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17689 DFOE-CIU-0451 Resolución N.° R-DFOE-CIU-00002-2021. Se resuelve Recurso de Revocatoria presentado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), contra el informe DFOE-CIU-IF-00003-2021,
“Auditoría
de
carácter
especial sobre la Gestión
Financiera del Servicio de Televisión Paga del ICE”.---------------------------------------------CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. ÁREA DE FISCALIZACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LAS CIUDADES. San José, a las nueve horas del 11 de noviembre de dos mil veintiuno------------------------------------------------------------------------------VISTO el oficio N.° 6000-2328-2021, suscrito el 14 de octubre de 2021 por el señor Mauricio Rojas Cartín, en su condición de Gerente de Telecomunicaciones y apoderado generalísimo sin límite de suma del ICE, se interpone formal Recurso de Revocatoria con Apelación en Subsidio contra el informe DFOE-CIU-IF-00003-2021, “Auditoría de carácter especial sobre la Gestión Financiera del Servicio de Televisión Paga del ICE”, emitido el 08 de octubre de 2021 por el Área de Fiscalización para el Desarrollo de las Ciudades de la Contraloría General de la República.--------------------------------------------RESULTANDO I. Que el 08 de octubre de 2021 el Área de Fiscalización para el Desarrollo de las Ciudades de la Contraloría General de la República emite, mediante numeral DFOE-CIU-IF-00003-2021, el informe de auditoría de carácter especial sobre la gestión financiera del servicio de televisión paga del ICE. -----------------------------------------------------II. Que dicho informe fue remitido vía electrónica al ICE por medio del oficio DFOE-CIU-0326 (15345) del 8 de octubre de 2021. -------------------------------------------------III. Que el 14 de octubre de 2021, se recibe en la Contraloría General de la República el oficio N.° 6000-2328-2021 suscrito en esa misma fecha por el señor Mauricio Rojas
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Cartín, quien en su calidad de Gerente de Telecomunicaciones con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma del ICE plantea “recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra los términos del informe DFOE-CIU-IF-00003-2021, “Auditoría de carácter especial sobre la Gestión Financiera del Servicio de Televisión Paga del ICE”------------------------------------------------------------------------------------------------------------IV- Que para el dictado de la presente resolución se han atendido las disposiciones establecidas al efecto. ---------------------------------------------------------------------------------------CONSIDERANDO I.- Legitimación y admisibilidad. De conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, los actos finales que dicte el órgano contralor estarán sujetos al régimen común de impugnación de los actos administrativos, contenidos en la Ley General de la Administración Pública. El acto aquí impugnado contiene criterios y disposiciones que le son de aplicación inmediata tanto a la Administración del ICE como a su Consejo Directivo, encontrándose, a criterio de esta Área de Fiscalización, legitimada la entidad recurrente para presentar los recursos ordinarios correspondientes. De igual manera, el recurso se estima presentado dentro del plazo establecido por el artículo 346 de la Ley General de la Administración Pública, ya que el informe referenciado fue remitido el 08 de octubre pasado, por lo que a partir del día hábil inmediato posterior a dicha fecha se contabiliza el término de tres días para recurrir el acto administrativo emitido por la Contraloría General, siendo que la remisión del libelo recursivo, el 14 de octubre por parte del Gerente y apoderado del ICE, cumple en tiempo y forma con lo estipulado normativamente.-----------------------------------------------II.- Sobre el fondo. Esta Área de Fiscalización procede a referirse a las consideraciones planteadas por el Gerente y apoderado del ICE, las cuales llevan de manera unificada la pretensión que “se revoque el acto y en caso de no prosperar la revocatoria interpuesta, se proceda a elevar la apelación al superior jerárquico para que conozca y resuelva la apelación en subsidio incoada”. Para ello, plantea cuestionamientos y su disconformidad
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contra varios puntos del informe identificado bajo numeral DFOE-CIU-IF-00003-2021, los cuales se detallan y analizan a continuación. Primer motivo de consideración. El recurrente cuestiona de forma general que la Contraloría General rechazara casi todas las observaciones que en su momento se efectuaron a la versión del borrador del conocido informe, aspecto que recalca como “poco conciliador”, por lo que se refiere acerca de las “inconsistencias en los datos de la cartera de clientes y los ingresos” señaladas en los puntos 2.4 a 2.6 del estudio de fiscalización como un error de interpretación de los datos, puesto que las diferencias referenciadas por el órgano contralor fue advertida y generada a partir que las consultas efectuadas por el equipo de fiscalización no fueron canalizadas a través de un solo canal de información. Si bien se acepta que “es un hecho que hay diferencias en las fuentes de datos” que se manejan en las distintas áreas funcionales que aporte los datos, la Gerencia de Telecomunicaciones desde el año 2015 ha definido que la División Mercadeo, hoy Unidad de Productos y Servicios, sea la fuente oficial de datos, siendo esta la responsable de atención de los requerimientos de información de telecomunicaciones. Se afirma que cualquier información que se solicite a otras áreas de manera directa, “no puede ser considerada como oficial”. Así, se destaca que lo indicado por la Contraloría General se encuentra distorsionado, ya que no se pueden hacer comparaciones entre los datos aportados por distintas áreas funcionales. Además, ya desde el 2015, la Gerencia de Telecomunicaciones, siguiendo lo establecido en el numeral 4.4.5 de las Normas de Control Interno para el Sector Público Costarricense y la Ley General de Control Interno, efectúa un manejo documental conforme a los objetivos institucionales y consolida periódicamente la información de forma segura y confiable para el seguimiento de los negocios. Criterio del Área. Se rechaza la argumentación planteada por el recurrente. De manera general se ratifica que el desarrollo de cada uno de los puntos descritos en el informe responde a la información que debidamente fue recabada y analizada conforme a los
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propios criterios puestos previamente en conocimiento de la Administración. De igual manera, las observaciones realizadas por la institución al borrador del informe fueron valoradas, por lo que no se comparte el parecer del recurrente en este tema. En ese sentido, lo planteado en este punto debe mantenerse, puesto que la posición externada en el informe está basada en la consistencia en los datos de la cartera de clientes e ingresos, la cual no fue contrariada técnicamente por la Administración, que continúa sin evidenciar el origen de las diferencias en la data de cartera de clientes e ingresos, que se da del análisis comparativo de las distintas bases de datos que tienen las áreas. En el ejercicio de la fiscalización se consideró la importancia de validar los datos de cartera de clientes y de ingresos con las fuentes primarias, toda vez que, para el caso específico del servicio kATV, se identificaron inconsistencias entre los mismos datos reportados por la Unidad de Productos y Servicios y de éstos en comparación con las fuentes primarias que los generaron, lo cual no permite obtener una seguridad razonable con respecto a la cartera activa de clientes y su composición; así como de los ingresos generados por este servicio, lo cual puede repercutir no sólo a nivel de presentación de ingresos sino de costos del servicio, debido al modelo de negocio definido mediante el Acuerdo Empresarial AC-018-17. Algunas de las inconsistencias identificadas para el servicio kATV son: a) En ningún mes, desde que se inició con la comercialización del servicio kATV en agosto de 2018 y hasta abril de 2020, la cartera de clientes reportada por la Unidad de Productos y Servicios coincide con el dato de clientes conectados a nivel de plataforma ni con los clientes reportados en facturación; así por ejemplo, para el primer mes de comercialización, se reporta un total de 349 clientes conectados a la plataforma del servicio, mientras que la Unidad de Productos y Servicios reporta un total de 1.433 clientes; mientras que a a partir de enero de 2019 y hasta abril de 2020, se reporta una mayor cantidad de clientes conectados a la plataforma en relación con la cartera activa reportada por la Unidad de Productos y Servicios.
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b) El dato total de clientes mensuales reportado entre agosto de 2018 y abril de 2020 es diferente al total que se obtiene de sumar el saldo inicial de clientes en cada mes, los clientes nuevos, por upselling, los migrados de IPTV hacia kATV y los retiros (oficio N.° 9020-131-2020, Unidad de Productos y Servicios). Así por ejemplo, la sumatoria (clientes nuevos + upselling + migrados de IPTV hacia kATV - retiros) de los datos correspondientes al primer mes de comercialización en agosto de 2018 arrojan un total de 302 clientes, mientras que el dato reportado como total de cartera asciende a 1.433 clientes. c) En promedio, de los ingresos totales de kATV a abril de 2020, la Unidad de Productos y Servicios no tiene identificada la procedencia del 26% de esos ingresos, ya sea si provienen de clientes nuevos, por upselling o de las migraciones de IPTV. Así, en los primeros meses de la comercialización del servicio kATV, casi la totalidad de los ingresos no fueron identificados (99%), porcentaje que ha venido disminuyendo hasta llegar a un 13% en abril de 2020. Por todo lo indicado, permanece la necesidad de que la información de cartera de clientes y de ingresos se concilie y se ajuste, para asegurar la integridad y confiabilidad de la información financiera generada a partir de ello. Ahora bien, el recurrente pretende alegar que existe una única instancia que puede dar datos oficiales sobre dicha temática; sin embargo, no determina argumentos que se contrapongan al hallazgo señalado al respecto en el informe. Además, el “no considerar como oficial” la información que emana directamente de las áreas que operan este servicio es por sí un contrasentido, puesto que la referenciada División Mercadeo, hoy Unidad de Productos y Servicios, se nutre precisamente de la información que dio base al análisis realizado por esta Área de Fiscalización. De igual forma, se le aclara que, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Contraloría General cuenta con la garantía de acceder a todo tipo de información, tal y como lo determina el artículo
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13 de nuestra Ley Orgánica N.° 7428, por lo que no es de recibo su argumento de únicamente limitarse a lo que la Administración quiera otorgar o considere oficial. De igual forma, se considera que el alegato no cuestiona lo dicho, no se dan de parte del recurrente elementos que con base en la fuente directa de la Administración, se ponga en tela de juicio lo establecido de nuestra parte; ni se garantiza que el sistema de información se encuentre conforme al propio ordenamiento como erróneamente se afirma, por ende, se mantiene incólume el hallazgo determinado en el informe. Segundo motivo de consideración. En cuanto a lo establecido por parte de la Contraloría General sobre la existencia de una planificación desarticulada de las inversiones asociadas al servicio de TV Paga, tal y como se formula en el punto 2.29 del informe, el recurrente manifiesta su desacuerdo ya que antes de conocer “la versión final de este informe” por medio de la “carta 9182-321-2021 de 22 de septiembre del 2021” la Dirección
Sostenibilidad,
Estrategia
e
Innovación
presentó
a
la
Gerencia de
Telecomunicaciones un informe donde se contemplan las acciones que permitieron poner en operación las facilidades de la plataforma CDN-ABR en la red de fibra óptica, el pasado 1 de setiembre de 2021. Criterio del Área. Se rechaza la argumentación presentada en el recurso, puesto que la Administración no aporta elementos que se contrapongan de manera directa y válida a lo externado en el punto 2.29 del informe de marras, limitándose a aportar documentos posteriores al periodo de fiscalización, - precisamente después de la comunicación de los resultados de auditoría y de la propia valoración de las observaciones al borrador del informe-, donde se pretende evidenciar acciones que, debido a la temporalidad pueden ser consideradas en la etapa de seguimiento del cumplimiento de las disposiciones emitidas, pero no presentan elementos que no hayan sido considerados previamente en el informe, por lo cual se mantiene lo ahí establecido.
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Tercer motivo de consideración. Respecto a lo establecido en el punto 2.33 del informe sobre el cambio de modelo de negocio de TV paga del Grupo sin tomar en cuenta las inversiones en las plataformas IPTV, ABR-OTT y HFC, se indica por parte del recurrente que “si bien la eliminación de la obligatoriedad para migrar a los clientes de IPTV a kATV una vez implementado el protocolo Multicast, era uno de los puntos de la propuesta de Adenda 2 que se encontraba en proceso de análisis para determinar su viabilidad, la Dirección Sostenibilidad, Estrategia e Innovación, revaloró la procedencia de dicha Adenda, por una ruta distinta”, la cual se evidencia por oficio N.° 9182-360-2021 del 29 de septiembre de 2021 y trata de evidenciar que la Gerencia de Telecomunicaciones dio un aviso al socio comercial sobre revisar la continuidad del negocio, aspecto que se le reiteró además por medio del oficio N.° 6000-2135-2021 del 27 de setiembre de 2021. Así, se pretende explicar que no se ejecute uno de los puntos propuestos en la Adenda 2, ante el resultado del estudio efectuado, instruyendo la detención del proceso de migración de clientes de IPTV a kATV, aportando además un correo del 14 de julio de 2020, donde se consignaron acuerdos de la reunión entre la Gerencia de Telecomunicaciones y las jefaturas de distintas áreas. Criterio del Área. Se rechaza el argumento. En la parte final del párrafo 2.33 se consideró la evidencia adicional aportada por la Administración en la etapa de emisión y atención de observaciones al borrador del informe. Precisamente fue hasta esta etapa, posterior al periodo de fiscalización, donde se informó que se encontraba en análisis de un borrador de la Adenda 2 al convenio con Huawei, pero aún no se puede considerar a la fecha de emisión del informe que se haya suscrito tal adenda y que se ha constituido como vinculante para las partes dicha modificación contractual, por lo que la situación descrita en el informe está vigente. Si bien en esta fase recursiva se aportan elementos nuevos, dichas evidencias no fueron suministradas en la fase de ejecución de la fiscalización, correspondiendo específicamente a gestiones con Huawei que son posteriores a la remisión del borrador del informe (14 de julio 2021) incluso posteriores a la presentación de observaciones al borrador del informe por parte del ICE (4 de agosto
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2021), no siendo por sí elementos que tergiversan o condicionan los hallazgos evidenciados en la temporalidad de ejecución de la fiscalización, sino que dichas actuaciones evidencian más bien lo establecido de nuestra parte en los puntos que se pretenden cuestionar por parte del recurrente. Considérese además, que a partir de la valoración de las observaciones presentadas por el ICE se amplío el párrafo 2.33 en su parte final, por lo que no puede asumir la parte recurrente que los elementos presentados no fueron abarcados de nuestra parte. Ahora bien, los elementos presentados no evidencian un cambio en la condición señalada en el informe. Además, debe recordarse que el informe analiza y muestra resultados sobre actos de la Administración generados previamente, por lo que los hallazgos presentan una condición especifica en el tiempo, la cual es señalada su causa, sus efectos con base en el análisis según los criterios de evaluación puestos tambien de conocimiento previo al ICE, por lo tanto, no es de recibo considerar elementos posteriores como capaces de variar lo demostrado por el Órgano Contralor. Es valido también aclarar que la vía recursiva no es oportuna para conocer elementos posteriormente señalados, siendo que esta nueva evidencia puede ser considerada para la fase de seguimiento del cumplimiento de las disposiciones del presente informe. Ahora bien, sobre la instrucción de detener el proceso de migración de clientes de IPTV a kATV, esta se considera que refuerza los elementos que son evidenciados en el informe, pero ese acuerdo tomado entre la Gerencia de Telecomunicaciones y las jefaturas de las diferentes áreas es un elemento nuevo que no consta directamente en los elementos que adjunta para la defensa del recurso planteado, por lo que no se puede tener por demostrada su validez y ejecución directa ni mucho menos condicionar ni oponerse a lo establecido en el informe de fiscalización. Cuarto motivo de consideración. En el recurso se manifiesta el desacuerdo a lo planteado en el punto 2.63 del informe puesto que “da la impresión que no había ninguna Unidad que diera algún tipo de revisión sobre el avance de este Acuerdo”, alegándose que desde el 5 de julio de 2021 la Gerencia General conformó la Unidad de Seguimiento y Control del Acuerdo de Asociación Empresarial con Huawei AC-018-17, por lo que esta es
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la responsable de revisar y analizar la información preparada por el Administrador de dicho contrato, previamente a ser llevada a la Gerencia de Telecomunicaciones y a la Gerencia General. Asimismo, desde marzo de 2020, se indica que se llevaron a cabo medidas para garantizar el control y seguimiento de los informes y requerimientos a la jefatura de las unidades responsables de informar según lo establece el Reglamento de Alianzas Estratégicas vigente desde 2010. Se adjuntan oficios del 27 de abril de 2020, del 30 de julio de 2020, del 10 de agosto de 2020 y del 04 de enero de 2021 donde se evidencian acciones realizadas por la “nueva Administración” en cuanto al seguimiento de la Asociación empresarial. Criterio del Área. Se rechaza el argumento del recurrente. Desde la atención de las observaciones al borrador por parte de la Administración se le había advertido que si bien se externa el desacuerdo, no se aportan elementos que contradigan lo señalado en el párrafo 2.63, persistiendo lo afirmado en cuanto a la ausencia de información indispensable para el seguimiento y control financiero al acuerdo AC-018-17, que garantice el cumplimiento de las premisas en las que se fundamentó dicho acuerdo, así como su conveniencia para la rentabilidad para el ICE, a partir de los resultados reales de dicha negociación. Debe tomar en cuenta que no es la intención del informe valorar únicamente las acciones y observaciones realizadas por la “nueva Administración”, sino que, de forma integral durante el periodo de fiscalización se destaca la condición y las causas que buscan ser evidenciadas con el objeto que el propio Instituto administre según las disposiciones emitidas en el propio informe, las cuales persisten, después de considerar la postura externada en relación a este punto específico. Quinto motivo de consideración. Sobre el punto 2.67 del informe se indica que existe una tendencia a la baja en las instalaciones del servicio HFC para los primeros meses de 2021, aunado a que a partir de “otras fuentes de información que no fueron consideradas” se aclara que, en el momento que se trasladó la red HFC al ICE, el proceso de Gestión del Desempeño de recursos y Servicios – DCORS analizó los indicadores extraídos de
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dicha red para evaluar el desempeño de la red HFC y se dieron informes periódicos, los cuales se envían al personal involucrado, tal y como se pretende evidenciar adjuntando copias de correos electrónicos institucionales. De tal manera se indica que la Dirección Gestión de Entrega y Aseguramiento del Servicio, realiza el mantenimiento en la planta externa con base a la disposición de materiales y requerimiento de áreas comerciales para la gestión de las ventas. Adicionalmente se agrega que se inició un proceso de licitación abreviada para la adquisición de materiales y equipos para redes hibridas de fibra-coaxial (HFC) y que la Dirección de Soluciones Tecnológicas de la Gerencia de Transformación Tecnológica efectúa el plan para la gestión y atención de mantenimientos preventivos de la planta interna realizado por personal de Plataformas HFC mensualmente. De tal forma se enfatiza que la institución cuenta con distintas fuentes de información y ha efectuado esfuerzos “no considerados en el análisis realizado”. Criterio del Área. Se rechaza lo argumentado por el recurrente. La Administración sustenta su postura a partir de documentación no aportada durante la ejecución de la fiscalización, ni siquiera en la fase de observaciones al borrador del informe. No lleva razón el recurso al afirmar que a partir de “otras fuentes de información que no fueron consideradas” se da otra condición a la demostrada fehacientemente en el informe. El Área de Fiscalización mantiene lo externado con base en el oficio N.° 7110-575-2020 de la Unidad de Infraestructura, que fue remitido precisamente por la propia Gerencia de Telecomunicaciones mediante oficio N.° 6000-626-2020. A partir de dicha información se comprobó la falta de evidencia sobre registros completos en cuanto a la disponibilidad de la red HFC que demuestren su nivel de operación, y de que se presenten alertas respecto de la calidad y disponibilidad del servicio y por ende, del seguimiento para tomar acciones oportunas que eviten la pérdida de clientes. Se aportó durante la fiscalización un archivo correspondiente a una hoja de cálculo sin formalidad que identificara la autoría por parte de alguna área operativa en su elaboración, que externaba información sobre indicadores de la red HFC entre setiembre 2019 y junio 2021; no obstante, de su análisis se identifica que es un reporte de atención de incidentes en la red en ese período. Lo cual no
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tergiversa lo establecido en el punto del informe. De igual forma, sobre el mantenimiento preventivo de dicha red, la Administración planteó el uso del sistema PREVENTICE, sin demostrar la existencia de una planificación de mantenimiento preventivo para la planta interna y externa de dicha red, tal y como fue señalado en el informe. De igual manera, se omite que, según lo han informado las Unidades del Sector a la Gerencia de Telecomunicaciones, el mantenimiento de dicha red ha sido limitado a partir de una falta de recursos presupuestarios, tal y como se indica en el “III Informe ejecutivo plan de acción sostenibilidad de red HFC”. Ahora bien, sobre elementos nuevos que pretenden ser contratados, es importante hacer mención que tales elementos pueden ser presentados por la Administración cuando efectivamente se compruebe la atención del hallazgo señalado en el informe, siendo el proceso de seguimiento del cumplimiento de las disposiciones emitidas en el informe, el periodo correcto para evaluar tal implementación. Sexto motivo de consideración. Con respecto a lo establecido en los puntos 2.71 y 2.72 del informe sobre riesgos vinculados al servicio kATV, el recurrente manifiesta su desacuerdo, ya que el Informe de análisis situación Huawei-Estados Unidos mayo 2020 refiere a un eventual incumplimiento contractual de esa empresa y el impacto operativo sobre la continuidad del servicio kATV, pero tres meses después Huawei se comprometió a dar el soporte hasta finalizar el contrato mediante oficio del 7 de agosto de 2020. Además la Gerencia de Telecomunicación le comunicó al socio comercial la necesidad de hacer una revisión conjunta que permita acordar modificaciones al acuerdo vigente. Criterio del Área. No es de recibo el argumento planteado por el recurrente. Las acciones ahora señaladas corresponden a elementos atendidos en la etapa de observaciones al borrador de informe, además, se presentan actuaciones posteriores al periodo de la fiscalización que lejos de condicionar o eliminar el contenido de lo definido en el informe de fiscalización, evidencian el hallazgo descrito en los puntos debatidos. Debe tenerse presente que en la etapa de formulación y atención de observaciones al borrador del
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informe se consideró que la existencia de documentación adicional y posterior sobre gestiones llevadas a cabo con la empresa Huawei, tratan de controlar los riesgos asociados al soporte de la plataforma señalados en los incisos a, b y d del párrafo 2.72 para el periodo restante del Acuerdo, pero no se evidenciaba que se consideraran los riesgos después del término del contrato, ni la consideración de la mitigación del riesgo de desabastecimiento de STB indicado en el inciso c) del párrafo 2.72
y el eventual
incumplimiento por parte de Huawei. De tal forma, se mantiene la incertidumbre sobre la continuidad del servicio una vez que culmine el compromiso asumido por dicha empresa proveedora. Debe considerar que si bien se aprecian esfuerzos e iniciativas, estas no demuestran aún una condición que garantice la administración eficiente del riesgo evidenciado en estos párrafos, por lo que lo alegado por el recurrente no desvirtúa lo establecido al respecto en el informe. Séptimo motivo de consideración. El recurrente manifiesta su oposición sobre lo planteado en los puntos 2.73 a 2.81, ya que “deja entrever que esta Administración y sus áreas técnicas no han realizado esfuerzos en la búsqueda de mejores resultados y un mejor entendimiento con el socio comercial”, aspectos que “si se hubiera consultado al respecto en el canal adecuado” se pudieron recibir explicaciones de las acciones que se estaban generando; además, como ya se estableció, la Gerencia de Telecomunicaciones indicó al socio comercial la necesidad de iniciar una revisión conjunta para tomar acciones y modificaciones al acuerdo AC-018-2017. Asimismo, se pretende evidenciar las diferentes acciones que se han mantenido entre la institución y el socio para atender la situación y buscar soluciones para el ICE, acciones que van desde los equipos terminales STB Q22E, el compromiso de Huawei de aprovisionar los servicios hasta el final de la asociación empresarial, la solicitud de parte del ICE a Huawei de sustituir del acuerdo el modelo STB Q22E e incluir en su lugar los STB Skyworth, la cual Huawei está anuente a cumplir. De igual forma, se adiciona que el ICE ha explicado al socio comercial las repercusiones en inversiones adicionales sobre la obligatoriedad de migrar los clientes de IPTV a kATV, por lo que se está en disposición de realizar modificaciones contractuales
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con el fin de eliminar dicha obligatoriedad. En cuanto al tema de comercialización, se pretende evidenciar que desde el 25 de setiembre de 2020 se actualizaron los lineamientos comerciales de venta de servicios de televisión y a partir del 28 de mayo, por medio de oficio 9011-375-2021, la Unidad promueve la venta del servicio de televisión “indiferentemente de la plataforma o tipo de STB que se adquieran”. Criterio del Área. Se rechaza la argumentación presentada en el recurso y se aclara que lo afirmado en los puntos 2.73 a 2.81 se basa en el análisis objetivo de la información remitida por la propia Administración, la cual no sólo participó activamente en la remisión de datos e información, sino que tuvo la oportunidad de presentar observaciones en el respectivo momento, de tal manera que no se le ha dejado en indefensión ni se le ha imposibilitado la oportunidad de brindar en el plazo oportuno la información que incentive otra conclusión en el análisis que derivó lo señalado en el informe, siendo ahora su alegato basado en acciones emprendidas con posterioridad a la comunicación de resultados y de la propia fase de remisión de observaciones al borrador del informe, las cuales no condicionan ni contradicen lo externado de nuestra parte, sino que pretenden demostrar que la Administración ha comenzado a administrar por medio de dichas acciones los riesgos señalados, de ahí que esta nueva actuación puede ser remitida y analizada en el proceso que se lleva a cabo en cuanto a la verificación del cumplimiento de las disposiciones cursadas por esta Área de Fiscalización. De igual manera, debe considerarse, tal y como se indicó en la atención de las observaciones efectuadas al borrador de informe, que la Administración no ha externado desacuerdo a lo establecido en los párrafos 2.73 y 2.74 del informe, relativos a los resultados de las actualizaciones financieras y evaluaciones ex post del servicio kATV; así como a la cancelación casi total de los montos por el uso de las licencias a Huawei correspondiente a los 5 años del Acuerdo. Tampoco aporta elementos que se contrapongan a lo indicado en el párrafo 2.75, por cuanto la documentación adicional, suministrada en la etapa de observaciones, no representaba una decisión respecto al Acuerdo de Asociación Empresarial con Huawei ni una definición sobre el futuro del negocio de TV paga del ICE a partir de valoraciones
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de las áreas técnicas, legales y financieras de la institución, ni una valoración sobre el impacto en la comercialización del servicio, aspectos señalados en el informe. Asimismo, no se indican acciones que administren el riesgo de que exista una concentración de la cartera de clientes del servicio de TV paga en la plataforma de Huawei y la dependencia hacia dicha empresa como proveedor único de STB, ni cambios en los lineamientos de comercialización y en la programación de compras de STB o que se elimine la obligación del ICE de migrar toda su cartera de clientes a la plataforma de Huawei, siendo lo expresado por el recurrente aún actos preparatorios que no podrían tomarse en este momento como soluciones alternativas y vigentes a los riesgos antes señalados. De tal forma que al no exponer hechos que desvirtúen efectivamente lo establecido en los párrafos señalados, estos mantienen vigencia. Octavo motivo de consideración. Sobre las conclusiones emitidas en el informe se hace la observación que es incorrecto el parecer externado en los párrafos 3.2 y 3.4, puesto que la gestión financiera el servicio TV paga no presenta limitaciones significativas respecto a la norma técnica y jurídica, reiterando que se dispone de un modelo de costo regulatorio que fue actualizado en 2019 y que está en proceso de actualización, a la espera de tener el Modelo de Costos al 2020 en noviembre del presente año. De igual forma se indica que la información de ingresos y costos directos asociada a TV paga se obtiene mensualmente de bases de datos y los costos indirectos se obtienen en la última actualización del modelo 2019, remitiéndose mensualmente los costos reales al negocio de Telecomunicaciones. Con respecto a los registros contables del Acuerdo ICE- Huawei, estos cumplen con las NIIF y así lo evidencia el análisis realizado por Deloitte a los contratos del acuerdo y no se informaron hallazgos sobre dichos registros en los estados financieros auditados en el 2020. En cuanto a la plataforma se indica que “no existe un pasivo u obligación de pago futuro” ya que el ICE pagó de forma anticipada ni se requiere reconocer un activo. Los STB, al ser activos de bajo valor, de acuerdo a las NIIF no se registran como activos “por derecho de uso ni obligación por arrendamiento”, siendo correcto reconocer erogaciones de licencias en el estado de ingresos y gastos al ser
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pagos de corto plazo, según dichas Normas. Se establece que si bien pueden existir limitaciones, se insiste en que “no son significativas respecto a la normativa técnica y jurídica” lo cual ya fue informado al Órgano Contralor el 10 de diciembre de 2020. Criterio del Área. No es de recibo. Inicialmente debe considerar que el apartado de conclusiones busca puntualizar los hallazgos ya desarrollados en el informe, de ahí que los puntos 3.2 y 3.4 citados en el recurso son el producto del desarrollo integral del análisis efectuado en la fiscalización. De tal manera que el punto 3.2 determina que la información financiera del servicio de TV Paga no permite determinar razonablemente sus resultados financieros, señalando como causas específicas las inconsistencias en los datos de la cartera de clientes y de los ingresos, la ausencia de información sobre los costos y gastos ejecutados y en el propio registro de transacciones financieras relacionadas con el acuerdo de asociación entre el ICE y Huawei, aspectos que no han sido desvirtuados por la Administración recurrente, la cual pretende en este apartado plantear temas que no contradicen las causas descritas en el informe, sino indicar aspectos sobre el modelo de costo o el cumplimiento de las NIIF, a partir de los mismos argumentos presentados en las observaciones al borrador del informe, lo cual fue debidamente valorado por la Contraloría General en su momento, concluyendo que los resultados mantienen su vigencia y se le detallaron a la Administración los fundamentos técnicos y normativos correspondientes. En tal sentido, la oposición del recurrente al tratamiento contable de las transacciones financieras del contrato con Huawei, es inconsistente con lo que se deriva del propio oficio N.° 6000-2135-2021 del 27 de septiembre del 2021, en el cual comunica al proveedor Huawei el resultado de la revisión del procedimiento y formalización del contrato definiendo éste como un Acuerdo de Asociación Empresarial, no conforme a la normativa que regula este tipo de figuras jurídicas. De tal manera, se muestra un contrasentido al argumentar en este punto su oposición, mientras mantiene por otra parte que el Acuerdo debe ser revisado ya que no guarda coherencia con la normativa técnica ni jurídica. Por otra parte, la Gerencia de Telecomunicaciones se opone a lo establecido en el párrafo 3.4 de conclusiones; sin
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embargo, no presenta argumentos ni elementos probatorios contra lo indicado en el informe sobre la aplicación inconsistente de metodologías para la asignación de costos y las estimaciones carentes de fundamentación técnica, comercial y financiera de las evaluaciones financieras que han sustentado las inversiones en infraestructura para el servicio de TV Paga, lo que, tal y como se concluye de nuestra parte, crea un grado de incerteza sobre la posibilidad de recuperar las inversiones en el tiempo con base en las premisas formuladas. Por todo lo anterior se rechaza la argumentación. Noveno motivo de consideración. En cuanto a la conclusión 3.6, se considera inaceptable en los términos consignados, ya que desde antes de la notificación del informe se estaban dando esfuerzos para una evaluación del acuerdo en coordinación con la parte técnica responsable, lo que culminó con el oficio 6000-2135-2021 del 27 de setiembre de 2021, donde la Gerencia de Telecomunicaciones le indica al socio comercial el riesgo existente en la continuidad del negocio en condiciones actuales y la necesidad de hacer una revisión conjunta. Criterio del Área. No es de recibo lo argumentado. Si bien el recurrente manifiesta su no aceptación a lo dispuesto en el informe, queda comprobado en el desarrollo de cada hallazgo la imperiosa necesidad de administrar mediante acciones válidas y efectivas las limitaciones de la gestión de riesgos relacionados con los servicios HFC y kATV, ante la ausencia de planes de acción que garanticen la continuidad del servicio de TV paga y sus servicios asociados, así como la propia sostenibilidad financiera de la institución. El recurso anuncia esfuerzos para una evaluación del acuerdo en coordinación con la parte técnica responsable, la cual se da con posterioridad a la presentación de los resultados de esta fiscalización y de la presentación de observaciones al borrador del informe por parte de la Administración, por lo que no puede ser evaluada como satisfactoria la acción desplegada ni mucho menos como la negación efectiva de los hallazgos comprobados y descritos en el contenido del informe, de ahí que, no es esta la vía para analizar dicha información, la cual aún queda incompleta ya que es una indicación que hace la Gerencia
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de Telecomunicaciones a Huawei con el objetivo de realizar una revisión y evaluación de la situación contractual, que surge a partir de la consideración que hace la propia Administración sobre el Acuerdo, al cual determinan que “presenta defectos e incumplimientos frente al Reglamento Aplicable y los mismos lineamientos de la Contraloría General de la República, así como un alto riesgo en la continuidad del negocio” lo que no sólo pone en relieve lo señalado por la Contraloría General en su informe, sino que da una aceptación expresa por parte de la Administración ante los riesgos señalados, motivo por el cual se inician estas acciones. De ahí que no guarda lógica la oposición que manifiesta el recurrente, siendo la misma además de inconsistente, no apta para justificar cualquier modificación al texto de la conclusión recurrida, por lo tanto se rechaza su pretensión en este punto particular. Décimo motivo de consideración. Sobre el contenido de la disposición 4.9 se indica que ya existen los mecanismos para el seguimiento y control de resultados físicos y financieros de las distintas líneas de negocio, proyectos de inversión e inversiones no asociadas a proyectos de inversión del Sector Telecomunicaciones que se incluyen dentro de los informes de gestión que la Gerencia remite al Consejo Directivo, existiendo trazabilidad desde las jefaturas o Directores de proyectos, la Gerencia del Sector, la Gerencia General y el Consejo Directivo. Como complemento a la información que se señala, se adjunta la evidencia de la oficialización de los mecanismos de seguimiento en la carta de Presidencia Ejecutiva 0060-168-2011 del pasado 11 de mayo referida a “Lineamientos Grupo ICE: Modelo Planificación integrada, Seguimiento y Evaluación 2021. Formulación 2022”. Además, se evidencia el formato de seguimiento y evaluación Plan Operativo Institucional –Empresarial que cuenta con un formato para la presentación del informe y para la presentación de los informes de gestión y rendición de cuentas, por lo que se pide reconsiderar lo indicado en esta disposición, ya que sí existen mecanismos para brindar seguimiento y control de los resultados físicos y financieros de las diferentes líneas de negocios e inversiones.
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Criterio del Área. No es de recibo la pretensión del recurrente a partir de documentación nueva no aportada en la fase observaciones al borrador del informe y con la cual, tampoco logra demostrar elementos contrarios a los hallazgos planteados en el informe. La disposición debe mantenerse en los términos originales, por cuanto la Administración a pesar de tratar de aportar elementos a favor de su tesis sobre la existencia de controles, no sólo ratifica el hallazgo evidenciado en el informe, ya que de la evidencia tenida en consideración no se aprecia la aplicación de los Lineamientos señalados sino que además, en ellos no evidencia haber definido, oficializado e implementado los mecanismos puntuales para el seguimiento y control a los resultados físicos y financieros de las diferentes líneas de negocio, proyectos de inversión e inversiones no asociadas a proyectos de inversión del Sector Telecomunicaciones y que los resultados de dicho seguimiento y control, están siendo incluidos como parte de los Informes de Gestión que esa Gerencia remite al Consejo Directivo trimestralmente. No se atiende de tal manera lo establecido en el hallazgo. De igual manera, cualquier acción posterior al término de la fiscalización efectuada por parte de la Administración puede ser valorada en el proceso de seguimiento del cumplimiento de la disposición, más no es de recibo utilizar hechos nuevos para contrariar lo que debidamente quedó demostrado en los hallazgos que sustentan la disposición recurrida Conclusión. Como corolario del análisis de la gestión recursiva presentada, se tiene que no se aportan elementos técnicos ni jurídicos adicionales que lleven a este Órgano Contralor a reconsiderar lo establecido en el informe recurrido, el cual se mantiene en todos sus extremos.
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POR TANTO Con sustento en las consideraciones de hecho y de derecho que sirven de fundamento a esta resolución, y lo señalado en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, y 349 y 350, de la Ley General de la Administración Pública, se resuelve: DECLARAR SIN LUGAR
el
recurso
de
DFOE-CIU-IF-00003-2021,
revocatoria,
“Auditoría
de
interpuesto carácter
en
contra
el
informe
especial sobre la Gestión
Financiera del Servicio de Televisión Paga del ICE” emitido el 8 de octubre de 2021. Se emplaza al recurrente, ante el Despacho de la Contralora General de la República, para que dentro del plazo de tres días hábiles a partir del recibo de esta resolución, alegue lo que estime pertinente. Se eleva el expediente al Despacho Contralor a fin de que
se
conozca
el
recurso
de
apelación
interpuesto
subsidiariamente.------------------------------------------------------------------NOTIFÍQUESE Firmado digitalmente por JOSUE MARTIN CALDERON CHAVES Fecha: 2021-11-11 09:07
Josué Calderón Chaves GERENTE DE ÁREA
A.I.
Firmado digitalmente por JOSE FRANCISCO MONGE FONSECA Fecha: 2021-11-11 09:07
José Francisco Monge Fonseca FISCALIZADOR
AMC/JFMF/GDA Ni: 30169-2021 G: 2018000433-5
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