La vulnerabilidad ante la incertidumbre by Jorge Almada-Toñánez

LA VULNERABILIDAD ANTE LA INCERTIDUMBRE La situación de la población infantil y adolescente en Paraguay durante la pandemia de COVID-19 Luis Ortiz (Coord.) Sergio Rojas Kevin Goetz

La vulnerabilidad ante la incertidumbre. La situación de la población infantil y adolescente en Paraguay durante la pandemia de COVID-19. Luis Ortiz (Coordinador) 1ª. Edición Asunción ICSO 240 págs. 15,5 x 22,5 cm ISBN: 978-99925-78-36-0 1. Vulnerabilidad 2. Infancia 3. Adolescencia 4. Pandemia 5. Estructura Social © Luis Ortiz/Sergio Rojas/Kevin Goetz © ICSO Nuestra Señora de la Asunción 1339 Asunción, Paraguay Tel. (595 21) 490 290 www.icso.org.py Edición Luis Ortiz Revisión Sergio Cáceres Foto de tapa Nancy Soley Tapa Jorge Almada-Toñánez Diseño y Diagramación Jorge Almada-Toñánez

LA VULNERABILIDAD ANTE LA INCERTIDUMBRE La situación de la población infantil y adolescente en Paraguay durante la pandemia de COVID-19

PRESENTACIÓN................................................................................................ 13 PRÓLOGO.......................................................................................................... 17 INTRODUCCIÓN................................................................................................ 21 MARCO CONCEPTUAL..................................................................................... 25 CAPÍTULO 1. La infancia y la adolescencia en la sociedad paraguaya: economía y bienestar como escenarios de riesgo..................... 33 1.1. Rasgos socioeconómicos de la sociedad paraguaya................................... 33 1.2. La estructura social y las clases en la sociedad paraguaya.......................... 36 1.3. El escenario previo a la pandemia y la situación de emergencia sanitaria... 39 1.4. Las áreas urbanas y rurales: definiciones y características.......................... 45 CAPÍTULO 2. Contextos territoriales de configuración de los riesgos. Una presentación de cinco casos.......................................... 51 2.1. El municipio de Santa Rosa del Aguaray..................................................... 51 2.1.1. Aproximaciones geográficas............................................................. 51 2.1.2. Características de la oferta educativa en Santa Rosa del Aguaray............................................................... 56 2.1.3. Características de la oferta de salud en Santa Rosa del Aguaray .............................................................. 59 2.2. El municipio de San Juan Nepomuceno..................................................... 63 2.2.1. Aproximaciones geográficas............................................................. 63 2.2.2. Características de la oferta educativa en San Juan Nepomuceno................................................................ 67 2.2.3. Las características de la oferta de salud en San Juan Nepomuceno................................................................ 69 2.3. El municipio de Villeta................................................................................. 73 2.3.1. Aproximaciones geográficas............................................................. 73 2.3.2. Características de la oferta educativa en Villeta................................ 77 2.3.3. Características de la oferta de salud en Villeta................................. 79 2.4. El municipio de Mariscal Estigarribia.......................................................... 83 2.4.1. Aproximaciones geográficas............................................................. 83 2.4.2. Características de la oferta educativa en Mariscal Estigarribia......... 87 2.4.3. Características de la oferta de salud en Mariscal Estigarribia........... 89 2.5. El municipio de Asunción............................................................................ 93 2.5.1. Aproximaciones geográficas............................................................. 93 2.5.2. Características de la oferta educativa en Asunción.......................... 96 2.5.3. Características de la oferta de salud en Asunción............................ 98

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CAPÍTULO 3. La educación y sus riesgos: el confinamiento como desenlace de los procesos de desarraigo educativo......................... 103 3.1. La virtualidad constrictiva y el riesgo de la deserción educativa.................117 3.2. Aislamiento digital y el riesgo de la perturbación del aprendizaje............. 124 3.3. Demanda pedagógica y el riesgo de la sobreexigencia desfavorecedora.............................................................. 136 CAPÍTULO 4. Desprotección asistencial: la profundización de la crisis del sistema de salud.................................................................... 143 4.1. El riesgo del aislamiento asistencial tras el confinamiento físico.............. 152 4.2. El riesgo de la desatención médica por la segregación de las urgencias........................................................................................ 159 4.3. La subjetivación de la incertidumbre y el riesgo de la autorelegación...... 164 CAPÍTULO 5. La vulnerabilidad institucionalizada: las bases sociales de la desprotección en escenarios de emergencia....................... 171 5.1. Los riesgos de la indigencia ante el aislamiento social............................. 174 5.2. El riesgo de la fragmentación: la ambivalencia de la solidaridad social.............................................................................. 180 5.3. La debilidad del resguardo y el riesgo de la afrenta contra la integridad.................................................................................... 185 CAPÍTULO 6. Las políticas públicas ante la incertidumbre: entre la contingencia y la indefinición.......................................................... 201 6.1. Tendencia de la inversión social pública durante el trienio 2018-2020....... 204 6.2. La inversión social entre 2018 y 2020 en las regiones de los casos de estudio............................................................................ 211 Departamento de Boquerón............................................................................. 211 Departamento de Caazapá............................................................................... 214 Departamento de San Pedro............................................................................ 217 Departamento Central...................................................................................... 219 Ciudad de Asunción.......................................................................................... 222 CONCLUSIONES............................................................................................. 225 PERSPECTIVAS DE POLÍTICAS...................................................................... 231 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................. 235 ANEXO............................................................................................................. 239

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Lista de Cuadros Cuadro 1: Cuadro 2: Cuadro 3: Cuadro 4:

Cuadro 5:

Cuadro 6:

Cuadro 7: Cuadro 8:

Cuadro 9:

Cuadro 10: Cuadro 11:

Cuadro 12:

Cuadro 13: Cuadro 14:

Cuadro 15:

Cuadro 16:

Población según área de residencia, 2° trimestre de 2020........... 33 Población según sexo, 2° trimestre de 2020................................. 33 Población según rangos de edades, 2° trimestre de 2020............ 34 Población según ocupación principal en los últimos 7 días, por rangos de edades tempranas, 4° trimestre de 2019 y 2° trimestre de 2020.................................................................. 38 Población según actividad económica agrupada, por rangos de edades, 4° trimestre 2019, 2° trimestre 2020 y 3° trimestre 2020........................................... 41 Población según razón de inactividad, por rangos de edades, 4° trimestre 2019, 2° trimestre 2020 y 3° trimestre 2020....................................................................... 43 Distribución por grupos de edades de la población del municipio de Santa Rosa del Aguaray, en 2020....................... 51 Distribución de los establecimientos educativos del municipio de Santa Rosa del Aguaray según cantidad de matriculados, en 2020................................................ 58 Total de consultas efectuadas en los diferentes distritos del departamento de San Pedro, durante el año 2020*, por grupo de edades............................................... 59 Distribución por grupos de edades de la población del municipio de San Juan Nepomuceno, en 2020....................... 63 Distribución de los establecimientos educativos del municipio de San Juan Nepomuceno, según cantidad de matriculados, en 2020................................................ 67 Total de consultas efectuadas en los diferentes distritos del departamento de Caazapá, durante el año 2020*, por grupo de edades............................................... 69 Distribución por grupos de edades de la población del municipio de Villeta, en 2020................................................... 73 Distribución de los establecimientos educativos del municipio de Villeta, según cantidad de matriculados, en 2020......................................................................................... 77 Consultas efectuadas en los diferentes distritos del departamento Central, durante el año 2020*, por grupo de edades..................................................................... 79 Distribución por grupos de edades de la población del municipio de Mariscal Estigarribia, en 2020............................ 83 -7-

Cuadro 17: Distribución de los establecimientos educativos del municipio de Mariscal Estigarribia, según cantidad de matriculados, en 2020................................................ 87 Cuadro 18: Total de consultas efectuadas en los diferentes distritos de la región Occidental (Chaco), durante el año 2020*, por grupo de edades............................................... 89 Cuadro 19: Distribución por grupos de edades de la población del municipio de Asunción, en 2020.............................................. 93 Cuadro 20: Distribución de los establecimientos educativos del municipio de Asunción, según cantidad de matriculados, en 2020.............................................................. 96 Cuadro 21: Total de consultas efectuadas por departamento durante el año 2020*, por grupo de edades............................................... 98 Cuadro 22: Población escolarizada según zona geográfica, por nivel educativo. Periodo 2018-2020....................................... 107 Cuadro 23: Población según departamento, por nivel educativo. Periodo 2018-2020....................................................................... 109 Cuadro 24: Población según área de residencia, por tipo de gestión educativa. Periodo 2018-2020.......................................................112 Cuadro 25: Población según rango de edad, sexo y utilización de internet por año. Año 2018 y 2019...........................................116 Cuadro 26: Población según grupos de edades, por número de consultas y de personas usuarias de servicios ambulatorios del MSPBS. Periodo 2018-2020............................. 145 Cuadro 27: Número de consultas de servicios ambulatorios del MSPBS, según departamento y edad, por sexo. Periodo 2018-2020....................................................................... 147 Cuadro 28: Indicadores previsionales (población de 18 años y más), por zona y sexo. Año 2018........................................................... 172 Cuadro 29: Evolución de la brecha o intensidad de la pobreza total por año de la encuesta, según departamento en (%), 1997/98 al 2019. Serie comparable.............................................. 173 Cuadro 30: Cantidad de víctimas* de abuso sexual en NNA, incluido estupro, según departamento por año y grupos de edad. Años 2018 y 2019........................................... 185 Cuadro 31: Cantidad de víctimas* de abuso sexual en niños según departamento por año y sexo. Año 2019.......................... 188 Cuadro 32: Cantidad de víctimas* de abuso sexual en niños según departamento por sexo. Años 2008 y 2019...................... 190

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Cuadro 33: Cantidad de denuncias recibidas de abuso sexual en niños y niñas (0 a 13 años) según departamentos por mes. Año 2020...................................................................... 191 Cuadro 34: Cantidad de denuncias recibidas de maltrato de NNA bajo tutela, según departamento, por mes. Año 2020................ 192 Lista de Gráficos Gráfico 1: Gráfico 2: Gráfico 3: Gráfico 4: Gráfico 5:

Gráfico 6: Gráfico 7: Gráfico 8: Gráfico 9: Gráfico 10: Gráfico 11: Gráfico 12: Gráfico 13: Gráfico 14: Gráfico 15:

Proporción de la población ocupada por rama de actividad, periodo 1997-2017.................................................... 34 Medias de años de estudio por rama de actividad, periodo 1997-2017......................................................................... 35 Medias de ingresos por rama de actividad, periodo 1997-2017......................................................................... 36 Evolución del peso demográfico del municipio de Santa Rosa del Aguaray............................................................ 53 Evolución demográfica del departamento de Caazapá y del distrito de San Juan Nepomuceno entre 1950 y 2022.......................................................................... 64 Evolución del peso demográfico del municipio de Villeta.................................................................. 75 Medias de año de estudio según categoría socio-ocupacional, periodo 1997-2017.......................................... 105 Rendimiento escolar, a nivel nacional, por áreas curriculares y niveles educativos. Años 2015 y 2018....................114 Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Asunción. 2015-2018.................................................. 126 Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, San Pedro 2015-2018.................................................. 127 Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Caazapá. 2015-2018.................................................... 128 Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Central. 2015-2018...................................................... 129 Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Boquerón. 2015-2018.................................................. 130 Inversión social en sectores institucionales, año 2020. Valores en guaraníes................................................................... 206 Inversión social en sectores institucionales, año 2019. Valores en guaraníes................................................................... 207 -9-

Gráfico 16: Inversión social en sectores institucionales, año 2018. Valores en guaraníes................................................................... 208 Gráfico 17: Inversión por persona en Salud y en Servicio de la deuda, años 2004-2018........................................................................... 209 Gráfico 18: Total país. Incidencia de la pobreza Extrema y Total según cobertura de las transferencias públicas monetarias.................................................................................. 210 Gráfico 19: Inversión social en sectores institucionales, departamento de Boquerón, año 2020. Valores en guaraníes................................................................... 212 Gráfico 20: Inversión social en sectores institucionales, departamento de Caazapá, año 2020. Valores en guaraníes................................................................... 215 Gráfico 21: Inversión social en sectores institucionales, departamento de San Pedro, año 2020. Valores en guaraníes................................................................... 217 Gráfico 22: Inversión social en sectores institucionales, departamento Central, año 2020. Valores en guaraníes................................................................... 220 Lista de Mapas Mapa 1: Mapa 2: Mapa 3: Mapa 4:

Mapa 5: Mapa 6: Mapa 7: Mapa 8:

Distribución geográfica de las principales áreas de poblamiento rural en el Paraguay............................................. 49 Características geográficas del distrito Santa Rosa del Aguaray................................................................. 55 Población por volumen de matriculación, del distrito Santa Rosa del Aguaray............................................... 58 Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Distrito Santa Rosa del Aguaray................................................................. 61 Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, distrito Santa Rosa del Aguaray.................................. 62 Características geográficas del distrito San Juan Nepomuceno................................................................. 66 Población por volumen de matriculación, del distrito San Juan Nepomuceno................................................................. 68 Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Distrito San Juan Nepomuceno.............. 71

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Mapa 9: Mapa 10: Mapa 11: Mapa 12: Mapa 13: Mapa 14: Mapa 15: Mapa 16: Mapa 17: Mapa 18: Mapa 19: Mapa 20: Mapa 21:

Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, distrito San Juan Nepomuceno.................................. 72 Características geográficas del distrito de Villeta.......................... 76 Población escolar por volumen de matriculación, del distrito de Villeta. .................................................................... 78 Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Distrito de Villeta............... 81 Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, distrito de Villeta........................................................ 82 Características geográficas del distrito Mariscal Estigarribia......... 86 Población por volumen de matriculación, del distrito Mariscal Estigarribia...................................................................... 88 Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Distrito Mariscal Estigarribia................... 91 Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, distrito Mariscal Estigarribia....................................... 92 Características geográficas del municipio de Asunción................. 95 Población por volumen de matriculación, del municipio de Asunción................................................................................... 97 Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Municipio de Asunción......................... 100 Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, Municipio de Asunción.............................................101

Lista de Esquemas Esquema 1: Competencias y responsabilidades de Gobiernos departamentales......................................................................... 201 Esquema 2: Competencias y responsabilidades de Municipios referidas al área social................................................................. 202

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PRESENTACIÓN

Generalmente, los períodos de crisis ponen de manifiesto los profundos desajustes sociales que tienen lugar en una sociedad dada. En Paraguay, los efectos de la pandema de COVID-19 se han caracterizado por una marcada agudización de las desigualdades sociales, poniendo duramente a prueba la capacidad de los dispositivos públicos en proveer el acceso universal a servicios esenciales de calidad, y en asegurar la protección social de la población. Fuertemente vinculadas a los efectos de la globalización, las consecuencias y las manifestaciones socioeconómicas generadas por la pandemia requieren una interpretación a la luz de las estructuras y de los procesos sociales que operan localmente. En este sentido, se hace aún más evidente la necesidad de construir marcos explicativos que hagan inteligibles los complejos y críticos procesos sociales que estan en curso: su comprensión es absolutamente fundamental si se pretende formular y diseñar políticas públicas adecuadas. Sin duda, al conjugar elementos históricos, políticos y económicos, la pandemia ha constituido un fenómeno cuya complejidad se resiste a las explicaciones espontáneas e interpretaciones de sobrevuelo. Para alcanzar una caracterización de la naturaleza y de los alcances de la vulnerabilidad ante la incertidumbre que generó la pandemia en Paraguay, se requiere llevar a cabo diversos análisis acerca de la realidad social como sustrato de las nuevas demandas y problemáticas generadas por la crisis sanitaria. Con el objetivo de generar un aporte sustantivo a este propósito, el Instituto de Ciencias Sociales (ICSO), con el apoyo del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), emprendió un trabajo de investigación cuyo objeto fue el análisis de las condiciones de vulnerabilidad de la población infantil y adolescente ante la pandemia de COVID-19 en el país. Esta obra que presentamos se pertrecha con dos aristas: por una parte, expone los resultados de una observación metódicamente reglada que se ha empleado para la conquista del conocimiento sobre los efectos de la pandemia en la población objetivo; por la otra, propone compatibi-

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lizar el conocimiento generado con el espacio de posibilidades de los fines y los medios para la incidencia pública. Una obra de esta envergadura se distingue en su esfuerzo por instituir una relación estrecha entre el alcance de los hallazgos y prospecciones que producen hoy las ciencias sociales y el planteamiento de políticas públicas basadas en evidencias empíricas. La pandemia ha obligado a la población paraguaya a llevar a cabo estrategias de supervivencia tanto inesperadas como extraordinarias. Pero, al mismo tiempo, la crisis sanitaria no se ha tenido lugar en un espacio libre de contratiempos: los autores de este libro muestran, al adoptar una perspectiva histórica, que las propiedades de la estructura social paraguaya no han hecho sino agravar los riesgos asociados a la expansión del coronavirus, cuyos rasgos más nocivos continúan haciendo estragos en combinación con la pobreza y la exclusión. Por ello, los análisis trascienden el período estrictamente circunscripto a la pandemia. Toda lectura atenta, a lo largo de los capítulos, podrá encontrar aquí un entrecruce ordenado de perspectivas, diacrónica y sincrónica, cuya justificación estriba en las características estructurales de la sociedad paraguaya. Particularmente, la población infantil y adolescente -en relación a la población general- ha recibido el embate de la crisis de manera diferenciada. No obstante, las consecuencias socioeconómicas no se han manifestado de la misma manera y de forma homogénea en el conjunto de esta población, sino que se han presentado como más agudas y acuciantes en el seno de aquellos sectores sociales y en aquellas áreas geograficas desprovistas de las condiciones de existencia que doten de un mínimo de bienestar y de protección. La lógica de la comparación, a la que recurrió el estudio, ha permitido, ciertamente, hallar semejanzas entre unos grupos sociales y otros, pero, por lo mismo, permite visualizar las diferencias que gradúan la proximidad o alejamiento en relación a niveles de calidad de vida y bienestar. En ese sentido, el análisis inicia enfocándose en tres dimensiones fundamentales que hacen parte de la situación infantil y adolescente, a saber, la educación, salud y protección. Alrededor de estas tres dimensiones de análisis, la multiplicidad de propiedades del objeto se organiza para otorgar un conjunto coherente de descripciones, comparaciones y explicaciones cuyas generalidades no cesan, sin embargo, de referirse a las especificidades de los casos. La división en aquellas dimensiones no pretende establecer una compartimentación estática de la realidad cuyos límites fuesen definitivos. La distinción analítica opera como marco de inteligibilidad de modos de existencia atravesados por otros indicadores de naturaleza variable, como los de clase, etnia y género. Estos elementos, fundamentales para las disciplinas desde las cuales se emprendió este estudio, han actuado como vectores de conocimiento en la indagación de lo real. Con este enfoque, se

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Presentación

fortalece también una línea de investigación institucional relevante para el conocimiento de la realidad social, contribuyendo a hacer observables las interacciones entre las desigualdades sociales y las disputas de las fuerzas políticas. Además de recurrir a un análisis cuantitativo mediante el tratamiento de diferentes fuentes estadísticas disponibles, esta investigación se basa en un valioso material cualitativo de entrevistas que permitió “dar la palabra” a los actores tanto institucionales como civiles en los territorios abordados. He aquí un aporte sustancial de la presente investigación: la puesta en perspectiva de las características de la demanda social y de la naturaleza de la oferta de servicios de educación, salud y protección social en el acuciante escenario de la pandemia de COVID-19. Otra originalidad del estudio reside en la selección de los mismos territorios de observación: municipios de San Juan Nepomuceno, Santa Rosa del Aguaray, Villeta, y Mariscal Estigarribia, ademas del municipio capitalino de Asunción. Efectivamente, dichos “terrenos de estudio” coinciden con las localidades seleccionadas en el marco de la implementación de una política, tanto promisoria como estructurante de protección social, a nivel nacional, a saber, el “Programa ¡Vamos!”, coordinado por el Gabinete Social del Poder Ejecutivo. A propósito, la perspectiva territorial ha permitido desarrollar una breve, pero enriquecedora mirada geográfica de las estructuras sociales y de sus procesos de evolución, indagando acerca de las caracteristicas del dispositivo de equipamientos y servicios públicos, considerando sus distribuciones, densidades, jerarquías y niveles de cobertura. A este respecto, cabe mencionar que esta obra cumple con firmeza con el principio de interdisciplinariedad asumido por el Instituto de Ciencias Sociales (ICSO), combinando los enfoques sociológicos y geográficos, en una intersección metodológica y analítica cuyos alcances se podrán evaluar en el transcurso de las páginas del estudio. Los hallazgos, además, permiten visualizar críticamente el papel del Estado y sus alcances en atender las demandas que se generan en las familias y comunidades donde se encuentra la población infantil y adolescente. Los tres sectores estudiados constituyeron, para dicha población, las áreas más sensibles de vulnerabilidad durante la pandemia. Todo indica que la histórica insuficiencia de inversión en dichos sectores es la principal causa de tres hechos: primero, del retroceso en la calidad educativa y en el apuntalamiento de la infraestructura; segundo, de la precaria atención de la salud que, a la actualidad, se mantiene lejos de ofrecer cobertura universal y calificada a los habitantes; tercero, de la endeble protección que continúa propiciando la búsqueda de recursos alternativos para sobrellevar situaciones de emergencia e incertidumbre.

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El ICSO agradece el apoyo de UNICEF en la realización de este estudio. Si bien las opiniones expresadas en el trabajo son de la exclusiva responsabilidad de los investigadores y no reflejan los puntos de vista del organismo internacional, la colaboración pretende constituir el primero de muchos pasos en conjunto, en beneficio de la conquista de conocimientos que desemboquen en la promoción de los derechos de la infancia y la adolescencia en Paraguay. Nuestro Instituto apuesta por la cooperación como el mecanismo más adecuado para la prosecución de la investigación científica orientada a converger con políticas de incidencia pertinentes con las necesidades de la sociedad. Este principio informa la obra que aquí presentamos. Finalmente, la publicación de este libro tiene el propósito de habilitar un espacio de intercambios entre la academia, las instituciones del Estado y la sociedad civil. Al respecto, concebimos como ineludible la instancia de los debates como un instrumento indispensable para la transformación social que tiene su curso tras los acontecimientos discretos de un intrincado proceso histórico. Esto impulsa las evaluaciones mutuas entre los actores científicos y los actores públicos, para el logro de sus respectivas misiones. Kevin Goetz Director Instituto de Ciencias Sociales (ICSO)

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PRÓLOGO

La investigación cuyos resultados se presentan en este documento se diseñó para conocer la situación de la infancia y adolescencia en el marco de la pandemia con una mirada desde las estructuras sociales. El objetivo no es menor dada la complejidad de las consecuencias derivadas de un fenómeno de características desconocidas e inusitada velocidad de propagación tanto a nivel global como interno. El planteamiento de describir los efectos de una emergencia a partir del análisis de factores que forman parte constitutiva de la sociedad paraguaya supone un esfuerzo que requiere no solo datos estadísticos sino también categorías analíticas pertinentes para ese desafío. La comprensión de la situación de una parte del ciclo de vida a la luz de las estructuras sociales tiene como implicancia directa el abordaje de las desigualdades, dada la persistencia de profundas brechas en todos los ámbitos: económico –ingreso y tierra–, sociales –salud, educación y protección social–, territoriales –urbano/rural y departamentos– y sus encrucijadas de sexo y etnia. Este reto impone una lectura longitudinal de la forma en que se construyen y acumulan diversas formas de discriminación y exclusión dando cuerpo a las desigualdades. Estos fenómenos son relacionales, es decir, las condiciones de algunos grupos poblacionales son parte de relaciones económicas, sociales y políticas en el que actúan jerarquías de poder. Desde esta perspectiva, las condiciones de vida de la infancia y adolescencia en un momento determinado no pueden comprenderse sin ubicar a las personas y sus familias en un amplio mapa de factores interconectados y a lo largo de varias generaciones. Este estudio constituye una aproximación a dicha complejidad buscando poner en el centro de la mirada a niños, niñas y adolescentes a partir de una multipli- 17 -

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cidad de indicadores que permiten analizar holística e interseccionalmente los efectos de la pandemia considerando las condiciones previas. El estudio asume la condición de vulnerabilidad como esencia del ser humano, razón por la cual se establecen relaciones de solidaridad y reciprocidad entre las personas que se concretizan a nivel familiar y comunitario, pero también a través de un contrato social en el que el Estado se compromete con funciones y responsabilidades. La llegada de la pandemia mostró con claridad el papel de cada una de las principales instituciones, así como sus debilidades, falencias y retos futuros. Los datos expuestos en este estudio dan cuenta que las respuestas públicas fueron insuficientes y que las familias y comunidades, especialmente las mujeres, asumieron roles que, si bien contribuyeron a mitigar las consecuencias, también acentuaron las desigualdades y el rezago. La incapacidad del aparato estatal para diseñar e implementar medidas que protegieran a la infancia y adolescencia luego de la llegada de la pandemia se enfrentó a una histórica debilidad de la gestión pública y a una limitada, desigual y desintegrada cobertura de los programas inexistentes. A esto se suma la baja calidad de las intervenciones. Estos resultados son expuestos con suma claridad en el libro a través de un extenso conjunto de indicadores nacionales y de cinco casos locales. Si bien el estudio se centra en los últimos datos disponibles, la combinación de diferentes tipos de indicadores permite evaluar las condiciones actuales en la coyuntura de la pandemia como resultado de factores estructurales e históricos y dan la pauta de los retos que enfrentan niños, niñas y adolescentes en la construcción de una trayectoria de vida autónoma y de calidad. Analizar el presente con esos lentes da cuenta de las deudas que mantenía el Estado en la protección y adopción de las medidas para garantizar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, pero también los desafíos que enfrentan las políticas públicas para saldar ese compromiso pendiente y dotarles del impulso necesario para aprovechar la ventana de oportunidades que ofrece (aun) el bono demográfico en el país. Una vida adulta autónoma, con capacidad productiva y con mecanismos que permitan reducir la incertidumbre, así como proteger a las personas y sus familias ante los riesgos constituye un pilar fundamental para un crecimiento económico sostenible e inclusivo, de la misma manera que a nivel macroeconómico la previsibilidad y la estabilidad son altamente valoradas para este mismo objetivo.

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Prólogo

La política fiscal se constituye en un instrumento fundamental en este sentido ya que a través del financiamiento de políticas dirigidas a la infancia y adolescencia se garantizan derechos y se construyen las capacidades necesarias para el crecimiento económico y el desarrollo. En la vida adulta, los retornos retroalimentan el bienestar individual y colectivo, generando los recursos tributarios para continuar financiando el desarrollo. Más allá de los efectos de la pandemia sobre las personas, el endeudamiento generado para financiar las medidas gubernamentales se agrega a la deuda acumulada en años anteriores poniendo en riesgo la capacidad de pago del país. La sostenibilidad de la deuda estará bajo la responsabilidad de quienes hoy son adolescentes y bajo la presión del final del bono demográfico. Aunque este estudio se centra en el presente, expone los resultados del desarrollo durante al menos las últimas dos décadas pasadas y pone en perspectiva las oportunidades y limitaciones de las próximas cinco décadas. Pero más allá de contribuir al conocimiento sobre un sector mayoritario de la población, la evidencia que ofrece constituye un aporte teórico y empírico fundamental para la construcción de una agenda pública dirigida a garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes, potenciar el bono demográfico y sentar las bases para una trayectoria hacia el desarrollo. Sin propuestas ambiciosas, aunque sean vistas como utópicas por algunos, será difícil que Paraguay supere su condición actual. La pandemia tuvo lugar en un país con muchos años de crecimiento económico, pero con altos niveles de informalidad y bajos ingresos laborales de las personas adultas, un extendido déficit habitacional, sistemas de salud y protección social de baja cobertura, integralidad y calidad, así como también con pocos riesgos atendidos y vacíos de políticas en áreas clave como el cuidado y la violencia. Todos estos problemas pusieron a la infancia y adolescencia en una situación de vulnerabilidad extrema a la llegada del COVID-19, profundizando su condición anterior y poniendo en serio riesgo su futuro. Nos enfrentamos ante un imperativo ético de cambiar estructuralmente la situación y ello requiere un acuerdo social que ponga en el centro de la política pública a niños, niñas y adolescentes, de manera que se concrete en una política fiscal progresiva y generosa en sus objetivos. Verónica Serafini Junio de 2021

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INTRODUCCIÓN

Este estudio tiene el propósito de ofrecer un marco de inteligibilidad de la situación de las familias con niños, niñas y adolescentes en Paraguay, dentro de las especificidades propias de la estructura social paraguaya y en sus articulaciones con los efectos directos generados por la pandemia de COVID-19 desatada durante el año 2020. Ciertamente, la emergencia sanitaria ha habilitado un terreno –sinuoso y complejo– en el que las condiciones históricas y estructurales han adquirido nuevas formas o se han expresado en circunstancias tanto desconocidas como inesperadas. La investigación que desemboca en esta publicación ha permitido constatar que muchas de las necesidades y demandas durante el período de la pandemia, son producto de la crisis en el sector salud, por un lado, pero también en los sectores de la educación y la protección, por el otro, son deudas arrastradas en la sociedad resultantes de décadas de debilidad o incluso limitaciones del poder público. La estrategia de análisis se ha fundado en una lógica de la comparación. Primeramente, la estadística, que ha operado sobre frecuencias de ocurrencias y de series observadas en un contexto situado en los dos años anteriores al inicio de la pandemia y durante el año 2020. Seguidamente, la histórica, que ha llevado el análisis de las semejanzas y diferencias sobre configuraciones diferentes de grupos sociales y rasgos territoriales. Estas configuraciones constituyeron el escenario pertinente de los hechos observados. Ambas escalas se han nutrido tanto de información cuantitativa (en su mayor parte, con información oficial), como cualitativa (cuya serie ordenada y sistemática se ha construido a partir de entrevistas semidirigidas). Este marco analítico-metodológico ha sido desplegado en cinco localidades de estudio: los distritos de Mariscal Estigarribia, San Juan Nepomuceno, Santa Rosa del Aguaray, Villeta y Asunción (las primeras cuatro, localidades del proyecto de sistema de protección social ¡Vamos!).

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Las actividades de investigación se han efectuado a través del análisis de casos, bajo una lógica comparativa, buscando identificar los riesgos propios del escenario de incertidumbre. En este sentido, se han observado tres principales riesgos unidos a los resultados del proceso educativo y a los efectos de la pandemia en el sector de la educación: el riesgo de la deserción y su vinculación con la virtualidad constrictiva, que urgió a las familias a implementar estrategias de contingencia, relativamente disímiles entre clases sociales. Asimismo, el paso de las clases escolares de la modalidad presencial a las clases de la modalidad virtual ha suscitado una restricción significativa de las condiciones de aprendizaje, lo que posiblemente generará un rezago sumamente marcado en el alcance de los objetivos curriculares esperados. Finalmente, la exigencia de un mayor involucramiento de las familias o, más específicamente, de los padres, en el proceso educativo de los estudiantes, ha generado una situación de densificación doméstica no exenta de dificultades para los diferentes grupos sociales. La dimensión de la atención y el esfuerzo puestos sobre el intento de evitar la propagación del COVID-19, ha generado una intensificación de la desprotección y la exclusión en poblaciones vulnerables. La medida sanitaria del distanciamiento físico ha provocado, debido a las condiciones sociales y económicas, un mayor distanciamiento social de los miembros de las clases sociales desfavorecidas. Los factores que han influido en la disminución de consultas en el período pandémico son tratados en el capítulo correspondiente al sector de salud. En éste se consigna, además, el modo en que la destinación de recursos y la reorganización institucional para el tratamiento de casos de coronavirus ha impuesto una segregación de las urgencias en cuyo marco la atención de enfermedades prevalentes ha quedado contraída. Al mismo tiempo, la agudización de las condiciones de vulnerabilidad ha activado redes de reciprocidad indirecta, antaño conocidas, las que han adquirido nuevas formas, aunque también conservado recurrentes potencialidades, en especial para el fortalecimiento del capital social. Este escenario de organización colectiva también constituyó, como podía preverse, un terreno fértil para los usos partidarios de la solidaridad. Los sectores de la educación y de la salud hacen lugar a un último capítulo dedicado a la protección social. La superposición de vulneraciones es un rasgo característico de la población infantil y adolescente, especialmente de las clases sociales desfavorecidas. Por lo mismo, resulta claro en este abordaje que los tres sectores ofrecen una serie de evidencias sobre las cuales sentar las bases de una política de intervención e incidencia. En ese sentido, los riesgos identificados se centran en el aumento de la pobreza, producto de la suspensión de las actividades económicas y la reducción de los ingresos durante el periodo más estricto del confinamiento. Esto sumió a las familias de las clases sociales desfavorecidas en un terreno de incertidumbre y dificultad para asegurar el sustento alimen-

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Introducción

tario. El riesgo de la fragmentación social, por su parte, fue otro aspecto crucial del análisis, compuesto de dos rasgos: el apoyo institucional del Estado focaliza la asistencia de manera segregada y, muchas veces, bajo criterios clientelistas; en grupos específicos, esto termina desarticulando todo tipo de organización y acción colectiva, restando fuerza a las iniciativas de cooperación local. Por otra parte, la afrenta contra la integridad es un factor gravitante de vulnerabilidad, en el que las niñas y las adolescentes son víctimas estructuralmente, debido a las desigualdades de género. Los tres riesgos sintetizan condiciones de vida asociadas a vulnerabilidades concretas, erigidas sobre el terreno frágil de la pobreza, la precariedad y la exclusión. Los hallazgos y resultados expuestos en el estudio plantean –sistemática y ordenadamente– una serie de elementos de análisis para la aprehensión de un proceso histórico-concreto: expresión del singular escenario de la pandemia de coronavirus, los riesgos y la vulnerabilidad se imponen en un contexto de incertidumbre, con escasos o incluso inexistentes mecanismos de previsión y actuación del poder público. A propósito, las propiedades de la estructura social paraguaya permiten entender, desde una perspectiva diacrónica y sincrónica, las condiciones sobre las cuales la incertidumbre se constituye como un complejo esquema de vulnerabilidades que, ante la debilidad de las instituciones, supone la transferencia de los riesgos y sus costos a los sectores más desfavorecidos de la sociedad. Éstos, históricamente han soportado los embates más duros de las situaciones de emergencia con escasa capacidad de respuesta.

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MARCO CONCEPTUAL

La vulnerabilidad tiene su estructura. Los rasgos de la condición social de una persona o de un colectivo ante los riesgos dependen de una serie de factores que permiten que caiga en situación de pobreza y de exclusión, o bien que sustenten una condición protegida, de resguardo y ejercicio de sus derechos a pesar de una amenaza o incertidumbre procedente del entorno debido a los ciclos económicos, las crisis políticas, las emergencias ambientales, entre otros. La estructura social, en este sentido, es la instancia en la que se encuentran tanto ese entorno como los rasgos individuales y colectivos de los sujetos, estableciendo sus posibilidades de reacción ante los riesgos (la así denominada “resiliencia”), así como su debilidad para enfrentarlos y la amenaza de ceder a sus efectos. La vulnerabilidad implica una fragilidad, individual y/o colectiva, ante el riesgo y depende de la estructura social, por lo que puede definirse como una fragilidad estructural. A este respecto, la estructura social es considerada como el espacio del conjunto de posiciones de los sujetos según su disponibilidad de recursos y oportunidades, otorgándoles ventajas o desventajas relativas para su desenvolvimiento en la vida social y en los sectores institucionales de la esfera pública. Específicamente la disponibilidad de tres tipos de recursos –y sus concomitantes oportunidades–, definen marcadamente las posiciones sociales en la estructura social paraguaya, a saber: la propiedad, los ingresos y las cualificaciones. Estos tres tipos de recursos conjugan, en función del peso relativo de cada uno y de su volumen, diferentes lugares en la estructura social, definida, por lo tanto, como un espacio social diferenciado y jerárquico (Ortiz, 2016). Estos lugares relativos se definen como clases sociales. Las clases se definen no sólo como posiciones objetivas (bienestar o privación) sino como vivencias subjetivas (satisfacción o frustración) que se traducen en experiencias sociales, que siendo colectivas tienen sus relatos individuales más variados, contingentes

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

y significativos. En este contexto, la vulnerabilidad adquiere una forma estructural en tanto es una condición social –y no individual– que constriñe a las familias y a los sujetos a soportar el embate de los riesgos asociados a la pobreza, la precariedad y la exclusión insertos en distintas experiencias sociales que van asociadas a otros factores limitantes de cambios, tanto de las clases favorecidas como desfavorecidas. La vulnerabilidad implica –especialmente para las clases sociales desfavorecidas–, el riesgo de impacto de las crisis, de las emergencias y de la incertidumbre, en general, con la entrada al terreno de la precariedad, de la pobreza e, inclusive, de la indigencia. La vulnerabilidad crónica somete a colectivos humanos, de diferentes situaciones, a trayectorias sociales caracterizadas por un cierre social, es decir, sin que las condiciones sociales se vean alteradas durante todo un ciclo de vida, constriñendo a esos grupos a permanecer ineludiblemente en su clase social de origen. Si el carácter estructural de la vulnerabilidad tiene en la clase social su condición más palmaria de probabilidad, ella se asienta también en un marco geográfico, en el que la localización de los asentamientos humanos, los lugares de desarrollo de la vida activa y la movilidad espacial, constituyen las bases territoriales de la vulnerabilidad. Según Ortiz, Goetz y Gache, el territorio coadyuva a la producción de la desigualdad, así como a su reproducción, en la magnitud en que constriñe a algunos sectores sociales al uso restringido del espacio geográfico mientras habilita a otros el ejercicio de un derecho de desplazamiento y relación con las diferentes zonas de un territorio dado (Ortiz, Goetz y Gache, 2017). En esta línea, la estructura social tiene una correspondencia con el territorio estableciendo sus límites, más o menos delimitables en términos de perfiles socioeconómicos de los espacios residenciales, de los lugares de la vida activa y de los circuitos de desplazamiento, pergeñando de manera compleja –que no es de manera directa o mecánica– sus márgenes de posibilidad, dándose afinidades electivas en términos históricos, políticos-institucionales y culturales entre las experiencias sociales de las distintas clases sociales y los modos en que éstas configuran y delinean el espacio (Bourdieu, 1985; Ortiz, 2016). Los distintos tipos de espacios geográficos -estructurados por las clases-, en los que las familias y grupos se diferencian según el acceso a la propiedad, a los niveles de ingreso y a los niveles educativos, constituyen territorios y agregan al análisis de la vulnerabilidad su dimensión territorial, dando cuenta que todo proceso social en el que se desenvuelve la vida social, la actividad económica y la reproducción cultural, acaecen en un espacio construido y apropiado socialmente por los grupos que limitan o habilitan el acceso a recursos y oportunidades.

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Marco Conceptual

En este sentido, el territorio es un factor en sí mismo, que define la distribución del acceso, extensión y calidad a los bienes y servicios que satisfacen necesidades sociales y que catalizan el bienestar. La educación, la salud y la protección, tres sectores cruciales para la plena garantía del ejercicio de los derechos, están intrincados a su ausencia o disponibilidad, a su distancia o su proximidad, a su renovación o su obsolescencia, entre otros. Los habitantes de cualquier tipo de espacio socialmente definido son concomitantemente, ejercientes o proscriptos de derechos, porque las condiciones que el territorio establece supone equidad en posibilidades, en oportunidades y en capacidades, en suma, en bienestar. Los sectores institucionales (v.gr. educación, salud, protección) no son solamente instancias satisfactoras de necesidades sino constituyen ellas mismas esferas definidas socialmente por la estructura de clases, en los que su acceso, forma y extensión no es independiente de cómo los actores sociales los configuran. La salud es la condición de bienestar integral que asegura el transcurso vital, la experiencia de la vida social, la inserción en las actividades económicas, así como la integración a una comunidad cultural. La salud es un atributo, no sólo individual, sino sobre todo colectivo, en tanto y en cuanto sus condiciones de ejercicio dependen de un estilo de vida, compartido socialmente y asegurado institucionalmente (servicios de atención sanitaria, políticas de salud pública, etc.). La educación, vía por antonomasia de producción y transmisión de las competencias para toda la vida, que incluyen conocimientos y capacidades, constituye una herramienta crucial, cuya carencia o deserción reduce las posibilidades objetivas de inserción en la etapa adulta con la garantía de acceder al mundo del trabajo, cobrar la necesaria autonomía económica y generar las condiciones de previsión de una trayectoria vital de calidad. Así también, la protección social es el resguardo -comunitario e institucional- ante el riesgo. Implica una serie de reglas, estrategias y rutinas que opera con vigilia asistiendo cualquier situación que la incertidumbre propia de la economía de mercado y la desigual estructura social genera en los sujetos y en sus familias. De este modo, su aplicación responde a mundos integrales y complejos de previsión, asistencia y promoción (Espig-Andersen, 2002) que varían según los agentes bajo cuya responsabilidad (y titularidad) depende su implementación: la comunidad, el mercado o el Estado. Como indica Stella García, la protección social en sociedades de desigualdades marcadas recaen predominantemente en la comunidad o en el mercado, relegando al Estado apenas a una responsabilidad marginal, envuelto muchas veces en una lógica de tutelaje, paternalista y clientelista (García, 2019). Desde el punto de vista territorial, el acceso generalizado, la extensión espacial y la calidad de los servicios que esos sectores institucionales proveen, implica

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

equidad social para el goce del bienestar efectivo de todos los habitantes de un espacio dado. Por definición, la única instancia institucional que tiene el mandato y la finalidad de lograr un alcance territorial vasto y ofrecer condiciones de bienestar a todas y todos es el Estado. Ergo, son los servicios públicos la garantía del ejercicio de los derechos. Niveles elevados de desigualdad social promueven el debilitamiento del Estado (“dimisión institucional”) dejando lugar a que la lógica de mercado se imponga, por acción u omisión, en la oferta de servicios de bienestar (educación, salud, protección). En concomitancia, el debilitamiento de los servicios públicos eleva los niveles de desigualdad social, incrementando las segregaciones en el acceso al bienestar según las capacidades económicas individuales. Por acción, anteponiendo el criterio de rentabilidad en la provisión, con mayor o menor alcance geográfico del servicio según la demanda de mercado; rasgo que adquiere también al tratarse de la forma que, según los perfiles socioeconómicos de la demanda, tiene una mayor o menor calidad. Por omisión, la oferta privada de servicios de bienestar deja sin provisión a territorios donde persisten bajas capacidades económicas, o bien ofrece servicios de baja calidad cuando la demanda mercantil produce una utilidad mínima pero no satisface la demanda social. Forma y extensión son, por lo tanto, dos rasgos de los servicios de bienestar social que el mercado no resuelve, o bien resuelve apenas parcialmente. En suma, el territorio refleja, por sus rasgos espaciales y sociales, el bienestar y el ejercicio de los derechos. Es aquí donde se resume el problema de la vulnerabilidad: la estructura social establece con fuerza preponderante las trayectorias sociales de los sujetos y de sus familias, de modo que aquellos en condiciones desfavorecidas tienen lugar en espacios geográficos relegados y marcados por la dimisión institucional y la vulnerabilidad. La vulnerabilidad cobra un carácter dual, de diferenciación social y de exclusión territorial, y es la síntesis de una estructura de clases, en la que la desigualdad se constituye en un determinante estructural en el que el acceso y la calidad de los servicios de bienestar restringen el ejercicio de los derechos de ciudadanía. En suma, estructuralmente, la vulnerabilidad es la exclusión del ejercicio de derechos. El bienestar es la contrapartida del riesgo y la incertidumbre. No sólo porque indica el acceso a recursos y oportunidades de satisfacción de necesidades sociales, sino también porque condiciona las posibilidades del ejercicio de los derechos de ciudadanía, que interpela con fuerza la desigualdad social, así como demanda activamente la institucionalización de las condiciones de ejercicio de los derechos. A este respecto, la disponibilidad de la política social en el territorio y su capacidad de generar las condiciones de ciudadanía (“capacidad política de la política social”), expresa un alto nivel de institucionalización de la ciudadanía, pues - 28 -

Marco Conceptual

el ejercicio se asocia a la demanda activa y sostenida de los servicios públicos habilitantes. De este modo, es crucial entender que los niveles de control del riesgo (a saber, la probabilidad objetiva de caer en la pobreza, la precariedad y la indigencia) y de la incertidumbre sobre el porvenir, dan cuenta correlativamente de los niveles de fuerza institucional en el territorio, enfrentando los efectos de la estructura de clases en la vida social de los sujetos y las familias, así como asegurando sostenidamente el acceso, en forma y extensión, de los servicios que generan las condiciones sociales de posibilidad del ejercicio de los derechos de ciudadanía. En este punto, la política pública tiene un papel fundamental para un régimen democrático. Un sector generacional, integrante de los grupos familiares y que es particularmente sensible a la vulnerabilidad, es la infancia y la adolescencia, dado su rasgo de indefensión, es decir, de tener limitada autonomía y capacidad para enfrentar los riesgos y la incertidumbre. En sociedades de estructuras sociales de fuerte desigualdad social, el problema de la vulnerabilidad de la infancia y la adolescencia no es sólo un problema de ese grupo generacional, sino que se convierte además en un factor que opera sigilosa y sutilmente como interfase intergeneracional que perpetúa la exclusión y reproduce la desigualdad social. La exclusión social, entendida como la restricción del ejercicio de los derechos de ciudadanía, proyecta sobre la infancia y la adolescencia el efecto de una tendencia a la vulnerabilidad, dado que actúa tempranamente en el ciclo de vida, pergeñando un difícil remonte en grupos sociales que se encuentran en situaciones de pobreza, precariedad e indigencia. La probabilidad objetiva de superación de una situación estructural de vulnerabilidad y que es efecto de una trayectoria (socialmente delineada) da lugar a conceptos como la “resiliencia” cuya impronta semántica lleva a concentrar la atención de la acción a la esfera individual. Si las familias y otros grupos integrados por niños no sólo carecen del acceso a la propiedad, sino también cuentan con bajos niveles de ingreso, por lo general asociados a los bajos niveles educativos de sus padres (o tutores), su trayectoria social -que es la trayectoria de vida de dos o tres generaciones de los miembrostoma inexorablemente la condición de vulnerabilidad, lo que permite antelar la probabilidad objetiva de que, dada la clase social de origen, los territorios que habitan y los recursos/oportunidades de los que se verán privados, la persistencia en el tiempo de la condición de vulnerabilidad explica la reproducción de esa condición estructural. En las concepciones de sentido común, predominantes sobre la estructura social, la infancia es asumida como una categoría que se subsume en los procesos de la mano de las generaciones adultas, que serían las protagonistas de las ac-

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

ciones, es decir, los verdaderos actores sociales. En este sentido, en el abordaje del bienestar y la vulnerabilidad, los niños y las niñas son sujetos pasivos de decisiones y proyectos apuntalados por otros, por lo cual los condicionamientos a los que están influidas las familias desde el exterior, se redoblan en las generaciones infantiles al interior de sus hogares, donde no disponen de facultades y derechos para definir las reacciones y estrategias que les conciernen. Por ello, el abordaje de la infancia y la adolescencia, en este estudio, intenta recuperar el carácter activo de los niños y las niñas, así como de los adolescentes y las adolescentes, visibilizando que las situaciones sociales en los que están directamente involucrados y afectados, como en el caso del escenario de la pandemia, constituyen procesos dinámicos que enfrentan con su propia especificidad, definiendo con mayor o menor nivel de autonomía los modos en que repercuten en su vida cotidiana. “Los diversos enfoques de la Sociología de la Infancia rechazan el reduccionismo de separar lo individual de lo social al tomar una distancia crítica explícita de la visión que sitúa a las niñas y los niños como seres ‘presociales y a la infancia como una etapa transitoria hacia la vida adulta. Un aporte importante de las diversas perspectivas de la Sociología de la Infancia es la comprensión de la niñez como una unidad de estudio sociológico en sí misma, aunque relacionada con la familia, la escuela, la comunidad y otros espacios sociales en que habita (…)” (Pavez Soto, 2012, pág. 99). De este modo, las condiciones de vida en la franja infantil de la estructura social requieren entenderse como formas y relaciones dinámicas que establecen los niños y las niñas con la sociedad, en un momento histórico y en los momentos por venir, generando activamente un espacio específico que, estructuralmente, define la totalidad de lo social. De este modo, la infancia se define sociológicamente como un grupo social particular, en tensión y conflicto con los demás grupos sociales, haciendo de sus prácticas, representaciones y proyecciones componentes de la construcción social de la realidad. En la población infantil y adolescente, se refuerzan los patrones de exclusión cuando las relaciones de género anteponen a los hombres por sobre las mujeres en el acceso y uso de los más o menos acotados recursos y oportunidades disponibles. Más aún, porque estos patrones tienen una persistencia temporal que refuerzan no sólo la inequidad entre los sexos en el ejercicio de los derechos, sino también por las representaciones sociales, en el orden de la cultura, promoviendo la reproducción de patrones que conducen a la naturalización de las relaciones de género, los lugares –de poder, económicos, sociales– ocupados por unos y por otras(os) en la estructura social pero que adquieren legitimidad a modo de un “orden natural”. A este respecto, la vulnerabilidad de los niños y niñas en la reproducción de las estructuras de desigualdad social de clase, proyecta una incapacidad de supe- 30 -

Marco Conceptual

ración porque, no sólo se hace imposible a modo de una sumatoria de intentos individuales, sino también por la dimisión institucional que confina a estos grupos generacionales a la inmovilidad, a lo largo de su trayecto vital y en los territorios de exclusión, reproduciendo una estructura de limitada movilidad entre clases. Las políticas públicas deben responder al desafío de instaurar un path dependency1 según el cual, por la vía institucional, se refuerza el carácter rector y normativo del Estado. Para ello es necesario establecer procesos de compensación y de asistencia con servicios de bienestar a colectivos históricamente postergados y excluidos, procesos de protección a sus integrantes y grupos más sensibles a la vulnerabilidad, así como de promoción de derechos entre las clases desfavorecidas.

1 La traducción del concepto se refiere a una dependencia del camino seguido previamente. - 31 -

CAPÍTULO 1 La infancia y la adolescencia en la sociedad paraguaya: economía y bienestar como escenarios de riesgo

1.1. Rasgos socioeconómicos de la sociedad paraguaya La población paraguaya era de aproximadamente 7.200.000 personas a la hora de la notificación de los primeros casos positivos de coronavirus en el país, durante la expansión mundial de la pandemia de COVID-19. Cerca del 63% de esa población reside en las zonas urbanas, mientras que aproximadamente el 37% reside en las zonas rurales (Cuadro 1). Cuadro 1. Población según área de residencia, 2° trimestre de 2020. Urbana

Frecuencia

Porcentaje

Porcentaje válido

Porcentaje acumulado

4.492.727

62,8

62,8 100,0

Rural

2.666.578

37,2

Total

7.159.305

100,0

Fuente: DGEEC, Encuesta permanente de hogares contínua (EPHC), año 2020.

En cuanto a la distribución por sexo, la población masculina es levemente superior a la femenina, aunque por menos de un punto porcentual (Cuadro 2). Cuadro 2. Población según sexo, 2° trimestre de 2020. Hombres

Frecuencia

Porcentaje

Porcentaje válido

Porcentaje acumulado

3.604.891

50,4

50,4 100,0

Mujeres

3.554.414

49,6

Total

7.159.305

100,0

Fuente: DGEEC, Encuesta permanente de hogares contínua (EPHC), año 2020.

- 33 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Ahora bien, en la distribución por edades de la población, el segmento denominado infantil, compuesto por personas de 0 a 9 años de edad, constituye el 19,4%, mientras que el segmento denominado adolescente, compuesto por personas de 10 a 17 años, es el 15,5%. Finalmente, la población adulta general (de 18 años en adelante) corresponde al 65% de la población total (Cuadro 3). Cuadro 3. Población según rangos de edades, 2° trimestre de 2020. Frecuencia

Porcentaje

Porcentaje válido

Porcentaje acumulado

De 0 a 9 años

1.387.546

19,4

De 10 a 17 años

1.108.187

15,5

34,9

De 18 años y mayores

4.663.572

65,1

100,0

Total

7.159.305

100,0

Fuente: DGEEC, Encuesta permanente de hogares contínua (EPHC), año 2020.

Para enmarcar la situación social de la población infantil y adolescente en Paraguay, es necesario identificar los rasgos generales de la estructura productiva, pues afectan las condiciones y posibilidades de vida de las familias, en especial el segmento de la población inserto en la informalidad laboral. Según las estadísticas oficiales para el periodo de dos decenios, entre 1997 y 2017, el grupo de actividades económicas de mayor absorción de población ocupada estuvo compuesto por la agropecuaria, seguido sucesivamente por el comercio y la hospitalidad, servicios personales y comunales, así como, en cuarto lugar, la manufactura (Gráfico 1). Las restantes actividades cuentan con mucho menos población ocupada. Gráfico 1. Proporción de la población ocupada por rama de actividad, periodo 1997-2017. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Agricultura, Ganadería, Caza y Pesca

Industrias manufactureras

Electricidad, Gas y Agua 1997

Construcción

2002

Comercio, Restaurantes y Hoteles 2007

Fuente: Elaboración propia con base en encuestas de hogares (EPH) 1997-2017, DGEEC.

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2012

2017

Transporte, Finanzas, Seguros e Servicios sociales, Almacen y Inmuebles comunales y Comunicaciones personales

Capítulo 1

Sin embargo, las actividades con más población ocupada presentan una relación inversa respecto al nivel educativo de los trabajadores. La rama agropecuaria tiene las medias de escolaridad más bajas, secundado por el sector industrial y éste a su vez de la rama de comercio y hospitalidad. Por el contrario, las ramas de finanzas, energía y logística, con menos población ocupada, tienen las medias de escolaridad más elevadas. Gráfico 2. Medias de años de estudio por rama de actividad, periodo 1997-2017. 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 Agricultura, Ganadería, Caza y Pesca

Industrias manufactureras

Electricidad, Gas y Agua 1997

Construcción

2002

Comercio, Restaurantes y Hoteles

2007

2012

Transporte, Finanzas, Seguros e Servicios sociales, Almacen y Inmuebles comunales y Comunicaciones personales

2017

Fuente: Elaboración propia con base en encuestas de hogares (EPH) 1997-2017, DGEEC.

Las mismas ramas de finanzas, energía y logística, tienen también los niveles de ingresos más altos, seguidas de servicios e industrial respectivamente (Gráfico 3). O sea, la alta productividad en estas actividades resulta del elevado nivel educativo y de la alta retribución al trabajo, pero cuentan con poca población ocupada.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Gráfico 3. Medias de ingresos por rama de actividad, periodo 1997-2017. 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 Agricultura, Ganadería, Caza y Pesca

Industrias Electricidad, Gas y manufactureras Agua 1997

Construcción

Comercio, Restaurantes y Hoteles

2002

2012

2007

Transporte, Finanzas, Seguros Servicios sociales, Almacen y e Inmuebles comunales y Comunicaciones personales

2017

Fuente: Elaboración propia con base en encuestas de hogares (EPH) 1997-2017, DGEEC.

Grosso modo, estas condiciones resumen la elevada segmentación del mercado laboral, donde la informalidad afecta a alrededor del 64% de la población económicamente activa que no logra acceder a puestos de trabajo calificados y protegidos (PNUD, 2021). Dadas estas características de la estructura económica, las condiciones de acceso y permanencia en el mercado de trabajo son muy desiguales, insensibles a los esfuerzos individuales de movilidad social.

1.2. La estructura social y las clases en la sociedad paraguaya La estructura social tal como es entendida sociológicamente, es decir, como el espacio social de las agrupaciones de la población según algunos marcados criterios de estructuración (v.gr. los ingresos y la escolaridad), que imprimen un carácter diferenciado y jerárquico a aquellas, generan las bases empíricas de emergencia de las clases en la magnitud en que los recursos y las oportunidades existentes en una sociedad se distribuyen sistemáticamente en función de esa estructura de diferenciación jerárquica. Como indica Luis Ortiz, “Con el planteamiento de los criterios teóricos y sus fundamentos histórico-concretos para la clasificación de la diferenciación social, el enclasamiento de los grupos diferenciados empíricamente parte de la organización social constituida por relaciones de clase según el acceso a la propiedad y a las credenciales, haciendo inteligible la homogeneidad de los grupos sociales al interior de cada uno (clases) así como la heterogeneidad entre los diferentes grupos. Son varios los modos de definición y medición de los enclasamien-

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Capítulo 1

tos. A partir de la información de las características socioeconómicas de la población y del mercado de trabajo, relevada a través de encuestas de hogares, las condiciones de la estructura productiva y del campo cultural constituyen las dos dimensiones que, en su interconexión, desglosan las categorías de diferenciación y jerarquización requeridas.” (Ortiz, 2016, pág. 272). De este modo, las desigualdades de acceso a los bienes y los servicios que, durante la emergencia sanitaria fueron sensiblemente claves en las tres dimensiones bajo escrutinio en este estudio, estuvieron asociadas a las posiciones de clase de los sujetos y las familias. Esas posiciones marcan la manera en que la incertidumbre toca la puerta de los hogares y afecta sus lógicas de reproducción social. La inserción de adolescentes en las actividades económicas, en condiciones específicas de ocupación y búsqueda de trabajo, resulta en distribuciones respecto de la población económicamente activa, siendo una característica de la sociedad paraguaya que un contingente considerable de menores de edad no esté plenamente inserto en los espacios de socialización de ejercicio de sus derechos. Las recomendaciones internacionales plantean que los países emprendan encuestas específicas para medir los rasgos y evolución del trabajo infantil. Un ejemplo es la Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes (EANNA), de la que Paraguay fue partícipe en el año 2011 a nivel nacional, así como hizo parte de otra medición para el área rural en el año 2015. En efecto, muchas personas comienzan a trabajar a edades muy tempranas en el país, incluso con una legislación que prohíbe el trabajo infantil. La normativa vigente establece la edad mínima de admisión al empleo en 14 años y solo permite que las personas entre dicha edad y los diecisiete años trabajen en caso de que no se trate de trabajos con exposición al peligro o de actividades calificadas como indeseables dicha franja etaria. Es importante subrayar que el Instituto Nacional de Estadística (ex-DGEEC) considera la población en edad laboral (PET) a partir de la edad de 10 años para los fines de análisis, lo que permite en este estudio exponer una de las condiciones cruciales de restricción de esos derechos y de vulnerabilidad. Ahora bien, si bien la Encuesta Permanentes de Hogares (EPH) no mide en rigor el trabajo infantil, permite aproximarse a sus determinantes y ofrecer indicadores de alerta respecto de la situación de las familias paraguayas en lo que concierne a la población infantil y adolescente que ha debido postergar su desarrollo para insertarse en diferentes tipos de trabajo y labores de cuidado. Considerando la distribución de la población por edades según las clases sociales, se constata que conforme se desciende en la jerarquía social, la población adolescente tiene un mayor peso en las ocupaciones de menores niveles de ingresos, de escolaridad y de previsión, lo que implica que se inserta en categorías socioocupacionales inferiores (Cuadro 4), ergo, integrando las clases sociales desfavorecidas.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Cuadro 4. Población según ocupación principal en los últimos 7 días, por rangos de edades tempranas, 4° trimestre de 2019 y 2° trimestre de 2020. 2019 2020 Ocupación Rangos de edades Rangos de edades principal 18 años y 18 años y 10 a 17 años Total 10 a 17 años Total más más Patrones de empresas y 0 12.349 12.349 0 20.364 20.364 propietarios agrícolas % Cuadros directivos de empresas y del Estado % Profesionales, Científicos e Intelectuales

0,0%

,3%

0,0%

,7%

,6%

154.265

118.424

0,0%

4,4%

4,2%

0,0%

3,9%

3,7%

253.997

258.026

0,0%

7,2%

6,8%

0,0%

8,4%

8,2%

Técnicos y Profesionales de Nivel Medio

941

262.468

263.409

560

199.991

200.551

,5%

7,4%

7,1%

,5%

6,5%

6,3%

Empleados de Oficina

3.288

195.522

198.810

1.618

139.530

141.148

1,8%

5,5%

5,4%

1,6%

4,6%

4,5%

Comerciantes y Vendedores

38.135

683.291

721.426

16.584

526.756

543.340

21,0%

19,4%

16,0%

17,2%

Oficiales, Operarios y Artesanos

17.376

509.549

526.925

6.259

454.628

460.887

9,6%

14,4%

14,2%

6,0%

14,9%

14,6%

Operadores de máquinas y montadores

912

187.205

188.117

1.588

155.242

156.830

,5%

5,3%

5,1%

1,5%

5,1%

5,0%

Trabajadores no calificados

73.524

754.497

828.021

37.043

660.771

697.814

40,4%

21,4%

22,3%

35,8%

21,6%

22,1%

Agricultores, Agropecuarios y Pesqueros

47.672

514.351

562.023

39.852

514.918

554.770

26,2%

14,6%

15,1%

38,5%

16,8%

17,5%

- 38 -

Capítulo 1

2.490

10.959

0,0%

,1%

0,0%

,4%

,3%

Total

181.848

3.529.984

3.711.832

103.504

3.059.609

3.163.113

100,0%

Fuente: DGEEC, Encuesta permanente de hogares contínua (EPHC), año 2019 y 2020.

A este respecto, la desigualdad de clases cobra la forma de una estructura de vulneración desfavorable para la infancia y la adolescencia en Paraguay, dado que los individuos menores de edad no deberían constituir los portadores directos de una pertenencia de clase (como sucede en las categorías sociales superiores) sino debieran asociarse a la pertenencia de sus padres, quienes detentan las ocupaciones y calificaciones principales.

1.3. El escenario previo a la pandemia y la situación de emergencia sanitaria Debido a que la encuesta permanente de hogares continua (EPHC), a cargo de la entidad rectora de las estadísticas oficiales (DGEEC), es una medición trimestral, este análisis toma el cuarto trimestre de 2019, periodo inmediatamente previo a la pandemia -cuando el gobierno no había decretado aún las medidas de emergencia sanitaria-, para compararlo con el segundo y tercer trimestre de 2020 respectivamente, periodos en que los que las medidas de restricciones ya fueron aplicadas y luego progresivamente reducidas. No se considera el primer trimestre de dicho año para evitar sesgos de análisis, dado que las medidas de confinamiento se decretaron a partir de la segunda semana de marzo 20202. En el escenario previo al inicio de la pandemia y de las medidas de confinamiento en Paraguay (cuarto trimestre del año 2019), la población en edad laboral que se hallaba trabajando fue de un 61.5%, mientras que, en plena vigencia de las medidas de emergencia sanitaria (segundo trimestre del año 2020), la proporción que trabajó descendió a 54,7%. Asimismo, en el tercer trimestre de 2020, la población ocupada repuntó levemente, pasando a 57,7% (Cuadro 5). Según la Encuesta de conocimientos, actitudes y prácticas sobre COVID-19, elaborada por UNICEF durante el apogeo de la pandemia, resultan especialmente relevantes los hallazgos sobre la susceptibilidad3. A este respecto, el estudio indica 2 Este proceso puede verificarse por el rasgo del mercado de trabajo en la medición de la Encuesta Permanente de Hogares Continua (EPHC) de la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censo (DGEEC), en el cuarto trimestre del 2019 y el segundo y tercer trimestre del 2020 respectivamente (en plena vigencia del confinamiento y la fase inmediatamente posterior a la atenuación de las medidas). 3 En términos metodológicos, según UNICEF (2020) la encuesta “responde al tipo de descriptiva, de relevamiento rápido (rapid assessment), propio de - 39 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

que el 50% de los encuestados temía quedarse sin trabajo, mientras que para un 42%, la educación a distancia de sus hijos era motivo de preocupación. Con respecto a los efectos de las medidas, una alta proporción de encuestados, el 92%, se vio afectado en lo económico, el 87%, en lo educativo, mientras que emocionalmente y psicológicamente se hallaron afectados el 85% y el 84% respectivamente (UNICEF, 2020). Asimismo, con relación a los medios de vida, la Evaluación de indicadores de riesgo ante el COVID-194, también de UNICEF, registró una disminución en las fuentes principales de ingresos de los hogares con población infantil. El trabajo formal se redujo 9% y el trabajo informal, 12%. Se incrementaron las remesas de origen familiar o amical (8%), casi inexistentes antes del brote (0%), así como también las donaciones de familiares y amigos pasaron de constituir el 1% de las fuentes de ingreso antes de la pandemia a implicar el 3%, al igual que los préstamos, que fueron del 3% en el mes de julio. Por su parte, el 3% de los hogares reportó no tener ninguna fuente de ingreso. Un dato relevante respecto al lapso aproximado en el que los ingresos familiares pueden cubrir necesidades básicas da cuenta de que el 78% tiene recursos solo para un mes o menos, con autonomía, sin recurrir a apoyo externo. En lo que concierne la situación económica, y en especial la participación adolescente en actividades económicas, según los datos de la EPHC, la población de 10 a 17 años en condición inactiva, pasó de constituir un 82,7% en 2019 a 89,5% en el segundo trimestre del 2020, es decir, el escenario de la pandemia expuso la mayor vulnerabilidad de las condiciones de inserción y permanencia de la población adolescente en actividades económicas, lo cual es un indicio de la caída del ingreso de las familias no asalariadas y constituye una condición de vulnerabilidad, sobre todo la permanencia en el sistema educativo. Al inicio del tercer trimestre del 2020, empero, disminuyó levemente la participación de la población adolescente en actividades económicas a un 87,9%, lo que indica que continuó la tendencia de su elevada inactividad.

contextos de emergencias. La información fue relevada mediante una muestra de representatividad nacional basada en 1049 hogares con niñas, niños y adolescentes, bajo la modalidad de relevamiento por Web en un 60% y por vía telefónica en un 40%. El muestreo fue aleatorio estratificado, es decir definidos los estratos en una primera etapa (zonas, género, nivel socioeconómico y edades) se seleccionaron aleatoriamente un número dado de muestras hasta cumplir con la cuota para el estrato definido por afijación proporcional. Las zonas fueron definidas de la siguiente manera: Asunción y Gran Asunción (AYGAS), zona Centro (Central, Cordillera, Guairá, Paraguarí, Caaguazú), zona Este (Alto Paraná, Canindeyú), zona Norte (Concepción, Amambay y San Pedro) y zona Sur (Misiones Itapúa y Ñeembucú). El periodo de relevamiento se extendió del 7 al 26 de mayo, que coincide con la primera fase, en la que se empezaron a relajar ciertas medidas, culminando dos días después de iniciada la fase dos (24 mayo).” (p. 6). La encuesta fue dirigida a los hogares que tenían bajo su cuidado a población infantil y adolescente, siendo ésta la variable de filtro para acotar el trabajo a grupos en dicha condición (UNICEF, 2020). 4 El estudio se basó en una recopilación de información, efectuada telefónicamente entre junio y julio de 2020. Fueron evaluados 385 hogares con niños y 385 hogares sin niños en cada país de interés mediante un muestreo aleatorio simple estratificado (UNICEF, 2020, p. 46). - 40 -

18.529

Desocupados

- 41 -

82,7%

1.085.808

100,0%

Total

100,0%

4.637.925

23,5%

1.091.419

4,2%

195.543

72,3%

3.350.963

2° trimestre 2020

1.108.187 100,0%

100,0%

0,0%

89,5%

991.578

1,2%

13.105

9,3%

103.504

10 a 17 años

100,0%

4.663.572

,1%

4331

29,2%

1.359.611

5,2%

244.352

65,5%

3.055.278

18 años y más

Rangos de edades

5.723.733

34,8%

1.989.715

3,7%

214.072

61,5%

3.519.946

Total

Fuente: DGEEC, Encuesta permanente de hogares contínua (EPHC), año 2019 y 2020.

898.296

Inactivos

1,7%

15,6%

168.983

10 a 17 años

18 años y más

Rangos de edades

Ocupados

Acividad económica

4° trimestre 2019

100,0%

5.771.759

,1%

4331

40,7%

2.351.189

4,5%

257.457

54,7%

3.158.782

Total

3° trimestre 2020

100,0%

1.082.732

87,9%

951374

0,9%

9.294

11,3%

122.064

10 a 17 años

100,0%

4.713.236

25,5%

1201041

6,1%

287.836

68,4%

3.224.359

18 años y más

Rangos de edades

Cuadro 5. Población según actividad económica agrupada, por rangos de edades, 4° trimestre 2019, 2°trimestre 2020 y 3° trimestre 2020.

100,0%

5.795.968

37,1%

2152415

5,1%

297.130

57,7%

3.346.423

Total

Capítulo 1

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Ahora bien, es indiscutible que, para la población adolescente, la modalidad presencial del desarrollo de clases, prescripta por la política educativa, empujaba a la asistencia escolar y, por lo tanto, a reportar la “condición de estudiante” como razón de inactividad. Durante el periodo inmediatamente pre-pandémico, a saber, el cuarto trimestre del año 2019, en la población inactiva de 10 a 17 años el 67,7% declaraba no buscar trabajo debido a su condición de estudiante (Cuadro 6). Sin embargo, en plena pandemia (segundo trimestre del año 2020), la tasa de declaración de la condición estudiantil como razón de inactividad se redujo a sólo 45%, lo que puede interpretarse como efecto del desaliento de las medidas de confinamiento para mantener la condición estudiantil durante la pandemia (Cuadro 6). El aumento de las limitaciones económicas del núcleo familiar y las nuevas restricciones a la manutención de asistencia escolar llevó a la población adolescente en situación de vulnerabilidad a buscar, cuanto menos, alguna forma de ocupación laboral. Esta interpretación puede verificarse por el elevado nivel de adolescentes que, ya antes de la pandemia, buscaban trabajo de forma activa (13,2%) y que durante la crisis se incrementó a 42,8%. Este proceso da cuenta del estado de vulnerabilidad que adquirió la pandemia para esa población, habida cuenta de que un sector de ella ya empieza a compartir su actividad escolar con la actividad económica o, peor aún, a dimitir de su escolarización para dedicarse casi exclusivamente a labores (precarias) para contribuir en la economía familiar y la reproducción social de sus grupos sociales. Sin embargo, en el tercer trimestre del 2020, la población inactiva adolescente vuelve a disminuir, no sólo a niveles similares del escenario previo a la pandemia sino incluso a un volumen significativamente inferior, de 207.000 personas aproximadamente5. De este número, el 75,6% declaró no buscar trabajo por razón de su condición estudiantil, es decir, incluso superior al porcentaje reportado en el cuarto trimestre del 2019. Esta proporción se debería a que, superado el periodo de confinamiento, en el que las exigencias pedagógicas disminuyeron a un nivel mínimo o incluso desaparecieron, el reinicio de actividades con el apuntalamiento de la modalidad virtual y la adecuación de las rutinas familiares, llevó a la población adolescente inactiva a atender sus obligaciones escolares.

5 En contraste con las 242.000 personas a finales de 2019, mientras que en plena pandemia el número de inactivos ascendió a 305.000 personas. - 42 -

- 43 -

5,9%

16.881

8,9%

4,2%

642

1,2%

34.974

67,7%

495

1,0%

Realiza labores dométicas

Es estudiante

En espera de noticia

Estuvo enfermo/ accidentado

0,0%

11.224

2.186

2,3%

0,0%

No sabe donde consultar

2,9%

5.527

12,9%

24.585

22,7%

43.370

4.349

16,0%

30.436

18 años y más

13,2%

Se cansó de buscar

6.819

10 a 17 años

Rangos de edades

No cree hallar trabajo

Razones de inactividad

4° trimestre 2019

2,3%

5.527

7,2%

17.376

24,6%

59.559

18,2%

44.012

5,5%

13.410

1,8%

4.349

15,4%

37.255

Total

0,0%

2,9%

1.277

45,0%

19.578

0,0%

,9%

398

1,2%

530

42,8%

18.617

10 a 17 años

,9%

2.322

3,4%

8.856

4,0%

10.331

11,6%

30.339

5,0%

12.944

1,1%

2.962

61,6%

161.009

18 años y más

Rangos de edades

2° trimestre 2020

,8%

2.322

3,3%

10.133

9,8%

29.909

9,9%

30.339

4,4%

13.342

1,1%

3.492

58,9%

179.626

Total

3° trimestre 2020

0,0%

75,6%

19.625

1,6%

421

0,0%

13,00%

3.370

1,7%

3.065

4,6%

8.297

7,1%

12.806

16,6%

29.992

5,2%

9.505

0,3%

473

46,30%

83.826

18 años y más

Rangos de edades 10 a 17 años

Cuadro 6. Población según razón de inactividad, por rangos de edades, 4° trimestre 2019, 2° trimestre 2020 y 3° trimestre 2020.

1,5%

3.065

4,0%

8.297

15,7%

32.431

14,7%

30.413

4,6%

9.505

0,2%

473

42,10%

87.196

Total

Capítulo 1

4° trimestre 2019

- 44 -

2.890

5,6%

3.237

0,1

0,0%

51.663

100,0%

Motivos familiares

Otra razón

Total

100,0%

190.713

0,0%

0,2%

11.817

20,5%

39.008

,6%

1.061

2,4%

4.612

,2%

416

18 años y más

2° trimestre 2020

43.510 100,0%

100,0%

0,0%

1,1%

469

6,1%

2.641

0,0%

10 a 17 años

100,0%

261.449

1,7%

4.331

3,6%

9.414

5,3%

13.774

,5%

1.237

1,0%

2.639

,5%

1.291

18 años y más

Rangos de edades

242.376

0,0%

15.197

17,3%

41.898

,4%

1.061

1,9%

4.612

,2%

416

Total

Fuente: DGEEC, Encuesta permanente de hogares contínua (EPHC), año 2019 y 2020.

0,0%

10 a 17 años

Rangos de edades

Es pensionado

Es jubilado

Es anciano

Razones de inactividad

100,0%

304.959

1,4%

4.331

3,3%

9.883

5,4%

16.415

,4%

1.237

,9%

2.639

,4%

1.291

Total

100,0%

25.948

2,4%

627

7,3%

1.905

0,0%

10 a 17 años

100,0%

181.124

0,0%

15,6%

28.176

0,2%

400

1,8%

3.193

0,8%

1.391

18 años y más

Rangos de edades

3° trimestre 2020

100,0%

207.072

0,3%

627

14,5%

30.081

0,2%

400

1,5%

3.193

0,7%

1.391

Total

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Capítulo 1

Como indica un informe sobre el periodo posterior a la pandemia: “se observa que la pérdida de empleo en Paraguay ha sido casi 3 veces más alta para las mujeres y casi 30 % mayor para aquellos hogares con presencia de niños en edad escolar desde el inicio de la pandemia. Este dato refleja el desequilibrio en el reparto de las tareas de cuidado dentro del hogar, las cuales recaen en mayor medida en las mujeres. Con esto, la crisis puede tener efectos duraderos sobre las brechas de género en el mercado laboral afectando las ganancias que se tuvieron en los últimos años.” (Canavire y Sacco, 2021). Este proceso oscilante para la niñez interpela a las instituciones de protección del Estado, en especial cuando se trata de atender a uno de los derechos elementales, cual es el acceso a la educación y, más específicamente, la asistencia escolar. Las limitaciones del poder público para sostener la escolarización de la población infantil y adolescente en un escenario de incertidumbre ponen de manifiesto otro déficit, a saber, la limitada calidad académica de los servicios, en particular de los ofrecidos por los establecimientos de gestión pública. Durante la pandemia este problema generó una extraordinaria vulneración de los derechos de la niñez por la limitada capacidad de las instituciones educativas de asegurar condiciones mínimas de transmisión pedagógica.

1.4. Las áreas urbanas y rurales: definiciones y características En el Paraguay, la distinción entre lo que se releva de lo urbano y lo rural obedece a definiciones político-administrativas particularmente rígidas. En efecto, la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (actual Instituto Nacional de Estadística) considera como “urbana” a la población que reside en las cabeceras de los distritos oficiales, definidas de conformidad con las leyes administrativas6, y que corresponden al asiento de las sedes municipales. Así, en la inmensa mayoría de los municipios del país, las áreas “urbanas” son de pequeña envergadura geográfica y demográfica7. Por su parte, la población “rural” es definida por defecto: es “rural” toda aquella población que no reside en áreas “urbanas”. Cuanto menos, estas consideraciones aparecen como relativamente estáticas porque delimitan dicotómicamente tanto los espacios como las poblaciones, cuando las categorías en cuestión deberían ser revisadas, matizadas, diversificadas y com-

6 La Ley N° 3966/2010 «Orgánica Municipal», en su artículo 2 del Capítulo Primero, indica que “La creación, fusión y modificación territorial de los municipios serán dispuestas por ley, siempre que reúna los siguientes requisitos: a) una población mínima de 10.000 (diez mil) habitantes, residentes en el perímetro establecido para el futuro municipio [...]”. De este modo, la ley no atribuye ningún criterio de peso demográfico a los centros urbanos del Paraguay: refiriéndose al conjunto del perímetro municipal (con su área urbana y rural), el mismo artículo 2 indica que “la futura municipalidad debe contar con la infraestructura urbana mínima, necesaria, propia de un pueblo o ciudad con calles y caminos bien trazados, escuelas, colegios, centros de salud, comisaría policial, oficina del registro civil y los entes prestadores de los servicios básicos de agua y fluido eléctrico [...]”. 7 En efecto, en más de la mitad de los municipios, la población rural es mayor a la población urbana. - 45 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

pletadas, de concierto con la evolución de los territorios (crecimiento o aparición de nuevas ciudades, mutación de espacios rurales,…), con el aumento de la movilidad de la población y con la diversificación de las prácticas sociales cotidianas8. Por demás, y de manera crónica, las definiciones en cuestión no se adecuan a las realidades sociales, económicas y territoriales de las diferentes regiones del país. Prueba de ello es, por ejemplo, que existen numerosas ciudades “oficiales” que no presentan características verdaderamente “urbanas”, es decir que no cuentan con un mínimo peso demográfico específico, ni tampoco condiciones de densidad y diversidad suficientes. Al mismo tiempo, existen amplias áreas consideradas como “rurales” que presentan una diversidad de actividades y de ambientes propios de la vida urbana, y que evolucionan desde un periodo reciente como espacios híbridos, ni muy urbanos ni tan rurales, asemejándose al concepto de “metápolis”9 o de “Desa Kotas”10. Este último término hace referencia a las descripciones hechas por Terry Mc Gee respecto de ciertas formas de poblamiento en algunas regiones de Asia del Sureste, donde la diversidad de actividades deja lugar a una superposición de actividades agrícolas, urbanas e industriales, y donde se verifica una intensificación de los desplazamientos de una población que se moviliza esencialmente en motocicleta (Mc Gee, 2009). De manera evidente, el concepto de “densidad espacial” interpela directamente las estrategias o las modalidades de distribución, la jerarquización y la organización de los equipamientos, infraestructuras o servicios colectivos (educación, salud, dispositivos de atención a la niñez, agua potable, vías de comunicación, energía eléctrica, entre otros). No obstante, en el Paraguay, no existen suficientes reflexiones, estudios o planteamientos que otorgan la debida importancia a la densidad humana y a los modelos de ocupación del espacio. El país presenta, sin embargo, un campo prometedor de exploración en la materia. Por su configuración espacial, los espacios definidos como rurales presentan formas espaciales muy diversas en las que prima mayormente la dispersión. En particular, pocos son los pueblos, los burgos, o las pequeñas urbes que se erigen como “centralidades rurales” y que concentran un mínimo peso demográfico, y una cierta oferta de bienes públicos en territorio. Dicho esto, se conciben mejor los desaciertos cometidos a la hora de desplegar la paleta de servicios destinados a la población, en todas las etapas de la vida. 8 Como es sabido, el uso masivo de nuevos medios de comunicación genera prácticas de movilidad muy activas y amplios circuitos de desplazamiento. 9 A modo de referencia, también se podría hacer mención del concepto de metápolis, que cuestiona profundamente los conceptos uniformes de lo “urbano”. Teorizado por François Ascher, el concepto de metápolis hace referencia al conjunto de espacios que rodean y engloban una metrópolis, y cuyas actividades se encuentran integradas a la vida de la misma metrópolis. De manera más amplia, “la metápolis se extiende sobre vastos espacios urbanizados, pero no necesariamente contiguos, incorporando al mismo tiempo: ciudades satélites, suburbios de pueblos y residencias particulares, actividades económicas que no encuentran cabidas en las demás urbanizaciones, zonas industriales, artesanales o comerciales, espacios sin afectación, infraestructuras de transporte, espacios verdes, espacios agrícolas o remanentes de los mismos, entre otros. 10 Con todo, la tasa de urbanización del país, que se elevaría a 61 % en el año 2021, merecería sin dudas una revisión que apuntaría seguramente al alza. - 46 -

Capítulo 1

Es importante recalcar que las áreas rurales más densamente pobladas del país a menudo coinciden con aquellas regiones cuyo poblamiento ha sido impulsado recientemente, y en particular en el marco de las políticas de colonización rural llevadas a cabo entre la década de 1960 y de 1990. Lejos de inscribirse en un proceso más amplio de reforma agraria, dichas medidas conducidas por el Estado paraguayo tuvieron como principal propósito el de descongestionar las regiones rurales más densamente pobladas de los alrededores de la capital, ofreciendo nuevos espacios de colonización mediante la puesta a disposición de tierras en los frentes pioneros que habrían de expandirse hacia el este y el norte de la porción oriental del Paraguay, y en mucha menor medida, en el Chaco. La conformación de los nuevos espacios de colonización rural ha sido liderado y administrado desde la capital, por un gobierno dictatorial que ha delegado en parte esta delicada tarea a las autoridades militares, las cuales recurrieron casi sistemáticamente a métodos autoritarios. El mapa 1 da cuenta del alcance geográfico de las áreas de poblamiento rural surgidas en gran parte de las políticas de colonización de la segunda mitad del siglo XX: en particular, se aprecia (de color marrón claro) la extensión de las regiones de mayor densidad humana relativa (en promedio de entre 20 y 80 habitantes por kilómetro cuadrado). Las estructuras espaciales surgidas de estos movimientos de colonización, vale decir la disposición geográfica del sistema de objetos propios de los nuevos asentamientos humanos, se caracterizaron sistemáticamente por la baja densidad y la dispersión. En otras palabras, el despliegue de las redes de caminos, la distribución de los lotes de tierra, la disposición de las unidades de vivienda y la ubicación de los equipamientos colectivos, dieron lugar a estructuras que aparecen disociadas y fragmentadas. Este modelo de ocupación del espacio trajo consigo serias dificultades a la hora de disponer y organizar las infraestructuras viales, los servicios en red (agua potable, corriente eléctrica, señal de internet, dispositivos de saneamiento básico, redes de escurrimiento de aguas), y los equipamientos colectivos (escuelas, oferta de salud, entre otros). Asimismo, tanto el trazado de los caminos, como las formas y las disposiciones de los lotes de tierra han ignorado casi sistemáticamente las características físicas, especialmente topográficas e hidrográficas, de los territorios. Por demás, la precariedad de los recursos puestos a disposición en la conducción de los avances pioneros, han carecido de soluciones hasta elementales de infraestructura (dotación de puentes, dispositivos hidráulicos, entre otros) para establecer una cierta funcionalidad en los asentamientos humanos. Entre otras consecuencias, el mantenimiento y el mejoramiento de la extensa red vial ha resultado sumamente oneroso, por lo que las poblaciones concernidas se encuentran frecuentemente penalizadas por el aislamiento crónico impuesto por el mal estado de los caminos, particularmente susceptibles a los factores climáticos. Ante el mal estado generalizado de la densa red vial rural, numerosas son las

- 47 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

comunidades que se encuentran profundamente vulneradas por el alejamiento y por las difíciles condiciones de acceso a los principales equipamientos colectivos. En una sociedad donde la comunicación y la movilidad constituyen recursos de primer orden, más aún cuando existe y se fomenta la competencia socio-económica en el limitado acceso a recursos y oportunidades, las poblaciones que disponen de infraestructuras precarias se ven particularmente desaventajadas. En el Paraguay, el patrón de ocupación territorial predominante en las áreas rurales es, en sí mismo, generador de vulnerabilidad social. A la dispersión y fragmentación geográfica que caracteriza los principales asentamientos rurales del país, se les debe sumar el mal estado de las vías de comunicación, así como la falta de estructuración de la oferta. Estos tres factores se combinan para limitar el acceso a los equipamientos más esenciales para la población, y para limitar seriamente la calidad de los servicios prestados. Los cuatro casos específicos que ofrece los municipios de Santa Rosa del Aguaray, San Juan Nepomuceno, Villeta, y Mariscal Estigarribia, analizados en el marco del presente estudio, dan cuenta de una des-correlación entre los dispositivos de servicios públicos y las realidades propias de los modelos predominantes de ocupación del espacio: he aquí una característica estructural de la geografía humana paraguaya.

- 48 -

Capítulo 1

Mapa 1. Distribución geográfica de las principales áreas de poblamiento rural en el Paraguay.

Fuente: Goetz, 2018, en base a datos de cartografía catastral de la DGEEC, 2012.

- 49 -

CAPÍTULO 2 Contextos territoriales de configuración de los riesgos. Una presentación de cinco casos

2.1. El municipio de Santa Rosa del Aguaray 2.1.1. Aproximaciones geográficas Situado al noreste del departamento de San Pedro, en el centro norte de la región Oriental del Paraguay, el municipio de Santa Rosa del Aguaray se extiende sobre una vasta superficie de 1.525 km2. Según los últimos datos de proyección demográfica11, la población total del distrito superaría los cuarenta mil habitantes, y se estima que tres cuartas partes habita en áreas rurales. Por otra parte, los datos de proyección demográfica señalan que la proporción de niños y adolescentes sería mayor que a nivel nacional. Efectivamente, mientras que en Santa Rosa del Aguaray las personas de entre 0 y 19 años representaban el 42,3 % de total de la población en el año 2020, esta cifra no habría alcanzado el 38,2 % a la escala nacional. Cuadro 7. Distribución por grupos de edades de la población del municipio de Santa Rosa del Aguaray, en 2020. Santa Rosa del Aguaray

Total País

Grupos de edades

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

Total

0-4

10.7%

11.2%

11.0%

9.9%

9.6%

9.7%

5-9

10.6%

11.2%

10.9%

9.8%

9.5%

9.6%

10 - 14

10.3%

10.8%

10.5%

9.6%

9.4%

9.5%

15 - 19

9.7%

10.0%

9.9%

9.4%

9.2%

9.3%

20 - 24

9.2%

9.3%

9.2%

9.1%

8.9%

9.0%

11 De acuerdo a los datos oficiales de proyección de la población, proveídas por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC, 2015). - 51 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

25 - 29

8.7%

8.5%

8.6%

30 - 34

8.0%

7.8%

7.9%

8.1%

8.0%

8.1%

35 - 39

6.6%

5.9%

6.3%

7.1%

40 - 44

5.0%

4.4%

4.7%

5.7%

5.8%

5.7%

45 - 49

4.5%

4.1%

4.3%

5.0%

5.1%

50 - 54

4.1%

3.9%

4.0%

4.4%

4.5%

55 - 59

3.5%

3.4%

3.8%

60 - 64

3.0%

2.9%

3.2%

65 - 69

2.4%

2.3%

2.5%

70 - 74

1.6%

1.7%

1.8%

1.7%

75 - 79

1.1%

1.2%

1.1%

1.2%

80+

1.1%

1.4%

1.2%

1.1%

1.6%

1.3%

TOTAL

100.0%

Fuente: DGEEC, 2015.

Al gozar de una posición estratégica respecto de una red vial regional en plena reconfiguración, el municipio en cuestión se ha convertido, desde un periodo relativamente reciente, en un espacio muy dinámico. En la encrucijada de dos ejes viales mayores, la ruta PY03 y la ruta PY1112, el municipio ha visto desarrollarse un centro urbano particularmente activo13, el cual ha asistido recientemente a una notable diversificación de sus actividades comerciales y de servicios. Otro indicador inequívoco del vigor de las mutaciones socio-económicas en curso tiene que ver con los ritmos del crecimiento de la población. Efectivamente, el número de habitantes del municipio de Santa Rosa del Aguaray ha superado al peso poblacional de la propia capital departamental, San Pedro del Ycuamandiyú, situada a proximidad de la ribera izquierda del río Paraguay, en el extremo oeste del departamento. No obstante, en el seno mismo del área “urbana” de Santa Rosa del Aguaray, así como en sus vastas periferias rurales, la vitalidad aparente de las actividades humanas se acompaña de una agudización de los contrastes sociales.

12 Es importante destacar que el tramo este de la ruta PY11, que conecta a las ciudades de Capitán Bado (en la frontera con el Brasil) con la ciudad de Santa Rosa del Aguaray, ha terminado de ser pavimentado en el año 2018. 13 El centro urbano de Santa Rosa del Aguaray se posiciona como una ciudad intermedia dinámica y tiene la vocación de posicionarse como uno de las principales aglomeraciones de todo el norte de la región Oriental. Efectivamente, al momento de la creación del municipio de Santa Rosa del Aguaray en el año 2002, la pequeña capital distrital no superaba los 1.412 habitantes (DGEEC, 2002). Desde entonces, el peso demográfico de dicho centro urbano se habría multiplicado por diez. - 52 -

Capítulo 2

Gráfico 4. Evolución del peso demográfico del municipio de Santa Rosa del Aguaray.

60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 1950

1962

1972

Santa Rosa del Aguaray

1982

1992

2002

2012

2022

Nueva Germania y Santa Rosa del Aguaray

Fuente: DGEEC, 2002 y 2015.

De acuerdo con el gráfico 4, el municipio de Santa Rosa del Aguaray experimenta un importante ritmo de crecimiento demográfico desde que han empezado a desarrollarse las políticas de colonización agraria, en este caso en la década de 197014. También es apreciable la aceleración del crecimiento de la población a partir de inicios de la década de 2000. Es probable que una proporción considerable del incremento reciente de la población haya tenido lugar en el área urbana del municipio, por cierto, difícilmente delimitable. En el seno del vasto perímetro municipal de Santa Rosa del Aguaray, el centro urbano se encuentra en el extremo oeste, manteniendo una relación simbiótica con la ruta PY03, apreciable por la extensión axial del espacio urbanizado en torno al eje regional sobre más de cinco kilómetros, hacia el norte. Por demás, es importante señalar que el crecimiento de la ciudad de Santa Rosa del Aguaray se ha producido con una muy precaria dotación de infraestructuras, equipamientos y servicios: así es como los diferentes barrios disponen de un nivel muy variable de servicios (infraestructuras viales, redes de escurrimiento de agua pluvial, servicio de agua potable, energía eléctrica, entre otros).

14 Se aclara que la curva de color verde oscuro representa los datos poblacionales que corresponden específicamente al municipio considerado, el cual ha sido fundado en el año 2002, desprendiéndose en aquel entonces del histórico municipio de Nueva Germania.

- 53 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

En lo que respecta al amplio espacio rural, el mismo se encuentra muy desigualmente poblado: estructuradas en torno a un eje longitudinal estructurante (que se extiende de oeste a este, sobre la porción sur del municipio), se distinguen tres importantes conjuntos poblados, o “cuencas de vida”, las cuales presentan un patrón disperso y fragmentado de ocupación del espacio. El primero de ellos se despliega en torno al casco urbano de Santa Rosa del Aguaray: allí se encuentran múltiples conjuntos poblados, discontinuos y aparentemente desarticulados: estos evolucionan como barrios de la cabecera distrital. En esta porción del distrito se encuentran antiguas colonias campesinas que coexisten con los nuevos loteamientos privados surgidos recientemente, y con una multitud de asentamientos informales. La situación socio-económica de estos diferentes espacios se presenta como muy variable. En el centro sur del perímetro municipal, se distingue un segundo conjunto de poblamiento rural, conocido comúnmente como “Santa Bárbara”. El mismo se compone de numerosas comunidades próximas entre sí, pero discontinuas, mientras que no parece imponerse allí ninguna fuerza lo suficientemente marcada de centralidad. Por último, en el extremo este del municipio, a unos cincuenta kilómetros de la ciudad de Santa Rosa del Aguaray, se halla la comunidad de “Jaguareté Forest”. Desde un periodo muy reciente, las tres principales unidades de poblamiento del distrito se encuentran conectadas por intermedio de una ruta asfaltada. De este modo, las comunidades más periféricas, otrora completamente aisladas, disponen de un acceso facilitado hacia los principales equipamientos y servicios concentrados en la ciudad. No obstante, como en numerosos municipios del Paraguay, el caso de Santa Rosa del Aguaray atestigua de la débil sincronización de la oferta de equipamientos y de servicios entre las áreas rurales mal dotadas y los centros urbanos cuya oferta no les permite desempeñar una cierta función articuladora. No obstante, es de notar que el centro urbano de Santa Rosa del Aguaray cuenta con equipamientos estructurantes que le otorgan un nivel de dotación superior a otras ciudades de su envergadura: se debe mencionar por ejemplo la presencia de un “Hospital General” o bien de una sede de la facultad de medicina de la Universidad Nacional de Asunción (UNA). A pesar de ello, la oferta disponible en el casco urbano se encuentra sub-calibrada, al tiempo que los servicios de proximidad con los que cuentan las diferentes comunidades rurales aparece insuficiente. A este respecto, el caso de los servicios de salud es sumamente revelador.

- 54 -

Capítulo 2

Mapa 2. Características geográficas del distrito Santa Rosa del Aguaray.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial.

- 55 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

2.1.2. Características de la oferta educativa en Santa Rosa del Aguaray Según datos del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC), en el año 2020, el municipio de Santa Rosa del Aguaray habría contado con unos 54 establecimientos educativos. La gran mayoría de estos establecimientos imparten clases únicamente en el nivel elemental, es decir clases de educación escolar básica (EEB). Como es de esperarse, la distribución espacial de estos equipamientos de oferta elemental coincide con el patrón de repartición de la población, observándose incluso un nivel de cobertura muy fino: es posible afirmar que casi todas las más mínimas unidades de poblamiento cuentan con alguna escuela. Entre otros factores explicativos, el despliegue de un dispositivo caracterizado por un denso nivel de cobertura espacial y por la existencia de un número mayor de establecimientos educativos obedece a diversos factores explicativos. Uno de los más determinantes tiene que ver con el modelo de distribución muy disperso de la población, y por el mal estado de las vías terrestres de comunicación, legitimando la existencia de una escuela en cada sub-comunidad, por más que la siguiente escuela se encuentre muy cerca en línea recta. El caso más emblemático de este tipo de situaciones se aprecia al este de la ciudad de Santa Rosa del Aguaray, especialmente en la comunidad conocida como Kororo’i. Uno de los inconvenientes de este modelo reside en la extrema fragmentación del dispositivo educativo, lo que repercute en su gestión, así como en la calidad de la oferta. Así es como más de la mitad de todos los establecimientos educativos del Municipio cuentan con menos de cien matriculados, lo que indica la predominancia de escuelas y de colegios de pequeño y de muy pequeño porte. Si bien la mayoría de estos establecimientos de reducido tamaño se encuentran en las áreas rurales, es de notar que dos de ellos se encuentran en el área urbana del municipio, lo que constituye un indicador evidente de la falta de optimización de la oferta incluso en la porción más densamente poblada del municipio. De los cincuenta y cuatro establecimientos educativos existentes en el municipio de Santa Rosa del Aguaray, trece de ellos combinan una oferta básica con una oferta de nivel medio (Educación Media), mientras que son dos los establecimientos que imparten clases exclusivamente en el nivel medio. Los dos establecimientos con mayor cantidad de matriculados son los que brindan la oferta más variada en cuanto a niveles educativos: ambas se hallan en el área urbana de Santa Rosa del Aguaray.

- 56 -

Capítulo 2

Cuadro 8. Distribución de los establecimientos educativos del municipio de Santa Rosa del Aguaray según cantidad de matriculados, en 2020. Cantidad

Peso relativo

Entre 1 y 29 matriculados

Categoría de establecimientos educativos

16,7 %

Entre 30 y 59 matriculados

16,7 %

Entre 60 y 100 matriculados

25,9 %

Entre 100 y 200 matriculados

29,6 %

Entre 200 y 500 matriculados

7,4 %

Más de 500 matriculados

3,7 %

Total

100 %

Fuente: registros administrativos del Ministerio de Educación y Ciencias, 2020.

- 57 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 3. Población por volumen de matriculación, del distrito Santa Rosa del Aguaray.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2020.

- 58 -

Capítulo 2

2.1.3. Características de la oferta de salud en Santa Rosa del Aguaray En el municipio de Santa Rosa del Aguaray, los servicios de salud tienen la particularidad de responder a una demanda que se inscribe a una escala sub-regional, extendiéndose el área de influencia de estos equipamientos a varios departamentos (esencialmente a los de San Pedro, Canindeyú, así como una parte de Amambay y de Concepción). Específicamente, la presencia del Hospital Regional atrae una masiva afluencia de pacientes que desorganiza las capacidades de respuesta y satura los equipos locales, los cuales no disponen de las condiciones para sincronizar los diferentes niveles de servicios. El análisis de las consultas realizadas en los establecimientos del Ministerio de Salud y Bienestar Social (MSPBS) del departamento de San Pedro señala que el municipio de Santa Rosa del Aguaray es el que ha concentrado la mayor cantidad de consultas durante el año 2020. Por demás, se observa que, durante el mismo año, las consultas realizadas en el municipio en cuestión concernieron una mayor proporción de personas de entre 0 a 19 años, en comparación con el resto de los municipios del departamento. Efectivamente, el 17 % del total de las atenciones realizadas a personas de 0 a 4 años han sido realizadas en Santa Rosa del Aguaray. A su vez, el 15 % del total de las atenciones realizadas a personas de 5 a 9 años han sido realizadas en el mismo municipio. En lo que respecta a las consultas realizadas a personas de 10 a 14 años y a personas de 15 a 19 años, es el municipio capitalino de San Pedro de Ycuamanduyú el que ha concentrado la mayor cantidad de atenciones dentro de todo el departamento. Cuadro 9. Total de consultas efectuadas en los diferentes distritos del departamento de San Pedro, durante el año 2020*, por grupo de edades. Distrito 25 de Diciembre

Grupos de edades 0a4

5a9

10 a 14

15 a 19

20 a 39

40 a 59

60 y más

Antequera

Capiibary

Choré

General Resquín

Gral. Aquino

Guayaibí

Itacurubi del Rosario

Liberación

Lima

Nueva Germania

San Estanislao

13%

12%

11%

12%

14%

- 59 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

San Pablo

San Pedro

15%

14%

13%

14%

15%

Santa Rosa

17%

15%

14%

16%

17%

14%

13%

Tacuatí

Unión

Villa del Rosario

Yataity del Norte

Yrybucuá

Total

100%

*El reporte de consultas ha sido realizado desde el mes de enero hasta el mes de setiembre del año 2020. Fuente: MSPBS, 2020.

Por su parte, el nivel primario de servicios de salud, compuesto por unas cinco Unidades de Salud Familiar (USF), constituye la única oferta de proximidad disponible para las remotas comunidades rurales, con un nivel elemental de prestación. En definitiva, el sistema local existente, compuesto por diferentes tipos de establecimientos, no ha sido concebido para funcionar de manera sistematizada y sincronizada, situación agravada por la débil estructuración geográfica de la oferta. Las dos cuencas rurales más pobladas del distrito, a saber, las zonas de Santa Barbara y de Jaguareté Forest, disponen dos Unidades de Salud de la Familia cada una. No obstante, la vasta periferia rural que se extiende en los alrededores de la ciudad de Santa Rosa del Aguaray (especialmente la zona noreste), no dispone de una oferta de mayor proximidad. Es probable que la demanda de esta área densamente poblada del municipio sea canalizada por el hospital regional ubicado en la cabecera urbana.

- 60 -

Capítulo 2

Mapa 4. Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Distrito Santa Rosa del Aguaray.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 61 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 5. Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, distrito Santa Rosa del Aguaray.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 62 -

Capítulo 2

2.2. El municipio de San Juan Nepomuceno 2.2.1. Aproximaciones geográficas Según los datos oficiales de proyección de la población (DGEEC, 2015), el distrito de San Juan Nepomuceno contaría unos 40.136 habitantes en el año 2020, presentándose, así como el municipio más poblado del departamento de Caazapá, posicionándose incluso por delante de la propia capital departamental (26.619 habitantes en 2020). Según los últimos datos de proyección demográfica15, en el municipio de San Juan Nepomuceno, la proporción de niños y adolescentes es mayor que a nivel nacional: efectivamente, las personas de entre 0 y 19 años representan el 42,8 % de total de la población, mientras que a la escala nacional esta cifra no alcanzaría el 38,2 %. Cuadro 10. Distribución por grupos de edades de la población del municipio de San Juan Nepomuceno, en 2020. Grupos de edades

San Juan Nepomuceno Hombres

Mujeres

Total País Total

Hombres

Mujeres

Total

0-4

11.2%

11.4%

11.3%

9.9%

9.6%

9.7%

5-9

11.0%

11.2%

11.1%

9.8%

9.5%

9.6%

10 - 14

10.5%

10.6%

9.6%

9.4%

9.5%

15 - 19

9.8%

9.4%

9.2%

9.3%

20 - 24

9.1%

9.0%

9.1%

8.9%

9.0%

25 - 29

8.7%

8.5%

8.6%

30 - 34

8.2%

8.1%

8.2%

8.1%

8.0%

8.1%

35 - 39

6.6%

6.2%

6.4%

7.1%

40 - 44

4.6%

4.3%

4.5%

5.7%

5.8%

5.7%

45 - 49

4.0%

3.8%

3.9%

5.0%

5.1%

50 - 54

3.6%

3.7%

4.4%

4.5%

55 - 59

3.3%

3.4%

3.3%

3.8%

60 - 64

3.0%

3.2%

65 - 69

2.4%

2.5%

70 - 74

1.6%

1.7%

1.8%

1.7%

75 - 79

1.1%

1.2%

1.1%

1.2%

80+

1.2%

1.7%

1.4%

1.1%

1.6%

1.3%

TOTAL

-100.0%

100.0%

Fuente: DGEEC, 2015.

15 De acuerdo a los datos oficiales de proyección de la población, proveídas por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC, 2015). - 63 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Sin embargo, la afirmación del peso demográfico del distrito de San Juan Nepomuceno es relativamente reciente. Efectivamente, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, la evolución de la cantidad de habitantes del distrito en cuestión ha sido muy irregular, pasando de 15.842 a 24.243 habitantes entre 1950 y 2002, de concierto con la dinámica de crecimiento demográfico del departamento de Caazapá, la cual se ha caracterizado por una cierta estagnación, por lo menos si se la compara con el contexto nacional. La siguiente constatación es inequívoca: mientras que la población del país se ha cuadriplicado entre los años 1950 y 2002, la cantidad de habitantes del departamento de Caazapá y del distrito de San Juan Nepomuceno no ha alcanzado a duplicarse. Durante el mismo periodo de tiempo (1950-2002), la población del departamento de Caazapá ha evolucionado a un ritmo anual de crecimiento demográfico de 1,3 %, siendo una de las regiones menos activas en la dinámica del poblamiento nacional (+ 2,6 % por año). Por su parte, y durante el mismo periodo de tiempo, la población del distrito de San Juan Nepomuceno ha evolucionado a un ritmo anual de 0,8 %. No obstante, a partir de la década de 2000, el peso demográfico del distrito ha aumentado a un ritmo mayor que en las décadas precedentes, aunque el ritmo de crecimiento poblacional haya sido menor que en el departamento de Caazapá (ver Gráfico 1). Gráfico 5. Evolución demográfica del departamento de Caazapá y del distrito de San Juan Nepomuceno entre 1950 y 2022.

200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1950

1962

1972

1982

Departamento de Caazapá

1992

2002

2012

Distrito de San Juan Nepomuceno

Fuente: DGEEC, 2002 y 2015.

- 64 -

2022

Capítulo 2

Es de notar que la mayoría de la población del distrito de San Juan Nepomuceno se concentra al norte y al este, especialmente en el área de influencia de los dos principales ejes de comunicación: el que conecta Villarrica a la ruta sexta pasando por San Juan Nepomuceno, y el que conecta a la capital distrital con la ciudad de Yuty, más al sur, pasando por el centro urbano de 3 de Mayo. Además, en las inmediaciones de dichas vías de comunicación se encuentran los espacios sub-urbanos más importantes del distrito, es decir los núcleos poblacionales de San Carlos, Pindo’í y San Francisco. Ciertamente, esta configuración territorial invita a favorecer la instalación de equipamientos estructurantes en estos núcleos por los mismos gozan de una accesibilidad relativa privilegiada, y porque se sitúan en los espacios más poblados. Por otra parte, la extensa porción suroeste del distrito, que se encuentra en una posición “intersticial” respecto de los principales tramos de la red vial, presenta una menor densidad poblacional. Mientras que esta zona sureste16 representa el 40 % de la superficie total del distrito, sólo concentra el 18 % del total de viviendas pre-censadas en el distrito (DGEEC, 2012).

16 Se toman en cuenta las localidades de “Asentamiento Santa Librada”, “Santa Librada”, “Arankaguy”, “Lorito”, “Tapytá”, “Asentamiento Manduará”, “Viju”, “Cerrito”, “Potrero”, “Asentamiento 11 de mayo”, “Kaundygue”, “Ñumí”, “Ciervo Kuá”, “Asentamiento Barrero Pytá”, “Kavajú Akangue”, la “Comunidad indígena Takuaro”. - 65 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 6. Características geográficas del distrito San Juan Nepomuceno.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 66 -

Capítulo 2

2.2.2. Características de la oferta educativa en Santa Juan Nepomuceno El dispositivo educativo del distrito de San Juan Nepomuceno cuenta con un total de 95 establecimientos: ochenta y cinco de ellos imparten clases para el nivel de Educación Escolar Básica (EEB), mientras que unos diecinueve disponen de una oferta secundaria de Educación Media (EM). En cuanto al tamaño de los establecimientos, se observa que casi la mitad de los mismos (46,3 %) cuenta con menos de 30 niños matriculados, mientras que solo el 25,3 % supera los 100 alumnos inscriptos. Así, el dispositivo educativo de San Juan Nepomuceno es característico de una realidad preponderante en numerosos distritos del país, a saber, la notoria dispersión espacial y la débil optimización de los establecimientos en los territorios. Cuadro 11. Distribución de los establecimientos educativos del municipio de San Juan Nepomuceno, según cantidad de matriculados, en 2020. Categoría de establecimientos educativos

Cantidad

Peso relativo

Entre 1 y 29 matriculados

46,3 %

Entre 30 y 59 matriculados

18,9 %

Entre 60 y 100 matriculados

9,5 %

Entre 100 y 200 matriculados

16,8 %

Entre 200 y 500 matriculados

7,4 %

Más de 500 matriculados

1,1 %

Total

100 %

Fuente: registros administrativos del Ministerio de Educación y Ciencias, 2020

Al observar el mapa de distribución de matriculados en el nivel de Educación Escolar Básica en el distrito, se observa que existen profundos desajustes espaciales. Efectivamente, se puede apreciar que los establecimientos con mayor cantidad de alumnos matriculados se encuentran en el centro urbano de San Juan Nepomuceno, y en los demás núcleos densos del distrito, es decir en las localidades de San Carlos, San Francisco y Pindó, en menor medida. De manera general, se observa una tendencia de concentración espacial hacia el norte y el oeste del distrito, la cual parece más marcada y acentuada que en el caso de la distribución de las viviendas y de la población (comparar mapas de distribución de la población y de los establecimientos educativos). Además, el mapa relativo a la distribución de matriculados en los establecimientos educativos permite dar cuenta de la excesiva fragmentación y dispersión de la oferta educativa en la porción este del distrito, donde se concentra la mayoría de los establecimientos con un número muy limitado de matriculados. En este sentido, las características de la red vial tienen un efecto determinante para el acceso y, por ende, para la necesaria optimización del dispositivo educativo.

- 67 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 7. Población por volumen de matriculación, del distrito San Juan Nepomuceno.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2018.

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Capítulo 2

2.2.3. Las características de la oferta de salud de San Juan Nepomuceno El mapa relativo a los equipamientos de salud del municipio de San Juan Nepomuceno, permite esbozar un análisis sucinto acerca de las áreas de cobertura de estos servicios y las distancias que la población debe recorrer para acceder a los mismos. Para el efecto, se han tomado en consideración los datos de ubicación tanto del hospital distrital de San Juan Nepomuceno, de las seis Unidades de Salud de la Familia (USF) ubicadas en el área rural, así como de las viviendas pre censadas en el marco del censo de población y viviendas del año 2012. El análisis de las consultas realizadas en los establecimientos del Ministerio de Salud y Bienestar Social (MSPBS) del departamento de Caazapá señala que el municipio de San Juan Nepomuceno desempeña un papel preponderante en el dispositivo de oferta local de salud. Efectivamente, el municipio en cuestión es el que ha concentrado la mayor cantidad de consultas a nivel regional, superando incluso al municipio capitalino de Caazapá. En términos de cantidad de consultas en los establecimientos públicos de salud, es llamativo también el protagonismo desempeñado por los municipios de Avaí y de Tavaí, situados al este del departamento. Por demás, al comparar la distribución de las consultas por grupos de edades entre los diferentes municipios del departamento, se observa que San Juan Nepomuceno es el que concentra el mayor número de atenciones a personas de entre 0 y 14 años de edad. Cuadro 12. Total de consultas efectuadas en los diferentes distritos del departamento de Caazapá, durante el año 2020*, por grupo de edades. Distrito

Grupos de edades 0a4

5a9

10 a 14

15 a 19

20 a 39

40 a 60

60 y más

3 de Mayo

16%

13%

10%

Avaí

18%

19%

18%

15%

13%

12%

11%

Buena Vista

Caazapa

15%

18%

20%

24%

27%

29%

31%

General Morínigo

Maciel

Bertoni

San Juan

20%

18%

19%

21%

20%

18%

Tavaí

16%

15%

14%

12%

11%

Yegros

Yuty

16%

12%

11%

10%

12%

Total

100%

*El reporte de consultas ha sido realizado desde el mes de enero hasta el mes de setiembre del año 2020. Fuente: MSPBS, 2020.

- 69 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

De manera general, se observa que la cobertura geográfica de los servicios aparece como relativamente satisfactoria, pero que esta es en realidad tributaria del estado de las vías de comunicación y de la calidad de los servicios ofrecidos en cada establecimiento de salud. Naturalmente, las Unidades de Salud de la Familia (USF) ubicadas en los núcleos poblacionales más densos de San Carlos, Pindó y San Francisco son las que abastecen al mayor número de habitantes. Unas 4.490 personas habitarían en un radio de cinco kilómetros alrededor de la USF “San Francisco”, mientras que unas 3.305 personas residirían alrededor de la USF “San Carlos” y otras 3.160 personas vivirían a proximidad de la USF “Pindo’í”17. Por otra parte, en un radio de cinco kilómetros alrededor de las tres USF restantes del distrito, a saber las de “Cerrito”, “Jupyahu” y “11 de Mayo”, residirían unos 1.820, 1.670 y 1.430 habitantes, respectivamente18. En particular, debido a su posición geográfica, la presencia de una USF en las localidades de “Cerrito” y de “11 de Mayo” invitan a un eventual refuerzo de estas pequeñas centralidades rurales del oeste del distrito, lo que podría suponer una mayor concentración de ciertos servicios esenciales y básicos, y la imprescindible mejora de las condiciones de accesibilidad.

17 Estas cifras son puramente referenciales y no gozan de suficiente rigor estadístico: se obstienen a partir de la multiplicación entre la cantidad de viviendas pre-censadas (DGEEC, 2012) y el número promedio de miembros por hogar (EPH, 2012). 18 Ídem. - 70 -

Capítulo 2

Mapa 8. Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Distrito San Juan Nepomuceno.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 71 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 9. Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, distrito San Juan Nepomuceno.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 72 -

Capítulo 2

2.3. El municipio de Villeta 2.3.1. Aproximaciones geográficas Ubicada al sur de la creciente aglomeración asuncena, la ciudad de Villeta está instalada sobre la ribera izquierda del rio Paraguay, mientras que el municipio en cuestión se extiende de manera longitudinal con orientación Norte-Sur. Según los últimos datos de proyecciones demográficas19, se estima que la población total del municipio de Villeta habría alcanzado los 41.235 habitantes en el año 2020. Para aquel año, y de acuerdo con la misma fuente, la proporción de niños y adolescentes habría sido menor en el municipio en cuestión que a nivel nacional: efectivamente, las personas de entre 0 y 19 años representaban el 36,1 % de total de la población, mientras que a la escala nacional esta cifra habría alcanzado el 38,2 %. Así, el municipio de Villeta se erige como un caso de estudio diferente al de los municipios de Santa Rosa del Aguaray o de San Juan Nepomuceno, donde es mayor la proporción de niños y adolescentes. La inserción de dicho distrito en la dinámica metropolitana de la aglomeración asuncena se ha acelerado durante las dos últimas décadas. Este periodo coincide con la aceleración del peso demográfico del municipio, proceso que es consubstancial con el surgimiento de actividades económicas y con el mejoramiento general de las infraestructuras viales. En particular, la instalación reciente de nuevas actividades económicas vinculadas al sector de la logística, y de la producción industrial, en particular agro-industrial, ha modificado sustancialmente las estructuras socioeconómicas preexistentes, así como los equilibrios ambientales. Al no garantizar el acceso a servicios públicos esenciales, y al no contar con políticas redistributivas y de protección social, todo movimiento de desarrollo económico es generador de procesos segregativos. Una de las manifestaciones de estos procesos reside en la multiplicación de asentamientos precarios, particularmente extensos. Efectivamente, entre los principales asentamientos se encuentran “Santa Ana”, “Itá Yvaté”, “24 de agosto”, “8 de Diciembre” o “Guazú Corá”, ubicados a poco menos de cinco kilómetros al noreste, este o sureste del casco urbano de Villeta. Cuadro 13. Distribución por grupos de edades de la población del municipio de Villeta, en 2020. Grupos de edades

Villeta Hombres

Mujeres

Total País Total

Hombres

Mujeres

Total

0-4

9.7%

9.0%

9.3%

9.9%

9.6%

9.7%

5-9

9.4%

8.8%

9.1%

9.8%

9.5%

9.6%

10 - 14

9.2%

8.7%

8.9%

9.6%

9.4%

9.5%

19 Se trata de los datos oficiales de proyección de la población, proveídas por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC, 2015). - 73 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

15 - 19

9.0%

8.6%

8.8%

9.4%

9.2%

9.3%

20 - 24

9.1%

8.9%

9.0%

9.1%

8.9%

9.0%

25 - 29

8.9%

8.8%

8.9%

8.7%

8.5%

8.6%

30 - 34

8.2%

8.4%

8.3%

8.1%

8.0%

8.1%

35 - 39

7.4%

7.8%

7.6%

7.1%

40 - 44

6.2%

6.5%

6.4%

5.7%

5.8%

5.7%

45 - 49

5.4%

5.7%

5.5%

5.0%

5.1%

50 - 54

4.8%

4.9%

4.8%

4.4%

4.5%

55 - 59

3.9%

4.0%

3.8%

60 - 64

3.2%

65 - 69

2.4%

2.5%

2.4%

2.5%

70 - 74

1.5%

1.7%

1.6%

1.7%

1.8%

1.7%

75 - 79

0.9%

1.1%

1.0%

1.1%

1.2%

80+

0.9%

1.4%

1.2%

1.1%

1.6%

1.3%

TOTAL

100.0%

Fuente: DGEEC, 2015.

En las periferias rurales del área urbana del municipio, los conjuntos poblados aparecen particularmente dispersos y desarticulados, conformando una trama peri-urbana muy desapretada. Efectivamente, los múltiples asentamientos más o menos precarios coexisten con numerosos loteamientos privados, mientras que una miríada de antiguas granjas pierden su vocación agropecuaria, se lotean y se convierten en pequeñas unidades barriales. Por su parte, el espacio de la ribera izquierda del río Paraguay se ha convertido en el escenario privilegiado de la instalación de actividades relacionadas con la logística portuaria, mientras que en sus espacios de retaguardia se desarrollan áreas residenciales a menudo habitadas con personas en situación de vulnerabilidad socio-económica. Asimismo, el patrón geográfico histórico y tradicional, de tipo “centro-periferia”, compuesto por el centro urbano de Villeta y por su periferia granjera-rural, deja lugar a una nueva configuración socio-espacial, mucho más compleja, híbrida y compuesta. Por demás, es de esperarse que la pavimentación de la vía que conecta la ciudad de Villeta con la de Carapeguá, ubicada sobre la ruta n°1, generará mayores reconfiguraciones tanto en la ciudad como en sus alrededores, así como en el resto del distrito.

- 74 -

Capítulo 2

Gráfico 6. Evolución del peso demográfico del municipio de Villeta.

50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1950

1962

1972

Población total

1982

1992

Población urbana

Fuente: DGEEC, 2002 y 2015.

- 75 -

2002

2012

Población rural

2022

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 10. Características geográficas del distrito de Villeta.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 76 -

Capítulo 2

2.3.2. Características de la oferta educativa en Villeta El Municipio de Villeta dispone de un total de veintisiete establecimientos educativos. La mayoría de ellos brindan una oferta variada en materia de niveles educativos: efectivamente, son once los establecimientos donde se imparten clases (a menudo a través de instituciones distintas) tanto en Educación Inicial (EI), Educación Escolar Básica (EEB) y en Educación Media (EM), además de otros niveles de oferta como Educación Permanente, por ejemplo. Esta observación es coincidente con el hecho que la mayoría de los establecimientos se presentan como de mediano o de gran porte: efectivamente, siete tienen entre 100 y 200 matriculados, mientras que ocho tienen entre 200 y 500 matriculados. Por demás, la distribución de dichos establecimientos en el perímetro municipal aparece relativamente equilibrada. Si bien existen numerosas escuelas y colegios de pequeño porte (de menos de cien alumnos matriculados), estos representan menos de un tercio del total. Cuadro 14. Distribución de los establecimientos educativos del municipio de Villeta, según cantidad de matriculados, en 2020. Categoría de establecimientos educativos

Cantidad

Peso relativo

Entre 1 y 29 matriculados

22,2 %

Entre 30 y 59 matriculados

14,8 %

Entre 60 y 100 matriculados

7,4 %

Entre 100 y 200 matriculados

25,9 %

Entre 200 y 500 matriculados

11,1 %

Más de 500 matriculados

18,5 %

Total

100 %

Fuente: registros administrativos del Ministerio de Educación y Ciencias, 2020

- 77 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 11. Población escolar por volumen de matriculación, del distrito de Villeta.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2020.

- 78 -

Capítulo 2

2.3.3. Características de la oferta de salud en Villeta De antemano, es importante destacar que, al encontrarse el municipio de Villeta en las franjas del área metropolitana de Asunción, la proximidad relativa de los equipamientos estructurantes instalados en la capital y en su periferia inmediata permite un acceso relativamente privilegiado a los mismos. No obstante, el municipio de Villeta está dotado de un dispositivo de salud que apunta esencialmente a satisfacer una demanda primaria y de proximidad. Efectivamente, el análisis de la distribución geográfica de las consultas en los establecimientos públicos de salud de los diferentes municipios del departamento Central señala que Villeta ha concentrado un número limitado de atenciones, mientras que los distritos de Capiatá, Limpio y Villa Elisa tuvieron un número elevado. Si bien la presencia del hospital distrital en el casco urbano se erige como la oferta de nivel estructurante, su radio de influencia parece inscribirse en una escala geográfica relativamente limitada. Por otra parte, seis Unidades de Salud de la Familia se distribuyen en los barrios periféricos del municipio. Si bien estos últimos establecimientos de nivel primario de oferta de salud cubren las porciones más densamente pobladas del área rural del municipio, se destacan zonas de vacíos, lo que podría cuestionar la pertinencia de la distribución geográfica de los principales equipamientos primarios del municipio. Cuadro 15. Consultas efectuadas en los diferentes distritos del departamento Central, durante el año 2020*, por grupo de edades. Distrito

Grupos de edades 0a4

5a9

10 a 14

15 a 19

20 a 39

40 a 60

60 y más

Areguá

Capiatá

18%

15%

14%

12%

Fernando de la Mora

Guarambaré

Itá

Itauguá

J. Augusto Saldívar

Lambaré

Limpio

12%

13%

11%

10%

Luque

M. Roque Alonso

Nueva Italia

Ñemby

San Antonio

- 79 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

San Lorenzo

10%

11%

13%

14%

Villa Elisa

12%

11%

13%

12%

10%

Villeta

Ypacaraí

Ypané

Total

100%

*El reporte de consultas ha sido realizado desde el mes de enero hasta el mes de setiembre del año 2020. Fuente: MSPBS, 2020.

- 80 -

Capítulo 2

Mapa 12. Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Distrito de Villeta.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 81 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 13. Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, distrito de Villeta.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 82 -

Capítulo 2

2.4. El municipio de Mariscal Estigarribia 2.4.1. Aproximaciones geográficas Mariscal Estigarribia es el municipio más extenso del país (72.503 km2): su superficie abarca un tercio de toda la región Occidental del Paraguay y constituye un espacio poco conocido e intervenido por las autoridades y sus políticas públicas. Esta porción del país no solo se caracteriza por la baja densidad humana (0,35 hab/km2 en 2020), sino también por la combinación entre una desigual distribución de la población y una alta representación de comunidades indígenas (esencialmente Enlhet, Nivaclé y Ayoreo). Según datos de proyecciones demográficas, la cantidad total de pobladores del municipio de Mariscal Estigarribia ascendía a unos 25.608 habitantes en el año 2012, la mayoría de los cuales se concentran en el sureste del inmenso perímetro distrital, especialmente en torno a la ciudad cabecera de Mariscal Estigarribia (que en 2012, habría contado con unos dos mil quinientos habitantes), pero también en el centro urbano de Neuland (cuya población habría alcanzado los tres mil quinientos habitantes durante el mismo año), así como en las distintas aldeas menonitas y comunidades indígenas más densamente pobladas. Efectivamente, cabe destacar que, de los 25.608 habitantes estimados en el año 2012, la población indígena habría ascendido, en aquel entonces, a un total de 14.171 personas. Así, a inicios de la década de 2010, los habitantes indígenas del municipio de Mariscal Estigarribia representaban más del 55,4 % del total de la población del municipio. Según los últimos datos de proyecciones demográficas20, se estima que la población total del municipio de Mariscal Estigarribia habría alcanzado los 29.905 habitantes en el año 2020. Para aquel año, y de acuerdo con la misma fuente, la proporción de niños y adolescentes habría sido mayor en el municipio en cuestión que a nivel nacional: efectivamente, las personas de entre 0 y 19 años representaban el 39,4 % de total de la población, mientras que a la escala nacional esta cifra habría alcanzado el 38,2 %. Cuadro 16. Distribución por grupos de edades de la población del municipio de Mariscal Estigarribia, en 2020. Grupos de edades

Mariscal Estigarribia Hombres

Mujeres

Total País Total

Hombres

Mujeres

Total

0-4

10.7%

10.9%

10.8%

9.9%

9.6%

9.7%

5-9

10.1%

10.4%

10.2%

9.8%

9.5%

9.6%

10 - 14

9.4%

9.7%

9.6%

9.4%

9.5%

15 - 19

8.7%

8.9%

8.8%

9.4%

9.2%

9.3%

20 - 24

8.3%

9.1%

8.9%

9.0%

20 Se trata de los datos oficiales de proyección de la población, proveídas por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC, 2015). - 83 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

25 - 29

8.1%

8.0%

8.1%

8.7%

8.5%

8.6%

30 - 34

8.0%

7.6%

7.8%

8.1%

8.0%

8.1%

35 - 39

7.6%

7.0%

7.3%

7.1%

40 - 44

6.3%

6.2%

5.7%

5.8%

5.7%

45 - 49

5.6%

5.0%

5.1%

50 - 54

4.8%

4.6%

4.7%

4.4%

4.5%

55 - 59

3.8%

3.7%

3.8%

60 - 64

3.0%

2.9%

3.0%

3.2%

65 - 69

2.2%

2.5%

70 - 74

1.5%

1.6%

1.5%

1.7%

1.8%

1.7%

75 - 79

1.0%

1.1%

1.0%

1.1%

1.2%

80+

1.0%

1.3%

1.1%

1.6%

1.3%

TOTAL

100.0%

Fuente: DGEEC, 2015.

Este patrón de concentración demográfica hacia el este se verifica más generalmente a la escala del departamento de Boquerón. Asimismo, si se considera al Chaco paraguayo en su conjunto, se observa que los mayores niveles de densidad poblacional se encuentran en el centro geográfico de la región Occidental, en un área de unos cincuenta kilómetros de diámetro donde están instalados los principales centros urbanos del Chaco Central. Efectivamente, las cabeceras distritales de los tres municipios del departamento de Boquerón, a saber, Filadelfia, Loma Plata y Mariscal Estigarribia, se sitúan todas al este del perímetro departamental y en el centro geográfico de la región Occidental. Por otra parte, más allá de las ciudades “oficiales”, que son reconocidas administrativamente y estadísticamente como “áreas urbanas”, también se debe considerar la existencia de otras mínimas urbes “de hecho”, las cuales responden de alguna manera a una definición más funcional de lo que es una ciudad: la concentración de población en un espacio reducido. Entre estos centros urbanos “no oficiales”, se puede mencionar los casos de Neuland, Villa Choferes, Villa Boquerón, y de algunas aldeas indígenas densamente pobladas. Más allá de esta región más activa y poblada, toda la porción oeste del inmenso distrito de Mariscal Estigarribia (y, por extensión, del departamento de Boquerón), cuenta con una población mucho más escasa que se distribuye según un patrón extremadamente disperso y de muy baja densidad. Esta se compone de comunidades indígenas escasamente pobladas, de estancias, y de minúsculas concentraciones humanas estructuradas en torno a ciertos cruces de caminos o en las riberas del río Pilcomayo. Por otra parte, es importante remarcar en que el municipio de Mariscal Estigarribia padece de una amplia, desapretada, pero muy precaria red de infraestructuras viales. La inminente construcción de la ruta bioceánica, que alcanzará la

- 84 -

Capítulo 2

ciudad de Mariscal Estigarribia hasta conectarse con la localidad de Pozo Hondo, (situada sobre la ribera izquierda del río Pilcomayo) adoptando el trazado de la conocida “Picada 500”, tendrá repercusiones en las dinámicas demográficas, en la distribución de la población, y en las actividades económicas. Como es de esperarse, en una región de estas características, la oferta de equipamientos y de servicios es particularmente difícil de organizar y de calibrar. Además de las dificultades impuestas por el patrón de ocupación humana, se debe considerar también la complejidad que supone la existencia de grupos humanos extremadamente diversos en cuanto a su origen geográfico, a sus prácticas socio-culturales, a sus estructuras organizativas, y a su dotación de recursos. Efectivamente, tanto las poblaciones indígenas, como los pobladores de confesión menonita, de origen ruso, europeo o norteamericano, así como los habitantes provenientes de la región Oriental del Paraguay, expresan diferentes tipos de usos, de prácticas y de relaciones respecto de los servicios colectivos.

- 85 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 14. Características geográficas del distrito Mariscal Estigarribia.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 86 -

Capítulo 2

2.4.2. Características de la oferta educativa en Mariscal Estigarribia El Municipio de Mariscal Estigarribia dispone de un total de sesenta y seis establecimientos educativos. Al contar la mayoría de ellos con menos de 30 matriculados, la gran mayoría de ellos se presentan como de muy pequeño porte, ya que son treinta y cuatro en contar con menos de treinta matriculados: así, la situación de fragmentación del dispositivo educativo aparece como más exacerbada que en los municipios rurales de la región Oriental analizados en el marco del presente estudio (a saber, Santa Rosa del Aguaray y San Juan Nepomuceno). Doce son los establecimientos que imparten clases en el nivel medio. Cuadro 17. Distribución de los establecimientos educativos del municipio de Mariscal Estigarribia, según cantidad de matriculados, en 2020. Categoría de establecimientos educativos

Cantidad

Peso relativo

Entre 1 y 29 matriculados

51,5 %

Entre 30 y 59 matriculados

13,6 %

Entre 60 y 100 matriculados

15,2 %

Entre 100 y 200 matriculados

12,1 %

Entre 200 y 500 matriculados

7,6 %

Más de 500 matriculados

Total

100 %

Fuente: registros administrativos del Ministerio de Educación y Ciencias, 2020

- 87 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 15. Población por volumen de matriculación, del distrito Mariscal Estigarribia.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2020.

- 88 -

Capítulo 2

2.4.3. Características de la oferta de salud en Mariscal Estigarribia En el Chaco Central, cada una de las ciudades de origen menonita, es decir Filadelfia, Loma Plata y Neuland, dispone de un hospital de gestión privada (vinculados a las asociaciones civiles de las colonias menonitas correspondientes), mientras que la ciudad de Mariscal Estigarribia cuenta con el Hospital Regional, el cual es administrado por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS). Otro equipamiento estructurante de salud es sin dudas el Hospital Materno Infantil, el cual está ubicado en la pequeña urbe de Villa Choferes del Chaco, bajo la responsabilidad de la Gobernación de Boquerón. Aunque situado estratégicamente en el centro de la región más poblada del Chaco Central, las grandes distancias que separan los poblados limita el acceso a este establecimiento. El análisis de la distribución geográfica de las consultas realizadas en los diferentes establecimientos públicos de salud del Chaco deja entrever la existencia de dos polaridades afirmadas: la de Villa Hayes y la de Mariscal Estigarribia21. Efectivamente, durante el año 2020, es en estos dos municipios donde tuvieron lugar la mayor cantidad y proporción de atenciones de salud en todo el departamento de Boquerón. Por otra parte, se constata un dato relevante: mientras que el 20 % de las consultas de personas de 0 a 4 años han tenido lugar en el municipio de Mariscal Estigarribia, el municipio solo ha atendido el 14 % de las consultas de las personas de 5 a 9 años y el 15 % de las consultas de las personas de 10 a 14 años. En lo que respecta a la distribución de los establecimientos de salud que ofrecen un nivel primario de atención, se observa que los mismos se concentran esencialmente en la porción más poblada del municipio de Mariscal Estigarribia, que corresponde a su vez a la porción central del Chaco paraguayo. Por su parte, el resto del municipio de Mariscal Estigarribia, y del departamento de Boquerón, se encuentran muy escasamente dotados de equipamientos de salud que en el mejor de los casos se componen de puestos de salud o Unidades de Salud Familiar (USF). Cuadro 18. Total de consultas efectuadas en los diferentes distritos de la región Occidental (Chaco), durante el año 2020*, por grupo de edades. Distrito Benjamín Aceval

Grupos de edades 0a4

5a9

10 a 14

15 a 19

20 a 39

40 a 60

60 y más

General Bruguez

Nanawa

11%

10%

Puerto Falcón

21 La concentración se da en Villa Hayes, principal polo poblacional del Chaco y ciudad colindante a Asunción. Mariscal Estigarriba es la segunda ciudad del Chaco en tamaño de población y principal del Chaco Central, con datos de atención muy superiores a ciudades donde están las colonias mennonitas. - 89 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Pinasco

Teniente Martinez

Teniente Fernandez

Villa Hayes

38%

34%

31%

32%

31%

33%

37%

Filadelfia

Loma Plata

Mariscal Estigarribia

20%

14%

15%

16%

17%

15%

11%

Bahía Negra

Carmelo Peralta

Fuerte Olimpo

La Victoria

Total

100%

*El reporte de consultas ha sido realizado desde el mes de enero hasta el mes de setiembre del año 2020. Fuente: MSPBS, 2020.

- 90 -

Capítulo 2

Mapa 16. Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Distrito Mariscal Estigarribia.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 91 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 17. Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, distrito Mariscal Estigarribia.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 92 -

Capítulo 2

2.5. El municipio de Asunción 2.5.1. Aproximaciones geográficas Como es sabido, la ciudad de Asunción está instalada sobre la ribera izquierda del río Paraguay, a la altura de la confluencia del río Pilcomayo, dentro de la parte convexa de uno de sus múltiples meandros. Adosada al meandro, la capital se orientó “naturalmente” hacia el Este debido a la ruptura hidrológica y el límite fronterizo que constituye el río con la región chaqueña (ya sea paraguaya o argentina). A lo largo de todo el siglo XX, la ciudad de Asunción fue creciendo y desarrollándose a pesar de las colinas y arroyos que obstaculizaban inicialmente su expansión. Posteriormente, y especialmente a partir de la segunda mitad del siglo XX, el crecimiento de la ciudad ha seguido una dirección privilegiada hacia el Este urbano, generándose profundos movimientos de relegación socio espacial de las poblaciones más desfavorecidas hacia las riberas inundables del río, en los barrancos, pero también en los intersticios de una marea urbana que ha ido absorbiendo irremediablemente el espacio campesino. Según los últimos datos de proyecciones demográficas22, se estima que la población total del municipio de la capital habría alcanzado los 521.559 habitantes en el año 2020. Para aquel año, y de acuerdo con la misma fuente, la proporción de niños y adolescentes habría sido menor en el municipio en cuestión que a nivel nacional: efectivamente, las personas de entre 0 y 19 años representaban el 33,1 % de total de la población, mientras que a la escala nacional esta cifra habría alcanzado el 38,2 %. Así, el municipio de Asunción se erige como un caso de estudio diferente al de los municipios de Santa Rosa del Aguaray, San Juan Nepomuceno, Mariscal Estigarribia e incluso Villeta, ya que la proporción de niños y adolescentes es menor en la capital, donde la población se encuentra relativamente más envejecida que en el resto del país. Cuadro 19. Distribución por grupos de edades de la población del municipio de Asunción, en 2020. Grupos de edades

Asunción Hombres

Mujeres

Total País Total

Hombres

Mujeres

Total

0-4

7.9%

6.8%

7.3%

9.9%

9.6%

9.7%

5-9

8.8%

7.6%

8.2%

9.8%

9.5%

9.6%

10 - 14

9.4%

8.2%

8.8%

9.6%

9.4%

9.5%

15 - 19

9.3%

8.3%

8.8%

9.4%

9.2%

9.3%

20 - 24

8.1%

7.3%

7.7%

9.1%

8.9%

9.0%

25 - 29

7.5%

6.7%

7.1%

8.7%

8.5%

8.6%

22 Se trata de los datos oficiales de proyección de la población, proveídas por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC, 2015). - 93 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

30 - 34

7.2%

6.8%

7.0%

8.1%

8.0%

8.1%

35 - 39

7.6%

8.0%

7.8%

7.1%

40 - 44

7.2%

8.1%

7.7%

5.7%

5.8%

5.7%

45 - 49

5.7%

6.3%

6.0%

5.0%

5.1%

50 - 54

4.5%

5.0%

4.8%

4.4%

4.5%

55 - 59

4.1%

4.7%

4.4%

3.8%

60 - 64

3.8%

4.4%

4.1%

3.2%

65 - 69

3.1%

3.8%

3.5%

2.5%

70 - 74

2.3%

2.9%

2.6%

1.7%

1.8%

1.7%

75 - 79

1.6%

2.1%

1.9%

1.1%

1.2%

80+

1.7%

3.0%

2.4%

1.1%

1.6%

1.3%

TOTAL

100.0%

Fuente: DGEEC, 2015.

Por otra parte, es de notar que el municipio capitalino concentra hoy en día poco menos de 25 % del peso demográfico del Área Metropolitana de Asunción (AMA)23. No obstante, el peso relativo de la capital dentro de la extensa aglomeración era mucho más elevado unas décadas atrás: efectivamente, en 1982, los habitantes de Asunción representaban el 54 % del total de la población metropolitana (DGEEC, 1982, 2015). En el marco del proceso de metropolización, se verifica que los flujos migratorios entre la capital y los demás municipios de la conurbación son ampliamente favorables para los segundos. Por demás, en el contexto metropolitano, numerosos barrios de la capital experimentan un cierto proceso de transformación de los perfiles socioeconómicos de sus habitantes, asistiendo a un reemplazo de clases desfavorecidas por clases medias o superiores. En contrapartida, otras porciones de la ciudad agudizan su condición socioeconómica y padecen formas más agudas de estigmatización. No obstante, al concentrar la mayor proporción de empleos, de oportunidades y de servicios, el municipio capitalino sigue aglutinando una gran parte de los flujos cotidianos de desplazamientos, lo que refuerza su posición central dentro de la configuración metropolitana.

23 Se recuerda que el Área Metropolitana de Asunción (AMA) comprende los municipios de Asunción, Fernando de la Mora, San Lorenzo, Luque, Mariano Roque Alonso, Limpio, Lambaré, Villa Elisa, Ñemby y San Antonio. - 94 -

Capítulo 2

Mapa 18. Características geográficas del municipio de Asunción.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 95 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

2.5.2. Características de la oferta educativa en el municipio de Asunción En el municipio asunceno, los establecimientos educativos se distribuyen de manera muy homogénea y la cobertura de niveles educativos presenta una fuerte densidad según los barrios. No obstante, es sin dudas a través de la privatización progresiva de este servicio que se encuentran las asperidades y los contrastes más fuertes respecto de la igualdad geográfica de la oferta. Efectivamente, de los trescientos sesenta y dos establecimientos existentes en la capital del país, nada más y nada menos que el 38,1 % son de gestión privada y el 28,4 % de gestión privada subvencionada. Por otra parte, es importante destacar que el dispositivo educativo de la capital se compone esencialmente de establecimientos de gran porte, es decir con una importante cantidad de alumnos matriculados: en efecto, no menos del 62,1 % de los establecimientos reportaron más de 100 alumnos matriculados durante el año 2020. Cuadro 20. Distribución de los establecimientos educativos del municipio de Asunción, según cantidad de matriculados, en 2020. Categoría de establecimientos educativos

Cantidad

Peso relativo

Entre 1 y 29 matriculados

19,2 %

Entre 30 y 59 matriculados

9,1 %

Entre 60 y 100 matriculados

9,1 %

Entre 100 y 200 matriculados

19,0 %

Entre 200 y 500 matriculados

26,1 %

Más de 500 matriculados

17,0 %

Total

362

100 %

Fuente: registros administrativos del Ministerio de Educación y Ciencias, 2020

- 96 -

Capítulo 2

Mapa 19. Población por volumen de matriculación, del municipio de Asunción.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2020.

- 97 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

2.5.3. Características de la oferta de salud en el municipio de Asunción El municipio capitalino de Asunción dispone de la oferta de salud más completa y variada del país; efectivamente, allí se encuentra la mayor cantidad de establecimientos, ya sean de gestión pública o privada. No obstante, la geografía del dispositivo de equipamientos de salud presenta numerosos contrastes; más allá de que la disponibilidad de la oferta no sea la misma según los barrios, la mercantilización de este servicio esencial condiciona fuertemente el acceso de los diferentes grupos sociales en función de su situación socio-económica. Por demás, se debe aclarar que la lectura del dispositivo de salud del municipio asunceno debe ser reposicionada a la escala metropolitana ya que numerosas fuerzas, centrífugas y centrípetas, se manifiestan a esta escala y determinan el funcionamiento del sistema. Primeramente, hay que destacar el volumen considerable de los flujos de desplazamientos de personas que acuden a la capital para acceder a los diferentes servicios de salud. Igualmente, se debe tener en cuenta el movimiento, reciente y relativo, de “descompresión” de los equipamientos a la escala metropolitana, que consiste en el trasladado de numerosos establecimientos especializados desde la capital hacia los municipios circunvecinos del área metropolitana. Efectivamente, al analizar la distribución de consultas realizadas durante el año 2020 a nivel nacional, se observa que una proporción importante de las mismas ha tenido lugar en los establecimientos de salud de la capital, aunque ha sido el departamento Central el que ha concentrado el mayor número de atenciones. De manera general, a la escala asuncena, se observa que los hospitales de mayor envergadura y nivel de especialización se encuentran esencialmente en la porción noreste del municipio, y que existe una oferta de proximidad, constituida por las Unidades de Salud de la Familia (USF), por los Centros de Salud y por los Puestos de Salud, que se concentra en las áreas más desfavorecidas de la ciudad, a saber, las zonas de los Bañados Norte y Sur. Cuadro 21. Total de consultas efectuadas por departamento durante el año 2020*, por grupo de edades. Distrito Concepción

Grupos de edades 0a4

5a9

10 a 14

15 a 19

20 a 39

40 a 60

60 y más

San Pedro

Cordillera

Guairá

Caaguazú

13%

Caazapá

- 98 -

Capítulo 2

Itapúa

10%

Misiones

Paraguarí

Alto Paraná

12%

11%

10%

12%

11%

Central

24%

22%

21%

24%

25%

24%

Ñeembucú

Amambay

Canindeyú

Pte. Hayes

Boquerón

Alto Paraguay

Capital

11%

12%

11%

Otros

Total

100%

*El reporte de consultas ha sido realizado desde el mes de enero hasta el mes de setiembre del año 2020. Fuente: MSPBS, 2020.

- 99 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Mapa 20. Distribución geográfica de los hogares, según la proximidad a los servicios de salud. Municipio de Asunción.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2020.

- 100 -

Capítulo 2

Mapa 21. Distribución geográfica de los hogares en situación de pobreza, Municipio de Asunción.

Fuente: Elaboración propia con base en información cartográfica oficial. Año 2012.

- 101 -

CAPÍTULO 3 La educación y sus riesgos: el confinamiento como desenlace de los procesos de desarraigo educativo

La pandemia habilitó un escenario de riesgos en la sociedad paraguaya, desnudando los problemas estructurales que el poder público no resolvió a lo largo de casi tres décadas de apertura del proceso de democratización. Particularmente crítica fue la situación de la educación, que arrastra una larga y pesada carga de dificultades en el cumplimiento de su principal meta: la formación de competencias para la vida y el ejercicio de los derechos. El sistema educativo se caracteriza por tres principales condicionantes que influyen en el cumplimiento de su propósito: la desigualdad social entre los sujetos del proceso educativo, la endeble cualificación de los agentes pedagógicos y la débil eficiencia de la gestión institucional. Esta situación propicia una política educativa de facto caracterizada por la segmentación del sistema por la lógica de mercado, en la que el acceso y, sobre todo, la calidad del proceso educativo, están supeditados a la capacidad adquisitiva de las familias. No es menor, en este sentido, que los procesos de formación académica, de preparación laboral y de desarrollo cívico democrático estén apuntalados en establecimientos educativos que se desenvuelven en territorios de privilegio, es decir, que no sólo cuentan entre sus matriculados estudiantes de clases favorecidas sino se sitúan también en espacios y circuitos con altos niveles de recursos y oportunidades. Al tratarse de una baja proporción de la población que dispone de estos privilegios, una mayoría está relegada en el logro de algunos de los objetivos del sistema, sea la formación académica, la preparación laboral o, más frecuentemente,

- 103 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

el desarrollo cívico democrático, de las generaciones infantiles y juveniles. Es común, por lo tanto, que, en este sector institucional, la población infantil adolescente de las clases desfavorecidas, particularmente vulnerable por su condición generacional, se vea privada del derecho a la educación y de las consecuencias, en términos de oportunidades en la vida social, de su ejercicio. La distribución de la escolaridad media indica que las categorías sociales mantuvieron, a lo largo de dos décadas, diferencias persistentes, a pesar del aumento relativo de años de estudio en cada una de ellas. Esto es propio de un proceso de traslación de oportunidades a un nivel más elevado del sistema, que adviene conjuntamente con el proceso de masificación educativa en el cual todos los sectores sociales se beneficiaron con un incremento de su escolaridad media, pero manteniendo grosso modo la diferencia media entre sí. El proceso dual según el cual la escolarización media de la población experimentó un aumento general en todas las categorías sociales (Gráfico 7), pero concomitantemente persistieron las diferencias medias de años de estudios entre ellas da cuenta de algunos rasgos característicos de la estructura social paraguaya. El primer rasgo es que el sistema educativo se desenvuelve en función a la diferenciación entre los grupos sociales, de modo que aquellos más desfavorecidos presentan desempeños de escolaridad más bajos, mientras que los grupos privilegiados presentan desempeños más elevados. El segundo rasgo es que, a pesar de una inédita reforma educativa en los noventa del siglo XX, el sistema no logró fomentar la convergencia de las medias de años de estudio entre las categorías socioocupacionales; al contrario, las brechas se han ampliado.

- 104 -

- 105 Miembros de Poderes del Estado/Directivos de Empresas Profesionales, científicos e intelectuales

Oficiales, operativos y artesanos

Trabajadores no calificados

Técnicos y profesionales de nivel medio

2007

Agricultores y trabajadores agropecuarios-pesqueros

2002

Patrones de empresas y grandes propietarios agrícolas

1997

Fuente: DGEEC, Encuestas de hogares, 1997-2017.

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

14,00

16,00

18,00

Gráfico 7. Medias de año de estudio según categoría socio-ocupacional, periodo 1997-2017.

2017

Operadores de instalaciones y maquinarias, montadores

Empleados de oficina

Trabajadores de servicios y comerciantes

2012

Capítulo 3

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

Según el Ministerio de Educación y Ciencias (MEC), para el periodo 2018-2020 en las zonas urbanas tuvieron lugar mayores niveles de retención de la población escolar hasta la educación media, mientras que, en las zonas rurales, la proporción de la población escolarizada en dicho nivel educativo no tuvo el mismo incremento, revelando una proporción de la población adolescente rural que dimite de su escolarización. Este proceso es consecuente con el hecho de que, en estas zonas, las condiciones de vulnerabilidad son más críticas que en las urbanas (Cuadro 22).

- 106 -

- 107 -

11,5%

143.122

14,8%

198.634

13,7%

Urbana

Total

68,5%

993.990

65,2%

632.257

74,9%

361.733

1.451.663 100,0%

17,8%

100,0%

968.979

100,0%

482.684

Total

259.039

20,0%

193.600

13,6%

65.439

Educación Educación Escolar Media Básica

Fuente: MEC/DGPE, Matrícula, años 2018, 2019 y 2020.

55.512

Educación Inicial

Rural

Área de residencia

13,8%

203.874

14,8%

146.524

11,7%

57.350

Educación Inicial

67,5%

999.866

64,4%

639.960

73,7%

359.906

18,7%

277.740

20,8%

206.508

14,6%

71.232

Educación Educación Escolar Media Básica

2019 Nivel Educativo

2018

Nivel Educativo

Cuadro 22. Población escolarizada según zona geográfica, por nivel educativo. Periodo 2018-2020.

100,0%

1.481.480

100,0%

992.992

100,0%

488.488

Total Educación Inicial

14,1%

212.152

14,7%

148.855

12,7%

63.297

2020

66,5%

1.004.449

63,8%

646.269

72,1%

358.180

19,4%

292.922

21,5%

217.163

15,1%

75.254

Educación Educación Escolar Media Básica

Nivel Educativo

100,0%

1.509.523

100,0%

1.012.287

100,0%

496.731

Total Capítulo 3

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

Tres características revisten el acceso al sistema educativo en el periodo de 2018 al 2020 (Cuadro 23). En primer lugar, la tendencia del incremento relativo de la matrícula en la educación media, siendo éste un proceso generalizado, que no tuvo excepciones en ningún departamento político-administrativo del país. En segundo lugar, tuvo lugar una estagnación relativa de la educación inicial, lo que plantea tanto un límite demográfico, pero también un límite social, asociado a los problemas de costos de asistencia escolar. En tercer lugar, se constata una relación territorial inversa entre los niveles de acceso a la educación media y la cercanía con la capital.

- 108 -

26.604

14,6%

4.032

12,4%

Alto Paraná

Amambay

- 109 -

5.322

20.531

15,8%

57.330

14,4%

Capital

Central

11,2%

10,8%

4.370

Canindeyú

69,1%

13,4%

Caazapá

66,7%

265.671

60,8%

78.953

75,3%

37.150

72,4%

28.231

77,4%

78.727

11,5%

15.313

Caaguazú

74,5%

24.196

69,0%

126.102

77,3%

3.323

11.599

Educación Inicial

18,9%

75.445

23,4%

30.422

14,0%

6.896

16,3%

6.372

17,5%

19.970

11,1%

1.658

13,1%

4.264

16,4%

29.937

11,8%

508

100,0%

398.446

100,0%

129.906

100,0%

49.368

100,0%

38.973

100,0%

114.010

100,0%

14.983

100,0%

32.492

100,0%

182.643

100,0%

4.297

14,6%

59.083

15,3%

20.134

11,0%

5.510

11,7%

4.592

13,7%

15.950

10,5%

1.702

12,1%

4.148

14,5%

27.185

10,5%

477

66,2%

268.076

60,4%

79.214

74,0%

37.108

70,8%

27.682

67,7%

78.616

77,6%

12.551

73,9%

25.328

68,3%

128.317

75,5%

3.417

Educación Escolar Básica

Educación Media

Nivel Educativo Total

Educación Escolar Básica

19,2%

77.866

24,3%

31.868

15,0%

7.542

17,5%

6.841

18,5%

21.522

11,8%

1.916

14,0%

4.804

17,2%

32.241

14,0%

632

Educación Media

2019

Nivel Educativo

1.726

Boqueron

10,8%

466

Educación Inicial

Alto Paraguay

Departamento

2018

Cuadro 23. Población según departamento, por nivel educativo. Periodo 2018-2020.

100,0%

405.025

100,0%

131.216

100,0%

50.160

100,0%

39.115

100,0%

116.088

100,0%

16.169

100,0%

34.280

100,0%

187.743

100,0%

4.526

Total

14,6%

60.217

14,9%

19.155

12,1%

6.270

12,8%

5.129

14,5%

17.149

10,5%

1.754

12,6%

4.546

14,2%

27.647

12,3%

586

Educación Inicial

66,2%

272.094

61,0%

78.340

71,6%

37.111

68,2%

27.351

66,1%

77.931

77,4%

12.911

73,3%

26.336

67,1%

130.335

73,8%

3.525

Educación Escolar Básica

Nivel Educativo

19,2%

78.969

24,1%

30.956

16,3%

8.430

19,0%

7.598

19,4%

22.858

12,1%

2.026

14,1%

5.065

18,7%

36.344

13,9%

664

Educación Media

2020

100,0%

411.280

100,0%

128.451

100,0%

51.811

100,0%

40.078

100,0%

117.938

100,0%

16.691

100,0%

35.947

100,0%

194.326

100,0%

4.775

Total

Capítulo 3

- 110 -

198.634

13,7%

Total

68,5%

993.990

71,9%

71.241

Fuente: MEC/DGPE, Matrícula, años 2018, 2019 y 2020.

11,9%

74,9%

10,9%

11.834

2.825

66,7%

19.342

14,2%

Pte. Hayes

San Pedro

33.094

7.066

Paraguarí

66,7%

10.478

2.097

13,3%

Ñeembucú

65,9%

17.322

72,2%

79.389

3.922

14,9%

Misiones

11,7%

67,5%

14,5%

6.060

12.866

67,4%

28.263

13,6%

Guairá

41.797

8.440

Cordillera

69,7%

39.112

7.830

14,0%

Itapúa

Total Educación Inicial

17,8%

259.039

16,2%

16.035

14,2%

3.657

19,1%

9.489

20,0%

3.139

19,2%

5.037

16,1%

17.712

18,0%

7.556

19,0%

11.757

16,4%

9.185

100,0%

1.451.663

100,0%

99.110

100,0%

25.824

100,0%

49.649

100,0%

15.714

100,0%

26.281

100,0%

109.967

100,0%

41.879

100,0%

61.994

100,0%

56.127

13,8%

203.874

12,3%

12.379

10,5%

2.769

14,4%

7.209

13,7%

2.224

14,7%

4.026

11,9%

13.538

14,6%

6.280

13,8%

8.680

14,0%

7.988

67,5%

999.866

70,1%

70.265

75,1%

19.710

64,9%

32.520

64,6%

10.505

64,1%

17.511

70,4%

80.036

65,6%

28.304

66,0%

41.513

68,6%

39.167

Educación Escolar Básica

Educación Media

Educación Escolar Básica

Concepción

Educación Inicial

Departamento

18,7%

277.740

17,6%

17.654

14,4%

3.768

20,7%

10.387

21,7%

3.529

21,2%

5.794

17,7%

20.176

19,8%

8.559

20,2%

12.689

17,4%

9.952

Educación Media

2019 Nivel Educativo

2018

Nivel Educativo

100,0%

1.481.480

100,0%

100.298

100,0%

26.247

100,0%

50.116

100,0%

16.258

100,0%

27.331

100,0%

113.750

100,0%

43.143

100,0%

62.882

100,0%

57.107

Total

14,1%

212.152

13,0%

13.283

11,5%

3.188

15,0%

7.700

13,7%

2.244

15,6%

4.402

12,4%

14.255

15,0%

6.661

14,5%

9.311

14,7%

8.655

Educación Inicial

66,5%

1.004.449

67,8%

69.269

73,6%

20.473

63,0%

32.353

63,8%

10.433

62,4%

17.619

68,7%

78.895

64,5%

28.592

64,4%

41.306

67,1%

39.532

Educación Escolar Básica

19,4%

292.922

19,2%

19.629

14,9%

4.147

22,0%

11.317

22,5%

3.680

22,0%

6.205

18,9%

21.696

20,4%

9.047

21,0%

13.473

18,2%

10.748

Educación Media

2020 Nivel Educativo

100,0%

1.509.523

100,0%

102.181

100,0%

27.808

100,0%

51.370

100,0%

16.357

100,0%

28.226

100,0%

114.846

100,0%

44.300

100,0%

64.090

100,0%

58.935

Total

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

Capítulo 3

Esta tendencia adquiere una forma diferenciada entre los cinco departamentos en los que se sitúan las localidades de este estudio. En primer lugar, Asunción (capital del país) concentra la más amplia oferta educativa del país, en todos sus niveles. Su centralidad administrativa y de servicios a escala nacional, así como constituir, por lo mismo, el polo de atracción de la migración juvenil del país, explican su peso marcado en la cobertura del servicio educativo. En la región oriental, el departamento Central tenía un nivel de matriculación relativamente más elevado al resto de los departamentos del país al inicio del periodo, pero no tuvo una variación marcada al final, sino sólo de cinco puntos porcentuales menos que la capital. En cambio, los departamentos de Caazapá y San Pedro presentaron tasas iniciales similares entre sí, así como también tasas semejantes al final del periodo, las que, a su vez, aunque no fueron altas en comparación con Asunción, aumentaron casi tres puntos porcentuales igualando, al final, las de Central. Con otras características, el departamento Boquerón presenta, tanto al inicio como al final, la tasa de matrícula más baja del sistema en la educación media, incrementándose en el periodo sólo un punto porcentual, lo que indica tanto, la escasa disponibilidad de servicios educativos de los niveles más elevados del sistema, así como el rasgo predominante de la población adolescente de deserción temprana. Estas tendencias, según las regiones, están en estrecha asociación con la matrícula según la adscripción institucional de los establecimientos (tipo de gestión) cuya distribución por zona geográfica apunta una marcada diferenciación: mientras en las zonas urbanas al inicio del periodo (2018) 32 de cada 100 estudiantes se escolarizaban en establecimientos de gestión privada (subvencionados y no subvencionados incluidos) al final del periodo (2020) 29 de cada 100 estudiantes estudiaban en ese tipo de establecimiento. Este decremento se debe al aumento de los costos de la educación privada, acompañado del deterioro de los ingresos medios de las familias en año de desaceleración económica, por lo que éstas deciden cambiar a sus hijos de lugar de escolarización; más aún en un sistema en el que, como se demostró en otra parte (Ortiz, 2016), el tipo de gestión no incide significativamente en la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. En contrapartida, en las zonas rurales, tanto al inicio del periodo como al final, la proporción de matrícula de gestión privada se mantuvo en alrededor 5,5% del total, constatándose el peso de las ciudades en la oferta de todos los niveles educativos (incluso de educación superior).

- 111 -

- 112 -

59,3%

1.120.956

100,0%

Total

100,0%

151.413

94,5%

143.151

Fuente: MEC/DGPE, Matrícula, años 2018, 2019 y 2020.

40,7%

664.239

Privado Subvencionado

9,9%

100,0%

179.294

90,1%

161.589

33,3%

100,0%

1.451.663

66,7%

968.979

40,2%

100,0%

1.148.144

59,8%

686.873

100,0%

154.716

94,3%

145.838

5,7%

8.878

Privado

Urbana

Oficial 461.271

100,0%

178.620

89,7%

160.281

10,3%

18.339

Privado Subvencionado

5,5%

Oficial 482.684

100,0%

1.481.480

67,0%

992.992

33,0%

488.488

100,0%

1.186.528

60,4%

716.956

39,6%

469.572

Oficial

17.705

Total

2020 Tipo de Gestión

100,0%

145.831

93,9%

136.963

5,8%

8.461

Privado

8.262

Total

Tipo de Gestión

2019

100,0%

177.164

89,4%

158.368

10,6%

18.698

Privado Subvencionado

456.717

Privado

Rural

Área de residencia

Tipo de Gestión

2018

Cuadro 24. Población según área de residencia, por tipo de gestión educativa. Periodo 2018-2020.

100,0%

1.509.523

67,1%

1.012.287

32,9%

496.731

Total

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

Capítulo 3

La oferta superior de establecimientos privados en la zona urbana sugiere una diferenciación de condiciones sociales y económicas respecto a la zona rural. Al mismo tiempo, esta situación expone los habitantes de las zonas rurales a una mayor dependencia en relación al desempeño del poder público en la gestión educativa. En pandemia, la demanda de educación por la vía virtual, ha puesto de manifiesto la baja cobertura de infraestructura en las zonas rurales, así como como la menor capacidad de ingresos de sus habitantes para asumir los costos derivados. La situación de los establecimientos privados subvencionados oculta la realidad de una segmentación del sistema educativo en las clases medias: siendo de gestión privada y atendiendo a un público que, por lo general, se aleja socialmente de las clases desfavorecidas, la matrícula de estudiantes de las fracciones inferiores de las clases medias (con menor capacidad adquisitiva) se vuelca principalmente en establecimientos con ese perfil. La razón por la cual la matrícula, entre los establecimientos privados, es levemente superior en los establecimientos subvencionados es que la población en edad escolar de las fracciones bajas de clases medias es superior a las fracciones altas y a las clases sociales superiores, juntas. En el marco del análisis de los efectos de la pandemia por COVID-19, en el año 2020, se vio un leve aumento de la tasa de matriculación en la educación media y también en la inicial (ésta última da cuenta de una inclusión relativamente superior de la población infantil en la escuela). Sin embargo, este proceso tuvo lugar en conjunto con el descenso de la tasa de matriculación de la educación escolar básica. Como se expone más adelante, este difícil avance –comparando la evolución relativa de los indicadores– se vio truncado durante la pandemia debido a la interrupción de las actividades escolares presenciales y su reemplazo por modalidades semi-virtuales, que desalentó a muchas familias a la continuidad escolar de sus hijos. El estado de vulnerabilidad que adquirió la pandemia para la población adolescente fue crítico, dado que un sector reporta compartir su actividad escolar con la actividad económica o, más crítico aún, dimitir de su escolarización para dedicarse casi exclusivamente a labores (precarias) y contribuir, de esa manera, en la economía familiar y la reproducción social de sus grupos sociales. De este modo, con el advenimiento de las medidas de emergencia sanitaria, las condiciones de vulnerabilidad de los grupos infantiles y adolescentes se acentuaron, limitando el aprendizaje de los contenidos, con potenciales efectos directos sobre el rendimiento escolar. La tendencia antes de la pandemia era el progresivo deterioro del rendimiento escolar en la modalidad presencial, a juzgar por los resultados de SNEPE de los años 2015 y 2018 (Gráfico 8), proceso que probablemente se haya agravado con el paso a la modalidad virtual durante la pandemia. En el tercer trimestre del año 2020, empero, esta tendencia regresa a una situación similar que precedió a la pandemia.

- 113 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

En pandemia, las vulnerabilidades se vieron reflejadas en un sistema de privaciones absolutas o relativas para ciertos grupos sociales, así como oportunidades restringidas o de privilegios para otros. Este proceso se expresó en las diferentes formas que adquieren las realidades asimétricas del país. Gráfico 8. Rendimiento escolar, a nivel nacional, por áreas curriculares y niveles educativos. Años 2015 y 2018.

650 Comunicación Castellana

Matemática

600

Comunicación Guaraní Mínimo esperado

500 477

500 492

500 500

500 487

500 485

500 505

500 490

500 476

505 487

500 493

500

500 486

550

450 400 350 300 250 3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB 2015

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

2018

Fuente: Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo, INEE, 2020.

El confinamiento y el cambio de modalidad de clases, que advino con la pandemia, sorprendieron a estudiantes, agregando nuevas demandas a las relaciones entre padres e hijos en un ambiente de incertidumbre y ansiedad. Los docentes también se vieron directamente impactados con los cambios demandados en la nueva didáctica, siendo empujados a emprender un acelerado esfuerzo de adaptación. “La pandemia nos agarró luego a todos de sorpresa, para qué vamos a decir. Ni el gobierno ko no estaba preparado para estas cosas. Nadie no estábamos preparados. Y nos agarró a todos por sorpresa, de repente. Una cosa que nadie creyó que iba a pasar, pasó. Y el cual, gracias a Dios, ¿verdad?, porque los paraguayos somos tan solidarios, projimistas, que pudimos. Porque esta pandemia puso al pobre y al rico por igual, ante Dios todos estuvieron igual en esta pandemia”. (J. C., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020)

- 114 -

Capítulo 3

En las ciudades intermedias, una característica específica del desempeño del sistema educativo es la impronta del monopolio de la oferta en establecimientos públicos, para una sociedad cuya estructura de clases no está fuertemente diferenciada en sus categorías superiores (“clases altas”). La escolarización de los hijos de familias de clases favorecidas y de clases medias (incluso de clases desfavorecidas de la cabecera urbana) tiene lugar en el marco de cierta mixtura social: la escuela constituye un punto de encuentro y de socialización entre clases en estos lugares. “Para las familias pobres, en general, incluso para las familias de clase media de acá de la ciudad, el hecho de estudiar en casa (fue) en realidad, totalmente un cambio. Yo creo que, como les suelo decir a mis hijas, porque tengo dos hijas también, una que está en el nivel medio y otra que es universitaria, y entonces les decía “es una oportunidad, un nuevo aprendizaje” (M. M., mujer, San Juan Nepomuceno, 24 de octubre de 2020). A pesar del rasgo territorial de una menor diferenciación social al interior de la ciudad cabecera del distrito, la desigualdad es marcada entre la zona urbana y las zonas rurales, de modo que la vulnerabilidad de las familias y, especialmente de los niños, se debe al alejamiento geográfico de la mayoría de los servicios básicos, incluidos los servicios de salud de atención secundaria (complejidad intermedia), servicios educativos del nivel medio y superior, agua corriente, electricidad estable, servicio de internet asociado a la telefonía móvil, entre otros. Este distanciamiento predispone a los grupos a una difícil interacción con las instituciones y, por lo tanto, a insertarse en los procesos sociales ante la incertidumbre generada por la pandemia. Las medidas de confinamiento y las brechas de acceso a la educación en modalidad virtual amplían el distanciamiento de la población ante las instituciones educativas. Con relación al grado de utilización de internet entre la población adolescente, se registró un leve aumento entre 2018 y 2019. En líneas generales, se constata una ampliación de su utilización entre todos los grupos etarios, aunque los más jóvenes (10 a 14 años de edad) tuvieron un menor nivel de utilización. No se constatan significativas diferencias en lo que respecta al sexo de la población. No obstante, en 2019 se ha dado un importante repunte de la utilización de internet entre adolescentes mujeres de 15 y 17 años de edad, superando la utilizada entre los hombres del mismo grupo etario. Esto tiene lugar en concomitancia con una leve retracción del acceso de las mujeres entre 10 y 14 años de edad. Esa utilización se da, sobre todo, por medio del teléfono celular. Sin embargo, el costo del servicio en relación a los ingresos medios de las familias de las clases sociales desfavorecidas limita marcadamente la constancia de la conexión y/o su nivel de calidad. El tipo de conexión y el tiempo de acceso traza las posibilidades de acción: en las clases medias y superiores, la conexión a través de Wifi y la posibilidad de - 115 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

contar con herramientas digitales (como celulares para cada miembro del hogar, o bien notebooks) logran conjugar las actividades de ocio con los fines educativos, mientras que en las clases desfavorecidas, los manotazos esporádicos a las posibilidades que ofrece internet resultan condicionados por la adquisición de menudeo de paquetes de datos, además por intermedio de los teléfonos celulares de los padres de familia. Cuadro 25. Población según rango de edad, sexo y utilización de internet por año. Año 2018 y 2019. Año

Sexo y grupos de edad Total

2018

2019

1.110.936

1.112.502

Utilizó

51,2

55,0

No utilizó

48,8

44,9

No disponible

10 a 14 años

691.482

694.975

Utilizó

35,5

40,5

No utilizó

64,5

59,5

No disponible

15 a 17 años

419.454

417.527

Utilizó

77,2

79,3

No utilizó

22,8

20,6

No disponible Hombres

0,1

571.471

568.752

Utilizó

51,9

55,0

No utilizó

48,1

44,9

No disponible

0,1

10 a 14 años

349.149

350.629

Utilizó

35,8

41,3

No utilizó

64,2

58,7

No disponible

15 a 17 años

222.322

218.123

Utilizó

77,3

76,9

No utilizó

22,7

22,9

No disponible

0,2

539.465

543.750

Utilizó

50,4

55,1

No utilizó

49,6

44,9

Mujeres

- 116 -

Capítulo 3

No disponible

10 a 14 años

342.333

344.346

Utilizó

35,1

39,6

No utilizó

64,9

60,4

No disponible

15 a 17 años

197.132

199.404

Utilizó

77,0

81,9

No utilizó

23,0

18,1

No disponible Fuente: DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares Continua, 2018 - 2019 * No incluye los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay.

Así también, un informe de TEDIC, del año 2020 referido por Ramón Corvalán, señala que: “Paraguay ha mostrado que el acceso a Internet sigue sumamente desigual entre los hogares más ricos y los más pobres. La diferencia es de 20 veces superior del quintil más rico con relación al quintil más pobre. La brecha de conexión entre zona urbana y rural es de 20 puntos porcentuales (…) Datos de la EPH 2019 indican que el 81% de los niños y adolescentes de 5 a 17 años en edad escolar no cuentan con conexión a internet en las viviendas. También quienes acceden a Internet desde notebooks, un 39,9% se conecta diariamente, un 35,6% entre 2 y 3 veces por semana y, un 22,3%, una vez a la semana. El 92% de los alumnos matriculados en el sector público no posee acceso a Internet en los hogares, mientras que de los alumnos matriculados en establecimientos privados sólo el 50% cuenta con acceso a Internet” (TEDIC, 2020, citado por Corvalán, 2020, pág. 3). Tres son los principales riesgos que surgieron con la emergencia sanitaria respecto de los resultados del proceso educativo y de la incertidumbre social asociada a la educación durante la pandemia. En primer lugar, el riesgo de la deserción educativa, con una abrupta interrupción de la asistencia presencial a la escuela por la imposición de la virtualidad constrictiva. En segundo lugar, la perturbación significativa del aprendizaje por las limitaciones objetivas que el aislamiento virtual generó en la interacción pedagógica de docentes y estudiantes. En tercer lugar, la sobreexigencia desfavorecedora consistente en la reticencia docente a la respuesta pedagógica debido a la sobrecarga de las demandas parentales de atención a los estudiantes.

3.1. La virtualidad constrictiva y el riesgo de la deserción educativa Distintas situaciones tuvieron lugar en el país con el advenimiento de las medidas de emergencia y confinamiento compulsivo, que sumieron las familias en - 117 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

la incertidumbre respecto a la continuidad del proceso educativo de sus hijos. El repentino cambio de modalidad, que implicó una modificación completa de la rutina de los hogares, generó un ambiente generalizado de ansiedad y stress: “(…) fue toda una cuestión, un cambio drástico tanto para los docentes como para los padres. La nueva forma de enseñanza, familiarizarse con una plataforma, la precariedad que uno tiene también en servicios de internet, toda una cuestión. Ahora mismo, por decirle, la mayoría de la población de San Juan tiene su conexión a través de COPACO: (…) en un mes, diez días y eso funciona internet (…); eso por decirte de las personas que pueden acceder. Es un tema muy difícil; capaz que con más certeza le puedan dar los docentes, que son más de nivel básico, (…). Yo creo que para el nivel más básico es mucho más difícil. De hecho, algunos docentes cuentan que prefieren o no ven la hora de volver a lo presencial porque el trabajo es muchísimo mayor, no hay una pausa, o sea, desde la mañana hasta la noche siguen llegando los trabajos, aunque uno intente ordenar, igual es muy difícil (…). Por supuesto, como todo cambio, cuando es algo nuevo hay resistencia, pero después, yo creo que, a estas alturas, inclusive muchos docentes ya piensan en la idea de poder combinar presencial con virtual, por ejemplo, que en principio era impensable”. (M. M., mujer, San Juan Nepomuceno, 29 de octubre de 2020). Una de las situaciones más frecuentemente relatadas en las entrevistas fue la de que las familias se vieron desprovistas de las capacidades de acompañamiento escolar, recibiendo una demanda inusitada de los miembros estudiantiles para responder al acompañamiento académico dejado por los docentes. A esto se agrega que la modalidad virtual de clases generó, especialmente en los hogares de clases sociales desfavorecidas, impotencia y ansiedad entre los padres, con los consecuentes efectos en la ampliación de la desigualdad de rendimiento escolar de los estudiantes. “Porque, bueno, hay que entender también la situación de los padres, porque los chicos usan el teléfono a veces del padre, a veces en la familia hay un solo teléfono y entonces tiene que esperar que venga el padre de su trabajo y después pasar. O sea, hay que tener toda una flexibilidad, y muchos inclusive no podrían. Y yo te estoy hablando solo a nivel ciudad, me imagino que es totalmente otra dinámica a nivel más en el fondo (de las zonas rurales)”. (M. M., mujer, San Juan Nepomuceno, 29 de octubre de 2020). Una y otra situación supuso, para algunas familias, la implementación de estrategias de contingencia que, además de reorganizar la vida familiar (conversión a padres “docentes”, intensificación de actividades de cuidado), conllevó “estrategias de conectividad”, para cumplir con los requerimientos mínimos de rendimiento, como destinar el uso del celular a las rutinas escolares durante un lapso fijo del - 118 -

Capítulo 3

día –por lo general a la noche–, o bien dotarse de smartphones de baja gama en los hogares. Para otras familias, en cambio, las situaciones en cuestión comportaron la decisión de interrumpir las actividades escolares de sus hijos o, incluso, de retirarlos del ciclo formal educativo. Una de sus principales motivaciones se debe a la ausencia de agentes pedagógicos para orientar las insólitas condiciones del proceso educativo y, por lo tanto, la esterilidad del intento de sostener la escolarización. Otra razón ha sido la no disponibilidad de aparatos smartphone en el hogar, lo que directamente impedía el desarrollo de clases de los hijos, con un costo injustificable. “Y yo tengo en casa uno. ¿Por qué dejó? No entiende, dice él. Porque nuestra familia no estudia luego eso acá para manejar el teléfono. Esa tecnología, para manejar, también tiene su dominio, cómo tenés que entrar, para qué. También hay computadoras, pero eso no hay acá. Hay donde podés ir a estudiar, pero tenés que pagar. Del ministerio no hay acá. Para manejar tu computadora o qué, no. No hay. Y eso es con la computadora también. Si entendés dónde vas a entrar, cómo. Si no entendés dónde o qué te vas a ir, termina. Si te dan este día, mañana, pasado mañana para responder todo, dicen. Y si no tenés eso que dijimos, el saldo, o si no tenés la tecnología, te vas a ir otra vez al vecino, después quiere usar enseguida, cada rato usa de vuelta de vos. No hay desarrollo. Este analfabetismo sí va a haber mucho más, yo encuentro eso. Si así continúa, va a haber más. Va a haber más porque habrá niños que no irán a la escuela. Vos vas a enseñar a tu familia si entendés, algunos que entienden van a enseñar a su familia, esos que tienen interés en su familia le van a hacer aprender”. (P. A., hombre, San Juan Nepomuceno, 11 de diciembre de 2020). Es usual que las actividades y tareas de reproducción, que involucran el resguardo y el cuidado, estén a cargo de las mujeres jóvenes y adultas (madres y hermanas), quienes se vieron obligadas a asumir una importante carga de trabajo doméstico adicional imprevisto, con la consecuente repercusión en su calidad de vida. Por lo mismo, cuando la necesidad de supervivencia excede la capacidad de sostener hijos en la escuela sin dedicación -o baja dedicación- a la reproducción familiar, entonces las madres de hogar toman la decisión de incorporar a sus hijas a dichas actividades. “Yo decidí sacar a mis hijas de la escuela; no hacían nada, usaban mi celular y gastaban mi saldo y al final no aprendían nada. Esta cosa de la escuela por teléfono es una tontería. Nos perjudica porque no hacen mucho ahí y no pueden ayudarme”. (M. D., mujer, Mariscal Estigarribia, 22 de diciembre de 2020) - 119 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

Otras situaciones comportaron una regresión a estados anteriores de vulnerabilidad, en que los niños y adolescentes no asistían a la escuela o lo hacían esporádicamente, debido principalmente a procesos de migración. En asentamientos de llegada reciente, como el barrio San Eugenio, de Mariscal Estigarribia, muchos niños que estaban desescolarizados debido a los procesos de desarraigo –y adecuación a los nuevos espacios de lugares de residencia– tuvieron mucha dificultad en acceder a la educación y asistir con cierta regularidad a la escuela, proceso que se vio interrumpido con las medidas de confinamiento y la ausencia de condiciones propicias para la continuidad de las clases en la modalidad online. A eso se suma la emergencia de la percepción de ausencia de progreso pedagógico por parte de padres y niños a partir de la nueva modalidad En efecto, como mencionan Francois Dubet y Danilo Martuccelli (1998), la escolarización no es un proceso impersonal de transcurso académico en el que los estudiantes tratan solamente con contenidos en el marco de un aula desprovista de subjetividad, sino que constituye un proceso de socialización en el que la población escolar hace una experiencia escolar, de manera que la asistencia escolar comporta una interacción subjetiva y el espacio institucional otorga un sentido de pertenencia. Así también, la situación de las residencias escolares, en las que familias cuyos padres trabajan en establecimientos ganaderos o en actividades con permanencias prolongadas en zonas alejadas, no pudiendo escolarizar a sus hijos en las adyacencias de sus moradas, entonces los envían a entidades que operan tanto como locales de residencia como de escolarización. En estos ambientes, donde la regularidad de la asistencia escolar ya constituía un problema, para muchos adolescentes ésta se redujo durante la pandemia debido a la reagrupación familiar durante el confinamiento o, cuando ello no fue posible, por la interrupción de las actividades que el confinamiento obligó a constituir en los establecimientos. Otra de las dificultades fue la reducción de concurrencia de los docentes a las aulas, así como de visita a las familias con necesidades de acompañamiento. “No tuvimos recepcionado ningún caso de niños que ya dejaron la escuela, pero sé que lo hay. De alguna forma yo creo que sí o sí va a haber una deserción. En cuanto a los internados y residencias escolares que tenemos en el distrito, también tenemos comunicación con los directores encargados de los internados acá en Filadelfia al menos. Con una de las directoras conversábamos de que ella imprimía las tareas porque no le llegaban por WhatsApp y ponele que cada 15 se iba hasta la estancia a entregarle a un grupo de niños o cosas así. Justamente ahora con la Fundación La Salle conseguimos estas dos impresoras que vamos a destinar a dos internados y yo sé que llegó un poco tarde pero igual va a ser de utilidad para los chicos que no tienen esa posibilidad. También un director de la residencia escolar se maneja en moto para entregar a los chicos - 120 -

Capítulo 3

que están un poquito más alejados de la zona urbana del distrito. Y sé que para ellos es muy difícil esta situación. Ellos preferirían mil veces que se reabra el internado, que nunca se haya cerrado, para empezar, y que iba a ser mucho más fácil. Pero sabemos que el tema de la pandemia y todo lo que trajo consigo era bastante difícil también poder decir “no, que se queden los niños ahí” porque también ellos implicaban un gran riesgo. Lo que yo observo también es que es bastante complicado para los padres y los docentes. Genera muchísima frustración y estrés también en los niños que no tienen el acompañamiento de sus padres para realizar el tema del acompañamiento educativo”. (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020). Entre las comunidades indígenas este escenario es particularmente crítico, porque en la mayoría de los hogares, al no contar ni siquiera con los medios telefónicos y con conectividad, la actividad escolar de sus hijos ha sido nula. La interrupción de su escolarización fue inevitable dado el aislamiento y la casi inexistente conexión virtual. Especialmente crítico es el riesgo de la deserción escolar que la pandemia generó en los pueblos originarios, sobre todo de los territorios vulnerables, dado que la interacción con los docentes se interrumpió completamente debido a las distancias de recorrido y por la falta de acceso a los contenidos virtuales. “Y después vino la pandemia, ¿y qué pasó, las criaturas ya no pudieron ir a la escuela? ¿Se quedaron en sus casas? ¿Se cerró todo? ¿Qué pasó ahí? Me gustaría saber, porque en Asunción luego muchos tuvieron problemas en sus casas para quedarse a estudiar, tenían que utilizar una especie de educación virtual. ¿Cómo transcurrió eso acá? – Acá nos encontramos. Pensamos cómo podríamos dar clases a nuestros alumnos. En primer lugar, nosotros no podemos comprar celular, nuestros ingresos son escasos, y para comprar un celular no nos alcanza. Entonces nosotros, como profesores, tuvimos que rebuscarnos para encontrar la manera de llegarles a los niños. Los que podían, traían su cuaderno, les escribíamos, y otros hacían copia, aquellos que podían pagar, en ese caso sí les hacíamos copias a ellos. Pero la mayoría estamos haciendo en forma física; en forma virtual es difícil. Porque del MEC hicieron traer, cómo te voy a decir, trajeron… Plataforma, de allá. Y en general en todas las escuelas llega eso. Entonces hay algunos profesores que no se pueden adaptar a eso y peor los niños, los alumnos. Y las madres se encuentran en una peor situación para ayudar a sus hijos. La mayoría luego no tiene celular. Y uno al tener su celular tiene que tener saldo. Y el papá quedó sin trabajo y la mamá no tiene trabajo tampoco. Porque eso fue lo que hicieron los patrones, muchos despidieron a su personal. Muchísimos se quedaron sin trabajo. Y la ayuda que envía el gobierno

- 121 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

es muy poca para nosotros, ni nos llegó la emergencia, nada, tuvimos que arreglarnos de cualquier manera para que la gente pueda sobrevivir. Así mismo es… y muchos problemas… por eso que la escuela… yo digo que la escuela es un fracaso este año. (…) Para hacer funcionar la educación, un poco difícil es. Porque acá tampoco hay buena señal para usar tu computadora, tu internet y eso. No se puede. Los profesores no pueden trabajar tranquilos, porque no hay buena señal. Ahí en Mariscal sí hay. Pero si entrás hacia esta zona ya no hay. Y todo es complicado. Los alumnos, sus profesores y eso algunos les descargan, hacen la fotocopia y ellos tienen que pagar por la fotocopia. Tienen que ver de dónde sacar la plata para pagar y poder tener sus materias. Y todo es difícil. Acá, sobre esa cuestión, sufren las madres, los padres porque la fotocopia por acá no es tan barata tampoco, entonces hacer un montón para esos que están 7°, 8°, 9° y que ya tienen muchas más materias y no sé cuántas hojas y todo alcanza 30, 40, 50.000 guaraníes. Y eso ko es mucho ya, cada 15 días, cada 8 días, demasiado mucho es. Ahora mismo ellos no pueden solventar eso. Hay muchos que salieron de la escuela. Algunas que tienen 25 alumnos se quedaron con 10 que siguen regularmente; el resto, algunos, sus papás les sacan nomás y les llevan a la estancia, porque ya no pueden más pues, ¿verdad? Y tampoco tienen celular. Y todo eso… complicadísimo es. Se complicó todo. Y si esto continúa así el próximo año, va a ser un fracaso total para ellos”. (T. A., mujer, Mariscal Estigarribia, 5 de noviembre de 2020). La necesidad de solventar los costos de la escolarización durante la pandemia fue un problema generalizado en la sociedad paraguaya. Entre los pueblos indígenas esta situación fue aún más grave debido a los escasos ingresos y la discriminación y exclusión laboral que sufren regularmente, situación que se agravó durante la crisis generada por la emergencia sanitaria. “Todos ellos abandonaron. Esta vez ya no fueron ni a rendir ni a nada. Les falta todo, los mismos profesores a veces no comprenden y les retan a sus alumnos. Cómo no van a tener para el saldo y para macanear tienen todo, dicen. No es así. Algunos padres ni siquiera tienen trabajo y sí o sí va a faltar así. Sobre el trabajo ya sabés, porque los mismos patrones despidieron a sus personas que estaban enfermos, dicen. Y ahí termina. Después te llamamos otra vez, pero cuando ya terminaron las clases”. (J. B., mujer, Mariscal Estigarribia, 22 de diciembre de 2020). En ciudades próximas al área metropolitana, con condiciones de accesibilidad a internet, como Villeta, no ha habido una deserción significativa, pero sí ha atravesado por otro tipo de situaciones. Los testimonios dan cuenta de la continuidad formal de las actividades escolares, pero sin atender tan siquiera los contenidos formales, dado que éstos llegan de manera intermitente por la vía de la telefonía - 122 -

Capítulo 3

celular compartida en el hogar. Adicionalmente, el cumplimiento del circuito recepción-llenado-devolución tenía lugar siempre como actividad complementaria a las que requerían la sobrevivencia, saber, labores informales (de generación de ingresos), quehaceres del hogar, cuidado y resguardo de otras personas (por lo general niños y ancianos). “Decimos que siguen sus estudios, pero no es gran cosa, apenas hacen sus deberes. Dependen también que termine el día, para bajar los deberes que envían los profesores, a ellos (estudiantes), porque aquí no hay casi celular, sólo nosotros tenemos (los adultos) y no todos tampoco: por ejemplo, yo tengo, mi cuñada, mi concuñado y después uno de los jóvenes; no todos tenemos saldo, sólo yo y mi cuñada y para eso tenemos que trabajar mucho, porque dependen de nosotros, pues, nuestros hijos. O si no, ¿cómo piko van a estudiar ellos? Apenas hacen y nosotros otra vez, mal que bien, les ayudamos… yo no me acuerdo de muchas cosas ya, porque hace mucho que dejé el estudio y además es difícil lo que dan… ¿cómo nosotros vamos a saber y cómo vamos a ayudarles? Por eso yo digo que ellos están ‘gua’u’ en la escuela, porque tienen que estar…, pero es lo mismo que no estén; su cabeza, luego, está en otra parte, algunos tienen que ayudarnos a hacer las tareas de la casa, otros acompañan a su papá a ‘changar’ y otros cuidan de sus hermanitos más chicos o atienden si su abuela necesita alguna cosa, porque nosotros no estamos pues… ‘Ijetu’u ko’ la situación y nadie nos ayuda. Por eso digo, están en la escuela por medio del celular, pero no tienen su cabeza en el estudio”. (R. R., mujer, Villeta, 3 de diciembre de 2020). Este relato es similar al relevado entre las clases desfavorecidas de la ciudad de Asunción, específicamente en las zonas inundables (“bañados”), en las que la pandemia acentuó la necesidad de actividades extraordinarias para asegurar la sobrevivencia, involucrando cuando fue necesario a los adolescentes de los hogares, en lugar de los niños quienes tenían proscripto salir del barrio. En efecto, la diferencia constatada entre los bañados de Asunción y las localidades rurales o asentamientos periurbanos de Villeta es la frecuencia de acceso a servicios básicos como la electricidad, el agua corriente o la señal telefónica, disponibles con menos intermitencia en la capital, mientras que con mucha irregularidad en los segundos. Por ello, en Asunción, las actividades escolares han registrado mayor continuidad y la transmisión de contenidos ha sido más significativa. “En mi casa yo acompañé a mis dos hijos en sus actividades de la escuela, especialmente a mi hija, que está en segundo grado. Como se interrumpieron las clases, empecé a comunicarme más con su profesora; ella me hacía llegar las lecturas y las tareas, entonces yo bajaba, leía y le hacía trabajar (a la niña). Cuando era largo, imprimíamos y trabajaba con - 123 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

las copias. (…) Nunca pararon las clases, continuaron a pesar de la cuarentena; igualmente los demás niños del barrio, nadie dejó sus estudios ni esas cosas… Ahora, sí fue difícil y no creo que hayan desarrollado todo lo que estaba en el programa o, si es que lo hicieron, no fue lo suficientemente profundo, o sea, más o menos nomás y no podemos, por eso, decir que ‘aprendieron’. Yo diría que mantuvieron el mínimo que se exige, pero no avanzaron”. (M. C., mujer, Asunción, 4 de diciembre de 2020). Ahora bien, la experiencia de la escuela en regiones del interior del país no comporta sólo los aspectos pedagógicos sino, como refieren Dubet y Martuccelli, también el hecho de compartir un espacio común, de interacción colectiva y de construcción de las subjetividades, lo que produce efectos, incluso en términos de las metas de la educación. En palabras de una madre de familia de Santa Rosa, profesional, de clase media, el confinamiento afectó la socialización escolar de su hijo, restándole incluso “lo propio del aula” en su desarrollo académico. “Por supuesto que no depende solamente de los profesores; depende de gran manera, pero (depende) también de los padres. Algunos, por ejemplo, les hacen faltar nomas a sus hijos a la escuela por a o b motivo, que no es de enfermedad. Y para mí, como madre, si no está enfermo, si no está en el hospital mi hijo, si no tiene una gripe mala que le va a mudar a todo el mundo, yo sí o sí le llevo a la escuela. No tiene que faltar a la escuela. (…) Hay algo propio del aula, algo propio de ahí que influye en los alumnos. (Eso) se perdió, en este tiempo se perdió, por supuesto que se perdió. El compañerismo, el estar ahí aprendiendo con los compañeros, que la profesora les diga ‘Hagan que su trabajo’ y ellos ven que él hace y hacen también. Nosotros las profesoras buscamos estrategias para que los niños hagan. Sí o sí eso. Todo el mundo hace, todo el mundo aprende, todo el mundo lee, todo el mundo tiene que hacer lo mismo. No puede pues haber desigualdad. La educación no fue total en este tiempo de pandemia, fue para paliar la situación. Fue sólo para eso”. (L. D., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 16 de diciembre de 2020).

3.2. Aislamiento digital y el riesgo de la perturbación del aprendizaje Otro riesgo, asociado al primero está relacionado a la eficacia de la transmisión y de la incorporación del conocimiento entre los estudiantes. El aprendizaje, si es que acaso tuvo lugar en ciertas áreas y en ciertos niveles, no fue significativo en términos de la fijación cognitiva-emotiva de los objetivos curriculares esperados. Según la Evaluación de indicadores de riesgo ante el COVID-19 (UNICEF, 2020), en el ámbito educativo, entre mayo y julio de 2020 se registró un incremento

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Capítulo 3

del 5% en la proporción de menores de edad escolar que accedieron a servicios educativos. Esto equivale a decir que antes de ese periodo, dicha proporción de población infantil estaba fuera de la escuela (coherente, en tanto tendencia, con lo referido en el cuadro 5 de este estudio). La carencia de medios para un eficiente y eficaz seguimiento del proceso de enseñanza-aprendizaje fue referida como una de las causas principales por las que este año el aprovechamiento ha sido insuficiente. “Yo creo que este año no se aprovechó lo que es la parte escolar”. “No daría ni siquiera el 50% de lo que fue educación este año a través de las clases virtuales”. “No aprovecharon los chicos”. (M. I., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020) “Lo que hizo la pandemia fue agudizar nomás los problemas y que se visualicen más. La educación en nuestro país, esa sí que es pobre y deprimente”. (S., mujer, Asunción, 9 de noviembre de 2020) La Encuesta de conocimientos y actitudes sobre COVID-19 (UNICEF, 2020) indica que, con referencia a las plataformas utilizadas para las clases virtuales, poco más del 50% de los encuestados manifestó que reciben las tareas vía WhatsApp o por correo electrónico. Sólo el 22% manifestó tener clases con sus maestros a través de plataformas virtuales, como Teams, Zoom y Meet, al menos una vez a la semana. Para el cumplimiento de las tareas son las madres quienes acompañan más de cerca a los estudiantes. Según la Encuesta de conocimientos y actitudes sobre COVID-19 con referencia a la asistencia de la población infantil y adolescente a clases virtuales, en julio de 2020 el 97% encuestado expresó que los niños y niñas bajo su cuidado accedieron a alguna de las modalidades virtuales (WhatsApp, correo electrónico, plataformas virtuales como Zoom, Teams, Skype), lo que implica un incremento respecto al 90% registrado en mayo. Según información de rendimiento escolar generada por el Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo (SNEPE) correspondiente al departamento en el que se localizan las localidades estudiadas, para el periodo 2015-2018, se entrevé las condiciones preexistentes del sistema educativo en términos de su desempeño en la calidad de los procesos de enseñanza y aprendizaje, por lo tanto, en la eficacia en el desarrollo de competencias. En ningún caso, para ninguna asignatura ni para ningún ciclo, así como tampoco en ambos años de aplicación de la medición, el rendimiento en las pruebas estandarizadas fue superior al umbral mínimo establecido de competencias esperadas. Entre las tres áreas, el desempeño superior tuvo lugar en Comunicación castellana -salvo el sexto año de la educación escolar básica (EEB)- mientras - 125 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

todos los demás atravesaron una disminución entre 2015 y 2018. Dado que la capital es la principal zona urbana donde el uso del español en la vida cotidiana es marcadamente superior en relación a demás localidades del país, el rendimiento en el área de comunicación guaraní fue inferior y presentó también disminución en el noveno grado, mientras que aumentó en el sexto grado. La situación de la capital es crucial en el marco de la calidad de los procesos de aprendizaje en el país, pues siendo el centro político-administrativo, donde se concentran los servicios en general –entre los cuales el educativo–, su su umbral inferior al mínimo esperado da cuenta de un problema estructural del país. Gráfico 9. Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Asunción. 2015-2018.

650 Comunicación Castellana

Matemática

600

451 437

450

447 459

466

517 518

527 515

528 537

513 498

515 512

520 511

509 488

500

Mínimo esperado

509 492

550

Comunicación Guaraní

400 350 300 250 3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB 2015

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

2018

Fuente: Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo, INEE, 2020.

El departamento de San Pedro tampoco alcanzó en ninguna área, en ningún ciclo ni en ambos años de aplicación del estudio, el puntaje mínimo de competencias eficaces. Pero a diferencia de Asunción, la tendencia es contraria en los rendimientos: en Matemática y en Comunicación castellana los puntajes fueron relativamente bajos en comparación con Comunicación guaraní, cuyos puntajes fueron los más elevados, posiblemente porque es la lengua hablada con mayor frecuencia en la vida cotidiana a lo largo del departamento.

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Capítulo 3

Gráfico 10. Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, San Pedro 2015-2018.

650 Comunicación Castellana

Matemática

600

523 508

529 516

544 476 467

475 473

493 495

508 511

494 473

502 483

507 496

500

Mínimo esperado 517 501

550

Comunicación Guaraní

450 400 350 300 250 3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB 2015

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

2018

Fuente: Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo, INEE, 2020.

El departamento de Caazapá presentó la misma tendencia que los demás: en todas las áreas evaluadas (salvo una), todos los años de medición y en casi todos los ciclos, el puntaje mínimo de competencias eficaces no fue alcanzado. Al igual que San Pedro, los puntajes fueron más bajos en las áreas de Matemática y Comunicación castellana que en Comunicación guaraní, pero con la diferencia de que en ésta última en el tercer grado en 2018 y en el sexto grado en 2015, alcanzaron el puntaje mínimo evaluado (apenas).

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La vulnerabilidad ante la incertibumbre

Gráfico 11. Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Caazapá. 2015-2018.

650

533 506

495

520

550

Mínimo esperado

475

496 481

518 503

536 516

529

532 480

541

537 510

496

500

511

550

Comunicación Guaraní 553

Comunicación Castellana

Matemática

600

450 400 350 300 250 3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB 2015

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

2018

Fuente: Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo, INEE, 2020.

Al igual que la capital –y el resto del país–, el departamento Central no logró tampoco alcanzar el puntaje mínimo de competencias esperadas, en ninguna área, en ningún ciclo ni en ambos años de la medición. Al igual que en los otros departamentos del estudio, la tendencia general fue la caída del rendimiento entre 2015 y 2018. Asimismo, de manera similar a la capital, en Comunicación castellana y en Comunicación guaraní del sexto grado de la educación escolar básica hubo un leve aumento del puntaje de los estudiantes, aunque no significativo, mientras que en Matemática la tendencia fue la disminución de los puntajes. Aquí la diferencia entre la media del puntaje del guaraní y la de las demás áreas no es relevante, entre otras cosas debido a que es un departamento caracterizado por un extendido bilingüismo.

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Capítulo 3

Gráfico 12. Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Central. 2015-2018.

650 Comunicación Castellana

Matemática

600

488 465

478 480

474

509 498

506 494

488 477

494 478

494 487

492 491

486 473

497 514

Mínimo esperado

550 500

Comunicación Guaraní

450 400 350 300 250 3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB 2015

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

2018

Fuente: Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo, INEE, 2020.

En Boquerón la situación es la más crítica entre todos los demás casos del estudio. En ningún área, ciclo ni año de medición se alcanzó el puntaje mínimo esperado de la prueba. La particularidad registrada en este departamento ha sido una leve tendencia al alza en el área Comunicación castellana en el sexto y noveno grado, así como en el tercer curso de la educación media. Ello reflejaría una comunicación relativamente superior de comunicación en castellano en comparación con el guaraní. La diversidad lingüística característica de esa región, fruto de la convivencia entre indígenas, menonitas, paraguayos no indígenas y brasileños, es que el guaraní no necesariamente constituye la segunda lengua en la educación escolar.

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La vulnerabilidad ante la incertibumbre

Gráfico 13. Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Boquerón. 2015-2018.

650 Comunicación Castellana

Matemática

600

475 447

450

459 454

443

494 504

482 485

468 455

477 481

516 514 475 476

471 461

512

543

Mínimo esperado

550 500

Comunicación Guaraní

400 350 300 250 3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB 2015

3.° EM

3.° EEB 6.° EEB 9.° EEB

2018

Fuente: Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo, INEE, 2020.

Según la información cualitativa de este estudio, en los hogares carenciados donde no se cuenta con una PC con acceso a internet, los teléfonos celulares (a través de la aplicación WhatsApp) fueron la vía principal de comunicación entre el docente y los estudiantes (o bien, con sus padres). Sin embargo, la disponibilidad de un teléfono celular estuvo lejos de constituir una solución para las familias de clases desfavorecidas, para las cuales asegurar una transición a la virtualidad no estuvo exenta de contratiempos. Además, en los hogares pobres solo existe un aparato telefónico celular, utilizado tanto por los padres como por los hijos. Esto dificultó de manera categórica la comunicación entre los docentes y las familias. “Ahora los estudios son exclusivamente por celular. Para los que están bien supuestamente es así. Y los que no tienen celular, nosotros los pobres no tenemos luego pues. Desde un celular lindo lo que se les envía a los profesores y ellos envían también”. (R. A., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020). “Muchas veces en las familias se cuenta con un solo celular que no pueden usar todos los chicos; que mamá trabaja, se va al trabajo y lleva su celular”. (M. I., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020)

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Capítulo 3

Sin embargo, la falta de equipos celulares es apenas uno de los problemas. En muchas zonas, la conectividad es otro serio problema, tanto en términos de cobertura como de calidad. “Hay que entender que estamos en una zona en que la conectividad es muy baja y que tenemos muchos problemas en cuanto a servicios de internet”. (D. R., mujer, Mariscal Estigarribia, 5 de noviembre de 2020) Además, los adultos que cuentan con equipos celulares no siempre tienen acceso a planes de internet prepago que le aseguren un acceso continuo a la red. Por el contrario, basan su conexión en minicargas de paquetes de datos (megas de internet) diariamente un gasto que en muchos casos no pueden afrontar. “Sin minicarga, si no se tiene para una minicarga, no reciben la tarea y no pueden entregar”. (R., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020) Los hogares socioeconómicamente vulnerables tuvieron muchos problemas para afrontar los gastos que implicó la educación virtual. “Ahora por ejemplo nos piden que hagamos proyectos para (educación) ambiental …, después te pide que haga otra vez fotocopia de las tareas, ahora el informe de MEC, no sé qué tenemos que hacer en internet, nosotros 15.000 gs. por día tenemos que colaborar”. (J. C., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020) La presión de las escuelas para la entrega de las tareas, sumada a la decisión del MEC, al inicio de la pandemia, de condicionar la entrega de kits de alimentos solo a los padres o tutores que presenten las tareas completadas de los estudiantes, significó grandes dosis de ansiedad para las familias en extrema pobreza quienes dependen de esos alimentos para su subsistencia. Entre otras razones, una de las más relevantes limitaciones en este contexto de restricción fue la interrupción de la rutina de interacción pedagógica entre docentes y estudiantes, además en el ambiente institucional de los establecimientos. Sin una valoración de que éste favorece o no el desarrollo de las metas del proceso educativo, en la experiencia y en la perspectiva de las familias, la ausencia de los agentes pedagógicos implicó un escenario de desorientación pedagógica, asociado al desincentivo al aprendizaje para los estudiantes. “Por ejemplo vos me enviás por teléfono, ese no es escrito y yo no encuentro una explicación, ¿cómo voy a aprender sin nada? Mientras que, si vos te vas a la clase, la propia maestra te pega con regla y tenés que aprender únicamente. Yo hice sólo hasta el 3° grado. No es que soy muy capaz, pero en la parte de matemática sí. Hasta ahora. No es que tengo mucho miedo. Multiplicación, división, suma, resta y eso domino bien.

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La vulnerabilidad ante la incertibumbre

Antes en el 3° grado hice todo eso. Pero ahora así, señor, me confunden los nombres de personas, y ahora ya no tengo buena vista como para escribir bien, encima ahora ya hay palabras que en el medio llevan otras letras. Y en eso me confundo un poco. (…) Hasta aquellos que van al colegio vienen junto a mí algunas veces. Con ese mínimo estudio que tengo hago trabajar mi cabeza y salgo a alardearles en broma. Miren cómo somos los de antes, así es la sabiduría popular, les digo. Y así nos llevamos bien con lo que puedo enseñar”. (M. S., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 17 de diciembre de 2020). En este sentido, el acompañamiento de los padres durante la pandemia fue un aspecto crítico, ya que la educación en modalidad virtual requirió todo el involucramiento posible. Esta situación generó stress a las familias y los hijos, ya que los padres se vieron obligados a adaptarse al abrupto pasaje de la modalidad presencial a los requerimientos de la educación virtual. Éstos enfrentaron la carencia de recursos sumada a la demanda de más dedicación en las actividades escolares, que claramente les obligó a redefinir sus rutinas y sus horarios, sobrecargándoles de responsabilidades y obligaciones. “Muchas tareas y el horario de clases también; eran tantas las tareas que, de repente, no tenían tiempo de almorzar” “Como mamá noté que no solo afectó a la educación sino también a la salud”. (M. J., mujer, Asunción, 8 de noviembre de 2020) “Muchos de los padres copiaban (las tareas a mano) porque ya era mucho para que una criatura pequeña copie tanto”. (S., mujer, Asunción, 9 de diciembre de 2020) La Encuesta de conocimientos y actitudes sobre COVID-19 (UNICEF, 2020) refleja que siguen siendo principalmente las madres las que se encargan de la supervisión de las tareas, actividad que les ocupa unas dos horas diarias. A pesar de ellos, varios padres no pudieron acompañar académicamente a sus hijos porque no estaban preparados con los conocimientos que exigía el proceso educativo. El rezago educativo parental fue un condicionante fuerte. “Como mamá, en muchos aspectos ya no le podemos ayudar a los chicos de ahora porque las teorías están muy desarrolladas…. a veces entramos a buscar información, pero no es suficiente”. (M. I., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020) De esta manera se evidencia la centralidad del papel del acompañamiento parental en la modalidad de educación virtual, cuya ausencia repercute en la calidad del proceso educativo. “Hay padres que apenas terminaron sexto grado y a ellos les cuesta” (…) - 132 -

Capítulo 3

“Los niños que están saliendo adelante es gracias al acompañamiento de los padres”. (M. B., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 24 de octubre de 2020) Notablemente las familias de clases desfavorecidas perciben su propia incapacidad para compensar la ausencia de los agentes pedagógicos institucionales y de acompañar a sus hijos en el desarrollo de los contenidos recibidos –accidentadamente, la mayoría de las veces– por vía de la telefonía celular. “Este tema de la educación virtual se está utilizando mucho ahora. Los docentes también se esfuerzan por cumplir, pero yo veo que no es la educación que necesita nuestra familia, eso no se va a alcanzar ahora. No se va a aprender como en la escuela. Cuando se van a la escuela pues la situación se adapta. Y eso acá es cada uno con su familia, hay nomás luego quienes tienen la capacidad de enseñar a su familia de cualquier manera. Y el docente tampoco puede ir a cada casa para cubrir completamente, pero se esfuerzan mínimamente. (…) Lo que se tiene que aprender, a mi criterio, no se va a aprender así en la casa con la mamá y con el papá nomás. Yo por lo menos no tengo la capacidad que tiene el docente para enseñar y para que se pueda aprender, así como se aprende en la escuela, digamos. Por más que yo me esfuerzo sobre eso, hay muchísimas cosas que no entiendo, que no comprendo. Y le preguntás otra vez por teléfono para que te explique. Incluso hay muchos casos en que no preguntás luego y así nomás pasa”. (P. A., hombre, San Juan Nepomuceno, 11 de diciembre de 2020). La percepción de incapacidad en el acompañamiento escolar de los padres va acompañada de una sensación de impotencia tras verse abandonados a su suerte. Esta sensación está directamente asociada a la desigualdad social, aspecto particularmente limitante para el acceso a oportunidades económicas y sociales en la vida adulta, empujando a la mayoría de la sociedad a su relegación en las trayectorias de desarrollo humano de las jóvenes generaciones. “Si vamos a hablar francamente, esta situación, para nosotros los pobres, genera una educación nula. Si tenés tres, cuatro hijos, si no tenés teléfono ya no estudian. Ya no estudian los hijos. Los profesores hacen su parte, pero no es suficiente, no es suficiente. Si esto así nomás sigue, habrá muchos más analfabetos en nuestro país en vez de lo que ellos dicen que la educación… ¡van a mentir enormemente! Habrá muchos más analfabetos acá. En Paraguay existirá otra vez mucho más analfabetismo si esto continúa así. (…) No se puede, no está bien, en esta situación la parte educativa es cero. No habrá posibilidad”. (P. A., hombre, San Juan Nepomuceno, 11 de diciembre de 2020).

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La vulnerabilidad ante la incertibumbre

La representación generalizada, en todas las regiones del país visitadas a los efectos de este estudio es que los procesos de aprendizaje tuvieron lugar con muchas limitaciones e implicaron un enorme esfuerzo con reducido retorno pedagógico. En el sistema educativo paraguayo es común que el rendimiento académico, el que moviliza aprendizajes significativos, no esté asociado como condición sine qua non de aprobación del año escolar en curso. Por lo mismo, es corriente que las familias que hicieron un esfuerzo extraordinario de sostener el proceso de escolarización a sus hijos, vieran como consecuencia favorable la aprobación del grado o curso, a pesar de no tener seguridad que hayan logrado aprender los contenidos curriculares. “No creo que hayan aprendido, nada luego, mis nietos en la escuela. Sólo yo tengo celular, ellos son muchos y algunos no entendieron lo que los profesores les enviaban. Pero hicieron todo su esfuerzo… Eso sí, son responsables y pasaron todos de grado”. (I. R., mujer, San Juan Nepomuceno, 10 de diciembre de 2020). Para las familias de clases privilegiadas, la experiencia del paso de la modalidad presencial a la virtual, prescripta por la política educativa debido a la pandemia, no significó un acentuado descenso del aprendizaje de los contenidos curriculares. Su visión a este respecto relativiza la concepción pesimista de que “no se aprendió nada” con la modalidad virtual, aunque ello está sesgado por las condiciones económicas y tecnológicas (situación de clase media o superior, residencia en Asunción o zona urbana de las cabeceras de distrito) que les llevó a significar la situación de la virtualidad constrictiva como una “oportunidad” de redefinición de sus métodos de estudio y reorganización de sus actividades y rutinas. “No estoy de acuerdo con que no se haya aprendido nada. Tal vez se aprendió poco y más bien lento, fue mucho más lento el proceso. Pero de que no se logró aprender absolutamente nada estoy en desacuerdo. Tal vez en algunas asignaturas se logró un mejor aprovechamiento o se llegó a aprovechar mejor, en este caso, el desarrollo de los contenidos, pero creo que conforme a cada profesor. Pasa que mis hijas se encuentran en un colegio en el que tienen un profesor por asignatura, y en los otros colegios generalmente tienen un docente que desarrolla todas las asignaturas. Entonces, en lo que yo pude apreciar, tal vez un profesor tuvo un mejor relacionamiento con el alumno y llegó más, llegó más rápido, mejor, entonces, por ejemplo, aprendieron mucho más de ciencias que de matemáticas, conforme a lo que ella lleva en su colegio. Pero en líneas generales yo no creo que no se haya logrado absolutamente nada. Fue un proceso mucho más lento, había que insistir más. Si en presencial dejábamos dos clases por un contenido, ahora como que había - 134 -

Capítulo 3

que utilizar cuatro, algo así. Pero fue un proceso mucho más lento. Sin embargo, creo que tuvimos casi, casi los mismos resultados. Iguales no iban a ser en este caso, porque las condiciones no estaban dadas. Ellos mismos no estaban adaptados al nuevo sistema, sin embargo, se adaptaron mucho más rápido de lo que se pensó”. (M. T., mujer, Asunción, 8 de noviembre de 2020). En general, para los docentes propiamente, la pandemia y la incertidumbre del proceso educativo, conllevó una desorientación inicial y hasta pesimismo. “Noté mucho pesimismo, mucha negatividad. En este caso porque fue todo a última hora, porque nos obligaban a aprender, a desaprender (…). Eso de tener que comunicarnos a través de una máquina, parecía algo imposible. Y mucha negatividad [con expresiones del tipo]: ‘Yo no voy a poder’, ‘Yo ya estoy vieja para esto’, o ‘Yo soy demasiado joven para hacer esto’, ‘Cómo arrancar’, ‘Tengo miedo’, ‘No voy a invertir, porque yo gano poco, luego (…) no voy a invertir en cosas que no valen la pena’”. (M. T., mujer, Asunción, 8 de noviembre de 2020). Este escepticismo de docentes de la ciudad capital se acentuó en las ciudades del interior y, con más ímpetu en las localidades rurales, donde los docentes desprovistos de condiciones tecnológicas básicas, manifestaban que la modalidad virtual era una imposición ineludible y que la incertidumbre generada por la emergencia sanitaria terminaría cuando se retomen las actividades en la modalidad presencial de clases. A este respecto, el uso de las tecnologías de la información para la educación no es concebido como una “oportunidad” de reconversión pedagógica sino como un escollo que requiere revertirse cuando estén dadas las condiciones. “Nosotros estamos obligados a usar la plataforma (del MEC), de la manera que sea. Pero es un ‘mal necesario’… (A la pregunta de cómo se adecuó la presencialidad a la virtualidad), no, no (se adecuó). Lo que pasa es que hay una situación: para el que tiene interés, para el que quiere, al fin y al cabo, qué pretendo yo de… Hoy día, con todos los avances tecnológicos, ¿a qué me voy yo en una institución educativa? Por un lado, porque necesito la presencia de un profesor, porque a eso me acostumbraron. Por el otro lado, porque necesito el título, (por ej. necesito el registro para conducir.) Pero puedo ser autodidacta con todas las comodidades que tengo. Vamos a suponer que no satisfaga internet, YouTube o todo lo que quieran… Google. Al profesor le tengo yo, tiene que estar a mi disposición. Pero si ellos empezaron a aislar completamente, por eso le decía, la forma en que plantearon, para mí, debió hacerse diferente: tenía que (abrirse), por ejemplo… pero al principio estuvo abierto, ahora nomás que cerraron. ‘Yo soy el alumno de tal grado, matemática fue el que más problema tuvo. Entonces dice, ‘Profesor, ¿no pueden venir los chicos de a uno en mi casa, en el colegio o donde sea, que yo le voy a (enseñar)? O en la calle, que salga en su portón y yo voy a estar en la vereda con - 135 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

un pizarroncito portátil. ¡No (se puede)! Al principio sí permitieron. Hay profesores del interior que llevan los materiales físicos a sus casas, pero ahora cerraron eso. (…)”. (L. M., mujer, San Juan Nepomuceno, 24 de octubre de 2020).

3.3. Demanda pedagógica y el riesgo de la sobre exigencia desfavorecedora La sensación de descuido institucional que las familias experimentaron durante las medidas de confinamiento y posteriormente suscitó un descontento con el sistema educativo en su conjunto. Desprovistos de la cercanía de los docentes para orientar el proceso educativo de sus hijos, avizoran con pesimismo el porvenir de sus oportunidades y el refuerzo de las condiciones de reproducción de la pobreza. “Como docente, el inicio fue una desorganización y finalmente esto llevó a una reorganización. Nos tocó desaprender, reaprender y aprender. En este caso, esa desorganización nos llevó a darnos cuenta de que necesitábamos rever muchos factores. En este caso, las herramientas, las metodologías que estábamos empleando, nos encontramos con que algunas estaban desfasadas y tuvimos que adaptar otras conforme a las necesidades que se estuvieron dando en el transcurso de este tiempo. La mayoría de las instituciones tomó como un plan piloto esto de las plataformas. Al principio cada uno tenía que elegir lo que mejor le convenía o lo que mejor sabía utilizar. Nos empezamos a comunicar a través del WhatsApp, después empleamos los correos electrónicos y finalmente se optó por una plataforma definida en cada institución. Y bueno, de ahí teníamos que aprender a utilizar esas plataformas y, a su vez, así como nos capacitaron a nosotros, nosotros teníamos que capacitar a los alumnos. Entonces, fue un desafío bastante importante, desafío que tuvo muchos aspectos positivos en la agilidad del desarrollo, de los contenidos, pero que nos llevó bastante tiempo también entender. Entender nosotros primero, para poder después acercarles esa información práctica a los alumnos.” (M. T., mujer, Asunción, 8 de noviembre de 2020). La experiencia de las familias vulnerables, por su situación de clase y por su situación territorial, se caracterizó por la dependencia de la labor docente en el desenvolvimiento del proceso educativo de sus hijos. La relación entre carencia de capital cultural y sobreexpectativa en el cuerpo docente, genera un malentendido y hasta una fricción entre familias e institución educativa. Desde la perspectiva de los padres, el sistema educativo es endeble o, incluso, desalienta la continuidad del proceso de aprendizaje durante el escenario generado por la pandemia.

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Capítulo 3

“Si vamos a continuar la clase por celular no sabemos todavía… a qué decisión llegó la directora. Si van a ingresar esos niños o por celular nomás. Capaz que el gobierno permita que se continúe normalmente, porque por celular es muy difícil que los niños estudien. No, no se aprende absolutamente nada. Porque no se les explica por celular cómo hacer. Si vuelven a clases, el profesor tiene paciencia y explica, entonces comprenden cómo hacer. Por celular envían, pero ellos no pueden hacer nada. Eso es lo complicado. De repente a mí misma me cuesta, yo tengo que retirar la tarea y yo luego no sé cómo debo hacer. Entonces tengo que volver a pedirle únicamente el favor a mi hija mayor para que me explique cómo se debe hacer, entonces así completo el trabajo. Y si llevás incompleto, la profesora enseguida te reta. De verdad es eso. Esas profesoras son paraguayas y algunas son de acá de la comunidad luego, Guaraní Guarayo, no son Ñandéva. Esas son de acá luego. Son argeles. Si vos no les presentás el trabajo, en el periodo cuando llegan los kits escolares, y ellas no te entregaban… si no llevabas el trabajo. Sí o sí tenías que llevar. Cómo ellas no van a entregar, si a nombre de tu hijo ya vienen los kits de alimentos. Pero ellas conservaban todo eso. Vos, por ejemplo, dos materias no completabas y no, que haga todo primero y que después retire el kit escolar luego te decían ellas. Así hacían. A algunas les decías, les reclamabas y se enojaban. Así hacían. Y la profesora, profesor, paraguayo, ellos exigían que a los que no hacen la tarea no se les entregue el kit de alimentos. Ellos luego decían así, ellos luego, y ellos cumplían nomás. Es difícil y muchos que están en las estancias volvieron a llevarles a sus hijos, por necesidad les llevaron a sus hijos, porque no tienen dónde llevarles y les llevaron a todos a la estancia. Y esos kits que no se retiraron se quedaron todos en la escuela. Ahora mismo hay leche, esas que no se retiraron están ahí. (…) Y para comprar esos celulares lindos lo que es caro. Y ellos dicen no, tienen que conseguir, no, tienen que hacer algo, no, esto y aquello. Y si no tenés… vas a tener ko, pero vos tenés que comer únicamente y en tu casa también. Si tenés que comprar provisiones y aparte tenés que comprar celular, se va a ir todo en el celular y vos te vas a quedar con hambre. Y eso es lo que los profesores no quieren entender. No entienden luego ellos. Si se trae computadora o celular, para la escuela nomás es, dicen luego ellos. Yo me fui a preguntarles qué paso de esos celulares que se ven en la tele, les dije, para que se les entregue a los colegiantes de cada comunidad para hacer sus tareas. No, para la escuela nomás, contestan. Nunca nomás invitaron para que se fueran. Así fue”. (J. B., mujer, Mariscal Estigarribia, 22 de diciembre de 2020). La pandemia ha puesto en evidencia el problema del desfinanciamiento de la educación pública, la improvisación y ausencia de criterios, así como la relegación de las clases sociales desfavorecidas por parte del Estado, especialmente en

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La vulnerabilidad ante la incertibumbre

los territorios alejados y en las comunidades indígenas. Esto produjo una fuerte presión sobre los responsables institucionales y los agentes pedagógicos de los territorios vulnerables. “Acá debió haber ciertos parámetros. El que trabaja, no quiere que nadie se quede afuera. La mayoría, una gran parte de los alumnos va a empezar a hacer ahora sus tareas, porque tiene esa posibilidad. (…). Y estoy muy indignada yo con ese sistema. (…). Acá no hubo más horario, vos no tenés la posibilidad de sentarte a comer, porque ellos (los padres) en ese horario pueden. (…). Fueron muchas realidades. El docente, yo, dejamos de tener un horario; a veces hasta duermo y sueño que alguien me va a llamar y me va a golpear la puerta, todo el mundo empezó a manejar esto a su antojo y eso no puede ser. ¡A su antojo!” (L. M., mujer, San Juan Nepomuceno, 24 de octubre de 2020). La dependencia de las familias de los agentes pedagógicos, crucial durante la pandemia, da cuenta de la vulnerabilidad en la que se hallan las mismas familias para encarar y acompañar la educación escolar de sus hijos en condiciones mínimas y según los requerimientos necesarios. Los riesgos asociados a la dependencia total del proceso educativo de la institución educativa y a la distancia parental de ciertos niveles de compromiso y participación, no sólo en la escolarización de los integrantes estudiantiles de sus hogares, sino incluso de la gestión de los establecimientos educativos, generan las condiciones para efectos abruptos que erosionan los derechos de la población infantil y adolescente. “Hacemos lo que podemos; les ayudamos con lo que sabemos a nuestros niños. Estos más chiquitos no es difícil, pero los que están en grados más altos tienen partes difíciles del estudio y no entendemos… ¿Cómo si no están los profesores vamos a hacer nosotros? Nos ayudan ko, es cierto, pero de vez en cuando, porque nosotros no tenemos las condiciones para andarles detrás todo el tiempo; hay que tener saldo para llamadas o para mensajes, que no tenemos. Y ellos mismos no tienen mucho tiempo, atienden a muchos niños y además tienen también su familia. Yo trato de ayudar a las mamás de esta zona para que entren en ‘Abrazo’ y tengan un apoyo (financiero) para sus hijos, pero también para que puedan ahí hacer sus tareas. Si no nos organizamos para que la escuela entienda nuestra situación, es difícil que sepan”. (D. R., mujer, Villeta, 3 de diciembre de 2020). En suma, los procesos educativos que habitualmente se truncan por la desigualdad y la exclusión social tuvieron en la pandemia una agudización, extendiéndose los riesgos a los ciclos tempranos y afectando a las edades tempranas de la infancia. Si bien una proporción de la población infantil y adolescente enfrentó la realidad de la deserción motivada por la percepción de la inutilidad de sostener - 138 -

Capítulo 3

una modalidad de clases cuya eficacia está supeditada a contar con condiciones económicas, tecnológicas y de conectividad de poco acceso para la mayoría, el principal problema fue la futilidad de la virtualidad, es decir, la baja eficacia de esta modalidad, con muchas limitaciones para poder cumplir adecuadamente con los contenidos curriculares durante el año 2020. La obligación de asistencia escolar y la virtualidad constrictiva fueron para los niños y adolescentes de familias de clases desfavorecidas un proceso abstracto, con limitado provecho en su desenvolvimiento educativo y en su progreso académico. Demás está decir que, ante el riesgo de la indigencia, en el mejor de los casos, muchos adolescentes se vieron empujados a combinar su escolarización con una carga laboral, sellando, en los territorios alejados y relegados, la vulnerabilidad a la deserción y el insuficiente desarrollo de los procesos de enseñanza y aprendizaje. *** Durante la emergencia sanitaria, en San Juan Nepomuceno y en Mariscal Estigarribia, la efectividad en la continuidad de las clases escolares dependió, tanto de la condición de clase -por la accesibilidad y la conectividad tecnológicas- como de la regularidad de la conexión a internet para los hogares. Un problema es la estabilidad de la señal que, en una y otra ciudad, es intermitente y afectó la calidad de la transmisión pedagógica. El riesgo de la deserción, sin embargo, es relativamente menor en el espacio urbano de la cabecera de distrito, mientras que es mayor en las zonas rurales. Pero como ya fue referido anteriormente, todas las zonas rurales estuvieron afectadas por el bajo nivel de acceso y la escasa disponibilidad del servicio de internet. En el Chaco, específicamente, la pandemia no significó una situación de contingencia sorpresiva, sino más bien, el franqueamiento de la lógica de acceso a los servicios: están presentes, pero limitadamente, porque no atienden suficientemente en la respuesta a las demandas. En este sentido, en el distrito de Mariscal Estigarribia, la experiencia de varias familias y de sus hijos es el temprano desarraigo escolar, especialmente de la población infantil y adolescente de los pueblos indígenas, predominante en las zonas rurales del distrito. En San Juan Nepomuceno, el desarraigo escolar opera también tempranamente, pero es característico en la población campesina, que es la predominante en las zonas rurales (en menor medida, la indígena). En uno y otro, los establecimientos de educación básica (en su último ciclo) y de educación media, se hallan presentes predominantemente en la cabecera de los distritos en cuestión. En lo que concierne al riesgo de perturbación del aprendizaje, los procesos educativos tuvieron características similares, tanto para los estudiantes de clases privilegiadas como para los de clases desfavorecidas, dada la misma limitación entre las entidades educativas en las modalidades de transmisión pedagógica, - 139 -

La vulnerabilidad ante la incertibumbre

con similares dificultades del proceso de enseñanza-aprendizaje para las familias, independientemente de sus condiciones de acceso tecnológico y conexión digital. En ambas localidades, Mariscal Estigarribia y San Juan Nepomuceno, la percepción de la futilidad de los procesos de enseñanza-aprendizaje se basó en la experiencia compartida del limitado acceso a los contenidos virtuales debido al condicionamiento tecnológico y telemático, la ineficaz adecuación de la modalidad presencial a la virtual. En términos del riesgo a la sobreexigencia desfavorecedora, la demanda de las familias, de un mayor nivel de atención por parte de los directivos y los docentes, para clarificar las consignas de las actividades, de los indicadores de cumplimiento, entre otros, generó situaciones de tensión. De parte de las autoridades y los agentes educativos, la demanda de los padres de estudiantes les coloca en una situación de percepción de sobrecarga de trabajo, lo que llevó a muchos a atenerse al cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades establecidas, dado que éstos se vieron también demandados extraordinariamente por sus respectivos hogares. En cambio, en Santa Rosa del Aguaray y Villeta, la participación en las clases dependió, sobre todo, de la condición de clase social: teniendo un nivel elevado de regularidad telemática (internet estable), más variedad de la oferta de provisión y mayor penetración de internet en los hogares, el problema del acceso y la conexión estuvo asociado directamente a la capacidad adquisitiva. Hogares de clases desfavorecidas, con bajos recursos, accedieron de manera muy limitada a la señal, a través de paquetes de datos cuya adquisición es por menudeo, lo que compromete críticamente la regularidad de la transmisión pedagógica. El riesgo de deserción escolar debido a los costos de la modalidad virtual es más elevado y tiene un signo de clase social: ocurrió en las zonas rurales, pero también en el espacio urbano de la cabecera de distrito. Este proceso específico de desarraigo escolar entre las clases desfavorecidas de Santa Rosa del Aguaray, Villeta y Asunción, tomó la forma solapada de un ausentismo frecuente que, en muchos casos, desembocó en una deserción efectiva. El problema en estas localidades es que, a diferencia de Mariscal Estigarribia y San Juan Nepomuceno, la marcada desigualdad desalienta la continuidad escolar por la toma de conciencia de los estragos que la precariedad genera en la escolarización y la insignificante proyección de la educación en las oportunidades sociales. El riesgo de perturbación del aprendizaje escolar afectó con más fuerza a los estudiantes de clases desfavorecidas, dado que la limitación tecnológica y digital no se vio compensada por mecanismos supletorios de enseñanza (y aprendizaje). En Villeta tuvo lugar una iniciativa sui generis en el establecimiento principal de la ciudad, que efectuó fotocopias de los materiales y se distribuyeron por medio de la entrega a referentes de hogar o dirigentes comunitarios (en los casos de - 140 -

Capítulo 3

estudiantes de los asentamientos precarios). Sin embargo, el cierre de las instituciones y la escasa vinculación entre autoridades y docentes con los estudiantes y sus familias, llevó a una accidentada interacción pedagógica y comprometió el aprendizaje. En contrapartida, para las familias de clases medias y clases superiores, la modalidad online estuvo encaminada bajo la condición de la disponibilidad tecnológica, la estabilidad del servicio de internet y, aspecto crucial, el acompañamiento de los padres en el proceso educativo de sus hijos estudiantes. No obstante, la tensión entre las familias y las autoridades de los establecimientos tuvo los mismos rasgos en estas localidades que en Mariscal Estigarribia y San Juan Nepomuceno, pero por razones diferentes. Mientras la conciencia de las familias de clases desfavorecidas respecto a sus restricciones implicó que apenas algunas pudieron dirigir demandas de atención y cumplimiento de las actividades de enseñanza, entre las clases medias y superiores las demandas más bien se centraron en intensificar las exigencias y la clarificación de las consignas. En estos casos, el riesgo de la restricción del aprendizaje es bajo, pero la tensión entre familias y escuela sumó un factor de stress que el escenario de la emergencia sanitaria ya había suscitado en la sociedad.

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CAPÍTULO 4 Desprotección asistencial: la profundización de la crisis del sistema de salud

La situación de pandemia ha desencadenado una aparente discontinuidad histórica y, más específicamente, en el transcurrir normalizado de la sociedad paraguaya. Ella ha proveído todos los insumos para hablar de una repentina crisis sanitaria: contagios masivos, hospitales colapsados, centros de contingencia, medidas de confinamiento y aislamiento físico social como, aunado a esto, un incremento de los riesgos asociados a la vulnerabilidad. No obstante, la serie de constataciones empíricas que ha seguido esta investigación ha permitido ver que, en rigor, la pandemia ha agregado, fundamentalmente, nuevas circunstancias de incertidumbre y abandono a las que ya arrastraban históricamente poblaciones vulnerables específicas del país. Nada impide sostener que el sistema de salud paraguayo se asienta sobre el principio, extensible a todos los habitantes del país, del derecho al acceso a la salud. Sin embargo, la segmentación del sistema de salud entre un sector público, la oferta de la seguridad social y el sector privado (con y sin fines de lucro), ante una estructura social con altos índices de desigualdad, configura una estructura de prestación de servicios de acceso restringido y fragmentado, situación acentuada por profundas desigualdades territoriales. En ese sentido, Zavattiero, Fantin y Zavattiero (2019) señalan, por ejemplo, a Boquerón como uno de los departamentos que presentan menor cobertura de población total y en situación de pobreza (en términos relativos) y donde persiste importante déficit de Unidades de Salud de la Familia (p. 67). Igualmente, a las propiedades territoriales de Boquerón se suma una clasificación étnica social, definida por las comunidades indígenas, latina y menonita, con características distintivas para una propicia interacción social entre estos grupos.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

“No hay que olvidar que Boquerón tiene más del 45% de la población que es indígena. Entonces tiene mucho peso social eso. Pero en los lugares donde hay influencia menonita, entonces está atenuado. Entonces uno no podía sospechar que la situación de salud de cierta población vinculada a ese extracto es mejor que más lejos y diferente que en otros departamentos. Por otro lado, hay que destacar que el tema educativo es importante también para la comprensión de la salud; cuándo consultar… tienen más acceso al sistema de salud. Y también, por lo formal en el campo laboral, tienen acceso con IPS. Así que, uno es la capacidad que tienen de discernir que necesitan consultar y lo hacen a través de su sistema. El otro es, a través de IPS, hay muchos asegurados indígenas que no se da en otro lado. Y el otro componente lo hace el Ministerio de Salud Pública, que yo pondría en la balanza que muchas veces el aporte del ministerio en Boquerón es, cómo decir, casi es inferior del que hacen los menonitas”. (I. V., hombre, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020) La clara interacción entre la estratificación social, las diferencias culturales y la distribución territorial constatada en Boquerón condiciona la capacidad de respuesta y asistencia en un municipio como Mariscal Estigarribia, base de atención primaria fundamental para hacer frente al alejamiento y la dispersión de la población, particularmente la indígena. “Lo más importante y que siempre nosotros resaltamos eso es la gran extensión que tiene nuestro municipio. Tiene alrededor de 74.000 km2. Es el municipio más grande del país. Justamente ayer se presentó un proyecto de ley que se va a crear un municipio desmembrado de esta municipalidad. La de Neuland. Y con eso la idea es ir achicando las distancias en las comunidades, porque acá hay como 200 comunidades indígenas, todas alejadas, muy pocos en centros urbanos. Nosotros acá en Mariscal mismo tenemos dos grandes comunidades pegadas a la comunidad. Hacen parte las etnias Guarani Ñandéva, Guarani Occidental y Nivaclé, y Guarani Occidental. El resto ya están alejados, están en la frontera con Argentina y hasta la frontera con Bolivia. La municipalidad, con los recursos que tiene, difícilmente llega a lo que sería lo deseado a todas estas comunidades. Especialmente ahora con el tema de la sequía la municipalidad se vio en apuros, vamos a decir, para llegar a hora. (…) Esa es una de las principales características, las distancias son grandes. Acá la ciudad más cercana que está dentro del distrito está a 70 km, que es Villa Choferes. Después está la colonia Neuland, que está a 90 km, hacia el norte está la pequeña población de La Patria que está a 120 km, y así. O sea, 70 km es la población más cercana de Mariscal. Acá perdés fácilmente un día de viaje para llegar a cualquier comunidad”. (G. S., hombre, Mariscal Estigarribia, 5 de noviembre de 2020).

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Capítulo 4

En Paraguay, a nivel de todo el territorio nacional, la pandemia, por un lado, ha exigido ampliar la asistencia médica para el tratamiento de casos de COVID-19 positivo, mientras que, por el otro, ha ocasionado la disminución de consultas en el sistema de salud paraguayo en términos comparativos entre los años 2018 y 2020. Cuadro 26. Población según grupos de edades, por número de consultas y de personas usuarias de servicios ambulatorios del MSPBS. Periodo 2018-2020. Grupos de edades

Número de Consultas

Número de Personas

2018

2019

2020 (*)

2018

2019

2020 (*)

0 a 27 días

155.317

168.280

108.525

59.972

68.374

55.519

28 días a 11 meses

395.948

465.907

202.912

126.769

145.988

75.727

1 año

388.353

466.338

229.522

122.730

140.643

84.638

2 años

307.905

366.868

181.958

101.324

114.593

69.215

3 años

269.021

325.751

156.517

92.351

104.176

61.051

4 años

247.419

316.097

153.116

87.384

104.461

62.458

5 a 9 años

791.476

964.739

411.307

281.125

318.776

185.909

10 a 14 años

564.652

619.633

296.860

225.798

238.420

140.614

15 a 19 años

775.500

865.265

526.218

243.940

258.147

179.959

20 a 24 años

823.237

970.240

684.131

238.763

263.771

212.680

25 a 29 años

717.067

864.385

628.808

205.081

230.815

193.932

30 a 34 años

625.268

751.480

557.090

177.779

200.450

171.151

35 a 39 años

555.752

678.554

498.946

158.091

182.813

154.918

40 a 44 años

443.705

540.010

399.664

126.476

145.260

125.073

45 a 49 años

431.131

515.890

360.173

118.834

133.426

109.928

50 a 54 años

436.079

525.593

371.715

114.594

128.547

107.191

55 a 59 años

426.936

524.052

373.734

107.253

122.269

102.966

60 a 64 años

388.809

479.233

357.532

93.952

107.451

93.301

65 a 69 años

310.353

389.843

297.050

72.927

85.226

75.844

70 y más

615.910

752.938

553.472

144.493

164.535

142.807

Total

9.669.838

11.551.096

7.349.250

2.899.636

3.258.141

2.404.881

Fuente: MSPBS/DIGIES. Consultas ambulatorias (*) Datos provisorios. Fecha de procesamiento: 21/01/2021

En términos generales, el número de consultas es tradicionalmente elevado entre la infancia, adolescencia y juventud (hasta los 24 años), particularmente durante la primera infancia. A lo largo de las etapas etarias posteriores, el número de consultas se va reduciendo a lo largo de la etapa adulta (entre los 25 y 69 años). A partir de los 70 años, las consultas vuelven a mostrar un nuevo ascenso.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Como grupo etario, las consultas se concentran ampliamente en los primeros años de vida, es decir, de 0 a 4 años. Este grupo ha sido uno de los más afec tados durante la pandemia por la reducción de consultas: mientras que en 2019 la cantidad se concentró alrededor de las 2.100.000 consultas, en 2020 dicho número ha descendido a aproximadamente 1.000.000. Descensos de magnitudes igualmente elevadas han sido también registrados entre las poblaciones infantiles de 5 a 9 años, y entre los 10 y 14 años. Ello permite afirmar que los niños, niñas y adolescentes han sido los principales afectados por el descenso del número de consultas durante la pandemia. Así también, las consultas fueron notoriamente superiores de parte de las mujeres que de los varones, dando cuenta de la feminización del uso del servicio de salud, en una sociedad en la que los riesgos asociados a la reproducción social son afrontados sobre todo por las mujeres, porque recae principalmente en ellas la responsabilidad del cuidado de la vida y la salud. Hay algunas especificidades regionales como por ejemplo la tendencia a la relativa invariancia de los números absolutos de consultas en los departamentos de San Pedro y Boquerón, mientras que en Caazapá, Central y Capital, la tendencia fue más bien cíclica, de modo que en el año 2019 hubo una disminución generalizada de consultas de las personas cuyas edades van de los 5 años a los 70 años y más, respecto al año 2018, para aumentar nuevamente de 2019 a 2020. Ahora bien, las consultas de los niños de la temprana infancia (de 0 a 4 años) tuvieron una tendencia de aumento entre 2018 y 2019, en todos los departamentos de las localidades abarcadas en este estudio, para disminuir nuevamente del 2019 al 2020. De este modo, los rasgos principales del proceso de consultas asistenciales del servicio de salud pública en los cinco departamentos bajo estudio, entre 2018 y 2020, fueron tres. El primero, la predominancia de la asistencia en Capital y Central, que al igual que los servicios educativos, responden a la concentración de los servicios en el área metropolitana de Asunción, mientras que los departamentos de San Pedro y Caazapá responden con menos volumen las demandas de salud; finalmente, Boquerón es el departamento con menos atención debido no sólo al bajo peso poblacional sino también a la dispersión geográfica de los servicios. El segundo rasgo es el elevado volumen de consultas en el tramo de edad de 0 a 4 años, remarcando la importancia crucial que posee el sector de la primera infancia en la ampliación de la cobertura de la atención médica en la salud pública. El tercer rasgo es la predominancia femenina de las consultas, dándose una forma cíclica en el periodo en cuestión, es decir, con un aumento entre 2018 y 2019, seguido de una disminución entre 2019 y 2020. La reducción durante este segundo periodo responde a los efectos del confinamiento. En términos generales, se redujo la prestación de consultas de servicios ambulatorios, pero las mujeres siguieron ampliamente demandando la mayor parte de ellas.

- 146 -

Capítulo 4

Cuadro 27. Número de consultas de servicios ambulatorios del MSPBS, según departamento y edad, por sexo. Periodo 2018-2020.

CAAZAPÁ

SAN PEDRO

Departamento

Grupos de edades

2018

2019

2020 (*)

Femenino

Masculino

Femenino

Masculino

Femenino

Masculino

5.020

2.433

6.067

3.701

4.741

2.744

20.973

6.312

20.208

6.872

10.558

3.170

0 a 27 días 28 días a 11 meses 1 año

17.358

9.837

16.549

10.163

8.873

5.233

2 año

13.315

8.892

12.907

9.624

7.170

4.937

3 año

11.257

7.908

11.739

8.745

6.166

4.756

4 año

9.788

6.885

10.670

8.322

5.845

4.484

5 a 9 años

32.533

24.480

34.175

26.668

17.948

13.796

10 a 14 años

26.404

17.745

24.458

17.482

14.093

9.162

15 a 19 años

39.750

14.048

38.661

14.164

29.196

8.400

20 a 24 años

42.577

10.590

42.562

11.023

36.466

7.920

25 a 29 años

40.444

8.535

40.452

8.933

34.326

6.997

30 a 34 años

37.203

8.468

37.728

8.550

31.858

6.673

35 a 39 años

31.256

8.259

33.077

8.997

26.884

7.109

40 a 44 años

25.305

7.306

25.857

7.689

20.591

6.198

45 a 49 años

23.043

7.326

24.083

8.004

18.602

6.298

50 a 54 años

20.218

8.319

22.589

8.637

16.607

7.039

55 a 59 años

17.916

8.317

19.920

8.904

14.558

7.134

60 a 64 años

14.094

8.705

15.934

9.846

12.802

7.823

65 a 69 años

11.814

7.780

13.102

8.607

10.574

6.814

70 y más

24.186

17.306

26.381

18.604

20.382

14.845

0 a 27 días 28 días a 11 meses 1 año

4.362

1.862

6.360

2.117

3.091

848

6.990

3.919

11.580

4.196

5.401

2.057

6.854

5.715

9.892

7.868

5.410

4.333

2 año

5.876

5.095

7.935

6.980

4.255

3.914

3 año

5.409

4.865

7.353

6.258

3.842

3.348

4 año

4.968

3.958

7.403

6.107

3.843

3.192

5 a 9 años

12.522

10.268

18.503

14.495

8.017

6.619

10 a 14 años

10.432

7.887

13.644

9.624

6.539

4.379

15 a 19 años

16.793

6.058

23.207

7.719

14.205

3.935

20 a 24 años

18.378

3.902

24.873

5.239

16.832

3.342

25 a 29 años

16.643

3.215

24.073

4.296

16.212

2.926

30 a 34 años

16.052

2.751

21.129

3.811

14.567

2.693

35 a 39 años

14.454

3.086

20.288

4.456

13.455

3.032

- 147 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

CAAZAPÁ

Departamento

BOQUERÓN

2019

2020 (*)

Femenino

Masculino

Femenino

Masculino

Femenino

Masculino

40 a 44 años

11.127

3.014

15.230

4.106

10.051

2.858

45 a 49 años

10.400

3.136

15.263

4.448

8.902

3.035

50 a 54 años

10.202

3.629

14.572

5.335

8.735

3.534

55 a 59 años

9.847

4.162

14.102

5.959

8.500

4.008

60 a 64 años

8.296

4.974

12.536

6.697

8.228

4.593

65 a 69 años

5.871

3.765

9.247

5.744

6.287

3.952

70 y más

12.605

8.919

17.757

12.859

12.255

8.908

735

684

777

638

532

156

1.498

978

1.905

1.161

2.420

890

1.492

1.158

1.931

1.158

1.572

762

0 a 27 días 28 días a 11 meses 1 año 2 año

1.210

943

1.496

1.104

1.448

647

3 año

1.010

766

1.267

829

1.033

555

4 año

814

665

890

723

760

556

5 a 9 años

3.092

2.382

3.335

2.607

1.871

1.321

10 a 14 años

2.720

1.700

2.555

1.665

1.486

839

15 a 19 años

4.609

1.954

4.154

1.688

3.047

858

20 a 24 años

4.910

1.953

4.750

1.923

4.304

1.086

25 a 29 años

4.153

1.637

4.400

1.648

3.973

1.126

30 a 34 años

3.694

1.545

3.847

1.429

3.308

1.070

35 a 39 años

3.176

1.395

3.089

1.306

2.729

1.076

40 a 44 años

2.404

1.092

2.420

1.211

2.131

963

45 a 49 años

1.656

905

1.755

1.021

1.562

789

50 a 54 años

1.389

1.054

1.582

1.058

1.103

808

55 a 59 años

1.098

902

1.158

1.012

995

677

60 a 64 años

885

726

984

746

899

726

65 a 69 años

769

577

888

719

664

556

70 y más

933

820

1.302

869

920

700

28.714

28.625

29.961

26.060

15.081

14.223

34.757

26.392

50.465

41.845

17.582

13.950

30.950

31.693

46.015

46.598

17.679

17.025

0 a 27 días 28 días a 11 meses 1 año CENTRAL

2018

Grupos de edades

2 año

23.104

23.969

34.248

37.432

13.614

14.279

3 año

19.216

20.780

28.868

30.830

10.675

11.904

4 año

18.276

20.210

28.488

31.351

10.532

11.415

5 a 9 años

67.658

75.374

97.191

106.686

35.298

39.159

10 a 14 años

49.518

42.883

63.203

57.953

28.311

25.636

- 148 -

Capítulo 4

CAPITAL

CENTRAL

Departamento

2018

2019

2020 (*)

Grupos de edades

Femenino

Masculino

Femenino

Masculino

Femenino

Masculino

15 a 19 años

103.432

39.052

134.833

51.891

74.846

26.094

20 a 24 años

126.540

29.652

177.003

45.892

110.286

29.116

25 a 29 años

105.989

20.863

148.688

33.673

97.144

24.216

30 a 34 años

91.166

17.195

127.848

28.322

83.242

20.825

35 a 39 años

80.170

16.346

114.733

27.740

74.342

20.810

40 a 44 años

57.941

14.088

86.255

22.958

56.375

17.670

45 a 49 años

57.515

15.632

83.346

25.063

51.918

18.014

50 a 54 años

57.210

18.341

85.887

29.288

54.165

21.870

55 a 59 años

55.738

21.243

85.152

33.812

54.799

25.209

60 a 64 años

47.619

21.446

69.946

35.200

47.287

26.806

65 a 69 años

35.463

18.288

53.381

29.444

36.253

21.878

70 y más

65.037

35.034

99.690

57.314

63.640

37.949

0 a 27 días 28 días a 11 meses 1 año

3.393

2.569

5.360

3.006

5.643

4.775

15.171

9.249

22.513

15.560

7.142

5.309

10.493

8.888

14.317

13.401

6.607

6.384

2 año

8.331

7.319

11.095

11.272

4.884

4.940

3 año

7.443

7.256

10.304

10.419

3.873

4.477

4 año

7.354

6.975

10.327

10.869

4.101

4.373

5 a 9 años

28.744

27.425

39.264

40.685

15.417

16.648

10 a 14 años

21.743

18.107

27.100

24.838

12.502

12.812

15 a 19 años

33.706

20.382

41.053

25.021

26.648

15.189

20 a 24 años

45.962

19.595

55.204

26.168

40.287

20.188

25 a 29 años

40.964

14.225

51.430

20.589

37.981

19.597

30 a 34 años

35.616

11.463

46.181

17.850

35.846

17.974

35 a 39 años

30.519

10.139

41.126

16.474

33.279

16.404

40 a 44 años

22.879

8.651

32.728

13.366

26.490

14.286

45 a 49 años

23.138

8.632

33.033

14.123

23.287

12.618

50 a 54 años

25.037

9.502

34.621

15.463

25.284

14.420

55 a 59 años

25.217

11.179

36.506

18.390

26.234

15.138

60 a 64 años

21.491

10.564

31.123

18.325

21.589

14.529

65 a 69 años

14.940

7.644

23.079

14.316

16.883

11.441

70 y más

27.387

13.438

39.955

23.563

28.458

17.947

Fuente: MSPBS/DIGIES. Consultas ambulatorias (*) Datos provisorios. Fecha de procesamiento: 21/01/2021

- 149 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

La reducción importante en el número de consultas del año 2020, desde una observación comparativa con los dos años anteriores, refuerza la constatación de la retracción en la atención de otras enfermedades en la población infantil y adolescente debido a la concentración de los servicios en el afrontamiento de la pandemia. Los argumentos esgrimidos establecen algunas relaciones entre los números y la concentración puesta sobre el tratamiento de casos de coronavirus, hecho que intensificó, en las clases sociales desfavorecidas, la búsqueda de diagnóstico y tratamiento alternativos al sistema de salud pública para otras afecciones relativamente más frecuentes. La información por edades y departamento acompaña, en primer lugar, aquellos argumentos y, en segundo lugar, ofrece pistas respecto a la infancia y la adolescencia durante el periodo de pandemia. Ciertamente, la promoción de la prevención, el incremento en los cuidados de higiene y el distanciamiento físico social son factores que han suscitado una reducción de las condiciones más propicias para el brote de otras enfermedades anteriormente más frecuentes en la población, como también la atención puesta en casos de urgencia en detrimento de otras enfermedades prevalentes pudo haber hecho efecto sobre estas cifras. “Mermó. Eso es increíble. Mermó un cierto tiempo, así como que la gente no se enfermaba ni era hipertensa ni diabética. Como que parece que todos se curaron. Siempre nosotros nos preguntábamos por qué será que no viene más la gente. Porque antes venían de la estancia, venían todos. No. Bajó porque el nivel de consulta era solamente prioridades de urgencia. Y después de estos meses de octubre, volvimos otra vez a la rutina. Pacientes normalmente hipertensos, diabéticos”. (V. C., mujer, Mariscal Estigarribia, 22 de diciembre de 2020). Los niños actúan como vectores del COVID-19, sin llegar, en la mayoría de casos, a desarrollar la enfermedad en sus organismos. Por ello, la percepción sobre el riesgo se vehiculizó a los pacientes más expuestos a ser afectados por el coronavirus, como los adultos mayores con enfermedades de base. “Las informaciones que tenemos de las clínicas, de los puestos de salud, es que, por no tener tanto contacto, por toda la reducción y todas las medidas sanitarias también, las consultas y las necesidades de consulta bajaron drásticamente. Creo que para los jóvenes y niños no ha sido un gran problema eso. Para la población de mayor edad, que obviamente tiene más problemas de largo tiempo, que necesita tratamiento constante, que tal vez tienen cirugías planificadas ya hace mucho tiempo y que no se pudieron hacer, creo que el problema mucho mayor fue para ellos que para los niños y jóvenes que mayormente están saludables, que les afecta tal vez una gripe o una diarrea o algo, pero no es nada grave, digamos”. (D. S., hombre, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020). - 150 -

Capítulo 4

Sin embargo, bien se ve que esta situación es característica de una población que ha acompañado el cumplimiento de determinadas medidas sanitarias y la inclinación a incorporar específicos hábitos de higiene. No ocurre lo mismo en poblaciones, no solo territorial, sino además social y económicamente distanciadas de otros sectores sociales, como las comunidades indígenas o la población infantil. “El Hospital de Loma Plata tenía la capacidad de diagnóstico, su servicio laboratorial es uno de los mejores aquí en el Chaco, entonces la gobernación estuvo costeando todos los estudios de pacientes, sobre todo los pacientes con imposibilidad económica, con recursos económicos limitados. Y los más beneficiados fueron los de las comunidades indígenas. Y por el hacinamiento y el contexto social y económico en el que ellos siempre se encuentran es lógico que ellos tuviesen más casos en las comunidades indígenas. Y en las comunidades indígenas más afectadas fueron las de Uj’e Lhavos, Cacique Mayeto y de Pesempo’o, que está en la zona de Loma Plata”. (D. V., hombre, Boquerón, 5 de noviembre de 2020). La pandemia expuso en su etapa primaria características propias de una crisis sanitaria cuyo contenido esencial de respuesta versó sobre la capacidad de atención médica en hospitales, por una parte, como en las medidas sanitarias de confinamiento, aislamiento social y la extensión de medidas de higiene, por la otra, con el propósito puesto en la reducción del contagio de coronavirus. Algo es seguro: dicha reducción, lograda en mayor o menor medida según las fases de la cuarentena que se consideren, no ha conseguido interrumpir la vulneración de los derechos que, por acción u omisión, es atribuido a las instituciones públicas encargadas de asegurar la salud y protección de poblaciones desprotegidas, en especial los integrantes de las clases desfavorecidas y los grupos etarios de la infancia y la adolescencia. Las evidencias sobre las que descansan estas fundamentaciones –con las exigencias del orden y la sistematicidad que se han impuesto al trabajo de observación empírica– fecundan el terreno para la proposición de tres riesgos principales asociados a la salud. Primero, el distanciamiento social conjuga los factores tanto territoriales como sociales y económicos para construir una determinada situación de vida y experiencia en relación a la salud y el bienestar. Además, la segregación de las urgencias que habilitó la emergencia sanitaria, ha construido una política de acción y atención médica cuyo eje se asentó sobre el COVID-19, redoblando precedentes estados de abandono de existencias concretas. Por último, la subjetivación de la incertidumbre interviene en el espacio social actuando sobre dos vertientes: primero, la situación de inseguridad social obliga a las comunidades a echar mano de un singular capital social erigido sobre condiciones semejantes de clase; pero, segundo, las condiciones de vida sustentadas sobre la precariedad y la indefensión continúan siendo terreno fértil para los usos políticos de la solidaridad. - 151 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

4.1. El riesgo del aislamiento asistencial tras el confinamiento físico La medida sanitaria de decretar periodos de cuarentena y confinamiento obligatorios desencadenó crisis económicas globales, sin duda, pero también –y más invisibilizadas, tal vez– microcrisis en mundos de experiencia cotidiana. En Paraguay, la interrupción de algunos servicios públicos y el desplazamiento de demandas no menos urgentes que los casos de coronavirus produjo, en casos específicos de niñez, una vulneración superpuesta de derechos. “Una de las otras cosas que sí a mí me llamó mucho la atención y me impactó durante la pandemia fue que, si bien los niños no podían salir, pero el tema del reconocimiento y cedulación de los niños no se puedo realizar, tanto el Registro Civil como Identificaciones tenían una regla de no recibir niños. Así mismo fue. Tuvimos esos casos y se hizo visible para nosotros porque eran chicos, o sea bebés de seis meses, cumplidos ya los seis meses, entonces ya no le servía más su IPS en el hospital, entonces sí o sí tenían que tener ya su cédula para poder ingresar en el hospital, los que tenían IPS. Pero que, de los 0 a 6, ese periodo sí le cubría el IPS, solamente con su nacido vivo o su certificado. Pero posterior a eso sí necesitaba cédula. Queríamos hacer la cédula y era un rotundo no. (…) Mientras tanto le llevamos al puesto de salud, en donde sí se podía, pero sin IPS, como ahí es gratuito, la atención por lo menos se pudo lograr. Pero, te digo nomás, fueron cosas que para mí eran bastante injustas porque sé que estamos en una cuestión de pandemia, hay estas medidas de protección y tampoco había una cantidad exagerada de personas que venían a Identificaciones y que se hizo un decreto generalizado para todo el país, sin tener en cuenta un poco la realidad de acá, de que vos, por ejemplo, sos de Mariscal o de Campo Loro, tenés un bebé, venís hasta acá porque tiene fiebre, tiene que ser atendido, necesita, por decirlo así, su reconocimiento, el tema de Identificaciones y Registro Civil y no se puede… Imaginate venir tantos kilómetros, no tenés movilidad, no hay movilidad pública, tenés que venir hasta acá y encontrarte otra vez con esa barrera, siendo que ya hizo todo ese viaje para llegar hasta acá y decirle, uno luego, no le podés traer a tu hijo, segundo luego, no se le puede hacer la cédula ahora. Son cuestiones que a mí personalmente me chocaron, porque era un derecho sobre el otro. Primero, el derecho de protección que yo entiendo, los niños tienen que estar en su casa. Pero están el derecho a la salud y el derecho a la identidad. El tema de su derecho a la salud y de identidad pesaban más para mí, teniendo el enfoque de su necesidad. Pero eran así cuestiones que lamentablemente no podíamos resolver y buscábamos alternativas, como una USF, un puesto de salud que nos dieran respuestas”. (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020).

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Las dimensiones territoriales implican la distancia física en relación a las entidades sanitarias como los hospitales, pero también la distancia social respecto a las disposiciones para la adquisición de ciertas aptitudes y actitudes con respecto a la salud pública. El propósito de las Unidades de Salud de la Familia, a saber, reducir la exclusión de poblaciones vulnerables, sobre todo, incrementando el acceso y la cobertura a redes de atención permanente y continua (Zavattiero, Fantin y Zavattiero, 2019, p. 65) sigue quedando en suspenso de cumplimiento para las poblaciones física y socialmente distanciadas. “Ellos hacen consulta de primeros auxilios y proveen remedio, receta de primeros auxilios. Ese es el trabajo de ellos, pero no hacen internación ni nada. Y hasta las 3 y media nomás debés enfermarte. Si te enfermás pasando las 3 y media ya no tenés atención, porque hasta ahí nomás es el horario en el que atienden. Si solicitás alguna cosa con ellos, sin problema atienden primeros auxilios, gripe, fiebres leves, ahí sí tienen atención y remedio, paracetamol, de ese tipo, pero sólo para primeros auxilios. Si ese tratamiento no es suficiente para vos, ya tenés que irte más lejos y ese es el problema. (A. G., hombre, San Juan Nepomuceno, 11 de diciembre de 2020). “Por la lejanía o por el horario. Principalmente el horario, porque las USF trabajan hasta las 3 de la tarde. Después de las 3 de la tarde ya no está el médico, no está la enfermera. Entonces la gente ya sabe ese horario y directamente viene acá. En algunos casos dice ‘no, ahí no tenemos los medicamentos, vamos a ir directo al hospital’. Es más bien por la cultura y por el horario”. (A. O., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020). La situación de vulnerabilidad se vuelve crítica entre las mujeres, sobre todo las que se hallan en condición de maternidad, muchas de las cuales –adolescentes– enfrentan embarazos de riesgo, algunos de ellos producto de abusos. “La población infantil, adolescente, lo que tenemos… el departamento es muy grande, tenemos muchas falencias en tema de salud, que debe ser prioridad para mí. La salud es prioridad, después la educación. Falta bastante. Todas las instituciones estamos haciendo nuestra parte, pero creo que falta hacer mucho más, necesitamos más apoyo. Por ejemplo, tenemos una Unidad de Salud Familiar en una comunidad Xx. Tiene, pero falta fortalecer, no tiene todo. Tiene una o dos cositas, pero no abarca todo. Tenemos muchas muertes, niñas embarazadas, mujeres embarazadas que no tienen acceso a la salud. - ¿Fallecen esas niñas? - Sí, sí”. (R. C., mujer, Boquerón, 5 de noviembre de 2020).

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“Ha umíandi hendy (La situación de ellos es difícil) [ante la pregunta sobre habitantes de compañías alejadas del centro urbano]. Algunos llegan acá cuando van a parir y eso, llegan ya pariendo acá y se mueren su criatura. Esa gente pasa mal realmente. Nosotros tenemos nuestra granja acá en un lugar lejos. Impresionante es la necesidad que hay por ahí. Yo digo que por ahí tiene que irse la gente a ver la situación de ellos cuando quieren ayudar y eso. Impresionante es hacia ahí. Hay un puesto de salud, Unidad de Salud Familiar (USF), pero siempre está cerrado. Yo siempre me voy hacia ahí y siempre está cerrado. Una casita’i así nomás luego es. (…) Ya es Lima, ya no es Santa Rosa. Pero los puestos de salud que están en la campaña por ejemplo no hacen nada. Siempre viene la gente acá. Acá otra vez. Y acá hay siempre cantidad de pacientes, cantidad de gente, impresionante también”. (L. D., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 16 de diciembre de 2020). Tanto la dispersión, como asimismo la lejanía de las zonas de residencia de determinadas poblaciones, constituyen elementos concretos asociados a mayores riesgos de vulnerabilidad en el acceso a la salud, todo ello enmarcado dentro un sistema de salud pública cuyos niveles de complejidad en la atención que ofrece se hallan, a menudo, descoordinados y desarticulados. “Nosotros siempre, históricamente, el departamento de Boquerón estuvo en rojo con el tema de la tasa de mortalidad materno infantil. Dos, tres muertes materno infantil que ocurra en el año ya eleva bastante la tasa por una cuestión de que somos una población… uno luego, una población bastante disminuida, o sea, no tenemos tanta población, el peso poblacional es muy bajo y cualquier evento que ocurra impacta de manera bastante fuerte en lo que son los indicadores de salud. Y en el área materno infantil es donde estamos viendo la necesidad, y históricamente se ha visto la necesidad de fortalecer esa área de salud. (…) La primera infancia y compañía, la salud o la materia de salud pública se inicia en un parto institucionalizado. Los que pueden accederlo. Los que por cuestiones de distancia y por falta de acceso no pueden venir hasta el materno infantil y Villa Choferes, algunos lo tienen en Unidades de Salud Familiar que los 11 están diseminados en el departamento, y, los que no, partos domiciliarios. En el Chaco seguimos teniendo una casuística interesante de partos domiciliarios, por sobre todo en las comunidades indígenas”. (D. V., hombre, Boquerón, 5 de noviembre de 2020). La interdependencia de los factores de proximidad o distancia física de residencia y dispersión de la población, asociados al componente territorial, y las condiciones económicas y sociales estructuradoras de esquemas de percepción, pensamiento y acción, en suma, de esquemas generadores de prácticas sociales, gesta modos de vida relacionalmente más propensos a experimentar y sufrir vulneraciones en - 154 -

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el derecho a satisfacer las necesidades de salud. Aún más, el criterio de la distancia y la dispersión se aúna al de tipo de residencia, distinguibles, de manera más o menos precisa, entre las zonas urbana y rural, organizando un área de vida y convivencia con acceso restringido a agua potable. Este conjunto de factores territoriales y socioeconómicos, propios de una segmentación teórica de la estructura social global, constituye el marco de inteligibilidad propicio para la comprensión de específicas situaciones de vida en el terreno de la desprotección y la exclusión. “En la población indígena, al menos, ellos, por ejemplo, podría decir que casi ninguna comunidad cuenta con agua potable luego ya para empezar. El tema del cuidado también es muy diferente. Para no generalizar la comunidad indígena. Los ayoreos tienen una forma de crianza particular también, el tema de las vacunas, del cuidado es muy diferente. Si vos te vas a una comunidad ayorea, les vas a ver a los niños y vas a pensar qué negligencia, por qué pio no le pone un zapato, tienen toda manchitas, algunos tienen herpes en los labios, cosas así. O se ve que están un poco deshidratados. No todas las comunidades ayoreas cuentan con un puesto de salud. El puesto de salud que tenemos aquí, al menos, en Filadelfia tengo entendido que se va cada tanto en Campo Loro, no en todas las comunidades, entonces el acceso a salud dificulta más. Tengo entendido por una USF que está en Montanía que el equipo que estaba ahí recorría las comunidades con el tema de las vacunas. Porque la gente no venía al puesto, a la USF. En las comunidades Guarani hay mucha más información y tienen muchísima más conciencia también de la importancia de las vacunas y del cuidado, del agua, y cosas así. Los Nivaclé también, ellos cuentan con un espacio de salud dentro de su comunidad. Y creo que es, por una parte, tanto una desinformación, porque en muchos casos ahora son madres muy jóvenes, de 17, 16 y para adelante. Entonces es una generación que va aprendiendo, por decirlo así. Pero se dan todavía esos casos con mucha frecuencia”. (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020). Estas condiciones sociales estructuran un conjunto de existencias específicas cuyo rasgo más acentuado es el de la privación. La obstrucción en el acceso al agua y a la salud, como la dificultad en el ejercicio pleno del derecho a la educación y en el acceso a la información, materializan dos consecuencias interrelacionadas. Por una parte, producen fenómenos de autoexclusión respecto al sistema de salud pública, al tiempo que alejan de las prácticas de higiene y salud. Por la otra, propician la exposición a enfermedades prevalentes en la población infantil y adolescente, que no siempre son tratadas a partir de la consulta médica, aun en los casos en que sea necesario. “Debería haber un sub-registro de los que no vienen. Y me imagino que, del parasitismo, sobre todo, y las enfermedades a nivel bucal. Hay niños que, a veces cuando vienen, a veces ya algunos ya no podemos arre- 155 -

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glarle la dentadura, tenemos que ver la forma. Y nuevamente vamos a caer en el tema alimenticio, en el hábito higiénico que uno tenga en la casa, sobre todo eso. Y esos prácticamente no recurren al hospital, bueno, acá en nuestro centro. Lo que sí, nosotros recibimos muchas sobre afecciones respiratorias propiamente dichas, dependiendo en qué época del año estamos viviendo. Si estamos en un clima frío, las afectaciones respiratorias, sobre todo los síndromes bronquiales obstructivos, el asma o el asma bronquial. Todo eso. La bronquiolitis, la laringotraqueitis, etc., etc. Las condiciones por las cuales frecuentan más nuestro centro hospitalario y por las cuales se internan más en la época de frío. Al niño, generalmente, el padre no puede cuidarlo, porque tiene que ir a trabajar a la chacra, al campo, o lo que sea, o tiene que ir a trabajar de peón o lo que sea otro lado, entonces ese niño crece prácticamente en un ambiente, no quiero poner excusas a nadie, pero generalmente la madre no tiene tiempo de vigilarle a niño, entonces el niño está ahí con los animales, se tira en el charco. Pero ahora, con esta pandemia yo creo que ellos también aprendieron, fueron mejorando, porque han disminuido muchísimo las afecciones digestivas en los niños en estos últimos tiempos. Entonces es una buena señal para decir, bueno, algo está pasando. Porque antiguamente teníamos muchos niños que venían por cuadros diarreicos, que se internaban también, que me olvidé mencionarlo. Pero actualmente tenemos muy pocas afecciones de ese tipo. Algo está pasando, algo pasó, algo aprendieron, alguna cosa pasó ahí. Como te dije, la diferencia siempre va a haber, pero la importancia del aprendizaje del aseo, en eso yo creo que no debería haber diferencia. Como le expliqué, las condiciones son totalmente diferentes”. (A. O., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020). “Sin embargo, las [comunidades indígenas] que están más lejanas, si bien no tuvieron muchos casos, ojalá que no surjan casos nuevos en esas comunidades, si bien tienen el problema del hacinamiento y el problema de cumplir el protocolo sanitario, si sigue igual el desarrollo de esta pandemia en Boquerón, no va a ser tan afectadas ellas, por la lejanía y porque también no se presentaron muchos casos en esos lugares, por lo que te dije, porque están aislados y de repente, si surgiera algo como un brote en esos lugares, ahí estaríamos hablando ya de otra cuestión”. (D. V., hombre, Boquerón, 5 de noviembre de 2020). Exclusión, como se ha dicho, porque la atención médica que reciben los miembros de comunidades indígenas y campesinas, sobre todo los niños, se vehiculiza, muchas veces, por la vía de la displicencia y la abulia, ejerciendo en estos casos un proceso de subjetivación de la experiencia médica institucionalizada dentro de un escenario de discriminación y exclusión.

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“Indígenas que no son bien recibidos en el centro de salud. (…) Muchas veces en el centro de salud no son bien recibidos, porque ellos… no hay una persona que se responsabilice. Una vez yo me fui y le dije a la enfermera, el niño (creo que tengo esa foto) totalmente agusanada la boca de los indígenas. (…) Recogí a una indígena con una criatura de meses con desnutrición de 1° grado. No me hicieron caso, tuve que recurrir a la prensa, lastimosamente. (…) Entonces yo recurro siempre a la policía, les mando agarrar y les llevo al centro de salud. Con varias personas me tomo en el centro de salud porque no quieren ser atendidos. No, no les vamos a atender porque nadie se responsabiliza. Y yo entré en la pieza y le dije a la doctora ‘doctora, perdón, yo me hago responsable’. Y no me atendieron y entonces le dije al niño vamos, vamos a buscar un médico cristiano, y vinimos y encontramos”. (B. G., mujer, San Juan Nepomuceno, 10 de diciembre de 2020). Durante la pandemia, el tratamiento de afecciones de la salud en el sector de la niñez se vio dilatado por el predominante esfuerzo puesto sobre la atención a casos de conoravirus. Esto generó, por un lado, un contingente rechazo de pacientes infantiles, al tiempo que, por el otro, profundizó una de las más antiguas problemáticas del sistema de salud pública, a saber: la falta de medicamentos. “A veces si tenés suerte atiende el doctor. A esos niños a quienes les aprieta el pecho y tienen tos les llevamos ahí y dicen ‘no, no sirve que entren, ahí nomás quédense, desde afuera nomás les voy a atender a ustedes’. Cómo va a decir así. Así mismo hacen. (…) En agosto fue así. Yo le lleve a mi hijo más pequeño porque tenía fiebre y tos. Le llevé y ‘ahí nomás quedate’, me dijo. Luego me hizo la receta y ‘andá al hospital’, me dijo. ¿Y acá no hay el jarabe?, le pregunté. ‘No, llevale al hospital, puede ser sospechoso’, me dijo. Eso me hizo enojar. Y no le llevé. Le traje nomás acá, hice remedio casero y le curé. (J. B., mujer, Mariscal Estigarribia, 22 de diciembre de 2020). “Ni medicamento hay en el hospital. Te vas a pedirles medicamento y no hay, vas a tener que comprar únicamente, te dicen. (…) Te vas y, además, te atienden de forma desagradable, no te atienden luego bien, retándonos nos atienden”. (F. R., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 13 de enero de 2021). No resulta contradictorio, de este modo, que el recurso a la medicina alternativa sea todavía recurrente en zonas y comunidades con propiedades semejantes. En primer lugar, por la permanente falta de medicamentos en hospitales y centros de salud; en segundo lugar, recurrir a otro tipo de diagnóstico y tratamiento de enfermedades externo al sistema de salud pública se ha vuelto una alternativa más frecuente durante la pandemia con el temor generado por el riesgo de con- 157 -

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tagio de coronavirus en los hospitales y la recomendación sanitaria de que los niños y las niñas no acudan a ellos23. “Nosotros siempre utilizamos remedios caseros, con las plantas medicinales curamos. No confiamos luego en los medicamentos. Cuando toman medicamento parece que peor luego les hace. (…) En los días calurosos, cuando juegan, beben agua, vuelven a correr, entonces comen muy poco y así solo esa agua les da diarrea y vómito. Remedio casero les damos y mejoran inmediatamente. Con eso les mantenemos a nuestros hijos. (J. B., mujer, Mariscal Estigarribia, 22 de diciembre de 2020). “A nosotros nos afecta poco, no mucho, porque siempre usamos nuestros remedios caseros, con nuestras plantas medicinales les curamos a los niños y a los adultos. (…) Y le curamos a la familia, a nuestra gente le hacemos crecer bastante bien con nuestros remedios, no asistimos demasiado a los centros de salud”. (J. L., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 17 de diciembre de 2020). Esta superposición de esquemas de práctica médica, por un lado, y de experiencias particulares de participación en el sistema de salud pública, por el otro, al tiempo que excluye de éste a poblaciones más vulnerables, como la infantil y la adolescente, intensifica los problemas de salud vinculados a ellas. “Entonces esas son las afectaciones por las cuales se internan los niños, en general es la parte respiratoria, infecciones urinarias, la neumonía y, en algunas ocasiones, intoxicaciones. Como usted bien dijo al principio, no acuden al médico, sino que se va a buscar medicina alternativa. No tengo nada en contra de las medicinas alternativas, solamente que muchas veces llegan tarde al hospital, porque dicen ‘no, yo le llevo al médico alternativo’, y le está dando infusión, infusión, infusión a la criatura que no debería darle porque no tiene la edad todavía. Por ejemplo, un niño lactante, de 4, 5 meses no puede. Nosotros, o sea, los pediatras recomiendan todavía ni siquiera empezar la deslactación, que es en la iniciación de un nuevo elemento de su dieta, solamente pecho materno hasta los 6 meses, estrictamente la lactancia materna exclusiva. Entonces un niño que está con un cólico y es lactante, le lleva a su médico, le da infusiones y vienen aquí en un cuadro generalmente ya bastante mal. Y esos son otros

23 También debe considerarse el fenómeno de la autoexclusión por automedicación y percepción de dolencia no grave, en los casos en que se necesitó asistir a una consulta médica. Esto puede, de un lado, no atribuirse al sistema de salud, pero, del otro, podría representar una falta de garantías de acceso y una carencia de educación mediante campañas, lo que conduce, en una palabra, a un desconocimiento de prácticas personales de buena salud (Zavattiero, Fantin y Zavattiero, 2019, p. 75). - 158 -

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de los problemas que vivimos en la zona”. (A. O., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020). Las medidas sanitarias de aislamiento social y de distanciamiento físico promovida por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social para contrarrestar el ritmo exponencial de contagio de COVID-19 han hecho recrudecer el distanciamiento físico de poblaciones históricamente desplazadas del sistema público de protección de la salud. La retracción, producto del confinamiento y la destinación de los recursos en la atención de casos de COVID-19, de los ya precarios servicios públicos de atención y protección de la salud en perspectiva diacrónica- ha incrementado el riesgo de la exclusión y la privación en el acceso a la salud y el bienestar de poblaciones vulnerables, como las comunidades indígenas y campesinas y, con mayor razón, los niños, las niñas y adolescentes que hacen parte de ellas.

4.2. El riesgo de la desatención médica por la segregación de las urgencias La crisis sanitaria forzó a redefiniciones en la atención médica y a una reestructuración no sólo de estilos de vida, sino también de estructuras institucionales y físicas. Si en la zona metropolitana ha sido posible habilitar hospitales de contingencia para tratamiento exclusivo de pacientes hospitalizados con coronavirus, en zonas del interior se recurrió a una división del hospital en una unidad de tratamiento de casos de conoravirus, por un lado, y en otra polivalente, por otro lado. “Acá tenemos nuestra área respiratoria, porque tuvimos que dividir el hospital de una forma nunca antes hecha. Porque era poner dos hospitales en uno solo, porque no podemos dejar de atender a nuestros pacientes habituales de hipertensión, las embarazadas, apendicitis, todo, los accidentes no paran. No porque hay en pandemia sólo tratamos pandemia. Entonces tuvimos que dividir de una forma estratégica. Un sector dejamos solamente para área respiratoria, ya sea pediatría un lado y adultos en otra sección, y otro lado lo que llamamos nosotros polivalentes, los otros tipos de casos. (…) Los casos que nosotros internamos aquí son casos que no requieren de terapia intensiva. Estamos internando pacientes que empeoraron, por decirlo de una forma, pero que no requieren de terapia intensiva. Y si es que va a requerir, nosotros vamos vigilando, vigilando, viendo la evolución del paciente, y si empeora nosotros buscamos nuestros hospitales de referencia, que son el Nacional de Itauguá y el Ineram. Y también en algunos casos el IPS Ingavi”. (A. O., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020). Sumado a esto, la fragmentación y la desarticulación de las unidades de atención que conforman el sistema global de salud pública han intensificado, amén a las

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urgencias provocadas por la pandemia y las especificidades de cada territorio, la sensación diferenciadora de aislamiento respecto a lo considerado como central. “La pandemia nos tomó a nosotros como en cualquier parte del país, pero con marcadas limitaciones en el servicio público. Nuestra capacidad de respuesta, en ese sentido, estuvo ahí al límite, porque si bien no hemos tenido muchos casos que derivar, la mayoría de los casos que hemos derivado resultaron en óbitos, resultaron en muertes. Sin embargo, en los dos servicios de cabecera, llámese el Hospital de Mariscal Estigarribia, como también el Hospital de Villa Choferes –que, por cierto, es materno infantil, pero también lleva la parte clínica y también infecciosa–. Por ejemplo, en este contexto de la pandemia se armó un doble circuito. Tuvimos que destinar ciertas partes del hospital para los pacientes respiratorios y los pacientes no respiratorios que le llamamos polivalentes lo tuvimos que armar en otro circuito. O sea que nosotros hemos tenido que reprogramarnos internamente, reprogramar el chip dentro del servicio como para hacer frente a esto, porque no tenemos la posibilidad que en otros lugares del país lo tienen. En otros lugares del país, tal hospital va a ser respiratorio, tal hospital va a ser polivalente. Acá somos nosotros y el resto del mundo”. (D. V., hombre, Boquerón, 5 de noviembre de 2020). En la zona del Chaco la interacción de grupos sociales conforma conglomerados donde la mixtura de estilos de vida va organizando el desenvolvimiento de lo social. El limitado acceso a la alimentación de algunos de esos grupos (como las comunidades indígenas y las fracciones bajas de las clases desfavorecidas), junto con la precarización de las actividades económicas de los adultos, condiciona la senda para la aparición o recurrencia de las enfermedades prevalentes que afectan a los niños. En efecto, la emergencia sanitaria de la pandemia no solo ha desnudado, ante todo, la deuda histórica del Estado para la protección de la salud de la población general, sino que el esfuerzo y los recursos puestos sobre la atención de casos de coronavirus ocasionó un repliegue en el proceso mismo de contrarrestar aquellas enfermedades más frecuentes en la población infantil y adolescente. “Seguimos teniendo algunos indicadores preocupantes como la desnutrición, la desnutrición sigue siendo en las comunidades indígenas un problema a superar. La parasitosis y las enfermedades diarreicas agudas, por el tema de agua, por el tema del manejo de los alimentos también. Como que, hoy en día, se ha producido ya una especie de… yo le llamo la influencia del mundo, en este caso, de la cultura occidental llamada como cultura paraguaya propia, no la cultura nativa, sino que la influencia en el ámbito de la alimentación de todo este tema de incorporar en las comunidades indígenas alimentos ya preelaborados, procesados, como, por decirlo así, las bebidas gasificadas, estos productos enlatados, y cuestiones que tienen que ver con carnes conservadas, alimentos ya - 160 -

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así presurizados, alimentos ya preelaborados. Eso como que tiene su impacto y su impacto negativo en las comunidades indígenas. ¿Por qué digo? Porque muchos de ellos adoptaron como costumbre ya alimentarse de esa manera, por sobre todo las comunidades periurbanas. (...) Cada vez vemos que ellos adoptan costumbres que no tenían antes a la hora de alimentarse, consumen muchas bebidas como las gaseosas, los refrescos, desayunan eso, desayunan productos enlatados, y eso hace que la alimentación sea deficitaria en los niños y encontramos muchas enfermedades diarreicas, desnutrición, encontramos enfermedades respiratorias, siempre son relativas porque son también estacionarias y, de acuerdo con la estación también, se van presentando. Pero las más prevalentes son, como les dije, la desnutrición, la parasitosis y las enfermedades diarreicas. Eso afecta bastante a los primeros cinco años. (...) Sigue siendo un desafío grande el tema de las enfermedades prevalentes, por ejemplo, el de la desnutrición, la parasitosis, enfermedades diarreicas. Tuvimos más casos de enfermos de eso que por cuestiones de COVID en la población infantil. Entonces yo digo que les aislamos, les ayudamos, evitamos que tengan COVID, pero todavía el Estado no está pudiendo subsanar los problemas de fondo por lo que sufre la población infantil. O sea que sigue habiendo prevalencia en muchas otras enfermedades que, si bien no son de alta contagiosidad como el COVID, siguen haciendo impacto negativo, por sobre todo en la población infantil”. (D. V., hombre, Boquerón, 5 de noviembre de 2020). La estrategia de concentrar los esfuerzos en el tratamiento de casos de COVID-19 positivo, implementada y llevada adelante por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, en detrimento de la atención de otras enfermedades frecuentes en la población general y, más específicamente, en la población infantil y adolescente, podría haber contribuido (no como factor único, desde luego) a la disminución de las consultas en el sistema de salud paraguayo (véase cuadro 26). Si esto ha sido posible constatar con datos cuantitativos oficiales, la serie de ejemplificaciones y contraejemplificaciones construida en el trabajo empírico de realización de entrevistas con información cualitativa sugiere una correspondencia y expone unos efectos precisos. “No es que se resintió un poco, se resintió totalmente. Ni las consultas normales obligatorias, porque viste que a los niños obligatoriamente tenés que llevarles una vez al mes para control y vacunación. Ni eso se hacía. No sé cómo las otras enfermedades se habrán tratado, pero el hospital se cerró luego. Yo me fui varias veces porque algunas veces le llevaba a algún enfermo y ahí en la entrada te decían ‘no, no se recibe, tenés que llamar si no es fiebre muy alta’. Prácticamente se cerró. El hospital ahí donde estaban los enfermeros y los doctores no te atendían. Estuvo

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jodido. Yo por suerte no me enfermé ni mi hijo, pero no se atendía más, se cerró prácticamente. Por eso digo, yo creo que se encaró demasiado mal esa parte, ni las atenciones básicas se hacían, que son obligatorias y tienen sus fechas calendarizadas. (…) Te cuento una experiencia muy particular, porque yo tengo un hijo de 1 año 7 meses, cuando le agarró la pandemia tenía casi 1 año, en febrero empezaba prácticamente a parar todo, no se atendían más las consultas. Yo le llevaba mensualmente a su consulta, entonces a partir de marzo prácticamente ya no le llevaba. Todas las vacunaciones que él se tenía que hacer empezaron a atrasarse, no se hacía luego consulta, se prohibía a la población. Y eso que el hospital tiene luego sus falencias, en esta época de la pandemia se vio demasiado bien las dificultades que tienen los directores de hospitales para manejar estas situaciones. (…) Yo por suerte ayer pude llevarle a mi hijo a aplicarle la vacuna, pero el hospital sigue prácticamente cerrado para la atención así normal. Y yo que solía ir una vez al mes, sé que el hospital estaba siempre lleno de personas, ya sea madres, ya sean paraguayos, ya sean trabajadores de otras partes del país que vienen a trabajar en la estancia, de todo un poco. Entonces yo no me imagino por el suplicio que han de pasar esa gente que vienen de lejos, no tienen residencia, están en las estancias, se les enferma su hijo, sacan al hospital de referencia y que esté cerrado el hospital. (…) O sea, estábamos luego mal, pero por lo menos la gente se habituaba, se adecuaba a lo que tenía, pero una vez que se cerró el hospital prácticamente fue terrible. Y los casos de coronavirus sí que, nada… La gente si iba allá en el hospital y te decían ‘no, no tenés que venir acá, tenés que llamar primero’, y mucha gente empezaron a plaguearse un poco por las redes, por las radios para hacerse escuchar. Pero hasta ahora sigue”. (G. S., hombre, Mariscal Estigarribia, 5 de noviembre de 2020). En la población infantil y adolescente, como, asimismo, en el grupo de los adultos y de los mayores, la retracción en la atención a la salud generó numerosos inconvenientes para el tratamiento de enfermedades tanto de base como ocasionales. “Yo creo que en Karajao inclusive a mí me tomó el dengue, recorriendo. Entonces yo salía de ese estado, llegó la cuarentena, no me sentía bien todavía, quería levantar las defensas, como todo el mundo empezó a buscar miles de estrategias de levantar las defensas. Entonces yo tengo un médico particular aquí que es conocido que actualmente es el director del hospital distrital. Le llamo porque quería consultar. Él me dice que no, que está todito prohibido, claro, en ese tiempo estaba prohibido consultar, todas las consultas. O sea que, en ese momento, encontrar a alguien, a un médico que esté disponible para otro tipo de males, de enfermedad, era muy difícil, a menos que sea de tu amistad o algo por el estilo, entonces sí se resintió totalmente. Justamente que estábamos

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hablando de estas personas que tienen enfermedades crónicas, como la diabetes, hipertensión, por ejemplo, muchas de estas personas acceden a medicamentos a través de los centros. O sea, al no poder ir y recibir, entonces también se vieron en la obligación de buscar otro mecanismo para acceder, porque la enfermedad continúa y es necesario medicarse. Efectivamente sí se resintió y mucho”. (M. M., mujer, San Juan Nepomuceno, 24 de octubre de 2020). Los mecanismos alternativos para la atención, implementados para evitar la aglomeración de personas en los hospitales o centros de salud, terminaron por redoblar las dificultades de numerosas familias para asistir a una consulta médica. “Para ir al hospital general es muy complicado. Ahí tenés que llamar y pedir número. Pero no te atienden luego. (…) Ahí sólo si estás demasiado enfermo nomás te atienden. Si no, no te atienden luego, hasta ahora tenés que llamar para que te atiendan. A esos que están por morirse nomás les atienden”. (C. A., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 13 de enero de 2021) “Dejaron de atender. Un tiempo cerraron luego el hospital. Cerraron. O sea que prohibido enfermarte. Cerraron el hospital. Solo covid estaba permitido. Además, también la gente se mentalizó con que, si vos te vas al hospital, si no estás enfermo, salís enfermo. Cerraron el hospital, eso yo te puedo asegurar 100%, porque no permitían acceso que no sea de covid. Y yo no sé cómo se hacía con otras dolencias graves, pero así estaba, y eso sucedió como dos meses, que estaba cerrado, cerrado. Después volvieron a habilitar urgencias de a poco. (W. P., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 16 de diciembre de 2020). La acción de enfocar los recursos y la atención sobre la urgencia de los casos de coronavirus en el intento de frenar su propagación, ha soslayado los efectos de vulneración e indefensión, de grupos sociales históricamente relegados, de todo tipo de protección de la salud y de promoción de su bienestar. Como ya se ha visto en el apartado anterior, la contención de la demanda de otros tipos de diagnóstico y tratamiento de las enfermedades, ha segregado aún más al sistema de salud pública. En mayor medida, las especificidades propias de la respuesta institucional a la emergencia sanitaria han agudizado las desigualdades prevalecientes en la estructura social paraguaya. Como resultado, se ha extendido la experiencia subjetiva de incertidumbre imperante en aquellos grupos, limitando el horizonte de posibilidades para la protección, ampliando las privaciones y la falta de seguridad del presente para encarar el porvenir de la vida de los niños y niñas.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

4.3. La subjetivación de la incertidumbre y el riesgo de la autorelegación Una parte importante del costo del acceso al sistema de salud es solventada por el denominado costo de bolsillo. La exigua protección social en Paraguay recrudece el riesgo de que, ante una eventual enfermedad y el gasto no planificado que ella acarrea, las familias caigan en la pobreza o en la pobreza extrema, explotando la vulnerabilidad de las clases desfavorecidas. Entre estos gastos se incluyen, más precisamente, el rubro de medicamentos, los destinados a consultas, a exámenes de laboratorio y a radiografías, erogaciones en hospitalización e internación, costos de transportes y los gastos de comida, entre otros (Zavattiero, Fantin y Zavattiero, 2019, p. 70). Según Verónica Serafini el gasto medio autofinanciado de los trabajadores destinado a la salud pública, ronda en torno al 20% de sus ingresos (Serafini, 2020). Esta situación potencial para cada familia, y con mayor riesgo para los grupos sociales en situación de pobreza, configura una experiencia subjetiva con relación a la salud y a su vinculación a la propia calidad de vida. Si la ausencia de seguridad en el acceso a la salud se arrastra durante varios años, la emergencia sanitaria, con las medidas de confinamiento y la suspensión de muchas de las actividades económicas, potencia la incertidumbre sobre las estrategias de supervivencia, provocando en algunos casos una verdadera superposición de riesgos económicos y sanitarios, a escala tanto individual como colectiva. Esas condiciones sociales han dispuesto un terreno concreto de interpretación para la captación presente de un contenido de experiencia: “(…) vamos a salir nomás ya a trabajar, decía la gente, porque morir de brazos cruzados es mucho peor” (C. S., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020); “Vamos a aguantar todo, lo que no sé es hasta cuándo” (M. G., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 13 de enero de 2021); “Es muy complicado ir al hospital de Santa Rosa… No sé qué va a pasar de nosotros” (F. R., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 13 de enero de 2021). No se tarda en ver que la incertidumbre, resultado de una mayor exposición al riesgo económico y la desprotección social, así como potenciada por el miedo generado por la emergencia sanitaria, configura un horizonte signado por la inseguridad. Esto delinea una cartografía donde la acción pública en el área de salud, siempre que se tenga en cuenta que las metas declaradas de la política en esta área son los objetivos universales de mejorar la salud –que no es sólo la ausencia de enfermedad– y extender el tiempo de vida, continúa ejerciendo un proceso de subjetivación sobre las poblaciones vulnerables fundamentado en la incertidumbre y la falta de garantías24.

24 Ver: http://www.cdiaobserva.org.py/2020/12/17/cdia-observa-ninezenpandemia/ - 164 -

Capítulo 4

“Si te enfermás, lo único que te resta es morirte. No tenés garantías. Si ahora te vas al hospital no tenés garantías. Legalmente no hay garantías. No hace mucho, tal vez 22 días, casi 1 mes, que una señora tenía la columna adolorida y se fue al hospital. Y durante el camino se sentía bien, iba conversando incluso. Llegó al hospital de Caazapá a las 9 y a las 10 ya estaba muerta. Vos vas al hospital buscando salud, para recuperarte. Pero murió. Es raro. De ese tipo de casos ya ocurrió mucho. Y eso quiere decir que no hay garantía, no hay seguridad, si hablamos de la cuestión de la salud”. (A. G., hombre, San Juan Nepomuceno, 11 de diciembre de 2020). “Muchísimo nosotros luchamos para que nuestra familia esté, uno luego, en buena salud, porque acá no hay medicamentos, no hay nada. Como perro te morís. Vos tenés que irte otra vez otro lado. La salud en Villeta es escasa”. (J. C., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020). La medida de confinamiento, junto con las pérdidas de empleo, la recesión económica y la suspensión de diversas actividades económicas que trajo aparejadas, tuvieron como desenlace en numerosos casos un daño en la salud psicológica de la población, sobre todo en aquellos miembros de las clases desfavorecidas que, en su gran mayoría, están expuestos a la inseguridad económica y la duda ante el porvenir inmediato. “Esta restricción social ha generado en algunos casos, que no sabemos si está vinculado o no, pero hemos tenido un par de suicidios –digo un par, pero no ocurrieron un par– que podrían estar vinculados a la situación que algunas personas no pueden resolver un conflicto y entienden que la solución es terminar y se acabó el conflicto. Entonces es posible que en algunos la intensidad de la respuesta psicoemocional al encierro haya sido muy determinante. Nosotros tuvimos casos acá en los cuales hemos visto como un estrés postraumático en los casos que debieron tener encierro porque dieron positivo. Se los ve en las manifestaciones del cuerpo. Yo soy forense. Además, que el cuerpo muchas veces habla lo que uno no dice, en la sudoración, en la inquietud, temblor de manos. Entonces cuando uno los controla y encuentra un pulso rápido y dice “no, no hay elementos para”, entonces qué es lo que está pasando. Y había sido que esa persona perdió el trabajo, su mujer se fue, los niños no comen. Entonces hay una cantidad de constelaciones de hecho en una población que, como dije, es muy importante, porque no entra en el mercado laboral por su carisma étnico, sino que simplemente trabajan a esfuerzo. Y si no tienen el ingreso diario, tenemos problemas”. (I. V., hombre, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020). Pero es justo y posible extender el análisis desde la carencia de estas poblaciones a lo que ellas también en verdad poseen. En ese sentido, la pertenencia a un - 165 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

grupo, entendido como conjunto de agentes sociales dotados de unas propiedades comunes, permite movilizar una red duradera de relaciones estables capaz de generar estrategias de inversión social, sea para la supervivencia o para el cambio. Estas estrategias no se producen en un espacio externo a un sistema social, en este caso, más concretamente, al sistema de salud y protección pública, sino que constituyen un determinado modo de posicionarse ante él. Por acción u omisión, las instituciones públicas generan un tipo de desprotección institucionalizado; pero, al mismo tiempo, esta situación desencadena una serie de acciones potenciales de organización comunitaria o social, explotando un tipo de capital social específico, construido por lazos de inter-reconocimiento, cercanía y condiciones comunes de vida. Se desata, así, una cadena de intercambios de dones al interior de comunidades dentro de lo que cabría llamar redes de reciprocidad indirecta. En estas prestaciones las obligaciones no están ligadas directamente a quien ofrece o a quien recibe el don, sino que se insertan y se retroalimentan entre todos y cualquier miembro del sistema. “Tenemos que ayudarnos únicamente, como dijeron antes mis compañeros. Uno siempre pregunta cómo podemos ayudar a los enfermos. En la asamblea la gente colabora de a 2.000 guaraníes para hacer llegar a la gente de Caazapá, de Caazapá se pasa a Asunción, de los otros asentamientos y nos ayudamos de este modo, para que al menos alcance para el costo de los medicamentos. Así vivimos actualmente en nuestro país. Y tenemos que luchar únicamente para que así podamos superar esto juntos. (C. G., hombre, San Juan Nepomuceno, 11 de diciembre de 2020). “Este es San José. Nos conocemos todos y estamos tan cerca luego del hospital. Nosotros tenemos doctoras, enfermeras y eso que viven por acá, y ellos, cuando tenés capelús por ahí, rápido te hacen caso también. Y por ahí a nosotros también. Yo no escuché que alguien tuvo problemas por ahí. (…) Sí, siempre se realizan polladas, sorteos, ese es el pan nuestro de cada día realmente. Siempre te traen para colaborar, porque siempre hay personas que necesitan, que necesitan de traumatología, se rompen su hueso y deben tener eso de los huesos, se tiene que operar, que tiene problema de cadera. Todo eso. Que tiene problema de cáncer, los compañeros docentes que tienen problemas de cáncer y tienen que irse a Asunción. Siempre nosotros hacemos actividad para ayudar. Ahora mismo a la compañera se le hizo ‘pizzeada’, que tenía que irse para hacer su quimio en Asunción. Y al otro compañero también que tenía que irse a Asunción se le hizo ‘pancheada’. Todo siempre así. Pero para esos problemas más graves, la gente siempre va a Asunción”. (L. D., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 16 de diciembre de 2020). Todo habilita a considerar estas estrategias como capacidades relativas de agenciamiento de las poblaciones vulnerables, aunque, en verdad, sobre un terreno - 166 -

Capítulo 4

precario. Precisamente este terreno, que de antiguo viene constituyendo a estas acciones de intercambio no sólo como contingentes, sino necesarias y casi ya al nivel de un paradigma, presenta también caminos fértiles para la utilización política de la solidaridad recíproca. Como corolario de las antiguas ‘polladas’, la pandemia generó otro tipo de acciones comunitarias como fueron las ollas populares que, en no pocas regiones, sirvieron como oportunidad para la búsqueda de réditos políticos. “Hubo varias ollas populares en nuestra comunidad, pero todas eran a nivel político. No fueron así personas de un grupo, no. La mayoría era de un grupo de color de fulanorista con fulanorista. Ellos, los políticos, los candidatos a intendente hacían sus ollas populares para alzar su autoestima y para las redes sociales”. (B. G., mujer, San Juan Nepomuceno, 10 de diciembre de 2020). La complejidad del caso estriba en que las unidades domésticas ubicadas en situaciones de vulnerabilidad se ven exigidas a desarrollar estrategias de participación en redes de contención, pero también en redes de intercambios de bienes y servicios. Estos intercambios significan para muchas de ellas recursos alternativos para hacer frente a la inseguridad económica y la precariedad, dos factores que diseñan un horizonte de expectativa anclado sobre la incertidumbre ante el porvenir. De manera simultánea, este emplazamiento de condiciones de pobreza e indefensión, forjado a partir de las propiedades de la estructura social con altos índices de desigualdad, habilita a que las poblaciones más vulnerables establezcan alianzas con agentes del campo político, cuya oferta de asistencia, efímera y parcial, se alimenta de la intención de obtener dividendos políticos, especialmente en períodos preelectorales. Ciertamente, la pandemia ha permitido estrechar lazos de solidaridad entre comunidades y grupos sociales como estrategias de contingencia, pero el ejercicio del derecho a la salud debe ir aparejado a la posibilidad de ejercer otros derechos fundamentales, como el derecho a la educación, al agua potable y al saneamiento, condiciones sociales de posibilidad para un acceso pleno a la salud y el bienestar. *** El origen de la pandemia ha proporcionado todos los caracteres para hablar, con propiedad, de una crisis en el área de la salud. Pero muy pronto las consecuencias estrictamente sanitarias (hospitales colapsados, aumento de contagios y pacientes enfermos, mayor demanda de camas de internación) se han articulado a los rasgos propios de la estructura social paraguaya, vale decir, una diferenciación social con altos índices de desigualdad y un sistema de seguridad y protección endeble. Esto ha hecho emerger, por un lado, una crisis sanitaria basada sobre el aumento de demanda de atención médica por casos de coronavirus, al mismo

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

tiempo que se sufría una retracción en la atención de otras enfermedades prevalentes. La situación de la pandemia ha intensificado desigualdades históricas y estructurales, profundizando la vulnerabilidad de grupos sociales en situación de abandono y desprotección, como la población campesina e indígena y, con mayor razón, el sector de la niñez y la adolescencia. La medida sanitaria, dispuesta por la entidad rectora de la salud pública, de distanciamiento ha tenido dos implicaciones: ha pretendido obligar al distanciamiento físico necesario para evitar el contagio viral en espacios compartidos, así como ha provocado una agudización del distanciamiento social, fragilizando las condiciones de bienestar. En la zona de Boquerón, las distancias significativas entre las localidades, producto de las características territoriales y geográficas, pero también económicas y sociales, han alejado todavía más a las comunidades indígenas, haciéndoles sufrir una mayor privación en la atención de la salud y en el acceso a determinados servicios públicos. Al propio tiempo, las condiciones de hacinamiento y pobreza en las que viven las han arrojado a un estado de mayor vulnerabilidad durante la pandemia: primero, porque el cumplimiento de las medidas de higiene se volvió relativamente imposible para comunidades cuyo acceso al agua es limitado; segundo, y correlativamente, porque la desposesión y la carencia las ubica en un plano de mayor riesgo a contraer enfermedades, sean prevalentes, como la desnutrición, o contingentes, como el coronavirus, que, en efecto, ha afectado significativamente a algunas de ellas, como la de Uj’e Lhavos o Cacique Mayeto. En Santa Rosa del Aguaray y San Juan la población campesina ubicada en asentamientos no vivió una situación muy diferente. Muchos miembros, especialmente los de edad infantil, de estas comunidades, han soportado una privación de atención médica en hospitales debido a la atención predominante puesta en atender casos de coronavirus. En estas localidades la cobertura en la atención primaria es limitada debido, en general, a los restrictivos horarios de atención, falta de medicamentos o elevadas distancias. Esta segregación de las urgencias terminó multiplicando los fenómenos de autoexclusión del sistema de salud pública, provocando, en casos donde se necesitó recurrir a consulta médica, recurrir a la automedicación o al tratamiento alternativo por intermedio de plantas medicinales. En la zona metropolitana, como en Asunción o Villeta, pero también en la zona urbana del distrito de San Juan, la suspensión de las actividades económicas suscitó una superposición específica de riesgos tanto económicos como sanitarios. Miembros de las clases desfavorecidas, cuyos ingresos dependen mayoritariamente de subempleos informales como la venta ambulatoria de productos, se vieron exigidos a arriesgarse al contagio de coronavirus a cambio de volver a buscar ingresos. Esto se desarrolló en un marco de incertidumbre ante el futuro próximo, nutrido de la inseguridad económica y la precariedad y la insuficiente respuesta del Estado para socorrer a estas poblaciones durante el periodo de - 168 -

Capítulo 4

confinamiento. No obstante, esta situación habilitó en las comunidades con mayor densidad de redes de reciprocidad indirecta, el surgimiento de estrategias colectivas de solidaridad con el propósito de emplazar un sistema –poco institucionalizado e inseguro– de contención y protección. De todos modos, estas estrategias, cuyos elementos constituyen las actividades de donación solidaria (v.gr. las polladas o las ollas populares), señalan surcos de organización colectiva y un modo específico de posicionamiento ante el sistema público de salud y protección, ante la falta de seguridad y garantías que ofrece.

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CAPÍTULO 5 La vulnerabilidad institucionalizada: las bases sociales de la desprotección en escenarios de emergencia

La construcción de un sistema de protección social en Paraguay tiene en una carga tributaria baja e integrada por pocos y limitados impuestos directos uno de sus principales desafíos; lo que tenemos actualmente es un bajo nivel de contribución impositiva general y desigual distribución de carga impositiva según los distintos niveles de renta de la población (clases sociales). La estructura fiscal vigente condiciona marcadamente las condiciones de reproducción de la población, lo que implica que la política de bienestar de la sociedad paraguaya se reduce a un componente previsional de reducida cobertura (20% de la población ocupada) y a un componente programático de asistencia focalizada en sectores sociales empobrecidos y precarizados. El sistema de protección social se caracteriza por su bajo alcance y su marcada debilidad en Paraguay. En el año 2017 el 70% de la población ocupada percibía menos del ingreso mínimo legal, el 60% de la población asalariada tenía un contrato de trabajo, el 23,3% de esa población aportaba al seguro de salud y sólo el 22,7% aportaba a una caja de jubilación (Serafini, 2018). La mayoría de la población activa no asegura su reproducción social por medio del mercado de trabajo, por lo que el empleo laboral, el bienestar infantil, la subvención escolar, el acceso a la vivienda, la pensión por vejez y el cuidado materno-infantil, no son atendidos por el Estado.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Cuadro 28. Indicadores previsionales (población de 18 años y más), por zona y sexo. Año 2018. Indicadores No aporta a ningún seguro médico No aporta a ningún mecanismo de jubilación Asalariados/as sin contrato escrito Subempleo*

Urbana Hombres Mujeres

Rural Total

Hombres Mujeres

Total Total

Hombres Mujeres

Total

62,2

57,6

60,2

83,1

81,9

82,6

70,2

65,3

68,2

70,7

71,2

87,2

89,9

88,2

77,1

77,8

77,3

22,9

35,3

60,7

31,8

54,6

47,1

24,3

16,9

23,9

19,9

16,3

16,7

19,2

Fuente: Veronica Serafini et al., 2019.

La institucionalización de la solidaridad social en un sistema universal es el horizonte de la protección social. Implica que, al igual que la seguridad social supone un principio solidario de repartición con el que la población económicamente activa mantiene a la población inactiva, la protección social supone un principio solidario de redistribución en el que las clases superiores canalizan recursos en favor de las clases desfavorecidas. Las consecuencias de la pandemia sobre las poblaciones vulnerables se visualizan de manera diáfana. Como refiere un informe de Naciones Unidas encargado a la CEPAL y a UNICEF, “en la capacidad de reacción de los hogares tendrá gran incidencia la disponibilidad de sistemas de protección social en los distintos países y su fortaleza. Estos sistemas cumplen un papel fundamental en situaciones de emergencia, tanto en la respuesta o reacción inmediata, como en los procesos de reconstrucción y recuperación posterior, que abarcan, en el mediano y largo plazo, el avance hacia la inclusión social y laboral (…).” (CEPAL-UNICEF, 2020, pág. 2). Las siguientes tablas ofrecen información sobre la pobreza. Los datos, a este propósito, ofrecen evidencias sobre la hipótesis de vinculación entre las propiedades de la estructura social paraguaya y la debilidad histórica del poder público en su lucha contra la pobreza, uno de los aspectos centrales de la discusión generada al respecto de la vulnerabilidad. El departamento de San Pedro se ha caracterizado, históricamente, por albergar la proporción de población en situación de pobreza más elevada. Entre 1997 y 2019, dicho territorio atravesó por un proceso de disminución de la brecha de pobreza, de una media con un valor inicial de 54% al inicio del periodo, a una de 33,4% al final. El departamento de Caazapá, por problemas de representatividad estadística de 1997 a 2014, permite entrever que su situación es aún más crítica que San Pedro ya que, pese a los significativos resultados vistos en la reducción de la tasa de pobreza, de 48,4% a 35,7% entre 2015 y 2019, sigue siendo de las - 172 -

Capítulo 5

más elevadas del país (es decir, sólo 13 puntos porcentuales hasta alcanzar un valor superior al otro departamento). De todas maneras, la situación de Central también presenta puntos críticos de brecha de pobreza en algunos momentos definidos del periodo, como en el año 2002 y 2003, pasando después a su disminución progresiva hasta alcanzar un 27,3% en 2019. La capital, Asunción, es la de menor intensidad de la pobreza entre los cinco departamentos bajo estudio, sin una oscilación marcada en el periodo, salvo un lapso crítico, también entre el 2002 y el 2003. No obstante, debe remarcarse el empeoramiento de la tasa de pobreza en Asunción (localidad con mayor número de casos positivos por COVID-19), ya en el año 2019, previo a la pandemia, pasando de 21,1% en 2018 a 23,7% en 2019. Cuadro 29. Evolución de la brecha o intensidad de la pobreza total por año de la encuesta, según departamento en (%), 1997/98 al 2019. Serie comparable Departamento Año Asunción San Pedro Caazapá Central Boquerón 1997/98 24,7 54,0 1/ 26,9 1/ 1999 28,5 59,6 1/ 29,1 1/ 2000/01 33,1 53,8 1/ 32,7 1/ 2002 36,7 58,2 1/ 38,9 1/ 2003 40,4 50,3 48,2 37,6 1/ 2004 33,9 45,3 41,8 36,2 1/ 2005 34,5 44,6 1/ 31,9 1/ 2006 33,3 49,8 1/ 36,5 1/ 2007 33,4 49,0 1/ 34,8 1/ 2008 29,2 44,3 1/ 30,1 1/ 2009 35,4 48,0 1/ 30,8 1/ 2010 35,8 49,1 1/ 30,9 1/ 2011 31,8 44,2 1/ 35,1 1/ 2012 36,0 38,3 1/ 27,1 1/ 2013 31,1 39,4 1/ 28,8 1/ 2014 29,2 26,3 1/ 25,2 1/ 2015 25,8 38,7 48,4 29,7 43,2 2016 29,6 40,6 39,8 26,9 41,6 2017 25,5 32,5 39,0 27,5 39,4 2018 21,1 36,1 39,5 26,3 1/ 2019 23,7 33,4 35,7 27,3 1/ Fuente: DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 1997/98 - 2016, Encuesta Permanente de Hogares Continua 2017 - 2019. Cuarto trimestre. Serie comparable. 1/ Datos no disponibles. Brecha o intensidad: Porcentaje del valor de la canasta básica de consumo que en promedio un hogar pobre no logra cubrir con sus ingresos.

Con el agudo proceso de vulnerabilización de las condiciones educativas y sanitarias durante la emergencia sanitaria por la pandemia de COVID-19, en tres principales esferas de la vida social se acentuaron los –preexistentes– riesgos para las familias, en especial para la población infantil y adolescente. En primer lugar, - 173 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

el aumento de la inseguridad alimentaria: se amplió el número de familias que cayeron en la indigencia, afrontando una serie de problemas de salud, así como económicos y sociales. Un estudio llevado a cabo por la Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia señala que solo un 2,5% de la población encuestada declaró comer dos veces al día antes de la cuarentena, mientras que dicho porcentaje se elevó al 49,7% durante la cuarentena total; por su parte, un 80,4% declaró comer tres veces al día antes de la cuarentena, cifra que se reduce a 42,3% para el periodo de la cuarentena total. Por último, un 6,2% declaró reducir su consumo de alimentos a una vez al día durante la cuarentena total. En segundo lugar, el riesgo de la fragmentación social, traducido en la relegación social y la segmentación territorial, caracterizada por la endeble solidaridad tanto al interior de las poblaciones vulnerables como del exterior respecto de ellas. En tercer lugar, el riesgo de la afrenta a la integridad (física), de la que son especialmente víctimas las niñas y adolescentes, debido a dos factores de vulnerabilidad: la edad y el género. Estos tres riesgos están condicionados por la escasa cobertura de los servicios del Estado para atender situaciones de precariedad, desocupación e indefensión de las personas y de los grupos en los que desenvuelven su vida social. Estos riesgos deben afrontarse a través de un sistema de protección social que identifica las vulnerabilidades y las tramita con estrategias de mitigación, de compensación y de promoción social. Entre los tres riesgos evocados, el más elemental, que afloró inmediatamente después de declarada la situación de emergencia sanitaria, es la indigencia. Ello desnuda la falencia del poder público para proteger la población, así como genera las bases para la exposición de las personas a toda clase de vulneración de derechos. Es decir, los demás riesgos de la protección durante la pandemia están supeditados a la solución o no del problema de la indigencia. El enfrentamiento a esos riesgos, debido a la limitada actuación del Estado, se da primariamente a través de dos vetas: desde la familia, o bien desde las comunidades.

5.1. Los riesgos de la indigencia ante el aislamiento social Como consecuencia del cese de actividades económicas debido al confinamiento, por la pandemia de COVID-19, muchos hogares socialmente vulnerables que tienen a su cargo el cuidado de población infantil y adolescente se vieron afectados en sus ingresos. “La mayoría, los que tenían sus trabajos otro lado no se iban más, pues; estaba todo parado, estaba todo cerrado y eso lo que afectó bastante” (M., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020). “Cuando hubo la pandemia nos desesperamos todos. Yo perdí mi trabajo; acá no podíamos ir a ningún lado, después empezamos a vender, la

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Capítulo 5

policía nos venía, nos atajaba ... ¿Qué le íbamos a dar a nuestra familia? Entonces recurrimos a la olla popular…, decidimos acá con la comisión ayudarnos entre comunidades y empezamos con las ollas… (Los insumos para las ollas) gracias a Dios (dio) el Municipio, la Gobernación, la escuela también, porque en eso nos colaboramos todos. Hace poco hicimos otra vez otra... Porque nos cuesta, señor, a nosotros nos cuesta. Más, luego, que somos vendedoras y ahora tenemos que usar todo lo que es para la escuela (de los hijos). (Además) tenemos que pagar nuestra luz, nuestra agua…Gracias a Dios, (con) el terreno, no nos están apretando…” (J. C., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020). Este hecho afectó tanto a los hogares de clases desfavorecidas como a los de clases medias, las que al inicio vieron resentidos también sus ingresos debido a la interrupción de las actividades económicas. “El ingreso familiar se vio afectado con el tema de la pandemia (aunque) en los primeros tiempos no. Ahora ya cerrando la etapa de la cuarentena y todo eso, sí. Porque lastimosamente tuve que perder un trabajo, uno de los tantos que tenía, pero era un ingreso más. En principio no, la verdad que, de ninguna manera, al contrario, empecé a tener más alumnos de manera virtual: enseño también particular en todos los niveles, tanto el primario, el secundario y el universitario; para el nivel que necesiten suelo dictar clases particulares. Y en esta oportunidad, me llamaron también a pedir… digo, de alguna manera. ‘¡Socorro!’, porque justamente me decían ‘Mis profes no me explican. Las profes están en el Meet, se conectan una hora, nos presentan sus PowerPoint, nos leen rápido y después nos envían tareas, pero no entendemos la clase’. Entonces, estos alumnos que recurrían a mí me decían eso, que no entendían y que necesitaban que yo les explicara porque la profesora no hacía eso. Entonces yo tomé esas clases particulares a través del Meet y estamos una hora, una hora y media. Con eso yo fui recuperando parte de lo que… perdí” (M. T., mujer, Asunción, 8 de noviembre de 2020). Para los hogares en situación socioeconómica más vulnerable, que viven con los ingresos justos, la pandemia implicó pasar de un estado de pobreza al de indigencia. “(Hubo) gente que pasó hambre, que no comió un día…La verdad, verdad, tuvimos un caso de una mamá que está justamente en ese tema… y hasta ahora no está recibiendo ninguna ayuda del Estado. Tiene tres criaturas. Debería, yo digo, el gobierno asistirle. La mamá tenía un hijo en el hogar y le recuperó. Creo que como defensoría tenían ya que ver ellos cómo ayudarle, a una mamá soltera y dándole (comida) a sus tres hijos. Eso lo que encontré yo. Ellos sí pasaban muchas necesidades, después - 175 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

al enterarnos pudimos ayudarle, apoyarle ya” (R. C., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020). El riesgo de padecer hambre, o incluso sucumbir ante la imposibilidad de asegurar la ingesta nutricional mínima, mostró la incapacidad de las instituciones de apuntalar la soberanía alimentaria de la población, en especial de los sectores desfavorecidos. El acceso al trabajo, limitado por restricciones de movilidad se vio interrumpido para la fuerza laboral, no comportó la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas allí donde se mantuvo porque se vulneraron derechos de los trabajadores. Ese es el caso de las comunidades indígenas en el Chaco central. “Existe supuestamente el Ministerio del Trabajo, pero igual no pueden sobreponerse a ellos, muchas veces tampoco pueden hacer nada. Hacen en vano la denuncia. Hay muchos también que no son de nuestra etnia, de otra etnia llevan los contratistas para hacerles trabajar y no les pagan. No les pagan y se quedan nomás, ¿qué van a hacer? Él es más pobre, por pobre ya necesita trabajar, cómo va a hacer otra vez la denuncia si ahí el patrón es el que tiene plata, entonces termina de balde. Acá hay muchos casos en los que les hicieron así. Porque acá no hay luego fuentes de trabajo. No hay casas de familia que te contraten y te paguen como se debe, esto y aquello. Tampoco los hombres. No hay fuentes de trabajo, si queremos hablar honestamente. No hay, no hay. Entonces uno tiene que rebuscarse en las maneras de cómo sobrevivir. O sea, los que tienen que mantener un hijo, si tiene que hacerle crecer. Así estamos en eso también. (…) Algunas familias no tienen profesión, no estudiaron, salieron en el 3°, 5° grado, por ejemplo, y no tienen cómo defenderse en la vida. Pero hay muchos que trabajan también, tienen profesión, trabajan con los menonitas, trabajan en las estancias. Se ingenia la gente, se rebusca cómo hacer para trabajar. Y tampoco el sueldo, como dijo mi hermana hace rato, no es tampoco… ni sueldo mínimo no pagan los patrones, 1.500.000 y eso. Ellos tienen que llevarle a toda su familia. A algunos no les paga nada otra vez el patrón”. (M. A., mujer, Mariscal Estigarribia, 6 de noviembre de 2020). Por ello, ante los primeros signos de riesgo de caída en situación de hambre y de indigencia, emergieron iniciativas y actividades comunitarias de sobrevivencia. Una de ellas –la más frecuente y eficaz– fue la organización de ollas populares de cocina y alimentación para asegurar la ingesta básica en los hogares. “Aquella familia que no pasaba hambre, que trabajaba en los astilleros o que trabajaba cuidando coches, pasó hambre; nunca pasó hambre y llegó a pasar hambre porque no había nada (…) Fue un golpe muy fuerte para la comunidad ya que principalmente el tema de hambre, en nuestro barrio, subió al tapete, se visualizó demasiado y empezamos con las ollas populares porque realmente la gente pasaba hambre. Ese que apenas - 176 -

Capítulo 5

comía una tortilla, arroz blanco, ya no tenía (ni siquiera) eso.” (S. R., mujer, Asunción, 9 de noviembre de 2020). En los territorios de marcada vulnerabilidad, donde ciertos grupos domésticos acceden a prestaciones o subsidios del Estado, las transferencias constituyeron un ingreso complementario que dio soporte a las estrategias de contingencia para sobrevivir a la indigencia generada por la emergencia sanitaria. En efecto, se pudo constatar que un modelo integral de intervención para la protección social de la población no es imposible si se logra la articulación de los servicios en el nivel local y su coordinación interinstitucional. Por ejemplo, la recepción del complemento nutricional del Ministerio de Educación y Ciencia más el kit alimentario de la Gobernación, permite una salida de alivio a la ingente necesidad social en las localidades, especialmente en las periurbanas y rurales. Una familia que recibe una prestación más otra familia que accede a una segunda, sienta las bases para la ayuda mutua, compartiendo entre sí los insumos, en especial las comidas que resultan de su utilización. “El kit de alimento (destinado) para las familias que están en el programa Abrazo llegó con la merienda (y/o desayuno) escolar (…) Se retira acá de la escuela cada ocho (días) creo; cada diez días nos dan la merienda escolar, que es de 2 litros de leche, las galletitas y la tortita que vienen en la bolsita (…) Yo tengo dos, un estudiante y un escuelero. Y él (el escuelero) nomás lo que recibe el kit y de ese hacemos arroz blanco; nos compartimos, si ella (la vecina) tiene algo, compartimos todo, así, para juntar, porque no todos, como se dice, son vendedores…” (R. C., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020). Además de las ollas populares, los kits de alimentos y algunas formas de apoyo en el marco de la acción social gubernamental ayudaron a sobrellevar la reducción o cesantía de ingresos de los hogares en situación de pobreza. Sin embargo, en algunas localidades, ni siquiera el almuerzo escolar -que no está universalizado y solo beneficia a algunas entidades educativas y a estudiantes escolarizados en cierta parte del año escolar- no pudo administrarse durante la pandemia. En suma, la pandemia no solo visibilizó la situación de vulnerabilidad de los hogares, sino que relució también la solidaridad comunitaria para enfrentar la crisis. Ahora bien, particularmente crítica es la situación de las comunidades indígenas, donde la cuestión alimentaria es uno de los aspectos crónicos de vulnerabilidad. Durante la cuarentena total se produjo una disminución de la ingesta diaria en determinadas poblaciones. Este hecho, particularmente, se dio en varias comunidades indígenas. Ese fue el caso de la que alberga los pueblos Ava Guarani y Mbya Guarani, en la compañía Kora Guasu del distrito de Villeta, así como donde se asientan los pueblos Guarani-occidental, Nivaclé y Ñandeva, en las afueras de la ciudad de Mariscal Estigarribia. - 177 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

“Para comer un poco vamos a Mariscal a trabajar en changas y nos dan alimento. A veces solicitamos a la municipalidad que se nos pueda dar para nuestra comida, pero no hace caso. Y así un buen vecino pasa 1 kg de galleta, un pedazo, y así nos convidamos, nos mantenemos. Pero acá las autoridades no hacen ningún esfuerzo para socorrernos, nada. ‘No, por la pandemia’, solamente te dicen, y volvés a tu casa. Ni te dicen siquiera vamos a saber cómo te sentís; ellos no dicen nada. (…) A los niños alimento es lo que les falta. Poco se enferman, están sanos. Pero eso es lo que falta, acá la necesidad es de alimento para ellos; eso es lo que falta, alimento”. (J. B., mujer, Mariscal Estigarribia, 22 de diciembre de 2020). La indigencia en las comunidades indígenas tiene lugar incluso con miembros de los hogares que disponen de algún trabajo y perciben ciertos ingresos. La línea de pobreza representa un monto de ingresos significativamente elevado para los indígenas, en especial los del Chaco, que enfrentan precios medios de la canasta básica superiores al resto del país debido a los elevados costos de transporte. “Antes de la pandemia, en mi opinión, la gente procuraba de todo para que sus hijos puedan tener algo de alimentación. Un poco antes de eso, acá la gente luego buscaba trabajo, muchas veces esos padres iban hacia las estancias, se rebuscaban más y un mes y eso dejaban a su familia con la mamá nomás, y la mamá procuraba hacerles estudiar a sus hijos. Pero muchas veces falta todo también la alimentación, pero como mamá se ingeniaban cómo ayudar a sus hijos. Y eso muchas veces nos preocupa demasiado acá y por eso queremos fortalecer nuestra organización para poder ayudar a esas madres. Porque no es que ganan demasiado tampoco ellos. Para sobrevivir nomás trabajan, no es así para muchas cosas. Muchas veces les falta todo otra vez a ellos. Porque acá también todas las cosas que necesitás comprar son caras. Entonces vemos que la situación es difícil, muy difícil para las familias. Procuran, es cierto, de todo, pero con esta pandemia vino todavía peor.” (M. A., mujer, Mariscal Estigarribia, 6 de noviembre de 2020). La salida comunitaria, por medio de actividades de ayuda mutua requiere de condiciones materiales mínimas de solidaridad, sea ésta institucional por la vía de subsidios o prestaciones del Estado que sostienen mínimamente las iniciativas comunitarias emprendidas para sobrevivir a la contingencia de la pandemia, o bien la solidaridad territorial, que acontece entre habitantes de una localidad que atraviesan por las mismas condiciones socioeconómicas. Por esta razón, la condición más crítica de vulnerabilidad ante el riesgo de la indigencia es la de las localidades fragmentadas, desprovistas de solidaridades enraizadas y sin experiencia social de interacción que siente las bases de la confianza (capital social).

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Capítulo 5

Los asentamientos precarios presentes en todos los territorios del país, que avanzan y se densifican en las zonas urbanas de las cabeceras de distrito –centros administrativos o polos comerciales y/o de servicios– constituyen los territorios de vulnerabilidad por excelencia, por la variada procedencia de los habitantes, de llegada reciente y con bajo reconocimiento mutuo. La lucha por la tierra, para la habilitación de terrenos destinados al hábitat, es un marco de interacción y de reconocimiento progresivo entre los ocupantes, generándose un ambiente de confianza con la conformación de una organización formal (comisión vecinal) que canalice sus demandas de acceso a la tierra y la vivienda. “Nos ofrecieron la oportunidad de tierra, un terreno, y vinimos. Y acá nos conocimos todos (…) y empezamos a conformar la comisión desde el día que empezamos a venir acá. Nos dieron los documentos: primero una adjudicación, luego empezamos a tramitar los contratos de tierra y, después, empezamos a tramitar con la ministra (la construcción de las casas). ¿Usted sabe lo que nosotros pasamos? Estos son recuerdos y anécdotas de todo lo que nosotros pasamos acá con nuestra familia. ¿Usted ve cómo está ese monte que está ahí? Así era (todo acá). (…) Teníamos ‘amigas’, en el sentido de que vinimos a invadir nosotros también su propiedad, eran serpientes venenosas. Pero tuvimos fe. Algunos que otros renunciaron. Era un monte acá. Primeramente (…) hicimos nuestra comisión. Porque sin una comisión, nada se puede hacer. Eso primeramente fue lo que hicimos. No nos conocíamos nadie, y así... Unos que otros lo que nos conocíamos, justamente los que invadimos la propiedad. Y así nos conocíamos. Hicimos la comisión y me eligieron a mí para presidenta. Se hizo una asamblea. Yo, sin saber qué responsabilidad iba a tener, acepté. Pensé que las cosas eran fáciles, pero no era así. Aprendí mucho con ellos también. De cero empezamos; de cero como se dice. Perdimos muchas cosas, muebles y eso, en las tormentas. Gracias a Dios, víctimas (fatales) nunca tuvimos. Pero cada vez que viene gente nueva nosotros ya nos reímos, porque siete meses sin luz, imaginate (…), con serpientes, arañas…, no sabíamos qué era el mundo, porque todos tenían luz y nosotros no. Después, con las autoridades correspondientes, el intendente, la (…) ANDE, la Gobernación… Mucho luchamos (y fuimos) consiguiendo una cosa a la vez… poco a poco, en la lucha. No teníamos agua, no teníamos luz. (Se) nos dio, primeramente, el agua y siempre nos (la) compartíamos. (…) Los dirigentes que en aquel entonces nos engañaron, ellos son, luego, dirigentes de Capiatá, Ita y eso... Ya sabían luego (…) Se cambió en aquel tiempo el intendente y en la época del interino se dio éste lugar. Y se comentó y vinieron los intendentes maliciosos y cayó muy mal el agua fría de la época del (presidente) Cartes.” (J. C., mujer, Villeta, 6 de noviembre de 2020).

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Este tipo de situaciones revela la necesidad de la organización grupal entre habitantes de zonas periurbanas de las ciudades paraguayas, quienes en su mayoría provienen de zonas rurales empobrecidas con múltiples carencias y donde se suma el avance de sistemas productivos que afrentan contra las condiciones de vida de las poblaciones rurales tradicionales. Cuando estas poblaciones persisten en sus localidades de los espacios rurales, es porque al menos disponen aún de arraigadas solidaridades sociales que operan como mecanismos de contención durante las crisis económicas. En cambio, la desarticulación de estos grupos, de manera compulsiva, debido a la migración de los jóvenes que buscan oportunidades en centros urbanos, más la concomitante concentración inmobiliaria por parte de agentes del agronegocio y la conflictividad entre estos actores, sientan las bases del desarraigo y del engrosamiento de los asentamientos informales precarios de las zonas urbanas. Las poblaciones de los asentamientos se sostienen ampliamente sobre bases informales, no siendo partícipes de políticas sociales sino tardía y aisladamente. Estos procesos están en la base del riesgo de la indigencia que, en el escenario de la emergencia sanitaria por la pandemia, amplió las necesidades básicas insatisfechas, entre ellas la de alimentación. El riesgo de la indigencia es consecuencia de una recurrente y sistemática lógica de desprotección social de la población, en especial de las clases más desfavorecidas. De este modo se constata cómo la desprotección y la fragmentación generan, social y económicamente, el deterioro de las capacidades e impiden el desarrollo humano. Con el estancamiento de la actividad productiva y el agravamiento de la desigualdad social, acaecidos durante la pandemia, la protección de la población infantil y adolescente constituye uno de los retos.

5.2. El riesgo de la fragmentación: la ambivalencia de la solidaridad social La desprotección social conlleva una marcada fragmentación social. El apoyo de las instituciones del Estado no opera como un modelo integral, reforzando las solidaridades existentes en el territorio, sino que, según las circunstancias, desarticula los esfuerzos y las iniciativas de cooperación local en la lucha por la sobrevivencia: aquellos hogares que acceden a algún tipo de subsidio o prestación por parte de algunas entidades públicas se desentienden de las actividades de ayuda mutua o bien, no destinan sus ingresos a la comunidad, reservándolos a sus grupos, cuando el poder político interviene con las lógicas clientelistas, especialmente partidarias. “Aquí en Takuaty hay ayuda del Estado, está el programa Abrazo, por ejemplo, pero a nosotros no nos toca, nadie nos invita a inscribirnos. Di-

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Capítulo 5

cen que es para todos, pero en este ‘confín’ (‘Ko apu’ape) no nos visitan para informarnos y para incluir a nuestros niños. Nos apartan porque no estamos con el Intendente, somos pues de otro partido25; él nos aparta, no nos quiere… Y bueno, nosotros aceptamos nuestra situación, no nos quejamos y continuamos aquí, sobreviviendo como podemos… (R. R., mujer, Villeta, 3 de diciembre de 2020). La lógica de la fragmentación surge de las desigualdades sociales y, a través de las instituciones, los responsables –que ya eran agentes de esas desigualdades antes de sus cargos públicos– acentúan una actuación de dispersión de los sujetos, su división e, incluso, su confrontación, con propósitos políticos. “Llega la ayuda, pero ¿qué pasa? Se le entrega a los políticos y los políticos tienen su preferencia, saben a quién dar y a quién no dar. Yo veo muchos gobiernos extranjeros que vienen a dar ayuda, pero no llega al lugar donde corresponde. Ou opyta hu’ãme pe chupekuéra jeýnte, pépe (Viene a parar finalmente para ellos nomás otra vez ahí) … Y empiezan a repartirse entre ellos. Y el gobierno da esto, da lo otro y no llega al lugar donde corresponde. Qué lo que pasa: hoy día la mayoría entra al lugar de trabajo a través de la política. No entran por amor al trabajo, entran por amor al dinero. Y vos no podés decirles nada. ¿Por qué? Porque su padrino es Don Fulano, Doña Fulana… Ojo: entran por el dinero (…) porque cuando uno entra por amor va a hacer el servicio que corresponde, como se debe. La mayoría acá entra por el dinero a la política.” (B. G., mujer, San Juan Nepomuceno, 10 de diciembre de 2020). La expresión comúnmente empleada por los diferentes niveles del discurso público, durante la pandemia, fue de que la efectividad de las medidas sanitarias dependía del “aislamiento físico”. Expresión errónea, porque los individuos y los grupos familiares pudieron sostener vínculos e interacciones a pesar del confinamiento. En este caso, a pesar del aislamiento físico, la proximidad social de las poblaciones en situación de pobreza, permitió la solidaridad y el resguardo mutuo ante los riesgos generados por la emergencia sanitaria. Sin embargo, la solidaridad de clases superiores, en los territorios, asumieron una actitud de mayor distancia al respecto. “Con varias personas me tomo en el centro de salud porque no quieren atenderles (a los niños que fueron maltratados o abusados). ‘No, no les vamos a atender porque nadie se responsabiliza’ me dicen. (…). Y no me atendieron y entonces le dije al niño vamos, vamos a buscar un médico cristiano… Y vinimos y encontramos. Yo así les tengo, porque les quiero; 25 La mayoría de los miembros del grupo familiar Melgarejo, de la localidad Takuaty Rugua, son partidarios de la Asociación Nacional Republicana (Partido Colorado) mientras que el Intendente es del Partido Liberal Radical Auténtico. - 181 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

yo también soy mamá y no sé cuál es el futuro de mi hijo o de mis futuros nietos. Es muy triste la realidad de los niños (…). Hay mucha desidia de parte de las autoridades hacia los niños. Hay muchos que se dan la vuelta de mí (…) Más son para la prensa nuestras autoridades; no salen a rebuscarse. Es muy fácil entre cuatro paredes, con aire (acondicionado), estar publicando constantemente que está en un juzgado, pero yo quiero acción (de las autoridades). Y uno al salir por la calle va a tener trabajo; (se necesita) obras, no escritos (…) Hay mucha necesidad, mucho abandono hacia los niños. Le digo yo, nosotros somos culpables. (Respecto de los indígenas) Jaike ko la ikaaguýpe, jaitypa la ikaaguy, osê mante ko ojeporeka hikuái (‘Entramos a sus bosques, echamos sus bosques, tienen que salir únicamente a rebuscarse’). Y somos mezquinos, no queremos invitarles con un (pedazo de) pan o una galleta. Jaguáicha romosê orerogagui… ‘¡Eho koái!’ (‘Como un perro les echamos de nuestras casas… ¡Fuera de acá!’) Ahora, los hijos de papi, los riquillos, hacen porque tienen de más, ya no saben qué hacer (consumir droga o alcohol), pero nadie les dice nada… (A los indígenas) nadie se les acerca. Yo tengo (vínculos con) un muchacho que es adicto, que ya nadie hacia caso… que le jugaba la policía; después le dije al policía: ‘No le jueguen más, por favor’. Yo traté muchísimo de ayudarle, pero cada vez que yo le ayudaba él venía, me amenazaba de muerte. (…) Yo converso con él y me contaba todo; es un adicto, yo sé en qué momento acercarme y en qué momento no acercarme, porque él me dice: ‘Che ndaporoikuaái, ore roimévo péicha ndoroikuaái, ha che aimérõ péicha ejeínte chehegui’ (‘Yo te desconozco, nosotros cuando estamos así no les reconocemos, y cuando yo estoy así apartáte nomás de mí’). Hace poco mejoró. Yo le tuve acá; le di ese apoyo, no le rechacé. Después le dije al policía: ‘No le jueguen más, no le agarren más, por favor’. Yo digo que hay muchas cosas que se puede hacer, pero nadie tiene voluntad. Que nuestro gobierno o nuestra iglesia católica (…) no tenga un lugar así (para albergar a estas personas) es muy triste. (…) Acá lo triste es que la ayuda viene de los extranjeros, yo sé que viene mucha ayuda, mientras que nosotros no hacemos caso.” (B. G., mujer, San Juan Nepomuceno, 10 de diciembre de 2020) La fragmentación, sumada al confinamiento, significó la privación a niños y adolescentes de espacios alternativos a la escuela para la sociabilidad, esfera clave en la dimensión emocional de sus subjetividades. La necesidad de estos espacios alternativos, como los centros comunitarios, es marcada en ámbitos de

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Capítulo 5

vulnerabilidad en los que el propio ambiente doméstico es difícil en muchas circunstancias. “CAMSAT siempre fue un espacio de alternativa para los niños, pero así, indescriptible, en su casa que no tienen espacio ni para hacer la tarea, mucho menos para jugar; aquí venían a la escuelita a hacer sus tareas, a jugar en el parquecito, en la cancha, tuvimos que cerrar esas actividades porque la recomendación era que los niños (permanecieran) en casa porque se entendía que los niños eran un puente de la enfermedad, entonces eso fue duro para nosotros mismos, de decirles ‘No, váyanse a sus casas’” (S. R., mujer, Asunción, 9 de noviembre de 2020) El efecto de fragmentación social supone, entre otros, la interiorización en los sujetos de una lógica disciplinaria implementada por las instituciones, asegurando no solamente la endeble o inexistente solidaridad social que mitigue, e incluso reduzca, las desigualdades sociales. Por el contrario, segrega a ciertos sectores a situaciones de confinamiento compulsivo, vulnerándolos hasta el punto que su condición social desfavorecida sea naturalizada y legitimada. La población infantil y adolescente, especialmente cuando es reducida a espacios de encierro sin elección, como en las residencias escolares o los internados infantiles del Chaco, naturalizan el ambiente de proscripciones reglamentarias, de rutinas incuestionables y de carencias afectivas, como el horizonte ineludible de su vida adulta, asumiendo actitudes de indolencia o inclusive menosprecio por la institución familiar y otras instituciones de integración social (escuelas, iglesias, asociaciones). “El internado tiene varias caras en el Chaco. No solamente el tema de la oportunidad educativa, para que el niño pueda estudiar, algunos también ven al internado como una medida de disciplina. Así como ‘Te voy a meter hina en el internado si no te portás bien’. Y hay muchísimos internados que reciben a niños con ese tipo de conducta. La otra cara es que es por una cuestión de protección, y esto más en comunidades indígenas –aunque también latinas– donde la madre tiene una nueva pareja, el adolescente está en esa etapa entonces le lleva nomás al internado y dice más o menos: ‘Voy a hacer mi nueva vida y para que a mi hija no le pase nada, le llevo al internado’. Y otro lado (los internados reciben a niños) por una cuestión de pobreza. Sale mucho más barato llevar a tus tres hijos al internado y pagar un Gs. 600.000 que tenerlos en tu casa y tener que alimentarles y toda esa cuestión. O sea, no solamente podemos decir que las residencias escolares, en el Chaco, dan oportunidad para el estudio; no es solamente esa la cara. Tienen varias caras las residencias escolares. Nosotros desde la CODENI siempre acompañamos, porque ya tuvimos varios casos en residencias escolares de abuso de pares, - 183 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

maltrato, hasta estupro tuvimos… cosas así, muy graves.” (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020). Aislamiento, separación, fragmentación, son todas formas que adquieren el riesgo de la endeble solidaridad social. Si bien el relato dominante durante la pandemia fue que “la sociedad paraguaya se caracteriza por la solidaridad”, la realidad es que la solidaridad es solamente contingente, no institucional, de manera que los sectores sociales actúan selectivamente en la colaboración y ayuda mutua. La reticencia a la contribución impositiva por la vía de la recaudación fiscal y a la contribución financiera por medio de las instancias asociativas es un rasgo perenne en los sectores acomodados y privilegiados de la sociedad. Pero incluso, entre las clases desfavorecidas, careciendo de suficiente confianza, se envuelven en acciones dispersas, no propiciadoras de solidaridades comunitarias, para atender solamente situaciones de emergencia y hasta cierto punto. Otra vez, los asentamientos precarios constituyen los territorios de fragmentación social por excelencia. En ellos, las disputas por el hábitat, el arrastre de problemas desde los lugares de procedencia (de expulsión), la adopción de vicios desintegradores, en suma, la anomia social, constituye el fundamento de su vulnerabilidad persistente y el caldo de cultivo de su instrumentalización por intereses económicos y políticos de agentes de connotada fuerza social en las regiones. Las disputas internas, por lo tanto, fragmentan y desmovilizan para enfrentar cualquiera de los riesgos, aún más aquellos que vinieron asociados a la pandemia. “Por lo general los hechos suceden en lugares donde no se puede entrar así nomás…, en los asentamientos, por ejemplo. (…). Y ahí al hablar desde el portón nomás, luego, ya empiezan ellos a decirte de todo. Es muy peligroso porque la mayoría, pues, somos mujeres las que estamos acá. Y están un poco alejados ellos también. Ya te imaginarás: dos o tres mujeres que se van a un asentamiento… No es tanto porque sea peligroso en sí sino por la situación misma: te vas porque hay una supuesta denuncia en la casa. La mayoría de la gente de ahí, pues, toma… A veces te vas a las 9 hs., o a las 10 hs. de la mañana y el papá ya está tomado ya… Viste que la mayoría de las personas que viven en esos ‘territorios (sociales)” son, luego, de otro lado. La mayoría de los que ocupan acá los territorios sociales no son de Villeta. Vienen de Caaguazú, Coronel Oviedo, Caazapá, Villa Hayes, de otro lado… hay gente de la Chacarita. (…) Los territorios sociales pues quedan más hacia el fondo, hasta cierto punto nomás llegan los colectivos; después vos te bajás y ves que la gente que está luego en el territorio sufre otra vez esa situación (de violencia) de las mismas personas que están también en su territorio, otra vez, por sus propios vecinos. Por la situación, pues, no es que se puede - 184 -

Capítulo 5

entrar nomás entonces ahí y hay que tener cuidado… a la noche, por ejemplo. Esas situaciones se agravaron en la pandemia; lo de la droga, por ejemplo: ya había, luego, anteriormente ya había (…) pero poco o nada pues nosotros podemos hacer por lo del encierro. (…) Hay gente que conviene que yo me vaya hoy, mañana no, pasado mañana otra vez y así.... Pero (…) esas situaciones ya no son más para hablar; hay situaciones en que (…) necesitan una internación, la única solución.” (F. V., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020).

5.3. La debilidad del resguardo y el riesgo de la afrenta contra la integridad Según los datos de la Fiscalía General del Estado, sistematizados por el Ministerio de la Niñez y la Adolescencia, en los dos años anteriores a la pandemia la cantidad, en números totales, de víctimas por abuso sexual contra la población infantil y adolescente se ha incrementado en los departamentos que albergan los distritos estudiados (excepto Boquerón). Especialmente resaltables son los rangos de edades de 10 a 13 años y de 14 a 16 años, donde los casos de estupro se incrementan significativamente. En un país caracterizado por la falta de educación sexual integral y la persistencia de esquemas de pensamiento y acción conservadores –y no pocas veces fundamentalistas–, estos números encuentran el terreno fértil para su aumento y, lo que es peor, desatención por parte tanto del poder público, como de la sociedad. Cuadro 30. Cantidad de víctimas* de abuso sexual en NNA, incluido estupro, según departamento por año y grupos de edad. Años 2018 y 2019.

Departamento

0 a 4 años

5 a 9 años

10 a 13 años

14 a 16 (estupro)

Actos homosexuales ("sin datos" = 14 a 16)

AS bajo tutela (14-16) ("sin dato")

Sin dato

Total

2018

Asunción

362

Concepción

San Pedro

169

Cordillera

120

Guairá

Caaguazú

215

Caazapá

- 185 -

5 a 9 años

10 a 13 años

14 a 16 (estupro)

Actos homosexuales ("sin datos" = 14 a 16)

AS bajo tutela (14-16) ("sin dato")

Sin dato

Total

Itapúa

273

Misiones

Departamento

0 a 4 años

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Paraguarí

107

Alto Paraná

101

378

Central

164

335

448

272

360

1.589

Ñeembucú

Amambay

Canindeyu

Pte Hayes

Boquerón

Alto Paraguay

Sin dato

320

710

1.032

698

937

3.723

Total

2019 Asunción

117

100

107

441

Concepción

127

San Pedro

248

Cordillera

125

Guairá

Caaguazú

221

Caazapá

Itapúa

313

Misiones

Paraguarí

146

Alto Paraná

162

376

Central

208

393

437

407

467

1.934

Ñeembucú

Amambay

Canindeyu

- 186 -

Capítulo 5

Pte Hayes

Boquerón

Alto Paraguay

Sin dato

Total

336

782

1.127

974

1.186

4.439

Fuente: Ministerio Público. Dirección de Tecnologías de la Información y Comunicación

Esto desemboca en la vulneración de los derechos de la niñez y la adolescencia, donde la población femenina constituye, sin dudas, la más afectada, truncando el desarrollo integral de las niñas y adolescentes. La desigualdad de género interviene, de manera violenta y determinante, desde los primeros años de la infancia, estableciendo una diferenciación crucial en el crecimiento de niñas víctimas de abuso sexual, como, así también, en las condiciones para su protección. En ese sentido, el mayor número de niñas víctimas de este delito respecto al de los niños es manifiesto, lo cual deja ver la virtud heurística de una categoría como la de género para el análisis, a pesar de los reiterados intentos de su proscripción política en los espacios de discusión sobre políticas públicas referidas a niñez y adolescencia.

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- 188 -

Misiones

Paraguarí

Caaguazú

Itapúa

Caazapá

Guairá

Departamento

Cordillera

"Masculino (AS 0 a 13)"

"Actos Homosexuales (víctima M)"

"AS bajo tutela (víctima M)"

San Pedro

"Total Masculino"

Concepción

"Femenino (AS 0 a 13)" 93

230

146

149

100

Estupro

274

"Actos Homosexuales (víctima F)"

"AS bajo tutela (víctima F)"

128

281

202

111

227

111

376

"Total Femenino"

Sin dato

146

313

221

125

248

127

441

Total

Asunción

2018

Cuadro 31. Cantidad de víctimas* de abuso sexual en niños según departamento por año y sexo. Año 2019.

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Departamento

- 189 -

548

Canindeyu

Pte Hayes

Boquerón

Alto Paraguay

Sin dato

Total

Fuente: Ministerio Público. Dirección de Tecnologías de la Información y Comunicación Procesamiento de datos: Dirección de Planificación. Departamento de Estadísticas. *Obs: los datos corresponden al registro de víctimas al momento de la denuncia.

Amambay

"Masculino (AS 0 a 13)"

"Actos Homosexuales (víctima M)"

267

"AS bajo tutela (víctima M)"

Central

"Total Masculino"

Ñeembucú

559

273

"Femenino (AS 0 a 13)" 2.865

1.227

974

407

Estupro

253

"Actos Homosexuales (víctima F)"

"AS bajo tutela (víctima F)"

3.862

1.650

323

"Total Femenino"

Sin dato

4.439

1.934

376

Total

Alto Paraná

2018

Capítulo 5

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Esta situación se visualiza no sólo con los datos de los años más recientes, sino también adoptando una perspectiva más extendida. Los porcentajes para las niñas víctimas de abuso sexual son claramente mayores respecto a las víctimas masculinas en todos los departamentos del país para los últimos diez años. Cuadro 32. Cantidad de víctimas* de abuso sexual en niños según departamento por sexo. Años 2008 y 2019. Departamento

Total victimas NNA AS entre los años 2008 y 2019. En porcentajes. Masculino

Femenino

Sin dato

Total

Asunción

18,06

81,71

0,23

100,00

Concepción

11,73

87,71

0,56

100,00

San Pedro

10,15

89,57

0,27

100,00

Cordillera

12,24

87,33

0,43

100,00

Guairá

13,53

86,22

0,25

100,00

Caaguazú

9,91

89,79

0,30

100,00

Caazapá

8,03

91,24

0,73

100,00

Itapúa

11,40

88,09

0,51

100,00

Misiones

8,67

90,63

0,70

100,00

Paraguarí

12,34

87,66

0,00

100,00

Alto Paraná

12,21

87,49

0,30

100,00

Central

15,66

84,04

0,29

100,00

Ñeembucú

7,14

92,86

0,00

100,00

Amambay

11,11

88,60

0,29

100,00

Canindeyu

7,48

92,21

0,31

100,00

Pte Hayes

13,64

85,23

1,14

100,00

Boquerón

20,00

79,58

0,42

100,00

Alto Paraguay

9,43

90,57

0,00

100,00

Sin dato

16,48

83,52

0,00

100,00

Total

13,86

85,81

0,33

100,00

Fuente: Ministerio Público. Dirección de Tecnologías de la Información y Comunicación Procesamiento de datos: Dirección de Planificación. Departamento de Estadísticas *Obs: los datos corresponden al registro de víctimas al momento de la denuncia

Durante el año 2020, la cantidad de denuncias por abuso sexual en niños y niñas de 0 a 13 años ha tenido un número relativamente alto durante el inicio del año, específicamente en los meses de enero y febrero. Con el advenimiento de la pandemia y el confinamiento obligatorio, dicho número ha sufrido una disminución durante los meses de marzo y, en mayor medida, de abril y mayo, para volver a elevarse en el mes de junio. Lejos de representar una merma objetiva de los casos de abuso, la información cualitativa permite constatar que el cierre temporal de los puestos públicos de atención (como las CODENI), así como la suspensión

- 190 -

Capítulo 5

de las clases presenciales en las escuelas (que constituyen espacios de identificación de estos casos), han tenido un impacto significativo en el reporte de los casos ocurridos en encierro y de una retracción de las denuncias. Cuadro 33. Cantidad de denuncias recibidas de abuso sexual en niños y niñas (0 a 13 años) según departamentos por mes. Año 2020. 2020 Departamento

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Subtotales

Asunción

100

Concepción

San Pedro

Cordillera

Guaira

Caaguazu

Caazapa

Itapua

105

Misiones

Paraguari

Alto Parana

121

Central

112

100

465

Ñeembucu

Amambay

Canindeyú

Pte. Hayes

Boquerón

Alto Paraguay

Total

273

235

182

129

150

233

1.202

Fuente: Ministerio Público.

Lo mismo sucede para los casos de maltrato. Existió un descenso en los números de denuncias, pero, por las mismas razones aducidas más arriba, difícil resulta aseverar que se produjo una disminución efectiva en los hogares, ya que el confinamiento obligatorio y las condiciones precarias de los hogares, junto con la incertidumbre propia generada por los riesgos económicos, han provocado una alteración en los modos y en los afectos de la vida cotidiana, engendrando una transferencia de la violencia desde los adultos hacia la población infantil y juvenil, vulnerable y desprotegida (Cuadro 34).

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Cuadro 34. Cantidad de denuncias recibidas de maltrato de NNA bajo tutela, según departamento, por mes. Año 2020. 2020 Departamento Asunción

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Subtotales

Concepción

San Pedro

Cordillera

Guaira

Caaguazu

Caazapa

Itapua

Misiones

Paraguari

Alto Parana

Central

346

Ñeembucu

Amambay

Canindeyú

Pte. Hayes

Boquerón

Alto Paraguay

Total

158

148

124

113

714

Fuente: Ministerio Público.

Las niñas se encuentran en situación de mayor desprotección a abusos y violencia, es decir, se enfrentan constantemente a un elevado riesgo de que su integridad física sea violentada. Por la distancia y la incomunicación, la arbitrariedad corre el riesgo de imponerse en la vida cotidiana de la población infantil y adolescente, situación sumamente grave de vulneración de sus derechos de integridad personal, perpetrada frecuentemente por adultos de su entorno familiar dentro de su propio hogar. “En mi opinión, la capacitación es lo que más necesitan los jóvenes. Y nosotros, bueno, vamos a intentar también trabajar con los jóvenes, ahora ya tenemos nuestro local, hacer también esos pasos. Nosotras como madres eso es lo que podemos hacer por nuestros jóvenes. Acá hay señoritas que muy tempranamente, o sea que muy jóvenes ya tienen hijos y esos casos también existen muchísimo acá. Nosotros un poco menos, pero de otras etnias, Nivaklé, por ejemplo, para que mí que ellas a los 11, - 192 -

Capítulo 5

12 años…, 13 años y eso, ellas ya tienen. Pero ellos tienen una cultura diferente, nosotras nos preocupamos mucho por nuestras hijas, cuidamos más a nuestras hijas. Pero igual algunas salen y ellas sí, pero no son muchas todavía. Pero otras etnias tienen una cultura más ‘libre’. Dejan que sus hijas se vayan, no hacen caso, o sea que no se preocupan, y todo eso. Hay muchas madres solteras, nosotras también tenemos muchas madres jóvenes con hijos. Y los hombres como siempre, si entramos en eso también… son irresponsables, no brindan la manutención. Y no cumplen. Ellos no tienen miedo del juzgado, no tienen miedo de la fiscalía, no cumplen la prestación de alimentos, no dan. Algunos ponen porque no les alcanza, otros dicen que ganan poco, otros que no les sobra, que no pueden pasar a su hijo. Y eso es lo que tienen acá los hombres, no cumplen ellos con las mujeres la manutención. Entonces la mamá, algunos que son jóvenes que no tienen profesión, no tienen nada, entonces sus padres nomás otra vez les ayudan”. (M. A., mujer, Mariscal Estigarribia, 6 de noviembre de 2020). La vulnerabilidad, sobre todo de las niñas y adolescentes, de que su integridad física sea violentada es alta. Es común que, por la distancia y la incomunicación, la arbitrariedad se imponga en la vida cotidiana de la población infantil y adolescente, situación sumamente grave de vulneración de sus derechos de integridad personal realizado, en la mayor parte de las veces, por los adultos de su propio hogar. “(En Villeta) recibimos denuncias de todo. Maltrato, ahora, por ejemplo, estamos recibiendo muchísimas denuncias de maltrato y abuso sexual en niños y niñas. (…) La verdad que aumentó bastante (con la pandemia), porque no estábamos teniendo esa cantidad Capaz que (…) porque todo el mundo se queda en la casa y viste que hay mucha violencia familiar. Y en eso entra el tema del maltrato hacia los niños, los padres se separan. El niño pues no tiene la culpa de lo que hacemos nosotros los adultos, pero eso podés entender vos y puedo entender yo. Pero una persona de ahí no entiende y a veces piensa que el culpable es el niño. Pero no es así. Estamos teniendo muchísimos casos ahora. No suele ser tanta cantidad: pero tanto yo (la CODENI) como la fiscalía (…) En un día, yo estoy recibiendo seis denuncias de violencia: 3 maltrato y 3 abuso; la fiscalía siete de abuso. La mayoría de las veces nosotros recibimos denuncias vía telefónica, en anonimato de algún vecino o de algún familiar cercano a esa persona, a esa víctima. Entonces lo primero que nosotros hacemos es nos vamos a verificar. Y en algunos casos directamente, cuando vamos a verificar ya encontramos el maltrato: cuatro golpes en el niño…Vamos donde recibimos una denuncia y si mamá o papá puede permitirnos revisarle, al niño. En algunos casos vamos con una comitiva. Siempre yo hago mi intervención con el Departamento de Violencia intrafamiliar, que tenemos acá en Villeta. Por suerte tenemos el apoyo de ellos; pero - 193 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

ahora también, por el tema de la pandemia, nosotros estamos un poco alejados de ellos porque todos tenemos miedo (del COVID). Más denuncias tenemos de los asentamientos, de los ‘territorios sociales’ en cuestiones de violencia familiar (…) Allí muchos chicos no están escolarizados, la mayoría dejan. Vos les reclamás y el papá te dice ‘Ndachepu’akavéima hese’ (‘Ya no puedo más’). Ellos trabajan, la mayoría de los padres o madres trabajan por las calles, de los que están en los asentamientos; son vendedores ambulantes. Y le llevan ahí al niño; ahí empieza y ya viene con eso del hogar y después ya le habla a los vecinitos y ahí empieza. (…) Hubo situaciones en que el niño, la niña, quedaba a cargo de la abuela materna, paterna y los abusos pues se dan, casi el 90%, en el entorno familiar. Ya sea el abuelo, ya sean los padres mismos, incluso padres biológicos, primos, sobrinos. Entonces esa situación nosotros estábamos viendo y no era más conveniente que la CODENI permita, con algún documento, que el niño quede ahí. No nos corresponde luego. No corresponde a la CODENI. ¿Por qué? Porque se trata de una mamá queriendo viajar a España: no es que va a venir en una semana (…), entonces directo va a la Defensoría. La Defensora viene o envía a su trabajadora social… (…) Los chicos que no están escolarizados… ese problema tenemos en los asentamientos. Batallamos siempre con los padres, porque hay muchos niños que no están escolarizados y la excusa de los padres pues es que ‘Ndohosevéi la escuélape’ (‘Ya no quiere ir a la escuela’).” (F. V., mujer, Villeta, 5 de noviembre de 2020). En numerosos casos, los abusos y violaciones de niñas y adolescentes de las zonas rurales son perpetrados por familiares cercanos, como, por ejemplo, abuelos, tíos o padrastros. En un caso, en la ciudad de San Juan Nepomuceno, una adolescente fue abusada y embarazada por su propio padre. Al igual que en Villeta, los embarazos prematuros provocados por familiares de las adolescentes constituyen una vulneración a la integridad física y están lamentablemente naturalizados. No se moviliza una reflexión colectiva y pública sobre el flagelo, que responde a desigualdades sociales y de género asociadas con excesiva impunidad del sistema de justicia con los perpetradores de abuso y maltrato. La vulnerabilidad de las niñas y de las mujeres jóvenes está asociada a la situación de pobreza y precariedad en que se desenvuelven los ambientes familiares, atravesados por condiciones de hacinamiento, fracasos económicos, tensiones de pareja, todo lo cual, con arbitrariedad, desemboca en una desacertada transferencia de las frustraciones a los integrantes más débiles e indefensos del hogar: los niños. Se suma a este complejo sistema de riesgo en el territorio la ausencia de redes de salud mental, de contención emocional disponibles, sea a cargo del poder público o de la sociedad civil, la que, endeble organizativamente debido a la pobreza y la fragmentación, carece de capacidad de control social comunitario. - 194 -

Capítulo 5

“Los adultos que abusan de los niños es porque no pueden canalizar sus frustraciones adecuadamente; están presionados por tantas situaciones y se descargan con los niños, que son inocentes y no tienen la culpa de los problemas de los mayores. Encima, ellos se culpabilizan de los conflictos en sus casas… por eso cuando las niñas quedan embarazadas, por ejemplo, arrastran una culpa, como que ellas fueron las causantes de los problemas familiares y pasan por un sufrimiento grande, además de cargar con el embarazo, con el trauma y la obligación de concebir… Por eso nuestra lucha (con una organización de mujeres) es recibir las denuncias, canalizarlas y también formar conciencia para que la sociedad conozca el problema.” (L. S., mujer, San Juan Nepomuceno). En Santa Rosa del Aguaray tuvieron lugar también casos de acoso sexual, tanto en el hogar como en el ambiente de la escuela, es decir, entre estudiantes que, por lo general, involucran varones mayores que acometen contra niñas jóvenes. Estas situaciones dan cuenta del extendido esquema según el cual se objetualiza a las mujeres, en particular las menores, sobre quienes recae el despecho y la actuación desenfrenada de adultos varones que crecieron en la anomia, en la desregulación normativa propia de familias desmembradas y desprovistos, por su prematura deserción escolar, de un sentido de convivencia, de disciplina y de resguardo mutuo que la institución educativa ofrece. El corolario de estos procesos sociales que involucran las arbitrariedades en situaciones de embarazo adolescente es la no asunción de responsabilidades por el varón involucrado; menos aun si se trata de un familiar cercano, para ocultar el hecho. Detrás de esto, cuando se trata de embarazos con presuntos padres fuera del hogar, no se asumen las responsabilidades de paternidad, no tienen lugar el reconocimiento del niño y, en consecuencia, no hay obligación de prestación alimentaria, obligando a las niñas y sus hogares a hacerse cargo de todas las implicaciones de su gravidez. Una mirada al respecto ofrece una docente de Santa Rosa del Aguaray: “Hay también el tema éste que la ministra estaba diciendo que es el embarazo joven. Hay muchas niñas que tienen hijos y ellos (los hijos) llegan en una etapa en que se tienen que ir a la escuela; que su mamá es señorita todavía, que no sabe su función (…) y (entonces) ellos son los niños problemáticos. Ese es un problema, ese es un problema realmente (…) Yo encuentro ahí el problema. Anteriormente las mamás, si se casaban a los 15 años, se iban con su marido y (…) ahí criaban a sus hijos. Las mamás no salían, luego, o sea que trabajaban como burras, pero ahí en su casa. Pero ahora pues la mamá tiene que salir también, porque… quién le va a dar de comer a sus hijos. (…) Las niñas (que) se han embarazado temprano hay, realmente hay. Muchas se embarazan en la escuela, lue-

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

go. (...) . Hay niñas que muy chicas tienen hijos, los padres también, los varones, que muy jóvenes se convierten en papás… Pero hay casos de violencia, de niñas que se embarazaron entre los estudiantes. Ya vi (…) en el tercer ciclo, cómo decir, en el octavo grado y eso, sí se embarazaron. Tuvimos dos casos en estos seis últimos años; d os casos que se embarazaron y salieron (de la escuela). Una continuó en el turno noche -porque nosotros tenemos el turno noche acá- y la otra no, ella salió. Después están los casos de abuso sexual en la familia…, tuvimos también, que fue denunciado por la escuela, inclusive. En ese caso era por su abuelastro, el papá de su padrastro. Teníamos muy pocos casos así, últimamente. Pero nosotros (algunos docentes) les amenazábamos que íbamos a denunciarles… cualquier cosa le decíamos, y entonces volvían a la escuela. (..) O si no, ya se van con su novio… Ayer me fui acá, en lo de una vecina y me contó que una alumna que teníamos nosotros en la escuela, se casó. Tenía 16 años y se casó ya. Ahora ya está embarazada; tan joven, en vez de estudiar…y era inteligente, ella. Ese tema va mucho por la religión también. Los creyentes, por ejemplo, los que son protestantes, se casan muy temprano. En la escuela por ejemplo ellos no hacen, luego, educación física, porque ‘no tienen que usar pantalón’. Y después (cuando) son señoritas, ya se casan nomás, luego, para que ‘no salga mal’, según dicen ellos. Se van…imemby ojo’aripa (‘tienen hijos encimados’) y ese es el producto. Y esas criaturas otra vez siguen de la misma forma, se van otra vez por la ‘carrera’ de su mamá. Yo creo que –es una opinión– se tiene que trabajar con las niñas, que no se embaracen tan jóvenes. Que tienen que saber su función, que tiene que saber (de) planificación familiar, porque hay muchas personas que tienen muchísimos hijos…Qué piko van a hacer en este lugar tan pequeño (la ciudad de Santa Rosa) con tantos hijos. Y ese pues es el tema de la pobreza extrema; de por ahí yo creo que viene la (reproducción) de la pobreza: que las niñas se embarazan muy jóvenes, después ya no pueden estudiar, tienen que alimentar a sus hijos.” (L. D., mujer, Santa Rosa del Aguaray, 16 de diciembre de 2020). Las extensas distancias constituyen, en sí mismas, un factor de vulnerabilidad, ya que las residencias infantiles, que agolpan a niños y adolescentes de padres confinados en establecimientos agropecuarios remotos o en obras de otro tipo, albergan en su seno las situaciones de riesgo más insospechadas, con poca posibilidad de una intervención inmediata en caso de violaciones a sus derechos de integridad personal.

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Capítulo 5

“Hay un dato muy importante (…) que es la falta de sentido de pertenencia. Como no viven con su familia por mucho tiempo y años durante todo su periodo escolar, muchos de ellos son muy independientes, no tienen apego familiar y tienen una forma de percibir y relacionarse con la sociedad que no es evaluada, obviamente, porque nunca nadie se sentó a evaluar cómo salen los chicos después. Entonces, por un lado, te digo porque tengo amigos y amigas que son de internados, te dicen ‘Fue lo mejor que me pasó, gracias a eso yo me veo sola, soy independiente…’, y otros que dicen ‘Fue lo peor que me pasó, me enfermé, tuve problemas de estómago, nadie me socorrió’. Hubo hasta un caso de una niña que, como le encierran a la noche para dormir, tenía diarrea y golpeaba y golpeaba la puerta para que los encargados le abran y no le abrieron y, entonces, se hizo en la pieza. Fue una de las experiencias que yo escuché, que más me impactó. Pero hay de todo. Entonces ahí lo que se pone uno a sopesar: tanto queremos cumplir el derecho a la educación y como el MEC no puede dar una oferta educativa factible para este departamento -porque tampoco la idea es poner escuelas en cada comunidad, que tampoco funciona; ya se hizo y no hay niños en las escuelas por (causa de) las distancias- entonces se instalan los internados. La cuestión no es tener escuelas en cada comunidad, es ofrecer otra herramienta para que el niño pueda seguir sus estudios de alguna forma que se pueda, ya sea a través de las tecnologías o de preparar manuales según el grado y entregar…y que se haga una evaluación cada mes, qué sé yo, una cuestión así. Yo sé que es difícil, pero tendríamos que pensar en eso y ver la forma de reducir la cantidad de internados en nuestro departamento, porque no solamente no es una posibilidad, sino también genera en el niño y su desarrollo hasta adulto varias cuestiones, como (la falta del) sentido de pertenencia, (problemas en su) historia de vida, cómo enfrentan la vida adulta después… Y hay historias e historias de chicos, (así como también) de adultos que vivieron en internados, que sorprenden, sorprende todo lo que tuvieron que vivir.” (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020). En suma, la afrenta a la integridad personal, en particular de personas vulnerables e indefensas en la etapa de la infancia y adolescencia es un problema de anomia social. Instituciones endebles y complacientes con la arbitrariedad, más la inercia del patriarcado que, en su intersección con la estructura de desigualdad social, legitima modelos de relación social según los cuales se acepta y justifica toda forma de violencia, que adquiere el carácter de institucional cuando su rasgo es la regularidad, la extensión, la “normalidad”. En suma, cuando el poder público es aquiescente y la sociedad no lo interpela, se cierra el círculo vicioso en el que la protección de la población infantil y adolescente es un asunto meramente retórico.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Las condiciones para la protección de esa población implican, por lo tanto, la construcción social de un sentido de resguardo que moviliza tanto a las instituciones del Estado como a la sociedad, en un sistema de control mutuo y de vigilia, anteponiendo la garantía del ejercicio integral de los derechos de la infancia y adolescencia. *** Las vulnerabilidades estructurales se intensificaron durante la pandemia afectando especialmente a las comunidades indígenas. El aislamiento físico impuesto por las autoridades gubernamentales a causa de la pandemia llevó a las poblaciones de esas comunidades a la restricción de visitas y asistencia por parte de las entidades de apoyo regular. Igualmente, en Mariscal Estigarribia y San Juan Nepomuceno, el cierre de los establecimientos al interior de sus tierras o en sus adyacencias comportó también más dificultades de provisión de los kits alimentarios, los que llegaron, pero con frecuencia irregular. En ambos distritos, así como también en Villeta, la población indígena reside fuera de los centros urbanos –cuando están más cerca, en barrios o asentamientos precarios de la periferia–, lo que les conminó a visitar las cabeceras de distrito asiduamente, viéndose en condiciones limitadas de acceder a los servicios públicos y las oportunidades económicas. Por su parte, la población general de los distritos de Mariscal Estigarribia y San Juan Nepomuceno se encontró especialmente vulnerable al riesgo del hambre, razón por la que las actividades complementarias de generación de ingresos (servicios personales, comercio de producción agrícola y artesanal, entre otros) irrumpieron para permitir la adquisición de productos manufacturados de necesidad básica de alimentación. En Santa Rosa del Aguaray y en Asunción, donde hay población indígena residente en la ciudad con más larga data –en Asunción incluye asentamientos en sus periferias y en su área metropolitana colindante–, éstas afrontaron el riesgo de la indigencia con changas (labores precarias) para las cuales hubo una mínima demanda. Asimismo, en ambos distritos la población campesina empobrecida de las zonas rurales pasó por una angustiante incertidumbre de alimentación, en especial de los niños y adolescentes, siendo la mendicidad una salida ineludible (los espacios urbanos de Villeta, Santa Rosa y Asunción se caracterizan por la deambulación de niños en las calles). La solidaridad social en su doble carácter, de dádivas lastimeras, contingentes (de las clases medias respecto a los pobres), y de altruismo impuesto (organización espontánea de las clases desfavorecidas para enfrentar la inanición), desnudó, en todos los distritos, la urgencia y/o la necesidad de institucionalizar un sistema de protección social permanente. A pesar que el gobierno amplió las transferencias a la población, de forma inédita en un escenario de crisis, se visualizó una

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Capítulo 5

desigualdad social crítica durante la pandemia, en especial en los distritos donde, por el volumen y la densidad de población, produjo la sensación generalizada de descontento y estupor: Asunción, Santa Rosa y Villeta. En esos lugares, las clases medias y privilegiadas de la sociedad urbana normalizan la pobreza, la precariedad y la mendicidad, asumiendo que sus víctimas resuelven la satisfacción de sus necesidades por la misma razón de que son imputados como responsables de su situación. En cambio, durante la pandemia, la organización de las ollas populares despertó la conciencia de un límite posible de sobrevivencia sin la solidaridad de todos los sectores sociales, lo que empujó a las dádivas contingentes. Por esta razón, las formas de solidaridad se desplegaron de modo inconexo: quienes donaban no conocían a los destinatarios de la donación, y viceversa. En San Juan Nepomuceno y en Mariscal Estigarribia, las iniciativas de solidaridad tuvieron, sin embargo, un matiz diferente: el conocimiento mutuo –debido a la dimensión de ambas localidades– llevó a que las acciones sociales movilizaran directamente a los vecinos sensibles con cierta capacidad adquisitiva en la asistencia a los de familias económicamente desfavorecidas, tomando la solidaridad social una forma de reconocimiento mutuo. Las entidades del poder público y otras de asistencia (grupos eclesiales, ONG’s), que asistieron a las iniciativas de organización para enfrentar la indigencia –y que estuvieron también en los distritos antes referidos– se involucraron en acciones sociales articulando una y otra forma de solidaridad. Es importante este hecho porque demuestra que existen ciertas bases de articulación de la solidaridad social en el territorio que, con inversión externa, puede apuntalar una red social de solidaridad y, por lo tanto, un microsistema de protección social. En lo referente a la afrenta contra la integridad personal, en especial de las niñas y las adolescentes, se desdibuja una tendencia comparada entre las regiones y localidades. En unos y otros lugares, la población infantil y adolescente está expuesta a los maltratos, al abuso sexual e incluso la violación; el embarazo precoz es una constante de las cinco localidades de estudio. En todas estas formas de afrenta a la integridad, los factores asociados predominantes son la pobreza, la precariedad y la exclusión, que generan una fragilidad de las condiciones e instituciones de resguardo. Ahora bien, si la intensidad es la misma en todas las regiones del país, la frecuencia podría constituir una variable, dado que la regularidad de relatos sobre la cuestión da cuenta de que, en las zonas marginales de los centros urbanos -marcadas por la precariedad y el hacinamiento como condiciones de posibilidad de violaciones-, las frustraciones enconadas y la impotencia por la irreversibilidad de su situación empujan a los agentes adultos a transferir sus enojos y arrebato contra los niños. En efecto, en los asentamientos precarios de las cinco localidades de estudio es elevada la frecuencia de toda forma de afrenta y violencia contra la integridad de los niños y las niñas. - 199 -

CAPÍTULO 6 Las políticas públicas ante la incertidumbre: entre la contingencia y la indefinición

La conducción de las políticas públicas en los territorios del país supone la participación de una multitud de actores institucionales: el Estado Central a través de todo su dispositivo y estructura administrativa, las instancias desconcentradas (como las regiones sanitarias, o las direcciones departamentales de educación, entre otros), así como las instancias descentralizadas (gobiernos departamentales y municipales). La construcción de una oferta coherente y eficiente de servicios y equipamientos sociales requiere una rigurosa coordinación de las acciones emprendidas localmente. Este proceso supone no solamente una distribución de competencias26, sino también el esfuerzo financiero de cada institución, así como de la naturaleza de cada actuación. Sumado al indispensable aumento del esfuerzo financiero en materia de inversión social, la estructuración y organización de la intervención pública en los territorios es crucial para la calidad de la oferta. Esquema 1. Competencias y responsabilidades de Gobiernos departamentales. a) Elaborar, aprobar y ejecutar políticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo político, económico, social, turístico y cultural del Departamento, cuyos lineamientos fundamentales deberán coordinarse con los del Gobierno Nacional y en particular con el Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto, la Secretaría Técnica de Planificación, o la entidad que la sustituya, asistirá técnicamente a cada Gobierno Departamental en la elaboración de los mismos, para asegurar la congruencia entre políticas y planes nacionales, departamentales y municipales; b) Coordinar planes, programas y proyectos con las Municipalidades del Departamento y cooperar con ellas cuando éstas la soliciten; c) Formular el Presupuesto Anual del Gobierno Departamental que será previsto en el Presupuesto General de la Nación;

26 Más allá de las competencias sectoriales de los diferentes estamentos del Estado Central, la Constitución Nacional, Ley 3966/2010 “Orgánica Municipal” y la Ley 426/1994 que establece la Carta orgánica de los gobiernos departamentales proponen un marco de distribución de competencias entre las instancias descentralizadas del Estado. - 201 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

d) Administrar los bienes y recursos del Gobierno Departamental; e) Coordinar la acción educativa y la formación escolar y ciudadana con los organismos competentes de tal forma a que se adecuen a las exigencias y necesidades del Departamento; f) Coordinar con los organismos competentes del Gobierno Central la política sanitaria aplicable al Departamento; g) Participar de los programas de cooperación internacional en el Departamento dentro de los límites establecidos en los Acuerdos Internacionales, así como hacer uso del crédito público o privado, nacional o internacional conforme a la Ley; h) Organizar con los recursos previstos en el Presupuesto del Departamento los servicios departamentales comunes, tales como obras públicas, provisión de energía eléctrica, agua potable, transporte y los demás que afecten conjuntamente a más de un Municipio y dentro del mismo Departamento, en coordinación con los Municipios y con sujeción a las disposiciones legales que rigen la materia; i) Cuando dos o más Gobiernos Departamentales limítrofes tengan proyectos coincidentes, podrán coordinar sobre los mismos, con sujeción a las disposiciones legales que rijan la materia; j) Requerir información sobre la ejecución presupuestaria de las diferentes oficinas públicas de carácter nacional que operan en el Departamento; k) Adoptar medidas para la preservación de las comunidades indígenas residentes en el mismo y del medio ambiente y de los recursos naturales del Departamento; y, l) Cumplir con las demás funciones que le asignen la Constitución Nacional y las Leyes. Fuente: Ley N° 426/1994 “Carta Orgánica del Gobierno Departamental”.

Esquema 2. Competencias y responsabilidades de Municipios referidas al área social. 1. En materia de planificación, urbanismo y ordenamiento territorial: a) la planificación del municipio, a través del Plan de Desarrollo Sustentable del Municipio y del Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial; b) la delimitación de las áreas urbanas y rurales del municipio; c) la reglamentación y fiscalización del régimen de uso y ocupación del suelo; d) la reglamentación y fiscalización del régimen de loteamiento inmobiliario; e) la reglamentación y fiscalización del régimen de construcciones públicas y privadas, incluyendo aspectos sobre la alteración y demolición de las construcciones, las estructuras e instalaciones mecánicas, eléctricas y electromecánicas, acústicas, térmicas o inflamables; f) la reglamentación y fiscalización de la publicidad instalada en la vía pública o perceptible desde la vía pública; g) la reglamentación y fiscalización de normas contra incendios y derrumbes; h) la nomenclatura de calles y avenidas y otros sitios públicos, así como la numeración de edificaciones; i) el establecimiento, mantenimiento y actualización de un sistema de información catastral municipal. 2. En materia de infraestructura pública y servicios: a) la construcción, equipamiento, mantenimiento, limpieza y ornato de la infraestructura pública del municipio, incluyendo las calles, avenidas, parques, plazas, balnearios y demás lugares públicos; b) la construcción y mantenimiento de los sistemas de desagüe pluvial del municipio; c) la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, de conformidad con la ley que regula la prestación de dichos servicios, en los casos que estos servicios no fueren prestados por otros organismos públicos; d) la construcción, equipamiento y mantenimiento de los caminos vecinales rurales y otras vías de comunicación que no estén a cargo de otros organismos públicos; e) la regulación y prestación de servicios de aseo, de recolección, disposición y tratamiento de residuos del municipio; f) la regulación de servicios funerarios y de cementerios, así como la prestación de los mismos; g) la regulación, así como la organización y administración de los centros de abasto, mercados, mataderos y ferias municipales, y similares.

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Capítulo 6

3. En materia de ambiente: a) la preservación, conservación, recomposición y mejoramiento de los recursos naturales significativos; b) la regulación y fiscalización de estándares y patrones que garanticen la calidad ambiental del municipio; c) la fiscalización del cumplimiento de las normas ambientales nacionales, previo convenio con las autoridades nacionales competentes; d) el establecimiento de un régimen local de servidumbre y de delimitación de las riberas de los ríos, lagos y arroyos. 4. En materia de salud, higiene y salubridad: a) la reglamentación y control de las condiciones higiénicas de manipulación, producción, traslado y comercialización de comestibles y bebidas; b) la reglamentación y control de las condiciones higiénicas de los locales donde se fabriquen, guarden o expendan comestibles o bebidas de cualquier naturaleza; c) la reglamentación y control de las condiciones higiénicas de los locales y espacios de concurrencia pública; d) la reglamentación y control de las condiciones de tenencia de animales domésticos en las zonas urbanas; e) la protección de los derechos de los consumidores; f) la elaboración de planes municipales de salud conforme a las necesidades de la población del municipio, teniendo en cuenta el enfoque de igualdad de oportunidades, de equidad de género, de no discriminación y de diversidad étnica; g) la elaboración e implementación de planes especiales de salud reproductiva, planificación familiar, salud sexual y salud materno-infantil para la población de escasos recursos; h) la organización y coordinación de los Consejos Locales de Salud; i) la participación en la formulación de la política y estrategia nacional, regional y local de salud, y en la fiscalización, monitoreo y evaluación de la ejecución del Plan Nacional de Salud, a través de los Consejos Locales de Salud y de los Comités Ejecutivos Locales; j) la prestación de servicios de salud; k) la participación en actividades de promoción, recuperación y rehabilitación de la salud y prevención de enfermedades; l) la promoción de la educación sanitaria. 5. En materia de educación, cultura y deporte: a) la prestación de servicios de educación; b) la elaboración de planes municipales de educación, tomando en cuenta las necesidades educativas de la población del municipio, y considerando el enfoque de igualdad de oportunidades, de equidad de género, de no discriminación y de diversidad étnica; c) la estimulación de acciones de promoción educativa comunal, el apoyo a las organizaciones de padres de familia y de estudiantes, y el fomento de la contribución privada a la educación; d) la construcción, mejoramiento y mantenimiento de locales destinados a la enseñanza pública, incluyendo la dotación del equipamiento, mobiliario, insumos y suministros en general; e) el fomento de la cultura, deporte y turismo; f) la promoción de la conciencia cívica y la solidaridad de la población para su participación de las actividades de interés comunal. 6. En materia de desarrollo productivo: a) la prestación de servicios de asistencia técnica y de promoción de las micro y pequeñas empresas y de emprendimientos; b) la planificación, elaboración y ejecución de proyectos municipales de desarrollo sostenible; c) la participación en la formulación de la política y estrategia nacional, regional y local de desarrollo económico, social, ambiental; d) el desarrollo de planes y programas de empleo en coordinación con las autoridades nacionales competentes, a fin de encausar la oferta y demanda de mano de obra y fomentar el empleo.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

7. En materia de desarrollo humano y social: a) la planificación, elaboración y ejecución de proyectos municipales de desarrollo humano y social, de atención de sectores vulnerables y de promoción de la equidad de género; b) la construcción, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura social necesaria en el municipio, incluyendo la dotación del equipamiento, mobiliario, insumos y suministros en general, administrando y supervisando su uso para la adecuada prestación del servicio de atención a la mujer, a la niñez y adolescencia, a la tercera edad y a los sectores vulnerables en general; c) la participación en la formulación de la política y estrategia nacional y departamental de equidad de género, de promoción y atención de la mujer, de la niñez y adolescencia y de los sectores más vulnerables; d) la implementación de programas integrales, dirigidos a la protección y promoción de la niñez y de la adolescencia, la igualdad entre hombres y mujeres, la participación política y social de la mujer, la integración a la vida social de personas con discapacidad física y mental, y de la tercera edad; e) la implementación de programas integrales de lucha contra la pobreza. Fuente: Ley Nº 3966/2010 “Orgánica Municipal”.

A continuación, se propone un análisis de la evolución de los montos ejecutados en materia de políticas e intervenciones sociales a nivel nacional, enfocando también la mirada en el presupuesto ejecutado por parte de los gobiernos departamentales de San Pedro, Caazapá, Central y Boquerón, que conciernen respectivamente a los municipios de Santa Rosa del Aguaray, San Juan Nepomuceno, Villeta y Mariscal Estigarribia. Asimismo, se analiza también el municipio capitalino de Asunción.

6.1. Tendencia de la inversión social pública nacional en el trienio 2018-2020 El análisis de la actuación del poder público en materia de políticas sociales durante la pandemia requiere observar la manera en que han evolucionado los esfuerzos financieros en el área de las intervenciones sociales, tanto durante el periodo anterior a la crisis sanitaria como durante el año de desenvolvimiento de la pandemia. Entre 2018 y 2020, se ha visto un progresivo y continuado aumento del presupuesto aprobado para la inversión social. No obstante, cuando analizados los resultados de la ejecución de ese presupuesto se tiene otra perspectiva: se constata una paulatina disminución de la inversión ejecutada en los tres sectores claves de la dimensión social, a saber, salud, educación y protección social. La partida de gastos referentes a la promoción y acción social fue la única a mostrar en 2020 un leve aumento en relación a 2018. Con respecto al presupuesto destinado a inversión en la infancia durante el período previo a la pandemia, se observa que, en 2016, se ejecutaron aproximadamente Gs. 3.960.000.000 en educación, mientras que en salud se ejecutaron Gs. 2.509.000.000. En promoción y protección de la niñez se ejecutaron Gs. 2.869.000.000, y en agua potable y saneamiento básico Gs. 67.000.000. En total se han ejecutado Gs. 9.406.000.000, es decir, 88% en relación al presupuesto ponderado de Gs. 10.636.000.000 (UNICEF, 2016, p. 16). - 204 -

Capítulo 6

La ejecución del presupuesto nacional en inversión social, desde una perspectiva comparada para los tres últimos años, da cuenta de la reducción de las proporciones relativas a educación, sobre todo en el año 2020, año en que la pandemia afectó sustantivamente el desarrollo normal de las clases escolares. Del mismo modo, para el sector de salud se registra apenas una igualación en el 2020 respecto al 2018, luego de una reducción en el año 2019. La situación registrada en salud ha sido particularmente grave debido a los limitados avances vistos en la ampliación de la ejecución presupuestaria pese a las sustantivas ampliaciones de recursos disponibles a partir de la ley de emergencia sanitaria. Esta misma ley también permitió un aumento de los recursos destinados a acción y promoción social. En 2020, el gobierno implementó transferencias monetarias extraordinarias adicionales dirigidas a un amplio universo de la población como forma de asistir a los sectores vulnerables (v.gr. el subsidio Pytyvõ). Con respecto al total presupuestado para el año 2020, el presupuesto anual ejecutado por el gobierno central en inversión social respondió por 25,4% del presupuesto nacional 2020. En lo que es la distribución de presupuesto finalmente ejecutado en inversiones sociales, salud respondió por el 24% del total (ver gráfico 14), mientras que, en relación al presupuesto total, los gastos ejecutados en salud respondieron por el 6,14% del presupuesto 2020. En el sector de educación, se ejecutó 28% de la inversión social y 7% en relación al total del presupuesto. En promoción y acción social, por su parte, se ejecutó 28% en relación a las demás dimensiones de la inversión social y 7,1% con respecto al total presupuestado. Con proporciones similares, en seguridad social se ejecutó un 17% de la inversión social y 4,26% del monto total presupuestado.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Gráfico 14. Inversión social en sectores institucionales, año 2020. Valores en guaraníes.

Seguridad Social 4.306.165.533.720 (17%) Educación y Cultura 7.097.116.189.630 (27%) Ciencia, Tecnología y Difusión 210.750.428.796 (1%) Relaciones Laborales 243.627.102.965 (1%) Vivienda, Urbanismo y Servicios Comunitarios 462.386.090.617 (2%) Salud 6.211.455.083.548 (24%) Promoción y Acción Social 7.184.537.355.429 (28%) Otros Servicios Sociales 4.201.893.991

Datos disponibles al 31/01/2021, última actualización en fecha 09/03/2021. Fuente: SPIR.

El año precedente, el 2019, el presupuesto anual ejecutado por el gobierno central en inversión social respondió por 24,6% del presupuesto nacional 2019. En cuanto a la distribución de presupuesto finalmente ejecutado en inversiones sociales, salud respondió por el 23% en relación a los demás sectores del presupuesto específico y 5,73% con respecto al presupuesto total 2019 (gráfico 15). Para educación se ejecutó el 30% de la inversión social y 7,51% del presupuesto total. En el sector de promoción y acción social, se ejecutó el 20% de la inversión social y 4,81% del total presupuestado. En seguridad social, además, el porcentaje ejecutado con respecto a la inversión social fue de 22% y de 5,44% del presupuesto total.

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Capítulo 6

Gráfico 15. Inversión social en sectores institucionales, año 2019. Valores en guaraníes.

Seguridad Social 4.793.220.117.846 (22%) Educación y Cultura 6.613.427.952.007 (30%) Ciencia, Tecnología y Difusión 196.527.706.802 (1%) Relaciones Laborales 265.412.956.670 (1%) Vivienda, Urbanismo y Servicios Comunitarios 551.800.751.323 (3%) Salud 5.049.374.382.619 (23%) Promoción y Acción Social 4.238.777.905.345 (20%) Otros Servicios Sociales 3.964.583.221

Datos disponibles al 31/01/2021, última actualización en fecha 09/03/2021. Fuente: SPIR.

En lo concerniente al año 2018, como se observa en el gráfico 16, el presupuesto anual ejecutado por el gobierno central en inversión social respondió por 24% del presupuesto nacional 2018. En el sector de salud se ejecutó 24% del presupuesto finalmente ejecutado en inversiones sociales, representando el 5,71% del presupuesto total. En el sector de educación, por su lado, se destinó el 33% del monto ejecutado en inversión social, que representó el 7,8% del monto total presupuestado para ese año. En promoción y acción social el monto ejecutado fue de 22% del presupuesto destinado a inversión social y 5,18% con respecto al presupuesto total. Para seguridad social la ejecución fue de 20% de la inversión social y 4,69% respecto al total presupuestado para el año en cuestión.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Gráfico 16. Inversión social en sectores institucionales, año 2018. Valores en guaraníes.

Seguridad Social 3.666.701.392.159 (19%) Educación y Cultura 6.100.652.143.131 (33%) Ciencia, Tecnología y Difusión 169.201.422.060 (1%) Relaciones Laborales 249.251.865.665 (1%) Vivienda, Urbanismo y Servicios Comunitarios 17.578.248.734 Salud 4.462.847.567.202 (24%) Promoción y Acción Social 4.051.992.021.006 (22%) Otros Servicios Sociales 1.153.332.531

Datos disponibles al 31/01/2021, última actualización en fecha 09/03/2021. Fuente: SPIR.

Si bien la crisis sanitaria ha obligado a una mayor inversión en salud en el año 2020, con el fin de establecer centros contingentes de atención para el tratamiento de casos de coronavirus, no puede dejar de mencionarse que este financiamiento de la salud tuvo lugar por la vía de la deuda. Al respecto, Serafini (2020) señala, por una parte, la baja capacidad de sostenibilidad de esos gastos en base al endeudamiento, bien como el impacto negativo que han tenido los ciclos de endeudamiento en América Latina, reflejado, paradójicamente, en el deterioro a mediano plazo de los gastos destinados a los servicios de salud. La autora destaca que, en Paraguay, el aumento del presupuesto de salud tiene una tendencia contraria al pago de servicios de la deuda pública. En el periodo 2005-2012 (previo al financiamiento vía emisión de bonos internacionales), el servicio de la deuda presentó un aumento medio anual del 0,7%, mientras que la inversión en salud aumentó una media anual del 29,2%. Sin embargo, durante el periodo 2014-2018, de menor crecimiento económico, el servicio de la deuda aumentó un 15,5% anual, mientras que la inversión en salud lo hizo en una media anual de 11,5% (Serafini, 2020, pp. 12-13).

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Capítulo 6

Gráfico 17. Inversión por persona en Salud y en Servicio de la deuda, años 2004-2018.

2004

2005

2006

2007

2008

Aumento Salud (monto)

2009

2010

2011

2012

2013

% Aumento Pago Servicios de Deuda

2014

2015

2016

2017

2018

% Aumento Inversión Salud

Fuente: Serafini (2020).

Como principal resultado, en el marco de un proceso de decremento de la ejecución del presupuesto destinado a la cuestión social entre el 2019 y el 2020, se desata la pandemia y se desencadena la crisis sanitaria, generando las condiciones de vulnerabilidad de la población en un escenario de incertidumbre. Tres fueron las principales medidas del Gobierno Nacional para enfrentar la crisis generada por la pandemia en 2020: primero, el MEC tuvo a su cargo la distribución de kits de alimentos para los estudiantes de los establecimientos públicos, sustituyendo la entrega de almuerzo y merienda escolar. Segundo, el Programa Pytyvõ, conformado por Ley N° 6587/2020, consistió en la entrega de subsidios para trabajadores y trabajadoras por cuenta propia, dependientes de micro, pequeñas y medianas empresas, como, también, aportantes despedidos del Instituto de Previsión Social (IPS). Por último, el Programa de Seguridad Alimentaria Ñangareko, establecido por Decreto N° 3495/2020, constó de un beneficio administrado por la Secretaría de Emergencia Nacional (SEN). Según estimaciones del Instituto Nacional de Estadística (INE), los programas de transferencias monetarias públicas con mayor cobertura, a saber, Tekoporã, Pensión para el Adulto Mayor y Pytyvõ, tuvieron un impacto importante en las incidencias de pobreza extrema y pobreza total. Con respecto a la pobreza extrema, dichos programas evitaron que aproximadamente 184.000 personas se sumaran a los 279.000 pobres extremos. En relación a la pobreza total, por su parte, estos programas evitaron que cerca de 233.000 personas cayeran bajo la línea de pobreza total.

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3,9

4,6

Sin Tekoporã

Sin Adulto Mayor

4,5

Sin Pytyvõ

Sin las tres transferencias

6,4

Fuente: INE. Encuesta Permanente de Hogares Continua 2020. 1/ No incluye los departamentos, Boquerón y Alto Paraguay.

Todos los ingresos

5,0

2,5

Pobreza extrema 26,9

Todos los ingresos

Sin Adulto Mayor

3,2

28,2

Pobreza total

Sin Tekoporã

27,5

Gráfico 18. Total país. Incidencia de la pobreza Extrema y Total según cobertura de las transferencias públicas monetarias.

28,2

Sin Pytyvõ

30,1

Sin las tres transferencias

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Capítulo 6

6.2. La inversión social entre 2018 y 2020 en las regiones de los casos de estudio Departamento de Boquerón Desgranando los datos según los departamentos en cuyo seno se hallan los distritos estudiados, se verifican algunas tendencias similares y otras disímiles. En primer lugar, la ejecución presupuestaria de los recursos del gobierno departamental de Boquerón en inversión social a lo largo de 2020 fue de Gs. 1.123.671.37027. En el sector salud el monto de ejecución asciende a Gs. 300.000.000, implicando el 26,7% del presupuesto ejecutado en inversión social del departamento para el año 2020. En el sector educación, por su parte, el monto ejecutado asciende a Gs. 130.770.000, que implica el 11,6% del total ejecutado del gasto social departamental. En cuanto a la promoción y acción social, el presupuesto ejecutado alcanza los Gs. 692.901.370, es decir, 61,7% del presupuesto ejecutado en inversión social del departamento. Estos números indican que la proporción ejecutada en el sector educación es visiblemente inferior en comparación a las de promoción y acción social, así como de salud, lo que condice con la situación nacional de que el fin de las clases presenciales no fue acompañado de un esfuerzo inversor acorde a las necesidades de ampliación de infraestructura destinada a ampliar la virtualización.

27 Mientras que, en 2018, el monto ejecutado en inversión social fue de Gs. 42.183.804.126 y, en 2019, de Gs. 63.741.039.916. - 211 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Gráfico 19. Inversión social en sectores institucionales, departamento de Boquerón, año 2020. Valores en guaraníes.

Protección y Acción Social 692.901.370 (61,7%) Educación 130.770.000 (26,7%) Salud 300.000.000 (11,6%)

Datos disponibles al 31/01/2021, última actualización en fecha 09/03/2021. Fuente: SPIR.

En términos de la distribución entre los tres sectores, el sector salud posee una baja inversión ejecutada del presupuesto de gastos del gobierno departamental de Boquerón, hecho también registrado en Caazapá y San Pedro. Específicamente, este rasgo del financiamiento de las políticas públicas se expresa en la disponibilidad de un Hospital Regional en la ciudad de Mariscal Estigarribia y algunas Unidades de Salud de la Familia (USF) distribuidas en un espacio extremadamente extenso y con dificultades de cobertura para las localidades alejadas (especialmente indígenas). Por demás, es importante destacar que, en este caso específico, la Gobernación de Boquerón tiene a su cargo la administración del hospital materno-infantil de Villa Choferes. A su vez, la inversión privada supone la disponibilidad de servicios asistenciales de salud en las ciudades de Loma Plata, Filadelfia y Neuland, propiedad de las cooperativas de producción de esas localidades y que atienden preferentemente a la población asociada a esas instancias (con carácter étnicamente segregado y de marcada superioridad en la calidad respecto a los servicios públicos). Asimismo, la intervención de otro actor institucional, a saber, la municipalidad de Mariscal Estigarribia, incide en la definición de las políticas sociales y el acceso al bienestar. Dicha entidad, a través de la Secretaría de Educación, reparte insumos para la alimentación en los internados, establecimientos donde acuden numerosos niños y niñas cuyos padres, en su mayoría, trabajan como empleados en - 212 -

Capítulo 6

estancias agropecuarias. La CODENI local, por su parte, registró un aumento de casos de violencia y abuso intrafamiliar, sobre todo con víctimas infantiles. Las acciones de intervención del municipio se vieron limitadas por la suspensión de las actividades económicas y la reducción de las recaudaciones desde la aparición de los primeros casos de COVID-19 positivo en el país. “Y a partir de ahí la municipalidad empezó a regular también los trabajos. Había semanas enteras que trabajábamos a puertas cerradas, después de que empezaron a infectarse algunos funcionarios, se cerraba, se desinfectaba. Y a partir de octubre más o menos se empezó a liberar más la atención al público. Y recayó más lo que son las recaudaciones; afectó también. Ahora recién se están pagando los impuestos que antes se pagaban a mediados de año.” (G. S., hombre, Mariscal Estigarribia, 5 de noviembre de 2020). En otro municipio del departamento de Boquerón, a saber, Filadelfia, la CODENI tuvo que cerrar sus oficinas durante la primera etapa de la pandemia. Rehabilitado nuevamente el servicio, el registro de casos de maltrato infantil, negligencia u omisión del cuidado aumentó. Además, el paso de la modalidad presencial de clases escolares a la modalidad virtual obligó a esta dependencia municipal a destinar sus labores a apoyar a padres de escasos recursos en el proceso escolar de sus hijos. “Nosotros acá, en la CODENI, a muchos padres les hemos acompañado con la impresión de sus tareas, hemos recepcionado solicitud de apoyo escolar y no podemos porque no tenemos los recursos humanos suficientes para poder cumplir con ellos. Pero sí buscamos, de repente, la forma de cómo ayudarles con la impresión de sus tareas o hablar con los profesores”. (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020). La orientación de las políticas educativas debe considerar las características propias de los territorios en la implementación de sus estrategias. La modalidad virtual generó dificultades específicas para distintos grupos sociales, como se analizó más extendidamente en el capítulo referido al sector de educación. En el caso de las poblaciones cuyas zonas de residencia están alejadas de las cabeceras de distrito, esto significó una situación desfavorecedora en la continuidad del proceso escolar de los niños y adolescentes. Pero ello no significa que la modalidad virtual represente en sí misma un obstáculo ni sea una herramienta que fomente las desigualdades. La observación de las condiciones de estas zonas permitió constatar que esa modalidad podría, eventualmente, constituir una oportunidad en el acceso y permanencia en el sistema educativo, por ejemplo, de aquellos jóvenes cuyos padres -y a veces los mismos jóvenes- trabajan en las estancias. Ello requeriría, no obstante, una reterritorialización de las políticas públicas, atenta a la textura fina de las diferencias.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

“Tuvimos casos, y esa fue una discusión importante también, de adolescentes que están trabajando en las estancias y no se van a la escuela. Entonces para esos casos sería buenísimo que el sistema educativo pueda ofrecer este tipo de educación a distancia o virtual, en un proceso. Y que haya un docente que pueda darle ese seguimiento o una institución, digamos que la más cercana”. (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020). Otra de las medidas que emergieron desde el Poder Ejecutivo, específicamente desde el Ministerio de Salud Pública, fue la conformación del Centro de Operaciones de Emergencia (COE) para enfrentar la pandemia. Este centro se compuso del Ministerio en cuestión, el Gabinete Social, la Secretaría Nacional de Emergencia, entre otras entidades del gobierno. En el departamento de Boquerón, esta medida de contingencia inició a partir de la convocatoria del gobernador a los distintos organismos del Estado para establecer un mecanismo de mitigación de los riesgos. Una de las acciones fue la instalación de protocolos sanitarios en puntos estratégicos como, por ejemplo, en las comunidades indígenas, asegurando para ellas la disponibilidad de tapabocas, lavamanos y, en algunos casos, albergues para aislar a las personas que presentaban síntomas de coronavirus. La Gobernación, además, ha tomado la medida de contratar un servicio privado para el diagnóstico local, con el fin de reducir el número de muestras enviadas al Laboratorio Central, en la capital. Además, asumió los costos, en el Hospital de Loma Plata, de los estudios de algunos pacientes, sobre todo de aquellos con imposibilidad económica para solventarlos. La Gobernación, en alianza con las municipalidades, colaboró para la alimentación de los pacientes aislados en los establecimientos educativos, que sirvieron de albergues. Además de la entrega de kits de alimentos para estudiantes escolares, la gobernación de Boquerón, en alianza con el Ministerio de la Niñez y la Adolescencia, la Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia (CDIA) y la Fundación Hugo, buscó dar continuidad a los espacios de diálogos iniciados con los Foros Departamentales. Este espacio de diálogo, concretado durante la pandemia en octubre de 2020 a través de una reunión virtual, se realizó con el objetivo de fortalecer los mecanismos institucionales para la implementación efectiva de políticas públicas que garanticen los derechos de los niños, las niñas y adolescentes. Departamento de Caazapá El gobierno departamental de Caazapá, por su parte, presenta una ejecución acumulada de Gs. 61.170.907.523 en 202028. Lo destinado a salud asciende a

28 El monto ejecutado en inversión social en 2018, por su parte, fue de Gs. 41.547.148.014, mientras que, en 2019, el mondo ejecutado de la inversión social descendió a Gs. 33.861.136.000. - 214 -

Capítulo 6

Gs. 5.911.136.014, es decir, el 10% del monto ejecutado de inversión social del departamento. En educación se ejecutaron Gs. 30.843.788.570, que implica el 50% del presupuesto ejecutado en inversión social del departamento. Por otro lado, en el sector de promoción y acción social se ejecutó, hasta diciembre de 2020, el monto de Gs. 24.415.982.939, o sea un 40% respecto al monto ejecutado en inversión social del departamento. Gráfico 20. Inversión social en sectores institucionales, departamento de Caazapá, año 2020. Valores en guaraníes.

Protección y Acción Social 24.415.982.939 (40%) Educación 30.843.788.570 (50%) Salud 5.911.136.014 (10%)

Datos disponibles al 31/01/2021, última actualización en fecha 09/03/2021. Fuente: SPIR.

Este departamento se caracteriza por la distribución más desigual de inversión real entre los tres sectores institucionales; el de salud cuenta con una inversión ínfima respecto a los de educación y protección social, respectivamente. La disponibilidad de un Hospital Regional en la ciudad de Caazapá y uno distrital en San Juan Nepomuceno no significa la dotación de suficiente mobiliario, equipamiento e insumos. Además, cuenta con Unidades de Salud de la Familia (USF) distribuidas en un espacio extenso, aunque no por las dimensiones de la superficie departamental sino por la baja tasa de atención de acuerdo con la densidad demográfica. Aquí también las dificultades de cobertura afectan críticamente a localidades alejadas de los centros urbanos y centros poblados rurales, específicamente las comunidades indígenas. En contrapartida, la Gobernación de Caazapá es la que registra uno de los mayores pesos relativos de la inversión en educación entre los departamentos bajo análisis, lo que da cuenta de (sobre todo) un elevado nivel de gastos corrientes del sector educación y una proporción - 215 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

relativamente superior de infraestructura educativa pública financiada por el Estado, en comparación con infraestructura de salud pública o de seguridad social. En el distrito de San Juan Nepomuceno las principales políticas de asistencia a las poblaciones expuestas a situaciones de pobreza e indigencia, como los pagos de Pytyvõ, presentaron ciertas falencias en su cobertura, ya que los miembros de esos grupos marginados, con frecuencia, no poseen celulares ni tampoco acceden a la información de manera efectiva y oportuna. Como medida alternativa, el municipio tomó la medida de identificar comedores o dirigentes comunitarios a ser apoyados mediante donación de víveres y/o la organización de “ollas populares”. Una proporción considerable de la población de estudiantes acude a las escuelas para acceder al suplemento nutricional, situación que, al comienzo de la pandemia, se vio atenuada por el cierre de los establecimientos educativos. Esto, no obstante, se revirtió posteriormente, lo que fue visto como una medida acertada del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC). Con respecto al tratamiento de casos de violencia doméstica o maltrato infantil, en el distrito de San Juan Nepomuceno se intentó sostener un trabajado coordinado entre la Intendencia, el hospital distrital, la Defensoría, el Ministerio Público y la Policía Nacional. Tanto para las denuncias de los casos mencionados como para el reporte de personas que no cumplían con las medidas sanitarias para evitar el contagio por COVID-19, se habilitaron vías de comunicación entre estas instituciones. “De hecho, nos habíamos reunido en la Intendencia para hacer un trabajo coordinado entre la Intendencia, la policía, el Ministerio Público y la Defensoría, justamente para tratar de evitar el aumento de este contagio y establecer un procedimiento a realizar con la gente que no cumple con las medidas sanitarias. Entonces cualquier vecino o transeúnte puede llamar a policía, luego pasa a la fiscalía y al Ministerio Público”. (V. G., hombre, San Juan Nepomuceno, 10 de diciembre de 2020). Las principales acciones de intervención del poder público en el distrito consistieron en la provisión de alimentos para organizar las ollas populares y en la readecuación de los servicios de salud, sobre todo para atender los casos de urgencia de la población infantil y adulta. El albergue para mujeres embarazadas con que cuenta el hospital distrital se resintió en su propósito, ya que fue destinado para la atención de cuadros respiratorios. En compensación, en el sector de enfermedades polivalentes se vació una sala de internación para habilitar un espacio que cumpliera, aunque en menor capacidad, la función del albergue. Esta situación refuerza la vulnerabilidad de las mujeres embarazadas de las zonas rurales, quienes se encuentran, en muchos casos, imposibilitadas de acceder a los controles regulares durante el proceso de embarazo, sea por la lejanía de residencia en relación al hospital como por la escasez de medios (económicos, de transporte, entre otros). - 216 -

Capítulo 6

En alianza con la Intendencia, el hospital distrital buscó sortear la falta de recursos, ya sea de especialistas médicos o de insumos, en relación con la cantidad de gente que acude al nosocomio, cuya cobertura abarca, principalmente, a pacientes de los distritos de General Higinio Morínigo, Abaí, Buena Vista y San Juan. Departamento de San Pedro En el departamento de San Pedro, la ejecución acumulada de 2020 en inversión social del gobierno departamental fue de Gs. 59.821.499.92529. En el sector de salud se ejecutaron Gs. 4.096.472.508, un 7% respecto al monto ejecutado de inversión social departamental. En el sector de educación se ejecutaron Gs. 28.529.513.698, lo que equivale al 48% del monto de inversión social del departamento. En el sector de promoción y acción social fueron ejecutados Gs. 27.195.513.719, o sea, el 45% del presupuesto ejecutado de inversión social. Gráfico 21. Inversión social en sectores institucionales, departamento de San Pedro, año 2020. Valores en guaraníes.

Protección y Acción Social 27.195.513.719 (45%) Educación 28.529.513.698 (48%) Salud 4.096.472.508 (7%)

Datos disponibles al 31/01/2021, última actualización en fecha 09/03/2021. Fuente: SPIR.

29 En 2018, por su parte, el monto ejecutado en inversión social fue de Gs. 50.652.920.620. En 2019, el monto de dicha inversión aumentó a Gs. 53.175.208.360. - 217 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

En el departamento de San Pedro, la tendencia del sector salud ha sido la misma que en los demás departamentos bajo estudio: baja inversión ejecutada del presupuesto en salud en relación a los demás gastos sociales de la Gobernación. Si bien la disponibilidad de un Hospital Regional en la ciudad de Santa Rosa del Aguaray es un recurso resaltante en la región sanitaria, la cobertura de Unidades de Salud de la Familia (USF) presenta los mismos problemas de cobertura, en este caso debido al volumen y (también) a la dispersión de la población. La relegación de poblaciones con mayores niveles de vulnerabilidad no es la excepción en este departamento. En éste se perciben importantes desigualdades en el acceso al servicio según la capacidad adquisitiva y los tipos de gestión, incluyendo servicios ligados a cooperativas de producción (mennonitas) de algunas localidades. Pero también se da la oferta de servicios privados empresariales, cuya influencia se extendió marcadamente en el departamento. El peso del sector educación, en términos de inversión pública, es el más preponderante, seguido de seguridad social, aunque –como es la regla– la ejecución presupuestaria (en consonancia con su previa programación) se concentra en gastos rígidos corrientes, con baja dotación para infraestructura, equipamiento e insumos. En el distrito de Santa Rosa del Aguaray, la municipalidad formó también parte del Centro de Operaciones de Emergencia, instalando una “Mesa de Crisis” cuyas acciones se enfocaron en campañas de información, concienciación y prevención. Asimismo, esta entidad apoyó, en el periodo inicial del confinamiento, la organización de ollas populares para asistir a los sectores más carenciados. Pero estas iniciativas marcaron sus límites, ya que el terreno inseguro y precario sobre el que emerge este tipo de solidaridades comunitarias no asegura su sostenibilidad en el tiempo. “Olla popular por doquier, por todos los barrios, anteriormente. Ahora terminó, porque la gente ya no tiene y el municipio tampoco puede, con los recursos necesarios, seguir sosteniendo todo eso. Ahora es el problema de Santa Rosa, porque ya nadie tiene. El vecino ya no tiene, el comerciante ya aportó todo lo que tenía que aportar, la colonia Río Verde que fue la colonia que más aportó en esto, ya está cansada, ya llegó también a su límite, ya que ellos (los menonitas) dejaron también de trabajar. Todos hemos dejado de trabajar”. (E. G., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020). Por el lado de la educación, los docentes del distrito emprendieron actividades sobre la base de la voluntad y el esfuerzo, en ausencia de recursos necesarios para llegar de manera eficaz a todos los estudiantes. Si bien la municipalidad intentó proveer fotocopiadoras, papeles, cuadernillos, entre otros insumos, no pudo ampliar la cobertura hasta llegar a todos los sectores. Los establecimientos educativos del distrito son predominantemente públicos y el presupuesto destinado, por ejemplo, al almuerzo escolar continúa siendo deficiente para garantizar su acceso a toda la población en edad escolar. - 218 -

Capítulo 6

Respecto a la salud, el municipio persigue el proyecto de convertir el ex-centro de salud del distrito en un hospital materno infantil, sobre todo atendiendo el elevado número de nacimientos en Santa Rosa. En pandemia, la instalación de nuevas Unidades de Salud Familiar permitió descongestionar la afluencia de pacientes al hospital general establecido en el distrito, ya que la atención primaria que ofrecen permite, en algunos casos, resolver los casos en sus locales de atención o en los hogares del territorio bajo cobertura. Ello implica que esas USF cumplen relativamente sus objetivos, pero el radio de cobertura dista, aún, de asegurar un acceso integral a la población que demanda atención médica. Otro factor asociado al territorio es el proyecto, aún no ejecutado, de la circunvalación en la ruta principal de Santa Rosa, cuya carencia genera, según la información relevada, numerosos accidentes de tránsito en la zona. Este componente no es menor, al considerar que el transporte de las personas que acuden al hospital general (que no se reducen sólo a los habitantes del distrito) tiene lugar, en gran parte, en motocicletas, incluso tratándose de niños y adolescentes en su afluencia a las escuelas en épocas de clases presenciales normales. La infraestructura y la oferta de servicios públicos delinean, en conjunto, las condiciones sociales de posibilidad para una efectiva apropiación social del espacio urbano, por lo que es necesario que el diseño de las políticas públicas adopte una perspectiva integral de lo social. Departamento Central Central es el departamento cuyo gobierno departamental cuenta con el presupuesto más elevado destinado a inversión social, con un monto de Gs. 151.015.573.52730. De ello, Gs. 22.247.048.907 se ejecutaron en el sector de salud, representando el 14,7% del monto ejecutado en inversión social del departamento. Al sector de educación se han destinado Gs. 91.753.324.100, o sea el 60,8% del presupuesto ejecutado en inversión social. Mientras que, para acción y promoción social, se ejecutaron Gs. 37.015.200.520, que implica el 24,5% respecto a los anteriores dos sectores institucionales con inversión social.

30 El monto ejecutado en inversión social fue, en 2018, de Gs. 127.380.953.895. En 2019, por su parte, hubo un ligero incremento, alcanzando los Gs. 129.085.771.234.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Gráfico 22. Inversión social en sectores institucionales, departamento Central, año 2020. Valores en guaraníes.

Protección y Acción Social 37.015.200.520 (24,5%) Educación 91.753.324.100 (60,8%) Salud 22.247.048.907 (14,7%)

Datos disponibles al 31/01/2021, última actualización en fecha 09/03/2021. Fuente: SPIR.

El departamento Central posee, también, la característica de presentar una distribución desigual de la inversión social entre los tres sectores institucionales; el de salud cuenta con una proporción importante (aun si resulta igualmente relegado al tercer lugar) respecto a los de educación y seguridad social respectivamente. Claramente esta inversión está en estrecha correspondencia con el hecho de que la región sanitaria alberga hospitales públicos de atención terciaria y de alta complejidad, más el hospital regional propio y los hospitales distritales, con la más elevada tasa de atención asistencial de acuerdo con el volumen y densidad demográfica. Las Unidades de Salud de la Familia son numerosas y su radio de acción se entrelaza con el de servicios de atención secundaria. Por su parte, la inversión en educación, teniendo el peso más importante, es mayor respecto de los demás departamentos bajo estudio. El sector de menor proporción relativa de inversión social entre los cinco departamentos del estudio es el de protección social, aunque concentre en el territorio de la región metropolitana capitalina una de las zonas con mayor número de aportantes y beneficiarios. Durante la pandemia, en la ciudad de Villeta, la municipalidad, desde su Dirección de Medioambiente y Salubridad, emprendió visitas a negocios, comercios, expendios de comidas, entre otros locales de la ciudad, con el fin de concientizar acerca del protocolo sanitario, con el apoyo técnico del Hospital Distrital de Villeta. Por el lado de las familias, las más afectadas fueron aquellas que habitan los - 220 -

Capítulo 6

territorios sociales, cuya asistencia requirió la provisión de alimentos y kits de bioseguridad por parte del poder público. El acceso a la vivienda y a la titulación de los terrenos es una problemática de la zona, y el municipio emprende acciones de regularización en articulación con el Ministerio de Desarrollo Social. La cuestión de la formación y capacitación laboral se enmarca en la oferta de cursos del Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNPP), cuya filial se halla en la ciudad; esto podría implicar una fuerza potencial para elevar la tasa de empleo en una zona de auge económico, tanto de orden industrial como logístico. Sin embargo, el acceso al empleo formal es una condición aún difícil para varios sectores de la población, sobre todo de las comunidades campesinas e indígenas. La presencia del programa Abrazo en esta ciudad, que cuenta con cerca de 490 personas beneficiarias, cumple un papel esencial en la prevención del trabajo infantil. Además, en el centro comunitario local se distribuyeron periódicamente kits de alimentos a aproximadamente 115 familias. Posteriormente, dicha cantidad se redujo a 63, priorizando a las familias que cuentan con niños y niñas de la primera infancia. Al inicio de la pandemia hubo casos de trabajo infantil en los cañaverales de la zona (ya en años anteriores se registraron varios casos de trabajo infantil en las azucareras de la ciudad); no obstante, la intervención de la CODENI y el apoyo del programa citado sirvieron para tratar y detener la continuación de estos. Al respecto, el programa busca articular a distintos organismos institucionales para identificar y atender las problemáticas referidas a niñez y adolescencia. “En la escuela nos comunicamos más con el director. Y en mi caso, directamente con los docentes. En la USF yo me comunico más con la enfermera. Con la CODENI, con la señora Fátima Vallejos y Alicia Jara, son con las que más contacto tenemos. (…) En los primeros tiempos, estuvimos trabajando en forma conjunta sobre el tema del trabajo infantil. Salíamos a hacer visitas y monitoreo. También en problemas familiares y acompañamiento de adolescentes”. (C. V., hombre, Villeta, 3 de diciembre de 2020). El hospital distrital de Villeta recibe numerosos casos de maltrato infantil y violencia familiar en el sector de urgencias no respiratorias. Entre las principales condiciones que vehiculizan esos casos se encuentran la pobreza, la precariedad y los problemas de drogadicción desde la infancia temprana. En las situaciones específicas en que se tratan de niños o adolescentes, la pediatra del hospital articula la atención con encargados de la CODENI y la policía. En algunos de estos conflictos, los adolescentes mayores denuncian a sus propios padres ante la fiscalía. Es flagrante la ausencia de un abordaje integral y desde la perspectiva de salud pública para el tratamiento de los casos de drogadicción entre la infancia y adolescencia local. Con respecto a las niñas y los niños indígenas de Villeta, esta población sufre las consecuencias de la segregación y discriminación étnicas, sobre todo en el acceso oportuno y adecuado a la salud, como también en el acceso garantizado a la seguridad alimentaria. - 221 -

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Ciudad de Asunción En lo que respecta a las políticas públicas llevadas a cabo en Asunción, capital del país, durante el confinamiento y destinadas a enfrentar la crisis sanitaria, el principal objetivo de estas fue asegurar los servicios públicos básicos para la ciudadanía. Específicamente, todos los servicios relacionados al saneamiento de la ciudad fueron objeto de priorización por parte del municipio, en especial en aquellos lugares de alta concurrencia (por ejemplo: los mercados municipales, la terminal de ómnibus, y los policlínicos, así como los dispensarios municipales). A pesar de este esfuerzo, la aglomeración fue igualmente elevada en los mercados, razón por la cual el municipio hizo un monitoreo sobre el cumplimiento de las medidas sanitarias posibles en esos ambientes, donde la restricción completa de afluencia y circulación no pudo tener lugar debido a la demanda de la población de abastecimiento de productos de primera necesidad. Precisamente, se identificó como estratégica la reorientación del servicio del policlínico municipal -que cuenta con plantel de profesionales médicos, enfermeros, bioquímicos, entre otros- a estos lugares, donde la concurrencia es elevada, de modo que la Municipalidad pudiera efectuar actividades preventivas y tareas informativas, incluso sobre las características de la enfermedad. Dado que el policlínico se dedica solamente a las consultas ambulatorias y no ofrece servicio de internación (no es un hospital) pudo distribuir las funciones de su personal en este tipo de acciones. Por su parte, las entidades educativas que dependen del municipio (v.gr. las sedes del Instituto Municipal de Arte, las guarderías municipales, el Centro Paraguayo Japonés, establecimientos escolares municipales) tuvieron que adecuarse a las medidas establecidas a partir del Ministerio de Educación y Ciencias. En suma, “las medidas adoptadas por la Municipalidad de Asunción, tuvieron un carácter general y dirigidas a la población general, sin medidas específicas para alguna población en particular” (E. S., hombre, Asunción, 10 de noviembre de 2020). Una iniciativa clave que, de alguna forma, la Municipalidad sostuvo fue el de los servicios de la CODENI, concernida específicamente a la población infantil y adolescente. Esta Consejería se abocó a la atención de los casos asociados a los vínculos parentales, o sea, los referentes a la asistencia del padre o de la madre para el sustento y/o cuidado de los niños y niñas. Asimismo, la Municipalidad de Asunción dispone de recursos orientados a la alimentación que atiende el acceso a complementos nutricionales en las escuelas, cuya provisión se ajustaron a los criterios establecidos por el Ministerio de Educación y Ciencias. En materia de actividad enfocada en la crisis sanitaria causada por la pandemia de COVID-19, la Municipalidad tiene un fondo especial, único, no visto en otras localidades, destinado a apoyar el sepelio de los fallecidos por el coronavirus. Hay un protocolo que debe cumplirse, establecido por el municipio y que busca ase- 222 -

Capítulo 6

gurar el resguardo de la contaminación por el virus en circunstancias de deceso por la enfermedad. En definitiva, la Municipalidad tiene baja capacidad de acción debido a una situación que la pandemia generó en todo el sector público del país, a saber, la abrupta reducción de las recaudaciones impositivas. A pesar de ello, la Municipalidad intentó sostener en forma inalterada el servicio de saneamiento, cuestión que fue de crucial importancia en lo que concierne a la crisis sanitaria y que recae en sus competencias. Si bien provee servicios, éstos son genéricos y no específicos, menos aún destinado a niñas y niños. En uno u otro caso, al reducirse los recursos, las diferentes poblaciones de la ciudad se vieron afectadas por la discontinuidad de las prestaciones, situación que se constató específicamente en las escuelas municipales y que, sumado a las disposiciones gubernamentales, limitó la actuación del municipio.

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CONCLUSIONES

La emergencia sanitaria desatada con la pandemia del COVID-19 afectó diferenciadamente a la población paraguaya en general, y a la población infantil y adolescente en particular. La identificación de los rasgos de la estructura social paraguaya se ha tornado imprescindible para analizar este escenario ya que su ocurrencia en una sociedad de marcadas diferencias sociales, la experiencia de la emergencia fue también diferente según el sector social. En efecto, los más afectados fueron los hogares de las clases sociales desfavorecidas, cuyas necesidades básicas ya estaban insatisfechas en etapas anteriores a la declaración de la emergencia sanitaria. Los movimientos del mercado de trabajo, por ejemplo, observados desde un periodo inmediatamente anterior a la pandemia y durante el transcurso de la misma, dan cuenta de un incremento del desempleo y el consecuente aumento de los riesgos económicos. De igual manera, los efectos de la pobreza terminaron haciendo mella en la capacidad de las familias de acompañar a sus hijos en el proceso de escolarización, marcadamente trastornado con el cambio de modalidad de las clases pedagógicas, pasando abruptamente de las formas presenciales a las virtuales. El espacio geográfico condiciona las lógicas de distribución, jerarquización y organización de los servicios públicos y de infraestructura. Territorialmente, la dispersión y el alejamiento son los rasgos característicos que generan las condiciones de vulnerabilidad al riesgo de la pobreza, la exclusión y la violencia. Dos formas adquieren en el espacio estos factores, empujando las poblaciones a los efectos del riesgo: 1. la distancia entre los hogares, por lo tanto, el volumen de habitantes y la densidad de interacciones en un distrito; 2. La disponibilidad y el flujo de los servicios públicos.

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

Las estructuras sociales, en los distritos paraguayos, se asientan en un sistema de polaridad territorial que establece los criterios de distribución de los recursos y las oportunidades entre los habitantes. En aquellos espacios de mayor volumen y densidad demográfica, donde las actividades no están suficientemente diversificadas y las organizaciones, así como los flujos, dependen de la producción agropecuaria, la diferenciación social es menos marcada. Cuanto más elevada es la diversificación, que incluye actividades agroindustriales, mayor es la diferenciación social. En lo que concierne a la educación durante la pandemia, el riesgo de deserción escolar debido a los costos de la modalidad virtual tuvo el signo de clase. En las zonas rurales, en mayor medida, el difícil acceso a la conectividad digital obstruyó las condiciones de un proceso educativo adecuado, donde las prácticas pedagógicas de enseñanza y el monitoreo regular del aprendizaje de los estudiantes estén asegurados. Lejos de eso, las clases virtuales han redoblado, dentro de una estructura social signada por la desigualdad, las distancias de logro académico entre una clase social y otra -incluso, entre fracciones al interior de una clase-. El desarraigo escolar, generado por la virtualidad constrictiva, adquirió entre las clases desfavorecidas la forma solapada de un mero ausentismo casual. Sin embargo, la desigualdad desalienta la continuidad escolar y la precariedad sienta las bases de las representaciones de futilidad de la educación. El riesgo de la caída del aprendizaje afectó principalmente a los estudiantes de clases desfavorecidas debido al aislamiento digital. Debido a la escasa interacción entre docentes y estudiantes, estos factores comprometieron el rendimiento académico –de manera más crítica en las zonas rurales, donde el distanciamiento social se asocia geográficamente al confinamiento espacial–. En contrapartida, para las familias de clases medias y clases superiores, la integración digital significó un reto de reinvención y aggiornamiento en los procesos educativos. El acompañamiento de los padres en la transmisión y explicación de los contenidos escolares resultó un principio diferenciador fundamental. Mientras que en las zonas rurales y más pobres la población adulta posee menos años de estudio, limitando en gran medida la capacidad de reproducción familiar de algún tipo de capital cultural, en las zonas urbanas, y sobre todo entre las clases favorecidas del área metropolitana con altos niveles educativos, los padres redefinieron los roles del hogar dedicando tiempo y esfuerzos a la enseñanza escolar. En algunos casos, inclusive, ese aggiornamiento impulsó a estas familias a contratar profesores particulares para reforzar, de manera más o menos eficaz, el proceso educativo de sus hijos durante el confinamiento. Consecuentemente, la demanda familiar a los establecimientos presentó carac-

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Conclusiones

terísticas relativamente similares en todas las localidades, aunque con signos contrarios. Las familias de clases desfavorecidas formularon demandas de enseñanza, mientras que las familias de clases medias y superiores demandaron la intensificación de las exigencias y la clarificación de las consignas. En unos y otros casos, empero, la tensión entre familias y escuela agudizó el malestar social generado por la emergencia sanitaria. Otro sector de la institucionalidad pública que jugó un papel crucial en el escenario de emergencia sanitaria fue el sistema de salud. Su cobertura se caracteriza por la segmentación, fragmentación y descoordinación de los subsistemas, así como también por la desarticulación entre niveles de proximidad y complejidad. El sistema nacional de salud tuvo limitaciones en la prevención, tanto en la infraestructura como en la estrategia asistencial, para atender las implicaciones de la pandemia. Debido a la segmentación, el sistema de salud pública dispersa los recursos, segregando también socialmente la población y fragmentando la actuación de los agentes. Las características territoriales y geográficas, sumadas a las condiciones sociales y económicas, han privado a determinadas poblaciones, como las comunidades indígenas, de acceder a la atención a la salud y a servicios públicos concretos que garanticen –en cierta medida, al menos– el cumplimiento de las medidas sanitarias de higiene direccionadas al fin de evitar la propagación del coronavirus. Cuando el acceso al agua es limitado, este cumplimiento de las medidas resulta prácticamente imposible. En consecuencia, las condiciones de hacinamiento y pobreza en las que estas comunidades se desarrollan las han puesto en un escenario de mayor vulnerabilidad, sumando el riesgo de contraer enfermedades prevalentes y contingentes. Como se infiere, la asistencia de salud es uno de los aspectos más sensibles para la población, en especial aquellos sectores de baja capacidad adquisitiva para responder a la demanda que impone un escenario de incertidumbre, desnudando la situación de exclusión de las clases sociales con problemas serios de atención ante los riesgos, tanto de salud pública como de seguridad alimentaria. Todo indica que la recesión económica provocada por la pandemia, como la retracción en la atención médica en el sistema de salud pública, han delineado el terreno para el aumento y la profundización –en el orden de gravedad– de los casos de desnutrición en la población infantil. La problemática de la salud pública, que se manifestó críticamente durante la pandemia, dio cuenta de una incapacidad para atender las múltiples situaciones que, aunque no ligadas al coronavirus, requirieron atención. Dada la extrema fragilidad de las familias de las clases sociales desfavorecidas que demandan

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

los servicios, su mayor vulnerabilidad debido a enfermedades preexistentes las predispone a caer en situaciones agudas que podían revestir gravedad en un periodo de segregación de las urgencias en los servicios asistenciales. En efecto, la pandemia puso a prueba al sistema público de salud de las localidades y la respuesta ante la emergencia requirió el trabajo coordinado con los municipios o entidades de emergencia, además de la adecuación de los hospitales, con los recursos disponibles en la crisis. El impacto del confinamiento en la convivencia al interior de los hogares, conllevó enojos y desenfrenos frecuentes, situaciones que, en última instancia, se halló en la base de la más crítica forma de vulneración de los derechos de la infancia: la afrenta a la integridad física. Los casos de maltrato, abuso e incluso violación provinieron de las frustraciones subjetivas por la crisis económica y de los arrebatos propios de la anomia social, constituyendo la antesala de la violencia doméstica. La desigualdad social se visualizó durante la pandemia. En los diferentes distritos, el emprendimiento de ollas populares despertó la conciencia de un límite posible de sobrevivencia sin la solidaridad social, lo que implicó dádivas contingentes de las clases acomodadas y un altruismo impuesto en las clases desfavorecidas. Las entidades públicas y la sociedad civil asistieron a las iniciativas contra la indigencia articulando una y otra forma de solidaridad, aunque, en muchos casos, la solidaridad contingente organizada desde el poder político tuvo carácter oportunista, con fines proselitistas. De todas maneras, se constató en algunos territorios una articulación de la solidaridad social que, con apoyo adecuado, podría apuntalar un microsistema de protección social. Las poblaciones indígenas se vieron exigidas a afrontar el riesgo de la indigencia con labores precarias, para las cuales hubo una demanda menor durante el periodo más estricto de confinamiento. Asimismo, la población paraguaya de las fracciones más bajas de las clases desfavorecidas atravesó la angustia de la incertidumbre de alimentación, forzando a la mendicidad a niños y adolescentes, sobre todo en los espacios urbanos de Villeta, Santa Rosa y Asunción. Esta circunstancia, si bien se ha profundizado durante la emergencia sanitaria, es arrastrada históricamente en la sociedad paraguaya, por lo que su desnaturalización se impone como primera medida para la implementación y ejecución de políticas de incidencia y protección. Durante la pandemia los niños atravesaron por situaciones de violencia y maltrato en sus hogares, lo que interpuso una especial atención en el escenario en cuestión. De acuerdo a testimonios de las Consejerías Municipales por los Derechos de la Niñez (CODENI), no hubo un incremento de denuncias durante la pandemia, aunque tampoco hubo un decrecimiento del volumen y la frecuencia habituales.

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Conclusiones

La fragilidad de las condiciones y de las instituciones de resguardo, por la pobreza, la precariedad e incluso la indigencia, deja vía libre a la afrenta contra la integridad personal, en especial de las niñas y las adolescentes, expuestas a los maltratos, al abuso sexual e incluso la violación, con consecuencias de embarazo precoz y daños duraderos en la salud mental y la afectividad, de ellas y de sus entornos. Esta desigualdad de género, añadida a la vulnerabilidad que el escenario de la emergencia sanitaria generó en el ejercicio de los derechos, desnudó las restricciones, por la carencia de una política de protección, de atenuación de los estragos de una sociedad estructuralmente violenta y condescendiente con los perpetradores, en sus formas subjetivas e institucionales. En un abordaje mixto, tanto cuantitativo como cualitativo, este estudio intentó dar cuenta de las perspectivas y actuaciones de los actores públicos y los agentes particulares para comprender las prácticas y representaciones sobre la vida social en una situación de emergencia, sus repercusiones en los grupos sociales más vulnerables y la debilidad de las instituciones públicas, así como de la sociedad civil, para enfrentar los riesgos con sus diferentes niveles de incertidumbre. A través de una lógica de comparación, tanto estadística como histórica, los análisis expuestos componen, en su conjunto, instrumentos para la comprensión de un objeto de estudio situado y fechado. Así, las inteligibilidades sobre la situación de la infancia y la adolescencia en el marco de la pandemia se fundamentan en dos grandes ejes articulados, a saber, la estructura social paraguaya y las condiciones sociales y económicas configuradoras de existencias concretas de la población infantil y adolescente. Los criterios exigidos al enfoque metodológico y analítico fundamentaron los actos de saber. La unidad sistemática que se ha buscado en la consecución de los hallazgos presentados, unidad cuyos nexos articulan, por un lado, la estructura social y el contexto territorial, para desplegarse luego en las dimensiones de educación, salud y protección, por el otro, ordena el conjunto de evidencias empíricas que sostienen el estudio. En sentido estricto, el alcance del saber, tal como se lo concibe en este trabajo, es el de las evidencias empíricas. Por lo tanto, la observación metódicamente reglada permite hablar, con propiedad, de las relaciones concretas por las cuales se despliegan las lógicas de la construcción social de la vulnerabilidad en escenarios de crisis. Toda política de incidencia debería hallar en dicha perspectiva sus fundamentos.

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PERSPECTIVAS DE POLÍTICAS

Los efectos de la incertidumbre generada por la pandemia, en la infancia y la adolescencia, expuestos en este estudio, dan cuenta de tres principales aspectos a considerar al abordar políticas públicas orientadas a ese sector de la población. En primer lugar, que no hay una sola forma de experiencia de la infancia y adolescencia, sino que la desigualdad social afecta especialmente a los hijos de familias de clases desfavorecidas exponiéndolos a situaciones críticas de incertidumbre en escenarios de riesgo; lo que significa que la pobreza y la precariedad los excluye del ejercicio de derechos fundamentales y sin la intervención pertinente y oportuna, las estructuras persistentes de vulnerabilidad someterán a la postración a generaciones enteras de niños y adolescente. En segundo lugar, la debilidad institucional del poder público para implementar las políticas de superación de esas condiciones, lleva a dejar en manos del mercado o de las estrategias comunitarias de las clases desfavorecidas la resolución de los problemas de interés público, en este caso, la promoción del ejercicio integral de los derechos para la población infantil y adolescente. En tercer lugar, la pandemia generó las bases para reforzar la desigualdad social y sostener los rasgos históricos de la estructura de clases, lo que, atendiendo el transcurso del bienestar a lo largo de los últimos setenta años, sienta las bases para la continuidad de estructuras de vulnerabilidad asociadas a modelos autoritarios del poder público. En este sentido, tres líneas de sugerencias de políticas se desprenden de este estudio. La primera es de articulación de las organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de los sectores sociales más desfavorecidos y del poder público, tanto a nivel central como local, para establecer líneas de cooperación de apoyo a las infancias rezagadas y relegadas en el ejercicio de sus derechos. La inversión en estrategias de promoción, tanto educativas, de sanidad y de protección, es crucial y no puede restringirse a una lógica de transferencias de recursos –lo cual es necesaria– sino también al establecimiento de redes de protección, que

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La vulnerabilidad ante la incertidumbre

priorice acciones en favor de los sectores más desprotegidos y siente las bases de construcción del capital social. También es necesario un sostenido fortalecimiento de los niveles locales. Con respecto a esto, los procesos de descentralización deben ir aparejados a las especificidades propias de los territorios. Ello significa que tanto las instituciones como la oferta de servicios públicos no deben reducirse a instalaciones en las cabeceras de distritos, sino que deben atender a criterios de distancias geográficas, modos de ocupación y movilidad espacial, medios de comunicación y de transporte, entre otras condiciones que delinean la probabilidad objetiva de alcanzar una apropiación social de las políticas por parte de toda la población. Para cumplir este propósito, además, deben asegurarse las condiciones necesarias para impulsar la participación activa de la colectividad en las intervenciones públicas destinadas a promover el bienestar. La segunda línea concierne al Estado, tanto en su instancia gubernamental central como en las instancias regional y local, respectivamente, sensibilizando sobre el carácter fundamental de la inversión, resguardo y promoción de la niñez y adolescencia. La necesidad de transversalizar las políticas orientadas a este sector de la población es urgente, ya que supone la concepción de que la construcción de capacidades, derechos y del porvenir de la toda la sociedad, inicia y se sustenta en los niños y adolescentes. La inversión en educación, por ejemplo, dotando a los establecimientos educativos de sistemas de apoyo comunitario a las familias para acompañar a sus hijos en el proceso de escolarización (que incluye dotación de ingresos mínimos, para enfrentar la extrema pobreza), así como la dotación de las condiciones tecnológicas y pedagógicas para enfrentar un escenario de distanciamiento físico, asegurarían una mutación del sistema educativo a la modalidad virtual sin la consecuente presión y malentendido entre familias y autoridades institucionales, imputándose mutuamente la responsabilidad del rezago. Por su parte, la línea asistencial requiere involucrar también los dispositivos educativos con los de salud pública, haciendo que el cuidado de niños, adolescentes y mujeres (actores más vulnerables de la población) haga parte de un modelo sistémico de seguimiento y monitoreo de las condiciones de salud y prevención, en todas sus formas y estrategias. De la misma manera, la articulación de los niveles asistenciales (primario, secundario y terciario) a través de la optimización de recursos según los perfiles territoriales, logrando una eficiencia de la inversión pública en la dotación de infraestructura, recursos humanos y programas especializados, podría elevar las condiciones de vida de la población en un lapso no muy extenso. Con estas medidas posibles se atenuaría, e incluso controlaría, el riesgo del aislamiento asistencial, la desatención médica por la segregación de - 232 -

Perspectivas de políticas

las urgencias, así como la autorelegación de los sujetos, que buscan alternativas de tratamiento en instancias no institucionales debido a la incertidumbre sobre la atención. Asimismo, en lo que concierne las perspectivas de políticas orientadas al poder público, es crucial considerar los riesgos que un escenario de emergencia y de confinamiento físico antepone a la sociedad: la indigencia, el aislamiento social y la afrenta contra la integridad. Como en ninguna otra dimensión, la necesidad de construir el capital social y apuntalar la cohesión se hace patente como en la protección social de la población. En efecto, las estrategias de reciprocidad, articulación y coordinación, requieren la movilización de la sociedad, con el apoyo del Estado. El fomento de la seguridad alimentaria, en primer lugar, supone asegurar los medios de vida más básicos para la reproducción social, sin lo cual no habría cohesión. Así también, el establecimiento de sistemas de apoyo solidario, basado en las reciprocidades locales con sustento del poder público y la sociedad civil, asegura que nadie quede librado a su suerte. Como corolario, estos sistemas pueden operar también como instancias de alerta y control de maltratos y abusos contra la población infantil y adolescente, especialmente en sus hogares. Finalmente, la tercera línea de perspectivas, como criterios de recomendación para enfrentar la incertidumbre en situaciones similares de emergencia, es fortalecer la sociedad civil para organizarse y demandar el financiamiento del Estado, específicamente de sus políticas públicas de igualdad: modelo progresivo de la estructura fiscal y sistemas redistributivos de los ingresos fiscales, fortaleciendo los sectores institucionales estratégicos: educación, salud y protección.

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Referencias bibliográficas

mer-diagnostico-del-empleo-en-sector-construccion.html REACH-UNICEF (2020). Indicadores de riesgo relacionados con el COVID-19 en Paraguay. Evaluación multisectorial en Latinoamérica y el Caribe. Asunción: UNICEF. RODRÍGUEZ José C. (2019). Fiscalidad y extractivismo en Paraguay. Propuesta de cambio tributario para el desarrollo, la inclusión, la equidad y la prosperidad. Bogotá: FES. SERAFINI Verónica (2019). Pobreza en Paraguay: Crecimiento económico y conflicto redistributivo. Asunción: CADEP. SERAFINI Verónica, IMAS Victor, RIERA Francisco, MONTALTO Belem (2019). La protección social en el Paraguay. Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030. Asunción: CADEP. UNICEF (2020). Conocimientos, actitudes y prácticas de comportamiento de familias paraguayas sobre la COVID-19. Asunción: UNICEF. ZAVATTIERO Claudina, FANTIN Alejandra, ZAVATTIERO TORNATORE Georgina (2019). Demandas potenciales en salud y cuidados desde los cambios en la dinámica demográfica en Paraguay. Asunción: ICSO.

- 237 -

ANEXO Lista de entrevistados

N.° 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Nombre y Apellido E. S. S. R. M. C. M. T. F. V. J. C. M. S. R. R. R. C. D. R. C. V. B. G. G. S. M. A. D. R. L. V. C. J. B. M. D. T. A. R. C. D. V. Y. F. D. S.

Localidad Asunción Asunción Asunción Asunción Villeta Villeta Villeta Villeta Villeta Villeta Villeta Villeta Mariscal Mariscal Mariscal Mariscal Mariscal Mariscal Mariscal Filadelfia Filadelfia Filadelfia Filadelfia

N.° 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

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Nombre y Apellido I. V. L. D. R. A. A. O. M. S. M. B. E. G. C. A. W. P. C. S. M. G. J. L. F. R. I. R. A. G. B. G. L. S. V. G. P. A. C. G. M. M. L. M.

Localidad Filadelfia Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa Santa Rosa San Juan San Juan San Juan San Juan San Juan San Juan San Juan San Juan San Juan

La vulnerabilidad ante la incertidumbre

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PERSPECTIVAS DE POLÍTICAS

Departamento Central

CONCLUSIONES

Gráfico 20: Inversión social en sectores institucionales, departamento de Caazapá, año 2020. Valores en guaraníes

Gráfico 22: Inversión social en sectores institucionales, departamento Central, año 2020. Valores en guaraníes

Ciudad de Asunción

Gráfico 19: Inversión social en sectores institucionales, departamento de Boquerón, año 2020. Valores en guaraníes

Departamento de Caazapá

Gráfico 17: Inversión por persona en Salud y en Servicio de la deuda, años 2004-2018

6.1. Tendencia de la inversión social pública durante el trienio 2018-2020

Esquema 2: Competencias y responsabilidades de Municipios referidas al área social

5.1. Los riesgos de la indigencia ante el aislamiento social

de la solidaridad social

CAPÍTULO 5. La vulnerabilidad institucionalizada: las bases sociales de la desprotección en escenarios de emergencia

4.3. La subjetivación de la incertidumbre y el riesgo de la autorelegación

de las urgencias

4.1. El riesgo del aislamiento asistencial tras el confinamiento físico

de la crisis del sistema de salud

sobreexigencia desfavorecedora

3.2. Aislamiento digital y el riesgo de la perturbación del aprendizaje

Gráfico 13: Puntajes en Matemática, Comunicación Castellana y Guaraní, Boquerón. 2015-2018

3.1. La virtualidad constrictiva y el riesgo de la deserción educativa

2.5.2. Características de la oferta educativa en Asunción

como desenlace de los procesos de desarraigo educativo

2.4.3. Características de la oferta de salud en Mariscal Estigarribia

2.3.2. Características de la oferta educativa en Villeta

2.4.2. Características de la oferta educativa en Mariscal Estigarribia

en San Juan Nepomuceno

1.4. Las áreas urbanas y rurales: definiciones y características

en San Juan Nepomuceno

la proximidad a los servicios de salud. Distrito Santa Rosa del Aguaray

en Santa Rosa del Aguaray

MARCO CONCEPTUAL

PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

PRESENTACIÓN