1.4. Las áreas urbanas y rurales: definiciones y características

Como indica un informe sobre el periodo posterior a la pandemia: “se observa que la pérdida de empleo en Paraguay ha sido casi 3 veces más alta para las mujeres y casi 30 % mayor para aquellos hogares con presencia de niños en edad escolar desde el inicio de la pandemia. Este dato refleja el desequilibrio en el reparto de las tareas de cuidado dentro del hogar, las cuales recaen en mayor medida en las mujeres. Con esto, la crisis puede tener efectos duraderos sobre las brechas de género en el mercado laboral afectando las ganancias que se tuvieron en los últimos años.” (Canavire y Sacco, 2021). Este proceso oscilante para la niñez interpela a las instituciones de protección del Estado, en especial cuando se trata de atender a uno de los derechos elementales, cual es el acceso a la educación y, más específicamente, la asistencia escolar. Las limitaciones del poder público para sostener la escolarización de la población infantil y adolescente en un escenario de incertidumbre ponen de manifiesto otro déficit, a saber, la limitada calidad académica de los servicios, en particular de los ofrecidos por los establecimientos de gestión pública.

Durante la pandemia este problema generó una extraordinaria vulneración de los derechos de la niñez por la limitada capacidad de las instituciones educativas de asegurar condiciones mínimas de transmisión pedagógica.

1.4. Las áreas urbanas y rurales: definiciones y características

En el Paraguay, la distinción entre lo que se releva de lo urbano y lo rural obedece a definiciones político-administrativas particularmente rígidas. En efecto, la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (actual Instituto Nacional de Estadística) considera como “urbana” a la población que reside en las cabeceras de los distritos oficiales, definidas de conformidad con las leyes administrativas6 , y que corresponden al asiento de las sedes municipales. Así, en la inmensa mayoría de los municipios del país, las áreas “urbanas” son de pequeña envergadura geográfica y demográfica7. Por su parte, la población “rural” es definida por defecto: es “rural” toda aquella población que no reside en áreas “urbanas”. Cuanto menos, estas consideraciones aparecen como relativamente estáticas porque delimitan dicotómicamente tanto los espacios como las poblaciones, cuando las categorías en cuestión deberían ser revisadas, matizadas, diversificadas y com-

6  La Ley N° 3966/2010 «Orgánica Municipal», en su artículo 2 del Capítulo Primero, indica que“La creación, fusión y modificación territorial de los municipios serán dispuestas por ley, siempre que reúna los siguientes requisitos: a) una población mínima de 10.000 (diez mil) habitantes, residentes en el perímetro establecido para el futuro municipio [...]”. De este modo, la ley no atribuye ningún criterio de peso demográfico a los centros urbanos del Paraguay: refiriéndose al conjunto del perímetro municipal (con su área urbana y rural), el mismo artículo 2 indica que“la futura municipalidad debe contar con la infraestructura urbana mínima, necesaria, propia de un pueblo o ciudad con calles y caminos bien trazados, escuelas, colegios, centros de salud, comisaría policial, oficina del registro civil y los entes prestadores de los servicios básicos de agua y fluido eléctrico [...]”. 7  En efecto, en más de la mitad de los municipios, la población rural es mayor a la población urbana.

pletadas, de concierto con la evolución de los territorios (crecimiento o aparición de nuevas ciudades, mutación de espacios rurales,…), con el aumento de la movilidad de la población y con la diversificación de las prácticas sociales cotidianas8 .

Por demás, y de manera crónica, las definiciones en cuestión no se adecuan a las realidades sociales, económicas y territoriales de las diferentes regiones del país. Prueba de ello es, por ejemplo, que existen numerosas ciudades “oficiales” que no presentan características verdaderamente “urbanas”, es decir que no cuentan con un mínimo peso demográfico específico, ni tampoco condiciones de densidad y diversidad suficientes. Al mismo tiempo, existen amplias áreas consideradas como “rurales” que presentan una diversidad de actividades y de ambientes propios de la vida urbana, y que evolucionan desde un periodo reciente como espacios híbridos, ni muy urbanos ni tan rurales, asemejándose al concepto de “metápolis”9 o de “Desa Kotas”10. Este último término hace referencia a las descripciones hechas por Terry Mc Gee respecto de ciertas formas de poblamiento en algunas regiones de Asia del Sureste, donde la diversidad de actividades deja lugar a una superposición de actividades agrícolas, urbanas e industriales, y donde se verifica una intensificación de los desplazamientos de una población que se moviliza esencialmente en motocicleta (Mc Gee, 2009). De manera evidente, el concepto de “densidad espacial” interpela directamente las estrategias o las modalidades de distribución, la jerarquización y la organización de los equipamientos, infraestructuras o servicios colectivos (educación, salud, dispositivos de atención a la niñez, agua potable, vías de comunicación, energía eléctrica, entre otros). No obstante, en el Paraguay, no existen suficientes reflexiones, estudios o planteamientos que otorgan la debida importancia a la densidad humana y a los modelos de ocupación del espacio. El país presenta, sin embargo, un campo prometedor de exploración en la materia. Por su configuración espacial, los espacios definidos como rurales presentan formas espaciales muy diversas en las que prima mayormente la dispersión. En particular, pocos son los pueblos, los burgos, o las pequeñas urbes que se erigen como “centralidades rurales” y que concentran un mínimo peso demográfico, y una cierta oferta de bienes públicos en territorio. Dicho esto, se conciben mejor los desaciertos cometidos a la hora de desplegar la paleta de servicios destinados a la población, en todas las etapas de la vida.

8  Como es sabido, el uso masivo de nuevos medios de comunicación genera prácticas de movilidad muy activas y amplios circuitos de desplazamiento. 9  A modo de referencia, también se podría hacer mención del concepto de metápolis, que cuestiona profundamente los conceptos uniformes de lo“urbano”. Teorizado por François Ascher, el concepto de metápolis hace referencia al conjunto de espacios que rodean y engloban una metrópolis, y cuyas actividades se encuentran integradas a la vida de la misma metrópolis. De manera más amplia, “la metápolis se extiende sobre vastos espacios urbanizados, pero no necesariamente contiguos, incorporando al mismo tiempo: ciudades satélites, suburbios de pueblos y residencias particulares, actividades económicas que no encuentran cabidas en las demás urbanizaciones, zonas industriales, artesanales o comerciales, espacios sin afectación, infraestructuras de transporte, espacios verdes, espacios agrícolas o remanentes de los mismos, entre otros. 10  Con todo, la tasa de urbanización del país, que se elevaría a 61 % en el año 2021, merecería sin dudas una revisión que apuntaría seguramente al alza.

Es importante recalcar que las áreas rurales más densamente pobladas del país a menudo coinciden con aquellas regiones cuyo poblamiento ha sido impulsado recientemente, y en particular en el marco de las políticas de colonización rural llevadas a cabo entre la década de 1960 y de 1990. Lejos de inscribirse en un proceso más amplio de reforma agraria, dichas medidas conducidas por el Estado paraguayo tuvieron como principal propósito el de descongestionar las regiones rurales más densamente pobladas de los alrededores de la capital, ofreciendo nuevos espacios de colonización mediante la puesta a disposición de tierras en los frentes pioneros que habrían de expandirse hacia el este y el norte de la porción oriental del Paraguay, y en mucha menor medida, en el Chaco. La conformación de los nuevos espacios de colonización rural ha sido liderado y administrado desde la capital, por un gobierno dictatorial que ha delegado en parte esta delicada tarea a las autoridades militares, las cuales recurrieron casi sistemáticamente a métodos autoritarios. El mapa 1 da cuenta del alcance geográfico de las áreas de poblamiento rural surgidas en gran parte de las políticas de colonización de la segunda mitad del siglo XX: en particular, se aprecia (de color marrón claro) la extensión de las regiones de mayor densidad humana relativa (en promedio de entre 20 y 80 habitantes por kilómetro cuadrado). Las estructuras espaciales surgidas de estos movimientos de colonización, vale decir la disposición geográfica del sistema de objetos propios de los nuevos asentamientos humanos, se caracterizaron sistemáticamente por la baja densidad y la dispersión. En otras palabras, el despliegue de las redes de caminos, la distribución de los lotes de tierra, la disposición de las unidades de vivienda y la ubicación de los equipamientos colectivos, dieron lugar a estructuras que aparecen disociadas y fragmentadas. Este modelo de ocupación del espacio trajo consigo serias dificultades a la hora de disponer y organizar las infraestructuras viales, los servicios en red (agua potable, corriente eléctrica, señal de internet, dispositivos de saneamiento básico, redes de escurrimiento de aguas), y los equipamientos colectivos (escuelas, oferta de salud, entre otros). Asimismo, tanto el trazado de los caminos, como las formas y las disposiciones de los lotes de tierra han ignorado casi sistemáticamente las características físicas, especialmente topográficas e hidrográficas, de los territorios. Por demás, la precariedad de los recursos puestos a disposición en la conducción de los avances pioneros, han carecido de soluciones hasta elementales de infraestructura (dotación de puentes, dispositivos hidráulicos, entre otros) para establecer una cierta funcionalidad en los asentamientos humanos. Entre otras consecuencias, el mantenimiento y el mejoramiento de la extensa red vial ha resultado sumamente oneroso, por lo que las poblaciones concernidas se encuentran frecuentemente penalizadas por el aislamiento crónico impuesto por el mal estado de los caminos, particularmente susceptibles a los factores climáticos. Ante el mal estado generalizado de la densa red vial rural, numerosas son las

comunidades que se encuentran profundamente vulneradas por el alejamiento y por las difíciles condiciones de acceso a los principales equipamientos colectivos. En una sociedad donde la comunicación y la movilidad constituyen recursos de primer orden, más aún cuando existe y se fomenta la competencia socio-económica en el limitado acceso a recursos y oportunidades, las poblaciones que disponen de infraestructuras precarias se ven particularmente desaventajadas. En el Paraguay, el patrón de ocupación territorial predominante en las áreas rurales es, en sí mismo, generador de vulnerabilidad social. A la dispersión y fragmentación geográfica que caracteriza los principales asentamientos rurales del país, se les debe sumar el mal estado de las vías de comunicación, así como la falta de estructuración de la oferta. Estos tres factores se combinan para limitar el acceso a los equipamientos más esenciales para la población, y para limitar seriamente la calidad de los servicios prestados. Los cuatro casos específicos que ofrece los municipios de Santa Rosa del Aguaray, San Juan Nepomuceno, Villeta, y Mariscal Estigarribia, analizados en el marco del presente estudio, dan cuenta de una des-correlación entre los dispositivos de servicios públicos y las realidades propias de los modelos predominantes de ocupación del espacio: he aquí una característica estructural de la geografía humana paraguaya.