El puente que une Asunción con el 2037 by Jorge Almada-Toñánez

EL PUENTE QUE UNE

ASUNCIÓN CON EL 2037 Mabel Causarano

Vladimir Velázquez Moreira

EL PUENTE QUE UNE

ASUNCIÓN CON EL 2037 Mabel Causarano

Vladimir Velázquez Moreira

EL PUENTE QUE UNE ASUNCIÓN CON EL 2037 © Mabel Causarano y Vladimir Velázquez Moreira, 2021 Todos los derechos reservados © del prólogo: Milda Rivarola Edición Julio de Torres Diseño de cubierta y diagramación Jorge Almada-Toñánez Fotografías Juan Carlos Meza Asistencia Yemy Aguilera José Guerrero Causarano, Mabel; Velázquez Moreira, Vladimir El puente que une Asunción con el 2037. 1.ª ed. Asunción. Servilibro. 2021 372 páginas; 21 × 26,5 cm. 1. Asunción. 2. Proyecto político. 3. Capacidad de gestión. 4. Gobernabilidad ISBN: 978-99925-233-5-3 Servilibro Dirección: 25 de Mayo y México Teléfonos: +595 21 444 770 / +595 981 415 615 www.servilibro.com.py Asunción, Paraguay

A la memoria de Juan José Bosio y Beatriz Chase, con quienes compartimos el amor a nuestra ciudad y lo hemos expresado desde los espacios y tiempos de una intensa y añorada colaboración.

EL PUENTE QUE UNE ASUNCIÓN CON EL 2037

Se trata de una iniciativa de carácter voluntario, que no cuenta con financiación pública ni privada. Los técnicos que prestan sus servicios lo hacen pro bono publico y a título personal. Las consideraciones y conclusiones son de exclusiva responsabilidad de los autores.

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AGRADECIMIENTOS

Se agradece el apoyo del Instituto Nacional de Estadística, en las personas de su Director Nacional, Iván Ojeda, la Directora de Estadísticas Sociales y Demográficas, Yolanda Barrios, y Marcelo Amarilla, entonces Jefe de Planificación, Monitoreo y Evaluación. Un especial reconocimiento a los colaboradores Federico Franco Troche, Roberto Lima Morra y Bernardo Bozzano por el aporte de información y retroalimentación. Debemos al talento y a la generosidad de Juan Carlos Meza las imágenes de la ciudad, captadas en muy diversas circunstancias y siempre con absoluta empatía hacia sus lugares y sus gentes. A Luis María Pereira, Director de Tránsito y Transporte de la Municipalidad de Asunción, por el generoso apoyo en la provisión de datos e información que permitieron aproximarnos a facetas poco conocidas de la movilidad metropolitana.

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ÍNDICE

PRÓLOGO........................................................................................................................................... 19 PRESENTACIÓN................................................................................................................................ 23

CAPÍTULO 1 Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta........................................... 29 1.1. 1.2.

1.3.

Expectativas versus emergencias y continuidades.......................................................... 31 Temas desencadenantes...................................................................................................... 34 1.2.1. El puente a Chaco’i «Héroes del Chaco»...................................................................... 35 1.2.2. El viaducto sobre Primer Presidente y el despojo del Jardín Botánico y Zoológico de Asunción................................................................................................ 38 1.2.3. Las intervenciones en el Parque Guasú Metropolitano............................................. 39 Hitos pasados y futuros........................................................................................................ 39

CAPÍTULO 2 Marco referencial y metodológico.......................................................................................................... 47 2.1.

2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6.

2.7. 2.8.

Enfoque.................................................................................................................................. 48 2.1.1. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods)............................................................... 49 2.1.2. La Nueva Agenda Urbana (nau)..................................................................................... 54 2.1.3. El Derecho a la Ciudad................................................................................................... 57 2.1.4. La gobernabilidad........................................................................................................... 58 Instrumentos metodológicos.............................................................................................. 63 Proceso desarrollado........................................................................................................... 64 El acceso a los «programas de gobierno» o promesas olvidadas.................................... 66 Un mismo libreto.................................................................................................................. 68 Enfoque de la promesa electoral........................................................................................ 69 2.6.1. Ab initio (1991) y 24 años después (2015).................................................................... 70 2.6.2. Problemas urbanos: viejos conocidos.......................................................................... 74 Revisión de los principios de las promesas de valor de Mario Ferreiro y Carlos Filizzola versus los del Derecho a la Ciudad........................ 78 Objetivos de la promesa electoral....................................................................................... 82 — 9

El puente que une Asunción con el 2037

CAPÍTULO 3 Evolución sociodemográfica: situación y tendencias.......................................................................... 89 3.1. 3.2. 3.3.

3.4.

3.5.

3.6. 3.7. 3.8.

La expansión de la huella metropolitana........................................................................... 89 Población estacionaria......................................................................................................... 91 Los bañados........................................................................................................................... 93 3.3.1. Propuestas electorales de Filizzola y Ferreiro sobre los Bañados............................ 95 3.3.2. Breve crónica de la ocupación de las zonas costeras................................................. 95 3.3.3. Las crecidas..................................................................................................................... 97 3.3.4. Indicadores de calidad de vida.................................................................................... 100 3.3.5. Territorios desconocidos............................................................................................. 101 Cambios en la estructura etaria de la población capitalina.......................................... 102 3.4.1. Dinámicas demográficas en la población de los bañados....................................... 104 3.4.2. Comparación de las dinámicas demográficas asuncenas con las del Departamento Central y del país............................................................. 105 3.4.3. Comparación de la estructura etaria de Asunción y la del Departamento Central.................................................................................... 106 3.4.4. Otros grupos en situación de vulnerabilidad............................................................ 108 Pobreza y desigualdad social en Asunción...................................................................... 110 3.5.1. Estratificación socioeconómica (Censo 2012).......................................................... 112 3.5.2. Desigualdad, protección social, desempleo y otros indicadores de los ods........... 114 Resumen comparativo de los programas electorales de Filizzola y Ferreiro.............. 118 Síntesis................................................................................................................................. 119 Conclusiones preliminares............................................................................................... 121

CAPÍTULO 4 Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias.............................. 125 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.

Promesas electorales sobre la movilidad........................................................................ 126 Los intentos de planificar la movilidad colectiva........................................................... 127 Con planes pero sin políticas de movilidad urbana........................................................ 130 El parque automotor privado en Asunción y el Departamento Central....................... 132 Principales consecuencias del modelo de movilidad en el ama..................................... 136 4.5.1. Las edades de las flotas del transporte público........................................................ 138 4.5.2. El servicio de taxis........................................................................................................ 140 4.6. La epidemia de los accidentes de tránsito....................................................................... 141 4.7. La movilidad alternativa escamoteada............................................................................ 141 4.8. La paradoja de lo público que favorece el arreglo privado............................................ 142 4.9. Síntesis................................................................................................................................. 144 4.10. Conclusiones preliminares............................................................................................... 145

10 —

Índice

CAPÍTULO 5 La dimensión ambiental........................................................................................................................ 149 5.1. 5.2.

5.3.

5.4.

5.5. 5.6. 5.7.

5.8. 5.9.

Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro.................................................................. 150 Los residuos sólidos........................................................................................................... 152 5.2.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro............................................................. 152 5.2.2. El servicio de recolección............................................................................................ 154 5.2.3. Cateura: el vertedero que se expande e incendia..................................................... 155 5.2.4. Población sin acceso al servicio de recolección de residuos.................................. 160 5.2.5. Una ciudad en emergencia ambiental....................................................................... 161 Los recursos hídricos......................................................................................................... 164 5.3.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro............................................................. 165 5.3.2. Arroyos asuncenos: esconderlos antes que recuperarlos....................................... 167 5.3.3. Instrumentos legales.................................................................................................... 168 5.3.4. Causas de la colmatación y el deterioro de los cauces hídricos.............................. 170 5.3.5. Las aguas residuales..................................................................................................... 172 5.3.6. La Bahía de Asunción................................................................................................... 174 5.3.7. Los raudales y el alcantarillado pluvial...................................................................... 175 5.3.8. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro............................................................. 175 Polución del aire................................................................................................................. 177 5.4.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro............................................................. 178 5.4.2. Las viejas prácticas siguen vigentes.......................................................................... 180 5.4.3. El parque automotor.................................................................................................... 181 Polución sonora.................................................................................................................. 182 5.5.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro............................................................. 182 Polución visual.................................................................................................................... 183 5.6.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro............................................................. 184 La vegetación urbana......................................................................................................... 186 5.7.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro............................................................. 186 5.7.2. Sin políticas afirmativas.............................................................................................. 188 5.7.3. Falta de mantenimiento............................................................................................... 191 5.7.4. Atentado contra el Jardín Botánico y Zoológico de Asunción ( jbza)....................... 191 Síntesis................................................................................................................................. 193 Conclusiones preliminares............................................................................................... 194

CAPÍTULO 6 La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción............................................................ 197 6.1. 6.2.

Promesas electorales sobre la reforma administrativa y la reestructuración organizacional............................................................................... 199 La capacidad de gobierno municipal. Dimensiones y características......................... 202 — 11

El puente que une Asunción con el 2037

6.3. 6.4.

6.5. 6.6. 6.7.

6.8.

Estilo de conducción y liderazgo político......................................................................... 203 La organización municipal................................................................................................ 205 6.4.1. Configuración histórica de la estructura municipal................................................ 205 6.4.2. Organigrama de la Intendencia municipal............................................................... 206 6.4.3. Inercia institucional..................................................................................................... 207 Organigrama de la Junta Municipal................................................................................. 210 Cultura organizacional del Estado paraguayo................................................................ 213 Del talento humano: crecimiento sin desarrollo............................................................ 213 6.7.1. Población de funcionarios........................................................................................... 214 6.7.2. Regímenes contractuales............................................................................................. 215 6.7.3. Evolución de funcionarios de la Intendencia municipal......................................... 216 El sistema clientelar........................................................................................................... 218

6.8.1. El deterioro técnico...................................................................................................... 220 6.8.2. Condiciones de vida de los funcionarios................................................................... 221 6.8.3. Epílogo: E-Goverment y preguntas sobre el «modo coronavirus de vivir»............. 221 6.9. Resumen de las promesas electorales sobre la dimensión financiera........................ 222 6.9.1. Evolución del presupuesto.......................................................................................... 223 6.9.2. Composición del presupuesto..................................................................................... 225 6.9.3. Ingresos municipales................................................................................................... 227 6.9.4. Aumento de los ingresos municipales....................................................................... 228 6.10. Sistema de planificación.................................................................................................... 236 6.10.1. Crónica de planes anunciados, pero nunca aplicados............................................. 237 6.11. Conclusiones preliminares............................................................................................... 250

CAPÍTULO 7 La gobernabilidad municipal................................................................................................................ 253 7.1. 7.2.

7.3. 7.4.

7.5. 7.6. 7.7.

12 —

El marco legal vigente........................................................................................................ 254 La condición de cabecera metropolitana y la promesa electoral................................. 259 7.2.1. El territorio, los planes metropolitanos y la amuam................................................... 260 7.2.2. Planes metropolitanos................................................................................................. 262 La función de capital y la promesa electoral................................................................... 264 La toma de decisiones........................................................................................................ 266 7.4.1. Composición de la Junta Municipal en los últimos seis gobiernos municipales......................................................................................... 268 La participación ciudadana............................................................................................... 270 7.5.1. Algunas movilizaciones ciudadanas de los últimos tres años................................ 271 Síntesis................................................................................................................................. 273 Conclusiones preliminares............................................................................................... 275

Índice

CAPÍTULO 8 Conclusiones........................................................................................................................................... 277 8.1.

8.2. 8.3. 8.4. 8.5.

El triángulo de la gobernabilidad en su versión concreta............................................. 279 8.1.1. El proyecto político concreto....................................................................................... 280 8.1.2. La privatización encubierta......................................................................................... 282 La capacidad de gobierno.................................................................................................. 284 La gobernabilidad............................................................................................................... 286 La complejidad obviada..................................................................................................... 289 8.4.1. Percepciones contradictorias..................................................................................... 291 El futuro de mediano y largo plazo................................................................................... 292

POSFACIO........................................................................................................................................ 295 1. Instrumentos conceptuales y metodológicos.................................................................. 295 1.1. Metodología para el seguimiento combinado de los ods y la nau en Asunción.......... 295 1.2. Guía para la praxis del desarrollo urbano sostenible................................................... 297 1.3. Situación y desafíos de los ods en el Paraguay............................................................... 301 1.4. Líneas de acción para la ejecución de los ods................................................................ 303 2. El reino de la imprevisión.................................................................................................. 308 3. El cambio cultural: núcleo del cambio político............................................................... 309 3.1. Un proceso indispensable................................................................................................ 310 3.2. Situaciones actuales y transformaciones deseables.................................................... 311 4. Preguntas y temas para nuevos estudios......................................................................... 313

SIGLAS Y ACRÓNIMOS................................................................................................................... 317 REFERENCIAS................................................................................................................................. 323 ANEXOS........................................................................................................................................... 339

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ÍNDICE DE FIGURAS Y TABLAS

CAPÍTULO 1 Fig. 1 - Mapa de la cuenca del Plata........................................................................................................ 30 Fig. 2 - Expediciones que partieron desde Asunción durante la colonia.......................................... 31 Fig. 3 - Asunción en el territorio guaraní.............................................................................................. 31 Fig. 4 - Localización del futuro puente entre Chaco’i y Asunción...................................................... 35 Fig. 5 - Anuncio institucional sobre el Puente Chaco’i y la expansión de la capital - Año 2012.... 36 Fig. 6 - Zona de obra del Viaducto y su cruce con el área verde del Jardín Botánico y Zoológico de Asunción............................................................................................................. 38 Fig. 7 - Área del Proyecto de Construcción de lagunas atenuantes del arroyo Itay......................... 40 Fig. 8 - Hitos políticos nacionales, municipales y legislativos entre 1989 y 2020........................... 41 Fig. 9 - Hitos políticos globales, nacionales y municipales previstos entre 2021 y 2037............... 44

CAPÍTULO 2 Fig. 10 - El desarrollo sostenible............................................................................................................ 48 Fig. 11 - Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods)................................................................................. 51 Fig. 12 - El Triángulo de Gobierno.......................................................................................................... 59 Fig. 13 - Promesas electorales, planes y resultados............................................................................. 62 Fig. 14 - La construcción de conocimiento........................................................................................... 65 Tabla 1: ods 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles............................................................... 52 Tabla 2: Desglose del Triángulo de Gobierno........................................................................................ 61 Tabla 3: Relaciones entre la propuesta electoral de Ferreiro y los ods.............................................. 73 Tabla 4: Comparación entre los objetivos del programa electoral de Filizzola y los programas, proyectos y postulados de Ferreiro............................................ 74 Tabla 5: Principios de promesas electorales cuya situación afecta a los del Derecho a la Ciudad.................................................................................................... 78

CAPÍTULO 3 Fig. 15 - Tendencia del crecimiento poblacional de Asunción y el Departamento Central............ 92 Fig. 16 - Evolución de población de bañados en relación con Asunción.......................................... 96 Fig. 17 - Asistencias por inundaciones en Asunción y Central.......................................................... 98 — 15

El puente que une Asunción con el 2037

Fig. 18 - Evolución y previsión de la estructura de la población por grupos de edad, años 1992, 2002, 2012, 2023, 2027 y 2030...................................... 103 Fig. 19 - Bañados de Asunción. Estructura de la población por grupos de edad. Años 2002 y 2012................................................................................ 104 Fig. 20 - Asunción. Estructura de la población por grupos de edad y sexo. Años 2002, 2012 y 2023.......................................................... 106 Fig. 21 - Departamento Central. Estructura de la población por edad y sexo. Años 2002, 2012 y 2023............................................................................ 107 Fig. 22 - Población indígena en Asunción y el Departamento Central. Periodo 1992-2012........ 108 Fig. 23 - Asunción y Departamento Central. Población total censada con alguna discapacidad, según grupos de edad, 2012..................................................... 109 Fig. 24 - Asunción. Evolución de la pobreza total (%). Periodo 1997/98-2018.............................. 111 Fig. 25 - Asunción. Evolución de la pobreza extrema (%). Periodo 1997/98-2018....................... 111 Fig. 26 - Asunción. Estratificación Socioeconómica de segmentos censales. Año 2012.............. 112 Fig. 27 - Asunción. Estratificación Socioeconómica de segmentos censales según barrio. Año 2012........................................................................................................... 113 Fig. 28 - Total País y Asunción. Coeficiente de porcentaje Gini....................................................... 114 Fig. 29 - Tasa de Desempleo Abierto. País – Asunción – Central. Periodo 1997/1998-2018....... 117 Tabla 6: Porcentaje de la población según grupos de edad – Proyección al 2030......................... 105 Tabla 7: Principales indicadores de mortalidad. Años 2015 y 2016............................................... 117 Tabla 8: Resumen comparativo. Programas electorales de Filizzola y Ferreiro............................ 118

CAPÍTULO 4 Fig. 30 - Evolución del número de hogares con transporte propio en Asunción y el Departamento Central............................................................................... 132 Fig. 31 - Porcentaje de hogares con moto en Asunción, Departamento Central y país. Periodo 1998-2019...................................................................................................... 134 Fig. 32 - El círculo vicioso de la movilidad en el ama.......................................................................... 136 Fig. 33 - Porcentaje de flotas de buses por edades............................................................................. 138

CAPÍTULO 5 Fig. 34 - La cuestión de la basura en Asunción.................................................................................. 161 Tabla 9: Boletín Epidemiológico........................................................................................................... 163 Tabla 10: Portal de información pública............................................................................................. 163 Tabla 11: Plataforma de ops/oms............................................................................................................ 163 Tabla 12: Superficies de las cuencas de los arroyos asuncenos....................................................... 168 Tabla 13: Déficit crítico de espacio público......................................................................................... 190

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Índice de figuras y tablas

CAPÍTULO 6 Fig. 35 - Organigrama de la Intendencia Municipal.......................................................................... 208 Fig. 36 - Organigrama de la Junta Municipal...................................................................................... 210 Fig. 37 - Organigrama Administrativo de la Junta Municipal........................................................... 211 Fig. 38 - Distribución porcentual de funcionarios entre Intendencia y Junta Municipal............. 214 Fig. 39 - Comparación de categorías de funcionarios....................................................................... 215 Fig. 40 - Evolución de funcionarios de la Intendencia Municipal.................................................... 217 Fig. 41 - Variación del presupuesto por períodos.............................................................................. 224 Fig. 42 - Presupuesto en guaraníes constantes y corrientes............................................................ 225 Fig. 43 - Ejecución del presupuesto de gastos en millones de guaraníes....................................... 225 Fig. 44 - Evolución de servicios personales en millones de guaraníes........................................... 227 Fig. 45 - Origen de los ingresos municipales – Año 2018................................................................. 228 Fig. 46 - Comportamiento de los principales ingresos tributarios en millones de guaraníes (A).................................................................................................. 229 Tabla 14: Déficit crítico de espacio público......................................................................................... 202 Tabla 15: Comisiones Asesoras y Especiales de la Junta Municipal de Asunción - Año 2019..... 212 Tabla 16: Comparación de categorías contractuales y peso de las mismas en el total de funcionarios entre Intendencia y Junta Municipal.................................... 216 Tabla 17: Incremento del presupuesto por administración............................................................. 224 Tabla 18: Planes y principales proyectos promovidos por la Municipalidad o por el Gobierno nacional desde 1991.............................................................................. 246

CAPÍTULO 7 Fig. 47 - Composición de la jm por periodos........................................................................................ 269 Tabla 19: La condición de cabecera metropolitana y la promesa electoral.................................... 260 Tabla 20: Población total, % de crecimiento y de participación en el total/país............................ 260 Tabla 21: Promesa electoral con respecto a la capitalidad asuncena.............................................. 265 Tabla 22: Promesa electoral con respecto a la capitalidad asuncena.............................................. 268

CAPÍTULO 8 Fig. 48 - El proyecto político concreto................................................................................................. 280 Fig. 49 - Sostenibilidad del desarrollo y calidad de vida urbana...................................................... 290 Fig. 50 - La ubicación actual y la deseable del Triángulo de la gobernabilidad municipal asuncena........................................................................... 292 Tabla 23: El proyecto político. Respuestas individuales ante la carencia o declive de servicios públicos............................................................................................. 282 Tabla 24: Cuando más se convierte en menos.................................................................................... 285 — 17

El puente que une Asunción con el 2037

POSFACIO Fig. 51 - Dinámica interactiva de los conceptos para una Nueva Agenda Urbana........................ 297 Fig. 52 - Línea de base y metas............................................................................................................. 307 Fig. 53 - El núcleo cultural como palanca de cambio........................................................................ 309 Tabla 25: Cruce de los conceptos urbanos con los ods seleccionados............................................. 297 Tabla 26: Conceptos de la nau + Indicadores ods................................................................................. 298 Tabla 27: Expresiones culturales y transformaciones deseables.................................................... 312

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PRÓLOGO

Un diagnóstico para el V Centenario de Asunción Quizá Asunción —por algo llamada Paragua’y, en guaraní— sirva como espejo del futuro de la nación. De lo que pudo haber sido, en lo que se convirtió. Habían pasado apenas dos años de la caída de Stroessner cuando la capital optó por la alternancia política. Una administración «para todos», con diagnósticos y planes previos a los comicios; que incorporara a técnicos y urbanistas en su funcionariado y que inauguró políticas sociales y culturales inéditas en la comuna. Con propuestas de buen gobierno, la administración «Asunción Para Todos» (apt) suscitó un notable entusiasmo ciudadano. Convertido en movimiento nacional «Constitución Para Todos» (cpt), participó en la Constituyente, uno de cuyos principales objetivos fue sentar las bases de la descentralización del país. Al concluir y pasar la administración al Partido Liberal, esta primera intendencia democrática rindió cuentas en un extenso documento: Promesa cumplida (1996). — 19

El puente que une Asunción con el 2037

Pero un cuarto de siglo después, esa misma Asunción ofrece una desoladora imagen del fracaso en sus diferentes facetas: como ciudad de buen vivir, como espacio ciudadano, como gobierno eficiente. Esta ambiciosa investigación de Mabel Causarano y Vladimir Velázquez sobre el «estado de la ciudad» indaga las persistencias y los cambios sufridos por Asunción en ese lapso a través de sus sucesivas administraciones. Primera constatación y un valor primario de esta obra: la recopilación y procesamiento de toda la data existente sobre la comuna, cuantitativa o cualitativa. Como en muchas instituciones públicas —salvo la Dirección General de Estadísticas Encuestas y Censos, el Ministerio de Hacienda o el Banco Central del Paraguay— la información necesaria para el diagnóstico no existe o desapareció, está oculta o es de arduo acceso. Se trata de datos en bruto, no seriales, que ninguna dependencia municipal procesa ni analiza. Tras una concienzuda búsqueda, los autores compilan aquí el mayor corpus de datos seriales existente sobre el municipio capitalino, los procesan, comparan y analizan. El compendio, a su vez, suscita nuevas cuestiones y proporciona fuentes para investigaciones futuras sobre la ciudad. Causarano y Velázquez despliegan sus instrumentos teórico-metodológicos: los conceptos de gobernabilidad y clientelismo, el Triángulo de Gobierno de Matus, los indicadores medioambientales y de calidad de vida de la población, etc. Cada capítulo temático incluye una lectura comparada de programas de gobierno propuestos —o inexistentes— y acciones —implementadas o no— por las seis intendencias que se sucedieron desde 1991 hasta 2020. Una tercera virtud del estudio es su «ejemplaridad»: se carecía de diagnósticos semejantes, no solo de Asunción sino también de las grandes capitales departamentales. Aquí presentan una metodología, verifican distintas fuentes e identifican líneas de investigación, que podrían ser replicables —con variantes regionales— en otros municipios. Las conclusiones de esta obra son preocupantes. Parodiando el aforismo del Paraguay como «cementerio de las teorías» (F. 20 —

Prólogo

Delich), los autores podrían definir Asunción como el sepulcro de los planes y programas. Quizá por eso, con expeditivo pragmatismo, los candidatos a gobernarla optan ya por un breve Power Point —fuente, apenas, de eslóganes propagandísticos— desechando los extensos diagnósticos/planes quinquenales de antaño. Método que, en Paraguay, desde hace una década, se extendió incluso a las candidaturas presidenciales. El estudio constata la indiferencia de las sucesivas Intendencias y Juntas a la Ley Orgánica Municipal, y su grave descoordinación con las políticas nacionales, la Ley de Protección del Patrimonio, los Objetivos del Desarrollo Sostenible y el Plan Nacional de Desarrollo 2030. Su desconocimiento o desprecio hacia los delineamientos de la Nueva Agenda Urbana (Quito, 2016) y todo lo relativo al Derecho a la Ciudad. Incapaces de frenar presiones sectoriales, sus concejales alteran el Plan Regulador (1994) a través de innumerables ordenanzas. Recíprocamente, secretarías y ministerios nacionales realizan intervenciones e implementan obras públicas que destruyen aún más el escenario urbano, violando la autonomía y asumiendo ilegalmente funciones municipales. Dos procesos políticos se dieron en paralelo, retroalimentados entre sí. Por una parte, la lógica clientelar suplantó progresivamente los mecanismos de gobernabilidad. La relación inversa entre el crecimiento exponencial del funcionariado y la calidad de los servicios municipales es un claro indicador de este círculo vicioso. Por otra, las —de por sí débiles e incipientes— formas de presión e incidencia ciudadana perdieron uso. La población asuncena, estancada demográficamente, hundida en una pobreza e inequidad crecientes, fue convertida en clientela u optó por la indiferencia y el abstencionismo electoral. En su frustrante inutilidad, las escasas sobrevivencias —protestas por la destrucción del patrimonio, o por la multiplicación de supermercados y edificios de altura en viejos barrios residenciales— devienen excepciones que confirman la regla. Esta obra cuestiona, con dolida perplejidad, cómo celebrará la «Madre de Ciudades» su medio milenio de existencia. La des— 21

El puente que une Asunción con el 2037

cripción casi despiadada de su estado actual abre, sin embargo, caminos a la necesaria reversión de su acelerada decadencia antes del 2037. Nos permite mirar de frente, con los ojos bien abiertos, esa Asunción tan cara a nuestra memoria e identidad. Y plantea a sus habitantes los mecanismos para restituirle su rostro humano, recreando un espacio de «vida buena». Quizá, aún, estemos a tiempo de honrar ese irrenunciable compromiso. Milda Rivarola

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PRESENTACIÓN

Investigar supone profundizar el estudio de una disciplina. Esta afirmación plantea la duda de si existe una disciplina y cuál sería la que permita abordar la alta complejidad del sistema urbano. Una respuesta podría ser: no hay una sola, sino varias. La ciudad es un campo de estudio transdisciplinario que transversaliza las especialidades que lo componen y da unidad al conocimiento. Analizarla, ¿sería entonces una cuestión de enfoque y de método, básicamente? En cierta forma, es así. Pero no del todo: las dinámicas urbanas pueden volver obsoleto un diagnóstico el mismo día de su publicación. Por tanto, la falta de la variable temporal que en tiempo real actualice los datos, los reacomode y ajuste hará que todo análisis —sea una foto, una placa radiográfica o una resonancia magnética de la ciudad—, en mayor o menor medida, esté desactualizado. Un proceso analítico sobre la ciudad identifica, del vasto espectro de las ciencias naturales, sociales y aplicadas, las disciplinas que convergen para la construcción de la unidad del sistema — 23

El puente que une Asunción con el 2037

urbano en estudio —entendido como objeto concreto y sujeto vivenciado, realidad tangible y universo simbólico—. Selecciona, además, las que considera indispensables y los factores más influyentes. En esta etapa del proceso puede primar la intuición o la experiencia, la disponibilidad del capital humano (la experticia), de los recursos económicos, del tiempo y/o la información. El presente estudio tuvo que hacer cuentas con varias de las limitaciones citadas, ante las cuales se optó por priorizar un componente del sistema urbano, la gobernabilidad, en cuanto factor decisivo en la producción de la ciudad actual. Sobre esta base se operativizó el proceso a partir de fines de abril de 2019. Se ajustaron los alcances y los tiempos en función a los condicionantes de arranque y a los que se fueron presentando, tomando en cuenta el carácter pro bono publico del trabajo. Se decidió presentar la ciudad actual, con una visión retrospectiva coincidente con la gestión del primer gobierno municipal electo (1991) tras la caída de la dictadura militar (1989). El trabajo tuvo en cuenta las variables sociodemográficas, de movilidad y medioambientales, contrastadas con las promesas de campaña de los seis candidatos electos desde entonces. El lector podrá comprobar la permanencia, cuando no el agravamiento, de los conflictos físicos, sociales y funcionales y la reiteración de las promesas de solución en los denominados «programas de gobierno» que, por su contenido e intencionalidad, se los equipara con el «proyecto político», porque proponen una concepción de la sociedad y la correspondiente práctica institucional estatal, que conforma uno de los vértices del Triángulo de la Gobernabilidad de Carlos Matus. Se desglosa la «capacidad de gobierno», otro vértice del triángulo, en variables que dan cuenta de la estructura organizativa de la Municipalidad, los recursos humanos, el presupuesto, la planificación y los planes, puestos en relación con las características físicas, sociales y funcionales y con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ods), a cuyo cumplimiento está comprometido el país.

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Presentación

La «gobernabilidad», tercer vértice del triángulo, que cierra el análisis, toma como variables el marco jurídico y normativo, la composición política de la Junta Municipal, la participación ciudadana, la capitalidad y la función de cabecera del principal sistema metropolitano del país. Las conclusiones evidencian las características y condiciones de la gobernabilidad municipal, cuyas variables responden a un modelo que pone la ciudad al servicio de la especulación inmobiliaria, estimula el estancamiento demográfico, destruye el capital natural y fomenta la desigualdad social y la privatización encubierta de los servicios básicos. En el posfacio se presenta una matriz que relaciona los ods con los conceptos rectores de la Nueva Agenda Urbana (nau) y se aporta una reinterpretación del Triángulo de la Gobernabilidad mediante la inclusión de un núcleo, la «cultura urbana». A criterio de los autores, la propuesta debería profundizarse y aplicarse a realidades muy marcadas por patrones culturales que modelan la dinámica institucional y las conductas ciudadanas, traducidas, para el caso analizado, en un ambiente y un paisaje urbanos en progresiva descomposición. Sobre la base de estas premisas se realizó el análisis de Asunción, la capital y ciudad más antigua del país. Fundada en 1537, permaneció dentro de límites estrechos y muy acotados hasta fines del siglo xix. Con una lenta expansión llegó a la década de 1960, mientras otra, más acelerada, la vivió en el último cuarto del siglo pasado, con cambios significativos en su morfología e imagen. Hasta 1821, las características geomorfológicas impusieron una trama orgánica, año en el cual el dictador José Gaspar Rodríguez de Francia aplicó a la frágil estructura urbana una malla reticular inspirada en el trazado en damero colonial, que, tras su muerte, se fue lentamente consolidando con serios inconvenientes de erosión y arrastre de los suelos que aún perduran. Las transformaciones urbanas posteriores no se sujetaron a los planes. El crecimiento se dio por impulso del Estado, del sector

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El puente que une Asunción con el 2037

privado y de grupos sociales que ocupan las zonas costeras, según las circunstancias y conveniencias.1 La previsión no está incorporada en la práctica institucional, que ha resistido a la tozuda elaboración de planes. Los gobiernos asuncenos no hicieron valer la condición de capital ni plantearon medidas que aliviaran a Asunción del peso de fungir de cabecera de un sistema metropolitano que aglomera a cerca del 40% de la población del país y del 60% de la población urbana nacional. La desarticulación entre los proyectos viales y de viviendas, promovidos por los respectivos ministerios, y las acciones municipales disminuyen progresivamente la incidencia del sobredimensionado y gravoso aparato municipal. La realidad urbana no presenta indicios de cambio. Es también víctima de la progresiva recentralización de la gestión territorial y del marcado sesgo sectorial de los proyectos ministeriales, evidencias que movilizaron a los autores a emprender este estudio, como aporte a una ciudad que, en un estado de profunda crisis, se acerca a los cinco siglos de vida. Meses antes del confinamiento obligado por la crisis generada por la propagación del covid-19, en los partidos y movimientos políticos inició la competencia interna. Diversos colectivos sociales se abocaron a la búsqueda de outsiders que no estuvieran identificados con los aparatos partidarios, capaces de atraer a los votantes «independientes». Es probable que, a pesar de las medidas sanitarias y sus efectos sociales y económicos, no se renueven las prácticas electorales y se repitan las ofertas, aun cuando los problemas de la capital 1

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Tras la muerte del doctor Francia, la ciudad estaba en ruinas, pues la modificación de la trama no fue acompañada por la pavimentación de las calles ni la construcción de taludes. Los gobiernos de Carlos Antonio López y Francisco Solano López mejoraron la imagen urbana con la construcción de edificios públicos y residencias familiares. Durante la intendencia de Pedro B. Guggiari (1928-1932), se extendió el casco céntrico con el proyecto de calles trazadas de este a oeste y del barrio Obrero, destinado a la relocalización de los pobladores del barrio céntrico de la Chacarita. El llamado «boom de Itaipú» produjo el mayor auge de la construcción de la historia asuncena; fue pródigo en edificios públicos, residencias particulares y torres para departamentos y oficinas. Los grandes equipamientos urbanos, públicos y privados generaron centralidades residenciales y comerciales, con características formales y funcionales que fueron connotando y denotando a los respectivos residentes y usuarios.

Presentación

no son emergentes coyunturales sino resultados de procesos que no fueron corregidos por los gobiernos anteriores. Sigue vigente la presunción de que la buena voluntad, la honestidad y/o el conocimiento técnico del candidato/a serían suficientes para revertir las tendencias. En octubre de 2021 se elegirá el 7.mo gobierno municipal postdictadura. A más de tres décadas del fin del régimen dictatorial, se plantea la presente indagación sobre las probables condiciones físicas y sociales de la capital en el futuro próximo y en el no tan lejano 15 de agosto de 2037. El estudio contribuye a visualizar la magnitud del desafío inherente al ejercicio del gobierno municipal y los ingentes requerimientos para la mitigación de los efectos de un estilo de gestión, que es causa del progresivo deterioro de las condiciones físicas y sociales, y del debilitamiento de la institucionalidad local.2

El 8 de octubre de 2019, el anterior ministro de Urbanismo y Vivienda, Dany Durand, acompañado por el entonces intendente de Asunción, Mario Ferreiro, presentó la propuesta de elaborar el Plan Asunción 2037, por la conmemoración de los 500 años de la capital del país. El objetivo explicitado fue «diseñar un “Plan de Ordenamiento y Gestión Territorial” de Asunción y su área de influencia que contemple la integración territorial e interinstitucional». Hay cuestiones llamativas que serán retomadas en apartados posteriores. La propuesta plantea una organización liderada por una instancia política, denominada Consejo Ejecutivo, integrada por los presidentes de los tres poderes del Estado, sin la participación de la Municipalidad de Asunción. Debajo de la misma, funcionaría un Consejo Técnico, integrado por el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones; el Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Hábitat; la Secretaría Técnica de Planificación; el Ministerio de Desarrollo Social; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación; y la Municipalidad de Asunción. Un Consejo Consultivo integrado por organizaciones civiles y ciudadanía (academia, entes autárquicos, Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana (amuam) y gobernadores. La Unidad Ejecutora estaría liderada por el muvh . Cabe señalar que la amuam dejó de existir en 2008, dato que no fue considerado por los redactores de la propuesta.

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CAPÍTULO 1 Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta ¿Nos arrastran o conducimos? Porque hoy vivimos lo que antes fue futuro y todos los problemas que están ahora ante nuestra vida pudieron ser evitados o resueltos (Matus, 1987).

Asunción posee características que, de haber sido aprovechadas, serían importantes fortalezas en el proceso de desarrollo urbano. Se cuentan entre ellas:

•

Su emplazamiento peninsular, con un borde costero diferenciado por los relieves, la vegetación, la fauna, las edificaciones; la geomorfología, marcada por relieves y cárcavas, colinas, cerros y lomadas, desde los cuales se abren paisajes panorámicos; el río Paraguay y los arroyos;3 la flora nativa y la exótica, con presencia de especies de diversos ecosistemas.

•

Su situación central en la cuenca del Plata, estratégica en el sistema hidrográfico Paraná-Paraguay y en la conexión bioceánica Atlántico-Pacífico.

•

Su evolución histórica, que le valió el apelativo de «Madre de Ciudades», en alusión a las expediciones que, durante la colonia, partieron desde Asunción para fundar o refundar ciudades: Buenos Aires (por segunda vez), Corrientes, Santa Fe, Concepción del Bermejo (Argentina), Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), Santiago de Jerez y Ciudad Real (Brasil).

La mayoría de los cuales hoy están cubiertos por la red vial.

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El puente que une Asunción con el 2037

Fig. 1 - Mapa de la cuenca del Plata

BOLIVIA

BRASIL

ARGENTINA

OCÉANO AT L Á N T I C O SUR

URUGUAY

CUENCA DEL PLATA

Elaboración propia. Fuente: Wikiwand (s. f.)

•

La centralidad cultural en el llamado territorio guaraní, por la incidencia del idioma nativo en una variada gama de expresiones, que tienen al Paraguay como referencia indiscutida y a Asunción como su centro de irradiación.

•

Su centro histórico, con edificios y conjuntos de diversos períodos y una singular combinación de tramas regulares y orgánicas.

•

La permanencia de barrios tradicionales, como la Chacarita y San Jerónimo, que mantienen testimonios físicos y culturales de formas alternativas de conformar y usar el espacio.

Las fortalezas son tales cuando se las reconoce y se las coteja con las posibilidades de su aprovechamiento. Paradójicamente, muchas de las características citadas no lo fueron y hasta llegaron a considerarse debilidades, como ha ocurrido con el sistema hidrográfico, con sus arroyos, humedales y la bahía, anulados en sus potencialidades por el uso inadecuado o los relieves «aplanados» por el damero impuesto por el doctor Francia. 30 —

Capítulo 1. Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta

Fig. 2 - Expediciones que partieron desde Asunción durante la colonia

Fig. 3 - Asunción en el territorio guaraní

Elaboración propia. Fuente: Harvard University (2015)

1.1. Expectativas versus emergencias y continuidades Desde 1991 se sucedieron seis gobiernos municipales electos que desempeñaron sus funciones bajo una nueva normativa constitucional, un contexto regional en el cual se promovió la descentralización, y, en este marco, el desarrollo local como la vía maestra para la gestión territorial democrática, la inclusión y la participación social. No obstante, el desarrollo urbano está condicionado por fenómenos derivados del histórico desconocimiento de las potenciales fortalezas y por situaciones que contradicen los anhelos generados con la caída del régimen dictatorial, la transición democrática y la descentralización. Entre ellos: a. La metropolización y sus impactos sociales, funcionales y ambientales, manifiestos en: 1. Las dificultades de movilidad determinadas por: •

el deficiente servicio de transporte público y la creciente dependencia del transporte motorizado individual;

•

la falta de mantenimiento de la red vial; — 31

El puente que une Asunción con el 2037

•

la extensión de la huella urbana, con lotizaciones de muy baja densidad, escasez o falta de infraestructura, equipamientos y servicios públicos; y

•

los problemas ambientales y sociales derivados, como la polución atmosférica y los ruidos molestos.

2. El manejo y la disposición final de los residuos domiciliarios y peligrosos y la colmatación de cursos de agua. b. La profundización de las desigualdades, el aumento de la pobreza, la pauperización de las clases medias y la consecuente segregación socioespacial, visibles en: •

la creciente ocupación de las costas inundables y el aumento de los potenciales afectados por las crecidas del río Paraguay, con progresivos impactos urbanos, sociales y económicos;

•

la construcción de barrios cerrados y centros comerciales para sectores de altos ingresos versus la producción de condiciones de precariedad socioespacial, materializadas en la pérdida de calidad de los espacios públicos (ocupación, falta de mantenimiento, cercenamiento, fragmentación);

•

el aumento del trabajo en situación de calle o insalubre, como los «cuidacoches», «limpiavidrios», «carriteros», segregadores del vertedero Cateura, oferentes de productos apostados en las veredas; y

•

el número de niños y niñas en situación de calle; la mendicidad abierta o disfrazada ejercida por jóvenes, adultos mayores e indígenas.

c. La decadencia de su centro histórico, propiciada por la drástica disminución de la función residencial, el deterioro y la pérdida del patrimonio edilicio, la progresiva ocupación de las veredas por el comercio informal, la baja calidad del mantenimiento de las plazas y parques de la zona. d. El debilitamiento de la autonomía municipal, impulsado por el Poder Ejecutivo y por leyes que cercenan las competencias y funciones municipales. e. El ensanchamiento de la brecha entre las propuestas electorales y la gestión municipal, que tiene como una de sus causas el debilitamiento de la capacidad de gobierno municipal y una gobernabilidad que fortalece las prácticas consuetudinarias (aumento de funcionarios, jornaleros y contratados, cambios en el Plan Regulador, protección y/o fomento de la informalidad).

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Capítulo 1. Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta

Cuando la ciudad cumpla 500 años, se habrán sucedido otros tres gobiernos municipales (20212025; 2025-2030; 2030-2035) y el cuarto (2035-2040) estará completando diecinueve meses de gestión. Ante el desempeño municipal de los últimos veintinueve años, cabe cuestionarse: Si, durante cerca de tres décadas, se profundizó la tendencia al deterioro físico, social y funcional de la ciudad y fue disminuyendo la capacidad de gestión municipal, ¿cuáles indicadores permiten suponer que, en 16 años, se logrará revertirla? La pregunta llevó a plantear otros interrogantes, entre ellos, la factibilidad de visualizar el futuro de la ciudad, ante la probabilidad de la insuficiencia de datos, registros e información, teniendo en cuenta el carácter voluntario de la labor a emprenderse. No se excluye a priori la posibilidad de un cambio radical, como ha ocurrido en ciudades de la región y el mundo. Curitiba, Bogotá, Medellín y Seúl lo demuestran fehacientemente. Por tanto, no es una visión fatalista la que anima este esfuerzo analítico sino el interés en destacar los condicionantes que indujeron las prácticas políticas que reproducen un desempeño institucional que debilita la calidad de vida e impide el aprovechamiento de las que podrían considerarse fortalezas urbanas (emplazamiento, situación, patrimonio natural, arquitectónico y urbanístico, capitalidad, entre otros) y de las oportunidades (autonomía política y normativa, autarquía, metropolización, redes internacionales de ciudades, etc.). El contexto internacional presenta oportunidades para el desarrollo urbano, a través de nuevos enfoques, experiencias positivas, ofertas de apoyo técnico y financiero, y alianzas para las cuales el Paraguay dio los pasos iniciales al adherirse a los convenios promovidos por las agencias del sistema de las Naciones Unidas y establecer instancias de referencia (comisiones, mesas de trabajo y otras). La innovación de más larga data nace en 1992 con la Cumbre de la Tierra, que instaló el enfoque del desarrollo sostenible como articulador de los componentes sociales, económicos y ambientales para superar la concepción economicista del desarrollo y aumentar las expectativas ciudadanas sobre el rol del municipalismo en la construcción colectiva de una sociedad más equitativa. La 2.a Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, habitat ii (Estambul, 1996), se denominó «Cumbre sobre la ciudad» y la 3.a Conferencia, habitat iii (Quito, 2016) se centró en la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible, de la cual resultó la Nueva Agenda Urbana (nau). El tema urbano ha consolidado su centralidad en las agendas de los organismos internacionales, habida cuenta de la contribución de las ciudades al cambio climático; pero también su aporte a la generación de conocimientos e innovación contribuirá a minimizar las externalidades negativas generadas por las actividades humanas. — 33

El puente que une Asunción con el 2037

Las transformaciones de muchas ciudades que lograron mejorar y hasta revertir las condiciones extremas de pobreza y violencia permiten albergar expectativas con relación a las variaciones positivas en la capital del país. Pero, la falta de indicios de cambio en el estilo de gestión y la escasa incidencia de los reclamos ciudadanos, por su carácter coyuntural y fragmentado, permiten suponer la continuidad de las tendencias que han modelado el paisaje urbano y las condiciones de vida de la población.

1.2. Temas desencadenantes Las consideraciones anteriores, sumadas a las obras de importante envergadura e impacto promovidas por el mopc, reforzaron las evidencias sobre la desarticulación entre el Gobierno nacional y la Municipalidad, la debilidad de la participación social y las dudas sobre las mejoras de las condiciones socioespaciales, funcionales e institucionales de Asunción, en el mediano y largo plazo. El principal agente disruptivo es el mopc, organismo que define los grandes proyectos urbanos, en violación de los principios de autonomía municipal, favoreciendo un modelo de urbanización dispersa y ambientalmente insostenible. Se ha sumado la anterior senavitat (hoy muvh) con iniciativas que, por lo general, intenta coordinar a posteriori con la Municipalidad.4 El frustrado Metrobús, con su secuela de daños a la ciudadanía, los propietarios, comerciantes y empleados de la zona afectada; la construcción de las Oficinas de Gobierno, en el Puerto; el puente a Chaco’i; el viaducto frente al Jardín Botánico y Zoológico de Asunción ( jbza ) y las intervenciones en el Parque Guasú Metropolitano son proyectos urbanos emblemáticos de una concepción simplista que ignora la complejidad urbana, propicia actuaciones sectoriales, sin fundamentos urbanísticos consistentes. Estos temas pusieron en evidencia la reanudación de un proyecto («la nueva ciudad»), que no contaba con la evaluación del impacto ambiental de la urbanización en un ecosistema altamente frágil, la repetición de un patrón de comportamiento (beneficio directo a la especulación inmobiliaria y falta de participación ciudadana) y el formalismo del ritual de las inconducentes «mesas de diálogo» entre autoridades y exponentes de las organizaciones ciudadanas.

Es el caso del Proyecto Barrio San Francisco (ejecutado cuando el actual ministerio era la senavitat, con apoyo de Itaipú binacional) y otros que contemplaban viviendas sociales en el Bañado Norte y en el Bañado Sur, y la recuperación del barrio Chacarita Alta. «El ministro de Urbanismo, Vivienda y Hábitat (muvh) Dany Durand, afirmó este domingo que el Gobierno ya está preparado para empezar la construcción de las viviendas sociales en la Costanera Norte, solo requiere del permiso de la Municipalidad de Asunción para el inicio de cerca de 2.000 soluciones habitacionales, para los afectados por las crecidas, que serán construidas mediante donaciones y préstamos internacionales (…). De igual forma sucede con la Costanera Sur, “es la misma cuestión, estamos con el relleno de la parte de Bozzano, esperando que la Municipalidad ceda los terrenos necesarios para que podamos llevar las obras con el mopc, toda la parte de infraestructura, la idea es construir en Bozzano aproximadamente 600 viviendas, esto se complementa con un crédito que ya tiene el mopc en donde se quiere construir entre 1.800 a 2.000 viviendas en la zona del Bañado Sur, zona denominada barrio Tacumbú”. (…)» (Gobierno cuenta con proyecto y fondos listos para construcción de viviendas sociales en Bañado Norte, 7 de abril de 2019).

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Capítulo 1. Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta

1.2.1. El puente a Chaco’i5 «Héroes del Chaco» La construcción del puente para unir la capital con una supuesta «urbanización de vanguardia», en el bajo Chaco, se formalizó a fines de marzo de 2019, con el anuncio del mopc de la próxima finalización del estudio de factibilidad de la obra, que arranca en la avenida Primer Presidente y empalma con la ruta a Puerto Falcón. La ejecución durará 36 meses. El puente llevará el nombre de Héroes del Chaco. El 30 de agosto, dicha institución publicó la licitación para la «Contratación de empresas constructoras para la construcción de un puente sobre el río Paraguay entre Asunción (capital) y Chaco’i (departamento de Presidente Hayes) ad referendum de la ampliación presupuestaria».6 Con 7,4 km de longitud y un costo estimado de usd 180 millones, el puente absorbería un tráfico de unos 6.500 vehículos diarios, para dar «una salida alternativa al tránsito congestionado de la ciudad de Asunción y Área Metropolitana (ama), además de crear un polo de desarrollo urbanístico en la zona de Chaco’i». Fig. 4 - Localización del futuro puente entre Chaco’i y Asunción

Elaboración propia. Fuente: ABC Color (2019).

Chaco-i dependía del Municipio de Villa Hayes, desde el año 1982. Las gestiones ante el Parlamento para autonomizarlo fueron exitosas: la Cámara de Diputados lo convirtió en municipio, con el nombre de Nueva Asunción.

El 24 de octubre de 2019 el Senado aprobó el préstamo de usd 300 millones del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) para ampliar el presupuesto del Ministerio de Obras Públicas y financiar —entre otras obras— la construcción de la franja costera en Pilar y el puente que unirá Asunción con Chaco’i.

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El puente que une Asunción con el 2037

La construcción del puente es un anhelo de los propietarios de las tierras que están siendo loteadas en Chaco’i, recogido por el intendente Arnaldo Samaniego (2010-2015), quien planteó la construcción en dicha zona de un parque industrial y una «nueva Asunción», alegando, entre otros motivos, la generación masiva de empleos, gracias a los atractivos que se habrían generado para la inversión inmobiliaria, obviando señalar que el territorio formaba parte del municipio de Villa Hayes.7 Fig. 5 - Anuncio institucional sobre el Puente Chaco’i y la expansión de la capital - Año 2012

RESULTADOS ESPERADOS n Habilitar y desarrollar el bajo Chaco para la expansión de la capital de la República del Paraguay, con criterios de planificación y desarrollo urbano nunca vistos en la república. o Dotar de las condiciones de infraestructura que hagan atractiva la inversión privada inmobiliaria, industrial, portuaria, comercial, etc., para el desarrollo de la nueva centralidad de la capital del Paraguay. p Generación masiva de empleo para la absorción de mano de obra. q Sostener el crecimiento económico y social del Paraguay a través de proyectos de grandes inversiones público-privadas y contribuir decididamente a la población del gran Chaco Paraguayo. A solicitud de un concejal municipal,8 la organización civil Corporación rema 9 elaboró un dictamen sobre la propuesta y expuso los criterios que deberían tenerse en cuenta para una iniciativa de tal magnitud. En particular, la dinámica metropolitana, que implica preguntarse si, antes que expandir la huella urbana, no era impostergable repensar el modelo de urbanización. Los referidos criterios expresan lo siguiente: La expansión de la ciudad al territorio chaqueño implica extender un modelo de urbanización del «tipo mancha de aceite», absolutamente insostenible. ¿Por qué razón Asunción tendría que

Durante su campaña electoral, Samaniego usó el eslogan «El tractor amarillo», enfatizando que, de ser electo, habría priorizado la ejecución de las obras viales.

Se trata del concejal Elvio Segovia. El dictamen fue presentado en una audiencia pública el 28 de septiembre de 2012.

Organización civil, sin fines de lucro, apartidaria, cuya misión es contribuir al desarrollo sostenible de la región metropolitana de Asunción.

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Capítulo 1. Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta

cruzar el río dada la bajísima densidad poblacional, el hecho de que su parque edilicio está parcialmente desocupado, que se cuentan por miles los terrenos baldíos y que la institucionalidad pública no logra un estándar de gestión aceptable para las actuales 11.700 hectáreas? Al agregar territorio disminuirá la densidad y se agravarán los problemas relacionados con la prestación de los servicios urbanos. ¿A quiénes podrían beneficiar el aumento del territorio municipal? ¿Existe un estudio de factibilidad económica y social? ¿Se cuenta con la evaluación del impacto ambiental de la eventual urbanización? A partir del ‘82, el Censo registra la constante disminución de la población asuncena. No hay, por tanto, presión demográfica que justifique la expansión. Si la hubiere, tampoco sería recomendable el modelo de urbanización extendida, por sus efectos económicos y sociales negativos, al «devorar» territorios productivos, encarecer la ampliación de los servicios y aumentar los tiempos de la movilidad vehicular. Asunción fue fundada y edificada en la zona alta, al resguardo de las crecidas del río. El bajo Chaco es un territorio altamente frágil, zona inundable, con un sistema de humedales que debe protegerse y un suelo con alta concentración de sal. Estudios recientes muestran que las aguas del Acuífero Patiño, que abastece el consumo de buena parte de la población metropolitana, han adquirido gusto salobre. Es una advertencia que tomar en la debida consideración por sus posibles implicancias ambientales y sociales.10 A inicios de noviembre de 2020, se estaban ejecutando el viaducto de acceso desde la ruta a Puerto Falcón, las obras de drenajes menores, el terraplenado con relleno hidráulico y la excavación y hormigonado de los pilotes para los viaductos de acceso de la margen de Chaco’i. Se avanza en ambas márgenes del río Paraguay, en tres frentes de trabajo: Costanera Norte, ruta FalcónRemanso y Chaco’i, Durante una audiencia pública, convocada por la comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados, refirieron: «El Ministerio del Ambiente nos informó que el lugar no está apto para asentamientos humanos tradicionales y que será todo un desafío poder urbanizar la zona, considerando que no se cuenta con agua potable subterránea que sea de fácil acceso; y también 10 Corporación rema para el Desarrollo sostenible de la Región Metropolitana de Asunción. Pensar el futuro de Asunción. Consideraciones sobre la iniciativa Código Territorial Urbano, impulsada por la Intendencia municipal. Asunción, 7 de agosto de 2012 (inédito).

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el hecho de las inundaciones que puede generar el tema de los rellenos». A ello, agrega que «las inundaciones podrían afectar a la capital del país y algunas ciudades del área Central». En la misma se resaltó que las municipalidades afectadas no cuentan con la información correspondiente ni tienen elaborados planes de ordenamiento urbano-ambiental. También se indagó —sin respuesta— sobre la posibilidad de duplicar el Puente Remanso, que habría resultado más económico («En audiencia pública debaten detalles e implicancias del Puente Asunción-Chaco’i», 2020). En dicho acto, se propuso nuevamente que la Secretaría Técnica de Planificación vuelva a convocar a una mesa de trabajo entre todas las instituciones, ritual de asegurada esterilidad.

1.2.2. El viaducto sobre Primer Presidente y el despojo del Jardín Botánico y Zoológico de Asunción Otra iniciativa del mopc es la construcción del viaducto que cercena una franja del jbza . La obra sigue los mismos criterios y procedimientos del puente a Chaco’i: favorecer el actual modelo de circulación del ama, reaccionando a las demandas de un parque automotor que crece ante la falta de un sistema eficiente de transporte masivo, reforzado por una política pública que promueve la dispersión urbana y la movilidad privada. Fig. 6 - Zona de obra del Viaducto y su cruce con el área verde del Jardín Botánico y Zoológico de Asunción

Fuente: Agencia IP (2019).

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Capítulo 1. Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta

Debido a su comprobada ineficacia, en otras ciudades del mundo se demuelen viaductos y se apuesta al transporte público, a la densificación y compacidad urbanas y a las formas alternativas de movilidad; sin embargo, el Gobierno nacional consolida un modelo de urbanización obsoleto, descartado por su insostenibilidad. Con la aprobación de la Municipalidad de Asunción, del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente y de la Secretaría Nacional de Cultura, la obra, iniciada a finales de octubre de 2019, despojó al jbza de 1.6 hectáreas y de 250 árboles.11 Los trabajos iniciaron, pese a las manifestaciones contrarias de ciudadanos articulados en un movimiento denominado «El Botánico no se toca», que no lograron cambiar la decisión ministerial ni contrapesar la demanda generalizada en favor de la movilidad particular, propia del modelo de expansión urbana promovido por las empresas inmobiliarias, el sector público central y las municipalidades involucradas.

1.2.3. Las intervenciones en el Parque Guasú Metropolitano En el parque, que se caracteriza por los tipos de fauna y la flora propios del territorio chaqueño, se construirían dos lagunas atenuantes del arroyo Itay, junto con la sede de la Universidad de Taiwán. El arroyo Itay recoge las aguas negras de barrios de Asunción, Luque y Fernando de la Mora. La instalación de las piletas, que serían cloacas a cielo abierto, inició sin autorización municipal y sin un estudio del comportamiento del cauce y la cuenca, lo cual pone en alto riesgo la biodiversidad del lugar y la salud de las personas («Piletas en Parque Guasú serán una “cloaca a cielo abierto”, advierten», 2019).

1.3. Hitos pasados y futuros Transcurrieron 32 años entre 1989 y 2021. En este tiempo intenso y complejo se desplazó a una de las dictaduras más prolongadas de la región (1954-1989) y se vivió el cambio de siglo y de milenio. El siglo xxi consolida e inaugura procesos y tendencias que modifican las condiciones políticas, económicas y sociales del país: la globalización, la crisis del trabajo, las nuevas tecnologías, el 11 «Menos de una hectárea, cerca de 800 m2 en total, será lo que se extraerá del terreno del Jardín Botánico para ensanchar la calle de cara a la construcción de dos nuevos viaductos», según Eduardo Calderini, de la Dirección del Sistema de Inversión Pública de la Unidad Técnica Nacional del focem (...). El primer viaducto será de 460 metros de largo y su objetivo será facilitar el tránsito de Primer Presidente a Artigas (…), además, el ingreso de los vehículos que vienen por Primer Presidente con dirección hacia Artigas y quieran ingresar a la ruta Transchaco no van a tener inconvenientes porque tienen un giro a la derecha (…)». «La segunda parte es el viaducto (…), que va a arrancar 140 metros antes de la avenida Sacramento, va a seguir la traza de Primer Presidente, pasando por Artigas y Fiebrig, luego de la avenida baja Fiebrig otra vez hacia Puerto Botánico y con giro a la izquierda hacia la Costanera Norte. Este viaducto tiene 1.300 metros de longitud» («Viaductos: afectación al Botánico será “mínima”», 2017).

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Fig. 7 - Área del Proyecto de Construcción de lagunas atenuantes del arroyo Itay

Internet, las redes sociales, el cambio climático, el narcotráfico, las crecientes desigualdades y las pandemias, entre otras. A partir de 1991 se pudo elegir a los intendentes, designados hasta entonces por el Poder Ejecutivo, y en 1992 se promulgó la nueva Constitución Nacional, que estableció el carácter descentralizado del Estado. Ambos hitos iniciaron el proceso de democratización en el Paraguay. Proceso difícil y accidentado. En 1996 hubo un intento de golpe de Estado; en 1999 fue asesinado el vicepresidente Argaña, que detonó el Marzo Paraguayo ese mismo año, una de las crisis políticas más graves de la historia reciente, que llevó a la renuncia del presidente electo y el nombramiento del presidente del Congreso como jefe del Poder Ejecutivo. En 2008, ocurrió la primera alternancia pacífica del Gobierno, la cual fue truncada con un golpe parlamentario, en 2012. Los intentos de transgredir las reglas constitucionales que impiden la reelección presidencial suscitaron dos de las principales movilizaciones ciudadanas, distanciadas una de otra por una década (2007 y 2017). La última culminó con el incendio parcial del edificio del Congreso Nacional. Desde el golpe de 1989 se sucedieron 9 presidentes de la república y 9 intendentes de la capital. Si uno de aquellos fue destituido por un golpe de Estado, uno de estos renunció a raíz de escándalos de corrupción.

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Capítulo 1. Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta

Fig. 8 - Hitos políticos nacionales, municipales y legislativos entre 1989 y 2020

Hitos políticos nacionales

Intendentes municipales

Hitos legislativos

Elección del presidente Andrés Rodríguez

1989

1991 1992

Fin de la dictadura stronista

José Luis Alder, último intendente designado

Primera elección libre del gobierno municipal

Elección de Carlos Filizzola

Modificación de la Ley del impuesto inmobiliario

Nueva Constitución Nacional

Elección del presidente Juan Carlos Wasmosy

1993

1996

1998

Elección de los primeros gobiernos departamentales

Intento de Golpe de Estado por parte del Gral. Lino Oviedo

Elección de Martín Burt

Elección del presidente Raúl Cubas Grau

Asesinato del vicepresidente de la república Luis M. Argaña Marzo Paraguayo Renuncia del Presidente Raúl Cubas Grau

1999 2001

Designación de Luis González Macchi, presidente del Congreso, como presidente de la república por parte del Congreso Nacional

Elección de Enrique Riera

— 41

El puente que une Asunción con el 2037

Hitos políticos nacionales

2003

2004

Hitos legislativos

Elección del presidente Nicanor Duarte Frutos

Tragedia del supermercado Ycuá Bolaños

Elección de Evanhy de Gallegos

2006

2008

Intendentes municipales

Elección del presidente Fernando Lugo

Nueva Ley Orgánica Municipal Elección de Arnaldo Samaniego

2010

2011

Ley de Royalties

Bicentenario de la Independencia Nacional

Golpe de Estado parlamentario

2012

2013

Asume el vicepresidente Federico Franco como presidente de la república

Ley del fonacide

Elección de Horacio Cartes como presidente de la república

Ley de Acceso a la Información Pública

2014 2015

2016

42 —

Elección de Mario Ferreiro

Ley de Protección del Patrimonio Cultural

Capítulo 1. Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta

Hitos políticos nacionales

2018

Intendentes municipales

Asume Mario Abdo Benítez como presidente de la república

Hitos legislativos Creación del Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Hábitat (muvh )

Renuncia de Mario Ferreiro Designación como intendente de Óscar Rodríguez por parte de la jm

2019 Postergación de las elecciones municipales a 2021

2020

Pandemia covid-19

Asunción fue el lugar donde ocurrió la mayor tragedia en tiempos de paz. Se trata del incendio del supermercado del Ycuá Bolaños, que causó 400 muertos; y fue también el escenario principal del fenómeno cultural más importante de la historia republicana: la Conmemoración del Bicentenario de la Independencia Nacional (2010). Varios son los hitos legales que destacar para comprender la dinámica municipal, particularmente, en Asunción. La modificación de la Ley de Impuesto Inmobiliario (1991), la sanción de la nueva Ley Orgánica Municipal (lom) 3966/2010, la 3941/2010 «De Capitalidad»,12 la 3984/2010 «Que establece la Distribución y Depósito de parte de los denominados “Royalties” y “Compensaciones en razón del Territorio inundado” a los gobiernos departamentales y municipales»; la 4758/2012 «Que crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (fonacide) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación»; la Ley 5282/2014 de Acceso a la Información Pública; y la Ley 5621/2016 de Protección del Patrimonio Cultural, que establece un nuevo enfoque en la materia y una división del trabajo entre el Gobierno nacional, los gobiernos departamentales y los gobiernos municipales. También fueron aprobadas leyes que afectan a las competencias y funciones municipales, entre ellas, la 6152/2018 «Que crea el Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Hábitat (muvh)». 12 Esta ley, en rigor, no constituye un reconocimiento del servicio que presta Asunción, en cuanto capital del país. Es una distorsión del sentido de la capitalidad, porque se la promulgó para «obligar al Estado a saldar sus deudas con la Municipalidad de Asunción».

— 43

El puente que une Asunción con el 2037

El año 2020 marca un punto de inflexión mundial. La pandemia del covid-19 produce una crisis planetaria, sin parangón en la historia reciente. Evidenciados los límites de los modelos de desarrollo conocidos y, fundamentalmente, las fragilidades de los Estados, los desafíos anuncian un tiempo de prolongada incertidumbre, tal vez con una sola certeza: el acrecentamiento de las desigualdades y el ensanchamiento de las brechas entre sociedades e instituciones. Por un lado, aquellos que logran acuerdos para realizar las reformas y los cambios estructurales, por el otro, aquellos que, atrapados en la inercia del statu quo, siguen apostando por el pasado. Faltan 16 años para que la capital de Paraguay cumpla 500 años. Cuatro gobiernos municipales se sucederían hasta ese entonces, prácticamente la mitad de los que fueron electos en el periodo precedente. Una secuencia acotada que debe hacerse cargo de los retos de una ciudad estallada.13 Fig. 9 - Hitos políticos globales, nacionales y municipales previstos entre 2021 y 2037

Hitos políticos globales y nacionales

Elección del séptimo gobierno municipal posdictadura11

2021

2023

Próximos gobiernos municipales

Renegociación del Tratado de Itaipú y elecciones generales

Elección del octavo gobierno municipal

2025 Cumplimiento de la Agenda ods

2030

Cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2030

Elección del décimo gobierno municipal

2035

2037

Elección del noveno gobierno municipal

Quinto Centenario de la fundación de Asunción

13 Debido a las restricciones impuestas por la pandemia causada por el covid-19, las elecciones municipales se trasladaron a octubre de 2021. El próximo gobierno municipal durará 4 años (2021-2025). Recién en 2025 se reanudaría la temporalidad constitucional de cinco años (2025-2030).

44 —

Capítulo 1. Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta

Dos años son trascendentales: el 2023 y el 2030. En el primero, Paraguay renegociará el Anexo C del Tratado de Itaipú, cuando definirá si cambiará el curso de su historia, apostando, o no, por el aprovechamiento estratégico de la energía que produce. En el segundo, la rendición de cuentas y la interpelación tendrán sentidos plenos, tanto a nivel local como global. Se deberá demostrar si el Plan Nacional de Desarrollo ha logrado cambiar las tendencias del país y si los ods pudieron ratificar la hipótesis de que existen posibilidades de un desarrollo sostenible a nivel planetario.

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CAPÍTULO 2 Marco referencial y metodológico

Todo lo que ocurre en la sociedad, y valga la redundancia, es social, porque es producido por los hombres, pero esos mismos hombres no se reconocen en los resultados de su producción. Todos somos responsables de mover o arrastrar la realidad hacia donde no queremos; pero, al mismo tiempo somos inconscientemente arrastrados en esa dirección que no deseamos (Matus, 1987).

El estudio es de tipo exploratorio. Describe el fenómeno, indaga las causas que lo originaron y ofrece una visión general aproximativa de la situación presente y futura. Se utiliza esta modalidad de investigación porque los recursos disponibles —particularmente, la información— resultan insuficientes para emprender un trabajo más profundo y porque el tema elegido ha sido poco explorado y escasamente reconocido desde el enfoque que se utiliza y con el método que se aplica.14 Los estudios exploratorios: Sirven para aumentar el grado de familiaridad con fenómenos relativamente desconocidos, obtener información sobre la posibilidad de llevar a cabo una investigación más completa sobre un contexto particular de la vida real, investigar problemas del comportamiento humano que consideren cruciales los profesionales de determinada área, identificar conceptos o variables promisorias, establecer prioridades para investigaciones posteriores o sugerir afirmaciones (postulados) verificables. (…) Por 14 El trabajo es pro bono publico, lo cual limita las posibilidades de contar con el oportuno apoyo técnico y logístico. La falta de información en temas sustantivos, como el de la economía urbana, ha aumentado las dificultades analíticas debido a que varios indicadores tienen alcance nacional y no están desagregados por municipio ni departamento.

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El puente que une Asunción con el 2037

lo general determinan tendencias, identifican relaciones potenciales entre variables y establecen el ‘tono’ de investigaciones posteriores más rigurosas. (Son) «más flexibles en su metodología en comparación con los estudios descriptivos o explicativos, y son más amplios y dispersos que estos otros dos tipos (…), implican un mayor “riesgo” y requieren gran paciencia, serenidad y receptividad por parte del investigador» (Hernández Sampieri, 2014, p. 91).

2.1. Enfoque El estudio asume el enfoque de desarrollo urbano sostenible, que relaciona las variables ambientales, económicas y sociales, y entiende que el mejoramiento de la calidad de vida urbana exige cambios en las interacciones socioeconómicas y políticas entre las poblaciones que habitan un territorio con los componentes físicos, naturales y transformados del territorio urbano. El desarrollo es el proceso iterativo entre los factores económicos y sociales y el soporte físico que los contiene, cuyo fin es mejorar la calidad de vida de la población en su conjunto. La iteración no implica la mera repetición de fórmulas o procedimientos sino un nuevo giro y avance del proceso cognitivo, alimentado por lo que se recoge con cada recorrido o «vuelta». La clave del proceso reside, en cada ronda o vuelta, en identificar y aplicar las posibles mejoras. Fig. 10 - El desarrollo sostenible

El desarrollo urbano sostenible demanda procesos de altísima complejidad por ser intersectorial e interescalar, además de afectar a una importante variedad de actores. Asimismo, conjuga pasado, presente y visión de futuro. En síntesis, comprende el carácter sistémico de la ciudad en cuanto espacio físico, sociocultural, económico y político. 48 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

La sostenibilidad del desarrollo urbano exige un modelo de planificación y gestión que corrija los efectos y supere las causas de los problemas; promueva y localice adecuadamente las actividades sociales, políticas, culturales y económicas; impulse la innovación; aumente la extensión y calidad de las redes de infraestructura y servicios; y evite —o minimice— los impactos negativos de las actividades humanas. Para lograr este cometido, es preciso conocer las causas que llevaron a banalizar la planificación e instalar estilos de gestión que degradan progresivamente la calidad urbana. El presente estudio combina los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) con la Nueva Agenda Urbana (nau) a fin de amalgamar conceptos, directrices e indicadores que, a la luz de un análisis global y sistémico, resultan perentorios para la ciudad y que, adaptación mediante, el Estado —en sus distintas esferas— debería promover. Otro documento referencial es el Derecho a la Ciudad, entendido como derecho individual y colectivo que considera el territorio urbano y su entorno (en una relación equitativa con el rural) espacios de ejercicio y garantía de los derechos, de modo a asegurar la distribución y el beneficio equitativo, universal, justo, democrático y sostenible de los recursos, riquezas, servicios, bienes y oportunidades que ofrecen las ciudades («¿En qué consiste el Derecho a la Ciudad?», 2017). La nau hace reiteradas referencias al Derecho a la Ciudad. Finalmente, para el complimiento de los ods, la aplicación de la nau y el ejercicio del Derecho a la Ciudad, se analiza la gestión municipal capitalina desde la gobernabilidad, de acuerdo con el marco conceptual propuesto por Carlos Matus, en su obra Planificación y Gobierno (1987).

2.1.1. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) La Agenda 2030, con los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible —esfuerzo del más alto nivel de las Naciones Unidas—, plantea acuerdos asumidos por los Estados para promover el desarrollo planetario, desde el enfoque de la sostenibilidad. Se erige como el principal referente para las políticas y programas de desarrollo a nivel mundial. Su misión expresa «garantizar que las personas de todo el mundo vivan mejor, sin dañar al planeta»; su lema es «no dejar a nadie atrás» y sus cinco áreas son «personas», «planeta», «prosperidad», «paz» y «alianzas». Recupera los aprendizajes de los anteriores Objetivos de Desarrollo del Milenio; articula la dimensión social, la dimensión económica, la dimensión ambiental y la dimensión institucional,15 la perspectiva local y la global: «Pensar globalmente, actuar localmente». Asimismo, dialoga tá15 La dimensión cultural no fue incluida como tal, pese a intentos de la unesco y otros organismos en incluirla. Algunas metas y algunos indicadores la refieren directa o indirectamente. Por otra parte, la consigna de desagregación de los indicadores en género, etnicidad, territorio y ciclo de edad, entre otras variables, podrían permitir un abordaje a lo que se entendería como diversidad social y cultural.

— 49

El puente que une Asunción con el 2037 citamente con el cúmulo de convenciones internacionales y acuerdos de derechos humanos producidos por la onu. El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030) es el más citado.16 Los 17 ods comprenden 169 metas y 230 indicadores, los cuales deben traducirse en metas nacionales a nivel de las políticas públicas de cada país, enlazadas con programas y estrategias para su operacionalización.17 Las instituciones del Estado y los diferentes niveles territoriales de gobierno deben actuar desde el enfoque de sistema, de modo que los esfuerzos converjan en el cumplimiento de las metas. La alusión a los ods, sin ninguna adopción de metas ni políticas públicas en ejecución, es declarativa. En ello reside uno de los aportes fundamentales de la Agenda 2030: su inscripción en la gestión por resultados y el subrayado de que la planificación es un proceso práctico. Las políticas públicas son aquellas que están en ejecución: comprenden metas de impacto, movilizan estrategias y programas, recursos financieros, humanos, tecnológicos y activan esquemas de monitoreo y evaluación. Paraguay se encuentra en una fase preparatoria para la ejecución de los ods. Ha instaurado una Comisión Interinstitucional integrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretaría Técnica de Planificación, el Ministerio de Hacienda y el Gabinete Social.18 En 2018, dicha comisión publicó un Informe Voluntario que da cuenta de los principales avances logrados, entre los que se destacan la instauración de un grupo de trabajo sobre datos estadísticos, la publicación del Plan Nacional de Desarrollo 2030, la puesta en funcionamiento del mecanismo de seguimiento denominado simore Plus, la capacitación y sensibilización de funcionarios y el impulso de políticas públicas, planes y programas que se relacionan con las metas de los ods.19

16 Un ejercicio necesario para el seguimiento y la ejecución de los ods es su vinculación operativa con las convenciones internacionales. Por citar ejemplos, la Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer (cedaw), los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (desc ), la convención por los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Convención por los Derechos del Niño. 17 En ese sentido, hay que diferenciar metas globales de la Agenda 2030 de las metas nacionales que constituyen las decisiones políticas de cada Estado en función de los indicadores. 18 El Gabinete Social de la Presidencia de la República es el órgano encargado de promover, coordinar y dirigir la gestión de los programas y las políticas públicas del Gobierno nacional en el área social. Está presidido por el presidente de la república. El Coordinador General y Jefe del Gabinete Social es el Ministro-Secretario Ejecutivo de la Unidad de Gestión de la Presidencia de la República. Está integrado por alrededor de 30 instituciones públicas, entre ministerios, secretarías e institutos; incluso, la Itaipú Binacional. 19

es el sistema interinstitucional que facilita la sistematización de las recomendaciones internacionales de derechos humanos realizadas al Paraguay por los diferentes órganos y procedimientos especiales de derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos. Dicho instrumento permite también el acceso a información actualizada sobre las acciones desplegadas por las instituciones del Estado, vinculadas al seguimiento e implementación de estas. Actualmente, el simore Plus es la versión ampliada del simore, vinculando el seguimiento de las recomendaciones internacionales de derechos humanos a los ods y sus metas, además de las observaciones generales. («Sobre el simore Plus», s. f.). simore

50 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

Hasta el momento de la publicación de la presente investigación, el país ha dado pocos avances en la ejecución de la Agenda 2030.20 Fig. 11 - Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods)

1 4 7 10 13 16

Fin de la pobreza

Educación de calidad

Energía asequible y no contaminante

Reducción de las desigualdades

Acción por el agua

Paz, justicia e instituciones sólidas

2 5

Hambre cero

Igualdad de género

Salud y bienestar

Agua limpia y saneamiento

Trabajo decente y crecimiento económico

Industria, innovación e infraestructura

Ciudades y comunidades sostenibles

Producción y consumo responsables

Vida de ecosistemas terrestres

14 17

Vida submarina

Alianzas para lograr los objetivos

El ods 11, directamente relacionado a las ciudades, expresa: «Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles». Los demás también plantean metas e indicadores relacionados con la calidad urbana. La perspectiva integrada que subyace al desarrollo y que adoptan los ods lleva al uso relacional de los componentes de este instrumento.

20 El posfacio presenta una propuesta —resultante de esta investigación— para analizar la calidad de vida urbana desde el punto de vista de los ods, en su articulación con los conceptos de la nau. En dicho apartado se presentan los principales desafíos que enfrenta el Estado paraguayo para hacer que los ods tengan un carácter efectivo.

— 51

El puente que une Asunción con el 2037

Tabla 1: ods 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles

Metas

Indicadores

11.1 De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.

11.1.1 Proporción de la población urbana que vive en barrios marginales, asentamientos informales o viviendas inadecuadas.

11.2 De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular, mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.

11.2.1 Proporción de la población que tiene fácil acceso al transporte público, desglosada por sexo, edad y personas con discapacidad.

11.3 De aquí a 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.

11.4 Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.

11.5 De aquí a 2030, reducir significativamente el número de muertes causadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, y de personas afectadas por ellos, y reducir considerablemente las pérdidas económicas directas provocadas por los desastres en comparación con el pib mundial, haciendo hincapié en la protección de los pobres y las personas en situaciones de vulnerabilidad.

11.6 De aquí a 2030, reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.

52 —

11.3.1 Relación entre la tasa de consumo de tierras y la tasa de crecimiento de la población. 11.3.2 Proporción de ciudades que cuentan con una estructura de participación directa de la sociedad civil en la planificación y la gestión urbanas y funcionan con regularidad y democráticamente. 11.4.1 Total de gastos (públicos y privados) per cápita destinados a la preservación, protección y conservación de todo el patrimonio cultural y natural, desglosado por tipo de patrimonio (cultural, natural, mixto y reconocido por el Centro del Patrimonio Mundial), nivel de gobierno (nacional, regional y local, o municipal), tipo de gastos (gastos de funcionamiento o inversiones) y tipo de financiación privada (donaciones en especie, financiación procedente del sector privado sin fines de lucro y patrocinio). 11.5.1 Número de personas muertas, desaparecidas y afectadas directamente atribuido a desastres por cada 100.000 personas. 11.5.2 Pérdidas económicas directas en relación con el pib mundial, daños en la infraestructura esencial y número de interrupciones de los servicios básicos atribuidos a desastres. 11.6.1 Proporción de desechos sólidos urbanos recogidos periódicamente y con una descarga final adecuada respecto del total de desechos sólidos urbanos generados, desglosada por ciudad. 11.6.2 Niveles medios anuales de partículas finas en suspensión (por ejemplo, pm 2.5 y pm 10) en las ciudades (ponderados según la población).

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

11.7 De aquí a 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.

11.7.1 Proporción media de la superficie edificada de las ciudades que se dedica a espacios abiertos para uso público de todos, desglosada por sexo, edad y personas con discapacidad. 11.7.2 Proporción de personas que han sido víctimas de acoso físico o sexual en los últimos 12 meses, desglosada por sexo, edad, grado de discapacidad y lugar del hecho.

11.a Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional.

11.a.1 Proporción de la población residente en ciudades que aplican planes de desarrollo urbano y regional que tienen en cuenta las previsiones demográficas y las necesidades de recursos, desglosada por tamaño de ciudad.

11.b De aquí a 2020,21 aumentar considerablemente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan e implementan políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles.

11.b.1 Número de países que adoptan y aplican estrategias nacionales de reducción del riesgo de desastres en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.

11.c Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante asistencia financiera y técnica, para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes utilizando materiales locales.

11.c.1 Proporción del apoyo financiero a los países menos adelantados que se asigna a la construcción y el reacondicionamiento con materiales locales de edificios sostenibles, resilientes y eficientes en el uso de recursos.

Varias ciudades del mundo han avanzado en «localizar» los ods y organizar sus planes de desarrollo urbano, siguiendo dichas directrices. No es el caso de Asunción, cuya municipalidad no ha realizado tal ejercicio ni ha adecuado los planes de forma programática y orgánica. (…) Los gobiernos urbanos y locales a menudo tienen dificultad para impulsar acciones de desarrollo sostenible, debido a una serie de limitaciones. Estas incluyen: competencias políticas y fiscales limitadas, falta de acceso a financiamiento para el desarrollo, bajos niveles de capacidad institucional, falta de cooperación e integración gubernamental consolidadas entre los diversos niveles, así como la falta de capacidad para atraer o ser parte de alianzas sólidas de múltiples partes interesadas (Organización de las Naciones Unidas, 2016, p. 2) 21 Nótese que el plazo de esta meta coincide con el año de la pandemia.

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El puente que une Asunción con el 2037

Estas debilidades, que aluden a la «capacidad de gestión», son importantes, pero no suficientes para comprender su postergación o incumplimiento. Deben relacionarse con otras variables, como «el proyecto político» y la «gobernabilidad».

2.1.2. La Nueva Agenda Urbana (nau) Es una guía que indica cómo impulsar el desarrollo urbano, promulgada en la Cumbre de Hábitat iii (Quito, 2016). Con 175 puntos, este documento fue aprobado por los representantes de las delegaciones nacionales sobre la base de tres principios básicos: • • •

No dejar a alguna ciudad atrás (en su desarrollo),22 Promover las economías urbanas sostenibles e inclusivas, y Fomentar la sostenibilidad ambiental.

La nau plantea: •

Proporcionar servicios básicos para todos los ciudadanos. Estos incluyen: acceso a la vivienda, agua potable y saneamiento, alimentos nutritivos, atención de la salud y planificación familiar, educación, cultura y acceso a las tecnologías de la comunicación.

•

Garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a la igualdad de oportunidades y libre de discriminación. Toda persona tiene derecho a los beneficios que sus ciudades ofrecen. La nau pide a las autoridades de la ciudad tener en cuenta las necesidades de las mujeres, las personas con discapacidad, los grupos marginados, los ancianos y las poblaciones indígenas, entre otros grupos.

•

Promover medidas en apoyo de ciudades más limpias. La lucha contra la contaminación del aire en las ciudades es buena para la salud de las personas y para el planeta. En la Agenda, los líderes se han comprometido a incrementar el uso de energías renovables, proporcionar un transporte público mejor y ecológico y gestionar de manera sostenible sus recursos naturales.

•

Fortalecer la resiliencia en las ciudades para reducir el riesgo y el impacto de los desastres. Muchas ciudades han sentido el impacto de los desastres naturales y los líderes se han comprometido a poner en práctica las medidas de mitigación y adaptación para minimizar estos impactos. Algunas de estas incluyen: una mejor planificación urbana, infraestructura de calidad y la mejora de las respuestas a nivel local.

22 El guiño a los ods es explícito.

54 —

«La Nueva Agenda Urbana pide a las autoridades de la ciudad tener en cuenta las necesidades de las mujeres, las personas con discapacidad, los grupos marginados, los ancianos y las poblaciones indígenas.»

El puente que une Asunción con el 2037

•

Tomar medidas para hacer frente al cambio climático mediante la reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero. Los líderes se han comprometido a involucrar no sólo al gobierno local, sino a todos los agentes de la sociedad en la acción climática, teniendo en cuenta el Acuerdo de París sobre el cambio climático, que busca limitar el aumento de la temperatura mundial por debajo de los 2 grados centígrados.

•

Respetar plenamente los derechos de los refugiados, los migrantes y los desplazados internos, independientemente de su situación migratoria. Los líderes han reconocido que la migración plantea desafíos, pero también ofrece una importante contribución a la vida urbana. Debido a esto, se han comprometido a establecer medidas que ayuden a los migrantes, los refugiados y los desplazados internos.

•

Mejorar la conectividad y apoyar iniciativas innovadoras y ecológicas. Incluye el establecimiento de asociaciones con empresas y la sociedad civil para encontrar soluciones sostenibles a los problemas urbanos

•

Promover espacios públicos seguros, accesibles y ecológicos. La interacción humana debe ser facilitada por la planificación urbana, por lo que en la Agenda se pide un aumento de los espacios públicos como aceras, carriles para bicicletas, jardines, plazas y parques.

En relación con estos objetivos, se definieron seis conceptos claves que promover en las ciudades: la compacidad, la inclusividad, la participación, la resiliencia, la seguridad y la sostenibilidad. •

Ciudad compacta. La compacidad es el eje que atiende a la realidad física del territorio: la densidad edificatoria, la distribución de usos espaciales, el porcentaje de espacio verde, la trama viaria. Determina la cercanía de los diferentes usos y funciones urbanas; es decir, la ocupación del suelo. Un modelo compacto reduce el consumo de suelo y disminuye la presión sobre el medio y los recursos naturales (García, 2016).

•

Ciudad inclusiva: es una ciudad en la que todos sus habitantes, los de las generaciones presentes y futuras, sin discriminación de ningún tipo, pueden disfrutar libremente de todos los espacios físicos, políticos y sociales, ejerciendo de igual manera el derecho a una vivienda adecuada y al acceso a servicios públicos.

•

Ciudad resiliente: Una ciudad capaz de resistir a situaciones críticas y de recuperarse rápidamente de los riesgos humanos, sociales y medioambientales, minimizando el impacto y la vulnerabilidad de sus ciudadanos.

•

Ciudad segura: Una ciudad que no tiene fronteras para sus ciudadanos, donde los espacios públicos son la clave para construir comunidades plurales y pacíficas, evitando la estigmatización de grupos sociales.

56 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

•

Ciudad participativa: Una ciudad que promueve la libre participación de todos sus habitantes generando un sentido de pertenencia no excluyente, que mejora la cohesión social y las interacciones culturales como base de sociedades plurales, multiculturales y vivas.

•

Ciudad sostenible: Una ciudad que planifica su futuro medioambiental, social y económico a través de soluciones innovadoras, que, a la vez, generan prosperidad y respetan los recursos naturales.

2.1.3. El Derecho a la Ciudad La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad basa su propuesta en tres ejes fundamentales (Mathivet, 2009): •

El ejercicio pleno de la ciudadanía, que se refiere a todos los derechos humanos que aseguren el bienestar colectivo de los habitantes y la producción y gestión social del hábitat.

•

La gestión democrática de la ciudad, a través de la participación de la sociedad de forma directa en el planeamiento y gobierno de las ciudades, fortaleciendo las administraciones públicas a escala local, así como las organizaciones sociales.

•

La función social de la propiedad y de la ciudad, siendo predominante el bien común sobre el derecho individual de propiedad, lo que implica el uso socialmente justo y ambientalmente sustentable del espacio urbano.

El Derecho a la Ciudad comprende: • • • • • •

el derecho a un hábitat que facilite el tejido de las relaciones sociales, el derecho a sentirse parte de la ciudad (sentido de cohesión social y construcción colectiva), el derecho a vivir dignamente en la ciudad, el derecho a la convivencia, el derecho al gobierno de la ciudad y el derecho a la igualdad de derechos.

Según la Carta Mundial, se trata de un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial, de los grupos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y un nivel de vida adecuado.

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El puente que une Asunción con el 2037

Se cumple con el Derecho a la Ciudad cuando hay: • • • • • • • • • •

ejercicio pleno de la ciudadanía y gestión democrática de la ciudad, función social de la ciudad y de la propiedad urbana, igualdad y no discriminación, protección especial de grupos y personas en situación de vulnerabilidad, compromiso social del sector privado, impulso de la economía solidaria y políticas impositivas progresivas, planificación y gestión social de la ciudad, producción social del hábitat, desarrollo urbano equitativo y sustentable, derecho a la información pública,

• • • • • • • • •

libertad e integridad, participación política, derecho a la justicia, derecho a la seguridad pública y a la convivencia pacífica, solidaria y multicultural, derecho al agua, al acceso y suministro de servicios públicos domiciliarios y urbanos, derecho al transporte público y la movilidad urbana, derecho a la vivienda, derecho al trabajo y derecho a un medio ambiente sano y sostenible.

2.1.4. La gobernabilidad En la monografía sobre Gobernabilidad, Política Pública y Gestión pública, Orlando Pulido Chaves (2001) escribe: La gobernabilidad hace relación a la capacidad de generar y mantener consensos y, en esa medida, a la capacidad de relacionar orgánicamente a la sociedad política con la sociedad civil. Esta relación se regula mediante la política pública en, por lo menos, dos niveles: en el primero, la política pública convoca los consensos alrededor de la satisfacción de las necesidades y demandas de la sociedad, y garantiza la adhesión ciudadana a los postulados de la política. En el segundo, la política pública no solo convoca, sino que, además, vincula a la ciudadanía a la realización de la política pública mediante la generación de espacios de participación. (….) Esta vinculación se concreta en la actualidad mediante los mecanismos de participación garantizados como derechos constitucionales (p. 2).

58 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

La capacidad de construir consensos o grandes acuerdos incluye, para el caso de la ciudad, promover el conocimiento y la legitimidad en torno a un proyecto aprehensible a nivel de los actores políticos y la sociedad civil, y que, a la vez, se traduzca en un claro discernimiento sobre las metas de corto, mediano y largo plazo y los caminos estratégicos para alcanzarlas. Supone también incidir en la práctica cotidiana: la demanda de un proyecto de ciudad alternativo no puede basarse exclusivamente en ideas abstractas. Requiere intervenciones que traduzcan en ofertas concretas los imaginarios colectivos y las aspiraciones de la población. Por su parte, en la obra Planificación y Gobierno, Carlos Matus desarrolla la relación entre la promesa electoral (proyecto de gobierno o proyecto político), la capacidad para ejecutarla y la gobernabilidad del sistema político y social. Matus señala que, erróneamente, se suele endosar a la ingobernabilidad lo que no es sino la incapacidad de gobernar. Señala el autor: «Se suele hablar equivocadamente de “ingobernabilidad” cuando lo que habría que hacer es afrontar el problema real de “incapacidad para gobernar”». A su vez, Yehezkel Dror observa: El uso del término «ingobernabilidad» es con frecuencia incorrecto y también peligroso. Es incorrecto porque lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones. Y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas de los gobiernos, que a su vez echarán la culpa a la sociedad. Es verdad que hay sociedades muy difíciles de gobernar, por excelentes que sean sus gobiernos. Pero teniendo en cuenta las serias flaquezas de todos los gobiernos contemporáneos, habría que concentrar los esfuerzos en desarrollar la capacidad para gobernar y no en inculpar a las sociedades tachándolas de ingobernables (Dror, 1994, p.39). Fig. 12 - El Triángulo de Gobierno

PROYECTO DE GOBIERNO (Propuestas de acción)

GOBERNABILIDAD

(Posibilidades de acción)

CAPACIDAD DE GOBIERNO (Calidad de la acción)

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El triángulo de gobierno, conocido como Triángulo de Matus, explica los componentes necesarios para la actividad de gobierno e introduce la idea de sistema de gobierno: «gobernar exige articular constantemente tres variables, proyecto de gobierno, capacidad del gobierno y gobernabilidad del sistema» (Matus, 1987, p. 73). Estas variables constituyen un sistema triangular, en el cual cada una depende de las otras. La piedra angular del triángulo es el proyecto de gobierno. El proyecto de gobierno se refiere al contenido propositivo de los proyectos de acción que un actor se propone realizar para alcanzar sus objetivos, la discusión sobre los proyectos de gobierno versa sobre las reformas políticas al estilo de desarrollo, la política económica, etc., que parecen pertinentes al caso y al grado de gobernabilidad del sistema. Lógicamente, el contenido propositivo es producto no solo de las circunstancias e intereses del actor que gobierna sino, además, de su capacidad de gobernar, incluida su capacidad para profundizar en la explicación de la realidad, y proponer imaginativa y eficazmente respuestas y anticipaciones (Matus, 1987, p. 74). Como otro vértice del triángulo, Matus destaca la gobernabilidad: Gobernabilidad del sistema es una relación entre las variables que controla un actor en el proceso de gobierno, ponderadas por su valor o peso en relación con la acción de dicho actor. Mientras más variables decisivas controla, mayor es su libertad de acción y mayor es para él la gobernabilidad del sistema. Mientras menos variables controla, menor será su libertad de acción, y menos es la gobernabilidad del sistema (Matus, 1987, p. 75). Y define la capacidad de gobierno, o sistema de dirección y planificación, como tercer vértice: La capacidad de conducción o dirección se refiere al acervo de técnicas, métodos, destrezas, habilidades y experiencias de un actor y su equipo de gobierno para conducir el proceso social hacia objetivos declarados, dadas la gobernabilidad del sistema y el contenido propositivo del Proyecto de Gobierno. El dominio de técnicas potentes de planificación es una de las variables más importantes en la determinación de la capacidad de un equipo de gobierno. Cuando hablamos de teorías, técnicas y métodos de planificación nos referimos, por consiguiente, a alterar o mejorar la capacidad de gobierno. La capacidad de go60 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

bierno se expresa en capacidad de dirección, de gerencia y de administración y control (Matus, 1987, p. 75). En la Tabla 2 puede observarse el desglose del Triángulo de Gobierno (Burbano, s.f.). Tabla 2: Desglose del Triángulo de Gobierno

Proyecto de Gobierno

Gobernabilidad

Capacidad de Gobierno

Contenido de la propuesta de gobierno.

Es una relación entre el peso de las variables que controla y que no controla un actor durante su gestión.

Es una capacidad de liderazgo, empoderada por la experiencia y el capital intelectual.

Es una propuesta de intercambio de problemas.

También depende de la influencia que el actor tiene.

Es relativa a los compromisos asumidos en el proyecto de gobierno y a la gobernabilidad del sistema.

Se expresa en una selección de problemas y un conjunto de operaciones para enfrentarla.

Es relativa a un actor y a un proyecto.

Es sinónimo de pericia acumulada en la persona de los dirigentes, en su equipo y en la institución misma.

Es un producto de la capacidad de gobierno.

Se pierde y se gana en el ejercicio del gobierno.

Combina el mundo de los valores con el aporte de las ciencias.

Expresa el poder de un actor para realizar su proyecto.

Es la variable central.

Fuente: Strategia Consultores

La capacidad de gobierno puede definirse como «el ámbito en el cual las demandas de los ciudadanos son procesadas, en menor o mayor medida, por el sistema político». En la figura 13 puede observarse el esquema de promesas, planes y resultados tomados de Matus (1987, p. 236).

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El puente que une Asunción con el 2037

Fig. 13 - Promesas electorales, planes y resultados

Programas Electorales

Programa Electoral

Plan de Gobierno

Acción de Gobierno

Resultados C Resultados Reales Planificados Variables fuera de control Tendencias Rutinas Acción de oponentes

A: Promesas electorales cumplidas que no son parte del Plan. B: Promesas electorales cumplidas que forman parte del Plan. C: Planes realizados que no forman parte del Programa Electoral. D: Promesas electorales no cumplidas a pesar de que forman parte del Plan. E: Resultados alcanzados que no corresponden al Programa Electoral ni al Plan.

Según la Organización de los Estados Americanos, la gobernabilidad: 1. Conlleva estabilidad institucional y política, efectividad en la toma de decisiones y la administración. 2. Asegura la continuidad de las reglas y las instituciones, consistencia e intensidad de las decisiones. 3. Es la línea más corta entre el input (demanda) de la sociedad y el output (resultado) del gobierno. Capacidad para la continua adaptación entre la regla y el acto, entre la regulación y sus resultados, entre la oferta y la demanda de políticas públicas y servicios. 4. Depende de la gobernanza, del nivel de madurez en una sociedad organizada y su capacidad para asumir responsabilidades compartidas en la implementación de decisiones y en el arte de gobernar. La gestión del desarrollo urbano sostenible requiere gobernabilidad democrática, un proyecto político transformador y la capacidad institucional y técnica para ejecutarlo. 62 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

2.2. Instrumentos metodológicos Los instrumentos metodológicos utilizados en el presente estudio combinan la interdisciplina, el trabajo en equipo, los grupos focales, talleres y presentaciones a técnicos y analistas sociales y económicos y a instituciones académicas de manera a: • • • •

seleccionar las variables, en función a su pertinencia, disponibilidad y calidad; procesar la información; socializar los hallazgos; y retroalimentar el proceso.

El método facilita la interactividad y los sucesivos ajustes que resultan necesarios ante la diversidad de factores que obstaculizan el acceso a los datos o ante su falta, sea porque no se produjeron, no son confiables o no se los releva con la debida periodicidad y, por tanto, no pueden agregarse y transformarse en información. Una vez seleccionadas las variables en los tres componentes: Promesa electoral/Proyecto político, Capacidad de gobierno y Gobernabilidad, se elaboran las matrices de dependencia, tomando como modelo el triángulo de gobierno (ver anexo 4 «Matriz de influencias y dependencias»). El estudio presenta una lectura de la situación o escenario actual de la ciudad, con datos sociodemográficos, funcionales e institucionales que sustentan la información ofrecida y las conclusiones derivadas. La recopilación de las propuestas o de promesas electorales de los intendentes muestra las etapas del proceso que desemboca en el escenario actual. La mayor disponibilidad de datos permite profundizar el análisis del gobierno del intendente Mario Ferreiro, focalizando el estudio en la Promesa electoral o Proyecto Político que la habría traducido, la Capacidad de Gobierno desplegada y la Gobernabilidad del sistema municipal. Se analizan y comparan las propuestas y/o promesas electorales de los seis gobiernos de la capital, desde 1991, sus objetivos y los compromisos para el cumplimiento de las funciones municipales (sectores vulnerables, medio ambiente, movilidad, áreas verdes y otros), en los siguientes componentes y variables: a. Promesa/Proyecto político • • • • • •

Enfoque de la promesa electoral Objetivos Población (evolución demográfica de Asunción) Sectores vulnerables/Asentamientos en los bañados Medio ambiente Movilidad y transporte urbano — 63

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• •

Áreas verdes y espacios públicos Economía urbana y comercio informal

b. Capacidad de gobierno • • •

Estilo de conducción Sistema de planificación (elaboración y aplicación de planes y proyectos) Presupuesto y ejecución presupuestaria » Administración municipal » Reestructuración organizativa » Desconcentración administrativa » Servicios especiales (Terminal de Ómnibus, Mercado de Abasto, Policlínico Municipal) »

Cantidad y distribución de funcionarios

c. Gobernabilidad • • • • • • • •

•

Marco legal Área Metropolitana Capitalidad Toma de decisiones Junta Municipal Participación ciudadana Sindicatos municipales Organizaciones sociales: comisiones vecinales, gremios profesionales, gremios de la industria, los servicios (taxistas), el comercio (empresas inmobiliarias, transportistas, gastronómicas), permisionarios de los mercados y de la Terminal de Ómnibus, asociaciones informales (cuidacoches, limpiavidrios, comercio callejero) Relaciones con el Gobierno nacional

2.3. Proceso desarrollado El proceso desarrollado para la elaboración del estudio se organizó en ocho etapas: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

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Conformación del equipo de investigación Formulación del proyecto de investigación Relevamiento de los datos Procesamiento, interpretación y construcción de la información Redacción de informes de avance para su presentación a expertos (ver anexo 1) Análisis de cada apartado por parte de expertos (movilidad, aspectos sociodemográficos, medio ambiente, gobernabilidad y capacidad de gobierno)

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

7. Ajustes y actualización de los contenidos 8. Redacción del informe final de la investigación La conformación del equipo surgió de forma gradual, cautelando el criterio de lograr un grupo de referencia integrado por profesionales de diferentes disciplinas (derecho, administración pública, movilidad, saneamiento, urbanismo, ciencias sociales). Hubo varias reuniones con el fin de madurar la idea entre los técnicos invitados, quienes aportaron datos, fuentes y contenidos. Se fueron definiendo dos grupos de colaboradores: el primero, participó de forma más cercana, proporcionando información y reflexiones con mayor continuidad; el segundo colaboró en forma puntual. La idea fue tomando forma, la forma tomó cuerpo y el cuerpo, contenido. En el diálogo y el intercambio el proyecto emergió como una posibilidad de trabajo que fue ajustándose en el devenir del proceso. En la figura 15 puede observarse el esquema del proceso de construcción del conocimiento en base de datos, o modelo kdd (Knowledge Discovery in Databases). Fig. 14 - La construcción de conocimiento

Selección

Preprocesamiento

Transformación

Minería de dato

Interpretación

Conocimiento

Datos

Datos objetivos

Datos procesados

Datos transformados

Patrones

Fuente: Timarán-Pereira (2016, p. 65)

El relevamiento de información fue la etapa más demandante, particularmente, a nivel logístico y de gestión. Se entrevistó a funcionarios públicos con el ánimo de recabar datos sobre los indicadores preseleccionados (movilidad, manejo de residuos sólidos, espacios públicos, presupuesto institucional, dotación de recursos humanos, entre otros) e información cualitativa sobre la gestión pública, los aspectos funcionales, socioeconómicos y ambientales.

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El puente que une Asunción con el 2037

Se señalaron las dificultades para acceder a datos organizados. Diversos intentos no lograron resultados positivos. Varias instituciones se mostraron renuentes a proporcionar información pública, incumpliendo los principios y normativas sobre la transparencia y el acceso a la información. Ante tales dificultades, se realizaron ajustes al planteamiento. Un hito, en tal sentido, fue la interacción con la entonces Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (dgeec ), hoy Instituto Nacional de Estadística (ine),23 institución con la que se inició un diálogo que consolidó su apoyo, que fue decisivo, continuo y múltiple. El ine proveyó datos sociodemográficos evolutivos, situacionales y tendenciales; prestó una asistencia técnica para el análisis sincrónico y diacrónico de la ciudad y ofreció información sobre los indicadores de los ods.

2.4. El acceso a los «programas de gobierno» o promesas olvidadas El acceso a los «programas de gobierno» fue una de las tareas más dilatadas, que requirió un par de meses de búsqueda, el recurso a archivos particulares y redes de contactos, lo cual corrobora uno de los supuestos que permea el estudio: la escasa relevancia de los «programas de gobierno». Formulados para un propósito efímero, la institución no los considera merecedores de custodia, sino una mera formalidad que no constituye referencia para los gobernantes electos ni para los gobernados. El hecho toca el meollo de la cuestión de la democracia formal. No se registran experiencias de monitoreo ni de evaluación de la gestión de gobierno que contrasten el compromiso asumido durante la campaña electoral con el desempeño institucional y los resultados obtenidos. Igualmente sintomático es que ni la ciudadanía ni los medios de información los exijan. Otro indicador de difícil acceso es el referido a la movilidad. No se dispone de información organizada sobre la situación del transporte público (cobertura y calidad), datos situacionales ni tendenciales,24 lo cual es el correlato de las condiciones de prestación del sector. Difusa y críptica, la suerte de uno de los servicios urbanos por excelencia requiere el hermetismo para neutralizar la incidencia de la demanda de la población metropolitana que, dispersa, fragmentada y agobiada, continuará apelando a las soluciones privadas. Se cierra el círculo que

23 En diciembre de 2020 se creó el Instituto Nacional de Estadística (ine) en reemplazo de la anterior dgeec. En las referencias y citas, no obstante, a lo largo de la presente investigación, se utilizarán las siglas anteriores pues los datos fueron proveídos por la dgeec. 24 Los indicadores inicialmente propuestos como necesarios para el análisis de la movilidad fueron: 1. Infraestructura: longitud o superficie de calles por tipo de pavimento, intersecciones semaforizadas, semáforos peatonales. 2. Transporte Público: cantidad, tipo y longitud de líneas habilitadas, flota habilitada por línea, de ser posible, con su antigüedad; evolución de la relación tarifa/diésel y tarifa/salario mínimo. 3. Circulación: número de automóviles habilitados, número de motos habilitadas; cantidad, localización y distribución de accidentes. Otros temas: fabricación de motos, inversión en pavimentación e inversión en bacheo o mantenimiento vial.

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«Difusa y críptica, la suerte de uno de los servicios urbanos por excelencia —el transporte público— requiere el hermetismo para neutralizar la incidencia de la demanda de la población metropolitana que, dispersa, fragmentada y agobiada, continuará apelando a las soluciones privadas.»

El puente que une Asunción con el 2037

favorece el crecimiento del parque automotor, sostenido por la política gubernamental, liderada por el mopc , secundada por la Municipalidad de Asunción y las demás municipalidades del ama.25

2.5. Un mismo libreto A partir de 1991, durante las campañas electorales, los candidatos a intendente26 presentaron los llamados «programas» o «propuestas de gobierno», bajo la forma de publicaciones impresas, a las que se agregaron, últimamente, las versiones digitales. Se trata de declaraciones que, supuestamente, se habrían convertido en proyectos de gobierno. Incluyen un conjunto de acciones a ejecutarse con el objetivo de promover las condiciones que encaminarán la ciudad hacia el desarrollo, sin obviar el atributo «sostenible», instalado en el lenguaje corriente después de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, de 1992. En dichos programas puede identificarse la perspectiva o el enfoque asumido y están listados los objetivos a cumplir, los temas que habrían sido abordados, ciertas prioridades y, en algunos casos, referencias a las formas de ejecución. A manera de ejercicio, se examinará más detalladamente la promesa de Mario Ferreiro, por tratarse de la última, en orden de tiempo, y disponerse íntegramente de la misma, y se hará un análisis comparativo con la de Carlos Filizzola, el primer intendente electo en el periodo democrático, de cuya propuesta completa también se pudo disponer. Los citados planteamientos electorales se elaboraron con base en datos sobre la situación de la ciudad, recabados, no pocas veces, mediante consultas con los futuros electores.27 Focalizan los problemas urbanos y expresan una visión del futuro deseable para la ciudad, y, en forma somera y voluntarista, el modo de alcanzarlo o de encaminarse hacia él. Al compararlos, se evidencian las similitudes en cuanto a los temas recurrentes, los énfasis y los eventuales vacíos, tanto de tópicos como de instrumentos y de procesos a impulsar (ver anexo 2 «Promesas electorales»). Salvo el gobierno de Filizzola28 y, de forma parcial, los programas de gobierno fueron promesas incumplidas, como puede verse por la reiteración de temas a resolver o mejorar: el transporte ur25 Una contribución sustantiva la ofreció el Ing. Luis María Pereira Ruiz Díaz, al facilitar la información que permitió enriquecer el tópico sobre la movilidad metropolitana y el devenir de las respectivas políticas públicas. 26 Todos los intendentes electos desde 1991 fueron varones, con excepción de Evanhy de Gallegos. 27 La «visita casa por casa» se volvió una práctica común, a la cual se agregó la consulta por redes sociales. 28 Durante dicha administración se impulsó la creación de varias comisiones vecinales, la defensoría vecinal, la Dirección de Defensa del Consumidor y seis centros municipales; las actividades culturales adquirieron visibilidad, en contraste con el estatus instrumental y de subalternidad asignado a la cultura por el régimen dictatorial. Se realizó el censo de pobladores del Bañado Norte, se elaboró el pmfc y el pdua , se negoció la continuidad del Plan ceta , que habría derivado en el proyecto del Metrobús, y de la donación, por parte de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón ( jica ), de los camiones recolectores de basura y otros equipos para el manejo de los residuos domiciliarios metropolitanos (recibidos por la siguiente administración municipal), entre otras iniciativas.

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Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

bano, la recolección y disposición final de los residuos sólidos, el comercio informal, la ocupación de los bañados, la dotación y calidad de los espacios públicos, la defensa de los derechos humanos y el fortalecimiento de la economía urbana, entre otros. En ningún caso, la ciudadanía exigió el cumplimiento de la promesa electoral de los candidatos;29 pareciera como si se hubiera establecido un acuerdo tácito por el cual se acepta que la propuesta electoral sea un instrumento propagandístico, poco o nada relacionado con el ejercicio de gobierno.30 Los eventuales reclamos por parte de personas, grupos de vecinos, gremios, sindicatos, ong, han sido reacciones puntuales, motivadas por emergencias que afectan a intereses particulares, barriales o sectoriales. Son excepcionales la acción promovida por un grupo de ciudadanos y algunos concejales en contra de la contratación de un consorcio para el Mejoramiento del Sistema de Información Tributaria y Catastral,31 la defensa del jbza ante el desmembramiento operado por el y la del Parque Guasú Metropolitano, a causa de la construcción de las lagunas atenuantes del arroyo Itay y de la Universidad de Taiwán. mopc

El deterioro de las condiciones físicas y funcionales de la ciudad coincide con el desgaste de la participación y el debilitamiento de la gestión municipal, ajenas a las buenas intenciones expresadas en la promesa electoral.

2.6. Enfoque de la promesa electoral El enfoque de un proyecto de gobierno o proyecto político da cuenta de la priorización de temas, situaciones y/o problemas desde supuestos filosóficos, políticos, sociológicos y culturales con el propósito de darles respuesta o solución. Además, orientará las acciones de gobierno y definirá la aplicación de los recursos, considerando los intereses colectivos, el proceso de toma de decisio29 Cuando comenzó la apertura democrática, en el contexto de un clima esperanzador y de mucha efervescencia en la formación y el fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil, se desarrollaron —por varios años— múltiples iniciativas de capacitación ciudadana, orientadas principalmente al sufragio (que era una novedad para miles de personas) y la asociatividad. Luego de más de 30 años, una importante lección aprendida es que las competencias ciudadanas no deben restringirse a la elección de los gobernantes o a la participación para generar proyectos, sino por, sobre todo, deben atender la evaluación del desempeño de la gestión pública. Se han realizado, sea de parte de los gobernantes, sea de parte de los gobernados, o en alianza, infinidad de acciones de «rendición de cuentas», pero, por lo general, están encaradas como un relato de acciones. De lo que se trata es de si un gobierno ha logrado «la promesa» planteada, o cuán cerca o lejos está, de modo a visibilizar ajustes en la gestión. Hecho este comentario, no podría dejar de formularse la siguiente pregunta: ¿se trata de un cometido relevante en un contexto en que el sistema clientelar se ha vuelto la relación dominante en la democracia formal paraguaya? 30 «Muchas veces en épocas electorales decimos cualquier cosa para obtener adhesión popular y obtener votos de manera temporal y cuando se llega, incluso nosotros en campaña sabemos que es imposible cumplir lo que nos comprometemos para obtener apoyo popular». Mario Abdo admitió que hizo promesas imposibles de cumplir por votos, reza el titular del portal web de la 780 am, en referencia a las expresiones públicas del presidente de la república. 31 Los denunciantes afirman que el 22% de lo recaudado iría para estas empresas, en detrimento de los artículos 169 y 170 de la Constitución Nacional, pues aseguran que la recaudación no se puede derivar a un ente privado. «Estamos preocupados con la suerte que corre la ciudadanía, representada por más de 500 mil contribuyentes; hemos radicado acciones judiciales ante la Corte Suprema de Justicia donde se han dictado medidas cautelares en favor de los más de 3.000 accionantes; miles de contribuyentes están a punto de ser estafados por un contrato con empresas del extranjero consorciadas con empresas paraguayas, con un contrato de más de 10 años», expresó Orlando Fiorotto, concejal de Asunción («Denuncian tercerización de cobro de impuestos en Asunción», 2019).

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nes y la institucionalidad, en especial, el diseño organizacional más adecuado al proyecto político. El enfoque puede ser de tipo cognitivo o argumentativo. El primero, entiende la política pública como el marco referencial o sistema de creencias que la orienta. Para el segundo, la política pública ordena la acción del gobierno mediante un plan que organizará la gestión a fin de responder a las demandas consideradas relevantes. Aun cuando los candidatos no hubieren explícitamente mencionado el enfoque asumido, puede detectarse que cada promesa electoral es, como lo dice Müller (1996), «portadora de una idea específica y distintiva de un problema», se trate del transporte, el aseo urbano, la vivienda de interés social u otro; la misma alude a la «representación de un grupo social que permite su existencia pública» (la vivienda digna, el desempleo, la niñez en situación de calle) y una “teoría del cambio social”» (citado en Puello-Socarrás, 2007, p. 85). En las promesas electorales, el plan suele ser el corolario de un planteamiento temático (promesa de elaborar un plan para resolverlo) o un simple recurso retórico, que pretende dar una pátina de racionalidad a la promesa. A pesar de que las promesas se remitan a la elaboración y/o ejecución de planes, lo cual induciría a suponer que asuman un enfoque argumentativo, el conjunto de las ideas expresadas en los respectivos documentos y el ejercicio de la gestión de gobierno evidencian que la elaboración de planes está alejada de la planificación como proceso, pues, invariablemente, las iniciativas, lideradas por consultores nacionales o extranjeros32 resultan en la producción de informes y materiales gráficos que no inciden en la dinámica institucional, la cual se rige por acuerdos oportunistas, demandas coyunturales y priorización de intereses particulares, prácticas y rutinas que se fueron consolidando.33

2.6.1. Ab initio (1991) y 24 años después (2015) Las promesas electorales analizadas se basan en supuestos acerca del peso definitorio de la participación ciudadana, de la excelente capacidad de gestión que tendría el gobierno electo, gracias al aporte de equipos técnicos de alto nivel («el mejor equipo», asegura Ferreiro), de la reorganización administrativa y la gobernabilidad que se construiría. En el Programa de Carlos Filizzola, se lee:

32 Por lo general, se los contrata por la vía directa, sin concurso público. 33 Un ejemplo: Ferreiro promete «Ordenar el crecimiento y desarrollo del territorio en base a los planes estratégicos de desarrollo urbano ambiental de Asunción que se encuentran vigentes en virtud de ordenanzas, desconocidas históricamente en los sucesivos gobiernos municipales».

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Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

La crisis del Estado prebendario autocrático es algo más que una crisis económica. Es la crisis de un sistema y frente a esta encrucijada existen dos alternativas: la continuidad del mismo sistema de dominación, o la implementación de un nuevo sistema democrático y participativo (p. 17). A menos de 10 años del inicio de un nuevo siglo, hace falta construir una nueva sociedad donde sea posible: a. Potenciar las organizaciones sociales (…); b. Asegurar la libertad de expresión (…); c. Asegurar la vigencia del Estado de Derecho (…); d. Constituir un nuevo Estado democrático y pluralista (…), que garantice: a. la participación organizada y efectiva de todos los sectores sociales (…); b. La vigencia de un gobierno democrático (…); c. Un apoyo eficiente a la cuestión cultural (…). (p. 18) Aun antes de la entrada en vigor de la descentralización político-administrativa, el candidato a intendente atribuyó al gobierno municipal capacidades que superaban en mucho las competencias y funciones locales, suponiendo tal vez que la democracia y el Estado de Derecho se generarían por la transmisión «de abajo hacia arriba» de las energías ciudadanas, desplegadas en el ámbito local, y que estas transformarían radicalmente las características de una sociedad oprimida por más de tres décadas de dictadura militar y portadora, desde la Colonia, de patrones de conducta autoritaria.34 Filizzola afirma que «el eje de preocupación del nuevo Estado debe ser el desarrollo de una sociedad libre, capaz de crear mejores condiciones de vida para todos los grupos y sectores sociales, a partir de sus propias experiencias y cultura». Son cuatro los principios esenciales del Movimiento Ciudadano Asunción para Todos (apt), que sostuvo la candidatura de Filizzola: a) la participación; b) el cambio con justicia social; c) la eliminación de toda forma de discriminación; d) la lucha contra la corrupción y la incapacidad. Casi un cuarto de siglo más tarde, la promesa electoral de Mario Ferreiro35 también adopta el enfoque cognitivo, pues abarca la totalidad de los tópicos enunciados en la lom, y expone un sistema de creencias (mundo-visión) traducidas en ejes, principios, programas y proyectos cuya formulación deriva de la síntesis diagnóstica de un problema y del público afectado (toda la población 34 Es importante recordar que, en 1989, cuando ocurrió el golpe de Estado que derrocó a la dictadura más prolongada de América Latina, la de Alfredo Stroessner, Paraguay inició su proceso de democratización, no de redemocratización. Nunca, en toda su historia, ni colonial ni republicana, ha habido elecciones competitivas de presidentes, salvo en 1928 (Bareiro, 2019, p. 18). Aquí descolla una variable de enorme importancia para comprender la situación presente: la prevalencia de la cultura autoritaria que, con variaciones de regímenes, contexto y coyuntura, ha presentado más continuidades que rupturas. 35 Consta de 95 páginas. Fue presentada en versión digital e impresa y lleva por título ¡Mario! Intendente 2010. Programa de Buen Gobierno. Tenemos el mejor equipo técnico.

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El puente que une Asunción con el 2037

o parte de ella), al cual se dará solución mediante estrategias/acciones/actividades/tareas. La no ejecución se traduce en la persistencia y agravamiento del problema. Declara basarse en los siguientes principios: a) la participación social, b) la inclusión, c) la equidad, d) la sostenibilidad y e) la transparencia. Ferreiro aclara que el suyo es el Programa de Buen Gobierno, entendido «como la gestión adecuada y transparente por parte de la Municipalidad de Asunción de los recursos disponibles, para responder a las necesidades de la comunidad de vecinos que integran su territorio. En función a esto, (…), para su implementación efectiva debe contar con tres componentes fundamentales (en clara alusión al análisis de la gobernabilidad de Matus): 1. El Proyecto. Es la hoja de ruta y define los objetivos estratégicos del programa. Se basa sobre tres ejes: la gente, el territorio y su gobierno. 2. Capacidad de Gestión. Tiene que ver con la calificación de los recursos humanos y materiales para llevarlos a la práctica. 3. Gobernabilidad. Es fundamental para sostener el programa en el tiempo. Aunque se tenga un buen proyecto y capacidad de gestión, sin administrar los factores de poder intervinientes, el programa no es sostenible.36 Cada eje del Proyecto tiene un objetivo principal. Eje 1: La ciudad, su ambiente y su territorio. Revertir las tendencias de degradación urbana y ambiental, de pérdida de competitividad del territorio, el déficit de la infraestructura y del equipamiento urbano de la capital y su Área Metropolitana. Eje 2: La ciudad y su gente. Mejorar la calidad de vida de sus habitantes implementando políticas generales y sectoriales constructoras de ciudadanía, así como un desarrollo económico sustentable con equidad social. Eje 3: La ciudad y su gobierno. Revertir el proceso de degradación de la institucionalidad municipal. Es llamativo el uso del verbo «revertir», pues significa que algo volverá al estado o condición que tuvo antes. Por tanto, habría que aclarar a cuál condición anterior se alude. También puede significar que una situación vaya a parar en otra. Igualmente, cabe indicar cuál sería la nueva. Desde la campaña de Filizzola, los documentos que contienen las promesas electorales exponen un compendio de propuestas que, con la buena voluntad del intendente y su equipo técnico, se traducirían en políticas públicas. 36 Adopta el Triángulo de la Gobernabilidad de Matus. Ver página 40.

72 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

Filizzola inició su gestión de gobierno cuando aún el principio de la sostenibilidad no había sido adoptado por la onu; Ferreiro lo hace poco después de que este organismo definiera los 17 ods. Los programas y proyectos prometidos por Ferreiro afectan a la mayoría de ellos, como se indica en la tabla siguiente. Tabla 3: Relaciones entre la propuesta electoral de Ferreiro y los ods

Ejes

Programas

Eje 1 La ciudad, su ambiente y su territorio

• Del Ordenamiento Territorial y la Planificación Urbanística • Instituto Autónomo de Planeamiento del Área Metropolitana de Asunción (iapa) • Asunción EcoSustentable • Integración entre el borde costero del río Paraguay y la ciudad. • Programa de Sistema de Desagüe Pluvial y Cloacal38 • Programa de Mejoramiento Integral del Tráfico y del Transporte Público • Programa de Rehabilitación y Reconversión del Centro Histórico

Eje 2 La ciudad y su gente

• En Asunción se vive mejor • La salud en la ciudad • Varios: Escuela Municipal, Deportes, Juventud, Turismo Municipal, Vendedores Informales, Fortalecimiento de la Secretaría de la Mujer y Seguridad Ciudadana39 • Ciudad del Trabajo • Rehabilitación de Barrios y Vivienda Digna. • Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad • Asunción, Ciudad de la Cultura

Eje 3 La ciudad y su gobierno

• La reforma de la administración municipal: fortalecimiento institucional y transparencia administrativa • Descentralización, presupuesto participativo y audiencias públicas • Programa: Gobierno Electrónico Integral • Rendición de cuentas a la ciudadanía

ods

relacionados37

3 6 ods 7 ods 9 ods 11 ods 13 ods 17 ods ods

1 2 ods 3 ods 4 ods 5 ods 8 ods 9 ods 10 ods 11 ods 12 ods ods

ods ods

16 17

37 No estaban previstos en el Programa de Gobierno. Este estudio los pone para hacer una relación entre los temas propuestos y los objetivos de la Agenda 2030. 38 Desagüe pluvial: El 8o% de la ciudad no cuenta con desagüe pluvial. Esta situación aumentó en un 15% en los últimos 10 años. La inversión estimada en las obras de alcantarillado pluvial es de 120 millones de dólares. Desagüe cloacal: El 80% de la ciudad cuenta con red de alcantarillado sanitario, un 30% tiene pozo ciego y el resto vierte sus efluentes en la vía pública, incluyendo algunas industrias. La vida útil del 50% de ese 80% existente ha caducado y requiere de fuertes inversiones para su mantenimiento y reposición. Agua Corriente: Según informaciones de la essap, el 42% del agua tratada para el consumo de la población se pierde en las vías de distribución. La essap estima una inversión de unos 1.100 millones de dólares para satisfacer las necesidades existentes en el área de agua y saneamiento para Asunción y su primer anillo, esto incluyendo la construcción de las plantas de tratamiento de efluentes hoy día inexistentes. Ver: Programa de Gobierno de Mario Ferreiro, p. 26. 39 Luego del Programa La salud en la ciudad viene un listado de temas que no están articulados bajo un programa.

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El puente que une Asunción con el 2037

2.6.2. Problemas urbanos: viejos conocidos La reiteración de las promesas sobre temas y problemas indica su continuidad y su perdurabilidad. La sostenibilidad del desarrollo requiere un interacción adecuada y constante entre los componentes sociales, ambientales y económicos. El modus operandi municipal se sostiene y perdura, pues la economía formal e informal coexisten, la desigualdad aumenta y el medio ambiente se degrada mediante la retroalimentación negativa. El deterioro social se expresa en la disminución de la población asuncena y de su capacidad de incidencia política; la presión de los grupos económicos por la ocupación del suelo induce cambios en la normativa municipal, la informalidad se expande; la contaminación y los riesgos ambientales no tienen respuesta institucional; y el deficitario sistema de transporte público induce el crecimiento del parque automotor privado. Se presenta una tabla comparativa de las promesas electorales del primer y el último gobierno municipal electo, tomando los 31 objetivos planteados por Filizzola y los programas y proyectos enunciados en la promesa electoral de Ferreiro. En ella puede verse la repetición de la promesa de resolver la casi totalidad de tópicos planteados en 1991. Tabla 4: Comparación entre los objetivos del programa electoral de Filizzola y los programas, proyectos y postulados de Ferreiro

Carlos Filizzola (1991 – 1996)

Mario Ferreiro (2015 – 2019)

Terminar con la corrupción en toda la administración de la comuna asuncena.

Programa La reforma de la administración municipal: fortalecimiento institucional y transparencia administrativa. Programa Descentralización, presupuesto participativo y audiencias públicas. Programa: Gobierno Electrónico Integral. Programa Rendición de cuentas a la ciudadanía.

Descentralizar toda la actividad municipal, buscando la más amplia participación del vecino en los asuntos que le atañen directamente.

Las comunidades de vecinos y vecinas, así como las diferentes asociaciones de la sociedad civil habrán de intervenir e incidir efectivamente en las distintas fases del proceso de construcción de las políticas públicas municipales, en particular, para la definición de las demandas prioritarias. Programa Descentralización, presupuesto participativo y audiencias públicas Programa Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad.

Luchar por la sanción de una nueva lom , que amplíe las atribuciones de los municipios y de los poderes locales descentralizados.

Reestructurar la administración municipal.

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Programa La reforma de la administración municipal. Fortalecimiento institucional y transparencia administrativa. Programa Descentralización, presupuesto participativo y audiencias públicas. Programa Gobierno Electrónico Integral. Programa Rendición de cuentas a la ciudadanía.

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

Luchar por la reforma tributaria nacional y municipal, que posibilite la obtención de mayores recursos económicos para el municipio de Asunción.

Programa La reforma de la administración municipal. Fortalecimiento institucional y transparencia administrativa.

Instituir una nueva escala de prioridades en las obras municipales, por la que se privilegien los emprendimientos que apunten a resolver los problemas sociales, ambientales y culturales.

Programa En Asunción se vive mejor. Proyectos referidos a: Escuela Municipal, Deportes, Juventud, Turismo Municipal, Vendedores Informales, Fortalecimiento de la Secretaría de la Mujer y Seguridad Ciudadana. Programa Ciudad del trabajo. Asunción capital de la innovación y las industrias creativas.

Crear mecanismos de defensa del vecino y del consumidor.

Programa Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad.

Buscar la mejor interrelación entre la Municipalidad y las organizaciones nacionales y del exterior.

Programa Gobierno electrónico integral.

Ante un medioambiente totalmente deteriorado, iniciar acciones encaminadas a reconstruirlo y preservarlo.

Programa Asunción EcoSustentable.

Reconstruir el medio ambiente en cursos de agua y lagunas.

Programa Asunción EcoSustentable.

Definir un Plan Regulador de la ciudad de Asunción y del ama.

Programa Del Ordenamiento Territorial y la Planificación Urbanística. Programa Instituto Autónomo de Planeamiento del Área Metropolitana de Asunción (iapa).

Buscar la mejor solución para el problema de los pobladores que viven en las zonas inundables.

Programa Rehabilitación de Barrios y Vivienda Digna. Programa Integración entre el borde costero del río Paraguay y la ciudad.

Recuperar los espacios públicos ilícitamente cedidos a entes y particulares de altos ingresos y valorizarlos. Ampliar los espacios públicos existentes y crear otros nuevos.

Programa La salud en la ciudad. Programa Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad.

Encarar la problemática de la vivienda teniendo en cuenta el tipo de asentamiento poblacional.

Programa de Rehabilitación de Barrios y Vivienda Digna. Programa Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad.

Mejorar el sistema de transporte público.

Programa de Mejoramiento Integral del Tráfico y del Transporte Público.

Consultar y consensuar con los afectados la pavimentación de calles y avenidas.

Programa de Mejoramiento Integral del Tráfico y del Transporte Público. Programa Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad.

Optimizar los sistemas de desagües cloacal y pluvial en coordinación con el ente responsable.

Programa de Sistema de Desagüe Pluvial y Cloacal

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El puente que une Asunción con el 2037

Implementar un adecuado control sanitario de alimentos y espacios públicos.

Programa La salud en la ciudad.

Exigir el estricto cumplimiento de normas de seguridad, relativas a edificios y el tráfico.

Programa de Mejoramiento Integral del Tráfico y del Transporte Público.

Mejorar los servicios municipales que ya se prestan (mantenimiento red vial, aseo urbano, equipamientos colectivos).

Programa de Mejoramiento Integral del Tráfico y del Transporte Público Programa Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad.

Preservar y valorar el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico de la ciudad.

Programa de Rehabilitación y Reconversión del Centro Histórico.

Promover el turismo.

Proyecto Turismo en la ciudad.

Fomentar todas las expresiones artístico-culturales.

Programa Asunción, Ciudad de la Cultura.

Fomentar los estudios y las investigaciones científicas.

Programa Asunción, Ciudad de la Cultura.

Implementar una educación vial, cívica y artístico - cultural.

Programa de Mejoramiento Integral del Tráfico y del Transporte Público. Proyectos referidos a: Escuela Municipal, Deportes, Juventud, Turismo Municipal, Vendedores Informales, Fortalecimiento de la Secretaría de la Mujer y Seguridad Ciudadana.

Orientar la publicidad para mejorar la información y la educación. Eliminar todo tipo de discriminación.

Programa En Asunción se vive mejor.

Eliminar todas las barreras arquitectónicas para favorecer la movilidad de las personas con dificultades.

Programa En Asunción se vive mejor.

Implementar un horario de protección al menor en los medios de comunicación. Implementar una política de defensa de los derechos humanos

Programa Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad Programa La salud en la ciudad

A modo de conclusión, Filizzola expresa: Si bien la escasez de fondos es un serio limitador, este no es el problema principal y, de hecho, aun con graves restricciones presupuestarias, será factible resolver muchos de los graves problemas que aquejan a la ciudad. La solución de estos pasa, desde la óptica del Movimiento Ciudadano «Asunción para Todos», por una amplia participación ciudadana, unidad en la creatividad, la honestidad y la capacidad de los 76 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

candidatos a ser electos, además de una firme voluntad política de llevar a cabo el cambio real que necesita el municipio asunceno (p. 291). Ferreiro (2015) cierra su documento con el Programa: Rendición de cuentas a la ciudadanía. La Municipalidad en los barrios y mecanismos de participación efectiva de la ciudadanía (p. 94), declarando que: •

•

• • • •

A partir de todo lo expuesto se propone pasar del mero formalismo institucional en el cumplimiento de algunos plazos procesales de audiencias públicas a un verdadero protagonismo ciudadano abriendo múltiples canales para hacer llegar continuamente sus puntos de vista y que ejerza permanentemente una influencia real acerca de la gestión de los asuntos públicos del gobierno municipal. A través del gobierno electrónico, páginas web, redes sociales, entre otros, que la audiencia pública se ejerza diariamente informando a la ciudadanía de cómo, cuándo, dónde se está gastando el dinero municipal. Realizar continuas jornadas barriales donde el Intendente y los miembros de la Junta informen de la gestión municipal como paso previo a las audiencias públicas. Establecer un mecanismo que posibilite recolectar y sistematizar todas las inquietudes ciudadanas como insumo primordial para las audiencias públicas. Descentralizar el proceso de las audiencias públicas a través de los Centros Municipales. Implementar mecanismos de participación de los diferentes actores sociales de la Municipalidad; gremios, niños y adolescentes, jóvenes, tercera edad, personas con discapacidad, entre otros, de tal forma que las prioridades municipales se centren en los sectores menos favorecidos de nuestra sociedad.

La apuesta por la participación ciudadana permaneció firme, a demostración de la empatía discursiva con la idea, elevada a la categoría de consigna. A juzgar por lo planteado en las campañas electorales, la mayoría de las acciones habría tenido carácter participativo, promesa cada vez más alejada de la realidad, como lo muestran las obras viales, emprendidas por el mopc o por la propia Municipalidad, como el cercenamiento del Parque Pavetti, para habilitar una calle («Municipalidad de Asunción vendió el Parque Pavetti, patrimonio ambiental», 2014). Se presenta una tabla en la cual se compara, en las dos primeras columnas, los principios de ambas promesas electorales. En la tercera columna se agrega un comentario sobre la situación actual de la ciudad, con respecto a los mismos, y en la cuarta se recupera los principios y funciones garantizados por el Derecho a la Ciudad, atinentes a la situación de referencia.

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El puente que une Asunción con el 2037

2.7. Revisión de los principios de las promesas de valor de Mario Ferreiro y Carlos Filizzola versus los del Derecho a la Ciudad En la siguiente tabla se relacionan las promesas de ambos exintendentes con su respectiva situación actual. Se verifica, asimismo, en qué medida afectan a los principios del Derecho a la Ciudad. Tabla 5: Principios de promesas electorales cuya situación afecta a los del Derecho a la Ciudad

Principio de la promesa electoral de Ferreiro (2015)

Principio de la promesa electoral de Filizzola (1991)

La participación social: las comunidades de vecinos y vecinas, así como las diferentes asociaciones de la sociedad civil habrán de intervenir e incidir efectivamente en las distintas fases del proceso de construcción de las políticas públicas municipales, en particular, para la definición de las demandas prioritarias.

La participación cruza toda la propuesta. Solo con la participación de todos los ciudadanos y sus organizaciones será posible lograr la consolidación de la apertura política y rescatar, de las minorías gobernantes, las instancias de decisión municipal.

Situación actual Hay importantes dificultades en el acceso a la información municipal, lo cual debilita ab initio la participación ciudadana. Los principales proyectos urbanos y las políticas públicas que afectan a la ciudad se deciden al margen de los planes municipales (Barrio San Francisco, viaducto frente al jbza, Metrobús y otros).

Derecho a la Ciudad afectado Derecho a la información pública. Derecho a la igualdad de derechos. Derecho a sentirse parte de la ciudad (sentido de cohesión social y construcción colectiva).

Las manifestaciones ciudadanas, en general, son reactivas. Las organizaciones sociales no inciden en las transformaciones urbanas. La inclusión: una ciudad inclusiva, sustentada en los principios universales de los derechos humanos, donde el ambiente urbano se adapte a las necesidades de las personas, principalmente al sector con capacidades diferentes,40 eliminando o reduciendo todas aquellas barreras mentales y urbanas discriminatorias.

La eliminación de toda forma de discriminación. Amplios sectores de la ciudadanía, como los jóvenes desocupados (…) son sistemáticamente discriminados por los factores de poder y la actual administración municipal, que no los tiene en cuenta en sus planes, políticas y obras.

Asunción ha reforzado las características hostiles hacia el peatón, en general, y las personas con discapacidad, en particular. La ocupación de las veredas, su falta y el mal mantenimiento excluyen de su uso también a quienes no tengan dificultades físicas para movilizarse. El sostenido aumento de la ocupación del lecho del río ha elevado al 20% la población asuncena afectada por las crecidas de forma directa.

Derecho a vivir dignamente en la ciudad. Igualdad y no discriminación. Protección especial de grupos y personas en situación de vulnerabilidad.

40 Se reproduce la expresión usada por el entonces candidato. A partir de la Convención Internacional de las Personas con Discapacidad,

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Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

La equidad: se debe atender la diversidad socio cultural y territorial en el acceso a los recursos y a las oportunidades.

El cambio con justicia social. Se requiere, además, que la apertura política se concrete en un Estado de Derecho, con la vigencia de una democracia no sólo política sino también económica y social.

Los grupos que viven en situación de vulnerabilidad no encuentran respuestas en las políticas municipales. La falta de acceso a los servicios básicos y a la infraestructura (transporte de pasajeros, recolección y disposición final de residuos, alcantarillado sanitario y pluvial) muestra la distancia que separa la declaración de intenciones de las situaciones concretas.

Derecho a un hábitat que facilite el tejido de las relaciones sociales. Derecho a sentirse parte de la ciudad (sentido de cohesión social y construcción colectiva). Derecho a la seguridad pública y a la convivencia pacífica, solidaria y multicultural. Derecho al agua, al acceso y suministro de servicios públicos domiciliarios y urbanos. Derecho al transporte público y la movilidad urbana. Derecho a la vivienda Derecho al trabajo. Derecho a un medio ambiente sano y sostenible.

La sostenibilidad: toda propuesta municipal deberá precautelar el derecho al ambiente saludable, atender las demandas sociales y promover el desarrollo económico que garanticen la continuidad de los procesos de cambio.

Este principio fue formulado en la Cumbre de Río de Janeiro (1992). Filizzola realizó su campaña con anterioridad.

Los problemas ambientales amenazan la salud y la seguridad de las personas (polución del aire y del agua, acumulación de residuos sólidos y otros) y se suman a los efectos sociales, como las endemias, el aumento de trabajos insalubres (segregadores, carriteros), venta callejera de alimentos sin control sanitario.

Derecho a vivir dignamente en la ciudad. Producción social del hábitat. Desarrollo urbano equitativo y sustentable. Derecho a la vivienda. Derecho al trabajo. Derecho a un medio ambiente sano y sostenible.

aprobada en 2006, oficialmente se deja de utilizar expresiones como «capacidades diferentes» o «capacidades deficientes».

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El puente que une Asunción con el 2037

La transparencia: la información debe estar disponible y ser accesible de la manera más sencilla a cualquier persona que la demande. Se optimizará la asignación y el uso de los recursos para el logro de los objetivos y metas establecidos.

La lucha contra la corrupción y la incapacidad. Los aberrantes vicios de la corrupción stronista no acaban de terminar.

No están disponibles datos sobre las administraciones anteriores y se encuentra dificultades para acceder a los actuales sobre la movilidad y la gestión de los residuos sólidos. El exintendente Ferreiro enfrenta un juicio penal por lesión de confianza, tráfico de influencias, coacción y coacción grave. Hay indicios del funcionamiento de una caja, con recaudaciones paralelas.

Derecho a la información pública. Ejercicio pleno de la ciudadanía y gestión democrática de la ciudad. Función social de la ciudad y de la propiedad urbana.

Al igual que el de sus predecesores, el esfuerzo de redacción de la promesa electoral de Ferreiro se traduce en una lista desglosada de programas y proyectos, sin aparente conexión entre sí, en los cuales los principios (participación, inclusión, etc.) no están transversalizados. Los programas no componen una totalidad orgánica; los tópicos son tratados con relativa autonomía de los factores y procesos que han construido el actual escenario social, económico, político, ambiental e institucional capitalino. Conviene recordar que: La integralidad implica que los proyectos responden al mismo enfoque del desarrollo urbano y lleva a construir sinergias y complementariedades entre los sectores y las acciones, entre las direcciones municipales y entre las políticas nacionales que afectan a la ciudad y las respectivas políticas municipales. La transversalidad consiste en introducir un tema, asunto, materia (equidad, género, medio ambiente, derechos, ciclos de la edad, cultura, etc.) en la práctica cotidiana, para abordarlo de forma permanente. En términos de políticas públicas, cruza otros temas. Indiscutiblemente transversales son las políticas de igualdad y atención a la diversidad (sexual, generacional, de género y cultural) y la política de fomento de la iniciativa social, que requieren el diálogo entre la política sectorial y la política transversal, de forma que ambas se potencien. La falta de una visión integrada de los programas evidencia el predominio del abordaje sectorial: cada uno tiene relativa autonomía con relación a los demás, a pesar de que abunden términos como sustentabilidad, integralidad y transversalidad. A modo de ejemplo, se hace referencia al Programa emblemático: Asunción Ecosustentable, del Eje 1. La ciudad, su ambiente y su territorio, en cuyo tópico Gestión Sustentable de Residuos Sólidos Urbanos. Basura cero, se plantea: 80 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

Liderar iniciativas en las que todos los municipios del Área Metropolitana coordinen sus esfuerzos41 para solucionar la disposición final de los residuos sólidos, que deben tender a disminuir paulatinamente, al reducirse drásticamente la «producción» de basura. Reducción-Reutilización-Reciclaje, en este orden de prelación. El texto no hace referencia a un programa clave para el efecto, que figura inmediatamente antes, en el mismo Eje 1.: la creación del Instituto Autónomo de Planeamiento del Área Metropolitana de Asunción (iapa ). A su vez, en el mismo eje, el Programa del Ordenamiento Territorial y la Planificación Urbanística, tampoco incorpora el iapa en su aspiración de mejorar la calidad urbana y así lograr «Una ciudad que supere los conflictos de tráfico con un Plan Estratégico de Movilidad Urbana y Metropolitana», pues la coordinación intermunicipal del transporte de pasajeros no es competencia de la municipalidad asuncena sino de la Dirección Nacional de Transporte (dinatran). El logro de dicho objetivo podría intentarse en el caso de que funcionara el citado órgano de planeamiento y gestión, sostenido por el correspondiente marco legal.42 Tampoco el Programa Ciudad del Trabajo. Asunción: capital de la innovación y las industrias creativas toma en cuenta el iapa , al referirse a la cooperación con otros gobiernos locales del ama y de otros municipios para la oferta de servicios, que es una de las funciones previstas para el citado órgano de planeamiento urbano.43 Los problemas no se han resuelto ni atenuado. Se sigue prometiendo transparencia, protagonismo ciudadano, mejora en la infraestructura y los servicios básicos, cuando las probabilidades de cumplir lo prometido son progresivamente más bajas. ¿Será «por falta de voluntad política»?44 ¿Es válida la hipótesis de que a todos los gobiernos les flaqueó la voluntad una vez que iniciaron la gestión? ¿Fue por incapacidad? Resulta difícil suponer que en todos los gobernantes municipales haya primado la debilidad o la incapacidad; por tanto, es probable que las causas puedan atribuirse a que:

41 El subrayado es de los autores. 42 De lo contrario, la acción dependería exclusivamente de la buena disposición de las municipalidades aledañas, lo cual, razonablemente, no puede prometerse como meta a alcanzar. 43 Como dato llamativo, expresa la intención de potenciar la Asociación de Gobiernos Autónomos (aga ), desaparecida en 2000, con la creación de la setama . (p. 64) 44 No se alude al concepto rousseauniano de «voluntad política», entendido como la suma de intereses o voluntades que tiene un pueblo en común y que sería la voluntad general, distinta de la voluntad particular, individual o sectorial. En este caso, se refiere a la decisión del gobernante de realizar una acción y de obtener las condiciones necesarias para hacerlo (recursos, consensos, etc.).

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El puente que une Asunción con el 2037

La redacción de la promesa electoral es parte del ritual político, práctica que adquirió valor simbólico, aun si no se confía en su aplicación programática. Los candidatos lo saben y refuerzan las creencias socialmente aceptadas: que los cambios podrán darse si existe la voluntad política, si el/la candidata/a es honesto/a, si proviene de un determinado sector (político, social, técnico o es «independiente»), si ha adquirido popularidad en campos ajenos a la política, si se muestra abierto/a los reclamos y sugerencias de la ciudadanía, etc.; La no exigibilidad del cumplimiento de la promesa electoral libera el campo a la imaginación y ofrece la oportunidad a los técnicos y políticos que participan en su elaboración de plantear ideas conservadas en la mochila de los sueños. En general, se trata de un ejercicio —a menudo, de carácter voluntario— que no responsabiliza a los redactores de los ítems ni exige el control de la factibilidad de lo prometido.45

2.8. Objetivos de la promesa electoral En 1991 regía la Ley Orgánica Municipal (lom) 1294/87, que sirvió de referente jurídico a la elaboración de la promesa electoral de Filizzola, la cual cuenta con 31 objetivos. El artículo 17 de la citada ley establecía como objeto: a. b. c. d.

el bienestar de la comunidad local y su desarrollo cultural, social y material; la protección de la salud y la seguridad de las personas; el fomento del civismo y de la solidaridad entre los vecinos; y la cooperación con otras municipalidades y entidades, para el cumplimiento de obras de interés colectivo, dentro de sus fines específicos.

Y el artículo 18 enumeraba las funciones municipales, de las cuales se extraen algunas: a. el establecimiento de un sistema de planeamiento físico, urbano y rural, del municipio; b. la construcción, mantenimiento y embellecimiento de calles, avenidas, parques, plazas, balnearios y demás lugares públicos y de caminos que no estén a cargo de otros organismos; c. la regulación y prestación de servicios de aseo y especialmente la recolección y disposición de residuos; d. la limpieza de vías de circulación y lugares públicos; (…) h. la cooperación para la conservación de los monumentos históricos, de las obras de arte y demás bienes culturales;

45 Esta práctica suele ser comúnmente descripta con la frase: «El papel aguanta todo».

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Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

i. la reglamentación y fiscalización del tránsito, del funcionamiento de los transportes de pasajeros, y demás materias relativas a la circulación de vehículos; de riberas de ríos, lagos, ríos, arroyos, con arreglo a lo dispuesto por el Código Civil; (…) o. la preservación del medio ambiente y el equilibrio ecológico, la creación de parques y reservas forestales, y promoción y cooperación para proteger los recursos naturales; Los gobiernos de Arnaldo Samaniego y Mario Ferreiro se vieron regidos por la lom 3966/10, cuyo artículo 21 establece que la organización y el funcionamiento de las reparticiones municipales serán reglamentados de acuerdo con las necesidades que deba satisfacer y la capacidad financiera del municipio, con lo cual se admite las modificaciones necesarias a la organización y estructura heredadas de las administraciones anteriores. Las funciones municipales (artículo 12) abarcan un amplísimo espectro sectores y áreas, en materia de: • • • • • • • • • •

planificación, urbanismo y ordenamiento territorial infraestructura pública y servicios transporte público y tránsito medio ambiente espectáculos públicos y lugares de concurrencia pública patrimonio histórico y cultural salud, higiene y salubridad educación, cultura y deporte desarrollo productivo desarrollo humano y social

Además de asuntos específicos como: la reglamentación de la apertura, control y funcionamiento de casas de empeño y de institutos municipales de crédito; la prevención y atención de situaciones de emergencias y desastres; la organización y funcionamiento de la policía municipal para el control del tránsito, las construcciones, los espectáculos públicos y la salubridad e higiene de los alimentos, los comercios y demás locales con alta concurrencia de personas, entre otras. Todas las promesas electorales hicieron hincapié en el mejoramiento del transporte de pasajeros y de la movilidad en general, que resulta particularmente dificultosa —y hasta imposible— para las personas portadoras de impedimentos físicos. Es marcado el deterioro de la red vial, que pone en peligro a conductores, pasajeros y peatones;46 numerosas veredas carecen de pavimento o es-

46 «Cuatro fallecidos en accidente sobre ruta Transchaco. Esta mañana, se registró un accidente de tránsito que dejó como saldo 4 fallecidos sobre la ruta Transchaco casi Vistosa, en Loma Pytã. (…) la camioneta Mitsubishi tipo Tritón, venia circulando de Loma Pytã hacia Asunción por la Transchaco, al llegar a la intersección de Loma Vistosa presumiblemente atropelló el espejo de agua y perdió el control, pasó al carril opuesto donde venía circulando la Noah y chocaron de frente» («Cuatro fallecidos en accidente sobre ruta Transchaco», 2019).

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El puente que une Asunción con el 2037

tán ocupadas por el comercio formal e informal;47 el incremento de la congestión del tránsito y las dificultades para estacionar; el aumento de los denominados «cuidacoches», que se autoasignan la gestión de los lugares de uso público, integran el menú de conflictos urbanos. La cuestión ambiental, en sus diversos componentes, también formó parte de la promesa electoral de todos los candidatos, que hacen referencia a la disminución o eliminación de las diversas formas de contaminación y a la mejora de los componentes del ambiente (agua, aire, biodiversidad), la recolección y disposición final de los residuos sólidos, la recuperación de los arroyos, entre otras medidas. La calidad ambiental se ve deteriorada por el incumplimiento de la nutrida normativa, que arranca con la cn , pasa por las leyes nacionales e incluye ordenanzas municipales, y es sostenida por la falta de controles y la connivencia entre los trasgresores y las autoridades de aplicación. Tres de las seis promesas electorales citan el Centro Histórico de Asunción (cha), por su carácter público y por albergar importantes plazas, el histórico Parque Caballero y, el más reciente, Parque de la Solidaridad, junto con un acervo patrimonial entre los más ricos del país («Recorrido en el Centro Histórico de Asunción», 2017). El área fundacional del país y de la república es víctima del desinterés público y de los principales propietarios de los inmuebles.48 A la economía subterránea se refirieron cinco de las seis promesas electorales, aunque ningún gobierno municipal tuvo logros en el combate a la pobreza y la informalidad.49 Las seis promesas electorales aseguraron impulsar mejoras en la economía asuncena, compromiso de cumplimiento imposible, hasta que se disponga de datos sobre la economía urbana: pib, pib per cápita, inversión interna bruta como proporción del pib, exportación de bienes y servicios como proporción del pib, consumo público y privado como proporción del pib, relación entre la importación de bienes de capital y la formación de capital fijo, entre otros. Asunción se mantiene con el más alto número de pobreza infantil (más de 20.000 niños/as). Cinco promesas aseguraron atender a los sectores vulnerables: niños, niñas, adolescentes, mujeres y personas con discapacidad. Cuatro incluyen a los adolescentes, la juventud y los adultos mayores; dos citan los derechos humanos; una, a las minorías étnicas.

47 Aceras rotas, llenas de obstáculos expulsan a peatones al pavimento. (…) Las veredas en Asunción están convertidas indistintamente en sitios de exhibición de todo tipo de mercaderías que representan, en la mayoría de los casos, obstáculos insalvables para seguir la marcha. Desde playas de vehículos hasta venta de electrodomésticos, muebles, colchones, juguetes, artefactos de electricidad y un sinfín de productos obligan a los transeúntes a, inevitablemente, tener que bajar al pavimento, con todo el riesgo que ello implica de ser arrollados por máquinas que circulan a gran velocidad («Aceras rotas llenas de obstáculos expulsan a peatones al pavimento», 2019). 48 El 1 de agosto de 2020, un fuego intenso destruyó parte de la platea baja y niveles superiores del edificio del ex Cine Victoria. Cayeron estructuras del cielorraso, pero la instalación principal no sufrió daños graves, según los bomberos, quienes advirtieron que los balcones del edificio corren riesgo de derrumbe porque están al vacío («Un incendio se registra en el emblemático edificio del ex Cine Victoria», 2020). 49 El intendente Filizzola ejecutó el proyecto de trasladar a los comerciantes callejeros del cha a la calle Garibaldi, en la zona portuaria, para lo cual la Municipalidad construyó casillas que fueron parcialmente ocupadas. La iniciativa se fue desactivando. La actividad informal en situación de calle es una característica transversal del paisaje urbano en la capital del país.

84 —

Capítulo 2. Marco referencial y metodológico

Entre 1992 y 2012, la población de los bañados aumentó en un 117% (ver capítulo 3. «Evolución sociodemográfica: situación y tendencias» del presente estudio). Todas las promesas a las que se tuvo acceso aseguraron que habría sido una de las prioridades del gobierno municipal. Sin embargo, las familias afectadas por las inundaciones siguen siendo relocalizadas en precarias barracas de madera, en las plazas —entre ellas, la Plaza de Armas—, en calles y refugios habilitados por el Gobierno nacional y la Municipalidad. Ferreiro prometió «mejorar la calidad de vida de (los) habitantes implementando políticas generales y sectoriales, constructoras de ciudadanía, así como un desarrollo económico sustentable con equidad social». En el Programa En Asunción se vive mejor (Eje 2: La Ciudad y su gente), se cita la salud, la vivienda, la equidad, el trabajo, la agricultura urbana, la innovación, el deporte, el turismo, la vivienda, la descentralización, la cultura, el ambiente, los espacios públicos, la informalidad y la seguridad, entre varios otros, dirigidos a las mujeres, los jóvenes y los niños. Figura como objetivo del programa construir una ciudad inclusiva, sustentada en los principios universales de los derechos humanos, donde el ambiente urbano se adapte a las necesidades de las personas, principalmente las personas con discapacidad, con programas o proyectos transversales que beneficien la participación y la incidencia de este sector en todos los niveles, con un trabajo coordinado con las instituciones gubernamentales y no gubernamentales dedicadas al tema, y el cumplimiento irrestricto de las leyes y ordenanzas que posibiliten reducir todas aquellas barreras mentales y urbanas discriminatorias. Incluye: •

•

• •

La salud en la ciudad: a) Abastecimiento de agua potable a toda la población, b) Mejoramiento del saneamiento básico, c) Evacuación de desechos sólidos y peligroso, d) Lucha contra la contaminación del aire y el agua, e) Seguridad de las sustancias químicas, f) Control de calidad de los alimentos, g) Prevención y lucha contra los accidentes y violencia, h) Seguridad en el trabajo, i) Oficina de Defensa del Consumidor, j) Policlínico Municipal. Se destacan temas y propuestas como la Escuela Municipal, los deportes, la juventud, el turismo, los vendedores informales, el fortalecimiento de la Secretaría de la Mujer y la seguridad ciudadana, como puede verse en el siguiente listado. Ciudad del Trabajo. Convertir a la Municipalidad en el centro o eje de la articulación para hacer de Asunción capital de la innovación y las industrias creativas. » Plan de Desarrollo Económico Sustentable y Equidad Social del Municipio (pymes, generación de empleo, polo científico y tecnológico, incubadoras, organización de la informalidad). Rehabilitación de barrios y vivienda digna. Mejoramiento físico y social de los barrios y acceso a una vivienda digna para todos los estratos sociales. Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad: » La descentralización municipal » La participación ciudadana — 85

El puente que une Asunción con el 2037

•

» La promoción y el fortalecimiento de las organizaciones barriales » Asunción a bajo costo (agricultura urbana) Asunción, Ciudad de la Cultura

En ningún apartado se menciona el estancamiento demográfico de la capital, un aspecto relevante que tampoco fue considerado en las promesas electorales anteriores, a pesar de que la tasa de crecimiento asuncena ha venido disminuyendo hasta alcanzar valores negativos, para luego posicionarse en torno al 0%. Salvo Filizzola, que dedica un ítem a la cuestión social (pág. 253 y sig.), los candidatos no han mostrado interés en conocer la actual composición sociodemográfica de Asunción ni se han preguntado quiénes abandonan la ciudad, la edad, el sector social, el sexo, el oficio de quien elige vivir en otra ciudad, las causas y los efectos de la emigración. Sin la consideración de estos factores, los planes, programas y proyectos son simples enunciados, pues no atienden la dinámica sociodemográfica metropolitana ni disponen de indicadores económicos desglosados por municipio ni departamento.

86 —

CAPÍTULO 3 Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Asunción atraviesa un proceso que combina fenómenos complejos: la expansión de la huella metropolitana, el estancamiento demográfico y envejecimiento de la población, el aumento de las situaciones de pobreza, vulnerabilidad y desigualdad social.

3.1. La expansión de la huella metropolitana El fenómeno del envejecimiento, conocido en demografía como la transición avanzada (10% o más de peso de la población adulta mayor respecto al total), se debe principalmente a la caída de la fecundidad, fenómeno que impacta en la estructura etaria al reducirse la proporción de la población de niños, niñas y adolescentes. Por tanto, se produce una redistribución por edad: la disminución de la extensión de la base piramidal eleva el peso de las edades intermedias y de la adulta mayor, que se conoce como maduración de la pirámide. En la capital, esta dinámica se relaciona directamente con la expansión de la huella metropolitana, las políticas de vivienda y las obras públicas. La expansión de la huella metropolitana obedece a dos formas de ocupación. Una, la adquisición de un lote ofrecido por las empresas inmobiliarias (loteadoras) que comercializan el suelo urbano — 89

El puente que une Asunción con el 2037

con financiamiento a largo plazo; otra, la ocupación por «invasiones de tierras que originaron el desarrollo de asentamientos humanos informales sin parámetros urbanísticos ni ambientales, muchos de ellos ubicados en zonas de riesgo» (Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Sostenible, s. f., p. 18). El crecimiento de la población metropolitana se vincula directamente con el aumento del número de hogares y este con las demandas de viviendas. La dinámica demográfica impacta en las demandas de nuevas viviendas: crece el número de hogares y la propensión de las personas a formarlos (hogares extendidos o más numerosos, que se desmiembran o se dividen, hogares mononucleares, unipersonales y otros). El Censo de 2012 relevó que cerca del 64% del total de hogares tenía algún tipo de déficit, sea cualitativo (necesidad de mejoramiento o ampliación) o cuantitativo (necesidad de nuevas unidades de viviendas). Las cifras orillaban las 680 mil y las casi 100 mil, respectivamente. En Asunción el déficit cualitativo era de 22.592, y en el Departamento Central de 119.691; el cuantitativo, de 8.454, en la capital, mientras el departamental alcanzaba las 23.328 viviendas (Análisis del déficit habitacional, 2012). El sector inmobiliario tiene un rol importante en la dinámica socioeconómica, con un doble efecto. Ha limitado las invasiones de tierras, al constituirse en un mecanismo de acceso formal a un lote y, ante la ausencia de regulaciones de uso de suelo, ha contribuido a la expansión de las áreas urbanas, sin asumir los costos, ya que, regularmente —con anuencia de las municipalidades que abdican de su función reguladora—, comercializan lotes en zonas alejadas, sin infraestructura, servicios básicos ni transporte accesible. Mayormente, los lotes tienen una superficie de 360 m2, parámetro tributario de un modelo de urbanización de baja densidad (Morris, 2014, en Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Sostenible, s. f., p. 19).50 La política de vivienda sigue criterios semejantes a los de las empresas loteadoras: habilitan suelo para la construcción de conjuntos habitacionales en lugares donde el costo de la tierra es bajo, debido a las características mencionadas. Es una directa inducción a la locomoción privada, que

50 A renglón seguido, el informe agrega el siguiente comentario de Felipe Morris (2014): «El origen de la superficie de estos lotes es la anterior lom 1294/87, que establecía que los solares urbanos no deberían tener menos de 12 metros de frente ni una superficie menor a 360 m2. Posteriormente, la Ley 1909/02 introdujo una modificación estableciendo en carácter excepcional, la posibilidad de loteamientos de menor superficie, en particular para solucionar situaciones de hecho o urbanizaciones de interés social. Finalmente, la lom 3966/10 flexibilizó este requerimiento al permitir que los distintos municipios establezcan el tamaño mínimo de lotes dependiendo de las circunstancias específicas. Indiferentemente a estas flexibilizaciones, los lotes típicos comercializados continúan siendo de 360 m2. Y aunque estos loteamientos se realicen en concordancia con la legislación del país y constituyan un mecanismo de proveer tierra con vocación urbana, es importante revisar las normas y políticas de permisos para asegurar que estos se otorguen en zonas donde hay servicios —o factibilidad de ellos— y que estén dentro de los planes de desarrollo de la municipalidad respectiva, e impedir así lo que viene ocurriendo, que es una expansión casi ilimitada de la huella urbana de las principales ciudades del país» (como se cita en Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Sostenible, s. f., p. 19).

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Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

comporta la congestión del tráfico, el aumento de la contaminación y de los tiempos de desplazamiento, la construcción de viaductos y la ampliación de la red vial para facilitar la circulación de los medios motorizados privados.51 Se instala una dinámica desfavorable que configura la actual situación de la capital y de su entorno metropolitano, acuciada por la anuencia de las municipalidades ante las iniciativas inmobiliarias, las acciones descoordinadas de los organismos centrales, la inoperancia de las gobernaciones departamentales y las omisiones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (mades) en materia de evaluación del impacto ambiental de la extensión de la huella urbana.

3.2. Población estacionaria En 1992, Asunción contaba con 500.938 habitantes. Veinte años después, en 2012, aumentó a 529.433. En ese tiempo, la población se estancó. Su crecimiento fue vegetativo hasta 2008; desde entonces, perdió población.52 Para el 2023 se prevé un total de 521.091 habitantes, cifra que representa una disminución de 8.342 personas respecto al 2012 (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015a). Las estimaciones oficiales para el 2030 proyectan una ciudad con 531.724 habitantes, alrededor de 30.000 personas más de las que residían 38 años atrás. La situación de la capital contrasta con la de su entorno. El Departamento Central —gran parte de cuyos municipios conforman el ama — presenta un comportamiento antitético. En 1992, su población ascendía a 998.541 personas; veinte años después, llegó a 1.855.241. Para el 2023 se prevé un territorio departamental con 2.328.453 habitantes. La predicción al 2030 es de 2.638.439, un tercio de la población nacional prevista. Central es y seguirá siendo el principal destino migratorio del país, no solamente para quienes son expulsados del campo, sino también para quienes abandonan la capital. En 2013, de los 107.683 residentes de Central que provenían de otro departamento o lugar, 46.803 lo hacían desde Asunción, equivalentes al 43,5% del total.53

51 El Sistema de Indicadores ods de Paraguay no cuenta con datos sobre el indicador 1.4.1 «Proporción de la población que vive en hogares con acceso a los servicios básicos» porque aún no se dispone de un criterio definido en lo que se refiere a los servicios públicos. En la planificación urbana son reconocidos como servicios básicos, entre otros: el sistema de abastecimiento de agua potable, el sistema de alcantarillado de aguas servidas, el sistema de desagüe o drenaje de aguas pluviales, el sistema vial, el sistema de alumbrado público, la red de distribución de energía eléctrica, el servicio de recolección de residuos sólidos, el servicio de gas, el servicio de la seguridad pública, el servicio de asistencia médica, el sistema de establecimientos educativos, el servicio de transporte y el sistema de abastos. A lo largo de este estudio, se facilitará datos recogidos por otras fuentes sobre algunos de estos servicios. 52 Entre 2001 y 2007, el aumento de población fue menor a 1.000 habitantes. Desde 2008 hasta la fecha, se observan tasas negativas; la población decrece con una pérdida promedio anual de cerca de 700 habitantes. 53 Datos extraídos de la Presentación de Avances del Diagnóstico del ama, realizada por isthme-Estudio Meridional, en agosto de 2020.

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El puente que une Asunción con el 2037

Fig. 15 - Tendencia del crecimiento poblacional de Asunción y el Departamento Central

3.000.000 2.328.453

2.500.000

2.454.790

2.638.439

1.855.241

2.000.000 1.426.611

1.500.000

998.541

1.000.000 500.000

500.938

512.112

529.433

521.091

525.412

531.724

1992

2002

2012

2023

2027

2030

0 Asunción

Central

Elaboración propia a partir de dgeec. Censo Nacional de Población y Viviendas 1992 y 2002. Proyecciones de Población Revisión 2015, Periodo 2000-2025 Proyecciones de Población años 2027 y 2030 calculados para la presente investigación.

Los efectos de los cambios demográficos se reflejan en el disminuido peso político asunceno en el Parlamento, en cuya Cámara de Diputados pasó de contar con 11 escaños, en 1993, a los actuales 7. Central aumentó de 17 a 20. Como en otras capitales, esta evolución demográfica evidencia la ralentización del ritmo de crecimiento poblacional; en este caso, por la caída sustancial de la fecundidad y la migración de población a municipios del ama . El peso relativo de la población capitalina con relación a la de 10 municipios de Central (Luque, San Lorenzo, Capiatá, Lambaré, Fernando de la Mora, Limpio, Ñemby, Mariano Roque Alonso, Villa Elisa y San Antonio) disminuyó del 54%, en 1982, al 23% proyectado para 2022.54 En décadas anteriores, Asunción atravesó un proceso de transición plena (caída sustancial de la fecundidad); actualmente, se encuentra en la etapa de transición avanzada, caracterizada por tasas de fecundidad por debajo del nivel de reemplazo de una población. En 2020, el número promedio de hijos por mujer es de 1,91 y llegaría a 1,89 en el 2024 (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015b). A la reducción de la tasa de fecundidad corresponde la migración de los sectores medios a los municipios del ama , impulsada por el alto costo del suelo y de los alquileres y la oferta de lotes fuera de la ciudad. La especulación inmobiliaria convirtió el suelo urbano capitalino en un bien prohibitivo para la mayoría. 54 Ídem.

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Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Entre 2012 y 2018 hubo un aumento del 51,58% de la superficie construida destinada a viviendas de lujo (Municipalidad de Asunción. Portal Unificado de Información Pública. Portal de Transparencia Activa, 2020).55 Es un fenómeno difícil de explicar, considerando el carácter de población estacionaria y el aumento de los asentamientos precarios. Es preciso identificar el tipo de demanda a la cual responde el boom de la construcción de viviendas de lujo. Un indicio lo da el extracto de la nota publicada en un sitio: De acuerdo con el relevamiento del área comercial de la desarrolladora, desde julio hasta principios de octubre, 7 de cada 10 compradores de las unidades fueron argentinos que «buscan inversión y renta en el corto plazo ya sea por alquiler temporario o tradicional» («Boom en Paraguay: 7 de cada 10 compradores de inmuebles son argentinos», 2020). La misma nota aclara que: Hay un factor determinante y es que hoy Paraguay tiene menos controles con respecto a de dónde viene el dinero para invertir que, por ejemplo, Uruguay56 (…) En septiembre aumentó un 56% la cantidad de consultas de argentinos en Paraguay con respecto a agosto (ídem).

3.3. Los bañados Asunción es una ciudad fragmentada. Una de las principales fragmentaciones constituye la división entre ciudad alta, o «los de arriba», y ciudad baja, o «los de abajo», que cultiva procesos identitarios antagónicos, propios de la segregación y la desigualdad social. Afirma Edesio Fernandes (2008): Respecto de las cifras de asentamientos informales y precarios, un error común ha sido suponer su disminución cuando se reportan tasas decrecientes de pobreza. Lo cierto es que en muchos países de Latinoamérica las tasas de crecimiento informal son más significativas que las de disminución de la pobreza, de tal modo que no se puede hablar de una correlación entre 55 Costo promedio del suelo, según las zonas (clase media-alta y alta) entre usd 1.125 y 1.633/m2. Precio promedio a la venta de casas y departamentos de lujo: usd 1.328/m2. Salario mínimo vigente (agosto 2018): ₲ 2.112.562/mes, equivalentes a usd 368,68 mensuales, valor que corresponde al 32,8% del precio de 1m2 de suelo en una zona de clase media-alta. 56 Frase resaltada en negrita por los autores.

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ambos indicadores. Esta situación obliga a tener una reflexión crítica y un conocimiento más acabado de la problemática del hábitat informal (como se cita en Atria y Pérez, 2015). Un porcentaje creciente de la población asuncena se asienta en las costas inundables, conocidas como bañados. Se trata del territorio conformado por las costas y los humedales, que son partes del lecho del río Paraguay, y representan el 1,5% de la superficie total de la ciudad. Se extienden por 18 km (desde las inmediaciones del cerro Lambaré hasta Zeballos Cue), con un borde que va de 0,5 km a 2 km de ancho, por un total de cerca de 2.000 hectáreas.57 Los bañados concentran el mayor número de asentamientos precarios del país, sin parangón en el territorio nacional. Se subdividen en tres zonas: Bañado Norte, Chacarita y Bañado Sur. •

El Bañado Norte, que se extiende desde la avenida Primer Presidente (al este), la avenida Artigas (al sur), la avenida General Santos (al oeste) y la avenida Costanera Norte (al norte).

•

El barrio Ricardo Brugada, conocido como Chacarita. No es parte de los bañados por estar protegido de las crecidas. Sin embargo, el imaginario urbano lo incluye entre ellos. Limita al norte con la Bahía de Asunción, al sur con el barrio San Roque, al este con el barrio Las Mercedes y al oeste con el barrio Catedral. La Chacarita es el barrio más antiguo de la ciudad luego de que el Centro Histórico de Asunción (cha) perdiera sus características barriales. Se extiende sobre los barrancos, al reparo de las crecidas. Desde finales de la década de los 70, la costa sobre la Bahía se fue ocupando e incorporando al barrio tradicional, la llamada Chacarita Baja, inundable. Desde entonces, aquel pasó a ser nominado Chacarita Alta.

•

El Bañado Sur. Sus principales barrios son: Santa Ana, Jukyty, San Cayetano, Caacupemí, Virgen de Luján, San Miguel, San Blas y Porvenir (Flores, 2020).

57 Según el Banco de Desarrollo para América Latina (caf), que financió el Concurso Internacional de Diseño Urbano Bañado Norte/Asunción, la franja de ocupación sería de unas 3.500 ha.

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Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

3.3.1. Propuestas electorales de Filizzola y Ferreiro sobre los Bañados

Carlos Filizzola Con relación a los asentamientos costeros, Filizzola planteó (p. 137 y sig.): • • • • • •

Factibilidad y proyecto más conveniente. Una evaluación de los estudios ya realizados sobre el tema y la realización de un estudio de factibilidad, para determinar el proyecto más conveniente. Permanencia de pobladores. La permanencia de los pobladores en los sitios donde están viviendo. Recuperación de medio ambiente. Iniciar un proceso de recuperación ambiental. Espacios públicos y de esparcimiento. Crear espacios ecológicos naturales, áreas de esparcimiento y de prácticas de deporte, en conexión con playas municipales. Integración o superar la segregación. Buscar la integración de las zonas bajas con el resto de la ciudad. Costanera con condiciones. En la medida que no interfiera con los objetivos previamente expuestos, se contemplaría la construcción de una avenida costanera que facilite el acceso a las zonas inundables, con fines exclusivamente turísticos.

Mario Ferreiro Ferreiro presentó el Programa Integración entre el borde costero del río Paraguay y la ciudad, con los siguientes objetivos: •

• • •

•

Recuperación para la ciudad + mejora de la calidad de vida de la población + participación. Recuperar dicho territorio como área de valor paisajístico, ambiental, turístico y recreativo, mejorando sustancialmente la calidad de vida de los barrios populares situados en dicha área, con participación de sus pobladores en la definición de la solución a implementar. Articulación con el gobierno central. Coordinar con programas y proyectos del gobierno central. Plan Maestro de la Franja Costera (pmfc ). El planteamiento se remite al pmfc (p. 23). Programa Rehabilitación de Barrios y vivienda digna. También alude al tema el Programa Rehabilitación de barrios y vivienda digna (p. 65), que abarca tres ejes: la vivienda, el comercio y el espacio público y sus influencias recíprocas. Incluye varios sectores con potencial para ser reurbanizados, con la implementación de programas sociales y acceso a la vivienda propia y la recualificación de los espacios públicos. Programa Espacio comunal. El Programa Un espacio comunal en cada barrio de la ciudad (p. 71), incluye la descentralización municipal: gobierno desde y para los barrios, la participación ciudadana, la promoción y el fortalecimiento de las organizaciones barriales. 3.3.2. Breve crónica de la ocupación de las zonas costeras

La apropiación de las zonas inundables inició en la década de los 50 del siglo pasado, en las proximidades de la anterior localización del Hospital de Clínicas (zona cercana a lo que hoy se conoce como Bañado Sur). Tuvo un pico importante en la segunda mitad de los años 70 y alcanzó otro en los años 90. Desde entonces, la población ha aumentado de forma continua, contrariamente al comportamiento demográfico total de la ciudad. — 95

El puente que une Asunción con el 2037

En 1992, habitaban los bañados alrededor de 11.500 familias, por un total de 47.159 personas, equivalentes al 9,41% de la población asuncena. En 2002, aumentaron a 21.000 familias, 66.697 personas, el 18,37% de la población. El Censo del 2012 arrojó una población de 102.257, el 19,3% de la población total, lo cual equivale a que, cerca de un quinto del total de capitalinos vivía en los bañados (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015).58 Fig. 16 - Evolución de población de bañados en relación con Asunción

600.000 500.000

529.433

512.112

500.938

400.000 300.000 200.000 100.000

66.697

47.159

102.257

0 1992

2002 Asunción

2012

Bañados

Fuentes: Elaboración propia a partir del Censo Nacional de Población y Viviendas 1992, 2002 y 2012. dgeec . Proyecciones de Población Revisión 2015, Periodo 2000-2025.

Según la onu, Asunción se acerca al promedio de América Latina, con el 25% de la población urbana viviendo en asentamientos precarios (Atria y Pérez, 2015), aunque porcentualmente supera a grandes ciudades sudamericanas. El 11% de la población de São Paulo, el 14,4% de la población de Río de Janeiro (Pérez Ventura, 2016) y el 7,6% de los bonaerenses viven en favelas (Gutman, s. f.). Si bien la precariedad permea transversalmente a los bañados de Asunción, estos configuran un territorio complejo y heterogéneo, desde el punto de vista espacial, económico, social y cultural.

58 Sin embargo, no existe precisión sobre la población total de los bañados. El Censo del 2012 tuvo limitaciones de rigor y cobertura, mientras que la informalidad desafía a la capacidad de los instrumentos convencionales de medición. Es usual que la prensa publique información acerca de la población de los bañados, marcadamente superior a la de los datos oficiales. Por otra parte, proyectos urbanos en ejecución en la zona, plantean la realización de censos, con lo que se confirma la hipótesis sobre el desconocimiento de la demografía bañadense. Sigue un ejemplo de nota periodística: en 2013, el Servicio de Paz y Justicia del Paraguay contabilizó cerca de 150.000 personas, de las cuales el 60% era menor de 20 años, el 85% estaba asentado en terrenos fiscales y solo el 15% contaba con documentación legal de la propiedad. La marginación por parte de los gobiernos fue sumergiendo en la extrema pobreza a buena parte de dicha población, que se encuentra expuesta a problemas de vivienda, educación, empleo, salud y desastres naturales («Tierra de todos y de nadie», 11 de septiembre de 2014).

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Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Entre 1992 y 2012, la población de los bañados aumentó en 117 %,59 tendencia que podría mantenerse, de modo que, en 2030, el porcentaje superaría el 30%, teniendo en cuenta los fenómenos demográficos concurrentes. El tamaño medio de dicha población, entre 2002 y 2012, pasó de 4,7 a 4,3 miembros por vivienda, mientras que, en el resto de Asunción, fue de 4,3 a 3,8 miembros por vivienda. El Plan Maestro de la Franja Costera (pmfc ) de 1994, que planteó una respuesta a las comunidades asentadas en las zonas inundables, no pudo ejecutarse, pese a que fue nombrado por todos los gobiernos municipales (ver ítem 6.10.1 «Crónica de planes anunciados pero nunca aplicados» del presente estudio). La administración de Ferreiro instaló una mesa denominada Plan Maestro de la Franja Costera, en cuyo marco se habrían encarado 16 proyectos. Si bien aún no se produjeron datos oficiales en relación con el ods 11, referido a las ciudades y los asentamientos precarios, los datos aquí presentados aportan a la construcción de una línea de base para el indicador «proporción de la población urbana que vive en barrios marginales, asentamientos informales o viviendas inadecuadas» (ods 11.1.1). Cabe preguntarse si, al 2030, podrá detenerse o disminuir la proporción de la población asuncena que vive en asentamientos informales y viviendas inadecuadas en Asunción, y, en tal caso, en qué proporciones los actuales «bañadenses» podrían mejorar su calidad de vida en el corto (2023) y mediano plazo (2030).

3.3.3. Las crecidas Los pobladores de los bañados se ven afectados por las inundaciones, que se volvieron más frecuentes en los últimos años a raíz de los efectos del cambio climático global y las acciones antrópicas en la cuenca del río Paraguay. Las crecidas golpean sus bases materiales e inmateriales fortaleciendo el círculo de la precariedad y la pobreza. Se suma una gestión pública de emergencias, basada en una lógica reactiva. El desenlace: miles de personas viviendo en refugios oficiales o improvisados, sin las condiciones adecuadas. La problemática de los bañados —amplificada por las inundaciones— afecta sistémicamente a toda la ciudad. Un porcentaje importante ocupa los espacios públicos durante meses,60 con la consecuente precarización del entorno urbano, particularmente, en el cha y en los barrios cercanos a los bañados, 59 En el aumento de la población convergen factores variados, internos y externos. La tasa de natalidad, la tasa de mortalidad, emigración e inmigración. 60 Entre ellas, la conocida como Plaza de Armas, uno de los lugares de mayor peso histórico.

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El puente que une Asunción con el 2037

evidenciando la ausencia de bases políticas y materiales del discurso sobre Asunción como «hub de servicios» o «ciudad turística» y «polo de inversiones».61 Un caso de ocupación permanente del espacio público, por parte de una comunidad no sujeta a inundaciones, es el asentamiento adosado al antiguo edificio del Cabildo, en el lugar de la antigua Costanera. Invisible a la mirada de los transeúntes, un incendio desatado en la madrugada de la Navidad de 2020 obligó a más de un centenar de familias a abandonar el predio. Las mismas fueron relocalizadas en la Plaza Constitución, frente a la Catedral Metropolitana. Entre 2013 y 2019 hubo un comportamiento fluctuante en las asistencias a las personas afectadas por las inundaciones en Asunción y el Departamento Central. Los números denotan la gravedad de la incidencia del fenómeno en la capital, comparada con Central. Salvo en 2013 y en 2017, cuando se infiere que no hubo inundaciones, los afectados aumentaron en 2014, 2016 y 2019.

Fig. 17 - Asistencias por inundaciones en Asunción y Central

70.000 57.791

60.000 50.000

38.983

40.000 30.000

21.924

20.000 10.000 0

340 158

2013

15.953

3.663

3.763

2014

2015 Central

12.516

536

1.010

2016

2017

2018

2019

Asunción

Elaboración propia. Fuente: Secretaría de Emergencia Nacional. Portal Unificado de Información Pública. Portal de Transparencia Activa (2020). Solicitud Nro. 30.476.

61 Varios problemas se acrecientan con los desplazamientos debido a las inundaciones. En los refugios se evidencia un aumento del número de violencias sexuales contra mujeres, niños y niñas. En 2017, la Secretaría de Emergencia Nacional formuló, con apoyo del Fondo de Poblaciones de las Naciones Unidas, una Estrategia de Prevención de la Violencia Sexual en Albergues en Contextos de Emergencia. En 2018 retomó el trabajo con la preparación de un plan operativo involucrando a una decena de instituciones, entre ellas, la Municipalidad de Asunción. En ese marco, incluso, se han elaborado materiales de sensibilización. Hasta la fecha esta estrategia no fue ejecutada.

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Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Según los datos del gráfico, más de la mitad de la población de los bañados tuvo que ser asistida en 2019, más del 10% de la población total de la ciudad. Desde el concepto de «ciudad resiliente», son tres los indicadores de los ods relacionados con las inundaciones: El 1.5.1: Número de personas muertas, desaparecidas y afectadas directamente atribuido a desastres por cada 100.000 habitantes; El 1.5.2: Pérdidas económicas directas atribuidas a los desastres en relación con el producto interno bruto (pib) mundial; y El 1.5.4: Proporción de gobiernos locales que adoptan y aplican estrategias locales de reducción del riesgo de desastres en consonancia con las estrategias nacionales de reducción del riesgo de desastres. Para una línea de base, el primer indicador (1.5.1) se extrae de los datos proporcionados por la Secretaría de Emergencia Nacional (sen). Para el segundo (1.5.2) no se dispone de datos; por ello, se requiere un estudio específico, puesto que las pérdidas económicas son asumidas tanto por las familias, cuyas pertenencias sufren daños, se destruyen o son robadas, como por las instituciones nacionales (provisión de materiales para albergar a los desplazados y otros insumos) y la Municipalidad, que debe encarar las reparaciones de los sitios ocupados una vez que son desalojados.

Campamento instalado en el espacio público conocido como Plaza de Armas.

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Sobre el tercero (1.5.4), la Municipalidad de Asunción cuenta con la Dirección General de Gestión y Reducción de Riesgo, según la cual se elaboró un borrador del Plan Municipal de Gestión de Riesgo, que está a la espera de su aprobación (Municipalidad de Asunción. Portal Unificado de Información Pública. Portal de Transparencia Activa, 2020). Si de resiliencia se trata, es indicativo el hecho de que la ciudad no cuente aún con un plan de gestión y reducción de riesgos, siendo las inundaciones parte constitutiva de su historia,62 y viendo el incremento progresivo de la población en zonas inundables, desde hace más de cincuenta años. Los refugios improvisados no ofrecen condiciones dignas para las personas afectadas ni están ubicados en lugares apropiados, considerando las dinámicas funcionales y socioeconómicas de la ciudad.

3.3.4. Indicadores de calidad de vida La mayoría de las viviendas de los bañados carece total o parcialmente de servicios básicos, en particular, el desagüe cloacal y la recolección de la basura. El 66% de la población del Bañado Norte está expuesta a dos factores de riesgo: el natural y la contaminación por residuos (Secretaría Nacional de la Vivienda y el Hábitat, 2011, p. 85). El Censo 2012 reveló que solo el 32% de los hogares de dichas zonas cuenta con recolección de basura y el 30% posee desagüe cloacal. En cambio, otros servicios básicos, como luz eléctrica (99.5%) y agua (95%), presentan alta cobertura. En términos de indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (nbi), generados para 2002, a partir de las fuentes censales, el 64% de los hogares poseía al menos una nbi; en 2012, el porcentaje se redujo al 50%. Desglosando por tipo de nbi, para el año 2012, las mayores carencias o privaciones se daban en la calidad de la vivienda (22%) y en la infraestructura sanitaria (21%). Los valores más bajos se expresaban en el «Acceso a la Educación» y en la «Capacidad de Subsistencia», con el 15% y 10%, respectivamente. Según la misma fuente, la mayoría trabaja en ocupaciones no calificadas, operarios y vendedores, que representaban el 78% del total de ocupados de 12 años y más. En el resto de Asunción, este grupo representa cerca del 40%. Es también elevado el número de quienes realizan trabajo en situación de calle, incluyendo niños, niñas, adolescentes, personas de la tercera edad e indígenas. Con esta compleja dinámica están 62 Oficialmente, la primera inundación registrada data de 1905.

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Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

relacionados sujetos urbanos contemporáneos: cuidacoches, carriteros y limpiavidrios. La mendicidad, en sentido estricto, va igualmente en aumento. Los flagelos que afectan a todo el país y a los diferentes estratos socioeconómicos revisten características llamativas en este territorio, como la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes, los delitos sexuales, los feminicidios, la violencia intrafamiliar y el embarazo adolescente. Se incrementan el tráfico y el consumo de drogas, especialmente en las nuevas generaciones. Ni las causas ni los condicionantes del consumo de drogas son atendidos por las políticas y los programas nacionales o locales («Hay 15 barrios en Asunción con una crítica situación por venta de drogas», 2016).63 Un porcentaje acotado accede a trabajos formales, entre los que se encuentra la función pública. Sin embargo, el desempleo, la subocupación o la explotación laboral afectan a quienes buscan empleos. A estas limitaciones, se suma la discriminación; muchos pobladores deben mentir sobre su residencia. «Ser del bajo, cierra las puertas»64 porque domina el prejuicio de que sus pobladores son «delincuentes y drogadictos». Según los datos del Censo 2012, el 65% de la mano de obra ocupada de 12 años y más de edad trabajaba como dependiente, y un 35% lo hacía de manera independiente. Por tanto, los trabajos informales se darían tanto para los empleados en empresas, que no están incorporados al sistema de jubilación, como para los trabajadores independientes, que no poseen el ruc.

3.3.5. Territorios desconocidos Caja de resonancia de los problemas nacionales, lugar que ha generado importantes organizaciones y coaliciones que bregan por sus condiciones de vida y fuente regulares de noticias urbanas, los bañados siguen siendo desconocidos, sea como ecosistemas naturales, sea como territorios sociales. El vacío es completado por prenociones y prejuicios o por la memoria colectiva, cultivándose un círculo vicioso que promueve concepciones binarias y dicotómicas. La reciente construcción del primer tramo de la Costanera Norte permite que «los de abajo y los de arriba» se miren. Unos desde sus vehículos apresurados, bicicletas o caminatas, otros desde sus lugares de vida, forjados con materiales precarios. Una señal promisoria parece emerger del encuentro de unos y otros en el espacio público de la Costanera, claro mensaje sobre el camino a seguir. 63 Una investigación de campo liderada por uno de los investigadores de este estudio constató la gravedad creciente de la problemática del consumo de drogas en un contexto de orfandad programática generalizada. 64 Voces de los bañados. Estudios sobre vivencias y percepciones de pobladores de los bañados. Inédito. Banco Mundial. 2020.

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El puente que une Asunción con el 2037

La fragmentación «ciudad alta-ciudad baja» no es solo un problema físico, urbanístico ni socioeconómico; es también un problema simbólico. La búsqueda de soluciones requiere una combinación inteligente de acciones sobre los aspectos tangibles e intangibles, de modo a ablandar las oposiciones sedimentadas que fortalecen la segregación y, consecuentemente, la animadversión mutua. Se trata de un desafío complejo, que supone procesos sistemáticos de mediano y largo plazo, que combinen cambios tanto en las condiciones objetivas como subjetivas. La oposición cobra especial relevancia al ser la base de un proceso identitario que se construye desde el antagonismo (nosotros contra los otros). El gran desafío es resignificar lo identitario desde una lógica de complementariedad: nosotros con los otros somos Asunción. En esa línea, habría que profundizar los estudios sobre la memoria colectiva, los imaginarios y las expresiones culturales en cuanto puntos aglutinantes para promocionar una nueva lógica identitaria. A modo de ejemplo, la canción Soy de la Chacarita de Maneco Galeano, compuesta en 1971, plantea pistas interesantes que deben ser analizadas, al igual que las obras de José Asunción Flores.

3.4. Cambios en la estructura etaria de la población capitalina Como se señaló, Asunción encara una etapa de transición demográfica avanzada, la cual incluye la reducción del nivel de fecundidad, una reconfiguración de la estructura por edad de la población, la disminución de la proporción de población en edades menores y el aumento del peso de la población adulta joven y adulta mayor. Las promesas electorales no consideraron el estancamiento de la población capitalina ni los desafíos que conlleva el cambio en la estructura de la población (la composición por edades, entre otras).

Carlos Filizzola En el ítem 23 de la promesa electoral de Filizzola (p. 253), se menciona la evolución de la población asuncena, con relación al ama y al país, la composición por sexo y grupos de edad, de la cual resulta que, según la Encuesta de Hogares de 1989, Asunción era una ciudad con población predominantemente joven y marcada presencia femenina. Según la planilla presentada, de los 575.757 habitantes,65 328.263 eran niños y jóvenes de hasta 29 años, y 133.380 se incluían en la franja entre 30 y 49 años66. Las mujeres alcanzaban el 55.5% de los capitalinos. Se alude también al flujo migratorio campo-ciudad y al retorno de 65 Se transcibe la cifra publicada en el programa de gobierno, que no correspondía a la población capitalina de entonces. El Censo de 1982 registró 454.881 habitantes. 66 Según el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992, en Asunción vivían 500.938 personas. De ser correcta la cifra reportada en el documento electoral, en tres años habría habido una merma de 74.789 habitantes, lo cual indicaría un éxodo anual de casi 25 mil personas, situación que no está respaldada por registros oficiales.

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Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

connacionales desde países limítrofes. Se listan medidas para atender a los niños, los jóvenes, los adultos mayores, las personas con discapacidad y excombatientes, así como a cuestión de género.

Mario Ferreiro También Ferreiro promete acciones para grupos específicos (niños, adolescentes, jóvenes, personas con discapacidad), sin ahondar en la composición de cada uno de ellos (cantidad, condición social, edad, proveniencia, etc.) En 1992, la población de 0-14 años representaba el 29,7%, valor que disminuyó al 27,1% en 2012. Se prevé que, para 2023, decrezca al 22,9%, mientras que, para 2030, lo hará al 20,1%. La población de 15-29 años pasó del 30% (1992) al 24,3 % (2012), valor porcentual que se mantendría en los próximos 10 años. La población adulta de 30 a 59 años está en aumento y prevé estancarse: del 30,6%, en 1992, pasó al 36,4% en 2012. Su incremento se dará hasta el 2023, cuando alcanzará el 37,9%. A 2030, este grupo etario representaría el 38,5% de la población asuncena. Las personas de 60 años y más, de representar el 9,7% en 1992, pasaron al 12,2% en 2012. En 2030, representarían el 16,6% de la población de la capital. Fig. 18 - Evolución y previsión de la estructura de la población por grupos de edad, años 1992, 2002, 2012, 2023, 2027 y 2030

9,7

10,6

30,6

32,1

30,4

12,2 36,4

24,3

15,2

16,6

37,9

38,2

38,5

24,5

24,8

29,7

26,9

27,1

22,9

21,3

20,1

1992

2002

2012

2023

2027

2030

0 a 14 años

15 a 29 años

30 a 59 años

60 años y más

Elaboración propia. Fuente: Censo Nacional de Población y Viviendas 1992 y 2002. Proyecciones de Población. Revisión 2015. Periodo 2000-2025. Proyecciones de Población, años 2027 y 2030 calculados para la presente investigación.

— 103

El puente que une Asunción con el 2037

La modificación de la estructura etaria implica un decurso diferente del bono demográfico, concepto que refiere al periodo durante la cual la población productiva, real o potencial, es superior a la población dependiente. Según la dgeec , el bono demográfico en el Paraguay duraría 25 años más, es decir, finalizaría en el 2045. En Asunción podría concluir en 2037, en su 500° aniversario, dato que exige fortalecer las políticas públicas dirigidas a la niñez, adolescencia y juventud. El actual bono demográfico tiene implicancias directas en la economía: se tienen menos consumidores respecto al número de los productores, lo cual implica una menor carga relativa sobre los ingresos. Esta situación da pie a que la generación beneficiada produzca «ahorros de ingresos». Para aprovechar esta ventana demográfica se debe examinar la situación de determinados grupos de población; en particular, los grupos minoritarios o las poblaciones que viven en condiciones de vulnerabilidad, que muestran serios rezagos en el acceso a los servicios con respecto al promedio de la población capitalina.

3.4.1. Dinámicas demográficas en la población de los bañados Esta población tiene un comportamiento inverso al conjunto de la ciudad de la cual es parte. Cuando la población total de niños y adolescentes disminuye, la de los bañados aumenta; mientras la población de personas adultas mayores aumenta, en los bañados está estacionada. Fig. 19 - Bañados de Asunción. Estructura de la población por grupos de edad. Años 2002 y 2012

Distribución bañados por grupos de edad

45 40 35 30

Porcentaje de los bañados en el Total Asunción

37,6

30,4

28,6 27,8

27,8

24,5

19,5

12,3 11,3

15 10

6,1

16,2 9,6

7,4

5 0 2002

2012 0 a 14 años

15 a 29 años

2002 30 a 59 años

2012 60 años y más

Elaboración propia. Fuente: Censo Nacional de Población y Viviendas 1992 y 2002. Proyecciones de Población. Revisión 2015. Periodo 20002025. Proyecciones de Población, años 2027 y 2030 calculados para la presente investigación.

104 —

Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

En el periodo 2002-2012,67 el grupo etario 0-14 años pasó del 37,6% al 39,6% de la población bañadense; el de 15-29 años, del 28,6% al 24,5%; y el grupo de 30-59 años, del 27,8% al 30,4%. El de 60 años y más se mantuvo en el mismo porcentaje (6%).

3.4.2. Comparación de las dinámicas demográficas asuncenas con las del Departamento Central y del país También la dinámica demográfica de Central presenta diferencias con respecto a la capitalina. En este territorio aumenta la población de niños, adolescentes y jóvenes, comparando con las de Asunción. En ambos, la curva de la población adulta y adulta mayor es ascendente, aunque en Central, el crecimiento es explosivo: en 2030, serán del 64% y el 132%, respectivamente.68 La tabla siguiente ilustra las diferencias entre la dinámica demográfica de Asunción y las de otras escalas territoriales. Si bien hay similitudes en los grupos etarios joven y adulto, las diferencias serán marcadas en los de la niñez y adolescencia y de las personas de 60 años y más. Tabla 6: Porcentaje de la población según grupos de edad – Proyección al 2030

0 - 14 años

15 - 29 años

30 - 59 años

60 años y más

País

Central

Asu

País

Central

Asu

País

Central

Asu

País

Central

Asu

26%

25%

20%

25%

24%

25%

37%

39%

38,5%

12%

16,6%

Las transformaciones en la composición interna de la población asuncena resultan de los cambios históricos en las condiciones de vida, entre los que se destacan los nuevos imaginarios y prácticas sobre las familias, la disminución del promedio de número de hijos, la inserción laboral de las mujeres y el aumento de las expectativas de vida.69 La tipología de los hogares asuncenos muestra claras diferencias entre los censos 2002 y 2012. Aumentaron los hogares unipersonales (del 11% al 13%) y los nucleares (del 47% al 52%) y disminuyeron del 42% al 35% los hogares extendidos y compuestos. Este patrón, conocido como la segunda transición demográfica, pone de manifiesto los nuevos arreglos familiares: hogares más pequeños, en los cuales se prioriza la familia nuclear, mientras que los adultos jóvenes o adultos mayores sin pareja tienden a establecerse por sí solos, formando hogares unipersonales.

67 Aún no se ha realizado una proyección oficial de la población total de los bañados ni desagregada por grupos de edad. 68 La población de 30-59 años pasará de 631.911 personas a 1.036.716, mientras que la de 60 años y más crecerá de 137.888 a 320.222. 69 Se superaron atávicas causas de mortalidad, aunque emerjan o se incrementen otras, como los accidentes de tránsito, la proliferación de enfermedades no transmisibles y la expansión de las epidemias como el dengue y el Coronavirus.

— 105

El puente que une Asunción con el 2037

3.4.3. Comparación de la estructura etaria de Asunción y la del Departamento Central a. Asunción. Periodo 2002-2023 La forma en que la población está distribuida por edades se visualiza utilizando las pirámides poblacionales. Con referencia a la estructura por edad, se distingue entre hombres y mujeres, identificando en la base a los niños y adolescentes; en el nivel intermedio, a los jóvenes y, en la cúspide, a los adultos mayores. Al comparar las formas, se evidencia la progresiva reducción de las bases: cuanto más estrecha, menos nacimientos y menor la presencia de niños.70 Asunción presenta una estructura envejecida, por tanto, la ciudad enfrentará en los próximos años el incremento sostenido y proporcional de los mayores de 60 años, proceso que demandará respuestas en el orden social, económico y de la salud. Fig. 20 - Asunción. Estructura de la población por edad y sexo. Años 2002, 2012 y 2023

80+

75-79

70-74

65-69

60-64

55-59

50-54

45-49

40-44

35-39

30-34

25-29

20-24

15-19

10-14

5-9

0-4

-30.000

30.000

-30.000

30.000

-30.000

30.000

Fuente: Proyecciones de Población. Revisión 2015, Periodo 2000-2025 (dgeec).

70 Cuando disminuye la fecundidad, la población envejece; con los avances en la medicina y la incorporación de tecnologías en los cuidados de la salud, la esperanza de vida aumenta y, con ello, la proporción de personas en la cúspide de la pirámide. Visto el fenómeno de la desigualdad social, se trata de un cambio que muestra diferentes dinámicas en un espacio social rotundamente jerarquizado.

106 —

Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

b. Departamento Central. Periodo 2002-2023 La pirámide de 2002 tiene forma acampanada, determinada por una población joven bastante importante. Los principales cambios durante el periodo considerado se dan en la base, que se contrae y luego se expande. La contracción inicial se debe a la caída rápida de la fecundidad y la expansión a la entrada al periodo reproductivo de generaciones de mujeres que provienen de la etapa de alta fecundidad y que, incluso cuando tengan una menor fecundidad, hacen que el número de niños en la base de la pirámide aumente ligeramente (inercia demográfica). Este perfil de las pirámides se da cuando la fecundidad y la mortalidad experimentan una disminución rápida. Fig. 21 - Departamento Central. Estructura de la población por edad y sexo. Años 2002, 2012 y 2023

80+

75-79

70-74

65-69

60-64

55-59

50-54

45-49

40-44

35-39

30-34

25-29

20-24

15-19

10-14

5-9

0-4

-120.000

120.000

-120.000

120.000

-120.000

120.000

Fuente: Proyecciones de Población. Revisión 2015. Periodo 2000-2025 (dgeec).

Comparando la segunda y la tercera pirámide, se visualiza un descenso sostenido del crecimiento de los niños y adolescentes, a la par que el marcado aumento de los adultos jóvenes, crecimiento que se da por dos factores: la inercia demográfica y la migración, pues, durante las décadas pasadas, el Departamento Central fue una de las zonas más atractivas para migrar. El número promedio de 2,2 hijos por mujer (2020) se mantendrá hasta 2024. — 107

El puente que une Asunción con el 2037

Central es un departamento típico de jóvenes. Si bien inició un proceso de envejecimiento, el volumen de población en edad joven es su mayor capital humano. La mediana de edad es de 28 años. La proporción de adultos mayores también va creciendo, aunque más lentamente de lo que disminuye la proporción de población infanto-juvenil. Los municipios con mayor número de habitantes son: Luque (13%), San Lorenzo (12%) y Capiatá (11%) respecto al total de la población departamental.

3.4.4. Otros grupos en situación de vulnerabilidad a. Indígenas en la ciudad En las últimas tres décadas se ha incrementado la población indígena en las ciudades, particularmente, en Asunción y el ama. En 1992, los registros oficiales informaban que vivían en la capital 70 indígenas mientras que, en las ciudades del Departamento Central, 665. En 2002, en Asunción aumentaron a 212 y en Central, a 1.332. En 2012, en la capital alcanzaron las 755 personas y en Central las 2.434. Fig. 22 - Población indígena en Asunción y el Departamento Central. Periodo 1992-2012

3.000 2.432

2.500 2.000 1.332

1.500 1.000 500 0

755

662 212

70 1992

2002 Asunción

2012(*)

Central

Elaboración propia. Fuente: Censo de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 1992, 2002 y 2012 (dgeec). (*) Corresponde a la sumatoria de la población captada por el Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas y por el Censo Nacional de Población y Viviendas.

108 —

Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Es decir, en 20 años, la población indígena aumentó en un 979% en Asunción y 272% en el Departamento Central. El incremento de la población indígena tiene varias implicancias. No responde a la expansión de los derechos laborales, educativos, sociales, políticos ni culturales, sino a desplazamientos forzados a causa de la pobreza, el despojo de sus territorios, la exclusión en la educación, la salud y el trabajo. Por lo general, las poblaciones indígenas pasan a residir en asentamientos precarios y, si no logran ocuparse en changas o ventas de artesanías, engrosan la población en situación de calle. En 2019 y en 2020 aumentaron en la capital los casos de asesinatos y violaciones a indígenas en situación de calle. b. Población con discapacidad La población con discapacidad —junto con la población indígena— constituye una de las más postergadas y excluidas del país. Si bien, en 2008, el Paraguay ratificó la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad y aprobó medidas legislativas y programáticas, estas son, en gran medida, incumplidas. Fig. 23 - Asunción y Departamento Central. Población total censada con alguna discapacidad, según grupos de edad, 2012

129.707

54.135 36.746 9.880

16.545 4.084

12.717

17.917

0 a 14 años

15 a 29 años

30 a 59 años

60 años y más

2.028 Total

49.147

Asunción

Central

Elaboración propia. Fuente: Censo Nacional de Población y Viviendas 2012 (dgeec).

— 109

El puente que une Asunción con el 2037

Existen 5 tipos de discapacidad: física, visual, auditiva, intelectual y psicosocial. Hay casos de personas con discapacidades múltiples. La inclusión supone superar las barreras materiales e inmateriales para la participación en la vida pública de las personas con discapacidad, para que ejerzan todos los derechos. Desde el enfoque de derechos, «el problema» no reside en la persona sino en la sociedad. Cuantas más barreras, mayor es la exclusión. En el 2012 se relevó que las personas con discapacidad representaban el 7% de la población de la capital, equivalente a 36.746 personas. De ese total, el 5,5% tenía entre 0 y 14 años, el 11% se encontraba en la franja etaria de 15 a 29 años, el 35% correspondía a los adultos y el 49% al grupo etario de 60 años y más. No solo aumenta la población de más de 60 años, sino que, entre las que tienen algún tipo de discapacidad, la mayor proporción se corresponde con este grupo de edad. La Municipalidad de Asunción creó instancias o programas, como la Comisión Municipal por los Derechos de las Personas con Discapacidad (comudis) que, hasta la fecha, no han incidido en la calidad de las ofertas urbanas, que siguen reproduciendo barreras materiales e inmateriales.71 Una tarea pendiente en la producción de datos oficiales es la desagregación de la cobertura de los servicios públicos desde el enfoque de la inclusión y la accesibilidad.

3.5. Pobreza y desigualdad social en Asunción En los últimos años, la situación de pobreza aumentó en Asunción, mientras que descendió y se estacionó en el Departamento Central y en el país. En 1998, el 9,6% de la población asuncena vivía en situación de pobreza, porcentaje inferior al del Departamento Central (17%) y al del país (41%). En 2018 la situación se invirtió. Los valores nacionales (24,2%) y los del Departamento Central (12%) se redujeron, mientras que, en Asunción, aumentó al 13,5%. La pobreza extrema también se incrementó en el país en los primeros años del siglo xxi. En 1998, el 12% de la población nacional estaba en situación de pobreza extrema; al 2018 se redujo al 4,8%; en el Departamento Central, la proporción pasó del 1,2% al 0,9%; mientras que, en Asunción, pasó del 0% al 0,5%.

71 Asunción no cuenta con 1.000 metros de veredas en condiciones adecuadas para su tránsito, según lo expresara un concejal.

110 —

Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Fig. 24 - Asunción. Evolución de la pobreza total (%). Periodo 1997/98-2018

70 60 50 40 30 20 10 0 País

1997 2000 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 1998 2001 40,6 44,7 45,1 57,7 51,5 48,8 44,9 48,9 45,3 43,2 41,6 39,0 37,0 31,4 28,0 27,2 26,6 28,9 26,4 24,2

Asunción

9,6 12,6 16,5 25,1 24,6 24,7

Central

17,1 26,5 28,7 51,5 44,8 43,3 35,7 36,3 36,6 34,7 26,5 27,7 27,9 18,2 16,9 16,3 14,9 16,5 16,2 12,1

26 23,1 20,8 21,3

22 22,8 19,3 11,6 10,8 11,3 11,2 13,3 11,6 13,5

Elaboración propia. Fuentes: Encuesta Permanente de Hogares, 1997/98-2016 (dgeec). Encuesta Permanente de Hogares Continua, 2017-2018.

Fig. 25 - Asunción. Evolución de la pobreza extrema (%). Periodo 1997/98-2018

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

1997 2000 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 1998 2001

País

11,6 11,5 16,2 12,6 9,1

9,1 15,2 13,9 10,5 11, 11,8 11,8

7,4

5,7

5,5

5,4

5,7

4,4

4,8

Asunción

0,9

1,2

1,1

1,5

2,7

2,8

1,5

3,6

3,4

2,6

1,1

1,2

0,8

1,2

0,7

0,5

1,2

1,8

6,3

4,6

3,3

2,2

5,8

4,9

2,2

1,8

3,1

4,7

0,7

1,6

1,3

0,8

1,4

1,1

0,9

Central

Elaboración propia. Fuentes: Encuesta Permanente de Hogares, 1997/98-2016 (dgeec). Encuesta Permanente de Hogares Continua, 2017-2018.

— 111

El puente que une Asunción con el 2037

3.5.1. Estratificación socioeconómica (Censo 2012) Con base en la información censal de 2012, la dgeec aplicó un método de análisis por componentes principales a nivel de segmentos censales (conjunto de viviendas de aproximadamente 50 unidades) y estableció la estratificación socioeconómica. Para dicho análisis se consideraron indicadores relacionados con el promedio de años de estudio, el promedio de dormitorios por hogar, la razón de dependencia e indicadores de tenencia de ciertos bienes duraderos (dvd, teléfono, termocalefón, ducha eléctrica y otros). Los resultados mostraron que, en la capital, la mitad de los segmentos pertenecen al estrato medio, alrededor del 36% al estrato alto y un poco más del 14% al estrato bajo. Fig. 26 - Asunción. Estratificación Socioeconómica de segmentos censales. Año 2012

Estrato Bajo. 14,2%

Estrato Alto. 35,9%

Estrato Medio. 49,9%

Elaboración propia. Fuente: Estratificación Socioeconómica de Segmentos Censales. Censo Nacional de Población y Viviendas 2012 (dgeec).

El porcentaje promedio de hogares asuncenos afectados con, al menos, una nbi, en los segmentos del nivel socioeconómico bajo, es del 44%, mientras que en el nivel alto es cercano al 13%. El porcentaje promedio de hogares con nbi en infraestructura sanitaria, en el nivel socioeconómico bajo, es del 10%, y los que corresponden a los otros dos niveles presentan porcentajes menores al 1%. Con respecto a la calidad de los materiales del piso de la vivienda, en los segmentos del nivel socioeconómico bajo se acerca al 17%.

112 —

Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Fig. 27 - Asunción. Estratificación Socioeconómica de segmentos censales según barrio. Año 2012

Fuente: Estratificación Socioeconómica de Segmentos Censales 2012 (dgeec).

El porcentaje promedio de hogares con hacinamiento de los segmentos del nivel socioeconómico bajo alcanza el 21%. El promedio de años de estudio de la población de 15 años y más de edad, en el nivel socioeconómico bajo, es de 8 años, o sea, alcanza el octavo grado de la educación escolar básica. En el — 113

El puente que une Asunción con el 2037

nivel alto, el promedio es de 13 años de estudio, equivalente al primer año del estudio superior o universitario. En relación con la población que participa activamente en el mercado de trabajo, resumido por el promedio de la tasa de actividad de la población de 10 años y más de edad, en los segmentos del nivel socioeconómico bajo, es de 52 personas económicamente activas por cada 100 personas en edad de trabajar, y en el nivel alto es de 58 personas económicamente activas por cada 100 personas en edad de trabajar. En la figura 27 se pudo observar las áreas más vulnerables, según la metodología de estratificación socioeconómica, que corresponden principalmente a la zona de los bañados (tonos más oscuros). Notoriamente, casi la totalidad del territorio de los bañados se corresponde con el estrato socioeconómico bajo.

3.5.2. Desigualdad, protección social, desempleo y otros indicadores de los ods a. Desigualdad El Coeficiente de Gini de Asunción ha aumentado desde 1998, del 0,4677 al 0,4747, en el 2018. Durante esas dos décadas hubo fluctuaciones importantes. El valor al que ha llegado la capital es superior al del país. Fig. 28 - Total País y Asunción. Coeficiente de porcentaje Gini

0,60 0,58 0,56 0,54 0,52 0,50 0,48 0,46 0,44 Nacional

1997 2000 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 1998 2001 0,54 0,54 0,55 0,57 0,55 0,52 0,52 0,53 0,53 0,51 0,49 0,51 0,52 0,48 0,48 0,51 0,48 0,48 0,49 0,46

Asunción 0,47 0,47 0,51 0,50 0,54 0,49 0,48 0,60 0,50 0,47 0,47 0,50 0,49 0,46 0,46 0,51 0,48 0,53 0,59 0,47 Elaboración propia. Fuentes: dgeec. Encuesta Permanente de Hogares 1997/98-2016. Desigualdad de Ingresos. Banco mundial. Índice Gini Paraguay dgeec. Encuesta Permanente de Hogares, 1997/98 - 2016, dgeec. Encuesta Permanente de Hogares Continua, 2017 – 2018. Asunción. Principales resultados de pobreza y Distribución de Ingreso ephc 2018.

114 —

«El Coeficiente de Gini (o de desigualdad) de Asunción ha aumentado desde 1998 a 2018. El valor al que ha llegado la capital supera al del país.»

El puente que une Asunción con el 2037

b. Protección Social La proporción de la población asuncena cubierta por niveles mínimos de protección social es del 26%, equivalentes a 132.758 personas. Son quienes aportan a una caja de jubilación, perciben ingresos mensuales por jubilación o pensión o los reciben de los programas sociales Tekoporã y Adultos Mayores. Se corresponde con el indicador 1.3.1 glo del ods 1. El valor a nivel país no es muy diferente (25,5%); hecho llamativo, porque se podría suponer que las condiciones en la capital sean sensiblemente mejores. Los beneficiarios de los programas sociales alcanzan solo el 2,6% (Tekoporã y Adultos Mayores). Se corresponde con el indicador 1.3.1. Proporción de población cubierta por programas sociales. El 38,3% de los hogares asuncenos está afectado por una deficiente disponibilidad calórica, cuando a nivel país es del 32,5% (indicador 2.1.1 alt de los ods).

c. Desempleo Entre 1998 y 2018, la Tasa de Desempleo Abierto en la capital (ods 8.5.2 co ) pasó del 6,5% (17.251 personas) al 6,8% (19.189 personas), aunque hubo picos en torno al 10%, tasa superior a la nacional, a nivel diacrónico y sincrónico (dgeec , Sistema de Indicadores ods).72 Respecto a la población en situación de calle, no existen datos procesados, pese a su notoriedad como fenómeno urbano contemporáneo. En el marco del programa denominado «Asunción te incluye»,73 la administración de Ferreiro relevó un total de 352 personas en situación de calle, de las cuales el 26% residía en Asunción y el 72% en el Departamento Central. Son datos referenciales, porque el relevamiento abordó tangencialmente a niños, niñas, adolescentes e indígenas en situación de calle.74 Tampoco son confiables los relevamientos de los cuidacoches. Algunas estimaciones hablan de 1.700 personas, otras de 5.000 («Cuidacoches protestarán frente a la Municipalidad de Asunción», 2020).

72 Todos los datos referidos a indicadores de los ods están referenciados en la plataforma de seguimiento a los mismos, habilitada por la dgecc. 73 Programa de Protección Social para personas en situación de calle. 74 Un funcionario municipal informó que, para conocerse datos sobre estos grupos, deberán sistematizarse o explorarse los registros de las instituciones gubernamentales (minna, indi)

116 —

Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Fig. 29 - Tasa de Desempleo74 Abierto. País – Asunción – Central. Periodo 1997/1998-2018

20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

1997 2000 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 1998 2001

País (*)

5,4

6,8

7,5

10,7

8,0

7,3

5,5

6,4

5,5

5,7

6,3

5,7

5,5

4,6

5,0

6,0

5,4

6,0

5,2

5,7

Asunción

6,5

9,2

10,7 11,7

9,1

9,0

7,3

7,7

6,8

8,3

7,8

7,4

6,2

6,7

5,3

6,1

4,3

6,5

5,8

6,8

Central

6,2

10,6 11,9 17,8 12,0 11,1

7,4

9,6

7,0

6,8

8,3

8,0

7,4

6,1

6,2

7,6

5,7

7,6

6,3

7,5

Elaboración propia. Fuentes: Encuesta Permanente de Hogares 1997/98-2016 (dgeec). Desigualdad de Ingresos. Banco mundial. Índice Gini Paraguay (dgeec). Encuesta Permanente de Hogares, 1997/98-2016 (dgeec). Encuesta Permanente de Hogares Continua 2017-2018. Asunción. Principales resultados de pobreza y Distribución de Ingreso ephc 2018.

d. Salud pública Las tasas de mortalidad en la capital son inferiores respecto a las del nivel país, con excepción de las del suicidio. Tabla 7: Principales indicadores de mortalidad. Años 2015 y 2016

Indicador

2015 País

Asu

2016 País

Asu

Razón de Mortalidad Materna (por cada 100.000 habitantes) ods 3.1.1

81,8 52,1 86,4 42,4

Tasa de Mortalidad de Niños Menores de 5 años. Tasa por 1.000 nacidos vivos – ods 3.2.1

16,4 14,3 16,1 13,8

Tasa de Mortalidad Neonatal – ods 3.2.2.

9,7

Tasa de Mortalidad a causa de accidentes de tránsito –Tasa por 100.000 habitantes. ods 3.6.1.

17,1 10,3 17,5 10,3

Tasa de mortalidad por suicidio. Tasa por 100.000 habitantes. ods 3.4.2.

5,7

8,8

6,1

9,5

5,2

8,8

6,3

Elaboración propia. Fuente: Portal de la dgeec.

En el país, la razón de mortalidad materna era, en 2016, 86,4 por cada 100.000 habitantes, en Asunción era de 42,4, marcadamente inferior. Las tasas de mortalidad infantil no presentan variaciones tan notorias. La razón de mortalidad de menores de 5 años, en el país y dicho año, era — 117

El puente que une Asunción con el 2037

16,1, mientras que la capital presentaba el valor de 13,8 por 100.000 habitantes. La neonatal era de 9,5 y 8,8, en el país y en la capital, respectivamente. Por cada 100.000 habitantes, la tasa de mortalidad a causa de accidentes de tránsito es superior en el país (17,5), comparando con la capital (10,3), mientras que la tasa de mortalidad por suicidio es superior en Asunción (6,3), comparada con la del país (5,2). Asunción presenta la mayor tasa registrada de nuevos diagnósticos por el vih por cada 1.000 habitantes (3.3.1 alt). Si, en 2015, hubo en el país 1.430 casos, con una tasa de 0,21%, en Asunción los casos fueron 357, con una tasa del 0,68%. Mientras las tasas nacionales se mantuvieron, la de Asunción tuvo variaciones: 0,72 (2016), 0,56 (2017) y 0,61 (2018).

3.6. Resumen comparativo de los programas electorales de Filizzola y Ferreiro A continuación se resumen las promesas con respecto a las demandas que presenta la estructura de la población capitalina y el aumento de la población que se asienta en las zonas costeras inundables. Tabla 8: Resumen comparativo. Programas electorales de Filizzola y Ferreiro

Carlos Filizzola

Mario Ferreiro Composición de la población

• Alude a la composición por sexo y grupos de edad y al crecimiento del Departamento Central. • Tipifica Asunción como una ciudad predominantemente joven y con marcada presencia femenina.

• No trata la composición. • Se refiere a grupos específicos sin cuantificarlos ni dar información cualitativa. • No considera el estancamiento demográfico.

Bañados • Estudio de factibilidad para determinar el proyecto más conveniente. • Permanencia de los pobladores en los sitios donde están viviendo. • Recuperación del medio ambiente costero. • Creación de espacios naturales y áreas de esparcimiento y deporte, en conexión con playas municipales. • Integración de las zonas bajas con el resto de la ciudad. • Construcción de una avenida costanera que facilite el acceso a las zonas inundables, con fines exclusivamente turísticos.

118 —

• Recuperar dicho territorio como área de valor paisajístico, ambiental, turístico y recreativo, mejorando sustancialmente la calidad de vida de los barrios, con participación de sus pobladores. • Coordinar con programas y proyectos del gobierno central. El planteamiento se remite al pmfc.

Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

3.7. Síntesis • • • • • •

• • •

•

• • • •

Asunción atraviesa un proceso de envejecimiento demográfico sostenido. Los niveles de fecundidad de las mujeres en edad reproductiva han alcanzado el nivel de reemplazo. Las estimaciones para 2023 prevén un total de 521.091 habitantes, con una disminución de 8.342 personas respecto a 2012. En 2030, la proyección oficial calcula una población de 531.724, unas 30.000 personas más de las que residían casi 4 décadas atrás (1992). Entre 1992 y 2030, el Departamento Central habrá aumentado su población en 1.639.898 personas, equivalentes al 164%, en 38 años. Se acentúa la migración de los sectores medios a los municipios del ama, impulsada por el alto costo de las viviendas y de los alquileres en la capital y la oferta de lotes en áreas alejadas, habilitadas por los municipios, en favor de las empresas inmobiliarias. La dinámica demográfica estacionaria debilita políticamente a la capital. En la Cámara de Diputados, de 11 escaños, en 1993, pasó a los actuales 7; Central pasó de 17 a 20. La Tasa de Desempleo Abierto aumentó entre 1998 (6,5%) y 2018 (6,8). Es superior a la nacional. En 2018, 68.830 personas vivían en la pobreza, indicador más elevado de los siete años anteriores. En 2018, Central tuvo menor índice de pobreza que en 2017 («dgeec reporta incremento de la pobreza en Asunción», 27 de julio de 2019). 14 de los 68 barrios asuncenos superan el promedio de la pobreza. Los tres barrios más pobres, que exceden el promedio nacional, son: Banco San Miguel, con 37,09%, Jukyty, con 38,88% y el Bañado Cará Cará, con 39,41%. El primero y el tercero son parte de los bañados; el segundo es contiguo a estos. El porcentaje promedio de hogares afectados con al menos una nbi, en los segmentos del nivel socioeconómico bajo, es del 44%, mientras que en el nivel alto está cercano al 13%. El índice de desigualdad de Asunción es superior al del país. En 2018, el Coeficiente de Gini fue de 0,4747. En 20 años, la población indígena instalada en la ciudad aumentó el 979%. A 2018, la población en situación de pobreza, que venía descendiendo, aumentó al 13,5%; la que se encuentra en situación de pobreza extrema alcanzó el 0,5%. El déficit cualitativo de viviendas es de 22.592; el cuantitativo de 8.454, que suman un total de 31.086. Considerando 3,7 personas por hogar, el déficit total afectaría a 114.870 personas, el 22% de los habitantes de la capital.

Un proyecto político transformador debería responder las siguientes preguntas: »

¿Cómo logar que concluyan la Educación Media los niños, niñas y adolescentes que hoy viven en Asunción en situación de precariedad social?

— 119

El puente que une Asunción con el 2037

• •

•

¿Cuáles son las tendencias para la población asuncena que, en pocos años, se incorporará a la vida productiva? » ¿Qué oportunidades prepara la ciudad para desplegar sus capacidades? » ¿Podrá la ciudad, en el escenario de la globalización y de la sociedad del conocimiento, fomentar la creatividad, el ingenio y el talento para ofrecer servicios propios del enfoque I+D+i, que enlaza el mundo de la economía con los de la ciencia y la tecnología? Entre 1992 y 2012, la población de los bañados aumentó en un 117%. De seguir este ritmo, para el 2030, superaría el 30% del total de la población asuncena. Al incremento del número de pobladores instalados en las costas inundables hace de contrapunto el aumento de la construcción de viviendas y apartamentos de lujo, con un crecimiento del 51,58%, entre 2012 y 2018. La proporción de hogares asuncenos con disponibilidad calórica deficiente es superior a la del país (indicado 2.1.1 alt de los ods). Según la última medición, a nivel nacional, era del 32,5% de los hogares y en Asunción del 38,3%.

Un proyecto político transformador debería responder a las siguientes preguntas: » »

•

¿Cuáles son las implicancias del aumento progresivo de la población asentada en las zonas inundables? ¿Cuáles son los escenarios urbanos probables cuando la migración del campo al ama, incluyendo la migración interna, siga activa, motivada por la pobreza, la cooptación clientelar, la esperanza de acceder a una vivienda social o a una indemnización?

A nivel nacional, el bono demográfico duraría 25 años más; en Asunción, el plazo será menor (2037), por el descenso sostenido de la población de niños y adolescentes y el aumento de los adultos jóvenes (entre 1992 y 2012). En 1992 la población de 60 años y más representaba el 9,7% de los asuncenos. En 2023 será el 15% y, en 2030, el 16,6%.

Un proyecto político transformador debería plantearse las siguientes preguntas: » » »

120 —

¿Qué implica para Asunción el aumento de la población de la tercera edad, en términos de garantía de los derechos de los adultos mayores? ¿Cuáles son las demandas que, correlativamente, se incrementarán? ¿Cómo preparar a la ciudad para garantizar el derecho a la movilidad (peatonal y del transporte público) a una población de 60 años y más?

Capítulo 3. Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

3.8. Conclusiones preliminares La demografía asuncena está cambiando: no incrementa la población total, aumentan los pobladores de los bañados y los mayores de 60 años, además de las actividades informales y los nuevos sujetos sociales que las practican. En casi tres décadas de democracia, Asunción no ha logrado condiciones mínimas de urbanidad que faciliten el tejido de las relaciones sociales, la convivencia y la cohesión social, claves para la construcción colectiva de la ciudad y el ejercicio de los derechos. La Meta 11.3 del ods 11, fija «De aquí a 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países». La pobreza y la desigualdad van en aumento, agudizando la fragmentación socioespacial que se consolida. Las promesas electorales no consideraron el estancamiento demográfico de la capital, la expulsión de los sectores medios y la modificación de la estructura etaria; tampoco tuvieron en cuenta el impacto de la extensión de la huella metropolitana, que abarca principalmente a los municipios del Departamento Central y mantiene a Asunción como principal foco de la movilidad. Estos problemas se agudizaron en las tres últimas décadas. La política urbana consolidó esta tendencia: no se registran medidas efectivas para retener a los sectores medios ni densificar la ocupación de zonas de la ciudad con alta potencialidad como el cha. Los «barrios cerrados» para familias de ingresos medio-altos, los asentamientos precarios para los sectores vulnerables y el incremento de los edificios destinados a viviendas de lujo en una ciudad cuya tasa de crecimiento poblacional es del 0%, indican que la capital es un sistema que amplía y profundiza las desigualdades, fomenta la fragmentación urbana y la segregación socioespacial. Las promesas electorales aseguraron resolver las situaciones de pobreza y exclusión, en particular, la de los pobladores de los bañados. Los datos muestran que los problemas aumentaron en magnitud ante la sostenida merma de las capacidades institucionales para encararlos. La tendencia indica que, al 2030, la población localizada en asentamientos precarios superaría el 30% del total de los asuncenos. La precariedad física y social adquieren mayor visibilidad con las crecidas del río, una vez que los afectados son relocalizados en las plazas céntricas, en las calles y otros espacios públicos de los barrios próximos a las zonas anegadas.

— 121

El puente que une Asunción con el 2037

Los efectos de las inundaciones son múltiples: afectan el presupuesto municipal; se obstruye el acceso y el uso colectivo a los espacios públicos que, por meses, son ocupados para refugios improvisados; se deteriora el paisaje urbano; se pierden los bienes materiales de las familias afectadas, recrudeciéndose el estrés y la situación de pobreza; y se erosiona la calidad de vida de los frentistas y los precios hedónicos de las construcciones en cuyas veredas se instalan las familias trasladadas. Decaen sensiblemente la oferta turística y de esparcimiento en las zonas del cha. Pese a conocerse el comportamiento cíclico del río Paraguay y la prolongada edad de los asentamientos precarios, el gobierno municipal y el nacional no ejecutaron una política de prevención y gestión de riesgos que aminore el impacto de las crecidas en los directos afectados y el conjunto de la ciudad. La desidia en torno a las inundaciones parece ser la metáfora de la pobreza urbana que se instaló en Asunción: la carencia de capacidades para pensar, imaginar y hacer ciudad.

122 —

CAPÍTULO 4 Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

La movilidad capitalina y metropolitana comprende una sola modalidad de transporte público: los buses convencionales. El parque automotor privado incluye diversos tipos de rodados. Formas de movilidad no motorizada están acotadas a trayectos cortos y al esparcimiento. El servicio de transporte público se ha deteriorado progresivamente, con impactos crecientes en proporción a la magnitud, velocidad e intensidad del crecimiento demográfico del ama. En 1982, Asunción y el Departamento Central sumaban 952.269 personas. Ya a mediados de esa década, el problema del tránsito era preocupante. En 2020 superan las 2.500.000 personas que se movilizan en el territorio metropolitano, cifra de una magnitud tal que obstruye el ejercicio del Derecho a la Ciudad, coadyuva a la consolidación de un tipo de cultura urbana que desconoce la experiencia de lo público y que reproduce y sedimenta un círculo vicioso entre la devaluación del transporte público, el aumento del vehículo privado, la demanda de autopistas y la expansión de una urbanización de baja densidad promovida por la especulación inmobiliaria. El transporte público es un derecho difuso que no está relacionado con un grupo humano específico, sino con el conjunto de la población en cuanto usuaria potencial. Es uno de los factores que dificulta su traducción en una demanda organizada y articulada que reivindique su mejora; en consecuencia, induce la respuesta individual ante la ausencia de instancias organizadas de usua— 125

El puente que une Asunción con el 2037

rios y de mecanismos de exigibilidad, salvo ante la inminencia del aumento del costo del pasaje. El derecho a la movilidad eficiente, segura y accesible no es un asunto prioritario en los reclamos ni la acción de los sectores sociales organizados.75

4.1. Promesas electorales sobre la movilidad Observando las promesas electorales de Carlos Filizzola (1991) y Mario Ferreiro (2015), electo casi un cuarto de siglo más tarde, llama la atención la similitud de las mismas a causa de la continuidad de los problemas.

Carlos Filizzola Planteó el servicio de transporte, reconociendo que, ya entonces, se daba la preeminencia de la modalidad automotriz sin ofertas alternativas en medio del desorden, la contaminación, el privilegio para el automovilista y los riesgos para el peatón, la ausencia de categorización de la red vial, los criterios inadecuados para la pavimentación de las calles, entre otras condiciones a mejorar (pp. 163-164). Prometió, a corto plazo: • • • • • • • • • • • •

elaborar un Plan de Transporte Urbano, relacionado con el Plan Regulador de la Gran Asunción,76 dar preferencia al peatón, ordenar el tráfico automotor, aumentar la autoridad de los agentes de tránsito, mejorar el transporte público, exigir una frecuencia mínima a todas las líneas de transporte, respetar las 8 horas de trabajo para intervenir en la fijación del precio del pasaje, modernizar el servicio de taxi, normalizar el transporte de cargas, prohibir el estacionamiento en las vías de mayor circulación, dar cumplimiento a la prohibición de estacionar en doble fila y categorizar las vías de circulación y de los cruces, dotar de bicisendas, entre otras.

75 Por lo general, las personas se manifiestan individualmente a través de los medios de comunicación masiva y las redes sociales. Las movilizaciones son reactivas y episódicas. El derecho a la movilidad no cuenta, como los derechos ambientales —que son también difusos—, con un movimiento global, instancias e instrumentos supranacionales que articulan acciones colectivas de organizaciones, inciden en agendas políticas y programáticas y pulsean procesos de cambio. 76 Un Plan Regulador Metropolitano no era ni es competencia de la Municipalidad de Asunción.

126 —

Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

A mediano plazo: • • •

mejorar los accesos a la ciudad, constituir líneas municipales o mixtas, instalar sistemas de transporte eléctrico.

Mario Ferreiro Presentó el programa Mejoramiento integral del tráfico y del transporte público, con objetivos y medidas muy similares a las prometidas por Filizzola: •

implementar un plan estratégico hacia un nuevo sistema de movilidad urbana, privilegiando al peatón, al transporte público y a los medios alternativos;

• •

desarrollar y concesionar un nuevo sistema de transporte público; invertir en la infraestructura vial, la pavimentación de calles, el mejoramiento de los accesos y la circunvalación de la ciudad; establecer un sistema de ingeniería de tráfico con tecnología de punta; y coordinar acciones en el Área Metropolitana con programas y proyectos encarados por el gobierno central (p. 27).

• •

Propuso recuperar el Plan de Transporte formulado por el Plan de Desarrollo Urbano Ambiental e impulsar la Reforma institucional, con el cambio del marco jurídico-administrativo que involucre a diversas instituciones, con una Ley de Transporte para el ama, y que transfiera la competencia legal a los municipios (p. 32). En otro apartado se hace referencia a un sistema troncal sobre la avenida Eusebio Ayala y una red integrada de transporte, sin mencionar el Metrobús (p. 33).

4.2. Los intentos de planificar la movilidad colectiva Arrancando desde mediados de la década de 1980 se describe a continuación, muy brevemente, los planes y los instrumentos legales que tuvieron mayor impacto político, económico y social pero que no lograron modificar el modelo dominante. Un experto entrevistado afirmó: «Desde 1984 seguimos en lo mismo».

El Plan ceta El Plan Maestro de Transporte Urbano – Plan ceta, elaborado en el marco de la cooperación con el Gobierno del Japón, fue el primer y el último plan metropolitano de transporte de envergadura, el cual, pese a su consistencia técnica, no fue ejecutado. El recuento de su historia es aleccionador.

— 127

El puente que une Asunción con el 2037

Su primera versión data de 1986, luego de dos años de estudios.77 Doce años más tarde, su inejecución indujo al Gobierno nacional a reiterar el pedido de cooperación al Gobierno japonés. El Plan se actualizó en 1998. Fue el marco referencial del Proyecto del Metrobús y estableció varias líneas estratégicas de acción: • • • • • •

Formulación de una política de prioridad para el transporte público Implementación del Plan Maestro del Transporte Implementación pronta del Proyecto de Bus Troncal Provisión de Infraestructura de apoyo para el Proyecto de Bus Troncal Administración de la demanda de tráfico Fuentes de fondos

• •

Reforma institucional Entendimiento y comprensión de los ciudadanos

La setama En el año 2000, la creación de la Secretaría del Transporte del Área Metropolitana de Asunción (setama ) buscó responder a la línea «reforma institucional». El desacertado enfoque de los legisladores desconoció la naturaleza de la metropolización y el liderazgo de la metrópolis e incluyó en el Consejo Directivo a representantes de los actores que debían ser regulados.78 De tal forma, gestó una institución con los gérmenes de su propia ingobernabilidad, la cual marcaría su restringida gestión. El Consejo de la setama , su máxima autoridad, estaba integrado por el gobernador del Departamento Central, el Gobernador del Departamento de Presidente Hayes, el intendente de Asunción, un intendente representante de la amuam , un representante de los empresarios del transporte y un representante de los trabajadores del transporte. Fue eliminada en abril de 2014, sin que se recabara algún aprendizaje ni beneficio de esta frustrante experiencia.

El Estudio del Transporte Urbano en el ama, patrocinado por la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional ( jica), inició en 1984. Del mismo resultó el Plan Maestro de Transporte Urbano, en agosto de 1986.

78 La presidencia de la setama fue asignada al titular de la Gobernación del Departamento Central. En el Consejo Directivo fueron incluidos representantes de los gremios transportistas, actores que debían ser regulados por la institución. Sobre el caso de setama se hace referencia en el capítulo de gobernabilidad.

128 —

Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

a. El Metrobús El impulso al Metrobús insumió un tiempo considerable, debido a factores políticos y a una amplia gama de resistencias.79 Fue iniciado en el marco del Programa «Reconversión Urbana, Modernización del Transporte Público Metropolitano y Oficinas de Gobierno», e instaurado por la Ley Nacional del 2016, que aprobó un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo. Pese al avance de las obras para el primer carril —que se ejecutaron en un proceso controversial y conflictivo— el proyecto fue suspendido en 2019. Las estaciones construidas fueron demolidas, simbolizando uno de los fracasos urbanos más bochornosos del nuevo siglo. Esta experiencia fallida consolida la preeminencia del vehículo propio como principal medio de movilidad en el ama, descalifica la planificación, debilita la confianza en la acción pública y sataniza una de las modalidades de transporte público que, en diferentes ciudades del mundo, ha demostrado su fertilidad por su predictibilidad, la modernización de la gestión, la eficiencia, la eficacia, la estabilidad horaria, la inclusión y la calidad.

b. El Tren de Cercanía Hubo fugaces apariciones de proyectos para reactivar el sistema ferroviario, el servicio de tranvías y activar un ferry por el río Paraguay. Ninguno de ellos superó el estadio de anteproyecto con vocación turística, salvo el Tren de Cercanía, idea que se remonta a 2014 y sobre la cual la administración de turno emite algún comentario o adelanta la probabilidad de su concreción. En orden de tiempo, la última es de junio de 2020, ofrecida tras una reunión en la que se presentó el proyecto final de implementación del tramo Asunción-Ypacaraí, en el marco de la Ley 5102/2013 de Alianza Público-Privada (app). Según se detalló, el trayecto de 44 km atendería «la demanda de un importante sector de la población, con más de 1.000.000 habitantes» («Avanza proyecto de tren de cercanías que uniría Asunción con Ypacaraí», 2020).

c. El Sitibús Es uno de los últimos proyectos, en orden de tiempo. La sigla, que significa Sistema Integrado de Transporte Interurbano, se refiere a una iniciativa anunciada por el Gobierno nacional, en se-

79 «Metrobús es un sistema de transporte basado en autobuses de capacidad y tecnología de punta que brinda movilidad urbana de manera rápida y segura por medio de la integración de una infraestructura preferente, operaciones rápidas y frecuentes, sistema de pago automatizado y excelencia en calidad en el servicio. Es un modo de transporte brt (Bus Rapid Transit) que combina estaciones, vehículos, servicios y alta tecnología en un sistema integral con una identidad positiva. Tiene diversos componentes distintivos que juntos conforman un sistema integral» («¿Qué es Metrobús?», s. f.). El sistema incluye la infraestructura, la operación, la organización institucional y la tecnología (ídem).

— 129

El puente que une Asunción con el 2037

tiembre de 2019, pensada «para introducir cambios sustanciales en el servicio de transporte del Área Metropolitana de Asunción» («Con nuevo sistema proyectan mejorar el servicio de transporte del Área Metropolitana», 2019). Comprendería varias modalidades de transporte (ferry, tren de cercanía, buses y otras, interconectadas y en red) y funcionaría inicialmente en el tramo comprendido entre la calle General Aquino y el Puerto de Asunción, inaugurando así el primer tramo del corredor vial sobre las calles Herrera y Azara del cha. El anuncio público destacó que «dado su relativo bajo nivel de intervención (…) podrá ser ejecutado en un plazo no mayor a 12 meses (…) y marcará un antes y un después en el servicio de transporte público». A más de un año del anuncio, el Ministerio de Hacienda (mh) solicitó al bid la ampliación, hasta diciembre de 2023, del plazo del préstamo, que vencía en diciembre de 2020, con el fin de ejecutar el proyecto del Sitibús. Según la auditoría realizada por la cgr, la ampliación requiere la aprobación del Congreso («Quieren usar préstamos del fallido Metrobús hasta diciembre de 2023», 2020).

d. El Ferry del Chaco Resultado de una alianza público-privada, el 6 enero de 2020 inició su breve vida el primer ferry del país, como opción de turismo fluvial, en el trayecto entre el Puerto de Asunción y el mirador de Villa Hayes. La embarcación podía transportar 88 pasajeros y 18 vehículos distribuidos en 3 niveles, con 3 recorridos diarios, de una hora y media aproximada de duración. En la primera etapa de funcionamiento, solo se trasladaron personas. El 15 de febrero de 2020 realizó su último viaje. La suspensión se habría debido a la necesidad de prepararse para la segunda etapa, que aún no se activó.

4.3. Con planes pero sin políticas de movilidad urbana La meta 11.2 de los ods expresa: De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.

130 —

Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

El indicador 11.2.1 establece: «Proporción de la población que tiene fácil acceso al transporte público, desglosada por sexo, edad y personas con discapacidad». Al no disponerse de datos oficiales, puede suponerse que ningún sector de la población del ama tiene fácil acceso a un sistema de transporte público que reúna las condiciones establecidas en la meta 11.2. Actualmente, el ama no cuenta con políticas, planes ni programas que apunten a mejorar las condiciones de la movilidad y el transporte público.80 Se suma el hecho de que las competencias en materia de planeación y regulación están dispersas y descoordinadas. La mayoría de los municipios no cuenta o no aplica la normativa que regula la prestación del servicio de transporte público. Hay diferencias de criterios entre la capital, los municipios del ama y el Gobierno nacional. Las recomendaciones de mejorar las capacidades de planificación y gestión del sistema de movilidad metropolitano, planteadas en el informe de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (bid/ices, 2014), como modernizar el sistema de transporte público de pasajeros, promover el uso de medios no motorizados y ordenar y desarrollar la logística urbana (p. 16), se diluyen ante la permanencia de un modus operandi institucional que sigue ensayando respuestas dispersas, reactivas y repetitivas. Según informes oficiales, en el primer semestre de 2020, se realizó la Encuesta de Movilidad para Asunción y el ama , en el marco del Proyecto «Asunción Ciudad Verde de las Américas – Vías a la Sustentabilidad», liderado por el mades.81 La iniciativa plantea proveer información acerca de la forma en que se desplazan los habitantes del ama, a fin de mejorar la infraestructura y los servicios de transporte, planificar el ordenamiento urbano y territorial de las ciudades, incluyendo proyectos de movilidad sustentable.

80 En ciudades de la región como Río de Janeiro, Bogotá o Santiago de Chile, estos planes se actualizan cada 10 o 15 años (bid/ices, 2014, pp. 56-57). 81 La misma, a cargo de el ine, es financiada por el Fondo para el Medioambiente Mundial y una contrapartida nacional, e implementada por el pnud , junto con instituciones públicas y ong. «Se pretende llegar a 2.500 viviendas distribuidas entre Asunción y 10 municipios del Departamento Central: Lambaré, Villa Elisa, San Antonio, Ñemby, San Lorenzo, Capiatá, Fernando de la Mora, Luque, Mariano Roque Alonso y Limpio; e indagará acerca de la localización geográfica, la proximidad a la red de buses, las características socioeconómicas, los motivos de viaje y los medios de transporte utilizados, entre otros factores» («Encuesta de Movilidad se realizará en el primer semestre del año 2020», 16 de diciembre de 2019).

— 131

El puente que une Asunción con el 2037

4.4. El parque automotor privado en Asunción y el Departamento Central Al aumento progresivo del parque automotor privado corresponde un declive proporcional de la calidad y coberturadel transporte público. La movilidad metropolitana expresa una de las tensiones entre lo público y lo privado. En 1998, el 35,1% de los hogares de Asunción y el 25,1% de los del Departamento Central contaban con transporte propio. Veinte años después (2018) las proporciones aumentaron al 65,5% y al 67,6% respectivamente. En términos absolutos, el número de hogares asuncenos con vehículo propio pasó de 43.942 a 89.708 y, en el Departamento Central, de 68.964 a 353.295, con un aumento del 104% y del 412% respectivamente. Fig. 30 - Evolución del número de hogares con transporte propio en Asunción y el Departamento Central

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2014

2015

2016

353.295

342.041

89.708

2006

91.629

2005

85.819

67.346

2004

87.055

67.466

2003

83.954

64.838

2002

89.817

60.626

2000 2001

76.102

57.227

1999

77.272

57.129

113.804

56.588

111.341

57.025

106.371

54.784

85.515

52.488

75.549

50.419

50.000

43.942

100.000

85.031

64.323

68.964

200.000

98.008

250.000

150.000

330.940

155.189

187.118

300.000

189.993

350.000

254.644

239.340

400.000

301.476

278.666

450.000

322.648

500.000

2017

2018

0 1997 1998

Asunción

2013

Central

Elaboración propia. Fuentes: Asunción condiciones de vida. eph 1997/98-2018. Central condiciones de vida. eph 1997/98-2018. Condiciones de vida. eph 1997/982017 *Incluye moto y/o automóvil. Encuesta Permanente de Hogares 1997/98-2016, eph Continua 2017-2019 (dgeec)

132 —

Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

La elocuencia de las cifras desnuda las consecuencias de un modelo de urbanización de baja densidad que prioriza la parcelación de las áreas rurales en lotes desprovistos de la cobertura integral de servicios, el incentivo a la motorización privada y el desaliento a modalidades alternativas de movilidad (peatonal, no motorizada), cuyos efectos culturales se han consolidado con el consiguiente aumento de la oferta y demanda de viaductos y autopistas. El crecimiento del parque automotor privado no se tradujo en el incremento de las patentes pues solo 25.000 vehículos están registrados en la Municipalidad de Asunción. Un 85% de los hogares capitalinos inscribe sus vehículos en otros municipios; particularmente, en los del ama .82 Es uno de los aspectos de la evasión del pago de tributos que afecta a la comuna.

82 Datos proporcionados por el Ing. Luis María Pereira en la remisión de documentación técnica.

— 133

El puente que une Asunción con el 2037

a. Las motocicletas Cobra especial importancia el aumento del número de motocicletas. Fig. 31 - Porcentaje de hogares con moto en Asunción, Departamento Central y país. Periodo 1998-2019 60%

50%

40%

30%

20%

10%

1997 1998

1999

2000 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

País

8,6% 11,8% 11,7% 11,5% 12,1% 13,8% 18,4% 21,8% 25,3% 33,3% 38,3% 42,0% 48,1% 52,3% 51,2% 53,2% 53,6% 54,6% 55,6% 55,9% 55,2%

Asunción

2,8% 5,0% 3,4% 5,1% 5,1% 3,5% 3,8% 9,0% 9,7% 11,3% 14,1% 15,8% 16,6% 19,2% 18,7% 19,6% 23,1% 19,8% 24,0% 25,9% 25,5%

Central

5,7% 8,4% 5,2% 5,0% 4,8% 4,9% 7,2% 9,7% 10,2% 16,6% 26,5% 26,1% 32,5% 36,1% 32,3% 36,7% 39,1% 38,1% 38,6% 37,1% 37,5%

Elaboración propia. Fuentes: Asunción condiciones de vida. eph 1997/98-2018. Central condiciones de vida. eph 1997/98-2018. Condiciones de vida. eph 1997/98-2017 *Incluye moto y/o automóvil. eph 1997/98-2016, eph Continua 2017-2019 (dgeec).

En 1998, el porcentaje de hogares asuncenos que contaba con motocicletas alcanzaba el 2,8%, que aumentó al 25,5% en 2019. En dicho lapso, en el Departamento Central, el porcentaje de hogares con motocicletas pasó del 5,7% al 37,5%. La comparación de los datos de Asunción y Central con los del país evidencia la magnitud del fenómeno de los ciclomotores. En 1998, el 8,6% de los hogares paraguayos contaba con motocicletas; en 2019 alcanzaba el 55,2%, más de la mitad del total de hogares. 134 —

Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

En 1998, 3.481 hogares capitalinos contaban con motocicletas; en 2019, aumentaron a 15.673. En Central, pasaron de 36.337 a 200.380 hogares y, a nivel país, de 90.617 hogares a 1.029.565. Las motocicletas no son solo un medio y arreglo privado de movilidad. En sentido amplio, representan las tácticas de comunicación para enfrentar las expectativas de trabajo, educación, entretenimiento y sociabilidad en el marco de una desajustada relación entre Estado y mercado. En el contexto de las precariedades estructurales, el uso masivo de motocicletas ha consolidado una de las más nefastas epidemias de salud pública: los accidentes de tránsito. La proliferación de su uso es un fenómeno del nuevo siglo, temporalidad que establece una demarcación de escala e intensidad entre la ciudad del siglo xx y la del siglo xxi.

b. La demanda de estacionamiento Aunque ya en la década de los ‘80 el parque automotor privado estaba en expansión, es en el nuevo siglo cuando se consolida el salto exponencial. El incremento de la movilidad privada induce la demanda de estacionamiento con sus respectivas consecuencias funcionales y espaciales. Fuentes oficiales estiman que alrededor de 600.000 vehículos ingresan por día a Asunción.83 Las experiencias de tercerización no tuvieron continuidad. La última, en orden de tiempo, no logró concretarse y generó controversias que llegaron a los estrados judiciales. Afectó a la adjudicación, mediante licitación, a la firma Parxin, por un total de 9.700 lugares, en 800 manzanas. El proceso fue suspendido por la comuna, tras una recomendación de la cgr, con el fundamento de que la póliza de seguro fue presentada de forma extemporánea. Se anuló a mediados de 2017, a la espera de que el caso se resuelva en las instancias judiciales.84 Los cuidacoches —uno de los actores urbanos protagónicos— han ido en aumento, en relación directa al incremento de la demanda y a la privatización abierta y efectiva del espacio público.

83 Ídem. 84 Un Tribunal Arbitral trató la disputa por la fracasada adjudicación, fallando a favor de la firma y condenando provisionalmente a la comuna a pagar usd 5 millones («Caso estacionamiento tarifado: Tribunal confirma primer fallo a favor de Parxin», 2020).

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El puente que une Asunción con el 2037

4.5. Principales consecuencias del modelo de movilidad en el ama La movilidad del ama está atrapada en un círculo vicioso. El progresivo deterioro del transporte público contribuye a la disminución de su demanda y favorece la reducción de la frecuencia de buses, volviendo más atractivo el vehículo privado, cuya adquisición se amplía con las facilidades de financiamiento. Esta opción acrecienta la congestión y los retrasos en los desplazamientos, influye Fig. 32 - El círculo vicioso de la movilidad en el ama

Aumentos de renta Aumento de posesión de coche Uso más atractivo del coche

Reducción de frecuencias en bus

Incrementos tarifarios

Más congestión y retrasos Disminución de la demanda de transporte público Menor número de km por autobús Incremento de los costes de operación de los buses

Fuentes: Reproducción. Ortúzar, J., Willumsen, L. (2008). Modelos de transporte. Ediciones de la Universidad de Cantabria.

en la disminución de la demanda de transporte público y encarece el tránsito de los buses, lo cual incrementa los costes de operación y de las tarifas. Todo conduce a la opción por el vehículo privado (figura 32). El círculo vicioso se reproduce con el crecimiento demográfico del ama y se agudiza con el modelo de urbanización de tipo horizontal, de baja densidad, ejecutado por las empresas loteadoras, ante la abstención de la función reguladora y normativa de los gobiernos municipales y del Gobierno nacional en materia de urbanización y de orientaciones para el desarrollo urbano. Es estrecha la relación entre congestión y modelo de urbanización. «Las ciudades difusas tienen un índice de congestión más elevado que las compactas incluso siendo estas mayores. Es decir, que los casos de ciudades menos compactas (o más difusas) presentan índices de congestión menos optimizados» (Campos y Robusté, s. f., p. 4). 136 —

Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

El mayor tiempo de desplazamiento, la congestión, la contaminación ambiental,85 el incremento de los accidentes de tránsito, la demanda de espacios de estacionamiento y el efecto negativo en la productividad son tópicos que, aunque tematizados y relevados, no han sido sistemática ni regularmente antendidos por la política pública. Puede aplicarse al Transmilenio.

ama

la experiencia de Bogotá, antes de la puesta en funcionamiento del

Prueba de esta situación han sido las bajas velocidades registradas en los corredores viales de la ciudad, que se han traducido en mayores tiempos de desplazamiento de los ciudadanos, ocasionando niveles de congestión elevados y altos costos de operación vehicular. Es así como en vías importantes se ha llegado a velocidades promedio de 10 km/h y en algunos casos en horario de punta de la mañana a 5 km/h. Adicionalmente se ha dado un deterioro en la calidad del medio ambiente por los elevados niveles de contaminación. (Chaparro, 2002) Nunca fue abordado el influjo sobre los derechos culturales. Miles de personas consumen tres o más horas por día en el desplazamiento, sustrayendo tiempo a la educación, la familia, la actividad cultural y el descanso. Por las noches, domingos y feriados, el servicio disminuye drásticamente («Poca circulación de buses a la noche, un problema sin resolver», 2018), aumentando la exposición a la inseguridad, especialmente de niños, jóvenes y mujeres. Hay barrios convertidos en «territorios sitiados», al combinarse la falta del transporte público y la inseguridad. El servicio de transporte masivo enfrenta una nueva crisis que agudiza las dificultades de movilidad colectiva impuestas por la pandemia. Las empresas transportistas solicitaron aumento del costo del pasaje, aduciendo una merma en los ingresos percibidos en concepto de subsidio estatal. Ante la negativa del gobierno, aplicaron las llamadas «reguladas», consistentes en la sensible disminución de la frecuencia de los buses, que propician la aglomeración e impiden el distanciamiento social exigido por el protocolo sanitario. Cabría relevar el carácter distintivo —físico, social, cultural— que configura la metrópolis asuncena, las rutinas a las que se someten los usuarios que destinan al traslado un tiempo equivalente a media jornada laboral,86 las consecuencias en la salud física y mental, los efectos de esta rutina 85 El parque automotor es la principal fuente de emisión de gei en el ama. Ver capítulo referido al medio ambiente. 86 La tensión entre tiempo y espacio es constitutiva de la dinámica humana. Varias ciudades del mundo han vivido y viven situaciones complejas. Es usual que millones de personas deban destinar un tiempo significativo para el traslado. Pero no se trata solo de la duración —larga o corta— del trayecto, sino de las condiciones en que este es realizado.

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El puente que une Asunción con el 2037

en la segregación socioespacial; en suma, la incidencia de las actuales condiciones de movilidad en las dinámicas culturales y en la percepción y calidad del espacio urbano.

4.5.1. Las edades de las flotas del transporte público De una flota de 1923 ómnibus en el ama, el 22% (425) de las unidades tiene entre 14 y 20 años; el 31%, (594) entre 7 y 13 años y el 47% (904), entre 1 a 6 años. La edad promedio de los ómnibus es de 8 años, valor que se corresponde con lo establecido en el Plan de Modernización del Sistema de Transporte Público del Viceministerio de Transporte del mopc . En 2014, la antigüedad promedio era de 13 años («Plan de modernización redujo a 8 años edad promedio de buses», 31 de mayo de 2018). Fig. 33 - Porcentaje de flotas de buses por edades

425

904 1 a 6 años (47%) 7 a 13 años (31%) 14 a 20 años (22%)

594

Elaboración propia. Fuente: mopc . Viceministerio de transporte público. Cuadro de Edades de las Unidades de Transporte del Área Metropolitana año 2019. Actualización 14/07/19. Portal de información pública. Estos datos no incluyen a Asunción.86

Estos datos difieren de los presentados en 2014 en el estudio de la ices (2014): «La edad promedio de la flota de transporte público en el ama es superior a 20 años, muy por encima del valor del considerado sostenible» (p. 55), que es menor de 6 años.

87 Los internos o buses que se movilizan dentro del perímetro de un municipio son regulados por la municipalidad correspondiente. Con la disolución de la setama , el mopc volvió a asumir la regulación de los internos al territorio del ama.

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«Miles de personas consumen tres o más horas por día en el desplazamiento, sustrayendo tiempo a la educación, la familia, la actividad cultural y el descanso.»

El puente que une Asunción con el 2037

Del total de vehículos de la flota, 66 corresponden a empresas canceladas, que circulan por disposición judicial.88 El 26% de la flota de buses del ama (501 móviles) está adecuado a personas con discapacidad, según datos oficiales del mopc .89

4.5.2. El servicio de taxis El servicio de taxis mantiene las características de la oferta privada, que no está sujeta a los controles periódicos ni a las sanciones por incumplimiento de los estándares o por el abuso en el cobro de las tarifas. Son 79 las paradas habilitadas en la ciudad, cada una de ellas con una determinada cantidad de vehículos, de acuerdo con la demanda de la zona que cubren. En total, se encuentran habilitados 380 vehículos para prestar el servicio. Los taxistas no pagan por el uso del espacio público. Solo se les exige la habilitación del vehículo, con las características establecidas en la ordenanza municipal para la prestación del servicio («Taxistas en Asunción: con 79 paradas no pagan impuestos y no permiten competencia», 5 de julio de 2019). La instalación de las plataformas Uber y Muv motivaron denuncias y protestas por parte de los taxistas y fueron diversos los enfrentamientos con los prestadores de las ofertas alternativas. Los taxistas, agrupados bajo la denominación de «enjambre amarillo» (que alude al color de sus vehículos), protagonizaron actos violentos, en forma masiva o individual, según reportan los medios de información y las denuncias de los conductores de ambas plataformas. Suman entre 25 y 30 mil los taxistas que trabajan en Asunción, Encarnación, Ciudad del Este, Pedro Juan Caballero, Santaní y Coronel Oviedo, organizados para rechazar los nuevos servicios en sus respectivos municipios.

88 Actualización: 14 de julio de 2019. Portal de información pública. 89 Fuente: Viceministerio de Transporte. Portal de Acceso a la Información Pública Solicitud N° 30.719. Existen cinco tipos de discapacidad (física, visual, auditiva, psico-social, intelectual), además de personas que pueden tener la condición de discapacidad múltiple. Habrá que evaluar si el dato proveído por el mopc se refiere exclusivamente a la discapacidad física o incluye, a la vez, otras discapacidades (la visual, por ejemplo).

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Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

4.6. La epidemia de los accidentes de tránsito Según el mspbs, los accidentes de tránsito constituyen una epidemia nacional. Ocupan el primer lugar de las muertes violentas. A nivel nacional, la proporción de accidentes se concentra en Asunción y en los departamentos Central y Alto Paraná. El mayor índice de mortalidad afecta a la franja adolescente entre 15 y 19 años. A nivel regional, el Paraguay lidera el ranking de mortalidad adolescente («Paraguay lidera tasa de muerte vial en América», 2019). A nivel nacional, la tasa de mortalidad a causa de accidentes de tránsito es de 16,4 por 100.000 habitantes. En el Departamento Central es de 13,8 y en Asunción es 8,2. Sin embargo, en términos absolutos, los números de accidentes en estos dos territorios son superiores a otros territorios nacionales, debido a la mayor cantidad de población. La motocicleta, seguida del automóvil, es el dispositivo más relacionado con los accidentes (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015-2018). En el país, el 47% de los siniestros viales es protagonizado por motociclistas; en la capital, en el 60% de los percances se halla involucrada una moto («Accidentes de tránsito, principal causa de muertes violentas», s. f.).

4.7. La movilidad alternativa escamoteada El modelo de ciudad y de movilidad en el ama escamotea la movilidad alternativa. El peatón y el ciclista son figuras hostilizadas. A los obstáculos materiales se les suman los inmateriales. El irrespeto y la animadversión de los conductores son un patrón generalizado. El peatón es el más desfavorecido pues el impedimento está naturalizado. En todo el espacio urbano no hay 1 km de extensión continua de veredas estandarizadas y en buen estado, situación que constituye la barrera material por antonomasia, en especial, para las personas con discapacidad y las de tercera edad. Salvo para las actividades de esparcimiento, la bicicleta no se ve favorecida debido a circunstancias relacionadas con las prácticas dominantes, como el irrespeto a las normas de tránsito y a las malas condiciones de la red vial. La iniciativa denominada «Masa Crítica»90 ha generado diversas acciones, pero sin constituirse aún en un actor incisivo en el tema de la movilidad alternativa. Un proyecto en fase ejecutiva, liderado por el mopc , contempla la construcción de 61 km de bicisendas, que conectarán Asunción con Luque, Fernando de la Mora y San Lorenzo, que corresponden a una red de 600 km de bicisendas para unir toda el ama . 90 Es el nombre que adoptó el movimiento de ciclistas en el mundo y que se ha multiplicado en distintos países, protagonizando fenómenos que requieren estudios específicos. En Asunción y el ama está en vías de consolidación, aunque presenta fluctuaciones importantes en cuanto a su capacidad de movilización.

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El puente que une Asunción con el 2037

El mismo se enmarca en el proyecto: «Asunción, Ciudad Verde de las Américas, Vías a la Sustentabilidad», promovido por el pnud.

4.8. La paradoja de lo público que favorece el arreglo privado Aún no se aplicaron restricciones al uso del vehículo privado. La movilidad es un ámbito donde se observa la paradoja del servicio público que favorece el arreglo individual y la privatización encubierta. La pandemia reconvoca la centralidad del Estado, demandándole presencia, regulación y articulación, lo cual visibiliza la contradicción entre el servicio público y la respuesta individual. «Opinólogos» de las redes sociales propusieron la adopción del horario escalonado y, recientemente, hubo parlamentarios que lo describieron como «la solución del desesperante tráfico» («Un horario escalonado podría ser la solución para el desesperante tráfico», 17 de abril de 2019). Se trata de propuestas espontáneas, que no se basan en análisis técnicos ni se inscriben en un abordaje integral de la movilidad. Como tantas más, responden a la actitud reactiva propia de un estilo de conducción errático, huérfano de un sistema de planificación, que contribuye a la suma de desaciertos cosechados en todos los ámbitos de la gestión urbana. En octubre de 2019, se presentó el Sistema Nacional de Billetaje Electrónico, servicio que incluye 800 buses del ama, con dos empresas homologadas para la prestación del servicio, que contará con un centro de monitoreo y control, pieza clave para sincerar el costo del pasaje en Asunción y el Departamento Central. Se lo habilitó un año después, con serias dificultades en su aplicación.91 A las pocas semanas, el mecanismo de distribución de tarjetas colapsó, viéndose obligado el mopc a mantener una modalidad mixta de pago por el servicio. El uso de tiempo y del espacio no constituyen valores que orientan la calidad de los servicios. La Municipalidad de Asunción mantiene procedimientos arcaicos que obligan a los usuarios a desplazarse para los trámites, varios de ellos anacrónicos, visto el cambio de las condiciones de vida.92 El gobierno electrónico (e-goverment)93 podría ser una medida que, en y desde el sector público, contribuya a descomprimir el tráfico y mejorar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública. Sin 91 El sistema «espejo» que proveerá este centro al mopc permitirá a las autoridades, y en especial a los técnicos, conocer datos reales, precisos e instantáneos sobre detalles como la cantidad de colectivos circulando, la frecuencia de las unidades de transporte de cada empresa, el kilometraje recorrido y el número de pasajeros transportados por viaje. Con estos datos, no solo podría haber una diferencia en las tarifas que abonan los usuarios, sino también un reajuste en el subsidio al boleto, que es financiado por el Estado, a costa de los impuestos («Que no vaya al oparei el centro de monitoreo», 21 de septiembre de 2020). El uso del billetaje electrónico inició el 23 de octubre de 2020. 92 El pago y la renovación de licencias de conducir requieren trámites presenciales. «Hay que ir a la Municipalidad para que te pongan la calcomanía», comentan los usuarios. La propuesta de licencia electrónica está siendo conversada. 93 Es el uso estratégico de las tecnologías de información y comunicación (tic) para mejorar los servicios e información ofrecidos a los ciu-

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Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

embargo, y a pesar de la promesa electoral de Ferreiro, no hubo señales concretas de su puesta en marcha, y nada indica que el crecimiento del parque automotor privado vaya a detenerse. En efecto, circula en las redes sociales el saludo «Chau al micro», que introduce la publicidad digital de una conocida marca de automóvil. La despedida al micro —término coloquial utilizado para el transporte público— da la bienvenida al modelo de marca que, «con la cuota más baja del mercado», iniciaría felizmente el 2021. Se presentan situaciones dilemáticas. En un contexto dominado por las urgencias, estas no despiertan la atención de la opinión pública. Un «menú» de preguntas ayuda a reflexionar sobre las dinámicas urbanas y la movilidad. Algunas trascienden el alcance municipal y el campo de la movilidad, pero son sustanciales para pensar estratégicamente un campo atrapado en la inercia de la motorización privada. • • • •

¿Se trabaja en la reconversión de los trámites a las nuevas tecnologías y así disminuir el desplazamiento físico? ¿Cómo mediar entre la inercia institucional y la instauración del gobierno electrónico? ¿Es factible la adopción del teletrabajo y las jornadas laborales diversificadas94 como «modo coronavirus de vivir»? ¿Cuáles son las respectivas tendencias en el país y en Asunción?

Hechos externos inducen posibles cambios en la movilidad. La pandemia del covid-19 impuso la disminución del desplazamiento físico y el teletrabajo para quienes disponían de las condiciones necesarias95 y trajo oportunidades que abrieron una veta para canalizar desafíos que ponen en cuestión la cobertura y la calidad de los servicios públicos municipales. Tal vez podría aprovecharse esta coyuntura para atraer a los asuncenos que registran sus vehículos en otro municipio. Es evidente que no se puede practicar el distanciamiento social al interior de los buses, que naturalizaron el viaje de pasajeros «encimados, apretados y hasta colgados de las estriberas» («El castigo de andar en bus», 2014).

dadanos, aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación ciudadana en las políticas públicas. 94 El horario de la función pública, salvo excepciones, es de 07.00 a 15.00 h. La concentración de tráfico se observa en torno a esos picos. 95

La relación entre la pandemia por covid -19 y la ciudad en Paraguay, en particular Asunción, requiere reflexiones específicas e investigaciones localizadas. Sin embargo, a lo largo del trabajo se señalan cuestiones que son vetas necesarias de análisis. Una de ellas se relaciona con la movilidad en general. Además de la congestión, aparece el hacinamiento que caracteriza la condición de traslado en el transporte público ¿Cómo practicar el distanciamiento que exige el modo coronavirus de vivir si una persona es usuaria del transporte público en Paraguay? No solo el aislamiento social es excluyente, visto el déficit habitacional, también la movilidad. Con respecto al teletrabajo solo es accesible a una mínima porción de la población, habida cuenta de la brecha digital, la informalidad y la baja calificación técnica y profesional de la población.

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El puente que une Asunción con el 2037

La movilidad se posiciona nuevamente como tema clave, en momentos en que se debate sobre la sostenibilidad de los modelos de desarrollo y los imperativos de encarar las necesarias reformas, en vistas a la reactivación económica, la diversificación productiva, el fortalecimiento de las mipymes, la generación de empleos y cadenas de valor. Las competencias en materia de planeación y regulación están dispersas y descoordinadas. El indicador 11.2.1 del ods 11 mide la «Proporción de la población que tiene fácil acceso al transporte público, desglosada por sexo, edad y personas con discapacidad». No se dispone de datos oficiales que reporten sobre la situación.

4.9. Síntesis La movilidad capitalina está condicionada por factores y situaciones que se mantienen desde hace cuatro décadas: •

•

• • • • • •

• •

144 —

La metropolización, que comporta la tensión entre lo público y lo privado: el aumento del parque automotor privado y el consecuente declive de la calidad del transporte público, con impactos crecientes en la magnitud, velocidad e intensidad del crecimiento demográfico del ama. Alrededor de 600.000 vehículos ingresan por día a Asunción. En 1998, el 35,1% de los hogares de Asunción contaba con transporte propio y el 25,1% de los del Departamento Central. 20 años después, aumentaron al 65,5% y al 67,6%, respectivamente. Los hogares asuncenos que contaban con motocicletas pasaron del 2,8% en 1998 al 25,5% en 2019. Un 85% de los hogares capitalinos inscriben sus vehículos en otros municipios; particularmente, en los del ama. La creación de la setama (2000) trajo consigo los gérmenes de su propia ingobernabilidad. Fue eliminada en 2014. El proyecto del Metrobús fue suspendido en 2019. Las estaciones construidas tuvieron que ser demolidas, como resultado de los errores de gestión. El mh solicitó al bid la ampliación hasta diciembre de 2023, del crédito para el Metrobús, con el fin de ejecutar el proyecto del Sitibús. La creciente demanda de estacionamiento comporta consecuencias funcionales y espaciales. Los cuidacoches han ido en aumento; otra modalidad de privatización del espacio público, en una relación directa con el incremento del parque automotor. Los accidentes de tránsito son la causa principal de las muertes violentas. En la capital, en el 60% de los percances, se halla involucrada una moto. El modelo de ciudad y de movilidad en el ama escamotea la movilidad alternativa. El peatón es el más desfavorecido. En todo el espacio urbano no hay 1 km de extensión continua de veredas estandarizadas y en buen estado.

Capítulo 4. Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

Un proyecto transformador debería responder las siguientes preguntas: • • • •

¿Cuál es carácter distintivo —físico, social, cultural— de la metrópolis asuncena? ¿A cuáles rutinas están obligados los usuarios que destinan al traslado un tiempo equivalente a media jornada laboral y cómo estas contribuyen a la segregación socioespacial? ¿Cuáles son las consecuencias en la salud física y mental? ¿Cómo inciden las condiciones de movilidad en las dinámicas culturales y en la percepción y calidad del espacio urbano?

4.10. Conclusiones preliminares El estado de las veredas, la postergación del peatón como sujeto de derechos y los acotados espacios para las bicisendas testimonian la ausencia de una visión urbana integral, al omitirse el rol determinante de la movilidad en el desarrollo de la ciudad y en la calidad de vida urbana. Mientras Seúl, San Francisco, Portland, Boston, Madrid, Barcelona, Río de Janeiro y otras ciudades demolieron viaductos, parquizaron la superficie recuperada y apostaron por el transporte público, la compacidad y otras formas alternativas de movilidad, en Asunción se favorece la incorporación de respuestas obsoletas. No está en marcha medida alguna de carácter estructural para revertir el statu quo. El saludo «Chau al micro»,96 con el cual inicia una publicidad de vehículo, irrelevante en su apariencia, condensa el enfoque y la praxis instalados en cuatro décadas de desidia e inoperancia, resumidas en: • • • •

La naturalización y permanencia de la mala calidad del transporte público, que se sostienen en la aceptación colectiva de la imposibilidad del cambio. La inducción institucionalizada a compensar la carencia o ineficiencia de servicios públicos a través de respuestas privadas es un rasgo central de la privatización encubierta.97 Las ofertas de automotores ante la carencia de una política pública que atienda efectivamente la demanda de movilidad. La opción política funcional a los intereses privados y al impulso a la «privatización encubierta».

El análisis de los planes y proyectos incumplidos es insuficiente si no se lo asocia a la opción por la continuidad del sistema. Los proyectos puntuales, que apuntan a mejorar un cierto número de unidades de transporte de 96 Se trata de un comercial de una importante marca importadora de vehículos que elaboró una campaña a partir del concepto «Chau al micro». Micro es un término coloquial a través del cual, en Paraguay, se designa al ómnibus del transporte público. 97 Un alto funcionario de la essap instó a los usuarios a tomar medidas individuales para enfrentar el constante desabastecimiento de agua potable («Gerente de essap admitió que “recomendaría” un tanque auxiliar de agua en la casa para el verano», 2020).

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El puente que une Asunción con el 2037

pasajeros, adecuar algunos buses con aire acondicionado y hacerlos accesibles para personas con discapacidad o habilitar tramos de ciclovías, contrastan con la construcción de viaductos y puentes para «facilitar el flujo del tránsito vehicular». «Chau al micro» se resignifica. No se trata solo de una táctica publicitaria. Es la lectura perspicaz de la tendencia política y la cultura urbana contemporáneas, traducidas en la consigna «sálvese quien pueda».

146 —

CAPÍTULO 5 La dimensión ambiental

La ciudad presenta altos niveles de contaminación, la cual proviene de diversas fuentes que afectan al aire, los recursos hídricos y la biodiversidad. Entre estas se encuentran la emanación de gases de combustión de los vehículos en mal estado, los ruidos molestos, las externalidades del vertedero Cateura —como los recientes incendios—, la acumulación de basura en los predios baldíos y calles, la colmatación de los recursos hídricos por las descargas de residuos sólidos y la falta de mantenimiento y sanitación de la flora, especialmente de los árboles de gran porte. El diagnóstico empeora si, entre las otras fuentes de contaminación, se cita los efluentes industriales y cloacales arrojados a las calles y/o directamente a los recursos hídricos y la proliferación de carteles, letreros y otros artefactos publicitarios, al igual que el tendido aéreo de cables, efectivas barreras visuales que ponen en riesgo la seguridad de las personas y degradan la calidad del paisaje. Todas las promesas electorales incorporaron el cuidado del medio ambiente. Unas, en formas más específicas y detalladas; otras, enfatizando en la resolución de algunos conflictos o situaciones como la mejora del servicio de recolección y disposición final de los residuos sólidos, que aparece en las seis promesas. Pero la mayoría no da el mismo destaque al control de la polución sonora y visual ni a la calidad del aire.

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5.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro En concordancia con el enfoque cognitivo de todas ellas (ver subcapítulo 2.6 «Enfoque de promesa electoral»), se trata de declaraciones de intención, pues no están relacionadas con planes que den cuenta de los procesos requeridos para la concreción de cada enunciado.

Carlos Filizzola En el Capítulo II. La cuestión urbano-ecológica. Los servicios municipales (p. 99 y sig.), Filizzola considera las condiciones ambientales asuncenas y promete atenderlas debidamente. «Hoy se sabe que el deterioro ambiental no es un costo inevitable del desarrollo económico y social. Dentro de ese marco, los problemas tenidos como críticos en América Latina, y aplicables al Paraguay son: • • • • • • • • •

• •

la mortalidad infantil; el hambre; el fuerte proceso de urbanización, sin que exista una concomitante creación de fuentes de trabajo; la contaminación urbana; la pérdida de fertilidad de los suelos agrícolas; la explotación de los recursos renovables a un ritmo más acelerado que su tasa de reposición; el envenenamiento de los soportes de la producción, es decir, el suelo y las aguas; el hacinamiento urbano; la pérdida irreversible de los valores y la experiencia empírica de minorías étnicas cuyo acervo cultural es el resultado de un larguísimo proceso de coadaptación hombre-naturaleza; la desaparición de bancos genéticos de la flora y la fauna; y la desaparición de máquinas biológicas críticas, porque no se han percibido sus usos potenciales o porque nada se sabe de ellas y están desapareciendo.»

Agrega que: «(…) las mayores inducciones e iniciativas deben partir desde el gobierno municipal, ya que las perspectivas y el manejo de todas las variables del medioambiente lo coloca en una inmejorable posición para implementar todas las políticas más eficaces y las acciones más oportunas para la atención de los problemas que puedan suscitarse en ese campo».

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

Mario Ferreiro Ferreiro (p. 11 y sig.) promete trabajar en favor de una ciudad que: • • •

•

integre el río a su trama, recuperando las interfaces naturales y culturales; recupere y revalorice sus arroyos urbanos como parques abiertos lineales; priorice el espacio público destinado al peatón, al transporte masivo y los medios alternativos de movilidad a través de corredores exclusivos para el transporte público, bicisendas y veredas accesibles; y propicie los mejores valores socioambientales de cada barrio diversificando y especificando los usos del suelo.

De algunos de los componentes ambientales se ocupa el Programa Emblemático: Asunción Ecosustentable, que apunta a la «Construcción sinérgica entre la Política Ambiental Municipal (pam) y la Política Ambiental Nacional (pan).» Señala que: La pam de Asunción debe basarse en la pan. En efecto, la pan establece que la creación de una Política Ambiental de Estado contemplará los tres niveles de la organización político-administrativa: el nacional, el departamental y el municipal, y orientará sus estrategias y acciones hacia la descentralización de la gestión ambiental y el fortalecimiento de la capacidad de gestión local, con amplia participación social. Con un guiño al enfoque ambiental que se asomaba al país, a inicios de 1990, la promesa del Movimiento apt enlaza la contaminación urbana con sus efectos sociales, particularmente, en los sectores más vulnerables. Además, asume el discurso localista y descentralista, impulsado entonces y en los años siguientes por las agencias de cooperación internacional y las entidades financieras multilaterales, según las cuales el municipio y su gobierno tendrían una capacidad transformadora que, lamentablemente, no la pusieron en evidencia en las tres décadas de vigencia de las libertades políticas. Ferreiro apunta a la articulación entre los gobiernos nacional y municipal, otra manifestación de deseo que no se concreta en ningún sector de actividad puesto que las grandes obras tienen al mopc como director, guionista y protagonista. En el mejor de los casos, la Municipalidad es un actor secundario cuando no forma parte de los espectadores.

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5.2. Los residuos sólidos A este importante componente de la dimensión ambiental se aplica el indicador 11.6.1 de los ods: «Proporción de desechos sólidos urbanos recogidos periódicamente y con una descarga final adecuada respecto del total de desechos sólidos urbanos generados, desglosada por ciudad». Asunción no dispone de un programa de reducción y/o separación en origen de los residuos sólidos urbanos, a excepción de algunos de tipo experimental de separación y reciclado de ciertos materiales, con escaso impacto frente a los volúmenes de generación actuales. Tampoco impulsa la recolección selectiva, por lo que los residuos generados ingresan a la corriente de transporte y disposición completamente mezclados y contaminados, lo cual limita significativamente la posibilidad de un proceso de separación posterior efectivo (bid/ices, 2014, p. 45).98 Hay serios problemas en todo el proceso de manejo y disposición final, relacionados con: • • • •

la producción progresiva de residuos sólidos, la recolección deficitaria y elemental, la disposición y el tratamiento.

5.2.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro Todas las promesas electorales resaltaron la importancia del manejo adecuado de la recolección y disposición final de los residuos sólidos. Se refirieron a la recolección selectiva, al reciclaje, al eslogan «basura cero» y al cierre y traslado del vertedero Cateura. En casi un cuarto de siglo, el problema ha aumentado en todos sus componentes hasta llegar a puntos críticos como los incendios en el vertedero y la probabilidad de su cierre por imperio de una ley que tiene media sanción y las sucesivas declaraciones de «emergencia ambiental», resueltas por la jm .

Carlos Filizzola En la promesa electoral de Filizzola (p. 103 y sig.) se lee: Un solo y discriminador servicio. En la ciudad de Asunción existe hasta ahora un solo servicio de recolección de basura, el que, en primer término, no se distingue por su eficacia y, a su vez, resulta discriminatorio, pues raramente recoge la basura de los barrios populares. El equipamiento para la recolección de basura de la Municipalidad de Asun98 La información, que corresponde a 2014, sigue teniendo validez.

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

ción es completamente obsoleto y requiere una pronta reposición. Sin tratamiento. La basura recogida es depositada, sin tratamiento alguno, en las zonas inundables de Asunción y en otros sitios marginales, realizándose solo en algunos casos trabajos de relleno sanitario. De esta manera, se contaminan fuertemente el suelo y los cursos de agua para perjuicio de la población aledaña y del medio ambiente. En muchos casos: basura a los cauces. Empresas y particulares tiran basuras sólidas en cursos de agua, o las queman, causando una grave contaminación del medio ambiente. Lista las siguientes propuestas, que pueden calificarse como muy cautelosas (buscar, estudiar, analizar,…): • • • • • • •

Buscar la reposición del equipamiento de recolección de basura y el uso de métodos alternativos de recolección.99 Estudiar sitios de deposición de basura donde el impacto ambiental y en las poblaciones circunvecinas sea mínimo. Estudiar la posibilidad de preclasificar la basura, según tipos (…). Analizar la posibilidad de implementar un sistema de tasas diferenciadas de pago por el servicio de basura (…). Llevar a cabo un estudio para instalar una planta de tratamiento integral de la basura (…). Realizar una campaña de concientización (…) Aplicar sanciones (…)

Mario Ferreiro Promete impulsar la Gestión Sustentable de Residuos Sólidos Urbanos. Basura cero. Se debe adoptar la gestión sustentable de Residuos, apuntando a un sistema de «basura cero». Debe enfocarse en forma urgente la solución a los problemas actuales y potenciales causados por el sitio de disposición final de residuos sólidos de Cateura, ubicado en el Bañado Sur, zona periódicamente alcanzada por las crecientes del río Paraguay.

99 Durante la gestión de Filizzola (junio 93-agosto 94), la Agencia de Cooperación Internacional del Japón ( jica ) financió el proyecto para la constitución de la Autoridad Metropolitana de Manejos de los Residuos Sólidos (ammr ), que incluyó la dotación de camiones recolectores y otros equipos, recibidos en 1998. El objetivo del estudio fue la formulación de un plan maestro para el mejoramiento del manejo y disposición final de los residuos sólidos en el ama, hasta el año meta 2006, y llevar a cabo un estudio de viabilidad para el proyecto prioritario basado en el plan maestro. Este estudio fue solicitado por el senasa , en cooperación con el Gobierno municipal de Asunción y otras 14 municipalidades del Área Metropolitana (Agencia de Cooperación Internacional del Japón, s. f.).

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Por otro lado, se debe volver a la vigencia de las bolsas reutilizables en los mercados y supermercados y en el comercio en general. No más plásticos no biodegradables en el empaquetado. (…) Se generarán incentivos para que las empresas y los ciudadanos cooperen con la descontaminación ambiental y con la gestión sustentable de los residuos. Todo el proceso de gestión debe estar acompañado de una fuerte campaña de formación, educación e información ambiental ciudadana. La implementación de incentivos y la implementación efectiva de penas a los infractores deben combinarse con la campaña de formación, educación e información ambiental ciudadana. Adopción decidida de una nueva pedagogía en la construcción de ciudadanía basada en la ecoalfabetización.

5.2.2. El servicio de recolección En 2009, fue aprobada la Ley 3956/09 de «Gestión Integral de los Residuos Sólidos en la República del Paraguay», instrumento jurídico reglamentado en 2017 («Ley 3956: seam logra reglamentar la gestión integral de los residuos sólidos en el Paraguay», 15 de julio de 2017). En 2014, la Municipalidad de Asunción promulgó la Ordenanza N° 408/14 de «Gestión Integral de los Residuos Urbanos y la Promoción de la Cultura de la Basura Cero». Su primer objetivo general estipula «promover/desarrollar acciones sostenibles tendientes a disminuir la generación y el volumen de residuos sólidos urbanos para su posterior reducción, tratamiento y eliminación». La institución municipal no ha respetado la normativa vigente ni instaló el relleno sanitario. En 2010, un estudio de la cepal ubicó al Paraguay en el último lugar en América Latina y el Caribe en la cobertura de la recolección de residuos sólidos (Tello et al., 2010). Al 2019, la cobertura nacional alcanzaba el 52,6% (epch, 2017-2019). En 1996, al final de la gestión de Filizzola, la cobertura de la recolección de residuos en la capital era del 83%, porcentaje que fue aumentando hasta alcanzar el 98% en 2003, durante la gestión de Riera, quien no pudo mantenerla: en 2005, disminuyó cerca del 50%. Desde entonces, la cobertura sufrió fluctuaciones importantes. El último dato oficial informa que, al 2019, esta alcanzaba el 92,3% (ephc, 2017-2019). No obstante, el promedio cuantitativo de la cobertura debe ser contrastado con la disparidad del alcance, la frecuencia y la calidad en todos los territorios de la ciudad.

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

En 2016, unas 16.457 viviendas, en su mayoría ubicadas en las proximidades de la Bahía de Asunción y en los bañados Norte y Sur, no accedían al servicio de recolección de basuras (Monte Domecq, 2016). Por tanto, los residuos domiciliarios y los de los comercios se depositaban en los cauces más cercanos, a pesar de que la Municipalidad dispusiera contenedores de basura en los alrededores de los arroyos, que, al no ser descargados con la debida frecuencia, fungían de pequeños vertederos clandestinos. Es decir que, de los 90.155 habitantes de los barrios costeros, solo 27.715 accedían al servicio de recolección de basuras y 62.440 personas utilizaban para el efecto los arroyos cercanos (ídem). La cifra equivalía al 15,82% de los asuncenos. La generación de residuos para este estrato de población es de 0,538 kg/días, iguales a 44,27 Ton/día (ídem). Los hogares que no cuentan con un servicio de recolección regular de residuos sólidos recurren a la quema y al vertido en cursos de agua, zanjas, baldíos o a las calles, con lo cual se obstruyen los canales y las tuberías de drenaje pluvial, agravando así las inundaciones y la contaminación de los arroyos urbanos (bid/ices, 2014, p. 44). A los problemas de cobertura se han sumado los de calidad de la recolección, si se considera que, en 2013, la mayor parte de su flota de transportes recolectores había cumplido su vida útil y se encontraba reiteradamente fuera de servicio por cuestiones de mantenimiento y reparaciones (ídem). En setiembre de 2019, un experto en saneamiento manifestó que «si bien la cobertura ha mejorado en los últimos años, aún no ha logrado recuperar los niveles de recolección de los años 2000-2004; además, no reúne las condiciones sanitarias de prestación de servicios, debido a que no existen continuidad de frecuencias ni horas de la realización de estos» (R. Lima Morra, comunicación personal, 13 de septiembre de 2019).

5.2.3. Cateura: el vertedero que se expande e incendia La ciudad no dispone de un relleno sanitario, entendido como sistema de tratamiento y recolección de lixiviados y gas residual. Según un informe, el vertedero municipal habría cumplido su vida útil y clausurado en 2020.100 La laguna Cateura —uno de los humedales del Bañado Sur— se habilitó como basurero en 1985. El sitio fue seleccionado luego de la presentación al Banco Mundial, en 1984, del Proyecto de desarrollo municipal de Asunción y su Área Metropolitana, que sirvió como base del Manual de Operaciones para el Vertedero Cateura, preparado por la jica , en 1994 (Contraloría General de la República, p. 576).

100 Informe de Avance N° 2, Plan Maestro de Residuos Sólidos Urbanos para el Área Metropolita de Asunción, Consorcio The Louis Berger Group-icasa, 2014.

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Desde 1997, la Municipalidad ha presentado proyectos para mejorar las condiciones, como su adecuación a la de relleno sanitario, su cierre definitivo (Plan de clausura, 2000) y su conversión en parque. La condición de zona inundable ocasiona el arrastre de los desechos, entre los cuales podría haber material tóxico. Aunque las autoridades nacionales hayan sostenido que aquella no recibe residuos industriales, desde diversos sectores se expresó preocupación ante la posibilidad de que las aguas inundaran la pileta de 120 millones de litros de lixiviados, que contendrían metales pesados. En diciembre de 2015, titulares de diarios anunciaban que Cateura estaba al borde del desastre.101 La ocupación de la laguna fue extendiéndose para recibir las descargas de varios municipios metropolitanos. Actualmente, cuatro barrios aledaños —Santa Librada, Jukyty, San Cristóbal y Republicano— albergan vertederos clandestinos. En torno al vertedero trabajan informalmente los llamados «gancheros», dedicados a la recolección y selección de objetos para ser reciclados. Estas personas, entre las cuales hay niños y niñas, no están equipadas ni tienen la protección necesaria para hurgar entre los materiales depositados. Las condiciones en que desempeñan su labor violan todos los preceptos del trabajo decente.102 3 4 1

1. Vertedero Cateura 2. Vertederos clandestinos 3. Población afectada 4. Piletas de lixiviados. Se pretende hacer una planta de tratamiento. 5. Laguna Cateura afectada por basuras

2 5

Imágenes extraídas del diario abc Color del 02.05.18 («Cuatro barrios se vuelven vertederos», 2 de mayo de 2018)

101 Se lee en el diario La Nación: «Las aguas se cubrirían de negro matando toda fauna íctica y otros productos pesqueros, la biodiversidad completa» («Nueva polémica por la pileta de lixiviados de Cateura», 2015). Asimismo, agrega: «La ambientalista Verónica Bustos recordó que en 2014, el río Paraguay estuvo apenas a 37 centímetros de concretar la catástrofe. La pileta de Cateura, vertedero administrado por la firma empo, contiene aproximadamente 120 millones de litros de lixiviados, producto de la acumulación de desechos industriales, químicos y hospitalarios. Bustos señaló que, si la pileta se desborda o cede, el líquido terminaría “en horas” con el río Paraguay». 102 El Programa de Trabajo Decente fue firmado en 2009 entre el Gobierno de Paraguay, a través del Ministerio de Justicia y Trabajo, las organizaciones de trabajadores y empleadores y la oit.

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

En 2020 vivían en esa zona unas 700 familias que dependían de las descargas de los residuos sólidos («Gancheros de Cateura piden asistencia y critican a firma encargada tras incendio», 2020). Se trata de una acción de recolección mendicante que se naturalizó en el proceso de modernización del país. A la hora de recoger los residuos se produce una guerra campal desde antes de que el camión recolector arroje la carga (...) Los trabajadores se ubican bajo las máquinas y más de uno fue herido. El caso de Liz Méndez, de 10 años, es el más representativo, ya que la niña falleció aplastada por una topadora, en medio de la basura, en el 2014. («Cuatro barrios se vuelven vertederos», 2018)

a. El postergado traslado Ante los reclamos de los vecinos, en el año 2000, se instalaron 33 chimeneas de gas y, en 2005, se firmó un contrato para su explotación por 30 años con la firma empo Ltda. & Asociados, de capital brasilero y paraguayo.103 Sin embargo, en 2011, las autoridades municipales declararon que el vertedero habría dejado de funcionar en diciembre de dicho año. El contrato entre la Municipalidad y empo Ltda. & Asociados previó la adquisición, por parte de la firma, de un predio en el municipio de Nueva Italia destinado al relleno sanitario. Esta cláusula no se cumplió y, en consecuencia, la citada empresa gestionó la adquisición de otro, de 200 hectáreas, en la localidad Remansito, en Villa Hayes, emprendimiento que contó con la autorización municipal, según declaraciones del gobernador del departamento de Presidente Hayes («empo proyecta nuevo vertedero en Remansito y cerrar zona de Cateura», 29 de enero de 2010). El informe de la cgr, realizado a la gestión de Ferreiro (2016-2019), reporta que se habrían identificado varias irregularidades cometidas por la empresa contratada, motivo por el cual se recomendó a la Municipalidad de Asunción rescindir el contrato con la firma (Contraloría General de la República, 2020, p. 245). Según el citado informe, el contrato no fue rescindido ni se exigió a la empresa el traslado del vertedero; en su defecto, la comuna habría solicitado al mades la autorización para alargar el plazo de funcionamiento. También relevó la falta de percepción de ingresos por la recepción de los residuos sólidos de entes públicos y privados, lo cual disminuye la vida útil del vertedero (ídem, p. 579).104 103 De acuerdo con ese contrato, empo debió cerrar Cateura en febrero de 2006 y convertir el lugar en sitio de transferencia: bajar la basura en Cateura, retirar lo reciclable y el resto llevarlo a otro vertedero («Municipalidad de Asunción exige vertedero alternativo a empo», 2017). 104 Según un Acta de Verificación del 8 de enero de 2020, en 45 minutos ingresaron vehículos no pertenecientes a la Municipalidad de Asunción que descargaron 49.020 kg de basura, sin que aquella hubiera percibido algún ingreso.

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En abril de 2019 una denuncia penal fue presentada ante la Fiscalía por lesión de confianza, producción de documentos falsos y estafa contra la empresa empo Ltda., el Intendente Mario Ferreiro y 14 concejales. El Ministerio Público imputó al exintendente Mario Ferreiro, al actual, Óscar Rodríguez (entonces presidente de la jm), a 11 concejales y a una funcionaria por supuesta coautoría en el caso Cateura. Una jueza admitió la imputación por la supuesta producción de documentos de contenido falso («Admiten imputación de intendente, exintendente y concejales de Asunción», 2020).

b. Incendios en el vertedero Por 4 años, las empresas empo Ltda. & Asociados y la firma El Farol mantuvieron un litigio que paralizó las obras de construcción de un relleno sanitario en Villa Hayes, donde la segunda administra un vertedero, ubicado en la localidad de Remansito. El Farol solicitó y obtuvo una medida cautelar para el cese de los trabajos emprendidos por empo. Luego de 5 meses, dicha medida fue levantada. La empresa afectada informó que demandaría a El Farol por daños y perjuicios. Sería esta la situación que originó el incendio en el vertedero Cateura (27 de septiembre de 2020). Según voceros de la firma empo , «el mecanismo utilizado (...) habría sido prendiendo fuego dentro de una carga de basura que fue trasladada por un camión al vertedero, lo cual posteriormente se extendió a otros puntos al ser descargado» («empo afirma que incendio en Cateura fue provocado y acusa a El Farol», 2020). La combustión —que comenzó tres días antes, el 25 de septiembre de 2020, siendo la tercera y la de mayor alcance— produjo humo de alta toxicidad que afectó a toda la ciudad. En distintas ocasiones el vertedero fue calificado como «una bomba de tiempo» («Cateura es una bomba de tiempo y puede estallar en cualquier momento», 2007). Como consecuencia de estos fenómenos de alto impacto, en la Cámara de Diputados se presentó y aprobó sobre tablas el Proyecto de Ley «De recuperación ambiental, restauración ecológica e integración paisajística y recreativa del predio municipal destinado a relleno sanitario Cateura», en cuya exposición de motivos se expresa que tiene por objetivo «la recuperación ambiental de un área de importancia para el Municipio de Asunción, por su condición de ser parte de un parque y por su característica de humedal, preocupados por la degradación ambiental y sus consecuencias a la salud de las personas, amparados en la Constitución Nacional».105 Añade que «el vertedero Cateura genera una degradación ambiental del Municipio de Asunción, debiendo valorarse los recursos naturales del entorno del vertedero como un recurso natural de interés colectivo, que actualmente se ve afectado por acciones individuales que no toman en 105 Presentado y aprobado el 4 de octubre de 2020. Deberá ser tratado en la Cámara de Senadores.

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

«La combustión en Cateura —que comenzó tres días antes, el 25 de septiembre de 2020, siendo la tercera y la de mayor alcance— produjo humo de alta toxicidad que afectó a toda la ciudad.»

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cuenta los efectos colectivos del deterioro ambiental».

5.2.4. Población sin acceso al servicio de recolección de residuos El cálculo de la cobertura realizado por la Municipalidad incluye zonas que, en la práctica, no poseen el servicio, pues solo disponen de 2 o 3 contenedores que se vacían cada una o dos semanas (Lima Morra, comunicación personal, 8 de junio de 2020). Además de las 12.488 viviendas ubicadas en los bañados, se estimó también que 2.351 viviendas, ubicadas en una franja de 20 metros alrededor de los arroyos que desembocan en el río Paraguay, tampoco accedían al servicio de recolección. Estas corresponden a una población de 11.755 habitantes que producen, en promedio, unas 12 t/día de residuos sólidos, vertidas a los arroyos cuando el servicio de recolección de basuras se retrasa y el caudal del arroyo aumenta debido a las precipitaciones periódicas (Monte Domecq, 2016, p. 23). En 2016, los barrios sin servicio de recolección, con mayor generación de residuos sólidos, eran: Ricardo Brugada, Bañado Santa Ana, Bañado Tacumbú, Santa Rosa y el barrio San Felipe, con una tasa de generación del 17%, 15%, 13%, 11% y 10%, respectivamente, sobre el total de barrios costeros que no son atendidos por la generación de basuras de Asunción (ídem, p. 25). Hay que agregar la basura originada por un número indeterminado de ciudadanos que recurren a los motocarros o carriteros para deshacerse de escombros, materiales de podas y otros desechos. La descarga de los efluentes cloacales que terminan en los cauces hídricos produce taponamientos en la parte más baja de la ciudad, causando desbordes e inundaciones como consecuencia de la basura vertida y arrastrada por el caudal del arroyo. La recolección, que no es selectiva, abarca el 92,3% de la ciudad, aunque, como se señaló, hay barrios que presentan índices muchos más bajos. La «carga final adecuada» es del 0%, al no disponerse del relleno sanitario. Los propios mercados municipales no clasifican sus residuos sólidos, de acuerdo con el Informe de la cgr, institución que fiscalizó los mercados municipales 1, 2, 3, 4, 5, 9 y el de Abasto (Contraloría General de la República, 2020, pp 99-100) En la actualidad, la ciudad produce unas 800 toneladas diarias de basuras; la Municipalidad paga usd 17/t de basura procesada (Cálcena, 2016). El total producido es de 1,28 k/día/persona, superior al promedio nacional, de 0.76 k/día/persona (Kaza et al., 2018: p. 54), siendo los mercados municipales los principales generadores.106 106 En los países desarrollados una persona produce, como media, 1 kilogramo de basura por día. En los países en vías de desarrollo se produce entre 400 y 700 gramos por habitante al día («Día de la Tierra: los 10 países que generan más basura en el mundo», 2019).

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

Se estima en unos 320 los vertederos clandestinos que reciben aproximadamente 150 t/día de basura. «Una gran parte de ellos se encuentra próxima a cursos de agua» (bid/ices, 2014, p. 44). En la ciudad trabajan más de 800 recolectores informales o gancheros («Municipalidad de Asunción no da abasto con la basura: hay 320 vertederos clandestinos», 2019). En el ama, superarían 6.000 las personas relacionadas informalmente con la recolección, disposición y segregación de los residuos sólidos, entre ellos niños, niñas y mujeres embarazadas (bid/ ices, 2014, p. 45). Fig. 34 - La cuestión de la basura en Asunción

Fuente: «Asunción, capital de la basura», 2019

La Municipalidad cuenta con un recolector por cada 1.300 habitantes y un total no precisado de camiones recolectores, entre los que son de propiedad municipal y los alquilados.107 Varios de los vehículos municipales, como se ha señalado anteriormente, no prestan el servicio a causa de los desperfectos.

5.2.5. Una ciudad en emergencia ambiental Es elocuente lo ocurrido en marzo de 2019, cuando, a pedido del Consejo de Gestión de Reducción 107 Se intentó conocer la composición de la flota municipal que presta el servicio, sin resultado. Una funcionaria, quien se comprometió a extraer los datos del sistema, argumentó que su computadora, en donde estaban los datos, se había dañado. Tampoco la Municipalidad respondió a la solicitud presentada por nota.

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de Riesgos y Desastres, la jm declaró la emergencia ambiental por 90 días, a causa del «volumen de basura y de residuos en lugares públicos y el peligro de rebrotes de dengue, con los consiguientes riesgos para la salud de los asuncenos», factores que comportan una «alta concentración de niveles de contaminantes, muy por encima de los estándares normales» («Declaran emergencia ambiental en Asunción ante el volumen de basura y residuos», 2019). El 29 enero de 2020, la jm volvió a declarar la capital en «emergencia ambiental y sanitaria» por un plazo de 90 días, a raíz de la «situación catastrófica que viven la ciudad y el resto del país debido a la epidemia del dengue». Todavía no se sabía que, un mes después, afloraría otra catástrofe aún mayor: la pandemia por covid-19. Es reiterativo el bajo impacto de las campañas de sensibilización,108 un patrón reactivo que se ha consolidado a pesar de su demostrada ineficacia, ante el agravamiento de problemas como la epidemia del dengue. Fueron dispares los datos sobre el número de personas afectadas y/o muertas por la epidemia del dengue, obtenidos a través del Portal de Transparencia e Información Pública y los proveídos por el mspbs, desde su Departamento de Vigilancia en Salud y Ambiente de la Dirección General de Información Estratégica en Salud (digies). Tampoco ayuda la comparación de los casos registrados del total de muertes por dengue a nivel país, suministrados por el sitio web de ops/oms (plisa), con la información que brinda el sitio web de la Dirección General de Vigilancia de la Salud (dgvs ).

108 En el mismo periodo en que fue declarada la emergencia ambiental en el año 2019, el Gobierno nacional presentó la Campaña Nacional «Revive» para la concienciación sobre la gestión de residuos sólidos urbanos, cuyo objetivo es concientizar a la población para implementar las «3 R», que consisten en Reducir, Reutilizar y Reciclar residuos. Se trata de una iniciativa de alcance nacional, pero con fuerte foco en Asunción, que es liderada por la Oficina de la Primera Dama y el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (mades). Cuenta con el apoyo de Itaipú y Yacyretá, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud ) y el Fondo para el Medioambiente Mundial (fmam). Está enlazado con el Decreto presidencial 1411/19, que declara de interés nacional, aprueba y dispone la aplicación de la «Guía para el manejo de los residuos sólidos urbanos en instituciones». «La primera acción de la campaña tendrá que ver con la gestión eficiente de los residuos urbanos desde las propias instituciones públicas, que serán el ejemplo con la separación de los residuos». Otras acciones son impulsadas para promover la reducción y separación de residuos sólidos tanto entre las escuelas y colegios, como entre los barrios aledaños al arroyo Mburicaó.

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

Tabla 9: Boletín Epidemiológico113

Tabla 10: Portal de información pública114

Muertes por dengue

Año

Asunción

Central

Año

País

Central

Asunción

2020

2019

2018

2017

2016

183

2016

2015

2014

Sin datos

2013

417

261

2013

Sin datos

2012

Sin datos

2012

104

2011

123

2010

Sin datos

2010

2009

2007

2008

Sin datos

2007

Sin datos

2006

Sin datos

Fuente: mspbs. Portal de Información Pública N° 27.147

Fuente: Dirección General de Vigilancia de Salud. Boletín Epidemiológico. http://vigisalud.gov.py

Tabla 11: Plataforma de ops/oms109110

Año

Dengue Grave

Total Casos

Muertes Total País

2020

167

220.007

2019

Sin datos

11.811

2018

Sin datos

32.359

2017

1.832

2016

70.215

2015

68.652

2014

10.014

109 Muchos de estos «boletines epidemiológicos» no tienen datos desagregados por departamento y otros no mencionan los fallecidos que aparecen registrados en el sitio web ops/oms. 110 Solo existen boletines hasta el año 2006 en el sitio web de la Dirección General de Vigilancia de la Salud. Algunos boletines no mencionan cantidad de muertes que sí aparecen en el Portal de ops/oms, y tampoco coinciden con los datos enviados por el mspbs a través del Portal de Información Pública. Solicitud N° 27.147.

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El puente que une Asunción con el 2037

Tabla 11: Superficies de las cuencas de los arroyos asuncenos

2013

2.076

144.470

251

2012

119

39.063

2011

42.847

2010

13.523

2009

6.143

2008

1.953

2007

28.127

2006

4.271

2005

405

2004

164

2003

137

2002

1.871

2001

2000

24.282

1999

1.164

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

TOTAL

2.748

723.348

538

Fuente: plisa - Plataforma de Información en Salud para las Américas. ops/oms

5.3. Los recursos hídricos Asunción está regada por arroyos. La mayoría de ellos están canalizados y cubiertos por la pavimentación vial, en la totalidad o parte de su recorrido; el tramo que no lo está sirve como vertedero de residuos sólidos urbanos. En los casi cinco siglos de vida de la capital, el manejo adecuado del sistema hidrográfico y su aprovechamiento funcional y paisajístico no han logrado instaurarse como práctica ciudadana ni como gestión pública. La avenida Costanera tiene apenas 10 años, no obstante, el reclamo de su construcción por parte de algunos mandatarios viene de la época de Eligio Ayala. Tampoco la 164 —

Capítulo 5. La dimensión ambiental

convivencia con los arroyos fue más equilibrada, a causa de factores naturales, como las características del suelo y el régimen de lluvias que lo fue erosionando y arrastrándolo hacia la bahía (Bosio, 2012, pp. 145 -146). Desde la Cumbre de la Tierra (1992), voces provenientes de movimientos ambientalistas e instituciones globales, han alertado sobre el desafío de mejorar el manejo del agua dulce, atendiendo a su vinculación con la salud, la calidad de vida, la cultura, el esparcimiento, la economía y la ecología del planeta. En el marco de los ods, debe destacarse el ods 6: «Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos», y su meta 6.5, que expresa: «Para 2030, poner en práctica la gestión integrada de los recursos hídricos a todos los niveles, incluso mediante la cooperación transfronteriza, según proceda». Uno de los indicadores de esta meta es el 6.5.1: «Grado de aplicación de la ordenación integrada de los recursos hídricos (0-100)». La ciudad no dispone de datos sobre este indicador; por tanto, tampoco de proyecciones de corto, mediano y largo plazo.

5.3.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro La recuperación y el cuidado de los recursos hídricos es otro tópico presente en las promesas electorales junto con su aprovechamiento para actividades lúdicas y deportivas, mediante la mejora del servicio de recolección de los residuos domiciliarios, el control del vertido de los efluentes domésticos e industriales, la aplicación de la normativa y las medidas de sensibilización dirigidas a la ciudadanía.

Carlos Filizzola El apt prometió combatir la polución de los cursos de agua (los arroyos, las lagunas, la bahía y el río Paraguay), causada por el vertido de basura, de los efluentes industriales, cloacales y la producida por el mercurio, por obra de los buscadores de oro en el Pantanal. Plantea, entre otras medidas (p. 108 y sig.):111

111 «El Mburicaó es el arroyo de las promesas. Los intendentes y aun los funcionarios del gobierno de las instituciones sanitarias responsables han prometido recuperarlo “desde que se tomó conciencia” del auge de la contaminación de los años 70» se lee en una nota del diario abc Color («El agua que todavía no se pudo beber», 2006), referida a la degradación del arroyo y a la promesa que, el 7 de abril de 1990, Día Mundial de la Salud, el entonces director del senasa , Eulice Zugasti, había hecho. Este aseguró que, en el plazo de 1 año, bebería un vaso de agua pura y cristalina del arroyo. Hizo tal enunciado en el marco del lanzamiento de la campaña «Salvemos el Mburicaó» (ídem).

— 165

El puente que une Asunción con el 2037

• • • • • • •

Realizar gestiones para obtener líneas de crédito a largo plazo, para la instalación de plantas de tratamiento de efluentes industriales. Llevar a cabo una campaña de concientización. Reforzar la legislación de protección ambiental. Aplicar severas sanciones. Coordinar con la corposana112 acciones para completar la red de desagüe cloacal en todo el municipio. Identificar y cuantificar la contaminación causada por el transporte fluvial en la bahía y el río Paraguay. Priorizar el restablecimiento de los ecosistemas de los principales arroyos y lagunas (Mburicaó, Ferreira, Cateura, Yrupé, etc.) y la bahía, restableciendo la conexión con el río, a través del taponado arroyo Caracará.

Mario Ferreiro Ferreiro (p. 20) aseguró que promovería el mejoramiento y la ampliación del sistema de colección y conducción de los efluentes cloacales e implementaría plantas de tratamiento zonales, una para cada una de las cuencas de colección de efluentes. Para los efluentes industriales, se exigiría la implementación de plantas de tratamiento, adecuadas en cada caso y conforme a la Ley. Más detalladamente, se comprometió a: •

• •

112

La restauración progresiva de los cauces de todos los arroyos del territorio municipal, a través del restablecimiento de franjas de protección, restaurando los ecosistemas originales a lo largo de los mismos, desde sus nacientes hasta sus desembocaduras. El establecimiento de áreas protegidas en los bañados del río Paraguay. El desarrollo de áreas verdes en todo el territorio municipal para mejorar la infiltración de la precipitación pluvial y disminuir la generación de raudales. Encarar el problema presentado por la implementación de puertos graneleros y de importación de químicos tóxicos, a poca distancia aguas arriba de la toma de agua para la planta de tratamiento del sistema de provisión de agua potable de Asunción, que pone en serio peligro la seguridad del agua de la población servida por este sistema. Hay dos alternativas para esta acción: una es que los puertos situados inmediatamente aguas arriba de la toma de agua (entre Viñas Kue y Remanso Castillo) se trasladen aguas abajo de la misma y la otra, que la toma de agua (y la planta de tratamiento) se traslade aguas arriba de los puertos. En este último caso, las empresas que instalaron y gestionan estos puertos deben hacerse cargo de los costos de este traslado.

corposana :

166 —

Corporación de Obras Sanitarias de Asunción, Actualmente es la essap.

Capítulo 5. La dimensión ambiental

Aseguró que, paralelamente a la gestión eficiente de los residuos sólidos y líquidos, se limpiarían los cauces, se eliminaría la basura arrojada en ellos y se desconectarían las fuentes de vertido cloacal y de residuos industriales. Se procedería «en el marco de la restauración de los cauces y de la implementación de corredores ecológicos y parques lineales a lo largo de los mismos» (p. 20). 1. 2. 3. 4.

Abastecimiento de agua potable a toda la población. Mejoramiento del saneamiento básico. Evacuación de desechos sólidos y peligrosos. Lucha contra la contaminación del aire y el agua, dando continuidad a los proyectos elaborados, intensificando la colaboración con entidades, organizaciones, y, sobre todo, intergubernamental.

5. Seguridad de las sustancias químicas, aplicando medidas de control para reducir la exposición aguda y crónica a sustancias dañinas para la salud; evitar y tratar los accidentes químicos. Planteó el estudio de la situación y la realización de campañas para evitar la comercialización y utilización de productos químicos prohibidos en otros países.

5.3.2. Arroyos asuncenos: esconderlos antes que recuperarlos Sesenta años atrás, la mayoría de los arroyos se integraban al paisaje, con un relativo buen estado de conservación, a pesar de su histórica utilización como vertederos de residuos. Un artículo de Blas Garay, de finales del siglo xix, resaltaba esta actitud de los asuncenos, quienes aprovechaban las lluvias para deshacerse de los trastos domésticos. Como la población era pequeña y la mayor parte del territorio capitalino no estaba urbanizada, el impacto negativo de esta práctica era mucho menor. El hábito de arrojar desperdicios a los cursos hídricos se extendió y asumió carácter institucional. A partir de los años 70, la propia Municipalidad utilizó como vertedero el arroyo Salamanca, reemplazado posteriormente por la laguna Cateura. La modalidad de entubar el arroyo expresa la renuncia a resolver el problema que genera su degradación. Es la misma por la cual, antes que mejorar el cha o recuperar los bañados, se elige prolongar la agonía del sitio fundacional, incentivar la ocupación de las costas y construir una nueva ciudad en el bajo Chaco. Desconocidos por gran parte de la población, los arroyos asuncenos, colmatados, taponados, contaminados o escondidos, han inspirado narraciones, músicas, poemas, imaginarios nostálgicos y memorias colectivas en una tensión entre ciudad imaginada y ciudad fáctica.

— 167

El puente que une Asunción con el 2037

Tabla 12: Superficies de las cuencas de los arroyos asuncenos

Nombre de la cuenca

Superficie de la cuenca (ha)

Arroyo Perú

72,20

Arroyo Jardín

99,45

Arroyo Jaén

171,75

Arroyo Morotĩ

187,34

Arroyo Mburicaó sur

278,86

Arroyo Ybyrary

387,65

Arroyo Trinidad

394,80

Arroyo Paraguarí

413,16

Arroyo Guasú

417,62

Arroyo Las Mercedes

501,53

Arroyo Ferreira

649,11

Arroyo Mburicaó

1.715,52

Arroyo Sosa + Lambaré

3.198,59

Fuente: Ing. Roger Monte Domecq (2016)

5.3.3. Instrumentos legales Así como las promesas electorales no incidieron en la mejora de las condiciones del sistema hidrográfico capitalino, tampoco lo hicieron la profusa legislación ambiental (leyes y ordenanzas) ni los programas, proyectos y campañas. Varios instrumentos internacionales, ratificados por el Estado paraguayo, se refieren a la eliminación inadecuada de desechos (vertimiento) y la minimización de la generación, el uso y la descarga de sustancias peligrosas: • • •

Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (1995); Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (2004); y Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional (2012).

En 2004, la jm aprobó la Ordenanza 112, que modifica la 139/00, «Que establece disposiciones para el vertido de aguas residuales urbanas», y la prohibición del vertido directo a los recursos hídricos, sin tratamiento previo, así como la conexión del sistema de desagüe pluvial al del alcan168 —

Capítulo 5. La dimensión ambiental

tarillado sanitario. Establece la tipificación de las faltas y las sanciones correspondientes por el incumplimiento de las disposiciones. La Ley 3239/07 de los Recursos Hídricos del Paraguay tiene por objeto regular la gestión sustentable e integral de todas las aguas y los territorios que las producen (cuencas), cualquiera sea su ubicación, estado físico o su ocurrencia natural dentro del territorio nacional, con el fin de hacerla social, económica y ambientalmente sustentable para las personas que lo habitan. En este marco legal se han promovido diferentes acciones con resultados dispares. Algunas, reiterativas, como la «limpieza de los arroyos» y mingas ambientales, de comprobada ineficacia. La Ordenanza 408/14, sobre el Manejo integral de los Residuos sólidos urbanos y la Promoción de la Cultura de la Basura Cero, prohíbe disponer o verter residuos en estado líquido o sólido en las calles, paseos centrales, plazas, parques y arroyos. En 2016, la jm denominó Semana Municipal del Agua en la ciudad de Asunción, a la que contenga el día 22 de marzo, Día Mundial del Agua. Un indicador de los ods que adquiere especial relevancia es el 6.3.1 «Proporción de aguas residuales tratadas de manera adecuada»: Las aguas residuales procedentes de los hogares pueden provocar la propagación de agentes patógenos y cargas de nutrientes nocivas en las aguas receptoras si se vierten sin tratamiento. Por su parte, las aguas residuales generadas por actividades económicas tales como las industrias manufactureras pueden contener diversos contaminantes, entre ellos sustancias peligrosas La atención que se presta al reciclado (por ejemplo, la recirculación del agua en una industria y la reutilización segura (por ejemplo, el uso de aguas residuales en la agricultura) es complementaria a la importancia que se concede a la reducción de las extracciones de agua dulce y la mejora del uso eficiente. (Guía para el Monitoreo Integrado del Objetivo de Desarrollo Sostenible 6 sobre agua y saneamiento, 14 de julio de 2017) Un estudio realizado por onu Ambiente (2018) sobre el ods 6 ubica al Paraguay en el nivel medio bajo, valoración que indica que «probablemente» no cumpla el objetivo global «a menos que el progreso se acelere significativamente». El estudio señala que los países que se encuentran en esta categoría «deberían intentar establecer metas nacionales sobre la base del contexto del país» (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2018, p. 3).

— 169

El puente que une Asunción con el 2037

El mencionado Informe de la cgr destaca la falta de aplicación de sanciones a los infractores que arrojan a los cauces hídricos, por parte de la Municipalidad (Contraloría General de la República, 2020, p. 567). En los dos años siguientes al informe de la onu Ambiente, fue la pandemia del covid-19 el agente que aportó a la mejora temporal de las condiciones de los recursos hídricos, debido al confinamiento y a la brusca caída de las actividades económicas, comerciales, industriales y de servicios. La acentuación del deterioro del sistema hídrico asunceno coincide, en buena medida, con la metropolización de la ciudad y la consiguiente conurbación. Se suman la falta de previsión del gobierno municipal para mejorar el servicio de recolección de la basura, la del gobierno central para dotar a toda la ciudad del alcantarillado sanitario y la de ambos para aplicar los controles y las sanciones a los transgresores.

5.3.4. Causas de la colmatación y el deterioro de los cauces hídricos

Los factores que inducen la contaminación y colmatación de los cauces en Asunción son: • • • •

• •

los vertidos industriales sin tratamiento, como las curtiembres y los frigoríficos, que son los mayores aportantes; el relleno de los humedales con desechos y escombros, para ganar territorio; la arraigada y extendida práctica cultural de usar los cauces como vertederos de desechos; el déficit en la cobertura y calidad del servicio de recolección de la basura, en amplios sectores de la ciudad, principalmente, en los bañados (ver indicadores de calidad de vida en los bañados en el ítem 3.3.4.);113 el aporte de las personas dedicadas por cuenta propia a la recolección de residuos; y el déficit de infraestructura sanitaria.

Estos factores se sustentan en: f. el incumplimiento de la lom, que exige el Plan Municipal de Ordenamiento Urbano-ambiental; g. el incumplimiento de las ordenanzas municipales que regulan la disposición y el vertido de los residuos sólidos y líquidos; h. la falta de controles y la impunidad ante las trasgresiones a la normativa legal; i. la ausencia de gestión y ordenamiento territorial metropolitanos; j. la desarticulación entre las instituciones competentes (mades, essap, Municipalidad); y

113 Los barrios sin servicio de recolección son: Ricardo Brugada (17%), Santa Ana (15%), Bañado Tacumbú (13%), Santa Rosa (11%) y San Felipe (10%). («Arroyos colmatados por inconsciencia y tibios controles», 2019)

170 —

Capítulo 5. La dimensión ambiental

k. la inexistencia de medidas programáticas continuas y sistemáticas, que aborden las causas del problema. Este último punto tiene como correlato la proliferación de medidas puntuales y efectistas, como la limpieza de arroyos y las mingas ambientales, que no alcanzan los objetivos que las inducen, debido a que, cuando las actividades de sensibilización no son parte orgánica de un planteamiento institucional integral, logran un efecto efímero. Resultan inocuas cuando las promueven grupos ciudadanos, pero se tornan preocupantes cuando las impulsa el nivel institucional, porque implican un gasto ineficiente, que no resuelve el problema y dilata la solución. Básicamente, un placebo para una dolencia grave. Valga como ejemplo una experiencia realizada durante el gobierno de Burt, consistente en la limpieza del cauce del Mburicaó, la creación de parques lineales en ciertos tramos de su recorrido y la habilitación de un par de plazas, espacios que se encuentran abandonados.114 Ferreiro repitió la experiencia. En febrero de 2018, el mades y la Municipalidad de Asunción impulsaron una minga ambiental para la cual respondieron más de 1.000 personas. Se unieron las Fuerzas Armadas y funcionarios de otras instituciones estatales.115 Huelga señalar que las condiciones del Mburicaó siguen tan críticas como antes de la ejecución de tal medida voluntarista. Otro factor que agrava el problema es el aumento de los asentamientos en zonas de dominio de los cauces hídricos, en contravención a la Ley 3239/2007 «De Recursos Hídricos», que exige que, en las zonas urbanas, las márgenes bajo dominio privado, adyacentes a los cauces, dispongan una zona de 5 metros de ancho para uso público. Estas franjas, ocupadas ilegalmente, no cuentan con la provisión formal de los servicios básicos de agua ni de energía eléctrica, a los cuales los pobladores acceden mediante conexiones clandestinas. Tampoco disponen de alcantarillado sanitario ni de recolección de la basura; en consecuencia, las aguas negras y los residuos sólidos se arrojan al cauce aledaño.

114 Una, en la calle Andrade y Lira; la otra, en la Vía Férrea y Callejón Histórico (Plaza Mangoré) («El agua que todavía no se pudo beber», 2006). 115 «El ministro del mades, Ariel Oviedo, mencionó a Telefuturo que el 90% de basura que había en el lugar era residuo sólido urbano, es decir, de los vecinos» («Más de 1.000 voluntarios participaron en la limpieza del arroyo Mburicaó», 2019).

— 171

El puente que une Asunción con el 2037

5.3.5. Las aguas residuales Hasta marzo de 2021, Asunción era la única capital suramericana que no contaba con una planta de tratamiento de aguas negras.116 El estudio de la ices (2014) había informado que solo el 4% de las aguas residuales recibe tratamiento (p. 34). Si bien, a nivel nacional, la essap es responsable del tratamiento de las aguas residuales y de la provisión y mantenimiento de la infraestructura sanitaria, el gobierno local no debería abdicar de su función de cautelar las condiciones ambientales, sistematizar los datos respectivos, producir análisis situacionales y establecer metas de planificación y de gestión por resultados.117 No se conoce con precisión la cobertura del alcantarillado en Asunción. La Municipalidad informó que ese dato, junto con la «Proporción de aguas residuales tratadas de manera adecuada» (Indicador ods 6.3.1), debe solicitarse a la essap.118 Un informe técnico cuantifica en 68% el total de hogares que contarían con conexión domiciliaria al sistema de alcantarillado sanitario, y agrega: Si bien inferior al rango considerado sostenible (75% - 100%), es superior a la situación de los municipios del ama: Lambaré (22%), Mariano R. Alonso (17%), Luque (11,7%) y Fernando de la Mora (5%), que conforman el primer anillo metropolitano, según los datos preliminares del Censo de Población y Vivienda de 2012. El promedio en el Departamento Central es de apenas 7,8%. En algunos municipios la cobertura no alcanza el 1% de los hogares, entre ellos: Villa Elisa, Ñemby y Capiatá (0,3%). La mayor parte de la población utiliza letrinas, tanques sépticos u otras soluciones técnicamente inadecuadas que contaminan las aguas subterráneas y superficiales (bid/ices, 2014, p. 41).

116 La primera planta tratamiento de la historia de la ciudad comenzó a funcionar recientemente. Su cobertura prevista permitirá el tratamiento del 54% de las aguas que son vertidas a diario en el río Paraguay. Está instalada en un predio de 23 hectáreas en la zona del Bañado Norte del barrio Santísima Trinidad, cedido por la Municipalidad de Asunción para usufructo de la essap por 30 años. Implicó la ejecución de un Programa Comunitario que desarrolló varias medidas: una urbanización denominada Cara-Cará en la zona, reasentando a un porcentaje importante de las familias afectadas por las obras; la relocalización en otras zonas de la ciudad o el país y la indemnización. 117 La essap responde por solo 27 ciudades en todo el país. El resto está a cargo de unas 3800 empresas prestadoras privadas de aguas y juntas de saneamiento, incluyendo varios sectores del ama, con más de 150 empresas, cifra que podría ser superior. 118 Respuesta institucional de la Municipalidad, en enero de 2020, a la consulta por parte de la investigación, vía Portal de Información Pública.

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«Asunción es la única capital suramericana que no cuenta con una planta de tratamiento de aguas negras.»

El puente que une Asunción con el 2037

a. El postergado traslado En el ama se producen a diario 2.9 millones de metros cúbicos de aguas residuales, vertidas, sin tratamiento, a los arroyos y al río Paraguay. Estas se infiltran en acuíferos poco profundos (que muchas familias utilizan para la provisión de agua) o son descargadas en las calles, afectando el medio ambiente, la salud de la población y el paisaje urbano. El informe de la ices expresa que la baja cobertura es un problema crítico en toda el ama. Solo un 33% de la población está conectado al servicio, lo cual explica la falta del adecuado manejo de las aguas residuales.119 Según expertos sanitaristas, la cobertura sería aún menor.

5.3.6. La Bahía de Asunción La Ley 2715/07 crea la Reserva Ecológica del Banco San Miguel y la Bahía de Asunción y establece un área protegida, que comprende el Banco San Miguel, la zona de las lagunas temporales y permanentes y la bahía en sí (espejo de agua y zonas de inundación periódica). Es una de las mayores áreas verdes de Asunción, creada con el fin de conservar las especies de aves migratorias, en cumplimiento de dos acuerdos internacionales: el Convenio de Bonn y el Convenio de Río 92, junto con el mantenimiento de los recursos pesqueros, del cual dependen formas tradicionales de vida (Municipalidad de Asunción – Secretaría del Ambiente, 2016). En 2008, el Consejo de la Red Hemisférica de Reservas para Aves Playeras (rhrap) votó unánimemente aprobar la Bahía de Asunción como un Sitio de Importancia Regional de la rhrap. La combinación de hábitats proporciona varios tipos de agua y de vegetación que benefician a una diversidad muy amplia de aves migratorias, con 269 especies registradas (ídem). A pesar de la normativa vigente, el Banco San Miguel sigue siendo ocupado para actividades extractivas de arena y cría de ganado. Por su parte, las aguas de la bahía siguen recibiendo los aportes contaminantes de la ciudad. Las periódicas sequías afectan al río Paraguay y la bahía. De los casi ocho metros de altura que llega a medir el cauce hídrico, en el muelle del Puerto de Asunción, la marca puede bajar hasta 0,50 m, como ha ocurrido en los meses de setiembre y octubre de 2020. Es cuando aparecen a la vista los residuos acumulados en el lecho. Particularmente, el uso masivo de plástico no biodegradable, que contribuye fuertemente a que los recursos hídricos funcionen como grandes depósitos de basura. «Solo en la Bahía de Asunción se estima que en todo el fondo hay un metro de plástico» (ídem). 119 En la actualidad, apenas existen datos disponibles sobre el tratamiento de las aguas residuales a escala mundial, pero algunas fuentes calculan que en torno al 80% de las aguas residuales generadas en todo el mundo se vierte sin tratamiento alguno. Fuente: Informe Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos 2017, Aguas residuales: el recurso desaprovechado (onu-Agua, 2017).

174 —

Capítulo 5. La dimensión ambiental

Para reducir la contaminación de la Bahía de Asunción (y del Arroyo San Lorenzo), de modo a mejorar las condiciones sanitarias y ambientales de la población que vive en las cuencas de los arroyos urbanos, se necesita la aprobación de 110 millones de dólares del Banco Interamericano de Desarrollo (bid). El Proyecto de Mejoramiento del Servicio de Alcantarillado Sanitario de la Bahía de Asunción, cuya inversión es de usd 62 millones, incluye la rehabilitación de 52 km de colectores principales y secundarios de las cuencas Varadero y Bella Vista, que beneficiará a 48.000 viviendas, la construcción de 4,8 km de redes y colectores, que dará acceso al servicio de alcantarillado a 1.500 viviendas, además de la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales de Bella Vista y de Varadero («Urge préstamo del bid para reducir la contaminación de la Bahía de Asunción y del Arroyo San Lorenzo», s. f.).

5.3.7. Los raudales y el alcantarillado pluvial El aumento de la urbanización y de la superficie impermeabilizada, en detrimento de las zonas de drenaje natural, genera problemas que se agravan progresivamente. Uno de ellos, los raudales que se activan con las lluvias. Cuando se habla de raudales, se alude, según Ruiz Díaz (2018), a las «inundaciones producidas por el exceso de la escorrentía de precipitaciones denominadas pluviales, influenciadas o no por el desbordamiento de arroyos urbanos, agravadas por la urbanización y su impermeabilización, además de las infraestructuras pluviales inadecuadas y en algunos casos, inexistentes. Inundaciones que plantean la (…) generación de flujos torrenciales generalmente llamados como raudales que escurren en las calles y veredas, usando tales vías como grandes canales, y pueden generar el arrastre de personas y/o vehículos que se encuentren en ellas» (p. 242). A lo largo de su historia, los asuncenos se han acostumbrado a que, cuando llueve intensamente, las actividades se detienen, ante los peligros que implica la movilidad. Esta práctica sería un indicador de la «no-ciudad», si se la define como el ámbito que dispone de un conjunto de medidas para el «control de la naturaleza por el artificio». Las escenas apocalípticas que se ven con las tormentas indican la vulnerabilidad del espacio urbano, en varias ciudades del país, en general, y en Asunción, en particular.

5.3.8. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro Es uno de los temas menos citados en las promesas electorales. En parte porque hasta la aprobación de la lom 3966/10, la dotación del alcantarillado pluvial era competencia de la corposana y luego de la essap y, en parte, porque el sistema debe ser construido por cuenca hidrográfica, varias de las cuales abarcan el territorio de más de un municipio. — 175

El puente que une Asunción con el 2037

Carlos Filizzola •

•

Considerado uno de los temas más críticos. Cuando Filizzola fue electo intendente, el alcantarillado pluvial, que entonces no estaba a cargo de las municipalidades, fue reconocido como uno de los temas más críticos que debería ser abordado por la Municipalidad, en cooperación con el ente responsable (corposana). Relevar y resolver los puntos críticos. Prometió relevar los puntos críticos, determinar las obras necesarias para resolver o paliar los problemas y coordinar su ejecución con el ente responsable.

Mario Ferreiro •

Parte de otros temas. No trató el tema en un ítem específico sino como parte de otros, cuando prometió el desarrollo de áreas verdes en todo el territorio municipal y el diseño y la implementación de sistemas de drenaje pluvial en toda el área urbana, que contemplen el establecimiento de áreas de acumulación de agua de lluvia, con la doble función de disminuir el caudal de los raudales y aumentar la infiltración al subsuelo (p. 19).

Como se señaló, hasta 2010, la construcción de los sistemas de desagüe pluvial, los sumideros y las redes dependían del Estado central. En aquel año, la cobertura del desagüe pluvial en Asunción era de 3% de toda su superficie. O sea, «en más de 480 años, es eso lo que se aportó de desagüe pluvial a la capital» (Entrevista a concejal Federico Franco, septiembre de 2019). La trasferencia de la competencia a la Municipalidad se hizo con los planos existentes.120 Por tanto, la situación actual no puede ser endilgada exclusivamente al gobierno municipal. La empresa estatal (anterior corporsana, ahora essap), antes de delegar la función al gobierno municipal, construyó el desagüe en el microcentro de Asunción y en otras zonas y puntos críticos de la ciudad. La ices (2014) reveló que la red pluvial existente en la capital alcanzaba una cobertura del 19% de las áreas críticas y vulnerables a inundaciones (p. 47). En 2020, la Municipalidad informó que la cobertura del desagüe pluvial era del 23%.121

120 Declaración del presidente de essap, Natalicio Chase («Construcción de desagües pluviales es responsabilidad de municipios, aclara Essap», 2019). 121 Respuesta de la Municipalidad de Asunción a consulta de esta investigación vía Portal de Información Pública.

176 —

Capítulo 5. La dimensión ambiental

Los raudales han incrementado la magnitud de las inundaciones que se generan durante las tormentas, particularmente, en las zonas bajas y en las márgenes de los arroyos. Las calles y avenidas se convierten en canales de aguas superficiales, debido a la colmatación de los cursos naturales, que fueron rellenados o disminuidos en su capacidad con la construcción de puentes, viviendas y el arrojo de residuos sólidos. El fenómeno ocasiona accidentes y muertes, destrozos materiales (arrastres de vehículos y otros objetos) y contribuye a la colmatación de los arroyos, acarreando consecuencias graves y costosas, tanto para el patrimonio municipal (daños a las capas asfálticas), como para el de sus habitantes y, más grave aún, para los transeúntes y usuarios de medios de locomoción, por el potencial de provocar pérdidas de vidas humanas (Borja, 2014). El aumento del volumen de las escorrentías y la práctica irregular de conectar el desagüe sanitario doméstico y el pluvial a la red cloacal pública (violando la prohibición legal de hacerlo), causan el colapso de esta última, la ruptura de las cañerías y el hundimiento del pavimento vial, los cuales exigen constantes trabajos de bacheo a las arcas municipales y perjudican a los propietarios de los vehículos motorizados. Suman las víctimas de los accidentes ocasionados por el deterioro de la pavimentación vial. La inversión necesaria en Asunción para todo el ciclo del agua (red de distribución, redes colectoras de desagües cloacales, plantas de tratamiento y desagües pluviales) es de 1.000 millones de dólares.122 Desde que el desagüe pluvial es competencia de las municipalidades, estas informan que no disponen de recursos para hacer frente a los niveles de inversión necesarios. Al igual que el transporte de pasajeros, los programas de prevención sanitaria (rabia, dengue y otros), de atención a la niñez y a la juventud, de formalización del comercio callejero y los de seguridad, también el alcantarillado pluvial —que se realiza por cuenca hidrográfica— exige un trabajo mancomunado entre los municipios afectados. Los arroyos Mburicaó y Jaén tienen sus cuencas en el territorio asunceno; otros, como el Itay, el Ferreira, el Sosa, las comparten con otros municipios (Lambaré, Fernando de la Mora y Luque).

5.4. Polución del aire Aunque no es reciente, la polución del aire es una de las situaciones con menor información sistematizada. En 1991, la propuesta electoral de Carlos Filizzola la reconocía como un problema causado por «vehículos en mal estado, combustibles de baja calidad, emisiones de fábricas», fuentes de con122 En Encarnación la eby invirtió 100 millones de dólares al año, por un total de 1.000 millones.

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El puente que une Asunción con el 2037

taminación que perduraban «ante la inoperancia municipal». Se infiere de la proposición que la problemática, que incluye la inoperancia, venía de larga data. El indicador del ods aplicado a la polución del aire es el 11.6.2: Niveles medios anuales de partículas finas en suspensión (por ejemplo, pm 2.5 y pm 10) en las ciudades (ponderados según la población).

5.4.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro Cuando la mencionan, las promesas electorales se remiten a los controles a los vehículos y fábricas y a la sensibilización, mediante campañas.

Carlos Filizzola En la promesa de Filizzola figuran las siguientes medidas para controlar la contaminación del aire, causada por las mismas fuentes que siguen aportando en la actualidad: vehículos en mal estado, combustibles de baja calidad, emisiones de fábricas, ante la inoperancia municipal.123 Según se expresa, para mejorar la situación, la Municipalidad deberá (p. 105): • • • •

Estudiar las normas y hacerlas más estrictas; Controlar efectivamente las emisiones de gases y partículas tóxicas; Organizar campañas de concientización; Aplicar las sanciones.

Mario Ferreiro En 2015, ante la continuidad de los problemas ambientales, Ferreiro prometió atacar la contaminación del aire mediante el control estricto de las emisiones de los automotores, de las instalaciones industriales y la prohibición de la quema de residuos sólidos (p. 20). Efluentes gaseosos. La promesa electoral asegura que se controlarán estrictamente las emisiones de los automotores, se harán efectivos los controles de prohibición de quema de residuos sólidos y se exigirá la implementación correspondiente de filtros en las chimeneas de las plantas industriales que estarán ubicadas de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Asunción, que habría debido ser diseñado e implementado en un marco de una democracia participativa (p. 21). 123 El combustible utilizado en Paraguay es uno de los de peores en calidad ambiental en Latinoamérica, con alto contenido de azufre y de partículas (bid/ices, 2014, p. 46).

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Matriz energética sustentable. El candidato dedica un apartado al Desarrollo e implementación de una matriz energética sustentable para promover el uso eficiente de la energía eléctrica, el mejoramiento de la distribución, para minimizar las pérdidas, el cableado subterráneo de las líneas de transmisión de alta, media y baja tensión. Además de (pp. 20-21): •

•

La implementación de sistemas de generación de energía renovable, como la solar y la eólica, el uso de biodigestores comunitarios en barrios piloto, de modo a reducir en más del 25% los desechos orgánicos y producir gas de uso doméstico de alto rendimiento y muy bajo costo. A través del programa de arborización y de habilitación y mejoramiento de espacios públicos y áreas verdes, incluidos los techos y terrazas verdes, el ahorro de energía mediante la acción de la vegetación como regulador natural del clima. La implementación de sistemas de transporte público eléctrico y de alta calidad, flotas de minibuses eléctricos y un sistema de transporte público fluvial.

En el Paraguay el aire es el recurso con menor regulación y protección. Si bien, como se señalara, el país, que ha suscrito tratados internacionales (como el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, de 2001), está retrasado con respecto al resto de Latinoamérica en el dictado de normas básicas para el control de la contaminación atmosférica, así como en la promulgación de una ley de calidad del aire. A nivel local, existen pocas normas que sancionan la contaminación del aire urbano y es muy bajo el monitoreo y el nivel de cumplimiento de estas (bid/ices, 2014, p. 47). No existen datos oficiales sobre la calidad del aire en la capital, aunque se han ejecutado iniciativas puntuales de investigación. Está por hacerse una evaluación de la aplicación de las ordenanzas a la luz de su vinculación con los más importantes desafíos, los planes municipales y nacionales y los ods. En el ama no se controla la concentración de contaminantes. La situación es preocupante, en atención a los indicios de la mala calidad del aire. De acuerdo con uno de los estudios disponibles, la población está expuesta a niveles de contaminación atmosférica por partículas y dióxido de nitrógeno, que ponen en riesgo la salud. En el momento de la medición (2010), la concentración de materia particulada ultrafina (mp 2,5) —el contaminante más peligroso para la salud humana— superaba los estándares admisibles fijados por la Organización Mundial de la Salud (25 µg/m) y por la Agencia del Medio Ambiente de los Estados Unidos (35 µg/m) (bid/ices, 2014, p. 46). El Tercer Estudio de Calidad del Aire (2018), realizado en Asunción por investigadores del Centro Mario Molina de Chile, que dio a conocer los principales resultados («Presentan resultados del — 179

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tercer estudio sobre contaminantes de aire en Asunción», 2019), también señala que: • • •

El aumento del mp 2,5 es aproximadamente un 20% más que la concentración promedio diaria encontrada en el año 2010 y un 50% más que la encontrada en el año 2014. El perfil promedio diario de concentración de mp 2,5 indica que existe un fuerte impacto de las emisiones del tráfico vehicular. Sin embargo, el azufre (S) en el mp 2,5 y la concentración de so2 presentó una disminución significativa al año 2018, indicando que las políticas de desulfuración de combustible tuvieron un impacto medible en la calidad del aire.

El estudio reveló la presencia en el ambiente de niveles elevados de calcio, zinc y materiales de fumigación («Asunción: Estudio revela que calidad del aire empeoró», 2019). Al superar el Índice de Calidad del Aire (ica) en Asunción los 150 mp 2,5, la categoría del aire pasó de «insalubre para grupos sensibles» a «insalubre», según se lee en un boletín del Departamento de Ingeniería Civil, Industrial y Ambiental de la Universidad Católica de Asunción, publicado en setiembre de 2019 («Aire en Asunción es insalubre, alertan expertos de la uca», 2019). «Todos pueden comenzar a padecer efectos adversos para la salud y los miembros de los grupos sensibles pueden padecer efectos más graves», consigna el informe. Posibles impactos en la salud: agravamiento de los síntomas respiratorios en grupos sensibles, incluidos adultos mayores y niños; agravamiento de enfermedades cardíacas o pulmonares y mortalidad prematura en personas con dichas afecciones; aumento de los efectos respiratorios en la población general. Las muertes prematuras, la morbilidad, los síntomas respiratorios, la irritación de ojos y nariz, el daño celular en el pulmón, la pérdida de mucosas y la inducción del edema pulmonar son algunas de las consecuencias previsibles.

5.4.2. Las viejas prácticas siguen vigentes En el país, el 50% de los residuos se queman. Según datos oficiales del Viceministerio de Minas y Energías, el consumo nacional de biomasa deriva, en un 55,7%, de la leña, un 10,7% del carbón vegetal, un 27,7% de residuos y un 5,9% de alcoholes («La leña, con el 55% sigue siendo la principal fuente de biomasa en Paraguay», 2017). Un buen porcentaje del material particulado presente en Asunción tiene contenido de potasio, proveniente de la quema de leña, de hojarasca y otros residuos vegetales («Quema de basura está prohibida por ley, ya que perjudica la salud», 2019).

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

La Ley 3956/09 «De Gestión Integral de los Residuos Sólidos» prohíbe la quema o incineración y la disposición de residuos sólidos a cielo abierto en cursos de agua, lagos o lagunas o en los lugares de disposición final que no sean rellenos sanitarios, al igual que lo establece el Código Sanitario, pues la combustión emite material particulado, dióxido de azufre, óxido de nitrógeno, dioxina y metales pesados. La citada ley dispone que los controles competen a los municipios y que estos «deben regular la gestión integral de los residuos sólidos» mediante la respectiva normativa municipal y «siendo responsabilidad de la Comuna la disposición final de los residuos sólidos generados en su jurisdicción».

5.4.3. El parque automotor La flota vehicular en mal estado es la principal responsable de la contaminación. Entre 2012 y 2018, ingresaron al país más de 324.000 vehículos convencionales, que superan los 10 años desde su fabricación, límite establecido por la derogada Ley 4333/11. Un proyecto que reduce a 7 años antigüedad de vehículos usados para su importación, fue presentado en la Cámara de Diputados («Proyecto reduce a 7 años antigüedad de vehículos usados para su importación», 2018 ) Al no tener producción de hidrocarburos, el país importa la totalidad de los combustibles derivados que consume. Un 30%, aproximadamente, corresponde a naftas y un 70% a diésel. El 99% del diésel convencional importado fue calificado como uno de los peores en calidad ambiental en Latinoamérica, con alto contenido de azufre y de partículas. En marzo de 2016 entraron en vigor nuevas regulaciones por las cuales el llamado «diésel común» contendría como máximo 50 ppm de azufre, igualando al anterior Tipo 1 (Diesel Premium), de acuerdo con el Decreto 4.562/2015. Todos los vehículos están obligados a inspecciones técnicas periódicas para obtener o renovar la patente de rodados. Esta disposición la cumplen los inscriptos en Asunción, no así los que ingresan de otros municipios, en varios de los cuales tal inspección es una mera formalidad administrativa. Se observa un escaso control de las condiciones de los escapes de los vehículos y de sanción a los infractores, así como problemas crecientes de congestionamiento vehicular, que contribuyen a agravar la situación. Por lo tanto, es importante el riesgo de que la calidad del aire empeore en caso de continuar el nivel actual de crecimiento del parque automotor (bid/ices, 2014, p. 47). En síntesis, los factores que contribuyen a la contaminación del aire en la capital, independientemente de la normativa que protege su calidad, son: 1. Quema de residuos sólidos 2. Flota vehicular en mal estado 3. Uso extendido de combustible diésel — 181

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4. Falta de inspección técnica de los vehículos provenientes de otros municipios 5. Escaso control de las infracciones y de sanción a los infractores.

5.5. Polución sonora Asunción convive con la epidemia de ruidos molestos y practica el «pase de pelota» entre la municipalidad capitalina y la policía, según lo publica un medio de comunicación («Asunción bajo el azote de ruidos molestos», 2019). Recién en 1997, se aprobó la Ley 1100/97 de prevención de la polución sonora,124 recientemente modificada. Por su parte, la Municipalidad de Asunción promulgó la Ordenanza Nro. 183/04 «Que modifica la Ordenanza Nro. 64/98 que regula los ruidos molestos». La capital es considerada la meca de las motos con roncadores. Los municipios de Mariano Roque Alonso, Limpio, Ñemby y Lambaré multan y obligan a eliminarlos, mientras que Asunción es tierra liberada para los ruidosos, según publican los medios de comunicación («Asunción bajo el azote de ruidos molestos», 2019). En 2017, se registraron 36.000 denuncias al 911 por ruidos molestos provenientes de la capital y de municipios del Departamento Central, con muy bajo impacto positivo: vehículos con altoparlantes y motociclistas que utilizan roncadores gozan de total impunidad (ídem). Es habitual que una residencia o un local en desuso, que fue utilizado como fábrica, depósito, almacenaje u otra función, cuya ubicación y dimensiones se consideren apropiadas, se refuncionalice para uso recreativo, particularmente, para albergar fiestas en horario nocturno. Es uno de los motivos por los cuales se repiten las denuncias de los vecinos.125

5.5.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro La polución sonora es otro problema poco atendido por las promesas electorales. Sus fuentes suelen ser los «roncadores» de las motocicletas, las propagandas callejeras con altoparlantes, los establecimientos industriales y los locales habilitados para encuentros sociales instalados en zonas residenciales y las situaciones esporádicas, como las fiestas en domicilios particulares.

124 La nueva normativa establece procedimientos para el cumplimento de la existente. La Comandancia de la Policía Nacional proveerá instrumentos de medición de decibeles a cada comisaría del territorio nacional, que estarán calibrados por el Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología (intn) («Sancionan proyecto que busca frenar ruidos molestos», 2019). 125 La pandemia del covid-19 ha traído alivio a los vecinos, al haberse suspendido las reuniones y fiestas.

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

Carlos Filizzola Filizzola menciona el problema, atribuyéndolo a los malos hábitos ciudadanos (bocinas, altavoces, maquinarias), clubes sociales, pistas de baile y a la falta de acción municipal. Prometió concientizar a la ciudadanía y mejorar la legislación. Cabe recordar que, hasta entonces, ninguna ley protegía a la población contra los ruidos molestos.

Mario Ferreiro Ferreiro no trata el tema en su promesa electoral.

Las fuentes productoras de sonidos molestos, citadas en la promesa electoral de Filizzola, han aumentado, extendiendo su localización a zonas que, a inicios de los 90, no resultaban atractivas para un uso que no fuera el residencial.

5.6. Polución visual La cartelería publicitaria desregulada, difusa por las calles y avenidas de la ciudad, pone en riesgo la vida y deteriora la calidad del paisaje urbano. La polución visual alcanza su pico durante las campañas electorales («Municipalidad tolera a polución visual generada por carteles», 2019). La instalación de los carteles luminosos exige la regulación del flujo radiante de las pantallas led y los denominados carteles electrónicos, porque pueden producir encandilamiento y motivar accidentes de tránsito. La mayor parte de la publicidad ubicada sobre los vallados de edificios en construcción, las pantallas led en las esquinas más transitadas y las columnas con letreros de grandes dimensiones carecen de la correspondiente autorización municipal. La Ordenanza 121/2017 reglamenta el funcionamiento de la publicidad en carteles electrónicos (pantallas led/lcd y afines), a efectos de «prevenir la polución lumínica mediante la regulación del flujo radiante por parte de las pantallas led y/o los denominados carteles electrónicos». La comuna no aplica las multas ni actualiza las ordenanzas que regulan la publicidad en la vía pública. El 60% de los carteles luminosos ubicados en puntos estratégicos de convergencia de calles y avenidas no pagan los impuestos establecidos. 126 126 La Municipalidad de Asunción está preocupada porque el 60% de los carteles luminosos ubicados en estratégicos puntos de convergencia de calles y avenidas no pagan los impuestos establecidos. A partir de ese dato ha iniciado la campaña denominada «Descontaminación del paisaje visual urbano» («Municipalidad tolera a polución visual generada por carteles», 2019).

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5.6.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro Tampoco la polución visual fue atendida con la misma intensidad que otras formas de deterioro ambiental, porque el paisaje urbano no es un componente particularmente valorado a nivel político ni cultural, tal vez, porque sus efectos —a menos que no causen daños físicos, como impedir la visión al peatón o al conductor— no resultan tan evidentes como las formas que agreden a los otros sentidos y causan molestias detectables (olores y sonidos). Sin embargo, el desorden provocado por elementos que dañan la estética del paisaje urbano como los carteles, pasacalles, cables y antenas, generan una imagen agresiva e invasiva. Por el tamaño, los colores y su distribución violentan y entorpecen la percepción de conjunto y del entorno. Un ambiente con alta contaminación visual incrementa el estrés y «hasta puede tener impacto en la salud cardiovascular de las personas, en su salud emocional o psicológica e incluso disminuir sus márgenes de productividad al distraerlos constantemente», además de impactar negativamente el turismo y las actividades recreativas, con efectos económicos y sociales negativos (Raffino, 2020).

Carlos Filizzola La promesa electoral de Filizzola dedicó un apartado a la polución visual y propuso evitarla en los espacios públicos (parques, plazas, avenidas, etc.), concientizar a la ciudadanía y sancionar normas para mejorar la estética de la ciudad.

Mario Ferreiro No se encontró referencia en la promesa electoral de Ferreiro, salvo la conversión de todo el sistema de tendidos aéreos a modalidad subterránea de cables de transmisión, liberando a la ciudad de la maraña que deteriora el paisaje urbano. Menciona el derecho al paisaje (incluyendo el paisaje natural y el cultural y el arquitectónico-urbanístico) y el compromiso del gobierno municipal de encaminarse hacia su plena vigencia.

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«Asunción del Paraguay, capital de mis amores, tus naranjos y tus flores los recuerdo sin igual.» Canto al Paraguay Letra: Heriberto José Altinier Música: Aparicio De los Ríos Año: 1952

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5.7. La vegetación urbana En el pasado, músicos populares y cronistas extranjeros destacaron la vegetación asuncena como una cualidad diferencial. Sin embargo, aquel paisaje de ciudad verde127 quedó en el tiempo y, a lo sumo, permanece como evocación nostálgica en el imaginario de los adultos mayores. La vegetación urbana desempeña importantes funciones ambientalmente benéficas, como protectora del suelo (lo consolida, reduce la evaporación, previene la erosión eólica e hídrica, mitiga el riesgo de inundaciones), purifica y humedece el aire, disminuye la temperatura. Además, protege del viento y reduce el ruido, entre varias más. La imagen aérea de «ciudad verde», que aún es perceptible desde las alturas, se debe, básicamente, a la contribución de la vegetación en las áreas privadas y a la baja densidad de edificaciones. Las viviendas destinan parte del suelo a superficie verde y, en general, arborizan sus veredas. En cambio, los espacios públicos no reciben el cuidado deseable. Son destacables otros beneficios de las áreas verdes para la salud, el clima, la biodiversidad, el control del viento y las inundaciones, sean parques, plazas, bosques urbanos y paseos arbolados. Varios estudios reportan la asociación de la disminución de las enfermedades asociadas al estrés con el aumento de la presencia de árboles o áreas verdes en las ciudades (Jiang et al.; Viera de Abreu-Harbich et al.). Los árboles contribuyen además a la generación de microclimas por medio de la sombra, la evapotranspiración y la disminución de la velocidad del viento. Son el hábitat de la fauna urbana e importantes mitigadores de inundaciones. Hoy día también se los estudia para conocer su capacidad en la absorción de carbono y por ende su contribución a la mitigación del cambio climático (Rivarola, 2019).

5.7.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro Aumentar las áreas verdes, habilitando nuevas plazas, enriquecerlas con especies nativas, arborizar los paseos centrales, proteger y embellecer los parques, en particular el jzba y mantener el verde público mediante sanitación y podas periódicas son algunas de las acciones listadas en las promesas. Sin embargo, la poda ejecutada por los obreros de la ande , la caída de ramas y árboles en las calles a causa de las tormentas y la falta de mantenimiento las desmienten constantemente.128 127 Es poco probable que dicho paisaje sea fruto de un proyecto urbano, sino más bien alude a la incipiente urbanización de inicios y mediados del siglo xx . 128 El cableado eléctrico asunceno, al cual se suman los tendidos por las compañías telefónicas, se extiende a relativa baja altura del suelo,

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

Carlos Filizzola La promesa electoral de Filizzola enumera distintos tópicos en el ítem 10. El medio ambiente como recurso de ambientación y distensión (p. 155 y sig.). Califica como reservas naturales al cerró Lambaré, las playas y zonas inundables. Los arroyos, lagunas, la bahía y el río Paraguay, las cuales funcionarían como «espacios verdes naturales, abiertos a la ciudadanía (pero controlados por técnicos en la preservación del medio ambiente), complementarios a las plazas y parques», para los cuales se trazará un plan de remodelación. Se hará un adecuado mantenimiento de la vegetación urbana. Dedica un ítem al jbza , al cual reconoce como el espacio verde más importante de la ciudad, plantea su revitalización, su adecuado equipamiento, la reestructuración del Zoológico y la construcción de un acuario. Afirma que «la Municipalidad no cuida los árboles»; promete elegir las especies adecuadas, arborizar las calles y avenidas, podar y cuidar la vegetación, en coordinación con la ande.129

Mario Ferreiro Ferreiro planteó la Reforestación urbana (arborización de plazas, parques, bulevares, veredas de avenidas y calles y todo espacio público y privado disponible y posible de la ciudad y el municipio), de manera que Asunción (estaría) contribuyendo al enfriamiento del clima de la ciudad y del planeta. (p. 20) A tal efecto, promete introducir especies apropiadas de árboles nativos y tradicionales, adecuadas a las condiciones de cada área; promover la conversión de todo el sistema de tendidos aéreos a modalidad subterránea de cables de transmisión, liberando a la ciudad de la maraña que impide el libre crecimiento de los árboles y deteriora el paisaje urbano. También plantea el proyecto Diseño y construcción de Corredores Ecológicos. Aumentando la capacidad de resistencia del territorio municipal y de su población frente al Cambio Climático y sus graves efectos socioambientales y económicos. En la planificación de la restauración de los arroyos, riachos y ríos urbanos, sostuvo que se buscaría conectar los principales espacios públicos y desarrollar criterios de renaturalización y, por tanto, el follaje envuelve a los cables. Esto induce a que la compañía de electricidad realice periódicas podas, que, en general, no tienen en cuenta la arquitectura del árbol sino exclusivamente la liberación del paso de los cables. 129 La compañía de electricidad realiza podas periódicas para liberar del follaje a los cables del tendido eléctrico, acción que ejecuta con total desaprensión hacia el daño que acarrea a la vegetación afectada y al paisaje resultante.

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de arroyos canalizados de la estructura hídrica de Asunción. Los corredores ecológicos son áreas de suelo urbano que permiten la conectividad de los elementos estructurales ecológicos principales, que serían implementados en todo el territorio municipal, particularmente, • • • •

A lo largo de los cauces, en el proceso de su restauración, creando grandes parques lineales que a la vez restauren y protejan las aguas. En cooperación y sinergia con municipios vecinos, creando corredores-cinturones verdes intermunicipales. En los paseos centrales de las avenidas, mejorando su arborización y cultivo de arbustos y plantas ornamentales y aromáticas. En los bañados, protegiéndolos, restaurando la calidad degradada y aumentando la resiliencia del municipio y su gente frente a los cambios climáticos y sus efectos adversos. (p. 22).

También promete un Programa de Promoción de la compatibilidad entre desarrollo económico y equilibrio ecológico, mediante proyectos tendientes a la progresiva adecuación de los establecimientos productivos a un manejo del ciclo completo, el saneamiento industrial de Tablada Nueva y la creación de Unidades de Desarrollo Económico Sustentable dedicadas a actividades agrícolas compatibles con la preservación del medio ambiente. (p. 64)

5.7.2. Sin políticas afirmativas No existen datos precisos sobre la vegetación de la capital. En los últimos 30 años, ha sobrevivido a la orfandad de políticas afirmativas, a pesar de las leyes, ordenanzas y proyectos de bajo o nulo cumplimiento.130 La Contraloría General de la República (2020) fiscalizó el «Aspecto ambiental» de la gestión de Ferreiro. Incluyó en esta 33 plazas y 3 parques (pp. 435-436). Las condiciones de las primeras presentan características comunes: • • • •

deficiencias en el servicio de recolección de basuras, ausencia, insuficiencia y/o desperfectos en los basureros (algunos con diseños que permiten la acumulación de agua), parques infantiles en condiciones inadecuadas, bancos en mal estado,

130 Ley 4928/13 de «Protección al Arbolado Urbano» y Ordenanza N° 340/13 «Que establece acciones a ser desarrolladas para la protección de la cobertura arbórea de la ciudad de Asunción».

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

• • • • • • • •

inexistencia o mal estado de los jardines, veredas perimetrales en condiciones inadecuadas, falta de rampas de acceso para personas con discapacidad, insuficiencia de agua potable y de servicios sanitarios, deficiencia de los sistemas de iluminación, vegetación atacada por hormigas y árboles caídos sin retirar, deficiencias en las instalaciones eléctricas, falta de mantenimiento de las canchas.

El mencionado informe de la cgr señala la falta de manejo integral del Parque Caballero y cita: •

la piscina en estado de abandono;

• • • • •

el pésimo estado de las veredas, los camineros internos, etc.; el asentamiento de un pueblo originario ubicado en el predio de los juegos infantiles; la falta de mantenimiento de los jardines; la deficiente recolección de basura; y enumera diversas deficiencias en el Museo Bernardino Caballero.131

En situación similar se encuentra el Parque Ecológico India Juliana, también objeto de fiscalización por parte del citado ente de control. Un destaque especial, que escapa a los objetivos de este ítem, es el contenido de los descargos presentados por la Municipalidad. Cuando no endosa los motivos del incumplimiento de sus funciones a la falta de presupuesto y de recursos humanos, informa que sería otra la instancia municipal encargada de atender el aspecto señalado y responder a la consulta de la cgr, o se remite a proyectos que estarían a punto de ejecutarse. Es el caso del convenio que la Municipalidad habría firmado con el muvh para «la Revitalización y mejoramiento total del parque Caballero» (Contraloría General de la República, 2020, pp. 476-477). El deterioro de los espacios públicos, particularmente, de los parques, plazas y paseos centrales, es de larga data. Sin embargo, durante su gestión, el intendente Arnaldo Samaniego logró que Asunción fuera reconocida como «Capital verde de Iberoamérica», para cuya postulación exhibió datos que mostraban una dotación de espacios verdes/habitante equivalente a 55,93m/hab., superior a la de Curitiba. En realidad, la disponibilidad de verde público, es decir, de libre acceso (veredas, paseos centrales, plazas, parques, costas), está consignada en la Tabla 13 (página anterior), basada en datos proveídos por la Dirección de Planeamiento Urbano (dpu) del Informe Asunción, Capital Verde.132 131 En el correspondiente descargo, la Municipalidad no informó a la cgr que la tutela del Museo Bernardino Caballero es competencia de la snc y no de la comuna. 132 Facilitados por el concejal Federico Franco Troche.

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El verde público total era, a la fecha de la postulación, de 30.314.737,18 m2, equivalente a 5,93 m2/hab.133 31 barrios asuncenos tienen déficit crítico de áreas verdes. Tabla 13: Déficit crítico de espacio público

Áreas verdes en terrenos municipales: 6.827.881,52 m2 Áreas verdes en terrenos estatales: 1.695.494,00 m2 Áreas verdes en cauces hídricos: 21.791.361,66 m2 Áreas verdes en terrenos privados: 12.514.410 m2 Áreas verdes en centros educativos y clubes: 2.098.152,75 m2

Superficie total de áreas verdes públicas en Asunción: 30.314.737,18 m2 y hacen que se tenga 5,93 m2 de áreas verdes públicas por habitante. Superficie total de áreas verdes en terrenos privados de Asunción: 14.612.562,75 m2 y hacen que se tenga 26,96 m2 de áreas verdes por habitante (privado). Superficie total de áreas verdes de Asunción: 44.927.299,93 m2 y hacen que se tenga 82,89 m2 de áreas verdes por habitante (público y privado). Fuente: Datos proveídos por dpu, del informe Asunción, Capital Verde.

Asunción, Ciudad Verde de las Américas - Vías a la Sustentabilidad El 1 de abril de 2017 inició el Proyecto Asunción, Ciudad Verde de las Américas - Vías a la Sustentabilidad, cuyo objetivo, según se describe, es mejorar la calidad de vida en el ama y otorgar múltiples beneficios, con criterios de equidad, a través de la integración del transporte y manejo de residuos sólidos e infraestructura verde en un marco de ciudad sustentable y resiliente. La Secretaría del Ambiente (hoy mades), con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud ), presentó el proyecto al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (fmam ), preparado para su implementación, en forma conjunta con la Municipalidad de Asunción, el mopc , la stp, la sen, la Red Paraguaya por Ciudades Sustentables y Guyra Paraguay.

133 La atribución del reconocimiento a Asunción muestra el escaso rigor con el cual lo otorga la Unión de Ciudades Capitales de Iberoamérica.

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El proyecto, de usd 7.493.000, fue aprobado por el gef, a fines de 2016, enmarcándose en su «Programa de Enfoque Integrado de Ciudades Sustentables», que integra a otras 23 ciudades de 11 países alrededor del mundo. Su fecha prevista de finalización es el 31 de marzo de 2022. Tres años después del inicio del proyecto, las condiciones de las áreas verdes públicas están descritas en el Informe de la cgr.

5.7.3. Falta de mantenimiento En la capital, las tormentas ocasionan desprendimientos de ramas o caída de árboles ubicados en la vía pública, a causa de su mal estado, de la poda inapropiada, de la falta de sanitación y/o del uso de especies inadecuadas para la arborización urbana. Se reportan personas afectadas por traumatismos y hasta resultados fatales causados por esta desidia («Árbol cayó y mató a un motociclista en Asunción», 2019). En marzo de 2019, la Municipalidad anunció el inicio del primer censo arbóreo, que ofrecería un registro y permitiría conocer el estado de la vegetación, la necesidad de poda y de eventuales reemplazos. El relevamiento habría afectado, en principio, a las plazas céntricas y los paseos centrales de las avenidas. Hasta entonces, no se contaba con datos que informaran sobre el estado de los árboles o las especies predominantes («Municipio elabora censo arbóreo de la ciudad de Asunción», 2019). Según la Municipalidad, fue estudiado el 56% de los 3.000 árboles. De estos, un 19% debe ser reemplazado, por peligro, vejez, inclinación, enfermedad o porque están muertos. Un 16% interfiere con el cableado público, un 4% presenta termitas y cerca del 60% es maderable (ídem).

5.7.4. Atentado contra el Jardín Botánico y Zoológico de Asunción ( jbza ) Fundado en 1914, en el histórico barrio Trinidad, con 445 hectáreas, el jbza , es el principal patrimonio natural y ambiental de la ciudad, a pesar de lo sucesivos desmembramientos, que redujeron sensiblemente su extensión. Es una institución de carácter público, un bien patrimonial y parte de la memoria urbana del país. El excepcional valor del jbza se explica por un conjunto de características: su bosque natural y exuberante, el más valioso pulmón y banco de germoplasma de Asunción; su dimensión territorial, que lo convierte en el mayor parque urbano del país; — 191

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su ubicación en el norte, entre el río Paraguay, las vías férreas y la autopista Transchaco, como puerta de acceso a la ciudad y conector con el río; sus espacios verdes y su tradición de estudio de Ciencias Naturales, que lo hacen un libro abierto de la historia cultural del Paraguay; y su valor histórico, al haber sido hogar de los primeros gobernantes del país, espacio de sus logros científicos y de su trayectoria educativa. Albergó las primeras escuelas agropecuarias del país y fue un prestigioso Jardín Botánico en Sudamérica. (Junta Municipal de Asunción, 2014, pp. 91-92) En el predio «se encuentra uno de los últimos remanentes de bosque nativo del Bosque Atlántico del Alto Paraná (baapa) y en este pueden verse algunas especies típicas de los bosques riparios de la cuenca del río Paraguay y Paraná» (ibidem, p. 28). Está protegido por diversas normativas nacionales y municipales. Cuenta con un Plan Maestro de Manejo y Uso, aprobado por la Ordenanza N° 81/1998, cuyo objetivo es conservar y revitalizar el medio ambiente del jbza , con un «diseño holístico, que contemple los aspectos paisajísticos, urbanísticos, sociales, históricos y de preservación» (ídem). Pese a ello, la construcción del barrio San Francisco, adosado al jbza , implica una amenaza, debido a que las familias ingresan a dicha reserva, ocasionando riesgos ecológicos.134 A su vez, el mopc promovió la construcción de un viaducto que lo despojó de parte de su territorio, atentando contra la integridad de sus múltiples valores. La situación se agrava porque la obra responde a un modelo urbano que privilegia la movilidad vehicular privada y apuesta a un tipo de obra (viaducto) que es descartado en otras ciudades del mundo, a causa de su disfuncionalidad para la cohesión social, la desvalorización del paisaje y de otras formas de movilidad (la peatonal, en particular) y la disminución de la calidad urbana. Esta violación da continuidad a la histórica segmentación y depredación del jbza, que «fue degradándose desde el segundo tercio del siglo pasado: su integridad territorial fue ilegalmente fragmentada en diversas ocasiones, y apenas restan vestigios de los jardines construidos entre 1914 y 1936, aunque persiste parte del bosque con su vegetación nativa» (Junta Municipal de Asunción, 2014, p. 12).

134 «Marys Llorens, directora del Botánico y Zoológico de Asunción, indicó que pese a contar con un plantel de más de cien empleados, entre guardias, guardaparques y administrativos, no pueden evitar que sucedan algunos asaltos y ataques a los visitantes (…) Tenemos un vallado que diariamente es violentado. Lo reparamos, pero hay muchas aberturas que se hacen a propósito. Aquí se asalta y se tira basura. Es lamentable. Es muy difícil la tarea de dar seguridad en un predio tan grande. Por suerte en el zoológico se logró que ya no entren a robar» («Botánico: Urgen vallado entre reserva y Barrio San Francisco», 2018).

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

Contradiciendo sus propias normativas, tanto el ejecutivo como el legislativo municipal aprobaron la obra, al igual que el mades, con el estudio y la declaración de impacto ambiental, y la snc, con el protocolo de intervención. En una acalorada sesión de la jm , algunos ediles pusieron en evidencia los aspectos contradictorios de la obra e instaron al entonces intendente Ferreiro a instalar una mesa de diálogo entre las instituciones citadas. Propuesta claramente extemporánea, que se remite al modelo de crear comisiones y mesas de diálogo para desactivar las presiones y permitir el avance de la iniciativa. Un modelo eficaz, pues, en todos los casos, se logra debilitar la acción ciudadana y consumar el hecho que motivó el reclamo. Resulta paradójico leer que la misma

de Asunción, en la publicación que promoviera por el

centenario del jbza , expresara que «la historia de degradación y destrucción de este magnífico lugar no debe repetirse. Con la recuperación del Jardín Botánico y Zoológico de Asunción podrá honrarse su antiguo lema, En la naturaleza está la verdad» (ídem, p. 116). Colectivos ciudadanos, articulados bajo el movimiento El Botánico no se toca, se manifestaron para detener la obra. A pesar de los esfuerzos, no lograron el objetivo. La participación ciudadana fue obviada, una vez más, y la movilización no incidió en la decisión de privilegiar la movilidad motorizada, siguiendo un modelo descartado en las ciudades mejor calificadas en los ránquines de calidad de vida, pero fuertemente promovido en el país. El jbza se sumó a la importante cantidad de focos de incendios que azotaron el país a fines de septiembre e inicios de octubre de 2020. El fuego, que afectó al tacuaral, habría sido provocado por personas que habitualmente invaden el lugar, para consumir drogas y cocinar, según la directora del jbza . («Se desata incendio en el Jardín Botánico», 2020)

5.8. Síntesis La contrastación de las promesas electorales con las actuales condiciones prueba su vacuidad, dado el progresivo deterioro ambiental y de los recursos naturales. La deficiente gestión de los residuos sólidos representa una importante amenaza para la calidad de vida urbana, con efectos contaminantes en los suelos, el aire, las aguas subterráneas y superficiales. Resulta altamente riesgosa para la salud de la población, en general, y, particularmente, para los sectores más vulnerables: los trabajadores informales que recolectan y segregan la basura y las comunidades que viven en asentamientos precarios, en el propio vertedero municipal o en las cercanías de los basurales clandestinos. El eslogan «basura cero», asumido en varias promesas electorales, asociado al enfoque de la sostenibilidad, fue incorporado en la mayoría de las promesas electorales, sin tenerse en cuenta que, — 193

El puente que une Asunción con el 2037

para la reutilización controlada de los desechos, es preciso impulsar la reducción de su producción y el reciclaje, partiendo de la segregación domiciliaria de los residuos. En consecuencia, la recolección también debe realizarse en forma selectiva. Nunca se puso en marcha alguna de estas medidas. Se ha venido postergando la clausura del vertedero Cateura, sin que, hasta la fecha, se haya definido un nuevo sitio en donde depositar los residuos sólidos asuncenos. Todos los arroyos, lagunas y la bahía de Asunción están contaminados por las descargas de los efluentes domésticos e industriales y el arrojo de residuos sólidos (basura, escombros, restos de podas, entre otros), realizados por los vecinos, las fábricas y los recolectores privados. Otra obra pendiente es el alcantarillado pluvial, que está cargo de la Municipalidad, desde 2010. La colmatación de los cauces hidrográficos y la impermeabilización de los suelos, contribuyen a aumentar los raudales activados por las tormentas, situación que se agrava con el desprendimiento de los cables del tendido eléctrico y la caída de árboles. La colmatación de los cauces hídricos es un problema directamente relacionado con el déficit del servicio de recolección y disposición final de los residuos sólidos. Su uso como vertederos sustrae a la ciudad y a la ciudadanía valores públicos como el paisaje, la recreación, el disfrute, la relación con la naturaleza y el cuidado de la salud. El Índice de Calidad del Aire (ica) en Asunción superó los 150 mp 2,5, lo cual lo califica de «insalubre», y es una amenaza para toda la población y no sólo para los grupos sensibles. La Municipalidad no reacciona ante la epidemia de ruidos molestos, cuyas fuentes productoras han aumentado. Tampoco la polución visual fue atendida. No hay indicios de que se entierre el cableado aéreo ni que se apliquen las normas que regulan la cartelería, particularmente la luminosa. La vegetación capitalina sobrevive a la orfandad de políticas afirmativas, a pesar de las leyes, ordenanzas y proyectos, caracterizados por el bajo o nulo cumplimiento. Tanto el ejecutivo como el legislativo municipal, aprobaron el viaducto que despojó al jbza de más de doscientos árboles y de una franja de 1.6 hectáreas, para la construcción de un viaducto, obra cuyo diseño inicial previó un túnel. A pesar de las manifestaciones ciudadanas, la obra se encuentra en ejecución.

5.9. Conclusiones preliminares Debido al incumplimiento de las funciones indelegables establecidas en el artículo 12 de la lom 3966/10 y a la impunidad ante los daños colectivos e individuales causados, los gobiernos municipales capitalinos han propiciado la progresiva pérdida de la calidad de vida urbana.

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Capítulo 5. La dimensión ambiental

La baja incidencia ciudadana y el clientelismo político garantizan la continuidad del deterioro ambiental y el empobrecimiento del capital natural asunceno. En el corto y mediano plazo, Asunción seguirá sujeta a la contaminación atmosférica, visual y sonora, a la pérdida de la biodiversidad, de sus recursos hídricos y a los accidentes causados por las lluvias. En tres décadas, los gobiernos municipales no ejecutaron un proyecto sostenible de manejo y disposición final de los residuos sólidos, no aumentaron ni mantuvieron adecuadamente los espacios verdes, no implementaron medidas para la recuperación de los arroyos ni intentaron siquiera el ordenamiento de aquellos cuyas cuencas se extienden en el territorio asunceno. Las llamadas «mingas ambientales» para la remoción de la basura de algunos arroyos tienen el efecto placebo, por su carácter efímero, voluntarista y coyuntural. Las deficiencias y los incumplimientos institucionales no responden a la escasez de recursos presupuestarios o a la falta de apoyo técnico sino al modelo institucional consolidado y a la persistente fragmentación social. El primero garantiza la impunidad basada en arreglos políticos oportunistas; la segunda disminuye progresivamente el capital social, el valor de lo público y la capacidad de incidir en el cambio de las tendencias (pp. 435-436). En ausencia de condiciones para la gobernabilidad democrática, del progresivo debilitamiento de la capacidad de gestión y de la participación ciudadana, en poco o nada incidirá la sanción de nuevas regulaciones ambientales urbanas. La disposición de los recursos técnicos y económicos adecuados, el ejercicio de los controles, la aplicación de las sanciones en los casos de incumplimiento y la reducción al mínimo de la corrupción, instalada en los diversos niveles de la estructura municipal, no son conquistas que se logran con el mero voluntarismo ni dependerán de las virtudes de una persona. Así como la corrupción es sistémica, también lo es el cambio estructural, sin el cual no será factible modificar el statu quo ni las tendencias que de este derivan.

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CAPÍTULO 6 La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

«Es un tema sobre el cual hay poca teoría y mucha práctica frustrante. Todavía no conozco una reforma exitosa de la Administración Pública en América Latina. Tampoco veo indicios de corrección, ni en los gobiernos ni en los organismos internacionales de cooperación técnica (…), las pérdidas en tiempo y recursos económicos que han acompañado estas experiencias fracasadas de modernización son gigantescas. En cada uno de nuestros países hay una muestra. La abundancia de recursos para elevar la capacidad de gobierno está desperdiciada. Se malgasta penosamente en asesorías y entrenamiento inadecuados. No se emplean en la revolución organizativa y de métodos de gobierno que exige nuestra realidad. (….) Estamos ante el peligro de destruir valores muy fundamentales para la vida humana y acumular pobreza cultural. Eso es tanto o más peligroso que la pobreza económica, porque, por lo menos, la llamada pobreza crítica es todavía un problema de conciencia. Mañana, desprovistos de valores, la ignoraremos como algo normal, como parte del paisaje social» (Matus, 1997, en Vega López, 2011)

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El puente que une Asunción con el 2037

Veinticuatro años más tarde, la reflexión del economista chileno Carlos Matus guarda plena vigencia en el Paraguay. La descentralización es un proceso mal concebido y peor ejecutado; más que actores del desarrollo local, la mayoría de las municipalidades se han convertido en líquido amniótico del clientelismo político (Causarano, 2018, pp. 50-51).135 El presagio que realiza sobre la acumulación de la pobreza cultural parece haberse naturalizado como parte el paisaje social paraguayo, en general, y asunceno, en particular. Son áreas constitutivas de la capacidad de gobierno el liderazgo, la organización y el modelo de gestión, la planificación, el talento humano, la gestión del conocimiento, la tecnología, la innovación y el presupuesto. La ejecución de la promesa de gobierno (bajo la denominación de propuesta, programa, proyecto político) depende de factores internos y externos al partido, alianza o movimiento electo para liderar el gobierno de una ciudad. Entre los primeros se destacan el grado de heterogeneidad de los actores vinculados al proyecto político electo; el tipo de alianzas (programático o electoral); la correlación de fuerzas, particularmente, si el proyecto resulta de una alianza; el enfoque y la calidad del análisis sobre la ciudad y su entramado histórico y político-institucional; la experiencia del gobernante y sus colaboradores en el ejercicio de la función de gobierno; los estilos individuales y grupales de liderazgo; y las condiciones objetivas y subjetivas en lo que respecta a los estilos de gestión. En cuanto a los factores externos, son importantes la composición política del legislativo municipal y las relaciones históricas y coyunturales entre los actores; la población de funcionarios, las culturas organizacionales; los sindicatos; la identidad política del Gobierno nacional y de los gobiernos municipales del cinturón metropolitano; las posiciones de los actores urbanos en el espacio político en función de sus intereses y demandas; la burocracia pública, su historicidad, cultura organizacional y trama de actores; la tensión entre los problemas estructurales y coyunturales que configura la agenda urbana; la división de competencias entre el gobierno de la ciudad y el Gobierno nacional, con su entramado de instituciones; el marco legislativo nacional y local; los perfiles, intereses y tendencias de los medios de comunicación; las culturas urbanas y las relaciones instrumentales y afectivas con el territorio. El gobierno entrante encuentra una estructura administrativa, una organización y un presupuesto asignados. Es probable que el cumplimiento de la promesa electoral requiera modificaciones en todos ellos, lo cual demandará negociaciones políticas con el estamento legislativo y con las organizaciones de funcionarios.

135 La investigación referenciada recoge evidencias de la bajísima incidencia de las gobernaciones departamentales, creadas en 1992, por mandato constitucional, como actores del desarrollo territorial. A partir de su funcionamiento, se mantuvieron y hasta profundizaron las asimetrías y disparidades entre las zonas históricamente postergadas y las más dinámicas.

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Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Las evidencias comprueban que, desde 1991, antes que reconfigurar los patrones de la estructura, organización y planificación presupuestaria, estos se han consolidado.

6.1. Promesas electorales sobre la reforma administrativa y la reestructuración organizacional En general, las promesas aluden a la reforma administrativa y a las medidas que se habrían puesto en marcha. Entre ellas: • •

la racionalización del gasto, el cobro equitativo y oportuno de los tributos,

• • • • •

la reducción o el congelamiento de las tasas e impuestos, los incentivos y el equilibrio fiscal, la calificación de los recursos humanos, la desconcentración administrativa, la reorganización de los equipamientos que ofrecen servicios especiales (Terminal de Ómnibus, el Mercado de Abasto, el Centro Cultural Paraguayo-Japonés, el Policlínico Municipal y otros).

Filizzola se detuvo en la reestructuración administrativa, listando la composición de la Intendencia, el número y denominación de las direcciones: Hacienda, Recursos Humanos, Administración, Obras, Servicios Urbanos, Cultura, Salud y Bienestar Social, Bienes Inmobiliarios y Tránsito, a las cuales añade las que serían creadas: la de Medioambiente, Vivienda y Patrimonio Urbano, Bienestar y Servicios Sociales, Espacios Verdes y Esparcimiento, con una breve descripción de sus funciones. Con el fin de aumentar la eficacia de la gestión, algunas promesas, como la de Burt, citaron la desconcentración administrativa, mediante la transferencia de competencias a los Centros Municipales (actividades culturales, procedimientos administrativos, capacitación laboral, entre otras). Solo Filizzola y Ferreiro se refirieron a los servicios especiales ofrecidos por la Terminal de Ómnibus, el Mercado de Abasto, el Policlínico Municipal, el Centro Cultural Paraguayo-Japonés y el Instituto Municipal de Arte.

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El puente que une Asunción con el 2037

Carlos Filizzola

Crear la Defensoría Vecinal, las Oficinas de Defensa del Consumidor, de los ddhh , de la Participación, Empleo, Informaciones y Publicaciones. Nombrar a personas honestas y capacitadas para lograr la eficiencia. Instalar el concurso de méritos. No aumentar el número de funcionarios, exigirles la declaración jurada de bienes, sanear la adjudicación de las obras y los servicios.

Martín Burt

La persona adecuada en el lugar adecuado. Conformar un equipo tecnopolítico, con estilo de gestión homogéneo y un mismo lenguaje. Agilizar los procedimientos. Crear el Consejo Empresarial.

Enrique Riera

Incorporar los ejes transversales (salud, género, participación). Impulsar una modalidad de trabajo que contemple asistencia a los barrios, formación de agentes y puntos focales. Instalar un sistema de valores generalizado.

Evanhy de Gallegos

Sin información.

Arnaldo Samaniego

Sin información.

Mario Ferreiro

Intendente Carlos Filizzola Martín Burt

Impulsar el Programa de Reforma de la Administración Municipal, que contempla: fortalecimiento institucional, eficacia, política de rrhh, eficiencia y transparencia, audiencias, públicas, modernización del sistema tributario, mejora de los servicios. Promesa - Desconcentración administrativa Creación de los Centros Municipales, por barrio. Fortalecimiento de los Centros Comunales, como focos de desarrollo barrial.

Enrique Riera

No se dispone de información.

Evanhy de Gallegos

No se dispone de información.

Arnaldo Samaniego

No se dispone de información.

Mario Ferreiro Intendente Carlos Filizzola Martín Burt

Programa «Descentralización, presupuesto participativo y audiencias públicas». Promesa - Servicios especiales Modificación del estatus, para que dependan de la respectiva dirección general. No figura en el documento.

Enrique Riera

No se dispone de la información.

Evanhy de Gallegos

No se dispone de la información.

Arnaldo Samaniego

No se dispone de la información.

Mario Ferreiro

Están citados en los respectivos sectores (Policlínico, Terminal)

Por ser la más reciente, se resume la promesa de Mario Ferreiro sobre la reforma administrativa y el fortalecimiento institucional: 200 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Mario Ferreiro propuso la Reforma de la Administración Municipal. Fortalecimiento Institucional y Transparencia Administrativa, que comprende: • •

•

Principio de competitividad. La calidad del sector público es un factor fundamental en la competitividad económica de una sociedad y en la calidad de vida de sus habitantes. Burocracia ineficiente e ineficaz. Heredamos un gobierno municipal ineficaz e ineficiente, que, en los últimos 15 años, ha quedado atrapado en una burocracia pesada e incapaz de responder a las demandas ciudadanas. Necesidad de importantes transformaciones. Debemos pasar a realizar importantes transformaciones; los cambios deben iniciarse sin más demoras, modernizando las estructuras, aumentando la productividad, de manera que el gobierno municipal pueda cumplir acabadamente con el rol que le corresponde, sin los privilegios y marginaciones que caracterizaron a administraciones anteriores. (p. 81).

Para el efecto, se aplicaría: •

•

• • • • • • •

Reforma de la Administración Municipal. Profundizar la reforma de la administración municipal bajo los principios de la participación comunitaria, la participación del sector privado, la desconcentración y la eficacia. Implementar el pdua . Implementar y actualizarlo de forma permanente, para encarar acciones municipales con una visión integrada y de largo plazo del desarrollo de la ciudad. Participación ciudadana. Fortalecer la participación ciudadana. Fortalecer la competencia. Instalar la competencia en los servicios municipales, diversificando la oferta. Cliente. Considerar al ciudadano como un cliente, con libertad de elegir entre diversos proveedores. Acceso a la información pública. Aplicar las disposiciones relacionadas al libre acceso de los ciudadanos a los documentos públicos. Articulación público-privada. Preservar y profundizar la colaboración entre el sector público y el sector privado. Cooperación con las ong. Promover el trabajo conjunto con las organizaciones no gubernamentales. Desconcentración. Fortalecer el proceso de desconcentración, con la habilitación de nuevos centros municipales.

Promesa de la eficacia en la gestión mediante medidas que apunten a: •

Evaluación de desempeño. Perfeccionar los sistemas de evaluación de la gestión a través del desarrollo de indicadores de desempeño.

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El puente que une Asunción con el 2037

•

Sistemas informáticos. Incorporar y perfeccionar permanentemente los sistemas informáticos, revolucionando la gestión administrativa, mejorando la eficiencia y la eficacia del gasto, la calidad de los servicios municipales, el fortalecimiento de la descentralización y el mejoramiento de la atención al público. iapa . Crear el Instituto Autónomo de Planeamiento de Asunción y su Área Metropolitana (iapa ).136

6.2. La capacidad de gobierno municipal. Dimensiones y características Se presenta una tabla que resume las características de los seis gobiernos municipales que se sucedieron desde 1991, en lo que respecta a las dimensiones que conforman la capacidad de gobierno. Tabla 14: Déficit crítico de espacio público

Dimensiones

Características generales De los seis intendentes electos, solo Carlos Filizzola y Mario Ferreiro asumieron la función sin experiencia previa en la administración pública. Al igual que Burt, no tuvieron mayoría en la jm. El de mayor liderazgo político fue Enrique Riera y los de menor Evanhy de Gallegos y Mario Ferreiro.

Estilo de conducción y liderazgo político

Filizzola fomentó la formación de Comisiones Vecinales (cv ) y es recordado como el que mantuvo un mayor acercamiento con los sectores urbanos más desfavorecidos. En 2007, la jm creó el Fondo para Proyectos Especiales (Ord. 14/07), que asigna recursos a las cv para la ejecución de obras. Salvo Filizzola —quien llegó a postularse como vicepresidente de la república, en 1998—, ningún intendente trascendió políticamente como resultado de su gestión municipal, contrariamente a cuanto ha ocurrido en otros países, con políticos que se destacaron por su gestión local.137

Organización municipal y reestructuración administrativa

Jerárquica, con departamentalización funcional, inadecuada para la transversalización de perspectivas y temas como género, derechos humanos, medio ambiente, cultura y otros.

Presupuesto y ejecución presupuestaria

El presupuesto ha ido en progresivo aumento, sin que mejorara la capacidad de ejecución, particularmente, en el rubro «inversión física».

136 Se trata de una propuesta elaborada por la Corporación rema que fue presentada al intendente Enrique Riera. Luego de varios años, fue recuperada e incorporada en la propuesta electoral de Mario Ferreiro. Algunos concejales han intentado ponerla en marcha, sin resultados. 137 Tabaré Vázquez (Montevideo) y Mauricio Macri (Buenos Aires) llegaron a la presidencia del Uruguay y la Argentina, respectivamente. Jaime Lerner (Curitiba) fue gobernador del estado de Paraná.

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Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Transparencia

La búsqueda de información tropieza con obstáculos de diversa índole: pérdida de documentos, falta de producción y sistematización de datos, «encriptación». Nunca se promovió una política de transparencia.

Desconcentración administrativa

Filizzola creó 6 Centros municipales, en donde realizar gestiones administrativas. Hoy suman 11.

Servicios especiales (Mercado de Abasto, Terminal de Ómnibus, Policlínico Municipal, Instituto Municipal de Arte, Centro Cultural Paraguayo Japonés, …)

Fortalecimiento institucional

Valorización de la experiencia

El Mercado de Abasto ha sido objeto de numerosas denuncias por el desorden y el descontrol, incluyendo sus estadísticas, que no son confiables y generan distorsiones en los precios (Pizzurno, 2016). En marzo de 2017, la Terminal de Ómnibus sufrió un incendio. En octubre de 2020, las obras de reconstrucción se habían realizado en un 45% . No se ha fortalecido la institucionalidad municipal. A contrario sensu, es evidente la precarización del funcionariado, la falta de actualización tecnológica, la ausencia de producción y uso de información estratégica, se mantuvieron bajas las comunicaciones interna y externa y se profundizó la capitis deminutio con relación al gobierno central. La persistencia y el agravamiento de los problemas urbanos (congestión del tránsito, deterioro del transporte público, aumento de la población en los bañados, informalidad callejera, privatización del espacio público) y su reiteración en las promesas electorales, prueban el escaso o nulo valor que los actores otorgan a las experiencias propias y ajenas. Así como no se valorizan los procesos ni resultados de las administraciones anteriores, tampoco ha cambiado la afición por la improvisación ni la modalidad de priorizar la coyuntura, reaccionar ante las emergencias y descartar la previsión. Ningún gobierno conformó un sistema de planificación, aunque todos han elaborado planes, ninguno de los cuales fue aplicado.

6.3. Estilo de conducción y liderazgo político Se trata de un conjunto complejo y variable de talentos y capacidades, que incluye —en grados que se miden empíricamente— la perspicacia política, la predictibilidad, la calculabilidad, la previsión y la visión estratégica. El estilo de liderazgo en el ejercicio del poder atañe a la inteligencia y la pericia en el uso o la práctica de la autoridad y a los métodos aplicados para dirigir el gobierno. Supone una posición objetiva y subjetiva —personal o del grupo dirigente— que le otorgan capital simbólico y social suficientes para construir ascendencia, ejercer la dirección, movilizar voluntades y articularlas en torno a una visión compartida.

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El puente que une Asunción con el 2037

La calidad del liderazgo político incide en facetas clave de la capacidad de gobierno y de la gobernabilidad, como el planeamiento, la organización, la dirección, el control, la transparencia y la promoción de la participación ciudadana. De los seis intendentes asuncenos, Filizzola, quien fue dirigente estudiantil y gremial, y Ferreiro, proveniente del campo de la comunicación, asumieron las funciones sin experiencia en la gestión pública y, por consiguiente, en las negociaciones de carácter político. Burt, Riera, Evanhy de Gallegos y Samaniego desempeñaron funciones como viceministros (Burt y Riera), ministra (Evanhy de Gallegos) y funcionario de un ente recaudador de impuestos (Samaniego). Riera y Samaniego también fueron diputados por Asunción, siendo los únicos en haber participado en elecciones por la capital, antes de ser electos intendentes.138 De todos ellos, Filizzola, Riera y Samaniego siguen en la actividad política, todos como legisladores: los dos primeros, en el Senado y el tercero en la Cámara de Diputados. Sólo Filizzola dio un salto cualitativo tras el ejercicio de la intendencia capitalina, al asumir la presidencia de un partido político y ser candidato a la Vicepresidencia de la República, en 1998. Burt, Evanhy de Gallegos y Ferreiro retornaron a las actividades privadas.139

138 Martín Burt fue viceministro de Comercio (1991-1993). Enrique Riera fue el primer viceministro de la Juventud (1994-1996), bajo la presidencia de Juan Carlos Wasmosy, repartición a cargo del Ministerio de Educación y Cultura. En 1998 fue elegido diputado por la Capital, cargo al que renunció para candidatarse a la intendencia capitalina (2001-2006). Bajo su mandato, ocurrió el incendio del supermercado Ycuá Bolaños, el 1 de agosto de 2004, que causó la muerte de 400 personas, la mayor tragedia civil del país. Evanhy de Gallegos fue ministra de Turismo (2003-2006). Terminada su gestión, fue electa concejal por Asunción (2010-2015). Arnaldo Samaniego fue funcionario de la Dirección General de Aduanas (1995-2008) y diputado por Asunción (2008-2010), En 2002, fue imputado por enriquecimiento ilícito. 139 Burt tuvo, posteriormente, una breve incursión en el sector público, como jefe del Gabinete del presidente Federico Franco (2012-2013), quien asumió tras el golpe parlamentario a Fernando Lugo. Gallegos fue concejal municipal (2010-2015).

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Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

6.4. La organización municipal Uno de los pilares de la capacidad de gobierno es la estructura organizativa que sostiene la gestión. En los últimos 30 años, la sociología de la organización y las ciencias administrativas ofrecieron una vasta producción teórica y metodológica sobre los límites del esquema lineal y vertical de la estructura organizacional.140 Las seis administraciones municipales mantuvieron la estructura jerárquica que supone la departamentalización funcional, la más utilizada en las instituciones públicas, caracterizadas por la verticalidad y la compartimentación, con relaciones y comunicaciones «de arriba para abajo».141 Cada unidad asume una función como propia, lo cual promueve la fragmentación y obstaculiza la intersectorialidad, necesaria para el tratamiento de los temas transversales (género, ambiente, territorio, cultura, niñez y adolescencia, inclusión y otros).142 Este tipo de organización genera conflictos entre la autoridad técnica y la ejecutiva, generalmente asignada a personas «de confianza» de la máxima autoridad.143 Cada compartimento configura intereses separados que tienden a una relación competitiva antes que colaborativa. La estructura organizacional deviene más un territorio de disputas que un instrumento integrado para el gobierno de la ciudad.

6.4.1. Configuración histórica de la estructura municipal Salvo en la administración de Carlos Filizzola, no hubo esfuerzos para ajustar la estructura organizacional de la Municipalidad a la luz de las demandas del entorno y las promesas de gobierno. La propuesta electoral de Filizzola señalaba los vacíos legales144 y las adecuaciones necesarias 140 Es procedente preguntarse si este prolífico debate sobre la cuestión organizacional está presente en la clase política paraguaya, salvo que se asuma que la innovación es exclusiva del sector privado. Tal vez la pregunta deba ser: ¿existe un debate concreto por parte de los actores políticos paraguayos sobre los alcances del sistema clientelar como forma dominante en la gestión de las instituciones públicas? 141 Un compartimento puede relacionarse con otro, siguiendo la cadena de mando y mediante el conducto de las jefaturas o direcciones. En este tipo de estructuras no se permiten las relaciones horizontales, salvo que se las autorice y se creen mecanismos que maticen la verticalidad de la organización. La compartimentación debería estar acompañada de una dirección estratégica sostenida y una coordinación astuta y creativa para difuminar las fronteras y crear puentes de trabajo en equipo. En caso negativo, los compartimentos se convierten en fragmentos, como islas que, con el tiempo, conforman un archipiélago que mina, incluso, la gobernabilidad. 142 Desde la Constitución de 1992, el país ha adoptado un enfoque que reconoce la pluralidad de derechos. Posteriormente, se han ratificado convenciones internacionales y promulgado leyes que reconocen derechos a sectores históricamente excluidos o invisibilizados. La lom 3966/10 ratifica este marco formal del desarrollo y la democracia. Si bien, la ejecución de estos instrumentos normativos es deficiente, escasean los análisis integrados sobre el desempeño institucional y su incidencia en los diferentes temas transversales. 143 La confianza que la máxima autoridad de una institución deposita en quien delega una función suele basarse en las afinidades políticas y la devolución de favores, entre otros. 144 Entonces, estaban vigentes otra Constitución Nacional y otra lom.

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El puente que une Asunción con el 2037

para ampliar las competencias municipales y fortalecer su incidencia como actor local, en particular, en la oferta directa de los servicios y de fiscalizadora de los prestados por la administración central. Creó la Defensoría Vecinal y la Oficina de Defensa del Consumidor, materializó su propuesta de descentralización (en rigor, de desconcentración), instaurando seis centros comunitarios zonales, que hoy suman once. El Art. 51 de la lom 3966/10 establece los deberes y atribuciones del intendente, siendo algunos de ellos: a. ejercer la representación legal de la Municipalidad; (…) d. establecer y reglamentar la organización de las reparticiones a su cargo, conforme a las necesidades

e. f.

j. k.

y posibilidades económicas de la Municipalidad,145 y dirigir, coordinar y supervisar el funcionamiento de las distintas unidades administrativas;146 administrar los bienes municipales y recaudar e invertir los ingresos de la Municipalidad, de acuerdo con el presupuesto; elaborar y someter a consideración de la jm el Proyecto de Ordenanza Tributaria de la Municipalidad, a más tardar el treinta de agosto de cada año, y el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto de la Municipalidad, a más tardar el treinta de setiembre de cada año; (…) efectuar adquisiciones, contratar obras y servicios, llamar a licitación pública o concurso de ofertas y realizar las adjudicaciones; nombrar y remover al personal de la intendencia, conforme a la ley; (…)

6.4.2. Organigrama de la Intendencia municipal La Municipalidad no dispone de un organigrama integrado que articule la Intendencia y la jm. Desde el punto de vista organizacional, cada estamento cuenta con su propio organigrama, direcciones de recursos humanos y área administrativa, situación cuestionada por la cgr, en su informe de 2020. El actual organigrama fue aprobado por Resolución 319 del 23 de febrero de 2018. Dependen directamente del intendente veintidós unidades: ocho del área de apoyo y catorce del área misional.

145 El resaltado es de los autores. 146 Esta atribución, que habilita al intendente a modificar el organigrama institucional, podría aprovecharse para aumentar la capacidad de gobierno, superando el modelo funcionalista, que segmenta la gestión en reparticiones incomunicadas entre sí.

206 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

El siguiente gráfico presenta un organigrama resumido que no detalla las jefaturas ni otras divisiones comprendidas dentro de cada dirección.147 El organigrama no presenta los consejos ni las mesas de trabajo; el único nodo de coordinación estratégica es la máxima autoridad institucional.148 Tampoco están visualizadas la Dirección de Centros Históricos ni la Unidad a cargo del Plan Maestro del Proyecto Franja Costera.149 Según el organigrama, la Dirección General de Gestión Ambiental cuenta con una sola dirección: la del jbza .

6.4.3. Inercia institucional La inercia institucional consume los recursos políticos en desmedro de las demandas y oportunidades sustantivas de la gobernabilidad, el proyecto político y la capacidad de gestión. La segmentación se reproduce capilarmente y también se profundiza al no existir canales internos de comunicación. Este hecho obstruye el ejercicio de la transversalización. Las condiciones estructurales subordinan la intendencia a las contingencias, en perjuicio de su responsabilidad en las relaciones con el gobierno central, las municipalidades del ama, las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación. La conducción política está sujeta a las demandas coyunturales y a las emergencias periódicas, como el desplazamiento de los pobladores asentados en los bañados y la epidemia del dengue, en ausencia de acciones preventivas. En lugar de liderar el proceso transformador e impulsar el cambio prometido en campaña, la máxima autoridad se supedita a las urgencias. El diseño organizacional evidencia omisiones, segmentación, hipertrofia, falta de instancias de coordinación y vulnerabilidad a las contingencias, acentuadas en tres décadas. La organización municipal es una variable dependiente del sistema clientelar. Expresa el abandono de la potencia política y ejecutiva del arreglo organizacional. Antes que a proyectos políticos de refor-

147 Por su naturaleza, la Dirección General de Administración y Finanzas y la Dirección de rrhh, deberían ser de apoyo a las misionales (Obras, Desarrollo Urbano, Servicios). 148 Con sus luces y sombras, el Poder Ejecutivo, que también está organizado según una estructura organizacional lineal y vertical, cuenta con diferentes instancias de coordinación que involucran al propio presidente de la república: Gabinete Civil, Gabinete Social, Consejo de Ministros, Consejo Económico, etc. 149 La Dirección de Centros Históricos fue creada para promover la puesta en valor de los sitios históricos de la ciudad, prioritariamente el cha, el cual, paradójicamente, sufrió un deterioro progresivo durante la administración de Mario Ferreiro, con la cancelación del Plan Maestro del Centro Histórico de Asunción (Plancha), sin plantear otra opción. Respecto a la Unidad de la Franja Costera, en enero de 2018, el Gobierno nacional y el gobierno municipal firmaron un acuerdo para llevar adelante el Plan Maestro de la Franja Costera (pmfc), a raíz de la mediación de la Conferencia Episcopal Paraguaya. En ese marco, se instituyó la Mesa para el Plan Maestro de la Franja Costera, bajo cuyo paraguas, actualmente, se están promoviendo 16 proyectos (algunos formulados con anterioridad), entre los que se destacan la Avenida Costanera Sur y el Mejoramiento de la Chacarita Alta. También se creó una plataforma denominada Asuparticipa (https://asuparticipa. asuncion.gov.py/map), que busca organizar e informar sobre los procesos relacionados al Proyecto.

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El puente que une Asunción con el 2037

Fig. 35 - Organigrama de la Intendencia municipal

INTENDENCIA MUNICIPAL

Secretaría General

Gabinete

Secretaría Privada

Dirección General de Planificación e Innovación Tecnológica

Dirección de Transparencia y Anticorrupción Dirección de Tecnología de la Información y Comunicaciones (tic’s) Dirección de Asuntos Jurídicos Dirección de Planeamiento Estratégico Dirección de Contraloría Interna Dirección General de Comunicaciones

Dirección de Comunicaciones

Dirección General de Administración y Finanzas

Dirección General de Obras

Dirección General de Desarrollo Urbano

Dirección de Recaudaciones

Dirección de Obras Municipales

Dirección de Obras Particulares

Dirección de Adquisiciones

Dirección de Vialidad

Dirección de Catastro Municipal

Dirección de Servicios Administrativos Dirección de Hacienda Dirección de Estudios Económicos

Dirección de Planeamiento Urbano

Dirección General de Gestión Ambiental Dirección del Jardín Botánico y Zoológico

Dirección General del Área Social Dirección de Defensa al Consumidor Dirección de Promoción de la Participación Ciudadana Dirección de Juventud y Deportes Dirección del Policlínico Municipal Dirección de Políticas de Género Dirección de Niñez y Adolescencia Dirección del Centro Municipal de Promoción Empresarial

208 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Dirección General de Cultura y Turismo Dirección del Instituto Municipal de Arte Dirección del Centro Paraguayo Japonés Dirección del Teatro Municipal Dirección del Centro Cultural de la Ciudad Carlos Colombino «Manzana de la Rivera» Dirección de Acción Cultural

Dirección General Relaciones Interinstitucionales y Cooperación Externa Dirección de Relaciones Interinstitucionales y Cooperación Externa Dirección de Relaciones Intergubernamentales y Organizaciones Civiles

Dirección General de la Policía Municipal

Dirección General de Gestión y Reducción de Riesgos de Desastres Municipales

Dirección de Instrucción

Dirección Administrativa

Dirección de Recursos Humanos

Dirección de Seguridad

Dirección de Gestión y Reducción de Riesgos de Desastres

Dirección de Abastecimiento de la Municipalidad de Asunción

Dirección de Policía Municipal de Tránsito Dirección de Tránsito y Transporte Dirección de la Policía Municipal de Vigilancia

Dirección de la Terminal de Ómnibus de Asunción Dirección de Servicios Urbanos Dirección de Mercado N° 4

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El puente que une Asunción con el 2037

ma urbana y a visiones de desarrollo o a esfuerzos concretos de innovación, las variaciones y el crecimiento de la estructura organizacional responden a las presiones y dinámicas del juego partidario. Se profundizan la fragmentación sectorial y temática porque las direcciones generales dependen del y se reportan directamente al intendente, en ausencia de instancias de coordinación intersectorial que aseguren sinergia y complementariedad. El modelo se repite en cada dirección general, compuesta por direcciones y estas por jefaturas y divisiones.

6.5. Organigrama de la Junta Municipal Llamativamente, la jm cuenta con dos organigramas paralelos. Uno institucional, otro administrativo. No dispone de un organigrama integrado. Similarmente al de la Intendencia, las direcciones y unidades dependen directamente de la máxima autoridad, el plenario de la jm , compuesto por 24 concejales, del cual se desprenden la presidencia y la vicepresidencia. Aparecen las comisiones asesoras, la Defensoría Municipal y la Vicedefensoría Municipal, instancias que han perdido relevancia y correspondencia con las motivaciones que las originaron.150 Fig. 36 - Organigrama de la Junta Municipal

Pleno de la Junta Municipal

Vice Presidencia Secretaría Administrativa

Presidencia

Defensoría Municipal

Secretaría Administrativa

Departamento de Atención al Ciudadano

Vice Defensoría

Comisiones Asesoras

Secretaría Administrativa

Jefatura de Comisión

Departamento de Mediación de conflictos

150 La Defensoría Municipal comprende un Departamento de Atención Ciudadana y un Departamento de Mediación de Conflictos. Ninguno de los principales conflictos urbanos de los últimos años tuvo como actor clave a la Defensoría Municipal.

210 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

El organigrama administrativo de la jm está encabezado por la Presidencia y la Vicepresidencia. De la presidencia dependen las direcciones generales y demás unidades: Comité de Evaluación de Ofertas, Dirección de Auditoría y Control Interno, Dirección de la Unidad Operativa de Contrataciones (uoc), Dirección de Enlace y Coordinación, Dirección General de Coordinación Interna, Dirección General de Administración y Finanzas, Dirección General de Secretaría, Dirección de cdi , Dirección de rrhh y Secretaría Privada. La Vicepresidencia comprende, a su vez, una secretaría administrativa. Fig. 37 - Organigrama Administrativo de la Junta Municipal

Comité de Evaluación de Ofertas

Presidencia

Vice Presidencia

Dirección de Auditoría y Control Interno

Secretaría Privada

Dirección de uoc

Dirección de rrhh

Dirección de Enlace y Coordinación Interna

Dirección del Centro de Desarrollo Infantil

Dirección General de Coordinación Interna

Dirección General de Admin. y Finanzas

Secretaría Administrativa

Dirección General de Secretaría

— 211

El puente que une Asunción con el 2037

La jm cuenta con 22 comisiones asesoras y 6 comisiones especiales que no figuran en el organigrama. Tabla 15: Comisiones Asesoras y Especiales de la Junta Municipal de Asunción - Año 2019

Comisiones Asesoras

Comisiones Especiales

1. Comisión de Legislación

1. Comisión Especial de Franja Costera

2. Comisión de Hacienda y Presupuesto

2. Comisión Especial de Cateura

3. Comisión de Infraestructura, Urbanismo y Ordenamiento Territorial

3. Comisión Especial para el Estudio de Proyectos de ley

4. Comisión de Salud, Higiene y Salubridad

4. Comisión Especial para la Defensa y Promoción de los ddhh

5. Comisión de Educación, Cultura, Deporte, Turismo y Espectáculos Públicos 6. Comisión de Transporte Público y Tránsito 7. Comisión de Desarrollo Productivo, Humano y Social 8. Comisión de Inquietudes Ciudadanas y Asuntos Sociales 9. Comisión de Mercados 10. Comisión de Investigación 11. Comisión de Relaciones Internacionales, Intermunicipales y de Cooperación Interinstitucional 12. Comisión de Asuntos Sindicales y Laborales 13. Comisión de Equidad de Género 14. Comisión de Investigación y Atención Integral de la Problemática del caso Ycuá Bolaños 15. Comisión de Juventud 16. Comisión de Niñez y Adolescencia 17. Comisión de Lucha contra las Adicciones y Política de Drogas 18. Comisión de Seguimiento al Cumplimiento de Ordenanzas 19. Comisión de Recursos Naturales y Medio Ambiente 20. Comisión Permanente de Seguridad Ciudadana. 21. Comisión Permanente para la Atención de los Derechos de las Personas con Discapacidad 22. Comisión de Cooperativas y mipymes

212 —

5. Comisión Especial de Seguimiento y Control de Aplicación de los Fondos de Capitalidad 6. Comisión de Promoción de la Iniciativa Privada Ord. 113/110

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Las comisiones asesoras y las comisiones especiales abordan la vasta gama de las funciones municipales y los temas que requieren atención específica. Parecería que ningún aspecto, situación o área de la agenda deje de contar con alguna comisión, con la excepción del cha, para cuya atención tampoco se ha conformado el respectivo Consejo de Gestión, según lo establece la Ordenanza 267/09. Los principales proyectos se analizan en las respectivas comisiones especiales, como la del pmfc y la del Plan Regulador.

6.6. Cultura organizacional del Estado paraguayo Las municipalidades no escapan a las características generales del Estado paraguayo.151 Los patrones asumidos contradicen los modelos organizados por flujos multidireccionales. La Municipalidad de Asunción se organiza y funciona como una estructura institucional cuya finalidad es la reproducción del poder político; actúa, por lo tanto, como un instrumento clientelar, que subordina a ella la atención de las funciones que le otorga la lom, en un dualismo asimétrico: la dimensión clientelar —que implementa una agenda paralela— corroe la dimensión misional.152 Pero si la estructura organizacional es la anatomía de la institución, la población de funcionarios configura el sistema muscular. A los efectos analíticos se los escinde provisoriamente.

6.7. Del talento humano: crecimiento sin desarrollo El modelo de gestión del talento humano municipal es uno de los más atrasados en el país. La Municipalidad de Asunción vive la tensión entre dos propósitos. Por una parte, servir a la maquinaria política y a los grupos económicos que utilizan la ciudad como productora de plusvalía; por la otra, servir a la ciudad y los ciudadanos. Históricamente, esa tensión se ha resuelto en favor de la primera opción. La gestión municipal no logró instalar la meritocracia. Por compromisos de campaña (loteamiento de cargos), por «confianza política» y/o por lealtades personales, son nombradas personas no

151 El aparato estatal es conocido por su hipertrofia, debilidad de gestión, desorden, superposición de instituciones, fragmentación, linealidad jerárquica excluyente y resistencias endógenas para la articulación. Características todas que forjaron las culturas organizacionales de la función pública. 152 Este dualismo es constitutivo y genera una tensión inherente a un Estado que es escenario de disputas de poder. Esa tensión no podrá ser adecuadamente conducida si no se reconoce la lógica clientelar en un país donde las finalidades de las instituciones son concebidas desde un «debe ser» que no tiene correlato en las prácticas.

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El puente que une Asunción con el 2037

capacitadas para ejercer funciones claves, con el consecuente aumento de la plantilla de funcionarios ociosos. Las más de doscientas modificaciones del Plan Regulador, la falta de control de las dinámicas urbanas y la impunidad ante el incumplimiento de las normas,153 son algunos indicadores del debilitamiento del gobierno de la ciudad.

6.7.1. Población de funcionarios En mayo de 2020, el total de funcionarios ascendía a 8.609. El 85% (7.299) correspondía a la Intendencia Municipal y el 15% (1.310) a la jm .154 Fig. 38 - Distribución porcentual de funcionarios entre Intendencia y Junta Municipal

15%

Intendencia: 7.299 funcionarios - 85% Junta Municipal: 1.310 funcionarios - 15% 85%

Fuente: Portal Unificado de información Pública. Solicitud #31863 y la jm.

153 Normas vinculadas a la movilidad, ocupación de veredas por el comercio formal e informal, venta callejera de alimentos, depósitos de basura a cielo abierto, contaminación visual, sonora y atmosférica, entre varias más. 154 La intendencia municipal ha proveído datos sobre su población actual de funcionarios, a través del Portal de Información Pública. Contrariamente, no lo ha hecho la jm, pese a las reiteradas solicitudes por parte de esta investigación. Paradójicamente, la Dirección de rrhh de la jm ha derivado la solicitud a la Dirección de rrhh de la Intendencia, generando «idas y vueltas» estériles. Se ha constatado que la respuesta de la jm es reiterativa, pues solicitudes anteriores hechas por otras personas e instituciones —cuyo historial el Portal de Acceso a la Información Pública mantiene a la luz pública— tampoco recibieron respuesta. Este modus operandi ¿respondería, en parte, a que los temas municipales se asocien a la intendencia y que el legislativo, salvo excepciones, estaría liberado del escrutinio público?

214 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

6.7.2. Regímenes contractuales Del total de funcionarios, el 50% son jornaleros y el 40% nombrados. Ambas categorías ilustran las relaciones contractuales preponderantes, que afectan al 90% del funcionariado, tanto de la Intendencia como de la jm.155 En orden de importancia, la tercera categoría es la del contrato civil, que representa el 7%, mientras que categorías excepcionales o sui generis, como «contratados permanentes» significan el 0,8%. Quienes se inscriben en la categoría de «honorarios profesionales» y «comisionados» son el 0,9% y el 0,7%, respectivamente. Las personas electas se corresponden con el 0,3%. Fig. 39 - Comparación de categorías de funcionarios

60% 50%

50% 40%

40%

30% 20% 7%

10% 0%

0,8% Nombrados

Jornaleros

Contratado civil

0,9%

0,7%

Contratado Honorarios Comisionados permamente profesionales

0,3%

0,02%

Electos

Designados

Elaboración propia. Fuente: De 1991 al 2011 la fuente es no oficial (https://www.abc.com.py/edicion-impresa/opinion/el-secreto-mejor-guardado-592736.html). 2015 y mayo 2020. Portal Unificado de información Pública. Solicitud #31863 y la jm (Portal de la Junta Municipal de Asunción, 2019).

155 Se trata de una peculiaridad que invita a un estudio. En la función pública, se designa «nombrado» al funcionario con estabilidad. «Contratado» es la figura que se utiliza para quien tiene un acuerdo de trabajo, que puede extenderse hasta 12 meses, debiéndose renovar, en caso de continuidad. «Jornalero» designa a quien gana por día o por jornal. Esta última no es una categoría común en el nivel central, contrariamente a lo que ocurre en la Municipalidad de Asunción, donde el 50% de los funcionarios mantiene ese tipo de régimen contractual. Los jornaleros no incluyen solo a quienes se dedican a la limpieza urbana, sino también técnicos y profesionales, quienes «prefieren este régimen, que les permite acceder a la previsión social, a diferencia de las otras categorías». La cita es una pista para la necesaria indagación, a fin de averiguar los motivos por los cuales una categoría, que debiera ser excepcional o acotada, se torna preponderante.

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El puente que une Asunción con el 2037

Tabla 16: Comparación de categorías contractuales y peso de las mismas en el total de funcionarios entre Intendencia y Junta Municipal

Categorías

Intendencia Municipal

Junta Municipal

Total

Nombrados

2.817

665

3.482

Jornaleros

3.909

375

4.284

Contratado civil

380

228

608

Contratado permanente

Honorarios profesionales

Comisionados

Electos

Designados

1.310

8.609

Total

7.299

Fuente: Portal Unificado de Información Pública. Solicitud #31863 y la jm (Portal de la Junta Municipal de Asunción, 2019)

6.7.3. Evolución de funcionarios de la Intendencia municipal No está disponible la información sobre la evolución del plantel de funcionarios de la Municipalidad (Intendencia + Junta Municipal). Oficialmente, solo hay datos acerca de la población de funcionarios de la intendencia desde el 2015. La información sobre las anteriores administraciones se encuentra en archivos físicos o digitales que requieren procesamiento156 (ver anexo 3 «Grupo Focal con funcionarios públicos. 26 de agosto de 2019»). La presente investigación accedió a datos referentes a la intendencia a través de otras fuentes. Ello permitió construir una evolución aproximada. Entre mayo de 1991 y mayo de 2020, la población de funcionarios de la Intendencia municipal de Asunción aumentó en un 232%.

156 Actualmente, no hay posibilidad de informar acerca de los funcionarios por corte de administración municipal, es decir, desde el punto de vista evolutivo. El Departamento Informático de rrhh de la Intendencia de Asunción hizo un reporte sobre el tipo de dificultad para acceder a estos datos (que están en archivos físicos y requieren procesamiento). Los datos de 1991 a 1996 están en contabilidad manual; los de 1996 al 2014 están guardados en una copia de seguridad (backup), según la Dirección de rrhh de la Intendencia Municipal.

216 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Fig. 40 - Evolución de funcionarios de la Intendencia Municipal

8000 7000

6383 5568

6000 5000

190%

4400

153%

4000 3000

2200

2000 1000 0

6982 6000

217%

7314

7290

232%

200% 150%

173%

100% 100% 50%

0% 1991 Asume Filizzola

250%

1996 Asume Burt

2001 Asume Riera

2006 Asume Gallegos

Población de funcionarios

2011 Asume Samaniego

2015 Asume Ferreiro

2019 Asume Rodríguez

2020 Hasta mayo Rodríguez

% de aumento desde el periodo 1991

Fuente: De 1991 al 2011 la fuente es no oficial (https://www.abc.com.py/edicion-impresa/opinion/el-secreto-mejor-guardado-592736.html). 2015 y mayo 2020. Portal Unificado de información Pública. Solicitud #31863 y la jm (Portal de la Junta Municipal de Asunción, 2019).

Como muestra el gráfico, en la primera década (1991-2001), la población se incrementó 190% respecto al punto de partida. En la segunda década disminuyó el 17% con relación a la precedente, mientras que, en la tercera, se recupera la curva ascendente. El aumento del número de funcionarios no responde a una demanda organizativa intrínseca ni a una racionalidad técnica, como podría ser la desconcentración de los servicios por barrio. Filizzola asumió con 2.200 funcionarios; al término de su mandato, entregó a su sucesor, Martín Burt, una plantilla aumentada en el 100%, con total de 4.400 funcionarios. Burt la incrementó y, cinco años después, entregó a Riera una nómina de 6.383. Este fue el único de los seis intendentes que finalizó su mandato con un número de funcionarios inferior (5.568) respecto al que encontró cuando lo asumió. Evanhy de Gallegos concluyó su gobierno con 6.000 funcionarios. Arnaldo Samaniego aumentó el número a 6.982, con el cual inició Mario Ferreiro, en 2015. A finales del 2019, al renunciar a su cargo, dejó una población de 7.314 funcionarios, con la cual inició Óscar «Nenecho» Rodríguez. La jm no facilitó los datos sobre la evolución de sus funcionarios. De acuerdo con la información proveída por uno de los concejales, el órgano legislativo contaba en 1996 con 100 funcionarios y 4 direcciones generales (F. Franco Troche, comunicación personal, 3 de mayo de 2019).157 Actualmente, suman 1.310 funcionarios y 20 direcciones generales.

157 El concejal Federico Franco Troche también fue legislador en el periodo 1996-2001.

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El puente que une Asunción con el 2037

Estas cifras nada dicen sobre el capital humano: género, edad, antigüedad, formación y experiencia en el servicio público, entre otros atributos. En el nivel central del Estado, más de una década atrás, la denominación «Dirección de Recursos Humanos» fue reemplazada por la de «Dirección de Gestión y Desarrollo de las Personas», que denotó el cambio de paradigma, connotación que la Municipalidad no incorporó siquiera en la retórica.

6.8. El sistema clientelar El sistema clientelar alude a un tipo de intercambio económico y moral que se sedimenta. Sería engañoso atribuir responsabilidades solo a una de las partes de esa relación puesto que esta se produce y reproduce a partir de las acciones de partidos políticos, autoridades, técnicos, operadores, militantes, familiares y amigos. Generalmente, las investigaciones sobre el tema tienden a identificar el sistema del clientelismo y padrinazgo en las prácticas de gobierno, como una suerte de «intercambio comercial» de obligaciones, dando por asumido que el sistema de relaciones clientelares se basa exclusivamente en cuestiones de contenido económico (yo te entrego algo: el voto; tú me das algo a cambio: un trabajo público, dinero, etc.). Pero en Paraguay esto no siempre es cierto, más bien las prácticas clientelares tienden a fundarse sobre obligaciones que nacen en el ámbito de relaciones sociales que se basan sobre valores y principios muy diferentes de la estricta compensación de intereses (…) Por consiguiente, el patrimonialismo asume en la sociedad paraguaya una forma típica de clientelismo y padrinazgo —entendiendo esos fenómenos como la formación de un cuadro administrativo, que administra la dominación, sustentado en criterios afectivos— tradicionales fundamentalmente vinculados a una relación de carácter personal. El clientelismo y el padrinazgo vinculan a los dominados en una relación «familística», una suerte de parentesco que no se funda en vínculos de sangre sino en una lealtad entre el imperante y los dominados para alcanzar cada uno el objetivo buscado (Morínigo, 2008, p.48). El registro de los funcionarios de la Intendencia Municipal es uno de los más débiles del país.

218 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

La carga de datos se realiza de forma artesanal. No hay estandarización ni sistema informático. Los cambios constantes de personal agudizan las dificultades para disponer de un registro preciso y actualizado.158 Cada periodo de gobierno fue estableciendo regulaciones específicas, arreglos diferenciados o, incluso, creando categorías. Hay funcionarios que ingresaron durante la administración de Filizzola que trabajan 5 horas. Durante la gestión de Evanhy de Gallegos se creó una figura denominada «contratados permanentes». Son dos ejemplos de desajustes o transgresiones que se han sedimentado en la estructura institucional. El contrato colectivo vigente entre la Intendencia y los sindicatos sitrama y sinoema159 establece, en su artículo 51, que, en caso de incapacidad total o permanente o fallecimiento a causa de accidente de trabajo o a causas ajenas a riesgos del trabajo, «si el trabajador fuere el sostén de la familia, un familiar tendrá derecho a ingresar en algún cargo conforme a su capacidad e idoneidad, en sustitución de aquel». Se trata de la continuidad del Estado patrimonialista, más acorde con un sistema feudal y corporativista.160 La situación del funcionariado de la Municipalidad de Asunción es parte esencial del sistema clientelar. «El hecho de tener todos los registros de forma artesanal es útil para esconder la información». Las iniciativas de modernización «despiertan muchas resistencias ya que los funcionarios perderían el control», afirma un funcionario (ver anexo 3 «Grupo Focal con funcionarios públicos. 26 de agosto de 2019»). Por tanto, el crecimiento de la población de funcionarios no respondió a una planificación basada en objetivos estratégicos. En los seis periodos municipales no se aplicó una política de desarrollo organizacional ni de rrhh, pese a las afirmaciones contenida en las distintas propuestas electorales. La administración de Mario Ferreiro planteó dejar como legado «un sistema electrónico de recursos humanos», e informó sobre la adopción del registro biométrico, la erradicación del freezer,161 158 Por ello, un alto funcionario de la Intendencia expresó: «Un medio local siempre nos pide el número de funcionarios, pero ni nosotros sabemos; hay variación mes a mes debido a fallecimientos, jubilaciones, renuncias, nuevos ingresos, entre otros motivos» (ver anexo 3 «Grupo Focal con funcionarios públicos. 26 de agosto de 2019»). Cuando Ferreiro asumió funciones (2015) hizo un corte administrativo con la entonces administración saliente del intendente Arnaldo Samaniego. Sin embargo, luego de un tiempo, «nos dimos cuenta de que había más funcionarios de lo que informaba la administración saliente» (ídem). 159

sitrama :

Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Asunción. sinoema: Sindicato de Obreros y Empleados de la Municipalidad de Asunción. No existe un análisis sociopolítico ni de antropología política sobre los sindicatos de la Municipalidad de Asunción (objetivos, regímenes organizacionales, prácticas institucionales). Es otro estudio necesario para comprender la realidad municipal.

160

sitrama

y sinoema. Artículo 51 del Cuarto Contrato Colectivo de Condiciones de Trabajo. Asunción, 2010.

161 Freezer es la denominación coloquial que se adoptó en la función pública paraguaya para designar el lugar donde van funcionarios que son desvinculados de sus cargos sin recibir nuevas funciones. El freezer es ese «no-lugar» donde están las personas que no tienen cargos, funciones ni tareas. Están «congeladas» y deben pasar el tiempo hasta que se cumpla el horario de salida. Un porcentaje importante de trabajadores que está en esta situación contempla técnicos competentes que, por haber entrado bajo una administración diferente, no gozan de la confianza y, por lo tanto, están exiliados del presente de la institucionalidad. El freezer es la evidencia que comprueba la ausencia de la meritocracia.

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El puente que une Asunción con el 2037

la promoción, desde el 2018, de concursos públicos de oposición y la profesionalización a través de tecnicaturas y diplomados dirigidos a los funcionarios. Cabría indagar sobre dichos procesos y sus alcances.

6.8.1. El deterioro técnico Es grave el deterioro progresivo de la calidad de la gestión municipal. La lógica clientelar no intentó articular la demanda técnica con la reproducción del sistema del cual es tributaria. Al aumento del funcionariado corresponde la disminución de la capacidad técnica.162 En las entrevistas realizadas, algunas personas recordaban que, durante las tres primeras administraciones municipales, «existían tres a cuatro técnicos en una dirección; ahora, solo existe uno».163 La gestión no establece medidas que cautelen la continuidad y la ampliación de la calidad técnica. Los profesionales que se jubilan son reemplazados por sus aprendices, que no son profesionales. «Esta situación tiende al colapso; llegarán los aprendices de los aprendices» (ver anexo 3 «Grupo Focal con funcionarios públicos. 26 de agosto de 2019»). Las disfuncionalidades son múltiples. Existen varias unidades o dependencias que no cuentan con técnicos capacitados; se producen arreglos administrativos que no se corresponden con las necesidades de las funciones o los servicios; hay superpoblación de funcionarios en ciertas áreas y escasez en otras. En la ciudad hay 150 cruces semafóricos; el 15 o 20% fue modernizado. Los demás tienen entre 30 y 40 años. Pero solo hay 2 a 3 técnicos semafóricos. «Entonces, cuando los semáforos se descomponen los policías de tránsito van a cubrir el servicio y cobran horas extras. Y así en todas las áreas» (ver anexo 3 «Grupo Focal con funcionarios públicos. 26 de agosto de 2019»). En el área social, los promotores deben cumplir horario administrativo y, además, realizar trabajos en horarios nocturnos o los fines de semana. Sin embargo, dicha área no cuenta con horas extras. Por lo tanto, cuando los promotores sociales trabajan fuera del horario administrativo —que es la constante en este servicio—, se definen compensaciones caso por caso. En el área de Aseo Urbano, que «es un verdadero caos», al decir de directivos de la propia institución, no hay criterios para diferenciar responsabilidades. «Un jefe del área administrativa, con 2 personas a cargo, gana lo mismo que un jefe del área operativa, quien tiene a su cargo más de 150 162 Al no existir la caracterización de los funcionarios, según competencias, de ninguna de las administraciones municipales, no es posible hacer un estudio comparativo. 163 Entrevista al Ing. Luis María Pereira, Director de Tránsito de la Intendencia Municipal (25 de mayo de 2020).

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Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

personas». Durante la gestión de Ferreiro, otra de las áreas muy afectadas por la desorganización fue el Instituto Municipal de Arte donde, según los funcionarios entrevistados, se tuvo que «entrar para ayudar en la organización interna».

6.8.2. Condiciones de vida de los funcionarios La falta de información procesada sobre quienes prestan los servicios municipales los reduce a datos numéricos e impide conocer sus capacidades, intereses, expectativas, sector social de proveniencia, lugar de residencia y adscripción a organizaciones, tarea ineludible para encarar una política de rrhh. Se ha relevado información acerca de condiciones y situaciones de vulnerabilidad en las que están envueltos porcentajes importantes del plantel comunal. Durante las inundaciones del 2019, unas 800 familias desplazadas correspondían a funcionarios municipales. Suman casos de alcoholismo, drogadicción y abuso sexual. Otro problema es la influencia de los usureros. Los funcionarios son acechados por la oferta de crédito por parte de los sindicatos. Al descontarse las deudas en el pago de salarios, puede ocurrir que se sustraiga hasta el 100% de los ingresos. Ferreiro promulgó una resolución por la cual solo podía descontarse hasta el 50% del salario, a raíz de la cual enfrentó la huelga más importante de su administración y se vio obligado a modificar la medida y volverla opcional. En el momento de la entrevista, 400 funcionarios (el 6%) cobraban cero guaraníes, debido a los descuentos. La carencia de una política de rrhh, la postergación de la meritocracia, la merma de la capacidad técnica, el incremento exponencial de funcionarios sin conexión con un diseño organizacional, sin una visión de desarrollo del talento humano ni del futuro deseable para la ciudad, son motivos suficientes para afirmar que la Municipalidad de Asunción sigue aumentando de tamaño sin probabilidades de desarrollo del capital humano.

6.8.3. Epílogo: E-Goverment y preguntas sobre el «modo coronavirus de vivir» El gobierno electrónico (e-goverment)164 contribuye a mejorar la gestión pública. Sin embargo, no hubo señales de iniciarse, no obstante, haya sido una de las promesas electorales de Ferreiro.

164 Es el uso estratégico de las tic para aumentar y mejorar los servicios a los ciudadanos, la gestión pública, la transparencia y la participación ciudadana en las políticas públicas.

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El puente que une Asunción con el 2037

La institución arrastra procedimientos arcaicos que obligan a los usuarios a desplazarse para los diferentes trámites, varios de ellos anacrónicos, teniendo en cuenta el cambio de las condiciones de vida.165 El uso de tiempo y del espacio no constituyen valores que orienten los procedimientos ni la calidad de los servicios.166 Sería de utilidad reflexionar sobre las dinámicas urbanas, la movilidad y la oferta municipal, formulando preguntas sobre la cantidad de trámites que pueden realizarse utilizando las tics y disminuyendo los desplazamientos físicos y las eventuales medidas de reconversión. También cabría indagar sobre las estrategias para afrontar la inercia institucional y las resistencias del sistema clientelar para impulsar el cambio, atendiendo a la homología estructural entre mejora de la capacidad de gestión y atención de las dinámicas urbanas; y también si la Municipalidad llegara a emular a las organizaciones que adoptaron el teletrabajo y la diversidad de jornadas laborales para adecuarse al «modo coronavirus de vivir». 167 Pese a los devastadores y trágicos efectos, el covid-19 también ofreció oportunidades para canalizar desafíos que ponen en cuestión la cobertura y la calidad de los servicios públicos municipales y así aprovechar la coyuntura para, por ejemplo, recuperar a los asuncenos que registran sus vehículos en otro municipio.168 También comporta situaciones de muy difícil solución, como la práctica del distanciamiento social dentro de los buses, cuando está naturalizado que los pasajeros viajen «encimados, apretados y hasta colgados de las estriberas» («Video: el castigo de andar en bus», 2014).

6.9. Resumen de las promesas electorales sobre la dimensión financiera El presupuesto municipal ha ido en progresivo aumento, pero a la mayor disponibilidad de fondos no ha correspondido un aumento de la calidad del gasto, como muestran la asignación a los diferentes rubros y la respectiva ejecución. Las promesas electorales hablan de reforma tributaria, equilibrio fiscal, agilización de los trámites y aumento de la asignación a la inversión física.

165 El pago y la renovación de licencias de conducir requieren trámites presenciales. «Hay que ir a la Municipalidad para que te pongan la calcomanía». La propuesta de licencia electrónica está siendo conversada. 166 En general, los datos que están publicados en la página web de la Municipalidad no están organizados y se encuentran en formato críptico. Un ejemplo alude a la población de funcionarios. 167 El horario de la función pública, salvo excepciones, es de 07.00 a 15.00 h. La concentración de tráfico se observa en torno a esos picos. 168 Debido a la cuarentena total, las municipalidades se vieron obligadas a postergar los plazos referidos a renovación de licencias de conducir y habilitación de vehículos.

222 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Promesas electorales sobre la dimensión financiera Carlos Filizzola

Impulsar una reforma tributaria. Racionalizar los egresos.

Martín Burt

Emitir bonos municipales. Reducir el impuesto a la construcción. Congelar las avaluaciones de propiedades que albergan actividades económicas de menor intensidad relativa.

Enrique Riera

Reducir y fraccionar los impuestos. Congelar las tasas. Facilitar los trámites mediante sistemas informáticos.

Evanhy de Gallegos

Lograr el equilibrio fiscal mediante el aumento de la recaudación, gracias a la motivación positiva del contribuyente ante el aumento de la inversión pública y el fomento de la inversión privada. Crear una cuenta especial para las obras de pavimentación.

Arnaldo Samaniego Mario Ferreiro

No se dispone de la propuesta electoral. Mejorar la calidad del gasto. Aplicar un porcentaje del presupuesto a la inversión física. Mejorar la calificación de los recursos humanos.

6.9.1. Evolución del presupuesto Se reporta datos sobre la evolución del presupuesto municipal y los factores que incidieron en su composición, atendiendo a las variables de inflación y variación del precio del dólar.169 Entre 1997 y 2015, el presupuesto municipal aumentó170 de 125.845.100.735 a 1.027.421.864.854 de guaraníes, como lo ilustra la tabla siguiente, que incluye la deflactación.171 Si se convierten los guaraníes corrientes en guaraníes constantes, el monto se mantuvo estable entre 1997 y 2011, con variaciones poco pronunciadas.

169 No se pudo acceder a las ejecuciones presupuestarias de todos los gobiernos municipales, de modo a compararlas. Sí, a datos sobre presupuestos iniciales de cada mandato (5 de 6). Fue posible relevar algunos datos sobre los presupuestos con los cuales iniciaron sus mandatos cinco de los seis gobiernos municipales, proporcionados por la Intendencia de Asunción, vía Portal de Información Pública. 170 No se pudo acceder a datos de años anteriores. 171 La deflactación es la corrección de las variaciones de una magnitud como consecuencia de la modificación del valor de la unidad en que se mide.

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El puente que une Asunción con el 2037

Tabla 17: Incremento del presupuesto por administración

Ordenanza

Año

Intendente

31/1996

1997 Burt

202/2001

19,65

Guaraníes constantes (*) 640.364.773.198

66%

27%

38,97

700.773.353.104

72%

400.432.395.000

39%

69,50

576.176.725.624

59%

-13%

642.512.598.224

63%

93,16

689.665.348.415

71%

12%

1.027.421.864.854 100%

105,80

971.139.893.213 100%

29%

Guaraníes corrientes

Deflactor

125.857.100.375

12%

2002 Riera

273.090.544.026

316/2006

2007 Gallegos

75/2011

2012 Samaniego

600/2015

2016 Ferreiro

Incremento s/ admin. De Burt a Riera De Riera a Gallegos De Gallegos a Samaniego De Samaniego a Ferreiro

(*) Guaraníes constantes al año 2014. Fuente: Informe financiero 2018. Municipalidad de Asunción

Entre 1997 y 2002, el presupuesto aumentó el 6%. Al 2007, disminuyó un 13%, mientras que, al 2012, aumentó un 12%. Al 2016, el incremento fue del 16%. Fig. 41 - Variación del presupuesto por períodos

35%

29%

30% 25% 20% 15% 10%

12% 6%

5% 0% -5%

De Burt a Riera

De Riera a Gallegos

-10% -15%

-13%

-20% Fuente: Informe financiero 2018. Municipalidad de Asunción

224 —

De Gallegos a Samaniego

De Samaniego a Ferreiro

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Fig. 42 - Presupuesto en guaraníes constantes y corrientes

1.200.000.000.000 1.000.000.000.000 800.000.000.000 600.000.000.000 400.000.000.000 200.000.000.000 0

Burt

Riera

Evanhy

Guaraníes corrientes

125.857.100.375

273.090.544.026

400.432.395.000

642.512.598.224 1.027.421.864.854

Samaniego

Ferreiro

Guaraníes constantes

640.364.773.198

700.773.353.104

576.176.725.624

689.665.348.415

971.139.893.213

Fuente: Informe financiero 2018. Municipalidad de Asunción

6.9.2. Composición del presupuesto El análisis de la ejecución presupuestaria de 2018 aproxima a la composición del presupuesto. El plan financiero fue de ₲ 1.418.718 millones y la ejecución de ₲ 920.364, el 65% del total. De lo ejecutado, el 60% correspondió a servicios personales, el 9% a inversión física, el 10% a servicios de la deuda pública, el 8% a transferencias y el 13 % a otros gastos. Fig. 43 - Ejecución del presupuesto de gastos en millones de guaraníes Nivel del Objeto del Gasto

Presupuesto vigente

Obligado Ene-Dic

% Ejecutado

100

Servicios Personales

584.798

552.870

95%

200

Servicios No Personales

124.630

64.926

52%

300

Bienes Cambio e Insumos

128.331

52.015

41%

500

Inversión Física

362.602

81.079

22%

600

Inversión Financiera

1.200

670

56%

700

Servicio de la Deuda Pública

800

Transferencias

900

Otros Gastos Total General

90.239

90.171

100%

117.876

74.721

63%

9.041

3.913

43%

1.418.718

920.364

65%

Gastos Obligados

8% 9%

13% 60% 10%

Servicios Personales

Servicio de la Deuda Pública

Los demás gastos

Inversión Física

Transferencias

Fuente: Informe financiero 2018. Municipalidad de Asunción

— 225

El puente que une Asunción con el 2037

El pago de los servicios de la deuda (100%) y de los servicios personales (95%) fueron los de mayor ejecución, mientras la inversión física fue la de menor, con el 22%. Es llamativo que del total presupuestado para la inversión física (₲ 362.602 millones), que representa el 25% del presupuesto total, solo se ejecutara el 22%. La debilidad es doble. No solo la Municipalidad ha mermado su disponibilidad de recursos para la inversión, sino que los disponibles tienen un bajísimo nivel de ejecución.172 Es otra evidencia de la incapacidad para ejecutar los recursos disponibles en un rubro que: Precisa de una inversión sostenida de unos 200 millones de dólares anuales, durante unos 10 años, para superar la brecha existente en sus requerimientos de infraestructura, equipamiento, mobiliario y gestión urbana: desagüe pluvial, cloacal, agua corriente, pavimento, transporte público masivo y movilidad alternativa, áreas verdes, gestión de residuos y solución definitiva al problema de las inundaciones (F. Franco Troche, entrevista, julio de 2019). Por tanto, la bajísima inversión física no se debe solamente a la escasez de fondos, como acostumbran a justificarse las autoridades. El presupuesto preparado para 2019 destinó solo el 28% a la Inversión física y el 41% a los servicios personales. Los otros gastos se distribuyeron en servicio de la deuda (6%), transferencias (8%) y los demás gastos (17%). El incremento de los gastos corrientes es un fenómeno de larga data. Entre 1982 y 1990, los gastos corrientes representaban alrededor del 55% del presupuesto municipal. En la administración de Filizzola aumentaron al 75%, hasta llegar al 95%, en 2008.173 En 2020, la comuna se declaró con saldo en rojo y, contrariamente a lo que establece la lom, realizó emisión de bonos por 200 mil millones y un préstamo por el mismo monto, principalmente, para el pago de los salarios. No obstante, el presupuesto para 2021 tuvo aumento y supera los ₲ 1.711.800.000.000, a lo cual se agrega la merma en las recaudaciones, como consecuencia de la pandemia . («Municipalidad tiene déficit, pero aumenta el presupuesto», 2020).

172 No se dispone de datos sobre el comportamiento de la ejecución presupuestaria en los últimos 10 años. 173 Franco T., Federico (2011). Hacia las ciudades y la Asunción del siglo xxi (inédito).

226 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Los datos actuales indican la permanencia de la asimetría de los gastos corrientes con la inversión de capital. Los servicios de personal, en 2015, significaban una erogación de ₲ 438.022 millones, monto que aumentó a ₲ 587.896 millones en 2019 (el 34%). Fig. 44 - Evolución de servicios personales en millones de guaraníes

144.602 92.156 46.339

438.022

2015

33%

149.874

34%

21%

11%

484.361

2016

530.178

2017

582.623

587.896

2018

2019

Fuente: Informe financiero 2018. Municipalidad de Asunción

6.9.3. Ingresos municipales El 65% proviene de los ingresos tributarios,174 el 9% de los recursos de financiamiento, el 4% de ingresos de capital y el 22% de otros ingresos corrientes. Los ingresos tributarios tienen varias fuentes. Las tres más importantes son el impuesto inmobiliario (26,9%), la patente comercial e instituciones financieras (19,5%), la recolección, disposición y tratamiento de residuos (14,4%). Le siguen la contribución por conservación de pavimento (10,7%), la limpieza de la vía pública (6,2%), el impuesto a la construcción (4,9%), las contribuciones especiales (2,9%), las patentes de rodados (1,9%) y otros ingresos tributarios (12,5%).

174 Los ingresos genuinos son aquellos que provienen de los tributos municipales.

— 227

El puente que une Asunción con el 2037

Fig. 45 - Origen de los ingresos municipales – Año 2018

Impuesto Inmobiliario 26,9% Otros ingresos Tributarios 12,5% Ingresos de Capital 4%

Patente de Rodados 1,9%

Recursos de Financiamiento 9%

Contribuciones Especiales 2,9% Ingresos Tributarios 65%

Otros Ingresos Corrientes 22%

Impuesto a la Construcción 4,9% Limpieza de la vía pública 6,2% Contribución por conservación de pavimento 10,7% Recolección, disp. y trat. de residuos 14,4% Patente Comercial e Instituciones Financieras 19,5%

Fuente: Informe financiero 2018. Municipalidad de Asunción

6.9.4. Aumento de los ingresos municipales Entre 2015 y 2018, los ingresos municipales aumentaron un 25% al pasar la recaudación de ₲ 594.286 millones a ₲ 744.984 millones.

228 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Fig. 46 - Comportamiento de los principales ingresos tributarios en millones de guaraníes (A)

Impuesto Inmobiliario 190.000 8%

180.000 170.000

20%

185.438

130.000

172.494

140.000

170.255

150.000

154.568

160.000

2015

2016

2017

2018

120.243

89.901

97.618

5% 93.103

130.000 120.000 110.000 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

Patentes

2015

2016

2017

2018

94.812

95.155

103.537

19% 87.156

120.000 110.000 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

Recolección y disposición de residuos

2015

2016

2017

2018

— 229

El puente que une Asunción con el 2037

Conservación de Pavimento 90.000 80.000 20%

70.000 60.000 50.000

16%

40.000

78.806

67.995

10.000

65.986

20.000

65.416

30.000

2015

2016

2017

2018

Impuesto a la Construcción 50.000 40.000 30.000

2016

38.48052%

2015

25.322

33.684

10.000

37.299

20.000

2017

2018

Limpieza de la vía pública 50.000

40.000 30.000

20%

230 —

34.543

37.740

33.177

10.000

31.572

20.000

2015

2016

2017

2018

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Contribuciones Especiales 30.000

20.000

11%

19.370

19.436

21.062

18.977

10.000

2015

2016

2017

2018

Patente de Rodados

-24%

15.000

10.000

-38%

10.483

8.723

6.599

10.606

5.000

2015

2016

2017

2018

Impuestos a la Publicidad y Propaganda 3.000 2.500 2.000 1.500

2016

2.698 1%

2015

2.682

2.632

500

2.665

1.000

2017

2018

— 231

El puente que une Asunción con el 2037

Tasa de Inspección Sanitaria de Carne 2.000

88%

1.000

764

998

1.581

1.437

500 0

-9%

1.500

2015

2016

2017

2018

Tasa por Limpieza de Cementerios

12%

2.500 2.000 1.500

34%

2.154

2.422

2.112

500

1.809

1.000

2015

2016

2017

2018

Tasa por Conservación de Parques, Jardínes y Paseos Públicos 6.000 7%

5.000 4.000

24%

3.000

232 —

5.059

5.416

4.913

1.000

4.368

2.000

2015

2016

2017

2018

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Tasa por Servicios de Desinfección 16%

5.000 4.000 3.000

110%

4.213

4.885

3.256

1.000

2.331

2.000

2015

2016

2017

2018

Tasa por Mantenimiento del Desagüe Pluvial 13%

12.000 10.000 8.000

30%

6.000

10.494

11.895

10.196

2.000

9.158

4.000

2015

2016

2017

2018

Tasa por Residuos Hospitalarios 14.000 12.000 82%

10.000

-11%

8.000

11.100

6.093

2.000

9.945

4.000

12.482

6.000

2015

2016

2017

2018

Fuente: Informe financiero 2018. Municipalidad de Asunción

— 233

El puente que une Asunción con el 2037

Impuesto a los Espectáculos Públicos y Juegos de Azar 14.000 12.000 10.000 10%

8.000

2015

2016

12.906

95%

11.788

2.000

9.519

4.000

6.607

6.000

2017

2018

Terminal de Ómnibus de Asunción 20.000

13%

15.000

2016

20.947

2015

36%

18.662

16.752

5.000

15.454

10.000

2017

2018

Dirección de Abastecimiento de la Municipalidad de Asunción 16.000 14.000 12.000 35%

10.000 8.000 6.000

234 —

11.228

15.124

11.350

2.000

45% 10.442

4.000

2015

2016

2017

2018

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Centro Paraguayo-Japonés 16%

3.000 2.500

-9%

2.000

21%

1.500

2.590

2.366

2.154

500

1.959

1.000

2015

2016

2017

2018

Caja de Préstamos 1.000 -3%

800 600

13%

902

877

719

200

776

400

2015

2016

2017

2018

Policlínico Municipal 500 26%

400 300

51%

359

455

336

100

302

200

2015

2016

2017

2018

Fuente: Informe financiero 2018. Municipalidad de Asunción

— 235

El puente que une Asunción con el 2037

El paneo sobre la dimensión financiera plantea varias preguntas: •

• •

• • •

¿Cuál es la relación entre la recaudación tributaria de un servicio y la calidad y cobertura de la respectiva prestación? Si el tributo por la recolección y disposición de residuos aumentó el 19%, ¿mejoraron proporcionalmente su cobertura y calidad? ¿Se ha provisto un sistema de evaluación de la gestión basada en los resultados? ¿Hay instancias municipales y ciudadanas que monitorean la recaudación tributaria y el uso eficiente de los recursos? En caso afirmativo, ¿se aplica una periodicidad que permita la retroalimentación oportuna de la gestión? ¿Cómo se aprovecha el aumento de los ingresos tributarios? ¿Por qué, si hubo un sustantivo aumento de la construcción, particularmente, de viviendas de lujo, el respectivo impuesto tuvo tan bajo incremento? ¿Se realizaron proyecciones para el mejoramiento de los servicios sostenidos con dichos ingresos?

El aumento del presupuesto institucional y el incremento de los tributos no se tradujeron en la mejora de la capacidad de gestión. La baja ejecución de los acotados recursos destinados a la inversión física prueba que la capacidad de gestión decrece y desmonta la justificación de que la carencia de presupuesto impide la extensión y el mejoramiento de la infraestructura de servicios. Por tanto, en las condiciones actuales, un eventual aumento presupuestario no redundará en beneficios para la ciudad, sino en el fortalecimiento del actual estilo de gestión con sus previsibles consecuencias. Tampoco existe un análisis de la evasión fiscal, su peso, proporción y composición.

6.10. Sistema de planificación Los artículos 224, 225 y 226 de la lom 3966/10 se refieren a la planificación del municipio; en particular, los dos últimos, al Plan de Desarrollo Sustentable y al Plan de Ordenamiento urbano y territorial. La norma citada tipifica el Plan de Desarrollo Sustentable como «un instrumento técnico y de gestión municipal en el que se define los objetivos, líneas estratégicas, programas y proyectos en los ámbitos social, económico, ambiental, institucional y de infraestructura orientados a lograr la equidad social, el crecimiento económico y la sustentabilidad ecológica en el municipio», al cual deberán responder los planes operativos y de inversión municipal y cuya finalidad es «el desarrollo urbano y rural armónico con sus recursos naturales, con miras al bienestar colectivo y tendrá como contenido básico un plan social, un plan económico y un plan ambiental del municipio». El Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial, que orientará el uso y la ocupación del territorio en el área urbana y rural del municipio, para conciliarlos con su soporte natural, es también un 236 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

instrumento técnico y de gestión municipal que define los objetivos y las estrategias territoriales en concordancia con el Plan de Desarrollo Sustentable.

6.10.1. Crónica de planes anunciados, pero nunca aplicados

Fuente: Flyer del Censo realizado por la Municipalidad de la Capital en 1984

Los planes y proyectos para Asunción se han originado en la Municipalidad o en el gobierno central, con mayor, menor o nula participación municipal.

•

El Plan Maestro de la Franja costera (pmfc) y el Plan de Desarrollo Urbano Ambiental (pdua)

Ambos planes se elaboraron durante la administración de Carlos Filizzola. El estudio del primero inició en 1991, por iniciativa de la Municipalidad, con el objetivo de realizar una propuesta integral de desarrollo para la zona de los bañados, cuyo territorio fue rebautizado «franja costera», pues la intervención habría incorporado áreas no sujetas a inundaciones. La jm lo aprobó en 1996 (Ordenanza 34/96). Incluía los siguientes subprogramas: a. la defensa contra las inundaciones, elevando la cota de las tierras ocupadas mediante la técnica de refulado; b. el paseo costanero; c. el desarrollo de nuevos barrios y áreas residenciales; d. la relocalización de la población sujeta a las inundaciones dentro o fuera de la franja costera, mediante un proceso concertado; e. la consolidación de los barrios no sujetos a las inundaciones; f. la dotación y protección de las áreas verdes; g. la reconversión de los grandes equipamientos; y h. la creación de unidades productivas sostenibles. — 237

El puente que une Asunción con el 2037

El pmfc tuvo diversas modificaciones. En 1999 se estableció el Régimen Urbanístico de la Zonificación de la Franja Costera Norte de Asunción (Ordenanza 112/99), que se modificó en 2002. En 2007, del pmfc se transformó en una cartera de 81 proyectos, identificados en talleres con técnicos municipales y de organizaciones civiles. Este conjunto de intervenciones fue agrupado bajo el nombre de «Nuevos caminos para la Franja Costera». Los numerosos intentos de llevarlo a la práctica propiciaron ajustes de variada envergadura, entre ellos, una nueva denominación: «Plan de Desarrollo Costero de Asunción. Bañado Norte» (2008), liderado por el mopc, mediante el cual se inauguró el primer tramo de la Avenida Costanera Norte, en 2011, como parte de los actos conmemorativos del Bicentenario de la Independencia. Se trata de un proyecto predominantemente vial, alejado de la idea del «paseo costanero» del pmfc original, para cuya ejecución hubo que relocalizar a la población asentada en el área afectada por la avenida. Del planteamiento inicial, cuyas acciones respondían a un enfoque de desarrollo, con programas y proyectos articulados, sobrevive solo el nombre «franja costera», instalado en la jerga urbana. A 25 años de su elaboración, el pmfc se ha convertido en una sumatoria de intervenciones, como la de las «Oficinas de Gobierno» —financiadas por el bid y promovidas por las autoridades nacionales —, cuya justificación se desconoce y cuyo impacto urbano no fue evaluado.175 El 13 de febrero de 2019, a raíz de una mediación de la Conferencia Episcopal Paraguaya se firmó un Acuerdo entre el Gobierno nacional y la Municipalidad para aunar esfuerzos en torno a la Franja Costera. Se instaló una Mesa del Plan Maestro de la Franja Costera integrada por el Gabinete Social, el Gabinete Civil, el MUVH y la Municipalidad de Asunción. Con asistencia técnica del Banco Mundial, se ha organizado una cartera de 16 proyectos, los cuales se encuentran en distintas fases (diseño, planificación, licitación o ejecución) y se ha activado una plataforma online denominada AsuParticipa, que contiene información sobre los proyectos y el territorio afectado, con el objetivo declarado de fomentar la participación ciudadana.176 («AsuParticipa», s. f.). 175 La concentración de las actividades administrativas del Poder Ejecutivo en la zona portuaria (aunque no todas en el predio de la annp) nació durante el gobierno del presidente Lugo, por iniciativa del entonces Ministro de Hacienda, que fungía de Gobernador del bid. No hubo estudios preliminares que dieran cuenta de su factibilidad social ni funcional. Se tomó la decisión sin previa definición de cuáles reparticiones públicas se habrían transferido ni evaluación de los impactos socioeconómicos del traslado, que afectarían los comercios y servicios relacionados con la presencia de las oficinas públicas dispersas en tejido histórico, ni se consideró los efectos del cese de la percepción de alquileres por parte de los propietarios de los inmuebles; tampoco se definió el destino de los inmuebles abandonados por las dependencias trasladadas, que se sumarían a los más 220.000 mil m2 vacíos, muchos de ellos en avanzado estado de deterioro físico. 176 Los 16 proyectos son Avenida Costanera Sur, Banco San Miguel, Parque Arroyo Antequera, Parque Caballero, Parque Lineal Costanera Norte, Plaza Mirador del Puerto de Asunción, Puerto Deportivo de la Bahía, Programa Reconversión Urbana del Puerto de Asunción, Eco-Distrito Expo-Feria Asunción, Avenida Norte de Asunción-Segunda Etapa y Conexión Avenida Primer Presidente con Ruta Nacional n.° 9, Eco Bahía i, Consolidación de barrios en el Bañado Sur (Tacumbú y Capitán Bozzano), Consolidación del Barrio Chacarita Alta, Consolidación del Barrio Chacarita Baja y Urbanización Cerrito Cará cará. La renuncia de Mario Ferreiro desaceleró el proceso de la Mesa del Proyecto de

238 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Reconversión Urbana del Puerto de Asunción Reconversión Urbana del Puerto de Asunción A fin de satisfacer la solicitud del promotor del proyecto —el entonces ministro de Hacienda durante el gobierno de Fernando Lugo, 2008-2012—, el BID decidió modificar el nombre del proyecto del Metrobús, agregándole «Proyecto de Reconversión urbana», con el consiguiente aumento del monto de la deuda asumida por el Estado. A tal efecto, se añadió al proyecto original la instalación de la respectiva terminal en la zona portuaria, prevista, antes del cambio, en las cercanías del Hospital Militar. El traslado de la terminal se hizo, según sus promotores, para promover un nuevo polo de reactivación del centro histórico de la ciudad. Son 26 las hectáreas cedidas por la Administración Nacional de Navegación y Puertos en donde se generarán nuevas actividades que «facilitarán las inversiones públicas y privadas» además de «mejorar la infraestructura urbana y los servicios básicos del espacio a intervenir» («Sobre Reconversión Urbana», 2016). La Unidad de Reconversión Urbana del mopc fue la encargada del proyecto Metrobús y sus derivados, como la visibilización del Barrio San Jerónimo, ubicado en las proximidades, e iniciativas para implementar proyectos ejecutivos en la red vehicular y peatonal, en las calles Av. Stella Maris, Tte. César Díaz Pefaur, Capitán Remigio Cabral, Elvio Romero y los límites con las propiedades de capasa y la Armada Paraguaya. Es decir, el ministerio se abocó a actuaciones de competencia municipal, según la siguiente especificación de las actividades asumidas por la citada repartición ministerial: Reconversión Urbana viene trabajando en la recuperación de dos arroyos que cruzan la zona del Barrio San Jerónimo, son los Arroyos Jaén y Jardín. Los trabajos culminados a finales del 2015 son: Los trabajos de saneamiento ambiental, que, en su conjunto, han consistido en: •

La remoción y transporte de 7.700 m3 de sedimentos, escombros y basuras depositados por pobladores, instituciones o empresas del área de influencia, y desechos que son arrastrados por raudales.

•

Las mediciones mensuales de la calidad del agua de ambos cauces, durante el tiempo de los trabajos.

•

La habilitación de siete depósitos de basuras o «Puntos Limpios», que son sitios para que los pobladores depositen sus residuos sólidos domiciliarios a fin de que la Municipalidad pueda retirarlos

la Franja Costera, aunque su continuidad fue ratificada. El Banco Mundial aprobó una nueva cooperación técnica en 2020.

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El puente que une Asunción con el 2037

fácilmente. •

La colocación, en ambos arroyos, de un sistema de monitoreo cctv con 16 cámaras de video, conectado a una central de monitoreo en un local de la Municipalidad de Asunción próximo a la zona, lo que permite identificar a quienes depositan residuos en los arroyos para así dar intervención a la Fiscalía Ambiental con el apoyo de la Policía Nacional

•

La construcción de nuevos sumideros en los cruces de calles con el cauce, con mayor capacidad de descarga y con rejas metálicas a fin de evitar el ingreso de basuras.

•

La mejora de los espacios verdes existentes en los tramos abiertos de los cursos de agua.

•

La construcción de muros de revestimiento de los arroyos. Lo que incluyó la colocación de rejas metálicas de 1,90 m de altura en ciertos tramos abiertos del cauce.

•

La implementación de un sistema de iluminación en zonas de espacios abiertos de uso público.

Todos estos trabajos de obra han sido acompañados de talleres mensuales de formación socioambiental para que la comunidad se apropie de la labor de limpieza y del cuidado de los cauces

•

También el pdua fue elaborado durante la administración de Filizzola. Aprobado por ordenanza en 2001, consta de tres instrumentos operativos: el Plan Regulador —Ordenanza 43/94, anterior a la del pdua —, el Plan Maestro de Transporte urbano y el Plan de Manejo ambiental.

Es un instrumento normativo de primera escala, que distingue tres niveles de formulación de sus propuestas (Junta Municipal, 2014): (ver anexo 2 «Promesas electorales») Nivel 1 – Estrategias: permiten poner en la práctica una política; por tanto, guían el accionar del Plan para lograr las metas específicas. Nivel 2 – Programas: cada estrategia se compone de varios programas o conjunto de proyectos, los que, focalizados sobre áreas temáticas determinadas, permiten el logro de objetivos generales. Nivel 3 – Proyectos: acciones e intervenciones sobre el ambiente para lograr un objetivo específico. Plantea siete estrategias: • • • 240 —

Estrategia 1: Ciudad multifocal. Estrategia 2: Desarrollo económico y sustentable. Estrategia 3: Eficacia del transporte y movilidad.

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

• • • •

Estrategia 4: Sanear el ambiente. Estrategia 5: Mejorar el paisaje y preservar el patrimonio. Estrategia 6: Ordenar el medio construido. Estrategia 7: Intervenir en el proceso de producción de la ciudad.

La estrategia 6 se tradujo en el Plan Regulador y la 3, en el Plan Maestro de Transporte urbano, que no se aplicó pero sirvió como uno de los insumos en la revisión del Plan ceta y su posterior traducción en el proyecto del Metrobús. La estrategia 1, que pretendía organizar las nuevas centralidades, no fue aplicada, pues los cambios inducidos por la instalación de los grandes equipamientos urbanos (Terminal de Ómnibus, Mercado de Abasto, Banco Central, Instituto de Previsión Social, Municipalidad, Palacio de Justicia, Centro Cultural Paraguayo-Japonés) se produjeron impulsados por las dinámicas generadas por estos y por los centros comerciales y la inversión privada complementaria (Villa Morra, Eje corporativo, Avenidas Molas López, Santísima Trinidad, Santa Teresa, Primer Presidente). Las demás no tuvieron incidencia en los procesos urbanos: no se ha dado el desarrollo económico sustentable (Estrategia 2) ni el saneamiento ambiental (Estrategia 4), al haber sido nula la incidencia del Plan de Manejo Ambiental. Tampoco hubo mejora en el paisaje urbano, en la preservación del patrimonio (Estrategia 5) ni se ejecutaron acciones planificadas en la producción de la ciudad (Estrategia 7), la cual sigue librada a la iniciativa privada, para la construcción de edificios, principalmente de lujo (ver subcapítulo 3.2. «Poblaciones estacionarias»), a la ocupación de las áreas inundables, a las obras viales del gobierno central y al avance de la informalidad económica. El Plan Regulador de Asunción (pra), que debería ordenar el medio construido (Estrategia 6) ha sido objeto de más de 200 modificaciones, solicitadas por las empresas (45%), las personas físicas (35%), el Estado (12%) (Prieto, 2018, p. 90), práctica que ha creado inseguridad, particularmente, para los propietarios de viviendas en zonas residenciales de baja densidad. La Ordenanza 163/18 unificó y actualizó el pra, vigente hasta la siguiente modificación. A partir de entonces, el pra tuvo varias nuevas modificaciones.

a. Plan de Maestro de Manejo y Uso del Jardín Botánico de Asunción El Plan Maestro (Ordenanza Municipal 81/98) define el jbza como patrimonio nacional histórico, científico y ecológico. Establece como sus funciones: 1. Conservar la flora y fauna; 2. Educar para poder entender y conservar; 3. Investigar para comprender y proteger; 4. Esparcimiento, turismo, recreación. Ni el citado plan, ni la Ordenanza 34/96 del pmfc, ni las manifestaciones de ciudadanos reunidos en el Frente Popular para la Defensa de Asunción y Trinidad Verde, impidieron el cercenamiento — 241

El puente que une Asunción con el 2037

de una franja del predio para la construcción del viaducto que unirá la Costanera con el puente a Chaco’i, aprobado por la Ordenanza Municipal 211/19. El grupo de manifestantes presentó ante la Unesco una denuncia por la «grave agresión al patrimonio histórico y ambiental urbano». Estas obras, que son parte de la Costanera II, valuada en 116 millones de dólares, incluye la instalación del viaducto de 1.340 metros de extensión, que cruza las avenidas Sacramento y Artigas y la calle Fiebrig; un paso a desnivel de 460 metros, sobre la avenida Primer Presidente y la ampliación a cuatro carriles de la interconexión de la autopista Ñu Guasú y la ruta Transchaco. La construcción del viaducto resultó de las modificaciones aportadas al proyecto original del focem, que contemplaba la construcción de un túnel de 300 metros de longitud.

b. El pema y el Código de Ordenamiento Territorial En 2013, por iniciativa del mopc y financiado por el bid, se elaboró el Plan de Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de Asunción (pema ) e inició la ices , ese mismo año, siempre con financiación de la citada entidad financiera y liderada por el mopc y la stp. En 2015, durante la administración del intendente Samaniego, la Municipalidad anunció que habría dotado a la ciudad de un Código de Ordenamiento Territorial (cot), acompañado por el respectivo plan estratégico, que habría constado de 5 ejes: • • • • •

planificación urbana (metropolización, protección de patrimonios, uso de suelo), eje ambiental (biodiversidad, basura sólida, agua, construcciones verdes, etc.), movilidad (infraestructura vial, bicisendas, peatonalización, estacionamientos, etc.), eje social (asentamientos, zonas vulnerables) y económico (zonas urbanas impositivas, nuevos polos de desarrollo, zona industrial, etc.). («Código de ordenamiento territorial para Asunción», 2015).

No se encontró información sobre su diseño. Si fue elaborado, no fue aplicado ni se lo dio a conocer.

c. Plan de Metas La Ordenanza 337/13 «Que regula el Plan de Metas Municipal», aprobada por la jm el 31 de diciembre de 2013, en su Art. 1.ro, crea «el instrumento de Planificación e Información Ciudadana denominado «Plan de Metas Municipal», mediante el cual el Intendente, al iniciar un nuevo periodo de mandato, presenta las metas de su Programa de Gestión, estableciendo las acciones estratégicas, indicadores y objetivos cuantitativos y/o cualitativos para cada área de la administración municipal y zona geográfica de la ciudad, informando anualmente sobre la evolución de los correspondientes a todos sus años de gestión.» El mismo será plurianual y deberá presentarlo 242 —

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

dentro de los 90 días desde el inicio oficial de su gobierno (Art. 2.do). En Internet, se encuentra un documento denominado Plan de Metas 2016-2020, que consta de 3 columnas. En la primera se cita las Áreas estratégicas, en la segunda, los Objetivos estratégicos y, en la tercera, se colocó un profuso listado de acciones bajo la denominación de Metas, desprovistas de indicadores, plazos y responsables de su ejecución.

d. Plan Maestro del Centro Histórico de Asunción (Plancha) En 2010, en el marco del Bicentenario de la República, la Secretaría Nacional de Cultura (snc) impulsó la recuperación del cha con el Programa Ciudadela Cultural de Asunción (pcca ), una iniciativa que articuló a una decena de instituciones del nivel central y al gobierno municipal. Elaboró un programa integral de actuaciones, diseñado con el apoyo de la Fundación Barcelona Media, recuperando esfuerzos anteriores de planificación para revivir el espacio fundacional de la capital y el país. El proceso se suspendió a raíz de los cambios políticos acaecidos luego del golpe parlamentario que destituyó al presidente Fernando Lugo. Fue el antecedente inmediato del Plancha. En el 2014, la Secretaría Nacional de Cultura dio continuidad al pcca con el llamado a concurso público internacional para la elaboración del Plancha y la reanimación de la alianza interinstitucional entre el Gobierno nacional y el gobierno municipal. El llamado a concurso público internacional fue un hecho inédito para una iniciativa de esta índole. El proceso avanzó favorablemente hasta la elaboración del plan y la primera fase de su instalación en la agenda pública y ciudadana. Vía decreto del Poder Ejecutivo, se instituyó una Mesa de Articulación entre las carteras involucradas; la snc gestionó la cooperación financiera y técnica para su ejecución, incluyendo la instauración de AsuLab, un ente de gestión, previsto en la planificación. Tras la destitución de la entonces responsable de la snc, el Plancha fue interrumpido, sin que la Intendencia municipal ni el Gobierno nacional demostraran interés en su prosecución. En noviembre de 2018, el Ministro de Vivienda y Urbanismo expresó públicamente que reactivaría el Plancha («muvh trabaja en la recuperación del centro histórico asunceno», 2018).177 Desde entonces, no hubo avances sustantivos, más allá de iniciativas puntuales, desconectadas de un plan o programa integral.

177 Notar en el título el verbo en tiempo presente, aunque no se registra alguna actividad en tal sentido.

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El puente que une Asunción con el 2037

e. AsuViva Según muestra el documento AsuViva (2016), la Municipalidad declaró mantener vigentes los planes institucionales y proyectos de impacto territorial, formulados durante los gobiernos anteriores, iniciando por el pmfc (1993). Todos los documentos listados (elaborados entre 1993 y 2015, con anterioridad al gobierno de Ferreiro), estarían incluidos en el nuevo, además del Plan Estratégico Institucional (2016), del cual no se pudo obtener información. La Municipalidad contrató los servicios de una consultora para elaborar un documento denominado AsuViva (2016). A semejanza de los anteriores, este documento afirma recoger y procesar las experiencias de más de dos décadas de gestión municipal, según se presenta en un gráfico incluido en el respectivo Power Point.178 Los responsables de su elaboración sostienen que el mismo asume «el enfoque conceptual y filosófico del Desarrollo sostenible». Prioriza 5 grandes proyectos, que generarán «Altas rentabilidades urbanísticas, sociales, ambientales, económicas y de gestión». Asimismo, «se traducirá también en montos importantes de inversiones públicas, en grandes oportunidades de inversión para el sector empresarial privado y en mejora de la calidad urbana y de vida de Asunción» («Plan AsuViva de la Municipalidad de Asunción recibe Premio en Concurso Internacional de Urbanismo, 2017). Dicho plan ilustra una lista de los principales planes, proyectos y obras para y en la capital, a partir del gobierno del intendente Filizzola (ver tabla 18). Varios de los instrumentos citados fueron elaborados por consultores contratados directamente por la Municipalidad, como en los casos del pmfc y varias de sus modificaciones, el pdua , el Plan Maestro del Jardín Botánico y Zoológico, AsuViva o por el organismo que los financiaba —el bid, para varios de ellos, y la jica para el de la ammr—, con la participación, generalmente de apoyo, de los técnicos municipales.

178 Nuevamente, se contrató a la consultora argentina cepa , a la cual se encomendó la elaboración del pmfc, el pdua , algunas actualizaciones de estos y los «Nuevos caminos para la Franja Costera».

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«En el 2014, la Secretaría Nacional de Cultura dio continuidad al Programa Ciudadela Cultural de Asunción con el llamado a concurso público internacional para la elaboración del Plancha, un hecho inédito para una iniciativa de esta índole.»

El puente que une Asunción con el 2037

Tabla 18: Planes y principales proyectos promovidos por la Municipalidad o por el Gobierno nacional desde 1991

Intendente

Planes y proyectos/año Plan Maestro de la Franja Costera – pmfc (1993)

Carlos Filizzola

Institución promotora Municipalidad de Asunción

Plan de Desarrollo UrbanoAmbiental (pdua ), con tres instrumentos operativos (1994): • el Plan Regulador

Situación Es ordenanza. Fue objeto de varias modificaciones. Es ordenanza. No orienta las transformaciones urbanas.

Municipalidad de Asunción

El pr tuvo más de 200 modificaciones.

• e l Plan Maestro de Transporte urbano y

El pmtu fue sustituido por el de Metrobús. Este fue cancelado.

• el Plan de Manejo Ambiental.

El pma nunca se aplicó.

Régimen Urbanístico de la Zonificación de la Franja Costera Norte de Asunción (1999)

Ordenanza 112/99. Municipalidad de Asunción

ammr

Gobierno nacional

Mal gestionado desde su puesta en funcionamiento, fue a la quiebra en 2007.

Proyecto de Catastro Urbano del Gran Asunción (sicuga ) (1998)

Gobierno nacional Ministerio del Interior

No se encontró información sobre su estado.

Plan ceta ii (1998)

Gobierno nacional – mopc

Base para el abortado Metrobús.

El art. 27 fue modificado por la Ordenanza 212/12.

La construcción del Barrio San Francisco (senavitat , 2017) es una constante amenaza a la integridad del jbza .

Martín Burt

Un viaducto deteriorará su imagen. Plan del jbza

Junta Municipal

Perdió más de 200 árboles y una franja de 1,6 ha para la construcción del viaducto. Afectación al Solar de Artigas, bien patrimonial. Tuvo modificaciones en sus límites para permitir el fraccionamiento (2019).

Enrique Riera

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iapa

Municipalidad de Asunción

Aprobado por la amuam (2004). No fue creado.

Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

Nuevos caminos para la Franja costera (2007)

Evanhy de Gallegos

Arnaldo Samaniego

Costanera norte (2008)

Municipalidad de Asunción

Gobierno nacional - mopc

Cartera de proyectos. Ejecutado en su primer tramo e inaugurado en 2011. Habilitada su prolongación hasta la Av. Artigas. Inició su construcción en 2017 y se lo abortó en abril de 2019.

Metrobús-Reconversión urbana (2010)

Gobierno nacional-mopc y Ministerio de Hacienda

Proyecto Asunción Capital verde de Iberoamérica (2014)

Municipalidad de Asunción

Nominada en 2015.

Plan Maestro del Centro Histórico de Asunción (Plancha ) (2014)

Gobierno nacional – Secretaría Nacional de Cultura

En la cartera del muvh .

Tren de cercanías (2014)

Gobierno nacionalFerrocarriles del Paraguay

No se concretó hasta octubre de 2020. Se estaría licitando en el curso del año.

(2014)

Gobierno nacional-mopc

No se aplica.

(2014)

Gobierno nacional-mopc

Consultoría concluida con la construcción de escenarios de futuro.

pema

ices

Parque Guasú Metropolitano (2018)

Gobierno nacional-mopc

Edificios de Gobierno ( en construcción).

Lagunas de atenuación y edificio de la Universidad de Taiwán en proceso de construcción. En junio 2018, el mopc prometió reconsiderar el diseño. En julio de 2019 el proyecto seguía en pie.

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El puente que une Asunción con el 2037

(2016)

Municipalidad de Asunción

Promesa de gobierno no implementada.

AsuViva (2016)

Municipalidad de Asunción

No tiene vigencia normativa como ordenanza.

Plancha (2020)

Gobierno nacional

Más allá de anuncios, no hay evidencias que comprueben su ejecución como plan.

Edificios de gobierno (2016)

Gobierno nacional-mopc

En construcción.

Asunción, Ciudad Verde de las Américas, Vías a la Sustentabilidad 179

gef , pnud -mades , mopc , stp , sen ,

Municipalidad de Asunción y ong paraguayas

En ejecución.

Barrio San Francisco (2017)

Gobierno nacional-muvh

Construido.

Consolidación de los Barrios Chacarita Alta y Chacarita Baja (2017)

Gobierno nacional-muvh

Diagnóstico elaborado.

Obras viales: Costanera Norte, Viaducto del Botánico180 (2019)

Gobierno nacional-mopc

En ejecución.

Costanera Sur y Barrio Nuevo Tacumbú (2019)

Gobierno nacional-muvh

Contrato firmado con la empresa ejecutora (noviembre 2019).

Puente a Chaco’i (2019)

Gobierno nacional-mopc

En ejecución.

sitibús

Gobierno nacional - mopc

Se solicitará al bid la extensión al 2023 del plazo previsto para el Metrobús (2020).

ferri

Empresa privada a través de una app

Interrumpió los servicios luego de haber funcionado un solo mes.

iapa

Mario Ferreiro

Óscar Rodríguez

gef, pnud- seam/mades, mopc, iapa

stp, sen,

Municipalidad de Asunción y ong paraguayas

Entregado informe de consultoría.

179 El objetivo del proyecto es mejorar la calidad de vida en el ama y otorgar múltiples beneficios con criterios de equidad, a través de la integración del transporte y manejo de residuos sólidos e infraestructura verde en un marco de ciudad sustentable y resiliente. Los resultados esperados son: 1) Un marco funcional para una ciudad verde sostenible mejora la planificación urbana integral del ama; 2) Movilidad y transporte sostenible implementado en el ama para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte urbano; 3) Sistema mejorado de gestión de los residuos y químicos para reducir las emisiones de gas de efecto invernadero, contaminantes orgánicos persistentes y químicos tóxicos; 4) Manejo mejorado de áreas protegidas e infraestructura verde urbanas; 5) Difusión de lecciones aprendidas, monitoreo y evaluación («Proyecto: Asunción, Ciudad Verde de las Américas, Vías a la Sustentabilidad», s. f.). 180 En el portal de la Municipalidad de Asunción hay una nota en la que esta institución y el mopc aseguran que la obra de viaducto en zona del botánico no tendrá impactos negativos («Municipalidad de Asunción y Ministerio de Obras aseguran que viaducto en zona del Botánico cumple con todas las medidas ambientales», 2019).

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Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

De un total de 30, entre planes y proyectos de alto impacto físico, funcional y social que afectan a la capital, 9 de ellos (30%) fueron elaborados por iniciativa municipal. De estos, sólo el Plan Regulador tiene plena vigencia, con sus más de dos centenares de modificaciones. Probablemente, la tenga por este motivo, pues, por su carácter elástico, no regula los cambios en la ciudad, sino que es regulado por estos. El pmfc fue objeto de sucesivas reformulaciones; se fue adecuando el plan a las circunstancias políticas. Su principal aporte es prevalentemente simbólico: instala el río y la bahía en el imaginario colectivo y cambia el término «defensa costera», reactivo y confrontativo con el agua —que algunos técnicos proponían— por otro, más amable y abarcante, que indujera el diálogo con el principal recurso hídrico asunceno. Desde 1991, se consolidaron los patrones de la estructura, organización y planificación presupuestaria. Las seis administraciones municipales mantuvieron la estructura jerárquica y la departamentalización funcional, no obstante las promesas de reforma administrativa, que habrían logrado la racionalización del gasto, el cobro equitativo y oportuno de los tributos, los incentivos y el equilibrio fiscal, la calificación de los recursos humanos, la desconcentración administrativa, la agilización de los trámites y el aumento de la inversión física, entre otros. Aunque el presupuesto municipal haya ido en progresivo aumento, la mayor disponibilidad de fondos no se corresponde con la mejora de la calidad del gasto, sea en la asignación a los diferentes rubros, sea en la respectiva ejecución. La baja ejecución de los acotados recursos destinados a la inversión física desmonta la justificación de que la extensión y el mejoramiento de la infraestructura de servicios se ve impedida por la exigüidad del presupuesto. La conducción política está sujeta a las demandas coyunturales y a las emergencias, como el periódico desplazamiento de los pobladores asentados en los bañados y la epidemia del dengue, en ausencia de acciones preventivas. En lugar de liderar el proceso transformador e impulsar el cambio prometido en campaña, la máxima autoridad se supedita a las urgencias. Las condiciones estructurales subordinan la intendencia a las contingencias, en perjuicio de su responsabilidad en las relaciones con el gobierno central, las municipalidades del ama y las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación. El diseño organizacional evidencia omisiones, segmentación, hipertrofia, ausencia de instancias de coordinación y vulnerabilidad a las contingencias acentuadas en tres décadas. Al aumento del funcionariado de la Intendencia, en 232%, desde 1991, sucedió la disminución de la capacidad técnica. La lógica clientelar no es un rasgo que caracteriza a la Municipalidad, sino la que la define.

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El puente que une Asunción con el 2037

6.11. Conclusiones preliminares La capacidad de gobierno suele circunscribirse al ámbito administrativo: rediseño organizacional, capacitación y acciones de fortalecimiento institucional. Se trata de una perspectiva necesaria pero insuficiente. En tres décadas, la Municipalidad ha perdido musculatura política y calidad en la gestión. No constituye un conjunto de talentos y capacidades que incluya la perspicacia política, la predictibilidad, la calculabilidad ni la visión estratégica. La praxis política la vació de contenido para adecuarla a la lógica clientelar, que cuenta con una consolidada legitimidad cultural. Las reiteradas denuncias sobre el manejo prebendario no modifican el statu quo ni favorecen la transparencia. Se consolida el abandono político de la capacidad de gobierno, síntoma de una actitud alienada. Los actores que, en el ámbito político-partidario, sostienen la lógica clientelar son los mismos que, en función de gobierno, justifican su inoperancia porque «carecen de las condiciones y capacidades» para cumplir sus funciones. En ello reside la fortaleza del sistema clientelar: la reproducción tácita, como patrón que hegemoniza las relaciones sociales y en cuya modificación no se trabaja, porque, en última instancia, buena parte de los actores políticos y económicos está vinculada con una trama que lleva decenios de plena vigencia. La academia, los políticos, las organizaciones civiles, los gremios empresariales no promueven el debate sobre la reforma de la esfera municipal, como, si bien esporádicamente, lo hacen con respecto a la esfera central, en lo que atañe a la administración pública. No se releva la presencia regular del tema en la agenda política, mediática ni de la sociedad civil.181 Salvo episodios puntuales, el desarrollo local y la institución que lo rigen están al margen del interés y escrutinio social; por tanto, sería un oxímoron plantear la transformación de un actor del cual se conoce poco y sobre el cual se piensa aún menos, y que se encuentra cómodo «en su zona de confort». Uno de los hechos generados por la pandemia fue la recuperación de la centralidad del Estado en la discusión y la acción públicas. Pero ello no incluyó a las municipalidades paraguayas, diversamente de sus pares de otros países, en donde tuvieron un marcado protagonismo. En la municipalidad capitalina no existen islas de eficiencia como lo son el mh, el bcp, la dgeec y la stp, instituciones connotadas por el profesionalismo de sus funcionarios técnicos. En el nivel local, la precarización no tiene excepciones ni, menos aún, presenta señales de cambio. Desde 1993 se sumaron planes que no fueron aplicados o lo fueron parcialmente, como el pmfc, desvirtuado en su enfoque y en sus estrategias. Tres de ellos —pema, ices, Asunción capital ver181 La afirmación no desconoce iniciativas individuales. Alude a la incidencia de éstas en las transformaciones urbanas.

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Capítulo 6. La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

de de las Américas— abarcaron una parte del territorio metropolitano. Los dos primeros sirven como insumos a nuevos planes; los componentes del tercero se encuentran en distintos niveles de ejecución. Al igual que en la esfera central del Estado, la planificación municipal es concebida como un proceso de carácter técnico, huérfano de sustento político (generalmente, no cuentan con el instrumento legal de aplicación) y sin participación social. El plan es un documento que no influye en la gestión municipal. Para superar la brecha entre sus requerimientos de infraestructura, equipamiento y mobiliario, la ciudad precisa de una inversión de cerca de usd 200 millones anuales, durante unos 10 años, siempre que mejore sostenidamente la calidad de la gestión pública municipal y nacional. Por tanto, en las condiciones actuales, un eventual aumento presupuestario no redundará en beneficios para la ciudad sino en el fortalecimiento del actual estilo de gestión, al no haber indicios de cambios de tendencias en la gestión de gobierno municipal ni demandas consistentes de la ciudadanía.

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CAPÍTULO 7 La gobernabilidad municipal

Nuestros gobernantes se parecen a un ciclista que se propone vencer una competencia de alta montaña, en la cual participan los mejores escaladores del mundo, montado en una bicicleta estática (Luis Carlos Burbano Z.)

La gobernabilidad está orgánicamente relacionada con el proyecto político concreto porque el ejercicio de gobierno suele distanciarse de la promesa electoral. Es frecuente que las dificultades para lograr mantener cierta gobernabilidad y la baja capacidad institucional alejen la gestión municipal de las fantasías electoralistas. La gobernabilidad requiere «un sector público capaz de concertar, generar, articular e implementar políticas universales, transparentes, participativas, descentralizadas, efectivas y con perspectiva de género; y una ciudadanía activa que vele por la plena vigencia de los derechos humanos y actúe como contralora de las acciones del Estado» («Gobernabilidad democrática, s. f.). Es una condición que incluye los mecanismos, procesos e instituciones que definen: a. cómo se ejerce el poder público, apoyado en la capacidad que la ley otorga a la Municipalidad, en cuanto esfera del Estado, para obligar a la ciudadanía a sujetarse a las normas vigentes, garantizar el orden y el cumplimiento de los derechos y obligaciones, en los ámbitos de su competencia; b. cómo se toman las decisiones sobre temas de inquietud pública, en base a la cultura organizativa, las formas de organización y las prácticas de trabajo; y

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El puente que une Asunción con el 2037

c. cómo los ciudadanos articulan sus intereses, ejercen sus derechos, cumplen sus obligaciones y median sus diferencias (ídem). El marco jurídico-normativo concede a la Municipalidad atribuciones para innovar las formas organizativas (al menos, parcialmente) y las prácticas de trabajo para actualizar las normas, aplicar los incentivos, controles y sanciones e impulsar los procesos que modifiquen la cultura organizativa. Una propuesta electoral es una promesa de cambio, que será factible en la medida en que se conozca el sistema local (la ciudad y su gobierno) en todos sus componentes: físicos, económicos, socioculturales y las interacciones entre las respectivas variables. En el país no se incorporó el enfoque de la complejidad, indispensable para la sostenibilidad del desarrollo. Se sigue pensando y actuando por compartimentos estancos, en forma sectorial, lineal y mecánica, lo cual explica, en parte, la brecha que separa el listado de acciones incluidas en las promesas electorales de las acciones institucionales implementadas, una vez que la persona electa se encuentra en el ejercicio del poder. El deterioro de la calidad de vida en Asunción, el aumento de la fragmentación social, la degradación ambiental y la informalidad económica, junto con la precarización del funcionariado municipal, son resultados de una práctica que se mantiene inalterada, independientemente de los grupos y sectores que apoyen las promesas electorales.

7.1. El marco legal vigente El gobierno municipal se rige por lo establecido en la Constitución Nacional de 1992 y por la lom 3966/10, que consagran su autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses y su autarquía en la recaudación e inversión de los recursos (art. 156 de la cn ). La lom 3966/10, que sustituyó a la 1294/87, desglosa en 285 artículos un nutrido menú de tópicos, que van desde las condiciones para la creación del municipio hasta el funcionamiento, las atribuciones, funciones y competencias municipales. Esta normativa asigna al gobierno municipal la totalidad de las funciones del Estado central, con exclusión de las relaciones internacionales, la defensa y la seguridad interna. Cubre todos los ámbitos de interés público y atención del Estado, incluyendo la salud, la educación, el medio ambiente, la cultura, el desarrollo social y económico, la tutela del patrimonio cultural, el urbanismo, el uso del suelo, el aseo urbano, la movilidad, la dotación y el mantenimiento de los espacios públicos, entre otros más (art. 12 de la cn ). Varias leyes, como la 294/93 «De Evaluación del Impacto Ambiental», prevén la participación municipal en temas específicos o le atribuyen recursos del Estado central, como la Ley 4758/12 del

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Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

fonacide 182

y la 3984/10 de Transferencia de Royalties.

La reproducción del Estado central en el nivel local pone en cuestión la gobernabilidad municipal, porque alienta las expectativas ciudadanas, mientras decrece la capacidad para responderlas. Parte de la población no diferencia entre las competencias del Estado central y las de la esfera municipal. A pesar de que la descentralización político-administrativa del Estado es un mandato constitucional (art. 1 de la cn ), la política pública no la ha favorecido porque no dinamizó el desarrollo local como motor de la activación socioeconómica, no apuntó a la disminución de las asimetrías territoriales entre departamentos y municipios ni detuvo las fragmentaciones socioespaciales a nivel local Al contrario, los gobiernos nacionales instalaron procedimientos, aprobaron leyes y han promovido otras que cercenan las competencias municipales y suplantan sus funciones, como las reiteradas actuaciones del mopc y la Ley 6152/18 que crea el muvh.183

Punto clave 1: el fortalecimiento de la recentralización La legislación —vigente y proyectada— avanza hacia una recentralización del poder, invadiendo las atribuciones municipales. Ante la negligencia municipal, varias iniciativas legislativas invaden las competencias locales, las debilitan y desconocen los planes municipales. Las funciones que desempeña Asunción, como capital de la república y cabecera del sistema metropolitano más importante, no se ven reflejadas en la Cámara Baja. Los diputados no impiden el avance del proceso de recentralización, impulsado por los poderes Ejecutivo y Legislativo, que avasallan atribuciones del gobierno local. Se suman los planes urbanos, proyectos y obras que socavan el mandato constitucional de la descentralización. La última iniciativa legislativa, en orden de tiempo y que cuenta con media sanción de la Cámara de Diputados, es el Proyecto de Ley «De Recuperación Ambiental, Restauración ecológica e Integración paisajística y recreativa del Predio Municipal destinado a relleno sanitario Cateura», presentado sin conocimiento de la iniciativa por parte de la Municipalidad. Otra iniciativa fue la creación del nuevo municipio, en Chaco’i, denominado Nueva Asunción.184

182 Crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (fonacide) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación. 183 La tajante división entre el orden jurídico y su aplicación parecería justificar la recentralización de la gestión territorial. Las municipalidades no han promovido el desarrollo local; al contrario, han replicado los vicios de la gestión pública central, inspiradas en el carácter «redistributivo», como lo expresara la senadora Esperanza Martínez («“Claro que hay corrupción, pero hasta la corrupción es redistributiva”, justifica senadora», 2020). 184 El proyecto de ley fue tratado y aprobado sobre tablas.

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El puente que une Asunción con el 2037

El muhv presentó un proyecto denominado «Asunción 2037» y construyó viviendas en el barrio San Francisco, adosadas al jbza ; el mopc ejecuta el puente a Chaco-i y el viaducto frente al jbza que conecta la avenida Primer Presidente y la Costanera, los Edificios de Gobierno en el Puerto de Asunción y la autopista Ñu Guasú, entre otros. Ninguno de estos proyectos considera el pdua (Ordenanza 183/01), el pmfc (Ordenanza jm 36/96), entre los tantos documentos elaborados por la Municipalidad. Fueron varias las iniciativas legislativas que afectan a la autonomía municipal: la media sanción del proyecto de ley que aumenta hasta el 90% la construcción en los solares urbanos, opuesta a los ods y violatoria de las funciones municipales, las cuales tienen rango constitucional. Otra iniciativa, convertida en ley, asigna a la Secretaría Nacional de Cultura y a la Policía Nacional la seguridad y el desarrollo de planes, programas y proyectos para el embellecimiento de las «Plazas de la Independencia».185 La lista de leyes aprobadas que colisionan con la autonomía municipal incluye la Ley de Catastro, la Ley del fonacide y la que crea el muvh. Varios proyectos de ley cuentan con media sanción, como el que, a propuesta del Ministerio de Defensa, desafectará del dominio público municipal el Panteón de los Héroes. También fueron presentados: el que crea el espacio de recreación infantil inclusiva en plazas y parques; el de regulación de ocupaciones de dominio privado municipal y defensa del derecho a la vivienda en zonas ribereñas urbanas de la capital; el de distribución y comercialización de combustible y derivados del petróleo y el que establece medidas administrativas de reactivación del Mercado de Abasto y comercios de su entorno. La Ley 1600/00 de Emergencias no modificó el iva, el irp ni el impuesto al tabaco, sino recortó el presupuesto municipal en abierta violación a la disposición constitucional. Durante la pandemia, a diferencia de otros países en donde las ciudades han asumido roles decisivos, los municipios paraguayos no tuvieron protagonismo. Ninguna iniciativa los involucró como actores en apoyo a las medidas de prevención, asistencia y/o control. Salvo la propuesta presentada por las municipalidades del interior de destinar a la contingencia sanitaria un porcentaje de los royalties, no hubo otra iniciativa que reconociera a las municipalidades como instrumentos para el combate a la crisis.186 Al contrario, se presentó una propuesta de ley que exonera el pago del 50% de las patentes —uno 185 Promovida por el ministro del muvh , cuando entonces, diputado por Asunción. 186 Una noticia reza lo siguiente: «La Cámara de Senadores aprobó este jueves el proyecto de redistribución de royalties que reciben las gobernaciones y municipios, quedando en un 40% para la compra de kits de alimentos para familias afectadas por las medidas de restricción por la pandemia del coronavirus» («Sancionan proyecto que redistribuye royalties para asistencia a familias afectadas por pandemia», 2020).

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Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

de los principales ingresos municipales— para el periodo 2020-2022, obviando que estas, por ley, deben autorizar el descuento. Estas medidas refuerzan la idea de que las municipalidades funcionan, básicamente, como oferentes de empleo y aparatos electorales. La brecha entre las funciones y competencias municipales, establecidas en la lom 3966/10, los recursos asignados en virtud de la anacrónica Ley Tributaria de 1981, la decisión de cercenar las competencias y funciones municipales, sumadas al bajo desempeño institucional, obligan a replantear el diseño legal-institucional municipal en el supuesto de que se busque responder a las demandas locales, particularmente, a las de Asunción, de cara al proceso de urbanización que vive el Paraguay.

Punto clave 2: Brecha entre las funciones municipales y la capacidad real El artículo 12 de la lom/2010 establece las funciones municipales sin considerar la capacidad del gobierno local para ejecutarlas. Por tanto, el citado artículo se reduce a un catálogo de cumplimiento imposible, comenzando por la primera función: la planificación física del territorio municipal. La planificación es un proceso que nunca se instaló en el Estado central ni en los municipios. Fue sustituido por la producción de documentos (planes) que no orientan la gestión, no inciden en la distribución del presupuesto municipal y tampoco instalan prácticas de previsión ni procedimientos de control y evaluación.

Punto clave 3: La ausencia de autoridad, visión y gestión metropolitana La política impulsada por los gobiernos nacionales, ante la subordinación de la municipalidad capitalina, favorece el despoblamiento de la capital. Asunción asume un alto costo por la falta de reconocimiento legal de su rol como capital del país y cabecera de una región metropolitana que concentra cerca del 40% de la población nacional y el 60% de la población urbana total. Se encuentra en desventaja con respecto a otras ciudades capitales del mercosur porque no solo no recibe beneficios ni compensaciones, sino subvenciona directa o indirectamente a otros municipios y al propio gobierno central. La construcción del viaducto que cercenó el jbza y el que se construirá en Tres Bocas, en el Acceso Sur, para facilitar el tránsito de 45 mil vehículos diarios provenientes de los municipios servidos por dicha arteria, son muestras de la supeditación de la — 257

El puente que une Asunción con el 2037

capital a las dinámicas metropolitanas y de la renuncia a su liderazgo territorial.187 El funcionamiento del sistema metropolitano depende del desempeño de la cabecera o polo principal, de su capacidad de planificar y organizar las dinámicas de los flujos de bienes, servicios e información que circulan en el territorio. Asunción no cumple ninguno de estos roles. El Área Metropolitana, la Zona Metropolitana y la Región Metropolitana nunca contaron con un ente gestor.188 Ninguna de las entidades con competencia sectorial, como el mopc , o que ejercen funciones de alcance intermunicipal, como las gobernaciones, ha aplicado estrategias ni realizado acciones que abarcaran la totalidad del territorio metropolitano. Habitualmente, las prioridades responden a criterios sectoriales, coyunturales y, no pocas veces, a intereses particulares y al oportunismo político, lo cual resta eficacia a la Región Metropolitana, territorio en el cual se podría apalancar el desarrollo urbano. La Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana de Asunción (amuam), con personería jurídica privada, la Secretaría de Transporte del Área Metropolitana de Asunción (setama ), establecida por ley, y el Sistema de Catastro Urbano de la Gran Asunción (sicuga ) fueron los únicos entes creados específicamente para cumplir funciones de alcance metropolitano, si bien cada uno abarcó solo una parte del territorio. Ninguno de ellos sobrevive. El transporte metropolitano fue reabsorbido por la Dirección Nacional de Transporte. La amuam, creada en 1978, funcionó como una corporación de intendentes. No elaboró una visión del desarrollo metropolitano, limitándose a encarar oportunidades y amenazas coyunturales, adoptando, básicamente, un fuerte sesgo gremial.

Punto clave 4 - La baja calidad del subsistema urbano Uno de los propósitos de la descentralización (Causarano, 2018, pp. 50-51) es eliminar las asimetrías entre los centros y territorios dinámicos y las zonas rezagadas en el proceso de desarrollo, por generar disparidades e inequidades y ser una de las principales causas de la migración interna y externa, que modela la distribución espacial de la población y refuerza los desequilibrios territoriales. Las iniciativas públicas son puntuales, discontinuas y desarticuladas; al no construir sinergias no mejoran la capacidad de gestión de los entes locales, no aumentan la eficacia de las acciones ni la 187 En una nota periodística se lee que el titular del mopc informó que «las obras de la duplicación de la Ruta PY02 (…) beneficiarán a 300 mil personas por día; se constituye en la concreción del mayor contrato de obras en la historia del Paraguay, el primero en ejecutarse bajo la modalidad de la Ley de Alianza Público-Privada (app)» («Llamado para mejoramiento en cruce Tres Bocas ya está en el portal de la dncp », 2019) . 188 Las diferencias entre área, zona y región metropolitana están desarrolladas en: Causarano, M (2006) Dinámicas metropolitanas en Asunción, Ciudad del Este y Encarnación. Asunción: Fondo de Población de las Naciones Unidas.

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Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

eficiencia en la aplicación de los recursos. En consecuencia, el subsistema urbano metropolitano muestra marcadas asimetrías en la distribución las actividades y funciones (concentración de ofertas en determinadas zonas, aumento de las «ciudades dormitorio»), en la conformación de los circuitos de producción y comercialización de bienes y servicios y en la conservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural. Las disparidades refuerzan las fronteras internas porque dificultan y hasta impiden la formación de capital humano y social, lo cual tiene claros reflejos sociodemográficos y económicos. Ante la ausencia de directrices nacionales de ordenamiento territorial, la ocupación del suelo queda librada al impulso de las demandas inducidas por las asimetrías, a la cual responden los sectores económicos extendiendo la huella urbana, fagocitando las áreas productivas, aumentando los tiempos de traslado desde la vivienda al lugar de trabajo y las ineficiencias funcionales, ante la incapacidad de respuesta de la gestión municipal capitalina y de las demás municipalidades metropolitanas. El artículo 5 de la lom/2010 reitera el mandato constitucional (artículo 166 de la cn ) sobre la autonomía política, administrativa y normativa de los municipios, cuyos intereses están representados por la respectiva municipalidad, y la autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos (art. 6). Corresponde a la Municipalidad la disposición y administración de los bienes e ingresos municipales, la prestación de los servicios públicos, en general, y toda otra función establecida en la cn y en las leyes. La lom/2010 no establece la obligatoriedad de rendir cuentas a la ciudadanía ni que la contratación de los servicios técnicos se realice por concurso público.

7.2. La condición de cabecera metropolitana y la promesa electoral La mejora del tránsito vehicular y del transporte de pasajeros, la construcción del sistema de desagüe pluvial y la recuperación de los arroyos, citadas en las promesas electorales, son acciones de alcance metropolitano que suponen instancias de coordinación interinstitucional, inexistentes en la actualidad. Filizzola, Burt y Ferreiro señalaron la metropolización como fenómeno a ser tenido en cuenta en la gestión de gobierno. Ferreiro prometió la reanimación del proyecto del iapa y planteó un proyecto de ley para su creación. Se realizaron gestiones para conformar la Región Metropolitana Central aprovechando que la cn habilita la formación de regiones.

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El puente que une Asunción con el 2037

Tabla 19: La condición de cabecera metropolitana y la promesa electoral

Intendente

Promesa – Cabecera del territorio metropolitano

Carlos Filizzola

Presentación del Plan Regulador para el ama. Actualización del Plan Director del ama ; 189 fortalecimiento de las funciones de la amuam .

Martín Burt

Elaboración de una política metropolitana. Aplicación de indicadores del pdua y sus planes operativos. Extender el pmfc a otros municipios del ama; atender el transporte, la gestión de rrss , proyectar cementerios y parques metropolitanos.

Enrique Riera

No se encontró referencia.

Evanhy de Gallegos

No se encontró referencia.

Arnaldo Samaniego

No se dispone de la propuesta electoral.

Mario Ferreiro

Creación del Instituto Autónomo de Planeamiento de Asunción (iapa).

7.2.1. El territorio, los planes metropolitanos y la amuam La población paraguaya alcanza los 7,3 millones, de los cuales 4,6 millones (62,9%) viven en áreas urbanas. Tabla 20: Población total, % de crecimiento y de participación en el total/país

1992

2002

2012

2019

2023

2030

País

4.445.000

5.183.080

6.461.041

7.152.703

7.554.796

8.310.763

Asunción

500.938 11,3%

510.910 9,9%

529.433 8,2%

522.287 7,3%

521.091 6,9%

531.724 6,4%

Central

866.856 15,5%

1.362.651 26,3%

2.328.453 28,7%

2.158.215 30,2%

2.328.453 30,8%

2.638.439 31,7%

Asunción + Central

1.367.794

1.873.561

2.384.674

2.680.502

2.849.544

3.170.163

37,7

27,3

12,4

6,3

11,3

36,1

37,0

37,5

37,7

38,2

% de crecim. % part. total/país

30,7

189 Durante la administración del intendente Gral. Porfirio Pereira Ruiz Díaz (1976-1989) se elaboró el Plan Director del Área Metropolitana de Asunción, con el propósito de jerarquizar la red vial con miras a mejorar el acceso a la capital ante la progresiva conurbación en anillos concéntricos.

260 —

Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

A medida que se fue extendiendo, la parte del sistema metropolitano, conformada por Asunción y Central,190 concentró el mayor porcentaje de la población nacional: pasó del 30,7 %, en 1992, al 37,5%, en 2019. Aunque la participación porcentual de dicho territorio va en paulatina desaceleración, la incidencia alcanzaría el 38,2%, en 2030.191 Entre 1992 y 2002, la población de Asunción y Central creció el 37,7%; entre 2002 y 2012, el 27,3%. El primero fue el incremento más importante registrado en una sola década, con demandas de empleo, vivienda, movilidad y servicios que tienen su principal foco en la capital y cierta distribución en polos secundarios como Luque, San Lorenzo, Lambaré, Fernando de la Mora, Capiatá y Mariano Roque Alonso. Esa dinámica sociodemográfica, al no ser oportuna ni adecuadamente atendida, originó los conflictos funcionales, sociales y ambientales que caracterizan el ama. La omisión en materia de previsión y regulaciones municipales y nacionales se mantuvo durante toda la década siguiente, sin señales de reversión. Asunción disminuyó sostenidamente su participación porcentual en el total de la población nacional: del 11,3% (1992) pasó al 7,3% (2019), con la previsión de un 6,4%, en 2030, fenómeno inverso al del Departamento Central, que prácticamente la duplicó entre 1992 (15,5%) y 2019 (30,2%). Ello se tradujo en la disminución de la representación parlamentaria capitalina y el aumento de la departamental. Al estancamiento demográfico asunceno hacen de contrapeso las altas tasas de crecimiento de algunos municipios del Departamento Central (Ñemby, San Antonio, Limpio, Mariano Roque Alonso, Villa Elisa e Ypané), los cuales, desde 1992 hasta 2002, tuvieron tasas cercanas o superiores al 10% anual, manteniéndolas altas en los años sucesivos. Según las proyecciones, en 2023, Guarambaré, Ypané y Limpio aumentarán su población en cerca del 4% anual; Itauguá y San Antonio lo harán con tasas que girarán en torno al 3%, lo cual implica la continuidad del actual modelo de expansión urbana y una mayor presión de la demanda de equipamientos y servicios a la capital.

a. La Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana de Asunción (amuam) Desde la segunda mitad de la década de 1970, se fue conformando el primer «anillo» de municipios conurbados con la capital, fenómeno formalmente reconocido con la creación, por decreto del Poder Ejecutivo, de la Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana de Asunción (amuam ), en julio de 1980. 190 El sistema metropolitano regional incluye, además, municipios de los departamentos de Cordillera (Emboscada, Altos, San Bernandino, Caacupé), Paraguarí (Yaguarón, Paraguarí, Carapeguá) y Presidente Hayes (Villa Hayes, Nanawa, Falcón), no obstante, la conurbación (área y zona metropolitana) afecta con mayor intensidad al Departamento Central. 191 Si, como es de suponer, la conurbación se extiende a los citados tres departamentos, la incidencia de la concentración metropolitana tendería a aumentar.

— 261

El puente que une Asunción con el 2037

Entre sus funciones figuraban la coordinación intermunicipal y diversas modalidades de asistencia a las municipalidades, particularmente, en el ámbito del transporte y del manejo de los residuos sólidos. Formaban parte de la entidad los intendentes de las 9 localidades que integraban entonces la zona metropolitana, cuyo número fue aumentando hasta llegar a 28 a medida que se extendía la conurbación.192 La organización se desintegró en 2008, durante la gestión de Evanhy de Gallegos.193 La amuam fue la primera organización de alcance metropolitano que, a pesar de no haber tenido atribuciones normativas y de que sus decisiones no fueran de carácter imperativo, funcionaba mediante el consenso del pleno de intendentes, gracias al liderazgo indiscutido de la capital, cuyo titular, el Gral. Porfirio Pereira Ruiz Díaz —nombrado por el Poder Ejecutivo, como la totalidad de los intendentes del país hasta 1990—, gestionaba la agrupación. La gobernabilidad estaba asegurada mediante el pleno respaldo del Gobierno nacional a la gestión local.

7.2.2. Planes metropolitanos En dicho ámbito, la Municipalidad de Asunción elaboró un Plan Director metropolitano, de carácter prevalentemente vial, para prever las condiciones de acceso y movilidad intra metropolitana. Es de 1984 el «Estudio del Transporte Urbano en el Área Metropolitana de Asunción», patrocinado por la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional ( jica). En 1986 se adoptó el Plan Maestro de Transporte Urbano (Plan ceta I) y, en 1988, se completó el «Estudio de Factibilidad de los Proyectos de Mejoramiento de las Instalaciones de Transporte en el Área Metropolitana de Asunción» (Agencia Japonesa de Cooperación Internacional, s. f.). En la primera mitad de los 90, la Municipalidad impulsó la elaboración del Plan de Desarrollo Urbano-Ambiental (pdua ), que incorporó criterios metropolitanos en dos de los tres productos derivados: el Plan Maestro de Transporte Urbano y el Plan de Manejo Ambiental, que, aunque no se aplicaron, fueron insumos para iniciativas metropolitanas posteriores, que tampoco se implementaron. En la segunda mitad de los 90, durante la administración del intendente Burt, se iniciaron las gestiones para actualizar el Plan ceta I (entre 1998 y 1999) e impulsar la creación de la Autoridad Metropolitana de Manejo de los Residuos Sólidos (1998) que administraría los camiones compactadores y otros equipos donados a la amuam por el gobierno del Japón, que incluyó el diseño de un sistema de gestión y mantenimiento. 192 Se hace referencia a la zona y no sólo al área, porque varios de los municipios que integraron la amuam no estaban totalmente urbanizados como Luque, parte de cuyo territorio era tipificado como rural. 193 Una característica de la amuam, señalada por varios de sus integrantes, fue el sentido gremial que unía a los intendentes, el cual, en general, no resultaba inficionado por diferencias político-partidarias.

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Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

También es de ese período el Proyecto de Catastro Urbano de la Gran Asunción (sicuga), diseñado en el marco del Proyecto de Fortalecimiento Municipal (pfm), financiado por el bid y ejecutado por el Ministerio del Interior. Un aspecto sintomático de la falta de coordinación interinstitucional es que cada plan y cada proyecto abarcaban un territorio metropolitano diferente en cuanto a los municipios incluidos. Una de las derivaciones del Plan ceta , en su segunda etapa —que tampoco se ejecutó—, fue la creación de la Secretaría de Transporte del Área Metropolitana de Asunción (setama ), entidad autónoma y autárquica, creada por la Ley 1590/00, presidida por el gobernador del Departamento Central, dotada de una composición y estructura organizativa que aseguraban la ingobernabilidad del ente.194 A finales de los 90, surgió la Asociación de Gobiernos Autónomos (aga), de la cual fueron partes la Gobernación de Central, la de Presidente Hayes y la Municipalidad de Asunción, con el objetivo de encarar los problemas de accesibilidad a la capital, utilizando los recursos recibidos del 15% del impuesto inmobiliario proveído por Asunción. El aga desapareció al crearse la setama .195 En 2014, la setama fue suprimida por ley, tras numerosas crisis y ataques de empresarios transportistas y trabajadores del transporte, con lo cual el sistema pasó nuevamente a ser competencia de un ente del Gobierno nacional: la Dirección Nacional de Transporte (dinatran), creada por la misma Ley 1590/00. La multiplicación de organizaciones que actuaban en un mismo territorio, en ausencia de canales, instrumentos y capacidades de coordinación, fue mermando las probabilidades de generar políticas metropolitanas y de incidir positivamente en algunos de los componentes del sistema.196 En 2003, el intendente Riera asumió la presidencia de la amuam y reorganizó la estructura, en el intento de fortalecer la institucionalidad metropolitana. La ammr se convirtió en un Programa de la amuam —como habría debido serlo en su versión original—, pero, a fines de 2008, el intento fracasó y la ammr197 se declaró en quiebra (Agencia Japonesa de Cooperación Internacional, s. f.).

194 Con una visión ingenua o, tal vez, maliciosa, el legislador decidió que formaran parte del Consejo Directivo los representantes de las empresas transportistas y los de los sindicatos de conductores, con lo cual los estamentos que debían ser regulados incidían en la toma de decisiones sobre las medidas regulatorias (edad de las unidades, recorridos, etc.). La Municipalidad de Asunción contaba con un solo voto. 195 Las Municipalidades se ven privadas del 30% del impuesto inmobiliario que recaudan, del cual 15% está destinado al respectivo departamento y 15% a un fondo común previsto para los municipios de menores recursos. Como Asunción no pertenece a ningún departamento, el aga se apropió del monto correspondiente. 196 El gobernador del Departamento Central, Martín Sannemann (1998-2003), impulsó la creación de la Asociación de Municipalidades del Departamento Central, que incluyó a municipios metropolitanos y a otros que aún no integraban el sistema, con la supuesta intención de «equilibrar» la influencia política de la amuam, distribuida entre colorados y liberales. 197 Durante la intendencia de Burt, la ammr no fue administrada por la amuam sino por intendentes, que se fueron sucediendo, incluyendo el de Areguá, ciudad que no formaba parte de las que habrían sido atendidas por el servicio metropolitano.

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El puente que une Asunción con el 2037

En 2004, el intendente asunceno encargó la elaboración de la propuesta para la creación del Instituto Autónomo de Planeamiento de Asunción (iapa ), un organismo autónomo, de carácter técnico, que no dependiera de los recursos municipales, con capacidad para proponer medidas de impacto metropolitano, pensadas desde el enfoque de la sostenibilidad del desarrollo territorial. La propuesta fue aprobada por unanimidad en la sesión de la amuam de fines de julio de 2004.198 La crisis y desaparición de la amuam coincidieron con el fortalecimiento de una concepción «localista» por parte de los municipios metropolitanos, es decir, de la actitud de «cada uno para sí». En 2013, por iniciativa del mopc y con financiamiento del bid, se elaboró el Plan Estratégico Metropolitano de Asunción (pema ), en el marco del Proyecto del btr (Metrobús), interrumpido en abril de 2018. La administración de Evanhy de Gallegos puso fin a los intentos de coordinación metropolitana por parte de la municipalidad capitalina, salvo por la larga latencia y posterior inicio del proyecto Metrobús. Como resultado de esta omisión, se incrementaron los problemas, las disfuncionalidades y sus efectos en todos los órdenes del desempeño de la capital y de las ciudades conurbadas; visibles en la baja calidad de los servicios (movilidad y transporte de pasajeros), en el manejo y la disposición final de los residuos sólidos, la contaminación por el ingreso diario y circulación en la capital de 566.000 vehículos motorizados), la presión en la infraestructura vial y el atraso en la ejecución del desagüe pluvial, que debe proyectarse por cuenca hidrográfica, siendo que las cuencas de la mayoría de los arroyos que recorren Asunción se extienden a otros municipios. Asunción paga el costo de adecuarse para responder al flujo vehicular diario de entrada y salida, ajustando la trama vial, cuyo diseño, ejecución y gestión corren por cuenta de la dinatran y el mopc , como la construcción del viaducto que sacrificó 1.6 ha del jbza para favorecer la circulación de los rodados provenientes del Bajo Chaco, del Norte y Este del Departamento Central y el de Tres Bocas, en el Acceso Sur. Como se señaló, la construcción de viaductos es una medida desechada en muchas ciudades, que los sustituyeron por obras subterráneas y parquizaciones en las áreas liberadas del tránsito automotor.

7.3. La función de capital y la promesa electoral Asunción es soporte de las obras y acciones promovidas por el gobierno central, principalmente, el mopc , la sen y el muvh, cuyos impactos sociales, funcionales y ambientales son obviados o no son conveniente ni oportunamente evaluados. Tampoco recibe beneficios de su función como capital. 198 La propuesta fue elaborada por la Corporación rema para el Desarrollo sostenible de la Región metropolitana de Asunción, una asociación ciudadana integrada por referentes de diferentes sectores de la sociedad.

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Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

Es llamativo que sólo Burt mencionara la capitalidad como un tema clave para la gobernabilidad local. La promesa de Filizzola no lo hace; dedica un ítem a La interrelación de la Municipalidad con el resto de las instituciones del país, para referirse al Poder Ejecutivo, los entes descentralizados, las empresas públicas, los poderes Legislativo y Judicial. Se ocupa también de los demás municipios y entidades ligadas al desarrollo municipal, las universidades, ongs y organismos externos de cooperación (pp. 87-97). Tampoco Ferreiro le dedica un apartado específico. Podría suponerse que el iapa —incluido en su propuesta electoral— la habría atendido. Tabla 21: Promesa electoral con respecto a la capitalidad asuncena

Intendente

Promesa – Capitalidad asuncena

Carlos Filizzola

No se encontró mención.

Martín Burt

Se considera un tema fundamental para la gobernabilidad local.

Enrique Riera

No se encontró mención.

Evanhy de Gallegos

No se encontró mención.

Arnaldo Samaniego

No se encontró mención.

Mario Ferreiro

No se encontró mención.

La Ley 3941/10 de Capitalidad (impropiamente denominada como tal) no reconoce la capitalidad como atributo a ser compensado, atendiendo a las funciones que desempeña y las demandas que presenta. El artículo 5 establece que las instituciones públicas deberán prever, en su programación presupuestaria, el pago de los tributos municipales y que su incumplimiento en la programación o ejecución presupuestaria será considerado mal desempeño de funciones. El artículo 6 encarga al Poder Ejecutivo la emisión de bonos con cargo al Tesoro Nacional, para el pago de la deuda pendiente de la Administración Central y de los entes descentralizados con la Municipalidad de Asunción en concepto de impuestos, tasas y contribuciones, cuyo monto total deberá ser notificado por esta en un plazo no mayor de un mes de la entrada en vigencia de dicha Ley, con el fin de que el Poder Ejecutivo remita inmediatamente al Congreso Nacional la solicitud de la correspondiente emisión de bonos. Establece que los recursos generados por dicha emisión serán utilizados exclusivamente en la realización de obras de infraestructura, preferentemente en el ámbito vial. Dicha normativa, que consistió en el reconocimiento de la deuda acumulada con la Municipalidad, a causa de la morosidad del Estado en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, la obliga además a utilizarlos en obras viales. En síntesis, se promulgó una ley para forzar al nivel central a saldar sus deudas con el municipio y a este último a aplicar el fondo, proveniente de ingresos municipales genuinos, a un solo rubro, en violación de la autarquía municipal. — 265

El puente que une Asunción con el 2037

Actualmente, el Estado central adeuda usd 45 millones, como una suerte de sanción por haber la Municipalidad presentado una acción de inconstitucionalidad contra la obligación de transferir el 15% del impuesto inmobiliario destinado «a la respectiva gobernación», puesto que la capital no es parte de alguna de ellas. En el subcapítulo 7.1: «Marco legal vigente» del presente estudio se enumeran las iniciativas legislativas aprobadas o en estudio que afectan a la autonomía capitalina, otro indicador de la pérdida de su fuerza política, ante la inoperancia de los diputados que representan a la capital para detener la capitis deminutio en curso, que se traduce en el progresivo y sistemático debilitamiento institucional.199 Aún está por hacerse una evaluación del rol de la representación parlamentaria de Asunción, desde 1993, cuando la capital y los departamentos han estado representados en la Cámara de Diputados. Es muy baja la incidencia de la representación parlamentaria asuncena200 para promover un mejor posicionamiento de la capital, en cuanto a los roles que desempeña y a los impactos que le generan la capitalidad y su condición de cabecera del ama.

7.4. La toma de decisiones El gobierno municipal es ejercido por la intendencia y la jm . La primera tiene a su cargo la administración general de la Municipalidad (art. 20). La segunda es el órgano normativo, de control y deliberante. La relación entre el ejecutivo y el legislativo municipal depende de múltiples factores y circunstancias. En primer lugar, la correlación de fuerzas políticas que apoyan la gestión de la intendencia y de las que conforman la oposición, que puede ser muy variable, no sólo con el paso de un gobierno municipal a otro sino durante el ejercicio de un mismo gobierno. En segundo lugar, de las condiciones de contexto, que atañen a: a. las corrientes internas partidarias, cuyo nivel de antagonismo suele desembocar en una oposición a la intendencia por parte de la propia agrupación política que la postuló y que lleva algunos concejales a engrosar el número de opositores; b. las presiones de los grupos económicos, en connivencia con concejales, que han inducido muchas de las más de 200 modificaciones al Plan Regulador de la ciudad;

199 El estancamiento demográfico, el aumento de los sectores vulnerables, la polarización social, el clientelismo y la corrupción son componentes que alimentan el sistema institucional, lo tornan mastodóntico, ineficiente para el cumplimiento de sus funciones, pero muy eficaz como aparato clientelar. 200 Asunción cuenta actualmente con 7 diputados, electos por la población empadronada en la ciudad y el Departamento Central con 20 diputados.

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Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

c. las presiones de los grupos sociales, en reclamo de derechos (servicios, obras, apoyo a proyectos) o de legitimación de la informalidad (ocupación de las costas inundables y de los espacios públicos por vendedores, cuidacoches, limpiavidrios); d. las demandas sindicales, que suelen estar acompañadas por varios concejales; e. las relaciones con el Gobierno nacional, el cual se sirve de su capacidad económico-financiera para imponer proyectos inconsultos, que deslegitiman la autonomía municipal; y f. la interacción entre la Municipalidad y los diputados por Asunción.201 La toma de decisiones en materia administrativa y organizativa corresponde a la intendencia, si bien las decisiones precisan de la aprobación de la jm . El artículo 36 de la lom 3966/10 define las atribuciones de la jm , entre las cuales: a. sancionar ordenanzas, resoluciones, reglamentos en materias de competencia municipal; b. autorizar por resolución los llamados a licitación pública y a licitación por concurso de ofertas y aprobar los correspondientes pliegos de bases y condiciones; c. aprobar las adjudicaciones y los contratos suscritos con los adjudicatarios o concesionarios en virtud de llamados a licitación pública y a licitación por concurso de ofertas; d. aprobar la enajenación de bienes del dominio privado municipal; (…) g. sancionar anualmente la Ordenanza de Presupuesto de la Municipalidad y controlar su ejecución; h. sancionar anualmente la Ordenanza Tributaria, estableciendo el monto de impuestos, tasas, contribuciones especiales y multas dentro de los límites autorizados por la Ley. Asimismo, se establecerán disposiciones para el régimen impositivo que incluya procedimientos para la recaudación de los recursos y el contralor en la utilización de estos; i. autorizar, vía resolución, la contratación de empréstitos. En las tres últimas décadas: • • •

Los partidos tradicionales han permanecido, con la anr como grupo dominante. El poder de la anr ha aumentado como nucleación política y con el aporte de los movimientos y partidos afines o desmembramientos de la misma, durante la campaña electoral. Hubo partidos y movimientos ad hoc que lograron protagonismo, pero que no sobrevivieron o se debilitaron.

201 Queda por realizar el relevamiento de la actuación de los diputados por Asunción, en cuanto a los beneficios aportados para los intereses de la capital. Varios diputados fueron concejales, candidatos a intendente y funcionarios administrativos de alto rango.

— 267

El puente que une Asunción con el 2037

• •

Los partidos no tradicionales que persistieron, con una representación a veces testimonial, lo deben al capital personal del/la candidato/a.202 Con excepción de la administración de Ferreiro, los intendentes han contado con juntas municipales cuyas composiciones, al inicio del mandato, les eran afines o no ejercían una sostenida oposición.

7.4.1. Composición de la Junta Municipal en los últimos seis gobiernos municipales Tabla 22: Composición de la jm en los 6 últimos gobiernos municipales

Intendente

Composición política de la jm

Carlos Filizzola Candidato de la alianza Asunción para todos (apt)

apt :

7; anr: 7; plra : 6; prf : 3; mmac (Movimiento Más Allá de los Colores): 1.

202 Es el caso del pen, con la candidatura de la concejala Pepa Kostianovsky, conocida por su labor periodística.

268 —

Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

Martín Burt Candidato del plra y el pen , bajo la figura del «cogobierno», arreglo que se sostuvo por poco más de un año, desde el inicio de la gestión de Burt. Enrique Riera Candidato de la anr Evanhy de Gallegos Candidata de la anr Arnaldo Samaniego Candidato de la anr

anr :

11; pen : 7; plra : 6

anr :

13; plra : 3; País Solidario: 5; pen : 1; Asamblea de Asunción: 2

anr :

10; plra : 4; PQ: 6; unace: 2; País Solidario: 1; P-mas: 1

anr :

11; plra : 4; pq : 3; fg: 3; unace : 1; pdp: 1; pen : 1

anr :

11; plra : 4; Partido de la Juventud: 3; jp: 2; pdp: 2; pen : 1; pq : 1;

Mario Ferreiro Candidato de la alianza Juntos podemos ( jp) Óscar Rodríguez Nombrado por la jm en sustitución de Ferreiro Fig. 47 - Composición de la jm por periodos

14 12 10 8 6 4 2 0

Filizzola APT

ANR

Burt PLRA PRF MMAC

Riera PEN PS

Gallegos AA

Samaniego

UNACE P-MÁS FG

Ferreiro PJ

PDP

Referencias apt :

Asunción Para Todos Asociación Nacional Republicana - Partido Colorado plra : Partido Liberal Radical Auténtico prf : Partido Revolucionario Febrerista mmac : Movimiento Más Allá de los Colores pen : Partido Encuentro Nacional ps : País Solidario aa : Asamblea de Asunción anr :

pq :

Partido Patria Querida Unión Nacional de Ciudadanos Éticos p - mas : Partido Movimiento al Socialismo fg : Frente Guasú pj : Partido de la Juventud jp : Juntos Podemos pdp : Partido Democrático Progresista unace :

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El puente que une Asunción con el 2037

7.5. La participación ciudadana La participación ciudadana abarca el amplio espectro de la población que utiliza diversos canales y formas de expresión para ejercer sus derechos, cumplir sus obligaciones y mediar sus diferencias. En todas las promesas electorales se cita la participación ciudadana como factor constitutivo de la política y la gestión municipal. El artículo 66 de la lom 3966/10 se refiere a la promoción de la participación ciudadana en la gestión municipal y el desarrollo de las asociaciones ciudadanas para la realización de actividades de interés municipal, reglamentados por ordenanza. Establece que la ciudadanía puede darse las formas de organización que estime más apropiadas para el desarrollo de sus intereses (art. 67). Estrechamente relacionado con los dos anteriores, el artículo 68 reza que la Municipalidad está obligada a proporcionar toda información pública que haya creado, mientras que el artículo 69 se refiere a la convocatoria a audiencias públicas para brindar información al público, recabar la opinión de la ciudadanía, evaluar la calidad de los servicios o debatir otros asuntos de interés público. En ellas, que tendrán carácter consultivo y estarán reglamentadas por ordenanza, los participantes tendrán el derecho de opinar, debatir, formular observaciones y sugerencias sobre el tema objeto de la convocatoria. El artículo 70 asegura el carácter público de las sesiones plenarias de la jm y, el artículo 71, la publicidad de los órdenes del día, como mínimo, veinticuatro horas antes de la sesión plenaria, salvo en los casos de sesiones extraordinarias urgentes, para las que serán suficientes doce horas de anticipación, a través de murales colocados al acceso del público, en el local de la jm y disponibles en las oficinas de atención al público de la intendencia. Las organizaciones ciudadanas podrán solicitar a la jm un espacio para efectuar alguna exposición verbal ante las Comisiones Asesoras, que guarde relación con un punto del orden del día, o bien tenga un interés relevante para su organización y para la población en general (art. 72). En setiembre de 2016, la Municipalidad presentó oficialmente la iniciativa de Presupuesto Participativo, con el objetivo de aumentar la incidencia de la ciudadanía en la distribución del presupuesto, con especial énfasis en la educación. El canal habrían sido las asambleas barriales, ámbitos en los cuales los vecinos expondrían sus inquietudes y sus prioridades. La denominación «Presupuesto Participativo», que tuvo origen en Porto Alegre (Brasil), fue asumida en la región por varios gobiernos municipales. En el Paraguay fue instrumentalizada por la retórica política, neutralizada y cargada de connotaciones populistas bajo la mirada complaciente de los organismos de cooperación externa. 270 —

Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

Dicho instrumento, que ayudaría a transparentar el proceso de asignación de recursos y a fomentar la participación de los asuncenos, fue desvirtuado en la práctica.203 La convocatoria a la presentación de proyectos o a la definición de proyectos municipales, a través de consulta u otro mecanismo de participación, no ha significado relacionar de forma vinculante ni consultiva la participación ciudadana al proceso de gestión política y financiera (planificación, ejecución, control y evaluación). Se reproduce la invitación municipal, publicada en mayo 2017. Tu voto decide: Cumplimos con los desafíos que vos elegiste. Ahora tenemos nuevas propuestas para que vos sigas decidiendo cuáles serán las obras prioritarias de la administración municipal. Decidí y votá por un desafío de regularización asfáltica barrial y tránsito Te invito a que juntos sigamos construyendo la Asunción donde dé gusto vivir. Tu voto decide. Mario Ferreiro («Desafío Asu», 2017) Según resulta, se organizaron algunas reuniones sin que el proceso tuviera continuidad. No se logró conocer si la experiencia fue sistematizada. A fines del 2019, según datos de la Dirección de Participación Ciudadana, estaban inscritas 709 comisiones vecinales, de las cuales 388 estaban con mandato fenecido y 321 se encontraban vigentes. Las mismas están listadas por Centro Municipal, aunque el total (226) resulta inferior al señalado como comisiones vigentes.

7.5.1. Algunas movilizaciones ciudadanas de los últimos tres años Durante la administración de Ferreiro, los principales reclamos ciudadanos presentados por grupos organizados, recogidos por los medios de comunicación masiva y las redes sociales son:

a. Fraccionamiento del Parque Pavetti, para la apertura de una calle El área verde que fue cercenada está ubicada sobre la avenida Santísima Trinidad, entre las calles Congreso de Colombia y Río Pilcomayo, del barrio Trinidad, en las cercanías del Palacio de los

203 La iniciativa contó con el apoyo del Programa de Democracia y Gobernabilidad de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid/Paraguay), implementado por el Centro de Estudios Ambientales y Sociales (ceamso ) («Asunción involucra a la ciudadanía en la asignación del presupuesto», 2016). Habría que indagar el motivo por el cual la administración apuntó a uno de los ámbitos (la educación) donde menos injerencia tiene el gobierno municipal.

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El puente que une Asunción con el 2037

Patos204 y frente a una torre de departamentos. Es parte de un predio donado a la Municipalidad de Asunción, entre los años 1970 y 1980 (Mandu’a, 2014; «Municipalidad de Asunción vendió el Parque Pavetti, patrimonio ambiental, 2014). El parque funciona como corredor que conecta diversas áreas verdes, entre las cuales se encuentran el Jardín Botánico, la avenida Santísima Trinidad, el Instituto de Previsión Social, el Parque Urbano y el Parque de la Salud, entre otras. Por Resolución 5219/13, la Junta capitalina declaró «Patrimonio natural de la ciudad» a los árboles del Parque Pavetti, por ser un patrimonio ambiental que incluye especies únicas, importadas por el anterior propietario del predio, el botánico Claudio Pavetti Morín, quien lo donó a la Municipalidad como un legado científico y cultural. El sitio está protegido por Ordenanza Municipal 35/96, sobre sitios de valor histórico. La comuna no realizó la transferencia a su patrimonio durante los treinta años posteriores a la donación, hasta que se presentó la oportunidad de traspasarlo a una empresa extranjera por 8 millones de dólares. Con el apoyo policial, en diciembre de 2017, fueron derribados árboles para la apertura de una calle de acceso al edificio Jade Park, beneficiario de la intervención municipal, ante la mirada de los vecinos, cuyas protestas no lograron el objetivo de mantener la integridad del parque («Los defensores del Parque Pavetti vieron impotentes la tala de árboles», 2017).

b. Tercerización del cobro de impuestos municipales La Municipalidad de Asunción firmó un contrato con el Consorcio tx Panamá para el Mejoramiento del Sistema de Información tributaria y catastral, más conocido como la «tercerización del sistema de gestión y cobro de impuestos». De acuerdo con el dictamen de la cgr, esta medida viola la Constitución Nacional y la Carta Orgánica municipal («Tercerización de cobro de tributos viola la Constitución Nacional, advierte cgr», 2019; «Accionan contra tercerización de cobro de impuestos», 2018). El ente de control también señaló varias irregularidades durante el proceso de licitación. Según el acuerdo, aprobado por la jm en julio de 2018, el consorcio habría trabajado en la mejora del cobro de los impuestos y, con base en los resultados, percibiría el 22,75% del incremento recibido por la Municipalidad. La empresa haría la inversión en el equipamiento, el data center, el montaje y la capacitación. En la práctica, se trataba de una inversión a riesgo.

204 La construcción de este edificio causó, en su momento, protestas de los vecinos. Por falta de medidas de seguridad. «“La obra no contaba con las medidas de seguridad y de protección hacia las fincas linderas”, señaló el director de Obras Particulares de la Municipalidad de Asunción» («Municipalidad suspende obras de edificio por falta de seguridad», 2016).

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Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

El tema se ha prestado a controversias. Más de 2.500 contribuyentes asuncenos, bajo el lema #AsuNoSeVende, presentaron una acción de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia. También lo hizo el Sindicato Municipal de Trabajadores de la Ciudad de Asunción (simuca ). Las resistencias a la tercerización conjugan diversas situaciones. A partir de entonces, el sistema se viene parchando. Entre los aspectos a considerar: • • • •

El manejo de la base de datos es una competencia que concede privilegios a los funcionarios que lo controlan; Las sospechas sobre irregularidades en las compras de los softwares; Las dudas sobre la transparencia de los procesos de las alianzas público-privadas, varios de ellos signados por corrupción; El código fuente, necesario para la actualización de los datos, habría permanecido en poder de la empresa tx , una vez concluido el servicio.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia decidió otorgar una medida cautelar y ordenó la suspensión temporal del contrato firmado entre el Consorcio tx y el intendente Ferreiro. La misma tendrá vigencia durante el periodo empleado por la Corte Suprema para el estudio de la constitucionalidad de las cláusulas del contrato que el grupo #AsuNoSeVende puso en consideración («Se suspende tercerización de impuestos de la Municipalidad de Asunción», 2018). Los siguientes conflictos están tematizados en otros apartados de este estudio: •

•

Fraccionamiento del Parque Guasú Metropolitano para la construcción de dos lagunas de decantación y de la Universidad de Taiwán (ver ítem 1.2.3 «Las intervenciones en el Parque Guasú Metropolitano»). Fraccionamiento del jbza para la construcción de un viaducto (ver ítem 1.2.2. «El viaducto sobre Primer Presidente y el despojo del Jardín Botánico y Zoológico de Asunción»).

7.6. Síntesis En la búsqueda de la gobernabilidad, orgánicamente relacionada con el proyecto político concreto, las administraciones priorizan la atención a las dificultades, en lugar cabalgar las oportunidades. La composición política de la jm y las alianzas electorales condicionan el escenario institucional y contribuyen a imponer la lógica clientelar, que incide directamente en la disminución de la capacidad institucional y aleja drásticamente al gobierno electo de las fantasías electoralistas. Asunción es soporte de las obras promovidas por el gobierno central, cuyos impactos sociales, funcionales y ambientales son obviados o no son conveniente ni oportunamente evaluados.

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El puente que une Asunción con el 2037

Solo la promesa electoral de Martín Burt colocó la capitalidad como tema a encarar, a pesar del alto costo que asume la ciudad por la falta de reconocimiento legal del servicio que presta al país. El Estado central le adeuda usd 45 millones en concepto de pago de impuestos y tasas, como sanción ante la acción de inconstitucionalidad, presentada por la Municipalidad contra la obligación de transferir el 15% del impuesto inmobiliario destinado «a la respectiva gobernación». Tampoco es legalmente reconocida la función de cabecera de una zona metropolitana que concentra cerca del 40% de la población nacional y del 60% de la población urbana total. Entre 1962 y 2015, la población metropolitana creció 7,4 veces. Ante la ausencia de directrices nacionales de ordenamiento territorial, la ocupación del suelo responde a los intereses de los sectores económicos, con la connivencia de las municipalidades. Se extiende la huella urbana a expensas de las áreas con capacidad productiva, aumentan los tiempos de traslado y las ineficiencias funcionales derivadas, los impactos sociales, económicos y ambientales. Al ser el principal polo de atracción, Asunción debe adecuarse constantemente a las demandas de un sistema territorial de alto dinamismo y a un marco legal que no le reconoce competencias adicionales. La amuam (1980) fue la primera organización de alcance metropolitano. Aun sin atribuciones normativas y sin que sus decisiones fueran imperativas, funcionó como instancia efectiva de diálogo, mediación de conflictos y cooperación intermunicipal. En dicho ámbito, la municipalidad asuncena elaboró un Plan Director metropolitano, de carácter prevalentemente vial, que atendía las condiciones de acceso y movilidad intra metropolitana. Es de 1984 el «Estudio del Transporte Urbano en el Área Metropolitana de Asunción», patrocinado por la jica ; en 1988 se completó el «Estudio de Factibilidad de los Proyectos de Mejoramiento de las Instalaciones de Transporte en el Área Metropolitana de Asunción», del cual derivó el Metrobús y la creación de la setama , entidad autónoma y autárquica, que tuvo vigencia hasta 2014, cuando el transporte metropolitano pasó nuevamente a ser regido por el mopc. Algunas iniciativas sectoriales tuvieron alcance metropolitano, como la ammr y el sicuga, pero ninguna perduró. La relación entre la intendencia y la jm se rige por la correlación de fuerzas políticas que puede ser muy variable, no sólo con el paso de un gobierno municipal a otro, sino durante el ejercicio de un mismo gobierno. La anr ha aumentado su peso político, llegando a tener mayoría de concejales. En todas las promesas electorales a las que se tuvo acceso, se cita la participación ciudadana como factor constitutivo de la política y la gestión municipal. Las organizaciones ciudadanas no aumentaron su incidencia en la gestión local. De las 700 comisiones vecinales, menos de la mitad se encuentra activa y es destinataria de fondos para obras de interés barrial. Las reivindicaciones ciudadanas que alcanzan visibilidad tienen carácter coyuntural y reactivo, sin logros efectivos, como en el caso de la defensa del jbza y del Parque Guasú Metropolitano, entre otros.

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Capítulo 7. La gobernabilidad municipal

7.7. Conclusiones preliminares La abundancia de normas que asignan competencias y funciones a las municipalidades y que, mediante leyes, contemplan su participación en la política pública nacional, no ha favorecido la descentralización, no mejoraron la gestión ni la gobernabilidad y tampoco impulsaron el desarrollo local. Por el contrario, se promueve la recentralización mediante la sanción de leyes que lesionan la autonomía y la autarquía municipales y afectan, particularmente, a la capital. La gobernabilidad depende, de manera decisiva, de la relación entre el ejecutivo y el legislativo municipal, según una variable correlación de fuerzas políticas que apoyan la gestión de la intendencia y las que conforman la oposición. Depende también de las condiciones de contexto. Entre ellas: las presiones de los grupos económicos y sociales, en reclamo de modificaciones al pr ,

de la prestación de servicios o de la legitimación de la informalidad (ocupación de las costas inundables y de los espacios públicos por vendedores, cuidacoches, limpiavidrios); las demandas sindicales, las relaciones con el Gobierno nacional, la baja interacción entre la Municipalidad y los diputados por Asunción.205 Los partidos tradicionales han permanecido. Desde 1996, la anr es el grupo hegemónico, que aumenta su influencia con el apoyo de los movimientos y partidos afines o que fueron desmembramientos de dicha nucleación política durante la campaña electoral. La complejidad no está asumida como enfoque en el análisis ni en las acciones aplicadas a la ciudad. Priman la sectorialización, la reactividad, las acciones puntuales y de corto plazo y la gestión por compartimentos estancos. Se explica, en parte, la brecha entre el listado de promesas electorales y las actuaciones institucionales, que tienen en la funcionalidad urbana, la institucionalidad y los componentes ambientales sus directos afectados. A la baja calidad de la gestión municipal contribuye una población que, carente de servicios y de controles, utiliza los recursos hídricos y los terrenos baldíos como vertederos, la quema como método de eliminación de los residuos sólidos, la migración a otros municipios ante el creciente costo del suelo y de los alquileres, el medio de transporte individual y la desmovilización, como estrategia defensiva ante la mermada calidad de vida ofrecida por la ciudad. La pandemia reconvoca la centralidad del Estado, demandándole presencia, regulación y articulación. Esta condición visibiliza la contradicción entre el servicio público y la respuesta individual.

205 Queda por realizar el relevamiento de la actuación de los diputados por Asunción, en cuanto a los beneficios aportados para los intereses de la capital. Varios diputados fueron concejales, candidatos a intendente y funcionarios administrativos de alto rango.

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CAPÍTULO 8 Conclusiones

En el trascurso de los dieciocho meses que duró la elaboración del presente documento, el intendente Mario Ferreiro renunció al cargo (diciembre 2019) y la pandemia causada por el covid-19 cambió las reglas de la convivencia social, situaciones del todo imprevistas en el momento en que inició este estudio. Uno y otro hecho constatan la fragilidad institucional. El primero expresa la descomposición política; el segundo desnuda el abismo entre el gobierno de la capital y los desafíos de la pandemia. Asunción tiene fortalezas desaprovechadas: su emplazamiento peninsular, la geomorfología, los recursos hídricos e importantes valores paisajísticos; la situación central en la cuenca del Plata; la evolución histórica, que le valió el apelativo de «Madre de ciudades»; su preeminencia cultural en el territorio guaraní; su centro histórico que, pese a la prolongada desidia institucional y al abandono, sobrevive con edificios y conjuntos arquitectónicos maltrechos; la morfología urbana, que combina tramas regulares y orgánicas; la permanencia de algunos barrios tradicionales, con sus rasgos identitarios; la población juvenil, las implicancias políticas y culturales de la capitalidad y de su función de cabecera metropolitana. Ninguna iniciativa pública que apuntara a valorizarlas tuvo continuidad. La Municipalidad no se postula como agente del desarrollo local ni promueve el Derecho a la Ciudad. Tampoco la ciudadanía da señales consistentes de aptitudes para revertir la inercia que domina el desempeño de la — 277

El puente que une Asunción con el 2037

capital. Las condiciones alcanzan un punto crítico, visible en el paisaje social, en las persistentes dificultades para el cumplimiento de las promesas electorales y la mejora de la realidad urbana, resultante del estancamiento demográfico, la desigualdad social, la conflictiva movilidad urbana y la menguante calidad ambiental. Asunción no crece en su población total, pero aumentan los pobladores asentados en las costas inundables, las actividades informales y los sujetos sociales que las practican. La precariedad física y social adquiere contundencia con las crecidas del río, una vez que las personas afectadas son relocalizadas en las plazas, en las calles de los barrios próximos a las zonas anegadas y en otros espacios públicos. Las promesas electorales aseguraron resolver las situaciones de pobreza y exclusión, en particular, atender los requerimientos de los asentamientos costeros que, en 2030, representarían el 33% del total de los asuncenos. La ocupación extendida del territorio ribereño intensifica y amplía los efectos de las inundaciones, tornándolos múltiples y severos: pérdida temporal del carácter público de los espacios ocupados; deterioro del paisaje urbano; daños materiales y estrés para las personas, familias y comunidades afectadas; incidencia creciente en el presupuesto municipal; deterioro de la calidad de vida de los frentistas y de los precios hedónicos de las construcciones en cuyas veredas se instalan las familias afectadas por las inundaciones. En 30 años no se han aplicado programas de prevención de riesgos; al contrario, ha primado el enfoque de la emergencia, como si se tratara de una situación súbita e inesperada. Las dificultades en la movilidad son otros efectos negativos del modelo de gestión pública. Entre 1998 y 2018, el número de hogares asuncenos que poseían vehículos propios aumentó el 227% y los del Departamento Central el 513%. Las promesas de los candidatos no consideraron el estancamiento demográfico ni tuvieron en cuenta el impacto de la extensión de la huella metropolitana, que abarca principalmente los municipios del Departamento Central y mantiene a Asunción como principal foco de entrada y salida del tránsito automotor. La propaganda electoral colocó la movilidad como prioridad. En ausencia de una gestión metropolitana, ante la creciente congestión vehicular y el aumento del tiempo de traslado, el mopc ha optado por favorecer la circulación de los vehículos privados, estimular a los propietarios de inmuebles del cha y de las inmediaciones de los principales equipamientos urbanos a proveer lugares de estacionamiento. Los resultados son más que evidentes: congestión, polución atmosférica, accidentes de tránsito, especialmente de motos, incremento de la demanda y oferta de lugares de estacionamiento en el cha y el entorno de los grandes equipamientos (instituciones públicas, entes prestadores de servicio, universidades privadas). Asimismo, el aumento de nuevos sujetos urbanos no puede ser 278 —

Capítulo 8. Conclusiones

desatendido: los cuidacoches que «administran» el uso del espacio público, los limpiavidrios y los ocupantes de las veredas; el deterioro y la pérdida de edificios de valor arquitectónico causados por el crecimiento de los «suelos vacíos» destinados a estacionamiento, que producen rentas a expensas del patrimonio y el paisaje urbanos. Contrariamente a la promesa electoral, el proyecto político apunta a sostener el statu quo, mantener la Municipalidad como aparato electoral y clientelar y someter la ciudad a los intereses de la especulación inmobiliaria y a los impulsos de la economía informal. Las promesas electorales, basadas en un enfoque cognitivo marcadamente voluntarista, enuncian un listado de temas, cuya solución se transmite – como en una carrera de relevos – de un gobierno municipal al siguiente. Los candidatos repiten un libreto similar: dan por segura la solución o la mitigación de la mayor parte de los problemas urbanos, afirman que fomentarán la participación ciudadana, que promoverán la inclusión y la accesibilidad, racionalizarán el gasto, combatirán la corrupción, que habrá transparencia en la aplicación de los recursos y rendición de cuentas a la población. Los «programas de gobierno » son una formalidad. La brecha entre las promesas electorales y la gestión no genera reacciones en una ciudadanía consciente del carácter efímero e inconsistente de estas; por tanto, acepta que los gobernantes sean excusados de su cumplimiento. La no exigibilidad libera el campo a la imaginación de los redactores de las propuestas y los «absuelve» ante las altas probabilidades de su incumplimiento. Confirmando su escasa relevancia, los archivos municipales no conservan las propuestas de los candidatos electos; tampoco hubo control ciudadano de su ejecución, aun en áreas altamente sensibles, como la movilidad y la disposición final de los residuos sólidos.

8.1. El triángulo de la gobernabilidad en su versión concreta Las continuidades no son fortuitas en Asunción: la forma de ocupación del suelo, el deterioro de la calidad de vida de la población, la profundización de la segregación socioespacial y el escamoteo del Derecho a la Ciudad, que resultan de la afinidad electiva entre un proyecto político que opta por la guetización y la privatización encubierta, una gobernabilidad afín a la cooptación clientelar de la institucionalidad y una capacidad de gestión que, manteniendo la fachada de ciertos formalismos, opera para alimentar la maquinaria de lealtades y complicidades. Las características locales de estos tres componentes configuran el Triángulo de la Gobernabilidad realmente existente (figura 48):

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El puente que une Asunción con el 2037

8.1.1. El proyecto político concreto El proyecto político concreto, que se despliega para fortalecer el statu quo, actúa a favor de: • •

• •

la enclavización y guetización: barrios cerrados, residencias de lujo, viviendas «sociales» y cinturones de pobreza; la desigualdad: aumento de la población en situación de pobreza, nuevos sujetos urbanos asociados a la deficiencia en la prestación de los servicios y de la oferta de empleo (carriteros, cuidacoches, limpiavidrios); la baja cohesión social y la alta fragmentación; y la privatización encubierta, que está en relación dialéctica con el imaginario «sálvese quien pueda».

Fig. 48 - El proyecto político concreto Proyecto político = enclavización / guetización / privatización Amenaza vs. oportunidades «Sálvese quien pueda»

Gobernabilidad: funcional a la política nacional que apunta a la conversión de los gobiernos municipales en aparatos electorales

Capacidad de gestión dual: debilitamiento institucional + Unidades de Gestión de Proyectos desprendidas del organigrama institucional

Elaboración propia, tomando como base el triángulo de la gobernabilidad de C. Matus

a. La enclavización y guetización La guetización y la producción de enclaves constituyen fenómenos dialécticos. No solo se trata de construir viviendas o destinar zonas para los sectores más favorecidos sino también para aquellos en situación de pobreza. Se profundizan las desigualdades y se fomenta la segregación socioespacial con la construcción de barrios cerrados para familias de ingresos medio-altos y mantener los asentamientos precarios para las comunidades vulnerables; se construyen edificios destinados a residencias de lujo, no obstante el estancamiento demográfico, y viviendas para

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Capítulo 8. Conclusiones

familias relocalizadas en la zona de amortiguamiento del jbza , según un modelo perimido de «arquitectura social», mientras en el cha alcanzan 220.000 los metros cuadrados deshabitados. La especulación inmobiliaria —que rige los destinos de las decisiones urbanas en el país— requiere invertir en contenciones sociales. Pero, por sobre todo, requiere polarización: es el clima adecuado para legitimar un régimen urbano extractivo.

b. La desigualdad El cumplimiento del Derecho a la Ciudad es un objetivo que se aleja. Los ods y la nau asumen que las metas no podrán cumplirse en ciudades donde primen la inequidad, la precariedad socioeconómica, el deterioro ambiental, la degradación del espacio público y el interés particular. Para el corto y el mediano plazo no se detectan indicadores que muestren la inversión de tales tendencias. La capital no combate la discriminación, no estimula el compromiso del sector privado con la mejora de la calidad de vida urbana, no promueve la oferta de un medio ambiente sano y sostenible, no protege la biodiversidad, el patrimonio histórico ni el arquitectónico, no ofrece un sistema de movilidad eficiente y seguro, no facilita el ejercicio pleno de la ciudadanía ni instala una gestión municipal participativa. Tampoco pone en valor la diversidad cultural que se expresa en las diferentes demandas de reconocimiento.

c. La baja cohesión social En casi tres décadas de gobiernos electos democráticamente, Asunción no presenta condiciones de urbanidad que faciliten la sociabilidad, la convivencia ni la cohesión social, factores claves para la construcción colectiva de la ciudad y el ejercicio de los derechos. La práctica del diálogo no está social ni políticamente instalada, como en cambio lo están la dispersión, la discontinuidad y la superposición de actividades, al igual que la fragmentación de los colectivos sociales. El gobierno municipal acompaña la estrategia del gobierno central del «sálvese quien pueda» o «privatización encubierta», que induce —cuando no obliga— la búsqueda de respuestas individuales a los problemas ocasionados por el incumplimiento de las funciones básicas del Estado central y del municipal. Aunque no todas son de exclusiva competencia local, la comuna podría asumir un rol subsidiario.

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El puente que une Asunción con el 2037

8.1.2. La privatización encubierta A diferencia de otros países donde las políticas privatizadoras fueron explícitas y constitutivas de agendas políticas, el Paraguay optó por favorecer la privatización de lo público por caminos indirectos, implícitos y subrepticios. El estancamiento, la regresión o el deterioro de los bienes y los servicios públicos se transmutan en estímulo para la promoción del arreglo privado, tanto a nivel de las prácticas, como de las representaciones y los imaginarios. Dada la densidad poblacional y de las relaciones sociales, Asunción es tal vez el lugar del país donde la privatización encubierta logra mayores y más directos resultados. El deterioro de la movilidad y el transporte público y de la recolección y disposición final de los residuos sólidos, la precarización y los precios prohibitivos de la vivienda, la normalización de la informalidad como rasgo característico del trabajo en la ciudad, la asiduidad de los cortes de servicios básicos de electricidad, agua potable e Internet, el menoscabo del espacio público, las demarcaciones de territorios transitables, a raíz de la inseguridad fáctica e imaginaria; la segmentación y calidad deplorable de los servicios de salud y educación, entre otros fenómenos, configuran un sistema privatizador que estimula el arreglo individual y solidifica el declive del sentido de lo público. Tabla 23: El proyecto político. Respuestas individuales ante la carencia o declive de servicios públicos

Carencia de la oferta pública Movilidad y transporte de pasajeros.

Respuestas Individual: Compra de vehículos usados y de motos. Empresarial: Inducción al acceso al vehículo privado, particularmente, de vehículos usados y motos. Publica: asfaltado de calles construcción de viaductos.

Recolección y Disposición de residuos sólidos

Individual: Servicios prestados por los carriteros, depósitos en terrenos baldíos, arrojo de residuos a los arroyos y quema de basura. Empresarial: Probable cierre del vertedero municipal y monopolización del servicio de disposición final de residuos sólidos. Pública: cobertura segmentada y baja calidad del servicio. Ausencia de un abordaje ecológico del ciclo de la basura a escala metropolitana.

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Efectos Incremento de los accidentes de tránsito, abarrotamiento del tránsito vehicular, contaminación del aire, deterioro del paisaje, impermeabilización de los suelos absorbentes. Estímulo a la apertura de estacionamientos en detrimento de edificios de valor patrimonial. Contaminación por olores, proliferación de vectores de enfermedades, colmatación de cauces y desbordes con las lluvias. Dilación del cierre del vertedero Cateura. Incendios en el vertedero. Nuevos sujetos urbanos vinculados con la basura: gancheros, recicladores y carriteros.

Capítulo 8. Conclusiones

Vivienda

Individual: Asentamientos en los bañados y migración a municipios alejados de la capital Empresarial: construcción de viviendas de lujo y de barrios cerrados. Pública: extensión del tercer y cuarto anillo metropolitano, consolidación de la urbanización horizontal, de baja densidad, y construcción de «viviendas sociales».

Ocupación de los espacios públicos en épocas de crecida, costos para las familias trasladadas, los frentistas y la Municipalidad. Pérdida temporal del derecho ciudadano al libre uso de espacios públicos. Impacto en los precios hedónicos de las propiedades en cuyo frente se instalan las familias afectadas por las crecidas. Emigración al Departamento Central y disminución de la clase media capitalina.

Trabajo

Individual: Oferta informal de bienes y servicios, continuidad de ofertas callejeras y emergencia de nuevas expresiones de la informalidad económica.

Ocupación de veredas, bocacalles, privatización de los estacionamientos públicos (cuidacoches).

Cortes del suministro de energía eléctrica y agua potable.

Individual: Instalación domiciliaria de generadores eléctricos y de bombas de agua. Empresarial: Aumento de aguateras.

Menoscabo de la calidad de vida de la población. Merma de la productividad. «Normalización» de los cortes de ambos servicios. Profundización de brechas sociales, recrudecidas en el contexto pandémico, que requiere hábitos basados en la accesibilidad de bienes y servicios indispensables. Instalación de generadores de energía eléctrica en domicilios, oficinas, comercios. Instalación de reservorios, excavación de pozos artesianos

Seguridad

Individual: Colocación de rejas, alarmas, cámaras, contratación de guardias privados de seguridad.

Aumento de los hechos de violencia en el espacio público y en el privado, que afectan principalmente a mujeres, niños, niñas y adolescentes. Territorios sitiados. Repliegue al mundo privado y el consumo de medios de comunicación.206

Conformación de comisiones «garrote» y «pactos» de seguridad con el crimen organizado. Educación

Pública: Reconocimiento por parte del mec y el cones de universidades de garaje. Se destina a la educación el 3,7% del pib . Empresarial: aumento de la oferta de guarderías, escuelas, colegios y universidades

El país se ubica entre los peores posicionados en las pruebas pisa . Escuelas y colegios privados de baja calidad, aumento de las universidades de garaje. Expulsión escolar en el último nivel de la Escolar Básica y la Educación Media. Analfabetismo funcional. Deterioro del capital humano

206 Parafraseando a Jesús Martín Barbero: «es de los miedos que viven los medios».

— 283

El puente que une Asunción con el 2037

Salud

Individual: Rifas, polladas, donaciones y aportes voluntarios, seguro privado. Empresarial: seguros privados. Pública: durante la pandemia, apoyo a las ollas populares, programas Ñangareko, Pytyvõ, Ñapu’ã.

Espacios públicos

Individual: Consumo de medios de comunicación tradicionales y redes sociales. Empresarial: shopping centers, clubes privados, barrios cerrados.

Paraguay no figura en el ranking internacional de los sistemas de salud.207 Aumento de los efectos causados por la pandemia (infectados, fallecidos, desempleados, empresas quebradas)

Falta o escaso mantenimiento de plazas y parques. Mal estado de las veredas. El declive del sentido público.

8.2. La capacidad de gobierno La (in)capacidad de gobierno debilita la institucionalidad y el liderazgo local. Es resultado de: •

• • •

El aumento clientelar del número de funcionarios y su progresiva precarización técnica y laboral. Sin carrera civil ni desarrollo del talento humano, los nombramientos de personas no capacitadas en los puestos clave, la práctica del «loteamiento» de cargos para responder a los compromisos de campaña y del clientelismo, son asumidos como criterio de gestión y base de la gobernabilidad. La baja ejecución presupuestaria, particularmente, en el rubro de inversiones, a pesar del aumento del presupuesto y de los tributos, no presenta señales de cambio. La escasez de transparencia y las dificultades para el acceso a la información, particularmente, de parte de la jm ,208 no tienen costos políticos: la anr mantiene la hegemonía. El persistente arreglo organizacional basado en la estructura jerárquica y la departamentalización funcional, la verticalidad y la compartimentación, impide las sinergias entre las reparticiones y la transversalización de temas críticos como los de género, niñez, discapacidad, entre otros.

Para cubrir sus requerimientos en infraestructura, equipamientos y mobiliario, Asunción demanda una inversión sostenida de usd 200 millones, durante 10 años. Las brechas entre el tamaño y el costo del aparato municipal y las condiciones de la ciudad, entre las funciones establecidas en la lom 3966/10 y los recursos asignados en virtud de la anacrónica Ley Tributaria de 1981, entre el mandato constitucional de descentralizar el Estado y la decisión de cercenar las competencias 207 Los tres primeros son Taiwán, Corea del Sur y Japón. Ecuador, en el puesto 25, es el mejor clasificado en alac . Argentina ocupa el puesto 27 y Brasil el 63 («Argentina, Ecuador y México, los mejores sistemas de salud en América Latina [mapa ]», 20 de agosto de 2019). 208 En enero de 2020, se reveló una millonaria evasión por falseo de datos de propiedades, que figuraban como terrenos baldíos. Entre 2014 y 2018, la morosidad en impuesto inmobiliario y tasas alcanzó ₲ 630.025.000.000. El Informe de la cgr, con las denuncias de daño patrimonial a las arcas municipales, fue presentado a la Fiscalía. Las irregularidades se refieren a la administración de Ferreiro y a la presidencia de la jm de Óscar Rodríguez («Nenecho y Mario Ferreiro serán investigados por daño patrimonial», 2 de noviembre de 2020).

284 —

Capítulo 8. Conclusiones

y funciones municipales, son productos de las contradicciones y el desfase entre el marco legal y sus probabilidades de aplicación. Los gastos fijos insumen alrededor del 60% del presupuesto municipal. En 2018, el rubro previsto para inversión física fue del 25%; la ejecución total fue del 65% y la destinada a la aquélla solo el 22% del monto que le fuera asignado (25%). El número de funcionarios de la Intendencia pasó de 2.200, en 1991, a 7.299, a inicios de 2020. En 28 años, el incremento fue del 232%, con un sensible deterioro de la capacidad técnica en todas las áreas de la administración municipal. El progresivo debilitamiento de la capacidad de gobierno se expresa en el siguiente par binario, que muestra la relación de correspondencia que rige la capacidad de gobierno de la comuna capitalina: Tabla 24: Cuando más se convierte en menos

Aumenta Número de funcionarios

Disminuye Población asuncena Transparencia administrativa Capacidad de gobierno municipal

Presupuesto

Obras (desagüe pluvial, mantenimiento red vial, áreas verdes) y calidad de los servicios, ejecución presupuestaria total y de la inversión física, en particular

Contribuyentes

Calidad de la gestión municipal

Cartera de morosos y evasores

Capacidad de gobierno municipal

Ocupación de espacios públicos Uso de vehículos rodados privados

Accesibilidad y movilidad

Población mayor de 60 años

Bono demográfico209

Pobreza e informalidad

Cohesión social

Población afectada por las crecidas del río

Previsión

Interrupciones en los servicios de provisión de energía

Adecuación y arreglos individuales

209 El bono demográfico prevé su finalización en el país en el 2045; en Asunción lo hará antes, en probable coincidencia temporal con el bono energético. El país cuenta con un excedente energético hasta el 2028. Según el Grupo de Investigación en Sistemas Energéticos (gise) de la Facultad Politécnica de la Universidad Nacional de Asunción, si se utilizara el excedente de energía de forma estratégica, en un vínculo virtuoso con la generación de valor agregado, al 2040, se generarían más de dos millones de puestos de trabajo y el pib se cuadruplicaría (Charla presentada por Cecilia Llamosas en el Encuentro del Diálogo Estratégico «Paraguay Ahora», el 20 de agosto de 2020).

— 285

El puente que une Asunción con el 2037

Fragmentación socio espacial

Inclusión

Viviendas de lujo

Reconocimiento y valorización de la diversidad cultural

Barrios cerrados

Calidad del espacio público

Planes

Sistema de planificación, previsión, control y evaluación

Deterioro de los espacios públicos

Oferta de espacios privados (centros comerciales, clubes, centros de culto, locales partidarios, etc.) Exigibilidad ciudadana por espacios públicos

Grandes obras del gobierno central y recentralización

Participación ciudadana Autonomía municipal Incidencia de la Municipalidad en los grandes proyectos urbanos

8.3. La gobernabilidad La gobernabilidad municipal depende de una gestión que se rige por acuerdos oportunistas, demandas coyunturales e intereses particulares, prácticas y rutinas consolidadas que se retroalimentan, ante las cuales la normativa se torna accesoria. Está sostenida por: • • • • •

La recentralización mediante leyes que cercenan la autonomía y autarquía municipal; La impunidad ante el incumplimiento de la ley, la falta de previsión y el debilitamiento del liderazgo municipal en las transformaciones urbanas; La falta de compensaciones por la capitalidad y de competencias legales ante el proceso de la metropolización; El bajo nivel de participación ciudadana; Los arreglos permanentes y/o circunstanciales con la jm , correa de transmisión de las presiones económicas y políticas, que inducen continuas modificaciones del pr y el crecimiento del plantel de funcionarios.

a. La recentralización Es una medida de facto, que avanza ante la menguada incidencia de la representación parlamentaria de la capital y el debilitamiento de la institucionalidad local. Los poderes del Estado violentan el mandato constitucional que establece la autonomía y autarquía del municipio. El pe impulsa obras de fuerte impacto urbano y adeuda el pago de impues-

286 —

Capítulo 8. Conclusiones

tos y tasas municipales. El Parlamento elabora leyes que cercenan las competencias y funciones municipales. Asunción fue perdiendo representación en la Cámara de Diputados, como consecuencia del estancamiento demográfico. Los diputados por Asunción no han promovido su posicionamiento como capital de la república y cabecera del ama y hasta promueven leyes, como la que determinará el cierre del vertedero Cateura, sin acuerdo previo con la Municipalidad, con el riesgo de generar una crisis en la prestación del servicio.

b. La impunidad, la imprevisión y el debilitamiento del liderazgo municipal A pesar de la comprobada esterilidad del marco legal, alimentada por la impunidad ante su incumplimiento, se impone el patrón cultural que atribuye a la norma jurídica facultades taumatúrgicas para la resolución de los conflictos. Con la ley que creó la setama no mejoró el servicio de transporte público de pasajeros, con la de Recursos hídricos no se recuperó la calidad de los arroyos ni de la bahía; la lom 3966/10 no aumentó la capacidad de gobierno, no fortaleció su autonomía ni promovió el desarrollo local. El marco legal establece sanciones para quien contamina el aire o produce ruidos molestos; obliga a la Municipalidad a tutelar el patrimonio histórico y cultural. Pero no impidió que Asunción sea «tierra liberada» para las motos con roncadores, que proliferen la quema de basura y la circulación de vehículos que arrojan carbón vaporizado (humo negro), que el jbza fuera depredado ni que se empobreciera el patrimonio arquitectónico de la ciudad. A las leyes que avasallan la autonomía y autarquía municipal y fomentan la recentralización, se agrega la falta de sanciones por el incumplimiento de las funciones municipales. Ambas situaciones inducen la decadencia institucional, el debilitamiento del liderazgo local y el declino de la capacidad institucional como principal agente del desarrollo urbano. A pesar del vasto número de planes elaborados por la Municipalidad y por el gobierno central, no se instaló la planificación como proceso; en parte, porque la previsión no está incluida en el paquete de atributos que se exige a un gobierno, nacional o municipal, y, en parte, porque los costos de la imprevisión los asume la ciudadanía; en especial, los sectores medios, poco o nada organizados, y los excluidos, más organizados, pero cuyas demandas se centran en mantener la condiciones de informalidad en la cual se desempeñan («Cuidacoches se sumarán a los programas sociales de la comuna», 2 de junio de 2016). Esta tendencia no se ha revertido, a pesar de las innumerables consultorías técnicas, varias de ellas contratadas por agencias multilaterales. Los documentos entregados sirven como antecedente del próximo «plan», pertrechado con atuendos que aluden al atributo de moda (verde, saludable, creativa, inteligente, resiliente, …), que son nuevos ropajes para encarar viejos e irresueltos problemas. — 287

El puente que une Asunción con el 2037

c. La capitalidad y la metropolización Ante la falta de compensaciones por la capitalidad y de competencias en la gestión metropolitana, las promesas electorales aseguran que recurrirán al diálogo para coordinar proyectos y acciones con el Gobierno nacional, la gobernación del Departamento Central, las municipalidades del ama, los sindicatos, las organizaciones sociales y la academia. A tal efecto, prometen formar comisiones, mesas de trabajo, consejos consultivos y otros instrumentos de consulta y conversación. Se trata de una «muletilla», utilizada por su comprobada ineficacia. Otra reiteración afecta al tipo de intervenciones urbanas ejecutadas por el gobierno y aprobadas por la Municipalidad, que consolidan una visión perimida del desarrollo urbano, descartada en muchas ciudades por su insostenibilidad. Son ejemplos la construcción de viaductos para favorecer el flujo metropolitano de los rodados privados, la renuncia a la mejora del transporte público y el desaliento a las formas alternativas de movilidad, así como las viviendas que conforman islas de discriminación sociocultural.

d. La participación ciudadana: un componente de la retórica política La apuesta por la participación ciudadana aparece en todas las promesas electorales, debido a la empatía discursiva con la idea, elevada a la categoría de consigna. A juzgar por lo planteado en las campañas electorales, la mayoría de las acciones municipales habría tenido carácter participativo. Pero la realidad muestra el bajo nivel de incidencia de las organizaciones, particularmente, cuando son incorporadas como mero trámite para justificar las decisiones tomadas. Las comisiones vecinales atienden sus demandas barriales (arreglo de calles, puentes, plazas, insuficiencia de servicios municipales). Las movilizaciones de alcance más amplio, ante alguna medida estatal o municipal, no tienen continuidad y, por su carácter coyuntural, reactivo y fragmentado, suelen agotarse en el intento.

e. Los arreglos circunstanciales con la jm Las intervenciones urbanas no se remiten orgánicamente a algún plan; en su mayor parte, responden a iniciativas sectoriales. La hegemonía de la anr en la jm fue aumentando desde 1996, hasta alcanzar y superar el 50% de los concejales, a los que suelen sumarse los de otros partidos y movimientos, de acuerdo con los temas tratados. Por mayoría, la jm aprobó intervenciones discutibles e inconsultas, que aportaron daños al patrimonio ambiental y cultural, fortaleciendo un estilo de gestión que aleja progresivamente a la ciudad de las vías hacia el desarrollo sostenible.

288 —

Capítulo 8. Conclusiones

Las más de dos centenares de modificaciones al pr , que no fueron objeto de consulta pública,210 indican la sujeción de la norma a la contingencia. En lugar de regular el orden urbano, tutelar el carácter público de la ciudad y fomentar la inclusión social, la Municipalidad se hace a un lado y cede ante las demandas particulares. Son estas las que definen el orden urbano, mediante la presión de los empresarios, los trabajadores informales y las personas asentadas en las costas inundables.

8.4. La complejidad obviada En el Anexo 2 se definen las variables que, a partir de 1991, conforman la promesa electoral, la capacidad de gobierno y la gobernabilidad. El cruce sistémico de estas muestra la alta interactividad de la mayoría de ellas, ubicadas en el cuadrante de «procesos»; es decir, son situaciones que tienen alta influencia en las demás y presentan también una alta dependencia de las mismas. Para cambiar el funcionamiento del «sistema municipalidad» —como el de todo sistema— es preciso actuar sobre las variables con mayor grado de influencia, pues sus efectos serán decisivos para la transformación esperada. Cuando las variables más influyentes y menos dependientes —que se ubican en el cuadrante «poder»— pueden ser intervenidas por el actor que propicia el cambio, la situación es altamente favorable para lograrlo porque las acciones impulsadas contribuirán al cumplimiento de las metas fijadas. Dos de ellas pueden ser controladas, total o parcialmente, por el ejecutivo municipal (Anexo 4: «Matriz de influencias y dependencias»). Estas son:

a. el enfoque con el cual se elabora el proyecto político y b. la estructura administrativa de la Intendencia municipal. La transformación del abordaje está en manos del candidato/a y del grupo que elabora la propuesta electoral; la segunda depende del estilo de conducción, del presupuesto, de la cantidad y distribución de los funcionarios y del marco legal, sobre los cuales también puede actuar el ejecutivo municipal; en particular, sobre los tres primeros (Anexo 4: «Matriz de influencias y dependencias»). El cruce matricial corrobora la nula incidencia de la planificación en la gestión de gobierno, tal como está concebida. Por tanto, al no disponer los sucesivos gobiernos capitalinos de un siste210 Equivalentes a 8,3 por año; una cada 45 días.

— 289

El puente que une Asunción con el 2037

ma integrado de previsión, ejecución, control y evaluación, las acciones seguirán respondiendo a motivos coyunturales, consuetudinarios y oportunistas, características compartidas por los seis sucesivos aparatos, a nivel del ejecutivo y del legislativo municipal, como lo prueban las más de dos centenares de modificaciones del pr . Ranking de la calidad de vida urbana Si las ciudades se ubicaran en cuadrantes cuya ordenada es la sostenibilidad del desarrollo y cuya abscisa la calidad de vida urbana, las calificaciones anuales que valoran un menú de indicadores colocarían a Viena, Melbourne y Sidney en el cuadrante superior derecho (máximos valores), mientras que a Damasco, Lagos y Dhaka, en el cuadrante inferior izquierdo.211

Sostenibilidad

Fig. 49 - Sostenibilidad del desarrollo y calidad de vida urbana

1. Viena - Austria 2. Melbourne - Australia 3. Sidney - Australia

Calidad de vida urbana

1. Damasco - Siria 2. Lagos - Nigeria 3. Dhaka - Bangladesh

Elaboración propia.

211 Un índice empleado es el del Global Liveability Index, el cual mide factores urbanos como la calidad medioambiental, las condiciones educativas, la estabilidad económica, el estado de las infraestructuras, la cultura y los servicios públicos de los que gozan los ciudadanos («Las ciudades con mejor calidad de vida del mundo», 27 de febrero de 2020).

290 —

Capítulo 8. Conclusiones

Según los citados indicadores, es probable que Asunción se ubique en el cuadrante inferior izquierdo. El proyecto político, la capacidad de gobierno y la gobernabilidad interactúan sinérgicamente para sostener las condiciones gestadas a lo largo de décadas. Casi un cuarto de siglo más tarde, Mario Ferreiro prometió resolver casi la totalidad de los temas que Filizzola planteó durante su campaña. El agravamiento de los conflictos y el deterioro de la calidad de vida urbana dejan suponer que, en las próximas elecciones, se repetirán las promesas de mejorar las condiciones físicas, funcionales, sociales e institucionales de la capital. Tópicos obligados desde 1991.

8.4.1. Percepciones contradictorias La prensa y las redes sociales fomentan el imaginario de una ciudad insegura y peligrosa, agobiada por robos, asaltos y otros crímenes perpetrados por bandas, «motochorros» y conductores irresponsables. En contrapartida, ante la inercia que rige la gestión pública nacional y municipal, se emiten mensajes positivos: «País de las oportunidades», en donde «está todo por hacerse», «El secreto mejor guardado de América del Sur», a los que se suman propuestas e iniciativas impulsadas por ong asistencialistas, asociaciones religiosas y grupos espontáneos, que intentan «hacer algo» en favor de la ciudad. Algunas de estas actuaciones son voluntaristas y de breve duración. No es raro que estén apoyadas por organismos multilaterales, con proyectos que aportan nuevas etiquetas para encarar viejos problemas, sirviéndose de eslóganes que introducen tendencias de mayor o menor vigencia temporal y que duran hasta la aparición de una nueva «marca». Al debilitamiento político, se suma la pérdida de capital simbólico, influida por la composición social y etaria de los residentes. La devaluación política, social, económica y simbólica hace más lejana la posibilidad de construir una ciudad donde vivir dignamente y donde toda persona pueda reconocerse como parte de ella, y que posibilite la distribución equitativa de los recursos materiales y simbólicos: el trabajo, la salud, la educación, la vivienda, la cultura, la participación y el acceso a la información. Asunción deberá recorrer un largo y arduo camino para cambiar de cuadrante. En la actualidad no se detectan indicios de la factibilidad de lograrlo en el mediano plazo ni propuestas de proyectos políticos innovadores. Con toda seguridad, no será con un enésimo plan, adornado con una denominación ajustada al trending vigente y que mantenga inalterado el modo de su elaboración y gestión. Si así fuera, engrosará el escaparate de documentos que sirven como «antecedentes» para el siguiente plan. — 291

El puente que une Asunción con el 2037

Fig. 50 - La ubicación actual y la deseable del Triángulo de la Gobernabilidad municipal asuncena

Sostenibilidad

Proyecto

Promesa

Gobernabilidad

Capacidad de gobierno

Calidad de vida urbana

Capacidad de gobierno

Gobernabilidad

Promesa

Proyecto

Elaboración propia.

8.5. El futuro de mediano y largo plazo Cada elección municipal concentra la expectativa de cambio y la deposita en una persona, supuestamente munida de los atributos necesarios para combatir la corrupción, racionalizar el gasto y abrirse a los reclamos ciudadanos. En fin, alguien dotado de una visión del desarrollo urbano, de los conocimientos técnicos, la honestidad, libertad de acción y voluntad política, en proporciones suficientes para transformar la ciudad o, cuanto menos, atacar las causas que fortalecieron el modelo de gobierno municipal y produjeron las características asuncenas actuales. Según este patrón cultural, el cambio dependería de una persona (en forma accesoria, del grupo técnico que la acompaña) con capacidad para reformar la institución, modificar las prácticas dominantes y transferirlas mecánicamente a las dinámicas urbanas, de modo a inyectarles un suero 292 —

Capítulo 8. Conclusiones

que las reconvierta hacia tendencias virtuosas. Llamativamente, todo lo anterior lo lograría con la sola voluntad política. Aun sin contar con el apoyo de la mayoría de los concejales en la jm . La expectativa no se sostiene en indicios de cambios en el enfoque, en el estilo de gestión ni en el eventual aumento de la incidencia ciudadana. Para el votante, el cambio consistiría en la sustitución de una persona por otra, sin considerar la alta probabilidad de que la persona electa mantenga el estilo consolidado en casi tres décadas: que el funcionariado siga en aumento, que deba negociar con más de una decena de sindicatos y que la intendencia sea rehén de la jm . La construcción de escenarios de futuros diferentes de los que el estudio permite suponer requiere dos tipos de cambios: el político y el cultural. Spinelli (2012) explica que, en su nivel ontológico o esencial, el cambio político se relaciona con el poder, el conflicto de intereses y el antagonismo, así como en el de las políticas, referido a las prácticas e instituciones que mantienen o construyen hegemonía (p. 108). Precisamente, explica que cuando: (…) en el juego democrático se gana una elección aparece otro desafío: el de gobernar/gestionar, que puede poner en evidencia las bajas capacidades para implementar las políticas que se formulen desde lo político. Esto ya no se relaciona con el conflicto de intereses sino que remite a otro conflicto: el cognitivo. ¿Por qué ubicamos las capacidades de gobierno como un conflicto cognitivo? Por la brecha existente entre la conciencia discursiva y la conciencia práctica (ídem, p. 109). Aquí reside uno de los puntos críticos. Se combinan la teatralización de la democracia formal, el mantenimiento del sistema clientelar y la cooptación de la institucionalidad. La prolongada «transición a la democracia» no ha favorecido la reforma urbana en Asunción, no ha ampliado la ciudadanía ni ha generado capital social. Los cuestionamientos a la baja calidad de la gestión pública, que se «viralizan» en las redes sociales, tampoco han motivado indagaciones sobre las causas y los impactos a mediano y largo plazo del vigorizado sistema clientelar que convirtió la esfera municipal en su ecosistema privilegiado. Las promesas electorales son un recurso gatopardista, por ser una aplicación efectiva de la consigna «si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie».

— 293

POSFACIO

Instrumentos conceptuales y metodológicos

De la investigación derivan, además de los resultados, vetas de análisis e instrumentos analíticos que se exponen, de forma preliminar: • • • •

Metodología para el seguimiento combinado de los ods y la nau en Asunción; Consideraciones sobre las dificultades a superar para el acceso a la información; El cambio cultural como reto a encarar; La identificación de preguntas para que suscitan otras indagaciones necesarias.

1.1.

Metodología para el seguimiento combinado de los ods y la nau en Asunción

Articulación conceptual En buena medida, la agenda internacional de desarrollo urbano está definida por los ods y la nau que, si bien no tienen carácter vinculante, son compromisos asumidos por los Estados. Los primeros cuentan con mayor fuerza política y simbólica y constituyen el marco de referencia — 295

El puente que une Asunción con el 2037

de los organismos internacionales. Su operacionalización es condición necesaria —aunque no suficiente— para su debida ejecución en la gestión municipal capitalina. Los ods constituyen un marco de planificación más detallado que la nau. Cuentan con 17 objetivos de dirección, cada uno de los cuales se traduce en metas212 y estas en indicadores. La nau es una declaración de principios y de grandes líneas estratégicas en torno a seis conceptos: ciudad sostenible, ciudad compacta, ciudad inclusiva, ciudad participativa, ciudad segura, ciudad resiliente. La cuestión urbana no se reduce al ods 11 «Ciudades y comunidades sostenibles». Los demás también se relacionan, en mayor o menor medida, con la calidad de vida urbana. En base a estas consideraciones, se propone un cruzamiento entre los conceptos de la nau y diez ods . 213

Adición del concepto de ciudad cultural Desde esta investigación se considera que, a los 6 conceptos de la nau , se debe adicionar el concepto de ciudad cultural, que moviliza simbologías, representaciones, imaginarios, memorias y hábitos que convergen en la construcción de sentidos y permean las prácticas económicas, políticas, institucionales, sociales y ambientales. Por su carácter más amplio del término cultura, se lo prefiere al de «ciudad creativa», que, en última instancia, puede resultar ambiguo, pues la creatividad está presente en todas las expresiones de la cotidianeidad urbana. El concepto de «ciudad sostenible» debe ser abordado como un concepto matriz, que articula a los demás. Constituye el marco de referencia desde el cual se considera el desarrollo en cuanto trama compleja de relaciones entre condiciones objetivas y subjetivas y el despliegue de las capacidades humanas, que pone en interacción las dimensiones social, ambiental y económica, al igual que la cultural y la política (ver figura 53).

212 Las metas de la Agenda 2030 son de carácter global. Cada Estado parte debe construir metas nacionales, al 2030, en función de los indicadores. Ejemplo: Si un indicador es el porcentaje de población que vive en la pobreza, tres son los ejercicios de partida: 1. Conocer la línea de base (porcentaje de la población paraguaya que vive en situación de pobreza); 2. Establecer la meta al 2030, que, por la temporalidad, exige metas intermedias, por ejemplo, al 2023 y al 2025, las cuales actuarán de dispositivos de monitoreo; 3. Organización coherente de las políticas públicas para alcanzar las metas, lo que supone que los planes nacionales, el financiamiento y el modelo de gestión, entre otros, están coherentemente preparados o en ejecución para la consecución. Metas sin factibilidad política, técnica y financiera no pueden ser consideradas tales. El ejercicio se complejiza cuando existen más de 230 indicadores. 213 Los motivos de la selección de estos nueve ods serán explicados más adelante.

296 —

Posfacio

Fig. 51 - Dinámica interactiva de los conceptos para una Nueva Agenda Urbana

Ciudad compacta Ciudad cultural

Ciudad inclusiva Ciudad Sostenible Ciudad participativa

Ciudad resiliente Ciudad segura

1.2.

Guía para la praxis del desarrollo urbano sostenible

Para el análisis y la planificación municipal, se propone el siguiente cruce de los 7 conceptos urbanos con 10 ods priorizados. Tabla 25: Cruce de los conceptos urbanos con los ods seleccionados

Conceptos hacia una nueva agenda urbana

Ciudad sostenible Ciudad compacta Ciudad inclusiva Ciudad participativa Ciudad segura Ciudad resiliente Ciudad cultural

ODS 1. ods 1: Fin de la pobreza 2. ods 2: Hambre cero 3. ods 3: Salud y bienestar 4. ods 4: Educación de calidad 5. ods 5: Igualdad de género 6. ods 6: Agua limpia y saneamiento 7. ods 7: Energía asequible no contaminante 8. ods 8: Trabajo decente y crecimiento económico 9. ods 9: Industria, innovación e infraestructura 10. ods 11: Ciudades y comunidades sustentables

Los indicadores, que son parte de la Agenda 2030, no agotan el espectro temático ni los ámbitos de referencia. Para que resulten apropiados, pertinentes y factibles, deberán ajustarse a cada situación nacional o local concreta. — 297

El puente que une Asunción con el 2037

A los ods seleccionados para Asunción corresponden indicadores escogidos en función a su pertinencia, representatividad, carácter estratégico y por ser puntos de apalancamiento del sistema urbano capitalino. Aunque son pocos los indicadores que cuentan con datos, es oportuno ponerlos en evidencia, como estímulo para su producción. Por su carácter abierto y dinámico, el cruce propuesto podrá ajustarse y adecuarse con la inclusión de otros indicadores de los ods y los insumos pertinentes. Tabla 26: Conceptos de la nau + Indicadores ods214

Conceptos de Nueva Agenda Urbana

Indicadores seleccionados de los ods 8.1.1 Tasa de crecimiento anual del pib real per cápita.

8: Trabajo decente y crecimiento económico ods

Ciudad sostenible

8.5.2 glo : Tasa de desempleo abierto de la población de 15 y más años de edad. 8.9.1 pib generado directamente por el turismo en proporción al pib total y a la tasa de crecimiento. 8.9.2 Proporción de empleos en el sector del turismo sostenible respecto del total de empleos del turismo.

6: Agua limpia y saneamiento

6.3.1 Proporción de aguas residuales tratadas de manera adecuada.

11: Ciudades y comunidades sustentables

11.6.1 Proporción de desechos sólidos urbanos recogidos periódicamente y con una descarga final adecuada respecto del total de desechos sólidos urbanos generados, desglosada por ciudad.

ods

11.3.1 Relación entre la tasa de consumo de tierras y la tasa de crecimiento de la población. Ciudad compacta

11: Ciudades y comunidades sustentables ods

11.7.1 Proporción media de la superficie edificada de las ciudades que se dedica a espacios abiertos para uso público de todos, desglosada por sexo, edad y personas con discapacidad. 11.a.1 Proporción de la población residente en ciudades que aplican planes de desarrollo urbano y regional que tienen en cuenta las previsiones demográficas y las necesidades de recursos, desglosada por tamaño de ciudad.

214 Existen 3 tipos de indicadores: Globales (glo). Alternativos (alt) y Complementarios (co).

298 —

Posfacio

1.2.1 glo . Proporción de la población que vive por debajo del umbral nacional de la pobreza. 1.2.1 Proporción de la población que vive por debajo del umbral nacional de pobreza, desglosada por sexo y edad. 1.2.1 co. Proporción y distribución de la población que vive por debajo del umbral nacional de la pobreza extrema. ods

1: Fin de la pobreza

1.3.1 Proporción de la población cubierta por sistemas o niveles mínimos de protección social, desglosada por sexo, distinguiendo entre los niños, los desempleados, los ancianos, las personas con discapacidad, las mujeres embarazadas, los recién nacidos, las víctimas de accidentes de trabajo, los pobres y los vulnerables. 1.3.1 co. Proporción de población cubierta por programas sociales. 11.4.1 Proporción de la población que vive en hogares con acceso a los servicios básicos.215

Ciudad inclusiva

ods

2: Hambre cero

2.1.1 alt Proporción de hogares con disponibilidad calórica deficiente.216 3.1.1. Razón de mortalidad materna por 100.000 nacidos vivos. 3.1.2 Proporción de partos con asistencia de personal sanitario calificado (médicos y obstetras). 3.2.1 Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años.

ods

3: Salud y bienestar

3.2.2 Tasa de mortalidad neonatal. 3.3.1 alt. Número registrado de nuevos diagnósticos por el vih, por cada 1.000 habitantes. 3.4.1 Tasa de mortalidad atribuida a las enfermedades cardiovasculares, el cáncer, la diabetes o las enfermedades respiratorias crónicas. 3.4.2 Tasa de mortalidad por suicidio por 100.000 habitantes.

215 Proporción de la población que vive en hogares con acceso a los servicios básicos, porque aún no se dispone un criterio definido en lo que se refiere a los servicios públicos. En la planificación urbana, son reconocidos como servicios básicos, entre otros: el sistema de abastecimiento de agua potable; el sistema de alcantarillado de aguas servidas; el sistema de desagüe o drenaje de aguas pluviales; el sistema vial; el sistema de alumbrado público; la red de distribución de energía eléctrica; el servicio de recolección de residuos sólidos; el servicio de gas; el servicio de la seguridad pública; el servicio de asistencia médica; el sistema de establecimientos educativos; el servicio de transporte y el sistema de abastos 216 Es el indicador alternativo del indicador propuesto 2.1.1. «Prevalencia de la subalimentación». La fuente es la Encuesta de Ingresos y Gastos y de Condiciones de Vida (2011-2012).

— 299

El puente que une Asunción con el 2037

3.5.2 alt 1. Prevalencia del Consumo de bebidas alcohólicas (Vida, Año, Mes) en estudiantes de 12 y más años de edad que declararon haber consumido algún tipo de bebida alcohólica, para capital y 7 departamentos con más de 30.000 habitantes (2014). 3.7.2 alt 1. Tasa de natalidad de adolescentes (entre 15 y 19 años) para un periodo de tres años anteriores a la encuesta, por cada 1.000 mujeres de ese grupo de edad. 4: Educación de calidad ods

Ciudad inclusiva

6: Agua limpia y saneamiento ods

7: Energía asequible no contaminante ods

11: ods 11: Ciudades y comunidades sustentables ods

8: Trabajo decente y crecimiento económico ods

4.3.1 alt 1: Tasa de participación de jóvenes y adultos de 15 y más años de edad en programas de educación y formación formal. 6.1.1 Proporción de la población que utiliza servicios de suministro de agua potable gestionados sin riesgos. 6.2.1 alt: Proporción de la población que utiliza servicios de saneamiento gestionados de manera segura.217 7.1.1. Proporción de la población que tiene acceso a la electricidad. 11.1.1 Proporción de la población urbana que vive en barrios marginales, asentamientos informales o viviendas inadecuadas. 11.2.1 Proporción de la población que tiene fácil acceso al transporte público, desglosada por sexo, edad y personas con discapacidad. 8.6.1. glo . Proporción de jóvenes (de 15 a 24 años) que no estudian, no tienen empleo ni reciben capacitación. 8.7.1. co. Porcentaje de niños y niñas y adolescentes de entre 5 y 17 años que realizan trabajo infantil 1.5.1 Número de personas muertas, desaparecidas y afectadas directamente atribuido a desastres por cada 100.000 habitantes.

Ciudad resiliente

ods

1: Fin de la pobreza

1.5.2 Pérdidas económicas directas atribuidas a los desastres en relación con el pib mundial. 1.5.4 Proporción de gobiernos locales que adoptan y aplican estrategias locales de reducción del riesgo de desastres en consonancia con las estrategias nacionales de reducción del riesgo de desastres.

Ciudad segura

ods

3: Salud y bienestar

3.3.5 Número de personas que requieren intervenciones contra enfermedades tropicales desatendidas (dengue, etc.). 3.6.1 Tasa de mortalidad por lesiones debidas a accidentes de tráfico (tasa por 100.000 habitantes).

217 Es el indicador alternativo que Paraguay adoptó respecto a la redacción 6.2.1. «Proporción de la población que utiliza servicios de saneamiento gestionados sin riesgo, incluidas instalaciones para el lavado de manos con agua y jabón».

300 —

Posfacio

5: Igualdad de Género

5.2.2 Proporción de mujeres y niñas a partir de 15 años de edad que han sufrido violencia sexual a manos de personas que no eran su pareja en los últimos 12 meses, desglosada por edad y lugar del hecho.

11: Ciudades y comunidades sustentables

11.3.2 Proporción de ciudades que cuentan con una estructura de participación directa de la sociedad civil en la planificación y la gestión urbanas y funcionan con regularidad y democráticamente.

11: Ciudades y comunidades sustentables

11.4.1 Total de gastos (públicos y privados) per cápita destinados a la preservación, protección y conservación de todo el patrimonio cultural y natural, desglosado por tipo de patrimonio (cultural, natural, mixto y reconocido por el Centro del Patrimonio Mundial), nivel de gobierno (nacional, regional y local o municipal), tipo de gastos (gastos de funcionamiento o inversiones) y tipo de financiación privada (donaciones en especie, financiación procedente del sector privado sin fines de lucro y patrocinio).

9: Ciudades y comunidades sustentables

9.c.1 Proporción de la población con cobertura de red móvil, desglosada por tecnología.

ods

Ciudad Participativa

ods

Ciudad Cultural

ods

1.3.

Situación y desafíos de los ods en el Paraguay

Consideraciones generales La Agenda 2030, con los 17 ods, es un esfuerzo del más alto nivel de la onu, que plantea acuerdos a los cuales han llegado los Estados parte para promover el desarrollo planetario, desde una óptica de sostenibilidad. De hecho, se erige como el principal referente para las políticas y programas de desarrollo a nivel mundial. Recupera los aprendizajes de los anteriores Objetivos de Desarrollo del Milenio; articula la dimensión social, la dimensión económica, la dimensión ambiental y la dimensión institucional,218 la perspectiva local y la global («Pensar globalmente, actuar localmente»). Dialoga implícitamente con el cúmulo de convenciones internacionales y acuerdos de derechos humanos producidos por las nnuu , aunque mencione explícitamente solo algunos de ellos. El Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres (2015-2030) es el más citado. La alusión a los ods sin ninguna adopción de metas y políticas públicas en ejecución es una referencia declarativa. Estos comprenden 269 metas y 230 indicadores. Cada uno debe traducirse en metas nacionales a nivel de las políticas públicas, enlazadas con programas y estrategias para su 218 La dimensión cultural no fue incluida como tal, pese a intentos de la unesco y otros organismos en incluirla. Algunas metas y algunos indicadores la refieren directa o indirectamente. La consigna de desagregación de los indicadores en género, etnicidad, territorio, ciclo de edad, entre otras variables, podrían atenderla, al menos, parcialmente.

— 301

El puente que une Asunción con el 2037

operacionalización.219 Las instituciones del Estado y los diferentes niveles territoriales de gobierno deben actuar desde el enfoque de sistema, de modo que los esfuerzos sean sinérgicos. En ello reside uno de los aportes fundamentales de la Agenda 2030: su inscripción en la gestión por resultados y el subrayado de que la planificación es un proceso práctico. Las políticas públicas son tales en la medida de su ejecución: comprenden metas de impacto, movilizan programas, recursos financieros, humanos y tecnológicos y activan esquemas de monitoreo y evaluación. Desde una óptica integral, la auditoría de desempeño de los ods supone la existencia de un plan general, en un nivel estratégico de planificación nacional, que actúe como referencia para medir y valorar los avances o cumplimientos. Una suerte de Agenda o Plan Nacional de ods, estructurado en torno a los indicadores priorizados por el país. Es procedente adaptar dicha observación global a la escala municipal: una Agenda Municipal de Desarrollo Urbano sintonizada con los ods. En el momento de la redacción de este material, el país se encontraba en una fase preparatoria con respecto al cumplimiento de los ods: la de organización de las condiciones institucionales para su planificación y posterior ejecución. Se instauró la Comisión Interinstitucional integrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que lleva la coordinación, la Secretaría Técnica de Planificación y el Ministerio de Hacienda. 220 Dicha Comisión ha publicado en el 2018 un Informe Voluntario sobre los avances logrados hasta aquella fecha, entre los que se destacan la instauración de un grupo de trabajo sobre datos estadísticos, la publicación del Plan Nacional de Desarrollo 2030 (pnd), que, en el marco del actual gobierno, se habría actualizado; la puesta en funcionamiento del mecanismo de seguimiento denominado simore Plus,221 la capacitación y sensibilización de funcionarios y el impulso de políticas públicas, planes y programas que se relacionan con las metas ods.222 El informe también destaca los principales desafíos en la preparación de la Agenda 2030, como la necesaria alineación del Plan Nacional de Desarrollo 2030 con los ods, al igual que el resto de las políticas públicas y planes nacionales; el fortalecimiento de la capacidad de producción esta219 En ese sentido, hay que diferenciar las metas globales de la Agenda 2030 de las metas nacionales, las cuales resultarían de las decisiones políticas de cada Estado. 220 Decreto N° 3581. Comisión ods Paraguay 2030. En el boletín Informativo No. 5, se lee que la Coordinación de dicha Comisión presentó la propuesta de «instituciones custodias» para cada ods y que el Segundo Informe Nacional Voluntario se presentará en 2021. Ver: https:// www.mre.gov.py/ods/ 221 El simore Plus es la versión ampliada del simore , que vincula el seguimiento de las recomendaciones internacionales de derechos humanos a los ods y sus metas, además de las observaciones generales. Esta versión incluye mejoras en la funcionalidad, fortaleciendo el mecanismo estatal de seguimiento e implementación, dando así un salto innovador, en línea con las prioridades de la comunidad internacional. 222 Comisión ods Paraguay. Informe Nacional voluntario sobre la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Paraguay 2018. Asunción, 2018.

302 —

Posfacio

dística; la articulación entre Estado, sociedad civil, sector privado y cooperación internacional, la comunicación, el monitoreo y la evaluación. Subraya el importante rol que la Contraloría General de la República (cgr) está llamada a cumplir, en el marco de la ejecución de los ods, desde una contribución de monitoreo y auditoría.

1.4.

Líneas de acción para la ejecución de los ods

El seguimiento a los ODS en el Paraguay supone atender preguntas fundamentales: •

¿Qué implica el carácter estratégico de los ods?

• • •

¿Qué es relevante observar, medir, analizar o evaluar? ¿Cuáles son las prioridades nacionales en el marco de los ods? ¿Cómo se canalizan las iniciativas de la sociedad civil, la empresa privada, la academia y la cooperación internacional? ¿Cómo lograr que los recursos se inviertan eficiente y eficazmente? ¿Cómo efectivizar el trabajo conjunto? ¿Cuáles resultados son factibles en el corto, mediano y largo plazo y cómo se relacionan estas temporalidades? ¿Cómo las acciones puntuales colaboran con procesos complejos?

• • • •

Entre las líneas de acción para la ejecución de los ods, se destacan: 1. Definir metas alineadas a los ods en el marco del el pnd y del plan municipal; 2. Realizar un inventario de las políticas públicas, discernir las que están vigentes y completarlas o actualizarlas; 3. Establecer un protocolo de planificación de políticas públicas a nivel nacional; 4. Fortalecer la capacidad de producción de datos, producir análisis situacionales y vehiculizar los datos producidos en metas nacionales; 5. Favorecer la sinergia entre las instituciones del Estado, la sociedad civil, la academia, el sector privado y la cooperación internacional, a la luz del pnd alineado a los ods; 6. La comunicación sobre los ods que favorezca la construcción de un clima social propicio para la sinergia institucional y social; 7. Establecer un esquema de monitoreo y evaluación del pnd – Agenda Nacional ods; 8. Promover rendiciones de cuenta anuales sobre la ejecución de los ods.

a. Definir metas alineadas a los ods en el marco del pnd El Gobierno nacional informó sobre la actualización del pnd 2030 (pnd), el principal marco de planificación en el país, cuya temporalidad coincide con la Agenda 2030, la cual aún no ha sido — 303

El puente que une Asunción con el 2037

publicada, probablemente, por los ajustes demandados en el contexto de la pandemia.223 Para que se concrete, los indicadores deben asociarse a metas nacionales que están inscriptas en una planificación general del desarrollo. El seguimiento y la evaluación del cumplimiento de las metas nacionales requieren la definición de la línea de base, los medios, recursos, plazos y responsables.

b. Realizar un inventario de las políticas públicas existentes, discernir las que están vigentes y completarlas o actualizarlas No existe un inventario de políticas públicas, planes, programas y estrategias nacionales en ejecución, recurso necesario para conocer y debatir la agenda programática del país, discernir los instrumentos y acciones formuladas y en ejecución de los que se interrumpieron o no iniciaron.224 Por lo general, las políticas públicas desatienden las siguientes tres dimensiones: 1. Metas. Se expresa el objetivo de reducir la pobreza, se presenta la línea de base y los programas, pero no figura el porcentaje de disminución al 2030 ni en los plazos intermedios. 2. Financiamiento. No se explicita la inversión realizada históricamente, la necesaria, los modos de aplicación ni la gradación. 3. Monitoreo y evaluación. El ejercicio del monitoreo y la evaluación implica un proceso práctico. La agenda nacional de los ods debe organizar un esquema de monitoreo y evaluación, en cuya ejecución la cgr esté llamada jugar un rol esencial.225

c. Establecer un protocolo de planificación de políticas públicas a nivel nacional El Paraguay no dispone de un protocolo de planificación de las políticas públicas. Las instituciones utilizan metodologías y modelos diferentes de planificación, lo cual dificulta la comparación, el cruzamiento y la articulación. La mayoría de las políticas públicas carece de metas de impacto. Las que afirman estar vinculadas con los ods comportan vinculaciones declarativas.

223 A febrero del 2020, la actualización del pnd 2030 no fue publicada. 224 En Paraguay, es frecuente que un plan no se ejecute, porque la planificación es un ejercicio formal para cumplir con requisitos administrativos, demandas de la cooperación internacional o procedimientos que se vaciaron de su sentido práctico o porque hubo cambio de autoridad o coyuntura política que anula los procesos en curso. 225 Un esquema de monitoreo y evaluación requiere criterios y procedimientos, metas de resultado y metas de proceso.

304 —

Posfacio

d. Fortalecer la capacidad de producción de datos, elaborar análisis situacionales y vehiculizar los datos producidos en metas nacionales El 32% de los indicadores de la Agenda 2030 está cubierto por la Instituto Nacional de Estadísticas,226 órgano rector en materia de producción de datos oficiales. Corresponde al porcentaje de indicadores sobre los cuales se produce información con regularidad. El 16% de los indicadores se podría producir con la información existente (Entrevista a técnicos del ine, 15 de diciembre de 2019). Se suman tres desafíos: • •

•

Realizar análisis situacionales sobre el Paraguay, tomando como base los datos de los indicadores de los ods; Vehiculizar los datos producidos en las decisiones políticas o metas nacionales. Del total de indicadores sobre los cuales se producen datos, identificar cuáles se tradujeron en metas nacionales al 2030, con sus respectivas metas intermedias, en el marco de políticas públicas o planes nacionales. Fortalecer la capacidad de producción de datos y así ampliar el número de indicadores cubiertos a nivel país. Hay ods que aún no están siendo atendidos, como el ods 11, sobre las ciudades y los asentamientos precarios, situación llamativa, habida cuenta de la propagación de la epidemia del dengue y del covid-19, el crecimiento de los asentamientos precarios, de la contaminación ambiental y de la segregación socioespacial, entre otros.

Respecto al tercer desafío, el ine identifica los siguientes puntos críticos: • • • •

Periodicidad en la ejecución de operativos estadísticos. 19 indicadores dependen de operativos cuya periodicidad no está garantizada. Fortalecimiento de los registros administrativos para uso estadísticos. Fortalecimiento de recursos humanos para la incorporación de nuevos temas y metodologías. Fortalecimiento de las redes interinstitucionales de trabajo.

Considerando su pertinencia, los indicadores de los ods deben desglosarse por ingresos, sexo, edad, etnicidad, estatus migratorio, discapacidad, ubicación geográfica y otras características, de conformidad con los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales. Esta desagregación es esencial para un enfoque de sostenibilidad. Es necesario saber que el porcentaje de pobreza en Paraguay es del 23,5%, pero, sin su cruce con otras variables, el promedio 226 Comunicación personal con la dgeec, octubre de 2019. La Ley 6670/20, que crea el Instituto Nacional de Estadística (ine), fue promulgada a finales del 2020. Dicha ley establece como principios rectores la independencia técnica, la centralización normativa y la descentralización operativa. Entre sus funciones, se destaca la Coordinación del Sistema Estadístico Nacional. Además, la Ley establece la creación del Consejo Nacional de Estadística.

— 305

El puente que une Asunción con el 2037

encubre la complejidad. Las situaciones de pobreza varían según territorio, género, etnicidad y/o edad. Consecuentemente, en el proceso de formulación y monitoreo de metas, la desagregación es un cruce obligado. Si la meta al 2030 es reducir la situación de pobreza al 15% (por citar un ejemplo), ¿cuál es la meta referida a la situación de pobreza que afecta a los pueblos indígenas o a las mujeres?

e. Favorecer la sinergia entre sectores Una Agenda Nacional ods227 se convertirá en un marco estratégico facilitador de la articulación entre las instituciones del Estado, las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado, la academia y los organismos de la cooperación internacional. Al no disponerse del marco director, los esfuerzos de las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado, la academia y la cooperación internacional no logran la sinergia con procesos más amplios y se pierden oportunidades de transformación. La Agenda 2030 tiene un sentido estratégico. La evaluación de los ods pasa por los cambios logrados y no por las acciones que hayan sido realizadas. Importan más los resultados (la reducción de la pobreza, la disminución de las tasas de mortalidad materno-infantil, la disminución de la contaminación ambiental, entre otros), que el número y la diversidad de acciones. El gobierno debe fortalecer la gestión por resultados y establecer directrices claras para innovar las relaciones de cooperación con otros actores.

f. La comunicación sobre los ods debe favorecer la construcción de un clima social propicio para la sinergia institucional y social La comunicación debe ofrecer información actualizada y trasmitir las prioridades de la agenda política, generar un clima de cooperación y colaboración. No está en ejecución una estrategia nacional de comunicación de los ods. La información disponible en los portales institucionales es referencial y superficial: no informa sobre las metas definidas, las políticas públicas en ejecución ni los principales avances. El simore Plus, sistema de monitoreo para el seguimiento de los ods, no presenta información actualizada (https://www.mre.gov.py/simoreplus/). El único portal web con información relativamente actualizada es el ine (https://www.ine.gov.py/).

227 Se afirma que el pnd es equivalente a la Agenda Nacional ods. A tal efecto, el pnd debe establecer metas medibles y verificables, programas y estrategias, plazos, responsables, financiamiento y el esquema de monitoreo y evaluación.

306 —

Posfacio

g. Establecer un esquema de monitoreo y evaluación del pnd – Agenda Nacional ods Falta menos de una década para el cumplimiento del plazo de los ods. El monitoreo debe retroalimentar el proceso. A la fecha, no existe un informe, desde la perspectiva de la gestión por resultados que ilustre la relación entre líneas de base y metas, avances y brechas, atendiendo a un esquema como el siguiente: Fig. 52 - Línea de base y metas

Línea de base

Metas al 2023

Metas al 2025

Metas al 2030

Este esquema permite realizar monitoreos graduales a nivel de una agenda integrada (agenda nacional ods) y de campos temáticos de la política pública (protección social, salud, ciudades, trabajo, educación, etc.). La evaluación deberá hacerse en función de los resultados y los ejes transversales.228 Para la atención de la dimensión de monitoreo y evaluación, la Comisión Interinstitucional ods deberá acordar criterios y procedimientos con la cgr, institución que, por mandato de las Naciones Unidas, está llamada a contribuir desde el rol de la auditoría de desempeño.

h. Promover rendiciones de cuentas anuales sobre la ejecución de los ods Un informe de rendición de cuentas sobre los ods debe focalizarse en la brecha con respecto a las metas. Ejemplo: si se tomara el indicador: 11.1.1 «Proporción de la población urbana que vive en barrios marginales, asentamientos informales o viviendas inadecuadas», indicar la situación actual, la meta al 2030 y, consecuentemente, las metas intermedias (2023, 2025) y su factibilidad. De haber un proceso sistemático de ejecución y buscando generar un clima favorable de sinergia y cooperación, la Comisión Nacional ods podría propiciar eventos anuales de rendición de cuentas, informar sobre los avances y dinamizar un proceso comunicacional que, en tiempo y forma, retroalimente las acciones y favorezca los ajustes.

228 Los ejes transversales deben ser operacionalizados. La perspectiva de género, el ciclo de la edad, la diversidad cultural, la territorialidad, las personas con discapacidad, entre otros ejes, deben traducirse en metas y acciones concretas.

— 307

El puente que une Asunción con el 2037

El reino de la imprevisión

Asunción no cuenta con un Sistema Municipal de Información ni de Planificación. La falta de datos es causa y efecto del déficit de planificación. Al no disponerse de la línea de base o «punto de partida», resultará aleatoria la fijación de metas en la mayoría de los sectores. No se produce lo que no se precisa ni se usa lo que se produce. El país no dispone de expertos en el análisis prospectivo; por tanto, las proyecciones (y solo en algunos sectores como el demográfico) podrían ser, a lo sumo, tendenciales. Salvo aquellas basadas en datos elaborados por el ine, que tienen como horizonte el 2030, habrá dificultades, cuando no imposibilidad, para realizar las proyecciones al 2037. La carencia de datos —globales y desagregados— es un problema de alcance nacional, que se intensifica a nivel municipal, en donde hay debilidades en la disponibilidad, la calidad y la diversidad. Algunos datos no son comparables por falta de sistematicidad en su recolección (instrumentos, periodicidad); otros no son confiables o están dispersos. No se producen datos imprescindibles, como los relativos al desarrollo económico local porque los organismos que los relevan (bcp, mh, mic) no los desglosan a nivel departamental ni municipal. No se conocen iniciativas para obtenerlos. Tampoco existe registro histórico de la biodiversidad urbana ni de su estado actual, por lo que resulta imposible hacer proyecciones de metas sobre «fomento a la sostenibilidad ambiental». El extravío de la documentación sobre la gestión de los gobiernos municipales anteriores, la desatención de los procedimientos de registros administrativos, la discontinuidad o ausencia de estudios en los temas urbanos son factores que explican por qué el ods 11 y la mayoría de los indicadores vinculados con la calidad de vida urbana no cuentan con datos. La desidia se relaciona con dos problemas adicionales e igualmente considerables: la violación de la Ley N° 5282 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental y la propia lom (Art. 68), sostenidos por la impunidad ante su incumplimiento. No se conocen sanciones aplicadas por esta infracción. La transparencia no es abordada de la forma adecuada. La difusión de datos desordenados, crípticos y en formatos inasequibles, evidencia la desidia y la ausencia de directrices para el cumplimiento de la normativa y de los procedimientos. En esta materia, el atraso de la jm es mayor que el de la Intendencia municipal. Si no hay datos ni medidas para producirlos, se deduce que la situación no reviste interés para la institución ni para la ciudadanía, que parece no inquietarse ante una democracia y unas leyes meramente formales, ante la permanencia de una misma retórica electoral ni ante la producción 308 —

Posfacio

de planes sin procesos políticos ni sociales que los sostengan. Pareciera que Asunción sufre el castigo de Sísifo: volver siempre a empezar después de que, sucesivamente, ruede cuesta abajo la piedra empujada hasta medio camino.

El cambio cultural: núcleo del cambio político

El Triángulo de Gobernabilidad o Triángulo de Matus constituye una herramienta conceptual y metodológica para analizar los procesos urbanos, pero es insuficiente para profundizar sus complejidades y atisbar posibles transformaciones, pues, al igual que los ods, no incorpora el factor cultural como dimensión transversal. Fig. 53 - El núcleo cultural como palanca de cambio

G tod estió n os, téc de p o nic as, lítica equ s ipo s, (mé

B. GOBERNABILIDAD

s ica ) olít , etc. s ep n d nza stió alia Ge rdos, ue (ac

etc

A. PROYECTO POLÍTICO

Transparencia CAMBIO CULTURAL Exigibilidad Incidencia Imaginarios Previsión Derechos y deberes

Rendición de Cuentas

Participación c

Gestión de políticas (proyectos, programas)

C. CAPACIDAD DE GOBIERNO

a = Cultura política b = Cultura institucional c = Cultura ciudadana Elaboración propia, en base a: Spinelli, H. (2012)

— 309

El puente que une Asunción con el 2037

El proyecto político (A), la capacidad de gobierno (B) y la gobernabilidad (C) configuran dinámicas permeadas por la dimensión cultural, cuya comprensión exige recursos epistemológicos, teóricos, políticos y metodológicos (figura 56). La dimensión cultural puede representarse como un triángulo interno, cuyos vértices son: la cultura política (a), la cultura institucional (b) y la cultura ciudadana (c). La cultura política es un subconjunto analítico de la cultura general de una población, referido a los valores, imaginarios, memorias, creencias y patrones de conducta que afectan a las relaciones de poder que cruzan la convivencia social. Son elementos políticos, en sentido estricto, la confianza en las instituciones, los modos de participación política, los tipos de demandas que se dirigen al sistema político, la valoración del disenso, el reconocimiento de la diferencia, las aptitudes y actitudes ante los conflictos, mientras otros son políticos en sentido amplio (las ideas sobre los roles y la posición social de los géneros, el nivel de confianza interpersonal, la difusión de las normas de cooperación (Jorge, 2010). La cultura institucional alude a los valores, las tradiciones y las prácticas que orientan y construyen sentido en el quehacer de las instituciones: la autonomía individual o nivel de delegación, la independencia y la participación; la estructura, el apoyo, la identidad, el reconocimiento, la tolerancia al conflicto, la tolerancia al riesgo, etc. (Nuño, 2018). La cultura ciudadana es entendida como el conjunto de valores, actitudes, comportamientos y normas compartidas que generan sentido de pertenencia, impulsan el desarrollo, facilitan la convivencia y conducen al respeto del patrimonio común. En torno a esa configuración, se plantean retos como la transparencia (lado a-b); la participación (lado a-c) y la rendición de cuentas (lado c-b). Estos, a su vez, están relacionados con variables como la exigibilidad, la incidencia, los imaginarios, la previsión y los derechos y deberes.

3.1.

Un proceso indispensable

El cambio cultural no sucede por generación espontánea. Requiere intencionalidad, procesos orientados por políticas que lo promuevan, en base a enfoques y métodos que contemplen la diversidad de los sujetos, sus interrelaciones, las que las personas y sus colectivos sociales mantengan con la ciudad, tanto con la variedad de sus espacios como con las instituciones públicas y privadas. Sin embargo, existen obstáculos importantes para su abordaje. Tres de ellos se distinguen por su relevancia: el culturalismo, el reduccionismo artístico, folclórico y nacionalista y la resistencia a promover la cultura ciudadana, identificándola con la educación cívica, que la complementa pero no la sustituye.

310 —

Posfacio

Estos tres obstáculos configuran un movimiento eficaz de inclusión retórica y exclusión concreta de la dimensión cultural. • •

•

El culturalismo radica en el abordaje de lo cultural como dimensión abstraída de las condiciones materiales y de las relaciones de poder. El reduccionismo artístico, folclórico y nacionalista consiste en identificar lo cultural con ciertas expresiones del arte (danza y música, principalmente) y de una estereotipada y esencialista identidad nacional.229 No es casual que, hasta la fecha, la política cultural municipal no haya superado la promoción de eventos, la administración de equipamientos destinados a la enseñanza y la difusión artística ni su carácter subsidiario de la celebración nacionalista. La resistencia para promover la cultura ciudadana, que se evidencia en: »

El desinterés político de desmontar la base del sistema clientelar. Milda Rivarola (2019) sostiene que «el clientelismo —naturalizado como práctica— es, quizá, la arista más antidemocrática de la política paraguaya (…) De tal modo que puede hablarse de clientela versus ciudadanía» (p. 44). La escasa valoración de lo público se expresa tanto en términos de uso (ocupación de veredas, calles, plazas y parques), como de su mantenimiento (arrojo de basura a los arroyos, calles y terrenos baldíos) y en el incumplimiento de las normas (de tránsito, los ruidos molestos, la cartelería invasiva y otros).

3.2.

Situaciones actuales y transformaciones deseables

A modo de ejemplo y sin pretensiones de agotarlas, se presenta una lista de situaciones que caracterizan la cultura urbana dominante: 229 Un capítulo desatendido por parte de la política pública, la academia, las organizaciones urbanas, entre otros actores, es la identidad asuncena.

— 311

El puente que une Asunción con el 2037

Tabla 27: Expresiones culturales y transformaciones deseables

Concepto

Exigibilidad por parte de los movimientos sociales

Incidencia social

Situación actual La ciudadanía no exige el cumplimiento de las promesas electorales ni penaliza la insuficiencia en la prestación de los servicios. En general, trata de adecuarse a las deficiencias de la gestión pública.

La movilización social es reactiva, puntual y discontinua.

Transformación deseable Aumento de la capacidad de los colectivos sociales para reclamar y defender los derechos ciudadanos, exigir a la Municipalidad el cumplimiento de las garantías legales y accionar legalmente en defensa de la mejora calidad de vida urbana. Incremento del número de las organizaciones ciudadanas, fortalecimiento de sus capacidades de construir acuerdos, amplificación de la repercusión de sus propuestas y reclamos en el ámbito político, social y cultural. Los movimientos sociales actúan con anticipación y coadyuvan a cultivar la previsión. Incremento de la incidencia ciudadana en las políticas urbanas.

Previsión y anticipación

Evaluación y control

312 —

No se aprende de la experiencia. Se repiten las promesas electorales, se agravan los impactos de las crecidas y se elaboran documentos (planes) que no se aplican.

No se elaboran ni aplican indicadores de gestión (eficiencia, eficacia, calidad, economía de los recursos).

Mejoramiento en cantidad y calidad de las acciones que se anticipen y minimicen los riesgos, capten las oportunidades y preparen a la ciudad para enfrentar futuras contingencias. Plan de metas municipales y revocatoria del mandato, en caso de incumplimiento. Aumento de la frecuencia, calidad y publicidad de los procesos de evaluación de la gestión municipal. Observación cuidadosa de la ciudadanía organizada para la comprobación y valoración de los servicios prestados y de la aplicación de los recursos.

Posfacio

Imaginarios urbanos

No se realizan análisis sobre los efectos culturales ocasionados por los cambios en la composición sociodemográfica, el aumento de la pobreza, la desigualdad, la segregación, la mercantilización de la ciudad, el deterioro progresivo de lo público y la extensión de la huella urbana.

Los cambios culturales y la emergencia de identidades urbanas aluden a un ámbito apenas explorado en la ciudad. Los espacios públicos están deteriorados por falta de equipamientos, mantenimiento y por los atentados contra su integridad.

Valoración de lo público

Se acepta la ocupación de las calles y las plazas para la relocalización de las personas afectadas por las crecidas y por el comercio formal e informal.

Crecimiento en cantidad y calidad las manifestaciones que dan cuenta de la valoración ciudadana positiva hacia la capital, sus cualidades físicas, sus expresiones culturales, sus identidades urbanas, su patrimonio histórico cultural y su institucionalidad.

La academia y los centros de investigación alimentan el debate sobre las dinámicas culturales de la ciudad.

La ciudad propicia el reconocimiento y la valoración de la diversidad.

Cantidad y calidad de los cambios positivos del paisaje urbano; los espacios públicos vuelven a ser estructurantes urbanos físicos, funcionales y de urbanidad.

Se induce el uso de los espacios privados

Urbanidad

La ciudad es un contenedor de actividades formales e informales en expansión, objeto de especulación, sin regulaciones adecuadas, controles ni sanciones y del clientelismo político.

Cantidad y calidad de los cambios en la relación con la ciudad, las personas y los colectivos sociales. Cuidado y respeto de las normas. Medidas de control y sanciones aplicadas.

Preguntas y temas para nuevos estudios

Esta investigación permitió corroborar hipótesis, construir respuestas a ciertas preguntas, visualizar tendencias, identificar temas y formular preguntas que requieren indagación, reflexión y diálogo. — 313

El puente que une Asunción con el 2037

1. ¿Quiénes son hoy los asuncenos? ¿Existen referencias identitarias? 2. ¿Quiénes abandonan la ciudad y por qué lo hacen? 3. Así como, a partir de la llamada «era de Itaipú», se identifican cambios en los estilos arquitectónicos y en la imagen asuncena, ¿cuáles fueron, desde 1991, las obras y los proyectos públicos y privados reconocibles como testimonios de la transición a la democracia? 4. En ese mismo lapso, ¿cuál ha sido la contribución de la academia, los profesionales de la construcción y las organizaciones políticas y sociales para preservar el patrimonio urbano (edificios y sitios)? 5. En lo que afecta al patrimonio histórico - cultural, ¿cuál es el balance entre la capital pre y post 1989? 6. ¿Cuáles son las relaciones entre el aumento de la población en situación de pobreza y el aumento de las viviendas para los sectores medios y altos? 7. ¿Qué desafíos depara la metamorfosis de la estructura etaria de la población asuncena? ¿Qué escenarios se pueden visualizar? 8. ¿Qué impactos socioeconómicos, políticos y culturales genera el aumento poblacional en los bañados? 9. Condiciones de vida de las mujeres, las personas con discapacidad, la población indígena y las personas de la tercera edad en Asunción y el área metropolitana. 10. Características sociopolíticas y culturales de las organizaciones sindicales de la Municipalidad de Asunción y su incidencia en la gobernabilidad y la capacidad de gestión. 11. Principales retos de la ciudad a partir del covid-19 12. Abordaje histórico municipal de la dimensión cultural a nivel de sus políticas, planes y programas. 13. Evaluación del desempeño de la representación parlamentaria asuncena, desde 1992. 14. Impactos de las políticas de vivienda ejecutadas en la capital. 15. Análisis de la pobreza urbana, poniendo en relación la medición por ingresos y la medición por el ejercicio del Derecho a la Ciudad.

314 —

Posfacio

16. Las relaciones entre la oferta del sistema de salud pública y el Derecho a la Ciudad. 17. Caracterización de la relación dialéctica entre producción y reproducción de las dinámicas culturales y la producción y reproducción de las dinámicas urbanas.

— 315

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

aga

Asociación de Gobiernos Autónomos

ama

Área Metropolitana de Asunción

ammr amuam annp apt baapa

Autoridad Metropolitana para el Manejo de los Residuos Sólidos Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana de Asunción Asociación Nacional de Navegación y Puertos Asunción Para Todos Bosque Atlántico Alto Paraná

bid

Banco Interamericano de Desarrollo

Banco Mundial

capasa cepal cgr

Cañas Paraguayas Sociedad Anónima Comisión Económica para América Latina y el Caribe Contraloría General de la República

— 317

El puente que une Asunción con el 2037

cha cn cnpv corposana cot dgeec dinatran eby ephc

Centro Histórico de Asunción Constitución Nacional Censo Nacional de Población y Vivienda Corporación de Obras Sanitarias de Asunción Código de Ordenamiento Territorial Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos Dirección Nacional de Transporte Entidad Binacional Yacyretá Encuesta Permanente de Hogares Continua

essap

Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay

fmam

Fondo para el Medio Ambiente Mundial

focem

Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur

fonacide

Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo

gef gs

Gabinete Social

iapa

Instituto Autónomo de Planeamiento de Asunción

ices

Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles

indi

Instituto Paraguayo del Indígena

intn

Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología

irp

Impuesto a la Renta Personal

iva

Impuesto al Valor Agregado

jbza

Jardín Botánico y Zoológico de Asunción

jica

Japan International Cooperation Agency

jm lom ma mades

318 —

Global Environment Facility

Junta Municipal Ley Orgánica Municipal Municipalidad de Asunción Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible

Siglas y acrónimos

mec minna mopc mspbs muvh

Ministerio de Educación y Ciencia Ministerio de la Niñez y Adolescencia Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Hábitat

nau

Nueva Agenda Urbana

ods

Objetivos de Desarrollo Sostenible

oms

Organización Mundial de la Salud

ong

Organización No Gubernamental

onu

Organización de las Naciones Unidas

ops

Organización Panamericana de la Salud

pcca

Programa de Ciudadela Cultural de Asunción

pdua

Plan de Desarrollo Urbano Ambiental

pe pema

Plancha

Poder Ejecutivo Plan Estratégico Metropolitano de Asunción Plan Maestro del Centro Histórico de Asunción

plisa

Plataforma de Información en Salud para las Américas

pmfc

Plan Maestro de la Franja Costera

pnud

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

pr rema rhrap rrhh rrss sen

Plan Regulador Región Metropolitana de Asunción Red Hemisférica de Reservas para Aves Playeras Recursos Humanos Residuos Sólidos Secretaría de Emergencia Nacional

senasa

Secretaría Nacional de Saneamiento Ambiental

setama

Secretaría de Transporte del Area Metropolitana de Asunción

— 319

El puente que une Asunción con el 2037

sicuga

Sistema de Catastro Urbano de la Gran Asunción

simuca

Sindicato de Funcionarios de la Municipalidad de Asunción

sinoema siti sitrama

Sistema Integrado de Transporte Interurbano Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Asunción

snc

Secretaría Nacional de Cultura

stp

Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social

uoc

Unidad Operativa de Contrataciones

usd

Dólares de los Estados Unidos

zoma

320 —

Sindicato de Obreros y Empleados de la Municipalidad de Asunción

Zona Metropolitana de Asunción

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El puente que une Asunción con el 2037

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El puente que une Asunción con el 2037

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Referencias

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ANEXOS Contenido

1. Presentaciones realizadas 2. Promesas electorales 2.1. Carlos Filizzola (1991 – 1996) 2.2. Martín Burt (1996 – 2001) 2.3. Enrique Riera (2001 – 2006) 2.4. Evanhy de Gallegos (2006 – 2010) 2.5. Arnaldo Samaniego (2010 – 2015) 2.6. Mario Ferreiro (2015 – 2020)230 3. Grupo focal con funcionarios públicos. 26 De agosto de 2019 4. Matriz de influencias y dependencias 5. Matriz de promesas electorales

230 La propuesta se refiere al periodo que debía completar Ferreiro, quien renunció en diciembre de 2019. A causa de la pandemia, el mandato —asumido por Óscar Rodríguez—, se prolongó hasta diciembre de 2021.

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El puente que une Asunción con el 2037

1. Presentaciones realizadas Durante la elaboración del estudio se realizaron 17 presentaciones en formatos variados a públicos diversos, a los efectos de poner en consideración los avances, plantear los obstáculos encontrados y recibir sugerencias y comentarios de expertos y especialistas. Se conversó con sociólogos, economistas, geógrafos, demógrafos, arquitectos, abogados, urbanistas, comunicadores, especialistas en transporte, ambientalistas, historiadores y concejales municipales de la capital y funcionarios de organismos multilaterales de cooperación. Los aportes recibidos en estos intercambios fueron registrados, procesados e incorporados en el documento. N°

FECHA

INVITADO

25.07.2019

Colegio de Arquitectos del Paraguay

11.10.2019

Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos

12.11.2019

Colegio de Arquitectos del Paraguay

27.11.2019

Fondo de Población de la onu

05.12.2019

Investigadores de centros de estudios económicos y sociales

07.01.2020

Revista Mandu’a

15.01.2020

Grupo El Surtidor

25.05.2020

Ing. Luis María Pereira, Municipalidad de la Capital

26.05.2020

Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos230

06.08.2020

Sociedad Científica del Paraguay

19.08.2020

Red Paraguaya de Ciudades Sustentables

26.08.2020

Facultad de Ciencias y Tecnología - Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción

28.08.2020

Academia Paraguaya de la Historia

01.09.2020

Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos

02.09.2020

isthme

30.09.2020

Asunción + B

10.02.2021

Hábitat para la Humanidad

– Estudio Meridional

230 Actual Instituto Nacional de Estadística (ine).

340 —

Anexos

2. Promesas electorales 2.1.

Carlos Filizzola (1991 - 1996)

Composición de la jm

apt :

7; anr : 7; plra : 6; prf : 3; mmac: 1

PROYECTO POLÍTICO Resumen descriptivo Crisis del Estado prebendario autocrático – crisis del sistema. Dos posibilidades: continuidad o cambio. Surgimiento de una expresión nueva de cambio: el Movimiento Asunción para todos (apt), para la constitución de un nuevo Estado democrático y pluralista que garantice la participación, el gobierno democrático, con capacidad de gestión y apoyo eficiente a la cuestión cultural, el desarrollo de una sociedad libre y con justicia social. Son 4 los ejes: 1. 2. 3. 4.

Participación Cambio con justicia social Eliminación de toda discriminación Lucha contra la corrupción y la incapacidad

30 objetivos generales: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Terminar con la corrupción Descentralizar toda la actividad municipal Luchar por la sanción de una nueva lom Reestructurar la administración municipal Luchar por la reforma tributaria nacional y municipal Nueva escala de prioridades en las obras municipales, privilegiando emprendimientos que apunten a resolver problemas sociales, ambientales y culturales 7. Crear mecanismos de defensa del vecino y el consumidor 8. Mejorar la interrelación entre municipalidad y organizaciones nacionales y del exterior 9. Iniciar acciones para reconstituir y preservar el medio ambiente y reconstituir los cursos de agua 10. Definir el pr de Asunción y el Área Metropolitana 11. Buscar la mejor solución para las zonas inundables, con particular énfasis en la defensa costera 12. Recuperar espacios públicos ilícitamente cedidos 13. Ampliar los espacios públicos existentes y crear nuevos — 341

El puente que une Asunción con el 2037

14. Encarar la problemática de la vivienda 15. Mejorar el sistema de transporte público 16. Consensuar con los vecinos la pavimentación de las calles 17. Optimizar los sistemas de desagüe pluvial y cloacal 18. Implementar el adecuado control sanitario de alimentos y de los espacios públicos 19. Estricto control del cumplimiento de las normas de seguridad en edificios y el tráfico 20. Mejorar los servicios municipales (mantenimiento y limpieza de calles, etc.) 21. Preservar y valorar el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico de la ciudad 22. Promover el turismo 23. Fomentar todas las expresiones artísticas culturales 24. Fomentar estudios e investigaciones científicas 25. Implementar la educación vial, cívica y artística 26. Orientar la publicidad 27. Eliminar todo tipo de discriminaciones 28. Desaparición de todas las barreras arquitectónicas urbanas y en los medios de transporte 29. Implementar el horario de protección al menor 30. Implementar la política de defensa de los derechos humanos El listado de objetivos, que abarca numerosos sectores, temas y conflictos urbanos, expresa la confianza en la capacidad de gestión política de la Municipalidad, al amparo de la participación de los vecinos. Al respecto, se les atribuye competencias para incidir fuertemente en la toma de decisiones en la seguridad de que, de tal modo, se garantiza la calidad de las respuestas. La participación comunitaria es entendida, más que como un proceso complementario de la gestión pública, como la panacea para la resolución de los temas y problemas urbanos, independientemente de su grado de complejidad y de sus alcances. Concepción dual de la ciudad, conformada por un «centro rico» y una «periferia» pobre, que, desde la Municipalidad, se tenderá a integrar «en una sola ciudad». Enfoques sectoriales desarticulados y contradictorios, como en el caso de la reconstitución de los ecosistemas naturales, que no se compatibiliza con la construcción de una defensa costera (pólder). Área Social Capítulo iii «La cuestión sociocultural», ítem 23 (pp. 253-287), contiene referencias al empleo, subempleo y desempleo, la pirámide de edades (niños, jóvenes, tercera edad), aspectos de género y minorías étnicas y derechos humanos. Capítulo sobre política educacional, que hace referencia a la cívica, vial, para el arte, el patrimonio histórico y arquitectónico (pp. 239-249). Las áreas de zonas inundables (pp. 132-139) están incluidas en el Cap. ii «La cuestión urbano-ecológica». Se habla de unas 6.500 342 —

Anexos

familias afectadas y se asegura su permanencia en el sitio de asentamiento. Medio ambiente

Capítulo sobre «La cuestión urbano-ecológica» (pp. 99-114), que comprende la basura y la contaminación del aire, sonora, visual, olfativa y de los cursos de agua. Propuestas para la reconstitución de los ecosistemas naturales y la protección de la fauna y la flora.

Movilidad y transporte

Capítulo sobre el transporte (pp. 163 – 176). Caracterización del sistema. Medidas a corto y mediano plazo, como la elaboración de un plan de transporte, la preferencia al peatón, el mejoramiento del transporte público.

Espacios públicos

Se los considera en dos capítulos. En el ii «La cuestión urbano-ecológica», ítem 8.4 (pp. 123- 139) y en los tópicos: calles, plazas, parques, costas, playas, zonas inundables.

Comercio informal

Se lo incluye en el Capítulo iii «La cuestión sociocultural», ítem 23 (pp. 253-287), con datos recogidos del Censo de 1982 y las Encuestas de Hogares, de las cuales se dedujo que la población capitalina de entonces era entorno a las 575.000 personas (lo cual implicaría que, en casi 30 años, la capital habría perdido cerca de 60.000 personas). Entre las propuestas: diagnóstico de la pobreza, creación de Club de Consumidores, de la Oficina Municipal de Empleo, del Banco Municipal de Préstamo, comedores populares, una estrategia de apoyo a los sectores pauperizados dedicados a la pesca y la recolección, entre otros.

2.2.

Martín Burt (1996 - 2001)

Composición de la jm

anr :

11; pen : 7; plra : 6

PROYECTO POLÍTICO Resumen descriptivo La propuesta afirma que la ciudad es una realidad compleja, una totalidad que es más que la suma de sus partes. Todos los sectores se interrelacionan. Asume un enfoque sistémico: la ciudad

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El puente que une Asunción con el 2037

como sistema abierto, cambiante, altamente dependiente de un entorno conformado por sistemas próximos o muy alejados, atravesado por flujos de materia, energía e información. Habrá que pensar Asunción para después del 2000. El futuro de la ciudad interesa a todo el país. La capital es patrimonio de quienes la habitan: Se plantean tres componentes del programa: 1. La ciudad deseable (el proyecto político) 2. La ciudad gobernable (los acuerdos y alianzas intra y extra municipalidad) 3. La capacidad de gestión para realizar los cambios necesarios Presta particular atención a dos aspectos que condicionan el desempeño municipal: su condición de capital de la república y de cabecera de un sistema metropolitano, que carece de un órgano de gestión legal establecido por ley o consensuado (basado en acuerdos). Área Social

La equidad distributiva requiere condiciones básicas que van a ser creadas gradualmente, tales como: el acceso extendido a la educación, con lo que se buscará tornar efectivo el mandato constitucional que atribuye al municipio la competencia en educación primaria. En las escuelas municipales se desarrollarán cursos para la educación de adultos, la enseñanza de oficios, idiomas y otros adiestramientos complementarios; la convicción de que las oportunidades de empleo dependen en gran medida de la educación dirigida y el adiestramiento adecuado para la competencia económica. El desarrollo del sistema de salud accesible, con el apoyo del mspbs , iniciado con la atención primaria en salud. La ejecución prioritaria y urgente de un programa de limpieza y aseo urbanos, con corposana, senasa y las municipalidades del ama , de manera a lograr la cobertura del abastecimiento de agua potable a toda la población, el mejoramiento del saneamiento y del sistema de recolección de basura. La disposición adecuada y el control de los desechos sólidos y el eficiente control de la polución en todas sus posibilidades. La promoción del acceso a la vivienda en cooperación con conavi y con las ong que fomentan la autogestión.

344 —

Anexos

La ejecución de los programas relativos previstos en el Plan Maestro para la Franja Costera, tanto para los sectores de bajos ingresos como para los de mayores recursos. El plan de desarrollo urbano-ambiental prevé la densificación de algunas zonas residenciales, lo que impulsará el desarrollo de la construcción, el fortalecimiento de los programas de apoyo a la mujer, a la niñez, a la juventud y a las personas con dificultades permanentes, así como la creación de programas para la tercera edad. En los centros municipales funcionarán escuelas vocacionales, ofreciéndose cursos para capacitación de mano de obra, para los micro, pequeños y medianos empresarios, con el apoyo, entre otros, del mic, la fupacode, el mec, las empresas privadas y ong que habitualmente ofrecen adiestramiento gratuito en la materia. En los centros municipales podrán impulsarse programas de prevención en salud, en coordinación con el mspbs y el apoyo de las ong que se ocupan de la planificación familiar, de programas de vacunación y de adiestramiento contra enfermedades de transmisión sexual, etc. Favorecer la creación de empleos productivos, regular los intercambios con otros municipios, nacionales o regionales, dirigir la localización de los mercados y ferias, estimular la creación de huertas urbanas y metropolitanas, el reciclaje de residuos y otras actividades que se realizan en forma espontánea. En los asentamientos precarios de la Franja Costera y en los ubicados en otras áreas de la ciudad, se pondrá en marcha el Proyecto Dignidad, iniciativa que conjuga la vivienda con la salud y la educación, llevada a cabo con la participación del sector privado. Las viviendas serán vendidas a los ocupantes, de manera a que los mismos se conviertan en propietarios e ingresen al régimen formal de propiedad. Fortalecimiento de los programas de apoyo a la mujer, a la niñez, a la juventud y a las personas con dificultades permanentes, así como la creación de programas para la tercera edad.

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El puente que une Asunción con el 2037

Medio ambiente

El uso eficiente de los combustibles fósiles, el ahorro en el consumo de los hidrocarburos, mediante el replanteamiento del sistema de transporte de acuerdo con las indicaciones del Plan de Transporte Urbano, en cuanto al mejoramiento de la oferta del servicio colectivo de pasajeros, de manera a estimular su uso como alternativa al vehículo individual. La educación ambiental será el instrumento utilizado para incorporar la dimensión ambiental en las conductas individuales y colectivas. Al efecto, los centros municipales serán focos de educación ambiental. Mejorar la oferta ambiental, equipando convenientemente los espacios abiertos, con especial atención al confort térmico, mediante criterios de diseño adecuados a las condiciones climáticas, apuntando a que, en un lapso razonable, Asunción se torne una ciudad bioclimática.

Movilidad y transporte

La movilidad es una de las funciones clave en la dinámica urbana, estrechamente enlazada con la localización de las actividades, para lograr mayor eficiencia en el uso del tiempo, los medios de transporte, la red vial y el ahorro de combustibles. Divulgación del Plan de Transporte mediante campañas de educación y sensibilización.

Espacios públicos

La cantidad y calidad de los espacios abiertos se verán sustantivamente mejoradas con la ubicación de los centros municipales existentes y la construcción de las nuevas unidades, una por cada barrio. Estos centros funcionarán como espacios cívico-culturales, abiertos al uso colectivo irrestricto y estarán equipados para el mejor desarrollo de las múltiples funciones a las que serán destinados. El Plan de Mejoramiento de la Franja Costera prevé la dotación de parques metropolitanos y áreas de reserva que incrementarán en forma sustantiva la relación verde/habitante.

Comercio informal

La generación de riqueza se logrará mediante: 1. El apoyo a la microempresa, con estímulos especiales; 2. El apoyo a la pequeña y mediana empresa, a través de programas conjuntos con el mic, la stp, la uip, la apyme;

346 —

Anexos

3. La propuesta para la radicación de capitales, en base a las ventajas comparativas que ofrecerá Asunción en materia de infraestructura y servicios, en particular, con la definición de áreas industriales equipadas, en cooperación con la amuam , las gobernaciones de los Departamentos Central y Presidente Hayes, el mic y con las redes internacionales de relacionamiento empresarial; 4. La promoción de actividades comerciales y de servicios; 5. Los estudios de factibilidad para la creación de huertas urbanas, mediante proyectos conjuntos con el mag y el concurso de las ong que preparan y ejecutan los proyectos agroecológicos; 6. La potenciación de Asunción como sede de encuentros internacionales que demandan el acondicionamiento urbano, la ejecución de equipamientos y la oferta de servicios; 7. La recuperación del patrimonio arquitectónico, con el aporte de las escuelas-taller, que capacitan mano de obra para la restauración de edificios históricos; 8. La promoción del turismo urbano y metropolitano (con la digetur ). En tal sentido, la incorporación del río, con el Plan Maestro de la Franja Costera de Asunción, convertido en el eje de desarrollo, ofrecerá oportunidades para la instalación de sitios equipados para actividades deportivas y recreativas; 9. El apoyo al desarrollo tecnológico por parte del gobierno municipal como articulador y promotor mediante la cooperación con y entre la empresa y la universidad; 10. La conversión de los centros municipales en captadores de demandas y ofertas, como espacios de comunicación de las iniciativas comunales con las del gobierno municipal en la materia; 11. v gr. en feria de oficios, oficinas de empleos, etc. Se promoverán iniciativas de creación de un Banco Municipal, de carácter mixto, para la captación de ahorros y administración de créditos para inversiones, en especial, productivas. La conversión de los centros municipales en captadores de demandas y ofertas, como espacios de comunicación de las iniciativas vecinales con las del gobierno municipal, como, por ejemplo, ferias de oficios, oficinas de empleos, etc.

— 347

El puente que une Asunción con el 2037

2.3.

Enrique Riera (2001 - 2006)

Composición de la jm

anr :

13; plra : 3; ps: 5; pen : 1; aa : 2

PROYECTO POLÍTICO Resumen descriptivo Es el tiempo en que los asuncenos debemos acercarnos y estrechar nuestras manos, porque solo juntos vamos a construir la ciudad que todos queremos. Creemos que si trabajamos con honestidad y sensibilidad social, vamos a renovar nuestra ciudad, vamos a poder invertir en ella y la vamos a embellecer. Vamos a recuperar Asunción, porque Asunción es todos... Queremos hacer de Asunción una «Ciudad Social». En una ciudad moderna, en el mundo de hoy, no basta con invertir en obras de infraestructura. Por eso vamos a incorporar programas sociales, económicos, ecológicos y culturales. Solo así podremos mejorar la condición de vida de la gente, con la más amplia participación de los vecinos. Estrategias: 1. Mejorar de inmediato las calles 2. Limpiar a fondo el entorno de los barrios 3. Congelar y facilitar el pago de los tributos municipales 4. Atender especialmente a los niños de la calle 5. Hermosear la ciudad y recuperar el centro 6. Reestructurar el sistema de transporte público 7. Estimular la reactivación económica 8. Hacer una administración transparente y combatir la corrupción 9. Reabrir el Teatro Municipal y privilegiar la cultura 10. Mejorar la seguridad ciudadana 11. Apoyar la educación 12. Atender la salud 13. Hacer del turismo y los servicios otra fuente de trabajo 14. Concretar una auténtica política de género 15. Crear una Dirección de Juventud 16. Establecer una Dirección de Deportes 17. Ejecutar una política de relaciones internacionales 18. Consolidar y fortalecer las comisiones vecinales Área Social

348 —

Atención prioritaria a nuestros niños de la calle: Desarrollar nuevos programas, como el apoyo alimenticio y económico, ca-

Anexos

nasta familiar mínima a los padres a cambio de que sus hijos estén sanos y en la escuela (programa pan-libros). Apoyo al Centro de Adopciones. Apoyo directo y permanente a las instituciones públicas y privadas que ya están trabajando con ellos, mediante la codeni (Consejería Municipal por los Derechos del Niño, la Niña y el Adolescente). Albergues municipales como hogares de abrigo. Creación de una Dirección de Juventud: Elaborar una política municipal integral e integrada, orientada a las áreas de educación, empleo juvenil, salud adolescente, tiempo libre y recreación, medio ambiente, y juventud teniendo en cuenta que el presente y el futuro exigen una atención prioritaria a las inquietudes de la mayoría absoluta de nuestra población joven (56,8% en Asunción). Albergues municipales, residencias universitarias para jóvenes de escasos recursos. Apoyo al mobe (Boleto Estudiantil), a Juventud que se Mueve ( jqm), a la Asociación de Boys Scouts y a todos los organismos juveniles de Asunción. Atención preferente a la problemática de género: La política municipal de género es transversal y forma parte de todos los proyectos. Habilitar una línea telefónica, las 24 horas, para mujeres víctimas de la violencia doméstica. Crear un centro de información y asesoramiento jurídico a la mujer. Promover la capacitación de la mujer en distintas áreas sensibles a su desarrollo. Promocionar a la mujer para cargos administrativos. Realizar capacitación de la mujer en el ámbito laboral. Se promoverán proyectos de desarrollo e inserción laboral. Trabajar coordinadamente con el mspbs y otras instituciones. Promover la creación de la coordinadora de Mujeres Interurbanas. Propuestas para los sectores de la niñez, adolescencia y un Plan Estratégico de Género.

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El puente que une Asunción con el 2037

Medio ambiente

Hermoseamiento de la ciudad. Una campaña masiva de arborización con lapachos, ingás y naranjitos. Recuperar y embellecer parques como el Mburicaó, el ips, el Tacumbú y el Paz del Chaco. Cuidado y mejoramiento de plazas y espacios verdes: Con los vecinos, comisiones, vecinales, centros educativos y clubes sociales, realizar campaña de arborización masiva de los barrios más carenciados de verde. Reactivar el mantenimiento de los paseos centrales, plazas y parques, pastura de los suelos, así como de los viveros municipales para el abastecimiento de materiales botánicos. Revisión del sistema de recolección y tratamiento de la basura. Reestructuración completa del sistema de barrido y limpieza de la ciudad; campañas de concientización ciudadana; búsqueda de nuevos lugares de relleno sanitario y solución del problema de Cateura; fomento de la inversión en una planta de tratamiento de las basuras reciclables para la venta y de la incineración de los demás tipos de basuras. Mantenimiento de un vertedero controlado. Limpieza de los barrios. Eliminar los vertederos de basuras clandestinos. Promocionar y apoyar masivamente las mingas ambientales de los vecinos, comisiones vecinales, escuelas y clubes sociales para el mejoramiento de las plazas y parques. Eliminar los focos de suciedad, enfermedad y criminalidad mediante convenios entre propietarios, vecinos, comisiones vecinales y la municipalidad, para el aprovechamiento útil de los predios baldíos. Transformar dichos espacios en áreas de esparcimiento, en el marco de un programa de promoción y desarrollo de huertas urbanas u otros emprendimientos que mejoran la calidad de vida de los vecinos. Optimizar la recolección de basuras.

Movilidad y transporte

350 —

Reestructuración completa del transporte público. Buscar un acuerdo definitivo y permanente con todos los responsables del transporte público urbano (setama , mopc , dinatran y transportistas en general), en beneficio de la ciudadanía.

Anexos

Crear sistemas de transportes alternativos, ordenar el tránsito y reestructurar el trabajo de la Policía de Tránsito. Fomentar la educación vial por seis meses. Trabajar en contacto permanente con los taxistas. Restaurar la sincronización en los semáforos. Espacios públicos

Recuperación del centro de Asunción. Recuperar la calle Palma, dando respuestas a las demandas socioeconómicas y culturales. Convertir el cha en un lugar de destino y visita. Junto con los vecinos mejorar sus plazas, veredas, fachadas, la iluminación y otros medios de confort para el visitante. Revisar la concesión del cea para que no ahuyente a los consumidores ni penalice a comerciantes y residentes. Dar solución a los carteles y los cables aéreos. Recuperar el patrimonio histórico (Estación del Tren, reapertura del Teatro Municipal, Plaza de la Democracia). Revitalización comercial de la zona del Puerto, arreglo de las plazas frente al Congreso, cerrando el tránsito vehicular. Reabrir los restaurantes, bares, cafés y otros espacios de esparcimiento en el cha; promover la realización de eventos artesanales, culturales, sociales, cívicos y políticos, en especial, los de carácter internacional.

Comercio informal231

Estímulo a la reactivación económica. Emprender grandes obras para enfrentar los desafíos que plantea una ciudad ribereña, expuesta a inundaciones cíclicas y que ha experimentado un crecimiento desigual, atípico, expandiéndose solo hacia el este. Proyectos como la Franja Costera, la renovación del Puerto de Asunción, la pavimentación masiva de las calles, la construcción del alcantarillado y desagüe pluvial de la ciudad y en los barrios grandes (San Pablo, Nazareth, Hipódromo y Terminal) y

231 No se encontró mención específica al sector informal.

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El puente que une Asunción con el 2037

la construcción de un segundo puente sobre el río Paraguay son excelentes oportunidades de inversión y de empleo para reactivar la economía del país, sumida en una crisis de estancamiento por más de una década. Reducir los impuestos y las trabas burocráticas a las construcciones para incentivar la ocupación de mano de obra. Esta será una forma concreta de combatir la pobreza, dando prioridad a los problemas sociales como, por ejemplo, las inundaciones. Proyectos similares como el de una planta de tratamiento de efluentes en la cuenca del Itay y la mejora del acceso a la ciudad, desde el Aeropuerto Silvio Pettirossi. Promover la inversión en centros deportivos y buscar soluciones habitacionales de carácter social. Potenciar pequeñas y grandes obras en los barrios, incentivando la contratación de personas desempleadas en los lugares de ejecución de las mismas.

2.4.

Evanhy de Gallegos (2006 - 2010)

Composición de la jm

anr :

10; plra : 4; pq : 6; unace : 2; ps : 1; p -mas: 1

PROYECTO POLÍTICO Resumen descriptivo Visión: En la búsqueda de reconstruir nuestra ciudad, cuidando cada uno de los aspectos que guardan relación con su gente, servicios, cultura, desarrollo económico, desarrollo urbano, seguridad y turismo, el proyecto de gobierno municipal se basa en un proceso democrático y de amplia participación ciudadana. Misión: Servicios a la sociedad a través de un gobierno sensible e incluyente, impulsando el desarrollo de la comunidad para el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de los habitantes de Asunción. Equilibrio presupuestario y superávit: Con el aumento en la recaudación (primer año, 25%) y la racionalización de los costos operativos corrientes (vehículos, viáticos, bonificaciones y otros), se obtendrá el equilibrio presupuestario y el superávit corriente en cada ejercicio.

352 —

Anexos

Este superávit o ahorro corriente obtenido en cada ejercicio servirá para financiar el pago de la deuda flotante y las obras del Plan de Gobierno. Mejoramiento de las finanzas municipales: Actualización de los datos del Catastro Municipal para el sinceramiento tributario. Revitalización del Centro de Asunción mediante la disminución selectiva del impuesto inmobiliario. Infraestructura vial. La Franja Costera dinamizará la economía, generará mano de obra, integrará la ciudad con el río, fomentará el turismo y será una defensa contra las inundaciones. **La esencia del proyecto en el área social es recuperar la parte informal de la ciudad** La propuesta enfatiza las obras viales, particularmente, los viaductos: Madame Lynch y Santa Teresa; Madame Lynch y Autopista; Madame Lynch y Ruta Transchaco; Eusebio Ayala y San Martín; Perú y Petirossi; Mcal. López y San Martín; España y San Martín; España y Sacramento; José Félix Bogado y Gral. Santos. Área Social

Propuestas de género: cursos de capacitación para la producción y comercialización. Expoferias «Manos de mujer», para ventas de artesanías, dulces caseros, reciclajes artesanales y bisuterías. Consolidación de trabajos con las floristas, mejorando el sistema de mercadeo. Comercialización de pescados en los bañados de Asunción. Fortalecimiento de Centros municipales para impulsar políticas de género en coordinación con la Secretaría de la Mujer. Los Centros municipales ofrecerán atención permanente, monitoreando los problemas de su área de acción. Proyecto de promoción de la mujer en instancias de decisión local, con fuerte impulso a la labor de las mujeres en las comisiones vecinales, trasfiriendo responsabilidades en la ejecución de proyectos sociales. Capacitación en la lactancia materna y el cuidado de las madres. Control de vacunas y primeros auxilios, mediante convenios con las Facultades de Medicina, Nutrición y Enfermería. Asegurar los servicios especializados para la detección, atención y prevención del cáncer y otras enfermedades de alto riesgo para las mujeres.

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El puente que une Asunción con el 2037

Campañas de educación sexual para prevenir el embarazo en adolescentes, las enfermedades de transmisión sexual y el vih sida. Propuestas para la infancia. Se impulsará el fortalecimiento institucional de la codeni, constituirla en una Dirección, con rubro propio, previsto en el presupuesto. Funcionará 24 horas, en su sede central y en los 10 centros municipales, sin la contratación de nuevos funcionarios. Proyectos y acciones para los niños en situación de calle: 7 comedores, 2 guarderías, 1 hogar de abrigo y un centro pedagógico. Medio ambiente

Basura cero. Recolección selectiva de residuos. Renovación de la flota de camiones recolectores. Ampliación de la capacidad de la flota. Incremento de barrenderos. Cobro de tasas solo por servicios efectivamente prestados. Mejoramiento de plazas invirtiendo lo recaudado por dicho concepto. Trabajo coordinado con las 650 comisiones vecinales para la limpieza y el hermoseamiento de los barrios. La recolección de la basura y su eliminación para una ciudad saludable y libre de desechos en las calles. Se necesita una nueva mentalidad y la aplicación de técnicas que consideren los residuos como un recurso que genera fuentes de trabajo, creando conciencia de la correcta manipulación y el adecuado reciclaje y reutilización. Recolección selectiva de residuos, separando la basura orgánica de la inorgánica en los hogares. Aumento en un 20% de la cantidad de basura reciclable. Se aumentará a 1.000 limpiadores; cada uno se hará cargo de 6 manzanas de las 6.000 existentes.

Movilidad y transporte

Apoyo al Plan ceta , cuyos objetivos son: el mejoramiento de las condiciones ambientales, a través de la disminución en el consumo del combustible; una mayor seguridad peatonal; la provisión de una cantidad suficiente de plazas de estacionamiento adecuadamente dispuestas. Aumentar el atractivo del transporte público: simplificar la estructura tarifaria de los autobuses y hacerla conveniente para

354 —

Anexos

los usuarios; introducir boletos que permitirán hacer trasbordos dentro de las dos horas del primer viaje; considerar la venta de boletos de descuento y que puedan comprarse antes de subir a los vehículos. La disminución de los picos de velocidad y el incremento de la fluidez del tránsito en el entorno. Equipamiento y señalización de las vías. Espacios públicos

Sobre el cha: Consolidar los proyectos consensuados entre la Municipalidad de Asunción, los empresarios del centro y otras asociaciones; valorizar los edificios patrimoniales del cha y vincularlos con la Bahía de Asunción; recuperar los espacios residuales como espacios abiertos al arte; mantener y potenciar la imagen tradicional de Asunción.

Comercio informal

Los componentes de la Franja Costera darán solución a múltiples problemas de la ciudad en las siguientes áreas: social, ambiental, técnica, urbanística y vial. Se logrará dinamizar la economía, generar mano de obra, integrar la ciudad con el río, fomentar el turismo, defender el territorio de las inundaciones. La esencia del proyecto en el área social es recuperar la parte informal de la ciudad.

2.5.

Arnaldo Samaniego (2010 - 2015)232

Composición de la jm

anr :

11; plra : 4; pq : 3; fg: 3; unace: 1; pdp: 1; pen: 1

PROYECTO POLÍTICO Resumen descriptivo La propuesta se centra en las grandes construcciones, los puentes para extender la ciudad hacia el Chaco, grandes equipamientos culturales y deportivos, calles y avenidas ampliadas y remozadas y un sistema de transporte avanzado. Mejora del tránsito, de los servicios de recolección y disposición de los residuos sólidos, el reciclaje, la solución al problema de los raudales, el cambio sustantivo en el sistema de transporte, la 232 No se pudo acceder a la propuesta electoral de Arnaldo Samaniego. La información incorporada en la respectiva planilla se extrajo de entrevistas al candidato y comentarios publicados por los medios de prensa.

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El puente que une Asunción con el 2037

construcción de la avenida Costanera y la reforma de la administración municipal. Hay detalles, con los planos correspondientes, de las calles y avenidas que promete pavimentar. Desarrolló su campaña electoral montando una imagen de político obrero, munido de casco y manejando un tractor. Prometió mejorar la infraestructura y el estado de la ciudad, así como terminar con los baches, en las primeras 48 horas de su gestión: «Vamos a construir una ciudad segura, moderna, ordenada, limpia y alegre. Trabajemos», aseguraba en un vídeo de campaña, con su típico casco. Área Social

No se encontró información.

Medio ambiente

Proyecto insignia: «Asunción, Capital Verde». Plantea un proceso de reconversión territorial donde las personas habiten un ambiente cada vez más saludable y ecológicamente equilibrado, comprometiendo la gestión al interés social de la preservación, la conservación, la recomposición y el mejoramiento ambiental, para lo cual la conciliación del desarrollo humano es, en todo momento, integral. Cuenta con 8 ejes estratégicos: Biodiversidad, Desechos, Uso de Suelo y Edificios, Transporte, Agua, Saneamiento, Calidad de Aire y Gobernanza medioambiental y 24 indicadores de gestión. Política de construcciones ecológicas. Estimular a los propietarios y profesionales a incorporar en las edificaciones principios de sostenibilidad ambiental, tales como: aprovechamiento del agua de lluvia; reciclaje y reutilización de aguas grises de los sanitarios para uso en riego y limpieza de pisos; utilización de materiales y colores con menor índice de absorción del calor; menor utilización de superficies refractarias; preferencia en el uso de superficies al exterior de materiales que permiten la infiltración del agua de lluvia al suelo para recarga de los acuíferos y disminución de la temperatura del lugar; aprovechamiento de la energía eólica y solar para disminuir la demanda energética. Reducir la cantidad de residuos generados y su reutilización. La visión de Asunción como ciudad limpia consiste en proveer servicios integrales para el manejo de los residuos sólidos a la totalidad de la población, adaptados a las realidades locales, sostenibles desde el punto de vista sanitario, ambiental, económico y socialmente inclusivos.

356 —

Anexos

Adquisición de un mayor número de camiones recolectores de basura. Movilidad y transporte

Apoyo a la construcción del Metrobús. Organizar la ciudad de modo a realizar el trayecto de la «periferia» al centro en 12 minutos. Ampliación a 6 carriles de las avenidas de ingreso a la ciudad: Artigas, Fernando de la Mora y Félix Bogado.

Espacios públicos

Palma peatonal, sábados y días festivos. Exonerar el pago de entrada en el Jardín Botánico; mejorar el promedio de metros cuadrados de espacio verde disponible por habitante.

Comercio informal

2.6.

Creación de un Consejo Consultivo Empresarial para que los gremios, como la uip, puedan presentar sus propuestas y construir una Asunción más moderna y atractiva, de acuerdo a los parámetros contemporáneos.

Mario Ferreiro (2015 - 2020)

Composición de la jm

anr :

11; plra : 4; Partido de la Juventud: 3 (Apuril renunció luego a su afiliación al pj y funda su propio partido hagamos). pj tiene ahora 2 concejales y hagamos 1; Juntos Podemos: 2; pdp: 2; pen : 1; pq : 1 PROYECTO POLÍTICO

Resumen descriptivo La propuesta se basa en el Programa de Buen Gobierno, entendido como la gestión adecuada y transparente, por parte de la Municipalidad de Asunción, de los recursos disponibles para responder a las necesidades de la comunidad de vecinos que integran su territorio. Para su implementación efectiva debe contar con tres componentes fundamentales: 1. El Proyecto. Es la hoja de ruta y define los objetivos estratégicos del programa. Se apoya en tres ejes: la gente, el territorio y su gobierno. 2. La Capacidad de Gestión, se refiere a la calificación de los recursos humanos y materiales para llevarlos a la práctica. — 357

El puente que une Asunción con el 2037

3. La Gobernabilidad. Es fundamental para sostener el programa en el tiempo, de manera a administrar los factores de poder intervinientes y dar sostenibilidad al programa.

Principios del plan de gobierno a. La participación social: las comunidades de vecinos y vecinas, así como las diferentes asociaciones de la sociedad civil, habrán de intervenir e incidir efectivamente en las distintas fases del proceso de construcción de las políticas públicas municipales, en particular, para la definición de las demandas prioritarias. b. Inclusión: una ciudad inclusiva, sustentada en los principios universales de los derechos humanos, donde el ambiente urbano se adapte a las necesidades de las personas, principalmente al sector con capacidades diferentes, eliminando o reduciendo todas aquellas barreras mentales y urbanas discriminatorias. c. La equidad: se debe atender la diversidad sociocultural y territorial en el acceso a los recursos y a las oportunidades. d. La sostenibilidad: toda propuesta municipal deberá precautelar el derecho al ambiente saludable, atender las demandas sociales y promover el desarrollo económico, de modo a garantizar la continuidad de los procesos de cambio. e. Transparencia: la información debe estar disponible y ser accesible de la manera más sencilla a cualquier persona que la demande. Se optimizará la asignación y el uso de los recursos para el logro de los objetivos y metas establecidos. Área Social

Construir una ciudad inclusiva, sustentada en los principios universales de los derechos humanos, donde el ambiente urbano se adapte a las necesidades de las personas, principalmente al sector con capacidades diferentes, eliminando o reduciendo todas aquellas barreras mentales y urbanas discriminatorias. Una ciudad que acoge, protege y genera pertenencia incluyendo la visión de los niños, niñas y adolescentes. Rescate de la seguridad y soberanía alimentaria y nutricional, huertas, huertos y jardines medicinales agroecológicos urbanos. Integración entre el borde costero y la ciudad. Programa: «Rehabilitación de barrios y vivienda digna». Mejoramiento físico y social de los barrios y acceso a una vivienda digna para todos los estratos sociales.

358 —

Anexos

Medio ambiente

Programa emblemático: «Asunción Ecosustentable». Gestión Sustentable de Residuos Sólidos Urbanos. Basura cero ; Gestión Sustentable del Agua. La restauración progresiva de los cauces de todos los arroyos del territorio municipal, con el restablecimiento de franjas de protección, restaurando los ecosistemas originales a lo largo de los mismos, desde sus nacientes hasta sus desembocaduras. El establecimiento de áreas protegidas en los bañados del río Paraguay. El desarrollo de áreas verdes en todo el territorio municipal, para mejorar la infiltración de la precipitación pluvial y disminuir la generación de raudales. El diseño y la implementación de sistemas de drenaje pluvial en toda el área urbana, que contemplen el establecimiento de áreas de acumulación de agua de lluvia, con la doble función de disminuir el caudal de los raudales y aumentar la infiltración al subsuelo. Promover la colección de agua de lluvia y su almacenamiento para uso en baños, jardines, parques, plazas, huertas, huertos y jardines medicinales agroecológicos. Descontaminación del territorio municipal encarando la contaminación del aire, del agua y del suelo. Reforestación urbana. Desarrollo e implementación de una matriz energética sustentable.

Movilidad y transporte

Coordinación institucional para el área metropolitana. Plan de movilidad y transporte que reduce el volumen de viajes, particularmente, los realizados en vehículos particulares, y estimula un sistema multimodal de movilidad. Sistema multimodal de transporte y movilidad urbana como centro de una política que apunte a la coexistencia de diferentes modos de viaje, priorizando el sistema de transporte público de pasajeros.

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El puente que une Asunción con el 2037

Estimular modos alternativos de movilidad como las bicisendas, el desplazamiento peatonal, entre otros. Recuperar la calle como lugar de encuentro y convivencia de la comunidad. Mejora integral del pavimento en el espacio público. Sistema integrado e integral de ingeniería de tráfico. Fiscalización y seguridad vial para la reducción de los accidentes de tránsito. Espacios públicos

Gestión participativa de los Espacios Públicos. Revitalizar el cha para todas las generaciones y todos los estratos sociales. Implementar y concretar los proyectos y planes ya estudiados y elaborados dentro del Plancha.

Comercio informal

Para los vendedores informales de la vía pública se plantea el ordenamiento y la dotación de los servicios básicos, por un medio laboral más digno. Elaborar ordenanza que reglamente de la venta en la vía pública, un nuevo censo y catastro de vendedores, un proyecto de mejoramiento de vendedores en vía pública. Incorporación de los agentes económicos informales a la economía formal a través del fortalecimiento de una Red de Mercados Municipales y la creación de estructuras similares. Extender a todos los barrios y sectores sociales el programa «Feria de Oficios», en coordinación con los centros municipales, para estimular la generación y el acceso a fuentes de trabajo. Desarrollo de predios feriales de promoción de la microempresa. Promover, articular e implementar la agricultura ecológica, como fuente de autoconsumo y generación de ingresos, impul-

360 —

Anexos

sando la economía solidaria, el desarrollo equitativo y las identidades colectivas. Programa: «Ciudad del trabajo». Asunción: Capital de la innovación y las industrias creativas. Plan de Desarrollo Económico Sustentable y Equidad Social del Municipio. Estímulo al desarrollo de las pymes. Creación del polo de desarrollo científico y tecnológico.

3. Grupo focal con funcionarios públicos. 26 de agosto de 2019 Reunión con Aureliano Servín Director de Recursos Humanos de la Municipalidad de Asunción Fecha: 26 de agosto de 2019. Personas que asistieron: Rossana Mayeregger, Coordinadora General de la Dirección de rrhh Francisca Maciel Aquino, Coordinadora Técnica Jorge Mongelós, Jefe del Departamento de Administración del Personal Por la investigación: Vladimir Velázquez Moreira Sede: Municipalidad de Asunción Desarrollo de la reunión: • •

•

La reunión tuvo como objetivo informar el contexto referido a los datos sobre población de funcionarios de la Intendencia municipal. El número de funcionarios, a junio de 2019, asciende a 7.073 funcionarios (no incluye a la Junta Municipal, que tiene una administración de rrhh independiente). » Diciembre 2018: 7.013 » Diciembre 2017: 7.021 » Diciembre 2016: 6.893 » Diciembre 2015: 6.922 Estos números se desagregan en las categorías: » Nombrados » Jornaleros » Contrato civil » Contratado Permanente » Honorarios Personales A estos se suman los funcionarios comisionados de otras instituciones: 60 (2015), 67 (2016), 75 (2017), 77 (2018) y 81 (2019). — 361

El puente que une Asunción con el 2037

• •

La información fue entregada vía acta, firmada por los presentes. Siguen algunas observaciones registradas durante el diálogo, ameno y atento. » Nuestro sistema de registro es uno de los más débiles del país, dada la magnitud de la institución. La carga de datos se realiza aún de forma artesanal. No hay estandarización. La tecnología aún no se llegó a incorporar. » Esta administración233 trajo el proyecto de modernización, que despierta mucha resistencia, ya que los funcionarios pierden el control. » El diario abc Color siempre nos pide el número de funcionarios, pero ni nosotros sabemos. Hay variación, mes a mes, debido a fallecimientos, jubilaciones, renuncias, nuevos ingresos, etc. » Actualmente, no hay posibilidad de informar acerca de los funcionarios por corte de administración municipal, es decir, desde el punto de vista evolutivo. El Departamen-

to Informático de rrhh hizo un reporte sobre el tipo de dificultad para acceder a estos datos (que están en archivos físicos y requieren procesamiento). Los datos de 1991 a 1996 están en contabilidad manual. Los de 1996 al 2014 están guardados en un backup. A partir de 2015, se está iniciando el Sistema de Gestión Integral de rrhh. Ese año se compró el software y se está trabajando con la consultora en ajustar el sistema de información que será utilizado. La meta es dejar como legado de la presente administración un sistema electrónico de rrhh. Hay distintos tipos de relación laboral en la Intendencia municipal. Esta institución presentó un recurso amparo judicial respecto a la Ley N° 1626 de la Función Pública. Cada periodo de gobierno fue estableciendo regulaciones específicas o arreglos diferenciados. Hay funcionarios, que ingresaron durante la administración de Filizzola, que trabajan 5 horas. Durante la gestión de Evanhy se creó una figura denominada «contratados permanentes». Son dos ejemplos de «peculiaridades» de rrhh en la Intendencia. «Es un verdadero caos». Hay que atender también la figura de los comisionamientos, particularmente, entre Junta e Intendencia (estos están subsumidos en la categoría de nombrados, no en la categoría de comisionamientos, que hacen a la relación con otras instituciones públicas). El contrato colectivo vigente plantea, en un artículo, que, en caso de fallecimiento o discapacidad absoluta de un funcionario, un miembro de la familia, que es sostén de la misma (categoría y situación muy relativa y que no está reglamentada), tiene derecho a ingresar a la función pública. El artículo 51 del contrato colectivo de condiciones de trabajo entre la Municipalidad de Asunción y sitrama y sinoema (28 de setiembre de 2010) expresa: B. Fallecimiento por causas ajenas a riesgos del trabajo: la administración compensará a quien en derecho corresponda y acredite tal extremo con instrumentos públicos o información sumaria de testigos judicial, 10 (diez) salarios básicos del afectado, por única vez. Asimismo, si el trabajador fallecido fuere el sostén

233 La de Mario Ferreiro.

362 —

Anexos

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de la familia y su muerte se produjo cuando se trasladaba a su lugar de trabajo, un familiar tendrá derecho a ingresar en algún cargo conforme a su capacidad e idoneidad. 51.1. Por incapacidad total o permanente. La Administración indemnizará al trabajador con el equivalente de 50 salarios básicos del afectado previa determinación de la incapacidad por una Junta Médica, que será solicitada por la Administración Municipal. Asimismo, si el trabajador fuere el sostén de la familia, un familiar tendrá derecho a ingresar en algún cargo conforme a su capacidad e idoneidad, en sustitución de aquel. Luego de hacer el corte administrativo, nos dimos cuenta de que había más funcionarios de lo que informaba la administración saliente. El mantener todos los registros de forma artesanal es a los efectos de esconder la información. Hay una resistencia a la modernización por parte de muchos funcionarios. Entre los logros de la presente administración, se destacan: No hay un solo funcionario en el freezer. Implementación de concursos – 2018 Regulación y normativas en concepto de pago de salarios y beneficios (horas extras, etc.). Adopción del registro biométrico Un plan estratégico. Se plantea la profesionalización. Iniciamos, en alianza con una universidad, una tecnicatura y dos diplomados. Tuvimos una importante convocatoria. Aquí es importante hacer referencia a un hecho: hay profesionales que se jubilan y que son sucedidos o reemplazados por sus aprendices, que no son profesionales (aprenden de aquellos), pero esta situación tiende al colapso, porque llegarán los aprendices de aprendices. Hay unidades sin técnicos. Índice de Gestión de Personas. 18% Hay una realidad que no te contamos: en la Municipalidad la jubilación es voluntaria. Más de 100 personas, que tienen entre 65 y 89 años, no quieren jubilarse, a causa de los ingresos. Muchos de ellos ya no tienen condiciones para el trabajo. También hay un tema de organigrama. Tenemos que entrar (desde la Dirección de rrhh) en cada área. Ejemplo: Aseo Urbano. Allí es un caos. No hay figuras o mecanismos para diferenciar las situaciones. Un jefe del área administrativa, que tiene a su cargo 2 personas, gana lo mismo que un jefe del área operativa que tiene a su cargo más de 150 personas. En Asunción, hay 150 cruces semafóricos. 15 o 20% de los mismos fueron modernizados. Los demás tienen una vida de 30 a 40 años. Pero solo hay 2 a 3 técnicos semafóricos. Se abandonó nomás esa unidad. Entonces, cuando los semáforos se descomponen, los policías de tránsito van a cubrir el servicio, cobrando horas extras. Y así en todas las áreas.

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El puente que une Asunción con el 2037

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Como con los promotores sociales, que hacen su horario de 7 a 15 horas, y deben también realizar trabajo en horario nocturno o los fines de semana. El área social no tiene horas extras. Se tienen que ver —caso por caso— las compensaciones. El ima (Instituto Municipal de Arte) es un caos. Tuvimos que meternos para ver cómo ayudar en la organización interna.234 Existen también muchos casos —en la población de obreros— de alcoholismo, drogadicción, violaciones, etc. Por ejemplo, con las inundaciones. Hubo 800 familias que eran de funcionarios municipales entre las personas desplazadas por las inundaciones. El otro tema es el de los usureros. Los funcionarios que tienen cierta estabilidad son objeto de oferta de crédito por parte de los sindicatos. Aquí hay la costumbre de descontar hasta el 100% por deuda. Cuando Mario Ferreiro promulgó la resolución de que solo se podía descontar hasta el 50%, enfrentó la huelga más grande de su administración. Ahora, la resolución es opcional. Actualmente, 400 personas cobran cero guaraníes, debido a los descuentos.

4. Matriz de influencias y dependencias Variables seleccionadas: Promesa electoral/ Proyecto político – Lo que se supone habría de lograrse 1. Enfoque: sistema de creencias que orienta la promesa presentada por el candidato, pero que no resulta vinculante para la gestión municipal. 2. Objetivos: los fines que el candidato afirma que alcanzará, que no resultan vinculantes para la gestión municipal y cuyo cumplimiento no es reclamado por la ciudadanía. 3. Población: evolución demográfica de Asunción, que se mantiene estancada, en términos absolutos, pero con cambios sustantivos en su composición: crecimiento de los asentamientos en los bañados, de los adultos mayores y de los niños en situación de pobreza. Disminución de la población infantil. 4. Asentamientos en los bañados: total de personas instaladas en las zonas inundables, en progresivo aumento desde 1991. 5. Sectores vulnerables: personas en condiciones de exclusión por el incumplimiento de sus derechos a la educación, salud, trabajo digno, vivienda, ambiente saludable. Incluye aquellas afectadas por incapacidad física y/o mental, a las cuales la ciudad no ofrece condiciones de accesibilidad y movilidad, debido a las pésimas condiciones del sistema vial, la falta de señalización, entre otras. 6. Medio ambiente: conjunto elementos naturales. Agua, suelo, vegetación, fauna y aire afectados por el mal manejo y la contaminación (arroyos, bahía, tala incontrolada, proli234 La mención se refiere a la gestión anterior a la actual, iniciada tras la renuncia de Ferreiro.

364 —

Anexos

Cantidad y distribución de funcionarios

Marco legal

Área metropolitana

Capitalidad

Relación Intendencia - Junta

Participación ciudadana

Sindicatos municipales

Relaciones Municipalidad / Gobierno nacional

Nivel Dependencia

Nivel de Influencia

Objetivos

Población

Asentamiento en bañados

Sectores vulnerables

Medio ambiente

Movilidad y transporte urbano

Áreas verdes y espacios públicos

Sistema de planificación

Estructura administrativa

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Presupuesto y ejecución presupuestaria

Estilo de conducción

Economía urbana y comercio informal

Áreas verdes y espacios públicos

Movilidad y transporte urbano

Medio ambiente

Promesa electoral Capacidad de gobierno

Enfoque

Gobernabilidad

Sectores vulnerables

Variables

Asentamiento en bañados

Nº

Población

Gobernabilidad

Objetivos

Nº

Capacidad de gobierno

Enfoque

Componente

Promesa electoral

Economía urbana y comercio informal

Estilo de conducción

Presupuesto y ejecución presupuestaria

Estructura administrativa

Cantidad y distribución de funcionarios

Sistema de planificación

Marco legal

Área metropolitana

Capitalidad

Relación Intendencia - Junta

Participación ciudadana

Sindicatos municipales

Relaciones Municipalidad / Gobierno nacional

Nivel de Influencia 0

— 365

El puente que une Asunción con el 2037

feración de vectores y alimañas). Efectos de las tormentas por falta de alcantarillado (raudales, caída de ramas y árboles). 7. Movilidad y transporte urbano: todas las formas de desplazamiento. Transporte público, medios privados motorizados (coches y motos), bicicletas, circulación peatonal. Bajísima calidad del servicio público. Aumento considerable de la locomoción privada. 8. Áreas verdes y espacios públicos: cantidad y calidad de las plazas, parques, calles, costas, paseos centrales, cha, su accesibilidad, mantenimiento y funcionalidad. Impactos de la ocupación por el comercio informal y los pobladores de los bañados desplazados por las inundaciones. 9. Economía urbana y comercio informal: conjunto de actividades, formalizadas o no, que producen bienes y servicios y que, para el caso asunceno, no puede ser analizada por no disponerse de los respectivos indicadores

Capacidad de gobierno – Aptitud para cumplir la promesa electoral 1. Estilo de conducción: tipo de liderazgo del intendente en el ejercicio del poder. Inteligencia y pericia en el uso o práctica de la autoridad y métodos aplicados para dirigir el gobierno. 2. Presupuesto y ejecución presupuestaria: total de ingresos y egresos municipales y su aplicación en base a una distribución aprobada por ordenanza. Aumento total progresivo y baja ejecución en obras. 3. Estructura administrativa: tipo de organización municipal: jerárquica- funcional. 4. Cantidad y distribución de funcionarios. En progresivo aumento numérico, aunque no en la calidad: sin efectos positivos en la gestión municipal. 5. Sistema de Planificación: Planes elaborados y no aplicados. Producción de documentos declarativos, al no estar integrados orgánicamente a la gestión de gobierno, no contar con metas ni indicadores de cumplimiento.

Gobernabilidad – Condiciones internas y de contexto que limitan el cumplimiento de la promesa electoral 1. Marco legal. Conjunto de normas que regulan el funcionamiento municipal. El pr tuvo más de 200 modificaciones, hasta 2018. Diversas iniciativas sustraen funciones y competencias a la municipalidad. 2. Área metropolitana: conjunto de municipios conurbados entre sí y con la capital, que no tiene un marco regulatorio ni acuerdos de gestión conjunta. 3. Capitalidad: servicio que Asunción presta al gobierno central y al país, que no le comporta compensaciones ni atribuciones especiales. 4. Relación Intendencia - Junta Municipal. Marcada por la sujeción de la primera a la segunda. 366 —

Anexos

5. Participación ciudadana: coyuntural, esporádica, reactiva. Incluye las comisiones vecinales, los gremios profesionales, de la industria, el comercio y los servicio (taxistas, transportistas, permisionarios de los mercados y de la Terminal de Ómnibus, asociaciones informales, como las de cuidacoches, limpiavidrios, carriteros y el comercio callejero). Asimetría en la incidencia, de acuerdo con el poder económico/político y los intereses del grupo/sector. 6. Sindicatos municipales: son 11 los que están formalizados. En general, se oponen a las medidas de innovación. 7. Relaciones Municipalidad/Gobierno nacional: las iniciativas de los organismos centrales (mopc , muvh, …) se llevan a cabo, con o sin aprobación municipal.

5. Matriz de promesas electorales

— 367

368 —

Comp.

Promesa electoral o Proyecto político

Tópico

1. Enfoque: puede ser de tipo cognitivo o argumentativo

El primero, entiende la política pública como el marco referencial o sistema de creencias que la orienta. Para el segundo, la política pública resulta de la necesidad de ordenar la acción, mediante un plan que organizará la gestión de gobierno de modo a encarar y resolver las demandas consideradas más relevantes. 2. Objetivos Cumplimiento de todas o de la mayoría de las funciones establecidas en la lom. 3. Población Propuesta ante la tasa nula o negativa de aumento de la población. 4. Bañados Mejoramiento sustantivo de las condiciones de las personas asentadas. Disminución de las condiciones de vulnerabilidad de niños/as, adolescentes en 5. Sectores vulnerables situación de calle, adultos mayores, personas con discapacidad y políticas de género. Recursos hídricos: colmatación por descargas domésticas (basuras). Recolección y disposición de los residuos sólidos: la acumulación de basura en los baldíos y calles. Contaminación atmosférica, por la emanación de gases de combustión de vehículos en mal estado. 6. Medio ambiente Polución sonora: ruidos molestos. Polución visual; proliferación de carteles, letreros, cableado, pasacalles, propaganda electoral y artefactos publicitarios. Vectores de enfermedades: efluentes industriales y cloacales arrojados a las calles y/o directamente a los arroyos. Mantenimiento de la flora urbana: podas, sanitación, reposición. Transporte de pasajeros. Equipamiento vial. 7. Movilidad y accesibilidad Desagüe pluvial. Peatonalización. Parques y plazas. 8. Áreas verdes y Costas. espacios públicos cha. Comercio callejero. Ordenamiento y formalización. 9. Economía urbana Economía formal. Atracción de inversiones y generación de empleo. Cuidacoches y limpiavidrios.

Variable

X X X X X

X X

Carlos Filizzola

Martín Burt

Enrique Riera

X X X

x X

Evanhy de Gallegos

X X

X X X X

Arnaldo Samaniego X X ND ND ND X ND

X X X

Mario Ferreiro X X X X X X

X X

El puente que une Asunción con el 2037

Capacidad de gobierno

Gobernabilidad

19. Participación ciudadana 20. Sindicatos municipales 21. Municipalidad – Gobierno nacional

18. Intendencia- jm

16. ama 17. Capitalidad

15. Marco legal

12. Estructura administrativa 13. Cantidad y distribución de funcionarios 14. Sistema de planificación

11. Presupuesto y ejecución

10. Estilo de conducción

Relaciones entre la Municipalidad y el Gobierno nacional.

Incidencia de los sindicatos en la toma de decisiones.

Incidencia de las organizaciones en la toma de decisiones.

1294/87

Racionalización del número y la distribución de los funcionarios. Promesa de elaborar planes y de aplicar los que fueron elaborados por los gobiernos anteriores. Hasta 2010 estuvo vigente la lom 1294. A partir de entonces, entra en vigor la lom 3966. Atención al sistema metropolitano mediante regulaciones y/o acuerdos. Reconocimiento de los servicios y funciones que la capital presta al país. Relaciones entre ambos estamentos de gobierno, marcadas por el poder del aparato legislativo.

Organización de la Intendencia. Organigrama adecuado a la promesa electoral.

Tipo de liderazgo del intendente en el ejercicio del poder. Inteligencia y pericia en el uso o práctica de la autoridad y métodos aplicados para dirigir el gobierno. Total de ingresos y egresos municipales y su aplicación en base a una distribución aprobada por ordenanza. Racionalización y calidad del gasto. Redistribución y alta ejecución.

X X

1294/87

ND ND

3966/10

X X

3966/10

Anexos

— 369

Compuesto con la familia tipográfica IBM Plex, creada por Mike Abbink para IBM, en colaboración con Bold Monday. La misma es abierta y de uso libre. Esta edición de 500 ejemplares se terminó de imprimir en abril de 2021, en Asunción, Paraguay.

(...) Asunción ofrece una desoladora imagen del fracaso: como ciudad de buen vivir, como espacio ciudadano, como gobierno eficiente. Esta ambiciosa investigación de Mabel Causarano y Vladimir Velázquez sobre el «estado de la ciudad» indaga las persistencias y los cambios sufridos por la ciudad a través de sus sucesivas administraciones. Tras una concienzuda búsqueda, los autores compilan aquí el mayor corpus de datos seriales existente sobre el municipio capitalino, los procesan, comparan y analizan. El compendio, a su vez, suscita nuevas cuestiones y proporciona fuentes para investigaciones futuras sobre la ciudad. Esta obra cuestiona, con dolida perplejidad, cómo celebrará la «Madre de Ciudades» su medio milenio de existencia. La descripción casi despiadada de su estado actual abre, sin embargo, caminos a la necesaria reversión de su acelerada decadencia antes del 2037. Nos permite mirar de frente, con los ojos bien abiertos, esa Asunción tan cara a nuestra memoria e identidad. Y plantea a sus habitantes los mecanismos para restituirle su rostro humano, recreando un espacio de «vida buena». Quizá, aún, estemos a tiempo de honrar ese irrenunciable compromiso. Milda Rivarola

El puente que une Asunción con el 2037

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Fig. 52 - Línea de base y metas

3.2. Situaciones actuales y transformaciones deseables

1.4. Líneas de acción para la ejecución de los ods

3.1. Un proceso indispensable

Tabla 26: Conceptos de la nau + Indicadores ods

1.3. Situación y desafíos de los ods en el Paraguay

1.1. Metodología para el seguimiento combinado de los ods y la nau en Asunción

Tabla 24: Cuando más se convierte en menos

8.4.1. Percepciones contradictorias

Fig. 49 - Sostenibilidad del desarrollo y calidad de vida urbana Fig. 50 - La ubicación actual y la deseable del Triángulo

de la gobernabilidad municipal asuncena

Conclusiones

Fig. 47 - Composición de la jm por periodos

Tabla 22: Promesa electoral con respecto a la capitalidad asuncena

Tabla 21: Promesa electoral con respecto a la capitalidad asuncena

Tabla 18: Planes y principales proyectos promovidos por la Municipalidad o por el Gobierno nacional desde 1991

Fig. 40 - Evolución de funcionarios de la Intendencia Municipal

Tabla 15: Comisiones Asesoras y Especiales de la Junta Municipal de Asunción - Año 2019 Tabla 16: Comparación de categorías contractuales y peso de las mismas

Fig. 38 - Distribución porcentual de funcionarios entre Intendencia y Junta Municipal

Fig. 36 - Organigrama de la Junta Municipal

Tabla 14: Déficit crítico de espacio público

La capacidad de gobierno de la Municipalidad de Asunción

5.5.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro

Tabla 13: Déficit crítico de espacio público

5.4.3. El parque automotor

5.4.2. Las viejas prácticas siguen vigentes

5.7.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro

5.7.2. Sin políticas afirmativas

5.6.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro

5.4.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro

5.3.6. La Bahía de Asunción

5.3.4. Causas de la colmatación y el deterioro de los cauces hídricos

5.3.5. Las aguas residuales

5.3.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro

5.3.2. Arroyos asuncenos: esconderlos antes que recuperarlos

5.2.3. Cateura: el vertedero que se expande e incendia

5.2.4. Población sin acceso al servicio de recolección de residuos

5.2.2. El servicio de recolección

5.2.1. Promesas electorales de Filizzola y Ferreiro

La dimensión ambiental

4.5.2. El servicio de taxis

Fig. 31 - Porcentaje de hogares con moto en Asunción, Departamento Central y país. Periodo 1998-2019

Movilidad en Asunción y el Área Metropolitana: características y tendencias

Fig. 32 - El círculo vicioso de la movilidad en el ama

Tabla 8: Resumen comparativo. Programas electorales de Filizzola y Ferreiro

Fig. 27 - Asunción. Estratificación Socioeconómica de segmentos censales según barrio. Año 2012

Fig. 23 - Asunción y Departamento Central. Población total censada con alguna discapacidad, según grupos de edad, 2012

por edad y sexo. Años 2002, 2012 y 2023

3.3.5. Territorios desconocidos

a los del Derecho a la Ciudad

3.3.3. Las crecidas

Evolución sociodemográfica: situación y tendencias

Fig. 15 - Tendencia del crecimiento poblacional de Asunción y el Departamento Central

3.3.4. Indicadores de calidad de vida

Tabla 3: Relaciones entre la propuesta electoral de Ferreiro y los ods Tabla 4: Comparación entre los objetivos del programa electoral de

2.6.1. Ab initio (1991) y 24 años después (2015

Fig. 14 - La construcción de conocimiento

Tabla 2: Desglose del Triángulo de Gobierno

2.1.3. El Derecho a la Ciudad

Fig. 13 - Promesas electorales, planes y resultados

Fig. 12 - El Triángulo de Gobierno

2.1.4. La gobernabilidad

2.1.2. La Nueva Agenda Urbana (nau

Tabla 1: ods 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles

1.2.3. Las intervenciones en el Parque Guasú Metropolitano

Fig. 10 - El desarrollo sostenible

Marco referencial y metodológico

Fig. 7 - Área del Proyecto de Construcción de lagunas atenuantes del arroyo Itay

Fig. 5 - Anuncio institucional sobre el Puente Chaco’i y la expansión de la capital - Año 2012

Fig. 11 - Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods

2.1.1. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods

Cualidades intrínsecas y omisiones históricas. Una tensión irresuelta