan Agenda 2030 – 2018-2020.

Finansdepartementet Fi 2018:3, Stockholm.

SOU 2019:13. Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet.

Betänkande av Agenda 2030-delegationen. Stockholm.

Statistiska centralbyrån (SCB) publicerade år 2017 rapporten ”Statistisk uppföljning av Agenda 2030” TRAFFIC. (2019). Overview of seizures of CITES-listed wildlife in the European Union January to December 2017. Opublicerat arbetsdokument till EU (EG384-1a).

53

UN. (2016). Tackling illicit trafficking in wildlife. Report of the Secretary General.

A/70/951. United Nations, New York.

UNEP. (2012). Transnational environmental crime – a common crime in need of better enforcement.

UNEP Global Environmental Alert Service, Nairobi, Kenya.

UNEP-WCMC. (2018). EU Wildlife Trade 2016: Analysis of the European Union and candidate countries’ annual reports to CITES 2016. EC, Bryssel.

UNGA. (2015). Tackling illicit trafficking in wildlife: Resolution 69/314. United Nations, New York.

UNODC. (2012). Wildlife and forest crime analytical toolkit. United Nations, Vienna.

UNCTAD. (2014). Traceability Systems for a Sustainable International Trade in South East Asian Python Skins. United Nations, New York.

Warchol, G. (2004). The transnational illegal wildlife trade. Criminal Justice Studies, 17:1, 57-73.

Zimmermann, M E. (2003). The black market for wildlife. Vanderbilt Journal of Transnational Law, 36:5, 1657-1661.

54

6 Bilaga 1– Konsekvensanalys av register över CITES A- och B-listade levande djur samt märkningsplikt Författare: Johannes Erlandsson CITES konventionen förutsätter att konventionens parter kan följa den lagliga bakgrunden hos de exemplar som förekommer i handel. Den som säljer ett exemplar av CITES A- och B-listade djur och växter ska kunna visa att djuret eller växten har lagligt ursprung. Djurägaren måste exempelvis kunna påvisa exporttillstånd eller flera generationer fångenskapsuppfödning (var djuret är fött, vilket­ föräldramaterial som använts och var avelsmaterialet kommer ifrån). EU har tagit fram ett vägledningsdokument om hur medlemsstaterna ska hantera och kunna påvisa laglig bakgrund (ExGr 14-4-3 Guidance document Proof of legal acquisition for live animals of Annex B species and necessary documentary evidence).

EU har de senaste åren inom ramen för EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter fastslagit vikten av dokumentation av laglig bakgrund av de exemplar som finns inom EU. Eftersom EU är en stor marknad (där det är förhållandevis lätt att gömma undan djur) blir det särskilt viktigt att man kan följa individerna oavsett var de är lokaliserade. Den inre marknaden gör att om ett CITES A- eller B-listat djur eller en växt smugglats till EU, så faller den lätt under radarn om inte det finns register över samtliga exemplar.

6.1 Argument för ett register Flera medlemsstater inom EU har idag krav på registrering av CITES A- och B-listade djur. De argument som talar för införande av ett nationellt och samordnat register kan hänföras till; a) effektivare tillsyn och handläggning, b) underlättad handel med lagliga djur, c) kvalitetssäkring av märkningskrav samt d) kontinuitet i registerhantering. a. Ett nationellt register skapar en effektivare tillsyn genom dels ökad kännedom om potentiella tillsynsobjekt, dels möjligheten till en riskbaserad tillsyn där riktade tillsynsinsatser kan göras mot specifika artgrupper eller hos anläggningar och ägare där risken för artskyddsbrott bedöms som stor. Det möjliggör dessutom för handläggare att vid ansökan om CITES-intyg omedel­ bart bedöma vilka uppgifter som saknas, vilket leder till en tydligare och snabbare kommunikation med den sökande och därmed även kortare handläggningstider. b. Ett nationellt register över lagliga djur underlättar inte bara handläggning och administration i samband med handel, utan underlättar även identifieringen av de djur som saknar laglig bakgrund. Nuvarande registreringskrav på handlare och godkända anläggningar möjliggör inte spårning av enskilda exemplar. Detta skulle dock vara möjligt med hjälp av ett nationellt och sam-

55

ordnat register. Även internationell handel skulle underlättas för dem som är seriösa. Det är dock viktigt att poängtera att registrering av en individ inte innebär att den är godkänd för kommersiell aktivitet (dvs. det innebär inte att den per automatik har ett CITES-intyg eller laglig bakgrund). c. Ett nationellt register möjliggör kvalitetssäkring av märkningssystemet, dvs. märkningskrav, individuell ID och lämplig märkningsteknik etc. Idag förekommer fusk med märkning och ett register skulle försvåra detta. Register på individnivå, med någon form av ID-märkning, är i sig inget nytt då detta redan används för bland annat våra produktionsdjur. De få register som finns idag och som hanteras av hobbyorganisationerna själva är inte kvalitetssäkrade och kan inte heller användas vid myndighetsutövning. d. Ett nationellt register måste administreras av en myndighet då det finns krav på kvalitetssäkring av indata, GDPR-regler att följa, behov av kontinuerlig uppdatering av programvara samt synergier med övrig ärendehantering, t ex tillstånd och intyg. Även ur ett djurperspektiv behövs kontinuitet i registerhanteringen då många individer inom vissa artgrupper blir gamla (t ex papegojor, sköldpaddor) eller kan listas om från CITES B- till A-lista. Individerna måste kunna följas i systemet över tid.

6.2 Registrets innehåll För att utgöra ett relevant verktyg i de olika myndigheternas tillsynsverksamhet bör det aktuella registret åtminstone innehålla följande uppgifter: • Uppgift om uppfödare • Uppgift om aktuell ägare (samt att uppgift om tidigare ägare sparas i registret) • Uppgift om stadigvarande förvaringsplats • Uppgift om art/underart • Uppgift om djurets kön • Uppgift om var och när djuret är fött • Uppgift om märkning av djuret (eventuellt tillsammans med fotografi17) Andra uppgift som registret också, med fördel, skulle kunna innehålla för att ­utgöra ett relevant verktyg för kontrollen är: • Uppgift om var, och när, djuret är avlidet • Uppgift om befintliga intyg eller tillstånd • Information om DNA-analys där det är tillämpligt • Uppgift om djurets föräldrar • Uppgifter om avkomma (eventuella intyg eller tillstånd) • Samt eventuellt uppgift om laglig bakgrund fastställd 17

Att även inkludera fotografi i registret innebär en ökad komplexitet i registret då det kan variera från art till art om man kan ställa krav på fotografi på djuret. Om parametern varierar mellan olika djurarter blir det ett mer komplicerat register vilket medför ökade kostnader för att ta fram registret.

56

6.3 Analys av konsekvenser av att införa det aktuella registret Enligt utredningens bedömning kan ett register främst medföra konsekvenser för den myndighet som får i uppdrag att hålla och förvalta det aktuella registret­ samt för företag och privatpersoner som kommer behöva registrera djur i registret, och som potentiellt även kan påföras sanktioner om de inte registrerar djuren.

Det kan dock också uppstå administrativa kostnader i rättssystemet hos kontroll­ myndigheter och domstolar som kan komma att hantera ärenden där djurägare inte har registrerat sig eller har registrerat felaktiga uppgifter.

Kostnader som kan uppkomma för företag och privatpersoner är kostnad för den tid som krävs för att registrera djur i registret samt eventuella kostnader, i tid och pengar, för att hantera sanktioner från kontrollmyndigheter. Därutöver bör registret även medföra en årlig avgift för djurägare som har djur registrerade i det.

För den myndighet som får i uppdrag att ansvara för registret kommer det uppkomma kostnader i form av investeringar för att bygga och upprätta registret samt därefter fortlöpande kostnader för att förvalta och utveckla registret (dvs. registervård).

Registret kan även ge upphov till administrativa kostnader för kontrollmyndigheter (främst länsstyrelser) om dessa får i uppgift att kontrollera brister i registreringen samt hantera frågor om sanktioner. På samma sätt kan registret potentiellt medföra ökade administrativa kostnader för domstolar vid överklaganden av beslut.

6.3.1 Konsekvenser för småföretagare och privatpersoner Det är svårt att göra en fullt tillfredsställande uppskattning av hur många småföretagare som kommer att påverkas av ett införande av ett register då det idag saknas uppgifter om hur många småföretagare som skulle behöva registrera djur.

Hur småföretagare skulle påverkas totalt sett beror även på hur många djur som varje företagare behöver registrera.

De djur som skulle kunna omfattas av registret hålls både av företag och privatpersoner. Det går i nuläget inte att göra någon uppskattning av hur stor andel som är företagare respektive privatpersoner. Enligt Jordbruksverket är en förhållandevis stor andel av djurägarna privatpersoner. Av skattetekniska skäl och i avsaknad av laglig bakgrund till djuren väljer många som säljer de aktuella djuren att inte registrera sin verksamhet som företag, utan bedriver istället verksamheten som hobbyverksamhet.

57

6.3.1.1 Administrativ kostnad (tid) för registrering och registreringsavgifter Den huvudsakliga kostnad som kan förväntas uppstå för såväl företag som privat­ personer är en administrativ kostnad för att registrera in sina djur samt därefter för att fortlöpande säkerställa att uppgifterna i registret är uppdaterade och korrekta. Hur mycket tid som krävs för registreringen beror på hur många uppgifter­ som registret ska innehålla. Ju fler uppgifter, desto längre tid kan det förväntas­ ta att registrera in djur. Det kommer även variera mellan olika djurägare hur mycket tid som krävs beroende på hur många djur de har.

Enligt Jordbruksverket är det rimligt att anta att registreringen totalt kan kräva ungefär en timmas arbete för varje djur, inbegripet tid för att uppdatera registret om uppgifter skulle ändras under djurets levnadstid (exempelvis nya ägaruppgifter eller nya uppgifter om förvaringsplats eller märkning). En rimlig kostnad för en timmas arbete hos såväl småföretagare och privatpersoner bedöms vara ungefär 800-1000 kronor (i arbetskostnad hos företag samt som alternativkostnad hos berörda privatpersoner).

Utöver den administrativa kostnaden i tid kommer sannolikt även tas ut en avgift för att registrera djur i registret (vilket även gäller för Jordbruksverkets hund­ register). En sådan registreringsavgift bör tas ut för att täcka kostnaderna för att förvalta registret. Enligt utredningens bedömning är det inte rimligt att samhället ska bekosta det aktuella registret. Kostnaderna för registret uppstår som direkt följd av djurägarnas verksamhet med de aktuella djuren och det är svårt att se att denna verksamhet genererar sådan samhällsnytta att samhället ska bekosta registret. De aktuella djurägarna bör istället bekosta statens kostnader för förvaltningen av registret genom en registreringsavgift.

Enligt beskrivning i nästkommande avsnitt anser utredningen att hundregistret är ett relevant jämförelseobjekt för att uppskatta kostnaderna för ett CITES-register. Avgiften för att registrera sin hund i hundregistret varierar för närvarande mellan 40 och 160 kronor beroende på vilken betalningsform djurägaren väljer att betala med. Avgiften betalas en gång per kund i registret. Det är viktigt att notera att dessa avgifter baseras på att det i nuläget finns ungefär 900 000 hundar regi­ strerade i hundregistret och att avgifterna är framtagna utifrån att registret ska vara självfinansierat med avgifterna. Om det blir färre djur i CITES-registret, vilket det högst sannolikt kommer att bli, bör registreringsavgiften bli högre jämfört med hundregistret om registret ska kunna vara självfinansierat. Samtidigt kan kostnaderna för förvaltning förväntas vara lägre med färre djur i registret. Enligt utredningens bedömning kan det dock rimligen förväntas att avgiften för CITESregistret blir högre än nuvarande motsvarande avgifter för hundregistret. Det är svårt att uppskatta vad registreringsavgiften kommer att bli då det i nuläget är oklart hur många djur som kommer att finnas i registret. Men ett antagande är att avgiften kan vara åtminstone av storleksordningen 100-200 kronor per kund eller högre.

Den administrativa kostnaden för registreringen tillsammans med registreringsavgiften kan därmed antas bli åtminstone cirka 900-1200 kronor. Det bör dock

58

poängteras att det finns betydande osäkerhet i uppskattningen. Registreringsavgiften per djur kommer bero på vad den totala kostnaden för förvaltningen av registret i slutändan blir samt på hur många djur som registreras i det.

Tabell 2 Uppskattning av kostnader som kan uppstå för företagare och privatpersoner om ett register införs. Uppskattad kostnad per djurhållare och per djur över hela djurets livstid

Uppskattad kostnad per djur

Kostnad för tid till registrering, samt därefter uppdatering av uppgifter

Registreringsavgift

Total kostnad

800 – 1 000 kr

100 – 200 kr

900 – 1 200 kr

Det är nästan omöjligt att göra en tillfredsställande uppskattning av vad den totala­ kostnaden kan bli för företag och privatpersoner i Sverige på grund att det saknas­ uppgifter om hur många djur det finns i Sverige som skulle behöva registreras.

Viss uppskattning kan göras baserat på statistik hos Jordbruksverket över utfärdade CITES-intyg samt CITES-intyg för förflyttning av djur. Under de senaste fem åren utfärdades ungefär 1 900 sådana intyg i grupperna fåglar, djurparksdjur, ­ormar, ödlor, reptiler (tidigare kategori), sköldpaddor, familjedjur samt kategorin ”CITES”. En kostnad om 900-1 200 kr för dessa djur skulle innebära en total kostnad på ungefär 1,7–2,3 miljoner kronor för djurägarna.

Vi vill dock betona att detta är långt ifrån samtliga djur som skulle behöva registreras, och den aktuella uppskattningen är därmed en grov underskattning av hur stor den totala kostnaden kan bli. De aktuella intygen innehåller inte några B-listade djur, utan enbart A-listade djur. De B-listade djuren i Sverige är många fler än de A-listade djuren. Det är heller inte säkert att samtliga A-listade djur i Sverige finns med i de aktuella registren.

Uppskattningen bör därmed ses som lägsta möjliga totalkostnad för djurägarna, men kan ändå ge viss indikation om hur stor den totala kostnaden kan bli. Om man skulle anta att registret skulle innehålla 5 000 djur skulle den totala kostnaden för djurägarna bli ungefär 4,5-6 miljoner kronor. Men om det istället skulle bli så många som 20 000 djur i registret skulle den totala kostnaden för djurägarna bli ungefär 18-24 miljoner kronor. Men enligt beskrivning ovan är det alltså i princip omöjligt att i dagsläget uppskatta hur många djur som skulle kunna ingå i registret.

6.3.1.2 Eventuella kostnader för sanktioner En andra kostnad som kan uppstå för företag och privatpersoner är kostnader­ för att hantera eventuella sanktioner från kontrollmyndigheter i situationer där djurhållare har underlåtit att registrera sina djur. Den här kostnaden beror

59

­ aturligtvis på om lagstiftaren väljer att uppställa sanktioner för brister i registn reringen samt vilken sanktion som väljs för sådana brister. Utredningen noterar dock att för att registret ska fungera tillfredsställande och ha önskad effekt, bör det rimligen finnas någon form av sanktionsmöjlighet om kontrollmyndigheter­ upptäcker att djur inte är registrerade i registret eller om det finns stora brister­ i de registrerade uppgifterna. Hur stora dessa kostnader kan bli är omöjligt att uppskatta då det i nuläget inte finns några förslag på vilka sanktioner som skulle påföras vid brister i registreringen. Kostnaden beror naturligt även på djur­hållarnas efterlevnad av regelverket. Om samtliga djur registreras på ett tillfredsställande sätt uppstår inte några kostnader för sanktioner.

6.3.2 Konsekvenser för myndigheten som blir ansvarig för registret Utöver konsekvenser för företag och privatpersoner anser utredningen att det även finns anledning att belysa konsekvenserna för olika myndigheter av ett ­CITES-register. Huvudsakligen kommer registret medföra konsekvenser för den myndighet som får i uppdrag att upprätta och förvalta det aktuella registret.

Kostnaderna för den ansvariga myndigheten för registret kan delas upp i två ­delar: dels kostnader för att skapa och upprätta registret, dels fortlöpande kostnader för förvaltningen och utveckling av registret.

Nedan uppskattade kostnader tar utgångspunkt i antagandet att Jordbruksverket blir ansvarig för att upprätta och förvalta registret och utgör uppskattningar av kostnaderna för upprättande och förvaltning av registret. Ett rimligt antagande är dock att de uppskattade kostnaderna inte skulle variera så mycket beroende på vilken myndighet som får uppdraget, och kan därmed antas gälla oberoende av vilken myndighet som får i uppdrag att upprätta och förvalta registret. Vid bedömningen har hundregistret använts som jämförelseobjekt.

6.3.2.1 Kostnader för att skapa och upprätta registret Utifrån Jordbruksverkets erfarenheter av att upprätta tidigare register bedöms det totalt krävas cirka 1 200-1 500 timmar i IT-arbetstid för att upprätta ett ”medel­ svårt” medelstort register. Dessa timmar är fördelade på cirka 500-600 timmar i utvecklingstid samt 700-800 timmar för arkitektur och kravanalys för registret.

Utöver dessa timmar beräknas det även ta verksamhetstid från den aktuella sak­ enheten i arbetet med att ta fram registret. Vid upprättande av tidigare register hos Jordbruksverket har det krävts att verksamheten bidrar med tid som motsvarar cirka hälften av IT-utvecklingstiden. Utifrån den uppskattade totala IT-­ arbetstiden ovan skulle registret därmed kunna kräva ungefär 600-700 timmar i verksamhetstid hos ansvarig sakenhet på Jordbruksverket.

Enligt Jordbruksverkets interna vägledningar uppskattas kostnaden för en arbets­timma hos IT-personal till drygt 850 kr, medan kostnaden för en arbetstimma hos verksamheten kan uppskattas till cirka 800 kronor.18 Utifrån dessa 18

Båda dessa uppskattade kostnader inkluderar så kallade ”overhead”-/OH-kostnader.

60

schablon­värden kan totalkostnaden för att upprätta registret uppskattas enligt uppgifterna i tabell 2 nedan.

Tabell 3 Uppskattning av totala kostnader för ansvarig myndighet att upprätta ett enkelt, medelstort register Antal arbetstimmar

Kostnad per timma

Total kostnad

IT arbetstid

1 200-1 500 timmar

Ca 850 kr

Ca 1,0-1,3 miljoner kr

Verksamhetstid

500-600 timmar

Ca 800 kr

Ca 400 000-500 000 kr

Totalt

1 700-2 100 timmar

Ej aktuellt

Ca 1,4-1,8 miljoner kr

Enligt utredningens bedömning kan kostnaderna för registret främst påverkas av hur många variabler/uppgifter som ska registreras per djur, och hur komplext registret därmed blir. Antalet poster i registret, dvs. antal djur i registret, förväntas inte påverka kostnaderna för registret i någon större utsträckning.

En aspekt som kan öka kostnaderna för att sätta upp och upprätta registret är om det behöver vara flexibelt och kunna variera mellan olika djurslag i hur många uppgifter som finns för varje djur. Om det exempelvis är fem uppgifter som registreras för ett djurslag men åtta uppgifter ett annat djurslag kan det öka kostnaderna för registret. Det är dock svårt att i dagsläget uppskatta hur mycket kostnaderna för registret skulle påverkas.

Om registret även skulle vara dynamiskt på så sätt att uppgifterna i registret varierar över tid kan det också öka kostnaderna för att upprätta det.

En annan aspekt som kan påverka kostnaderna för registret är vilken lösning som väljs för hur djurägare registrerar sina uppgifter i registret. Om djurägarna skickar in sina uppgifter till ansvarig myndighet som sedan lägger in uppgifterna i registret bedöms det inte krävas ytterligare utvecklingstid från IT i upprättandet av registret. En sådan lösning är dock ineffektiv både för djurägare och för ansvarig myndighet. En effektivare lösning är att djurägaren själv kan ­registrera sina uppgifter direkt via internet. Den enklaste lösningen är att djur­ ägaren själv registrerar in sina uppgifter i ett anmälningsformulär, en så kallad ­e-blankett. Enligt utredningens bedömning kan en e-blankett till viss del medföra ökade kostnader i upprättandet av registret, men kommer inte medföra kraftigt ökade kostnader i förhållande till uppskattningarna i tabell 2 ovan. En sådan lösning bedöms kunna kräva ungefär 100-200 IT-arbetstimmar, dvs. en ­total kostnad på ungefär 85 000-170 000 kronor, som i så fall ska läggas till uppskattade kostnader i tabell 2.

Om man istället skulle välja en mer dynamisk lösning där djurägare själva kan logga in i registret och se sina registrerade uppgifter samt ha möjlighet att lägga in/ändra sina uppgifter skulle det krävas en mer avancerad e-tjänst, vilket därmed skulle medföra ytterligare IT-arbetstid. Sammanlagt bedömer utredningen att en

61

sådan lösning skulle kräva ungefär 500-800 extra timmar i arbetstid hos IT, dvs. en kostnad på ungefär 425 000-680 000 kronor.

Ytterligare en aspekt som kan öka kostnaderna för att upprätta registret är vilken typ av betalningsmetod som väljs för eventuella registreringsavgifter för djur­ ägarna. Jordbruksverket har i dagsläget ett utvecklat verktyg som kan användas för att lägga in kortbetalningar i en eblankett/e-tjänst. Att lägga till en sådan tjänst till registret bedöms därför inte kräva mer än ungefär 50 timmar i IT arbets­ tid (motsvarande ungefär 42 500 kr). Om man skulle vilja erbjuda andra betalningsformer, främst fakturabetalning, bedöms det krävas mer utvecklingstid och därmed högre kostnad, men det går inte i dagsläget att uppskatta hur mycket utvecklingskostnaderna skulle öka för sådana betalningstjänster.

Tjänster för att ge kontrollmyndigheter tillgång till uppgifterna i registret bedöms inte kräva någon betydande utvecklingstid vid upprättandet av registret och bör därmed inte medföra några ökade kostnader i förhållande till uppskattade kostnader i tabell 2.

Om registret även skulle innehålla fotografier av de aktuella djuren kan det också medföra kostnader, särskilt om man ska ha fotografier för vissa djurslag och inte för andra. Dvs. om kravet på fotografi varierar mellan djurslag ställer det krav på ökad flexibilitet i registret, vilket kan medföra något högre utvecklingskostnader. Men en möjlighet att inkludera fotografi på djuret för samtliga poster i registret (dvs. för samtliga djurslag) bedöms dock inte medföra några kraftigt ökade utvecklingskostnader.

De ytterligare kostnader som kan uppstå för extra funktioner i registret samman­ fattas i tabell 3 nedan. För vissa kostnadsposter kan det i dagsläget inte göras tillfredsställande kostnadsuppskattningar. Vid ett mer konkret förslag på register bör en fördjupad konsekvensanalys i ett senare skede genomföras för att analysera dessa eventuella kostnader.

Tabell 4 Uppskattning av kostnader för möjliga extra funktionaliteter i registret (enbart IT-arbetstid aktuellt) Antal arbetstimmar

Kostnad per timma

Total kostnad

E-blankett/e-tjänst för registrering

Ca 100-200 timmar

Ca 850 kr

Ca 85 000-175 000 kr

Tjänst för att djurhållaren själv kan logga in och administrerar sina uppgifter

Ca 500-800 timmar

Ca 850 kr

Ca 425 000-680 000 kr

Betaltjänst för kortbetalning av registreringsavgift

Ca 50 timmar

Ca 850 kr

Ca 42 500 kr

62

Enligt utredningens bedömning kan det aktuella registret bli ett ”medelsvårt” medelstort register. Registret bör åtminstone innehålla möjligheter för djurägare att själv registrera uppgifter genom ett elektroniskt anmälningsformulär, en s.k. e-blankett. Om djurägare ska betala en avgift för registret bör det även finnas möjlighet att betala avgiften med betalkort i registret. Totalt sett bedöms det därmed krävas ungefär 1 300-1 700 timmar i IT-tid för att upprätta registret samt 500-600 timmar i verksamhetstid, vilket skulle medföra en total kostnad på ungefär 1,5-2 miljoner kr för den ansvariga myndigheten.

6.3.2.2 Kostnader för den fortlöpande förvaltningen av registret Kostnaderna för förvaltning av registret kommer att bero på hur stort registret blir, dvs. hur många djur som registreras i det samt hur många uppgifter som ­registret totalt sett kommer innehålla. Hundregistret innehåller betydligt fler djur än vad CITES-registret förväntas innehålla, men innehåller å andra sidan färre uppgifter per djur än vad CITES-registret kan förväntas komma att innehålla. Vad gäller förvaltningskostnader är det främst antal registrerade djur som kan antas påverka dessa kostnader, till skillnad från kostnader för att upprätta ett register.

Jordbruksverkets fortlöpande kostnader för förvaltningen av hundregistret var totalt cirka 4,8 miljoner kronor under år 2018. Dessa kostnader var uppdelade på 3,8 miljoner kronor i lönekostnader och 1 miljon kronor i övriga kostnader.19 Lönekostnader för fortlöpande förvaltning Lönekostnaderna under år 2018 var uppdelat på två tjänster i kundtjänst som svarar på frågor om registret från andra myndigheter, djurägare och allmänheten samt två handläggartjänster som arbetar med den fortlöpande registervården, dvs. sköter registreringar, omregistreringar och handlägger övriga frågor om registret.

Detta resursbehov är naturligtvis starkt kopplat till omfattningen av registret. Om det skulle vara färre registrerade djur kan det rimligen förväntas krävas färre resurser både i form av kundtjänst och i form av handläggartid för registervård. I hundregistret registreras cirka 60 000 nya hundar varje år. En lönekostnad­på 3,8 miljoner kronor är därför sannolikt i överkant för det aktuella CITES-registret.

Enligt utredningens bedömning är det rimligt att ett CITES-register åtminstone kommer att kräva två årsarbetskrafter, en på kundtjänst och en handläggartjänst. Lönekostnaden för den fortlöpande förvaltningen kan därför troligen inte förväntas understiga cirka 2 miljoner kronor.

Det bör dock poängteras att även lönekostnaderna kan förväntas vara högre ­under de inledande åren då registret upprättas. Under de inledande åren kan det förväntas vara hög belastning både på kundtjänst och på handläggningen när många djur ska registreras in i det nya registret.

19

Det bör dock poängteras att det är hundägarna själva som bekostar registret genom registreringsavgifter. Det är därmed inte Jordbruksverket som bekostar de kostnader som myndigheter har för förvaltningen av hundregistret.

63

Utöver arbetstiden för förvaltningen kan registret även medföra ett ökat flöde av frågor till handläggare som ansvarar för CITES-frågor på Jordbruksverkets sak­ enhet. Det är dock svårt att uppskatta hur mycket flödet i frågor kan öka i förhållande till de CITES-frågor som sakenheten redan idag handlägger. Därför görs inte någon uppskattning av den aktuella kostnaden i denna analys. Utredningen noterar enbart att detta också sannolikt är en ökad kostnad som kan följa som en konsekvens av ett register. Övriga kostnader för fortlöpande förvaltning Vad gäller övriga kostnader för förvaltning av hundregistret, totalt 1 miljon kronor­under år 2018, är dessa huvudsakligen kostnader för systemutveckling av hundregistret, kostnader för porto för utskick av bekräftelsebrev och kostnader för annonsering.

Kostnaden för systemutveckling av hundregistret uppgick till drygt 300 000 kronor­ under år 2018. Kostnadsposten brukar vara ungefär lika stor varje år. Systemutvecklingen utgörs av kontinuerlig utveckling för att säkerställa att registret är användarvänligt. Utredningen bedömer att systemutvecklingen kan komma att vara av liknande storlek även för det aktuella CITES-registret. Kostnaden för ­systemutveckling för registret uppskattas därmed till omkring 300 000 kronor årligen. Under de inledande åren är det dock troligt att registret skulle komma att kräva mer tid för systemutveckling och den årliga kostnaden kan därför sann­ olikt vara närmare 400 000 kronor under de inledande cirka 2-3 åren, Vad gäller kostnaden för porto beror denna starkt på hur många djur som finns i registret och hur stort ärendeflöde som det därmed blir i registret. Kostnaden för hundregistret (cirka 300 000 kr) baseras på att man årligen skickar ut bekräftelse­ brev till hundägare som registrerar nya uppgifter i registret. Med färre registrerade djur, och färre nyregistreringar varje år, skulle portokostnaden bli lägre i ett CITES-register. Om man sedan skulle välja ett alternativt tillvägagångssätt där man inte skickar ut bekräftelsebrev i pappersform, utan detta exempelvis skulle kunna ske i elektronisk form, skulle portokostnaden helt kunna frångås i CITESregistret. Under förutsättning att man väljer samma tillvägagångssätt som hundregistret, men med färre registrerade djur bedömer utredningen att den aktuella kostnadsposten skulle kunna uppskattas uppgå till ungefär 50 000-150 000 kr årligen.

Avslutningsvis hade hundregistret annonskostnader på cirka 200 000 kronor under år 2018. Även ett CITES-register skulle kräva annonsering för att få genom­ slag bland de berörda djurägarna och för att registret därmed skulle kunna bli ett effektivt verktyg för kontrollmyndigheterna. Med färre djur i ett CITES-register­ skulle annonskostnaden möjligtvis kunna bli något lägre än annonskostnaden­ för hundregistret, men enligt utredningens bedömning kommer det fortfarande krävas mycket annonsering även för ett CITES-register. De aktuella målgrupperna kan vara svårare att nå jämfört med hundägare, och det kommer sannolikt även krävas omfattande annonsering under flera inledande år för att uppmärksamma berörda djurägare på att registret finns och att de bör registrera sina djur. Enligt

64

utredningen är det därför rimligt att anta att annonseringskostnaderna för registret årligen kan uppgå till ungefär 100 000-150 000 kronor, men kostnaderna kan sannolikt vara högre, kanske uppemot 250 000-300 000 kronor årligen under de inledande cirka fem åren.

Tabell 5 Uppskattning av årliga kostnader för fortlöpande förvaltning av registret (uppskattade lägsta kostnader per kostnadspost) Kostnadspost

Total kostnad

Lönekostnad kundtjänst och handläggningstid

Ca 2 miljoner kr

Systemutvecklingstid

Ca 300 000 kr

Kostnader för porto vid utskick av bekräftelse brev

Ca 50 000-150 000 kr*

Kostnader för annonsering

Ca 200 000 kr

Totala fortlöpande kostnader för förvaltning

Ca 2,5-2,7 miljoner kr**

*Kostnaden beror på vilken lösning man väljer för bekräftelsebrev. Om breven enbart skickas elektroniskt kan den här kostnaden undvikas. **Kostnaden beror på vilken lösning man väljer för att skicka ut bekräftelsebrev. Utan portokostnader bedöms den totala kostnaden för fortlöpande förvaltning uppgå till (minst) ca 2,5 miljoner kr.

6.3.2.3 Sammanfattning kostnader för den ansvariga myndigheten Den totala kostnaden för den ansvariga myndigheten för att upprätta ett medel­ stort register med relevanta funktioner i registret bedöms uppgå totalt till åtminstone ungefär 1,5-2 miljoner kronor. Om man skulle välja att lägga till ytter­ ligare funktionaliteter i registret kan den totala kostnaden dock öka betydligt.

Eftersom det är stor osäkerhet gällande hur många djur som registret kan komma att innehålla, så är kostnaderna för den fortlöpande förvaltningen av ­registret mycket svåra att uppskatta. Enligt utredningens bedömning skulle de fortlöpande kostnaderna sannolikt uppgå i minst 2,5 miljoner kronor årligen, om man väljer ett tillvägagångssätt som inte kräver portokostnader för att skicka ut bekräftelsebrev. Om det även skulle krävas portokostnader skulle kostnaden uppgå i cirka 2,6–2,7 miljoner kronor. Under de inledande åren kommer förvaltningen av registret emellertid kräva mer resurser och därför bedöms de löpande kostnaderna under dessa år kunna uppgå till cirka 3,5-4 miljoner kr.

6.3.3 Konsekvenser för kontrollmyndigheter och domstolar Avslutningsvis kan nämnas att ett CITES-register även kan medföra vissa konsekvenser för kontrollmyndigheter samt potentiellt även för domstolar beroende på vilka sanktionsmöjligheter som lagstiftaren skulle välja att ge kontrollmyndigheterna.

65

För kontrollmyndigheter skulle det aktuella registret innebära tillkommande ­arbetsuppgifter i form av kontroll av att berörda djurägare har registrerat sina djur i registret, att registrerade uppgifter är tillfredsställande samt uppföljande kontroll vid brister. Om brister i registreringen förenas med sanktioner som förelägganden, åtalsanmälningar eller liknande skulle även detta kunna öka ärende­ hanteringen hos kontrollmyndigheterna och därmed kräva mer resurser hos berörda myndigheter.

Om det skulle införas sanktioner för brister i registreringen bör sådana sanktionsbeslut naturligtvis även kunna överklagas till domstol. Det kan därmed inte uteslutas att ett register skulle kunna medföra, viss, ökad ärendehantering även för domstolar. Men denna potentiella ökning bör dock vara förhållandevis liten.

Hur mycket ärendehanteringen kan öka hos kontrollmyndigheter och domstolar­ är mycket svårt att uppskatta. Ökningen beror dels på vilka sanktioner som skulle förenas med brister i registreringen, dels på hur många djur och djur­ ägare som ska registreras i registret. Därutöver beror kostnaden på i vilken utsträckning djurägarna skulle bryta mot eventuella krav på registrering. Enligt utredningens bedömning går det därför inte att uppskatta en kostnad för dessa potentiella konsekvenser.

6.4 Sammanfattning konsekvenser av ett CITES-register för samtliga berörda aktörer Utredningens bedömning av olika kostnader för registret sammanfattas i tabell 5.

Tabell 6 Sammanfattning över uppskattade kostnader som kan uppstå för olika berörda aktörer som följd av ett register.

Kostnadspost

Total uppskattad kostnad

Djurhållare: Administrativ kostnad (tid) för registrering

Ca 800–1 000 kr per djur

Djurhållare: Registreringsavgift

Ca 100-200 kr per djur

Djurhållare: Administrativ kostnad och avgifter för sanktioner vid brister i registrering

Kan inte uppskattas

Ansvarig myndighet: Total kostnad för att sätta upp ett medelstort register med relevanta funktioner

Ca 1,5–2 miljoner kr

Ansvarig myndighet: Möjliga kostnader för extra funktioner (möjlighet för djurägare att själva logga in till sina registeruppgifter)

Ca 425 000-680 000 kr

Ansvarig myndighet: Fortlöpande kostnader för förvaltning av registret

Ca 2,5–2,7 miljoner kr

Kontrollmyndigheter och domstolar: Ökade kostnader för ökad ärendehantering och eventuella sanktionsärenden

Kan inte uppskattas

66

Som framgår av uppgifterna i tabell 5 kan ett CITES-register förväntas medföra konsekvenser i form av ökade kostnader för djurägare och flera olika myndigheter.

Vad den totala kostnaden kan bli för berörda djurägare i Sverige är närmast omöjligt att uppskatta i avsaknad av uppgifter över hur många djur i Sverige som kommer omfattas av registreringskrav. Baserat på Jordbruksverkets statistik över CITES-intyg samt CITES-förflyttningsintyg kan en indikation på total kostnad­ uppskattas till omkring 2 miljoner kronor, men det bör ses som en grov underskattning i förhållande till hur stor den totala kostnaden bör bli för berörda djurägare i Sverige.

För den myndighet som får ansvar för registret uppskattar utredningen att kostnaderna totalt kan bli ungefär 4,0–4,7 miljoner kronor för att upprätta och sedan­förvalta registret. Dessa kostnader bör till viss del täckas av intäkter från djurhållares registreringsavgift. Utifrån osäkerheten avseende antal djur är det dock svårt att uppskatta hur stor den delen blir.

Avslutningsvis kan det uppstå kostnader för ökad ärendehantering hos de aktuella myndigheterna som ska kontrollera efterlevnaden av eventuella registerkrav. Det kan även förväntas att ärendehanteringen hos kontrollmyndigheter och domstolar kan öka om det införs sanktioner mot brister i registreringen. Det kan i dagsläget inte uppskattas hur stora dessa ökade kostnader kan bli.

Det bör slutligen återigen poängteras att det råder stor osäkerhet avseende uppskattade kostnader i denna analys. Om det tas fram ett mer konkret förslag på register och hur det ska utformas bör det även genomföras en fördjupad mer komplett analys av vilka konsekvenser och kostnader som kan uppstå av registret.

Syftet med denna analys är endast att ge en inledande indikation om vilka konsekvenser som kan uppstå som följd av ett register.

Som framgår av beskrivningen ovan kan ett CITES-register förväntas medföra förhållandevis stora kostnader för både berörda djurägare och berörda myndigheter.

Ett CITES-register skulle dock vara ett viktigt verktyg för de svenska myndigheterna att säkerställa att Sverige uppfyller uppställda krav i CITES-konventionen.

Djurskydds-vinsterna är mycket stora, både i Sverige och internationellt sett, av att säkerställa tillfredsställande kontroll och uppföljning av handeln med ­CITES-skyddade djurarter och växter.

67

7 Bilaga 2 – Sammanställning av register av CITES-exemplar på individnivå i EU Inom ramen för Jordbruksverkets regeringsuppdrag att föreslå ytterligare åtgärder för arbetet mot illegal handel med vilda djur och växter har behovet av ett nationellt register för ägare av och exemplar av CITES A- och B-listade exemplar disku­terats.

En förfrågan gick ut till Medlemsstaterna den 21 februari 2019. Endast Belgien svarade. En påminnelse och ny förfrågan gick ut igen den 17 mars 2019. Den 19 mars 2019 hade 8 Medlemsstater svarat. Ytterligare 5 Medlemsstater har lagts till i tabellen eftersom Jordbruksverket sedan tidigare har kunskap om hur dessa länder hanterar sina register.

Frågorna som ställdes i den andra e-posten var: 1. Har ni ett implementerat register för CITES exemplar?

2. Är registret endast för handlare eller gäller det alla ägare och exemplar?

3. Om ni har ett register, finns det en lista över de arter som ska registreras?

Land

2. Handlare eller 1. Finns ett alla ägare och register? exemplar?

Belgien

Ja

Handlare och uppfödare

Ja – vissa arter och BE har planer på att produkter är undan- ha en direkt länk meltagna lan systemet som utfärdar intyg/tillstånd och registret.

Cypern

Nej/Ja

Ägare

Nej

Tjeckien

Ja

Alla ägare

Ja – alla A-listade däggdjur, fåglar och reptiler

3. Finns lista över arter?

Kommentar

Enbart ett register för primater i dagsläget men önskan finns om att skapa ett register för fåglar

Några utnämnda ­arter från bilaga B

Danmark

Nej/Ja

Alla ugglor och ­europeiska rovfåglar

Ja – ugglor och ­europeiska rovfåglar

DK är ett av de EU länder som exporterar falkar varför man har strikt lagstiftning för hur man övervakar verksamheten.

Spanien

Ja

Alla A, B och C listade exemplar som avlas i fångenskap i ES

Ja – vissa vanliga ­arter är undantagna

ES har även ett system för att registrera virkes­lager.

Ungern

Ja

All ryggradsdjur på Bilaga A (döda och levande) och alla däggdjur, fåglar och landsköldpaddor på Bilaga B.

Ja – vissa vanliga ­fågelarter är undantagna

HU är nöjd med registret och anser att det är av avgörande betydelse att länder registrerar de djur som finns i landet.

68

Lettland

Ja

Alla CITES däggdjur, reptiler och fåglar

Ja – vissa vanliga ­arter är undantagna

Exemplaren registreras endast om laglig bakgrund kan bevisas.

Portugal

Ja

Alla djur och växter som finns i ­CITES, Fågeldirektivet och Art- och Habitat­ direktivet samt CMS och Bernkonventionen

Ja

Exemplaren måste registreras om de byter ägare, alla A-listade exemplar måste ha ett intyg.

Storbrittanien

Ja

Tyskland

Ja

Finland

Nej

Norge

Ja

Har även krav på ­registrering för vissa produkter

Malta

Ja

Alla CITES listade ­exemplar och farliga djur

UK har sedan 1976 lagstiftning att vissa sällskapsdjur måste registreras Uppdelat på olika delstater

Ja – vissa vanliga ­arter är undantagna Har inga sådana ­planer i nuläget

Nederländerna Nej

Ja

Malta är stort vad ­gäller falkenering – äggskal ska sparas för DNA analys Alla som avlar på ­CITES listade djur måste ha bokföring om föräldramaterial m.m.

69

Publikationer inom samma område 1. Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott. Jordbruksverkets rapport 2016:02

70

71

Rapporten kan beställas från Jordbruksverket • 551 82 Jönköping • Tfn 036-15 50 00 (vx) • Fax 036-34 04 14 E-post: jordbruksverket@jordbruksverket.se www.jordbruksverket.se

ISSN 1102-3007 • SRN SJV-R-/-SE • SJV offset, Jönköping • 19:4