行政學筆記1

一 、 行 政 之 概 念 二 、 行 政 理 念

行政內涵…………………..1 行政目的…………………..4 行政典範…………………..6 研究方法…………………..12 行政企業…………………..14 行政特質…………………..16 2-1 公共性與公共利益………..18 2-2 行政人員…………………..21 2-3 行政哲學…………………..24 2-4 行政國家…………………..25 2-5 行政權力…………………..27 2-6 行政責任…………………..28 2-7 行政倫理…………………..29 2-8 行政中立…………………..33 2-9 行政環境…………………..34 2-10 民主行政…………………40 1-1 1-2 1-3 1-4 1-5 1-6

行政理論評價……………..43 傳統理論時期……………..44 修正理論時期……………..48 整合理論時期……………..56 新公共行政(NPA)…….…...61 黑堡宣言…………………..63 公共管理…………………..64 新公共管理(NPM)………...65 新公共服務(NPS)…………67

三 、 行 政 理 論

3-1 3-2 3-3 3-4 3-5 3-6 3-7 3-8 3-9

四 、 行 政 組 織

4-1 4-2 4-3 4-4 4-5 4-6 4-7 4-8 4-9 4-10 4-11 4-12 4-13 4-14 4-15 4-16 4-17 4-18 4-19

組織理論…………………..68 組織目標…………………..70 組織結構…………………..71 組織分化整合……………..72 結構型態…………………..74 組織分類…………………..76 首長制與委員制…………..77 業務與幕僚………………..78 集權與分權………………..79 中樞機關與派出機關……80 非正式組織………………81 組織衝突…………………83 組織氣候…………………85 組織文化…………………86 組織發展…………………89 組織學習…………………90 組織動態…………………93 組織病象…………………94 行政組織…………………96

五 、 行 政 運 作 六 、 公 共 政 策 概 論

七 、 人 事 行 政

八 、 財 務 行 政

行 政 學 5-1 行政領導概念…………...97 5-2 領導理論………………...100 5-3 行政授權與分權………...102 5-4 行政監督與管制考核…...104 5-5 行政激勵………………...105 5-6 行政溝通與協調………...107 5-7 行政決策………………...109 5-8 公眾關係………………...112 6-1 政策概念…………….…..113 6-2 政策分析…………….…..114 6-3 政策問題…………….…..116 6-4 政策規劃…………….…..117 6-5 決策途徑…………….…..118 6-6 政策合法化………….…..121 6-7 政策執行………………...122 6-8 政策評估…………….…..124 7-1 人事行政…………….…..126 7-2 人事制度與價值…….…..128 7-3 人事機構…………….…..130 7-4 我國人事機構…………...131 7-5 人事分類……….………..133 7-6 文官考試…………….…..134 7-7 文官任用…………….…..136 7-8 文官俸給…………….…..137 7-9 福利保險…………….…..138 7-10 文官考績…………….…139 7-11 文官訓練…………….…141 7-12 文官退撫…………….…142 7-13 文官保障…………….…144 7-14 文官服務…………….…145 7-15 文官懲戒…………….…146 7-16 集體協商（勞動關係）.147 7-17 公務人員請假規則….…150

8-1 8-2 8-3 8-4 8-5 8-6 8-7 8-8

財務行政………………...151 財政收支………………...152 預算概念………………...153 政府預算制度…………...155 政府會計制度…………...160 政府決算制度…………...160 財務行政機構…………...162 政府審計制度…………...163

九 、 公 務 管 理

9-1 9-2 9-3 9-4

十 、 行 政 管 理

10-1 10-2 10-3 10-4 10-5

行政管理概念….…174 參與管理……..…...175 目標管理……..…...176 計畫評核術…..…...177 其他管理理技術.…177

十 一 、 比 較 行 政 概 論

11-1 11-2 11-3 11-4 11-5

比較行政概念….....178 比較行政制度….…179 比較行政文化….…181 發展行政……….....181 稜柱社會……….....181

十 二 、 公 共 管 理

12-1 12-2 12-3 12-4 12-5 12-6 12-7 12-8 12-9 12-10 12-11 12-12 12-13

環境管理……….…..165 文書管理……….…..166 資訊管理………..….168 機關管理…………...172

公共管理概說.…....182 行政革新……….....183 政府再造……….....185 組織再造………….188 組織精簡….………189 行政生產力……….190 府際關係與管理….192 團隊建立………….194 民營化……….........195 非營利組織……...197 全面品質管理…...199 危機管理…….......202 其他重點………...204

一、行政之概念 1-1 行政內涵 ✍

公共行政的觀點： 觀點 政治 觀點

理念 權力 分立 的 理念

管理 觀點

效率 追求 的 理念

公共 政策的 政策 制定與 觀點 執行 公共 性 觀點

━

綜合 性 觀點

━

說明 1.政府分工觀點：魏勞畢(Willoughby)以三權分立為基礎，即立法、司法以外的政務總稱。 【行政就是政府行政部門所管轄的事務。】 2.政治運用觀點：如－ 古德諾(F.Goodnow)提出：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」《政治與行政(1900)》 基於效率和成本的重視，如： 1.費堯(H.Fayol)之「行政五大功能(POCCC)」：計畫、組織、領導、協調、控制。 2.古立克及尤偉克(Gulick & Urwick)提出行政七大要素： POSDCORB (計畫、組織、用人、指揮、協調、報告、預算)。《行政科學論文集(1937)》 3.張金鑑的十五 M。 4.尤偉克(Urwick)：行政是一種藝術，同時也是一種技術。 5.懷特(L.D.White)：行政乃是為完成某種目的，對許多人所作之指揮、監督、協調與控制。 6.賽蒙(H.A.Simon)：行政即為達共同目的時，合作的集體行動。 公共行政即是政府制定決策與執行決策的一連串過程，如： 1.戴伊(T.Dye)：「公共政策是政府選擇作為或不作為的行動」。 2.伊斯頓(Easton)：「政府對社會價值所作的權威性分配」。 3.林水波、張世賢提出政府擬定公共政策的分析過程，其基本架構為： 「問題認定 → 政策規劃 → 政策合法化 → 政策執行 → 政策評估」等五個步驟。《公共政策》 1.強調政府施政首重對公共利益、公平與正義價值之堅守，其中以瓦爾多((Waldo)所帶領之「新公共 行政」為代表。 2.又稱「新公共行政運動」。 3.強調的價值與論點： (1)強調入世相關的公共行政。 (2)主張後邏輯實證論。 (3)主張適應環境的動盪不安情況（強調與環境變化配合）。 (4)主張建構新的組織型態 ～ 協和式組織。 (5)以服務對象為重心的組織。 1.奈格羅(Nigro)父子對公共行政之界定： (1)在公共環境中，合作性群體的一種努力。 (2)包含行政、立法、司法三部門彼此關係。 (3)在公共政策形成過程中扮演重要的角色，並且為政治運作過程的一部份。 (4)與企業管理有顯著之差異。 (5)在提供社區服務時，與私人團體或個人具有密切關係。 2.張潤書的歸納： (1)與公眾有關的事務，需由政府或公共團體來處理者。 (2)涉及政府組織的組織與人員。 (3)政策的形成、執行與評估。 (4)運用管理的方法以完成政府機關的任務與使命。 (5)以公法為基礎的管理藝術。 (6)以達成公共福祉與公共利益為目的。 3.從三個核心概念界定公共行政： (1)效率：賽蒙(H.A.Simon) ― 公共行政是有關於如何建構與操作一個組織，以便有效率完成工作。 (2)回應力：丹哈特(Denhardt) ― 公共行政即關於公眾在追求各種社會價值的變遷過程中的管理。 (3)前瞻性(積極主動性)：全中燮 (Jong S.Jun) ― 公共計畫方案的行政不再是小規模，而是今日每 一社會大規模的活動。 1

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公共行政的界說：

羅聖朋(Ｒosenbloom) 政治界說 管理界說 1.指政府的作為。 1.指行政部門的作為。 2.直接或間接提供服務。 2.是一種管理專業。 3. 指政策制訂循環過程的 3.官樣文章的米老鼠。 一個階段。 （指行政的繁文縟節） 4.執行公共利益。 （形式主義） 5. 以集體力量完成個人所 4.藝術與科學兼具。 無法完成的事情。

公共行政的途徑：

夏福利茲&羅素(Shafritz & Russell) 法律界說 職業界說 1.指法律的運作。 1.是一種職業類別。 2.是一種管制。 2.是一種文稿競賽。 3.是一種國王的恩典。 3.是行動中的理想主義。 （服從即能獲利） 4.是一種學術領域。 4.是一種盜竊行為。 5.是一種專業活動。 （指社會資源的重分配）

✶現代國家的福利制度即導源於國王的恩典。

公共行政三個途徑： 管理途徑 政治途徑 文化途徑 主要 威爾遜、懷特、泰勒 瓦爾多、亞波比、羅威、彼得斯、 雪恩、莫根、聖吉、奎恩、丹哈特 人物 歐斯洞 (1)行政問題不是政治問題，而是管理 (1)行政是一政治過程。 (1) 運用文化來界定組織對其本身與環 問題。 (2)政治偏好的陳述。 境的觀點。 內容 (2)行政研究應從管理基礎開始，而非 (3)政府要採取積極角色，平衡各利 (2)重視態度、價值、思維傾向的發展。 要點 法律基礎。 益團體的競爭。 (3)心靈轉變。 (3) 依據科學原則來決定組織型態的 (4) 公共行政處於複雜政治系絡之 (4)超越理性的管理。 好壞。 中。 (5)重視價值與信念。 組織 層級節制的組織型態，即韋伯「官僚 代表制官僚組織。 強調人的主體面向的改變，平坦式的結 結構 型模」。 構。 人性 人員是機器的附屬品；非人文化。 視個人為一具有自主性的追求自 假定人有其高級的靈性，能主動的、自 發的去尋求問題，解決問題；視人為一 觀點 利的分析單位。 「整全的人」。 方法 方法論的個體論，視經濟學的方法 它是一種方法學上的「全觀性觀點」， 論 經驗的科學研究。 或政治經濟學的研究方法，其代表 威廉大內的「Z 理論組織」的研究亦採 同此觀點。 基礎 理論即「公共選擇理論」。 2.羅聖朋(Ｒosenbloom)的公共行政研究的途徑： 傳統管理途徑 新公共管理途徑 政治途徑 法律途徑 成本―效能分析、回應顧 代表性、回應性、責任 合憲性、正當程序、公 主要價值 經濟、效率、效能。 客。 性。 正、實質權利。 組織結構 理想型的官僚體制。 競爭性質、師法企業。 組織的多元主義。 抗辯性質。 對個別公民的 非人情化的個案、理性的 顧客。 獨特的個人或階層成 團體成員。 觀點 行為者。 員、有理性的個人。 歸納式個案分析、演繹式 認知途徑 理性而科學的。 理論、觀察、測量、實驗。 協議及公共意見、辯論。 法理分析、規範的推理、 兩造抗辯的程序。 理 性 分 析 （ 成 效 ― 效 法籌措（依法院判 預算編列 益）。 績效導向、市場導向。 漸進的（肉桶分肥）。 依 決）。 決策方式 理性―廣博的。 分權授能、最低成本。 漸進的邊際調適。 援例的漸進主義。 政府主要職能 執行政策。 執行政策。 制定法律。 裁定宣告。 3.公共組織結構與過程的設計途徑： 強調經濟、效率與效能的價值。 管理途徑 (1) (2)重視組織的分化與整合、作業管理與目標管理、組織發展與組織文化、TQM、績效管理…等。 政治途徑 多元主義、自主性、與國會的聯繫、分權。 (1)建立公平裁決與化解衝突的機構。 (2)由於對建立公平裁決與化解衝突爭議重視有加，故其組織過程特別著重： a.獨立性。 b.委員會的形式。 法律途徑 c.隔離片面的接觸和影響。 d.獨立聽證的行政法官。 e.裁決的人事配套。 f.另類的爭議化解。 (3)法律途徑強調：獨立性非層級性，講究程序的公平而非效率，重視個人權利而非團體的表達。 1.

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行政學特性：

方法性、工具性 行政學是針對複雜的行政現象與事實，來探尋共通的條理與法則，以此做為處理機關業務，及解決 問題的工具，誠所謂「執簡以御繁，據一以止亂」即是這種表現。 行政學是以科學方法為基礎，對各種行政現象與事實作系統性與組織性的觀察、實驗、比較、分析 2.系統性、組織性 及研究所得到的系統知識，因此它是具有科學性質的學問。 行政學所研究的現象或事實，多為各機關最常見的問題，而行政學所提出的解決之道，亦經過詳盡 3.客觀性、實際性 的分析與客觀的印證，故它是一門實際且可行的學科。 行政現象與事實隨著時代的演進而改變，因此行政學所採用的理論、法則、方法等，也必須不斷的 4.創新性、進步性 創新改進，才能有效的解決各種問題；因此行政學必須日新月異的在進步、在創新，才能符合這個 「e 時代」之來臨與需求。 行政學是一種包羅萬象的綜合性學科，因此需要擷取各種學科的理論與方法做為基礎，諸如：政治 5.綜合性、科際性 學、心理學、法律學、人類學、統計學、經濟學、管理科學、歷史學及倫理學等有關的知識；所以 行政學是一門綜合性及科際性的學科。 行政學雖然是科學的、系統的知識，但是如何運用則涉及高度的藝術層面，誠所謂「運用之妙，存 6.藝術性、權變性 乎一心」即是明證。 公共行政即是以實現「公共利益」為主要目標，而要達此目標，過程中「效率」與「民主」必須同 7.正義性、公平性 時兼顧；在行政學中「效率」與「民主」並不相違背，因民主為主要的目標，而效率乃手段之運用， 故行政學實踐「公共性」，就是實現社會之公平與正義。 1.

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1-2 行政目的 ✍

行政學主要目的： 目的

內容 行政學在研究如何推行科學管理，增進行政效率，即以最經濟的手段獲得最大的效果，此之 所謂行政效率的意義，可從三個角度來看： (1)從經濟學的角度(技術與經濟觀點)：即以最少的資源投入，獲致最大成果。 (2)從管理學的角度(管理與計畫觀點)： a.完成原訂計畫，並促其依計畫實現目標。 1.提高行政效率與效能 b.在既定的情況下，及時解決問題作最佳選擇。 (3)從組織學的角度(組織與系統觀點)： a.組織具有社會責任，對社會之貢獻。 即一個企業只以達成其賺錢為目的，卻未顧及其對社會之貢獻，亦不能稱之為「效率」。 b.組織能適應外在環境之變化能力，且能與外在環境保持互動之體系。 ✶行政制度績效的衡量層面：工作倫理、民主倫理、法律倫理。（福萊德(R.C.Fried)《美國行政制度績效》） 行政學不僅是科學的、系統的，而且更是實用的、人性的，只要遵循行政學的原理原則去推 行政務，必能促進一個政府走上現代化的政府；行政現代化其條件有： (1)系統化：有系統地研究行政問題、規劃及執行政策。 a.政府各部門事權劃分明確。 b.政府行政程序有條不紊。 (2)科學化：運用科學思維及技術處理行政問題。 a.公務員具有科學思想與觀念。 b.政府處理公務講求科學方法。 (3)制度化：建立法治與制度，一切依法行政。 a.政府執行公務，依法令規章。 2.促進行政現代化 b.法令規章隨時代進步而不斷修訂。 (4)民主化：民主領導、民主決策、行政授權與溝通。 a.公務員有民主的素養。 b.政府表現出開放性、多元參與等特徵。 (5)適應性：現代行政必須適應時代的變遷而作調整。 (6)積極性：a.有計畫推動國家建設； b.迅速反應民意。 (7)廉能性：公務員廉潔自持，行政能力強。 (8)生態性：根據本國情況，發展一合乎國情的行政制度與方法。 (9)專業性：政府行政人員均必須經各種專業考試及格乃可任用。 (10)效率性：行政學是科學的、合理的，只要據以行之，政府效率一定可以提昇。 現代社會的特徵之一是專業化，政府行政自不例外，公務人員皆須兼備某一項專業知識與技 能方能勝任，可是專家(expert)亦有其限制與缺點，專家只是對某一項問題或事物知道得最多 (to know everything about something) ，但對整體卻不見得瞭解，常有「知偏不知全」、「見 樹不見林」的偏見，同時，專家本身也都自視甚高，易犯「本位主義」的缺點，不能與人合 作；為了矯正此一專家時代的缺點，行政通才(generalist)的培養十分重要，所謂通才是對各種 3.培養行政通才 問題或事物均知道些許(to know something about everything)。 行政通才基本條件是：廣博的知識、平衡的思想、遠大的眼光、領導的能力。 專家的缺點：本位主義、自設門限、墨守成規、不知變通、技術官僚、專業霸權。 專家的條件：專業知識及技術、正規式教育與訓練、有政府認可證書、加入專業組織、全職。 良好公共政策之制度步驟大致上有五大步驟： (1)問題之認定：當決策者面對一個決策情境時，他們必須首先認定他們真正所面對的問題及 其產生的原因，才能對症下藥，解決問題，例如都市犯罪浪潮高漲問題，即 應從其問題形成的原因開始瞭解。 (2)政策規劃：政策問題經認定以後，主其事者就要規劃可能解決政策問題的行動方案，這是 一項動態的過程，是在發展出適當且可接受方案之行動過程。 4.制定合理之公共政策 (3)政策合法化：政策因而具有拘束力、執行力，並取得政策執行對象的服從，進而達成政策 的既定目標。 (4)政策執行：這也是一項動態的過程，負責執行的機關人員，組合各種必備的要素，採取各 種行動，透過適當的管理與激勵手段，來完成政策所期欲達成的目標。 (5)政策評估：利用系統的、客觀的方法，評斷政策執行的過程，其目的在於提供現行政策運 行的實況及其成果的資訊，以作為政策持續、修正或終結的基礎。 新公共行政學派學者認為行政學不只是在「以最少的投入，而獲得最大的結果」的狹義效率 5.促進行政的公平與正義 觀，而更重要的是在增進部門的服務對象－全民大眾的福祉與利益，一切的行政投入與產出 皆是以公平、正義為目的。 4

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只重專業知識而忽略對人文社會的關懷（無人文素養的行政人員），社會學家馬庫色將之稱為「單向度的人」。

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嚴格的專業應具備六項特質：

一種全職的職業。 2.具備一種規範、行為期望和倫理典則。 3.為提昇並維護專業水準而設立的專業組織。 4.專業化知識是以教育、訓練為基礎。 5.以服務為導向。 6.專業人才於決策時，享有一定的自主權，唯此種自主權需以落實責任為限。 1.

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行政管理目的：

提高行政效率與效能。 2.有效運用有限資源。 3.使機關組織有系統運作。 4.達成合法的政治目標。 1.

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研究公共行政的目的：（依 Denhardt 之看法）

為行政職位作準備。 2.結合技術與管理訓練。 3.瞭解企業與政府的互動。 4.影響公共組織。 5.採取行動讓事件發生。

1.

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佛克斯(Fox)和寇克朗(Cochran)認為公共行政應扮演柏拉圖式的捍衛階級，發揮裁量權成為「群眾精英」。

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英國學者葛利根(Galligan)：行政裁量行使的結果應以合理性、目的性、道德性三者綜合論述。

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哈特(D.Hart)認為在公民人文主義精神之下，行政人員提供公共服務，必須謹遵四項公民義務：

鼓勵公民自主自律。 2.藉說理而行統治：民主治理之精義乃在「以理服人」，而非「以力伏人」。 3.超越權力腐化。 4.作為公民之表率。

1.

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1-3 行政典範 ✍

行政學典範：

定義：指某一時期，某一專業社群所共認的專業使命、任務與研究的範疇和主題。 (1)一組共通的理論假定。 (2)了解世界的理論架構。 (3)某一特定觀照經驗世界的方式。 (4)觀察社會世界的方式。 (5)人類感知經驗世界的自然方式。 2.提倡者：孔恩（T.Kuhn）―《科學革命的結構》。 3.首先使用典範一詞：李天擘【其意指典範是「眾所接受的標準模式或形態」】。 4.呂擇：典範是科學研究主題的基本形態。 【典範：科學中最廣義的共識單位，亦是一個科學社群與另一個社群分野之所在。】 5.形成發展過程：前典範階段 (競爭) → 典範階段 (主導) → 危機階段 (異例) → 科學革命階段 (替代典範)。 【常態 → 異例 → 危機 → 革命。】 6.依據國內政治大學吳瓊恩老師之歸納大致有五項： (1)典範是一套「信念或信念系統」(belief system) ：「信念」即一個人自出生以後，在社會化(socialization)的過程中所 接受信以為真，且具有若干事實的基礎，而不必或不願再去證明 的看法；每一個人腦海裡都充滿了許多這樣的信念，吾人稱之為 「信念系統」；典範其實就是信念或信念系統的一部份。 (2)典範是一種「世界觀」(world view) ：方法學家派頓(M. Q. Patton)即持此一看法，他說：「典範乃是世界觀，一般性 的觀點，以及分析複雜的真實世界的一種方式。」 (3)典範是一種觀察的方式(a way of seeing) ：典範本身是一種觀察，也是一種出發點，而這種出發點往往是自明的或隱 示的，會不經意的顯現出來，但因人的能力有限，自然無法完全觀察， 但亦不失一種典範。 (4)典範是一種普遍性的觀點(a general perspective) ：典範乃學術社群所共同持有之信念系統，故其為一種普遍性的觀 點，且具有「時效性」，但卻不一定有「持續性」。 (5)典範是最高的「共識單位」(unit of consensus)： 典範乃是各社群所共享的信念系統，因此具有高度之「共識單位」。 7.分類： (1)政治與行政關係 一般學者 (2)行政學研究的內容 (3)行政學研究的對象 (1)政治行政分析性區分時期 政治行政具體性區分時期 哥倫筆斯基（R.Golembiewski） (2) (3)政治行政技術性區分時期 (4)政治行政互相滲透時期 (1)政治與行政分立時期 (2)行政原則確立 亨利（N.Henry） (3)行政學為政治學 (4)行政學為管理學 (5)行政學為行政學 (1)行政與政治分立時期 吳定教授 (2)行政與政治複合時期 (3)行政尋求獨立時期 (1)傳統公共行政典範 歐斯洞（D.Ostrom） (2)民主行政典範 (1)理性理範 哈蒙（M.Harmon） (2)行動典範 (1)政治教育典範 (2)政治結構典範 丹哈特（Dendardt） (3)組織學習典範 (4)行政控制典範

1.

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行政學典範的發展時期：【亨利(N.Henry)《公共行政與公共事務》】

典範二 典範三 典範一 行政原則確立 行政學為政治學 政治與行政分立時期 〔行政原則及其挑戰〕 〔公共行政即政治學〕 （1900–1926 年） （1927–1949 年） （1950–1970 年） 1.魏勞畢 — 1.古德諾(Goodnow) — 1927 年《公共行政 1900 年《政治與行 高 斯 (J.M.Gaus) — 原理》。 代 政》。 2. 古立克＆尤 偉克 表 2. 懷 特 (White) — (Gulick & Urwick) — 《公共行政理論趨 勢》。 1926 年《公共行政 1937 年《行政科學 研究導論》。 論文集》。 研究 Locus： 1.政府官僚體系。 1.努力重建行政學與 主 2.古德諾(Goodnow)： 1.尋求放諸四海皆準 政治學的關係。 題 政治是國家意志的 的原則。 2.公共行政成為政治 形 表現，行政是國家 2.有 Focus，無 Locus。 學的「重點」、興趣 象 意志的執行。 範圍、政治學的同 義語。 3. 懷特 (White) ：政治 不能干預行政。 ，取 研 1. 事實、價值 的分 著重組織高層研究， 著重「個案研究」 代賽蒙 (Simon) 所謂 究 立。 嚴謹的行政科學研 方 2.價值中立的研究。 其方法是規範的研 究。 究，作為經驗與行為 法 的研究工具。 著重機械效率觀 ( 似 實用取向的研究提升 任 追求經濟、效率。 科學管理學派，但科 到理論建立的研究， 務 學管理學派著重低階 從經驗中找尋律則 人事問題)。 性、生態性的結果。 1. 馬可思 (F.M.Marx) 《公共行政的要 素》—嚴辭批評政 治與公共行政根本 1. 為知識而追 求知 無法分離。 識。 2. 賽 蒙 (Simon) 斥 為 貢 1.強調公共行政「科 「行政諺語」，粉碎 2.瓦爾多(D.Waldo)形 獻 學」和「事實」研 了公共行政想要成 容為—公共行政處 ︵ 究的重要。 為一門真正「科學」 於一個尷尬的二等 批 2.奠定「組織理論」 的美夢。 公民地位。 評 的基礎。 3.為了找尋公共行政 3.1950–1970 年代公 ︶ 的新典範， Simon 共行政發展上重大 認為未來的公共行 課題即 — 有公共 政發展有二個方 而無行政。 向 — 一是植基於 「行政的純科 學」，另一是「為公 共政策開處方」。 ﹡比較： 典範二：1939 年—「美國公共行政學會(ASPA)」。 典範四：1969 年—「全國公共行政學會(NAPA)」。 典範五：1970 年—「全國公共事務暨行政學院聯盟(NASPAA)」。 (Willoughby)

7

典範四 行政學為管理學 〔公共行政即管理學〕 （1956–1970 年） 1.韓德森(Henderson) — 1966 年《當代美國 公共行政綜論》。 2. 馬奇 (J.G.March) — 《組織手冊》。 3.湯普森(Tbompson) — 1969 年《行動中的 組織》。 1.有研究 focus，而無 locus。 2.「重點」大於「定 向」的研究。 3.失去自主性。 4.公共行政與企業管 理並無區分。 1.強調管理科學。 2. 組織行為實 證研 究。 3. 量化的管理 分析 （計量分析）。 科際的整合性管理研 究。

典範五 行政學為行政學 〔公共行政即公共行政〕 （1970 年–迄今） 年，美國成立 「全國公共事務暨行 政 學 院 聯 盟 (NASPAA)」。

1970

朝向組織理論與資 訊管理專業領域發 展。 2.已有獨立發展的專 業特色。 1.

應用技術和方法論已 有相當進展，已呈現 多元方法趨勢。 發展其本身專業特 色。

組織理論和管理的 研究。 2.組織發展的快速成 公共行政獨立自主的 長。 里程碑，成果尚有待 3.行政成為研究公私 觀察。 組織與管理的完整 知識體系。 1.

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行政與政治的關係：

1.

行政與政治之關係演進： 1887 年 1947 年 1970 年 行政) 威爾遜「行政的研究」 分立 詹森「大社會」 複合 瓦爾多「新公共行政」 獨立 羅斯福「新政」

政治

(

時期

影響因素

行政研究與效率運動的影響： (1)威爾遜的「行政的研究」─ 主張行政不應受到政治的干擾。 (2)古德諾的「政治與行政」─ 提出「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」 (3)盛行的行政價值為「效率」與「經濟」。 (4)1920 年代公共行政本身可成為「不帶價值色彩」的科學知識。 行政與政治分立時期 2.受科學管理運動之影響： (1887 – 1947 年) (1)泰勒之「科學管理的原則」─ 認為行政應追求最佳的工作方法與最高的效率。 (2)傅德瑞克森指出公共行政是門「借用科學」，而第一個被借用影響最大乃興起於二十世 紀初期的「科學管理運動」。 3.行政原則之追尋： 1947 年以前公共行政發展受到兩大運動之影響 ─ 即效率運動與科學管理運動。 1.行政原則受到質疑： 賽蒙(Herbert A.Simon)認為所謂行政原則只不過是一堆行政諺語而已，無法放諸四海皆準， 因為幾乎每一項所謂原則，均有一項「反原則」存在。 行政與政治複合時期 2.行政與政治分立理論受到否定： (1947 – 1970 年) (1)1930 年代美國總統羅斯福推動「新政」。 (2)在實際運作時，行政具有政治的本質，行政人員具有政治的角色。 3.政治抗拒行政的獨立。 1.新公共行政的倡議： 瓦爾多(D.Waldo)的「趨向新公共行政：明諾布魯克觀點」一書中之「新公共行政」理論： (1)主張入世相關的公共行政。 (2)主張後實證邏輯論。 行政尋求獨立時期 (3)主張適應環境的動盪不安情況。 (1970 年 ~ ) (4)主張建構新的組織型態。 (5)主張發展以服務對象為重心的組織。 2.行政研究漸具規模： (1)就研究內容而言：組織理論與組織發展、管理科學。 (2)就研究對象而言：重點置於與公共事務有關之「公共利益」。 1.

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行政與政治關聯的理論建構： 史跋勒(Svara)認為行政與政治的關聯模式，大致可區分為四種： <其提出「政治行政分立二元模式」理論> (1)政策行政二分模式； (2)政策混合模式； (3)行政混合模式； (4)政策夥伴模式。 政策行政二分模式 政策混合模式 行政混合模式 政策夥伴模式 a. 二分模式是傳統的主流 理論。 b. 起源於威爾遜、古德諾 ， 起源於政治學行為革命所 強調議會或政務首長對行 是由新公共行政運動學者 起 之「政治行政分立說」 1950 年代賽蒙 源 並得到 政要有影響力並深入。 所提倡。 「價實事實二分說」及 產生的政治概念。 1960 年 代 雷 福 特 (E.S.Redford)「高架民主 論」之理論強化。 a. 在新學術觀念及大政府 事實之環境下，政策制 其如同政策混合模式一 定被視為是政治人物與 般，政策領域是政治人物 行政人員雙方職能的混 此模式的理論邏輯是： 與行政人員的共同職責， 主 係強調政府的民主控制及 合。 重新肯定他們過問行政之 要 依法治理，政治人物制定 b.行政人員不僅具有參與 權利主張，以抑制無法控 但行政領域則仍為後者優 論 政策，行政人員執行政 制定政策的機會，更具 制之科層體制持續惡化的 勢主控，所不同的是增加 行政人員為政府運作驅動 點 策。 有相當的權力資源得以 積極必要性。 力量及公共利益保護者之 和政治人物協商抗衡， 倫理規範。 而在政策執行領域，則 其優勢地位穩固如昔。 缺 忽略行政人員確實影響政 過於誇大行政人員對政策 無法確定議會參與行政運 藐視政治人物正式權威的 失 策制定的事實。 的主導。 作的適當界限。 意義及範圍。 ✶分立二元模式： 史跋勒(Svara)的「政治行政分立二元模式理論」，可說是當代行政學對行政與政治關聯詮釋探討之代表。 此模式指出政府功能有四：任務、政策、行政、管理。 政 任務（決定目標） 治 決定做何事 人 物 政策（預算編列及服務層次決定） 的 職 責 行政（法令及程序的訂定） 如何做好工作

管理（資源的有效運用）

行 政 人 員 的 職 責

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政治行政分合關係：

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歐斯洞(V.Ostrom)的公共行政典範：

當代公共行政學者瓦爾多(D.Waldo)指出：「行政與政治的關係是以公共行政為核心的問題」。 行政、政治二分 行政、政治合一 1.行政學界提及「行政、政治二分法」 ，必定想到原始主 張人 ― 威爾遜於 1887 年發表「行政的研究」專論。 2.古德諾於 1900 年《政治與行政》，將國家的功能分為 1.就民選首長及政務官、行政人員、學者三方面而 ― 政治是國家意志的表現，行政是 源起 政治與行政二種 言，因為二分法的根深蒂固，造成行政理論與 國家意志的執行。 與 3.魏勞畢於 1919 年《現代政府》，主張政府權力「傳統 實務的莫大缺失。 興盛 三分法（立法、司法、行政）」應修正為「現代五分法 2.「對二分法的批判」之學者，乃以亞波比(Appleby) （選舉、立法、司法、政務、行政）」。 最足代表。 4.行政與政治分離潮湧乃得力於二種學術運動 ― 科學管理運動、行為主義運動。 代表 威爾遜、古德諾、魏勞畢、韋伯、古立克。 亞波比、佛萊、賽蒙、達爾、海里曼、費德瑞區。 學者 其對傳統行政學之影響： 其理由有三： 影響 1.政府是由政治與行政兩個不同的過程所構成。 1.目的與手段的連鎖。 或 2.行政可以成為獨立於政治以外的一門科學。 理由 3.行政的科學研究可以找出類似於物理學的普遍原則。 2.3.民意的考量。 科學精神與方法的考慮。 4.應用行政原則可以增進政府管理的效率與經濟。 代表 人物 共同 信念

傳統公共行政典範 Woodrow Wilson 、 Goodnow 、 Willoughby 、 White 、 Gulick、Weber、Simon 重視組織內部的管理問題，是一種尋求完善「官僚體 制」的運作，為一種「管理取向」的研究途徑，把組 織視為靜態的，不受外在環境因素干擾，尤其政治因 素影響的實體，只講求效率行政，而非民主行政，無 法反映「作為消費者的公民」的真實需求。 1.任何政府系統必定有一個單獨的權力主導中心。 2.權力愈分散就會愈不負責。 3.憲政結構界定並決定權力中心的組成。 4.政治為行政設定工作，行政在政治範圍之外。 5.就行政功能而言，所有現代政府均具有很明顯的結 構相似性。 6.有專業訓練的公務員，在完美的層級秩序下，賦予 「良好」行政與必要的結構條件。 7.以金錢和精力來衡量，層級組織的完善可使效率極 大化，即所費的成本最少。 8.良好行政的完善是人類文明現代性與促進人類福祉 的必要條件。

民主行政典範 Hamiltom、Madison、Tocqueville、Dewey、Lindblom、 Buchanan、Tullock、Olson、William、Niskanen 1. 「缺乏消費者效用的生產者效率是沒有經濟意義 的」。 2.其主張「重疊的職權」、「權威的割裂」及「權威的 多元中心」，並重視民眾偏好的分歧、差異與反應。

具有「政府特權」的人與其同胞一樣是可能會腐化 的。 2.民主憲法界定了個人的特權與不同政府職位的特權 之權威範圍，使每一個人的能力均受他人能力的限 制。 3.權威應分化並彼此限制和控制。 4.公共行政屬於政治的範圍中。 基本 5.各種不同的組織結構均能用來提供不同的公共財與 服務。 命題 6.訓練有素的專業公務員在層級秩序下，向一個權力 中心負責，可能降低對民眾不同偏好的反應能力， 也會降低適應不同環境條件的能力。 7.就時間、精力與資源而言，對一個權力核心負責的 五個基本核心概念： 完善的層級組織，並不能使效率極大化。 權力一元、政治與行政二元、政府結構的普遍相似性、 8.權威分裂與多元的、重疊的管轄權是維持政治秩序 的穩定。 層級節制、效率的追求。 10

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哈蒙（M.Harmon）―「行動典範」與「理性典範」： 項目 行動典範 理論觀點的整合。 主要目的 規範考量的澄清。 行政實踐的改善。 注重分析單元 面對面的接觸。

理性典範

解釋性的預測。 研究議挰的具體陳述。 個人、團體、組織、國家、體系。 消極―社會的。 對自我的假定 積極―社會的。 消極―單子論的。 積極―單子論的。 交互主觀的。 客觀的。 認識論 現象學的。 實證主義的。 描述焦點 行動、社會行為者的主觀意義。 行為的觀察。 解釋方式 行為者政策綱領表達的動機。 因果、系統功能、目標。 動機來源 愛、相互實現。 自利、系統生存。 代表性思想學派 現象學、象徵的互動論、論釋學、批判理論。 行為主義、系統理論、公共選擇。 ﹡補充： 1.行為主義心理學 ～ 假定人是「被動的–原子式的自我」。 2.Mead 的社會行為論 ～ 假定人是「被動的–社會的自我」。 3.公共選擇論(Ostrom) ～ 假定人是「主動的–原子式的自我」。 4.Harmon 之行動典範 ～ 假定人是「主動的–社會的自我」。

丹哈特（Dendardt）所建構的典範分析： （強調回應及課責的政治問題） 政治 1980-1990 政治教育典範 政治結構典範 以瓦爾多 (Waldo) 的民主政 以歐斯洞(Ostrom)的公共選 擇理論為代表 主觀 治理論為代表 客觀 組織學習典範 行政控制典範 （指影響行為 以哥倫筆斯基(Golembiewski) 以賽蒙(Simon)的決策理論 （指影響行為的 的價值觀） 的組織發展理論為代表 為代表 制度與結構設計） 1950-1960 組織 （強調效率及效能的組織問題）

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公共行政若欲發展成一門獨立自主學科，依夏馬（C.Sharma）之見，應具七項條件： 1.

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具有奧秘的知識或理論。 專業人員經過嚴格的正式訓練。 成立一個代表性的學會組織。 發展一套倫理教條以指導其成員的行為。 堅持以服務社會作為主要的動機。 其運作具相當的自主性。 設立參加該學科或專科的標準。

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1-4 研究方法 ✍

行政學的研究方法與途徑： 法則研究 → 事實研究 【金科玉律 → 問題解決】 靜態研究 → 動態研究 【結構性 → 功能性】 比較研究 → 生態研究 【各國制度之比較 → 以生態 觀點進行比較】

生理研究 → 心理研究 間接研究 → 直接研究 【從現成的資料中進行研究 → 直接投入實際狀況之研究】 詮釋理論的研究

批判理論的研究

行動理論的研究

又稱理論性研究、規範性研究。 法則 著重原則建立。 研究 金科玉律（中心思想）可放諸四海而皆準。 價值判斷（充滿價值色彩）。 「應如何」（應然）研究。 著重事實真象探討。 事實 實用性研究，不拘泥原則（法則）建立。 研究 價值中立（即事實與價值二分的研究），著重事實描述。 「是什麼」（實然）研究。 個案研究（1953 年史泰因「行政與政策發展研究」）、統計分析或數量研究。 靜態 又稱結構性研究。 研究 注重組織結構、權責分配、法令規章、工作程序、法規建立等。 動態 從人員之間交互行為及活動來瞭解，又稱交互行為研究。 研究 注重人員之間動機反應及非正式組織的研究。 比較 制度與制度單純優劣比較。 研究 縱向的時間演變及橫向的空間異同。 如：懷特—「各國文官制度」、賽芬—「比較行政研究」。 從世界各國行政制度共同特質，找尋出「模式」，再以此模式比較，故又稱 模式研究法。 生態 2.從生態觀點來研究行政問題。 研究 3.雷格斯《比較行政模式》—提出三種模式： 鎔合型(農業型)、稜柱型(中間型)、繞射型(工業型)。 生理 2.1.重視員工生理條件與生理需要。 研究 即在於如何保持員工身體健康以增進工作效率、注意工作環境的改善、待 遇的提高、福利的增進等。 1.重視員工心理上、精神上的需要與滿足。 心理 2.滿足員工自我成就、尊榮感、社會性、安全感、人際關係、激勵法則的運 研究 用。 3.如何溝通及領導方式等問題，亦是心理研究之重點。 間接 2.1.從已有資料或文獻中加以進行研究。 研究 3.秀才不出門，能知天下事。 現存資料、圖書式研究。 直接 1.直接投入所欲研究的對象或情境。 研究 2.如：角色扮演法、場域研究法。 1.將行動與行為加以區別。 2.主張以理解為基礎的研究方法（理解的知識過程）。 3.行動是社會性的。 4.並非追求社會的通則性規律，而是嚮往個例性的規律。 5.語言的運用【強調語言在社會互動的重要性】。 6.吾人在詮釋社會問題時，應採取態度：設身處地。 1.批判的知識過程。 2.以「行動」作為分析單元，並以結構正當性的扭曲為探討對象。 3.各種研究方法限制的討論。 4.透過批判質疑的方式，拉近理論與實際間的距離。 5.重視歷史演化的觀點。 6.目的：從辯證反思的行動中，找尋行政制度的矛盾與不公正，進而修正錯誤改善現狀。 1.從人性的基本假定出發（人類自我的本質是主動的、社會的）。 2.人與人之間面對面的遭逢情境做為研究的分析單元。 3.注意人在建構事務意義時的交互主觀性。 4.在實務上應重視道德與倫理層面的考量，以發揚人文主義的關懷。 1.

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行政理論與實務的整合： Ⅰ.整合的方向：朝向有人文主義精神的公共行政。 Ⅱ.整合的步驟 ― 行政學者從「認識論」、「方法論」、「研究方法」提出整合的三步驟：

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功能的認識論 詮釋的認識論 辯證的認識論 理論化活動 具體的理論化 反理論的 反思的理論化 實體 客觀性 主觀性 互為主體性、整體性 次序 行政主管與管理者所決定 組織成員的建構 各種個人社會地創造與再創造 知識 實證的、價值中立的 反實證的、價值承諾的 對事實與價值的批判分析 研究模式 解釋、理論、假設檢測 詮釋、理解 解釋、詮釋、理解 認 行動 外部要求或限制所決定的行動 主觀的行動意義 互為主觀的行動意義 識 文化 建構的 生活的 生活的與建構的 論 詮釋所有的各種語言、新語言的 語言 行政的、儀式的、單向的語言。 來自主體觀點的語言意義。 發展。 人性論 理性的、可塑造的、被動的。 主動的、直觀的、自我實現。 批判的、主動的、合作的、釋義 的。 結構功能論、系統理論、官僚理 存在主義、主體的現象學、俗 批判理論、辯證的現象學、符號 理論 論、理性決策理論、公共選擇理 民方法學、自我實現理論、心 互動論、參與民主社會設計途 論、多元論、Parson 的行動理論。 理分析。 徑、辯證的行動理論、行動科學。 1.實體已存在於外部世界，因此真理可以客觀地揭示。 邏輯實證論 3.2.行政現象應以經驗事實解釋，科學解釋應是因果的或目的論的。 的假定 4.必須區分觀察者與被觀察者，以控制運用到主體的研究變數。 研究理論應能解釋與預測研究環境的本質。 (邏輯經驗論) 5.經驗檢測的假設必須是系統的與邏輯的，並與被觀察的變數有關。 6.經驗資料必須是可量化的與可測度的，以便建立因果關係。 1.行政實體的根基在於主體詮釋的人類行動之意義。 方 法 人文科學途徑 2.3.為了主動理解行政情勢，必須從主體的觀點去研究。 論 的假定 4.理解非由理論所決定，而是經由研究者對主體經驗的神入理解。 主要的研究方法是對人類言行表達、情感與各種創制品的詮釋。 5.人文價值是相當複雜的、模糊的、非理性的與無形的。 1.在建構綜合的解釋與理解時，實證論與人文科學都有一些限制與可能性。 辯徑途徑 3.2.行政現象涉及多元實體，由不同的行動者所分享。 的假定 4.研究者必須與研究對象嘗試建構一互為主觀的實體，以理解主體每日生活的系絡。 批判地檢驗事實和價值；它們必須被討論與詮釋。 5.理論與實務必須與問題的解決與改變有關。 1.質化與量化方法並重。 研 2.理論與實務的交互關係是一種辯證發展的過程。 究 3.區分「專門技術」與「行動技術」的基礎不同。 方 (1)專門技術是工具理性的，以達成組織的整合或穩定功能，其變遷的概念是「單圈學習」，決定論的變遷。 法 (2)行動技術則重視實質理性的、價值導航的、詮釋的或批判的、互為主觀的實體概念，其變遷的概念是「雙圈學習」， 非決定論的變遷。 Ⅲ.理論觀點的綜合 ― 超越單向度的行政理論： 、詮釋的、批判的三種要素，行政理論也不 伯恩斯坦(Berstein) 一個健全的政治和社會理論必須包括實證的（經驗的） 例外。 認知趣向 生活要素 經驗的―分析的 技術控制，掌握客觀規律，以主宰自然和人文 勞動或工作 Habermas 環境。 的知識構成趣向與 （實證的理論） 歷史的―詮釋的 互為主體的瞭解和實踐的知識。 語言溝通 三種知識類型 （詮釋的理論） 批判的―解放的 自主、理性的溝通行動，以求從權力或權威中 權力的追求與逃避 （批判的理論） 獲得解放。 認知方式 決策方式 行動方式 理性的型模 實證的社會科學 → 控制 理性的決策過程 工具的行動 Denhardt 的三種行政型模 詮釋的型模 表達的行動 詮釋的理論／現象學 → 理解 情感的／直觀的 批判的型模 批判的社會理論 → 解放 價值的／批判的 教育的行動（實踐） 13

1-5 行政企業 ✍

公共行政與企業管理之異同：

管理對象與方法的相同。【使用有系統的科學方法。】 2.治事組織及其運用的相同。【名稱相異，但作用相似。】 3.提高效率與品質的目的相同。 4.隨時適應外在環境改變的相同。 項目 公共行政 目的與動機 謀求公共利益，使民眾獲得最好的福利。 一貫與權變 保持始終一致的精神，一切作為皆須平等的 對待。（一貫性） 獨佔與競爭 具獨佔性，對其管轄職權範圍內的事項可做 統一處理，並可強制人民遵守。 相 所有者 全民所有 異 法令規章、權責分配與公共政策的訂定，以 點 管理重點 達成全民服務為目的。 相 同 點

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企業管理 追求個人私利，著眼於目前的、有形的， 以金錢計算的利潤。 除遵守法令的規定外，則可隨時變通和機 動調整。（權變性） 強調自由競爭，任何人皆不得壟斷市場。 私人所有 生產、品質、財務、行銷等管理，目的在 追求利潤。 較不用考量政治因素，僅需以管理因素的 政治考量與否 受到民意的監督與批評。 考量為重。 對環境反應能力 緩慢（受立法監督和預算控制）。 快速（勿需考量冗長的行政程序）。 決策程序 依法行政，正當程序的原則。 事權集中，且過程具彈性。 受公共監督程度 高 低 目標評估性質 以道德面為主（公共利益及公平正義）。 以績效面為主（效率及效能）。 ✶公共行政的獨特性質： 1.公共行政的活動深受法律規章和規則程序的限制。 2.權威的割裂。 3.公共行政受到公共監督。 4.公共行政受到政治因素的影響甚深。 5.公共行政的組織目標大多模糊不清而不易測量。 6.公共行政較不受市場競爭的影響。 7.公共行政較具強迫性。 ✶公共管理的特性： 其 1.法令限制較多。 —「順了姑意，逆了嫂情」。 他 3.2.目標多元又低度相容 公共監督—「金魚缸效應」、「十目所視，十手所指」。 4.績效很難衡量。 ✶格言： 1.薛瑞(Wallace Sayre)：「企業與公共管理只在所有不重要的地方上才相同。」 2.薛瑞(Wallace Sayre)：「在一切無關緊要的面向上，企業與政府行政是相似的。」 3.艾里森(Graham T.Allison)：「公共與企業管理：兩者果真在所有不重要的地方才相同嗎？」 4.艾里森(Graham T.Allison)：「差別的重要性，遠勝於其相似之處。」 5.包茲曼(Barry Bozeman)：「公私部門在重要部分相似，在不重要處相異的看法。」 ✶公共行政學者薛瑞(W.Sayre)與艾里森(G.Allison)認為公共行政與企業管理 — 異大於同。 14

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羅聖朋(Rosenbloom)—「公共組織與企業組織的差異」：

憲政體制 公共利益 市場機能 主權特質 ✺

根據 Rosenbloom 的分析，公共行政的主要原則為： 1.

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公共組織 1.其公共性必須經由憲政體制方能實現。 2.在分權制衡的憲政體制下，權力核心呈現多元而 分散的現象，此種體制即聯邦主義。 其存在的目的—在於體現公共利益，追求民主、 公平、正義、社會責任等多元目標。 缺乏市場機能的壓力，造成許多影響—如供應公 共財的義務、行政績效評估不易進行。 1.行政機關與公務人員，基於「公眾的信託」執行 主權意志。 2.「主權至上」是公共組織最顯著的特徵。

企業組織 因無憲政體制的牽絆，在權威動員、資源使用 及行政效率三方面，都比公共組織略勝一籌。 其主要目標—在追求私人利益。 其所提供的產品與服務，須面對自由競爭市場 的壓力。 晚近，民營化的主張日益普遍，不少學者認為 公共組織與企業組織的分界將日趨模糊，形成 「灰色地帶」。

憲政體制—強調「分權與制衡」的理念。 公共利益—體現民眾最大的福祉。 市場機能—提供公共財與公共服務。（不受市場自由競爭及供需法則的決定） 主權特質—行政機關成為公眾信託者，其行政行為具備合法拘束力。

全鍾燮(J.S.Jun)—「公共行政別於企業管理的特點」：

公共行政不以利潤為重，且較不重市場導向。 公共行政較順從政治的影響。 公共行政的特質較為繁文縟節。 公共行政較重服務導向，而企業管理則較重顧客導向。 經由法律或憲法所賦予的權力，政府部門得以制訂公共政策或頒布行政命令。 公共行政須為社會的發展與社會的生活品質負責。 公共行政亦須為國家的存亡與經濟的發展負責。 公共行政必須負責達成主要的社會目標。 相較文官體系，企業管理在人事雇用方面，擁有較多自由。 公共行政無法妥善因應急速變遷和變動中的需求，然企業管理卻能靈敏地引導組織變遷與發展。 公共行政人員的處事方式較需顧及倫理、公道、正義等問題。 在評量方案效能和組織績效時，公共行政要比企業管理面對更多困難。

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高登爾(Gortner)—「公私部門組織的異同」— 其在《組織理論：公共的觀點》一書中，從四方面分析公私組織的不同： 1.法律與／法律的權威。 2.理性與／或效率。 3.心理的與社會的關係。 4.政治與／或權力關係。

公眾信託者(主權受託者)應表現： 1.

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行政機關應負責公共政策的制定與執行。 行政機關應該動員政治支持的力量為其政策倡導和辯護。 行政機關應該具有社會代表性，表達社會不同的聲音。 公共行政的事業需要有旺盛的企圖心和長遠的眼光面對未來的變遷。

公共行政關切的重點： 1.

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提昇公共性—行政人員的角色應以「接合」為主要考量，以突顯公共性的可貴。 發展公共政策。 執行公共政策。 建立民主行政。 詮釋社會問題—以「傾聽」、「設身處地的心態」去對待。 瞭解人類的行動與互動。 探求行政知識。 15

1-6 行政特質

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公共行政的歷史發展（行政的演進過程）： 神權的迷信行政 <部落時代> (神權國家) （巫師的卜筮、祝禱等行為） ↓

宗法的習慣行政 <封建時代> (封建國家) （貴族基於禮儀、宗法而治理） ↓

權力的刑罰行政 <專制時代> (警察國家) （君主以軍隊和官僚制度統治人民） ↓

法益的保障行政 <民主時代> (民主國家) （民主國家依法而治） ↓

科學的服務行政 <福利時代> (福利國家) （萬能政府以專家、服務為行政主體）

發展時期 國家型態 行政特質 政治組織 社會組織

部落時代與 封建國家時代與 專制國家時代與 民主國家時代與 福利國家時代與 神權的迷信行政 宗法的習慣行政 權力的刑罰行政 法益的保障行政 科學的服務行政 遠古～殷商 周朝 秦漢～明清 民初 今日 部落國家 封建國家 專制國家 民主國家 福利國家 神權迷信 宗法習慣 權力刑罰 法益保障 科學服務 神權政治 貴族政治 專制政治 民主政治 民意政治 （公、侯、伯、子、男） （朕即國家） （巫師） 圖騰、氏族游牧、 禮儀農業生活 中央集權 法治主義（法律至上） 世界大同 漁獵生活 商業社會 工、商業社會

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現代政府行政的精神與功能特質：

積極性：政府不僅是維持治安之工具，且要發展經濟、宣揚文化、革新政治、增進福 利，人民亦要積極向政府建議，公務員要勇於面對並解決問題，如此才是「積 極性」的表現。 2.主動性：「宜未雨而綢繆，勿臨渴而掘井。」 如：我國的「十大建設」、詹森的「大社會」計畫、羅斯福的「新政」、雷 根的預算革命。 現代政府行政的主要精神 3.效率性：政府不僅在求時間、金錢、人力及物力的節省，同時更在於完全實現機關原 訂的計畫，制訂合理的行政決策。 4.創造性：由於各種事務與現象的愈趨錯綜複雜，必須以日新月異的創造精神，研究發 展，精益求精，方足以應付無窮之事項，徹底解決問題；誠如蔣公所言：「革 新再革新，進步再進步」，古人所言：「苟日新，日日新，又日新」，而我 國政府亦特別成立「行政院研究發展考核委員會」，其用意亦即在此。 1.基礎性：行政與人民息息相關，其成功的推動可使政府效力充分發揮。 (政府如無行政的功能即不能稱為政府。) 2.服務性：公務員即公僕，公用事業多為服務性事業。 3.強制性：政府公權力的執行。 行政功能之主要特質 4.行動性：行政人員是行動家而非理論家，是問題的解決。 5.完整性：不論就垂直的各級政府或平行的政府各部門言之，都是一體的系統。 6.藝術性：「運用之妙、存乎一心」、「公務員須憑其才智，隨機應變，因事制宜」。 ✶口訣：以服務為基礎，採取強制性的行動，強調藝術的完整。 1.法律限制。 2.國際影響。 3.對事不對人（缺乏人情味）。 4.專業化。 5.利害錯綜。 現代公共行政的特質 6.重視社會目的。 7.相互依存。 8.性質複雜。 9.規模龐大。 10.公眾批評。 11.多元參與。 1.強調科學管理 — 強調「新、速、實、簡」的科學辦事精神。 2.重視人性化管理 — 強調人是管理的中心，人力資源居於一切行政資源之首要地位。 （行政管理資源有：組織結構、人員、財務、科技、資訊。） 行政管理的新觀念與精神 3.4.增強民主化管理。 注重整體運作。 5.效率觀念的擴展（機械效率觀 — 社會效率觀 — 心理效率觀）。 6.權變觀念日受重視。 7.研究發展工作之重視（分三種—基礎研究、應用研究、實驗研究）。 1.

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二、行政理念 2-1 公共性與公共利益 ✍

公共性基本要件：

建構公共行政中公共性之一般理論的首先條件，乃是植基於憲法的規範。 哈特(D.K.Hart)提出實踐德性公民的四個面向： (1)民眾必須了解國家的立國文獻，並能「從事道德哲學」。 2.德性的公民 (2)信念。 (3)承擔個人的道德責任。 (4)謙恭有禮。 3.對集體與非集體公眾的回應 針對集體與非集體的公眾利益，發展傾聽和回應的系統與程序，並對之加以維護。 4.慈悲與大愛 對於他人的慈悲與大愛，是建構公共性一般理論的關鍵。 1.

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憲政體制

公共性理論模式【公共利益之指涉對象】：（傅德瑞克森(Frederickson)）

多元團體模式－公共即利益團體：民主社會的發展僅有政治設計的分立與制衡或制度的分化，只能達成保障的機制， 若能再配合社會的多元，才可帶來發展的利益。 2.公共選擇模式－公共即理性之選擇者(政府功能消費者)：公共選擇理論是將經濟學的假定與方法用在研究集體的、社 會的或非市場的決策上，尤其是憲法、集體行動、政黨行 為、官僚行為等主題的分析；以個人為分析單元，基於自 利與理性等假定，個人是追求自我利益的理性計算者。 3.代議政治模式－公共即代表：公眾的信託者不僅指涉代議士，亦包含了民選的政務官員。 (民選首長及民意代表較行政人員具公共性。) 4.服務顧客模式－公共即受惠者：基層官僚所服務的個人或團體。(得到第一線行政人員服務或管制的個人及團體。) 5.公民資格模式－公共即公民：深信智性及積極的公民意識，對政府政策或公共事務的積極參與，是達成政府行政的 基本要件，並成為民主行政的重要特徵。(具有知識又肯參與公共事務的公民。) 1.

公共利益 的對象 公共利益 的看法 理論的 缺失

多元團體模式 利益團體。 眾多團體競爭後的 價值(爭值)。 1. 弱勢群體乏人照 顧。 2. 難以達成利益的 普遍性。

公共選擇模式 政 府 功能 的 消費 者。 個人利益的總和。 1. 忽略群體利益及 弱勢群體利益。 2. 視政府官員為爭 權奪利的惡官， 抑減人民信心。

代議政治模式 國會議員及民選首 長。 國會通過的法案及 政務首長的命令。 1. 政治人物社會代 表性低。 2. 政治人物經常不 適代議職責。 18

服務顧客模式 受第一線行政人員 服務的顧客。 政府提供的服務及 管制。 基層行政人員缺乏 資源以及容易產生 異化疏離(無力 感)。

公民資格模式 優秀公民。 公民對公共事務的 參與。 忽略公共事務的複 雜性及專業性。

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公共利益：

整體利益：指對整體社會、組織或團體產生功能的利益，如政府的存在、法律及社 會的維持。 政治學角度 2.社區利益：乃屬於個人利益，但為社區全部成員所需要，如健康、衛生、教育等。 3.個人利益：此種利益並不是每個人都能享有，而是少數人所享有，經由政治運作的 過程而變成公共利益，如功利型、準功利型、準私人型。 經濟學家主張應對公共財作最佳分配，才能促進公共利益。 ✶公共財的特性： 1.無排他使用性。 經濟學角度 2.供給的共同性。 3.外溢效果的產生。 4.利益均霑的原則。 5.集體利益 (具集體消耗性)。 1.整體特性：指為社會中每一成員需要的特性。 社會學角度 2.關係特性：指透過彼此互動依賴關係，以消除彼此間的衝突，形成公共利益。 3.個人特性：指每個人所擁有，並透過政治運作所達到的公共利益。 1.凡為整體的、不可分割之利益。 綜合角度 2.具有相互依存之利益。 3.透過政治運作的過程，成為具有「公共性」的私人利益。 1.型塑民主政治。 （兩股壓力 — 反應性、共識的政策制定。） 2.權力與責任並存。 3.具有內在弔詭的特質。 4.彈性的政治指導原則。 1.凝聚功能 — 公共利益具有模糊的符號作用，可吸納不同觀點的利益作為公共利益的範疇。 2.合法性功能。 3.授權功能。 4.代表功能 — 「主權受託者」的角色觀念。 （表意功能 — 公共利益提供「苦行衣(hair-shirt)」的功能。） 1.合法性與道德。 2.政治回應性。 3.政治共識。 4.關注邏輯性 — 建立政策倡導與規範目標的有效連結。 5.考量結果。 6.議程的覺察。 1.公民權利。 2.倫理與道德的標準。 3.民主程序。 4.專業知識。 5.非預期的結果分析。 6.共同利益。 7.輿論民意。 8.充分開放。 1.學者索洛夫(F.Sorauf)認為公共利益是一種「政治謎思」 ，僅是使特定利益披上道德的外衣而已，故 公共利益具有「形象整飾」的特質。 （索洛夫(Sorauf)：公共利益是一個「有效的政治祕思(迷思)」，它的價值就在於意義的無法明確界定。） 2.貝立(Bailey) — 「決策者對政策所引發痛苦的藉口之錨」、「介於社會上得失群體的道德戰爭」、 「官方良知的止痛藥」。 → 形容「公共利益是個祕思」的觀點。 3.賀寧(Herring)認為公共利益的基本理念應是國家公僕的核心價值。 1.

公共利益之意涵

公共利益的特質 公共利益的功能 公共利益的公共 對談之基本價值 實踐公共利益的 指涉架構 （衡量標準） （全鍾燮(J.S.Jun)）

其他

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公共行政的價值：

理性價值 — 效率、經濟、效能、生產力、專業等理性價值。 2.倫理性價值 — 自由、平等、公道、正義等倫理性價值。 「三 R 角色」： 1.Responsible (回應民眾的需求)。 政府角色 2.Representive (代表民眾的利益)。 3.Responsible (負責完成所應執行的任務)。 → 公共行政在追求三項價值：效率、回應、前瞻。 傳統行政學基本假定 新興行政學基本假定 ↔ 1.行政、政治交互相關 1.行政、政治二分法 ↔ 2.行政中立 2.倫理責任 ↔ 3.效率與生產力 3.效能（解決問題） ↔ 4.集權與控制 4.分權與參與 ↔ 5.跨文化比較 5.跨文化與區域比較 ↔ 6.功能維持 6.功能及職責的重新設計 ↔ 全鍾燮的看法 7.廣泛性、理性的規劃 7.參與性、社會性的規劃 ↔ 8.被動性解困、改變與學習 8.主動性解困、改變與學習 ↔ 9.事實與價值的分立 9.事實與價值的檢討 ↔ 10.強調利益團體的影響 10.強調多元與參與的民主 ↔ 11.重視專家 11.重視公民 ↔ 12.垂直協調與權威關係 12.水平合作與人際網路 ↔ 13.充裕資源下組織成長 13.有限資源下表現卓越 ↔ 14.資訊累積 14.資訊分享與交流 ↔ 1.手段 (Means)。 2.倫理 (Morality)。 顧塞爾的 3.民眾 (Multitude)。 「五 M」 4.市場 (Market)。 5.任務 (Mission)。 → 此五 M 可顯示黑堡宣言之價值取向體系。 公共性觀點

1.

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2-2 行政人員 ✍

行政人員的角色：

新公共行政學派

黑堡宣言

依學者巴頓(R.Barton)的研究，新公共行政主張行政人員應扮演之角色有： 1.社會公平促進者。 2.機關變遷催生者 — 行政人員要做集權規劃及分權執行的連針人，確保行政過程的公正性，發 展機關的社會敏覺心及社會責任感。 3.代表性行政人。 4.倡議性行政人 — 遵行服務對象至上的第一原則。 5.非統一性行政人 — 同時扮演多重角色或經常轉換角色。 評論： 1.其所建構的行政人員角色，可統整於「政策主導者」角色範疇之內，並得以平衡其似太偏重 弱勢群體的觀點。 2.其對行政人員的主張，被批評為「偷竊人民主權的無恥企圖」或「對正當性政治權威的不當 挑戰」。 1.扮演執行與捍衛憲法的角色。 2.扮演人民受託者的角色。 3.扮演賢明少數的角色。 4.扮演平衡輪的角色 — 常任文官應以其合法權力及專業判斷在治理過程各種勢力中，扮演著平 衡者的角色。 5.扮演分析者與教育者的角色。 哈蒙（M. Harmon）－「行政類型格道」－ 分析行政人員的行為與公共利益之關聯： 高

哈蒙（M. Harmon） 「行政類型格道」

理性

前瞻

理性型：執行立法機關所通過的政策，並對民意代表和層級上司做有效的回應。 被動型：僅效忠其所服務的組織。 回 反應 應 被動 專技 反應型：視實際情況而定，採取適當的開創與回應。 前瞻型：積極的開創回應與民眾有關的服務及行動。 低 開創 (事) 高 專技型：運用專業知能去影響公共問題的界定與解決。

(人)

唯有前瞻型的行政人員，才能符合公共利益的概念。 「三種風格的分析」 — 藉以瞭解行政人員對公共利益不確定本質的看法： 1.行政理性型 — 以效率和理性做為決策的基礎，可說是實證論者。 舒伯特（G. Schubert） 2.行政理想型 — 自詡為「行政柏拉圖主義的忠實信徒」、「開明官員」、「民主守護神」，故行政人 「三種風格的分析」 員居於界定公共利益的核心地位，是公共利益的哲君(主宰者)。 3.行政現實型 — 行政人員將自己視為觸煤或轉化劑，亦即扮演調解者角色。 1.爬升者。 2.保守者。 黨斯（Downs） 3.4.熱心者。 倡導者。 「官僚人格」 5.政治家 — 是考量「總體的福利」者，也是位利他主義份子，酷似「理論性科層人員」。 → 1、2 — 動機：自利的 3、4、5 — 混合動機：自利＋利他 *

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前瞻性行政人員：

成為一個有充分功能的人。 2.有意識的與有目的的。 3.未來取向的。 4.每日的生活共享。 5.領導能力的實踐。 6.促進合作性的組織。 7.與他人真誠的對話。 8.努力於實踐。 1.價值承諾。 2.服務公眾。 3.授能與共同領導。 4.實用的漸進主義。 5.奉獻於公共服務。 1.

全鍾燮(J.S.Jun)指出前瞻性行政人員的特徵

丹哈特(R.Denhardt)認為五個觀念可作為培育前瞻性行政人員之基礎

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管理者角色與知能： 米茲伯格(Mintzberg) 之「管理者角色」 卡茲(D.Katz) 之「管理技能」 丹哈特(Dendardt) 之「管理能力」

其他

人際角色：頭臉人物、領導者、連絡人。 2.資訊角色：監理者、傳播者、發言人。 3.決策角色：企業家、干擾處理者、資源配置者、談判者。 1.策略：概念化技能 → 直觀統合能力。 2.管理：人際間技能 → 溝通協調能力。 3.技術：技術性技能 → 理性分析能力。 1.個人方面：技術能力、人際關係的敏銳性和溝通。 2.團隊方面：行動取向、彈性、成果取向、領導。 3.組織方面：環境感受力、策略觀、全方位視野。 ✶行政物化： 伯格(Peter Berger)和魯克曼(Thomas Luckman)指出物化係一個人忘記了他是人類世 界的創造者，而進一步失去了其（生產者）和產品間的辯證意識，故物化的世界是 個去人性化的世界。 在物化世界中，官僚生活易形成為「他們關係」，而非「我們關係」。 1.

✶技術官僚心態的特點： 1.相信專門技術必然取代政治。 2.認為社會和政治的衝突不是不對的，簡直就是造反。 3.講究政策分析的務實主義。 4.主張技術的進步、經濟成長。 5.以利於己的方式擴張組織預算，重建組織，成為典型的組織和政策的帝國主義者。

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政務官與事務官：

政務官：乃是參與國家大政方針之決策，並隨政黨選舉成敗或政策改變而進退之公務員，又稱「政治官員」、 「政治首長」、「政治任命」。 2.事務官：係指依照既定方針執行之永業性公務員，原則上政務官以外的一般公務人員均屬之，又稱「常任 文官」、「永業文官」。 政務官 事務官 任用資格 不須銓敘，通常無資格限制。 須具備法定任用資格，經銓敘後始得任用。 任用方法 隨政黨進退。 考試任用。 任用程序 無統一規定，依照個別法規定任用。 按公務人員任用法規定之程序辦理。 升等方式 無統一規定，亦無固定之程序。 依公務人員任用法規定之程序、方法而升等。 職等 特任、簡任。 簡任、薦任、委任。 角色功能 政策領導或政策決定。 法律與政策的執行。 責任 負法律責任，但主要是政治責任。 負法律責任（行政、民事、刑事責任）。 懲戒處分 撤職、申誡。 撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡。 任職期間與政治條件(任職條件)相配合。 其身分受保障，非法定原因不能免職。 任職期間 ∴不固定。 身份保障 無，隨政策之成敗及民意而進退。 有，非依法不得免職或懲處。 退職後 退職後回到本業。 享有退休養老金之給付。 準用撫卹法、保險法，不適用任用、俸給、 待遇 考績、退休等法律。 適用有關公務人員任用、俸給、退休、撫卹等法律。 1.模式一：政策／行政關係 — 政治人物制定政策，高級文官執行政策。 政治人物與高級 2.模式二：利益／事實關係 — 政治人物引進利益及價值，重視標的群體的需求回應； 高級文官提供事實及知識，重視中立及政策制定的技術 文官在政策議題 效能。 的互動關係 3.模式三：衝勁／平衡關係 — 政治人物代表無組織群眾之利益；高級文官協調有組織 亞伯赫 利益團體之特定利益。 普特蘭(R.D.Putram) 羅克曼(B.A.rackman) 4.模式四：純然混合關係 — 政治人物與高級文官要扮演結合實質專業與政治承諾的混 合角色。 1.正式模式（法律模式）：強調政策制定由政務官掌握，文官扮演遵命辦事的服從執行 角色。 政務官與高級文 3.2.村落生活模式：高級文官與政務官雙方具有相當類似的價值與目標。 官理想型之政策 功能模式：村落生活模式的延伸變型，為相同功能部門政務官與高級文官的垂直整合 取向以及和外界社會的廣泛聯繫，似於歐洲國家的統合主義及美國的「三 互動關係 角聯盟」或「議題網路」。 （彼得斯） 4.敵對模式：衝突是必然的結果。 5.行政國模式：行政機關與文官依憑決策資訊的掌握與政府運作程序的嫻熟而主導政府 政策，有能力啟動、加速或延緩政策的形成。 1.政策發動型部長：認為部長要設定政策目標，帶頭從事政策規劃工作。 部長與高級文官 2.政策選擇型部長：認為部長角色是在文官所擬的政策備選方案中批定一案。 在政策議題上的 3.管理型部長：認為部長要關注機關士氣，提拔優秀文官，做好組織管理。 角色類型 4.大使型部長：認為部長猶如駐節外國的大使一般，成為「遊說專家」。 5.最低作為型部長：認為部長只須公文簽名，以示負責。 從政治行政是一個共生關係連續體的概念設計，建構權責由輕到重的五種連續性角色類 高級文官的政策 型： 權責最輕 權責最重 角色議題 從屬執行者 事實提供者 利益平衡者 功能整合者 政策主導者 1.

意義

區別

(J.D.Aberbach)

政務官 與事務 官互動 關係之 分析 模式

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2-3 行政哲學

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多元主義：

反對國家的一元主義。 2.強調和推崇團體及組織的自主性、活躍與多元。 基本假定 4.3.同意在複雜社會中，將有不同的團體衝突。 爭論制度或社會的牽制與制衡設計是防止國家一元主義的有用機制。 5.政治的個人主義雖有其優點，但私利成為支配性的動機，且傳統的社會臍帶不復存在，將帶來 社會的危險。 1.在行政組織的運作上：行政機關、利益團體、國會委員會形成鐵三角(iron triangles)。 2.在政策制定上： 特徵 (1)漸進主義。 （特點） (2)集體決策的複雜性。 (3)黨派間相互調適。 (4)利益表達的可能性。 1.多元論者對於社會現狀的支持和對有權者的維護。 缺陷 3.2.多元主義侷限了政治的實際面。 多元主義扭曲了人性的看法。 4.多元主義低估了民主的公民意識。 1.

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公共選擇理論： 提出者 理論基礎 強調原則 追求目的

學者布坎南(Buchanan)所創。 源自於經濟學。 建立市場機能【自由經濟、供需法則 → 「一雙看不見的手」】。 *公共政策：一雙看不見的腳 → 「以腳投票」。 個人利益的極大化。 1.將經濟學應用於公共行政，強調理性和效率的重要性。 2.個別行為者乃是試圖增加淨利益的效用極大者。 特徵 3.三個假定： (1)假定每個人都是獲取利益最大化的理性人和經濟人。（理性自利） (2)假定「如果全體皆為公共財奉獻心力，則每個人可獲致的幸福，將比每個人皆不貢獻來得多」。 (3)假定政府制度的設計應是多元與分權。 在應用上的 1.2.將公共的過程視為利益間的競逐，並不能夠正確的描述社會世界的整體形象。 基本缺失 3.將引發對政府官員之意圖的犬儒主義。 傾向於忽視社會中的弱勢。 相關理論 民營化、非營利組織、經濟市場。

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2-4 行政國家 ✍

行政國與大政府：

定義：政府職能的日愈擴大，人民對於政府依賴日深的趨勢下，導致政府部門的地位愈形重要。 2.瓦爾多(D.Waldo) — 1948 年《行政國：美國行政學的政治理論研究》 → 最早使用「行政國」一詞。 3.馬可仕(F.M.Marx) — 1957 年《行政國：科層體制概論》： → 力陳「行政國」一語並非指稱立法與司法部門不再存在，而是形容國家或政府的發展狀況，已經到了行政組 織及其運作特別的顯著突出。 4.「行政國」一詞用來形容政府職能、人民依賴日深的時代潮流下，行政部門具有舉足輕重的地位；其顯現出： (1)行政機關眾多。 (2)公務員人數龐大。 (3)預算經費驚人。 (4)行政人員頗具政策影響力。 (5)國家的目的達成與問題解決必須借助各種相關行政活動。 5.行政機關的角色： (1)盧爾克將行政機關的角色形容為否決團體。 (2)培里(Perry)稱為無正當性的權力影武者。 (3)巴薩克稱為侏儒耍大刀。 定義 現代政府徵收社會資源之多，以及主導社會發展之鉅。 1.法律。 2.稅賦 — 財政為庶政之母。 政府的要素 3.公務員 — 行政的直接動力。 4.組織。 5.計畫。 1.現金給付：如政府發放「失業救濟金」及實施「國宅貸款利率補助」。 政府達成任務 3.2.基礎結構建設與養護：例如－機場、港口、道路、大眾運輸系統等。 的執行工具 4.服務提供。 行為管制：最具政府特色。 5.治理能力 — 後援性工具（間接性或支援性工具）。 1.保護民眾生命財產與權利。 2.確保民生資源供給無虞。 3.照顧無依民眾。 4.促進經濟穩定均衡發展。 5.提升生活品質與個人成就機會。 6. 政府的任務 保護自然環境。 7.獎勵科學技術發展。 【註】：1-2 項：屬於警察國家或有限政府時代－管事最少的政府是最好的政府思潮下，傳統 政府所要執行的工作。 3-7 項：屬於福利國家或有為政府－普通性的積極工作。 6-7 項：屬於綠色革命或科技文明社會－21 世紀政府責無旁貸之使命。 1.回應性。 政府的角色 2.3.責任性。 （「五 R」角色） 4.代表性。 可靠性。 5.務實性。 1.保衛功能。 2.輔助功能。 3.管制功能。 4.服務功能。 政府的功能 ✶根據艾波比(P.Appleby)的看法，政府的職能和態度至少有三個互補的面向，來和其他的制度 和活動有所區別：《大民主》 1.公共的責任。 2.政治的性格。 3.範圍、影響和考量的廣度。 1.

行 政 國

大 政 府

政 府 的 本 質

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政府成長理論：

價值轉變之影響 因素：黎明望賢政、行政國的理念。 1.老人國的產生：65 歲以上的人口佔全國總人口的比例達 7％ 以上。 （我國在民國 83 年即已邁入老人國之林） 2.稅賦擴張的「移位效果」理論：每伴隨著一次的戰爭或經濟恐慌，政府對民眾的稅賦便隨之增 社會發展之影響 加，一旦危機結束，政府也不會因之降低支出至原先水平，故 民眾忍稅能力，每經一回合的社會危機，就逐級往上移位。 （皮考克＆魏斯曼(A.T.Peacook & J.Wiseman) — 1961 年《英國 公共支出的成長》） 1.華格納法則(Wagner's Law)：政府成長係為回應工商業界擴張投資的需求，國家必須提供產業必 要資金以因應技術升級、經濟規模、對外競爭等超出私部門供應能 力的大量資本需求。 2.凱因斯主義：1930 年代全球經濟大恐慌，凱因斯主張經濟蕭條萎縮時，政府應增加公共支出以 抵消經濟衰退的影響之經濟理論。 凱 因 斯 ↙ ↘ 經濟混合之影響 經濟衰退 經濟熾熱 ↓

↓

↓

↓

增加公共支出（投資） 減少公共支出 增加就業機會

抑制物價高漲

↓

↓

促使經濟復甦 避免通貨膨脹 1.普樂現象：民眾的需求及意見是政府施政計畫的最大正當性基礎；民眾易要求政府增加支出提 供更多的公共財貨及服務，形成「由儉入奢易，由奢返儉難」之普樂現象，而難以 表達減少公共產出的要求。 2.利益團體的自由主義：利益團體紛向政府機關遊說施壓，競逐國家公共資源支出，造成強勢團 政治過程之影響 體得到較多利益，而其成本卻由社會大眾分擔。（羅偉(Theodore J.Lowi)） 3.自由主義的終結：當各方競逐政府支出資源的結果，常是強勢團體得到較多利益，而其成本卻 由大眾分擔，表面看似公平，但實質上卻是不公平。 4.俘虜性組織：如美國的「軍事－工業複合體」。 5.鐵三角：國會委員會、利益團體、行政機關。 1.包默病症（勞魔惡疾）(Baumol's Disease)：政府支出的高成長率 — 政府的公共產出具有獨佔及 勞力密集性質，成本高支出 科層習性之影響 大。 2.政府愈龐大，愈難予以重組或革新。〔政治加法遠比政治減法來得容易。〕

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2-5 行政權力

意義 乃指行政機關及行政人員分配社會資源的能力。 1.自由放任經濟思想遭受到批判。 行 2.社會經濟環境變遷的影響。 政 權 3.立法權分散無力的影響。 力 4.司法權退卻的影響 — 其反映在： 擴 (1)司法無法適應快速變遷的社會。 大 之 (2)司法程序僵化冗長。 原 (3)以保障私人權益為目的，較被動。 因 ✶培里(J.Perry)指出：行政機關權力之擴張乃為「無正當性的權力影武者」！ 1.受到政府成長的推波助瀾。 2.政治系統相關制度的限制： (1)立法機關失去真正立法的能力，其因素： a.行政部門是立法提案的主要來源 — 立法院所通過的提案，75％來自行政部門。 〔世界各國唯一限定由國會提案的國家 — 美國。〕 b.立法機關議事運作最重正當程序，致使其過程冗長而無效率。 c.議員不以議事為唯一事業，缺乏立法議事的專業性。 行 d.議會幕僚組織及人力不足，無法協助議員深入了解政策問題及提出解決方案。 政 權 (2)政務機關無力負荷政策制定，其限制因素： 力 a.政務官任期不長，易形成政治候鳥現象。 的 來 b.政務官缺乏政策相關的專業知識。 源 c.政務官缺乏瞭解與管理政策時間。 d.政治任用職位有限，導致政務官人力的不足。 〔美國學者菲斯勒(J.W.Fesler)指出—歐美國家更替後，任免政治任用職位數量，以德國最少，美國最多。〕 3.科層體制的自我條件成熟： (1)科層體系的專業知能，造就了常任專家。 (2)科層體系的裁量權限，使行政機關成為輔助性的立法者。 (3)科層體系動員支持力量，以增強行政機關政策採行與資源分配優先性。 控制 1.議會控制〔立法控制〕。 行政 2.法院控制〔司法控制〕。 權力 3.人民控制〔公民控制〕。 擴大 的 4.行政自律〔行政控制〕— 最具有控制效果的內在自律方式。 方式 5.民營化。

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2-6 行政責任

定義

內涵

確保途徑 吉伯特

(C.Gilbert)

行政責任分 析架構>

<

(1959)

課責系統 障礙因素 其他

一種具有系統層次意義的綜合性概念，其主要由負責行為與倫理行為所構成。 （凱多(D.F.Kettl)） 史塔寧(G.Starling)提出六大內涵： (1)回應：前瞻性的洞燭機先，快速熟悉民眾的需求，並要研擬解決公共問題的方案。 (2)彈性：行政機關及其人員在規劃及執行政策時，不可忽略利害相關的個別團體、地方關懷或者情境差異。 (3)負責：羅森(B.Rosen)認為，至少有四項一般性要求，可為行政責任的負責內容－ a.不浪費、不延緩地執行職務； b.適當裁量； c.因應環境研擬政策變遷； d.增強民眾對政府管理的信心。 (4)廉潔：對外公開。 (5)勝任能力：行政機關有完成所應履行任務之能力，而且要表現出行政績效，以避免「最糟的腐化就是無 能」現象的發生。 (6)正當程序：依法行政。 2.三元責任論點： 政治責任 專業責任 個人責任 (1) 個人責任並不講究外在的標 (1) 政治與行政兩者各有界 限，彼此分立。 公 共 事 物 錯 綜 複 雜 變化 萬 準和原則，而是重視行為者 (2)政治不但設定政策目標，且 主要 排定目標優先順序。 端，需授與行政人員必要的權 內在的看法，強調負責的行 特徵 (3) 行政責任在於忠實地執行 限，使其憑藉專業知能與職能 動是行為者個人意志的展現 與實踐。 或 倫理，針對特定具體情況，作 (2)學者哈蒙 政策，並以中立、客觀、 (M.Harmon)將此種 內涵 效率、科學的方法為之。 出妥善因應，達成公共利益， 負責任的行為表現稱為「受 實踐社會公道正義。 (4) 行政應該設計一套嚴明的 煎熬的靈魂」，實是對個人責 職責規範與獎懲制度。 任作了最佳的詮釋。 專業責任落實須體現「黑堡宣 言」的四大主張： (1)權責能夠明確地劃分。 (1) 行政人員應該成為自我意 (2)嚴格的層級服從關係。 識的公共利益受託者。 (3)有限的控制幅度。 (2) 行政組織是具有特定能力 在 批 判 理 論 行 政 學 者 哈 蒙 (4)忠誠認同。 提供特定社會功能，以達 (M.Harmon)看來，實踐個人責 配合 (5) 成公共利益的寶庫。 厲行正式的紀律體系。 任必須依賴二種機制發生作用： 條件 (6) 重視財務和員工績效的內 (3) 公共行政應成為憲政秩序 (1)自我反省能力。 部稽核。 下的正當參與者。 (2)交互主觀能力。 (7)國會的監督。 (4) 公共行政的權威實繫於行 (8)預算的控制。 政過程中能夠涵蓋不同的 利益，藉以促進公共利益 的實現。 主張 威爾遜、韋伯 莫雪、費德瑞區 哈蒙 學者 (1)政治責任不易落實。 (2)行政科層「投機主義」心態。 (1)目標替代現象。 (1)自我反省的變質。 檢討 (3)動員外界支持。 (2)將專業知識一體適用。 (2)真實關係的變質。 (4)責任的形式化。 (3)技術問題的主觀認為。 (5)權威的物化。 正式 非正式 1.行政控制。 1.代表性科層體制。 內部 2.調查委員會。 2.專業倫理（革新要先革心）。 3.人事、主計、政風之雙重隸屬監督體制。 3.弊端揭發。 1.議會控制。 2.司法控制。 1.公民參與。 外部 3.行政監察員（最早見於 1809 年北歐瑞典； 2.傳播媒體。 美國到 1970 年代開始設立）。 3.資訊自由（美國－1966 年「資訊自由法」）。 4.選舉（人民主權的最後課責手段）。 1.自願遵守； 2.標準設定； 3.監督； 4.懲處。 1.責任動線的衝突 — 兩難困境、徘徊踱步...。 2.責任內涵不清 — 無臉政府、多手問題...。 3.政府腐化。 ✶當民選首長與民選議員對行政機關要求不同的任務，一定會對行政人員造成「徘徊踱步」的難服從尷尬場面。 ✶公共問題之有效解決，甚少由單一機關即能勝任，而是需要相關機關彼此間的專業分工與協調整合，因而產 生行政責任的「多手問題」。 ✶學者莫雪(F.Mosher)提出公務員應平衡的重視個人與組織責任。 1.

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2-7 行政倫理 ✍

行政倫理：

指行政系統中參與人員彼此間維持一定和諧或正當關係之原理，亦即公務員進入政府機關之後，其與長官、 部屬、同事、民眾及機關間，應有之關係及角色扮演的分際；由此可知，行政倫理即是行政行為的一種價值 體系。 2.行政倫理是指行政系統中，參與人員間維持正當關係的原理。 3.行政倫理是屬於道德規範。 4.行政倫理存在與重要的論證支持為： (1)革新先革心。 (2)發揮專業知能。 (3)裁量是天經地義。 1.相對性。 2.系統性 ～ 整體。 1.機關組織最高倫理標準為效率。 2.民主信念的最高倫理標準為憲政制度。 3.結合民主信念和機關組織之最高倫理標準為公共利益。 1.文化因素：國家的歷史與文化背景的差異。 2.社會因素：社會意識。 3.政治因素：政治的體制與運作是否健全。 4.經濟因素：社會對於物質需要追求的重視趨向。 5.行政人員自身：包含個人角色的認知與評估、家庭背景及社會化過程、個人心理需求等因素。 1.政治監督： (1)一般立法監督。 (2)預算控制 ～ 看守荷包權。 (3)職務輪調。 (4)代表性與大眾參與。 (5)公開化。 (6)陽光措施。 (7)利益衝突。 2.管理監督： (1)權力與責任須明確界定。 厲 行 政 治 、 管 (2) 理、司法和相關 (3)嚴格服從的必要性。 有限的控制幅度。 監督 (4)鼓勵部屬忠於組織及主管 ～ 禁止公私部門間的「旋轉門」 ，主要是指涉「利益衝突」。 (5)仰賴正式的「紀律制度」。 (6)內部稽核。 3.司法監督：主張應該成立獨立的委員會或特別監察單位加以調查和處置。 (1)羅爾(J.A.Rohr)：法院的所作所為，無異是向行政人員表明其應尊重典章價值並負起責 任，使之成為行政倫理的藍圖。 (2)媒體對抗政府不法之最有名事件為美國 1972 年的「水門事件」。 （指共和黨尼克森總統的連任委員會派人潛入對手民主黨設在紐約市的水門大廈競選 辦事處竊取選舉資料）。 4.相關監督：包括監察監督、媒體監督、公民參與。 1.美國公共行政學會(ASPA)於 1984 年訂定十二條行政倫理守則草案，並於 1985 年在學會的 最高機構全國理事會中正式定稿通過，至 1994 年，理事會議為求完善、精益求精，特將 建構行政倫理守 頒行十年的十二條倫理守則予以重大修改，使之成為更詳盡的五大項三十二條。 則 2.1997 年，美國政府倫理局頒行《行政機關公務員倫理行為標準手冊》 ，其中最基本者為十 四條「倫理行為通則」。 設置調查委員會 -----1.使批判意識無由成長的心態 — 技術官僚心態、官僚物化。 2.在美國政府中，最值得頌揚之舉發弊端事件的主角為費茲吉拉德 (A.Ernest Fitzgerald)。 3.按溫斯敦(D.Weinstein)的描述，舉發弊端是「官僚抗議」的一種形式，指那些不具行政權 培養批判意識與 威的人員利用此種方式來改變官僚政策。 舉發弊端 4.今日，公務員的舉發弊端行為在美國是被認可的，受到正式的保護始於 1978 年「文官改 革法」，接著 1989 年「弊端舉發人保護法」得到較周詳的規定，該法成立一個獨立地位 的專責機關 — 特別檢查官辦公室，使之從功績保護委員會獨立出來，並賦予「保護公 務員，尤其是弊端舉發人，使其不會遭受不當之人事處置」的重大責任。 1.

意義 特性 標準 影響 行政 倫理 的 因素

實踐 策略

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促進 行政 倫理 要求 的 方法 原則

行政 倫理 的 困境

其他

外在因素：以非自我控制的方式，來維持行政人員負責任的行為，其方法可由改善文化、社會、經濟以及行 政、立法、司法、考試、監察控制等途徑來達成。 2.內在因素：以行政人員的內在心理因素來著手，達成行為的控制，其方法可從教育與心理建設來建立。

1.

華韋克(Warick)認為民主行政落實到行政裁量上，健全的民主行政發展應考量以下五項倫理原則： 1.公共取向：公共利益取向。 2.反省性選擇：避免錯誤認知，明確闡述所要保護的價值、政策方案與問題的聯結要有說服力。 3.真誠：避免說謊，提供可信的訊息給主管，尊重他人觀點和對自身看法的懷疑與挑戰。 4.程序尊重：即依法行政。 5.手段的限制：注意執行工具的反作用或反功能。 1.行政運作的公共利益誤導： (1)索洛夫(F.Sorauf)認為公共利益僅是種「有效的政治迷思」(potent political myth)，甚至其進一步認為「在 政治辯論的最原始層次上，公共利益只不過是用來負責合理化若干團體的利益。」 (2)邊垂斯(C.Ventriss)說：「行政雖是政府的核心，但公共才是國家的重心。」 (3)在行政運作中有曲解公共利益的現象，究其原因主要有三： a.行政人員的社會背景 — 根據激進菁英理論，行政官僚會以明顯偏袒的方式來保護與他們同具相似背 景、收入和利益的利益集團或企業聯盟。 b.行政的專業分工 — 本位主義的產生。 c.行政機關受諸於服務對象或利益團體的強大壓力，並與之發生過從甚密的利益關係。 〔蓋因一個行政機關淪為所謂的「被俘虜的組織」，不僅限制了機關的發展，也降低了適應環境的能力， 感染了「行政的動脈硬化症」。〕 2.行政機關獨大的結構特質： (1)行政機關擁有專殊的專業與資訊 — 韋伯：官僚組織之所以能在其他組織中脫穎而出，獨佔鰲頭，實歸 於它的技術優越。 「政治人(political master)」面對著專業訓練的行政人員，不自 覺地發現自己已退守在「業餘性愛好者的位置」上。 (2)行政機關屬於全職地位的優勢 — 政客的行動主義。 (3)人事體系的保障性質。 (4)反控制的律則。 (5)協調的困境。 (6)政治指導的欠缺。 (7)行政機關結構與功能的分化與重疊。 (8)行政範圍的廣泛與龐大 —「行政國」的現象。 (9)「第三勢力」政府的影響 — 影子政府(shadow government)。 3.組織倫理的問題 — 將組織忠誠和團隊立場置於個人意識之上的觀點，淮特(W.H.Whyte)將之稱為「組織倫 理」(the organization)。 4.其他：如 — 禮物、款宴與紅包、隱私權、個人的信念、忠誠之間的衝突、公布私人財產、利益的衝突、社 會公眾的期許、政府資料的保密問題、組織團體的問題、對意識形態效命和對領導者的忠誠。 ✶1940 年代，房納(H.Finer)與費德瑞區(C.J.Frienderich)之精彩對話： 1.房納(H.Finer)之看法： (1)主張對官僚制度施予「外部控制」。 (2)官僚體制已成為美國社會的「權力菁英」，其行政裁量權的大肆擴張，更是有目共賭的現象。 (3)依賴著行政官員的良知，無異是依賴著行政官員的同謀者。 (4)民主政府的施政應該植基於三種原則的認知上： a.人民為國家的主人翁。 b.人民主權需要有制度，以表達其意願並運用其權威。 c.人民和民意機構的功能，尤應致力於權力的行使，以影響政府官員追求目標，並督促其服從法律。 2.費德瑞區(C.J.Frienderich)之看法： (1)主張對官僚制度施予「內在控制」。 (2)行政責任有雙重標準 — 技術知識、百姓感受。 (3)由於普遍百姓更習慣直接地求助於行政機關，是以行政人員擬訂的政策，能否承受同僚們的嚴密審查 並贏得他們的尊重，實為行政責任之所繫。 ✶湯普森(D.F.Thompson)於 1985 年《公共行政評論》中，發表〈行政倫理的可能性〉來探討行政倫理的內涵， 其於該文言道：行政倫理的立論基礎是來自行政人員獨立的道德判斷。 （行政倫理如要成為可能，行政人員的自我道德意識、中立倫理與結構倫理三者皆需要。） 30

✶哈佛大學政治哲學家羅爾斯(J.Rawls)的「正義理論」： 1.正義原則及其適用順序：平等原則 → 公平機會平等原則 → 差異原則。 2.正義論的假設情境： (1)原初情境：描述一個自由而理性的個人在這般的狀態（假設性的環境—原初情境）下所冀求的理想。 (2)無知之幕：對未來的無知。 3.行政運作的公共轄區 — 全中燮(J.S.Jun)借用了「原初情境」的構想，標榜行政運作的「公共轄區」 ，在此 一公共轄區的假設情境中，成員所能瞭解的是： 其他

應發展一套可資用來指引或控制公務員行為的原則。 對自己和社會加以保障，以免被行政的濫權而破壞。 勿因職位高低讓自己遭受各種風險。 甚至應直覺知道自己極有可能不是行政官員，即使是公務人員，也只不過是低階員工， 不具決策影響力。

(1) (2) (3) (4)

✶美籍韓裔學者全鍾燮(J.S.Jun)認為，欲促進行政人員的倫理責任，最重要者是培養其具備批判意識。 ✶庫伯(T.L.Cooper)認為行政倫理最重要的概念是行政責任。 ✶美國公共行政學者羅爾(Rohr)主張，任何一種行政倫理的標準都必須反映立國精神之價值。 ✶所謂「爾俸爾祿，民膏民脂，下民易虐，上天難欺。」～ 強調「行政倫理」。 ✶所謂「政者正也，子率以正，孰敢不正。」～ 凸顯一個為政者應堅守並確保行政倫理；也可說明「領導人特質的研究途徑」之精義。 ✶文獻通考中論及行政倫理之「三要、九徵」，以作為官吏之官箴，「三要」指 ― 公、廉、勤。 ✶行政倫理在古代稱為「官箴」，在宋朝以後，通說官箴內容可歸納成「清、慎、勤」三個字。 ✶英國公法學者哈羅及羅林(C.Harow & R.Rawling)在《法律與行政》一書中，利用「紅燈理論」（消極的機械法 治思想）與「綠燈理論」（積極的機動法治思想）來說明行政裁量行使的主張。 ✍美國公共行政學會(ASPA)於 1994 年修訂「倫理法典」（Code of Ethics），列出五大項三十二條： 1.實踐公共利益(serve the public interest)： (1)運用裁量權增進公共利益。 (2)反對任何形式的歧視與騷擾，並協助權益平等促進行動的推動。 (3)肯定並支持民眾對政府運作有知的權利。 (4)鼓勵民眾參與政策制訂。 (5)培養憐憫、慈愛、公正、樂觀的精神。 (6)以完整、明確、易懂的方法來回應民眾需求。 (7)協助民眾與政府接觸。 (8)為制訂不與社會隨波逐流的決策作預備。（亦即勇於制訂不隨波逐流的決策；但求公益，不必媚俗。） 2.尊重憲法法律(respect constitution and law)： (1)了解並應用與其專業角色有關的法令規章。 (2)改進不合時宜或窒礙難行（反生產性）的法律規章與政策。 (3)杜絕所有不法的歧視。 (4)建立並維護強有力的會計與管理監督制度，支持審計與調查工作，以防止各種形式的公帑不當管理。 (5)尊重並保護隱私性或特殊性資訊。 (6)鼓勵並疏導公務員的合法異議活動，並保障其揭發弊端的權利。 (7)促進平等、公正、代表、回應、正當程序之憲政原則，以保障民眾權利。 3.展現個人廉潔(demonstrate personal integrity)： (1)維護真誠與正直，勿因個人的升遷、尊榮或得利而妥協。 (2)肯定他人因工作和貢獻所獲得的獎賞與信用。 (3)認真迴避利益衝突，例如：引用親戚、不當外部兼職、濫用公共資源、收受餽贈等。 (4)尊重上司、下屬、同事及社會民眾。 (5)承擔錯誤，勇於負責。 (6)行使公權力勿黨派徇私。 4.倡導倫理組織(promote ethical organizations)： (1)提升組織在開放溝通、創意和奉獻的能力。 (2)確立公意至上，制度忠誠（機關忠誠）次之。 (3)建立程序以促成倫理行為，並確保個人和組織的行為責任。 (4)提供組織成員表達異議的管道，確保正當程序，免受報復。 (5)增進功績原則，防止武斷和肆意的行動。 (6)運用適當的控制和程序，強化組織責任。 (7)鼓勵組織採行倫理守則，除廣為宣傳及定期檢討外，並使其之成為活的文獻。 5.追求專業卓越(strive for professional excellence)： (1)支持和鼓勵有關勝任能力的提升。 (2)樂於面對新興議題與潛在問題，視為個人應盡之職責。 (3)鼓勵他人終其生涯參與專業活動和專業組織。 (4)撥冗接見學員，搭建學術研究與現實實務的對話橋樑。 31

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行政貪污： 貪污的意義

貪污的特徵

貪污的效應 （葉若德 (Alatas)）

貪污的類型 （葉若德 (Alatas)） 防治貪污行 為發生十分 困難之原因 其他

指政府官員從事直接或間接的權錢交易，意圖違反應當遵從的法律和原則，藉此為自己或關係人謀取利益； 其根據凱頓夫婦(G.E.Caiden & N.J.Caiden)的分析，貪污可就以下分類說明： 1.就公共利益而言：貪污係指有權的行政官員去獲取不法的金錢和其他報酬，甚至為那些提供報酬者施惠而 採取行動，以致危及了大眾的利益。 2.就公共職責而言：貪污是指一個人為了私己的金錢獲得或地位獲取，悖離了公共角色的正式職責或相關規 則。 3.就市場取向而言：貪污涉及將法定的定價模式改為自由市場的模式，或為個人或團體所採用「超法律制度」 ， 俾便在官僚體制行動上獲取影響力量。 1.悖離公眾的付託。 2.欺瞞政府組織、私人機構或一般社會大眾。 3.刻意將特殊利益置於公共利益之上〔私益＞公益〕。 4.必須祕密進行，但位高權重者及受其卵翼者，不在此限。 5.係為共犯結構，涉與人數不只一人或單位。 6.具有相互的義務與利益，其範圍不以金錢為限。 7.行為的焦點，集中在「需要明確裁決之一方」與「有權影響該項裁決之一方」兩者的互動上。 8.意圖以某種形式的法規合理性，作為掩飾的手段。 9.蘊含矛盾的雙重功能。 1.惡性擴張效應：貪污若未受到抑制，則會反覆不斷的出現同樣的行為，一旦擴散到政府的重要部門， 則行政官僚在處理「民眾需要」及「公共計畫」時，必然以貪污為首要著眼點，形成 龐大的貪污共犯結構，造成民眾難以言喻的痛楚。 2.群聚堆積效應：貪污核心會引發或吸引其他貪污核心的聚集，因貪污具有連鎖作用，透過聚集過程， 貪污核心之間互蒙其利。〔經由威脅或利誘的結果。〕 3.差別供輸效應：指貪污行為中，雖無直接的財貨與服務的供輸，但因貪污所產生的便利，使得某些原 本不易或非法的財貨或服務得以流通。 4.潛在排擠效應：指貪污會取代某些價值觀與目標，並進而排擠掉某些可能的備選方案，貪污核心甚至 不惜杜撰一些似是而非的理由，作為文飾的藉口，甚或擴大資源的投注，造成更大的 浪費。 5.質變效應：貪污行為歷經惡性擴張效應之後，會逐漸涵蓋社會的各個層面，積時既久，貪污行為所受 到的責難、敵意會日益降低，社會上甚至產生習以為常、自然接受的貪污意識。 6.示範效應：係經由貪污的生活型態展示，以及貪污所獲得財富的誇耀而產生，其會在社會上塑造一種 印象，貪污是致富的終南捷徑，而且絕對值得。 7.累進衍生效應：係從時間嬗遞的角度，涉單一貪污行為及其累加的貪污行為，所造成的深遠影響。 8.自我中心效應：針對貪污的行為者與受害者，或針對貪污的社會秩序而產生的影響，就貪污的行為者 而言，他會自我強化貪污行為的內在動機，集中心力，注意反應，此外，自我中心效 應也會導致官僚體系內部的猜忌、怠忽正式的職守、目標轉換、抱殘守缺的官僚病態。 9.漸層昇高效應：指貪污行為經由惡性擴張效應與累進衍生效應之後，所引發的大規模社會緊張現象， 惡性擴張效應會塑造某些特有的社會生態氣氛。 1.交易型的貪污：係為施受賄賂雙方刻意的設計與安排，不僅對雙方有利，亦為雙方所全力促成，如官商勾 結。 2.勒索型的貪污：係以強迫手段取得賄賂，藉此免除個人權益的侵害，或者對重要的人與事牽連。 3.投資型的貪污：包括財貨與服務的供給而無特殊利得之關係，其目標乃在於未來可能於未來獲得好處的預 期。 4.防衛型的貪污：則是勒索型貪污的受害者之最具體行為，其目的乃在自保。 5.族閥型貪污（裙帶主義、族閥主義）：係指以不正當的方法任用親朋擔任公職，或違反現行法令與規範， 給予親朋金錢上或其他形式之特殊待遇。 6.自發型貪污（徑行貪污）：指單一個人形式的貪污行為。 7.支持型貪污：指貪污行為與金錢或其他即刻的利益回收無直接關係，其作用係在保護現存之貪污行為，或 予以強化。 專業技術及資訊的增加、全職的優勢、人事制度的保護特質、反制法規(控制愈多，反制控制就愈多)、協調的 問題(分權使得課責的要求更形複雜)、政治指導的匱乏、機關結構和職能的割裂(責任歸屬因難)、公共行政的 範圍和規模龐大(難以監督)。 *行政貪污是行政運作中最常見的弊端，也是行政倫理研究最常涉及的課題。 *多手：指一個組織的諸多單位不能就其行動負起個別責任，只將自己視為整體運作的一小部分，在「大機器 中的小齒輪」中，由於涉及決策的部門不只一個單位，那麼由誰來承擔政策運作之全部責任，此乃變 成行政倫理與責任的另一主題。 Thompson 曾言： 「多手的問題，是指有許多的官員以不同的方式，去促進政府的決定與政策的實現， 唯有誰在道德上負起政治結果，卻難以確認。」 *髒手：乃指一件事情的處理，往往會透過某個單位或個人的不義之手，才能圓滿成功，導致一個組織或人員 在公共生活中，發生不符倫理的行為，而為有效的實現組織目標，故遂將此種不道德行為予以合理化。 32

2-8 行政中立

吳定教授認為行政中立應遵循三原則： (1)依法行政原則。 (2)人民至上原則。 (3)專業倫理原則。 2.陳德禹指出，行政中立的意義可從二方面界定： (1)就行政系統而言：行政中立指行政系統中，事務官對於政治事務保持超然之地位；亦即文官不得參與政 黨政治，不受政治因素之影響，更不介入政治活動及政爭。 (2)就公務人員個人層次而言： a.責任：盡忠職守。 b.立場：超然客觀。 c.態度：公平對待。 d.角色：不介入政治紛爭。 1.基於全民福祉的考量：執行公務的目的在增進全體人民之幸福，並非為少數人謀福利。 支持的 2.基於行政持續性的考量：行政為一持續性的活動，不可因個人喜惡而破壞行政的整體性。 理由 3.基於行政權力正當行使的考量：執行政務的公務員享有特殊的地位權力，如以一己之私專斷獨行， 會對社會產生無可彌補的損害。 反對的 1.基於公務員基本權利的考量：法律上保障的參政權不容剝奪。 理由 2.基於公務員忠於民意抉擇的考量：行政與政治不能分離。 1.增進全體國民之幸福。 2.國家行政需要持續性。 3.避免對全體國民或社會造成傷害。 4.為使行政系統保持公平正義原則。 5.避免文官系統發生權貴贍徇及政黨分贓弊端。 1.政治結構途徑： (1)朝野人士須在觀念上劃清國家、政府、政黨三概念的分際。 (2)政黨的組織體系與政府的組織體系徹底分離。 (3)政治行政人員分為政務官與事務官，各扮演不同角色，依不同方式進入政府系統。 (4)考試權獨立運作。 2.文官制度途徑： (1)政務官的進退及服公職，以制定專法規範之。 (2)事務官之任用與遷調應本著成就或才能取向。 (3)簡併改善現行多軌任用制度的缺失。 (4)相關法規制定或修訂，參照民主先進國家的文官制度。 3.行政程序途徑：指行政機關處理與人民權利義務有關事項之過程及手續。 4.行政倫理途徑：朝野政治人物、行政人員及一般社會大眾，應認同行政中立是政治倫理與行政倫理的重要部 分，予以支持遵守，以補制度性規範之不足。 5.其他相關配合途徑： (1)相關法制之配合：制定或修訂相關法規，如—陽光法、資訊自由法、公職人員財產申報法...等。 (2)實際運作之配合： a.政黨及政治人物能尊重行政中立。 b.政府相關機關，經由各種方式向民眾及公務員宣導行政中立之意義。 c.司法、檢察及調查機關，應強化對文官行政中立的管制及監督之執行工作。 d.行政機關經由教育與訓練方式，將行政中立的價值理念及原則內化到公務人員的心中。 1.奈格羅父子(F.A.Nigro & L.G.Nigro)提出「價值中立的虛幻」，形容行政中立的窘境。 2.李文坦(Levitan)指出「公務員中立化的思想是違犯民主的」。 3.金斯萊(D.Kingsley)在其《代表的官僚體制》一書中指出：所謂公務員中立化無異是出家當和尚，乃是錯誤不 切實際的。 4.在英國，高級公務員可將其意見反應給其上司或部長，但必須遵守「無私及無名」的原則。 5.1978 年美國聯邦「文官改革法」中，規定九項「功績原則」及十一項「被禁止的人事措施」，以保障公務人 員的身分及地位。 6.功績保護委員會為了主動調查，特設「特別檢查官室」 ，後於 1989 年 7 月起，該室脫離該會，成為獨立機關。 特別檢查官獨立行使職權，偵訊人兼公訴人，負責「哈契法（赫奇法）」之執行，並對違犯哈契法及前述功 績原則與被禁止人事措施之案件進行調查及提起公訴。 7.有關美國文官政治中立的規範，最主要在哈契法中呈現，其不許聯邦分類文官參加政黨活動...。 8.1978 年，美國聯邦政府通過「政府倫理法」。 9.1989 年，美國通過「弊端揭發保護法」。 10.英國學者瑞得利(F.F.Ridley)認為政治中立會涉及兩種層面：專業中立、變色龍。 1.

意義

推行 行政 中立 的 理由 理由 或 標準

途徑 或 策略

其他

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2-9 行政環境

公共行政的 1.民眾對政府期望過高。 困境 2.政府的權威下降。 （雷飛龍） 3.政府的能力不足。 21 世紀全球面臨著六個大問題：（凱德(Rushworth Kidder)） 1.核子威脅。 公共行政的 2.3.人口危機。 變遷環境 4.環境惡劣。 南北差距 ～ 開發國家多處在北半球，開發中國家多處在南半球。 5.教育改革。 6.道德低落。 美國伊利諾州立大學行政學教授戈登(G.J.Gordon)認為公共行政面臨了八項「是非不定的未解難題」或「弔 詭難題」： 1.公私區別無法釐清。 2.民眾期望分歧。 公共行政 3.工業社會與後工業社會之爭。 未來的難題 4.民族主義與後民族主義。 5.暴力與非暴力。 6.政府職能之有限或有為。 7.民眾愛憎兩樣情。 8.政府代表性內涵新舊不一 ～ 傳統的政府代表性是指「高架民主論」的代議政治見解。 1.前工業社會：主要是以勞力大量從事天然物的生產，生活的主要型態是對抗大自然的競賽， 其部門主要是「開採性的」，它的經濟係建基於農業、礦業、漁業、木業及其 人類社 他天然資源上。 會發展 2.工業社會：主要係以能源與機器、技術，從事大量產品的製造，生活的主要型態是對抗人為 的流向 自然的競賽，其部門主要是「製造性的」。 （貝爾 3.後工業社會：主要係以服務為基礎，以知識生產與資料處理為重心，受重視的不是天賦的體 (Daniel 力或能源，而是資訊，因此，其生活的主要型態是人與人之間的競賽，其部 Bell)） 門則主要是一種「處理性的」，在這種部門裡，通訊技術與電腦乃是「資訊」 與「知識」交換的策略性工具。 當人類社會邁向「第三波文明」時，會在下列七個面向呈現明顯的變化， 對管理造成很大的挑戰： 1.科技環境 ～ 科技將繼續快速進展。 托佛勒 2.資訊處理 ～ 電腦的應用將更為普遍。 (Alvin Toffler) 的「第三波」 3.工作領域 ～ 自動化與機械化的結果。 4.組織忠誠 ～ 逐漸減低。 《第三波》(1980) 5.組織結構 ～ 暫時性組織，如矩陣式組織將漸行其道。 6.組織的重新界定 ～ 更重視回應顧客或服務對象的需求。 未來公共行 7.跨國公司 ～ 越來越多。 政環境趨勢 其在 1993 年出版《第四波：二十一世紀企業大趨勢》指出： 每一波的世界觀 — 1. 第二波：我們是彼此區隔的，因此必須競爭。 未來行 2.第三波：我們是相互關聯的，因此必須互相合作。 政環境 3.第四波：我們是一體不分的，因此選擇共同創造。 的發展 策略 比較項目 第二波 第三波 第四波 梅納德和瑪恩絲 結構 階層組織、矩陣組織 團隊 共同體（社區） (Herman 共同決策 控制與權 集權式、由上而下 民主式、參與式 （每一個人都是 B.Maynard & 威的方式 Susan E.Mehrtens) 領導者與追隨者） 的「第四波」 決策者（為較高的 指導者、服務 管理階層 管理階層和所有 者、協助者、倡 不存在 的角色 權者服務） 導者 恐懼害怕、缺乏信 講實話、開放與 所有人都有自由 環境氣氛 任、士氣低落、抗 直接溝通、學習 表達的自由、開放 拒變革與學習 列為高度優先 與接納、平等彈 性、終身學習 34

張潤書教授主張行政學的發展方向： 1.彈性行政學的追求。 2.開拓與擴大行政學的領域。 3.外部協調的需要。 公共行政 4.5.科學技術的發展。 發展方向 6.建立民主人文的行政系統。 促進「創造革新人才的興起」。 7.確定行政績效的新標準與新觀念。 8.公共管理及管理人員地位的提高。 9.行政通才的培養。 10.行政理論與實務的整合。 1.重視心物一元論的世界觀，亦即強調人心的主動性能或自由意志的存在，側重人的主體性存在，不完 全受制於組織中客觀環境的結構制約，其也能對環境發揮主動積極變革的能力。 2.從過去忽視規範理論的價值到重視規範理論的探討，並努力賦予規範理論的認識論基礎。 3.行政學的理論發展與其人性論上的假定和心理學的基礎密不可分。 行政學界 4.行政學理論之所以在 1970 年以後有了根本上質的轉變，主要是邏輯實證論哲學的沒落，「行為科學」 未來的 也經不起考驗，因而在 80 年代行政學界有了所謂的「行動科學」取而代之。 努力方向 ＊根據 Waldo 的見解，Denhardt 指出，過去行政理論顯現了三個特點： 1.政治與行政二分。 2.運用科學原理。 3.強調行政效率。 1.透過理論發展，指引實務更進一步發展與創新。 意義 2.3.提供研究之觀念架構與方向，避免淪為外國理論的附庸。 提供適合本國環境的教材。 4.在世界化的理論中有其貢獻。 1.任何行政組織管理的理論、技術、觀念，不論出自何處，均應在接受之前，先透過我國的 環境系絡予以檢視過濾，合則留，不合則棄。 公共行政 2.凡檢視後，認為有實用或參考價值的理論、技術、原則、觀念等，均應將其「中國化」， 本土化 不只是用詞遣字要中國化，而且其概念、內涵、實施方法等，也要中國化。 努力方向 3.透過集體努力的方式，有計畫、有系統的整理分析我國古代有關行政運作的思想、技術、 制度、看法等，以供發展我國獨特的行政理論參考。 4.學術界與實務界應充分合作，深入研究我國目前的實際行政運作情況及行政問題，並系統 的編成個案集，以供學者及實務人員發展，並協助員工規劃其前程發展。 5.除吸收美國行政學知識外，亦應注意吸收日本及歐洲國家的行政學研究成果。 6.根據我國日前社會、政治、行政價值觀念及政經文化社會等條件，建立自己的行政理論。

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文化 因素

社會 因素

經濟 因素 科技 因素

環 境 因 素 對 公 共 行 政 ︵ 行 政 運 作 ︶ 的 政治 影 因素 響

法律 因素

文化的主要內涵： (1)典章制度—為社會文化的主體； (2)技藝知識—為物質文化的主體； (3)意識形態—為心智文化的主體。 2.文化的特性：概括性、抽象性、樣式性、功能性、可變性。 3.行政文化：指在某特定時空環境下，政策機關公務員和民眾對行政體系及運作所具有的理念、行為樣式、人際關 係、生活方式及價值信念等。 1.人口結構狀況 — 一個國家人口數目的多寡、各年齡層的分布狀況、性別、出生率、死亡率等，會影響政府的施 政作為。 2.社會變遷特徵： (1)變遷具加速性：托佛勒（塔福勒）(Alvin Toffler)在 1980 年所著的《第三波》一書指出： ①第一波農業革命長達一萬年〔至 1760 年〕。 ②第二波產業革命縮短為二百年〔至 1980 年〕。 ③第三波資訊工業革命更縮短為十五年〔1980 ～ 1995 年〕。 (2)變遷具瞬暫性。 (3)變遷具新奇性。 (4)變遷具異樣性。 3.公共行政對社會變遷適應之特徵：徬徨失措、居所無定、倫常鉅變、犯罪增加、精神苦悶。 1.全球性貿易組織的出現：歐洲共同體(ECO)、亞太經合會(APEC)、國際關貿總協(GATT)、世界貿易組織(WTO)…。 2.顧志耐指數(Kuzneet's Indicator)：指一個國家前 1/5 高所得者的平均所得與後 1/5 低所得者的平均所得，兩者相 比的倍數。 （數字愈高，表示貧富差距愈大。） 科技發展幾乎主導了政府的政治功能及行政活動，也是達成政府目的的有效手段與利器，為解決科技發展所涉及的 各種問題，以專家為主體的技術官僚或技術統治乃應運而生。 1.政治文化： (1)意義：指在某特定時空環境中的特殊政治社群，因各種因素的影響所形塑而成的共同政治理念、信仰、價值、 態度、行為規範等。 (2)類型：根據奧蒙(Gabriel Almond)的看法，政治文化可分成三種類型 — 成員缺乏明確的政治角色觀念，不知體系應照顧其需要，如—非洲及南美的某些部落 偏狹性政治文化 社會。 臣屬性政治文化 成員對體系本身及政治和行政運作過程的產出部分具有高度的行動取向，但對投入過 程及個人應有的角色則缺乏行動取向，如—君主專制時代的「中國政治文化」。 成員對政治體系的任何活動均具有明確的行動取向，不會完全無動於衷，如 —英、美 參與性政治文化 等國。 2.政治制度： (1)意義：係指政治體系的基本架構及其權力分配關係，包括—政府的型態、政府各部門的關係、中央與地方政府 間的關係等。 (2)類型： a.以總統為國家元首及行政部門首長。 b.行政官員不得兼任國會議員，反之亦然。 c.總統對其行政部門官僚之控制權，不受國會議員干擾。 總統制 d.總統與國會議員各有其固定任期及個別選區，以維持行政與立法的分權。 （美國） e.採制衡原理，行政、立法、司法三部門的權力互相抵制，避免任一部門的權力超越其他部門。 （行政與立法分立） f.總統可否決國會通過的法案，而國會兩院也可以 2/3 多數決否決總統法案的否決。 g.總統不得解散國會，國會不能強迫總統辭職。 a.國家元首多為虛位元首，真正的政治領袖為首相，即內閣總理。 b.內閣閣員由國會議員兼任。 內閣制 c.行政權與立法權合而為一（行政權與立法權融合）。 （英國） d.內閣對國會負責。 e.國會議員具有倒閣權，內閣亦具有解散國會之權。 f.副署制度。 a.政府決策單位由若干名政務委員組成之委員會（瑞士為 7 名）。 委員制 每名政務委員分別擔任一個部的首長。 （瑞士） b.c.委員會主席由各委員輪流擔任，任期一年，權力與其他委員完全一樣。 雙首長制 a.總統由人民直接選出，有固定任期，向選民負責，並享有憲法上的若干實權；另外又有一個 由總統任命，但須對國會負責的內閣總理，總統公布法律、發布命令，須經總理的副署。 (混合制) b.第一次左右共治（1986–1988 年）— 左派總統密特朗，右派總理席哈克。 （法國第 c.第二次左右共治（1993–1995 年）— 左派總統密特朗，右派總理巴拉杜。 五共和） d.第三次左右共治（1997–2002 年）— 右派總統席哈克，左派總理喬斯班。 3.政治活動。 國家法律的發展階段： 1.恐怖法時代（相當歐洲中古世紀前的黑暗時期）。 2.自由法時代（中古世紀至二十世紀中葉以前）。 3.社會立法時代（二十世紀中葉以後）： (1)在憲法方面—由主權觀念趨向公務觀念。 (2)在刑法方面—由消極的罪刑法定主義趨向積極的預防主義的教育刑觀念。 1.

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定義

公民參與

指人民具有權力與權利，去參與國家政務及公共事務活動的一種理論與實際。 1.政府與民眾進行良性的互動，以獲取民眾的信任和同意，使其相關的公民參與具有互利 的價值。 具體作法 2.政府應尊重民眾知的權利，並向民眾提供充分的相關資訊，以激發其參與的熱忱。 3.提供民眾充分的參與管道，使其意見、主張能有理性表達機會。 4.政府要塑造以公民權利為基礎，並讓民眾能夠發揮自主性及參與性的社會。（公民社會） 1.投票。 2.請願。 方式 3.4.訴願。 集會遊行。 5.怠工、罷工及消極抵制。 6.意見表達。 1.可使政府的行動及政策較能符合民眾需要。 2.可增進公、私部門資訊的交換。 優點 3.可透過各種參與管道使不同階層者的利益受到考慮及保障。 4.可使政府的施政因民眾的參與，而擴充「合法性」的基礎。 5.可進一步落實政府向人民負責的理念。 1.公民參與相當費時費事。 2.未具專業知識的參與，對公共事務的處理不見得具有幫助。 缺失 3.4.弱勢團體的參與可能只具象徵意義，而不具實質效果。 有組織的團體可能會掌控參與的機會和過程。 5.民意代表與民眾競爭「決策」的權力，可能模糊民意代表的職責。 6.公務員因受公民參與所表達意見的影響，而難以對公共利益真正作全面性的考量。 1.民主參與理論。 重要性 2.決策制定理論。 （理論基礎） 3.動態組織理論。 4.人格尊重理論。 1.促進人民之間的團結。 2.督促政府工作的改進。 功用 3.加強人民與政府之間的感情。 4.制定合理的決策，以滿足人民的願望。 政府與民 5.減少消息的誤傳及耳語的流傳。 眾的溝通 1.舉辦「施政座談會」。 2.進行各項民意調查。 3.改進文宣技巧、強化溝通效果。 具體作法 4.5.政府首長多與民眾接觸。 多舉行記者招待會。 6.強化公共關係室的功能。 7.普設意見箱或溝通信箱。 8.強化里民大會的功能。 37

意義

民意

利益團體

傳播媒體

選舉

政黨 公民社會 （Civil Society）

係指政府機關以外的民眾或團體，對公共事務所作的意見表示。 複雜性。 多變性。 不普及性。 特性 不一致性。 不可靠性 ～ 言行不一致。 潛在性。 容忍性。 影響決策 民意的分佈。 特定因素 民意的強弱度。 民意的穩定性。 彙整媒體民意。 彙整分析候選人的政見。 辦理民意調查。 探求方法 舉行座談會。 舉辦公廳會。 ✶美國第二任總統亞當斯(John Adams)指出：「人民有權表達民意，政府有義務聽取民意， 但政府的義務到此為止。」 意義 指由一群具有共同目標或利益者所組成，以向他人、其他團體或政府機關提出主張，達成 其目標或利益的組合體。 1.提供行政及立法機關決策者必要的資訊與民情，以利其制訂符合民意並實際可行的政策。 功能 2.利益團體的活動，可補救「區域代議制」之不足。 1.進行宣傳。 2.協助競選。 3.草擬法案。 活動方式 4.進行遊說（運用最多）。 5.請願活動。 6.遊行活動。 7.罷工活動。 1.形成發展風氣。 2.協助發展計畫擬定。 3.傳播發展所需知識。 4.奠定現代人格基礎。 5.監督發展工作進行。 功能 6.就行政運作的「投入」要素而言，傳播媒體扮演以下功能： (1)做為民意的表達者。 (2)做為民意形塑者。 (3)做為民眾與政府間的溝通橋樑。 (4)做為民眾教育的工具。 (5)做為政府施政及官員作為的監督者。 1.決定國家主要執政者及政策取向。 2.提供公民參與的管道。 3.做為社會動員及政權合法化的工具。 功能 4.做為民主政治教育的機制。 *政治經濟學者熊彼得的觀點： 「民主為具有競爭性選舉的制度；民主方法是指一種達成政治決定的制度安排，在此安 排下，個人透過競爭性的爭取民眾選票的方式，獲得決策的權力。」 1.組織與再教育選民。 2.提名候選人並支持當選。 功能 3.溝通人民與政府間的關係。 4.藉相互監督制衡，促進民主政治負責有效。 5.爭取執政，控制政府。 依黑格爾(Hegel)的定義，公民社會乃是每個公民為實現自我的利益，而借助普遍的制度，揚棄了自我的 個別性與自然性。 1.

2.

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意義 先驅 產生背景 （影響後果） 特質

全球化

(Globalization)

對公共行政的 主要意義

（Ali farazmand）

衝擊與改變

社會關係獲得相當的無距離與無邊界性質之過程，因此人類生活才能在這個世界逐漸 的扮演成一個單一的地區。 （一個政治體系與次體系持續地在每一個層面與全球性議題發生關聯互動的整體現 象。） 1.洛斯圖(Walt Rostow) —「經濟成長」(1960)。 2.麥盧漢(Marshall McLuhan) —「全球村」。 3.布爾頓(John Burton) —「世界社會」與「世界政治的蛛網模型」(1972)。 1.自由市場的霸權性質。 2.多元文化的消失與維護。 3.全球化的工具理性思維對人性完整人格的割裂。 4.全球化浪潮中的民族主義興起。 1.複雜性與多元性。 2.密切的互動型態。 3.國家的可滲透性。 4.快速的社會變遷。 5.脆弱的統治秩序。 1.行政人員應深切體認資本主義並非民主政治的必要條件，民主政治所效命的政治平 等，在許多方面必然與資本主義本質上的不平等相衝突。 2.全球化後，由於推動民營化的風潮，容易引發世界各國高層精英的腐化，並使公共 場域與公民參與的空間萎縮，行政人員應抵制這種萎縮，並脫離全球企業的宰制。 3.全球化之前的公共行政，要努力維持企業精英與對廣大民眾的公共利益之平衡，使 資本累積與制度的正當性能維持社會政治的穩定；全球化之後，行政體制愈來愈具 有強制性，以便約束對社會秩序有潛在威脅的數百萬公民，公共行政於是從傳統的 「民政」轉化為促進資本累積的社會控制工作，這種國家性格的改變，也應由具社 會良知的所有行政人員所抗拒。 4.全球化的國家將迫使公共行政更加注意經營績效，並提高公共行政的專業化，以回 應全球化帶來的國家標準。 5.公共行政人員必須抵制把公民當作消費者的市場導向概念，以及將他們貶低為市場 商品的作法；全球化推動更多的民營化，增加更多腐化的機會，把社會資源導向非 法的、不道德的與無生產力的活動，破壞公民對領導與對制度正當性的信任。（民營 化建立在市場導向理性與自利的個人主義的選擇，以追求最大的自利，把個人利益 擺在社群與社會利益之上，這種消費主義的全球文化，正挑戰社會健康的基礎。） 6.全球化使跨國企業權力集中，威脅社群與公共精神，剝奪了當地的控制權，並影響 當地人民生活的重大決定，使公民與地方行政人員對於全球企業一夜之間結束運 作，毫無作為。 7.行政人員應學習從更寬廣的比較觀點來體會未開發國家行政文化的基礎，以開拓個 人的及專業的世界觀；理論家與實務人員應努力整合比較行政或全球觀點的公共行 政，以產生跨全球的通則。 8.全球化挑戰公共行政社群的人類良心，他們是全球社群利益的守護者，應為全球不 民主、不公道、不平等的事件而作出貢獻。 依據 Farazmand(1999)的研究指出，全球化具有下列五個主要的衝擊與改變： 1.對於超國家的治理組織之強化，如世界銀行、國家貨幣基金會、世界貿易組織等制 訂的法規及決策均構成對個別國家的限制。 2.互賴性深化，導致國家必須互賴合作以處理國界內與跨國界的事務，如地球村、全 球環境與全球公民權。 3.所有國家均獲致處理資訊的優勢，以協助行政功能發揮，但低度開發國家卻亦形落 後。 4.政府與民間部門具有密切的合夥關係，但卻犧牲了公共財貨與服務，因為在全球化 的壓力下，政府的角色變成積極地為企業組織謀求一個更適切的運作環境，而非為 社會公義。 5.公共行政面對全球化，從福利國家轉變到公司國家、空幻國家、無差異國家、外包 國家、企業型國家，隨之而來的是，管理主義、政治管理、新公共管理與公司行政 國家；國家仍是存續著，但僅為協助跨國大型公司貪心的全球資本累積，同時又犧 牲掉原本公共行政所應該負責的公平與公正的本質。 39

2-10 民主行政 ✍

官僚組織的必要性與批判：

必要性

韋伯：現在國家政府要能運作良善，非在於國會殿堂的 辯論，更非出於統治者的命令，而是透過由公務 員所組成的官僚組織，進行日常政務的推動。 2.房納（范納）(H.Finer)：國會、內閣、總統是統而不治的， 而公務員是治而不統的。 3.盧爾克(F.Rourke)：在當代民主政府的體制下，行政官僚 集權早已享有「否決團體」的戰略地 位。

1.

✍

批判 馬奇(J.March)和賽蒙(H.Simon)列舉三種模式予以說明： 1.墨頓(R.Merton)模式：官僚體制以嚴格的控制系統來獲取 人員行為的可靠性和可預測性，因 此產生貶抑人性關係、目標替代、 決策技術僵化的負功能。 2.賽茲尼克 (P.Selznick)模式：官僚組織為應付業務日趨龐 雜的問題，推行授權，而產 生各種非預期的組織效果。 3.古德納(A.Gouldner)模式：認為對事不對人的規則，常造 成下層級間的權力關係愈來 愈模糊，緊張關係暗潮淘湧。

官僚組織（科層體制）與民主行政之目標和運作原則：

官僚組織（科層體制） 民主行政 目標 以經濟之效率、效能為目標。 企圖追求涵蓋效率在內的更廣泛價值，如參與、正義等。 運作原則 重視權威、一致性、專業性、層級節制等。 重視開放、平等、多樣性、分權、差異性、參與性等。

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官僚組織與民主行政的辯正：

傳統的行政學理論以「效率」為行政機關組織設計的優先價值，故官僚組織乃成為唯一的選擇；而自 1970 年代新公共 行政的反省之後，逐漸明瞭「效率」具備的只是工具價值，乃是實現民主價值的手段，效率的要求必須能夠配合民主 的理論，才能發揮其作用；換言之，現代民主國家行政機關組織設計的終極價值在於「民主行政」，一種關聯公民、行 政官員與政治人物的行政實務，一種能結合社會大眾的「參與系統」，一種能促成公務員自勵負責的組織設計。 威權行政與民主行政 威權行政 階層 資深優先 命令 單一 專家主義 機密 去人情化 由上而下 之主要差異 民主行政 平等 工作輪調 自由 多元 公民參與 開放 社群意識 由下而上 民主要求 行政的要求 平等、官職輪替、自由 層級、年資、命令 羅聖朋 之民主與行政要求的 多元主義、公民參與 統一、專業參與 比較 公開、社群（共同體） 機密、無人情化 植基於選舉的正當性 植基於專業的正當性 科層的倫理 民主的倫理 向人民負責。 全鍾燮(Jong S.Jun)之 向業務主管負責。 民主與科層倫理的比 組織高層遙不可及、資訊要對民眾保持機密及限制。 決策參與及投入、公開。 較 恪遵法令規章、維護機關見解。 不同意見表達權。 政策制定的集權與控制。 體會地方和社群的利益。 (D.H.Rosenbloom)

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官僚組織與民主政治的互動、衝突與調和：

內涵 專業理性、政治回應。 1.費德瑞區(C.J.Friedrich)：基於科技文明的發達進步，主張行政人員需向專業知能負責，以導引民 眾及政治人物瞭解公共利益而制定政策。 2.房納(H.Finer)：相信「民眾可能不智，但不會為錯，主張政府活動決定權屬於民眾及政治人物，即 使有缺失，亦得經由選舉及政黨等政治途徑加以改進，行政人員只聽命於政務首 長，毋需參與政策制定。」 3.培里(J.F.Perry)：認為以「無正當性的權力影武者」比喻現代行政人員可說最貼切，且指出— (1)行政人員正面臨五大挑戰： a.維護憲政秩序。 b.達成技術才能。 c.處理公共期待。 互動 關係 d.管理複雜任務。 e.表現倫理行為。 (2)有效能之現代行政人員應具七大條件，才足以因應此五大挑戰： a.技術知能。 b.人群知能。 c.概念知能。 d.民主制度回應。 e.行為結果關切力（有限資源達成最大可能結果）。 f.複雜網路作業力（中介整合異見力及溝通力）。 g.利益平衡力。 (3)專業行政與民主政治均是當代自由社會處理公共問題的必備要件，兩者雖非和諧圓融，但亦非 相互排斥，而是「顧此失彼」的不易相同、時起衝突、需謀平衡的兩難本質局面。 官僚組織 (行政效率模式) 民主政治 (多元民主模式) 決策方式 權力集中，決策集權化。 權力零散分割，採行分權式決策。 行政首長權力 強調行政首長要握大權。 普受懷疑。 權力所在 落入專家手中。 屬於政治人物、利益團體和民眾。 衝突 民主過程的 力主政治與行政分離。 政治的協商和妥協。 核心精神 強調技術與科學的理性，即專家分析會比 強調個人及政治參與者均可對自 特性 徵詢選民及政治人物產生更大好處。 己的利益與效用有所決定。 調和 2.1.在科層體制方面：規劃與解決問題、協調、執行、削減浪費性支出、領導。 在民主政治方面：代表、回應、公開、參與、控制專家、利益團體的競爭與均衡。

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後官僚組織與官僚組織之比較： 區別 權威的形成 組織的目標 運作的形式 組織的分工 績效的評估 官僚生涯的規劃 對變革的預期心理 共識達成 組織策略資訊 平等問題 時間架構 整體

官僚組織 後官僚組織 依法定職位來決定（層級節制的法 源自於制度化的對話，一種說服他人的影響力。 定地位）。 追求績效目標。 追求理想性目標 <使命(mission)目標>（理性的使命）。 依固定的法規。 依抽象的或理論的原則形式 (彈性原則)。 高度專業分工。 跨功能、跨層級的分工。 個人為評，並以職務內容為標準。 團體為評，評核方式講求公開和參與的程序。 固守一部，按階晉陞 (永業制度)。 嘗試發展更多的專業能力，開拓更寬廣的事業機會。 針對環境易變複雜的假定，建立在對未來可能發生的各種變動狀 強調穩定結構的保守制度。 況上。 經由對權威、規則或傳統的默認。 經由制度化的對話形成。 資訊流通是由上而下。 資訊共享，由下而上的累積與批判。 客觀與平等的處理，因此經常訂定 減少法則，同時增力；壓力以認識個人績效表現的多樣化，牽涉 法則，以減少個人判斷的因果。 到績效的公共標準之建立，必須公開討論並經常與員工協商。 決策帶有永久性的期望，非根據預 建立一種經常變遷的預期上，把時間架構與變遷的行動結合起 期基本變革的過程來評估。 來。 1.重視權力的結構。 1.重視影響力的結構。 2.以解決問題為優先的決定。 2.以尋找問題為優先的決定。 41

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民主行政的實踐：

公共行政的核心價值，不僅重視行政資源的有效利用，更著重行政服務的公平分配、社會正義的實現， 以及參與精神的落實。 2.行政與政治無法嚴格予以區分，只有行政的民主才能確保政治民主的持續。 3.不能單獨將行政視為政策執行工具，更不可盲目執行缺乏民主參與公平考量的政策。 （朝令錯，夕改之，無不可也。） 4.在組織體制方面，除重視機構內部的改革與調整，更強調組織內、外部民主環境的改造。 5.反對以任何政治或經濟目的為藉口，將權力完全集中於行政的作法，應透過分權與參與、合作與共識， 來促成政策有效與公平地落實。 韓裔美籍學者全鍾燮(Jong S.Jun)提出「民主行政」應具備下列幾項特色： 1.公共利益的表達 — 即體現民眾之最大利益。 2.代表性 — 人力甄補應開放給社會各階層、各群體。 3.開放性 — 開誠佈公，讓民眾由各種管道取得資訊。 4.超越派閥黨團 — 體現大多數民眾的利益。 5.嚴防專業主業對民主原則的傷害。 6.參與 — 讓與政策相關的各群體、各階層的利害關係人參與其中。 1.其在《美國行政學知識危機》(1989)一書中，提出民主行政的八項基本命題： (1)行使公權力的政府與民眾一樣，均會腐化。 (2)憲政結構會分配社群的決策能力，及規定人民與政府權力範圍。 (3)政治權威的行使 — 行善的必要權力。 (4)行政含括在政治的領域之中。 (5)不同的組織制度將可用來提供不同的公共財貨與勞務。 (6)訓練有素的公務員在單一權力層級體制下，會降低其反應能力及適應能力。 (7)對單一權力核心負責的完整層級組織，並未能使效率極大化。 (8)多元決策而相互制衡的權威分散是維持穩定政治秩序的必備條件。 2.民主行政的基本特徵： (1)多元的決策中心，而非一元的決策中心。 (2)複式的組織制度，而非層級節制的金字塔結構。 歐斯洞 (3)自我管理，而非命令指揮。 (V.Ostrom) (4)分權，而非集權。 (5)行政的政治色彩，而非政治與行政的分立。 3.基本論點： (1)深信政治決策者有腐化的可能性，因此主張權威應予分開。 (2)行政組織應回應民眾的需求與偏好。 (3)重視多元的決策中心。 (4)民主行政可藉由時間、努力和資源上的最小花費達成「最大化的效率」 ，避免權力過 度集中，形成制度失敗的莫大損失。 4.其在《美國公共行政的知識危機》(1989)一書中，提及「民主行政」 ，主要是以經濟學的 市場法則之決策規則運用到公共問題的決定，此即公共選擇理論，假定人是理性的，追 求個人利益的最大化，因而假定「個人」為分析單位，此為「方法論的個體論」。 華韋克(Warick)認為民主行政落實到行政裁量上，健全的民主行政發展應考量以下五項倫 理原則： 1.公共取向：公共利益取向。 華韋克 2.反省性選擇：避免錯誤認知，明確闡述所要保護的價值、政策方案與問題的聯結要有說 服力。 (Warick) 3.真誠：避免說謊，提供可信的訊息給主管，尊重他人觀點和對自身看法的懷疑與挑戰。 4.程序尊重：即依法行政。 5.手段的限制：注意執行工具的反作用或反功能。 美國伊利諾大學行政學教授戈登(G.J.Gordobn)提出推動民主行政的行動綱領： 1.公民參與。 2.科層代表性或代表性科層體制。 戈登 3.科層回應力。 (G.J.Gordobn) 4.科層責任。 5.倫理道德。 6.行政效能。 瓦爾多 瓦爾多(D.Waldo)在西元 1952 年提出「如果行政是現代政府的核心，則二十世紀的民主理 論勢必須強調民主行政」。 (D.Waldo) 1.

民主行政 的內涵

民主行政 的特色

各學者 之論點

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三、行政理論 3-1 行政理論評價 ✍

行政學理論的發展三時期之比較： 傳統理論時期 (科學管理理論時期)

修正理論時期 (行為科學或人群關係理論時期)

整合理論時期 (系統理論時期)

1887 (1900) - 1930

1930 - 1960

1960 ~

產生原因： 產生原因： 產生原因： 1.傳統理論乃是主觀的判斷，故修正理 1. 針對傳統理論與修正理論的缺失而 1.為解決工業革命後所帶來的管理問題。 論試圖以價值中立的態度來研究社會 來： 2.民主觀念的普遍性，促使勞資雙方應建 現象。 (1)傳統理論的缺失，在於其理論並未 獲得實驗的驗證。 立良好的勞資關係。 2.傳統理論的原理原則僅是一種行政諺 (2)修正理論的缺失，在於其理論的支 3. 政府為有效運用人力，以提昇服務品 語，故修正理論企圖以科學方法來建 離破碎。 質，進而提高行政效率。 立共通的理論。 (3)傳統與修正理論的共同缺失，在於 兩者未考量外在環境的影響。 4.由於社會變遷的時代需求，人民知識水 3.傳統理論以靜態觀點來從事研究，無 2.企求利用系統的概念，來對各種不同 準的提高，導致科學管理運動的產生。 法完全了解行政現象，故修正理論企 的理論做科際整合。 求以人的行為做進一步研究。 著重靜態研究。 著重動態研究。 著重生態研究。 應用科學管理的知識為基礎。 應用行為科學的知識(行為主義)為基礎。 應用系統理論的知識為基礎。 追求機械效率（生產效率）觀。 追求社會效率觀。 追求層次（整體）效率觀。 功用： 批評： 批評： 利用系統及權變之概念來作科技整合的 視人為生產工具，抹殺人性尊嚴。 忽略制度的重要性。 工作。 價值研究－「應如何」。 事實研究－「是如何」。 權變研究－「什麼是應該」。 （強調價值判斷的研究。） （強調價值中立的研究。） （強調權變觀點的研究。） 對人性的看法－X 理論（性惡論）。 對人性的看法－Y 理論（性善論）。 對人性的看法－Z 理論（有善有惡論）。 重要原則： 主要論點： 重要原則： 尊重人格、人人參與、積極激勵、意見 否定兩極論、彈性的運用、效率與效果、 系統化、標準化、協調化、效率化、計畫 溝通、共同利益、相互領導原則。 殊途同歸性、管理的階層、管理人員的 化(凡事豫則立，不豫則廢)。 <人格利益，參與溝通，領導激勵。> 職責、若…即的解釋。 缺失： 1.偏重機械效率觀，抹殺人性尊嚴。 缺失： 批判： 2.太重組織靜態面，忽略動態面。 1.只重視事實，陷於見樹不見林，支離 1.心理及社會次級系統無法加以理性化 3.視組織為封閉系統。 破碎。 的控制及掌握。 4.對人類行為作不切實際的假設。 2.忽略了制度的重要性。 2.系統理論提出的各種相互關係未經實 5.憑個人有限經驗、知識立下原則。 3.太過追求價值中立，不符社會研究宗 驗證明，只是合理推論。 6.過份重視法規，容易使個人行為與組織 旨。 3.動態關係太多也過於複雜，致無法建 趨於僵化。 4.忽略環境因素，只重組織內部人的問 立絕對的法則。 7.韋伯對官僚組織的分析與見解，僅是憑 題。 4.系統論的界限問題太過抽象。 他一己主觀觀念的想像而構成的理想組 5.要求量化，但卻忽略了質的研究。 5.系統論中黑箱的問題無法解決。 織型態，並非根據實際而來。 43

3-2 傳統理論時期 ✍ (

傳統理論時期 科學管理理論時期) 各代表學派一覽表：

學派 代表人物

行 政 與 政 治 分 立 學 派

著作

威爾遜

行政的研究

古德諾

政治與行政

泰勒

論件計酬制 (1895) 2. 工 廠 管 理 (1903) 3. 科學管理原 則(1911)

(Wilson)

(Goodnow)

(1887)

(1900)

1.

管 理 技 術 學 派

(Taylor)

吉爾布勒斯 (季伯瑞斯) (Gibreth)

甘特(Gantt)

重要內容 1.為「行政學之父」。 2.《行政的研究》- 現代公共行政研究的濫觴。 3.提出行政學不應受政治干預之二分主張。 4.行憲比制憲愈來愈困難 (行政權的重要)。 5.「行政是在政治適當範圍之外」 、「行政的研究終會證明在政治研究領域之中，是 最崇高及最有成果的一門事業」。 6.力倡行政應擺脫政治的束縛，俾使行政得以建立專業性的研究範圍，而開啟「行 政—政治二分」以及政治中立的先河。 7.Wilson 指出： 「對民主或君主國家等所有政府而言，好的行政只有一條共同規則， 那就是任何政府都擁有一種兼具效用及效率的健全行政結構。我 們不必害怕借鏡與學習外國行政制度，也不必害怕可能盲目借用 與本國原則相左的事物，只要對重要政治信念及其基本區別有所 了解，就能安全有利地借用外國行政學。正如路見兇手磨刀霍 霍，可以學其磨刀之技而不懷謀害之心；見君王善於吏治政績豐 偉，則可學其吏治而不改其共和理念；引進稻米，但不用筷子吃 飯。」 8.Wilson：「管理政府的方法正如同自由原則般地到處星火燎原，從比較研究政府 管理方法所得的各種建議如與民主政府的公開和充沛活力配合實 施，必能經得起民眾的嚴苛批評，而行政的研究終將證明在政治研究 科系中，成為最崇高及最有成果的一個。」 1.美國公共行政研究之父。 2.政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。 1.為「科學管理之父」、「時間研究之父」。 （泰勒(Taylor)為美國機械工程師，雖贏得「科學管理之父」的尊稱，但也被視為「工 人之敵」。） 2.創論件計酬制、差別計件比率。 3.在美國工程師學會發表第一篇有關管理的文章－「論件計酬制」。 4.泰勒(Taylor)指出，科學管理所欲解決者，以工人與工頭之間關於工作組織和工 資的爭議最為重要，此種爭議的化解之道，在於資方與勞方二者皆能投入「一 場完全的心智革命」，並藉由「最大產出」達成「最高獲益」，以實現勞資雙方 共同的利益。（所謂「一場完全的心智革命」，正是科學管理。） 5.工作的每一要素應發展一套科學。 6.泰勒(Taylor)認為科技、工作、組織等三者應形成互動關係，相互緊密結合。 7.科學管理四原則： 動作科學原則、工人選用科學原則、職能分擔原則、誠心合作原則。 → (1)基礎建立在動時研究； (2)激勵 – 以報酬來提升工作效率。 8.動時研究：(1)為科學管理學說的核心； (2)內容：能量、成本、速度、持久性。 9.受論証事例：(1)白蘭第斯律師 -「東方費率案」； (2)泰勒 -「水城罷工案」。 10.根據弗洛依德(Sigmund Freud)理論的透視，Taylor 的情況正是一種「肛門衝動 型」人格的典型例證。 11.泰勒(Taylor)的管理學說充滿著父權主義的思想，以控制思想為措施。 12.泰勒(Taylor)主張的管理原則認為，員工的工作習慣過於依賴經驗法則，應予改變。 13.寇克成為「人群關係學派」及「後人群關係學派」的理論先驅，其首先將科學 管理理論應用在公共組織上，但不主張以經濟誘因作為唯一激勵途徑，其對公 共部門引介科學管理技術之內容： (1)任用「一流人才」。 (2)發展科學的工作程序或藝術。 (3)激勵員工。 1.動作研究之父。 2.創升遷三職位計畫最佳方法。 3.為泰勒門生。 4.動素－十七個基本項目 (人類手部的動作)。 5.升遷三職位制－過去職位的指導者、現在職位的執行者、未來職位的學習者。 1.為泰勒門生。 2.創獎金制度，並發明甘特圖（工作進度控制表）。 44

學派 代表人物

行 政 管 理 學 派

動 態 管 理 學 派

著作

重要內容 1.為「現代管理理論之父」、「法國管理學之父」、「組織理論之父」。 2.古典學派之始者。 3.提出管理十四項原則： 專業分工、指揮統一、層級節制、權力集中、權責相當、紀律嚴明、目標一致、 一般管理與工 費堯(Fayol) 業管理(1915) 組織至上、酬勞合理、行事有序、公平公正、積極進取、人事安定、團隊精神。 4.提出行政五大功能 (POCCC)：計畫、組織、領導(指揮)、協調、控制。 5.提出組織結構的奧斯卡原理(OSCAR)：目標、專業化、協調、權威、職責。 6.費堯 (Fayol)的理論與原則不僅適用於工商企業界，在政府部門亦有成功經驗， 如—比利時國防部及法國郵電部。 1.行政七大要素：POSDCORB。 古立克 行政科學論文 (P 計畫、O 組織、S 用人、D 指揮、CO 協調、R 報告、B 預算。) (Gulick) 尤偉克 集(1937) 2.分部化四原則：目標(功能)、程序、顧客、地區分部化。 (Urwick) 3.最早使用「組織理論」一詞。 慕尼&雷利 提出「組織結構原則」— 機能、幕僚、協調、梯階原則。 (J.Mooney & A.C.Reiley) 1.最早有系統深入研究組織中人員問題之女管理學者。 [傳統時期第一位注意到人員的心理層面學者。] 2.傳統時期唯一不認同法定權威者。 3.額外價值論 － 團體的壓力與行為規範（團體對人的影響）。 4.正視衝突，強調協調 (團體中的衝突)。[組織衝突與調和的解決方式 － 整合。] 霍萊特 1.新國家(1920) 5.協調四原則（認為協調是管理核心）－ 早期、直接、互惠、連續原則。 (傅麗德夫人) 2. 創造性的經 6.對權威的看法： 驗(1924) (1)情勢法則：命令和權威一定要去除人的因素，純粹根據情勢的需要來運用權 (Follett) 威。 (2)最後權威：乃是許許多多小權力的綜合。 (3)職能合作：老闆與部屬的關係不再是命令與服從，而是以「職能合作」的精神 作基礎。 7.被尊稱為「後科學管理之母」。

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學派 代表人物

重要內容

權威演變三時期： (1)傳統權威：領導者的權力建立在民眾對於傳統文化信仰的基礎上（世襲的權威）。 [服從我，因為我們的人民一直這樣作。] (2)超人權威：領導者的權力建立在民眾情感認同的基礎上。 [服從我，因為我能改變你們的生活。] （領導者權力的取得來自個人奮鬥；在過渡社會中最易出現。） (3)合法權威：領導者的權力建立在理性的基礎上。 [服從我，因為我是你們的法定長官。] 2.理想官僚制度特徵：（四句箴言） (1)層級節制 － 層級劃分、命令服從。 (2)依法辦事 － 完整法規、非人情化。 (3)專業分工 － 專業分工、專業訓練。 (4)功績管理 － 功績制度、永業制度。 3.認為官僚體系是一種理想型的組織型態，且完全建立在合法權威的基礎上。 4.Weber 官僚制度的正功能及反功能表： 反功能 官僚制度特徵 正功能 枯燥乏味 ← 分工 → 專業化 缺乏士氣 ← 非人情取向 → 理性化 溝通阻塞 ← 權威的層級節制 → 紀律性的服從與協調 僵化與目標錯置 ← 法規與章程 → 連續與一致 成就與年資的衝突 ← 永業取向 → 激勵 5.Weber 曾指出：理性化、理智化及最重要的「解除世界魔咒」，是我們這個時代的命運與特徵。 6.當官僚制度愈是充分發展時， 「去人性化」的特性愈是嚴重，Weber 認為人類的未來將被束縛在「鐵 的牢籠」之中。 7.最早使用官僚一詞的是古奈。 8.墨頓(Merton)—「目標錯置」：將工具價值變成目的價值的現象〔法規成為目的〕。 9.因專業分工而形成如魏伯蘭 (Veblen)所言「受過訓練的無能」之弊病，即專業人員只適合於一定之 工作環境，無法適應新環境；此外狄威(Dewey)將其稱之為「職業性神經錯亂」，而華諾(Warnotte) 則稱之為「專業的形變」。 10.法國學者克羅奇爾(M.Crozier)認為，官僚制度是天生無效率，而不是如 Weber 所說的是有效率的 行政工具。 11.賽茲尼克(Selznick)：Weber 注重之正式法規與專業分工的結果，將容易造成「本位主義」之副功 能。 12.葛德納(Gouldner)：正式法規不但未能增進效能，反而成為「官僚怠工」的藉口。 13.公共行政學者阿布洛(M.Albrow)認為官僚科層體制(bureaucracy)的現代意涵為： (1)理性組織。 (2)組織無效率的病象。 (3)行政官員所控制統治的政府。 (4)行政制度或文官制度。 (5)組織管理方法。 (6)大型組織。 (7)當代社會。 14.「當一天的和尚，撞一天的鐘」— 最適合於描繪官僚心態。 15.海克契(C.Heckscher)提出「後官僚組織型模」，做為行政機關改進的參考。 16.韋伯(Weber)被尊稱為「機關組織之父」。 17.斐洛(Perrow)強調科層制度仍是能把社會事情做好且最有效率的主要途徑。 18.愛尊尼—哈利比(Etzioni-Halevy)：科層制度絕非是民主政治的充分條件，但它一定是必要條件。 19.愛尊尼—哈利比(Etzioni-Halevy)：民主政治與科層制度愛憎情結（政治兩難）。 20.史特勞斯(Strauss)指出：現代人必須生活在現代科層制度的巨靈之下，問題不是如何將它去除，而 是如何使它馴服。 1.

官 僚 型 模 學 派 ︵ 官 僚 體 系 、 科 層 體 系 ︶

韋伯

(Weber)

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✍

泰勒(Taylor)與費堯(Fayol)之比較： 學派 國藉 出身 最高職位 研究焦點 適用範圍 研究途徑 代表作

泰勒(Taylor)

費堯(Fayol)

科學管理學派。 美國。 米德威鋼鐵公司工人。 總工程師。 基層員工、動時研究。 生產性工廠或作業層級。 微觀 — 工作方法。 科學管理原則。 。 主要學說 2.1.論件計酬制（第一篇論文） 科學管理原則（成名作）。 譽稱 科學管理之父。

行政管理學派。 法國。 科費德公司工程師。 總經理。 中高階層、行政組織管理。 工商企業界、政府機關（最早應用於郵政機構）。 宏觀 — 組織管理。 一般管理與工業管理。 1.十四點原則。 2.管理（行政）五大功能 — 計畫、組織、指揮（領 導）、控制、協調。 現代管理理論之父、法國管理學之父、組織理論之父。

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3-3 修正理論時期 ✍

修正理論時期 (行為科學、人群關係理論時期) 各代表學派一覽表：

學派

代表人物

著作

重要內容 1.於美國西方電氣公司設於芝加哥之霍桑工廠進行。 2.第一階段：(1924-1927) 研究工廠照明設備對產量的影響 － 物質條件改善的探討。 3.第二階段：(1927-1932) (1)繼電器裝配室試驗(1927)： a.人格尊重。 b.社會平衡與士氣。 c.霍桑效應(Hawthorne Effect) — 指當人們知道自己成為觀察對象時，會有改 變行為的傾向。（∵尊榮感。） 【工作場合的社會情境（實驗光榮感、人少 工作親密）與領班督導方式的改變（嚴厲 變和藹）是產量持續增加主因。】 (2)全面性員工面談計畫(1928-1931)： 1. 工業中文明 a.參與及情緒的發洩。 梅堯 中人的問題 b.功用： (G.Mayo) 霍 桑 Ⅰ.可減少人員的緊張與不滿情緒。 (1933) 試 羅次力斯伯格 2. 管理與工人 Ⅱ.可以滿足部屬的參與感。 驗 (F.J.Roethisberger) Ⅲ.可發現工人的慾望及要求，作為改進管理的參考。 (1939) 學 派 懷德海 3. 工業界的工 (3)接線板工作室實驗(1931.11)： (T.N.Whitehead) 人(1938) a.小團體及其約束力（非正式組織）。 b.員工的產出量受到團體規範的約束。 c.「產量太多會被說成馬屁精，太少則是滑頭鬼，向上級打小報告是叛逆者， 孤芳自賞者被批評為一本假正經。」 4.梅堯(G.Mayo)—組織中尚有所謂「社會平衡」狀態。《工業文明中人的問題》(1933) 5.羅次力斯伯格(F.J.Roethisberger)—提出「士氣」觀念，其乃是個人與其服務機關 之間的「動態平衡」的關係。 《管理與工人》(1939)（和狄克遜合著）

懷德海(T.N.Whitehead) —《工業界的工人》(1938)。 7.霍桑實驗對管理的貢獻主要有： (1)開啟個人及團體行為奧秘的研究。 (2)領導的功能獲得重視。 (3)非正式組織研究。 (4)奠定人群關係的理論基礎。 6.

48

學派

代表人物

著作

重要內容

產生背景： (1)彌補與修正科學管理學派的缺失。 (2)最早使用〝人群關係〞一詞為：美國人事協會（於 1918 年在紐約舉行銀灣會議）。 (3)第一本以人群關係的觀點來討論管理問題的著作為： 威廉士(Whiting Williams)—《員工的慾望》(1920)。 (4)對人群關係學問的建立，最有貢獻的當推「胡桑研究」。 (5)梅堯(G.Mayo)於 1936 年在哈佛大學首次講授「人群關係」課程。 （梅堯(G.Mayo)為「人群關係之父」。） 2.研究重點： (1)人員行為與工作效率的關係 (心理學觀點)。 (2)人員利益與組織利益的平衡關係 (經濟學觀點)。 (3)人員彼此間的和諧關係 (倫理學觀點)。 3.基本假定或價值觀： (1)對人性之假定： 個人之差異、完整的人、Y 理論之假定、有動因之行為、人類尊嚴。 (2)對組織性之假定： a.組織是一種社會系統。 b.組織是一種融合過程。 （即耶魯大學教授貝克(Wyight E.Bakke)與阿吉里斯(Chris Argyris)兩位所言 之融合過程。） (3)強調管理之民主化：即將民主之道德信條及實現民主之方法納入行政組織之 中，作為組織活動之依據。 【雷福特(E.S.Redford)曾指出民主道德有三個基本信條： 個人之實現、平等主義、普遍參與。】 員工的慾望 4.理論基礎： (1)人格尊嚴應加以維護。 (1920) (2)人的潛能應加以發揮 ～ 一般人平均僅使用 1/3 的能力來從事工作。 (3)個別差異的存在～主要表現在四方面—智慧、性向、氣質、體力與愛好興趣。 (4)積極激勵的運用。 5.重要管理法則： (1)尊重人格 ～ 「人爭一口氣」 、「士為知己者死」、「滿腔熱血，賣給識貨的人」。 (2)相互利益。 (3)積極激勵。 (4)意見溝通。 (5)人人參與 ～ 以「合作意識」代替「強制妥協」，以「權力平衡」代替「命令服從」。 (6)民主領導 ～ 一種影響力的運用。 6.實施方法： (1)人事諮詢制度。 (2)人事動態審計。 (3)個人接觸計畫。 (4)鼓勵團體活動。 (5)員工建議制度。 (6)員工態度調查 ～ 以個人為中心的個別輔導。 (7)員工之訓練發展。 7.評價：學者施浩德（史考特）(W.Richard Sott)評人群關係學派為「母牛社會學」。 【母牛心理學：領導的作用旨在引導部屬朝向目標邁進，以如「引牛入欄」一般。】 1.

人 群 關 係 學 派

威廉士

(Whiting Williams)

梅堯

(G.Mayo)

49

學派

代表人物

重要內容

產生背景： (1)後人群關係學派受「人群關係」啟蒙，但對其以效率、生產力為主之理念感到不滿，是以 全鍾燮(J.S.Jun)又將後人群關係稱為「組織民主論」。 (2)後人群關係學派脫離人群關係學派之功能論原則，以組織中個人為中心，強調個人需求， 並質疑組織目標是否即為個人目標，提倡組織民主化（參與式管理），即組織論者所謂的 「人文主義」的組織理論。 2.組織的人文主義的意涵：（史考特(W.R.Scott)） (1)人性尊嚴必須在平等的基礎上加以保護與培養，而非以層級節制予以限制。 (2)人類有追求至善的天性。 【「人類情境」有逐漸朝向完美的穩定趨勢。】 (3)組織的利益即個人的利益，因此組織的利益應適當而公平地分配給利益的創造者（即工 人），不應由管理者獨享。 (4)組織中的決策階層與考核階層的權力，應來自員工的同意。 (5)組織的變革，應為「組織成員對所有備選方案的充分瞭解」 ，以及「凝聚共識」後的結果。 ＊根據全鍾燮(J.S.Jun)的分析，人文主義的行政研究途徑可分為兩種觀點： a.深受工業心理學和企業管理影響頗深的組織民主。 b.植基於哲學與政治理論的現象學之行政。 ＊Denhardt 將組織的人文主義分類成三： a.係講究工作滿足和增加生產力的效率之人文主義。 b.為提昇員工參與，力求組織結構變遷的人文主義。 c.基於倫理和道德考量，以促進自由與責任意識的人文主義。 阿吉里斯 (Argyris) 3.基本主張： (1)針對主流組織理論中的人性論與社會組織目標的基本假定，提出質疑。 馬斯婁 〔探究理性的本質與行為規範的重點，分析個人動機和組織目標的衝突與協調之問題。〕 (Maslow) (2)「個人的需求」與「正式組織的需求」之間存在有根本性的緊張及衝突，管理階層的主要 任務為整合二者或協調二者。 麥克葛雷格 (McGregor) (3)「後人群關係」學者主張「組織的民主化」 ，其基本的理念為「參與式管理」，特別重視民 主政治的相關理念。 (4)「後人群關係」學派與傳統上正統的公共行政理論存有緊張關係，此一緊張關係溯源自民 主行政的衝突概念。 〔正統學派追求效率，後人群關係學派強調民主，其對於民主行政的主題，有澄化作用。〕 (5)「後人群關係」學派深受「民主式組織的內在道德」信念所牽引，而較少提及如效率、效 能或生產力的工具性理念。 4.主要論點： 【後人群關係學派，乃是以「組織民主論」為經，以「人性管理」為緯，建立「民主行政」 理念的規模，為「新公共行政運動」奠定堅定基礎。】 (1)馬斯婁(Maslow)與其需求層級理論。 (2)麥克葛雷格(McGregor)與其人性本善論。 (3)阿吉里斯(Argyris)的組織發展與組織學習。 〔阿吉里斯(Argyris)被譽為「麥克葛瑞格的現今代言人」，其理論以個人與組織的整合為主 軸；建議採用「雙圈學習模式」創造個人與組織「雙贏」的局面。〕 (4)班尼士(W.Bennis)與民主組織。 〔官僚體制不可避免地終將面臨衰亡之局，取而代之者為民主的組織。（唯有「民主的組 織」才能最具有效率地維持生存。）〕 5.嚴格而言，後人群關係學派屬於整合理論時期，又稱「組織民主論」或「人文主義的組織理 論」。 1.

後 人 群 關 係 學 派

50

學派

代表人物

著作

重要內容

重要理論： (1)互動體系論：是人群間互動的關係所組成的系統（由人們的 — 共同的目標、 貢獻心力的意願、相互溝通的能力等三項因素所結合起來）。 (2)非正式組織： a.巴納德(Chester I.Barnard)首先研究非正式組織的先驅。 b.其能為正式組織擔任三項積極的功能： Ⅰ.溝通的意見或傳遞資料消息。 Ⅱ.維特組織的團結。 Ⅲ.保持個人自尊、人格完整與獨立選擇。 (3)貢獻與滿足（誘導）的平衡： 巴納德(Barnard)認為組織所提供的誘因，其種類有 — 物質的誘因、名望及 個人權力、所追求的物理工作條件、心理的享受。 (4)權威的接受論： a.權威的施展取決於受命者同意的程度，亦即命令必須落在「無異議區」 ，而 非「冷淡地帶」。 （無異議區 — 意指權力有效行使範圍，其存在於長官與部屬之間，為影 響力的展現。） b.受命者完全接受命令，必須 — 受命者確已瞭解、合於組織的目標、不違 主管人員的職 背受命者的利益、受命者有能力加以執 能(1938) 行。 (5)溝通問題： a.行政主管人員是實際的溝通管道之中心點（主管為溝通體系之樞紐）。 b.使溝通管道正式化。 c.其溝通理論影響組織文化概念。 (6)主管人員的職能： a.為建立溝通體系及爭取員工合作。 b.行政主管的功能 — Ⅰ.維繫組織的溝通。 Ⅱ.確保員工必要的服務。 Ⅲ.規劃組織的目標與目的。 Ⅳ.建構「創造性的道德」— 領導的本質、主管責任的最高檢定。 (7)責任道德觀： a.責任乃是由職務、法律、道德等要素所構成，其效力乃源於個人的內在義 務感（內在責任感）。 b.控制個人行為的一種力量。 2.評論（巴納德理論評估）： (1)以動態觀點分析主管的功能。 (2)激發、目標、規劃、控制、領導、組織員工關係等課題再獲得研究重視。 1.

動 態 組 織 學 派

巴納德

(Chester I.Barnard)

51

學派 代表人物

理 性 決 策 學 派

賽蒙

(Herbert A.Simon)

著作

行政行為(1947)

重要內容 1.賽蒙(Herbert A.Simon)被譽為「行政大師」；其於 1978 年獲得諾貝爾經濟學獎。 2.賽蒙(Herbert A.Simon)係芝加哥大學的哲學博士，其治學方法深受開行為科學先河之 大師馬瑞安(C.E.Merriam)及其大弟子拉斯威爾(H.D.Lasswell)影響。 3.行為科學的倡議：〔以行為科學的方法及觀點，使行政學獲得新生命、新方向，將行政學的 領域開拓得更加遼闊。〕 (1)批評傳統時期之管理原則為「行政諺語」。（∵每一原則均有反原則。） (2)事實與價值應予分開，並以之做為行政與政策的區別基礎。 (3)以事實問題為對象的實證研究。 (4)行政學要建立科學原則，必先發展概念工具（行政行為）。 (5)重視以心理學、社會學、經濟學的發現去研究行政行為。 4.決策理論：【賽蒙(Herbert A.Simon)：「決策或做決定就是行政的核心」。】 (1)提出理由： a.忽略執行前的決定。 b.要全面瞭解與解決行政問題，須同時注重決定與執行。 c.組織效率高低，取決於決策者制定決策時理性程度的高低。 d.無法明確說明決定係在何處做，以及上級對下級的權力運用至何種程度。 e.行政活動過程即決策過程。 f.組織成員是追求滿意決策的「行政人」，而非最佳決策的「經濟人」。 (2)決策活動內容：情報、設計、抉擇活動。 (3)滿意決策理論模式：有限理性的行政人。 (4)滿意決策理論的批評：何謂滿意，其標準難以衡量。 5.有限理性的開展下，依 Simon 之見解，有二種方式可使我們臻於「夠好的」決策或 「滿意的」決策： (1)行為模式 — A.在有限理性的行為模式下，人類不可能作的決策種類有三： a.涵蓋整個時間而不去考慮它的限制。 b.涵蓋人類價值的整個範圍。 c.每個問題纏繞著所有其他的問題。 B.賽蒙 (Herbert A.Simon)認為人類之所以能夠作出這種行為實際、有限理性的決 策，要靠三種機能的發展： a.具備集中注意力的若干途徑。 b.對良好方案的找尋或對已知方案改進的能力。 c.培養就事實加以推理的能力。 (2)直覺模式：亦即人類「頓悟」的經驗。 （Simon 認為一個人須經歷 10 年努力，才能成為直覺專家。） 6.人類理性的限制：注意力的限制、不確定性、多元價值。 7.組織平衡論： (1)承襲巴納德(Chester I.Barnard)「貢獻與滿足平衡」的理論而來。 (2)當貢獻（C）≦誘因（I）時，組織方能繼續發展。 8.賽蒙(Herbert A.Simon)：行政乃是將事情完成的藝術。 9.提出目標與手段之連鎖。 10.理性廣博決策模式與滿意決策理論模式之比較： 理性廣博決策模式 滿意決策理論模式 古典經濟學者所提。 學者賽蒙(H.A.Simon)所提出。 認為人是完全理性的經濟人 (理 認為人僅是有限理性的行政人。 性人)。 強調制定最適 (最佳) 的決策。 強調制定滿意的決策。 批評：人無法完全理性。 批評：何謂滿意，其標準難以衡量。 達到滿意的途徑： 亦稱「根本的途徑」決策模式。 1.行為模式(途徑)：將注意力集中在特定的事物上。 2.直覺模式(途徑)：亦即人類「頓悟」的經驗。 52

學說 代表人物

需 要 層 次 理 論 學 派

著作

重要內容 1.馬斯婁(Abraham H.Maslow)被譽為「人本主義心理學之父」。 2.人類五種基本需求：(由下而上) 生理(80%) → 安全(70%) → 社會(50%) → 尊重(40%) → 自我實現(10%)。 【當低層次的需要獲得滿足之後，人會進而追求高一層次需要的滿足。〔滿足比例〕】 【需要的滿足程度與該需要成為激勵因素的強度成反比。】 3.晚年提出第六層次的需要－「審美需要」，亦稱「後設激勵」或「超越自我的靈性需 要」，即指人類「無私無我」的哲學觀。 4.馬斯婁(Abraham H.Maslow)將人類五種需求粗略分為二種： (1)匱乏性需求 — 來自「缺乏」，包括生理、安全、社會需求。 (2)成長性需求 — 來自「個體本性」，包括尊榮需求、自我實現需求。 5.自我實現需求，Maslow 在《邁向存在心理學》一書中，將之描述為具有以下若干的 1. 人性激勵的 馬斯婁 理論(1943) 意象： (1)對實體有效認知。 (Abraham H.Maslow) 2. 激勵與個性 (2)接受自性、別人及自然。 (1954) (3)自發性。 (4)以問題為中心。 (5)獨立及追求隱私。 (6)自主性及抗拒奴化。 (7)持續新的感知和豐富的情緒反應。 (8)頻繁的高峰或神秘經驗。 (9)認同人類物種的共同性。 (10)深層的人際關係。 (11)廣泛增加的創造力。 (12)價值系統的若干改變。 6.所謂「倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱。」正好反應馬斯婁的需要層級之看法。 1.「ERG 理論」―人類需要由低至高，可區分為三個層次：生存 → 關係 → 成長。 2.每一層級需要的滿足越少，則對其滿足的慾望越大。 阿德福 (C.P.Alderfer) 3 低層級的需要越滿足，對高一層級需要滿足的慾望越大。 4.高層級的需要越不滿足，對低一層級需要滿足的慾望越大。 麥克里蘭艾金 成就的社會 人類三種需求：成就、親和、權力。 森

理論與需要層次理論之差異： ERG 理論 需要層次理論 「前進與挫折退縮途徑」的理論。 「前進途徑」的理論。 同一時間會追求兩種以上需要的滿足。 同一時間只追求一種需要的滿足。 需要獲得滿足後，仍具有激勵的作用。 需要獲得滿足後，就不再具有激勵的作用。

ERG

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學說 代表人物

著作

重要內容

保健因素(不滿意因子)： 管理政策、監督、待遇、人際關係、工作環境。 → 旨在維持現狀，屬於消極性作用因素。 2.激勵因子(滿意因子)： 賞識、成就、責任、工作本身、升遷與發展。 → 具有促進的作用，屬於積極性作用因素。 3.影響工作滿意的事情中，81％屬於激勵因素，19％屬於保健因素。 4.影響工作不滿意的所有因素中，31％屬於激勵因素，69％屬於保健因素。 (F.Herzberg)的二元因素理論深刻地影響 1960 年代後的工作設計，特別是在 何茲柏格 工作與人的本 5.何茲柏格 工作豐富化和工作生活品質（ QWL）方面。 (F.Herzberg) 質 6.兩因素理論是工作豐富化之理論基礎；其重要因素包括有 — 對資源的控制、責任擔負、績效反饋、工作速度、成就、個人成長及發展。 7.何茲柏格、毛士納、斯乃德曼於 1959 年出版「工作的動機」，為二因素理論之發端。 8.缺失： (1)多數的受訪者可能基於自我防衛的社會機制來回答問題，而扭曲了理論的實質意涵 和相關內容。 (2)研究對象僅限於工程師和會計師，導致懷疑其結論可否概括其他職業。 (3)激勵因素和保健因素的認定並無標準可言。 9.屬激勵理論的內容論。 吉爾布勒斯 管理心理學 1.為管理第一夫人，專門研究個人行為。 夫人 (1915) 2.提出三種管理風格：典型的傳統管理風格、科學的管理風格、過渡的管理風格。 1.對人性的二種假設： (1)X 理論（人性本惡論）〔傳統理論-科學管理時期〕： a.強調嚴格監督制裁理論。 b.人厭惡工作並設法逃避。 c.領導者必須以強迫、懲罰、威脅手段以達組織目標。 d.一般人情願被領導，不願負責任。 e.追求物質需求，特別重視安全感。 (2)Y 理論（人性本善論）〔修正理論-行為科學時期〕：【Y 理論是麥氏理論的核心。】 a.人性本善之激勵管理理論。 b.人非厭惡工作。 c.外力管制並非促成組織目標之唯一方法。 d.人均有強烈之動機和豐富的潛在能力。 e.大多數人會運用想像力、創造力解決組織問題。 f.在適當情況下，人們願意承擔責任。 麥克葛羅格 企業的人性面 g.在現代工業生活條件下，一般人的智慧只獲得部分的發揮。 (Douglas 2.人性本善的管理原則與方法〔人性激勵管理〕： (1957) McGregor) 民主領導、人人參與、積極溝通、滿足需要、潛能發揮、適當授權。 3.人性主張： (1)人性本善：如 — 孔子、孟子...。 (2)人性本惡：如 — 荀子、韓非子、馬其維利（君王論）...。 (3)人性無善惡之分：如 — 告子...。 (4)人性有善有惡：如 — 東漢王充...。 (5)權變理論對人性之主張：應承認 X 與 Y 理論之有效性。 （即—X 理論並非完全錯誤，Y 理論亦非完全正確。） ＊威廉大內(W.Ouchi)提出 Z 理論文化，其特徵有： ①長期僱用。 ②緩慢的升遷率。 ③參與的與共識的決策。 ④對團體的決定人人負責。 ⑤全局取向。 1.

激 勵 保 健 學 派

人 性 本 善 學 派

54

✍

貝里遜和史坦奈曾著有「人類行為」(西元 1964 年)一書，細述行為科學的意義和重要觀點。

✍

行為主義 (行為科學)： 【「行為科學」一詞於 1949 年開始出現。】 人物 馬瑞安：行為科學之父 芝加哥學派的代表人物 1.針對人類行為做研究。 － 價值中立的研究。 意涵 3.2.採實際驗證的研究方法 屬於高度科技整合的學科。 4.目的在建立「一般理論」。

✍

行為主義與後行為主義之比較：

馬瑞安 － 實證邏輯論 － 經濟和理性。 2.以科學方法來研究人類行為問題的學問。 行為主義 4.3.以某些自然科學的方法來研究社會現象和社會事實的科學。 多學科性的。 5.以驗證的方法進行研究的學問。 6.旨在建立社會現象關係的普遍律則。 1.伊斯頓 － 後實證邏輯論 － 客觀與主觀的研究。 2.實質先於技術。 3.行為主義隱藏了一個經驗保守主義的意識型態。 後行為主義 4.5.打破行為論所型塑出來的沈寂障礙，並幫助政治學能為危機時代人類的真正需要而服務。 作為一個知識份子，他的歷史任務即在保護人類文明的價值。 6.知即有行的責任，行即是社會的重建。 7.研究價值與建設性地發展價值。 8.知識份子有義務地去應用其知識（職業政治化）。 1.

55

3-4 整合理論時期 ✍

整合理論時期 (系統理論時期) 各代表理論一覽表：

理論

代表人物 貝特蘭菲

(L.V.Bertalanffy)

一 般 系 統 理 論 開放 系統 理論 (環境 系統 理論)

鮑丁

(Kenneth E.Boulding)

卡斯特 (Kast)

羅森威

(Rosenzweig)

帕森思

(T.Parson)

社 會 系 統 理 論

重要內容 1.生物學家貝特蘭菲(L.V.Bertalanffy)為一般系統理論之首創者（鼻祖）。 2.最先提出「開放系統」與「封閉系統」的概念。 3.主張「平行論」，認為平行地觀察各個層級的現象，才能了解互動系統。 1.為集一般系統理論之大成者。（將一般系統理論發揚光大者。） 2.提出系統的層次觀，將系統分成九層次：（1-3 物理機械層次；4-6 生物層次；7-9 人類及社會層次） (1)靜態的結構（架構層次）～ 為其他系統的立論基礎。 (2)可預先測定之動態系統（鐘錶裝置層次）。 (3)自動控制的調整系統（恆溫器層次） ～ 如「操縱術」的運用，係以自我調節來維持平衡。 （其應用於組織理論，則是反饋及適應和調整的觀念。） (4)開放系統（細胞層次或自我維持系統）。 (5)遺傳及社會的層次 ～ 以植物最具代表性。 (6)動物系統層次 ～ 其特性為流動性大、有自覺。 (7)人類層次 ～ 人類即為一個完整的系統。 (8)社會系統或人類組織系統的層次 ～ 社會組織由人組成。 (9)超越性系統（形而上的系統）～ 終極而不可知的。 1.重要著作：卡斯特(Kast)與羅森威(Rosenzweig)的《組織與管理》(1974)。 2.理論內涵： (1)一般（社會）環境系統：教育、文化、法律、政治、社會、經濟、科技環境及天然資源、人 口特質。（例：人口老化，對內政部衛生署而言，屬於一般擐境。） (2)特定（任務）環境系統：顧客、競爭者、供應者、技術、社會政治因素。 1.美國社會學大師。 2.組織本身即是一個社會系統，每一個系統都有四功能必須去執行： (1)目標達成。 (2)模式維護 ～ 維持組織的文化與價值觀於不墜（一方面按步補充新員，另一方面又以社會化 使成員接受系統的特有模式）。 (3)適應 ～ 維持與環境的平衡。 (4)整合 ～ 衝突的協調。 3.社會系統的三個階層（組織階層）： (1)策略階層（決策階層）：模式維護、適應。〔開放狀態〕 (2)管理階層（協調階層）：整合、適應。〔半封閉半開放狀態〕 (3)技術階層（操作階層）：目標達成。〔封閉狀態〕 4.社會系統三階層之行為比較： 項目 策略階層 (決策階層) 管理階層 (協調階層) 技術階層 (操作階層) 階層 為開放性階層 (彈性高) 半封閉半開放性階層 封閉性階層 (彈性低) 面臨環境 一般環境 特定環境 不受外在環境的影響 爭取合作、聯盟措施、合營措 應付環境的策略 施、擴大功能範圍 界限防禦 標準作業程序 執行 (功能) 適應及模式維持 適應及整合 目標達成 成員 董事長、首長 中間管理人員 基層員工 工作特性 不穩定、不明確 居中 穩定、明確 時間視野 遠程 中程 近程 工作程序 不固定 居中 固定 決策行為 主觀判斷 居中 量化分析 1.卡斯特和羅森威採系統觀點研究組織，認組織是一個開放系統，具有： (1)目標導向； (2)社會心理系統； (3)技術系統； (4)結構性活動的整合。 2.把組織分為五大次級系統：結構的、技術的、心理社會的、目標與價值的、管理的次級系統。

卡斯特 (Kast) 羅森威 (Rosenzweig) (管理的次級系統：貫穿整個組織，主要作用是整合、協調、設計、控制。) 霍曼斯 社會系統的三個因素：活動、互動及交互關係、情緒。 (G.Homans) 賽茲尼克 利用結構—功能分析以及系統研究來探討組織。（用以從事政府及大型組織的實證研究） (P.Selznick) 倫敦塔夫人群關 發展一套組織社會－技術系統的理論，強調其與環境互動的結果。（用於礦業、紡織等實務工作上） 係研究所 56

高斯

(John M.Gaus)

達爾 帕森思

(R.Dahl) (T.Parsons)

生 態 理 論

雷格斯

(F.W.Riggs)

使用生態觀點來研究政府行政現象之第一人。 年發表《美國社會與公共行政》及 1947 年發表《政府的生態學》，認為政府組織與行政行 為必須考慮生態環境因素。 1.行政之生態研究（帕森思的組織適應問題即是生態理論）。 2.帕森思是雷格斯的老師。 1.是「行政生態理論」的集大成者，其所創造的「生態型模」被認為是解釋開發中國家行政現象 最權威的理論。 2.著作： (1)〈農業型與工業型：一個比較行政的類型〉(1957)。 (2)《行政生態學》(1961)。 (3)《開發中國家的行政：稜柱社會的理論》(1964) ～ 被譽為行政生態理論的劃時代巨著。 3.在《農業型與工業型：一個比較行政的類型》一書中，提出「農業型行政模型、工業型行政模 型、過渡型行政模型」三個模型。 4.在《行政生態學》一書中，提出「鎔合—稜柱—繞射」的「稜柱模型」 ，是一套能夠解釋各種類 型社會的行政模型。 未開發國家 開發中國家 已開發國家 （農業社會） （過渡社會） （工業社會） 混沌、普化 新舊並存 專業分工 5.稜柱理論： (1)稜柱社會的特徵： a.異質性 — 對同一件事會表現出不同的行為模式。 b.重疊性 — 組織和功能的重疊。 c.形式主義 — 「理論」與「實際」的嚴重脫節，「應該的」與「事實的」之間有一大段距離。 ＊形式主義與合法性的關係（反比關係）： 形式主義高 1.2.合法性程度低。 為稜柱社會較易產生的現象。 1.合法性程度高。 形式主義低 2.為鎔合及繞射社會易產生的現象。 (鎔合：威權體制；繞射：依法行政。) d.多元的社團。 e.多元的行為規範。 (2)現象： a.經濟制度是「市集食品店」— 傳統之大量買賣（新舊同時存在）。 b.社會階級是「稜柱團體」— 上下高低的區別、多元及階級。 c.政治舞台是「鬥雞場」。 d.行政組織是「沙拉」— 混雜。 e.財政制度是：﹙非理性的財政制度﹚ Ⅰ.納貢式的稅收 — 窮困、逃稅、轉嫁。 Ⅱ.恩寵式的預算 — 官僚化的分配、善用歲收、積存留用。 Ⅲ.捐贈式的支付 — 造假帳、形式化的稽核、高度浪費。 (3)行政文化：權威、家族、因緣、人情、官運、通才、特權取向。 ＊生態理論的理論要點： (1)強調組織的適應。 (2)生態理論是由開放系統理論演化而來的。 (3)注意到「制度不能生硬移植」、「橘逾淮為枳」。 (4)以生態觀點來研究行政制度。

1.

2.1936

57

意義：沒有所謂「萬靈丹」的最佳途徑來瞭解各次級系統間之關係，應視各組織情況與環境條 件而定。 2.理論基礎： (1)強調組織的多變性。 (2)重視環境因素。 (3)只能算是研究該理論的新途徑。 3.基本論點： (1)沒有唯一的最好方法（最佳法則）～ 隨機應變。 (2)管理者個人的嗜好與偏見、外界環境、工作本身，構成管理上三大變數，必須適當的相互配 合才能達成目標。 4.主要內容（主要論點、理論內涵）： (1)否定兩極論 ～ 組織應視為一個由封閉到開放之連續體。 (2)彈性運用 ～ 沒有放諸四海皆準之原理原則（通權達變、亂世用重典）。 (3)效率與效果並重 ～ 目的與手段並重。 (4)殊途同歸性 ～ 條條大路通羅馬。 (5)管理的層次性 ～ 將組織分成策略、協調、技術三層次，分別使用不同管理及激勵方法。 (6)管理人員之職責 ～ 策略制定（應考慮的因素 — 客觀環境機會、能力與資源、管理的利益 與期望、對社會的責任）、組織設計、資訊決策系統之設計、塑造影響 力系統與領導、組織改善（一般步驟 — 診斷→問題解決→採取行動的 步驟→追蹤或再診斷）。 卡斯特 (7)若即關係（if...then...） ～ 「若」表獨立變數，「即」表相依變數。（反熵作用。） (F.E.Kast) 5.特質： 羅森威 (1)組織是個開放體系，不但滿足和平衡內在需求，亦在適應環境變化。 (J.E.Rosenzweig) (2)沒有最佳的組織方法，最恰當的形式是由面臨的任務或環境所決定。 (3)管理乃在考量達成良好的適應。 (4)即使相同的組織為完成不同的任務，亦應採取不同的管理途徑。 (5)在不同的環境形態下，需要不同的組織類型或物種。 6.功用： (1)可以將程序、計量及行為三個學派的不同概念，統合為一項相互關聯的理論系統。 （是指陸慎思(F.Luthans)的圖解行政學派而言。） (2)可以融合組織和管理的系統觀念。 (3)對於當前的管理知識之分析和解釋，可以提供一項實用的基礎。 (4)可提供一項架構，作為系統性和協調的新研究方向。 (5)可以建立一種方式，俾將理論概念和經驗研究，轉化為可供現代管理人運用的技術。 7.魯然士著有《管理入門－權變取向》。 8.柏恩斯&史塔克(T.Burns & G.H.Stalker)： (1)其奠定了權變理論途徑的學術地位（1950 年代，其為組織與管理建構了「機械的」和「有機 的」組織之區別）。 管理型態 機械式管理 有機式管理 環境性質 穩定 多變 管理重點 效率 彈性 管理方法 強調工作常規化與多樣規章程序 強調較少的精細與較少規章程序 理論學派 結構學派 行為學派 (2)面對不同程度的環境變化，四種成功公司的組織與管理模式： 人造絲廠 轉換接合器公司 收音機及電視機製造公司 電子公司 機械式 有機式 1.

權 變 理 論

←―――――――――――――――――――――→

58

✍

系統理論的評價：

生存至上。 ）。 思維假設 3.2.同形主義（內、外保持同一狀態，指「適應」 成長假設。 4.有機喻象的比擬（擬人化）。 1.能更明確的解釋組織現象。 功用 2.能對組織之研究產生整合作用。 3.使組織之管理更具彈性。 1.心理及社會次級系統無法理性化的控制與掌握。 2.各種相互關係理論未獲經驗證明，只是合理推論。 3.系統理論所提界限問題過於抽象。 4.雖提出整合架構，考慮可能影響組織行為的環境因素，卻易陷於「決定主義」。 （決定主義的論斷使組織的研究過於動態性。） 限制 5.將組織系統視為有秩序、有目的之互動系統，忽略個別目標之存在。（系統是整體。） （缺失） 6.系統理論隱含褊袒管理者的意識型態，其主張「生存」是組織的首要目標，很少討論「民主參與」及 「大眾諮商」的重要性。（缺乏民主。） 7.系統理論是基於成長假設思維方式，有過度簡化組織生命週期之分析（「以偏概全」或「以全概偏」的 錯誤）。 8.高估同形主義之適用性。（同形主義的適用存有生態觀點的限制。） 9.存有物化之嫌疑，忽略人才是組織之主體。（以有機喻象的比擬將組織擬人化是謬誤。） 1.

✍

效率與效果之比較：

效率 1.2.強調投入與產出的比率。 著重「過程」，強調「手段」的性質。 效果 1.2.強調目標達成的程度。 著重「結果」，強調「目的」的性質。 例： 杜拉克：「做對的事情，把事情做對。」 （做對事情） （做好事情）

效果)

(

效率)

(

59

新左派 ― 1.興起於 1960 年代初期

主張平民大眾參與公共事務

2.

開啟價值問 題的研究

強調個人主義

新公共行政（明諾布魯克觀點）：

公共管理 ― 1.興起於 1970 年代

第一次： ①興起於 1968 年 ②強調追求行政效率與公平正義 2.第二次： ①興起於 1988 年 ②強調第一次觀點的緩和與民主政治

P B

1.

同 功

強調政策分析與績效管理

2.

新公共管理 ― 1.興起於 1980 年代

強調解除管制（市場機制）與績效管理

2.

B

強調制度性

新右派 新治理 (以英國柴契爾為代表) (以美國柯林頓為代表)

黑堡宣言（制度性明諾布魯克觀點）： 興起於 1983 年 2.強調公眾信託（主權受託）與公共利益

1.

60

3-5 新公共行政（NPA）

瓦爾多(D.Waldo)認為 1960 年代是公共行政正處於一個「革命的時代」。 年，在瓦爾多(D.Waldo)的資助與號召下，三十三位年輕輩公共行政學者齊聚在紐約州的雪城大學 背景 明諾布魯克會議中心，討論公共行政所面臨的問題，以及未來應發展的方向。 3.研討成果於會後馬里尼(F.Marini)主編成專書—《趨向新公共行政：明諾布魯克觀點》(1971)。 4.1988 年，認同於新公共行政的學者們再度集會，回顧與檢討第一次會議，並展望未來。 1.主張入世相關的公共行政。 2.主張後邏輯實證論 ～ 反對價值中立。 ＊Robert Denhardt 歸納新公共行政在後邏輯實證論的方法論基礎上有四個特徵： (1)政治與行政的互依性。 (2)事實 vs.價值。 (3)效率 vs.平等。 (4)層級體系 vs.參與。 3.主張適應環境的動盪不安情況 ～ 丹哈特： 「公共行政即在針對社會大眾所追求的各種 價值之變遷過程管理。」 4.主張發展以服務對象為重心的組織（建立受益者導向的組織）～ 金恩(H.Zinn)：「窮人的哭訴並不一定總是正確的，但要是聽不到他們的哭訴，你就永 第一次會議 遠不知道公平是甚麼。」 5.主張建構新的組織型態 ～ 協和式組織。 ＊協和式組織的特徵（科哈特(Larry Kirkhart)）： (1)專案團隊是基本的工作單元。 (2)多元的權威結構。 (3)所有組織均植基於時間的迫切性。 (4)以不同的次級（專案）計畫來處理相同的基本問題。 (5)社會關係是以高度的獨立自主和相互倚賴為特徵。 (6)顧客的需求得以在組織中表達。 (7)組織講究短暫僱用，而非終身職。 (8)以電腦來保存文獻紀錄。 (9)專業角色除注重技術技能外，更要避免形成額外的社會階層。 1.採取較溫和態度去正視民主法治和制度的實際運作。 2. 認為公共行政核心任務在對民主價值的關注。 主要論點 3.規範性的觀點和行為主義者觀點間之爭論乃未稍減。 4.社會和勞動力的多樣性，被視為基本的價值。 （多樣性主要表現在三方面：專才和通才的對比、種族和民族的多元、性別的差異。） 第二次會議 5.對公共行政抱持著審慎的希望。 6.「務實規則」的接受，且其較關注短期的未來。 古依(M.E.Guv) 7.公共行政的科際整合仍有一段艱辛道路要走。 8.對企業採取強烈的反對態度。 9.對人事體系的限制，強烈要求改革。 10.不願提及科技的問題。 11.不願正視政府應做的種種細節。 *1-5 從歷史觀點與第一次會議之結果作比較；6-11 著重當前及未來的願景。 比較項目 第一次會議 第二次會議 時間 1968 年 1988 年 地點 雪城大學 雪城大學 贊助者 瓦爾多 雪城、堪薩斯、阿肯諾大學 與會者屬性 60 年代年輕學者（平均 30 歲） 80 年代青壯學者與實務者（40-50 歲） 性別比例 只有一位女性參加 14 位女性參加 比較 研究領域 爭論性、對話性、革命性 謙和與實際性 關心焦點 社會公平、正義與倫理責任 民主法治與制度實踐 1.《邁向新公共行政：明諾布魯 克觀點》(1971) 著作 2. 《動盪時代下的公共行政》 未有專書出版 《公共行政評論》(1989)專題介紹 (1971) 3.《新公共行政》(1980) 1.

2.1968

61

超越實證典範之研究。 理論研究 3.2.邁向獨立的公共行政學發展之啟示。 擴大公共行政之領域範圍。 方面 4.健全行政組織理論之內容。 5.公共行政教育內容之深層化。 評論 1.公共服務的平等分配。 (貢獻) 2.公務員權利的解放。 行政實務 3.利益與價值代表之多元化。 方面 4.參與觀念之推動。 5.內省倫理道德意識之建立。 6.人事行政之分權化。 傅德瑞克森(Frederickson)＆馬里尼(Marini)： 1.公共行政研究重點已從傳統重視機關管理轉移至政策的議題上。 2.除了效率與經濟外，增加了社會公正作為政策立場的立論基礎或合理化觀點。 3.行政中立的觀點被拒絕後，政府的倫理、誠信和責任再度成為公共行政強調的重點。 影響 4.5.有關「精簡管理」的文獻有長足發展。 管理變遷，而非只是成長，已經成為公共行政效能的主要標準之一。 6.有效率的公共行政是在主動的與參與的公民意識系統中加以界定的。 7.70 年代，如何執行決策將成為更困難的挑戰，是以執行理論和行動理論應被發展出來。 8.理性型模的正確性和層級節制嚴明概念的有用性，已受到嚴厲的批判與挑戰。 9.多元主義已無法成為公共行政實務的準則了。 1.傅瑞德里格森(H.G.Frederickson)指出： 要將思考、概念、典範、理論指稱為新，是何等冒險的事，尤其是新公共行政的若干部分早就被柏拉 圖、雷布斯、馬基維利、漢彌爾頓、傑佛遜及許多現代行為理論家所意識，要指其為新，僅能比喻為 批評 新的織法，而非指新的織線。 2.湯普森(Victor Thompson)將公共行政批評為「偷竊人民主權的無恥企圖」或「對正當性政治權威的不 當挑戰」。 1.社會公平促進者。 2.機關變遷催生者 ～ 集權規劃及分權執行的連結者。 3.代表性行政人。 行政人員改 4.倡議性行政人。 革性角色 5.非統一性行政人 ～ 多重角色（多職能）。 ＊行政人員應體現之價值（行政價值）： （巴頓 (1)堅持更寬闊的社會公平。 (R.Barton)） (2)關切更廣泛的政治參與。 (3)追求行政理論與實務的規範意義。 (4)致力知識與實踐的整合。 (5)正視多元主義的缺失。 1.

62

3-6 黑堡宣言

起源名稱

(

論點 基本主張)

行政價值 公共利益 的基本價值 顧塞爾 (G.T.Goodsell)

行政人員 的角色

新公共行政 與黑堡宣言 之關係比較

美國維吉尼亞理工學院暨州立大學公共行政與政策中心的多位知名當代美國行政學界的教授，如萬斯來 (G.L.Wamsley)、顧塞爾(C.T.Goodsell)、羅爾(J.A.Rohr)等人，宣揚公共行政是政府治理過程的必然份子， 是公共利益捍衛者核心議題，合力完成〈公共行政與治理過程：轉變美國的政治對話〉一文，由萬斯來 (G.L.Wamsley)教授主筆，並於 1983 年發表。 1.行政人員 — 要成為具有自我意識的公共利益受託者。 （公共價值涵蓋 5M(手段、倫理、民眾、市場、任務)，其可顯示黑堡宣言之價值取向體系。） 2.行政組織 — 應具有專業能力，提供特定社會功能，以達成公共利益的制度性寶庫。 3.公共行政 — 要成為憲政秩序下政府治理過程的正當參與者。 4.公共行政 — 其權威繫於政府治理過程中能夠涵蓋不同的利益。 ＊「黑堡宣言」為官僚體制辯護，反對「小而美」的政府，強調公共行政在民主的治理過程中具有相當 的重要性，有別於忽略政治面向的公共管理途徑，而具有規範性的理論特色，茲歸納其要點如下： (1)文官集團的代表性及其專業權威。 (2)尊重市場機制，反對小而美的政府。 (3)強調「公共利益」的重要性及文官應有的角色。 （文官角色—執行與捍衛憲法的角色、人民受託者的角色、賢明的少數、平衡者的角色、輔助者與教育者。） (4)方法論上強調規範價值與理論的建構。 黑堡宣言強調行政價值的重塑與社會變遷的推動，均須經由「集體懷抱的價值、認知、態度以及行為」 的改變，從行政人員與科層體制之個人與結構兩方面雙管齊下，才能提高行政績效。 （如果說新公共行政運動是屬於行政理念的個人主義，那麼黑堡宣言就是「奠基於制度的明諾布魯克觀點」。） 1.合法性與道德 — 本著正直與誠實的道德良知，依憲政與法令行事。 2.政治回應性 — 符合民眾和相關團體的期望。 3.政治共識 — 公共利益的對話。 4.關注邏輯性 — 建立政策倡導與規劃目標的有效連結。 5.考量結果 — 政策的推薦係建構在可檢證的利益與效能基礎上。 6.議程的覺察 — 須規避私人利益滲入公共領域之中。 1.憲政秩序的瞭解者與捍衛者。 2.社會治理過程的受託者以及正當而重要的參與者。 3.睿智的少數，而非吼嚷的多數或有權的少數。 4.不同機構的利益平衡軸。 5.擁有專業地位的道德和超驗執著者。 6.民眾參與的促進者。 二者的內涵，都彰顯了行政人員是「主權受託者」的理念角色，行政人員必須秉持專業知識的良知，善 用職權與裁量，以高尚的情操擇善固執，追求政府治理體系及過程中的公共利益最大化，並爭取弱勢族 群的公道正義，實踐「倡導型或護國型行政」的真義。 比較項目 新公共行政（NPA） 黑堡宣言 別稱 明諾布魯克觀點 制度性明諾布魯克觀點 時間 1968 年（1988 年） 1982 年 發起人或 瓦爾多(D.Waldo) 萬斯來(G.Wamsley) 贊助人 主事者 Frederickson、Lambright、 Marini Wamsley、 Goodsell、Rohr、White、Wolf 會議地點 雪城大學明諾布魯克會議中心 維吉尼亞大學附近聯邦主管學院會議室 會議性質 學術研討會 腦力激盪法 1.主張入世相關的公共行政。 1.行政人員為公共利益的受託者。 2.倡導後邏輯實證論。 2.行政組織係達成公共利益的機構。 主要論點 3.適應環境動盪不安的情況。 3.公共行政係憲政治理過程的正當參與者。 4.建構新的組織型態(協和式組織)。 4.政府治理過程應代表多元利益。 5.主張發展以服務對象為重心的組織。 重大影響 開宗立派，為行政學取得獨立地位。 憲政與民主行政的強調。 Marini 主編《邁向新公共行政：明諾布 Wamsley 主筆《公共行政與治理過程：轉變 出版品 魯克觀點》 (1971) 美國的政治對話》(1983) 1.Waldo 的《動盪時代下的公共行政》 1.Wamsley 等編《重建公共行政》(1990)。 相關著作 (1971)。 2.Wamsley & Wolf 編《重建民主的行政：現 2.Frederickson 的《新公共行政》(1980)。 代的弔詭、後現代的挑戰》(1996)。 相異點 行政理念的「個人主義」 奠基於「制度」的明諾布魯克觀點 共通點 公共利益、民主行政、弱勢關懷、行政人員為「主權受託者」。 63

3-7 公共管理

定義

結合傳統公共行政的規範取向與企業管理的手段取向。 葛森與歐培曼(Garson & Overman)：PAFHRIER。 （PA—政策分析；F—財務管理；HR—人力資源管理；I—資訊管理；ER—外部關係） 公共 管理

內涵

PA P (Public Policy)

FHRIER B (Business)

方案結果的促成 1.資源的有效運用 2.個案研究 2.計量研究 1.

同時重視策略與過程，但仍注意到外部性取向。 研究主題 3.2.對硬性面（政策科學）有更多強調，並持續將重點置於軟性面（管理藝術）上。 。 特性 4.研究分析之對象朝向高階的公部門經理人（公經理人） 對公共管理的「公共」賦予更寬廣的定義，其包含非營利組織、私人企業之公共面向和混合型組織。 5.重視理論，特別是規範性理論。 1.對傳統式的公共行政及政策執行研究予以拒絕。 2.偏向於前瞻性的、規範性的理論研究。 公共政策途徑 3.著眼於高層管理者所制定之策略的研究。 （P 途徑） 4.透過個案研究來發展所需的知識。 5.在政策學派影響下的公共管理研究，乃視公共管理與政策分析為一體，但受企業管理學 研究途徑 派影響，兩者幾無交集。 1.偏好運用企業管理的原則。 企業管理途徑 2.對公私部門間的差異不作嚴格的區分，並以經驗性的理論發展作為公私組織間差異的解 釋基礎。 （B 途徑） 3.強調組織設計、人力資源、預算等方面的過程取向之研究。 4.以量化的實驗設計作為主要的研究方法，個案研究僅是教學上的一項補充教材而已。 1.

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3-8 新公共管理（NPM） ✍

新公共管理：

政府再造風起雲湧地產生，乃源自福利國家的種種危機（經濟、財政、官僚、合法性危機）。 新公共管理論點有其危機存在，即造成國家空洞化。 「私人就是好的；公共就是壞的」，此哲學係屬新右派的主張。 提出四個促成新公共管理的原因： 對公部門的挑戰 — 新右派學認為政府應縮小規模，「市場好，政府壞」，政府越來越龐大，效率也就越低，勢必形 促成原因 2.經濟理論思潮的變遷 成三種後果：不正確的公共財觀念、過度消費、官僚政治是竊盜行為。 — 其中有三大理論值得注意：公共選擇理論、委託人—代理人理論、交易成本理論。 3.私部門的變化。 4.知識經濟時代的來臨。 定義 將焦點放在管理而非政策，以及績效評價與效率上，並將公共官僚結構分解為許多附屬機關，且各機關之間根據使用 胡德 者付費的基礎進行互動，利用準市場和簽約外包的方式來塑造競爭環境，削減成本，以及一種強調產出目標、限期合 約、金錢誘因和自由空間的管理型態。 (C.Hood) 1.係根源於管理主義或新泰勒主義的理念。 基本要素 3.2.師法私部門企業的管理實務和技術。 新公共管理是一種手段，企圖將官僚的、權威的作風及消極民主的政體轉換成有效率的、回應性的及顧客導向的新 治理典範。 1.將焦點放在管理而非政策，以及績效評價與效率上。 2.各機關根據使用者付費的基礎進行互動。 核心信念 3.利用準市場和簽約外包的方式來塑造競爭環境。 4.削減成本。 5.強調產出目標、限期合約、金錢誘因和自由空間的管理型態。 三 P 與五 D 1.三 P — 活化參與(Participation)、民營化(Privatization)、營造協力(Partnerships)。 理念 2.五 D — 移轉(Devolution)、民主化(Democratization)、分權化(Decentralization)、解除管制(Deregulation)、發展(Development)。 1.專業管理公部門，亦即讓公經理人管理並承擔責任。 2.目標必須明確，績效必須能被加以測量。 胡德 3.特別強調產出控制。 4.打破公部門的本位主義。 (C.Hood) 的主張 5.引進市場競爭機制，降低施政成本及提高服務品質。 6.強調運用私部門的管理風格。 7.強調資源的有效運用。 1.採取理性途徑的方式處理問題。 特徵 2.重新設計組織結構，其目的在於使政策能與行政分離。 3.改變組織結構，促使官僚體制的組織更為扁平化。 Farnham 4.依據經濟、效率、效能等標準（三 E 標準）來衡量組織的成就。 & 5.使公共組織從被傳統服務價值所支配的文化，轉換成新公共服務模式。 Horton 的見解 7.6.運用人力資源管理的技術，其目的係在淡化集體主義的色彩而採取個人主義的途徑。 試圖建立一種具彈性、回應及學習的公共組織，並發展一種將大眾視為顧客、消費者及市民的「公共 服務的導向」。 8.以契約關係來取代傳統的信託關係。 1.官僚典範到後官僚典範。 2.企業型政府運作或治理十項原則：導航式、社區性、競爭性、分權式、前瞻性、任務導向、結果導向、 在公共行 顧客導向、企業導向、市場導向的政府。 （奧斯本與賈伯樂(D.Osborne & T.Gaobler)） 政理論上 （口訣：前瞻導航、市場競爭、社區分權、企業顧客、任務結果） 3.政府再造的五 C 策略：核心、結果、顧客、控制、文化。（奧斯本與傅瑞祺(Osborne & Plastrick)） 影響 1.在實務上，晚近各國政府推動的政府再造措施，如：紐西蘭—行政文化重塑運動、邁向公元二○一○； 英國—續階計畫、效率小組、公民憲章、服務品質競爭、跨部會解除管制小組；德國—新領航行政模 在公共行 式、行政彈性工時；美國—國家績效評鑑委員會(NPR)、勵革實驗室(REGO Lab)；加拿大—公元二○○ 政實務發 五年新制文官；法國—行政現代化政策；荷蘭—行政自動化；我國—政府再造行動綱領；中共—國家 展上 職能轉換方案。 2.學者夏福利茲和羅素(Shafritz & Russel)將此一改革類比為 1789 年的法國大革命「自由、平等、博愛」 的口號，而顯示出流程再造、充分授能、企業精神是政府再造的基本訴求與改革重點。 1.政府再造雖在達成企業型政府，卻有行政權集中之勢，相對剝奪了立法權的疑慮。 2.太重視民營化、市場化的結果，降低了政府的天職乃在促進平等的社會責任，而將國家淪為所謂「空洞國家」。 3.若一味跟著西方國家模糊的感覺走，而不能自我檢討、自我創生、自我指涉，恐怕再造的成就不會太大，效果不易 發揮。 批評 4.大部分的業務係屬質而非量的表現，若無法發展適當的衡量指標，則不但難以比較績效的優劣，更因重視短期效益， 忽略長期效果，而偏離了公共利益的本質。 5.根據貝隆(C.J.Bellone)與葛爾(G.F.Goerl)的分析，認為企業型官僚與民主政治之間的關係，會呈現出以下緊張關係： 企業自主對張民主課責、個人遠見對張公民參與、企業秘密對張民主公開、擔負風險對張監護公共財。 6.顧塞爾(G.T.Goodsell)提出再發現政府的十個原則來和再造政府的十個原則相互對峙和抗衡。 環境系絡

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Owen E.Hughes 1.

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新公共行政與新公共管理之比較： 相同點

變遷面向

改造官僚。

相關性、回 均強調回應性、相 應性和授能 關性和授能的價 的概念 值。 理性理論 結果導向、導航。 分權化、扁平化組 組織結構與 織、支援專案組 設計 織、簽約外包、合 產制或公私合夥。 管理與領導 團隊的概念、權威 理論 的運用。 認識論 方法論

強調更具創發、 創 新 和 感知 的 管理。 2.著重服務對象、 民 與 顧客 的 價值問題 公 觀點。 基本精神 ―

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新公共行政（NPA） 新公共管理（NPM） 相異點 1.深信專業知識和組織能力，且鮮少質疑 官僚運作之道。 （官僚本身不是主要問題的重點。） 1.官僚制度的解體。 2.追求彈性，並謀變遷的慣例性，適應動 （官僚典範是問題核心，反官僚。） 盪環境。 2.創新和企業性行動。 （鼓勵變革，視變革為常態，並加以制 3.顧客授能。 度化。） 4.從官僚服務到個別授能。 3.不太執意於考量民眾需求。 4. 對政府能夠或應該完成的工作抱著過 度樂觀的觀點。 1.公民隱喻。 1.顧客隱喻。 2.知的權利、社會公道。 2.個人選擇（授能顧客）。 3.民主共識。 3.個人滿意。 4.建立社群。 4.發展選項。 1.將「如何做」與「做什麼」的問題分開。 1. 以更多的效率與生產力作為導航的目 2.培養主動和積極的公民意識，使公民能 的。 積極參與。 2.使用「治理」（避免政治—行政的兩分 3. 發展能兼具考慮多數決和保護少數的 和理性問題）。 憲政民主，及致力於效率與公道的專 3.將掌舵（導航）與操槳分開。 業化公職服務為其追求的價值。 1.關心體制與管理。 1.關心誘因、契約監督、管理創新。 2.希望更制度化，訂定服務項目，較具管 2.傾向「去制度化」 （彈性化）、委託競爭 理性。 者提供服務。 1.有效的管理者是企業型、創新性、冒險 1.專業公職服務和公正的政策執行。 性。 2.從強調組織內部轉到外部公民、其他機 2.有計畫的打擊官僚（強調系統地驅逐官 關、利益團體、民選官員及民代。 僚制度）。 3.對於公經理人給予極高好評。 較溫和，相對保守。 較激進（精簡政府）。 折衷的方法論，即：三角測量法 (Triangulation)、社會科學方法的一般性 「最佳實務」的方法論（BPR）。 看法。 「誰在政治或公共行政中何時用何種方 1.使用治理工具。 法獲取什麼？」為關切重點。 2. 主張精簡政府，卻造成空洞國家的批 （關心政治性議題。） 評。 新左派 新右派

傳統行政、新公共行政、新公共管理之比較：

傳統行政 （1887～1950’s） 泰勒主義 官僚（機關）取向 政治與行政分離 經濟與效率（機械效率） 組織原理 （官僚行政組織、科層組織） 行政（監督、集權與程序） 萬能服務 集權管理與目標管理 權威型文化

新公共行政（NPA） （1968～1980’s） 新制度論 顧客取向 行政適應社會 公平與效能 協和式組織 （專案單位） 代表與參與 官僚體制改革 參與管理 參與代表型文化

新公共管理（NPM） （1980’s） 後泰勒主義 去官僚化 責任政治與行政文化轉換機制 3E 效率觀之行政績效 後官僚組織 （組織扁平、彈性化） 績效與成果 授能重於僵化式服務 策略、績效管理 企業型文化 66

3-9 新公共服務（NPS） ✍

新公共服務：

狹義觀點：法律上的觀點，公民資格即公民的權利與義務（即一般認知的「公民權」）。 民主的公民 廣義觀點： (1)政治上的利他主義，公民資格維持整個政治系統，並包含了愛與責任。 資格理論 (2) 公共精神在於正義感、參與及審議辯論的過程。 (3)人民應關心廣泛的公眾利益，且應主動參與，並為別人承擔責任。 社群與公民 Gardner：社會維繫首重「共同之善」，在法律所允許的範圍內，可以追求共同之善的不同願景， 社會的模型 並且相互調適。 組織的人本 主義與新公 NPA 的貢獻是透過學者在公部門創建一個更人性化的組織，即「辯證的組織」或「協和模式」。 理論基礎 共行政 —公共問題透過討論，比透過客觀的觀察或理性的分析更可能被解決。 後現代 1.2.以「談論」的概念為核心 在個人與團體中建立互信 —建立互信的交往過程中將充滿互相關懷的人性，不僅是理性的，更 公共行政 是來自經驗的、直覺的與感性的。 意指決策過程的民意參考應具備深思熟慮的過程，而非正反二分法之選擇，又稱為「審慎私辯 民調」，其進行方式如下： 審議式民主 1.2.隨機抽樣選出具有代表性的樣本。 集合樣本民眾施予教育訓練，使其瞭解政策內涵。 3.邀請決策相關首長與民眾座談研討。 4.最後再進行調查。 1.服務而非領航。 2.公共利益的追尋。 核心概念 3.策略思維，民主行動。 (Denhardt 4.服務公民，而非顧客。 夫婦) 5.理解「課責」並不容易。 6.重視人民，而非只重視生產力。 7.重視公民資格（公民精神與公共服務）更勝於企業精神。 1.孫本初教授認為，NPS 對政府再造啟示在於 NPA 與 NPM 的主張均有其價值，故應加強其基本主張的對話。 的主張未必針對公共服務的論點修正而來，而是對於「企業型政府」的批判，其主張與 NPA 極為相近。 對政府再 (1)NPS (2)不論 NPA、NPM、NPS 的主張為何，NPM 的主張反映著實務界的抉擇。 造的啟示 2.行政改革之鐘擺理論：政府再造的趨勢會在 NPA 與 NPM 的兩端進行擺盪，但此趨勢是漸進修正而非取代。 3.治理概念的浮現。 1.

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傳統公共行政、新公共管理、新公共服務之比較： 對應機制 治理模式 協調機制 人性論 假定 公共利益 概念 行政人員 負責對象 政府角色 達成政策 目標機制 課責 的途徑 組織結構 的假定

傳統公共行政 層級節制∕權威 層級節制模式 權威 1.假定人是被動的、自利的、受有權 力者控制的對象。 2.有限理性的行政人。 公共利益乃政治的體現，並於法律 層次中展現。 雇主與選民 操槳者 政府各機關的方案提出。 層級節制— 行政人員向民選的政治領袖負責。 官僚體系的特徵，機構內由上而下 的威權，及對服務對象的控制與管 制。

新公共管理（NPM） 市場∕價格 市場治理模式 價格 1.經濟人或自利的決策者（假定人 是自主的、自利的個體，但最終 將受資本家的財富所控制）。 2.技術與經濟理性。 公共利益乃個人利益的整合。 顧客 領航者 （扮演市場力量的媒介） 透過民營化與非營利機構及創造 機制與誘因結構。 市場趨力— 自利的加總將導致廣大的顧客其 所要求的結果。 分權的公共組織。 67

新公共服務（NPS） 社群∕信任 社群的治理模式 網絡的互動 1. 假定人有超脫自我中心的靈性需 求，主動關懷社群、國家或人類的 公共利益或公共福祉的能力。 2.策略理性，理性的多元檢測（政治 的、經濟的、組織的）。 公共利益是共享價值與對話的結果。 公民 服務提供者 （公民與社群團體利益的談判與協商） 建立公共、民營、非營利機構聯盟， 以滿足相互需求。 多面向的— 公共服務人員必須關注法律、社群的 價值、政治規範、標準與公民利益。 內外共同領導的合作協力結構。

四、行政組織 4-1 組織理論

組織 的意義 組織構 成要素 組織誕 生之原 因（方 式） 新誕生 組織之 生存 要件 組織成 長之 障礙

靜態觀點 由組織結構來研究組織，認為組織是由許多不同的部分所共同構成之完整體。（完整的結構體。） 動態觀點 由組織人員之交互行為來研究組織，認為組織是一群人為完成某種功能之活動體。 （交互的活動體。） 生態觀點 組織為一有機之生長體，隨時代環境之演變自求適應、自求調整之團體。（有機的生長體。） 心態觀點 由心理或精神之觀點來研究組織，認為組織乃人員思想相互溝通、感情交流之團體意識。 （團體意識的有機生長體。） 職位與職員、工作單位、功能機關、行政系統、行政組織。 ＊組織構成要素與人類生理組織的比較： 人類生理構造 細胞 纖維 器官 生理系統 人的身體 行政組織的構成要素 職位與職員 工作單位 功能機關 行政系統 行政組織 1.經超人權力之世俗化形成。 2.集結利益相同者而成。 3.由組織分化而誕生。 4.集意見相同者而形成。 ＊亞里斯多德提出「物體四因說」，可做為組織誕生的因素或其組成要素之參考： 心（精神）、物質、效率或機緣、目的。

組織體積要達到足以維持獨立成長之目的。 存在之價值和重要性須得到客觀環境之認可。 其存在不會影響或損害其他組織之地位。 必須能適應客觀環境。 社會上其他相關組織抵制或對抗。 內部人員間和單位間無法溝通和協調。 人事間之衝突和摩擦導致權力鬥爭。 莫根(G.Morgan)在《組織意象》一書中，以八個隱喻來敘述組織分析的箇中差異： 1.組織是種機器的意象：合理、明確和有效地進行結構的分工與組合，並全神貫注於目標、結構與效率。 2.組織是種有機體的意象：源自於生物學的有機體之主要特徵，便是物種如何找到生存的利基，以為生存和 發展，以及物種如何順應環境的變化而不斷的自我調整，使其成為良好的適應。 3.組織是種大腦的意象：組織的決策就像「神經中樞」體系，隨時掌握資訊的處理，並注意環境的變化，尤 其透過負向的反饋作用，使組織成為具矯正作用的學習型組織，達成正確的決策。 4.組織是種「創造的社會實體」的意象：就文化的觀點而言，任何制度的運作均難脫離週遭環境「大社會」 的制約，即有什麼樣的社會，就會形成什麼樣的組織或制度。 5.組織是種「政治體系」的意象：組織政治就如同國家政治的縮影，因此組織被稱之為「迷你國家」。 (Burrell & Morgan) 6.組織是種心靈囚籠的意象：心靈囚籠是指我們常為自己所喜歡思考方式的陷阱，正如同柏拉圖洞穴中的人 們，只是崁井之蛙，無法得知並想像外面廣大的天地，而只是看到自己洞上的 一小丁點景象。 7.組織是種流變與轉變的意象：Morgan 認為有四種形塑組織生活的變遷邏輯— (1)組織乃自我形成或創生的體系。 組織 (2)就混沌和複雜的邏輯將組織變遷視為是種「主流型態」的易位。 隱喻 (3)組織變遷的表現並非過去機械的因果關係之呈現，而是互為因果的邏輯。 (4)以辯證變遷的邏輯來敘述組織變遷本身是種「正、反、合」的作用。 混沌理論： (1)宇宙萬物都是「亂中有序」的。 (2)如何作好變遷管理，應考量： a.重新思考組織的意涵，尤其是層級節制和控制的性質。 b.學習管理和改變系絡的藝術。 c.學習如何使用小改變來創造大效果。（蝴蝶效應） d.將不斷的轉變和浮現的秩序視為生活的自然狀態。 e.對新的隱喻開放以促進自我組織的過程。 (3)蝴蝶效應：在混沌邊緣的情境中，微小但重要的變遷，可能會引發關鍵性的轉型效果，故如果想改變 現行規則的系絡，應掌握「可加著力的」高槓桿支點以促進另一主流型態的到來。 8.組織是種宰制工具的意象：如米勒(A.Miller)的著名話劇《推銷員之死》及柏曼(D.Berman)的《死於工作》， 顯示出員工的健康和個人的生活，都成為現代組織所建造之祭壇上的犧牲品。 1.

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未來 組織

組織 理論

全像圖 的組織 設計

林肯(Y.S.Lincoln)借用了史瓦特(P.Schwartz)和歐吉比(J.Ogilvy)的觀點，指出未來組織的新典範，會表現七點特 色： 1.從單純和或然的世界到複雜和多樣的實體觀。 2.從層級隸屬的次序世界到上下無常的世界。 3.從機械的或類似機器的宇宙形象到全像圖的觀點。 4.從決定論的宇宙觀到未可決的宇宙觀。 5.直接的因果關係到互為因果關係。 6.從裝配線的隱喻到形態基因的隱喻。 7.從純粹客觀到多觀點透視的研究途徑。 ＊自然淘汰（組織的人口生態觀）的兩個重大缺失： (1)太強調環境的決定性影響。 (2)太著重資源的匱乏與競爭。 1.「組織理論」一詞首先出於 1937 年古立克與尤偉克二人合著《行政科學論文集》一書中，始有 「組織理論簡說」。 2.布勞(P.M.Blau)在 1968 年《國際社會科學百科全書》中列舉四種組織理論： (1)「官僚制度」的組織理論 — 韋伯之主張。 產生 (2)政治與工業組織 — 密歇爾的寡頭統治鐵律、杜文齊的政黨制度理論、泰勒的生理組織理 論、古立克的傳統行政理論。 (3)非正式組織理論 — 巴納德等人之主張。 (4)平衡系統理論 — 巴納德、賽蒙、帕森思之主張。 1.組織是一個分工體系。 2.組織是一個層級節制的體系。 傳統理論時期 3.4.組織是一個權責分配的體系。 組織是一個法令規章的體系。 5.組織是目標指向的體系。 6.組織是一個協調體系。 1.組織是一個心理及社會系統。 2.組織是一個平衡系統。 3.組織是提供合理決定的機構。 修正理論時期 4.組織具有非正式的一面。 5.組織是一個影響力系統。 6.組織是一個溝通系統。 三個 7.組織是一個人格整合的系統。 時期 1.開放系統。 2.次級系統 (結構、技術、管理、心理社會、目標與價值)。 3.適應與維持的作用。 4.界限性 (過濾作用)。 功用― (1)過濾外界的事物 (最主要的作用)。 (2)確定組織的活動範圍。 整合理論時期 (3)具有組織交切面的作用 ─ 組織與組織間接觸的關係。 5.反饋作用。 6.新陳代謝的作用 (「反熵作用」或「反能趨疲作用」)。 7.交錯重疊的體系（房中有房的結構）。 8.殊途同歸性 (條條大路通羅馬)。 9.成長是經由內部精心的設計。 ― 蓋博(Dennis Gabor)。 理論基礎 2.1.全像圖照相技術 人類大腦的結構與活動 ― 泰勒(G.R.Taylor)。 1.將整體植入所有部分 ― 設計原則 組織的 DNA(文化價值觀)、網絡情報、重塑自己的全像圖結構、整體團隊的分殊化角色。 2.重疊的重要性 ― 部分重疊（必要之惡）、功能重疊（額外功能）。 莫根 3.必要的多樣性 ― 英國操縱學家亞敘理(W.Ross Ashly)提出必要的多樣性原則。 (G.Morgan) 4.適中的規範。 5.學習如何學習（雙迴饋圈學習）。 69

缺失 我國行 政組織 的檢討 未來展望

機關事權不夠確實，未能把握機能一致的原則。 駢枝機構及冗員均有過多的現象。 組織規模龐大造成許多弊端。 行政職能擴張導致首長控制幅度不當與政務處理的偏失。 分層負責不足，減損政策推行績效。 組織型態偏重中央集權，影響地方基層人員的工作士氣。 機關名稱混亂，體制不一。 法規繁多，手續複雜，影響效率及引起民怨。 機關設置未切合實際需要。 政府機關之間缺乏完整統一的協調行動。 委員會型態的組織名實不符，而且過於浮濫。 行政組織的調適與缺失的改進 ～ 精簡、增設、調整。 決策機構的強化。 釐正機關名稱，統一體制。 依機能一致的原則，嚴格劃分機關的事權。 加強厲行分層負責制度。 各機關的組織、編制應具有彈性。 對於行政法令、規章、手續應隨時檢討。 執行性質的機關應避免採用委員會型態。 建立良好的行政溝通與協調制度。 修改有關法規，落實地方自治功能。

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＊系統的運作過程（伊斯頓(David.Easton)）： 環境 輸入

轉換 （黑箱）

輸出

反饋 4-2 組織目標

就組織內部的構造及次級系統來看，組織的目標依層次而言，分為三大項： 1.總目標 — 社會目標（策略層次）、管理目標（協調層次）、技術目標（作業層次）。 分類 3.2.分目標：如一般組織中的生產、財務、人事、銷售等目標，應歸入單位目標。 個人目標：如 Maslow 之需要層次即屬於個人目標之不同層次。 ＊組織目標就時間而言，有長程目標、中程目標、近程目標；就內容而言，有總目標、分目標、個人目標； 此謂組織目標的層次性。 1.一致性。 2.社會性。 3.層次性。 特性 4.差異性。 5.明確性。 6.參與性。 ＊促成組織與成員彼此接受的關鍵因素為目標融合。 1.使組織合理化。 2.作為考核的依據。 作用 3.增加組織的協調。 4.成為部屬自我引導的標準。 5.激發員工的合作意識。 70

4-3 組織結構

組織結構 的意義 組織結構 的本質 組織結構 的要素 組織結構 的功能 組織結構 與過程的 設計

組織結構 的形式

影響 組織結構 的因素

組織結構 的原則

組織結構乃是組織內部各層級與各部門之間，所建立的一種相互關係模式。 指「正式關係及職責的一種模式」，即以機關組織的組織圖，加上職位說明書或工作說明書示之。 指「正式的法規、運作的政策、工作的程序、控制的過程、報酬的安排及其它一些引導成員行為的設計。」 卡斯特(Kast)指出組織結構的本質，乃是機關組織最重要的一部分，因它乃是機關組織的架構，唯有它才能顯 示機關組織活動的功能及關係。 2.組織結構最大優點為 — 決定成員的權威及角色認知。 3.組織結構中的職權為法定權利性質。 1.複雜性：與水平、垂直、空間三個向度之分化有關。 2.正式化（形式化）：指組織內使用規則及程序（手續）來引導員工行為的程度。 3.集權化：指決策職權位於階層之何處。 卡斯特(Kast) 組織圖、職位、工作說明書、法令規章、權力關係的模式、溝通網路、工作流程、技術 與社會心理系統所產生之互動關係。 之觀點 麥克法蘭(McFarland) 縱的層級、平行單位及部門、職位之任務、直線與幕僚單位、變態結構（暫時性組織、 之觀點 非經常性的結構）。 1.追求效率； 2.促進溝通； 3.齊一組織； 4.工作滿足。 1.管理途徑：為求經濟、效率與效能，故其重視組織結構的分部化與工作的水平化、組織的層級化與工作的垂 直分化、作業管理與目標管理、組織發展與組織文化、全面品質管理和績效管理等重點。 2.政治途徑：講究表達、回應與責任的價值下，主張組織設計應表現出多元主義、自主性與國會的聯繫和分權。 3.法律途徑：由於對建立公平的裁決與化解衝突爭議重視有加，故其組織結構與過程特別著重獨立性、委員會 的形成、隔離片面的接觸和影響、獨立聽證的行政法官、裁決的人事配套和另類的爭議化解等。 1.複雜性、正式化、集權化程度極高。 2.不具彈性，具有規律性。 機械性 3.強調規定、管制和例行性工作性質。 組織結構 4.重視標準化。 5.偏向於固定、嚴密、制度化。 6.整合較易，在生產、作業部門宜採之。 1.複雜性、正式化、集權化程度極低。 2.具有彈性及高度適應能力。 有機性 3.雖有分工，但無標準化的工作與種種管制，其鬆散結構於必要時允許作迅速的改變。 組織結構 4.其成員傾向於都是技術優異的各種專家，幾乎不去監督他們，因他們所受的訓練中已經灌輸他們 專業行為的標準。 5.整合較難，在研究、發展部門宜採之。 1.策略因素。 2.內部因素：組織規模、作業的多樣化、員工的特質。 3.外部因素：環境穩定性、科技、外部壓力。 ＊環境穩定性：穩定—層級化與正式性結構；不穩定—簡單或非正式的結構。 ＊環境穩定性之類型：平穩隨機環境、平穩集群環境、動搖反應環境、動盪環境。 1.梯階原則：組織應有層級節制的組織結構。 2. 機能原則：同階層之間的分工。 慕尼與雷利 (Mooney & Reiley) 3.幕僚原則：作業部門和幕僚部門應各有明確的權限和職責。 4.協調原則：各部門和各單位應有良好的溝通網路。 1.在組織結構目的方面：目標一致、效率、控制幅度原則。 2.在組織結構本身方面：梯階、授權、絕對責任、權責同等、指揮一致、權力同等、分工、 孔茲 機能明確、分離原則。 (Koontz) 3.在建立過程方面：平衡、彈性、促進領導方便原則。 古立克與尤偉克 目的、專業化、協調、權限、職責、定義（職務、權限皆以文書加以明確化）、一致（職權 、控制幅度、平衡、繼續性原則。 (Gulick & Urwick) 相符） 阿福特(Alford) 目標、權責一致、權威系統、控制幅度、指派任務、權責確定、業務傾向、組織成效原則。 1.完整統一原則（整合原則）。 2.協同一致原則（協調原則）。 張金鑑 3.管理經濟原則（事權稱適、大小適中）。 4.指揮運如原則（權力分配妥當）。 5.事權確實原則（機能一致、分權負責）。 張潤書 生態考慮、內外並重、通權達變的管理原則。 1.軍事組織方面：嚴密的層級節制體系、統一的指揮系統、機動靈活的運用...。 2.生理組織方面：首腦統攝全體功能、各有專司的分明系統、新陳代謝的作用...。 其他 3.機械組織方面：設計與配合、發動與憑藉、連繫與規律...。 1.

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4-4 組織分化整合

依功能相似但地位不同而劃分的層級。 垂直分化是依各人工作的寬廣度而產生，愈高的職位就具有愈大的寬廣度。 組織的層級節制與控制幅度呈反比關係。 形成基本的溝通及權力結構，亦即指揮命令系統。 代表組織結構中人員的權責關係及大小程度。 作用 顯示升遷的路線，亦即向上升遷便可獲得較多報酬。 形成目的與手段的鏈鎖，高層目標必須由低層的手段來達成。 提供各層級人員不同心理與角色的認知。 確定各單位之間的權責關係。 明確地說明決策的程序，以避免產生衝突。 正功能 滑潤上下歧異，使指揮運如，上下摩擦因而減少。 人員各依職位任事，可減輕高層主管的負擔。 使組織的運作，有一定的規律可循。 反功能 組織層級數目的增加，造成溝通上的困難。 組織運作缺乏彈性，進而漸趨於僵化。 別稱 管理幅度或監督幅度。 提出者 學者葛列卡納斯(Graicanas)所提出。 定義 主管領導部屬人數的限度。 主要論點 認為部屬的人數雖成算術級數的增加，但其彼此關係卻成幾何級數的增加。 公式 f = n(2 /2+n-1) → f = n(2 +n-1) 1.導致組織層級的增多。 控制幅度小 2.3.形成高架式組織。 組 趨向獨裁領導。 織 與組織結 4.缺失：導致上下溝通的困難。 結 構的關係 1.導致組織層級的減少。 構 2.形成扁平式組織。 控制幅度大 3.趨向民主領導。 的 垂 4.缺失：違反控制幅度原則。 直 1.一般學者認為控制幅度以 5 人為宜。（一般看法為 3 – 7 人。） 分 2.葛列卡納斯(Graicanas)認為控制幅度以 6 人為宜。 化 學者觀點 3.古立克與尤偉克(Gulick & Urwick)認為例行的工作以 5 – 10 人為宜。 ︵ 4.漢米爾頓(Hamerton)將軍主張以 3 – 6 人為宜。 層 5. Fayol 主張不超過 5 – 6 人。 級 1.監督工作所需的時間 － 時間長，控制幅度縮小。 化 控 2.工作的複雜性與重要性 － 複雜且具重要性，控制幅度縮小。 紐曼 3.工作的重覆性 － 例行與反覆的性質，控制幅度增大。 ︶ 制 (Newman) － 明確，控制幅度增大。 幅 的看法 4.5.權責劃分是否明確 幕僚的襄助 － 有幕僚人員從旁協助，控制幅度增大。 度 6.部屬的能力 － 能力高，控制幅度增大。 意義

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就機關組 織之特質 而言

決定 控制幅度 的因素 權變觀點

就管理方 式而言 就人員素 質而言 就科技的 應用而言

組織的變遷率：變遷速度慢，幅度大；反之，則小。 組織的地理位置：機關分散程度小，幅度可大；反之，則小。 工作性質：例行性、重複性、可測性及同質性，幅度大；反之，則小。 目標的一致性：部屬目標與機關整體目標一致，幅度可大；反之，則 小。 5.員工交往程度：互動程度高，幅度可大；反之，可小。 6.內部的協調、溝通情況：情況佳，幅度大，否則小。 7.決策權集中的程度：集權者，幅度小；分權者，幅度大。 1.監督部屬的方式：一般監督者，行例外管理，幅度可大；嚴密監督者， 事事干涉，幅度宜小。 2.授權程度：充分授權，幅度應大；反之，宜小。 3.計畫的精密程度：與控制幅度呈正比。 4.考核制度：機關已建立客觀之考核制度者，幅度可大；反之，宜小。 5.親身接觸的程度：主管若花費在與部屬直接洽談的時間多，則幅度小。 6.幕僚襄助程度：與控制幅度成正比。 1.主管之能力、知識、體力、適應力、專精的程度：與控制幅度成正比。 2.部屬之能力、自主性、自主程度：與控制幅度成正比。 3.部屬受訓練的程度：與控制幅度成正比。 1.電腦機具的普遍程度與控制幅度成正比。 2.電腦的硬體設計與軟體程式愈進步，控制幅度愈大。 1.

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「分部化」乃係一種將各式各樣的活動歸類到個別單位之中的過程，俾使各單 位皆有明確的工作範圍，而每一工作範圍的主管皆有管轄的權力和負責的義務。 分部化即為機關水平擴張的過程。 認為在分配單位及類歸活動時，必須依據四項因素： 目的、過程、人物或顧客、地點。 其為組織分部化提出幾個應注意的面向： 工作流程的互賴性、過程的互賴性、單位大小的互賴性、社會的互賴性。 1.依功能不同但地位相似而劃分的層級。 2.是機關組織水平擴張之過程。 3.是依工作性質，將許多活動歸類至各單位之過程。 4.藉分工以求取更大之組織利益。 綜合言之 5.同一階層之各部門都是平行的，皆有明確工作範圍與權責劃分。 6.是機關組織結構建構的首要步驟。 7.水平分化或分工乃在達成三目的： 增加生產力、集中功能的注意力、讓不同專業的人適合不同的工作。 1.由於機關工作的日益複雜以及組織的日益龐大，繁雜的工作分別類歸到各個 部門，才能適應事實需要。 為求行政效率的提高。 2. 古立克與尤偉克 (Gulick & Urwick) 3.為期「管理幅度」的適切。 4.為期達成「工作專業化」的利益。 5.為期獲致一個大小適度，便於管理的工作單位。 1.利用專業化的功能。 2.促進控制。 紐曼(W.H.Newman) 4.3.易於協調及溝通。 獲得充分注意及重視。 5.適合因地制宜及事實情況。 6.節省開支並避免浪費。 基礎 意義 優點 缺點 1.專業分工。 1.本位主義濃厚。 2.事權劃一，責任明確。 2.擁權自重。 功能 將相同或相似的活動 歸類形成一個部門。 分部化 （最普遍） 3.容易協調（內部協調）。 3.高階領導人才不易培植。 4.經濟的運用。 4.無法適應變遷。 1.專業分工。 1.專業化偏見。 程序 依工作程序設備的不 2.大量生產。 2.崇尚手段而忽略目的。 分部化 同而設置之部門。 3.經濟原則。 3.在事實上有其困難之處。 4.便於單位成本與工作效率之分析。 根據所服務的對象， 1.缺乏專業化。 顧客 或管轄的事務與物材 2.1.可針對個別顧客的需要。 因人制宜。 2.各自為政。 分部化 為基礎，來設置部門 3.工作簡化。 3.易受特定團體壓力的控制。 或單位。 1.各地為政。 地區 按地區或處所為基礎 2.1.因地制宜。 可培養領導人才。 2.不利於統一政策的施行。 分部化 來設置部門或單位。 3.就地解決問題。 3.易產生地域性觀念。 ✶功能分部化有三項基本功能（有機功能）：生產、銷售、財務。 乃指將組織的各類活動聚合起來或將每一組織成員或單位努力聚合起來的一種表現。 1.領導：最直接、最有效的途徑。 2.協調：李特爾(J.A.Litterer)提出三個基本的協調途徑 — 層級節制體制、行政管理系統、各種志願性活動。 從行政行為著手 3.溝通：成為達到協調整合的最重要設計。 4.監督：基層監督重在如何有效地完成工作；中層監督重在設計、協調、溝通；高 層監督重在發動、督導、賞罰。 從心理及及社會 角色關係、行為規範、價值體系。 次級系統著手 海曼(Haiman) 麥克法蘭(McFarland) 古立克(Gulick) 明茲柏格(Mintzberg)

意義

組 織 結 構 的 水 平 原因 分 化 ︵ 分 部 化 ︶

分 部 化 基 礎

意義

組 織 結 構 途徑 的 整 合

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4-5 結構型態 ✍

組織圖：

✍

組織結構的型態：

是表現組織結構的一種典型而有效的方法，它不但是一個現代組織的必要管理工具，同時亦可表現組織的長期 意義 發展。 1.組織圖本身可以顯示出組織的概要。 2.其能表示出組織結構的各種基本正式關係、各職位及其所掌管的職能之劃分情形、各部門的組織要素及與各 職位的直接關係（命令、報告系統）。 3.透過組織圖的分析，可將呈報關係或職位的重複，以至職位的不平等或一切混亂形式，予以消除，藉謀補救。 作用 4.可瞭解各階層在計畫、協調、管制等管理活動上，是否皆位於安排的職位上？管制的範圍是否太廣？階層數 目是否過多？ 5.可作為溝通各方面意旨的工具。 6.其亦可被用於人事管理上，如人事異動方面所應用的陞遷圖表。 一般分類 組織結構圖、組織機能圖、組織職位圖。 縱型、橫型、梯型、聚合型。 ＊聚合型： 優點 缺點 1.採用圓形圖繪製，不因部門或層級與人數 1.只能顯示組織結構的正式關係，非正式關 類型 就表現方 的眾多，而有空間難以安排之虞。 係則無法表達。 法來分 2.能消除人員的高低階級觀念。 2.人員權限、責任、義務亦無法表達。 3.較能表現組織的動態關係。 3.不易表現組織的機能或機能分配情形。 4.可表現各部門與人員的向心力。 4.某單位與其它單位在共負責任時，不能同 5.簡化設計並促進人員瞭解。 時表示出來。 6.顯示一個結構合理且自我包容的組織。 簡單型 結構

一般 分類

意義 優點 缺點 意義

科層型 結構

特點

功能性 結構

意義 優點 缺點

是個扁平組織，複雜性低，正式化程度也低，職權集中於一人手中，如零售商店。 反應快速、有彈性、維持費不貴，且責任明確。 只適用小組織，且任何事均依賴一個人，風險太高。 組織具有龐大規模，重複性工作，周遭環境是穩定且可理解的，此為一般人知曉及使用的組織 結構型式。

勞力的區分（分工）清楚。 權力階層劃分清楚。 形式化高。 就事論事，賞罰分明。 員工選取、陞遷建立在明確賞罰標準上。 員工有一定陞遷。 代表一種以功能導向做為整個組織的結構型式，如行銷、會計、製造、人事等部門依功能而區分。 專業化、規模經濟、人員與設備重複程度降至最低。 1.各部門只追求自己的目標，部門間產生衝突。 2.無法培養統領整個組織的人才。 1.在二○年代由通用汽車及杜邦公司最早採用。 2.設計培育有自治的單位。 3.分部式結構之內含功能性結構。 1.

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分部式 意義 結構 （產品性 優點 能把注意放在長期性的策略規劃上，且對於資深主管之培養要優異得多。 結構） 缺點 資源與活動有重疊的浪費，是其主要缺失。 結合功能性結構與分部式結構之優點；其職員有兩個上司，即功能性部門的經理人及其產品或 意義 方案計畫的經理人。 矩陣式 結構 優點 可順利地推行各種複雜而又獨立的方案計畫，又可讓功能性專業人員聚集左一起。 缺點 可能導致權力鬥爭，違反指揮統一原則。 ○年代晚期由通用汽車首先採用，事業部由數個分部組成，由一個事業部經理人員負責。 意義 在七 （在分部經理人和總辦公室之間多設置一層，即事業部經理人。） 事業部 結構 優點 1.2.減少最高管理當局的控制幅度。 填補最高管理當局的最佳訓練所。 3.有效的協調工具。 有機性的 意義 將某個有機性結構的部分配件和舊有的機械式結構組織搭配，即形成之，如任務小組和委員會 組織。 附屬結構 組織 特點 任務小組在機械式結構下應付功能性部門無法單獨解決的難題之最有效的結構方式。 74

傳統的組 織型態 理性的官 僚體制 雙層金字 塔型結構

一個小球直立在一個大橄欖球之上。 （如 — 創立不久之家族企業屬之。） 高陡的金字塔型。 大金字塔（作業人員）上加上一個小金字塔（管理人員和專業人員）。 （如 — 現代企業組織屬之。） 定義 為部門間的團隊組合，用以達成某種特定性工作或解決特殊問 題，所採取的團隊或工作小組之途徑。 1.為一種臨時性的動態組織。 特性 3.2.為一種開放性的團體。 人員之間的互動頻繁。 4.為特殊目的而成立。 1.科技環境的變遷與內在的自變因素。 2.外在環境的改變導致緊急事件的發生。 形成 3.組織內部左右為難的情況，或當部門的目標影響到其他部門 原因 時，必須透過橫向的連繫設計來溝通。 專案組織 新 4.為期簡化組織內部業務的需求，以節省程序和時間。 （矩陣組織） 興 1.其設置具有彈性且適應實際需要，使目標易於達成。 （欄柵組織） 的 魏伯 2.能夠訓練通才的管理人員。 優點 3.可使組織任務的執行，比較具有彈性。 組 (Ross A.Webber) 織 4.可消除功能部門的本位主義。 的分類 ︵ 1.功能部門與專業部門容易產生職權的衝突，以及工作執行責任 浮 的歸屬不明確。 現 2.對功能部門設備與人員的使用，必須增加溝通協調的附加成 中 缺點 本。 的 3.由於個人角色的衝突，人員容易造成雙重忠貞的困擾。 新 4.專案部門與功能部門易生孰重孰輕的衝突，形成二元權威結構 型 之間的平衡問題。 態 鐘型組織 ︶ 少數決策者居於最頂端而實施集體領導的「首長群」、因電腦及 （極端集權的 特性 — 資訊發達而異常集權化、中層管理人員數目日益萎縮。 集體領導） 直立式橄欖球 特性 — 頂層為少數具備通才之高級主管及具有高學位之功能專家、中 型組織 層為一大群大專程度之知識工作者、下層為作業人員、組織分 （專家的擴增） 為三個互不流通之部分。 同心圓型組織 特性 — 傳統層級結構式微、主管人員不論地位高低均有頻繁之溝通、 （組織民主化） 主管人員經由選舉產生、學術機構和少數民主國家為顯例。 自由式組織 特性 — 中央是一個常設的管理小組和各種專家，外圍是臨時性小組和 （變形蟲般的 矩陣組織，其依生產技術、服務程度及外在環境需要而權變設 多重型態組織） 計。 機械官僚 在任務單一、環境穩定的情況下，運作非常有效，其適用於生產或效率導向的公司，但不 制度及分 適合市場或環境導向的公司。 部化形式 明茲柏格 專業化官 允許員工們有較大自主權，其適合於處理任務相當複雜而又比較穩定的環境，且組織結構 僚制度 重視平坦形態，如大學、醫院均適合採此制。 (H.Mintzberg) 的論述 簡單結構 適合於企業家型的組織，因在任務不太複雜且不穩定環境的情況下，快速的決策作成乃為 致勝的核心關鍵。 臨時性任 為邊尼斯(W.Bennis)新造的術語，用來形容在動盪環境下為完成複雜而不確定的工作所臨 務編組 時組合的專案團隊，其特別適合於顧問公司、廣告代理商、電影事業、研究與發展部門。 ﹡柏奎斯特(Bergguist)認為面對後現代挑戰的四種組織型模如下： 1.混合式組織：不同形式與動態的結合所形成之組織。 2.循環式組織：秩序與渾沌之間交互作用之管理所形成之組織。 3.交叉式組織：與曖昧的界域共存所形成之組織。 4.動盪式組織：航行在曲折的平面上所形成之組織。 75

4-6 組織分類

以組織之社會功能區分：<帕森思(T.Parsons)> 類型 功能 實例 經濟生產 從事經濟生產 工商企業 達成政治目標 從事權力的產生與分配 政府機構 整合性 協調衝突 法院、政黨、利益團體 模式維護 保持文化與價值於不墜 教會、學校、文化機構 2.以人員的順從程度區分：<艾桑尼(Amitai Etzioni)> 類型 人員的參與 領導方式 追求目標 特性 實例 (1)管理者與被管理者彼此間的目標產生矛盾。 (2)管理者片面的制定法規與決定規範。 強制型 疏離的參與 專斷獨裁 秩序性 (3) 監獄 的組織 （強制權） 目標 (4)採懲罰為中心的領導型態。 組織中上下人際關係缺乏互動行為，且存有仇視與文化 軍隊 的分歧。 功利型 計較的參與 物質報償 經濟性 (1)重視權利與義務的均衡，組織人員皆是抱持計較的心態。 工商企業 的組織 （獎勵權） 的領導 目標 (2)人員的參與可能是正面，亦可能是負面的參與。 組織彼此間具有目的的共識。 公益團體 規範型 道德的參與 民主領導 文化性 (1) (2)成員的人際關係較為親密。 教會 的組織 （象徵權） 目標 (3) 道德規範重於一切形式規範。 學校 3.以受惠的對象區分：<布勞&史考特(P.M.Blau & W.G.Scott)> 類型 受惠對象 研究重點 特性 實例 (1)民主的特性使成員在組織中的地位平等，決策的制定及各階 政黨 工會 層領導者的產生，更須經由民主的程序。 (2)組織層級化程度不大，此種組織形態有利於意見的充分交流。 商會 互利型組織 組織成員 如何維持內部 民主的程序 (3)領導者對外代表全體人員，對內則是負責協調性的工作。 人民團體 (4)經民主程序所選出的代表或領導者，都有明文規定其任期。 利益團體 (1)講求經濟與效率原則。 企業主、 如何提高生產 (2)對環境的敏感度比其他組織高，反應也比較快。 企業型組織 股東 效率 工商企業 (3)僅具有單一目標的觀念。 (4)組織比較缺乏社會責任感。 如何協調專業 (1)專業化的特性，其成員皆須受過嚴格且長期的專業訓練，以 人員 ( 四海為 及具有專業知識及技術。 家、宇宙人 ) (2)受惠者僅接受服務，故無法完全瞭解本身真正的利益。 學校 服務型組織 特定的社 會大眾 與 行 政 人 員 (3) 醫院 提供服務者與受惠者雙方的目標是一致的。 ( 地域人 ) 的衝 (4)提供服務者權力觀念較為淡薄。 突 (1)具有依法強制執行的公權力。 行政機關 一般的社 如何加強外在 (2)組織的一切作為或不作為，均受外在民主的控制。 公益型組織 會大眾 民主的控制 (3)工作活動所須經費來自政府預算的支持，缺乏市場機能。 警察機關 軍事機關 (4)組織內之法規較任何其他組織都要複雜。 4.以創辦人和受惠者之間的關係區分：<卡斯特&羅森威(Kast & Rosenzweig)> 類型 成本負擔者 價值享受者 實例 合作組織 受惠者（社員） 受惠者 公會、合作社 營利組織 受惠者（消費者） 創辦人（企業主） 企業公司 服務組織 創辦人（服務者） 受惠者（接受服務者） 慈善機構、教會 壓力組織 創辦人（遊說者） 創辦人 遊說團體 5.以回應力區分：無回應性組織、謹慎回應性組織、高度回應性組織、完全回應性組織。 6.以人員能否自由參加與脫離為標準的分類： 類型 定義 例子 自願性組織 人員可以隨時申請自由參加，也可以隨時申請脫離的組織。 政黨、協會、學會... 人員在參加組織時，並無充分自由，必須經過競爭考試過程或具某些 半自願性組織 資格條件，才能獲准加入。 企業公司、行政機關... 非自願性組織 人員無論參加或脫離組織，均受到嚴格限制。 精神病院、監獄、軍隊...

1.

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4-7 首長制與委員制

定義 優點 缺點 代表 國家 兩制 運作 原則

其他

首長制（獨任制、部長制） 指一個機關的事權完全交由一人單獨負責。 1.責任明確。 2.行動迅速。 3.容易保密。 4.易減少衝突與磨擦。 1.不符合民主精神。 2.流於專斷獨裁。 3.不勝繁劇之苦【負擔重】。 4.容易營私舞弊。 美國

委員制（合議制） 指一個機關的事權交由若干人共同負責。 1.可集思廣益。 2.符合民主精神。 3.不易營私舞弊。 4.多數人分工合作，減輕負擔。 1.責任分散。 2.行動緩慢。 3.形成輕軋和排擠。 4.難以保守秘密。 （林肯(A.Lincoln)：「七人反對，一人贊成，贊成者勝利。」） 瑞士聯邦政府 1.西諺曾云：「做事是一人的事，議事是眾人的事。」 2.張居正：「天下之事，慮之貴詳，行之貴力；謀在於眾，斷在於獨。」 3.懷特(White)指出：執行與指導應採首長制；政策的尋求與決定應採委員制。 4.行政的、行動的、執行的、事務的、技術的、軍事的、速決的、紀律的性質事務之辦理，宜採用首長制。 5.顧問的、討論的、立法的、調節的、政策的、設計的性質事務之辦理，宜採用委員制。 ＊我國中央機關性質簡介： 1.行政院所屬中央一級機關共計 36 個。 2.機關名稱為委員會者共計 20 個，但只有「公平交易委員會」確實屬於委員制，而「中央選舉委員會」 則同時兼有委員制與混合制精神，其餘委員會實際皆採首長制。 3.「中央銀行」為混合制之典型代表。 ＊「公平交易法」堪稱為我國的「經濟憲法」，依該法成立的行政院公平交易委員會之特色有： 1.頗具行政司法，類似美國行政部門之獨立性「管制委員會」，乃混合制組織，兼具委員制組織特色。 2.委員任期明定 3 年，任滿可連任，不受行政院內閣改組之人事影響。 3.委員均為政務官，地位崇高。 4.委員具有同一政黨者不得超過總額 1∕2，藉以排除不當政治壓力。 5.委員會議乃為決策機關。 6.委員會議以民主方式議決議案。 ＊行政院研究發展考核委員會屬於首長制，而我國各級機關的研考會，在形式上多採委員會制。 ＊直轄市政府屬首長制，而台灣省政府則屬委員制。

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4-8 業務與幕僚

定義 特性 功能

人員 特性 兩者 關係 衝突 原因 衝突 調和 途徑 業務 部門 組織 原則 幕僚 部門 的 類型 （以 性質 及範 圍區 分） 幕僚 人員 獲致 權力 之 途徑

業務部門（實作部門） 幕僚部門 在組織中專責直接執行職能的部門，亦即擔任直接完 對組織目標不發生直接執行關係，而是協助工作推行 成組織目標的工作單位。 間接職能的部門。 權力單位、實作部門、管轄性質、決定性質。 輔助單位、事務部門、調劑性質、參贊性質。 1.協助首長瞭解組織性質、職掌活動。 1.對上級提供意見。 2.替首長蒐集資料，明瞭各部門單位現時工作狀況。 2.對業務設計執行。 3.代替首長釋答諮詢及疑義。 3.對工作實際進行。 4.協助首長蒐集充分資料與事實。 4. 對組織與方法的改進，使組織及工作方法更有效 5.輔助首長研究各項行政措施。 率。 6.輔助首長辦理公共關係。 1.受權威體系的限制。 1.以專業知識的利益為中心，不以組織利益為中心。 2.權威觀念淡薄，對組織權威的順從不大。 2.所追求的價值是階梯地位。 3.在行為上呈現高度的順從。 3.不熱衷權威地位，重視專業知識與技能的增進。 4.凡事被動和依賴，惟上級之命令是從。 4.行為模式是機動的，不死守一個組織。 5.偏向於現狀維持，保守作風，具有官僚人格的特質。 5.依據客觀標準來處理問題，而不做特殊考量。 6.其社會地位係屬功能地位，乃依據個人的成就和才 6.會死守一個組織，不輕言離職。 （學者布勞稱之為「本地人」。） 能所獲得。 1.功能差異性。 2.相互依存性。 3.衝突對立性。 4.分工合作關係。 1.社會背景的不同 ～ 年齡、教育、專業知識三方面的差異。 2.組織結構的因素 ～ 功能分化的差異、服務變成控制、幕僚對首長的主動爭取。 1.加強業務部門與幕僚部門相互間業務的瞭解。 2.業務部門應聽取幕僚部門所提供的意見，並善加利用。 3.業務部門對各項業務或工作，應向幕僚部門提供詳細資料。 4.幕僚部門對於機關業務必須全盤瞭解，以便提供的意見完整可行。 5.幕僚部門必須誘導與說服業務部門接受變遷。 1.其組織應採首長制，避免委員制，以期事權統一，責任集中。 2.應本機能一致的原則，將性質相同的工作完全交由一個部門掌理，以免工作重複、事權衝突。 3.應採層級制或系統制的組織，以期指揮靈活、命令貫徹。 4.應遵守管理經濟的原則，首長所直接管轄的工作單位不宜過多，致超出可能有效的控制之外。 5.應遵守事權稱適的原則，使機關的權力足以擔負其責任，人員及經費足以應付其業務上的實際需要。 6.確定每個工作人員的事權與責任，實行分層負責與分級授權。 類型 功能 例子 一般性 經由過濾及選擇的作用，而替首長解決瑣碎性的工作。 秘書、常務次長、政務次長 輔助首長，並經由首長的授權而對事務部門行使若干的控制與 輔助性 指揮作用，其目的在促使業務部門的協調合作。 會計、人事及總務部門 技術性 利用特殊的知識、技術或經驗，來替首長解決特殊性的問題或 研究部門、參事室、法制室 工作。 報導性 係屬首長的耳目及喉舌，其功能在執行政令宣導及搜集輿情供 新聞室、統計處、公共關係室 首長決策，並溝通內外，以獲取人民的瞭解與合作。 諮議性 提供首長諮詢與建議。 顧問、參議 代替首長考察實際工作的進行情況，以監督是否照預定計畫與 監督性 標準執行。 視察室、稽查室、督察室 1.經由優越的表達能力。 2.依靠技術能力。 3.依特殊身分地位。 4.經由制裁。 5.因業務人員的缺失。

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4-9 集權與分權

定義 理由 原因

優點

缺點

調 合 集 權 制 與 分 權 制 之 道 促成 集權 發展 之原 動力 集權 化趨 勢的 原因

集權制 分權制 設置上下不同層級的機關，使其在職權範圍內，能夠 一個機關的事權由本機關自行負責，不下授或委派。 獨立自主地處理事務，而不受上級機關之指揮監督 者。 1.為求經濟規模。 1.因地制宜。 2.可減少衝突。 2.行政效率加快。 3.可齊一步調。 3.合乎民主精神。 4.對抗壓力團體。 4.工作激勵與滿足。 機關分權原因： 機關集權原因： 1.機關由合併數機關而擴大。 1.機關因內部之擴張而擴大。 2.機關地域分布較廣。 2.首長獨裁。 3.工作性質分歧。 3.部屬柔弱。 4.首長柔弱。 4.時有困難或遭遇危機。 5.部屬能力高強。 6.實際上無法控制。 1.政令統一，標準一致，無分歧紊亂的現象。 1.下級自動自發符合民主精神，並能鼓勵下級積極奮 2.力量集中，能夠兼籌並顧，使政府效能提高。 發的作用。 3.層級節制，命令易於貫徹。 2.分權分工，避免上級機關或人員的專斷獨裁。 4.統籌靈活，易於應付突發和緊急事況，並收截長補 3.分層負責，可使各級機關充分發展本身事業。 短之效。 1.一切行政措施只重全體而忽略部份，失去因地制宜 1.過度分權易傷害行政統一，造成分離割據難以因分 之效。 工而合作。 2.下級機關秉命而行，缺乏自動積極精神，且因公文 2.行政權力分散，上級易受下級牽制，而下級因人力 往返費時費事，容易貽誤事機。 和物力的不足，亦造成任務難以完成。 3.各級機關形成頭重腳輕，導致基層穩固性不夠，且 (稱之為「葉爾欽效應」。) 易形成專斷與獨裁。 3.由於機關的分立，且缺乏上級的統一監督，容易引 4.地方利益與需要容易被忽視，形成地方事業的漸趨 起各級機關間的對立與衝突。 凋敝。 1.均權制度。 2.事業部門制： (1)設計者：美國通用汽車總裁史龍(Sloan)。（70 年代晚期） (2)主旨：取集權與分權兩制的精神與優點，並突破兩制之弊的一種組織型態。 (3)特性： a.集權政策，分權管理。 b.產品中心。 c.利潤中心。 d.設置堅強的幕僚群。 (4)優點： a.減輕高級主管的負擔。 b.各職能間工作可更密切配合。 c.更能適時適當處理所負責之業務。 d.更能整體考慮全盤的業務。 1.經濟制度之改變。 2.科學與技術之進步。 3.交通運輸發達。 4.政府職能擴張。 5.心理因素之推動。 1.費用龐大。 2.法律效力之信仰。 賽蒙(Simon) 3.4.對於特定工作之注意。 上級單位之權力要求。 5.整齊劃一之要求。 6.模仿。 1.為了便利個人領導。 亞倫(L.A.Allen) 2.3.為了提供整合基礎。 為了促進行動整齊劃一。 4.為了處理緊急事故。 79

4-10 中樞機關與派出機關

意義 事權劃分 原則 中樞機關 對派出機 關之控制 方式 派出機關 之實例 派出機關 與地方政 府之差異

中樞機關 派出機關 於政府所在地設置負責領導與統籌之總機關。 在各地方分設之分支機構。 1.中樞機關決定政策及方針，派出機關執行。 2.重要性事務由中樞機關統理，因地制宜事務由派出機關辦理。 3.中樞機關規定工作進度和標準，派出機關按照進度完成。 4.派出機關之人事、經費由中樞機關核准。 1.制定規章獎懲人員。 2.報告。 3.視察。 4.召訓。 1.我國目前各地區的郵局、警察局、外交部在國外特定地區所設的領使館等機構。 2.警察局在鄉鎮（市）都設有分支機關，此些分支機關稱之為派出機關。 3.各地區之國稅局屬派出單位。 派出機關 地方政府 功能性業務組織。 地域性行政組織。 單純管理組織，經辦某種特別事務。 綜合性統治組織，概括管轄一般行政事宜。 僅是上級的委託或代理人，無本身權力。 具有法律規定之本身權力。

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4-11 非正式組織

定義 乃是附隨於正式組織中，一種非經人工設計，而是基於人員情感自然交流所組合而成，並具有無意識與不定型特 性的組織型態。 1.巴納德(Barnard)之研究：非正式組織之先驅研究者。 2.霍桑實驗—接線板工作室觀察實驗（小團體研究）：奠定非正式組織之理論基礎。 3.塔夫塔研究所之研究：將採煤工人的「短牆法」改為「長牆法」，發現技術的改變，會破壞工人的社會組織，導 致新技術的失敗。 【短牆法 (有利於小團體之形成)產量勝過長牆法（短牆法 2–8 人，長牆法 40–50 人，且相 發 距 200 呎）。】 現 4.學者賽茲尼克之研究：想加入團體－生產低於標準；不想加入團體－生產高於標準。 的 5.墨里諾(J.L.Mereno)之研究：以小團體分子之間相互吸引關係進行研究。〔社交測量圖(Sociogram)〕 研 6.戴維斯(Keith Davis)之研究：以工作人員實際相互接觸之關係來進行研究。〔組織交互作用圖(Interaction Chart)〕 究 7.海爾(Mason Haire)之研究：提供「意見溝通原理」研究小團體溝通。 【六種小團體溝通型態—連串式(企業組織之生產線屬之)、放射式、放射循環式、循 ︵ 環式(溝通關係量最大)、放射連串式、連串放射連串式。】 理 8.社會測量理論：（以霍曼斯(Geroge C.Homanns)為代表） 論 (1)主張—利用直接觀察法觀察團體成員之互動行為。 來 (2)測量指標—互動行為中之主動者和被動者、互動行為的深度、互動行為的頻率。 源 (3)小團體成員種類—內部核心分子、邊緣分子、外層分子。 ︶ 9.人際間吸引原理： (1)主張—團體之形成乃人際間具有彼此相互吸引力所致。 (2)代表人物— a.鈕康(T.M.Newcomb)：凡具有相同心理趨向和態度者，彼此才具有吸引力，從而形成團體。 b.溫區(R.F.Winch)：強調人際間之差異才是相互吸引力之根本。 形成 1.滿足友誼； 2.追求認同； 3.尋求保護（消極）； 4.相互協助； 5.謀求發展（積極）； 6.六同關係。 原因 *六同關係：同宗、同鄉、同學、同事、同好、同個性。 *「人心不同，各如其面」指：同個性。 1.順乎自然。 2.交互行為。 3.感情投入。 4.社會距離(短)。 特性 5.民主指向。 6.團體壓力。 7.以(個人)影響力來領導。（子曰：「三人行，必有我師焉。」師者，影響力也。） 8.附著力與統一力。 9.成員的重疊性。 垂直共棲團體 人員間具有高度的依賴性，長官部屬上下相互維護。 （有利升官） 垂直團體 （地位不同） 垂直寄生團體 員彼此提供的相互協助並不相稱，下級人員多寄生於上級 主管，只享權利而不盡義務。（有利發財） 〔一人得道，雞犬升天。〕 由於組織隨業務之發展或技術之不斷更新而重新改變其 內部權力關係時，對某類型人構成了威脅而被迫不得不借 道爾頓 依非正式組 織的功能或 水平團體 水平防守團體 用團體力量，以維護本身的權力地位，但當所面臨的威脅 (Dalton) 解除時，團體即行解散。 作用來分 （地位相同） （消極－維持現狀） 其目的在改變組織內現行的不合理狀態利益或地位已受 類型 水平攻擊團體 剝奪，轉而積極爭取甚至採取抗爭手段，如工會。 （積極－改變現狀） 此團體來自不同地位、不同工作地點的人所組成，常因共同興趣、友誼及 混合團體 社會滿足感，或為了完成與組織無直接關係的功能需要而產生的。 （有「溝通捷徑」之稱） 水平內部團體 由組織中同等級的人所組成。 水平團體 水平部際團體 由不同組織單位中同等級的人所組成。 （相當於水平防守與水平攻擊團體） 奈格羅 依人員的部 由同組織中不同等級的人所組成。 門關係來分 (Nigro) 垂直內部團體 （類似垂直共棲團體） 垂直團體 垂直部際團體 由不同組織中不同等級的人所組成。（似混合團體） 81

以小團體分子之間相互吸引關係而產生，此方法要求每位人員，依其個人感覺列出最喜歡與最 不喜歡之工作伙伴，而據以觀察出獲得最多人所喜歡之工作者，其可能亦對組織產生較多之影 社交測量圖 響；功能如下：【用來描述組織的人際關係網路】 （墨里諾(Mereno)） 1.有助於管理者瞭解員工的相互交往關係，以及衡量工作情緒和士氣。 2.在實際管理上如何安排工作團隊，解決實際問題，並滿足員工的社會需求。 測量 以工作人員實際相互接觸之關係，來描繪出工作人員與誰的接觸次數最多、時間最長，以及工 作者不願意與其監督者接觸時，將會與誰解決的情形，藉以瞭解組織中正式與非正式的聯繫， 組織交互作用圖 其功能如下：【用來評量組織的溝通管道】 （戴維斯(Davis)） 1.有助於管理者瞭解正式溝通以外的溝通路徑，以及工作者如何利用正式活動以外的各種接觸 和聯繫。 2.幫助管理者如何設計一套更健全的溝通制度，而有利於決策的擬訂與推行，並防範諾言破壞 組織。 1.維護組織所抱持的文化價值。 2.提供人員社會滿足感。 正功能 3.促進有效的溝通。 4.具有社會控制作用（具有約束成員的力量）－內在、外在控制。 5.具有高度伸縮性（彈性）。 影響 1.抗拒變革。 2.傳播謠言。 反功能 3.順適作用 ～ 順應團體行為標準，因而抹煞創造性並且脫離機關所要求之行為。 4.角色衝突。 5.循私不公。 克服 1.設法培養革新氣氛。 反功 2.儘量避免角色衝突。 能的 途徑 3.努力消除謠言傳播。 1.實施輪調制度。 2.遷調非正式組織分子。 控制 3.採取圍堵政策。 方法 4.權責重新分配。 5.建立申訴與建議制度。 6.採取符合人性需要的管理與領導。 ✶科際－不同學科之間； 部際－不同部門之間； 府際－各級政府之間。 ✶正式組織－權力依附職位； 非正式組織－權力依附個人（個人化的權力，非制度化權力）。 ✶正式組織與非正式組織之區別： 正式組織 非正式組織 產生順序 先 後 組織結構 上下與平行的系統結構（層級、部門劃分） 交互網狀的鬆散結構（蜘蛛網） 參與的動機 不一致 一致 團體壓力產生 來自於法令的規定與職業道德的規範 來自於成員心理所共認的行為規範 人員互動關係 基於法令規章與權責關係的規定 基於彼此的友誼與情感 82

4-12 組織衝突

係指兩個或兩個以上的組織，因意識、目標、利益的不一致，所引起的思想矛盾、語言攻擊、權力爭奪及 行為鬥爭，謂之組織衝突。 衝突的主體、衝突的客體、衝突的活動、交互行為。 傳統學派看法 衝突是有組織性的，必須設法加以減少或消除。 （19th~1940） 對衝突看法 行為學派看法 衝突是組織運作時所不可避免的現象，故對衝突應設法加以解決，同時偶爾鼓吹透過衝突 的演變 （1940~1970） 的解決，來增進組織的效能。 （羅賓斯 1.承認衝突的絕對必要性。 (Stephen P.Robbins)） 互動學派看法 2.公然鼓勵反對。（鼓勵衝突的存在） （1970~） 3.認為衝突管理應包括衝突的刺激及解決的方法兩者。 4.認為衝突管理乃是全體主管人員的主要責任。 以衝突的來源 感情、利益、價值、認知、目標、實質、現實對非現實、制度對非制度、報應、錯誤歸因、 區分 替代的衝突。 如：下雨天因閒著也是閒著，就打打小孩→現實與非理性的衝突。 一個人在組織系統中占有一職位即被賦予某種角色期望，一個人在社會生 個人角色 活中常扮演不同的角色，而當兩種不同的期望，賦予個人時，於是發生角 的衝突 色衝突。 個人目標無法獲得滿足時，所產生的反應有四方式： 1.攻擊反應：直接攻擊與轉向攻擊。 反應 2.退讓反應：包括行為退化(常表現一種欠缺成熟的幼稚行為)、情緒 孤立。 方式 個人的目 3.固著反應：不自覺出現以前所習得之刻板性反應。 標衝突 4.折衷反應：包括文飾作用(酸葡萄作用、甜檸檬作用)、補償作用。 個人 1.雙趨衝突：魚與熊掌無法兼得之衝突。 衝突 類型 2.雙避衝突：兩害相權取其輕之抉擇。 3.趨避衝突：既愛之又恨之的矛盾心理。 類型 以組織的層次 1.在組織中，個人期望與目標，往往無法與組織期望與目標完全一致，於 是產生了個人與團體（組織）的衝突。 區分 2.個人目標與組織目標之衝突，賽蒙＆馬區(Simon & March)認為： 個人與團 (1)組織的認同愈大，衝突愈小。 體衝突 (2)組織的目標分享愈大，衝突愈小。 (3)成員間互動程度愈大，對組織的認同愈強。 (4)個人滿足愈大，對組織的認同愈強。 (5)成員間競爭愈小，對組織的認同愈強。 1.基於本位主義。 組系與組 2.參與決策之觀點互異、看法不同。 系的衝突 3.彼此功能與目標的差異。 4.對問題認知及價值的判斷等存有差異。 團體 1.組系對組織的認同、認知及歸屬感不足。 衝突 組系與組 2.兩者間之目標差異不一致。 織的衝突 3.組織設施無法滿足組系需求。 4.組系本身工作習性與行為規範，與組織所訂者不一致。 1.產生許多構想或點子，以增進決策品質。 2.尋求新途徑或方法，以便解決問題。 正功能 3.釐清觀念。 4.激發成長與創造力。 5.強化工作績效。 1.有壓力和倦怠。 衝突功能 2.人與人間距離加大，溝通不良。 3.不信任及猜忌的風氣。 負功能 4.降低工作滿足和工作績效。 5.造成人員對組織變遷的抗拒。 6.失去忠誠感，甚至離開組織。 意義 要素

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建立王國（分工的結果）。 背景不同。 不同的團體意識。 。 休爾 1.2.功能主義（工作專門化） 部門化。 (F.A.Shull) 3.非正式組織的影響。 原因 1.層級間的衝突。 陸慎思 2.職能的衝突。 (F.Luthans) 3.業務與幕僚間的衝突。 4.正式與非正式團體間的衝突。 1.個人差異的影響。 其他觀點 2.專業分工的影響。 3.非正式組織的影響。 1.問題解決。 團 2.說服。 體 協商。 3. 賽蒙 衝 (H.A.Simon) 4.政治手段的運用。 突 *賽蒙(Simon)：「衝突，不但不足怕，不足畏，而卻可愛。」 → 衝突是獲取內部控制的主要工具。 1.面對問題。 勞倫斯＆羅希 (Paul R.Lawrence 2.消弭撫平差異或潤滑歧異。 解決 & Jay W.Lorsch) 3.強迫決定。 1.強制裁決。 方式 張金鑑 2.3.解決問題。 理性說服。 4.協調溝通。 1.宰制或支配（分三種—單獨支配、聯合支配、運用多數壓力）。 魏伯 2.層級決斷。 (R.A.Webber) 3.談判或協商。 1.身體分離； 2.有限互動； 3.第三者諮商； 4.整合者； 5.官僚方法； 6.人員輪調； Neilsen 7.會面與協商； 8.團體間訓練； 9.工作互賴與上級目標確立。 雷辛(M.A.Rahim)－「組織衝突管理」： 高 關心自己 低 整合 取悅 關 雙贏 輸贏 人際衝突 心 妥協 的處理型態 別 無輸贏 人 支配 逃避 賽蒙

1.

2.

(H.A.Simon) 3.

低

贏輸

雙輸

雷辛(M.A.Rahim)提出管理衝突的過程模型： 診斷（衝突來源及效能的衡量、分析） → 干預（行為、結構途徑）。 管理衝突 *診斷內容有： 1.對衝突的嚴重程度。 的過程 2.衝突型式。 3.衝突的根源。 4.衝突的影響層面。 84

4-13 組織氣候

定義 係指在特定環境中，個人直接或間接對組織環境的察覺，即組織氣候是人員與環境交互影響所構成，尤其是人員的心理反應與 動機作用，是構成組織氣候的主要變數。 黎特文與史春格 1.首創「度間」來研究組織氣候。（曾於奇異做研究。） 【度間：用以測定及代表組織氣候，並使其具體化的變數。】 (George L.Litwin 2.倡導以整體和主觀的環境觀念，來探討組織成員行為動機與表現，其設計使用 9 個尺度 50 個項目的變項來 & Robert A Stringer) 衡量組織氣候 ～ 結構(8)、責任(7)、獎酬(6)、風險(5)、人情(5)、支持(5)、標準(6)、衝突(4)、認同(4)。 1.使用 7 個變項來衡量組織氣候 ～ 領導過程、溝通過程、決策過程、管制過程、激勵力量、互動及影響過 程、目標的制定過程。 李克特 2.將組織系統區分為四種不同的類型，來用以說明組織氣候：【銜接式組織】 (1)系統一組織－剝削式權威領導的組織（壓榨式權威）：以 X 理論為基礎。（最差） (Rensis Likert) (2)系統二組織－開明式權威領導的組織（仁慈式權威）：較溫和的干預方式。（仁愛的專制） 《人類組織》 (3)系統三組織－諮商式領導的組織：採雙向溝通，使組織內具團隊精神。 (1967) (4)系統四組織－參與式領導的組織：管理者的手段較重視運用支援關係、運用團體決策與督導、為組織與 人員設定高績效的目標等特色。（Y 理論）（最好） → 連針型組織結構、銜接式結構（各級管理者稱為「連針人」）。 1.在《管理原則》一書中，採用系統途徑來研究組織與管理，以修正 X 理論注重制度，而 Y 理論注重人的偏 差。 2.舉出 6 個交互影響組織的情境變數，來衡量組織的結構與過程是否適當： 情境變數 內容 (1)組織成員愈多，結構愈複雜、正式化，故對員工的激勵方式也愈趨向正式化。（此情況 組織人員 不易實施參與管理(Y 理論)。） 的多寡 (2)如果是小單位、結構簡單，即可採用 Y 理論，讓員工參與決策。 (1)員工為達成既定工作目標而增加互動的需要時，組織應允許意見與消息的自由流通，激 員工的 勵方式趨於非正式。 交往程度 (2)如員工互動的需要程度較低時，則可用 X 理論來管理。 (1)如員工個性內向、沈默寡言、不願參與，應採用正式結構和正式激勵。 席斯克 (2)如員工積極參與、注重內在激勵時，應採用參與管理與非正式組織結構。 (Henry L.Sisk) 員工 (3)管理人員如果認為員工具有發展潛能、自我導向，就可能採取民主參與的領導方式。 的個性 (4)如果管理人員認為大多數員工的參與能力及對組織的貢獻相當有限，就可能採取「仁愛 的專制」。 ＊仁愛的專制：a.由麥克穆尼提出；b.席斯克認為其與 X 理論相似，但仍有其不同。 研究 (1)員工的目標和組織的目標一致，員工基於利害，好好規劃，努力工作，此時可採用 Y 目標的 理論 理論。 一致性 (2)如員工的目標和組織的目標分歧很大時，就要用 X 理論。 決策層級 (1)低級工作單位如在技術上足以勝任決策的功能，應實施參與管理，讓員工參與決策。 高低 (2)決策層級愈高，遠離低級的工作單位時，就須依賴正式組織和命令控制。 組織 (1)員工熱誠、努力、效率高，能圓滿達成組織目標，應適用 Y 理論。 的狀態 (2)員工情緒、效率低落，組織本身就處於不平衡狀態，此時，應適用 X 理論。 1.在《管理格道》一書中，提出組織型態建立的管理柵極理論。 2.使用二個變項來衡量組織領導者的類型 — 對人員的關心、對工作的關心。 3.將二個變項各區分為 9 個等級，經組合後共有 81 種管理型態，重要者有五： (1)無為型（無為式管理）－1.1 型：維持現狀為原則。 (2)懷柔型（鄉村俱樂部式管理）－1.9 型：關係導向。 (3)業績中心型（權威服從式管理）－9.1 型：任務導向。 (4)平衡型（組織人式管理）－5.5 型：中庸型，大多數的學者認為為組織中多數領導者採用的原理型態。 (5)理想型（團隊式管理）－9.9 型：追求高度的成就感。 白萊克與毛頓

(Robert R.Blake & Jane S.Mouton)

類型 名稱 特色 缺點

1.1 型 1.9 型 5.5 型 9.1 型 9.9 型 無為型 懷柔型 平衡型 業績中心型 理想型 （無為式管理）（鄉村俱樂部式管理） （組織人式管理） （權威服從式管理） （團隊式管理） 得過且過 只注意人際關係 只求二者兼顧 要求工作表現而欠人情 追求高度 組織目標完 只求二者均衡，未盡全力 工作效率差 易引起人員反感 不易達成 全無法達成 (妥協與平衡)

對 人

（1.9）型 （1.1）型

0

（5.5）型 管理格道圖

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（9.9）型 （9.1）型

對物

4-14 組織文化 ✍

組織文化：

是一種基本假定的型模，由既存的團體在學習如何解決外部適應與內部整合問題時，或經由創造、發現、研擬 而成。 2.依雪恩(E.H.Schein)的看法，文化的正式定義應涵蓋： (1)分享基本假定的型態。 (2)為一特定團體所發明、發現或發展。 (3)透過學習以處理外在適應與內部整合的問題。 (4)其運作良好，而被視為有效。 (5)對群體的新成員進行教導。 (6)文化是感知、思考及感覺相關問題的正確方法。 1.組織文化是團體凝聚力與集結力的中心支柱。 2.組織文化的反映是組織目標，不同的組織文化對組織目標有不同的影響。 3.組織文化的功能是人員的滿足感，因為組織文化會影響人員價值的確立。 *文化的特性：概括性、抽象性、樣式性、功能性、可變性。 1.器物層面：指可以明顯觀察得到的人員行為、組織的結構、程序、制度、規則及各種硬體設施。 2.信念層面：包括組織的理念、知識、迷思、名言、傳說等。 3.規範：指規約人員行為的準則。 4.共通的價值觀念：普遍被接受的是非對錯標準。 5.前提：係組織成員共同的思考模式，理解事物的認知架構、組織潛意識。 *次級文化類型：附會增強型、部份重疊型、反制文化型。 雪恩(Schein)： 1.飾物與創造物（物質文化）：包括言辭、行為、物品的創造物，此層面其外在顯而易見，但不易得知其涵意。 2.價值與意念（社會文化）：指個人或團體社會所偏好的事物、行為模式或有關生存的終極目標，此層面常會左 右我們的手段和目標，也界定人際間的標準。 3.基本假定（心智文化）：指組織成員對周遭人、事、物，以及組織本身所持有的一種潛藏的信念，此層面為文 化的核心，亦是價值和飾物的準繩。 （基本假定是組織文化的內在精髓，而創造物與價值觀念是基本假定的外在表現。） ✶由高至低：飾物與創造物→價值與意念→基本假定。 定義 在特定環境中，特殊政治社群所形塑而成的共同政治理念、信仰與行為規範。（奧蒙(G.Almond)） 1.偏狹性政治文化：政治團體的成員，對政治團體運作的投入與產出過程皆無參與。（缺乏明確的政治角色觀念） 類型 2.臣屬性政治文化：政治團體的成員，對政治團體運作的投入過程無參與，而產出過程則有參與。 3.參與性政治文化：政治團體的成員，對政治團體運作的投入與產出過程皆有參與。 定義 指行政系統中，為多數成員所共同持續擁有的價值觀、信念、思維方式及行為模式的集合體。 （客觀、科學）、功績主義、相對主義、冒險主義、事實取向主義（客觀的事實）、行 已開發國家 理性主義 政中立主義。 特質 開發中國家 權威主義、家族主義、因緣主義、形式主義、人情主義、官運主義、通才主義、特權主 義。（韓國行政學者白丸基） 威廉大內（Ouchi）－Z 理論組織文化的特徵： 1.長期僱用（強調「組織效命」）。 （著眼於「生涯取向」）。 日本 2.3.緩慢的升遷率 參與的與共識的決策（需要「合作與團體工作」）。 4.對團體的決定人人負責（培養「信任與相互支持」的氣氛與價值）。 5.全局取向（強調「全人」觀點的工作角色）。 彼得斯與沃特曼（Peters & Waterman）強調卓越的組織文化具下列特質：《追求卓越》 1.偏重行動（實驗與承擔風險）。 2.接近顧客（服務與品質）。 3.自主能力和企業家精神。 美國 4.生產力是透過人力開發的（強調人權）。 5.動手去做，價值導向。 6.堅守崗位（高度專業分工）。 7.簡單的形式，簡樸的人事。 8.鬆緊特性並存（強調集權與分權觀點）。 1.

定義

特質 內容 文化的 層面 （組織 文化的 構成要 素） 政治 文化 行政 文化

組 織 文 化 的 特 徵

東 西 方 管 理 文 化

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內 發 式 的 組 織 文 化

組 織 文 化 的 類 型

外 引 式 的 組 織 文 化

整 合 型 組 織 文 化

根據決策過程的不同特性，將組織文化區分為四類： 哈里生 2.1.權力取向的組織文化：組織強調「控制、競爭」的信念。 角色取向的組織文化：合法職位角色。 (Harrison) 3.工作取向的組織文化：強調工作任務的完成（績效）。 4.人員取向的組織文化：倡導關懷、互助、體恤的價值。 價值觀念的由來 得自於個人領導魅力 來自於組織傳統 功 企業家型文化 策略型文化 能 雷曼 人治的色彩較濃，組織比較能夠掌握環境動 此類價值觀念已經透過制度化的過程加以確 組 性 (Reimann) 立，決策作成主要依循經驗例規，並以理性來 織 值價 向，但以人為主導的文化風格較強，容易造成 「人亡政息」的危機。 如：台塑文化。 進行策略性的規劃。（以日本企業為代表） & 價 韋納 值 菁 盲從的文化 排他型文化 (Wiener) 觀 英 價值體系係反映少數菁英的價值觀念，對環境 雖然組織價值來自於經驗傳統，但係由少數領 念 價 的判斷取決於菁英的洞見，人員表現出對組織 導者菁英操縱，所以具有強烈的排他傾向，決 值 領導者的盲目崇拜，容易形成團體盲從的現 策過程獨斷，一切皆以領導集團馬首是瞻。 如：共產國家、北韓…。 象。如：宋七力事件。 環境風險程度 高 長線風險的組織文化 硬漢式的組織文化 獲 組織對環境因素抱持著戒慎恐懼，一切作 決策的成敗立見，組織一切皆以成敗來論 取 迪爾 為趨於保守，組織比較重視層級的權威、 英雄，以績效高低來論賞罰，因為成王敗 環 (Deal) 境回 快 過去的歷史經驗與專家的意見判斷。 寇是組織文化的主要特色。 & 慢 饋的 甘乃迪 強調過程的組織文化 辛勤工作盡情享樂的組織文化 速 (Kennedy) 組織充分表現出官僚因循的作風，重視形 成敗立竿見影，所以組織強調的是即時的 度 式程序，只求穩定無過，個人意見不必太 行動，「先去做、再修正、不斷嘗試新方 堅持，一切但求平安無事。 法」。（嘗試創新） 低 對環境認知的確定程度 高 層級的組織文化 理性的組織文化 重視組織權力的集中與內部整合工作，人 需要強調權力的整合，集中力量應付競爭 採 員行為深受法規的約制，強調組織的穩定 對手，這是典型的績效取向文化，強調利 取 奎恩 行動 性、行為的可預測性、協調合作與責任感 潤、效率、生產力與成本控制的價值。 (Quinn) 高 的迫 & 低 等價值。 麥克葛雷斯 切程 共識的組織文化 發展的組織文化 (McGrath) 組織偏好以授權、分權的方式，維繫內部 組織一方面透過分權方式來解決問題，另 度 的穩定和諧，這種組織文化強調人員的參 一方面培養危機意識，組織必須以抽象的 與、共識的達成、團隊合作，以及友善信 遠景和領袖的個人魅力來維持人員的工 任的價值。 作士氣。 低 庫克與賴佛提將組織文化細分為十二類： 1.人文關懷的文化：組織成員積極投入與成長。 2.高度歸屬的文化：具備開放的溝通、良好的合作關係與團體的忠誠。 3.抉擇互惠的文化：極力避免組織內的任何衝突，強調和諧的氣氛。 4.傳統保守的文化：特色是層級節制，嚴密控制。 5.因循依賴的文化：層層嚴密監控，成員無共同參與決策的機會。 6.規避錯誤的文化：即只有懲罰，沒有獎賞的文化，而養成「多做多錯，少做少錯，不做不錯」的心態。 7.異議反制的文化：會使成員為反對而反對，作出不切實際的決定。 8.全力傾向的文化：不注重成員的參與，重視職位所賦予的權威。 9.效率競爭的文化：即成王敗寇的文化。 10.力求至善的文化：凡事追求完美，堅忍而固執。 11.成就取向的文化：組織能自行預定目標與完成目標的個人。 12.自我實現的文化：特點—重視創造性、質重於量、兼顧工作的完成與個人的成長。 87

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組織文化與組織氣候之比較：

組織文化 組織氣候 1.組織共同的信仰、價值觀與基本假設。 1.組織內部環境持久的特質。 2.無法意識的意義體系。 2.一種組織氣氛，可刻意營造。 概念 3.持續性較強，其意涵範圍較廣。 3.僅是組織文化的部份。 相 4.其訊息是透過歷史途徑來傳達，而處理的 4.其透過例行公事及獎懲制度傳達訊息給組織成 異 問題是「事項的肇因及過程」。 員，而處理的問題是「事項的內容」。 點 1.研究源自心理學。 方法論 1.2.研究源自人類學。 以定質詮釋的觀點為主（描述性）。 2.採實證觀點的定量方法途徑（量化的研究）。 管理面 難以控制與管理。 容易控制與管理。 相 1.2.二者所處理都是組織成員認識其所處環境的方式。 同 3.二者都會影響組織成員的行為，都是組織成員行動的基礎。 點 4.二者都是透過組織成員社會過程與符號互動所學習而來。 二者皆具有多元面向性，亦即組織中會同時存在著多元的文化或氣候。

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4-15 組織發展

組織發展乃著手於組織績效的改進，強調計畫性的改變策略之運用，並在功能運作中，重視個人目標與組織目標的協調，以 及人際關係的改變。 2.組織發展理論的形成，主要受兩項相關衝力的影響—實驗室訓練與調查回饋研究（兩項衝力的主推動者及先驅者均是麻省理 背景 工學院的李文(K.Lewin)教授）。 【組織發展理論興起於 1940 年代，蓬勃發展於 1960 年代。】 3.1957 年麥克葛瑞格(Douglas McGregor)為「聯合碳化物公司」所進行的組織發展計畫之第一個提出「組織發展」名詞者。 4.組織發展的概念主要淵源於五項背景—實驗室訓練、調查研究與回饋方法、行動研究、生產力與工作生活品質、策略性變革。 班尼士(W.Bennis) 組織發展乃是對組織變遷的一種反應，是一個複雜的教育過程。 傅蘭琪與貝爾 組織發展是增進一組織解決問題與更新過程之一種長遠努力。 (W.L.French & C.H.Bell) 李皮特(G.L.Lippitt) 以「組織更新」著手—「組織更新是一種注入新知識，具有創造性與尋求改變之過程，旨在使組織增 強或保持活力，適應新環境並解決問題」。 葛德納(J.W.Gardner) 將組織更新與組織發展視為同義詞。 定義 組織發展乃是一項以行為科學的理論與技術為理論架構，以特殊行動方案及執行技術為基礎，目的在 吳定 維持更新及改變人為組織制度與人際關係的有計畫努力。 1.就目的而言，組織發展是為增進組織績效及與外在環境保持動態平衡。 綜合定義 2.就內容而言，組織發展是各次級體系有效分工協調的結果。 3.就方法而言，組織發展是以行為科學的理論與技術為基礎的教育性策略。 ＊組織發展的目的在運用「組織變遷機制」或「諮詢專家」，以增加組織的信任感，面對問題的能力。 ＊被視為一門歸約與診斷「組織大夫」者為組織發展。 1.

組織發展是以組織能完全得到發展為重心。 組織發展是以系統化發展為導向。 特性 組織發展需藉由外力的刺激來達到組織發展的目的。 組織發展以解決問題為取向。 組織發展需自經驗中學習。

組織發展重視團體互動過程。 組織發展提供信息回饋給參與者。 組織發展以隨機應變的方式來作為處理事務的準則。 組織發展仰賴團隊精神的發揮以獲致成功。

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基本 初步診斷 → 資料蒐集 → 發現主要問題 → 制定問題解決的行動方案 → 團體意識的評估與養成 → 跨組交流 → 成果評估。 過程 ＊組織變革模式：解凍 → 變遷（移動）→ 再凍結。 （變革理論之父 — 李文(Kurt Lewin)。） 主要 1.2.改善個人和其他成員相處的能力。 5.增進團隊管理及團體之間的合作。 6.透過非權威和互動的方法，發展出更有效的衝突解決方式。 任務 3.合理看待組織中人員的情緒。 增進成員間相互的瞭解。 7.發展結構較鬆散和更具有機性的組織。 (亨利) 4.減少緊張關係。 組織 1.角色扮演法：源自於戲劇的訓練模式，是最普遍被取用來訓練組織發展活動的參與成員。（屬於直接研究法。） 發展 2.情境模擬法：強調問題的解決，而不是著重於角色的認知；以分組方式進行之。 訓練 3.敏感性訓練法（T 團體(T-group)訓練法）：利用小團體（約 10-15 人）的訓練與互動，來改變人際關係的一種訓練方式。 模式 ✶重要發現結果：人有認知的差異、人有交互影響。 敏感性訓練 1.以李文(Lewin)為代表。 （T 團體訓練） 2.是一種無結構性的安排，交互影響，團體討論的訓練方式（約 10–15 人組成）。 （力場分析理論） 3.依參與者彼此關係分 — 陌生人實驗法、堂兄弟實驗法、家庭實驗法、群聚實驗法。 管理格道訓練 藉由各種管理型態的自我檢視，來發覺自己的管理風格，而經由此訓練，來調整或改變管理 （領導模式的訓練） 者管理型態，使其成理想型的管理型態。 1.意義：賦予人員更具自主性與挑戰性的工作內容。 發展個人 工作豐富化 2.理論基礎：何茲柏格的兩因素理論。 3.重要因素：對資源的控制、責任擔負、反饋、工作速度、成就、個人成長及發展。 方法 1.是美國心理學家柏恩(Eric Berne)在其著作《大眾的遊戲》中所倡導的組織發展技術。 (策略) 2.主要利用心理分析方法來瞭解、分析人類的認知程序及溝通要項，藉以改進溝通的程序， 人際溝通分析（TA） 協助機關組織達成預期的目標。 3.通常一個人的人格由三種不同的自我狀態所構成 — 父母、兒童、成人自我狀態。 1.建立團隊（一般團體的診斷會議、一般團體建立會議）。 發展團體 2.對抗會議（面對問題會議）：由貝哈德(Richard Beckhard)所發明，即在一天的會議中，團體的所有管理人員集合在 一起，共同確定團體的問題，建立行動目標與程序，並解決問題。 1.團體間的討論（公開討論）。 3.培養組織發展人才（因外部專家難以融入組織中）。 發展組織 2.組織協調會議。 4.使用「調查研究與回饋方法」。 1.就目的而言，增進組織適應外在環境的變遷及培養組織自我更新的能力。（治標與治本兼顧。） 優點 2.就手段而言，實際運用於組織革新與目標的達成。（理論與實際結合。） 3.就精神而言，基本精神是基於理性和科學，且會隨機應變（權變性）。（科學與藝術的調和。） 1.過份強調彈性結構。（不能運用在生產線的組織。） 缺點 2.實施效果缺乏客觀的評估標準。 3.過份迷信規範性的改變策略。 1.組織發展的概念愈來愈廣。 理論方面 2.組織發展將趨向建立整合性的權變理論。 未來 3.組織發展對於組織看法將趨向於視組織為複合重疊的系統。 發展 方向 實務方面 2.1.從組織診斷走向組織學習。 從諮商走向企業取向。 3.從適應環境走向管理環境。 89

4-16 組織學習 ✍

組織學習：

組織學習是指為了促進長期效能與生存發展，而在回應環境變化的實踐過程中，對其根本信念、態度行為及結 意義 構安排所為之各種調整活動，這些調整活動藉由正式與非正式的人際互動關係來實現。 單回饋圈學習 指學習的目的旨在矯正偏差及解決問題。（美式組織管理的特點） 1.學習阿吉里斯(C.Argyris)所創。 2.指學習不僅止於偏差的矯正及問題解決，尚能藉由對現行典章規則的質疑與批判來改變組 織的本質。（日式組織管理的特點） 類型 雙回饋圈學習 3.應具備的能力： (1)審視與預期廣泛環境的變遷，以發現重要的變異。 (2)發展質疑、挑戰、改變現行運作典則和假定的能力。 (3)允許適當的策略方針和組織型態得以隨時浮現。 1.組織內的菁英或領導群之學習。 途徑 2.從其他次文化來學習。 3.全體組織成員知能的改變。 1.組織防衛乃指組織中個人為使自己、團體與組織間免受困窘或威脅，所採取的行動策略。 2.組織防衛建立在四個邏輯上： (1)訊息模糊、不一致。 (2)即使訊息不一致或具矛盾，依然能行之。 (3)使訊息中所具有的矛盾不一致性或模稜兩可，成為不可議的。 阿吉里斯 (4)使這種不可議的情形成為當然。 (C.Argyris) 之 3.防衛方式： 組織防衛 (1)儀式性會議：受傳統組織強調上下權威的結果，人員在會議中抱著「犬儒主義」 ，產生 悲觀態度及推卸責任的習性。 障礙 (2)防衛賽局：行政人員不願因提不同意見而受批評或排擠，轉而迎合他人，此乃權力鬥 因素 爭下的防衛賽局。 (3)自欺的行為：行政人員知道他們執行一項錯誤的決策，但他們仍繼續執行。 1.本位主義思考方式。 彼得．聖吉 2.3.歸罪於外的態度。 負起責任的幻想（「前瞻性」是流行的時尚，但卻是「回應性」的偽裝註辭）。 (Peter M.Senge) 4.專注於個別事件（短期事件）。 之 。 七種學習障礙 5.6.煮蛙的譬喻（不知適應漸進的改變） 從經驗中學習的錯覺。 7.管理團隊的迷思（不許不同意見存在，以致遇威脅時無法因應）。 1.受制於組織規範的限制。 困境 2.組織功能職掌的限制。 3.人際間「防衛學習」的機制。 1.依阿吉里斯(C.Argyris)和熊恩(D.Schon)的「心理—行為分析」與「結構—行為分析」 ，針對「人性價值的開發」 克服 與「組織結構的調整」兩方面來作轉換。 方法 2.組織學習系統的轉換還需配合相關的管理哲學與管理措施，如參與式領導風格的建立、做好衝突管理、建立 完整的溝通網路與管理資訊系統...等。

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學習型組織：

首倡 彼得．聖吉(Peter M.Senge)。 者 【於 1990 年所著《第五項修練：學習型組織的藝術與實務》一書中，首倡「學習型組織」一概念。】 學習型組織係指組織中的個人能持續擴展其創造真正所欲達成結果之能力，並在其中培 育出新的且具延展性之思考型態，且可自由培塑出集體性的志向，並透過持續方式一同 彼得．聖吉 學習如何去學習的組織。 （一種兢兢業業於創造未來的組織。）（依其主張的「行動科 (Peter M.Senge) 學」方法論，學習型組織既是一種理想型的理論概念，也是具體行動的藍圖和線索。） 學習型組織是一種不斷在學習與轉化的組織，而學習是一種策略性的且與實際工作相結 意義 瓦特金與瑪席克 合的過程，從成員個人、工作團隊一直到組織全體；學習的結果將引起知識、信念與行 (Watkins & Marsick) 為的改變，強化組織創新和成長的能力。 學習型組織即「競爭性的學習型組織」，指一個企業能持續調適，並透過變動性的顧客 需求之滿足、競爭對手的動態理解、鼓勵系統性思考等方式，來提昇個人、團體與組織 Ashok Jashapara 學習的組織。 90

特徵

內涵 ︵ 五 項 修 練 ︶

是一種集體性、開放性及跨越組織範疇的學習。 10.鼓勵個人或團隊相互分享所得之資訊及結論，以利 能快速、適時適地將資料轉化為有用的知識。 學習之產生。 具有承擔風險的勇氣，但不致危害到整體組織之安全。 11.領導者能採行風險承擔及實驗性之模式。 能致力於實驗性與相關性之學習。 12.經常運用跨功能性之工作團隊。 對學習之過程及結果等量齊觀。 13.對員工之創見予以獎賞，並形成一套制度。 對欲從事行動學習之個人或團隊予以支持。 14.從日常工作經驗中提供員工學習之機會。 15.分權式的決策，並對員工進行授能。 （行動學習 — 學者黎芬所創。） 7.能以快速及聰穎之學習來取得有利之競爭優勢。 16.對學習能力進行技術性之記載並審核。 8.能使每位員工感受到每次的工作經驗，皆是提供其學習有 17.有系統的分享資訊，並將其運用至實務上。 用事物的機會。 18.培養出回饋與坦誠之組織文化。 9.成員較不會表現出恐懼與防衛心態，並能從錯誤中獲得獎 19.對長期之成果及對他人工作之影響等均能作深入考 勵與學習。 量。 1.是塑造學習型組織五項修練中的神髓（核心），也是展開變革行動的哲學與理論基礎。 2.利用以簡御繁的方法來處理動態的複雜外在事物，其要點有： (1)能體認事務間的斷續因果關係。 (2)體認事物互為因果的循環關係。 系統思維 (3)體認事物發展的興衰循環原理。 （第五項修練） (4)破除二分法價值思維習慣。 (5)把握動態的系統回饋。 (6)培養整體性的思考習慣。 (7)發揮以小搏大的槓桿作用。 1.自我超越是學習型組織的第一項修練。 自持自勵，超越自我 2.此修練應重視：建立個人願景、保持創造性張力、看清結構性衝突、誠實的面對真相、運 用潛意識來處理複雜的問題。 1.改善傳統主管以權威方式一意孤行之行為等。 改善心智模式 2.心智模式的改善即屬心靈的改革或思考形態的解放，其技巧包括反思與探索。 1.遠景是整個組織學習的動力。 建立共享願景 2.建立共同願景的要點如：鼓勵個人願景、塑造整體圖像、絕非官方說法、不是單一問題的 解答、學習聆聽。 1.工作團隊是組織學習的基本運作單位，其經由對話共同討論，可異中求同尋求集體思維的 共同代表或某一看法或共同立場及共識。 2.團隊學習需具備四個面向： (1)必須學習如何萃取出高於個人智力的團隊智力。 團隊學習 (2)需既有創新性且又協調一致的行動。 (3)不可忽略團隊成員在其他團隊中所扮演的角色與影響。 (4)必須精於運用「對話」與「討論」。 ＊Hodgetts、Luthans、Lee 指出學習型組織常用的特定技術，至少有三 — 對話、腳本分析、流程的再造工程。 1.

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以強調仁愛、新奇、謙遜、同情心等人性價值的文化為基石（強調人文主義的精神）。 以一套足以產生對話及協調行動的措施為其動力。 培養出員工能將工作與生命相結合的能力。 6.透過組織進行快速有效之知識轉化。 1.系統性的問題解決。 2.利於創造力運用之開明氣候。 7.建構共同願景。 宏觀角度 3.以新途徑進行實驗。 8.從事心智模式之重構。 4.從過去歷史及本身經驗來學習。 9.感同身受的人生關懷。 5.學習他人之經驗及實務。 10.建立團隊學習。 1.高層管理者應極力擁護與支持，並將學習型組織列為組織未來的願景，使員工參與並知所適從。 2.要有利於學習產生之組織文化。 3.要有開放與信任之組織氣候，使成員能無懼地相互對話與分享理念。 構成 4.持續的教育及訓練，以提昇員工的技能與反應力。 要素 5.要有認同行動，並將學習列為管理上之重要目標。 微觀的管理 6.彈性之結構設計，如自我導向、跨功能性之團隊建立等。 實作面向 7.對學習成功與失敗之個人或團體進行制度化之獎懲。 8.要有實驗自由，並對現有之學習假定進行質疑，容忍異議且對外界理念持開放、接納之態度。 9.計畫與行動兩者間須是有組織性之緊密結合。 10.對初始行動進行追蹤，以利學習經驗之累積與保存。 11.充分運用個人及團隊之學習設計，使成員能分享學習心得與經驗，以便能協力合作解決問題。 12.塑造外敵以刺激更大之合作性學習產生。 策 1.強化個別學習：來自工作中或實務上之學習是必須的，其具體作法如—員工溝通、建立績效管理制度、提供資源...等。 略 2.強化團隊學習：為克服個人防衛性慣例之障礙，學習型組織須運用各種方法使成員面對問題，並透過 360 度之回饋方式， 使個別成員均能公開地討論相關訊息。（行動學習是最佳方法。） 性 作 3.強化組織學習：其所從事之變革須力求滿足四指標—變革必須是整合性的、變革必須是系統性的、必須展現出雙回饋之 學習、必須包括團隊的與組織的學習。 法

管理 理念

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組織適應與組織學習之比較：

組織適應 組織學習 指針對組織環境、目標結構及其他事項的變遷， 組織從往昔的成功、失敗經驗中吸取教訓，以獲 意義 所為漸進調整的一種能力。 得真知灼見和行動聯想能力的一種發展過程。 組織學習屬於主動攻勢的調整，視環境變項是可 黑德葆 組織適應屬於被動防衛式的調整，視環境是既定 的、決定性的。 以選擇、被決定的。 麥吉爾、 組織適應假定競爭的環境是可控制的。 組織學習強調環境因素既然不可測。 史洛根、雷 菲爾、李利斯 指出使用「組織學習」概念來取代「組織適應」有愈來愈明顯的趨勢。

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組織發展與組織學習之比較：

組織發展 組織學習 主張 D.McGreger 人性本善的 Y 理論，故人 採納 E.Schein 複雜人的假定，人是組織的主 人性論基本假定 是組織條件的接受者。 體。 相 環境的刺激由組織重新予以詮釋，組織是主 異 組織與環境的關係 環境的刺激直接造成組織的防衛反應，組織 是被動的適應環境。 動的創訂環境。 點 組織尋求規律穩定的發展，故採漸進改革手 組織的進步在仿批判改變現狀，學習是革命 組織變革的本質 段。 式的。 一般性定義 組織針對外在環境的變化，所為內部調整之努力。 承續人群關係學派的人本主義關懷。 相 變革價值取向 以解決組織實際問題為取向。 同 變革行動特性 點 變革的對象 組織成員個人、組織內部團體、組織整體。 變革的內容 組織的結構性安排。 變革的程序 基本上二者的變革程序都植基於行動研究。

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傳統式組織學習與學習型組織學習之比較：（麥吉爾、史洛根與雷(McGill, Slocum & Lei)） 相對照的隱喻 組織學習 學習的類型 的理念 學習的張力 結構的型態 組織的結 權力的分配 構安排 控制的機制 整合的機制 溝通的流程

傳統式的組織學習系統 機械式的組織、封閉的組織、官僚式的組織。 調適的學習。 漸進式的體制內改革。 層級節制的組織設計。 高塔式、中央集權，決策由高層主導。 一切按正式文書法規來進行。 藉命令服從關係來維持。 上下層級式的資訊流動。 92

學習型的組織學習系統 有機式的組織、開放的系統、自我設計的組 織、全像圖的組織。 創發的學習。 理論與實踐的辯證修正。 以工作團隊為單位構成網路體系。 扁平式、地方分權，授權參與但需顧及整體。 肯定人員有自我管理的能力。 藉團隊合作精神來達成。 向上下左右接鄰形成網狀式的資訊通路。

4-17 組織動態

行政學為何要研究組織動態，其原因為組織構成的基本單位是人，人群間必有互動。 2.雪恩(Edgar H.Schein)在其所著之《組織心理學》中，認為「團體乃是人們之間交互行為、心理上彼 此注意及他們瞭解是屬於一個團體的等三個條件組成」。 3.個人行為受到團體之約束與影響很大，因此個人行為在團體中至少有三點需要加以瞭解 — 活動、交互行為、情感。 4.群體的凝聚力（或人員的附著力）與效能間呈現的關係為 — 凝聚力的方向與群體目標一致，則效能高。 5.構成人格的因素有： (1)生物的機能。 組織動態面 (2)行為的動機。 (3)生理上、心理上和社會適應的能力。 (4)屬性和偏好。 6.人格結構就發展及活動的程序言，可分三階層 — 動機階層、知覺階層、行為階層。 7.組織人員行為的產生有其共同的原因，其行為皆有三點相關的特性 — 行為是有原因的、行為是動機的、行為是目標取向的。 8.態度具有的作用有：決定意義、協調矛盾、組織事實、選擇事實。 9.團體動態學學者特別注意組織中的心理及社會系統的研究。 10.構成團體的內層分子（核心分子）的溝通，具有以下特徵： 互動頻繁、默契甚深、移情作用、溝通活動的主動者和被動者相互交替、相互信任。 1.影響個體行為的主要變數包括：態度、個性、認知、學者、激勵、能力。 2.與工作有關的態度包括：工作滿足、工作投入、組織認同。 3.影響察覺的因素有：察覺者本身、被察覺者的事物身上、察覺的情境背景。 組織行為面 4.判斷別人的捷徑有： (1)假定類似：假定別人和我們類似，故以人同此心、心同此理的方式來推論別人。 (2)刻板印象（定型化）：根據他對於某種群體的認知來判斷屬於群體中的成員。 (3)暈輪效果：根據單一特徵來產生對於某個人的整體印象。 1.

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4-18 組織病象

上下層級間溝通困難。 2.首長控制幅度過大（天高皇帝遠）。 3.造成「決策上推，首長獨裁」的現象。 3.部屬難以發揮個人才能。 規模龐大 4.無人情味的組織。 5.失去個人的自我價值感（人員態度消極）。 6.三個和尚沒水喝。 7.霍布斯：「巨靈怪獸」（利維坦）。 1.行為機械化。 2.法令跟不上時代。 3.機關僵化（無法應變）。 4.形式主義（公文蓋章文化）。 法規森嚴 5.科員政治（承辦人權力極大，知法弄法）。 6.紅包政治（打通關節）。 7.官僚怠工（葛德那(A.Goulder)）。 8.目標錯置（莫頓(Robert K.Merton)）。 1.決策欠周詳（無法集思廣益）。 2.缺乏民主精神。 3.主動精神不夠（機關人員易養成「多做多錯，少做少錯，不做不錯」的消極作風）。 權力集中 4.部屬自卑（無權無能、部屬缺乏參與感）。 病 5.易形成首長的專斷獨裁。 象 組織與功能重疊 政出多門，事權不清。 （重疊性。） 哈雷克(R.V.Urick)《疏離感―個人或社會問題》： 1.無力感：係指在組織高度分工和嚴密的控制下，一個人對自己行為後果具低度掌控能力， 必須依賴外力如風水、迷信、命運等。 2.無規範感：經常使用規則以外的手段來達成規則之內的目標－如作弊而金榜題名。 → 反功能：(1)人員的行為難以預測。 異化 (2)相信運氣與特殊人事關係，人際間的猜忌和傾輒因之而起。 (組織疏離感) 3.自我疏離感（自我孤絕感）：係指一個人工作的升值非經由工作內在意義或榮耀感，而須 藉由外在追求之升值來肯定（如工作後加薪）。 〔謀生工具、行屍走肉。〕 4.孤立感：專業分工致成。 5.無意義感：專業分工的結果。 1.墨頓(Robert K.Merton)又稱之為「訓練有素的無能」。 2.會造成「目標錯置」現象。 3.導致原因（因素）： 過度順從 (1)結構的因素。 (2)組織內部的因素（外在報酬誘因、團隊精神與非正式組織的防衛）。 (3)人員的心理因素（缺乏安全感、不確定感）。 無回應力 行政人員缺乏「辯證思考（否定的否定）」的能力，則回應力的品質粗糙。 無情無義 1.單向度人：失去「全人」的價值，只看表面（理性面），忽視內在（感情面）。 （無人情味） 2.物化思考（類化思考、心理感應機能）：忽略了問題特殊性和複雜性。 1.

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英國學者白京生(帕金森)(Parkinson)教授於 1957 年在《白京生定律及關於行政的其他研究》一書中提 出的論點：（反比現象） 1.各單位彼此製造工作，使機關的人員愈來愈多，且每年呈 5–6 % 之增加，以突顯首長個人的權勢。 【用人麻痺症（組織痲痺症）– 機關組織的規模與員額逐步擴增的病態。】 白京生定律 2.機關存在年代愈久，則人員的素質愈低落，因主管不願意任用比他能力強的人，以免造成職位上的 (Parkinson's 競爭者。 Law) 3.機關中的各種會議，其開會的時間會與議題的重要性呈反比現象。 4.委員會的組織愈來愈多，造成機關的行政效率愈低落。 5.機關外表的建築和設備愈華麗，其內部的行政效率愈來愈腐敗。 6.已編定的年度預算應儘量用完，否則次年度預算將會被刪減。 1.由德國教授邁可斯(密歇耳)(Robert Michels)提出。《政治團體》 2.正功能：可避免一人統治的獨裁體制，亦可免除多數決的暴民政治，故可維持機關組織穩定。 寡頭鐵律 3.反功能：機關組織愈大，導致領導者的權力愈大，被領導者權力反而愈小。 4.病態： (Iron Law of Oligarchy) (1)造成上下溝通的困難，使下情不能上達，上令也不能貫徹實行。 (2)僅由少數人來決定多數人的命運，不符合民主精神，且違反時代的潮流。 (3)易導致領導階層的爭權奪利，而形成嚴重的傾輒，導致政治的不安定與組織使命的難以達成。 1.由美國空軍上尉墨菲(Murphy)於 1949 年提出。 2.如果問題會出錯，那一定發生，且會在最糟糕的時機發生。 （「小問題經常釀成大災禍」、「小蝦米會吃掉大鯨魚」、「老天爺最喜歡開玩笑」。） 3.墨菲定律不僅是個「管理諺語」，而且是「潛伏問題分析」管理方法的發源地。 ＊美國公共行政學會(ASPA)在《公共行政評論》(1976)中刊載「墨菲定律」的八點意義： 墨菲定律 (1)會出錯的事情一定會發生。 (Murphy's Law)

相 關 理 論

改 進 之 道

會出錯的事情一定會在最糟糕的時機發生。 事情絕不會像外表看起來那般簡單。 假如眾多事情都有機會出錯，那出錯者一定是為害最大的事情。 每件事情都會推託拉遲。 不管事情，放手任它去，會把事情愈搞愈糟。 老天總是偏袒隱性缺失。 假如任何事情看起來都運作順利，那你一定忽略了某些事情。

(2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

不完全控制 唐斯(Anthony Downs)依據墨菲定律原理，推論出不少他為科層行為所下的定律，其中最有名的是「不 定律 完全控制定律」―「沒有人能夠完全控制大型組織的行為」。 1.由美國前預算局科長邁爾斯(Rufus E.Miles)於 1949 年提出，用來形容組織及團體社會化對成員態度 及主張的本位主義副作用【職位決定立場】。 （屁股決定腦袋。）（人在江湖，身不由己，換了位置，就換了腦袋。） 邁爾斯定律 2.邁爾斯管理七定律－ (Miles's Law) (1)職位決定立場； (2)權責不相當、責總是大於權； (3)向上爭權、向下授權； (4)侍候多名上司非難事； (5)愛說話、不耐聽； (6)夾處上司部屬兩面光； (7)服務惡化，不滿就多。 能忍自安、消極抵制—既有組織文化容易使成員產生「反革新情結」，組織成員對革新計畫（含新管 不稀罕效應 理方法）刻意忽視，認為久而久之革新計畫必無疾而終。【將組織的革新計畫視為「舊酒新瓶」的管 （BOHICA） 理技倆，只要員工刻意忽視，久而久之，革新計畫最後必會埋葬於無疾而終的宿命之路。】 （來自 IBM 公司實施 TQM 時所產生之現象。） （抗拒變革。） 1.由美國學者彼得(L.Peter)及哈爾(R.Hull)在 1969 年發表《彼得原理》一書中提出。 彼得定律 2.社會上各種組織體系都會發現其成員有能力不足的現象，通常是因組織成員的個人知識能力，在他 升至工作領域的某一個職位時，已達到勝任的極限，進而促使組織庸碌者多，賢能者少，終致組 (Peter's Principle) (才能遞減病態) 織的退化。（在層級節制的體系中，每一成員傾向被擢昇至其無法勝任的職位上。） 3.解決方法：進修與訓練。 格勒善定律 1.為英國格勒善爵士所創立的學說。 (Gresham's Law) 2.應用在人事行政上，乃指機關組織裡庸碌者多於優異者以及奸佞排擠賢才的現象。 (劣幣驅逐良幣) 推拖定律 1.白京生(帕金森)於 1970 年出版《推拖定律》一書。 (無效能定律) 2.指增加員工卻未增進工作績效，多數員工只是公文傳遞者，即推諉責任，極富推託技巧及推託態度。 插電心態 指許多高層主管視員工為生產單位，而非有待開發的珍貴資產，並將員工當作減低成本之計算單位， (plug-in mentality) 亦即視員工為生產機器，需用時插上電源即可運轉，不用時則拔開插頭，斷電停止動作。 生還者症候群 即在組織精簡之後，未遭裁撤的人員在態度上常有心胸窄化、自我中心，以及保守現狀、士氣未見 顯著提昇、生產力降低等，這些後遺症稱為「生還者症候群」。 分權 1.聯邦分權制度－上下的分權。（似國父之「均權制」。） （杜拉克） 2.功能分權制度－平行的分權，易造成本位主義，故須加強協調的運用。 民主 民主領導方式。 簡化 行政組織之簡化、組織人員之精簡、法令規章之簡化、工作方法或程序之簡化。 (survivor syndromes)

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4-19 行政組織

我國行政組織系統： 1.行政院： (1)行政院院長由總統獨自任命，無需經過立法院同意 — 適用此規定的第一人為蕭萬長。 (2)行政院所屬機關之「八部二會」中的二會是指 — 蒙藏委員會、僑務委員會。 (3)行政院院會由行政院院長、副院長、各部會首長、政務委員、不管部會政務委員等組成。 (4)行政院設不管部會政務委員 7 人。 (5)行政院原住民委員會主任委員係由行政院院長所任命。 (6)調查局隸屬於法務部。 (7)行政院增設委員會機關如 — 消費者保護委員會(民 83)、公共工程委員會(民 84)、原住民委員會(民 85)、體育委員會(民 86)、客家委員會(民 90)。 (8)負責解決台灣高速鐵路經過台南科學工業園區之振動問題的是 — 行政院國家科學委員會。 (9)當前行政機關中負責政策評估與管制考核的部門有 — 行政院研究發展考核委員會、行政院經濟建設委員會、行政院國家科學委員會。 2.立法院： (1)在立法院通過的法案中，其提案的最主要來源為行政院。 (2)當中央與地方權限分際遇有爭議時，由立法院解決。 (3)行政程序法於民國 88 年 1 月經立法院通過，並明定 90.1.1 起施行。 (4)我國立法院法案審議過程，包括討論程序，其法定意義為三個讀會。 (5)為了落實憲法增修條文的精省政府職權規定，立法院通過台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例。 3.監察院： (1)其職掌包括 — 對行政機關業務提出糾正案、審議決算案、審計各機關財務狀況。 (2)審計部係屬監察院下設之機關。 4.台灣省政府的精省概述： (1)台灣省政府雖因中央政府的來台而凸顯其重要性，卻也因中央政府的留台而步入政治重疊與解組命運。 （政治重疊 — 土地重疊 98％、人口重疊 80％、省長與總統均為民選。） (2)在省市長民選後，產生中央與地方分權爭執的四個權為警察、主計、政風、人事權。 (3)精省後，中央政府各機關紛設中部辦公室，其性質屬於派出機關。 (4)在 87 年精省條例通過實施後，至目前為止，台灣省政府機關型態為由省主席及省政委員所構成之合議制。 5.鄉鎮市公所停辦選舉，改為上級縣市政府官派機關之論理主張有 — 派系對立嚴重、選舉買票風氣盛行、鄉鎮市無權又無錢。 6.我國於 2002.1.1 以「台澎金馬個別關稅領域」的名稱加入 WTO。（中共於 2001 年加入） 7.民國 90 年 2 月行政院為求提高行政效率，曾舉行 — 全國行政革新會議。 8.政府組織再造的四化 — 去任務化、委外化、法人化、地方化。 9.目前政府再造的理念 — 顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府。 10.目前政府改造的目標 — 彈性精簡的行政組織、專業績效的人事制度、分權合作的政府架構、順應民意的國會改造、興利創新的服務機制。

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五、行政運作 5-1 行政領導概念 ✍

行政領導： 意 義 特 性

領 導 的 基 礎

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在特定情境下，影響他人或團體的行為，並使有效地趨向於目標達成的一種過程。 重視權威者 — 一位領導者乃在負責及被託付執行設計、組織及控制等功能活動。 重視影響力者 — 為非正式的性質並自然發生的，身為領導者可運用非組織職位或權威的非正式力量來影響其 他成員的行為。 4.強調目標、價值、意義和遠見者 — 管理者是把事情做對的人（效率），領導者是做對事情的人（效果）。 5.講究輔助者 — 強調領導的實用性係以調適活動來評估，調適是種學習，目的在解決各種價值歧異所引起的衝 突，消弭人們所堅持的價值觀與現實之間的差距。 → 領導的基礎要務 ～ 解決價值的歧異、認清目標並激勵成員加以面對和戮力實現、提出可 以經過現實測試或檢驗的遠見。 1.有目的的行為。 2.可改變他人的行為。 3.必須透過溝通互動的過程。 4.是一種技術也是一種藝術（權變的觀點）（隨機應變）。 意義 指一種強制的力量及命令服從的關係。 1.權力是一種個人的特質。 理論 2.3.權力是一種人際間的架構。 觀點 4.權力是一種商品。 權力是一種因果架構。 5.權力是一種哲學架構。 基本 權力在社會關係中產生的基本原理在於 — 利益交換、依賴關係、心理認同、社會約定。 原理 1.羅賓斯 — 職位權力、人身權力、專家權力、機會權力。 來源 2.陳德禹 — 職位權力、個人權力（來自人格特質、專門知能、積極說服）、資源權力（分三 種 — 強制、誘引、反應權力）。 1.職權（法理之力）～ 職位權力。 2.影響力（心理之力）～ 個人權力。 巴克拉克與勞勒 3.強制力（物理之力）（勢力）～ 物質權力。 權力 類型 1.強制權（體能的權力）。 艾賽尼 2.獎勵權（物質的權力）。 (Amitai Etzioni) 3.規範權（象徵的權力）。 1.獎賞權力：獎勵。 2.強制權力：懲罰。 傅蘭琪＆雷芬 3.合法權力：依機關組織的規定或團體行為規範與社會文化 (John R.P.French & Bertram H.Raven) 倫理關係。 <社會權力的基礎>（1959） 4.專家權力：專家常被稱為「自然領袖」。 5.參照權力（歸屬權力）。 基礎 雷芬＆克魯格蘭斯基 (Bertram H.Raven & W.Kruglanski) 6.資訊權力：如發言人。 （1975） 赫賽＆高史密斯 (P.Hersey & Marshall Goldsmith) 7.關聯權力：如秘書、機要人員、連針人等。 （1979） 意義 代表一種經由正式法律途徑所賦予某項職位之一種權利。 權威（職權）的發生之三種理論： 三種 — 由上而下。 權威 理論 2.1.形式（正式）理論 接受理論 —由下而上。 (職權) 3.情勢理論 — 上下認知之合致。 類型 直接權威、幕僚權威、功能性權威。 基礎 賽蒙(Simon) — 信任、認同、制裁、合法的權威。 意義 指具有改變他人行為與思想力量者。 影響力 產生 見賢思齊、開誠建議、理性說服、強制命令。 方式 1.

2.

3.

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1.保持團體關係。 美國俄亥俄州立 功 大學(1950)之觀點 2.達成團體目標。 3.增進屬員的交互行為。 能 張潤書之觀點 協調、團結、激勵、計畫、授權、指導、溝通、考核、公共關係。 1.由於機關組織龐大，導致各單位與個人員間的衝突，摩擦在所難免，必須藉由行政領導來謀求妥協和合作。 重 3.2.現代行政內容複雜、利害衝突與意見紛歧，需要統一的領導，始能平衡利益和整合意見。 要 4.行政已趨高度專業化且分工細密，惟行政專家易固執己見，形成尖銳的對立，需要行政通才的領導俾能通力合作。 性 在龐大的組織下，人際間的互動只限於法律關係或職務關係，缺乏人情味，難免導致士氣低落，需要透過行政領導， 以促進人際關係，提昇工作情緒。 5.現代機關多屬層級節制的體系，重視指揮服從，而陷於被動與敷衍的狀態，故需要行政領導以促進自動自發精神。 1.美國俄亥俄州立大學所創。（1945 年） 2.亦稱「俄亥俄學派理論」或「兩構面理論」。 3.分類： (1)體制型（結構型）－以工作為中心。 二分法 (2)體諒型（體恤型）－以人員為中心。 ✶1947 年美國密西根大學之研究 — 兩構面模式： 以工作為中心的領導（生產取向的領導）、以員工為中心的領導（員工取向的領導）。 1.學者李文(Kurt Lewin)、懷特(Ralph White)、李皮特(Ronald Lippitt)所提。 2.分類： (1)民主領導－又稱適度的領導。 三分法 (2)獨裁領導－又稱專制的領導。 領 (3)放任領導－採無為而治。 導 1. 學者李克特 (Rensis Likert)所提。 的 2.分類： 型 (1)壓榨式（剝削式）權威領導（系統一）－完全採 S 理論。 態 四分法 (2)仁慈式（開明式）權威領導（系統二）。 (3)諮商式領導（系統三）。 (4)參與式領導（系統四）。 1.學者白萊克(Robert R.Blake)及毛頓(Jane S.Mouton)所提。 （《管理格道》(1964) →《新管理格道》(1978)。） 2.分類： (1)無為型（無為式管理）－1.1 型。 五分法 (2)懷柔型（鄉村俱樂部式管理）－1.9 型。 (3)業績中心型（權威服從式管理）－9.1 型。 (4)平衡型（組織人式管理）－5.5 型 ～ 大多的管理者所採取。 (5)理想型（團隊式管理）－9.9 型。 1.思想溝通的原則。 原 2.相互影響的原則。 則 3.民主領導的原則。 4.智能運用的原則。 領 1.增強領導能力（與四特質有關 — 自知能力、自信、溝通能力、學識）。 導 2.改變領導方式。 強 3.瞭解並掌握組織環境（決定領導效能之最基本變數有三 — 領導者、部屬、組織環境）。 化 4.綜合運用各型權力。 方 5.發揮人格的感召力。 向 領 1.2.哲學思考。 。 導 3.辯證思考（圓卷形思考） 內省真理的體驗。 修 4.培養全人人格。 練 5.理性與直觀能力的互補。（高階領導人需直觀能力統籌全局，低階人員較需理性分析的技術能力。） ＊企業家型領導者之共同行為特徵：（李懷適(Lewis)《公共的企業精神：官僚的政治權力論》） 1.建立符合公共利益的志業。 2.專精某些社會關注的領域。 3.善用組織力量。 4.營造社會的信賴。 5.設法擴展專屬的公共政策範圍。 98

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領導者與管理者之比較：（卓茲尼克(A.Zaleznik)<管理者與領導者有何不同？>） 差異所在

管理者

非人情化態度。 目標取向 3.2.事後回應。 目標係依實際需要而設定，深受組織文化、歷史 影響。 1.視工作為執行過程。 工作取向 3.2.促發成員與創意之互動以制定策略及決策。 估算得失利弊，減少衝突。 4.善用談判、議價以及獎懲手段。 1.接近人群。 人群關係取向 2.不喜孤獨。 3.關心工作完成之方法。 自我取向 單生人格(Once-born Personality)，隨遇而安。 杜拉克：「做對的事情，把事情做對。」 （做對事情） （做好事情） (效果) (效率) (領導者) (管理者) 1.

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領導者

重視個人遠見。 2.事前反應。 3.目標係依個人積極理念型塑，強調變遷建立明確 期望目標。 1.以新穎途徑解決組織積弊，針對議題提出新的選 擇。 2.領導者不僅為藝術家，也是審美創作作品中之主 要部分。 1.比較情緒化。 2.注重直覺。 3.關心組織事務對成員之意義。 雙生人格(Twice-born Personality)，孤立分離。 1.

5-2 領導理論 ✍

領導理論： 人格特質論

早 期 環境決定領導論 的 研 究 交互行為論 功能研究論

權變領導理論 費德勒

(Fred E.Fredler)

現 代 的 研 究 ︵ 權 變 觀 點 ︶

途徑目標理論 豪斯 (R.J.House)

情境領導理論 赫爾雪 (P.Hersey)

布朗查德 &

(K.H.Blanchard)

代表人物：史杜地(R.M.Stogdill)、戴維斯(Keith Davis)、泰德(O.Tead)。 領導者必須具備下列特性： 【英雄造時勢：如漢武帝、唐太宗、亞力山大、拿破崙等。】 智慧、社會的成熟性與廣博性、內在的動機與成就感、人群關係的態度。 1.代表人物：巴納德(C.I.Barnard)、李皮特(R.Lippett)。 2.領導是由環境來作決定。 【時勢造英雄：如史達林之於蘇俄、羅斯福之於美國。】 1.代表人物：傅蘭琪(J.R.French,Jr)。 2.領導是由組織中人員交互過程所產生，因此在交互行為中，能夠影響他人者即構成領導；而是否 產生領導作用，有三項衡量指標：互動的頻率、互動的深淺、主動或被動。 重視人員的功能或專門技術。 LPC 量表」（最難共事同仁量表），去測量人員對其領導者領導型態的感知。 測量方法 使用「 （LPC 分數高—人員(關係)導向領導，LPC 分數低—工作(任務)導向領導。） 領導者領導績效取決於二項因素的配合： 1.領導風格與部屬的互動關係。 2.情境因素加諸於領導者的控制與影響。 基本假設 【情境因素 — 職位權力、工作結構、領導者與部屬關係。】 （工作結構(內容、權責、程序) → 高－單純、例行； 低－複雜。） *艾凡雪維琪之情境因素說，認為領導者在選擇和運用領導行為時應注意四項情境 因素 — 管理者特性、部屬特性、團體因素、組織因素。 1.有利情況：宜採工作導向的領導風格。 情境因素 2.不利情況：宜採工作導向的領導風格。 對領導風 3.中度有利或不利的情況：宜採人員導向的領導風格。 格的影響 *組織工程：若領導者偏愛採取某種領導風格，為期領導技術有效，亦可從改變情 境因素著手。 1.強調領導效能。 理論重點 2.管理當局必須依據情境，選擇適當的領導者。 3.沒有一種領導方式是最好的，領導者必須適應情境，採取不同的領導方式。 1.三項情境因素非常複雜，難以衡量。 受批評處 2.3.忽略部屬的人格特徵。 缺乏對領導者與部屬之技術能力的考量。 4.LPC 量表的測量分數不確定。 (V.H.Vroom)的期望理論引伸而來，一個人激勵程度，受個人達成任務的努 探討重點 根據佛洛姆 力與慾望的影響。 1.領導者要扮演輔助的角色和功能。 理論內容 2.領導者要影響員工對於目標的預期與偏好。 3.領導者要協助部屬掃除達成目標過程的障礙，以增加其工作滿足的機會。 領導行為 依領導者介入部屬工作程度的高低來分： 的型態 工具（完全介入）、支持（協助）、參與、成就導向行為。 影響領導 1.部屬的特性：能力高低、控制取向、動機的需求。 行為的情 2.工作環境的特性：工作結構、工作團體、組織因素。 境因素 領導行為 1.在模糊或不明確的情境：採取指導性或工具性（工具行為、支持行為）。 與情境因 2.在例行或明確的情境：採取支持性或參與性（參與行為、成就導向行為） 素的關係 探討重點 領導者的領導風格與員工成熟度如何密切配合。 領導風格 1.關係導向的領導風格； 2.工作（任務）導向的領導風格。 領導行為 1.發號命令（教導式、告知式）； 2.推銷式； 3.參與式； 4.授權式。 的型態 員工成熟度 M1、M2、M3、M4。 M1－員工無意願，亦無能力工作與承擔責任 （如：嬰兒）。 【告知式】 領導行為 M2－員工無能力，但有意願工作與承擔責任 型態與員 （如：幼兒）。 【推銷式】 工成熟度 M3－員工有能力，但無意願工作與承擔責任 （如國中、高中生）。 【參與式】 的配合 M4－員工有能力，亦有意願工作與承擔責任 （如：成人）。 【授權式】 1.

2.

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轉換型領導（變革型領導）： 產生 背景

意義

理論 來源 構成 要素 領導 者的 特質

策略

未能關注領導者在組織變革活動中所應扮演的積極角色。 2.忽略了組織成員自我導引、自我要求的可能性。 3.未能明辨管理者的任務在於「控制」，領導者的任務在於「創造」。 「轉換型領導」一詞係 1978 年柏恩斯(J.Burns)在所著《領導》一書中提出，惟其理論則起源於 1990 年代， 其理論結合魅力領導與交易領導兩理論，以促進組織變革為目的，它是一種哲學觀念的實踐，透過領導作用 來轉變組織原有的價值觀念、人際關係、組織文化與行為模式。 ✶行政領導之研究取向： ①1950 年代前：權力和特質取向。 ②1950-1960 年代：行為取向。 ③1970 年代：情境取向。 ④1990 年代：轉換型領導取向。 1.魅力領導理論（源自於韋伯「官僚體系」的超人權威）：個人所具之天賦、超世俗的人格特質。 2.交易領導理論（源自於巴納德「貢獻與滿足的平衡」） ：基於價值觀念的認同，由內而外所產生的領導關係。 *「士為知己者死」情懷係是一種交易領導。 1.個別的關懷 ～ 表現在三方面 — 發展、親和、輔導取向。 2.動機的啟發與精神感召。 3.才智的激發 ～ 其領導方法有 — 理性、存在、經驗、理想導向四種途徑。 4.相互的影響關係 ～ 領導者的組織功能在於「提供人員一種角色認同的模式，並藉以增進組織績效」。 1.創造前瞻遠景。 2.啟發自覺意識。 3.掌握人性需求。 4.鼓舞學習動機。 5.樹立個人價值。 6.樂在工作。 邊尼斯 & 納魯斯(N.Bennis & B.Nanus)《領導者》(1985)： 1.透過願景引起注意。 2.透過溝通傳達意義。 3.透過定位尋求信任。 4.自我肯定。 1.

101

5-3 行政授權與分權 ✍

行政授權： 意義 內涵 功用

原則

授權 程序 注意 事項 情境 因素

上級機關或人員，委授下級機關或人員一定的權力，以完成特定任務的一種制度。 ＊授權的藝術好比放風箏。 ＊所謂「分層負責」的觀念，其實就是行政授權。 ＊一個成功的行政授權，其基礎奠定在 — 釐清授權的權限。 1.主管授予部屬之權限(職權)，不能超出自己職權範圍。 2.授權者對被授權者仍保持有指揮與監督之權。 3.被授權者對授權者有報告及完成之責。 4.授權行為不限於最高職位。 5.授權內容包括 — 職務、職權、職責。 1.加強組織的結構與力量。 2.減輕上級的負擔（但責任無法減輕）。 3.可發展人員的能力（培養幹部，儲備人才）。 4.可提高工作效率。 5.有效運用組織人力資縓。 1.單一隸屬 ～ 「忠臣不侍二主」。 2.權責明確。 3.量才授權。 4.適當控制。 5.相互信賴。 6.時需考量。 (1)主管做計畫與研究的時間，經常感覺不夠時。 (2)主管必須經常處理例行性工作。 (3)主管時常被屬員的請示所打擾。 (4)部屬的工作有閒散的現象。 (5)主管同時兼任其他許多職務。 (6)當機關發生緊急事故的時候。 7.保留權責： A.可授權的工作（有所授）： (1)簡單性的工作。 (2)重覆性或例行性的工作。 (3)甚少做決定的事務。 (4)主管不擅長的事務。 B.不可授權的工作（有所不授）： (1)決定機關目標和政策。 (2)擬定機關行政計畫。 (3)核定工作成果。 張金鑑之觀點 (4)幹部培養與鼓勵。 (5)對部屬作有計畫的接觸。 (6)對工作人員的考核與獎懲。 (1)懲戒權力。 (2)維持士氣的職責。 (3)全部控制。 尤瑞斯(Auren Vris)之觀點 (4) 棘手的事情。 (5)過份技術性事情。 (6)包括信賴或秘密的職務。 職務之分配 → 職權之授予 → 職責之指派 → 負責之產生。 ＊「作業性職責」由被授權者負責，「最終職責」仍由經理人向上級負責。 1.授權者對被授權者的工作應予以訓練及考核，以便被授權者能適當地整理工作，並掌握其成效。 2.授權者與被授權者之間必須存有指揮監督關係。 3.授權者對其職掌事項必須徹底瞭解，方能做有計畫的授權。 4.授權尚依據情境因素來決定。 1.組織規模 ～ 規模愈大，授權程度愈大。 2.決策的重要性 ～ 愈重要的決策，愈不能授權。 3.任務之複雜性 ～ 任務愈複雜，愈會授權給專門人員。 4.組織文化 ～ 主管愈信任部屬，授權程度愈大。 5.部屬之素質 ～ 部屬愈有能力，主管愈可能授權。 102

依授權的形 式來區分 依授權的依 據來區分 方式 依授權的性 質及範圍來 區分

障礙

克服 方法 控制 方法

✍

口頭授權。 書面授權。 正式授權：依法規規定的方式。 非正式授權：依法規規定以外的方式。 一般授權 2.1.柔性授權：僅作大綱性的指示。 （廣泛的分授） 3.模糊授權：僅指示要達成的目標。 懶惰授權：上級將自己不願處理或不擅長的事務，交由下級辦理。 特別授權 對下級人員的授權，明確指定其範圍、內容、責任與權力，下級人員僅能 （剛性授權） 依指示為之，不得逾越。 1.權責劃分不明確。 組織方面 2.行政程序的繁瑣。 3.法令規章的瑣細。 1.權力慾的作祟。 2.不信任部屬。 主管方面 3.恐懼部屬的潛力。 4.濃厚的優越感與自大狂。 1.恐懼被批評。 部屬方面 2.3.超過工作負荷。 凡事請示的習慣。 4.缺乏自信心。 1.培養正面的組織文化。 2.調整組織結構之設計。 3.事先周延之行政計畫。 4.發展良好溝通系統。 5.瞭解部屬並予以培養。 6.給予足夠之資源與資訊。 7.給予適當之獎勵。 8.建立適當之控制。 1.事前討論。 2.事中不時的討論或檢查。 3.期中報告。 4.任務完成的報告。 1.

2.

1.

2.

行政分權：

指為完成一定任務或使命，設置不同的上下層級機關，使各在其權責範圍內，能獨立自主的處理事務者。 意義 （如：美國聯邦政府與州政府之關係。） 1.產品多樣化程度愈高，愈需分權。 2.規模愈大，愈需分權。 3.環境變動速度愈快，愈需分權。 4.對下授的權力予以充分、適度的控制，本質上就是分權。 原則 6.5.管理者應當對耗時且交由他人執行對自己權力、控制損失極小的決策，授權部屬執行。 分權活動包括職權授與，故適用於授權的原則，同樣也適用於分權。 7.轄區遼闊或市場分布地區廣大或結構複雜，此情況不宜採用中央集權，而宜行地方分權。 8.凡工作性質較為例行而有規律者，其決策可採集權方式；反之，則授予較基層主管負責。 9.專業性工作人員受教育程度較高，較傾向於獨立判斷和決策，而這種人員較多的組織，宜傾向於採用分 權的方式；反之，非專業性教育水準較低的人員居多之組織，適合集權方式。 1.使行政趨於自動自發之積極作用。 優點 2.3.防止機關專斷、個人獨裁及避免職員之因循腐化。 能實事求是的充分發展地方事業。 4.較能鼓勵和培養優秀之管理人才。 1.過度分權將危及完整性。 缺點 2.若權力太分散，中央因而受制於地方，無法有效完成使命。 3.各機關間彼此分立，可能產生衝突與糾紛。 103

5-4 行政監督與管制考核 ✍

行政監督：

✍

行政管制考核：

定義 上級機關或人員對於下級機關及人員，以運用權威為基礎，來促使工作迅速、確實及經濟有效完成的一種手段。 1.監督是使他人從事工作的行為。 2.監督有一定的對象，即針對屬員或下級機關。 內涵 3.監督人員在組織中具有正式的權威。 4.監督不僅是消極的監視，同時具有積極的領導作用。 5.監督具有高度的技術性。 工作分派 定義 根據人員的學識、經驗與才能，將機關的業務予以適當的分配。 ＊有效的行政監督始於工作指派。 (工作指派) 原則 1.權責明確； 2.權責平均； 3.單一隸屬； 4.條件考量； 5.程序把握。 定義 對人員的工作給予必要的教導和訓練，使其有效地達成任務。 1.部屬工作未達標準時。 2.擔任新工作或有新進人員時。 時機 3.轉換其他工作時。 4.使用新的設備時。 工作指導 5.培養替換性專長時。 內 程序 準備 → 指示 → 實施 → 確認 → 總評。 容 方式 1.2.命令：處理緊急事件、執行紀律、需立即行動時用之。 要求：處理正常工作及對新進人員適用之。 (對象) ︵ 3.指示或建議：鼓勵屬員情緒及對有工作經驗者使用。 監 定義 評核員工工作現況，並與原定目標相比較，以瞭解其差異，且作為修正與調整的參酌。 督 1.確保所要完成工作的數量與質量。 循 2.確保工作得以如期完成。 環 目的 3.使浪費減到最小限度。 ︶ 工作控制 4.檢查工作是否按照預定計畫進行。 5.考察新的工作方法是否被採用。 種類 1.事前控制； 2.即時控制； 3.事後控制。 控制 數量、品質、時間、成本。 的項目 ＊行政控制必須要有標準，此種標準要用目標、政策、計畫來顯示。 定義 當部屬於工作執行完成後，評量其工作執行後的結果與績效。 1.公正； 2.公開； 3.客觀； 4.確實。 工作考核 原則 功能 1.目標控制。 2.把握素質。 3.保持效率。 4.發現人才。 (目的) 5.淘汰劣才。 6.時間控制。 7.謀求改進。 8.應用新知。 1.基層監督重在 ～ 如何有效完成工作。 監督 2.中層監督重在 ～ 設計、協調、溝通。 層次 3.高層監督重在 ～ 發動、督導、賞罰。 意義 重點 目的 作業 原則

追蹤管制：運用現代管理方法，蒐集執行過程的資訊回饋給決策者或執行者，並據以採取適當的糾正行動，以 確保計畫目標的達成。 2.考核評估：指對一件工作考查其經過始末，評論其優缺點，並評定其執行的具體績效，以決定此項工作是否要 持續做下去﹖執行方法是否應變更﹖工作內容應否予以修正﹖ 1.管制考核由管制與考核兩項工作結合而成。 2.管制是訂定標準，而考核是評估績效。 3.管制考核是積極性而非消極性的作用。 4.管制考核以計畫為前提。 5.管制考核所採取的是科學管理的方法。 控制、回饋、經濟、決策的目的。 1.確保目標原則。 2.效率與效能原則。 3.責任與自主化原則。 4.彈性原則。 5.標準原則。 6.關鍵因素原則（例外管理原則）。 7.行動原則。 ＊例外管理：指主管必須將例行性工作交由部屬代為執行，以便有更多的時間去應付緊急或突發的事件。 1.

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5-5 行政激勵 ✍

行政激勵（激勵理論）： 定義 激勵 結構

激勵 方法

實施激 勵管理 應注意 事項 官僚制 度中的 激勵 修練 (激勵是 種行政 運作的 工具)

針對人員生理或心理上的需要，採取物質或精神的適當鼓勵方式，以滿足其需要並激發其內在的工作意 願，從而產生符合組織預期行為的一連串過程。 ＊管仲說：「衣食足而後知榮辱，倉廩實而後知禮義。」為激勵的觀念。 ＊俗語說：「士為知己者死，女為悅己者容。」為激勵的觀念。 就人事行政而言，激勵作用的現象由四個條件構成： 1.被激勵者要有能力去完成激勵者所期待的工作。 2.激勵的工具與措施。 3.被激勵者心理的認知與評價。 4.激勵者的考評及獎賞行動。 1.採取權變領導方式。 2.徹底實施分層負責逐級授權。 改善管理方式 3.4.採取各種物質的與心理的激勵作法。 鼓勵工作人員進修及參加各種訓練。 5.舉辦各種競賽活動。 6.實施參與管理。 改善工作條件 2.1.改善人事管理措施。 改善工作環境及設備。 1.實施無缺點計畫 ～ 其係由美國馬丁公司於 1962 年所倡用。 2.實施目標管理 ～ 一種強調「參與管理」的管理哲學。 3.實施工作擴大化 ～ 將員工工作的專長技術設法予以增加利用。 4.實施工作豐富化 ～ 授與職位更多權力、責任與自主性。 實施工作設計 5.實施彈性工作時間制 ～ 其導源於 1950–1960 年代德國的經濟復興時期。 (1)核心時間：規定一天當中幾個鐘頭內，所有的工作人員必須全部到齊。 (2)彈性時間：規定某些時間，工作人員可依照自己的喜好，自由選擇上下班時間， 以處理個別的公事。 6.工作生活品質。 1.辨識個體與個體之間的差異。 2.適當的人擔任適當的工作。 3.確定員工認為目標可以達成。 4.不同的個體施以不同的報酬。 5.加強報酬與績效之間的關聯性。 6.查核報酬之公平性。 7.不可忽視金錢的力量。 短程的作法 1.2.正負面的誘導。 額外的獎賞。 1.內在的激勵。 中程的作法 2.促進核心工作的意義感 — 必備：技術的多樣性、工作的一致性、工作的重要性、自 主性、結果的回饋。 ✶激勵潛能分數（MPS）=（技術的多樣性+工作的一致性+工作的重要性）∕3 × 自主性 × 回饋

培養全人的人格。 2.達成利人利己的工作觀。 ＊所謂「全人」，即不會以其有限的專業知識來詮釋複雜的世界，成為馬庫色(H.Marcus) 所說的「單向度人」或莊子說的「一曲之士」。 1.

長程的作法

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泰勒(F.W.Taylor)之科學管理學派：其激勵方式把人類動機過於簡單化，認為只是為錢而作的經濟，故此種激勵 理論又稱為「動機報酬」理論。 早 2.梅堯(G.Mayo)之人群關係學派：人群關係提供某些技巧，幫助管理者激勵人員 — 期 (1)鼓勵人員參與管理決策；(2)重新設計工作，擴大組織活動的參與範圍；(3)改善管 1.

理者與部屬間的意見溝通過程；但人群關係的激勵理論忽略人員的個別差異。

從內在心理狀態來探討成員行為原因者，稱之為「認知途徑」的激勵理論，其探討的重點有二： 研 認知途徑 1.2.內容理論：激發成員的行為因素是什麼？即探討引起行為的內容。 過程理論：成員如何選擇特定的行為模式來完成工作目標，即試圖詮釋成員如何選擇工作行 究 為及其選擇過程。 途 由行為主義中的操作制約的理論衍生出來的一種改變行為、塑造行為及控制行為的技術，其中 徑 行為改變 心論點為「人類行為及其後果的函數」，亦即「行為」是由「後果（或環境）」來決定。 途徑 〔由此途徑而發展出所謂「增強理論」。〕 需求理論 內容理論

激 勵 理 論 現 代

過程理論 理 論 內 涵

馬斯婁(Maslow)的需求層次理論（生理、安全、社會、自尊、自我實現的需求）。 麥克里蘭(D.C.McClelland)於〈成就動機說〉一文中，提出「三需要理論」（成就、 親和(歸屬)、權力需要）。 3.阿特福(C.P.Alderfer)的 ERG 理論（生存(E)、關係(R)、成長(G)需求）。 1.

2.

(Frederick Herzberg)將人類基本需求分為： 二因子理論 何茲柏格 1.動物性需求：如 — 生理、痛苦...； 2.人性需求：如 — 心理...。 麥克葛羅格(Douglas McGregor)指出人類基本需要分為 — 生理、合群、自我和 X、Y 理論 自我實現等需求。 1.理論要點：個體採取某種行為趨向的強度，完全取決於該行為後所能產生的 結果，以及該結果之吸引力。 2.主旨 — 探討三項變數的關係： (1)努力與績效的關係（期望 E）。 (2)績效與結果的關係（工具、媒具 I）。 (3)結果的吸引力（期望值 V）。 期望理論 努力 期望(E) 績效 工具(I) 結果 期望值(V) 吸引力 佛洛姆 (V.H.Vroom) 激勵＝Σ 期望×偏好＝ΣEVI （E：0～1 V：－1～＋1 I：0～1） （決策理論中所提到的期望值等於機率乘報酬。） 3.管理上之實質作用：

組織成員可經由期望理論的建構，體認個人努力與績效之間的密切關係。 組織提供的報酬，應與社會價值和個人需求相一致。 組織應明確界定部屬可以觀察和衡量的績效標準，以作為努力的標的。

(1) (2) (3)

又稱社會比較理論。 理論要點：員工會以其投入和結果的比例與其他參考人相比較。 比較有差異時，採取以下的修正行為，來減少差異的存在： 當個人比例 (1)設法增加投入，以達公平的狀態。 公平理論 (2)要求減少結果。 高於 (3)保持現狀，並透過合理化過程，重新界定自己的角色。 參考人比例時 亞當斯 (1)設法減少投入。 (J.S.Adams) 當個人比例 (2)要求增加結果。 低於 (3)更換參考人，以對本人作較有利的比較。 參考人比例時 (4)設法改變參考人的投入或結果。 (5)離開現場或離職他就。 1.以史金納(B.F.Skinner)的學習理論為依據，探討如何運用增強工具來重複所希望的行為，以 及減少所不希望的行為。 2.管理者改變員工行為的方法： (1)正增強：應用於一定的反應或行為，可以增加個人重複特定行為的可能性。 (2)負增強（迴避學習）：目的在預防不希望的刺激發生。 (3)懲罰：用來減少個人重複作機關組織所不希望的行為反應者。 (4)消滅：用以減少或消除不希望的行為。 增強理論 3.增強的時機或程度： 【比例增強以行為本身為報酬的根據，間隔增強依時間為報酬的基礎。】 (1)變動比例增強（最有效）：如—分紅、獎金。 (2)固定比例增強：如—佣金。 (3)變動間隔增強：如—讚美、升遷。 (4)固定間隔增強：如—薪資。 (5)群集或連續增強。 4.根據刺激—反射的模型而發展出人類制約行為理論的學者是：史金納(B.F.Skinner)。 5.根據增強理論，行為是由環境所引起的。 1.

2.

3.

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5-6 行政溝通與協調

定義 特性 理論 基礎 溝通 目的 溝通 功能 溝通 角色 溝通 要素 溝通 程序 溝通 方式

溝通 種類

行政溝通：機關內部各單位及人員彼此間，所作意見及思想交流的一致。 行政協調：機關內部各單位及人員間，對工作所採行動的一致。 ＊巴納德(C.I.Barnard)曾指出：「組織的結構、廣度和範圍幾乎被溝通的技巧所決定。」 ＊賽蒙(Simon)云：「沒有溝通即無組織可言。」 互動性、媒介性、期待性、目的性。 ＊俗云：「把你的腳放入他人的鞋子裡試一試看。」～ 指移情作用的溝通特性。 民主參與的理論、決策制定的理論、動態組織的理論、人格尊重的理論。 1.加強人員的團結。 2.改進業務處理方式。 3.增進彼此間瞭解。 4.減少不必要的浪費。 5.有效地達成組織目標。 人群關係的核心、組織關係的基礎、實現管理功能的手段。 引導行動、協調行動、資訊的分享、人際關係的形塑、發展友誼和建立信任。 溝通發動者、溝通內容、溝通過程、溝通接受者、溝通效果。 ＊溝通過程的基本模型：傳訊者、編碼、溝通網路、受訊者、解碼、反饋、噪音。 意念的產生 → 訊息的編輯 → 訊息的傳送 → 訊息的接收 → 訊息的解讀 → 訊息的執行。 ＊「左耳進，右耳出」～ 發生於解讀過程。 ＊霍吉茲(R.M.Hodgetts)之有效溝通四階段 — 注意、理解、接受、行動。 1.書面溝通 ～ 文字、圖片、符號。 2.口頭溝通 ～ 說話、聲音、語言。 3.電子媒介 ～ 電話、公共通訊系統、電腦...。 4.非口語方式 ～ 肢體語言...。 Q.下列何種訊息的種類在解讀最為困難﹖(A)文字 (B)語言 (C)圖像 (D)音訊 ～ Ans:(C) 意義 依據機關組織結構的層級節制，所建立的溝通系統。（依法令或權責關係所進行。） 1.提供部屬參與之機會。 上行溝通 3.2.可使上級作決策時，有更多的資訊做為參考。 （下對上） 4.滿足部屬心理上的需求。 可了解部屬的看法、批評、抱怨、不滿，而採取因應措施，因此可及時化解 機關組織中的潛在危機。 1.提供工作指示。 2.促成所屬對工作本身、工作與任務關係的了解。 正式 下行溝通 3.對所屬提供工作程序與實務的資訊。 溝通 種類 （上對下） 4.對所屬回饋其本身工作的績效。 5.向所屬闡明機關組織的目標，以增強其任務感。 6.促進機關組織各層級間的協調與聯繫。 平行溝通 2.1.可彌補上、下行溝通之不足。 給人員瞭解其他單位及人員的機會。 （地位相似者彼此間。） (橋形溝通) 3.可培養機關組織成員間的友誼，有助於人員社會需求。 斜行溝通 指機關組織內不同層級的單位或人員彼此間的溝通，亦即不同單位且職位不相 當人員間的溝通。 （不同部門、不同地位者彼此間。） 從機關組織成員的社會關係所產出，其不受組織層級的約束，成員亦可自由選擇其溝通的對 意義 象及途徑。（依人員社會背景或情感因素所進行。） 特性 人員社會交互行為、無規則可循、無意識中、傳遞速度較快。 1.可傳遞正式組織不願或不能傳遞的訊息。 非正式 功能 2.3.能夠減輕上級主管的負擔。 可將正式命令轉換成人員所熟悉的語言。 溝通 4.此種溝通具有彈性與人情味。 種類 謠傳、閒談、單線傳播、隨機傳播、內圈傳播。 優點 速度較快且多為直接的溝通。 缺點 2.1.溝通內容易被扭曲，以致引起誤會。 妨礙與削減正式權力的行使及效力，使命令的推行容易受阻，並影響工作績效。 1.

2.

107

語意上的障礙。 2.地理上或物理上的障礙。 3.心理上或地位上的障礙。 4.認知差異的障礙。 5.專業知識的障礙。 6.上行溝通的障礙：常會採取保留態度，不願將真相完全傳達，以免增添上級麻煩。 7.下行溝通的障礙：顧及安全及控制因素，而不願向部屬多作說明。 8.平行溝通的障礙：由組織趨向專業化而設立許多功能不同的單位，此情形也會造成溝通障礙。 9.主管方面的障礙【硬塞理論（不願推動溝通工作）、嚷叫理論、愚民理論（民可使由之，不可使知之）】。 10.部屬方面的障礙【駝鳥主義（逃避心態...）、表功主義（報喜不報憂...）】。 ＊根據 Robbins 的分析，組織溝通的障礙約有 — 過濾作用、選擇性的認知、情緒、語言、非語言線索。 ＊侯爾(R.H.Hall)將溝通障礙歸納為三大因素 — 錯漏、扭曲、超載。 【可將以上的問題歸納為二大類 ― 溝通的扭曲、資訊的超載。】 1.開闢溝通網路。 2.傳播媒介的選擇。 3.儘量採取直接溝通方式。 4.保持開放的胸襟。 5.建立追蹤及回饋系統。 1.使用可理解與簡單扼要的語言或文字。 2.設身處地為對方著想。 3.鼓勵反饋。 4.有效的傾聽。 5.敏於感知部屬心境。 6.避免壞的聽訊習慣。 （如—注意力不集中、聽得太快、過於激動、欠缺耐心、欠缺宏觀的理解、因人發言、易受外物影響而分心。） 7.保持自己的信譽。 1.加強人員之間的團結。 2.改進業務處理的方法。 3.可瞭解彼此之間的需要。 4.可減少不必要的浪費。 5.有效達成組織使命。 1.層級節制系統。 李特爾(J.A.Litterer) 2.行政管理系統。 3.各種志願性活動。 1.建立會簽制度。 2.制定工作流程網圖，促進自動聯繫。 3.設置幕僚人員，專責協調聯繫。 4.運用會議方面，促進意見交流。 5.簡化公文報表。 6.發行刊物手冊，報導機關實況。 7.利用電腦處理。 8.設置意見箱，鼓勵員工發表意見。 9.個別訪問面談，瞭解員工需求。 10.利用訓練方法，加強溝通與協調。 1.溝通在求思想觀念之一致；協調在求行動一致。 2.溝通與協調是主管的重要工作之一。 3.協調是溝通的結果。 4.協調與溝通是一體兩面的。 1.

溝通 障礙

改善 溝通 的 方法 改善 溝通 的 技能 協調 目的 協調 途徑 行政 溝通 與協 調的 方法 溝通 與協 調的 關係

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5-7 行政決策

行 政 計 劃

行 政 決 定

定義 行政機關為達成某項目標，事前決定做何事，以及如何有效及經濟地作為的一種準備過程。 原則 實際性、具體性、可行性、適應性、整體性、普及性、繼續性。 1.可抵銷不確定與變動的影響。 重要性 2.使注意力集中在目標上。 3.使作業符合經濟要求。 (孔茲 & 奧丹尼爾) 4.使工作易於管制。 ✶我國俗語說：「凡事豫則立，不豫則廢。」是強調計畫的重要性。 1.即時計劃（立刻）。 2.年度計劃（1 年）。 依時間區分 3.短程計劃（1 - 3 年）。 4.中程計劃（3 – 6 年）。 5.長程計劃（7 年以上）。 種類 1.目標計劃。 2.政策計劃。 依發展步驟區分 3.業務計劃。 4.程序計劃。 5.時間計劃。 計畫訂定程序 瞭解現況 → 解釋事實 → 擬訂草案 → 決定計畫。 → 建立目標 → 決定及選擇行動方案 → 建立衍生計畫 → 計畫制定步驟 確立機會（或問題） 編製計畫預算。 程序 史坦納(G.A.Steiner) 考慮各種前提 → 衡量各種內在及外在環境之事實因素 → 策略性的計畫 → 與 之觀點 中程計畫及策略 → 短程計畫 → 計畫結合 → 計畫的執行與評估。 步驟 孔茲(H.Koontz) 建立目標 → 考慮各項前提 → 決定各種替選方案 → 衡量各替選方案 → 決 之觀點 定指導方針 → 擬訂後續計畫。 ＊策略性規劃步驟：界定組織使命 → 建立目標 → 分析組織的資源 → 評估外在環境 → 進行預測 工作 → 評估機會與威脅 → 確認及評估交替策略 → 選定策略 → 執行策略。 1.庫茲說法：過程（手續）習慣的限制、資本條件的限制、未來條件的前提之限制、時間及費用的限 制、外在環境的限制。 2.計畫人員：專家（知偏不知全、常用專門術語...） 、幕僚機構（衝突、缺實務經驗...）、委員會（工作 效率低、責任不確定...）。 障礙 3.4.時間：時間限制計畫、時間內的限制。 計畫目標：多元性、衝突。 5.使用資料：資料不全或不正確、傳遞或解釋過程產生歪曲與誤解。 6.計畫經費：經費數目大，能否被立法機關通過頗成問題。 7.地區差異：地域觀念與習俗不同、地區環境不一。 8.其它因素：法規限制、技術與知識不足、人類惰性、習俗與信仰。 ＊行政規劃的技術 — 系統分析：代表一種處在不確定狀況下從事抉擇之複雜問題的途徑或方法。 定義 行政機關為達成任務或解決問題，而就許多可行性方案，審慎地選擇一項來加以執行的過程。 1.常識判斷。 理性決定方式 2.邏輯推理。 3.科學方法（模擬、線型規劃、博奕理論、機率理論、作業研究）。 種類 1.直覺判斷。 非理性決定方式 2.求神問卜。 3.訴諸權威。 1.把握時機。 2.完備周密。 原則 3.切實可行。 4.調配得當。 5.多元參與。 1.清晰瞭解問題。 2.尋求有關事實。 理性決定 3.分析事實資料。 步驟 4.擬定可行方案。 5.選擇最佳方案。（理性決定） 109

理 性 決 策

決 策 的 一 般 模 式

群 體 決 策

問題類型 決策類型 程序化決策（例行性決策） 問題與決策 結構良好 〔三種指引：手續、規定、政策。〕 結構不良 非程式化決策 1.全然理性的、最佳的決策模型：即以效率或成本效益（O／I）為抉擇之準則。 2.有限理性的決策模型。 理論模式 3.政治協調的決策模式：亦稱團體壓力（政治權力）的決策模型。 4.非理性決策模型：受宗教、倫理思想、意識型態或觀念支配的決策途徑。 5.混合（綜合）的決策模型。 確認並診斷問題 → 尋求解決問題的途徑 → 分析比較各種途徑 → 做最後的決定或選 理性決策程序 擇。 影響決策因素 決策情境因素、決策環境因素、決策者本身影響決策程序的因素（決策者之態度、多寡、 政治考慮）。 1.目標導向。 2.所有的選擇者是已知。 理性決定的假設 4.3.偏好明確。 偏好固定。 5.沒有時間和成本的限制。 6.最後的選擇可使報償值達到最大。 理性決策的限制 Simon — 注意力的限制、多元價值、不確定性。 1.組織與市場。 2.抗辯程序。 3.處理決策的技術工具。 強化理性途徑 4.大眾媒體。 5.專家。 6.對政治制度。 7.社會設計。 障礙 理性限制、心理障礙、沈澱費用的障礙、時間限制、法令規章的束縛、全體參與的障礙。 行政決策者 ①全局觀點； ②系統思考； ③非均衡思考； ④前瞻思維傾向； ⑤成為通才非專才； 的思維傾向 ⑥超越物化思考； ⑦瞭解未來發展趨勢，建立社會責任。 1.我們為何作此事？ 2.我們作此事的環境中有何威脅和機會？ 3.這些事件有何關係？ 4.我們如何使這些事件簡化以利了解並加以因應？ 5.我們的注意力應放在那裡？ 史比哲 狀況判斷 6.我們現該如何行動？ (Quinn Spitzer) & ＊東方思考和西方思考的差異： 艾凡司 著重 問題是 瞭解是主 從整個組織構 觀照面 側重分析 需要澄清 東方思考 問題 (Ron Evans) 為何 要的要求 造看事情 著重 問題是 做對是主 從過程看事情 觀照線 側重行動 需要量度 西方思考 答案 如何 要的要求 《贏家管理思 維：成功企業的管 問題分析 描述問題、找出問題的原因、評估問題可能的原因、確認問題的真正原因。 理思維模式》 方案分析 釐清目的、評估替代方案、評估風險、做成決定。 潛在問題 認清潛在問題或機會、認清可能的原因、採取預防或促進的行動、規劃偶發或 和潛在機 發展性的行動。 會分析 優點 缺點 實際結果 改善方法 1.獲得更完整的資訊與知識。 1.團體迷思。 1.面對面的會議。 2.增加解決辦法的接受性。 2.團體偏移。 1.浪費時間。 3.增加合法性。 3.從眾性 ～ 2.腦力激盪法。 2.群體壓力的存在。 4.集思廣益。 在團體決策情況下，參 3.具名團體技術 ～ 3.責任模糊不清。 5.意見邏輯優缺點分明，可以批 加決策之人員受制於團 整合個人思考與團 4.成員動機複雜。 判地分析。 體之約束而表達同一意 體互動。 5.由少數人把持。 6.提高成員的參與滿足感。 見（群體盲思症）。 4.德菲技術。 7.有助於成員認識正確的問題。 4.風險轉移。 110

行 政 決 策 的 情 況

影 響 行 政 決 策 的 因 素

網 狀 圖 技 術

意義 指任何決策行動的後果皆為已知。 1.償付矩陣法：將各種替選方案的確定後果列表比較，選擇獲利最高的方案。 2.線性規劃法：應用數學方法，研究如何將機關組織中的人力、物力、金錢、設備及 市場等有限的資源，在各種限制的條件下，作最適當的調配，使機關 使用 組織能獲得最佳的利益或蒙受最少的損失。 技術 確定性情況 3.成本利益分析法：協助決策者對若干成本利益為基礎的替選方案中作選擇的系統性 （成本利益分析） 方法。 ＊成本利益 & 成本效益之比較： 成本利益 1.2.用以可計量事務的評估。 成本及利益皆可用貨幣單位來計算。 1.對無法量化事務的評估（如滿意度）。 成本效益 2.成本可使用貨幣單位來計算，而效益則否。 指方案或計畫實施後，有很多種可能發生的變化，但決策者並不能確切知道，究竟那 意義 一種情況會發生，故決策者必須依據經驗、知識、資料等，預測各種情況發生的機率， 並據此採取不同的決策技術。 風險性情況 使用 2.1.決策樹法：在每一決策點後計算每一方案期望值，取其高者。 （期望水準分析） 技術 3.最可能發生情況決策法。 平均期望值決策法。 4.期望水準或績效標準決策法。 Q.中華職棒比賽，經專家預估其比賽之勝負結局為五五波，試問此專家是立於何種決策情境 所做之檢測？(A)確定 (B)風險 (C)不確定 (D)以上皆非。 Ans:(B) 意義 決策者對於方案執行的結果，既不肯定，也無法計算出發生的機率。 1.悲觀原則（保守原則）：大中取小原則（成本決策）、小中取大原則（利潤決策）。 2.樂觀原則（進取原則）：大中取大原則（利潤決策）、小中取小原則（成本決策）。 。 不確定性情況 使用 3.4.主觀機率原則（拉普列斯原則） 遺憾最少原則：將各方案可能產生的遺憾予以排列，而選擇遺憾最小的方案。 技術 （與「大中取小」之決策途徑相似。） 5.博奕理論：由「大中取小原則」演變而來。 （實際運用 ～ 古巴飛彈危機、囚犯困境。） 1.本身因素：價值觀念、理念性趨向或經驗性趨向、認知的差異、心胸開放或閉塞、目標的不 同、能力的差異。 影響個人決策 的因素 2.環境因素：工作團體、地位差異、角色衝突、社會道德多元化的矛盾。 ＊有效決策的個人條件：經驗、判斷、創造力、數量技巧。 1.團體行為協同一致的程度。 影響團體決策 2.團體內部是否阻礙人員的溝通。 的因素 3.團體心胸開放或閉塞。 4.團體目標與成員個人目標是否一致。 ＊前導性（無前例可循）的問題適宜團體決策。 1.問題重要性大小，影響所負成敗之責任甚巨，故決策者所冒風險亦大。 2.對於專業性問題，並非人人皆瞭解其本質或未具有相關的知識和能力，因此必須交付專業人 影響決策的問題 員或團體來制定決策。 本身因素 3.某些問題往往屬歷史的重演，有前例可循，可依據以往的解決方式，不必另定新的解決辦法。 4.對於不能付諸公開討論，必須祕密為之的問題，則宜交由首長一人決策，反之，則可採取集 思廣益之途徑。 ＊行政決策的障礙因素：理性限制、心理障礙、沈澱成本、時間限制、法律規章束縛、全體參與之障礙。 1.係美國海軍計畫專案處於 1958 年首次應用於北極星飛彈計畫上。 2.定義：利用網狀圖將計畫的工作內容適當地劃分成若干工作單元（事件），然後安排合理而 經濟的順序，且計算出每一工作單元所需的時間（活動），以及配屬適當的資源，並 計畫評核術 （PERT） 不斷地做進度的調整和修正，俾使計畫如期完成的一種技術。 3.三項工作：規劃、配當、跟催或管制。 4.功用：(1)利於設計規劃； (2)利於執行監督； (3)利於協調合作； (4)利於管制考核。 1.美國杜邦公司所發展。 要徑法 （CPM） 2.利用網狀圖將作業活動的開始，以及至最後一項作業完成的活動路線描繪出來，並尋求出其 中需時最長的途徑（要徑），以為計畫管制要徑的一種技術。 1.早期發展出來的 PERT，並未考慮時間與成本之關係，假定成本係隨時間而改變；但 CPM PERT 與 CPM 卻將成本列入考量。 之差異 2.PERT 對於活動時間的估計有三 — 樂觀時間 a、悲觀時間 b、最可能時間 m，並將其合併成 為預期時間(a+4m+b)/6；但 CPM 卻只作一種時間的估計。 111

5-8 公眾關係

客觀 一個機構與外界相處的關係，而不論此種關係是良好或惡劣，均為此概念所包括。 主觀 一個機關儘量消除與外界的不良關係，以維持及獲得其支持的一種計畫與行動過程。 積極 爭取與維持外界對本機關的友善態度。（進取性） 消極 消除外界對本機關的誤解、指摘與攻擊。（防禦性） 1.維持國際地位。 2.宣揚立國理念。 目標 3.4.確定政策方向。 便利政令推展。 5.促進政治和諧。 6.結合民間力量。 1.積極進取性與消極防禦性的目的。 2.公共關係之前提為履行社會責任。 3.公共關係基礎在於機關或個人之本身有良好的表現。 正確觀念 5.4.公共關係之手段為有效之溝通。 公共關係主體為個人或機構。 6.公共關係之客體就一個機構之立場而言，可分內、外兩類公眾。 7.公眾關係是一種長期計畫的努力之結果。 8.機關公眾關係之責任，應是行政首長的基本責任之一，故不可以隨意付託他人。 理念 1.視公眾關係是文過飾非之手段。 2.抱持為而不宣之態度。 3.抱持宣而不為之態度。 錯誤觀念 5.4.採不理公眾之態度。 視公眾關係為一種魔術。 6.將手段與目的混淆不清。 7.只以宣導能量作為衡量公眾關係成效之標準。 8.一般人認為公眾關係的媒介物僅限於一些慣用的工具，如報刊、無線廣播、電視…等。 1.內部做起 ～ 外交是內政的延長。 2.雙向溝通。 3.誠信為本 ～ 公眾關係的基礎建立在信譽及互信上。 4.公開透明。 5.平時發展 ～ 應注意之小原則 — 普遍平衡關係（不分軒輊，廣結善緣） 、自然發展關係、對等互惠關係。 6.不斷創新。 工作 7.社會責任。 原則 8.服務大眾。 9.全體動員。 10.方略靈活。 ＊把握七 C 原則： Credibility（信任）、Context（環境）、Content（內容）、Clarity（清楚）、Continuity 與 Consistency（連 續與一致性）、Channel（通道）、Capability of Audience（受訊者的能力）。 1.調查與研究（推動公眾關係之首要步驟）。 推動 2.規劃與方案設計。 步驟 3.進行溝通與活動。 4.評估與檢討。 推展 新聞宣言、製發廣告、發行刊物、特別事項。 途徑 1.為民服務 ～ 為公眾服務是推展公眾關係的資本。 政府 2.開放或接待參觀。 機關 3.公共關係室（發言人）。 公眾 4.發行出版物。 關係 5.廣告之運用。 的 6.聽證會或座談會。 方式 7.慶典活動。 8.其他小細節。 ＊在今日社會裡，任何機關團體之公眾關係中，有三類共通的公眾，即 — 內部成員關係、社區關係、新聞界關係。 定義 目的

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六、公共政策概論 6-1 政策概念

意義

研究 範圍 研究 公共 政策 的 主要 理由 目的 研究 架構 研究 方法

公共 政策 的 類型

公共 政策 與知 識的 關係 未來 政策 研究 的 主題 取向

戴伊 ：公共政策是政府選擇作為或不作為的行動。 伊斯頓 ：公共政策是政府對整個社會的價值作權威性的分配。 拉斯威爾 與坎普南 ：政策乃係為某項目標、價值與實踐而設計之計畫。 費德烈克 ：政策觀念的要件是 — 政策具備目標、標的或目的。 瓊斯 ：公共政策是政府為解決社會問題，滿足人民需要所採取的一系列行動的過程。 史塔寧 史達林 ：政策是目標或目的之一般性陳述，而計畫則是為達成政策目標的一種特定之方法。 ：政策是有目的之行動，公共政策是指由政府機關或人員所發展出來之政策。 吳定：公共政策乃是指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的 相關活動。 ＊1951 年美國學者賴納(Lerner)與拉斯威爾(Lasswell)合編的《政策科學：範圍與方法的新近發展》一書，被認為 是公共政策研究的里程碑。 問題認知 → 政策規劃 → 政策合法化 → 政策執行 → 政策評估。 1.為順應世界各國重視公共政策研究的潮流。 2. 為促使政府成為一個有為有效的政府 — 五 R （回應性 (Responsiveness) 、代表性 (Representation) 、責任性 (Responsibility)、可靠性(Reliability)、務實性(Realism)）。 3.為促使政府適當解決國內外環境變遷所帶來的各項危機問題 — 如外交、國防危機、三 E 危機（經濟、環境、能 源危機）。 4.為提高決策品質與行政績效。 5.為提高我國的國家競爭力。 安德森(Anderson)： 1.基於科學理由：瞭解政策的前因後果，有助瞭解社會問題。 （可將公共政策視為「依變項」(政策決定研究)或「獨立變項」(政策影響研究)。） 2.基於專業理由：蒲萊斯(Don K.Price)將人類學術活動的目的分為二 — 科學資產（目的在發掘與累積相關知識）、專業資產（旨在應用科學知識以解決實際的社會問題）。 3.基於政治理由：旨在確保政府採行「正確的」政策，以達成「正確的」目標。 （政策分析學者應該倡導正確的政策，從事政策的價值論證。） 一般而言，由兩個理論模式構成 — 政策順序模式、系統理論。 1.資料蒐集方法：晤談法、問卷法、觀察法、次級資料分析法。 2.運作分析方法：個案研究法（生態觀點）、比較研究法、制度研究法、行為研究法、實證研究法、模式研究法。 沙力斯伯瑞 提出者 羅威(Theodore Lowi) (Robert Salisbury) 類型 分配性 管制性 重分配性 自我管制性 將某一標的人口的成 訂定特殊規則來約束標 本或利益移轉給另一 訂定一般規則，並由標 定義 將成本或利益分配給 標的人口享受或承擔。 的人口的活動。 的人口自己管制自己。 標的人口。 政策 非零和賽局 零和賽局 零和賽局 非零和賽局 性質 外匯管制、出入境管制、 所有的「稅」。 正常的營業時間與項 實例 福利政策或補助措施。 軍事要塞管制 ...等。 目。 零和 1.指比賽的結果有輸有贏。 賽局 2.亦即在政策的施行中，某一方的獲利係建立在他方損失的基礎之上。 非零和 1.指比賽的結果沒有輸贏。 賽局 2.亦即在政策的施行中，某一方的獲利並非建立在他方損失的基礎之上。 1.實證主義：指一位社會科學家對於公共政策中發生的問題，能準確地描述其事實狀況或為其建立通則（事實陳述） ， 以期「事實本身能為自己講話」。 （經驗性的印證。） 2.工程模式：針對特定問題的缺失，找出其錯失的知識，充實相關資訊的分析，解釋問題的答案，提出改進的建言， 以履行社會的責任。 （借用了當代英國哲學家卡爾‧巴伯(Karl Popper)的「零星社會工程論」。） 3.啟蒙模式：利用對公共政策的研究來教育決策者和民眾去學習和理解政策的基本概念與前提、問題性質的爭議與 未來可能發展的方向。 （發掘並累積洞識力、新理論、新觀念和透視問題的方式。） 1.新公共行政內涵的強調問題。 2.社會正義問題。 3.危機管理問題。 4.公共事務民營化問題。 1.

(T.Dye) 2.

(David Easton) 3.

(H.D.Lasswell) (A.Kaplan) 4.

(Carl Friedrick) 5.

(C.O.Jones) ( )(Crover Starling) 6.

7.Anderson 8.

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6-2 政策分析

狹義：指在研究與分析決策的制定過程，其主要著重於規劃階段的分析。 政策分析係對政策規劃、執行及評估所有三個階段的研究與分析。 綜合言之：政策分析係運用科學知識與推理方法，並採用分析的理論架構，對政策的形成、執行與後果加以 系統化研究，以累積政策相關知識，俾助於政策問題的有效解決。 ＊唐恩(W.Dunn)：政策分析是一門在論證和公共辯論的系絡下，使用多元的研究方法，去創造、批判性地評 估與溝通政策相關知識的應用性社會科學之學科。 ＊政策分析的基礎係指 — 模式。 ＊政策分析、政策監測 — 強調「因果」關係；政策預測 — 強調「果」。 ＊政策分析—指解釋不同政策的原因和結果的活動；政策倡導—指規範政府去追求被視為好的政策活動。 1.政策的解釋、描述與瞭解，而非規範性的探討。 2.針對政策的因果作一嚴謹的研究和科學的推論。 3.不斷發展和檢定政策因果的一般命題，並累積可靠而相關的研究發現。 1.政策分析是整合性與科際性的。 2.政策分析是預期性的。 3.政策分析是決定取向的。 4.政策分析是服務對象取向的。 1.描述性活動。 2.解釋性活動。 3.規範性活動。 ＊侯伍德和岡恩所提出的政策分析活動，包括 — 政策內容研究、政策過程研究、政策產出研究、政策評估 研究、政策制定的資訊分析、過程倡導、政策倡導。 伯特(Marvin R.Burt)：規劃階段 → 尋求階段 → 說明階段 → 闡釋階段 → 驗證階段。 指標 實際應用性、被採納性、有效性、重要性、原創性、可行性。 1.應具備充分的資訊。 2.應充分認識政策的本質。 要件 3.應採取科學的研究方法。 4.應重視政策分析的科際整合特質。 5.應發揮政策分析診治性的功用。 角色 資訊蒐集者、資訊分析者、方案設計者、方案推薦者、方案倡導者。 政治藝術 依分析技術能力與政治藝術手段，將政策分析人 (政治技巧) 員區分為四型態： 高 低 1.企業型分析家：包括技術型與政客型分析家的 梅爾茲納 分析 技術 高 企業型 技術型 特質。 (A.J.Meltsner) 2.技術型分析家：無關政治的分析家。 能力 能力 3.政客型分析家：影響力源自於其政治技巧。 低 政客型 虛偽型 4.虛偽型分析家： 「招搖撞騙」的政策分析人員。 政策分析 公共政策 政策研究 政策研究 政策分析的 家的型態 問題焦點 動機 途徑 相關性訓練 科學方法 芭德絲 理論的 求 理 論 、 規 客觀性、 基本研究方法、社會 科學家 (Barbara ( 理論的建構 ) 則、真理 類型 A.Bardes) 純分析 科學研究的標準 策略分析、成本利益 & 專業的 設計 政策與政策制 知識的使 用、策略 分析、模擬、決策分 杜尼克 分析家 (政策的設計) 定的改善 (Melvin 運用 析 J.Dubnick) 政治的 價值的最大化 政策立場的倡 論證 蒐集「有用的」證據、 分析家 導 「有效的」表達 〈政策分析的 行政的 應用 有效能和效率 策略的分 策略分析、強調執行 動機與方法〉 分析家 (政策的應用) 的政策管理 析 面向應具備的才能 個人的 論辯 考慮政策對生 混合 使用從其他途徑得來 分析家 (個人動機利益) 活的影響 的許多模式與技術 衛瑪(Weimer) 1.議題倡導者。 2.客觀技術家。 & 韋寧(Vining) 3.顧客擁護者。 1.

2.

3.

意義

特性 特徵 活動 步驟 良好 政策 分析

(

)

政 策 分 析 家

114

政策 分析 模式

六段 式的 政策 論證

寇樂 門 報告 總體 層次 的 政策 分析

系統途徑：強調政治系統轉換過程（黑箱）的重要性。（有學者稱此為「投入主義」。） 2.唐恩(W.N.Dunn) — 「以問題為中心的政策分析模式」： (1)五項政策相關資訊：政策問題、政策未來、政策行動、政策成果、政策績效。 (2)五種政策分析方法：問題建構、政策預測、政策推薦、政策監測、政策評估。 指在政策運作過程中，政策參與者尋找有利的資訊，以強化本身的政策主張，並提出反證，以抗辯其 意涵 它不同主張及看法的一種作法，其目的在於促使決策者接納或拒絕某項方案。 （此由唐恩(W.Dunn)所提出，也稱「政策辯論」或「政策論據」。） 1.政策相關資訊（I）。 2.政策主張（C）：為政策相關資訊邏輯推理的結果。 ＊政策主張有三類型 — (1)指涉性主張(描述性主張)：以經驗及事實為根據（以事實描述為基礎）。 (2)評價性主張(評估性主張)：以價值途徑探討政策問題。 (3)提議性主張(倡導性主張)：以規範途徑探討政策問題。 要素 3.根據（立論理由）（W）。 4.支持（立論依據）（B）。 5.反證（駁斥理由）（R）。 6.評斷標準（可信度）（Q）：通常用或然率來表示，如可能性、很可能、顯著水準...等衡量標準。 ◎1–3 項要素，構成了政策論證的重心。 八種不同的論證模式： 論證形成 模式 立論的重點 （基礎、依據） 權威模式 權威的論證 行為者因成就或身分而具有的地位。 統計模式 樣本的論證 由樣本的特質代表被觀察母體的特質。 類別模式 成員關係的論證 具有相同特質者被推論成相同群體。 直覺模式 洞識的論證 行為者內在的心理狀態（如洞識、判斷、睿智...）。 方式 以分析方法或分析規則來證實其效度（如數學、經濟學、 分析模式 方法的論證 系統分析的一般抉擇原則）。 解釋模式 因果的論證 分析因果關係。 動機的論證 目標、價值、意向的激勵力量（政策相關人的願望）。 實用模式 比較（平行案例、同 類案例）的論證 政策相互關係之間的相似性（類比的政策）。 類比的論證 個案之間的相似性（類似的政策）。 價值批判模式 倫理 政策的對錯、好壞及其產生的結果。 1.採行科學的調查分析，以企圖發現家庭因素、同儕團體和學業成就的因果關係。 2.指出學生的家庭背景和同學、朋友們的相處，與學生們的學業成就、學習態度有密切的相關。 1.學者漢姆和希爾(Christopher Ham & Michael Hill)在 1948 年出版的《現代資本主義國家的政策過程》一書中， 採用辯證途徑與政治經濟分析來從事「總體層次的政策分析」，且其相信若以組織決策、政策規劃的中程分 析、政治系統的總體分析三個分析層次來進行，較為周延。 2.邊森(J.K.Benson)指出政策領域結構的三個層次：行政結構、利益結構、結構形成的規則。 ＊Wildavsky 指出任何政策分析應著重三組「對張」模式的考量： 資源對張目標、社會互動對張知識思考、教條對張懷疑主義（一個理想的組織是個自我評估的組織）。 1.

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6-3 政策問題

政策問題 相互依賴性、主觀性、人為性、歷史性（衛達夫斯基(Aaron Wildavsky)曾言：「政策分析乃是問題創造 的特性 →問題解決→問題取代，這一類循環的過程。」）、動態性或不確定性。 公共問題 發現、發展與應用、通訊、衝突、管制。 （鍾斯(Jones)） 發生的原因 1.意見領袖：可透過在學術、政治、經濟、大眾傳播媒體上具有影響力的意見領袖。 2.大眾傳播媒體：公共問題可經由電視、廣播、報章雜誌的報導。 3.利益團體：公益性及私益性團體可主動或被動的反映各種公共問題。 4.民意代表：反應民意為民意代表的職責，當事人可經由民意代表向政府機關提出問題。 公共問題 5.行政人員：行政人員在主管的業務範圍內，可主動的將公共問題納入政策議程。 提出管道 6.政黨：公共問題可藉由政黨組織系統及黨員提請社會大眾及政府機關注意。 7.當事人代表：受問題影響的當事人可自行推派代表，向政府機關提出問題。 8.候選人：公共問題可透過候選人的競選活動而引起社會及政府的廣泛注意。 9.抗議示威者：受公共問題影響者，常採走上街頭，以請願、抗議、示威、遊行等方式，爭取社會同情， 吸引政府機關的注意力。 1.扼阻發生：當公共問題發生後，政府機關基於某些理由的考慮，遂動員社會上的偏見，設法予以扼 阻，不使其擴大，亦不使其進入政府機關的政策議程內，即使進入議程，也設法不作決 策，甚至有了決策，也設法不使其執行成功，此種狀況稱為「扼阻性決策」或稱「無決 策制定(nondecision)」、「非決策」。 【巴契哈契&巴拉慈(Bachrach & Baratz)稱之為「權力的第二面貌」。】 政府對公共 2.任其發生：政府機關對於已經發生的問題，採取消極被動接納的作法，並不積極主動予以處理。 問題的態度 3.鼓勵發生：政府機關積極協助當事人界定問題並且鼓勵當事人積極提出問題及參與處理。 4.促其發生：政府機關主動設法讓問題發生，製造輿論，並積極予以處理；有時則在問題剛呈現時， 即主動予以處理解決。 *消極→積極：扼阻發生→任其發生→鼓勵發生→促其發生。 *非決策的主要管道： 降低警覺性、控制議程、善用禁忌和機制的偏見、籠絡對手、援用規定、算計好不採任何行為。 政策問題 確定性的情境、風險性的情境、不確定性的情境。 的情境 政策問題結構 特性因素 結構優良 結構適中 結構不良 決策者 一人或少數人 一人或少數人 許多人 方案 有限 有限 不可預測 政策問題 政策利害相關者 一致 一致 衝突 的結構 之價值系統 問題結果預測 確定 不確定 不知道 預測結果之機率 可計算 不可計算 不可計算 政治性決策途徑、漸進性 決策途徑 理性廣博的決策途徑。 混合掃描決策途徑、滿意決 策途徑。 決策途徑。 1.三類型錯誤： (1)第一類型錯誤(error of type 1)：拒絕真實的虛無假設。 其機率通常以α表示，是一種自計的標準（α<0.05，即表示不可信賴）。 (2)第二類型錯誤(error of type 2)：接受錯誤的虛無假設。 其機率通常以β表示，是一種實際計算出來的值。 政策問題 (3)第三類型錯誤(error of type 3)：「找錯問題非找錯答案」即「用正確答案解決錯誤問題」。 （學者雷發(Raiffa)提出，用以說明政策問題認定之重要性。） 分析 2.政策問題認定之途徑： (1)史達林(G.Starling)：樣本調查法、間接評量法、問題製模法、相關性及因果分析法。 (2)唐恩(W.Dunn)：類別分析法、類比分析法、層級分析法、腦力激盪法、假定分析法。 3.產生誤差之原因： 組織結構（部門本位主義、上層人員資訊負載過重）、無知、意識型態、資訊太 多、噪音干擾、時間落差、逃避問題、隱蔽問題、虛假問題。 【史達林(G.Starling)】 ☆政策議程：指一個公共問題成為議題，引起社會注意，進而政府機關接納，列入處理解決議程的整個過程，其可分為兩 類：【柯柏與愛爾德(Roger W.Cobb & Charles D.Elder)《美國政治的參與：議程建立的動態》】 1.系統議程（大眾議程） ：指政治社群成員所共同認知的議題，引起了一般社會大眾的注意，認為政府機關應 當加以適當處理者，但是尚未被政府機關接納並加以處理。 2.制度議程（政府議程） ：指進入政府機關討論，準備加以研究處理的公共政策論題項目，此些項目可能由新 的事件或情勢所產生的，也可能是由過去所常處理的業務所激發產生的。 116

6-4 政策規劃

政策規劃 之概念 政策預測 的資訊來源

政策規劃 之原則

政策規劃 之分類

政策方案之 可行性研究

政策規劃指為解決政策問題，採取科學方法，廣泛蒐集資訊，設計一套以目標取向、變革取向、選擇取向、理 性取向、集體取向之未來行動替選方案的動態過程。 ＊在政策規劃過程中，將標的人口的反對意見領袖納入，以減少未來政策執行時可能受到的阻力之作法，稱之 為吸納(cooptation)。 ＊政策規劃的主要目的在研擬並提出處方(prescription)。 唐恩(W.Dunn)： 權威、洞察力、方法、科學理論、動機、平行案例、類比性、公平正義的理念。 1.公正無偏原則。 2.個人受益原則 ～ 最終受益者必須落實至一般民眾身上。 3.分配普遍原則 ～ 應使受益者範圍擴大，考慮使利益與成本普及一般人，而非僅侷限於少數人。 卡普蘭 4.持續進行原則。 (Kaplan) 5.人民自主原則。 6.緊急處理原則。 7.劣勢者利益最大化原則。 朱志宏 開放性、前瞻性、策略性、權變性。 C 原則： 史達林 六 一致性(Consistency)、變遷性(Changeability)、協調性(Coordination)、集中性(Concentration)、清晰性(Clarity)、 (Starling) 挑戰性(Challenge)。 1.長程規劃（遠程或長期規劃）：7 年以上。 依政策之時程為標準 2.中程規劃（中期規劃）：4–6 年。 3.近程規劃（短期規劃）：1–3 年。 依規劃的本質為標準 例行性的規劃、類比的規劃、革新的規劃。 依方案規劃的情況為標準 漸進的方案規劃、分枝的方案規劃、創新的方案規劃。 1.政治可行性研究。 2.行政可行性研究。 3.法律可行性研究。 4.經濟可行性研究。 5.技術可行性研究。 6.時間可行性研究。 7.環境可行性研究。 政治 行政 法律 經濟 時間 環境 技術 政治支持 行政能力 法令規定 一般資源 (金錢預算) 時間長短 生態保護 專業知能 社會規範 特殊資源 適當時機 專業人力 專業性之人力、物力、設備...)

(

政策方案規 確認問題 → 確定目標與目的 → 設定方案評估標準（效率性、效能性、充分性、公正性、回應性、適 劃之步驟 當性） → 設計替選方案 → 評估比較替選方案 → 推薦最適當方案。 1.甘特圖或長條圖 ～ 以時間為橫軸，在縱軸逐項列記工作項目。 2.里程碑圖 ～ 由甘特圖延伸而來。 管制考核的 3.流程圖。 技術 4.網路分析技術圖 ～ PERT＋CPM。 5.平衡線技術 ～ 1952 年，美國固特異公司所發展出來。 1.敏感性分析 ～ 對方案的後果，先作最樂觀的估計，再作最悲觀的估計，然後從中求取 答案的方法。 政策規劃的 2.權衡分析 ～ 分析者直覺上認為甲案較乙案為佳，但也知道乙案有產生較佳結果的可能 技術 性，故可盡量選擇對甲案有利的因素予以分析，並與乙案比較，如發現甲 決策方法 與技術 政策成果評 1.成本利益分析。案的確不如乙案，則證明乙案較佳。 估的技術 2.成本效能分析。 作業管理 常透過流程圖來彰顯整體作為的相關活動。 1.以團體討論取代個人書面反應。 2.分成小組討論。 政策德菲法 4.3.經由全體會議比較小組意見差異。 建立共識。 5.1948 年，美國蘭德公司發展出來。 6.是政策方案預測技術的一種。 117

6-5 決策途徑 ✍

公共政策的決策途徑：

提倡者為一般的政治人物，其認為大多數的政策、計畫及方案等，基本上是由在政治上、學術 上、經濟上、社會上居於優勢地位者互動後所制定出來的。 （在某些情況下，此決策途徑也是強勢政黨所常採行的途徑。） 1.人是經濟人，強調完全理性，制定最佳決策。 2.理論內容： (1)問題的界定與孤立。 理性廣博決策模式 (2) 搜集所有的資料。 (3)找到所有的解決方案。 綜合理性決策 (4)評估所有滿足方案的結果。 (5)選擇最佳(適)方案。 「根本的途徑」 3.受批評之處： 決策模式 (1)在邏輯上近乎完美，但與實際不符，是其最大缺點。 (2)人無法完全理性。 4.賽蒙(Simon)：「主觀預期效用理論」。 1.由賽蒙(Simon)提出，認為人是有限理性行政人，追求滿意的決策。 2.理論內容： (1)決策者僅就過去經驗與未來情境建立簡單的模式，亦即只是追求滿意之決策。 (2)依照過去的軌跡有限度的尋找備選方案，而不檢查所有可能的備選方案，且決策者僅選擇 滿意決策理論模式 (3)令其滿意之決策。 備選方案之評比標準，係由組織之各種因素加以控制和界定，個人影響力有限。 3.受批評之處：何謂滿意，其標準難以衡量。 4.達到滿意的途徑： (1)行為模式－將注意力放置於特定事物上。 (2)直覺模式－頓悟經驗所產生的構想。 1.由耶魯大學教授林布隆(Lindblom)提出，其基本假設： (1)尊重前人的決策，以及質疑人類改變未來的能力。 (2)放棄既有的政策，而尋求新的政策，往往要承擔沉澱代價。 2.決策者做決策時，著重已有的策略及措施，尋找漸進的代替性政策，而不做為大幅度的政策 變動，又稱為枝節的途徑，強調歷史經驗的漸進決策，適用於複雜不可預測及結構不良的問 題，還有預算案之討論。 3.理論內容： (1)目標的選擇與手段的選擇應同時考量。 (2)只尋求與現行方案稍有不同的備選方案，不求全盤改變。 漸進決策模式 (3)僅考慮少數可行的備選方案，而不考慮所有可能的後果。 (4)對備選方案僅考慮少數的發生結果。 「枝節的途徑」 (5)對問題不斷的重新界定，並尋找解決方案。 決策模式 (6)必要時可修改目標以迎合手段。 4.受批評之處： (1)只重短期目標且僅為過去的修正而已，不是理想的決策方式。 (2)無法適用於較重大的政策問題。 (3)無法區分基本決定與非基本決定。 (4)最符合人性的決策模式。 5.漸進主義的再議：將漸進分析分為三類 ― 簡單漸進分析、斷續的漸進分析、策略分析。 [<仍在漸進調適,迄未穿透>(1979)] 6.強調「好的政策就是大家能接受的政策」。 1.社會學家艾賽(桑)尼(A.Etzioni)將理性廣博途徑及漸進決策模式綜合而成。 2.理論內容： (1)決策者先行區分基本決定與漸進決定兩個層次。 (2)決策者依目標選定基本決定與備選方案，且不須如同理性決策模式般如此完全理性。 (3)決策者再依據基本決定作成漸進決策，使決策能夠實際可行。 綜合掃描決策模式 3.評價： (1)綜合理性廣博與漸進途徑的優點。 (2)制定政策有彈性，可因應環境的需要。 (3)顧及決策者能力的高低。 (4)惟理性決策與漸進決策兩者須混合使用至何種程度，實際上難以界明。 政治性決策途徑

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由卓爾(Y.Dror)所提的規範性最佳決策及艾賽(桑)尼(A.Etzioni)的綜合掃描模式結合而成，適於分 析就業政策。 1.基本論點：把公共政策看作是政府機關的活動，因此要瞭解公共政策的制定，應先知道政府 的組織、結構、職責和功能，亦即由這些的構面來研究分析公共政策。 制度決策模式 2.評價： (1)其的確可幫助我們了解公共政策制定過程。 (2)並不能經由此種模式真正瞭解政策過程動態的一面。 (3)政府結構與政策內涵兩者之間的關係不能連貫。 機關組織決策模式 由政府機關權威性訂定執行與推動，政府機關與公共政策的三特性：合法、普遍及強制性。 1.相互競爭，妥協後的結果。 2.基礎理論來自於多元主義，團體影響力的大小取決於下列因素 ― 團體決策模式 成員的大小、財富的多寡、組織能力之強弱、領導能力之高低、決策者的接近或遠離、團體 內部的凝聚力。 3.如美國聯邦教育補助政策。 1.為伊斯頓(D.Easton)所提出，認為政治系統要適應環境壓力，必須隨時採取對應措施，作成必 要的決策，最易說明的現象為複雜性、動態性及靜態性；亦即，將公共政策視為政治系統的 輸出，為社會系統作權威性的價值分配。 系統決策模式 2.評價： (1)可對公共政策制定過程作整體的研究。 (2)視公共政策制定過程為循環的過程，能注意到政策所引起的回響，為傳統理論所欠缺的。 1.決策者在面對一個或一個以上的競爭對手，該如何合理決定一項理論，在正常情況，會選擇 一個自身受損害最小的方案（大中取小原則），即：公共政策是競爭下所做的抉擇，如國防政 策、外交政策、政黨對候選人。 博奕決策模式 2.評價： （競爭決策模式） (1)決策者難以清楚知悉，在各種政策選擇中，他們或對手真正的獲益價值。 (2)屬於理性主義的一種形式，但要求政府制定理性的政策，事實上是困難的。 3.建構政治學上競爭模型最傑出的學者為 ― W.Riker。 1.基本論點：認為社會是少數統治者及多數被治者所組成，較能控制資源，准許社會流動，對 社會系統的基本價值及運行有共識，反應菁英的利益與價值多於民眾的需求；亦 即：公共政策是社會上少數人所制定。 2.貢獻： (1)公共政策可反映菁英的價值和偏好。 菁英決策模式 (2)政策的改變是漸進，而非革命性，因菁英是現行體制的受益者，傾向於現狀的維持。 3.受批評之處： (1)民主政治下，政府應以人民福祉為前提，否則政府的穩定就會面臨嚴重的考驗。 (2)對一般大眾的潛在能力不甚重視。 (3)由於今日教育的普及，不能一味假定一般大眾不知天下事。 (4)此模式依漸進主義來解釋政策變遷，而漸進主義本身是有缺失的。 1.代表人物：科漢(Michael Cohen)、馬區(James March)、歐爾森(Johan Olsen)。 2.組織化的失序（有組織的無政府狀態），具有三特徵： (1)有問題的偏好：組織像「一種觀念的鬆散聚合」。 垃圾桶決策模式 (2)不明確的技術：習慣以「從錯誤與經驗中學習」的方式來解決問題。 (3)流動式的參與：隨機性的意外。 3.組織決策過程中的四股量流(力量的流向)：問題、解決方案、參與者、選擇機會。 綜合決策模式

【組織中之決策，宛如決策參與者、問題、解決方案與選擇機會偶然位於垃圾桶中隨機碰撞下的結果。】

☆適用情形： 1.理性決策：擴大福利與消滅貧窮政策。 2.漸進決策：歲入與歲出的預算案。 3.綜合決策：就業政策。 4.機關組織決策：都市管理政策。 5.團體決策：教育補助政策。 6.菁英決策：民權政策。 7.競爭決策：國防與外交政策。 8.系統決策：環境資源分配政策。

☆公共政策模式由低至高排列： 低 政 漸 垃 治 進 圾 決 決 桶 策 策 決 策

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綜 合 掃 描 決 策

滿 意 決 策

理 性 廣 博 決 策

高

✍

林布隆(Lindblom)在 1977 年出版的《政治與市場》一書中，認為在人類社會中有兩種社會控制，一是權威體系， 講究的是教條，灌輸命令服從；另一是自由市場，強調的是廣告宣傳、自由交易、遊說勸導等，所以建構了模 式 1 與模式 2 來對照比較： 模式 模式 1 解決問題 知識現狀與能力的基本假設 充實、樂觀 解決的基礎 真理（客觀） 解決的標準 正確（先驗的） 決定的作成方式 發現 人際關係 不平等 決策單元 一個單元 需求 和諧一致 知識思考 解決問題的途徑 （廣博的、決定的） 解決問題的過程 同心協力 思考的範圍 周全、全體 對錯誤的態度 規避 衡量接受與否的依據 結果

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社會互動模式與知識思考模式之比較： 模式 標準 制度 計算 計算者 決策制定 錯誤 標準 執行

社會互動 市場與政治 部分的 許多心靈的互動 交易和協商 矯正 同意 反應

模式 2 不充實、悲觀 意願（主觀） 同意（經驗的） 選擇 平等 多元 紛歧衝突 社會互動 （交易的、議價的） 相互牽制 各為己謀、局部 修改 程序

知識思考 規劃 廣泛的 單一心靈的決定 瞭解與決定 避免 權利 命令

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理性決策與組織決策的垃圾桶模式之比較：

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理性設計、漸進設計與社會設計之比較：

面向 理性決策模式 組織決策的垃圾桶模式 目標與偏好 社會行動者間彼此一致 不明確的、曖昧不明的，可能在理性化行動之後建構的 權力與控制 集權化的 非常分權化，無政府狀態的 決策過程 有秩序的、實質的理性 臨時的 規則與典範 最適化的原則 分割的、片段的決策參與過程 資訊與計算的要件 廣博的和系統的 資訊的隨意蒐集與使用 對行動∕結果之關係的信仰 至少能瞭解或然率之分配 不明確和曖昧的技術 決策 遵循價值最大化的選擇 與意圖無關，而是參與者、解決方案與問題間的交錯結果 意識型態 效率與效能 玩家功夫、鬆散的聚合、隨機性 設計者 目標 權力基礎 設計焦點 指涉架構 研究方法 活動 過程

理性設計 漸進設計 社會設計 專家 具影響力的政客 多樣的行動者 長期的 短期的 短期的∕長期的 技術的知識 政治的知識 責任分享 理性的∕技術的 漸進的∕功能的 社會的∕互動的 客觀、理論、秩序、行為 主觀、情緒、政治互動 交互主觀、參與、互動∕行動 價值中立、量化分析 價值介入、計算評估 價值批判、計量與計質並重 研究、評量、理性規劃 領導技能、共識建立 對話∕開放性溝通、相互學習、理論實踐 理性的∕機械的 神話的∕調適的 演化的∕創新的 120

6-6 政策合法化

意義 政策合法化 過程中決策 者之角色

政策合法化 之二階段

「政策合法化」(policy legitimation)指政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核准的機 關、團體或個人，例如；立法機關、決策委員會、行政首長等，加以審議核准，完成法定程序，以便付 諸執行的動態過程。 *政策過程各階段中，受政治因素影響最大的是：政策合法化。 黨斯(Downs)： 1.攀爬者(climber)：將機關視為達成個人目標場所。 2.保守者(conservers)：目前現狀之保守。 3.倡導者(advocates)：認為組織應追求公共利益。 4.狂熱者(zealos)：自我奉獻追求有利國家政策。 5.政治家(statement)：基於公共利益並承認有許多極有價值之信條及機關存在。 政策方案能夠獲得權威性個人(行政首長)或團體(委員會)所接受，必須注意下列三件事： 行政機關的 1.政策分析人員應有適當的作為：個人具專業知識及聲望的塑造。 政策合法化 2.對決策者具有相當了解：包括了解決策者在工作層面上的特性。 3.對決策團體具有相當了解：政策分析人員必須對決策團體成員的參與過程有所了解。 決策者及政策分析人員在立法機關審議過程之努力： 1.了解政策合法化參與者的立場：將所有參與者依其立場分成支持者、無所謂者、反對者， 然後設法將無所謂者及反對者轉變為支持者，強化方案 通過的可能性。 2.設法建立支持的多數：利用各種協商的技巧，獲取多數立法人者支持。 3.採取適當的合法化策略： 立法機關的 (1)試探性的發布消息。 政策合法化 (2)把握適當提出時機。 (3)爭取社會資源協助。 (4)加強聯繫維持情誼。 (5)提供資訊增進了解。 (6)列席各項相關會議。 (7)運用立法聯絡人員。 (8)發揮黨政協商功能。 人民、政黨、行政人員、司法機關、民意代表、利益團體、專家學者、大眾傳播...。

參與者 影響參與政 策合法化的 民意、服從、價值觀、政黨屬性、選區利益、決策規則。 個人因素

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6-7 政策執行

政策執行 的主要工作 政策執行 的主要活動

政策執行 的方式

政策順服

政 策 執 行 力 模 式 ︵ 影 響 政 策 執 行 成 敗 的 變 數 ︶

鍾斯(Charles O.Jones)： 1.闡釋性：涉及將政策或方案的用語，轉換成可以被接受及可行的行動指令。 2.組織性：確立執行政策的專責機關與工作方法，以執行方案的相關活動。 3.應用性：對各項服務、支付及達成目標的作法，作細節性的規定。 安德森(James E.Anderson)： 檢查、契約、租稅、服務、制裁（懲罰、獎勵）、指示權、核發執照、一般支出、非正式程序、非強制性 行動、市場與專利性活動（政府介入市場的運作）、貸款、補貼及給予利益。 *「徒善不足以為政，徒法不足以自行。」→ 政策執行。 1.由上行機關對於下行機關負起政策執行指揮監督的責任。 2.機關首長對部屬採取嚴密監督的態度，達成預期的目的。 由上而下 （由上而下嚴密的 4.3.政策制定與政策執行彼此各有界限，而且相互分立。 — 設定目標、執行目標。 指揮監督。） 5.政策制定與政策執行之所以存有界限，乃因 執行過程是在政策規劃之後，呈現先後順序之別。 6.執行者的責任是以中立的、客觀的、理性的和科學的方式來實踐政策。 1.組織的過程與產出，而非草擬政策的原始初衷。 由下而上 （由下而上讓部屬 2.共同行動的複雜性，而非單一機構的行動結果。 充分參與，長官僅 3.基層的裁量權，而非層級式的命令指揮。 於輔導的立場。） 4.聯盟與討價還價的活動，而非「一條鞭」的功能監督。 1.因政治社會化的緣故。 2.因政策制定合法化的緣故。 標的人口順服政 4.3.因衡量成本利益的緣故。 因經過理性考量的緣故。 策的原因 5.因基於私利考量的緣故。 6.因避免遭受懲罰的緣故。 7.因情勢發生變遷的緣故。 1.因政策內容與社會價值觀念衝突的緣故。 2.因受同輩團體社會化的緣故。 標的人口不順服 3.因受大眾傳播媒體影響的緣故。 政策的原因 4.因貪圖一時方便的緣故。 5.因個人選擇性認知的緣故。 6.因政策內涵混淆不清的緣故。 四大項變數： 1.溝通 ～ 有效溝通為政策執行的首要條件。 愛德華 2.資源 ～ 包括—人員、資訊、設備、權威(職權)。 (George C.Edwards) 3.執行者意向 ～ 上有政策，下有對策。 4.機關結構 ～ 標準作業程序、執行權責分散化。 六大項主要變數： 〈政策執行過程：一個概念性的架構〉 1.標準與目標。 米特與洪恩 2.資源。 3.組織間的溝通與執行活動。 (D.S.Van Meter & Carl E.Horn) 4.執行機關的特性。 5.社會、經濟與政治環境。 6.執行者意向。 其在《執行理論與實際：朝向第三代》一書中，提出「政府間政策執行溝通模式」（溝 通模式），其認為在過去的二十年，對於政策執行的研究，可以說是第一代和第二代 郭謹 (Malcolm L.Goggin) 研究，而他們現在所進行的是屬於第三代的研究。 （該溝通模式將焦點置於聯邦及州政府之行政人員、立法人員、利益團體在動機與 包緬 興趣上的個別差異，並以此類變項來預測並解釋執行行為及其影響。） (Ann O.M.Bowman) 1.第一代的研究偏重實務（個案） 。 2.第二代的研究偏重理論（分析架構）。 李斯特 → 研究焦點： (James P.Lester) (1)政策的形式與內容。 (2)執行機關及其資源。 歐圖 (Laurence J.O'Toole.Jr.) (3)執行人員之才能、動機、意向及人際關係等。 3.第三代的研究則企圖整合理論與實際。 122

政策執行 的技術

目標管理。 計畫評核術。 指一種製造公共政策因果關係資訊的政策分析過程，透過政策監測活動，可以使政策分析人員描 定義 述政策計畫實施情況與結果間的關係。 （政策監測就是描述及解釋公共政策執行情況的代名詞。） 1.政策行動 － 政策投入、政策程序。 內容 2.政策結果 － 政策產出（有形）、政策影響（無形）。 政策監測 1.順服功能。 2.審計功能：獲知政策方案所提供的相關資源及服務，是否真正到達標的人口的手中。 功能 3.會計功能：用以獲知因政策的執行在政治上、社會上、經濟上或文化上，有否產生預期及非預 期改變以及改變程度為何。 4.解釋功能：優劣比較。 1.執行機關常存本位主義觀念。 2.多元執行機關：多頭馬車、事權不清。 政策執行 3.立法從嚴、執法從寬的錯誤觀念盛行：虎頭蛇尾、雷聲大雨點小。 主要缺失 4.利益團體及民意代表不當介入執行工作。 5.執行人員執行不力：陽奉陰違、虛應故事、敷衍了事。 6.未堅持公平與合理的執行原則。 1.提高標的人口對政策執行的順服度。 5.執行機關展現貫徹政策的決心與信心。 政策執行 2.加強執行機關間的溝通、協調與整合。 6.加強監督政策執行。 缺失的改進 3.發揮執行機關的特性及專長。 7.妥善運用領導及管理技術。 4.提高執行人員的執行意願與士氣。 8.改善政策執行的環境。 公共行政績效不彰之因素： 1.政策目標太過理想，缺乏明確衡量的對象，充其量僅為一模糊的口號。 2.政策想畢其功於一役，不思建構優先順序並予以堅持。 Drucker 3.政策相信「大就是美」，不顧其過重負荷。 〈公共行政 的致命傷〉 5.4.政策缺乏實驗，太過教條，沒有學習不同方式之創新勇氣。 組織與人員不能從經驗中加以學習，亦不做前瞻性的思考，並對期望的結果加以反饋，以致未能發現自 己的能力、缺失與盲點。 6.行政人員不能及時放棄過時之物，逕自盲目擁抱。 政策執行不力之因素： 1.政策設計中使用錯誤的理論。 2.不必要的層級。 全鍾燮(Jun) 3.缺乏交互主觀性與對話。 〈政策執行 4.行政裁量權的問題。 不力〉 5.缺乏法律的順服。 6.課責及評估的問題。 7.管理技術的過度使用。 8.執行發展目標的問題。 根據岡恩(L.Gunn)的分析，要達成完美的政策執行，需以下十個特性： 1.外圍環境對於執行組織不會發生阻撓與牽制之情事。 2.需有充分的時間與資源可資運用。 3.不僅政策的所有資源不受限制之外，與執行每個階段所需之相關資源組合亦能隨時因應。 4.政策的執行要在有效的因果理論之中。 5.因果關係是直接的，並且干擾變項愈少愈好。 岡恩 6.最好是由單一的機構來執行，避免倚賴其他的單位；若非有其他的單位介入不可，則倚賴關係數目和重 點上應維持最低數量。 (L.Gunn) 7. 對於擬達成的目標應有完全的瞭解與同意，而且此一條件要能夠維持整個執行過程中。 的完美政策 執行 8.在既經同意的目標下，詳細設定與說明每位參與者所應履行的工作與責任。 9.涉及政策的不同部門應做到充分的溝通與協議。 10.擁有權威的主管與單位能夠獲致完全的順從。 ＊Gunn 所列舉的十大要件，主要目的無非是向身為高階的主管們建議如何減低執行不利的作法，且要 他們正視以下幾個問題： 政策性質不應模稜兩可、執行結構的連結網絡應維持最低數量、避免外在的干涉、嚴密控制執行單 位與人員。 ☆在「官僚企業家」模式中，由於執行者控制了整個政治過程，使得解釋政策的失敗又增添了另一個因素： 即執行者的權力不受政治的牽制，而導致所謂「政策僭越」的現象。 1.

2.

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6-8 政策評估

政策評估 的意義 政策評估 的性質

(

主要特徵)

政策評估 的目的

政策評估 的種類

政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技術，有系統的蒐集相關資訊，評估政策方案的內容、規劃與 執行過程、執行結果的一系列活動，其目的在提供選擇、修正、持續或終止政策方案的資訊。 ＊一般而言，1930 年代的霍桑實驗，儼然已具評估的雛形，但真正奠定評估研究的基礎而為此一領域之濫觴 者，應屬史蒂芬(A.S.Stephan)為美國羅斯福總統「新政」計畫之成效所做的分析，其首度應用實驗設計的方 法來評估新政計畫的成敗，正式掀起了評估研究的熱潮。 （而促使政策評估研究快速興起的背景為 1960 年代詹森總統推動「大社會」計畫。） ＊唐恩(W.N.Dunn)將政策評估與政策監測做一區辨： 政策評估 — 價值前提 — 政策績效的資訊 — 政策要形成什麼差異？ 政策監測 — 事實前提 — 政策的因果資訊 — 政策發生什麼？如何與為何發生？ 1.以價值為核心。 2.事實與價值互依性。 3.目前與過去取向的結果。 4.價值二元性（目的與手段）。 1.為遲延作決定。 2.為辯護與合法化已作成之決策。 消極目的 4.3.為規避作決策的責任。 為從事公眾關係。 5.為符合經費補助的附帶要求。 6.為偽證、掩飾與攻擊的需要。 1.做為比較各替選方案優先順序的根據。 2.做為繼續或停止執行政策的參考。 3.做為改善政策評估程序與技術的根據。 積極目的 4.做為其他機關或地方推動類似政策的參考。 5.做為分配各競爭政策資源的根據。 6.做為接受或拒絕某一政策所涉及之途徑或理論的基礎。 1.規劃評估。 2.可評估性評估。 3.修正方案評估。 ＊可評估性評估相當重視政策方案與預期目的之因果關聯。 預評估 (Wholey) （事前評估） ＊根據美國華盛頓「都市研究中心」從事可評估性評估的先驅學者侯里 和史卓柏(Stroberg)認為，可評估性評估最好具備三要件： (1)政策目的和績效指標應該有良好的界定。 (2)政策方案的內容應和預期的結果或目的有因果關聯。 (3)決策者和管理人員有相當的可能性來使用這項評估資訊以促進政策績效。 一般分類 過程評估 〝面〞的評估。 （事中評估） 1.產出評估 ～ 較強調計量的、可看得見的服務結果。 2.影響評估 ～ 指研究某一政策方案造成標的人口或標的事務向期望方向改 結果評估 變的程度如何。 （事後評估） ＊衛達夫斯基(Wildavsky)認為為達「向權貴說真理」，政策評估的最好方式為 — 自我評估。 ＊衛達夫斯基(Wildavsky)指出一個理想的組織是個自我評估的組織。 派頓 其從「政策評估連續帶」的觀點來分類： (Carl.Patton) 與 1.2.事前政策分析。 沙威奇 3.政策維持。 政策監測。 (S.Sawicki) 4. 的分類 事後政策評估。 其依據評估目標與假定基礎的不同，分為： 1.虛擬評估：其係應用描述性的方法，產生可靠而有效的政策成果資訊，至於政策成果是以個人、 團體、組織或整個社會等之何種價值為標準，則不在關注的範圍之內，即虛擬評估 的主要假定為 — 評估的價值是不證自明的。 唐恩 2.正式評估：同虛擬評估，其亦在使用一些描述性分析方法，以產生一些可靠而有效的政策成果資 (Dunn) 訊，惟不同在於正式評估強調決策者所宣布的正式目標才是評估政策與方案價值的 的分類 有效基礎。 3.決策理論評估：一種著重多元利害關係人觀點的政策評估，旨在突顯政策利害關係者的顯性與隱 性目標，而後根據多元目標及目的再加以評估。 （由於其重視多元價值的評估特性，恰足以彌補正式評估與虛擬評估的若干不足之 處 — 評估資訊的低度使用與不被使用、績效目標的模糊、多元衝突的目標。） 124

政策評估 的標準

政策評估 的 實施步驟

政策評估 的演進 政策評估 的 評估功能 良好 政策評估 政策評估 的 主要缺失

政策評估標 準設立原則 清晰性、一致性、廣博性、有效性、可靠性、合時性、客觀性、操作性、獨特性、功能性。 1.效能性。 2.效率性。 3.充分性：消弭問題的程度（最後優先）。 4.公正性： 作法 — 使個人福利最大化、保障最少量的福利、使淨福利最大化、使再分配的福利最大化。 政策評估的 5.回應性：政策方案執行結果滿足標的人口需求、偏好或價值的程度。 一般標準 6.適當性：最優先。 ＊重要層次：適當性→回應性→公正性→效率性→效能性→充分性。 ＊口訣：適當回應、效率效能、充分公正。 唐恩 ＊政策評估或推薦標準之一「充分性」所指涉的四種問題類型： (William (1)第一類型問題（成本相等的分析） ：其涉及「固定成本」的分析比較，即在固定預算成本 Dunn) 內，求取能獲致最高效果的方案。 (2) 第二類型問題（效能相等的分析） ：其涉及「固定效能」與「變動成本」的分析比較，即 & 當預期效能固定時，求取能夠使用最少成本的方案。 波伊斯特 (3)第三類型問題（變動成本變動效能分析） ：其涉及「變動成本」與「變動效能」的分析比 (Theodore 較，即選擇一項最佳的預算而使機關目標達 H.Poister) 到最大化的方案。（最充分的政策就是能使成 本與效能比率最大化的政策。） (4)第四類型問題（成本相等效能相等分析） ：其涉及「固定成本」與「固定效能」的分析比 較，因同時涉及固定成本與固定效能，故非 常難以處理，其處理常常是「不作為」。 1.確定評估目的與評估者（要素 ― 行政的信任性、客觀性、對方案瞭解程度、實用性、自主性）。 2.蒐集評估資料。 ＊金恩(Jean A.King)等人認為其步驟為：選擇資料蒐集方法 → 確定有無適當評估工具存在 → 設定抽樣策略 → 注意資料的效度與信度 → 規劃分析資料的方法。 3.決定評估比較途徑：（哈材(Harry P.Hatry)等人） (1)方案執行前後的比較。 (2)以方案執行前之時間趨勢預估資料與方案執行後之實際資料相互比較。 (3)與非該方案服務對象的地區或人口進行比較。 (4)比較計畫中的績效與實際達成的績效。 (5)採取控制的實驗方式，實驗設計分成前實驗設計、真實驗設計、準實驗設計三種。 4.處理評估結果：（唐恩(Dunn)） (1)政策方案的調整。 (2)政策方案的持續。 (3)政策方案的終止。 (4)政策方案的重組。 古巴(E.G.Guba)與林肯(Y.S.Lincon)依時間演進分四大階段： 1.第一代（1910～第二世界大戰）：測量（技術匠）－ 政策評估即實驗室實驗。 2.第二代（第二世界大戰～1963）：描述（描述者）－ 政策評估即實地實驗。 3.第三代（1963～1975）：判斷（裁判官、法官）。 4.第四代（1975 迄今）：回應的建構性評估（多元化的角色）－ 協商（同心協力者、學習者與教師、現實形塑者、仲裁者與變革推動者），著重概念 認知與思考的探討，特別著重政策利害關係人的內心感受，以及利害關係人的訴求、 關切、爭議等回應性觀點的表達。 1.政策評估可以提供有關政策績效之可靠及有效的資訊。 唐恩(Dunn) 2.政策評估有助澄清及批判目標與目的之選擇所繫的價值。 3.政策評估有助於其他政策分析方法的應用，包括問題建構及政策推薦等。 1.夏利希(W.R.Schadish Jr.)、庫克(T.D.Cook)與李維頓(L.C.Leviton)提出 — 對建構一個良好政策評估理論應具備以下內容：社會政策、知識使用、評價、知識建構、評估實務。 2.費雪兒(Fischer)認為公共政策的批判評估應涵蓋「技術印證、情境確證、系統驗證、理性的社會選擇」四者的 分析。 1.政策目標常不夠清晰，評估標準難以建立。 2.偏重預評估與規劃評估，忽視執行評估與結果評估。 3.機關內部評估人員專業知識不足。 4.政策方案的直接成本計算困難，間接成本不易量化，使評估工作不易周全。 5.政策評估偏重短期而忽視中長期政策的執行績效。 6.管理資訊品質不一，影響評估的實施及評估的結果。 7.政策行動與實際社會情況改變間之因果關係不易確定，影響評估結果的公信力。 125

七、人事行政 7-1 人事行政

人事行政乃是政府機關為推行其工作，對所需人員所做的選拔、任用、培育與管理的一套完整制度，亦即研究 意義 如何使機關達到求才、用才、育才、留才等目標的一種複雜學問。 1.經濟的目的：人人有定事，事事有定人。 目的 3.2.社會的目的：注重人群關係的推行。 個人的目的：培養德、智、體、群四育平衡發展的公務員。 4.技術的目的：以科學的方法對人事問題作客觀的研究和分析，以求得標準化、合理化及效率化。 1.人才主義：用人唯才、選賢任能實為人事行政第一要義。 要旨 3.2.人本主義：要將人當人看待，尊重人格，瞭解人性。 合作主義：建立人員的團隊精神。 4.效率主義：在「人」方面，發揮每個人的最大潛力；在「事」方面，使各項事務無絲毫浪費。 1.法制化 ～ 人治趨向法制，而非制度化。 2.功績制 ～ 由關係取向邁向功績取向。 3.專業化。 陳德禹 4.科學化 ～ 方法 — 人員分類、統一管理、智力開發、動機誘導。 5.民主化。 6.人性化 ～ 人為管理的中心。 運 7.公務倫理之強化 ～ 內在控制。 作 趨 張金鑑 專業化、超然化、科學化、人本化、治事化、永業化。 勢 1.從消極到積極。 2.民主化與人性化。 張潤書 3.4.公務倫理的強調。 科學化。 5.人力資源發展的重視。 6.精簡組織趨向小而能。 政府 1.人事管理是目標導向的管理。 部門 2.人事管理範疇是多面向的 — 甄補、激勵、發展、保障。 人事 3.人事管理是整體性的管理。 管理 4.人事管理政策的設計和運作深受其採用的人事分類體制的影響。 之 主要 5.政府人事管理是極端法制化。 特性 6.政府人事管理必須創造一個「公平正義的功績制之工作環境」。

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人事行政與人事管理： 類別 人事行政 人事管理 指政府機關中，對人事政策、方針、 指對既定人事政策之具體執行及依制度實際運作應 意義 制度之制定，及全盤人事之規劃、 用而言，所涉及者為處理人事之各種方法、技術與 調整與協調等功能或活動。 實施，在性質上乃是人事行政上之事務層次的工作。 範圍與層次 範圍廣、層次高 範圍窄、層次低 適用對象 政府機關 政府、私人(民間)組織 2.人事行政與人情行政： 區分 人事行政 人情行政 (1)係人才主義，考選任用必主選賢與能，使 (1)係指用人以人情恩蔭關係為主，而置才能 人盡其材、事竟其功。 因素為次的人事制度。 涵意 (2)人事行政以人事政策法制為依據。 (2)人情行政則訴諸剛愎自用的權威。 (3)功績體制。 (3)反功績制。 (1)人才主義的維護。 (1)贍恩循私（主觀自私、恩惠至上）。 特徵 (2)人事法制的確立。 (2)重視情面（顧及面子、輕視法制）。 (3)功績體制的建立。 (3)勢術門徑（崇尚權威、鑽營取巧）。 恩惠、情面、分贓、自私、鑽營、奉承、傾軋、 特色 法制、才能、成就、公正、平等。 忌害等。 結果 能培植人才。 造就庸奴。 比較 適用體制 功績制 恩惠制、分贓制 3.消極人事行政與積極人事行政： 區別 消極人事行政 積極人事行政 學派 科學管理學派 人群關係學派 淵源 特徵 防範與控制。 人是制度的建制，以配合機關組織之需要為著眼點。 (1)不僅防止任用私人，更積極培育人才。 (1)其在防止政府任用私人、阻擋劣才為 (2)不僅重視公務員忠誠，更須發展公務員潛能，提昇 要務。 士氣。 (2)專注訂定各種法規、規格要件之管理 內容 措施。 (3)不僅重視員工權益地位之保障，更重視員工行為的 誘導。 (3)嚴格執行人事法規，以規範及控制員 (4)以改進工作生活品質為中心主題。 工行為。 (5)運用行為科學與管理科學，使工作條件更合乎人性。 (1)待遇合理改善。 (1)堅守嚴格的考試制度、苛細的人事法 (2)工作環境改良。 規、獨立的人事機構。 具體 (2)消極性人事體制的功能偏重於規範 (3)工作重新設計。 措施 公務員的忠誠。 (4)工作豐富化。 (5)決策參與。 (3)忽略積極性人事行政的功能。 (6)人才發展。 1.

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7-2 人事制度與價值

西方人 事制度 之演進

美 國 人 事 制 度 的 歷 史 發 展

專制君主之恩賜制時期。 資產階級權貴之個人贍徇制時期（仕紳制）。 政黨政治之分贓制時期。 ＊「分肥者即為選舉勝利者」、「一朝天子一朝臣」、「一人得道，雞犬升天」。 4.常業文官之功績制時期。 1.始於 1789 年華盛頓(G.Washington)擔任總統，結束於 1829 年傑克遜(A.Jackson)總統上任。 2.華盛頓(Washington)特別注重「品格合適」的用人標準。 3.此制可說是美國歷史記載中最強調倫理道德標準的一段時期。 仕紳制度 4.弊端（產生分贓制度之源由）： (1)使文官與民眾疏離。 (2)聯邦文官深染上流階級的偏見。 (3)聯邦行政人員久任其位將導致文官體系的老化。 1.產生於傑克遜(A.Jackson)總統。 2.以政黨關係來任命（主張服官職者屬於選舉的勝利者、官職輪換、平民政治）。 3.對文官體制所產生之影響： 分贓制度 (1)行政倫理、效率、效能嚴重的衰微。 (2)公共行政與政黨政治徹底的混同。 (3)高度的政治競爭。 (4)聯邦行政人員在社會階級地位的差距縮小。 1.強調以知識、技術與能力為基礎的功績制度乃於 1860–1870 年代逐漸發展。 2.西元 1883 年文官法（潘德頓法）的通過實施，正象徵著文官制度以功績為核心的競爭考試模式 將蔚為改革主流，於是以功績制度取代分贓制度乃為時勢所趨。 3.目標： (1)透過公開競爭的考試來任用人員。 功績制度 (2)文官制度去政治化。 (3)職位任期的保障。 (4)文官委員會的成立（於 1883 年成立） （部外制）～ 由總統提名，經參議院同意任命，由三位 委員所組成。 ，因對少數族裔有構成不 4.美國文官委員會在 1974 年所實施的「專業性與行政性永業考試(PACE)」 利影響而廢止，俟後乃由人事管理局於 1990 年發展的「美國行政永業考試(ACWA)」所取代。 1.源自 1978 年卡特(J.Carter)總統任內所推動。 2.將文官委員會（部外制）改組為： (1)功績制保護委員會（MSPB） （部外制）：乃針對違反人事規則的聯邦公職人員施予制裁，並為 遭受不利處分的公職人員舉行公廳申訴，以保障其權 益。 (2)聯邦勞動關係局（FLRA）：旨在體現人事行政的法律觀點，其職責乃在監督聯邦事務集體協 商的進行。（美國公務員勞動關係的主管機關） (3)平等就業機會委員會（EEOC）：即在促進少數民族和婦女在聯邦政府的勞力雇用上能夠擁有 代表性，同時藉由「權益平等促進行動」以達成政治的回應 性。 (4)人事管理局（OPM）（部內制）：將過去文官委員會所主要負擔的人事管理職能，如考試、訓 練、退休、薪給、考績與監督等工作委由 OPM 來負責，成 1978 年 為總統在人事行政管理的重要幕僚機構。 文官改革法 (5)資深文官職（SES）：乃參考自英國高級文官的模式，旨在擴大高級文官的能力及增加運用的 彈性，突破文官技術、經驗侷限一隅所形成的政策變遷阻礙，進而確保 高階文官對於國家政策目標的回應性。 3.美國設有「特別檢查官」，主動進行調查，避免公務人員因政治迫害而蒙受不利處分。 4.克里斯多福(S.Krislov)認為代表性官僚概念迄今已演變成為「平等就業機會(EEO)」與「權益平等 促進行動(AA)」終極目標的代名詞。 5.其規定九項「功績制原則」及十一項「被禁止的人事措施」。 6.美國聯邦政府以法律保護公務員勇於揭發弊端，是從文官改革法制定開始。 7.根據美國 1989 年「弊端揭發人保護法」規定而成立，以保護弊端揭發人，使其不會遭受報復、 歧視等被禁止的人事措施的迫害之機構為特別檢查官辦公室。 8.為了要求公務人員身體力行遵守官常，以樹立良好形象，增進民眾對政府的信賴，美國 1978 年 訂頒政府倫理法。 1.源自於美國柯林頓總統於 1993 年所推動之「全國績效評鑑委員會」。 1993 年再造 2.1993 年國家績效評鑑委員會(NPR)指出「想要創造一個有效的聯邦政府，我們就必須徹底地改革 人事行政 整個人事體系、甄補、任用、職位分類、升遷、薪資和報酬體系」。 3.人事改革的主要重點實聚焦於分權化的概念上。

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政治回應。 ﹡致力於確保文官體制政治回應性，亦可能導致各種意識型態與政治性的審查過濾，尤其是對 國家的忠貞調查，如 1940 年晚期至 1950 年初期與「麥卡錫主義」有關的「忠貞—安全計畫」。 2.組織效率與效能。 3.個人權利。 4.社會衡平。 ﹡強調團體取向的社會衡平理念，其成為代表性官僚的論據基礎之一。 ﹡克里斯多福 (S.Krislov)認為代表性官僚是指「所有的社會團體都有權利參與它們的統治制 度」；惟此概念晚近卻發展成為「所有的社會團體應就其占總人口比例獲取相等的官職」，以 公 致此名詞迄今已演變成為「平等就業機會」與「權益平等促進行動」終極目標之代名詞。 共 四種傳 ﹡權益平等促進行動採取集體主義途徑以因應對於整個社會團體的需要。 人 統價值 ﹡美國人事行政推動平等就業機會政策及權益平等促進行動之理由： 事 (1)平等就業機會將有助由社會正義與分配正義的實施。 制 (2)文官的社會背景代表性將可以強化政策與政治意涵的正當基礎。 度 (3)代表性官僚制度較能爭取不同社會團體對政府體制的忠誠。 的 (4)身為政府部門的文官體系應作為民眾和私人企業的表率，重視全民利益的表達，不應偏頗 核 於特定團體或階層。 心 ﹡羅聖朋(Rosenbloom)認為美國公務員面臨價值觀點有二： 價 (1) 以自由為中心價值之傑佛遜 (Jeffersonian)與麥迪遜 (Madisoniam)強調民主控制、責任、回 值 應、代議制度。 (2)以秩序為中心價值之漢彌爾頓(Hamilton)強調能力、專業、效率、忠誠、強有力組織結構、 強有力行政部門。 柯林納 ﹡三種新興價值對公共人事制度的影響： (Klingner) 三種新 (1)運用替代性組織或機制以提供公共服務，進而降低政府的角色 那班迪 興價值 及公職人員的數目。 (Nalbandian) (2)增加公共關係的機動彈性。 ︵ ﹡歐斯朋(D.Osborne)與蓋伯勒(T.Gaebler)認為，未來現代化的人 反 1.個人責任的要求。 事制度可以依循以下的方向來修正： 政 2.有限及分權化的政府。 (1)更寬廣的分類和給薪級距。 府 3.社會服務的社群責任。 (2) 依照市場行情敘薪。 的 (3)依績效敘薪。 價 (4)陞遷和解僱基於表現，而非年資。 值 (5)任用制度讓主管可聘請最合適、最優秀的人才。 ︶ (6)簡化申請程序。 1.法國高級文官訓練工作是由國家行政學院負責辦理。 法國人事 2.國家文官享有罷工的權利。 制度 3.對於文官政治行為的限制，各國寬嚴不一，大體來說，法國的限制最寬。 1.人才律―「用人唯才主義」：用人行政以才能為基準，其發展有三特徵―平等原則、才能因素、成就取向。 2.寡頭律(Oligarchy Law)―「寡頭掌握人事」。 3.格勒善定律(Gresham's Law)―「劣弊驅除良弊」。 人事行政 4.帕金森(白京生)定律(Parkinson's Law)―「用人麻痺症、組織麻痺症」。 的定律 5.推拖定律―「無效能定律」。 6.彼得定律(Peter's Principle)―「才能遞減病態」。 7.墨菲定律(Murphy's Law)―「事情如可能出錯，就會出錯」。 8.邁爾斯定律(Miles 's Law)―「職位決定立場」。 ✍1978 年文官改革法 ― 規定九項「功績制原則」及十一項「被禁止的人事措施」： 九項「功績制原則」 十一項「被禁止的人事措施」 1.

才能取向與公開競爭。 人事措施對任何求職者均 賦予平等地位。 3.同工同酬與績優獎賞。 4.維護員工忠勤與紀律。 5.維持工作效能。 6.取優汰劣與賞罰分明。 7.健全訓練培育措施。 8.保障防止贍恩徇私與不受 政治迫害及選舉干預。 9.保障公務員不因合法揭露 真相而報復。

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禁止因種族、膚色、宗教、性別、祖籍、年齡、殘障、婚姻狀況、政治結社等原因，歧視任何公務 員或職位應徵者。 2.禁止對於請求為某種人事處分，或其處分正在研議中之個人，促成或考慮與其有關之任何推薦。 3.禁止利用職權，強迫推展政治行動，要求政治捐獻，或對拒不照辦者施予報復。 4.禁止對任何個人，就其參與競爭以取得聯邦職務之權力，予以故意欺騙或阻撓。 5.禁止對任何個人施予影響，使其退出競爭考試。 6.禁止超越法定職權，對於職位應徵者或職員，許以任何特殊優惠待遇或利益。 7.禁止在本機關內任命、進用、調升或晉級其親屬。 8.禁止藉採取或不採取人事行動，作為對於行使申訴權，拒絕從事政治活動，或合法揭露違反法規、 管理不當、浪費公帑、濫用職權，或公共衛生或安全上所具實質特別危險之職員之報復手段。 9.禁止對公務員或申請職位者因訴願、作證或揭露訊息而受到不利之人事決定。 10.禁止對公務員或申請職位者影響自己或他人績效的行為有差別性對待。 11.除以上各情事外，禁止對於其他人事行動，予以作為或不作為，以致違反直接與功績制有關之法規。 1.

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7-3 人事機構

設置理由 政治、行政、經濟、社會的理由。 地位性質 事務、輔助、協調、參贊機構。 意義 在行政系統之外，另設獨立超然的人事行政機構，不受行政首長或政黨之控制 及干涉。 1.日本 1947 年前「人事院」。 代表 2.美國 1978 年訂定文官改革法之前的「文官委員會」(1883 年)。 3.我國 1930 年「考試院」(獨立制)。 部外制 1.不受政黨和行政首長的干預，立場中立。 優點 2.對人事行政可作通盤周詳的籌劃。 3.避免濫用私人，循私舞弊。 1.孤立於系統之外，所採行的措施難以符合實際需要。 缺點 2.削弱首長人事權，妨礙行政責任的完整性。 3.常與立法機關或行政機關不能密切配合，易招致彼此的衝突。 意義 各行政部門皆有其本身的人事行政機構，掌理各該部門之人事業務。 （人事行政權分由各行政部門自理。） 1.英國 1993 年「公職與科技部」。 2.美國 1978 年「聯邦人事管理局」。 1953 年「聯邦人事委員會」。 代表 3.4.德國 法國 1993 年「人事部」。 類型 5.日本 1965 年「內閣人事行政局」。 部內制 6.我國 1967 年「行政院人事行政局」。 1.瞭解機構內實際狀況與需求，較能配合實際需要。 優點 2.行政機關對於人事業務，易收事權統一之效。 3.工作無須迂迴協調商榷，較能掌握時機。 1.人事業務各自為政，步調不一。 2.政府整體人事行政不易配合改革。 缺點 3.只能消極處理例行工作，無積極從事革新。 4.各部缺乏充分的人才與設備。 係將人事機構劃分為二 — 一在行政系統外設置獨立超然的人事行政機構，負 意義 責文官資格的考選與審定，而各行政部門本身的人事行政機構則執行考選以外 的其他人事行政事宜。 折衷制 英國 1968 年後「文官委員會」、「內閣文官部」。 （混合制） 代表 ﹡我國於民國 56 年成立「行政院人事行政局」後，亦走向折衷制。 （我國及美國屬「走向折衷制」。） （公平客觀，用人唯才。） 優點 1.2.考試權獨立行使，避免營私舞弊、濫用私人。 考選以外之人事業務可配合機關需要，保持行政責任的完整。 1.解釋公務員基本法規。 2.制定人事管理細則。 決策性 3.立法倡議。 4.協調內外關係。 內部結構 5.制定和審核人事計畫。 之 類型及功能 執行性 是一種專門性的機構，負責推行和落實決策性人事機構所制定的政策或規則。 當政府與公務員之間，如就業服務條件、工作環境、紀律處分及工會活動等原因所引起之 裁決性 糾紛，西方各國均普遍設有仲裁制度以為因應，如我國公務人員保障培訓委員會即屬之。 輔助性 其工作主要分成兩類 — 參謀性工作、後勤性工作。 130

7-4 我國人事機構

我國 人事 機構 體制 之 特色

我國 中央 人事 行政 機關

考試 院與 行政 院人 事行 政局 之 關係

人事機構獨立制 — 人事行政機關一條鞭制。 行政院所屬各級機關之人事機構均具「雙重隸屬」體系（人事機關雙重隸屬監督制）。 人事行政雙重首長制 — 「最高考試機關首長」與「最高行政機關首長」並立的「雙重制」。 考試權與行政權分立，不相隸屬，決策與執行間較不易協調配合。 人事行政權責不一致、不明確。 1.考試院設院長、副院長各 1 人，考試委員 19 人，均由總統提名，經立法院同意任命之。 （任期 6 年。） 2.考試院設考試院會議，以院長、副院長、考試委員、考選部部長、銓敘部部長、公務 ，決定憲法所定職掌之政策及 組織 人員保障暨培訓委員會主任委員組織之（以院長為主席） 其有關重大事項。 3.考試院屬委員制（合議制）機關。 4.考試院成立於民國 19 年。 5.考試院為我國主管公務人員訓練的最高人事行政機關。 （考試院為國家最高考試機關。） 考試院 1.考試。 2.公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。 3.公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。 職掌 4.考試院關於所掌事項，得向立法院提出法律案。 ﹡81 年第 2 次修憲調整考試院職掌，比原憲法 83 條少了「養老」一項。 5.考試院對各機關執行考銓業務並有監督之權；亦有就其全國人事行政事項，得召集有 關機關會商解決之權。 1.掌理全國考選行政事宜。 考選部 2.對於承辦考選行政事務機關，有指示、監督之權。 3.各種考試前 1 個月成立典試委員會。 銓敘部 掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項。 公務人員退 1.隸屬於銓敘部，負責公務人員退休撫卹基金之收支、管理及運用。 休撫卹基金 2.置主任委員 1 人，由銓敘部部長兼任，綜理會務。 管理委員會 公務人員退 1.隸屬考試院，負責公務人員退休撫卹基金收支、管理、運用之審議、監督及考核。 休撫卹基金 2.置主任委員 1 人，由考試院副院長兼任，綜理會務。 監理委員會 1.成立於 85.6.1。 2.置主任委員 1 人，特任，綜理會務；副主任委員 2 人，其中一人職務比照簡任第 14 職，另一 公務人員保 人職務簡任第 14 職，襄助主任委員處理會務。 障暨培訓委 3.置委員 10–14 人，其中 5–7 人專任，職務比照簡任第 13 職等，由考試院院長提請總統任命 員會 之；餘 5–7 人兼任，由考試院院長聘兼之；任期均為 3 年，任滿得連任，但兼任委員為有關 機關副首長者，其任期隨職務異動而更易。（專任委員具有同一黨籍者，不得超過其總額 1∕2。） 4.88.7.26 保訓會下成立國家文官培訓所。 1.依動員戡亂時期臨時條款規定，而成立於 56.9.16；終止動員戡亂時期後，人事行政局於 80 年 12 月底完成立法程序，取得合法地位。 （行政院為統籌所屬各機關之人事行政，設人事行政局。） 行政院 人事行政局 2.人事行政局有關考銓業務，並受考試院之監督。 3.行政院所屬各級人事人員派免、遷調核定後，均報送銓敘部備查。 1.考銓業務監督關係。 2.人事業務分工合作關係： (1)人事行政局主管者，偏重於執行性、管理性及技術性；考試院主管者，偏重於政策性、法規性及法律適用 疑義之闡明。 (2)人事行政局處理業務之方式，多屬事前審議；考試院處理業務之方式，除法制業務外，多屬事後審查。 3.會同提領人事法案關係：考試院擁有人事行政決策權、人事法規提案權及人事機關管理權，但不需列席立法院 備詢；行政院無上述人事職權，但向立法院提出施政報告須包括人事行政工作報告， 並列席答詢。

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走向中央集權。 2.文官受保障、監督，處事較超然。 3.官職與工作無密切配合。 法國 4.公務員自成體系。 5.公務員參與人事管理。 官僚型人事制度 6.公務員地位崇高。 （歐洲型人事行政） 7.法國的文官訓練是由國家行政學院辦理，享有罷工權。 1.統一法制，分權管理。 2.公務員的忠誠、奉獻與效率。 德國 3.有基爾特（行會）職業制度精神。 如：訓練→考照→試用→考試→正式任用。 4.任公職機會均等。 1.分權制。 各 2.貴族化。 國 3.職務大別分類。 人 4.各類人員間轉任有限制。 事 行 英國 5.公務員具有特權。 政 貴族型人事制度 6.公務員受高度保障。 發 （英國型人事行政） 展 7.重視年資。 的 8.公務員的言行要求嚴格。 類 9.公務員可組織工會。 型 重法律知識，重團體意識，退休年齡早，由官僚組織領導。 日本 （邁向現代化的行政。） 1.民主化。 2.分權化。 民主型人事制度 美國 3.政治化。 4.專業化。 *英重通才，美重專才。 1.非民主的政府。 2.共產黨控制國家一切機構。 3.建立強而有力的文官制度。 共產型人事制度 政治解體前的蘇聯 中國大陸 4.強調行政人員的忠誠與效率。 5.文官由挑選而不經考試。 6.行中央極端集權的文官制度。 1.

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7-5 人事分類

人 事 制 度 的 分 類

我國 其他 公務 人員 分類 制度

以人為中心，就公務員所具有資歷作為分類標準和依據，且以名份來鼓勵公務員，因為只要取 定義 得較高的品位，便可獲得較多的報酬與尊敬。 ﹡官等：係任命層次及所需基本資格條件範圍之區分。 1.結構富於彈性，適應力強，便於人事機構調整文官的職務，人事運用上比較方便。 2.能夠保證文官在行政部門工作的穩定性。 品位制 優點 3.比較簡單易行，無需有經驗的專家參與，只要進行充分的準備即可實行。 4.因等級劃分較少，晉升幅度較大。 5.只要取得較高的品位，便可得較多的報酬與尊敬。 1.對人不對事。 缺點 2.年資重於才能（大才小用，小才大用）。 3.忽視專業化（較重通才）。 依據職位的工作性質、工作的繁簡難易、責任的輕重，以及所需資格條件的高低，將職位區分 為具有若干共同特徵的類別，並分別評定等第，作為人事管理業務共同基準的一種制度。 定義 ﹡職位分類人事管理體制的概念源自於美國。 （雖早在 1850 年代即出現，但其正式運用是在芝加哥市政府自 1911 年才開始引進，而美 國聯邦政府則從 1923 年開始實施職位分類體制，並不斷地加以修訂適用。） 1.職位：分配給人員包含職務與責任的工作。 2.職系：指工作性質相同，而責任輕重不同的一些職位。（工同責異） 3.職組：工作性質相似的若干職系之集合。 4.職門：若干工作性質大致接近的職組所歸納而成。 組成 5.6.職級：工作性質、繁簡難易、責任輕重及所需資格條件充分相似的職位。 （工異責同） 結構 （職等：工作性質不同，而責任程度、繁簡難易和資格條件相同的職位。 2–4 屬於橫的劃分，4–5 屬於縱的劃分。） ﹡美國職位分類共 18 職等。 ﹡我國現行文官制度分 30 職組、60 職系、14 職等；但國營事業分 15 職等，省營事業分 16 職等。（職組職系為至 93 年底為止之現況。） 職位 1.職位調查。 分類制 2.職系區分：對職位作橫的劃分。 實施 3.職位品評（職位歸級、職位歸類、職位歸格）：對職位作縱的劃分。 步驟 4.編製職級規範（職級說明書）：職位分類結果的具體說明，是整個實施計畫中最重要的部分。 5.辦理職位歸級。 1.建立公平合理的薪給制度。 2.提供考試任用的客觀標準。 3.考績標準具體化。 4.訓練及進修的計畫易於訂定。 功用 5.人人有定事，事事有定人。 6.預算易於編製及控制。 7.健全機關組織使目標易於達成。 8.改善主管與部屬的關係。 1.忽略「人」的因素。 缺點 3.2.過於精細的專業劃分。 職等間的界限不清。 4.造成遷調及永業發展的困難。 品位制 職位分類制 ＊我國情形： 1.民國 58 年以前為品位制。 1.以人為中心。 1.以事為中心。 2. 民國 58 年引進職位分類 2.以名鼓勵人。 2.以利鼓勵人。 制。 3.晉升容易。 3.不能一步登天（多次考試）。 比較 3.民國 61–76 年兩制並行。 4.類科少。 4.職系多。 4.民國 76 年實施兩制合一， 5.3 官等（簡任、薦任、委任）。 5.14 職等。 即官等職等並列（官職併 6.大才小用，高階低就。 6.大才大用，小才小用。 立制度）。 7.適於領導管理之通才。 7.較適於專業性的工作（專才）。 1.官職分立制：指官受保障，職等調任，非依法不得免職或免官，如警察人員的人事制度。 （警察官等分為警監、警正、警佐。） 2.聘派制：公立學校及臨時機關(構)所採用者，以學歷及資歷為聘任之條件，如學校之教師。 3.資位制：乃指人員因本身所具備之資格條件而取得之品位，如交通事業機構及海關。 4.職位評價制：如經濟部所屬的公營事業人員。 133

7-6 文官考試

3.救濟選舉之窮，人才得以出頭。 目的 1.2.消除分贓制度，保持政治清明。 選拔優秀人才，造就萬能政府。 4.消除社會階級，人人可登仕途。 考選的 以成就取向為標準的用人，強調擇優錄用。 基本原則 （西方國家擇優錄用制的三個基本原則 ― 公開競爭原則、一律平等原則、人才主義原則。） 1.正確性（效度） ～ 工作能力。 考試的 2.可靠性（信度） ～ 學識才能（考試結果有一致性或穩定性）。 基本要求 3.客觀性。 4.廣博性。 人事 用人制度 君主專制（恩寵制） → 資產階級（贍徇制） → 政黨政治（分贓制） → 常業文官（功績制）。 的發展 1.1829 年美國總統傑克遜(Jackson)鼓吹「官職輪換」，影響分贓制達到最高潮。 2.世界最早實施功績制者為我國隋煬帝大業二年科舉取才，又稱「官僚制」 ，而西方政治學者拉斯基(Laski) 各國考試 稱為「新專制主義」。 制度發展 3.美國 1883 牛實施功績制，通過文官法及成立文官委員會。 4.英國 1870 年實施功績制。 5.日本 1880 年實施功績制。 1.筆試 ～ 包括論文式及測驗式筆試，具經濟性、客觀性、廣博性三大優點。 論文式筆試 測驗試筆試 以長篇文章申論對問題的看法，並表達其所具 又稱新式的筆試，乃考察應考人的記憶力為主。 意義 有的知識。 (1)評分公正客觀。 (1)試題編製較容易。 (2)免除模稜及巧取答案。 我 文字表達能力的測驗。 (3)抽樣較廣，有充分代表性。 優點 (2) 國 (3)易考察應試者的推理能力、創造力及材料整 (4)排除不相干因素影響評分。 理能力。 考 (5)試卷易於評分。 試 (1)只能測量應試者的記憶力，不能測量其推理 (1)缺乏客觀性，評分無統一標準。 方 能力與創造力。 缺點 (2)命題範圍欠廣博，失去抽樣的代表性。 (2)試題的編製頗為費力。 式 (3)評分時易受不相干因素之影響。 (3)答案不無猜度的機會。 2.口試 ～ 即面試。 3.測驗 ～ 包括心理測驗與體能測驗。 4.實地考試。 5.審查著作或發明或知能有關學歷、經歷證明及論文。 程序性公平 公開競爭 — 使考試能做到程序公平。 效度問題 — 與考試所用的方法密切相關。 考 ＊衡量考試是否具有效度的方法： 選 1.衡量考試的成績與日後工作績效間的關聯性。 制 2.衡量考試內容本身與擬任工作間的關聯性。 度 ＊考試效度的衡量方法： 的 1.標準關聯途徑（最佳者）— 乃透過兩種方法將考試分數高低與工作表現良窳予以聯繫起來。 公 實質性公平 (1)屬預測性的：將考選的實際分數與日後的工作表現以統計方式予以聯結。 平 (2)協同效度：即對已在職者施以測驗，然後找出考試分數與績效評鑑之間的統計關係。 性 2.內容效度(content validation)：旨在衡量考試內容是否契合於工作內容，以便考試能反 問 映工作所需的知識、技術、能力和態度。 題 3.建構效度(construct validation)：即審視考試能否反映出應徵者的誠實性、信賴感、機智 力，甚至內外向等「心理本質」。 4.表面效度(face validation)：關注測驗或考試本身從表面上看是否具有合理性。 1.人力甄補是人事管理工作之第一步。 2.人力甄補之程序：人力需求分析 → 招募 → 考選 → 任用。 3.考選的程序公平主要原則為「公開競爭」。 4.考選的實質公平強調的是效度問題。 人力甄補 5.我國現行政府部門人力甄補上的作法有：考用合一的甄補程序、有限式的外補制度、集權式的考選制度、 強調專業知能性的筆試考選方式。 6.三人法則：指任用單位須自考試成績最高的三人中選用之，其理論基礎是讓任用機關在遴用上擁有用人 的裁量權，卻又能確保遴用過程的公開競爭性。 7.我國現行公務人員之考試分階段舉行。 134

公務人員之考試，分高等考試、普通考試、初等考試三等；高等考試按學歷分為一、二、三級；及格人 員於服務 1 年內，不得轉調原分發任用之主管機關及其所屬機關、學校以外之機關、學校任職。 2.為因應特殊性質機關之需要及照顧身心障礙者、原住民族之就業權益，得比照前項考試之等級舉行一、 二、三、四、五等之特種考試，除本法另有規定者外，及格人員於服務六年內，不得轉調申請舉辦特種 考試機關及其所屬機關、學校以外之機關、學校任職。 3.高等考試之應考資格如下： (1)公立或立案之私立大學研究院、所，或經教育部承認之國外大學研究院、所，得有博士學位者，得應 公務人員高等考試一級考試。 (2)公立或立案之私立大學研究院、所，或經教育部承認之國外大學研究院、所，得有碩士以上學位者， 得應公務人員高等考試二級考試。 (3)公立或立案之私立獨立學院以上學校或經教育部承認之國外獨立學院以上學校相當學系畢業者，或普 通考試相當類、科及格滿 3 年者，得應公務人員高等考試三級考試。 4.公立或立案之私立高級中等學校以上學校相當類科畢業者，或初等考試及格滿 3 年者，得應公務人員普 通考試。 5.凡國民年滿 18 歲者，得應公務人員初等考試。

1.

我 國 考 試 分 等 與 應 考 資 格

135

7-7 文官任用

任用方式 (

晉陞制度)

任用資格 之規定

任用程序 任用等級 之規定 公務人員 資遣事由

其他重點

意義 優點 缺點 意義

係指機關職位有空缺或出缺時，由在職的低級人員升任補充者。 對公務員有激勵作用、不見異思遷、人事安定、易於選拔真才實學之人、適應 內升制 容易。 不足以吸收卓越的人才、不符合適才適所的原則、無新血輸入或新份子的加入、 難以廣收慎選。 凡機關有出缺或空缺時，不由在職之低級人員升補，而由外部選拔合格之新人 補用之。 1.足以吸收卓越人才至政府機關服務。 優點 2.因事選材，因材任使，足收適才適所之效，不致產生人事柄枘之弊。 外補制 3.機關內有新份子加入，容易有所改革與進步。 1.公務員晉升無望，易減低其工作情緒與效率。 缺點 2.公務員以前途發展有限，自難安心服務。 3.新補入的人員與原有人員毫無關係，易引起不合作現象。 限定界限法 將公務員分等級，依其資格，升遷有一定限制。 折衷制 規定比例法 規定內升者與外補者各占一定比例。 升等考試法 各憑本事，公平競爭。 1.積極任用資格：依法考試及格、依法銓敘合格、依法升等合格。 2.初任各職務人員，應具有擬任職務所列職等之任用資格；未具擬任職務職等任用資格者，在同官等高二職等 範圍內得予權理。（權理人員得隨時調任與其所具職等資格相當性質相近之職務。） 3.初任各官等人員，未具與擬任職務職責程度相當或低一職等之經驗 6 個月以上者，應先予試用 6 個月，並由 各機關指派專人負責指導；試用期滿成績及格，予以實授；試用期滿成績不及格，予以解職；試用人員於試 用期間有下列情事之一，應為試用成績不及格： (1)有公務人員考績法相關法規所定年終考績得考列丁等情形之一者。 (2)有公務人員考績法相關法規所定一次記一大過以上情形之一者。 (3)平時考核獎懲互相抵銷後，累積達一大過以上者。 (4)曠職繼續達 2 日或累積達 3 日者。 4.已屆限齡退休人員，各機關不得進用。 5.有下列情事之一，不得任用為公務人員： (1)未具或喪失中華民國國籍者。 (2)具中華民國國籍兼具外國國籍者。但其他法律另有規定者，不在此限。 (3)動員戡亂時期終止後，曾犯內亂罪、外患罪，經判刑確定或通緝有案尚未結案者。 (4)曾服公務有貪污行為，經判刑確定或通緝有案尚未結案者。 (5)犯前二款以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未畢者。但受緩刑宣告者，不在此限。 (6)依法停止任用者。 (7)褫奪公權尚未復權者。 (8)受禁治產宣告，尚未撤銷者。 (9)經合格醫師證明有精神病者。 6.公務人員因育嬰、侍親、進修及其他情事，經機關核准，得留職停薪，並於原因消失後復職。 開缺及提名 → 實習或試用（延長試用期間不得超過 6 個月） → 派用、送審及任用（3 個月內送請銓敘 機關審查）。 【派代 → 送審 → 銓敘 → 正式任用。】 1.初等考試或特種考試五等及格，取得委任第一職等任用資格。 2.普通考試或特種考試四等及格，取得委任第三職等任用資格。 3.高考三級或特種考試三等及格，取得薦任第六職等任用資格。 4.高考二級或特種考試二等及格，取得薦任第七職等任用資格。 5.高考一級或特種考試一等及格，取得薦任第九職等任用資格。 6.雇員升委任考試及格者，取得委任第一職等任用資格。 7.委任升薦任考試及格者，取得薦任第六職等任用資格。 8.薦任升簡任考試及格者，取得簡任第十職等任用資格。 1.因機關裁撤、組織變更或業務緊縮而須裁減人員者。 2.現職工作不適任或現職已無工作及無其他適當工作可以調任者。 3.經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工作者。 1.我國古代對政府官吏之考核稱為「考課」。 2.中國古代將訓練制度，習稱為「試署制度」。 3.我國歷代文官制度，自漢魏始即稱退休為「致仕」。 4.我國古代官吏服官的行為標準稱為「官箴」。 5.我國古代用人考試制度，始於隋代。 6.宋呂本中「官箴」一書指出當官之法，唯有三事：清、慎、勤。 7.文獻通考指出為官之道，應重視：公、廉、勤。 136

7-8 文官俸給

意義 公務員服務於國家，政府給予報酬，是為薪給。 俸給 1.2.表示地位之高低與職位之輕重。 性質 3.標示工作量之多寡與技術之精細。 用以維持生活者。 項目 外滋性報酬 內滋性報酬 定義 指金錢性或物質性報酬工具。 指非金錢性的報酬（工作本身）。 待遇 1.工作滿足。 1.員工俸給。 類別 2.員工福利。 2.名望地位。 3.工作成就。 1.平等性 ～ 同工同酬。 ～ 薪給與物價指數保持平衡。 俸給 3.2.適應性 ～ 和社會上其他行業保持平衡。 原則 4.平衡性 效率性 ～ 無後顧之憂，則工作效率自然提升。 5.年資性 ～ 年資即經驗，也是對其辛勞之肯定。 意義 指衡量某一分配的結果本身是否公平。 1.內在衡平性 ～ 同工同酬、不同工不同酬。 實質公平原則 俸給 （分配公平） 衡量面向 2.外在衡平性 ～ 與民間市場俸給率相對稱。 的公 3.個人衡平性 ～ 績效俸給制度，如獎金報酬。 平性 4.生活供給原則 ～ 指分配的結果要能符合最低生活費用需求水準。（員工角度） 意義 指作成該分配決定的過程是否公平。 程序公平原則 衡量面向 一致性、無謬誤性、正確有據性、可改正性、參與代表性、決定倫理性。 俸給 1.內在因素：職務的責任、工作時間、知識與技能、工作危險性。 【與工作性質本身有關的因素】 決定 2.外在因素：勞動市場、社會均衡（經濟因素）、基本生活費（社會倫理）、其他（如休假規定）。 因素 各職等人員依法應領取之基本給與。（總計 66 級。） 官等 委任 薦任 簡任 本俸 職等 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 本俸 7 5 3 1 各職等高於本俸最高俸級之給與。 (總計 80 級。) 官等 委任 薦任 簡任 俸給 職等 年功俸 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 種類 年功俸 6 8 10 6 7 5 4 3 0 *俸點最低為 160 點，最高為 800 點。（俸點：計算俸給折算俸額之基數。） 職務加給 對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之。（如主管加給） 加給 技術或專業加給 對技術或專業人員加給之。 地域加給 對服務偏遠或特殊地區與國外者加給之。 報酬 1.原則：公平的原則【同工同酬、責酬相符（資歷是主要標準）、官民平等（似外在衡平性）原則】。 制度 2.結構：薪金、津貼。 其他 公營事業機構俸給高於行政機關的俸給水準。 137

7-9 福利保險

福利支出 最重要有 ― 公務人員保險、退休支出。 1.撫卹。 2.婚、喪、生育補助。 3.子女教育補助。 福利制度 福利事項 4.眷屬重病補助。 5.福利互助。 6.購屋貸款補助（依「中央公教人員購置住宅輔助要點」），主管機關為行政院人事行政局。 7.急難貸款補助。 8.自強康樂活動補助。 1.法定機關編制內之有給專任人員。 適用對象 2.3.公立學校編制內之有給專任教職員。 依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內 之有給專任教職員。 保險項目 殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬。 1.主管機關：銓敘部。 2.監理機關：由銓敘部會同有關機關組織監理委員會。 保險機關 3.承保機關：中央信託局。 ﹡承保機關辦理本保險所需事務費，由中央政府編列預算撥付，其金額不得超過年度保險 費總額 3.5 ％。 保險制度 4.要保機關：被保險人之服務機關。 1.公教人員保險之保險費率為被保險人每月保險俸(薪)給 4.5–9 ％。 35 ％，政府補助 65 ％；但私立學校 保險費率 2.公教人員保險之保險費，按月繳付，由被保險人自付 教職員由政府及學校各補助 32.5 ％。 3.被保險人繳付保險費滿 30 年後，得免繳保險費。 84.3.1 起實施全民健保後，停止適用）。 保險給付 2.1.免費醫療：生育、疾病、傷害（自 現金給付：殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬。 受益人 被保險人之受益人為其本人或其法定繼承人；如無法定繼承人時，得指定受益人。 領取保險給付之請求權，自得請領之日起，經過 5 年不行使而消滅；但因不可抗力之事由， 消滅時效 致不能行使者，自該請求權可行使時起算。

138

7-10 文官考績

對公務員一定期間工作成績之考核，以評其優劣；即對工作員之服務作定期之考核與評價，以作為陞遷、轉調 意義 及獎懲之依據。 （亦稱效率計算或服務計算。） 目的 行政性目的、發展性目的。 1.可以健全人事制度。 功用 2.3.可以知人善任，發現人才。 可以增進工作效率。 4.可以強化長官之領導，增進長官與部屬的關係。 1.針對性：與工作有關因素。 2.公開性：考績內容與過程要公開。 3.重複性：考績經過多次考核。 原則 4.代表性：讓低層級文官參與表達意見。 5.可申訴性：乃保障考績公正性的最後一道防線。 6.其他：責任考核、綜覈名實、坦誠公正、激勵人才、公平確實、重德識才、客觀周密、認真嚴格…。 1.員工特質取向方法：如員工是否具備誠實、品德等。 考績 2.結果取向方法：如預定工作目標之達成度等。 方法 3.行為取向方法：如行為尺度評量法等。（原則上，此較能產生正確性考績的方法。） 1.評等量表(rating scales)：就被考評者的績效因素、倫理道德及能力和技術等特質，編製成評量圖表逐項來加 以考評（操作簡易、所費不貴、清楚且被廣泛使用）。 2.分級列等(ranking techniques)：由評量者依所列特質高低排序，以比較員工的績效。 3.強迫式選擇(forced-techoice techniques)：根據先前的工作分析和事先被認為影響良好績效表現的相關行為特 質，在一份多重選擇的既定問題格式中，臚列出若干正面的因素， 然後由評鑑者指出一項和員工之工作表現最為相符的因素。 4.評述報告法(essay report or essay format)：其焦點在針對加強員工進一步訓練之所需，以及員工潛力與才能之 考績 開發所使用之考核技術（實施方式 ― 由評量者對於員工提出指涉 考評 人格或績效特質之敘述性評語）。 方式 5.目標評量法(objective method)：根據預先建立的標準，據以衡量工作績效的一種方法，包括品質、數量、完 成時限…。 6.重大事件法(critical incident)或工作抽樣法(work sampling)：由主管對員工的工作表現作成記錄，記載與目標 相關之績效優良或不佳的代表事例，以為考核之 依據。 7.核對清單(checkist)：此一清單由有關員工表現之陳述所組成，再由評分者加以核對並開列最適當之陳述，有 些陳述在總體的評鑑上，可能會比其它陳述得到更大的加權。 8.強迫分配(forced distribution)：要求評分者依分配比率為員工分類，如最好 5％、次好 10％、次次好 25％等。 類別 考績體制 考成體制 考核體制 1.行政機關公務人員與聘用、派 考績 1.行政機關聘用、派用人員、 1.一般行政機關公務人員。 用、僱用人員之平時考核。 類別 適用對象 2.警察人員。 機要人員、雇員。 2.生產事業、金融事業、省市營 3.關務人員。 2.交通事業人員。 事業人員考核。 1.年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年 1 至 12 月任職期間之成績。 考績 2.另予考績：係指各官等人員，於同一考績年度內，任職不滿 1 年，而連續任職已達六個月者辦理之考績。 種類 3.專案考績：指各官等人員，平時有重大功過時，隨時辦理之考績。 50 %）、操行（20 %）、學識（15 %）、才能（15 %）。 考績 工作（ *各機關任用公務人員，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗及體格，應與擬任職務之種類 項目 職責相當，如係主管職務，並應注意其領導能力。 1.獎勵分嘉獎、記功、記大功，懲處分申誡、記過、記大過；於年終考績時，併計成績增減總分（平時考核獎 懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等）。 2.平時考核獎懲： (1)嘉獎 3 次作為記功 1 次；記功 3 次作為記 1 大功。 (2)申誡 3 次作為記過 1 次；記過 3 次作為記 1 大過。 平時 (3)嘉獎或申誡 1 次者，考績時增減其總分 1 分；記功或記過 1 次，增減其總分 3 分；記一大功或一大過， 考核 增減其總分 9 分。 3.平時考核之功過： (1)曾記二大功人員，考績不得列乙等以下。 (2)曾記一大功人員，考績不得列丙等以下。 (3)曾記一大過人員，考績不得列乙等以上。 139

考績 獎懲

考績 升等 考績 程序 考績 的 現代 趨勢 人力 發展

年終考績 另予考績 專案考績 一次記二大功者： 1.晉本俸一級，並給與 1 個月 1.晉本俸一級，並給與 1 個月俸給總額之 獎金。 俸給總額之一次獎金。 2. 已達所敘職等本俸最高俸 2.已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年 級或已敘年功俸級者，晉 給與 1 個月俸給 功俸級者，晉年功俸一級，並給與 1 甲等 年功俸一級，並給與 1 個 總額之一次獎 個月俸給總額之獎金。 (80 分↑) 月俸給總額之一次獎金。 金。 3.已敘至年功俸最高俸級者，給與 2 個月 3.已敘年功俸最高俸級者，給 俸給總額之獎金。 與 2 個月俸給總額之一次 4.在同一年度內再因一次記二大功辦理 獎金。 專案考績者，不再晉敘俸級，改給 2 個月俸給總額之一次獎金。 1.晉本俸一級，並給與半個月 俸給總額之一次獎金。 2. 已達所敘職等本俸最高俸 級或已敘年功俸級者，晉 給與半個月俸給 乙等 年功俸一級，並給與半個 總 額 之 一 次 獎 (70–80 分) 月俸給總額之一次獎金。 金。 3.已敘年功俸最高俸級者，給 與一個半月俸給總額之一 次獎金。 丙等 留原俸級。 不予獎勵。 (60–70 分) 丁等 免職。 免職。 一次記兩大過者：免職。 (60 分↓) 各機關參加考績人員任本職等年終考績，具有下列情形之一者，取得同官等高一職等之任用資格： 1.二年列甲等者。 2.一年列甲等二年列乙等者。 評擬 → 初核 覆核 → 核定 → → 銓敘審定 (主管人員) (考績委員會) (機關長官) (主管機關或授權之所屬機關) (銓敘部) 1.重視工作績效的考評。 2.講求工作目標的實現。 3.重視人性、尊重人格、維護人權。 4.重視輔導功能。 5.考績功能日趨擴大。 公務人力發展主要有三個環節：考績工作、訓練計畫、生涯或前程發展。

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7-11 文官訓練

訓 練 理 論 ︵ 培 訓 制 度 ︶

我 國 公 務 人 員 訓 練 進 修 法 之 重 點

政府對其所任用之公務人員，為了增進其工作知能，提高其工作效率，由具有實際經驗與學識之人， 訓練意義 對工作有系統、有計畫的教導與指引，此一方式與過程可稱之為訓練。 ﹡古代政府用人，初任官職或遷調所做之訓練稱為「試署」制度。 培訓成因 內在的驅力、外在的壓力。 1.增進員工的工作知能（工作技能）。 2.提高組織生產力。 訓練功能 3.增進員工工作生活品質，幫助個人事業生涯發展。 4.發掘人才。 1.學習環境的建立。 5.適時的給予獎勵。 6.讓訓練與實務結合。 培訓原則 2.3.訓練人員的選擇。 學習特性的掌握。 7.增加演練的機會。 4.學習過程的辨識與採用。 訓練的實 評估訓練的需要 → 擬定訓練的計畫 → 執行訓練的計畫 → 考核訓練的成果。 施程序 1.依訓練時機分： (1)職前訓練：即工作人員在職前的訓練。 (2)在職訓練：即對於業已在職人員之訓練，其功用有—工作技能的補充、專業新知的灌輸、培養 主管人才、促進人員的自我成長。（可分工作中與工作外訓練。） 2.依訓練對象分：基層人員、專業人員、管理人員、領導人員、主管培育發展及師資訓練。 3.依訓練主體分：部內、部際、民間及國外訓練。 訓練種類 4.依訓練人數分：個人、設班、集體訓練。 5.依訓練層次分： (1)基礎訓練：以委任第五職等以下或與之相當職務人員為對象。 (2)專業訓練：以薦任第六職等至第八職等或與之相當職務人員為對象。 (3)管理訓練：以薦任第九職等至簡任第十一職等或與之相當職務人員為對象。 (4)領導訓練：以簡任第十二職等以上或與之相當職務人員為對象。 6.依訓練方式分：工作歷練、調任歷練、專題研究、公餘進修。 1.考試院：設置「公務人員保障暨培訓委員會」，下轄「國家文官培訓所」。 主管機關 2.行政院人事行政局：設置「公務人力發展中心」。 3.各部、會、行、處、局、署及省（市）政府。 1.公務人員訓練進修法制之研擬，事關全國一致之性質者，由公務人員保障暨培訓委員會辦理之。 2.各機關學校進用初任公務人員訓練，應由各主管機關於進用前或到職後 4 個月內實施之。 3.為確保公務人員嚴守行政中立，貫徹依法行政、執法公正、不介入黨派紛爭，由公務人員保障暨培訓委員會辦理行 政中立訓練及有關訓練，或於各機關學校辦理各項訓練時，列入公務人員行政中立相關課程。 4.各機關學校選送國外進修之公務人員，其進修期間如下： (1)入學進修或選修學分期間為 1 年以內，但經各主管機關核准延長者，延長期間最長為 1 年。 (2)專題研究期間為 6 個月以內，必要時，得依規定申請延長，延長期間最長為 3 個月。 (3)經中央一級機關專案核定國外進修人員，其進修期限最長為 4 年。 5.各機關學校選送國內全時進修之公務人員，其進修期間為 2 年以內。但經各主管機關核准延長者，延長期間最長為 1 年。 6.訓練：指為因應業務需要，提升公務人員工作效能，由各機關(構)學校主動提供特定知識與技能之過程。 7.進修：指為配合組織發展或促進個人自我發展，由各機關 (構 )學校選送或由公務人員自行申請參加學術或其他機關 (構)學校學習或研究，以增進學識及汲取經驗之過程。 8.專業訓練：指為提升各機關(構)學校公務人員擔任現職或晉升職務時所需專業知能，以利業務發展之訓練，或為因應 各機關(構)學校業務變動或組織調整，使現職人員具備適應新職所需之工作知能及取得新任工作專長， 所施予之訓練。 9.一般管理訓練：指為強化各機關(構)學校公務人員一般領導管理、綜合規劃、管理協調及處理事務之能力為目的之訓 練。 10.進用初任公務人員訓練：指對依公務人員任用有關法律規定進用或轉任，初次至各機關(構)學校任職人員所施予之 訓練。 11.初任各官等主管人員訓練：指依公務人員陞遷法第十四條第二項規定辦理之初任委任、薦任或簡任各官等主管職務 之管理才能發展訓練。 12.各機關(構)學校選送或自行申請國內外全時進修之公務人員，其受有補助者，應於進修結束後 3 個月內向各機關(構) 學校提出進修報告。（出國進修人員，應定期每 3 個月向各機關(構)學校提出進修研習進度說明。） 13.公務人員終身學習之機會，指各主管機關得主動或協調國內外學術或其他機構，提供以下終身學習措施：建立學習 型組織、塑造組織終身學習文化、結合公私部門辦理有關終身學習活動、建立與充實終身學習資源網路、其他有 關終身學習活動。 141

7-12 文官退撫

安定公務人員的生活。 提高行政效率。 促進政治的清廉。 促成人事的新陳代謝。 內容 指完全由政府機關負責或獨立籌措退休金費用，而不由公務員自身負任 何捐納。 政府籌款制 特色 1.2.減輕文官負擔。 政府的壓力甚大，力量或有不足。 退休金 內容 指由公務員自行捐款以籌措全部退休金額，在此制下，政府是經理人。 的籌集 個人籌款制 特色 其重大困難是公務員因限於經濟負擔能力，恐難籌得充足可用的數額。 （負擔來源） 內容 退休金由政府和文官個人按一定比例分擔，共同籌措。 聯合籌款制 特色 2.1.較經濟可行。 符合公平原則。 3.公務員與政府相互商酌合作進行。 指對退休金實行一次籌足，當年籌得款項當年支用，並無預先的儲積或 內容 固定的基金，亦即由政府或公務員雙方現時徵收或籌集一定的現款，撥 入總管理機關，以支付現時依法退職公務員之退休金。 現金交付制 1.計算容易，運用便捷。 特色 2.使資金閒置造成浪費。 退休金的管 3.無法應付社會經濟不景氣或財政困厄時。 理方式 即由政府或公務員預先逐年撥儲金頠，籌集到的款項並不直接用作退休 內容 金的支付，而是儲入銀行，建立基金，用於各種投資，將所獲利潤、利 息作為退休金的實際支付。 年金儲入制 1.較經濟，但經營管理較複雜。 特色 2.較公平。 3.文官退休時能得到自己全部退休金。 1.退休之公務人員：係指依公務人員任用法律任用之現職人員。 2.公務人員之退休，分自願退休及命令退休。 *對於擔任具有危險及勞力等特殊性質 5 年以上，年滿 60 歲者。 自願退休 2.1.任職 職務者，得由銓敘部酌予減低，但不 任職滿 25 年者。 得少於 50 歲。 *對於擔任具有危險及勞力等特殊性質 職務者，得由銓敘部酌予減低，但不 1.任職 5 年以上，年滿 65 歲者。 得少於 55 歲。 命令退休 2.心神喪失或身體殘廢不堪勝任職務者。 *公務人員已達 65 歲，仍堪任職而自願 繼續服務者，服務機關得報請銓敘部 延長之，但至多為 5 年。 3.退休金之給與方式： (1)任職 5 年以上未滿 15 年者，給與一次退休金。 (2)任職 15 年以上者，由退休人員就下列退休給與，擇一支領之： a.一次退休金。 b.月退休金。 c.兼領 1⁄2 之一次退休金與 1⁄2 之月退休金。 d.兼領 1⁄3 之一次退休金與 2⁄3 之月退休金。 e.兼領 1⁄4 之一次退休金與 3⁄4 之月退休金。 4.退撫基數為本俸加一倍（本俸×2）。 5.公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責 任。 6.公務人員退休金共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍 8 % –12 %之費率，政府撥繳 65 %，公務人員繳付 35 %， 撥繳滿 35 年後免再撥繳。（保險 30 年。） 7.公務人員於年滿 35 歲時或年滿 45 歲時自願離職者，得申請發還其本人及政府繳付之基金費用，並以臺灣銀行 之存款年利率加計利息，一次發還。 8.請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅；但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請 求權可行使時起算。 9.退休公務人員一次退休金優惠存款的年息，最低不得低於 18 %。 退撫制度 的功用

退 撫 理 論

公 務 人 員 退 休 法

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2.

3.

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撫卹之公務人員，以現職經銓敘機關審定資格登記有案者為限。 2.給與遺族撫卹金之條件：病故或意外死亡者、因公死亡者。 3.因公死亡人員，指：因冒險犯難或戰地殉職、因執行職務發生危險以致死亡、因公差遇險或罹病以致死亡、在 辦公場所發生意外以致死亡。 4.公務人員遺族領受撫卹金之順序： (1)父母、配偶、子女及寡媳。但配偶及寡媳以未再婚者為限。 (2)祖父母、孫子女。 (3)兄弟姊妹，以未成年或已成年而不能謀生者為限。 (4)配偶之父母、配偶之祖父母，以無人扶養者為限。 5.遺族年撫卹金，自該公務人員死亡之次月起給與，其年限如下： (1)病故或意外死亡者，給與 10 年。 (2)因公死亡者，給與 15 年。 (3)冒險犯難或戰地殉職者，給與 20 年。 1.下列公職人員，應依本法申報財產： (1)總統、副總統。 (2)行政、立法、司法、考試、監察各院院長、副院長。 (3)政務人員。 (4)有給職之總統府資政、國策顧問及戰略顧問。 (5)各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、 副首長及相當簡任第十職等以上之主管；代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。 (6)各級公立學校之校長、副校長；其設有附屬機構者，該機構之首長、副首長。 (7)軍事單位上校編階以上之各級主官、副主官及主管。 (8)依公職人員選舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。 (9)各級民意機關民意代表。 (10)法官、檢察官、行政執行官、軍法官。 (11)政風及軍事監察主管人員。 (12)司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管 理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員；其範圍由法務部 會商各該中央主管機關定之；其屬國防及軍事單位之人員，由國防部定之。 (13)其他職務性質特殊，經主管府、院核定有申報財產必要之人員。 2.公職人員應於就（到）職 3 個月內申報財產，每年並定期申報一次。 3.有申報義務之人故意隱匿財產為不實之申報者，處新臺幣 20 萬元以上 400 萬元以下罰鍰。 4.有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處新臺幣 6 萬元以上 120 萬元以下罰鍰；其 故意申報不實之數額低於罰鍰最低額時，得酌量減輕。 5.對於申報之資料，基於營利、徵信、募款或其他不正目的使用者，處新臺幣 10 萬元以上 200 萬元以下罰鍰。 6.總統、副總統及縣（市）級以上公職候選人之申報機關為各級選舉委員會。 1.

公 務 人 員 撫 卹 法

公 職 人 員 財 產 申 報 法

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7-13 文官保障

保障 內涵 文官系統防備意外事件，保全文官工作能力，保障文官生活，增進文官福利，滿足文官安全需求，促進社 會安定所實行之一系列制度。 理論 機制 職業保障、健康保障、傷殘撫卹保障、權利保障（法制化、救濟權） 。 1.公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪（基於身分之請求權，其保障亦同）。 身分 2.公務人員非依法律，不得予以停職。 3.因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時之保障。 官職 等級 公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。 俸給 2.1.俸給保障：公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。 加給保障：公務人員依其職務種類、性質與服務地區，所應得之法定加給，非依法令不得變更。 1.各機關應提供公務人員執行職務必要之機具設備及良好工作環境。 2.公務人員執行職務之安全應予保障，各機關對於公務人員之執行職務，應提供安全及衛生之防護 措施。 保障 3.公務人員因機關提供之安全及衛生防護措施有瑕疵，致其生命、身體或健康受損時，得依國家賠 事項 工作 償法請求賠償。（公務人員因公受傷、殘廢或死亡者，應發給慰問金。） 條件 4.公務人員之長官或主管對於公務人員不得作違法之工作指派，亦不得以強暴脅迫或其他不正當方 法，使公務人員為非法之行為。 5.公務人員依法執行職務涉訟時，其服務機關應延聘律師為其辯護及提供法律上之協助。 6.公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當 之補償。 7.公務人員執行職務墊支之必要費用，得請求服務機關償還之。 公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務；該 我 管理 管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長 國 措施 官負之；但其命令有違反刑事法律者，公務人員無服從之義務。 公 （該管長官非以書面下達命令者，公務人員得請求其以書面為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。） 務 適用 指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。 人 對象 （不包括政務人員及民選公職人員。） 員 保 保障 1.教育人員任用條例公布施行前已進用未經銓敘合格之公立學校職員。 障 對象 準用 2.私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用人員。 制 對象 4.3.公營事業依法任用之人員。 度 各機關依法派用、聘用、聘任、僱用或留用人員。 5.應各種公務人員考試錄取占法定機關、公立學校編制職缺參加學習或訓練之人員。 ︵ 1.公務人員對於服務機關或人事主管機關 (以下均簡稱原處分機關) 所為之行政處分，認為違法或 公 顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審；非現職公務人員基於其原公務人員身 務 分之請求權遭受侵害時，亦同。 人 2.公務人員已亡故者，其遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害時，亦得依本 員 法規定提起復審。 保 3.公務人員因原處分機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或 障 利益者，亦得提起復審。（期間，法令未明定者，自機關受理申請之日起為 2 個月。） 法 4.復審之提起，應自行政處分達到之次日起 30 日內為之。（期間以原處分機關收受復審書之日期為準。） 復 5.復審人應繕具復審書經由原處分機關向保訓會提起復審。 ︶ 審 6.原處分機關對於 5.復審應先行重新審查原行政處分是否合法妥當，其認為復審為有理由者，得自 行變更或撤銷原行政處分，並函知保訓會。 7.原處分機關自收到復審書之次日起 20 日內，不依復審人之請求變更或撤銷原行政處分者，應附 具答辯書，並將必要之關係文件，送於保訓會。（原處分機關檢卷答辯時，應將答辯書抄送復審人。） 救濟 8.復審無理由者，保訓會應以決定駁回之。 途徑 9.復審有理由者，保訓會應於復審人表示不服之範圍內，以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並 得視事件之情節，發回原處分機關另為處分；但原處分機關於復審人表示不服之範圍內，不得 為更不利益之處分。 1.公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依 本法提起申訴、再申訴。 申 2.公務人員提起申訴，應於 1.之管理措施或處置達到之次日起 30 日內為之。 訴 3.公務人員離職後，接獲原服務機關之管理措施或處置者，亦得依規定提起申訴、再申訴。 及 4.提起申訴，應向服務機關為之；不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起 30 日內，向保訓 會提起再申訴。 （服務機關，以管理措施或有關工作條件之處置之權責處理機關為準。） 再 申 5.服務機關對申訴事件，應於收受申訴書之次日起 30 日內，就請求事項詳備理由函復，必要時得 訴 延長 20 日，並通知申訴人；逾期未函復，申訴人得逕提再申訴。 6.申訴復函應附記如不服函復者，得於 30 日內向保訓會提起再申訴之意旨。 7.再申訴決定應於收受再申訴書之次日起 3 個月內為之；必要時得延長 1 個月，並通知再申訴人。 144

7-14 文官服務

公 務 員 的 權 利

公 務 員 的 義 務

受俸給之權利。 2.受保障、退休與撫卹之權利。 3.受職務上費用償還之權利。 4.受獎勵之權利。 5.依法執行職務，不受非法妨害之權利。 6.參加考績權利。 7.結社權、協商權（集體協議）、罷工權。〔西方各國中容許公務員有罷工權的國家為法國。〕 1.忠誠義務：公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。 2.服從義務： (1)長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務；但屬官對於長官所發命令，如有意見， 得隨時陳述。 (2)公務員對於兩級長官同時所發命令，以上級長官之命令為準，主管長官與兼管長官同時所發 命令，以主管長官之命令為準。 3.保密義務： (1)公務員有絕對保守政府機關機密之義務，對於機密事件無論是否主管事務，均不得洩漏，退 職後亦同。 (2)公務員未得長官許可，不得以私人或代表機關名義，任意發表有關職務之談話。 作為義務 4.保節義務：公務員應誠實清廉，謹慎勤勉，不得有驕恣貪惰，奢侈放蕩，及冶遊賭博，吸食菸 毒等，足以損失名譽之行為。 5.切實執行職務之義務：公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉，或無故稽延。 6.依法定時間辦公之義務： (1)公務員接奉任狀後，除程期外，應於 1 個月內就職；但具有正當事由，經主管高級長官特許 者，得延長之；其延長期間以 1 個月為限。 (2)公務員奉派出差，至遲應於 1 星期內出發，不得藉故遲延，或私自回籍，或往其他地方逗留。 (3)公務員辦公，應依法定時間，不得遲到早退，其有特別職務經長官許可者，不在此限。 (4)公務員每週應有 2 日之休息，作為例假；業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行 之。 1.公務員不得假借權力，以圖本身或他人之利益，並不得利用職務上之機會，加損害於人。 2.公務員未奉長官核准，不得擅離職守，其出差者亦同。 3.公務員不得經營商業或投機事業；但投資於非屬其服務機關監督之農、工、礦、交通或新聞出 版事業，為股份有限公司股東，兩合公司之有限責任股東，或非執行業務之有限公司股東，而 其所有股份總額未超過其所投資公司股本總額 10%者，不在此限。 （公務員非依法不得兼公營事業機關或公司代表官股之董事或監察人。） 4.公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務；其依法令兼職者，不得兼薪及兼領公費。 5.離職後任職迴避條款（禁止旋轉門條款） ：公務員於其離職後 3 年內，不得擔任與其離職前 5 年 內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、 不作為義務 執行業務之股東或顧問；若違反者，處 2 年以下有期 徒刑，得併科新台幣 100 萬元以下罰金。 6.公務員對於屬官不得推薦人員，並不得就其主管事件，有所關說或請託。 7.公務員有隸屬關係者，無論涉及職務與否，不得贈受財物。 （公務員於所辦事件，不得收受任何餽贈。） 8.公務員不得利用視察調查等機會，接受地方官民之招待或餽贈。 9.公務員非因職務之需要，不得動用公物或支用公款。 10.公務員職務上所保管之文書財物，應盡善良保管之責，不得毀損變換私用或借給他人使用。 11.公務員對於與其職務有關係者，不得私相借貸，訂立互利契約，或享受其他不正利益。

1.

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7-15 文官懲戒

違法。 2.廢弛職務或其他失職行為。 撤職 撤職，除撤其現職外，並於一定期間停止任用，其期間至少為 1 年。【最嚴厲】 6 個月以上；休 休職 休職，休其現職，停發薪給，並不得在其他機關任職，其期間為 職期滿，許其復職；自復職之日起，2 年內不得晉敘、升職或調任主管職務。 1.降級，依其現職之俸給降一級或二級改敘，自改敘之日起，2 年內不得晉敘、 降級 升職或調任主管職務。 2.受降級處分而無級可降者，按每級差額，減其月俸，其期間為 2 年。 10 %或 20 %支給，其期間為 6 個月以上、1 年以下；自 懲戒責任 減俸 減俸，依其現職之月俸減 減俸之日起，1 年內不得晉敘、升職或調任主管職務。 懲戒種類 記過，自記過之日起 1 年內不得晉敘、升職或調任主管職務；1 年內記過 3 次者， 法 記過 依其現職之俸級降一級改敘，無級可降者，準用第十三條第二項之規定。 律 （無級可降者，按每級差額，減其月俸，其期間為 2 年。） 懲 處 申誡 申誡，以書面為之。【最輕】 *政務官適用撤職及申誡。 *九職等或相當於九職等以下公務員之記過與申誡，得逕由主管長官行之。 *依公務員懲戒法規定，各機關主管長官對所屬九職等或相當九職等以下之公務員，得 逕送公務員懲戒委員會審議，簡任職以上公務員則送請監察院審查，審查成立，再移 送公務員懲戒委員會。 意義 指公務人員行為觸犯刑法之規定，所負之責任。 職務犯 指針對公務人員觸犯刑責者，如刑法上的賄賂罪、瀆職罪、洩密罪、偽造 刑事責任 種類 （身分犯） 文書罪等。 準職務犯 （加重犯） 指一般人民均可為之犯罪，而公務人員觸犯時，特予加重其刑責 1⁄2。 民事責任 指公務員執行職務之際，因故意或過失，違法侵害他人之權利，應負損害賠償之責任。 （惟自國家賠償法公布施行後，有關行政上的損害賠償，係以國家賠償法為主要依據。） 行 政 免職、記大過、記過、申誡。 懲 處 懲戒 懲處 法律依據 公務員懲戒法。 公務人員考績法及各特別法。 處分機關 司法院公務員懲戒委員會、主管長官。 行政機關長官及各主管長官。 事由 違法、廢弛職務或其他失職行為。 基於行政監督權所為之處分。 處分種類 撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡。 免職、記大過、記過、申誡。 懲戒程序來自監察院彈劾案通過後移送或機關 比 由機關長官於平時考核或年終考績時為之 較 程序 長官對九職等以下屬員之移送審議（九職等或 相當於九職等以下公務員之記過與申誡得逕由 （應送銓敘機關核定）。 主管長官行之）。 平時考核，在年度可功過相抵。 處罰效果 重，且不得功過相抵。 （專案考績不得與平時考核功過相抵。） 受免職時，可申請復審及依釋字 243、266 提 救濟程序 再審議。 起行政訴訟。 獎 1.精神獎勵。 勵 2.物質獎勵。 方 ✶依獎章條例，公教人員獎章種類有：功績獎章、楷模獎章、服務獎章、專業獎章。 式 3.晉升獎勵。 懲戒原因

1.

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7-16 集體協商（勞動關係）

基本上，集體協商乃是一種法律、程序和儀式。 (1)其提供憲法和法律的基礎，使員工得以就雇用條件集體和管理者進行談判。 (2)其藉助一套標準化程序，以實踐談判與議價行為。 (3)員工根據集體協商的儀式展現其對於雇用政策及實務的相對力量。 2.集體協商有賴於勞資雙方採用群體僱用的組織（尤其是勞方）以進行協商，而非任何工作者自行以個人身份表 達一己之利益。 3.根據葛哈特(P.F.Gerhart)的看法，集體協商兼具理性與衝突性質，其以一種動態與彈性的過程促使代表勞方的工 會和資方兩個團體達成希冀的目的，且其亦被形容為一種交易模式。 4.在美國，集體協商和公務員工會主義的一個重要轉捩點是 — 甘迺迪(John F.Kennedy)總統於 1962 年所發佈的 10988 號行政命令，允許聯邦公務員可以組織工 會。 5.集體協商的主要程序：建構協商組織 → 籌畫需求 → 協商需求 → 執行勞度合意。 6.官僚僵持的解決方式—調解、事實調查、仲裁制度： 調解 事實調查 仲裁制度 在協商雙方的要求或請求下，由 係屬強迫性合議的程序，經常為 以最後程序方案來取代事實調 過程 聯邦調解與調停服務局或其他 適當的第三人介入或是自行提 形成仲裁的最後方案。 查或採用事實調查。 議。 擬協商之協意約定（也是申訴程 主題 擬協商之新協意約定。 擬協商之協意約定。 序的最後步驟）。 各方以論證方式去說服事實調 各方以論證說服仲裁者（有些與 場景 調解者試圖決定協意的基礎，並 說服各方去達成合意。 查者。 事實調查相同）。 調解者是由聯邦調解與斡旋委 事實調查者是由各方或行政機 仲裁者是由各方或行政機關選 第三者 員會委員或其他第三人士擔任 關選派公職人員或社會人士擔 派公職人員或社會人士擔任之。 之。 任之。 權力 調解者只侷限於說服和找出妥 事實調查者作成化解僵持的建 仲裁者作出拘束性的決定。 因素 協之道。 言。 以半公開過程紀錄和報導所作 公開性 過程祕密，不保留公開紀錄。 以半公開過程紀錄和報導所作 的建言。 的決定。 ﹡事實調查與與調解最大不同之處在於其較為正式，須召開公聽會，並作成建議書。 ﹡仲裁制度為聯邦政府、大多數州政府及地方政府所設計用來解決公部門勞雇之間利益爭議的最後途徑。 ﹡仲裁制度可分為自願仲裁與強制仲裁兩種。 7.集體協商被視為達成人事行政的管理、政治與法律三種途徑的匯總，又兼具效率與民主的預期。 8.罷工權的限制： 反對公務人員有 (1)罷工違反國家主權，將行政權威屈服在任何特別利益團體之下，違反了公共利益。 罷工權之理由 (2)公共服務是基本且不能中斷的，亦即所有政府服務是重要的。 （因素） (3)傳統影響公共政策的通道，如遊說和投票，已因工會而存在，毋需再有罷工權的存在。 (4)私人部門的罷工是屬經濟性質，但公部門罷工為政治性質，採用的策略常因此造成大眾 丹哈特(Denhardt) 的不便並肇致預算的優先順序之調整。 (1)公務人員不管合法與否和是否受到法律嚴重的處罰，罷工發生已成事實。 (2)在罷工情況下，勞資關係的衝突可以成為溝通通路，並具社會建構性，即勞資雙方可以 主張公務人員應 藉此相互達成瞭解和明白工作停頓的後果。 有罷工權之理由 (3)罷工權可以強化工會作為協商單位的力量。 (4)許多私部門工作所作的工作與公務人員雷同，卻享有罷工權，且私部門的罷工與公部門 的罷工，不但同具公共效果，也無多大差別，故罷工權的實施不應顧此失彼。 9.勞資合夥關係： (1)聯邦員工在實質和程序的決策制定上，應被視為完全的夥伴，其並在組織結構和工作過程的改造上扮演著相 當的角色。 (2)在問題的解決上，雙方應以共識取代對抗。 (3)集體協商須涵括以下諸因素，才能促進公共利益之達成 — 品質與生產力的改善、顧客服務、任務實現、效 率、生活品質、員工授能、組織績效和國防部範 疇的「軍事整備」。 (4)爭議的化解應力求公平、簡便和具有決定性。 (5)工會的成效是促成具備生產力之職場夥伴的基石之一。 1.

集 體 協 商

147

勞 動 關 係

公 務 人 員 協 會 法

基本 勞動三權乃指結社權、協商權、罷工權。 概念 1.美國聯邦公務員勞資關係的主管機關、協議機關為聯邦勞工關係局(FLRA)。 美 2.當政府與具唯一代表權的公務員工會在協商過程中，無法就應協商事項之工作時間、差假等工作條件達 國 成協議，而造成僵局時，稱為「利益爭議」。 3.公共部門較普遍使用的利益爭議處理方式有三 — 調解、事實調查、仲裁制度。 1.公務員之團結權利、團體交涉及其它團體行動之權利，受到保障。 日 本 2.公務員不得從事罷工、怠工、其他爭議行為或使政府行政效率低落之任何怠職行為，任何人亦不得企圖、 共謀、教唆或煽動此等違法行為。 1.德國對公務員勞動權慣稱之為「一腳站立的勞動權」，雖確認結社權（公務員協會），但公務員並無一定 德 勞工法上之團體協商權，為了彌補欠缺團體協商權之不足，而出現「共同決定」與「協同參與」之替代 各國 國 性措施。 公務 2.德國公務員協會分為二大類 — 職業協會、機關協會。 員勞 1.在眾多民主先進國家中，法國公務員享有最多的勞動權利。 動權 法 2.法國公務員享有結社權、協商權、罷工權等三種勞動權。 國 3.在民主國家中，對於公務員不得罷工、怠職等行為之規定者有—美、日、德、我國，但唯一例外者為法 國。 1.對我國公務員勞動權具有前瞻性規劃者為 — 公務人員基準法。 2.公務人員基準法中，對公務員與國家關係之規定是採以「公法職務關係」取代「特別權力關係」，符合民 主開放並兼顧政府效率。 我 3.公務員為維護其權益，改善工作條件，增進工作績效及促進聯誼合作，得組織「公務人員協會」 。 國 4.促進公務員權益與提高工作績效是成立「公務人員協會」的二大目的。 5.公務員參加公務人員協會，不採強制參加之制度，而係完全依個人意願。 6.我國現行法律中，明文規定公務員不得組織工會者為「工會法」。 政府 政府部門勞動關係之規範有較多限制，其原因為： 部門 1.主權因素。 勞動 2.政府機關對勞動需求彈性較小。 關係 3.管理者追求之目標多元化。 本質 4.人事決策程序複雜。 之 5.人事政策較周延和合理。 省思 6.公部門從業人員罷工的意義，不同於民營企業人員。 1.公務人員協會法於 91.7.10 公布，自 92.1.1 起施行。 2.中央機關第一個成立公務人員協會者為銓敘部。 指於各級政府機關、公立學校、公營事業機構擔任組織法規所定編制內職務支領俸(薪)給之人員。 適用人員 （不包括 — 政務人員；各級政府機關、公立學校首長及副首長；公立學校教師；各級政府所經營之各類 事業機構中，對經營政策負有主要決策責任以外之人；軍職人員。） 性質 公益性社團法人。 種類 機關公務人員協會、全國公務人員協會。 1.全國公務人員協會、總統府、國家安全會議、五院、各部及同層級之機關公務人員協會，其主管機關為 主管機關 銓敘部。 2.直轄市、縣 (市) 之機關公務人員協會，其主管機關為各該直轄市政府、縣 (市) 政府。 1.考試事項。 2.公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項。 得提出 3.4.公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。 建議事項 公務人員人力規劃及人才儲備、訓練進修、待遇調整之規劃及擬議、給假、福利、住宅輔購、保險、退 休撫卹基金等權益事項。 5.有關公務人員法規之制(訂)定、修正及廢止事項。 6.工作簡化事項。 得提出 2.1.辦公環境之改善。 協商事項 3.行政管理。 服勤之方式及起訖時間。 1.法律已有明文規定者。 不得提出 2.依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項。 協商事項 3.為公務人員個人權益事項者。 4.與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者。 理監事 公務人員協會理事、監事之任期均為 2 年，連選得連任；理事長之連任以 1 次為限。 限制規定 公務人員協會不得發起、主辦、幫助或參與任何罷工、怠職或其他足以產生相當結果之活動，並不得參與 政治活動。 保障條款 各機關不得因公務人員發起、籌組或加入公務人員協會、擔任公務人員協會會務人員或從事與公務人員協 會有關之合法行為，而予以不利處分。 148

特 別 權 力 關 係

人 力 資 源 管 理

定義 指行政主體基於特別之法律原因，在一定範圍內對相對人有概括性命令強制的權力，而另一方面，相對人負有 服從之義務。 【1876 年，由德國學者拉班德所提出。】 1.當事人地位不平等。 2.相對人義務之不確定性。 特徵 3.行政主體訂有特別規則。 4.行政主體有特別懲戒權。 5.相對人法律救濟途徑之缺失。 (C.H.Ule)於 1956 年發表論著，認為基於特別權力關係的行為可區分二項： 基礎關係 1.德國學者烏勒 基礎關係或外部關係：指設定、變更或終結特別權力關係身分之行為，如公務員之任命、免職 與 或退休，此行政處分，相對人得提起訴願及行政訴訟。 理論 管理關係 的發 理論 2.管理關係或內部關係：指行政機關內部單純的管理措施，如公務員任務分派、績效考核，此不 展與 涉及相對人之身分，故不得提起訴訟。 轉變 為德國聯邦憲法法院所揭示的理論內涵，意指在特別權力關係範圍內，相對人權益應受目的合理 重要性理論 之限制，亦即涉及人民基本權利之重要事項時，仍須有法律之依據，國會不應放棄制訂法律之任 務，而聽任行政機關自行裁量或訂頒特別規則。 公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。其向原 釋字 187 服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或 （73.5.18） 行政訴訟。 釋字 243 中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲 （78.7.19） 法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。 憲法第七十七條規定，公務員之懲戒屬司法院掌理事項。此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法 釋字 298 律規定由其長官為之。但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分 特別 （81.6.12） 人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以 資救濟。 權力 關係 釋字 312 公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟。公務人員退休， 式微 （82.1.29） 依據法令規定請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理。 實例 釋字 323 各機關擬任之公務人員，經人事主管機關任用審查，認為不合格或降低原擬任之官等者，於其憲 法所保障服公職之權利有重大影響，如經依法定程序申請復審，對復審決定仍有不服時，自得依 （82.6.18） 法提起訴願或行政訴訟，以謀求救濟。 釋字 338 主管機關對公務人員任用資格審查，認為不合格或降低原擬任之官等者，於其憲法所保障服公職 （83.2.25） 之權利有重大影響，公務員如有不服，得依法提起訴願及行政訴訟，業經本院釋字第三二三號解 釋釋示在案。其對審定之級俸如有爭執，依同一意旨，自亦得提起訴願及行政訴訟。 ﹡從上述釋字可知，對於公務員權益遭受損害時之法律救濟途徑，已由過去對禁止轉變為有條件允許，其大致 可歸為三類：公法上之財產請求權、改變公務員身分之處分、重大影響公務員權益之處分。 定義 人力資源管理（HRM）指一個組織對人力資源的獲取、維護、激勵，以及運用與發展的全部管理過程及活動。 3.提供各級主管適切的建議並備諮詢。 功能 1.2.負責組織的界限防守。 協助創造良好的工作環境。 4.履行監督與制衡的功能。 角色 諮詢者、服務者、積極變革者、調解者、稽核者、問題解決者、專家與通才。 工業革命時期 2.1.視人為經濟人，以金錢作為激勵員工的唯一手段。 人力資源管理純屬「僱傭管理」的性質，其主要功能為招募和雇用勞工，而幾乎完全忽視人 的需求。 （18 世紀中葉–19 3.建立工資制度，特別的按件計酬制。 世紀中葉） 4.開始將智力勞動和體力勞動加以區分。 科學管理時期 1.勞動方法標準化，開始有勞動定時工作制，且以科學方法來衡量工作成果。 2.開始引進有計畫的訓練，以有系統的方法從事工人的訓練，同時亦依據工人的專長指派工作。 （19 世紀末–20 3.明確區分管理職能與作業職能，勞務管理部門開始設立。 世紀初） 4.建立明確的層級指揮系統，確立直線權威的觀念。 1.強調人的重要性，開始從社會及心理面研究組織中人的行為。 行為科學時期 2.承認非正式組織的存在，認為組織中除有正式組織外，也有非正式組織，後者同樣可以影響 演進 人的行為。 （1920–1950） 3.將行為科學引進人力資源管理，因而開闊了人力資源管理的領域。 4.在管理方法上，強調領導的藝術性，並從各種途徑去研究領導的行為。 1.人力資源被視為組織系統的一項重要投入，故會影響組織系統的其他部分。 系統理論時期 2.強調人力的素質，重視人力的發展與組織的發展。 3.使用電腦於人事管理上，因而產生人事管理資訊系統。 （1950–1970） 4.「人力資源管理」概念逐漸取代「人事管理」概念，重視人的智力開發、人際關係的協議、 人的合理流動以及人的最大潛能之發揮。 1.強調策略性的人力資源管理。 權變理論時期 2.重視工作人員的工作生活品質。 （1970 迄今） 4.3.強調工作人員的生涯發展。 強調工作人員的生產力之提升。 149

7-17 公務人員請假規則

事假 病假 婚假

請 假 規 定

休 假 規 定

其 他

每年准給 5 日。 （得請家庭照顧假，每年准給 7 日。） 每年准給 28 日，女性公務人員因生理日致工作有困難者，每月得請生理假 1 日，其請假日數併入病 假計算；其超過者，以事假抵銷。 14 日。（除因特殊事由經機關長官核准延後給假者外，應自結婚之日起 1 個月內請畢。） 1.因懷孕者，於分娩前，給產前假 8 日，得分次申請，不得保留至分娩後；於分娩後，給娩假 42 日。 2.流產假： 懷孕滿 5 個月以上流產者，給流產假 42 日。 分娩假 (1) (2)懷孕 3 個月以上未滿 5 個月流產者，給流產假 21 日。 (3)懷孕未滿 3 個月流產者，給流產假 14 日。 3.娩假及流產假應 1 次請畢。 陪產假 因配偶分娩者，給陪產假 3 日，得分次申請；但應於配偶分娩日前後 3 日內請畢，例假日順延之。 1.父母、配偶死亡者，給喪假 15 日。 2.繼父母、配偶之父母、子女死亡者，給喪假 10 日。 5 日。 喪假 3.4.曾祖父母、祖父母、配偶之祖父母、配偶之繼父母、兄弟姐妹死亡者，給喪假 除繼父母、配偶之繼父母，以公務人員或其配偶於成年前受該繼父母扶養或於該繼父母死亡前仍與 共居者為限外，其餘喪假應以原因發生時所存在之天然血親或擬制血親為限。 5.喪假得分次申請；但應於死亡之日起百日內請畢。 其他 因捐贈骨髓或器官者，視實際需要給假。 *事假、病假、產前假，得以時計。 *婚假、陪產假、喪假，每次請假應至少半日。 1.公務人員至年終連續服務滿 1 年者，第 2 年起，每年應給休假 7 日。 2.服務滿 3 年者，第 4 年起，每年應給休假 14 日。 3.滿 6 年者，第 7 年起，每年應給休假 21 日。 4.滿 9 年者，第 10 年起，每年應給休假 28 日。 5.滿 14 年者，第 15 年起，每年應給休假 30 日。 6.初任人員於二月以後到職者，得按當月至年終之在職月數比例於次年一月起核給休假；第三年一月起，依規定 給假。 7.強制休假：公務人員符合休假規定者，除業務性質特殊之機關外，每年至少應休假 14 日，未達休假 14 日資格 者，應全部休畢；休假並得酌予發給休假補助；確因公務或業務需要經機關長官核准無法休假時， 酌予獎勵；每次休假，應至少半日。 曠職以時計算，累積滿 8 小時以 1 日計；其與曠職期間連續之例假日應予扣除，並視為繼續曠職。

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八、財務行政 8-1 財務行政

意 義 特 性 目 的

範 圍

公共部門組織為實現維繫其繼續存在的政策目標，並兼顧特別立法機關及其成員的需求，對可資運用之財政收入與支 出，所做的分析規劃與管理等制度設計與活動。 1.基礎性：財務行政為庶政之母（巧婦難為無米之炊）。 2.統制性：預算制度最大功用在於計畫與指導，其次會計制度具有行政上的控制作用，而決算與審計則是行政考核的具 體實施。（財務行政為一種控制性之運用。） 3.連貫性：財務行政是由預算、收支、會計、決算、審計等制度所連環構成。 1.財政收入的目的：「財政為庶政之母」。 2.經濟繁榮的目的：「凱恩斯主義」。 3.行政控制的目的：「監督政府責任」、「財務行政課責性」。 4.行政效率的目的：「最小代價獲得最大效果」。 5.社會政策的目的：「所得重分配」。 財政 1.財政政策是政策導向之活動。 政策 2.財務狀況的健全並非指僵化的年度預算實質平衡。 之 3.財務狀況必須重視管理效率。 規劃 4.財政政策之規劃必須兼從收入面與支出面著眼。 財務 1.2.確定財務責任的四項相關制度：政府會計、事前審核及事後審核、收入控制、支出控制。 責任 3.財務信託責任：指現金出納、財物經理人員應負忠誠之責。 財務決策責任：指所有管理人員必須能有正確判斷能力。 1.指財務管理過程的相關功能，包括會計、預算、公庫與審計等功能，對每一種功能訂有關的作業制度以為行 事之準則。 財務 2.會計制度是一切財務活動之基礎，具備行政機關內部審核與事前控制之效果。 職能 3.預算制度使得政府財務計畫符合整體的施政目標。 4.公庫制度使財政收入與支出金錢有一整體的負責單位。 5.審計制度是透過行政機關以外機構所進行的帳目事後檢查，期有監督之功能。 機構 1.即為履行財務職能，須設立適當的財務組織機構，並建立組織體系。 財務 2.如我國的行政院主計處、財政部、中央銀行、監察院審計部。 組織 1.一般而言，預算週期分四階段：預算編製 → 預算審議 → 預算執行 → 預算決算（預算監督）。 ﹡預算過程四階段亦即政策過程 — 政策規劃（預算編製）、政策合法化（預算審議）、政策執行（預算執行）、 政策評估（預算決算）之循環過程。 2.預算週期：指自預算開始籌編至其支付義務清償完成之期間，其斯間跨越數個年限。 3.通常預算執行期間為 1 年，自預算執行起始月份後的 1 年時間，稱為「會計年度」。 （我國採曆年制，於每年 1.1 開始至同年 12.31 終了，是為一會計年度。） 4.預算編製程序：決定施政方針 → 各機關分別擬編單位預算 → 主管預算編製機關查核彙編。 5.預算製編之負責機關的三種制度：立法預算制（美國聯邦政府 1921 年前採之）、行政預算制（美國聯邦政府 1921 年後採之）、混合預算制。 6.預算編制流程：由下而上編製、由上而下編製。 預算 7.立法機關審議預算的影響力主要受到三個因素影響 — 審議期間、專業能力、職權範圍。 過程 8.年度開始預算未及通過補救措施：實行預算（延用上年度預算）、暫行預算（編製臨時預算）、假預算。 9.議會審議預算不得為增加支出之提議制度源於美國。 ︵ 10.預算制度起源於英國。 預 ★財務行政的過程：(跨 3 個年度) 算 (預) 9 個月前 (憲) 3 個月前 週 (預) 1 個月前 12/15 前 (憲) 4 個月內 (憲) 3 個月內 1/1–12/31 ( 每年 3 月底前 ) (預) 4 個月前 期 始行 行 立 行 審 監察 施總 會計年度 ︶ 編政 政 法 統 政 核院 性 （曆年制） 製院 院 院 公 院 報審 預 下主 將 完 布 將 告計 算 年計 預 成 預 預 至長 ） 度處 算 審 算 算 立完 ↓ （ 預通 案 議 送 法成 分 法 算知 送 置 院審 。 配定 置 監 。查 。各 預預 立 察 算 單 ，並 法 院 。算 位 、 院 。 開 提 措 。 概算

預算

會計

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決算

審計

原 則 發 展 趨 勢

節約開支：古典經濟學者認為國家乃是「必要之惡」，主張應將政府活動限制到最低限度。 傳統 薄稅政策：自由主義者主張薄稅政策是好政府的指標。 反對公債：政府的支出應以租稅收入供應，量入為出，應避免發行公債。 年度收支平衡：傳統的財政觀念，相當重視預算的年度收支平衡。 恢宏支出效能：政府的支出應以是否需要，有無效用為前提，不必計較其數目的多寡。 現代 長期財政計畫：國家的支出應考量長遠整體的效用，注意一個經濟循環期的完成。 國家通盤籌劃：進步的財政，應就國家的全盤情勢，作兼籌並顧的計畫。 多種政府收入：除稅收之外，在有效適當控制下，可採多項方式作為經費籌措之手段。 1.由節流到當用。 2.由聚斂到培養。 3.由消費到生產。 4.由年度計畫到長期計畫。 5.由行政目的到綜合目的。 1.

2.

3.

4.

1.

2.

3.

4.

8-2 財政收支

賦稅 概念

財政 收入 之 種類

租稅 之 分類 政府 公款 的經 營者 │ 公庫

根據垂直平衡的概念，理論上將所得與實質稅率間關係分為三種： 賦稅制度 累進稅制、累退稅制、比例稅制。 ﹡我國採累進稅制，為最具公平合理之稅制。 1.強制性義務。 2.對國民徵收，非限定於公民或有所得者。 賦稅特質 3.4.獲取經濟資源的主要手段。 以被課徵者的經濟能力為考量之基礎。 5.一般性原則的運用。 6.增進國民公共福祉。 賦稅制度 1.能力原則：根據負擔能力原則而設計。 運用原則 2.受益原則：如使用者付費...。 1.所得稅系統：個人所得稅…等。 賦稅收入 2.消費稅系統：貨物稅、營業稅、關稅、印花稅…等。 3.財產稅系統：地價稅、房屋稅、土地增值稅、遺產稅、贈與稅…等。 就理論與 1.企業收入：公營事業、專賣事業。 實際而言 2.行政收入：特許金（特定經濟活動） 、特別賦課（依比例徵收，如工程收益費）、罰款、 非賦稅收入 規費（向享用特定服務者收取）。 3.財產收入：政府以其財產供作運用所得之收入。 4.公債收入：為政府實施赤字財政政策之主要手段。（並非實質收入。） 從形式方 1.經常收入：如租稅及公營事業收入。 面觀察 2.臨時收入：如公債收入。 ：以租稅收入為主。 從性質方 1.2.強制收入（權力收入） 自由收入（價格收入） ：以公營事業收入為主。 面觀察 3.中間性收入（半強制半自由的收入） ：如專賣、規費等收入。 1.國稅（中央稅） ：租稅稅收歸屬於中央政府者，如關稅、期貨交易稅、礦區稅、貨物稅、證券交 以租收歸 易稅、綜合所得稅、營利事業所得稅、遺產稅、贈與稅、加值型與非加值型營 屬之政府 業稅、菸酒稅...等。 單位 2.地方稅：稅收歸屬於地方政府者，我國之地方稅又可分為直轄市稅及縣 (市)稅，如地價稅、田賦、 為標準 土地增值稅、房屋稅、娛樂稅、契稅、印花稅、使用牌照稅...等。 、房屋 以租稅能 1.直接稅：納稅者就是最後負擔租稅者，如所得稅、土地稅（田賦、地價稅、土地增值稅） 稅、契稅、遺產稅、贈與稅、證券交易稅、期貨交易稅、礦區稅...等。 否轉嫁 2.間接稅：納稅者透過交易行為，將稅賦轉給最後購買者或消費者負擔，如關稅、貨物稅、加值 為標準 型或非加值型營業稅、印花稅、娛樂稅、使用牌照稅、菸酒稅...等。 公庫 2.1.統籌公款的調度。 的功用 3.統一公款的管理。 溝通財政與金融的關係。 1.其在 1836 年由英國首先採用，後來在 1933 年由美國推廣。 2.我國於民國 60 年度開始正式分期分區實施。 國庫集中 3.意義：指一種各機關主管只須按分配預算，執行各項行政計畫，不再經管經費，而由國庫直接 支付制度 對各政府機關的債權人，從事公款支付的行為，以依法清償各機關所負的債務之一種有 系統之處理方法。 152

8-3 預算概念

1 年） ，觀察周圍環境，根據既定施政方針，以國家資源和國民負擔 預算 預算係指一個國家政府，在一定時間內（通常為 能力為估計基礎，而預定的政費收支計畫書。 【預算就是以數字表達的施政計畫。】 之 (A.Wildavsky)曾以政治的觀點研究預算而著名。 意義 ﹡衛達夫斯基 ﹡預算文件含有三類資訊：描述性、解釋性、偏好性資訊。 1.議會控制政府的功能。 預算 2.實現經濟政策的功能。 之 3.財務統制的功能。 功能 4.行政管理樞紐的功能。 5.法律拘束的功能。 政府 預算 預算是種政策、管理、經濟、政治、課責。 內涵 政府 1.2.由於政府預算所要履行的公共目的相當多元，故資金的分配經常呈現爭議不斷的衝突。 預算 3.政府面對社會不可預知狀況即需去調整歲入與歲出。 之 4.政府的預算與支出依法以公開過程為之。 特徵 5.政府預算受到法律和外在環境的限制。 政府預算深具政治意涵。 1.民主同意。 2.公平合理。 政府 3.4.透明公開。 。 預算 5.誠實廉潔（以公僕心態而非所有者自居） 之 6.謹行慎謀。 原則 課責性。 ﹡德國學者鈕馬克(F.Neumark)提出的原則：公開、明確、事前決定、嚴密、限定、單一、不相屬、完全原則。 ﹡美國前預算局長史密斯(H.D.Smith)提出的原則：計畫、責任、根據報告、具備適當權力、多元程序、自由裁量、 適應彈性、預算機關關聯原則。 馬斯葛雷夫夫婦 (Richard & Peggy Musgrave)《公共財政的理論與實際》： 政府 1.配置功能。 預算 2.分配功能。 的 目標 3.4.穩定功能。 成長功能。 1.因應景氣循環的政府財政政策：（需求面） (1)當經濟面臨蕭條或衰退期，政府應以赤字預算來刺激景氣復甦。 (2)當經濟活動過於熾熱，應以政府歲入與歲出之盈餘來管制經濟成長與通貨膨脹。 政府 2.供給面經濟學： 預算 (1)將經濟發展的焦點置於財貨與服務的供給上。 之 主張政府應採取較少的管制、較低的稅收以及有限的預算支出。 政策 (2) (3)供給面經濟學運動的主要精神，是在動員各種政治壓力以避免或降低政府規模與業務的擴張，故「解除官僚制 角色 度」和「推動民營化」便成為當前政府致力實現行政改革的基本目標。 ﹡1980 年雷根(Ronald Reagan)競選美國總統時，即力促將供給面經濟學引進聯邦政府中，其就任後不僅力圖削減 聯邦政府支出與降低政府管制，甚且大力推動降低富裕階級的稅賦負擔。 1.總預算內各機關、各政事及計畫或業務科目間，不得互相流用，但行政院統籌支撥之科目及第一預備 金不在此限。 經費流用 2.各機關歲出分配預算，有一科目經費不足而其他科目有剩餘時，應按規定流用，但不得流用為用人經 費。 1.集中制：於國家總經費外另設預備金，由主管機關統籌運用。 2.分散制：各機關於確定預算外另列預備金，各機關長官有權自行動用。 3.集中分散併用制：除各機關預算各列預備金外，並於總預算內編列預算金。 預算 預備金 ﹡我國採用集中分散併用制：第一預備金（分散）、第二預備金（集中）。 執行 ﹡第一預備金於公務機關單位預算中設定之，其數額不得超過經常支出總額 1 %。 ﹡第二預備金於總預算中設定之，其數額視財政情況決定之。 之 彈性 1.依法律增加業務或事業致增加經費時。 追加預算 3.2.依法律增設新機關時。 所辦事業因重大事故經費超過法定預算時。 4.依有關法律應補列追加預算者。 1.國防緊急設施或戰爭。 2.國家經濟重大變故。 特別預算 3.重大災變。 4.不定期或數年一次之重大政事。

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概算：各主管機關依其施政計畫初步估計之收支。 預算案：預算之未經立法程序者。 法定預算：預算案經立法程序而公布者。 分配預算：在法定預算範圍內，由各機關依法分配實施之計畫。 名詞 基金：謂已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產。 解釋 經費：謂依法定用途與條件得支用之金額。 歲入：謂一個會計年度之一切收入，但不包括債務之舉借及以前年度歲計賸餘之移用。 歲出：謂一個會計年度之一切支出，但不包括債務之償還。 未來承諾之授權：謂立法機關授權行政機關，於預算當期會計年度，得為國庫負擔債務之法律行為，而承 諾於未來會計年度支付經費。 1.總預算。 ﹡政府每一會計年度，各就其歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還全部所 編之預算，為總預算。 ﹡總預算歲入、歲出應以各單位預算之歲入、歲出總額及附屬單位預算歲入、歲出之應編入部分，彙整 編成之。 ﹡總預算、單位預算中，除屬於特種基金之預算外，均為普通基金預算。 預算 2.單位預算： 在公務機關，有法定預算之機關單位之預算。 分類 (1) (2)在特種基金，應於總預算中編列全部歲入、歲出之基金之預算。 3.單位預算之分預算。 4.附屬單位預算。 ﹡特種基金，應以歲入、歲出之一部編入總預算者，其預算均為附屬單位預算。 5.附屬單位預算之分預算。 ﹡單位預算或附屬單位預算內，依機關別或基金別所編之各預算，為單位預算之分預算或附屬單位預算 之分預算。 普通基金 歲入之供一般用途者。 歲入之供特殊用途者： 1.營業基金：供營業循環運用者。 2.債務基金：依法定或約定之條件，籌措財源供償還債本之用者。 基金 特種基金 3.信託基金：為國內外機關、團體或私人之利益，依所定條件管理或處分者。 4.作業基金：凡經付出仍可收回，而非用於營業者。 5.特別收入基金：有特定收入來源而供特殊用途者。 6.資本計畫基金：處理政府機關重大公共工程建設計畫者。 ﹡核能後端營運基金係屬於非營業營運基金。 1.歲定經費：以一會計年度為限。 經費 2.繼續經費：依設定之條件或期限，分期繼續支用。 3.法定經費：依設定之條件，於法律存續期間按年支用。 會計 政府會計年度於每年一月一日開始，至同年十二月三十一日終了。 年度 預備 1.第一預備金於公務機關單位預算中設定之，其數額不得超過經常支出總額 1 %。 金 2.第二預備金於總預算中設定之，其數額視財政情況決定之。 1.中央政府總預算案與附屬單位預算及其綜計表，經行政院會議決定後，交由中央主計機關彙編，由行政院 預算 於會計年度開始 4 個月前提出立法院審議，並附送施政計畫。 審議 2.總預算案應於會計年度開始 1 個月前由立法院議決，並於會計年度開始 15 日前由總統公布之；預算中有應 守秘密之部分，不予公布。 ﹡總預算內各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費，不得互相流用，但法定由行政院統籌支撥之科目及第一預 備金，不在此限。 ﹡各機關之歲出分配預算，其計畫或業務科目之各用途別科目中有一科目之經費不足，而他科目有賸餘時，應按中 央主計機關之規定流用之，但不得流用為用人經費。 ﹡各機關執行歲出分配預算遇經費有不足時，應報請上級主管機關核定，轉請中央主計機關備案，始得支用第一預 備金，並由中央主計機關通知審計機關及中央財政主管機關。 ﹡各機關有下列情形之一，得經行政院核准動支第二預備金及其歸屬科目金額之調整，事後由行政院編具動支數額 表，送請立法院審議︰ 1.原列計畫費用因事實需要奉准修訂致原列經費不敷時。 2.原列計畫費用因增加業務量致增加經費時。 3.因應政事臨時需要必須增加計畫及經費時。 1.

2.

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我 國 預 算 法 之 相 關 規 定

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8-4 政府預算制度 ✍

預算制度的類型： 單 式 預 算 ︻ 傳 統 預 算 制 度 、 費 用 預 算 制 度 ︼

背景 期間 意義 特性 優點 缺點 背景 期間

複 式 預 意義 算 制 度 優點 (積極 作用) 缺點 實行預算 暫行預算

(

作偽預算)

自由放任的經濟為最高原則，對政府措施加以限制，以利個人經濟之自由發展。 終極目標：減輕人民負擔。 1930 年代以前。 1.將國家所有預算編入單一預算中，一概不分別，原則要量出為入、收支平衡，是一種單一預算制度。 2.以控制為中心。 1.監督政府，控制財政工具，避免浪費。 2.工作成效無法在預算中表現出來。 3.缺乏經濟性的企劃控制。 1.編製簡單，易於控制，對於經費之分配，同時達到表面均衡。 2.民意代表很容易明瞭國家財政的全貌，以便於監督與控制政府各部門的活動。 1.對年度的活動不能提出正確的紀錄。 2.經費不按性質區分，經濟功能日益擴張，對社會經濟有重大影響。 3.堅守預算平衡觀念，不注重未來發展。 4.會導致消化預算的惡習。 5.僅注重支出預算的政治性監督，而缺乏經濟性的企劃控制。 1.經濟大恐慌及第二次世界大戰的財政經驗及教訓。 2.注重政府預算功能積極性。 3.福利國的觀念興起，促使預算對社會經濟的影響力。 1.丹麥於 1927 年最先將預算分為普通預算及資本預算。 2.瑞典於 1930 年實行最著成效。 1.以達成經濟政策任務為目標的預算制度。 2.將預算作為挽救經濟恐慌及發展經濟之工具。 3.區分經常預算及資本預算 → 有助「資本形成」、確立「長期平衡觀念」。 4.細目預算是根據支出的目的加以歸類，每一個項目僅有一項支出，所以細目控制僅具備管理的功能。 1.足以瞭解資本形成的資金來源，並了解公共資本的蓄積動向。 2.政府得依輕重緩急，衡量經常與資本支出，便於考核經常支出，並以結餘資金用於投資。 3.使財政運用不受狹義的年度預算平衡觀念的拘束，使資本支出得按經濟情況予以必要調節。 4.能使每年預算與長期經濟建設計畫，保持明確而密切的連繫。 1.資本投資偏向物質投資 →「易於展現績效」。 2.舉債投資造成公債膨脹，非後代之福。 本年度業已開始，而預算案未能獲得議會通過或擱置或退回，於是暫時沿用上年度預算作為過渡。 新年度業已開始，而預算案尚在審議程序中，於是偽定一個預算先行實施，因此亦稱作偽預算。 1.

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績 效 預 算 制 度 ︻ P B S

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設 計 計 畫 預 算 制 度 ︻ P P B S

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背景 使行政管理達到最大的經濟與效益，又稱為計畫預算，是科學管理思潮下的產物。 1.績效預算一詞由美國總統所管轄的胡佛委員會首先提出（1949），於 1951 年起在美國政府開始推行。 期間 （美國國會於 1950 年通過預算會計程序法，以明文規定採用之。） 2.我國於民國 49 年開始實施。 績效運算是基於政府的職能、業務及計畫所編製的預算，績效運算將注意一般重要工作之執行或服務之提 意義 供，而不著眼於人體勞動、用品設備等事物之取得，由預算之編列，以施政計畫為基礎，又稱為計畫預算。 1.以實現科學管理效果的預算制度。 2.採企業管理的方式將成本分析應用於預算控制而設計出來的績效預算，是以產出為取向，以科學管理為 中心，特別重視產出的績效預算制度。 3.績效預算是要藉數量化的方法，提高行政的責任感，並增進工作效率，其方法有： 特性 將企業的成本觀念引用到政府機關；計算每一工作單位成本；將同性質損耗經費比較，以考核行政管理 效率...。 4.績效預算步驟：按計畫決定預算 → 按預算計算成本 → 按成本表現效率 → 按效率實行考核。 5.是計畫與預算的密切配合，是一種科學的財務管理制度。 【工作計畫；成本會計；由成本考量效率；年度預算；現代化預算制度的起源；具被管理性的功能。】 1.事前明瞭工作計畫及其進度所需之成本。 2.注重投入與產出之間的關係，可作為有效的管理工具。 優點 3.可提高人員的成本警覺性，避免無謂的浪費。 4.可評估工作績效，追究行政責任的歸屬。 5.便利立法相關審議預算及審計機關審核經費。 1.易流於形式化。 缺點 2.工作難以量化、績效難以衡量，導致本位主義。 3.過份重視績效，只重短期效果，缺乏長期及整體的觀念。 1.1915 年杜邦公司首先採用計畫預算（是為 PPBS 之前身），但不受重視。 背景 2.1942 年美國聯邦政府戰時生產局採用。 3.1949–1960 年間，美國蘭德公司方發展出 PPBS。（為美國空軍研究有關武器系統分析之計畫時發展出來的。） 1.1961 年美國國防部長麥克那瑪拉(R.McNamara)推動於國防部，實行的相當成功。 期間 2.1965 年美國詹森總統指示要求 21 個行政部門推行（截至尼克森總統始停止實踐(1971)）。 3.我國自民國 58 年開始施行於軍中，政府預算則自民國 68 年起實施。 1.以國家當前所欲達成的目標與可運用的資源，利用一切分析工具，評估各種公共計畫的成本與效益，以 擬訂最佳決策，促進國家資源的合理分派使用。 2.亦稱「企畫預算制度」 ，是將目標設計、計畫擬訂、預算籌編三者合一，以設計為中心，以分析為手段， 意義 以提高行政效率的目的。 【傳統預算制度以控制為中心║績效預算制度以管理為中心║設計計畫預算制度以設計為中心。】 3.設計計畫預算是以政策導向及理性決策導向為精神，整合政策設計、執行與控制評估的過程，是以「設 計規劃」為重心的制度。（步驟：政策目標的規劃→釐訂細目計畫→預算編列。） 1.以整個業務編。 2.多年度預算。 3.強調繼續不斷的檢討。 特性 4.具彈性適應能力。 5.重視資源應用的產出。 6.考慮各種不同的途徑。 7.屬於由上而下的流程《由上而下不斷修正（一年多次）》。 1.建立一貫作業觀念，將目標的設計、計畫的擬訂及預算的籌編三種作業程序結合，並輔精密的數量方法， 使預算更臻完善，提昇政府機關營運效率。 2.對長期經建計畫，提供了有效的技術，予政府以選擇計畫的優先次序，並對資源長期負擔的研判，提供 優點 了明確的指標。 3.將預算作業與管理功能結合，增進了行政效率。 4.經常檢討彈性反應能力，不限於一年一度的考慮，可依財務狀況的變動或需要而調整。 5.可排除主觀因素及政治因素影響。 1.全面建立目標設計產生困難。 2.偏重計量分析，忽略其他無形因素。 缺點 3.4.目標評估標準無法建立。 難以分析計畫間相互依存性。 5.計畫選擇間產生衝突（本位主義、預算排擠）。 6.過於依賴專門知識技術。 156

零 基 預 算 制 度 ︻ Z B B S

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結 果 ︵ 績 效 導 向 ︶ 預 算 制 度

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背景 1970 年由德州儀器公司開始試行。 【彼得皮爾(Peter A.Pyhrr)於 1968 年所創始。】 年美國總統卡特指示聯邦及各級政府全面施行，到 1981 年美國總統雷根上臺後不再出現。 期間 1.1977 2.我國未實施。 意義 以起點開始，將審核及驗證的工作由各單位主管負責詳細說明，將每一個業務視為一個個案，以系統化的 分析法加以評估。 1.由下而上編製過程，牽涉預算程序中各級主管過程。 2.針對每決策單位個別計畫、業務，或其他職能評估做焦點評定。 3.使用決策案作為預算規劃主要工具，又稱「方案導向預算制度」。 特性 4.每年重新評估決策案重要性。 5.可配合跨年度計畫做年度安排。 【以 PPBS 為基礎；一切從零開始；優先順序；兼長期、短期利益。】 1.訂定年度目標。 2.建立決策單位。 編製 3.編製決策案。 程序 4.審核決策案。 5.排定各決策案之優先順序。 6.彙編年度預算。 1.革除消化預算之缺點 →「零基」。 2.決策執行合一 →「由下而上」。 優點 3.長短期目標兼顧 →「方案導向」。 4.彈性選擇 →「不同選擇方案」。 5.動態觀點 →「衡量公共支出有效性」。 1.非任何業務活動均可適用，僅限能確定該項活動之成本與效益間直接關係者。 缺點 2.3.須有充足之專門人才及完善的管理資訊系統，否則易流於形式。 決定各決策案的優先順序頗難，不易建立適當的衡量標準，故審核時易受主觀見解及本位主義影響。 4.編製零基預算須各階層人員參與，增加工作負荷及成本，如此將影響預算編製之時間與效率。 起源 1.2.世界各國政府再造與公共管理主義盛行。 美國全國績效評鑑委員會建議美國政府採行「重結果非過程之預算制度」。 1.強化成果之課責精神。 預算 2.授能管理者提供必要資源，達成預期成果。 原則 3.使管理者有更多時間管理政策。 1.富裕機關保留年度預算至下一年度使用權力（50％上限）→ 革除消化預算。 特色 2.管理者具更大空間決定計畫發展策略及經費使用內容。 3.「標的預算」設計方式 → 未超過標的可保留差額自由運用。 1.去除預算浮報。 作法 2.在現成的預算下，重新擬議公帑運用的彈性。 3.「標的取向的預算」使機關能更有效率達成任務績效。 1.鼓勵職員省錢。 2.釋放資源嘗試新構想。 優點 4.3.賦予主管應變能力。 精簡預算編列過程。 5.使立法者專注於重要議題上。 6.節省審查預算成本。

設計計畫預算、績效預算與傳統預算之比較： 比較項目 資源分配 計畫期程 預算流向 作業技術 範圍 目標 關注焦點

設計計畫預算（PPBS） 績效預算（PBS） 傳統預算（CBS） 將預算置於長程計畫目標體系內， 雖以工作計畫為基礎，但對資源分 以現在為基礎，來考慮預 著重各項目標計畫間資源分配的競 配仍未脫數量的增加。 算數量的增減。 爭性。 數個年度（一般是 5 年或更長） 1年 1年 由上而下 由下而上 由下而上 以設計為中心（以整個國家為對象）。 以管理為中心（以一個機關為對象）。 以控制為中心。 （系統分析、作業研究、成本效益(能)…） （工作衡量、成本會計…） (無目標表現，亦無計畫可言。) 跨機關 機關內部 ― 效能 效率 ― 政策的目的和結果 政策實施的過程 ― 157

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管理預算途徑的若干差異： 特徵 基本 取向 範圍 個人 技能 關鍵 資訊 政策 制定 型態 規劃 責任 預算 機構 的 角色

項目預算 控制

績效預算 管理

設計計畫預算 零基預算 由上而下的精簡預算 對單一體系使命之控 規劃 決策制定 制與達成 投入 投入與產出 投入、產出、效 替代方案 特定任務之投入、特定 果、替代方案 任務之結果 會計 管理 經濟與規劃 管理與規劃 與體系任務相關的政 治、協調和知識技能 支出標的 機關活動 機關目標 計畫或機關目標 計畫或機構是否能進 一步達成體系任務 漸進 漸進 系統性 漸進與參與 系統性與進取性

大部分缺乏

分散

集權化

財政穩健

效率

政策

分權化

集權化

政策優先順序 達成單一體系之任務

結果導向預算 管理 投入與產出、與傳 送方法有關的替 代方案 管理、規劃、溝通 機關活動 漸進、參與、分權 與中央機構共同 負責 確保責任

以政治途徑來分析政府預算所關注的焦點有三：

代表性、共識與聯盟的建立、預算分配的權力所在(國會)。（如漸進主義的研究途徑。）

在漸進主義下，國會議員雖不需發展龐大的政治聯盟，但仍需著眼於特定選區的民眾利益，因此往往熱衷於推 動「肉桶分肥」的策略聯盟，以爭取撥款取悅民眾。

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美國預算制度史上的重要里程碑： 西元 (年) 1921 1939 1950 1961 1965 1970 1971 1974 1977 1981 1985 1986 1990 1993 1996

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重要記事 「預算暨會計法」(1921)在財政部成立了預算局，並在國會成立會計總署。 「重組法」自財政部內將預算局移轉至白宮管轄。 胡佛委員會在「預算和會計程序法」中提出績效預算的概念。 國防部設立了設計計畫預算制度。 詹森政府命令全部聯邦機構施行設計計畫預算制度。 授予預算局更多管理的責任，並改名為「管理預算局」。 尼克森政府正式停用設計計畫預算制度。 「國會預算暨截留控制法」更改了預算程序和時間表，也成立了國會預算局。 卡特政府要求所有聯邦機構中實施零基預算制度。 雷根政府取消零基預算制度。 「葛蘭姆法」通過，藉由跨部門刪減來尋求聯邦預算的平衡。 法院判定「葛蘭姆法」中的幾項條款失效。 1.「預算強制法」取代「葛蘭姆法」，以確保新稅收或減少支出來達到支出的平衡。 2.回應節流和貸款醜聞的「信用改革法」，看緊聯邦借款需求和貸款擔保。 3.「首席財政官員法」要求各聯邦機關設立首席財政官員的職位來監督機關的財務情形。 「政府績效成果法」要求機關達成的成果或產出基礎上，使其預算要求能夠合理化。 國會通過單項否決法，賦予總統對預算部分項目的撤銷權，以降低赤字支出。

美國預算制度之主要重點：

資格權益方案：美國在過去的 20 年間，國會通過許多的資格權益方案，其目的在將某部分特定的利益提供給那些符合特定 資格的人。 Q.近年來，美國預算赤字之所以不斷上升，形成無法控制的支出，下列何種因素是主要的促成者？ (A)假扣押 (B)科目流用 (C)外交費用 (D)資格權益支出 → Ans：（D） 無法控制的支出：聯邦公債的支應、資格權益的開銷、依法履行簽訂契約的義務。 2.1912 年，塔福特委員會建議應予成立一個國家的預算制度。 3.1921 年「預算暨會計法」終獲通過，分別在財政部和國會成立了預算局和會計總署來負責預算的編制和審計。 4.美國政府在 1921 年從事了第一個預算改革，即授權行政首長（總統）負責編制與執行預算，此稱為「行政預算制度」，在 此制度下，預算和審計程序仍維持簡單，僅由每個部門或機關建構「預算的項目」，並將資金分配在特定的支出上，即俗 稱的「項目預算」。 5.1940–1950 年代期間，首先由布朗婁委員會提出，爾後跟隨了 1949 年胡佛委員會的背書，終使績效預算制度蔚為當時預算 理論的主流。 6.所謂「國會預算暨截留控制法」，對控制公共支出的具體作法如下： (1)在參眾兩院分別建置常設的預算委員會；(2)國會應建立一個時間表；(3)明定一個預算調節過程；(4)創設了預算委員會。 7.在 1970 年代中，預算改革的另一主要發展，便是卡特總統所推動的零基預算（其主要特點在於個別機關與計畫的所有預算 支出，都須在事前加以確認）。 8.為了對抗預算赤字的不斷增加和政府公債的大量發行，美國於 1980 年代和 1990 年代加強平衡預算赤字的作法，如： （葛蘭姆法），其中最關鍵與最具爭議的特徵為納入一項「假扣押」 (1)1985 年，國會通過了「平衡預算和緊急赤字控制法」 的條款，當預算赤字超出法定限額時，這項自動刪減的程序機制即開始生效（國會有權對各項計畫的支出進行「跨部 門刪減」）。 (2)1990 年，國會通過「預算強制法」 ，強調由上而下的控制及訂定公共支出上限等雙管齊下的方式來減少預算赤字，其具 體作法： a.納入「隨收隨付」(PAYGO)條款：迫使國會撥款委員會的成員在從事預算審查時，必須進行零和的選擇，亦即某一項 計畫經費的增加，須以減少另一項計畫的經費或者規定相對的收入來源來贊助，某 些減稅項目的實施也須以開徵其他新的租稅或籌妥替代的財源來交換。 b.採用「分類假扣押」機制：在一個多年期的預算計畫，只對國防、國內和國際等裁量性支出，分別設定每年應撙節的 額度及支出上限。 c.使用「回溯」的機制：規定本會計年度的任何政策變遷導致預算赤字增加，必須列入下一年度預算赤字刪減的目標， 以確保經費沒有超過支出上限。 (3)1996 年，國會通過單項否決法，並由總統簽署批准成為法律，賦予總統對預算部分項目的撤銷權，以降低赤字支出。 9.為了避免預算執行過程產生持續性的赤字惡性現象，美國國會自 70 年代以降，制定了包括預算暨截留控制法、葛蘭姆法、 預算強制法等相關法案，分別提出若干措施以為因應： (1)實施扣減：扣減是指政府支出一旦超過或違反預算支出限額，由預算管理局按照計畫範疇的超支額度，扣留其預算機關 下一年度的使用經費，達成自動縮減以對抗赤字的目標。 (2)凍結人事：總統可以透過凍結人事、遇缺不補以達成對抗赤字的目標。 (3)預算截留： a.型式 — 預算撤銷、預算滯延。 b.截留是指總統拒絕允許行政機關支用其原已撥配的款項，而加以控制。 c.美國政府最早的截留行動是發生在傑佛遜總統任內。 1.

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8-5 政府會計制度

意義 政府對其財務收支之數目、性質、用途及關係等，作完全而準確之記錄、研究、分析之程序與方法。 ﹡會計制度是一切財務活動的基礎。 1.取信於民。 2.控制預算的工具。 3.作為政府決定施政計畫的參考。 功用 4.5.供各級政府對收支的考核。 可作為考核過去工作效率及決定將來行政計畫之事實根據。 6.可作為行政及財政控制，俾能保持預算平衡。 7.可確定執行之責任。 8.可防止經營收支之人員營私舞弊。 1.設置預算帳戶。 2.不設損益帳戶。 特性 3.不設資本帳戶。 4.按基金別區分整理。 5.固定資產單獨設帳。 1.現金基礎（現收現付基礎）：凡與現金收支有關事宜，均予以記帳，年度的現金收支即歲入歲出，年度終了 即行結清，如英國採行。 基礎 2.應計基礎（應收應付基礎）：不僅現金之收入與支出應予記帳，及應收未收或應付未付，均須記帳，如我國、 美國採行。 3.契約責任基礎（責任發生基礎）：即政府會計遇有年度預算內請求權或責任之發生，均應記帳。 ﹡會計基礎：即收入與支出入帳的日期。 1.曆年制：中華民國、法國、韓國、荷蘭、瑞士、俄羅斯。 會計 3.2.四月制：德國、日本、印度、加拿大、紐西蘭。 年度 4.七月制：瑞典、澳大利亞。 十月制：美國、泰國。 5.十一月制：英國。

8-6 政府決算制度

意義 即執行預算結果的最後報告。 ﹡預算為政府事前之財政收支計畫（事前估計），決算為政府事後之財政收支實況的報告（事後報告）。 1.行政機關藉以向立法機關表明責任。 2.人民藉以監督與考核政府。 3.可解除政府所負的財務責任。 功能 4.可防止浪費公帑。 5.可作考核行政效率的憑藉。 6.做為下年度編製預算之參考。 7.公開財政事實。 1.我國現行制度，政府總決算由主計處編造；各機關的決算，則由各機關主辦會計人員編造。 決算的 2.憲法§60：行政院於會計年度結束後 4 個月內，應提出決算於監察院。 編造 3.決算法§2Ⅰ：政府之決算，每一會計年度辦理 1 次，年度終了後 2 個月，為該會計年度之結束期間。 4.決算之編造期間，最多不超過 6 個月。 決算的 行政審核 → 監察審核 → 立法審議。 審核 ﹡監察院審計長應於中央政府總決算案送達後 3 個月內完成審核，並提出「決算審核報告」於立法院。 160

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公共財務管理： 特色 公共 預算 過程 四 階段

其他 面向

控制導向：會計、審計、支出行政。 2.管理導向：成本分析、採購、現金管理、風險管理。 3.計畫導向：與財務預測及資本預算有關。 1.預算籌編：收入與支出預測、成本分析、資本預算、公債管理、風險管理、年金管理、財務狀況報告、發展 財政。 2.預算審議：獲取資訊。 3.預算執行：會計、收入行政、支出行政、採購、現金管理、投資。 4.決算與審計。 意義 係指一項能產生多年期效益的支出。 政府使用 1.國家對重大的公共基礎建設有建造與維護之責。 資本支出 2.政府對於主要的公共設施和設備有提供之責。 的理由 3.政府基於國家安全有保衛之責。 資本預算 1.生命週期較長。 （資本支出） 特徵 2.單位價格較高。 3.非經常性的購買。 支援資本 1.隨收隨付制：以一般租稅收入因應（採取穩健保守的財政政策）。 預算 2.使用時付費制：採用借款或發行公債的方式。 的財源 定義 公債乃國家財政上所負的債務，亦即國家為因應財政經濟的需要，運用政府信用 基礎，採用證券發行的方式與人民或其他經濟主體締造負債的契約。 公債管理 1.作為調節總體經濟之工具。 公債目的 2.作為收入不足時之財源。 3.作為一定期間大型資本支出之財源，以支應國家重大公共建設之所需。 意義 指從事有系統、有組織的各種努力，俾降低政府機關可能面臨的人員傷害與財產 損失，這些努力包括消除或降低可能造成損失的機率以及預估可能的損失。 風險管理 實施步驟 1.2.尋找出可能造成損失風險的潛在來源。 降低可能造成損失風險來源的作用。 公共財務管理的最後一個面向，則是政府因無法完全生產其所需要的財貨與勞務，勢須向私 採購管理 人企業大量採購，故採購常成為政府部門的重要事務，唯採購常涉及大筆的金額及利益的輸 送，經常可能造成各種流弊及貪污情事。 1.

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8-7 財務行政機構

財務立法機關：中央—立法院、直轄市—市議會、縣(市)—縣(市)議會。 財務行政系統： (1)掌理財務調度與管理工作者：中央—財政部；直轄市、縣(市)—財政局。 (2)掌理財務之預算與合計統計工作者：中央—行政院主計處、直轄市—主計處、縣(市)—縣(市)主 計室。 3.財務審計系統：中央—監察院及其所屬之審計部、直轄市及縣(市)各級機關—審計部分設之審計處及 審計室。 1.行政院主計處：負責預算之審核與編製，並下轄各級政府內的主計單位負責財務職能中的會計功能。 2.財政部：主管總預算案中財政收入部分的編製工作，並負責賦稅之稽徵、公債行政、國產管理與國 庫收支管理（委由中央銀行辦理）。 3.中央銀行：負責國庫出納及保管。 4.監察院審計部：掌理預算、決算之審定。 ﹡鄉鎮公庫由農會等代理。 1.美國總統策訂預算收支的基本方針，大致上由三個幕僚機構來負責： (1)經濟顧問委員會：其職責在於將不同的經濟因素作用，以數學模式來加以建構，進而顯示出不同 預算方案對經濟的影響。 (2)管理預算局：致力於審核與分析各機關所提送的預算要求，因而其往往扮演刪砍預算的「黑臉」 角色，以免預算浮列而超出預估的支出基準。 (3)財政部：職司發行債券、印製鈔票、穩定幣值和管理國際貨幣基金的責任。 2.國會的預算過程涉及三個主要行動者： (1)國會預算局(CBO)：主要任務為檢視總統預算的基本構想，並據以發展成一套不同的歲入與歲出 方案。 (2)眾院與參院預算委員會：主要職責在研擬預算決議案，俾以建立預算支出的最高額度上限。 (3)眾院和參院撥款委員會：任務在研擬撥款法案，並將撥款法案提交國會參眾兩院進行全盤審議， 故撥款委員會往往依據預算委員會所設定的預算限定架構來進行法案 規劃。 1.鼓勵生產具有外溢效果之公共財。 2.提供最基本水準的服務。 實施理由 3.解決州和地方政府間的財政不平衡現象。 4.舒緩地方稅收的壓力。 1.類別補助款：聯邦政府針對某特定計畫方案所給予的專項補助，嚴格限制州政府將補助 款項挪作他用。 2.綜合補助款：聯邦政府提供一筆基金給州或地方政府，以供其推動一般日常業務之所 需，此項補助並無嚴格限制資金的用途，而保留了州和地方政府運用這些 類型 補助金的彈性。 3.歲入分成：開始實施於 1972 年，由聯邦政府將補助款支付給州政府和地方政府，以因 應其所需，唯其主要的限制在於接受補助的州政府與地方政府不得從事被禁 止的歧視作為。 1.公式化補助款：指透過一定的計算公式來決定各州政府與地方政府所應補助的金額。 補助金的 2.專案型補助款：指各州政府及地方政府自行提出計畫書草案，詳細闡述其用途，俾使行 政機關根據國會所撥付該一計畫領域的總金額來作資源的分配。 分配方式 3.配合補助款：指聯邦政府會要求州政府及地方政府在接受補助時，需對指定用途的補助 款提供一定成數的自有資金來加以配合，唯其配合比例並無一定的規定。 1.

2.

我國財務行 政相關機構

我國中央政 府財務行政 的四大機構

美 國 預 算 機 構

補 助 款 制 度

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8-8 政府審計制度

審計乃對政府財政收支活動之監督、查證、評議及提建議改進相關組織與管理的活動過程，以有系統之方 法，稽核其收支當否之審核制度。 2.審計制度乃財務行政制度最後一環，由行政系統以外之專設機關以獨立之地位與職權，對政府各機關會計 記錄、報告及憑證作有系統之客觀審核或檢查，以視其有無不法或不忠實執行者。 3.指監察機關依據法令規章、管理制度、預算計畫、經濟原則、監督預算之執行、考核預算執行之責任、評 議執行之績效的制度，稱為審計制度。 1.考核計畫執行的效果。 行政方面 3.2.解除財務收支責任。 糾正會計事務處理之錯誤。 4.提供制定施政方針的參考資料。 立法方面 提供正確的決算資料，可作立法或日後審議預算之重要參考資料。 司法方面 即舉弊發奸，對政府財務行政工作之違法、失職、瀆職等事實，加以觀察並檢舉之。 1.防止行政機關之不法收支（合法性）。 2.防止中飽私囊與浪費（忠實性）。 3.解除行政機關之財務責任（責任性）。 4.增進行政績效（效能性）。 1.審計乃監察性的考核評議工作。 2.考核與評議必須客觀公正。 3.指導獎勉代替指責懲罰。 1.預算上之審計。 依據審計項目 2.法規上之審計。 的性質區分 3.經濟上之審計。 4.簿據計算上之審計。 。 依審計工作時 2.1.事前審計：係審計機關在各機關執行預算之前所行之審核（其目的在防弊於未然） 事中審計：即實地的調查與稽核，其作用在補事前與事後審計的不足，旨在防止或發展政 序及我國審計 府機關財務上的不法或不忠於職務的行為。 法的規定區分 3.事後審計：係在各機關執行預算後所行之審核（其目的在稽查既往） 。 1.中央：審計部。 2.各直轄市：審計處。 3.各縣(市)：審計室。 1.監督預算的執行。 2.核定收支命令。 3.審核財務收支，審定決算。 4.稽查財政上之不法或不忠於職務之行為。 5.考核財務效能。 6.核定財務責任。 7.其他依法應行辦理之審計事項。 1.為強制審計。 2.屬主動性質。 3.依據法令辦理。 4.著重收支之正確與績效。 5.審查財務人員應負的責任。 6.法令明定職責。 7.兼採事前事後審計。 8.依國別而制度各異。 9.審查對象為政府各機關。 1.送請審計：係指各機關將其財務之書表憑證文件等項，依限送請審計機關審核。 2.就地審計：駐審、監視審計、抽查審計。 3.委託審計：審計機關為求審計上之便利或審計涉及特殊技術者，得委託其他機關辦理。 1.五權憲法的分工合作精神。 2.全國統一的審計制度〔審計制度全國一條鞭〕。 3.嚴密的稽查制度。 1.加強事後審計，減少事前審計。 2.加強審計權配合彈劾權及糾舉權之運用。 3.加強實施複審制度。 4.擴大辦理綜合審計。 1.

意義

功能 作用

張潤書)

(

本質 種類 組織 職權

政府 審計 的 特性 職權行 使方式 我國審 計制度 的特點 我國審 計制度 改進 建議

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預算、會計、決算、審計相互關係簡表： 機 關 期 限 法 規 功 能 體 制

預算 行政院編預算案，立法院 審議預算案。 會計年度開始前 4 個月提 出預算案。 憲法、預算法。 控制、績效、管理。 制衡（行政院、立法院）。

會計 決算 審計 各機關編造預算執行的結 審計部審查決算，並提出 各機關執行年度預算。 果（決算報告）。 決算報告由立法院審議。 審計長於行政院提出決算 4 個月編 會計年度內執行預算。 會計年度結束後 後 3 個月內完成審核並向 造。 立法院提出審核報告。 憲法、決算法、審計法、 會計法、國庫法。 憲法、決算法。 審計部組織法。 執行、配合、記錄。 責任、節制。 監督、民意、責任。 會計獨立制、國庫集中支 財務責任。 審計獨立制。 付制。

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九、公務管理 9-1 環境管理

工 作 環 境 管 理

工 作 空 間 管 理

案 卷 管 理

意義 對工作環境與個人環境加以規劃，使其舒適和便利。 表面 1.會議室、會客室及冬季宜用赤色、橙色、黃色之暖色系。 環境 2.辦公室及夏季宜用綠色、藍色、紫色之冷色系。 視 1.2.自然光優於人為光，間接光優於直接光，勻散光優於集射光。 環境 3.光源應來自於人員的左前方。 光線亮度以 15–20 燭光為宜。 聽 1.普通談話在 60 分貝以下為宜。 環境 2.辦公機器下應擺置軟墊，避免放在金屬隔牆前，以減少聲響。 空氣 1.溫度：19–21℃（65–70℉）。 ﹡使用冷氣時，溫度儘量保持在 26–28℃。 環境 2.溼度：40–60 ％。 對辦公處所作最佳分配及有效使用之系統知識，即指利用科學知識與方法，結合新觀念，對機關辦公處所地點 的選擇、內部的佈置、辦公廳機器的擺設等，作有系統的分析、研究、管理與改進。 ﹡空間管理首重空間控制，其控制時機為： 意義 1.設計機關的新建築時。 2.整修機關的建築時。 3.佈置現有機關並重組人員、設備、物材時。 1.機關工作空間一般分成四個區域：私人辦公室、一般辦公區域、服務區、儲藏區。 2.辦公室空間： (1)高級人員私人辦公室其空間以 600 平方英呎為宜。 (2)高級助理人員 200 平方英呎為宜。 (3)一般人員在公開辦公室以 75–100 平方英呎為宜。 (4)辦公室面積平均以每人 3.3 平方公尺為原則。 (5)小部門中每個人的空間範圍以 80–100 平方英呎為宜，辦理文書業務者可減至 40–80 平方英呎。 (6)走廊及通道以私人辦公室及開放辦公室總面積的 10–15 ％為宜。 (7)會議室空間 — a.30 人會議室以每人 25 平方英呎為原則。 b.30–200 人會議室以每人 8 平方英呎為原則。 原則 (8)門窗面積應不少於室內地面積之 1/5。 ﹡會客室通常設置於服務區。 ﹡行政院事務管理手冊規定 — 各機關辦公室面積，依人員辦公室類型區分為四等級： ①首長：125 平方公尺。 ②副首長（含所屬一級機關首長）：60 平方公尺。 ③各部會幕僚長：20–25 平方公尺。 ④一般人員：8 平方公尺。 ﹡空間管理之進行應考慮組織需要，配合組織需要之一重要原則，且務必遵守。 （一般論之，組織需要乃以工作流量、工作流程、工作功能而定。） ﹡傳統空間設計是以辦公桌為中心的佈置，現在則以工作為中心的佈置觀念。 。 以工作為中心 2.1.個人工作中心（個人工作站） 團體工作中心： 「部門」即是典型的團體工作中心的環境。 之空間設計 3.特殊工作中心。 傳統型部 意義 其按照機關組織的業務性質分成許多部門，如業務部門、人事部門...等。 設計 門佈置 特色 擁有固定牆壁作為屏障。 的 類型 以功能性部門 其最初乃源自歐洲的德國，於 1960 年代初期盛行於美國，此佈置方式是 之空間設計 機關景觀 意義 將功能的、行為的與技術的因素相關結合起來，以設計個人工作站、工 佈置型態 作群體與工作部門。 特色 採開放式的辦公室空間佈置方式。 概念 指有關文書、資料等案卷的產生、維護和處理的一切計畫和管理活動，包括報表管理、報告管理、文書簡化、 檔案管理。 （報告管理＝案卷管理＝公務文書管理≠檔案管理。） 1.有效使用機關物材、設備及空間，進而節省成本。 2.決定案卷歸檔的種類，期限並作適當的維護、儲存和處理。 目標 3.發展一有系統的程序，以利案卷儲存、維護和檢復。 4.改善一切有關案卷產生、維護和處理的工作績效。 5.建立並維持有效的案卷管理標準。 意指所需案卷之數量應儘可能發現，其比率不得低於 97 ％。 精確度比率 意義 公式 精確度比率＝所發現案卷數量／所需案卷數量。 評量 意義 5 ％。 參考價值比率 公式 意指案卷歸檔數量應具有某種程度之參考價值，其比率不得低於 參考價值比率＝案卷參考數量／案卷歸檔數量。 165

9-2 文書管理

公 文 管 理

印 信 條 例

，又稱文書或文牘。 意義 1.2.公文古稱「官書」 公文乃處理公務之文書。 公文 撰擬 尋求根據、確定立場、審查現象、條理分明、明白確實、周密完美。 原則 1.令：公布法律、任免、獎懲官員，總統、軍事機關、部隊發布命令時用之。 2.呈：對總統有所呈請或報告時用之。 3.咨：總統與立法院、監察院公文往復時用之。 4.函：各機關間公文往復，或人民與機關間之申請與答覆時用之。 狹義 5.公告：各機關對公眾有所宣布時用之。 6.其他公文： (1)書函：於公務未決階段需要磋商、陳述及徵詢意見、協調或通報時使用。 (2)表格化之公文：如簡便行文表、開會通知單、公務電話記錄。 公文 1.報告：本機關內屬員對上司、平行機關之間、下級機關對上級機關、政府與人民之間傳達訊息 程式 或資料的一種文書格式。 2.便箋：機關內部洽商重大案件時使用的公文文件，寫作的形式不拘，以達意為主。 3.簽呈：屬員對長官就其職掌或經辦事項有所陳情時用之，及下級機關對上級機關有所呈請或報 告時用之。 廣義 4.手諭（手令、條諭） ：為主管長官親筆書寫之字條，為主管長官對本機關業務或對承辦人員職務 上有所指示時用之。 5.會議錄：開會會場之議事紀錄。 6.報表：機關為特定目的而預先印就可供填寫有關資料的紙張表格。 7.請願書：人民對政府行政事項有所請求時用之。 1.公告：結構分為—「主旨、依據、公告事項」三段。 公文 改革 3.2.函：結構分為—「主旨、說明、辦法」三段。 簽：應按「主旨、說明、擬辦」三段式處理。 1.與機關利益有關事項。 保密 2.會議決議之機關事項及重要案件在商討或處理中者。 範圍 3.有關工程預算及決標前底價案事項。 4.人事異動及未到公開時期之公文。 1.絕對機密：由機關首長親自處理。 公文 2.極機密：由機關首長親自處理。 保密 保密 3.機密：由機關首長或交由單位主管處理。 等級 4.密：由單位主管或經辦人員處理。 ﹡機密文書區分為國家機密文書及一般公務機密文書。 處理 收文處理 → 文件簽辦 → 文稿擬判 → 發文處理 → 歸檔管理。 程序 為加速文書處理，提高行政效率，各機關應隨時注意文書處理過程，並適時提出檢討改進，此種 制度稱文書稽催或公文時效管制。 ﹡將文件資料透過電腦系統及電信網路，予以傳遞收受者，稱為電子交換。 ﹡為幕僚處理公務表達意見，以供上級了解案情，並作抉擇之依據者為「簽」。 意義 ﹡簽稿的擬辦方式： 1.先簽後稿：制定、訂定、修正、廢止法令案件或有關政策性或重大興革案件。 公文 2.簽稿並陳：文稿內容須另為說明或對以往處理情形須酌加敘述之案件及須現實辦發不 稽催 及先行請示之案件。 3.以稿代簽：為一般案情簡單或例行承轉之案件。 1.最速件：隨到隨辦或 1 日。 公文 2.速件：不超過 3 天為原則。 處理 3.普通件：不超過 6 天為原則。 時限 4.限期公文及法令有一定期限者，依限辦理。 ﹡顏色代表：紅色—最速件、藍色—速件、白色—普通件、黃色—機密件。 1.國璽。 2.印：蓋用永久性或特殊性機關之公文。 3.關防：蓋用於臨時性機關之公文。 4.職章。 5.圖記。 166

意義

功能 目的 通病

檔 案 改進 管 事項 理

類別

報 告 與 報 表 管 理 文 書 簡 化

檔案乃指機關組織將已處理完畢，並加以分類整理保存，以備隨時查閱的公文及其有關的資料。 檔案管理乃是利用科學方法，將機關或單位所處理完畢的文書及有關資料加以處理、分類、立卷、編號、 保管，清理等，以備機關工作人員隨時調閱參考的一連串系統化工作。 3.檔案一詞始於清代。 4.借調檔案以 15 天為限。 5.檔案管理的最重要工作為「分類」。 1.為公務員處理公務撰寫文稿的參考。 2.為法律信證的依據。 3.為行政研究發展的資料。 4.為編修歷史的參考資料。 5.供辦公時行政措施的實體參考。 6.妥善保存工作的結晶、累積的經驗。 1.無漏目：卷目可查，不至於有遺漏文件的現象。 2.無閒時：調閱檔案時，可快速處理完成。 3.無廢卷：定期或適時處理，凡留在檔案室者，皆有參考或保留價值。 1.承辦人自行保管。 2.未用專業人員處理。 3.未重視檔案設備。 4.檔案未隨時或定時清理。 1.健全檔案管理制度。 2.加速檔案管理的自動化。 3.出版大量的檔案資料。 類別 意義 優點 缺點 1.消除不必要設備的重複。 1.保密性低。 即機關設一檔案管理單 2.3.消除不必要案卷的重複。 2.調閱檔案費力費時，較不 迅速及正確地傳遞檔案 方便。 集中管理制 位，統籌並集中管理全機 資料。 3. 需使用較大空間存放檔 關所有檔案。 4.減少人力和成本。 案。 5.檔案工作不致中斷。 即在機關內各單位均設立 2.1.方便承辦人調閱。 1.造成不必要重複與浪費。 2.造成檔案體系的混淆。 分儲管理制 檔案室，分別管理各單位 避免大量人員接觸檔 案，保密性較高。 的檔案。 3.難於協調及溝通。 3.不需要太大的存儲空間。 即機關內設一「檔案處」， 統轄各單位「檔案室」，不 常調閱的檔案由檔案處集 1.可收到齊一計畫與作法。 集中分儲管理制 中管理，各單位認為常須 2.節省人力、物力、時間和 ― （折衷制） 或目前短期內須調閱的檔 財力。 案，則仍歸各單位檔案室 3.適用於較大規模的機關。 自行管理，但仍受檔案處 主管的統一指揮監督。 報告管理制度除了基本性、必要性的報告撰寫外，機關中的工作人員應具有「例外報告」的觀念，就如同 「例外管理」的觀念。 報表管理格式通常由三大部分構成 — 介紹部分、作業部分、結語部分。 1.

2.

意義 格式 構成 基本 報表設計和控制之基本原則 — 使用、標準化、集中控制。 原則 其要點包括： 1.縮短公文處理時間。 2.減少公文處理數量。 3.簡化處理手續。 4.文書報表化。 5.確保公文處理期限。 167

9-3 資訊管理

意義 對資料予以自動化的處理，使其成為具有效益的訊息，並作為管理和決策的依據。 1.資料是資訊的原料型態。 2.資料是粗糙物、原始型態。 資料 3.資料是指可以幫助人們瞭解、說明、判斷人、事、物及現象的事實。 資 (Data) 4.資料包括物質與精神的東西、具體與抽象的東西。 料 與 5.資料就其表現的形式而言，分四類 — 口語、文字、實物、圖案。 資 1.資訊是資料有系統的組合之產品。 訊 2.資訊乃是人為加工的精製品。 之 區 資訊 3.資訊是指為了特殊目的而用各種方式將資料整合成有意義、有用的、有系統的東西，予以暫 別 (Information) 時或永久的儲存，以供隨時利用之便。 4.資訊是一些資料經過了擷取、驗證、分類、排序、摘要、計算、儲存、檢索、再製、傳送等 不同程序而形成之產物。 電子資料處理年代 1950 年代 （電子計算機） 從事簡單的數值運算與資料儲存。 (EDP)

資 訊 系 統 之 演 進

1960

1970

1980

1990

資訊 管理 四大 工作 重點

年代

管理資訊系統

年代

決策支援系統

年代

辦公室自動化

年代

電子化政府

(MIS)

(DSS)

(OA)

(EG)

以電子計算機為基礎所發展出來，以提供中基層管理人員對於日常結 構化問題，從事設計、執行與控制之用。 【構成要素 — 硬體、軟體、人員。】 以電腦為基礎所發展而來，利用人機交談的方式，來提供高層管理人 員對於非結構化問題，從事政策擬定與政策分析之用。 【構成要素 — 語言系統、知識系統、問題處理系統。】 整合各種資訊系統的運用。 【構成要素 — 硬體、軟體、管理。】 指行政機關透過網際網路來取代傳統公文流程。

資訊的獲取。 2.資訊的分派與交流。 3.資訊的詮釋與分享。 4.資訊的記憶與儲存。（為組織學習最重要、最核心的步驟。）

1.

168

管 理 資 訊 系 統 MIS

決 策 支 援 系 統 DSS

4.線上即時資訊。 產生 2.1.資訊社會的出現。 資訊爆炸時代的來臨。 5.數理模式。 背景 3.行政管理功能對資訊之依賴增加。 6.管理科學觀念的運用。 以電子計算機為工具，運用系統方法，於最短時間內經濟有效地提供機關內各階層管理人員，作日常 意義 計畫、執行與管制各項管理活動所需資訊的過程與體系。 構成 硬體、軟體、人員。 要素 1.增進機關決策人員或管理人員作決策的能力。 2.可節省作決策所需的時間、成本及精力。 功用 3.可使管理人員便於例外管理。 4.可發揮管理上的功能。 5.可使機關原有資訊系統更為有效。 —機關組織目標為何？如何因應環境的變化，採取妥善對應措施？ 決策 1.2.長程決策：資訊包括 中程決策：資訊包括 性質 3.短程決策：資訊包括——機關從事何種法定職掌及服務事項及產品或勞務為何？資源為何？ 資源規劃、啟發性決策、例行性方面的資訊。 適用 1.策略層次：提供有關組織目標，達成目標的所需策略與政策擬訂的資訊，如機關歷史分析、環境 範圍 決策 分析、優缺點分析。 2.管理層次：提供依據策略而設計的各種執行方案所需的資訊，如各機關的施政計畫、預算編製。 層次 3.作業層次：提供各機關日常實際運作的所需資訊，如標準工作方法與預算、資源使用的控制、服 務質量的修正。 建立 分析、整合、建制。 階段 1.高層主管未能參與 MIS 的規劃與設計。 消極 2.欠缺整體 MIS 的設計和規劃。 條件 3.規劃、網羅與培訓合適管理人才的不足。 4.缺乏建立 MIS 的特別安全計畫。 系統 建立 1.高層主管參與 MIS 的建立。 的 2.使用者親自參與 MIS 的建立。 成功 積極 3.進行適當而整體的規劃。 條件 條件 4.規劃電腦人力資源需求。 5.建立 MIS 的特別安全計畫。 6.促使各項業務制度化，以便於系統發揮功能。 7.容忍實施初期的錯誤。 MIS 強調資訊由計畫性與整合性，以資訊流程為導向建立一個協助作業階層、中級管理階層及高級管 產生 由於 理階層的各項決策工作，即原則上是以協助解決重覆性的結構化決策為重點，故在分析非結構化問題的能 背景 力上相當薄弱，很難有效支援高層管理的決策工作。 利用電腦系統處理機關的資訊，以支援主管人員對非結構化問題，制定決策與執行決策的一套體系。 意義 ﹡1971 年，美國學者史考特(Michael S.Scott)在其所著《管理決策支援系統》一書中，首先提出「決 策支援系統」的基本觀念。 1.語言系統。 基本 2.知識系統（含資料庫及資料庫管理系統）。 要素 3.問題處理系統。 1.能夠支援非結構化的決策。 2.能夠支援整個決策過程。 3.對環境的變化具有彈性、適應力及迅速回應的能力。 特性 4.能夠提供充分的彈性，使決策者可表達主觀的認定。 5.能提供決策者使用「假如…如何」權變關係的功能。 6.容易使用。 1.進行可行性研究。 2.發展適合建立決策支援系統的環境。 實施 魏爾克 步驟 〈決策支援系統〉(1981) 4.3.選定試行決策支援系統的單位。 全面建立決策支援系統。 ﹡決策支援系統的建立是屬於「漸進主義途徑」。 管理資訊系統(MIS) 決策支援系統(DSS) MIS 與 解決問題性質的不同 結構化問題 非結構化問題 DSS 應用層級的不同 中基層管理者 高層管理者 之 具有彈性與適應環境變化的能力，且能 系統功能的不同 強調資訊的處理、分析與整合。 加入使用者個人主觀的認知與價值觀。 差異

169

因應機關整體運作需要。 辦公室本身的因素 3.2.辦公室生產力低落。 節省人力及經費。 4.配合資訊爆炸需要。 1.社會就業結構的改變。 社會與經濟的因素 2.因應高齡化與高學歷趨勢。 3.配合經濟情勢多元化。 1.微電子科技急速進步。 科技進步的因素 2.通訊網路技術進步。 3.資料處理技術的進步。 1.將現代化資訊與通訊科技加以整合，並運用於政府機關業務的處理，以提高管理效能。 2.指應用現代科學管理知識與技術，透過各種自動化的機器設備，以合乎人性的手段，迅速有效的處 理、整合和運用辦公室的各類資訊，以增進工作績效，提高生產力，進而協助機關達成目標的一種 運作體系。 ﹡辦公室自動化的主體為人。 硬體、軟體、管理。 內涵 資訊類別 意義 資料處理 數字化資訊 利用電腦輸入數字性資料，從事邏輯性與統計性處理。 文書處理 文字化資訊 利用電腦協助文件的繕打、更正、登錄、複印、公文稽催及檔案管理 等工作。 音訊處理 口語化資訊 利用電話及電腦設備將各種聲音訊息，加以傳遞和儲存。 影像處理 圖表化資訊 將繁雜的數字與文字資料及報表，經由自動化設備，以簡單視覺圖表 顯示出來。 通訊網路 互通化資訊 將各種設備串聯，使數據、文字、音訊或圖影，藉由網路的設備從事 溝通和互換。 所有自動化設備應使工作人員易學易用，並力求合乎人體工學和人性 人性因素 人性化資訊 管理的各種條件。 1.可以提高工作績效。 2.可以提高工作的效能。 3.可以提高工作的成就感。 4.可以減少執行業務的費用。 決定目標 → 分析現況 → 進行規劃 → 取得資源 → 訂定時程 → 評估檢討。 1.部門化。 2.階層數目之改變。 3.控制幅度增加。 4.專業化。 5.授權程度增加。 6.正式化程度提高。 7.權力增加。 8.競爭優勢提高。 1.多媒體應用技術之成熟。 2.整合式 OA 作業。 3.通訊網路及資料庫之建立與普及。 4.管理、科技與人性化之結合。 5.組織結構轉趨扁平化。 6.電腦成為必備工具。 1.

產生 背景

意義 要素 辦 公 室 自 動 化

內涵

OA

功用 實施 步驟 對組 織結 構的 影響 未來 發展 趨勢

170

電 子 化 政 府 EG

地 理 資 訊 系 統 GIS

透過資訊與通訊科技，將政府機關、民眾與資訊連在一起，建立互動系統，讓政府資訊及服務更加方 意義 便，隨時隨地可得。 三 1.電子化政府必須透過現代資訊與通訊科技的應用。 要 2.電子化政府強調政府、民眾與資訊三者的互動關係。 點 3.電子化政府的主要目的在便民，對政府的資訊及所提供的服務，能夠隨時隨地獲得。 1.整合資訊與通信基礎架構，奠定電子化政府推動基礎。 2.推動資訊業務整體委外作業。 電子 3.訂定政府機關資料處理的共通規範，促進資訊整合及資源共享。 化的 4.優先處理公元兩千年資訊系統危機。 推動 策略 5.加速建置國家資料庫，擴大資訊交換與流通，以提供更便捷的資訊服務。 6.加強資訊安全管理，確保民眾權益及系統順利運作。 7.加強公務人員上網訓練，提昇各級行政人員的網路應用能力。 1.充分運用資訊和通訊科技，一方面提高行政效能，創新政府的服務，另一方面提升便民服務 品質，支援政府再造，邁向全民智慧型政府，成為國家競爭力的優勢動力。 2.電子化政府可以革新公務員的辦事方法，讓公務處理可以藉助現代資訊及網路通信科技大幅 改造，使得政府服務的組織更為精巧靈活，服務的速度更為加快，時間更為延長，據點更 正面 為普及，選擇更為多樣化，成本更為降低。 3.電子化政府讓政府機關、企業及社會大眾可以在任何時間、地點，透過多種管道很方便地得 到政府的各項服務。 4.電子化政府可落實政府再造工作，帶領國家邁入全民智慧型政府，成為全球數位化政府的領 影響 先群。 1.全面參與的限制 — 鼓勵參與的困難、信任感建立的問題。 2.資訊成本的投資是具有高昂貴及高風險性的支出，不但會排擠其他資本支出的使用，亦會影 響決策者在建制此系統的決策思維。 負面 3.行政人員易因資訊的超載，而造成資訊的誤解與遺漏，而致使機關產生決策錯誤的風險。 4.易受政治團體的干預與反對。 5.行政資訊的分派未與行政結構相配合，或各資訊系統間缺乏聯結，而產生各自為政的現象， 失去資訊相互分享的機會。 其是一種利用空間與非空間的資料，採用特殊的資訊科技，將複雜的地理對象資訊加以協調與整合的 意義 資料儲存、蒐集與運用系統。

早期主要用於政府部門與公共事業機構內，大部分是用來尋找人口普查的資料，但近年來，其應用愈 應用 來愈廣，如行銷、製造、保險等企業、犯罪防治、教育規劃、交通運輸、都市與區域計畫、選舉行政、 自然生態保育等，幾乎成為處理公共政策的重要分析工具。

171

9-4 機關管理

機 意義 關 管 理 事務管理 之分類 意義 原則 物材維護

購置制度 物 材 管 理

購置方式

車 輛 車輛報廢 管 因素 理

為推展其業務，達成機關之使命，利用科學方法，對行政管理之資源作有效率的處理及控制的技術、 程序或活動，稱之為機關管理。 ﹡廣義的機關管理，包括人事管理、財務管理、資訊管理、事務管理。 ﹡狹義的機關管理，指事務管理。 1.文書管理：公文處理、檔案管理。 2.財物管理：出納管理、財產管理、物品管理、車輛管理、宿舍管理。 3.庶務管理：辦公處所管理、安全管理、集會管理、工友管理、員工福利管理。 對機關所需使用物材的採購、控制與保管，所加以管理和維護。 經濟、適當、制度化原則。 檢查、去塵垢、防潮濕、安全措施。 1.採此制者，首推英國。 內容 2.英國為辦理中央機關一般性營造物的建造、修繕、家具機器及文具印刷的供 應，設有工務建設局及文具局。 1.經費調度靈活。 集中制 2.規格標準一致。 優點 3.物資易於調節。 4.容易監督管理，減少弊端。 5.審計稽核可免到處奔波。 內容 2.1.各機關，甚至同一機關內各單位的營繕工程與物材購置，各自辦理。 我國與法國均採此制。 分散制 優點 為緩急相濟，機關各別需求較易滿足。 缺點 經營物材人員，往往從中作梗，對領用物品人員吝於供給，對長官則浮支濫報， 甚至與承辦商勾結圖利。 內容 由各機關派遣代表組織委員會共策進行，並依各機關人數與業務比例派員參加工 作。 合議制 1.容納各機關意見，以免供非所求。 優點 2.不必另派人員，節省公帑。 3.以議會方式決定，減少弊端。 1.就購買名稱、數量、投標廠商資格、登記日期、應繳押標金額、開標日、地點等登報 3 天或在門首公告 5 天。 2.發給投票須知。 3.密定底價。 4.超出稽查限額者，應請審計機關派員監標。 招標 5.押標金應在開標前 2 小時繳清，並將標單密封投入箱內。 6.檢查貨樣。 7.不超過底價最低標為得標。 8.簽訂合約，抄送審計機關備查，不足 3 家投標時為流標，如遇抬高價格圍標，改採密 封比價。 購買物料係獨家供應者，參照成本及合法利潤，議定合理價格，如總價超過稽查限額者， 議價 應請審計機關派員監辦。 零星購買 數量少及價格低的物品，向市場購買。 1.自出廠之年份起使用已超過 10 年，且行駛里程已達 20 萬公里者。 2.最近 3 年每年維護費用平均超過其新購車價 30％以上。 3.燃料消耗超過原廠規定 50％以上確無法修復者。 4.遭受意外損壞不甚修復者。 172

事務管理，其範圍包括：文書管理、檔案管理、出納管理、財產管理、物品管理、車輛管理、辦公處所管理、宿舍管理、安全管理、 集會管理、工友管理、員工福利管理、工作檢核。 2.機密文書區分為國家機密文書及一般公務機密文書。 3.各機關文書處理程序，分為下列步驟： (1)收文處理：簽收、拆驗、分文、編號、登錄、傳遞。 (2)文件簽辦：擬辦、送會、陳核、核定。 (3)文稿擬判：擬稿、會稿、核稿、判行。 (4)發文處理：繕印、校對、蓋印及簽署、編號、登錄、封發、送達。 (5)歸檔管理：依檔案法及其相關規定辦理。 4.檔案管理：係指有關公務各種文書歸檔案件之點收、分類、編案、編製目錄、保管、檢調、清理等程序及其工作。 5.各機關之檔案，區分為：臨時檔案、定期檔案、永久檔案。 6.檔案裝訂成冊，以 1 年 1 次為原則，依序標明年號、類號及案號。 7.經裝訂之檔案，應每月抽查 1 次，以防損壞。 8.調閱檔案以 15 天為限，但有特殊情形者，得酌予展期。 9.出納管理：係指依法管理現金、票據及有價證券之收付、移轉、存管及帳表之登記、編製等事項。 10.出納管理人員職務或工作，每 6 年應至少輪換一次。 11.財產管理：係指關於財產之登記、增置、經管、養護、減損等事項。 12.財產之登記，採用卡片制，以一物一卡為原則。 13.各機關財產增值之方式：採購、撥入、孳生、其他。 14.各機關之財產，應由管理及使用單位隨時盤查，至少每一會計年度，實施盤點 1 次，並應作成盤查(點 )紀錄。 15.財產保養狀況之檢查，依下列辦理： (1)定期檢查：每 3 個月或半年辦理一次；但公營事業，為因應特殊情形另有規定者，從其規定。 (2)緊急檢查：重大災害後立即辦理。 (3)不定期檢查：遇必要時隨時辦理。 16.各機關財產減損應依規定程序辦理，其方式如：移交、變賣、報廢、損失、撥出、贈與。 17.報廢之財產，其處理依下列規定： (1)變賣：已失使用效能，而尚有殘值者。 (2)利用：失其固有效能，而適合別項用途者。 (3)轉撥：可作價或無價轉撥其他機關或團體使用者。 (4)交換：可與其他機關或公營事業交換使用者。 (5)銷燬或廢棄：毫無用途者。 18.物品管理：係指關於公用物品之採購、收發、保管、登記、報核及廢品之處理。 19.物品登記，其度量衡單位，應以公制為準。 20.車輛管理：係指各機關供公務使用之各種車輛(公務車輛)登記檢驗、調派使用、油料管理、保養修理、報停報廢、肇事處理及駕駛 人之管理等事項。 21.辦公處所管理：係指各機關公務上使用之全部房屋及其庭院隙地、通路、走廊、圍牆、水溝與四周鄰接地區之設計、佈置、清潔 及節約能源等管理事項。 22.宿舍管理：係指有公用宿舍之各機關，對首長、單身、職務宿舍之借用及管理等事項。 23.宿舍借用期間，以借用人任職各該機關期間為限；借用人調職、離職及退休時，除法律另有規定外，應在 3 個月內遷出；受撤職、 免職處分時，應在 1 個月內遷出；屆期不遷出者，應即依約辦理， 24.各機關宿舍使用情形，應由事務管理單位經常派員調查，宿舍借用人不得拒絕。 25.安全管理：指各機關對於空襲、火災、竊盜、風災、地震、水災、蟲害之防護事宜。 26.集會管理：係指典禮、會議、宴會、晚會及同樂會等各種集會之佈置、接待、文書及議事等事項。 27.會議之召開原則： (1)能促進協調合作、溝通意見或集思廣益之效果者；(2)於工作推動及目標達成有必要者；(3)因特殊緊急需要，必須迅謀處理者。 28.工友管理：係指工友之人事及工作等管理事項。 29.工友之管理事項，由事務管理單位主辦。 30.各機關僱用工友員額，依下列標準設置： (1)普通工友員額，按下列設置標準分段計算，餘數不予列計： a.職員人數在 20 人以下者，得置工友 2 人。 b.職員人數在 21 人至 60 人者，每 20 人得置工友 1 人。 c.職員人數在 61 人至 160 者，每 25 人得置工友 1 人。 d.職員人數在 161 人以上者，每 30 人得置工友 1 人。 (2)技術工友員額，得按實際需要從嚴核定，除必要之駕駛外，以不超過普通工友員額 1/2 為限。 (3)各機關駕駛員額，除首長、副首長座車及有特殊情況報經權責機關核准者，得配置駕駛外，其餘公務車輛應循委託外包或其他 租用方式處理，現有公務車輛，應依存餘使用年限，逐年消化。 (4)各級公立學校工友員額之設置標準，另由行政院定之。 31.新僱之工友，應先予試用 3 個月，期滿成績合格者，由僱用機關發給僱用通知書，予以正式僱用；其試用期間不能勝任或品性不 端者，得隨時予以停止試用。 32.各機關對於工友平時考核，應包括工作、勤惰及品德生活三項。 33.工友得申請自願退休之情形： (1)服務 5 年以上，並年滿 55 歲或經依法改任政府機關(構)、學校編制內職員者。 (2)服務滿 25 年者。 34.工友予以命令退休之情形： (1)年滿 60 歲，但對於擔任具有危險、堅強體力等特殊性質之工作者，得由僱用機關報請主管機關行政院勞工委員會予以調整， 年齡不得少於 55 歲。 (2)因身體殘廢或心神喪失，致不能工作者。 35.各機關為加強事務管理，提高工作效率，應實施事務管理工作檢核。 1.

我 國 事 務 管 理 規 則 之 主 要 重 點

173

十、行政管理 10-1 行政管理概念

就任務取向而言，行政包括三層次：政務、行政、管理等。 2.就內涵要素而言，行政包括有：目標與價值、組織結構、行動人員、運作過程、資源與科技方法。 1.提高行政效率與效能。 2.有效運用資源。 行政管理 3.使機關組織有系統運作。 的目的 4.達成合法的政治目標。 5.民主化（最高境界的表現為人性化管理）。

行政之內涵

行政與管理 之比較

1.

行政： 藝術 政策 價值 智慧 戰略 質的 人性 思慮 一般主義 │

│

│

│

│

│

│

│

│

管理： 科學 執行 事實 知識 戰術 量的 物性 行動 特殊主義

較高層次 │

較低層次

行政學範圍 行政科學、行政法學、行政倫理學。 1.組織結構。 2.人員：行政管理資源中最居於關鍵地位者。 行政管理 3.財物。 的資源 4.科技。 5.資訊。 1.強調科學管理：強調「新、速、實、簡」的科學精神。 2.重視人性化管理。 3.強化民主化管理。 行 4.注重整體運作： 政 (1)視組織為系統來加以分析思維及運作。 管 (2)工作、人員、管理三種觀點的整合。 理 的 (3)協調之受到重視。 新 5.效率觀念的擴展：機率效率 → 社會效率 → 心理效率。 觀 念 6.權變觀念日受重視。 與 7.研究發展之重視： 精 (1)基礎研究：是一種理論的創見性工作。 神 (2)應用研究：以某一特定的實用目標或目的為主要導向的創見性工作。 (3)實驗研究：將經由研究或實際經驗所得的現有知識，加以利用，以導致新材料、產品、作業程序、 系統與服務的建立之一項系統工作。

174

10-2 參與管理

參與管理乃是一種採取民主領導及激勵方式的管理制度，其主要目的在於使機關組織之成員有機會參與 機關決策，以激發其責任心、榮譽感，並使之為達成機關之目標而奉獻。 2.參與管理包括了三個重要觀念： (1)參與是成員精神與情感的灌注。 (2)參與是激勵員工貢獻，允許員工表現創造能力。 (3)參與是鼓勵勇於擔負責任。 1.人性本善理論。 2.參與式的組織氣候理論。 3.組織平衡理論。 *另類說法：民主領導、支持合作、激勵理論、團體決定。 1.諮詢管理。 2.團體決策（民主監督）。 3.建議制度。 4.複式管理：由低層人員組成委員會，研究組織的問題。 5.研究發展。 6.目標管理。 7.資訊管理。 8.實施授權與分權。 9.工作擴大化與工作豐富化。 1.激勵人員的工作動機。 2.改善決策品質。 3.提高工作效率。 4.減少員工的異動、怠工及缺勤。 5.改善長官與部屬的關係。 1.層級上的限制。 2.專業知識的限制。 3.知識差距的限制。 4.主管領導態度的限制。 Q.參與管理的應用，必須在下列各項範圍中之那一範圍？ (A)機關政策與規章 (B)幕僚與專家意見 (C)同事權力 (D)部屬權力 → Ans：(B) 1.扁平結構的組織設計。 2.溝通系統。 組織設計方面 3.獎酬系統。 4.長期僱用關係。 5.團隊之建立。 1.管理人員方面：主管人員在面臨組織實施參與管理時，有改變認知及改變參與行為， 組織成員方面 增進參與技術的雙重挑戰。 2.一般員工方面：可從改變認知、加強訓練及成員的甄選三方面著手。 組織文化方面 須有平等主義、互信合作、企業冒險犯難精神等文化特徵來配合。 1.

意義

理論基礎

實施方法

功用

實施限制

健全參與 管理環境 的 建立之道

175

10-3 目標管理（MBO）

源起

意義 主旨 強調重點 提倡原因 (

特性

理論基礎)

實施階段 功用 目的)

(

優點 缺點 在行政機 關運用上 之限制 行政機關 採行目標 管理的建 議之道

年杜拉克(Peter F.Drucker)著《管理實務》一書，才首次使用「目標管理與自我控制」一詞，而作有系統的 推介，於 1970 年代達到高峰，我國公私機關或機構也就從這個時候開始，研究並應用目標管理技術。 1.目標管理被認為是一種重視人性、個人參與、授權、團隊建立的管理方式。 2.目標管理乃是機關工作人員針對機關組織目標，由上下級的執行人員共同會商，設定單位的目標和每個執行 人員的目標，然後自行依據計畫的執行，管制工作進度，檢討缺失並作改正，期終時或在一定時間後，依所 定目標考核實施執行成果，並進行獎懲。 （上下級人員經由會談方式，來共同訂定組織目標與各部門目標，而人員在執行目標的過程中，且要作自我 的控制，並於目標執行完成後，還要作自我考核之一種管理方法。） 3.其基本涵義有三： (1)目標管理是一套整體的、有系統的管理過程。（其包括目標設定、參與、回饋三要素。） (2)目標管理對人性的看法趨向於正面的。 (3)目標管理是結果取向的。 在促成組織的完整與統一，強調 — 重視心理因素、注重整體觀念、實行民主參與。 1.集體努力。 2.自我控制。 1.組織中人員的力量並未完全發揮。 旨在修正現代組織的缺失 2.個人的潛能並未加以激勵。 3.缺乏動態組織。 1.以人性為中心的管理。 2.結合個人目標與組織目標。 3.強調民主與激勵的原則及精神。 4.以民主取代集權，以溝通取代命令。 5.強調自我指導與自我控制。 1.計劃（P）：目標設定與行動方案的規劃。 2.執行（D）：行動方案的執行，採「例外管理」。 PDCA C）：效果的確認。 （戴明循環論） 4.3.檢查（ 檢討與改進（A）：標準化、檢討與改進及選定下次的目標或主題。 ✶MBO 的推行步驟：籌劃→試行→正式實施。 1.改善內部人群關係，加強協調與合作。 6.鼓勵上下協商，集思廣益。 2.掃除集權控制的弊害。（MBO 主張分權。） 7.提高達成目標的可能性。 3.發揮成員內在潛能。 8.培養主管獨當一面的能力。 4.維護成員的人格尊嚴。 9.提供工作績效評估基礎。 5.啟發成員自動自發精神。 1.組織目標明確。 4.促進組織的溝通。 就組織而言 2.強化組織的規劃能力。 5.提高士氣。 3.促進組織的分權。 3.啟發員工自動自發的精神。 就個人而言 1.2.激勵的動力。 培養主管人才。 4.激發員工潛能。 1.如組織內部缺乏團隊精神，則其實施易流於形式。 2.目標設定經常會降低水準，使其易於達成。（妥協後的結果。） 3.對於目標的設定，未能表現出其優先順序。 4.過於重視量的結果，而忽略質的考量。 5.可能造成累贅文書工作。 6.不適合用於快速變遷的環境。 1.在適用體系方面：目標管理的程序在封閉體系的組織中較易管理。 2.在時間成本方面：目標管理作為規劃、決定、追蹤、改變與評估目標的管理系統，須投入大量時間成本。 3.在信任問題方面：目標管理是建立在信任的基礎上，主管要信任部屬的能力，並相信員工願意為組織奉獻心 力。 4.在政府本質方面：目標管理在政府部門實施，將會面臨官僚體系與政治阻力。 5.在績效評鑑方面：在公共部門中，目標的多元化與複雜性，更使得目標管理無論在目標的設定，以及績效的 衡量上均顯得格外束手縛腳。 1.高層主管的支持與投入將是影響成敗的關鍵。 2.支持性組織氣候的建立。 3.目標的設定應兼顧量化與質化的目標。 4.目標的設定應整合短期目標與長期目標。 5.目標管理應融入共同願景。 6.採用多元的管理方法。 1954

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10-4 計畫評核術（PERT）

PERT）最初（1958 年）由於美國海軍為製造其艦隊彈道飛彈計畫中的北極星飛彈，乃由 產生背景 計畫評核術（ 海軍專案處、海軍顧問公司及洛基德公司共同設計採用的一種「設計、執行、考核」三聯的管理技術。 利用網狀圖將計畫的工作內容適當地劃分成若干工作單元（事件），然後安排合理而經濟的順序，且計 ，以及配屬適當的資源，並不斷地做進度的調整和修正，俾使計 意義 算出每一工作單元所需的時間（活動） 畫如期完成的一種技術。 【CPM（工作要徑法）+ PERT（計畫評核術）= 網路分析技術（網狀圖技術）。】 1.樂觀時間 a：每一作業在高效率及最好情況下進行工作所需的時間。 三時時間估 2.悲觀時間 b：每一作業在低效率及最壞情況下進行工作所需的時間。 計法 3.最可能時間 m：每一作業在正常情況及效率下進行工作所需的時間。 → 三者合併成為預期時間：(a+4m+b)/6。 三項工作 規劃、配當、跟催或管制。 (實施步驟) 【其原理與先總統 蔣中正所提倡的「行政三聯制」一樣。】 1.利於設計規劃。 功用 2.3.利於執行監督。 利於協調合作。 4.利於管制考核。

10-5 其他管理理技術

肇始於科學管理運動，經由泰勒、甘特、吉爾布勒斯等學者致力於動時研究，而後由莫根仙(Allan 於西元 1930 年以工作簡化一詞，來取代傳統工時學之名稱，使其得以廣泛運用至 機關組織工作的改進。 運用有系統的技術和方法，來分析機關組織的工作，以發現其存在的缺點，並設法加以剔除、 意義 合併、重組或簡化，以增進工作效率。 1.訂定實施工作簡化計畫。 2.完成各項準備工作：溝通觀念、成立任務編組、辦理實務講習。 簡化 3.進行工作簡化計畫： 工 步驟 選擇所要改進的工作 → 記錄工作內容 → 工作分析（「六何」追問分析法–What、Why、 作 Where、When、Who、How）→ 研擬改進方案 → 將改進方案付諸實施。 簡 4.評估工作簡化成果。 化 1.增進工作效率與品質提高。 2.符合工作進度的要求。 3.節省人力、時間及經費。 功用 4.5.使工作方法更趨於合理。 建立標準的工作程序。 6.作為在職訓練的工具。 7.利於安排及控制工作計畫。 8.鼓勵工作人員士氣。 ✶「行政院所屬機關推動六減運動實施原則」：減事、減文、減章、減會、減話、減寫。 （文章、會話、寫事。） 蔣中正總統於民國 29 年 12 月在重慶中央訓練團所講之演說文。 行政三聯制 2.1.行政三聯制乃 行政三聯制即將行政上之設計、執行、考核三項工作，相互配合，聯成一貫。 源起 其係由美國馬丁公司於 1962 年在承製陸軍潘興飛彈計畫時所設計出來的一種管理方法。 無 1.其意指要求工作人員一開始就要對任何事情做得好、做得對的信心和決心，並於工作進行中， 缺 自己找缺點，自己負責改進缺點，由自己管制工作進度。 點 2.是以「人」為對象的一項心理建設。 意義 計 ✶張潤書指出，一般工作發生缺點的原因有 ― 畫 工作條件不健全、人的條件不健全、工作人員心理不健全（此三點均由人為因素所造成）。 實施 1. 加強人員的心理建設。 （ZDP） 原則 2.改進工作條件。 1950–1960 年代德國的經濟復興時期，1965 年德國的政治經濟學家及管理顧問凱末爾女 源起 導源於 士(Christel Kaemerer)發表一篇文章，闡述彈性工作時間的初步概念。 彈 性 1.准許工作人員對其工作時間可以行使某些選擇權的工作時程安排。 工 意義 2.主要著眼點是重視工作人員個人選擇上下班時間的權力，使個人的生活與工作合而為一，進 作 而充分利用。 時 1.核心時間：規定一天當中幾個鐘頭內，所有的工作人員必須全部到齊。 間 形式 2.彈性時間：規定某些時間，工作人員可依照自己的喜好，自由選擇上下班時間，以處理個別 的公事。 源起

H.Mogensen)

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十一、比較行政概論

11-1 比較行政概念

客觀形勢的要求。 興起的背景 2.學術上的要求。 3.「比較行政團體」的倡導。 意義 以各種方法來研究各國的行政方式、現象及環境與背景的一種學問。 1.比較的方法是 20 世紀研究之趨勢。 2.受到行為科學的影響，促使行政學者對行政現象的背景、行政行為的活動方式與動機、該行政現象 重要性 所受到的社會文化、社會結構及生態環境的影響等加以研究。 3.行政制度上的多樣化。 4.制度的移植性受到懷疑。 1.規範性研究 ～ 以韋伯(Weber)的「官僚制度」為代表。 2.模式或生態研究法 ～ 以雷格斯(Fred Riggs)的「鎔合―稜柱―繞射」模型為代表。 研究法 3.功能研究法 ～ 以阿蒙(G.A.Almord)的「輸入―輸出」研究法為代表。 4.制度研究法。 5.發展研究法（歷史比較法）。 1.規範研究至實證研究。 研究趨勢 2.個例研究至通則研究。 3.非生態研究至生態研究。 1.

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11-2 比較行政制度

依 據

類型 官僚制

政 治 文 貴族制 化 標 準 民主制 經 農業型 濟 工業型

特色

官吏由公開考選之。 2.官僚間形成一種層級節制體系。 3.官僚成為一種鞏固系統或集團。 1.一般行政人員分為行政級、執行級、書記級、助理書記級四等。 2.各級人員職務或地位有嚴格劃分限制。 3.各級公務員選拔任用，訂有嚴格的教育資格及年齡限制。 4.考試內容以一般教育程度與學校課程為主，不考職務上技能。 1.各類級公務人員考選，應考資格並無學校畢業之嚴格規定，年齡亦無限制。 2.公務人員考試科目與內容係次職務所需知能技術為對象。 3.公務人員等級劃分充分表現出平等自由精神。 仕途均為少數社會上權貴子弟所壟斷。 公務員是公開考試的選拔而任用，一經任用即為終身職。 1.

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代表國家 1.以科舉為基礎之 中國。 2.德、法。 英國。 美國。

傳統菁英系統：強調君主或貴族社會地位的繼承，又分 — 正傳統體制（如沙烏地阿拉 伯）、新傳統體制（如伊朗）。 2.個人型官僚菁英系統：一人統治，但須依賴專業官僚系統，普遍稱之為「強人體制」， 如阿爾及利亞、貝林、烏干達等。 3.聯盟型官僚菁英系統：由軍人出身的專業官僚組成的團體執行政治領導，韋爾克稱之為 「團合主義體制」，如印尼、南韓、阿富汗、伊拉克。 4.鐘擺系統：政治體制在官僚菁英與多頭競爭體制兩類型間，發生週期性的進退搖擺，如 阿根廷、巴西、土耳其。 1.多頭競爭系統：政治權力傾向分散，社會流動是存在的，如菲律賓、委內瑞拉、智利等。 2.一黨獨大半競爭系統：有一政黨長期執政，但不是獨裁，如墨西哥的「革命政黨」、印 度的「國大黨」。 3.一黨獨大動員系統：執政黨是唯一合法的政黨，最常出現於非洲新獨立的國家。 4.共黨極權系統：非常強調「既紅且專(red & expert)」，如中共、北韓、古巴、越南。 1.

黑第

(Ferrel Heady)

官僚突出 的 政治體制

政 治 《公共 體 行政：一 制 個比較 的觀點》 政黨突出 (1991) 的 政治體制 行 政 制 度 特 色

共同政 治特質 官僚體 制特質 古 典 行 政 系 統

開 發 中 國 家

行 政 系 統 的 類 型

公 民 文 化 的 行 政

政府組織系統高度分化且功能事業化。 政治決策過程大都是理性的與世俗的。 政治與行政活動的數量與範圍，已擴及社會生活之每一層面。 政治權力的來源是出自人民對政體的認同與合法性。 人民對於政治系統的興趣與參與相當廣泛。 傾向韋伯所設計之「理想型」官僚組織之結構與行為特性。 官僚體制展現高度專業化意識，認同公共服務為一種專業的意識。 官僚體制在政治過程中的角色相當清楚。 官僚體制將受到來自其它功能專化政治制度所加的政治控制。

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法國

德國 英國 美國 英、美 之 差異

邁 向 現 代 日本 化 的 行 政 共產主 政治解體 義下的 前的蘇聯 行政 中國大陸

走向中央集權。 *德、法之共同特色： 文官受保障、監督，處事較超然。 1. 公務員以官員而非公 官職與工作無密切配合。 僕自居，代表國家行使 公務員自成體系。 權力。 公務員參與人事管理。 2. 公務人員具有貴族化 公務員地位崇高。 色彩。 法國的文官訓練是由國家行政學院辦理，享有罷工權。 3. 公 務 人 員 具 有 永 業 統一法制，分權管理。 化，待遇優厚。 公務員的忠誠、奉獻與效率。 4. 公務人員在正式任命 有基爾特（行會）職業制度精神。 前，須經過長期職業訓 如：訓練→考照→試用→考試→正式任用。 練。 4.任公職機會均等。 1.分權制。 5.公務員具有特權。 2.貴族化。 6.公務員受高度保障。 3.職務大別分類 — 7.重視年資。 行政級、執行級、科員級、速記打字級。 8.公務員的言行要求嚴格。 4.各類人員間轉任有限制。 9.公務員可組織工會。 民主化、分權化、政治化、專業化。

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行政特質 文官考選方面 職業地位方面 參與決策方面 官僚特質 制度內涵 制度成就

英國 注重通才，招考以對正規學校畢業 者為主。 英國文官較獲得尊敬。 公務員忠誠執行上級之決策。 職業性官僚制度。 貴族制。 具有秩序性、平衡性、拘謹性、明 確性等，公務人員團結性較強。

美國 注重專才，考試科目以專業科目為主， 考試制度是開放性的。 美國文官與社會中其它職業無異。 公務員擁有較大參與決策權。 專精的官僚制度。 民主制。 具有實驗性、動態性、內部競爭性，但 公務人員團結性和共同意識較差。

日本以考試作為用人標準之制度於 1880 年開始實行，公務員大多源自東京帝國大學之 畢業生，是以日本文官具有了「貴族」形成，所有公務員皆應忠順於天皇陛下，但二次 大戰後，所有公務員乃是全體國民之公僕，而非為任何團體之服務者。 2.日本公務員考試制度是用以判定有無執行職業之能力為目的，對於高級文官考試特別重 視法律知識。 3.日本公務員熱中於政治參與。（政治與行政混淆、文官不中立。） 4.日本公務員具有高度團體意識。 5.日本文官的退休年齡早。（重視年資勝過階級。） 6.日本政府的高階層，政治人物與官僚未明顯區分。 7.日本行政的現代化是由官僚組織所領導。 1.非民主的政府。 4.強調行政人員的忠誠與效率。 2.共產黨控制國家一切機構。 5.文官由挑選而不經考試。 3.建立強而有力的文官制度。 6.行中央極端集權的文官制度。 1.

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11-3 比較行政文化

行 已開發國家 政 文 化 開發中國家

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理性主義（客觀、科學）。 功績主義。 相對主義。 權威主義：強調統治與服務的關係。 家族主義。 因緣主義。 形式主義。

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冒險主義。 事實取向主義（客觀的事實）。 行政中立主義。 人情主義。 官運主義。 通才主義：認為官大學問一定大。 特權主義。

11-4 發展行政

發展行政：一國行政系統能否規劃與執行發展政策的能力，這種配合發展所應建立的行政體系，即稱 為發展行政。 【促進國家發展、處理機關外部問題。】 2.行政發展：其意義與行政革新有所差別，但卻類似，其主要是針對行政機關內部的問題而生，它所強 調的是「效率」，亦即強化行政機關本身的能力。 【針對機關內部問題，強調效率。】 1.效率與效能偏重的不同：發展行政不僅強調效率，更是著重達成目標的效能。 2.二者之關係：行政發展支持著發展行政。 ✶行政革新的目標：興利（發展行政）、除弊（行政發展）。 1.普遍缺乏具有行政才能、技術而有效執行發展政策方案的人才。 2.國家發展的目標、政策和方案教條化。 3.政府官員以發展其本身利益及鞏固本身地位為工作指向。 4.貪污被視為「行政系統的一部分」。 5.行政結構往往未針對國家發展需要而設置。 6.官僚具有較大的自主權，缺乏有力的制衡機構。 1.機關的新設、擴大或重組及組織結構的調整。 2.計畫的強調。 3.中央、地方權限的均衡。 4.文官的態度與行為及對一般民眾態度行為的修正。 5.行政效能的提高。 6.人力、物力資源的開發與使用。 7.減少對例行成規及法條的拘泥。 1.行政文化的培養：主管是協調角色，而非最高角色。 2.行政行為的調適：以輿論為君，以民意為師，培養現代化官僚人格。 3.組織結構的調整：包括行政系統的調整、決策機構的強化及行政體系名稱的釐正。 4.科技官僚的建立：重視專家，建立三元體系以減少衝突。 1.

定義 發展行政 與行政發 展之區別 發展行政 的困境 發展行政 的 改革指標 我國行政 發展方向

11-5 稜柱社會

意義 行政生態 的特質

開 發 中 稜柱社會 國 生態環境 家 背景 的 行 政 行政制度 與 行為特質

所謂「開發中國家」，大多是指二次大戰以後，世界上許多新興國以及一些舊有較落後的國家，亦 即雷格斯(Riggs)所言之「稜柱型社會」。 1.各政治菁英之間普遍有一種致力於發展的心願。 2.社會高度依賴公共部門的領導。 3.社會遭遇初期或實際政治不穩定。 4.現代化中與傳統菁英之間有差距。 5.各項政治面貌的發展不平衡。 1.社會結構：稜柱社會的特有產物為多元社區主義和稜柱團體。 2.經濟結構：其乃介於繞射社會的市場取向和鎔合社會的重新分配和互惠特色之間，形成市集飲 食店的經濟結構。 3.符號系統：造成「多元規範主義」和缺乏共識的現象。 4.政治權力：官僚無形式上最高權威，但有實質控制力量。 1.異質性 — 對同一件事會表現出不同的行為模式。 2.重疊性 — 組織和功能的重疊。 3.形式主義 — 「理論」與「實際」的嚴重脫節，「應該的」與「事實的」之間有一大段距離。 (1)政府行政行為的儀式主義。 (2)社會所重視的是「證書」與「文憑」。 (3)一方面行政官僚百分之百地墨守法令規章，另一方面則常常蔑視法令，隨心所欲。 4.貪污腐化。 181

十二、公共管理 12-1 公共管理概說

公 共 管 理 途 徑 伯茲曼

(Bozeman)

研究主題 特性 新右派公 共管理的 主要論點 新治理典 範的特質 公共管理 之 功能要素 公共管理 未來環境 系絡 的特徵

公共管理 未來(最新) 發展趨勢

對傳統式的公共行政及政策執行研究予以拒絕。 偏向於前瞻性的、規範性的理論研究。 公共政策途徑 著眼於高層管理者所制定之策略的研究。 （P 途徑） 透過個案研究來發展所需的知識。 在政策學派影響下的公共管理研究，乃視公共管理與政策分析為一體，但受企業管理 學派影響，兩者幾無交集。 1.偏好運用企業管理的原則。 企業管理途徑 2.對公私部門間的差異不作嚴格的區分，並以經驗性的理論發展作為公私組織間差異的 （B 途徑） 解釋基礎。 3.強調組織設計、人力資源、預算等方面之過程取向的研究。 1.同時重視策略與過程，但仍注意到外部性取向。 2.對硬性面（政策科學）有更多強調，並持續將重點置於軟性面（管理藝術）上。 3.研究分析之對象朝向高階的公部門經理人（公經理人）。 4.對公共管理的「公共」賦予更寬廣的定義，其包含非營利組織、私人企業之公共面向和混合型組織。 5.重視理論，特別是規範性理論。 1.視人民如顧客，並強調顧客的選擇權。 2.創造市場或準市場的競爭機制。 3.擴大個人及私部門之自理範圍。 4.購買者的角色須從供給者的角色中分離出來。 5.契約或半契約配置的增加。 6.由市場來檢測績效目標。 7.彈性給薪。 1.強調與非營利組織建立聯盟關係，與以公私部門合作生產的方式來提供公共服務。 2.鼓勵民間部門參與公共服務生產，強調決策過程的分權化。 3.公共行動的重點在於任務而非方案，在於實際的績效成果而非預算的盲目投入，在於投資而非花費，在 於認知顧客的需要更勝於機關本身的觀點。 4.在手段上運用企業管理、授能、建立工作團隊、市場機能、資訊技術等新的管理方法，並且強調品質勝 於只重視效率。 1.古立克(Gulick)與尤偉克(Urwick)的「POSDCORB」。 2.艾里森(G.T.Allison)的「公共管理核心要素」— 政策管理、資源管理、方案管理。 3.美國聯邦公共行政國家研究室(NAPA)提出三要素 — 人事行政、生產力、財務管理。 4.葛森(G.Garson)與歐培曼(E.Overman)的「PAFHRIER」— PA–政策分析、F–財務管理、HR–人力資源管理、 I–資訊管理、ER–對外關係。 5.史達林(G.Starling)的「三大管理」— 政治管理、資源管理、方案管理。 1.社會與組織將會日趨複雜。 2.民營化與公私部門間的互動將會日趨頻繁，因公私部門的分野將日趨模糊。 3.持續的技術變遷 ～ 資訊的超載與資訊的整合將會是政府所需要面臨的新課題。 4.公部門的資源及其成長將會受限。 5.工作隊伍與服務對象的多元化。 6.個人主義與個人責任的強調。 7.生活品質的重視與環保主義的抬頭。 8.持續漸進式的改進與轉換，而非激烈的變革。 1.持續充實公共管理的概念內涵。 2.公共管理所採取的研究途徑是兼具實務性與規範性。 3.公共管理並不排斥私部門所使用的方法。 4.重視虛擬網絡組織對公共部門所造成的影響。 5.公共管理強調創新與系統思考。 6.公共管理重視人力資源管理。 7.重視服務的品質與績效的評估方法。 8.重視政府再造的方法與過程。 9.公共管理強調價值調和與課責。 10.公共管理重視運用發展的干預策略。 1.

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182

12-2 行政革新

意義 行政機關利用和平漸進的手段，以及適當的途徑，由個人及團體作有計畫的努力，將行政上的缺失予以改進創 新，並引進適合環境需要的新觀念、新制度，以達到提高行政績效，加強為民服務的目的。 1.行政問題病象叢生：行政傲慢、無效能、無效率、行政帝國主義、行政資產階級化。 2.政府再造壓力日形加重。 背景 3.世界各國之革新風潮。 4.其他：政府角色膨脹與民眾反政府之態度、財政惡化之困境、全球化經濟競爭之壓力、新右派學說之興盛、 基於政治考量、受國際革新潮流之影響。 1.行政業務現代化或科學化（業務的革新）。 2.行政風氣的革新：如蔣經國先生提出對全國行政人員十項革新要求。 內涵 3.行政效率提高（效率的革新）。 4.行政業務制度化（制度的革新）。 5.行政組織與人事革新。 理由 1.為因應國內外環境急速變化的需要。 ︵ 2.為提昇政府行政績效，滿足人民期望的需要。 必 3.為有效執行現代政府角色的需要（五 R 角色）。 要 4.為改善國家在國際形象上的需要。 性 5.為增強行政系統的生存發展。 ︶ 6.為履行推動國家發展的責任。 ﹡成員抗拒行政革新理由： 1.威脅傳統規範與價值改變。 8.革新目的、內涵及作法遭誤解。 1.投資成本過高。 2.由外界壓力所造成。 9.受過去歷史事件的影響。 2.溝通貧乏易導致誤解。 3.威脅群體關係的改變。 阻力 3.團體行為規範之限制。 ﹡力場分析理論： 4.反對革新的本性傾向。 4.權力平衡之抗拒。 乃為盧溫(K.Lewin)所提出，係指增加推 5.造成不方便感。 5.目標與價值之多元化。 動革新方案的驅策力，減少抗拒革新方 6.產生不安全感。 案的抑制力。 7.威脅既有權力的改變。 1.政府規模與公共支出之控制。 2.進行分權化與減少集權化之組織結構改變。 3.改變政府與公民和企業間之服務關係。 1994 年「經濟合作 發展組織(OECD)」 4.5.提倡與推行績效指標管理。 進行財務資源管理，強調彈性與結果導向。 之報告 6.人力資源管理之改革。 7.改革減少管制性法令。 8.進行更有系統的改革方案效果之評估。 種類 1. 民營化與共同合產之走向。 、 面向 Caiden 之 分 類 2.「去官僚化」之努力。 3.進行必要之組織重組和政府結構調整。 、 4.推動有效之公共管理。 層次 (1988) 5.強調成本意識與錢的價值。 普里斯頓 (Preston) 1.擴散創新之組織重組模型。 的政府組織重組 2.適應現代化之組織重組模型。 模型(1984) 3.政治競爭之組織重組模型。 凱多 (Keidel) 的政 1.2.結構重建：意指組織單位之調整，包括調整組織層級、減少組織規模、裁減組織人員等。 府再造層次(1994) 3.流程重組：意指組織流程之調整，包括流程創新、流程管理、流程設計。 思維重塑：意指思維模式或世界觀之重新調整。 革新行政設備、革新行政制度、革新行政運作、革新行政觀念、革新行政研究。 作法 ﹡行政革新的策略層次，大體上可分三個層次：文化、結構、技術的層次。 有效 1.2.分析和策劃。 推行 3.意見交流。 革新 4.贏取有關人員接受。 步驟 5.革新推行過渡階段。 穩定新情況和成果追查。 政治性策略、經濟性策略、學術性策略、工程性策略、軍事性策略、面對問題策略、應用 歐莫斯克 行為科學模式、甘苦與共策略（參與策略）。 (Kurt E.Olmosk) 策略 1.片面權力策略：命令途徑、替換途徑、結構途徑。 格萊納 2.分享權力策略：群體決策途徑、群體解決問題途徑。 (Larry Greiner) 3.授權策略：資料討論途徑、敏感性訓練途徑。 183

方向

各國 推動 行政 革新 的 作法

生態的行政：制度是生長的，不是移植的。 科學的行政：思想、觀念的科學化（最高層次）；制度、方法的科學化（第二層次）；設備、工具的科學化（第三層次）。 民主的行政：民主領導、分層負責、參與管理。 廉能的行政：我國行政革新的方向應以建立廉能行政為首要工作。 服務的行政：政府施政以民眾的需要為依據。 彈性的行政：避免習慣、僵化的行政所引發之諸種困境。 民營的行政：公營事業所有權移轉至民間過程。 企業的行政：行政管理應具有企業精神。 1.民國 23 年，內政部成立「行政效率研究會」，民國 24 年改隸行政院，名為「行政效率促進會」。 2.民國 29 年 12 月，蔣中正於重慶中央訓練團，提出行政三聯制。 3.民國 46 年 1 月，行政院成立「行政院及所屬機關組織權責研討委員會」，由黃季陸主持，共提出 47 項建議案。 4.民國 47 年 5 月，總統府設立「臨時行政改革委員會」，由王雲五主持，共提出 88 項建議案。 5.民國 55 年，行政院組成「行政改革研究會」，積極檢討全國行政制度，並提出改進措施。 6.民國 58 年 3 月，「行政院研究發展考核委員會」成立，建立各級行政機關的研究發展與管制考核制度。 7.民國 61 年，蔣經國擔任行政院長期間，頒行十項革新指示，推動八項社會革新作法。 8.民國 63 年，訂頒「行政機關推行四大公開實施綱領」，推動人事、經費、意見、獎懲公開。 9.民國 72 年，行政院人事局辦理「行政院暨所屬機關組織員額評鑑」。 10.民國 75 年，行政院召開「全國行政會議」 ，7 項中心議題之決議，責由各相關機關辦理，並由研考會列管追蹤。 11.民國 76 年，成立「行政院組織法研究修正專案小組」，研修行政組織法及各部會部門的調整。 12.民國 82 年 3 月，連戰推動「行政革新方案」，建立廉能政府，要求「廉潔、效能、便民」。 我 13.民國 87 年 1 月，蕭萬長—「政府再造綱領」，其內容有： 國 (1)政府再造總目標：引進企業管理精神，建立一個創新、彈性、有應變能力的政府，以提昇國家競爭力。 (2)行動方針：建立小而能的政府。 (3)推動組織： Ⅰ.政府再造推動委員會。 Ⅱ.政府再造諮詢委員會。 Ⅲ.三個工作小組： a.組織再造小組：由行政院研究發展考核委員會主辦。 b.人力及服務再造小組：由行政院人事行政局主辦。 c .法制再造小組：由行政院經濟建設委員會主辦。 14.民國 90 年 10 月，陳水扁政府成立「政府改造委員會」，期望從憲政改造與政府組織改造兩大方向從事政 府再造工作，其目標有：彈性精簡的行政組織、專業績效的人事制度、分權合作的政府架構、 順應民意的國會改造、興利創新的服務機制。 ﹡政府組織再造的四化：去任務化、委外化、法人化、地方化。 1.以柴契爾夫人、梅傑為代表。（1979–1993） 2.精簡組織員額。 3.提高行政績效：成立「效率小組」。 4.強調財政管理：提出「財政管理改革方案」。 英 5.推動民營化工作：柴契爾夫人首開民營化風潮的首位總統。 國 6.改革文官制度：以「效率小組」所提出的「改進政府管理：下一階段計畫」（續階計畫(由上而下)）報告為 基礎，將文官結構加以重組，採取管理責任與控制授權原則，將文官區分為政策制定與政 策執行人員，同時對文官機構不斷檢討改組。 ﹡續階計畫，首創歐洲各國行政革新風潮的計畫，素有歐美先進國家「政府再造里程碑」聲譽。 7.頒布「公民憲章」，加強為民服務。 1.雷根曾要求預算管理局負責推動行政機關生產力改善計畫，以提供具有高品質、零缺點、具成本效能特性 的服務。 2.柯林頓於 1993 年，倡導以「企業型政府」的概念，重建政府的新活力。 3.高爾提出「國家績效評估」方案，做為美國政府的改革計畫。 美 4.綜合「國家績效評估」方案的內容，其在行政革新方面的特質為： 國 (1)顧客至上，民眾優先。 (2)授能員工，追求成果：採取勞資合作模式，賦予基層人員更大的自主空間，以及透過訓練及佈置工作場所趨 向人性化，使部屬工作更有績效，並藉由地方分權方式，改變整體組織文化。 (3)撙節成本，提高效能。 (4)刪減法規，簡化程序。 第二次世界大戰後，由美國人事行政顧問團團長胡佛(Blaine Hoover)所率領的顧問，推動行政革新工作，自 1981 年以來的行政革新，具體的成果表現： 1.行政組織的大幅改組。 日 本 2.員額精簡及人力資源的規劃 ～ 公務人力改革原則：能適應未來的變化、確保整體性、簡單化及效率化、 確保信賴性。 3.公營事業的改善 ～ 致力推動公營事業效率化及民營化工作。 4.政策及制定的重新釐定 ～ 側重法令及政策的改革。

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12-3 政府再造

產生 背景 意義 再造 前提 理論 基礎

美國 柯林 頓政 府再 造的 借鏡

各國 政府 再造 之 共同 特色

年，英國柴契爾夫人所提出的「續階方案」被視為政府再造的重要里程碑。 政府再造的多元措施： 如：紐西蘭—行政文化重塑運動、邁向公元二○一○；英國—續階計畫、效率小組、公民憲章、服務品質競 爭、跨部會解除管制小組；德國—新領航行政模式、行政彈性工時；美國—國家績效評鑑委員會(NPR)、 勵革實驗室(REGO Lab)；加拿大—公元二○○五年新制文官；法國—行政現代化政策；荷蘭—行政自動 化；我國—政府再造行動綱領；中共—國家職能轉換方案。 政府再造運動，簡稱「勵革運動(REGO)」或「政府再造」，係指文官體系以「技術理性」為基底，引進「競爭 的市場機制」及「具體的變遷策略」，促成行政機關組織徹底轉型，並藉由「新公共管理」與「管理主義」的 有效措施，重新建構行政文化、公務人力、權責歸屬、獎懲制定及目標任務等層面，期能大幅提高政府部門的 效率效能、應變能力、革新能力及治理能力。 1.行政職能係以「績效成果」為主要重點，而非僅是依法行政而已。 2.引進「類似市場的競爭機制」，藉以加速公共財的生產與傳輸。 3.落實「顧客導向」的理念。 4.重新定位政府的角色，政府係以領航為主要職能，毋需汲汲營營於操槳工作。 5.解除過時管制。 6.授能組織成員。 7.重塑組織文化。 流程改造、充分授能、企業精神。 (1)有效簡化預算過程。 (2)人事制度分權化。 (3)簡化聯邦政府採購方式。 1.刪減法規，簡化程序。 (4)調整各行政部門調查官的權責。 (5)解除過度的管制規章。 (6)授權各州及地方政府。 (1)給予民眾更多的選擇並聆聽其意見。 (2)促進公共服務機關間的競爭。 2.顧客至上，民眾優先。 (3)創造市場經濟活動，推動公營事業私有化。 (4)利用自由市場機能來解決問題。 (1)充分授能並擴大管理的權限。 (2)聯邦公務員必須擔負成敗責任。 (3)提供公務員適當的訓練與設備器材以達成任務。 3.授能員工，追求成果。 (4)加強工作環境品質。 (5)促進管理者與勞工的合作關係。 (6)發揮領導能力。 (1)消除不必要的支出。 (2)擴增聯邦政府徵收金額。 4.撙節成本，提高效能。 (3)鼓勵投資以提高生產力。 (4)運用「企業再造工程」方式來降低計畫成本。 1.各先進國家引發政府管理變革的背景因素相似。 (1)政府部門功能不彰，統治正當性遽降。 (2)新古典經濟學崛起，理論指引改革行動。 (3)企業部門變革成功，刺激公部門跟進。 (4)技術環境急速變遷，衝擊政府之運作方式。 2.各先進國家政府再造的目的趨於一致 － 撙節施政成本、提高政府效能。 3.各先進國家政府再造的路徑趨同。 4.組織精簡成為撙節施政成本的必然手段。 5.大幅度進行文官體制改革 － 永業化文官漸由契約僱用制所取代。 6.廣泛運用市場的自由競爭機制 － 新右派的改革路徑，是推崇市場自由機制。 7.顧客導向的公共服務已經成為政府再造的基本理念。 8.建構績效型政府已經成為各國政府再造的共同目標。 9.憲政體制和政治因素仍將考驗各國的政府再造運動。 10.新的政府治理模式已逐漸浮現 － 市場式、參與式、彈性化、解制式政府。 11.新公共管理核心理念仍然倍受質疑。 12.充滿實驗精神的新公共管理運動。 1.1988 2.

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政府推動行政革新時機：經濟蕭條衰退；能源短缺；環境惡化的普遍意識；內政、社會政策及 經濟政策的失敗等時機。 2.各國政府的行政革新方案，其重要措施大都根據撙節施政成本、提高服務效能兩項原則而定。 3.1980 年代「民營化」、「小而能、小而省」的政府革新風潮興起。 4.行政革新面臨「雙環困境」，而急欲解決當前的政府困境。 公共部門應該由富企業精神的公職人員組成，以塑造具有革新及適應能力的政府組織，並因應變 遷迅速的環境。 【架構：企業型官僚＋政府企業精神。】 意義 指在公共部門內，從事構思、設計和執行革新理念的成員。 功能 2.1.敏銳察覺公眾需求，快速的回應。 角色 3.創新冒險，且能勇於承擔責任的精神。 優越的協調能力。 行政學者李懷適(E.Lewis)在《政府的企業精神：官僚的政治權力論》一書中，曾以胡佛 (J.Hoover)、李克河(H.Rickover)、牟雪書(R.Moses)三人為典範，歸納出五項企業型官僚的 共同行為特徵，作為行政革新中具體行為實踐的指涉架構： 行為 1.善用組織內部的資源及力量實現公共目標。 特徵 2.專精某些社會關注的領域－「理」(理論)和「勢」(情勢)方面。 3.積極運用組織中的影響力。 4.善用民意市場塑造形象。 5.設法擴展專屬的公共政策範圍，以獲取更多資源和支持。 培育 1.2.重視整體價值觀的平衡。 1978 年通過「政府倫理法」。 前提 3.強化行政倫理的培育：如美國 提供足夠誘因，增強改革動力。 根據貝隆與葛爾 (C.J.Bellone & G.F.Goerl)的分析，認為企業型官僚與民主政治之間的關 與民 係，會呈現以下的緊張關係： 主政 1.企業自主 vs. 民主課責。 治間 2.個人遠見 vs. 公民參與。 的 3.企業祕密 vs. 民主公開。 關係 4.擔負風險 vs. 監護公共財。 指在政府的體制與運作之中，能夠創造革新理念，並將此理念轉化成具體方案，並付諸實 意義 際行動，以處理政府部門事務。 ﹡依據熊彼德(J.Schumpeter)的見解，所謂「企業家精神」(Entrepreneurship)係指：創新。 1.促使人員瞭解革新既是結果，亦是一種必然經歷的過程。 優點 2.3.可以清楚地區分出政策過程中的企業型官僚。 提供思考依據，以助益在沒有企業型官僚存在情況下，仍可透過企業型的公職人員來維繫。 4.此種理念架構若能充分發揮，則可具備理論的雛形。 1.導航式的政府：政府的職能在於引導領航而非親自操槳。 2.前瞻性的政府：政府能夠以遠見來治理國家，並重視事先的防範優於事後的彌補。 3.社區性的政府：政府將更多的決策權和公共服務的提供，回歸社區自主處理。 4.分權式的政府：政府應將決策權下授，增加員工的自主權，同時在監督之下，讓地方政府發揮 因地制宜的功能。 5.任務導向的政府：政府應以目標和任務為導向，而非以法規命令為驅力，並注重任務的優先次 序，以便有效運用資源。 6.結果導向的政府：政府應對其施政結果負責，並以此為績效評量的標準。 7.顧客導向的政府：政府的服務要以滿足顧客的需求為優先，政府的施政績效和品質應由顧客的 滿意度決定。 8.市場導向的政府：政府面對不同的公共問題，可透過市場機制，以舒緩政府機關官僚化的現象。 9.競爭性的政府：政府應將競爭的觀念注入公共服務與產出，以取代傳統獨占造成的保守、浪費、 無效率。 10.企業導向的政府：政府除了節流外，更要注意開源。 ﹡口訣：前瞻導航、市場競爭、社區分權、企業顧客、任務結果。 1.創造新任務。 2.主動發掘機會。 3.勇於承擔風險。 ﹡學者顧塞爾(C.T.Goodsell)提出「再發現政府」 4.行政首長的支持。 的十項原則來對抗企業型政府的十項創新策 5.建立外部聯盟，組織內部團隊。 略，其認為政府應重歸公民服務的精神。 6.善用輿論壓力。 7.具有說服力的領導風格。 8.組織文化的塑造。 1.

產生背景 意義

企 業 型 官 僚 ︵ 公 經 理 人 ︶ 企 業 型 政 府

政府企業 精神

運作原則 奧斯本

(D.Osborne)

賈伯樂 &

(T.Gaebler)

創新策略

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肯定市場機能的優越性。 認為傳統結構的問題在：官僚體制的獨占性、文官體系缺乏誘因以致效率太低、 缺乏成本壓力以致生產過度。 3.故認為應採： (1)分權化組織結構。 (2)運用企業管理技術。 (3)採用績效薪給制。 (4)引進市場競爭的誘因結構。 (5)提供公共利益降低施政成本。 1.傳統組織的層級節制，造成內部成員日見疏離、上下溝通阻塞、本位主義，對外 部環境的反應遲鈍，並漠視人民的需求。 2.參與式政府的特徵： (1)扁平化的組織結構。 (2)運用全面品質管理與策略。 (3)注重溝通與協調的決策。 (4)增進成員與人民對政府施政的參與度。 1.資訊時代環境變遷急遽，倘若政府仍維持傳統的治理方式，將導致政府失靈的情 況日益嚴重。 2.彈性化政府特徵： (1)運用「虛擬組織」。 (2)以任務及目標為導向。 (3)採工作團隊式的管理。 (4)降低施政成本和增進成員的合作團結。 1.解除管制又稱「鬆綁」，非指經濟政策上的解制，而專指政府內部的管理解制。 2.基本假定：若政府能排除運作上的過度管制，將使其更具效率功能，法規束縛一 旦解除，將更具創新能力從事改善社會集體福利的行動。 3.管理面 強調管理者應賦予更多的裁量權。 4.決策面 強調企業型官僚應擔負更多決策責任。 1.

2.

市場式政府

參與式政府 政 府 的 新 治 理 模 式 ︵ 特 質 ︶

彈性化政府 彼得斯

(G.Peters)

解制式政府

比較

市場式 參與式 彈性化 解制式 傳統官僚過度層 傳統官僚的常業 傳統官僚內部管 診斷問題 傳統官僚的獨占 性。 級化(層級節制)。化。 理的過度管制。 虛擬組織、網絡 無固定形式（無 組織結構 分權化。 平坦式組織（扁 平化）。 組織。 特別偏好）。 最大的管理自由 企管技術、績效 全面品質管理、 工作團隊、臨時 管理技術 薪給制。 （自由裁量權的 團隊建立。 雇用制。 賦予）。 內部市場化的競 企業型政府（企 決策機制 爭結構；市場誘 諮議與協商。 實驗性的應變式 業型官僚的決策 決策。 因。 責任）。 公共利益 降低施政成本。 員詢。工 投 入 ； 諮 低成本；協調。 創新；行動力。

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12-4 組織再造

「再造工程」此一概念最早見於韓默 (Hammer) 在哈佛商業評論所發表的一文中；韓默與錢辟 (Hammer & 意涵 Champy)在「改造企業」，將再造工程界定為「根本重新思考，徹底翻新作業流程，以便在現今衡量表現的關 鍵上，如成本、品質、服務和速度等，獲得巨大的改變。」 【根本的+徹底的+巨大的+流程。】 1.流程中心。 目標取向 顧客導向 2.顧客導向。 員工(內)、民眾(外) 關鍵 3.目標取向。 之滿意度 流程中心 要素 4.系統思考。 核心 系統思考 資訊科技 5.資訊科技。 理論 策略規劃、品質管理、參與管理、方案管理。 基礎 1.整合工作流程。 2.由員工下決定：水平整合（工作擴大化）、垂直壓縮（工作豐富化）。 3.同步進行工作。 4.流程的多樣化。 特徵 5.打破部門界限。 6.減少監督審核。 7.減少折衝協調。 8.提供單點接觸。 9.集權分權並存。 1.將流程改造與預期效果加以連結。 2.再造工程成果的規劃與管理。 3.組織任務與顧客的釐清。 4.發展有意義的績效量表。 5.著重關鍵流程與應用方案。 6.強調策略性變革。 ﹡五 C 策略（奧斯本與傅瑞祺(Osborne & Plastrick)）： 核心策略 釐清政府角色是操槳或觸媒。 1.企業管理：以私部門的經營方式來管理政府。 結果策略 2.競爭管理：創造政府和私部門的競爭態勢。 實施 3.績效管理：運用績效指標與準則，妥為據以賞罰，以激勵員工。 策略 1.使民眾對政府部門有選擇的機會。 2.使顧客在競爭的前提上選擇政府部門。 顧客策略 （是政府再造的精隨所在） 3.政府應建立顧客品質保證指標，以作為評價的依據。 4.要傾聽顧客的聲音，乃為政府再造的重要關鍵。 1.組織授能：祛除各單位的管制規章。 控制策略 2.員工授能：祛除各單位內部的層級節制。 3.社區授能：運用社區組織，協助政府推動事務。 1.改變習慣：以顧客的立場來改變工作習慣。 文化策略 2.發展新的心理契約：對顧客應有的感情承諾。 3.發展必勝的心理模式：強化員工的自我控制，使其邁向必勝目標。 1.以齊頭並進的流程取代直接連續的流程。 以流程為中心 2.集中在關鍵（核心）的流程。 3.設計流程為先，而非自動化。 以顧客為導向 、追求顧客滿意。 流程 以目標為取向 釐清組織顧客與任務、單一接觸點（單一窗口化） 結合流程改進與預期成果、運用效率標竿法。 再造 策略 運用系統思考 1.2.跨越既有功能部門的界線。 以系統觀點考量現有流程之缺失並設計新流程。 1.建立整個組織的網路系統。 佐以資訊科技 2.一處受理，全程服務。 3.專家系統的運用。 1.就系統思考而言：首要之務在於打破僵化的官僚習氣，並具有系統思考的整體視野。 2.就顧客導向而言：須先培養行政人員設身處地的思考能力。 應用 3.就目標取向而言：政府部門須將其管理焦點由行政過程是否合法轉移到政策目標是否達成，並以目標的達成程度 （效果）作為績效衡量與給薪標準。 4.就流程中心而言：鎖定在「執行層次」上，而規避「決策層次」的再造工程。 5.就資訊科技而言：可將焦點置於「便民措施」上，以爭取政治人物的支持。 188

12-5 組織精簡

意義 性質 特性)

(

作法

預期 效益

精簡 原因

影響

組織精簡又稱「減肥措施」或「整簡」，係指一組由管理階層刻意採行的組織活動，有計畫地裁併職位或工 作，不論是透過大幅裁員、橫跨部門有計畫地縮減職位或工作、有計畫地縮減縱深層級的職位或工作、撙節 成本、增加工作速度等手段，其目的均在改善組織的效率、生產力及競爭力。 1.組織精簡係為一組刻意採行的活動。 2.組織精簡通常包括人事裁減的措施，但方式、內容不限在此。 3.組織精簡為工具手段，其目的在改善組織效率。 4.組織精簡必然影響工作流程。 1.政府明確訂定最高決策原則。 2.應結合學者、專家、民意代表、相關單位進行體檢，擬訂精簡計畫，評鑑精簡範圍及幅度，並持續有效地 執行。 3.組織專案小組，全盤檢討評估公務人力資源、組織架構，期以提出有效執行的實施計畫。 4.執行時應打破本位主義，以及人情壓力的藩離，使人盡其才，才適其所。 5.客觀的訂定組織員額設置標準，落實員額評鑑工作，並使現有人力合理調配及彈性運用。 6.捨棄大有為政府的觀念，不必事事都管，應有成本效益觀念，將部份業務開放民營或外包方式辦理，以減 少人力負擔。 7.對現行作業加強工作簡化，充分運用機具設備代替人力，並重視行政觀念現代化、行政運作現代化、行政 設備現代化。 1.減少經常費及人事費的支出。 2.降低組織官僚化程度。 3.增進決策速度與品質。 4.促使溝通更為順暢。 5.培育更恢宏的企業精神。 6.提高組織的生產力。 1.經濟不景氣。 2.企業併購。 總體面 4.3.競爭白熱化。 政府政策。 5.科技發展。 6.解除法律管制。 1.財務困難或虧損。 2.人力資源規劃不當。 個體面 3.4.季節性調整。 組織內部調整。 5.預算限制。 6.經營績效不佳。 1.被迫。 2.模仿。 其他 3.4.學習。 推動行政革新。 5.配合公營事業民營化政策。 6.機關業務萎縮。 1.對被裁撤人員之影響：失去收入、打擊個人自尊...。 2.對留任人員之影響：生還者症候群、壓力、衝突、工作不安全感和投機心態的存在、心理依附喪失在組織 中(插電心態)、其他反應...。 3.對組織之影響：過簡的精簡；部門、職位、人員之調整不當；組織員額精簡對人事費用的影響...。 4.對社會之影響：社會成本的轉嫁、社會問題的升高...。 189

12-6 行政生產力

效率的真義是當其用、宏其用，而非節約或儉吝。 效率並非只是機械概念，尚包括政治性、行政性、社會性的抉擇在內。 效率並非只問目的、不擇手段，真正的效率必須同時兼顧手段及目的。 效率並非是冷酷無情的觀念，而是利用科學方法適應人類天性，顧及社會因素與價值，期能對人的 內在潛能，予以最高的使用與發揮。 效率 5.效率的核心意義是指產出與投入的比率關係，通常是以每單位成本所產生的價值最大化（投入不變、 產出最大）或者每單位產品成本的最小化（投入最小、產出不變），來做為計算效率的基礎。 ﹡行政績效＝效率＋效能。 ﹡古立克(L.H.Gulick)：「不論是私人的企業經營或者政府的行政管理，基本的善都是效率；管理的 目的都在追求效率，所謂『效率』就是以最少的人力與物力完成工作；效 率因而成為管理價值量表的第一定律。」 1.指工作達成預期結果或影響的程度，亦即將實際達成者與原訂的預期水準相比，以瞭解工作是否產 生期望的結果。 2.效能的內涵包括目標達成的程度、服務品質的好壞、服務對象的滿意程度、決策正確性、效益合理 效能 性、品質優越性、利益長遠性、整體配合性等。 3.一般而言，效能強調品質層面，較難以量化衡量；而效率則強調數量層面，可以具體衡量。 4.1960 年代以後，管理學者逐漸重視「效能」的問題，例如杜拉克(Drucker)提出的「目標管理」於 1960 年代後期，開始流行。 效率 效能 定義 資源有效運用的程度與能力。 達成目標的程度。 1.著重產出。 1.著重投入。 2.投入與產出之間單純比例。（O∕I≧1） 2.實際目標達成與預期目標達成之間差距。 3.品質、感受。 區分 3.4.數量、數字。 計量（可量化）。 4.計質（不可量化）。 5.客觀。 5.主觀。 6.杜拉克(Drucker)：把事情做對（做好業務）。 6.杜拉克(Drucker)：做對的事情（做正確業務）。 1.目標與需求的回應性。 1.投入與產出之間運作過程的時間之適當性。 2.產出或服務提供的態度表現。 衡量 2.3.預算或成本的適當控制。 3.產出或服務提供的合時性。 指標 4.產出數量與品質的適當性。 資源有效利用情形。 4.產出或服務提供的公平性。 5.員工工作滿足感高低。 5.標的人口之滿意度高低。 1.效率並非節約或儉吝，而是當其用、宏其用。 2.效率並非是機械式，而是包括政治、經濟、社 1.決策正確性。 2.效益合理性。 會、文化、技術等層面。 正確 3.效率並非是只問目的，不擇手段，而是手段與 3.品質優越性。 內涵 目的的連鎖。 4.利益長遠性。 4.效率並非是冷酷無情的，而是利用人類天性， 5.整體配合性。 發揮最高潛能。 1.奎恩 (Robert E.Quinn)：指出不同研究領域對生產力所作的闡釋有相當大的歧異，基本上它是一種綜合性觀 念，可視為效率、效能、組織績效、組織成長、資源分配與利用等多方面的組合。 2.吳定：行政機關從事公共服務過程中，業務推動、資源利用、內外溝通、業務創新、施政成果等重要變項， 經由適當指標衡量後所呈現的整體績效。 1.生產力可用系統的產出與投入的關係表示。 2.生產力包括量與質的配合，即效率與效能並重。 3.生產力兼具客觀、主觀含義。 4.生產力兼具目標導向、人性導向性質。 5.生產力包括可量化（量性）與不可量化（質性）二類指標。 6.生產力具有變遷性與層次性。 7.生產力具有合理性。 1.

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效率 與效 能之 內涵

效率 與效 能之 區別

生產 力的 意義 生產 力的 特性

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人力生產力≦員工的工作表現＋組織的物理條件〔2 項〕。 蘇 特 梅 斯 特 (Robert 2.員工的工作表現≦能力＋激勵〔2 項〕。 A.Sutermeister)指出其中較為 3.能力≦知識＋技能〔2 項〕。 直接影響的九項因素 4.激勵≦組織的社會條件（正式及非正式組織、領導等）＋個人需求（歸屬、 尊榮、成就等）＋工作環境（照明、安全）〔3 項〕。 根據美國國會的會計總署 1.人力因素：包括激勵及技術兩方面之考慮。 (GAO)在 1974 年的研究，政 府機關生產力增減變動的因 2.程序因素：包括系統控制及科技、自動化及省力設備的使用。 3.產品因素：包括數量與品質。 素可歸納為三大類 1.確定管理目標。 2.促進預算合理。 功能 3.4.刺激成本降低。 允許作業控制。 5.提昇成員激勵。 6.改進責任歸屬。 莫里謝(George L.Morrisey)的「主要成果範圍」衡量模式 — 有關衡量行政機關主要成果範圍的常用指標如下： 1.生產力指標：每工作小時產出、個人產出、符合進度、克服的困難、節省的時間。 「目標暨成果管理」應用、工作流程、成員負荷、資源分配、管制考核。 指標 2.3.作業規劃指標： 組織形象指標：媒體有利報導、資訊開放、成員著作發表、社區參與、機關協調。 4.民意機關關係指標：民意代表詢問處理績效、預算批准、法案批准、立法資訊提供。 5.成員發展指標：受訓、陞遷成員數、多元專長計畫、指定培育的成員數。 6.成員士氣指標：離職率、缺勤率、申訴成員數、新觀念次數、自動服務。 1.

影響 生產 力的 因素

生 產 力 衡 量 模 式

史 塔 寧 (Grover Starling) 針 對地方政府 的特性，提 出市政生產 力衡量參考 項目如右

市政功能 量性指標 質性指標 使用時應注意的當地因素 垃圾收集 收集噸數 街道外貌視覺 氣候因素 警政 報案數、破案數 反應時間、市民安全感 市民對特定罪行的態度 法院 處理件數 判決前延案時間 訟案類型 醫護可得性與價格、當地基本 醫衛服務 就醫人數、就醫天數 診療及照顧、低收入者 醫護可及性 衛生條件 飲用水 淨水量 雜質去除量 水源品質 休閒活動 面積 使用率及擁擠情況 私人休閒設施量 街道維護 見補面積 平坦或凹凸 交通流量密度 消防 失火數 火災損失及傷亡數 建築物設備 國民教育 學生數、上課天數 測驗成績、留級率 學生基本智力、就學人口

191

12-7 府際關係與管理

府際關係：各級政府間之互動關係。 府際管理（府際行政）： (1)為達成特定政策目標，而對府際關係之管理與協調。 (2)是一種過程，經此過程合作與衝突人員將為實行特定目標所需的活動協調整合。 (3)是一種管轄間管理。 (4)特別關注府際關係的「如何管理」層面，並將管理視為較寬廣之概念。 (5)是一種行動取向的過程。 (6)包含公共與私人部門的各組織之間的互動。 ＊「府際關係」最早出現在 1935 年《社會科學百科全書》。 ＊「府際管理」一詞，興起於 1970 年代。 府際 過程 理論的、 學科的 注重 政策 描述性 戰略性 馬倫多 關係 取向 歷史的 分析 層次 (Vincent 府際 問題 方案的、 專業的 注重 運作 規範性 戰術性 L.Marando) 管理 取向 實際的 評價 層次

1.

2.

意義

府際 關係 與府 際管 理之 區別

部際(interagency) 垂直關係 上級與下級單位。 如：行政院與內政部之關係、臺北市政府與 (vertical) 臺北市政府的公訓中心之關係...等。 水平關係 平行單位。 如：行政院與立法院之關係、教育部高教司 (horizontal) 與經濟部商業司之關係...等。 ﹡府際關係先於部際關係。

部際 與府 際關 係的 分類

府際(intergovernment) 上級與下級政府。 如：中央政府與高雄市政府之關係、臺北縣 政府與永和市政府之關係...等。 平行地位政府。 如：高雄縣政府與屏東縣政府之關係、臺北 市教育局與高雄市教育局之關係...等。

類型

意義 1.所有重要權力集中於中央政府。 單一制 2.主權在中央，中央立於主宰地位。 3.在單一制的政治體系中，法國最為中央集權。 聯邦制 1.2.中央政府與地方政府共享權力，其各自擁有一定的主權。 其結構介於單一制和邦聯制之間。 1.權力源自各自擁有主權的邦國，唯邦聯政府仍有若干界定權力。 ，地方居於主宰地位。 邦聯制 2.3.主權在分子國（邦） 邦聯依條約而非憲法而結合。 4.為過渡階段的產物。

府際 關係 的 類型

政策管理。 方案管理。 規範管理。 府際 規劃管理。 管理 發展管理方案之能力：能力是重要的府際管理工具。 的 合作管理。 途徑 運用協商：協商是府際管理中最常運用的途徑。 問題解決。 系統的調適。 ﹡未來的府際關係趨勢：民營化、國際化（全球化、分權化、公民社會、專業主業）。 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

192

注意政府的 組織及關係 注重政府的 改革

代表國家 法國、英國、日本、丹麥、 紐西蘭、中華民國...。 美國、加拿大、德國、澳州、 巴西、瑞士、墨西哥、印 度...。 歐洲共同體、前蘇聯的獨立 國協...。

發展階段 夾心蛋糕式的聯邦制度 （1890–1930）

亨利

(Nicholas Henry)

將府際關係 的發展分為 7 個階段

府 際 關 係 的 發 展 階 段

夏福利茲 & 羅素 (Shafritz & Rusell)將美 國聯邦主義 的發展劃分 為 5 個階段

古伯 等多位學者 引用來特 (D.Wright) 的分析，將 美國聯邦主 義的發展分 為 8 個階段 (P.J.Cooper)

對比

特色與重點 喻象 政府分為中央、州及地方三級。 地方政府包括：郡、市、鄉鎮、學區、特區。 地方位於底層，州居於中間，聯 州、地方與華府之間的衝突。（各級政府均致力於防 邦位於頂層，狀似夾心蛋糕。 衛其自主性，彼此幾乎不互動。） 1.合作的聯邦制度。 斑紋蛋糕式的聯邦制度 2.形成府際團隊，面對的共同問題是經濟蕭條、第二 顯示對政府的活動難於分辨何 者為國家、州或地方政府之活 （1930–1960） 次世界大戰及國際共產主義之興起。 動。 水龍頭式的聯邦制度 1.集中的聯邦制度。 聯邦補助由華府流向各州，再由 2.府際關係明顯轉向於專業功能，以工程師心態為主導。 各州流向地方。 （1940–1970） 花草繁盛式的聯邦制度 1.2.創造性聯邦制度。 強調聯邦政府對於各州及地方政府有關競爭性專案 強調各種府際計畫方案，如春天 （1950–1970） 時花草之漫生繁盛。 計畫的援助。 柵欄式的聯邦制度 2.1.強調政府間管轄權之競爭。 府際關係的機制從計畫補助轉移到聯邦補助的聯結 強調以百計的不同類別及計畫 （1960–1980） 補助之零碎性及分離性。 統合。 虛有其表式的聯邦制度 1.計算的聯邦制度。 聯邦政府在府際關係中之主導 （1970–1980） 2.府際關係成為競賽賭局。 而有力角色功能已不復在。 1.競爭的聯邦制度或自衛性(自求多福)的聯邦制度。 自衛性的聯邦制度 2.所有政府皆為彼此歲入而競爭，不顧這些歲入之來 爭取納稅人之支持，彼此競爭， （1980 迄今） 自求多福。 源為何。 發展時期 主要特色 1.聯邦政府不能剝奪州政府的權限，而州政府也不能逾越聯邦政府的權限，彼此之間的關係是 雙軌式聯邦主義 衝突的且互動程度極低。 （1930 之前） 2.此階段的主要目的在釐清聯邦、州、地方政府的管轄權及行動界限。 1.聯邦政府透過補助款制度與州政府積極合作。 合作式聯邦主義 2.其推動目的是為了因應 1930 年代的經濟大恐慌及第二次世界大戰期間的緊急需要。 （1930–1950） 3.其重要措施包括有：羅斯福總統主政時期的「新政」計畫、凱因斯革命、補助款制度。 4.此階段的主要目的在政府應透過支出創造繁榮以增加稅收，進而償還借貸。 1.聯邦、州和地方政府共同規劃與制定各種府際計畫方案，其目的在提昇美國窮人的生活水準 及教育水平。 創設式聯邦主義 2.計畫的補助方式是採開放競爭，由各州、地方政府各自提出計畫草案向聯邦政府申請補助。 （1950–1970） 3.其重要措施包括有：詹森總統主政時期的「大社會」計畫、啟智計畫、抗貧計畫等。 4.此階段在強調聯邦政府對各州及地方政府有關競爭性專案計畫的補助。 1.此階段特色在於尼克森政府企圖將自主權還給州政府，但仍維持中央政府具有聯邦補助的重 大權力。 新聯邦主義 2.自 1972 年以來，新聯邦主義賦予州和地方政府在各自轄區內享有運用補助款的實質裁量權。 （1970–1985） 3.尼克森政府一方面透過一般歲入分成的方式來達成聯邦政府的分權管理，另一方面將聯邦的 區域管理劃分為十個相接壤的區域，俾讓每個區域均有其共同的區域中心。 （地方分權，惟聯邦政府仍具主導力量。） 1.到了雷根政府時，對於府際制度給予新的政策目標，Shafritz & Russell 將之稱為「新新聯邦主 義」，藉以說明它基本上是尼克森政府所推動的新聯邦主義之延伸。 新新聯邦主義 2.其主張裁縮聯邦的補助，並將許多的治理功能轉移給州政府。 （1985 迄今） 3.奧斯本與蓋伯勒(Osborne & Gaebler)所提出《新政府運動》，主張州和地方政府應具企業家精 神，其實是在反映雷根政府推動新新聯邦主義的財政需求。 階段 主要問題 府際關係的機制 法規、法院、管制。 衝突式聯邦主義（1800–1930） 劃分管轄界限。 國家計畫、公式性輔助、稅收的信用貸款。 合作式聯邦主義（1930–1950） 經濟蕭條、國際威脅。 類別輔助、服務標準。 集權式聯邦主義（1940–1960） 服務需求、實體發展。 國家計畫、專案補助、參與。 創設式聯邦主義（1950–1970） 都會區的弱勢民眾。 競爭式聯邦主義（1970–1980） 協調、政策效能、傳送體系、民眾接觸。 資格權益的輔助、繞過州政府、貸款、成本 精簡、管制。 課責、破產、限制、倚賴、聯邦角色、 資格權益的一般補助、繞過州政府、貸款、 精算式聯邦主義（1970–1980） 民眾信賴。 成本精簡、管制。 1.

2.

3.

緊縮式聯邦主義（1980–1990） 拘束—拼貼的聯邦主義 （1990 迄今） 雙軌式聯邦主義（1930 之前） 合作式聯邦主義（1930–1950） 創設式聯邦主義（1950–1970） 新聯邦主義（1970–1985） 新新聯邦主義（1985 迄今）

借貸與赤字、聯邦補助的裁減和變遷、 國會的規定、法院的決定、資訊來源、協商 法院的決策制定、管理委任命令、財政 的爭議化解。 的福利支出。 聯邦主義缺乏主題核心猶如「萬花筒」，內政問題有國際化趨勢，受到各種國際協定 的影響（如北美自由貿易協定，對各州的挑戰）。 夾心蛋糕式的聯邦制度（1890–1930） 衝突式聯邦主義（1800–1930） 斑紋蛋糕式的聯邦制度（1930–1960） 合作式聯邦主義（1930–1950） 水龍頭式的聯邦制度（1940–1970） 集權式聯邦主義（1940–1960） 花草繁盛式的聯邦制度（1950–1970） 創設式聯邦主義（1950–1970） 柵欄式的聯邦制度（1960–1980） 競爭式聯邦主義（1970–1980） 虛有其表式的聯邦制度（1970–1980） 精算式聯邦主義（1970–1980） 緊縮式聯邦主義（1980–1990） 自衛性的聯邦制度（1980 迄今） 拘束—拼貼的聯邦主義（1990 迄今） 193

12-8 團隊建立

團體：乃為執行工作以達成一個共同的目的或目標，而相互依賴及互動的兩個以上的人之聚集。 意義 2.團隊：指對一群在一起工作，具有共同組織目標及互相依存關係所組成永久性或臨時性，對其從事有計畫 的干預活動以增進工作效能。 1.

團體 與團 隊之 比較

團隊 之 種類

團隊 建立 之 模式 建立 新團 隊之 階段 建立 團隊 的 途徑 高績 效團 隊之 特質

團體 團隊 領導者方面 有一個強而有力的領導者。 共享領導權。 責任歸屬 講求個人的責任。 個人及彼此相互責任。 目的 類同於組織的使命。 有其特殊使命。 工作成果 講求個人的工作成果。 注重集體的工作成果。 會議 要求開會要有效率。 鼓勵公開的討論。 績效衡量 著重個別成效。 以集體成果作為衡量的標準。 工作方式 指派或授權個人去進行任務。 一起工作。 按團隊效能層級與績效 1.工作團體。 2.假團隊。 而區分 3.潛在團隊。 (Katzenbach & Smith) 4.真正團隊。 [團隊績效曲線] 5.高績效團隊。 1.品管圈：最普遍。 依品質改善過程而區分 3.2.工作團隊：最簡單，是一種暫時性的組合。 跨功能方案團隊。 4.功能團隊。 (Mears & Voehl) 5.自我導向團隊：自主管理團隊、授能團隊。 6.設計團隊。 1.權威型團體：不管團體的組成者為何，目標的達成最重要。 Montebello & Buzzotta 將 2.反應型團體：保守而小心的，除非受到壓力，否則不採取行動。 一般常見的工作團體歸 3.非正式團體：只追求友善的、沒有衝突的組織氣候。 納為四類 4.真實的團體：藉由成員間的融合，促使工作順利完成。 1.建立目標模式。 2.人際模式。 3.角色模式。 4.管理格道模式。 1.獲得建立團隊的承諾。 2.建立議程。 3.設定團隊建立的會期。 4.建立指引。 5.保持團隊運作的層次。 1.人際途徑：強調團隊成員與其他成員間的互動。 2.角色界定途徑：焦點在於存在團隊之中的角色與規範（權責明確）。 3.價值途徑：強調團隊應有其明確價值觀的重要性（核心價值―願景）。 4.工作導向的途徑：成員可以完成被交付任務的方式（能力發展）。 5.社會認同的途徑：透過有效率的溝通來提昇凝聚力（團隊精神）。 1.Ｐ：對於組織目標與價值具有共識。 2.Ｅ：授能。 3.Ｒ：良好的工作關係與溝通。 PERFORM （Blanchard…） 4.Ｆ：彈性。 5.Ｏ：追求最適的生產力。 6.Ｒ：肯定與讚賞。 7.Ｍ：高度的士氣。 194

12-9 民營化 ✍

公營事業機構：

✍

民營化：

所謂公營事業機構乃是政府在職能日見擴張的趨勢下，除了憑藉科學知識與技術，為人民提供直接的服務工作 意 外，更進而經營工商、交通、金融業務，所設置的公營企業機構，以交易方式供應勞務或商品為人民服務，這種 義 公營企業機構稱之為公營事業。 （其就該事業體的「所有權」、「控制權」、「交易權」及「自主權」等因素作為衡量的基礎。） 1.不宜由私人經營的事業。 2.發達國家資本。 3.促進經濟發展。 目 4.培養經建人才。 的 5.增加政府收入。 6.維持物價安定。 7.增加就業機會：如美國成立「田納西河域管理局(TVA)」，其目的之一即在增加就業。 8.充實國防力量。 行政組織式 1.其組織、人事、財務、工作均與其它行政機關相關，須受上級機關 的嚴密監督，不具獨立地位。 公營事業 2.如：自來水廠、公共汽車管理處、公賣局、鐵路局 ...等。 即資產與資金 1.其特點是較具獨立性，在人事、預算方面得自成一體，不與其它行 完全為政府所 特別組織式 政部門並立或相混。 政府獨資 有，政府對之 公營事業 2.如：在美國，漸有增加使用各種管理局來作為政府經營公營事業組 有完全的控制 織型態的趨勢，此種管理局即屬一種特別組織，在一獨立性的 類 經營者 權，直接受主 委員會下，完全以自給自足方式營運。 管官署的指揮 型 1.其與其它行政部門完全分離，可不受到諸如其它行政部門的一些嚴 與監督。 公司組織式 密法令規章的限制，它具有自己的會計、人事及監督機構，可說具 有完全的獨立性。 公營事業 2.如：國營的臺灣電力公司、臺灣糖業公司、臺灣鋁業公司、中國石 油公司...等，皆依國營事業管理，受主管機關的監督。 公私合營 其由政府與人民合資經營，若政府資金超過 50 %者，亦與政府獨資經營之營業機構受到同樣的控制 的 公營事業 與管理。 1.鼓勵自動自發的創造與發明精神。 2. 獨立 3.排除或減少政治勢力的干涉與影響。 的優點 4.人事財務不受政府法規的繁瑣限制。 公營事業具有法人地位，為法律上的控訴主權與被控訴對象。 5.經濟上須力求自給自足並追求盈餘。 獨 1.組織不合企業化的原則，不切實際需要。 立 不獨立 2.政治勢力與影響常打進公營事業，引起摩擦傾軋。 性 的缺點 3.政府的人事標準與制度不夠健全。 問 4.財政控制過嚴，審計等手續之繁瑣，不能適應業務需要。 題 5.立法控制過嚴，種種限制缺乏彈性。 1.政治上獨立。 2.法律上獨立。 獨立程度 3.業務上獨立。 4.財務上獨立。 5.人事上獨立。 柴契爾 杜拉克

(Petet Drucker)

意義 薩維思(Savas) 綜合言之

公營事業民營化(或稱私有化)的潮流始於 1979 年英國柴契爾政府推動的民營化政策。 指「公共部門私有化的動作」，即公營事業對所有權或控制權，由政府部門移轉到私人部門的一種 過程。 «斷續的年代(1969)» 針對政府部門所擁有的資產及資產經營的相關活動，逐步降低政府的影響力，增加私人影響力的 一種過程。 1.廣義：民營化是指政府部門降低其對國民經濟干預的所有活動。 2.狹義：「公營型態的解除」。 3.綜合言之：指民間部門參與公共服務的生產及輸送的過程；換言之，政府藉由簽約外包、共同生 產等方式，將部分職能業務轉由民間部門經營，惟政府仍須負起責任。 195

利用自由市場的「經濟原則」與「效率原則」改善公共服務品質。 目的 （藉由市場機能的建立，提高競爭效率，改善公共服務品質，以使社會資源獲得有效利用。） 2.針對某些職能業務，或予以刪除，或予終止，藉以縮小政府活動的範疇。 1.

漢客

目標 理由 受重 視之 原因

(

壓力)

類型

具體 措施 優點

困境

限制 民營 化政 策的 問題

(Hanke)

改善公營事業資產與服務功能的經濟績效。 減除經濟決策不必要的政治影響。 藉以降低公共支出，降低政府對賦稅、借貸的需求。 透過出售公營事業的資產來挹助公共財源。 開放公營事業資產所有權，增加消費者參與機會，以促進公眾資本收益。

1.

2.

3.

4.

5.

認為公營事業具有獨占性，缺乏革新的壓力與動機，造成政府效率及效能的低落。 藉由民營化的方式，減少官僚體系的法規限制，撙節人事與經常費用，透過自由市場競爭原則，提 昇公共服務的效率與效能。 1.民營化不但會侵害主權的完整性，而且會腐蝕民主政治的根基。 反對的理由 2.民間組織的營利取向，在「最高效率、最低成本」的考量下，忽略了社會責任與公共利益。 1.實用主義的壓力：民營化被視為改善公共組織與提高成本效能的重要方法。 2.意識形態的壓力：民營化背後的意識形態，是一種減少政府干預的主張，而其具體事務，則以「縮小政府規模」 作為主要的手段。（主張解除管制，降低賦稅。） 3.商業利益的壓力：政府的支出，有相當大的比例都用在人事費用，若由民間承擔業務，當可減少人事費用的支出； 另外藉由民營化的措施，民間部門可從政府龐大的預算案中，獲得實質的商業利益與機會。 4.民粹論者的壓力：民粹論者支持民營化的世界觀，因為民營化可增加服務選項，加強公民的自由意識，並且深化 地方社區意識的功能。 公營事業或資產之移轉民間，此種移轉之民營化可經由出售、無償移轉、清理結算等策略進行。 撤資 【主動的作法。】 委託 政府委託私部門負責一部份或全部的財貨與服務的生產活動，但繼續承擔監督之責任，如簽約外包、給 予特許權、財務補助、發行抵用券、授予強制權等。 【主動的作法。】 當大眾認為政府提供生產或服務不能滿足社會之需求，而民間私部門則意識到此種需求，而提供生產或 替代 服務，以滿足社會大眾；其種類有三―政府功能不足情況下替代、政府全盤撤離之替代、政府為解除管 制所進行之替代。 【不得不然的、被動的作法。】 1.契約讓渡〔Contracting Out〕：最為普遍。 ﹡政治分析家沙維斯 (E.S.Savas) 2.替代券〔Voucher〕。 曾提出民營化四項策略： 3.補助或減免〔Grants or Subsides〕。 增加市場競爭體制、利用使用 4.志工者〔Volunteer〕。 者付費、替代遞送系統的建 5.工作分擔〔Load Shedding〕。 立、解除管制。 6.共同生產〔Coproduction〕。 ﹡替代性遞送系統，包括有： 7.公營事業的出售：分出售公產與出售官股二類，如：股票公開上市、員工購併。 有價券、志願性團體、契約外 8.解除管制〔Deregulation〕。 包、輔助制、合產。 1 增加彈性，降低成本。 5.增加參與機會，整合資源網路。 2.借重民間人才。 6.資訊透明化。 3.落實服務對象受惠原則。 7.運作健全化。 4.選擇性增加。 8.示範效果。 1.原有員工之疑慮。 公營事業民營化 2.事權未能集中。 所遭遇的困境 3.移轉民營化方式選擇之困難。 4.股票上市時機問題。 ﹡公營事業民營化主要是受新自由主義的影響。 支持的理由

1.

2.

原有人力之安排難令勞資雙方滿意，容易形成抗爭。 由於議會之干預，因議員受民意或員工的壓力，或因怕本身影響力減小而反對。 公共事物民營化 原有機具之處理，無論新舊，其出售或出租，均各有困難，常使簽約外包未得其經濟效率的利益， 所遭遇的困境 反蒙受固定成本浪費之害。 4.過程監督易生爭議，在國人守法觀念未建全前，常造成效率評估之困難。 5.國內突發之臨時事件頗多，如群眾抗爭，亦會影響外包效果。 1.

2.

3.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

1.

2.

3.

4.

5.

主權與正當性的問題。 攸關國民生計之事務。 公共責任的追究。 適用性的困境。 不穩定因素的干擾。 管理困境。 營利機構參與的弊病。 涉及國家主權者，不宜民營化。 有關國計民生者，還是由政府來負責。 社會責任仍以政府經營較適當。 除了經濟效率考量外，尚需考量公平正義價值之保障。 會產生公共責任模糊化的危機。 196

12-10 非營利組織（第三部門）

意義

特徵

理論 基礎

分類

依據學者伍夫的觀點，認為非營利組織為那些合法組成的非政府實體，在國家法制下組成慈善或非營利的法人 團體，以公共服務為目的，並根據稅法而給予免稅條件的組織；其應具備下列五種特徵： 1.具有公共服務的使命。 2.為不營利或慈善的法人組織。 3.排除自利營私的管理結構。 4.免除聯邦稅。 5.捐助者享有減稅的優惠待遇。 1.正式組織：具法人資格。 （組織型態-私部門；業務性質-公部門。） 2.民間組織。 3.非利益的分配。 4.自己治理。 5.志願性團體。 6.公共利益團體。 7.組織收入依賴募款能力，而非組織績效（資金來源為捐贈）。 8.服務取向、行動取向。 9.扁平式組織、層級節制少。 10.低度手段理性與高度團結一致。 意義 指市場的運作機能受到限制。 1.外部性：指某一經濟主體的市場，具有價值性的影響另一經濟主體的行 為。 形成原因 2.市場不完全性：指市場失去完全競爭，其原因有 ― 市場失靈 資訊不全、參與障礙、風險、規模漸增、不穩定性。 理論 非營利組織 市場易失靈的成因皆因個人追求利益極大化所致，而非營利組織則具有 「不分配盈餘」之特性，即使消費者無法評斷服務品質及數量，也能認 產生原因 識到非營利組織這種不以追求利潤為目的的本質。 經濟面 代表理論 韓斯曼(H.Hansmann)「契約失效」理論。 意義 指政府提供的服務不足或無效率。 1.類別的限制。 2.時間的限制。 政府失靈 形成原因 3.智慧的限制。 理論 4.規模的限制。 5.多數主義的限制。 非營利組織 對特殊的對象提供公共服務，並可協助政府解決部份公共問題及政府資 產生原因 源有限之事實。 第三者政 意義 由於政府事務的複雜性和多變性，須藉非政府機構來代替輸送部分的事 府理論 代表理論 務，且可避免政府的權力恣意擴張。 薩拉門(Laster M.Salamon)「第三者政府理論」。 政治面 可避免產生政府機構缺乏回應性及效率的「組織惰性」，即任何組織都應 組織位置 意義 維持惰性的通道，藉以維持組織的彈性與穩定性，以表現在組織生態中 理論 的合適位置。 代表學者 漠南(Hannan)、佛理曼(Freeman)、西貝兒(Seibe)。 志願主義 利他精神。 代表學者 史拉姆(Vicki R.Schram)。 社會面 參加志願 1.利他主義：幫助別人的意願。 組織的 2.需要滿足理論：追求自我的需求。 原因 3.社會化理論：履行個人的社會責任。 依財源籌措方式 1.捐贈型組織：如紅十字會…。 的分類 2.商業型組織：如醫院、療養院…。 依組織控制方式 1.互助型組織：如俱樂部…。 的分類 2.企業型組織：如醫院…。 1.公益類組織：如慈善事業、教育文化機構、科技研究組織、私立基金會、社會福利機 學者比特(B.J.Bitter) 構、宗教團體、政治團體…。 等人的分類 2.互益類組織：社交俱樂部、消費合作社、互助會、商會及職業團體…。 我國「人民團體法」 1.2.職業團體：互益性組織。 社會團體：公益性團體。 的分類 3.政治團體：政治性組織。 197

角色 公共 政策 範圍 非營 利組 織與 公共 服務

管理 重點

與公 部門 關係 對公 共行 政的 啟示

先驅者（開拓與創新的角色功能）。 改革或倡導者。 價值守護者。 (Kramer) 服務提供者。 特定經濟發展、財政支援、區域發展、勞工、鄉村、環保、一般社會、福利、社會救濟、衛 易發揮範圍 生健康、消費者保護、教育、公共建設、公共投資、治安政策。 預算、財政改革、稅制改革、都市化、都市行政改革、土地、國防、外交、種族政策及民權 不易發揮範圍 抗爭問題。 ...。 提供公共服務 傳統途徑 直接佈施、為鄉里造橋鋪路 與民營化活動有關： 之主要途徑 現代途徑 如契約外包、補助制、購買券、特許權、自助服務、市場、志願服務…。 在公共服務上 發展公共政策、監督政府、監督市場、提供政府不能提供的服務、溝通各部門、支持地方利 所扮演的角色 益及少數團體、創造新的想法及變遷、促進積極的公民資格及利他主義。 ✶非營利組織在公共服務上之限制有：性質上、範圍上、組織本身之限制。 1.非營利組織的職務工作在考慮工作內容的特性後，以一種「衛星式」的職務分派方式來設計 職位。 2.衛星式職位設計的主要目的，在容納不同的工作任務與角色扮演，而將各項任務連貫成一個 職位設計方面 從頭到尾、全程完整的工作單位，如此可節省機構內不必要溝通協調成本，且可給予在職 者更多成長與學習的機會。 3.非營利組織有四組主要的人力妥善分配： 支薪的基金會職員、志願工作者、獨立契約的受僱者、機構外的固定勞務提供者。 1.非營利組織之領導功能上的特質： (1)引導而非管理。 (2)以滿己為革新的發動者，從自身做起。 (3)點出變革的焦點和需求。 (4)不但要看結果，還要重視過程。 (5)創造變革環境。 2.非營利組織領導階層之主要職責： (1)維繫機構的永續經營。 (2)擔負機構與社會交易的媒合角色。 領導功能方面 (3) 吸收外界有用的資訊。 (4)緩衝外來的衝擊，並有效維護組織的完整。 (5)抵抗外在環境對機構的各種限制。 3.公益基金會之董事會須履行五大功能： (1)籌措基金。 (2)建立組織運作程序。 (3)爭取外界支持。 (4)預算和財務控制。 (5)平衡機構內的不同觀點。 1.其常使用的薪資制度屬於「績效報償制」，主要包括計件支薪制、目標管理制、工作成就支 薪制等，另外，「團隊績效報償制」亦是常用的薪資制度。 2.其相當重視員工的學習成長與自我實現。 3.其常用的考績管理辦法包括有：目標管理、結果管理、關鍵事件紀錄。 4.為激勵員工士氣，可交互採行的策略有： 人力管理及發 實施工作輪調、工作擴大化與豐富化的措施、推行自治品管小組、鼓勵員工參與決策、協 助員工制定並實現事業生涯計畫。 展方面 5.其施行激勵制度時，常遭遇結構性困難，包括組織內志願服務的風氣、利他精神對成員的影 響程度、組織是否強調專業主義、欠缺激勵的管理系統、組織法規的限制。 6.其必須面臨相當挑戰與壓力： 社會課責壓力、志願性社會服務失敗的壓力、社會服務專業化的壓力。 7.Salamon 所謂的「志願服務失敗」之現象，其形成的原因為： 慈善的不足、慈善的特殊性、慈善的干涉主義、慈善的業餘性。 1.有助於提升政府經營效率與民主精神。 2.愈先進國家，非營利組織愈發達、愈多元。 3.非營利組織可能日漸介入公共事務，並影響人民生活。 1.加強公共服務。 2.掙脫經濟效率宰制。 3.設計更民主、更開放的公共組織。 4.提昇公務人員志願服務的意願。 克拉馬

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12-11 全面品質管理（TQM）

興起 背景 發展 及 演進 過程 意義

代表 人物

共同 原則

特性 衡量 指標

為了拯救公共服務的品質危機：不滿意政府服務品質的公民會產生「顧客乘數效應」。 為了創造忠實的顧客：信賴性、回應性、保證性、同理心與實質性等五個核心概念均是由顧客來界定的。 基於「品質是免費」的理念：創造高品質服務與產品的成本為 0，創造低品質服務與產品的成本則等於「把事情 做對」與「應付不滿意的顧客」成本之總和。 4.期盼品質管理與人類服務價值的結合。 1.檢測時期（1800s）。 2.統計品質管制時期（1930s）：舒瓦特(W.A.Shewhart)於 1931 年首次提出「統計品質管制」的概念，為品質運動 注入科學化的精神。《製造業品質的經濟控制》 3.品質確保時期（1950s）：本時期最重要的品質管理途徑包括品質成本、全面品質控制、信度工程、零缺點。 4.策略品質管理時期（1980s）。 是一種迎合顧客需求與期待的全面性、整合性的組織途徑，它涉及到所有的管理者和成員，並使用量化方法 和員工參與，俾不斷地改進組織的過程、產品和服務。 【全面—每一作業部門均應努力追求產品品質；品質—滿足顧客需求；管理—穩定而持續發展組織的能力。】 ﹡TQM ～ 一套包括組織文化與環境的管理方式。 ﹡TQM 發源於製造業的管理哲學。 ﹡美國國會在 1987 年通過了「馬康包力濟法」(the Malcoln Balddridge Act)，旨在促成 TQM 的推動。 ﹡TQM 被稱為「新右派市場哲學」。 ﹡全面品質管理在美國萌芽，卻在日本生根，並展現成效及適用性。 1.全面品質管理最早由戴明(W.E.Deming)所發展出來，其是 TQM 的哲學家。 2.二次世界大戰後，日本政府邀請戴明(W.E.Deming)向企業界與政府官員發表統計品質管理 的觀念，掀起品管的狂潮，日本人乃尊奉戴明(W.E.Deming)為國家英雄，而日本最高的國 戴明 家品質獎就名之為「戴明品質獎」。 (W.E.Deming) 3.於 1986 年，在《擺脫危機》一書中，提出品質管理的十四點概念，其可歸納為幾個簡單 概念 — 目的一致性、不斷改進、瞭解變異、正確知識。 1.其是一位關切品質管理工具的技術師。（TQM 技術家） 克勞斯比 2.其認為品質的追求是永無止境的，從「對於管理的承諾」到「重做一次」，這是循環不息 的，以追求品質的卓越為最高目標。 (Crosby) 3.曾於 1980 年，發表《品質是免費的》一書。 1.1954 年發表《品質管制手冊》一書。 朱朗 2.其提出三種品質管理的途徑 — 品質計畫、品質管制、品質改進。 (Juran) 3.哲學與技術並重。 費根邦 1.其著作為 1951 年的《全面品質管制》，相信品質管理是一種全面性的管理哲學。 (Feigenbaum) 2.其強調「品質成本」的重要性，成為推動全面品質管理運動的第一人。 顧客為主 不斷改善 團隊工作 組織所提供的產品服務，必須符 只有不斷的改善產品與服務的 透過組織、顧客與供應者三方的 原則 合顧客的需要，此為組織的首要 通才合作，「顧客為主」與「不 之務，組織全體必須以顧客為 創造過程，才能維持顧客的滿 意。 斷改善」的目標才能充分達成。 主。 1.直接與顧客接觸。 1.程序分析。 1.設計理想的團隊型態，俾使參 2.蒐集顧客需求的相關資訊。 2.程序重建。 與組織過程的單位獲益。 措施 3.應用資訊來設計、供應產品與 3.問題解決。 2.建立不同類型的團隊。 服務。 4.規劃→執行→考評→修正。 3.團隊技能訓練。 1.流程圖。 1.組織發展的方法： 1.顧客調查及焦點團體。 2.巴烈圖分析。 如敏感度訓練、名目團體技術。 技術 2.品質功能開展（將顧客意見轉 3.統計程序控制法。 2.團隊建立的方法： 化成產品的詳細特徵）。 如角色釐清及團體反饋。 4.魚骨圖分析。 1.顧客導向。 2.高層管理者的領導與支持。 3.全員的參與。 4.重視教育訓練。 5.加強團隊工作的協調合作。 1.績效：為民眾對政府所提供服務，最先考慮到的部份。 2.可信度。 3.持久性。 4.一致性。 5.及時性。 6.變動性。 7.專業特色。 1.

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實施 程序

優點

缺點

(

成本)

行政 機關 如何 推動 全面 品質 管理 及其 限制

培養視野 ～ 高層領導者或領導團體，建構組織未來發展之「內心圖像」。 分析與檢討 ～ 瞭解組織的現況。 訓練與問題解決 ～ 可先成立「先導小組」。 謝恩柏 教育。 (Clampa) 制度化。 持續回饋。 高層人員的領導與支持：全面品質第一個且最重要構成要素。 策略性規劃。 在政府部門實務 以顧客為導向。 之實施步驟 考評與分析。 訓練與獎賞等。 賦予組織成員活力與團隊合作。 品質保證。 1.提昇員工工作士氣。 2.TQM 帶來更高的工作品質及較低的生產成本。 3.提高顧客滿意度。 4.TQM 為公部門帶來生存發展的轉機。 5.提昇員工的素質。 6.增加員工參與決策的機會。 1.抗拒變革的阻力。 2.策略的錯誤，使得 TQM 只是協助組織，更有效率地推動一個錯誤的決策而已。 3.傳統途徑的 TQM 應用於公部門，將造成權力衝突，而難逃失敗的厄運，以方案導向的 TQM 較能為組織 領導者所接受。 3.由於民主政治的本質，民選官員及任免的官員，將無法有效地執行長期性的品質改善計畫；中階主管如不 願意配合，將會刻意拖延至主張改革的官員任期屆滿或政黨更替後，再把原有的計晝擱置。 4.面臨多元且相互衝突的需求，TQM 無法有效地整合代表不同利益的顧客需求；這些不同的顧客，對於組 織提供服務品質的要求及評估的標準，也不盡一致，例如：高等教育品質的提高，面臨納稅人不願意增加 其對高等教育的補助，以及大學生不願意提高學費的兩難困境。 5.TQM 改變了傳統管理者的角色，要求組織的領導者改變過去的威權角色，成為許多自主團隊工作的促進 者角色，一時很難被傳統的管理者所接受。 6.TQM 的成功有賴組織文化的改變，而文化改變通常需要很長的時間，TQM 要能在組織內生根，可能會需 要 5 至 10 年的時間。 1.行政機關的服務品質係由民眾所定義。（顧客是品質最後決定者。） 2.機關首長的支持與領導。 如何推動全面品質 3.妥善的策略規劃。 4.TQM 的推行必須重視團隊合作，而非個人突出表現。（重視團體而非個人。） 管理之原則 5.強調事先預防而非事後檢測的觀念。（預防而非檢視。） （TQM 之思考模式） 6.機關上下整體的承諾。（由上而下之承諾。） 7.持續性之努力。 8.品質增進在於組織過程而非結果。 1.法規的限制。 推動全面品質管理 2.3.不確定的因素。 產品和服務的性質。 時之限制 4.顧客界定的困難。 5.官僚體制的文化。 制度上 1.2.組織管理關係之改變。 的限制 3.管理政策與管理哲學的改變。 對組織結構的衝擊。 1.害怕推行全面品質管理，導致職位縮減及升遷機會減少。 2.害怕個人的控制力與影響力，因「授能」等策略而降低。 應用上可能的問題 3.害怕本身工作內容可能變為複雜。 人員的 4.害怕所承擔的風險，不能獲得等值的回報。 限制 5.害怕本身能力不足。 6.對團隊的疑慮。 7.有礙人際關係的運作。 8.不願承擔所有行動的責任。 1.

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TQM

與組 織發 展在 價值 及假 定上 的 異同

TQM

與傳 統管 理之 比較

品 管 圈

從系統觀思考。 相 聚焦於過程。 似 持續的改善。 點 增能與涉入感。 以資料為基礎的決策。 對人性的假設。 在強調底線的衡量方面 ～ TQM 技術較易轉變成對底線的衡量。 在變革推動者的中立性看法方面 ～ 早期許多品質管理訓練方案，常說服成員去接受 TQM 的意識 型態與方法，而組織發展實務人員則認為此會妨礙他們應有的 中立性與客觀性。 相 3.在治療性變革途徑方面 ～ 品質管理顧問常背書， TQM 是對所有組織最有效的技術，而 OD 實務人 異 員則認為，並非所有干預策略在任何時候對組織同樣有效，須先對顧客 點 組織作仔細的診斷。 4.在行為科學理論的重要性方面 ～ OD 廣泛的依賴行為科學理論，而 TQM 則否。 5.在系統過程管理的重要性方面 ～ TQM 強調統計工具的應用，但 OD 則不強調。 6.在歷史性發展方面 ～ TQM、OD 各自源自於非常不同的理論觀點，只是到最近才開始互相影響。 管理理念 傳統管理 全面品質管理 比較項目 品質標準制定者 高階主管負責制定品質標準，作為檢驗產 全員參與的方法，追求全程品質。 品的依據。 要求全員參加「成本降低、品質改善」的 規劃與執行關係 主張規劃與執行應予分離。 討論及執行。 品質改善依據 由管理階層憑其經驗與直覺而產生。 重視資料蒐集，以事實作為品質改善的決 策依據。 ，以消費者及顧客的 品質的良窳與偏好 取決於管理階層，顧客毫無置喙餘地。 強調「使用者導向」 滿意度作為績效指標。 績效衡量的進行 在規劃、執行後進行。 強調「慎始」，並且全程監測品質。 品質詮釋者 品質是管理階層的主觀標準。 從生產、製造與顧客等多元觀點來詮釋。 管理方法 傳統管理 全面品質管理 比較項目 對短期的效率要求，相信組織控制的效 著眼於長期的遠景，以顧客的需求滿足為 價值觀點 果。 重心，強調組織學習。 管理態度 員工是可以控制、應用的資源。 員工是寶貴的資源，更是管理者的顧客。 重視集體成就、跨部門的合作、培養部屬 強調個人主義、專業分工、獨斷領導、利 組織文化 能力並授權裁量、追求顧客滿意、品質至 潤至上，目的在提高生產力。 上。 關注重點 備及於與生產有關的活動。 涵蓋組織所有的活動。 資源管理 以監督控制來掌握工作績效。 以品質管理系統來持續改善工作。 以抽樣檢驗方式控制錯誤，而由品管部門 貫徹「預防錯誤重於一切」的觀念，每一 錯誤處理與苛責 負責監控。 個人員都應該負起責任。 重視團隊目標，由顧客、同事與主管共同 績效評估 設定個人目標，由直屬主管考核。 考核。 溝通方式 具有下行溝通，凡事皆賴主管裁定。 多面向的溝通管道與意見表達機會，人人 皆參與品管小組，擁有發言與決定權。 薪資設計 針對個人功績來設計，以財物報償為主。 針對團隊表現來設計，財物報償和榮譽獎 勵並重。 1.品管圈又稱團結圈、小集團活動、品質改善小組或日新小組。 2.品管圈概念源自二次大戰之後的美國，但卻在 1960 年代及 1970 年代在日本隨著品質改善運動的推 行，而茁壯成長。 3.品管圈是由日本東京大學的石川馨教授所提倡。 4.品管圈指由 10 個左右工作性質相似的工作人員自願所組成的團隊，彼此的工作均具有連帶關係。 5.品管圈是透過全員參與及相互討論的方式，自動自發改善現場工作的一種活動。 6.品管圈主要用解決與品質相關問題，經由定期聚會探討原因並提出解決方案，進行矯正活動。 1.

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12-12 危機管理

危機：從行政實務的角度來說明，危機係指政府或組織在沒有預警的情況下，突然爆發特殊事件，這種情況 可能威脅到國家的生存發展，或造成人民生命、安全、財產損失等不良的後果，而迫使權責機關或決 策者必須在極短時間內作出決定，並即時採取有效行動。 2.危機管理：是一種有計畫的、連續的及動態的管理過程，機關組織針對潛在或當前的危機，於事前、事中或 事後所採取一連串的因應措施，其目的在針對危機，進行預測、計畫、檢討和調整，以有效預防 危機、處理危機及化解危機，甚至消弭危機於無形。（是一九八０年代組織與管理上重要議題。） ﹡俗諺云：「天有不測風雲，人有旦夕禍福」，此句話可用來形容行政機關應具備危機管理之觀念。 1.危機的形成有其階段性：舒緩、準備、回應、復原階段。 （潛伏期、爆發期、延續危害期、善後處理期。） 2.危機的感受察覺因人而異（威脅性）。 3.危機的不確定性。 4.危機處理的時間急迫性。 5.危機的雙面效果性：危機傷害與重生機會（危機亦是轉機）。 1.國際情勢變遷。 組織之外在 2.勞工意識之抬頭。 環境因素 3.大眾傳播媒體之壓力。 4.不法份子的破壞行動。 1.組織文化。 2.組織結構。 組織之內在 3.管理風格。 環境因素 4.人員因素。 5.技術。 6.財務因素。 危機對個人 2.1.資訊處理上之緊縮。 層面之影響 3.欠缺決策上之準備。 自我價值的混亂。 1.決策權威之集中。 危機對組織 3.2.資訊流程上之緊縮。 層面的影響 4.對危機的僵化反應。 企圖處理危機之壓力（解釋上之壓力）。 5.資訊管理上之衝突。 依據密卓夫(Mitroff)之說法，危機管理之動態流程可分為五個步驟： 危機訊息的偵測 → 危機的準備及預防 → 損害的控制與處理 → 危機的復原工作→ 不斷的學習與修正。 1.對災害加以控制或修正，改變威脅之本質。 聯邦危機管 舒緩階段 2.3.保護受災地區之人民和各項設備，減低受害程度。 限制災難地區之使用，以減少人民曝露於威脅之下。 理局(FEMA) 之整合危機 準備階段 其所應從事之工作有：訓練、計畫及警告。 管理系統 回應階段 其工作重點為：建立災難處理中心、撤離及收容、預防二次災難。 (IEMS) 復原階段 2.1.修復性復原：指短期結構性整修。 轉型性復原：指長期基本結構之改造。 1.變遷策略：決策者須依各單位的特性及其所屬的外在環境加以考量，並據以定出較具體的次級 目標，作為各單位設計行動的準則。 （發展危機管理系統中之組織學習能力可遵循之途徑：危險評估、控制分析、資訊回饋與行 康佛 動調查。） (Louise K. 2.整合策略：整合危機管理系統內的不同單位，使其達成一致的目標，目的是在透過有效的溝通 Comfort) 模式，連接危機系統內的個人、組織和資源等。 (1988) （溝通模式可分三部分討論：政府與人民之溝通、大眾傳播媒體之應用、政府部門間之溝通。） 3.持續策略：如何在不確定的複雜情境下，妥善安排並利用現有的資源和能力，使組織在面臨突 發危機時，仍能持續發揮其基本功能。 1.

意義 危機 之 特性

危機 之 成因

危機 對管 理之 影響 重點 工作 危機 管理 之 階段 模型 危機 管理 之 實施 策略

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危機爆發前 的管理活動

危機 危機發生時 管理 的管理活動 之運 作與 活動 危機發生後 的管理活動

危機的預測 危機 的預 測與 處理

危機的處理

主要是負責協助組織對危機情境作預測，並在危機發生前立即將危機消弭於無形，其活動包括： 1.危機感應系統。 2.危機計畫系統。 3.草擬危機計畫說明書（草擬危機處理的劇本）。 4.危機訓練系統。 主要是在對危機管理小組提供相關的支援，此階段的執行機關主要有三個： 1.危機管理小組（危機指揮中心）：負責危機狀況的統籌決策與行動指標。 2.危機情境監測系統：依據危機管理計畫的指標進行監控，並將情報回報危機指揮中心。 3.危機資源管理系統：支援危機處理小組，協助資訊的取得，資源的妥善安排，掌握資源使用的 實際情況。 對組織的執行績效作評估，並將評估結果提供當前及未來危機管理過程之修正參考；此階段管理 者應從事三項任務： 1.成立評估系統並進行評估：針對危機事件的始末與組織的處理方式，進行有系統的檢討與評 估，以作為改進之參考。 2.加速復原工作的進行：妥善安排復原工作的優先順序，務期在最短的時間內，使一切歸於正常。 3.從教訓中學習與危機管理的再推動：為避免機關以保守的心態，重複過去處理危機的作法，機 關應以學習的態度，即刻展開更有效的危機處理計畫。 1.觀察社會的動態。 2.聽取民眾的意見。 3.實施例外辦理。 4.加強企劃作業與環境預測。 5.建立良好的溝通管理。 1.成立智庫，供決策者諮詢。 2.預防團體盲思，提高決策品質。 3.加強幕僚人員的訓練。 4.制定危機應變計畫，舉辦實施模擬演練。 5.強化決策者的危機辨識能力。 6.動員民間力量協助處理危機。 7.強化全民危機教育。 8.提昇危機意識。 9.建立完善的危機機制。 10.加強危機的溝通效能及大眾傳播功能。 ﹡芬克指出危機管理的程序有： 危機的預測、擬定危機應變計畫、發現危機、隔絕危機、處理危機。

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12-13 其他重點 ✍

縮減管理：

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策略規劃：

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策略管理：

其代表是一種「諸多限制內的治理」之思潮，也就是致力於降低資源消耗與組織活動的水準，俾減少政府支 意涵 出，以達到財政鞏固的目標（財政鞏固所要完成的兩項任務，分別是 —降低預算赤字及控制債務水準）。 1.支出上限 ～ 由上而下的資源總額分配作業制度。 2.擇項否決。 實施 3.日落立法 ～ 目的在防止政府規模「但增不減效應」，而致支出不斷成長。 方法 4.採購制度 ～ 公共契約關係。 5.支出審核。 6.人力精簡。

定義 組織目標與達成目標的方法建立和執行的過程。 1.策略規劃注重問題的確認及解決；一般規劃強調提出目標，並把目標轉換成預算及工作方案 （前者較適合於政治性的議題）。 策略規 劃與一 布雷森 2.策略規劃較一般規劃更重視內外環境的評估。 般規劃 (John 3.策略規劃大多涉及組織本質的改變；一般規劃則以現在預測未來，未來只不過是現在的延伸 之 M.Bryson) 而已。 不同處 4.策略規劃著重的是以彈性的決策、作為及權宜的行動為主之計畫；一般規劃是對未來作一估 計，並從預估的未來反推現在所需的行動。 1.視環境為資源稀少、競爭激烈的情況，組織為求生存，爭取優勢，採取各種措施與反制措施。 假定 2.強調組織具備裁量能力，主要決策是積極主動的，在競爭的環境中，組織不是被動的受限於環境的壓力， 而能採取組織因應的途徑。 3.組織中的主要決策者是理性的行動者，策略性規劃重視效能而非效率。 以包茲(Bozeman)、史卓司門(Staussman)所提的四個面向（指導原則）來涵活其內容： (1)關注長期趨勢。 (2)將目的與目標整合成一貫的層級體系。 (3)策略管理與規劃不是自我執行。 (4)最重要的是強調外部觀點，不僅適應環境，而且是預期與影響環境的變遷。 2.策略管理係指管理者有意識的選擇政策、發展能力與詮釋環境，以集中組織的努力達成既定的目標。 3.組織必須先評估本身的優劣點，並掃描環境中的機會及威脅後，始定出行動方案，此過程稱之為策略管理。 1.未來導向。 2.一種獨特思考與行為方式。 3.持續性與循環性流程。 4.指引其他管理活動的重要設定架構。 5.不易實現，但有其必要性。 1.分析【優弱機威（SWOT）分析】→ 建構 → 執行 → 調適與評估。 2.內外部環境分析 → 策略規劃 → 策略執行 → 策略管制與評估。 1.願景 ～ 特徵： (1)廣泛可追求的目標。 (2)這是組織真正想要達成的期望。 (3)組織成員的情感訴求，想像力發揮。 (4)具有崇高的、理想主義或浪漫主義的精神。 2.使命 ～ 表現在「使命說明書」中。 3.目的 ～ 可將「使命說明書」轉化成為具體的工作、行動與結果。 4.目標 ～ 目標的層次低於目的，其為達成目的而建立的次一級工作方向，比目的更為具體或更為實際。 1.

意義

特性 過程 建構 策略 管理 的 基礎

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標竿學習：

標竿學習注重「流程」，這包括了標竿學習計畫本身的流程，同時亦涵蓋了組織運作的流程。 2.標竿學習注重「學習」，任何形式的學習均可且是取法乎外的。 3.標竿學習講究「持續性的改善」。 4.標竿學習是系統化與結構化的活動，此活動必須有「參考點」，亦即標竿對象，而此對象又必須是最佳的。 ﹡標竿學習：為向「最佳實務」進行比較與學習之意。 1.全面品質觀：源於 TQM 的啟發，其所重視的原則為顧客導向、持續的改善、團隊合作、流程取向。 （達成顧客全面性的滿意。） 2.流程觀：效法他人流程，注重本身流程的管理。 （在付諸實行上，同時指涉「流程再造」與「流程管理」兩大範疇。） 3.學習觀：包含兩種學習精神—向他人學習（向最佳的實務典範學習）、自我學習（標竿學習的自我超越）。 依 1.績效標竿：針對績效測量作比較。 比較標的 2.流程標竿：針對企業流程之執行方法與實務比較。 區分 3.策略標竿：與其他機關組織從事策略選擇與處置的比較。 1.內部標竿：在相同的公司或組織，從事部門、單位、附屬公司或國家之間的比較。 依 2.競爭標竿：和製造相同的產品與提供相同服務的最佳競爭者，直接從事績效或結果之間的比較。 比較對象 3.功能標竿：是和具有相同的產業與技術領域的非競爭者，從事流程或功能上的比較。 區分 4.通用標竿：無論任何產業，皆以本身的流程來與最佳的流程從事比較。 1.規劃：關鍵成功要素，選定標竿學習流程，將流程行諸文字，發展績效測量法。（最重要） 2.探尋：找尋標竿學習夥伴。 3.觀察：瞭解夥伴的流程，包含績效與實務，並行諸文字。 4.分析：界定績效落差，並找出落差之根本原因。 5.運用：運用適合組織之「最佳實務」，並從事變革。 6.循環。 1.過程即具價值。 2.其可以刺激另類的思考與持續尋求最佳實務的恆心。 3.藉由標竿學習可有利於組織課責之資源有效配置。 4.可避免只求「夠好的」選擇或「最多就只有這樣了」而不知上進。 1.標竿學習之最佳比較對象往往過於理想化，而難以達成。 2.標竿學習往往成果無法量化時，有評估與衡量上的困難。 3.因組織工作的多元化，在資料蒐集與報告上會變得無意義、浪費時間與花費昂貴。 4.標竿學習過分強調向其他組織經驗學習，而忽略學習觀點為何。 1.就標竿學習的對象為企業界而言：即企業型政府的追求，旨在提升政府績效。 (1)全面品質觀 — 落實顧客導向的服務品質。 (2)流程觀 — 學習企業營運流程，以提升政府行政能力，改善績效。 (3)學習觀 — 改善官僚既有習性與思維方式。 2.就標竿學習的對象為政府部門而言 — 以政府成功經驗為師法的對象，可分： (1)他國政府成功再造經驗： a.全面品質觀 — 可檢視民情不同下，如何避免制度移植的謬誤。 b.流程觀 — 可學習他國政府再造過程的實務經驗。 c.學習觀 — 鼓勵追求卓越的思維與動力。 (2)我國地方政府成功經驗： a.全面品質觀 — 由於文化背景近似，可降低政策移植風險。 b.流程觀 — 由於民情近似，有助於跨政策別的成功經驗之移轉。 c.學習觀 — 由於思維傾向相近，成功經驗將更有助於政策學習。 1.

意義

核心 價值

種類

流程

優點 缺點

對政 府再 造的 啟示

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績效管理：

指利用績效資訊協助設定同意的績效目標，以進行資源配置與優先順序的排列，俾告知管理者維持或改變既 定計畫目標，並且報告成功符合目標的管理過程。 2.係對公共服務或計畫目標進行設定與實現，並對實現結果進行系統性的評估過程，此過程包含數項不同的功 能活動：績效評估、績效衡量、績效追蹤。 1.主權在民的趨勢下，民眾對於責任文化的要求。 2.民主參與政治過程中，利害關係人對於政策績效的期望。 3.公共管理潮流下，強調結果導向的管理方式。 4.關係網路社會中，個人與組織績效的雙重要求。 1.總體原則方面：全體成員共同參與改進績效程序。 2.設定目標與標的方面：界定相關使用者，且設定績效評估的組織氣候目標，研擬相關中程與年度計畫。 3.績效資訊的蒐集：注意其客觀性。 4.績效結果的回饋：將回饋的訊息與標的結合在一起觀察，特別注意同儕、績效使用者與資源管理者的參與。 1.范威克(Fenwick)之三 E 指標 — 效率、效能、經濟。 2.福林(Flynn)之四 E 指標 — 效率、效能、經濟、公平。 3.美國雪城大學麥斯威爾公共事務學院建構政府績效指標五面向 — 財務管理、人力資源管理、資訊技術管理、資本管理、成果管理。 利凱爾 1.2.整體原則、目標與價值。 技術設計、方法論與程序。 (Likierman) 3.組織系統，包括管理系統、資訊流程與回饋等。 1.明確說明服務的目標。 范威克 2.必須建立一致性與偏好性的量化指標。 (Fenwick) 3.保證資料的可比較性。 4.建立結果公布的機制。 1.對於績效資料要有清晰的期望。 紐卡謀 2.對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘因。 (Newcomer) 3.對於績效管理要有熟練的技巧。 & 道內 4.最高決策者的認同與支持。 (Downey) 5.必須培養互信與自主的組織文化。 奧斯本 (Osborne) 1.績效管理的泛政治化現象，政黨或利益團體可能利用績效管理的資訊當作政治鬥爭的手段。 & 2.任何一個計畫的資訊都是片面的，以某一計畫為基礎所建立的績效管理指標當然也是片面的。 納特萊 3.績效管理本身就是政治運作的產物，政策評估的結果端賴誰執行這項評鑑，其觀點為何？ (Nutley) 之觀點 范威克 2.1.並非每一項績效都可以量化。 標準與標的可能是相互衝突的。 (Fenwick) 之論點 3.4.資訊可能是不存在，可能花費太多的成本去蒐集或先天上是不可信賴的。 績效衡量可能無法測出政府績效的所有層面。 1.1990 年代模擬設備公司首先使用，1992 年卡普蘭(Kaplan)＆諾頓(Norton)正式提出。 2.平衡記分卡（BSC）以四個構面，來衡量一個組織的績效：【BSC 以整個組織的策略或未來願景為核心。】 (1)財務構面：為了財務成功，我們對股東應如何表現？ (2)顧客構面：為了達到願景，我們對顧客應如何表現？ (3)學習與成長構面：為了達到願景，我們如何維持改變和改進的能力？ (4)企業內部流程構面：為了滿足顧客和股東，哪些流程必須表現卓越？ 3.特性：自我衡量與外部衡量並重、財務衡量與其他面向之衡量並重、策略取向、參與式評估。 1.

意義 目的 原則 指標

成功 要件

問題

平 衡 記 分 卡

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知識管理：

知識管理是有系統的、明確的與深思熟慮的建構，更新並運用知識，以擴大企業的「知識相關」的效能，並 從知識資產中獲得報酬。 2.知識管理是運用經驗、知識與專門技術並予形式化，以創造新能力，並能卓越表現，鼓勵創新以增加顧客的 價值。 3.知識管理是企業過程，經由此一過程，公司創造並利用它們制度上的或集體的知識，其中包含三個次過程— 組織學習、知識生產、知識分配。 4.知識管理由卡羅威(Karlwing)於 1986 年聯合國贊助的瑞士會議上所創造的名詞。 1.知識資本：知識上的材料，已經形式化、理解，並以其為手段而產生更高價值的資產。 2.知識經濟：將知識及資訊，作為生產力中決定性的要素，進行生產、交換和分配的經濟，創造知識和應用知 識的能力與效率成為經濟發展的關鍵。 3.組織的知識：即「以為核心的資產」、 「知識產權」、「基礎設施資產」、「市場資產」；組織的知識即能促使行動 而存在於慣例與流程中被處理的資訊，也是組織的制度、流程、產品、規則與文化所理解的知 識。 4.知識組織：將實踐組織內外在的重要知識，並運用各種技術將此知識擴大使用到組織的受僱者、股東與顧客， 其中最重要即公司記憶或組織記憶、知識儲存以及知識管理。 5.知識層級：知識的廣度、深度、意義、概念與價值等表現，有其如下的層級性 — 資料、資訊、知識、專門知識、能力、智慧。 1.意向：環境的創制。 2.自主性：自我創新的系統。 3.曲線波動與創造的渾沌。 4.重覆。 5.必要的多樣性。 依知識的起源分 聞見之知、經驗知識、理性知識、直覺知識。 依知識的接受性分 默會的知識、內隱的知識、外顯的知識。 依認知資源分配理論分 陳述性的知識、知識的編纂、程序性的知識。 1.從默會知識到默會知識 ～ 社會化。 2.從默會知識到外顯知識 ～ 外顯化。 ～ 綜合化。 依知識轉換模式分 3.4.從外顯知識到外顯知識 從外顯知識到默會知識 ～ 內在化。 ﹡知識的整合才是動態競爭環境下的優勢基礎，其主要特徵有 — 整合的效率、整合的幅度、整合的彈性。 1.默會知識的分享。 2.概念的創造。 3.概念的驗證。 Nonaka & Takeuchi 4.原型的建立。 5.跨層級的知識。 1.由上而下模式。 2.由下而上模式。 Nonaka & Takeuchi 3.由中而上下模式。 ﹡知識創造團隊：知識創造的實務者、知識創造的工程師、知識創造的主管。 1.知識導向的文化。 2.技術與組織結構。 3.高層主管的支持。 4.具備經濟效益或是產業價值。 5.過程導向。 Davebport & Prusak 6.明確的目標與用語。 7.有份量的獎勵措施。 8.應具有某種程度上的知識結構。 9.多重的知識移轉管道。 1.完善的教育訓練計畫。 2.建立誘因機制。 3.提供知識分享之途徑 — 建立知識寶庫、善用資訊科技。 4.協助成員與專家接觸。 5.型塑樂於學習的組織文化。 6.設置知識執行長(CKO) — 其扮演的角色多元。 1.野中郁次郎＆竹內弘高提出「社會化—外部化—合併化—內在化」 （SECI）知識創造過程模式，知識創造乃是 顯性及默會互動而呈現一種向上盤升的螺旋狀過程。 2.Arthur Anderson 管理顧問公司認為知識管理是藉由科技將人員和知識結合再分享的組織文化，其提出知識管 理公式：KM＝(P＋K) 。 【KM–知識管理；P–人員；K–知識；S–分享。】 1.

意義

相關名詞 的界定 促進組織 知識創造 的 五個條件 知識 的 種類 組織的知 識創造五 階段模型 知識創造 的三個管 理模式 知識型組 織的建構 要素 型塑知識 型組織的 作法 其他重點

S

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其他補充資料：

美國第一所正式訓練行政人員的教育機關，為西元 1911 年成立的「紐約訓練學校」。 「密西根大學」是美國第一所設立「公共行政碩士」學位的大學。 西元 1926 年，學者懷特(White)所著《行政學導論》（公共行政研究導論），為美國第一本大學行政學教科書； 西元 1927 年，魏勞畢(Willoughby)著《公共行政的原則》，奠定公共行政學術地位的第二本教科書。 4.首創我國行政學術研究的先河，為民國 18 年中央政治學校設立行政系。 5.我國第一本學術性的行政學著作，為張金鑑先生所著《行政學的理論與實際》，故張氏被尊稱為「中國行政學鼻祖」。 6.「政治大學」是我國第一所設立「公共行政學系及公共行政研究所」的大學。 7.「中興大學」是我國第一所設立「公共政策研究所」的大學。 8.開啟我國隔空教育及成人教育的國立空中大學，於民國 75 年創校，並於民國 81 年接辦前國立政治大學附設行政專科進 修補習學校，嗣後於民國 82 年成立公共行政學系。 9.我國行政界的學術團體有「中國行政學會」、「中華民國公共行政學會」、「中國人事行政學會」等，而行政學術刊物，則 以「中國行政」及「中國行政評論」最具名聲。 10.360 度回饋評估模式（多元化評估模式）是一種「多元來源回饋」技術，其係針對特定的個人，以包含受評者自己在內 的多位評量者來進行評鑑，其主要觀念是根據當事人的領導行為或管理才能，由員工自己、上司、直接部屬、同事， 甚至外部顧客等進行全方位的評量，並在評量之後給予回饋。 【功能 — 發展與回饋、績效評估、甄選與派任、組織改造。】 11.政府制定公共政策僅在提供象徵性目的，讓民眾產生政府已在處理的表象，但實際上卻無任何的行動，此種假象表徵， 學者艾鐸門(Murray Edelman)將其形容為「政治的象徵性使用」。 12.包裹立法：指立法機關把數個要修訂或廢止的法律，置於同一個法案內，作整合之處理，其優點有政策性、全面性、同 步性、經濟性。 13.肉桶立法：指立法機關決議撥款補助地方建設計畫，但實際上該項計畫往往是不需要的，只是因為該地區所選出的民意 代表，為了下一次選舉而討好選民，以及獲取選票的考慮，乃提案予以補助，並在其他地區選出民意代表 的支持下，獲得通過，可謂為浪費公帑的作法。【利益分贓。】 14.滾木立法：是立法機關的一種陋視，立法人員彼此間以投票贊成或反對議案方式，取得互惠式的同意，亦即立法人員各 自提出有利於己或自己選區的議案，然後互相交換支持，最後均同蒙其利，但卻使公共利益受到損害，此 種行為被批評為圖利自己、討好選民、浪費公帑的不當作法。【利益交換。】 15.日落立法：指由立法機關定期檢視某特定方案或特定政府機關運作狀況，以決定該方案或機關是否繼續存在或宣告死亡 的一種機制。 16.政治共同體： (1)定義：乃是具有共同的價值、利害、信仰的人群集團。 (2)特徵： a.擁有一般疆界之事，是極具特徵性且重要的。 b.有組織化的傾向。 c.經常發展出神話、象徵及烏托邦思想。

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參考書目：

林鍾沂《行政學》。 2.吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯《行政學(一)、(二)》。 3.吳瓊恩《行政學》。 4.張潤書《行政學》。 5.賴維堯、夏學理、施能傑、林鍾沂《行政學入門》。 6.李昂《行政學測驗之卷》。

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