Trabajo doctorado a 26 de septiembre11 by Jose Maria Otero

MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO PARA EL FOMENTO DE LA PRODUCCIÓN CINEMATOGRÁFICA.

JOSÉ MARÍA OTERO TIMÓN

Tesis doctoral calificada con Sobresaliente cum laude

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID Facultad de Ciencias de la Información Sección Departamento de Derecho Constitucional

MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO PARA EL FOMENTO DE LA PRODUCCIÓN CINEMATOGRÁFICA.

-INDICEINTRODUCCIÓN

-pag-

1.- Razones para la intervención del Estado. Naturaleza del cine 2.- Cine y sector audiovisual en la Unión Europea 3.- Evolución de los sistemas de protección. Producción audiovisual 4.- Plan de investigación

CAPÍTULO PRIMERO: (1887-1939)

LIBERALISMO

13 20 22 24

ECONÓMICO

I.1.- NACIMIENTO DE LA EXHIBICIÓN Y PRODUCCIÓN EN ESPAÑA 29 I.1.1.- Marco intelectual y económico I.1.2.- Identidad del cine español

I.2.- PROPUESTAS DE INTERVENCIÓN ESTATAL I.2.1.- Congreso Hispanoamericano de la Cinematografía I.2.2.- Proyectos de reforma de la industria del cine I.2.3.- El debate de la protección I.2.4.- Iniciativas pedagógicas I.2.5.- Exhibición obligatoria. Ordenación del mercado I.2.6.- Consejo de la Cinematografía

30 33

35 38 40 42 47 50 52

CAPITULO SEGUNDO: RESTRICCIONES LIBERTAD DE COMERCIO (1939-1995)

II.1.- MARCO GENERAL II.1.1.- Cobertura legal

II.2.- LIMITACIONES A LA COMPETENCIA

58 65

II.3.- PERMISOS DE IMPORTACIÓN Y LICENCIAS DE DOBLAJE 73 6 II.3.1.- Vinculación de los permisos de importación a los productores II.3.2.- Vinculación de los permisos de doblaje a la producción II.3.3.- Valoración de los permisos de importación y doblaje II.3.4.- Unificación y clarificación de competencias II.3.5.- Desvinculación de los permisos de las ayudas II.3.6.- Concesión de los permisos de doblaje a los distribuidores II.3.7.- Cuota de distribución II.3.8.- Requisito de recaudación mínima II.3.9.- Otras finalidades de las licencias

II.4.- ACUERDOS DE INTERCAMBIO DE PELÍCULAS.

73 81 84 88 86 88 92 93 97

II.4.1.- Acuerdos España-Motion Picture Export Association of America (MPEAA) 99 II.4.2.- Acuerdos de intercambio con Italia, Francia y Alemania 104 II.4.3.- Acuerdos de Intercambio con Argentina y México 110

II.5.- EVOLUCIÓN Y SIMPLIFICACIÓN DE LAS LICENCIAS II.5.1.- Confirmación de las licencias II.5.2.- Adaptación a la normativa europea

II.6.- CUOTA DE PANTALLA II.6.1.- Cuota y periodo de cumplimiento obligatorio II.6.2.- Vinculación a la proyección de las películas extranjeras II.6.3.- Flexibilización de la cuota II.6.4.- Cuota por días, ciudades y títulos II.6.5.- Criterio único proporcional II.6.6.- Retorno a un tiempo mínimo

110 114 116

120 122 124 125 126 127 129

II.6.7.- Controversia sobre la cuota de pantalla II.6.8.- Porcentaje por cuatrimestre II.6.9.- Adaptación al derecho comunitario II.6.10.- Doctrina del Tribunal Supremo II.6.11.- Planteamiento constitucional de las cuotas II.6.12.- Interpretación del Tribunal Constitucional II.6.13.- Nueva redacción de la cuota de pantalla

131 134 136 137 143 147 153

CAPÍTULO TERCERO: PROTECCIONISMO DIRIGISTA. ESTÍMULOS A LA PRODUCCIÓN (1939-1995) III.1.- CRÉDITO CINEMATOGRÁFICO III.1.1.- Crédito sindical III.1.2.- Créditos para planes de producción III.1.3.- Ampliación de beneficiarios. Anticipos III.1.4.- Nueva modalidad de garantía III.1.5.- Hipoteca mobiliaria sobre películas cinematográficas III.1.6.- Dispersión de productoras III.1.7.- Convenios con Entidades de Crédito

III.2.- COPRODUCCIONES INTERNACIONALES III.2.1.- Acuerdos estatales y acceso a la nacionalidad III.2.2.- Los contratos de coproducción III.2.3.- Naturaleza de la coproducción. Propiedad indivisa III.2.4.- Primeros acuerdos de coproducción: filosofía III.2.5.- Evolución de los Convenios III.2.6.- Convenios vigentes III.2.7.- Regulación española III.2.8.- Ejecución de los Convenios de coproducción

III.3.- PROTECCIÓN ECONÓMICA: SUBVENCIONES III.3.1.- Clasificación III.3.2.- Control de taquilla. Ayudas Automáticas. Anticipos III.3.3.- Subvenciones anticipadas III.3.4.- Ayudas complementarias Automáticas

157 161 162 166 169 170 174 175

176 177 179 182 187 198 201 203 207

210 211 219 229 231

III.4.- RELACIONES CINE Y TELEVISIÓN

234

III.4.1.- Primera legislación 236 III.4.2.- Negociación de TVE con SNE 238 III.4.3.- Subvenciones y cuota de pantalla 240 III.4.4.- Acuerdos de TVE sobre producción y cuota. Medidas del ICAA 242

III.4.5.- Coproducción, derechos de antena, Dictámenes Consejo de Estado 243

III.5.- JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS PÚBLICAS

247

CAPÍTULO CUARTO: MARCO EUROPEO IV.1.- PRINCIPIOS GENERALES IV.1.1.- Derechos culturales: el cine y el sector audiovisual IV.1.2.- Público y mercado

252 254 259

IV.2.- RECUPERACIÓN DEL CINE NORTEAMERICANO

262

IV.3.- LA REALIDAD EUROPEA. PROMOCION CULTURAL

266 269 273 274

IV.3.1.- Mercado Común IV.3.2.- Directivas del Consejo IV.3.3.- Sistema común de ayudas: las coproducciones

IV.4.- LAS AYUDAS EN LOS PAÍSES EUROPEOS IV.4.1.- Síntesis de los sistemas de ayudas

IV.5.- LA POLÍTICA EUROPEA IV.5.1.- Criterios generales

280 283

293 297

IV.5.2.- Criterios de compatibilidad IV.5.3.- Nuevo planteamiento de los criterios IV.5.4.- Ayudas estatales a la radiodifusión pública IV.5.5.- Televisión sin fronteras. Programas europeos IV.5.6.- Ibermedia: Un espacio audiovisual Iberoamericano

IV.6.- RONDA DE URUGUAY. GATS IV.6.1.- Excepción cultural IV.6.2.- Exención temporal

IV.7.- DIVERSIDAD CULTURAL IV.7.1.- Negociaciones OMC IV.7.2.- Convención sobre la diversidad cultural IV.7.3.- Proyecto de Constitución Europea

299 305 307 311 321

322 324 329

331 335 338 342

CAPÍTULO QUINTO: PROTECCIONISMO LIBERAL V.1.- PRINCIPIOS DE LA NUEVA REGULACIÓN V.1.1.- Titulo competencial V.1.2.- Delimitación competencial V.1.3.- Competencias exclusivas, concurrentes y ejecutivas V.1.4.- Propuestas profesionales

V.2.- NORMALIZACIÓN DEL MERCADO V.2.1.- Cuotas y licencias V.2.2.- Informatización de las taquillas V.2.3.- Gestión informática V.2.4.- Retroactividad en cuotas y concesión de licencias

V.3.- SIGNIFICADO DE LA COPRODUCCIÓN

348 350 351 353 355

358 358 360 362 364

365

V.4.- CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA AUTOMÁTICO V.4.1.- Cambio legal del sistema de ayudas V.4.2.- Límites de las ayudas V.4.3.- Ayudas sobre proyecto V.4.4.- Ayudas a cortometrajes V.4.5.- Financiación cinematográfica V.4.6.- Desarrollo de guiones, distribución y promoción V.4.7.- Incentivos a las salas de exhibición V.4.8.- Comités y órganos asesores V.4.9.- Conservación de negativos y soportes originales

V.5.- LIMITES PRESUPUESTARIOS DE LAS AYUDAS V.5.1.- Los controles financieros V.5.2.- Derecho automático a la subvención V.5.3.- Necesaria clarificación legislativa V.5.4.- Recomendaciones de un Proyecto de Ley

V.6.- SALIDA DEL CONFLICTO: NUEVA LEY V.6.1.- Anteproyecto de Ley V.6.2.- Trabajos legislativos V.6.3.- Los profesionales ante la política cinematográfica V.6.4.- Reacciones de los Grupos Parlamentarios V.6.5.- Debates a la totalidad de las medidas V.6.6.- Ponencia y comisión V.6.7.- Pleno de las Cortes Generales V.6.8.- Sin objeciones de la Comisión Europea

V.7.- MODERNIZACION DEL MARCO JURÍDICO V.7.1.- Nueva etapa: la diversidad V.7.2.- Productores independientes

V.8.- CRITERIOS PARA LA CONCESIÓN DE AYUDAS V.8.1.- Ayudas a la producción, distribución y promoción

366 368 370 371 371 372 372 374 375 376

377 378 383 384 387

388 390 395 396 404 406 412 413 416

417 418 422

429 430

V.9.- REGULACIÓN DE LAS COPRODUCCIONES

437

V.10.- ANÁLISIS Y SEGUIMIENTO DEL MERCADO

438 440 445

V.10.1.- Actuaciones en defensa de la competencia V.10.2.- Regulación interna de la competencia

V.11.- REVISIÓN DE LA CUOTA DE PANTALLA

447

V.12.- AYUDAS DE LAS COMUNIDADES AUTONÓNOMAS

449

V.13.- MEDIDAS FISCALES

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V.14.- APLICACIÓN DE LA NUEVA REGULACIÓN

453

V.15.- ESFUERZO CODIFICADOR

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V.16.- FINAL DEL CICLO

455

CAPITULO VI: EFICACIA LIMITADA DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN. IDENTIDAD CULTURAL

VI.1.- LIBERALISMO ECONÓMICO VI.1.1.- Orientación de la producción VI.1.2.- Producción y mercado

458 458 464

VI.2.- PROTECCIONISMO DIRIGISTA VI.2.1.- Identidad nacional VI.2.2.- Aceptaci贸n VI.2.3.- Resultados de la producci贸n VI.2.4.- Impacto de la colaboraci贸n con TVE

467 473 473 476 478

VI.3.- PROTECCIONISMO LIBERAL

479

VI.4.- BALANCE DEL CINE EUROPEO

483

CONCLUSIONES

487

INTRODUCCIÓN El Estado juega un papel destacado en el cine español, especialmente por sus intervenciones en favor de la producción de películas. Las normas reguladoras han contemplado el conjunto de la industria del cine y sus diversos aspectos culturales, artísticos, económicos y sociales. Una de las características del sector cinematográfico ha sido la necesaria organización administrativa del Estado para el desarrollo de sus intervenciones. Aunque han remitido las prácticas de intervencionismo político y se han dado pasos liberalizadores, continúa siendo una actividad intervenida en el plano económico y creativo.

La regulación cinematográfica, caracterizada por su abundancia legislativa y la ausencia de un criterio directivo común, ha respondido a necesidades puntuales y diversas. Quizás la parte más profusa y desordenada corresponde a las normas dedicadas a proteger la producción nacional, dada la frecuencia con que se han sucedido los sistemas de ayuda.

Los mecanismos de intervención han tratado de resolver el problema principal de los productores españoles: falta de capitales para la financiación y carencia de mercado para la amortización. A esta situación se suma la necesidad de apoyo frente a la competencia del cine norteamericano y, posteriormente, la planteada por la televisión, Los sistemas de ayuda deberían haber evolucionado con mayor profundidad de acuerdo a las alteraciones introducidas por la aparición de nuevos productos audiovisuales y la integración progresiva del cine en los medios de comunicación. La estrategia de las políticas de ayuda europeas ha tenido siempre en cuenta la doble pertenencia del cine al campo cultural y artístico y al campo industrial y de los medios de comunicación.

El Catedrático de la Facultad de Derecho de Dijon, G. LyonCaen, y el Catedrático de la Facultad de Derecho de Estrasburgo, P. Lavigne1 han defendido la necesidad de las políticas de ayudas a la financiación de las películas, por los múltiples riesgos que entraña la producción y explotación. Riesgos “que hacen de la financiación cinematográfica un aventurado juego acrobático”.

Igualmente los profesores franceses de Derecho, Jean Raynal y Rouanet de Vigne-Lavit,2 ponen de relieve que “las finanzas del cine no se corresponden con las ambiciones artísticas, por lo que el Estado ha debido intervenir para asegurar los sistemas de financiación”.

Este criterio es confirmado por uno de los primeros tratadistas italianos sobre derecho del espectáculo, Amedeo Giannini, 3 quien ante la necesidad de capitales importantes para financiar la producción y el relieve cultural y social del cine, considera que “no sorprende que el Estado haya considerado necesario incluir el crédito cinematográfico, entre los que requieren un tratamiento especial y de favor”.

La conveniencia de una legislación protectora fue apoyada por los tratadistas españoles de derecho cinematográfico. El sentido práctico llevó al abogado Fernando Vizcaíno Casas a solicitar la simplificación y la coherencia de las medidas de protección; 4

Lavigne, P. Lyon-Caen, G. Traité du droit du cinéma, Introducción, París, 1957. Raynal, J y Rouanet de Vigne-Lavit. Le droit du cinéma, París, 1962. Giannini Amedeo. Il diritto dello spettacolo, Roma, 1959.

inspirando el mismo criterio a José María Salazar López5 y a Pedro Ismael Medina6 en sus obras.

Los juristas, que se dedican a la abogacía y tienen que utilizar la legislación de manera práctica, son los que más han insistido en su clarificación. Los abogados de los Tribunales de París, Raymond Sarraute y Michel Gorline7 han afirmado que “la materia del derecho cinematográfico es extremadamente compleja por el número de temas que engloba”, las intervenciones estatales en todo el sector, y unas “relaciones comerciales complicadas durante el curso de la vida de una película, que precisan contratos jurídicos de una naturaleza específica”.

Realmente la legislación protectora de la cinematografía española y europea ha estado presidida por la confusión, por lo que es comprensible el anhelo por su codificación, estabilidad y adaptación a la realidad.

Vizcaíno Casas, Fernando. Legislación cinematográfica y teatral y Suma de legislación del espectáculo, Madrid 1954 y 1962. Mismo autor Derecho cinematográfico español, Madrid, 1952. 5

Salazar López, José María. Diccionario Legislativo de Cinematografía y Teatro, Madrid, 1966.

Medina, Pedro Ismael. Los contratos cinematográficos, Madrid, 1952.

Gorline, Michel y Sarraute, Raymond Droit de la cinematographie, Paris, 1955.

1.- Razones para la intervención del Estado. Naturaleza del cine El cine es industria, comercio, arte, cultura, espectáculo, y uno de los medios de comunicación más influyentes en la sociedad. Estas características han llevado al Estado a intervenir en la cinematografía. Conocer cómo es y cómo funciona el cine, ayuda a comprender la adecuación de las medidas adoptadas por el Estado para la protección del cine español, y conocer en qué han podido estar equivocadas.

Aspecto industrial: El desarrollo inicial de la industria del cine trató de evitar sus riesgos: necesidad de grandes capitales para la producción con una recuperación de los mismos imprevisible, ya que depende de la aceptación del público, de gustos cambiantes.

Por ello se formaron grupos industriales, que agrupaban producción, distribución y exhibición; se descubrió que la publicidad construía la demanda con iniciativas como el star-system; y se alcanzó una dimensión internacional para explotar todos los mercados.

Estas concentraciones iniciales determinaron el modo de ser y las características de la industria del cine, tanto en EE.UU. como en los Estados europeos. Las concentraciones han tenido lugar, según Peter Bächlin8, desde los primeros tiempos, concretamente surgieron entre 1907 y 1910. 8

Bächlin, Peter. Der film as ware, Basilea, 1945. Edición italiana, Il cinema come industria, al cuidado de Libero Solaroli, Milán, 1958.

Estados Unidos desarrolló con gran eficacia las que van a ser las reglas del juego de los ciclos económico y comercial del cine. Un grupo de empresas consiguieron liderar el sector y trataron de eliminar la competencia. La clave del negocio era disponer en exclusiva de las patentes de los equipos de filmación y de proyección, así como sobre las películas producidas. Estas empresas en defensa de sus intereses se agruparon en la Motion Picture Patents Company, 9 en el año 1908, dominando el mercado en exclusiva durante dos años.

Diversos independientes, en su mayoría procedentes de Europa, como Carl Laemle, Willian Fox, Adolph Zukor, Joe Schenk o Jack Warner, rompieron esta exclusividad y produjeron películas, instalados en los Angeles para evitar represalias, que de todas formas tuvieron lugar, como la rotura de equipos y destrucción de los estudios. No obstante consiguieron imponerse por el interés de sus producciones, la financiación de bancos y compañías de comunicación y dieron origen a las compañías conocidas como “majors”, que unían producción, distribución y exhibición, hasta que la aplicación de la ley anti-trust les obligó a desprenderse de las cadenas de exhibición.

Fue el nacimiento de los oligopolios que según Henry Mercillon10 son grupos de empresas con actividades de producción y distribución que atienden la demanda del conjunto de empresas distribuidoras propias, exhibidores y distribuidoras complementarias. La implantación de los oligopolios ocurrió en medio de una guerra comercial abierta entre las grandes empresas hasta asentarse el 9

American Motoscope and Biograph Company, Edison Manufacturing Company, Essanay Film MC. Chicago Kalem Company, Georges Kleine, Lubin Manufacturing Company, Georges Melies Manufacturing Company, Pathé Freres, Selig Polyscope Company y Vitagraph Company. 10

Mercillon, Henry. Cinema et monopoles, Paris, 1952, véase traducción italiana de Libero Solaroli y Libero Bizzarri, Cinema e monopoli, Roma, 1956.

predominio claro de un número reducido de empresas, conocidas con el nombre de “majors” que, con un potencial similar, dominaron conjuntamente el mercado de manera explícita, aunque continuaron manteniendo entre si una dura competencia comercial.

Europa conoció también el funcionamiento en oligopolio. Pathé y Gaumont en Francia dominaron el mercado europeo hasta 1920; Nordische Film Kompangnie en Dinamarca y UFA (Universum Film Aktiengesell) de Alemania, sucedieron al dominio francés y UFA mantuvo su predominio hasta el final de la segunda Guerra Mundial.

La guerra de patentes entre Estados Unidos y Europa terminó en 1930 con el Acuerdo denominado Interchangeability. Hasta entonces ambas partes habían intentado eliminarse imponiendo las patentes de sus equipos y, en consecuencia, sus películas. El acuerdo fue liderado por parte norteamericana por la Warner y por parte europea por la UFA, vinculada al sistema Tobis Klangfilm Kücheismeister, extendido en toda Europa. El Acuerdo consistía en un intercambio de patentes, de forma que todas las películas cualesquiera que fuera el sistema de rodaje podrían ser exhibida en cualquier equipo de proyección. El acuerdo se completaba con un reparto de mercados, unos en exclusiva y otros compartidos.

La concentración y el funcionamiento en oligopolio se acompañaron de un gran desarrollo de la publicidad y de un control y conocimiento de la demanda. En la industria del cine, “el estudio de la demanda debía seguirse, según Jacques Durand, hasta

permitir una exacta previsión del rendimiento que puede esperarse de una película en proyecto.”11

La concentración y la promoción publicitaria se completaban con la creación de una distribución internacional con fuerte implantación en los mercados más importantes. Los ingresos del mercado propio no bastaban para amortizar las películas y tener beneficios, precisándose la explotación de las películas en el extranjero.

Estas características se han incrementado con el transcurso de los años. Ben H. Bagidikian, 12 considera, que las teorías de Adam Smith sobre la competencia en un mercado libre se evaporan, frente a la alteración introducida en este sector por la fuerte concentración de los antiguos Estudios y “Majors” de Hollywood con los actuales colosos empresariales de la informática, electrónica y telecomunicación.

La concentración es superior a las antiguas alianzas de Hollywood con la banca y las compañías de electricidad y telefonía. Hoy día se desarrolla la explotación y promoción de una película en el cine, en las cadenas de televisión, DVDs, CDs, libros y prensa por compañías pertenecientes al mismo grupo.

“Estas producciones dan lugar a una publicidad de masas para conseguir la creación de una lealtad a una marca o producto, 11

Durand, Jacques. Le cinéma et son public. Paris, 1958. Edición española El cine y su público. Madrid, 1969. 12

Bagidikian, Ben H. The media monopoly, Boston, 1983.

basándose no en la experiencia de los consumidores, sino en la inteligencia persuasora de la publicidad”, afirma Bagidikian.

La combinación entre los distintos medios favorece la creación de prestigio y el refuerzo de las campañas de promoción.

Los Estados europeos, y entre ellos España, han desarrollado una regulación, que además de asegurar las finalidades artísticas y culturales facilitase la financiación, exhibición y promoción de las cinematografías europeas, les permitiese existir industrialmente y competir.

Aspectos artísticos: El cine fue reconocido, a los pocos años de su nacimiento, como perteneciente al campo del arte, de la cultura e incluso de la filosofía. En 1918 Louis Delluc afirmaba “asistimos a un acontecimiento extraordinario, al nacimiento del único arte moderno, el cine, ya que es hijo de la máquina y del ideal humano”. 13

Esta época conoció un amplio debate sobre la incorporación del cine a las artes tradicionales. Es la interesante polémica de los específicos cinematográficos, la fotogenia y el montaje. En este campo teórico destacan inicialmente, Louis Delluc, Ricciotto

Alsina Thevenet, Homero, y Romaguera Ramio, Joaquín. Textos y manifiestos del cine, Barcelona, 1985.

Canudo, Bela Balazs, Jean Epstein, Dziga Vertov, Vsevolod Pudovkin, y Serguei M. Eisenstein.

Las teorías descansaban en las producciones, en muchos casos realizadas por los propios teóricos. Las primeras películas que hacen pensar en un arte nuevo, son: The great train robbery (1903) de Edwin S. Porter; El nacimiento de una nación (1914-1915) de David S. Griffith; La madre (1927) de Pudovkin; El acorazado Potemkin (1927) de Eisenstein; El Gabinete del Doctor Kaligari (1919) de Carl Mayer y Robert Wiene; El doctor Mabuse (1922) de Fritz Lang; la vanguardia francesa formada entre otros por Marcel L’Herbier, Germaine Dulac, Louis Delluc y Jean Epstein; el movimiento alemán kammerspiel con Murnau y Pabst, el cine danés con Carl Dreyer; Nana (1926) de Jean Renoir, Sombrero de paja de Italia (1928) de René Clair; el Chico (1921) de Charles Chaplín; y las obras de Segundo de Chomón y Un chien andalou (1929) de Luis Buñuel.

Películas y teóricos demostraron que el cine es indiscutiblemente un arte, una escritura, un lenguaje y un espectáculo. El cine permite ofrecer una visión personal del mundo. Las películas devuelven la realidad enriquecida, pudiendo afirmar que el cine es el humanismo del siglo XX, que facilita el conocimiento del hombre y de la sociedad. Todos los grandes temas se encuentran en las obras cinematográficas.

La consideración de las películas como obras artísticas y culturales, la importancia del cine como espectáculo de masas, junto a las razones industriales llevó a los Estados a intervenir en la política de producción y difusión cinematográfica.

Aspectos culturales La cultura tiene un lugar fundamental en la vida social, ocupando, desde el siglo XX, un lugar preponderante el cine, al que se unió, a mediados del siglo pasado la televisión. Ambos representan la cultura de masas por su sistema de comunicación. Los principios democráticos, desarrollados en el siglo XIX, defienden la libertad, la igualdad y el pluralismo. Es imprescindible que los ciudadanos puedan ejercer los derechos fundamentales. Las Constituciones modernas reconocen y protegen la libertad de expresión y de comunicación. La Constitución Española afirma estos derechos en un Preámbulo, estableciendo la garantía de su ejercicio en el artículo, 9.2.

Los Convenios y Tratados Internacionales establecen garantías para asegurar el ejercicio de las libertades, siendo uno de los textos mejores el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950.

La Comunidad Europea sintió desde su creación la necesidad de promover la cultura, pese a que su finalidad inicial, fue de carácter económico y social. A partir del Tratado de Maastricht, en 1992, la cultura es reconocida entre sus objetivos.

El cine y la televisión ocupan un lugar destacado en la cultura, por lo que los Estados europeos, entre ellos España, han desarrollado un conjunto de medidas protectoras que permiten la creación y producción de obras cinematográficas, y posteriormente audiovisuales, y garanticen su difusión. Los legisladores europeos han protegido la creación y la existencia de estructuras, que la permitan y se han preocupado de la promoción y de la difusión, ya que en el cine la acción cultural y social tiene lugar con la

contemplación de las películas por el público. Los espectadores son imprescindibles, para realizar el cine y la televisión la actual democratización de la cultura, ya que han ampliado el acceso popular a los valores culturales.

Se da la contradicción o ambigüedad de que proteger la acción cultural del cine debe realizarse por medios económicos e industriales. De ahí el necesario equilibrio para que el desarrollo y la acción cultural tengan lugar, favorecidas por el conjunto de medidas protectoras que constituyen las intervenciones de los Estados europeos. Estas intervenciones contribuyen al mantenimiento de la identidad y la diversidad cultural.

2.- Cine y sector audiovisual en la Unión Europea La creación del mercado común y el principio de competencia llevó a la Comunidad Económica Europea, en sus comienzos, a adoptar una posición contraria a las subvenciones y ayudas públicas. Los criterios económicos e industriales prevalecían sobre la ambición cultural. Pronto se subrayó la vinculación de la identidad cultural de los Estados y la naciente de la propia Europa a los contenidos cinematográficos y audiovisuales producidos en Europa.

Relación promovida por los medios culturales europeos, que contemplaban la globalización emergente como una amenaza uniformadora de las distintas culturas. Las razones dadas para justificar las ayudas dieron origen a la teoría de la excepción cultural, sustituida por la menos agresiva del mantenimiento y fomento de la diversidad cultural. El concepto de diversidad cultural, más abierto e integrador, ha pasado a formar parte de los Tratados

y textos legales de la Unión Europea. Examinaremos los esfuerzos de la Unión y de los Estados miembros para conservar y promover la identidad cultural.

Consideradas compatibles las ayudas culturales con el Mercado Común conviene profundizar en las características específicas de estas ayudas y en su relación con los fines que han de conseguir.

Las ayudas denominadas automáticas han obtenido mejores resultados, que las selectivas, para la salvaguarda de la diversidad cultural y del pluralismo. A la vez tienen mayor capacidad de estructurar industrialmente al cine y al sector audiovisual y de favorecer la competitividad de las obras producidas.

Enmanuel Derieux, profesor de la Universidad Panteón-Assas París es uno de los defensores de “ciertas medidas protectoras frente a la liberalización impulsada por la OMC, comprendiendo que en nombre de la protección de una cierta identidad cultural nacional o regional (europea) sea reivindicada por los Estados y los organismos regionales (Unión Europea) la continuidad del apoyo a su producción cinematográfica y audiovisual”. 14

Las obras europeas, películas y programas, deben alcanzar una presencia destacada en los medios de comunicación europeos, enfrentándose a las obras de terceros países, y conseguir una circulación internacional significativa. Por ello subrayaremos la necesidad de los productores de cine y del sector audiovisual de estudiar la demanda del público y conocer sus preferencias. 14

Derieux, Enmanuel. Droit Europeén et international des médias. París, 2003.

3.- Evolución de los sistemas de protección. Producción audiovisual Una parte importante de este trabajo se dedica a explicar las razones y circunstancias de la transformación de la legislación cinematográfica y audiovisual en España. Examinaremos los textos legislativos y la reglamentación de la protección al cine español, así como la jurisprudencia originada en su aplicación, situando las distintas medidas en un orden sistemático que permita profundizar en las mismas y conocer su aportación al derecho cinematográfico. Igualmente tendremos en cuenta la adaptación de estas normas a los Tratados europeos y a los convenios internacionales que afecten a la cinematografía y a los derechos culturales.

La inquietud de los profesionales españoles, como la del resto de los europeos, fue muy grande a lo largo de los años 1993 y 1994 ante el curso de las negociaciones del GATS (General Agreement Trade Services), conocidas como la Ronda de Uruguay. Uno de los puntos a tratar, como vamos a analizar, era la liberalización de los servicios cinematográficos y audiovisuales con la posible desaparición de los sistemas de protección. La continuidad de la libertad de los Estados para establecer ayudas a este sector estaba en entredicho.

La propuesta de liberalización desató una fuerte reacción contraria por parte europea, que consideraba irrenunciables las ayudas establecidas por leyes anteriores al final de la Ronda de Uruguay. Las ayudas españolas tenían un rango legal inferior por lo que se aceleró un proyecto de Ley promulgado por la urgencia como Decreto Ley.

Tras un amplio debate público y político con protagonismo, en esta ocasión, de las Cortes, se promulgó la Ley 15/2001, de 9 de

julio, de fomento y promoción de la cinematografía y del sector audiovisual. En esta Ley, encontramos la afirmación de la diversidad cultural, la consolidación de las ayudas automáticas, la vigilancia necesaria de la competencia en un mercado libre, la garantía de la existencia de producciones independientes y la colaboración de las televisiones y el cine.

El desarrollo de las televisiones, la expansión digital, la implantación del cable, los nuevos soportes del video, el DVD, e, Internet, los móviles, la progresiva internacionalización del sector aportan una rápida evolución positiva, que a la vez es vista como una amenaza. Los productores cinematográficos habituados a la comprensión de las televisiones públicas debían habituarse a las televisiones privadas y a moverse en un paisaje audiovisual transformado. Charles Debbasch, Presidente honorario de la Universidad de Derecho, Economía y Ciencias de Aix-Marsella,15 afirma que “el concepto de audiovisual se ha ampliado y comprende películas y programas, así como su difusión en abierto o codificada”

La relación del cine y la televisión es intensa y el desequilibrio de tamaño de las empresas de ambos sectores requiere un marco legal de sus actuaciones, como podremos ver en la Transposición de la Directiva de la Televisión sin Fronteras y en la Ley 15/2001.

La política de ayudas no debe limitarse a atacar los efectos de la hegemonía del cine norteamericano y mantener el actual “statu quo”. Trataremos de destacar las medidas que pueden desmontar las causas de esta situación y finalizar con la tutela proteccionista del Estado, transformándola en vigilancia del mercado y promoción de las actividades culturales de este sector. 15

Debbasch, Charles. Droit de l’audiovisual, París, 1995.

Existe una tendencia prácticamente imparable a la liberalización y a la desaparición de reglamentaciones que obligan a fortalecer la producción de películas y programas de televisión nacionales, que contribuyen de manera importante a la identidad de los pueblos. La producción cinematográfica y audiovisual debe ser competitiva y tener en cuenta su dimensión internacional y cultural.

4.- Plan de investigación El conjunto de medidas a la protección cinematográfica, tiene gran complejidad y amplitud. Esta investigación trata de analizar las intervenciones del Estado en favor de la producción cinematográfica española, desde sus inicios hasta el año 2005. Trata de descubrir las causas que han motivado las distintas intervenciones y los instrumentos utilizados en cada caso, así como los resultados obtenidos.

Nos centraremos en las medidas de fomento a la producción nacional, concretamente en los mecanismos de ayuda, a las películas, sucesivamente establecidos, ya que la visión artesanal del cine, ha hecho que la protección haya sido tradicionalmente establecida en favor de las películas, concediendo menos atención a las empresas de producción.

Los textos legislativos contienen siempre declaraciones de buenos propósitos, que se transforman en la aplicación de los mismos y por la utilización que se hace de las medidas establecidas.

La actividad legislativa de fomento de la producción de cine constituye la parte más amplia y desordenada de nuestro derecho cinematográfico. Un conjunto de medidas industriales y culturales, que se han ido sucediendo en el tiempo. Analizaremos cada uno de los instrumentos o mecanismos de protección, pero sin limitarnos a una paráfrasis de la legislación. Más bien nos detendremos en la naturaleza de estos instrumentos, en sus objetivos y resultados.

El significado social, cultural e industrial del cine ha originado estrechas relaciones del poder público con el sector cinematográfico, especialmente con los productores y los creadores. Es interesante desvelar estas relaciones en las propuestas legislativas y analizar el neocorporativismo latente en determinadas medidas legislativas.

La razón impulsora de la reivindicación de la intervención del Estado en favor del cine español ha sido siempre la defensa y el mantenimiento de la identidad española. Razonamiento que se ve reforzado desde la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), por la defensa de la diversidad cultural, para evitar las reglas de la competencia comercial.

El establecimiento y la evolución de las normas cinematográficas en España, guardan un paralelismo con su historia política y económica. Motivo por el que dividiremos esta

investigación en seis capítulos. Cuatro destinados a los sistemas diferentes de intervención, que se corresponden a tres grandes períodos de tiempo. Un capítulo destinado a analizar la protección en el marco europeo e internacional, y un capítulo con el balance de resultados.

Capítulo Primero: Liberalismo económico. Planteamiento de la protección. Abarca desde el inicio del cine español hasta 1936. Analiza las primeras propuestas proteccionistas. El debate sobre la intervención del Estado en el campo cinematográfico. Las iniciativas y Congresos profesionales. Las primeras medidas. Y la creación del Consejo de la Cinematografía y sus objetivos.

Capítulo Segundo: Restricciones a la libertad de Comercio (19391995): Estudia los distintos sistemas y efecto de los permisos de importación y las licencias de doblaje. Los Acuerdos de intercambio de películas. La cuota de pantalla. La doctrina del Tribunal Supremo. Y la interpretación constitucional.

Capítulo tercero: Proteccionismo dirigista: Estímulos a la producción (1939-1995): Los mecanismos de financiación, modalidades de crédito, la hipoteca mobiliaria de películas. El desarrollo de las subvenciones selectivas y automáticas. Las coproducciones, naturaleza y convenios Internacionales. Relaciones cine-televisión. Y la justificación de las ayudas públicas.

Capítulo Cuarto: Mercado europeo e internacional: La política europea: compatibilidad de las ayudas con el mercado único. Sistemas y motivos de las ayudas públicas en los principales países europeos. El GATS la OMC y la diversidad cultural.

Capítulo Quinto: Proteccionismo liberal: (1996 2005). Está dedicado a la generalización de ayudas automáticas, la producción independiente, las obligaciones de las Televisiones. La transparencia del mercado, la globalización y la incorporación de la diversidad cultural.

Capitulo Sexto: Eficacia limitada de los sistemas de protección. Identidad cultural. Nacimiento y desarrollo del cine español. Identidad de las películas. Aceptación y producción, proteccionismo en España y en la Unión Europea. Resultados de las medidas.

Conclusiones.

CAPÍTULO PRIMERO LIBERALISMO ECONÓMICO. PLANTEAMIENTO DE LA PROTECCIÓN (1887-1939)

I.1.- NACIMIENTO DE LA EXHIBICIÓN Y PRODUCCIÓN Tras el éxito en Barcelona y Madrid del Kinescope de Edison, se presentaron distintos sistemas, entre los que se encontraban el Animatógrafo, adaptación de otros sistemas realizada por el inglés Robert Willian Paul, presentado por Edwin Rousby en el Circo Parish de Madrid el 11 de mayo de 1896.

El cinematógrafo de los Lumiére se presentó en el local de la Carrera de San Jerónimo 28, que había conocido otras experiencias como el Kinescope. Fueron varias sesiones entre el 13 y el 15 de mayo de 1896, reservándose para la prensa la sesión celebrada el 14 de mayo. Estas fechas están aceptadas, como las del nacimiento de la exhibición en España. 16

El inicio de la producción española estaba fijado tradicionalmente en el 12 de octubre de 1896, fecha en la que se consideraba que Eduardo Jimeno había rodado en tono documental, Salida de misa de doce en la Iglesia del Pilar de Zaragoza. La fecha estaba tomada de las declaraciones del hijo de Eduardo Jimeno. Investigaciones realizadas coincidiendo con el Centenario del cine, llevadas a cabo por Jon Letamendi y el equipo Pre-cine17 en base a las facturas de adquisición de la cámara a los Lumiére, interpretan que Jimeno tuvo un error de memoria y retrasan la producción de esta película a octubre de 1897.

En cualquier caso es la película española más antigua que se conserva. 16

Cebollada, Pascual. Rubio Gil, Luis. Enciclopedia del Cine Español, Cronología. Barcelona, 1996. 17

Equipo de investigación Pre-cine, 1896-1996: Anuncios para un Centenario en la niebla, Seminario de la Facultad de Ciencias de la Información de la Universidad Complutense. Letamendi, Jon. Aportaciones a los orígenes del cine español, Barcelona, 1996.

A través de la prensa se tienen noticias del rodaje de otras dos películas que resultarían anteriores, pero de las que no existen copias18. El 23 de octubre de 1896 se presentó en Valencia la “Llegada de un tren de Teruel a Segorbe”, atribuida a un cámara francés de nombre Kalb, que podría ser según Jean Claude Seguin, Kalby. Y el 20 de junio de 1897 tuvo lugar el rodaje de “El entierro del General Sánchez Bregua”, realizado por Luis José Sellier, francés residente en La Coruña.

La industria del cine español comienza en 1897 con el rodaje de la película argumental de Fructuoso Gelabert, titulada “Riña en un café” con una trama argumental sencilla, tomada al parecer del cine francés. Fue rodada con un equipo fabricado por su propio director, que poseía sólidos conocimientos fotográficos y rodados el 14 de agosto de 189719.

I.1.1.- Marco intelectual y económico El cine español nace en una sociedad cuyos intelectuales se interrogaban sobre la identidad española y cuestionaban las realidades, proyectos e ideas españolas de la época. El final del regeneracionismo del XIX y el desastre de las pérdidas coloniales impulsó el nacimiento de una clase intelectual nueva, la generación del 98, hoy bastante olvidada. Admiraban a los autores nacionales clásicos, más que a los modernos y les inquietaba el ser de España, su auténtica identidad. Maeztu definió lo que creían viejos ideales:

De la Madrid, Juan Carlos. Primeros Tiempos del cinematógrafo en España. 1997.

Giménez i Miguel, Enric. Breu historia del cinema catalá, en Historia de la Catalunya Cinematográfica, edición a cargo de Joaquín Romaguera, 1989.

las corridas de toros, el flamenco, los sainetes y la influencia de la Iglesia.

La Generación siguiente, de 1914, en la que destacó José Ortega y Gasset, convencida de que España estaba alejada de Europa, tenía como meta superar el desfase histórico separador y situar a España en la contemporaneidad.

Este diagnóstico pesimista contrastaba con la propia brillantez de los intelectuales y, sobre todo, con la riqueza de la cultura española de esa época, que ha sido comparada a la vivida en el Siglo de Oro de la creación española. Triunfaban los pintores Ramón Casas, Juan Gris, Gutiérrez Solana, Isidro Nonell, Picasso o Sorolla; escultores como Mariano Benlliure o Aniceto Marinas; y músicos como Albéniz o Granados; científicos como Blas Cabrera, Julio Palacios, Julio Rey Pastor o Gustavo Pittaluga; dos dramaturgos españoles obtuvieron el Premio Nóbel, Jacinto Benavente y José Echegaray; había excelentes novelistas como Pio Baroja o Vicente Blasco Ibáñez; una nueva generación se sumaba a la intelectualidad con Luis Araquistain, Julio Álvarez del Vayo, Ramón Gómez de la Serna, Manuel García Morente, Gregorio Marañón, Salvador de Madariaga, Eugenio D’Ors o Fernando de los Ríos, y la poesía contaba con la generación del 27.

Los españoles asistían al teatro, al cabaret, a la ópera, a los espectáculos de baile y de canciones, y Raquel Meller se convertía en estrella. Los toros dividían al país entre Joselito y Belmonte, como posteriormente entre Manolete y Arruza.

El espectáculo del cine se extendió con rapidez, pasando de las ferias a los barracones y a locales fijos, iniciándose la construcción de salas exclusivas para la exhibición. En el año 1925 el número de estas nuevas salas de exhibición era de 1497, en Barcelona y alrededores 54, y en Madrid, 28 salas. 20 En 1935 el número de cines se elevaba a 3.337.21

Esta extraordinaria vida intelectual y creativa tenía lugar en una España en transformación y crecimiento. Contribuyó a este cambio la instalación del alumbrado en las ciudades, el desarrollo de los transportes -el coche de línea y el ferrocarril unirían las ciudades-, las medidas de salud e higiene, la enseñanza pública, las obras públicas, el telégrafo, la radio y el crecimiento demográfico. España en 1900 tenía una población de dieciocho millones y medio de habitantes y en 1920 superaba los veintiún millones. El aumento de los habitantes de las ciudades fue notable. En 1900 Madrid tenía 539.835, Barcelona 533.000, Valencia 213.550, Sevilla 148.315, Málaga 130.109, Murcia 111.539, y Zaragoza se acercaba a los 100.000 habitantes. Este crecimiento de las poblaciones urbanas favorecía la extensión de las salas de cine.22

España vivía en un clima de prosperidad económica, favorecido por la evolución positiva de la economía internacional. A comienzos del siglo XX España conoció un periodo de crecimiento, no solo por el buen momento de la economía europea, sino también

Cabero, Juan Antonio. Historia de la cinematografía española, Madrid 1949.

Cebollada, Pascual y Rubio Gil. Enciclopedia del cine español, Barcelona, 1996.

Instituto Nacional de Estadística. www.ine.es.

por el regreso de los españoles de las guerras coloniales y la reducción del gasto público, que significó el final de estas guerras. 23 El economista Jaime Vicens Vives afirma que “en España la ola de expansión, iniciada desde 1896, cabalga sobre la primera guerra mundial y se dilata en el dorado decenio de los años, cuando el capitalismo clásico parece que no hallara límites a su empuje”. 24

La depresión de 1929 se trasladó de Nueva York a Europa, pero en el cine no se notaron sus efectos contrarrestados por la aparición de las primeras películas habladas, que cosecharon un gran éxito.

I.1.2.- Identidad del cine español La prosperidad económica, impulsada por el capitalismo moderno, y las intervenciones estatales no dejaban dudas que el Estado era el generador de la unión y de la identidad española, sin que desdibujase esta imagen la conversión de algunos regionalismos en nacionalismos, como el vasco y el catalán. La admisión de unos valores comunes y el sentimiento de pertenecer a un mismo Estado eran generalmente aceptados. La discrepancia surgía al definir qué es español y en el cine al valorar la “españolidad” de las películas.

García de Cortázar, Fernando. La memoria de España, Madrid, 2004.

Vicens Vives, Jaime. Historia económica de España, Barcelona 8º Edición, 1985.

Los intelectuales miraron con simpatía al cine, pero no se ocuparon de él, como tampoco de otros espectáculos. José Echegaray escribió sobre la aparición del Kinescope25 de Edison. Este artículo inicia sus crónicas científicas resaltando la “reproducción exacta de la realidad” del cine y su gran futuro aunque tuviese la apariencia de una modesta invención. ValléInclán se declaraba asiduo del cine. Jacinto Benavente, Alejandro Pérez Lugin, Vicente Blasco Ibáñez, Pío Baroja, y Eduardo Marquina, entre otros, cedieron sus obras para ser adaptadas e incluso dirigieron alguna de ellas los tres primeros. Pío Baroja y José Martínez Ruiz, “Azorín”, fueron los que más sintieron la necesidad de escribir sobre el cine. Y la Generación poética del 27 tuvo una especial vinculación con la expresión cinematográfica, como señala José María Conget.26

No surgió ningún movimiento de teoría cinematográfica de carácter intelectual, pero la primera crítica fue española como indica José Maria García Escudero.27 En la revista España, fundada por Ortega y Gasset, Alfonso Reyes con el seudónimo de “Fósforo” es autor de la primera crítica el 28 de octubre de 1915.

España contó en este periodo con numerosas publicaciones dedicadas al cine. La primera apareció en Barcelona en 1910, Arte y cinematografía.28 La Gaceta Literaria dedicaba varias páginas al cine y los periódicos diarios tenían espacios dedicados a la crítica, siendo frecuentes las revistas dedicadas únicamente a difundir los argumentos de las películas. 25

Echegaray, José. Crónicas Científicas, en El Liberal, 8 de mayo de 1895.

Conget, José María. Viento de cine, Madrid 2002.

García Escudero, José María. Cine español, Madrid,1968.

Cebollada, Pascual y Rubio Gil Luis. Enciclopedia del cine Español, Barcelona, 1996. Hemeroteca Nacional, Madrid.

El cine español se inspiraba en la literatura, el costumbrismo, la zarzuela y la propia sociedad contemporánea. Sociedad compuesta, como muestran las películas, por pueblo, aristócratas, terratenientes y ganaderos y en la que brillaban toreros y cantantes, conservando todavía una presencia marginal los bandidos. El elemento religioso impregnaba con fuerza la época.

Estas películas de ficción documentan, mejor que los propios documentales, cómo eran y qué vida hacían los españoles de esta época. La dramaturgia urbana o rural, a veces ciertamente con estampas folclóricas, permite la reflexión, acercarse a la gente y, en ocasiones encontrar la emoción. Las costumbres y tradiciones reflejadas constituyen buena parte de la identidad del país en aquellos años.

Tiene gran interés el conocimiento de las costumbres y tradiciones que nos facilitan. Edwin R. Harvey subraya el interés “de la cultura transmitida (en su concepto patrimonial) o heredada y el de la cultura vivida (como actividad inherente a la propia condición humana).”29

I.2.- PROPUESTAS DE INTERVENCIÓN ESTATAL En 1928 se fundó en Madrid la Unión General Cinematográfica, con el objetivo de defender la industria española del cine. Los objetivos de la Unión se establecieron en su reunión del 8 de marzo de 1928: promover una Ley especial de protección 29

Harvey, Edwin R. Derechos culturales en Iberoamerica y el mundo, Madrid, 1990.

al cine español y asegurar la posibilidad de estrenar cine español, es decir la programación obligatoria de un porcentaje de películas españolas por las salas de exhibición, y la exención de impuestos. El resto de peticiones radicaban en mejorar el cine español con una escuela de cinematografía y facilidades para importar equipos de rodaje y laboratorios.

Los profesionales del cine español encontraron en la revista La Pantalla la plataforma reivindicativa, que precisaban, para reclamar al Estado protección por sus inversiones en la industria del cine. La Pantalla30 añadía a las propuestas de la Unión, la necesidad de crear un conservatorio para los actores, una cátedra para los técnicos, una institución para distribuir en Ibero América y subtitular en español, la creación de una Filmoteca y medidas para velar por el valor instructivo y moral del cine.

Entre el 12 y el 20 de octubre se celebró el Primer Congreso de Cine Español, organizado por La Pantalla, bajo la tutela de un Alto Patronato presidido por Alfonso XIII. Este Patronato contaba con una Presidencia para Relaciones Exteriores, ocupada por el Presidente de Gobierno, Miguel Primo de Rivera y entre sus miembros estaban Gregorio Marañón, Ramón Menéndez Pidal, Mariano Benlliure, Juan de la Cierva, Azorín, el Conde de Romanones, además de instituciones cinematográficas, como la Unión General, y destacados profesionales de cine. Se celebró en el Palacio de Cristal del Retiro y asistieron quinientos congresistas.

La Pantalla, 9 marzo 1928.

Una de las propuestas presentadas en el Congreso fue realizada conjuntamente por la Asociación Nacional de Periodistas Cinematográficos, presidida por Antonio Barbero, y por el productor Nemesio M. Sobrevila, el director León Artola y el actor Manuel Montenegro. Consistía básicamente en solicitar la concentración de capitales dedicados a la producción cinematográfica en una empresa nacional; y la limitación de importación de películas extranjeras, estableciendo un porcentaje proporcional a las películas españolas.

La política inspiradora de la orientación proteccionista nos la revela el entonces Director General de Bellas Artes, Conde de las Infantas, quien manifestaba31 la necesidad de establecer una legislación protectora por el valor artístico y cultural del cine. Esta legislación debería ser acorde con “la admirable labor de Alemania; las iniciativas de Mussolini fundador del Instituto de Cinema Educativo, bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones Unidas, y creador de la exhibición obligatoria de un diez por ciento de películas italianas; el Estatuto cinematográfico promovido por Herriot y aprobado por la Cámara francesa; o la decisión de la Cámara de los Comunes de Gran Bretaña, creación de la cuota de pantalla inglesa en 1928”.

Revelador de la importancia del cine, en su opinión, era “la actitud de Rusia donde el Soviet ha llegado a considerar el cine como el arma más formidable de su absurdo régimen; o la decisión de Hays de renunciar a una Secretaria de Estado en EE.UU. para presidir la Comisión de Censura cinematográfica”.

La Pantalla, 27 mayo 1928.

La protección al cine le parecía un tema complejo al depender más de los Ministerios de Hacienda y de Trabajo, que de Bellas Artes.

El Congreso estableció veintidós conclusiones. Las más importantes fueron:32 - Aproximación de todas las regiones españolas por medio del cine. - Creación de una confraternidad iberoamericana, incrementando las relaciones cinematográficas. - Educación cinematográfica, según la formula de Mussolini. El compromiso de preparar un Proyecto de Ley de Protección a la industria cinematográfica. - La obligación legal y moral de proyectar películas españolas. - Solicitud de definición de las películas que podían y debían considerarse españolas. - Creación de un Consorcio de producción para la distribución de cine español en España y en todo el mundo.

1.2.1.- Congreso Hispanoamericano de la Cinematografía El Gobierno de la Dictadura de Primo de Rivera tuvo una preocupación especial por el cine. Pedro Sangro, Marqués de Guad 32

La Pantalla, 11 noviembre 1928.

el Jelú, apoyó decididamente el proyecto de Fernando Viola de celebrar un Primer Congreso Hispanoamericano de Cinematografía, cuyos preparativos se iniciaron en 1929 concediéndole oficialidad y personalidad jurídica en 1930.33 La inauguración del Congreso tuvo lugar ya durante la República del 2 al 12 de octubre de 1931.

El Congreso se centró principalmente en el cine español y las conclusiones más destacadas fueron:34 - Necesidad de una protección a la industria cinematográfica. - Medidas para impedir la producción española en el extranjero, especialmente en Hollywood. - Obligación de incluir en la exhibición largometrajes españoles, así como noticiarios y documentales españoles. - Unificación de los derechos de aduanas y a ser posible su derogación. - El fomento de la colaboración entre las cinematografías hispanoamericanas, que debían formar un único territorio cinematográfico.

El Congreso fue clausurado por el Presidente de la República, Alcalá Zamora, con un discurso en el que mostraba confianza sobre el futuro del cine español.

Entre los logros del Congreso se encuentra la creación de una Secretaria Permanente de la Cinematografía Hispanoamericana. 33

Gaceta de Madrid, 2 de julio 1930. Cabero, Juan Antonio. Historia de la Cinematografía Española, Madrid. 1949.

Los buenos propósitos de establecer una legislación protectora se fueron dilatando. Por eso en 1935 35 Florentino Hernández Girbal denunciaba “se ha parado el reloj”. Y Ricardo Maria Urgoiti, fundador y Presidente de Filmófono: “El Estado se ha desentendido hasta ahora de cuantos problemas se referían a la industria cinematográfica, Al menos va aplazando sine die una solución de extrema urgencia, como la exención de impuestos”.

Más expeditivos, José Luis Sáenz de Heredia, director de producción de Estudios Ballesteros en aquellos años, reclamaba “fuera el impuesto36 y venga la protección en la forma más inmediata”, y el director Eduardo G. Maroto decía una frase, que después han repetido en sus reivindicaciones los profesionales del cine: “justicia al cinema nacional”.

I.2.2.- Proyectos de reforma de la industria del cine La producción de películas era baja, especialmente los últimos años del cine mudo, y adolecían las productoras de falta de capital para afrontar presupuestos más elevados, aunque las películas mantenían el interés del público. Esta situación fue agravada por la fuerte competencia extranjera. A finales de 1933 empezaron a distribuirse importantes películas norteamericanas sonoras, aumentando la dificultad de explotación del cine español. 35

Hernández Girbal, Florentino. Se ha parado el reloj, 2 de junio 1935.

Se refiere el Impuesto establecido por la Ley 28, diciembre, 1932 sobre contribuciones que gravaba los rendimientos por venta, cesión o utilización de producciones cinematográficas en un 5%. Repertorio cronológico de legislación Aranzadi. 688 y 1718.

Hemos podido constatar las reivindicaciones realizadas por la industria y profesionales del cine a finales de los años veinte. Especial importancia tuvo el Congreso de Cine Español, cuyas propuestas sirvieron a la Exposición de motivos de la primera norma tendente a concretar las medidas legislativas más adecuadas, la Real Orden de 26 de febrero de 1929.37

Esta Real Orden tuvo el objetivo de promover ideas sobre medidas idóneas para que las empresas españolas se aprovechasen de la fuente de ingresos, surgida con el cine y para que el público disfrutase sus posibilidades culturales. En la Exposición de motivos se destacaba la conveniencia de una concentración de capitales, que tendría la ventaja de limitar por si misma la entrada de películas extranjeras, bajo el control de un organismo público en el que estaría representada la industria.

Las medidas sobre las que se solicitaban propuestas eran de impulso y si fuera necesario de protección y desarrollo. La intención era ver hasta donde podía impulsarse por si misma, la propia industria, para que se fortaleciese sin necesidad de protección.

La búsqueda y planteamiento de las medidas protectoras más adecuadas fue encomendado al Ministerio de Economía Nacional, creándose por esta Real Orden una Comisión, presidida por el Director General de Industria. Esta Comisión se integraba en el Consejo de Economía y contaba con la participación de las tres ramas del cine español, productores, distribuidores y exhibidores, además, de escritores y artistas.

Gaceta de Madrid, 3 marzo 1929.

El plazo para la información por parte de los interesados fue de un mes, ya que urgía determinar si era necesario “dictar medidas protectoras de la industria de producción cinematográfica española y, en su caso, cuáles debían ser estas medidas”. Este periodo de información pública se amplió un mes.

Terminado este plazo por Real Orden de 1 de junio de 1929 38 se creó, una Comisión reducida de cinco miembros, presidida por el Director General de Industria. La finalidad era estudiar la información recibida, completarla y proponer las soluciones más adecuadas en un plazo de dos meses.

I.2.3.- El debate de la protección La prensa participó activamente proponiendo ideas a la Comisión creada en el Consejo de Economía. El Imparcial39 presentó, como ejemplo, su visión de los sistemas protectores en otros países. Alemania en 1925 puso en marcha el “contingente uno por uno”, que autorizaba la importación de una película extranjera por cada película alemana del mismo metraje. El resultado, que debería haberse tenido en cuenta en España posteriormente, es que se producían películas alemanas baratas, solo para adquirir derechos de importación.

Gaceta de Madrid, 2 junio 1929.

Editorial, Legislaciones europeas ante el film extranjero, en El Imparcial, 30 de marzo de 1929.

El 1 de enero de 1928, se cambió en Alemania el sistema concediéndose las importaciones a las distribuidoras de acuerdo con la producción distribuida el año anterior.

Gran Bretaña había establecido el 1 de abril de 1928 la Ley de cuota debiendo los distribuidores a partir de esta fecha distribuir un 7,5% de producción inglesa y los exhibidores programar un 5% de películas inglesas. Cada año se aumentaría este porcentaje un, 2,5% hasta llegar a un 20%.

Francia establecía el 1 de marzo de 1928 varios requisitos, entre los que se encontraba la obligación de que las distribuidoras, que deseasen importar, hubiesen comprado films franceses para su distribución en otros países.

La visita de Will Hays del Gobierno norteamericano a Henry Herriot transformó esta condición en un contingente de siete extranjeras por la distribución de una francesa.

Austria exigía una licencia de importación por cada copia que se importase de una película. El mercado austriaco necesitaba siete copias por película. Los productores recibían 20 licencias por película producida, que en 1927 rebajaron a 10 licencias. Una intervención oportuna del miembro del Departamento de Comercio norteamericano, Canty consiguió que en 1928 fuesen, otra vez, 20 las licencias concedidas.

Hungría daba a elegir a los importadores de películas extranjeras entre pagar un canon o producir una película húngara, cada veinte películas importadas.

El Imparcial subrayaba cómo países de menor capacidad de producción que España, habían establecido normas que no consideraba de protección, sino de fomento de las respectivas industrias nacionales.

Por su parte la Veu de Catalunya40 ponía de relieve la importancia que el Gobierno norteamericano concedía al cine en su aspecto de producción y en el de difusión, alcanzando un relieve político de primer orden. En este sentido no habían dudado en que las empresas norteamericanas se instalasen en Gran Bretaña para disfrutar de las ventajas británicas, ni William Hays en amenazar con represalias al Gobierno francés para flexibilizar su contingente a la importación.

Y citaba el ejemplo de Italia, que había creado un organismo oficial para la producción y control de la importación de películas; y el de Alemania, que por medio de la empresa UFA ayudaba a la producción, distribuía y era propietaria de salas de exhibición.

Estimaba muy conveniente la protección, porque aun cuando en Madrid se hacían muchas películas muy pocas se exportaban y en Barcelona se estrenaban en cines de barriadas. Recomendaba también la incorporación de gente nueva, la profesionalización de las organizaciones cinematográficas y el estudio de la política de los países de mayor producción.

Las propuestas de carácter orientativo que hizo a la Comisión fueron la creación de una Caja de préstamos para los productores solventes, establecer contingentes a la importación y facilitar formación a los profesionales. 40

Gallart C. La protección del film, en la La Veu de Catalunya, 16 de marzo de 1929.

El periódico La libertad41consideraba un deber concurrir a la solicitud de información pedida por el Gobierno y realizaba tres propuestas para esclarecer esta cuestión.

En primer lugar, sugería que el mercado necesitaba 600 largometrajes anuales, de los que 100 procederían de Europa (50 de Alemania, 20 de Francia, 20 de Italia y 10 de Gran Bretaña); el resto serían películas norteamericanas y españolas.

El peligro de competencia del monopolio de distribución norteamericana pensaba que se neutralizaría con la creación de un consorcio de productores y exhibidores. En cambio no era partidario de una distribuidora nacional, porque perjudicaría la competencia.

España en su opinión estaba en condiciones de ser una potencia cinematográfica de primer orden en el campo de la producción cinematográfica, ya que disponía de los elementos (literatura, arte, historia, bellezas naturales, monumentos, actores, actrices, directores, profesionales), solo faltaban medios materiales y técnicos, es decir dinero que solo aparece cuando se ven ganancias.

El cine sonoro abría grandes posibilidades por la difusión en el mundo del español y aunque los norteamericanos habían iniciado la producción en nuestro idioma, insistía en que España tenía todos los elementos creativos y podía producir con menores costos.

Encuesta, La protección al cine nacional en La Libertad, 5 abril 1929.

Propuso una cuota de exhibición, es decir un porcentaje obligatorio en la exhibición de producciones españolas; y aumentar el intercambio con otros países y las coproducciones europeas. José Sagré en El mundo deportivo42 recomendaba que las propuestas al Gobierno, se deberían elevar a través del Congreso Hispanoamericano de Cinematografía, cuyos preparativos, consideraba que proseguían activamente. En cuanto a La Unión43 siempre crítico con el cine español encontraba el problema en que las productoras españolas disponían de muy poco capital y en que no era papel del Estado sufragar los aprendizajes.

Propuso unas condiciones para que las recibiesen protección, de imposible cumplimiento:

productoras

1.- El conjunto de productoras debía poseer un capital de 25 millones de pesetas y cada productora al menos un capital de seis millones. 2.- Debían contar, al menos, con tres directores, que hubiesen dirigido cada uno por lo menos tres películas, que se hubiesen proyectado en España en un mínimo de 250 salas de exhibición y exportado a 12 países de Hispanoamérica. 3.- Tener contratados seis artistas de categoría estelar que hubiesen actuado en películas internacionales destacadas.

Sagré, José. El apoyo a la cinematografía española, en El Mundo Deportivo, 30 de enero 1931. 43

Editorial, Protección a la industria nacional, en La Unión, 20 de marzo, 1929.

El clima de debate era de gran intensidad. El Sol44 denunciaba que en el estreno en el cine Callao de Los amores de Carmen con Dolores del Río, se organizó una desafortunada protesta atribuida, según rumores, a elementos próximos a la cinematografía nacional. Debía rechazarse esta protesta porque, estimaba no hay exclusivas para las españoladas. Asimismo estos grupos deberían cesar de actuar de reventadores, en turno pacífico, en los estrenos de películas españolas.

I.2.4.- Iniciativas pedagógicas. Los primeros años del Siglo XX conocieron en España el éxito de las ideas de Auguste Comte y de los Krausistas, preocupación social y educativa. El regeneracionismo hizo piedra angular de su política, la acción educativa, El pensamiento de Giner de los Ríos y de la Institución Libre de Enseñanza, pese a las dificultades iniciales, alcanzó una gran influencia. En 1900 se creó el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, donde ejerció una notable actividad el Conde de Romanones. La creación de la Junta de Ampliación de Estudios, la Residencia de Estudiantes, el Instituto Escuela, la renovación del magisterio y las Escuelas Normales, el desarrollo de la enseñanza secundaria en Institutos, y la fundación de Escuelas en distintos campos de las artes, ciencias e industria muestran la inquietud por la educación existente entre los liberales de aquella época.

El Sol, 4 abril 1929.

El planteamiento ante el cine siguió análogos criterios. Pensaban que el material más adecuado para la enseñanza era la realidad o su imagen, y, que el mejor instrumento para utilizar las imágenes era el cine. Esta creencia motivó la Real Orden de 11 abril 191845. La Exposición de Motivos resaltaba la gran ayuda del cine para los maestros recordando, en su afán europeísta, los ejemplos de Francia, Inglaterra e Italia. Esta Real Orden creó una Comisión para implantar con rapidez el uso educativo del cine en la enseñanza primaria.

La misma orientación tuvo la Real Orden del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, de 12 de julio de 1918 46 al disponer la necesidad de recomendar a las Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos, el costear la producción de películas de “personajes, tipos, costumbres, monumentos, obras hidráulicas y otros notables asuntos de sus respectivas provincias o poblaciones”. Estos documentales debían ser divulgados y utilizados por el recién creado Comité Educativo para su proyección en las escuelas.

El Comité Español de Cinematografía Educativa obtuvo carácter oficial y personalidad jurídica, 47 y los Ministerios y todas las dependencias oficiales debían informarle de todas las películas y aparatos de proyección, que dispusieran, para ser utilizados en la enseñanza.48

Gaceta de Madrid, 1 de mayo 1918.

Gaceta de Madrid, 1 agosto 1918.

Gaceta de Madrid, 9 septiembre 1930.

Gaceta de Madrid, 26 de noviembre 1930.

El trabajo del Comité Educativo puso de relieve la disparidad de tipos de películas adquiridas o producidas, así como de los aparatos de proyección, y su escasa utilidad para las escuelas. La Real Orden de 28 de enero, 1931 49 ya con Berenguer al frente del Gobierno, trató de orientar las producciones y adquisiciones de películas y aparatos de proyección, haciendo obligatorio el informe del Comité Educativo en todos los concursos.

La llegada de la II República renovó los ideales de instrucción de los ciudadanos y de los escolares de enseñanza primaria. Entre las primeras medidas, se encuentra la creación por Orden de la Presidencia de 29 de mayo 193150 del Patronato de Misiones Pedagógicas. Entre sus acciones para el fomento de la cultura apoyó a la producción de documentales y realizó sesiones cinematográficas divulgativas.

La preocupación educativa y el interés por el desarrollo de una producción propia llevó a la creación el 2 de marzo de 1933 del Servicio Central de Cinematografía Agrícola y se establecía su funcionamiento por Orden del 30 junio 1933, 51 para producir películas de tema agrícola.

Gaceta de Madrid, 31 enero, 1931.

Gaceta de Madrid, 30, mayo, 1931.

Gaceta de Madrid, 4 de julio, 1933.

1.2.5.- Exhibición obligatoria. Ordenación del mercado. La primera medida de exhibición obligatoria se contiene en la Orden de 3 de octubre de 193352 para la promoción de documentales y películas de carácter sanitario. Los exhibidores debían proyectar las películas de tema sanitario facilitadas por la Subsecretaria de Sanidad y Beneficencia. Los programas formados por películas sanitarias no debían exceder de los doce minutos.

Las estratagemas de los exhibidores para no cumplir las normas de proyección obligatoria empezaron ya ante esta medida, por lo que la Orden de 10, octubre, 1933 53 estableció que las películas sanitarias debían proyectarse siempre junto al pase de las películas de largometraje, no pudiéndose proyectar en los descansos y además las luces de la sala debían estar apagadas. La distribución y la exhibición cinematográfica se habían convertido en un buen negocio, facilitado por el régimen de importación temporal al que podían acogerse, mucho más económico que el régimen general.

La inclusión del cine en el régimen temporal había sido debido al propósito de facilitar su implantación similar al tratamiento de los espectáculos públicos teatrales y circos. Estos espectáculos necesitaban importar gran cantidad de material, desde decorados a jaulas con fieras, mientras que las películas se recibían en un saco con las latas. Además de la copia positiva de la película los importadores obtenían a partir de la copia importada otras copias para la explotación. 52

Gaceta de Madrid 8, octubre 1933.

Repertorio Cronológico de legislación Ar. 1504.

Para eliminar esta situación, que significaba una merma de ingresos y una competencia fuerte para el cine español, la Orden de 20 de enero 1932,54 terminó con esta franquicia temporal, sometiendo a las películas al régimen general.

Esta medida resultó injusta con las películas negativas importadas para hacer copias en los laboratorios españoles y para las copias importadas por los distribuidores solo para su visionado y confirmación de la compra. La importación de películas negativas y de copias para el visionado fue autorizada, con el anterior régimen temporal, por Orden de 22 marzo 1932.55

Las medidas de cautela eran muy estrictas para las copias positivas recibidas para visionado. La copia era precintada, fijando la Aduana un día de visionado. La película debía ser importada definitivamente de acuerdo al régimen general o reexportada al día siguiente, del visionado.

Para evitar una interpretación extensiva de estas dos Disposiciones, la Orden del 27, abril, 1932 56 autoriza la importación temporal para aquellos artistas que deben utilizar elementos auxiliares en sus exhibiciones.

Gaceta de Madrid 23, enero 1932.

Gaceta de Madrid 24 de marzo 1932.

Repertorio Cronológico de legislación Ar. 547.

I.2.6.- Consejo de la Cinematografía

Proclamada la República se reanudaron los trabajos para establecer las medidas, que consolidasen la industria cinematográfica. La celebración del I Congreso Hispanoamericano de la Cinematografía sirvió de nexo de unión, ya que sus trabajos y propósitos procedían de la etapa anterior.

La Orden del 14 de marzo de 193357 creó el Consejo de la Cinematografía. La justificación de la actividad intervencionista del Estado fue análoga a la de la Real Orden de 26, febrero 1929 y va a permanecer inalterable hasta nuestros días. El cine, se dice en la Exposición de motivos, “es la base de un considerable volumen de intereses, da lugar a un tráfico comercial intenso, ha creado una industria propia y favorece la actividad de muchas otras, se valora con aplicaciones de verdadera trascendencia en punto a cultura y educación y sirve de eficaz instrumento de propaganda espiritual, nacional y de turismo”.

El cine de acuerdo con las conclusiones de l Congreso Hispanoamericano de la Cinematografía, serviría de vínculo, para la gran familia de ambos continentes, con la comunidad de la lengua. El objetivo final de la política cinematográfica debía ser la creación de la Unión Cinematográfica Hispanoamericana.

El Consejo de la Cinematografía tuvo el encargo de estudiar los problemas y de plantear las soluciones para los siguientes temas: 57

Gaceta de Madrid, 15 de marzo de 1933.

-Defensa de los intereses distribución y exhibición.

cinematográficos

españoles

-Medidas de protección a la producción: cuota de pantalla y facilidades a las películas hispanoamericanas. -Aspectos fiscales. -Producción y difusión de noticiarios y documentales españoles. -Aspectos culturales y educativos del cine.

El Consejo de la Cinematografía, creado dentro de la estructura del Ministerio de Agricultura, Industria y Comercio tuvo una composición muy amplia, contando con representantes de los distintos Ministerios afectados, de entidades como el Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, de la Confederación Española de Cajas de Ahorro Benéficas, de entidades cinematográficas y representantes de todos los intereses cinematográficos.

El Decreto 1, octubre 193458 deroga la O.14, marzo y establece los objetivos del Consejo, que continúan siendo prácticamente los mismos con nueva redacción. Asimismo la O. 20 octubre 1934,59 completa este Decreto reorganizando la composición del Consejo Cinematográfico, dando entrada al Comité de Cinema de la Generalidad y a la Federación de Ingenieros Industriales.

Repertorio Cronológico de Legislación Ar. 1747.

Repertorio Cronológico de Legislación Ar. 1871.

La petición de participar en el Consejo de la Cinematografía, por representantes de distintos sectores del cine español, propició la Orden de 28 de febrero de 1935, 60 que, alegando razones de eficacia planteaba una composición del Consejo más reducida, fijándose en quince vocales.

La ponderación real entre los sectores cinematográficos limitó su representación: el Presidente era el Director General de Industria y el Vicepresidente el Director General de Comercio y Política Arancelaria, y ocho vocales representaban Organismos y Corporaciones. Y otros siete vocales, elegidos por votación, en representación de cada uno de los grupos profesionales siguientes: productores españoles de películas, propietarios de laboratorios cinematográficos, distribuidores no importadores, importadores de películas, exhibidores, artistas cinematográficos y críticos cinematográficos.

El Consejo de la Cinematografía tuvo la misión de analizar la situación del cine español y, además proponer medidas. La composición del Consejo tenía latentes principios de neocorporativismo que predominarían en gran parte de la etapa siguiente.

Por este motivo, junto a la actividad propia de la Administración del Estado, se establecía una estrecha cooperación con la profesión cinematográfica. Los grupos profesionales representan la actividades específicas que se desarrollan en el cine, diferenciándose de los sindicatos en, que estos tienen una finalidad de defensa del trabajador y de las condiciones de trabajo.

Gaceta de Madrid, 1 marzo 1935.

Los profesionales en el cine van a intervenir, en el futuro en la elaboración de reglamentaciones, en las concesiones de ayudas y en los comités y comisiones designadas para cumplir la finalidad de impulso de la Administración.

La composición del Consejo de la Cinematografía era el primer paso en la adopción de esta política de intervención del Estado, y en la colaboración con el sector profesional.

Los sucesivos cambios de la política española; final de la Dictadura de Primo de Rivera, el 28 de enero de 1930; Gobierno de Berenguer hasta el 14 de febrero de 1931, proclamación de la República Española 14 de abril de 1931 y Guerra Civil en 1936 impidieron la puesta en marcha de los sistemas de protección proyectados para la industria española del cine.

Desde el advenimiento del cine hablado, el cine español conocía el éxito, las productoras iban consolidándose y se estaba creando una eficaz infraestructura de estudios y laboratorios. La orientación de los informes y de las propuestas, así como el tratamiento industrial que los Gobiernos daban al cine permite suponer que las medidas previstas habrían sido acordes al liberalismo económico y a las necesidades detectadas en el cine español: mayor inversión en la producción, capitalización de las empresas de producción, establecimiento de contingentes, para moderar la competencia extranjera, cuota de pantalla para facilitar el estreno de las película españolas, y empresas de distribución en el extranjero.

En realidad, medidas similares a las desarrolladas en otros países europeos y que habían sido propuestas como ejemplo. Así mismo la política y la realidad española contemplaba excelentes perspectivas en la cooperación con la comunidad hispanoamericana.

CAPITULO SEGUNDO RESTRICCIONES A LA LIBERTAD DE COMERCIO (1939-1995)

II.1. MARCO GENERAL El final de la Guerra Civil no significó la recuperación de la libertad económica para el cine. El Estado decidió tutelarlo, consciente de su importancia cultural, sus valores artísticos, su influencia social, y su capacidad para la difusión de ideas. La profesión cinematográfica, que había reclamado anteriormente la intervención estatal en favor de la industria nacional, vio atendidas sus aspiraciones. Los criterios políticos vigentes favorecieron la adopción de una política proteccionista de matiz neocorporativista. El Estado inició sus intervenciones con la colaboración del Sindicato Nacional del Espectáculo y de los profesionales del sector. Los principios aplicados inicialmente perduran durante esta etapa, aunque perdiendo intensidad la participación profesional en las decisiones.

La protección de la industria cinematográfica fue desarrollada desde tres centros correspondientes con criterios industriales, profesionales, y culturales.

A.- Industria y Comercio El Ministerio de Industria y Comercio fue el encargado de regular y apoyar la cinematografía. En su estructura se creó, por Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 19 de octubre de 1939, 61 la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía con el fin de atender al cine por “representar cuantiosísimos intereses para la Economía Nacional”, y por encerrar “un alto significado de propaganda material y espiritual”.

BOE 21, octubre, 1939.

Centralizó la actividad administrativa del Estado y coordinó las iniciativas privadas, estando entre sus competencias establecer las normas para el desarrollo industrial, el régimen de distribución interior, la importación de películas, el ingreso de los cánones de importación y doblaje, la importación de película virgen y de equipos, el material de rodaje, los laboratorios, y el funcionamiento de los estudios, el fomento de la exportación y el control de las transferencias de divisas.

Realmente le correspondía toda la política cinematográfica, funcionando con una sección de Producción -Ramas de estudios cinematográficos, laboratorios y fotografía-, y otra Sección de Comercio.

La asunción progresiva de competencias por parte de la Dirección General de Cinematografía en Educación Nacional, propició la creación del Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía por Decreto de la Jefatura de Estado de 21 de marzo de 1952,62 que sustituyó a la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía. Sus competencias estaban ya centradas más en la importación y exportación de películas y en el control económico, que en la política general de cine.

B.- Sindicato Nacional del Espectáculo (SNE) De acuerdo con las Leyes de 26 de enero, 3 de mayo y 6 de diciembre de 1940, tenía encomendado ejercer la representatividad y disciplina de los intereses económicos del sector. El Decreto de 62

BOE 31, marzo, 1952.

19 de febrero de 194263 reconoció al SNE personalidad jurídica como corporación de Derecho público.

El SNE englobó agrupaciones cinematográficas anteriores, como la Cámara de Defensa de la Distribución, la Sociedad General de Autores Españoles, la Sociedad General de Empresas Cinematográficas del Espectáculo o el Montepío de Autores. Encuadró en Grupos a todas las empresas y profesionales del cine. La profesión quedaba organizada autoritariamente con unos dirigentes nombrados por las autoridades políticas.

El SNE estuvo encargado inicialmente de aplicar la política de ayudas económicas y promover el cine español. Existió un equilibrio entre el poder sindical y el estatal, que se inclinó a favor de la Administración pública.

La vuelta a la democracia significó la sustitución del SNE por las Asociaciones empresariales y de la distintas categorías profesionales, en lugar de los sindicatos de clase, que tuvieron una intervención menor.

C.- Departamento de Cine. Dirección General de Cine. ICAA El Departamento de Cinematografía del Servicio Nacional de Propaganda, fue creado por Orden de 1 de julio de 1938 64, para 63

BOE, 7 marzo, 1942.

BOE, 6 julio, 1938.

desarrollar una vigilancia sobre la actividad cinematográfica y recuperar todas las películas nacionales o extranjeras, rodadas durante la Guerra Civil. Sus competencias se ampliaron por Orden del 21 de febrero de 1940,65 correspondiendo al Jefe del Departamento presidir la Comisión de Censura cinematográfica, y además, el Departamento concedía los permisos de rodaje, y representaba al cine español en el extranjero. Tenía también el encargo de preparar las bases para la creación de una escuela de cine, iniciar directamente la producción de noticiarios y representar a las instituciones cinematográficas de carácter no comercial.

La Ley de 20 de mayo de 194166 creó la Vicesecretaria de Educación de FET y de las JONS a la que se trasladaron todos los servicios de prensa y propaganda, entre los que se encontraba el Departamento de la Cinematografía.

La finalización de la II Guerra Mundial obligó a una reorganización del Gobierno español que evitase una apariencia fascista. El Decreto Ley de 27 de Julio de 1945, 67 transfirió el Departamento de Cinematografía al Ministerio de Educación Nacional, que lo incluyó en su estructura, como Dirección General de Cinematografía y Teatro. Paulatinamente fue asumiendo la mayoría de competencias de regulación, protección y promoción de la cinematografía. La Orden del Ministerio de Educación Nacional de 28 de junio de 1946,68 creó la Junta Superior de Ordenación Cinematográfica, que refundía la Junta Superior y la Comisión Nacional de Censura, y que además sería el órgano de 65

BOE, 25 febrero, 1940.

BOE, 21 mayo, 1941.

BOE, 28 julio, 1945.

BOE, 19 julio, 1946.

Clasificación de las películas en orden a la protección, a la autorización de doblajes, o determinación del derecho a que una película pudiese ser exportada o exhibida en locales de distintas categorías. Era el órgano superior para informar y proponer medidas de ordenación cinematográfica.

El Ministerio de Información y Turismo fue creado por Decreto Ley de 19 de julio de 1951.69 El Decreto orgánico de este Ministerio, de 15 de febrero de 1952,70 desarrolló la Dirección General de Cinematografía y Teatro en la que se creaba el Instituto de Orientación Cinematográfica. El Decreto de Presidencia de 21 de marzo de 1952,71 y la Orden del 5 de agosto de 1952, 72 atribuyeron al Instituto carácter de organismo autónomo con subvención específica en los Presupuestos Generales del Estado y personalidad jurídica plena e independiente, pudiendo obtener ingresos y realizar operaciones económicas.

El deseo de alcanzar una política eficaz, que contemplase los aspectos culturales, e industriales del cine, llevó a la creación del Consejo Coordinador de la Cinematografía por Decreto de Presidencia de 21 de marzo de 1952.73 Presidido por el Ministro de Información y Turismo, contaba con representantes de los Ministerios de Industria y Comercio, Hacienda y del Sindicato Nacional del Espectáculo.

BOE, 20 julio, 1951.

BOE, 24 febrero, 1952.

BOE, 31 marzo, 1952.

BOE, 20 septiembre, 1952.

BOE, 31 marzo,1952.

Otro Decreto de Presidencia, también de la misma fecha, 21 de marzo de 1952,74 creó la Junta de Clasificación y Censura que reunía las dos actividades fundamentales, la protección y la censura; el Decreto de 14 de enero de 1965 75 le dio nueva regulación bajo la denominación de Junta de Censura y Apreciación de Películas, que se transformó por el Decreto de 11 de noviembre de 197776 en Comisión de Visado de Películas Cinematográficas con dos Subcomisiones, una de Clasificación y otra de Valoración Técnica, y el Decreto de 28 de agosto de 1989 77 las denominó respectivamente: Comité de Calificación y Comité Asesor de Ayudas.

El Instituto de Orientación Cinematográfica se había convertido por Decreto de 28 de marzo de 1958 78 en el Instituto Nacional de la Cinematografía, al que se le traspasaban además las competencias, las funciones, el personal y los fondos del Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía, que desaparecía.

La Orden de 7 de junio de 195879 autorizaba al Instituto a contratar con Bancos, realizar operaciones de crédito o análogas. El Instituto Nacional de la Cinematografía estuvo regulado por la Ley de 26 de diciembre de 1958 sobre Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas.

BOE, 31 marzo,1952.

BOE, 1 febrero, 1965.

BOE, 1 diciembre, 1977.

BOE, 28 octubre, 1989.

BOE, 16, mayo, 1958.

BOE, 21 junio, 1958.

El Fondo de Protección a la cinematografía, del antiguo Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía, fue traspasado a la Dirección General de la Cinematografía y Teatro, siendo regulado por el Decreto de 16 de diciembre de 1967 80 como servicio público centralizado en la Dirección General.

El Fondo de Protección era el encargado de recaudar los cánones, tasas e ingresos en favor de la cinematografía, abonándose con cargo al mismo todas las subvenciones al cine. A partir de 1970 existió un control estricto de ingresos y gastos en subvenciones. Anualmente se establecía su dotación en los Presupuestos Generales del Estado. La Orden del Ministerio de Información y Turismo, 12 de marzo 1971 81 obligó a que trimestralmente el Fondo hiciese públicos sus balances.

La Dirección General del Cinematografía y Teatro ha sufrido diversos cambios de denominación, convirtiéndose por la Ley de 30 de diciembre de 1984, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, artículo 9082 en el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales ICAA, que se adscribió al Ministerio de Cultura.

El Decreto de 24 de abril de 198583 sobre la estructura orgánica del Ministerio de Cultura y de sus Organismos autónomos, definió la naturaleza del ICAA, como Organismo autónomo de carácter administrativo y sus fines abarcan toda la acción del Estado en materia cinematográfica, debiendo estar coordinado con 80

BOE, 18 diciembre, 1967.

BOE, 23 abril, 1971.

BOE, 31 diciembre, 1984.

BOE, 30 abril, 1985.

la política desarrollada por las Comunidades Autónomas, en materia cinematográfica.

Asimismo incorpora el Fondo de Protección al ICAA, que le sustituye, comprendiendo la subrogación el derecho a exigir y recaudar la tasas y derechos afectos al citado Fondo.

El encuadramiento de la política cinematográfica en el Ministerio de Información y Turismo, y posteriormente en el de Cultura, determinará diversas consecuencias al cine español, fundamentalmente una concepción cultural y artística en las medidas de apoyo al sector cinematográfico, con preferencia a la acción industrial.

El conocimiento de la estructura y Organismos responsables de la política cinematográfica ayuda a comprender los mecanismos de intervención en favor de la producción y la aplicación de los mismos. Las medidas de intervención han consistido, básicamente, en limitaciones a la competencia, créditos, subvenciones, facilidades de coproducción y relaciones con la televisión, aparte de las medidas a favor de la formación, la promoción y la conservación del patrimonio artístico cinematográfico.

II.1.1 Cobertura legal Las medidas de protección fueron promulgadas, a partir de 1941 mediante Ordenes, en alguna ocasión Comunicadas, sin

publicación en el BOE, que regulaban la vida jurídica de la producción cinematográfica. La Ley constitutiva de las Cortes de 17 de julio de 1942 restauró el necesario principio de legalidad y jerarquía de las normas, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo84 de 9 de junio de 1979, al analizar la normativa justificativa de la carga de la cuota de pantalla a los exhibidores, que considera necesario sea el desarrollo de una Ley, en este caso, de la Ley de 27 de abril de 1946.

El Estado español consideró, a mediados de los años cuarenta, necesario proceder a la ordenación de la industria cinematográfica por su trascendencia educativa y su importancia como espectáculo. El Decreto Ley de 25 de enero de 1946, 85 ratificado por Ley de 27 de abril de 1946 86 determinó la inclusión de las industrias de producción cinematográfica en el apartado d) del artículo 3 de la Ley sobre Ordenación y Defensa de la Industria Nacional, de 24 de noviembre de 1939.

Las prescripciones de esta Ley exigían el carácter nacional de las empresas de producción. Es decir, capital social íntegramente español y acciones nominativas e intransferibles a extranjeros. El carácter internacional del cine hacía difícil el cumplimiento estricto de esta obligación, especialmente al generalizarse las coproducciones y los intercambios. La Ley 27 de abril de 1946 ya preveía, en su artículo 5º, que, en casos excepcionales, de reciprocidad y similares el Consejo de Ministros podría variar las restricciones. Y el Decreto Ley de 27 de julio de 1959 sobre inversión de capitales extranjeros en empresas españolas, dispuso en su artículo 3º, “Que las Empresas... 84

Aranzadi, marginal 2379.

BOE, 2 febrero, 1946.

BOE, 30 abril, 1946.

cinematográficas... se regirán por el presente Decreto Ley en lo no previsto por su legislación especial, a la que continuarán sometidas”.

Resulta, por lo tanto, incomprensible que la Ley 27 de abril de 1946, estuviera vigente hasta el Real Decreto Legislativo de 13 de junio de 1986,87 que deroga la Ley de 27 de abril de 1946 y adapta la Ley de 10 de enero de 1980, a las normas de la Comunidad Europea.

Por otra parte llama la atención la falta de concreción de la ley de 27 de abril de 1946, que incluía bajo la denominación de industria de la producción cinematográfica a las empresas propiamente dedicadas a la producción cinematográfica, y también sin mucho orden, a los estudios, laboratorios, empresas de doblaje y asimilables.

Esta Ley, respaldo de las medidas de protección, fue derogada por ser contraria al Tratado constitutivo de las Comunidades Europeas, y a las Directivas del Consejo sobre libertad de establecimiento y de prestación de servicios.

La legalidad de las medidas de protección al cine español vendría determinada posteriormente por la promulgación de la Ley de 8 de junio de 1994, de Protección y Fomento de la Cinematografía.

BOE, 27 junio, 1986.

El Ministerio de Cultura ante esta situación solicitó Dictamen del Consejo de Estado sobre el derecho a percibir ayuda por parte de los productores de estos largometrajes. El Consejo de Estado en los tres Dictámenes88 estableció una doctrina común, que resume:

“A.- Se entiende por productor de una obra cinematográfica la persona que toma la decisión empresarial de llevarla a cabo y asume la responsabilidad de su realización. B.- El productor es el titular originario de los derechos de propiedad intelectual sobre la obra cinematográfica. C.- Es coproductor la persona que “ab initio” y en virtud de una enajenación anticipada, resulta titular de los derechos de propiedad intelectual sobre la obra cinematográfica en los mismos términos que el productor”.

El Consejo de Estado dictaminó que TVE no es coproductora, habiendo únicamente adquirido unos derechos de explotación amplios y los de emisión en España, pero que no llega a adquirir la categoría de productora. Por ello consideró procedente la concesión de las ayudas previstas en la legislación a los productores de los cuatro largometrajes.

III.5.- JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS PÚBLICAS. España implantó y desarrollo la política de protección a la cinematografía simultáneamente a una decisión análoga de otros Estados europeos, los países democráticos actuaron impulsados por la competencia del cine norteamericano y la crisis de producción 88

Dictámenes del Consejo de Estado: 46.006/45.361/F.F. de 23 febrero de 1984. 46/007/45.360/F.F de 1 de marzo de 1984. 46.008/45.362/M.M. de 15 de marzo de 1984.

de sus propias cinematografías. Estaba admitido, que sin ayudas estatales no podrían realizarse películas como Ladrón de bicicletas (1949) de Vittorio de Sica o El río (1951) de Jean Renoir. La URSS y países europeos de su órbita, por razones ideológicas, desarrollaron un cine de Estado.

España, pese a ser una Dictadura, tomó la misma opción que todos los países de economía privada. La preocupación de los diferentes Gobiernos fue resolver los problemas de financiación de los productores, y ayudar a que pudiesen difundirse las películas españolas.

Esta preocupación se manifestó desde el primer momento y se iba a mantener a lo largo de toda esta etapa. “Impulsar y fomentar la producción nacional y evitar la exagerada afluencia de películas extranjeras”89 fue la justificación de la política de permisos de importación, licencias de doblaje, créditos, premios y becas. El factor doblaje obligatorio fue el único imprevisto, que aunque duró solo cinco años, permaneció por comodidad de la exhibición, del público y como fuente de ingresos del Estado.

Las medidas de desarrollo iniciales 90 tuvieron un objetivo industrial y cultural, aunque expresado parcamente. El objetivo buscado era conseguir “la máxima eficacia en la protección y estímulo de la producción nacional, para elevarla a la altura que le corresponde” y cooperar a su conocimiento y “esplendor” a través de su e exhibición. Estas disposiciones señalan como finalidad la 89

Orden Comunicada 23 abril, 1941.

Orden 10, diciembre 1941; Orden 18, mayo 1943.

obtención de una calidad mínima, por parte de las películas españolas, y una capacidad de acreditar a España en el extranjero.

la importancia atribuida al cine se encuentra en las dos leyes básicas de la primera parte de esta etapa: la ley de 27, abril 1946 y la ley de 17, julio 1958.

la primera aplicó a la producción cinematográfica las medidas de defensa y ordenación de la industria nacional por “las circunstancias que en ella concurren, especialmente en los aspectos educativos, intrínsecamente unidos a la exhibición de las películas, y la importancia extraordinaria que este espectáculo ha llegado a adquirir en el país.

la segunda justifica las ayudas en “la extraordinaria trascendencia que en el ámbito nacional tiene la actividad cinematográfica, dadas sus especiales características y la necesidad de una acertada difusión de sus valores morales, culturales y sociales”.

Toda la legislación mantiene la finalidad de fomento industrial, motivado por las características específicas de la producción cinematográfica y por su valor social y cultural.

esta pauta solo fue rota por la creación de la categoría de películas de interés nacional 91en la que se introduce la retórica del régimen. Crear una sólida industria nacional no bastaba al sector falangista, que impulsó esta norma para proteger a las películas que 91

Orden, 15 junio, 1944.

“impriman en ellas un sello inconfundible de personalidad española”. La producción debía fortalecerse preservando “la cultura española y la divulgación de nuestras verdades raciales”.

II.2.- LIMITACIONES A LA COMPETENCIA

A comienzos de la década de los años cuarenta el mercado europeo del cine estaba dominado por las películas norteamericanas, alemanas y francesas. El cine inglés, fuera del Reino Unido, tenía una presencia fuerte, principalmente, en los países de la Commonwealth e Italia trataba de desplazar al cine francés. España había tenido algunos éxitos significativos en Iberoamerica.

La competencia internacional se endureció al finalizar la Segunda Guerra Mundial instalándose el dominio del cine norteamericano, ante el hundimiento de su principal competidor europeo, el cine alemán.

Los Estados concedían una gran importancia a la exportación de películas por el prestigio para el país y por las divisas que aportaba. Las películas son bienes fácilmente exportables, teniendo el cine un carácter universal. Las películas del cine mudo se expandieron por todo el mundo, estableciéndose los pioneros, como Edison, Lumiére, Pathé o Gaumont, en ambos continentes.

Los productores españoles solicitaron, nuevamente, el apoyo del Estado para la actividad exportadora, pero principalmente su interés radicaba en las Disposiciones limitativas de la competencia del cine extranjero a sus películas en España, y en resolver la financiación de sus películas.

En 1940 no existía en España una presión especial del cine norteamericano, que había sido superior antes de la Guerra Civil. Entre 1933 y 1938 las películas norteamericanas en España tenían una cuota del 52%, las alemanas del 15% y las españolas del 10%, correspondiendo a otros países el 23%.92 En cambio el porcentaje de cine norteamericano en el año 1941 era de 25,13%. 93

La noción del mercado es el factor clave de las relaciones económicas, entendido como el mecanismo que adapta la oferta a la demanda. Sin embargo, en el sector cinematográfico la desigualdad ante empresas con una gran concentración y tamaño, que funcionan en régimen de oligopolio como las norteamericanas, obliga a la creación de dispositivos diferentes parra conseguir la existencia de igualdad y libertad para todas las empresas en el mercado.

La protección del mercado propio ante la competencia extranjera adoptó medidas diversas: a.- Contingentes para las importaciones, fijando cupos de importación para los distintos países. Las importaciones se 92

Boletín del SNE, abril,1947.

Boletín Informativo del SNE, enero 1948.

realizaban mediante la concesión de permisos y el pago de derechos aduaneros. b.- Cuotas de distribución para el cine nacional, exigiendo en ocasiones que las películas nacionales alcanzasen determinadas recaudaciones o se estrenasen en determinadas épocas del año más favorables para la asistencia de público. c.- Licencias de doblaje. d.- Cuota de pantalla, estableciendo un porcentaje de exhibición de películas nacionales. e.- Limitaciones a la exhibición fijando las ciudades, la categoría de las salas, o el número de las mismas, que podían exhibir determinadas películas extranjeras. No existió renuncia expresa a la libertad de importación, pero quedaba reservada a los noticiarios, cortometrajes, películas didácticas, científicas o culturales, y, en ocasiones, a las películas en versión original. La libertad de importación no significa la exención del pago de los derechos de aduanas. En la práctica la regla era la prohibición y la excepción los permisos.

II.3.- PERMISOS DE IMPORTACIÓN Y LICENCIAS DE DOBLAJE La política de apoyo al cine fue iniciada por la Orden comunicada el Ministerio de Industria y Comercio de 23 de abril de 1941,94 continuadora aparentemente del esquema de liberalismo económico, inspirador de las propuestas de la etapa anterior: protección del mercado con contingentes, apoyo a la financiación con créditos, mejora de la formación con becas y promoción del cine español con premios.

Boletín del SNE. nº 1, 15 abril, 1942.

Establecía las reglas para el comercio internacional cinematográfico en el mercado español. Las películas extranjeras debían obtener un permiso de importación y abonar un canon, variable según la categoría de la película a importar. Existían tres categorías de acuerdo con su calidad, autores, intérpretes y valor comercial, que serían establecidas en principio, por una Junta Calificadora del Sindicato Nacional del Espectáculo. Los noticiarios, películas culturales y documentales quedaban exentos.

Los ingresos de los cánones de importación se destinaban a un Fondo para abonar los créditos, los premios y las becas.

Por otra parte, la intención de resaltar el valor del idioma español y evitar los doblajes en el extranjero introdujo, en esta Orden, una medida proteccionista, de carácter nacionalista, que no se justificaba por razones económicas: la implantación del doblaje obligatorio.

La Norma octava de la Orden es terminante, aunque admitía excepciones razonadas: “queda prohibida la proyección cinematográfica que no sea en español, salvo autorización especial que concederá el SNE, de acuerdo con el Ministerio de Industria y Comercio, y siempre que las películas hayan sido dobladas previamente en España por personal español”.

El doblaje obligatorio fue muy controvertido. La revista Primer Plano, afecta al Régimen, no dudaba en denunciar 95 la carga que se creaba al distribuidor, con repercusión en los exhibidores, aunque estimase acertado ordenar la importación y crear un Fondo para ayudar a la producción. Sin embargo, señalaba los evidentes peligros que conllevaba. “la clasificación que no se corresponde a la realidad que ha de manifestar el público, clasificador en definitiva de toda producción desde el punto de vista comercial”.

El doblaje, que ya se venia practicando en España, fue obligatorio durante cinco años. Concretamente hasta la Orden del Ministerio de Educación Nacional de 31 de diciembre de 1946, 96 que dispuso en su artículo 7º: “Las películas extranjeras que no posean permisos de doblaje serán explotadas en su versión original, pudiendo ser rotuladas en castellano...”.

El doblaje se impuso de manera natural, y en parte por presiones de las distribuidoras norteamericanas, en Alemania, Italia y Francia. Los países europeos pequeños, sin capacidad para amortizar los costos del doblaje, mantuvieron la exhibición en versión original subtitulada.

Los permisos de importación y las licencias o permisos de doblaje quedaron incorporados a nuestra legislación cinematográfica, durando en el caso de las licencias de doblaje hasta el año 2000.

Primer Plano, Madrid, 16 de septiembre de 1943, 10 de octubre de 1943, 10 de diciembre de 1943, 9 de enero de 1944, 16 de enero de 1944. 96

BOE 25, enero, 1947.

La política de permisos y cupos de importación exigía la definición de película extranjera. La misma Orden del 23 de abril de 1941, las definía con carácter restrictivo y nacionalista: “Son extranjeras las producidas fuera del territorio nacional, aunque intervengan actores, autores, directores o productores españoles”.

Además esta definición tenía el fin de impedir los rodajes y doblajes en español, realizados fundamentalmente en Hollywood, y también en Paris, Joinville, Berlín y Roma, vistos como una competencia.

II.3.1.- Vinculación de los permisos de importación a los productores Existía una desorientación general sobre los criterios aplicables para valorar el número de permisos concedidos y sobre los beneficiarios. La Orden comunicada del Ministerio de Industria y Comercio del 28 de octubre de 194197 trató de ordenar esta materia, pero con criterios subjetivos y amplios para la Administración. Su norma 1ª dejaba claro quienes eran los beneficiarios: “la importación de películas se concederá única y exclusivamente a aquellas entidades o personas que, de ahora en adelante, produzcan o se comprometan a producir de una manera formal y con absoluta garantía, películas íntegramente nacionales y de una categoría decorosa”.

Primer Plano, Madrid, 16 noviembre, 1941.

Los únicos criterios objetivos para definir las películas nacionales son, además de la eliminación de las coproducciones, la determinación del lugar de rodaje y el costo, ya que, en la norma 4ª, establecía que la producción o el compromiso de producir debía realizarse “en España, de una o más películas de un costo no inferior a 750.000 pesetas cada una”.

El número de permisos por película quedaba establecido en la norma 5º entre tres o cinco películas extrajeras por cada película nacional.

La Subcomisión Reguladora de la Cinematografía fue el Organismo encargado de establecer en cada caso, el número de permisos teniendo en cuenta el valor, procedencia y calidad de las películas que se deseaba importar.

Asimismo tenía entre sus competencias: la recepción y control de las solicitudes de importación, en las que el productor debía fijar el importe del costo de la película española; exigir una garantía de una entidad bancaria por importe del costo y, en el caso de no producirse la película debía ingresarse el importe de la garantía en el Fondo de ayudas; aprobar el guión y el costo económico de las películas producidas; tenia facultades de vigilancia durante el rodaje; y asimismo cobraba los cánones de importación.

Las reclamaciones sobre las clasificaciones fueron continuas e impulsaron una clarificación de los criterios y del sistema de concesión de permisos de importación. Era necesario perfeccionar la clasificación para garantizar la consecución de “la protección y

estímulo de la producción nacional”, afirmaba la Orden del Ministerio de Industria y Comercio del 18 de mayo de 1943. 98

Las solicitudes y proyectos de películas se continuarían presentando ante la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía, pero la película una vez producida debía ser juzgada por una Comisión Clasificadora, integrada por personas con nombramiento publicado en el BOE. Los miembros de la Comisión eran el Subsecretario de Comercio, Política Arancelaria y Moneda, como presidente; el Presidente de la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía, como Vicepresidente y, como vocales, los representantes de la Vicesecretaria de Educación Popular del Sindicato Nacional del Espectáculo, de la Dirección General de Bellas Artes, de la Academia de la Lengua y de la Academia de Bellas Artes.

La clasificación de las películas de producción nacional se realizaba en tres categorías, fijándose el número de permisos generados por cada una. Las normas facilitaron el trabajo de la Comisión, pero no corrigieron el carácter subjetivo de sus decisiones, implícito en todos los sistemas de clasificación, que sucesivamente se han utilizado en el cine español.

Las categorías establecidas eran:

BOE 24, mayo, 1943.

1.- Las que supongan un avance considerable en cualquier aspecto, sin que ninguno de ellos les haga perder la condición de muy buenas. Daban derecho a la concesión de tres a cinco permisos de importación. 2.- Las que en conjunto tengan una calidad suficientemente buena para poder con decoro traspasar nuestras fronteras. Daban derecho a la concesión entre tres y cuatro permisos. 3.- Las que supongan un descrédito para nuestra industria. No daban derecho a ningún permiso.

La Comisión calificaba las películas y fijaba el costo, de acuerdo con el informe de la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía. Dentro de cada categoría se concedía, como norma general, un permiso por cada millón del costo de la película. Y en caso de que los contingentes lo permitiesen, la Comisión estaba autorizada a aumentar el número de permisos concedidos, para que el mercado no se resintiese por la falta de películas. Aumento que beneficiaba a las películas que habían considerado mejores, según sus criterios personales.

El control de las transferencias de divisas era una de las claves de este sistema: a) Las películas importadas debían haberse adquirido al precio normal de una película de calidad; si la película a importar tenía un precio más elevado el número de permisos aplicados para su importación debía elevarse de manera proporcional al precio. b) Debía existir un equilibrio entre la importación y exportación del cine español. Las películas nacionales que habían dado derecho a permisos de importación, debían ser exportadas por sus productores al mayor número de países posibles; en caso de que los productores no se ocupasen, la propia Subcomisión Reguladora de la Cinematografía estaba facultada para realizar las exportaciones y liquidar a los productores de acuerdo con los ingresos.

El control de la importación y exportación además de la actividad propia de la Administración, generó una abundante

promulgación de normas y circulares: Circular de la Dirección General de Aduanas de 19 de octubre de 194499 autorizando la libre importación de “traylers” cortos y cine infantil, pagando los correspondientes aranceles; tres Ordenes del Ministerio de Hacienda de 13 de febrero de 1945 100 regulando respectivamente la exportación temporal de películas nacionales, la importación de películas extranjeras para su doblaje en España, para su posterior exhibición en el extranjero, y el “visionado” de películas previo a su importación; el Ministerio de Hacienda por Orden de 17 de febrero de 1945101 regula la reimportación de películas españolas desnacionalizadas por haber estado fuera de España más tiempo del autorizado. El Ministro de Industria y Comercio fijó respectivamente en dos Órdenes de 3 de abril de 1945102 el plazo de explotación de las películas extranjeras en cinco años y la importación temporal a efectos de doblaje.

Y junto a estas Disposiciones el Arancel de Aduanas, las Ordenanzas de Rentas de Aduanas, las normas sobre el despacho de películas, certificados de divisas, ampliaciones de los plazos de importación o exportación, devolución o suspensión del pago de derechos aduaneros, constituyeron un conjunto amplio de reglas en el intento de controlar, por parte de la Administración, las actividades originadas por la importación y la exportación.

BOE, 30 diciembre, 1944.

100

BOE, 15 febrero, 1945.

101

BOE, 22 febrero, 1945.

102

BOE, 6 abril, 1945.

II.3.2.- Vinculación de los permisos de doblaje a la producción La concesión de las autorizaciones de doblaje al castellano de las películas extranjeras siguió el mismo criterio al adoptado para los permisos de importación. La razón de esta decisión se encuentra en el fuerte debate originado por el doblaje obligatorio.

Florián Rey declaraba, “hasta el doblaje eran nuestras modestas producciones las que ayudaban a las de fuera”; López Rubio, “Nos convertimos en alquiladores del idioma”; y Edgar Neville, “están estrangulando al cine español. Mas ecuánime y liberal Gonzalo Delgrás afirmaba, “no creo que el doblaje deba ser obligatorio, ni que deba imponerse. El mayor enemigo del cine nacional es la mala producción nacional hecha con miras nada nacionales. Esas películas que se hacen sin entusiasmo, por compromiso y pensando solo en las extranjeras que se pueden importar. Esto es lo que debe prohibirse o por lo menos negarle todo favor.”103

En un intento favorecedor del control del mercado, por parte de los productores, la Orden del Ministerio de Educación Nacional de 31 de diciembre de 1946104 estableció, que los permisos de doblaje se concediesen exclusivamente a las personas o entidades que produjesen películas nacionales con una calidad artística y técnica que mereciese la aprobación de la Junta Superior de Orientación Cinematográfica. La exigencia de calidad pretendía impedir las producciones realizadas solo para obtener los permisos.

103

Boletín Informativo del SNE, enero-marzo, 1944.

104

BOE, 25 enero, 1947.

La clasificación era la misma establecida por la Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 18 de mayo de 1943. A las tres categorías definidas en esta Orden se agregaba la de “interés nacional”, categoría creada por Orden de la Vicesecretaria de Educación Popular de 15 de junio de 1944. 105 Categoría concedida a las películas que mantuviesen, según el artículo tercero, “muestras inequívocas de exaltación de valores raciales o enseñanzas de nuestros principios morales y políticos”.

CALIFICACIÓN

PERMISOS DE DOBLAJE

Interés nacional Primera Segunda Tercera

5 4 2 ninguno

Las empresas productoras estaban autorizadas a utilizarlos directamente o a negociar su cesión. Esta misma Orden marca el final del doblaje obligatorio, autorizando la explotación de películas en versión original con o sin subtítulos.

105

BOE, 23 junio, 1944.

La Administración, preocupada por las elevadas transferencias de divisas generadas con la importación, no compensadas con la exportación del cine español y por la existencia de una bolsa de permisos, tomó medidas para reducir su número.

La Orden de 12 de junio de 1947106 justificó la rebaja en la concesión de permisos por estimar “aconsejable establecer una mayor flexibilidad en la concesión de permisos de doblaje, que permita apreciar nuevos matices en la ponderación de las películas”.

De esta forma se redujeron los permisos a las películas clasificadas en 1ª y 2ª.

CLASIFICACIÓN

PERMISOS DE DOBLAJE

Primera

Entre tres y cuatro

Segunda

Entre uno y dos

La Orden de 29 de julio de 1948 107 estimaba conveniente continuar “la política de reducción que iniciada con suma prudencia por la Orden anterior, ha producido ya considerables beneficios a la cinematografía nacional”.

106

BOE, 15 junio, 1947.

107

BOE, 10 agosto, 1948.

Al mismo tiempo se cumplía con la Recomendación del II Congreso Hispanoamericano de Cinematografía en Madrid, de 27 de junio al 4 de julio de 1948, de efectuar la reducción progresiva del doblaje al español.

Clasificación

Permisos de doblaje

Interés Nacional Primera Segunda

tres Dos Uno

Los cortos, sólo cuando fueran declarados de “interés nacional”, darían derecho a un permiso. La Orden de 31 de diciembre de 1946 había establecido las mismas clasificaciones para largometrajes y cortos, teniendo los mismos derechos de concesión de permisos, hasta esta Orden de 1948.

II. 3.3.- Valoración de los permisos de importación y doblaje Los permisos no estaban sirviendo para controlar el mercado. Las películas extranjeras continuaban siendo importadas, utilizándose prácticamente todos los permisos concedidos, que lógicamente eran negociados y cedidos por las empresas productoras a los distribuidores.

El Jefe del Grupo Cinematográfico del SNE, Fraguas Saavedra escribía en 1943108 “una inversión en producción superior a 1.500.000 pesetas solo se compensa con la importación y distribución de películas extranjeras”.

Los permisos de importación y doblaje más que un instrumento de regulación del ingreso y estreno de películas extranjeras, cumplía la función de protección económica. Los productores importaban y distribuían en algunos casos, pero normalmente negociaban y cedían los permisos por un importe, que oscilaba entre un millón y medio a los dos millones de pesetas. El coste medio de una película, que había sido de 1.000.000 pesetas en 1942, había ascendido en 1946 a 1.750.000. El costo siguió subiendo especialmente para las películas más importantes: Botón de ancla (1947), 2.000.000 de pesetas; Fuenteovejuna (1947), 3.000.000; La Lola se va a los puertos (1947), 2.250.000; La princesa de los Ursinos, (1947), 2.850.000; Mariona Rebull, (1947), 3.000.000; Reina Santa (1946), 4.000.000; mientras películas marginales, en este caso por basarse en una obra de Pío Baroja, un riesgo en los primeros años del franquismo, mantenían unos costos bajos: Las inquietudes de Shanti Andia (1946), 1.200.000 pesetas.109

El sistema de concesión de permisos de importación y autorizaciones de doblaje continuaba, como sistema de protección careciendo de coherencia, ya que dejaba al margen a la Administración en la valoración económica de las ayudas que debía recibir cada película.

108

Fraguas Saavedra, A. Posibilidades concretas del cine español. Boletín Informativo del SNE, diciembre 1943. 109

Boletín Informativo SNE, febrero 1947; Primer Plano, febrero 1947.

La Orden conjunta de los Ministerios de Comercio y de Información y Turismo, de 16 de julio de 1952, 110 respondió al deseo de contemplar los intereses de todas las actividades cinematográficas y controlar el importe de las ayudas concedidas; además establecía una coordinación entre la concesión de los permisos de importación, que realizaba el Ministerio de Comercio y las autorizaciones de doblaje, a cargo del Ministerio de Información y Turismo.

La necesidad de apoyar la exportación del cine español motivó la ampliación de los beneficiarios de permisos: productores de películas nacionales; productores que llevasen a cabo coproducciones; y productores, personas o entidades que por sus actividades exportadoras de cine español proporcionasen divisas.

La Junta de Clasificación y Censura, recién creada, clasificaba las películas y fijaba su costo. Estas dos variables determinaban la cuantía de la ayuda.

El Consejo Coordinador de la Cinematografía, igualmente de nueva creación, previo informe del SNE, proponía el valor de los distintos permisos a la Dirección General de la Cinematografía y Teatro.

A los beneficiarios de las ayudas se les abría una cuenta por duplicado en el Servicio de Ordenación Económica y en el Instituto de Orientación Cinematográfica, donde se cargaban las cantidades 110

BOE, 23 julio, 1952.

representativas del valor de los permisos concedidos, que debían ser equivalentes al de las ayudas fijadas.

El valor de los permisos servia para cancelar las ayudas, concedidas a las películas según su clasificación y costo. La finalidad era evitar la especulación con los permisos, haciendo corresponder el cálculo de su valor al de la ayuda concedida por la Administración.

Los beneficiarios podían utilizar directamente los permisos de importación y doblaje o transferirlos a terceros.

Cuando la regulación del mercado lo requiriese, la Administración tenia la facultad de determinar la nacionalidad de las películas, que debían importarse, y la transferencia obligatoria de permisos a favor de determinadas distribuidoras, así como proponer medidas para que el mercado no quedase desabastecido de películas nacionales producidas.

La necesidad de contar con Estudios cinematográficos, tanto para las producciones nacionales, como para la captación de coproducciones y rodajes de películas extranjeras, introdujo en esta Orden la facultad del Consejo Coordinador de la Cinematografía de proponer la protección más adecuada para la renovación de las instalaciones y equipos de los Estudios.

El interés por abandonar el anterior sistema lo indica la Orden de 14 de octubre de 1952111, que estableció un plazo de treinta días, en el que aquellos que se estimasen con derechos a permisos, de acuerdo con normas anteriores o vigentes, presentasen solicitud a la Dirección General de Cinematografía y Teatro. El Ministerio de Información y Turismo establecería la fórmula de liquidación de los permisos pendientes con el fin de iniciar una nueva etapa.

II.3.4.- Unificación y clarificación de competencias La redistribución de competencias, para evitar duplicidades, provocadas por la reorganización administrativa del Estado tuvo lugar también en materia cinematográfica.

La complejidad y las características de este sector y la importancia cada vez mayor del cine español, exigía un criterio coherente en política cinematográfica. El Decreto de Presidencia del 28 de abril de 1958112 dispuso que correspondiera al Ministerio de Información y Turismo la ordenación, regulación y protección de las actividades cinematográficas.

El Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía, dependiente de los Ministerios de Industria y del de Comercio, separados en 1952, quedó suprimido. Sus competencias, personal y Fondo para la ayuda al cine se trasladaron al recién creado Instituto Nacional de la Cinematografía, encuadrado en la Dirección General de Cinematografía y Teatro.

111

BOE, 7 diciembre, 1952.

112

BOE, 14 mayo, 1958.

El Consejo Coordinador de la Cinematografía se situaba también en el marco del Instituto Nacional de la Cinematografía, continuando como miembros del Consejo los representantes de distintas áreas de los Ministerios de Hacienda, Industria y Comercio, además del Sindicato Nacional del Espectáculo.

Quedaba pendiente clarificar la actuación de la Administración en materia de importación de películas. La Orden de Presidencia de 7 de mayo de 1958113 reconoció al Ministerio de Información y Turismo la competencia de estudiar e informar las solicitudes de las licencias de importación y la determinación de los beneficiarios de las mismas.

Las solicitudes de los permisos de importación debían seguirse haciendo ante el Ministerio de Comercio, responsable de ordenar el comercio exterior de las películas y del material de soporte para rodajes y laboratorios cinematográficos.

II.3.5.- Desvinculación de los permisos de las ayudas A mediados de los años cincuenta empezó a manifestarse, con fuerza, la necesidad de superar la fragilidad de las empresas de producción y crear una industria capaz de realizar películas con interés para el público y para los mercados internacionales. Era un pensamiento generalmente compartido, la necesidad de relacionar

113

BOE, 21 junio, 1958.

las ayudas de la Administración pública, con la aceptación del público.

Ana Mariscal puso en entredicho la clasificación. “La protección del Estado debía ser en su opinión, abiertamente para la industria, concediendo el mismo trato a todas las películas sin clasificación evitando el riesgo de equivocación de buena fe... la clasificación no es protección, sino suerte y azar perjudiciales para la seguridad de una industria” Cesáreo González concretaba, “que se proteja a la industria, no a la película”. 114

En el ciclo Homenaje al cine Español organizado por el Cine Estudio de FAE, José Luis Sáenz de Heredia afirmaba “debemos conseguir que el cine español, sin dejar de ser español, sea internacional”. Berlanga señalaba, por su parte el obstáculo de la censura para interesar al público: “Los directores franceses tienen un máximo de libertad al tratar un tema, lo demás es una estafa. El público entraría mejor en el tema si no hubieran frenos”. 115 En respuesta a este clima, la Ley de 17 de julio de 1958 116, creó el Crédito Cinematográfico para planes de producción, con el fin de fortalecer la industria. En su artículo 2º establecía los ingresos del Instituto Nacional de Cinematografía para el Fondo de Protección, procedente del extinguido Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía.

114

Boletín SNE, nº 123.

115

Boletín Informativo SNE nº 122.

116

BOE, 18 julio, 1958.

a).- Los cánones de regulación, subtitulación y doblaje de películas extranjeras. b).- Los derechos de regulación y doblaje de películas extranjeras cuyo doblaje al español fuese autorizado para su emisión en televisión. c).- El 5% del precio o canon de la publicidad en las pantallas cinematográficas. d).- un recargo máximo del 5 por 100 sobre el precio de las entradas del cine.

Los impuestos tenían carácter finalista, tratando que el procedente de la imposición al cine se invirtiese en la protección cinematográfica. Protección, que debía basarse, según la Exposición de Motivos de la Ley en la realidad de las recaudaciones, por lo que consideraba preciso establecer un sistema de billetaje de entrada a las salas de cine.

La Orden Comunicada del Ministerio de Información y Turismo de 30 de enero de 1959,117 estableció la tramitación de la Protección por el Instituto Nacional de Cinematografía. De acuerdo con la facultad establecida en la Orden del 16 de julio de 1952, norma 4ª, apartado f, por la que los distribuidores podían ser titulares de permisos de importación, subtitulado y doblaje, estableció que los distribuidores ingresasen en el Fondo los cánones correspondientes a las licencias de las que fueran titulares y que los productores percibiesen directamente el importe de sus respectivas protecciones.

El Fondo, ya traspasado al Instituto Nacional de la Cinematografía, servía para subvencionar a los productores y a los exportadores del cine español, pero también era utilizado par apoyar actividades cinematográficas destacadas, como el Festival 117

Boletín Informativo Ministerio de Información y Turismo, 29 febrero, 1959.

Internacional de Cine de San Sebastián o el Instituto de Investigaciones y Experiencias Cinematográficas.

II.3.6.- Concesión distribuidores

los

permisos

doblaje

los

El procedimiento de concesión de los permisos de doblaje precisaba por lo tanto, una actualización y un cambio de orientación, realizado por la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 19 de febrero de 1960. 118 Los permisos de doblaje, a partir de esta Orden, serían concedidos siempre directamente a las empresas distribuidoras cinematográficas, en vez de a los productores. Las películas dobladas al castellano eran básicamente norteamericanas, francesas, alemanas e inglesas, existiendo Acuerdos de Intercambio de películas con los tres primeros Estados. De ahora en adelante, la Dirección General de Cinematografía y Teatro fijaría anualmente unos cupos de permisos de doblaje para estos países.

En caso, de establecer un Acuerdo de Intercambio con cualquier otro Estado, se le fijaría también un cupo anual. Para las películas de otras nacionalidades cada año, en el primer trimestre y de acuerdo con las solicitudes, se fijaría el número de películas autorizado a ser importado.

Las películas explotadas en versión original subtitulada se reconocía que tenían un público insignificante, por lo que la 118

BOE, 19 marzo, 1960.

Dirección General de Cinematografía y Teatro resolvería las solicitudes en cada caso.

Para incentivar la presencia de películas extranjeras en el Festival Internacional de Cine de San Sebastián, se concedían licencias de doblaje a los distribuidores, cuyas películas formasen parte del programa oficial.

II.3.7.- Cuota de distribución Los contingentes a la importación y las autorizaciones de doblaje no motivaron una relación de complicidad entre el cine español y los distribuidores, que se limitaban a cumplir los requisitos mínimos para obtener los permisos.

La cuota de pantalla no pareció suficiente para asegurar la exhibición de cine español. Confiados en que el cine español podría competir, si se distribuyese, se estableció la norma conocida como del ”cuatro a uno”. La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 14 de julio de 1955119 impuso a las distribuidoras la obligación de incluir una película española, por cada cuatro extranjeras dobladas al castellano de un metraje análogo. De esta forma los exhibidores no podrían escudarse en las dificultades de contratar cine español, para no exhibirlo.

Las películas españolas debían incluirse en las mismas listas de distribución comercial que las extranjeras. Los distribuidores estaban obligados a adquirirlas a los precios normales del mercado, para evitar posibles abusos de productores exigiendo un precio 119

BOE, 8 agosto, 1955.

excesivo o de distribuidores contratando películas de bajo costo para cumplir la norma.

Los distribuidores, que se excedieran en el porcentaje de distribución de cine español, tendrían el incentivo de contar con mayores facilidades para obtener licencias complementarias.

Esta Orden, mal recibida por los distribuidores, motivó varias Disposiciones con instrucciones para asegurar la distribución real de las películas españolas. La Circular número 10 de la Dirección General de Cinematografía y Teatro, de 1 de octubre de 1957 120 establecía que no podrían beneficiarse de la distribución obligatoria las películas clasificadas en Segunda B o tercera, con el fin de beneficiar a las películas que los clasificadores hubiesen considerado de mayores méritos. Además la película española y las cuatro extranjeras, cuya distribución amparase, debían formar un lote indisoluble.

Las películas hispanoamericanas y las filipinas rodadas en castellano no se consideraban extranjeras a estos efectos. Estas películas, así como las extranjeras que fuesen explotadas en versión no española, no computaban para la exigencia de distribuir cine español.

El cumplimiento del cuatro a uno podía realizarse también distribuyendo coproducciones hispano-extranjeras.

120

Textos Legales de la Cinematografía 15 de mayo, 1960. Ministerio de Información y Turismo.

Las distribuidoras estaban obligadas a facilitar a la Dirección General de Cinematografía y Teatro las listas de distribución e informar de todas las incidencias anualmente o cuando fueran requeridas para ello.

La falta de películas españolas y la aberración jurídica que significaba la exclusión, como si no fuesen españolas, de las películas clasificadas en Segunda B o Tercera, fue corregida por la Orden del 15 de marzo de 1963.121 Esta Orden reconoció que la exclusión era “una apreciación de valores comerciales que excedía de las atribuciones” de la Junta Clasificadora, por lo que se dejaba sin efecto esta restricción, pudiéndose beneficiar de la distribución obligatoria todas las películas españolas. La concesión de las autorizaciones de doblaje directamente a los distribuidores hizo considerar a la Dirección General de Cinematografía y Teatro que podría utilizarlas para obligar a los distribuidores a explotar mejor las películas españolas, incorporando el requisito de obtener unas recaudaciones mínimas. Esta medida permitiría derogar la impopular norma del ”cuatro a uno”, y así estaba recogido en el proyecto, aunque no en el texto definitivo de la Orden del 19 de agosto de 1964. 122

La oposición del Sindicato Nacional del Espectáculo, favorable a que las licencias se concediesen teniendo en cuenta la importancia de las empresas distribuidoras y a mantener la distribución obligatoria del cine español, dio como resultado una forma híbrida: la fórmula complicada de concesión de licencias y además el mantenimiento de la cuota de distribución.

121

BOE, 29 marzo, 1963.

122

BOE, 1 septiembre, 1964.

El artículo 26 de la Orden estableció un complejo baremo para la concesión de permisos y licencias de doblaje, Este baremo estaba formado en un tercio por la organización, volumen económico y tributación de las distribuidoras; otro tercio era obtenido por el número de películas distribuidas en España durante los tres años precedentes; y el tercio restante por las recaudaciones brutas de las películas nacionales, incrementadas con los ingresos que hubiesen obtenido en el extranjero.

Y el artículo 27 mantenía la obligación, que se había considerado innecesaria, de distribuir una película nacional por cada cuatro extranjeras.

II.3.8.- Requisito de recaudación mínima. La inclusión de las películas españolas en las listas comerciales no significó una mejor distribución del cine español. Las políticas proteccionistas deben establecer continuamente reglas, intentando modificar el funcionamiento natural del mercado. La norma de distribución obligatoria de películas españolas fue completada con la exigencia de unas recaudaciones mínimas para acceder a la concesión de licencias.

La Resolución de la Dirección General de Cinematografía de 1 de julio de 1965123 estableció, que para considerarse distribuidas “las películas nacionales debían haber obtenido unos rendimientos mínimos de 3.750.000 pesetas durante el primer año de explotación, 2.250.000 pesetas en el segundo año y 1.500.000 pesetas en el tercer año”.

123

No publicada en el BOE. Anuario Cine Español 1969.

Las películas de “interés especial” veían rebajada la exigencia de recaudación al cincuenta por cien, considerando en cierta medida, el cine de calidad menos comercial.

II.3.9.- Otras finalidades de las licencias. En el mismo sentido de incentivar la presentación de películas en el Festival Internacional, de Cine de San Sebastián, mediante la concesión de licencias, se utilizaron las licencias para atraer rodajes a España.

La Resolución de la Dirección General de Cinematografía y Teatro de 8 de julio de 1966124 acordó conceder una licencia a todas las películas extranjeras rodadas en España de un coste superior a cien millones de pesetas; y una segunda licencia si superaban el coste los doscientos cincuenta millones de pesetas.

También si la Junta de Apreciación y Censura estimaba que una película, de un costo superior a los cien millones, trataba un tema destacado podía concederse una segunda licencia.

124

No publicada en el BOE. Anuario Cine Español 1969.

Y las películas extranjeras de un costo inferior a cien millones, también tenían derecho a una licencia, si el tema se consideraba de excepcional interés.

II.4.- ACUERDOS DE INTERCAMBIO DE PELÍCULAS La política de importación se completaba con los Acuerdos de Intercambio. Son Tratados comerciales entre los Estados destinados a favorecer las relaciones cinematográficas y a fijar los cupos y condiciones de la importación de películas. Eran negociados de manera paralela a los Convenios de Coproducción, estableciéndose normalmente en documentos separados.

Respondían al deseo teórico de alcanzar la libre circulación de películas, reservada inicialmente a los cortometrajes, películas didácticas o científicas y, en algunos casos, a las películas en versión original.

Los Acuerdos de Intercambio se caracterizaban por:

a) Contemplar películas de producción reciente. b) Definir claramente la nacionalidad de las películas, debiendo cada uno de los Estados certificar el origen de las mismas. c) Contener cláusulas reguladoras de las transferencias de divisas. El control de divisas era muy rígido. d) Distinguir entre las adquisiciones a precio fijo o tanto alzado y en distribución o a porcentaje, caso este último que precisaba autorización. e) Ser temporales, dado el carácter convencional, que tiene la implantación de contingentes. La duración se fijaba en un año, generalmente renovable. f) Designar Comisiones Mixtas para interpretar los Acuerdos, resolver incidencias y preparar la renovación o las prórrogas.

España estableció Acuerdos de intercambio con los países productores de la mayoría de las películas importadas: EE.UU., Francia, Italia, Alemania, Argentina y Méjico. Otros se establecieron por razones diplomáticas, como con Brasil.

El conocimiento de los Acuerdos más significativos, las incidencias en su aplicación y la actividad de las Comisiones Mixtas facilitan el conocimiento de la política de importación y licencias de doblaje.

II.4.1.-Acuerdos España-Motion Picture Export Association of America (MPEAA) Tienen la singularidad, en relación a otros Acuerdos Internacionales, de intervenir por una parte el Estado español y por la otra, una entidad privada, la MPEAA.

El 13 de septiembre de 1951 tuvo lugar una reunión en París entre el Director General de Cinematografía y Teatro y el Presidente de la Subcomisión Reguladora de la Cinematografía por parte española, y el Vicepresidente de la MPEAA. Establecieron el proyecto del Primer Acuerdo, que fue firmado el 22 de enero de 1952.125

125

Por parte española, el Subsecretario de Economía Exterior, el Subsecretario de Información y Turismo y por parte americana, el embajador de EEUU. y el representante de la MPEAA. Archivo Ministerio de Asuntos Exteriores, Economía cajas números 40951 a 40966.

El Acuerdo comprendía el periodo 1952-1953 y contemplaba la importación de cien películas: sesenta por parte de las filiales norteamericanas y cuarenta por distribuidoras españolas. El proyecto rubricado en París, fue modificado al firmarse en Madrid. Las cuarenta películas que podían adquirir libremente los distribuidores españoles, se redujeron a veinte, debiendo adquirir las veinte restantes a empresas concretas: cinco a productores de la Society of Independent Motion Picture Producers, y quince a las empresas norteamericanas, Republic, Monogram y United Artists.

La firma del Acuerdo por el Embajador de EE.UU. en nombre de una entidad privada suscitó la preocupación del Ministerio de Asuntos Exteriores, en cuyo recinto se había firmado y, que además creía haber negociado con el Gobierno norteamericano. El Gobierno de EE.UU. aclaró que este tipo de Acuerdos eran siempre firmados por las entidades particulares, habiendo en este caso 126 firmado el Embajador al no haber representante de la Society of Independent Motion Picture Producers. El 21 de noviembre de 1953 se estableció un nuevo Acuerdo cinematográfico hispano-norteamericano,127 que comprendía el periodo del 1 de junio de 1954 al 31 de mayo de 1955. Establecía un cupo de cien películas de largometraje, sesenta para importar por las filiales norteamericanas y cuarenta por distribuidoras españolas, no designando en esta oportunidad ningún suministrador concreto norteamericano. Asimismo se autorizaba la importación de cien cortometrajes. La parte española se comprometía a solicitar la exención de canon para las películas importadas en versión original con subtítulos, establecía facilidades aduaneras y fijaba el importe de los cánones. 126

Nota de la Dirección General de Política Económica al Ministro de Asuntos Exteriores, 28 febrero 1952. Y nota confidencial de la embajada de EE.UU nº 832, 8 febrero, 1952. 127

Ministerio de Comercio, serie “Tratados de Comercio” nº 123.

100

Las filiales españolas de las compañías norteamericanas podían transferir al extranjero el 40% de los ingresos correspondientes al productor y el otro 60% debía ser invertido en España, en los siguientes capítulos, según las cláusulas IX, X y XI: 1.- Producción de películas norteamericanas en España. 2.- Coproducción con empresas españolas. 3.- Gastos de personalidades en sus viajes a España relacionados con actividades cinematográficas. 4.- Gastos relacionados con la explotación de películas norteamericanas en España. 5.- Gastos de publicidad y generales.

Las condiciones de las coproducciones hispanonorteamericanas serían objeto de un Acuerdo especial, que no llegó a celebrarse. Sin embargo la obligación de invertir dio origen al rodaje de varias películas norteamericanas en España, como Alejandro Magno (1956), de Robert Rossen Orgullo y pasión (1957) de Stanley Kramer, Salomón y la Reina de Saba (1959), de King Vidor, De repente el último verano (1959), de Joseph Mankiewicz, Espartaco (1960), de Stanley Kubrick o La caída del Imperio Romano (1964) de Anthony Mann, producida por Samuel Bronston ,quien además rodó El Cid (1961), de Anthony Mann, Rey de reyes (1961) de Nicholas Ray, El Fabuloso mundo del circo (1964) de Henry Hathaway.

El 27 de mayo de 1955 comenzaron nuevas conversaciones para profundizar en las relaciones y renovar el Acuerdo. Tuvieron lugar cuatro reuniones oficiales en el Ministerio de Asuntos Exteriores, el 27, 28,30 y 31 de mayo, y una reunión privada en el Hotel Castellana Hilton, como último intento de llegar a un Acuerdo.

101

La posición española defendida por el Jefe del SNE y dos representantes del Grupo de los productores proponía: reducir el cupo de películas norteamericanas de cien a ochenta; aumentar los derechos de doblaje; y que fueran distribuidas en EEUU ocho películas españolas. Su principal argumento fue “que el doblaje constituye especialmente un grave problema, ya que la película doblada, mediante esta prestación del idioma, valga la frase, se transforma de película extranjera en española, perjudicando así a las nacionales.”128 La delegación de la MPEAA no aceptó las propuestas, ni podía comprometerse a la difusión de películas españolas en EE.UU., como reconoce el Informe citado; “por impedirlo la vigente ley antitrust, que impide la actuación conjunta de grandes empresas para regular el mercado interior”.

Suspendidas las conversaciones, el 31 de mayo, se acordó prorrogar el Acuerdo cinematográfico en vigor, por un intercambio de cartas, decidiendo que, en enero de 1956, se volvería a considerar el conjunto de las relaciones.

La carta de conformidad de la MPEAA es de fecha 4 de agosto de 1955. El día 8 de agosto de 1955 se publicó en el Boletín Oficial, la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 14 de julio, por la que se establecía la distribución obligatoria de una película española por cada cuatro extranjeras dobladas al castellano. La MPEAA, en carta de 24 de agosto de 1955, comunicó que “Esta disposición significa un cambio muy serio en la situación”, por lo que se veían obligados a denunciar la prórroga, proponiendo nuevas reuniones en Madrid. 128

Informe Subsecretaría de Economía Exterior y Comercio, Ministerio de Asuntos Exteriores, 2 junio, 1955.

102

El Consejo Coordinador de la Cinematografía consideraba la prórroga en firme, aunque accedió a nuevas negociaciones, que tuvieron lugar en el Sindicato Nacional del Espectáculo el 30 de noviembre de 1955 continuadas el 4 y 9 de diciembre. La MPEAA pretendía ampliar su cupo en veintisiete películas para que sus filiales fuesen rentables, y aumentar también el cupo que correspondía a las distribuidoras españolas CB Films y Cepicsa, en realidad sucursales de United Artists y Republic respectivamente; poder transferir el 60% de los ingresos reduciendo la obligación de invertir en España al 40%; mantener los cánones en términos de progresiva reducción, y que los diálogos de las películas, tras la censura previa, no pudiesen ser cambiados, una vez dobladas las películas. Dado que el tema de los rodajes norteamericanos en España interesaba mucho a las autoridades españolas, anunciaron que ya se había realizado el de Alejandro Magno, el próximo rodaje sería el de Orgullo y pasión y estaban en proyecto seis películas más, dos de ellas en coproducción con España. En compensación solicitaban que se les autorizase, fuera de cupo, a importar películas no norteamericanas y que se les relevase durante la prórroga del cumplimiento de las obligaciones de la Orden del 14 de julio de 1955.

La última contrapropuesta española consistió en ofrecer el aumento del cupo de películas norteamericanas a ciento diecisiete, es decir diecisiete mas que en el Acuerdo anterior, facilidades para las transferencias de divisas, a medida que invirtiesen más en rodajes en España, aumentar los cánones solo para las películas rodadas con procedimientos especiales (Vistavisión, Cinemascope, etc) que tenían mayores recaudaciones; autorizar la importación de películas de otros países, en el mismo número de películas españolas, que las empresas norteamericanas distribuyesen en esos mismos países; y sobre la petición de no cambiar los diálogos de las películas, aunque hubiese una autorización previa, no era posible acceder ya que las películas se juzgaban tal como iban a ser proyectadas.

103

A la vista de la dificultad de encontrar coincidencias, las Autoridades españolas propusieron considerar válida la prórroga y relevar del cumplimiento del ”cuatro a uno” durante ese período. La MPEAA no consideró aceptable esta última propuesta suspendiéndose por tiempo indefinido, las conversaciones. 129

Tras la suspensión de relaciones cinematográficas o boicot, el 13 de marzo de 1959, se estableció un nuevo Acuerdo entre España y la MPEAA, con validez hasta el 30 de octubre de 1960. 130 El cupo de importación sólo se refería a las filiales norteamericanas, estableciéndose en ochenta largometrajes para ser doblados, así como cuarenta cortometrajes, y veinte largometrajes para explotación en versión original subtitulada. La transferencia autorizada de divisas se redujo al 30%, debiendo invertir en España el 70% de sus ingresos para los mismos fines, que en los anteriores Acuerdos y se autorizaba también, por el deseo de modernizar los equipos, las inversiones en laboratorios y en estudios de rodaje o de doblaje. II.4.2.- Acuerdos de intercambio con Italia, Francia y Alemania Las relaciones cinematográficas con estos países fueron fluidas, al tener como España una economía y una moneda más débil, que EE.UU. Además existieron Acuerdos de coproducción con los tres países que les convertía en socios privilegiados y se recuperaban las buenas relaciones cinematográficas existentes hasta 1945.

129

Informe del Sindicato Nacional del Espectáculo del 30 de noviembre y 14 de diciembre de 1955, y de la Subsecretaria de Economía Exterior y Comercio. Archivo Ministerio de Asuntos Exteriores. 130

Acuerdo Cinematográfico con MPEAA. Textos legales de cinematografía 31 de diciembre 1960. Ministerio de Información y Turismo.

104

Los Acuerdos respondieron a unos criterios análogos para regular el comercio de películas: establecían unos cupos de importación, facilidades para las transferencias de divisas correspondientes a los pagos, ventajas en los tipos de imposiciones y en los cánones, junto a ventajas aduaneras; y preveían la constitución de Comisiones Mixtas, cuyas reuniones fueron muy frecuentes con Italia y Francia, realizando una eficaz labor de arbitraje, de encuentro de soluciones a los problemas entre compradores y vendedores, y, en favor de convertir el comercio de cine en una realidad.

El primer Acuerdo de Intercambio Hispano-italiano se estableció el 16 de marzo de 1953. 131 Las autoridades italianas y españolas autorizaban la importación recíproca de un cupo anual de veinte largometrajes del otro país. Las películas de cortometraje y los noticiarios quedaban fuera de contingente, siendo su importación libre con el correspondiente pago de los derechos correspondientes. Ambas partes debían autorizar los contratos estipulados entre los interesados, fuesen a tanto alzado o a distribución, y certificar el origen nacional de las películas.

Establecía normas para la transferencia de divisas, junto a facilidades para la importación temporal. Y declaraba la voluntad de establecer un Acuerdo de coproducción antes del 30 de septiembre del mismo año.

La primera reunión de la Comisión Mixta se celebró del 6 al 9 de diciembre de 1954.132 Estuvo dedicada a acelerar los intercambios, habiéndose autorizado diez películas por ambas partes: concretaban facilidades para importar los materiales 131

Acuerdo de intercambio Hispano-italiano. Espectáculo Revista técnica del SNE, marzo-abril, 1953. 132

Anuario del cine S.N.E. 1956.

105

cinematográficos precisos para la explotación, y ampliaban la libertad de importación a todas las películas que no fuesen a tener una explotación comercial, ampliación que es más bien una modificación del Acuerdo.

Las siguientes reuniones del 16 octubre 1954, 14 abril 1958, y 22-24 septiembre 1958133 tuvieron como objetivo principal, por parte italiana, la ampliación de los contingentes, la reclamación de pagos a los compradores españoles, y la posibilidad de utilizar las versiones españolas de las películas italianas; por parte española la corrección del desequilibrio entre los intercambios, debiéndose adquirir más películas españolas por los distribuidores italianos; y la realización de contrapropuestas para no ceder las versiones españolas, como la creación de un “pool” de distribución internacional conjunto.

Los Acuerdos debían renovarse anualmente, aunque era frecuente la prórroga, reservando los nuevos Acuerdos para potenciar las relaciones cinematográficas. El 21 de febrero de 1961,134 se estableció un nuevo Acuerdo cinematográfico Hispanoitaliano, que ampliaba el intercambio de películas a treinta en versión doblada y cinco en versión original subtitulada; avanzaba en la liberalización, acordando la libre importación de versiones originales sin subtítulos y los cortometrajes.

Iguales términos sobre las condiciones de los intercambios establecía el Acuerdo de 22 de julio de 1966 135.

133

Actas de las Reuniones. Archivos Ministerio de Asuntos Exteriores. Relaciones Económicas.

134

Acuerdos Cine. Ministerio Asuntos Exteriores. Relaciones Económicas.

135

Anuario Español de Cine, S.N.E. Madrid, 1969.

106

El primer Acuerdo sobre relaciones cinematográficas Hispano-Francesas fue establecido el 11 de marzo de 1953 136. Renovado el 1 de noviembre de 1955, 137 no fijaba cupos, dejando el número de películas objeto de intercambio a criterio de las respectivas autoridades. La importación y explotación en versión doblada y en versión original, con y sin subtítulos, de largometraje, cortos o de actualidad se harían de acuerdo a las reglamentaciones de cada país.

Todas las películas requerían certificado de origen y autorización de los contratos de cesión, pero para mayor facilidad se acordó que las autoridades no modificasen los precios de los contratos a tanto alzado, si no superaban las 500.000 pesetas (5.000.000 de francos), ni los de distribución a porcentaje cuyos mínimos garantizados no superasen las 250.000 pesetas (2.500.000 francos). La autorización de los precios se realizaba para evitar un aumento ficticio de los mismos en los contratos, con el fin de transferir divisas para otras necesidades de los contratantes, burlando las normas que regulaban los intercambios monetarios. Los rendimientos de las películas superiores a los precios autorizados, podían ser bloqueados en cuentas bancarias, para su utilización en Francia o en España respectivamente, para otras necesidades de la producción o de la coproducción.

También con un criterio limitativo del uso de divisas se acordó, que cuando las películas fuesen en color, material caro y escaso, no se podrían obtener más de veinte copias de la película y veinte del trailer, salvo autorización. 136

Acuerdo sobre relaciones cinematográficas Hispano-Francesas Espectáculo. Revista S.N.E. marzo-abril,1953. 137

Acuerdo sobre relaciones cinematográficas Hispano-Francés. Ministerio de Comercio. Serie Tratados de Comercio, nº 164.

107

Las reuniones de las Comisiones Mixtas 138 tuvieron un contenido similar a las hispano-italianas. La reunión del 25 de febrero de 1956 estuvo dedicada por parte francesa a reclamar un régimen aduanero más favorable para el intercambio de películas; la remisión de las transferencias de divisas sin retrasos; la congelación o disminución de los cánones y un mejor conocimiento de las recaudaciones, ofreciendo el acceso directo al control de taquilla implantado en Francia. La parte española informó del proyecto de favorecer en España la explotación de películas en versión original.

En la reunión de los días 6 al 8 de noviembre de 1958, la parte francesa propuso establecer un contingente de cuarenta películas; intensificar en ambos países la publicidad de las películas importadas; agilizar las transferencias, aumentar los límites financieros de los contratos y la posibilidad de utilizar las versiones españolas de las películas francesas dobladas en España. La parte española consideró que un contingente tan elevado debía ser objeto de mayor estudio, y, respecto a ceder las versiones en español de las películas francesas no lo consideraban interesante al no poder utilizar, por falta de demanda, las versiones francesas de las películas españolas en el extranjero.

La petición de utilización de versiones españolas se reiteró en las reuniones de la Comisión Mixta del 18-20 diciembre 1963, y 1820 de julio 1966, no accediendo la parte española, en esta ocasión por la oposición del Sindicato Nacional del Espectáculo y alegando el criterio de la Unión Cinematográfica Hispanoamericana contrario al doblaje. La Comisión Mixta del 18-20 de diciembre de 1963 acordó elevar el intercambio a treinta y cinco largometrajes doblados y a diez en versión original subtitulada. 138

Ministerio de Asuntos Exteriores. Archivo General. Alcalá de Henares.

108

Por parte española se reiteró en diversas reuniones la necesidad de fomentar un interés mayor por parte de los distribuidores franceses en adquirir películas españolas, peticiones resumidas en el acta de la reunión de la Comisión Mixta del 25 octubre de 1976.139

Las Estipulaciones sobre intercambio cinematográfico hispano-alemán tuvieron lugar el 14 de octubre de 1952. 140 Las Estipulaciones están integradas por un Acuerdo de Intercambio y un Acuerdo de Coproducción. El Acuerdo de Intercambio autorizaba la importación recíproca de doce largometrajes y doce cortometrajes. Fijaba un límite de 1.500.000 marcos para el conjunto de actividades: compra de películas, material para el tiraje de copias, alquileres de equipos, laboratorios, publicidad y asimismo, para los gastos de coproducción.

Los contratos podían ser a tanto alzado y a distribución o porcentaje, debiendo en este caso ser autorizados.

El intercambio de noticiarios era libre estableciéndose las condiciones en las transacciones directas por las entidades que los utilizaban.

139

Actas Archivo Ministerio Asuntos Exteriores. Relaciones Económicas. Circulares Agrupación Sindical Productores Cinematográficos enero 1964, y septiembre 1966. 140

Ministerio de Comercio, Serie Tratados de Comercio, número 100.

109

El 3 de mayo de 1956 se estableció un nuevo Acuerdo de intercambio Hispano-alemán.141 Este Acuerdo elevó el número de largometrajes, que se autorizaba a intercambiar, a quince largometrajes en versión doblada, y a tres en versión original con o sin subtítulos.

Las películas, en principio, no debían tener una antigüedad superior a treinta y seis meses. Los cortometrajes y los noticiarios quedaban libres de contingentes y se establecían facilidades aduaneras y ventajas en las transferencias de divisas.

II.4.3.- Acuerdos de Intercambio con Argentina y México Las películas argentinas y mejicanas llenaron el vacío dejado por las películas alemanas e italianas, tras el final de la Segunda Guerra Mundial.

Con Argentina se establecieron sucesivos Acuerdos de intercambio el 30 octubre 1946, el 7 septiembre 1948, el 24 abril 1960, y el 27 abril de 1966142. Este último Acuerdo era de Intercambio y de Coproducciones. Autorizaba la importación recíproca de veinticinco largometrajes, pudiéndose aumentar de común acuerdo y la de cortometrajes sin límite. Los distribuidores españoles podían cumplir con las películas argentinas la obligación del ”cuatro a uno” y la cuota de pantalla.

141

Ministerio de Comercio, Tratados de Comercio, número 165, BOE, 7 junio, 1956.

142

Circular Agrupación Sindical de Productores Cinematográficos Uniespaña, 1966.

110

Las españolas no eran de exhibición obligatoria en Argentina, pero voluntariamente el exhibidor podía cumplir con ellas sus obligaciones legales.

El siguiente Acuerdo de 28 de agosto de 1969143 mantenía el intercambio de veinticinco largometrajes con la posibilidad de aumentarlos hasta treinta largometrajes y la libertad de importación para los cortometrajes.

Introdujo la novedad, para el fomento de las coproducciones, de autorizar que los contingentes se ampliasen automáticamente hasta treinta largometrajes, a razón de un permiso más por cada película de coproducción hispano-argentina, concediéndose al país que fuese coproductor mayoritario. España a través de nota diplomática,144 que formaba parte del Acuerdo, comunicaba la decisión española, de facultar al Instituto Nacional de Cine Argentino para elegir cinco películas argentinas, que recibirían en España el tratamiento de “interés especial”, previsto en los apartados b y c del artículo 37 de la Orden de 19 de agosto de 1964: valoración doble a efectos de concesión de permisos de doblaje y de cumplimiento de la cuota de pantalla. La Nota española expresaba el deseo que las películas elegidas tuviesen destacados valores, como los requeridos en España, para la concesión de este beneficio.

143

Circular Agrupación Sindical de Productores Cinematográficos. Uniespaña 1969. BOE, 4 octubre, 1969. 144

Nota Embajada española a Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina y contestación de 28 de agosto 1969.

111

El Acuerdo hispano-mejicano, de 2 de abril de 1966145, comprendía el Intercambio y las Coproducciones. Estableció un cupo de cuarenta largometrajes de cada país y la libre importación de cortometrajes. En documento separado se acordaba establecer todas las medidas que cada Estado pudiese hacer en apoyo de la distribución de las películas importadas.

Un nuevo Acuerdo hispano-mejicano de Intercambio fue establecido el 28 de agosto de 1969.146 El cupo de importación respectivo se establecía en treinta largometrajes. Una vez que se hubieran importado las dos terceras partes del cupo, cada película de más, que uno de los dos países importase, conllevaría la concesión de un permiso de la otra parte. Estos aumentos tenían el límite de cuarenta largometrajes y perseguían el equilibrio en el intercambio; en la práctica España había importado un mayor número de películas mejicanas.

II.5.- EVOLUCIÓN Y SIMPLIFICACIÓN DE LAS LICENCIAS El complejo baremo establecido por la Orden 19 de agosto de 1964 para la obtención de licencias, unido al requisito de distribuir un largometraje nacional por cada cuatro extranjeros, había creado graves dificultades a los distribuidores, especialmente a las pequeñas empresas, para acceder a los cupos de licencias.

La Orden del Ministerio de Información y Turismo del 12 de marzo de 1971147 simplificó el sistema de concesión y suprimió la exigencia del cuatro a uno, considerada innecesaria al estar 145

Anuario Español S.N.E. 1969.

146

Circular Agrupación Sindical de Productores, SNE, octubre, 1969.

147

BOE,23 abril, 1971.

112

funcionando correctamente el cumplimiento de la cuota de pantalla a favor del cine español.

La fórmula adoptada era más sencilla al unificar las recaudaciones mínimas de las películas españolas durante su vida comercial, que se estimaban en seis millones de pesetas. Los distribuidores podían explotar en versiones dobladas el número resultante de dividir “el rendimiento bruto en taquilla anual de todas las películas nacionales que la empresa tenga en distribución por la cifra de seis millones, con un límite de cuatro películas extranjeras por cada película nacional”.

La cifra media de recaudación para el cine nacional consideraba asequible. Las películas extranjeras podían ser cualquier nacionalidad, con el límite del cuarenta por cien películas del mismo origen. Es la cuota de mercado que pretendía no superase el cine norteamericano.

se de de se

Un paso más en el camino de la normalización del mercado fue dado por el Real Decreto de 11 de noviembre de 1977. 148 En la práctica determinó la desaparición de las licencias de doblaje, creando una gran polémica entre los productores, atemorizados ante esta orientación “en favor de la elección del espectador”, como exponía su Preámbulo. El debate sobre la supresión de las licencias saltó a la prensa y en una mesa redonda organizada por la revista Fotogramas, el productor Elías Querejeta opinaba que habría un descenso de la cuota del cine español, y,”con un 16% sería imposible mantener una industria”149.

148

BOE, 1 diciembre, 1977.

149

Fotogramas, Barcelona, abril, 1982.

113

De acuerdo con el artículo 2º de esta Orden, los distribuidores, interesados en explotar películas extranjeras dobladas o en versión original subtitulada, debían solicitar la oportuna licencia, que “será concedida en el plazo de dos meses. Transcurrido dicho plazo sin respuesta de la Administración se entenderá concedida la licencia”.

No se establecía ningún requisito por parte del Ministerio de Cultura para la obtención de licencias, salvo que la distribuidora estuviese inscrita en el registro Oficial de Empresas de la Dirección General de Cine, denominada en aquellos años Dirección General de Cultura Popular y Espectáculos. El plazo se dejaba transcurrir normalmente, por lo que fue un período sin la exigencia de licencias, que se concedían por silencio administrativo.

II.5.1.- Confirmación de las licencias Esgrimiendo como argumento la crisis de la cinematografía española la Ley de 10 de enero de 1980 150 estableció nuevamente con claridad la necesidad de licencias de doblaje y los requisitos de obtención, recuperando el espíritu de la distribución obligatoria al mismo tiempo. La Ley se denomina “de regulación de cuotas de pantalla y distribución cinematográfica”.

Cada película española podía generar cinco licencias de doblaje, teniendo como requisitos la adquisición, estreno y recaudación mínima de una película nacional. Se recogía y ampliaba la idea de 1964 de combinar los requisitos de licencias y la distribución obligato

150

BOE, 12 enero, 1980.

114

LICENCIAS

REQUISITOS

Primera Segunda

Inicio rodaje de películas española, previamente adquirida. Estreno de la película en algunas de las capitales consideradas base: Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Bilbao, Zaragoza, Málaga, La Coruña, Alicante o Valladolid. a) Alcanzar la recaudación de 20.000.000 pesetas. b) O estrenar en veinte capitales de provincia además de la ciudad del primer estreno, que facilitó la segunda licencia. Al alcanzar la recaudación 30.000.000 pesetas. Al alcanzar la recaudación de 85.000.000 pesetas.

Tercera

Cuarta Quinta

Podía darse el caso de notificarse el inicio del rodaje de una película, dando lugar al derecho de una licencia de doblaje, y que luego la película no fuese rodada. Para evitar esta situación, el Real Decreto de 11 de junio de 1980, 151 estableció que esta primera licencia quedaría automáticamente anulada, si la película cuyo inicio de rodaje había sido notificado, no se presentaba a clasificación dentro de los doscientos días siguientes a la fecha de inicio de rodaje comunicada.

Los requisitos de las tres primeras licencias se cumplían con la adquisición de la película nacional y su estreno, sin necesidad de obtener recaudaciones mínimas, si para la tercera licencia se optaba por estrenar en veinte capitales, por lo que no comportaban grandes dificultades. El problema era la obtención de las dos últimas, que muchos distribuidores no necesitaban. El Real Decreto de 28 de diciembre de 1983 152 trató de forzar unas recaudaciones más elevadas y seguras para las películas españolas, mediante los requisitos exigidos para la concesión de

151

BOE,20 septiembre, 1980.

152

BOE, 12 enero, 1984.

115

licencias, al tiempo que redujo el número de licencias a que daba derecho cada película nacional distribuida a cuatro.

La reducción de licencias y el cálculo de las recaudaciones mínimas se llevaron a cabo sin el debido estudio de mercado. Estas exigencias motivaron, que en ocasiones, los distribuidores o exhibidores tuvieran que maquillar favorablemente los datos de recaudación del cine español.

LICENCIAS Primera Segunda Tercera Cuarta

REQUISITOS Adquisición e inicio rodaje película española Al recaudar 30.000.000 pesetas Al recaudar 60.000.000 pesetas Al recaudar 100.000.000 pesetas

II.5.2.- Adaptación a la normativa europea España había solicitado el ingreso en la Comunidad Europea el 28 de julio de 1977, iniciando las conversaciones sobre su ingreso el 5 de febrero de 1979. Previamente a la caída del franquismo había intentado la incorporación y Acuerdos parciales desde 1962. La aceptación de España se produjo en 1985. El Tratado de Adhesión, de 12 de junio 1985, establece las condiciones y el periodo transitorio para adaptar la legislación española al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y al derecho comunitario.

La Ley de 27 de diciembre de 1985, de Bases de Delegación al Gobierno para la Aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas contiene las reglas para dar cumplimiento a los compromisos adquiridos con la adhesión. El Anexo de esta Ley

116

relaciona la legislación española que debía ser adaptada. Entre la misma se encontraba la Ley del 27 de abril de 1946, sobre aplicación a la industria de producción cinematográfica de las prescripciones de la Ley de 24, noviembre 1939 de Ordenación y Defensa de la Industria Nacional, y la Ley de 10, enero de 1980, de regulación de cuotas de pantalla y distribución cinematográfica.

Esta legislación en materia cinematográfica debía ser adaptada a la Directiva del Consejo de 15 de octubre de 1963 sobre “eliminación de restricciones a la libre prestación de servicios” y a la Directiva del Consejo de 13, mayo, 1965, sobre “eliminación de restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios en materia cinematográfica”.

La adecuación se llevó a cabo mediante el Real Decreto Legislativo de 13 de junio de 1986,153 que derogó la Ley 27, abril 1946, y dio una nueva redacción, en un artículo único, a los apartados uno, dos y tres del artículo 1º y a los artículos 3 y 8 de la Ley de 10 de enero de 1980. El articulo 1º, 1, definió la película comunitaria. Concepto básico de ahora en adelante, para la legislación cinematográfica española, se debía entender por película comunitaria aquella que “posea el certificado de nacionalidad expedido por uno de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea”.

Los nuevos apartados dos y tres del artículo 1º terminan con las discriminaciones a las películas comunitarias, que en versión original o doblada, sirven para el cumplimiento de la cuota de pantalla.

En relación a las licencias de doblaje no se obtuvo con la modificación del artículo 3º el fin de la discriminación. El legislador 153

BOE, 27 junio, 1986.

117

se limitó a eximir, en el apartado 1, de la necesidad de licencias de doblaje a las películas comunitarias, que podían distribuirse libremente.

Las películas de terceros países continuaban, artículo 3º, 2, precisando licencias de doblaje, que solo se podían generar con la distribución de películas españolas. El número de licencias, generadas por cada película española efectivamente distribuida y los requisitos eran los establecidos por el Real Decreto de 28 de diciembre de 1983.

Recurso ante la discriminación: La Federación de Distribuidores Cinematográficos (FEDICINE) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Apartado 2 del artículo 3º del Real Decreto de 13 junio 1986, referente a la generación de licencias exclusivamente por películas españolas por considerarlo discriminatorio para las películas comunitarias.

El Tribunal Supremo planteó la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea que, respondió el 4 de mayo de 1993154, dando la razón a FEDICINE, al dictaminar que el precepto legislativo recurrido era incompatible con el Tratado de la Comunidad Europea y las Directivas sobre libre prestación de servicios. La Comisión Europea inició un expediente de infracción. Y el Tribunal Supremo en su Sentencia de 3 noviembre 1993155 falló que no era conforme a Derecho comunitario, basándose en la 154

TJCE 1993/62.

155

Marginal Aranzadi 8847.

118

interpretación del Tribunal de Justicia, anulando en consecuencia el apartado 2 del artículo 3º y dejando vigente el resto de disposiciones del Real Decreto Legislativo de 1986.

La adaptación a la normativa europea de la regulación de licencias de doblaje quedaba pendiente, convirtiéndose en una de las razones fundamentales de la promulgación del Decreto Ley de medidas urgentes para la Cinematografía, de 10 de diciembre de 1993,156 convalidado por la Ley de 8, junio 1994 157 de Protección y Fomento de la Cinematografía, que autoriza la generación de licencias a las películas comunitarias.

La definición de película comunitaria es idéntica a la realizada por el Real Decreto Legislativo de 1986 y se mantiene la denominación de cuota de distribución a la obligación de contar con licencia de doblaje para distribuir en versión doblada películas de terceros países. El artículo 7 de la Ley reduce el número de licencias generadas por cada película comunitaria a dos que se obtendrían la primera al alcanzar la película comunitaria la recaudación de 20.000.000 pesetas, y la segunda al alcanzar la recaudación de 30.000.000 de pesetas, debiendo además haber sido exhibida al menos en dos lenguas oficiales españolas. Las licencias eran intransferibles y, para no crear una nueva bolsa de licencias, las no aplicadas caducaban al año. La Ley promovió la liberalización del doblaje al determinar, en la disposición final primera, una vigencia máxima de cinco años a la obligación de obtener licencias. La promulgación del Decreto Ley de 1993 y de la Ley de 1994 respondió además a las propuestas de los productores españoles para apoyarles ante el GATT y, parcialmente, a la de los distribuidores, que veían el final de las licencias de doblaje, pero a 156

BOE, 11 diciembre, 1993.

157

BOE, 10 junio, 1994.

119

quienes se auguraban cinco años difíciles al tener que importar películas comunitarias. Los exhibidores eran los más perjudicados al mantenerse la dura cuota de pantalla de un día de película comunitaria por cada dos de películas extranjeras. Las protestas contra el Decreto Ley de 1993 alcanzaron su punto culminante con el cierre de salas de cine en toda España.

Las autoridades cinematográficas prometieron flexibilizar el cumplimiento, promoviéndose con este fin un Comité Intersectorial productores, distribuidores, exhibidores- que trabajaría una vez promulgada la Ley. Sin embargo ya se introdujeron algunas modificaciones al convertirse el Decreto en Ley, suavizando los requisitos. La obtención de la segunda licencia vio rebajado el requisito de una recaudación de 50.000.000 pesetas, que había establecido el Decreto Ley, al más realista de 30.000.000 y se suprimió la exigencia para la segunda licencia, que la exhibición en dos lenguas oficiales se realizase al menos en diez pantallas en poblaciones de más de 45.000 habitantes para la lengua minoritaria.

De todas formas, el restablecimiento de las relaciones entre los distintos sectores de cine, así como las medidas proteccionistas, anunciadas en la Ley, quedaban pendientes, para su resolución en la reglamentación futura.

II.6.- CUOTA DE PANTALLA La dimensión industrial del cine español y el deseo de potenciar su impacto cultural y popular, dio lugar a la regulación de la cuota de pantalla, que vino a unirse a las normas sobre importación y doblaje.

120

Los espectadores eran sensibles al cine español, por el que demostraban preferencia, sin embargo dejar actuar al mercado estaba permitiendo a los distribuidores y exhibidores apostar cada vez más por las películas extranjeras dobladas, especialmente por las norteamericanas.

El cine español, incluso el mejor, tenía dificultades para encontrarse con el público. Una película no existe sin su exhibición, siendo tan importante la producción, como la proyección.

Basándose en los precedentes extranjeros y en las reiteradas solicitudes de productores y profesionales del cine español, los exhibidores fueron obligados a programar películas nacionales, en un porcentaje mínimo anual, en relación a la exhibición de películas extranjeras. La cuota de pantalla es una medida efectiva, adoptada con prudencia, aproximándola a la cuota real en un mercado libre, ya que su cumplimiento convierte en innecesarios los cupos de importación y las licencias de doblaje.

Los exhibidores han argumentado tradicionalmente que, si las películas nacionales respondieran a los gustos del público, la cuota de pantalla también sería superflua. En apoyo de sus razones alegan la libertad de empresa, la necesaria rentabilidad de las salas y la falta de una producción nacional suficiente para atender a la demanda de los distintos exhibidores. Tienen razón en criticar la forma arbitraria en que se ha impuesto la cuota de pantalla y en no haber buscado otras alternativas de apoyo a la difusión del cine español.

121

El cine español tiene en esta etapa un desarrollo sólido, alcanzando su mayor aceptación por parte de los espectadores, entre 1960 y 1982. En estos años la cuota real de mercado del cine español llegó a ser igual o superior a la cuota legal. Un cambio de orientación de la producción a comienzos de los ochenta provocó el desinterés del público hasta mediados de los años noventa. La cuota de pantalla desapareció de los países europeos a mediados de los cincuenta, solo España ha continuado apostando por su utilidad. Incluso para adecuarse al derecho comunitario, se permitió, desde 1986, su cumplimiento con películas europeas. Es el único caso, entre los países de la Unión Europea, de conceder este tipo de apoyo al cine comunitario.

La cuota de pantalla, como instrumento de apoyo al cine español ha sido defendible en teoría. Su aplicación práctica es uno de los mejores ejemplos de la dificultad de las reglas intervencionistas para adaptar a sus normas el funcionamiento real del mercado. La multiplicación de formas de ver películas en la actualidad marca el fin de su teórica utilidad.

II.6.1.- Cuota y periodo de cumplimiento obligatorio La Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 10 de diciembre de 1941158 estableció, por primera vez, la cuota de pantalla al fijar el número de semanas y los periodos del año reservados a la proyección de cine español, la cuota era de “una semana completa de proyecciones de películas españolas de largometraje por cada seis semanas de proyecciones de películas extranjeras”.

158

BOE, 13 diciembre, 1941.

122

El año se dividía en dos periodos, dentro de los que era necesario cumplir la cuota, para garantizar al cine español las mejores fechas: Desde el 1 de octubre al 31 de mayo para las películas de estreno, y del 1 de junio al 30 de septiembre para las películas de reestreno, que debían proyectarse en los mismos locales que hubieran estrenado la película. El cumplimiento de la cuota era realizado en gran parte en este periodo de reestreno.

Las sesiones debían completarse obligatoriamente con la proyección de un cortometraje español.

La creación del Noticiario Cinematográfico español (NO-DO) incrementó las obligaciones de los exhibidores. La Orden de la Vicesecretaría de Educación Popular, de 17 diciembre de 1942 159 estableció su exhibición obligatoria a partir de enero de 1943, excluyendo la proyección de cualquier otro noticiario.

La resistencia inicial al cumplimiento de la cuota fue notable, viéndose obligado el Sindicato Nacional del Espectáculo a dictar circulares para evitar los constantes fraudes, el 3 de enero, el 28 de febrero y el 3 de marzo de 1942.160

La primera Circular prohibía a distribuidores y exhibidores la práctica de pedir garantías a los productores o alquilar los locales; exigía establecer contratos de alquiler a tanto alzado o a porcentaje, a un precio similar al tipo medio trimestral abonado en la

159

BOE, 22 diciembre, 1942.

160

Boletín Informativo SNE, nº 1, 1942

123

contratación de películas extranjeras; y los contratos debían ser visados y entregados al Sindicato Nacional del Espectáculo.

La segunda Circular denunciaba la cooperación de distribuidores y exhibidores en falsear los contratos de películas españolas; de ahora en adelante, los distribuidores debían remitir declaración jurada de sus ingresos.

La última de estas Circulares exigía el establecimiento también de contratos para las películas cortas de complemento, respetando en sus alquileres unas tarifas mínimas.

La Orden de la Vicesecretaria de Educación Popular de 15, junio 1944,161 creando la categoría de películas de “interés nacional”, introducía nuevas obligaciones a los exhibidores. Estas películas tenían preferencia en todas las contrataciones para su proyección: estrenos en las mejores fechas de la temporada cinematográfica; condiciones mínimas similares a las normales en el mercado; prioridad en los reestrenos; y proyección obligatoria, mientras su recaudación semanal llegase al cincuenta por cien del aforo de la sala de cine.

II.6.2.- Vinculación a la proyección de las películas extranjeras Pese al dinamismo, que estaba demostrando la producción nacional, las películas españolas no alcanzaban las expectativas deseadas.

161

BOE, 23 junio, 1944.

124

El Sindicato Nacional del Espectáculo propuso como posible solución aprovechar el tirón de público de las películas extranjeras, convirtiéndose su propuesta en la Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 13 de octubre de 1944.162

Las salas de cine con sesión diaria debían proyectar a continuación de la quinta semana de cine extranjero, una semana de cine español. En el caso de permanecer la película extranjera en cartel más de cinco semanas, por la demanda de los espectadores, se autorizaba la prolongación con la condición, que la misma sala aumentarse la proyección de cine español en un porcentaje mínimo del cincuenta por cien de los días de exceso de la película extranjera. En cambio, si una película española, sobrepasaba el tiempo de proyección obligatorio, no se autorizaba la ampliación del tiempo fijado en cinco semanas para películas extrajeras.

Los cines, que no programaban diariamente la misma sesión tenían una cuota proporcional al número de sesiones.

Los programas dobles fueron prohibidos para películas de estreno; las sesiones debían componerse de un largometraje, el noticiario obligatorio y los cortos de complemento. La baja producción de cine español obligaba a reservar las películas recientes para su estreno en sesiones exclusivas.

Las sesiones dobles solo se podían programar con películas de una antigüedad de veinticuatro meses desde el inicio de su explotación.

162

BOE, 15 octubre, 1944.

125

Los locales estaban clasificados en categorías, no pudiéndose estrenar en los de primera categoría las películas clasificadas en tercera. En cambio una medida prudente permitía a los exhibidores exonerarse de la obligación de la cuota, si no había películas españolas en el mercado.

II.6.3.- Flexibilización de la cuota El requisito del cumplimiento consecutivo a la exhibición de cine extranjero de la cuota de pantalla, agravó las fricciones de la Administración con los distribuidores y exhibidores, sin que supusiera grandes ventajas para el cine español. Fue inevitable la adaptación de la cuota a la evolución del mercado y a una cierta progresión del cine español.

La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 11 agosto 1953163 intentó favorecer el cumplimiento de la cuota mediante su reducción, la posibilidad de elección en determinadas épocas para cumplir una parte, y la supresión de la programación consecutiva con el cine extranjero.

Los exhibidores debían proyectar al menos seis semanas de cine español al año. Las sesiones dobles volvieron a ser autorizadas, con la misma cuota de seis semanas anuales, si se componían de películas españolas, y el doble de tiempo, si eran sesiones mixtas de películas española y extranjera.

163

BOE, 10 septiembre, 1953.

126

Hay una vuelta parcial al planteamiento de cumplir, en este caso solo una parte, la cuota en las mejores fechas de asistencia al cine. Al menos una semana de la exhibición obligatoria debía realizarse en cada uno de los siguientes bimestres: septiembreoctubre, diciembre-enero, y marzo-abril. En este último bimestre los estrenos de películas españolas debían ser a partir de la Pascua de Resurrección. La cuota de las salas de cine con sesiones no diarias era proporcional en días: un día de película española por cada seis días de películas extrajeras. El cincuenta por cien de esta cuota debía cumplirse en días festivos.

Las películas españolas computables, largometrajes o cortos, eran solo las clasificadas en primera y segunda categoría. Las bases de contratación de estas películas debían ser similares a las de las extranjeras. Y, en el caso que no hubiese películas españolas en el mercado, podía dispensarse el cumplimiento de la cuota.

II.6.4.- Cuota por días, ciudades y título Animados por el éxito de determinadas películas españolas, se pretendió facilitar el cumplimiento de la cuota, aunque el exceso de detalle mantenía la complejidad para los exhibidores.

La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 7 de febrero 1958164 estableció para las salas de cine situadas en Madrid y Barcelona la cuota de cincuenta y seis días al año, programando al menos cuatro títulos españoles distintos.

164

BOE, 24 febrero, 1958, corrección de errores, 1 de marzo.

127

En el resto de ciudades, las salas con sesión diaria tenían una cuota de sesenta días al año y una programación mínima de nueve títulos. En las salas de cine con uno o más programas a la semana, el número de películas españolas obligatorias se elevaba a dieciocho. Las salas de cine con programas dobles tenían una cuota de ochenta y cuatro días, que se duplicaba si la programación era mixta. Las salas de cine sin sesiones todos los días tenían la cuota de cuatro días de película extranjera por día de película española, guardando la misma proporción para las proyecciones en días festivos. Los siete días anteriores a la Semana Santa, y entre el 1 de julio y el 31 de agosto, salvo los cines al aire libre, no eran válidos para cumplir la cuota, las películas válidas para la cuota eran las clasificadas en Primera A, Primera B y Segunda A para los cines de Madrid y Barcelona; en el resto de ciudades eran computables también las películas de Segunda B. La cuota obligaba a largometrajes y cortometrajes, pudiendo eximir del cumplimiento a las salas que demostrasen no haber encontrado películas españolas para contratar.

El único signo real de apertura fue para las salas, que solo proyectasen películas extranjeras subtituladas, al quedar exentas de la obligación de cumplir la cuota.

II.6.5.- Criterio único proporcional El cine español y las salas de exhibición se habían consolidado, al tiempo que España se modernizaba, por lo que

128

pareció aconsejable eliminar las discriminaciones entre ciudades y entre fechas para el cómputo de la cuota, así como la supresión de la exigencia de un número determinado de títulos. Una mayor confianza en el cine español iba a permitir al público determinar la comercialidad de las películas y establecer el mismo sistema de cuotas en todo el país.

La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 19, agosto 1964165 estableció como cuota “la proporción de un día de película española por cada cuatro de películas extranjeras”. Las salas con programas dobles tenían la misma cuota, contándose como medio día si la programación era mixta, película española y extranjera. Eran computables todas las películas españolas; las declaradas de “interés especial” o “interés nacional” tenían valoración doble a efectos de cuota; y se preveía la posibilidad de establecer una cuota para el cine dedicado a menores.

Las salas exhibidoras de películas extranjeras subtituladas continuaban exentas de cuota.

II.6.6.- Retorno a un tiempo mínimo El aumento de espectadores y de recaudaciones del cine español había sido espectacular por lo que el Real Decreto de 11 de noviembre de 1977166 mantuvo el criterio de cuota única en toda España. Sin embargo el deseo de consolidar la ventaja adquirida por el cine español y compensarle por la desaparición en la práctica del requisito de licencias de doblaje, avaló el regreso a unos tiempos mínimos de cuota. 165

BOE, 1 septiembre, 1964.

166

BOE, 1 diciembre, 1977.

129

El artículo 17 estableció que las salas de cine, con proyección de películas en versión doblada, destinarían “al menos, ciento veinte días al año a la exhibición de películas españolas”.

Los cines con programas dobles debían alcanzar la misma cuota de manera progresiva (110 días de cuota en 1978, 115 en 1979 y 120 días en 1980); en caso de programación mixta cada día de proyección se valoraba como medio día.

Otras variaciones se encuentran en el artículo 19: proyección obligatoria de diez minutos de cortometrajes españoles, y, teniendo en cuenta que se quería resaltar la libertad de expresión, en su artículo 3, determinaba que la licencia de exhibición, requisito vinculado a la censura y a la calificación de las películas por edades, se podía obtener por silencio administrativo de dos meses, clasificándose la película para las edades y salas propuestas; aunque en su artículo 6 incluyó para el caso que la película pudiese ser constitutiva de delito, la obligación de informar al Ministerio Fiscal.

En la Disposición final 2ª, en otro signo de apertura, autorizaba a las películas clasificadas para salas especiales, es decir aquellas que anteriormente se habían considerado susceptibles de herir la sensibilidad del espectador medio, la proyección en salas comerciales, convirtiéndose las salas especiales en comerciales.

130

II.6.7.- Controversia sobre la cuota de pantalla A la vista de las sucesivas normas sobre cuota de pantalla, no hay duda que las relaciones de los exhibidores y distribuidores con la Administración, sobre esta materia, no eran buenas. Las discrepancias durante el régimen franquista se dilucidaban en el marco del Sindicato Nacional del Espectáculo y en las relaciones entre el Sindicato y la Administración.

La llegada de la democracia quitó el temor a recurrir por parte de exhibidores y distribuidores ante los Tribunales contra estas disposiciones limitativas de sus empresas.

La Federación de Entidades de Empresarios de Cine, formada por todos los exhibidores, recurrió contra el Real Decreto de 11 noviembre 1977, concretamente contra los artículos 17, 19 y 20, 3 apartados 5 y 6 y las Disposiciones Finales 2ª y 3ª. Esta primera Sentencia del Tribunal Supremo de 9, junio 1979, 167 es muy significativa.

Los Considerandos de la Sentencia destacan, que el Real Decreto de 1977 debe contemplarse dentro del trascendental momento, que estaba viviendo la sociedad española, en plena transición política y recuperación del pluralismo democrático. Considera al cine como “una manifestación cultural de gran trascendencia e importancia”, al Decreto de 1977, como indicador de nuevas orientaciones adecuadas al cambio político, y a una moral más abierta, persiguiendo una agilización en la aplicación de 167

Marginal de Aranzadi 2379.

131

las medidas de fomento. Situación y propósitos que no impiden la estricta observancia de la legalidad. El Considerando quinto es fundamental para la política protectora del Estado al encontrar la legitimidad de las diversas disposiciones establecidas en Decretos y Ordenes, en la ley de 24, noviembre 1939, de protección y fomento de la industria de interés nacional.

La industria de producción cinematográfica fue incluida entre las de interés nacional, por el Decreto Ley de 25, enero, 1946, convalidado por la Ley de 27, abril, 1946.

La cuota de pantalla no había sido mencionada ni por la Ley de 27, abril 1946, ni por la Ley sobre Crédito cinematográfico de 17 julio 1958. Sin embargo la Sentencia estima razonable entender, que la cuota entronca con las medidas de tutela a la industria prevista en la Ley de 24 noviembre 1939, y en el régimen jurídico regulador de la época.

La Sentencia define la cuota de pantalla como una carga impuesta a los exhibidores, que limita su libre actuación empresarial, por lo que debería, el Decreto de 1977, haber tenido el mismo rango legal que la Ley de 1939. Coincide con el informe del Ministerio de Hacienda, realizado durante la tramitación del Decreto de 1977. En este informe se afirmaba, que representando la cuota de pantalla “una específica y grave limitación para las empresas cinematográficas de la libertad de comercio”, debiera haber tenido el rango de Ley.

132

El mismo Gobierno justificaba el rango de Decreto en razones de urgencia; excusa que no pareció suficiente a la Sala Tercera, que declaró nulos los artículos 17 y 19. En cambio encontró ajustados a derecho las normas del artículo 20 sobre sanciones al no ser más que una revisión y no una tipificación de nuevas infracciones, incluso la medida de dar publicidad a la sanciones, estimó responder a razones de ejemplaridad; y, asimismo las Disposiciones adicionales 2º y 3ª, referentes a la conversión de las salas especiales en comerciales, no consideró significasen pérdida de ningún derecho adquirido, respondiendo a los nuevos criterios sobre libertad de expresión.

Respecto a los Apartado 5ª y 6ª del artículo 3, referente a la concesión de licencias no considera que haya vulnerado ninguna norma. La concesión de licencias no depura la posible conceptuación delictiva de una película, por lo que informar al Ministerio Fiscal no es más que cumplir el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento criminal.

En cuanto a la ilegalidad alegada del “control de taquilla”, hay que tener en cuenta en conjunción los art. 11, 12, 13 y 16 de este Real Decreto y su entronque con la Ley 17, julio, 1958. Es un fondo rotativo que sencillamente regula los ingresos vinculados al precio de las entradas y verifica los porcentajes incorporados al precio de las entradas. Por lo tanto debe rechazarse la solicitud de ilegalidad, y en cuanto afecta a una Orden de régimen interior de la Administración tampoco es el momento para su examen.

133

II.6.8.- Porcentaje por cuatrimestre El inicio del descenso en la aceptación del cine español hizo pensar en la necesidad de mejorar el control de la cuota por medio de su cumplimiento por cuatrimestres, para evitar que las peores fechas del año fuesen utilizadas para exhibir cine español. Esos nuevos controles se introdujeron, aprovechando la necesidad de regular la cuota con rango de Ley, tras la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1979.

La Ley de 10 de enero de 1980, de regulación de cuotas de pantalla y distribución168, fijó la cuota, en su artículo 1º, de exhibición de películas españolas, “a razón de un día, como mínimo, por cada tres de exhibición de películas extranjeras dobladas a cualquier lengua oficial española, en cada cuatrimestre natural”.

La misma cuota se establecía para los programas dobles, en los que la proyección de una película española tendría siempre el carácter de base. Los cortometrajes debían cumplir la misma cuota, obligándose a las salas, que proyectasen un único largometraje, a programar un corto español al menos de diez minutos.

Las películas adecuadas para la infancia tenían valoración doble, y para RTVE se estableció la cuota de una película española por cada diez extranjeras. 168

BOE, 12 enero, 1980.

134

El Real Decreto de 11 de julio de 1980 169 al desarrollar esta Ley, en su artículo 1º, 2, insistió en evitar el fraude en el cumplimiento de la cuota, declarando no computables a las sesiones especiales, que organizaban los distribuidores sin incluir la película base del día.

Igualmente en su artículo 2º determina que no se computarían en la cuota los cortometrajes en la misma situación que los largometrajes excluidos por la Ley 1980, o sea los producidos por el Estado, Corporaciones públicas, etc. El endurecimiento en la cuota de cortometrajes se traducía también en su obligatoriedad en todas las sesiones o pases del día.

Este Real Decreto aumentaba en medida muy discutible, los plazos de prescripción de las sanciones: tres años para las faltas muy graves, dos años para las faltas graves y un año para las faltas leves. El Real Decreto de 28 de diciembre de 1983 170 respetó la cuota existente de un día de película española por cada tres días de película extranjera. Pero introdujo nuevos requisitos. El artículo 18º, 1.b, aumentaba la cuota a un día por cada día de película extranjera, cuando la película española tuviera cuatro años de antigüedad, salvo decisión del Ministerio.

169

BOE, 20 septiembre, 1980.

170

BOE, 12 enero, 1984.

135

Y el artículo 18º.3, definía como sesiones especiales a las que no proyectasen la película base. El artículo 20º, consideraba computables las películas producidas para RTVE por productoras privadas solo en el caso que estas fueran las titulares de los derechos. La Orden del 14 de mayo de 1984171 limitó aun más las posibilidades de interpretación flexible por parte de los exhibidores, al definir, en su articulo 48 como películas base las proyectadas entre la diecinueve y las veinticuatro horas, no considerándose las películas españolas proyectadas fuera de este horario computables para la cuota.

Y en su artículo 49, definía, en los programas dobles, como película base, la “que se proyectase mayor número de veces y en caso de igualdad, la que se proyectase la última de cada sesión.

II.6.9.- Adaptación al derecho comunitario El cumplimiento de las condiciones del Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas de 12, junio 1985, obligó a adecuar las normas sobre cuota de pantalla, además de las normas sobre licencia de doblaje.

El Real Decreto Legislativo de 13, junio 1986172 realizó esta adaptación modificando las normas de la Ley 10 enero 1980, para 171

BOE, 25 mayo, 1984.

172

BOE, 27 junio, 1986.

136

regular el cumplimiento de la cuota con la proyección de películas comunitarias. Esta regulación tuvo en cuenta dos criterios, no compartidos por los exhibidores: en primer lugar, la cuota se endurecía con la excusa de poder cumplirse con mayor número de películas al incluir las comunitarias. Y en segundo lugar se suponía útil para el cine español mantener esta obligación, al creer que la mayoría de la cuota se cumpliría con películas españolas.

El artículo único daba, como hemos visto, una nueva redacción a los artículos 1º, 3º, 8º de la Ley 1980. La nueva redacción del artículo 1º obligaba a exhibir un día de película comunitaria por cada dos días de películas extranjeras en versión doblada; y un día de película comunitaria por cada día de película extranjera doblada, si la película comunitaria se hubiera estrenado con dos años de antelación.

En cualquier caso, se imponía la obligación de exhibir al menos dos películas comunitarias al año.

Los programas dobles debían cumplir la misma proporción. Las normas restantes sobre cuota de pantalla de la Ley del 10 enero 1980, continuaban vigentes.

II.6.10.- Doctrina del Tribunal Supremo Un criterio similar a la STS 9, junio 1979, en cuanto hace referencia al rango legal necesario para imponer nuevas cargas a

137

los exhibidores por el Real Decreto de 11 de junio 1980, se contiene en la Sentencia de 19, octubre 1983173 correspondiente al recurso contencioso-administrativo, planteado también por la Federación de Entidades de Empresarios de Cine contra las normas contenidas en el artículo 2, 1º y en el 6, del Real Decreto de 11 de junio de 1980,174 sobre exhibición de cortometrajes y sanciones.

La Sentencia reitera el criterio del Tribunal Supremo sobre el rango legal de las normas jurídicas, insistiendo en reservar para los Decretos el contenido de “completar, desarrollar, pormenorizar, aplicar, cumplimentar y ejecutar” las reglas establecidas en las Leyes. En el caso de este Decreto existían unas extralimitaciones sobre la Ley de 10, enero de 1980, que desarrollaba.

La Ley de 10, enero 1980 imponía, en relación a los cortometrajes, dos obligaciones independientes: en primer lugar exhibir en todas las sesiones cortos de una duración al menos de diez minutos, y, en segundo lugar, después de cumplir la cuota de pantalla. Por otra parte excluía del cómputo para la cuota de pantalla a los cortometrajes producidos por el Estado, Entes estatales, corporaciones públicas, etc.

El Decreto de 11, junio, 1980 estableció que estos cortos excluidos del cumplimiento de cuota, tampoco tenían validez para cumplir la obligación de proyección obligatoria, cuando muchos exhibidores no proyectaban, además, cortos extranjeros.

173

Marginal Aranzadi 5206.

174

BOE, 20 septiembre,1980, corrección de errores 7 octubre.

138

La Sentencia estimó que se imponía una nueva carga a los exhibidores, no recogida en la Ley de 1980, por lo que declaró nulo el artículo 2, apartado 1º del Decreto de 11, junio, 1980.

El artículo 6 del Decreto de 1980 elevaba extraordinariamente los plazos de prescripción de las sanciones contempladas en la Ley 1980, que nada decía sobre estos plazos, superando ampliamente los establecidos en el Código Penal. La Sentencia consideró que se conculcaba el principio de legalidad, declarando el artículo 6 no conforme a derecho.

Nuevas limitaciones: Sobre temas referentes a cuota de pantalla la Federación de Entidades de Empresarios de Cine planteó recurso contra la Orden de 14 de mayo de 1984. La Orden de 1984 en sus artículos 48 y 49 definía la “película base” en los programas dobles y fijaba las horas en que deberían proyectarse las “películas base”. La ley de 10, enero 1980 determinaba claramente las películas que eran válidas para el cumplimiento de cuota, entre la que no se encontraban las categorías incorporadas por la Orden de 1984.

La Sentencia de 30 de abril de 1987 175 estimó que el artículo 48 de la Orden de 1984 incluía una categoría más que la Ley de 1980, al no considerar computables las películas españolas no 175

Marginal Aranzadi 2656.

139

proyectadas en un horario entre las 19 y las 24 horas; igualmente el artículo 49 de la Orden de 1984 modificaba sustancialmente lo establecido en la Ley 1980 al determinar que las películas españolas solo tendrían la consideración de “Base”, si se proyectaban mayor número de veces en los programas dobles, o, en caso de igualdad, si se proyectaban en último lugar. Estas nuevas restricciones son consideradas extralimitaciones de las normas de la Ley, al imponer nuevas limitaciones a la libertad de comercio de los exhibidores, por lo que se declaró la nulidad de los artículos 48 y 49, de la Orden de 1984.

Fomento Cultural: El reconocimiento de la libertad de empresa y de comercio no impiden al Tribunal Supremo destacar la dimensión cultural de las actividades cinematográficas y la responsabilidad del Estado en fomentar la consolidación de la producción de cine español. La Sentencia de 14, noviembre 1990,176 sobre un nuevo recurso de la Federación de Entidades de Empresarios de Cine contra los artículo 16 y 17 del Real Decreto de 28 de diciembre, 1983, reconoce que las medidas del Gobierno estaban orientadas “a propiciar la creación de una auténtica industria cinematográfica”, mediante las cuotas de distribución y de pantalla, pero que al afectar a la libertad de expresión debían hacerse por Ley”.

Las modificaciones introducidas por los artículos recurridos, sobre lo establecido en el artículo 3 de la ley 10, enero, 1980, sobre 176

Marginal Aranzadi 8657.

140

número y requisitos de licencias de doblaje son consideradas variaciones, que no afectan a la legalidad ni a la jerarquía de las normas exigibles de acuerdo al artículo 9,3 de la Constitución Española.

El artículo 16 reducía el número de licencias y aumentaba las recaudaciones mínimas exigibles a las películas españolas para la concesión de licencias. Esta disposición, estima la Sentencia, respondía al criterio de proporcionalidad para adecuarse al mercado, que debe realizar el Gobierno al estar autorizado por la legislación.

Asimismo, el artículo 17, solo establecía nuevos requisitos, sin introducir un nuevo tipo de infracción o sanción, al determinar la necesidad de estar al corriente del pago de tasa para obtener las licencias o de cumplir determinadas condiciones a las personas jurídicas. Son requisitos habilitantes y no discrecionales al ser la concesión de licencias un acto reglado y no discrecional, de acuerdo con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo.

Por lo tanto son medidas que el Gobierno podría reglamentar por Decreto.

Nuevo apoyo al interés cinematográfico: La facultad del Gobierno, en materia de cuotas de pantalla y de distribución, para modificar anualmente su proporcionalidad y adaptarse al mercado fue nuevamente reconocida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en la Sentencia del 6, de febrero de

141

1991,177 dictada en el recurso de la Federación de Entidades de Empresarios de Cine y la Asociación Española de productores de cine contra los artículos 16,2; 17,18.1B y 4, del Real Decreto de 28, diciembre 1983.

La finalidad perseguida por el Gobierno, entiende la Sentencia, es limitar la competencia de las películas extranjeras, así como proteger y fomentar la industria del cine español, por medio de las cuotas de pantalla y distribución. Los artículos recurridos no amplían ni modifican los límites de libertad de contratación.

La reducción del número de licencias, la necesidad de proyectar películas de producción reciente para cumplir la cuota, y la modificación de la proporcionalidad eran cambios de carácter instrumental, que no excedían las competencias del Gobierno, establecidas en la Disposición adicional de la Ley 10, enero 1980, que da cobertura al Real Decreto de 1983.

La Sentencia cita el informe del Consejo de Estado, en la tramitación del Real Decreto de 1983, que establecía claramente el objetivo de estas normas para la protección de la producción nacional, debiendo tener en cuenta las variaciones del mercado: “la modificación de la proporcionalidad de la cuota requiere forzosamente de selección y adaptación de nuevos criterios”. La Ley de 1980 ya estimó, que las correcciones periódicas para adaptarse a las fluctuaciones del mercado, el Gobierno podía realizarla mejor vía reglamento, estando estos posibles desfases, por lo tanto, previstos por la propia Ley.

177

Marginal de Aranzadi 1211.

142

La Administración, respetando el principio de legalidad, puede establecer nuevos requisitos en los reglamentos para ajustarse a los diferentes objetivos, que requiera el interés cinematográfico español, según la evolución del mercado. Interpretación que permite la acción del Gobierno en un medio innovador, como es el cinematográfico.

II.6.11.- Planteamiento constitucional de las cuotas La postura mantenida, tradicionalmente, por los exhibidores ha sido que las actividades cinematográficas tienen un carácter unitario, coincidiendo en el mismo propósito de difundir las películas. Las tres ramas del sector, producción, distribución y exhibición, convergen en la proyección pública de la película. Es en el momento de la exhibición cuando se consiguen los fines culturales y de espectáculo.

Las medidas de fomento, consideran, que deberían estar dirigidas a ayudar a todo el sector, pudiendo admitirse limitaciones a la libertad de empresa, solo para la promoción de la cultura, realizada conjuntamente por el sector cinematográfico. Sin embargo consideran, que solo se han impuesto limitaciones y cargas a exhibidores y distribuidores en beneficio de los productores, ampliándose a partir del Decreto Legislativo de 13, de junio 1986, la carga de las cuotas en beneficio, no solo de los productores españoles, sino de los productores comunitarios. La Ley 8, junio 1994, fijó la desaparición de las licencias de doblaje, que afectaban básicamente a los distribuidores, en un plazo de cinco años. Por lo

143

que los exhibidores consideran, que solo ellos quedan sometidos a limitaciones en el ejercicio de su actividad.

Estas limitaciones podrían ser admisibles en una política de conjunto en la que también existiesen ayudas para la exhibición. No obstante los exhibidores han visto en la práctica sus ayudas limitadas al acceso al crédito cinematográfico, y solo a partir de la Orden de 19, agosto 1964. Las ayudas directas mediante subvenciones han sido muy escasas,178 limitándose a las salas de bajo rendimiento o situadas en zonas rurales y por la proyección de películas comunitarias.

Por el primer concepto la cantidad más elevada otorgada fue entre los años 1985 y 1989, distribuyéndose cada año entre el conjunto de las salas, 900.000 euros. Es la misma cantidad de ayuda por producción a que tiene derecho una sola película nacional.

Estas ayudas empezaron a descender, a partir de 1990, despareciendo en 1998. Las ayudas por proyección de películas comunitarias se concedieron entre 1992 y 1998, distribuyéndose la cantidad más elevada, 600.000 euros, en el año 1993. Las cantidades eran muy modestas, provocando su desaparición, el hecho de ser concedidas a través de las Comunidades Autónomas.

Estas no arbitraron un sistema ágil de concesión, que se unía a la dificultad del trámite trimestral para transferir el Ministerio de Cultura las cantidades de estas ayudas, que exigía la aprobación del Consejo de Ministros. 178

Informe para la Federación de Empresarios de Salas de Cine. Madrid 2002.

144

Los exhibidores no han llegado nunca a acceder a subvenciones, que les compensasen de la carga impuesta. Y una vez, aprobada la CE de 1978, los exhibidores contemplaron la cuota de pantalla como un ataque a la libertad de empresa y un incumplimiento de la obligación de garantía y protección por parte de los poderes públicos a esta libertad, consagrada en el artículo 38 CE.

Los obstáculos a la libre contratación y la obligación de contratar películas de determinado origen son contrarios, en su opinión, al conjunto de Derechos y Libertades establecidos en el Capítulo II del titulo I de la CE y, concretamente, el artículo 53 CE, ya que la cuota afecta al contenido esencial y eje de su actividad empresarial, que debe ser ejercida libremente.

La Federación de Distribuidores Cinematográfico (FEDICINE) con motivo del Anteproyecto de Decreto de la Generalidad de Cataluña sobre obligación del doblaje al catalán, encargó un Dictamen a Eduardo García Enterria. 179 Gran parte del Dictamen se basa en el Informe que sobre el mismo proyecto de Decreto realizó el Defensor del Pueblo, quien no consideraba necesaria la declaración de inconstitucionalidad, ateniéndose a la doctrina del Tribunal Constitucional, para las normas que pueden interpretarse conforme a la Constitución. Sin embargo presentó varias sugerencias en el sentido de reconocer al empresario “la capacidad de perfilar cual va a ser su oferta, la forma en que desea exponerla, la determinación de a qué público quiere llegar... Todas estas decisiones forman parte del núcleo primario de libertad de empresa que debe ser protegido de toda ingerencia ilegítima y que procede entender dentro de la propia libertad de empresa”. 179

García Enterria, Eduardo. Dictamen emitido a requerimiento de FEDICINE, Madrid, julio, 1998.

145

García Enterria coincide con Rafael Gómez Ferrer 180 en la conclusión de que no existe ninguna razón justificativa de la existencia de la cuota de pantalla.

El Tribunal Constitucional, en sucesivas Sentencias, ha defendido el derecho a la iniciativa empresarial, las imprescindibles facultades del empresario en la dirección, planificación y toma de decisiones y su libertad para elegir los productos más adecuados, que desea ofrecer el mercado (STC 83/1984; STC 49/1988; STC 92/1992; STC 64/1990; STC 84/1993; STC 225/93).

Esta STC 225/93, sobre cuestiones de inconstitucionalidad de la Ley valenciana 8/1986 de 29 de diciembre, al interpretar el artículo 38 de la CE, reafirma la garantía del “reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión no solo para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y planificar su actividad”.

La propia Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 4, mayo 1993, sobre el Decreto Legislativo de 13 junio 1986, es interpretada por los exhibidores, en el sentido de no existir justificación para establecer cuotas, a favor de las películas, basándose en fines meramente económicos, al afirmar que “la relación entre la concesión de licencias de doblaje de películas procedentes de terceros países y la distribución de películas nacionales persigue un objetivo de carácter puramente económico y no constituye una razón de orden público a efectos del artículo 56 del Tratado”. 180

Gómez Ferrer, Rafael. Libertad de empresa y cuota de pantalla. Estudios jurídicos en Homenaje al Profesor Aurelio Menéndez, Vol. I. Madrid, 1996.

146

Los exhibidores basan sus reivindicaciones al derecho de compensación de la cuota mediante subvenciones en el artículo 33,3 de la CE y, tanto la solicitud de compensación como la desaparición de la cuota, en el 9.3 de la C.E.

La exhibición no han presentado recurso de amparo pese a estas argumentaciones, debido a que los derechos reconocidos, en el artículo 38 de la CE, no se encuentran entre los protegidos por este recurso en el artículo 53.2 de la CE.

Por otra parte el hecho de estar establecida la cuota en una norma con rango de Ley, les hace dudar que un recurso de estas características sea procedente.

II.6.12.- Interpretación del Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional no ha considerado en ningún momento la posible inconstitucionalidad de la cuota de pantalla, sobre la que nunca se ha planteado ningún recurso. Únicamente en conflictos positivos de competencia, para determinar la titularidad en materia cinematográfica entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aparece el sistema de cuotas de pantalla y distribución.

147

La Sentencia 143/1985181 acepta el criterio del Abogado del Estado que considera a la Ley de 10, junio 1980, reguladora de las cuotas “de pantalla y distribución,” “un punto clave de la ordenación cinematográfica” (especialmente respecto a su aspecto de industria). La Sentencia en su Fundamento Jurídico 13, considera que la Ley de 1980 aseguraba “la proyección de películas españolas en determinados días para incrementar su número y calidad, a cuyo fin condiciona la obtención de licencias de doblaje de películas extranjeras, al rodaje, adquisición de derechos de explotación, estrenos o consecución de ciertos ingresos de películas españolas”.

El Tribunal Constitucional considera en esta Sentencia, al cine como “espectáculo”, al predominar su carácter de “distracción, diversión, entretenimiento de las personas a través del fomento del cine español”. Estas características predominan, en la regla de la cuota de pantalla, sobre el contenido de “cultura”.

En consecuencia la Ley de 10, junio, 1980 se debía aplicar solo a las competencias del Estado, que le correspondan como titular de ellas. La Generalidad posee las competencias ejecutivas en Cataluña al estar transferida la competencia sobre materia cinematográfica y sobre “espectáculo” asumidas por el artículo 9,31º del Estatuto de Autonomía de 18 de diciembre de 1979, correspondiéndole extender las actas de inspección en los expedientes sancionadores por incumplimiento de la reglamentación de cuotas de pantalla.

181

STC nº 143/1985, de 24 septiembre 1985. Conflicto positivo de competencia promovido por la Generalidad de Cataluña en relación al Acta de Inspección del Ministerio de Cultura sobre cuotas de pantalla.

148

Conflicto sobre cuotas de pantalla y licencias: La Sentencia del Tribunal Constitucional 106/1987 182 resolvió un nuevo conflicto de competencia sobre cuotas de pantalla y distribución en la redacción dada por el Real Decreto de 28, diciembre 1983. En sus Fundamentos Jurídicos constata que las atribuciones reivindicadas y establecidas en aplicación de la ley 10, enero 1980, y del Real Decreto 28, diciembre 1983 afectan a aspectos muy diversos de la protección del cine español. El fomento del cine español, con el fin de crear una verdadera industria cinematográfica, estima que se realiza no solo con ayudas a la producción, sino con la regulación del mercado.

La competencia debatida es examinada en dos grupos: primero, los efectos en la cuota de pantalla de la declaración de “especial interés” (art. 18, 1, b) o “especialmente adecuadas para la infancia” (art. 19) y, en segundo lugar la, concesión de licencias (art. 18.1), según fue establecida por el Real Decreto de 28 diciembre 1983.

Los Fundamentos Jurídicos definen la cuota de pantalla y la cuota de distribución en los mismos términos que el Real Decreto de 1983. El titulo competencial, tenido en cuenta, es el de “cultura”, para la declaración de “interés especial” y “películas adecuadas para la infancia”, basándose en el articulo 149, 2 de la C.E.

182

STC 106/1987, de 25 junio 1987, conflicto de competencia número 284/1984, promovido por la Generalidad de Cataluña en relación al Real Decreto de 28 diciembre, 1983, sobre protección a la cinematografía.

149

Considera el Tribunal Constitucional, de acuerdo con la Sentencia 49/1984, de 5 de abril 183 que existe una concurrencia, no excluyente, entre el Estado y la Comunidad Autónoma “para la preservación y estímulo de los valores culturales del cine”. La competencia estatal para desarrollar acciones de preservación del patrimonio cultural común y tratamientos generales coexisten con las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma.

En consecuencia, y teniendo en cuenta el momento de la exhibición y las facultades en materia cinematográfica de la Generalidad (Art. 9.4 y 31 del Estatuto de Autonomía) le corresponde la declaración de “especial interés” y de “películas más adecuadas para la infancia” a la Generalidad para Cataluña y para las películas exhibidas en el mismo territorio.

La concesión de licencias tiene para el Tribunal Constitucional una finalidad económica, predominando, en este caso, los aspectos económicos sobre los específicamente culturales. Aunque tiene relación con cultura y espectáculos, existe una finalidad “predominantemente económica productiva”.

Por ello, y, de acuerdo con las competencias de la Generalidad (art.12.1.2 de su Estatuto de Autonomía) le corresponde la concesión de licencias de doblaje a las distribuidoras domiciliadas en Cataluña, y en este caso, para todo el territorio nacional. 183

Sentencia 49/1984, 5 abril 1984, Recurso de inconstitucionalidad 182/1982, promovido por la Generalidad contra la Disposición adicional 2º y arts. 1 y 7 de la Ley de 24, febrero de 1982 sobre salas especiales, Filmoteca Española y tarifas y tasas de doblaje.

150

Los artículos 148 y 149 de la C.E, conceden competencias sobre materia cinematográfica tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, que las hayan asumido. Las reglas para establecer las competencias exclusivas son más claras, pero cuando existen competencias concurrentes es preciso hacer un esfuerzo interpretativo, que el Tribunal Constitucional realiza determinando el aspecto cinematográfico prevaleciente, según ha declarado reiteradamente.

Películas de arte y ensayo y películas X: En cambio la STC 49/1984, opta por considerar, que cuando la cinematografía requiere clasificar las películas como de “arte y ensayo”, películas X, es decir pornográficas o de apología del terrorismo, es preciso un tratamiento general, debiendo regularse mediante “normas básicas” establecidas por el Estado.

El fomento de las películas de “arte y ensayo” se realizaba por medio de desgravaciones, y la calificación de películas X, entraña una prohibición, limitación justificada en el artículo 20 de la C.E. En ambos casos deben tener un tratamiento "básico uniforme”, que corresponde al Estado para asegurar la igualdad.

151

Resistencia a considerar el cine como medio de comunicación: La Sentencia 149/1985184 considera a la cinematografía como “espectáculo”, en la STC 157/1985185 es contemplada como “cultura”, en la STC 87/1987186 como “espectáculo” y “empleo del ocio”, y en la STC 153/198187 se la considera como “industria”.

El Tribunal Constitucional, en cambio, no ha considerado a la cinematografía dentro de la regulación de los medios de comunicación social. En la Sentencia 49/1984, aun reconociendo que esta consideración puede ser común en el campo de la sociología de la comunicación, al ser la cinematografía una actividad comunicativa y trascendente sociológicamente, no le parece argumento suficiente, estimando que la cinematografía tiene sus propias reglas.

Reitera en las Sentencias 149/1985 y en la 87/1987, su rechazo a contemplarla en el concepto medios de comunicación social, que obligaría a incluir junto a prensa, radio y televisión, cualquier medio o soporte, que comunique un mensaje. En el rechazo, estimamos, influye que su inclusión conduciría a establecer una competencia del Estado en toda la regulación

184

STC 149/1985, de 5, noviembre 1985, Conflicto positivo de competencia del Gobierno de la Nación en relación al D.264/1982 de 26 junio de la Generalidad de Cataluña sobre regulación billetes. 185

Sentencia 157/ 1985, de 15 noviembre 1985. Conflicto de competencia promovido por la Generalidad en relación a la O.14 mayo 1984, R. Decreto de 11 noviembre 1977, 27 abril 1983 y 28 diciembre 1983, creando un Registro de Empresas. 186

Sentencia 87/1987 de 2, junio 1987, Conflicto de competencia promovido por el Gobierno de la Nación en relación con el Decreto 495/1983 de la Generalidad de Cataluña y O. de 23 noviembre 1983, sobre clasificación de películas y material audiovisual. 187

Sentencia 153/1989, de 5 octubre 1989, Conflicto de competencia promovido por la Generalidad de Cataluña contra la Orden de 26 septiembre, 1984, que regulaba la realización de películas en coproducción.

152

cinematográfica, de acuerdo al artículo149 de la C.E. sin perjuicio de las que correspondiesen a las Comunidades Autónomas.

Responde, en este sentido, al equilibrio desarrollado por el Tribunal Constitucional para no vaciar de competencias en la cinematografía y materias culturales, ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas.

II.6.13.- Nueva redacción de la cuota de pantalla La Sentencia del Tribunal Supremo de 3, noviembre 1993, había anulado la regulación de las licencias de doblaje, sobre las que pesaba también el interrogante abierto por la STC 106/1987, al reconocer la competencia de las Comunidades Autónomas, que asuman competencias en materia cinematográfica, de conceder licencias de doblaje para toda España. Estas dos Sentencias obligaban a una nueva redacción de la cuota de distribución establecida en el Decreto Legislativo de 13, junio 1986.

La nueva norma fue la Ley de 8, junio 1994 188 que convalidaba el Decreto 10, diciembre 1993. Esta Ley dio una nueva redacción a la cuota de pantalla, con el propósito, según la Exposición de motivos de flexibilizarla. Las variaciones fueron distinguir entre poblaciones, según contasen o no, con 125.000

188

BOE, 10 junio, 1994.

153

habitantes, regular la cuota en los complejos cinematográficos, y habilitar al Gobierno a modificar las cuotas por criterios lingüísticos.

El artículo 6 estableció un día de película comunitaria por cada dos de película extranjera en versión doblada para las ciudades con más de 125.000 habitantes. La proporción debía ser de un día de película comunitaria por cada tres de terceros países dobladas en las ciudades de menos de 125.000 habitantes.

Y para todas las ciudades, un día de película comunitaria por cada dos de película de terceros países, si la película comunitaria hubiese sido estrenada dos años antes, salvo declaración de especial interés cinematográfico por el Gobierno; la STC 106/1987 ya había reconocido esta competencia sobre el interés especial a la Generalidad para su territorio. Las películas de especial interés cinematográfico guardaban la proporción de una por cada tres de terceros países.

Los complejos de salas fueron autorizados a cumplir la cuota individualmente cada sala o por el conjunto, en cuyo caso el número de días de exhibición obligatoria era igual a la suma de los correspondientes a cada sala.

Los programas dobles tenían la misma proporción de cuota, con la regla común de contabilizar medio día de proyección, si solo una de las películas era comunitaria.

154

En realidad la flexibilización de la cuota fue irrelevante, a lo que se sumaba la amenaza representada por la habilitación para establecer cuotas para películas producidas o dobladas a las distintas lenguas oficiales en España, conforme a los criterios lingüísticos establecidos en el artículo 8.

El lunes siguiente a la aprobación del Decreto Ley de medidas urgentes de 10 diciembre de 1993 tuvo lugar, como hemos indicado, una huelga de salas de cine. Esta huelga fue apoyada por los distribuidores de cine europeo, que veían peligroso el que las películas comunitarias generasen licencias de doblaje, los distribuidores norteamericanos podían convertirse en competidores, al verse obligados a importar películas europeas.

La cuota de pantalla y las licencias de doblaje, habían perdido la eficacia que les atribuían sus defensores.

155

CAPÍTULO TERCERO PROTECCIONISMO DIRIGISTA: PRODUCCIÓN (1939-1995)

ESTÍMULOS

A LA

156

III.1.- CRÉDITO CINEMATOGRÁFICO La producción cinematográfica exige una financiación segura durante todas sus fases: desarrollo, preproducción, rodaje y postproducción. La fase de desarrollo se destina a adquirir los derechos de los autores; escribir el guión o los guiones, ya que no todos se producen; fijar el estilo de la película; y elaborar el planteamiento financiero. Los gastos son asumibles por la productora, salvo en el caso de autores consagrados, para cuya contratación, en ocasiones, se precisa un crédito.

La preproducción está dedicada a la contratación de los profesionales, que integrarán los equipos técnico y artístico; a llegar a acuerdos con las industrias auxiliares, elaborar el presupuesto; localizar los lugares de rodaje; concretar inversiones y créditos realizar los contratos de coproducción y las preventas. Los gastos empiezan a ser más elevados, pero son controlables, aunque según el tipo de película, por ejemplo las históricas requieren construcción de decorados, vestuarios, etc, precisan a veces la petición de créditos.

La fase de rodaje es la que requiere una tesorería bien dotada, para hacer frente a los elevados costos de rodaje, abonados semanalmente. El tiempo de rodaje dura entre seis y doce semanas, debiendo estar en vigor todos los créditos y fuentes financieras.

Esta fase del rodaje es la más arriesgada. Los costos presupuestados pueden elevarse extraordinariamente por causas imprevistas. Entre otras, se encuentran la posible enfermedad de uno de los protagonistas, los problemas del mal tiempo o problemas locales en exteriores, la obligada repetición de escenas por razones

157

artísticas o del laboratorio; excepcionalmente, puede incluso no terminarse una película.

La postproducción tiene un costo alto, pero sin sobresaltos, es la etapa de montaje, efectos, sonorización y laboratorios.

Las empresas de producción europeas son frágiles, muy atomizadas, con escasos recursos propios, salvo las integradas en grandes grupos de comunicación. Los productores dedican gran parte del tiempo de preparación a asegurar las inversiones y créditos, que cubran todo el período de producción. Como afirma el experto abogado en garantías y financiación de películas y telefilms, Jon W Coñees, “El productor debe realizar, desde el inicio, una estimación realista de las formas de financiación alcanzables en cada proyecto específico y una evaluación de los Pros y contras. 189

Las formas clásicas de crédito son insuficientes al ser la película un bien futuro, lleno de riesgos, no solo por la incertidumbre del rodaje, sino por la dificultad de predecir la aceptación del público. Invertir en una producción es inseguro, dado que los elementos para analizar una inversión no aportan demasiada claridad. El instrumento con el que trabajan los productores es poderoso, la imaginación, pero difícilmente cuantificable.

Los productores pueden ofrecer, como elemento de garantía, la propia película: el argumento o historia y el género de la película, contenidos en el guión; el director y los protagonistas, que 189

Cones, John W. Film Finance and distribution. Los Angeles 1992.

158

funcionan mejor ante los inversores, cuando son estrellas; el presupuesto, que si es alto, se vincula con mayores posibilidades de éxito, aunque bastantes películas pequeñas han tenido éxito de público, como las españolas Solas, o El bola, la francesa Amelie o la inglesa Full Monty.

La financiación de las películas se realiza por medio de créditos obtenidos de diversas fuentes. La devolución se efectúa con los ingresos procedentes de la explotación de las películas. Dos expertos en financiación, Hugues de Chastellux, Director General del “Instituto para la Financiación del Cine” en Francia, y Didier Courtois Duverger, Director de varias sociedades de financiación del tipo Sofica, han encontrado una posible relación entre la producción cinematográfica y la promoción inmobiliaria, ya que “sus mercados están igualmente afectados por una fuerte especulación. Unido a que los costes financieros de fabricación de cada obra se incluyen en los presupuestos de las mismas”.190

El relieve de los créditos en la producción hace que en los presupuestos de las películas, aparezcan como una partida más del coste, los gastos financieros generados hasta la recuperación con la explotación. Los ingresos sirven para devolver los créditos, por lo que estos deben ser al menos, a plazo medio, teniendo en cuenta los plazos de recuperación.

El sistema habitual de financiación de la producción es el descuento o movilización de ingresos futuros procedentes de los 190

Courtois Duverger, Didier. y Chastellux, Hugues. Finance, Banque et Audiovisuel, París, 1991.

159

contratos de preventa de la película. En los primeros tiempos existían, tan solo, los adelantos o mínimos garantizados de los distribuidores y en alguna ocasión, de los exhibidores. El descenso de espectadores en las salas ha hecho desaparecer, en la mayoría de los casos, este tipo de adelantos, habiendo surgido los contratos de preventa con las empresas de televisión, de video y DVD, los patrocinios y las operaciones de merchandising.

La explotación en salas y las ventas al extranjero, requerían inicialmente, entre tres y cinco años. El periodo de explotación en salas se ha acortado, y dura entre seis y veinticuatro meses. A mediados de los setenta se incorporaron los ingresos de video y de las cesiones a TVE. Y en los años noventa entraron en escena, junto a TVE, las Televisiones Privadas y las Autonómicas. Los ingresos de la primera explotación en las Televisiones se producen en un plazo entre dos y seis años. Y salvo preventas, los ingresos por exportación se reciben entre un plazo entre tres y cinco años.

Por otra parte los ingresos por subvenciones públicas tienen lugar en un plazo mínimo de dos años desde el estreno en salas, salvo en las ayudas sobre proyecto.

La necesidad de garantizar los créditos surge al carecer de contratos de preventas o superar su importe. Esta situación dio origen al nacimiento de los sistemas de crédito oficiales, adaptados a las características de la industria cinematográfica.

Entre las tareas básicas del productor se encuentra el plantearse las mejores fórmulas de crédito, entre las que ocupa un lugar destacado el crédito cinematográfico oficial, que la

160

Administración implantó como una de las primeras medidas de fomento.

III.1.1.- Crédito sindical La Orden comunicada del Ministerio de Industria y Comercio de 23, abril 1941, destinó los Fondos generados por los cánones de importación y licencias de doblaje al fomento de la producción cinematográfica.

Las normas para la protección y estímulo de la producción consistió básicamente en un sistema de créditos, establecido sobre un proyecto del Sindicato Nacional del Espectáculo, por el Ministerio de Industria y Comercio en la Orden de 11 noviembre 1941. 191

Los créditos eran solicitados al Sindicato Nacional del Espectáculo, presentando el proyecto de la película: guión, presupuesto, plan financiero, relación del personal artístico y técnico y los datos estimados pertinentes, por el SNE.

El crédito podía ascender al cuarenta por cien del presupuesto de cada película. El importe del crédito se abonaba semanalmente 191

BOE,17 noviembre, 1941.

161

por el SNE, una vez iniciado el rodaje, aportando el productor los justificantes de los pagos realizados cada semana. El crédito se devolvía al iniciarse la explotación de la película en plazos mensuales.

La primera convocatoria se realizó el 13 de diciembre, 1941, por un importe de 2.000.000 de pesetas, concediéndose créditos por valor 1.701.248 pesetas.

Una Disposición del SNE de 13, diciembre 1941, mostraba la preocupación por la devolución de los créditos, al establecer que el cincuenta por cien de la recaudación correspondería al SNE hasta la extinción del préstamo192.

El coste medio de una película en 1942 era de un millón de pesetas, revelándose el crédito, desde los primeros momentos como un instrumento acertado para reanimar la producción, pero mantuvo fragmentada a la industria al concederse aisladamente por cada película y por un corto plazo.

III.1.2.- Créditos para planes de producción La llegada de ideas más liberales a la economía española y la importancia adquirida por el cine español, impulsaron el crédito a 192

Boletín Sindicato Nacional nº 1. 1942.

162

plazo medio, con el propósito de fomentar los planes de producción y conseguir empresas con continuidad en la producción y capaces de poseer solvencia económica. Esta orientación política inspiró la Ley de 17, julio 1958, sobre creación del crédito cinematográfico. 193

Esta Ley autorizaba a invertir en créditos 450 millones de pesetas, que podían incrementarse con el importe de los créditos devueltos. Cantidad suficiente para dinamizar la industria cinematográfica de la época.

El Instituto Nacional de la Cinematografía, dependiente de la Dirección General de Cine y Teatro, fue el Organismo encargado de gestionar el crédito cinematográfico, dotándole con ingresos propios y capacidad para avalar los créditos concedidos.

Estos ingresos, como hemos visto fueron: a) los cánones de regulación subtitulado y doblaje de las películas extranjeras. b) los derechos de regulación y doblaje de las películas extranjeras autorizadas para Televisión, aunque estas tasas no fueron reconocidas por TVE. c) un cinco por ciento sobre el precio o canon pactado en los contratos de publicidad de los anuncios en las salas de cine. d) el importe de un recargo máximo del cinco por ciento en las entradas de la sala de cine.

193

BOE, 18 julio, 1958.

163

El desarrollo de esta Ley, de conformidad con la Ley de 26, diciembre 1958 sobre Entidades Oficiales de Crédito a medio y a largo plazo, reguladora de todas las actividades de crédito oficial, fue realizado por la Orden del Ministerio de Hacienda, 20 junio 1960,194 fijando las normas complementarias para dar efectividad al crédito cinematográfico.

Designó al Banco de Crédito Industrial, como la institución autorizada para establecer el servicio de crédito cinematográfico, consistente en préstamos a plazo medio a las empresas de producción, a los estudios de rodaje o doblaje para su instalación o mejoras, a los laboratorios y a las empresas de distribución de cine español en el extranjero.

El importe de los créditos no podía exceder del cincuenta por cien del presupuesto o de la inversión, salvo casos excepcionales, en los que podían alcanzar el setenta por cien. El interés era del 6% y el plazo de amortización de cinco años.

Las garantías de los créditos eran de carácter pignoraticio o hipotecario; además servían de garantía las cantidades que los productores tuvieran que recibir del Fondo de Protección, y con carácter subsidiario, el Instituto Nacional de cinematografía era el avalista.

Los créditos concedidos eran previamente seleccionados por el Ministerio de Información y Turismo, con informe, si se

194

BOE, 10 octubre, 1960.

164

consideraba necesario, del Banco de Crédito Industrial. El reintegro de los créditos era gestionado por el Banco.

El Ministerio de Información y Turismo decidió establecer unas normas administrativas más concretas por Orden del 26, julio 1960.195 Los planes de producción anual debían estar integrados, como mínimo, por tres largometrajes. Las empresas beneficiarias debían ser nacionales, y constituirse en sociedades anónimas, si lo solicitaba el Instituto Nacional de la Cinematografía.

El importe de los créditos se elevó hasta el sesenta por cien del coste de cada una de las películas componentes del plan anual. Y este importe se elevaba al sesenta y cinco por cien, si la productora era a la vez propietaria de estudios de rodaje o distribuidora de ámbito nacional, y el importe podía elevarse incluso al setenta por cien si la empresa productora reuniera a la vez las otras dos actividades empresariales. Respondía al deseo de crear una industria concentrada, capaz de competir con las extranjeras y dar respuesta a las características de la producción. La continuidad del trabajo y la compensación de éxitos y posibles fracasos se conseguían por medio de los planes de producción.

El plazo para la devolución de los créditos era de cinco años. El proyecto era ambicioso, pero debió ser adecuado a la realidad del cine español por la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 26, julio 1963196 que rebajó el plan de producción anual mínimo a dos largometrajes; dio cabida a los planes de producción de cortometrajes, a cuyos planes se exigía un mínimo anual de 195

BOE, 10 octubre, 1960.

196

BOE, 23 agosto, 1963, corrección erratas BOE, 24 agosto, 1963.

165

cuatro cortometrajes; y amplió la posibilidad de crédito a una película aislada; si estaba declarada como especialmente adecuada para menores y el Instituto Nacional de la Cinematografía estimaba, en la misma, valores especiales en su guión o personal técnico y artístico.

La cuantía máxima del crédito se limitaba al cincuenta por cien de cada uno de los presupuestos o inversiones; y solo, excepcionalmente, se elevaba al crédito hasta el setenta por cien.

El Instituto Nacional de la Cinematografía continuaba recibiendo las solicitudes de crédito y dando las órdenes de concesión al Banco de Crédito Industrial.

III.1.3.- Ampliación de beneficiarios. Anticipos La Ley de 17 de julio, 1958 había establecido el crédito a plazo medio, sin limitaciones dentro del sector cinematográfico, siendo Órdenes posteriores de desarrollo las que habían limitado los beneficiarios. La Orden de 19, agosto 1964197 extiende los créditos a toda la industria, incluyendo los distribuidores de películas en España y los exhibidores, con lo que se hacia justicia al hecho de ser estos grupos los que soportaban los gravámenes de cánones y cuotas.

197

BOE, 1 septiembre, 1964.

166

Esta Orden despejó las posibles dudas sobre la tramitación: las solicitudes de los créditos se presentarían siempre ante el Instituto Nacional de Cinematografía. Y la administración correspondería al Banco de Crédito Industrial, agilizando la información entre ambas Instituciones.

Los créditos no podrían exceder del cincuenta por cien del costo o de la inversión, salvo casos excepcionales en los que se podía llegar al setenta por cien.

En relación a la concesión, desaparecía la obligación que los créditos fuesen a planes de producción y en el caso de películas aisladas no se exigía ninguna calificación por parte de la Administración, como era preciso anteriormente. Los créditos quedaban abiertos a cualquier película que reuniese los criterios mínimos de rentabilidad y garantías exigidas.

El artículo 23, de esta Orden, estableció la modalidad de anticipos a la amortización, que en realidad se utilizaban para la financiación, al aplazar pagos hasta percibir el anticipo.

Los anticipos tenían el propósito de dar facilidades a los productores para la amortización de la película, entregándose un millón de pesetas por película a cuenta de la futura subvención. Una vez autorizada la exhibición, la devolución se realizaba a partir del estreno con cargo a la subvención del 15%. Este planteamiento se suponía sin riesgo, al estimar que todas las películas recaudarían siete millones de pesetas.

167

La prudencia hizo considerar, que el Fondo de Protección podía estar totalmente invertido, por lo que, alternativamente, se podía conceder un aval para un crédito por el mismo importe.

El artículo 34 establecía un tratamiento más ventajoso para las películas declaradas de interés especial: concesión de un aval para el crédito y, en cuanto a los anticipos solo era exigible su devolución con cargo a la protección que les correspondiese. Estaban además exceptuadas del efecto sufrido por el resto de películas al no devolver un anticipo, consistente en que ya no tenían derecho a nuevos anticipos. Las películas declaradas especialmente indicadas para menores podían por su parte llegar a tener un anticipo de dos millones.

El Banco de Crédito Industrial adquirió mayor autonomía, por la Orden de 13, marzo 1971. 198 Los interesados debían presentar la solicitud de crédito ante el mismo. Y el Ministerio de Información y Turismo informaba sobre la conveniencia, pero su informe favorable no era determinante. El plazo de devolución del préstamo a productores y distribuidores seguía siendo de cinco años, pero estaban obligados a devolver el 80% del préstamo en los tres primeros años.

La novedad más importante estaba representada en las garantías para asegurar el crédito, por la admisión de la hipoteca mobiliaria de la película.

198

BOE, 16 marzo, 1971.

168

III.1.4.- Nueva modalidad de garantía El Banco de Crédito Industrial se constituyó en Sociedad Anónima y se hizo cargo de toda la gestión del crédito, de acuerdo con la Orden del Ministerio de Hacienda, de 23 noviembre 1972 199. El Ministerio de Información y Turismo quedaba limitado a emitir informe sobre la conveniencia de las solicitudes, el carácter nacional de las películas y sus presupuestos.

El plazo de devolución de los créditos a productores y distribuidores se redujo a dos años y medio, salvo demostración de tener contratos de ventas al extranjero con unos ingresos mínimos garantizados, pudiendo en este caso, ampliar el plazo un año más. Los créditos para instalaciones fijas podían ser a cinco años.

Como novedad se encuentra la admisión entre las garantías de la hipoteca mobiliaria. En el artículo 10 establecía como norma general para garantizar los créditos, la hipoteca mobiliaria sobre películas cinematográficas y, de manera preferente, sobre la que iba a financiarse con el crédito. La hipoteca mobiliaria comprendía el pacto de cesión al acreedor de los rendimientos futuros. Asimismo los efectos cambiarios entregados por el distribuidor como anticipo o precio de los rendimientos de explotación podían ser entregados, también como garantía pignoraticia o, en su caso, para su cobro.

199

BOE, 27 noviembre, 1972.

169

III.1.5.- Hipoteca mobiliaria sobre películas cinematográficas El Decreto de 31 diciembre 1970 200 había regulado la hipoteca mobiliaria de películas cinematográficas como nueva forma de garantía, que facilita la financiación. Es “una forma original de garantía con los efectos habituales de las inscripciones hipotecarias.”201 El derecho romano y germánico, así como la figura de la anticresis, aparecen entre los precedentes. Este Decreto de 1970 reconoce estar basado en experiencia europea, aunque es la francesa la que contaba con un desarrollo más completo.

El sistema financiero del cine francés reposa sobre las garantías aportadas por las películas producidas o en curso de producción. Garantías obtenidas por su inscripción en el Registro Público de la Cinematografía, creado por la ley de 22 febrero 1944,incorporada al Código de la Industria Cinematográfica, en los artículo 31 al 44. La Ley de 3, julio 1985 amplió sus competencias de inscripción y subsiguiente publicidad a las obras audiovisuales. Y la Disposición de 6 junio 2005, ha incorporado las opciones sobre obras a adaptar en el cine, por lo que, hoy en día, es el Registro Publico de la Cinematografía, del Audiovisual y de Opciones. 202

La crisis financiera del cine francés, a comienzos de los años cuarenta, es el origen de este Registro Público, creado para aportar garantías a inversores y acreedores. Depende del Centre National de la Cinematographie, siendo obligatoria la inscripción, a la que da publicidad. Se inscriben todos los actos, contratos o sentencias 200

201

BOE, 1 febrero y 1 marzo, 1971. Gorline, Michel y Sarraute, Raymond. Le droit de la Cinematographie, París 1955.

202

Centre Natioanal de la Cinematographie, La guide du CNC, París 1990, Raynal J. y Rouanet de Vigne-Lavit. Le droit du cinèma, París, 1962.

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sobre películas y obras audiovisuales y, las opciones se inscriben a partir del 1 marzo, 2006.

Los actos o contratos no inscritos no son oponibles frente a terceros. El orden derivado de las fechas de inscripción concede derecho preferente a los acreedores directos y es utilizado para resolver conflictos de cobro. Los acreedores, en caso necesario, pueden cobrar directamente los ingresos generados por la explotación de la película, en la medida de su préstamo. El Registro da fe de los actos inscritos, pero no dirime la propiedad, en caso de discusión sobre la misma.

El Decreto de 31, diciembre 1970, tiene su base legal en la ley de 16, diciembre 1954, de hipoteca mobiliaria y prenda sin desplazamiento de posesión.203 Introduce una nueva forma de garantía real, regulándola, fijando los bienes muebles hipotecables, y configurando un Registro para este tipo de gravámenes. Los bienes inmuebles son, por principio, todos hipotecables. Los bienes muebles deben estar determinados por la legislación para su identificación. Las películas se comprenden dentro de la hipoteca de la propiedad intelectual e industrial, y se mencionan en el artículo 48, al exceptuar de la necesidad de consentimiento del acreedor la distribución de carácter regional.

El Decreto de 1970, sobre la hipoteca mobiliaria de las películas cinematográficas, desarrolla la Ley de 1954 y clarifica esta forma de garantía con el objetivo de impulsar la financiación cinematográfica. “Es el instrumento idóneo para asegurar a los acreedores el reembolso de los posibles créditos”, asegura en la 203

BOE, 18 diciembre, 1954.

171

Exposición de Motivos. Y el artículo 1 reconoce que “el derecho de explotación comercial de la película cinematográfica podrá ser objeto de hipoteca mobiliaria”.

Este derecho de explotación, reconoce acertadamente el artículo 2, requiere para su ejercicio la disponibilidad de los negativos, internegativos o copias de la película. El productor o, en su caso, el distribuidor no son desposeídos de la explotación para garantizar su actividad comercial y el buen funcionamiento de la industria en su conjunto. Los ingresos del productor dependen de la explotación comercial.

Sin embargo, el artículo 5, exige el consentimiento del acreedor para al tiraje de copias o cualquier utilización de los negativos o internegativos. Sería más justo establecer esta limitación, cuando el acreedor deje de percibir los pagos procedentes de la explotación, mientras, debería bastarle con estar informado de las copias existentes y de todas las novedades derivadas de la comercialización. Esta obligación es acorde con el pacto de transmisión de rendimientos, que establece la escritura de hipoteca.

La hipoteca mobiliaria puede establecerse sobre películas españolas producidas o en proyecto, así como extranjeras, en este caso sobre su explotación en España.

La solicitud de la hipoteca realizada por el productor debe ser acompañada de la autorización de los autores de la obra en que se basa, y del certificado del Registro de la Propiedad Intelectual sobre la inscripción de estas obras. Asimismo debe presentar certificado del ICAA sobre los derechos de explotación que ostenta y certificado de la Propiedad Industrial sobre la inscripción del título.

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Frente a los excelentes resultados obtenidos en Francia por la utilización del Registro Público, en España la hipoteca mobiliaria sobre películas ha sido realizada excepcionalmente. El Decreto de 1970 renunció a crear un Registro Público Cinematográfico para explorar las posibilidades del Registro de Hipoteca Mobiliaria, ya en funcionamiento. Esta decisión es considerada, equivocadamente, como causa de la falta de utilización de esta modalidad de hipoteca por los productores.

En realidad el sector cinematográfico debería haber propuesto a la Dirección General de Registros y del Notariado una actuación acorde al sistema de contratación cinematográfica, donde no está extendida la práctica de recurrir a la escritura pública en los distintos actos a que da lugar la vida jurídica de una película.

La creación del Registro de Bienes Muebles por el Real Decreto de 3, diciembre 1999, que aprueba el Reglamento del Registro de las Condiciones Generales de Contratación 204, ofrece nuevas posibilidades. Sustituye al anterior Registro de Hipoteca Mobiliaria dando fe no solo de los gravámenes, sino de las titularidades, comprendiendo a las películas y obras audiovisuales en la Sección 4ª, de Garantías Reales.

Sería preciso redactar, como se prevé, una normativa específica para obras cinematográficas y audiovisuales. Por otra parte la comunicación telemática entre Registros facilitará la información sobre las distintas inscripciones que ha constituido una dificultad más, al tener que aportar las inscripciones en el Registro de la Propiedad Intelectual y en el Registro de la Propiedad Industrial.

204

BOE, 23 diciembre, 1999.

173

III.1.6.- Dispersión de productoras El ambiente cinematográfico de los años 80 estaba inclinado a un cine de autor y la preocupación principal era hacer películas con carácter artesanal en búsqueda de calidad. La regulación del crédito cinematográfico debía adaptarse a la realidad del momento, ya que la Ley de 17, julio 1958, y, normas para su desarrollo, tenían la intención de remodelar e impulsar sobre bases industriales el cine español.

El cambio en el sistema de protección al cine, contenido en el Real Decreto de 11, noviembre 1977, precisó una regulación del crédito adaptada a sus objetivos. La Orden del Ministerio de Economía y Comercio 9, junio 1981205 introdujo las variaciones en el crédito a la industria cinematográfica.

Los beneficiarios son los mismos, salvo que a los distribuidores solo se les concedía crédito para distribuir películas españolas en España. En cierta medida la exportación del cine español dejaba de ser una acción preferente.

Los créditos se elevaron con carácter general al setenta por cien del presupuesto o inversión. Y los plazos para la devolución se amplían a siete años para instalaciones fijas y a tres años los concedidos a productores y distribuidores.

Los sistemas de garantía admitidos para asegurar los créditos son cualquiera de los admitidos en derecho. La hipoteca mobiliaria, y otras diferentes garantías, no son mencionadas.

205

BOE, 23 junio, 1981.

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El cine español, conoció a partir de 1983 un descenso de público notable. Los productores iban siendo sustituidos en su trabajo por directores y guionistas, cambiando el clima industrial por criterios artesanales y culturales.

III.1.7.- Convenios con Entidades de crédito A finales de los años ochenta se sintió la necesidad de un cine español más competitivo, y la de incorporarse al cine europeo. En un afán menos intervencionista se abrió la colaboración del ICAA, en la financiación cinematográfica, a distintas Entidades.

El Real Decreto de 28, agosto 1989, sobre Ayudas a la cinematografía206, en su artículo 2, autorizaba al ICAA a establecer “con cargo a las cantidades que habiliten sus presupuestos anuales, Convenios de cooperación con Entidades de crédito para facilitar la financiación de los productores, distribuidores y exhibidores, así como para el desarrollo de la infraestructura o innovación tecnológica de la industria cinematográfica”.

Se introducía un nuevo lenguaje y una forma distinta de actuación, ya que la concesión de los créditos no se regula por una norma legislativa, sino mediante Convenios. En la práctica los Convenios se establecieron, anualmente solo con el Banco Exterior de España (BEX), posteriormente Argentaria.

206

BOE, 28 octubre, 1989.

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Los créditos, según estos Convenios podían ser: a.- El préstamo descuento, concedido a las películas que tuviesen ayudas sobre proyecto, es decir subvenciones anticipadas. El préstamo estaba garantizado por la futura subvención; el importe alcanzaba el 90% de subvención, y el plazo de devolución era de nueve meses. b.- El préstamo para la producción de largometrajes, que puedan tener derecho a subvenciones. La cuantía podía llegar a 100 millones o al 40% del presupuesto. El plazo era de tres años, con un periodo de carencia, optativo, de dieciocho meses. El ICAA establecía una bonificación a los intereses cargados por el Banco. Las garantías eran las futuras subvenciones, además de hipotecas, avales y seguros. c.- El préstamo para instalaciones, mejora y adquisición de equipos. Podía alcanzar la cifra de 75.000.000 pesetas o el 50 por 100 de la inversión.

La forma de conseguir los créditos era más sencilla, simplificándose la tramitación, pero el BEX, y luego Argentaria, trataron de reducir los riesgos no considerando como garantías seguras más que las procedentes de las subvenciones, contratos de preventas y las garantías tradicionales. La seguridad aportada por la propia película o por la propiedad de otras películas no era todavía admitida, por lo que no se recurría a la hipoteca mobiliaria sobre las mismas, y se debía continuar acudiendo, en caso de necesidad, a la hipoteca inmobiliaria.

III.2.- COPRODUCCIONES INTERNACIONALES Al final de la Segunda Guerra Mundial, los países europeos vieron sus pantallas ocupadas por películas norteamericanas. Los productores europeos intentaron competir, pero precisaban

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mayores recursos técnicos, presupuestos más elevados y mejor distribución internacional. Aparecieron las políticas de protección y se desarrolló la fórmula de la coproducción. Productores de varios países sumaban sus capacidades artísticas, técnicas y financieras para producir películas más competitivas.

Los productores tomaron posiciones para hacer frente al cine norteamericano. Era necesario unirse económicamente, profundizar en las afinidades, acostumbrarse a trabajar conjuntamente y utilizar el patrimonio cultural común.

Los nacionalismos europeos comprendieron la necesidad de superar las fronteras y colaborar para conseguir películas interesantes, bien recibidas por el público. Así nacieron las coproducciones, que los Estados se encargaron de canalizar y racionalizar a través de los Convenios o Acuerdos de coproducción.

III.2.1.- Acuerdos estatales. Acceso a la nacionalidad Inicialmente las normas reguladoras de los intercambios y las coproducciones cinematográficas se encontraban en instrumentos anejos a los Tratados de Comercio. La importancia del cine hizo, que la cooperación en este campo se estableciese en Acuerdos de Relaciones cinematográficas, contemplando pronto por separado los Convenios de coproducción y los de intercambio.

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Los años de posguerra conocieron la limitación de las importaciones de películas y de las transferencias de divisas. La liberalización de la economía y las presiones norteamericanas hicieron desaparecer muy pronto la política de contingentes, solo seguida por Alemania hasta 1969 y España. Los Acuerdos de Intercambio, desaparecieron, mientras fueron creciendo cada vez más, la importancia de las coproducciones.

Los Convenios de Coproducción significan un paso importante en la integración económica de los distintos países europeos y de una efectividad superior a otras formulas de cooperación cultural. La aproximación entre Estados a través de Tratados bilaterales de coproducción, abiertos a coproductores de terceros países, creó una situación nueva en la producción europea y en el comercio internacional.

La coproducción requiere la existencia de Convenios Internacionales, también llamados Acuerdos, que se establecen entre Estados. Estos Convenios no deben confundirse con los contratos de coproducción establecidos entre empresas privadas de cada uno de los Estados, siguiendo las reglas establecidas en los Convenios.

Las coproducciones realizadas dentro del marco jurídico de un Convenio adquieren la nacionalidad de cada uno de los Estados al que pertenecen los coproductores. Estas películas coproducidas tienen las ayudas y el tratamiento concedido a las películas nacionales.

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Los contratos de coproducción, contemplados en los primeros Convenios, eran bilaterales. La conveniencia de incorporar productores de otros Estados, distintos a los firmantes del Convenio, para completar la financiación o abrir mercado a las películas, hizo necesario autorizar, en determinadas condiciones, la posibilidad de coproducciones múltiples, entre productores de tres o más países. Las primeras coproducciones exigían siempre la aportación por cada parte de elementos artísticos y técnicos, además de medios financieros, denominándose coproducciones reales. Posteriormente se han admitido, como excepción las coproducciones financieras, en las que solo hay aportación económica.

Las reglas de los primeros Convenios eran muy estrictas, exigiendo aportaciones idénticas y equilibradas por parte de cada productor. Más tarde se admitió que el equilibrio fuese establecido en el conjunto anual de coproducciones, permitiéndose las coproducciones mayoritarias y minoritarias.

III.2.2.- Los contratos de coproducción La obligación de atenerse, en las cláusulas de los contratos, a los requisitos establecidos en los Convenios Internacionales, nos permite considerar estos contratos como normados. La Administración de cada uno de los Estados debe verificar los contratos de coproducción y aprobarlos, si son conformes a los Convenios o a la legislación nacional específica. La necesidad de esta aprobación permite tipificarlos como contratos solemnes.

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Capacidad de los contratantes: Las coproducciones solo pueden ser realizadas por productores en activo y con experiencia anterior. Normalmente se les exige haber producido una película total o mayoritariamente nacional.

Deben tener su situación regularizada ante la Administración, mediante la inscripción en el Registro de Empresas Cinematográficas, los países que como España, cuentan con el mismo.

En la parte expositiva de los contratos es habitual la declaración de encontrarse al corriente de todas las obligaciones y cumplir con las condiciones exigidas en su país.

Objeto: Los distintos coproductores acuerdan normalmente coproducir un largometraje cinematográfico, del que indicarán título, formato y duración.

Es necesario identificar claramente la película que constituye la obligación jurídica de coproducir. El contrato debe recoger con detalle sus datos: autor o autores del guión, y de la obra preexistente, en caso de adaptación; el director; los actores y técnicos principales; presupuesto; aportaciones de las partes; fechas de inicio y fin de rodaje; lugares de rodaje, de montaje y de postproducción; depósito de materiales originales; y distribución de ingresos.

Causa: inequívocamente es la obtención de contraprestaciones que permitan la realización de una película. Las partes deben expresar con claridad sus aportaciones y establecer los porcentajes representados por las mismas, en relación al presupuesto de la película.

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En la coproducción tripartita A por el oro (1997), por ejemplo, la productora alemana Road Movies ZP aportaba el 55%, la productora española Marea Films el 20% y la francesa Les Films Du Losange el 25%.207

En esta película la parte alemana aportaba los derechos de propiedad literaria y artística, los derechos de los autores y el director.

Es imprescindible que el contrato esté acompañado de los derechos de utilización del guión, y se especifique la fecha de adquisición, la duración de los derechos adquiridos, y las autorizaciones para realizar diferentes versiones.

Las aportaciones artísticas y técnicas deben concretarse pormenorizadamente, como vemos en el contrato de El dedo en la llaga (1996)208 coproducción hispano-argentina. La parte española aportaba las siguientes partidas: música, grabación, músicos y sala de grabación; director de arte; ingeniero de sonido y microfonistas, equipo de montaje (montador y ayudantes), montaje y sonorización; película virgen, positivo y magnético; trabajos de laboratorio en su totalidad, gastos generales de producción, seguros e impuestos de la parte española.

En relación a los tres actores principales, dos serían españoles, y uno argentino. El director, de mutuo acuerdo, sería 207

Contrato entre Road Movies 2P, Marea Films, Les Films Du Losange, 20 diciembre, 1995.

208

Contrato entre Mandala Films y Kompel Producciones, argentinas y Fernando Colomo PC, española, 2 enero 1995.

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argentino, Alberto Lecchi, quien como los actores solo podría ser sustituido por acuerdo de ambas partes.

Los porcentajes de las aportaciones, siempre deben manifestarse con exactitud. En este caso, el 70% correspondía a la parte española y el 30% a la argentina.

La motivación de los productores es distinta según su grado de participación creativa. Normalmente los productores están animados por el deseo de hacer una película con mayores posibilidades de éxito, que solos no habrían podido producir. Hay productores más próximos a determinados tipos de película, o que congenian y trabajan mejor conjuntamente con determinados productores en los aspectos creativos o en los planteamientos económicos.

III.2.3.- Naturaleza de la coproducción. Propiedad indivisa La coproducción da lugar a la constitución voluntaria de una indivisión. Los coproductores tienen la propiedad de un conjunto indiviso de materiales y derechos incorporales, que les va a permitir la explotación independiente a cada una de las partes.

El carácter específico de este contrato se desprende de sus características principales:

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a.- Compromiso único a las obligaciones asumidas en el contrato, no pudiéndosele exigir ninguna otra por el otro coproductor o por terceros. En el contrato de la coproducción hispano-inglesa, Lluvia en los zapatos (1998), vemos, como en todos los contratos, está reflejada la voluntad de reconocer solo los compromisos aceptados claramente en el contrato: “Ninguna de las partes responderá de los compromisos asumidos por la otra parte, aun en el caso que tales compromisos tuviesen relación con la obra objeto del presente contrato”209.

b- Difícil tipificación como contrato de asociación, sociedad, unión temporal, apoderamiento, sociedad de hecho o asociación en participación.

En el contrato de coproducción de Lluvia en los zapatos, encontramos una cláusula habitual, que suele estar redactada en términos similares: “El presente contrato no podrá ser considerado en ningún caso como asociación o sociedad entre las partes, estando la responsabilidad de cada una de ellas limitada a los compromisos recogidos en el presente contrato, y, especialmente, los que cada uno de ellos ha asumido ante terceros”.

La intención de actuar como empresas independientes la encontramos con claridad en el contrato de coproducción de El efecto mariposa (1996): “Nada de lo contenido en el presente contrato dará lugar a una asociación, sociedad, unión temporal de empresas, ni relación de tipo poderdante y apoderado entre las partes.”210 209

Contrato entre Esicma y Mandarin S.a.r.l. 20 marzo, 1997.

210

Contrato entre Fernando Colomo P.C. Mainstream S.A. y Kestrel Two Limited, de fechas 25 marzo, 1988, 16 marzo, 1955 y 21 noviembre, 1995.

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Los contratos de coproducción establecen una colaboración internacional, conforme a las reglas determinadas por los Estados, en los Convenios internacionales, con el fin de obtener una obra indivisa, con doble o múltiple nacionalidad.

c.- Carácter de propiedad indivisa, referida a los elementos originales materiales para obtener copias, duplicados, etc, y los derechos incorporales precisos para la explotación, que están a disposición de todas las partes; así como el derecho de reproducción y comunicación.

La cláusula de acceso a los materiales es similar a la que encontramos en el contrato de la coproducción hispano-argentina, Tango (1998): “El negativo de las versiones originales, así como las bandas de efectos, y demás materiales, se depositará definitivamente en el lugar que ambos productores acuerden, figurando el título del depósito a nombre de los coproductores. Solo se podrá acceder a este material previa autorización escrita de ambos coproductores”.211

Asimismo se describirán los derechos incorporales, como podemos ver en el contrato de El efecto mariposa, reflejando el carácter indiviso de su adquisición. “Todos los derechos de propiedad intelectual y explotación y demás derechos asociados a la propiedad intelectual inherente a la película como trabajo creativo, son propiedad o adquiridos mancomunadamente por las partes en las mismas proporciones que sus aportaciones al presupuesto”.

El contrato de coproducción debe detallar los elementos materiales (negativos, bandas duplicados, etc) los incorporales

211

Contrato entre Alma Ata Int. S.A., y Terraplén Producciones, 8 enero, 1997.

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(derechos de autor, y afines) y los derechos de reproducción y comunicación.

Es preciso enumerar todas las posibles explotaciones comerciales derivadas de los derechos de reproducción o comunicación, como cine, video, DVD, Televisión en abierto, codificada, digital, Internet, móviles etc. La fórmula, anteriormente usada, de reservarse los derechos para todos los medios existentes o por inventar, no protege ante las nuevas formas de reproducción y comunicación. Igualmente hay que señalar la fecha de adquisición de los derechos y el plazo de tiempo por el que han sido adquiridos.

d.- Reparto de ingresos realizado de acuerdo con los porcentajes de las aportaciones, estableciéndose, por exigencia de los Gobiernos, que las ayudas públicas correspondan al coproductor en su país respectivo, igualmente corresponde a cada uno de ellos un mercado base, formado por el propio país y otros afines, que equilibren el tamaño de los respectivos mercados propios; el resto de países o mercados se distribuyen entre los coproductores, ocupándose cada uno de su distribución internacional, o encargando de las ventas a un agente, que se ocupará de la gestión.

Esta sola característica bastaría según los profesores LyonCaen y Lavigne212 para descartar la naturaleza de asociación en el contrato de coproducción: “Los coproductores no reparten beneficios, sino diferentes ingresos, pudiendo ser los procedentes de unos países muy superiores a los de otros”. Cada coproductor puede tener la propiedad de elementos duplicados de imagen y sonido, para facilitar la explotación respectiva, pero este hecho no modifica tampoco el carácter de propiedad indivisa. Descartan que el contrato de coproducción dé lugar a una sociedad de hecho o 212

Lavigne P y Lyon.Caen. G. Traité de Droit du cinema, París 1957.

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asociación en coparticipación, inclinándose por definir este tipo de contrato como una colaboración internacional con el fin de producir un bien indiviso. Los Abogados Raymond Sarraute y Michel Gorline 213 reconocen que los coproductores internacionales no tienen la intención de crear una persona moral distinta. Ciertamente todos los contratos contienen cláusulas excluyendo la creación de una sociedad o una asociación en participación. Es evidente que la calificación otorgada por las partes no tiene valor; por ello al examinar, en derecho interno, las coproducciones entre productores de un mismo país no se puede descartar la asociación en participación.

Las coproducciones internacionales, realizadas conforme a los Convenios permiten, en cambio, reconocerles las características establecidas por los contratantes, entre las que destaca la limitación de responsabilidades ante la otra parte y ante terceros, y el objetivo de obtener la doble nacionalidad. En su opinión, se trata de un contrato “sui generis”, con la apariencia de “una sociedad irregular o asociación en participación no oculta”. e.- Procedimiento formal: los contratos de coproducción se establecen por escrito y deben responder a los requisitos establecidos en los Convenios Internacionales.

Los coproductores están obligados a presentar los contratos de coproducción a las Autoridades de sus países respectivos, en los plazos establecidos, para su aprobación. El compromiso de esta aprobación se encuentra recogida en todos los contratos.

213

Gorline, Michel, y Sarraute, Raymond. Droit de la Cinematographie, París 1955.

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Las Autoridades de los países correspondientes a los coproductores, deben comunicarse entre sí la aprobación o las observaciones oportunas. En su caso, la no aprobación es causa de nulidad de la coproducción y, en ocasiones, puede serlo del contrato, si así se especifica en el mismo.

III.2.4.- Primeros Convenios de Coproducción: filosofía España estableció sus primeros Convenios Internacionales con Francia, Italia, y Alemania entre los países europeos, y con Argentina y Méjico, en América. Desde los inicios, las Autoridades y los productores españoles carecieron de una política clara, adaptando los Convenios a la práctica. La doctrina jurídica en esta materia se elabora a partir de los primeros Convenios y, especialmente a través de los acuerdos y conclusiones de las Comisiones Mixtas, de las que expondremos algunos ejemplos, por reflejar el seguimiento realizado con el fin de asegurar el éxito de esta fórmula.

El caso italiano España e Italia establecieron el primer Acuerdo de Relaciones Cinematográficas el 16 de marzo 1953214, y uno de sus resultados fue el Convenio de Coproducción de 2, septiembre 1953.

214

Acuerdo de Relaciones Cinematográficas España-Italia, en Espectáculos, marzo-abril, 1953. Tratados de Comercio, 123.

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El Preámbulo define los objetivos culturales, económicos y de difusión internacional: “La cinematografía española e italiana están destinadas, por sus características tradicionales y ambientales, a completarse mutuamente, con la posibilidad, a través de las normas a que se refiere el presente Convenio, de realizar una colaboración eficaz en la consecución común de películas de importancia internacional”. Para ello “Se facilitará, en la medida de lo posible la realización de películas de coproducción hispano-italiana”. Y conforme a los principios intervencionistas de la época, estas películas deberían basarse “en guiones con valor internacional y de una calidad capaz de prestigiar a las cinematografías española e italiana”, los productores deberían haber probado su capacidad técnica y financiera y los directores debían ser exclusivamente españoles e italianos.

Las coproducciones debían tener una incidencia favorable en la producción propia de ambos países, por lo que solo se autorizaba la coproducción de tres parejas de películas gemelas y seis películas equilibradas de cada país, definiendo ambos tipos de coproducción.

Las gemelas requerían al ser aprobadas, en contrapartida, una coproducción en el otro país de iguales características. Al ser la aportación mínima del 30% del costo, una película coproducida al 70/30, se compensaba con el rodaje, en el otro país, de otra en proporción inversa, 30/70. La autorización de una película coproducida, se efectuaba, cuando se iniciaba realmente la producción de su película gemela.

Las películas se consideraban equilibradas cuando la proporción era 50/50, debiendo contar con aportaciones técnicoartísticas, además de financieras.

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Las cautelas eran extremas ya que implicaban la concesión de doble nacionalidad a las películas y transferencias de divisas.

El reparto de ingresos debía responder también al principio de equidad. El Convenio establecía unos mercados base considerados equivalentes. Al coproductor italiano le correspondían los procedentes de Italia, Trieste, exAfrica italiana, Malta y navíos con bandera italiana. Al coproductor español, los procedentes de España territorios sujetos a jurisdicción española, navíos con bandera española, Turquía y navíos con bandera turca, Portugal, territorios portugueses de Ultramar y navíos con bandera portuguesa. El resto de los ingresos deberían distribuirse mediante prorrateo y, si es imposible, se debía proponer una distribución del resto de los mercados, que debía ser aprobada, en cada caso por las Autoridades.

Conforme al principio de reparto igualitario la norma establecía, que “de cada película en coproducción se harán dos negativos”, hecho imposible, ya que no se iba a rodar dos veces todas las escenas. Sin embargo, presintiendo las dificultades técnicas, añadía a continuación “en caso de imposibilidad técnica se hará un negativo y un contratipo”.

Comisiones mixtas:215 Los días 6 al 9 de diciembre de 1954, se celebró la primera reunión de la Comisión Mixta. La necesidad de facilitar las coproducciones obligó a flexibilizar la aprobación de las películas 215

Ministerio de Asuntos Exteriores. Relaciones Económicas. Archivo General Alcalá de Henares.

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gemelas, acordándose que “los proyectos a gemelar se autorizarán siempre que se presenten conjuntamente”. También podía elevarse el número de películas equilibradas, siempre que “en las cuatro primeras realizadas la aportación de trabajo de los dos países haya sido equivalente o si con los ulteriores proyectos se prevé la eliminación o la reducción del desequilibrio”.

Tímidamente se admitían las coproducciones desequilibradas para los casos, que “por sus características particulares interesen a los dos países”. Más objetivo es el requisito establecido de exigir, a las coproducciones desequilibradas, un coste superior a los diez millones de pesetas (ciento cincuenta millones de liras).

Los criterios del primer Convenio fueron adaptados en los sucesivos Convenios de 20, abril, 1955, 16 abril 1956, y 5 septiembre, 1956.

El Acta final de la reunión de la Comisión Mixta celebrada en Roma los días 15, 16, 18, 19 febrero, 1957, hizo un balance de las coproducciones gemelas, cuyo régimen se consideró concluido de oficio, al no haberse presentado realizadas las segundas películas gemelas propuestas en el proyecto. La abolición de este sistema rígido de coproducción, mostró que no se correspondía con el espíritu de las coproducciones.

Una variedad de las películas gemelas fue las dedicadas a un público joven, sistema que tampoco funcionó, aunque se estableció el acuerdo de “estudiar con el mayor interés las propuestas de coproducción de películas que, por su contenido moral se considerasen especialmente aptas para la juventud”. Las autoridades italianas habían aprobado con esta categoría

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Marcelino, pan y vino (1954). Mi tío Jacinto (1956) y Sin la sonrisa de Dios (1955), aprobándose por parte española en compensación, las coproducciones Amici per la pelle (1957), Al Taxi (1957) y Cadetes del aire (1958).

En esta reunión se propusieron las normas de procedimiento para la presentación de los proyectos de coproducción a las Autoridades de los respectivos países, posteriormente habituales en todos los Convenios.

Los días 10, 11, 12,14 abril 1958, la Comisión Mixta avanzó en el impulso de las coproducciones desequilibradas, mayoritarias y minoritarias. Sin embargo ninguna aportación debería se menor al 30%, y atenerse a: 1.- Los rodajes debían realizarse en su mayor parte, en el país de aportación mayoritaria. 2.- La participación técnica y artística debía ser proporcional a los porcentajes de la coproducción. 3.- Toda película debía ser dirigida por un solo director, aunque hubiese varios ayudantes de dirección. 4.- Se autorizaba que fuesen dirigidas por un director de fama internacional de un tercer país.

Los días 22, 23 y 24 de septiembre, 1958 se volvió a reunir, en Roma, la Comisión Mixta, preocupada por la obligación de establecer un equilibrio global de coproducciones. La parte italiana expuso la desproporción existente al haberse rodado en España cuarenta y tres coproducciones, frente a veinte en Italia. La parte española manifestó que habían intervenido treinta y tres directores italianos, frente a dieciséis españoles, así como noventa y nueve actores principales italianos, frente a setenta y siete actores principales españoles, y, además en los títulos de crédito, se destacaba más a los actores italianos, por lo que el publico en España no las percibían como películas españolas. Fue aceptado

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que el desequilibrio quedaba compensado al concurrir estas circunstancias.

Curiosamente el Presidente de la Delegación española, José Muñoz Fontán, insistió varias veces en solicitar aclaración, sobre si los días de rodaje en exteriores tenían el mismo valor que el rodaje en interiores, pensando que valían menos. El Presidente de la representación italiana, Nicola de Pirro, le contestó que evidentemente tenían el mismo valor. El Jefe del Sindicato Nacional del Espectáculo señalaba como causa del desequilibrio de rodajes, favorable a España “el menor coste de mano de obra en España, que es el único elemento en el que podemos compensar nuestra inferioridad en medios técnicos y artísticos”. 216

Un descenso en las coproducciones motivó una nueva reunión de la Comisión Mixta en Roma, el 15 de diciembre 1959. Sus conclusiones fueron: 1.- Retrasos por parte española en realizar las transferencias financieras; 2.- La negativa de la Dirección General de Aduanas española a considerar exentos de derechos aduaneros a las coproducciones; y 3.- La calificación a efectos de subvenciones por la Junta de Clasificación en las categorías más bajas a las coproducciones, pese a los éxitos internacionales.

El reparto de mercados fue el otro tema planteado ya que creían que el mercado base español tenía menor valor. La parte italiana ofreció incorporar al mercado base español, Brasil. Sin embargo por parte española se insistió en proponer una asociación real, creando un “pool” de distribución mundial, incluidos los países coproductores, a excepción de las subvenciones públicas. La parte italiana no aceptó, ya que las películas italianas se distribuían más 216

Informe Jefe SNE a Director General, Cine y Teatro, 16 octubre, 1958.

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ventajosamente internacionalmente, pareciéndoles en cambio, interesante “conseguir una penetración común en los mercados de lengua española de la América latina”, aunque prefería que España les cediese las versiones españolas. Cesión que no fue aceptada por parte de España.

La Comisión Mixta de 21, febrero 1961, acordó ampliar la colaboración internacional autorizando que en las coproducciones de relevante calidad internacional, pudiesen intervenir productores de los países con los que España o Italia tuviesen Acuerdos de coproducción. También se acordó para el caso, que la inversión del coproductor español o italiano superase los 800.000 dólares, su participación pudiese reducirse al 20%.

La Comisión Mixta 27 junio al 2 de julio, 1966, estudió la repercusión de la Directiva europea de 15 de diciembre, 1963, sobre libertad de prestación de servicios, que obliga a la parte italiana. Acordó que las coproducciones podían se equilibradas en la proporción 45/55 y que se podían autorizar Coproducciones tripartitas si su presupuestó era superior a 30 millones de pesetas (300 millones de liras).

La principal actividad de esta Comisión Mixta fue la redacción de un proyecto de Convenio, que entró en vigor el 1 noviembre, 1966. Este nuevo Convenio recoge los diversos planteamientos de las Comisiones Mixtas, anteriores, y pese a no haberse publicado en el Boletín Oficial, ha regido las coproducciones hispano-italianas hasta la firma del actualmente vigente.

193

Las coproducciones con Francia: El primer Convenio Hispano-Francés fue firmado el 11, marzo 1953, con el fin de coproducir películas de “una calidad y de un interés capaces de contribuir eficazmente a la expansión de la cultura española y francesa, y al desarrollo de la civilización a la que están particularmente unidos ambos países”. 217

La experiencia y los acuerdos de las Comisiones Mixtas, como en el caso italiano, fueron conformando unas reglas flexibles y el abandono progresivo de las coproducciones gemelas. Este Convenio fue prorrogado hasta el 31, marzo, 1955, fecha en la que se firma un nuevo Convenio.218

En el Preámbulo del Convenio se manifestaba la decisión de “vigilar estrictamente las calidades artísticas, técnicas y morales” de las películas que fueran a coproducirse. En el artículo 1º se exigía además, “un argumento de interés internacional apto para servir al renombre cinematográfico y favorecer la difusión cultural y la expansión económica de los dos países”.

La colaboración podía extenderse a los productores de los países con los que ambas partes tengan Convenios y, también admitirse elementos artísticos de estos países.

Los requisitos respecto a la capacidad de los productores, utilización de los negativos, reparto de ingresos eran similares al Convenio Hispano-italiano.

217

Convenio Hispano francés en Revista Espectáculos, marzo-abril, 1953.

218

Convenio España-Francia en Tratado de Comercio, nº 147. BOE, 1 mayo,1955.

194

Las aportaciones en las coproducciones debían ser equilibradas, al 50/50, en principio, y excepcionalmente al 70/30. Las películas cuyo presupuesto fuese superior a diez millones de pesetas o a los cien millones de francos admitían aportaciones variables, según las necesidades. También, con carácter excepcional, podía admitirse un intérprete de fama internacional.

Las coproducciones minoritarias se autorizaban aunque, la parte minoritaria debía contar siempre con un ayudante de dirección, un guionista o un adaptador, un actor principal y dos secundarios. Los medios técnicos utilizados -Estudios, laboratorios, equipos de rodaje, etc- debían ser proporcionalmente iguales a lo largo de un año.

Las reuniones de la Comisión Mixta sirvieron para suprimir barreras y resolver conflictos. La Comisión Mixta de Relaciones Cinematográficas, celebrada en París, los días 23, 24, 25 febrero 1956, dedicada principalmente a facilitar las importaciones y rebajar los cánones, especialmente a las películas en versión original, acordó respecto a coproducciones desbloquear los expedientes de Aventuras del barbero de Sevilla, (1952) Sangre y Luces (1953) y El torero (1954).

La reunión de la Comisión Mixta, celebrada en París, los días 6, 7, 8 noviembre 1958, elevó las cantidades transferibles, estudió el control de taquilla del que España estaba todavía muy lejos, y las fórmulas de apoyo publicitario a las películas coproducidas en ambos países. También acordó estudiar el equilibrio global de las coproducciones por grupos de seis películas.

195

La reunión de 4, 5, 6 junio 1962, rebajó en las coproducciones minoritarias el porcentaje al 20%, cuando el presupuesto fuese superior al millón de francos.

Los días 18, 19 y 20 de diciembre, en París se acordó rebajar la participación del coproductor minoritario al 20%, cuando el presupuesto fuese superior a 1.500.000 francos o 18.500.000 pesetas, y no admitir aportaciones financieras superiores al 50% de la aportación total.

Como en el caso italiano, la parte francesa se quejaba, de la desproporción de rodajes favorables a España, y la delegación española del mayor número de directores y actores franceses, aceptándose la compensación.

La reunión celebrada en Madrid, el 23 y 24 julio 1966, acordó que los rodajes en Estudio se realizasen siempre en el país del coproductor mayoritario; las coproducciones podían considerarse equilibradas al 49/51; y quedaban autorizadas las coproducciones múltiples.

La reunión de 25, 26 octubre 1971, en París, suprimió la obligación para el director de tener la nacionalidad del coproductor mayoritario, con el fin de que los productores franceses, se interesasen en coproducir las mayoritarias propuestas por España, si el director fuese francés.

La Comisión Mixta en su reunión de 3 y 4 abril 1973, estuvo dedicada al análisis de las perspectivas de cooperación del sector

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cinematográfico de los países miembros de la Comunidad Europea, de la que formaba parte Francia, así como otros Estados con los que España estaba vinculada bilateralmente, considerando que en un futuro próximo también España estuviese integrada en la Comunidad. Esta nueva situación precisaría un nuevo Convenio en los que, además de incorporarse la experiencia adquirida, se contemplase el proyecto de un cine europeo.

El hábito de coproducir y trabajar en común, por parte de productores franceses, españoles e italianos, podemos considerar, que se había implantado. La realidad y los acuerdos de las Comisiones Mixtas habían facilitado las líneas marcadas por los Convenios.

Convenios con Alemania: Las Estipulaciones sobre intercambio cinematográfico hispano-alemán de 14 octubre 1952219 acordaron la realización de siete películas en coproducción, a las que se concedería el tratamiento de películas nacionales. La cantidad aprobada, de 1.500.000 de marcos, englobaba la actividad de intercambio de películas y la realización de coproducciones.

Las coproducciones serían equilibradas al 50/50, autorizándose excepcionalmente la proporción 60/40. Una Comisión Técnica realizaría el seguimiento del Acuerdo.

219

Serie Tratados de Comercio, nº 100.

197

El 3 mayo 1956 se estableció un nuevo Convenio, 220 para realizar coproducciones sobre guiones con valor internacional y de una calidad capaz de prestigiar a las cinematografías española y alemana. Las empresas coproductoras debían ser solventes y de probada capacidad técnica.

Las películas podrían se dirigidas por realizadores españoles o alemanes. La proporción de las aportaciones al 50/50, y excepcionalmente se admitía la proporción 70/30. Autorizaba las coproducciones internacionales con terceros países, siempre que tuviesen gran calidad, aunque, por las dificultades económicas, si era una película en color, los materiales y laboratorios deberían ser a cuenta del tercer país.

Este Convenio ha estado vigente hasta su sustitución por el actual en el 2000.

III.2.5.- Evolución de los Convenios Los Convenios de coproducción se generalizaron entre los países, que desarrollaban políticas de protección al cine: los Estados europeos, Canadá, Australia y los Estados iberoamericanos. Al favorecer las coproducciones estaban tomando medidas económicas y jurídicas, que posibilitaban la existencia y la expansión de sus cinematografías. Inicialmente no se limitaban a esperar solo resultados económicos sino, que una de las principales 220

BOE, 7 junio, 1956.

198

razones de intervención, era que estas obras tuviesen, como hemos visto, un “valor internacional” y una “indudable calidad”.

El éxito internacional, es fácil conocerlo, pero el concepto de cine de calidad más difícil de definir, motivó innumerables debates entre la Administración y los productores. La Administración y la crítica resaltaban el carácter de “euro pudín” de muchas producciones, que además solían ser películas del género de acción. Los productores subrayaban la condición de arma eficaz para mantener la industria y haber conseguido entrar en un período floreciente de producción. Muchos países habían aumentado el número de películas producidas en más de un 100%, como España.

Los Convenios de coproducción fueron ideados para permitir la doble o la múltiple nacionalidad de las películas y poderse acumular las ayudas públicas de los distintos Estados. En contrapartida imponían, por razones de empleo, la obligación de participación exclusiva de técnicos y artistas de los países coproductores. La doble o múltiple participación forzosa, perjudicaba, ciertamente la originalidad y la creatividad artística. Hemos visto, como se fueron, realizando aperturas en esta filosofía y buscando fórmulas superadoras del simple acuerdo financiero, que facilitasen la creación. Los Convenios evolucionaron, estableciendo unas reglas mínimas, que hiciesen posible la realización de proyectos creativos sin limitaciones.

Puede decirse, que finalmente se llegó a un Convenio tipo, con cláusulas similares. España utiliza en todos los Convenios unas reglas mínimas para autorizar las coproducciones. Indudablemente, en la legislación sobre ayudas, ha debido desarrollarse una gradación de las mismas y unas cautelas para, sin impedir la realización de los proyectos, evitar los planteamientos de los

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coproductores abusivos. Especialmente las coproducciones financieras han permitido introducirse a las multinacionales dentro de los sistemas de ayuda europeos.

De esta forma, España ha llegado a disponer de un Texto base, al que se ajusta la negociación de todos los Convenios, a partir de mediados de los años noventa.

Las principales reglas contenidas en los actuales Convenios negociados por España son:

a) Objeto: Pueden ser películas de ficción o documentales, de cualquier duración, soporte, o género. Estas obras adquieren la nacionalidad doble o múltiple, teniendo las ventajas de la protección en cada uno de los países coproductores. b) Condiciones generales: Están autorizados a coproducir los productores inscritos en el Registro de Empresas cinematográficas, y de experiencia reconocida. Los creativos, técnicos y actores deben ser nacionales o residentes en los países coproductores o procedentes de países de la Unión Europea. Los lugares y estudios de rodaje, estudios de posproducción y laboratorios deben pertenecer a países de la Unión Europea, preferentemente del país del coproductor mayoritario, salvo necesidades del guión. c) Aportaciones: Las coproducciones bilaterales y de carácter real, con participación de personal artístico y técnico, además de colaboración financiera, pueden ser equilibradas, mayoritarias o minoritarias en un porcentaje entre el 80% y el 20% del presupuesto. En las coproducciones multipartitas la proporción debe encontrarse entre el 70 y el 10%. El coproductor minoritario debe aportar al menos un creativo (autor, guionista, adaptador, director, compositor, montador, director de fotografía, director artístico y Jefe de sonido), un actor principal, un actor secundario y un técnico especializado. Debe existir un equilibrio entre las aportaciones artísticas, técnicas y financieras. d) Coproducción con terceros países: Los países que no sean de la Unión Europea pueden tener una participación máxima del 30% del presupuesto. e) Procedimiento: Los contratos de coproducción deben ser aprobados siempre por las Autoridades Cinematográficas de todos los países coproductores, ante las que deben presentarlos, acompañados de la documentación establecida en las Reglas de procedimiento, que acompañan a los Convenios. f) Copropiedad del negativo: Los coproductores deben ser copropietarios del negativo

200

original y tener acceso o disponer de duplicados y poder realizar el tiraje de copias. g) Distribución de ingresos: Proporcionales a las aportaciones. Los coproductores mantienen el derecho sobre las ayudas públicas de su país. h) Coproducciones financieras. Por excepción y en beneficio de las coproducciones bilaterales, pueden admitirse participaciones solo de carácter financiero, entre los límites del 10% y el 25% del presupuesto. Requieren un presupuesto mínimo establecido en el Convenio, que también fija el número de coproducciones financieras autorizadas anualmente. I) Comisión Mixta: Formada por las Autoridades Cinematográficas de cada país. J) Competencias: Los Convenios suscritos por el Estado español deben tener en cuenta las competencias de la Unión Europea y de las Comunidades Autónomas.

III.2.6.- Convenios vigentes Los convenios Internacionales de Coproducción son negociados por representantes del Ministerio de Cultura y del ICAA, con conocimiento del Ministerio de Asuntos Exteriores. Los Convenios, una vez firmados por las distintas partes reciben el acuerdo del Consejo de Ministros y son aprobados por las Cortes, procediéndose, como en toda Ley a su publicación en el BOE. En caso de no ser sometidos a la aprobación de las Cortes tienen el efecto de un Protocolo de Colaboración.

España tiene Convenios y Protocolos en la actualidad, con Alemania, Argentina, Austria, Brasil, Bulgaria, Canadá, Chile, Cuba,

201

Francia, Italia, Marruecos, México, Portugal, Puerto Rico, Rusia, Túnez y Venezuela.221

Convenios multilaterales: España ha ratificado el Convenio Europeo sobre Coproducciones Cinematográficas, de 2 octubre 1992, 222 aplicable entre los Estados miembros que lo hayan ratificado, pertenecientes al Consejo de Europa. Igualmente ha ratificado, en el área iberoamericana: el Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, de 11 de noviembre de 1989 223 y el Acuerdo Latinoamericano de Coproducción de 11 noviembre 1989224.

221

Alemania, 11, febrero, 2000. BOE, 10, enero 2001; Argentina, 28, agosto, 1969, BOE 4, octubre 1969; Austria, 23, octubre, 1969, no publicado en el BOE; Brasil, 2, diciembre, 1963, BOE 31, enero, 1964; Bulgaria, 9 febrero, 1979; no publicado en el BOE; Canadá, 14, enero, 1985, BOE 7, marzo, 1986, modificado 17, noviembre 1990; BOE 11, julio 1991; Checoslovaquia, abril 1992, no publicado en el BOE, temas pendientes de colaboración con Chequia y con Eslovaquia; Cuba, 31, enero 1990; BOE 9, marzo 1990; Chile, Memorando de colaboración noviembre, 2003 no publicado en el BOE; Francia, 20 marzo, 1988, BOE 29 marzo, 1989, modificado 21 enero, 1997, BOE, 9 julio, 1998 y modificado por Canje de Cartas de 4 noviembre, 2003 y 23 marzo, 2004. BOE, 2 agosto, 2005; Italia, 10 septiembre, 1997, BOE,23 octubre, 1998; Marruecos, 27 abril, 1998, no publicado en BOE; México, 8 abril, 2003; BOE, 10 marzo, 2004; Portugal, 8 noviembre, 1989; BOE, 26 septiembre, 1990; Puerto Rico, Memorando de colaboración 27 mayo, 2003, no publicado en el BOE; Rusia, 26 octubre, 1990, BOE, 23 noviembre, 1990) se aplica aunque corresponde a la URSS; Túnez, 2 noviembre, 1971. BOE, 29 febrero, 1971; Venezuela, 20 junio, 1996, no publicado en el BOE. 222

BOE, 21 noviembre, 1996.

223

BOE, 11 junio, 1991.

224

BOE, 6 noviembre, 1992.

202

III.2.7.- Regulación Española La fórmula de las coproducciones, fruto de la iniciativa privada, quedó, incorporada con prontitud, a la política de protección a la cinematografía nacional desarrollando una legislación, acorde con los Convenios, y previsora de la coproducción con países no vinculados por Convenios de Coproducción.

Las ayudas públicas, mediante la concesión de permisos de importación, según la Orden del Ministerio de Industria y Comercio de 18, mayo 1943,225 se concedían solo a los productores de películas íntegramente nacionales.

Esta situación fue modificada por la Orden conjunta de los Ministerios de Comercio y de Información y Turismo de 16, julio 1952.226 La Norma 1ª b, autorizaba la protección económica a los productores españoles, que realizasen coproducciones, conforme a los requisitos establecidos por los organismos competentes. La protección se limitaba al capital invertido y no a todo el costo.

La difusión alcanzada por retrasar la determinación de establecidos, aprovechando la rodaje, realizada por la Orden Turismo de 22, mayo 1953.227 225

BOE, 24 mayo, 1943.

226

BOE, 23 Julio, 1952.

227

BOE ,12 junio, 1953.

las coproducciones, no permitía estos requisitos, que fueron regulación de los permisos de del Ministerio de Información y

203

Los permisos de rodaje, de acuerdo con la naturaleza de las películas, eran de tres clases: para películas nacionales; para películas hispano-extranjeras; y para películas extranjeras.

El permiso de rodaje se concedía a las películas hispanoextranjeras que cumpliesen las condiciones: a) Estar editadas por un productor español y uno o varios extranjeros. b) el costo debía estar cubierto con las aportaciones de los distintos productores. c) autorización del Instituto Español de Moneda Extranjera. d) adaptación a las normas de carácter laboral del Sindicato Nacional del Espectáculo. e) participación proporcional en los rendimientos. f) obtención por la película de la nacionalidad de todos los países coproductores.

El progresivo aumento de las coproducciones requirió normas más amplias y concretas para las coproducciones realizadas con países, sin un Convenio previo de Coproducción. La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 26 enero, 1960, 228 hizo una regulación muy próxima a las normas establecidas en los Convenios sobre las cuestiones de la aprobación, aportaciones, concesión de nacionalidad, copropiedad y reparto de ingresos.

Exigencia propia era la autorización solo a las coproducciones 50/50, salvo excepciones, en las que podía aceptarse la participación del 40/60.

228

BOE, 5 febrero, 1960.

204

La situación de la economía española era cada vez más favorable, facilitando la liberalización del comercio. El valor de las coproducciones desde los puntos de vista económico, cultural y artístico era reconocido en los ambientes cinematográficos. La solicitud de una mayor flexibilidad pudo ser atendida por la Orden de Presidencia del Gobierno de 28, abril, 1964, 229 que regulaba la realización de coproducciones con países no vinculados por Convenios de coproducción. Mantuvo los requisitos esenciales, ampliando la participación de profesionales de los países coproductores a los residentes extranjeros en esos países, además de sus nacionales. En cambio en España los residentes no podían considerarse nacionales.

Las películas, salvo las de “sketches”, debían ser dirigidas por un solo director, para evitar aportaciones, solo para cubrir los mínimos, mediante el contrato de directores adjuntos.

Las aportaciones podían ser en la proporción 30/70, no superando la aportación financiera el 50% de la aportación total.

Este sistema es perfeccionado por la Orden de 19 de agosto de 1964230 al ampliar la subvención, que podía concederse a una coproducción, a todo el coste de la película. Anteriormente solo se subvencionaba, teniendo en cuenta la aportación del productor español. Esta fórmula se abandonó, debido a que en los países con los que coproducíamos, Francia e Italia, se subvencionaba el total del coste.

229

BOE, 14 mayo, 1964.

230

BOE, 1 septiembre, 1964.

205

La Orden introdujo la cautela de limitar o suspender las ayudas a las coproducciones con una aportación insuficiente, hasta que el productor restableciese el equilibrio en posteriores coproducciones.

El tiempo transcurrido, fue la justificación de las dos Órdenes siguientes sobre coproducciones. La Orden de Presidencia de 26 septiembre 1984231 actualizaba la documentación y la tramitación. La Orden del Ministerio de Cultura de 7 septiembre 1992 232 introdujo modificaciones acordes con el Convenio Europeo de Coproducciones. En primer lugar se admitía como norma general en las coproducciones la proporción 80/20, aunque podría variar cuando fueran multipartitas. Y afirmaba la condición de copropietarios de los coproductores sobre la obra producida.

Como novedad incluía, por excepción, en las coproducciones bipartitas la posibilidad que uno de los coproductores fuese solo financiero. Debían concurrir los siguientes requisitos: que el presupuesto fuese superior a 200 millones de pesetas; la participación financiera debía ser minoritaria, entre el 20 y el 30 por 100; y este tipo de coproducciones se debía suceder alternativamente entre los dos países.

Por primera vez se incluía que las competencias ejecutivas del ICAA, lo serían sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas.

231

BOE, 29 Septiembre, 1984.

232

BOE, 26 Septiembre, 1992.

206

III.2.8.- Ejecución de los Convenios de coproducción La coproducción, como hemos visto, significa, la universalización de la cultura. La obra coproducida participa de las culturas de los países coproductores, entre los que establece una comunicación cultural. Supera los conceptos de territorialidad, étnicos, y de idioma para profundizar en el acervo cultural común de los pueblos. La práctica totalidad de coproducciones españolas ha sido con países iberoamericanos o europeos, vinculados dentro de una comunidad histórica y con unos valores culturales similares.

La ejecución de los Convenios de coproducción, pertenecía al Gobierno de la Nación, hasta que la Generalidad de Cataluña reclamó competencias ejecutivas, promoviendo un conflicto positivo de competencia contra la Orden de 26, septiembre 1984, que fue resuelto por el Tribunal Constitucional, el 5 octubre 1989. 233

No se discutía la pertenencia al Estado del “Treaty making power” o potestad de obligar internacionalmente, sino la ejecución, al entender que correspondía, en el plano interno, al Ente titular de la competencia. En opinión de la Generalidad, en este caso, le correspondía al habérsele traspasado todas las competencias de la Administración del Estado en materia de cinematografía, sin otras excepciones, que las relacionadas con los ámbitos estatal e internacional y el Fondo de Protección, de acuerdo con su Estatuto de Autonomía y el Decreto de traspaso de funciones de 27 febrero 1981.

La Sentencia en sus Fundamentos Jurídicos reconoce el carácter complejo del cine, y recuerda, para determinar el título 233

Sentencia 153/1989, de 5 octubre, 1989, sobre conflicto positivo de competencia 94/85.

207

competencial, la necesidad de determinar el aspecto predominante del cine.

La disposición en conflicto regulaba el procedimiento de atribución de nacionalidad y los requisitos para acceder a las ayudas previstas a favor del cine español.

La expresión concesión de la nacionalidad, advierte la Sentencia, hay que entenderla en sentido analógico o como una licencia del lenguaje, que no produce ninguna aproximación, en términos de rigor jurídico, entre la materia debatida y la delimitada en el artículo 149. 1.2. C.E. Es sencillamente un tratamiento favorable por el que las películas coproducidas pueden acceder a las subvenciones y a la protección de las cuotas.

La finalidad de la Norma es favorecer la industria cinematográfica española, por lo que el criterio aplicable, según la Sentencia, es el recogido en el artículo 12, 1,3, del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que otorga a la Generalidad competencia exclusiva sobre industria.

La Sentencia, como ya había admitido la Generalidad, reconocía la competencia normativa del Estado para establecer las condiciones precisas para la obtención de la nacionalidad española de las películas coproducidas, para que sean respetados los principios de igualdad y generalidad. Sin embargo el Órgano decisorio es no solo la Dirección General de Cinematografía -actual ICAA-, que tiene competencias para todo el territorio nacional, sino la Generalidad para el territorio de su Comunidad Autónoma y a través de su Órgano correspondiente.

208

La Sentencia rechaza la relación, ni siquiera lejana, de la Orden con lo que comúnmente se integra en el concepto de relaciones internacionales (Tratados, paz y guerra, reconocimiento de Estados, representación exterior, responsabilidad internacional, etc). En una interpretación limitativa considera solo catalogables en materia cinematográfica, como relaciones internacionales la representación de España en Certámenes y Organismos Internacionales, de conformidad con el artículo 149.1.3 de la C.E. y, por supuesto, los Convenios de Coproducción. Aunque considera una cuestión distinta la ejecución de estos Convenios. La atribución de las facultades ejecutivas en materia de industria, reconoce son competencia de la Generalidad en Cataluña.

Tampoco la Sentencia considera trascendente que la concesión de nacionalidad genere subvenciones o cuotas de distribución y pantalla, ya que son las comunes establecidas por la normativa estatal y la resolución debe corresponder a los organismos competentes.

En realidad debería haberse analizado con mayor rigor la discrecionalidad en la valoración de las aportaciones artísticas, técnicas y económicas, que debe efectuarse en cada caso, como la solicitud de informes a Organismos extranjeros, etc. Es posible conocer, por ejemplo los papeles protagonistas, pero no hay una regla diferenciadora de los papeles principales o secundarios, o de los técnicos cualificados o cómo valorar, a priori las aportaciones técnicas, de rodaje o posproducción, que determinarán los porcentajes de los coproductores.

Asimismo es difícil, en ocasiones, diferenciar una coproducción real, con aportaciones mínimas, de una coproducción financiera. La flexibilidad en la concesión de la nacionalidad es

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mayor en las películas experimentales, de bajo presupuesto o en las coproducciones iberoamericanas, que en las coproducciones con EE.UU. de América o en coproducciones internacionales de elevado presupuesto. Una apreciación equivocada puede convertir la colaboración de facilitar servicios técnicos para el rodaje de películas extranjeras, en coproducciones.

Habiendo reconocido las competencias ejecutivas en su territorio a la Generalidad solo cabe, en la práctica una actuación coordinada del Órgano correspondiente de la Comunidad con el ICAA, para que previamente sean estudiados los expedientes de coproducción por parte del ICAA cuando sean presentados en Cataluña. Otra forma de actuación haría peligrar los principios de generalidad e igualdad, que debe tener las normas y actuaciones en esta materia cinematográfica.

III.3.- PROTECCIÓN ECONÓMICA: SUBVENCIONES La financiación de las películas y la amortización de su costo por parte de los productores, han centrado la preocupación del Estado, y son reflejo de la dificultad permanente del cine español para encontrar la estabilidad económica.

La política inicial de créditos a la producción, acompañada de la concesión directa a los productores de los permisos de importación y licencias de doblaje, fue transformándose

210

paulatinamente en un fortalecimiento del sistema de créditos y la sustitución de la adjudicación de permisos y licencias por subvenciones no recuperables por el Estado. Las subvenciones son transferencias dinerarias a los productores sin contrapartidas económicas, solo por haber producido una película de acuerdo con unos requisitos.

Esta etapa está caracterizada por la clasificación y la introducción de las ayudas automáticas, distinguiendo cuatro fases: a.- Concesión de permisos y licencias. b.- Subvenciones según la clasificación. c.- Ayudas automáticas, y anticipos. d.- Subvenciones anticipadas y ayudas automáticas.

III.3.1.- Clasificación

La ayuda mediante clasificación tiene un carácter selectivo, por lo tanto subjetivo y discutible. Nunca están claras las razones por las que se apoya una película y se rechaza otra. Muchas películas subvencionadas se convierten en un fracaso, además siempre, hay sospechas de relaciones de proximidad de gustos, de amistad o ideológica, entre los miembros de los Comités encargados de la distribución de las ayudas y los productores beneficiados. Subjetividad mayor al desarrollarse durante el Régimen franquista.

211

De todas formas, el cine no ha monopolizado el sistema de ayudas selectivas, que ha sido aplicado en todos los campos de las artes, con el mismo porcentaje de críticas negativas. La diferencia es que en el cine las ayudas tienen mayor importancia y deben servir, además para crear una industria, que debe contemplarse en un marco más amplio e independiente de financiación y apoyo a la difusión. En todo caso las ayudas selectivas no resolvieron el problema de alcanzar una industria fuerte, contribuyendo únicamente al mantenimiento de la producción.

El Estado dispuso la creación de un Fondo de ayuda al cine, como hemos visto, utilizando la fórmula de la autofinanciación procedente de los cánones y tasas.

El Fondo estaba destinado originariamente a créditos, reservándose una parte para premios y becas. Establecido por Orden Comunicada de 23, abril 1941, fue desarrollado por la Orden de 10, diciembre 1941,234 la Orden Comunicada de 28, octubre de 1941 y la Orden del 18, mayo 1943235 del Ministerio de Industria y Comercio, que introdujeron la fórmula de la clasificación para la concesión de la protección económica y convirtieron al doblaje en un factor clave en la cinematografía española.

Vinculación de permisos y licencias a los productores: Las Ordenes de 28 octubre 1941, 18 mayo 1943, y 31 diciembre 1946 regularon, como hemos analizado la concesión de permisos de importación y licencias de doblaje a los productores, 234

BOE, 13 diciembre, 1941.

235

BOE, 24 mayo, 1943.

212

que correspondían a las películas según su clasificación en una de las tres categorías, establecidas a las que vino a añadirse la calificación de interés nacional por Orden 15, junio 1944. 236

La ayuda económica era obtenida directamente por los productores con la negociación de permisos y licencias, que tuvo el lado positivo de obligarles a desarrollar sus iniciativas comerciales. Sin embargo los aspectos negativos fueron superiores: especulación en las cesiones creando un mercado o bolsa de permisos y licencias; falta de control del mercado de importación, ya que los productores cedían todos los permisos y licencias; gran desequilibrio entre la exportación de divisas por la compra de películas: la escasa compensación por ventas de películas españolas al extranjero; uniéndose la generosidad en la concesión de permisos y licencias por parte de la autoridades, a las películas que creían responder a los criterios artísticos y políticos por los encargados de la clasificación.

Sucesivas disposiciones trataron de encauzar la situación, pero manteniendo el sistema de clasificación, como la Orden de 31, diciembre 1946237 y la Orden de 29 julio 1948.238

La Administración intentó dotar de mayor coherencia al sistema y sobre todo administrar las ayudas económicas fijando el montante de cada una de ellas. A este fin respondía la Orden

236

BOE, 23 junio, 1944.

237

BOE, 25 enero, 1947.

238

BOE, 10 agosto, 1948.

213

conjunta del Ministerio de Comercio y del Ministerio de Información y Turismo de 16, julio 1952.239

Esta Orden de 1952 mantuvo la clasificación de las películas, pero las ayudas eran establecidas por la Administración, de manera proporcional al costo, de producción. El costo era establecido por la Junta de Clasificación y Censura, con informes del Servicio de Ordenación Económica de la Cinematografía y del Sindicato Nacional del Espectáculo.

La Junta clasificaba las películas, que, de acuerdo con su categoría recibían un porcentaje de ayuda calculado sobre el costo. Era el inicio de una nueva fase en la que los productores se veían obligados a incrementar real o aparentemente el costo para recibir más ayudas.

La clasificación y ayudas eran:

Clasificación Interés Nacional 1ª A 1ª B 2ª A 2ª B

Ayuda Porcentaje del costo 50 por 100 40 por 100 35 por 100 30 por 100 25 por 100

Y las clasificadas en 3ª no recibían ninguna ayuda. Asimismo el Consejo Coordinador de la Cinematografía debía establecer, anualmente, la protección económica para los productores que 239

BOE, 23 julio, 1952

214

hubiesen exportado. Esta ayuda era proporcional a las divisas ingresadas.

La Administración conocía la cantidad exacta de ayuda concedida, pero no era abonada directamente. Las ayudas se cancelaban por el mismo importe, en permisos de importación o de doblaje. Permisos valorados previamente por el Consejo Coordinador de la Cinematografía.

Los productores podían utilizar directamente estos permisos o cederlos.

El Consejo Coordinador de la Cinematografía podía proponer, al Ministerio de Industria, ayudas económicas para los Estudios Cinematográficos con el fin de su renovación, ya que estaban dotados con equipos técnicos obsoletos y desvencijados.

El problema se había resuelto parcialmente, ya que continuaba la bolsa de permisos. Al unificarse la regulación y protección a las actividades cinematográficas por el Decreto de 28, marzo, 1958240 centralizándolas en el Ministerio de Información y Turismo, permitió avanzar en el control de las ayudas económicas.

240

BOE, 14 mayo, 1958.

215

Inicio tramitación subvención por el Instituto: La Orden de 22, enero 1959 del Ministerio de Información y Turismo241 modificada por Orden de 26 enero 1960, 242 reorganizó el Instituto Nacional de la Cinematografía, estableciendo en su artículo 9º: “La Sección de Protección Económica será la encargada de tramitar los expedientes para el abono de las cantidades correspondientes a la protección económica acordada ... valorando el costo de producción de cada película”.

La Orden comunicada de 30 de enero 1960 243 añadía en su artículo 1º, “Acordada por la Junta de Clasificación y Censura Rama de clasificación- la protección económica a una película se dará cuenta a la Sección de Protección del Instituto Nacional de la Cinematografía para proceder a su pago”.

Los abonos de las ayudas económicas iban a ser realizados por el Director del Instituto de la Cinematografía, con cargo al Fondo de Protección, cuya administración le correspondía.

Declaración favorable a las ayudas automáticas: La Ley de 17 julio 1958 sobre creación del Crédito Cinematográfico había marcado unos criterios industriales, indicando que la protección debería tener en cuenta la realidad de 241

BOE, 5 marzo, 1959.

242

BOE, 5 febrero, 1960.

243

B.O. Información y Turismo 29 febrero, 1960.

216

las recaudaciones. A la vez estableció los ingresos del Fondo de protección que reforzaban, el carácter de autofinanciación de la protección económica. Es discutible, si el recargo sobre las entradas, era abonado por el público con la finalidad de proteger el cine español, o formaba parte del precio de la entrada. Para los exhibidores siempre ha sido contemplado como una merma de sus ingresos, ya que les limitaba posibles subidas del precio.

Sin embargo, la nueva regulación a la protección a la cinematografía nacional, contenida en la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 13, mayo 1961, 244 reconocía en su Preámbulo, que el cambio radical en el sistema de ayudas, propuesto por la Ley de 17, julio 1958, por el que las subvenciones se concederían de manera proporcional a los ingresos, requería la implantación previa de un billetaje oficial y su control como estaba previsto en el artículo cuarto de la Ley de 1958. Mientras tanto debía limitarse a refundir las normas establecidas en la Orden de 16, julio 1952 y disposiciones complementarias.

La única modificación destacable fue el aumento de las ayudas económicas a las películas clasificadas en las categorías superiores. Permanecía el mismo porcentaje sobre el costo para las películas de Interés Nacional, 50 por 100 y 1ª A, 40 por 100, pero se incrementaba el correspondiente en las de 1ª B, 35 por 100; 2º A 30 por 100; y se reducía el porcentaje de las 2ª B, al 15 por 100. Las clasificadas en 3ª seguían sin tener derecho a ayudas económicas.

En realidad se procedía a una fuerte discriminación para las películas que la Junta de Clasificación consideraba de más baja calidad. 244

BOE, 22 mayo, 1961.

217

Los porcentajes de ayudas tenían unos topes económicos: CLASIFICACIÓN

TOPES

1ªA 1ªB 2ªA 2ªB

4.000.000 Pesetas 3.000.000 Pesetas 1.800.000 Pesetas 500.00 Pesetas

Los porcentajes de ayuda, sin superar el tope, podían ser aumentados por la Junta de clasificación en un 20%, las clasificadas en 1ª A; en un 15% para las de 1ª B y en un 10% para las 2ª A.

Especial Interés Cinematográfico El propósito de dar mayor compensación económica a las películas consideradas con una calidad superior a las clasificadas en 1ª A, pero que no encajaban entre las que podían considerarse de Interés Nacional, motivó la Orden de 12, noviembre 1962 245 creando la categoría de “especial interés cinematográfico”. Estas películas obtenían una subvención “equivalente al 50 por 100 del costo estimado, con un tope máximo de cinco millones de pesetas y un porcentaje máximo de aumento en la protección del 25 por 100”.

La Orden de 16, febrero 1963246 exigió para el aumento del tope del 25 por 100 complementario, que existiese acuerdo de las 245

BOE, 22 noviembre, 1962.

246

BOE, 1 marzo, 1963.

218

dos terceras partes de la Junta de Clasificación. Además hizo compatible la declaración de “especial interés cinematográfico” y de “Interés nacional”, aunque los beneficios no eran acumulables.

III.3.2.- Control de taquilla. Ayudas automáticas. Anticipos El sistema de protección a la industria estaba siendo objeto de fuertes críticas, orientadas a provocar su cambio. La industria cinematográfica no queria quedar al margen del Plan de Desarrollo Económico, aprobado por Ley de 28, diciembre 1963. La nueva ordenación jurídica tuvo en cuenta los principios de esta Ley y los sistemas de ayudas, que se estaban aplicando en Francia e Italia. Esta reforma fue realizada por la Orden de 19, agosto 1964, para el desarrollo de la cinematografía nacional, acordada por la Comisión Delegada de Asuntos económicos, a propuesta del Ministerio de Información y Turismo247.

Esta disposición respondió a una idea codificadora de la legislación cinematográfica y al propósito de extender la protección económica a todas las ramas de la cinematografía. Fernando Vizcaíno Casas afirmó,248 “en lo sucesivo, podrá hablarse sin falta de rigor de un Código Cinematográfico español, salvando, naturalmente, las inevitables distancias con el concepto estricto del término”.

247

BOE, 1 septiembre, 1964.

248

Vizcaíno Casas Fernando. Suma de legislación Cinematográfica, Madrid, 1964.

219

Era la primera disposición elaborada con la participación de todo el sector. El Pleno del Consejo Coordinador de la Cinematografía estaba formado por sesenta, miembros, intervinieron otras cincuenta personalidades invitadas, y se discutieron doscientas enmiendas al Proyecto, de las que se admitió el ochenta por ciento. Las discusiones fueron muy tensas por parte de productores, distribuidores, exhibidores y directores de cine.

El principal objetivo fue beneficiar a la producción de cine español. El Presidente del Grupo Nacional de Producción, Jorge Tusell, declaraba, “Entiendo que el principal beneficio que puede desprenderse de esta disposición será el plantear el desenvolvimiento de la industria cinematográfica sobre bases reales, con una objetividad casi absoluta, lo que permitirá al industrial planificar sus negocios sin el temor que una mala clasificación de su película pueda dar al traste con sus proyectos.”249

La introducción de las ayudas automáticas fue recibida favorablemente. “Valga decir que este es el único sistema racional y el que impera en la mayoría de los demás países; puede tenerse una idea de la eficacia del sistema pensado que con él habrá ya terminado el fraude que hasta hora suponía hacer films para ser protegidos sin necesidad siquiera de ser estrenados.”250

“Punto final a la cuestión” entrevista de Montes Jovellar, Ignacio. a Tusell, Jorge. Madrid, 15 noviembre, 1964. 249

250

“Llegó el control de taquilla”, editorial en Otro-Cine, noviembre, diciembre, 1964, Barcelona.

220

El sistema resultaba atractivo por su profesionalidad. Alfonso Sánchez escribía “ahora todo depende de la inteligencia y el acierto de cada uno, sin enmiendas ni hablar de supuestas injusticias”. 251

Las ayudas económicas a los productores de películas de largometraje, establecidas en el artículo 17, consistía en una subvención, en metálico, equivalente al 15 por 100 de los ingresos brutos de taquilla. En el caso de los programas dobles, la protección era del 12 o del 3 por 100 según fuese o no, la película española base del programa, considerándose como tal la proyectada en la última hora de la tarde y de la noche.

La propuesta del proyecto fue que las subvenciones no superasen el 50 por 100 del costo de la película, pero la decidida oposición de Miguel Echarri, David Jato y José Maesso respaldados por el Sindicato Nacional del Espectáculo, introdujo en el texto definitivo que el límite fuese el 50 por 100 de los ingresos, si las disponibilidades del Fondo lo permitía.

Las películas, también eran acreedoras a una subvención, fijada anualmente, de acuerdo a la difusión real en el exterior, según el artículo 18, que tenía en cuenta no sólo las ventas al extranjero, sino también la presencia en Festivales y premios obtenidos.

La protección automática se devengaba, artículo 20, durante seis años de explotación.

251

Sánchez, Alfonso. “Uno de enero” en Hoja del Lunes, 4 enero, 1965.

221

Las películas en coproducción, artículo 21, tenían la misma protección que las nacionales, siempre que existiese un equilibrio general con el país coproductor y entre los coproductores.

Los exhibidores recibían una subvención en metálico, artículo 22, entre el 2 y el 5 por 100 de los ingresos brutos realizados por la exhibición de películas españolas. Este porcentaje se estableció para compensar la tasa sobre las entradas de cine a favor del Fondo de Protección.

Los cortometrajes, artículo 45, tenían una subvención en metálico, con el límite del 50 por 100 del costo.

Las películas podían beneficiarse de los anticipos establecidos en el artículo 23, para la amortización, pero por su utilización financiera por parte de los productores, los hemos analizado al tratar del crédito.

La concesión de subvenciones a distribuidores, estudios de rodaje y doblaje y otras actividades cinematográficas, debían acordarse en cada caso, de acuerdo a lo establecido en el artículo 16.

Interés Especial La Orden 12 noviembre 1962, había creado la categoría de películas de Especial interés cinematográfico, que tenía efectos

222

similares a la declaración de Interés nacional, pero se señalaba que tenían el inconveniente de conceder los beneficios a películas ya realizadas. Por este motivo se creó el titulo de películas de “Interés especial”, que sustituyó al de “Especial interés cinematográfico”, de acuerdo al artículo 34, y se concedía sobre proyecto, significando la valoración doble a efectos de subvención económica.

Las películas de interés especial, según el artículo 3º eran calificadas sobre proyecto por razones de calidad o temática. Tenían esta consideración también todas las especialmente indicadas para menores de catorce años. Películas ya realizadas podían alcanzar esta categoría si obtenían un premio en un Festival A o fueran seleccionadas, entre las producidas, por un Jurado especial como portadoras de una gran ambición artística. Era un mérito para esta consideración la incorporación de diplomados de la Escuela Oficial de Cine.

Películas para menores: La declaración de películas especialmente indicadas para menores de catorce años, se basaba en la Orden de 2 de marzo de 1963252 que estableció las edades para asistencia al cine, y en la consiguiente necesidad de producir películas para menores.

252

BOE, 8 marzo, 1963.

223

Aún existía una categoría más, establecida en el artículo 36, para proyectos calificados de trascendencia nacional, a los que se podía elevar el anticipo y el aval.

Las películas clasificadas de interés especial, las especialmente indicadas para menores y las de trascendencia nacional tenían tratamiento especial para la obtención de créditos y de anticipos, así como valoración doble a efectos de protección económica, distribución y cuota de pantalla.

Control de taquilla: La parte más importante de esta reforma concierne a la implantación del control de taquilla, requisito previo al desarrollo del sistema de ayudas automáticas sobre rendimientos. El Decreto de 16, julio 1964253 determinó la competencia del Ministerio de Información y Turismo en relación a precios y calificación de locales, autorizándosele, en su artículo 2º, a establecer “a los fines de la protección a la cinematografía nacional, un sistema de control de rendimientos de las películas que se exhiban en España”.

La Orden de 22, diciembre de 1964254 estableció el sistema de control de taquilla que comportaba: un taquillaje oficial, la obligación de declarar semanalmente los rendimientos y un servicio de inspección. 253

BOE, 18 julio, 1964.

254

BOE, 30 diciembre, 1964.

224

Resultados: Los aspectos más discutidos de esta Orden habían sido los referentes a las películas de interés especial y el régimen de anticipos y de avales. Significaba conservar en la práctica las Comisiones que apreciaban las películas a efectos de establecer la protección, con el riesgo que se calificaban sobre proyecto.

El resultado artístico más positivo fue la incorporación de una nueva generación de directores. La creación de un cine para menores no dio, en cambio, los resultados esperados.

En el aspecto industrial, el Fondo de Protección entró en déficit, teniendo dificultades para el pago de las ayudas. La ayuda automática del 15 por 100 fue implantada, en un momento, en el que las películas españolas obtenían recaudaciones importantes. Los anticipos y avales concedidos a las películas declaradas de Interés especial, en cambio, no tuvieron éxito comercial, acumulándose los retrasos e impagos de los anticipos y créditos avalados.

El logro incontestable fue la implantación del control de taquilla, que no alcanzó su plena eficacia hasta 1997, gracias a la informática.

Uno de los críticos de esta política, Victoriano López, reconocía que “el logro más importante conseguido por la política del 64 fue, sin duda, el haber establecido el control de taquilla, que servirá de base fundamental, no sólo para establecer una producción estable, al conocer las preferencias y gustos del público,

225

sino, también para aclarar las relaciones entre producción, distribución y exhibición.255

Cambio de rumbo: La nueva legislación tuvo como objetivo fundamental sanear el Fondo. La Orden de 12, marzo 1971 256 redujo las subvenciones y suprimió los anticipos y avales.

El control del Fondo se conseguía abonando a cuenta, sólo el 10 por 100 de los rendimientos brutos de los tres primeros trimestres, y no superando en estos pagos el límite del 25 por 100 del Fondo. A finales de año se establecía el porcentaje definitivo, sin superar nunca el importe disponible del Fondo.

También se intentó reducir la producción de películas pequeñas de nuevos directores, que había caracterizado la etapa anterior, declarando que tendrían el doble del porcentaje de ayudas automáticas, las películas con un presupuesto superior a 15.000.000 de pesetas.

Una nueva polémica se abrió con los criterios aplicados por la Comisión de Valoración, encargada de verificar los presupuestos y ejercer una nueva cautela complementaria: la Comisión de Valoración podía suspender la ayuda a las películas, en las que apreciase, que no era previsible que alcanzasen una recaudación 255

López. Victoriano. Chequeo al cine español, Madrid 1972.

256

BOE, 23 abril, 1971.

226

de seis millones de pesetas. Ayuda que sería abonada, si la recaudación real llegaba a esta cifra.

El porcentaje de ayuda correspondía a la explotación durante cinco años.

Las películas declaradas de Interés especial podían recibir una subvención especial, aparte del régimen general. Y en los casos de películas de trascendencia nacional se podía otorgar sobre proyecto.

Los cortometrajes recibían subvenciones, solo si eran considerados de suficiente interés.

A los exhibidores se les suprimió la subvención general, fijándose una cantidad anual que se distribuía entre las salas de cine con una recaudación bruta inferior a 1.000.000 pesetas al año.

Retorno a un porcentaje automático fijo: Estas medidas restrictivas, orientadas a apoyar fundamentalmente al cine comercial dieron buenos resultados y el Fondo de Protección mantuvo su equilibrio. Motivo que facilitó a la Orden de 21, septiembre 1973, 257 eliminar la incertidumbre en el 257

BOE, 29 septiembre, 1973.

227

porcentaje de ayuda, fijándolo en el 15 por 100 de los rendimientos durante el periodo de cinco años. Sin embargo elevó para obtener la valoración doble, el presupuesto de las películas a 20.000.000. Y la estimación de ingresos de recaudación previsibles, para, que no se suspendiese el pago de la ayuda, se fijaba en doce millones de pesetas.

Obligación de Inversión: La llegada de la democracia, significó una suave recuperación del apoyo al cine de calidad. El Real Decreto de 11, noviembre 1977, 258 mantuvo el régimen general de ayudas del 15 por 100 de la recaudación, aunque para fomentar la continuidad en la producción, cuando la subvención correspondiente fuese superior a diez millones, sólo podrían cobrar el exceso los productores que demostrasen haber invertido este exceso en una nueva producción.

El cinco por 100 del Fondo se distribuía entre los cortometrajes, correspondiéndoles a todos una subvención igual.

Las películas españolas de largometraje o cortometraje podían ser clasificadas como “películas de especial calidad” y/o “película especial para menores”. En el Fondo se establecía una cifra, que no podía superar el 10 por 100 del mismo, que se distribuía, como subvención especial, igual para todas las películas, calificadas de especial calidad o para menores, una vez al año. Esta subvención no podía exceder el presupuesto de la película, y debía

258

BOE, 1 diciembre, 1977.

228

distribuirse al 50 por 100, entre el productor y el equipo técnico artístico.

El error de vincular la ayuda al presupuesto de la película se reitera en el R.D. 19, junio 1981259 y la obligación de invertir en una nueva película se deja sin efecto por el R.D. 1, octubre 1982 260

III.3.3.- Subvenciones anticipadas El espíritu de los anticipos de la política de 1964 se recuperó, amplificándolo. Ahora no existían matices en favor de los productores, va a primar el apoyo a las películas, proyecto a proyecto, presentadas, en gran parte, por directores o guionistas, que se convertían en productores para solicitar las subvenciones.

El Real Decreto de 28, diciembre 1983261 conservó la ayuda general del 15 por 100 de la recaudación durante los primeros cuatro años. Introduciendo la novedad para las películas declaradas de “especial calidad” por la Comisión de Calificación de recibir una subvención complementaria del 25 por 100 de la recaudación durante cuatro años, y para las películas cuyo presupuesto fuera superior a 55 millones de pesetas establecía una subvención adicional en la que el porcentaje de ayuda se obtenía multiplicando 259

BOE, 20 julio, 1981.

260

BOE, 15 noviembre, 1982.

261

BOE, 12 enero, 1984.

229

0,5 por el costo de producción y restándole 17,5. Este porcentaje no podía ser superior a 25.

Uno de los efectos colaterales de esta medida fue subir los presupuestos de las película de 30 a 60 millones de pesetas. Siempre que se ha aumentado la subvención teniendo en cuenta los presupuestos, han aumentado los costos de las películas

Otra novedad, fue la introducción de las subvenciones anticipadas, imprescindibles para la financiación, ya que muchos productores eran de nueva creación. Eran otorgadas después de la aprobación de los proyectos por la Comisión de Calificación, ascendiendo al 50 por 100 del presupuesto.

Dado el descenso de la comercialidad de las películas se fue reduciendo la importancia de la ayuda general del 15 por 100 e incrementándose la partida destinada a subvenciones anticipadas.

Para los cortometrajes se estableció un sistema de puntos. Cada punto se valoraba en 150.000 pesetas, pudiéndose obtener hasta 10 puntos.

230

III.3.4.- Ayudas complementarias automáticas Los cambios audiovisuales y el propósito de intentar que los productores abandonasen la vía de las subvenciones anticipadas inspiraron la reforma del Real Decreto de 28, agosto 1989. 262

Los productores podían optar entre dos alternativas, además de disponer de una ayuda general del 15 por 100 sobre la recaudación durante dos años, periodo que se adaptaba al acortamiento de la explotación en salas de cine. Se podía elegir entre ayudas sobre proyecto o solo ayuda automática:

a.- Ayuda sobre proyecto Hasta 50 millones, más el 15% de ayuda automática. Los Proyectos extraordinarios podían recibir hasta 200 millones. b.- Ayuda automática El 15% de la recaudación más una ayuda complementaria del 25% de la recaudación. Es decir un porcentaje del 40%. Límites de las ayudas 1.- General La inversión del productor o el 50 % del costo. 2.- Ayudas sobre proyecto Limite de 100 millones (subvención anticipada más 15%). 3.- Ayudas automáticas 200 millones, la ayuda general más la complementaria.

Las ayudas a la producción de cortometrajes podían ser sobre proyecto o a película realizada, no pudiendo superar la inversión del productor o la cantidad de 10 millones de pesetas. 262

BOE, 28 octubre, 1989.

231

Los distribuidores que, presentasen un plan de distribución, podían tener ayudas para el tiraje de copias con el límite de 10 millones de pesetas. Los exhibidores contaban con una ayuda hasta del 5 por 100 de la recaudación de las películas comunitarias, que se convocaban anualmente.

La creación de guiones era subvencionada, celebrándose convocatorias anuales, y los productores que se comprometiesen a no exportar el negativo de sus películas recibían una ayuda hasta el 50 por 100 del costo de la elaboración de internegativo e interpositivo.

Las convocatorias de Ayudas para proyectos, continuaban, y los productores, salvo algún caso excepcional, siguieron optando por estas ayudas sobre proyecto, continuando el problema de producir películas al gusto de las Comisiones, en vez de tener en cuenta los criterios del público.

Fue necesario ofrecer nuevos incentivos a los productores para ver si optaban por la vía automática. El Real Decreto de 13, diciembre, 1991263 estableció un atractivo nuevo para los productores, que no solicitasen las ayudas sobre proyecto. A la ayuda general del 15 por 100 se podía sumar una de las dos siguientes cantidades:

263

BOE, 17 diciembre, 1991.

232

a.- el 25 por 100 de la recaudación bruta durante dos años. b.- una cantidad equivalente al 33 por 100 de la inversión del productor, siempre que en los dos años de explotación hubiese alcanzado una recaudación de 50 millones de pesetas. El límite de esta ayuda era de 100 millones de pesetas.

La propuesta de estas dos ayudas complementarias seguía sin convencer a los productores, que veían el umbral de recaudación de 50 millones como inalcanzable.

Un planteamiento nuevo fue la convocatoria de ayudas a planes bianuales de producción, por Orden de 24, enero 1994. 264 Los productores debían presentar proyectos de tres películas para realizarlas en dos años. La ayuda conjunta no podía superar la cantidad de 180 millones o la inversión del productor.

Los defectos de las ayudas sobre proyecto se multiplicaban en la práctica por tres, por lo que se realizó una única convocatoria, abandonándose la idea.

Finalmente, y de acuerdo con el sector de producción más fuerte, se promulgó la Orden del 5 octubre 1994,265 por la que se rebajaba la recaudación mínima exigida, para optar a la ayuda complementaria del 33 por 100 de la inversión:

264

BOE, 26 enero, 1994.

265

BOE, 14 octubre, 1994.

233

Películas De directores con más de dos películas De nuevos realizadores Rodada en lengua oficial distinta al castellano

Recaudación 30.000.000 pesetas 20.000.000 pesetas 10.000.000 pesetas

En 1995 los productores optaron mayoritariamente por este tipo de ayudas, habiéndose reducido previamente la cantidad reservada para la Convocatoria de ayudas sobre proyecto.

La incorporación de las ayudas automáticas como sistema general de protección económica y la limitación de las ayudas sobre proyecto a nuevos realizadores, documentales y obras experimentales se realizaría posteriormente por el Real Decreto de 27 junio de 1997.

III.4.- RELACIONES CINE Y TELEVISIÓN Los productores españoles debían competir fundamentalmente con el cine norteamericano, frente al que se había establecido el conjunto de normas limitadoras de la competencia pero a principios de los años 60 se dieron cuenta de un nuevo riesgo de pérdida de espectadores por el desarrollo de TVE y el incremento del parque de aparatos de televisión.

234

La importación de películas para Televisión Española estaba liberalizada por el Decreto de 23, diciembre, 1957 del Ministerio de Comercio266 con carácter temporal y, mientras la televisión dependiese del Estado. Las películas conteniendo noticias y acontecimientos de actualidad estaban exentas de derechos de aduanas. Y, para el resto de películas cinematográficas se establecía la suspensión del pago de los derechos arancelarios, siempre que la importación fuera sólo para su emisión en TVE y se importasen por la Dirección General de Radiodifusión y Televisión.

La Orden de desarrollo de 4, febrero 1958 267 estableció garantías para los despachos y seguridad en la custodia de las películas importadas por TVE para que no se obtuviesen copias para explotación cinematográfica.

Para favorecer las relaciones con Iberoamérica y pensando apoyar la industria del doblaje, la Orden de febrero de 1958 permitía la importación temporal de películas para su doblaje con destino a la emisión en la Televisión de países hispanoamericanos y autorizaba a TVE a la emisión de las mismas dentro del plazo temporal de importación.

La Administración decidió regular las materias en las que el sector privado del cine veía una intrusión de TVE y de Entidades y Empresa públicas, que podían llevar a cabo actividades de producción o difusión cinematográfica.

266

BOE, 20 enero, 1958.

267

BOE, 13 febrero, 1958.

235

III.4.1.- Primera legislación Evidentemente existía una competición por el público y además el cine estaba sometido a una actividad reguladora y fiscal de la que TVE estaba exenta.

Las primeras medidas consideraron a TVE como una distribuidora cinematográfica y una sala de exhibición. La Ley de 17 de julio de 1958268 sobre creación del Crédito cinematográfico, al disponer los ingresos para el Fondo de Protección de la en el artículo 2, apartado b, fijaba los procedentes de “los derechos de regulación y doblaje de las películas extranjeras cuyo doblaje al español se autorice en España para su exhibición en televisión”.

El Decreto, de 17 de diciembre 1964269 modificado por el Decreto , de 26 de abril 1973270 regulaba la “Tasa por permisos de doblaje, subtitulado y exhibición en versión original de películas extranjeras”. Claramente estableció que las tasas y las tarifas aprobadas eran para las películas extranjeras, tanto “para su exhibición comercial o para su utilización en los programas de televisión”.

En la realidad TVE, pese a lo legislado, no pagó nunca estas tasas, sustituyendo en la práctica su colaboración con el cine por la financiación y coproducción con el sector de la producción española regulada mediante Convenios con las Asociaciones de productores, y adquiriendo películas españolas para su emisión y promoción. 268

BOE, 18 de julio, 1958.

269

BOE, 16 de enero, 1965.

270

BOE, 28 de abril, 1973.

236

Los organismos y entidades públicas eran considerados por la legislación básicamente como productores de cortometrajes, y documentales, actividad cuyo desempeño se consideraba normal. Sin embargo la legislación no contemplaba la posibilidad de su exhibición en salas de cine. Fue la Orden de 19 de agosto de 1964271 la iniciadora del apoyo a los cortometrajes realizados con dinero público.

El artículo 50 estableció que los cortometrajes producidos con participación pública tendrían derecho a subvención, aunque solo, si existiese, para la parte de inversión privada. En cualquier caso todos los cortometrajes producidos con capital privado o público tendrían derecho a las ventajas de la programación obligatoria que establecía el artículo 49, siempre que tuviesen interés general por sus valores culturales, artísticos o formativos.

Los largometrajes producidos por el Estado, Provincia o Municipio y las entidades paraestatales quedaban todavía excluidos de los beneficios de la distribución y exhibición obligatoria, establecida en los artículos 27 y 28 de la citada Orden. Por ello, y para no impedir la difusión pública a películas que pudiesen poseer valores culturales, formativos y cinematográficos, la Orden del 6 de octubre de 1966272 extendió los beneficios de la distribución y exhibición obligatoria a las películas nacionales realizadas por Organismos oficiales, estatales provinciales y municipales, entre los que se encontraba TVE.

271

BOE, 1 septiembre, 1964, corrección BOE de 11 de septiembre de 1964.

272

BOE,12 de octubre, 1966.

237

De todas formas se estableció, como cautelas que la Junta de Censura y Apreciación resolvería, caso por caso, teniendo en cuenta las características de la película en relación con el interés general que su difusión ofreciese”.

III.4.2.- Negociación de TVE con SNE TVE había producido una serie de Zarzuelas, dirigidas por Juan de Orduña, con la intención de explotarlas en salas de cine antes de su emisión. Este propósito provocó una fuerte reacción de distribuidores y exhibidores, que incluyeron en el Reglamento de Relaciones Comerciales en el artículo 27, modificado con este fin el 27, mayo 1968, una cláusula por la que tenían la consideración de pases clandestinos las proyecciones de largometrajes de Organismos estatales o paraestatales en salas de cine

El Sindicato Nacional del Espectáculo propuso273 como única vía de solución el establecimiento de un Convenio SNE con TVE, entre el sector cinematográfico y TVE. 274 273

Sindicato Nacional del Espectáculo. Presidencia Nacional, JJP/C MG: Firmado Jorge Jordana de Pozas. Comunicación dirigida al Subsecretario de Información y Turismo, 9 de julio de 1969. 274

1.- establecer un contrato tipo para la actuación de los actores en TVE, que debería visarse por el SNE. 2.- cumplimiento de la Ley 18, de julio, 1958, artículo 2º, y del D. 17, diciembre, 1964, cuyo preámbulo no dejaba dudas sobre las obligaciones de TVE respecto al Fondo de Cinematografía. 3.- TVE debía cumplir la cuota de pantalla no solo por razones económicas y profesionales, sino culturales, sociales, y políticas españolas.

238

Por su parte TVE comunicó al SNE 275 un Plan de bases para la cooperación, cuyas líneas generales han seguido los distintos Acuerdos establecidos por TVE durante este periodo.

Las fórmulas utilizadas desde los primeros tiempos han sido: a) Producción por TVE, en la que esta se hace cargo del presupuesto y la empresa productora actúa en funciones ejecutivas cobrando un beneficio industrial. En este caso, si es una película tiene derecho a distribución y cubrir cuota de pantalla, pero no tiene derecho a ayuda económica. Este tipo de producción puede denominarse producción asociada.

b) Coproducción real, en la que el productor cobrará la parte de ayuda estatal correspondiente, proporcionalmente a su participación. La explotación en salas de cine y televisiones se hará de mutuo acuerdo.

c) La precompra o derechos de antena sobre el proyecto, en la práctica normalmente se refiere a películas y tienen los mismos derechos a ayudas que todas las películas.

4.- reglas para la no coincidencia de determinados programas de gran audiencia con el horario de espectáculos cinematográficos, y limitaciones, como la de emitir solo una película semanalmente por cada cadena y que además tuviesen una antigüedad de cinco años. 5.- espacios en TVE de promoción del cine español. 6.- TVE no debería rodar los spots publicitarios, reservándose la naciente producción publicitaria a la industria del cine. 7.-urgencia de un acuerdo TVE –Sindicato Nacional del Espectáculo. 275

Escrito del Director Adjunto de TVE al Director General de Radiodifusión y Televisión, con copias al Presidente Sindicato Nacional del Espectáculo, Subdirector General de TVE, Firmado Luis Ángel de la Viuda. Madrid 7 de julio de 1970.

239

d) La adquisición de derechos sobre película terminada no plantea ningún problema particular.

III.4.3.- Subvenciones y cuota de pantalla Las subvenciones de la protección oficial quedaban reservadas para las personas privadas, naturales o jurídicas que eran las únicas que podían inscribirse en el Registro de Empresas Cinematográficas. Para una mayor claridad el Real Decreto, de 11 de noviembre 1977276 por el que se regulaban determinadas actividades establecía, en su artículo 18: “Películas excluidas de protección. No se concederá ningún tipo de protección a las películas siguientes: a) Las producidas por el Estado, sus Organismos Autónomos, Empresas nacionales, Entes territoriales autónomos y las Corporaciones Locales”.

La cuota de pantalla seguía preocupando al cine español. A los productores para que se emitiesen películas españolas y a los exhibidores, siempre reticentes con las cuotas, para que TVE tuviese las mismas obligaciones que las salas. La Ley 10, enero 1980 de regulación de cuotas de pantalla y distribución cinematográfica277 establecía en su artículo 1º, apartado 5, “Radiotelevisión Española estará igualmente obligada a programar, dentro de cada año natural, la exhibición de una película española de largometraje por cada diez películas extranjeras de igual metraje 276

BOE, 1 de diciembre, 1977, corrección de errores BOE, número 304 de 21 de diciembre 1977. 277

BOE, 12 de enero, 1980.

240

en versión doblada a cualquier lengua oficial, sin que puedan programarse películas que estén en contra de los fines que para RTVE prevé su Estatuto”.

RTVE prestaba atención a lo legislado respecto a la cuota, a título indicativo, e, incluso, en sus Acuerdos con las Asociaciones de Productores se obligaba a cuotas más estrictas. En la práctica no se hacía el seguimiento, ni el Ministerio hizo nunca una reclamación exigiendo la comprobación del cumplimiento.

En el desarrollo de esta Ley 10 de enero 1980 realizado por el Real Decreto 11 de julio 1980,278 reconocía a los productores privados que hubiesen realizado producciones para su emisión en Televisión Española el derecho, en el artículo 4º, a protección estatal a efectos de programación obligatoria. Asimismo podían acceder a esta protección cuando estuviesen rodadas en formato inferior a treinta y cinco milímetros según dispuso en su artículo 5º, siempre que la Subcomisión de Valoración Técnica hubiese estimado sus “excepcionales valores artísticos o culturales, junto con una estimable calidad técnica”. El formato de 16 milímetros era muy habitual en las producciones para TVE en aquel tiempo.

Venía aceptándose que sirviesen para el cumplimiento de cuota las películas que tuviesen la titularidad compartida entre TVE y el productor privado, en realidad casos excepcionales. De todas formas el Real Decreto 20 de diciembre 1983 de sobre protección a la cinematografía, insiste en su artículo 20 en conceder estas ventajas solo al productor privado: “Para que las películas 278

BOE, 20 de septiembre, 1980, corrección de errores. BOE, número 241, 7 de octubre, 1980

241

realizadas por productoras privadas para RTVE sean computables a efectos de cuota de pantalla, en los respectivos contratos deberá establecerse que la titularidad exclusiva de la película pertenece a la productora”.

III.4.4.- Acuerdos de TVE sobre producción y cuota. Medidas del ICAA Tras la propuesta al SNE en 1970, se establecieron cuatro acuerdos con las Asociaciones de productores, regulando la colaboración fijando las cantidades de inversión, los derechos de emisión de TVE, los ingresos de los productores y los derechos de comercialización, así como el compromiso de compra y emisión que aceptaba TVE.279

279

Primer Acuerdo Nacional entre las Asociaciones de productores cinematográficos y TVE S.A. Firmado por José María Calviño Iglesias y Manuel Salvador (AEPC), Elías Querejeta (APC), José María Forn (ACPCI), Gregorio Sacristán (UPCE), Antonio Cuevas (PCA), José Estebán Alenda (ACE) y como testigo Pilar Miró. Madrid, 28 septiembre de 1983. Segundo Acuerdo Nacional entre el Ente Público RTVE y las Asociaciones de Productores Cinematográficos (APC), Unión de Productores de Cine y TV (UPCT), Asociación Española de Productores Cinematográficos (AEPC), Agrupación Catalana de Productores Cinematográficos Independientes (ACPCI) y Asociación Independiente de Productores Vascos. Firmado Pilar Miró Romero y los representantes de las Asociaciones, Madrid, 9 de abril de 1987. Tercer Acuerdo entre el Ente Público RTVE y las Asociaciones de Productores. Firmado por los mismos que el Segundo Acuerdo, Madrid, 26 de julio de 1988. Acuerdo entre Televisión Española S.A. y el Comité Unitario Interprofesional de la Cinematografía y el Audiovisual (CUICA), firmado Jordi García Candau y representantes del CUICA, Madrid, 30 de julio e 1990.

242

La Administración cinematográfica deseaba dejar claro, que TVE no tendría derechos a subvención.

La exclusión al derecho a percibir subvenciones del Fondo de Protección a la Cinematografía es reiterada por el Real Decreto de 28 de agosto 1989,280 que excluye del beneficio de las ayudas a la cinematografía en su artículo 3º, apartado e, a las películas "financiadas íntegramente por administraciones públicas”.Y que la aportación de TVE nunca pudiera considerase inversión del productor. Para determinar los límites de las ayudas se tiene en cuenta la inversión del productor, pero según el artículo 6º, los productores no podrían computar como inversión propia las “subvenciones percibidas ni las aportaciones realizadas en concepto de coproductor o de productor asociado por cualquier Administración, entidad o empresa pública, sociedad que gestione directamente o indirectamente el servicio público de televisión o por Empresas mayoritariamente participaras por ellas”.

III.4.5.- Coproducción, Consejo de Estado

derechos

antena.

Dictámenes

La Convocatoria por el Ministerio de Cultura por Orden del 1 de agosto de 1979281 del Concurso de proyectos cinematográficos, dotado con mil trescientos millones de pesetas “para la producción de material filmado de carácter cultural” “destinada a la programación en Televisión y a su distribución a través de otros 280

BOE, 28 de octubre, 1989.

281

BOE, 6 de agosto, 1979.

243

medios”, así como la resolución del Concurso por Orden del 27 de diciembre de 1979,282 obligaban a TVE a tomar una posición activa en relación a los proyectos seleccionados.

TVE, ofreció tres alternativas a los productores de los proyectos seleccionados: 1ª: TVE es la productora, asume la iniciativa, todos los derechos de la obra, y es la propietaria de la misma al 100%. El productor del proyecto se convierte en productor ejecutivo y cobra un 15% del presupuesto como beneficio industrial.

2ª: el productor privado asume la iniciativa, así como los costos de producción, siendo el único titular de los derechos. TVE colabora adquiriendo ciertos derechos de explotación y de emisión.

3ª: una coproducción real, en la que se comparten la titularidad jurídica, la propiedad, los costos, los riesgos y los ingresos.

Todas las productoras optaron por la primera opción, menos Ágata Films, respecto a su proyecto “La colmena”, Ofelia Films, que transformó su proyecto inicial en dos largometrajes “Valentina” y “1919” y Fígaro Films para el largometraje “La plaza del diamante”.

Los tres proyectos se tramitaron normalmente en el Ministerio de Cultura como películas producidas por empresas privadas y, por lo tanto, acreedoras a subvenciones y protección.

282

BOE , 9 de febrero, 1980.

244

Estos contratos hacen referencia a TVE como coproductora, utilizando este término en un sentido traslaticio, como después reconocería el Consejo de Estado. La naturaleza del contrato no varía por la denominación que le den las partes. En caso de ser una coproducción, habrían sido coproductores, aunque no lo declarasen en el contrato.

Los tres proyectos se tramitaron normalmente en el Ministerio de Cultura al que los productores habían notificado el inicio de rodaje. El Ministerio informó favorablemente los Créditos bonificados, que se otorgaban para el cine, había calificado las películas, tramitado la especial calidad e incluso seleccionado “La colmena” para el Festival de Berlín, donde ganó el “Oso de oro”.

Sin embargo al llegar el momento de la Resolución concediendo las ayudas establecidas en los Reales Decretos de 1977 y 1981 y por la Ley 1980, el Ministerio de Cultura suspendió la tramitación. En su opinión TVE era coproductora teniendo en cuenta la importancia de su inversión: el 80% en “La colmena” y en “La plaza del diamante” y el 70% en “Valentina” y “1919”. Asimismo consideraba propias de un coproductor las facultades que TVE se había reservado de seguimiento del desarrollo de las producciones, así como los derechos adquiridos de explotación.

RTVE informó al Ministerio de Cultura que TVE no se había planteado nunca ser coproductora, sino solo adquirir unos derechos más amplios de explotación y su interés en conocer la marcha de la producción era por ser significativa su inversión. Al mismo tiempo TVE con este tipo de contratación se ahorraba el pago del 15% de beneficio industrial y los riesgos inherentes a la producción, salvo los de fuerza mayor. Estos contratos eran nuevas formas de colaboración, en la misma línea que se venía haciendo en otros países europeos.

245

283

Dictámenes del Consejo de Estado: 46.006/45.361/F.F. de 23 febrero de 1984. 46/007/45.360/F.F de 1 de marzo de 1984. 46.008/45.362/M.M. de 15 de marzo de 1984.

246

II.5.- JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS PÚBLICAS. España implantó y desarrollo la política de protección a la cinematografía simultáneamente a una decisión análoga de otros Estados europeos, los países democráticos actuaron impulsados por la competencia del cine norteamericano y la crisis de producción de sus propias cinematografías. Estaba admitido, que sin ayudas estatales no podrían realizarse películas como Ladrón de bicicletas (1949) de Vittorio de Sica o El río (1951) de Jean Renoir. La URSS y países europeos de su órbita, por razones ideológicas, desarrollaron un cine de Estado.

Esta preocupación se manifestó desde el primer momento y se iba a mantener a lo largo de toda esta etapa. “Impulsar y fomentar la producción nacional y evitar la exagerada afluencia de películas extranjeras”284 fue la justificación de la política de permisos de importación, licencias de doblaje, créditos, premios y becas. El factor doblaje obligatorio fue el único imprevisto, que aunque duró

284

Orden Comunicada 23 abril, 1941.

247

solo cinco años, permaneció por comodidad de la exhibición, del público y como fuente de ingresos del Estado.

Las medidas de desarrollo iniciales 285 tuvieron un objetivo industrial y cultural, aunque expresado parcamente. El objetivo buscado era conseguir “la máxima eficacia en la protección y estímulo de la producción nacional, para elevarla a la altura que le corresponde” y cooperar a su conocimiento y “esplendor” a través de su exhibición. Estas disposiciones señalan como finalidad la obtención de una calidad mínima, por parte de las películas españolas, y una capacidad de acreditar a España en el extranjero.

La importancia atribuida al cine se encuentra en las dos leyes básicas de la primera parte de esta etapa: la Ley de 27, abril 1946 y la Ley de 17, julio 1958.

La primera aplicó a la producción cinematográfica las medidas de defensa y ordenación de la industria nacional por “las circunstancias que en ella concurren, especialmente en los aspectos educativos, intrínsecamente unidos a la exhibición de las películas, y la importancia extraordinaria que este espectáculo ha llegado a adquirir en el país.

La segunda justifica las ayudas en “la extraordinaria trascendencia que en el ámbito nacional tiene la actividad cinematográfica, dadas sus especiales características y la 285

Orden 10, diciembre 1941; Orden 18, mayo 1943.

248

necesidad de una acertada difusión de sus valores morales, culturales y sociales”.

Toda la legislación mantiene la finalidad de fomento industrial, motivado por las características específicas de la producción cinematográfica y por su valor social y cultural.

Esta pauta solo fue rota por la creación de la Categoría de películas de Interés nacional 286en la que se introduce la retórica del Régimen. Crear una sólida industria nacional no bastaba al sector falangista, que impulsó esta norma para proteger a las películas que “impriman en ellas un sello inconfundible de personalidad española”. La producción debía fortalecerse preservando “la cultura española y la divulgación de nuestras verdades raciales”.

El Decreto de 28, abril 1958 unificó los servicios competentes en materia cinematográfica por la “necesidad de una política cinematográfica orientada a la difusión de valores morales, culturales y sociales”. Y, sin derogar la norma sobre películas de Interés nacional, la Orden de 12 noviembre 1962, establece la categoría de películas de “Especial interés cinematográfico”.

Restablecida la democracia, el Decreto de 11, noviembre 1977, define a la cinematografía “como un componente básico de la actividad cultural, que debe estar acorde con el pluralismo cinematográfico”. En este mismo sentido avanza el Real Decreto de 28, agosto 1989 al encontrar la justificación de las ayudas estatales en el artículo 149, 2 de la C.E. ya que “tienen como finalidad última 286

Orden, 15 junio, 1944.

249

fomentar la realización de películas representativas de la cultura española en cualquiera de sus manifestaciones y formas de expresión”.

La transformación audiovisual y la incorporación a la Comunidad Europea, llevan a la ley de 8, junio 1994 a justificar las medidas de protección “en la difícil crisis motivada por los profundos cambios acaecidos en el campo audiovisual”, y la necesidad “de equiparar la obra cinematográfica de los países miembros de la Unión europea a la obra cinematográfica española”.

Las medidas protectoras han estado fundamentalmente dedicadas a ayudar a una industria, que debe hacer frente a unos costos elevados de producción, una demanda incierta en el mercado interior y exterior y una fuerte competencia.

El carácter de las normas no deja dudas sobre el proteccionismo:

1.- Concesión de créditos. Inicialmente préstamos aprobados por el SNE y, posteriormente, distintas modalidades de crédito. 2.- Permisos de importación, licencias de doblaje y fomento de la importación de divisas del extranjero. 3.- Desarrollo de la coproducción como aportación de capitales e incremento de la distribución. 4.- Cuota de pantalla, obligando a la exhibición de la producción nacional. 5.- Distribución obligatoria de películas españolas. 6.- Subvenciones a fondo perdido 7.- Colaboración de TVE

250

CAPÍTULO CUARTO MARCO EUROPEO

251

IV.1.- PRINCIPIOS GENERALES

La creación del Mercado Común y la introducción del principio de competencia llevaron a la Comunidad Económica Europea, en sus comienzos, a adoptar una posición contraria a las subvenciones y ayudas públicas. Los criterios económicos e industriales prevalecían sobre la ambición cultural.

Pronto los medios culturales subrayaron la vinculación de la identidad de los Estados, y la naciente de la propia Europa, a la cultura y a los contenidos cinematográficos y audiovisuales producidos en Europa.

Estos medios culturales europeos, contemplaban la globalización emergente como una amenaza uniformadora de las distintas culturas. Las razones dadas para justificar las ayudas dieron origen a la teoría de la excepción cultural, sustituida por la menos agresiva del mantenimiento y fomento de la diversidad cultural. El concepto de diversidad cultural, más abierto e integrador, ha pasado a formar parte de los Tratados y textos legales de la Unión Europea.

Declaradas compatibles las ayudas culturales en la Unión Europea, conviene analizar las modalidades específicas de las mismas.

252

Objetivo cultural no significa defraudar las expectativas de los espectadores. Es inevitable tener en cuenta la demanda del público, la transparencia del mercado y las enormes posibilidades de creación de riqueza y empleo en el espacio audiovisual, que forman los veinticinco países actuales de la Unión. La evolución tecnológica ha facilitado la aparición de nuevos soportes para la producción de películas y sobre todo para su difusión. Las recaudaciones y los espectadores de las salas de cine se han visto ampliamente superados por la explotación de películas y programas de video, DVD, televisión e Internet. Actividades denominadas, en conjunto, sector audiovisual y necesitado de un marco jurídico que garantice su desarrollo y la libertad de expresión.

Las estructuras jurídicas se han modificado, en esta ocasión, con mayor rapidez que a realidad económica del cine y la televisión. La Unión Europea ha debido intervenir en apoyo de este sector ante la imposibilidad de que las acciones de los Estados miembros y el libre mercado pudiesen conseguir los objetivos culturales e industriales deseados.

A lo largo de este capítulo pondremos de relieve las iniciativas de la legislación europea cinematográfica en su contribución a la finalidad de favorecer la diversidad cultural y facilitar la viabilidad de la industria audiovisual en un mundo globalizado y competitivo.

La tendencia a la liberalización y a la desaparición de reglamentaciones puede poner en peligro la producción de películas y programas de televisión nacionales, que contribuyen de manera importante a la identidad de los pueblos. La libertad de expresión y comunicación existe cuando los derechos de todos están garantizados por el Estado:

253

1.-

2.-

El derecho de creadores y productores a hacer las películas que desean y a difundirlas en salas de exhibición, televisiones y otros soportes. El derecho de los espectadores a tener acceso a las películas y programas que les interesan.

El cine y la expresión audiovisual requieren libertad para desarrollarse como medio de expresión. La cultura exige la acción del Estado para promoverla, pero también para que se respeten los criterios de los ciudadanos, como espectadores.

IV.1.1.- Derechos culturales: el cine y el sector audiovisual La legislación y regulación de la cinematografía ha tenido su principal desarrollo en la segunda mitad del siglo xx, ampliándose el marco jurídico al conjunto del sector audiovisual, debido a los avances tecnológicos y al crecimiento espectacular de las televisiones y de la informática a finales del pasado siglo. Desaparecidas las barreras entre cine, telecomunicaciones, y electrónica ha tenido lugar no solo un cambio, sino una revolución, impulsada por la tecnología digital.

La aparición de grandes grupos empresariales, a nivel nacional e internacional, y la complejidad industrial hacen que la posibilidad de expresarse y ejercer la comunicación en el cine y la televisión sea cada vez más difícil. La acción normativa del Estado es necesaria para garantizar los derechos sociales y culturales. La nueva tecnología aporta soluciones con la producción digital y la difusión por DVD, Internet y los móviles.

254

Los derechos humanos, promovidos desde la antigüedad, conocieron un renacimiento fuerte en Europa y América con la Declaración de Derechos de Virginia (1776) y la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789). Hoy estamos en la segunda generación de los derechos humanos; los derechos económicos, sociales y culturales que precisan la garantía y la acción del Estado para realizarse, como subraya Edwin R. Harvey287 y están reconocidos en las Constituciones modernas. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, 10, diciembre 1948, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966,288 establecidos por las Naciones Unidas son el marco de protección internacional.

Varios son los Convenios y Protocolos europeos que establecen garantías de protección, para evitar que las libertades se reduzcan a su proclamación. El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de 1950,289 constituye uno de los mejores sistemas de protección, ya que crea un verdadero conjunto de órganos de vigilancia, judicial y sancionador.

287

Harvey, Edwin R. Derechos Culturales en Iberoamérica y el Mundo. 1990 Madrid.

288

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Nueva York, 19.XII.66 ratificado por España 13.IV.77 (BOE 30.IV V.77). Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, Culturales, Nueva York, 19,XII,66 ratificado 13.IV.77 (BOE 30.IV.77) 289

Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, Roma 4.XI.50, ratificado 26. IX.79 (BOE 10.X.79).

255

Y la Carta Social Europea, 1961290 expone en su Preámbulo que tanto los derechos civiles como los sociales deben ser garantizados por los Estados.

El vínculo más fuerte y el valor común de las sociedades democráticas es la libertad de ejercer, efectivamente, los derechos y libertades fundamentales. No es posible establecer una jerarquía de valores entre los mismos, pero no cabe duda que el ejercicio de la libertad de expresión, creación y comunicación, es prioritario para que sea posible vivir en democracia.

La Comunidad Europea ha tenido como objetivo primordial la cohesión económica y social, mediante la creación de un mercado interior común. No obstante desde los inicios de la Comunidad se reclamó que la cultura fuese uno de sus valores fundamentales y que la promoción cultural se encontrase entre sus objetivos. El Tratado de Maastricht, en 1992, realiza este reconocimiento, que se incorpora posteriormente al Tratado de Amsterdam en 1997, y al Proyecto de Constitución Europea, firmado en Roma el 28 de octubre de 2004 por los Jefes de Gobierno europeos. El proyecto de Constitución Europea integra en su texto la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 7 diciembre, 2000.

Los derechos culturales han pasado a ser una parte muy significativa del ordenamiento jurídico y de la sociedad europea. Dominique Wolton, director del Centro Nacional de Investigaciones Sociales, autor de obras de gran interés sobre la cultura, como “Eloge du grand public” y “Penser la communication”, ha dicho que “Los derechos culturales están convirtiéndose en el horizonte de la democracia ... una especie de síntesis de las tradiciones y valores humanísticos. 291 290 291

Carta Social Europea, Turín, 18.X.1961, ratificado 29.IV 1980 (BOE 26 VI de 1980). Wolton, Dominique. Naissance de l’Europe Démocratique, Francia, 1991.

256

La creación y el disfrute del cine y de la televisión requieren por parte del Estado acciones positivas para garantizar su efectividad. La Constitución Española, considerada una Constitución cultural al reconocer los derechos de expresión y comunicación, exige al legislador las garantías y estructuras que, en el caso del cine y del audiovisual, faciliten su ejercicio y disfrute a todos los ciudadanos. La C.E. además de proclamar estos derechos, en su Preámbulo, establece esta obligación en su art. 9.2.292

Las libertades no pueden existir independientemente del régimen político de los Estados. Sólo las democracias reales, como las democracias occidentales, son sociedades abiertas, con garantías normativas. En ellas es posible la existencia de unas cinematografías creativas y libres sin censuras, y una multiplicación de las televisiones y de la producción audiovisual.

La proclamación retórica de las libertades fundamentales la encontramos también en las Constituciones de Estados totalitarios. La Constitución (Ley Fundamental) de la URSS de 1977293 que sucedió a la de 1936, en sus artículos 39 a 47 garantizaba los derechos, las libertades y los deberes fundamentales de los ciudadanos de la URSS en toda su plenitud. Proclamaba la igualdad de derechos, aunque establecía dos limitaciones que la vaciaban de contenido: los objetivos de la edificación del comunismo y no causar perjuicio a los intereses de la Sociedad y el Estado, ni a los derechos de otros ciudadanos. 292

Constitución Española de 1978 (BOE 29.XII.1978).

Constitution (Loi Fondamentale) de L’Union des Repúbliques Socialistes Sovietiques, Moscu 1977. Véase 100 questions, 100 responses, Moscu 1978. 293

257

Faltas de garantías, este tipo de Constituciones, condujeron a una ausencia de libertades. Sin embargo un jurista prestigioso como Galvano della Volpe294 profesor de Historia de la Filosofía en la Universidad de Messina, autor de varias obras sobre lógica y humanismo, cree acertado el criterio de la derogada Constitución soviética, distinguiendo la libertad civil -libertad “burguesa”- y la libertad social e igualitaria. El agente renovador del Estado liberal, que transforma el Estado en Socialista considera que es la igualdad, basada en el materialismo. Y aunque es aceptable el principio de igualdad, incorporado a los derechos sociales en las democracias occidentales, la falta de garantías, la nula defensa de los ciudadanos ante el legislador y la falta de supremacía de la Ley hicieron que la URSS y Estados similares fuesen Estados totalitarios y no Estados sociales.

Sin garantías jurisdiccionales ni normativas no es posible que se respeten los derechos fundamentales. Hay que considerarlos dentro de la realidad política de cada Estado y de su adhesión y respeto a las normas internacionales de protección de estos derechos. La acción de los poderes públicos debe establecer medidas efectivas y concretas para que los derechos sean auténticos, armonizando libertad e igualdad.295

294

From, Erich y otros, Socialist Humanism, Nueva York, San Francisco (Traducción al español, Humanismo Socialista, Buenos Aires, 1968). 295

Véase Pérez Luño, Antonio E. Los Derechos Fundamentales, Madrid 1984 (2º Edición 2004). Varios autores, edición al cuidado de López Pina, Antonio. La Garantía constitucional de los Derechos Fundamentales Alemania, España, Francia e Italia, 1991. Gomes Canotilho José Joaquín. Teoría de la Constitución (Fragmento de la obra Direito Constitucional e Teoria da Constituçao, Coimbra), Dykinson Editorial S.L. Madrid, 2003.

258

El Estado español, como el resto de las democracias europeas, cuenta en el conjunto de su legislación con normas para el desarrollo y reconocimiento de los derechos culturales. El cine ha tenido distintos sistemas protectores. Todos ellos muestran la preocupación de los poderes públicos por el fomento y la promoción de la cinematografía y del audiovisual, la protección de los archivos cinematográficos y la existencia de un marco que facilite la creación, la exhibición y difusión de las obras cinematográficas. Aunque solo la desaparición de la censura, con la llegada de la democracia, permitió recuperar la libertad de expresión en su totalidad.

IV.I.2.- Público y mercado Los Estados intervienen y establecen políticas cinematográficas y audiovisuales que favorecen la libertad de expresión y de comunicación, reconocen, en el orden constitucional, los derechos de los autores, guionistas, directores y músicos, y establecen medidas que favorecen la creación y la producción.

El cine y la televisión son arte, creación, pero también industria. Son medios de comunicación de masas, que necesitan intrínsecamente al público. La existencia real la adquieren cuando se exhiben o emiten sus producciones ante los espectadores. Sin embargo, no es habitual pensar en el público. “Los derechos y libertades del público no parecen tenerse en cuenta”, dice el profesor de la Universidad Pantheón-Assas (París II), Emmanuel Derieux.296

296

Derieux, Emmanuel. Droit des médias, París 1995.

259

El cine y la televisión precisan de los espectadores para conseguir la promoción creativa, y el acceso a la cultura. La utilización del tiempo de ocio y el enriquecimiento cultural de los ciudadanos se produce en el cine y la televisión en el momento en que se contemplan sus obras. La proyección y la emisión son básicas. La C.E. garantiza el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1) y el fomento de la cultura por parte del Estado (art. 149.2.) y de las CC.AA (art. 148.17).

Parece lógico que existiese en la política cinematográfica y audiovisual un equilibrio entre derechos de creadores y del público, como ciudadanos. Aunque resulte extraño la legislación cinematográfica está destinada prácticamente al fomento de la creación y la producción. Distribución y exhibición son tenidas en cuenta sólo para regular administrativamente su ejercicio. En materia de la relación con el público el tema central está representado por la censura, que desaparecida con la libertad democrática, ha sido sustituida por la exigencia al Estado de orientar al público sobre la calificación por edades de películas y emisiones de televisión.

La diferencia entre ciudadanos y consumidores, así como el auge de solicitudes paternalistas al Estado han sido expuestos con relación a las emisiones de televisión por Pablo Salvador Coderch.297

El cine desempeña una función social por lo que no hay excusa para la falta de preocupación por la exhibición y la difusión cinematográfica y televisiva. Millones de personas conocen la

297

Coderch, Pablo Salvador. El derecho de la libertad. Madrid 1993 .

260

distracción o acceden a la instrumentos de difusión.

cultura a través de estos eficaces

El público es imprescindible para la existencia de la industria cinematográfica. Puede existir un cine experimental y un cine para públicos minoritarios, pero también, en este último caso se precisa del público. Es imposible desarrollar una cinematografía de espaldas a los espectadores. Las situaciones de crisis de las cinematografías europeas se deben al alejamiento del público de las salas de cine a partir de 1960, y en España, desde principios de los 80.

Hay que tener en cuenta el mercado cinematográfico, la demanda y la promoción. El cine en este período deja de ser un producto de consumo popular e indiscriminado, según describe Jean Claude Batz, Doctor en Derecho por la Universidad Libre de Bruselas, uno de los más destacados investigadores de la sociología y de la economía cinematográfica, 298 como lo era por su bajo precio, y no ser ya la única posibilidad de distracción y se convierte en un espectáculo de elección. Las buenas películas se dan en los mejores cines, cuestan más las entradas, y hay que elegir muy bien para ver lo mejor, al dedicar más tiempo para otras actividades. Reflejo de ello es que la baja de frecuentación ha sido menor en las buenas salas de estrenos, y que el descenso de espectadores se ha compensado con el aumento de los precios.

Para poder situar la importancia del cine en la sociedad hay que considerar entre otros factores los siguientes:

Batz, Jean Claude. A propos de la crise de l’ industrie du cinema. Université Libre de Bruxelles, 1963. 298

261

1.-

No ocupa el puesto que tenía en una sociedad en que la vida de los trabajadores se desarrollaba en unas condiciones que exigían la evasión y la ficción, que de manera barata les ofrecía el cine. De una sociedad de 80 horas de trabajo a la semana, se pasa a una sociedad que llega a tener para muchos trabajadores “dos días de fiesta a la semana”, existen vacaciones pagadas, y se produce una elevación del nivel de vida que va acompañado del nacimiento de un tiempo nuevo, que se dedica a una gran variedad de actividades atractivas.

2.-

La televisión, el DVD e Internet han contribuido al fin de monopolio del cine como espectáculo “popular” en el sentido moderno de entretenimiento del ocio.

IV.2.- RECUPERACIÓN DEL CINE NORTEAMERICANO Hacia 1960 el mercado norteamericano parece estabilizado, las salas que antes de la guerra eran más de 20.000, se estabilizan alrededor de las 14.000. Las recaudaciones comienzan el alza, así como la frecuentación. Los grandes productores, cuyos intereses no coinciden con los exhibidores, van a iniciar una nueva política, conducida por la Motion Picture Association of America (M.P.A.A.), que agrupa a las grandes compañías. Su versión para el extranjero fue la Motion Picture Export Association of America (M.P.E.A.A.) que era un “cartel”, autorizado, para apoyar la exportación.

262

Los nuevos propietarios de Hollywood, grandes empresas desde inmobiliarias a la electrónica, efectuaron un cambio en la manera de dirigir la industria, utilizando los mismos métodos con los que regían sus otras empresas. Sin embargo, la solución fue aportada por la Televisión y los incentivos fiscales, que consolidaron la industria, facilitando la solución definitiva con la exportación.

Hollywood y Televisión estaban hechos para entenderse. La industria necesitaba producir y las cadenas de TV, la National Broadcasting Company (NBC), la Columbia Broadcasting System (CBS), y la American Broadcasting Company (ABC), eran las únicas que podrían difundir sus espectáculos “de costa a costa”, cubriendo todo el territorio. La colaboración cine -televisión se desarrolla en EE.UU., al ser forzada por el Estado.

Cuando la televisión amenazó a la industria cinematográfica de Hollywood, a finales de los sesenta, se tomaron dos medidas para vigorizar a las compañías norteamericanas de cine, como analiza David Puttnam,299 productor de sobresalientes películas como Carros de fuego, la Misión y Presidente de Columbia Pictures desde 1986 hasta 1988:

a) La legislación de la Federal Communications Comisión (FCC) limitó en 1970 a las grandes cadenas de televisión (ABC, NBC y CBS), la venta de películas y series para televisión al extranjero y a las cadenas locales de TV. En la práctica obligó a encargar su producción a las compañías de cine de Hollywood que alcanzaron una situación de extraordinario auge económico. Esta limitación ha durado prácticamente hasta finales de los 90. 299

Puttnam, David. The undeclared War, Harper Collins Publishers, Hammersmith, Londres 1977.

263

b) El incentivo fiscal conocido como tax-shelter (Refugio fiscal) que ofrecía desgravaciones a los inversores en la producción audiovisual. Duraron desde 1962 hasta 1976 con carácter general, y para el cine hasta mediados de los 80. A partir de entonces las desgravaciones se realizan solo a través de sociedades especializadas (Limited Partnerships) que aportan garantía y transparencia a los inversores privados en la producción cinematográfica. Su volumen es bastante inferior al que motivó el Tax-shelter, que creó numerosos empleos y promovió el crecimiento industrial del cine.

Al mismo tiempo cuenta con una protección de hecho de su mercado, ya que no se doblan las películas extranjeras (no por prohibición sino porque el público las rechaza), ni importan películas europeas. Tan solo algún distribuidor independiente se arriesga a distribuir cine europeo, especialmente en versión original y subtitulada al inglés. Por este motivo el cine europeo solo representa en torno al 2% del mercado norteamericano. Los intentos de distribuir directamente como el caso francés, han sido hasta ahora un fracaso.

Dominio práctico de todo el mercado mundial: 1.- La acción política de la MPAA es muy beligerante para que todos los mercados estén abiertos a la distribución de películas norteamericanas, apoyando la implantación de su distribución cinematográfica en todo el mundo. Actualmente vigilan y combaten especialmente, las limitaciones en el comercio electrónico. En cuanto a las ayudas públicas de otros países a la producción son

264

más tolerantes aprovechándose de ellas, principalmente de los beneficios fiscales y créditos, al producir una parte en todo el mundo. Básicamente en Canadá, Australia, Irlanda, Reino Unido, Alemania y Luxemburgo. Actúa coordinadamente con el Departamento de Estado Americano, que la apoya en cualquier foro o país. 2.-

La creación de una industria fuerte mediante las ayudas

indicadas, les permite producir películas de alto presupuesto con las que es casi imposible competir. Los grandes estudios o “majors” tienen un presupuesto mínimo por película de 50 millones de dólares y los independientes de 15 millones de dólares.

Tan solo algún Estado de EE.UU. concede ayudas directas excepcionalmente a películas de muy bajo presupuesto, de nuevos directores, documentales o experimentales.

Además para fomentar la producción en los distintos Estados algunos tienen incentivos fiscales y líneas de créditos. Concretamente: Hawai: Películas que utilizan la palabra Hawai en el título, se rueden en escenarios locales, gasten al menos dos millones de dólares en Hawai y tengan garantizada amplia distribución en EE.UU.; y conceden créditos. Luisiana: Tiene tres incentivos fiscales, que atraen un nivel de producción alrededor de 3 películas anuales; Missouri, Nuevo Méjico, Oklahoma: Tienen también incentivos fiscales y una media de apoyo a la producción en torno a las tres películas anuales. Florida, Illinois, Minesota, New Jersey, Pensilvania: Tienen también ventajas más moderadas. California: Contempla su legislación estas ventajas fiscales, pero no se aplican por falta de presupuesto a causa de la mala situación de las finanzas públicas del Estado.

265

IV.3- LA REALIDAD EUROPEA. PROMOCIÓN CULTURAL El cine europeo cuenta con unas políticas de ayudas por parte de los Estados que han permitido mantener la producción, superar las crisis y conservar la creatividad. Razones culturales movieron a los Estados a intervenir ante la difícil, situación financiera de las empresas de producción y de distribución y la fuerte competencia internacional, que provocó una caída considerable de espectadores de cine europeo.

La política cinematográfica es dividida en tres etapas por los autores clásicos de derecho cinematográfico de los años cincuenta sesenta, que es cuando empieza a consagrarse esta especialidad del derecho. G.Lyon-Caen, profesor de la Facultad de Derecho de Dijon y P. Lavigne profesor de la Facultad de Derecho de Estrasburgo300 al igual que Jean Raynal y Rouanet de VigneLevit,301 distinguen al hablar de la política seguida en Francia, que es similar en ciertos aspectos a la de los principales países europeos, incluido España:

a) Desde el inicio del cine hasta 1939. Toda ayuda es sospechosa y el Estado solo interviene en materia cinematográfica por razones de orden público, como la 300

Lavigne P. y Lyon-Caen,G. Traité de Droit du cinéma, París. 1957.

301

Raynal, Jean y Rouanet de Vigne-Lavit, André Le droit du Cinéma, 1962.

266

censura de películas, o aduaneras, contingentes o cánones de importación.

estableciendo

b) 1939 a 1945, caracterizada por la intervención del Estado, y una abundante regulación. Es el inicio de las ayudas del Estado a la producción al ser los Gobiernos conscientes de la importancia económica y del valor del cine como propaganda. La concienciación sobre la necesaria intervención del Estado es coincidente en el tiempo, por razones distintas que después se unificarían al poseer la misma política autoritaria, en Francia, Italia y Alemania. Los dos gigantes franceses de la cinematografía francesa, Pathé y Gaumont, entraron en graves dificultades económicas en los años treinta. En 1932, el presidente de la Comisión de Hacienda de la Asamblea Nacional de Francia pidió la creación de un Centro Nacional de la Cinematografía; los informes que solicitó la Asamblea, conocidos como los informes Petsche (junio 1935) y Carmoy (1936) abogaron por la intervención decidida del Estado en el cine. Todos estaban de acuerdo en que había que salvar al cine francés, según los destacados economistas Hugues de Chastellux y Didier Courtois Duverger302. La concreción del sistema de ayudas correspondió al Gobierno de Vichy, que en octubre de 1940 creó el Comité de Organización de la Industria Cinematográfica (COIC), que es el antecedente del Centro Nacional de la Cinematografía (CNC), creado el 19 de agosto de 1944, tras la liberación.

En Italia el fascismo creó, en 1925 el Instituto Nacional L.U.C.E. (L’Unione per la Cinematografia Educativa) y en 1934 la Dirección General de 302

Chastellux, Hugues de y Courtois Duverger, Didier. Finance, Banque et Audiovisuel, París. 1991.

267

Cinematografía y una sección autónoma para el Crédito Cinematográfico en la Banca Nazionale del Lavoro, y en 1937 se inauguraron los Estudios de Cinecitta.

Alemania desarrolló una concentración de sus empresas cinematográficas con la gran banca y las empresas eléctricas como en EE.UU. La crisis de los años treinta y el ascenso de los nazis, que dieron mucha importancia al cine, determinaron que una sola empresa, la U.F.A. Film controlase todo el cine alemán desde la producción, distribución, y exhibición hasta los estudios e industrias auxiliares. Este nuevo orden estatal en el cine ha sido bien estudiado por Peter Bächlin303 que es un autor clave para entender la economía cinematográfica junto a Henri Mercillon.304 c) La tercera etapa comprende de 1945 a 1960. Volvió la iniciativa privada de las empresas, pero los Estados mantuvieron la política intervencionista y reguladora del mercado, desarrollándose las ayudas a la producción, y los créditos cinematográficos bonificados por el Estado. Francia desarrolló el control de taquilla para la transparencia del mercado, que servirá después de modelo para otros Estados europeos, como España. Hubo un intento de detener la competencia norteamericana por medio de contingentes y licencias de doblaje, que desaparecieron por presión de EE.UU. y que solo mantuvo España hasta el año 2000.

d) En estos años tuvo lugar el desarrollo de los Acuerdos de coproducción entre Estados europeos. El papel cultural y Bächlin, Peter. “Der film als Ware”, Basel. 1945 (Hay una excelente traducción italiana supervisada por Solaroli. Libero II cinema come industria, Milano.1958). 303

304

Mercillon, Henri. Cinéma et monopoles, París. 1952.

268

político ha prevalecido sobre el económico. Como dice Amedeo Giannini305 la cinematografía se ha convertido en una forma de propaganda política y nacional de primera importancia.

IV.3.1.- Mercado Común El Tratado de Roma, constitutivo de la Comunidad Económica Europea, fue firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, 306 por la República Federal de Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo. La industria del cine europeo no prestó excesiva atención a la creación del Mercado Común, ya que estaba preocupada por el descenso de espectadores. Los seis países integrantes de la Comunidad habían tenido en 1959 la cifra de 1940,5 millones de espectadores que descendieron en 1962 a 1593 millones de espectadores; es decir se había perdido 347,5 millones de espectadores. Si consideramos un periodo más amplio veremos que en 1956 el número de espectadores fue de 2186 millones de espectadores, que se redujeron en 1965 a 1337 millones, es decir se había perdido algo más de un tercio.

Tres países de la nueva Comunidad eran grandes productores de cine, Francia, Italia y Alemania, que contaban con sistemas de ayudas a su industria. Francia e Italia, aparte de cuotas, créditos y apoyos fiscales, concedían subvenciones automáticas de acuerdo con la recaudación de sus películas nacionales. Alemania 305

Giannini, Amedeo. Il diritto dello spettacolo, Roma, 1959.

306

BOE, 1 enero, 1986.

269

conservaba todavía como principal instrumento protector de su mercado el sistema de contingentes a la importación. Las autoridades de Bruselas no tardaron en convertirse en una pesadilla para la industria del cine.

En primer lugar las medidas liberalizadoras para construir el Mercado Común, principal objetivo del Tratado de Roma. El artículo 7.1. establecía un plazo de 12 años para alcanzarlo de manera progresiva, considerando tres etapas de cuatro años cada una. Admitía una prórroga de tres años, por lo que en un plazo máximo de quince años se debía conseguir la total integración.

Además la Comisión Europea, de acuerdo con el artículo 92. del Tratado de Roma exigió la desaparición de las ayudas al cine, adoptando una actitud intransigente y dogmática. Francia e Italia presentaron planes para la disminución progresiva de sus ayudas al cine hasta contemplar su desaparición. Por el momento rebajaron las ayudas al porcentaje del 14 por cien de la recaudación, y Francia para demostrar su disposición contra la discriminación empezó a conceder ayudas a cortometrajes europeos. Alemania prorrogó su sistema de contingentes hasta el 31 de diciembre de 1969.

El apoyo a las políticas de ayuda al cine de los Estados europeos se encontró en las Disposiciones Comunes del Tratado de Roma en las que se declara la necesidad del progreso social europeo, en su artículo 2, que exige una expansión equilibrada de los Estados y, sobre todo en el Preámbulo del Acta Única Europea de 1987,307 que manifiesta el propósito de “promover conjuntamente la democracia basándose en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y en la Carta Social Europea”. 307

BOE, 3 julio, 1987.

270

El artículo 10.1, del Convenio Europeo de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales afirma, “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión”.

Aunque ni el Tratado de Roma, ni el Acta Única Europea, mencionan la cultura, los textos citados, sirvieron de base para la defensa de acciones culturales con la finalidad de promover la cohesión social y la solidaridad.

Las autoridades responsables del cine y los Ministerios de Cultura de los Estados de la Comunidad Europea iniciaron en Bruselas la defensa de las ayudas al cine basándose en: a) las películas son obras artísticas reflejo de la cultura, la forma de pensar, las costumbres y los idiomas europeos; b) el objeto de las ayudas es tratar de igualar las posibilidades del cine europeo con la posición hegemónica del cine norteamericano; c) los mercados de los países europeos son pequeños para permitir la amortización de las películas; y d) los impuestos que paga el cine superan a las ayudas, pudiendo destinar parte de estos impuestos a la protección económica.

La Comisión Europea empezó a adoptar una actitud más compresiva con el cine, precursora de una posterior inteligencia entre ambos. Sin embargo la creación del Mercado Común tenía por objeto superar la estrechez de los mercados, y el argumento de los impuestos finalistas podían esgrimirlo otras industrias. La desaparición de contingentes y cuotas no admitía discusión; debían desaparecer primeramente entre los seis países y, lo antes posible, respecto a terceros países.

271

En cuanto a las subvenciones la Comisión flexibilizó su postura. El artículo 92.3.c, del Tratado de Roma, permitía las ayudas a determinadas actividades que no alterasen las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Era el caso de la construcción naval, que de todas formas debía eliminar los contingentes. La Comisión parecía favorable a un sistema de ayudas al cine comunitario, cuyo establecimiento tuviera carácter temporal, en base a la interpretación del artículo 92.3.c. centrándose en vigilar, que las ayudas no alterasen los intercambios.

Los sectores cinematográficos de la producción, distribución, exhibición e industrias técnicas se agruparon en el año 1962 en el Comité de la Industria Cinematográfica Europea (CICE) con el fin de defender sus criterios y dialogar con la Comisión Europea, en primer lugar, sobre la implantación del sistema comunitario de ayuda al cine.

La igualdad de condiciones de las industrias europeas podía conseguirse por tres vías: 1.- Desaparición de las ayudas. 2.- Generalización de las ayudas. En vez de suprimirlas, implantarlas en los países que no disponían de ellas. 3.- Implantar un sistema comunitario de ayudas. Esta última solución era la preferida por las autoridades de Bruselas.

272

IV.3.2.- Directivas del Consejo La desaparición de medidas discriminatorias era fundamental. El Consejo Europeo, promulgó sucesivamente tres Directivas sobre esta materia, para que la política Cinematográfica de los Estados no alterase el funcionamiento correcto del Mercado Común.

La primera el 15 de octubre de 1963 308 en aplicación del Programa general para la supresión de restricciones a la libre prestación de servicios en materia cinematográfica. Define lo que se entiende por largometrajes, cortometrajes y noticiarios, así como los requisitos para la nacionalidad de las películas y coproducciones; elimina los contingentes para las versiones originales y en el caso que algún país mantuviese aún contingentes para películas dobladas debían ser ampliados sensiblemente; no se admitirían en el futuro nuevos contingentes, y las películas europeas importadas deberán tener el mismo tratamiento que las nacionales.

El 13 de mayo de 1965, se promulgó la segunda Directiva del Consejo309 para la aplicación de la supresión de restricciones a la libertad de establecimiento y prestación de servicios, al haber transcurrido el segundo año de la segunda etapa para la consecución del mercado común cinematográfico. Concretamente se suprimieron las restricciones a la apertura de salas de cine para los no nacionales, desaparecieron los contingentes de importación, salvo para Alemania que obtuvo un plazo adicional de cuatro años, y se suprimieron las cuotas de pantalla para las películas que tuviesen la nacionalidad de uno de los Estados miembros; 308

D.O. 159.12.11. 63P.2661. 63/607/CEE.

309

D.O. 085.19.05.65P.1437.65/264/CEE.

273

igualmente se suprimió la obligatoriedad de que el doblaje se realizase en el país que explotaba la película.

El 15 de octubre de 1968310 la tercera Directiva del Consejo Europeo prosiguió la liberalización respecto a las actividades no asalariadas de distribución cinematográfica. Esta Directiva suprimió las restricciones a la distribución y alquiler de películas.

Realizada la Adhesión de España en 1985, la legislación cinematográfica española se adaptó a estas tres Directivas por el Real Decreto Legislativo de 13 de junio 1986, que derogó la Ley 27 de abril de 1946 y adaptó la Ley, de 10 de enero 1980, a las normas de la Comunidad. Adaptación no satisfactoria, ya que como hemos visto, el Tribunal Supremo la consideró nula al no ajustarse fielmente a las Directivas comunitarias, debiéndose corregir en 1994.

IV.3.3.- Sistema común de ayudas. Las coproducciones. El Comité de la Industria de la Cinematografía Europea (CICE) propuso la creación de un Fondo Europeo de Protección alimentado por una tasa fiscal sobre las entradas. Este Fondo se distribuiría automáticamente en cada país en la siguiente proporción: 80% para las películas comunitarias de otros países y el 20% para las películas nacionales. El principio automático de ayuda sobre las recaudaciones para todas las películas comunitarias tenía

310

D.O. E260. 22.10.68 P 23. 68/369/CEE.

274

correcciones en favor de las nacionales por el predominio en Europa en aquel tiempo, de los cines francés e italiano311.

Empieza el mito de la autofinanciación del cine por las tasas sobre los ingresos de taquilla. Puede considerarse que una industria se autofinancia cuando el ingreso financiero tiene lugar en el mismo ciclo económico. No es el caso de cine en el que los productores de países europeos, cobrarían de un Fondo, cuyos ingresos procederían de cantidades pagadas por los espectadores a los exhibidores y sobre recaudaciones de películas de cualquier nacionalidad.

Estamos ante una tasa de Estado, como señaló Claude Degand, Director de Estudios y Documentación del Centre National del Cine en Francia312 que podría ser solicitada por cualquier industria. La solución mejor es, opinaba consignar la dotación del Fondo en los Presupuestos Generales de los Estados o de la Comunidad. El objetivo debía ser el establecimiento de un sistema de subvenciones automáticas que guarde relación con las recaudaciones, siguiendo el modelo utilizado en Francia e Italia y, en estudio, en otros países europeos. La cultura, según Degand, no estaba en peligro y sus necesidades podrían resolverse con premios. El riesgo era industrial y económico, por lo que se necesitaban medidas coyunturales y estructurales, como las que podían aportar las ayudas automáticas.

Mientras seguía el estudio para encontrar el sistema de ayudas comunitario, la Comisión permitió prorrogar los sistemas de subvenciones existentes el 30 de junio de 1964. Al tiempo abría nuevos frentes como la supresión de ayudas a la prensa y 311

312

CICE. Coloquio Cine Mercado Común. Bruselas, 1963. Degand, Claude. El cine y el Mercado Común, Barcelona, Octubre 1964.

275

publicaciones no diarias, cuya Federación popularizó el argumento de que “la prensa no es una mercancía y en todo caso no es una mercancía como las otras”. Argumento que el cine se apropió en las discusiones con el GATT y después Jacques Delors lo utilizó en los “Assises” de París en 1995, al decir que “el cine no es una mercancía”.

La Comisión se concentró en la desaparición de restricciones al mercado impulsando la liberalización, propósito en el que coincidía con los norteamericanos. El Presidente de la MPAA, Eric Johnston, afirmaba en 1961, “Somos partidarios de la supresión de barreras y de la libertad del mercado cinematográfico mundial. El cine será una industria floreciente si alcanzamos la libertad completa de circulación de películas”.

Coproducción: La consecución de un mercado común se intentaba en la práctica a través de las coproducciones. Francia, Italia, España y Alemania, acompañadas de Austria, Bélgica y Portugal crearon un núcleo industrial estable por medio de las coproducciones. Jean Claude Batz313 reclamaba que fuesen las coproducciones las que se beneficiasen de un Fondo de Protección comunitario. El nuevo sistema de ayuda comunitario estaría, en su opinión, reservado solo a las coproducciones. Las ayudas nacionales le parecían “justificables cuando el mercado se circunscribía a cada país, pero anacrónicas a escala del mercado común”. Es un planteamiento más radical, que se completaba con la propuesta de creación de

313

Batz, Jean-Claude. Reflexions sur les politiques gouvernamentales dans le domaine de la cinematographie Bruselas1967.

276

una auténtica distribución europea y el fomento de un “pool” de exportación. La coproducción, considera que representa el encuentro de elementos comunes de los distintos países de la Comunidad, responde a la identidad europea y facilita la participación de empresas y profesionales comunitarios por la gran movilidad que permite el Mercado Común.

Un planteamiento industrial trata de resolver las causas de la crisis del cine y no solo sus efectos. El desarrollo y consolidación del cine como una industria evitaría la dependencia del Estado.

Nuevas propuestas: La Comisión convocó a los responsables públicos del cine europeo a una primera reunión sobre ayudas, armonización de medidas y reglas de la competencia el 8 de enero de 1965. Reuniones que sobre esta misma materia se han venido desarrollando periódicamente.

Todos los Estados europeos, habían ido adoptando ayudas financieras y a la amortización, y desarrollando una legislación cinematográfica. Estas políticas de ayudas están basadas en la nacionalidad de la película o programa audiovisual, criterio que las ha convertido en cinematografías separadas, muy atomizadas empresarialmente, que buscan un cine con personalidad propia en temas y estilos. Frente al cine europeo el cine norteamericano se caracterizaba por la concentración y la internacionalidad.

277

Hasta finales de los ochenta se confiaba en la colaboración obligatoria de las televisiones públicas con el cine, sin embargo la liberalización y autorización de canales de televisión privados abría un nuevo frente de intervención del Estado. Había que definir y determinar las relaciones del cine y la televisión.

Estos años conocen el desarrollo de un fuerte sentimiento europeo en los medios cinematográficos y audiovisuales. La interpretación del Tratado de Roma, y del Acta Única Europea, las sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, y desde luego, el Tratado de Maastricht van a facilitar una política audiovisual por parte de la Comisión Europea. El programa Media, la Directiva de la Televisión sin fronteras, el Convenio Europeo de Coproducciones y el Programa Eurimages, son los ejes de la misma, unidos al intento de armonizar o coordinar los sistemas de ayudas de los países europeos con criterios básicos que permitan la cooperación.

La evidente dimensión económica de Europa hizo que se replanteasen las propuestas para promover un cine europeo fuerte, basado en el desarrollo de los cines nacionales, pero con un componente europeo. David Puttnam, en su ensayo “Que ocurriría si la industria cinematográfica del Reino Unido adoptase el sistema francés de la cinematografía”314 demostró que la inversión en producción en el Reino Unido se elevaría en el 1992 de los 210 millones de libras, que fue la inversión real, a 508 millones de libras. Y su efecto en toda la Comunidad Europea elevaría en el mismo año la inversión de 810 millones de libras a 2.253 millones de libras. 314

Puttnam, David. ¿Qué ocurriría si la industria cinematográfica del Reino Unido adoptase el sistema francés de la cinematografía?. Informe para London Economics, 1994.

278

La Federación Internacional de Asociaciones de Productores de Films (FIAPF) en su reunión de 22 de abril de 1994 315 realizó una simulación sobre lo que ocurriría en Europa si se implantase una tasa sobre los ingresos del mercado de salas de cine, video y televisión. El reparto de ayudas a la producción y a la distribución sería automático. La suma de una tasa del 5% sobre la recaudación en salas, 2,5% sobre el negocio del video y de un ECU por tenencia de televisor ascendería a 308 millones de ECUs, que se distribuiría proporcionalmente entre todos los países como un mínimo, que cada país podía aumentar.

La misma visión europeísta animó al Club de Productores Europeos a presentar en mayo de 1994, en Cannes316 su proyecto “Un cine para Europa”. El objetivo de las medidas propuestas era abrir las ayudas automáticas, de los países que las tienen implantadas, a las películas de todos los países europeos. Aparte de estudiar el funcionamiento de las ayudas automáticas en Europa, el efecto sería fomentar a los productores europeos a organizar mejor la distribución de sus películas en el resto de países europeos. Esta apertura de las ayudas a otros países proponía medidas correctoras para que no disminuyesen las ayudas nacionales a las películas en su propio país.

Estas propuestas encontraron un cierto eco en la Comisión Europea que estableció el programa de ayudas MEDIA de apoyo al 315

Federación Internacional de Asociaciones de Productores de Films (FIAPF), Documento Algunas ideas y simulaciones para una ayuda europea para la industria cinematográfica. 22 abril 1994. Club de Productores Europeos. “Apertura de los Fondos de ayuda europeos: un ejercicio de simulación”. Cannes 1994. 316

279

cine europeo y en el Consejo de Europa, que promovió EURIMAGES. Los Estados europeos, por su parte han reforzado sus políticas de ayudas, pero siempre como apoyo al cine nacional.

El estudio sobre el desarrollo de las ayudas públicas 317 en el cine realizado en el 2002, reconocía que había dos objetivos difíciles de alcanzar: incrementar el acceso al mercado de las películas europeas no nacionales y aumentar la inversión en producción de películas europeas no nacionales.

IV.4.- LAS AYUDAS EN LOS PAÍSES EUROPEOS Los países europeos iniciaron los sistemas de ayuda hace más de cincuenta años. Los primeros fueron Francia, Italia, España y Alemania que habían sido grandes productores. Hoy día todos los Estados han creado sistemas de ayuda, que les han permitido fomentar la creatividad y mantener su propia identidad. Las obras producidas alcanzan, muchas de ellas, éxito en el mercado doméstico, pero circulan con dificultad en el resto de Europa e internacionalmente.

El objetivo común es promover el crecimiento del sector cinematográfico y de la producción audiovisual, permitiéndoles

317

Institutos de Cine de catorce países europeos: Austria, Bélgica (Wallonie y Flandes), Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Finlandia, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, España y Suecia. “Panorama de los Fondos Públicos”. Film Council, Londres 2002.

280

resistir a la competencia, fundamentalmente de la producción norteamericana.

Las medidas son coincidentes, aunque la intensidad de cada una, o la elección de las mismas dependen de los objetivos específicos de cada Estado. Durante estos últimos cinco años se incrementan las relaciones entre las autoridades cinematográficas de los Estados europeos buscando puntos comunes para consolidar sus cinematografías. El cine europeo sigue siendo todavía una utopía, ya que está compuesto por cines nacionales, pero, en cambio, sí es una realidad el espacio audiovisual europeo.

La primera medida común son las subvenciones concedidas mayoritariamente a la producción. Lentamente la inclinación política es en favor de las ayudas automáticas, más próximas al mercado y a facilitar la creación de una industria, que las selectivas concedidas proyecto a proyecto. En las subvenciones empieza a predominar la idea de reinversión o devolución en determinadas condiciones. Todos los países tienen ayudas al desarrollo, a la promoción y a la conservación.

Las ayudas se conceden con criterios de nacionalidad, para consolidar la industria propia de cada Estado, aunque existe libertad de establecimiento (basta que haya la sucursal de una empresa para considerarse su producción nacional), libertad de prestación de servicios, libertad de circulación y no discriminación a los ciudadanos europeos residentes. Muy lentamente los equipos técnicos y artísticos comienzan a ser más europeos.

281

Coinciden en desarrollar una política fiscal favorable con distinta graduación: reducción de impuestos, deducciones a los beneficios, amortizaciones en condiciones favorables, exoneración a los beneficios procedentes de terceros países, llegando hasta la desgravación por las inversiones privadas en la producción. Las ventajas fiscales tienen como contraprestación la localización de los rodajes en los propios Estados, que las conceden y la realización en los mismos de la mayoría de los gastos de producción, con la consiguiente creación de empleo.

Partiendo de la Directiva de la “Televisión sin fronteras”, la mayoría de Estados impulsa las relaciones cine y televisión, tratando de clarificar y fomentar las inversiones y compras de películas nacionales por las televisiones y su política de emisiones. Francia tiene ayudas a las producciones de Televisión y todos los países europeos tienen planteado o ya en funcionamiento ayudas a guiones de TV y ciertos tipos de producción televisiva.

Existen ayudas a la distribución, normalmente a películas de calidad, marginales, y en mayor medida a la promoción internacional y a la presencia en Festivales. Pocos países tienen ayudas a la exhibición, aunque la mayoría trata al menos de ayudar a las salas rurales o situadas en zonas de escasa población.

Mantener la figura del productor independiente es otro de los objetivos comunes, como garantía de la creatividad. Las concentraciones y plataformas creadas por los radiodifusores intentan minimizar la importancia de la producción independiente, y desarrollan sus propias empresas de producción cinematográfica y audiovisual.

282

Y se observa en la mayoría de los países el surgimiento con una nueva dimensión de las ayudas regionales, que por su importancia obligan a un intercambio de información entre las Regiones, y el Estado como en Alemania, para que los productores no acumulen ayudas superiores a sus inversiones.

IV.4.1.- Síntesis de los sistemas de ayudas 318 Austria creó el Fondo de protección al cine en 1981. Actualmente rige la Ley de subvenciones al cine de 1998, que establece dos clases de ayudas: 1) automáticas: a) por éxito comercial, cuando llega a un umbral de recaudación; b) por éxito artístico si son seleccionadas por un Festival Internacional o son primeras películas. Estas ayudas deben reinvertirse en nuevos films. 2) Ayudas selectivas, que son préstamos sin interés, que deben devolverse una vez amortizado el costo de producción. Existen también ayudas para guiones y cortometrajes.

Dibie, Jean Noel. Les mechanismes de financement du cinéma et de L’audiovisuel, Paris 1992. Véase también Institutos Públicos de Cine Europeos ,Survey of public funding of Film, febrero 2003: Eureka Audiovisual, Les Journées de L’Audiovisuel et de la finance, Ravenna, (Italia), 1997, FIAPF Les soutiens publics directs a l’industrie cinématographique en Europe, París, marzo 1994 ; Observatorio Europeo del Audiovisual, Anuario Estadístico 2003”, Fundación Procine”. Impulso y desarrollo de las producciones cinematográficas y audiovisuales, Madrid 1994; Comisión Europea, Le paysage audiovisuel des pays candidats a L’UE. Seminarios de octubre del 2000 en Praga y octubre del 2001 en Mons (Bélgica). 318

283

La Televisión austriaca coopera adquiriendo los derechos de emisión para Austria, pudiendo en ocasiones coproducir.

Existe el Fondo de la Ciudad de Viena para ayudas a guiones, desarrollo, distribución y muy limitadas para producción.

La República Federal de Alemania la Ley de Desarrollo del Cine de 1967 creó el Filmförderungsanstalt (FFA), organismo autónomo dependiente del Ministerio de Economía, que administra el Fondo de ayudas, financiado con tasas sobre las entradas de salas de cine, ventas de video, y DVD y aportaciones de las televisiones. También concede subvenciones la Comisión para Asuntos Culturales y Medios de Comunicación (BKM) su Fondo se financia con distintas tasas. En 1999 ha entrado en vigor una nueva Ley de desarrollo del cine, aunque los tipos de ayudas son sustancialmente análogos. Hay dos clases de ayudas: automáticas, que se conceden cuando alcanzan un umbral de espectadores, o bien, aunque son más reducidas, si la película ha tenido premios; se debe, reinvertir o devolver. Las ayudas selectivas, son préstamos sin interés que deben devolverse si la recaudación es superior en un 20% al costo de la película. Existen ayudas a cortometrajes, guiones y construcción de salas de cine. Las ayudas de los Länder tienen una gran importancia, ya que todos ellos disponen además de sistemas de desgravación (Tax-shelter), abiertos a todas las producciones, por lo que se han beneficiado muchas películas americanas e inglesas.

La colaboración de la Televisión pública se fija mediante acuerdos en los que se determinan su aportación al Fondo y adquiere derechos de antena y participa en coproducciones. Todas las Televisiones regionales colaboran con los Länder en la producción cinematográfica y audiovisual.

284

Bélgica tiene un modelo correspondiente a su estructura política, ya que tanto la Comunidad Francesa, como la Flamenca otorgan sus ayudas. Ambas tienen el sistema de ayudas selectivas, que son préstamos a devolver una vez amortizadas las películas. Están realizando un estudio para la implantación de ayudas automáticas.

Las Televisiones (RTBF, RTL-TVI, CANAL PLUS) colaboran con encargos y coproducciones en la Comunidad Francesa. La BRTN en la Comunidad flamenca ha creado un fondo con las Televisiones de cable (COBO), que coproduce y contribuye financieramente.

En cuanto a Fondos regionales es destacable el de la región Valona, el Fondo Wallimage. Tienen también en estudio implantar sistemas de desgravación a las inversiones en cine.

Dinamarca a través del Instituto de Cine Danés concede ayudas fundamentalmente por razones artísticas y de calidad desde hace treinta años. Dispone de consultores que proponen las ayudas: a) culturales, por los valores artísticos y b) ayudas económicas denominadas del 60/40, porque no superan el 60 del presupuesto para proyectos más comerciales con distribución, que se considera van a alcanzar buena recaudación. Son préstamos sin interés, que se devuelven una vez amortizadas las películas. Las televisiones realizan precompras de derechos de emisión.

285

Finlandia a través del Instituto de Cine Finlandés otorga ayudas selectivas y automáticas teniendo en cuenta el número de espectadores o bien el éxito artístico en Festivales. Las tres Televisiones colaboran con precompras, y la Televisión pública YLE participa además en el Fondo de ayudas.

Las ayudas son mayoritariamente selectivas. Existe una cláusula de devolución, si en el primer año de explotación la película recauda el doble de la inversión del productor.

Francia dispone de un Fondo de protección alimentado por tasas sobre las recaudaciones de las películas y sobre la cifra de negocios del video, DVD y las Televisiones. A través del Centro Nacional de Cinematografía (CNC) concede ayudas reguladas por el Decreto de 24 de febrero de 1999, que sustituye al de 1959, aunque conserva los mismos principios, adaptándolos a los criterios de la Comisión Europea.

El mayor volumen de ayudas son automáticas, que deben reinvertirse en una nueva producción. Las ayudas selectivas son préstamos sin interés que deben devolverse una vez se realiza la amortización de la película. Tiene ayudas a cortos, distribución, exhibición, industrias técnicas y a la exportación a través de su participación en Unifrance. Las ayudas están implantadas en todas las regiones.

Cuenta con un sistema de desgravación a los inversores en sociedades específicas, SOFICA, que deben invertir solo en cine y producción audiovisual. Estas sociedades aportan entre un 5 y un 25% del presupuesto de una película, dedicándose en sus últimos tiempos fundamentalmente a financiar películas de grandes grupos, con las inversiones avaladas por contratos de las televisiones.

286

Existen también cinematográfica.

ayudas

producción

audiovisual

Grecia realiza su política de ayudas a través del Centro Griego del Cine, que dispone de un Fondo muy pequeño, que tratan de aumentar con la implantación de tasas a las televisiones. Sus ayudas son selectivas, aunque tienen en estudio recuperar las ayudas automáticas, que tuvieron, en las que la ayuda era igual a la tasa que cobraban de las salas de cine. Cuentan también con ayudas al guión y a la promoción.

Holanda ha optado por crear dos Fondos para financiar al cine con el criterio de que las ayudas son préstamos sin interés a devolver tras la amortización. Uno es el Fondo de producción de films holandeses, para películas de alto presupuesto y el otro el Fondo de ayudas al cine holandés para películas de interés artístico o cultural.

El principal factor de la recuperación del cine holandés ha sido la política fiscal, desarrollada desde 1999, partiendo de las existentes Compañías de participación como la Fine BV. Permite importantes desgravaciones, que facilitan a las películas, normalmente de elevado presupuesto, en torno al 25% del costo. Hay diversas compañías que intermedian entre los Bancos y las productoras. La Televisión holandesa participa en precompras y producciones que son de difícil negociación, ya que la Televisión pública está programada por doce sociedades. Mayor importancia tiene la participación de COBO, formada por sociedades de televisión de cable, que también funciona en Bélgica y Alemania. El Fondo regional más destacado es el Regina Rótterdam.

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Irlanda ha utilizado muy bien el sistema de desgravaciones creado por la Ley de Finanzas de 1987, conocida como la Sección 35. Es una iniciativa para captar inversores privados, sean sociedades o personas físicas, que pueden desgravar hasta un 80% con los límites de su imposición fiscal. Aportan una financiación media del 60% del presupuesto para películas de bajo coste y un 50% a películas de alto costo. La Oficina del cine Irlandés (RTE) ha podido de esta forma desarrollar el cine irlandés, que actualmente cuenta con una producción media de 20 películas; porcentaje alto teniendo en cuenta la dimensión del país. La finalidad de la desgravación en Irlanda es la creación de empleo, desarrollar el interés de los inversores y producir un cine que interese a los espectadores.

Italia desarrolla la política de apoyo al cine por medio de la Dirección General del Espectáculo. Instrumento clave de su política son los créditos concedidos por la Banca Nazionale del Lavoro. Tiene dos tipos de ayudas, el primero es a películas comerciales, que se debe reinvertir en nuevas producciones. El segundo tipo de ayudas son selectivas concedidas por valores culturales, artísticos o técnicos, así como por ser primeras películas. Existen ayudas automáticas para las películas comerciales, que son aplicadas a la devolución de las cantidades adelantadas como créditos. Las ayudas se extienden a cortos, guiones, distribución, salas de cine y promoción. Las Televisiones tienen la obligación, de invertir en producción audiovisual europea el 10% de los ingresos publicitarios; dentro de esta cuota el 40% se destina a la compra o inversiones en producciones cinematográficas.

Luxemburgo desarrolla una política de ayudas, con éxito por medio de las ventajas fiscales. Las desgravaciones del tipo tax-shelter, se conceden a través del Programa de Certificados de Inversión

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audiovisual. Los inversores pueden ser personas físicas o jurídicas y la desgravación se realiza en la declaración fiscal en Luxemburgo. Normalmente financian hasta el 25% del presupuesto. Aparte conceden créditos y existe una ayuda selectiva para películas culturales.

Portugal a través del Instituto de Cine portugués concede ayudas selectivas y créditos. Una tasa sobre la publicidad en Televisión es la principal fuente de ingresos del Fondo de Ayudas. Además la Televisión pública interviene por medio de precompras en la producción cinematográfica.

Reino Unido utiliza un sistema propio basado en tres acciones. En primer lugar la National Lottery aporta unos fondos, que invierten a través del Film Council y tres agrupaciones de empresas, que ganaron el concurso, Pathe Pictures, The Film Consortium y DNA Fims, debiendo producir cada una de ellas un conjunto de películas. Por su parte el Film Council ha creado tres Fondos. El de Desarrollo de proyectos financia todo el costo, y cuando se produce el proyecto se devuelve; el Fondo Premiere, para películas con gran potencial de captar audiencias; y el Fondo para el nuevo cine, para películas de alta calidad. Financia entre el 15 y el 50% del presupuesto y participa en los ingresos correspondientes. El tercer instrumento de financiación es por medio de la figura fiscal “lease and back” que aporta entre un 12 y un 25% del presupuesto de la película. Es un sistema en el que el productor vende el negativo de la película y a su vez el nuevo propietario cede al productor los derechos, transcurrido el plazo pactado. El sistema de deducción que permite directamente al productor desgravaciones ha sido revisado por la Finance Act 2005.

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El British Screen interviene en un número reducido de films con una aportación media del 25% del presupuesto.

La Isla de Man ofrece un sistema similar a la Sección 35 irlandesa a las productoras que ruedan en la Isla, aproximadamente cinco películas anuales. Hay que señalar que los productores británicos utilizan en gran número las ventajas fiscales de los Fondos alemanes.

En cambio no está regulada la participación de las Televisiones, siendo la BBC la que realiza más encargos a los productores independientes, una vez que ha desaparecido la actitud de Channel Four, que hizo de la política cinematográfica su imagen.

Suecia ha creado una auténtica empresa, el Instituto del Cine Sueco en el que participan la Administración Pública y la Industria. Básicamente concede ayudas selectivas, aunque existen ayudas automáticas. Realiza inversiones directas en películas culturales. La Televisión pública contribuye al Fondo de ayuda y coproduce gran número de películas suecas.

Los nuevos Estados incorporados a la Unión Europea tienen en común haber abandonado unas estructuras jurídicas y económicas de carácter estatal. Han dedicado estos últimos diez años a modernizar su Legislación cinematográfica y a adaptarse a las exigencias de la Directiva de la “Televisión Fronteras”. Polonia, Hungría y la República Checa han contado siempre con una notable producción cinematográfica y todos ellos con Televisiones oficiales.

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Polonia promulgó una Ley reguladora de la cinematografía en 1987, modernizada en el 2001; Hungría regula el cine por la Ley del Fondo de Cultura y la de Radiotelevisión de 1996, estando en tramitación una Ley específica para el Cine; La República Checa cuenta con las Leyes de 1992 y 1994 por las que organiza su estructura administrativa en relación al cine y la explotación de los Fondos de películas, cuyos derechos pertenecían al Estado en su totalidad.

La República Eslovaca desmontó definitivamente el monopolio de Estado por la Ley de 1996; Estonia promulgó en 1997 una Ley que regula todo el sector cinematográfico y creó la Fundación Estonia del Cine para la concesión de ayudas, a la producción y apoyar la distribución y la promoción, La República Eslovena puso fin al monopolio de Estado en 1994, creando a la vez el Fondo de Cine esloveno para apoyar a los productores independientes y un gran estudio de producción VIBA, que trabaja junto a los productores independientes; Letonia ha regulado la distribución y Lituania no tiene disposiciones específicas para el cine.

Todos los países incorporados recientemente conceden subvenciones públicas a la producción procedentes de los Presupuestos del Estado, reforzados por ingresos de tasas sobre las entradas de cine (República Checa y Hungría), de tasas sobre las cadenas de Televisión (Hungría y Eslovenia), de tasas sobre el video y el DVD (Hungría) y de loterías (República Checa y Estonia).

Todos están completando las reformas de las instituciones de la cinematografía y analizando la forma de dotar con suficiente

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financiación a los Fondos de ayuda y al sector del cine, por lo que prácticamente todos tienen en estudio unos sistemas de desgravaciones fiscales y de tasas o loterías.

La política de los nuevos miembros de la UE, en materia cinematográfica y audiovisual, no difiere sustancialmente de la política seguida por los quince miembros anteriores.

Los países europeos comparten el compromiso de apoyar al cine y al sector audiovisual como defensa de sus identidades y la necesidad de disponer de unos Fondos de ayuda fuertes y unas medidas eficaces.

La evolución a escala europea es análoga, aunque cada país combina las ayudas de manera distinta y difiere en el volumen de recursos destinados a las ayudas. El nivel de los Fondos determina el grado de impacto económico y el equilibrio de la competencia en el mercado común.

La legislación cinematográfica y la regulación de las Televisiones están cada vez más vinculadas y ambas en continua remodelación.

No se observa que la política de subvenciones esté en discusión en ningún país, ya que todos tratan de encontrar los mejores mecanismos de ayudas y, en la actualidad, de intensificar

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las relaciones europeas, especialmente en los campos de la producción y la distribución de películas.

IV.5.- LA POLÍTICA EUROPEA La política audiovisual europea ha sido polémica. La Comisión Europea considera que ha tenido una actitud positiva y amistosa hacia el cine y el audiovisual. Responsables de las cinematografías públicas y organizaciones profesionales, especialmente pertenecientes a Francia, opinan que su postura ha sido ambigua. Hay que tener en cuenta que a la Comisión le ha correspondido hacer realidad el mercado común y los principios de competencia, así como la libertad de prestaciones y de circulación. Salvo los primeros años, en los que su actitud fue claramente contraria al mantenimiento de ayudas, a partir de los años 60 su actuación en conjunto es favorable y positiva. Hasta mediados los noventa se ha limitado a vigilar la adecuación de los sistemas de ayuda a las normas establecidas en las tres primeras Directivas sobre cine.

Esta actitud la encontramos en las Comunicaciones a España sobre su situación cinematográfica. La Comisión319 recordó al Gobierno español la necesidad de adaptar la legislación española (el Real Decreto de 28, diciembre, 1983 y la Orden de Desarrollo del 14, mayo 1984) a la legalidad europea, concretamente, eliminar las discriminaciones basadas en Sunnen, R. Director General de la Competencia “Comunicaciones sobre el Régimen de ayudas a la industria cinematográfica y audiovisual en España”, 13 de julio de 1988, Bruselas, y 6 de octubre de 1989, Bruselas. 319

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la nacionalidad para recibir ayudas, respetar el nivel medio de ayudas de la Comunidad Europea (15% para las subvenciones automáticas sobre recaudaciones y el 25% del costo de la producción en las ayudas selectivas), y eliminar, las ayudas a la distribución fuera de España (Resolución ICAA del 29 de abril de 1987), por ser ayudas a la exportación, incompatibles con el Tratado europeo.

España modificó el proyecto del Real Decreto de 1989 con el que intentaba resolver estos problemas al reemplazar a la legislación anterior notificándolo a las autoridades europeas. La Comisión aprovechó, en su contestación para reiterar su posición favorable al cine, y admitir que un importe equivalente al 25% de la recaudación podía abonarse como subvención, con carácter complementario, de la ayuda general del 15%, estableciendo el límite de las ayudas en la inversión del productor o el 50% del costo. Asimismo fijaba la fecha del 31 de diciembre de 1992 para que España notificase una versión corregida de este Decreto en el que desapareciesen las discriminaciones en base a la nacionalidad y las restricciones a la circulación de películas. España tenía derecho a un periodo de adaptación transitorio al haberse incorporado a la Comunidad más tarde. El 28 de agosto, 1989, promulgó el nuevo Decreto.

Aunque los artículos 92, 93 y 94 del Tratado de Roma (actuales 87, 88 y 89) son claros sobre la obligación de los Estados de notificar los sistemas de ayudas y la responsabilidad de la Comisión de ejercer la vigilancia, pocos fueron los Estados que realizaron la debida notificación.

Uno de ellos fue Alemania, que había sido advertida en el 1986 de la obligación de suprimir las discriminaciones por razón de nacionalidad. En la Decisión de la Comisión N.2/1992, 17 diciembre

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1992, sobre las ayudas alemanas, una vez comprobado que había realizado las supresiones de discriminación, las autoriza, aún cuando Alemania infringía otro principio al obligar a los rodajes en estudio que tuvieran lugar íntegramente en Alemania, salvo necesidades de la película, en cuyo caso se permitía que se rodase en estudio de otro país un máximo de un 30%; además los Länder no habían comunicado sus sistemas de ayudas. La Decisión posterior sobre Ayudas N.261/03, (2003/C 295,10) limitó la intensidad total de la ayuda al 50% del costo de la película.

Durante los años 1996 y 1997, la Comisión recibió varias denuncias sobre la diferencia de los sistemas de ayudas en los Estados europeos, que estaba alterando la competencia. Anteriormente la Comisión había analizado varios sistemas y aquellos años conocieron nuevas revisiones 320.

El tema de la no discriminación por la nacionalidad y la libre circulación de profesionales eran puntos clave, desde que en la Decisión 89/44/CE del 21, diciembre de 1988, la Comisión había mostrado sus reservas sobre el sistema de ayudas de Grecia, rechazando que estas discriminaciones pudieran justificarse por la salvaguardia de valores nacionales .El productor debía ser griego, así como el guión y diálogos, el director y el 75% de los actores y técnicos. La mayor parte de los trabajadores de laboratorio debían realizase en Grecia.

Centre National de la Cinématographie (CNC), Les régimes d’aidés au cinéma et a l’audiovisuel au regard del régles communitaires de la concurrence, París, 2001. 320

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El no infringir estos principios, de nacionalidad y libre circulación, junto al carácter modesto de las ayudas hicieron a la Comisión mostrarse tolerante, como en la decisión N.154/91, 8 de mayo, de 1991, sobre las ayudas del British Screen Finance en el Reino Unido. La Comisión resaltaba el valor de combinar objetivos de la política europea audiovisual y la viabilidad de una industria cinematográfica europea, sin reparar en las condiciones de acceso a las ayudas, que favorecían los temas británicos y la emergencia de nuevos directores, guionistas o productores británicos, aunque no exigían el rodaje en el Reino Unido.

La Decisión de la Comisión N. 917/1996 autorizó el régimen de ayudas de Dinamarca. La notificación del Gobierno danés se debió a su interés por aumentar la intensidad de las ayudas. Teniendo en cuenta que las ayudas concedidas por el Gobierno danés eran eminentemente culturales y no existían discriminaciones por razones de nacionalidad, la Comisión entendió que el aumento de la intensidad de las ayudas se justificaba por el aumento de costos.

Irlanda notificó en 1997 su sistema de ayudas, en el que incluía las desgravaciones de la Sección 35 de la Ley de financiación de 1987, ya en aplicación en el marco de un programa piloto. La Decisión 32/97, de 18 de junio de 1997, autoriza el sistema irlandés también por su apoyo a valores culturales y artísticos, y por el hecho que apoya la defensa de la identidad irlandesa frente a la competencia que recibe del cine norteamericano e inglés en su mismo idioma. Sin embargo la Comisión no menciona la Sección 35 hasta la decisión del 18 de agosto de 1999, sin oponerse a la misma.

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Holanda aportó en su notificación de 1998 nuevos mecanismos de ayuda: creación de la Fundación Metz-Stichting encargada de gestionar la participación pública en Fine BV, sociedad nueva que seleccionaría los proyectos en los que se invertiría dinero público; y nuevas medidas fiscales que aportarían un porcentaje entre el 6 y el 6.5 del costo de cada producción. La Comisión en su Decisión 23, noviembre 1998, además de advertir que se ajustaba a la legalidad comunitaria y a la intensidad permitida de ayuda, aportaba un nuevo criterio al comentar favorablemente el carácter neutral de estas ayudas. No se establecían suplementos de crédito, es decir ayudas específicas para ninguna actividad, como rodaje en estudios nacionales, o grabación de sonido o laboratorios nacionales, determinantes del lugar donde se realizarán los gastos de producción. Exigir el lugar de la producción o la postproducción conduce a alterar la competencia.

IV.5.1.- Criterios generales La Comisión Europea había tomado conciencia de la importancia de las ayudas en los Estados europeos por lo que decidió establecer, por primera vez, unos criterios generales en la decisión N 3/98, de 7 de agosto de 1998, al resolver la denuncia de la propia Comisión del sistema de Francia.321

El primer criterio establecido fue el de la territorialización de las ayudas, por lo que se obligó a Francia a rebajar la obligación de invertir el 85% de los gastos de producción en Francia para recibir la ayuda máxima hasta el 80%. Este porcentaje de territorialización 321

Comisión Europea, Ayudas de Estado N3/98 Francia.

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se consideraba muy alto, por la Comisión, para que exista un verdadero mercado común, por lo que indica que sería necesario revisarlo en el futuro. Igualmente debían flexibilizar el criterio de concesión de ayudas a las coproducciones, ya que exigían requisitos obsoletos, en base a Acuerdos bilaterales de coproducción, que discriminan a nacionales de otros Estados; también debían suprimir el suplemento de ayuda por rodar en estudios franceses. La intensidad de la ayuda no debería superar el 50% del costo de la producción y debían acceder a las ayudas todos los productores de películas establecidos en Francia que produzcan obras europeas.

El segundo criterio fijado por la Comisión, fue que las ayudas se destinasen para la creación de películas y obras audiovisuales, y, además, tuviesen un carácter cultural, por lo que se excluyen las películas publicitarias y las pornográficas. No están autorizadas las ayudas, por lo tanto, a actividades industriales. La territorialización puede ser solo de una parte de las ayudas, al tener en cuenta que los Estados deben contar con un tejido industrial y unos profesionales artísticos y técnicos nacionales. El objetivo es el fomento de la cultura europea y del pluralismo, por lo que las ayudas se vinculan a las producciones, y no a las industrias.

Las ayudas en Francia, como la de todos los países europeos, refuerzan al conjunto de la industria audiovisual europea, por lo que se propuso aprobarlas por un periodo de dos años, hasta comprobar que se habían realizado todas las modificaciones indicadas por la Comisión. Ante la protesta de Francia, que asumía el compromiso de realizar los cambios sugeridos, la Comisión decidió eliminar el plazo de dos años, quedando pendiente de la revisión, cuando correspondiese a todos los sistemas de ayuda europeos.

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La política de la Comisión ha consistido en intentar en primer lugar, una raya divisoria entre actividad cultural y actividad industrial. Y, en segundo, lugar garantizar que no exista ningún sistema de ayuda basado en la discriminación nacional o que impida la libertad de circulación de mercancías, desplazamiento de los ciudadanos o de las empresas para sus trabajos o facilitar sus servicios. Durante los primeros treinta años ha demostrado ser una política liberal y flexible, teniendo en cuenta también, en menor proporción los aspectos industriales necesarios para el desarrollo del cine y del audiovisual.

IV.5.2.- Criterios de compatibilidad La revisión de los sistemas nacionales de ayuda, las reuniones de los Comisarios de la Competencia y de Cultura con las autoridades cinematográficas de la Unión, las consultas de los funcionarios de la Comisión a organizaciones profesionales fueron creando un clima de expectación sobre las medidas que definitivamente decidiría la Comisión, como resultado de las verificaciones realizadas en base al artículo 87.1 y 87.3 del Tratado de Amsterdam.

Las normas básicas del Tratado para la creación del Mercado Común se encuentran en: Artículo 3.1.g: “la competencia no será falseada en el mercado interior”.

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Artículo 10: “se abstendrán de todas las medidas que puedan poner en peligro los fines del Tratado”. Artículo 81: declara incompatibles con el Mercado común todas las decisiones y prácticas, que “puedan impedir, restringir o falsear el juego de la competencia”, aunque el apartado 3 establece la posibilidad de no aplicación en ciertos casos. Artículo 82: prohíbe las prácticas abusivas derivadas “de una posición dominante”. Además de lo establecido en los artículos 86, 87 y 88, que analizaremos a continuación.

En opinión de los representantes del cine europeo las ayudas no alteraban en ningún caso los intercambios, muy escasos por otra parte, entre los Estados europeos. Ni siquiera podían inquietar al cine norteamericano. La cuota media de mercado de las distintas cinematografías europeas en sus mercados domésticos era del 15%. La cuota media del cine europeo fuera de su mercado doméstico, en la Unión era del 9%. El cine norteamericano tenía una presencia en Europa que oscilaba, según los países entre el 59,4% y el 86%. No parecía que el cine europeo fuera a alcanzar una situación de predominio, que justificase una acción contra su posible posición dominante, ni que desvirtuase la competencia.

El elevado importe medio en estos tres últimos años, del 2002 a 2004, de las ayudas públicas destinadas al cine, comprendiendo las aportaciones de las televisiones y excluyendo las coproducciones televisivas, fue de 1000 millones de euros, que indica una apuesta fuerte por parte de los Estados, y la confianza de que el cine europeo pueda dejar de ser industrialmente un superviviente, aprovechando todas las posibilidades del mercado

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interior europeo. Estas razones motivaron a la Comisión a establecer unos Criterios de compatibilidad que aclarasen el artículo 87, 3 d, sin dejar de intentar un cine europeo más competitivo. Por otra parte el esquema de estos Criterios se encontraba anunciado en la Decisión N3/98 sobre el régimen francés de ayudas.

El 26 de septiembre del 2001 tuvo lugar la “Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, relativa a ciertos aspectos jurídicos vinculados a las obras cinematográficas y otras obras audiovisuales.” 322 La orientación general de la Comisión en materia de ayudas de Estado es favorable al sector cinematográfico. La Comunicación reconoce el valor de la aportación del Tratado de Maastricht, que en su artículo 128 consagró la importancia de la cultura en la Comunidad Europea, reproducido por el actual artículo 151, que se debe tener en cuenta al aplicar las reglas de la competencia.

El artículo 151 establece, en su apartado 1, la obligación de la Comunidad a contribuir “al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto a la diversidad nacional y regional, poniendo de relieve, al mismo tiempo, el patrimonio cultural común”. En el apartado 2, la obligación de favorecer la cooperación entre los Estados miembros y, si fuera necesario, la Comunidad apoyará y complementará las acciones en diversos ámbitos culturales, mencionándose expresamente “el sector audiovisual”.

En el apartado 3, fija el deber de fomentar la cooperación internacional en el campo de la cultura. 322

COM (2001) 534 final, 26.9.2001.

301

Y en el apartado 4, agregado en Ámsterdam dispone que los aspectos culturales se tengan en cuenta“a fin de respetar y fomentar la diversidad de las culturas”.

Recuerda las reglas fundamentales: obligación de informar a la Comisión por parte de los Estados antes de implantar o modificar un sistema de ayudas (artículo 88.3 del Tratado); prohibición de las ayudas estatales que falseen o puedan falsear la competencia y el comercio (artículo 87.1); la existencia de ciertos tipos de ayuda que pueden ser autorizados por la Comisión (artículo 87.3); y que uno de estos tipos de ayudas son las destinadas a promover la cultura cuando no alteren la competencia (artículo 87.3d), como es el caso del cine.

Establece los criterios de evaluación de la Comisión para comprobar la existencia de compatibilidad y en consecuencia la autorización de un determinado régimen de ayudas. El examen de compatibilidad se realizará en base al cumplimiento de las condiciones establecidas en los siguientes criterios:

a) Criterio general de legalidad. Está prohibida cualquier clase de discriminación basada en la nacionalidad y debe existir libertad de establecimiento, libertad de circulación de mercancías y libertad de prestación de servicios (artículos 12, 28, 30, 39, 43, 48 y 49 del Tratado). Las sucursales de empresas (de otros Estados) tienen derecho a ayudas y las empresas establecidas en otro país pueden facilitar servicios y recibir ayudas. Al evaluar los sistemas de ayudas se tiene en cuenta también la fiscalidad aplicada (existencia de tasas parafiscales) para comprobar que no están identificadas como prohibidas en el Código de conducta o infringen las normas

302

fiscales establecidas por la Comisión en la Comunicación de 1998 sobre ayudas fiscales.323

b) Criterios específicos de compatibilidad para las ayudas de Estado a la producción cinematográfica y audiovisual: (1) La ayuda debe ser a una producción cultural, siendo facultad de cada Estado, por el principio de subsidiariedad, establecer para las mismas criterios nacionales verificables. Hay que decir que no se excluyen las películas comerciales. La exclusión del concepto cultural, a efectos de ayudas, comprende a las películas publicitarias, pornográficas, etc.

Las ayudas directas a la industria (artículo 87,3 c) solo son aceptables en un marco horizontal (regional, desarrollo, formación etc) y dentro de unos determinados requisitos. (2) Libertad para los productores de gastar al menos un 20% del presupuesto de la película en otro Estado miembro, sin reducción de la ayuda. Es decir que el 80% del gasto es el límite máximo de la territorialización. Intenta combatir la excesiva fragmentación del mercado y favorecer los intercambios y colaboración entre las distintas cinematografías.

(3) La intensidad de la ayuda no debe superar el 50% del costo, excepto para películas difíciles o de bajo presupuesto. La justificación es conseguir que la mitad de los recursos del presupuesto procedan del mercado. La definición de película de bajo presupuesto y de películas difíciles es imposible hacerla con carácter general, por lo que se deja a los Estados su regulación.

A efectos de calcular el 50% de la amortización por subvención estatal se declara que las ayudas a nivel de la Unión 323

DOCE 384, del 12.12.1998

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Europea, como el programa MEDIA, no son computables. También la Comisión estableció el criterio que las películas en idiomas de áreas lingüísticas pequeñas podrían tener el mismo tratamiento que las películas difíciles. Las cantidades procedentes de las obligaciones legales de invertir por las Televisiones en precompras tampoco son computables como subvención, ya que las Televisiones tienen una compensación con los derechos que adquieren, es decir se consideran preventas.

(4) No están autorizadas las subvenciones, suplementos o “bonus” a actividades específicas de la producción, con un carácter más industrial, como la postproducción, o los laboratorios. La finalidad es garantizar la neutralidad de la ayuda en las relaciones de competencia entre Estados, evitando que la ayuda sirva de atracción hacia el Estado que establezca este tipo de ayuda.

Otras fases de la creación y de la producción pueden tener ayudas sin que les afecte la regla del 50% de intensidad, como el desarrollo, la escritura de guiones o la formación. Sin embargo por su proximidad al mercado y la posibilidad de distorsionarlo en principio están prohibidas las ayudas a la exportación. Las ayudas a la distribución y publicidad dentro del territorio nacional están permitidas, si no se reservan solo a las películas nacionales, pudiendo optar a ellas todas las películas de la Unión Europea.

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IV.5. 3.- Nuevo Planteamiento de los criterios La Comisión Europea no quedó satisfecha con la solución dada al tema de la territorialización de las ayudas, ya que por principio es contraria a impedir que los productores puedan buscar las mejores oportunidades dentro de la Unión y surja una industria cinematográfica y audiovisual europea. Por este motivo el 9 y el 19 de enero de 2004 hizo una nueva propuesta sobre este tema para que fuera estudiada por los Estados miembros324.

La preocupación de la Comisión continuaba centrada en que los requisitos de territorialidad no sobrepasen la ayuda concedida, y en que exista libertad de producir en cualquier Estado. Por ello, ofreció tres opciones:

Primera opción.- Anteriormente el límite de territorialización era del 80%, ahora:

Intensidad de la ayuda (con relación al presupuesto) 20% 30% 40% 50% 70% 80% 90% 100%

324

Limite de territorialización (con relación al presupuesto 20% 30% 40% 50% 70% 80% 80% 80%

Documento de debate Comisión Europea, 18 febrero 2003.

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Las condiciones de territorialización, o sea la obligación de gastar el presupuesto en el país que concede la ayuda, no pueden ser superiores a la intensidad de la ayuda concedida.

Existe, en cualquier grado de intensidad de la ayuda, la posibilidad de reservar un 20% del presupuesto para ser gastado fuera del Estado que concede la ayuda.

Segunda opción. Los requisitos de territorialización deben limitarse a las partidas que en el presupuesto correspondan a conceptos culturales o artísticos. Esta diferenciación es imposible en la práctica por lo que esta opción puede considerarse desechada.

Tercera opción.- No hay ninguna obligación de territorialización, por lo que la totalidad del presupuesto puede gastarse en cualquier Estado de la Unión. En este caso el límite del 50% para la intensidad de la ayuda sería revisado al alza. La territorialización fragmenta el mercado, por lo que parecería lógico que termine implantándose la tercera opción si se quiere fomentar un cine dinámico, producido y amortizado a nivel europeo aprovechando todas las ventajas de este gran mercado.

La Comisión no quedó satisfecha con la respuesta de los Estados, que preferían no modificar los criterios de compatibilidad establecidos el 2001. El artículo 157, del Tratado de la Unión, obliga a asegurar la “existencia de las condiciones necesarias para la competitividad” y no parece que territorializar las ayudas sea el mejor sistema para crear un mercado competitivo y abierto en la Unión. Es preciso equilibrar los requerimientos del desarrollo industrial, contemplado en el artículo 157 y el fomento de los aspectos culturales del artículo 151.

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La Comisión realizó una nueva Comunicación el 16 de marzo de 2004325 en la que establecía la duración de las actuales reglas de compatibilidad hasta el 30, junio, 2007. Y recordaba la obligación de respetar la legalidad general y la obligación de reflexionar sobre los criterios propuestos en las reuniones de 9 y 19 de enero, partiendo de la base de: - reducir la obligación de gastar una cantidad determinada del presupuesto de la obra en el Estado que concede la ayuda. - reducir obstáculos a la libre circulación de trabajadores, bienes y servicios. - estudiar el efecto de la territorialización de las ayudas sobre las coproducciones de los criterios prorrogados hasta el 30 junio 2007.

Para estudiar el impacto económico en las coproducciones, la Comisión ha Convocado una Encuesta y un estudio, el 25 noviembre 2005.326

IV.5.4.- Ayudas estatales a la radiodifusión pública La Comisión Europea siempre había mirado con recelo los servicios de interés económico general y los servicios públicos, así como las ayudas estatales. Sin embargo a partir del Tratado de

325

COM. 2004, 171 final .

326

D.O 2005/S227-223528.

307

Maastricht reciben un apoyo más claro a nivel europeo, como hemos visto en las ayudas al cine.

La posibilidad de ayudas estatales a la radiodifusión y televisión fueron reforzadas por el Tratado de Ámsterdam y el Protocolo anejo al mismo, sobre radiodifusión Pública. 327

El articulo 73 del Tratado establece la posibilidad de ayudas cuando “correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público”.

El artículo 86, apartado 2, establece, para las empresas de servicio de interés económico general, la obligación de estar sujetas “a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ella confiada”. En todo caso “el desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria a los intereses de la Comunidad”. Los artículos 87 y 88 establecen las condiciones de compatibilidad, aplicables como en sus ayudas al sector cinematográfico.

Las ayudas a los servicios públicos requerían una clarificación del concepto de servicio público y de los criterios de compatibilidad de las ayudas estatales con el principio de la competencia.

El “Protocolo sobre el sistema de radiodifusión Pública de los Estados miembros”, anejo al Tratado de Ámsterdam de 1997, 327

BOE, número 109, de 7 de mayo 1999 corregido BOE número 188 de 7 agosto 1999.

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“considera que el sistema de radiodifusión de los Estados miembros está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad y con la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación”.

A los Estados miembros se les reconoce la facultad de financiar a sus organismos de radiodifusión, las condiciones de esta financiación son a) “la ayuda será para llevar a cabo la función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada pro cada Estado miembro”, y b) la financiación “no debe afectar a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común”. Además se tendrá en cuenta la realización efectiva de la función del servicio público.

La seguridad de las ayudas estatales exigía la definición del concepto de servicio público y los criterios claros de compatibilidad de las ayudas. La Resolución del Consejo del 25 de enero de 1999 sobre el servicio público de radiodifusión328 y la Comunicación de 20 de septiembre del 2000329 sobre los servicios de interés económico general en Europa responden a esta necesidad.

La Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de Radiodifusión, de 15 de noviembre del 2001 330 establece unas reglas concretas. La Decisión de la Comisión del 10 de diciembre del 2003331 relativa a las ayudas estatales ejecutadas por Francia a 328

DOC 30 de mayo 1991 p.1.

329

COM(2000) 58 final.

330

DOC 320, 15 noviembre, 2001, p.5.

331

2004/838/CEE.

309

favor de France 2 y France 3 nos permiten conocer el criterio de interpretación de estas reglas seguido por parte de la Comisión.

La concesión de ayudas estatales requiere: 1.- Los Organismos de televisión deben tener una misión de servicio público definida. Es obligatorio poseer “una programación equilibrada y variada acorde con su financiación y mantener un nivel suficiente de audiencia, garantizando el pluralismo y la diversidad cultural”.

La definición debe ser clara y exacta, no entrando la Comisión en la programación concreta. 2.- La misión de servicio público para poder ser analizada debe ser inequívoca debiendo existir un organismo independiente que la controle, además del propio Estado, de forma que la Comisión cuente con una información adecuada para su seguimiento.

3.- Debe confiarse la misión por un instrumento oficial, como puede ser una Ley, que establezca explícitamente la misión.

4.- La financiación estatal debe ser proporcional a las necesidades requeridas para poder cumplir el servicio público encomendado. Estas Televisiones de servicio público pueden tener una doble financiación: ayudas estatales e ingresos comerciales. Los ingresos comerciales solo son los publicitarios y la comercialización de programas.

310

Es necesaria una diferenciación contable, entre las actividades de servicio público y las comerciales, ya que las actividades publicitarias y de ventas de programas no pueden recibir ayudas estatales.

5.- Es preciso analizar el efecto de las ayudas sobre la competencia. Las ayudas no se deben utilizar para acciones comerciales ni rebajar las tarifas publicitarias

6.- Las ayudas no deben alterar los intercambios entre Estados, como puede ocurrir entre televisiones con emisiones transfronterizas a Estados limítrofes que tengan el mismo idioma.

Estos criterios de compatibilidad han sido utilizados para consolidar los sistemas de ayudas a las Televisiones Públicas en Portugal, Italia y España.

IV.5.5.- Televisión sin fronteras. Programas europeos La cohesión económica y social promovida por el Tratado de Roma y el Acta Única Europea requería un aumento de las relaciones entre los Estados, pero sobre todo una mayor proximidad entre los ciudadanos y una percepción por su parte de la idea de Europa. Era preciso crear programas europeos a los que tuviesen acceso los europeos de los distintos Estados y facilidades para recibir las emisiones de Televisión a través de toda Europa.

311

Directiva “TV sin fronteras” El desarrollo tecnológico, la entrada en funcionamiento de los satélites y la implantación del cable obligaban a resolver el problema de las emisiones transfronterizas y ocuparse del tema de los contenidos de las emisiones. La libre circulación de emisiones tiene un destacado peso económico y un importante interés cultural y sociológico. La Comisión Europea redactó el Libro verde relativo a la Televisión sin Fronteras en junio 1984. El 15 de octubre de 1985 el Parlamento europeo dio a conocer una Resolución en la que se pronunciaba a favor de la regulación de los medios de comunicación, y el 16 de marzo de 1986 la Comisión Europea presentó al Consejo de Ministros una propuesta de Directiva sobre la “Televisión sin fronteras”.

El Consejo de Ministros estableció, el 3 de octubre de 1989 la Directiva “sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva”, 332 conocida como Directiva de la “Televisión sin fronteras” La finalidad es armonizar las legislaciones nacionales sobre temas claves como la publicidad, la protección de menores y el derecho de réplica y asimismo sobre los contenidos para promover la cultura.

Al mismo tiempo se estableció en primer lugar, que las Televisiones se regulasen solo por el país de origen de las emisiones y que no existiesen controles secundarios por parte de otros países, pudiendo crearse de esta forma un gran mercado Televisivo. Y en segundo lugar se trató de generalizar, en su artículo 23, el derecho de replica.

332

89/552/CEE.

312

El fomento de la producción y la promoción cultural se obtiene imponiendo obligaciones a favor de las obras europeas, según la definición de la Directiva que tiene en cuenta la proporción de profesionales europeos participantes y el porcentaje de intervención de empresas productoras europeas, y su control de la obra.

Las Televisiones están obligadas de acuerdo con la Directiva a una emisión mayoritaria de obras europeas (artículo 4), y reservar un 10% de su tiempo de emisión o alternativamente un 10% de su presupuesto de producción de programas para las productoras independientes (artículo 5). Define la obra europea y sus requisitos a efectos de las obligaciones de emisión (artículo 6); establece una cronología de explotación para las películas en salas de cine y en televisión (artículo 7); y, finalmente, se autoriza a los Estados a establecer sobre esos temas normas más detalladas o más estrictas (artículo 8).

Esta Directiva ha sido revisada el 30 de junio de 1997, 333 suprimiéndose la cronología obligatoria de explotación de las películas y está actualmente en periodo de estudio y consulta para una nueva revisión. Ambas Directivas han sido transpuestas a nuestra legislación334 y han tenido una influencia decisiva en el desarrollo de la producción audiovisual, habiendo conseguido que las series europeas ocupen en cada país las emisiones prime-time, y han servido de apoyo a las obligaciones impuestas a las televisiones para colaborar con el cine. En cambio en cuanto al objetivo de difundir las emisiones de las distintas Televisiones en toda Europa los resultados han sido muy modestos.

333

97/36/CEE.

334

Ley 25/1994, 12 de julio BOE 13.7.1994 y Ley 22/1999, de 7 de junio BOE de 8 de junio de 1999.

313

La importancia alcanzada por las Televisiones europeas es revelada por su nivel de ingresos, 51,1 billones de euros en el año 2002 y el número de empleos, 300.000.

La Directiva de la “Televisión sin fronteras” regula las emisiones dirigidas al público en general, o sea las emisiones en abierto, las televisiones de pago, las televisiones de suscripción y las próximas al video de petición. Las Directivas sobre la sociedad de la información establecen normas para las emisiones individuales o video de petición, así como el comercio electrónico, la video conferencia, etc.335

La revisión de la Directiva de “Televisión sin Fronteras” tendrá una incidencia en los sistemas de ayudas, si se varían los criterios sobre producción de contenidos de las dos primeras Directivas, y también sobre la protección de los derechos de autor y conexos. Deben mantenerse el criterio de la neutralidad de la tecnología, ya que los cambios tecnológicos no varían la naturaleza de los contenidos, ni de los actos, por lo que no se puede hablar de nuevos derechos digitales o de la imposibilidad de conocer los titulares de los derechos al multiplicarse las emisiones a través de las redes en continuo crecimiento.

La Conferencia sobre Cultura y Comercio, organizada por el Gobierno británico y la Comisión en Liverpool, el 22 septiembre, 2005, ha reiterado la necesidad de mantener en el texto revisado Directiva 98/34/CE, define los “Servicios de la Sociedad de la Información”. COM (1999) 657, sobre “principios y normas de la Política Audiovisual en la Era Digital.” Directiva 2000 (31) CE sobre ciertos aspectos legales de los Servicios de la Sociedad de la Información. Directiva SAT-CAB, 93/83/CE, sobre copyright en satélite. Comunicación (2005) 229 final,” 2010, Sociedad de la Información para el crecimiento y empleo”. COM (2005) 263 final, Extensión de los servicios del plan de acción para Europa. COM (2004) 759 final, sobre regulación y mercados europeos. 335

314

las obligaciones de inversión de los artículos 4 y 5. La inversión en encargos a productores independientes se propone sea aumentada progresivamente del 10% actual al 25%.

La obligación de la cuota de emisión se considera difícil de mantener por la multiplicación de canales y sistemas de televisión, apareciendo como preferible su sustitución por una cuota de inversión, no solo para invertir en producciones cinematográficas, como existe en España, sino también para programas de televisión considerados de “stock”.

La Directiva sobre “Televisión sin Fronteras” y el Programa MEDIA (Medidas de estímulo para el desarrollo de la industria audiovisual) son la piedra angular de la política audiovisual de la Unión.

Programas europeos: El artículo 151 del Tratado de la U.E. permite a la Unión Europea realizar una labor de apoyo y complementaria a la acción cultural de los Estados miembros.

Para que Europa conserve una expresión cinematográfica llena de vitalidad, y haya un desarrollo profesional, es preciso dinamizar y sostener a la cinematografía con Programas europeos, que habitúen a trabajar juntos a profesionales y empresas de diferentes Estados y a poner en marcha proyectos comunes. Para estimular y reforzar la capacidad de la producción audiovisual europea la Comisión propuso en 1987 al Consejo de Ministros de Cultura la realización de una fase piloto del Programa Media que dio

315

lugar al MEDIA 91-95 realizado a través de siete proyectos desarrollados cada uno por una entidad diferente (EFDO, EUROAIM, BABEL, SCRIPT, CARTOON, CLUB D’INVESTISSEMENT MEDIA, y EAVE) y de preparar tres proyectos más (EVE; EUROMEDIA GARANTIES, y MEDIA VENTURE).

Esta fase estuvo dotada con 200 millones de ECUS y marcó con acierto el campo de actuación de MEDIA: la preproducción (escritura de guiones, desarrollo, formación, multilingüismo, animación y prefinanciación) y la fase posterior a la producción (distribución, apoyo al cine europeo en salas y el nuevo mercado del video y de las nuevas tecnologías). Completada con éxito esta fase se han aprobado, sucesivamente MEDIA II FORMACIÓN (1996-2000), dotada con un presupuesto de 310 millones de ECUS y MEDIA PLUS (2001-2005), dotado inicialmente con 400 millones de Euros. MEDIA PLUS se ha prorrogado un año y se han iniciado las consultas y propuestas para una nueva fase (2007-2013). El Programa MEDIA PLUS está dividido en MEDIA PLUS FORMACIÓN y MEDIA PLUS DISTRIBUCIÓN, DESARROLLO y PROMOCIÓN.

La base jurídica del Programa MEDIA Formación, al considerarle una actividad educativa, está en el artículo 150 del Tratado de Ámsterdam, referente a actividades educativas y de formación, y por su parte MEDIA Distribución, Desarrollo y Promoción se basa en el artículo 157 del Tratado dedicado a la competitividad de la industria. Sería más lógico que ambos programas al renovarse se basen en las normas de cultura, de acuerdo con el artículo 151 del Tratado.

El Programa MEDIA, pese a un presupuesto modesto, ha sabido movilizar al cine europeo, crear una nueva generación de ejecutivos y creadores, abiertos a un nuevo cine y a cooperar entre

316

si e igualmente ha creado lazos entre distribuidores y exhibidores de diferentes países. El acierto de haber utilizado el sistema automático para las ayudas en distribución ha tenido un excelente efecto estructurante, conservando la modalidad de ayuda selectiva a la distribución, sólo para favorecer alianzas de distribuidores para determinados films arriesgados.

La nueva fase de MEDIA conservará la misma estructura acentuando la gestión del Programa y su control, por parte de la Comisión. Esta tendencia se inició a partir del MEDIA II, ya que la fase Piloto y MEDIA I se llevaron a cabo a través de empresas adjudicatarias. De todas formas debería tener una mayor presencia el Comité Media, integrado por representantes de los distintos Estados, y una mayor vinculación con la industria para detectar las soluciones adecuadas.

Unifica la formación con el programa desarrollo-distribuciónpromoción y va a apoyar la preproducción y el desarrollo para escuelas, instituciones de formación y profesionales de los Estados recién incorporados a la Unión Europea.

La acción de Desarrollo estará más vinculada a la de Formación y debería apoyar principalmente propuestas formadas por conjuntos de proyectos (slate funding), y proyectos que deriven en coproducciones. En distribución es necesario aumentar el presupuesto, para incrementar la aceptación del cine europeo. Asimismo habría que aumentar las acciones favorables a la financiación. Iniciada en el 2003, la iniciativa “Crecimiento y audiovisual: i2i Audiovisual” dentro de MEDIA, en colaboración con el Banco Europeo de Inversiones (BEI), ha contribuido a reducir el costo de las pólizas de seguros, rebajar los costes de la garantía de buen fin, y reducir los costos financieros de los créditos de las

317

productoras independientes de películas, ficción televisiva, animación y documentales creativos. Habría que dar el paso siguiente de obtener créditos de capital, para los que es necesario rebajar los riesgos de los Bancos mediante garantías ofrecidas por un Fondo con este fin o valorizando los negativos de las películas como garantía. La aportación de los derechos sobre negativos como aval exige un conocimiento exacto de los titulares de los derechos, solo clarificados si existen unos Registros públicos acreditados.

La promoción es el campo de actividad del futuro. Habría que reforzar y buscar nuevas fórmulas en colaboración con la industria. En la actualidad la Comisión apoya a la Asociación Europea de Promoción, formada por los distintos Institutos Públicos de cine europeos, que al menos tiene la virtud de coordinarse con los distintos Estados.

Indudablemente el presupuesto del Programa debería duplicarse y llegar a los 1055 millones de Euros solicitados por la Comisión, para una progresión en el buen resultado del Programa y teniendo en cuenta que habrá una participación plena de diez nuevos Estados miembros.

Actividades del Consejo de Europa: El Consejo de Europa se ha preocupado especialmente de la conservación del patrimonio cinematográfico y audiovisual y también del aumento de la creatividad y de la difusión de un cine renovador que muestra la identidad europea. En este sentido desarrolla cinco actividades destacables:

318

-La Convención Europea sobre la “Televisión Transfronteriza” cuyos trabajos terminaron el 15 de marzo de 1989, está abierta a todos los países que integran el Consejo de Europa. Tiene la virtud para los productores y profesionales de terceros países a la Comunidad, que se hayan adherido, que son tenidos en cuenta por la Directiva de la “Televisión sin Fronteras” de la Comisión, a efectos de determinar si una obra cinematográfica o audiovisual es europea.

-La adopción del Programa EURIMAGES, el 26 de octubre de 1988, Fondo multilateral de inversiones de apoyo a las coproducciones y a la difusión de las obras. El Fondo está alimentado por las aportaciones voluntarias de los Estados (27 en la actualidad). Concede préstamos retornables, una vez amortizadas las películas por un importe máximo de 750.000 Euros. Es necesario que sea una coproducción al menos de dos países miembros del Fondo. El productor minoritario participa como mínimo, en un 20% de la coproducción si es bilateral y en un 10% si es multilateral. El mayoritario en un máximo del 80%. En las películas de alto presupuesto, superiores a 5,4 millones de Euros, excepcionalmente se admiten las participaciones, respectivamente, del 90% para el mayoritario y del 10% para el minoritario.

EURIMAGES complementa el Programa MEDIA ya que ayuda a financiar la producción y el Programa MEDIA ayuda a financiar la preproducción y la distribución o difusión posterior. La Comisión en vez de intentar en el Programa MEDIA una iniciativa en este campo de la producción, debería ser miembro de EURIMAGES con una aportación proporcional a la realizada por los países.

- El Convenio Europeo de Coproducciones, establecido el 2 de octubre de 1992, tiene el objetivo de facilitar la coproducción, complementar la actividad de EURIMAGES dando reglas para hacer más accesibles las coproducciones europeas y para

319

conseguir el objetivo cultural. Es un instrumento favorecedor de la creación y la expresión de la diversidad cultural europea. Las coproducciones pueden regirse por esta Convención o por Acuerdos bilaterales de los Estados, o en última instancia por la legislación cinematográfica de cada Estado. En realidad, aunque los Estados se resisten, los Acuerdos bilaterales de coproducción han quedado obsoletos entre los países europeos, y deberían ser sustituidos o complementados por Acuerdos de distribución, que fortalecerían el espacio audiovisual europeo, ayudando a la amortización de las películas. Estos Acuerdos contribuirían a la promoción cultural, favoreciendo la integración de los ciudadanos europeos en la Unión.

Este Acuerdo se aplica a coproducciones entre productoras de tres Estados o de dos Estados, sino tienen Convenio bilateral.

- El Convenio para la Protección del Patrimonio Audiovisual, referente a la conservación de obras de cine, video y televisión, Adoptado en la Sesión 109 de Ministros del Consejo de Europa, el 8, noviembre, 2001, en Estrasburgo. Pieza fundamental del convenio es la introducción de la obligatoriedad del depósito legal para las obras que protege. España no lo ha firmado.

- El Observatorio Europeo del Audiovisual, tiene su sede en Estrasburgo en el marco de la Secretaria General del Consejo de Europa, es el instrumento clave para facilitar las estadísticas e informaciones precisas a la industria cinematográfica y audiovisual europea, además de a las instituciones públicas. 336

336

Resolución (92) 70, 15, diciembre, 1992.

320

El Consejo de Europa organiza Conferencias sobre el sector audiovisual, promueve Convenios como el del Patrimonio Cinematográfico y Audiovisual y establece Resoluciones orientativas para la política en esta materia.

IV.5.6.- Ibermedia: Un espacio audiovisual iberoamericano. Con el fin de estimular la coproducción de películas para cine y televisión en Ibero América, así como el desarrollo de proyectos cinematográficos, la distribución y promoción de películas en el mercado regional y la formación de recursos humanos para la industria audiovisual, se creó el Programa de Desarrollo Audiovisual en Apoyo a la Construcción del Espacio Audiovisual Iberoamericano “Ibermedia”, puesto en marcha en la Cumbre de Margarita. Venezuela, en noviembre de 1997.

Hay que destacar la rapidez con que se inició su funcionamiento. Las actividades del programa estaban en marcha el año 1998. El Fondo se distribuye dentro de las siguientes líneas de acción y unos porcentajes aproximados: a) Fondo de ayuda a las coproducciones: 60% b) Fondo de ayuda a la distribución y promoción de películas: 30% c) Fondo de ayuda al desarrollo de proyectos: 5% d) Fondo de ayuda a la formación y capacitación de profesionales: 5%.

Ibermedia es en su estructura y fines una combinación de los programas europeos Eurimages y MEDIA. Dos países europeos

321

son miembros de Ibermedia. España, principal promotor, y Portugal. El Fondo se alimenta de las aportaciones de los Estados miembros, beneficiándose las coproducciones y los proyectos de estos países, aunque se admite la participación en los proyectos de terceros países hasta un porcentaje del 30%.

Este Programa ha dinamizado las políticas de ayudas públicas en Ibero América, y ha trasladado la riqueza y diversidad de estos pueblos a una industria cinematográfica fortalecida.

La evidencia de su buen funcionamiento son los resultados, ya que la práctica totalidad de los proyectos aprobados en coproducción han sido rodados. Debería evitar el riesgo de convertirse en un simple complemento de las ayudas de los países iberoamericanos y conseguir, que las películas apoyadas por Ibermedia circulasen y se distribuyesen internacionalmente, único medio de difundir la cultura y las creaciones de los países iberoamericanos.

IV.6.- RONDA DE URUGUAY. GATS Las Naciones Unidas, en el año 1947, crearon el GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), organismo internacional para promover y facilitar las relaciones comerciales entre los Estados. Las Rondas de negociaciones, constituyen su modo de funcionamiento, que han estado centradas hasta 1986 en reducir las barreras al comercio internacional de mercancías, suprimiendo o reduciendo aranceles, cuotas y acuerdos preferenciales. La Ronda de Uruguay se celebró de 1986 a 1994, con la participación de 123

322

países, aunque estuvo dedicada a flexibilizar el comercio de mercancías, por primera vez, se incluyeron los servicios y la propiedad intelectual.

Resultado de la Ronda de Uruguay fue la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), reclamada por los países medianos y pequeños, frente a las reservas de EE.UU. que había preferido los Acuerdos bilaterales, donde podía imponer su mayor fuerza. La OMC está integrada por el GATT, y como novedad, por dos nuevos Acuerdos: el GATS (General Agreement on Trade in Services) y el TRIPS (Agreement on Trade Related Aspects of Intelectual Property Rights).

El TRIPS se ocupa de los aspectos comerciales de las patentes y de la propiedad intelectual, que aporta grandes ventajas a países creativos, como los europeos. El GATS incluye los aspectos comerciales de servicios como la banca, seguros, transportes, telecomunicaciones y todos los servicios audiovisuales. Los principios de la OMC son la cláusula de nación más favorecida, que se aplica siempre salvo pactos de exclusión, el libre acceso al mercado y el tratamiento nacional, que significa no conceder a los servicios o suministradores de servicios extranjeros un tratamiento más desfavorecedor, que a los del propio Estado.

Los Estados europeos y la Comisión Europea, todos con voz y derecho a veto, pusieron en práctica la estrategia de separar el audiovisual del resto de los servicios, mientras que EE.UU. mantenía el criterio opuesto.

323

IV.6.1.- Excepción cultural Durante 1993 un escalofrío de inquietud recorrió a los creadores del mundo cinematográfico y audiovisual europeo, ante la amenaza de la desaparición de las ayudas. Creían estar ante una maniobra, largamente preparada, por Jack Valenti, en nombre de la MPAA y Mickey Cantor, en el del Departamento de Estado de EE.UU., para borrar toda clase de ayudas al cine y a la producción para televisión aprovechando las negociaciones del GATT. A Leon Brittan, negociador en nombre de la Comisión Europea y persona clave para el desbloqueo de la Ronda, se le suponía dispuesto a sacrificar el audiovisual en aras de llegar a un Acuerdo general.

Intelectuales, profesionales y medios de comunicación tomaron partido a favor de la “especificidad” de la cultura y reunieron sus voces en pro de una “excepción cultural”, que garantizase la cultura y la identidad europea. La competencia del GATS sobre el audiovisual se reconocía, pero se quería la excepción definitiva del audiovisual de sus reglas, incorporándola al Acuerdo.

A la cabeza de los defensores del librecambio en España, podemos situar a Mario Vagas Llosa, 337 quién afirmó “nada corrompe como el parasitismo estatal”, y preguntó, “¿quienes van a asumir la responsabilidad de definir la identidad francesa?. Mario Vargas Llosa denunciaba la postura europea al parecerle que “no se trataba de la defensa del patriotismo, sino de los intereses de un grupo de empresarios”. En realidad la postura norteamericana defendía también intereses de grupos norteamericanos y el empleo en EE.UU. El cine norteamericano dominaba el 80% del mercado europeo de cine, el 60% del mercado de televisión y el 90% del 337

Vargas Llosa, Mario, ¿La excepción cultural?, El País, Madrid, 12 octubre 1993.

324

mercado del vídeo. Era absolutamente predominante, y no tenía nada que temer. El objetivo norteamericano en la negociación fue mantener la hegemonía y tener libertad absoluta en la instalación de canales de televisión vía satélite y por cable. También los europeos, como refleja el Libro Blanco de la Comisión Europea, trataban de fortalecer su industria audiovisual y la generación de empleo en este sector.

Xavier Vidal Folch338 escribía que, según el informe del GATT de 1992, Europa era la primera potencia en el comercio. Los aranceles tarifarios son muy superiores, tanto en Japón como en EE.UU., llegando en muchos productos a superar en más de seis veces a los europeos. Por ello, se pregunta Xavier Folch, “¿Por qué, pues, si el mercado europeo es el más abierto y el más interesado en el éxito de la liberalización aparece como si fuera exactamente al revés?”.

Todo el comercio internacional es una batalla política, que se transforma en mediática y cultural. Solo se busca el control del mercado. Una batalla para eliminar a un competidor de una zona de pesca se presenta como una batalla ecológica. Y una lucha denodada por quedarse con todo el mercado audiovisual se presentaba hábilmente por los norteamericanos, como un deseo de suprimir las barreras para la cultura.

El Ministro de Cultura español,339 contó que, en una reunión, habiendo agotado los argumentos los negociadores de la MPAA, 338

Vidal Folch, Xavier. Caperucita Europa y el lobo feroz, El País, Madrid, 15 diciembre 1993.

339

Solé Tura, Jordi. “La excepción cultural”, El País, Madrid, 18 octubre 1993.

325

confesaron que la auténtica razón de sus pretensiones era que “producimos muchas películas y tenemos que venderlas todas”.

La defensa de la identidad europea estuvo principalmente encabezada, en el campo de la teoría, por Regis Debray, 340 “¿Qué significa la libre competencia entre el cine africano y el estadounidense? La asfixia del primero ante la indiferencia del segundo”.

En la zona intermedia, pero próxima a Vargas Llosa, se encontraba la corriente de opinión representada por Fernando Savater341 “de modo que ahora hay que refugiarse en la defensa e ilustración de la identidad cultural”.

Referente a las películas norteamericanas, reconocía que no puede afirmarse que sean mejores, al ser este un concepto subjetivo, aunque sí podía asegurarse que gustaban por lo común a más gente. Pretendiendo encontrar equilibrio admite: “Por lo demás no es bueno que la cultura dependa solo del mercado, pero aun es peor que dependa ante todo de los Ministerios”.

340

Debray, Regis. Respuesta a Mario Vargas Llosa, El País, Madrid, 14 noviembre 1993.

341

Savater, Fernando. El cielo protector, El País, Madrid, 5 enero 1994.

326

Defensa profesional y política: La defensa de la identidad cultural fue principalmente una especie de cruzada francesa. Gillo Pontecorvo 342 contaba ”que durante el encuentro en Roma con Miterrand y Balladur, les dijeron que el ochenta por ciento de los franceses saben lo que significa el GATT con respecto al audiovisual, y el cien por cien cree que es totalmente necesario luchar por la defensa de la identidad europea. Pontecorvo cree “que exageran un poco, según la costumbre francesa, pero la situación es completamente diferente en Italia”.

Los políticos franceses como Edouard Balladur, primer Ministro, Alain Juppe, Ministro de Asuntos Exteriores y Jacques Delors, Presidente de la Comisión Europea defendieron claramente la excepción cultural. En el resto de países europeos no hubo movilizaciones, aunque los profesionales hicieron apelaciones a la defensa del sector audiovisual y de la cultura.

La defensa de la identidad europea y de la excepción cultural fue coordinada por las organizaciones profesionales tanto a nivel de cada país, como del europeo. En toda la prensa europea se publicó343 en grandes anuncios, un “llamamiento de autores, artistas intérpretes y productores europeos para la excepción cultural” cuyo texto apoyaba a la Comisión de la Comunidad Europea en los siguientes términos: “-Exigir la inclusión de una cláusula de excepción cultural firme y sin límite de tiempo en el Acuerdo GATS, defender la 342

Purgatori, Andrea. Entrevista a Gillo Pontecorvo, El Mundo, Madrid, 20 diciembre 1993.

“Llamamiento de autores, actores intérpretes, y productores europeos para la excepción cultural”, El País, Madrid, 28 septiembre 1993. 343

327

directiva de Televisión sin fronteras y garantizar los acuerdos de coproducción, así como los fondos de la Comunidad, nacionales o regionales de apoyo a la producción y a la difusión de las obras cinematográficas y audiovisuales”.

Los norteamericanos enviaron mensajes tranquilizadores. Richard Gardner344 profesor de la Universidad de Columbia de Nueva York y embajador de EE.UU. en España, compartía la preocupación europea por defender su identidad cultural, mediante ayudas limitadas, aunque disentía de que se impidiese a los ciudadanos europeos ver todas las películas de terceros países que deseasen. Jack Valenti, Presidente de la MPAA345 afirmaba que no se ha planteado el fin de las ayudas al cine”solo se ha invitado a hablar y encontrar un término medio”. “No me opongo a las subvenciones financieras, solo digo que a largo plazo serían ineficientes”.

La cautela ante el temor a que la aprobación del GATS, prohibiese a los Estados europeos legislar ayudas para el audiovisual, movió al Ministerio de Cultura español, ante la solicitud de los productores y profesionales españoles a proponer el R.D.L. 19/1993, de 10 de diciembre de Medidas Urgentes para la Cinematografía.346

344

Gardner, Richard. “La Ronda de Uruguay” , El País, 5 noviembre 1993.

345

Klady Leonard. Scorsese, Spielberg in Euro Gatt Spat, Variety, 8 noviembre 1993.

346

B.O.E, 11 diciembre, 1993.

328

El día dos de diciembre, en el cine Lope de Vega de Madrid, convocado por la Academia de Cine, Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales, ADIRCAE, EGEDA, Unión de Actores, Federación de Empresarios de Entidades de Cine, SGAE, PROCINE y con la asistencia de ochocientos profesionales, se había desarrollado un acto en el que se puso de relieve la importancia que para la cultura, la economía y el empleo en España tiene la existencia de un marco, como el Decreto Ley proyectado, que permita el desarrollo de la producción española y europea.

IV.6.2.- Exención temporal. Existían dos vías para evitar la aplicación de las reglas del GATS a los servicios audiovisuales. La primera establecer un anexo de exclusión, como lo tienen el tráfico aéreo o el movimiento natural de las personas (relativo a ciudadanía, residencia, empleo). Y, la segunda, estar incluida su excepción en el Artículo XIV, que contempla las excepciones, como las referentes a medidas protectoras de la moral, el mantenimiento del orden público, la biodiversidad y la salud.

Hubo un momento de la negociación en que EE.UU. parecía decidido a aceptar el anexo de exclusión para el sector audiovisual. Sin embargo el nombramiento de Clinton, como Presidente, y Mickey Cantor, como Representante de Comercio, cambió el rumbo de las negociaciones al estar ambos muy vinculados a Hollywood,

329

cuya industria querían defender347. Los negociadores europeos ensayaron primero la defensa de la “”especificidad” del sector audiovisual, como había aprobado el Parlamento Europeo, en sesión del 15 de junio de 1993 en busca de la exclusión cultural. A continuación, abandonada la exclusión temporal, no se logra tampoco incluir la excepción cultural, por lo que Clinton deseoso de terminar las negociaciones, tras una serie de reuniones con la Cumbre Europea, dio instrucciones de aceptar una exención temporal del sector audiovisual, ya que el conjunto de resultados de la Ronda de Uruguay eran muy positivos.

Por otra parte el tema de las ayudas al cine e incluso las cuotas de la Directiva de Televisión sin Fronteras, ya no eran temas preocupantes para los norteamericanos. Los objetivos para sucesivas Rondas son la liberalización de la transmisión digital vía satélite, de la distribución mundial por Internet y de la distribución del video sobre petición.

La exención temporal está establecida en un Anexo de exenciones al sector audiovisual. Por lo tanto no se puede interpretar que este sector ya queda fuera de las reglas de la libre competencia.

La excepción cultural es una postura política, no es una norma jurídica. La mayor sensibilidad existente en la actualidad por parte de los Estados, incluido EE.UU., en el respeto a la diversidad cultural, permite suponer que no van a existir obstáculos para “Essential Background to understanding the current Gatt negotiations”. British Screen Advisory, 21.VIII.2001. Londres. 347

330

mantener la política de subvenciones públicas al cine. La excepción cultural es una posición a la defensiva, sustituida por la diversidad cultural, que aún persiguiendo los mismos objetivos es más abierta. No niega la libre circulación comercial, sino que aboga por políticas de ayudas que no impidan la libre competencia, y que los Estados puedan ayudar a sus creadores a expresarse y a las industrias culturales a sobrevivir.

La difusión internacional de películas y obras audiovisuales españolas tiene cada vez un horizonte más amplio por el crecimiento del mercado interior de la U.E y el desarrollo del área iberoamericana, que actualmente incluye a EE.UU. El cine español debe prepararse para ser competitivo y aprovechar todas las oportunidades que, cada vez en mayor medida, va a ofrecer el mercado internacional.

IV.7.- DIVERSIDAD CULTURAL El debate sobre la existencia de la cultura y la identidad europea se inició desde los primeros tiempos de la construcción de la Comunidad europea. La promoción cultural es considerada básica para mantener y desarrollar las distintas culturas europeas, poniendo de relieve los factores de cohesión. Eliminar las barreras nacionales, siempre que se conserven las culturas locales.

331

Limitado el concepto de la excepción cultural a su utilización en la disputa del GATS, aparece cada vez con mayor fuerza y como argumento único que justifica la política cultural de la Unión Europea y de los Estados miembros el concepto de la diversidad cultural.

La creación de la Comunidad Europea había tenido como objetivo prioritario la cohesión económica y social, y la consecución de un mercado interior. La finalidad del Tratado de Roma 348 fue sentar las bases de una unión, cada vez más estrecha entre los pueblos europeos. Sin embargo la promoción de los valores de la libertad y la democracia, basándose en el Acta Única Europea de 1986,349 había permitido acciones para garantizar el pluralismo de los medios de comunicación y fundamentar una política cultural europea.

El impulso jurídico definitivo fue dado a los defensores de la diversidad cultural, por el Tratado de Maastricht, 350de 1992. El artículo 128, consolidado por el Tratado de Ámsterdam de 1997 351 que conserva el contenido de este artículo con el número 151, en el Título XII (antiguo Título IX) dedicado a la Cultura, establece que “las actividades culturales de la Unión Europea y de los Estados miembros, se realizarán dentro del respeto de su diversidad

348

La Comunidad Económica Europea. Tratado de Roma. Acta Única Europea, Madrid 1987. BOE 3, julio, 1987. 349

Ibidem. Código de la Unión Europea, pag, 319.

350

Tratado de la Unión Europea. Preparación de la edición y estudio preliminar por Alonso García, Ricardo. Madrid, 1992. Do C 191, julio, 1992. 351

Código de la Unión Europea, Edición preparada por Martín Rebollo, Luis. Navarra 2002. BOE 7, mayo, 1999, rectificación BOE 7, agosto.

332

nacional y regional poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común”.

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea352 del 7.XII.2000, que reúne todos los esfuerzos europeos a favor de los derechos civiles, económicos, sociales y culturales, en su artículo 22 proclama “La Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística”. Y en su artículo 11 menciona explícitamente la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación.

El tratado de Niza353 mantiene la posibilidad de políticas culturales por parte de los Estados miembros, y con carácter subsidiario, por parte de la Unión Europea.

La otra área regional al que pertenece España, Ibero América apuesta abiertamente por la diversidad cultural. Así lo confirman las Declaraciones de los distintos Consejos de Ministros de Cultura iberoamericanos. La Declaración de Madrid, 25/26 de junio de 1996, afirma “la cultura iberoamericana se ve enriquecida por su pluralidad y diversidad étnica y lingüística” La Declaración de Cartagena de 12/13 de julio del 2002, expone que “la diversidad cultural caracteriza nuestra región. Los derechos culturales deben ser reconocidos como parte de los derechos humanos. El diálogo sobre la diversidad cultural debe establecerse en el contexto del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales”.

352

Ibidem. Código de la Unión Europea, pag. 319. DO 364, 18 diciembre, 2000.

353

Tratado de Niza, Luxemburgo 2001. DO c80, 10, marzo, 2001.

333

La Declaración de Cochabamba, 2/3 de octubre de 2003, refuerza el mismo criterio: “la cultura debe ser tratada en su especificidad. Los contenidos culturales son la esencia de su identidad cultural”354.

Definir la cultura ha tropezado siempre con dificultades, que se acrecientan al intentar explicar los caracteres esenciales de la diversidad cultural. Durante la reunión informal de Ministros de Cultura y Audiovisual de la U.E. Lisboa, del 2000, se describieron los aspectos que contiene el concepto de diversidad cultural. “diversidades lingüísticas, nacionales y regionales; identidades nacionales, regionales, étnicas y religiosas; libertad de expresión y creación de obras artísticas; variedad de obras de arte; participación y amplio acceso a los ciudadanos a la creación; patrimonio artístico actual e histórico”. El objetivo de una política de diversidad cultural es la protección y salvaguarda de la riqueza de sus distintos aspectos culturales y favorecer la creación artística.

Estos contenidos deben replantearse ante la internacionalización actual de las distintas sociedades, el fenómeno de la inmigración, el desarrollo de los intercambios y el comercio electrónico.

La expansión de la información y la aparición de unas redes de comunicación, que unen todas las naciones, transforman profundamente los conceptos de producción y de consumo de las obras artísticas. En la actualidad, ningún Estado europeo va a renunciar a establecer unas políticas culturales en favor de la 354

Secretaria Permanente de Cumbres Iberoamericana de Jefe de Estado. Ministerio de Asuntos Exteriores.

334

creatividad y de su identidad cultural, pero deben estar abiertas a los intercambios internacionales

IV.7.1.- Negociaciones OMC La Comisión Europea ante las siguientes Rondas de negociaciones de la OMC de Seattle y la actual de Doha, aprobó, que su posición, y la de los Estados miembros, garantizaría “la posibilidad de mantener o desarrollar su capacidad de determinar y de llevar a buen fin su política cultural y de salvaguardia de la diversidad cultural”. Este acuerdo fue tomado en la reunión de la Comisión de 26 de octubre de 1999, que reiteraba la posición adoptada por el Consejo de Ministros de Comercio de 15 de junio de 1998.

La Ronda de Seattle, que sucedió a la de Uruguay, se inauguró el 30 de noviembre de 1999. Aunque la OMC, a diferencia de su antecesor el GATT, es un organismo en el que los acuerdos se toman democráticamente, las organizaciones representantes de la cultura y las ONG consideran que está manejado por EEUU y las compañías multinacionales. Por ello más de 700 ONG se dieron cita en Seattle con peticiones que nada tenían que ver con los cometidos de la OMC; como salvaguardar la biodiversidad, la calidad de los alimentos, o reivindicaciones de grupos concretos como los trabajadores del metal de EEUU, que solicitaban medidas contra el dumping del acero. Los convocados por las ONG organizaron manifestaciones que se desarrollaron en un clima de violencia extraordinaria impidiendo los trabajos de la OMC.

335

Los representantes del sector cinematográfico y audiovisual estaban preocupados, aunque conocían la posición de la Comisión Europea de mantener y defender los acuerdos conseguidos en la Ronda de Uruguay, por el temor que la libertad de establecer políticas culturales se limitase solo a los servicios audiovisuales tradicionales y no comprendiese los nuevos servicios de comercio electrónico e Internet. La Comisión defendía, sin embargo, que la definición de obra audiovisual no debe alterarse porque cambie el sistema de comunicación, frente al criterio de las grandes empresas de la informática que consideran el comercio electrónico como un mercado aparte y, por lo tanto, no contemplado por las exenciones del audiovisual en el GATS. La Ministra de Cultura de Francia, defendía que “las Word Wide Web son un medio para todos los sectores audiovisuales sin que cambien el carácter de los contenidos.“ 355

Suspendida la Ronda de Seattle ha sido sustituida por la Ronda conocida como “Programa para el Desarrollo” de Doha, que empezó en noviembre del 2001 y durará hasta el 2007. Esta Ronda ha dedicado sus esfuerzos a lograr un acuerdo sobre el espinoso tema de la agricultura, quedando el capítulo de servicios, y propiedad intelectual para el final.

Ante esta posible negociación de los servicios audiovisuales no se debería plantear, como el dilema industria y comercio contra cultura. El sector cinematográfico y audiovisual, como todas las industrias de bienes inmateriales, en la actualidad produce enormes beneficios económicos. Estamos en la sociedad del conocimiento y en un entorno internacionalizado en el que los objetivos de las políticas culturales no se oponen a las reglas comerciales. Esta es una época de expansión de las redes de comunicación con grandes 355

Federación Europea de Realizadores Audiovisuales (FERA), Informe de la Conferencia Mundial de la OMC, 30 de noviembre y 3 de diciembre.

336

posibilidades para el desarrollo del comercio cinematográfico y audiovisual.

Las medidas positivas de ayudas al cine pueden ser aceptables por el comercio internacional, como las subvenciones a las obras o el tratamiento nacional a las coproducciones por medio de Convenios. En cambio chocan, con las reglas internacionales las medidas restrictivas, barreras y cuotas.

Por eso se abandonó el argumento de la excepción cultural, sustituido por el concepto de la diversidad cultural, aceptado en su sentido positivo incluso por los negociadores norteamericanos. Los europeos no renuncian a la creación de una gran industria, como afirmaron en la reunión de Mons356 “el hecho de que la UE sea una suma de identidades culturales no es un obstáculo para la emergencia de verdaderas industrias culturales”. La creación de una industria europea cinematográfica y audiovisual exige un libre comercio internacional.

Este criterio favorable a la industria se encuentra también en la Declaración de Praga, del 6 de octubre del 2000 357, que reclama para los aspectos económicos del sector audiovisual europeo el desarrollo de instrumentos adecuados con la participación de la Banca Europea de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo Europeo de Inversiones (FEI). Asimismo el Consejo Informal de Ministros, celebrado en Reunión de Expertos, Comisión Europea. “Une approche nouvelle au developpement de l’audiovisuel » , Mons 5 y 6 de octubre de 2001. 356

Seminario Audiovisual “Políticas audiovisuales y diversidad cultural en una Europa ampliada”, Praga, 5,6, octubre 2000. 357

337

Siracusa358, los días 12-14 de septiembre del 2003, declaraba “una política moderna del audiovisual debe prestar atención al desarrollo de una industria audiovisual europea. Es preciso encontrar soluciones que faciliten el crecimiento económico en un mercado competitivo, justo y liberalizado”.

IV.7.2.- Convención sobre la diversidad cultural El carácter universal de la cultura, la globalización que facilita el aprendizaje y el contacto entre culturas, y el renacimiento de las culturas regionales y locales condujo a valorar la variedad cultural y la importancia de mantener esta diversidad. En diversos Foros y reuniones internacionales se ha puesto de relieve la contribución del cine y el sector audiovisual a la diversidad cultural.

En el Consejo informal de Ministros de Cultura de Savolina (Finlandia) julio 1999, La Ministra de Cultura de Francia admitió públicamente que “Francia no iba a convertir la excepción cultural en la línea Maginot, así que bienvenida la diversidad cultural”.

La Comisaría europea de Educación y Cultura, en su discurso en Estrasburgo359, el 16 de noviembre de 1999 ¿Qué futuro para el 358

Conclusiones de la Presidencia. Consejo Informal de Ministros del Audiovisual. Conclusiones de la Presidencia, Siracusa, 12-14 septiembre 2003. Reding, Viviane. “Quel avenir pour le cinéma européen”, Jornada de cine europeo, Estrasburgo, 16 de noviembre de 1999. 359

338

cine europeo?, afirmaba “prefiero al término excepción cultural más positivo, en mi opinión, el de diversidad cultural y lingüística, diversidad que caracteriza adecuadamente la identidad de nuestro continente”.

El 7 de diciembre del 2000 el Consejo de Europa realizaba su “Declaración sobre la diversidad cultural” reconociendo el valor de la diversidad cultural en la vida de las sociedades humanas y la necesidad de favorecerla. Recomienda establecer con este fin, un Acuerdo internacional por parte de los Estados, declarando que “la política cultural y audiovisual debe ser un complemento de la política comercial para mantener y favorecer la diversidad cultural”.

La UNESCO en el 2001360 realizó la “Declaración Universal sobre diversidad cultural” que, reconoce, es“ tan necesaria a la humanidad como la biodiversidad” para la naturaleza. Es la herencia común de la humanidad y “debe ser reconocida y conservada para beneficio de las generaciones presentes y futuras”. En las Orientaciones principales del Plan de Acción para su aplicación se subraya la importancia de producir y difundir contenidos para los medios de comunicación y producciones audiovisuales de calidad.

El “Convenio sobre la protección y promoción de la diversidad de expresiones culturales”,361fue aprobado el 20, octubre 2005, y oficializado, mediante su firma el 9 diciembre 2005. El Convenio no 360

31ª Conferencia General de la UNESCO. París 21, noviembre, 2001.

361

33ª Conferencia General de la UNESCO, París 20 octubre 2005.

339

recoge el cine y el audiovisual de manera explícita como el Proyecto, sino que están englobados en la industria cultural, dedicada a la producción y distribución de bienes y servicios culturales, que son los que encarnan o trasmiten “expresiones culturales”. El Convenio aclara que las “expresiones artísticas” son el resultado de la creatividad de personas, grupos o sociedades. El contenido cultural comprende “la dimensión artística y los valores culturales, que emanan de identidades culturales o las expresan”.

La UNESCO debe ser informada cada cuatro años de las medidas adoptadas para proteger y promover la diversidad. Con este fin se crea un Fondo Internacional para la Diversidad Cultural de conformidad con el Reglamento Financiero de la UNESCO.

El valor de este Convenio debemos contemplarlo de acuerdo con la Convención de Viena de 22 de mayo de 1969, sobre el”Derecho de los Tratados”362 y la Convención de Viena sobre el “Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales” de 21 marzo 1986, 363 el nuevo Convenio debería haber sido firmado por todos los miembros de la OMC, que al no haber sido así continua teniendo total validez. El Convenio sobre la Diversidad Cultural ha sido votado favorablemente entre los miembros de la UNESCO por 148, votando en contra EEUU, e Israel y absteniéndose Australia, Liberia, Honduras y Nicaragua.

El hecho de haberlo firmado una mayoría de países es, no obstante un argumento favorable para que sea respetado el nuevo Convenio por los países no firmantes. Los conflictos que se 362

Adhesión de España 16, mayo 1972. BOE 13, junio 1980.

363

Corriente Córdoba. José A. Derecho Internacional, Madrid 1989.

340

planteen con Estados que no lo hayan firmado pueden resolverse de manera amistosa o con la intervención de mediadores. En último extremo el Convenio prevé un procedimiento de conciliación, aunque en el marco que se dilucidarían las discrepancias es en el Comité de solución de conflictos previsto por la OMC.

En ningún caso es posible contemplar que los aspectos comerciales del cine y el sector audiovisual puedan estar fuera del GATS. Más razonable parece aceptar un reconocimiento permanente de la capacidad de los Estados para establecer políticas culturales (MEDIA, acuerdos de coproducción, incentivos fiscales, ayudas, etc). El objetivo es crear un puente entre la nueva Convención y la OMC. Hay que encontrar el difícil equilibrio entre los objetivos de las políticas culturales y las preocupaciones y obligaciones de un sistema comercial.

La garantía de una cooperación internacional estable es primordial, así como el respeto a la libertad de expresión, de información y a la propiedad intelectual. Dado que el reconocimiento de derechos a la diversidad cultural está basado en principios internacionalmente reconocidos se debe procurar que la política audiovisual de los Estados no pueda ser atacada por proteccionista. No es posible excluirse de la OMC, por lo que entendemos hay que tratar de fijar los límites entre la actividad comercial y las acciones culturales.

Un comercio internacional libre y justo debe proporcionar riqueza y oportunidades a la industria audiovisual europea. La Unión Europea es uno de los mayores productores de servicios audiovisuales y creativos, por lo que resultará muy beneficiada por la integración de la economía mundial.

341

IV.7.3.- Proyecto de Constitución Europea El Tratado que instituye la Constitución para Europa fue adoptado por la Convención Europea, responsable de su redacción, los días 13 de junio y 10 de julio de 2003.364 El proyecto de la Constitución está compuesto por tres partes. La Primera comprende la definición y los objetivos de la Unión Europea, sus Instituciones, competencias, derechos fundamentales de los ciudadanos, la vida democrática, la pertenencia a la Unión y sus finanzas; la Parte segunda reproduce, elevando su fuerza jurídica, la Carta de los Derechos Fundamentales; y la Parte tercera las Políticas y el funcionamiento de la Unión, donde quedan recogidas las Disposiciones de los anteriores Tratados, cuya vigencia se desea permanezca; la Parte cuarta contiene la Disposiciones generales y finales; e incorpora cuatro Protocolos y tres Declaraciones.

La Constitución Europea, si llega a entrar en vigor, junto al Derecho adoptado por las Instituciones europeas constituiría el conjunto de normas legales rectoras de la Unión Europea, quedando anulados los anteriores Tratados.

Los sectores culturales europeos han seguido puntualmente la elaboración del proyecto de Constitución, haciendo propuestas para preservar la cultura. Una aspiración ampliamente compartida ha sido la incorporación de la Carta de los Derechos Fundamentales, que se convierte en el conjunto de derechos básicos constitucionales, que inspiran y prevalecen en toda la legislación.

364

Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo. 2003 y Duhamel Olivier. Pour L’Europe. Le texte intégral e la Constitution expliqué et comenté, octubre 2003.

342

Asimismo se había considerado llegada la hora de inscribir la cultura en el núcleo de los valores de la Unión y resaltar que es uno de los bienes europeos más importantes. El proyecto de la Constitución define, en su Preámbulo, a Europa con la imagen “unida en la diversidad” y sitúa a la cultura entre los objetivos de la Unión. El artículo 3, apartado 3, del Titulo I de la Parte I establece “La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la preservación y desarrollo del patrimonio cultural europeo”.

La articulación de las competencias sobre cultura entre la Unión y los Estados miembros requería claridad. El sector cultural apostaba porque la Unión favoreciese la cooperación en el marco europeo, pero los Estados y Comunidades o regiones deberían conservar las competencias de desarrollar sus propias políticas culturales. El texto de la Constitución recoge esta idea, al situar en el artículo 16, apartado 2, del Título III, a la cultura entre los ámbitos de acción de apoyo, complementaria y de coordinación, que debe realizar la Unión. No hubiese sido lógico trasladar la parte fundamental de estas políticas a la Unión, ni tampoco armonizar las legislaciones, ya que afectaría a la propia diversidad cultural.

Las ayudas otorgadas por los Estados a las actividades culturales habían sido contempladas tradicionalmente como excepción, debiendo los Estados demostrar su compatibilidad con el Mercado común, como establece el articulo 87 (antiguo 92) del Tratado de Ámsterdam. La petición del sector cinematográfico y audiovisual365 ha sido que debía establecerse el principio inverso.

Buró Europeo del cine y la Televisión, «Convention de L’Union Européene: diversité culturelle et pluralisme des médias et de l’information » 13 de febrero, 2003. 365

343

No obstante la redacción del artículo 56, apartado 3 del Título III es la misma que la del actual artículo 87, “Se consideran compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren, las condiciones de los intercambios y de la competencia de la Unión”.

En nuestra opinión puede mantenerse el criterio de que corresponde a la Unión probar la alteración de la competencia como, por otra parte, empieza a entender la actual Comisión que debe ser su norma de actuación. Es un cambio de interpretación.

La larga duración de las negociaciones para implantar programas culturales por el sistema de decisión con el requisito de la unanimidad en la toma de decisiones extendió la opinión 366 de la conveniencia de sustituir este requisito por la aprobación por mayoría cualificada. Esta propuesta la encontramos recogida en la Constitución, ya que en su artículo 181, apartado 5, parte tercera, reproduce el antiguo artículo 151, apartado 5, habiendo desaparecido la exigencia de unanimidad para la consecución de los objetivos de la cultura. La mayoría cualificada en esta materia es aun más imprescindible para la toma de decisiones en una Unión con 25 Estados.

Las futuras negociaciones con la OMC siguen causando temor en los medios cinematográficos, ya que consideran un riesgo el traslado de competencia de Acuerdos Internacionales a la Unión. Una Comisión Europea liberalizadora o unas negociaciones de conjunto, con la posibilidad de intercambio entre sectores Andréani, Pascale. “El lugar de la cultura en el futuro Tratado”. Contribución 172, CONV 460/02. 366

344

liberalizados, podrían ver anuladas las actuales exenciones en materia cultural actualmente existentes en el GATS.

Los Ministros de Cultura europeos reunidos en el Festival Internacional de Cannes, con la asistencia del Presidente de la Comisión de Cultura del Parlamento Europeo, y de la Comisaría de Educación y Cultura, realizaron, el 15 de mayo de 2003, una Declaración alertando sobre el carácter vital de mantener el requisito del acuerdo común para las decisiones en materia de comercio exterior relativas a servicios culturales y audiovisuales. 367 Reforzando esta posición, los Directores de los Institutos Públicos de Cine europeos, el siguiente 17 de mayo368 tomaban posición en favor de que la futura Constitución, como el Tratado actual, permitiese la toma de decisiones en esta materia de política comercial exterior por unanimidad al ser el único medio de preservar la diversidad cultural de cada Estado, si la ve amenazada.

Los redactores del texto de la Constitución recogieron in extremis, estas propuestas en el Título 3, parte III, dedicado a la política comercial común. El artículo 217, apartado 4, dispone: “El Consejo se pronunciará también por unanimidad para la negociación y la celebración de acuerdos en el ámbito comercial de servicios culturales y audiovisuales cuando estas pueden afectar a la diversidad cultural y lingüística de la Unión”.

La aportación realizada por el proyecto de Constitución sobre la protección de los servicios de interés general, contra las 367

Consejo informal de Ministros de Cultura, Declaración de Cannes, 15 de mayo de 2003.

368

Directores de Institutos de Cine europeos. Declaración en relación con la Convención sobre el futuro de Europa, Cannes 18 de mayo de 2003.

345

discriminaciones que impidan el progreso de la Unión, la creación de un Servicio diplomático exterior, el reconocimiento de la Carta de derechos fundamentales de la Unión y la incorporación del mundo de la cultura, aunque no se aprobase este proyecto de Constitución, tiene validez para futuras reformas del Tratado de la Unión.

Reafirmadas las ayudas públicas por parte de la Unión Europea y de sus Estados miembros queda todavía por aclarar los mecanismos de ayuda más eficaces para obtener resultados culturales y alcanzar objetivos industriales y económicos. El cine y el sector audiovisual europeos deben ser más competitivos y abiertos a los mercados nacionales europeos y al internacional. La circulación real de las obras producidas depende de su promoción y de la aceptación de los espectadores. Esta perspectiva requiere conocer al público y su demanda para que los esfuerzos realizados con la concesión de ayudas tengan éxito. La protección sola no resuelve los problemas.

346

CAPÍTULO QUINTO: PROTECCIONISMO LIBERAL

347

V.1- PRINCIPIOS DE LA NUEVA REGULACIÓN Las industrias culturales, en medio de una corriente de liberalización, evolucionaban aumentando las producciones, para poder atender a la demanda y a la ampliación de explotaciones. El Encuentro celebrado en Madrid en 1992, bajo el nombre de “Audiovisual español 93”, dio la alarma sobre la imprescindible necesidad de aumentar la producción española y su presencia en los distintos soportes de difusión.

El desarrollo de la industria cinematográfica española precisaba encontrar un equilibrio entre producción y protección, así como entre los costos de producción y los dedicados a promoción.

El sistema de protección debía simplificarse. Sin embargo, es imposible resolver por medios legislativos, como hemos visto en la etapa anterior, la casuística de problemas planteados a los productores, desde la producción a la exhibición o la venta a las Televisiones. El sistema de protección debe limitarse a ser impulso y marco favorecedor de la creación y de las relaciones entre los sectores de la cinematografía, del mundo audiovisual y el televisivo. El intervencionismo debe tener unos límites para ser eficaz y no crear situaciones de dependencia del sector subvencionado, que pierde su capacidad competitiva.

Las negociaciones del GATT habían advertido de la llegada, a través de los nuevos medios de comunicación, de un flujo de imágenes, músicas y sonidos, pertenecientes a países de todo el mundo. La cinematografía se caracteriza por los intercambios internacionales, pero la globalización ha incrementado el consumo y abierto posibilidades a numerosos países y a innumerables obras.

348

El cine español estaba ante el reto de aumentar la producción, dotarla de carácter competitivo. La Administración debía continuar su apoyo, pero abandonar los usos de determinar las películas que podían ser producidas. Las Televisiones debían convencerse, que tampoco sus burocracias son competentes para decidir la producción, de las películas, y, en cualquier caso, su misión básica no es producir películas, sino difundirlas. Las Televisiones tienen un amplio campo de producción, desde series o musicales a divulgativos, deportes o informativos.

Las salas de cine, como el resto de los sectores, dieron entrada al ordenador, que además de mejorar la gestión proporcionaría una buena base de datos para conocer mejor las decisiones a tomar en el campo cinematográfico.

Las ayudas debían ser automáticas, sin renunciar a aquellas selectivas que favorezcan la innovación. Las coproducciones debían ser recuperadas, ya que había resultado una fórmula rentable para el desarrollo de la producción propia y de la distribución.

Las primeras medidas legislativas estuvieron dirigidas a flexibilizar el mercado y mantener la protección, dando más libertad a industriales y profesionales, intentando una orientación hacia un cine más competitivo.

Ante de ser tomadas, se produjo un diálogo del Gobierno con los sectores profesionales y con las Comunidades Autónomas para contrastar las ideas básicas, que constituyeron el punto de partida de la reforma.

349

V.1.1.-Titulo competencial Los Reales Decretos de 24, enero 1997 y 27 junio 1997 369 se promulgaron para resolver la difícil situación del cine español. La urgencia hizo que su base legal fuese el desarrollo de la Ley 17/1994.

El Gobierno era competente para elaborar y promulgar Reglamentos basándose en el artículo 4 de esta Ley: “El Gobierno acordará dentro de los límites presupuestarios, medidas de fomento dirigidas a las empresas, obras y actividades audiovisuales españolas y a las coproducciones...”.

Asimismo la Ley 17/1994 en su Disposición Adicional primera establecía facultades de modificación por el Gobierno de las cuotas de pantalla y sobre licencias de doblaje. La Disposición Adicional segunda determina que debe establecerse reglamentariamente el contenido del Consejo Superior de Cinematografía, y la Disposición final cuarta autoriza al Gobierno “para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de esta Ley y para refundir y armonizar la normativa reglamentaria vigente”.

La Ley 17/94 declara en su Disposición final tercera preceptos de carácter básico los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 y 10 y las Disposiciones adicionales, derogatoria y finales, por lo que se dictaron al amparo del artículo 149, 1, 13 y 149.2. de la C.E. El artículo 5 y el apartado 1.d) del artículo 9 se establecieron al amparo de los artículos 149, 1, 13 y 149.1.27 y 149.2 de la C.E.

369

BB.OO 22, febrero, 1997 y 14, agosto, 1997.

350

Los Reales Decretos contemplan además aspectos de la cinematografía que no se encuentran en la Ley 17/1994, como salas de exhibición, calificación por edades, películas X, o control de taquilla, que encuentran su amparo en los artículos 149.1.13, 149.1.27, 149.2 y 149.3 así como en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional.

Estos Decretos introducen modificaciones, no solo referentes a la anterior reglamentación, sino sobre la propia Ley en materia de cuotas de pantalla y de distribución, amparándose en la autorización al Gobierno para mantener la proporcionalidad, respecto al mercado que no puede preverse en el momento de legislar

V.1.2.- Delimitación competencial Las características del cine han hecho que el Tribunal Constitucional, como hemos visto, según el aspecto predominante le contemple desde distintos títulos competenciales: “cultura” (artículo 148.1.17ª y 149.2.C.E.), “espectáculos y ocio” (artículo 148.1.19ª C.E.) “industria” y “bases y coordinación general de la actividad económica” (artículo 149.1.13ª C.E.). El Tribunal Constitucional, en Sentencia 153/89 (FJ.4), había puesto ya de relieve que la cinematografía “es una actividad que puede subsumirse en diversas reglas competenciales, constitucionales y estatutarias, lo que no es sino consecuencia de su complejo carácter como fenómeno cultural, social, económico e industrial, pues de todos estos matices o aspectos participa”. Asimismo, el Tribunal afirmó que “será después el sentido y finalidad de las diversas normas objeto de conflicto lo que marque el aspecto predominante”.

351

El Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) 370 basándose en las Sentencias del Tribunal Constitucional, mostró su inquietud, por que tanto los proyectos de Reales Decretos como las primeras convocatorias realizadas de acuerdo con los mismos, diesen lugar a requerimientos competenciales por parte de las Comunidades Autónomas. El Estado considera que dispone respecto de la materia regulada, de los siguientes títulos competenciales: de un lado, el contemplado en el artículo 149.1.13ª C.E., aunque su utilización es limitada, como ha señalado el Tribunal Constitucional, “no es lícito la interpretación extensiva del referido título estatal” que permita absorber bajo él, como correspondiente al Estado cualquier medida que tenga incidencia sobre aspectos de una actividad económica sectorial, vaciando prácticamente de contenido la correspondiente competencia de la Comunidad Autónoma” (STC 188/89, FJ. 4); y el derivado del artículo 149.2. C.E. conforme al cual “sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”.

Por este motivo el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte consultó a todas las Comunidades Autónomas 371 los proyectos de Reales Decretos ya que todas ellas han asumido competencias en industria y en materia de cultura, espectáculos y ocio. Tras las reformas de los Estatutos de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 C.E, estas poseen competencias en materia de industria. 370

Informes del Ministerio de Administraciones públicas al Ministerio de Educación y Cultura de 20 de noviembre de 1996, 19 de mayo de 1997 y 27 de enero de 1998. 371

Observaciones de la Generalidad de Cataluña 26 de julio de 1996 y 24 de marzo de 1997; Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 10 de marzo de 1997; Junta de Castilla y León de 11 de marzo de 1997; Gobierno Vasco de 29 de julio de 1996; Gobierno de Cantabria de 3 de marzo de 1997; Principado de Asturias de 28 de febrero de 1997; Generalidad Valenciana 11 de abril de 1997.

352

El texto refundido de la Ley General Presupuestaria, en su artículo 153, regula la territorialización de créditos presupuestarios y la doctrina del Tribunal Constitucional se inclina, por interpretar que en las partidas presupuestarias que deban territorializarse “la tramitación y gestión de las ayudas han de corresponder a las Comunidades Autónomas, siendo su gestión centralizada por el Estado la excepción ...” como afirma en la STC 71/97.

El cine es la expresión cultural de un país por lo que es irrenunciable su fomento y su conservación tanto por parte del Estado, como por parte de las Comunidades Autónomas. La Unión Europea obliga a que también a nivel europeo deban compartirse y coordinarse las actividades de ayuda y subvención.

El cine en España recibe la mayoría de las ayudas con carácter automático, por lo que deben tenerse en cuenta las recaudaciones de todo el Estado y las ayudas estatales deben tener un carácter igualitario, que requieren una gestión con criterio centralizado, como admitieron en sus informes las Comunidades Autónomas.

V.1.3.- Competencias exclusivas, concurrentes y ejecutivas Las Comunidades Autónomas pusieron de relieve que los Reales Decretos no tenían carácter de norma básica, ya que establecían las medidas de fomento a la cinematografía que el Estado considera necesarias, pero no se impide el que las

353

Comunidades Autónomas decidan en uso de sus competencias aplicar las que estimen oportunas.

Es decir, las normas de los Reales Decretos son solo aplicables a las ayudas estatales. Las normas básicas, en todo caso deben tener rango de Ley como declara la STC de 28 de julio de 1981 (“Las Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse como básico”...) y la STC de 28,4,1983 (“Lo que no podrá hacer el Gobierno es definir en términos generales y por Real Decreto lo que es básico...”).

Las competencias concurrentes pueden ser ejercitadas indistintamente por el Estado o la Comunidad Autónoma. En este sentido tienen facultades ambas Administraciones en la declaración de nacionalidad (STC 153/1989 5, 10), declaración de interés cultural de una película o proyecto (la misma STC 153/1984), concesión de licencias (STC 106/1987, 25.6) informes sobre concesión de créditos a infraestructuras en CC.AA (STC 184/83), calificación por edades (STC 87/87), y en coproducciones (STC 153/89).

En toda actividad de concesión de subvenciones hay que dejar un margen a las Comunidades Autónomas. Según el criterio de la STC 109/96, el Estado “deberá limitarse a prever las ayudas que estime pertinentes sin llevar a cabo otras actividades normativas y de gestión superpuestas o duplicadas respecto a las que corresponden a la CC.AA. con competencias en materia de cultura”. Actualmente se dispone de una doctrina consolidada sobre las subvenciones estatales, como expone la STC 13/1992 de 6 de

354

febrero, existiendo unos criterios claros para la actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas.

V.1.4.- Propuestas profesionales Estaban muy próximos los debates que había provocado la Ley 17/1994 para que no se reprodujesen los argumentos principales sobre los mecanismos de ayuda. Igualmente el Acuerdo del Comité Intersectorial del 3 de junio de 1994 debía reflejarse y tener en cuenta sus propuestas sobre disminución de la cuota de pantalla, mejor acceso a las licencias y mayor control de las recaudaciones de las salas.

La Federación de Entidades de Empresarios de Salas de Cine, destacó que España372 es el único país de la Unión Europea que mantiene las cuotas de pantalla y de distribución. Creía oportuno preparar la desaparición, gradual de la cuota de distribución como establece la Ley 17/1994, y utilizar la vía del Real Decreto para la desaparición progresiva de la cuotas de pantalla. Esta cuota se estableció para proteger al cine español, pero desde que son computables las películas comunitarias, se puede cumplir, afirma la Federación, sin exhibir una sola película española. En cambio en el resto de la U.E. no existe ningún privilegio para el cine español.

372

Federación de Empresarios de Salas de Cine de España, observaciones al ICAA 15.7.1996 y 28.2.97

355

Asimismo recordaban la Recomendación del Tribunal de Defensa de la Competencia, en su Informe de 1995, que afirmó “que para mantener la libre competencia deben desaparecer las cuotas de pantalla y de distribución”. Y vuelven a recordar que al tratar de proteger a una industria, se realiza conculcando el principio de libertad de empresa en una economía de mercado que garantiza el artículo 38 de la C.E. En su opinión son graves los efectos perversos de la obligación de importar y exhibir películas comunitarias solo para cumplir la cuota.

La Federación de Distribuidores de Cine (FEDICINE) 373 reclamó que las ayudas a la distribución se diferenciasen claramente de las ayudas a la promoción concedidas a los productores, y pedían la desaparición de las licencias. Los distribuidores independientes coincidieron en el criterio de la desaparición de las licencias de doblaje. Las películas europeas, interesantes ya son importadas, por lo que obligar a importar a los distribuidores multinacionales para generar licencias desabastecería a los distribuidores independientes y causaría una mala explotación de estas películas, que solo exhibirían las multinacionales hasta llegar al tope exigido de recaudación, que permite obtener las licencias.

La Federación de Asociaciones de Productores 374 Audiovisuales mostraba su preocupación por la falta de medidas para que las licencias de doblaje pudiesen ser transferibles. La explotación de la película debía ser realizada por el titular de la licencia o caducar en un plazo razonable para impedir prácticas contrarias a la norma. 373

Federación de Distribuidores Cinematográficos (FEDICINE) 16.7.1997; 2.4.1997; 26.2.1997. Asociación de Distribuidores Independientes (ADICINE) 12.7.1996. 374

FAPAE 26.3.97; 17.7.1996.

356

También propuso que el Registro de empresas y obras audiovisuales del ICAA, se elevase a Registro Público. La importancia de dar fe de los titulares de las obras como realizan los Registradores de la Propiedad, superaba el planteamiento del proyecto de Real Decreto, por lo que provisionalmente se acordó utilizar el Registro de EGEDA (Entidad de Gestión de Derechos Audiovisuales). Mientras se estudiaba la conveniencia de un Registro público cinematográfico independiente, o el Registro de Hipoteca Mobiliaria, se utilizaría el Acuerdo establecido entre el ICAA y el Registro de EGEDA.

El resto de Asociaciones375 hicieron propuestas coincidentes: flexibilización de las coproducciones; informatización de las taquillas; el control de las salas de cine culturales o de temporada, que no cumplen las normas de billetaje y declaración; calificación por edades no solo de películas presentadas en 35 mm, sino en cualquier soporte y para todos los sistemas de explotación; reconocimiento del sector del video y las relaciones con televisión, tanto para establecer una cronología de exhibición, como para obligar a la compra de derechos de cine español.

Y, se reproduce el interés corporativo por los Comités, que conceden las subvenciones sobre proyecto o subvenciones anticipadas. Todas las Asociaciones especialmente las representativas de técnicos, directores y nuevos realizadores, 376 375

UVE. Unión Videográfica Española 20.2.1997, FEAV Federación Española de Asociaciones de Video Clubs, 26.3.1997; Plataforma de Nuevos Realizadores, 28.2.1997. U.G.T. Federación de Servicios 4.3.1997, Federación de la Unión de Actores Españoles, 4.3.1997. CC.OO Federación del Papel Artes Gráficas, Comunicación y Espectáculos 10.10.1997. 376

Asamblea de Directores Realizadores Cinematográficos y Audiovisuales Españoles (ADIRCAE) 12.7.1996 y 25.2.1997.Técnicos Asociados Cinematográficos Española 10.7.1996 y 3.3.1997.

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exigen no solo estar representadas en el Comité de Expertos, sino nombrar a sus propios representantes, como había ocurrido tradicionalmente.

V.2.- NORMALIZACION DEL MERCADO El Real Decreto de 24 de enero de 1997 tuvo la finalidad de flexibilizar y mejorar la situación del mercado e impulsar la coproducción. Durante 1996 prácticamente cada día se inauguró una nueva pantalla de cine. El fenómeno de los complejos de cine, con grandes pantallas, excelente sonido y atractivas comodidades, fue decisivo para el crecimiento de la demanda cinematográfica. Los sistemas de cuotas, como todos los sistemas de ayuda al cine, no resisten cambios drásticos, sino que hay que actuar sobre ellos con suaves reformas.

V.2.1.- Cuotas y licencias Las medidas están dirigidas a resolver la causa del conflicto del sector cinematográfico de la exhibición y distribución, con la Ley de 8, junio 1994.

El artículo 1.1, de este Decreto, modifica la cuota fijada por la ley de 1994, en sentido realista, al establecer “la proporción de un día como mínimo de obra cinematográfica comunitaria por cada tres

358

días de exhibición de películas de terceros países en versión doblada en cualquiera de las lenguas oficiales españolas”. Todas las películas eran computables con independencia de su fecha de estreno.

Los criterios favorables a la política lingüística determinaron que se estableciera en el artículo 1.2,: “un día de película comunitaria por cada cuatro, de terceros países cuando la película comunitaria estuviese hablada o doblada a alguna lengua oficial española”.

España seguía apostando por favorecer el cine comunitario para apoyar a los distribuidores de cine independiente, contribuir a la construcción europea, y ser la única fórmula de mantener una cuota, que en teoría, beneficiase al cine español.

La facilidad de contar con películas de terceros países es una forma de favorecer la diversidad cultural, aunque en la realidad se impone el superior atractivo para el público del cine norteamericano, dotado además de una distribución más eficiente, siendo el que más se beneficia de la apertura de los mercados.

Las licencias de doblaje, en el artículo 2, se ampliaron a tres por cada obra cinematográfica de cualquier Estado de la Unión europea, que estuviese contratada para ser distribuida en España y cumpliese unos requisitos más accesibles: la primera licencia al acreditar la película comunitaria unos ingresos brutos de diez millones, la segunda al alcanzar a los veinte millones. Para la tercera se daban dos posibilidades: a) alcanzar treinta millones de ingresos brutos o b) si estaba doblada a dos lenguas oficiales

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españolas, bastaba con acreditar unos ingresos brutos de cinco millones en la lengua minoritaria y haberse exhibido al menos en cinco poblaciones, en esta lengua minoritaria. Esta norma estaba comprendida también en los criterios lingüísticos.

La flexibilidad en la obtención de licencias tenía como finalidad la apertura graduada del mercado, ya que en el año 2000 las licencias debían desaparecer.

V.2.2.- Informatización de las taquillas El billetaje oficial de los cines y el control de taquilla habían sido la base imprescindible para el desarrollo de las ayudas automáticas. La informática obligaba a nuevas normas.

Reglas y principios básicos: El control de las recaudaciones está sometido a reglas muy estrictas. Los principios en los que se basa, en distintas legislaciones, fueron recogidas en la actual regulación española.

El R.D. de 26 de junio, de 1978 377 sustituyó a la legislación anterior, estableciendo las normas reguladoras del control de taquilla. La O. de 30 de mayo de 1986 378 estableció un nuevo parte 377

BOE, 27 junio, 1978.

378

BOE, 13 junio, 1986.

360

de declaración. Pese a los esfuerzos realizados para informatizar las taquillas, todavía nada se había legislado sobre taquillas informatizadas.

Los fundamentos sobre los que nuestra legislación había construido el control son:

A.- Todo espectador debía poseer su entrada. Sólo eran válidas las entradas que componían el billetaje oficial. La introducción de la informática permite a los exhibidores elaborar los billetajes. B.- Las taquillas debían estar instaladas en la misma sala de cine. El R.D. de 1997 autoriza la venta por máquinas expendedoras, teléfonos, Internet. C.- Las entradas se componen de dos partes. Únicamente pueden expedirse por orden de numeración y ser separadas en el momento de la entrega. Las entradas deben claramente indicar, si son de precio ordinario o reducido. El exhibidor debe conservar siempre una parte de la entrada para su control. Las entradas, a partir de 1997, pueden realizarse informáticamente. D.- Obligación del exhibidor de llevar una contabilidad especial por medio de un libro registro. E.- Obligación del exhibidor de entregar un parte declaración conteniendo información sobre: las recaudaciones totales de cada sesión y de toda la semana, número de sesiones diarias y semanales; número de espectadores diario y de la semana; título y número de licencia de exhibición de las películas; nombre de los distribuidores, porcentaje entre distribuidores y exhibidores y, en su defecto, tanto alzado, cantidades que corresponden a la SGAE; números iniciales de los billetes expedidos, y al final de la semana, los números iniciales de los billetes a expedir en el día siguiente; el precio de las localidades de cada clase. Los cines informatizados envían sus datos semanalmente por correo electrónico. Registros y declaraciones son sustituidos por procedimientos informáticos. F.- Inspección, que debe controlar, con los datos contables y los comprobantes la veracidad de las declaraciones. G.- Sanciones. Al margen de las sanciones contractuales, establecidas en las Condiciones de contratación, la Administración tiene la potestad de sancionar en base en el interés general. En ocasiones se ha solicitado su sustitución por las vías civil y penal. Estas dos jurisdicciones quedan abiertas siempre para cualquier conducta fraudulenta. Pero existen otros tipos de faltas, como el retraso en la entrega de los partes declaraciones, el no cumplimiento de cuota, etc, que el interés de la industria requiere corregir por la vía administrativa, sin que esto signifique la aparición de un derecho profesional autónomo.

361

V.2.3.- Gestión informática La gestión de las salas de cine cambió con la informatización. La venta de entradas no se concibe, hoy día, si no es realizada por medio de la informática. El R.D. 24 enero 1997, habilitó las normas para la generalización de las taquillas informatizadas cuya regulación era urgente (artículos 11 al 15).

La Administración se comunica actualmente con los equipos informáticos instalados en las taquillas, que deben estar homologados. Sin embargo el exhibidor tiene la libertad de instalar los equipos que desee, siempre que cumpla los requisitos exigidos para el conjunto de la profesión y de la Administración.

Las taquillas informatizadas pueden editar sus propias entradas, siempre que los equipos contabilicen y memoricen las entradas editadas, y los ingresos que correspondan a su venta.

La Administración competente es el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y en su caso, las Comunidades Autónomas, que hayan asumido esta competencia. Hasta ahora solo Cataluña, y, en estudio, Galicia. En todo caso, existirá una coordinación entre el ICAA y las Comunidades Autónomas.

Los titulares de las salas de exhibición “podrán optar por expedir los billetes de entradas reglamentarios y, conjuntamente, emitir los informes de exhibición, mediante la instalación de un sistema informático de confección de billetes y emisión de informes telemáticos y escritos, de modelo y programa que, para garantizar

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la seguridad, integridad y compatibilidad técnica de los datos, habrán de ser aprobados por la Administración (artículo 14).

Queda un porcentaje de cines, aproximadamente el 15% que continúan con la gestión manual. Estas salas remiten sus informes escritos, que el ICAA incorpora a los datos informatizados.

La informatización facilita la venta de entradas de cine en lugares diferentes de las taquillas y la venta anticipada de las mismas. Estos lugares de venta deben garantizar el cumplimiento de las prestaciones exigidas a los equipos telemáticos, que vayan a ser utilizados.

El ordenador ha facilitado la gestión completa de las salas de cine respecto a la venta de entradas, que se realiza con notable rapidez y exactitud. Y la planificación y programación, actividades del bar, ventas en la sala merchandising, etc. La generalización de las taquillas informáticas ha coincidido con la última generación de complejos de salas, que han contribuido al auge de la exhibición entre 1995 y 2005. Los requisitos técnicos necesarios y las normas para utilizar los equipos informáticos se desarrollaron por la Orden de 7 julio 1997.379

379

BOE, 14 julio, 1997.

363

V.2.4.- Retroactividad de cuotas y concesión de licencias Las normas retroactivas están reservadas a las leyes, y solo se pueden establecer por Decreto de acuerdo con el artículo 2.3. del Código Civil, cuando tengan efectos favorables o se trate de normas que se refieran simplemente a organización y procedimiento. Estas normas no deben declarar derecho alguno a favor de una parte o en su perjuicio.

La liberalización de las cuotas tiene carácter retroactivo al beneficiar a todas las partes del cine y no lesionar intereses de ninguno de los afectados. El propósito era llegar cuanto antes a la desaparición de las licencias de doblaje y evitar sus efectos distorsionadores.

Las películas cuando llegan a su distribución y exhibición han dado lugar mucho tiempo antes a negocios jurídicos privados y actos administrativos, todos ellos previos al estreno de las películas. Por otra parte la retroactividad hace coherente la norma con la fecha del acuerdo sobre su promulgación, que se corresponde con las reuniones del Comité Intersectorial.

Por ello la Disposición transitoria primera establece la retroactividad de la cuota modificada al 1 de enero de 1995. Y la Disposición transitoria segunda establece la retroactividad de la cuota de distribución modificada también al 1 de enero de 1995.

Es un cambio importante, pero se consideró comprendido en las facultades de modificación de cuotas, importes y porcentajes,

364

previstas en la Disposición adicional primera de la Ley 8, junio, 1994, para adaptarse a la realidad del mercado.

V.3.- SIGNIFICADO DE LA COPRODUCCION Las coproducciones han representado una dinámica de oportunidades, que convenía recuperar. Habían jugado un papel importante en la búsqueda de eficacia y modernización del cine español. Los adelantos tecnológicos y las facilidades de comunicación ofrecían nuevas posibilidades con nuevas configuraciones de la fórmula coproductora. Mejoras, perfeccionamientos, cambios en los planteamientos provocados por la internacionalización de nuestra época, pero esencialmente sigue siendo la misma fórmula.

Las nuevas normas trataron de simplificar los requisitos para favorecer el planteamiento de los coproductores, en cada oportunidad. Es coproducción a la carta.

El R.D. de 24, enero de 1997, adoptó cuatro medidas sencillas, pero que revelaron gran eficacia, además de agilizar la tramitación:

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a) Incorporó junto a las personas consideradas creativas, al jefe de sonido y amplió la definición de decorador jefe, sustituyéndose por director artístico. b) la participación mínima de un actor principal y, un actor secundario, se amplió con la de un técnico cualificado, asimismo cualquiera de los actores podía ser sustituido, si fuese necesario, por dos técnicos cualificados. c) en las coproducciones multipartitas se autorizaba con carácter general la participación minoritaria del 10 por 100. d) al coproductor financiero se le fijaba como única protección económica la ayuda general del 15 por cien, suprimiéndole la posibilidad de ayudas complementarias. Medida que entra dentro de la filosofía de permitir cualquier clase de coproducción, pero establecer una graduación en las ayudas, según el grado de participación.

V.4.- CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA AUTOMÁTICO El Real Decreto de 27, junio 1997, ha sido visto, como un adelantado de la corriente de medidas a favor del actual concepto de identidad cultural. En su Preámbulo afirma “las razones para el apoyo al cine son fundamentalmente culturales, destacando la importancia que tiene el cine para la expresión en lenguas españolas. Un objetivo que compartimos con la Comunidad Iberoamericana de Naciones es el aumento de nuestras producciones cinematográficas y de su circulación como salvaguarda de la cultura y patrimonio que tenemos en común”.

Este Decreto reserva el carácter general de las ayudas públicas a las automáticas, suprimiéndoselo a las selectivas, que pese a las reformas, todavía se conservaban con el mismo nivel en el Decreto de 28 de agosto de 1989, y sucesivas modificaciones, como norma general.

366

La rapidez y seguridad de los informes telemáticos, y las bases de datos creadas, permitían generalizar las ayudas automáticas sobre una información real.

Las ayudas automáticas aproximan los proyectos al público, Los productores tienen la difícil responsabilidad de elegir los temas que deben tener aceptación por los espectadores. Todos los profesionales deben estar en contacto con el público.

No significa olvidar la imprescindible innovación, sino una confianza en que las películas de calidad funcionan con el público.

Aceptación pública de las obras de calidad: A estos efectos conviene señalar la excelente relación calidad: aceptación del público. Las ayudas automáticas han demostrado no estar reñidas con el cine de calidad en el caso del cine español. En este sentido si examinamos las ayudas complementarias a películas de especial calidad (de la anterior legislación) veremos que su recaudación media es superior a la media del resto de las películas.

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AYUDAS COMPLEMENTARIAS A PELÍCULAS DE ESPECIAL CALIDAD (Real Decreto 1282/1989)

AÑO

Nº AYUDAS

Importe en millones de pesetas

Recaudación media Pelí. Recaudación media de las Esp.calidad películas españolas estrenada (en millones de pesetas) cada año. (En millones de pesetas) (1) 105 84

1992

270

1993

300

269

75.6

1994

150

1995

210

1996

185,9

265

121,5

(1) Recaudación a 30-6-96. fuente ICAA

El hecho de que una película de calidad no artística aparezca entre las de mayor recaudación es excepcional. Era más perjudicial para la industria y los intereses del dinero público, que las películas subvencionadas anticipadamente, no se estrenasen.

V.4.1.- Cambio legal del sistema de ayudas La implantación por el Real Decreto de 27 de junio de 1997 de la generalización de las ayudas automáticas al conjunto del cine, provocó una fuerte reacción de la opinión pública y del sector profesional. El cambio legislativo, fue denunciado porque iba a poner en peligro al cine español. Abandonar las subvenciones anticipadas y generalizar un sistema de subvenciones en función

368

del resultado parecía muy arriesgado, teniendo en cuenta la baja recaudación del cine español.380

La novedad, el punto de vista creativo personal y la originalidad deben estar en todas las obras, incluso en aquellas que se supone corresponden a una producción estándar. La competitividad, no significa conformismo.

El cambio de sistema de ayudas, suprimiendo el carácter general de las subvenciones anticipadas, modificaba a la vez la mentalidad de productores y creadores, que acabaron reconociendo, que la comercialidad no está reñida con la calidad.

Los nuevos aires del cine español estaban marcados por la pérdida de complejos ante otras cinematografías. La riqueza creativa y la incorporación de nuevos talentos estaban reconquistando al público. La innovación logra el éxito al transgredir los códigos de expresión predominantes.

En este sentido ha resultado positivo el cambio del sistema, existente por uno mayoritariamente automático.

El artículo 10 de este Real Decreto establece tres tipos de ayudas a la amortización de largometrajes, determinando unos criterios correctores, en favor de la política lingüística, de la incorporación de nuevos realizadores y de obras culturales. 380

Apoyo al cine, editorial en El País. 2.8.1996.

369

Las ayudas establecidas son: 1.- a) una ayuda general del 15% de los ingresos brutos de taquilla de las películas durante los dos años primeros de su exhibición en España. 2.- Y a elegir una ayuda complementaria. b) el 25% de los ingresos brutos de taquilla de las películas durante los dos años primeros de su exhibición comercial. c) el 33% de la inversión del productor cuando la película ha recaudado los ingresos brutos de taquilla establecidos como umbral en cada caso.

Umbral de recaudación para acceder a la ayuda complementaria del 33%:

Con carácter general 50.000.000 pesetas Películas de nuevos realizadores (menos de dos películas) o de bajo presupuesto (menos 30.000.000 pesetas de 200 millones de pesetas) Películas rodadas en una lengua oficial de una 15.000.000 pts. de los que 5.000.000 pts. Comunidad Autónoma distinta al castellano deben ser de la explotación de la versión original.

V.4.2.- Límites de las ayudas Las ayudas complementarias tienen el límite de cien millones. En todo caso, ninguna película podrá recibir como ayuda un importe acumulado superior al 75% de la inversión del productor, ni al 50%

370

del coste de la película beneficiaria, con el límite máximo del conjunto de ayudas de 150 millones de pesetas (artículo 10).

V.4.3.- Ayudas sobre proyecto a los nuevos realizadores y a las obras experimentales de decidido contenido artístico y cultural La incorporación de talento nuevo y la necesidad de renovación, que exige el desarrollo audiovisual, aconseja el mantenimiento de unas ayudas sobre proyecto, tanto para nuevas obras como para producciones experimentales. No deben representar, incluyendo cortometrajes, más del 20% del total de las ayudas concedidas. Y se deben otorgar teniendo en cuenta la calidad y valor artístico del proyecto, adecuación del presupuesto, y la garantía de financiación y la solvencia del productor. Estas ayudas se devuelven si no se inicia el rodaje previsto (artículo 11).

V.4.4.- Ayudas a cortometrajes La importancia económica de este sector aunque no es muy significativa, juega un papel importante en la renovación de directores, autores, técnicos, actores e incluso productores. El cortometraje es en muchas ocasiones, una categoría propia de expresión.

371

Las ayudas podrán concederse al proyecto o al cortometraje realizado (artículo 12).

V.4.5.- Financiación cinematográfica El ICAA puede establecer convenios de cooperación con bancos y entidades que faciliten créditos y financiación a productores, distribuidores, exhibidores, industrias técnicas y desarrollo tecnológico (artículo 6).

El ICAA ha establecido convenios para la concesión de créditos con Argentaria y su sucesor el BEX, hasta su absorción por el BBVA. Al perder el carácter de banca pública, para evitar concursos de adjudicación, los Convenios se establecen con el ICO (Instituto de Crédito Oficial), fórmula que permite su apertura a todos los bancos a través de las líneas de crédito del ICO.

V.4.6.- Desarrollo de guiones, distribución y promoción Facilitar el desarrollo de ideas y guiones es tan importante como dar dinero público para la financiación. Estas ayudas no se limitan a ayudar a los guionistas a escribir más guiones, sino a todo el desarrollo, única forma de contribuir a mejorar los guiones de las películas que se producen. Es útil la posibilidad prevista de que las películas a las que se concedan estas ayudas cuenten con un

372

productor o bien un Operador de televisión comprometido por contrato.

Este tipo de ayudas tuvieron un enfoque innovador, al prever la posibilidad de establecer acuerdos con Entidades de Gestión de Derechos y Operadores de Televisión para crear un Fondo de Desarrollo de proyectos, en colaboración con FAPAE, para dedicar mayor inversión a la elaboración de guiones y proyectos y conseguir que efectivamente se produzcan (artículo 13).

El desarrollo debería tener igual o mayor importancia que la producción, ya que de él va a depender el éxito de la película. El desarrollo aumenta su valor con las distintas explotaciones que tienen las películas, que deben estar previstas inicialmente.

Junto al desarrollo de guiones, un mayor esfuerzo, debe realizarse en la promoción, y en la difusión para que efectivamente las producciones puedan amortizarse. Las iniciativas deben ser del sector industrial, reservándose el Estado la tarea de apoyar y de crear los marcos adecuados en Festivales, Mercados Internacionales, facilitar la participación y los estrenos.

373

Estímulos al desarrollo de guiones (art. 13) Estímulos a la distribución de películas comunitarias (art. 14) Estímulos a la promoción del cine español (art. 15) Ayudas para la organización de Festivales y Certámenes en España (art.16)

La dotación se establece en la Convocatoria. Hasta el 50% del tiraje de copias y publicidad, con el límite de 10.000.000 pesetas. Por participar en los Festivales establecidos en la convocatoria. La dotación era de 200 millones. La dotación se establece por Convocatoria.

V.4.7.- Incentivos a las salas de exhibición (artículos 18 al 21) Las ayudas para estimular la proyección de películas comunitarias y para salas de exhibición en zona rurales o de baja rentabilidad debían ser convocadas y gestionadas por las respectivas Comunidades Autónomas. La distribución territorial de los fondos consignados en los presupuestos del ICAA, se adecua a lo previsto en la Ley General Presupuestaria (artículo 20).

El complejo proceso de aprobación de las dotaciones trimestralmente, por el Consejo de Ministros, remisión de dotaciones por el ICAA, convocatorias por las Comunidades Autónomas, así como rendición final de cuentas por el ICAA no hacía nada atractivo este sistema para los exhibidores.

Era una época de espectacular crecimiento de salas de cine. La construcción y renovación de antiguas salas, realmente precisaba de créditos, que fueron ampliados. Las Comunidades Autónomas podrían fijar su propia política de ayudas para los cines

374

de baja rentabilidad o por razones culturales, como más tarde ocurrió.

V.4.8.- Comités y órganos asesores Las características específicas de la actividad cinematográfica han hecho coexistir en la gestión pública, la actividad administrativa del Estado y la profesional, especialmente en la toma de decisiones en materia de ayudas. La participación de las Asociaciones representativas de las distintas profesiones ha sido muy activa. En los distintos Comités de ayudas sobre proyecto y en las decisiones concretas de distribución, exhibición o escritura de guiones.

Comité de Expertos: Es el principal órgano de asesoramiento, sin perjuicio de los creados anualmente para ayudas específicas. Este Comité asesora e interviene en la concesión de ayudas sobre proyecto a largometrajes y cortometrajes. La principal diferencia en la composición de este Comité con los regulados en etapas anteriores, está en el número de miembros y en su nombramiento. La Orden 12, marzo 1990381 establecía una composición de veinte miembros de los que diez se nombraban a propuesta de las Agrupaciones Sindicales y Profesionales. El actual Decreto reduce el número de miembros a entre nueve y doce, nombrados por la Administración, no ya a propuesta de las Asociaciones Profesionales (desaparecen las sindicales), sino tras consulta. El carácter corporativo se reduce parcialmente, (artículos 23, 24 y 25).

381

BOE, 17 de marzo, 1990.

375

Consejo Superior de Cinematografía: Creado por la Ley de 8, junio, 1994, para facilitar el diálogo y consulta en el ámbito de la política cinematográfica responde al patrón del antiguo Consejo Superior de la Cinematografía, pero en la actualidad con una estructura del Estado y sindical diferente, dejaba de tener el mismo valor. La composición debía contar con representantes de toda la Administración pública y de los interesados, es decir de todos los Ministerios afectados (Asuntos Exteriores, Fomento, Industria, Economía y Hacienda, Trabajo y Presidencia), todas las Comunidades Autónomas, Federación de Municipios, las Asociaciones Profesionales, los Sindicatos y los Operadores de televisión, además de los representantes de Cultura.

El temor a que fuera una asamblea deliberante hizo que en la práctica, se sustituyese por informes y reuniones sectoriales con el ICAA (artículo 22). Este Consejo desapareció en la legislación posterior.

V.4.9.- Conservación de negativos y soportes originales Es primordial contar con ayudas adecuadas para la conservación de los originales de las películas y obras audiovisuales, desde la ficción y el documental, hasta las más recientes creaciones con tecnología digital, en el sentido de la Convención sobre Protección del Patrimonio cinematográfico del Consejo de Europa. El cine es un legado de importancia decisiva para las generaciones futuras.

376

La convicción de la importancia de la creación cinematográfica española llevó a establecer medidas tendentes a garantizar la conservación en buen estado, en España, de los negativos de las películas, Los posibles beneficiarios de las ayudas son el productor, o los propietarios legítimos de los derechos y del negativo de la película, puesto que es cada vez más frecuente que la propiedad de las películas haya pasado a personas o empresas distintas de las que las produjeron (artículo 17). El Fondo establecido para conservación distribuye las ayudas de manera automática entre todos los solicitantes.

V.5.- LIMITES PRESUPUESTARIOS DE LAS AYUDAS En el periodo 1983-1995 no existió ningún problema grave presupuestario del Fondo de Protección al ser las subvenciones anticipadas; la dotación presupuestaria se repartía entre las películas elegidas y si existía déficit se pagaba en los siguientes ejercicios. La cuestión se planteó al generalizarse las ayudas automáticas y generarse las subvenciones de acuerdo con unos requisitos objetivos. El número de las subvenciones es indeterminado y las cantidades a que tienen derecho también. El aumento de la producción y de su rentabilidad incrementó la cantidad requerida para el pago de las ayudas.

El criterio del ICAA, que coincidía con el de los productores, fue reconocer el derecho al cobro íntegro de las subvenciones a todas las películas que cumpliesen los requisitos. La insuficiencia de dotación del Fondo de Protección y el aumento de la producción motivaba que las subvenciones por un importe cada vez mayor, fuesen acumulando un retraso importante. La legislación desde el

377

Decreto de 1989 y la propia Ley de 1994, ahora desarrollada imponían el límite de las subvenciones en las disponibilidades presupuestarias del ICAA.

V.5.1.- Los controles financieros La Intervención General del Estado tiene atribuidas las competencias del control financiero de la Administración pública y de sus organismos, de acuerdo con los artículos 17 y 18 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (TRLGP). Este control se realiza a través de planes de auditorias para conocer si la gestión es buena y la adecuación correcta de los actos a la normativa legal. Dispone de Intervenciones Delegadas en los Ministerios y Organismos Autónomos, conforme a la Disposición Adicional 4ª R.D. 2188/1995 de 28 de diciembre, que aprueba el Reglamento de Control Interno.

La Intervención Delegada del Ministerio de Educación y Cultura en sus Informes de Control Financiero denunció el sistema de concesión de las subvenciones automáticas. El control referido al año 1996 sólo había señalado la falta de convocatoria pública. Es a partir de su informe de 20 de octubre de 1997, 382 cuando reitera en todos los controles financieros hasta el año 2000 383 su criterio de que el procedimiento de concesión de estas ayudas por parte del ICAA no se ajustaba a la legalidad. En su opinión la no realización 382

Esteso Purificación. Intervención Delegada del Ministerio de Educación y Cultura de 20 de octubre de 1997, reiterado el 30 de marzo de 2000. 383

Informes de control financiero del ICAA de los ejercicios 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000.

378

de convocatorias públicas y el no existir límites cuantitativos a las subvenciones podía vulnerar los artículos 60 y 81 del TRLGP. Asimismo no existía en la concesión concurrencia competitiva, ya que se concedían a solicitud del interesado siempre que cumpliese los requisitos, no habiéndose efectuado para ello reserva del correspondiente crédito.

Las normas generales a que se refiere son las establecidas en el artículo 60 del TRLGP aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre según el cual “no podrán adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a la Ley que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar”, y en el artículo 81.3 del propio TRLGP, según el cual “los titulares de los Departamentos ministeriales y los Presidentes o Directores de los Organismos Autónomos son los órganos competentes para otorgar las subvenciones... previa consignación presupuestaria para este fin...”, y de acuerdo con las normas específicas que, sobre la concesión de las ayudas a la amortización están establecidas en los artículos 4 de ley 17/1994 y el 7.1 del R.D. 1039/1997.

Por otra parte, la Intervención Delegada, llevada de su celo supervisor, consideró que las ayudas automáticas no son coherentes con las “razones fundamentalmente culturales”, que declara la Exposición de Motivos del R.D. 27 de junio/1997 para justificar las ayudas públicas. La ausencia de límites al importe total de las subvenciones y la utilización de criterios cuantitativos le hacía pensar que “no se valoran otros aspectos o características del largometraje subvencionado”. Sugirió el establecimiento de un Comité de evaluación y de procedimientos y criterios de selección, evidentemente, culturales. No reparó que era una vuelta atrás, a las etapas de clasificación de las películas por la Administración. Sin

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embargo en las Recomendaciones va más lejos, “de la lectura de la relación de películas subvencionadas en estos últimos años habría que cuestionarse si algunas de ellas deberían financiarse con cargo a los créditos del Ministerio de Cultura o si, caso de continuar en la misma línea de generalización, dichas ayudas deberían aplicarse a créditos de otros Departamentos más directamente comprometidos con el fomento de la industria o la creación de empleo”.

Puede entenderse su actitud, porque todavía no se había comprobado en la práctica el valor y la eficacia de las ayudas automáticas para el fomento de la creatividad. Sus resultados han sido la producción de películas de calidad, de géneros variados, acordes con la aceptación del público, garantizándose la objetividad de la concesión.

La Intervención Delegada observó, acertadamente, una contradicción entre las normas que incentivan la cinematografía y la dotación insuficiente del Fondo de Protección. Situación que le condujo a denunciar la no utilización de las disposiciones de los Reales Decretos de 28 de agosto 1989, de 13 de diciembre 1991 y de 27 de junio1997, que autorizan a modificar los porcentajes de las ayudas de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias. De este modo, consideraba, que se habría podido subvencionar a todos los solicitantes, aunque minorando los importes.

Procedimiento de concesión de ayudas: El informe de la Intervención Delegada estaba motivado por la consulta del Subsecretario de Educación y Cultura 384 sobre la 384

González Ignacio. Subsecretario de Educación y Cultura, de 30 de julio de 1997.

380

posible tramitación de un crédito extraordinario para actualizar el pago de las ayudas a la amortización. En su escrito de 30 de julio de 1997 solicitó informe a la Intervención Delegada “en relación con la insuficiencia presupuestaria que, al parecer existe en el Fondo de Protección a la Cinematografía”. Estimaba de interés que “dada la importancia cuantitativa de la insuficiencia, por los servicios de esta Intervención, se efectuase el análisis concreto de dicho desfase sobre obligaciones legalmente generadas o reconocidas, y la fecha en que esta circunstancia se ha producido, con el fin de concretar el momento cierto al que hacer frente”.

La finalidad del informe era clara para el Subsecretario, “Entiendo que con estos datos, y debidamente justificada y documentada la insuficiencia, se podría solicitar ante el Ministro de Economía y Hacienda la tramitación del correspondiente expediente de crédito extraordinario, o suplemento de crédito si ello fuera posible”.

La Intervención Delegada, antes que informar sobre la conveniencia del crédito, se sintió atraída por los temas jurídicos. Consideró que lo más importante era concretar el nacimiento de los posibles derechos a subvenciones, el valor de las Resoluciones del ICAA de concesión y los posibles litigios que podrían surgir, si en vez de derechos a subvención fueran meras expectativas y se concedieron sin crédito presupuestario.

Los temores eran excesivos ya que el procedimiento de concesión, de acuerdo con el R. D. 27 junio 1997 y su Orden de Desarrollo de 4 mayo de 1998, era claro en este tema.

381

El procedimiento seguido por ICAA para la concesión de las ayudas a la amortización se desarrollaba en tres fases:

1ª) Presentación de la solicitud por el productor, optando por una de las ayudas previstas en el artículo 10.2 del Real Decreto. 2ª) Recibida la solicitud de la ayuda, el ICAA resolvía provisionalmente reconociendo o aceptando la solicitud, pero sin cuantificar la posible subvención, hasta que se cumpliesen diversos requisitos. 3ª) Cumplidos todos los requisitos, entre ellos la dotación presupuestaria, el ICAA resolvía definitivamente concediendo la ayuda cuantificada en un importe concreto.

Es decir, en la fase 1ª no nace un derecho de contenido económico, sino una expectativa de derecho que se materializa y concreta en la fase 3ª.

El ICAA sólo tramitaba expedientes económicos de ayudas, es decir, resolvía definitivamente y cuantificaba, cuando se hubieran cumplido los requisitos establecidos por la legislación, las ayudas de las películas que pudiesen tener derecho a ellas, y se cumpliese también el requisito de que hubiera dotación presupuestaria.

382

V.5.2.- Derecho automático a la subvención La Resolución del ICAA, manifiesta en su informe 385 la Abogacía del Estado, no hace nacer un derecho de contenido económico, sino una expectativa de derecho que se concreta cuando se cumplen todos los requisitos: los ingresos brutos necesarios, el reconocimiento del coste y los requisitos generales: inscripción en el Registro de Empresas Cinematográficas, estar al corriente del pago a la Seguridad Social y a Hacienda, documento de la nacionalidad española de la película, justificación de la inversión del productor y de los costos de la película, etc.

El R.D de 17 de diciembre 1993, que aprueba el Reglamento del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, en su artículo 1º establece que se concederán “de acuerdo con los principios de objetividad, concurrencia y publicidad”. La objetividad se cumple con el control de las recaudaciones y con el reconocimiento del costo y de la inversión del productor; y los de concurrencia y publicidad con la publicación en el BOE, que habilita a los productores para que, en cada caso, soliciten las subvenciones.

El “quid” de la cuestión, según el Abogado del Estado, se encontraba en la indeterminación del número de películas con derecho a subvención y el transcurso de varios ejercicios presupuestarios, desde que se inicia el rodaje hasta que termina el tiempo de explotación en el que puede generar derecho a ayuda. El artículo 7.2 del R.D. 27 junio, 1997 ciertamente utiliza el término facultativo: el ICAA “podrá conceder ayudas dentro de sus disponibilidades presupuestarias”. Las ayudas en su criterio, sin 385

Informe del 27 de octubre de 1997 del Abogado del Estado del Ministerio de Educación y Cultura, Benítez de Lugo, Félix.

383

embargo, no podían concederse discriminando, sino que correspondían a todos los productores que hubiesen cumplido los requisitos. El derecho a cobrar la subvención nace “ope legis” y de manera automática. Los productores deben cumplir sus requisitos y la Administración, el suyo, de dar la cobertura presupuestaria.

Sin embargo reconocía que la falta de este crédito presupuestario creaba una situación de difícil solución, que solo podría resolverse en las Leyes de Presupuestos estableciendo créditos ampliables con esta finalidad.

V.5.3.- Necesaria clarificación legislativa La distinta interpretación de Intervención Delegada, ICAA y Abogacía del Estado precisó nuevos informes sobre el tema de los límites presupuestarios. En opinión del Servicio Jurídico del Estado386 las ayudas a la amortización establecidas en el artículo 10.2 del R.D. 27 junio 1997 tienen condicionada su concesión a las disponibilidades presupuestarias. La existencia de crédito presupuestario es requerido por la propia legislación cinematográfica. Efectivamente el artículo 4 de la Ley 1994, de 8 de junio, de Protección y Fomento de la Cinematografía establece que “el Gobierno acordará, dentro de los límites presupuestarios, medidas de fomento dirigidas a las empresas, obras y actividades audiovisuales españolas y a las coproducciones que reúnan las condiciones que se estipulen reglamentariamente, mediante el acceso al crédito, ayudas y subvenciones a la producción ...” Por su 386

Abad Pérez y Belenguer, José Javier. Informe de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, Ministerio de Justicia, de 24 de mayo de 1999.

384

parte, el artículo 7 del Real Decreto 27 junio 1997 establece en su apartado 1 que “el ICAA, dentro de sus disponibilidades presupuestarías y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4 de la ley de 8 de junio 1994, podrá conceder a los productores de películas españolas las ayudas establecidas en el presente capítulo de acuerdo con las condiciones fijadas en el mismo” y el apartado octavo 2.b) de la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 4 de mayo de 1998 contempla como uno de los elementos de las ayudas, las disponibilidades presupuestarias del ICAA (“Una vez comprobado el cumplimiento de los citados requisitos, se dictará, en su caso, la resolución de concesión de la ayuda que proceda, en función de... las disponibilidades presupuestarias del Organismo”.

La regulación anterior establecida por el R.D. de 28 de agosto 1989 y su desarrollo por O.M. del 20 de enero de 1992 387 no difería sustancialmente y requería que las subvenciones se concediesen dentro de las disponibilidades presupuestarias.

No se trata, según este informe, solo de cumplir la legalidad administrativa, sino también la legalidad financiera. Sin la existencia de crédito, no es válida la concesión de una ayuda. La realización de un gasto por un Organismo Autónomo requiere la afectación del correspondiente crédito presupuestario, “la inexistencia de dicho crédito impide que la Administración se obligue”. En apoyo de su opinión recuerda la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1994388 y las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1991, 2 de noviembre de

387

BOE, 21 febrero, 1992.

388

Aranzadi 8992.

385

1999, 22, 26, 28, 29 y 30 de diciembre de 1994, 389 de 2 de enero de 1995390 y 12 de julio de 1996,391 entre otras.

El R. D. 27 junio 1997 no exige el requisito de publicidad por convocatoria pública ni el de concurrencia para las ayudas a la amortización, mientras si lo requiere para el resto de las ayudas previstas. Este hecho no determina que no deban cumplirse, a criterio del Servicio Jurídico del Estado, basándose en lo establecido en el artículo 31.2 de la C.E., “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a criterios de eficiencia y economía”; y en el artículo 81.6, párrafo primero del TRLGP, que solo exceptúa de los principios de publicidad y concurrencia a las subvenciones “nominativas” y a las establecidas con rango de Ley, utilizando, como ejemplo de estas, las previstas en la Ley 35/1995, de 11 de diciembre de Ayudas y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad sexual.

Concluía el informe reiterando la necesidad de la existencia de crédito presupuestario, y del cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia. El hecho de que el R.D. 27 de junio 1997 no disponga de manera expresa estos requisitos le hace considerar, como conclusión la conveniencia, de modificar el texto del Real Decreto “en aras de la debida claridad de las normas aplicables en la materia y de la evitación de posibles impugnaciones.“ Finalmente sugiere que debe hacerse, “la modificación del reiterado Real Decreto, en el sentido de disponer expresamente en el mismo que la concesión de las repetidas ayudas se efectúe mediante

389

Aranzadi 9608, 9619, 9657, 9689, 9711.

390

Aranzadi 190.

391

Aranzadi 6086.

386

convocatoria pública, fijándose además los criterios que se estimen más oportunos para decidir sobre el otorgamiento de las ayudas”.

V.5.4.-Recomendaciones de un Proyecto de Ley El Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas 392 se refiere al ejercicio de 1996. El hecho de que fuera aprobado en el Pleno del 21 del 12 de 1999 permitió que analizase actos y situaciones de un periodo de tiempo más amplio.

La convocatoria de ayudas abierta a todos los solicitantes por una cuantía indeterminada, pero que se concreta en criterios objetivos, es decir las ayudas automáticas, le parece el sistema menos discriminatorio de concesión de ayudas. Sin embargo en su desarrollo actual conduce a la Hacienda Pública a una situación en que los créditos presupuestarios quedan desbordados. Esta actuación le parece también contraria a lo dispuesto en los artículos 60 y 81 del TRLGP y en la propia legislación cinematográfica que obliga a atenerse a las disponibilidades presupuestarias.

Propuso cambios normativos y sugiere una Ley que amparase esta práctica o bien una Ley que estableciese la concesión por convocatoria pública, en la que el crédito afectado pueda distribuirse mediante unos coeficientes de prelación o unos coeficientes reductores. 392

Resolución del 19 de febrero del 2002 (BOE 30, abril 2002, suplemento 103) aprobado por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el informe de fiscalización del ICAA del ejercicio 1996.

387

Mientras tanto de acuerdo con el R.D. 27 junio 1997, seria conveniente ajustar los porcentajes o adoptar otros mecanismos que impidan superar los límites presupuestarios.

Reconocía que una solución en el ámbito ministerial era difícil por cuanto las bases le vienen dadas al ICAA. Por ello recomendó que el ICAA hiciese las gestiones oportunas para la promulgación de una Ley, que regulase y diese cobertura a este tipo de ayudas.

V.6.- LA SALIDA DEL CONFLICTO: NUEVA LEY El ICAA393 expuso la necesidad y legalidad de las resoluciones que dictaba. La normativa obligaba al productor a solicitar la ayuda complementaria antes de finalizar la película y la ayuda general en muchos casos antes de ser estrenada. La Administración está obligada a resolver, por lo que el ICAA debía dictar la resolución correspondiente a la solicitud recibida en los plazos adecuados a la norma.

Asimismo en las resoluciones provisionales que resuelven las ayudas generales, tras el informe elaborado por la Intervención Delegada, en vez del reconocimiento del derecho, se modificó el texto por “se reconoce la solicitud”, y no se cuantificaba la ayuda,

393

Anotaciones del ICAA al Informe del Servicio Jurídico del Estado de 7 de junio de 1999.

388

por no cumplirse en ese momento la condición de crédito para su concesión.

Las resoluciones definitivas de concesión eran dictadas siempre que existiese dotación presupuestaria, ya que en caso contrario los expedientes de ayuda que se tramitaran, no podrían ser fiscalizados por la Intervención Delegada, hecho que en ningún momento sucedió.

No se trataba, realmente, de resolver una cuestión formal. Los temas de fondo subsistían: falta de convocatoria publica, de concurrencia y de no superación de los límites presupuestarios de cada ejercicio. Es destacable que se haya mantenido la concesión de las ayudas en su integridad, sin reducciones, desde 1996 al 2002, trasladando el pago a otros ejercicios, pudiendo ver en estas decisiones la colaboración y comprensión de toda la Administración, comprendidas la Abogacía del Estado y la Intervención Delegada, que tramitó todos los expedientes económicos de ayudas a la amortización.

Una nueva etapa se había iniciado en el cine español con la generalización de las ayudas automáticas. Las normas del R.D. 27 junio 1997, resultaban insuficientes al no clarificar el procedimiento para adecuar el importe de las ayudas a los créditos presupuestarios de cada ejercicio.

El proyecto de una Ley que regulase el cine y la industria audiovisual iniciaba su marcha. El sector cinematográfico, la Administración y los políticos aceptaban mayoritariamente las

389

ventajas de las ayudas concedidas con criterios objetivos. Esta postura tendrá un valor decisivo para el impulso del cine español.

V.6.1.- Anteproyecto de Ley El desarrollo del cine español estaba respondiendo bien al sistema de ayudas automáticas: los análisis indicaban su capacidad de crecimiento y la necesidad de ordenar la participación de las Televisiones en sus inversiones cinematográficas y en producciones audiovisuales. Asimismo los informes jurídicos y económicos, como hemos visto, aconsejaban un nuevo marco jurídico que amparase y regulase la nueva situación del cine español. Estos motivos impulsaron la redacción de un Anteproyecto de Ley de Fomento y Promoción del cine y del sector audiovisual.

El Anteproyecto tuvo en cuenta las observaciones de los Ministerios afectados y las contenidas en el informe del Consejo Económico y Social (CES).394

Observaciones ministeriales: El Ministerio de la Presidencia resaltó la importancia de atenerse al principio de seguridad jurídica, establecido en el artículo 394

Informes Ministerios de Justicia (12 diciembre 2000), Presidencia (28 de agosto de 2000), Economía y Hacienda (21 septiembre; 17 octubre, 5 diciembre y 13 diciembre 2000). Exteriores (12 diciembre 2000), Interior (28 noviembre 2000), Administraciones Públicas (7 de septiembre, 28 noviembre 2000), Ciencia y Tecnología (11 noviembre 2000).

390

9.3 de la C.E. Había que establecer claramente los criterios normativos, por ejemplo, para diferenciar las salas de bajo rendimiento de las normales. En las sanciones, por el principio de reserva de Ley, en la tipificación de actos ilícitos administrativos debe existir una predeterminación normativa con suficiente certeza y precisión, como reconoce la STC 270/1994, de 22 de noviembre y establecer la delimitación de las categorías de infracciones leves y graves, e incluir las muy graves de las que prescindía el Anteproyecto.

Los títulos competenciales para promulgar la Ley son, en su criterio, el artículo 149.1.13 C.E. para los artículos de claro contenido económico ya que son materia de bases de la planificación general de la actividad económica y del servicio de la cultura. El artículo 149.2 de la C.E. es la referencia en materia concurrente con las CC.AA. Le extraña que no se mencionase en el Anteproyecto como bases legales, los artículos 3.1 y 3.3.

El Ministerio de Justicia estimó que la Exposición de Motivos debía justificar, que se optaba por un servicio centralizado “para garantizar las mismas posibilidades de obtención de las subvenciones por parte de sus destinatarios potenciales en todo el territorio nacional”. Asimismo esta centralización se requiere para no sobrepasar la dotación presupuestaria destinada con esta finalidad.

Esta coordinación general económica, de carácter básico, se encuentra en los artículos del Anteproyecto 4, 5, y 6 siendo el título competencial, en su opinión, el artículo 149.1.13ª de la C.E.

391

La necesidad de dejar un margen de actuación a las Comunidades Autónomas, lo fundamentaba en las SS TC 13/92, 330/93, 59/95, 16/96, 70/97, 71/97.

La clasificación de faltas en leves, graves y muy graves, coincide con el Ministerio del Interior en que, debían mantenerse, ya que así lo establece la Ley 30/1992, en su artículo 129. Esta norma tiene el carácter de bases del régimen jurídico y del procedimiento administrativo. El Anteproyecto proponía eliminar las infracciones muy graves.

Debían considerarse películas y productores europeos no solo a los procedentes de la U.E. sino del Espacio Económico Europeo, establecido en 1992, según la observación del Ministerio de Asuntos Exteriores. La libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento debían reconocerse a Noruega, Islandia y Liechtenstein.

Las competencias de las Comunidades Autónomas no podían ser atribuidas en una normativa estatal, sino que las detentan al estar estatutariamente establecidas, recuerda el Ministerio de Administraciones Públicas, apoyándose en el STC 15/1989 FJ II.

La redacción del texto propuesto por el Grupo Parlamentario Popular sobre las inversiones obligatorias de las Televisiones no tuvo oposición por parte del Ministerio de Ciencia y Tecnología, de cuya tutela dependían.

392

El Anteproyecto redactaba las ayudas a la amortización en términos que hacían posible que, en caso de insuficiencia presupuestaria, el equilibrio financiero se mantuviera en el siguiente año. Es decir pagar la subvención en el año siguiente adecuando las dotaciones presupuestarias. El Ministerio de Hacienda rechazó esta redacción en base a los artículos 60 y 81.1.6, del TRLGP. Esta práctica significaría, en su opinión, una falta de control de los gastos y conduciría a un callejón sin salida en la elaboración de los presupuestos dado el importe desconocido de las obligaciones anteriores.

Realizaba otra reflexión, que a la larga puede ser tenida en cuenta. Subvencionar las películas, de mayor éxito comercial, significa que se subvencione a las que no necesitan la ayuda. Creían razonable que las subvenciones de estas películas se devolviesen al Tesoro Público total o parcialmente. La solución mejor, entendemos, es la reinversión en nuevas películas y no seguir la sugerencia de Hacienda. Hay que premiar al que tiene éxito comercial, que casi siempre va unido al artístico, pero para nuevas inversiones, haciendo desaparecer el concepto de a fondo perdido. Estos temores y las propuestas de subvencionar las películas, que la Administración considere culturalmente válidas son obstáculos que hubo que contrarrestar y clarificar a lo largo de toda la tramitación.

Observaciones del CES: El Consejo Económico y Social en su Dictamen, aprobado en el Pleno de 22 de noviembre de 2000 395 reveló un gran 395

Dictamen Consejo Económico y Social (CES), Sesión del Pleno del 22 noviembre, 2000.

393

conocimiento de la situación del sector cinematográfico y audiovisual, obtenido a través de los testimonios de destacados profesionales y empresarios del sector.

Las medidas de apoyo le parecían positivas y necesarias, recordando la Comunicación de la Comisión Europea de 1999, sobre la competitividad de las empresas europeas y la difícil situación del mercado español. El informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1995, ya detectó situaciones de abuso de posición dominante por parte de la distribuidoras multinacionales.

La cuota de pantalla no le parecía eficaz. En el periodo 19801985 la cuota legal era de un día de exhibición para películas españolas por cada tres de películas extranjeras, pero la proporción real fue de uno a cuatro. En el periodo 1986-1993 la cuota es la más dura de uno a dos, pero ya contaban como españolas, las comunitarias. La cuota de mercado del cine español no llegó en este periodo a la media del 10 por ciento. A partir de 1996, se vuelve a la cuota de uno a tres y la cuota del cine español sube hasta un 14 por ciento. Recomendaba buscar medidas de apoyo alternativas a la cuota de pantalla.

Las ayudas automáticas a la producción para amortizar el costo, proponía, fueran ampliadas a la comercialización y promoción exterior. Estas ayudas deberían reservarse, opinaba para los productores independientes, cuya definición se encuentra en la Ley 25/1994, de 12 de julio. Asimismo consideraba imprescindible potenciar las medidas fiscales y ampliar las desgravaciones existentes para el productor de largometrajes, a los productores de series de ficción, documentales y de animación.

394

V.6.2.- Trabajos legislativos Por primera vez en la elaboración de una Ley cinematográfica y audiovisual los profesionales del cine comparecían en el Congreso, invitados por el Presidente de la Comisión, y con el acuerdo de todos los integrantes de la Ponencia.

Informaron396 sobre el proyecto, aunque antes habían tenido ocasión de participar en el Anteproyecto de Ley elaborado tras una amplia consulta a todas las Asociaciones profesionales. El Anteproyecto había sido presentado a los medios de comunicación el 17 de enero del 2000 por el Ministro de Educación y Cultura, tras una reunión con las Asociaciones de Productores (FAPAE), Distribuidores (FEDICINE), Exhibidores (Federación de Empresarios de Salas de Cine), Directores (ADIRCAE), Guionistas (ALMA), Técnicos (TACE), Actores (Federación de la Unión de Actores), Nuevos Realizadores (Plataforma), Industrias Técnicos (AITE).

Este espíritu de consenso trascendió a los medios de comunicación, que resaltaron la satisfacción con que había sido acogido el proyecto de elevar a las ayudas automáticas del R.D. 27 junio 1997 a rango de Ley. “Blinda contra el dirigismo, al final son los espectadores los que conceden la subvención”. Era demasiado evidente, según el editorialista el desaguisado cometido por las ayudas “a priori” de la etapa anterior, demasiado arbitrarias. También fue bien recibido el proyecto de la desaparición de la cuota de pantalla. “las cuotas han de ser sustituidas por medidas más amistosas que garantizan, a la vez la libre competencia y los incentivos a la producción”.397 “Un viejo anhelo que las regulaciones 396

Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de Diputados, años 2001 Nº 178 y Nº 175. 397

“El cine sin cuotas”, editorial en El País 16, diciembre, 2000.

395

dispersas se conviertan en una sola con altura formal de Ley”, afirmaba Ángel Fernández Santos. 398 Por su parte Marisa Paredes decía a José Eduardo Arenas, “El proyecto de la nueva Ley de Cine nos ha puesto por primera vez de acuerdo a todos. 399 Ignasi Guardans de CIU comentaba “CIU va a proponer muy pocos cambios. Lo que si haremos es reforzar el sistema de cuotas”. 400

V.6.3.- Los profesionales ante la política cinematográfica Había transcurrido prácticamente un año desde la presentación del Anteproyecto y el inicio de su tramitación en las Cortes. Algunos profesionales destacados de Madrid, invitados a informar en la Comisión del Congreso, decidieron reunirse previamente a su comparecencia para cambiar impresiones. Olvidaron el consenso y quisieron ser ambiciosos; había que conseguir algo más y, como siempre, reapareció el tema de las cuotas y de las licencias de doblaje. Este cambio de clima fue rápidamente detectado: “El proyecto de Ley que surge del consenso entre todos los sectores de la industria cinematográfica ha sufrido alguna fisura entre producción, distribución y exhibición”401 “la incertidumbre ante la cuota de pantalla rompe el consenso de la industria”402 Las referencias a las cuotas distorsionó la imagen de las comparecencias, que sin embargo aportaron en su conjunto una 398

Fernández Santos Ángel. Un viejo anhelo , en El País, 16 diciembre, 2000.

399

Arenas, José Eduardo. Entrevista a Marisa Paredes, en ABC, 17 diciembre 2000.

400

Martín-Lunas M. Comienza el Congreso el debate de la Ley , en El Mundo, 6 marzo 2001.

401

Hermoso, Borja. La supresión de la cuota de pantalla. El Mundo, 7 marzo 2001.

402

Fernández Santos, Elsa. La incertidumbre ante la cuota de pantalla. El País, 8 marzo 2001.

396

visión orientativa para una auténtica política de ayudas y expresaron con libertad su apoyo a las medidas que consideraban más positivas.

Todos estuvieron de acuerdo en la importancia y conveniencia de elevar las ayudas automáticas, concedidas con criterios objetivos, a rango de Ley; el aumento del Fondo de Protección, así como en las medidas que obligaban a invertir a las Televisiones en películas para cine o para televisión habladas en idiomas españoles. Por otra parte el Gobierno previamente había anunciado su posición favorable a que las cuotas no desapareciesen automáticamente, sino que transcurridos cinco años se revisase su continuidad. “El Gobierno deja en suspenso, por ahora, la supresión de la cuota de pantalla”.403 Las posiciones ante los mecanismos de ayuda del Proyecto de Ley fueron distintas, aunque la mayoría puso el acento en las licencias, las cuotas y las obligaciones a las Televisiones.

Testimonio de los distribuidores: Enrique González Macho, Alta Films, distribuidor de cine independiente, exhibidor, y productor, puso el acento en demostrar que el “quid” se encontraba en la colaboración de las Televisiones y en fortalecer la distribución española. Si los americanos se cansan de distribuir cine español, muchas obras importantes se quedarán en los almacenes. El mercado español considera que no es libre, pero que es muy difícil demostrarlo ante el Tribunal de Defensa de la Competencia por lo atomizado del sector español de la exhibición 403

Fernández Santos, Elsa. Los distribuidores admiten la venta por lotes, en El País, 9 marzo 2001.

397

y la inteligencia de las distribuidoras norteamericanas, que actúan contratando minilotes y ejerciendo presiones útiles para sus intereses.

Acierta González Macho cuando afirma que la diferencia con Francia es que en España “no existe conciencia nacional de la importancia del cine”. En frase brillante se refirió a la desaparición de las cuotas de pantalla, “no entiendo porqué se nos ha puesto en el corredor de la muerte y se ha marcado ya el del día de la ejecución del cine español”. Frase no bien comprendida, ya que fue seguida de la afirmación de existir un incumplimiento mayoritario de la cuota.

Luis Hernández de Carlos, Presidente de la Federación de Distribuidores de Cine, FEDICINE, destacó que a diferencia de épocas anteriores el cine español y el comunitario se exhiben porque tienen buenas recaudaciones; era impensable que las películas españolas recaudasen más de seis millones de euros o que se estrenasen en Navidades; “hoy día el cine español es un valor en sí mismo”. Cuando en 1994 se quitaron las licencias de doblaje se armó un pandemonio tremendo y, en 1999, el primer año sin licencias, la cuota de mercado del cine español ha subido. “Tenemos la sensación, que no la certeza, de que la supresión de la cuota de pantalla no implicaría ninguna catástrofe para el sector”. El sistema de incentivos a la producción y un mercado liberalizado sería un buen marco para el desarrollo del cine español. FEDICINE se manifiesta contraria a la contratación por lotes y en cuanto a la cuota de pantalla, cree que es acertado revisarla a los cinco años. El cumplimiento de sus obligaciones con la producción independiente por las Televisiones le parece otra de las claves.

398

Aportación de los productores: El sector de la producción, como es lógico, contó con el mayor número de comparecientes. Rompió el fuego la Presidenta de la Asociación Catalana de Productores Cinematográficos y Audiovisuales, Isona Passola. La desaparición de las licencias de doblaje le parecía el origen de todos los males y opinaba que las películas dobladas deberían pagar cierto peaje -canon- ya que hay exceso de películas norteamericanas de escasa valía que hacen saltar de las pantallas a películas españolas. La promoción considera que es el campo donde deberían hacerse una acción mayor, “el secreto no es producir, el secreto es promocionar”. Así como preservar a los productores independientes ante las Televisiones. Expuso que el cine es cultura, y significa “diversidad e identidad. A la vez refleja la diversidad del Estado español”.

César Benítez, Boca a Boca, empresa productora de películas y de series para televisión, estaba totalmente de acuerdo en elevar las ayudas automáticas a rango de Ley, apoyar al productor independiente, y con la inclusión de las películas para televisión (TV movies) en las obligaciones de inversión de las Televisiones. Una mayor promoción le parecía básica para el éxito del cine español: “Hay que utilizar todos los recursos de que seamos capaces para darnos tiempo a montar nuestra propia industria”.

Pancho Casal, productor gallego, vocal de la Asociación de Productores Independientes, sospechaba que los distribuidores norteamericanos, querían hacerse con el producto español para afianzarse en Ibero América. Se mostró partidario del canon de doblaje. Las ayudas complementarias en la actual normativa le parecen muy útiles para las películas en lenguas distintas al castellano, ya que no es difícil llegar a la recaudación exigida. “Obligar a las Televisiones a invertir un 60% en películas y TV

399

movies españolas es más importante que la cuota de pantalla. Hay que descubrir medidas que sean equivalentes a la cuota de pantalla, por si un día desaparece”.

El Presidente de la Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (FAPAE), Eduardo Campoy, veía “muy positivo subir las ayudas automáticas a rango de Ley. En este momento es lo que más importa y lo más beneficioso”. Denunciaba la desaparición de las licencias que ha facilitado a muchas distribuidoras pequeñas importar cine norteamericano, así como las excesivas compras de lotes de películas norteamericanas por las Televisiones. Respecto a la cuota de pantalla, que defendió, tenía dudas de si servía al cine español o al comunitario; y estaría más contento si se volvieran a implantar las licencias de doblaje.

Se mostró decidido partidario de la inclusión de la obligación por parte de las Televisiones de invertir en producciones españolas como anunciaba el Grupo Popular. Las ayudas, propuso, que se reservasen a los productores independientes, cuya continuidad hay que favorecer. Hizo una defensa del cine en la escuela y del apoyo al cine de animación.

Los autores: Ventura Pons, director y productor, consideró que las películas de verdad viajan y se estrenan. Propuso que, en la Exposición de Motivos, se recogiese la diversidad cultural, “la autenticidad de las culturas, y evidentemente del cine, está en la posibilidad de esta diversidad, que es la gran aportación de la actual democracia a la historia de este país”. En este sentido consideraba que las ayudas complementarias son positivas para el rodaje en

400

otras lenguas distintas del castellano; y sugirió que los documentales y la animación tuviesen ayudas específicas. No ha notado rechazo a las películas habladas en catalán. El porqué de las cosas, subtitulado al castellano, ha estado más tiempo en cartel en Madrid que en Barcelona. En cuanto a la cuota de pantalla, creía que sería más útil la existencia de un tope de recaudación para las películas españolas, que no deberían retirarse de explotación mientras lo superasen. El mercado le parecía que fue desvirtuado por la supresión de las licencias y estimaba razonable la creación de una tasa o impuesto de doblaje.

Manuel Gutiérrez Aragón, director y Presidente de la Sociedad General de Autores (SGAE), mostró su preocupación por los derechos de los espectadores a tener una cartelera diversificada. “Los derechos del ciudadano o del espectador a ver un cine de acuerdo con nuestros tiempo, con nuestra época, un cine digno”. Madrid y Barcelona, tras París, disponen de las mejores carteleras. La cuota de pantalla hoy en día le parecía fácil de cumplir con las multisalas y complejos de pantallas; si se quisiera que sirviese debería ser de dos a uno. Al desaparecer las licencias de doblaje se produjo un aumento del cine norteamericano, y, aunque es difícil demostrar la posición dominante, la Ley debería dar un toque a los distribuidores multinacionales sobre los problemas de competencia, luego el sector se ocuparía de defenderse ante el Tribunal. Defendió la colaboración obligatoria de la televisión, y creía que se debían mencionar no solo los derechos de los productores, sino también los de los autores, directores y guionistas.

El cine en la escuela ayudaría a crear espectadores exigentes; no comprendía que se enseñase rima en vez del cine.

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Profesionales en Instituciones cinematográficas: Fernando Méndez Leite, Director de cine y Director de la Escuela de Cine de la Comunidad de Madrid estaba de acuerdo en que “es importante situar a las normas con rango de Ley”. Se declaró de inclinación totalmente cultural y proteccionista. Por lo tanto veía los males en la desaparición de las licencias de doblaje, que habría que reponer, e incluso reforzar la cuota de pantalla.

Marisa Paredes, actriz y Presidenta de la Academia de Cine, hizo una llamada a la imaginación: “la promoción es fundamental y si no tenemos dinero para hacerla, se puede inventar; hay que lanzar el veamos cine español”.

Los exhibidores: José María Martínez Tercero, Presidente de la Federación de Empresarios de Salas de Cine, tuvo una postura totalmente contraria a la existencia de cuotas de pantalla. Argumentó su inconstitucionalidad, que la encontraba en el artículo 38 de la C.E. al establecer restricciones a la libertad de empresa, opuestas a la garantía de la economía de mercado; también vulnera el artículo 9.3, de la C.E. que impide la arbitrariedad de los poderes públicos. La cuota de pantalla infringe a su vez el artículo 33.3, de la C.E. al privar al exhibidor del derecho a programar las películas que estime conveniente. Se apoyaba en un dictamen del antiguo miembro del Tribunal Constitucional, Doctor Gómez Ferrer. La cuota, por otra parte, entendía que defiende al cine comunitario, no al cine español que no la necesita.

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Reconocía que se había pactado un consenso, que veía alterado en estas comparecencias: “Estaba perfectamente pactado que la desaparición de la cuota de distribución traería aparejada la desaparición de la cuota de pantalla”.

El mundo audiovisual: Mikel Lejarza, socio consejero del Grupo Arbor, productor de programas de televisión y películas, describió la importancia de las series. Cada serie, por término medio, da trabajo a 125 profesionales y a lo largo de la serie intervienen más de 200 actores. El año pasado (el 2000) se produjeron en España 36 series, que tuvieron 1726 capítulos y trabajaron 4500 profesionales; la inversión fue de 30.000 millones de pesetas; cada serie tiene una media de espectadores entre 4 y 6 millones y además se exportan.

Por su parte, las televisiones invirtieron en cine no europeo 85.000 millones y, lo que le parecía más grave, 35.000 millones en fútbol. Solo con que se destinase la mitad de lo invertido en fútbol al cine y películas para televisión de producción española tendríamos una potente industria.

En su opinión existe el dinero, solo hay que reconducirlo para crear una importante industria audiovisual. Las series de ficción compiten con las norteamericanas con éxito sin ayudas ni cuotas. “El problema no es la competencia, sino la incompetencia: no deberíamos hablar solo de cómo poner cuotas, excepciones culturales, sino de cómo organizarnos para competir”. Puso el ejemplo de las telenovelas (“culebrones”) producidos por países iberoamericanos, que no son una potencia, y que se exportan internacionalmente y tienen éxito en todo el mundo. Se trata de

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producir más ficción. Las televisiones públicas, propuso, deberían dedicar “un porcentaje importante de sus inversiones hacia la producción de ficción nacional”.

V.6.4.- Reacciones de los Grupos Parlamentarios Las intervenciones profesionales aportaron algunas propuestas nuevas como se desprende de los comentarios de los ponentes de la Comisión. El Grupo Popular, recogió la idea que el cine español es un valor en sí mismo y compartía las posturas flexibles ante la cuota, reiterando que su Grupo propondría la no desaparición automática de la misma, sino su revisión transcurridos cinco años. Las sanciones que se habían impuesto por el Gobierno anterior, en materia de cuotas, fueron anuladas por el Tribunal Supremo, por lo que habría que ir pensando en medidas alternativas. “Hay una cuestión pendiente de desarrollar en las Leyes de la competencia, ya que no hay un tratamiento específico para el cine”. Las Televisiones se rigen independientemente, “pero se puede establecer un marco legal”.

En este sentido recordó la enmienda que su Grupo iba a proponer para que las Televisiones invirtiesen el 60% de su inversión obligatoria (5% de sus ingresos) en producciones habladas en las distintas lenguas españolas.

También planteó la necesidad de definir claramente una película para televisión con el fin de concretar las inversiones de las Televisiones en TV movies. Compartía la idea de incorporar un seguimiento de la libre competencia, en la explotación cinematográfica.

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Por otra parte, puso de relieve la importancia de promover la desaparición de los obstáculos para que los discapacitados puedan ser espectadores de cine y televisión.

El Grupo socialista (GS), estimaba importante conseguir una competencia leal de las “majors”, pero no creía que fuera un tema fácil, ya que hay grandes dificultades jurídicas para implantar licencias y tasas de doblaje. Aportó dos ideas interesantes: la ventaja que aportarían los bonos audiovisuales al inversor dentro de una política fiscal, y la importancia del cine en la escuela expuesta entre otros por Gutiérrez Aragón y Campoy. Creía también, que las “escuelas de cine que no trabajan en un ámbito territorial limitado”, deberían recibir ayudas públicas.

También el GS resaltó la propuesta profesional de apoyar al cine de animación y documental, así como la importancia concedida por los comparecientes a la obligación de inversiones por las Televisiones.

El Grupo parlamentario de Convergencia y Unió (CIU), manifestó la opinión que la industria cinematográfica y audiovisual se comunican bastante: “la potenciación de una industria audiovisual redunda, primeramente, en la ficción televisiva, e indirectamente acaba redundando en lo que es producción cinematográfica”. Las cuotas, en su opinión, tenían en cuenta la diversidad, al apoyar a la distribución del cine comunitario. Quizás, se rechacen más por su apoyo al cine comunitario, en vez de limitarse al cine español. Mostró dudas jurídicas sobre la viabilidad de un canon para los doblajes de películas de terceros países, que, además, encierra una idea de discriminación. Prefería los estímulos al no doblaje.

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El BNG-Grupo Mixto, estuvo interesado en reforzar todas las propuestas que favoreciesen la diversidad cultural, artística y lingüística que veía en peligro, así como el tejido industrial español. La asfixia creada por el cine norteamericano, en su opinión, le hacía temer, en relación a mantener la cuota, que dentro de cinco años se pudiese estar peor. “En todo caso”,preguntó, “¿qué medidas equivalentes se podrían proponer a la cuota?”.

V.6.5.- Debates a la totalidad de las iniciativas legislativas Hasta ahora todas las Leyes de cinematografía contemplaban aspectos parciales. La Ley de 17 de julio de 1958, de creación del crédito cinematográfico; la Ley de 10 de enero de 1980, de regulación de cuotas de pantalla y de distribución; la Ley, de 24 de febrero de 1982 por la que se regulan las salas especiales de exhibición, la Filmoteca Española y las tarifas de las tasas de licencias de doblaje; el Decreto Ley de 13 de junio 1986, sobre adaptación de legislación cinematográfica a las normas de la Comunidad Europea. El Real Decreto Ley 10 de diciembre 1993, de medidas urgentes de la cinematografía, convalidado, por la Ley de 8 de junio de 1994, de Protección y Fomento de la cinematografía, tenía primordialmente dos objetivos: equiparar las obras cinematográficas europeas a las españolas, y adaptar la cuota de distribución. Las medidas de fomento eran simplemente enumeradas, sin regularlas, y además al promulgarse por Decreto Ley impidió su estudio y amplio debate por las Cortes. Debates 404 que tuvieron lugar con el Proyecto de Ley remitido a las Cortes en el 2001. 404

Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación Permanente. Año 2001. Nº 72.

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La política de ayudas públicas son importantes para conservar la diversidad cultural y favorecer la creatividad, expuso la Ministra de Educación, Cultura y Deporte. Las ayudas automáticas, añadía, han demostrado su utilidad: en el año 2000 se produjeron 98 largometrajes, cifra que no se alcanzaba desde hacía 17 años; se realizaron 34 coproducciones, la cifra más alta desde 1983; se invirtieron 29.800 millones de pesetas en producción; entre las 25 películas de más éxito en taquilla están las triunfadoras de los Festivales y de la crítica; asimismo se ha facilitado la incorporación de nuevos profesionales y el rodaje en otras lenguas oficiales. “El cine español alcanzará una cuota natural en el mercado por su propio valor, por lo que la medida de la cuota dejará de ser un elemento de crispación en el sector”. Las propuestas, resaltó, se orientan a conseguir una industria cinematográfica en que estén integradas producción, distribución y exhibición.

Invitó a los poderes públicos y a todos los sectores de la cinematografía a apoyar este proyecto integral de la industria y a la búsqueda de soluciones, para las que el éxito de esta Ley es una buena base.

Posición de los Grupos: Por el contrario la supuesta falta de impulso a una articulación vertical de producción, distribución y exhibición, unida a la falta de medidas, en su opinión, de defensa de la competencia, llevaban al Grupo parlamentario Mixto-Bloque Nacionalista Galego, a presentar una enmienda a la totalidad. La falta de medidas, como las licencias y no endurecer la cuota de pantalla, hacían que la Ley le pareciera insuficiente. “El caramelo de las ayudas automáticas hace que se olviden otros incentivos”.

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La cuota de pantalla no ha tenido buenos resultados para el cine español, ni parece justificable; y la expansión de las nuevas tecnologías hace imposible una política de barreras, motivos por el que el Grupo Vasco, propuso que se suprimiese y se sustituyese por otros mecanismos incentivadores. El Proyecto de Ley le parecía insuficiente, pero creía que ofrecía medidas alternativas, expuestas tímidamente, que había que reforzar. Las enmiendas que iban a presentar estarían dirigidas a algunos retoques en los temas competenciales, y a promover la dimensión industrial y de I+D del sector, sin olvidar su carácter cultural.

La consideración de ser España el país europeo más colonizado cinematográficamente y la posición dominante de la cinematografía norteamericana con sistema de contratación como los lotes, hicieron que el Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida manifestase su demanda del “establecimiento de un producto de excepción cultural”, como base de una política proteccionista. En este sentido sus enmiendas irían dirigidas a endurecer la cuota de pantalla, establecer una cuota de distribución y favorecer un acuerdo en la U.E. para la distribución del cine comunitario. Otras de sus preocupaciones fueron el cine municipal y las escuelas universitarias de cine.

“Estamos hablando de nuestra propia identidad cultural. En España hay un plus de diversidad cultural, el cine es la base de la gran mayoría de nuestros referentes culturales y visuales”, por lo que, en opinión del Grupo Parlamentario de Convergencia y Unió, la industria cinematográfica y visual merecía protección y apoyo. El cine es una industria muy especial, de prototipos, motor de otras muchas industrias, que requiere protección. Por ello daba la bienvenida a esta Ley, que con las enmiendas presentadas tratarán de perfeccionar. El mercado no es justo, pero el doblaje, de raíz

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franquista no se puede resolver por vía reglamentaria. Es preferible apoyar la cuota de pantalla y ver que ocurre dentro de cinco años. El establecimiento de unas ayudas relativamente automáticas le parecía acertado, aunque hay que complementarlas con medidas fiscales. El tema de las televisiones con sus grandes inversiones en fútbol, consideraba, que es un debate importante. Como otros intervinientes planteó la necesaria integración entre producción, distribución y exhibición. Puede haber otros sistemas de ayudas, pero el propuesto podía se eficaz, aunque dependerá de su dotación presupuestaria.

El Proyecto de Ley, tiene una virtud, que existe; esto sinceramente representa un avance; el Gobierno ha sabido mover a la industria y hoy sabemos bastante más que hace unos días sobre el cine español, decía en su intervención, el Grupo Parlamentario Socialista. Es posible, vía enmienda, introducir mejoras y discutir sobre asuntos tan importantes, como el papel de las Televisiones públicas, que se ocupan menos de las creaciones europeas y españolas de cine, que del fútbol o de la películas norteamericanas, sobre la importancia de la publicidad, en la que también las Televisiones apuestan por la promoción del cine norteamericano, y resaltó el problema de la contratación de lotes de películas norteamericanas en las Televisiones y del estreno en salas de películas que no se estrenan en EE.UU. No debía entenderse que no les gustase el cine norteamericano y se declararon “estar más cerca de aquel que al oír la frase, cine norteamericano, dijo: usted acaba de decir una redundancia”.

Hay que evitar una mala competencia o competencia desleal, planteándose una competencia en igualdad de condiciones. No restringir la publicidad de las películas norteamericanas, pero establecer un equilibrio. La cuota de pantalla es importante, pero la Ley es más que eso.

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A veces al hablar de cultura se hace más retórica que política. Hay que plantearse una industria, que no dependa solo de las ayudas; iniciar el proceso para consolidar esta industria cultural del cine. Dada la importancia del cine, y la dificultad de mejorar el Proyecto anunció que el Grupo Parlamentario Socialista no podía apoyar la Ley.

Defensa del Proyecto: Todo es mejorable. En cualquier caso no solo es un buen Proyecto de Ley, sino que es indispensable, así intervenía el Grupo Parlamentario Popular, añadiendo su creencia que el cine español estaba pasando por un momento muy bueno. Siempre ha habido grandes talentos en el cine español, pero no la industria necesaria que se requiere, en el sentido expresado por Alfred Hitchcock, y esta Ley intenta ayudar a su desarrollo. El buen momento del cine español lo indican las cifras de su cuota de mercado que puede tener oscilaciones coyunturales, dependiendo del estreno de las películas locomotora.

Por ello no se trata de hacer una Ley de ayudas, sino de fomento y apoyo a una industria necesaria que promueva la creatividad. A lo largo de la Ley se reitera el tratamiento cultural que se reconoce a esta industria y justifica su apoyo. La diversidad cultural española y de sus lenguas, y la diversidad cultural europea encuentran su apoyo en esta Ley.

Respecto al apoyo industrial, adelantaba la propuesta, considerada muy importante por los profesionales de cine, de que

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las Televisiones reserven el 60% de sus obligaciones de inversión al cine español. Transcurridos cinco años consideraremos si la cuota de pantalla es útil, aunque esta no es una Ley centrada en la cuota. Y respecto al Fondo de ayuda debería ser distribuido con criterios objetivos, como son las ayudas automáticas.

El apoyo económico debe tener una absoluta objetividad, que permitirá el trabajo independiente del cine español. Los criterios objetivos deben estar reflejados a lo largo de toda la Ley, también en las infracciones y sanciones, para que se sepa cuando los actos de la Administración son recurribles.

La diversidad cultural ha quedado bien expuesta en el texto de la Ley, cuidando su promoción desde la conservación de la memoria en la Filmoteca hasta la diversidad de lenguas. Por ello deseaba referirse al diálogo. Han existido conversaciones y consultas con el sector, y existirá diálogo constructivo en la Ponencia y en la Comisión. Los poderes públicos debemos hacer que todos los sectores del cine confluyan: creación, producción, distribución y exhibición.

Sometida la enmienda a la totalidad fue rechazada, con el siguiente resultado: votos emitidos, 265, a favor 3; en contra 178; abstenciones, 84.

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V.6.6.- Ponencia y Comisión El trabajo realizado fue constructivo, en un clima de búsqueda de mejoras para el proyecto. 405 El planteamiento de enmiendas transaccionales y la aceptación de propuestas fueron notables.

Las votaciones en la Comisión son elocuentes. Los artículos 6 y 8 relativos a promoción y distribución fueron aprobados por unanimidad. Igualmente conocieron la unanimidad, las medidas sobre las inversiones de los Operadores de televisión y la disposición adicional segunda sobre acuerdos con instituciones culturales, así como las Disposiciones finales, entre las que se encuentran los títulos competenciales y las facultades de desarrollo.

El resto de artículos, salvo dos, fueron aprobados por más de 35 votos a favor y 1 ó 2 abstenciones. Concretamente el fomento de las producciones cinematográficas y audiovisuales (artículo 4) y las ayudas a la producción con criterios objetivos y las ayudas selectivas (artículo 5), contaron ambas con 35 votos a favor y dos abstenciones.

Únicamente los artículos referentes a cuota de pantalla, artículo 7, y las sanciones, artículo 13, motivaron mayores discrepancias. El GP Vasco propuso la desaparición de la cuota; el GPF IU propuso la valoración de la cuota en “pases” de las películas en vez de por días, la supresión de su limitación a cinco años, aumentar la cuota a la proporción de dos días a uno, ampliar 405

Boletines Oficiales de las Cortes Generales de 25 de abril del 2001 y del 9 de mayo del 2001.

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la cuota en las Televisiones, así como eliminar la cuota favorable a favor de lenguas oficiales de las CC.AA y salas de bajo rendimiento; el GP Mixto, propuso suprimir la limitación de cinco años a la cuota y adoptar medidas alternativas transcurridos los cinco años. Todas estas propuestas fueron rechazadas. En cambio la enmienda de GP Catalán CIU de eliminar la supresión de la desaparición automática de la cuota fue aprobada por unanimidad.

En relación a las sanciones se rechazaron las enmiendas de GP Socialista que proponía cuantías más elevadas y del GP IU que proponía cuantificar algunas de las sanciones en porcentajes de las recaudaciones.

V.6.7.- Pleno de las Cortes Generales Tras el paso del Proyecto por el Senado era importante conocer el valor que se concedían a las enmiendas realizadas en el curso de la tramitación y la posición definitiva406. GP Coalición Canaria reconoció las mejoras de forma incorporadas por el Senado y la inclusión de distintas enmiendas de su Grupo, sin embargo lamentó que no se hubiera tenido en cuenta el sobrecoste que significa producir en Canarias.

El representante del GP Vasco (PNV), también reconoció las mejoras de redacción, pero reiteró su pesar por no haber hecho una 406

Boletín Oficial de las Cortes Generales, Nº 96, 27 de junio de 2001.

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Ley moderna sin cuotas, centradas en medidas fiscales. Un planteamiento industrial con un plus cultural. Es una política de ombliguismo que si se hubiera establecido por el Parlamento Vasco o Catalán hubiese sido muy criticada.

La representante del GPF IU, manifestó su decepción, ya que le parecía muy grave para el cine español que no se hubiese reforzado la cuota de pantalla y creado una cuota de distribución. Asimismo echaba en falta medidas contra las prácticas abusivas de las multinacionales. Y como suele ocurrir que los políticos basan muchos de sus argumentos en las noticias de los medios de comunicación, un artículo de esa mañana de “La Vanguardia”, que denunciaba una supuesta presión de los distribuidores de la película Pearl Harbour, le sirvió para reforzar su criterio. Reconociendo el esfuerzo del GP del Partido Popular en recoger varias propuestas no creía que esta Ley diese respuesta a las necesidades del sector.

En cambio, el representante del GP Catalán CIU, si creía que era una buena Ley, mucho mejor que el Proyecto. Posibilita atacar de raíz las prácticas de abuso de posición dominante, reconoce con cierta claridad el carácter pluricultural del Estado español y de la industria cinematográfica española, y apoya decididamente al cine europeo con una cuota de pantalla que, transcurridos cinco años, se verá si se suprime o no, de acuerdo con la evolución del mercado. Hizo tres salvedades, de las que dependería que la Ley tuviese todos sus efectos: el reglamento de desarrollo, la dotación económica de recursos y el marco fiscal que se establezca.

Menos optimista, se declaraba el representante del GP Socialista, para quien la mayor ventaja es que la Ley exista, ya que reúne y mejora las normas anteriores. Sin embargo lamentaba que no se hubiesen establecido medidas fiscales que facilitasen el

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mercado financiero cinematográfico. La cuota de pantalla ya que se mantiene debería haberse reforzado. Y no le parecía que se enfrentase el problema de las distribuidoras norteamericanas. Admitió que no se puede prohibir el doblaje, pero que deberían pagar un peaje o canon. Igualmente habría que haber establecido límites a la compra de películas norteamericanas por las Televisiones, que muchas veces se estrenan en España solo para obtener mayor publicidad en Televisión. En resumen no le parecía una Ley deleznable, pero no votable favorablemente por su Grupo.

Lógicamente, el GP Popular, estimaba que era una Ley necesaria y adecuada a las demandas profesionales. Aportará la creación de estructuras indispensables en el cine español, favoreciendo la cadena de confluencias de todo el sector, desde los creadores y productores, hasta distribuidores y exhibidores. La Ley recoge los comunes denominadores de estos sectores.

Le sorprendía que se considerase no regulada la producción audiovisual, cuando se determina concretamente las inversiones que deben hacer las Televisiones en largometrajes de ficción o animación, documentales y películas para televisión. Las series tienen otros sistemas de financiación y amortización.

La defensa de la competencia, como ha indicado CIU, no se ignora y se faculta al ICAA en este campo. El hecho de que en “La Vanguardia” se denunciase un posible abuso es ya un resultado de lo debatido e incorporado a la Ley sobre esta materia. Agradeció a los Grupos sus importantes aportaciones y a los sectores de la industria que han venido al Parlamento a enriquecerla.

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El resultado de la votación fue el siguiente: votos emitidos: 303; a favor; 192; en contra 109; abstenciones dos. La Ley resultaba imprescindible para incorporar en todos sus aspectos la diversidad a la legislación cinematográfica, dar el rango adecuado de Ley a las ayudas automáticas y resolver su adecuación a la normativa sobre subvenciones públicas.

Al mismo tiempo incorpora medidas claves en la actualidad, como son la libertad de mercado, la limitación a la hegemonía de las Televisiones, el apoyo a los productores independientes el interés del cine en la escuela, y la desaparición de barreras para los discapacitados.

V.6.8.- Sin objeciones de la Comisión Europea La Comisión aprovechó para recordar que las ayudas al cine pueden distorsionar la libertad de competencia y de comercio de acuerdo con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado de Ámsterdam. Por eso solo se autorizan cuando cumplen ciertos requisitos, enunciados por primera vez al pronunciarse sobre el sistema de ayudas automáticas al cine francés en su Decisión de junio de 1998, que después desarrollaría en su Comunicación de 26, de septiembre del 2001 sobre ciertos aspectos legales de las obras cinematográficas y audiovisuales.407 El apartado 3, en su letra d, del artículo 87 establece la posibilidad de excepciones para las ayudas a la promoción cultural.

407

COM 2001, 534 final.

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La Comisión consideró que las ayudas establecidas en la legislación española -Ley 15/2001 y su desarrollo en el proyecto de RD 2002- a la producción cumplían los cuatro criterios específicos de compatibilidad.408 Asimismo las ayudas a la distribución, a la exhibición y a la promoción. En este último aspecto, recordaba que el Reglamento de la Comisión 70/2001, considera exentas de notificación y compatibles con el mercado común, las ayudas a las PYMES para asistencia a ferias y exposiciones, siempre que no superen “el 50% de costes adicionales”.

Las ayudas españolas aparecen con un claro contenido cultural y de difusión de la cultura cinematográfica, por lo que la Comisión las estimó compatibles con el mercado común y el principio de competencia y no presentó objeciones a las mismas.

V.7.- MODERNIZACIÓN DEL MARCO JURÍDICO Una legislación debe apostar por la cultura sin que esto signifique condenar al mercado, por lo que hay que encontrar nuevas reglas fuera de los esquemas, ya muy gastados, de los sistemas de ayudas tradicionales. El paso del tiempo ha desacreditado las recetas para el cine basadas en barreras y licencias. Un cine plural y diverso dota de un dinamismo renovador 408

Monti Mario. Comisaría de la competencia sobre Ayudas del Estado Nº 142/2002, Bruselas 9 de abril del 2002.

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a la producción cinematográfica y audiovisual, aportando al cine la vitalidad indispensable para desarrollarse en competencia. Las consideraciones de mercado no pueden ser marginales, ya que el cine debe participar en el mercado, sin que este predomine sobre la creación. El difícil equilibrio entre identidad cultural y apertura del mercado es intentado por la Ley de 9 de julio 2001, y el Real Decreto, de desarrollo, de 14 de junio 2002. 409

V.7.1.- Nueva etapa: la diversidad La Ley 9 de julio de 2001, participa de la corriente cultural europea de respeto a la diversidad. La Exposición de Motivos cita en tres ocasiones a la diversidad cultural, cuatro a la cultura, dos veces a los fines artísticos y a los creativos, y una al pluralismo y a la identidad. La justificación de la Ley se encuentra en que “la creación cinematográfica y audiovisual es parte destacada de la cultura y tiene una importancia decisiva en el mantenimiento de la diversidad cultural”.Igualmente “la dimensión internacional del audiovisual requiere un aumento de las medidas de promoción, y el valor artístico y cultural del cine exige su protección como patrimonio”.

La Exposición de Motivos reconoce el aumento de la creatividad por impulso del desarrollo de la tecnología. “Las nuevas tecnologías y la revolución digital dan un sentido más amplio a la cinematografía a la vez, que transforman el ciclo de la creación, la producción, distribución y exhibición”.

409

BOE, 10 julio 2001 y BOE, 28 junio 2002.

418

Esta dimensión cultural es destacada al establecer el objeto y competencias de la Ley, en su artículo 1: “Especialmente se fomentará la creación, producción y difusión de la identidad cultural de los distintos pueblos españoles, así como la igualdad de acceso de todos los ciudadanos al conocimiento de las distintas formas de expresión, tanto por parte de los creadores como por parte del público a que va destinado, a fin de lograr un enriquecimiento global del Patrimonio Cultural del sector audiovisual”.

No podemos limitarnos a consumir las propias obras nacionales y norteamericanas. La diversidad cultural se produce con el conocimiento de las cinematografías de todo el mundo. Jerome Clément, Presidente de la Cadena de Televisión ARTE, afirma: “Hay que ir más lejos. Mayor diversidad en los guiones, las formas de expresión, los temas tratados, mayor libertad para los creadores. Pero también mayor diversidad en los países de los que proceden las películas o los programas de ficción.” 410

En el año 2004 el mercado español de cine se dividió entre películas norteamericanas con un 69,74%, cine español con un 13,43%, películas de la Unión Europea, un 13,77% y un 3,6% para el resto del mundo. En este 3,6% se comprenden culturas y cinematografías tan ricas, como las de China, Japón, India, Taiwán y toda Asia, Australia, Nueva Zelanda, toda la América del Sur y Central, Canadá o toda África, incluyendo los países árabes.

410

Clément. Jerome. Prefacio de Quelle diversité face a Hollywood?, Editions Corlet, Condé-sur Noiseau, 2002.

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La diversidad cultural significa apertura a otras culturas. Va más lejos que la excepción cultural, que se limitaba a la defensa de las ayudas nacionales. Orientación europea: Fomentar la producción por empresas españolas pertenecientes a Estados miembros de la Unión europea y del espacio Económico Europeo, establecidas en España es uno de los objetivos establecidos en el artículo 1 de esta Ley.

El artículo 2, como requisitos de la nacionalidad española de las películas, exige: a) que los autores y profesionales de los equipos artísticos y técnicos sean, al menos, en un 75% españoles o nacionales de los Estados de la Unión Europea. b) salvo exigencias del guión, que el rodaje, la postproducción y laboratorios se realice en cualquiera de los Estados de la Unión Europea. c) preferentemente, debe ser realizada en una de las lenguas oficiales en España.

Conforme al cambio iniciado en el Tratado de Maastricht, la construcción europea se confía a los pueblos, las culturas y los ciudadanos europeos.

La producción cinematográfica y audiovisual es considerada en toda la legislación actual como un factor fundamental de los valores europeos por su impacto social y cultural. Desempeña un papel creciente en la transformación y construcción de la identidad cultural, en una Europa cada vez más diversa, y más amplia. La

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última incorporación de nuevos Estados será seguida por Bulgaria y Rumania. La ciudadanía debe jugar un papel decisivo en la integración europea. A este fin se encamina la Comunicación de la Comisión “La ciudadanía en acción: favorecer la cultura y la diversidad europea por los programas relativos a la juventud, la cultura, el audiovisual y la participación cívica” 411 al afirmar que “el sector audiovisual ejerce una influencia considerable sobre los conocimientos, creencias y sentimientos de los ciudadanos”.

Cultura y diversidad en Ibero América: Un indicador para conocer, en esta zona a la que pertenece España, los criterios para adoptar políticas culturales y el valor reconocido a los medios audiovisuales, está representado por las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno. Las Declaraciones de las Cumbres 412 tienen un alto valor político, así como las medidas de cooperación que establecen.

La V Cumbre estuvo dedicada a “la educación como factor esencial del desarrollo económico y social”. Entre sus conclusiones encontramos la conveniencia del estudio, la comprensión y la profundización de la identidad cultural iberoamericana a través de programas conjuntos. Y el reconocimiento y el respeto a la diversidad cultural. 411

COM (2004) 154 final, de 9 de marzo 2004.

412

Secretaria de Cumbres Iberoamericanas (SECIB), V Cumbre de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno, 16, 17 de octubre 1996. San Carlos de Bariloche (Argentina); VI Cumbre, 10 y 11 noviembre 1996. Viña de Mar (Chile); VII Cumbre, 8 y 9 noviembre, 1997, Margarita (Venezuela).

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La VI Cumbre, en 1996, dedicada a la “Gobernabilidad para una democracia eficiente y participativa”, a propuesta de España se acordó que “la presencia de nuestra comunidad en el mundo actual viene condicionada en gran medida por los medios audiovisuales. La creación de un mercado iberoamericano en este ámbito representa una oportunidad para el desarrollo de dichas industrias y para la difusión de nuestra cultura.”

La identidad iberoamericana, como declara la XI Cumbre, está fundada en “la concepción humanista, integral y liberadora del hombre y de la sociedad y no puede disociarse de su carácter multinacional, pluriétnico, multicultural y multilingüístico”.

Tanto la comunidad iberoamericana como la Unión Europea coinciden en el valor de la cultura como elemento de cohesión social y en la riqueza de la diversidad cultural. La Ley 15/2001 se inserta en esta corriente de pensamiento.

V.7.2.- Productores independientes Productor es la persona natural o jurídica que desarrolla o facilita la producción de películas de largometraje y cortometraje para el cine o la Televisión. En EE.UU. se define413 como productor independiente el que no trabaja a sueldo para las compañías 413

Cones, John. W. Film, finance and distribution, Los Angeles, 1992.

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denominadas “majors” y, también puede definirse por producir películas de bajo coste. Las “majors” además de producción de altos presupuestos, cuentan con distribución y estudios, estando agrupadas en la MPAA. Sin embargo numerosos productores independientes, preparan un proyecto de largometraje, y luego trabajan con contrato para producir esa película con una de las “majors” que aportan la financiación y la distribución.

En la Comunidad Europea se definió como independiente a los productores que no dependen de ninguna Televisión. En política de ayudas públicas estos productores plantearon, que solo los productores independiente pudiesen cobrar estas ayudas, situación que les colocaría en clara dependencia de las subvenciones y alejados del mercado y de la producción de obras competitivas.

Los productores independientes dedican gran parte de su tiempo a informarse de los nuevos proyectos de películas y de obras audiovisuales. Tienen talento para descubrir proyectos originales e innovadores, y guardar un equilibrio entre el mundo de las finanzas y el de la creación.

Los productores independientes deben poseer gran personalidad para construir el marco en el que se expresa la creación y a la que contribuyen con sus orientaciones. . La Directiva sobre la “Televisión sin fronteras”, 89/552, en sus Considerandos, expone que los Estados miembros deben tener en cuenta a los productores independientes, ya que son ellos los que facilitan “nuevas posibilidades para talentos creadores, para las profesiones culturales y para los trabajadores del sector de la

423

cultura”. Son pequeñas y medianas empresas a las que las Televisiones deben facilitar una parte de financiación y coproducir con sus propias productoras. Sin embargo la tarea de definir al productor independiente se encomienda a las legislaciones nacionales de cada Estado.

Atendiendo esta recomendación de prestar atención a los productores independientes el Estado español al transponer esta Directiva, mediante la Ley, de doce de julio de 1994,414 definió al productor independiente. De acuerdo con el artículo 3f, es “aquella persona física o jurídica que no sea objeto de influencia dominante, por parte de las entidades de radiodifusión televisiva por razones de propiedad, participación financiera o de las normas que la rigen”. Se entiende que hay una influencia dominante, directa o indirectamente “cuando las entidades de televisión por razones de propiedad o participación financiera posean más del 50% del capital suscrito en la empresa productora, dispongan de la mayoría de los votos correspondientes a las participaciones emitidas por la misma, o puedan designar a más de la mitad de los órganos de administración o dirección”.

El Real Decreto 14 junio 2002, establece la definición de productor independiente por razones de coherencia como aquellos en los que no existe influencia dominante conforme al criterio señalado en el articulo 3 de la Ley 25/1994, de 12 de julio 1994.

414

BOE 13, julio 1994.

424

Obligación de inversión La ley, de 7 de junio 1999415, que modifica la Ley 12 de julio 1994 e incorpora la nueva Directiva sobre Televisión sin fronteras 36/1997 se da una nueva redacción al artículo 5.1 al considerar que para poder cumplir la obligación de emisión mayoritaria de obras audiovisuales europeas, es necesario impulsar la producción. “Los operadores de televisión deberán destinar, como mínimo, cada año, el 5% de la cifra total de ingresos devengados durante el ejercicio anterior, conforme a su cuenta de explotación, a la financiación de largometrajes cinematográficos y películas para la televisión europeas”. Esta reforma establecía la cuota de inversión en la producción cinematográfica. Los proyectos de los productores cinematográficos independientes de las Entidades de televisión, son los beneficiarios de esta inversión obligatoria.

Existía la posibilidad para las Entidades de televisión españolas de cumplir esta obligación solo con invertir en la producción de obras comunitarias no españolas. La Ley 9 de julio de 2001, corrige esta situación en su Disposición adicional segunda, al establecer que del 5% de inversión obligatoria los Operadores de televisión, deberían destinar el 60% de esta financiación “a producciones cuya lengua original sea cualquiera de las oficiales en España”.

Esta misma Disposición, define las películas de televisión para diferenciarlas de las series: “se entenderá por películas para televisión las obras audiovisuales de características similares a los largometrajes cinematográficos, es decir obras unitarias de duración superior a sesenta minutos con desenlace final, con la singularidad de que su explotación comercial no incluye la exhibición de salas de cine”. 415

BOE, 8 junio, 1999.

425

Autorizaba a flexibilizar, si se consideraba necesario, la duración de una película para televisión: “el Gobierno, previa consulta a todos los interesados, puede establecer reglamentariamente las duraciones exigibles para considerar una obra audiovisual como película para televisión”. La reivindicación de las Televisiones continuaba siendo el incluir en este concepto las miniseries.

El Real Decreto, de 9 de julio 2004 416 que regula el cumplimiento de la inversión obligatoria del 5%, fija la duración máxima de las películas de televisión en 150 minutos (artículo 6). Esta duración permite incluir las miniseries de dos capítulos que llena en parte las aspiraciones de las Televisiones, que deseaban ver comprendidas en esta definición las miniseries de tres capítulos. La falta de acuerdo con las Televisiones sobre su contenido, posibilita el planteamiento de su inconstitucionalidad, con fundamentos similares a los sostenidos ante la cuota de pantalla.

Ayudas sobre proyecto La Ley 9 de julio 2001, en su artículo 4, por su parte fija la obligación de “fomentar la producción independiente con incentivos especiales y medidas que facilitan su competitividad”. Por ello reserva a los productores independientes en exclusiva, las ayudas sobre proyecto para la realización de largometrajes y las ayudas

416

BOE, 20 julio, 2004.

426

para realizar cortometrajes, tanto sobre proyecto, como a los ya realizados.

Productor de TV e independiente: Tanto la exhibición cinematográfica como la televisión son consumidores de películas. Los dos medios pertenecen a la comunicación, habiéndose desarrollado en Europa grandes empresas estatales, las Televisiones Públicas, mientras las productoras de cine eran empresas frágiles y atomizadas. El desequilibrio entre los dos medios hacia necesario preservar la capacidad de los productores de cine, y limitar la posibilidad de producir películas por parte de la Entidades de televisión.

La liberalización en el campo de la televisión dio lugar a la aparición de las Televisiones privadas, la tecnología digital ha multiplicado los canales, han cambiado las formas de producción y la comunicación ha entrado en la Era de Internet. Las Televisiones emiten numerosas películas, y, era lógico que pudiesen producir cualquier género de producciones, incluyendo las películas. El gigantismo de las Televisiones se aviene mal con la concepción artesanal de la creación en el cine. Las Televisiones se dotaron de productoras específicas con este fin, por lo que se hacía necesario establecer unos límites para que no copasen toda la producción y continuasen cooperando con los productores independientes.

427

Obligación de coproducir El Real Decreto 14, junio 2002 determina, en su artículo 10.9,

la obligación de coproducir con productores independientes, para poder optar a las ayudas públicas, por parte de “las empresas productoras participadas mayoritariamente por Operadores de televisión de capital privado o que estén integradas en un grupo del que formen parte operadores de televisión, o que estén participadas mayoritariamente por compañías que a su vez sean accionistas mayoritarios de Operadores de televisión”.

Estas productoras de los Operadores de Televisión tendrán derecho a las ayudas previstas en este Real Decreto “siempre que, al menos el 75% de las películas de largometraje que produzcan sean en coproducción con una empresa productora independiente, participando en la realización de las mismas con un porcentaje que podrá oscilar entre el 10% y el 50%”. En el futuro podría plantearse variar el porcentaje de los presupuestos, con tendencia a aumentar, al que pueden hacer frente las productoras independientes para aportar las mismas cantidades que las productoras de televisión. Aunque por otra parte los porcentajes fijados moderan la tendencia a los “mega presupuestos”, no siempre justificables.

También era necesario regular la práctica utilizada, con alguna frecuencia, de convertir una miniserie de televisión en un largometraje para su exhibición en salas de cine. El Real Decreto, de 11 de febrero 2000417 modificó el Real Decreto 1997, añadiendo al artículo 10 un nuevo apartado, el 6. Los productores de un 417

BOE, 22 febrero, 2000.

428

largometraje cinematográfico, cuando este “resuma o proceda de una serie de televisión, o sea piloto de serie o documental con formato de largometraje, tendrá derecho a la ayuda general del 15% de la recaudación obtenida durante los doce primeros meses de explotación”. Teniendo en cuenta que los gastos originados son en procesos de postproducción, tiraje de copias y publicidad son estos conceptos los que se aceptan en el concepto de inversión del productor y costo de la película. Esta norma fue recogida por el artículo 10, apartado 8, del Real Decreto 14 junio 2002.

Las relaciones entre las productoras de las televisiones participadas con las independientes deben ser intensas, pero hay que tener en cuenta la voluntad de las Televisiones a crear plataformas cada vez más amplias, con vocación de integrar desde la difusión a la producción, para reservar un espacio a los productores independientes, que les permita recuperar sus derechos sobre las obras evitando convertirlos de productores independientes en simples productores ejecutivos. En este sentido, entre las obligaciones del productor para cobrar las ayudas públicas se establece la obligación de los productores de retener sus derechos sobre la obra producida, al menos durante siete años (artículo 8.e).

V.8.- CRITERIOS PÚBLICAS

PARA

CONCESIÓN

AYUDAS

La industria audiovisual tiene una importancia cultural, es creadora de riqueza, generadora de empleos. En la actualidad se

429

aproxima en la Unión Europea a la cifra de dos millones de empleos, directos e indirectos y se estima un crecimiento de un millón de empleos en los próximos diez años.

Hay que sostener esta industria, en el aspecto de contenidos, con medidas favorables a su implantación en un mercado cada vez más necesitado de productos, pero con una fuerte competencia. La producción norteamericana y europea, junto a la iberoamericana, en cierta forma, tienden a ser complementarias al atender conjuntamente las demandas de los espectadores, y deber enfrentarse conjuntamente a la cada vez más poderosa producción de los países asiáticos.

V.8.1.- Ayudas a la producción, distribución y promoción Las ayudas establecidas en el artículo 5 de la Ley 9, julio 2001 fueron desarrolladas de acuerdo con los objetivos marcados en la propia Ley por el Real Decreto de 14 junio 2002.

La Ley 9, julio 2001, establece ayudas a la amortización del coste de producción, que deben concederse “con criterios objetivos de carácter automático, como la aceptación de los espectadores en el periodo de proyección en salas de exhibición y la recaudación obtenida por las mismas durante el periodo que reglamentariamente se determine”.

430

La Ley en su artículo 5, establece el carácter automático de las ayudas sin determinar su forma de concesión. El Decreto de desarrollo conservó las ayudas de carácter general y las complementarias al llegar a un umbral de recaudación. Las futuras medidas para conseguir una cinematografía más competitiva, pueden requerir la reducción de las ayudas complementarias y, la elevación, en compensación, del porcentaje correspondiente a la ayuda general. Los productores tienden a conseguir una explotación de la película limitándose a llegar, en muchos casos al umbral determinado por la Ley, para obtener la subvención complementaria cooperando de diversas formas a que la película obtenga ese umbral que, ya les compensa, como puede ser la adquisición de entradas en taquilla hasta completar la recaudación mínima.

Las ayudas son para la amortización, pero precisan un cambio de filosofía y su transformación en ayudas a la inversión. Es decir, subvenciones para invertir en una próxima película, dando continuidad a la actividad del productor.

Las ayudas complementarias han servido para fomentar la creatividad e impulsar el crecimiento de la producción, estímulo muy necesario en 1996. Orientar la producción hacia películas de mayor éxito de taquilla podría realizarse, una vez puesta en marcha las nuevas medidas, en un plazo al menos de dos años para que el cambio no fuese traumático, aumentando la ayuda general y suprimiendo las ayudas complementarias a las películas que superasen un determinado umbral de recaudación. La ayuda, además debería ser abonada no para amortización, sino para inversión en una próxima producción.

431

Podrían conservarse las ayudas complementarias para las películas de bajo presupuesto, o con ayudas sobre proyecto, y para incentivar de manera automática a aquellas películas de calidad seleccionadas por un gran Festival Internacional de Cine:

a) Criterios generales: Los criterios generales de legalidad y territorialización permiten la posibilidad a los productores de producir en cualquier territorio de la Unión Europea (artículo 7), pero para cobrar la totalidad de las ayudas, las películas que no sean coproducción, deben cumplir los siguientes requisitos: 1.-“Utilizar alguna de las lenguas oficiales españolas. 2.- Utilizar la diversidad del territorio español. 3.- Contar con la efectiva participación mayoritaria de personal creativo de nacionalidad española o de países de la UE.”

Las ayudas podrán ser minoradas en un 5% por cada uno de los requisitos no satisfechos. La intención es primar que parte del rodaje o de la postproducción se realice en España, así como la utilización de los idiomas españoles y los creativos españoles o europeos. Aunque sin privar de la mayor parte de la ayuda a los productores de películas, que les compense no tener en cuenta esos requisitos.

b) Ayudas para la amortización: El criterio general de las ayudas a la producción es que la concesión sea automática.El sistema establecido por el

432

R.D.1997,se mantiene. El artículo 10 A, del R.D. 2002, solo eleva,para acceder a las ayudas los umbrales de recaudación moderadamente, teniendo en cuenta la mayor aceptación por el público del cine español y el aumento de precio de las entradas. La recaudación para fijar la ayuda es la correspondiente a un año de explotación, en vez de dos años, porque la explotación se ha hecho más intensiva, habiéndose acortando notablemente el periodo de explotación en salas.

Los largometrajes tienen derecho a dos tipos de ayuda a la amortización, como anteriormente: 1.- Ayuda general del 15% de la recaudación bruta durante doce meses. 2.- Ayuda complementaria por una cantidad equivalente al 33% de la inversión del productor, que se consigue al alcanzar un determinado umbral de aceptación del público, Este umbral puede variarse en el futuro, según los objetivos de fomento deseados.

3.- Desaparece la ayuda complementaria del 25% de la recaudación por no hacer sido utilizada por ningún productor desde 1997.

Umbrales para conseguir la ayuda complementaria según las características de realización y límites de las mismas Películas

Umbral de recaudación

De directores con más de dos películas De nuevos realizadores y bajo presupuesto (menos

330.557 390.658 202.024 270.455

Límite ayuda complementaria

601.012 661.113 601.012 661.113

433

de 1.202.024 euros) Documentales

150.253

601.012

Rodadas en idioma oficial distinto al castellano

120.202 180.304

601.012 661.113

Nota:30.051 euros deben proceder de la exhibición en la lengua oficial en que se rodó

La reducción del umbral requerido para obtener las ayudas a los nuevos realizadores, documentales y películas en idiomas oficiales de las autonomías ha relanzado estas producciones. Igualmente la reducción de este requisito a las películas de bajo presupuesto ha facilitado la continuidad de este tipo de películas, que casi siempre son proyectos arriesgados. El aumento del número y calidad de los documentales ha sido espectacular.

El periodo en el que los ingresos son computables es doce meses de exhibición, salvo que en el último periodo una película haya obtenido un premio o participado en un acontecimiento cinematográfico relevante, como el Oscar, caso en el que el productor puede solicitar la ampliación a veinticuatro meses, por la promoción que significa.

c) Límites de las ayudas: Las ayudas a la amortización no podrán superar -conjuntamente la ayuda general y la complementaria- la cantidad de 901.518 euros, ni el 50% del coste de la película, ni el 75% de la inversión del productor.

La Orden del Ministerio de cultura de 29, noviembre, 2005, eleva los límites de determinadas ayudas:

434

1º La ayuda conjunta se eleva a 1.000.000 euros. 2º La ayuda complementaria de 661.113 a 700.000 euros. 418

En el caso de los productores, que hayan recibido ayudas sobre proyecto la ayuda general del 15% no podrá superar la cantidad de 601.012 euros.

Con el fin de garantizar que haya una variedad de productores con derecho a optar al Fondo de Protección, se limita que una misma productora o un grupo de productoras que tengan mayoritariamente -más del 50% -el mismo accionariado, cobren anualmente una cantidad superior al 15% del Fondo de Protección.

d) Convocatorias: Todas las ayudas previstas serán convocadas anualmente. La distribución de las ayudas se hace automáticamente repartiendo la dotación presupuestaria proporcionalmente a la recaudación bruta en taquilla y a la inversión del productor. Las convocatorias determinan las dotaciones presupuestarias y el periodo, en el que las películas estrenadas pueden optar a ayudas.

De esta forma son tenidas en cuenta las observaciones realizadas, desde los puntos de vista jurídico y económico, sobre el procedimiento de concesión de subvenciones automáticas por parte del ICAA. A partir de esta Ley se realizan convocatorias públicas de las ayudas y las concesiones no superan los límites de las disponibilidades presupuestarias.

418

BOE 7, diciembre 2005.

435

El sistema se hace anual, viéndose facilitado por el hecho de considerarse solo la recaudación correspondiente a doce meses. Las películas estrenadas, que cumplan los requisitos establecidos y sean exhibidas durante un año, les corresponderá cobrar al siguiente año. Teniendo en cuenta todas las observaciones realizadas durante la tramitación en la Ley, se precisa contar con un Fondo suficiente. De acuerdo con los cálculos sobre la base de los últimos tres años, se estimó en 65 millones de euros anuales, que hay que elevar cada año de acuerdo con la subida del IPC para evitar desfases como el ocurrido entre 1982 y 1996, o incrementar si se quiere desarrollar nuevas iniciativas. El apoyo a la producción televisiva requeriría un Fondo adicional, que se distribuyese automáticamente, de manera igual, entre todas las realizadas, dentro de unos requisitos.

e) ayudas sobre proyecto: El talento, principal capital del cine, precisa un impulso a su desarrollo mediante ayudas anticipadas, en casos concretos, con carácter limitado y complementario a las ayudas a la amortización. Las ayudas sobre proyecto están destinadas a facilitar la incorporación de nuevos realizadores, obras experimentales, de decidido carácter cultural, de documentales y de pilotos de series de animación.

Los límites de estas ayudas son la inversión del productor, el 60% del presupuesto o la cantidad de 360.607 euros (artículo 11).

436

La O.29, noviembre, 2005, elevó la cantidad límite a 500.000 euros, reforzando el interés por las subvenciones anticipadas.

f) Otras ayudas: Cortometrajes Art. 12 Desarrollo de guiones Art. 13 Financiación y garantías Art. 15 A la distribución Art. 14 y 15

Exhibición Art. 25 Promoción Art. 16 Organización Festivales Certámenes España Art. 17

No pueden superar el 75% de la inversión del productor o 60.102 euros. Para guiones de cine o televisión. En la dotación de la Convocatoria pueden participar Entidades de Derecho Audiovisuales y Televisiones. Comprende producción, industrias técnicas, distribuidores y los exhibidores, con atención especial a los de pequeñas localidades. Los acuerdos del ICAA son con cualquier institución bancaria o de crédito. El límite es el 50% del costo de copia subtitulado, publicidad, recursos para personas con discapacidad o el importe de 80.101 euros, para películas comunitarias. Coproducciones con Ibero América, documentales o con facilidades para personas con discapacidad doble valor para cuotas de pantalla. Las normas regulan la proyección tradicional, en video, DVD o digital. La participación en un Festival de los reconocidos en la convocatoria da derecho a una ayuda automática.

de y Dotación en Convocatoria. en

V.9.- REGULACIÓN DE LAS COPRODUCCIONES La flexibilización de las coproducciones y las ayudas automáticas fue la causa del notable aumento de la coproducciones, entre 1996 y 2003 se produjeron 479 películas íntegramente españolas y 279 coproducciones. La media de

437

coproducciones realizadas durante los últimos tres años fue de 43 al año. El crecimiento de la producción europea y su limitada circulación entre los Estados europeos puso de relieve la urgencia de desarrollar la distribución europea. La Presidencia italiana de la Unión Europea organizó un Seminario en Venecia, entre el 28 y el 31 de agosto de 2003, sobre “Como incrementar la circulación de films europeos”.419 Entre sus Conclusiones se encuentra la afirmación de que “la producción cuenta con una red estable de coproducciones, que debe llevar a los creativos a desarrollar una sensibilidad menos nacional y más europea. Unido este hecho al desarrollo de la codistribución podrían garantizar a las producciones nacionales el acceso al mercado europeo, que hoy no se consigue”.

La creación de redes de distribución europeas es urgente, en un mercado, en el que continuamente aumenta la demanda, que sin embargo no es satisfecha con productos europeos. Hay que encontrar fórmulas para establecer acuerdos entre los Estados en favor de la codistribución, similar a la fórmula encontrada en el pasado para el fomento y generalización de las coproducciones.

V.10.- ANÁLISIS Y SEGUIMIENTO DEL MERCADO

La Ley 9 julio, 2001, en su artículo 8, declara en primer lugar la

libertad

“distribuir

España

obras

cinematográficas

419

Seminario de Ministros de Cultura, Presidencia Italiana de la Unión Europea, Comisión Europea, 28 al 31 de agosto 2003.

438

procedentes de otro Estado en cualquier versión y lengua oficial española”. Y a continuación encomienda al ICAA,o a la Comunidad Autónoma con competencias, velar por la libre competencia.

El Servicio de Defensa de la Competencia o el órgano autonómico correspondiente, debe ser informado por el ICAA o Institución autonómica de “los actos, acuerdos, prácticas o conductas de las que pudiera tener noticia en el ejercicio de sus atribuciones y que presenten indicios de resultar contrarios a la legislación vigente de defensa de la competencia”. Existe la obligación de facilitar todos los datos y elementos de que dispongan, y si es preciso, un dictamen calificando los hechos.

El Real Decreto 14 junio 2002 creó con la finalidad de velar por la transparencia de las relaciones comerciales el “Comité de análisis y seguimiento del mercado”, para analizar la explotación de las películas y la evolución del mercado. Este Comité es presidido por el Director General del ICAA y lo integran, además de la Subdirectora General de Fomento del ICAA, como vocales, los representantes del sector de producción, distribución, exhibición y video. La presencia de representantes del sector contó con la opinión desfavorable del Ministerio de Economía, responsable del Servicio de Defensa de la Competencia, que entendía 420 que la responsabilidad de velar es del ICAA, o institución autonómica correspondiente y justamente por ello no deben participar las partes interesadas. La idea de la composición del Comité, sin embargo, parece acertada si se quiere tener la mejor información sobre el mercado y además ejercer una función mediadora que evite las situaciones de conflicto.

420

Observaciones del Ministerio de Economía, 7 febrero 2002.

439

V.10.1.- Actuaciones en defensa de la libre competencia La competencia en el sector cinematográfico debe ser vigilada, ya que es especialmente frágil en la exhibición en salas y televisiones, donde se han dado con frecuencia casos de abusos de posición dominante y de competencia desleal. Tanto el Tribunal Supremo como la Comisión Europea han debido intervenir en defensa de la libre competencia.

Ententes de distribuidores y listas cerradas: La Federación de Empresarios de Salas de Cine denunció al Servicio de Defensa de la Competencia, la práctica de los distribuidores agrupados en ADICAN y de Procines de dar un tratamiento unificado a los morosos, suspendiéndoles el suministro de películas por parte de todos los distribuidores asociados y la imposición de listas cerradas de películas. El Tribunal de Defensa de la Competencia, en su Resolución de 19, julio 1990, impuso sanciones a las distribuidoras, autores de estas prácticas, confirmadas por el Consejo de Ministros, que fueron recurridas por los afectados. El Tribunal Supremo en sus Sentencias de 26, octubre 1998421 consideró probada las prácticas contrarias a la competencia y confirmó las sanciones.

421

Marginales Aranzadi 7960,7643,7644,7645.

440

ADICAN, que agrupaba a las distribuidoras más importantes, creó la “Cámara de Defensa de Intereses Comerciales”, para imponer unas mismas condiciones de contratación a los exhibidores y la garantía, que en el caso del incumplimiento de pago, se les dejase de suministrar películas por parte de todos los asociados, a todas las salas propiedad de morosos. La Sentencia confirmó que esta práctica es contraria a la Ley de Represión de Práctica Restrictiva de la Competencia, de 20 julio 1963.

Asimismo, por parte de las distribuidoras, existía una posición de dominio derivada de la exclusividad de derechos sobre las películas de mayor interés, consistente en la imposición de “listas cerradas”. Para adquirir las películas de mayor fama, los exhibidores eran obligados a contratar otras películas del mismo distribuidor muchas de ellas sin interés, que a veces no se proyectaban. Era preciso contratar el lote completo para contar con las de mayor impacto en el público. Estas películas eran consideradas “cabeceras de cartel, que como películas “locomotoras” arrastraban todo el lote.

La exclusividad no es contraria a la competencia, puesto que es negociable, es su utilización para imponer condiciones contrarias a la libre competencia.

La Sentencia de 26, octubre, 1998 confirmó que no estaban permitidas las prácticas desarrolladas por los distribuidores, de “listas cerradas”.

Reiteración de las prácticas de concertación:

441

Las distribuidoras, Walt Disney-Buenavista, Sony Pictures, Hispano Fox Films, United Internacional Pictures y Warner Sogefilms continuaron concertando sus políticas comerciales, estableciendo cláusulas idénticas en los contratos de explotación de las películas, los precios iguales y un sistema de reparto y de ingresos similares para todo el período de explotación de las películas, y para evitar la coincidencia de estreno de las películas importantes se apoyaban en una base de datos elaborada por su Asociación FEDICINE. La denuncia de los exhibidores agrupados en la Federación de empresarios de cine ha sido considerada por la Resolución del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia 422 como una de las prácticas más graves de infracción del artículo 1,1 de la Ley de Defensa de la Competencia, ya que esta conducta de concertación para impedir la competencia estaba siendo llevada a cabo por empresas distribuidoras con un control superior a los dos tercios del mercado. El Pleno ha impuesto una multa de 2,4 millones de euros a cada una de las distribuidoras y de 900.000 euros a FEDICINE. Aunque la Resolución es recurrible, la doctrina del Supremo permite considerar que la calificación de conductas contrarias a la Ley de Defensa de la Competencia será confirmada.

Caso UIP: United Internacionel Pictures (UIP) notificó a la Comisión, el 22 febrero 1982, los acuerdos con Paramount, MCA, Metro Goldwyn Mayer y United Artists, por los que UIP distribuiría todas sus películas fuera de EEUU y Canadá. UIP concedería licencias en exclusiva, y, en el reparto de los ingresos, todas las empresas asociadas tenían derecho a un canon adicional, sobre los ingresos de las otras empresas. Estas compañías representaban el 22% de 422

Resolución Pleno Tribunal Defensa de la Competencia, 10,5,2006, Exp. 585/05.

442

ingresos de taquilla en la Comunidad europea, y contando con las variaciones de las recaudaciones anualmente, les pertenecía una cuarta parte del mercado de la Comunidad Europea, que a estos efectos se considera un único territorio La Comisión en su Decisión423 de 12, julio 1989, estimó que el apartado 1, del artículo 85 (actual 81) considera “incompatibles con el mercado común todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas, y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efectos impedir, restringir o falsear la competencia dentro del mercado común”.

UIP adoptó ciertas medidas para optar a la exención prevista en el apartado 3 del artículo 85 (actual 81). Entre ellas se encontraban su disponibilidad a distribuir películas de terceros, producir películas nacionales y coproducir con empresas de terceros países, modificando el reparto de gastos y el canon adicional entre las empresas asociadas en UIP. A su vez las empresas asociadas conservaban mayores derechos para intervenir en la comercialización de sus películas. Estas modificaciones y el hecho que la actuación de UIP en la Comunidad Europea se viera equilibrada por la existencia de grandes grupos de exhibición condujeron a la Comisión a valorar que las posibilidades de UIP de eliminar la competencia eran reducidas por lo que concedieron la exención.

Caso ARD:

423

DOCE L 22625 (89/467CEE).

443

La cadena de televisión alemana ARD adquirió, a través de su filial Degeto Films, por medio de los contratos, celebrados el 8 de febrero 1984, películas y telefilms de MGM y UA, en un número elevado: 1350 películas de la denominada Filmoteca, entre las que estabas obras tan destacadas como Ben Hur, o Lo que el viento se llevó, y un derecho preferente sobre nuevas producciones; 744 películas de dibujos animados: 416 telefilms y 14 películas de James Bond, Los contratos eran por quince años, con derecho preferente de negociación de prórroga, y para el territorio de Alemania, Austria, Liechtenstein, Luxemburgo, el Alto Adigio y la Suiza de habla alemana. El número de emisiones se limitaba en algunas películas a quince y en la mayoría se concedían pases ilimitados.

La Decisión de la Comisión424 de 15, septiembre 1989, consideró que este contrato restringía la competencia por las condiciones de exclusividad, el hecho de no poder conceder sublicencias y la duración del ámbito de exclusividad, infringiendo, en consecuencia, el apartado 1 del artículo 85 (actual 81) del Tratado.

ARD renegoció los contratos estableciendo en los años de exclusividad unos periodos de “apertura” para los largometrajes, durante los cuales se podían sub-licenciar, facilitando incluso las copias y los doblajes. Asimismo aquellos telefilms, que no hubieran seleccionado podían ser contratados por otras Televisiones. En vista de estas modificaciones en la exclusividad de ARD, beneficiosas para la competencia, la Comisión aprobó una exención de diez años a la aplicación del apartado 1 del artículo 85.

424

DOCE L 284/36 (89/536/CEE).

444

V.10.2.- Regulación interna de la competencia

La aceleración del movimiento de concentración en el mundo de la distribución y la exhibición, unida a la misma tendencia en la de las Televisiones, ha inquietado al sector cinematográfico y a la política cultural que le apoya.

Han existido iniciativas europeas para encuadrar en una solución de Conciliación los problemas de competencia o de ética comercial emergiendo la figura de los mediadores especialmente en el campo de las relaciones con la exhibición.

En este sentido, ha sido positiva la aprobación por el Comité de Análisis y seguimiento del Mercado de las “Recomendaciones para garantizar la difusión de obras de interés general y la diversidad en la programación cinematográfica“en su sesión de 4 de marzo de 2003.425 Recomendaciones que tienen un precedente en el “Código de competencia leal” establecido en Francia en 1985.

Todos los participantes en el sector cinematográfico y del video o el DVD, admitieron estar unidos en conseguir la mayor

425

ICAA, acta reunión Comité de análisis y seguimiento del mercado, 4 marzo 2003.

445

audiencia a las películas de interés general y garantizar una cartelera de exhibición diversificada.

Estas recomendaciones no contienen obligación jurídica, debiéndose revisar de acuerdo con la evolución del mercado. En este sentido recomiendan no distribuir las películas con un número de copias que exceda la media habitual para no copar las salas de cine, con un título. En el caso de películas excepcionales el número de copias extra no deberá superar el 50% de la media. Las fechas de estreno de estas películas deberán respetar unos intervalos razonables.

Los complejos de salas de cine no deberán dedicar más del 30% de las salas a la misma película, y, si una segunda película debe ampliar la explotación, no debe ocupar más de dos salas.

Las películas de televisión, que en su país de origen no se hayan estrenado en salas de cine, solo lo podrán hacer en España en versión original subtitulada. Es una medida para evitar que los TV movies, que se estrenan con el fin de promocionarlos para sus pases posteriores en televisión o para el mercado del DVD, resten espacio en las salas de cine.

Aconseja arbitrar medidas para hacer llegar copias de las películas, en el momento del estreno, a zonas rurales. La solución será facilitada, próximamente, por el cine electrónico.

Por otra parte se acordó unir esfuerzos para evitar la piratería, mediante campañas de sensibilización, mejor cooperación judicial a

446

nivel europeo, aumento de la gravedad de las sanciones y realización de investigaciones y estudios sobre el tema para mejorar las acciones de defensa.

La obligación de vigilar la transparencia del mercado corresponde al ICAA, y órganos similares autonómicos. Por lo que depende de su disposición a cumplir esta tarea el mayor o menor éxito en impedir las situaciones de abuso y de posición dominante que puedan alterar la libre competencia.

V.11.- REVISIÓN DE LA CUOTA DE PANTALLA La política de limitaciones al mercado para reducir la competencia a la exhibición de cine comunitario, ha quedado reducida a la cuota de pantalla al no existir ya las licencias de doblaje.

El proyecto de Ley de 9, julio 2001, planteaba la permanencia de la cuota de pantalla solo durante cinco años, produciéndose su desaparición automática transcurrido este plazo. La resistencia de los profesionales y gran parte de políticos a esta medida, mantuvo la cuota, aunque abriendo la posibilidad de estudiar su desaparición en el plazo de cinco años.

447

La Ley establece, en su artículo 7, la cuota de pantalla, en los mismos términos existentes: tres días de películas de terceros países dobladas por cada día de película comunitaria exhibida, y la cuota de cuatro días por uno, si la película comunitaria es exhibida durante todas las sesiones, en alguna lengua oficial española minoritaria y también si se exhibe en salas de bajo rendimiento, es decir, aquellas cuya recaudación bruta anual no supera los 90.000 euros.

Flexibiliza el cumplimiento por parte de los complejos de cine, ya que la cuota es calculada por todo el conjunto y no por cada sala.

La Disposición adicional primera de la Ley establece que a los cinco años de su entrada en vigor podrá eliminarse la cuota de pantalla, o “buscar fórmulas alternativas de apoyo de acuerdo con la evolución de la cuota de mercado de las películas comunitarias”.

La cuota de pantalla se cumple, en la actualidad, básicamente con películas euro-norteamericanas como Harry Potter, El Reino de los cielos, o Sahara, y con películas españolas de éxito de público, como Torrente, Mar adentro o Princesas. Películas que los exhibidores seguirán compitiendo entre si por programar su proyección, con cuota o sin cuota obligatoria.

Parece prudente la eliminación de esta conflictiva e inútil norma y su sustitución por medidas de apoyo a la promoción y obtención de copias de las películas comunitarias para las salas de cine de bajo rendimiento, así como por ayudas para su transformación al cine digital.

448

Este es un momento de cambio en la exhibición. Se inicia una nueva etapa, que todavía es una incógnita. Hay confianza, porque el espectáculo cinematográfico ha avanzado siempre impulsado por los cambios tecnológicos -color, incorporación de la palabra y el sonido, gran pantalla, complejos de salas cinematográficas-, y el cine digital puede ofrecer una etapa diferente y atractiva para el público.

V.12.- AYUDAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Todas las Comunidades Autónoma cuentan con medidas de fomento para la industria cinematográfica que desarrolla su actividad en la Comunidad. La regulación y los sistemas de ayuda están todos inspirados en el Real Decreto de 24, junio, 1997, aunque han dotado a sus ayudas de carácter selectivo. Las Consejerías de Cultura son las encargadas de tutelar el sector de la cinematografía, interviniendo Industria y Economía en equipos y política de créditos. La coordinación con las Televisiones Autonómicas suele estar a cargo de la Consejería de Presidencia. Estas Televisiones juegan un destacado papel en el fomento de la producción, estableciendo acuerdos similares a los llevados a cabo por RTVE. Las Televisiones Autonómicas más activas son TV3, Canal Sur, Canal Nou, EI TB y TVGA. No hay cuotas obligatorias de exhibición de las producciones autonómicas, manteniéndolas Cataluña a nivel de Proyecto.

449

Las ayudas autonómicas son utilizadas por los productores como un complemento, estableciendo coproducciones entre los de distintas Comunidades para beneficiarse de las ayudas en vigor.

La repercusión a nivel industrial es todavía irrelevante, teniendo mayor valor su aportación a la producción de películas de televisión y telefilms.

V.13.- MEDIDAS FISCALES Uno de los mecanismos más útiles, para hacer atractiva la inversión en el cine, es la deducción por inversiones cinematográficas. La Ley de 27 de diciembre de 1995 del Impuesto sobre Sociedades426 estableció en su artículo 35.2, la deducción del 10 por 100 para “las inversiones en producciones cinematográficas o audiovisuales que permitan la confección de un soporte físico”.

La deducción se practica sobre la cuota íntegra del impuesto, pero la parte de la inversión que corresponda a subvenciones no da derecho a deducción.

426

BOE, 28 diciembre, 1995.

450

La misma Ley, en el artículo 32, establece la bonificación del 99 por 100 para la parte de cuota íntegra que corresponda a rentas que procedan de la actividad exportadora, siempre que estos beneficios se reinviertan en actividades cinematográficas o audiovisuales o en cualesquier de los activos indicados en los artículos 34 y 35 de esta Ley. Esta bonificación se considera como subvención, por lo que si se reinvierte en una película concreta, esta parte de reinversión no se beneficia de la deducción establecida en el artículo 35.

El artículo 34, contiene la deducción del 25 por 100 del importe de los gastos realizados en publicidad y propaganda de proyección plurianual, en investigación de mercados y la asistencia a Ferias y exposiciones, como los Festivales Internacionales de Cine, que son grandes mercados.

La debilidad de la industria de producción cinematográfica y audiovisual en Europa es esencialmente estructural y de financiación. Esta situación se ha visto agravada por la política de las grandes Entidades de Radiodifusión, y la adaptación imprescindible a las nuevas tecnologías. Esta circunstancia ha hecho explorar las modalidades de desgravación, denominadas taxshelter, iniciadas en EEUU, Canadá, Australia y Brasil, y llevadas a cabo en Europa por Irlanda y Luxemburgo, así como las modalidades de desgravación, lease and back en el Reino Unido y la experiencia francesa de desgravaciones a través de sociedades específicas para la inversión en cine y audiovisual, Sofica (Societes pour le financement de l’industrie cinematographique et audiovisuelle).

451

Para fortalecer la inversión en obras cinematográficas y audiovisuales en España, la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y Sociales de 30, diciembre 1997, elevó la deducción del artículo 35, al 20 por 100. Y La Ley de 30, diciembre 1998427 incorporó al artículo 35, la figura del coproductor financiero, estableciendo la redacción actual de este artículo. La figura del coproductor financiero se sitúa entre las fórmulas inspiradas en el modelo tax-shelter. La deducción se concede a la persona natural o jurídica que participa en la producción solo mediante inversión económica, cumpliendo unas condiciones: - La inversión no puede ser inferior al 10 por 100 del coste de la película, ni superior al 25 por 100. - El contrato de coproducción debe ser presentado al ICAA. - La deducción del 5 por 100 de la inversión financiada, con el límite del 5 por 100 de la renta derivada del periodo de dichas inversiones.

La deducción es bastante inferior a la del productor, por lo que, siendo la fórmula muy atractiva, no ha sido prácticamente utilizada. La consecución del propósito para el que se creó requiere la elevación de la deducción al nivel del 20 por 100, aunque sea sobre rentas de diferente origen y establecerse por un periodo de diez años, en los que la industria de producción debe capitalizarse y reforzarse estructuralmente. Esta modalidad de subvención no debe permanecer de manera continua, para evitar su desfiguración por un lado, y por otro el acomodo de los productores a este modelo de captar inversiones, con olvido de los ingresos que deben proceder del mercado.

Otra ventaja aportada por los artículos 11 y 12 de esta Ley a la industria de producción, es el reconocimiento de la depreciación o 427

BOE, 31 diciembre, 1998.

452

pérdida de valor de los elementos patrimoniales, que puede realizarse en el plazo de dos años, o antes si se demuestra. La amortización acelerada ofrece la posibilidad de un ahorro notable en los impuestos. La Comisión Europea428 ha reconocido la importancia de las medidas fiscales, la necesidad de evitar las imposiciones dobles, la necesaria rebaja en los impuestos indirectos en las salas de exhibición, y las propuestas realizadas a favor de una fiscalidad privilegiada, tipo tax-shelter para financiar la producción.

En España se ha creado, que es lo difícil, esta figura de desgravación. Elevar la deducción, no debe tener dificultades, al estar concebida la actividad del coproductor financiero en términos controlables.

V.14.- APLICACIÓN DE LA NUEVA REGULACIÓN La Disposición transitoria única del R.D. 526/2002 establece que a “la entrada en vigor del Real Decreto las películas que no hubieran sido estrenadas generarán, en su caso, a su empresa productora las ayudas a la amortización previstas en el mismo”.

La intención de los Ministerios económicos había sido aplicar la retroactividad a la entrada en vigor de la Ley 2001, basándose en que la Ley 29 diciembre 2000 429 había establecido que todas las 428

COM (2001) 534 final.

429

BOE, 30 diciembre 2000, Ley 14/2000 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.

453

películas que se estrenasen con posterioridad al 31 de diciembre del 2000 tendrían los derechos correspondientes solo “si su estreno fuese anterior a la entrada en vigor de una nueva norma con rango de Ley en la que se establezca un nuevo sistema de ayudas a la cinematografía”.

En realidad la Ley 14/2000 estaba derogada por la Ley 9 julio 2001, por lo que no se aceptó su aplicación.

Los precedentes eran contrarios a la para las películas no estrenadas ya que el R.D. 1282/1989 y el R.D. 27 junio 1997 aplicaban, en sus normas transitorias, la legislación anterior a las películas que hubieran recibido una subvención anticipada o hubiesen sido calificadas, sin necesidad de que se hubiesen estrenado anteriormente a su entrada en vigor.

Considerar de aplicación las nuevas ayudas a las películas estrenadas con posterioridad a la entrada en vigor del R.D. 14 junio 2002 es una solución intermedia, que beneficiaba a la mayoría de las películas producidas con anterioridad, por el amplio plazo de tiempo transcurrido entre la promulgación de la Ley 2001 y la entrada en vigor del Decreto de Desarrollo.

V.15.- ESFUERZO CODIFICADOR Ha existido una decidida voluntad de unificar y simplificar la legislación. La cinematografía se rige por la Ley 9 julio 2001, por los

454

artículos 1,2, y 6 de Ley de 24 de febrero 1982, que se refiere a salas especiales (cines para películas X), de exhibición cinematográfica, y la Filmoteca Española, que por su extensión no se incorporaron a la Ley 9 de julio 2001, y por el R.D. 14 junio 2002, que deja vigente parcialmente al R.D. 24 enero 1997, del que deroga las normas reguladoras de la coproducción y la Orden ECD/ 2240/2003.430 Asimismo están vigentes las normas que se dicte para aplicación o desarrollo de la actual legislación, como la O.29, noviembre, 2005.

Las obligaciones de inversión por parte de las televisiones se rigen también por la Ley 7 junio 1999 y el Real Decreto 9 julio 2004431.

V.16.- FINAL DEL CICLO Los mecanismos de intervención han permanecido prácticamente inalterables, aunque los textos legales han estado en cambio continuo. Desaparecidos los permisos de importación y las licencias de doblaje, solo continúa la cuota de pantalla como limitación comercial. El cine norteamericano, antagonista del europeo, se desarrolló al mismo tiempo que EE.UU. lo hacia como potencia económica, participando de su actitud competitiva, su orientación al mercado y su preocupación por la explotación internacional. El cine europeo ha seguido un modelo cultural y elitista. En el caso español, el carácter automático de las ayudas y la forzada colaboración con la televisión le ha aportado una solución financiera en la última década. 430

BOE, de 7 de agosto, 2003.

431

BOE, 8 junio 1999 y BOE 20, julio 2004.

455

La situación del cine en el centro del cambio digital exige nuevas reformas en la política industrial, fiscal y cultural. Una industria cinematográfica sostenible precisa un apoyo directo del Estado, pero debe disponer de una financiación propia y una amortización dentro del juego y las oportunidades del mercado que facilita la evolución actual de los medios de comunicación y las distintas formas de disfrutar de los contenidos cinematográficos. La generalización de la banda ancha, Internet, y la pantalla de los teléfonos móviles, ha hecho desaparecer la cronología de las explotaciones. La ficción televisiva y una parte creciente de las películas han iniciado el hábito de estreno simultáneo en todos los medios y soportes contribuyendo cada uno de ellos proporcionalmente a la financiación y amortización. Una estrategia acertada para el cine español requiere no caer en el inmovilismo y desarrollar propuestas y cambios inspirados en la aceptación del público y en la potenciación de su comercialización internacional. Inevitablemente el futuro digital contemplará el cine dentro de la regulación audiovisual.

CAPITULO

456

CAPÍTULO VI: EFICACIA LIMITADA DE LOS SISTEMAS PROTECCIÓN. IDENTIDAD CULTURAL.

Una visión de conjunto de las características y resultados del cine español contribuye a establecer las Conclusiones. Un Derecho intervencionista debe confrontarse con la realidad.

457

VI.1.- LIBERALISMO ECONÓMICO Las películas eran consideradas como los otros bienes sometidos al mercado. La dificultad de producir y de crear no impidió el surgimiento de una incipiente industria y de obras de interés.

VI.1.1.- Orientación de la producción

Inicialmente Barcelona es el centro de producción más importante de España. La historiadora Palmira González opina 432 que hasta 1915, año en el que Madrid empieza a capitalizar el cine, Barcelona contaba con destacadas productoras, Films Barcelona, Hispano Films, Condal Films, Macaya y Marro y la colaboración con empresas francesas: Chomón con Pathe y José Gaspar con Gaumont. Según Palmira González “A los diez años de su nacimiento el cine había adquirido consideración plena de “industria” con un futuro brillante desde el punto de vista de los resultados económicos”.

La primera productora importante fue Hispano Films, creada por Alberto Marro en 1908, especializada en películas basadas en la historia y la leyenda. Ricardo Baños dirigió Don Juan Tenorio (1908) y el propio Alberto Marro, Barcelona y sus misterios (1916), basada en el folletín de Antonio Altadell. Los años posteriores al fin de la Primera Guerra Mundial fueron excelentes para el cine español. Barcelona conocía una buena etapa y Madrid despegó viviendo unos años dorados con el cine sonoro. “A mediados de la década de los diez, Barcelona es la 432

González, Palmira. Pioneros y creadores del cine mudo catalán. 1914-1918, en Primeros tiempos del cinematógrafo en España. Coordinador De la Madrid Juan Carlos, Oviedo, 1997.

458

indiscutible capital del cine. En 1914 de las 17 productoras con que contaba muy pocas sobreviven dos años después.”433 En 1921 Madrid es ya el centro más importante de producción.

El cine español contaba con productoras importantes, como Patria Films, CEA, ACESA , Atlántida, Filmófono o Cifesa. Y con numerosos Estudios para el rodaje de las películas: Iberia Films (Cinearte) Ballesteros, CEA, Roptence, ECESA (Aranjuez) y en Barcelona, Orphea Films, Lepanto y Trilla.

El buen momento de la industria fue resaltado por Florentino Hernández Girbal:434 “Tenemos estructuras perfectamente equipadas. Directores preparados, buenos actores, fotógrafos expertos, escenógrafos y músicos buenos. Solo faltaba el capital”.

Da tranquilidad, en su opinión, que existiesen películas como Currito de la Cruz, (1935) de Fernando Delgado y el novelista Alejandro Pérez Lugin, Viva Madrid que es mi pueblo, (1927) de Fernando Delgado, La casa de la Troya, (1925) dirigida por Alejandro Pérez Lugín con la asesoría de Manuel Noriega. Entre los directores confiaba en el futuro de Eusebio Fernández Ardavín Vidas Rotas, (1935). Florián Rey La aldea maldita,(1930), Nobleza Baturra, (1935) Morena Clara, (1936), Carmen la de Triana, (1938), Fernando Delgado, La terrible lección, (1927) que son autores de muchas de las obras emblemáticas de este período.

433

Ruiz, Luis Enrique. El cine mudo español en sus películas, Bilbao 2004.

434

Hernández Girbal, Florentino. El cine español, encuentra su camino, en Cinegramas, 2 de diciembre 1934.

459

A estos nombres se añadían los de Benito Perojo, La verbena de la Paloma, (1935), La condesa María, (1927), José Buchs Carceleras (1922), Pilar Guerra, (1926), José Luis Sáenz de Heredia, Patricio miró una estrella, (1934), y Luis Buñuel, El perro andaluz, (1928), Las Hurdes -Tierra sin pan, (1932).

Todas las películas rodadas desde la aparición del sonoro consiguieron beneficios. La aparición de unas estrellas cinematográficas contribuyó al éxito, además del trabajo de los directores. El público va a ver las películas de Raquel Meller, Concha Piquer, Raquel Rodrigo, Imperio Argentina, José Nieto, Miguel Ligero o Ricardo Núñez. Las películas elevan su presupuesto. “Hacer películas de 50.000 pesetas tiene más riesgo que hacer una película de 200.000 pesetas, que ha sido el presupuesto de El negro que tenía el alma blanca afirmaba Benito Perojo.435

Es una etapa que persigue la creación de una industria, y el cine empieza a ser básicamente, de productor y los resultados son un cine popular, que intenta ser auténtico.

“La casa Atlántida”, dice Joaquín Canovas, 436 al llevar la popular zarzuela Carceleras a la pantalla (José Buchs, 1922), lo hace con el objeto de “presentar una obra genuinamente española sin falsear pautas de modos y costumbres y para que el mundo entero pueda conocer no la España de pandereta que solo ha visto hasta ahora, sino su verdadero ambiente y las fuertes pasiones de la raza”. 435

436

La Pantalla, 17 marzo 1929. Canovas, Joaquín. Carceleras en Antología crítica del cine español. Madrid 1997.

460

“Su capacidad de ser reconocido como español coexiste con la abundancia de paralelismos con los cines populares de otros países,”437 agrega Steven Marsh. Para competir con el cine norteamericano buscaba al gran público con temas locales. El cine no se concebía de manera muy distinta a las otras industrias.

Características del cine español de este período: Las películas de este periodo han sido desdeñadas, calificándolas de “españoladas”. Florentino Hernández Girbal, exigente crítico de la revista Cinegramas escribía438 “españolada puede ser y es únicamente presentar cuadros y escenas falsos, que no respondan a la realidad, y cuya confección esté animada de un fin bastardo”.

En apoyo de su opinión citaba dos películas, de directores no españoles, Doña Francisquita (1934) del alemán Hans Behrend y La traviesa molinera (1934) dirigida por el director norteamericano, nacido en Argentina, de padres franceses, Harry Abadie D’Arrast, primera superproducción de los estudios CEA.

437

Marsh, Steven. Negociando la nación, en La herida de las sombras. El cine español en los años 40, coordinado por Fernández Colorado Luis y Couto Cantero, Pilar A.M.C.E. Madrid, 2001. 438

Hernández, Girbal Florentino. Hay que españolizar el cine español. Cinegramas, 10 febrero, 1935.

461

Un editorial de la revista La Pantalla439 afirmaba que para definir una película como “española” no basta que el argumento, directores, técnicos o intérpretes sean españoles es preciso un tono, una manera o acento especial, pero inconfundible”. Y añadía “una película española dispondrá de una mayoría de elementos españoles, pero la heterogeneidad no desvirtúa la españolidad de la obra”.

Una encuesta sobre el cine español de La Pantalla440 podemos resumirla con las siguientes opiniones: Eusebio Fernández Ardavín y Eduardo Marquina se inclinaban por una nueva estética; José Buchs y Alberto Insúa por un cine de carácter histórico y costumbrista. José Buchs defendía441 que era “un error calificar despectivamente como españoladas las películas basadas en asuntos y costumbres locales, ya que estas son las que mejor compiten con las extranjeras”.

El empresario del cine Salamanca de Madrid, José Villar Lamoza contaba442 que en 1934, cuando tenía, el cine Rialto, los distribuidores no apreciaban las películas españolas, pero él había conseguido los mayores éxitos con La hermana San Sulpicio (1934), de Florián Rey, El negro que tenía el alma blanca (1934) de Benito Perojo, Nobleza baturra (1935) y Morena Clara (1936),

439

La Pantalla, 10 de mazo 1929.

440

La Pantalla, 14 de abril 1929.

441

La Pantalla, 7 de abril 1929.

442

Boletín informativo del Sindicato Nacional del Espectáculo número 112, Madrid 1956.

462

ambas dirigidas por Florián Rey. Por eso en mis cines “mientras haya película española no entra ninguna americana”.

Otro reproche al cine de esta época es el utilizar demasiados argumentos, literarios y adaptaciones de zarzuelas. Eisenstein que contribuyó a estas ideas, las corrigió: “En 1924 escribí con intenso celo abajo los argumentos; pero el regreso a los argumentos muestra el valor de tener profundos lazos con las tradiciones y morfologías de la literatura”. Eisenstein creía que el music hall contenía elementos, que debía aprovechar el lenguaje cinematográfico por similitud: “el elemento del music hall era entonces evidentemente necesario para la emergencia de una forma del pensamiento del montaje”.443

La zarzuela no es el music-hall, pero contiene elementos musicales que conectan con el lenguaje del cine. “Yo respeto y admiro el género chico. La música de estas obras es una de las manifestaciones artísticas más grandes de la España actual”, declaraba Vicente Blasco Ibáñez. 444 Pese a que los argumentos de las mismas son más débiles, con frecuencia dramas abreviados o sainetes costumbristas.

Fernando Méndez Leite escribía con razón: 445 “Suele juzgarse desdeñosamente cuanto concierne a las primerísimas etapas de cine español. Pero nosotros, que vivimos algunas, sabemos que acaso sean las más interesantes, las más merecedoras de atención analítica”. 443

Eisenstein, Sergio M. Teoría y Técnicas cinematográficas, Madrid 1958.

444

Blasco Ibáñez, Vicente. Oriente. Valencia 1907.

445

Mendez Leite, Fernando. Historia del cine español, Madrid 1969.

463

A partir de 1990 existe un movimiento en favor de profundizar en el conocimiento del cine de esta etapa, que ha tenido como consecuencia una mejor valoración del mismo. A ello están dedicados los historiadores del cine, teniendo un valor significativo la Antología critica del cine español 1906-1995,446 al cuidado de Julio Pérez Perucha, autor de varias obras sobre el cine de estos años, quien en esta Antología al analizar la película “El ciego de la aldea” (1910) de Ángel García Cardona, observa, refiriéndose a los directores de esta época, que poseían, “una voluntad de inaugurar caminos genéricos en el cine español. Por otra parte en sintonía con las pesquisas expresivas que contemporáneamente desarrollaban los más vivos del cine europeo”.

VI.1.2. Producción y mercado

Los datos estadísticos de este periodo están en fase de comprobación por los historiadores. El censo de las producciones y las informaciones sobre rodajes difieren de unos autores a otros. “Aun así se debe partir de estos frágiles cimientos de la historiografía sobre el cine español”, reconoce Joaquín Canovas.447 El Sindicato Nacional del Espectáculo facilitaba los siguientes datos sobre la producción de esa época: 448 446

Edición al cuidado de Pérez Perucha, Julio. Antología crítica del cine español, Madrid 1997.

447

Canovas, Joaquín. Primeros años del cinematógrafo en Madrid. En Primeros tiempos del cinematógrafo en España, De la Madrid, Juan Carlos Gijón, 1996. 448

Boletín Informativo S.N.E. nº12 enero 1948. nº Extraordinario Año V.

464

Numero de largometrajes producidos:

Alemanes Franceses Ingleses Austriacos Españoles y portugueses

1927 241 74 44 16

1928 221 94 95 23

Aparte de la anomalía de incluir juntos, según la filosofía de la época, los films portugueses y españoles, consultadas otras fuentes sobre el mercado del cine,449 vemos que las películas españolas estrenadas en 1927 fueron 43, en 1928 se estrenaron 42 y en 1929 la misma cifra de 42 películas. Esto nos indica que la producción española estaría en esos años en torno a los 42 largometrajes. Respecto a los datos de producciones extranjeras, están tomados de boletines de las cinematografía de los países respectivos, por lo que pueden aceptarse como correctos.

De acuerdo con las estadísticas del Sindicato Nacional del Espectáculo, tras un bache en 1932, la producción española de largometrajes creció con la llegada del cine sonoro.

449

Cebollada, Pascual, Rubio, Luis. Enciclopedia del cine Español, Cronología, Barcelona, 1996, Hemeroteca Nacional.

465

AÑOS

Nº DE LARGOMETRAJES

1932 1933 1934 1935

8 20 18 41

En 1936 se produjo, lógicamente, un descenso en la producción e largometrajes, alcanzando, en cambio, un notable desarrollo el cine documental. Caparrós Lera450 ofrece los siguientes datos sobre la producción durante la Guerra Civil:

Zona republicana Zona franquista Películas extranjeras

Largometrajes 15 2 8

Cortometrajes 6 1 -

Documentales 234 44 40

L’espoir Sierra de Teruel de André Malraux es la película republicana más destacada, fruto de la colaboración francoespañola. Entre la producción realizada en Berlín, sobresale El barbero de Sevilla, de Benito Perojo y Carmen la de Triana, de Florián Rey. En 1939 se produjeron 15 largometrajes, destacando el éxito comercial de La Tonta del bote, de Gonzalo Delgrás, que descubrió a la pareja Josita Hernán y Miguel Durán. 450

Caparrós Lera, José María. El cine republicano español, Barcelona 1977.

466

El cine español competía tratando de obtener una mayor solidez industrial, con películas de temas locales que diferenciasen de las ofrecidas por la competencia. Sin embargo la presión de los estrenos de películas extranjeras era cada vez mayor. Según declara Miguel Joseph Mayol451 en mayo de 1935, “en trece meses se han estrenado 1569 películas extranjeras, de las que 610 son largometrajes”; Auque al analizar la exhibición de una localidad pequeña, Torroella de Montgri, Ángel Quintana452 afirma, “Es curioso comprobar que la programación cinematográfica de los años 1931, 1932 y 1933, la mayoría de los films son españoles, consiguiéndose un tipo de star-system ibérico que conoce el máximo esplendor de toda la historia del cine español”.

Estaba claro que había que tomar medidas para solventar los dos problemas con los que se encontraba el cine español: necesidad de más capital y posibilidad de estrenar.

VI.2.- PROTECCIONISMO DIRIGISTA Esta etapa se encuentra marcada por la clasificación de las películas posteriormente denominada Apreciación y las Ayudas 451

Mayol, Miguel Joseph. Se impone una legislación cinematográfica, en Cinegramas 12 mayo 1935. 452

Quintana, Ángel. Apunts dúna historia del cine en un ámbit rural, en Historia la Cataluña Cinematográfica, Federación catalana de Cine-Clubs, 1984

467

sobre proyectos o subvenciones anticipadas. Las ayudas fueron predominantemente selectivas.

El sistema de Clasificación fue severamente criticado por todos los sectores cinematográficos, que deseaban un cine más próximo al público. Los más preocupados fueron los exhibidores obligados a proyectar las películas españolas, así como los distribuidores también obligados a incluirlas en sus listas comerciales. Los distribuidores denunciaron que “el sistema actual tiende a proteger al productor más que a la película española, y esto, a nuestro juicio, no es justo ni puede ser la finalidad que persiga el Estado”.453

También los directores coincidieron en solicitar 454 la “implantación del control de taquilla por el sistema de billetaje único debido al necesario acoplamiento previo a la incorporación al Mercado Común”.

La ley de 17, julio 1958, marcaba esta dirección, ampliamente debatida en el I Coloquio sobre Economía del Cine Español, celebrado en Barcelona en 1960, La primera Conclusión de este Coloquio, fue recogida en todos los Informes posteriores: “Es urgente una renovación fundamental del sistema de protección. Esta renovación deberá basarse en el establecimiento previo del control de taquilla”. Las Conclusiones del Congreso sobre Cine y Mercado Común, también celebrado en Barcelona en 1964, reiteraban la necesidad de “la implantación de sistemas eficaces de 453

Informe Agrupación Sindical de Distribución, SNE 1961.

454

Memorandum Grupo Sindical de Productores, SNE 1962. Memorandum sobre problemas del cine Español. ASDREC, SNE, 29 noviembre 1962.

468

control de los ingresos de taquilla como en otros Estados europeos, así como el intercambio de información de estos datos. Las ayudas deberían concederse por el sistema de subvención automática a través de un porcentaje sobre la recaudación y, aparte, unas primas de calidad para las películas.” 455

La protección subjetiva, implica comportamientos de dependencia de los subvencionados, además de ausencia de confrontación y relación con el público y el mercado.

Esta dependencia es muy marcada en el arranque del sistema de clasificación. La experiencia de promover una cinematografía falangista o franquista fue un fracaso, en las ocasiones que se intentó. El rojo y el negro (1941) de Carlos Arévalo fue retirada de la exhibición al poco de estrenarse. El Crucero Baleares (1941) de Enrique Campo, cuyo negativo se hizo desaparecer, salvándose únicamente Raza (1941) de José Luis Sáenz de Heredia. También fracasó algún intento posterior como Alba de América (1951) de Juan De Orduña.

Las armas de la Dictadura fueron la Censura, que cortaba y suprimía escenas y diálogos de guiones y películas, pero que no promovía un tipo de cine, y la Clasificación, que marcaba una dirección al conceder la máxima protección a películas históricas, adaptaciones literarias o de temática religiosa, muchas de ellas éxitos de público, y algunas además, pese a todo, buenas películas. La revisión actual del cine de esta época encuentra en bastantes películas una ambivalencia y unos apuntes críticos, que habían pasado por alto en anteriores análisis. 455

I Coloquio sobre Economía,1960. Coloquio Cine y Mercado Común. Congreso Internacional Cinematográfico, Barcelona, 1964.

469

Áurea Ortiz en la excelente Antología “La herida de las sombras, el cine español de los años cuarenta” 456 rechaza que el cine franquista o nacional católico fuese una producción generalizada: “nada más lejos de la realidad. Basta con fijarse en la nómina de films realizados en esta década para observar que la producción mayoritaria, con porcentajes, en algunos años cercano al 40% del total, corresponde a las comedias”.

En la misma Antología, Juan M. Minguet Batllori destaca, “la presunta política cinematográfica del franquismo fue errática y cercenadora... nunca llegó a construir un discurso cinematográfico acorde con sus máximas ideológicas”. Y Fernando Alonso Barahona confirma que “la fuerte censura estatal de los años 40 corta, en cierta medida la capacidad expresiva del cine, pero no la anula”.457

Teodoro González Ballesteros se había anticipado en aclarar, “la censura recae en estos años sobre dos tipos especiales de películas, las que tienen un contenido político y aquellas otras que pueden rozar la moral sexual. En lo concerniente al aspecto político, en España no se producían películas que pudieran poner en tela de juicio la presumible ideología de los vencedores de la guerra y solo

456

La herida de las sombras, Antología al cuidado de Fernández Colorado Luis y Couto Pilar; “La comedia española de los años 40”. Ortiz, Áurea; “Forja de almas”, Minguet Batllori. Juan M. Cuadernos de la Academia, Madrid 2001. 457

Alonso Barahona, Fernando. Biografía del cine español, Centro de Investigaciones Literarias Españolas e Hispanoamericanas, Barcelona 1992.

470

se aplicaba estrictamente a películas extranjeras. La moral sí que era objeto directo de los censores.”458

En esta primera década, el cine español cuenta con un grupo de directores de extraordinaria formación: Antonio del Amo, José Luis Sáenz de Heredia, Antonio Román, Rafael Gil, Edgar Neville, Arturo Ruiz Castillo, Juan de Orduña, Luis Marquina, Carlos Serrano de Osma, Gonzalo Delgrás, Luis Lucia, Ignacio F. Iquino, José Antonio Nieves Conde o Manuel Mur Oti, a cuyo trabajo hay que añadir obras de Benito Perojo y Florián Rey.

En esta época hasta los ochenta, existe un cine de géneros, pero el más representativo del cine español es la comedia, las más de las veces costumbrista o el sainete. Estas películas son calificadas en ocasiones, de humor negro.

La comedia atrajo la atención del público y de actuales historiadores: Fortunato (1941) de Fernando Delgado; Unos pasos de mujer (1941) de Eusebio Fernández Ardavin; Malvaloca (1942) de Luis Marquina; Pepe Conde (1941) y El crimen de Pepe Conde (1946) de José López Rubio; Viaje sin destino (1942), Eloisa está debajo del almendro (1943) y “Huella de luz” (1942-43) de Rafael Gil; Un marido a precio fijo (1942) de Gonzalo Delgrás; El destino se disculpa (1944) de José Luis Sáenz de Heredia; Ella, él y sus millones (1944) de Juan de Orduña; La torre de los siete jorobados (1944) y La vida en un hilo (1944) de Edgar Neville; Mi adorado Juan (1949) de Jerónimo Mihura.

González Ballesteros, Teodoro. “Aspectos jurídicos de la censura cinematográficas en España, con especial referencia al periodo 1936-1977. Editorial Universidad Complutense 1981. 458

471

Los años 50 asisten a la explosión creativa de Luis García Berlanga, iniciada para el gran público con Bienvenido Mr. Marshall (1952). Igualmente sobresalen Calle Mayor (1956) de Juan Antonio Bardem, y la aportación de Marco Ferreri, El pisito (1958) y El cochecito (1960). Y continúa a lo largo de nuestro cine, por citar algunos títulos, Viridiana (1961), de Luis Buñuel; El extraño viaje (1964) de Fernando Fernán Gómez; Del rosa... al amarillo (1963) de Manuel Summers; Mi querida señorita (1971) de Jaime de Armiñán; todo el cine promovido por José Luis Dibildos, Pedro Masó, Pedro Lazaga o Mariano Ozores; Las truchas (1977) de José Luis García Sánchez; Espérame en el cielo (1987) de Antonio Mercero; Mujeres al borde de un ataque de nervios (1988), y prácticamente todo el cine de Pedro Almodóvar; La vida alegre (1987) de Fernando Colomo; o Belle epoque (1992) de Fernando Trueba. A mediados de 1995 surge una mayor variedad de géneros en el cine español.

La revalorización del cine de las décadas cuarenta y cincuenta ha sido puesta de relieve en la actualidad, detalladamente en varios estudios459 los creadores de cine, de estos años, sortearon las dificultades de censura y clasificación, consiguiendo obras excelentes.

459

Antología Crítica del cine español, al cuidado de Pérez Perucha, Julio. Madrid, 1997; Monterde; José Enrique, Pérez Perucha, Julio. Riambau, Esteve Torreiro, Casimiro. Historia del cine español, Madrid, 1995, Monterde, José Enrique. El cine de la autarquía (1939-1950), Madrid, 1995; Heredero Carlos. Las huellas del tiempo, cine español, 1951-1961 Documentos de Filmoteca Española, Madrid 1993, Además de los Cuadernos de la Academia 1998 a 2001.

472

VI.2.1.- Identidad nacional El análisis del cine de este periodo permite conocer, de manera directa o indirecta, la realidad de aquellos tiempos, formando un conjunto de obras de gran valor cultural y social. El cine comprendido entre 1940 y 1995 ofrece al menos 150 obras de notable valor artístico, a las que se unen otras 200 dignas de ser destacadas.

Las medidas políticas no tenían dudas sobre el significado del cine en la conservación de la cultura y tradiciones españolas, frente a la influencia de películas extranjeras.

La reacción y oposición a la corriente liberalizadora del GATT fue en defensa de la identidad y las culturas nacionales, regionales y europea.

La polémica sobre el carácter específico y cultural del cine y la imprescindible intervención de los Estados en apoyo de la industria cinematográfica se desarrolló durante los años 1993 y 1994.

VI.2.2.- Aceptación La aceptación por parte del público del cine no cuenta con datos fiables respecto al periodo 1940-1963. Las estadísticas publicadas por los Boletines y anuarios del SNE y publicaciones de la época permiten deducir una cuota de mercado media del 15,4 por 100.

473

Entre 1964 y 1983 la cuota media fue del 25 por 100, siendo 1977 el año de mayor éxito con una cuota del 30 por 100; entre 1983 y 1995 la cuota media fue del 11,51, correspondiendo la cuota de mercado más baja al año 1994, con 7,1 por 100.

Las salas de cine eran en 1942 en toda España 3220. El cine era la forma de entretenimiento más popular, no teniendo que competir con TVE hasta 1964, que empieza a crecer el parque de televisores. En 1959 el número de salas llegaba a 6066, todas ellas dotadas con proyección de 35mm. Las Salas se clasificaban en 3258 con sesiones diarias todo el año; 1765 solo proyectaban los días festivos; 1102 tenían sesiones dos días a la semana; 643 proyectaban tres días a la semana; y 308 tenían sesiones cuatro días a la semana.

Las salas de cine alcanzan la cifra más alta en 1961 con 7395 salas en funcionamiento, clasificadas en 5814 salas cubiertas; 1581 descubiertas o de verano: Además estaban censadas 1230 salas no comerciales, de la cuales 466 eran cubiertas y 764 no cubiertas.

En 1970 hay un leve descenso, siendo 6911 las salas en funcionamiento. El cierre de salas continuó imparable, llegando a ser solo 1773 las salas en funcionamiento en 1990. A continuación se inicia una lenta recuperación, alcanzando el número de salas a 2090, en el año 1995.

1955, año del boicot del cine norteamericano, es señalado como une fecha en la que el cine español debía haberse impuesto

474

en la distribución. Aquel año coincidieron películas atractivas para el público:

Titulo Marcelino Pan y vino Ladislao Vadja Historias de la radio J.L.Sáenz de Heredia Congreso en Sevilla Luis Marquina El canto de gallo Rafael Gil Muerte de un ciclista Juan Antonio Bardem El Coyote R. Romero Marchent

Días Estreno Madrid

Días Estreno Barcelona

145

114

Son los años, en que tuvieron también una buena aceptación, Bienvenido Mr. Marshall, de Luis G. Berlanga, Los peces rojos, de José Antonio Nieves Conde, Sierra Maldita, de Antonio del Amo, Calabuch de Luis. G. Berlanga, Hay un camino a la derecha de Francisco Rovira Beleta, La guerra de Dios, de Rafael Gil, Mi tío Jacinto de Ladislao Vajda, Calle Mayor de Juan Antonio Bardem o Amanecer en Puerta Oscura de José María Forqué.

En 1965 la recaudación de las películas españolas fue de 1.031.753.342 pesetas, mientras que el cine norteamericano recaudó 2.183.647010 pesetas. Prácticamente representaba el 50 por 100 de las recaudaciones del cine norteamericano.

475

Las encuestas realizadas sobre preferencias del público entre las películas españolas, tienen una constante reflejada en la realizada en 1968:460 el público mayoritariamente elegía comedias y, en segunda posición el cine de géneros y preferiblemente el de aventuras. La mayoría rechazaba las que denominaban cine-tesis o cine-problema. A principios de los ochenta, desoyendo los estudios de mercado, los cineastas españoles impulsados por la Administración eligieron temas problemáticos e hicieron buenas películas, pero se alejaron al público.

VI.2.3.- Resultados en la producción Los sistemas de protección produjeron efectos similares sobre los resultados de producción y creación. Todas las ayudas, en el caso de la protección económica, estaban concebidas, proyecto a proyecto, sin sentar las bases para una industria. Incluso los años de menor protección, entre 1971 y 1983, paradójicamente es uno de los momentos aceptables de la situación industrial del cine español.

El éxito de un sistema de protección radica en su capacidad de promover una estrategia a largo plazo, que pueda ser desarrollada conjuntamente por los poderes públicos y el sector privado. La industria cinematográfica precisa una actividad constante y producir obras diversas y aceptables por el público.

460

Estudio sobre la situación del cine en España. Instituto de la Opinión Pública. Madrid 1968.

476

Los distintos marcos legislativos establecidos han permitido mantener la producción y la creación, pero no han consolidado una industria y un empleo constante. La producción continuó siendo artesanal, sin equilibrar el factor ayuda y el mercado.

La producción cinematográfica, normalizada en 1940, mantuvo un crecimiento constante hasta 1966, estabilizándose durante los siguientes años hasta 1983, que inicia un descenso. Podemos observar en la producción media de las distintas décadas y en los años de mayor producción.

Década

Media de películas producida

Año de mayor producción

Nº de películas producidas este año

1940-1949 1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1995

39 58 116 115 89 53

1942 1956 1966 1977 1981 1991

52 77 164 125 137 94

La mayor incidencia en la industria cinematográfica española ha estado representada por la política de apoyo a la coproducción con un aumento de películas, la aparición de distintos géneros desde el western al cine de terror, el intercambio de experiencias de los profesionales españoles con sus homólogos europeos, y la mejora del equipamiento industrial. A esta situación floreciente contribuyeron también los numerosos rodajes, llevados a cabo en España, de películas extranjeras.

477

Años

Nº de coproducciones

1950-1962 1963-1968 1969-1979 1980-1989 1990-1995

192 438 522 183 87

VI.2.4.- Impacto de la colaboración con TVE La colaboración de TVE con el sector cinematográfico resultó muy fructífera para la producción y para las infraestructuras, laboratorios, estudios de sonorización, equipos de rodaje, vestuario atrezo, y todo el conjunto del sector. TVE rodó directamente o en asociación con productoras privadas 160 series destacadas, en 35 o 16 milímetros, como Fortunata y Jacinta (1980), Los gozos y las sombras (1982) o “El hombre y la tierra (1972-1980) y 80 telefilms que obtuvieron resonancia en Festivales Internacionales, como Historias de la frivolidad (1967), La cabina (1972) o Mnemos (1988).

Sin embargo, la participación de TVE en la financiación de largometrajes es su labor de mayor relieve en favor del cine español. TVE inició desde los primeros tiempos, su implicación en la producción con las siete Zarzuelas dirigidas por Juan de Orduña (1967-1969) y El alcalde de Zalamea (1974) en las que TVE se reservaba todos los derechos. Pronto desarrolló la fórmula de adquisición de los derechos de emisión y derechos de comercialización, en películas como Bearn (1983) que, dejaba en libertad a los productores de recibir la protección económica.

478

El planteamiento de TVE ha permitido la formulación de los derechos de antena, que han contribuido al desarrollo del cine español. TVE ha participado, prácticamente, en todas las películas españolas de relieve en esta etapa. La llegada de las Televisiones privadas en 1989, solo supuso la adquisición de derechos para emisión codificada por parte de Canal Plus, en coordinación con TVE, que adquiría los derechos de emisión en abierto, además de derechos de comercialización. Las medidas legislativas extendieron en 1999 y 2001 la obligatoriedad de participación de todas las Televisiones en el cine español.

VI.3.- PROTECCIONISMO LIBERAL Los objetivos de las nuevas medidas habían sido obtener un incremento de la producción y una mayor aceptación por parte del público del cine español.

La respuesta fue positiva con un descenso de la producción en 1998, y de cuota de mercado en el año 2000, superados en los siguientes años, según podemos ver en los datos siguientes:

479

Evolución de la producción AÑO

Películas españolas 100x100

Coproducciones

Total

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

66 55 46 44 64 66 80 67 92 89

25 25 19 38 34 40 57 43 41 53

91 80 65 82 98 106 137 110 133 142

La producción media anual fue de 104,4 películas y la media anual de coproducciones de 37,5 películas.

Las empresas productoras con actividad fueron 142 en 2004 y 160 en 2005, pero reflejan una gran atomización. En el 2004, 111 empresas produjeron una sola película, cada una de ellas. En el 2005 fueron 130 productoras las que produjeron tan solo una película:

2004

2005

Nº empresas productoras 111 27 4 130 27 8

Nº películas producidas 1 2a4 5 ó más 1 2a4 5

480

Cuota de mercado en España: 1996 1997 1998 España 9,93 13,17 12,00 EEUU 78,92 69,05 79,52 UE con 21,08 30,95 20,48 España

1999 14,35 64,22 33,26

2000 10,03 82,70 17,27

2001 17,87 62,21 31,55

2002 13,66 66,07 26,46

2003 15,82 67,25 25,63

2004 13,40 69,75 27,20

2005 16,75 60,39 37,02

El cine español obtuvo en este periodo una media de 13,35 de cuota de mercado.

Algunas películas alcanzaron una recaudación record, como podemos ver en el siguiente cuadro:

AÑOS

2001 2002 2003

2004 2005

TITULOS

RECAUDACION

Los otros Torrente 2 El otro lado de la cama Los lunes al sol La gran aventura de Mortadelo y Filemón Días de fútbol Mar adentro Isi and Disi Torrente El Reino de los Cielos

26.560.672 22.050.842 12.554.299 9.442.471 22.827.620 11.615.626 29.346.669 7.357.792 18.057.762 11.920.950

481

A principios de los noventa se consideraba la cifra de un millón de espectadores como inalcanzable para el cine español. Sin embargo a partir de 1997 son varias las películas que lo consiguen.

Años

1997 1998

Películas con más de 1 millón de espectadores

1999 2000 2001 2002 2003 2004 4

2005 4

Dos razones explican este cambio por parte del publico, en primer lugar el cine español ofrece una mayor variedad de películas, abandonando en gran parte el intimismo, predominante anteriormente, tiene un tono más internacional y el público ya no muestra rechazo por el cine español. En segundo lugar el fenómeno de los complejos de multisalas, con una mayor facilidad de asistencia mejor calidad y confort.

Año 1995 2000 2002 2005

Número de salas de exhibición 2090 3500 4039 4383

A pesar de la alternancia de años buenos y malos, ya que se depende de bienes impredecibles, como son las películas, las películas españolas han conseguido la permanencia en un nivel de aceptación prometedor, pero en el que no deben estabilizarse. Una consolidación industrial requiere un cine más competitivo y medidas

482

para atraer inversores privados, necesidades a las que no han dado respuesta los distintos sistemas de protección.

VI.4.- BALANCE DEL CINE EUROPEO La industria cinematográfica europea ha mantenido una producción elevada durante estos últimos cuatro años, con una media de 600 películas, que supera a EEUU, que ha producido una media de 500 películas.

Desde el punto de vista creativo y sociológico tiene una importancia destacada en los Estados de la antigua Europa de los 15, sin que la ampliación a 25 Estados fortalezca el aspecto industrial, aunque amplia el mercado. Los datos del Observatorio Europeo del Audiovisual 461 muestran para el periodo 2000-2004 una clara posición del dominio del cine norteamericano:

Películas norteamericanas 100% ................................. Películas norteamericanas coproducidas con europeos........................................................................

59,1% 11,20%

Total: cuota mercado películas norteamericanas..............

70,5%

461

Estudios de André Lange, 2201, y de Susan Newman-Baudais, 2005. Observatorio Europeo del Audiovisual, Estrasburgo.

483

El cine europeo solo tiene una cierta presencia destacada en cada país productor. Por ejemplo:

Mercado Nacional 2003

Mercado Nacional 2004

País

Francia Alemania Italia España Suecia

38,4 17,9 25,2 15,7 17,1

38,6 23,8 20,5 13,43 23,3

Durante el periodo 1996-2004, 348 películas norteamericanas superaron el millón de espectadores en la Comunidad Europea, frente a 165 europeas.

Las diez películas de mayor asistencia en Europa el año 2004 son norteamericanas o euro norteamericanos:

Título Schreck Harry Potter, el prisionero de Azkaban Troya El Señor de los anillos el retorno del Rey SpiderMan 2

Nacionalidad EEUU EEUU

Espectadores 43.094.102 40.457.265

EEUU-GB-M EEUU-A-NZ

27.732.974 27.116.338

EEUU

26.654.003

484

Las restantes son norteamericanas hasta el puesto diez, donde aparece otra coproducción euro norteamericana:

Bridget Jones, espectadores.

Sobreviviré

(GB-EEUU-A-F-I):16.319.868

Los resultados son similares en el 2005. Las diez películas de mayor recaudación en la UE, son ocho totalmente norteamericanas y dos euro norteamericanas coproducidas con Gran Bretaña: Harry Potter y el cáliz de fuego y Charlie y la fábrica de Chocolate.

Los espectadores han descendido en toda Europa en el año 2005, indicando un cambio en la forma de contemplar las películas y la imprescindible necesidad de adaptación a la era digital. Según los datos del Observatorio Europeo del Audiovisual, los 25 países de la UE tuvieron en el año 2004, la cifra de 1007 millones de espectadores, mientras en el 2005 han sido 892 millones el número de entradas vendidas; es decir un descenso del 11,4%. En algunos países el descenso ha sido más significativo: Alemania (-18,8%), Suecia (-12%), Francia (-10,1%) o España (-12,5%).

La cuota de mercado de las películas nacionales en sus propios mercados domésticos ha crecido, como podemos ver en la mayoría de los países de la U.E., salvo Alemania y ligeros descensos en Francia o Suecia:

485

País Alemania Dinamarca España Francia Holanda Italia Reino Unido Suecia

Cuota de mercado 2004 23,8 23,7 13,4 38,6 9,2 20,5 23,4 23,3

Cuota mercado 2005 17,1 34 16,75 36,9 13,6 24,8 34 22,5

El cine europeo tiene una debilidad muy fuerte en su distribución y exhibición. El apoyo de los Estados Europeos y de la Comisión Europea no ha conseguido que disfrute de las ventajas de poseer un Mercado único. El potencial competitivo está muy limitado por las características nacionales, que exigen la política de ayudas. El impacto económico, para que deje de ser limitado, requiere una orientación nueva menos proteccionista y con planteamientos a más largo plazo, teniendo en cuenta los cambios de la sociedad de la información. Las políticas nacionales deben contener incitaciones a producir obras aceptadas por el público europeo, y apoyo a la difusión de estas películas transformándose en una auténtica política europea. De esta forma se conseguirá la finalidad de mantener la diversidad cultural y potenciar las culturas europeas.

En general faltan películas con gran potencial popular, y las que existen tropiezan con la debilidad de la distribución europea. No hay distribuidoras como las “major” norteamericanas, capaces de distribuir en todos los países europeos. La distribución europea es especializada y fragmentada, por lo que la política y los esfuerzos industriales deben orientarse hacia la concentración para la aparición de distribuidoras con posibilidades de que las películas se exhiban en todo el mercado único

486

CONCLUSIONES

1.- El cine español adquirió una significativa importancia desde sus primeras obras. Dotado de notable creatividad, ha disfrutado también de periodos propicios a un desarrollo industrial, no alcanzado: 1929-1935, 1950-1970 y 1996-2005.

2.- La Administración concedió al cine, en el periodo 1887-1936, el mismo tratamiento que a otras industrias, dentro de un clima liberal. Productores y profesionales de cine plantearon, desde 1928, y debatieron la necesidad de una protección estatal, a través de distintos mecanismos de intervención, que les resguardase de la competencia internacional y les facilitase financiación para la producción de obras, que mantuviesen la identidad nacional.

3.- El Estado accedió a ser corrector del mercado, por lo que, en 1941, se establecieron los permisos de importación, las licencias de doblaje y la cuota de pantalla, que se mostraron ineficaces, en relación a la distorsión que creaban en las relaciones comerciales.

El doblaje obligatorio solo estuvo vigente entre 1941 y 1946. La continuidad de las licencias de doblaje se ha debido a creer los productores, que les beneficiaba. El público ha adquirido el hábito del doblaje, imposibilitando la vuelta generalizada a las versiones originales.

487

La cuota de pantalla ha servido como obligación de estreno, pero siempre ha planteado problemas salvo cuando la cuota legal se ha aproximado a la real.

Desaparecidos los permisos de importación y las licencias de doblaje, la cuota de pantalla actual en favor del cine comunitario, ha perdido la parte de ventajas que ofrecía al cine español, especialmente con la generalización de películas euro norteamericanas que sirven para el cumplimiento de la cuota.

Pese a haber sido reivindicada la cuota y la reimplantación de las licencias por políticos y profesionales en los debates de la Ley 9, julio, 2001, una vez desaparecidas las licencias, es imprescindible la desaparición de la cuota de pantalla.

4.- Las medidas para garantizar la financiación, mediante créditos, deben ser ampliadas con sistemas de garantías y concesión de créditos a nivel europeo, al ser la financiación de la producción su necesidad más acusada.

La fórmula de las coproducciones fue clave para la financiación de la producción española desde los años cincuenta, hasta su abandono a comienzos de los ochenta. La recuperación de las coproducciones, a partir de 1996, ha contribuido a elevar la producción del cine español a unos niveles racionales. La coproducción es el mejor sistema para crear un cine europeo e internacional.

488

5.- Las subvenciones han estado dirigidas a resolver la financiación y amortización de las distintas películas, más que a crear una industria. Las subvenciones mediante clasificación, previa o a posteriori, han favorecido una producción dependiente de la subvención. En realidad se han ensayado todos los modelos de subvención.

Las ayudas automáticas implantadas en 1964, fueron desnaturalizadas por el predominio de las ayudas sobre proyecto o subvenciones anticipadas. A partir de 1996 han mostrado su eficacia para aumentar la producción, aproximándose las películas al público y permitiendo, mediante ayudas complementarias la incorporación de nuevos directores, la producción de películas en idiomas oficiales españoles minoritarios y el surgimiento de nuevos géneros. Puede contemplarse la existencia de ayudas sobre proyecto solo para obras innovadoras, experimentales documentales y cortometrajes. Las ayudas, incluidas las automáticas, no pueden superar las dotaciones presupuestarias anuales.

Un marco estable de ayudas automáticas debe exigir que las ayudas sean invertidas en una nueva película del mismo productor. Estas ayudas para inversión tienen un efecto estructurante y favorecen el interés de permanencia en la industria a los productores, que de este modo desarrollan una producción continua.

Las ayudas complementarias no pueden continuar con un carácter general, debiéndose limitar a fines concretos, obtenidos también de manera automática, como la incorporación de nuevos directores o el apoyo a la calidad por la participación en Festivales de categoría A. El carácter general de las ayudas complementarias ha tenido el fin de aumentar la producción en una fase de depresión de la misma.

489

Los distintos sistemas protectores no han resuelto el principal problema de la industria de producción cinematográfica, detectado desde sus principios: la falta de capital. La movilización de inversiones privadas solo puede conseguirse con medidas fiscales. La política fiscal puede tener como resultado un cine español competitivo y una industria del cine estable.

6.- Plantearse la desaparición de las ayudas públicas al cine, es por ahora, una utopía. El cine europeo no puede existir sin ayudas publicas, implantadas en todos los Estados y declaradas compatibles con el mercado común por la Comisión Europea. El cine europeo se compone de las producciones de los diferentes Estados, por lo que se requiere una buena colaboración entre las distintas industrias nacionales, así como la desaparición o rebaja drástica del requisito de territorialización de las ayudas, como propone la Comisión Europea.

7.- Las películas no pueden financiarse sin la colaboración de las Televisiones. TVE contribuyó eficazmente mediante la adquisición de derechos de antena, su producción propia y los encargos de series. Las Televisiones privadas tuvieron un comportamiento distinto. La Transposición de la Directiva Televisión sin Fronteras tuvo que crear la obligación legal de invertir por parte de las Televisiones en películas para cine y para televisión, reconociendo la necesidad de la colaboración cine-televisión.

Las televisiones están interesadas en la ficción, el cine y las series, que siguen dominando el tiempo de emisión, y la aceptación

490

de la audiencia. También están cada vez más interesadas por la animación y los documentales. La cooperación entre ambos medios se irá incrementando de manera natural. Un nuevo sector de la producción ha surgido con las películas para televisión, los juegos de video y el entretenimiento interactivo.

8.- La división entre productoras integradas en Operadores de Televisión y productores independientes, introducida por la Directiva Televisión sin Fronteras, tiene la finalidad de impedir que las propias Televisiones absorban toda la producción. La Directiva deja la definición de productor independiente al cuidado de cada Estado miembro de la Comunidad, pero sería necesaria una definición clara y única para toda la Unión Europea.

Los productores europeos, especialmente los independientes, garantizan el cine de autor, que hoy día empieza a contar con gran variedad de géneros y un afán competitivo. Algunas cinematografías europeas -la inglesa, la francesa, y en parte la española y la alemana- han iniciado la conquista de la confianza del público.

El sector, cinematográfico y audiovisual, tiene asegurados resultados brillantes, económica y culturalmente. Es preciso afianzar el aspecto creativo, invirtiendo más en desarrollo, y favorecer la consolidación empresarial de las productoras con reformas estructurales. Las Televisiones deben ser contempladas por los productores independientes, no solo como clientes, sino como coproductores y aliados de sus distintas iniciativas.

491

9.- El cine español como el resto de los europeos, debe mejorar su promoción internacional y su circulación en Europa y en todo el mundo en salas, en televisiones y en todos los soportes. España cuenta además con sus especiales relaciones con Iberoamerica. La distribución y la exportación deben ser preocupaciones primordiales. La diversidad cultural exige el aumento de los intercambios.

La excepción cultural era una posición más defensiva, asociada al reparto de subvenciones. La diversidad cultural favorece el conocimiento de las diferentes culturas, es un concepto más abierto. La Convención de la UNESCO en defensa de la diversidad puede servir para armonizar en el marco de la OMC las medidas de ayuda de carácter positivo, que no signifique barreras, para el sector cinematográfico y audiovisual.

10.- La intervención del Estado debe limitarse a la creación de un marco favorable en el que su papel se realiza con la generalización de las ayudas automáticas, las medidas fiscales, el fomento de la cooperación de las Televisiones con el cine, el apoyo al desarrollo, la promoción internacional, la conservación del patrimonio artístico y la vigilancia de la libre competencia.

El ICAA debe ser un verdadero ente Autónomo Audiovisual, que reúna las competencias, hoy dispersas en varios Ministerios, y se integre en la Sociedad de la Información. En la actualidad su estructura es una réplica de la antigua Dirección General de Cine, cuando hoy día las Televisiones son determinantes en la producción de contenidos. Y debe estar facultado para crear empresas, como

492

puede ser la dedicada a promoción internacional, que se rijan por el derecho mercantil.

La creación de una empresa con el fin de realizar inversiones directas en películas de gran presupuesto, no dejaría de convertirse en una modalidad de subvención anticipada.

11.- La Unión Europea debe incrementar su labor, subsidiaria a la realizada por los Estados, favoreciendo el desarrollo y la distribución europea e internacional a través del Programa MEDIA 4, e impulsando el desarrollo de la Televisión y su colaboración en la producción de contenidos en la próxima revisión de la Directiva de “Televisión sin Fronteras”.

La Comisión Europea ha reconocido el papel clave del sector cinematográfico y audiovisual en la expresión de las identidades europeas y en el mantenimiento de su diversidad.

12.- La alianza del cine, con las industrias de la electrónica, informática y telecomunicación puede dar lugar a oligopolios superiores, a los que había acostumbrado Hollywood con la asociación de empresas de cine, banca, electricidad y telefonía. Los Estados miembros y, sobre todo, la Comisión Europea, deben extremar la vigilancia para que no se den casos de abuso de posición dominante y exista una libre competencia.

493

13.- Una auténtica industria preocupada del futuro debe contemplar: La generalización de la tecnología digital, una revolución, que borra las diferencias entre producción, postproducción, distribución, exhibición y difusión.

La conversión del ordenador en un aparato multimedia, que es además televisión y DVD ofrece sonido estereofónico y está conectado a las redes de comunicación y a servicios interactivos. Internet y los teléfonos móviles refuerzan al cambio digital.

Las facilidades de la distribución de contenidos intangibles desaparece la copia-, son elevadas, aunque plantean problemas de respeto a los derechos de autor. La legislación sobre propiedad intelectual debe reformarse, sobre la base de la neutralidad de la tecnología que no altera la naturaleza de los actos ni de los contenidos. Nuevas formas más ágiles de cesión de derechos, con grandes centrales de información y venta, unidas al desarrollo de mercados de licencias, facilitarán la adquisición de derechos a los productores de multimedia, que no están preparados para negociar con numerosos titulares distintos, para producir una obra, y a los operadores de televisiones locales, que pueden captar obras de cualquier red, y necesitan adquirir con urgencia los derechos o emitir sin autorización, lo que es una infracción de la propiedad intelectual.

El futuro estará marcado por el software (contenidos, películas, programas) más que por el hardware, lo que hace preciso un aumento de la producción. Dominarán el mercado los que tengan mayores derechos sobre obras. A la vez la tecnología ofrece oportunidades a los productores independientes a los que se les abren nuevos espacios o “nichos” de comercialización.

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14.- El conjunto de actividades del sector cinematográfico precisa unas reglas jurídicas coherentes, de acuerdo con su naturaleza y constante evolución. Son necesarias medidas adaptadas a las innovaciones tecnológicas y a la dimensión europea e internacional. Las intervenciones protectoras del Estado español han estado presididas por una obsesión reglamentaria, más preocupada de consagrar y proteger privilegios, que de fomentar la competencia, y el interés del público. Debe actualizarse, con técnicas jurídicas que favorezcan la consecución de objetivos industriales, y los propósitos sociales y de diversidad cultural.

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