Por que se ayuda al cine (18 03 08) by Jose Maria Otero

¿POR QUÉ SE AYUDA AL CINE?

José María Otero

Actualización de la primera edición de ¿Por qué se ayuda al cine? Editada por EGEDA en 2009, adaptación libre de mi tesis doctoral.

¿POR QUÉ SE AYUDA AL CINE?  INDICE

INTRODUCCIÓN

-pag-

1.- Razones para la intervención del Estado. Naturaleza del cine.................................................. …………………………………………………14 2.- Cine y sector audiovisual en la Unión Europea........................................................................................................................19 3.- Intención del autor...............................................................................................................---............20

CAPÍTULO PRIMERO: LIBERALISMO ECONÓMICO PLANTEAMIENTO DE LA PROTECCION (1887-1936) I.- NACIMIENTO DE LA EXHIBICIÓN Y PRODUCCIÓN EN ESPAÑA.........................................,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,.23 II.- PROPUESTAS DE INTERVENCIÓN ESTATAL....................................................................24 1.- Congreso Hispanoamericano de la Cinematografía.........................................................26

2.- Proyectos de reforma de la industria del cine…………………28 3.- El debate de la protección................................................................................................30 4.- Exhibición obligatoria. Ordenación del mercado..............................................................34 5.- Consejo de la Cinematografía ..........................................................................................35

III- APARICION DEL DOBLAJE......................................................................................................37

CAPïTULO SEGUNDO: PROTECCIONISMO DIRIGISTA (1939-1995) I.-MARCO GENERAL......................................................................................................................39 2.- COBERTURA LEGAL ................................................................................................................45 3.- JUSTIFICACION DE LAS AYUDAS PUBLICAS........................................................................46

CAPITULO TERCERO: RESTRICCIONES A LA LIBERTAD DE COMERCIO I.- PERMISOS DE IMPORTACIÓN Y LICENCIAS DE DOBLAJE ..................................................51 1.- Vinculación de los permisos de importación a los productores ...........................................54 2.- Vinculación de los permisos de doblaje a la producción......................................................56 3.- Valoración de los permisos de importación y doblaje .........................................................61 4.- Unificación y clarificación de competencias.........................................................................62

5.- Desvinculación de los permisos de las ayudas..............................................................................................................................63 6.- Concesión de los permisos de doblaje a los distribuidores..................................................65 7.- Cuota de distribución............................................................................................................67 8.- Requisito de recaudación mínima........................................................................................69

II.- ACUERDOS DE INTERCAMBIO DE PELÍCULAS.....................................................................70 1.- Acuerdos España-Motion Picture Export Association of America (MPEAA) ……………….71 2.- Acuerdos de intercambio con Italia, Francia y Alemania.....................................................74

III.- EVOLUCIÓN Y SIMPLIFICACIÓN DE LAS LICENCIAS........................................................77 1.- Confirmación de las licencias...............................................................................................78 2.-Adaptación normativa europea............................................................................................80

CAPIULO CUARTO: EN BUSCA DEL PÚBLICO I.- CUOTA DE PANTALLA .......................................................................................................85 1.- Periodo fijo de cumplimiento obligatorio ..........................................................................86 2.- Vinculación a la proyección de las películas extranjeras ................................................88 3.- Flexibilización de la cuota ................................................................................................90 4.- Cuota por días, ciudades y títulos ....................................................................................89 5.- Criterio único proporcional.............................................................................................. 91 6.- Retorno a un tiempo mínimo .......................................................................................... 92 7.- Controversia sobre la cuota de pantalla ........................................................................ 94 8.-Porcentaje por cuatrimestre ..................................................................................... 96 9.- Adaptación al derecho comunitario..................................................................................97 10.- Doctrina del Tribunal Supremo ...................................................................................... 97 11.- Planteamiento constitucional de las cuotas ....................................................................99 12.- Interpretación del Tribunal Constitucional .......................................................................101 13.- Nueva redacción de la cuota de pantalla ........................................................................104

CAPÍTULO QUINTO: ESTÍMULOS A LA PRODUCCIÓN (1939-1995) I.- CRÉDITO CINEMATOGRÁFICO ........................................................................................106 1.- Crédito sindical ................................................................................................................107 2.- Créditos para planes de producción................................................................................ 109 3.- Ampliación de beneficiarios. Anticipos............................................................................ 112 4.- Nueva modalidad de garantía...........................................................................................114 5.- Hipoteca mobiliaria sobre películas cinematográficas..................................................... 115 6.- Aumento de productoras....….......................................................................................... 117 7.- Convenios con Entidades de Crédito.............................................................................--1118

II.- PROTECCIÓN ECONÓMICA: SUBVENCIONES ..................................................................119 1.- Clasificación .....................................................................................................................120 2.- Control de taquilla. Ayudas Automáticas. Anticipos..........................................................128 3.- Subvenciones anticipadas.................................................................................................136 4.- Ayudas complementarias Automáticas............................................................................. 137

CAPÍTULO SEXTO: COPRODUCCIONES Y ACUERDOS CON TVE I.- COPRODUCCIONES INTERNACIONALES ........................................................................141 1.-. Acuerdos estatales y acceso a la nacionalidad.............................................................142 2.- Naturaleza de la coproducción. Propiedad indivisa .......................................................143 3.- Primeros acuerdos de coproducción: filosofía................................................................17 4..Evolución.Convenios……………………………………………………………………………...151 5.- Convenios vigentes.............................. ..........................................................................152 6.- Regulación española......................................................................................................153 7.- Competencias autonómicas en los convenios de coproducción..................................... 157 8.- Cine iberoamericano.........................................................................................................158 II.- RELACIONES CINE Y TELEVISIÓN....................................................................................161 1.- Primera legislación...........................................................................................................162 2.- Negociación de TVE con SNE..........................................................................................163 3.- Subvenciones y cuota de pantalla.................................................................................. 166 4.- Acuerdos de TVE sobre producción y cuota. Medidas del ICAA.................................... 167 5.- Coproducción, derechos de antena, Dictámenes Consejo de Estad........................... ….169

CAPÍTULO SÉPTIMO: MARCO EUROPEO I.-l.- PRINCIPIO DE COMPETENCIA Y CULTURA ………………………………………………….172 1.- Derechos culturales: el cine y el sector audiovisual ....................................................174 2.- Público y mercado........................................................................................................177 II.- RECUPERACIÓN DEL CINE NORTEAMERICANO................................................................178 III.- LA REALIDAD EUROPEA. PROMOCION CULTURAL......................................................... 181 1.- Mercado Común................................................................................................................ 181 2.- Directivas del Consejo........................................................................................................184 3.- Sistema común de ayudas: las coproducciones................................................................186

IV.- LAS AYUDAS EN LOS PAÍSES EUROPEOS......................................................................................191

V.- LA POLÍTICA EUROPEA...........................................................193

1.- Criterios generales....................................................................................................197 2.- Compatibilidad de las ayudas..................................................................................199 3.- Nuevo planteamiento de los criterios.................................................................................2……………………..203 4.- Ayudas estatales a la radiodifusión pública........................................................................................................................206 5.- Televisión sin fronteras. Programas europeos....................................................................................................................209 6.- Ibermedia: Un espacio audiovisual Iberoamericano.........................................................................................................216

VI.- RONDA DE URUGUAY. GATS.............................................................................................. 218 1.- Excepción cultural.......................................................................................................................219 2.- Exención temporal.....................................................................................................................223

VII.-DIVERSIDAD CULTURAL ……………………………………..225 1.- Negociaciones OMC.........................................................................................................................228 2.- Convención sobre la diversidad cultural.......................................................................................................................231 3.- Tratado de Lisboa.......................................................................................................................,,234

CAPÍTULO OCTAVO: PROTECCIONISMO LIBERAL

I. FLEXIBILIZACIÓN DEL SISTEMA.......................................................................... 237 1.- Titulo competencial....................................................................................................................238 2.- Consultas competenciales..............................................................................................................240 3.- Competencias exclusivas, concurrentes y ejecutivas. ……………………………240

II .MERCADO CUOTAS y LICEENCIAS …………………… …...241

1.- Informatización de las taquillas...................................................................................................................243 2.- Gestión informática.............................................................................................................243 3.- Retroactividad en cuotas y concesión de licencias................................................................……………………………… 246

III.-SIMPLIFICACIÓN DE LA PRODUCCIÓN ……………….…..246

IV.- CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA AUTOMÁTICO............................................................................246 1.- Cambio legal del sistema de ayudas........................................................................................................................247 2.- Límites de las ayudas.......................................................................................... 249 3.-Distintas ayudas........................................................................................ …... 249

V.-LIMITES PRESUPUESTARIOS DE LAS AYUDAS………….250 1.- Controles financieros......................................................................................251 2.- Derecho automático a la subvención………………………………… …….252 3.- Necesaria clarificación legislativa………………………………………...253 4.- Recomendaciones de un Proyecto de Ley………………………………….255

CAPITULO NOVENO: RESPALDO A LAS AYUDAS AUTOMÁTICAS

I SALIDA DEL CONFLICTO: NUEVA LEY ………………………,255 1.- Anteproyecto de Ley……………………………………………------.…. .256 2.- Trabajos Legislativos……………………………………………………....258 3.- Los profesionales ante la nueva política……………………………………259 4.- Ponencia, Comisión y Pleno de las Cortes Generales…………….. ……....266 5.- Sin objeciones de la Comisión Europea…………………………………....267

II.-UN CINE COMPETITIVO Y DIVERSO 1.- Nueva etapa: de la diversidad----------------------------------------------------

...268

2.- Productores independientes………………………………………………… 270

III.-CRITERIOS PARA LA CONCESIÓN DE AYUDAS………….276

IV.- LA CODISTRIBUCIÓN ………………………………………….281

V.- ANÁLISIS Y SEGUIMIENTO DEL MERCADO.....................................................................................282 1.- Actuaciones en defensa de la Competencia...................................................................................283 VI.- REVISIÓN DE LA CUOTA DE PANTALLA…………………. 285

VII.- MEDIDAS FISCALES ……………………………………………286

VIII-.VENTAJA DEL RETRASO DE LA APLICACIÓN ………….. 288 IX- FINAL DEL CICLO…………………………………………………290

CAPITULO DÉCIMO: LA ERA DE LOS CONTENIDOS

I.- ANTEPROYECTO DE LEY DEL CINE……………………………291 1.- Alegaciones Y competencias………………………………………292 II .PONENCIA Y DICTAMEN 1.- Preámbulo..................................................................................................................300 2- Disposiciones generales..........................................................................................................................302 3.- Competencias Autonómicas...................................................................................................................303

III.- NOVEDADES EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN..………..304

1.- Empresas cinematográficas independientes...........................................................................................................304 2.- Ayudas a la producción.................................................................................................................305 3.- Ayudas selectivas....................................................................................................................... 306

IV.- INCENTIVOS FISCALES ……………………………………….307 1.- Deducciones a los productores....................................................................................................................309

V.- CUOTA DE PANTALLA 1.- Ayudas a los exhibidores.....................................................................................310 VI.- DISPOSICIONES FINALES 1.- Mantenimiento de la obligación de inversión de las………………………….311 Televisiones.....................................347 2.- Sección audiovisual en el Registro de Bienes Muebles..................................................................................................................312 3.- Facultades de modificación del Gobierno..........................................................................,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,313

VII.- NUEVOS DESAFIOS ………………………………………314 VIII.- REGRESO A UN MODELO DE SUBVENCIONES ANTICIPADAS……………………………………………………..315

APÉNDICE PRIMERO: SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE AYUDAS EUROPEOS.................................................................................322

APÉNDICE SEGUNDO: BALANCE DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN……………………………………………………….331

BIBLIOGRAFÍA........................................................................345 …….

INTRODUCCIÓN

En mis años universitarios organizábamos con frecuencia charlas y ciclos sobre cine. A mí me solían corresponder los temas económicos y jurídicos. Por eso me alegró escuchar, por primera vez, a Luís García Berlanga su teoría de que el cine debería depender del Ministerio de Industria. Fue en un Curso sobre Cine en Barcelona en 1960. El resto de profesionales prefería depender de Cultura, pero siempre de un Ministerio.

El Estado juega un papel destacado en el cine español, especialmente por sus intervenciones en favor de la producción de Películas. Las normas reguladoras han contemplado el conjunto de la industria del cine y sus diversos aspectos culturales, artísticos, económicos y sociales. Una de las características del sector cinematográfico es la necesaria organización administrativa del Estado para el desarrollo de sus intervenciones. Aunque han remitido las prácticas de intervencionismo político y se han dado pasos liberalizadores, continúa siendo una actividad intervenida en el plano económico y creativo. La regulación cinematográfica, caracterizada por la abundancia legislativa y la ausencia de un criterio directivo común, ha respondido a necesidades puntuales y diversas. Quizá la parte más profusa y desordenada corresponde a las normas dedicadas a proteger la producción nacional, dada la frecuencia con que se han sucedido los sistemas de ayuda. Los mecanismos de intervención han tratado de resolver el problema principal de los productores españoles: falta de capitales para la financiación y carencia de mercado para la amortización. A esta situación se suma la necesidad de apoyo frente a la competencia del cine norteamericano y, posteriormente, la planteada por la televisión, Los sistemas de ayuda deberían haber evolucionado con mayor profundidad de acuerdo a las alteraciones introducidas por la aparición de nuevos productos audiovisuales y la integración progresiva del cine en los medios de comunicación. La estrategia de las políticas de ayuda europeas ha tenido siempre en cuenta la doble pertenencia del cine al campo cultural y artístico y al campo industrial y de los medios de comunicación. Básicamente ha preocupado, en sus inicios, el problema financiero del cine. El Catedrático de la Facultad de Derecho de Dijon, G. Lyon-Caen, y el Catedrático de la Facultad de Derecho de Estrasburgo, P. Lavigne 1

Lavigne, P.,Lyon-Carn,G.- Traité du droit du cinéma, Introducción, París. 1957.

han defendido la necesidad de las políticas de ayudas a la financiación de las películas, por los múltiples riesgos que entraña la producción y explotación. Riesgos “que hacen de la financiación cinematográfica un aventurado juego acrobático”. Igualmente los profesores franceses de Derecho, Jean Raynal y Rouanet de Vigne-Lavit,2 ponen de relieve que “las finanzas del cine no se corresponden con las ambiciones artísticas, por lo que el Estado ha debido intervenir para asegurar los sistemas de financiación”. Este criterio es confirmado por uno de los primeros tratadistas italianos sobre derecho del espectáculo, Amedeo Giannini, 3 quien ante la necesidad de capitales importantes para financiar la producción y el relieve cultural y social del cine, considera que “no sorprende que el Estado haya considerado necesario incluir el crédito cinematográfico, entre los que requieren un tratamiento especial y de favor”. La conveniencia de una legislación protectora fue apoyada por los tratadistas españoles de derecho cinematográfico. El sentido práctico llevó al abogado Fernando Vizcaíno Casas a solicitar la simplificación y la coherencia de las medidas de protección; 4 inspirando el mismo criterio a José María Salazar López5 y a Pedro Ismael Medina6 en sus obras.

Raynal, J y Rouanet de Vigne-Lavit. Le droit du cinéma, París, 1962.

Gianini Amedeo. Il diritto dello spettacolo, Roma, 1959.

Vizcaíno Casas, Fernando. Legislación cinematográfica y teatral y Suma de legislación del espectáculo, Madrid 1954 y 19626. Mismo autor Derecho cinematográfico español, Madrid, 1952. 5

Salazar López, José María. Diccionario Legislativo de Cinematografía y Teatro, Madrid, 1966.

Medina, Pedro Ismael. Los contratos cinematográficos, Madrid, 1952.

Los juristas, que se dedican a la abogacía y tienen que utilizar la legislación de manera práctica, son los que más han insistido en su clarificación. Los abogados de los Tribunales de París, Raymond Sarraute y Michel Gorline7 han afirmado que “la materia del derecho cinematográfico es extremadamente compleja por el número de temas que engloba”, las intervenciones estatales en todo el sector, y unas “relaciones comerciales complicadas durante el curso de la vida de una película, que precisan contratos jurídicos de una naturaleza específica”. Realmente la legislación protectora de la cinematografía española y europea ha estado presidida por la confusión, por lo que es comprensible el anhelo por su codificación, estabilidad y adaptación a la realidad.

1.- Razones para la intervención. Naturaleza del cine.

El cine es industria, comercio, arte, cultura, espectáculo, y uno de los medios de comunicación más influyentes en la sociedad. Estas características han llevado al Estado a intervenir en la cinematografía. Conocer cómo es y cómo funciona el cine, ayuda a comprender la adecuación de las medidas adoptadas por el Estado para la protección del cine español, y conocer en qué han podido estar equivocadas.

Aspecto industrial:

Gorline, Michel y Sarraute, Raymond Droit de la cinématographie, Paris, 1955.

El desarrollo inicial de la industria del cine trató de evitar sus riesgos: necesidad de grandes capitales para la producción con una recuperación de los mismos imprevisible, ya que depende de la aceptación del público, de gustos cambiantes. Por ello se formaron grupos industriales, que agrupaban producción, distribución y exhibición; se descubrió que la publicidad construía la demanda con iniciativas como el star-system; y se alcanzó una dimensión internacional para explotar todos los mercados. Estas concentraciones iniciales determinaron el modo de ser y las características de la industria del cine, tanto en EE.UU. como en los Estados europeos. Las concentraciones han tenido lugar, según Peter Bächlin8, desde los primeros tiempos, concretamente surgieron entre 1907 y 1910. Estados Unidos desarrolló con gran eficacia las que van a ser las reglas del juego de los ciclos económico y comercial del cine. Un grupo de empresas consiguieron liderar el sector y trataron de eliminar la competencia. La clave del negocio era disponer en exclusiva de las patentes de los equipo de filmación y de proyección, así como sobre las películas producidas. Estas empresas en defensa de sus intereses se agruparon en la Motion Picture Patents Company,9 en el año 1908, dominando el mercado en exclusiva durante dos años. Diversos independientes, en su mayoría procedentes de EuropaComo Carl Laemle, Willian Fox, Adolph Zukor, Joe Schenk o Jack Warner, rompieron esta exclusividad y produjeron películas, instalados en Los Angeles Fue el nacimiento de los oligopolios que 8

Bächlin, Peter. Der film as ware, Basilea, 1945. Edición italiana, Il cinema come industria, al cuidado de Libero Solaroli, Milán, 1958. 9

American Motoscope and Biograph Company, Edison Manufacturing Company, Essanay Film MC. Chicago Kalem Company, Georges Kleine, Lubin Manufacturing Company, Georges Melies Manufacturing Company, Pathé Freres, Selig Polyscope Company y Vitagraph Company.

según Henry Mercillon10 son grupos de empresas con actividades de producción y distribución que atienden la demanda del conjunto de empresas distribuidoras propias, exhibidoras y distribuidoras Europa conoció también el funcionamiento en oligopolio. Pathé y Gaumont en Francia dominaron el mercado europeo hasta 1920; Nordische Film compangnie en Dinamarca y UFA (Universum Film Aktiengesell) de Alemania, sucedieron al dominio francés y UFA mantuvo su predominio hasta el final de la segunda Guerra Mundial. La guerra de patentes entre Estados Unidos y Europa terminó en 1930 con el Acuerdo denominado Interchangeability. Hasta entonces ambas partes habían intentado eliminarse imponiendo las patentes de sus equipos y, en consecuencia, sus películas. El acuerdo fue liderado por parte norteamericana por la Warner y por parte europea por la UFA, vinculada al sistema Tobis Klangfilm Küheismester, extendido en toda Europa. El Acuerdo consistía en un intercambio de patentes, de forma que todas las películas, cualquiera que fuera el sistema de rodaje, podrían ser exhibidas en los distintos equipos de proyección. El acuerdo se completaba con un reparto de mercados, unos en exclusiva y otros compartidos. Estas empresas impulsaron un gran desarrollo de la publicidad y de un control y conocimiento de la demanda. En la industria del cine, “el estudio de la demanda debía seguirse, según Jacques Durand, hasta permitir una exacta previsión del rendimiento que puede esperarse de una película en proyecto”.11 La concentración y la promoción publicitaria se completaban con la creación de una distribución internacional con fuerte implantación en los mercados más importantes. Los ingresos del mercado propio no

Mercillon, Henry. Cinema et monopoles, Paris, 1952, véase traducción italiana de Libero Solaroli y Libero Bizzarri, Cinema e monopoli, Roma, 1956. 11 Durand, Jacques. Le cinéma et son public. Paris, 1958. Edición española El cine y su público. Madrid, 1969.

bastaban para amortizar las películas y tener beneficios, precisándose la explotación de las películas en el extranjero. Estas características se han incrementado con el transcurso de los años. Ben H. Bagidikian,12 considera, que las teorías de Adam Smith sobre la competencia en un mercado libre se evaporan, frente a la alteración introducida en este sector por la fuerte concentración de los antiguos Estudios y “Majors” de Hollywood con los actuales colosos empresariales de la informática, electrónica y telecomunicación.

Las empresas europeas no han seguido este modelo, que les hubiese facilitado la consolidación industrial. Los Estados europeos, y entre ellos España, han debido desarrollar una regulación, que además de asegurar las finalidades artísticas y culturales, permitiese a las empresas existir industrialmente y competir.

Aspectos artísticos: El cine fue reconocido, a los pocos años de su nacimiento, como perteneciente al campo del arte, de la cultura e incluso de la filosofía. En 1918 Louis Delluc afirmaba “asistimos a un acontecimiento extraordinario, al nacimiento del único arte moderno, el cine, ya que es hijo de la máquina y del ideal humano”. 13 Esta época conoció un amplio debate sobre la incorporación del cine a las artes tradicionales. Es la interesante polémica de los específicos cinematográficos, la fotogenia y el montaje. En este campo teórico destacan inicialmente, Louis Delluc, Ricciotto Canudo, Bela Balazs,

Bagidikian, Ben H. The media monopoly, Boston, 1983. Alsina Thevenet, Homero, y Romaguera Ramio, Joaquín. Textos y manifiestos del cine, Barcelona, 1985. 13

Jean Epstein, Dziga Vertov, Vsevolod Pudovkin, y Serguei M. Eisenstein. Las teorías descansaban en las producciones, en muchos casos realizadas por los propios teóricos. Las primeras películas que hacen pensar en un arte nuevo, son: The great train robbery (1903) de Edwin S. Porter; El nacimiento de una nación (1914-1915) de David S. Griffith; La madre (1927) de Pudovkin; El acorazado Potemkin (1927) de Eisenstein; El Gabinete del Doctor Kaligari (1919) de Carl Mayer y Robert Wiene; El doctor Mabuse (1922) de Fritz Lang; la vanguardia francesa formada entre otros por Marcel L’Herbier, Germaine Dulac, Louis Delluc y Jean Epstein; el movimiento alemán kammerspiel con Murnau y Pabst, el cine danés con Carl Dreyer; Nana (1926) de Jean Renoir, Sombrero de paja de Italia (1928) de René Clair; el Chico (1921) de Charles Chaplín; y las obras de Segundo de Chomón y Un chien andalou (1929) de Luis Buñuel. Películas y teóricos demostraron que el cine es indiscutiblemente un arte, una escritura, un lenguaje y un espectáculo. El cine permite ofrecer una visión personal del mundo. Las películas devuelven la realidad enriquecida, pudiendo afirmar que el cine es el humanismo del siglo XX, que facilita el conocimiento del hombre y de la sociedad. Todos los grandes temas se encuentran en las obras cinematográficas. Aspectos culturales La cultura tiene un lugar fundamental en la vida social, ocupando, desde el siglo XX, un lugar preponderante el cine, al que se unió, a mediados del siglo pasado la televisión. Ambos representan la cultura de masas por su sistema de comunicación. Los principios democráticos, desarrollados en el siglo XIX, defienden la libertad, la igualdad y el pluralismo. Es imprescindible que los ciudadanos puedan ejercer los derechos fundamentales. Las Constituciones modernas reconocen y protegen la libertad de expresión y de comunicación. La Constitución Española afirma estos derechos en su 18

Preámbulo, estableciendo la garantía de su ejercicio en los artículos 9.2 y 20. Los Convenios y Tratados Internacionales establecen garantías para asegurar el ejercicio de las libertades, siendo uno de los textos mejores el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950. La Comunidad Europea sintió desde su creación la necesidad de promover la cultura, pese a que su finalidad inicial, fue de carácter económico y social. A partir del Tratado de Maastricht, en 1992, la cultura es reconocida entre sus objetivos. Se da la contradicción o ambigüedad de que proteger la acción cultural del cine debe realizarse por medios económicos e industriales. De ahí el necesario equilibrio para que el desarrollo y la acción cultural tengan lugar, favorecidas por el conjunto de medidas protectoras de los Estados europeos.

2.- Cine y sector audiovisual en la Unión Europea

La creación del Mercado Común y el principio de competencia llevó a la Comunidad Económica Europea, en sus comienzos, a adoptar una posición contraria a las subvenciones y ayudas públicas. Los criterios económicos e industriales prevalecían sobre la ambición cultural. Pronto se subrayó la vinculación de la identidad cultural de los Estados y la naciente de la propia Europa a los contenidos cinematográficos y audiovisuales producidos en Europa. Consideradas compatibles las ayudas culturales con el Mercado Común tiene interés profundizar en las características específicas de estas ayudas y en su relación con los fines que han de conseguir. 19

Enmanuel Derieux, profesor de la Universidad Panteón-Assas París14 es uno de los defensores de “ciertas medidas protectoras frente a la liberalización impulsada por la OMC, comprendiendo que en nombre de la protección de una cierta identidad cultural nacional o regional (europea) sea reivindicada por los Estados y los organismos regionales (Unión Europea) la continuidad del apoyo a su producción cinematográfica y audiovisual”. Las obras europeas, películas y programas de TV, deben alcanzar una presencia destacada en los medios de comunicación europeos, enfrentándose a las obras de terceros países, y conseguir una circulación internacional significativa. Hay que subrayar la necesidad de los productores de estudiar la demanda del público y conocer sus preferencias.

3.- Intención del autor. Una parte importante de este libro se dedica a explicar la transformación de la legislación cinematográfica y audiovisual en España. Examinaremos los textos legislativos y la reglamentación de la protección al cine español, así como la jurisprudencia originada en su aplicación, situando las distintas medidas en un orden sistemático que permite profundizar en las mismas y conocer su aportación al derecho cinematográfico. Es imprescindible conocer las políticas de ayudas de la U.E., bajo cuyas directrices se establece nuestra legislación y el desarrollo de las teorías de la excepción cultural y de la diversidad cultural, en relación a las reglas de la Organización Mundial del Comercio. Sin olvidar la evolución de la interconexión del cine y el sector audiovisual.

Derieux, Enmanuel. Droit Européen et international des médias. París, 2003.

La expansión de las Televisiones, la tecnología digital, la implantación del cable, los nuevos soportes del video, el DVD, Internet, los móviles, la progresiva internacionalización del sector aportan al cine una rápida evolución positiva, que a la vez es vista como una amenaza. Charles Debbasch, Presidente honorario de la Universidad de Derecho, Economía y Ciencias de Aix-Marsella,15 afirma que “el concepto de audiovisual se ha ampliado y comprende películas y programas, así como su difusión en abierto o codificada.”

Principalmente nos centraremos en las medidas de fomento a la producción nacional, concretamente en los mecanismos de ayuda, a las películas, sucesivamente establecidos. Tras más de sesenta años de protección es momento de hacer balance de las medidas. Bruce Ackerma16 afirma que en cualquier derecho intervencionista para conocer su eficacia hay que hacerse dos preguntas: ¿Cómo definir las ocasiones en que el Derecho debe intervenir de modo consciente para contribuir a la creación de una sociedad más justa y humana?, y ¿Cuáles son los valores jurídicos amenazados por una operación incontrolada de la mano invisible del mercado? La legislación protectora en España guarda, en gran medida, un paralelismo con su historia política y económica, pudiendo distinguir tres grandes etapas, y una relación con la política europea:

Primera: Liberalismo económico. Planteamiento de la protección: Abarca desde el inicio del cine español hasta 1939, con el intervalo de la Guerra Civil. 1936-1939.

Debbasch, Charles. Droit de l’audiovisual, París, 1995.

16 Ackerman, Bruce A., Del realismo al constructivismo jurídico, Editorial Ariel, Barcelona, 1988.

Segunda: Proteccionismo dirigista (1939-1995): Restricciones a la libertad de Comercio; Estímulos económicos, las coproducciones y las relaciones con la Televisión. Marco europeo: La política europea, la compatibilidad de las ayudas con el mercado único. El desarrollo por los principales países europeos de distintos sistemas de ayudas. El GATS, la OMC y la defensa de la diversidad cultural. Tercera: Proteccionismo liberal: Se inicia en 1995 hasta el 2008.

CAPÍTULO PRIMERO

LIBERALISMO ECONÓMICO. PLANTEAMIENTO DE LA PROTECCIÓN (1887-1939)

I.- NACE LA EXHIBICION Y LA PRODUCCION Tras el éxito en Barcelona y Madrid del Kinescope de Edison, se presentaron distintos sistemas, entre los que se encontraban el Animatógrafo, adaptación de otros sistemas realizada por el inglés Robert Willian Paul, presentado por Edwin Rousby en el Circo Parish de Madrid el 11 de mayo de 1896. El cinematógrafo de los Lumiére se presentó en el local de la Carrera de San Jerónimo 28, que había conocido otras experiencias como el Kinescope. Fueron varias sesiones entre el 13 y el 15 de mayo de 1896, reservándose para la prensa la sesión celebrada el 14 de mayo. Estas fechas están aceptadas, como las del nacimiento de la exhibición en España.16 El inicio de la producción española estaba fijado tradicionalmente en el 12 de octubre de 1896, fecha en la que se consideraba que Eduardo Jimeno había rodado en tono documental, Salida de misa de doce en la Iglesia del Pilar de Zaragoza. La fecha estaba tomada de las declaraciones del hijo de Eduardo Jimeno. Investigaciones realizadas coincidiendo con el Centenario del cine, llevadas a cabo por Jon Letamendi y el equipo Pre-cine17 en base a las facturas de adquisición de la cámara a los Lumiére, interpretan que Jimeno tuvo un error de memoria y retrasan la producción de esta película a octubre de 1897.

Cebollada, Pascual. Rubio Gil, Luis. Enciclopedia del Cine Español, Cronología. Barcelona, 1996. 17

Equipo de investigación Pre-cine, 1896-1996: Anuncios para un Centenario en la niebla, Seminario de la Facultad de Ciencias de la Información de la Universidad Complutense. Letamendi, Jon. Aportaciones a los orígenes del cine español, Barcelona, 1996.

En cualquier caso es la película española más antigua que se conserva. A través de la prensa se tienen noticias del rodaje de otras dos películas que resultarían anteriores, pero de las que no existen copias18. El 23 de octubre de 1896 se presentó en Valencia la “Llegada de un tren de Teruel a Segorbe”, atribuida a un cámara francés de nombre Kalb, que podría ser según Jean Claude Seguin, Kalby. Y el 20 de junio de 1897 tuvo lugar el rodaje de “El entierro del General Sánchez Bregua”, realizado por Luis José Sellier, francés residente en La Coruña.

II.- PROPUESTAS DE INTERVENCIÓN ESTATAL En 1928 se fundó en Madrid la Unión General inematográfica, con el objetivo de defender la industria española del cine. Los objetivos de la Unión se establecieron en su reunión del 8 de marzo de 1928: promover una Ley especial de protección al cine español y asegurar la posibilidad de estrenar cine español, es decir la programación obligatoria de un porcentaje de películas españolas por las salas de exhibición, y la exención de impuestos. El resto de peticiones radicaban en mejorar el cine español con una escuela de cinematografía y facilidades para importar equipos de rodaje y laboratorios Los profesionales del cine español encontraron en la revista La Pantalla la plataforma reivindicativa, que precisaban, para reclamar al Estado protección por sus inversiones en la industria del cine. La Pantalla19 añadía a las propuestas de la Unión, la necesidad de crear un conservatorio para los actores, una cátedra para los técnicos, una

De la Madrid, Juan Carlos. Primeros Tiempos del cinematógrafo en España. 1997.

La Pantalla, 9 marzo 1928.

institución para distribuir en Iberoamérica y subtitular en español, la creación de una Filmoteca y medidas para velar por el valor instructivo y moral del cine. Entre el 12 y el 20 de octubre se celebró el Primer Congreso de Cine Español, organizado por La Pantalla, bajo la tutela de un Alto Patronato presidido por Alfonso XIII. Este Patronato contaba con una Presidencia para Relaciones Exteriores, ocupada por el Presidente de Gobierno, Miguel Primo de Rivera y entre sus miembros estaban Gregorio Marañón, Ramón Menéndez Pidal, Mariano Benlliure, Juan de la Cierva, Azorín, el Conde de Romanones, además de instituciones cinematográficas, como la Unión General, y destacados profesionales de cine. Se celebró en el Palacio de Cristal del Retiro y asistieron quinientos congresistas. Una de las propuestas presentadas en el Congreso fue realizada conjuntamente por la Asociación Nacional de Periodistas Cinematográficos, presidida por Antonio Barbero, y por el productor Nemesio M. Sobrevila, el director León Artola y el actor Manuel Montenegro. Consistía básicamente en solicitar la concentración de capitales dedicados a la producción cinematográfica en una empresa nacional; y la limitación de importación de películas extranjeras, estableciendo un porcentaje proporcional a las películas españolas. La política inspiradora del proteccionismo nos la revela el entonces Director General de Bellas Artes, Conde de las Infantas, quien manifestaba20 la necesidad de establecer una legislación protectora por el valor artístico y cultural del cine. Esta legislación debería ser acorde con “la admirable labor de Alemania; las iniciativas de Mussolini fundador del Instituto de Cinema Educativo, bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones Unidas, y creador de la exhibición obligatoria de un diez por ciento de películas italianas; el Estatuto cinematográfico promovido por Herriot y aprobado por la Cámara francesa; o la decisión de la Cámara de los Comunes de Gran Bretaña creando la cuota de pantalla inglesa en 1928”. 20

La Pantalla, 27 mayo 1928.

Revelador de la importancia del cine, en su opinión, era “la actitud de Rusia donde el Soviet ha llegado a considerar el cine como el arma más formidable de su absurdo régimen; o la decisión de Hays de renunciar a una Secretaria de Estado en EE.UU. para presidir la Comisión de Censura cinematográfica”.

El Congreso estableció importantes fueron:21

veintidós

conclusiones.

Las

más

- Aproximación de todas las regiones españolas por medio del cine. - Creación de una confraternidad iberoamericana, incrementando las relaciones cinematográficas. - Educación cinematográfica, según la formula de Mussolini. El compromiso de preparar un Proyecto de Ley de Protección a la industria cinematográfica. - La obligación legal y moral de proyectar películas españolas. - Solicitud de definición de las películas que podían y debían considerarse españolas. - Creación de un Consorcio de producción para la distribución de cine español en España y en todo el mundo.

1.- Congreso Hispanoamericano de la Cinematografía El Gobierno de la Dictadura de Primo de Rivera tuvo una preocupación especial por el cine. Asimismo Pedro Sangro, Marqués de Guad el Jelú, que fue Ministro de Trabajo en el Gabinete Berenguer, apoyó decididamente el proyecto de Fernando Viola de 21

La Pantalla, 11 noviembre 1928.

celebrar un Primer Congreso Hispanoamericano de Cinematografía, cuyos preparativos se iniciaron en 1929 concediéndole oficialidad y personalidad jurídica en 1930.22 La inauguración del Congreso tuvo lugar ya durante la República del 2 al 12 de octubre de 1931. El Congreso se centró principalmente en el cine español y las conclusiones más destacadas fueron:23 - Necesidad de una protección a la industria cinematográfica. - Medidas para impedir la producción española en el extranjero, especialmente en Hollywood. - Obligación de incluir en la exhibición largometrajes españoles, así como noticiarios y documentales españoles. - Unificación de los derechos de aduanas y a ser posible su derogación. - El fomento de la colaboración entre las cinematografías hispanoamericanas, que debían formar un único territorio cinematográfico.

El Congreso fue clausurado por el Presidente de la República, Alcalá Zamora, con un discurso en el que mostraba confianza sobre el futuro del cine español. Entre los logros del Congreso se encuentra la creación de una Secretaria Permanente de la Cinematografía Hispanoamericana. Los buenos propósitos de establecer una legislación protectora se fueron dilatando. Por eso en 193524 Florentino Hernández Girbal que denunciaba que “se ha parado el reloj”. Y Ricardo Maria Urgoiti, fundador y Presidente de Filmófono: “El Estado se ha desentendido hasta ahora de cuantos problemas se referían a la industria 22

Gaceta de Madrid, 2 de julio 1930.

Cabero, Juan Antonio. Historia de la Cinematografía Española, Madrid. 1949.

Hernández Girbal, Florentino. Se ha parado el reloj, 2 de junio 1935.

cinematográfica, Al menos va aplazando sine die una solución de extrema urgencia, como la exención de impuestos”. Más expeditivos, José Luis Saenz de Heredia, director de producción de Estudios Ballesteros en aquellos años, reclamaba “fuera el impuesto25 y venga la protección en la forma más inmediata”, y el director Eduardo G. Maroto decía una frase, que después han repetido en sus reivindicaciones los profesionales del cine: “justicia al cinema nacional”.

2.- Proyectos de reforma de la industria del cine La producción de películas era baja, especialmente los últimos años del cine mudo, y adolecían las productoras de falta de capital para afrontar presupuestos más elevados, aunque las películas mantenían el interés del público. Esta situación fue agravada por la fuerte competencia extranjera. A finales de 1933 empezaron a distribuirse importantes películas norteamericanas sonoras, aumentando la dificultad de explotación del cine español. Hemos podido constatar las reivindicaciones realizadas por la industria y profesionales del cine a finales de los años veinte. Especial importancia tuvo el Congreso de Cine Español, cuyas propuestas sirvieron a la Exposición de motivos de la primera norma tendente a concretar las medidas legislativas más adecuadas, la Real Orden de 26 de febrero de 1929.26 Esta Real Orden tuvo el objetivo de promover ideas sobre medidas idóneas para que las empresas españolas se aprovechasen de la fuente de ingresos, surgida con el cine y para que el público

Se refiere el Impuesto establecido por la Ley 28, diciembre, 1932 sobre contribuciones que gravaba los rendimientos por venta, cesión o utilización de producciones cinematográficas en un 5%. Repertorio cronológico de legislación Aranzadi. 688 y 1718. 26

Gaceta de Madrid, 3 marzo 1929.

disfrutase sus posibilidades culturales. En la Exposición de motivos se destacaba la conveniencia de una concentración de capitales, que tendría la ventaja de limitar por si misma la entrada de películas extranjeras, bajo el control de un organismo público en el que estaría representada la industria. Las medidas sobre las que se solicitaban propuestas eran de impulso y si fuera necesario de protección y desarrollo. La intención era ver hasta donde podía impulsarse por si misma, la propia industria, para que se fortaleciese si necesidad de protección.

La búsqueda y planteamiento de las medidas protectoras más adecuadas fue encomendado al Ministerio de Economía Nacional, creándose por esta Real Orden una Comisión, presidida por el Director General de Industria. Esta Comisión se integraba en el Consejo de Economía y contaba con la participación de las tres ramas del cine español, productores, distribuidores y exhibidores, además, de escritores y artistas.

El plazo para la información por parte de los interesados fue de un mes, ya que urgía determinar si era necesario “dictar medidas protectoras de la industria de producción cinematográfica española y, en su caso, cuáles debían ser estas medidas”. Este periodo de información pública se amplió un mes. Terminado este plazo por Real Orden de 1 de junio de 1929 27 se creó, una Comisión reducida de cinco miembros, presidida por el Director General de Industria. La finalidad era estudiar la información recibida, completarla y proponer las soluciones más adecuadas en un plazo de dos meses.

Gaceta de Madrid, 2 junio 1929.

3.- El debate de la protección La prensa participó activamente proponiendo ideas a la Comisión creada en el Conejo de Economía. El Imparcial28 presentó, como ejemplo, su visión de los sistemas protectores en otros países. Alemania en 1925 puso en marcha el “contingente uno por uno”, que autorizaba la importación de una película extranjera por cada película alemana del mismo metraje. El resultado, que debería haberse tenido en cuenta en España posteriormente, es que se producían películas alemanas baratas, solo para adquirir derechos de importación. El 1 de enero de 1928, se cambió en Alemania el sistema concediéndose las importaciones a las distribuidoras de acuerdo con la producción distribuida el año anterior. Gran Bretaña había establecido el 1 de abril de 1928 la Ley de cuota debiendo los distribuidores a partir de esta fecha distribuir un 7,5% de producción inglesa y los exhibidores programar un 5% de películas inglesas. Cada año se aumentaría este porcentaje un, 2,5% hasta llegar a un 20%. Francia establecía el 1 de marzo de 1928 varios requisitos, entre los que se encontraba la obligación de que las distribuidoras, que deseasen importar, hubiesen comprado films franceses para su distribución en otros países. La visita de Will Hays del Gobierno norteamericano a Henry Herriot transformó esta condición en un contingente de siete extranjeras por la distribución de una francesa. Austria exigía una licencia de importación por cada copia que se importase de una película. El mercado austriaco necesitaba siete copias por película. Los productores recibían 20 licencias por película producida, que en 1927 rebajaron a 10 licencias. Una intervención

Editorial, Legislaciones europeas ante el film extranjero, en El Imparcial, 30 de marzo de 1929.

oportuna del miembro del Departamento de Comercio norteamericano, Canty consiguió que en 1928 fuesen, otra vez, 20 las licencias concedidas.

Hungría daba a elegir a los importadores de películas extranjeras entre pagar un canon o producir una película húngara, cada veinte películas importadas. El Imparcial subrayaba cómo países de menor capacidad de producción que España, habían establecido normas que no consideraba de protección, sino de fomento de las respectivas industrias nacionales. Por su parte la Veu de Catalunya 29 ponía de relieve la importancia que el Gobierno norteamericano concedía al cine en su aspecto de producción y en el de difusión, alcanzando un relieve político de primer orden. En este sentido no habían dudado en que las empresas norteamericanas se instalasen en Gran Bretaña para disfrutar de las ventajas británicas, ni William Hays en amenazar con represalias al Gobierno francés para flexibilizar su contingente a la importación. Y citaba el ejemplo de Italia, que había creado un organismo oficial para la producción y control de la importación de películas; y el de Alemania, que por medio de la empresa UFA ayudaba a la producción, distribuía y era propietaria de salas de exhibición. Estimaba muy conveniente la protección, porque aun cuando en Madrid se hacían muchas películas muy pocas se exportaban y en Barcelona se estrenaban en cines de barriadas. Recomendaba también la incorporación de gente nueva, la profesionalización de las organizaciones cinematográficas y el estudio de la política de los países de mayor producción.

Gallart C. La protección del film, en la La Veu de Catalunya, 16 de marzo de 1929.

Las propuestas de carácter orientativo que hizo a la Comisión fueron la creación de una Caja de préstamos para los productores solventes, establecer contingentes a la importación y facilitar formación a los profesionales. El periódico La libertad30consideraba un deber concurrir a la solicitud de información pedida por el Gobierno y realizaba tres propuestas para esclarecer esta cuestión: En primer lugar, sugería que el mercado necesitaba 600 largometrajes anuales, de los que 100 procederían de Europa (50 de Alemania, 20 de Francia, 20 de Italia y 10 de Gran Bretaña); el resto serían películas norteamericanas y españolas. El peligro de competencia del monopolio de distribución norteamericana pensaba que se neutralizaría con la creación de un consorcio de productores y exhibidores. En cambio no era partidario de una distribuidora nacional, porque perjudicaría la competencia. España en su opinión estaba en condiciones de ser una potencia cinematográfica de primer orden en el campo de la producción cinematográfica, ya que disponía de los elementos (literatura, arte, historia, bellezas naturales, monumentos, actores, actrices, directores, profesionales), solo faltaban medios materiales y técnicos, es decir dinero que solo aparece cuando se ven ganancias. El cine sonoro abría grandes posibilidades por la difusión en el mundo del español y aunque los norteamericanos habían iniciado la producción en nuestro idioma, insistía en que España tenía todos los elementos creativos y podía producir con menores costos. Propuso una cuota de exhibición, es decir un porcentaje obligatorio en la exhibición de producciones españolas; y aumentar el intercambio con otros países y las coproducciones europeas.

Encuesta, La protección al cine nacional en La Libertad, 5 abril 1929.

José Sagré en El mundo deportivo31 recomendaba que las propuestas al Gobierno, se deberían elevar a través del Congreso Hispanoamericano de Cinematografía, cuyos preparativos, consideraba que proseguían activamente. En cuanto a La Unión32 siempre crítico con el cine español encontraba el problema en que las productoras españolas disponían de muy poco capital y en que no era papel del Estado sufragar los aprendizajes. Propuso unas condiciones para que las productoras recibiesen protección, de imposible cumplimiento: 1.- El conjunto de productoras debía poseer un capital de 25 millones de pesetas y cada productora al menos un capital de seis millones. 2.- Debían contar, al menos, con tres directores, que hubiesen dirigido cada uno por lo menos tres películas, que se hubiesen proyectado en España en un mínimo de 250 salas de exhibición y exportado a 12 países de Hispanoamérica. 3.- Tener contratados seis artistas de categoría estelar que hubiesen actuado en películas internacionales destacadas.

El clima de debate era de gran intensidad. El sol33 denunciaba que en el estreno en el cine Callao de Los amores de Carmen con Dolores del Río, se organizó una desafortunada protesta atribuida, según rumores, a elementos próximos a la cinematografía nacional. Debía rechazarse esta protesta porque, estimaba no hay exclusivas para las españoladas. Asimismo estos grupos deberían cesar de actuar de reventadores, en turno pacífico, en los estrenos de películas españolas.

Sagré, José. El apoyo a la cinematografía española, en El Mundo Deportivo, 30 de enero 1931.

Editorial, Protección a la industria nacional, en La Unión, 20 de marzo, 1929.

El Sol, 4 abril 1929.

4.- Exhibición obligatoria y ordenación del mercado. La primera medida de exhibición obligatoria se contiene en la Orden de 3 de octubre de 193334 para la promoción de documentales y películas de carácter sanitario. Los exhibidores debían proyectar las películas de tema sanitario facilitadas por la Subsecretaria de Sanidad y Beneficencia. Los programas formados por películas sanitarias no debían exceder de los doce minutos. Las estratagemas de los exhibidores para no cumplir las normas de proyección obligatoria empezaron ya ante esta medida, por lo que la Orden de 10 de octubre de 1933 35 estableció que las películas sanitarias debían proyectarse siempre junto al pase de las películas de largometraje, no pudiéndose proyectar en los descansos y además las luces de la sala debían estar apagadas. La distribución y la exhibición cinematográfica se habían convertido en un buen negocio, facilitado por el régimen de importación temporal al que podían acogerse, mucho más económico que el régimen general. La inclusión en el régimen temporal había sido debido al propósito de facilitar su implantación al tratamiento de los espectáculos públicos teatrales y circos. Estos espectáculos necesitaban importar gran cantidad de material, desde decorados a jaulas con fieras, mientras que las películas se recibían en un saco con las latas. Además de la copia positiva de la película los importadores obtenían a partir de la copia importada otras copias para la explotación. Para terminar esta situación, que significaba una merma de ingresos y una competencia fuerte para el cine español, la Orden de 20 de enero de 1932,36 terminó con esta franquicia temporal, sometiendo a las películas al régimen general. 34

Gaceta de Madrid 8, octubre 1933.

Repertorio Cronológico de legislación Ar. 1504.

Gaceta de Madrid 23, enero 1932.

Esta medida resultó injusta con las películas negativas importadas para hacer copias en los laboratorios españoles, necesitados además de trabajo, y para las copias importadas por los distribuidores solo para su visionado y confirmación de la compra. La importación de películas negativas y de copias para el visionado fue autorizada, con el anterior régimen temporal, por Orden de 22 de marzo de1932. 37 El 27 de febrero de 1935 se amplia esta disposición a los negativos de imagen y sonido y a los de sonido solamente. Las medidas de cautela eran muy estrictas para las copias positivas recibidas para visionado. La copia era precintada, fijando la Aduana un día de visionado. La película debía ser importada definitivamente de acuerdo al régimen general o reexportada al día siguiente. Para evitar una interpretación extensiva de estas dos Disposiciones, la Orden de 27 de abril de 193238 autoriza la importación temporal para aquellos artistas que deben utilizar elementos auxiliares en sus exhibiciones. La Orden de 27 de febrero de 193539 aclara la Orden de 22 de marzo de 1932, ampliando la importación temporal a los negativos de imagen y sonido y a los que solamente eran de sonido. 5.- Consejo de la Cinematografía Proclamada la República se reanudaron los trabajos para establecer las medidas, que consolidasen la industria cinematográfica. La celebración del I Congreso Hispanoamericano de la Cinematografía sirvió de nexo de unión, ya que sus trabajos y propósitos procedían de la etapa anterior.

Gaceta de Madrid 24 de marzo 193

Repertorio Cronológico de legislación Ar. 547.

Gaceta de Madrid, 2 y 3 de marzo, 1935

La Orden de 14 de marzo de 193540 creó el Consejo de la Cinematografía. La justificación de la actividad intervencionista del Estado fue análoga a la de la Real Orden de 26 de febrero de 1929 y va a permanecer inalterable hasta nuestros días. El cine, se dice en la Exposición de motivos, “es la base de un considerable volumen de intereses, da lugar a un tráfico comercial intenso, ha creado una industria propia y favorece la actividad de muchas otras, se valora con aplicaciones de verdadera trascendencia en punto a cultura y educación y sirve de eficaz instrumento de propaganda espiritual, nacional y de turismo”.

-El Consejo de la Cinematografía tuvo el encargo de estudiar los problemas y de plantear las soluciones para los siguientes temas: -Defensa de los intereses cinematográficos españoles en distribución y exhibición. -Medidas de protección a la producción: cuota de pantalla y facilidades a las películas hispanoamericanas. -Aspectos fiscales. -Producción y difusión de noticiarios y documentales españoles. -Aspectos culturales y educativos del cine.

El Decreto 1 de octubre de 193441 deroga la O.14, marzo y trata de concretar los objetivos del Consejo, aunque continúan siendo prácticamente los mismos con nueva redacción. Asimismo la O. 20 de octubre de 1934,42 completa este Decreto reorganizando la composición del Consejo Cinematográfico, dando entrada al Comité de Cinema de la Generalidad y a la Federación de Ingenieros Industriales.

40 41

Gaceta de Madrid, 15 de marzo, 1933 Repertorio Cronológico de Legislación Ar. 1747.

Repertorio Cronológico de Legislación Ar. 1871.

La petición de participar en el Consejo de la Cinematografía, por representantes de distintos sectores del cine español, propició la Orden de 28 de febrero de 1935,43 que, alegando razones de eficacia planteaba una composición del Consejo más reducida, fijándose en quince vocales. La creación del Consejo de la Cinematografía era el primer paso en la adopción de una política de intervención del Estado, y en la colaboración con el sector profesional. Los sucesivos cambios de la política española; final de la Dictadura de Primo de Rivera, el 28 de enero de 1930; Gobierno de Berenguer hasta el 14 de febrero de 1931, proclamación de la República Española 14 de abril de 1931 y Guerra Civil en 1936 impidieron la puesta en marcha de los sistemas de protección proyectados para la industria española del cine.

III.- APARICION DEL DOBLAJE Las películas se exhibían con “letreros” en español, que provocaban numerosas críticas por sus faltas de ortografía y barbarismos, ya que se hacían en el país de origen, realizándose en España solo en algunos casos. A partir de 1933 se generalizan los doblajes, imponiéndose en las salas de cine durante los dos años siguientes, salvo capitales, como Madrid o Barcelona, con público exigente que además reconocía las voces de los dobladores. Juan de Baeza44 que había solicitado una censura obligatoria para los “letreros” en defensa del idioma, reclamaba ahora el doblaje obligatorio para que la lectura no distrajese de la acción

Gaceta de Madrid, 1 marzo 1935. Baeza, Juan, El secreto del doblaje y Hace falta una censura, Cinegramas, Films Selectos, 16 y 30, septiembre, 1934. 44

Films Selectos45 dedica varios artículos a divulgar el doblaje y recoge unas declaraciones de Messori, gerente de Paramount, en las que denuncia como absurda la campaña a favor del doblaje. El Sol46 denunciaba errores de traducción. Y en el ABC, 47 Rafael Gil atacaba a Abel Gance por haber inventado una máquina para convertir en sonoros los films silenciosos. Incorporándose a la corriente intelectual crítica, Sebastián Gasch y José Palau, se manifestaron contra los doblajes o “dobles”, como también se llamaban en la época. Un lector de ABC denunciaba el calificativo de magníficos para ciertos films: “lo serán en Madrid, pero no aquí que los vemos doblados”. El sector industrial era favorable. En la reunión que tuvieron con el Ministro de Hacienda, Chapaprieta, en octubre de 1935, a la que asistía, entre otros, Ricardo María Urgoiti, aparte de solicitar la exención de impuestos para el cine español, pidieron que las películas dobladas en España tuviesen un impuesto inferior a las exhibidas en versión original o dobladas en el extranjero por el empleo y riqueza que generaban. Después de la Guerra Civil los empresarios de estudios y los productores, por razones distintas, conseguirían la implantación del doblaje obligatorio en España para todas las películas extranjeras.

Otra vez los “dobles”,13 y 29, septiembre,1934;Como se hace un doblaje, 9, diciembre,1934

Traducción y traición. 21, El Sol septiembre, 1934.

Gil, Rafael, Error, 5,diciembre 1934;Primeros planos, ABC, 9 y 12,diciembre, 1934.

CAPíTULO SEGUNDO

PROTECCIONISMO DIRIGISTA (1939-1995)

I.- MARCO GENERAL Finalizar la Guerra Civil no significó la recuperación de la libertad económica para el cine, el Estado decidió atender las peticiones de tutelarlo, consciente de su importancia. Empresarios y profesión cinematográfica, que habían reclamado durante la Monarquía y la República la intervención estatal en favor de la industria nacional, vieron atendidas sus aspiraciones. Los criterios políticos vigentes favorecieron la adopción de una política proteccionista de matiz neocorporativista. El Estado inició sus intervenciones con la colaboración del Sindicato Nacional del Espectáculo y de los profesionales del sector. Los principios aplicados inicialmente perduran durante esta etapa, aunque perdiendo intensidad la participación profesional en las decisiones.

La protección de la industria cinematográfica fue desarrollada desde tres centros correspondientes con criterios industriales, profesionales, y culturales. A.- Industria y Comercio El Ministerio de Industria y Comercio fue el encargado de regular y apoyar la cinematografía. En su estructura se creó, por Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 19 de octubre de 1939, 48 la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía con el fin de atender al cine por “representar cuantiosísimos intereses para la Economía Nacional”, y por encerrar “un alto significado de propaganda material y espiritual”. Centralizó la actividad administrativa del Estado y coordinó las iniciativas privadas, estando entre sus competencias establecer las normas para el desarrollo industrial, el régimen de distribución interior, la importación de películas, el ingreso de los cánones de importación y doblaje, la importación de película virgen y de equipos, el material de rodaje, los laboratorios el funcionamiento de los estudios, el fomento de la exportación y el control de las transferencias de divisas. Realmente le correspondía toda la política cinematográfica, funcionando con una sección de Producción -Ramas de estudios cinematográficos, laboratorios y fotografía-, y otra Sección de Comercio. El primer Presidente de esta Subcomisión fue Santos B. Bollar, que desde 1938 había estudiado la reorganización industrial del cine y contaba con la colaboración de empresarios de estudios, laboratorios y de la producción. Rafael Salgado, Presidente de CEA, envió al Gobierno, a través del Ministro de Relaciones Exteriores, Juan Beigbeder, en 1940, un Informe, preanuncia las medidas que se iban a tomar.

BOE 21, octubre, 1939.

La asunción progresiva de competencias por parte de la Dirección General de Cinematografía en Educación Nacional, propició la creación del Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía por Decreto de la Presidencia de 21 de marzo de 1952, 49 que sustituyó a la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía. Sus competencias estaban ya centradas más en la importación y exportación de películas y en el control económico, que en la política general de cine.

B.- Sindicato Nacional del Espectáculo (SNE) De acuerdo con las Leyes de 26 de enero, 3 de mayo y 6 de diciembre de 1940, tenía encomendado ejercer la representatividad y disciplina de los intereses económicos del sector. El Decreto de 19 de febrero de50 reconoció al SNE personalidad jurídica como corporación de Derecho público. El SNE englobó agrupaciones cinematográficas anteriores, como la Cámara de Defensa de la Distribución, la Sociedad General de Autores Españoles, la Sociedad General de Empresas Cinematográficas del Espectáculo, la Asociación Nacional de Productores o el Montepío de Autores. Encuadró en Grupos a todas las empresas y profesionales del cine. La profesión quedaba organizada autoritariamente con unos dirigentes nombrados por las autoridades políticas. El primer Presidente fue el escritor Tomás Borrás. El SNE estuvo encargado inicialmente de aplicar la política de ayudas económicas y promover el cine español. Existió un equilibrio entre el poder sindical y el estatal, que se inclinó a favor de la Administración pública. La vuelta a la democracia significó la sustitución del SNE por las Asociaciones empresariales y de las distintas categorías

BOE 31, marzo, 1952.

BOE, 7 marzo, 1942.

profesionales, en lugar de los sindicatos de clase, que tuvieron una intervención menor.

C.- Departamento de Cine. Dirección General de Cine. ICAA

El Departamento de Cinematografía el Servicio Nacional de Propaganda, fue creado por Orden de 1 de julio de 1938 51, para desarrollar una vigilancia sobre la actividad cinematográfica y recuperar todas las películas nacionales o extranjeras, rodadas durante la Guerra Civil. Sus competencias se ampliaron por Orden de 21 de febrero de 1940,52 correspondiendo al Jefe del Departamento presidir la Comisión de Censura cinematográfica, y además, el Departamento concedía los permisos de rodaje, representaba al cine español en el extranjero. La Ley de 20 de mayo de 194153 creó la Vicesecretaria de Educación Popular de FET y de las JONS a la que se trasladaron todos los servicios de prensa y propaganda, entre los que se encontraba el Departamento de la Cinematografía. La finalización de la II Guerra Mundial obligó a una reorganización del Gobierno español que evitase una apariencia fascista. El Decreto Ley de 27 de Julio de 1945,54 transfirió el Departamento de Cinematografía al Ministerio de Educación Nacional, que lo incluyó en su estructura, como Dirección General de Cinematografía y Teatro.

BOE, 6 julio, 1938.

BOE, 25 febrero, 1940.

BOE, 21 mayo, 1941.

BOE, 28 julio, 1945.

Paulatinamente fue asumiendo la mayoría de competencias de regulación, protección y promoción de la cinematografía El Ministerio de Información y Turismo fue creado por Decreto Ley de 19 de julio de 1951.55 El Decreto orgánico de este Ministerio, de 15 de febrero de 1952,56 desarrolló la Dirección General de Cinematografía y Teatro en la que se creaba el Instituto de Orientación Cinematográfica. El Decreto de Presidencia de 21 de marzo de 1952,57 y la Orden de 5 de agosto de 1952,58 atribuyeron al Instituto carácter organismo autónomo con subvención específica en los Presupuestos Generales del Estado y personalidad jurídica plena e independiente, pudiendo obtener ingresos y realizar operaciones económicas. El Instituto de Orientación Cinematográfica se había convertido por Decreto de 28 de marzo de 1958 59 en el Instituto Nacional de la Cinematografía, al que se le traspasaban además las competencias, las funciones, el personal y los fondos del Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía, que desaparecía. La Orden de 7 de junio de 1958 60 autorizaba al Instituto a contratar con Bancos, realizar operaciones de crédito o análogas.

El Fondo de Protección a la cinematografía, del antiguo Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía, fue traspasado a la Dirección General de la Cinematografía y Teatro, siendo regulado por

BOE, 20 julio, 1951.

BOE, 24 febrero, 1952.

BOE, 31 marzo, 1952.

BOE, 20 septiembre, 1952.

BOE, 16, mayo, 1958.

BOE, 21 junio, 1958.

el Decreto de 16 de diciembre de 196761 como servicio público centralizado en la Dirección General.

La Dirección General del Cinematografía y Teatro ha sufrido diversos cambios de denominación, convirtiéndose por la Ley de 30 de diciembre de 1984, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, artículo 9062 en el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales ICAA, que se adscribió al Ministerio de Cultura. El Decreto de 24 de abril de 1985 63 sobre la estructura orgánica del Ministerio de Cultura y de sus Organismos autónomos, definió la naturaleza del ICAA, como Organismo autónomo de carácter administrativo y sus fines abarcan toda la acción del Estado en materia cinematográfica, debiendo estar coordinado con la política desarrollada por las Comunidades Autónomas, en materia cinematográfica. Asimismo incorpora el Fondo de Protección al ICAA, que le sustituye, comprendiendo la subrogación el derecho a exigir y recaudar las tasas y derechos afectos al citado Fondo.y la promoción y la conservación del patrimonio artístico cinematográfico. 64

BOE, 18 diciembre, 1967.

BOE, 31 diciembre, 1984.

BOE, 30 abril, 1985.

A partir de la creación de la Dirección General de la Cinematografía han sido directores Generales, con distintas denominaciones: José María García Escudero (1951-1952); Joaquín Argamasilla, Marqués de Santa Clara (1953-1955) Manuel Torres, José Muñoz Fontán, Vizconde de San Javier (1956-1961, Jesús Suevos(1961-1962); José María García Escudero (1962-1967); Carlos Robles Piquer (1967-1969); Enrique Thomas de Carranza (1969.1972); Pedro Segú (19721974); Rogelio Diez (1974-1976; Félix Benítez de Lugo (1976-1978): José García Moreno (19781979) Luis Escobar (1979-1980) Carlos Gortari (1980-1981); Matías Vallés (1981-1982); Pilar Miró (1982-1986), Fernando Méndez Leite (1986-1988); Enrique Balmaseda (1990-1992) Juan Miguel Lamet, (1992-1994), Enrique Balmaseda (1994-1996).

II.- COBERTURA LEGAL Las medidas de protección fueron promulgadas, a partir de 1941 mediante Ordenes, en ocasiones Comunicadas, sin publicación en el BOE, que regulaban la vida jurídica de la producción cinematográfica. La Ley constitutiva de las Cortes de 17 de julio de 1942 restauró el necesario principio de legalidad y jerarquía de las normas, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo65 de 9 de junio de 1979, al analizar la normativa justificativa de la carga de la cuota de pantalla a los exhibidores, que considera necesario sea el desarrollo de una Ley, en este caso, de la Ley de 27 de abril de 1946. El Estado español consideró, a mediados de los años cuarenta, necesario proceder a la ordenación de la industria cinematográfica por su trascendencia educativa y su importancia como espectáculo. El Decreto Ley de 25 de enero de 1946,66 ratificado por Ley de 27 de abril de 194667 determinó la inclusión de las industrias de producción cinematográfica en el apartado d) del artículo 3 de la Ley sobre Ordenación y Defensa de la Industria Nacional, de 24 de noviembre de 1939. Las normas de esta Ley exigían el carácter nacional de las empresas de producción. Es decir, capital social íntegramente español y las acciones nominativas e intransferibles a extranjeros. El carácter internacional del cine hacía difícil el cumplimiento estricto de esta obligación, especialmente al generalizarse las coproducciones y los intercambios. La Ley 27 de abril de 1946 ya preveía, en su artículo 5º, que, en casos excepcionales, de reciprocidad y similares el Consejo de Ministros podría variar las restricciones. Y el Decreto Ley de 27 de julio de 1959 sobre inversión de capitales extranjeros en empresas españolas, dispuso en su artículo 3º, “Que las Empresas... 65

Aranzadi, marginal 2379.

BOE, 2 febrero, 1946.

BOE, 30 abril, 1946.

cinematográficas... se regirán por el presente Decreto Ley en lo no previsto por su legislación especial, a la que continuarán sometidas”. Resulta incomprensible que la Ley 27 de abril de 1946, hasta el Real Decreto Legislativo de 13 de junio de 1986, 68 que deroga la Ley de 27 de abril de 1946 y adapta la Ley de 10 de enero de 1980, a las normas de la Comunidad Europea. La legalidad de las medidas de protección al cine español vendría determinada posteriormente por la promulgación de la Ley de 8 de junio de 1994, de Protección y Fomento de la Cinematografía.

III.- JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS PÚBLICAS

España, pese a ser una Dictadura, tomó la misma opción que todos los países de economía privada. La preocupación de los diferentes Gobiernos fue resolver los problemas de financiación de los productores, y ayudar a que pudiesen difundirse las películas españolas. Los problemas de la censura y el dirigismo fueron otros, propios del régimen Franquista, que le diferencia claramente de las democracias. Esta preocupación por el cine se manifestó desde el primer momento y se iba a mantener a lo largo de toda esta etapa. “Impulsar y fomentar la producción nacional y evitar la exagerada afluencia de películas extranjeras”69 fue la justificación de la política de permisos de importación, licencias de doblaje, créditos, premios y becas. El factor doblaje obligatorio fue el único imprevisto, que aunque duró solo cinco años, permaneció por comodidad de la exhibición, del público y como fuente de ingresos del Estado.

68 69

BOE, 27 junio, 1986. Orden Comunicada 23 abril, 1941.

Las medidas de desarrollo iniciales 70 tuvieron un objetivo industrial y cultural, aunque expresado parcamente. El fin buscado era conseguir “la máxima eficacia en la protección y estímulo de la producción nacional, para elevarla a la altura que le corresponde” y cooperar a su conocimiento y “esplendor” a través de su exhibición. Estas disposiciones señalan como finalidad la obtención de una calidad mínima, por parte de las películas españolas, y una capacidad de acreditar a España en el extranjero. La importancia atribuida al cine se encuentra en las dos leyes básicas de la primera parte de esta etapa: la ley de 27 de abril de 1946 y la ley de 17 de julio de 1958. La primera aplicó a la producción cinematográfica las medidas de defensa y ordenación de la industria nacional por “las circunstancias que en ella concurren, especialmente en los aspectos educativos, intrínsecamente unidos a la exhibición de las películas, y la importancia extraordinaria que este espectáculo ha llegado a adquirir en el país”. La segunda justifica las ayudas en “la extraordinaria trascendencia que en el ámbito nacional tiene la actividad cinematográfica, dadas sus especiales características y la necesidad de una acertada difusión de sus valores morales, culturales y sociales”. Toda la legislación mantiene la finalidad de fomento industrial, motivado por las características específicas de la producción cinematográfica y por su valor social y cultural. Esta pauta solo fue rota por la creación de la Categoría de películas de Interés nacional71en la que se introduce la retórica del Régimen. Crear una sólida industria nacional no bastaba al sector falangista, que impulsó esta norma para proteger a las películas que “impriman en ellas un sello inconfundible de personalidad española”. La 70 71

Orden 10, diciembre 1941; Orden 18, mayo 1943. Orden, 15 junio, 1944.

producción debía fortalecerse preservando “la cultura española y la divulgación de nuestras verdades raciales”. El Decreto de 28 de abril de 1958 unificó los servicios competentes en materia cinematográfica por la “necesidad de una política cinematográfica orientada a la difusión de valores morales, culturales y sociales”. Y, sin derogar la norma sobre películas de Interés nacional, la Orden de 12 de noviembre de 1962, establece la categoría de películas de “Especial interés cinematográfico”. Restablecida la democracia, el Decreto de 11 de noviembre de 1977, define a la cinematografía “como un componente básico de la actividad cultural, que debe estar acorde con el pluralismo cinematográfico”. En este mismo sentido avanza el Real Decreto de 28, agosto 1989 al encontrar la justificación de las ayudas estatales en el artículo 149, 2 de la C.E. ya que “tienen como finalidad última fomentar la realización de películas representativas de la cultura española en cualquiera de sus manifestaciones y formas de expresión”. Lla Ley de 8 de junio de 1994 a justificar las medidas de protección “en la difícil crisis motivada por los profundos cambios acaecidos en el campo audiovisual”, y la necesidad “de equiparar la obra cinematográfica de los países miembros de la Unión Europea a la obra cinematográfica española”. El carácter de las normas no deja dudas sobre el proteccionismo: 1.- Concesión de créditos. Inicialmente préstamos aprobados por el SNE y, posteriormente, distintas modalidades de crédito. 2.- Permisos de importación, licencias de doblaje y fomento de la importación de divisas del extranjero. 3.- Desarrollo de la coproducción como aportación de capitales e incremento de la distribución.

4.- Cuota de pantalla, obligando a la exhibición de la producción nacional. 5.- Distribución obligatoria de películas españolas. 6.- Subvenciones a fondo perdido. 7.- Colaboración de TVE.

CAPÍTULO TERCERO RESTRICCIONES A LA LIBERTAD DE COMERCIO

Los Estados concedían una gran importancia a la exportación de películas por el prestigio para el país y por las divisas que aportaba. Las películas son bienes fácilmente exportables, 49

teniendo el cine un carácter universal. Las películas del cine mudo se expandieron por todo el mundo, estableciéndose los pioneros, como Edison, Lumiére, Pathé o Gaumont, en ambos continentes. Los productores españoles solicitaron, nuevamente, el apoyo del Estado para la actividad exportadora, pero principalmente su interés radicaba en las Disposiciones limitativas de la competencia del cine extranjero a sus películas en España, y en resolver la financiación de sus películas. En 1940 no existía en España una presión especial del cine norteamericano, que había sido superior antes de la Guerra Civil. Entre 1933 y 1938 las películas norteamericanas en España tenían una cuota del 52%, las alemanas del 15% y las españolas del 10%, correspondiendo a otros países el 23%.72 En cambio el porcentaje de cine norteamericano en el año 1941 era de 25,13%. 73 La noción del mercado es el factor clave de las relaciones económicas, entendido como el mecanismo que adapta la oferta a la demanda. Sin embargo, en el sector cinematográfico la desigualdad ante empresas con una gran concentración y tamaño, que funcionan en régimen de oligopolio como las norteamericanas, obliga a la creación de dispositivos diferentes para conseguir la existencia de igualdad y libertad para todas las empresas en el mercado. La protección del mercado propio ante la competencia extranjera adoptó medidas diversas: a) Contingentes para las importaciones, fijando cupos de importación para los distintos países. Las importaciones se realizaban mediante la concesión de permisos y el pago de derechos aduaneros. b) Cuotas de distribución para el cine nacional, exigiendo en ocasiones que las películas nacionales alcanzases determinadas recaudaciones o se estrenasen en determinadas épocas del año más favorables para la asistencia de público. c) Licencias de doblaje. d) Cuota de pantalla, estableciendo un porcentaje de exhibición de películas nacionales. e) Limitaciones a la exhibición fijando las ciudades, la categoría de las salas, o el número de las mismas, que podían exhibir determinadas películas extranjeras.

Boletín del SNE, abril,1947.

Boletín Informativo del SNE, enero 1948.

No existió renuncia expresa a la libertad de pero quedaba reservada a los noticiarios, cortometrajes, películas didácticas, científicas o culturales, y, en ocasiones, a las películas en versión original. La libertad de importación no significa la exención del pago de los derechos de aduanas. En la práctica la regla era la prohibición y la excepción los permisos.

I.- PERMISOS DE IMPORTACIÓN Y LICENCIAS DE DOBLAJE

La política de apoyo al cine fue iniciada por la Orden comunicada del Ministerio de Industria y Comercio de 23 de abril de 1941, 74 continuadoradel esquema de liberalismo económico, inspirador de las propuestas de la etapa anterior: protección del mercado con contingentes, apoyo a la financiación con créditos, mejora de la formación con becas y promoción del cine español con premios. Establecía las reglas para el comercio internacional cinematográfico en el mercado español. Las películas extranjeras debían obtener un permiso de importación y abonar un canon, variable según la categoría de la película a importar. Existían tres categorías de acuerdo con su calidad, autores, intérpretes y valor comercial, que serían establecidas por una Junta Calificadora del Sindicato Nacional del Espectáculo. Los noticiarios, películas culturales y documentales quedaban exentos. Los ingresos de los cánones de importación se destinaban a un Fondo para abonar los créditos, los premios y las becas. Por otra parte, las proclamas falangistas para resaltar el valor del idioma español fueron aprovechadas por los empresarios de estudios, 74

Boletín del SNE. nº 1, 15 abril, 1942.

laboratorios y productores para conseguir el doblaje obligatorio y evitar los doblajes en el extranjero introduciendo, en esta Orden, una medida proteccionista, de carácter nacionalista, que no se justificaba por razones económicas: la implantación el doblaje obligatorio. Emeterio Diez Puertas75, tiene la misma opinión sobre la intervención empresarial en el doblaje obligatorio, así como en el conjunto de medidas: “Los empresarios de la producción obtienen con el franquismo el pacto que habían buscado durante la Monarquía y la República.” La Norma octava de la Orden es terminante, aunque admitía excepciones razonadas: “queda prohibida la proyección cinematográfica que no sea en español, salvo autorización especial que concederá el SNE, de acuerdo con el Ministerio de Industria y Comercio, y siempre que las películas hayan sido dobladas previamente en España por personal español”. El doblaje obligatorio fue muy controvertido. La revista Primer Plano, editada por la Vicesecretaría de Educación Popular de FET y de las JONS, no dudaba en denunciar76 la carga que se creaba al distribuidor, con repercusión en los exhibidores, aunque estimase acertado ordenar la importación y crear un Fondo para ayudar a la producción. Sin embargo, señalaba los evidentes peligros que conllevaba “La clasificación que no se corresponde a la realidad que ha de manifestar el público, clasificador en definitiva de toda producción desde el punto de vista comercial”. El Boletín Oficial del SNE mantuvo también un criterio contrario al doblaje por perjudicar a la producción. El doblaje, que ya se venia practicando en España, fue obligatorio únicamente durante cinco años. Concretamente hasta la Orden del Ministerio de Educación Nacional de 31 de diciembre de 1946, 77 que 75

Diez Puertas, Emeterio y El montaje del franquismo. Laertes, Barcelona, 2002.

Primer Plano, Madrid, 16 de septiembre de 1943, 10 de octubre de 1943, 10 de diciembre de 1943, 9 de enero de 1944, 16 de enero de 1944. 77

BOE 25, enero, 1947.

dispuso en su artículo 7º: “Las películas extranjeras que no posean permisos de doblaje serán explotadas en su versión original, pudiendo ser rotuladas en castellano...”. El doblaje se impuso de manera natural, y en parte por presiones de las distribuidoras norteamericanas, en Alemania, Italia y Francia. Los países europeos pequeños, sin capacidad para amortizar los costos del doblaje, mantuvieron la exhibición en versión original subtitulada. En España, examinando la evolución de las carteleras y las decisiones de distribuidores y exhibidores de la época, nos permite suponer que la situación podría ser similar a la actual. Una mayoría de películas dobladas y en las mismas ciudades en que hoy hay salas con versión original, se hubieran mantenido las películas extranjeras subtituladas. No solo por los cinéfilos, sino por parte del público acostumbrado a la voz de los actores. Greta Garbo acababa de estrenar “Maria Malewska” (1937) y en uno de sus viajes a Europa afirmaba, después de verse doblada: “se olvida que la voz es parte de la personalidad. La experiencia que acabo de conocer es decepcionante”. Los permisos de importación y las licencias o permisos de doblaje quedaron incorporados a nuestra legislación cinematográfica, durando en el caso de las licencias de doblaje hasta el año 2000. Definición de película española La política de permisos y cupos de importación exigía la definición de películas extranjera. La misma Orden de 23 de abril de 1941, las definía con carácter restrictivo y nacionalista: “Son extranjeras las producidas fuera del territorio nacional, aunque intervengan actores, autores, directores o productores españoles”. Además esta definición tenía el fin de impedir los rodajes y doblajes en español, realizados fundamentalmente en Hollywood, y también en Paris, Joinville, Berlín, Londres y Roma, vistos como una competencia.

1.- Vinculación de los permisos de importación a los productores Existía una desorientación general sobre los criterios aplicables para valorar el número de permisos concedidos y sobre los beneficiarios. La Orden comunicada del Ministerio de Industria y Comercio de 28 de octubre de 194178 trató de ordenar esta materia, pero con criterios subjetivos y amplios para la Administración. Su norma 1ª dejaba claro quienes eran los beneficiarios: “la importación de películas se concederá única y exclusivamente a aquellas entidades o personas que, de ahora en adelante, produzcan o se comprometan a producir de una manera formal y con absoluta garantía, películas íntegramente nacionales y de una categoría decorosa”.

Los únicos criterios objetivos son, además de la eliminación de las coproducciones, la determinación del lugar de rodaje y el costo, ya que, en la norma 4ª, establecía que la producción o el compromiso de producir debía realizarse “en España, de una o más películas de un costo no inferior a 750.000 pesetas cada una”. El número de permisos por película quedaba establecido en la norma 5ª entre tres o cinco películas extrajeras por cada película nacional.

La Subcomisión Reguladora de la Cinematografía fue el Organismo encargado de establecer en cada caso, el número de permisos teniendo en cuenta el valor, procedencia y calidad de las películas que se deseaba importar. Las reclamaciones sobre las clasificaciones fueron continuas e impulsaron una clarificación de los criterios y del sistema de concesión de permisos de importación. Era necesario perfeccionar en clasificación para garantizar la consecución de “la protección y estímulo de la producción nacional”, afirmaba la Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 18 de mayo de 1943. 79

78 79

Primer Plano, Madrid, 16 noviembre, 1941. BOE 24, mayo, 1943.

Las solicitudes y proyectos de películas se continuarían presentando ante la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía, pero la película una vez producida debía ser juzgada por una Comisión Clasificadora, integrada por personas con nombramiento publicado en el BOE. Los miembros de la Comisión eran el Subsecretario de Comercio, Política Arancelaria y Moneda, como presidente; el Presidente de la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía, como Vicepresidente y, como vocales, los representantes de la Vicesecretaria de Educación Popular del Sindicato Nacional del Espectáculo, de la Dirección General de Bellas Artes, de la Academia de la Lengua y de la Academia de Bellas Artes. La clasificación de las películas de producción nacional se realizaba en tres categorías, fijándose el número de permisos generados por cada una. Las normas facilitaron el trabajo de la Comisión, pero no corrigieron el carácter subjetivo de sus decisiones, implícito en todos los sistemas de clasificación, que sucesivamente se han utilizado en el cine español.

Las categorías establecidas eran: 1.- Las que supongan un avance considerable en cualquier aspecto, sin que ninguno de ellos les haga perder la condición de muy buenas. Daban derecho a la concesión de tres a cinco permisos de importación. 2.- Las que en conjunto tengan una calidad suficientemente buena para poder con decoro traspasar nuestras fronteras. Daban derecho a la concesión entre tres y cuatro permisos. 3.- Las que supongan un descrédito para nuestra industria. No daban derecho a ningún permiso.

La Comisión calificaba las películas y fijaba el costo de acuerdo con el informe de la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía. Dentro de cada categoría se concedía, como norma general, un permiso por cada millón del costo de la película. Y en caso de que los contingentes lo permitiesen, la Comisión estaba autorizada a aumentar el número de permisos concedidos, para que el mercado no 55

se resintiese por la falta de películas. Aumento que beneficiaba a las películas que habían considerado mejores, según sus criterios personales. 2.- Vinculación de los permisos de doblaje a la producción La concesión de las autorizaciones de doblaje al castellano de las películas extranjeras siguió el mismo criterio al adoptado para los permisos de importación. Las razones de esta decisión se encuentran en la crisis del cine español de 1944 y en el fuerte debate originado por el doblaje obligatorio. Florián Rey declaraba, “hasta el doblaje eran nuestras modestas producciones las que ayudaban a las de fuera”; López Rubio, “Nos convertimos en alquiladores del idioma”; y Edgar Neville, “están estrangulando al cine español. Mas ecuánime y liberal Gonzalo Delgrás afirmaba, “no creo que el doblaje deba ser obligatorio, ni que deba imponerse. El mayor enemigo del cine nacional es la mala producción nacional hecha con miras nada nacionales. Esas películas que se hacen sin entusiasmo, por compromisos y pensando solo en las extranjeras que se pueden importar. Esto es lo que debe prohibirse o por lo menos negarle todo favor.”80 Empezó a generalizarse la idea de crisis con el descenso de la producción. En 1943 se produjeron 55 películas, en 1944 solo 36 y en 1945, se rodaron 37. Los costos crecían; “El escándalo” (1943) de José Luis Sáenz de Heredia tuvo un presupuesto de 2 750 000 pesetas, que se amortizó porque fue un éxito de taquilla. En 1944, pese a la baja producción, hubo varios éxitos: Sáenz de Heredia con “El destino se disculpa”, destacando también “ El fantasma y Doña Juanita”y “El clavo” de Rafael Gil, “Ella, el y sus millones” de Juan de Orduña, “Lola Montes” de Antonio Román, “Te quiero para mi” de Ladislao Vajda o “La torre de los siete jorobados” de Edgar Neville. En

Boletín Informativo del SNE, enero-marzo, 1944.

1945 atrajeron al público “Los últimos de Filipinas” de Antonio Román, “Cinco lobitos” de Vajda, “ El obstáculo” de Ignacio F. Iquino, o el descubrimiento de la animación con “Garbancito de la Mancha” de Arturo Moreno, mientras conocía un relativo fracaso Sáenz de Heredia con “Bambú”. El deseo de mantener el nivel creativo del cine español y solucionar sus problemas de financiación y amortización llevo a celebrar, del 2 al 5 de julio de 1945, una Reunión extraordinaria de la Junta Nacional Sindical de Cinematografía, en la que con la asistencia del Ministro de Industria y Comercio, el Ministro Secretario General del Movimiento y el Delegado Nacional de Sindicatos, los representantes de la profesión mantuvieron un amplio debate en el que por unanimidad se aprobó: crear un Organismo único que se ocupe de la cinematografía, que posteriormente se reunificó en la Dirección General de Cine; la necesidad de suprimir la obligatoriedad del doblaje, que se realiza por Orden de 31, diciembre de 1946; y que las licencias de doblaje se concedieran solo a los productores. De acuerdo con estas propuestas para favorecer el control del mercado, por parte de los productores y resolver sus problemas económicos, la Orden del Ministro de Educación Nacional de 31 de diciembre de 194681 estableció, que los permisos de doblaje se concediesen exclusivamente a las personas o entidades que produjesen películas nacionales con una calidad artística y técnica que mereciese la aprobación de la Junta Superior de Orientación Cinematográfica. La exigencia de calidad pretendía impedir las producciones realizadas solo para obtener los permisos. La clasificación era la misma establecida por la Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 18 de mayo de 1943. A las tres categorías definidas en esta Orden se agregaba la de “interés nacional”, categoría creada por Orden de la Vicesecretaria de Educación Popular de 15 de junio de 1944. 82 Categoría concedida a las películas

BOE, 25 enero, 1947.

BOE, 23 junio, 1947.

que mantuviesen, según el artículo tercero, “muestras inequívocas de exaltación de valores racionales o enseñanzas de nuestros principios morales y políticos”. CALIFICACIÓN

PERMISOS DE DOBLAJE

Interés nacional Primera Segunda Tercera

5 4 2 ninguno

Las empresas productoras estaban autorizadas a utilizarlos directamente o a negociar su cesión. Esta misma Orden marca el final del doblaje obligatorio, autorizando la explotación de películas en versión original con o sin subtítulos.

Reducción de permisos La Administración, preocupada por las elevadas transferencias de divisas generadas con la importación, no compensadas con la exportación del cine español y por la existencia de una bolsa de permisos, tomó medidas para reducir su número. La Orden de 12 de junio de 194783 justificó la rebaja en la concesión de permisos por estimar “aconsejable establecer una mayor flexibilidad en la concesión de permisos de doblaje, que permita apreciar nuevos matices en la ponderación de las películas”. De esta forma se redujeron los permisos a las películas clasificadas en 1ª y 2ª.

CLASIFICACIÓN

PERMISOS DE DOBLAJE

Primera

Entre tres y cuatro

BOE, 15 junio, 1947.

Segunda

Entre uno y dos

La Orden de 20 de julio de 194884 estimaba conveniente continuar “la política de reducción que iniciada con suma prudencia por la Orden anterior, ha producido ya considerables beneficios a la cinematografía nacional”. Al mismo tiempo se cumplía con la Recomendación del II Congreso Hispanoamericano de Cinematografía en Madrid, de 27 de junio al 4 de julio de 1948, de efectuar la reducción progresiva del doblaje al español. Clasificación

Permisos de doblaje

Interés Nacional Primera Segunda

tres Dos Uno

Los cortos, sólo cuando fueran declarados de “interés nacional”, darían derecho a un permiso. La Orden de 31 de diciembre de 1946 había establecido las mismas clasificaciones para largometrajes y cortos, teniendo los mismos derechos de concesión de permisos, hasta esta Orden de 1948.

3.- Valoración de los permisos de importación y doblaje El Jefe del Grupo Cinematográfico del SNE, Fraguas Saavedra escribía en 194385 “una inversión en producción superior a 1.500.000 pesetas solo se compensa con la importación y distribución de películas extranjeras”.

BOE, 10 agosto, 1948. Fraguas Saavedra, A. Posibilidades concretas del cine español. Boletín Informativo del SNE, diciembre 1943. 85

Los permisos de importación y los de doblaje más que un instrumento de regulación del ingreso y estreno de películas extranjeras, cumplía la función de protección económica. Los productores importaban y distribuían en algunos casos, pero normalmente negociaban y cedían los permisos por un importe, que oscilaba entre un millón y medio a los dos millones de pesetas. El coste medio de una película, que había sido de 1.700.000 pesetas en 1942, había ascendido en 1946 a 1.750.000. El costo siguió subiendo especialmente para las películas más importantes: Botón de ancla (1947), 2.000.000 de pesetas; Fuenteovejuna (1947), 3.000.000; La Lola se va a los puertos (1947), 2.250.000; La princesa de los Ursinos, (1947), 2.850.000; Mariona Rebull, (1947), 3.000.000; Reina Santa (1946), 4.000.000; mientras películas marginales, en este caso por basarse en una obra de Pío Baroja, un riesgo en los primeros años del franquismo, mantenían unos costos bajos: Las inquietudes de Shanti Andia (1946), 1.200.000 pesetas.86 El sistema de concesión de permisos de importación y autorizaciones de doblaje continuaba, como sistema de protección careciendo de coherencia, ya que dejaba al margen a la Administración en la valoración económica de las ayudas que debía recibir cada película.

La Orden conjunta de los Ministerios de Comercio y de Información y Turismo, de 16 de julio de 1952, 87 respondió al deseo de contemplar los intereses de todas las actividades cinematográficas y controlar el importe de las ayudas concedidas; además establecía una coordinación entre la concesión de los permisos de importación, que realizaba el Ministerio de Comercio y las autorizaciones de doblaje, a cargo del Ministerio de Información y Turismo. La necesidad de apoyar la exportación del cine español motivó la ampliación de los beneficiarios de permisos: productores de películas 86

Boletín Informativo SNE, febrero 1947; Primer Plano, febrero 1947.

BOE, 23 julio, 1952.

nacionales; productores que llevasen a cabo coproducciones; y productores, personas o entidades que por sus actividades exportadoras de cine español proporcionasen divisas. La Junta de Clasificación y Censura, recién creada, clasificaba las películas y fijaba su costo. Estas dos variables determinaba la cuantía de la ayuda. El Consejo Coordinador de la Cinematografía, igualmente de nueva creación, previo informe del SNE, proponía el valor de los distintos permisos a la Dirección General de la Cinematografía y Teatro, que concedía: A los beneficiarios de las ayudas se les abría una cuenta por duplicado en el Servicio de Ordenación Económica y en el Instituto de Orientación Cinematográfica, donde se cargaban las cantidades representativas del valor de los permisos concedidos, que debían ser equivalentes al de las ayudas fijadas. El valor de los permisos servia para cancelar las ayudas, concedidas a las películas según su clasificación y costo. La finalidad era evitar la especulación con los permisos, haciendo corresponder el cálculo de su valor al de la ayuda concedida por la Administración. Los beneficiarios podían utilizar directamente los permisos de importación y doblaje o transferirlos a terceros. Cuando la regulación del mercado lo requiriese, la Administración tenia la facultad de determinar la nacionalidad de las películas, que debían importarse, y la transferencia obligatoria de permisos a favor de determinadas distribuidoras, así como proponer medidas para que el mercado no quedase desabastecido de películas nacionales producidas. La necesidad de contar con Estudios cinematográficos, tanto para las producciones nacionales, como para la captación de coproducciones y rodajes de películas extranjeras, introdujo en esta Orden la facultad del Consejo Coordinador de la Cinematografía de proponer la protección más adecuada para la renovación de las instalaciones y equipos de los Estudios.

El interés por abandonar el anterior sistema lo indica la Orden de 14 de octubre de 195288, que estableció un plazo de treinta días, en el que aquellos que se estimasen con derechos a permisos, de acuerdo

BOE,7 diciembre, 1952.

con normas anteriores o vigentes, presentasen solicitud a la Dirección General de Cinematografía y Teatro. El Ministerio de Información y Turismo establecería la fórmula de liquidación de los permisos pendientes con el fin de iniciar una nueva etapa. 4.- Unificación y clarificación de competencias La redistribución de competencias, para evitar duplicidades, provocadas por la reorganización administrativa del Estado tuvo lugar también en materia cinematográfica. El Decreto de Presidencia de 28 de abril de 1958 89 dispuso que correspondía al Ministerio de Información y Turismo la ordenación, regulación y protección de las actividades cinematográficas. El Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía, dependiente de los Ministerios de Industria y del de Comercio, separados en 1952, quedó suprimido. Sus competencias, personal y Fondo para la ayuda al cine se trasladaron al recién creado Instituto Nacional de la Cinematografía, encuadrado en la Dirección General de Cinematografía y Teatro. Quedaba pendiente clarificar la actuación de la Administración en materia de importación de películas. La Orden de Presidencia de 7 de mayo de 195890 reconoció al Ministerio de Información y Turismo la competencia de estudiar e informar las solicitudes de los permisos de importación y la determinación de los beneficiarios de los mismos. Las solicitudes de los permisos de importación debían seguirse haciendo ante el Ministerio de Comercio, responsable de ordenar el comercio exterior de las películas y del material de soporte para rodajes y laboratorios cinematográficos.

BOE, 14 mayo, 1958.

BOE, 21 junio, 1958.

5.- Desvinculación de los permisos de las ayudas A mediados de los años cincuenta empezó a manifestarse, con fuerza, la necesidad de superar la fragilidad de las empresas de producción y crear una industria capaz de realizar películas con interés para el público y para los mercados internacionales. Era un pensamiento generalmente compartido, la necesidad de relacionar las ayudas de la Administración pública con la aceptación del público. Ana Mariscal puso en entredicho la clasificación. “La protección del Estado debía ser en su opinión, abiertamente para la industria, concediendo el mismo trato a todas las películas sin clasificación evitando el riesgo de equivocación de buena fe. La clasificación no es protección, sino suerte y azar perjudiciales para la seguridad de una industria” Cesáreo González concretaba, “que se proteja a la industria, no a la película”.91 En el ciclo Homenaje al cine Español organizado por el Cine Estudio de FAE, José Luis Sáenz de Heredia afirmaba “debemos conseguir que el cine español, sin dejar de ser español, sea internacional”. Berlanga señalaba, por su parte el obstáculo de la censura para interesar al público: “Los directores franceses tienen un máximo de libertad al tratar un tema, lo demás es una estafa. El público entraría mejor en el tema si no hubiera frenos”. 92 En respuesta a este clima, la Ley de 17 de julio de 1958,93 creó el Crédito Cinematográfico para planes de producción, con el fin de fortalecer la industria. En su artículo 2º establecía los ingresos del Instituto Nacional de Cinematografía para el Fondo de Protección,

Boletín SNE, nº 123.

Boletín Informativo SNE nº 122.

BOE, 18 julio, 1958.

procedente del extinguido Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía: a).- Los cánones de regulación, subtitulación y doblaje de películas extranjeras. b).- Los derechos de regulación y doblaje de películas extranjeras cuyo doblaje al español fuese autorizado para su emisión en televisión. c).- El 5% del precio o canon de la publicidad en las pantallas cinematográficas. d).- Un recargo máximo del 5 por 100 sobre el precio de las entradas del cine.

Los impuestos tenían carácter finalista, tratando que el procedente de la imposición al cine se invirtiese en la protección cinematográfica. Protección, que debía basarse, según la Exposición de Motivos de la Ley en la realidad de las recaudaciones, por lo que consideraba preciso establecer un sistema de billetaje de entrada a las salas de cine. La Orden Comunicada del Ministerio de Información y Turismo de 30 de enero de 1959,94 estableció la tramitación de la Protección por el Instituto Nacional de Cinematografía. De acuerdo con la facultad establecida en la Orden de 16 de julio de 1952, norma 4ª, apartado f, por la que los distribuidores podían ser titulares de permisos de importación, subtitulado y doblaje, estableció que los distribuidores ingresasen en el Fondo los cánones correspondientes a las licencias de las que fueran titulares y que los productores percibiesen directamente el importe de sus respectivas ayudas. 94

Boletín Informativo Ministerio de Información y Turismo, 29 febrero, 1959.

El Fondo, ya traspasado al Instituto Nacional de la Cinematografía, servía para subvencionar a los productores y a los exportadores del cine español, pero también era utilizado para apoyar actividades cinematográficas destacadas, como el Festival Internacional de Cine de San Sebastián o el Instituto de Investigaciones y Experiencias Cinematográficas. 6.- Concesión de los permisos de doblaje a los distribuidores El procedimiento de concesión de los permisos de doblaje precisaba por lo tanto, una actualización y un cambio de orientación, realizado por la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 19 de febrero de 1960.95 Los permisos de doblaje, a partir de esta Orden, serían concedidos siempre directamente a las empresas distribuidoras cinematográficas, en vez de a los productores. Las películas dobladas al castellano eran básicamente norteamericanas, francesas, alemanas e inglesas, existiendo Acuerdos de Intercambio de películas con los tres primeros Estados. De ahora en adelante, la Dirección General de Cinematografía y Teatro fijaría anualmente unos cupos de permisos de doblaje para estos países. En caso, de establecer un Acuerdo de Intercambio con cualquier otro Estado, se le fijaría también un cupo anual. Para las películas de otras nacionalidades cada año, en el primer trimestre y de acuerdo con las solicitudes, se fijaría el número de películas autorizado a ser importado. Las películas explotadas en versión original subtitulada tenían un público insignificante, por lo que la Dirección General de Cinematografía y Teatro resolvería las solicitudes en cada caso.

BOE, 19 marzo, 1960.

Para incentivar la presencia de películas extranjeras en el Festival Internacional de Cine de San Sebastián, se concedían licencias de doblaje a las películas, que formasen parte del programa oficial.

7.- Cuota de distribución Los contingentes a la importación y las autorizaciones de doblaje no motivaron una relación de complicidad entre el cine español y los distribuidores, que se limitaban a cumplir los requisitos mínimos para obtener los permisos. La cuota de pantalla no pareció suficiente para asegurar la exhibición de cine español. Confiados en que el cine español podría competir, si se distribuyese, se estableció la norma conocida como del ”cuatro a uno”. La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 14 de julio de 195596 impuso a las distribuidoras la obligación de incluir una película española, por cada cuatro extranjeras dobladas al castellano de un metraje análogo. De esta forma los exhibidores no podrían escudarse en las dificultades de contratar cine español, para no exhibirlo: Las películas españolas debían incluirse en las mismas listas de distribución comercial que las extranjeras. Los distribuidores estaban obligados a adquirirlas a los precios normales del mercado, para evitar posibles abusos de productores exigiendo un precio excesivo o de distribuidores contratando películas de bajo costo para cumplir la norma. Los distribuidores, que se excedieran en el porcentaje de distribución de cine español, tendrían el incentivo de contar con mayores facilidades para obtener licencias complementarias.

BOE, 8 agosto, 1955.

Esta Orden, mal recibida por los distribuidores, motivó varias Disposiciones con instrucciones para asegurar la distribución real de las películas españolas. La Circular número 10 de la Dirección General de Cinematografía y Teatro, de 1 de octubre de 1957 97 estableció:

No podrían beneficiarse de la distribución obligatoria las películas clasificadas en Segunda B o tercera, con el fin de beneficiar a las películas que los clasificadores hubiesen considerado de mayores méritos. Además la película española y las cuatro extranjeras, cuya distribución amparase, debían formar un lote indisoluble. Las películas hispanoamericanas y las filipinas rodadas en castellano no se consideraban extranjeras a estos efectos. Estas películas, así como las extranjeras que fuesen explotadas en versión no española, no computaban para la exigencia de distribuir cine español. El cumplimiento del cuatro a uno podía realizarse también distribuyendo coproducciones hispano-extranjeras. Las distribuidoras estaban obligadas a facilitar a la Dirección General de Cinematografía y Teatro las listas de distribución e informar de todas las incidencias anualmente o cuando fueran requeridas para ello.

La falta de películas españolas y la aberración jurídica que significaba la exclusión, como si no fuesen españolas, de las películas clasificadas en Segunda B o Tercera, fue corregida por la Orden de 15 de marzo de 1963.98 Esta Orden reconoció que la exclusión era “una apreciación de valores comerciales que excedía de las atribuciones” de la Junta Clasificadora, por lo que se dejaba sin efecto esta restricción, pudiéndose beneficiar de la distribución obligatoria todas las películas españolas.

Textos Legales de la Cinematografía 15 de mayo, 1960. Ministerio de Información y Turismo.

BOE, 29 marzo, 1963.

Intento de flexibilización La concesión de las autorizaciones de doblaje directamente a los distribuidores hizo considerar a la Dirección General de Cinematografía y Teatro que podría utilizarlas para obligar a los distribuidores a explotar mejor las películas españolas, incorporando el requisito de obtener unas recaudaciones mínimas. Esta medida permitiría derogar la impopular norma de los ”cuatro a uno”, y así estaba recogido en el proyecto, aunque no en el texto definitivo de la Orden del 19 de agosto de 1964.99 La oposición del Sindicato Nacional del Espectáculo, favorable a que las licencias se concediesen teniendo en cuenta la importancia de las empresas distribuidoras y a mantener la distribución obligatoria del cine español, dio como resultado una forma híbrida: la fórmula complicada de concesión de licencias y además el mantenimiento de la cuota de distribución. El artículo 26 de la Orden estableció un complejo baremo para la concesión de permisos y licencias de doblaje, Este baremo estaba formado en un tercio por la organización, volumen económico y tributación de las distribuidoras; otro tercio era obtenido por el número de películas distribuidas en España durante los tres años precedentes; y el tercio restante por las recaudaciones brutas de las películas nacionales, incrementadas con los ingresos que hubiesen obtenido en el extranjero.

Y el artículo 27 mantenía la obligación, que se había considerado innecesaria, de distribuir una película nacional por cada cuatro extranjeras.

BOE, 1 septiembre, 1964.

8.- Requisito de recaudación mínima. La inclusión de las películas españolas en las listas comerciales no significó una mejor distribución del cine español. Las políticas proteccionistas deben establecer continuamente reglas, intentando modificar el funcionamiento natural del mercado. La norma de distribución obligatoria de películas españolas fue completada con la exigencia de unas recaudaciones mínimas para acceder a la concesión de licencias. La Resolución de la Dirección General de Cinematografía de 1 de julio de 1965100 estableció: Para considerarse distribuidas “las películas nacionales debían haber obtenido unos rendimientos mínimos de 3.750.000 pesetas durante el primer año de explotación, 2.250.000 pesetas en el segundo año y 1.500.000 pesetas en el tercer año”. Las películas de “interés especial” veían rebajada la exigencia de recaudación al cincuenta por ciento, considerando en cierta medida, el cine de calidad menos comercial.

II.- ACUERDOS DE INTERCAMBIO DE PELÍCULAS La política de importación se completaba con los Acuerdos de Intercambio. Son Tratados comerciales entre los Estados destinados a favorecer las relaciones cinematográficas y a fijar los cupos y condiciones de la importación de películas. Eran negociados de manera paralela a los Convenios de Coproducción, estableciéndose normalmente en documentos separados. 100

No publicada en el BOE. Anuario Cine Español 1969.

Respondían al deseo teórico de alcanzar la libre circulación de películas, reservada inicialmente a los cortometrajes, películas didácticas o científicas y, en algunos casos, a las películas en versión original.

Los Acuerdos de Intercambio se caracterizaban por: a) Contemplar películas de producción reciente. b) Definir claramente la nacionalidad de las películas, debiendo cada uno de los Estados certificar el origen de las mismas. c) Contener cláusulas reguladoras de las transferencias de divisas. El control de divisas era muy rígido. d) Distinguir entre las adquisiciones a precio fijo o tanto alzado y en distribución o a porcentaje, caso este último que precisaba autorización. e) Ser temporales, dado el carácter convencional, que tiene la implantación de contingentes. La duración se fijaba en un año, generalmente renovable. f) Designar Comisiones Mixtas para interpretar los Acuerdos, resolver incidencias y preparar la renovación o las prórrogas.

España estableció Acuerdos de intercambio con los países productores de la mayoría de las películas importadas: EE.UU, Francia, Italia, Alemania, Argentina y Méjico. Otros se establecieron por razones diplomáticas, como con Brasil. El conocimiento de los Acuerdos más significativos, las incidencias en su aplicación y la actividad de las Comisiones Mixtas facilitan el conocimiento de la política de importación y licencias de doblaje.

1.-Acuerdos España-Motion America (MPEAA)

Picture

Export

Association

Tienen la singularidad, con relación a otros Acuerdos Internacionales, de intervenir por una parte el Estado español y por la otra, una entidad privada, la MPEAA. El 13 de septiembre de 1951 tuvo lugar una reunión en París entre el Director General de Cinematografía y Teatro, José María García Escudero. y el Presidente de la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía, F. Javier Elorza, por parte española, y el Vicepresidente de la MPEAA, John G. Md Carthy. Establecieron el proyecto del Primer Acuerdo, que fue firmado el 22 de enero de 1952.101 El Acuerdo comprendía el periodo 1952-1953 y contemplaba la importación de cien películas: sesenta por parte de las filiales norteamericanas y cuarenta por distribuidoras españolas. El proyecto rubricado en París, fue modificado al firmarse en Madrid. Las cuarenta películas que podían adquirir libremente los distribuidores españoles, se redujeron a veinte, debiendo adquirir los veinte restantes a empresas concretas: cinco a productores de la Society of Independent Motion Picture Producers, y quince a las empresas norteamericanas, Republic, Monogram y United Artists. La firma del Acuerdo por el Embajador de EE.UU en nombre de una entidad privada suscitó la preocupación del Ministerio de Asuntos Exteriores, en cuyo recinto se había firmado y, que además creía haber negociado con el Gobierno norteamericano. El Gobierno de EE.UU aclaró que este tipo de Acuerdos eran siempre firmados por las entidades particulares, habiendo en este caso 102 firmado el

101

Por parte española, el Subsecretario de Economía Exterior, el Subsecretario de Información y Turismo y por parte americana, el embajador de EEUU. y el representante de la MPEAA. Archivo Ministerio de Asuntos Exteriores, Economía cajas números 40951 a 40966. 102

Nota de la Dirección General de Política Económica al Ministro de Asuntos Exteriores, 28 febrero 1952. Y nota confidencial de la embajada de EE.UU nº 832, 8 febrero, 1952.

Embajador al no haber representante de la Society of Independent Motion Picture Producers. El 21 de noviembre de 1953, ya con Joaquín Argamasilla, como Director General de Cinematografía, se estableció un nuevo Acuerdo cinematográfico hispano-norteamericano,103 que comprendía el periodo de 1 de junio de 1954 a 31 de mayo de 1955. Establecía un cupo de cien películas de largometraje, sesenta para importar por las filiales norteamericanas y cuarenta por distribuidoras españolas, no designando en esta oportunidad ningún suministrador concreto norteamericano. Asimismo se autorizaba la importación de cien cortometrajes. Las filiales españolas de las compañías norteamericanas podían transferir al extranjero el 40% de los ingresos correspondientes al productor y el otro 60% debía ser invertido en España, en los siguientes capítulos, según las cláusulas IX, X y XI: 1.- Producción de películas norteamericanas en España. 2.- Coproducción con empresas españolas. 3.- Gastos de personalidades en sus viajes a España relacionados con actividades cinematográficas. 4.- Gastos relacionados con la explotación de películas norteamericanas en España. 5.- Gastos de publicidad y generales.

Las condiciones de las coproducciones hispanonorteamericanas serían objeto de un Acuerdo especial, que no llegó a celebrarse. Sin embargo la obligación de invertir dio origen al rodaje de varias películas norteamericanas en España, como Alejandro Magno (1956), de Robert Rossen; Orgullo y pasión (1957), de Stanley Kramer, Salomón y la Reina de Saba (1959), de King Vidor;, De

103

Ministerio de Comercio, serie “Tratados de Comercio” nº 123.

repente el último verano (1959), de Joseph Mankiewicz; Espartaco (1960), de Stanley Kubrick o las producciones de Samuel Bronston: La caída del Imperio Romano (1964), de Anthony Mann, El Cid (1961), de Anthony Mann; Rey de reyes (1961) ,de Nicholas Ray, y El Fabuloso mundo del circo (1964), de Henry Hathaway. El 31 de mayo, se acordó prorrogar el Acuerdo cinematográfico en vigor, por un intercambio de cartas, decidiendo que, en enero de 1956, se volvería a considerar el conjunto de las relaciones. Aparece el “cuatro por uno” La carta de conformidad de la MPEAA es de fecha 4 de agosto de 1955. El día 8 de agosto de 1955 se publicó en el Boletín Oficial, la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 14 de julio, por la que se establecía la distribución obligatoria de una película española por cada cuatro extranjeras dobladas al castellano. La MPEAA, en carta de 24 de agosto de 1955, comunicó que “Esta disposición significa un cambio muy serio en la situación”, por lo que se veían obligados a denunciar la prórroga, proponiendo nuevas reuniones en Madrid. A la vista de la dificultad de encontrar coincidencias, las Autoridades españolas propusieron considerar válida la prórroga y relevar del cumplimiento del ”cuatro a uno” durante el período de negociaciones a las películas que hubieran debido importarse. La MPEAA no consideró aceptable esta última propuesta 104 suspendiéndose por tiempo indefinido, las conversaciones. Tras la suspensión de relaciones cinematográficas o boicot, el 13 de marzo de 1959, se estableció un nuevo Acuerdo entre España y la

104

Informe del Sindicato Nacional del Espectáculo del 30 de noviembre y 14 de diciembre de 1955, y de la Subsecretaria de Economía Exterior y Comercio. Archivo Ministerio de Asuntos Exteriores.

MPEAA, con validez hasta el 30 de octubre de 1960. 105 El cupo de importación sólo se refería a las filiales norteamericanas, estableciéndose en ochenta largometrajes para ser doblados, así como cuarenta cortometrajes, y veinte largometrajes para explotación en versión original subtitulada. La transferencia autorizada de divisas se redujo al 30%, debiendo invertir en España el 70% de sus ingresos para los mismos fines, que en los anteriores Acuerdos y se autorizaba también, por el deseo de modernizar los equipos, las inversiones en laboratorios y en estudios de rodaje o de doblaje.

2.- Acuerdos de intercambio con Italia, Francia y Alemania El primer Acuerdo de Intercambio Hispano-italiano se estableció el 16 de marzo de 1953. 106 Las autoridades italianas y españolas autorizaban la importación recíproca de un cupo anual de veinte largometrajes del otro país. Las películas de cortometraje y los noticiarios quedaban fuera de contingente, siendo su importación libre con el correspondiente pago de los derechos correspondientes. Ambas partes debían autorizar los contratos estipulados entre los interesados, fuesen a tanto alzado o a distribución, y certificar el origen nacional de las películas. Establecía normas para la transferencia de divisas, junto a facilidades para la importación temporal. Y declaraba la voluntad de establecer un Acuerdo de coproducción antes del 30 de septiembre del mismo año.

105

Acuerdo Cinematográfico con MPEAA. Textos legales de cinematografía 31 de diciembre 1960. Ministerio de Información y Turismo. 106

Acuerdo de intercambio Hispano-italiano. Espectáculo Revista técnica del SNE, marzo-abril, 1953.

Las principales reuniones de las Comisiones Mixtas se celebraron: el 6 al 9 de diciembre de 1953 107 el 16 octubre 1954, 14 abril 1958, y el 22, 23 y 24 septiembre 1958 108 . El 21 de febrero de 1961,109 se estableció un nuevo Acuerdo cinematográfico Hispano-italiano, que ampliaba el intercambio de películas a treinta en versión doblada y cinco en versión original subtitulada; avanzaba en la liberalización, acordando la libre importación de versiones originales sin subtítulos y los cortometrajes. Similares términos sobre los intercambios se establecían en el Acuerdo de 22 de julio de 1966.110 El primer Acuerdo sobre relaciones cinematográficas Hispano-Francesas fue establecido el 11 de marzo de 1953 111. Renovado el 1 de noviembre de 1955,112 no fijaba cupos, dejando el número de películas objeto de intercambio a criterio de las respectivas autoridades. La importación y explotación en versión doblada y en versión original, con y sin subtítulos, de largometraje, cortos o de actualidad se harían de acuerdo a las reglamentaciones de cada país. Las reuniones de las Comisiones Mixtas 113 tuvieron un contenido similar a las hispano-italianas. Siendo las más importantes las que tuvieron lugar: el 25 de febrero de 1956; la reunión de los días

107

Anuario del cine S.N.E. 1956.

108

Actas de las Reuniones. Archivos Ministerio de Asuntos Exteriores. Relaciones Económicas.

109

Acuerdos Cine. Ministerio Asuntos Exteriores. Relaciones Económicas.

110

. Anuario Español de Cine, S.N.E. Madrid, 1969.

111

Acuerdo sobre relaciones cinematográficas Hispano-Francesas Espectáculo. Revista S.N.E. marzo-abril, 1953. 112

Acuerdo sobre relaciones cinematográficas Hispano-Francés. Ministerio de Comercio. Serie Tratados de Comercio, nº 164. 113

Ministerio de Asuntos Exteriores. Archivo General. Alcalá de Henares.

6 al 8 de noviembre de 1958: el 18-20 diciembre 1963, y 18-20 de julio 1966. Por parte española se reiteró en diversas reuniones la necesidad de fomentar un interés mayor por parte de los distribuidores franceses en adquirir películas españolas, peticiones resumidas en el acta de la reunión de la Comisión Mixta del 25 octubre de 1976. 114 Las Estipulaciones sobre intercambio cinematográfico hispanoalemán tuvieron lugar el 14 de octubre de 1952. 115 Las Estipulaciones están integradas por un Acuerdo de Intercambio y un Acuerdo de Coproducción. El Acuerdo de Intercambio autorizaba la importación recíproca de doce largometrajes y doce cortometrajes. Fijaba un límite de 1.500.000 marcos para el conjunto de actividades: compra de películas, material para el tiraje de copias, alquileres de equipos, laboratorios, publicidad y asimismo, para los gastos de coproducción. El intercambio de noticiarios era libre estableciéndose las condiciones en las transacciones directas por las entidades que los utilizaban. El 3 de mayo de 1956 se estableció un nuevo Acuerdo de intercambio Hispano-alemán.116 Este Acuerdo elevó el número de largometrajes, que se autorizaba a intercambiar, a quince largometrajes en versión doblada, y a tres en versión original con o sin subtítulos. Las películas, en principio, no debían tener una antigüedad superior a treinta y seis meses. Los cortometrajes y los noticiarios quedaban libres de contingentes y se establecían facilidades aduaneras y ventajas en las transferencias de divisas.

114

Actas Archivo Ministerio Asuntos Exteriores. Relaciones Económicas. Circulares Agrupación Sindical Productores Cinematográficos enero 1964, y septiembre 1966. 115 116

Ministerio de Comercio, Serie Tratados de Comercio, número 100. Ministerio de Comercio, Tratados de Comercio, número 165, BOE, 7 junio, 1956.

III- EVOLUCIÓN Y SIMPLIFICACIÓN DE LAS LICENCIAS El complejo baremo establecido por la Orden 19 de agosto de 1964 para la obtención de licencias, unido al requisito de distribuir un largometraje nacional por cada cuatro extranjeros, había creado graves dificultades a los distribuidores, especialmente a las pequeñas empresas, para acceder a los cupos de licencias. La Orden del Ministerio de Información y Turismo del 12 de marzo de 1971117 simplificó el sistema de concesión y suprimió la exigencia del cuatro a uno, considerada innecesaria al estar funcionando correctamente el cumplimiento de la cuota de pantalla a favor del cine español. La fórmula adoptada era más sencilla al unificar las recaudaciones mínimas de las películas españolas durante su vida comercial, que se estimaban en seis millones de pesetas. Los distribuidores podían explotar en versiones dobladas el número resultante de dividir “el rendimiento bruto en taquilla anual de todas las películas nacionales que la empresa tenga en distribución por la cifra de seis millones, con un límite de cuatro películas extranjeras por cada película nacional”. La cifra media de recaudación para el cine nacional se consideraba asequible. Las películas extranjeras podían ser de cualquier nacionalidad, con el límite del cuarenta por ciento de películas del mismo origen. Es la cuota de mercado que se pretendía no superase el cine norteamericano. Un paso más en el camino de la normalización del mercado fue dado por el Real Decreto de 11 de noviembre de 1977. 118 En la práctica determinó la desaparición de las licencias de doblaje, creando una gran polémica ante esta orientación “en favor de la elección del

117

BOE, 23 abril, 1971.

118

BOE, 1 diciembre, 1977.

espectador”, como exponía su Preámbulo. El debate sobre la supresión de las licencias saltó a la prensa y en una mesa redonda organizada por la revista Fotogramas, el productor Elías Querejeta opinaba que habría un descenso de la cuota del cine español, y,”con un 16% sería imposible mantener una industria”. 119 De acuerdo con el artículo 2º de esta Orden, los distribuidores, interesados en explotar películas extranjeras dobladas o en versión original subtitulada, debían solicitar la oportuna licencia, que “será concedida en el plazo de dos meses. Transcurrido dicho plazo sin respuesta de la Administración se entenderá concedida la licencia”. No se establecía ningún requisito por parte del Ministerio de Cultura para la obtención de licencias, salvo que la distribuidora estuviese inscrita en el registro Oficial de Empresas de la Dirección General de Cine, denominada en aquellos años Dirección General de Cultura Popular y Espectáculos. El plazo se dejaba transcurrir normalmente, por lo que fue un período sin la exigencia de licencias, que se concedían por silencio administrativo.

1.- Confirmación de las licencias Esgrimiendo como argumento la crisis de la cinematografía española la Ley de 10 de enero de 1980 120 estableció nuevamente con claridad la necesidad de licencias de doblaje y los requisitos de obtención, recuperando el espíritu de la distribución obligatoria al mismo tiempo. La Ley se denomina “de regulación de cuotas de pantalla y distribución cinematográfica”. Cada película española podía generar cinco licencias de doblaje, teniendo como requisitos la adquisición, estreno y recaudación mínima de una película nacional. Se recogía y ampliaba la idea de

119

120

Fotogramas, Barcelona, abril, 1982. BOE, 12 enero, 1980.

1964 de combinar los requisitos de licencias y la distribución obligatoria:

LICENCIAS

REQUISITOS

Primera

Inicio rodaje de películas española, previamente adquirida. Estreno de la película en algunas de las capitales consideradas base: Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Bilbao, Zaragoza, Málaga, La Coruña, Alicante o Valladolid. a) Alcanzar la recaudación de 20.000.000 pesetas. b) O estrenar en veinte capitales de provincia además de la ciudad del primer estreno, que facilitó la segunda licencia. Al alcanzar la recaudación 30.000.000 pesetas. Al alcanzar la recaudación de 85.000.000 pesetas.

Segunda

Tercera

Cuarta Quinta

Podía darse el caso de notificarse el inicio del rodaje de una película, dando lugar al derecho de una licencia de doblaje, y que luego la película no fuese rodada. Para evitar esta situación, el Real Decreto de 11 de junio de 1980,121 estableció que esta primera licencia quedaría automáticamente anulada, si la película cuyo inicio de rodaje había sido notificado, no se presentaba a clasificación dentro de los doscientos días siguientes a la fecha de inicio de rodaje comunicada. Los requisitos de las tres primeras licencias se cumplían con la adquisición de la película nacional y su estreno, sin necesidad de obtener recaudaciones mínimas, si para la tercera licencia se optaba por estrenar en veinte capitales, por lo que no comportaban grandes

121

BOE, 20 septiembre, 1980.

dificultades. El problema era la obtención de las dos últimas, que muchos distribuidores no necesitaban. El Real Decreto de 28 de diciembre de 1983122 trató de forzar unas recaudaciones más elevadas para las películas españolas, mediante los requisitos exigidos para la concesión de licencias, al tiempo que redujo el número de licencias para cada película nacional distribuida a cuatro:

REQUISITOS LICENCIAS Primera Segunda Tercera Cuarta

Adquisición e inicio rodaje española Al recaudar 30.000.000 pesetas Al recaudar 60.000.000 pesetas Al recaudar 100.000.000 pesetas

película

2.- Adaptación a la normativa europea España había solicitado el ingreso en la Comunidad Europea el 28 de julio de 1977, iniciando las conversaciones sobre su ingreso el 5 de febrero de 1979. Previamente a la caída del franquismo había intentado la incorporación y Acuerdos parciales desde 1962. La aceptación de España se produjo en 1985. El Tratado de Adhesión, de 12 de junio 1985, establece las condiciones y el periodo transitorio para adaptar la legislación española al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y al derecho comunitario. La Ley de 27 de diciembre de 1985, de Bases de Delegación al Gobierno para la Aplicación del Derecho de las Comunidades

122

BOE, 12 enero, 1984.

Europeas contiene las reglas para dar cumplimiento a los compromisos adquiridos con la adhesión. El Anexo de esta Ley relaciona la legislación española que debía ser adaptada. Entre la misma se encontraba la Ley del 27 de abril de 1946, sobre aplicación a la industria de producción cinematográfica de las prescripciones de la Ley de 24, noviembre 1939 de Ordenación y Defensa de la Industria Nacional, y la Ley de 10, enero de 1980, de regulación de cuotas de pantalla y distribución cinematográfica. Esta legislación en materia cinematográfica debía ser adaptada a la Directiva del Consejo de 15 de octubre de 1963 sobre “eliminación de restricciones a la libre prestación de servicios” y a la Directiva del Consejo de 13, mayo, 1965, sobre “eliminación de restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios en materia cinematográfica”. La adecuación se llevó a cabo mediante el Real Decreto Legislativo de 13 de junio de 1986,123 que derogó la Ley 27, abril 1946, y dio una nueva redacción, en un artículo único, a los apartados uno, dos y tres del artículo 1º y a los artículos 3 y 8 de la Ley de 10 de enero de 1980: El articulo 1º, 1, definió la película comunitaria. Concepto básico de ahora en adelante, para la legislación cinematográfica española, se debía entender por película comunitaria aquella que “posea el certificado de nacionalidad expedido por uno de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea”. Los nuevos apartados dos y tres del artículo 1º terminan con las discriminaciones a las películas comunitarias, que en versión original o doblada, sirven para el cumplimiento de la cuota de pantalla.

En relación a las licencias de doblaje no se obtuvo con la modificación del artículo 3º el fin de la discriminación. El legislador se limitó a eximir, en el apartado 1, de la necesidad de licencias de doblaje a las películas comunitarias, que podían distribuirse libremente.

123

BOE, 27 junio, 1986.

Las películas de terceros países continuaban, artículo 3º, 2, precisando licencias de doblaje, que solo se podían generar con la distribución de películas españolas. El número de licencias, generadas por cada película española efectivamente distribuida y los requisitos eran los establecidos por el Real Decreto de 28 de diciembre de 1983.

Recurso ante la discriminación: La Federación de Distribuidores Cinematográficos (FEDICINE) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Apartado 2 del artículo 3º del Real Decreto de 13 junio 1986, referente a la generación de licencias exclusivamente por películas españolas por considerarlo discriminatorio para las películas comunitarias.

El Tribunal Supremo planteó la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea que, respondió el 4 de mayo de 1993,124 dando la razón a FEDICINE, al dictaminar que el precepto legislativo recurrido era incompatible con el Tratado de la Comunidad Europea y las Directivas sobre libre prestación de servicios. La Comisión Europea inició un expediente de infracción. Y el Tribunal Supremo en su Sentencia de 3 noviembre 1993 125 falló que no era conforme a Derecho comunitario, basándose en la interpretación del Tribunal de Justicia, anulando en consecuencia el apartado 2 del artículo 3º y dejando vigente el resto de disposiciones del Real Decreto Legislativo de 1986. La adaptación a la normativa europea de la regulación de licencias de doblaje quedaba pendiente, convirtiéndose en una de las razones fundamentales de la promulgación del Decreto Ley de medidas

124

TJCE 1993/62.

125

Marginal Aranzadi 8847.

urgentes para la Cinematografía, de 10 de diciembre de 1993, 126 convalidado por la Ley de 8, junio 1994 127 de Protección y Fomento de la Cinematografía, que autoriza la generación de licencias a las películas comunitarias. La definición de película comunitaria es idéntica a la realizada por el Real Decreto Legislativo de 1986 y se mantiene la denominación de cuota de distribución a la obligación de contar con licencia de doblaje para distribuir en versión doblada películas de terceros países. El artículo 7 de la Ley reduce el número de licencias generadas por cada película comunitaria a dos que se obtendrían la primera al alcanzar la película comunitaria la recaudación de 20.000.000 de pesetas, y la segunda al alcanzar la recaudación de 30.000.000 de pesetas, debiendo además haber sido exhibida al menos en dos lenguas oficiales españolas. Las licencias eran intransferibles y, para no crear una nueva bolsa de licencias, las no aplicadas caducaban al año. La Ley promovió la liberalización del doblaje al determinar, en la disposición final primera, una vigencia máxima de cinco años a la obligación de obtener licencias. La promulgación del Decreto Ley de 1993 y de la Ley de 1994 respondió además a las propuestas de los productores españoles para apoyarles ante el GATT y, parcialmente, a la de los distribuidores, que veían el final de las licencias de doblaje, pero a quienes se auguraban cinco años difíciles al tener que importar películas comunitarias. Los exhibidores eran los más perjudicados al mantenerse la dura cuota de pantalla de un día de película comunitaria por cada dos de películas extranjeras. Las protestas contra el Decreto Ley de 1993 alcanzaron su punto culminante con el cierre de salas de cine en toda España. Las autoridades cinematográficas prometieron flexibilizar el cumplimiento, promoviéndose con este fin un Comité Intersectorial 126

BOE, 11 diciembre, 1993.

127

BOE, 10 junio, 1994.

productores, distribuidores, exhibidores- que trabajaría una vez promulgada la Ley. Sin embargo ya se introdujeron algunas modificaciones al convertirse el Decreto en Ley, suavizando los requisitos:

La obtención de la segunda licencia vio rebajado el requisito de una recaudación de 50.000.000 pesetas, que había establecido el Decreto Ley, al más realista de 30.000.000 y se suprimió la exigencia para la segunda licencia, que la exhibición en dos lenguas oficiales se realizase al menos en diez pantallas en poblaciones de más de 45.000 habitantes para la lengua minoritaria.

De todas formas, el restablecimiento de las relaciones entre los distintos sectores de cine, así como las medidas proteccionistas, anunciadas en la Ley, quedaban pendientes, para su resolución en la reglamentación futura.

CAPÍTULO CUARTO EN BUSCA DEL PÚBLICO 84

I.- CUOTA DE PANTALLA La dimensión industrial del cine español y el deseo de potenciar su impacto cultural y popular, dio lugar a la regulación de la cuota de pantalla, que vino a unirse a las normas sobre importación y doblaje. El cine español, incluso el mejor, tenía dificultades para encontrarse con el público. Una película no existe sin su exhibición, siendo tan importante la producción, como la proyección. Basándose en los precedentes extranjeros y en las reiteradas solicitudes de productores y profesionales del cine español, los exhibidores fueron obligados a programar películas nacionales, en un porcentaje mínimo anual, con relación a la exhibición de películas extranjeras. La cuota de pantalla es una medida efectiva, adoptada con prudencia, aproximándola a la cuota real en un mercado libre, ya que su cumplimiento convierte en innecesarios los cupos de importación y las licencias de doblaje. El cine español alcanza su mayor aceptación por parte de los espectadores, entre 1960 y 1982. En estos años la cuota real de mercado del cine español llegó a ser igual o superior a la cuota legal. Un cambio de orientación de la producción a comienzos de los ochenta provocó el desinterés del público hasta mediados de los años noventa. La cuota de pantalla desapareció de los países europeos a mediados de los cincuenta, solo España ha continuado apostando por su utilidad. Incluso para adecuarse al derecho comunitario, se permitió, desde 1986, su cumplimiento con películas europeas. Es el único caso, entre los países de la Unión Europea, de conceder este tipo de apoyo al cine comunitario. 85

La cuota de pantalla ha sido defendible en teoría. Su aplicación práctica es uno de los mejores ejemplos de la dificultad de las reglas intervencionistas para adaptar a sus normas el funcionamiento real del mercado. La multiplicación de formas de ver películas en la actualidad marca el fin de su teórica utilidad.

1.- Periodo fijo de cumplimiento obligatorio La Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 10 de diciembre de 1941128 estableció, por primera vez, la cuota de pantalla al fijar el número de semanas y los periodos del año reservados a la proyección de cine español, la cuota era de “una semana completa de proyecciones de películas españolas de largometraje por cada seis semanas de proyecciones de películas extranjeras”. El año se dividía en dos periodos, dentro de los que era necesario cumplir la cuota, para garantizar al cine español las mejores fechas: Desde el 1 de octubre al 31 de mayo para las películas de estreno, y del 1 de junio al 30 de septiembre para las películas de reestreno, que debían proyectarse en los mismos locales que hubieran estrenado la película. El cumplimiento de la cuota era realizado en gran parte en este periodo de reestreno. Las sesiones debían completarse obligatoriamente con la proyección de un cortometraje español. La creación del Noticiario Cinematográfico español (NO-DO) incrementó las obligaciones de los exhibidores. La Orden de la Vicesecretaría de Educación Popular, de 17 diciembre de 1942 129 estableció su exhibición obligatoria a partir de enero de 1943, excluyendo la proyección de cualquier otro noticiario.

128

BOE, 13 diciembre, 1941.

129

BOE, 22 diciembre, 1942.

La resistencia inicial al cumplimiento de la cuota fue notable, viéndose obligado el Sindicato Nacional del Espectáculo a dictar circulares para evitar los constantes fraudes, el 3 de enero, el 28 de febrero y el 3 de marzo de 1942.130 La Orden de la Vicesecretaria de Educación Popular de 15, junio 1944,131 creando la categoría de películas de “interés nacional”, introducía nuevas obligaciones a los exhibidores. Estas películas tenían preferencia en todas las contrataciones para su proyección: estrenos en las mejores fechas de la temporada cinematográfica; condiciones mínimas similares a las normales en el mercado; prioridad en los reestrenos; y proyección obligatoria, mientras su recaudación semanal llegase al cincuenta por ciento del aforo de la sala de cine.

2.- Vinculación a la proyección de las películas extranjeras Pese al dinamismo, que estaba demostrando la producción nacional, las películas españolas no alcanzaban las expectativas deseadas. El Sindicato Nacional del Espectáculo propuso como posible solución aprovechar el tirón de público de las películas extranjeras, convirtiéndose su propuesta en la Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 13 de octubre de 1944.132 Las salas de cine con sesión diaria debían proyectar a continuación de la quinta semana de cine extranjero, una semana de cine español. En el caso de permanecer la película extranjera en cartel más de cinco semanas, por la demanda de los espectadores, se autorizaba la

130

Boletín Informativo SNE, nº 1, 1942

131

BOE, 23 junio, 1944.

132

BOE, 15 octubre, 1944.

prolongación con la condición, que la misma sala aumentarse la proyección de cine español en un porcentaje mínimo del cincuenta por ciento de los días de exceso de la película extranjera. En cambio, si una película española, sobrepasaba el tiempo de proyección obligatorio, no se autorizaba la ampliación del tiempo fijado en cinco semanas para películas extrajeras. Los cines, que no programaban diariamente la misma sesión tenían una cuota proporcional al número de sesiones. Los programas dobles fueron prohibidos para películas de estreno; las sesiones debían componerse de un largometraje, el noticiario obligatorio y los cortos de complemento. La baja producción de cine español obligaba a reservar las películas recientes para su estreno en sesiones exclusivas. Las sesiones dobles solo se podían programar con películas de una antigüedad de veinticuatro meses desde el inicio de su explotación. Los locales estaban clasificados en categorías, no pudiéndose estrenar en los de primera categoría las películas clasificadas en tercera. En cambio una medida prudente permitía a los exhibidores exonerarse de la obligación de la cuota, si no había películas españolas en el mercado.

3.- Flexibilización de la cuota El requisito del cumplimiento consecutivo a la exhibición de cine extranjero de la cuota de pantalla, agravó las fricciones de la Administración con los distribuidores y exhibidores, sin que supusiera grandes ventajas para el cine español. Fue inevitable la adaptación de la cuota a la evolución del mercado y a una cierta progresión del cine español.

La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 11 agosto 1953133 intentó favorecer el cumplimiento de la cuota mediante su reducción, la posibilidad de elección en determinadas épocas para cumplir una parte, y la supresión de la programación consecutiva con el cine extranjero. Los exhibidores debían proyectar al menos seis semanas de cine español al año. Las sesiones dobles volvieron a ser autorizadas, con la misma cuota de seis semanas anuales, si se componían de películas españolas, y el doble de tiempo, si eran sesiones mixtas de películas española y extranjera. Hay una vuelta parcial al planteamiento de cumplir, en este caso solo una parte, la cuota en las mejores fechas de asistencia al cine. Al menos una semana de la exhibición obligatoria debía realizarse en cada uno de los siguientes bimestres: septiembre-octubre, diciembreenero, y marzo-abril. En este último bimestre los estrenos de películas españolas debían ser a partir de la Pascua de Resurrección. La cuota de las salas de cine con sesiones no diarias era proporcional en días: un día de película española por cada seis días de películas extrajeras. El cincuenta por ciento de esta cuota debía cumplirse en días festivos. Las películas españolas computables, largometrajes o cortos, eran solo las clasificadas en primera y segunda categoría. Las bases de contratación de estas películas debían ser similares a las de las extranjeras. Y, en el caso que no hubiese películas españolas en el mercado, podía dispensarse el cumplimiento de la cuota.

4.- Cuota por días, ciudades y título

133

BOE, 10 septiembre, 1953.

Animados por el éxito de determinadas películas españolas, se pretendió facilitar el cumplimiento de la cuota, aunque el exceso de detalle mantenía la complejidad para los exhibidores. La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 7 de febrero 1958134 estableció: Para las salas de cine situadas en Madrid y Barcelona la cuota de cincuenta y seis días al año, programando al menos cuatro títulos españoles distintos. En el resto de ciudades, las salas con sesión diaria tenían una cuota de sesenta días al año y una programación mínima de nueve títulos. En las salas de cine con uno o más programas a la semana, el número de películas españolas obligatorias se elevaba a dieciocho. Las salas de cine con programas dobles tenían una cuota de ochenta y cuatro días, que se duplicaba si la programación era mixta. Las salas de cine sin sesiones todos los días tenían la cuota de cuatro días de película extranjera por día de película española, guardando la misma proporción para las proyecciones en días festivos. Los siete días anteriores a la Semana Santa, y entre el 1 de julio y el 31 de agosto, salvo los cines al aire libre, no eran válidos para cumplir la cuota, las películas válidas para la cuota eran las clasificadas en Primera A, Primera B y Segunda A para los cines de Madrid y Barcelona; en el resto de ciudades eran computables también las películas de Segunda B. La cuota obligaba a largometrajes y cortometrajes, pudiendo eximir del cumplimiento a las salas que demostrasen no haber encontrado películas españolas para contratar.

El único signo real de apertura fue para las salas, que solo proyectasen películas extranjeras subtituladas, al quedar exentas de la obligación de cumplir la cuota.

5.- Criterio único proporcional

134

BOE, 24 febrero, 1958, corrección de errores, 1 de marzo.

El cine español y las salas de exhibición se habían consolidado, al tiempo que España se modernizaba, por lo que pareció aconsejable eliminar las discriminaciones entre ciudades y entre fechas para el cómputo de la cuota, así como la supresión de la exigencia de un número determinado de títulos. Una mayor confianza en el cine español iba a permitir al público determinar la comercialidad de las películas y establecer el mismo sistema de cuotas en todo el país. La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 19, agosto de 1964135 estableció como cuota “la proporción de un día de película española por cada cuatro de películas extranjeras”. Las salas con programas dobles tenían la misma cuota, contándose como medio día si la programación era mixta, película española y extranjera. Eran computables todas las películas españolas; las declaradas de “interés especial” o “interés nacional” tenían valoración doble a efectos de cuota; y se preveía la posibilidad de establecer una cuota para el cine dedicado a menores. Las salas exhibidoras de continuaban exentas de cuota.

películas

extranjeras

subtituladas

6.- Retorno a un tiempo mínimo El aumento de espectadores y de recaudaciones del cine español había sido espectacular por lo que el Real Decreto de 11 de noviembre de 1977136 mantuvo el criterio de cuota única en toda España. Sin embargo el deseo de consolidar la ventaja adquirida por el cine español y compensarle por la desaparición en la práctica del requisito de licencias de doblaje, avaló el regreso a unos tiempos mínimos de cuota.

135

BOE, 1 septiembre, 1964.

136

BOE, 1 diciembre, 1977.

El artículo 17 estableció que las salas de cine, con proyección de películas en versión doblada, destinarían “al menos, ciento veinte días al año a la exhibición de películas españolas”.

Los cines con programas dobles debían alcanzar la misma cuota de manera progresiva (110 días de cuota en 1978, 115 en 1979 y 120 días en 1980); en caso de programación mixta cada día de proyección se valoraba como medio día.

Otras variaciones se encuentran en el artículo 19: proyección obligatoria de diez minutos de cortometrajes españoles, y, teniendo en cuenta que se quería resaltar la libertad de expresión, en su artículo 3, determinaba que la licencia de exhibición, requisito vinculado a la censura y a la calificación de las películas por edades, se podía obtener por silencio administrativo de dos meses, clasificándose la película para las edades y salas propuestas; aunque en su artículo 6 incluyó para el caso que la película pudiese ser constitutiva de delito, la obligación de informar al Ministerio Fiscal.

En la Disposición final 2ª, en otro signo de apertura, autorizaba a las películas clasificadas para salas especiales, es decir aquellas que anteriormente se habían considerado susceptibles de herir la sensibilidad del espectador medio, la proyección en salas comerciales, convirtiéndose las salas especiales en comerciales.

7.- Controversia sobre la cuota de pantalla La llegada de la democracia quitó el temor a recurrir por parte de exhibidores y distribuidores ante los Tribunales contra estas disposiciones limitativas de sus empresas. La Federación de Entidades de Empresarios de Cine, formada por todos los exhibidores, recurrió contra el Real Decreto de 11 noviembre 92

de 1977, concretamente contra los artículos 17, 19 y 20, 3 apartados 5 y 6 y las Disposiciones Finales 2ª y 3ª. Esta primera Sentencia del Tribunal Supremo de 9, junio 1979,137 es muy significativa. Los Considerandos de la Sentencia destacan, que el Real Decreto de 1977 debe contemplarse dentro del trascendental momento, que estaba viviendo la sociedad española, en plena transición política y recuperación del pluralismo democrático. Considera al cine como “una manifestación cultural de gran trascendencia e importancia”, al Decreto de 1977, como indicador de nuevas orientaciones adecuadas al cambio político, y a una moral más abierta, persiguiendo una agilización en la aplicación de las medidas de fomento. Situación y propósitos que no impiden la estricta observancia de la legalidad. El Considerando quinto es fundamental para la política protectora del Estado al encontrar la legitimidad de las diversas disposiciones establecidas en Decretos y Órdenes, en la Ley de 24, noviembre 1939, de protección y fomento de la industria de interés nacional. La industria de producción cinematográfica fue incluida entre las de interés nacional, por el Decreto Ley de 25, enero, 1946, convalidado por la Ley de 27, abril, 1946. La cuota de pantalla no había sido mencionada ni por la Ley de 27, abril 1946, ni por la Ley sobre Crédito cinematográfico de 17 julio 1958. Sin embargo la Sentencia estima razonable entender, que la cuota entronca con las medidas de tutela a la industria prevista en la Ley de 24 noviembre 1939, y en el régimen jurídico regulador de la época. La Sentencia define la cuota de pantalla como una carga impuesta a los exhibidores, que limita su libre actuación empresarial, por lo que debería, el Decreto de 1977, haber tenido el mismo rango legal que la Ley de 1939. Coincide con el informe del Ministerio de Hacienda, realizado durante la tramitación del Decreto de 1977. En este informe

137

Marginal de Aranzadi 2379.

se afirmaba, que representando la cuota de pantalla “una específica y grave limitación para las empresas cinematográficas de la libertad de comercio”, debiera haber tenido el rango de Ley. El mismo Gobierno justificaba el rango de Decreto en razones de urgencia; excusa que no pareció suficiente a la Sala Tercera, que declaró nulos los artículos 17 y 19. En cambio encontró ajustados a derecho las normas del artículo 20 sobre sanciones al no ser más que una revisión y no una tipificación de nuevas infracciones, incluso la medida de dar publicidad a las sanciones, estimó responder a razones de ejemplaridad; y, asimismo las Disposiciones adicionales 2º y 3ª, referentes a la conversión de las salas especiales en comerciales, no consideró significasen pérdida de ningún derecho adquirido, respondiendo a los nuevos criterios sobre libertad de expresión.

8.- Porcentaje por cuatrimestre

El inicio del descenso en la aceptación del cine español hizo pensar en la necesidad de mejorar el control de la cuota por medio de su cumplimiento por cuatrimestres, para evitar que las peores fechas del año fuesen utilizadas para exhibir cine español. Esos nuevos controles se introdujeron, aprovechando la necesidad de regular la cuota con rango de Ley, tras la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1979. La Ley de 10 de enero de 1980, de regulación de cuotas de pantalla y distribución,138 fijó la cuota, en su artículo 1º, de exhibición de películas españolas:

138

BOE, 12 enero, 1980.

Un día, como mínimo, por cada tres de exhibición de películas extranjeras dobladas a cualquier lengua oficial española, en cada cuatrimestre natural”. La misma cuota se establecía para los programas dobles, en los que la proyección de una película española tendría siempre el carácter de base. Los cortometrajes debían cumplir la misma cuota, obligándose a las salas, que proyectasen un único largometraje, a programar un corto español al menos de diez minutos. Las películas adecuadas para la infancia tenían valoración doble, y para RTVE se estableció la cuota de una película española por cada diez extranjeras.

El Real Decreto de 11 de julio de 1980139 al desarrollar esta Ley, en su artículo 1º,2, insistió en evitar el fraude en el cumplimiento de la cuota, declarando no computables a las sesiones especiales, que organizaban los distribuidores sin incluir la película base del día. Igualmente en su artículo 2º determina que no se computarían en la cuota los cortometrajes en la misma situación que los largometrajes excluidos por la Ley 1980, o sea los producidos por el Estado, Corporaciones públicas, etc. El endurecimiento en la cuota de cortometrajes se traducía también en su obligatoriedad en todas las sesiones o pases del día. El Real Decreto de 28 de diciembre de 1983 140 respetó la cuota existente de un día de película española por cada tres días de película extranjera. Pero introdujo nuevos requisitos. El artículo 18º, 1.b, aumentaba la cuota a un día por cada día de película extranjera, cuando la película española tuviera cuatro años de antigüedad, salvo decisión del Ministerio. Y el artículo 18º.3, definía como sesiones especiales a las que no proyectasen la película base. El artículo 20º, consideraba

139

BOE, 20 septiembre, 1980.

140

BOE, 12 enero, 1984.

computables las películas producidas para RTVE por productoras privadas solo en el caso que estas fueran las titulares de los derechos. La Orden del 14 de mayo de 1984141 limitó aun más las posibilidades de interpretación flexible por parte de los exhibidores, al definir, en su articulo 48 como películas base las proyectadas entre la diecinueve y las veinticuatro horas, no considerándose las películas españolas proyectadas fuera de este horario computables para la cuota. Y en su artículo 49, definía, en los programas dobles, como película base, la “que se proyectase mayor número de veces y en caso de igualdad, la que se proyectase la última de cada sesión. 9.- Adaptación al derecho comunitario El cumplimiento de las condiciones del Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas de 12 de junio de 1985, obligó a adecuar las normas sobre cuota de pantalla, además de las normas sobre licencia de doblaje. El Real Decreto Legislativo de 13 de junio de 1986 142 realizó esta adaptación modificando las normas de la Ley 10 enero 1980, para regular el cumplimiento de la cuota con la proyección de películas comunitarias. Esta regulación tuvo en cuenta dos criterios, no compartidos por los exhibidores: en primer lugar, la cuota se endurecía con la excusa de poder cumplirse con mayor número de películas al incluir las comunitarias. Y en segundo lugar se suponía útil para el cine español mantener esta obligación, al creer que la mayoría de la cuota se cumpliría con películas españolas.

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BOE, 25 mayo, 1984.

142

BOE, 27 junio, 1986.

El artículo único daba, como hemos visto, una nueva redacción a los artículos 1º, 3º, 8º de la Ley 1980. La nueva redacción del artículo 1º obligaba a exhibir un día de película comunitaria por cada dos días de películas extranjeras en versión doblada; y un día de película comunitaria por cada día de película extranjera doblada, si la película comunitaria se hubiera estrenado con dos años de antelación. En cualquier caso, se imponía la obligación de exhibir al menos dos películas comunitarias al año. Los programas dobles debían cumplir la misma proporción. Las normas restantes sobre cuota de pantalla de la Ley de 10 enero 1980, continuaban vigentes.

10.- Doctrina del Tribunal Supremo Un criterio similar a la STS 9, junio 1979, en cuanto hace referencia al rango legal necesario para imponer nuevas cargas a los exhibidores por el Real Decreto de 11 de junio de 1980, se contiene en la Sentencia de 19, de octubre de 1983143 correspondiente al recurso contencioso-administrativo, planteado también por la Federación de Entidades de Empresarios de Cine contra las normas contenidas en el artículo 2, 1º y en el 6, del Real Decreto de 11 de junio de 1980, 144 sobre exhibición de cortometrajes y sanciones. La Sentencia reitera el criterio del Tribunal Supremo sobre el rango legal de las normas jurídicas, insistiendo en reservar para los Decretos el contenido de “completar, desarrollar, pormenorizar, aplicar, cumplimentar y ejecutar” las reglas establecidas en las Leyes. En el caso de este Decreto existían unas extralimitaciones sobre la Ley de 10 de enero de 1980, que desarrollaba.

143

Marginal Aranzadi 5206.

144

BOE, 20 septiembre,1980, corrección de errores 7 octubre.

La Ley de 10 de enero de 1980 imponía, con relación a los cortometrajes, dos obligaciones independientes: en primer lugar exhibir en todas las sesiones cortos de una duración al menos de diez minutos, y, en segundo lugar, cumplir además la cuota de pantalla. Por otra parte excluía del cómputo para la cuota de pantalla a los cortometrajes producidos por el Estado, Entes estatales, corporaciones públicas, etc. El Decreto de 11 de junio de 1980 estableció que estos cortos excluidos del cumplimiento de cuota, tampoco tenían validez para cumplir la obligación de proyección obligatoria, cuando muchos exhibidores no proyectaban, además, cortos extranjeros. La Sentencia estimó que se imponía una nueva carga a los exhibidores, no recogida en la Ley de 1980, por lo que declaró nulo el artículo 2, apartado 1º del Decreto de 11, junio, 1980.

Nuevas limitaciones: Sobre temas referentes a cuota de pantalla la Federación de Entidades de Empresarios de Cine planteó recurso contra la Orden de 14 de mayo de 1984. La Orden de 1984 en sus artículos 48 y 49 definía la “película base” en los programas dobles y fijaba las horas en que deberían proyectarse las “películas base”. La ley de 10 de enero de 1980 determinaba claramente las películas que eran válidas para el cumplimiento de cuota, entre la que no se encontraban las categorías incorporadas por la Orden de 1984. La Sentencia de 30 de abril de 1987 145 estimó que el artículo 48 de la Orden de 1984 incluía una categoría más que la Ley de 1980, al no considerar computables las películas españolas no proyectadas en un horario entre las 19 y las 24 horas; igualmente el artículo 49 de la Orden de 1984 modificaba sustancialmente lo establecido en la Ley 145

Marginal Aranzadi 2656.

1980 al determinar que las películas españolas solo tendrían la consideración de “base”, si se proyectaban mayor número de veces en los programas dobles, o, en caso de igualdad, si se proyectaban en último lugar. Estas nuevas restricciones son consideradas extralimitaciones de las normas de la Ley, al imponer nuevas limitaciones a la libertad de comercio de los exhibidores, por lo que se declaró la nulidad de los artículos 48 y 49, de la Orden de 1984. Fomento Cultural: El reconocimiento de la libertad de empresa y de comercio no impiden al Tribunal Supremo destacar la dimensión cultural de las actividades cinematográficas y la responsabilidad del Estado en fomentar la consolidación de la producción de cine español. La Sentencia de 14, noviembre 1990,146 sobre un nuevo recurso de la Federación de Entidades de Empresarios de Cine contra los artículo 16 y 17 del Real Decreto de 28 de diciembre, 1983, reconoce que las medidas del Gobierno estaban orientadas “a propiciar la creación de una auténtica industria cinematográfica”, mediante las cuotas de distribución y de pantalla, pero que al afectar a la libertad de expresión debían hacerse por Ley”.

11.- Planteamiento constitucional de las cuotas La Federación de Distribuidores Cinematográfico (FEDICINE) con motivo del Anteproyecto de Decreto de la Generalidad de Cataluña sobre obligación del doblaje al catalán, encargó un Dictamen a Eduardo García Enterria.147 Gran parte del Dictamen se basa en el Informe que sobre el mismo proyecto de Decreto realizó el Defensor del Pueblo, quien no consideraba necesaria la declaración de inconstitucionalidad, ateniéndose a la doctrina del Tribunal Constitucional, para las normas que pueden interpretarse conforme a 146 147

Marginal Aranzadi 8657. García Enterria, Eduardo. Dictamen emitido a requerimiento de FEDICINE, Madrid, julio, 1998.

la Constitución. Sin embargo presentó varias sugerencias en el sentido de reconocer al empresario “la capacidad de perfilar cual va a ser su oferta, la forma en que desea exponerla, la determinación de a qué público quiere llegar... Todas estas decisiones forman parte del núcleo primario de libertad de empresa que debe ser protegido de toda ingerencia ilegítima y que procede entender dentro de la propia libertad de empresa”. García Enterria coincide con Rafael Gómez Ferrer 148 en la conclusión de que no existe ninguna razón justificativa de la existencia de la cuota de pantalla. El Tribunal Constitucional, en sucesivas Sentencias, ha defendido el derecho a la iniciativa empresarial, las imprescindibles facultades del empresario en la dirección, planificación y toma de decisiones y su libertad para elegir los productos más adecuados, que desea ofrecer el mercado (STC 83/1984; STC 49/1988; STC 92/1992; STC 64/1990; STC 84/1993; STC 225/93). Los exhibidores basan sus reivindicaciones al derecho de compensación de la cuota mediante subvenciones en el artículo 33,3 de la CE y, tanto la solicitud de compensación como la desaparición de la cuota, en el 9.3 de la C.E. La exhibición no ha presentado recurso de amparo pese a estas argumentaciones, debido a que los derechos reconocidos, en el artículo 38 de la CE, no se encuentran entre los protegidos por este recurso en el artículo 53.2 de la CE. Por otra parte el hecho de estar establecida la cuota en una norma con rango de Ley, les hace dudar que un recurso de estas características sea procedente. En cambio la C.E. les da el derecho a compensaciones económicas por la obligación de la cuota.

148

Gómez Ferrer, Rafael. Libertad de empresa y cuota de pantalla. Estudios jurídicos en Homenaje al Profesor Aurelio Menéndez, Vol. I. Madrid, 1996.

100

12.- Interpretación del Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional no ha considerado en ningún momento la posible inconstitucionalidad de la cuota de pantalla, contra la que nunca se ha planteado recurso. Únicamente en conflictos positivos de competencia, para determinar la titularidad en materia cinematográfica entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aparece el sistema de cuotas de pantalla y distribución. La Sentencia 143/1985149 acepta el criterio del Abogado del Estado que considera a la Ley de 10, junio 1980, reguladora de las cuotas “de pantalla y distribución,” “un punto clave de la ordenación cinematográfica” (especialmente respecto a su aspecto de industria). La Sentencia en su Fundamento Jurídico 13, considera que la Ley de 1980 aseguraba “la proyección de películas españolas en determinados días para incrementar su número y calidad, a cuyo fin condiciona la obtención de licencias de doblaje de películas extranjeras, al rodaje, adquisición de derechos de explotación, estrenos o consecución de ciertos ingresos de las películas españolas”. El Tribunal Constitucional considera en esta Sentencia, al cine como “espectáculo”, al predominar su carácter de “distracción, diversión, entretenimiento de las personas a través del fomento del cine español”. Estas características predominan, en la regla de la cuota de pantalla, sobre el contenido de “cultura”. En consecuencia la Ley de 10, junio, 1980 se debía aplicar solo a las competencias del Estado, que le correspondan como titular de ellas. La Generalidad posee las competencias ejecutivas en Cataluña al estar transferida la competencia sobre materia cinematográfica y

149

STC nº 143/1985, de 24 septiembre 1985. Conflicto positivo de competencia promovido por la Generalidad de Cataluña con relación al Acta de Inspección del Ministerio de Cultura sobre cuotas de pantalla.

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sobre “espectáculo” asumidas por el artículo 9,31º del Estatuto de Autonomía de 18 de diciembre de 1979, correspondiéndole extender las actas de inspección en los expedientes sancionadores por incumplimiento de la reglamentación de cuotas de pantalla.

Conflicto sobre cuotas de pantalla y licencias: La Sentencia del Tribunal Constitucional 106/1987150 resolvió un nuevo conflicto de competencia sobre cuotas de pantalla y distribución en la redacción dada por el Real Decreto de 28, diciembre 1983. En sus Fundamentos Jurídicos constata que las atribuciones reivindicadas y establecidas en aplicación de la ley 10, enero 1980, y del Real Decreto 28, diciembre 1983 afecta a aspectos muy diversos de la protección del cine español. El fomento del cine español, con el fin de crear una verdadera industria cinematográfica, estima que se realiza no solo con ayudas a la producción, sino con la regulación del mercado. La concesión de licencias tienen para el Tribunal Constitucional una finalidad económica, predominando, en este caso, los aspectos económicos sobre los específicamente culturales. Aunque tiene relación con cultura y espectáculos, existe una finalidad “predominantemente económica productiva”. Por ello, y, de acuerdo con las competencias de la Generalidad (art.12.1.2 de su Estatuto de Autonomía) le corresponde la concesión de licencias de doblaje a las distribuidoras domiciliadas en Cataluña, y en este caso, para todo el territorio nacional. Los artículos 148 y 149 de la C.E, conceden competencias sobre materia cinematográfica tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, que las hayan asumido. Las reglas para establecer las competencias exclusivas son más claras, pero cuando existen

150

STC 106/1987, de 25 junio 1987, conflicto de competencia número 284/1984, promovido por la Generalidad de Cataluña con relación al Real Decreto de 28 diciembre, 1983, sobre protección a la cinematografía.

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competencias concurrentes es preciso hacer un esfuerzo interpretativo, que el Tribunal Constitucional realiza determinando el aspecto cinematográfico prevalente, según ha declarado reiteradamente.

Resistencia a considerar el cine como medio de comunicación: La Sentencia 149/1985151 considera a la cinematografía como “espectáculo”, en la STC 157/1985152 es contemplada como “cultura”, en la STC 87/1987153 como “espectáculo” y “empleo del ocio”, y en la STC 153/198154 se la considera como “industria”. El Tribunal Constitucional, en cambio, no ha considerado a la cinematografía dentro de la regulación de los medios de comunicación social. En la Sentencia 49/1984, aun reconociendo que esta consideración puede ser común en el campo de la sociología de la comunicación, al ser la cinematografía una actividad comunicativa y trascendente sociológicamente, no le parece argumento suficiente, estimando que la cinematografía tiene sus propias reglas. Reitera en las Sentencias 149/1985 y en la 87/1987, su rechazo a contemplarla en el concepto medios de comunicación social, que obligaría a incluir junto a prensa, radio y televisión, cualquier medio o soporte, que comunique un mensaje. En el rechazo, estimamos, influye que su inclusión conduciría a establecer una competencia del

151

STC 149/1985, de 5, noviembre 1985, Conflicto positivo de competencia del Gobierno de la Nación con relación al D.264/1982 de 26 junio de la Generalidad de Cataluña sobre regulación billetes. 152

Sentencia 157/1985, de 15 noviembre 1985, Conflicto de competencia promovido por la Generalidad con relación a la O.14 mayo 1984, R. Decreto de 11 noviembre 1977, 27 abril 1983 y 28 diciembre 1983, creando un Registro de Empresas. 153

Sentencia 87/1987 de 2, junio 1987, Conflicto de competencia promovido por el Gobierno de la Nación en relación con el Decreto 495/1983 de la Generalidad de Cataluña y O. de 23 noviembre 1983, sobre clasificación de películas y material audiovisual. 154

Sentencia 153/1989, de 5 octubre 1989, Conflicto de competencia promovido por la Generalidad de Cataluña contra la Orden de 26 septiembre, 1984, que regulaba la realización de películas en coproducción.

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Estado en toda la regulación cinematográfica, de acuerdo al artículo149 de la C.E. sin perjuicio de las que correspondiesen a las Comunidades Autónomas.

Responde, en este sentido, al equilibrio desarrollado por el Tribunal Constitucional para no vaciar de competencias en la cinematografía y materias culturales, ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas. 13.- Nueva redacción de la cuota de pantalla

La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1993, había anulado la regulación de las licencias de doblaje, sobre las que pesaba también el interrogante abierto por la STC 106/1987, al reconocer la competencia de las Comunidades Autónomas, que asuman competencias en materia cinematográfica, de conceder licencias de doblaje para toda España. Estas dos Sentencias obligaban a una nueva redacción de la cuota de distribución establecida en el Decreto Legislativo de 13 de junio de 1986. La nueva norma fue la Ley de 8, junio 1994 155 que convalidaba el Decreto 10, diciembre 1993. Esta Ley dio una nueva redacción a la cuota de pantalla, con el propósito, según la Exposición de motivos de flexibilizarla. Las variaciones fueron: Distinguir entre poblaciones, según contasen o no, con 125.000 habitantes, regular la cuota en los complejos cinematográficos, y habilitar al Gobierno a modificar las cuotas por criterios lingüísticos. El artículo 6 estableció un día de película comunitaria por cada dos de película extranjera en versión doblada para las ciudades con más de 125.000 habitantes. La proporción debía ser de un día de película comunitaria por cada tres de terceros países dobladas en las ciudades de menos de 125.000 habitantes.

155

BOE, 10 junio, 1994.

104

Y para todas las ciudades, un día de película comunitaria por cada dos de película de terceros países, si la película comunitaria hubiese sido estrenada dos años antes, salvo declaración de especial interés cinematográfico por el Gobierno; la STC 106/1987 ya había reconocido esta competencia sobre el interés especial a la Generalidad para su territorio. Las películas de especial interés cinematográfico guardaban la proporción de una por cada tres de terceros países. Los complejos de salas fueron autorizados a cumplir la cuota individualmente cada sala o por el conjunto, en cuyo caso el número de días de exhibición obligatoria era igual a la suma de los correspondientes a cada sala. Los programas dobles tenían la misma proporción de cuota, con la regla común de contabilizar medio día de proyección, si solo una de las películas era comunitaria.

En realidad la flexibilización de la cuota fue irrelevante, a lo que se sumaba la amenaza representada por la habilitación para establecer cuotas para películas producidas o dobladas a las distintas lenguas oficiales en España, conforme a los criterios lingüísticos establecidos en el artículo 8. El lunes siguiente a la aprobación del Decreto Ley de medidas urgentes de 10 diciembre de 1993 tuvo lugar, como hemos indicado, una huelga de salas de cine. Esta huelga fue apoyada por los distribuidores de cine europeo, que veían peligroso el que las películas comunitarias generasen licencias de doblaje, ya que los distribuidores norteamericanos podían convertirse en competidores, al verse obligados a importar películas europeas. La cuota de pantalla y las licencias de doblaje, habían perdido la eficacia que les atribuían sus defensores.

105

CAPÍTULO QUINTO

ESTÍMULOS A LA PRODUCCIÓN

I.- CRÉDITO CINEMATOGRÁFICO La producción cinematográfica exige una financiación segura durante todas sus fases: desarrollo, preproducción, rodaje y postproducción. La fase de rodaje es la que requiere una tesorería bien dotada, para hacer frente a los elevados costos de rodaje. Las formas clásicas de crédito son insuficientes al ser la película un bien futuro, lleno de riesgos, no solo por la incertidumbre del rodaje, sino por la dificultad de predecir la aceptación del público. Invertir en una producción es inseguro, dado que los elementos para analizar una inversión no aportan demasiada claridad. El instrumento con el que trabajan los productores es poderoso, la imaginación, pero difícilmente cuantificable. La financiación de las películas se realiza por medio de créditos obtenidos de diversas fuentes. La devolución se efectúa con los ingresos procedentes de la explotación de las películas. Dos expertos en financiación, Hugues de Chastellux, Director General del “Instituto para la Financiación del Cine” en Francia, y Didier Courtois Duverger, Director de varias sociedades de financiación del tipo Sofica, han encontrado una posible relación entre la producción cinematográfica y la promoción inmobiliaria, ya que “sus mercados están igualmente 106

afectados por una fuerte especulación. Unido a que los costes financieros de fabricación de cada obra se incluyen en los presupuestos de las mismas”.156 El relieve de los créditos en la producción hace que en los presupuestos de las películas aparezcan, como una partida más del coste, los gastos financieros generados hasta la recuperación con la explotación. Los ingresos sirven para devolver los créditos, por lo que estos deben ser al menos, a plazo medio, teniendo en cuenta los plazos de recuperación.

Entre las tareas básicas del productor se encuentra el plantearse las mejores fórmulas de crédito, entre las que ocupa un lugar destacado el crédito cinematográfico oficial, que la Administración implantó como una de las primeras medidas de fomento.

1.- Crédito sindical La Orden comunicada del Ministerio de Industria y Comercio de 23 de abril de 1941, destinó los Fondos generados por los cánones de importación y licencias de doblaje al fomento de la producción cinematográfica. Las normas para la protección y estímulo de la producción consistieron básicamente en un sistema de créditos, establecido sobre un proyecto del Sindicato Nacional del Espectáculo, por el Ministerio de Industria y Comercio en la Orden de 11 noviembre 1941.157

156 157

Courtois Duverger, Didier. y Chastellux, Hugues. Finance, Banque et Audiovisuel, París, 1991. BOE,17 noviembre, 1941.

107

Los créditos eran solicitados al Sindicato Nacional del Espectáculo, presentando el proyecto de la película: guión, presupuesto, plan financiero, relación del personal artístico y técnico y los datos estimados pertinentes, por el SNE. El crédito podía ascender al cuarenta por ciento del presupuesto de cada película. El importe del crédito se abonaba semanalmente por el SNE, una vez iniciado el rodaje, aportando el productor los justificantes de los pagos realizados cada semana. El crédito se devolvía al iniciarse la explotación de la película en plazos mensuales. La primera convocatoria se realizó el 13 de diciembre de 1941, por un importe de 2.000.000 de pesetas, concediéndose créditos por valor 1.701.248 pesetas: Películas

Presupuesto

Porcentaje

Créditos

A mi la legión

1 011 220, 35 25%

252 805

Malvaloca

1 000 467, 30 25%

250 117

La rueda de la vida 956 025

25%

239 006

Boda en el infierno 1 499 100

20%

299 820

Volver a soñar

1 078 674

32%

345 175

La princesa Tockun

de 1 047 750

30%

314 325

Una Disposición del SNE de 13, diciembre 1941, mostraba la preocupación por la devolución de los créditos, al establecer que el cincuenta por ciento de la recaudación correspondería al SNE hasta la extinción del préstamo158.

158

Boletín Sindicato Nacional nº 1. 1942.

108

El coste medio de una película a principios de 1942 era de un millón de pesetas, revelándose el crédito, desde los primeros momentos como un instrumento acertado para reanimar la producción, pero mantuvo fragmentada a la industria al concederse aisladamente por cada película y por un corto plazo. Funcionó bien hasta los años 50 en que disminuyeron los ingresos para el Crédito Sindical y surgieron nuevas necesidades para los productores. El Sindicato para reducir las concesiones acordó en 1950 que no tendrían derecho al crédito: los nuevos productores; los que no hubieran producido durante tres años: los que no estén al corriente de la cuota sindical: los que en dos películas consecutivas hayan sido clasificados en 3ª categoría a efectos de importación, tanto el productor o el director: y no se autorizaba la solicitud de crédito a través de otro productor.

2.- Créditos para planes de producción La llegada de ideas más liberales a la economía española y la importancia adquirida por el cine español, impulsaron el crédito a plazo medio, con el propósito de fomentar los planes de producción y conseguir empresas con continuidad en la producción y capaces de poseer solvencia económica. Esta orientación política inspiró la Ley de 17, julio 1958, sobre creación del crédito cinematográfico. 159 Esta Ley autorizaba a invertir en créditos 450 millones de pesetas, que podían incrementarse con el importe de los créditos devueltos. Cantidad suficiente para dinamizar la industria cinematográfica de la época.

159

BOE, 18 julio, 1958.

109

El Instituto Nacional de la Cinematografía, dependiente de la Dirección General de Cine y Teatro, fue el Organismo encargado de gestionar el crédito cinematográfico, dotándole con ingresos propios y capacidad para avalar los créditos concedidos. Estos ingresos, como hemos visto fueron: a) los cánones de regulación subtitulado y doblaje de las películas extranjeras. b) los derechos de regulación y doblaje de las películas extranjeras autorizadas para Televisión, aunque estas tasas no fueron reconocidas por TVE. c) un cinco por ciento sobre el precio o canon pactado en los contratos de publicidad de los anuncios en las salas de cine. d) el importe de un recargo máximo del cinco por ciento en las entradas de las salas de cine.

El desarrollo de esta Ley, de conformidad con la Ley de 26, diciembre 1958 sobre Entidades Oficiales de Crédito a medio y a largo plazo, reguladora de todas las actividades de crédito oficial, fue realizado por la Orden del Ministerio de Hacienda, 20 junio 1960, 160 fijando las normas complementarias para dar efectividad al crédito cinematográfico. Designó al Banco de Crédito Industrial, como la institución autorizada para establecer el servicio de crédito cinematográfico, consistente en préstamos a plazo medio a las empresas de producción, a los estudios de rodaje o doblaje para su instalación o mejoras, a los laboratorios y a las empresas de distribución de cine español en el extranjero: El importe de los créditos no podía exceder del cincuenta por ciento

160

BOE, 10 octubre, 1960.

110

del presupuesto o de la inversión, salvo casos excepcionales, en los que podían alcanzar el setenta por ciento. El interés era del 6% y el plazo de amortización de cinco años. Las garantías de los créditos eran de carácter pignoraticio o hipotecario; además servían de garantía las cantidades que los productores tuvieran que recibir del Fondo de Protección, y con carácter subsidiario, el Instituto Nacional de Cinematografía era el avalista.

Los créditos concedidos eran previamente seleccionados por el Ministerio de Información y Turismo, con informe, si se consideraba necesario, del Banco de Crédito Industrial. El reintegro de los créditos era gestionado por el Banco. El Ministerio de Información y Turismo decidió establecer unas normas administrativas más concretas por Orden de 26, julio 1960. 161 Los planes de producción anual debían estar integrados, como mínimo, por tres largometrajes. Las empresas beneficiarias debían ser nacionales, y constituirse en sociedades anónimas, si lo solicitaba el Instituto Nacional de la Cinematografía. Las normas eran: El importe de los créditos se elevó hasta el sesenta por ciento del coste de cada una de las películas componentes del plan anual. Y este importe se elevaba al sesenta y cinco por ciento, si la productora era a la vez propietaria de estudios de rodaje o distribuidora de ámbito nacional, y el importe podía elevarse incluso al setenta por ciento si la empresa productora reuniera a la vez las otras dos actividades empresariales. Respondía al deseo de crear una industria concentrada, capaz de competir con las extranjeras y dar respuesta a las características de la producción. La continuidad del trabajo y la compensación de éxitos y posibles fracasos se conseguían por medio de los planes de producción. El plazo para la devolución de los créditos era de cinco años. El 161

BOE, 10 octubre, 1960.

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proyecto era ambicioso, pero debió ser adecuado a la realidad del cine español por la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 26, julio 1963162 que rebajó el plan de producción anual mínimo a dos largometrajes; dio cabida a los planes de producción de cortometrajes, a cuyos planes se exigía un mínimo anual de cuatro cortometrajes; y amplió la posibilidad de crédito a una película aislada; si estaba declarada como especialmente adecuada para menores y el Instituto Nacional de la Cinematografía estimaba, en la misma, valores especiales en su guión o personal técnico y artístico. La cuantía máxima del crédito se limitaba al cincuenta por ciento de cada uno de los presupuestos o inversiones; y solo, excepcionalmente, se elevaba el crédito hasta el setenta por ciento.

El Instituto Nacional de la Cinematografía continuaba recibiendo las solicitudes de crédito y dando las órdenes de concesión al Banco de Crédito Industrial.

3.- Ampliación de beneficiarios. Anticipos La Ley de 17 de julio, 1958 había establecido el crédito a plazo medio, sin limitaciones dentro del sector cinematográfico, siendo Órdenes posteriores de desarrollo las que habían limitado los beneficiarios. La Orden de 19, agosto 1964 163 extiende los créditos a toda la industria, incluyendo los distribuidores de películas en España y los exhibidores, con lo que se hacia justicia al hecho de ser estos grupos los que soportaban los gravámenes de cánones y cuotas. Esta Orden despejó las posibles dudas sobre la tramitación: las solicitudes de los créditos se presentarían siempre ante el Instituto Nacional de la Cinematografía. Y la administración correspondería al

162

BOE, 23 agosto, 1963, corrección erratas BOE, 24 agosto, 1963.

163

BOE, 1 septiembre, 1964.

112

Banco de Crédito Industrial, agilizando la información entre ambas Instituciones. Los créditos no podrían exceder del cincuenta por ciento del costo o de la inversión, salvo casos excepcionales en los que se podía llegar al setenta por ciento. Con relación a la concesión, desaparecía la obligación de dedicar los créditos a planes de producción y en el caso de películas aisladas no se exigía ninguna calificación por parte de la Administración, como era preciso anteriormente. Los créditos quedaban abiertos a cualquier película que reuniese los criterios mínimos de rentabilidad y garantías exigidas. El artículo 23, de esta Orden, estableció la modalidad de anticipos a la amortización, que en realidad se utilizaban para la financiación, al aplazar pagos hasta percibir el anticipo. Los anticipos tenían el propósito de dar facilidades a los productores para la amortización de la película, entregándose un millón de pesetas por película a cuenta de la futura subvención. Una vez autorizada la exhibición, la devolución se realizaba a partir del estreno con cargo a la subvención del 15%. Este planteamiento se suponía sin riesgo, al estimar que todas las películas recaudarían, al menos, siete millones de pesetas. La prudencia hizo considerar, que el Fondo de Protección podía estar totalmente invertido, por lo que, alternativamente, se podía conceder un aval para un crédito por el mismo importe. El artículo 34 establecía un tratamiento más ventajoso para las películas declaradas de interés especial: concesión de un aval para el crédito y, en cuanto a los anticipos solo era exigible su devolución con cargo a la protección que les correspondiese. Estaban además exceptuadas del efecto sufrido por el resto de películas al no devolver un anticipo, consistente en que ya no tenían derecho a nuevos

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anticipos. Las películas declaradas especialmente indicadas para menores podían por su parte llegar a tener un anticipo de dos millones. El Banco de Crédito Industrial adquirió mayor autonomía, por la Orden de 13, marzo 1971. 164 La novedad más importante la representó, en las garantías para asegurar el crédito, la admisión de la hipoteca mobiliaria de la película.

4.- Nueva modalidad de garantía El Banco de Crédito Industrial se constituyó en Sociedad Anónima y se hizo cargo de toda la gestión del crédito, de acuerdo con la Orden del Ministerio de Hacienda, de 23 noviembre 1972. 165El Ministerio de Información y Turismo quedaba limitado a emitir informe sobre la conveniencia de las solicitudes, el carácter nacional de las películas y sus presupuestos. El plazo de devolución de los créditos a productores y distribuidores se redujo a dos años y medio, salvo demostración de tener contratos de ventas al extranjero con unos ingresos mínimos garantizados, pudiendo en este caso, ampliar el plazo un año más. Los créditos para instalaciones fijas podían ser a cinco años.

La Orden desarrolló la admisión entre las garantías de la hipoteca mobiliaria. En el artículo 10 establecía como norma general para garantizar los créditos, la hipoteca mobiliaria sobre películas cinematográficas y, de manera preferente, sobre la que iba a financiarse con el crédito. La hipoteca mobiliaria comprendía el pacto de cesión al acreedor de los rendimientos futuros. Asimismo los 164

BOE, 16 marzo, 1971.

165

BOE, 27 noviembre, 1972.

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efectos cambiarios entregados por el distribuidor como anticipo o precio de los rendimientos de explotación podían ser entregados, también como garantía pignoraticia o, en su caso, para su cobro.

5.- Hipoteca mobiliaria sobre películas cinematográficas El Decreto de 31 diciembre 1970 166 se había regulado la hipoteca mobiliaria de películas cinematográficas como nueva forma de garantía, que facilita la financiación. Es “una forma original de garantía con los efectos habituales de las inscripciones hipotecarias.” 167 El derecho romano y germánico, así como la figura de la anticresis, aparecen entre los precedentes. Este Decreto de 1970 reconoce estar basado en experiencias europeas, aunque es la francesa la que contaba con un desarrollo más completo. El sistema financiero del cine francés reposa sobre las garantías aportadas por las películas producidas o en curso de producción. Garantías obtenidas por su inscripción en el Registro Público de la Cinematografía, creado por la Ley de 22 febrero 1944,incorporada al Código de la Industria Cinematográfica, en los artículo 31 al 44. La Ley de 3, julio 1985 amplió sus competencias de inscripción y subsiguiente publicidad a las obras audiovisuales. Y la Disposición de 6 junio 2005, ha incorporado las opciones sobre obras a adaptar en el cine, por lo que, hoy en día, es el Registro Publico de la Cinematografía, del Audiovisual y de Opciones. 168

166

BOE, 1 febrero y 1 marzo, 1971.

167

Gorline, Michel y Sarraute, Raymond. Le droit de la Cinématographie, París 1955.

168

Centre Natioanal de la Cinematographie, La guide du CNC, París 1990, Raynal J. y Rouanet de Vigne-Lavit. Le droit du cinéma, París, 1962.

115

El Decreto de 1970, sobre la hipoteca mobiliaria de las películas cinematográficas, desarrolla la Ley de 1954 y clarifica esta forma de garantía con el objetivo de impulsar la financiación cinematográfica. “Es el instrumento idóneo para asegurar a los acreedores el reembolso de los posibles créditos”, asegura en la Exposición de Motivos. Y el artículo 1 reconoce que “el derecho de explotación comercial de la película cinematográfica podrá ser objeto de hipoteca mobiliaria”. Este derecho de explotación, como aclara acertadamente el artículo 2, requiere para su ejercicio la disponibilidad de los negativos, internegativos o copias de la película. El productor o, en su caso, el distribuidor no son desposeídos de la explotación para garantizar su actividad comercial y el buen funcionamiento de la industria en su conjunto. Los ingresos del productor dependen de la explotación comercial. Sin embargo, el artículo 5, exige el consentimiento del acreedor para al tiraje de copias o cualquier utilización de los negativos o internegativos. Sería más justo establecer esta limitación, cuando el acreedor deje de percibir los pagos procedentes de la explotación, mientras, debería bastarle con estar informado de las copias existentes y de todas las novedades derivadas de la comercialización. Esta obligación es acorde con el pacto de transmisión de rendimientos, que establece la escritura de hipoteca. La hipoteca mobiliaria puede establecerse sobre películas españolas producidas o en proyecto, así como extranjeras, en este caso sobre su explotación en España. La creación del Registro de Bienes Muebles por el Real Decreto de 3, diciembre 1999, que aprueba el Reglamento del Registro de las Condiciones Generales de Contratación, 169 ofrece nuevas posibilidades. Sustituye al anterior Registro de Hipoteca Mobiliaria 169

BOE, 23 diciembre, 1999.

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dando fe no solo de los gravámenes, sino de las titularidades, comprendiendo a las películas y obras audiovisuales en la Sección 4ª, de Garantías Reales.

6.- Aumento de productoras El ambiente cinematográfico de los años 80 estaba inclinado a un cine de autor y la preocupación principal era hacer películas con carácter artesanal en búsqueda de calidad. La regulación del crédito cinematográfico debía adaptarse a la realidad del momento, ya que la Ley de 17, julio 1958, y, normas para su desarrollo, tenían la intención de remodelar e impulsar sobre bases industriales el cine español. El cambio en el sistema de protección al cine, contenido en el Real Decreto de 11, noviembre 1977, precisó una regulación del crédito adaptada a sus objetivos. La Orden del Ministerio de Economía y Comercio 9, junio 1981170 introdujo las variaciones en el crédito a la industria cinematográfica: Los beneficiarios son los mismos, salvo que a los distribuidores solo se les concedía crédito para distribuir películas españolas en España. En cierta medida la exportación del cine español dejaba de ser una acción preferente. Los créditos se elevaron con carácter general al setenta por ciento del presupuesto o inversión. Y los plazos para la devolución se amplían a siete años para instalaciones fijas y a tres años los concedidos a productores y distribuidores. Los sistemas de garantía admitidos para asegurar los créditos son cualquiera de los admitidos en derecho. La hipoteca mobiliaria, y otras diferentes garantías, no son mencionadas. Los productores iban siendo sustituidos en su trabajo por directores y guionistas, cambiando el clima industrial por criterios artesanales y culturales.

170

BOE, 23 junio, 1981.

117

7.- Convenios con Entidades de crédito A finales de los años ochenta se sintió la necesidad de un cine español más competitivo, y la de incorporarse al cine europeo. En un afán menos intervencionista se abrió la colaboración del ICAA, en la financiación cinematográfica, a distintas Entidades. El Real Decreto de 28, agosto 1989, sobre Ayudas a la cinematografía,171 en su artículo 2, autorizaba al ICAA a establecer “con cargo a las cantidades que habiliten sus presupuestos anuales, Convenios de cooperación con Entidades de crédito para facilitar la financiación de los productores, distribuidores y exhibidores, así como para el desarrollo de la infraestructura o innovación tecnológica de la industria cinematográfica”. Se introducía un nuevo lenguaje y una forma distinta de actuación, ya que la concesión de los créditos no se regula por una norma legislativa, sino mediante Convenios. En la práctica los Convenios se establecieron, anualmente solo con el Banco Exterior de España (BEX), posteriormente Argentaria. Los créditos, según estos Convenios podían ser: a.- El préstamo descuento, concedido a las películas que tuviesen ayudas sobre proyecto, es decir subvenciones anticipadas. El préstamo estaba garantizado por la futura subvención; el importe alcanzaba el 90% de subvención, y el plazo de devolución era de nueve meses. b.- El préstamo para la producción de largometrajes, que puedan tener derecho a subvenciones. La cuantía podía llegar a 100 millones o al 40% del presupuesto. El plazo era de tres años, con un periodo de carencia, optativo, de dieciocho meses. El ICAA establecía una bonificación a los intereses cargados por el Banco. Las garantías eran las futuras subvenciones, además de hipotecas,

171

BOE, 28 octubre, 1989.

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avales y seguros. c.- El préstamo para instalaciones, mejora y adquisición de equipos. Podía alcanzar la cifra de 75.000.000 pesetas o el 50 por 100 de la inversión.

La forma de conseguir los créditos era más sencilla, simplificándose la tramitación, pero el BEX, y luego Argentaria, trataron de reducir los riesgos no considerando como garantías seguras más que las procedentes de las subvenciones, contratos de preventas y las garantías tradicionales. La seguridad aportada por la propia película o por la propiedad de otras películas no era todavía admitida, por lo que no se recurría a la hipoteca mobiliaria sobre las mismas, y se debía continuar acudiendo, en caso de necesidad, a la hipoteca inmobiliaria.

II.- PROTECCIÓN ECONÓMICA: SUBVENCIONES La financiación de las películas y la amortización de su costo por parte de los productores, han centrado la preocupación del Estado, y son reflejo de la dificultad permanente del cine español para encontrar la estabilidad económica. La política inicial de créditos a la producción, acompañada de la concesión directa a los productores de los permisos de importación y licencias de doblaje, fue transformándose paulatinamente en un fortalecimiento del sistema de créditos y la subtitulación de la adjudicación de permisos y licencias por subvenciones no

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recuperables por el Estado. Las subvenciones son transferencias dinerarias a los productoes sin contrapartidas económicas, solo por haber producido una película de acuerdo con unos requisitos. Esta etapa está caracterizada por la clasificación y la introducción de las ayudas automáticas, distinguiendo cuatro fases: a.- Concesión de permisos y licencias. b.- Subvenciones según la clasificación. c.- Ayudas automáticas, y anticipos. d.- Subvenciones anticipadas y ayudas automáticas.

1.- Clasificación La ayuda mediante clasificación tiene un carácter selectivo, por lo tanto subjetivo y discutible. Nunca están claras las razones por las que se apoya una película y se rechaza otra. Muchas películas subvencionadas se convierten en un fracaso, además siempre, hay sospechas de relaciones de proximidad de gustos, de amistad o ideológica, entre los miembros de los Comités encargados de la distribución de las ayudas y los productores beneficiados. Subjetividad mayor al desarrollarse durante el Régimen franquista. De todas formas, el cine no ha monopolizado el sistema de ayudas selectivas, que ha sido aplicado en todos los campos de las artes, con el mismo porcentaje de críticas negativas. La diferencia es que en el cine las ayudas tienen mayor importancia económica y deben servir, además para crear una industria, que debe contemplarse en un marco más amplio e independiente de financiación y apoyo a la difusión. En todo caso las ayudas selectivas no resolvieron el problema de alcanzar una industria fuerte, contribuyendo únicamente al mantenimiento de la producción.

120

El Estado dispuso la creación de un Fondo de ayuda al cine, como hemos visto, utilizando la fórmula de la autofinanciación procedente de los cánones y tasas. El Fondo estaba destinado originariamente a créditos, reservándose una parte para premios y becas. Establecido por Orden Comunicada de 23, abril 1941, fue desarrollado por la Orden de 10, diciembre 1941,172 la Orden Comunicada de 28, octubre de 1941 y la Orden del 18, mayo 1943173 del Ministerio de Industria y Comercio, que introdujeron la fórmula de la clasificación para la concesión de la protección económica y convirtieron al doblaje en un factor clave en la cinematografía española

PREMIOS SINDICALES: Los Premios se consideran promoción por lo que no se contemplan como mecanismos de financiación. Sin embargo en 1940-41, que el costo medio de una película era de 1.000.000 de pesetas y en 194243 de 1.500.000 el Premio contribuía a la amortización, aunque de muy pocas películas: inicialmente se reservaban para los Primeros premios 300.000 pesetas y 200.000 pesetas Segundos, debiendo repartir el 20% del importe entre artistas y técnicos. Las películas premiadas en aquellos años iniciales descubren cierta variedad, cuando todo hacía esperar temas trascendentes de un cine de “cruzada”, cuya producción fue escasa: Raza Boda en el infierno La rueda de la vida 172

BOE, 13 diciembre, 1941.

173

BOE, 24 mayo, 1943.

J.L.Sáenz de Heredia Antonio Román R. Fernández Ardavín

121

1941-1942

1942-1943

Fortunato Goyescas Un marido a precio fijo Escuadrilla

Fernando Delgado Benito Perojo Fernando Delgado Antonio Román

La aldea maldita Forja de almas Viaje sin destino Fiebre

Florián Rey Frenando Delgado Rafael Gi Primp Zeglio

Vinculación de permisos y licencias a los productores: Las Ordenes de 28 octubre 1941, 18 mayo 1943, y 31 diciembre 1946 regularon, como hemos analizado la concesión de permisos de importación y licencias de doblaje a los productores, que correspondían a las películas según su clasificación en una de las tres categorías, establecidas a las que vino a añadirse la calificación de interés nacional por Orden 15, junio 1944. 174 La ayuda económica era obtenida directamente por los productores con la negociación de permisos y licencias, que tuvo el lado positivo de obligarles a desarrollar sus iniciativas comerciales. Sin embargo los aspectos negativos fueron superiores: especulación en las cesiones creando un mercado o bolsa de permisos y licencias; falta de control del mercado de importación, ya que los productores cedían todos los permisos y licencias; gran desequilibrio entre la exportación de divisas por la compra de películas y la escasa compensación por ventas de películas españolas al extranjero. Uniéndose la generosidad en la concesión de permisos y licencias por parte de las autoridades, a las películas que creían responder a los criterios artísticos y políticos por los encargados de la clasificación.

174

BOE, 23 junio, 1944.

122

Sucesivas disposiciones trataron de encauzar la situación, pero manteniendo el sistema de clasificación, como la Orden de 31, diciembre 1946175 y la Orden de 29 julio 1948.176 La Administración intentó dotar de mayor coherencia al sistema y sobre todo administrar las ayudas económicas fijando el montante de cada una de ellas. A este fin respondía la Orden conjunta del Ministerio de Comercio y del Ministerio de Información y Turismo de 16, julio 1952.177 Esta Orden de 1952 mantuvo la clasificación de las películas, pero las ayudas eran establecidas por la Administración, de manera proporcional al costo, de producción. El costo era establecido por la Junta de Clasificación y Censura, con informes del Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía y del Sindicato Nacional del Espectáculo. La Junta clasificaba las películas, que, de acuerdo con su categoría recibían un porcentaje de ayuda calculado sobre el costo. Era el inicio de una nueva fase en la que los productores se veían obligados a incrementar real o aparentemente el costo para recibir más ayudas. La clasificación y ayudas eran:

Clasificación Interés Nacional 1ª A 1ª B 2ª A 2ª B 175

BOE, 25 enero, 1947.

176

BOE, 10 agosto, 1948.

177

BOE, 23 julio, 1952

Ayuda Porcentaje del costo 50 por 100 40 por 100 35 por 100 30 por 100 25 por 100

123

Y las clasificadas en 3ª no recibían ninguna ayuda. Asimismo el Consejo Coordinador de la Cinematografía debía establecer, anualmente, la protección económica para los productores que hubiesen exportado. Esta ayuda era proporcional a las divisas ingresadas. La Administración conocía la cantidad exacta de ayuda concedida, pero no era abonada directamente. Las ayudas se cancelaban por el mismo importe, en permisos de importación o de doblaje. Permisos valorados previamente por el Consejo Coordinador de la Cinematografía. Los productores podían utilizar directamente estos permisos o cederlos. El Consejo Coordinador de la Cinematografía podía proponer, al Ministerio de Industria, ayudas económicas para los Estudios Cinematográficos con el fin de su renovación, ya que estaban dotados con equipos técnicos obsoletos y desvencijados. El problema se había resuelto parcialmente, ya que continuaba la bolsa de permisos. Al unificarse la regulación y protección a las actividades cinematográficas por el Decreto de 28, marzo, 1958 178 centralizándolas en el Ministerio de Información y Turismo, permitió avanzar en el control de las ayudas económicas.

Inicio tramitación subvención por el Instituto:

178

BOE, 14 mayo, 1958.

124

La Orden de 22, enero 1959 del Ministerio de Información y Turismo179 modificada por Orden de 26 enero 1960, 180 reorganizó el Instituto Nacional de la Cinematografía, estableciendo en su artículo 9º: “La Sección de Protección Económica será la encargada de tramitar los expedientes para el abono de las cantidades correspondientes a la protección económica acordada (...) valorando el costo de producción de cada película”. La Orden comunicada de 30 de enero 1960 añadía en su artículo 1º, “ Acordada por la Junta de Clasificación y Censura -Rama de clasificación- la protección económica a una película se dará cuenta a la Sección de Protección del Instituto Nacional de la Cinematografía para proceder a su pago”. Los abonos de las ayudas económicas iban a ser realizados por el Director del Instituto de la Cinematografía, con cargo al Fondo de Protección, cuya administración le correspondía.

Declaración favorable a las ayudas automáticas: La Ley de 17 julio 1958 sobre creación del Crédito Cinematográfico había marcado unos criterios industriales, indicando que la protección debería tener en cuenta la realidad de las recaudaciones. A la vez estableció los ingresos del Fondo de Protección que reforzaban, el carácter de autofinanciación de la protección económica. Es discutible, si el recargo sobre las entradas, es abonado por el público con la finalidad de proteger el cine español, o formaba parte del precio de la entrada. Para los exhibidores siempre ha sido contemplado como una merma de sus ingresos, ya que les limitaba posibles subidas del precio.

179

BOE, 5 marzo, 1959.

180

BOE, 5 febrero, 1960.

125

Sin embargo, la nueva regulación a la protección a la cinematografía nacional, contenida en la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 13, mayo 1961,181 reconocía en su Preámbulo, que el cambio radical en el sistema de ayudas, propuesto por la Ley de 17, julio 1958, por el que las subvenciones se concederían de manera proporcional a los ingresos, requería la implantación previa de un billetaje oficial y su control como estaba previsto en el artículo cuarto de la Ley de 1958. Mientras tanto debía limitarse a refundir las normas establecidas en la Orden de 16, julio 1952 y disposiciones complementarias. La única modificación destacable fue el aumento de las ayudas económicas a las películas clasificadas en las categorías superiores. Permanecía el mismo porcentaje sobe el costo para las películas de Interés Nacional, 50 por 100 y 1ª A, 40 por 100, pero se incrementaba el correspondiente en las de 1ª B, 35 por 100; 2ª A 30 por 100; y se reducía el porcentaje de las 2ª B, al 15 por 100. Las clasificadas en 3ª seguían sin tener derecho a ayudas económicas. En realidad se procedía a una fuerte discriminación para las películas que la Junta de Clasificación consideraba de más baja calidad. Los porcentajes de ayudas tenían unos topes económicos: CLASIFICACIÓN

TOPES

1ªA 1ªB 2ªA 2ªB

4.000.000 Pesetas 3.000.000 Pesetas 1.800.000 Pesetas 500.000 Pesetas

181

BOE, 22 mayo, 1961.

126

Los porcentajes de ayuda, sin superar el tope, podían ser aumentados por la Junta de clasificación en un 20%, las clasificadas en 1ª A; en un 15% para las de 1ª B y en un 10% para las 2ª A.

Especial Interés Cinematográfico El propósito de dar mayor compensación económica a las películas consideradas con una calidad superior a las clasificadas en 1ª A, pero que no encajaban entre las que podían considerarse de Interés Nacional, motivó la Orden de 12, noviembre 1962 182 creado la categoría de “especial interés cinematográfico”. Estas películas obtenían una subvención “equivalente al 50 por 100 del costo estimado, con un tope máximo de cinco millones de pesetas y un porcentaje máximo de aumento en la protección del 25 por 100”. La Orden de 16, febrero 1963183 exigió para el aumento del tope del 25 por 100 complementario, que existía acuerdo de las dos terceras partes de la Junta de Clasificación. Además hizo compatible la declaración de “especial interés cinematográfico” y de “Interés nacional”, aunque los beneficios no eran acumulables. La clasificación de Interés Nacional, que hasta entonces era la máxima clasificación, a lo largo de sus primeros veinte años, muestra el gusto de los clasificadores por un cine sólido, que hoy denominaríamos comercial y la orientación hacia temas considerados serios, junto a algunas películas políticas: El clavo (1944), de Rafael Gil; Lola Montes (1944) de Luís Lucia; Eugenia de Montijo (1944) de José López Rubio; El fantasma y Doña Juanita (1944), de Rafael Gil; Los últimos de Filipinas (1945) de Antonio Román; Mariona Rebull (1947) José Luís Sáenz de Heredia; Pequeñeces (1950) de Juan de Orduña, junto a las que consideraban más ejemplares: Reina Santa, (1946) de Rafael Gil, Alba de América (1951), de Orduña o el

182

BOE, 22 noviembre, 1962.

183

BOE, 1 marzo, 1963.

127

documental de Sáenz de Heredia, Franco, ese hombre (1964). Hubo de establecerse el Especial interés cinematográfico para que se concediese a películas como Del rosa al amarillo(1963)de Summers o Noche de verano (1962) de Jorge Grau. A algunas películas innovadoras se concedió el Interés Nacional, como Surcos(1951) de José Antonio Nieves Conde; Muerte de un ciclista (1955) de Juan Antonio Bardem; Calabuch (1956), de Luís García Berlanga o El Cochecito (1960), de Marco Ferreri, pero al menor indicio de conflictividad se rebajaba la clasificación, malogrando interesantes películas: Los chicos (1959) de Marco Ferreri (2ªB), Los golfos (1959) de Carlos Saura (2ªA). El pisito (1958) de Ferreri, (2ª A), El extraño viaje (1958) de Fernando Fernán Gómez, (2ª B), o La vida alrededor (1959) (1ª B), también de Fernán Gómez.

2.- Control de taquilla. Ayudas automáticas. Anticipos El sistema de protección a la industria estaba siendo objeto de fuertes críticas, orientadas a provocar su cambio. La industria cinematográfica no queria quedar al margen del Plan de Desarrollo Económico, aprobado pro Ley de 28, diciembre 1963. La nueva ordenación jurídica tuvo en cuenta los principios de esta Ley y los sistemas de ayudas, que se estaban aplicando en Francia e Italia. Esta reforma fue realizada por la Orden de 19, agosto 1964, para el desarrollo de la cinematografía nacional, acordada por la Comisión Delegada de Asuntos económicos, a propuesta del Ministerio de Información y Turismo184. Esta disposición respondió a una idea codificadora de la legislación cinematográfica y al propósito de extender la protección económica a todas las ramas de la cinematografía. Fernando Vizcaíno Casas

184

BOE, 1 septiembre, 1964.

128

afirmó,185 “en lo sucesivo, podrá hablarse sin falta de rigor de un Código Cinematográfico español, salvando, naturalmente, las inevitables distancias con el concepto estricto del término”. Era la primera disposición elaborada con la participación de todo el sector. El Pleno del Consejo Coordinador de la Cinematografía estaba formado por sesenta, miembros, intervinieron otras cincuenta personalidades invitadas, y se discutieron doscientas enmiendas al Proyecto, de las que se admitió el ochenta por ciento. Las discusiones fueron muy tensas por parte de productores, distribuidores, exhibidores y directores de cine. El principal objetivo fue beneficiar a la producción de cine español. El Presidente del Grupo Nacional de Producción, Jorge Tusell, declaraba, “Entiendo que el principal beneficio que puede desprenderse de esta disposición será el plantear el desenvolvimiento de la industria cinematográfica sobre bases reales, con una objetividad casi absoluta, lo que permitirá al industrial planificar sus negocios sin el temor que una mala clasificación de su película pueda dar al traste con sus proyectos.”186 La introducción de las ayudas automáticas fue recibida favorablemente. “Valga decir que este es el único sistema racional y el que impera en la mayoría de los demás países; puede tenerse una idea de la eficacia del sistema pensado que con él habrá ya terminado el fraude que hasta hora suponía hacer films para ser protegidos sin necesidad siquiera de ser estrenados.”187

185

Casas . Suma de legislación Cinematográfica, Madrid, 1964.

“Punto final a la cuestión” entrevista de Montes Jovellar, Ignacio a Tusell, Jorge. Madrid, 15 noviembre, 1964. 186

187

“Llegó el control de taquilla”, editorial en Otro-Cine, noviembre, diciembre, 1964, Barcelona.

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El sistema resultaba atractivo por su profesionalidad. Alfonso Sánchez escribía “ahora todo depende de la inteligencia y el acierto de cada uno, sin enmiendas ni hablar de supuestas injusticias”. 188 Las ayudas económicas a los productores de películas de largometraje, establecidas en el artículo 17, consistían en una subvención, en metálico, equivalente al 15 por 100 de los ingresos brutos de taquilla. En el caso de los programas dobles, la protección era del 12 o del 3 por 100 según fuese o no, la película española base del programa, considerándose como tal la proyectada en la última hora de la tarde y de la noche. La propuesta del proyecto fue que las subvenciones no superasen el 50 por 100 del costo de la película, pero la decidida oposición de Miguel Echarri, David Jato y José Maesso respaldados por el Sindicato Nacional del Espectáculo, introdujo en el texto definitivo que el límite fuese el 50 por 100 de los ingresos, si las disponibilidades del Fondo lo permitía. Las películas, también eran acreedoras a una subvención, fijada anualmente, de acuerdo a la difusión real en el exterior, según el artículo 18, que tenía en cuenta no sólo las ventas al extranjero, sino también la presencia en Festivales y premios obtenidos. La protección automática se devengaba, artículo 20, durante seis años de explotación. Las películas en coproducción, artículo 21, tenían la misma protección que las nacionales, siempre que existiese un equilibrio general con el país coproductor y entre los coproductores. Los exhibidores recibían una subvención en metálico artículo 22, entre el 2 y el 5 por 100 de los ingresos brutos realizados por la

BOE 19, octubre. “Uno de enero” en,.1964

188

130

exhibición de películas españolas. Este porcentaje se estableció para compensar la tasa sobre las entradas de cine a favor del Fondo de Protección. Los cortometrajes, artículo 45, tenían una subvención en metálico, con el límite del 50 por 100 del costo. Las películas podían beneficiarse de los anticipos establecidos en el artículo 23, para la amortización, pero por su utilización financiera por parte de los productores, los hemos analizado al tratar del crédito. La concesión de subvenciones a distribuidores, estudios de rodaje y doblaje y otras actividades cinematográficas, debían acordarse en cada caso, de acuerdo a lo establecido en el artículo 16. Interés Especial La Orden 12 noviembre 1962, había creado la categoría de películas de Especial interés cinematográfico, que tenía efectos similares a la declaración de Interés nacional, pero se señalaba que tenían el inconveniente de conceder los beneficios a películas ya realizadas. Por este motivo se creó él titulo de películas de “Interés especial” que sustituyó al de “Especial interés cinematográfico”, de acuerdo a los artículos 3 y 34, y se concedía sobre proyecto o película realizada, significando la valoración doble a efectos de subvención económica. Las películas de interés especial según el artículo 3º eran calificadas sobre proyecto por razones de calidad o temática. Tenían esta consideración también todas las especialmente indicadas para menores de catorce años. Películas ya realizadas podían alcanzar esta categoría si obtenían un premio en un Festival A o fueran seleccionadas entre las producidas por un Jurado especial como portadoras de una gran ambición artística. Era un mérito para esta consideración la incorporación de diplomados de la Escuela Oficial de Cine.

131

Películas para menores: La declaración de películas especialmente indicadas para menores de catorce años, se basaba en la Orden de 2 de marzo de 1963 que estableció las edades para asistencia al cine, y en la consiguiente necesidad de producir películas para menores. Aún existía una categoría más, establecida en el artículo 36, para proyectos calificados de trascendencia nacional, a los que se podía elevar el anticipo y el aval. Las películas clasificadas de interés especiallas especialmente indicadas para menores y las de trascendencia nacional tenían tratamiento especial para la obtención de créditos y de anticipos, así como valoración doble a efectos de protección económica, distribución y cuota de pantalla. Control de las recaudaciones La parte más importante de esta reforma concierne a la implantación del control de taquilla, requisito previo al desarrollo del sistema de ayudas automáticas sobre rendimientos. El Decreto de 16, julio 1964189 determinó la competencia del Ministerio de Información y Turismo con relación a precios y calificación de locales, autorizándosele, en su artículo 2º, a establecer “a los fines de la protección a la cinematografía nacional, un sistema de control de rendimientos de las películas que se exhiban en España”. La Orden de 22, diciembre de 1964190 estableció el sistema de control de taquilla que comportaba: un taquillaje oficial, la obligación de declarar semanalmente los rendimientos y un servicio de inspección.

189

BOE, 18 julio, 1964.

190

BOE, 30 diciembre, 1964.

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Resultados: Los aspectos más discutidos de esta Orden habían sido los referentes a las películas de interés especial y el régimen de anticipos y de avales. Significaba conservar en la práctica las Comisiones que apreciaban las películas a efectos de establece la protección con el riesgo que se calificaban sobre proyecto. El resultado artístico más positivo fue la incorporación de una nueva generación de directores: la generación de José Luis Borau, Carlos Saura, Mario Camus, Julio Diamante, Manuel Gutiérrez Aragón, Manuel Summers o Jorge Grau. La creación de un cine para menores no dio, en cambio, los resultados esperados. En el aspecto industrial, el Fondo de Protección entró en déficit, teniendo dificultades para el pago de las ayudas. La ayuda automática del 15 por 100 fue implantada, en un momento, en el que las películas españolas obtenían recaudaciones importantes. Los anticipos y avales concedidos a las películas declaradas de Interés especial, en cambio, no tuvieron éxito comercial, acumulándose los retrasos e impagos de los anticipos y créditos avalados. El logro incontestable fue la implantación del control de taquilla, que no alcanzó su plena eficacia hasta 1997, gracias a la informática. Uno de los críticos de esta política, Victoriano López, reconocía que “el logro más importante conseguido por la política del 64 fue, sin duda, el haber establecido el control de taquilla, que servirá de base fundamental, no sólo para establecer una producción estable, al

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conocer las preferencias y gustos del público, sino, también para aclarar las relaciones entre producción, distribución y exhibición. 191 Cambio de rumbo: La nueva legislación con objetivo fundamental sanear el Fondo. La Orden de 12, marzo 1971192 redujo las subvenciones y suprimió los anticipos y avales. El control del Fondo se conseguía abonando a cuenta, sólo el 10 por 100 de los rendimientos brutos de los tres primeros trimestres, y no superando en estos s el límite del 25 por 100 del Fondo. A finales de año se establecía el porcentaje definitivo, sin superar nunca el importe disponible del Fondo. También se intentó reducir la producción de películas pequeñas de nuevos directores, que había caracterizado la etapa anterior, declarando que tendrían el doble del porcentaje de ayudas automáticas, las películas con un presupuesto superior a 15.000.000 de pesetas. Una nueva polémica se abrió conlos criterios aplicados por la Comisión de Valoración, encargada de verificar los presupuestos y ejercer una nueva cautela complementaria: la Comisión de Valoración podía suspender la ayuda a las películas, en las que apreciase, que no era previsible que alcanzasen una recaudación de seis millones de pesetas. Ayuda que sería abonada, si la recaudación real llegaba a esta cifra. El porcentaje de ayuda correspondía a la explotación durante cinco años.

191

Victoriano., López. Chequeo al cine español, Madrid 1972.

192

BOE, 23 abril, 1971.

134

Las películas declaradas de Interés especial podían recibir una subvención especial, aparte del régimen general. Y en los casos de películas de trascendencia nacional se podía otorgar sobre proyecto. Los cortometrajes recibían subvenciones, solo si eran considerados de suficiente interés. A los exhibidores se les suprimió la subvención general, fijándose una cantidad anual que se distribuía entre las salas de cine con una recaudación bruta inferior a 1.000.000 pesetas al año.

Retorno a un porcentaje automático fijo: Estas medidas restrictivas, orientadas a apoyar fundamentalmente al cine comercial dieron buenos resultados y el Fondo de Protección mantuvo su equilibrio. Motivo que facilitó a la Orden de 21 de septiembre de 1973, 193 eliminar la incertidumbre en el porcentaje de ayuda, fijándolo en el 15 por 100 de los rendimientos durante el periodo de cinco años. Sin embargo elevó para obtener la valoración doble, el presupuesto de las películas a 20.000.000. Y la estimación de ingresos de recaudación previsibles, para, que no se suspendiese el pago de la ayuda se fijaba en doce millones de pesetas. Obligación de Inversión: La llegada de la democracia, significó una suave recuperación del apoyo al cine de calidad. El Real Decreto de 11, noviembre 1977, 194 mantuvo el régimen general de ayudas del 15 por 100 de la recaudación, aunque para fomentar la continuidad en la producción, cuando la subvención correspondiente fuese superior a diez millones,

193

BOE, 29 septiembre, 1973.

194

BOE, 1 diciembre, 1977.

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sólo podrían cobrar el exceso los productores que demostrasen haber invertido este exceso en una nueva producción. El cinco por 100 del Fondo se distribuía entre los cortometrajes, correspondiéndoles a todos una subvención igual. Las películas españolas de largometraje o cortometraje podían ser clasificadas como “películas de especial calidad” y/o “película especial para menores”. En el Fondo se establecía una cifra, que no podía superar el 10 por 100 del mismo, que se distribuía, como subvención especial, igual para todas las películas calificadas de especial calidad o para menores, una vez al año. Esta subvención no podía exceder el presupuesto de la película, y debía distribuirse al 50 por 100, entre el productor y el equipo técnico artístico. El error de vincular la ayuda al presupuesto de la película se reitera en el R.D.de 19 de junio de 1981 195 y la obligación de invertir en una nueva película se deja sin efecto por el R.D. de 1 de octubre de 1982.196

3.- Subvenciones anticipadas El espíritu de los anticipos de la política de 1964 se recuperó, amplificándolo. Ahora no existían matices en favor de los productores, va a primar el apoyo a las películas, proyecto a proyecto, presentados, en gran parte por directores o guionistas, que se convertían en productores para solicitar las subvenciones. El Real Decreto de 28, diciembre 1983 197 conservó la ayuda general del 15 por 100 de la recaudación durante los primeros cuatro años. Introdujo la novedad, para las películas declaradas de “especial 195

BOE 20 julio 1981.

196

BOE, 15 noviembre 1982.

197

BOE, 12 enero, 1984.

136

calidad” por la Comisión de Calificación, de recibir una subvención complementaria del 25 por 100 de la recaudación durante cuatro años, y para las películas cuyo presupuesto fuera superior a 55 millones de pesetas establecía una subvención adicional en la que el porcentaje de ayuda se obtenía multiplicando 0,5 por el costo de producción y restándole 17,5. Este porcentaje no podía ser superior a 25. Uno de los efectos colaterales de esta medida fue subir los presupuestos de las película de 30 a 60 millones de pesetas. Siempre que se ha aumentado la subvención teniendo en cuenta los presupuestos, han aumentado los costos de las películas. Otra novedad, fue la introducción de las subvenciones anticipadas, imprescindibles para la financiación, ya que muchos productores eran de nueva creación. Eran otorgadas después de la aprobación de los proyectos por la Comisión de Calificación, ascendiendo al 50 por 100 del presupuesto. Dado el descenso de la comercialidad de las películas se fue reduciendo la importancia de la ayuda general del 15 por 100 e incrementándose la partida destinada a subvenciones anticipadas. Para los cortometrajes se estableció un sistema de puntos. Cada punto se valoraba en 150.000 pesetas, pudiéndose obtener hasta 10 puntos.

4.- Ayudas complementarias automáticas El propósito de que los productores abandonasen las subvenciones anticipadas inspiró el R. D. de 28, agosto 1989. 198

198

BOE, 28 octubre, 1989.

137

Se aprobaron dos alternativas, además de la ayuda general del 15 por 100 sobre la recaudación durante dos años, periodo que se adaptaba al acortamiento de la explotación en salas de cine: podían elegir entre ayudas sobre proyecto o solo ayuda automática: a.- Ayuda sobre proyecto Hasta 50 millones, más el 15% de ayuda automática. Los Proyectos extraordinarios podían recibir hasta 200 millones. b.- Ayuda automática El 15% de la recaudación más una ayuda complementaria del 25% de la recaudación. Es decir un porcentaje del 40%. Límites de las ayudas 1.- General La inversión del productor o el 50 % del costo. 2.- Ayudas sobre proyecto Limite de 100 millones (subvención anticipada más 15%). 3.- Ayudas automáticas 200 millones, la ayuda general más la complementaria.

Las convocatorias de Ayudas para proyectos, continuaban, y los productores, salvo algún caso excepcional, siguieron optando por estas ayudas sobre proyecto, continuando el problema de producir películas al gusto de las Comisiones, en vez de tener en cuenta los criterios del publico.

138

Fue necesario ofrecer nuevos incentivos a los productores para que optasen por la vía automática. El Real Decreto de 13, diciembre, 1991199 estableció un atractivo nuevo para los productores, que no solicitasen las ayudas sobre proyecto. A la ayuda general del 15 por 100 se podía sumar una de las dos siguientes cantidades:

a.- el 25 por 100 de la recaudación bruta durante dos años. b.- una cantidad equivalente al 33 por 100 de la inversión del productor, siempre que en los dos años de explotación hubiese alcanzado una recaudación de 50 millones de pesetas. El límite de esta ayuda era de 100 millones de pesetas.

La propuesta de estas dos ayudas complementarias seguía sin convencer a los productores, que veían el umbral de recaudación de 50 millones como inalcanzable. Un planteamiento nuevo fue la convocatoria de ayudas a planes bianuales de producción, por Orden de 24, enero 1994. 200 Los productores debían presentar proyectos de tres películas para realizarlas en dos años. La ayuda conjunta no podía superar la cantidad de 180 millones o la inversión del productor. Los defectos de las ayudas sobre proyecto se multiplicaban en la práctica por tres, por lo que se realizó una única convocatoria, abandonándose la idea. Finalmente, y de acuerdo con el sector de producción más fuerte, se promulgó la Orden del 5 octubre 1994, 201 por la que se rebajaba la 199

BOE, 17 diciembre, 1991.

200

BOE, 26 enero, 1994.

201

BOE, 14 octubre, 1994.

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recaudación mínima exigida, para optar a la ayuda complementaria del 33 por 100 de la inversión: Películas

Recaudación

De directores con más de dos 30.000.000 pesetas películas De nuevos realizadores 20.000.000 pesetas Rodada en lengua oficial distinta 10.000.000 pesetas al castellano En 1995 los productores optaron mayoritariamente por este tipo de ayudas, habiéndose reducido previamente la cantidad reservada para la Convocatoria de ayudas sobre proyecto. Las ayudas complementarias se concibieron para un periodo de cinco años, en los que se suponía se conseguiría el fortalecimiento industrial. La incorporación de las ayudas automáticas como sistema general de protección económica y la limitación de las ayudas sobre proyecto a nuevos realizadores, documentales y obras experimentales se realizaría posteriormente por el Real Decreto de 27 junio de 1997.

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CAPíTULO SEXTO COPRODUCCIONES Y ACUERDOS CON TVE

I.- COPRODUCCIONES INTERNACIONALES

Al final de la Segunda Guerra Mundial, los países europeos vieron sus pantallas ocupadas por películas norteamericanas. Los productores europeos intentaron competir, pero precisaban mayores recursos técnicos, presupuestos más elevados y mejor distribución internacional. Aparecieron las políticas de protección y se desarrolló la fórmula de la coproducción. Los productores tomaron posiciones para hacer frente al cine norteamericano. Era necesario unirse económicamente, profundizar en las afinidades, acostumbrarse a trabajar conjuntamente y utilizar el patrimonio cultural común.

141

Los nacionalismos europeos comprendieron la necesidad de superar las fronteras y colaborar para conseguir películas interesantes, bien recibidas por el público. Así nacieron las coproducciones, que los Estados se encargaron de canalizar y racionalizar a través de los Convenios o Acuerdos de coproducción.

1- Acuerdos estatales. Acceso a la nacionalidad Inicialmente las normas reguladoras de los intercambios y las coproducciones cinematográficas se encontraban en instrumentos anejos a los Tratados de Comercio. La importancia del cine hizo, que la cooperación en este campo se estableciese en Acuerdos de Relaciones cinematográficas, contemplando pronto por separado los Convenios de coproducción y los de intercambio. Los años de posguerra conocieron la limitación de las importaciones de películas y de las transferencias de divisas. La liberalización de la economía y las presiones norteamericanas hicieron desaparecer muy pronto la política de contingentes, solo seguida por Alemania hasta 1969 y España. Los Acuerdos de Intercambio, desaparecieron, mientras fueron creciendo cada vez más, la importancia de las coproducciones. Los Convenios de Coproducción significan un paso importante en la integración económica de los distintos países europeos y de una efectividad superior a otras formulas de cooperación cultural. La aproximación entre Estados a través de Tratados bilaterales de coproducción, abiertos a coproductores de terceros países, creó una situación nueva en la producción europea y en el comercio internacional. La coproducción requiere la existencia de Convenios Internacionales, también llamados Acuerdos, que se establecen entre Estados. Estos Convenios no deben confundirse con los contratos de

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coproducción establecidos entre empresas privadas de cada uno de los Estados, siguiendo las reglas establecidas en los Convenios. Las coproducciones realizadas dentro del marco jurídico de un Convenio adquieren la nacionalidad de cada uno de los Estados al que pertenecen los coproductores. Estas películas coproducidas tienen las ayudas y el tratamiento concedido a las películas nacionales. Los contratos de coproducción, contemplados en los primeros onvenios, eran bilaterales. La conveniencia de incorporar productores de otros Estados, distintos a los firmantes del onvenio, para completar la financiación o abrir mercado a las películas, hizo necesario autorizar, en determinadas condiciones, la posibilidad de coproducciones múltiples, entre productores de tres o más países. Las primeras coproducciones exigían siempre la aportación por cada parte de elementos artísticos y técnicos, además de medios financieros, denominándose coproducciones reales. Posteriormente se han admitido, como excepción las coproducciones financieras, en las que solo hay aportación económica. Las reglas de los primeros Convenios eran muy estrictas, exigiendo aportaciones idénticas y equilibradas por parte de cada productor. Más tarde se admitió que el equilibrio fuese establecido en el conjunto anual de coproducciones, permitiéndose las coproducciones mayoritarias y minoritarias.

2.- Naturaleza de la coproducción. Propiedad indivisa La coproducción da lugar a la constitución voluntaria de una indivisión. Los coproductores tienen la propiedad de un conjunto indiviso de materiales y derechos incorporales, que les va a permitir la explotación independiente a cada una de las partes.

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El carácter específico de este contrato se desprende de sus características principales: a.- Compromiso único a las obligaciones asumidas en el contrato, no pudiéndosele exigir ninguna otra por el otro coproductor o por terceros. En el contrato de la coproducción hispano-inglesa, Lluvia en los zapatos (1998), vemos, como en todos los contratos, está reflejada la voluntad de reconocer solo los compromisos aceptados claramente en el contrato: “Ninguna de las partes responderá de los compromisos asumidos por la otra parte, aun en el caso que tales compromisos tuviesen relación con la obra objeto del presente contrato. 202 b- Difícil tipificación como contrato de asociación, sociedad, unión temporal, apoderamiento, sociedad de hecho o asociación en participación. En el contrato de coproducción de Lluvia en los zapatos, encontramos una cláusula habitual, que suele estar redactada en términos similares: “El presente contrato no podrá ser considerado en ningún caso como asociación o sociedad entre las partes, estando la responsabilidad de cada una de ellas limitada a los compromisos recogidos en el presente contrato, y, especialmente, los que cada uno de ellos ha asumido ante terceros”. La intención de actuar como empresas independientes la encontramos con claridad en el contrato de coproducción de El efecto mariposa (1996): “Nada de lo contenido en el presente contrato dará lugar a una asociación, sociedad, unión temporal de empresas, ni relación de tipo poderdante y apoderado entre las partes.” 203

202

Contrato entre Esicma y Mandarin S.a.r.l. 20 marzo, 1997.

203

Contrato entre Fernando Colomo P.C. Mainstream S.A. y Kestrel Two Limited, de fechas 25 marzo, 1988, 16 marzo, 1955 y 21 noviembre, 1995.

144

Los contratos de coproducción establecen una colaboración internacional, conforme a las reglas determinadas por los Estados, en los Convenios internacionales, con el fin de obtener una obra indivisa, con doble o múltiple nacionalidad. c.- Carácter de propiedad indivisa, referida a los elementos originales materiales para obtener copias, duplicados, etc, y los derechos incorporales precisos para la explotación, que están a disposición de todas las partes; así como el derecho de reproducción y comunicación. La cláusula de acceso a los materiales es similar a la que encontramos en el contrato de la coproducción hispano-argentina, Tango (1998): “El negativo de las versiones originales, así como las bandas de efectos, y demás materiales, se depositará definitivamente en el lugar que ambos productores acuerden, figurando el título del depósito a nombre de los coproductores. Solo se podrá acceder a este material previa autorización escrita de ambos coproductores”. 204 Asimismo se describirán los derechos incorporales, como podemos ver en el contrato de El efecto mariposa, reflejando el carácter indiviso de su adquisición. “Todos los derechos de propiedad intelectual y explotación y demás derechos asociados a la propiedad intelectual inherente a la película como trabajo creativo, son propiedad o adquiridos mancomunadamente por las partes en las mismas proporciones que sus aportaciones al presupuesto”. El contrato de coproducción debe detallar los elementos materiales (negativos, bandas duplicados, etc) los incorporales (derechos de autor, y afines) y los derechos de reproducción y comunicación. Es preciso enumerar todas las posibles explotaciones comerciales derivadas de los derechos de reproducción o comunicación, como cine, video, DVD, Televisión en abierto, codificada, digital, Internet, 204

Contrato entre Alma Ata Int. S.A., y Terraplén Producciones, 8 enero, 1997.

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móviles etc. La fórmula, anteriormente usada, de reservarse los derechos para todos los medios existentes o por inventar, no protege ante las nuevas formas de reproducción y comunicación. Igualmente hay que señalar la fecha de adquisición de los derechos y el plazo de tiempo por el que han sido adquiridos. d.- Reparto de ingresos realizado de acuerdo con los porcentajes de las aportaciones, estableciéndose, por exigencia de los Gobiernos, que las ayudas públicas correspondan al coproductor en su país respectivo, igualmente corresponde a cada uno de ellos un mercado base, formado por el propio país y otros afines, que equilibren el tamaño de los respectivos mercados propios; el resto de países o mercados se distribuyen entre los coproductores, ocupándose cada uno de su distribución internacional, o encargando de las ventas a un agente, que se ocupará de la gestión. Esta sola característica bastaría según los profesores Lyon-Caen y Lavigne205 para descartar la naturaleza de asociación en el contrato de coproducción: “Los coproductores no reparten beneficios, sino diferentes ingresos, pudiendo ser los procedentes de unos países muy superiores a los de otros”. Cada coproductor puede tener la propiedad de elementos duplicados de imagen y sonido, para facilitar la explotación respectiva, pero este hecho no modifica tampoco el carácter de propiedad indivisa. Descartan que el contrato de coproducción dé lugar a una sociedad de hecho o asociación en coparticipación, inclinándose por definir este tipo de contrato como una colaboración internacional con el fin de producir un bien indiviso. Los Abogados Raymon Sarraute y Michel Gorline 206 reconocen que los coproductores internacionales no tienen la intención de crear una persona moral distinta. Ciertamente todos los contratos contienen cláusulas excluyendo la creación de una sociedad o una asociación en participación. Es evidente que la calificación otorgada por las

205

Lavigne P y Lyon.Caen. G. Traité de Droit du cinéma, París 19957.

206

Gorline, Michel, y Sarraute, Raymond. Droit de la Cinematographie, P.

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partes no tiene valor; por ello al examinar, en derecho interno, las coproducciones entre productores de un mismo país no se puede descartar la asociación en participación. Las coproducciones internacionales, realizadas conforme a los Convenios permiten, en cambio, reconocerles las características establecidas por los contratantes, entre las que destaca la limitación de responsabilidades ante la otra parte y ante terceros. el objetivo de obtener la doble nacionalidad. En su opinión, se trata de un contrato “sui generis”, con la apariencia de “una sociedad irregular o asociación en participación no oculta”. e.- Procedimiento formal: los contratos de coproducción se establecen por escrito y deben responder a los requisitos establecidos en los Convenios Internacionales. Los coproductores están obligados a presentar los contratos de coproducción a las Autoridades de sus países respectivos, en los plazos establecidos, para su aprobación. Las Autoridades de los países correspondientes, deben comunicarse entre sí la aprobación o las observaciones oportunas. En su caso, la no aprobación es causa de nulidad de la coproducción y, en ocasiones, puede serlo del contrato, si así se especifica en el mismo.

4.- Primeros Acuerdos de Coproducción: filosofía España estableció sus primeros Convenios Internacionales con Francia, Italia, Alemania y entre los países europeos, y con Argentina y Méjico, en América. Desde los inicios las Autoridades y los productores españoles carecieron de una política clara, adaptando los Convenios a la práctica. La doctrina jurídica en esta materia se elabora a partir de los primeros Convenios y, especialmente a través

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de los acuerdos y conclusiones de las Comisiones Mixtas, de las que expondremos algunos ejemplos, por reflejar el seguimiento realizado

El caso italiano España e Italia establecieron el primer Acuerdo de Relaciones Cinematográficas el 16 de marzo 1953,207 y uno de sus resultados fue el Convenio de Coproducción de 2, septiembre 1953. El Preámbulo define los objetivos culturales, económicos y de difusión internacional: “La cinematografía española e italiana están destinadas, por sus características tradicionales y ambientales, a completarse mutuamente, con la posibilidad, a través de las normas a que se refiere el presente Convenio, de realizar una colaboración eficaz e la consecución común de películas de importancia internacional”. Para ello “Se facilitará, en la medida de lo posible la realización de películas de coproducción hispano-italiana”. Y conforme a los principios intervencionistas de la época, estas películas deberían basarse “en guiones con valor internacional y de una calidad capaz de prestigiar a las cinematografías española e italiana”, los productores deberían haber probado su capacidad técnica y financiera y los directores debían ser exclusivamente españoles e italianos. Las coproducciones debían tener una incidencia favorable en la producción propia de ambos países, por lo que solo se autorizaba la coproducción de tres parejas de películas gemelas y seis películas equilibradas de cada país, definiendo ambos tipos de coproducción. Las gemelas requerían al ser aprobadas, en contrapartida, una coproducción en el otro país de iguales características. Al ser la aportación mínima del 30% del costo, una película coproducida al 70/30, se compensaba con el rodaje, en el otro país, de otra en proporción inversa, 30/70. La autorización de una película

207

Acuerdo de Relaciones Cinematográficas España-Italia, en Espectáculos, marzo-abril, 1953. Tratados de Comercio, 123.

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coproducida, se efectuaba, cuando se iniciaba realmente la producción de su película gemela. Las películas se consideraban equilibradas cuando la proporción era 50/50, debiendo contar con aportaciones técnico-artísticas, además de financieras. Las cautelas eran extremas ya que implicaban la concesión de doble nacionalidad a las películas y transferencias de divisas. Las Comisiones mixtas:208 Sus decisiones, que se incorporaban a los nuevos Acuerdos hicieron desaparecer las coproducciones gemelas, autorizaron las mayoritarias y minoritarias, y modernizaron el modelo de la coproducción L as más importantes tuvieron lugar los días 6 al 9 de diciembre de 1954; los días 15-19 de febrero de 1957; los días 10-14, abridle 1958; los días 22-24, septiembre, 1958; 15, diciembre, 1959; 21, febrero, 1961:y del 27, junio, al 2, julio de 1966, que preparó un nuevo Convenio, que se firmó el 1 de noviembre de 1966. Este Convenio ha regido, pese a no haberse publicado en el Boletín Oficial del Estado, las coproducciones hispano-italianas hasta el vigente en la actualidad. Las coproducciones con Francia: El primer Convenio Hispano-Francés fue firmado el 11, marzo 1953,209 con el fin de coproducir películas de “una calidad y de un interés capaces de contribuir eficazmente a la expansión de la cultura española y francesa, y al desarrollo de la civilización a la que están particularmente unidos ambos países”. La experiencia y los acuerdos de las Comisiones Mixtas, como en el caso italiano, fueron conformando unas reglas flexibles y el abandono progresivo de las coproducciones gemelas. Este Convenio fue

208

Ministerio de Asuntos Exteriores. Relaciones Económicas. Archivo General Alcalá de Henares.

209

Convenio Hispano francés en Revista Espectáculos, marzo-abril, 1953.

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prorrogado hasta el 31, marzo, 1955, fecha en la que se firma un nuevo Convenio.210 La colaboración podía extenderse a los productores de los países con los que ambas partes tengan Convenios y, también admitirse elementos artísticos de estos países. Los requisitos respecto a la capacidad de los productores, utilización de los negativos, reparto de ingresos eran similares al Convenio Hispano-italiano. Las aportaciones en las coproducciones debían ser equilibradas, al 50/50, en principio, y excepcionalmente al 70/30. Las películas cuyo presupuesto fuese superior a diez millones de pesetas o a los cien millones de francos admitían aportaciones variables, según las necesidades. También, con carácter excepcional, podían admitirse un intérprete de fama internacional. Las coproducciones minoritarias se autorizaban aunque, la parte minoritaria debía contar siempre con un ayudante de dirección, un guionista o un adaptador, un actor principal y dos secundarios. Los medios técnicos utilizados -Estudios, laboratorios, equipos de rodaje, etc- debían ser proporcionalmente iguales a lo largo de un año. Las reuniones de las Comisiones Mixtas son una interesante contribución a la doctrina de las coproducciones. Las más destacadas se celebraron: 22-25, febrero, 1956; 6-8, noviembre, 1958; 25-26, octubre, 1971; y 3-4, abril, 1973.

Convenios con Alemania: Las Estipulaciones sobre intercambio cinematográfico hispanoalemán de 14 octubre 1952211 acordaron la realización de siete

210

Convenio España-Francia en Tratado de Comercio, nº 147. BOE, 1 mayo,1955.

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películas en coproducción, a las que se concedería el tratamiento de películas nacionales. La cantidad aprobada, de 1.500.000 de marcos, englobaba la actividad de intercambio de películas y la realización de coproducciones. Las coproducciones serían equilibradas al 50/50, autorizándose excepcionalmente la proporción 60/40. Una omisión Técnica realizaría el seguimiento del Acuerdo. El 3 mayo 1956 se estableció un nuevo onvenio, 212 para realizar coproducciones sobre guiones con valor internacional y de una calidad capaz de prestigiar a las cinematografías española y alemana. Las empresas coproductoras debían ser solventes y de probada capacidad técnica. Las películas podrían ser dirigidas por realizadores españoles o alemanes. La proporción de las aportaciones al 50/50, y excepcionalmente se admitía la proporción 70/30. Autorizaba las coproducciones internacionales con terceros países, siempre que tuviesen gran calidad, aunque, por las dificultades económicas, si era una película en color, los materiales y laboratorios deberían ser a cuenta del tercer país. Este Convenio ha estado vigente hasta su sustitución por el actual en el 2000.

4- Evolución de los Convenios Los Convenios de coproducción se generalizaron entre los países, que desarrollaban política de protección al cine: los Estados europeos, Canadá, Australia y los Estados iberoamericanos Al

211

Serie Tratados de Comercio, nº 100.

212

BOE, 7 junio, 1956.

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favorecer las coproducciones estaban tomando medidas económicas y jurídicas, que posibilitaban la existencia y la expansión de sus cinematografías. Inicialmente no se limitaban a esperar solo resultados económicos sino que una de las principales razones de intervención, era que estas obras tuviesen, como hemos visto, un “valor internacional” y una “indudable calidad”. El éxito internacional, es fácil conocerlo, pero el concepto de cine de calidad más difícil de definir, motivó innumerables debates entre la Administración y los productores. La Administración y la crítica resaltaban el carácter de “europudin” de muchas producciones, que además solían ser películas del género de acción. Los productores subrayaban la condición de arma eficaz para mantener la industria y haber conseguido entrar en un período floreciente de producción. Muchos países habían aumentado el número de películas producidas en más de un 100%, como España. Los Convenios de coproducción fueron ideados para permitir la doble o la múltiple nacionalidad de las películas y poderse acumular las ayudas públicas de los distintos Estados. En contrapartida imponían, por razones de empleo, la obligación de participación exclusiva de técnicos y artistas de los países coproductores. La doble o múltiple participación forzosa, perjudicaba, ciertamente la originalidad y la creatividad artística. Hemos visto, como se fueron, realizando aperturas en esta filosofía y buscando fórmulas superadoras del simple acuerdo financiero, que facilitasen la creación. Los Convenios evolucionaron, estableciendo unas reglas mínimas, que hiciesen posible la realización de proyectos creativos sin limitaciones.

5- Convenios vigentes 00 Los convenios Internacionales de Coproducción son negociados por representantes del Ministerio de Cultura y del ICAA, con conocimiento del Ministerio de Asuntos Exteriores. Los Convenios, una vez firmados por las distintas partes reciben el acuerdo del Consejo de Ministros y son aprobados por las Cortes, procediéndose, como en toda Ley a su 152

publicación en el BOE. En caso de no ser sometidos a la aprobación de las Cortes tienen el efecto de un Protocolo de Colaboración.

España tiene Convenios y Protocolos en la actualidad, con Alemania, Argentina, Austria, Brasil, Bulgaria, Canadá, Chile, Cuba, Francia, Italia, Marruecos, México, Portugal, Rusiay Venezuela. 213 Convenios multilaterales: España ha ratificado el Convenio Europeo sobre Coproducciones Cinematográficas, de 2 octubre 1992, 214 aplicable entre los Estados miembros que lo hayan ratificado, pertenecientes al Consejo de Europa. Igualmente ha ratificado, en el área iberoamericana. El Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, de 11 de noviembre de 1989215 y el Acuerdo Latinoamericano de oproducción de 11 noviembre 1989.216

6- Regulación española Las ayudas públicas, mediante la concesión de permisos de importación, según la Orden del Ministerio de Industria y Comercio de

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Alemania, 11, febrero, 2000. BOE, 10, enero 2001; Argentina, 28, agosto, 1969, BOE 4, octubre 1969; Austria, 23, octubre, 1969, no publicado en el BOE; Brasil, 2, diciembre, 1963, BOE 31, enero, 1964; Bulgaria, 9 febrero, 1979; no publicado en el BOE; Canadá, 14, enero, 1985, BOE 7, marzo, 1986, modificado 17, noviembre 1990; BOE 11, julio 1991; Checoslovaquia, abril 1992, no publicado en el BOE, la con Chequia y con Eslovaquia; Cuba, 31, enero 1990; BOE 9, marzo 1990; Chile, no publicado en el BOE; Francia, 20 marzo, 1988, BOE 29 marzo, 1989, modificado 21 enero, 1997, BOE, 9 julio, 1998 y modificado por Canje de Cartas de 4 noviembre, 2003 y 23 marzo, 2004. BOE, 2 agosto, 2005; Italia, 10 septiembre, 1997, BOER,23 octubre, 1998; Marruecos, 27 abril, 1998, no publicado en BOE; México, 8 abril, 2003; BOE, 10 marzo, 2004; Portugal, 8 noviembre, 1989; BOE, 26 septiembre, 1990;,; Rusia, 26 octubre, 1990, BOE, 23 noviembre, 1990) se aplica aunque corresponde a la URSS;,., Venezuela, 20 junio, 1996, no publicado en el BOE. 214

BOE, 21 noviembre, 1996.

215

BOE, 11 junio, 1991.

216

BOE, 6 noviembre, 1992.

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1, mayo 1943,217 se concedían solo a los productores de películas íntegramente nacionales. Esta situación fue modificada por la Orden conjunta de los Ministerios de Comercio y de Información y Turismo de 16, julio 1952.218 La Norma 1ª b, autorizaba la protección económica a los productores españoles, que realizasen coproducciones, conforme a los requisitos establecidos por los organismos competentes. La protección se limitaba al capital invertido y no a todo el costo.

La difusión alcanzada por las coproducciones, no permitía retrasar la determinación de estos requisitos, que fueron establecidos, aprovechando la regulación de los permisos de rodaje, realizada por la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 22, mayo 1953.219 Los permisos de rodaje, de acuerdo con la naturaleza de las películas, eran de tres clases: para películas nacionales; para películas hispanoextranjeras; y para películas extranjeras. El permiso de rodaje se concedía a las películas hispano-extranjeras que cumpliesen las condiciones: a) Estar editadas por un productor español y uno o varios extranjeros. b) el costo debía estar cubierto con las aportaciones de los distintos productores. c) autorización del Instituto Español de Moneda Extranjera. d) adaptación a las normas de carácter laboral del Sindicato 217

BOE, 24 mayo, 1943.

218

BOE, 23 Julio, 1952.

219

BOE ,12 junio, 1953.

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Nacional del espectáculo. e) participación proporcional en los rendimientos. f) obtención por la película de la nacionalidad de todos los países coproductores.

El progresivo aumento de las coproducciones requirió normas más amplias y concretas para las coproducciones realizadas con países, sin un Convenio previo de Coproducción. La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 26 enero, 1960, 220 hizo una regulación muy próxima a las normas establecidas en los Convenios sobre las cuestiones de la aprobación, aportaciones, concesión de nacionalidad, copropiedad y reparto de ingresos.

Exigencia propia era la autorización solo a las coproducciones 50/50, salvo excepciones, en las que podía aceptarse la participación del 40/60. La situación de la economía española era cada vez más favorable, facilitando la liberalización del comercio. El valor de las coproducciones desde los puntos de vista económico, cultural y artístico era reconocido en los ambientes cinematográficos. La solicitud de una mayor flexibilidad pudo ser atendida por la Orden de Presidencia del Gobierno de 28 de abril de 1964, 221 que regulaba la realización de coproducciones con países no vinculados por Convenios de coproducción. Mantuvo los requisitos esenciales, ampliando la participación de profesionales de los países coproductores a los residentes extranjeros en esos países, además

220

BOE, 5 febrero, 1960.

221

BOE, 14 mayo, 1964.

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de sus nacionales. En cambio en España los residentes no podían considerarse nacionales. Las películas, salvo las de “sketches”, debían ser dirigidas por un solo director, para evitar aportaciones, solo para cubrir los mínimos, mediante el contrato de directores adjuntos. Las aportaciones podían ser en la proporción 30/70, no superando la aportación financiera el 50% de la aportación total. Este sistema es perfeccionado por la Orden de 19 de agosto de 1964 al ampliar la subvención, que podía concederse a una coproducción, a todo el coste de la película. Anteriormente solo se subvencionaba, teniendo en cuenta la aportación del productor español. Esta fórmula se abandonó, debido a que en los países con los que coproducíamos, Francia e Italia, se subvencionaba el total del coste. 222

La Orden introdujo la cautela de limitar o suspender las ayudas a las coproducciones con una aportación insuficiente, hasta que el productor restableciese el equilibrio en posteriores coproducciones. El tiempo transcurrido, fue la justificación de las dos Ordenes siguientes sobre coproducciones. La Orden de Presidencia de 26 de septiembre de 1984223 actualizaba la documentación y la tramitación. La Orden del Ministerio de Cultura de 7 septiembre 1992 224 introdujo modificaciones acordes con el Convenio Europeo de Coproducciones. En primer lugar se admitía como norma general en las coproducciones la proporción 80/20, aunque podrían variar cuando fueran multipartitas. Y afirmaba la condición de copropietarios de los coproductores sobre la obra producida.

222

BOE, 1 septiembre, 1964.

223

BOE, 29 Septiembre, 1984.

224

BOE, 26 Septiembre, 1992.

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Como novedad incluía, por excepción, en las coproducciones bipartitas la posibilidad que uno de los coproductores fuese solo financiero. Debían concurrir los siguientes requisitos: que el presupuesto fuese superior a 200 millones de pesetas; la participación financiera debía ser minoritaria, entre el 20 y el 30 por 100; y este tipo de coproducciones se debía suceder alternativamente entre los dos países. Por primera vez se incluía que las competencias ejecutivas del ICAA, lo serían sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas.

7- Competencias autonómicas en los Convenios de coproducción La ejecución de los Convenios de coproducción, pertenecía al Gobierno de la Nación, hasta que la Generalidad de Cataluña reclamó competencias ejecutivas, promoviendo un conflicto positivo de competencia contra la Orden de 26, septiembre 1984, que fue resuelto por el Tribunal Constitucional, el 5 octubre 1989. 225 No se discutía la pertenencia al Estado del “Treaty making power” o potestad de obligar internacionalmente, sino la ejecución, al entender que correspondía, en el plano interno, al Ente titular de la competencia. En opinión de la Generalidad, en este caso, le correspondía al habérsele traspasado todas las competencias de la Administración del Estado en materia de cinematografía, sin otras excepciones, que las relacionadas con los ámbitos estatal e internacional y el Fondo de Protección, de acuerdo con su Estatuto de Autonomía y el Decreto de traspaso de funciones de 27 febrero 1981. La expresión concesión de la nacionalidad, advierte la Sentencia, hay que entenderla en sentido analógico o como una licencia del lenguaje, que no produce ninguna aproximación, en términos de rigor jurídico, entre la materia debatida y la delimitada en

225

Sentencia 153/1989, de 5 octubre, 1989, sobre conflicto positivo de competencia 94/85.

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el artículo 149. 1.2. C.E. Es sencillamente un tratamiento favorable por el que las películas coproducidas pueden acceder a las subvenciones y a la protección de las cuotas. La finalidad de la Norma es favorecer la industria cinematográfica española, por lo que el criterio aplicable, según la Sentencia, es el recogido en el artículo 12,1,3, del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que otorga a la Generalidad competencia exclusiva sorbe industria. La Sentencia, como ya había admitido la Generalidad, reconocía la competencia normativa del Estado para establecer las condiciones precisas para la obtención de la nacionalidad española de las películas coproducidas, para que sean respetados los principios de igualdad y generalidad. Sin embargo el Órgano decisor es no solo la Dirección General de Cinematografía -actual ICAA-, que tiene competencias para todo el territorio nacional, sino la Generalidad para el territorio de su Comunidad Autónoma y a través de su Órgano correspondiente.

8.- CINE IBEROAMERICANO Siguiendo el espíritu del Congreso celebrado en 1931, tuvo lugar en junio de 1948 el I Certamen de Cine Hispanoamericano, bajo el lema del Sindicato de la Cinematografía mexicana: Igualdad, derecho y justicia, y el emblema, un Pegaso de color blanco sobre fondo azul. Las Conclusiones más importantes fueron: el libre intercambio cinematográfico entre los países de lengua española; la libre contratación de profesionales de este área; normas flexibles y precisas de censura; supresión del doblaje; y fondos para las Cinematecas Asimismo se intercambiaría información sobre los estrenos de películas. Y se fundó la Unión de la Cinematografía Hispanoamericana para llevar a cabo las medidas aprobadas en las Conclusiones.

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Se habían establecido tres Primeros Premios, que correspondieron a Locura de amor, de Juan de Orduña Dios se lo pague (argentina) de Luis Cesar Amadori y Río escondido (mexicana) de Emilio Fernandez y tres Segundos concedidos a Don Quijote de Gil, A sangre fria (argentina), dirigida por Daniel Tynayre y La otra (mexicana) de Roberto Gavaldón. Los Premios a la Dirección correspondieron a los directores de las películas que habían obtenido los Primeros Premios. Se creó el Premio Cervantes para las películas que enalteciesen los valores espirituales más tradicionales de nuestra raza.

Segundo Certamen Hispano- Americano En 1950, del 15 al 26 de mayo, tuvo lugar el Segundo Certamen Hispano-Americano de Cinematografía, en Madrid, en el Consejo Nacional, situado en el edificio del antiguo Senado. Fueron aprobados los Estatutos de la Unión Cinematográfica y distintas propuestas para favorecer las coproducciones, reiterándose la petición de supresión del doblaje. Por unanimidad se acordó publicar un Anuario de la Cinematografía Iberoamericana, cuya primera edición fue en 1951. Se firmó el Convenio Hispanoamericano de Intercambio, para un número indeterminado de películas, siempre que hubiese reciprocidad. Y un sistema de seguimiento para control de los cobros. Las películas a Concurso se proyectaron en el cine Rialto. El Premio Miguel de Cervantes se concedió a Pequeñeces de Orduña. Hubo dos Primeros Premios para El dolor de los hijos, (mexicana), de Miguel Zacarías, y Nacha Regules, (argentina), de Luis César Amadori. El Premio a la mejor Dirección fue para Juan de Orduña y Mención para Daniel Tynaire por la película argentina Danza de fuego.

Dos nuevos Certámenes El Tercer Certamen se celebró en Buenos Aires, en 1965, y al año siguiente, 1966, se celebró en Barcelona, en el marco de la Semana Internacional de Cine en Color. Las Conclusiones más importantes se

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refieren a medidas para aumentar las coproducciones y a la creación de un mercado común hispanoamericano; la creación de tasas para películas extranjeras; la disminución del doblaje y la utilización de un léxico común, sin modismos, para los subtítulos, y la creación de un tribunal para resolver conflictos en las coproducciones. Por parte argentina asistieron Hector Oliveras, Nicolás Carreras, Ramón Viñoly, Daniel Tynaire y Ramón Borrás. Los participantes mexicanos fueron Fernando de Fuentes, Felipe Mier Jr., Gonzalo Elvira, Juan Bandera Molina y Joaquín Molina. La delegación cubana estaba integrada por Raul Taladrid y Manuel Samperio. Por parte española hubo una amplia representación, asistiendo Gregorio Marañón, Director General del Instituto de Cultura Hipánica y José María García Escudero Director General de Cinematografía y Teatro. Tuvo repercusión el I Encuentro de Cine Iberoamericano, organizado paralelamente en el Certamen catalán. Argentina presentó La huida de Fernando Siro, Castigo al traidor de Manuel Antín, y Orden de matar de Román Viñoly. Bolivia, Ukamau de Jorge Sanginés. Colombia, Cada voz lleva su angustia de Julio Bracho. Cuba, Vaqueros del caucho de Oscar L. Valdés, y Manuela de Humberto Solás. España, Una historia de amor de Jorge Grau y La busca de Angelino Fons. Méjico, Pedro Páramo de Carlos Velo, El mal de Gilberto Gazcón y Tiempo de morir de Arturo Ripstein. La presencia se películas cubanas provocó un incidente con el SNE, que solicitó su retirada o la suspensión del Certamen. Las sesiones se reanudaron tras el almuerzo, en base a la argumentación de que eran dos Manifestaciones paralelas e independientes. El éxito obliga a celebrar los nuevos Encuentros en 1968 y 1969, por lo que en 1968 se organizó el II Encuentro del que formaban pate películas como la argentina Turismo de carretera de Rodolfo Kuhn, la cubana Aventuras de Juan Quín Quín de Julio García Espinosa, las españolas Ama Lur de Néstor Basterechea y Fernando Larruquert, El hueso de Antonio Giménez Rico, y la mexicana Tarahumara de Luis Alcoriza.

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En 1969 la Semana Internacional de Cine en Color dedicó el Congreso, que celebraba paralelamente a estudiar la situación del cine iberoamericano y organizó el Tercer Encuentro en Barcelona, que reveló un cine totalmente nuevo, con películas como las argentinas Breve cielo de David Kohon, Invasión de Hugo Santiago y The players versus ángeles caidos de Alberto Fischerman; la boliviana Yawar Mallku de Jorge Sanginés; la cubana Lucia de Humberto Solás; la española ;El extraño caso del Doctor Fausto de Gonzalo Suárez; y la mejicana Raices de Benito Alazraki. A las que se sumaban las brasileñas proyectadas en la Semana, Os herdeiros de Carlos Diegues y Olimpiadas en México de Alberto Isaac. Esta notable selección confirmó el interés de los espectadores y de los profesionales por ver y por colaborar con el cine iberoamericano, que en los años siguientes el Encuentro quedó integrado en la Semana Internacional de Cine en Color, que ya en su tercera edición, 1961, había conocido el éxito con la interesante película peruana, Kukuli, obra colectiva de Luis Figueroa, Eulogio Nishiyama, César Villanueva y Emilio Galli. II .RELACIONES CINE Y TELEVISIÓN ESPAÑOLA Los productores españoles debían competir fundamentalmente con el cine norteamericano, frente al que se había establecido el conjunto de normas limitadoras de la competencia pero a principios de los años 60 se dieron cuenta de un nuevo riesgo de pérdida de espectadores por el desarrollo de TVE y el incremento del parque de aparatos de televisión. La importación de películas para Televisión Española estaba liberalizada por el Decreto de 23, diciembre del Ministerio de Comercio226 con carácter temporal y, mientras la televisión

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BOE, 20 enero, 1958.

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dependiese del Estado. Las películas conteniendo noticias y acontecimientos de actualidad estaban exentas de derechos de aduanas. Y, para el resto de películas cinematográficas se establecía la suspensión del pago de los derechos arancelarios, siempre que la importación fuera sólo para su emisión en TVE y se importasen por la Dirección General de Radiodifusión y Televisión. La Orden de desarrollo de 4, febrero 1958 227 estableció garantías para los despachos y seguridad en la custodia de las películas importadas por TVE para que no se obtuviesen copias para explotación cinematográfica. Para favorecer las relaciones con Iberoamérica y pensando apoyar la industria del doblaje, la Orden de febrero de 1958 permitía la importación temporal de películas para su doblaje con destino a la emisión en la Televisión de países hispanoamericanos y autorizaba a TVE a la emisión de las mismas dentro del plazo temporal de importación. La Administración decidió regular las materias en las que el sector privado del cine veía una intrusión de TVE y de Entidades y Empresa públicas, que podían llevar a cabo actividades de producción o difusión cinematográfica.

1.- Primera legislación Las primeras medidas consideraron a TVE como una distribuidora cinematográfica y una sala de exhibición. La Ley de 17 de julio de 1958228 sobre creación del Crédito cinematográfico, al disponer los ingresos para el Fondo de Protección, en el artículo 2, apartado b, fijaba los procedentes de “los derechos de regulación y doblaje de las

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BOE, 13 febrero, 1958. BOE, 18 de julio, 1958.

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películas extranjeras cuyo doblaje al español se autorice en España para su exhibición en televisión”. El Decreto de 17 de diciembre229 modificado por el Decreto, de 26 de abril230 regulaba la “Tasa por permisos de doblaje, subtitulado y exhibición en versión original de películas extranjeras”. Claramente estableció que las tasas y las tarifas aprobadas eran para las películas extranjeras, tanto “para su exhibición comercial o para su utilización en los programas de televisión”. En la realidad TVE, pese a lo legislado, no pagó nunca estas tasas, sustituyendo en la práctica su colaboración con el cine por la financiación y coproducción con el sector de la producción española regulada mediante Convenios con las Asociaciones de productores, y adquiriendo películas españolas para su emisión y promoción. De todas formas se estableció, como cautelas que la Junta de Censura y Apreciación resolvería, caso por caso, teniendo en cuenta las características de la película en relación con el interés general que su difusión ofreciese”.

2 Negociación de TVE con SNE TVE había producido una serie de Zarzuelas, dirigidas por Juan de Orduña, con la intención de explotarlas en salas de cine antes de su emisión. Este propósito provocó una fuerte reacción de distribuidores y exhibidores, que incluyeron en el Reglamento de Relaciones Comerciales en el artículo 27, modificado con este fin el 27, mayo 1968, una cláusula por la que tenían la consideración de pases

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BOE, 16 de enero, 1965.

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BOE, 28 de abril, 1973.

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clandestinos las proyecciones de largometrajes de Organismos estatales o paraestatales en salas de cine. El Sindicato Nacional del Espectáculo propuso 231 como única vía de solución el establecimiento de un Convenio SNE con TVE, entre el sector cinematográfico y TVE.232 Por su parte TVE comunicó al SNE 233 un Plan de bases para la cooperación, cuyas líneas generales han seguido los distintos Acuerdos establecidos por TVE durante este periodo. Luís Angel de la Viuda, como Director Adjunto de TVE, presidía las reuniones de profesionales de TVE y del cine. Las fórmulas utilizadas desde los primeros tiempos han sido: a) Producción por TVE, en la que esta se hace cargo del presupuesto y la empresa productora actúa en funciones ejecutivas cobrando una beneficio industrial. En este caso, si es una película tiene derecho a 231

Sindicato Nacional del Espectáculo. Presidencia Nacional, JJP/C MG: Firmado Jorge Jordana de Pozas. Comunicación dirigida al Subsecretario de Información y Turismo, Pio Cabanillas, 9 de julio de 1969. 232

1.- establecer un contrato tipo para la actuación de los actores en TVE, que debería visarse por el SNE. 2.- cumplimiento de la Ley 17, de julio, 1958, artículo 2º, y del D. 17, diciembre, 1964, cuyo preámbulo no dejaba dudas sobre las obligaciones de TVE respecto al Fondo de Cinematografía. 3.- TVE debía cumplir la cuota de pantalla no solo por razones económicas y profesionales, sino culturales, sociales, y políticas españolas. 4.- reglas para la no coincidencia de determinados programas de gran audiencia con el horario de espectáculos cinematográficos, y limitaciones, como la de emitir solo una película semanalmente por cada cadena y que además tuviesen una antigüedad de cinco años. 5.- espacios en TVE de promoción del cine español. 6.- TVE no debería rodar los spots publicitarios, reservándose la naciente producción publicitaria a la industria del cine. 7.-urgencia de un acuerdo TVE –Sindicato Nacional del Espectáculo. 233

Escrito del Director Adjunto de TVE al Director General de Radiodifusión y Televisión, con copias al Presidente Sindicato Nacional del Espectáculo, Subdirector General de TVE, Firmado Luis Ángel de la Viuda. Madrid 7 de julio de 1970.

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distribución y cubrir cuota de pantalla, pero no tiene derecho a ayuda económica. Este tipo de producción puede denominarse producción asociada. b) Coproducción real, en la que el productor cobrará la parte de ayuda estatal correspondiente, proporcionalmente a su participación. La explotación en salas de cine y televisiones se hará de mutuo acuerdo. c) La precompra o derechos de antena sobre el proyecto, en la práctica normalmente se refiere a películas y tienen los mismos derechos a ayudas que todas las películas. d) La adquisición de derechos sobre película terminada no plantea ningún problema particular.

A partir de 1970 TVE lleva a cabo una excelente producción filmada propia, iniciada por Feliciano Lorenzo Gelices y continuada por mí durante cuatro años con la colaboración de Cayetano Muñoz en la producción en vídeo y Fernando Labrada, con quien colaboraron profesionales, como Ramón Roselló, Alfonso Cortés Cavanillas o Pedro Olmedilla. Es la época de las grandes series filmadas, El hombre y la tierra, Curro Giménez, Los libros o Los camioneros y especiales como La cabina o Santa Olaja de Acero. Al mismo tiempo inició los encargos a productoras privadas con Plinio o El alcalde de Zalamea. Posteriormente se creó la Dirección de Producción Externa con Juan Manuel Martín de Blas al frente de la misma, estando entre sus colaboradores Manuel Serrano, buen director de documentales, Salvador Agustín, años más tarde también Director de Programas Externos, Manuel Pérez Estremera, último Director de TV antes de la reforma de RTVE y un grupo de eficaces Delegados de Producción, como Luís Reneses, Jaime Boix o Jesús González, entre otros, Es una etapa decisiva para el desarrollo de la español y un gran apoyo al cine iberoamericano .producción de series y películas por parte de la industria del cine.

3.- Subvenciones y cuota de pantalla 165

Las subvenciones de la protección oficial quedaban reservadas para las personas privadas, naturales o jurídicas que eran las únicas que podían inscribirse en el Registro de Empresas Cinematográficas. Para una mayor claridad el Real Decreto, de 11 de noviembre 234 por el que se regulaban determinadas actividades establecía, en su artículo 18: “Películas excluidas de protección. –No se concederá ningún tipo de protección a las películas siguientes: a) Las producidas por el Estado, sus Organismos Autónomos, Empresas nacionales, Entes territoriales autónomos y las Corporaciones Locales”.

La cuota de pantalla seguía preocupando al cine español. A los productores para que se emitiesen películas españolas y a los exhibidores, siempre reticentes con las cuotas, para que TVE tuviese las mismas obligaciones que las salas. La Ley 10, enero 193/80 de regulación de cuotas de pantalla y distribución cinematográfica235 establecía en su artículo 1º, apartado 5, “Radiotelevisión Española estará igualmente obligada a programar, dentro de cada año natural, la exhibición de una película española de largometraje por cada diez películas extranjeras de igual metraje en versión doblada a cualquier lengua oficial, sin que puedan programarse películas que estén en contra de los fines que para RTVE prevé su Estatuto”. En el desarrollo de esta Ley 10 de enero 1980 realizado por el Real Decreto 11 de julio 1980,236 reconocía a los productores privados que hubiesen realizado producciones para su emisión en Televisión

234

BOE, 1 de diciembre, 1977, corrección de errores BOE, número 304 de 21 de diciembre 1977.

235

BOE, 12 de enero, 1980.

236

BOE, 20 de septiembre, 1980, corrección de errores. BOE, número 241, 7 de octubre, 1980

166

Española el derecho, en el artículo 4º, a protección estatal a efectos de programación obligatoria. Asimismo podían acceder a esta protección cuando estuviesen rodadas en formato inferior a treinta y cinco milímetros según dispuso en su artículo 5º, siempre que la Subcomisión de Valoración Técnica hubiese estimado sus “excepcionales valores artísticos o culturales, junto con una estimable calidad técnica”. El formato de 16 milímetros era muy habitual en las producciones para TVE en aquel tiempo. Venía aceptándose que sirviesen para el cumplimiento de cuota las películas que tuviesen la titularidad compartida entre TVE y el productor privado, en realidad casos excepcionales. De todas formas el Real Decreto 20 de diciembre 1983 sobre protección a la cinematografía, insiste en su artículo 20 en conceder estas ventajas solo al productor privado: “Para que las películas realizadas por productoras privadas para RTVE sean computables a efectos de cuota de pantalla, en los respectivos contratos deberá establecerse que la titularidad exclusiva de la película pertenece a la productora”.

4 Acuerdos de TVE sobre producción y cuota. Medidas del ICAA

Tras la propuesta al SNE en 1970, se establecieron cuatro acuerdos con las Asociaciones de productores, regulando la colaboración fijando las cantidades de inversión, los derechos de emisión de TVE, los ingresos de los productores y los derechos de comercialización, así como el compromiso de compra y emisión que aceptaba TVE. 237

237

Primer Acuerdo Nacional entre las Asociaciones de productores cinematográficos y TVE S.A. Firmado por José María Calviño Iglesias y Manuel Salvador (AEPC), Elías Querejeta (APC), José María Forn (ACPCI), Gregorio Sacristán (UPCE), Antonio Cuevas (PCA), José Estaban Alenda (ACE) y como testigo Pilar Miró. Madrid, 28 septiembre de 1983.

167

La Administración cinematográfica deseaba dejar claro, que TVE no tendría derechos a subvención. La exclusión al derecho a percibir subvenciones del Fondo de Protección a la Cinematografía es reiterada por el Real Decreto de 28 de agosto 1989,238 que excluye del beneficio de las ayudas a la cinematografía en su artículo 3º, apartado e, a las películas ”financiadas íntegramente por administraciones públicas”. Y que la aportación de TVE nunca pudiera considerase inversión del productor. Para determinar los límites de las ayudas se tiene en cuenta la inversión del productor, pero según el artículo 6º, los productores no podrían computar como inversión propia las “subvenciones percibidas ni las aportaciones realizadas en concepto de coproductor o de productor asociado por cualquier Administración, entidad o empresa pública, sociedad que gestione directamente o indirectamente el servicio público de televisión o por Empresas mayoritariamente participadas por ellas”

Segundo Acuerdo Nacional entre el Ente Público RTVE y las Asociaciones de Productores Cinematográficos (APC), Unión de Productores de Cine y TV (UPCT), Asociación Española de Productores Cinematográficos (AEPC), Agrupación Catalana de Productores Cinematográficos Independientes (ACPCI) y Asociación Independiente de Productores Vascos. Firmado Pilar Miró Romero y los representantes de las Asociaciones, Madrid, 9 de abril de 1987. Tercer Acuerdo entre el Ente Público RTVE y las Asociaciones de Productores. Firmado por los mismos que el Segundo Acuerdo, Madrid, 26 de julio de 1988. Acuerdo entre Televisión Española S.A. y el Comité Unitario Interprofesional de la Cinematografía y el Audiovisual (CUICA), firmado Jordi García Candau y representantes del CUICA, Madrid, 30 de julio e 1990. 238

BOE, 28 de octubre, 1989.

168

5.- Coproducción, derechos de antena. Dictámenes Consejo de Estado. La Convocatoria por el Ministerio de Cultura por Orden de 1 de agosto de 1979239 del Concurso de proyectos cinematográficos, dotado con mil trescientos millones de pesetas “para la producción de material filmado de carácter cultural” “destinada a la programación en Televisión y a su distribución a través de otros medios”, así como la resolución del Concurso por Orden de 27 de diciembre de 1979, 240 obligaban a TVE a tomar una posición activa en relación a los proyectos seleccionados. TVE, ofreció tres alternativas a los productores de los proyectos seleccionados: 1ª: TVE es la productora, asume la iniciativa, todos los derechos de la obra, y es la propietaria de la misma al 100%. El productor del proyecto se convierte en productor ejecutivo y cobra un 15% del presupuesto como beneficio industrial. 2ª: el productor privado asume la iniciativa, así como los costos de producción, siendo el único titular de los derechos. TVE colabora adquiriendo ciertos derechos de explotación y de emisión. 3ª: una coproducción real, en la que se comparten la titularidad jurídica, la propiedad, los costos, los riesgos y los ingresos.

Todas las productoras optaron por la primera opción, menos José Luís Dibildo de Ágata Films, respecto a su proyecto “La colmena”, de Mario Camus, Carlos Escobedo de Ofelia Films, que transformó su proyecto inicial en dos largometrajes “Valentina” y “1919” de Antonio Netancor y Pepón Corominas de Fígaro Films para el largometraje “La plaza del Diamante”. De Francisco Betriu.

239

BOE, 6 de agosto, 1979.

240

BOE , 9 de febrero, 1980.

169

Los tres proyectos se tramitaron normalmente en el Ministerio de Cultura como películas producidas por empresas privadas y, por lo tanto, acreedoras a subvenciones y protección. Estos contratos hacen referencia a TVE como coproductora, utilizando este término en un sentido traslaticio, como después reconocería el Consejo de Estado. La naturaleza del contrato no varía por la denominación que le den las partes. En caso de ser una coproducción, habrían sido coproductores, aunque no lo declarasen en el contrato. Los tres proyectos se tramitaron normalmente en el Ministerio de Cultura al que los productores habían notificado el inicio de rodaje. El Ministerio informó favorablemente los Créditos bonificados, que se otorgaban para el cine, había calificado las películas, tramitado la especial calidad e incluso seleccionado “La colmena” para el Festival de Berlín, donde ganó el “Oso de oro”. Sin embargo al llegar el momento de la Resolución concediendo las ayudas establecidas en los Reales Decretos de 1977 y 1981 y por la Ley 1980, el Ministerio de Cultura suspendió la tramitación. En su opinión TVE era coproductora teniendo en cuenta la importancia de su inversión: el 80% en “La colmena” y en “La plaza del diamante” y el 70% en “Valentina” y “1919”. Asimismo consideraba propias de un coproductor las facultades que TVE se había reservado de seguimiento del desarrollo de las producciones, así como los derechos adquiridos de explotación. RTVE informó al Ministerio de Cultura que TVE no se había planteado nunca ser coproductora, sino solo adquirir unos derechos más amplios de explotación y su interés en conocer la marcha de la producción era por ser significativa su inversión. Al mismo tiempo TVE con este tipo de contratación se ahorraba el pago del 15% de beneficio industrial y los riesgos inherentes a la producción, salvo los de fuerza mayor. Estos contratos eran nuevas formas de

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colaboración, en la misma línea que se venía haciendo en otros países europeos. El Ministerio de Cultura ante esta situación solicitó Dictamen del Consejo de Estado sobre el derecho a percibir ayuda por parte de los productores de estos largometrajes. El Consejo de Estado en los tres Dictámenes241 estableció una doctrina común, que resume: El Ministerio de Cultura ante esta situación solicitó Dictamen del Consejo de Estado sobre el derecho a percibir ayuda por parte de los productores de estos largometrajes. El Consejo de Estado en los tres Dictámenes242 estableció una doctrina común, que resume:

“A.- Se entiende por productor de una obra cinematográfica la persona que toma la decisión empresarial de llevarla a cabo y asume la responsabilidad de su realización. B.- El productor es el titular originario de los derechos de propiedad intelectual sobre la obra cinematográfica. C.- Es coproductor la persona que “ab initio” y en virtud de una enajenación anticipada, resulta titular de los derechos de propiedad intelectual sobre la obra cinematográfica en los mismos términos que el productor”.

El Consejo de Estado dictaminó que TVE no es coproductora, habiendo únicamente adquirido unos derechos de explotación amplios

241

Dictámenes del Consejo de Estado: 46.006/45.361/F.F. de 23 febrero de 1984. 46/007/45.360/F.F de 1 de marzo de 1984. 46.008/45.362/M.M. de 15 de marzo de 1984. 242

Dictámenes del Consejo de Estado: 46.006/45.361/F.F. de 23 febrero de 1984. 46/007/45.360/F.F de 1 de marzo de 1984. 46.008/45.362/M.M. de 15 de marzo de 1984.

171

y los de emisión en España, pero que no llega a adquirir la categoría de productora. Por ello consideró procedente la concesión de las ayudas previstas en la legislación a los productores de los cuatro largometrajes.

CAPÍTULO SÉPTIMO

MARCO EUROPEO

I- EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA Y LA CULTURA IIII.- La creación del Mercado Común y la introducción del principio de competencia llevaron a la Comunidad Económica Europea, en sus comienzos, a adoptar una posición contraria a las subvenciones y ayudas públicas. Los criterios económicos e industriales prevalecían sobre la ambición cultural.

172

Pronto los medios culturales subrayaron la vinculación de la identidad de los Estados, y la naciente de la propia Europa, a la cultura y a los contenidos cinematográficos y audiovisuales producidos en Europa. Declaradas compatibles las ayudas culturales en la Unión Europea, conviene analizar las modalidades específicas de las mismas. Objetivo cultural no significa defraudar las expectativas de los espectadores. Es inevitable tener en cuenta la demanda del público, la transparencia del mercado y las enormes posibilidades de creación de riqueza y empleo en el espacio audiovisual, que forman los veintisiete países actuales de la Unión. A lo largo de este capítulo pondremos de relieve las iniciativas de la legislación europea cinematográfica en su contribución a la finalidad de favorecer la diversidad cultural y facilitar la viabilidad de la industria audiovisual en un mundo globalizado y competitivo. La tendencia a la liberalización y a la desaparición de reglamentaciones puede poner en peligro la producción de películas y programas de televisión nacionales, que contribuyen de manera importante a la identidad de los pueblos. La libertad de expresión y comunicación existe cuando los derechos de todos están garantizados por el Estado: 1.- El derecho de creadores y productores a hacer las películas que desean y a difundirlas en salas de exhibición, televisiones y otros soportes. 2.- El derecho de los espectadores a tener acceso a las películas y programas que les interesan.

El cine y la expresión audiovisual requieren libertad para desarrollarse como medio de expresión. La cultura exige la acción

173

del Estado para promoverla, pero también para que se respeten los criterios de los ciudadanos, como espectadores.

1.- Derechos culturales: el cine y el sector audiovisual La aparición de grandes grupos empresariales, a nivel nacional e internacional, y la complejidad industrial hacen que la posibilidad de expresarse y ejercer la comunicación en el cine y la televisión sea cada vez más difícil. La acción normativa del Estado es necesaria para garantizar los derechos sociales y culturales. La nueva tecnología aporta soluciones con la producción digital y la difusión por DVD, Internet y los móviles. Los derechos humanos, promovidos desde la antigüedad, conocieron un renacimiento fuerte en Europa y América con la Declaración de Derechos de Virginia (1776) y la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789). Hoy estamos en la segunda generación de los derechos humanos; los derechos económicos, sociales y culturales que precisan la garantía y la acción del Estado para realizarse, como subraya Edwin R. Harvey243 y están reconocidos en las Constituciones modernas. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, 10, diciembre 1948, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966,244 establecidos por las Naciones Unidas son el marco de protección internacional.

243

Harvey, Edwin R. Derechos Culturales en Iberoamérica y el Mundo. 1990 Madrid.

244

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Nueva York, 19.XII.66 ratificado por España 13.IV.77 (BOE 30.IV V.77). Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, Culturales, Nueva York, 19,XII,66 ratificado 13.IV.77 (BOE 30.IV.77)

174

Varios son los Convenios y Protocolos europeos que establecen garantías de protección, para evitar que las libertades se reduzcan a su proclamación. El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de 1950, 245 constituye uno de los mejores sistemas de protección, ya que crea un verdadero conjunto de órganos de vigilancia, judicial y sancionador. Y la Carta Social Europea, 1961246 expone en su Preámbulo que tanto los derechos civiles como los sociales deben ser garantizados por los Estados. El vínculo más fuerte y el valor común de las sociedades democráticas es la libertad de ejercer, efectivamente, los derechos y libertades fundamentales. No es posible establecer una jerarquía de valores entre los mismos, pero no cabe duda que el ejercicio de la libertad de expresión, creación y comunicación, es prioritario para que sea posible vivir en democracia. La Comunidad Europea ha tenido como objetivo primordial la cohesión económica y social, mediante la creación de un mercado interior común. No obstante desde los inicios de la Comunidad se reclamó que la cultura fuese uno de sus valores fundamentales y que la promoción cultural se encontrase entre sus objetivos. El Tratado de Maastricht, en 1992, realiza este reconocimiento. Los derechos culturales han pasado a ser una parte muy significativa del ordenamiento jurídico y de la sociedad europea. Dominique Wolton, director del Centro Nacional de Investigaciones Sociales, autor de obras de gran interés sobre la cultura, como “Eloge du grand public” y “Penser la communication”, ha dicho que “Los derechos culturales están convirtiéndose en el horizonte de la

245

Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, Roma 4.XI.50, ratificado 26. IX.79 (BOE 10.X.79). 246

Carta Social Europea, Turín, 18.X.1961, ratificado 29.IV 1980 (BOE 26 VI de 1980).

175

democracia ... una especie de síntesis de las tradiciones y valores humanísticos. 247 La Constitución Española, considerada una Constitución cultural al reconocer los derechos de expresión y comunicación, exige al legislador las garantías y estructuras que, en el caso del cine y del audiovisual, faciliten su ejercicio y disfrute a todos los ciudadanos. La C.E. además de proclamar estos derechos, en su Preámbulo, establece esta obligación en su art. 9.2.248 Las libertades no pueden existir independientemente del régimen político de los Estados. Sólo las democracias reales, como las occidentales, son sociedades abiertas, con garantías normativas. En ellas es posible la existencia de unas cinematografías creativas y libres sin censuras, y una multiplicación de las televisiones y de la producción audiovisual. Sin garantías jurisdiccionales ni normativas no es posible que se respeten los derechos fundamentales. Hay que considerarlos dentro de la realidad política de cada Estado y de su adhesión y respeto a las normas internacionales de protección de estos derechos. La acción de los poderes públicos debe establecer medidas efectivas y concretas para que los derechos sean auténticos, armonizando libertad e igualdad. 249 El Estado español, como el resto de las democracias europeas, cuenta en el conjunto de su legislación con normas para el desarrollo y reconocimiento de los derechos culturales. El cine ha

247

Wolton, Dominique. Naissance de l’Europe Démocratique, Francia, 1991.

248

Constitución Española de 1978 (BOE 29.XII.1978).

249

Véase Pérez Luño, Antonio E. Los Derechos Fundamentales, Madrid 1984 (2º Edición 2004). Varios autores, edición al cuidado de López Pina, Antonio. La Garantía constitucional de los Derechos Fundamentales Alemania, España, Francia e Italia, 1991. Gomes Canotilho José Joaquín. Teoría de la Constitución (Fragmento de la obra Direito Constitucional e Teoria da Constituçao, Coimbra), Dykinson Editorial S.L. Madrid, 2003.

176

tenido distintos sistemas protectores. Todos ellos muestran la preocupación de los poderes públicos por el fomento y la promoción de la cinematografía y del audiovisual, la protección de los archivos cinematográficos y la existencia de un marco que facilite la creación, la exhibición y difusión de las obras cinematográficas. Aunque solo la desaparición de la censura, con la llegada de la democracia, permitió recuperar la libertad de expresión en su totalidad.

2.- Público y mercado El cine y la televisión son arte, creación, pero también industria. Son medios de comunicación de masas, que necesitan intrínsecamente al público. La existencia real la adquieren cuando se exhiben o emiten sus producciones ante los espectadores. Sin embargo, no es habitual pensar en el público. “Los derechos y libertades del público no parecen tenerse en cuenta”, dice el profesor de la Universidad Pantheón-Assas (París II), Emmanuel Derieux. 250 El cine y la televisión precisan de los espectadores para conseguir la promoción creativa, y el acceso a la cultura. La utilización del tiempo de ocio y el enriquecimiento cultural de los ciudadanos se produce en el cine y la televisión en el momento en que se contemplan sus obras. La proyección y la emisión son básicas. La C.E. garantiza el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1) y el fomento de la cultura por parte del Estado (art. 149.2.) y de las CC.AA (art. 148.17). Parece lógico que existiese en la política cinematográfica y audiovisual un equilibrio entre derechos de creadores y del público, como ciudadanos. Aunque resulte extraño la legislación cinematográfica está destinada prácticamente al fomento de la creación y la producción. Distribución y exhibición son tenidas en

250

Derieux, Emmanuel. Droit des médias, París 1995.

177

cuenta sólo para regular administrativamente su ejercicio. En materia de la relación con el público el tema central está representado por la censura, que desaparecida con la libertad democrática, ha sido sustituida por la exigencia al Estado de orientar al público sobre la calificación por edades de películas y emisiones de televisión. La diferencia entre ciudadanos y consumidores, así como el auge de solicitudes paternalistas al Estado han sido expuestos con relación a las emisiones de televisión por Pablo Salvador Coderch. 251 Es imposible desarrollar una cinematografía de espaldas a los espectadores. Las situaciones de crisis de las cinematografías europeas se deben al alejamiento del público de las salas de cine a partir de 1960, y en España, desde principios de los 80. Hay que tener en cuenta el mercado cinematográfico, la demanda y la promoción. El cine en este período deja de ser un producto de consumo popular e indiscriminado, según describe Jean Claude Batz, Doctor en Derecho por la Universidad Libre de Bruselas, destacado investigador de la sociología y de la economía cinematográfica, 252 quien expone como había sido la única posibilidad de distracción por su bajo precio, y ya no lo era, convirtiéndose en un espectáculo de elección. Las películas se estrenan en los mejores cines, cuestan más las entradas, y hay que elegir muy bien, al dedicar más tiempo para otras actividades.

II.- RECUPERACIÓN DEL CINE NORTEAMERICANO Los nuevos propietarios de Hollywood, grandes empresas desde inmobiliarias a la electrónica, efectuaron un cambio en la manera de dirigir la industria, utilizando los mismos métodos con los que regían 251

Coderch, Pablo Salvador, El derecho de la libertad, Madrid, 1993 Batz, Jean Claude, A propos de la crise de l’jndustrie du cinema, Universidad Libre de Bruselas, 1963. 252

178

sus otras empresas. Sin embargo, la solución fue aportada por la Televisión y los incentivos fiscales, que consolidaron la industria, facilitando la solución definitiva con la exportación. Hollywood y Televisión estaban hechos para entenderse. La industria necesitaba producir y las cadenas de TV, la National Broadcasting Company (NBC), la Columbia Broadcasting System (CBS), y la American Broadcasting Company (ABC), eran las únicas que podrían difundir sus espectáculos “de costa a costa”, cubriendo todo el territorio. La colaboración cine -televisión se desarrolla en EE.UU, al ser forzada por el Estado. Cuando la televisión amenazó a la industria cinematográfica de Hollywood, a finales de los sesenta, se tomaron dos medidas para vigorizar a las compañías norteamericanas de cine, como analiza David Puttnam,253 productor de sobresalientes películas como Carros de fuego, la Misión y Presidente de Columbia Pictures desde 1986 hasta 1988: a) La legislación de la Federal Communications Comisión (FCC) limitó en 1970 a las grandes cadenas de televisión (ABC, NBC y CBS), la venta de películas y series para televisión al extranjero y a las cadenas locales de TV. En la práctica obligó a encargar su producción a las compañías de cine de Hollywood que alcanzaron una situación de extraordinario auge económico. Esta limitación ha durado prácticamente hasta finales de los 90.

b) El incentivo fiscal conocido como tax-shelter (Refugio fiscal) que ofrecía desgravaciones a los inversores en la producción audiovisual. Duraron desde 1962 hasta 1976 253

Puttnam, David. The undeclared War, Harper Collins Publishers, Hammersmith, Londres 1977.

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con carácter general, y para el cine hasta mediados de los 80. A partir de entonces las desgravaciones se realizan solo a través de sociedades especializadas (Limited Partnerships) que aportan garantía y transparencia a los inversores privados en la producción cinematográfica. Su volumen es bastante inferior al que motivó el Tax-shelter, que creó numerosos empleos y promovió el crecimiento industrial del cine, aunque facilitó inversiones ficticias.

Al mismo tiempo cuenta con una protección de hecho de su mercado, ya que no se doblan las películas extranjeras (no por prohibición sino porque el público las rechaza), ni importan películas europeas. Tan solo algún distribuidor independiente se arriesga a distribuir cine europeo, especialmente en versión original y subtitulado al inglés. Por este motivo el cine europeo solo representa en torno al 2% del mercado norteamericano. Los intentos de distribuir directamente como el caso francés, han sido hasta ahora un fracaso. Dominio práctico de todo el mercado mundial: 1.- La acción política de la MPAA es muy beligerante para que todos los mercados estén abiertos a la distribución de películas norteamericanas, apoyando la implantación de su distribución cinematográfica en todo el mundo y luchando contra la piratería. Actualmente vigilan y combaten especialmente, las limitaciones en el comercio electrónico. En cuanto a las ayudas públicas de otros países a la producción son más tolerantes aprovechándose de ellas, principalmente de los beneficios fiscales y créditos, al producir una parte en todo el mundo. Básicamente en Canadá, Australia, Irlanda, Reino Unido, Alemania y Luxemburgo.

Actúa coordinadamente con el Departamento de Estado Americano, que la apoya en cualquier foro o país. 2.- La creación de una industria fuerte mediante las ayudas indicadas, les permite producir películas de alto presupuesto con las

180

que es casi imposible competir. Los grandes estudios o “majors” tienen un presupuesto mínimo por película de 50 millones de dólares y los independientes de 15 millones de dólares.

Tan solo algún Estado de EE.UU concede ayudas directas excepcionalmente a películas de muy bajo presupuesto, de nuevos directores, documentales o experimentales.

Además para fomentar la producción en los distintos Estados algunos tienen incentivos fiscales y líneas de créditos. Concretamente: Hawai: Películas que utilizan la palabra Hawai en el título, se rueden en escenarios locales, gasten al menos dos millones de dólares en Hawai y tengan garantizada amplia distribución en EE.UU; y conceden créditos. Luisiana: Tiene tres incentivos fiscales, que atraen un nivel de producción alrededor de 3 películas anuales; Missouri, Nuevo Méjico, Oklahoma: Tienen también incentivos fiscales y una media de apoyo a la producción en torno a las tres películas anuales. Florida, Illinois, Minesota, New Jersey, Pensilvania: Tienen también ventajas más moderadas. California: Contempla su legislación estas ventajas fiscales, pero no se aplican por falta de presupuesto a causa de la mala situación de las finanzas públicas del Estado.

III.– LA REALIDAD EUROPEA. PROMOCION CULTURAL 1.- Mercado Común El Tratado de Roma, constitutivo de la Comunidad Económica Europea, fue firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, 254 por la República Federal de Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo. La industria del cine europeo no prestó excesiva

254

BOE, 1 enero, 1986.

181

atención a la creación del Mercado Común, ya que estaba preocupada por el descenso de espectadores. Los seis países integrantes de la Comunidad habían tenido en 1959 la cifra de 1940,5 millones de espectadores que descendieron en 1962 a 1593 millones de espectadores; es decir se había perdido 347,5 millones de espectadores. Si consideramos un periodo más amplio veremos que en 1956 el número de espectadores fue de 2186 millones de espectadores, que se redujeron en 1965 a 1337 millones, es decir se había perdido algo más de un tercio. Tres países de la nueva Comunidad eran grandes productores de cine, Francia, Italia y Alemania, que contaban con sistemas de ayudas a su industria. Francia e Italia, aparte de cuotas, créditos y apoyos fiscales, concedían subvenciones automáticas de acuerdo con la recaudación de sus películas nacionales. Alemania conservaba todavía como principal instrumento protector de su mercado el sistema de contingentes a la importación. Las autoridades de Bruselas no tardaron en convertirse en una pesadilla para la industria del cine. En primer lugar las medidas liberalizadoras para construir el Mercado Común, principal objetivo del Tratado de Roma. El artículo 7.1., establecía un plazo de 12 años para alcanzarlo de manera progresiva, estableciendo tres etapas de cuatro años cada una. Admitía una prórroga de tres años, por lo que en un plazo máximo de quince años se debía conseguir la total integración. Además la Comisión Europea, de acuerdo con el artículo 92. del Tratado de Roma exigió la desaparición de las ayudas al cine, adoptando una actitud intransigente y dogmática. Francia e Italia presentaron planes para la disminución progresiva de sus ayudas al cine hasta contemplar su desaparición. Por el momento rebajaron las ayudas al porcentaje del 14 por ciento de la recaudación, y Francia para demostrar su disposición contra la discriminación empezó a conceder ayudas a cortometrajes europeos. Alemania prorrogó su sistema de contingentes hasta el 31 de diciembre de 1969.

182

El apoyo a las políticas de ayuda al cine de los Estados europeos se encontró en las Disposiciones Comunes del Tratado de Roma en las que se declara la necesidad del progreso social europeo, también en su artículo 2, que exige una expansión equilibrada de los Estados y, sobre todo en el Preámbulo del Acta Única Europea de 1987, 255 que manifiesta el propósito de “promover conjuntamente la democracia basándose en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y en la Carta Social Europea”. El artículo 10.1, del Convenio Europeo de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales afirma, “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión”. Aunque ni el Tratado de Roma, ni el Acta Única Europea, mencionan la cultura, los textos citados, sirvieron de base para la defensa de acciones culturales con la finalidad de promover la cohesión social y la solidaridad. Las autoridades responsables del cine y los Ministerios de Cultura de los Estados de la Comunidad Europea iniciaron en Bruselas la defensa de las ayudas al cine basándose en: a) las películas son obras artísticas reflejo de la cultura, la forma de pensar, las costumbres y los idiomas europeos; b) el objeto de las ayudas es tratar de igualar las posibilidades del cine europeo con la posición hegemónica del cine norteamericano; c) los mercados de los países europeos son pequeños para permitir la amortización de las películas; y d) los impuestos que paga el cine superan a las ayudas, pudiendo destinar parte de estos impuestos a la protección económica. La Comisión Europea empezó a adoptar una actitud más compresiva con el cine, precursora de una posterior inteligencia entre ambos. Sin embargo la creación del Mercado Común tenía por objeto superar la estrechez de los mercados, y el argumento de los impuestos finalistas podían esgrimirlo otras industrias. La 255

BOE, 3 julio, 1987.

183

desaparición de contingentes y cuotas no admitía discusión; debían desaparecer primeramente entre los seis países y, lo antes posible, respecto a terceros países. En cuanto a las subvenciones la Comisión flexibilizó su postura. El artículo 92.3.c, del Tratado de Roma, permitía las ayudas a determinadas actividades que no alterasen las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Era el caso de la construcción naval, que de todas formas debía eliminar los contingentes. La Comisión parecía favorable a un sistema de ayudas al cine comunitario, cuyo establecimiento tuviera carácter temporal, sobre la base de la interpretación del artículo 92.3.c. centrándose en vigilar, que las ayudas no alterasen los intercambios. Los sectores cinematográficos de la producción, distribución, exhibición e industrias técnicas se agruparon en el año 1962 en el Comité de la Industria Cinematográfica Europea (CICE) con el fin de defender sus criterios y dialogar con la Comisión Europea, en primer lugar, sobre la implantación del sistema comunitario de ayuda al cine. La igualdad de condiciones de las industrias europeas podía conseguirse por tres vías: 1.- Desaparición de las ayudas. 2.-Generalización de las ayudas. En vez de suprimirlas, implantarlas en los países que no disponían de ellas. 3.- Implantar un sistema comunitario de ayudas. Esta última solución era la preferida por las autoridades de Bruselas.

2.- Directivas del Consejo

La desaparición de medidas discriminatorias era fundamental. El Consejo Europeo, promulgó sucesivamente tres Directivas sobre esta materia, para que la política Cinematográfica de los Estados no alterase el funcionamiento correcto del Mercado Común. 184

La primera el 15 de octubre de 1963256 en aplicación del Programa general para la supresión de restricciones a la libre prestación de servicios en materia cinematográfica. Define lo que se entiende por largometrajes, cortometrajes y noticiarios, así como los requisitos para la nacionalidad de las películas y coproducciones; elimina los contingentes para las versiones originales y en el caso que algún país mantuviese aún contingentes para películas dobladas debían ser ampliados sensiblemente; no se admitirían en el futuro nuevos contingentes, y las películas europeas importadas deberán tener el mismo tratamiento que las nacionales. El 13 de mayo de 1965, se promulgó la segunda Directiva del Consejo257 para la aplicación de la supresión de restricciones a la libertad de establecimiento y prestación de servicios, al haber transcurrido el segundo año de la segunda etapa para la consecución del mercado común cinematográfico. Concretamente se suprimieron las restricciones a la apertura de salas de cine para los no nacionales, desaparecieron los contingentes de importación, salvo para Alemania que obtuvo un plazo adicional de cuatro años, y se suprimieron las cuotas de pantalla para las películas que tuviesen la nacionalidad de uno de los Estados miembros; igualmente se suprimió la obligatoriedad de que el doblaje se realizase en el país que explotaba la película. El 15 de octubre de 1968258 la tercera Directiva del Consejo Europeo prosiguió la liberalización respecto a las actividades no asalariadas de distribución cinematográfica. Esta Directiva suprimió las restricciones a la distribución y alquiler de películas. Realizada la Adhesión de España en 1985, la legislación cinematográfica española se adaptó a estas tres Directivas por el Real 256

D.O. 159.12.11. 63P.2661. 63/607/CEE.

257

D.O. 085.19.05.65P.1437.65/264/CEE.

258

D.O. E260. 22.10.68 P 23. 68/369/CEE.

185

Decreto Legislativo de 13 de junio 1986, que derogó la Ley 27 de abril de 1946 y adaptó la Ley, de 10 de enero 1980, a las normas de la Comunidad. Adaptación no satisfactoria, ya que como hemos visto, el Tribunal Supremo la consideró nula al no ajustarse fielmente a las Directivas comunitarias, debiéndose corregir en 1994.

3.- Sistema común de ayudas.

El Comité de la Industria de la Cinematografía Europea (CICE) propuso la creación de un Fondo Europeo de Protección alimentado por una tasa fiscal sobre las entradas. Este Fondo se distribuiría automáticamente en cada país en la siguiente proporción: 80% para las películas comunitarias de otros países y el 20% para las películas nacionales. El principio automático de ayuda sobre las recaudaciones para todas las películas comunitarias tenía correcciones en favor de las nacionales por el predominio en Europa en aquel tiempo, de los cines francés e italiano259. Empieza el mito de la autofinanciación del cine por las tasas sobre los ingresos de taquilla. Puede considerarse que una industria se autofinancia cuando el ingreso financiero tiene lugar en el mismo ciclo económico. No es el caso de cine en el que los productores de cada país europeo, cobrarían de un Fondo, cuyos ingresos procederían de cantidades pagadas por los espectadores a los exhibidores y sobre recaudaciones de películas de cualquier nacionalidad. Estamos ante una tasa de Estado, como señaló Claude Degand, Director de Estudios y Documentación del Centre National del Cine en Francia260 que podría ser solicitada por cualquier industria. La solución mejor es, opinaba consignar la dotación del Fondo en los 259

260

CICE. Coloquio Cine Mercado Común. Bruselas, 1963. Degand, Claude. El cine y el Mercado Común, Barcelona, Octubre 1964.

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Presupuestos Generales de los Estados o de la Comunidad. El objetivo debía ser el establecimiento de un sistema de subvenciones automáticas que guarde relación con las recaudaciones, siguiendo el modelo utilizado en Francia e Italia y, en estudio, en otros países europeos. La cultura, según Degand, no estaba en peligro y sus necesidades podrían resolverse con premios. El riesgo era industrial y económico, por lo que se necesitaban medidas coyunturales y estructurales, como las que podían aportar las ayudas automáticas. Mientras seguía el estudio para encontrar el sistema de ayudas comunitario, la Comisión permitió prorrogar los sistemas de subvenciones existentes el 30 de junio de 1964. Al tiempo abría nuevos frentes como la supresión de ayudas a la prensa y publicaciones no diarias, cuya Federación popularizó el argumento de que “la prensa no es una mercancía y en todo caso no es una mercancía como las otras”. Argumento que el cine se apropió en las discusiones con el GATT y después Jacques Dellors lo utilizó en los “Assises” de París en 1995, al decir que “el cine no es una mercancía”. La Comisión se concentró en la desaparición de restricciones al mercado impulsando la liberalización, propósito en el que coincidía con los norteamericanos. El Presidente de la MPAA, Eric Johnston, afirmaba en 1961, “Somos partidarios de la supresión de barreras y de la libertad del mercado cinematográfico mundial. El cine será una industria floreciente si alcanzamos la libertad completa de circulación de películas”.

Fondo para la coproducción: La consecución de un mercado común se intentaba en la práctica a través de las coproducciones. Francia, Italia, España y Alemania, acompañadas de Austria, Bélgica y Portugal crearon un núcleo industrial estable por medio de las coproducciones. Jean Claude

187

Batz261 reclamaba que fuesen las coproducciones las que se beneficiasen de un Fondo de Protección comunitario. El nuevo sistema de ayuda comunitario estaría, en su opinión, reservado solo a las coproducciones. Las ayudas nacionales le parecían “justificables cuando el mercado se circunscribía a cada país, pero anacrónicas a escala del mercado común”. Es un planteamiento más radical, que se completaba con la propuesta de creación de una auténtica distribución europea y el fomento de un “pool” de exportación. La coproducción, considera que representa el encuentro de elementos comunes de los distintos países de la Comunidad, responde a la identidad europea y facilita la participación de empresas y profesionales comunitarios por la gran movilidad que permite el Mercado Común.

Nuevas propuestas: La Comisión convocó a los responsables públicos del cine europeo a una primera reunión sobre ayudas, armonización de medidas y reglas de la competencia el 8 de enero de 1965. Reuniones que sobre esta misma materia se han venido desarrollando periódicamente. Todos los Estados europeos, habían ido adoptando ayudas financieras y a la amortización, y desarrollando una legislación cinematográfica. Estas políticas de ayudas están basadas en la nacionalidad de la película o programa audiovisual, criterio que las ha convertido en cinematografías separadas, muy atomizadas empresarialmente, que buscan, en cierto sentido, un cine con personalidad propia en temas y estilos. Frente al cine europeo el cine norteamericano se caracterizaba por la concentración y la internacionalidad. Hasta finales de los ochenta se confiaba en la colaboración obligatoria de las televisiones públicas con el cine, sin embargo la liberalización y autorización de canales de televisión privados abría un nuevo frente 261

Batz, Jean-Claude. Réflexions sur les politiques gouvernementales dans le domaine de la cinématographie Bruselas1967.

188

de intervención del Estado. Había que definir y determinar las relaciones del cine y la televisión. Estos años conocen el desarrollo de un fuerte sentimiento europeo en los medios cinematográficos y audiovisuales. La interpretación del Tratado de Roma, y del Acta Única Europea, las sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, y desde luego, el Tratado de Maastricht va a facilitar una política audiovisual por parte de la Comisión Europea. El programa Media, la Directiva de la Televisión sin fronteras, el Convenio Europeo de Coproducciones y el Programa Eurimages, son los ejes de la misma, unidos al intento de coordinar los sistemas de ayudas de los países europeos con criterios básicos que permitan la cooperación. La evidente dimensión económica de Europa hizo que se replanteasen las propuestas para promover un cine europeo fuerte, basado en el desarrollo de los cines nacionales, pero con un componente europeo. David Puttnam, en su ensayo “Que ocurriría si la industria cinematográfica del Reino Unido adoptase el sistema francés de la cinematografía”262 demostró que la inversión en producción en el Reino Unido se elevaría en el 1992 de los 210 millones de libras, que fue la inversión real, a 508 millones de libras. Y su efecto en toda la Comunidad Europea elevaría en el mismo año la inversión de 810 millones de libras a 2.253 millones de libras. La Federación Internacional de Asociaciones de Productores de Films (FIAPF) en su reunión de 22 de abril de 1994 263 realizó una simulación sobre lo que ocurriría en Europa si se implantase una tasa sobre los ingresos del mercado de salas de cine, video y televisión. El reparto de ayudas a la producción y a la distribución sería automático. La suma de una tasa del 5% sobre la recaudación en salas, 2,5%

262

Puttnam, David. ¿Qué ocurriría si la industria cinematográfica del Reino Unido adoptase el sistema francés de la cinematografía?. Informe para London Economics, 1994. 263

Federación Internacional de Asociaciones de Productores de Films (FIAPF), Documento Algunas ideas y simulaciones para una ayuda europea para la industria cinematográfica. 22 abril 1994.

189

sobre el negocio del video y de un Ecu por tenencia de televisor ascendía a 308 millones de Ecus, que se distribuiría proporcionalmente entre todos los países como un mínimo, que cada país podía aumentar. La misma visión europeísta animó al Club de Productores Europeos a presentar en mayo de 1994, en Cannes 264 su proyecto “Un cine para Europa”. El objetivo de las medidas propuestas era abrir las ayudas automáticas, de los países que las tienen implantadas, a las películas de todos los países europeos. Aparte de estudiar el funcionamiento de las ayudas automáticas en Europa, el efecto sería fomentar a los productores europeos a organizar mejor la distribución de sus películas en el resto de países europeos. Esta apertura de las ayudas a otros países proponía medidas correctoras para que no disminuyesen las ayudas nacionales a las películas en su propio país. Estas propuestas encontraron un cierto eco en la Comisión Europea que estableció el programa de ayudas MEDIA de apoyo al cine europeo y en el Consejo de Europa, que promovió EURIMAGES. Los Estados europeos, por su parte han reforzado sus políticas de ayudas, pero siempre como apoyo al cine nacional. El estudio sobre el desarrollo de las ayudas públicas 265 en el cine realizado en el 2002, reconocía que había dos objetivos difíciles de alcanzar: incrementar el acceso al mercado de las películas europeas no nacionales y aumentar la inversión en producción de películas europeas no nacionales.

Club de Productores Europeos. “Apertura de los Fondos de ayuda europeos: un ejercicio de simulación”. Cannes 1994. 264

265

Institutos de Cine de catorce países europeos: Austria, Bélgica (Wallonie y Flandes), Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Finlandia, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, España y Suecia. “Panorama de los Fondos Públicos”. Film Council, Londres 2002.

190

IV.- LAS AYUDAS EN LOS PAÍSES EUROPEOS

Los países europeos iniciaron los sistemas de ayuda hace más de cincuenta años. Los primeros fueron Francia, Italia, España y Alemania que habían sido grandes productores. Hoy día todos los Estados han creado sistemas de ayuda, que les han permitido fomentar la creatividad y mantener su propia identidad. Las obras producidas alcanzan, muchas de ellas, éxito en el mercado doméstico, pero circulan con dificultad en el resto de Europa e internacionalmente. El objetivo común es promover el crecimiento del sector cinematográfico y de la producción audiovisual, permitiéndoles resistir a la competencia, fundamentalmente de la producción norteamericana. Las medidas son coincidentes, aunque la intensidad de cada una, o la elección de las mismas dependen de los objetivos específicos de cada Estado. Durante estos últimos cinco años se incrementan las relaciones entre las autoridades cinematográficas de los Estados europeos buscando puntos comunes para consolidar sus cinematografías. El cine europeo sigue siendo todavía una utopía, ya que está compuesto por cines nacionales, pero, en cambio, sí es una realidad el espacio audiovisual europeo. La primera medida común son las subvenciones concedidas mayoritariamente a la producción. Lentamente la inclinación política es en favor de las ayudas automáticas, más próximas al mercado y a facilitar la creación de una industria, que las selectivas concedidas proyecto a proyecto. En las subvenciones empieza a predominar la idea de reinversión o devolución en determinadas condiciones. Todos los países tienen ayudas al desarrollo, a la promoción y a la conservación.

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Las ayudas se conceden con criterios de nacionalidad, para consolidar la industria propia de cada Estado, aunque existe libertad de establecimiento (basta que haya la sucursal de una empresa para considerarse su producción nacional), libertad de prestación de servicios, libertad de circulación y no discriminación a los ciudadanos europeos residentes. Muy lentamente los equipos técnicos y artísticos comienzan a ser más europeos. Coinciden en desarrollar una política fiscal favorable con distinta graduación: reducción de impuestos, deducciones a los beneficios, amortizaciones en condiciones favorables, exoneración a los beneficios procedentes de terceros países, llegando hasta la desgravación por las inversiones privadas en la producción. Las ventajas fiscales tienen como contraprestación la localización de los rodajes en los propios Estados, que las conceden y la realización en los mismos de la mayoría de los gastos de producción, con la consiguiente creación de empleo. Partiendo de la Directiva de la “Televisión sin fronteras”, la mayoría de Estados impulsa las relaciones cine y televisión, tratando de clarificar y fomentar las inversiones y compras de películas nacionales por las televisiones y su política de emisiones. Francia tiene ayudas a las producciones de Televisión y todos los países europeos tienen planteado o ya en funcionamiento ayudas a guiones de TV y ciertos tipos de producción televisiva. Existen ayudas a la distribución, normalmente a películas de calidad, marginales, y en mayor medida a la promoción internacional y a la presencia en Festivales. Pocos países tienen ayudas a la exhibición, aunque la mayoría trata al menos de ayudar a las salas rurales o situadas en zonas de escasa población.

Mantener la figura del productor independiente es otro de los objetivos comunes, como garantía de la creatividad. Las concentraciones y plataformas creadas por los radiodifusores intentan

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minimizar la importancia de la producción independiente, y desarrollan sus propias empresas de producción cinematográfica y audiovisual. Y en la mayoría de los países aparecen con una nueva dimensión de las ayudas regionales, que por su importancia obligan a un intercambio de información entre las Regiones, y el Estado como en Alemania, para que los productores no acumulen ayudas superiores a sus inversiones. (Ver Apéndice I).

V.- POLÍTICA EUROPEA: REVISION DE AYUDAS.

La política audiovisual europea ha sido polémica. La Comisión Europea considera que ha tenido una actitud positiva y amistosa hacia el cine y el audiovisual. Responsables de las cinematografías públicas y organizaciones profesionales, especialmente pertenecientes a Francia, opinan que su postura ha sido ambigua. Hay que tener en cuenta que a la Comisión le ha correspondido hacer realidad el mercado común y los principios de competencia, así como la libertad de prestaciones y de circulación. Salvo los primeros años, en los que su actitud fue claramente contraria al mantenimiento de ayudas, a partir de los años 60 su actuación en conjunto es favorable y positiva. Hasta mediados los noventa se ha limitado a vigilar la adecuación de los sistemas de ayuda a las normas establecidas en las tres primeras Directivas sobre cine. Esta actitud la encontramos en las Comunicaciones a España sobre su situación cinematográfica.

193

La Comisión266 recordó al Gobierno español la necesidad de adaptar la legislación española (el Real Decreto de 28, diciembre, 1983 y la Orden de Desarrollo del 14, mayo 1984) a la legalidad europea, concretamente, eliminar las discriminaciones basadas en la nacionalidad para recibir ayudas, respetar el nivel medio de ayudas de la Comunidad Europea (15% para las subvenciones automáticas sobre recaudaciones y el 25% del costo de la producción en las ayudas selectivas), y eliminar, las ayudas a la distribución fuera de España (Resolución ICAA de 29 de abril de 1987), por ser ayudas a la exportación, incompatibles con el Tratado europeo. España modificó el proyecto del Real Decreto de 1989 con el que intentaba resolver estos problemas al reemplazar a la legislación anterior notificándolo a las autoridades europeas. La Comisión aprovechó, en su contestación para reiterar su posición favorable al cine, y admitir que un importe equivalente al 25% de la recaudación podía abonarse como subvención, con carácter complementario, de la ayuda general del 15%, estableciendo el límite de las ayudas en la inversión del productor o el 50% del costo. Asimismo fijaba la fecha del 31 de diciembre de 1992 para que España notificase una versión corregida de este Decreto en el que desapareciesen las discriminaciones en base a la nacionalidad y las restricciones a la circulación de películas. España tenía derecho a un periodo de adaptación transitorio al haberse incorporado a la Comunidad más tarde. El 28 de agosto, 1989, promulgó el nuevo Decreto. Aunque los artículos 92, 93 y 94 del Tratado de Roma (actuales 87, 88 y 89) son claros sobre la obligación de los Estados de notificar los sistemas de ayudas y la responsabilidad de la Comisión de ejercer la vigilancia, pocos fueron los Estados que realizaron la debida notificación.

Sunnen, R. Director General de la Competencia “Comunicaciones sobre el Régimen de ayudas a la industria cinematográfica y audiovisual en España”, 13 de julio de 1988, Bruselas, y 6 de octubre de 1989, Bruselas. 266

194

Uno de ellos fue Alemania, que había sido advertida en el 1986 de la obligación de suprimir las discriminaciones por razón de nacionalidad. En la Decisión de la Comisión N.2/1992, 17 diciembre 1992, sobre las ayudas alemanas, una vez comprobado que había realizado las supresiones de discriminación, las autoriza, aún cuando Alemania infringía otro principio al obligar a los rodajes en estudio que tuvieran lugar íntegramente en Alemania, salvo necesidades de la película, en cuyo caso se permitía que se rodase en estudio de otro país un máximo de un 30%; además los Länder no habían comunicado sus sistemas de ayudas. La Decisión posterior sobre Ayudas N.261/03, (2003/C 295,10) limitó la intensidad total de la ayuda al 50% del costo de la película. Durante los años 1996 y 1997, la Comisión recibió varias denuncias sobre la diferencia de los sistemas de ayudas en los Estados europeos, que estaba alterando la competencia. Anteriormente la Comisión había analizado varios sistemas y aquellos años conocieron nuevas revisiones.267 El tema de la no discriminación por la nacionalidad y la libre circulación de profesionales eran puntos clave, desde que en la Decisión 89/44/CE del 21, diciembre de 1988, la Comisión había mostrado sus reservas sobre el sistema de ayudas de Grecia, rechazando que estas discriminaciones pudieran justificarse por la salvaguardia de valores nacionales. Exigían que el productor debía ser griego, así como el guión y diálogos, el director y el 75% de los actores y técnicos. La mayor parte de los trabajadores de laboratorio debían realizase en Grecia. El no infringir estos principios, de nacionalidad y libre circulación, junto al carácter modesto de las ayudas hicieron a la Comisión

Centre National de la Cinématographie (CNC), Les régimes d’aidés au cinéma et a l’audiovisuel au regard del régles communitaires de la concurrence, París, 2001. 267

195

mostrarse tolerante, como en la decisión N.154/91, 8 de mayo, de 1991, sobre las ayudas del British Screen Finance en el Reino Unido. La Comisión resaltaba el valor de combinar objetivos de la política europea audiovisual y la viabilidad de una industria cinematográfica europea, sin reparar en las condiciones de acceso a las ayudas, que favorecían los temas británicos y la emergencia de nuevos directores, guionistas o productores británicos, aunque no exigían el rodaje en el Reino Unido. La Decisión de la Comisión N. 917/1996 autorizó el régimen de ayudas de Dinamarca. La notificación del Gobierno danés se debió a su interés por aumentar la intensidad de las ayudas. Teniendo en cuenta que las ayudas concedidas por el Gobierno danés eran eminentemente culturales y no existían discriminaciones por razones de nacionalidad, la Comisión entendió que el aumento de la intensidad de las ayudas se justificaba por el aumento de costos. Irlanda notificó en 1997 su sistema de ayudas, en el que incluía las desgravaciones de la Sección 35 de la Ley de financiación de 1987, ya en aplicación en el marco de un programa piloto. La Decisión 32/97, de 18 de junio de 1997, autoriza el sistema irlandés también por su apoyo a valores culturales y artísticos, y por el hecho que apoya la defensa de la identidad irlandesa frente a la competencia que recibe del cine norteamericano e inglés en su mismo idioma. Sin embargo la Comisión no menciona la Sección 35 hasta la decisión del 18 de agosto de 1999, sin oponerse a la misma. Holanda aportó en su notificación de 1998 nuevos mecanismos de ayuda: creación de la Fundación Metz-Stichting encargada de gestionar la participación pública en Fine BV, sociedad nueva que seleccionaría los proyectos en los que se invertiría dinero público; y nuevas medidas fiscales que aportarían un porcentaje entre el 6 y el 6.5 del costo de cada producción. La Comisión en su Decisión 23, noviembre 1998, además de advertir que se ajustaba a la legalidad comunitaria y a la intensidad permitida de ayuda, aportaba un nuevo criterio al comentar favorablemente el carácter neutral de estas ayudas. No se establecían suplementos de crédito, es decir ayudas 196

específicas para ninguna actividad, como rodaje en estudios nacionales, o grabación de sonido o laboratorios nacionales, determinantes del sitio donde se realizarán los gastos de producción. Exigir el lugar de la producción o la postproducción conduce a alterar la competencia.

1 Criterios generales

La Comisión Europea había tomado conciencia de la importancia de las ayudas en los Estados europeos por lo que decidió establecer, por primera vez, unos criterios generales en la decisión N 3/98, de 7 de agosto de 1998, al resolver la denuncia de la propia Comisión del sistema de Francia.268 El primer criterio establecido fue el de la territorialización de las ayudas, por lo que se obligó a Francia a rebajar la obligación de invertir el 85% de los gastos de producción en Francia para recibir la ayuda máxima hasta el 80%. Este porcentaje de territorialización se consideraba muy alto, por la Comisión, para que exista un verdadero mercado común, por lo que indica que sería necesario revisarlo en el futuro. Igualmente debían flexibilizar el criterio de concesión de ayudas a las coproducciones, ya que exigían requisitos obsoletos, sobre la base de Acuerdos bilaterales de coproducción, que discriminan a nacionales de otros Estados; también debían suprimir el suplemento de ayuda por rodar en estudios franceses. La intensidad de la ayuda no debería superar el 50% del costo de la producción y debían acceder a las ayudas todos los productores de películas establecidos en Francia que produzcan obras europeas.

268

Comisión Europea, Ayudas de Estado N3/98 Francia.

197

El segundo criterio fijado por la Comisión, fue que las ayudas se destinasen para la creación de películas y obras audiovisuales, y, además, tuviesen un carácter cultural, por lo que se excluyen las películas publicitarias y las pornográficas. No están autorizadas las ayudas, por lo tanto, a actividades industriales. La territorialización puede ser solo de una parte de las ayudas, al tener en cuenta que los Estados deben contar con un tejido industrial y unos profesionales artísticos y técnicos nacionales. El objetivo es el fomento de la cultura europea y del pluralismo, por lo que las ayudas se vinculan a las producciones, y no a las industrias. Las ayudas en Francia, como la de todos los países europeos, refuerzan al conjunto de la industria audiovisual europea, por lo que se propuso aprobarlas por un periodo de dos años, hasta comprobar que se habían realizado todas las modificaciones indicadas por la Comisión. Ante la protesta de Francia, que asumía el compromiso de realizar los cambios sugeridos, la Comisión decidió eliminar el plazo de dos años, quedando pendiente de la revisión, cuando correspondiese a todos los sistemas de ayuda europeos. La política de la Comisión ha consistido en intentar en primer lugar, una raya divisoria entre actividad cultural y actividad industrial. Y, en segundo, lugar garantizar que no exista ningún sistema de ayuda basado en la discriminación nacional o que impida la libertad de circulación de mercancías, desplazamiento de los ciudadanos o de las empresas para sus trabajos o facilitar sus servicios. Durante los primeros treinta años ha demostrado ser una política liberal y flexible, teniendo en cuenta también, en menor proporción los aspectos industriales necesarios para el desarrollo del cine y del audiovisual. España ha participado activamente en la elaboración de esta política a partir de1992. La presencia en distintos Comités y el buen trabajo realizado por las representantes españolas y asesora de Rosario Alburquerque, Jefe del Gabinete de Apoyo del Director General del ICAA ha tenido resultados positivos.

198

2.- Compatibilidad de las ayudas

La revisión de los sistemas nacionales de ayuda, las reuniones de los Comisarios de la Competencia y de Cultura con las autoridades cinematográficas de la Unión, las consultas de los funcionarios de la Comisión a organizaciones profesionales fueron creando un clima de expectación sobre las medidas que definitivamente decidiría la Comisión, como resultado de las verificaciones realizadas en base al artículo 87.1 y 87.3 del Tratado de Amsterdam. Las normas básicas del Tratado para la creación del Mercado Común se encuentran en: Artículo 3.1.g: “la competencia no será falseada en el mercado interior”. Artículo 10: “se abstendrán de todas las medidas que puedan poner en peligro los fines del Tratado”. Artículo 81: declara incompatibles con el Mercado común todas las decisiones y prácticas, que “puedan impedir, restringir o falsear el juego de la competencia”, aunque el apartado 3 establece la posibilidad de no aplicación en ciertos casos. Artículo 82: prohíbe las prácticas abusivas derivadas “de una posición dominante”. Además de lo establecido en los artículos 86, 87 y 88, que analizaremos a continuación. En opinión de los representantes del cine europeo las ayudas no alteraban en ningún caso los intercambios, muy escasos por otra parte, entre los Estados europeos. Ni siquiera podían inquietar al cine norteamericano. La cuota media de mercado de las distintas cinematografías europeas en sus mercados domésticos era del 15%. La cuota media del cine europeo fuera de su mercado doméstico, en la Unión era del 9%. El cine norteamericano tenía una presencia en 199

Europa que oscilaba, según los países entre el 59,4% y el 86%. No parecía que el cine europeo fuera a alcanzar una situación de predominio, que justificase una acción contra su posible posición dominante, ni que desvirtuase la competencia. El elevado importe medio en estos tres últimos años, del 2002 a 2004, de las ayudas públicas destinadas al cine, comprendiendo las aportaciones de las televisiones y excluyendo las coproducciones televisivas, fue de 1000 millones de euros, que indica una apuesta fuerte por parte de los Estados, y la confianza de que el cine europeo pueda dejar de ser industrialmente un superviviente, aprovechando todas las posibilidades del mercado interior europeo. Estas razones motivaron a la Comisión a establecer unos Criterios de compatibilidad que aclarasen el artículo 87, 3 d, sin dejar de intentar un cine europeo más competitivo. Por otra parte el esquema de estos Criterios se encontraba anunciado en la Decisión N3/98 sobre el régimen francés de ayudas. El 26 de septiembre del 2001 tuvo lugar la “Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones”, relativa a ciertos aspectos jurídicos vinculados a las obras cinematográficas y otras obras audiovisuales.” 269 La orientación general de la Comisión en materia de ayudas de Estado es favorable al sector cinematográfico. La Comunicación reconoce el valor de la aportación del Tratado de Maastricht, que en su artículo 128 consagró la importancia de la cultura en la Comunidad Europea, reproducido por el actual artículo 151, que se debe tener en cuenta al aplicar las reglas de la competencia. El artículo 151 establece, en su apartado 1, la obligación de la Comunidad a contribuir “al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto a la diversidad nacional y regional, poniendo de relieve, al mismo tiempo, el patrimonio cultural común”.

269

COM (2001) 534 final, 26.9.2001.

200

En el apartado 2, la obligación de favorecer la cooperación entre los Estados miembros y, si fuera necesario, la Comunidad apoyará y complementará las acciones en diversos ámbitos culturales, mencionándose expresamente “el sector audiovisual”. En el apartado 3, fija el deber de fomentar la cooperación internacional en el campo de la cultura. Y en el apartado 4, agregado en Ámsterdam dispone que los aspectos culturales se tendrán en cuenta“ a fin de respetar y fomentar la diversidad de las culturas”. Recuerda las reglas fundamentales: obligación de informar a la Comisión por parte de los Estados antes de implantar o modificar un sistema de ayudas (artículo 88.3 del Tratado); prohibición de las ayudas estatales que falseen o puedan falsear la competencia y el comercio (artículo 87.1); la existencia de ciertos tipos de ayuda que pueden ser autorizados por la Comisión (artículo 87.3); y que uno de estos tipos de ayudas son las destinadas a promover la cultura cuando no alteren la competencia (artículo 87.3d), como es el caso del cine. Establece los criterios de evaluación de la Comisión para comprobar la existencia de compatibilidad y en consecuencia la autorización de un determinado régimen de ayudas. El examen de compatibilidad se realizará sobre la base del cumplimiento de las condiciones establecidas en los siguientes criterios: a) Criterio general de legalidad. Está prohibida cualquier clase de discriminación basada en la nacionalidad y debe existir libertad de establecimiento, libertad de circulación de mercancías y libertad de prestación de servicios (artículos 12, 28, 30, 39, 43, 48 y 49 del Tratado). Las sucursales de empresas (de otros Estados) tienen derecho a ayudas y las empresas establecidas en otro país pueden facilitar servicios y recibir ayudas. Al evaluar los sistemas de ayudas se tiene en cuenta también la fiscalidad aplicada (existencia de tasas parafiscales) para comprobar que no están identificadas como 201

prohibidas en el Código de conducta o infringen las normas fiscales establecidas por la Comisión en la Comunicación de 1998 sobre ayudas fiscales.270 b) Criterios específicos de compatibilidad para las ayudas de Estado a la producción cinematográfica y audiovisual: (1) La ayuda debe ser a una producción cultural, siendo facultad de cada Estado, por el principio de subsidiariedad, establecer para las mismas criterios nacionales verificables. Hay que decir que no se excluyen las películas comerciales. La exclusión del concepto cultural, a efectos de ayudas, comprende a las películas publicitarias, pornográficas, etc. Las ayudas directas a la industria (artículo 87,3 c) solo son aceptables en un marco horizontal (regional, desarrollo, formación etc) y dentro de unos determinados requisitos. (2) Libertad para los productores de gastar al menos un 20% del presupuesto de la película en otro Estado miembro, sin reducción de la ayuda. Es decir que el 80% del gasto es el límite máximo de la territorialización. Intenta combatir la excesiva fragmentación del mercado y favorecer los intercambios y colaboración entre las distintas cinematografías. (3) La intensidad de la ayuda no debe superar el 50% del costo, excepto para películas difíciles o de bajo presupuesto. La justificación es conseguir que la mitad de los recursos del presupuesto procedan del mercado. La definición de película de bajo presupuesto y de películas difíciles es imposible hacerla con carácter general, por lo que se deja a los Estados su regulación. A efectos de calcular el 50% de la amortización por subvención estatal se declara que las ayudas a nivel de la Unión Europea, como el programa MEDIA, no son computables. También la Comisión estableció el criterio que las películas en idiomas de áreas lingüísticas pequeñas podrían tener el mismo tratamiento que las películas

270

DOCE 384, del 12.12.1998

202

difíciles. Las cantidades procedentes de las obligaciones legales de invertir por las Televisiones en precompras tampoco son computables como subvención, ya que las Televisiones tienen una compensación con los derechos que adquieren, es decir se consideran preventas. (4) No están autorizadas las subvenciones, suplementos o “bonus” a actividades específicas de la producción, con un carácter más industrial, como la postproducción, o los laboratorios. La finalidad es garantizar la neutralidad de la ayuda en las relaciones de competencia entre Estados, evitando que la ayuda sirva de atracción hacia el Estado que establezca este tipo de ayuda. Otras fases de la creación y de la producción pueden tener ayudas sin que les afecte la regla del 50% de intensidad, como el desarrollo, la escritura de guiones o la formación. Sin embargo por su proximidad al mercado y la posibilidad de distorsionarlo en principio están prohibidas las ayudas a la exportación. Las ayudas a la distribución y publicidad dentro del territorio nacional están permitidas, si no se reservan solo a las películas nacionales, pudiendo optar a ellas todas las películas de la Unión Europea. 3.- Nuevo Planteamiento de los criterios La Comisión Europea no quedó satisfecha con la solución dada al tema de la territorialización de las ayudas, ya que por principio es contraria a impedir que los productores puedan buscar las mejores oportunidades dentro de la Unión y surja una industria cinematográfica y audiovisual europea. Por este motivo el 9 y el 19 de enero de 2004 hizo una nueva propuesta sobre este tema para que fuera estudiada por los Estados miembros. 271 La preocupación de la Comisión continuaba centrada en que los requisitos de territorialidad no sobrepasen la ayuda concedida, y en

271

Documento de debate Comisión Europea, 18 febrero 2003.

203

que exista libertad de producir en cualquier Estado. Por ello, ofreció tres opciones: Primera opción.- Anteriormente el límite de territorialización era del 60% ahora: Intensidad de la ayuda (con relación al presupuesto) 20% 30% 40% 50% 70% 80% 90% 100%

Limite de territorialización (con relación al presupuesto 20% 30% 40% 50% 70% 80% 80% 80%

Las condiciones de territorialización, o sea la obligación de gastar el presupuesto en el país que concede la ayuda, no pueden ser superiores a la intensidad de la ayuda concedida. Existe, en cualquier grado de intensidad de la ayuda, la posibilidad de reservar un 20% del presupuesto para ser gastado fuera del Estado que concede la ayuda. Segunda opción. Los requisitos de territorialización deben limitarse a las partidas que en el presupuesto correspondan a conceptos culturales o artísticos. Esta diferenciación es imposible en la práctica por lo que esta opción puede considerarse desechada. Tercera opción.- No hay ninguna obligación de territorialización, por lo que la totalidad del presupuesto puede gastarse en cualquier Estado de la Unión. En este caso el límite del 50% para la intensidad de la ayuda sería revisado al alza.

204

La territorialización fragmenta el mercado, por lo que parecería lógico que termine implantándose la tercera opción si se quiere fomentar un cine dinámico, producido y amortizado a nivel europeo aprovechando todas las ventajas de este gran mercado. La Comisión no quedó satisfecha con la respuesta de los Estados, que preferían no modificar los criterios de compatibilidad establecidos el 2001. El artículo 157, del Tratado de la Unión, obliga a asegurar la “existencia de las condiciones necesarias para la competitividad” y no parece que territorializar las ayudas sea el mejor sistema para crear un mercado competitivo y abierto en la Unión. Es preciso equilibrar los requerimientos del desarrollo industrial, contemplado en el artículo 157 y el fomento de los aspectos culturales del artículo 151. La Comisión realizó una nueva Comunicación el 16 de marzo de 2004272 en la que establecía la duración de las actuales reglas de compatibilidad hasta el 30, junio, 2007. Y recordaba la obligación de respetar la legalidad general y la obligación de reflexionar sobre los criterios propuestos en las reuniones de 9 y 19 de enero, partiendo de la base de: - reducir la obligación de gastar una cantidad determinada del presupuesto de la obra en el Estado que concede la ayuda. - reducir obstáculos a la libre circulación de trabajadores, bienes y servicios. - estudiar el efecto de la territorialización de las ayudas sobre las coproducciones de los criterios prorrogados hasta el 30 junio 2007. -

272

COM. 2004, 171 final .

205

Para estudiar el impacto económico en las coproducciones, la Comisión ha Convocado una Encuesta y un estudio, el 25 noviembre 2005.273

4.- Ayudas estatales a la radiodifusión pública La Comisión Europea siempre había mirado con recelo los servicios de interés económico general y los servicios públicos, así como las ayudas estatales. Sin embargo a partir del Tratado de Maastricht reciben un apoyo más claro a nivel europeo, como hemos visto en las ayudas al cine. La posibilidad de ayudas estatales a la radiodifusión y televisión fueron reforzadas por el Tratado de Ámsterdam y el Protocolo anejo al mismo, sobre radiodifusión Pública.274 El articulo 73 del Tratado establece la posibilidad de ayudas cuando “correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público”. El artículo 86, apartado 2, establece, para las empresas de servicio de interés económico general, la obligación de estar sujetas “a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ella confiada”. En todo caso “el desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria a los intereses de la Comunidad”. Los artículos 87 y 88 establecen las condiciones de compatibilidad, aplicables como en sus ayudas al sector cinematográfico.

273

D.O 2005/S227-223528.

274

BOE, número 109, de 7 de mayo 1999 corregido BOE número 188 de 7 agosto 1999.

206

Las ayudas a los servicios públicos requerían una clarificación del concepto de servicio público y de los criterios de compatibilidad de las ayudas estatales con el principio de la competencia. El “Protocolo sobre el sistema de radiodifusión Pública de los Estados miembros”, anejo al Tratado de Ámsterdam de 1997, “considera que el sistema de radiodifusión de los Estados miembros está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad y con la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación”. A los Estados miembros se les reconoce la facultad de financiar a sus organismos de radiodifusión, las condiciones de esta financiación son a) “la ayuda será para llevar a cabo la función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro”, y b) la financiación “no debe afectar a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común”. Además se tendrá en cuenta la realización efectiva de la función del servicio público. La seguridad de las ayudas estatales exigía la definición del concepto de servicio público y los criterios claros de compatibilidad de las ayudas. La Resolución del Consejo del 25 de enero de 1999 sobre el servicio público de radiodifusión275 y la Comunicación de 20 de septiembre del 2000276 sobre los servicios de interés económico general en Europa responden a esta necesidad. La Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de Radiodifusión, de 15 de noviembre del 2001 277 establece unas reglas

275

DOC 30 de mayo 1991 p.1.

276

COM(2000) 58 final.

277

DOC 320, 15 noviembre, 2001, p.5.

207

concretas. La Decisión de la Comisión del 10 de diciembre del 2003 278 relativa a las ayudas estatales ejecutadas por Francia a favor de France 2 y France 3 nos permiten conocer el criterio de interpretación de estas reglas seguido por parte de la Comisión.

La concesión de ayudas estatales requieren: 1.- Los Organismos de televisión deben tener una misión de servicio público definida. Es obligatorio poseer “una programación equilibrada y variada acorde con su financiación y mantener un nivel suficiente de audiencia, garantizando el pluralismo y la diversidad cultural”. La definición debe ser clara y exacta, no entrando la Comisión en la programación concreta. 2.- La misión de servicio público para poder ser analizada debe ser inequívoca debiendo existir un organismo independiente que la controle, además del propio Estado, de forma que la Comisión cuente con una información adecuada para su seguimiento. 3.- Debe confiarse la misión por un instrumento oficial, como puede ser una Ley, que establezca explícitamente la misión. 4.- La financiación estatal debe ser proporcional a las necesidades requeridas para poder cumplir el servicio público encomendado. Estas Televisiones de servicio público pueden tener una doble financiación: ayudas estatales e ingresos comerciales. Los ingresos comerciales solo son los publicitarios y la comercialización de programas. Es necesaria una diferenciación contable, entre las actividades de servicio público y las comerciales, ya que las actividades publicitarias y de ventas de programas no pueden recibir ayudas estatales. 5.- Es preciso analizar el efecto de las ayudas sobre la competencia. Las ayudas no se deben utilizar para acciones comerciales ni rebajar

278

2004/838/CEE.

208

las tarifas publicitarias. 6.- Las ayudas no deben alterar los intercambios entre Estados, como puede ocurrir entre televisiones con emisiones transfronterizas a Estados limítrofes que tengan el mismo idioma.

Estos criterios de compatibilidad han sido utilizados para consolidar los sistemas de ayudas a las Televisiones Públicas en Portugal, Italia y España.

5.- Televisión sin fronteras. Programas europeos El Consejo de Ministros estableció, el 3 de octubre de 1989 la Directiva “sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva”, 279 conocida como Directiva de la “Televisión sin fronteras” La finalidad es armonizar las legislaciones nacionales sobre temas claves como la publicidad, la protección de menores y el derecho de réplica y asimismo sobre los contenidos para promover la cultura. Al mismo tiempo se estableció en primer lugar, que las Televisiones se regulasen solo por el país de origen de las emisiones y que no existiesen controles secundarios por parte de otros países, pudiendo crearse de esta forma un gran mercado Televisivo. Y en segundo lugar se trató de generalizar, en su artículo 23, el derecho de replica. El fomento de la producción y la promoción cultural se obtiene imponiendo obligaciones a favor de las obras europeas, según la definición de la Directiva que tiene en cuenta la proporción de

279

89/552/CEE.

209

profesionales europeos participantes y el porcentaje de intervención de empresas productoras europeas, y su control de la obra. En este sentido define al productor independiente. Las Televisiones están obligadas de acuerdo con la Directiva a una emisión mayoritaria de obras europeas (artículo 4), y reservar un 10% de su tiempo de emisión o alternativamente un 10% de su presupuesto de producción de programas para las productoras independientes (artículo 5). Define la obra europea y sus requisitos a efectos de las obligaciones de emisión (artículo 6); establece una cronología de explotación para las películas en salas de cine y en televisión (artículo 7); y, finalmente, se autoriza a los Estados a establecer sobre esos temas normas más detalladas o más estrictas (artículo 8). Esta Directiva ha sido revisada el 30 de junio de 1997,280 suprimiéndose la cronología obligatoria de explotación de las películas. Ambas Directivas han sido transpuestas a nuestra legislación281 y han tenido una influencia decisiva en el desarrollo de la producción audiovisual, habiendo conseguido que las series europeas ocupen en cada país las emisiones prime-time, y han servido de apoyo a las obligaciones impuestas a las televisiones para colaborar con el cine. En cambio en cuanto al objetivo de difundir las emisiones de las distintas Televisiones en toda Europa los resultados han sido muy moderados. La Directiva de la “Televisión sin fronteras” regula las emisiones dirigidas al público en general, o sea las emisiones en abierto, las televisiones de pago, las televisiones de suscripción y las próximas al video de petición. Las Directivas sobre la sociedad de la información

280

97/36/CEE.

281

Ley 25/1994, 12 de julio BOE 13.7.1994 y Ley 22/1999, de 7 de junio BOE de 8 de junio de 1999.

210

establecen normas para las emisiones individuales o video de petición, así como el comercio electrónico, la video conferencia, etc. 282 La Conferencia sobre Cultura y Comercio, organizada por el Gobierno británico y la Comisión en Liverpool, el 22 septiembre, 2005, ha reiterado la necesidad de mantener en el texto revisado las obligaciones de inversión los artículos, 4 y 5. La inversión en encargos a productores independientes propuso, que fuese aumentada progresivamente del 10% actual al 25%. La revisión propuesta de la Directiva, tiene en cuenta el marco digital, los servicios no lineales, la publicidad, los menores y adopta la nueva denominación de “Servicios de medidas audiovisuales sin fronteras”.283 La Directiva sobre “Televisión sin Fronteras” y el Programa MEDIA (Medidas de estímulo para el desarrollo de la industria audiovisual) son la piedra angular de la política audiovisual de la Unión.

Programas europeos: El artículo 151 del Tratado de la U.E. permitió a la Unión Europea realizar una labor de apoyo y complementaria a la acción cultural de los Estados miembros. La primera fase estuvo dotada con 200 millones de ECUS y marcó con acierto el campo de actuación de MEDIA: la preproducción (escritura de guiones, desarrollo, formación, multilingüismo, animación y prefinanciación) y la fase posterior a la producción (distribución, Directiva 98/34/CE, define los “Servicios de la Sociedad de la Información”. COM (1999) 657, sobre “principios y normas de la Política Audiovisual en la Era Digital.” Directiva 2000 (31) CE sobre ciertos aspectos legales de los Servicios de la Sociedad de la Información. Directiva SATCAB, 93/83/CE, sobre copyright en satélite. Comunicación (2005) 229 final,” 2010, Sociedad de la Información para el crecimiento y empleo”. COM (2005) 263 final, Extensión de los servicios del plan de acción para Europa. COM (2004) 759 final, sobre regulación y mercados europeos. 282

283

Propuesta de modificación de la Directiva 89/552/CE, COM (2005)646 final. Y propuesta de Directiva del Parlamento europeo y del Consejo modificada COM (2007) 170 final.

211

apoyo al cine europeo en salas y el nuevo mercado del video y de las nuevas tecnologías). Completada con éxito esta fase se han aprobado, sucesivamente MEDIA II FORMACIÓN (1996-2000), dotada con un presupuesto de 310 millones de ECUS y MEDIA PLUS (2001-2005), dotado inicialmente con 400 millones de Euros. MEDIA PLUS se ha prorrogado un año, mientras se realizaban las consultas y propuestas para una nueva fase (2007-2013) El Programa MEDIA, pese a un presupuesto modesto, ha sabido movilizar al cine europeo, crear una nueva generación de ejecutivos y creadores, abiertos a un nuevo cine y a cooperar entre si e igualmente ha creado lazos entre distribuidores y exhibidores de diferentes países. El acierto de haber utilizado el sistema automático para las ayudas en distribución ha tenido un excelente efecto estructurante, conservando la modalidad de ayuda selectiva a la distribución, sólo para favorecer alianzas de distribuidores para determinados films arriesgados. La nueva fase de MEDIA conserva la misma estructura acentuando la gestión del Programa y su control, por parte de la Comisión. Esta tendencia se inició a partir del MEDIA II, ya que la fase Piloto y MEDIA I se llevaron a cabo a través de empresas adjudicatarias. De todas formas debería tener una mayor presencia el Comité Media, integrado por representantes de los distintos Estados, y una mayor vinculación con la industria para detectar las soluciones adecuadas. Refuerza el perfeccionamiento de la competencia de los profesionales, el programa desarrollo apoya planes más concretos, impulsa básicamente la distribución, promoción y las acciones de los Festivales. Proyecta apoyar la preproducción y el desarrollo para escuelas, instituciones de formación y la preparación de profesionales de los Estados recién incorporados a la Unión Europea. La acción de Desarrollo debería estar más vinculada a la de Formación y apoyar principalmente propuestas formadas por conjuntos de proyectos (slate funding), y proyectos que deriven en coproducciones. En distribución es necesario aumentar el 212

presupuesto, para incrementar la aceptación del cine europeo, y apoyar la acción de los Festivales. Asimismo habría que aumentar las acciones favorables a la financiación. Iniciada en el 2003, la iniciativa “Crecimiento y audiovisual: i2i Audiovisual” dentro de MEDIA, en colaboración con el Banco Europeo de Inversiones (BEI), ha contribuido a reducir el costo de las pólizas de seguros, rebajar los costes de la garantía de buen fin, y reducir los costos financieros de los créditos de las productoras independientes de películas, ficción televisiva, animación y documentales creativos. Indudablemente el presupuesto del Programa debería duplicarse y llegar a los 1055 millones de Euros solicitados por la Comisión, para una progresión en el buen resultado del Programa y teniendo en cuenta que habrá una participación plena de diez nuevos Estados miembros. El presupuesto definitivo aprobado para el período 2007-2013 es de 754 950 000 Euros 284 . El Programa tiene unas oficinas de apoyo a los profesionales y de difusión en los distintos Estados, los MEDIA DESK. En España está enmarcado en la Fundación creada por el ICAA, EGEDA (Entidad de Gestión de Derechos Audiovisuales), y FAPAE al frente del que se encuentra Jesús Hernández, que ha estimulado la participación de empresarios y profesionales españoles.

Actividades del Consejo de Europa: El Consejo de Europa se ha preocupado especialmente de la conservación del patrimonio cinematográfico y audiovisual 285 y también del aumento de la creatividad y de la difusión de un cine renovador que muestra la identidad europea. En este sentido desarrolla cinco actividades destacables: • La Convención Europea sobre la “Televisión Transfronteriza” cuyos trabajos terminaron el 15 de marzo de 1989, está abierta a todos los países que integran el Consejo de Europa. 284

Decisión1718/2006 CE, Parlamento y Consejo 15,XI, 2006.D.O 24, XI, 2006

213

Tiene la virtud para los productores y profesionales de terceros países a la Comunidad, que se hayan adherido, que son tenidos en cuenta por la Directiva de la “Televisión sin Fronteras” de la Comisión, a efectos de determinar si una obra cinematográfica o audiovisual es europea.

La adopción del Programa EURIMAGES, el 26 de octubre de 1988, Fondo multilateral de inversiones de apoyo a las coproducciones y a la difusión de las obras. El Fondo está alimentado por las aportaciones voluntarias de los Estados (27 en la actualidad). Concede préstamos retornadles, una vez amortizadas las películas por un importe máximo de 750.000 Euros. Es necesario que sea una coproducción al menos de dos países miembros del Fondo. El productor minoritario participa como mínimo, en un 20% de la coproducción si es bilateral y en un 10% si es multilateral. El mayoritario en un máximo del 80%. En las películas de alto presupuesto, superiores a 5,4 millones de Euros, excepcionalmente se admiten las participaciones, respectivamente, del 90% para el mayoritario y del 10% para el minoritario. EURIMAGES complementa el Programa MEDIA ya que ayuda a financiar la producción y el Programa MEDIA ayuda a financiar la preproducción y la distribución o difusión posterior. La Comisión en vez de intentar en el Programa MEDIA una iniciativa en este campo de la producción, debería ser miembro de EURIMAGES con una aportación proporcional a la realizada por los países. Tanto en EURIMAGES como en el Comité MEDIA la representante del ICAA, Rosario Alburquerque ha realizado una constructiva labor. - El Convenio Europeo de Coproducciones, establecido el 2 de octubre de 1992, tiene el objetivo de facilitar la coproducción, complementar la actividad de EURIMAGES dando reglas para hacer más accesibles las coproducciones europeas y para conseguir el objetivo cultural. Es un instrumento favorecedor de la creación y la expresión de la diversidad cultural europea. Las coproducciones pueden regirse por esta Convención o por

214

Acuerdos bilaterales de los Estados, o en última instancia por la legislación cinematográfica de cada Estado. - En realidad, aunque los Estados se resisten, los Acuerdos bilaterales de coproducción han quedado obsoletos entre los países europeos, y deberían ser sustituidos o complementados por Acuerdos de distribución, que fortalecerían el espacio audiovisual europeo, ayudando a la amortización de las películas. Estos Acuerdos contribuirían a la promoción cultural, favoreciendo la integración de los ciudadanos europeos en la Unión.

Este Acuerdo se aplica a coproducciones entre productoras de tres Estados o de dos Estados, sino tienen Convenio bilateral. - El Convenio para la Protección del Patrimonio Audiovisual, referente a la conservación de obras de cine, video y televisión, Adoptado en la Sesión 109 de Ministros del Consejo de Europa, el 8, noviembre, 2001, en Estrasburgo. Pieza fundamental del convenio es la introducción de la obligatoriedad del depósito legal para las obras que protege. España no lo ha firmado. No ha entrado aun en vigor.286 - El Observatorio Europeo del Audiovisual, tiene su sede en Estrasburgo en el marco de la Secretaria General del Consejo de Europa, es el instrumento clave para facilitar las estadísticas e informaciones precisas a la industria cinematográfica y audiovisual europea, además de a las instituciones públicas.287 El Consejo de Europa organiza Conferencias sobre el sector audiovisual, promueve Convenios como el del Patrimonio Cinematográfico y Audiovisual y establece Resoluciones orientativas para la política en esta materia.

286

http// conventions. Coe. Int

287

Resolución (92) 70, 15, diciembre, 1992.

215

6.- Ibermedia: Un espacio audiovisual iberoamericano. Con el fin de estimular la coproducción de películas para cine y televisión en Iberoamerica, así como la distribución y promoción de películas en el mercado regional se creó el Programa de Desarrollo Audiovisual en Apoyo a la Construcción del Espacio Audiovisual Iberoamericano “Ibermedia”. La necesidad de hacer realidad esta iniciativa se puso de relieve en la Conferencia de Ministros Iberoamericanos de Cultura, celebrada en Madrid, el 25 de junio de 1997, presidida por Esperanza Aguirre, Ministra de Educación, Cultura y Deportes, acordándose, con este fin, elPrograma Ibermedia puesto en marcha en la Cumbre de Margarita, Venezuela, en noviembre de 1997. Los países que integran el Programa son los mismos que forman parte de CACI (Conferencia de Autoridades Cinematográficas de Iberoamérica) El Reglamento de Ibermedia fue aprobado en las reuniones de Caracas, de 10 al 12 de marzo de 1998, modificado en la de Madrid, del 15 al 16 de junio de 1998. En esta reunión se nombró Secretaria Técnica de Ibermedia a Elena Vilardell, cuyo trabajo ha sido clave para la consolidación del Programa, así como el de la Subdirectora General del ICAA, Beatriz de Armas. La reunión para resolver la Primera Convocatoria de Ayudas se celebró en La Habana, del 28 al 30 de noviembre de1998, donde en los diferentes tipos de ayudas se concedieron a 118 proyectos. Desde entonces ha desarrollado una ininterrumpida actividad. El éxito del Programa ha sido debido la convicción de su necesidad y a la flexibilidad y generosidad en el planteamiento de las Autoridades Cinematográficas, en sus primeras ediciones, que supieron trabajar en equipo. Espíritu que han logrado mantener las

216

distintas Autoridades Cinematográficas, y los representantes de los Ministerios de Exteriores y Cultura288. E Programa: Fue decisiva la rapidez con que se inició su funcionamiento, el año 1998. El Fondo se ha distribuido dentro de las siguientes líneas de acción y con unos porcentajes aproximados: a) b) c) d)

Fondo de ayuda a las coproducciones: 60% Fondo de ayuda a la distribución y promoción de películas: 30% Fondo de ayuda al desarrollo de proyectos: 5% Fondo de ayuda a la formación y capacitación de profesionales: 5%.

Ibermedia es una fórmula original que combina los programas europeos Eurimages y MEDIA. Dos países europeos son miembros de Ibermedia. España, principal promotor, y Portugal. El Fondo se alimenta de las aportaciones de los Estados miembros, beneficiándose las coproducciones y los proyectos de estos países, aunque se admite la participación en los proyectos de terceros países hasta un porcentaje del 30%, como Francia e Italia. Este Programa ha dinamizado las políticas de ayudas públicas en Iberoamerica, y ha trasladado la riqueza y diversidad de estos pueblos a una industria cinematográfica fortalecida.

288

En los primeros años: los representantes de México, Diego López Rivera, Eduardo Amerena, Alejandro Pelayo, Alfredo Joskowics; Cuba Benigno Iglesias; Argentina: Luís Jorge Rodríguez, José Miguel Onaindia, Jorge Coscia y Jorge Alvarez; Brasil, José Francisco Pereira, José Alvaro Moisés, Moacir D’Oliveira, Samuel Barichelo, Augusto Seva y Orlando Senna; Bolivia: Cecilia Quiroga y Eduardo López Zavala; Colombia, Silvia Amaya, Claudia Aguilera y David Melo; Chile, Ignacio Aliaga; Portugal, Pedro Berhan de Costa y José Pedro Ribeiro; Puerto Rico, Laura Vélez; Perú. Nora de Izcüe; Uruguay: Diego Ferrando y Washington Algaré, Venezuela, tanto como Autoridades, que CACI: Abdel Güerere, Gileny Gómez-Muci, Maurice Reyna, Juan Carlos Losada, Edgard Esteves, y Juan Ignacio Sell.

217

V- RONDA DE URUGUAY. GATS

Las Naciones Unidas, en el año 1947, crearon el GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), organismo internacional para promover y facilitar las relaciones comerciales entre los Estados. Las Rondas de negociaciones, constituyen su modo de funcionamiento, que han estado centradas hasta 1986 en reducir las barreras al comercio internacional de mercancías, suprimiendo o reduciendo aranceles, cuotas y acuerdos preferenciales. La Ronda de Uruguay se celebró de 1986 a 1994, con la participación de 123 países, aunque estuvo dedicada a flexibilizar el comercio de mercancías, por primera vez, se incluyeron los servicios y la propiedad intelectual. Resultado de la Ronda de Uruguay fue la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), reclamada por los países medianos y pequeños, frente a las reservas de EE.UU. que había preferido los Acuerdos bilaterales, donde podía imponer su mayor fuerza. La OMC está integrada por el GATT, y como novedad, por dos nuevos Acuerdos: el GATS (General Agreement on Trade in Services) y el TRIPS (Agreement on Trade Related Aspects of Intelectual Property Rights). El TRIPS se ocupa de los aspectos comerciales de las patentes y de la propiedad intelectual, que aporta grandes ventajas a países creativos, como los europeos. El GATS incluye los aspectos comerciales de servicios como la banca, seguros, transportes, telecomunicaciones y todos los servicios audiovisuales. Los principios de la OMC son la cláusula de nación más favorecida, que se aplica siempre salvo pactos de exclusión, el libre acceso al mercado y el tratamiento nacional, que significa no conceder a los servicios o suministradores de servicios extranjeros un tratamiento más desfavorecedor, que a los del propio Estado.

218

Los Estados europeos y la Comisión Europea, todos con voz y derecho a veto, pusieron en práctica la estrategia de separar el audiovisual del resto de los servicios, mientras que EE.UU. mantenía el criterio opuesto.

1.- Excepción cultural Durante 1993 un escalofrío de inquietud recorrió a los creadores del mundo cinematográfico y audiovisual europeo, ante la amenaza de la desaparición de las ayudas. Creían estar ante una maniobra, largamente preparada, por Jack Valenti, en nombre de la MPAA y Mickey Cantor, en el del Departamento de Estado de EE.UU, para borrar toda clase de ayudas al cine y a la producción para televisión aprovechando las negociaciones del GATT. A Leon Brittan, negociador en nombre de la Comisión Europea y persona clave para el desbloqueo de la Ronda, se le suponía dispuesto a sacrificar el audiovisual en aras de llegar a un Acuerdo general. Intelectuales, profesionales y medios de comunicación tomaron partido a favor de la “especificidad” de la cultura y reunieron sus voces en pro de una “excepción cultural”, que garantizase la cultura y la identidad europea. La competencia del GATS sobre el audiovisual se reconocía, pero se quería la excepción definitiva del audiovisual de sus reglas, incorporándola al Acuerdo. A la cabeza de los defensores del librecambio en España, podemos situar a Mario Vagas Llosa,289 quién afirmó “nada corrompe como el parasitismo estatal”, y preguntó, “¿quienes van a asumir la responsabilidad de definir la identidad francesa?. Mario Vargas Llosa denunciaba la postura europea al parecerle que “no se trataba de la defensa del patriotismo, sino de los intereses de un grupo de empresarios”. En realidad la postura norteamericana defendía 289

Vargas Llosa, Mario, ¿La excepción cultural?, El País, Madrid, 12 octubre 1993.

219

también intereses de grupos norteamericanos y el empleo en EE.UU. El cine norteamericano dominaba el 80% del mercado europeo de cine, el 60% del mercado de televisión y el 90% del mercado del vídeo. Era absolutamente predominante, y no tenía nada que temer. El objetivo norteamericano en la negociación fue mantener la hegemonía y tener libertad absoluta en la instalación de canales de televisión vía satélite y por cable. También los europeos, como refleja el Libro Blanco de la Comisión Europea, trataban de fortalecer su industria audiovisual y la generación de empleo en este sector. Xavier Vidal Folch290 escribía que, según el informe del GATT de 1992, Europa era la primera potencia en el comercio. Los aranceles tarifarios son muy superiores, tanto en Japón como en EE.UU, llegando en muchos productos a superar en más de seis veces a los europeos. Por ello, se pregunta Xavier Folch, “¿Por qué, pues, si el mercado europeo es el más abierto y el más interesado en el éxito de la liberalización aparece como si fuera exactamente al revés?”. Todo el comercio internacional es una batalla política, que se transforma en mediática y cultural. Solo se busca el control del mercado. Una batalla para eliminar a un competidor de una zona de pesca se presenta como una batalla ecológica. Y una lucha denodada por quedarse con todo el mercado audiovisual se presentaba hábilmente por los norteamericanos, como un deseo de suprimir las barreras para la cultura. El Ministro de Cultura español, 291 contó que, en una reunión, habiendo agotado los argumentos los negociadores de la MPAA, confesaron que la auténtica razón de sus pretensiones era que “producimos muchas películas y tenemos que venderlas todas”.

290

Vidal Folch, Xavier. Caperucita Europa y el lobo feroz, El País, Madrid, 15 diciembre 1993.

291

Solé Tura, Jordi. “La excepción cultural”, El País, Madrid, 18 octubre 1993.

220

La defensa de la identidad europea estuvo principalmente encabezada, en el campo de la teoría, por Regis Debray, 292 “¿Qué significa la libre competencia entre el cine africano y el estadounidense? La asfixia del primero ante la indiferencia del segundo”. En la zona intermedia, pero próxima a Vargas Llosa, se encontraba la corriente de opinión representada por Fernando Savater 293 “de modo que ahora hay que refugiarse en la defensa e ilustración de la identidad cultural”. Referente a las películas norteamericanas, reconocía que no puede afirmarse que sean mejores, al ser este un concepto subjetivo, aunque sí podía asegurarse que gustaban por lo común a más gente. Pretendiendo encontrar equilibrio admite: “Por lo demás no es bueno que la cultura dependa solo del mercado, pero aun es peor que dependa ante todo de los Ministerios”.

Defensa profesional y política: La defensa de la identidad cultural fue principalmente una especie de cruzada francesa. Gillo Pontecorvo 294 contaba ”que durante el encuentro en Roma con Miterrand y Balladur, les dijeron que el ochenta por ciento de los franceses saben lo que significa el GATT con respecto al audiovisual, y el cien por cien cree que es totalmente necesario luchar por la defensa de la identidad europea. Pontecorvo cree “que exageran un poco, según la costumbre francesa, pero la situación es completamente diferente en Italia”.

292

Debray, Regis. Respuesta a Mario Vargas Llosa, El País, Madrid, 14 noviembre 1993.

293

Savater, Fernando. El cielo protector, El País, Madrid, 5 enero 1994.

294

Purgatori, Andrea. Entrevista a Gillo Pontecorvo, El Mundo, Madrid, 20 diciembre 1993.

221

Los políticos franceses como Edouard Balladur, primer Ministro, Alain Juppe, Ministro de Asuntos Exteriores y Jacques Delors, Presidente de la Comisión Europea defendieron claramente la excepción cultural. En el resto de países europeos no hubo movilizaciones, aunque los profesionales hicieron apelaciones a la defensa del sector audiovisual y de la cultura. La defensa de la identidad europea y de la excepción cultural fue coordinada por las organizaciones profesionales tanto a nivel de cada país, como del europeo. En toda la prensa europea se publicó295 en grandes anuncios, un “llamamiento de autores, artistas intérpretes y productores europeos para la excepción cultural” cuyo texto apoyaba a la Comisión de la Comunidad Europea en los siguientes términos: “Exigir la inclusión de una cláusula de excepción cultural firme y sin límite de tiempo en el Acuerdo GATS, defender la directiva de Televisión sin fronteras y garantizar los acuerdos de coproducción, así como los fondos de la Comunidad, nacionales o regionales de apoyo a la producción y a la difusión de las obras cinematográficas y audiovisuales”. Los norteamericanos enviaron mensajes tranquilizadores. Richard Gardner296 profesor de la Universidad de Columbia de Nueva York y embajador de EE.UU en España, compartía la preocupación europea por defender su identidad cultural, mediante ayudas limitadas, aunque disentía de que se impidiese a los ciudadanos europeos ver todas las películas de terceros países que deseasen. Jack Valenti, Presidente de la MPAA297 afirmaba que no se ha planteado el fin de las ayudas al cine, ”solo se ha invitado a hablar y “Llamamiento de autores, actores intérpretes, y productores europeos para la excepción cultural”, El País, Madrid, 28 septiembre 1993. 295

296

Gardner, Richard. “La Ronda de Uruguay” , El País, 5 noviembre 1993.

297

Klady Leonard. Scorsese, Spielberg in Euro Gatt Spat, Variety, 8 noviembre 1993.

222

encontrar un término medio”. “No me opongo a las subvenciones financieras, solo digo que a largo plazo serían ineficientes”. Especial importancia tuvo el Encuentro “Audiovisual español 93”, ideado por Juan Luis Galiardo, que sentó las bases para una renovación de las políticas de ayudas y dio lugar a la creación de la Fundación PROCINE, que impulsó los nuevos criterios. La cautela ante el temor a que la aprobación del GATS, prohibiese a los Estados europeos legislar ayudas para el audiovisual, movió al Ministerio de Cultura español, ante la solicitud de los productores y profesionales españoles a incorporar las ayudas estatales en el R.D.L. 19/1993, de 10 de diciembre de Medidas Urgentes para la Cinematografía.298 El día dos de diciembre, en el cine Lope de Vega de Madrid, convocado por la Academia de Cine, Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales, ADIRCAE, EGEDA, Unión de Actores, Federación de Empresarios de Entidades de Cine, SGAE, PROCINE y con la asistencia de ochocientos profesionales, se había desarrollado un acto en el que se puso de relieve la importancia que para la cultura, la economía y el empleo en España tiene la existencia de un marco, como el Decreto Ley proyectado, que permita el desarrollo de la producción española y europea.

2.- Exención temporal. Existían dos vías para evitar la aplicación de las reglas del GATS a los servicios audiovisuales. La primera establecer un anexo de

298

B.O.E, 11 diciembre, 1993.

223

exclusión, como lo tienen el tráfico aéreo o el movimiento natural de las personas (relativo a ciudadanía, residencia, empleo). Y, la segunda, estar incluida su excepción en el Artículo XIV, que contempla las excepciones, como las referentes a medidas protectoras de la moral, el mantenimiento del orden público, la biodiversidad y la salud. Hubo un momento de la negociación en que EE.UU parecía decidido a aceptar el anexo de exclusión para el sector audiovisual. Sin embargo el nombramiento de Clinton, como Presidente, y Mickey Cantor, como Representante de Comercio, cambió el rumbo de las negociaciones al estar ambos muy vinculados a Hollywood, cuya industria querían defender299. Los negociadores europeos ensayaron primero la defensa de la “especificidad” del sector audiovisual, como había aprobado el Parlamento Europeo, en sesión del 15 de junio de 1993 en busca de la exclusión cultural. A continuación, abandonada la exclusión temporal, no se logra tampoco incluir la excepción cultural, por lo que Clinton deseoso de terminar las negociaciones, tras una serie de reuniones con la Cumbre Europea, dio instrucciones de aceptar una exención temporal del sector audiovisual, ya que el conjunto de resultados de la Ronda de Uruguay eran muy positivos. Por otra parte el tema de las ayudas al cine e incluso las cuotas de la Directiva de Televisión sin Fronteras, ya no eran temas preocupantes para los norteamericanos. Los objetivos para sucesivas Rondas son la liberalización de la transmisión digital vía satélite, de la distribución mundial por Internet y de la distribución del video sobre petición. La exención temporal está establecida en un Anexo de exenciones al sector audiovisual. Por lo tanto no se puede interpretar que este sector ya queda fuera de las reglas de la libre competencia.

“Essential Background to understanding the current Gatt negotiations”. British Screen Advisory, 21.VIII.2001. Londres. 299

224

La excepción cultural es una postura política, no es una norma jurídica. La mayor sensibilidad existente en la actualidad por parte de los Estados, incluido EE.UU, en el respeto a la diversidad cultural, permite suponer que no van a existir obstáculos para mantener la política de subvenciones públicas al cine. La excepción cultural es una posición a la defensiva, sustituida por la diversidad cultural, que aún persiguiendo los mismos objetivos es más abierta. No niega la libre circulación comercial, sino que aboga por políticas de ayudas que no impidan la libre competencia, y que los Estados puedan ayudar a sus creadores a expresarse y a las industrias culturales a sobrevivir. La difusión internacional de películas y obras audiovisuales españolas tiene cada vez un horizonte más amplio por el crecimiento del mercado interior de la U.E y el desarrollo del área iberoamericana, que actualmente incluye a EE.UU. El cine español debe prepararse para ser competitivo y aprovechar todas las oportunidades que, cada vez en mayor medida, va a ofrecer el mercado internacional.

VII.- DIVERSIDAD CULTURAL El debate sobre la existencia de la cultura y la identidad europea se inició desde los primeros tiempos de la construcción de la Comunidad europea. La promoción cultural es considerada básica para mantener y desarrollar las distintas culturas europeas, poniendo de relieve los factores de cohesión. Eliminar las barreras nacionales, siempre que se conserven las culturas locales. Limitado el concepto de la excepción cultural a su utilización en la disputa del GATS, aparece cada vez con mayor fuerza y como argumento único que justifica la política cultural de la Unión Europea y de los Estados miembros el concepto de la diversidad cultural.

225

La creación de la Comunidad Europea había tenido como objetivo prioritario la cohesión económica y social, y la consecución de un mercado interior. La finalidad del Tratado de Roma 300 fue sentar las bases de una unión, cada vez más estrecha entre los pueblos europeos. Sin embargo la promoción de los valores de la libertad y la democracia, basándose en el Acta Única Europea de 1986, 301 había permitido acciones para garantizar el pluralismo de los medios de comunicación y fundamentar una política cultural europea. El impulso jurídico definitivo fue dado a los defensores de la diversidad cultural, por el Tratado de Maastricht, 302de 1992. El artículo 128, consolidado por el Tratado de Ámsterdam de 1997 303 que conserva el contenido de este artículo con el número 151, en el Título XII (antiguo Título IX) dedicado a la Cultura, establece que “las actividades culturales de la Unión Europea y de los Estados miembros, se realizarán dentro del respeto de su diversidad nacional y regional poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común”. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea304 del 7.XII.2000, que reúne todos los esfuerzos europeos a favor de los derechos civiles, económicos, sociales y culturales, en su artículo 22 proclama “La Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística”. Y en su artículo 11 menciona explícitamente la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación.

300

La Comunidad Económica Europea. Tratado de Roma. Acta Única Europea, Madrid 1987. BOE 3, julio, 1987. 301

Ibidem. Código de la Unión Europea, pag, 319.

302

Tratado de la Unión Europea. Preparación de la edición y estudio preliminar por Alonso García, Ricardo. Madrid, 1992. Do C 191, julio, 1992. 303

Código de la Unión Europea, Edición preparada por Martín Rebollo, Luis. Navarra 2002. BOE 7, mayo, 1999, rectificación BOE 7, agosto. 304

Ibidem. Código de la Unión Europea, pag. 319. DO 364, 18 diciembre, 2000.

226

El Tratado de Niza305 mantiene la posibilidad de políticas culturales por parte de los Estados miembros, y con carácter subsidiario, por parte de la Unión Europea.

Concepción iberoamericana Es otra área regional a la que pertenece España, Iberoamérica apuesta abiertamente por la diversidad cultural. Así lo confirman las Declaraciones de los distintos Consejos de Ministros de Cultura iberoamericanos. La Declaración de Madrid, 25/26 de junio de 1996, afirma “la cultura iberoamericana se ve enriquecida por su pluralidad y diversidad étnica y lingüística” La Declaración de Cartagena de 12/13 de julio del 2002, expone que “la diversidad cultural caracteriza nuestra región. Los derechos culturales deben ser reconocidos como parte de los derechos humanos. El diálogo sobre la diversidad cultural debe establecerse en el contexto del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales”. La Declaración de Cochabamba, 2/3 de octubre de 2003, refuerza el mismo criterio: “la cultura debe ser tratada en su especificidad. Los contenidos culturales son la esencia de su identidad cultural”306. Definir la cultura ha tropezado siempre con dificultades, que se acrecientan al intentar explicar los caracteres esenciales de la diversidad cultural. Durante la reunión informal de Ministros de Cultura y Audiovisual de la U.E. Lisboa, del 2000, se describieron los aspectos que contiene el concepto de diversidad cultural. “diversidades lingüísticas, nacionales y regionales; identidades nacionales, regionales, étnicas y religiosas; libertad de expresión y creación de obras artísticas; variedad de obras de arte; participación y amplio acceso a los ciudadanos a la creación; patrimonio artístico actual e histórico”. El objetivo de una política de diversidad cultural es

305

Tratado de Niza, Luxemburgo 2001. DO c80, 10, marzo, 2001.

306

Secretaria Permanente de Cumbres Iberoamericana de Jefe de Estado. Ministerio de Asuntos Exteriores.

227

la protección y salvaguarda de la riqueza de sus distintos aspectos culturales y favorecer la creación artística. Estos contenidos deben replantearse ante la internacionalización actual de las distintas sociedades, el fenómeno de la inmigración, el desarrollo de los intercambios y el comercio electrónico. La expansión de la información y la aparición de unas redes de comunicación, que unen todas las naciones, transforman profundamente los conceptos de producción y de consumo de las obras artísticas. En la actualidad, ningún Estado europeo va a renunciar a establecer unas políticas culturales en favor de la creatividad y de su identidad cultural, pero deben estar abiertas a los intercambios internacionales

1.-Negociaciones OMC La Comisión Europea ante las siguientes Rondas de negociaciones de la OMC de Seattle y la actual de Doha, aprobó, que su posición, y la de los Estados miembros, garantizaría “la posibilidad de mantener o desarrollar su capacidad de determinar y de llevar a buen fin su política cultural y de salvaguardia de la diversidad cultural”. Este acuerdo fue tomado en la reunión de la Comisión de 26 de octubre de 1999, que reiteraba la posición adoptada por el Consejo de Ministros de Comercio de 15 de junio de 1998. La Ronda de Seattle, que sucedió a la de Uruguay, se inauguró el 30 de noviembre de 1999. Aunque la OMC, a diferencia de su antecesor el GATT, es un organismo en el que los acuerdos se toman democráticamente, las organizaciones representantes de la cultura y las ONG consideran que está manejado por EEUU y las compañías multinacionales. Por ello más de 700 ONG se dieron cita en Seattle con peticiones que nada tenían que ver con los cometidos de la OMC; como salvaguardar la biodiversidad, la calidad de los alimentos, o reivindicaciones de grupos concretos como los trabajadores del metal 228

de EEUU, que solicitaban medidas contra el dumping del acero. Los convocados por las ONG organizaron manifestaciones que se desarrollaron en un clima de violencia extraordinaria impidiendo los trabajos de la OMC. Los representantes del sector cinematográfico y audiovisual estaban preocupados, aunque conocían la posición de la Comisión Europea de mantener y defender los acuerdos conseguidos en la Ronda de Uruguay, por el temor que la libertad de establecer políticas culturales se limitase solo a los servicios audiovisuales tradicionales y no comprendiese los nuevos servicios de comercio electrónico e Internet. La Comisión defendía, sin embargo, que la definición de obra audiovisual no debe alterarse porque cambie el sistema de comunicación, frente al criterio de las grandes empresas de la informática que consideran el comercio electrónico como un mercado aparte y, por lo tanto, no contemplado por las exenciones del audiovisual en el GATS. La Ministra de Cultura de Francia, defendía que “las Word Wide Web son un medio para todos los sectores audiovisuales sin que cambien el carácter de los contenidos.“ 307 Suspendida la Ronda de Seattle ha sido sustituida por la Ronda conocida como “Programa para el Desarrollo” de Doha, que empezó en noviembre del 2001 y durará hasta el 2007. Esta Ronda ha dedicado sus esfuerzos a lograr un acuerdo sobre el espinoso tema de la agricultura, quedando el capítulo de servicios, y propiedad intelectual para el final. Ante esta posible negociación de los servicios audiovisuales no se debería plantear, como el dilema industria y comercio contra cultura. El sector cinematográfico y audiovisual, como todas las industrias de bienes inmateriales, en la actualidad produce enormes beneficios económicos. Estamos en la sociedad del conocimiento y en un entorno internacionalizado en el que los objetivos de las políticas culturales no se oponen a las reglas comerciales. Esta es una época 307

Federación Europea de Realizadores Audiovisuales (FERA), Informe de la Conferencia Mundial de la OMC, 30 de noviembre y 3 de diciembre.

229

de expansión de las redes de comunicación con grandes posibilidades para el desarrollo del comercio cinematográfico y audiovisual. Las medidas positivas de ayudas al cine pueden ser aceptables por el comercio internacional, como las subvenciones a las obras o el tratamiento nacional a las coproducciones por medio de Convenios. En cambio chocan, con las reglas internacionales las medidas restrictivas, barreras y cuotas. Por eso se abandonó el argumento de la excepción cultural, sustituido por el concepto de la diversidad cultural, aceptado en su sentido positivo incluso por los negociadores norteamericanos. Los europeos no renuncian a la creación de una gran industria, como afirmaron en la reunión de Mons308 “el hecho de que la UE sea una suma de identidades culturales no es un obstáculo para la emergencia de verdaderas industrias culturales”. La creación de una industria europea cinematográfica y audiovisual exige un libre comercio internacional. Este criterio favorable a la industria se encuentra también en la Declaración de Praga, del 6 de octubre del 2000, 309 que reclama para los aspectos económicos del sector audiovisual europeo el desarrollo de instrumentos adecuados con la participación de la Banca Europea de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo Europeo de Inversiones (FEI). Asimismo el Consejo Informal de Ministros, celebrado en Siracusa 310, los días 12-14 de septiembre del 2003, declaraba “una política moderna del audiovisual debe prestar atención al desarrollo de una industria audiovisual europea. Es preciso encontrar soluciones que faciliten el

Reunión de Expertos, Comisión Europea. “Une approche nouvelle au développement de l’audiovisuel » , Mons 5 y 6 de octobre de 2001. 308

Seminario Audiovisual “Políticas audiovisuales y diversidad cultural en una Europa ampliada”, Praga, 5,6, octubre 2000. 309

310

Conclusiones de la Presidencia. Consejo Informal de Ministros del Audiovisual. Conclusiones de la Presidencia, Siracusa, 12-14 septiembre 2003.

230

crecimiento económico liberalizado”

mercado

competitivo,

justo

2.- Convención sobre la diversidad cultural El carácter universal de la cultura, la globalización que facilita el aprendizaje y el contacto entre culturas, y el renacimiento de las culturas regionales y locales condujo a valorar la variedad cultural y la importancia de mantener esta diversidad. En diversos Foros y reuniones internacionales se ha puesto de relieve la contribución del cine y el sector audiovisual a la diversidad cultural. En el Consejo informal de Ministros de Cultura de Savolina (Finlandia) julio 1999, La Ministra de Cultura de Francia admitió públicamente que “Francia no iba a convertir la excepción cultural en la línea Maginot, así que bienvenida la diversidad cultural”. La Comisaría europea de Educación y Cultura, en su discurso en Estrasburgo,311 el 16 de noviembre de 1999 ¿Qué futuro para el cine europeo?, afirmaba “prefiero al término excepción cultural más positivo, en mi opinión, el de diversidad cultural y lingüística, diversidad que caracteriza adecuadamente la identidad de nuestro continente”. El 7 de diciembre del 2000 el Consejo de Europa realizaba su “Declaración sobre la diversidad cultural” reconociendo el valor de la diversidad cultural en la vida de las sociedades humanas y la necesidad de favorecerla. Recomienda establecer con este fin, un Acuerdo internacional por parte de los Estados, declarando que “la política cultural y audiovisual debe ser un complemento de la política comercial para mantener y favorecer la diversidad cultural”.

Reding, Viviane. “Quel avenir pour le cinéma européen”, Jornada de cine europeo, Estrasburgo, 16 de noviembre de 1999. 311

231

La UNESCO en el 2001312 realizó la “Declaración Universal sobre diversidad cultural” que, reconoce, ser“ tan necesaria a la humanidad como la biodiversidad” para la naturaleza. Es la herencia común de la humanidad y “debe ser reconocida y conservada para beneficio de las generaciones presentes y futuras”. En las Orientaciones principales del Plan de Acción para su aplicación se subraya la importancia de producir y difundir contenidos para los medios de comunicación y producciones audiovisuales de calidad. El “Convenio sobre la protección y promoción de la diversidad de expresiones culturales”,313fue aprobado el 20, octubre 2005, y oficializado, mediante su firma el 9 diciembre 2005. El Convenio no recoge el cine y el audiovisual de manera explícita como el Proyecto, sino que están englobados en las industrias culturales, dedicadas a la producción y distribución de bienes y servicios culturales, que son los que encarnan o trasmiten “expresiones culturales”. El Convenio aclara que las “expresiones artísticas” son el resultado de la creatividad de personas, grupos o sociedades. El contenido cultural comprende “la dimensión artística y los valores culturales, que emanan de identidades culturales o las expresan”. La UNESCO debe ser informada cada cuatro años de las medidas adoptadas para proteger y promover la diversidad. Con este fin se crea un Fondo Internacional para la Diversidad Cultural de conformidad con el Reglamento Financiero de la UNESCO. El valor de este Convenio debemos contemplarlo de acuerdo con la Convención de Viena de 22 de mayo de 1969, sobre el ”Derecho de los Tratados”314 y la Convención de Viena sobre el “Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales” de 21 marzo 1986,315 el nuevo Convenio debería haber sido firmado por

312

31ª Conferencia General de la UNESCO. París 21, noviembre, 2001.

313

33ª Conferencia General de la UNESCO, París 20 octubre 2005.

314

Adhesión de España 16, mayo 1972. BOE 13, junio 1980.

315

Corriente Córdoba. José A. Derecho Internacional, Madrid 1989.

232

todos los miembros de la OMC, que al no haber sido así continua teniendo total validez. El Convenio sobre la Diversidad Cultural ha sido votado favorablemente entre los miembros de la UNESCO por 148, votando en contra EEUU, e Israel y absteniéndose Australia, Liberia, Honduras y Nicaragua. El hecho de haberlo firmado una mayoría de países es, no obstante un argumento favorable para que sea respetado el nuevo Convenio por los países no firmantes. Los conflictos que se planteen con Estados que no lo hayan firmado pueden resolverse de manera amistosa o con la intervención de mediadores. En último extremo el Convenio prevé un procedimiento de conciliación, aunque en el marco que se dilucidarían las discrepancias es en el Comité de solución de conflictos previsto por la OMC. En ningún caso es posible contemplar que los aspectos comerciales del cine y el sector audiovisual puedan estar fuera del GATS. Más razonable parece aceptar un reconocimiento permanente de la capacidad de los Estados para establecer políticas culturales (MEDIA, acuerdos de coproducción, incentivos fiscales, ayudas, etc). El objetivo es crear un puente entre la nueva Convención y la OMC. Hay que encontrar el difícil equilibrio entre los objetivos de las políticas culturales y las preocupaciones y obligaciones de un sistema comercial. La garantía de una cooperación internacional estable es primordial, así como el respeto a la libertad de expresión, de información y a la propiedad intelectual. Dado que el reconocimiento de derechos a la diversidad cultural está basado en principios internacionalmente reconocidos se debe procurar que la política audiovisual de los Estados no pueda ser atacada por proteccionista. No es posible excluirse de la OMC, por lo que entendemos hay que tratar de fijar los límites entre la actividad comercial y las acciones culturales. Un comercio internacional libre y justo debe proporcionar riqueza y oportunidades a la industria audiovisual europea. La Unión Europea es uno de los mayores productores de servicios audiovisuales y

233

creativos, por lo que resultará muy beneficiada por la integración de la economía mundial.

3.- Tratado de Lisboa El nuevo Tratado de la Unión Europea 316 fue aprobado el 13, diciembre, 2007, en Lisboa y pone fin al Proyecto de Constitución Europea, adoptado por la Convención Europea, responsable de su redacción, los días 13 de junio y 10 de julio de 2003317 . Existía preocupación entre la gente de la cultura por el lugar que ocuparía en el nuevo texto la cultura. Sin embargo la nueva redacción del artículo 3, en el apartado 3, se establece que “La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural, y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo”. El artículo 126 mantiene el antiguo artículo 151. clave para el desarrollo de políticas de ayudas. Y como se había solicitado, para evitar las largas negociaciones para adoptar decisiones en temas culturales, se suprime la exigencia de “unanimidad”. Respecto a las reglas de la competencia en materia de ayudas el nuevo artículo 76 sustituye a los artículos anteriores 85, 86, 87, 88 y 89. Se introducen ligeras modificaciones administrativas , que no afectan a la existencia, con las mismas condiciones, de las ayudas. Aunque al artículo 88 se añade un apartado 4 ampliando las facultades de la Comisión que puede revisar las categorías de ayudas aprobadas por el Consejo con arreglo al artículo 89.

(C.306)/01, de 17, diciembre,2007 316

DO 2007

317

Proyecto de Tratado de la Constitución para Europa, Oficina de Publicaciones, Luxemburgo, 2003. Duhamel, Olivier, Pour l’Europe le Texte integral de la Constitution, Senil, Paris, 2003

234

Y el actual artículo 6 reconoce los derechos principios y libertades enunciados en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea del 2000, como fue adoptada en Estrasburgo el 12 de diciembre del 2007. La cultura queda inscrita en el núcleo de los valores de la Unión Europea y se reafirma la posibilidad de desarrollar políticas de ayudas públicas al cine y al sector audiovisual.

235

CAPÍTULO OCTAVO PROTECCIONISMO LIBERAL

I.- FLEXIBILIZACION DEL SISTEMA Las industrias culturales, en medio de una corriente de liberalización, evolucionaban aumentando las producciones, para poder atender a la demanda y a la ampliación de explotaciones, que al desarrollo de las Tv privadas y el video domestico. El Encuentro celebrado en Madrid en 1992, bajo el nombre de “Audiovisual español 93”, dio la alarma sobre la imprescindible necesidad de aumentar la producción española y su presencia en los distintos soportes de difusión. El desarrollo de la industria cinematográfica española precisaba encontrar un equilibrio entre producción y protección, así como entre los costos de producción y los dedicados a promoción. Sin embargo el sistema de protección debe limitarse a ser impulso y marco favorecedor de la creación y de las relaciones entre los sectores de la cinematografía, del mundo audiovisual y el televisivo. El intervencionismo debe tener unos límites para ser eficaz y no crear situaciones de dependencia del sector subvencionado, que pierde su capacidad competitiva. Las negociaciones del GATT habían advertido de la llegada, a través de los nuevos medios de comunicación, de un flujo de imágenes,

236

músicas y sonidos, pertenecientes a países de todo el mundo. La cinematografía se caracteriza por los intercambios internacionales, y además la globalización ha incrementado el consumo y abierto posibilidades a numerosos países y a innumerables obras.

Las ayudas debían ser automáticas, sin renunciar a aquellas selectivas que favorezcan la innovación. Las coproducciones eran imprescindibles recuperarlas, ya que había resultado una fórmula rentable para el desarrollo de la producción propia y de la distribución. Las primeras medidas legislativas estuvieron dirigidas a flexibilizar el mercado y mantener la protección, dando más libertad a industriales y profesionales, intentando una orientación hacia un cine con mayor aceptación de los espectadores.

1.-Titulo competencial Los Reales Decretos de 24, enero 1997 y 27 junio 1997 318 se promulgaron para resolver la difícil situación del cine español. La urgencia hizo que su base legal fuese el desarrollo de la Ley 17/1994. Cuando las Leyes pueden desarrollarse es aconsejable hacerlo, sin derogarlas. El Gobierno era competente para elaborar y promulgar Reglamentos basándose en el artículo 4 de esta Ley: “El Gobierno acordará dentro de los límites presupuestarios, medidas de fomento dirigidas a las empresas, obras y actividades audiovisuales españolas y a las coproducciones...”.

318

BB.OO 22, febrero, 1997 y 14, agosto, 1997.

237

Asimismo la Ley 17/1994 en su Disposición Adicional primera establecía facultades de modificación por el Gobierno de las cuotas de pantalla y sobre licencias de doblaje. La Disposición Adicional segunda determina que debe establecerse reglamentariamente el contenido del Consejo Superior de Cinematografía, y la Disposición final cuarta autoriza al Gobierno “para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de esta Ley y para refundir y armonizar la normativa reglamentaria vigente”. La Ley 17/94 declara en su Disposición final tercera preceptos de carácter básico los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 y 10 y las Disposiciones adicionales, derogatoria y finales, por lo que se dictaron al amparo del artículo 149, 1, 13 y 149.2. de la C.E. El artículo 5 y el apartado 1.d) del artículo 9 se establecieron al amparo de los artículos 149, 1, 13 y 149.1.27 y 149.2 de la C.E. Los Reales Decretos contemplan además aspectos de la cinematografía que no se encuentran en la Ley 17/1994, como salas de exhibición, calificación por edades, películas X, o control de taquilla, que encuentran su amparo en los artículos 149.1.13, 149.1.27, 149.2 y 149.3 así como en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional. Estos Decretos introducen modificaciones, no solo referentes a la anterior reglamentación, sino sobre la propia Ley en materia de cuotas de pantalla y de distribución, amparándose en la autorización al Gobierno para mantener la proporcionalidad, respecto al mercado que no puede preverse en el momento de legislar.

2.- Competencias del Estado El Estado considera sin embargo, que dispone respecto de la materia regulada, de los siguientes títulos competenciales: de un lado, el contemplado en el artículo 149.1.13ª C.E., aunque su utilización es limitada, como ha señalado el Tribunal Constitucional, “no es lícito la interpretación extensiva del referido título estatal” que permita 238

absorber bajo él, como correspondiente al Estado cualquier medida que tenga incidencia sobre aspectos de una actividad económica sectorial, vaciando prácticamente de contenido la correspondiente competencia de la Comunidad Autónoma” (STC 188/89, FJ. 4). Y el derivado del artículo 149.2. C.E. conforme al cual “sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”. El texto refundido de la Ley General Presupuestaria, en su artículo 153, regula la territorialización de créditos presupuestarios y la doctrina del Tribunal Constitucional se inclina, por interpretar que en las partidas presupuestarias que deban territorializarse “la tramitación y gestión de las ayudas han de corresponder a las Comunidades Autónomas, siendo su gestión centralizada por el Estado la excepción ...” como afirma en la STC 71/97. El cine en España recibe la mayoría de las ayudas con carácter automático, por lo que deben tenerse en cuenta las recaudaciones de todo el Estado y las ayudas estatales deben tener un carácter igualitario, que requieren una gestión con criterio centralizado, como admitieron en sus informes las Comunidades Autónomas.

3.- Competencias exclusivas, concurrentes y ejecutivas Las Comunidades Autónomas pusieron de relieve que los Reales Decretos no tenían carácter de norma básica, ya que establecían las medidas de fomento a la cinematografía que el Estado considera necesarias, pero no se impide el que las Comunidades Autónomas decidan en uso de sus competencias aplicar las que estimen oportunas. Es decir, las normas de los Reales Decretos son solo aplicables a las ayudas estatales. Las normas básicas, en todo caso deben tener 239

rango de Ley como declara la STC de 28 de julio de 1981 (“Las Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse como básico”...) y la STC de 28,4.1983 (“Lo que no podrá hacer el Gobierno es definir en términos generales y por Real Decreto lo que es básico...”). Las competencias concurrentes pueden ser ejercitadas indistintamente por el Estado o la Comunidad Autónoma. En este sentido tienen facultades ambas Administraciones en la declaración de nacionalidad (STC 153/1989 5, 10), declaración de interés cultural de una película o proyecto (la misma STC 153/1984), concesión de licencias (STC 106/1987, 25.6) informes sobre concesión de créditos a infraestructuras en CC.AA (STC 184/83), calificación por edades (STC 87/87), y en coproducciones (STC 153/89). En toda actividad de concesión de subvenciones hay que dejar un margen a las Comunidades Autónomas. Según el criterio de la STC 109/96, el Estado “deberá limitarse a prever las ayudas que estime pertinentes sin llevar a cabo otras actividades normativas y de gestión superpuestas o duplicadas respecto a las que corresponden a la CC.AA. con competencias en materia de cultura”. Actualmente se dispone de una doctrina consolidada sobre las subvenciones estatales, como expone la STC 13/1992 de 6 de febrero, existiendo unos criterios claros para la actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas.

II.- MERCADO: CUOTAS Y LICENCIAS El Real Decreto de 24 de enero de 1997 tuvo la finalidad de flexibilizar y mejorar la situación del mercado e impulsar la coproducción. Las medidas están dirigidas a resolver la causa del conflicto del sector cinematográfico de la exhibición y distribución, con la Ley de 8, junio 1994.

240

El artículo 1.1, de este Decreto, modifica la cuota fijada por la ley de 1994, en sentido realista, al establecer “la proporción de un día como mínimo de obra cinematográfica comunitaria por cada tres días de exhibición de películas de terceros países en versión doblada en cualquiera de las lenguas oficiales españolas”. Todas las películas eran computables con independencia de su fecha de estreno. Los criterios favorables a la política lingüística determinaron que se estableciera en el artículo 1.2,: “un día de película comunitaria por cada cuatro, de terceros países cuando la película comunitaria estuviese hablada o doblada a alguna lengua oficial española”. España seguía apostando por favorecer el cine comunitario para apoyar a los distribuidores de cine independiente, contribuir a la construcción europea, y ser la única fórmula de mantener una cuota, que en teoría, beneficiase al cine español. La facilidad de contar con películas de terceros países es también una forma de favorecer la diversidad cultural. Las licencias de doblaje, en el artículo 2, se ampliaron a tres por cada obra cinematográfica de cualquier Estado de la Unión europea, que estuviese contratada para ser distribuida en España y cumpliese unos requisitos más accesibles. La primera licencia al acreditar la película comunitaria unos ingresos brutos de diez millones, la segunda al alcanzar a los veinte millones. Para la tercera se daban dos posibilidades: a) alcanzar treinta millones de ingresos brutos o b) si estaba doblada a dos lenguas oficiales españolas, bastaba con acreditar unos ingresos brutos de cinco millones en la lengua minoritaria y haberse exhibido al menos en cinco poblaciones, en esta lengua minoritaria. Esta norma estaba comprendida también en los criterios lingüísticos. La flexibilidad en la obtención de licencias tenía como finalidad la apertura graduada del mercado, ya que en el año 2000 las licencias debían desaparecer.

241

1.- Informatización de las taquillas El billetaje oficial de los cines y el control de taquilla habían sido la base imprescindible para el desarrollo de las ayudas automáticas. La informática obligaba a nuevas normas.

Reglas y principios básicos: El control de las recaudaciones está sometido a reglas muy estrictas. Los principios en los que se basa, en distintas legislaciones, fueron recogidas en la actual regulación española. El R.D. de 26 de junio, de 1978319 sustituyó a la legislación anterior, estableciendo las normas reguladoras del control de taquilla. La O. de 30 de mayo de 1986320 estableció un nuevo parte de declaración. Pese a los esfuerzos realizados para informatizar las taquillas, todavía nada se había legislado sobre su informatización, faltando aun las garantías de control.

2.- Gestión informática La gestión de las salas de cine cambió con la informatización. La venta de entradas no se concibe, hoy día, si no es realizada por medio de la informática. El R.D. 24 enero 1997, habilitó las normas para la generalización de las taquillas informatizadas cuya regulación era urgente (artículos 11 al 15). La Administración se comunica actualmente con los equipos informáticos instalados en las taquillas, que deben estar homologados. Sin embargo el exhibidor tiene la libertad de instalar los equipos que desee, siempre que cumpla los requisitos exigidos para el conjunto de la profesión y de la Administración. 319

BOE, 27 junio, 1978.

320

BOE, 13 junio, 1986.

242

La Administración competente es el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y en su caso, las Comunidades Autónomas, que hayan asumido esta competencia. Hasta ahora solo Cataluña, y, en estudio, Galicia. En todo caso, existirá una coordinación entre el ICAA y las Comunidades Autónomas. Los titulares de las salas de exhibición “podrán optar por expedir los billetes de entradas reglamentarios y, conjuntamente, emitir los informes de exhibición, mediante la instalación de un sistema informático de confección de billetes y emisión de informes telemáticos y escritos, de modelo y programa que, para garantizar la seguridad, integridad y compatibilidad técnica de los datos, habrán de ser aprobados por la Administración (artículo 14). Queda un porcentaje de cines, aproximadamente el 15% que continúan con la gestión manual. Estas salas remiten sus informes escritos, que el ICAA incorpora a los datos informatizados. El ordenador ha facilitado la gestión completa de las salas de cine. La generalización de las taquillas informáticas ha coincidido con la última generación de complejos de salas, que han contribuido al auge de la exhibición entre 1995 y 2005. Los requisitos técnicos necesarios y las normas para utilizar los equipos informáticos se desarrollaron por la Orden de 7 julio 1997.321

3.- Retroactividad de cuotas y concesión de licencias Las normas retroactivas están reservadas a las leyes, y solo se pueden establecer por Decreto de acuerdo con el artículo 2.3. del Código Civil, cuando tengan efectos favorables o se trate de normas que se refieran simplemente a organización y procedimiento. Estas

321

BOE, 14 julio, 1997.

243

normas no deben declarar derecho alguno a favor de una parte o en su perjuicio. La liberalización de las cuotas tiene carácter retroactivo al beneficiar a todas las partes del cine y no lesionar intereses de ninguno de los afectados. El propósito era llegar cuanto antes a la desaparición de las licencias de doblaje y evitar sus efectos distorsionadores. Por ello la Disposición transitoria primera establece la retroactividad de la cuota modificada al 1 de enero de 1995. Y la Disposición transitoria segunda establece la retroactividad de la cuota de distribución modificada también al 1 de enero de 1995. Es un cambio importante, pero se consideró comprendido en las facultades de modificación de cuotas, importes y porcentajes, previstas en la Disposición adicional primera de la Ley 8, junio, 1994, para adaptarse a la realidad del mercado.

III.- SIMPLIFICACIÓN DE LA COPRODUCCION Las nuevas normas trataron de simplificar los requisitos para favorecer el planteamiento de los coproductores, en cada oportunidad. Es coproducción a la carta. El R.D. de 24, enero de 1997, adoptó cuatro medidas sencillas, pero que revelaron gran eficacia, además de agilizar la tramitación:

244

a) Incorporó junto a las personas consideradas creativas, al jefe de sonido y amplió la definición de decorador jefe, sustituyéndose por director artístico. b) la participación mínima de un actor principal y, un actor secundario, se amplió con la de un técnico cualificado, asimismo cualquiera de los actores podía ser sustituido, si fuese necesario, por dos técnicos cualificados. c) en las coproducciones multipartitas se autorizaba con carácter general la participación minoritaria del 10 por 100. d) al coproductor financiero se le fijaba como única protección económica la ayuda general del 15 por cien, suprimiéndole la posibilidad de ayudas complementarias. Medida que entra dentro de la filosofía de permitir cualquier clase de coproducción, pero establecer una graduación en las ayudas, según el grado de participación.

IV.- CONSTRUCCION DE UN SISTEMA AUTOMATICO El Real Decreto de 27, junio 1997, reserva el carácter general de las ayudas públicas a las automáticas, suprimiéndoselo a las selectivas, que pese a las reformas, todavía se conservaban con el mismo nivel en el Decreto de 28 de agosto de 1989, y sucesivas modificaciones, como norma general. La rapidez y seguridad de los informes telemáticos, y las bases de datos creadas, permitían generalizar las ayudas automáticas sobre una información real. Las ayudas automáticas aproximan los proyectos al público, Los productores tienen la difícil responsabilidad de elegir los temas que deben tener aceptación por los espectadores. Todos los profesionales deben estar en contacto con el público. No significa olvidar la imprescindible innovación, sino una confianza en que las películas de calidad funcionan con el público.

Aceptación pública de las obras de calidad:

245

A estos efectos conviene señalar la excelente relación calidad: aceptación del público. Las ayudas automáticas han demostrado no estar reñidas con el cine de calidad en el caso del cine español. En este sentido si examinamos las ayudas complementarias a películas de especial calidad (de la anterior legislación) veremos que su recaudación media es superior a la media del resto de las películas. AYUDAS COMPLEMENTARIAS A PELÍCULAS DE ESPECIAL CALIDAD (Real Decreto 1282/1989) AÑO Nº AYUDAS

Importe en millones de pesetas

Recaudación media Pelí Esp.calidad (en millones de pesetas)

1992

270

105

Recaudación media de las películas españolas estrenada cada año. (En millones de pesetas) (1) 84

1993

300

269

75.6

1994

150

1995

210

1996

185,9

265

121,5

(1) Recaudación a 30-6-96. fuente ICAA

El hecho de que una película de calidad no artística aparezca entre las de mayor recaudación es excepcional. Era más perjudicial para la industria y los intereses del dinero público, que las películas subvencionadas anticipadamente, no se estrenasen.

1.- Cambio legal del sistema de ayudas La implantación por el Real Decreto de 27 de junio de 1997 de la generalización de las ayudas automáticas al conjunto del cine, 246

provocó una fuerte reacción de la opinión pública y del sector profesional. El cambio legislativo, fue denunciado porque iba a poner en peligro al cine español. Abandonar las subvenciones anticipadas y generalizar un sistema de subvenciones en función del resultado parecía muy arriesgado, teniendo en cuenta la baja recaudación del cine español.322 El sistema de ayudas, suprimiendo el carácter general de las subvenciones anticipadas, modificaba a la vez la mentalidad de productores y creadores, que acabaron reconociendo, que la comercialidad no está reñida con la calidad. Los nuevos aires del cine español estaban marcados por la pérdida de complejos ante otras cinematografías. La riqueza creativa y la incorporación de nuevos talentos estaban reconquistando al público. La innovación logra el éxito al transgredir los códigos de expresión predominante El artículo 10 de este Real Decreto establece tres tipos de ayudas a la amortización de largometrajes, determinando unos criterios correctores, en favor de la política lingüística, de la incorporación de nuevos realizadores y de obras culturales.

Las ayudas establecidas son: 1.- a) una ayuda general del 15% de los ingresos brutos de taquilla de las películas durante los dos años primeros de su exhibición en España. 2.- Y a elegir una ayuda complementaria. b) el 25% de los ingresos brutos de taquilla de las películas durante los dos años primeros de su exhibición comercial. c) el 33% de la inversión del productor cuando la película ha recaudado los ingresos brutos de taquilla establecidos como umbral en cada caso.

322

Apoyo al cine, editorial en El País. 2.8.1996.

247

Umbral de recaudación para acceder a la ayuda complementaria del 33%: Con carácter general 50.000.000 pesetas Películas de nuevos realizadores (menos de dos películas) o de bajo presupuesto 30.000.000 pesetas (menos de 200 millones de pesetas) Películas rodadas en una lengua oficial de 15.000.000 pts. de los que 5.000.000 pts. una Comunidad Autónoma distinta al deben ser de la explotación de la versión castellano original.

2 Límites de las ayudas Las ayudas complementarias tienen el límite de cien millones. En todo caso, ninguna película podrá recibir como ayuda un importe acumulado superior al 75% de la inversión del productor, ni al 50% del coste de la película beneficiaria, con el límite máximo del conjunto de ayudas de 150 millones de pesetas (artículo 10).

3 Distintas Ayudas Ayudas sobre proyecto: La incorporación de talento nuevo aconseja el mantenimiento de unas ayudas sobre proyecto, tanto para nuevas obras como para producciones experimentales. No deberían representar más del 20% del total de las ayudas. Estas ayudas se devuelven si no se inicia el rodaje previsto (artículo 11).

Otras ayudas: Ayudas a cortometrajes: Las ayudas podrán concederse al proyecto o al cortometraje realizado (artículo 12).

248

Financiación cinematográfica El ICAA ha establecido convenios para la concesión de créditos con Argentaria y su sucesor el BEX, hasta su absorción por el BBVA. Al perder el carácter de banca pública, para evitar concursos de adjudicación, los Convenios se establecen con el ICO (Instituto de Crédito Oficial), fórmula que permite su apertura a todos los bancos a través de las líneas de crédito del ICO. Desarrollo de guiones, distribución y promoción Estímulos al desarrollo La dotación se establece en la Convocatoria. de guiones (art. 13) Estímulos a la Hasta el 50% del tiraje de copias y publicidad, con el límite de distribución de películas 10.000.000 pesetas. comunitarias (art. 14) Estímulos a la Por participar en los Festivales establecidos en la promoción del cine convocatoria. La dotación era de 200 millones. español (art. 15) Ayudas para la La dotación se establece por Convocatoria. organización de Festivales y Certámenes en España (art.16) Conservación de negativos y soportes originales Los posibles beneficiarios de las ayudas son el productor, o los propietarios legítimos de los derechos y del negativo de la película, puesto que es cada vez más frecuente que la propiedad de las películas haya pasado a personas o empresas distintas de las que las produjeron (artículo 17). El Fondo se estableció para conservación con distribución de ayudas automática entre todos los solicitantes.

V- LIMITES PRESUPUESTARIOS DE LAS AYUDAS En el periodo 1983-1995 no existió ningún problema grave presupuestario del Fondo de Protección al ser la mayor parte subvenciones anticipadas; la dotación presupuestaria se reparte entre las películas elegidas y, en cualquier etapa, si había déficit se pagaba en los siguientes ejercicios. La cuestión se planteó al generalizarse las ayudas automáticas y generarse las subvenciones de acuerdo con unos requisitos objetivos. El número de las subvenciones es indeterminado y las cantidades a que tienen derecho también. El

249

aumento de la producción y de su rentabilidad incrementó la cantidad requerida para el pago de las mismas. El criterio del ICAA, que coincidía con el de los productores, fue reconocer el derecho al cobro integro de las subvenciones a todas las películas que cumpliesen los requisitos. La insuficiencia de dotación del Fondo de Protección y el aumento de la producción motivaba que las subvenciones por un importe cada vez mayor, fuesen acumulando un retraso importante. La legislación desde el Decreto de 1989 y la propia Ley de 1994, ahora desarrollada imponían el límite de las subvenciones en las disponibilidades presupuestarias del ICAA, pero se entendía que no afectaba a los retrasos. 1.- Los controles financieros La Intervención Delegada del Ministerio de Educación y Cultura en sus Informes de Control Financiero denunció el sistema de concesión de las subvenciones automáticas. El control referido al año 1996 sólo había señalado la falta de convocatoria pública. Es a partir de su informe de 20 de octubre de 1997,323 cuando reitera en todos los controles financieros hasta el año 2000324 su criterio de que el procedimiento de concesión de estas ayudas por parte del ICAA no se ajustaba a la legalidad. En su opinión la no realización de convocatorias públicas y el no existir límites cuantitativos a las subvenciones podía vulnerar los artículos 60 y 81 del TRLGP. Asimismo no existía en la concesión concurrencia competitiva, ya que se concedían a solicitud del interesado siempre que cumpliese los requisitos, no habiéndose efectuado para ello reserva del correspondiente crédito.

323

Esteso Purificación. Intervención Delegada del Ministerio de Educación y Cultura de 20 de octubre de 1997, reiterado el 30 de marzo de 2000. 324

Informes de control financiero del ICAA de los ejercicios 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000.

250

Por otra parte, la Intervención Delegada, llevada de su celo supervisor, consideró que las ayudas automáticas no son coherentes con las “razones fundamentalmente culturales”, que declara la Exposición de Motivos del R.D. 27 de junio/1997 para justificar las ayudas públicas. La ausencia de límites al importe total de las subvenciones y la utilización de criterios cuantitativos le hacía pensar que “no se valoran otros aspectos o características del largometraje subvencionado”. Sugirió el establecimiento de un Comité de evaluación y de procedimientos y criterios de selección, evidentemente, culturales. No reparó que era una vuelta atrás, a las etapas de clasificación de las películas por la Administración. Sin embargo en las Recomendaciones va más lejos, “de la lectura de la relación de películas subvencionadas en estos últimos años habría que cuestionarse si algunas de ellas debiesen financiarse con cargo a los créditos del Ministerio de Cultura o si, caso de continuar en la misma línea de generalización, dichas ayudas debiesen aplicarse a créditos de otros Departamentos más directamente comprometidos con el fomento de la industria o la creación de empleo”.

Puede entenderse su actitud, porque todavía no se había comprobado en la práctica el valor y la eficacia de las ayudas automáticas.

La Intervención Delegada observó, acertadamente, una contradicción entre las normas que incentivan la cinematografía y la dotación insuficiente del Fondo de Protección. Situación que le condujo a denunciar la no utilización de las disposiciones de los Reales Decretos de 28 de agosto 1989, de 13 de diciembre 1991 y de 27 de junio 1997, que autorizan a modificar los porcentajes de las ayudas de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias. De este modo, consideraba, que se habría podido subvencionar a todos los solicitantes, aunque minorando los importes.

251

2.- Derecho automático a la subvenciom El “quid” de la cuestión, según el Abogado del Estado, se encontraba en la indeterminación del número de películas con derecho a subvención y el transcurso de varios ejercicios presupuestarios, desde que se inicia el rodaje hasta que termina el tiempo de explotación en el que puede generar derecho a ayuda. El artículo 7.2 del R. D. 27 junio, 1997 ciertamente utiliza el término facultativo: el ICAA “podrá conceder ayudas dentro de sus disponibilidades presupuestarias”. Las ayudas en su criterio, sin embargo, no podían concederse discriminando, sino que correspondían a todos los productores que hubiesen cumplido los requisitos. El derecho a cobrar la subvención nace “ope legis” y de manera automática. Los productores deben cumplir sus requisitos y la Administración, el suyo, de dar la cobertura presupuestaria. Sin embargo reconocía que la falta de este crédito presupuestario creaba una situación de difícil solución, que solo podría resolverse en las Leyes de Presupuestos estableciendo créditos ampliables con esta finalidad.

3.-Necesidad de clarificar la concesión de subvenciones La distinta interpretación de Intervención Delegada, ICAA y Abogacía del Estado precisó nuevos informes sobre el tema de los límites presupuestarios. En opinión del Servicio Jurídico del Estado 325 las ayudas a la amortización establecidas en el artículo 10.2 del R.D. 27 junio 1997 tienen condicionada su concesión a las disponibilidades presupuestarias. La existencia de crédito presupuestario es requerida por la propia legislación cinematográfica. Efectivamente el artículo 4 de la Ley 1994, de 8 de junio, de Protección y Fomento de la Cinematografía establece que “el Gobierno acordará, dentro de los 325

Abad Pérez y Belenguer, José Javier. Informe de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, Ministerio de Justicia, de 24 de mayo de 1999.

252

límites presupuestarios, medidas de fomento dirigidas a las empresas, obras y actividades audiovisuales españolas y a las coproducciones que reúnan las condiciones que se estipulen reglamentariamente, mediante el acceso al crédito, ayudas y subvenciones a la producción...” Por su parte, el artículo 7 del Real Decreto 27 junio 1997 establece en su apartado 1 que “el ICAA, dentro de sus disponibilidades presupuestarías y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4 de la ley de 8 de junio 1994, podrá conceder a los productores de películas españolas las ayudas establecidas. La regulación anterior establecida por el R.D. de 28 de agosto 1989 y su desarrollo por O.M. del 20 de enero de 1992 326 no difería sustancialmente y requería que las subvenciones se concediesen dentro de las disponibilidades presupuestarias. No se trata, según este informe, solo de cumplir la legalidad administrativa, sino también la legalidad financiera. Sin la existencia de crédito, no es válida la concesión de una ayuda. La realización de un gasto por un Organismo Autónomo requiere la afectación del correspondiente crédito presupuestario, “la inexistencia de dicho crédito impide que la Administración se obligue”. En apoyo de su opinión recuerda la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1994 327 y las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1991, 2 de noviembre de 1999, 22, 26, 28, 29 y 30 de diciembre de 1994, 328 de 2 de enero de 1995329 y 12 de julio de 1996,330 entre otras.

326

BOE, 21 febrero, 1992.

327

Aranzadi 8992.

328

Aranzadi 9608, 9619, 9657, 9689, 9711..

329

Aranzadi 190.

330

Aranzadi 6086.

253

Concluía el informe reiterando la necesidad de la existencia de crédito presupuestario, y del cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia. El hecho de que el R. D. 27 de junio 1997 no disponga de manera expresa estos requisitos le hacen considerar, como conclusión la conveniencia, de modificar el texto del Real Decreto “en aras de la debida claridad de las normas aplicables en la materia y de la evitación de posibles impugnaciones.“ Finalmente se sugiere que debe hacerse, “la modificación del reiterado Real Decreto, en el sentido de disponer expresamente en el mismo que la concesión de las repetidas ayudas se efectúe mediante convocatoria pública, fijándose además los criterios que se estimen más oportunos para decidir sobre el otorgamiento de las ayudas”.

4.-Recomendaciones de un Proyecto de Ley El Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas 331 se refiere al ejercicio de 1996. El hecho de que fuera aprobado en el Pleno del 21 del 12 de 1999 permitió que analizase actos y situaciones de un periodo de tiempo más amplio. La convocatoria de ayudas abierta a todos los solicitantes por una cuantía indeterminada, pero que se concreta en criterios objetivos, es decir las ayudas automáticas, le parece el sistema menos discriminatorio de concesión de ayudas. Sin embargo en su desarrollo actual conduce a la Hacienda Pública a una situación en que los créditos presupuestarios quedan desbordados. Esta actuación le parece también contraria a lo dispuesto en los artículos 60 y 81 del TRLGP y en la propia legislación cinematográfica que obliga a atenerse a las disponibilidades presupuestarias.

331

Resolución del 19 de febrero del 2002 (BOE 30, abril 2002, suplemento 103) aprobado por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el informe de fiscalización del ICAA del ejercicio 1996.

254

Propuso cambios normativos y sugiere una Ley que amparase esta práctica o bien una Ley que estableciese la concesión por convocatoria pública, en la que el crédito afectado pueda distribuirse mediante unos coeficientes de prelación o unos coeficientes reductores. Mientras tanto de acuerdo con el R. D. 27 junio 1997, seria conveniente ajustar los porcentajes o adoptar otros mecanismos que impidan superar los límites presupuestarios. Reconocía que una solución en el ámbito ministerial era difícil por cuanto las bases le vienen dadas al ICAA. Por ello recomendó que el ICAA hiciese las gestiones oportunas para la promulgación de una Ley, que regulase y diese cobertura a este tipo de ayudas.

CAPITULO NOVENO

RESPALDO A LAS AYUDAS AUTOMÁTICAS

I.- LA SALIDA DEL CONFLICTO El ICAA332 expuso la necesidad y legalidad de las resoluciones que dictaba. La normativa obligaba al productor a solicitar la ayuda

332

Anotaciones del ICAA al Informe del Servicio Jurídico del Estado de 7 de junio de 1999.

255

complementaria antes de finalizar la película y la ayuda general en muchos casos antes de ser estrenada. La Administración está obligada a resolver, por lo que el ICAA debía dictar la resolución correspondiente a la solicitud recibida en los plazos adecuados a la norma. Las resoluciones definitivas de concesión eran dictadas siempre que existiese dotación presupuestaria, ya que en caso contrario los expedientes de ayuda que se tramitaran, no podrían ser fiscalizados por la Intervención Delegada, hecho que en ningún momento sucedió. No se trataba, realmente, de resolver una cuestión formal. Los temas de fondo subsistían: falta de convocatoria pública, de concurrencia y de no superación de los límites presupuestarios de cada ejercicio. Es destacable que se haya mantenido la concesión de las ayudas en su integridad, sin reducciones, desde 1996 al 2002, trasladando el pago a otros ejercicios, pudiendo ver en estas decisiones la colaboración y comprensión de toda la Administración, comprendidas la Abogacía del Estado y la Intervención Delegada, que tramitó todos los expedientes económicos de ayudas a la amortización. Las normas del R.D. 27 junio 1997, resultaban insuficientes al no clarificar el procedimiento para adecuar el importe de las ayudas a los créditos presupuestarios de cada ejercicio. El proyecto de una Ley que regulase el cine y la industria audiovisual iniciaba su marcha. El sector cinematográfico, la Administración y los políticos aceptaban mayoritariamente las ventajas de las ayudas concedidas con criterios objetivos. Esta postura tendrá un valor decisivo para el impulso del cine español.

1.- Anteproyecto de Ley El desarrollo del cine español estaba respondiendo bien al sistema de ayudas automáticas: los análisis indicaban su capacidad de crecimiento y la necesidad de ordenar la participación de las Televisiones en sus inversiones cinematográficas y en producciones 256

audiovisuales. Asimismo los informes jurídicos y económicos, como hemos visto, aconsejaban un nuevo marco jurídico que amparase y regulase la nueva situación del cine español. Estos motivos impulsaron la redacción de un Anteproyecto de Ley de Fomento y Promoción del cine y del sector audiovisual. El Anteproyecto tuvo en cuenta las observaciones de los Ministerios afectados y las contenidas en el informe del Consejo Económico y Social (CES).333 Observaciones del CES: El Consejo Económico y Social en su Dictamen, aprobado en el Pleno de 22 de noviembre de 2000334 reveló un gran conocimiento de la situación del sector cinematográfico y audiovisual, obtenido a través de los testimonios de destacados profesionales y empresarios del sector. Las medidas de apoyo le parecían positivas y necesarias, recordando la Comunicación de la Comisión Europea de 1999, sobre la competitividad de las empresas europeas y la difícil situación del mercado español. El informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1995, ya detectó situaciones de abuso de posición dominante por parte de las distribuidoras multinacionales. La cuota de pantalla no le parecía eficaz. En el periodo 1980-1985 la cuota legal era de un día de exhibición para películas españolas por cada tres de película extranjera, pero la proporción real fue de uno a cuatro. En el periodo 1986-1993 la cuota es la más dura de uno a dos, 333

Informes Ministerios de Justicia (12 diciembre 2000), Presidencia (28 de agosto de 2000), Economía y Hacienda (21 septiembre; 17 octubre, 5 diciembre y 13 diciembre 2000). Exteriores (12 diciembre 2000), Interior (28 noviembre 2000), Administraciones Públicas (7 de septiembre, 28 noviembre 2000), Ciencia y Tecnología (11 noviembre 2000). 334

Dictamen Consejo Económico y Social (CES), Sesión del Pleno del 22 noviembre, 2000.

257

pero ya contaban como españolas, las comunitarias. La cuota de mercado del cine español no llegó en este periodo a la media del 10 por ciento. A partir de 1996, se vuelve a la cuota de uno a tres y la cuota del cine español sube hasta un 14 por ciento. Recomendaba buscar medidas de apoyo alternativas a la cuota de pantalla. Las ayudas automáticas a la producción para amortizar el costo, proponía, fueran ampliadas a la comercialización y promoción exterior. Estas ayudas deberían reservarse, opinaba para los productores independientes, cuya definición se encuentra en la Ley 25/1994, de 12 de julio. Asimismo consideraba imprescindible potenciar las medidas fiscales y ampliar las desgravaciones existentes para el productor de largometrajes, a los productores de series de ficción, documentales y de animación. 2.- Trabajos legislativos Por primera vez en la elaboración de una Ley cinematográfica y audiovisual los profesionales del cine comparecían en el Congreso, invitados por el Presidente de la Comisión, Eugenio Nasarre (PP) y con el acuerdo de todos los integrantes de la Ponencia: Diputados Teófilo de Ruiz Rodríguez, Beatriz Rodríguez Salmones y Fernando Villalonga Campos (Grupo PP), Joaquín Leguina y Mercedes Gallizo (Grupo P. Socialist), Ignasi Guardans y Cambó (G.P. Catalán-CIU), María Luisa Castro Fonseca (G.P. Izquierda Unida), José Joan González de Txábarri (G.P. Vasco-EAJ-PNV), María del Mar Julio Reyes (G.P. Coalición Canaria) y Francisco Rodríguez Sánchez (G.P.Mixto). Informaron335 sobre el proyecto, aunque antes habían tenido ocasión de participar en el Anteproyecto de Ley elaborado tras una amplia consulta a todas las Asociaciones profesionales. El Anteproyecto había sido presentado a los medios de comunicación el 17 de enero del 2000 por el Ministro de Educación y Cultura, Mariano Rajoy y el Secretario de Estado de Cultura, Miguel Angel Cortés, tras una 335

Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de Diputados, años 2001 Nº 178 y Nº 175.

258

reunión con las Asociaciones de Productores (FAPAE), Distribuidores (FEDICINE), Exhibidores (Federación de Empresarios de Salas de Cine), Directores (ADIRCAE), Guionistas (ALMA), Técnicos (TACE), Actores (Federación de la Unión de Actores), Nuevos Realizadores (Plataforma), Industrias Técnicos (AITE). Este espíritu de consenso trascendió a los medios de comunicación, que resaltaron la satisfacción con que había sido acogido el proyecto de elevar a las ayudas automáticas del R.D. 27 junio 1997 a rango de Ley. “Blinda contra el dirigismo, al final son los espectadores los que conceden la subvención”. Era demasiado evidente, según el editorialista el desaguisado cometido por las ayudas “a priori” de la etapa anterior, demasiado arbitrarias. También fue bien recibido el proyecto de la desaparición de la cuota de pantalla. “las cuotas han de ser sustituidas por medidas más amistosas que garantizan, a la vez la libre competencia y los incentivos a la producción”.336 “Un viejo anhelo que las regulaciones dispersas se conviertan en una sola con altura formal de Ley”, afirmaba Ángel Fernández Santos. 337 Por su parte Marisa Paredes decía a José Eduardo Arenas, “El proyecto de la nueva Ley de Cine nos ha puesto por primera vez de acuerdo a todos.338 Ignasi Guardans de CIU comentaba “CIU va a proponer muy pocos cambios. Lo que si haremos es reforzar el sistema de cuotas”.339

3.- Los profesionales ante la política cinematográfica Había transcurrido prácticamente un año desde la presentación del Anteproyecto y el inicio de su tramitación en las Cortes. Algunos profesionales destacados de Madrid, invitados a informar en la

336

“El cine sin cuotas”, editorial en El País 16, diciembre, 2000.

337

Fernández Santos Ángel. Un viejo anhelo, en El País, 16 diciembre, 2000.

338

Arenas, José Eduardo. Entrevista a Marisa Paredes, en ABC, 17 diciembre 2000.

339

Martín-Lunas M. Comienza el Congreso el debate de la Ley , en El Mundo, 6 marzo 2001.

259

Comisión del Congreso, decidieron reunirse previamente a su comparecencia para cambiar impresiones. Olvidaron el consenso y quisieron ser ambiciosos; había que conseguir algo más y, como siempre, reapareció el tema de las cuotas y de las licencias de doblaje. Este cambio de clima fue rápidamente detectado: “El proyecto de Ley que surge del consenso entre todos los sectores de la industria cinematográfica ha sufrido alguna fisura entre producción, distribución y exhibición”340 “la incertidumbre ante la cuota de pantalla rompe el consenso de la industria”341. La propuesta de eliminar la cuota suscitó una fuerte reacción de los profesionales, aunque el Gobierno consideraba que en un plazo de cinco años se reconocería la inutilidad de la cuota para el cine español (399), Las referencias a las cuotas distorsionó la imagen de las comparecencias, que sin embargo aportaron en su conjunto una visión orientativa para una auténtica política de ayudas y expresaron con libertad su apoyo a las medidas que consideraban más positivas. Todos estuvieron de acuerdo en la importancia y conveniencia de elevar las ayudas automáticas, concedidas con criterios objetivos a rango de Ley; el aumento del Fondo de Protección, así como en las medidas que obligaban a invertir a las Televisiones en películas para cine o para televisión hablada en idiomas españoles. Por otra parte el Gobierno previamente había anunciado su posición favorable a que las cuotas no desapareciesen automáticamente, sino que transcurridos cinco años se revisase su continuidad. “El Gobierno deja en suspenso, por ahora, la supresión de la cuota de pantalla”. 342 Las posiciones ante los mecanismos de ayuda del Proyecto de Ley fueron distintas, aunque la mayoría puso el acento en las licencias, las cuotas y las obligaciones a las Televisiones. 340

Hermoso, Borja. La supresión de la cuota de pantalla. El Mundo, 7 marzo 2001.

341

Fernández Santos, Elsa. La incertidumbre ante la cuota de pantalla. El País, 8 marzo 2001.

342

Fernández Santos, Elsa. Los distribuidores admiten la venta por lotes, en El País, 9 marzo 2001. (399) Muñoz Diego y Piña, Begoña, El Gobierno cede ante las presiones del cine español y mantiene la cuota, La Vanguardia, 7,marzo, 2001; Monjas, CH.L. El cine cree en la supresión de la cuota, Diario 16, 7, marzo, 2001

260

Testimonio de los distribuidores: Enrique González Macho, Alta Films, distribuidor de cine independiente, exhibidor, y productor, puso el acento en demostrar que el “quid” se encontraba en la colaboración de las Televisiones y en fortalecer la distribución española. Si los americanos se cansan de distribuir cine español, muchas obras importantes se quedarán en los almacenes. El mercado español considera que no es libre, pero que es muy difícil demostrarlo ante el Tribunal de Defensa de la Competencia por lo atomizado del sector español de la exhibición y la inteligencia de las distribuidoras norteamericanas, que actúan contratando aparentemente sin lotes y ejerciendo presiones útiles para sus intereses. Acierta González Macho cuando afirma que la diferencia con Francia es que en España “no existe conciencia nacional de la importancia del cine”. En frase brillante se refirió a la desaparición de las cuotas de pantalla, “no entiendo por qué se nos ha puesto en el corredor de la muerte y se ha marcado ya el del día de la ejecución del cine español”. Frase no bien comprendida, ya que fue seguida de la afirmación de existir un incumplimiento mayoritario de la cuota. Luis Hernández de Carlos, Presidente de la Federación de Distribuidores de Cine, FEDICINE, destacó que a diferencia de épocas anteriores el cine español y el comunitario se exhiben porque tienen buenas recaudaciones; era impensable que las películas españolas recaudasen más de seis millones de euros o que se estrenasen en Navidades; “hoy día el cine español es un valor en sí mismo”. Cuando en 1994 se quitaron las licencias de doblaje se armó un pandemonio tremendo y, en 1999, el primer año sin licencias, la cuota de mercado del cine español ha subido. “Tenemos la sensación, que no la certeza, de que la supresión de la cuota de pantalla no implicaría ninguna catástrofe para el sector”. El sistema de incentivos a la producción y un mercado liberalizado sería un buen marco para el desarrollo del cine español. FEDICINE se manifiesta contraria a la 261

contratación por lotes y en cuanto a la cuota de pantalla, cree que es acertado revisarla a los cinco años. El cumplimiento de sus obligaciones con la producción independiente por las Televisiones le parece otra de las claves. Aportación de los productores: El sector de la producción, como es lógico, contó con el mayor número de comparecientes. Rompió el fuego la Presidenta de la Asociación Catalana de Productores Cinematográficos y Audiovisuales, Isona Passola. La desaparición de las licencias de doblaje le parecía el origen de todos los males y opinaba que las películas dobladas deberían pagar cierto peaje -canon- ya que hay exceso de películas norteamericanas de escasa valía que hacen saltar de las pantallas a películas españolas. La promoción considera que es el campo donde deberían hacerse una acción mayor “el secreto no es producir, el secreto es promocionar”. Así como preservar a los productores independientes ante las Televisiones. Expone que el cine es cultura, y significa “diversidad e identidad. A la vez refleja la diversidad del Estado español”. César Benítez, Boca a Boca, empresa productora de películas y de series para televisión, estaba totalmente de acuerdo en elevar las ayudas automáticas a rango de Ley, apoyar al productor independiente, y con la inclusión de las películas para televisión (TV movies) en las obligaciones de inversión de las televisiones. Una mayor promoción le parecía básica para el éxito del cine español. “Hay que utilizar todos los recursos de que seamos capaces para darnos tiempo a montar nuestra propia industria”. Pancho Casal, productor gallego, vocal de la Asociación de Productores Independientes, sospechaba que los distribuidores norteamericanos, querían hacerse con el producto español para afianzarse en Iberoamérica. Se mostró partidario del canon de doblaje. Las ayudas complementarias en la actual normativa le parecían muy útiles para las películas en lenguas distintas al castellano, ya que no es difícil llegar a la recaudación exigida. “Obligar a las Televisiones a invertir un 60% en películas y TV movies 262

españolas es más importante que la cuota de pantalla. Hay que descubrir medidas que sean equivalentes a la cuota de pantalla, por si un día desaparece”. El Presidente de la Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (FAPAE), Eduardo Campoy, veía “muy positivo subir las ayudas automáticas a rango de Ley. En este momento es lo que más importa y lo más beneficioso”. Denunciaba la desaparición de las licencias que ha facilitado a muchas distribuidoras pequeñas importar cine norteamericano, así como las excesivas compras de lotes de películas norteamericanas por las Televisiones. Respecto a la cuota de pantalla, que defendió, tenía dudas de sí sirve al cine español o al comunitario; y estaría más contento si se volvieran a implantar las licencias de doblaje. Se mostró decidido partidario de la inclusión de la obligación por parte de las Televisiones de invertir en producciones españolas, como anunciaba el Grupo Popular. Las ayudas, propuso, que se reservasen a los productores independientes, cuya continuidad había que favorecer. Hizo una defensa del cine en la escuela y del apoyo al cine de animación. Los autores: Ventura Pons, director y productor, consideró que las películas de verdad viajan y se estrenan. Propuso que, en la Exposición de Motivos, se recogiese la diversidad cultural, “la autenticidad de las culturas, y evidentemente del cine, está en la posibilidad de esta diversidad, que es la gran aportación de la actual democracia a la historia de este país”. En este sentido consideraba que las ayudas complementarias son positivas para el rodaje en otras lenguas distintas del castellano; y sugirió que los documentales y la animación tuviesen ayudas específicas. No ha notado rechazo a las películas habladas en catalán. El porqué de las cosas, subtitulado al castellano, ha estado más tiempo en cartel en Madrid que en Barcelona. En cuanto a la cuota de pantalla, creía que sería más útil la existencia de un tope de recaudación para las películas españolas, que no deberían retirarse de explotación mientras lo superasen. El mercado le parecía 263

que fue desvirtuado por la supresión de las licencias y estimaba razonable la creación de una tasa o impuesto de doblaje. Manuel Gutiérrez Aragón, director y Presidente de la Sociedad General de Autores (SGAE), mostró su preocupación por los derechos de los espectadores a tener una cartelera diversificada. “Los derechos del ciudadano o del espectador a ver un cine de acuerdo con nuestros tiempo, con nuestra época, un cine digno”. Madrid y Barcelona, tras París, disponen de las mejores carteleras. La cuota de pantalla hoy en día le parecía fácil de cumplir con las multisalas y complejos de pantallas; si se quisiera que sirviese debería ser de dos a uno. Al desaparecer las licencias de doblaje se produjo un aumento del cine norteamericano, y, aunque es difícil demostrar la posición dominante, la Ley debería dar un toque a los distribuidores multinacionales sobre los problemas de competencia, luego el sector se ocuparía de defenderse ante el Tribunal. Defendió la colaboración obligatoria de la televisión, y creía que se debían mencionar no solo los derechos de los productores, sino también los de los autores, directores y guionistas. El cine en la escuela ayudaría a crear espectadores exigentes; no comprendía que se enseñase rima en vez del cine.

Profesionales en Instituciones cinematográficas: Fernando Méndez Leite, Director de cine y Director de la Escuela de Cine de la Comunidad de Madrid estaba de acuerdo en que “es importante situar a las normas con rango de Ley”. Se declaró de inclinación totalmente cultural y proteccionista. Por lo tanto veía los males en la desaparición de las licencias de doblaje, que habría que reponer, e incluso reforzar la cuota de pantalla. Marisa Paredes, actriz y Presidenta de la Academia de Cine, hizo una llamada a la imaginación. “la promoción es fundamental y si no tenemos dinero para hacerla, se puede inventar; hay que lanzar el veamos cine español”.

264

Los exhibidores: José María Martínez Tercero, Presidente de la Federación de Empresarios de Salas de Cine, tuvo una postura totalmente distinta a la existencia de cuotas de pantalla. Argumentó su inconstitucionalidad, que la encontraba en el artículo 38 de la C.E. al establecer restricciones a la libertad de empresa, opuestas a la garantía de la economía de mercado; también vulnera el artículo 9.3, de la C.E. que impide la arbitrariedad de los poderes públicos. La cuota de pantalla infringe a su vez el artículo 33.3, de la C.E. al privar al exhibidor del derecho a programar las películas que estime conveniente. Se apoyaba en un dictamen del antiguo miembro del Tribunal Constitucional, Doctor Gómez Ferrer. La cuota, por otra parte, entendía que defiende al cine comunitario, no al cine español que no la necesita. Reconocía que se había pactado un consenso, que ve alterado en estas comparecencias. “Estaba perfectamente pactado que la desaparición de la cuota de distribución traería aparejada la desaparición de la cuota de pantalla”.

El mundo audiovisual: Mikel Lejarza, socio consejero del Grupo Arbor, productor de programas de televisión y películas, describió la importancia de las series. Cada serie, por término medio, da trabajo a 125 profesionales y a lo largo de la serie intervienen más de 200 actores. El año pasado (el 2000) se produjeron en España 36 series, que tuvieron 1726 capítulos y trabajaron 4500 profesionales; la inversión fue de 30.000 millones de pesetas; cada serie tiene una media de espectadores entre 4 y 6 millones y además se exportan. Por su parte, las televisiones invirtieron en cine no europeo 85.000 millones y, lo que le parecía más grave, 35.000 millones en fútbol. Solo con que se invirtiese la mitad de lo invertido en fútbol en cine y

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películas para televisión de producción española tendrían una potente industria. En su opinión existe el dinero, solo hay que reconducirlo para crear una importante industria audiovisual. Las series de ficción compiten con las norteamericanas con éxito sin ayudas ni cuotas. “El problema no es la competencia, sino la incompetencia: no deberíamos hablar solo de cómo poner cuotas, excepciones culturales, sino de cómo organizarnos para competir”. Puso el ejemplo de las telenovelas (“culebrones”) producidos por países iberoamericanos, que no son una potencia, y que se exportan internacionalmente y tienen éxito en todo el mundo. Se trata de producir más ficción. Las televisiones públicas, propuso, deberían dedicar “un porcentaje importante de sus inversiones hacia la producción de ficción nacional”.

4.- Ponencia, Comisión y Pleno El trabajo realizado fue constructivo, en un clima de búsqueda de mejoras para el proyecto.343 El planteamiento de enmiendas transaccionales y la aceptación de propuestas fue notable. Las votaciones en la Comisión son elocuentes. Los artículos se aprobaron por unanimidad o amplia mayoría. Únicamente el tema de la cuota de pantalla, artículo 7, motivó mayores discrepancias. El GP Vasco propuso la desaparición de la cuota; el GPF IU propuso la valoración de la cuota en “pases” de las películas en vez de por días, la supresión de su limitación a cinco años, aumentar la cuota a la proporción de dos días a uno, ampliar la cuota en las televisiones, así como eliminar la cuota favorable a las lenguas oficiales de las CC.AA y salas de bajo rendimiento; el GP Mixto, propuso suprimir la limitación de cinco años a la cuota y adoptar medidas alternativas transcurridos los cinco años. Todas estas propuestas fueron rechazadas. En cambio la enmienda de GP 343

Boletines Oficiales de las Cortes Generales de 25 de abril de 2001 y de 9 de mayo de 2001.

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Catalán CIU de eliminar la supresión de la desaparición automática de la cuota fue aprobada. La Ley fue aprobada, ya que, efectivamente resultaba imprescindible para incorporar en todos sus aspectos la diversidad a la legislación cinematográfica, dar el rango adecuado de Ley a las ayudas automáticas y resolver su adecuación a la normativa sobre subvenciones públicas. Al mismo tiempo incorpora medidas claves en la actualidad, como son la libertad de mercado, la limitación a la hegemonía de las televisiones, el apoyo a los productores independientes el interés del cine en la escuela, y la desaparición de barreras para los discapacitados.

5.- Sin objeciones de la Comisión Europea La Comisión aprovechó para recordar que las ayudas al cine pueden distorsionar la libertad de competencia y de comercio de acuerdo con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado de Ámsterdam. Por eso solo se autorizan cuando cumplen ciertos requisitos, enunciados por primera vez al pronunciarse sobre el sistema de ayudas automáticas al cine francés en su Decisión de junio de 1998, que después desarrollaría en su Comunicación de 26, de septiembre del 2001 sobre ciertos aspectos legales de las obras cinematográficas y audiovisuales.344 El apartado 3, en su letra d, del artículo 87 establece la posibilidad de excepciones para las ayudas a la promoción cultural. La Comisión consideró que las ayudas establecidas en la legislación española -Ley 15/2001 y su desarrollo en el proyecto de RD 2002- a la producción cumplían los cuatro criterios específicos de

344

COM 2001, 534 final.

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compatibilidad.345 Asimismo las ayudas a la distribución, a la exhibición y a la promoción. En este último aspecto, recordaba que el Reglamento de la Comisión 70/2001, considera exentas de notificación y compatibles con el mercado común, las ayudas a las PYMES para asistencia a ferias y exposiciones, siempre que no superen “el 50% de costes adicionales”. Las ayudas españolas aparecen con un claro contenido cultural y de difusión de la cultura cinematográfica, por lo que la Comisión las estimó compatibles con el mercado común y el principio de competencia y no presentó objeciones a las mismas. II.- UN CINE COMPETITIVOY DIVERSO El difícil equilibrio entre identidad cultural y apertura del mercado es intentado por la Ley de 9 de julio 2001, y el Real Decreto, de desarrollo, de 14 de junio 2002.346

1.- Diversidad: nueva etapa La Ley 9 de julio de 2001, participa de la corriente cultural europea de respeto a la diversidad. La Exposición de Motivos cita en tres ocasiones a la diversidad cultural, cuatro a la cultura, dos veces a los fines artísticos y a los creativos, y una al pluralismo y a la identidad. La justificación de la Ley se encuentra en que “la creación cinematográfica y audiovisual es parte destacada de la cultura y tiene una importancia decisiva en el mantenimiento de la diversidad cultural”. Igualmente “la dimensión internacional del audiovisual requiere un aumento de las medidas de promoción, y el valor artístico y cultural del cine exige su protección como patrimonio.

345

Monti Mario. Comisaría de la competencia sobre Ayudas del Estado Nº 142/2002, Bruselas 9 de abril del 2002. 346

BOE, 10 julio 2001 y BOE, 28 junio 2002.

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Esta dimensión cultural es destacada al establecer el objeto y competencias de la Ley, en su artículo 1, “Especialmente se fomentará la creación, producción y difusión de la identidad cultural de los distintos pueblos españoles”, así como la igualdad de acceso de todos los ciudadanos al conocimiento de las distintas formas de expresión, tanto por parte de los creadores como por parte del público a que va destinado, a fin de lograr un enriquecimiento global del Patrimonio Cultural del sector audiovisual. No podemos limitarnos a consumir las propias obras nacionales y norteamericanas. La diversidad cultural se produce con el conocimiento de las cinematografías de todo el mundo. Jerome Clément, Presidente de la cadena de Televisión ARTE, afirma “Hay que ir más lejos. Mayor diversidad en los guiones, las formas de expresión, los temas tratados, mayor libertad para los creadores. Pero también mayor diversidad en los países de los que proceden las películas o los programas de ficción.” 347 En el año 2004 el mercado español de cine se dividió entre películas norteamericanas con un 69,74%, cine español con un 13,43%, películas de la Unión Europea, un 13,77% y un 3,6% para el resto del mundo. En este 3,6% se comprenden culturas y cinematografías tan ricas, como las de china, Japón, India, Taiwán y toda Asia, Australia, Nueva Zelanda, toda la América del Sur y Central, Canadá o toda África, incluyendo los países árabes. Orientación europea: Fomentar la producción por empresas españolas pertenecientes a Estados miembros de la Unión europea y del espacio Económico Europeo, establecida en España es uno de los objetivos establecidos en el artículo de esta Ley. El artículo 2, como requisitos de la nacionalidad española de las películas, exige: 347

C lément. Jerome. Prefacio de Quelle diversité face a Hollywood?, Editions Corlet, Condé-sur Noiseau, 2002.

269

a) que los autores y profesionales de los equipos artísticos y técnicos sean, al menos, en un 75% españoles o nacionales de los Estados de la Unión Europea. b) salvo exigencias del guión, que el rodaje, la postproducción y laboratorios se realice en cualquiera de los Estados de la Unión Europea. c) preferentemente, debe ser realizada en una de las lenguas oficiales en España. La ciudadanía debe jugar un papel decisivo en la integración europea. A este fin se encamina la Comunicación de la Comisión “La ciudadanía en acción: favorecer la cultura y la diversidad europea por los programas relativos a la juventud, la cultura, el audiovisual y la participación cívica”348 que afirma que “el sector audiovisual ejerce una influencia considerable sobre los conocimientos, creencias y sentimientos de los ciudadanos”.

2.-Productores independientes Productor es la persona natural o jurídica que desarrolla o facilita la producción de películas de largometraje y cortometraje para el cine o la Televisión. . En EEUU se define 349 como productor independiente es el que no trabaja a sueldo para las compañías denominadas “majors” y, también puede definirse por producir películas de bajo coste. Las “majors” además de producción de altos presupuestos, cuentan con distribución y estudios estando agrupadas en la MPAA. Sin embargo numerosos productores independientes, preparan un proyecto de largometraje, y luego trabajan con contrato para producir

348

COM (2004) 154 final, de 9 de marzo 2004.

349

Cones, John. W. Film, finance and distribution, Los Angeles, 1992.

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esa película con una de las “majors” que aportan la financiación y la distribución. En la Comunidad Europea se definió como independiente a los productores que no dependen de ninguna Televisión. En política de ayudas públicas estos productores plantearon, que solo los productores independientes pudiesen cobrar estas ayudas, situación que les colocaría en clara dependencia de las subvenciones y alejados del mercado y de la producción de obras competitivas. Los productores independientes dedican gran parte de su tiempo a informarse de los nuevos proyectos de películas y de obras audiovisuales. Tienen talento para descubrir proyectos originales e innovadores, y guardar un equilibrio entre el mundo de las finanzas y el de la creación. La Directiva sobre la “Televisión sin fronteras”, 89/552, en sus Considerandos, expone que los Estados miembros deben tener en cuenta a los productores independientes, ya que son ellos los que facilitan “nuevas posibilidades para talentos creadores, para las profesiones culturales y para los trabajadores del sector de la cultura”. Son pequeñas y medianas empresas a las que las Televisiones deben facilitar una parte de financiación y coproducir con sus propias productoras. Sin embargo la tarea de definir al productor independiente se encomienda a las legislaciones nacionales de cada Estado. El Estado español al transponer esta Directiva, mediante la Ley, de doce de julio de 1994,350 definió al productor independiente. De acuerdo con el artículo 3f, es “aquella persona física o jurídica que no sea objeto de influencia dominante, por parte de las entidades de radiodifusión televisiva por razones de propiedad, participación financiera o de las normas que la rigen”. Se entiende que hay una influencia dominante, directa o indirectamente “cuando las entidades de televisión por razones de propiedad o participación financiera 350

BOE 13, julio 1994.

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posean más del 50% del capital suscrito en la empresa productora, dispongan de la mayoría de los votos correspondientes a las participaciones emitidas por la misma, o puedan designar a más de la mitad de los órganos de administración o dirección”. El Real Decreto 14 junio 2002, establece la definición de productor independiente por razones de coherencia como aquellos en los que no existe influencia dominante conforme al criterio señalado en el articulo 3 de la Ley 25/1994, de 12 de julio 1994

Obligación de inversión de las Televisiones La ley, de 7 de junio 1999, 351 que modifica la Ley 12 de julio 1994 e incorpora la nueva Directiva sorbe Televisión sin fronteras 36/1997 se da una nueva redacción al artículo 5.1 al considerar que: Para poder cumplir la obligación de emisión mayoritaria de obras audiovisuales europeas, es necesario impulsar la producción. “Los operadores de televisión deberán destinar, como mínimo, cada año, el 5% de la cifra total de ingresos devengados durante el ejercicio anterior, conforme a su cuenta de explotación, a la financiación de largometrajes cinematográficos y películas para la televisión europeas”.

Esta reforma establecía la cuota de inversión en la producción Cinematográfica. Los proyectos de los productores cinematográficos independientes de las entidades de televisión, son los beneficiarios de esta inversión obligatoria. Existía la posibilidad para las entidades de televisión españolas de cumplir esta obligación solo con invertir en la producción de obras comunitarias no españolas. La Ley 9 de julio de 2001, corrige esta situación en su Disposición adicional segunda, al establecer que del 5% de inversión obligatoria los operadores de televisión, deberían

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BOE, 8 junio, 1999.

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destinar el 60% de esta financiación “a producciones cuya lengua original sea cualquiera de las oficiales en España”. Esta misma Disposición, define las películas de televisión para diferenciarlas de las series: “Se entenderá por películas para televisión las obras audiovisuales de características similares a los largometrajes cinematográficos, es decir obras unitarias de duración superior a sesenta minutos con desenlace final, con la singularidad de que su explotación comercial no incluye la exhibición de salas de cine”.

Autorizaba a flexibilizar, si se consideraba necesario, la duración de una película para televisión: “el Gobierno”, previa consulta a todos los interesados, puede establecer reglamentariamente las duraciones exigibles para considerar una obra audiovisual como película para televisión”. La reivindicación de las Televisiones continuaba siendo el incluir en este concepto las miniseries. El objetivo real era habituar a trabajar juntos al cine y a las Televisiones, y que en e futuro estableciesen sus relaciones mediante Acuerdos. El Real Decreto, de 9 de julio 2004352 que regula el cumplimiento de la inversión obligatoria del 5%, fija la duración máxima de las películas de televisión en 150 minutos (artículo 6). Las Televisiones deseaban incluir las miniseries de tres capítulos y tener más iniciativas. La falta de consenso en los contenidos en que se debía invertir abría la posibilidad de que las Televisiones planteen su inconstitucionalidad con argumentos similares a los utilizados contra la cuota de pantalla. Así ocurrió y en el mes de septiembre plantearon el recurso previo al de inconstitucionalidad ante el Tribunal Supremo. Este Tribunal dictó una Providencia el 23 de enero del 2007, comunicada el 7 de febrero, en la que remitía la consulta al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, sobre la posibilidad “de determinar un objetivo obligatorio a un empresario de un sector en relación a una actividad distinta de la suya”.

352

BOE, 20 julio, 2004.

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Al Tribunal Supremo le parece que afecta a la libertad de empresa; al igual que establece esta obligación para todas las Televisiones que emitan películas recientes, cuando su programación cinematográfica es “mínima o muy poco destacada”. El carácter “básico” de la norma indica que debería ser una obligación también para las Televisiones Autonómicas a las que se excluye. Y finalmente no le parece un argumento de fuerza la justificación de “prestación patrimonial de carácter público”. Lo que no permite asegurar que la Sentencia coincida plenamente con estas argumentaciones.

Ayudas sobre proyecto La Ley 9 de julio 2001, en su artículo 4, por su parte fija la obligación de “fomentar la producción independiente con incentivos especiales y medidas que facilitan su competitividad”. Por ello reserva a los productores independientes en exclusiva, las ayudas sobre proyecto para la realización de largometrajes y las ayudas para realizar cortometrajes, tanto sobre proyecto, como a los ya realizados. Productor de TV e independiente : En política de ayudas públicas estos productores plantearon, que solo los productores independientes pudiesen cobrar estas ayudas, situación que les colocaría en clara dependencia de las subvenciones y alejados del mercado y de la producción de obras competitivas.

Desde los inicios de la televisión se han desarrollado en Europa grandes empresas estatales, las Televisiones Públicas, mientras las productoras de cine eran empresas frágiles y atomizadas. El desequilibrio entre los dos medios hacía necesario preservar la capacidad de los productores de cine, y limitar la posibilidad de producir películas por parte de la Entidades de televisión.

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La desreglamentación en el campo de la televisión dio lugar a la aparición de las Televisiones privadas, la tecnología digital ha multiplicado los canales, han cambiado las formas de producción y la comunicación ha entrado en la era e Internet. Las Televisiones emiten numerosas películas, y, era lógico que pudiesen producir cualquier género de producciones, incluyendo las películas. El gigantismo de las Televisiones se aviene mal con la concepción artesanal de la creación en el cine. Las Televisiones se dotaron de productoras específicas con ese fin, por lo que se hacía necesario establecer unos límites para que no copasen toda la producción y continuasen cooperando con los productores independientes. Obligación de coproducir para las Televisiones: El Real Decreto 14, junio 2002 determina, en su artículo 10.9, la obligación de coproducir con productores independientes, para poder optar a las ayudas públicas, por parte de: “las empresas productoras participadas mayoritariamente por operadores de televisión de capital privado o que estén integradas en un grupo del que formen parte operadores de televisión, o que estén participadas mayoritariamente por compañías que a su vez sean accionistas mayoritarios de operadores de televisión”.

Estas productoras de los operadores de Televisión tendrán derecho a las ayudas previstas en este Real Decreto “siempre que, al menos el 75% de las películas de largometraje que produzcan sean en coproducción con una empresa productora independiente participando en la realización de las mismas con un porcentaje que podrá oscilar entre el 10% y el 50%”. En el futuro podría plantearse variar el de porcentaje de los presupuestos, con tendencia a aumentar al que pueden hacer frente las productoras independientes para aportar las mismas cantidades que las productoras de Televisión. Aunque por otra parte los porcentajes fijados moderan la tendencia a los “megapresupuestos”, no siempre justificables.

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Películas procedentes de series de TV Pareció aconsejable regular la práctica utilizada, con alguna frecuencia, de convertir una miniserie de televisión en un largometraje para su exhibición en salas de cine. El Real Decreto, de 11 de febrero 2000353 modificó el Real Decreto 1997, añadiendo al artículo 10 un nuevo apartado, el 6. Los productores de un largometraje cinematográfico, cuando esta película: “resuma o proceda de una serie de televisión, o sea piloto de serie o documental con formato de largometraje, tendrán derecho a la ayuda general del 15% de la recaudación obtenida durante los doce primeros meses de explotación”.

Teniendo en cuenta que los gastos originados es en procesos de postproducción, tiraje de copias y publicidad son estos conceptos los que se aceptan en el concepto de inversión del productor y costo de la película. Esta norma fue recogida por el artículo 10, apartado 8, del Real Decreto 14 junio 2002.

III.- CRITERIOS PARA LA CONCESIÓN DE AYUDAS PÚBLICAS Las ayudas establecidas en el artículo 5 de la Ley 9, julio 2001 fueron desarrolladas de acuerdo con los objetivos marcados en la propia Ley por el Real Decreto de 14 junio 2002. La Ley 9, julio 2001, establece ayudas a la amortización del coste de producción, que deben concederse “con criterios objetivos de carácter automático, como l aceptación de los espectadores en el periodo de proyección en salas de exhibición y l recaudación obtenida por las mismas durante el periodo que reglamentariamente se deermine.

353

BOE, 22 febrero, 2000.

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La Ley en su artículo 5, establece el carácter automático de las ayudas sin determinar su forma de concesión. El Decreto de desarrollo conservó las ayudas de carácter general y las complementarias al llegar a un umbral de recaudación. Las ayudas son para la amortización, pero precisarían un cambio de filosofía y su transformación, en determinados casos, en ayudas a la inversión. Es decir, subvenciones para invertir en una próxima película, dando continuidad a la actividad del productor.

a) Criterios generales: Los criterios generales de legalidad y territorialización permiten la posibilidad a los productores de producir en cualquier territorio de la Unión Europea (artículo 7), pero para cobrar la totalidad de las ayudas, las películas que no sean coproducción, deben cumplir los siguientes requisitos: 1.-“Utilizar alguna de las lenguas oficiales españolas. 2.- Utilizar la diversidad del territorio español. 3.- Contar con la efectiva participación mayoritaria de personal creativo de nacionalidad española o de países de la UE.”

Las ayudas podrán ser minoradas en un 5% por cada uno de los requisitos no satisfechos. La intención es primar que parte del rodaje o de la postproducción se realice en España, así como la utilización de los idiomas españoles y los creativos españoles o europeos. Aunque sin privar de la mayor parte de la ayuda a los productores de películas, que les compense no tener en cuenta esos requisitos. b) Ayudas para la amortización: El criterio general de las ayudas a la producción es que la concesión sea automática. 277

El sistema establecido por el R.D. 1997, se mantiene. El artículo 10 a, del R.D. 2002, solo eleva para acceder a las ayudas los umbrales de recaudación moderadamente, teniendo en cuenta la mayor aceptación por el público del cine español y el aumento de precio de las entradas. La recaudación para fijar la ayuda es la correspondiente a un año de explotación, en vez de dos años, porque la explotación se ha hecho más intensiva, habiéndose acortando notablemente el periodo de explotación en salas. Los largometrajes tienen derecho a dos tipos de ayuda a la amortización, como anteriormente: 1.- Ayuda general del 15% de la recaudación bruta durante doce meses. 2.- Ayuda complementaria por una cantidad equivalente al 33% de la inversión del productor, que se consigue al alcanzar un determinado umbral de aceptación del público, Este umbral puede variarse en el futuro, según los objetivos de fomento deseados.

Desaparece la ayuda complementaria del 25% de la recaudación por no hacer sido utilizada por ningún productor desde 1997.

Umbrales para conseguir la ayuda complementaria según las características de realización y límites de las mismas Películas

Umbral de recaudación

Límite ayuda complementaria

De directores con más de dos películas De nuevos realizadores y bajo presupuesto (menos de 1.202.024 euros) Documentales

330.557 390.658 202.024 270.455

601.012 661.113 601.012 661.113

150.253

601.012

Rodadas en idioma oficial distinto al castellano

120.202 180.304

601.012 661.113

Nota: 30.051€ deben proceder

278

de la exhibición en la lengua oficial en que se rodó

La reducción del umbral requerido para obtener las ayudas a los nuevos realizadores, documentales y películas en idiomas oficiales de las autonomías ha relanzado estas producciones. Igualmente la reducción de este requisito a las películas de bajo presupuesto ha facilitado la continuidad de este tipo de películas, que casi siempre son proyectos arriesgados. El aumento del número y calidad de los documentales ha sido espectacular. El periodo en el que los ingresos son computables es doce meses de exhibición, salvo que en el último periodo una película haya obtenido un premio o participado en un acontecimiento cinematográfico relevante, como el Oscar, caso en el que el productor puede solicitar la ampliación a veinticuatro meses, por la promoción que significa. c) Límites de las ayudas: Las ayudas a la amortización no podrán superar -conjuntamente la ayuda general y la complementaria- la cantidad de 901.518 euros, ni el 50% del coste de la película, ni el 75% de la inversión del productor. La Orden del Ministerio de Cultura de 29, noviembre, 2005, eleva los límites de determinadas ayudas: 1º La ayuda conjunta se eleva a 1.000.000 euros. 2º La ayuda complementaria de 661.113 a 700.000 euros.354

En el caso de los productores, que hayan recibido ayudas sobre proyecto la ayuda general del 15% no podrá superar la cantidad de 601.012 euros.

354

BOE 7, diciembre 2005.

279

Con el fin de garantizar que haya una variedad de productores con derecho a optar al Fondo de Protección, se limita que una misma productora o un grupo de productoras que tengan mayoritariamente más del 50% -el mismo accionariado, cobren anualmente una cantidad superior al 15% del Fondo de Protección. d) Convocatorias: consolidación del Fondo Todas las ayudas previstas serán convocadas anualmente. La distribución de las ayudas se hace automáticamente repartiendo la dotación presupuestaria proporcionalmente a la recaudación bruta en taquilla y a la inversión del productor. Las convocatorias determinan las dotaciones presupuestarias y el periodo, en el que las películas estrenadas pueden optar a ayudas. De esta forma son tenidas en cuenta las observaciones realizadas, desde los puntos de vista jurídico y económico, sobre el procedimiento de concesión de subvenciones automáticas por parte del ICAA. A partir de esta Ley se realizarán convocatorias públicas de las ayudas y las concesiones no superarán los límites de las disponibilidades presupuestarias. El sistema se hace anual, viéndose facilitado por el hecho de considerarse solo la recaudación correspondiente a doce meses. Las películas estrenadas, que cumplan los requisitos establecidos y sean exhibidas durante un año, les corresponderán cobrar al siguiente año. De acuerdo con todas las observaciones realizadas durante la tramitación en la Ley, se precisa contar con un Fondo suficiente. De acuerdo con los cálculos sobre la base de los últimos tres años, se estimaba en 65 millones de euros anuales, que hay que elevar cada año de acuerdo con la subida del IPC para evitar desfases como el ocurrido entre 1982 y 1996, e incrementar, con amplitud, si se quiere desarrollar nuevas iniciativas. El apoyo a la producción audiovisual requeriría un Fondo adicional, que se distribuyese automáticamente, de manera igual, entre todas las realizadas, dentro de unos requisitos.

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e) ayudas sobre proyecto: Están destinadas a facilitar la incorporación de nuevos realizadores, obras experimentales, de decidido carácter cultural, de documentales y de pilotos de series de animación. Los límites de estas ayudas son la inversión del productor, el 60% del presupuesto o la cantidad de 360.607 euros (artículo 11). La O.29, noviembre, 2005, elevó la cantidad límite a 500.000 euros, reforzando el interés por las subvenciones anticipadas. f) Otras ayudas: Cortometrajes (Art. 12) Desarrollo de guiones (Art. 13) Financiación y garantías (Art. 15)

No pueden superar el 75% de la inversión del productor o 60.102 euros. Para guiones de cine o televisión. En la dotación de la Convocatoria pueden participar Entidades de Derecho Audiovisuales y Televisiones.

Comprende producción, industrias técnicas, distribuidores y los exhibidores, con atención especial a los de pequeñas localidades. Los acuerdos del ICAA son con cualquier institución bancaria o de crédito. El límite es el 50% del costo de copia subtitulado, publicidad, recursos para personas con discapacidad o el importe de 80.101 euros, para A la distribución películas comunitarias. (Art. 14 y 15) Coproducciones con Iberoamerica, documentales o con facilidades para personas con discapacidad doble valor para cuotas de pantalla. Exhibición Las normas regulan la proyección tradicional, en video, DVD o digital. (Art. 25) Promoción La participación en un Festival de los reconocidos en la convocatoria (Art. 16) da derecho a una ayuda automática. Festivales en España (Art. 17) Dotación en Convocatoria

IV.- LA CODISTRIBUCIÓN La flexibilización de las coproducciones y las ayudas automáticas fue la causa del notable aumento de las coproducciones, entre 1996 y

281

2003 se produjeron 479 películas íntegramente españolas y 279 coproducciones. La media de coproducciones realizadas durante los últimos tres años fue de 43 al año. El crecimiento de la producción europea y su limitada circulación en los Estados europeos puso de relieve la urgencia de desarrollar la distribución europea. La Presidencia italiana de la Unión Europea organizó un Seminario en Venecia, entre el 28 y el 31 de agosto de 2003, sobre “Como incrementar la circulación de films europeos”.355 Entre sus Conclusiones se encuentra la afirmación de que “la producción cuenta con una red estable de coproducciones, que debe llevar a los creativos a desarrollar una sensibilidad menos nacional y más europea. Unido este hecho al desarrollo de la codistribución podrían garantizar a las producciones nacionales el acceso al mercado europeo, que hoy no se consigue”.

V.- ANÁLISIS Y SEGUIMIENTO DEL MERCADO La Ley 9 julio, 2001, en su artículo 8, declara en primer lugar la

libertad de “distribuir en España obras cinematográficas procedentes de otro Estado en cualquier versión y lengua oficial española”. Y a continuación encomienda al ICAA o a la Comunidad Autónoma con competencias velar por la libre competencia. El Servicio de Defensa de la Competencia o el órgano autonómico correspondiente, debe ser informado por el ICAA o Institución autonómica de “los actos, acuerdos, prácticas o conductas de las que pudiera tener noticia en el ejercicio de sus atribuciones y que presenten indicios de resultar contrarios a la legislación vigente de defensa de la competencia”. Existe la obligación de facilitar todos los datos y elementos de que disponga, y si es preciso, un dictamen calificando los hechos.

355

Seminario de Ministros de Cultura, Presidencia Italiana de la Unión Europea, Comisión Europea, 28 al 31 de agosto 2003.

282

El Real Decreto 14 junio 2002 creó con la finalidad de velar por la transparencia de las relaciones comerciales el “Comité de análisis y seguimiento del mercado”, para analizar la explotación de las películas y la evolución del mercado. Este Comité es presidido por el Director General del ICAA del ICAA, La presencia de representantes del sector, como vocales, contó con la opinión desfavorable del Ministerio de Economía, responsable del Servicio de Defensa de la Competencia, que entendía356 que la responsabilidad de velar es del ICAA, o institución autonómica correspondiente y justamente por ello no deben participar las partes interesadas. La idea de la composición del Comité, sin embargo, parece acertada si se quiere tener la mejor información sobre el mercado y además ejercer una función mediadora que evite las situaciones de conflicto. 1.- Actuaciones en defensa de la libre competencia: La competencia en el sector cinematográfico debe ser vigilada, ya que es especialmente frágil en la exhibición en salas y televisiones, donde se han dado con frecuencia casos de abusos de posición dominante y de competencia desleal. Tanto el Tribunal supremo como la Comisión Europea han debido intervenir en defensa de la libre competencia.

Ententes de distribuidores y listas cerradas: La Federación de Empresarios de Salas de Cine denunció al Servicio de Defensa de la competencia, la práctica de los distribuidores agrupados en ADICAN y de Procines de dar un tratamiento unificado a los morosos, suspendiéndoles el suministro de películas por parte de todos los distribuidores asociados y la imposición de listas cerradas de películas. El Tribual de Defensa de la Competencia, en su Resolución de 19, julio 1990, impuso sanciones a las distribuidoras, autores de estas prácticas, confirmadas por el Consejo de Ministros, que fueron recurridas por los afectados. El 356

Observaciones del Ministerio de Economía, 7 febrero 2002.

283

Tribunal Supremo en sus sentencia de 26, octubre 1998 357 consideró probada las prácticas contrarias a la competencia y confirmó las sanciones. ADICAN, que agrupaba a las distribuidoras más importantes, creó la “Cámara de Defensa de Interese comerciales”, para imponer unas mismas condiciones de contratación a los exhibidores y al garantía, que en el caso del incumplimiento de pago, se le dejase de suministrar películas por parte de todos los asociados, a todas las salas propiedad de moroso. La Sentencia confirmó que está práctica es contraria a la Ley de Represión de Práctica Restrictiva de la Competencia, de 20 julio 1963. Asimismo, por parte de las distribuidoras, existía una posición de dominio derivada de la exclusividad de derechos sobre las películas de mayor interés, consistente en la imposición de “listas cerradas”. Para adquirir las películas de mayor fama, los exhibidores eran obligados a contratar otras películas del mismo distribuidor muchas de ellas sin interés, que a veces no se proyectaban. Era preciso contratar el lote completo para contar con las de mayor impacto en el público. Estas películas eran consideradas “cabeceras de cartel, que como películas “locomotoras” arrastraban todo el lote. La exclusividad no es contraria a la competencia, puesto que es negociable, es su utilización para imponer condiciones contrarias a la libre competencia. La Sentencia de 26, octubre, 1998 confirmó que no estaban permitidas las prácticas desarrolladas por los distribuidores, de “listas cerradas”. Reiteración de las prácticas de concertación: Las distribuidoras, Wat Disney-Buenavista, Sony Pictures, Hispano Fox Films, United Internacionel Pictures y Warner Sogefilms continuaron concertando sus políticas comerciales, estableciendo

357

Marginales Aranzadi 7960,7643,7644,7645.

284

cláusulas idénticas en los contratos de explotación de las películas, los precios iguales y un sistema de reparto y de ingresos similares para todo el período de explotación de las películas, para evitar la coincidencia de estreno de las películas importantes se apoyaban en una base de datos elaborada por su Asociación FEDICINE. La denuncia de los exhibidores agrupados en la Federación de empresarios de cine ha sido considerada por la Resolución del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia358 como una de las prácticas más graves de infracción del artículo 1,1 de la Ley de Defensa de la Competencia, ya que esta conducta de concertación para impedir la competencia estaba siendo llevada a cabo por empresas distribuidoras con un control superior a los dos tercios del mercado. El Pleno ha impuesto una multa de 2,4 millones de euros a cada una de las distribuidoras y de 900.000 euros a FEDICINE. Aunque la Resolución es recurrible, la doctrina del Supremo permite considerar que la calificación de conductas contrarias a la Ley de Defensa de la Competencia será confirmada.

VI.- REVISIÓN DE LA CUOTA DE PANTALLA La Ley establecía, artículo 7, la cuota de pantalla, en los mismos términos existentes: tres días de películas de terceros países dobladas por cada día de película comunitaria exhibida, y la cuota de cuatro días por uno, si la película comunitaria es exhibida durante todas las sesiones, en auna lengua oficial española minoritaria y también si se exhibe en salas de bajo rendimiento, es decir, aquellas cuya recaudación bruta anual no supera los 90.000 euros. Flexibiliza el cumplimiento pro parte de los complejos de cine, ya que la cuota es calculada por todo el conjunto y no por cada sala.

358

Resolución Pleno Tribunal Defensa de la Competencia, 10,5,2006, Exp. 585/05.

285

La Disposición adicional primera de la Ley establece que a los cinco años de su entrada en vigor podrá eliminarse la cuota de pantalla, o “buscar fórmulas alternativas de apoyo de acuerdo con la evolución de la cuota de mercado de las películas comunitarias”. La cuota de pantalla se cumple, en la actualidad, básicamente con película euro-norteamericanas como Harry Potter, El Reino de los cielos, o Sahara, y con películas españolas de éxito de público, como Torrente, Mar adentro o Princesas. Películas que los exhibidores seguirán compitiendo entre si por programas su proyección, con cuota o sin cuota obligatoria. Parece prudente considerar la eliminación de esta conflictiva norma y recuperar la idea de un Acuerdo con la Exhibición, expuesta en la época de la Presidencia de los exhibidores de José del Villar, para el apoyo mutuo en los estrenos y explotación del cine español. Este es un momento de cambio en la exhibición. Se inicia una etapa, que todavía es una incógnita, y que determinarán mayor flexibilidad para los exhibidores.

VII.- MEDIDAS FISCALES Uno de los mecanismos más útiles, para hacer atractiva la inversión en el cine, es la deducción por inversiones cinematográficas. La Ley de 27 de diciembre de 1995 del Impuesto sobre Sociedades 359 estableció en su artículo 35.2, la deducción del 10 por 100 para “las inversiones en producciones cinematográficas o audiovisuales que permitan la confección de un soporte físico”. La deducción se práctica sobre la cuota íntegra del impuesto, pero la parte de la inversión que corresponda a subvenciones no da derecho a deducción.

359

,8,.

286

La misma Ley, en el artículo 32, establece la bonificación del 99 por 100 para la parte de cuota íntegra que corresponda a rentas que procedande la actividad exportadora, siempre que estos beneficios se reinviertan en actividades cinematográficas o audiovisuales o en cualesquier de los activos indicados en los artículos 34 y 35 de esta Ley. Esta bonificación se considera como subvención, por lo que si se reinvierte en una película concreta, esta parte de reinversión no se beneficia de la deducción establecida en el artículo 35. El artículo 34, contiene la deducción del 25 por 100 del importe de los gastos realizados en publicidad y propaganda de proyección plurianual, en investigación de mercados y la asistencia a Ferias y exposiciones, como los Festivales Internacionales de Cine, que son grandes mercados. La debilidad de la industria de producción cinematográfica y audiovisual en Europa es esencialmente estructural y de financiación. Esta situación se ha visto agravada por la política de las grandes Entidades de Radiodifusión, y la adaptación imprescindible a las nuevas tecnologías. Esta circunstancia ha hecho explorar las modalidades de desgravación, denominadas tax-shelter, iniciadas en EEUU, Canadá, Australia y Brasil, y llevadas a cabo en Europa por Irlanda y Luxemburgo, así como las modalidades de desgravación, lease and back en el Reino Unido y la experiencia francesa de desgravaciones a través de sociedades específicas para la inversión en cine y audiovisualSofica (Societes pour le financement del l’industrie cinematographique et audiovisuelle). Para fortalecer la inversión en obras cinematográficas y audiovisuales en España, la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y Sociales de 30, diciembre 1997, elevó la deducción del artículo 35, al 20 por 100. Y La Ley de 30, diciembre 1998 360 incorporó al artículo 35, la figura del coproductor financiero, estableciendo:

,,.

287

La inversión no puede ser inferior al 10 por 100 del coste de la película, ni superior al 25 por 100. El contrato de coproducción debe ser presentado al ICAA. La deducción del 5 por 100 de la inversión financiada, con el límite del 5 por 100 de la renta derivada del periodo de dichas inversiones.

Otra ventaja aportada por los artículos 11 y 12 de esta Ley a la industria de producción, es el reconocimiento de la depreciación o pérdida de valor de los elementos patrimoniales, que puede realizarse en el plazo de dos años, o antes si se demuestra. La amortización acelerada ofrece la posibilidad de un ahorro notable en los impuestos. La Comisión Europea361 ha reconocido la importancia de las medidas fiscales, la necesidad de evitar las imposiciones dobles, la necesaria rebaja en los impuestos indirectos en las salas de exhibición, y las propuestas realizadas a favor de una fiscalidad privilegiada, tipo tax-shelter para financiar la producción.

VIII.- VENTAJAS DEL RETRASO EN LA APLICACIÓN La Disposición transitoria única del R.D. 526/2002 establece que a “la entrada en vigor del Real Decreto las películas que no hubieran sido estrenadas generarán, en su caso, a su empresa productora las ayudas a la amortización previstas en el mismo”. La intención de los Ministerios económicos había sido aplicar la retroactividad a la entrada en vigor de la Ley 2001, basándose en que la Ley 29 diciembre 2000 362 había establecido que todas las películas que se estrenasen con posterioridad al 31 de diciembre del 2000 tendrían los derechos correspondientes solo “si su estreno fuese . 362

BOE, 30 diciembre 2000, Ley 14/2000 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.

288

anterior a la entrada en vigor de una nueva norma con rango de Ley en la que se establezca un nuevo sistema de ayudas a la cinematografía”. En realidad la Ley 14/2000 estaba derogada por la Ley 9 julio 2001, por lo que no se aceptó su aplicación. Los precedentes eran contrarios a la retroactividad, para las películas no estrenadas ya que el R.D. 1282/1989 y el R.D. 27 junio 1997 aplicaba, en sus normas transitorias, la legislación anterior a las películas que hubieran recibido una subvención anticipada o hubiesen sido calificadas, sin necesidad de que se hubiesen estrenado anteriormente a su entrada en vigor. Considerar de aplicación las nuevas ayudas a las películas estrenadas con posterioridad a la entrada en vigor del R.D. 14 junio 2002 es una solución intermedia, que beneficiaba a la mayoría de las películas producidas con anterioridad, por el amplio plazo de tiempo transcurrido entre la promulgación de la Ley 2001 y la entrada en vigor del Decreto de Desarrollo

IX. FINAL DEL CICLO. La situación del cine ante el cambio digital exige nuevas reformas en la política industrial, fiscal y cultural. Una industria cinematográfica sostenible precisa un apoyo directo del Estado, pero debe disponer de una financiación propia y una amortización dentro del juego y las oportunidades del mercado. Los sistemas de protección por si solos tienen una eficacia limitada. (Ver Apéndice II) La generalización de la banda ancha, Internet, y la pantalla de los teléfonos móviles, altera la cronología de las explotaciones. La ficción televisiva y una parte creciente de las películas han iniciado el hábito de estreno simultáneo en todos los medios y soportes, contribuyendo cada uno de ellos proporcionalmente a la financiación y amortización.

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Una estrategia acertada llevaría a no caer en el inmovilismo y desarrollar iniciativas y reformas inspiradas en la aceptación del público, la atracción de inversores, el fomento de iniciativas innovadoras y creativas, y en la potenciación de su comercialización internacional. Inevitablemente el futuro digital contemplará, en unos años, el cine dentro de la regulación audiovisual.

CAPÍTULO DÉCIMO LA ERA DE LOS CONTENIDOS

Vivimos un desarrollo sin precedentes de los contenidos audiovisuales. La demanda es creciente por la interconexión de l ordenador, la televisión con Internet. Es la época de los grandes portales de películas en Internet, en la línea de AOL, que abrió su Portal con cuarenta y cinco canales. Los sectores nuevos más prósperos son el vídeo “on line” y el vídeo bajo petición o demanda. Y las emisiones para los móviles son la última área de negocio y comunicación descubierta, que goza de gran auge desde el último Campeonato Mundial de Fútbol. Mientras la Alta Definición da vida a la extensión de los televisores de gran pantalla al permitir una mayor participación de los espectadores, sin olvidar la interactividad. Los grandes grupos mediáticos tratan de liderar el cambio hacia un futuro por descubrir, pero en el que al menos durante diez años coexistirán las televisiones tradicionales con las distintas maneras de recibir diferentes contenidos audiovisuales. Las salas de cine están en plena transformación, manteniéndose las dedicadas al cine de autor y especializándose las de entretenimiento en una mayor espectacularidad, muchas veces próximas al vídeo juego, y

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ampliándose el consumo de cine en casa y creciendo el sector del videojuego. Las empresas de producción promueven películas y obras audiovisuales sobre las que se centra la demanda. El ICAA se adapta al ritmo de la Sociedad de la Información, ya que las Televisiones y los nuevos servicios son determinantes en la producción de películas. El ICAA podría reunificar las competencias sobre contenidos audiovisuales, hoy compartidas con otros Departamentos ministeriales.363 I.- ANTEPROYECTO DE LEY DE CINE El deseo de fortalecer las productoras cinematográficas independientes era el objetivo principal del Anteproyecto definitivo de la Ley del Cine, dado a conocer por el Ministerio de Cultura en enero de 2007. En el se planteaba la definición de los productores independientes con el fin de reservarles la mayoría de los apoyos de la Administración, a la vez que se pretendía aumentar las inversiones obligatorias de las Televisiones al 6% de sus ingresos, conservar la cuota de pantalla y desarrollar las desgravaciones. Este planteamiento produjo una fuerte reacción contraria de las Televisiones agrupadas en UTECA y de los exhibidores, que entre sus argumentos esgrimían que los productores solo querían ser subvencionados por parte de sus sectores, que son también empresas privadas, cuando ya lo hace el Estado. Injustamente se aprovechaba para decir que el cine español es malo y carece de atractivo para el público. La prensa por su parte expresó dudas sobre el Anteproyecto, al margen de los intereses enfrentados de los distintos sectores. “El 363

Durante estos años han sido Directores Generales del ICAA, Manuel Pérez Estremera, junio de 2004 a diciembre del 2005, y desde esta fecha, Fernando Lara.

291

problema de fondo es que, con consenso o sin el, no ataca la raíz de la crisis del cine español, que es la pérdida incontenible de espectadores y la ausencia secular de una industria poderosa”. 364 El Presidente de FAPAE se apresuró en aclarar que “para los productores la medida más importante era la de las desgravaciones fiscales para consolidar una industria de cine español fuerte e independiente”.365 La Ministra de Cultura, Carmen Calvo, fue consciente desde el primer borrador de las tensiones creadas por el Anteproyecto, que le parecía necesario: ”Nadie tirará cohetes por la Ley del Cine”, pero “nadie ha contado lo que les favorecía” 366. En un intento apaciguador la Vicepresidenta del Gobierno, María Teresa Fernández de la Vega recibió por separado a los distintos sectores, accediendo a las desgravaciones para los productores, y no cambiar el “statu quo” a las Televisiones, manteniendo sin embargo la cuota de pantalla. El 3 de junio del 2007 el Consejo de Ministros remitió a las Cortes el Proyecto de Ley del Cine. Numerosas salas de exhibición habían mostrado un cartel, durante este período, en el que se leía: “Esta sala solo proyecta películas que interesan al público, no las que impone el Gobierno”. El 18 de junio los exhibidores realizaron una huelga seguida por el 93% de las 3770 salas en funcionamiento.

1.-Alegaciones y comparecencias En esta ocasión se recabó a distintas entidades cinematográficas la contestación a un cuestionario de ocho preguntas, como documentación complementaria, a modo de información 364

Más de lo mismo, editorial, El País, 12, marzo, 2007

365

Guerra total en el cine español, García, R y Gómez, R.G., El País, 12, enero, 2’’7.

366

El País, 24, febrero, 2007 y El País30, junio, 2007.

292

complementaria, a requerimiento de la Comisión de Cultura, y se amplió el período de Enmiendas hasta septiembre, en cuyos inicios se celebrarían las comparecencias de prácticamente todos los interesados.367 Las comparecencias son algunas de carácter general y otras específicas. Entre las primeras se encuentra la de la Presidenta de la ACADEMIA DE LAS ARTES Y LAS CIENCIAS CINEMATOGRÁFICAS, Ángeles González Sinde, quien destacó que la cinematografía española está entre las cinco más importantes de Europa y reporta importantes beneficios a la economía española.. Uno de sus principales problemas es su difícil amortización, que justifican las ayudas y especialmente habría que atraer inversores para aumentar los presupuestos, para lo que pueden ser importantes las desgravaciones. Entre sus preocupaciones está el aumento en I+D, el apoyo a las salas con programaciones difíciles y a la digitalización, la piratería, el apoyo al cine experimental y elevar el rango de la Filmoteca Nacional, de manera similar a la Biblioteca Nacional. Ángeles González Sinde resaltó: “No hay que luchar contra Internet, sino aprovecharse de sus ventajas”. Asimismo resaltó: “Es un momento de cambio, es un momento de crecimiento, es un momento de reinventarse y readaptarse a los cambios porque son inevitables”.

David Trueba, Presidente de la ASOCIACIÓN DE REALIZADORES PRODUCTORES AUDIOVISUALES (ARPA) realizó una defensa del valor cultural del cine, de sus valores cualitativos y de la dificultad de conocer los auténticos datos cuantitativos. Apeló a combatir con películas inteligentes la invasión del cine norteamericano Planteó las obligaciones de las televisiones: “¿Debemos aceptar que

367

Cuestionarios del Congreso y Boletines Oficiales de las Cortes Generales, 4 y 5, septiembre,2007

293

la televisión es una empresa privada, absolutamente independiente, como dicen ellos, que no tiene ninguna obligación respecto a la cultura y al cine de su país?”

Tuvo también un carácter de defensa del conjunto del Proyecto la intervención de Pedro Pérez, Presidente de FAPAE, para quien la no aprobación de este Proyecto “pondría en peligro y en grave riesgo la producción cinematográfica española”, pareciéndole que con las nuevas condiciones el cine español será más competitivo. Subrayó la importancia de la consolidación del Fondo, las medidas fiscales, el reforzamiento del productor independiente y esperaba que no se territorializasen las ayudas. Respecto a la territorialización de las ayudas afirmó: “Si cayéramos en la torpeza – y perdónenme que lo diga así - de trocear esa ayuda que se da desde el Fondo de Protección, probablemente estaríamos poniendo en riesgo y reduciendo un mercado que ya es suficientemente pequeño.

TELEVISIONES: Participaron los representantes de UTECA, RTVE y FORTA, que expusieron su grado de compromiso con el Proyecto. Jorge del Corral, Secretario de UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas), reiteró su oposición a que a unas televisiones privadas se les obligue a invertir obligatoriamente en el cine español y recordó el acuerdo con el Gobierno de mantener el actual statu quo, hasta que se pronuncie el Supremo. No piden que se derogue el 5%, pero que ellos puedan recibir también subvenciones y no crearles nuevas obligaciones. Le parece bien las ayudas al cine y las medidas fiscales con el fin de que pueda triunfar en el mercado internacional. Expresó el deseo de que en el 5% se comprendan también la animación y las series de ficción. En cualquier caso con obligaciones o sin ellas las televisiones privadas no van a vivir de espaldas al cine.

294

Jorge del Corral quiso dejar claro que “no existe una industria del cine, sino una industria audiovisual, y que “los productores independientes son aquellos productores que no arriesgan su dinero”.

La colaboración tradicional de RTVE con el cine permitió al Presidente del Consejo de la Corporación RTVE, Luis Fernández, afirmar que entre las tareas de RTVE se encuentra apoyar al mundo del cine español. Aproximadamente participan en el 47% de la producción nacional, han elevado a tres películas nacionales su emisión a la semana, y la proporción de cine español emitido en relación con el extranjero sube al 31% en 2006, que pensaban elevar este año. Las obligaciones de RTVE son múltiples y el presupuesto limitado por lo que no pueden elevar las inversiones en la producción de cine. Luís Fernández afirmó: “Radiotelevisión Española y el cine deben ir de la mano, juntos; somos una pareja que se lleva, creo, estupendamente”.

Una posición diferente mantuvo Rafael Camacho, Presidente de la Federación de Organismos de Radio y Televisión Autonómicos (FORTA), quien comenzó solicitando que en la definición de película de televisión se incorporase nuevamente junto a la ficción, la animación y el documental. A continuación expuso la dificultad de concretar los ingresos netos sobre los que se calcula la cuota de inversión y el hecho de los distintos tipos de subvención que tampoco significan ingresos. Además habrá que tener en cuenta las obligaciones de las Televisiones autonómicas que realizan para fomentar los distintos tipos de obras audiovisuales de las industrias regionales, que no computan en numerosas ocasiones. Rafael Camacho resumió su concepto sobre las subvenciones que reciben las televisiones, de acuerdo con la doctrina europea:” El 295

objetivo central de las subvenciones que reciben es para atender y compensar los costes netos del servicio público, que es producir radio y televisión”.

PRODUCTORES INDEPENDIENTES AUTONÓMICOS Precisar aspectos concretos del Proyecto fue el objetivo de Pancho Casal, Director de la Asociación Gallega de Productores Independientes, AGAPI, En primer lugar no le parece aceptable que si una productora es dependiente respecto a un operador de televisión, pueda ser independiente respecto a terceros operadores. Por otra parte, el artículo 19, apartado 2, establece que las películas producidas directamente por determinadas empresas u operadores de televisión no tendrán derechos a subvenciones, y opina que en el caso de los operadores de televisión debería aclararse que tienen derecho si coproducen en los porcentajes marcados en el artículo 26. Asimismo solicita una reglamentación clara de las desgravaciones que las hagan accesibles a las pequeñas empresas y un compromiso de aumentar la cantidad para ayudas sobre proyecto, que distribuirán anticipadamente los órganos colegiados de la Agencia, que sustituirá al ICAA, y de las Autonomías. Pancho Casal tiene claro que: “la futura Agencia debe ser competente para velar por el cumplimiento de la obligación de inversión del 5%”.

TRABAJADORES Y CREADORES Los actores no estaban muy satisfechos, ya que sus propuestas no habían sido recogidas en el Proyecto. Jorge Bosso, Secretario General de la Federación de Actores del Estado Español, expuso en primer lugar la importancia de las Asociaciones de trabajadores y las razones por las que debían ser consultadas en las distintas fases de 296

la producción de las películas y series, argumentando que no eran propuestas sindicales o laborales, aunque lo pareciesen. Después argumentó con acierto el carácter creativo de todos los que componen el equipo de una película. Es decir no considerar creativos solo al director, guionista, músico, director de fotografía y actores, sino incluir también a los montadores jefe, directores artísticos, jefes de caracterización y sonido y a todo aquel que realice una labor creativa. Y se excluye al productor ejecutivo que muchas veces es el más imaginativo. Indudablemente una película es una obra colectiva, que ha permitido en el Derecho anglosajón desarrollar la teoría del “copyright”. Sin embargo su principal reivindicación es la de considerar a los actores creadores, y participar en consecuencia en la Agencia de nueva creación. Requerido a ayudar a definir por qué un actor es creador, Jorge Bosso dijo:”Porque un personaje que yo haga nunca puede ser igual al que usted haría, o Humphrey Bogart, o Javier Bardem, siempre serán distintos. Efectivamente tendrán el componente de creación individual”.

ANIMACIÓN Prácticamente en todas las intervenciones se resaltó la importancia de ayudar a la animación, que es uno de los sectores más brillantes de la producción audiovisual. Antonio D’Ocón, Presidente de la Asociación de Productores Independientes de Animación (APIA) y de la Federación Española de Asociaciones de Productoras de Animación (DIBOO), agradeció este interés, pero aunque les aseguraban que se les tendría en cuenta en el Fondo de Protección ignoraban cómo, ya que podría ser meramente de manera simbólica. Igualmente denunció que seguían excluidas las series de animación de la inversión del 5% y ni siquiera se aprobaba un 1% de inversión de las televisiones públicas, aunque TV3 hacía un esfuerzo y con 297

dilaciones RTVE. En España se realizan encargos de las mejores productoras de EE.UU., pero de seguir esta situación, empezaría el éxodo de creadores. Con el apoyo del Fondo, el de las Televisiones y las desgravaciones podrían conseguir un sector potente en este nuevo mundo digital. Las ayudas a la animación deben darse de acuerdo a sus peculiaridades. Antonio D’Ocón observó: “Dedicamos mucha inversión a I+D+i, que para nosotros son nuestros pilotos de animación, nuestro desarrollo, nuestra Biblia. Muchas de las herramientas que se encuentran en Adobe Photoshop han sido sugeridas por animadores españoles”

INDUSTRIAS TÉCNICAS El esfuerzo empresarial y renovador tecnológicamente de las industrias que hacen posible la realidad de la producción española, fue expuesto claramente por el Presidente de Industrias Técnicas del Audiovisual Español (AITE), Rodríguez Muñoz. Estuvo de acuerdo en resaltar las medidas económicas que atraerían a nuevos inversores que contribuirían a reestructurar al sector de la producción, dotándole de un carácter industrial y contribuyendo a la desaparición de la morosidad que tanto daño causa a las empresas que representa.

Rodríguez Muñoz se mostró convencido de que: “el buen hacer de nuestras empresas técnicas es un valor a promocionar en el exterior, y contribuir a crear trabajo y riqueza estable”.

LA DISTRIBUCIÓN Los problemas de la distribución del cine fueron tratados por Estela Artacho, Directora de la Federación de Distribuidores 298

Cinematográficos (FEDICINE). Uno de los principales problemas que destacó es la piratería, solicitando la incorporación de las medidas que habían propuesto. Igualmente se requería la actualización del parte de taquilla, incluyendo recaudaciones por días y sesiones. A favor del distribuidor independiente planteó eliminar la prohibición de estar vinculados a redes o servicios de comunicación, ya que en otros países se ha demostrado imprescindible. Y en cuanto a los exhibidores independientes reclamó apoyo para los situados en zona rural. Respecto a las relaciones de contratación entre exhibidores y distribuidores declaró carecer de datos sobre esta materia. La principal cuestión, en su opinión, es: “Este es un momento de grandes cambios tecnológicos que afectan a la forma de operar en el mercado y que nos arrastran a nuevas formas de negocio”. LA EXHIBICIÓN Los exhibidores han hecho bandera de su oposición a la Ley, en trámite. Por el mantenimiento de la cuota de pantalla. Ricardo Alvero, Director de la Federación de Cines de España (FECE), llegó a afirmar que la cuota les había supuesto en seis años una penalización de 1000 millones de euros, cantidad excesivamente alta, ya que a los complejos no les causa problemas, ya que afectan principalmente a los cines con una sola pantalla. Pese a ser el único país con cuotas estaban dispuestos a mantenerlas con las debidas compensaciones económicas, que deberían clarificar la Ley. A continuación entró en su principal problema, las relaciones contractuales con las distribuidoras. En su opinión el porcentaje que cobran los exhibidores españoles es un 15% inferior a la media europea. También acusó a las “majors” de posición dominante, aunque estos temas están en el Tribunal de Defensa de la Competencia. Resumió su intervención afirmando: “Pese a sus esfuerzos de renovación la exhibición española es la peor tratada por la Administración y los distribuidores en Europa”. 299

II. PONENCIA Y DICTAMEN La Comisión de Cultura del Congreso de los Diputados estuvo integrada por Antonio Louro, Mario Bedera, y María Gracia Muñoz Salvá del G.P. Socialista, Beatriz Rodríguez Salmones y José María Lassalle del G.P. Popular, Jordi Vilajoana G.P. Catalán-CIU, Joan Tarda, Ezquerra Republicana-ERC, Aitor Esteban Navarro, G.P. Vasco EAJ-PNV, Isaura Navarro Casillas, G. P. Izquierda Unida-ICV y Francisco Rodríguez, Grupo Mixto 368. Los debates tanto durante las comparecencias como en la Comisión fueron constructivos. Los principales temas debatidos fueron: piratería, modelo fiscal, sector de la animación, participación de las Comunidades, colaboración de las Televisiones, junto a aspectos industriales, y la accesibilidad para personas discapacitadas. 1.- Preámbulo Las Enmiendas incorporadas al Preámbulo establecen las grandes directrices que la Comisión quiere marcar para la Ley, basada su justificación en la Constitución Española y la diversidad cultural. La Comisión subrayó: Carácter cultural e industrial del cine y del audiovisual “Debe tenerse en cuenta para que la política de protección y fomento pueda posibilitar la mejora de competitividad de nuestras empresas”.

Unidad del mundo audiovisual “Introduce el concepto de la integración de la cinematografía en el conjunto del audiovisual, considerando este como un todo con sus especificidades”.

368

BB.OO de las Cortes nº. 138-13, 6, XI, 2007,nº. 941, 15,XI, 2007, y nº 138-14 de21, XI, 2007.

300

Vulneración de los derechos de propiedad intelectual “La reproducción, representación o difusión de películas cinematográficas y otras obras audiovisuales no autorizadas por sus titulares, además de ser una violación flagrante de sus derechos, suponen un grave perjuicio, lo que hace necesario que también desde esta norma se colabore a la erradicación de tales conductas”.

La defensa de la libre competencia se establece en el artículo 10.

Piratería en la exhibición “Prohibición expresa de las grabaciones de las obras en su comunicación … y medidas concretas tendentes a su cumplimiento por el público”

En medida coherente se aprueba, artículo 15,3, la prohibición de grabar durante las proyecciones y la obligación de vigilancia para no permitir el uso de equipos grabadores. Base competencial La Convención sobre protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales de la UNESCO, a la que se añadió la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos y los artículos : 7, 10 a 15, 22 a 28, 31 a 34, 38, 40 y diferentes apartados del 149 de la C.E.

301

2.- Disposiciones Generales Llamó la atención de la Comisión la exposición de los actores, por lo que en el apartado Definiciones han construido una teoría original sobre los autores y el personal creativo. La postura inicial de considerar la película obra colectiva, como a las enciclopedias, y al productor autor único, se ha abandonado, aunque siga avalando el concepto de copyright. Igualmente se ha superado la etapa en la que se defendía al director, por razones culturales como autor único. Hoy en el terreno de las ideas ni se duda que una película o una obra audiovisual son fruto de la colaboración. Las aportaciones de los coautores intervinientes son variables, siempre una hipótesis según el género. En una obra histórica con decorados el director artístico ocupa un lugar privilegiado, como en cualquier obra compleja, desde Pudovkin, lo tiene el montador. Por eso en la propiedad intelectual la definición de autores tiene siempre un carácter restrictivo. En el teatro a nadie se le ha ocurrido que los actores son autores o creadores de la obra, y tampoco es usual calificar así el trabajo de los intérpretes musicales en una actuación orquestal, salvo algún solista. La Comisión ha adoptado una posición ecléctica, en el artículo 4, j) Se considerará personal creativo de una película u obra audiovisual: Los autores, que a efectos del artículo 5, que define la nacionalidad de las obras, son el director, el guionista, el director de fotografía y el compositor musical. Y además también son personal creativo a los actores y otros artistas que participen en la obra. El resto se clasifica como personal creativo de carácter técnico, entre los que se incluyen el montador jefe, el director artístico, el jefe de sonido, el figurinista y el jefe de caracterización.

302

La otra aportación, de tipo restrictivo en este caso, es asimilar a un Operador de televisión a un prestador de servicios, cuando estos suelen colaborar en la financiación de obras autonómicas. Se suprime, artículo 4. g. la limitación de duración, siempre que dure sesenta minutos como mínimo. 3) Competencias autonómicas La incorporación de las normas sobre salas especiales, Filmoteca Española y normas generales sobre exhibición, distribución ha hecho que la Comisión agregue en todos los apartados y secciones cono protección del patrimonio, Registro administrativo, calificación, control de recaudaciones o piratería, junto a la competencia del ICAA y como alternativas las competencias de las Comunidades Autónomas.

a).- Creación de un Fondo para las Autonomías con lenguas propias Se establecerá un Fondo de ayudas o créditos, artículo 36, que serán transferidos a estas Comunidades íntegramente para que los destinen a la producción, distribución o exhibición de películas rodadas en sus propias lenguas e independiente de las ayudas que les puedan corresponder por esta Ley. Este Fondo se dotará con los Presupuestos Generales del Estado. La dotación de este Fondo por los Presupuestos del Estado, de acuerdo a la Disposición Adicional sexta, será anual y equivalente al que cada Comunidad con lengua cooficial haya dedicado en el ejercicio anterior. En cualquier caso no será superior al 50% de las ayudas destinadas por el ICAA a empresas de cada Comunidad en el ejercicio del anterior año. La medida de que gestionen estas Comunidades parte del Fondo, puede tener eficacia para consolidar idiomas, pero no supone una utilidad industrial. Y desde el punto de vista de la obligación de conservar las distintas expresiones culturales de las otras 303

Comunidades puede ser discriminatorio, por lo que debería ampliar al resto de las mismas, no representando además un coste significativo para el Fondo.

III.- NOVEDADES EN EL SISTEMA DE PROTECCION

369

La política elegida se sitúa bien en la diversidad cultural, pero eligiendo una estrategia defensiva, pensando más en las empresas españolas, que en la emergente obra europea y prescindiendo de las reglas internacionales del comercio, que progresivamente van ponderando los criterios de las normas cinematográficas europeas.

1.- Empresas cinematográficas independientes El deseo de concretar de manera casuística la definición de productor independiente, ha permitido introducir los conceptos de distribuidor y exhibidor independiente en el artículo 4, Definiciones. La relación con sociedades de prestación de servicios de comunicación/difusión audiovisual o canales de televisión es uno de los criterios de pérdida de la independencia de una productora: La productora no puede estar integrada en un grupo que incluya cualquiera de estas sociedades. Estas sociedades no pueden tener más del 20% del voto o del capital de la productora. La productora no puede tener el 20% de voto de este tipo de sociedades. La productora no puede obtener más de 80% de su cifra de negocios de cualquiera de estas sociedades en sus tres primeros años de ejercicio o durante tres ejercicios continuados. 369

B.O. de las Cortes Generales, nº 138/15, 26, XI, 2007

304

La posesión simultánea por una productora de los derechos de voto o del capital suscrito por estas sociedades.

La relación con capital o empresas extracomunitarias también hace perder a una productora su independencia: No puede depender de los órganos ejecutivos, accionariado, capacidad de decisión o estrategia empresarial.

Una distribuidora se considera independiente si no está participada mayoritariamente por una sociedad de capital no comunitario, en los mismos casos que las productoras. Asimismo no será independiente si está participada mayoritariamente por un canal televisivo, red de comunicación audiovisual, o de capital público, sea o no comunitario. El exhibidor independiente no debe estar participado por capital extracomunitario mayoritario o igualitario. Tampoco puede depender, ni estar participadas por empresas de distribución o exhibición no comunitarias. Ni podrá depender de un canal de televisión, ni de una red de comunicación audiovisual, ni de capital público comunitario o n

2. Ayudas a la producción El fomento de la producción de largometrajes se realiza mediante ayudas sobre proyecto y ayudas a la amortización. Están reservadas a los productores definidos como independientes. Las ayudas sobre proyecto, artículo 25, son para las que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, las que y sean de carácter documental, experimental o incorporen nuevos realizadores. Pueden concederse también a las películas para televisión y series de 305

animación. Serán concedidas por un órgano colegiado y no podrán superar el 60% del presupuesto. Las ayudas para la amortización, artículo 26, tendrán un carácter automático en base a la recepción del público y recaudación en las salas de cine, añadiéndose dado el descenso del público en salas, que se tendrán en cuenta “la recepción por otros medios de difusión”, y además se “podrán tener en cuenta otros criterios”, incorporando el Congreso, que deberán tener carácter automático. Será necesario diferenciar las películas cinematográficas y las películas para televisión o Internet. Existen ayudas complementarias a la amortización para películas que lleguen a un nivel de recaudación y no hubiesen tenido ayudas sobre proyecto. Estas ayudas tendrán incentivos especiales para las productoras con tres años continuados de producción y para los largometrajes de estilo documental rodados en una lengua distinta al castellano. Las productoras de televisiones privadas, denominadas en esta Ley “no independientes”, tendrán derecho a ayudas a la amortización, si coproducen todas sus películas con productores independientes y en un porcentaje que no supere el 60%. La Ley tiene un carácter de refundición por lo que el volumen de las ayudas, sistema de reparto, requisitos para optar a las mismas, convocatorias, procedimientos, límites de las ayudas y obligación de no superar las disponibilidades presupuestarias son similares a las que ya estaban en vigor anteriormente. 3.- Ayudas selectivas Serán convocadas anualmente y concedidas colegiados; artículos 22, 23, 27, 28, 31, 32, 34 y 35.

por

órganos

Ayudas a la creación de guiones y al desarrollo (artículo 22). Ayudas a proyectos culturales y de formación no reglada (artículo 23).

306

Ayudas para cortometrajes en proyecto y realizados (artículo 27). Ayudas para la distribución de independiente (artículo 28). Ayudas para la promoción en festivales (artículo 31). Ayudas para la organización de festivales y certámenes (artículo 32). Ayudas para nuevas tecnologías (artículo 34). Ayudas para Investigación, Desarrollo e Innovación (artículo 35).

Existen dos tipos de ayudas importantes que dependen su número de las disponibilidades presupuestarias, cuya concesión es casi automática, reuniendo las condiciones que el ICAA viene aplicando: Financiación cinematográfica y audiovisual, básicamente concesión de créditos (artículo 33) Ayudas para la conservación del patrimonio cinematográfico (artículo 30). El Estado tiene pendiente la firma del Convenio sobre protección del patrimonio audiovisual.

IV.- INCENTIVOS FISCALES Aparte de los incentivos fiscales de las normas tributarias del R.D. Legislativo de 5, marzo, 2004, artículos 34,1 y 38,2, el artículo 21 menciona la obligación del ICAA de fomentar la creación de agrupaciones de interés económico y las inversiones de las sociedades de capital-riesgo, que tendrán, respectivamente, las deducciones establecidas en los artículos 48 y 49 en el primer caso, y en el artículo 55, en el segundo del citado Texto refundido por el Real Decreto Legislativo de 5 de marzo de 2004. 370 Es deseable que estas sociedades aporten inversiones reales de nuevo capital, y que contribuyan a la reestructuración de este sector,

370

B.O.E. nº 312, de 5, marzo, 2004

307

ayudándole a alcanzar un carácter industrial. Las sociedades de capital riesgo invierten preferentemente en empresas cotizadas en bolsa, con la intención de fortalecerlas. Les interesan las empresas de la nueva economía, de carácter dinámico y de las que se espera un rápido crecimiento, como, a nivel internacional, en los casos de Amazon y Nestcape, que ha sido un mítico navegador durante catorce años. Se integran en sus equipos directivos y una vez saneadas las empresas y revalorizadas suelen vender sus acciones o participaciones. También pueden participar en determinadas actividades empresariales mediante inversiones. Las transmisiones están exentas en un 99% del Impuesto, pudiendo vender a partir del año de la inversión. Si permanecen, sus dividendos tienen exenciones en la cuota. . Las Agrupaciones de interés económico son una figura nueva, que desarrolla una actividad económica auxiliar de la que desarrollen sus socios. Empezó a utilizarse en explotaciones agrícolas, de investigación o en algunas sin ánimo de lucro. Es compleja su constitución, con la creación de administradores y órganos deliberantes. En régimen fiscal se le aplica el Régimen de transparencia en el Impuesto de Sociedades. Estas entidades no tributan por la base de la parte imponible de la Agrupación, pero sí a las correspondientes a los socios que se imputarán a cada uno de ellos. Sin embargo pueden acogerse a bonificaciones y deducciones en la cuota y exenciones en los dividendos en determinadas circunstancias. Las Agrupaciones pueden ser españolas y europeas. El Secretario de Estado de Cultura pensaba anunciar la aprobación de las desgravaciones al cine, situándolas en el 30% para películas nacionales y para los rodajes extranjeros en España del 25%. No pudo ser y cuando se aprobaron las desgravaciones fueron más bajas de lo esperado, pero están en la buena dirección: para películas nacionales el 20%, el primer millón de euros, y los siguientes el 18%,

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con el límite de 3 millones de euros y para los rodajes extranjeros el 15% con el límite de 2,5 millones de euros. En la actualidad, 2013, el Secretario de Estado de Cultura pensaba anunciar la aprobación de las desgravaciones al cine, situándolas en el 30% para películas nacionales y para los rodajes extranjeros en España del 25%. No pudo ser y cuando se aprobaron las desgravaciones fueron más bajas de lo esperado, pero están en la buena dirección: para películas nacionales el 20%, el primer millón de euros, y los siguientes el 18%, con el límite de 3 millones de euros y para los rodajes extranjeros el 15% con el límite de 2,5 millones de euros. En Canarias los porcentajes para películas españolas son entre el 3840% con el límite de 5,4 millones y para películas extranjeras del 35% con el límite de 4,5 millones.

1.- Deducciones a los productores La Disposición Final Segunda modifica la legislación sobre el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas y el Impuesto sobre Sociedades. Las inversiones de los productores de cine, series de animación o ficción tendrán derecho a una deducción del 18%. Y se conserva para el coproductor financiero la del 5%. Esta figura es una forma sencilla para una persona física o jurídica de asociarse o participar mediante solo inversiones de capital, que no ha tenido ninguna utilización al no elevar la deducción a la que da derecho. La aplicación de deducciones a las Agrupaciones de interés económico debe resolverse en cada caso por Hacienda. La disposición adicional cuarta regula las consultas rebajando el tiempo de contestación a las que se realicen dentro de los primeros seis meses de vigencia de esta Ley. V.- CUOTA DE PANTALLA (artículo 18). Continúa esta obligación para las proyecciones en sala, cualquiera que sea el soporte de la película. El 25% de las sesiones debe

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cumplirse con películas comunitarias. Quedan exentas del cómputo las sesiones en las que se proyecten películas de terceros países en versión original subtitulada. Tienen valor doble para el cómputo de la cuota: Las películas de animación. Las películas en v.o. subtituladas a alguna de las lenguas oficiales. Los Grupos de cortometrajes de más de 60 minutos. Las salas que discapacitados.

posean

sistemas

accesibilidad

para

Las salas que ingresan menos de 120 000 euros al año. Si se exhiben en la misma sala 18 días consecutivos, incluyendo tres fines de semana, las películas computables.

Los complejos de más de dos salas continúan pudiendo cumplir la cuota por su conjunto. En el plazo de cinco años el ICAA evaluará el impacto de la cuota.

1.- Ayudas a la exhibición independiente (artículo 29) a) El ICAA podrá establecer, de acuerdo con las Comunidades Autónomas, ayudas para las salas que al menos proyecten un 40% de películas comunitarias o iberoamericanas, y cortometrajes con las mismas características.

310

b) Asimismo el ICAA, colaborará con las Comunidades Autónomas, subvencionando salas de cine que proyecten al menos tres fines de semana películas comunitarias o iberoamericanas en versión original. c) El ICAA también en colaboración con las Comunidades Autónomas, podrá establecer ayudas para la modernización tecnológica de las salas. d) Se podrán facilitar copias de películas comunitarias o iberoamericanas a las salas de núcleos urbanos pequeños o rurales. f) Se podrán conceder ayudas a las salas que adopten medidas para la accesibilidad de personas con discapacidad.

VI.- DISPOSICIONES ADICIONALES Los legisladores para el buen funcionamiento de las medidas establecidas en el articulado han aprobado doce Disposiciones adicionales. La sexta se refiere, como hemos visto, al procedimiento de dotación del Fondo para las Comunidades Autónomas. Y la duodécima al desarrollo de las ayudas a la exhibición. En las restantes se encarga al ICAA diversas acciones de tutela: Agencia Estatal de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, Disposición adicional primera. De acuerdo con el Plan establecido por el Ministerio de Administraciones Publicas sustituye al ICAA. Podrán formar parte de su Consejo Rector las Comunidades Autónomas y las organizaciones profesionales. Órganos colegiados, Disposición adicional segunda, con el objetivo de establecer las calificaciones y ayudas previstas. Medidas para el acceso al cine de las personas con discapacidad, Disposición adicional tercera. Consultas sobre incentivos fiscales, Disposición adicional cuarta. Durante los seis primeros meses desde la entrada en vigor de esta Ley la Administración tributaria contestará sobre la posibilidad de acogerse a las deducciones para la producción cinematográfica a las agrupaciones de interés económico, reduciendo el plazo de 311

contestación a la mitad, y las bonificaciones por exportaciones. Seguimiento, Disposición adicional quinta. El Ministerio de Economía y Hacienda, asistido por el de Cultura presentará en 2011 un estudio de los resultados. Acceso de los productos cinematográficos y audiovisuales al sistema educativo, Disposición adicional séptima, a través de programas de formación. Condiciones de trabajo y calidad en el empleo, Disposición adicional octava, por el procedimiento de representación de los trabajadores Estudio sobre la implantación sindical en el cine. Se realizara en el plazo de un año y en este caso el responsable es el Gobierno, cuando deberían ser los Sindicatos, y además ya existen Asociaciones profesionales. X. adicional novena.. Promoción del estreno y la difusión del cine europeo por medio de acuerdos con RTVE. Disposición adicional décima. Promoción de Convenios entre el sector de la animación y RTVE. Disposición adicional undécima.

1.- Mantenimiento televisiones

de la

obligación de inversión de las

La Disposición transitoria única sobre vigencia temporal de normas anteriores mantiene vigente el R.D. 9, julio, 2004, que regula la inversión obligatoria de las Televisiones. La Disposición derogatoria única, deroga la Ley 9, julio, 2001 salvo la Disposición adicional segunda, que establece la obligación de inversión del 5% a las Televisiones. Queda pendiente del fallo del Tribunal Supremo, que aunque mantenga la obligación, puede variar las condiciones. Según la Comisión Interministerial de Seguimiento durante 2006 los Operadores de televisión invirtieron en financiación anticipada de películas, cortos y telefilms la cantidad de 188 millones de euros, y en los siete años que dura la obligación, desde 1999, la cantidad global 312

de 963 millones de euros, que es superior a la obligación. Las iniciativas de las Televisiones, por otra parte, han promovido la producción últimamente de películas tan llamativas como El laberinto del fauno, de Guillermo del Toro, El Capitán Alatriste, de Agustín Diaz Yanes, Salvador (Puig Antich) de Manuel Huerga, El orfanato de Joan Bayona, Los Borgia de Antonio Hernández o varias obras de Sogecine. Todo indica la conveniencia de un gran acuerdo entre Televisiones y productores independientes. El Tribunal Supremo, de acuerdo con el Tribunal de Justicia de La UE tratificó la posibilidad de imponer obligaciones de reinversión a las televisiones. En la actualidad la Ley General de Comunicación Audiovisual de 31, marzo, 2010, modificada por Ley de 1 de agosto, 2012. confirma esta obligación de inversión en el cine, ampliandola a las series, como querían las televisiones. Es la última versión de los derechos de antena creados por RTVE.

2.- Sección audiovisual en el Registro de Bienes Muebles, Disposición final primera. Se añade una Disposición adicional cuarta a la Ley de 13, julio, 1998, por la que las hipotecas mobiliarias sobre películas, obras y grabaciones audiovisuales contarán con su propia Sección, que tendrá efectos frente a terceros, ampliándose la inscripción a demandas, embargos y otros actos de la vida jurídica de estas obras.

3.- Facultades de modificación. .Disposición final cuarta. El Gobierno, oídas las Comunidades Autónomas podrá modificar la cuota de pantalla (artículo 18) y minorar las ayudas a la producción del artículo 24.

313

Aprobación El 28 de diciembre de 2007 el Congreso 371 incorporó las observaciones formales del Senado, recibidas mediante mensaje motivado, quedando aprobado el texto definitivo 372 de la Ley del Cine. VII.- NUEVOS DESAFIO El desarrollo de esta Ley debería situar al cine en el centro del cambio digital. Es un acierto explorar nuevas posibilidades para captar inversores y crear la Agencia Estatal de la Cinematografía, que debe evitar la burocratización por un exceso de órganos El cine español tiene ya un aceptable nivel del Fondo de Protección, ayudas automáticas y desgravaciones, por lo que las empresas de producción españolas están en condiciones de resolver sus problemas, similares a los de las europeas: su consolidación como industria, producir un cine competitivo e identificar los contenidos necesarios en la nueva coyuntura audiovisual en la que Internet tiene cada vez mayor protagonismo. En el cine europeo se empieza a considerarse la conveniencia de sistemas de ayudas menos proteccionistas, que las concentraciones se revelan eficaces, tomando salvaguardias para la producción y distribución de obras culturales, y que es imprescindible la creación de un gran mercado para la distribución tradicional y digital. Entre las tareas más importantes a nivel internacional se encuentra la conservación física de las obras y la protección de los derechos de sus propietarios. Las películas suelen indicar en sus copias el “copyright”, pero aun así es difícil localizar a sus propietarios. En cambio gran parte de las obras audiovisuales carecen de estos datos. Es precisa una labor ingente de información que solo pueden realizar

371

B.O. de las Cortes Generales nº 138-16

372

B.O.E. 29. diciembre,2007, nº 312

314

las Entidades de gestión de derechos de los titulares de las obras, en combinación con las Agrupaciones de distribuidores. Los usuarios necesitan conocer la existencia de plataformas donde informarse y, si fuera posible, que faciliten las ventas o alquileres. El cine y el audiovisual, al igual que el derecho regulador viven momentos de transformación, atractivos porque son positivos y de crecimiento, representando un cambio radical de modelo y el nacimiento de una nueva era. VIII.- REGRESO AL MODELO DE SUBVENCIONES ANTICIPADAS Entre 2007 y 2015 hemos conocido solo una preocupación por las reglas para distribuir las subvenciones, Desde 1964 el modelo de ayudas al cine en España no ha tenido cambios radicales, se ha ido adaptando, con mayor o menor inteligencia, modulando las ayudas automáticas y las subvenciones sobre proyecto a los cambios tecnológicos y económicos. El Decreto Ley, de 14, mayo del 2015, contiene una miscelánea de temas: modificaciones de IRPF, concesión de créditos, y un artículo dedicado al cine que, aparentemente, deja las ayudas a la producción igual con retoques que modifica la Ley del Cine de 2007. Todas nuevas ayudas podrán ser reembolsables, total o parcialmente, como las actuales ayudas sobre proyecto. Junto a las ayudas a la amortización la Ley de 2007, que se modifica, contemplaba las ayudas sobre proyecto para películas con un valor cinematográfico, cultural o social y para las de carácter documental o experimental y para nuevos realizadores. El DL de 14, mayo, 2015, crea unas ayudas selectivas sobre proyecto, que no define, y de las que solo se establece que serán intransmisibles. Son subvenciones anticipadas. Al mismo tiempo establece unas ayudas generales sobre proyecto en razón de su viabilidad, solvencia técnica del productor, difusión (es decir potencialidad de difusión), interés cultural español o europeo, innovadoras o según el impacto socicoeconómio de la inversión. Afirma que estos criterios le parecen adecuados para establecer una “baremación objetiva”. lo que es una simple ilusión. 315

Estas ayudas con la composición de la Comisión diseñada para otorgarlas corren el riesgo de corporativismo y clientelismo, aparte de ser subjetivas. ´ Se crean tres condiciones limitativas de la ayuda: para que no sobrepasen los límites máximos previstos se sumarán todas las subvenciones públicas y las deducciones por desgravación fiscal. Y se establece que las ayudas no superen el 50% del presupuesto o el el 60% si son coproducciones. En la disposición transitoria se acuerda celebrar convocatorias para las ayudas a la amortización solo los años 2016, 2017 y 2018, para las películas que hubiesen iniciado su rodaje antes de la primera convocatorias de las ayudas generales sobre proyecto. Asimismo declara las ayudas a la amortización y las generales sobre proyecto incompatibles. El proyecto de Orden de 4, noviembre, 2015 pretendía desarrollar este DL, pero establecía el desarrollo de normas no contenidas en el DL, por lo que aprovechando un nuevo DL de 5, diciembre, 2015, que modifica otras normas de la Ley del Cine de 2007,) se incluyeron disposiciones desarrollables en una Orden y repiten con más extensión normas del anterior DL. En primer lugar establece la exigencia de un certificado cultural, que se presenta como una exigencia de la polémica excepción cultural. Será expedido por el ICAA, teniendo en cuenta el contenido, el reflejo de la realidad cultural española o el enriquecimiento de la diversidad cultural en las pantallas españolas. Certificado que se exigirá para optar a las ayudas generales sobre proyecto y a los largometrajes y series audiovisuales cuyos inversores se acojan a las deducciones fiscales. Ni este DL ni el anterior hacen referencia, de manera expresa al cine como industria. Introduce una nueva categoría para los límites de las ayudas, las obras audiovisuales difíciles, que para el legislador son los cortometrajes, que podrán subvencionarse hasta el 70% de sus costes; las películas de nuevos realizadores, pero cuyo coste sea inferior a 300 000 euros, también el límite será el 70%. Se ignora que las películas de nuevos realizadores deben formar parte del circuito

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comercial y tener éxito en las salas y con ese presupuesto podrán realizar como mucho un rodaje con un teléfono inteligente y unos amigos, si quiere hacer ficción, aunque quizás sea na errata y quiera decir a los presupuestos inferiores a 1 300 000 euros, es el límite italiano causa de la producción de numerosas películas que no se estrenan o están una semana en cartel. Asimismo para las películas realizadas en lengua cooficial distinta al castellano el limite se establece en el 60%, está bien, pero debería haber añadido, siempre que se exploten solo en esa lengua, y no mezclar motivos idiomáticos con razones industriales. Este DL. deroga la disposición transitoria del anterior DL. La nueva Orden se ha dictado el 18 de diciembre, 2015, tras el nuevo DL de 4, diciembre, 2015. Se mantienen los mismos criterios que en el borrador publicado, el 4 de noviembre de 2015, regulando este modelo de ayudas anticipadas. Hasta ahora siempre se ha considerado que el cine es arte y cultura sin necesidad de certificarlo. Solo se exceptúan de las ayudas a las películas que hagan apología del terrorismo o de la violencia o sean claramente pornográficas. La Orden ratifica, que por el ICAA otorgue, como un requisito previo e imprescindible, un Certificado de acreditación del carácter cultural a todas las películas que opten a ayudas y para ello examinará los proyectos no con criterios cinematográficos, sino culturalistas. La filosofía que se desprende de los principios enumerados indican que difícilmente se hubieran apoyado a primeras películas de prometedores directores, al no ser consideradas “culturalmente” correctas, como Los golfos de Saura, ¿Qué hace una chica como tú en un sitio como este? de Fernando Colomo, Tatuaje dirigida por Bigas Luna, Ditirambo de Gonzalo Suárez, buen cine underground, Ocaña, retrato intermitente de Ventura Pons, Pepi, Luci, Bon y otras chicas del montón de Almodóvar, Mirindas asesinas de Alex de la Iglesia, Torrente, el brazo tonto de la ley de Santiago Segura, seleccionada en el Festival de Cannes o Things never told you (Cosas que nunca te dije) de Isabel Coixet, rodada en Estads Unidos.

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Se establecen dos tipos de ayudas para largometrajes, ambos se estructuran como un modelo de subvenciones anticipadas: las ayudas generales sobre proyecto y las ayudas selectivas sobre proyecto. La falta de acreditación del carácter cultural será causa para la denegación de las ayudas. En el caso de las ayudas generales a la producción de largometrajes sobre proyecto, la acreditación de su carácter cultural exigirá que concurran, al menos, dos de los siguientes requisitos: a) Tener como versión original cualquiera de las lenguas oficiales en España. b) El contenido esté ambientado principalmente en España. c) El contenido tenga relación directa con la literatura, la música, la danza, la arquitectura, la pintura, la escultura, y en general con las expresiones de la creación artística. d) El guión sea adaptación de una obra literaria preexistente. e) El contenido tenga carácter biográfico, o en general refleje hechos o personajes de carácter histórico, sin perjuicio de las adaptaciones libres propias de un guión cinematográfico. f) El contenido incluya principalmente relatos, hechos o personajes mitológicos o legendarios que puedan considerarse integrados en cualquier patrimonio o tradición cultural del mundo. g) Permita un mejor conocimiento de la diversidad cultural, social, religiosa, étnica, filosófica o antropológica presentes en la sociedad europea. h) El contenido esté relacionado con asuntos o temáticas que forman parte de la realidad social, cultural o política española, o con incidencia sobre ellos. i) En el relato cinematográfico, uno de los protagonistas o varios de los personajes secundarios estén directamente vinculados con esa misma realidad social, cultural o política española. j) Se dirija específicamente a un público infantil o juvenil y contenga valores acordes con los principios y fines de la educación recogidos en la Ley reguladora de esta materia.

Podemos pensar que con solo las dos primeras exigencias bastarían o que todas las películas suelen reflejar una realidad social. ¿Para qué entonces enumerar estos principios? Para contentar a todos los, que no son muchos, contrarios a la ayuda al cine y especialmente a los Interventores de Hacienda, que siempre terminan sus informes sobre el ICAA afirmando que el Estado solo debería ayudar a las películas “culturales”. 318

La evaluación de los proyectos se realizará mediante puntuaciones que recuerda los remotos tiempos del dirigismo. Aplicarán los siguientes criterios, con unas ponderaciones relativas máximas: a) Carácter cultural del proyecto: hasta 5 puntos. b) Solvencia del beneficiario, el promotor del proyecto: hasta 20 puntos. En el caso de que dicho promotor tenga menos de dos años de experiencia profesional en el ámbito de la producción cinematográfica, se valorará la solvencia del productor ejecutivo contratado para la ejecución del proyecto. c) Viabilidad económica y financiera del proyecto: hasta 40 puntos d) Impacto socioeconómico y de la inversión en España: hasta 35 puntos. Una baremación para establecer los puntos se encuentra en el Anexo I.

Teniendo en cuenta las disponibilidades presupuestarias y la puntuación obtenida por los proyectos concurrentes a la convocatoria se determinará la cuantía individual de cada ayuda, conforme a las siguientes reglas: a) A cada proyecto objeto de valoración se le asignará una puntuación total, resultante de sumar la obtenida en cada uno de los criterios de valoración. b) Para acceder al 100 por 100 de la ayuda solicitada, el proyecto deberá obtener una puntuación total mínima de 80 puntos en el borrador eran 60 puntos). Los proyectos que no alcancen dicha puntuación recibirán importes proporcionales a los puntos obtenidos. Las ayudas se concederán por orden de puntuación de los proyectos, en orden descendente, hasta agotar la dotación presupuestaria convocada. Los últimos en puntuación recibirán el sobrante de la dotación o deberán presentarse a una nueva convocatoria. Deberá acreditarse en el momento de presentar la solicitud de la ayuda que el proyecto tiene garantizada una financiación de, al menos, el 35% (en el borrador era el 40%) del presupuesto previsto para la producción del largometraje. La ayuda máxima será de 1 300 000 euros.

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Se nota un esfuerzo por ser objetivos, pero innecesario. Si se desea garantizar la solvencia del productor y la viabilidad del proyecto basta con exigir, como ya se hace en parte, que, además de la ayuda solicitada, el productor haya completado la financiación del proyecto con créditos, ventas a distribuidores, a las televisiones, ventas internacionales, contratos publicitarios, aportaciones de coproductores o recursos propios y no hay dudas si dispone de un contrato de garantía de buen fin. Este seguro de buen fin despeja todas las incógnitas sobre si una película se finalizará como estaba previsto. Así se hace en muchos países europeos y es habitual en EEUU para obtener créditos y preventas. De esta forma serían ayudas automáticas y con las clasificaciones propuestas son subjetivas, aunque se establezcan unos baremos de valoración de puntos en el Anexo I, ya que hay un amplio margen entre los puntos que pueden concederse y es opinable la valoración de cada criterio. Es un modelo que dará muchos quebraderos de cabeza. Clasificaciones y puntuaciones es justo lo contrario a un planteamiento industrial.

Las subvenciones selectivas para largometrajes sobre proyecto están destinadas a productoras de carácter independiente y tienen por objeto la financiación de proyectos que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, a proyectos de carácter documental y a proyectos que incorporen a nuevos realizadores. La evaluación de los proyectos presentados a la convocatoria de subvenciones selectivas sobre proyecto se realizará en tres fases. En la primera fase, se podrá obtener hasta 50 puntos y únicamente los proyectos que obtengan en esta fase una puntuación mínima de 20 puntos, podrán ser valorados en la fase siguiente. En la segunda fase, los miembros con experiencia en análisis financieros de proyectos cinematográficos integrantes de la Comisión de ayudas a la producción de largometrajes y cortometrajes valorarán con hasta un máximo de 10 puntos el presupuesto presentado y su adecuación al proyecto, así como la viabilidad del plan de financiación 320

aportado por la empresa. Únicamente los proyectos que obtengan en esta fase una puntuación mínima de 5 puntos, podrán ser valorados en la siguiente fase. En la tercera fase, la citada Comisión valorará con hasta un máximo de 40 puntos, la calidad y el valor artístico del guión, atendiendo, específicamente, entre otros criterios, a la madurez del mismo y del proceso narrativo, así como al equipo autor del proyecto. 2. A cada proyecto objeto de valoración en las tres fases se le asignará una puntuación total, resultante de sumar las puntuaciones obtenidas en cada una de ellas. Se establecerá una prelación de proyectos en función de la puntuación total obtenida por los mismos y se adjudicarán las ayudas con el límite de la dotación presupuestaria establecida en la convocatoria. Deberá acreditarse en el momento de presentar la solicitud de la ayuda que el proyecto tiene garantizada una financiación de, al menos, el 10 por 100 del presupuesto previsto para la producción del largometraje.

Aunque se establece también un baremo en el Anexo II de concesión de puntos, todo es subjetivo cuando se trata de juzgar valores artísticos en una futura película. Lo único que puede ser objetivo es el modo de garantizar la viabilidad de un proyecto, igual que en el caso de las subvenciones generales, por lo que se debe basar en los contratos de ingresos y la garantía de buen fin, como se exige siempre en Francia en l´avance sur recettes. Para optar a las ayudas generales se establece la necesidad de una inversión de 1 300 000 euros (en el borrador se exigía un coste mínimo del largometraje de 1 000 000 de euros). En el caso de largometrajes documentales la inversión requerida será de 400 000 euros (en el borrador era de 700 000). Si son coproducciones internacionales con empresas extranjeras la inversión mínima será de 700.000 euros. Los productores que soliciten ayudas selectivas sobre proyecto deberán acreditar un coste máximo de producción, que se establece para estos largometrajes es de 1 800 00o euros) en el borrador era de 1.600.000 euros).

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Cuesta igual rodar en cualquier idioma, por lo que la inversión mínima exigida en las ayudas generales estaría bien que sea igual. Los documentales han visto descender el presupuesto mínimo exigido mínimo, ya que sus presupuestos son variados y hay largometrajes documentales excelentes de un coste inferior al que se exigía. Producir una película competitiva, aunque sea “cultural”, puede costar más que el presupuesto que se había ‘predetermnado, por lo que es acertado haber aumentado el presupuesto minino.

APÉNDICE PRIMERO SINTESIS DE LOS SISTEMAS DE AYUDA EN LOS ESTADOS EUROPEOS

1.- Síntesis de los sistemas de ayudas373  Austria creó el Fondo de protección al cine en 1981. Actualmente rige la Ley de subvenciones al cine de 1998, que establece dos clases de ayudas: 1) automáticas: a) por éxito comercial, cuando llega a un umbral de recaudación; b) por éxito artístico si son seleccionadas por un Festival Internacional

Dibie, Jean Noel. Les mechanismes de financement du cinéma et de L’audiovisuel, Paris 1992. Véase también Institutos Públicos de Cine Europeos ,Survey of public funding of Film, febrero 2003: Eureka Audiovisual, Les Journées de L’Audiovisuel et de la finance, Ravenna, (Italia), 1997, FIAPF Les soutiens publics directs a l’industrie cinématographique en Europe, «París, marzo 1994 ; Observatorio Europeo del Audiovisual, Anuario Estadístico 2003”, Fundación Procine”. Impulso y desarrollo de las producciones cinematográficas y audiovisuales, Madrid 1994; Comisión Europea, Le paysage audiovisuel des pays candidats a L’UE. Seminarios de octubre del 2000 en Praga y octubre del 2001 en Mons (Bélgica). o » 373

322

o son primeras películas. Estas ayudas deben reinvertirse en nuevos films. 2) Ayudas selectivas, que son préstamos sin interés, que deben devolverse una vez amortizado el costo de producción. Existen también ayudas para guiones y cortometrajes.

La Televisión austriaca coopera adquiriendo los derechos de emisión para Austria, pudiendo en ocasiones coproducir. Existe el Fondo de la Ciudad de Viena para ayudas a guiones, desarrollo, distribución y muy limitadas para producción.

 República Federal de Alemania en la que la Ley de Desarrollo del Cine de 1967 creó el Filmförderungsanstalt (FFA), organismo autónomo dependiente del Ministerio de Economía, que administra el Fondo de ayudas, financiado con tasas sobre las entradas de salas de cine, ventas de video, y DVD y aportaciones de las televisiones. También concede subvenciones la Comisión para Asuntos Culturales y Medios de Comunicación (BKM) su Fondo se financia con distintas tasas. En 1999 ha entrado en vigor una nueva Ley de desarrollo del cine, aunque los tipos de ayudas son sustancialmente análogos. Hay dos clases de ayudas: automáticas, que se conceden cuando alcanzan un umbral de espectadores, o bien, aunque son más reducidas, si la película ha tenido premios; se debe, reinvertir o devolver. Las ayudas selectivas, son préstamos sin interés que deben devolverse si la recaudación es superior en un 20% al costo de la película. Existen ayudas a cortometrajes, guiones y construcción de salas de cine. Las ayudas de los Länder tienen una gran importancia, ya que todos ellos disponen además de sistemas de desgravación (Tax-shelter), abiertos a todas las producciones, por lo que se han beneficiado muchas películas americanas e inglesas.

323

La colaboración de la Televisión pública se fija mediante Acuerdos en los que se determinan su aportación al Fondo y adquiere derechos de antena y participa en coproducciones. Todas las Televisiones regionales colaboran con los Länder en la producción cinematográfica y audiovisual.

 Bélgica tiene un modelo correspondiente a su estructura política, ya que tanto la Comunidad Francesa, como la Flamenca otorgan sus ayudas. Ambas tienen el sistema de ayudas selectivas, que son préstamos a devolver una vez amortizadas las películas. Están realizando un estudio para la implantación de ayudas automáticas.

Las Televisiones (RTBF, RTL-TVI, CANAL PLUS) colaboran con encargos y coproducciones en la Comunidad Francesa. La BRTN en la Comunidad flamenca ha creado un fondo con las Televisiones de cable (COBO), que coproduce y contribuye financieramente. En cuanto a Fondos regionales es destacable el de la región valona, el Fondo Wallimage. Tienen también en estudio implantar sistemas de desgravación a las inversiones en cine.  Dinamarca a través del Instituto de Cine Danés concede ayudas fundamentalmente por razones artísticas y de calidad desde hace treinta años. Dispone de consultores que proponen las ayudas: a) culturales, por los valores artísticos y b) ayudas económicas denominadas del 60/40, porque no superan el 60 del presupuesto para proyectos más comerciales con distribución, que se considera van a alcanzar buena recaudación. Son préstamos sin interés, que se devuelven una vez amortizadas las películas. Las televisiones realizan precompras de derechos de emisión.

324

 Finlandia a través del Instituto de Cine Finlandés otorga ayudas selectivas y automáticas teniendo en cuenta el número de espectadores o bien el éxito artístico en Festivales. Las tres Televisiones colaboran con precompras, y la Televisión pública Y le participa además en el Fondo de ayudas.

Las ayudas son mayoritariamente selectivas. Existe una cláusula de devolución, si en el primer año de explotación la película recauda el doble de la inversión del productor.

 Francia dispone de un Fondo de protección alimentado por tasas sobre las recaudaciones de las películas y sobre la cifra de negocios del video, DVD y las Televisiones. A través del Centro Nacional de Cinematografía (CNC) concede ayudas reguladas por el Decreto de 24 de febrero de 1999, que sustituye al de 1959, aunque conserva los mismos principios, adaptándolos a los criterios de la Comisión Europea. El mayor volumen de ayudas son automáticas, que deben reinvertirse en una nueva producción. Las ayudas selectivas son préstamos sin interés que deben devolverse una vez se realiza la amortización de la película. Tiene ayudas a cortos, distribución, exhibición, industrias técnicas y a la exportación a través de su participación en Unifrance. Las ayudas están implantadas en todas las regiones. Cuenta con un sistema de desgravación a los inversores en sociedades específicas, SOFICA, que deben invertir solo en cine y producción audiovisual. Estas sociedades aportan entre un 5 y un 25% del presupuesto de una película, dedicándose en sus últimos tiempos fundamentalmente a financiar películas de grandes grupos, con las inversiones avaladas por contratos de las televisiones. Existen también ayudas a la producción audiovisual no cinematográfica.

325

 Grecia realiza su política de ayudas a través del Centro Griego del Cine, que dispone de un Fondo muy pequeño, que tratan de aumentar con la implantación de tasas a las televisiones. Sus ayudas son selectivas, aunque tienen en estudio recuperar las ayudas automáticas, que tuvieron, en las que la ayuda era igual a la tasa que cobraban de las salas de cine. Cuentan también con ayudas al guión y a la promoción.

 Holanda ha optado por crear dos Fondos para financiar al cine con el criterio de que las ayudas son préstamos sin interés a devolver tras la amortización. Uno es el Fondo de producción de films holandeses, para películas de alto presupuesto y el otro el Fondo de ayudas al cine holandés para películas de interés artístico o cultural.

El principal factor de la recuperación del cine holandés ha sido la política fiscal, desarrollada desde 1999, partiendo de las existentes Compañías de participación como la Fine BV. Permite importantes desgravaciones, que facilitan a las películas, normalmente de elevado presupuesto, en torno al 25% del costo. Hay diversas compañías que intermedian entre los Bancos y las productoras. La Televisión holandesa participa en precompras y producciones que son de difícil negociación, ya que la Televisión pública está programada por doce sociedades. Mayor importancia tiene la participación de COBO, formada por sociedades de televisión de cable, que también funciona en Bélgica y Alemania. El Fondo regional más destacado es el Regina Rótterdam.

 Irlanda ha utilizado muy bien el sistema de desgravaciones creado por la Ley de Finanzas de 1987, conocida como la Sección 35. Es una iniciativa para captar inversores privados, sean sociedades o personas físicas, que pueden desgravar hasta un 80% con los límites

326

de su imposición fiscal. Aportan una financiación media del 60% del presupuesto para películas de bajo coste y un 50% a películas de alto costo. La Oficina del cine Irlandés (RTE) ha podido de esta forma desarrollar el cine irlandés, que actualmente cuenta con una producción media de 20 películas; porcentaje alto teniendo en cuenta la dimensión del país. La finalidad de la desgravación en Irlanda es la creación de empleo, desarrollar el interés de los inversores y producir un cine que interese a los espectadores.

 Italia desarrolla la política de apoyo al cine por medio de la Dirección General del Espectáculo. Instrumento clave de su política son los créditos concedidos por la Banca Nazionale del Lavoro. Tiene dos tipos de ayudas, el primero es a películas comerciales, que se debe reinvertir en nuevas producciones. El segundo tipo de ayudas son selectivas concedidas por valores culturales, artísticos o técnicos, así como por ser primeras películas. Existen ayudas automáticas para las películas comerciales, que son aplicadas a la devolución de las cantidades adelantadas como créditos. Las ayudas se extienden a cortos, guiones, distribución, salas de cine y promoción. Las Televisiones tienen la obligación, de invertir en producción audiovisual europea el 10% de los ingresos publicitarios; dentro de esta cuota el 40% se destina a la compra o inversiones en producciones cinematográficas.

 Luxemburgo desarrolla una política de ayudas, con éxito por medio de las ventajas fiscales. Las desgravaciones del tipo taxshelter, se conceden a través del Programa de Certificados de Inversión audiovisual. Los inversores pueden ser personas físicas o jurídicas y la desgravación se realiza en la declaración fiscal en Luxemburgo. Normalmente financian hasta el 25% del presupuesto. Aparte conceden créditos y existe una ayuda selectiva para películas culturales.

327

 Portugal a través del Instituto de Cine portugués concede ayudas selectivas y créditos. Una tasa sobre la publicidad en Televisión es la principal fuente de ingresos del Fondo de Ayudas. Además la Televisión pública interviene por medio de precompras en la producción cinematográfica.

 Reino Unido utiliza un sistema propio basado en tres acciones. En primer lugar la National Lottery aporta unos fondos, que invierten a través del Film Council y tres agrupaciones de empresas, que ganaron el concurso, Pathe Pictures, The Film Consortium y DNA Fims, debiendo producir cada una de ellas un conjunto de películas. Por su parte el Film Council ha creado tres Fondos. El de Desarrollo de proyectos financia todo el costo, y cuando se produce el proyecto se devuelve; el Fondo Premiere, para películas con gran potencial de captar audiencias; y el Fondo para el nuevo cine, para películas de alta calidad. Financia entre el 15 y el 50% del presupuesto y participa en los ingresos correspondientes a sus porcentajes. El tercer instrumento de financiación es por medio de la figura fiscal “lease and back” que aporta entre un 12 y un 25% del presupuesto de la película. Es un sistema en el que el productor vende el negativo de la película y a su vez el nuevo propietario cede al productor los derechos transcurridos el plazo pactado. El sistema de deducción que permite directamente al productor desgravaciones ha sido revisado por la Finance Act 2005.

El British Screen interviene en un número reducido de films con una aportación media del 25% del presupuesto. La Isla de Man ofrece un sistema similar a la Sección 35 irlandesa a las productoras que ruedan en la Isla, aproximadamente cinco películas anuales. Hay que señalar que los productores británicos utilizan en gran número las ventajas fiscales de los Fondos alemanes.

328

En cambio no está regulada la participación de las Televisiones, siendo la BBC la que realiza más encargos a los productores independientes, una vez que se ha debilitado la actitud de Channel Four, que hizo de la política cinematográfica su imagen.

 Suecia ha creado una auténtica empresa, el Instituto del Cine Sueco en el que participan la Administración Pública y la Industria. Básicamente concede ayudas selectivas, aunque existen ayudas automáticas. Realiza inversiones directas en películas culturales. La Televisión pública contribuye al Fondo de ayuda y coproduce gran número de películas suecas.

Los nuevos Estados incorporados a la Unión Europea tienen en común haber abandonado unas estructuras jurídicas y económicas de carácter estatal. Han dedicado estos últimos diez años a modernizar su Legislación cinematográfica y a adaptarse a las exigencias de la Directiva de la “Televisión Fronteras”. Polonia, Hungría y la República Checa han contado siempre con una notable producción cinematográfica y todos ellos con Televisiones oficiales.

 Polonia promulgó una Ley reguladora de la cinematografía en 1987, modernizada en el 2001; Hungría regula el cine por la Ley del Fondo de Cultura y la de Radiotelevisión de 1996, estando en tramitación una Ley específica para el Cine; La República Checa cuenta con las Leyes de 1992 y 1994 por las que organiza su estructura administrativa con relación al cine y la explotación de los Fondos de películas, cuyos derechos pertenecían al Estado en su totalidad.

 La República Eslovaca desmontó definitivamente el monopolio de Estado por la Ley de 1996; Estonia promulgó en 1997 una 329

Ley que regula todo el sector cinematográfico y creó la Fundación Estonia del cine para la concesión de ayudas, a la producción y apoyar la distribución y la promoción, La República Eslovena puso fin al monopolio de Estado en 1994, creando a la vez el Fondo de Cine esloveno para apoyar a los productores independientes y un gran estudio de producción VIBA, que trabaja junto a los productores independientes; Letonia ha regulado la distribución y Lituania no tiene disposiciones específicas para el cine.

Todos los países incorporados recientemente conceden subvenciones públicas a la producción procedentes de los Presupuestos del Estado, reforzados por ingresos de tasas sobre las entradas de cine (República Checa y Hungría), de tasas sobre las cadenas de Televisión (Hungría y Eslovenia), de tasas sobre el video y el DVD (Hungría) y de loterías (República Checa y Estonia). Todos están completando las reformas de las instituciones de la cinematografía y analizando la forma de dotar con suficiente financiación a los Fondos de ayuda y al sector del cine, por lo que prácticamente todos tienen en estudio unos sistemas de desgravaciones fiscales y de tasas o loterías. La política de los nuevos miembros de la UE, en materia cinematográfica y audiovisual, no difiere sustancialmente de la política seguida por los quince miembros anteriores. Los países europeos comparten el compromiso de apoyar al cine y al sector audiovisual como defensa de sus identidades y la necesidad de disponer de unos Fondos de ayuda fuertes y unas medidas eficaces. La evolución a escala europea es análoga, aunque cada país combina las ayudas de manera distinta y difiere en el volumen de recursos destinados a las ayudas. El nivel de los Fondos determina el

330

grado de impacto económico y el equilibrio de la competencia en el mercado común. La legislación cinematográfica y la regulación de las Televisiones están cada vez más vinculadas y ambas en continua remodelación. No se observa que la política de subvenciones esté en discusión en ningún país, ya que todos tratan de encontrar los mejores mecanismos de ayudas y, en la actualidad, de intensificar las relaciones europeas, especialmente en los campos de la producción y la distribución de películas

APÉNDICE SEGUNDO BALANCE DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓ

Una visión de conjunto de las características y resultados del cine español contribuye al conocimiento de los efectos de la Protección.

I.- LIBERALISMO ECONÓMICO Las películas eran consideradas como los otros bienes sometidos al mercado. La dificultad de producir y de crear no impidió el surgimiento de una incipiente industria y de obras de interés.

331

1. Producción y mercado Los datos estadísticos de este periodo están en fase de comprobación por los historiadores. El censo de las producciones y las informaciones sobre rodajes difieren de unos autores a otros. “Aun así se debe partir de estos frágiles cimientos de la historiografía sobre el cine español”, reconoce Joaquín Canovas.374 El Sindicato Nacional del Espectáculo facilitaba los siguientes datos sobre la producción de esa época:375

Numero de largometrajes producidos: Alemanes Franceses Ingleses Austriacos Españoles y portugueses

1927 241 74 44 16

1928 221 94 95 23

Aparte de la anomalía de incluir juntos, según la filosofía de la época, los films portugueses y españoles, consultadas otras fuentes sobre el mercado del cine,376 vemos que las películas españolas estrenadas en 1927 fueron 43, en 1928 se estrenaron 42 y en 1929 la misma cifra de 42 películas. Esto nos indica que la producción española estaría en esos años en torno a los 42 largometrajes. Respecto a los datos de producciones extranjeras, están tomados de boletines de la cinematografía de los países respectivos, por lo que pueden aceptarse como correctos.

374

Canovas, Joaquín. Primeros años del cinematógrafo en Madrid. En Primeros tiempos del cinematógrafo en España, De la Madrid, Juan Carlos Gijón, 1996. 375

Boletín Informativo S.N.E. nº 12 enero 1948. nº Extraordinario Año V.

376

Cebollada, Pascual, Rubio, Luis. Enciclopedia del cine Español, Cronología, Barcelona, 1996, Hemeroteca Nacional. Revista de laépoca. .

332

De acuerdo con las estadísticas del Sindicato acional del Espectáculo, tras un bache en 1932, la producción española de largometrajes creció con la llegada del cine sonoro. AÑOS

Nº DE LARGOMETRAJES

1932 1933 1934 1935

8 20 18 41

En 1936 se produjo, lógicamente, un descenso en la producción e largometrajes, alcanzando, en cambio, un notable desarrollo el cine documental. Caparros Lera377 ofrece los siguientes datos sobre la producción durante la Guerra Civil: Zona republicana Zona franquista Películas extranjeras

Largometrajes 15 2 8

Cortometrajes 6 1 -

Documentales 234 44 40

L’espoir Sierra de Teruel de André Malraux es la película republicana más destacada, fruto de la colaboración franco-española. Entre la producción realizada en Berlín, sobresale El barbero de Sevilla, de Benito Perojo y Carmen la de Triana, de Florián Rey. En 1939 se produjeron 15 largometrajes, destacando el éxito comercial de La Tonta del bote, de Gonzalo Delgrás, que descubrió a la pareja Josita Hernán y Rafael Durán.

377

Caparrós Lera, José María. El cine republicano español, Barcelona 1977.

333

II.- PROTECCIONISMO DIRIGISTA

1.- Aceptación La aceptación por parte del público del cine no cuenta con datos fiables respecto al periodo 1940-1963. Las estadísticas publicadas por los Boletines y anuarios del SNE y publicaciones de la época permiten deducir una cuota de mercado media del 15,4 por 100. Entre 1964 y 1983 la cuota media fue del 25 por 100, siendo 1977 el año de mayor éxito con una cuota del 30 por 100; entre 1983 y 1995 la cuota media fue del 11,51, correspondiendo la cuota de mercado más baja al año 1994, con 7,1 por 100. Las salas de cine eran en 1942 en toda España 3220. El cine era la forma de entretenimiento más popular, no teniendo que competir con TVE hasta 1964, que empieza a crecer el parque de televisores. En 1959 el número de salas llegaba a 6066, todas ellas dotadas con proyección de 35mm. Las Salas se clasificaban en 3258 con sesiones diarias todo el año; 1765 solo proyectaban los días festivos; 1102 tenían sesiones dos días a la semana; 643 proyectaban tres días a la semana; y 308 tenían sesiones cuatro días a la semana. Las salas de cine alcanzan la cifra más alta en 1961 con 7395 salas en funcionamiento, clasificadas en 5814 salas cubiertas; 1581 descubiertas o de verano: Además estaban censadas 1230 salas no comerciales, de las cuales 466 eran cubiertas y 764 no cubiertas. 1955, año del boicot del cine norteamericano, es señalado como une fecha en la que el cine español debía haberse impuesto en la distribución. Aquel año coincidieron películas atractivas para el público: Titulo Marcelino Pan vino Ladislao Vadja

Días Estreno Madrid Días Estreno Barcelona y 145

114

334

Historias de la radio J.L.Sáenz de Heredia Congreso en Sevilla Luis Marquina El canto de gallo Rafael Gil Muerte de un ciclista Juan Antonio Bardem El Coyote R. Romero Marchent

Son los años, en que tuvieron también una buena aceptación, Bienvenido Mr. Marshall, de Luis G. Berlanga, Los peces rojos, de José Antonio Nieves Conde, Sierra Maldita, de Antonio del Amo, Calabuch de Luis. G. Berlanda, Hay un camino a la derecha de Francisco Rovira Beleta, La guerra de Dios, de Rafael Gil, Mi tío Jacinto de Ladislao Vadja, Calle Mayor de Juan Antonio Bardem o Amanecer en Puerta Oscura de José María Forqué. En 1965 la recaudación de las películas españolas fue de 1.031.753.342 pesetas, mientras que el cine norteamericano recaudó 2.183.647010 pesetas. Prácticamente representaba el 50 por 100 de las recaudaciones del cine norteamericano. Las encuestas realizadas sobre preferencias del público entre las películas españolas, tienen una constante reflejada en la realizada en

335

1968:378 el público mayoritariamente elegía comedias y, en segunda posición el cine de géneros y preferiblemente el de aventuras. También hay cine de autor, como vemos en el siguiente cuadro: Título La muerte tenía un precio (1965) NO DESEARAS AL VECINO DEL QUINTO (1971) La ciudad no es para mi (1965) Furtivos (1975) La guerra de papá (1977) Adiós, cigüeña adiós (1971)

Director Sergio Leone

Espectadores 5 520 271

Pedro Lazaga

4 371 364

Pedro Lazaga

4 296 281

José Luís Borau 3 581 914 Antonio Mercero 3 492 048 Manuel 3 457 167 Summers Cuando tu no estás (1966) Mario Camus 2 863 471 Estanbul 65 (1964) Antonio Isasi 2 711 663 No somos de piedra (1967) Manuel 2 637 003 Summers Los chicos con las chicas Javier Aguirre 2 615 337 (1967) Muchos autores como Alfonso Ungría, Victor Erice Mario Camus, Bigas Luna, José Luis Cuerda, Gutiérrez Aragón o Ventura Pons y varias obras como Tigres de papel (1977) de Fernando Colomo, El crimen de Cuenca (1979) de Pilar Miró o Pepi, Luci, Bon y otras chicas del montón (1980) de Pedro Almodóvar marcan nuevos caminos.

2.- Resultados en la producción El éxito de un sistema de protección radica en su capacidad de promover una estrategia a largo plazo, que pueda ser desarrollada

378

Estudio sobre la situación del cine en España. Instituto de la Opinión Pública. Madrid 1968.

336

conjuntamente por los poderes públicos y el sector privado. La industria cinematográfica precisa una actividad constante y producir obras diversas y aceptables por el público. Los distintos marcos legislativos establecidos han permitido mantener la producción y la creación, pero no han consolidado una industria y un empleo constante. La producción continuó siendo artesanal, sin equilibrar el factor ayuda y el mercado. La producción cinematográfica, normalizada en 1940, mantuvo un crecimiento constante hasta 1966, estabilizándose durante los siguientes años hasta 1983, que inicia un descenso. “El cine español se ha fabricado en todo tipo de épocas con una solución absolutamente histórica, ininterrumpida y contra la corriente”, afirma Ramiro Gómez,379 como podemos observar en la producción media de las distintas décadas y en los años de mayor producción:

Década 1940-1949 1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1995

Media de películas producida 39 58 116 115 89 53

Año de mayor producción 1942 1956 1966 1977 1981 1991

Nº de películas producidas este año 52 75 164 125 137 94

La mayor incidencia en la industria cinematográfica española ha estado representada por la política de apoyo a la coproducción con un aumento de películas y la mejora del equipamiento industrial. A esta

379

Gómez Bermúdez de Castro, RAMIRO, La producción cinematográfica española de la transición a la democracia.Ediciones Mensajero, Bilbao, 1989.

337

situación floreciente contribuyeron también los numerosos rodajes, llevados a cabo en España, de películas extranjeras: Años coproducciones 1950-1962 1963-1968 1969-1979 1980-1989 1990-1995

Nº

de 192 438 522 183 87

El porcentaje mayor de coproducciones tuvo lugar en 1965, que de una producción española total de 151 películas, 98 fueron coproducidas, es decir la coproducción representó el 65 %.

III.-PROTECCIONISMO LIBERAL Los objetivos de las nuevas medidas habían sido obtener mayor libertad de producción, un aumento de la misma y mejor aceptación por parte del público del cine español. La respuesta fue positiva con un descenso de la producción en 1998, y de cuota de mercado en el año 2000, superados en los siguientes años, según podemos ver en los datos siguientes: Evolución de la producción AÑO 1996 1997 1998 1999 2000

Películas españolas 100x100 66 55 46 44 64

Coproducciones

Total

25 25 19 38 34

91 80 65 82 98

338

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

66 80 67 92 89 109 115

40 57 43 41 53 41 57

106 137 110 133 142 150 172

La producción media anual fue de 113,8 películas y la media anual de coproducciones de 39,4 películas. Las empresas productoras con actividad fueron 142 en 2004 y 167 en 2007, datos que reflejan una gran atomización: Nº empresas productoras Nº películas producidas 2004

111 27 4

1 2a4 5 ó más

2005

130 27

1 2a4 5

2006

2007

138 41 4 167 37 9

1 2a4 5 ó más 1 2a4 5 ó más

Cuota de mercado en España: 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 339

2007

2006 España 9,93 13,17 12,00 14,35 10,03 17,87 13,66 15,82 13,40 16,75 15,4 13,32 EEUU 78,92 69,05 79,52 64,22 82,70 62,21 66,07 67,25 69,75 60,39 71,2 67,75 UE con 21,08 30,95 20,48 33,26 17,27 31,55 26,46 25,63 27,20 37,02 27,1 16,76 España El cine español obtuvo en este periodouna media de 13,81 de cuota de mercado. Algunas películas alcanzaron una asistencia record AÑOS

2001 2002 2003

2004 2005 2006

2007

TITULOS

RECAUDACIÓN

Los otros Torrente 2 El otro lado de la cama Los lunes al sol La gran aventura de Mortadelo y Filemón

26.560.672 22.050.842 12.554.299 9.442.471

Días de fútbol Mar adentro Isi and Disi Torrente El Reino de los Cielos Alatriste Volver

11.615.626 29.346.669 7.357.792 18.057.762 11.920.950 16.489.511 10.120.241

El orfanato REC

24.141.175 7.180.817

22.827.620

340

A principios de los noventa se consideraba la cifra de un millón de espectadores como inalcanzable para el cine español. Sin embargo a partir de 1997 son varias las películas que lo consiguen. Años

1997 1998 1999 2000 2001 2002

2004 2005 2006 2007 2003

Películas con más de 1 millón de espectadores

Dos razones explican este cambio por parte del publico, en primer lugar el cine español ofrece una mayor variedad de películas, abandonando en gran parte el intimismo, predominante anteriormente, tiene un tono más internacional y el público ya no muestra rechazo por el cine español. En segundo lugar el fenómeno de los complejos de multisalas, con una mayor facilidad de asistencia mejor calidad y confort. Año Número de salas de exhibición 1995 2090 2000 3500 2002 4039 2005 4383 2006 4299 2007 4262 A pesar de la alternancia de años buenos y malos, ya que las películas son bienes impredecibles, el cine español ha conseguido la permanencia en un nivel de aceptación prometedor, pero en el que no deben estabilizarse. Una consolidación industrial requiere un cine más competitivo y medidas para atraer inversores privados..

341

IV.- RESULTADOS SIGNIFICATIVOS DEL CINE EUROPEO La industria cinematográfica europea ha mantenido una producción elevada durante estos últimos cuatro años, con una media de 600 películas, que supera a EEUU, que ha producido una media de 500 películas. Desde el punto de vista creativo y sociológico tiene una importancia destacada en los Estados de la antigua Europa de los 15, sin que la ampliación a 25 Estados fortalezca el aspecto industrial, aunque amplia el mercado. Los datos del Observatorio Europeo del Audiovisual 380 muestran una clara posición del dominio del cine norteamericano: Películas norteamericanas 100% ..........................................59,1% Películas norteamericanas con UE….....................................11,2% Total: cuota mercado películas norteamericanas.....................0,3% El cine europeo solo tiene una cierta presencia destacada en cada país productor. Por ejemplo:

País

Francia Alemania Italia España Reino Unido

Unión Europea 25

Cuota de mercado 2004

9,4 4,5 2,2 2.5 6

380

Estudios de André Lange, 2201, y de Susan Newman-Baudais, 2005. Observatorio Europeo del Audiovisual, Estrasburgo.

342

Durante el periodo 1996-2004, 348 películas norteamericanas superaron el millón de espectadores en la Comunidad Europea, frente a 165 europeas. Las diez películas de mayor asistencia en Europa el año 2004 son norteamericanas o euro-norteamericanas: Título Schreck Harry Potter, el prisionero de Azkaban Troya El Señor de los anillos el retorno del Rey SpiderMan 2

Nacionalidad EEUU EEUU

Espectadores 43.094.102 40.457.265

EEUU-GB-M EEUU-A-NZ

27.732.974 27.116.338

EEUU

26.654.003

Las restantes son norteamericanas hasta el puesto diez, donde aparece otra coproducción euronorteamericana: Bridget Jones, Sobreviviré (GB-EEUU-A-F-I): 16.319.868 de espectadores. Los resultados son similares en el 2005. Las diez películas de mayor recaudación en la UE, son ocho totalmente norteamericanas y dos euro norteamericanas coproducidas con Gran Bretaña: Harry Potter y el cáliz de fuego y Charlie y la fábrica de Chocolate. El cine del resto del mundo es simbólico…..........................2.1%. Los espectadores, en conjunto, han descendido en toda Europa en el año 2005, indicando un cambio en la forma de contemplar las películas y la imprescindible necesidad de adaptación a la era digital. Según los datos del Observatorio Europeo del Audiovisual, los 25 países de la UE tuvieron en el año 2004, la cifra de 1007 millones de espectadores, mientras en el 2005 han sido 892 millones el número

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de entradas vendidas; es decir un descenso del 11,4%. En algunos países el descenso ha sido más significativo: Alemania (-18,8%), Suecia (-12%), Francia (-10,1%) o España (-12,5%). La cuota de mercado de las películas nacionales en sus propios mercados domésticos ha crecido, como podemos ver en la mayoría de los países de la U.E., salvo Alemania y ligeros descensos en Francia o Suecia: País Alemania Dinamarca España Francia Holanda Italia Reino Unido Suecia

Cuota de mercado Cuota mercado 2005 2004 23,8 17,1 23,7 34 13,4 16,75 38,6 36,9 9,2 13,6 20,5 24,8 23,4 34 23,3 22,5

El cine europeo tiene calidad, pero una debilidad muy fuerte en su distribución y exhibición exterior. El apoyo de los Estados Europeos y de la Comisión Europea no ha conseguido que disfrute de las ventajas de poseer un Mercado único. El potencial competitivo está muy limitado por las características nacionales, que exigen la política de ayudas, que hasta ahora no apostaban por un cine espectacular o internacional de alto presupuesto El impacto económico requiere una orientación nueva menos proteccionista y con planteamientos a más largo plazo, teniendo en cuenta los cambios de la sociedad de la información. Las políticas nacionales deberán contener incitaciones a producir obras aceptadas por el público europeo.

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Faltan películas con potencial popular, y las que existen tropiezan con la ausencia de la distribución europea. No hay distribuidoras como las “major” norteamericanas, capaces de distribuir en todos los países europeos. La distribución europea es especializada y fragmentada, por lo que la política y los esfuerzos industriales deben orientarse hacia la concentración o la codistribución para la aparición de distribuidoras con posibilidades de que las películas se exhiban en todo el mercado único y en el internacional.

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Este libro está basado en la Tesis doctoral realizada en el Departamento de Derecho Constitucional de la Facultad de Ciencias de la Información de la Universidad Complutense, dirigida por el Catedrático Doctor Teodoro González Ballesteros, que fue calificada con “Sobresaliente cum laude”.

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