行政學 料來源：王濬(2008)，超級出版社 兼採：程明(2007)，保成文化
第一章：行政學的基本概念 ◎葛雷 (Gladden)指稱 行政學是第二古老的事業，第一古老的是巫教 ◎廣義的行政包含與立法相對的 執政 及受執政指 行事的 行政 ◎行政學的研究取向： 1.行政學於十九世紀 自政治學的附 地位獨立成為一門社會科學 2.威爾遜(Wilson)於 1887 年 表<行政的研究>，提出行政不應受到政治干擾之 政治 與行政 立論 ，被稱為 行政學之父 論文提出下列主要觀點： (1)行政學為實用學科，研究政府可以成功地做什麼？如何以最大效率來做？ (2)行政應在政治的適當範圍之外 (3)採取比較研究方法，美國在行政上的缺失，可以參考法德之經驗與制度 (4)輿論應扮演權威性的批判角色 ◎行政的意義可 四個觀點進行剖析： 1.政治觀點：(1)主張三權 立，魏勞畢(Willoughby)認為行政就是政府行政部門管轄 的事務(行政是三權中的一權) 缺失：立法 司法均有行政現象 在 (2)主張行政包含於政治之內，古德諾(Goodnow)主張 政治行政 立 論 ，認為政治是國家意志的表現而行政是意志的執行 2.管理觀點：自科學管理運動以後，引進工商界注重效率與成本的觀念 費堯(Fayol) 認為行政就 是計劃 組織 領 導 協 調及控制 古立克(Gulick)創 造”POSDCORB”來說明行政 3.公共政策觀點：政策制訂 執行與評估的一連串過程就是行政 戴伊(Dye)認為公共 政策就是政府選擇作或不作的行動 伊斯頓(Easton)認為行政是政府 對社會價值從事權威性 配之行為 ＊政策 析架構：問題確認 政策規劃 政策合法化 執行 評估 4.公共性觀點：公共行政為彰顯公益 實踐公共目的，並具有積極負責的特性，深受 1968 年美國 新公共行政運動 之影響 是評判行政機關是否有效能 的唯一標準 行政人員應 績效 回應 前瞻三種角色 哈蒙(Harmon) 認為，公共行政向來所關 的重點是公共目的，應為國家意志負責 反對政治與行政 立 主張政府與企業的本質不同 ◎羅素與夏福 茲對公共行政的觀點： 1.政治界說(公行無法跳脫政治的系絡)：政府(五權)的作為 向民眾提供服務 公共政 策制定的 環 執行公共 益 以集體力量完成無法單獨為之的事情(社 群的力量 提供公共 ) 2.管理界說：行政部門的作為(實施法案 重點工作便是有效管理) 公行是一種管理 專業 是官樣文章的米老鼠(過份拘泥或 例) 是藝術也是科學 3.法 界說：執行公法 管制 國王的恩典(福 制度) 竊盜行為( 源重 配)(蕭伯 1
納 Shaw：政府總是依賴某人的支持，竊取另一人的 源而作移轉性支付) 4.職業界說：職業類別 文稿競賽 行動中的理想主義 學術領域 專業活動 ◎行政管理的 源(陳德禹)：組織結構 人力 物 科技 行政管理的範圍(陳德禹)：行政組織」結構 行為 展) 行政運作」政策 計劃 溝 通．．．) ◎行政學的目的：提高行政效率及效果 促進行政的現 化 培養行政通才 促進行政 的公平與正義 ◎行政功能的特質：基礎性 服務性 強制性 行動性 完整性 藝術性 ◎行政學的 展： 一 傳統理論時期－－科學管理，機械效率觀 集權 工 組織 級節制 方法標準化 管理程序制度化 控幅小 二 修正理論時期－－行為科學，社會效率觀 互動性 互賴性 心理動機與反應 民主參與， 求人際關係的調整 三 整合理論時期－－系統 析， 次效率觀(技術 行政 制度) 整體性 開放性 反饋性 權變性及生態適應 ◎詮釋理論 一 起源： 德(Kant)的觀念論 1.我們所瞭解的世界是 先驗觀念 與 後天經驗 的互動產物 2.透過觀念架構的協 ，我們對感官經驗所得的 料加以詮釋，從而掌握事物的 真正意義 3.運用：從 現行動者的意向與欲求出 ，社會科學家將觀察到的行動與經驗安 排到適當的詮釋架構中，說明人類生活本質與目的之關係 二 目的：促進人類相互對話，使人類更瞭解自 與他人行動的真正意義 三 特點： 1.區別行動(有特定意識與意向)與行為(單純的刺激反應)，焦點在對行動意向進行 詮釋 2.以理解為基礎的研究方法：瞭解人類內在精神與感受，及如何表現於外 3.行動是社會性的：致力於瞭解個人如何賦予自 與他人行動及所處社會情境的 意義 4.不強加意義架構於行動者(無普遍性原理)：引導行動者以自 觀點界定行動 價值 5.追求 個例性 的知識：人是主動 自主的， 找共同 則的方法 不再適用 6.強調語言在互動中的重要性(語言是詮釋研究的主要 料)：人類的社會互動主 要憑藉語言來進行，語言的意義也必須在特定社會系絡中加以理解 ◎批判理論 一 基本觀念：與詮釋理論相同，認為知識的基礎在於 觀念 」主觀知識)而非感官 經驗 客觀知識 ，但二者不同之處在於，詮釋理論強調 理解 的知識過程， 而批判理論強調 批判 的知識過程 二 行政學中，批判理論所關 的問題 1.個人與組織之間 益衝突的緊張關係(個人 益不等於組織 益) 2
2.理性行為的假定，基本上是錯誤的 3.客觀經驗描述與主觀價值倫理不可區 (批評 Simon 的事實與價值 立論) 4.組織理論的目的在於 級體制如何強化宰制現象的社會過程 5.反對任何形式的操縱行為 6.不執著於量化 客觀的研究，而是設法瞭解表現背後的深刻意義 ◎行動理論 一 基本觀念：人性是主動而非被動的，人類行動必須在社會互動系絡中才能找到真 正意義 行動理論重新喚起公共行政有關 價值 的研究，回歸以人為本的行 政精神 二 表：哈蒙(Harmon)的四 假定 1.人性是主動的 社會性的 2. 析單元：人與人之間面對面的情境 3.關注人類建構事物意義時的 交互主觀性 4.重視道德與倫理 面 三 關 的問題 1.行政的研究能否改善實務？消除理論與現實的差距？ 2.公共行政究竟是學術學科或是專業應用領域？ 3.科學方法是否有 於行政理論或實務的改善？ 4.行政人員 負責 的行動標準為何？ ◎行政學的定位：亨 (Henry)應用孔恩(Kuhn)之典範概念 Q：典範的意義？ 是一種信念 世界觀 一種觀察的方式 一種普遍性觀點 最高的共識單位 典範 I：政治與行政 立，著重官僚體制的研究，強調行政研究之價值中立性，並以 經濟與效率為研究目標 古德諾(Goodnow) 懷特(White) 典範 II：行政原則的確立，行政原理有放諸四海皆準的普遍性，追求類以性的通則， 不重視差異性的比較 並非是經驗原理而是規範性的原理 魏勞畢 (Willoughby) 古立克(Gulick)&尤偉克(Urwick) 典範 III：公共行政即政治科學，是行政學 展的低潮期，行政學成為政治學的附 (重 點或興趣範圍) 著重個案研究 比較研究，但成果不佳 典範 IV：公共行政即管理學，強調行政沒有 公共行政或企業行政，行政學等同企 業組織理論與管理，失去獨立自主的個性 管理科學與量化技術 典範 V：公共行政就是公共行政，1970 年美國 全國公共事務與行政學聯盟 NASPAA 成立，進入行政學獨立 展的階段 ◎丹哈特(Denhardt)以 主觀－客觀 與 政治－組織 面向，將公共行政區 如下： 一 政治教育典範(主觀＋政治)：行政運作難以脫離國家政治結構的影響 ※ 表人物：1.瓦爾多(Waldo)民主行政論(服務性 參與性及 表性官僚) 2.哈特(Hart)行政人員的義務(公民自主自 藉說理而統治 超越 權力腐化 公民表率) 二 政治結構典範(客觀＋政治)：理性人(經濟人)的假定 ※ 表人物：歐斯洞(Ostrom)的公共選擇觀點： 3
1.理性官僚制度的弊端：無法回應各種需求 強加社會成本於服務對象 無法 有效 配供給與需求 無法防止公共 集中於一 用途而破壞其他用途 易生錯誤難以控制 補救措施只會使問題惡化 2.民主行政的特徵：多元決策中心 複式組織制度 權威的割 重視人民偏 好的多元及 3.民主行政的要點： (1)決策者有腐化的可能，權威應予 開並互相制衡 (2)行政組織有義務回應民眾需求與偏好 (3)多元決策中心可使政府 源的提供保持良性競 (4)缺乏消費者效用考量的生產者效率，是沒有意義的 三 組織學習典範(主觀＋組織)：平等的人性保障 組織 益來自成員 益 組織決 策應以成員合意為基礎 組織變遷來自參與者的共識 ※ 表人物：哥倫比斯基(Golembiewski)組織 展(個人與組織可透過道德管理加 以整合；組織 權是解決道德問題的良方；管理應強調開放 回饋 責任 ) 四 行政控制典範(客觀＋組織)：科學可提供工具性陳述，管理者應使用 陳述控制 員工行為或處理環境的不穩定 ※ 表人物：賽蒙(Simon)決策理論(效率是衡量組織成敗的主要目標，可透過目 標－手段連鎖並考量成員之權威接受程度，達成行政決策的有效運作) ◎公共選擇理論 經濟學在政治學的應用 一 人性假定：自私 自 效用極大化 二 理論要點： 1.公共政策被視為 自 個人所作的集體決定 2.將政治視為交易 場，以供給與需求 面加以 析 3.政治產品(即公共 益)的需求者是選民與納稅人，供給者是政治人物 官僚及 黨派 4.決策者須 展足以抑制效用極大化的行為，以實現公共 益 三 在行政學的應用： 1.人人均為政府施政的消費者，消費者的選擇權有 於公共服務的成效 2.政府應只掌理企業或民間團體不能從事之事務 ◎公共行政的運作原則： 羅聖朋(Rosenbloom) 1.憲政體制： ( 權與制衡) 面對不同權力核心 多元權力使政策不易執行 中央須與地方配合 無法純粹追求 效率必須臣服於政治與法 2.公共 益：實現公共 益(行政人員能表達與回應民眾 益) 防範外部性 ※全中燮提出公共 益的八大架構：重視公民權 符合倫理道德 重民主程 序 秉持專業 重視非預期後果的 析 重視普遍 益 重輿論 充 開放 3. 場機能： 於政府失靈，應開放競 及解除管制，以使 源運作達到效率 4.主權特質：行政機關負責政策的制定與推行 為政策倡導與辯護 具有社會 表性 ◎行政管理 V.S. 企業管理 4
1.相似之處：管理對象與方法相同 組織及其運用相同 效率與服務品質提高相同 艾里森(Allison) 表 公共與企業管理：二者果真在不重要的地方相 同 2.相異之處：目的與動機不同 一貫與權變不同 獨佔與競 不同 政治考慮不同 外在環境因應程度不同 所有權不同 管理重點不同 目標評估不同 決策程序不同 受公眾監督程度不同 ◎羅斯(Rose)認為，政府是 法 稅賦 公務員 組織 計畫所組成 ◎詹森(Johnson)提出現 政府的七大職能與達成任務的工具：
政府職能
執行工具
保護人民生命 產及權 確保民生 源供給 現金給付 照顧無依人民 基礎建設 服務提供 促進經濟成長 行為管制 提高生活品質與個人成就 治理能力 保護自然環境 獎勵科技 展 ◎促成政府成長的原因 1.價值轉變 2.社會 展：依賴人口 稅賦擴張的移位效果 3.經濟混合：獨眼式的凱因斯主義 華格納法則(因為稅收 依賴人口 回應企業 需求 ) 維持 場經濟與公益的均衡(ex 介入勞 糾紛) 4.政治過程：多元參與 普樂現象 益團體自 主義 選前擴張支出 5.科 習性：獨佔(包默病症) 訊過 保密 議題網絡 公務員亦是 益團體 ◎常任文官具有政策影響力的原因 1.政治系統之限制：立法機關失去真正立法的能力(制定政策) 政務官(任期短 不具 政策相關專業知識 缺乏時間瞭解及管理政策) 2.科 體制自我條件成熟：因專業 工與永業化造成常任專家 行政人員具 量權(如 何落實政策) 動員支持(動員立法 外部 行政之政治性支持力 量) ◎行政權力擴張的原因及控制方法 1.原因：自 放任的經濟思想遭受批評 社會與經濟環境的變遷(ex 勞 糾紛 反托 拉斯) 立法權 散 司法權退卻 2.控制：行政自 議會控制 司法控制 公民控制 民營化
第二章：行政學傳統理論時期 ◎政治與行政二 論： 威爾遜(Wilson) 1887 表<行政的研究> 行憲比制憲困難 ※尼 爾(Niebuhr)：自 依靠行政的保護遠多於憲法的保護 古德諾(Goodnow)：政治是國家意志的表現而行政是意志的執行 ◎管理技術學派：認為員工執行工作時必有最佳方法 5
(一)基本假定：理性人 接受 物誘因 個人與組織關係應明確化 採取認識論的客 觀主義(知識須能接受考驗與檢證，且有最佳方法 在) (二)理論內容： 科學管理之父 泰勒(Taylor) 工作 析與時間研究著手，提出四 方法： 1. 展科學 經驗法則 2.以科學方法甄選工人並加以訓練 3.誠心與工人合作，以符合科學原理 4.管理階 與工人有相等的 工與責任( 管理階 承擔無效率的責任) 科學管理受到重視是 於二個事件：白蘭第斯引用相關理論反對鐵路增加運費 泰 勒於 水城罷工案 表極具說服力的演說 吉 萊茲(Gilbreth)之時間與動作研究，大幅提高生產力，被稱為 動作研究之父 ， 莫根生(Mogensen)將其應用於各類辦公廳，即為工作簡化 甘特(Gannt) 明管制圖以控制工作進度，並提出工作獎金制度(與泰勒之績效導向 論件計酬不同，認為應保障工人的基本薪 以激勵之) ◎行政管理學派： 現 管理理論之父 費堯(Fayol)為 表，以組織中上 為研究重心，指出行政要素 為計劃 組織 領導 協調與控制，並列舉十四點管理原則，較重要者有專業 工 指 統一 級鎖鏈 權力集中 權責相當 組織設計應根據 OSCAR 原則 古 立 克 (Gulick) 及 尤 偉 克 (Urwick) 提 出 POSDCORB 為 行 政 要 素 ， 即 Planning Organizing Staffing Directing COordinating Reporting Budgeting 葛森與歐培曼(Garson Overman)提出公共管理的實質內涵為 PAFHRIER，即政策 析(PA) 務管理(F) 人 管理(HR) 訊管理(I) 對外關係(ER) ◎動態管理學派： 最早提出”團體動態學” 注意到行政的心理因素 以傅麗德(Follett)為 表，研究著重於人類行為的心理基礎及集體工作時的情感反應 作用 主要學說如下： 1.額外價值論：團體生活將使人產生強烈情感，個人將受團體所影響，因此團體具 有一種額外價值的生命，這才是人類行為的基礎 2.團體之衝突與調和：衝突是必然，應透過整合(而非妥協或支配)加以解決 3.協調的原則(協調是管理的核心)：直接交涉 早期處理 互惠 連續 4.對權威的看法：人類只有在真實環境與事實需要下，才會接受權威，因此命 與 權威必須去除人的因素，純粹根據情勢的需要來運用，即為 情勢法則 最後權威：組織中每個人在其工作範圍內，均有特定職權與責任，真正的權力， 係 這許多小權力的綜合，所謂 最後決定 只是整個決策過程中的最後一 刻而 ◎官僚型模學派： (最大缺點為停滯不前 不求進步) 」一)理論內容： 以韋伯(Weber)為 表，提出以合法權威為基礎之 理想型官僚制度 合法權威的 演變：傳統權威(來自傳統歷史文化的信仰，是靠繼承而來) 超人權威 合法合 理權威 理想型官僚制度之特徵：專業化的職位與職權 級節制 永業化 持久性結構 6
大型組織 去人性(對事不對人) 形式主義 規則拘束(依法行政) 高度紀 功績制 韋伯本人並不推廣此種組織結構，因為會形成鐵的牢籠 級節制 書面文件 完整而專業的訓練 韋伯本人對官僚體制的描述：依法行攻 充 展的公務機關 依 普遍法則 反功能原理： 莫頓(Merton)，認為韋伯提出的理想型官僚制度具有嚴守法規的特性，而法規原 本是為達成目的而採取的手段，卻轉變成有價值之目的，稱為 目標錯置 賽茲尼克(Selznick)：本位主義；葛德納(Gouldner)：官僚怠工 (二)理想型官僚制度之缺點：過份強調機械性的正式組織 專業人員只適合特定工作 環境 升遷依照年 將使員工只注意保護其既有 益 級節制削弱上級對下級的 影響力 過份重視法 規章 永業化將失去奮鬥精神 以主觀觀念構成的一種理想 組織型態，而非根據實驗主義而得 ◎當 對理想型官僚制度之檢討 (一)5C 策略(歐斯朋 Osborn&傅瑞琪 Plastrik)：核心(領航而非操槳) 效果(建立客觀績 效制度) 顧客 控制(授能：組織 個人 社區) 文化(重塑行政文化) (二)丹哈特(Denhardt)提出： 表性官僚 保障弱勢措施 公行人員積極參與政策 社 區參與決策與執行 內部組織 展 ◎傳統理論的檢討 1.科學管理的重要原則：系統化 計劃化 協調化 效率化 標準化 2.缺失：強調機械的效率而抹煞人性 封閉系統 對行為作出不 實際的假設 以有 限的經驗與觀察所得之原理原則，經不起普遍性的考驗 3.賽蒙(Simon)認為所謂的行政原則只是一堆諺語而 ，無法放諸四海皆準 ◎專業化的可能缺失 魏伯倫(Veblen)：受過訓練的無能 狄威(Dewey)：職業性神經錯亂 華諾(Warnotte)：專業的形變
第三章：修正理論時期的行政學，即行為科學 ◎行為科學的主要涵義： 1.以科學方法來研究行為問題的科學 2.建立社會科學中能夠共同使用的 一般理論 3.以驗證的方法進行研究 ◎人群關係學派：霍桑實驗 梅堯(Mayo)在西方電器公司之霍桑工廠進行的一連串實驗，並瞭解下列問題的重要 性： 1.人格 重：工人的態度與情緒之改變才是促使產量增加的原因 ＊霍桑效應即是某一群人察覺到正被他人所注意時，會採取較正面的回應 2.參與及情緒 洩：工人 洩怨言後，情緒會轉好 生產量也會提高 3.小團體及其約束力 4.社會平衡(心情的內在平衡)與士氣(羅次力斯格：個人與組織之間動態平衡關係) 7
◎人群關係學派的剖析 一 對人性的假定：個別差異(強調差異管理) 全人觀 Y 理論 動機論(行為是 動 機所引 ) 人類 嚴 二 優點：著重成員行為與滿足的 析 人性激 民主領導 意見溝通 培養 快 樂 的員工 三 限制：1.目標仍鎖定在提高生產力而非以成員的福祉為最終價值，史考特(Scott) 批評為 母牛社會學 2.研究重點為成員個人行為， 考慮組織整體及外界環境 ◎動態平衡學派： 以巴納德(Barnard)為 表，主張 獻與滿足的平衡 ，相關理論如下： 1.互動體系論：組織是 人群互動關係所組成的系統，具有共同目標 獻心力的 意願 相互溝通的能力 2.非正式組織：可從事正式組織所不便溝通之 訊 維持組織安定與團結 保持個 人人格完整及獨立選擇 3. 獻與滿足的平衡：誘因不能只靠物質，更要重視非物質條件 多數人不會只為 多得到一些物質報酬而 獻更多 4.權威接受論：權威不在 者而是在受命者，要讓下屬完全接受命 必須具備下 列條件：受命者確 瞭解 合於組織目標 不違個人 益 有能力執行 每 人均有 無差異區 ，落在此區的命 必被接受 5.溝通原則：主管是溝通管道的中心點 6.主管的職能：建立溝通系統 將員工導入合作關係並激 其認同 制定組織目標 7.責任道德觀：責任係源自個人內心的義務感 8.組織性質：社會化系統 成功與否取決於是否與外界維持良好關係 配合外在環 境調整組織，以維持平衡 Open System 的先驅 ◎理性決策理論：著有 行政行為 以賽蒙(Simon)為 表，他認為行政行為就是組織決策制定的過程，決策活動包括情 報活動 設計活動及抉擇活動 基於下列原因，他認為決策才是研究行政學的工具： 1.傳統行政學只注意 執行 ，忽略執行前的 決定 2.組織目標的達成，是最低 與最高 配合的結果 3.測量效率的最佳方法就是看決策的理性程度 賽蒙(Simon)為行為科學之健將，他認為行為科學的意義如下： 1.傳統行政理論所建立的行政原則，只是一些行政諺語而 2.應區 價值因素與事實因素，並因此區別政策與行政 3.行政學是以事實問題為對象的實證研究 4.要建立科學原則前，必先 展概念工具 組織平衡論：賽蒙(Simon)承襲巴納德之理論，認為組織與成員間必須保持 獻與滿 足的平衡 只有在組織的激勵作用大於 獻時，成員才願意繼續參與 ◎XYZ 理論： 麥克葛瑞格(Mcgregor)將人性假定 為 X 理論與 Y 理論： X：人生而懶惰 不喜 工作 逃避責任企求安全 必須使用強制或懲罰等方式使 8
部屬 力工作 Y：工作與休閒一樣自然 外在控制與懲罰並非達成目標的唯一方法，人們會自我 控制管理 認為報酬是伴隨成就而來 樂於學習並承擔責任 人的智慧只獲 得部份的 ◎需要 次理論： 馬斯洛(Maslow)所提出，認為人類為五種基本需要：生理 安全 愛(歸屬) 自 成就(自我實現)，低 需要不必 100%滿足即可產生高 需要 基本假定：低 需求 滿足前，高 需求不會出現(滿意累進) 某個需求滿足後即失 去激勵作用 組織應先滿足低 需求 ◎ERG 理論 阿德福(Alderfer)提出，人類的需求 級 低而高 別為：生 關係 成長 基本假定：需求愈不滿足，對它的慾望愈大 低 需求愈滿足，對高 需求慾望愈大 高 需求愈不滿足，對低 需求慾望愈大(挫折退縮) ◎雙因子理論： 赫茲柏格(Herzberg)提出，對於能防止不滿的因素稱為 保健因素 ，而能夠帶來滿 足的因素則稱為 激勵因素 保健因素」與工作無關的外在條件)是消極的，以維 持現況為主，對進一步的改善並無幫 影響 1960 以後的工作設計觀點： 1.工作豐富化 (1)衡量是否可行時應考慮的因素：技術上與工作結構是否有足夠彈性 員工反 應 組織管理政策(ex:人事 領導 訓練)是否可以配合 (2)推動原則：直接回饋的 訊 學習的機會 完整的工作單元 個人責任 直接 溝通 高 支持 2.工作生活品質 ◎修正理論的檢討 1.修正理論對行政學的影響 (1) 研究 應然 轉變為 實然 靜態到動態的研究 (2)重視非正式組織及群組角色 (3)管理方式 監督制 轉變為人性激勵 消極懲罰轉變為積極激勵 (4)領導 獨 到民主 重視互動溝通 (5)對權力的觀點 職務轉變為部屬的接受程度而定 2.缺失 (1)雖然重視事實的研究，但無法加以貫通，無 於解決問題 (2)過份偏重行為而根本地否定組織結構及規章制度的重要性 (3)僅以組織內部人員為研究重心，忽略外在環境因素的影響 (4)追求 客觀性 並避免 價值判斷 ，實有違社會科學的研究宗旨 ◎組織行為 一 要素：成員 結構 技術 環境 二 人類本質上的概念：個別差異(強調差異管理) 全人觀 動機論(行為是 動機所 引 ) 人性價值 9
三 四
組織本質上的概念：社會系統 相互 益(是一種融合過程) 個體行為： 1.態度：包含工作滿足 工作投入 組織認同 2.個性：內外控 權威主義 權術主義 冒險傾向 3.察覺：假定類似 刻板 象 暈輪效果 4.學習：塑造化 模型化(模仿) 五 群體的類型：指 任務 益 友誼 ◎後人群關係學派 人文主義的組織理論 一 組織的人文主義(施浩德,Scotte) 1.人性 嚴應在平等基礎上加以保護，而非 級節制 2.組織 益應公平 配給 益創造者(即成員) 3.決策者與考核者的權力，應得到成員的同意 4.組織變革係成員對所有備選方案充 瞭解及獲得共識後的結果 二 基本主張 1. 析個人動機與組織目標的衝突與協調 2.個人需求與組織需求之間 在根本性的衝突 3.組織民主化 參與式管理 民主行政
第四章：整合理論時期的行政學，即系統 析 ◎系統理論的意義：以開放系統的觀點進行組織與管理的研究，伊士頓(Easton)提出開 放系統架構：輸入→轉換(系統) →產出 反饋 伊士頓(Easton)系統理論架構中的轉換活動，常被形容為 黑箱作業 ◎系統的特性(Kast & Rosenzweig)：次級系統 整體觀 開放性 投入轉換產出過程 界限 反熵作用 動態平衡 回饋 級相連 工合作 多元目標 殊途同歸 ◎一般系統理論： 貝特蘭菲(Bertalanffy)，提出 封閉系統 與 開放系統 的論點 鮑丁(Boulding)將一般系統理論 揚光大，將系統 為九個 次：靜態控制系統 簡 單動態系統 自動控制的調整系統 開放系統 遺傳及社會 次 動物系統 人類 次 社會組織系統 超越系統 ◎環境系統理論： 卡斯特(Kast) & 羅森威(Rosenzweig)認為，研究系統時，必須考慮外在環境因素 環 境與組織之間雖有界限，但界限具有可滲透性，可將環境與組織有關的因素加以聯 結 環境系統可 二大類： 1.一般環境：文化 科技 教育 政治 法 經濟 天然 人口特質 2.特定環境：顧客 供應者 競 技術 組織可 五個次級系統構成：結構 技術 心理－社會 目標與價值 管理(貫穿整 個組織) ◎社會系統理論： 帕深思(Parsons)認為任何一種組織，其本身就是社會系統，具有四種功能：適應 達 10
成目標 模式的維持 整合 為執行上述四大功能，可 為三個次系統： 1.策略階 ：主要功能為模式的維持 2.管理階 ：主要功能為適應 整合 3.技術階 ：主要功能為目標的達成 ◎生態理論： 認為組織是一隨環境變遷不斷調整內部結構與工作方式的有機體，諺語 橘逾淮為枳 就是生態學的通俗說明 高斯(Gaus)是以生態觀點研究行政現象的第一人 他 表的 政府的生態學 認為行 政行為必須考慮生態環境的因素 雷格斯(Riggs)是集行政生態學之大成者，著有 行政生態學 認為必須以生態學的 觀點研究開 中國家的行政，即從非行政因素去觀察行政 稜柱模型(雷格斯,Riggs)：鎔合(傳統農業社會) 稜柱(過渡型社會) 繞射(工業社會) 稜柱社會的基本特徵：異質性 形式主義 重疊性 ◎ 開 國家之行政文化特色：理性 功績 相對 冒險 事實取向 行政中立(理工 相貌適中) ◎開 中國家之行政文化特色(白完基)：因緣 權威 家族 人情 形式 官運 通才 特權(因全家人是官才特權) ◎行政系統類型(黑第,Heady)： 一 開 國家： 1.古典行政系統：以法 德為 表 (1)公務員 表國家行使權力，不以公僕自居 (2)受過高等教育才有 格報考公務員 (3)公務員待遇優厚，永業保障 (4)正式任命前，須經長期的訓練 2.公民文化的行政：以英 美為 表 3.邁向現 化的行政：以日本為 表 (1)公務員的學閥化 (2)情感交流的永業制度(對所屬機關的認同極強) (3)政治人物與文官 見明顯區別( 相同官員擔任) 4.共產主義下的行政：雙軌的官僚組織(黨＋行政) 二 開 中國家 1.官僚突出體制：傳統精英型 個人精英型 聯盟精英型 鐘擺型 2.政黨突出體制：多頭競 型 一黨獨大半競 型 一黨獨大動員型 共黨極權 ◎權變理論： 柏恩斯與史塔克(Burns & Stalker)提出 機械式 與 有機式 組織之區別，奠定權變 理論的學術地位 有機式組織的特性：開放 動態均衡 反熵 必要的多樣性 殊途同歸 系統演化 伍華德(Woodward) 現沒有任何一種管理方法可以有效運用於所有組織，亦沒有任何 一種組織型態可有效適用於所有企業，各機關應依其工作性質及特殊情況採取不同 的組織型態與管理方式 否認萬靈丹的 在，主張條條大路通羅馬(即殊途同歸) 11
理論內容：否定 兩極論 強調彈性 效率與效能並重 殊途同歸性 管理者的職 責(策略制定 訊決策系統設計 塑造影響力及領導 組織改善) ◎系統理論的功用與限制 1.功用：更明確解釋組織的現象 對組織研究產生整合作用 使組織管理更具彈性 2.限制：心理及社會次系統無法理性化與掌握 次系統之相互關係 獲得經驗之證 明 否認組成 子之間有個別目標的 在(忽視衝突的 在) 基於 成長假 設 有違組織生命週期的 析
第五章：組織結構概論 ◎組織的靜態觀點是以組織結構來研究組織；動態觀點則是以人員交互行為說明組織現 象，是將組織視為一個活動體；生態觀點認為組織不僅有靜態結構與動態交互行為， 更是一個有機體，會隨著環境自我適應；心態觀點則是以心理或精神方面來解釋組織 現象 ◎吳瓊恩認為組織可以三種信念加以界定：理性系統(工具理性) 自然系統 環境影響 組織的觀點 ◎組織理論演進：始於 1937 年古立克(Gulick) 尤偉克(Urwick) 行政科學論文集 1.傳統時期的組織理論 偏重靜態研究，以經濟及技術觀點來研究組織，認為組織是 工 級節制 權責 明 明定規章 目標導向及協調的體系 2.行為科學時期的組織理論 以動態觀點進行研究，組織不僅是 經濟與技術的系統 也是 心理及社會的系統 ， 以實證方法證明人的行為對組織的影響 認為組織是平衡 提供合理決策 具有影 響力 具有非正式面 人格整合的心理與社會體系 3.系統理論時期的組織理論 組織是一個外在環境中的開放系統 傳統理論認為組織是封閉系統，視熵值的增加 為必然，系統理論則認為組織可自環境接受各種輸入，加以轉變而輸出，這樣的 環可以抵銷熵值的增加 綜合言之，組織具有界限 反饋 新陳 謝(負熵) 次系統交錯重疊 具有適應與 維持的作用 殊途同歸及成長等特性 ◎組織結構的成 影響因素及功能 1.麥克法蘭(McFarland)提出五個基本要素：縱的 級 平行單位 職位任務與權責 直線及 僚單位 變態結構 2.可 複雜性 正式化 集權化等三個成 來描述組織結構(陳德禹) 3.組織結構的功能(麥克法蘭,McFarland)：效率 溝通 工作滿足 齊一組織 4.影響組織結構的因素：策略 規模 作業多樣性 員工特質 環境穩定性 科技 外部壓力」法規 顧客 競 者 供應者) ◎規劃組織結構的原則 穆尼(Mooney) 雷 (Reiley)提出四個原則：階梯原則 機能原則 僚原則 協調
原則 12
◎組織的水平 化( 部化) 部化的要義：組織的水平擴張 依工作性質將作業活動歸屬至各單位 同一階 的 各單位是平行的，各有明確工作範圍與職責；簡單而言就是 工 古立克(Gulick)提出 4P 原則：功能 Purpose 程序 Process 人 Person 地區 Place 明茲伯格(Mintzberg)認為，除上述 4P 外，應加上 知識與技能 時間 ◎組織的垂直 化與控制幅度 垂直 化是以 級節制體系為 表，其 化標準是個人對組織活動所具權力大小 責 任程度及所管轄的部屬數目 所謂控制幅度是指一個主管直接指 監督的部屬數目， 於主管與部屬的關係十 複 雜，並非單純上下關係更包括平行關係，因此必須控制在一定程度內 組織 級的 數目會與控制幅度成反比 影響控制幅度的因素：監督所花的時間 監督的複雜性及重要性 工作的重覆性 工 作間的關聯性 部屬能力 權責劃 程度 僚協 ◎組織的整合途徑：溝通 監督 領導 協調 古立克(Gulick)認為，公共組織的協調可透過：組織 理念 ◎新興的組織型態 1.專案組織(矩 組織)，兼顧功能 化與產品 化之優點，若干部門之間的團隊組合， 用以達成特定目的 是一種臨時性 開放性 互動頻繁以及為特殊目的而成立的動 態組織 2.組織民主化：同心圓型態是其中的一種 表性結構，主管與部屬之間不論地位高 低，均有非常頻繁的互動，而上司與部屬的相互依賴程度相當高 3.自 式組織(變形蟲組織)：中央是一個常設的管理小組及各種專家，外圍環繞臨時 小組及矩 組織 依據權變觀點所設計 ◎霍桑實驗(第三階段小團體研究) 現非正式組織的 在；塔夫研究所試驗」短牆法)則 提醒工業社會心理學對非正式組織的重視 ◎非正式組織的特性：自然產生 交互行為 感情移入 社會距離短 民主取向 以影 響力領導 團體壓力 附著與認同 成員重疊 ◎加入非正式組織的原因：友誼 認同 保護 展 協 ◎非正式組織的功能 1.正功能：維護成員價值觀 提供成員社會滿足 溝通 社會控制 高度彈性 擔 正式組織之主管領導責任 2.反功能：反對改變 角色衝突 謠言 適(社會控制造成) 私不公 ◎非正式組織的類型 1.道爾頓(Dalton)：垂直共棲(能維持最久) 垂直寄生 水平攻擊 水平防守 混合 2. 格羅(Nigra)：水平內部 水平部際 垂直內部 垂直部際 ◎非正式組織的測量 1.墨里諾(Mereno)的社交測量圖， 每個 子列出其最喜 與最不喜 的伙伴，獲得 最多人喜 的人，則對組織的影響最大 2.戴維斯(Davis)的組織交互作用圖，以工作人員實際接觸的關係進行繪製，有 於管 理者瞭解正式與非正式溝通路線 13
◎組織病象與改進 1.三大病因：規模龐大 法規森嚴 權力集中 2.病象： 白 生(Parkinson)定 ：行政首長喜好增加部屬(每年 5%) 組織成立年 愈久，成 員素質愈低 開會時間長短與議題重要性成反比 採用委員會制之組織必將 愈來愈多 組織行政效率日益低落，但建築愈見華麗 當年度預算必然設法 用完，否則下年度將被 減 寡頭鐵 ：邁可斯(Michels)提出，組織在其逐漸龐大的過程中，勢必走上寡頭統治 劣幣驅逐良幣：格勒善(Grasham)提出，原為經濟學上的貨幣定 ，但引 為組織 中 碌者多於優秀者 劣才排擠賢才的現象 彼得(Peter)定 ：人的知識能力在其晉升至某一職位時， 不足以勝任工作，而終 致組織退化 BOHICA(不稀罕效應)：一種反革新情結，能忍自安 消極抵制 生還者症候群：組織精簡後， 被 撤人員常有心胸窄化 自我中心及保守的傾向 邁爾斯定 (Miles’ Law)：行政人員的角色皆 所擔任的職位所決定，職位不同則 立場亦不同 莫菲(Murphy)定 ：若事情可能會出錯，就一定會出錯，而且總在最糟的時機出錯 3.改進之道： 權 民主 簡化 ◎過度官僚化的組織病象：異化(組織疏離感：無力感 無規範感 自我疏離感) 過度 從(目標錯置 訓練有素的無能) 無回應力 無情無義(單向度的人 物化思考)
第六章：組織設計概論 ◎組織類型： 1.首長制 V.S. 委員制(懷特,White 言：執行與指導採首長制，政策的 求與決定採 委員制) 2.業務部門 V.S. 僚部門 (1)業務部門宜採首長制 級節制 事權統一 (2) 僚部門依性質區 為：一般性 僚 輔 僚 技術 僚(是專家而非通才) 報導性 僚 諮議性 僚 監督性 僚 3.中樞機關 V.S. 派出機關 ◎業務部門與 僚部門的關係 1.原始關係： 僚職能須依附於業務職能，本身不能單獨 在 2.實質關係：權力演變為影響力； 僚可經 下列途徑取得權力：優越表達能力 技 術 特殊身 經 制 業務部門的缺失 ◎地方政府與派出機關之差異 1.地方政府是統合性的地方行政組織，派出機關則是功能性的業務單位 2.地方政府統管當地一 行政事宜，派出機關則是單純辦理接受指定的業務 3.地方政府具有法定權限，派出機關只是上級單位的委託或 理機關無獨立權限 ◎組織的 類： 1.以組織的型態區 14
明茲伯格(Mintzberg) 類為(1)機械式官僚(2) 部化(3)專業化官僚(4)簡單(5)臨時性 任務編組 2.以組織的社會功能區 帕深思(Parsons) 類為(1)以經濟生產為目標(2)達成政治目標(3)整合(4)模式維持 3.以人員 從程度區 艾桑尼(Etzioni) 類為(1)強制型(秩序性目標) (2)功 型(經濟性目標) (3)規範型 (文化性目標；榮譽的報償) (4)雙重 從(強制＋規範) 4.以受惠者區 史考特(Scott) 類為(1)互 型，受惠者為組織成員，例如政黨 工會(2)服務型，受 惠者為特定民眾，例如大學 醫 (3)企業型，受惠者為股東及經理人(4)公益型(有 行使公權力)，受惠者為全體民眾，例如軍事機關 警察機關 ◎我國行政組織最新 展 一 中央行政機關組織基準法 1.行政 及所屬機關適用，行政 以外中央政府機關準用 2.機關(構)型態：機關 獨立機關 附屬機關 附屬機構 行政法人 3.內部單位之設置 (1)業務單位：處(一級 獨立 二級委員會用之) 司(二級部用之) 組 課 (2)輔 單位：處 室 (3)各機關內部之二級單位：科(但四級機關之內部單位以設立一級為限) (4)附屬機關因性質特殊，得另定名稱 4.組織法規名稱 (1)以法 定之者：定名為 法 ，但業務相同而轄區不同(ex:各地國稅局)，其共 同適用之組織法 定名為 通則 內部單位 工職掌定名為 處務規程 (2)以命 定之者(限四級機關)：定名為 規程 ，但業務相同而轄區不同(ex:各區 監理所)，其共同適用之組織法 定名為 準則 內部單位職掌 辦理細則 5.機關內部單位建制標準 (1)行政 設 13 部 4 委員會 5 獨立機關 (2)業務單位總量：司之總數以 104 為限(各部設 6 至 8 司，8*13=104，各司設 4 至 8 科) 委員會及獨立機關設 4 至 6 處，各處設 3 至 6 科 6.增訂 行政法人 法源 二 行政法人 1.特質：所執行之公共任務，國家仍有義務確保其實施 專業化並強化成本效益與 經營績效 任務不宜 行政機關或民間組織辦理 公權力行使程度低 2.政府改造的基本精神：去任務化 地方化 法人化 委外辦理 3.採行的理 ：融合公私組織之優點 避免成立 團法人可能衍生的問題 增加用 人彈性 會計與採購的鬆綁 強化經營責任與成本效益 4.設置條件：公共任務不具強制性，適合企業化管理 有去政治化的強烈需求 基 於兩岸或外交關係的特別考量 公共任務適合民營化，基於過渡階段的考量 三 獨立機關 1.意義：為執行專業化 去政治化，並充 顧及政治與社會多元價值之公共事務而 15
設置，負責提供監理性 管制性 決性或調查性之公共事務，不宜負責 政策制定或政策協調統合之功能 2.設置原則：兼顧權力 立及責任政治原則 超然行使職權，不宜負責政策制定或 政策協調統合 3.組織特性：合議制 委員受有任期保障，並交錯任期 首長非內閣成員(不參與內 閣政務運作及行政 會議) 委員均為政務人員 委員選任應著重專業性 4.對獨立機關的監督：所為決策不受行政 之適當性及適法性監督 對其決定不服 者，應直接提行政訴訟 立法 藉立法規範及預算對其監督 監察 之糾 正 糾舉 彈劾權行使，並對預算執行為審計監督
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第七章：組織文化與組織氣候 ◎組織文化 席恩(Schein)認為組織文化是 特定團體 展出來的一種行為基本假定，用以適應外 在環境及解決內部整合問題 組織文化有三個 次：器物 次 價值 次(可透過 社會共識過程查驗) 基本假定 次 林鍾沂提出組織文化的特性包括： 基本假定 團體的 明 現與 展 透過學習 處理內部整合及外部適應問題 對新成員進行教導 是一種思考問題的方法 吳瓊恩認為組織文化有五個 次：器物 信念 規範 價值 前提 ◎組織文化的類型 一 內 式 哈理生(Harrison)根據決策過程的不同特性，提出權力取向 角色取向 工作取向 人員取向等四類 雷曼(Reimann)與韋納(Wiener)提出以組織價值來源(個人魅力 組織傳統)及價值判 斷焦點(功能 菁英)為兩軸，形成四種文化類型：企業家型(個人＋功能) 策略 型(組織＋功能) 盲從型(個人＋菁英) 排他型(組織＋菁英) 二 外引式 迪爾(Deal)與甘乃迪(Kennedy)著重環境對組織文化的影響，以環境風險高低及回應 速度快 為兩軸，提出四種類型：長線風險(高 ) 硬漢式(高 快) 強調過 程(低 ) 辛勤工作盡情 樂(低 快) 三 奎恩(Quinn)與麥克葛雷斯(McGrath)以對環境的確認程度及行動迫 程度為兩 軸，提出四種類型： 級的(高＋緩) 理性的(績效導向，高＋急) 共識的( 展的( 權 個人魅力 競 與成長 低＋急) 權，低＋緩) 四 大內(Quchi) 表 Z 理論，主張整個組織(Z 組織)應建立信任與親密的關係 Z 理 論具有下列特徵：長期僱用 升遷緩 參與決策 人人須對團體決策負責 全局取向 ◎組織氣候 黎特文(Litwin) 史春格(Stringer)提倡以整體與主觀的環境觀念，來研究成員的行為 動機及所表現的行為，於是形成 組織氣候 理論 塔古里(Taguri)認為組織氣候 表機構內部的一種持久性特質，來自成員的經驗 會 影響成員的行為並可以用一系列組織特色來描述 李克特(Likert)：系統一 系統二 系統三 系統四(最佳) 席斯克(Sisk)認為 X Y 理論各有所偏，制度與人必須兼顧，提出六個交互影響組織 的情境變數：成員多寡 員工交往程度 員工個性 目標一致性 決策 級 組織 狀態 白萊克(Blake) 毛頓(Mouton)提出管理格道理論，以(對工作的關懷，對人員的關懷) 測量組織氣候 (9,1)為業績中心型 (1,9)為懷柔型(俱樂部式) ◎組織文化與組織氣候的比較 席恩(Schein)認為組織氣候只是一種氣氛(即事相的內容)，可以刻意營造，但組織文化 則更為深刻 更無法意識的意義體系(即事相的原因及過程) 就研究方法論的比較而言，組織氣候(源自心理學)多採取實證觀點，以 則化 定量 17
方法進行研究；組織文化(源自人類學)則多以質性途徑為主 相同之處： 是處理組織成員認識所處環境的方式 會影響成員的行為 是透過 社會化的互動過程而學習 均具有多元面向(同時有多元文化與氣候 在) 相異之處： 1.文化係組織的共同信仰及價值觀，持續性強且成員早 習焉不察；氣候乃文化之 表象，意涵範圍較窄 持續性弱 2.文化較難駕馭 管理；氣候易於控制與塑造
第八章：組織 展與學習 ◎組織 展 Mcgregor 最早提出 組織 展 一詞 Lewin 為組織 展的先驅學者 明斯與沃萊(Cummings & Worley)認為組織 展源於五 成長背景：實驗室訓練法 (敏感度訓練) 調查研究回饋法 實作研究和參與管理 生產力和工作生活品質 策略性變革 吳定：組織 展是以行為科學知識為基礎，採用特殊行動方案與技術為工具，達到維 持 更新及改變組織制度與人際關係之計劃性 力，本質上為一種干預技術 葛德那(Gardner)認為組織 展即組織更新 邊尼斯(Bennis)認為組織 展是一複雜的教育性策略，目的在改變信仰 態度 價值 觀和結構 組織 展的特性：進行中的互動過程 應用行為科學 變動的規範性的再教育策略 以系統方法觀察組織 以經驗為基礎而作有計劃的改變 強調目標設定與規劃 組織 展的具體方法： 展個人 展團體 展組織 ◎ 展個人的技術 1.敏感度訓練(實驗室訓練)：改變人際關係品質，認清自 的特性，提高自覺與洞察 他人的能力，增進情感交流進而改變行為 類型： 生人法 堂兄弟法(成員來自同一組織，但無直接工作關係) 家庭法(有上 下隸屬關係) 2.管理格道訓練 用以 展管理人員 3.工作豐富化 赫茲柏格(Herzberg)認為有關工作豐富化的重要因素：對 源的控制 責任擔負 回饋 工作速度 成就 個人成長與 展 ◎組織變革 李文(Lewin)認為變革係指維持系統穩定的力量受到改變(力場 析論)，會受到二股力 量的影響：維持現狀 促使變革 抵制變革的來源：習 源限制 恐懼 人事協定(人際關係)改變 損害既得 益 處理抗拒變革的策略：同理心與支持 溝通 參與 變革推動者的類型：專家型(解決問題) 過程型(培養變革能力) 觸媒型(加速改變的 生，ex:甘地 金恩) ◎組織精簡 管理階 刻意採行的組織活動，其目的在改善組織效率 生產力及競 力 其效益 18
包括：經濟效益(cost down) 組織效益( 低官僚程度 提高決策品質 提高生產力 促進溝通效率) ※插電心態(Plug-in)：視員工為生產機器，作為 低成本之計算單位，需要時隨時插 電即可運轉 ◎組織學習 阿吉 斯(Argyris) 熊恩(Schon)的定義：為促進長期效能與生 展，而在回應環境 變化的實踐過程中，對根本信念 態度行為及結構所實施的各種調整活動 個人學習偏重實務中的特殊經驗，組織學習偏重普偏性的規範學習 團隊學習為組織學習的基本單位，具有三個主要面向：三個臭皮匠勝過一個諸葛亮 創新與整合 知識擴散 ◎組織學習的理論觀點」最早提出學習一詞者乃是 Simon) 1.理性抉擇觀點 適應的理性系統：組織係藉 理性抉擇的機能來進行適應，即透過決策例規控制環 境對組織的衝擊，所以組織學習是一種適應行為 主要學者有賽 蒙 馬區 希爾特 例規化的組織行為及標準作業程序：在有限理性的情況下，透過簡化的認知模式來 掌握環境不確定性，即透過決策例規控制環境對組織的衝擊 決策例規的學習：透過理性抉擇過程，選擇恰適方案以滿足目標與期望 但如何選 擇恰適方式並非一朝一夕可成，而是經歷嚐試錯誤的反覆過程 2.行動理論觀點： 阿吉 斯(Argyris) 熊恩(Schon)提出，說明個人或組織行動與學 習過程的中介理論，行動 展的過程也就是學習的過程，而學習的結果就是 行動的持續修正 個人行動的結果若與預期不符時，會修正原先的想法與認 知(認為先前的認知有誤必須修正)，使想的與 生的趨於一致，此過程使會形 成 學習回饋圈 組織在特定情境下，若欲產生某種結果，必須採取特定行為，此稱為 組織的行 動理則 ，而組織學習正是對行動理則的持續反省與修正 組織學習的根本困難在於人際間自我防衛及金 塔組織結構對人員所產生的影 響，解決之道即 人性價值開 與 組織結構調整 Argyris 提出組織學習障礙為組織防衛(包含：儀式性會議 防衛賽局 自欺行為) ◎組織學習方式的類型 1.適應性 V.S. 創新性 2.單回饋圈學習：探討策略行動與策略目標之因果關係及矯正過程 3.雙回饋圈學習：重新檢討目標 政策 規範與組織意圖之間的關係，設去找出其間 差異的原因予以調整修正並落實在行動策略的過程 4.學習 再學習 ：打破過去學習的習 ，改採新方法 5.行動學習(雷芬,Revans) 6.學校學習 V.S. 職場學習(包含：工具性 對話 自我反思) ◎組織學習的風格類型：實驗型 獲取能力型 持續改進型 標竿學習型 ◎學習型組織 表人物為彼得聖吉(Peter Senge)，提出以五 修練建立學習型組織：系統思維(乃為 19
核心) 改善心智模式(用以矯正 級節制的管理方式) 超越自我 建立共 ( 下往上的過程) 團隊學習(關鍵在於成員間的對話與討論)
願景
杜賓(Tobin)認為學習型組織有三個特點：接受新觀念的開放性 具有鼓勵學習與創新 的文化 瞭解成員的工作對整體目標的 獻 杜賓(Tobin)提出建立學習型組織的五 基本條件：明確的領導 思考能力的培養 克 服功能性近視 建立有效的學習團隊 管理人是師傅的角色 ◎傳統型與學習型組織的比較(吳瓊恩) 傳統型：強調技術理性 對改造員工心智模式無能為力 行為的改變限於單圈學習 重視 級控制關係，導致員工被動因應問題 專業 工導致員工習 於片斷 化思考 學習型：強調管理人員是員工的輔 者(培養員工解決問題的能力) 趨向扁平化組織 塑造有 學習的組織文化 ◎組織喻象(莫根,Morgan) 以 8 個隱喻敘述組織 析的差異 1.組織是機器：官僚制度有效但笨拙 2.組織是有機體 3.組織是大腦：組織溝通與習習 4.組織是創造性的社會實體：什麼樣的社會就形成什麼樣的組織與制度(組織無法脫離 環境的制約) 5.組織是政治體系 6.組織是心靈囚籠：思考受限於自 所喜 的方式 7.組織是流變與轉變 四種形塑組織生活的變遷邏輯 (1)組織是自我形成或創生的體系 (2)將組織變遷視為主流型態的易位 (3)變遷的表現並非機械的因果關係，而是互為因果的邏輯 (4)以辯證邏輯敘述組織變遷是一種 正 反 合 的作用 8.組織是宰制工具：對環境汙染 對員工剝削 ◎全像圖的組織設計原則(莫根,Morgan) 1.將整體植入部份(建立員工的整體意識) 2.重疊的重要性(部份重疊乃必要之惡)： 訊處理重疊 技能與工作設計重疊 3.必要的多樣性：迎合環境的複雜(組織內部和環境同等複雜) 4.適中的規範：避免無藍圖下的自 放任與集權 5.學習如何學習：預測環境變遷 雙圈學習 隨時浮現的組織設計
第九章：公共組織理論的 析途徑 ◎羅聖朋(Rosenbloom)：管理 政治 法 途徑 一 管理途徑 1. 部化與 級化 2.目標管理： 機關上下級人員共同設定組織 部門與個人目標，使各部門相互 配合，並激勵員工產生工作動機，有效達成組織目標 20
※特性：(1)以人性為中心 (2)將個人期望結合組織期望 (3)以激勵 懲 罰 以民主領導取 集權領導 (4) 用目標設定會談，使員工親自參 與計劃與決策，以增進其責任心與榮譽感 (5)以自我控制及自我檢討 建立員工的自 心 ※陳德禹：目標管理的精神在於人與事的結合 個人與團體的結合 意見與責
任的結合 進度與監督的結合 人性與創意的結合
二
三
※缺點：上司 用目標設定來榨取員工的承諾，而在日後以承諾壓迫部屬 個 人及部門的目標是否與組織目標並行不悖 繁複的文書作業 可能造 成只注意衡量成果而不注意重要結果 部份目標難以量化 ※組織目標的 次：總體目標(社會 管理 技術) 群體目標(行銷 生產 務 人事) 個人目標(即 Maslow 需求階 ) 3.全面品質管理： 不斷改善 以一連串小贏累積改善成果 柯漢(Cohen)& 蘭德(Brand)：全面即每一部門均應追求產品品質 品質即迎合 甚至超越顧客期待 管理即持續 展組織能力以穩定改進品質 ※TQM 的原則：顧客為主 不斷改善 團隊建立 ※難以在公部門推動 TQM 的原因：顧客難以界定 滿意度難以評估 服務過 程及傳輸難以控制 法規限制 政權不確定 4.績效管理 效率與效能 政治途徑 1.主要價值：表達(公務員是公共 益的受託者) 回應 課責 2.對實證科學組織論的批判： (1)所謂價值中立其實是支持特定價值(ex:效率) (2)效率與個人責任及民主道德相抵觸 3.基本前提： (1)假定公共組織不同於私人組織： 艾波比(Applby)認為政府職能至 有三個面向不同於其他制度：範圍 影響 及考量的廣度 公共責任 政治性格 (2)權力是行政組織的核心 (3)公共組織重視 表性 4.特徵： (1)多元主義：為 行複雜功能，政府機關將產生重疊性 政府應扮演 益 表 者的角色 (2)自主性：來源為政治壓力與行政領導 法 規定(即 量權) (3)與國會之聯繫：鐵三角關係 被俘虜的機關 威爾遜：政府無異是 常設委員會(國會)所統治 (4) 權 法 途徑 1.主要價值：獨立性 程序公平 個人權 的表達 權威的 與回應 2.特徵： (1)獨立性：行政機關 行愈多司法功能時，愈需要獨立性 21
(2)委員會形式：行政機關 行愈多司法功能時，大多採委員會形式 (3)禁止片面接觸 (4)獨立聽證的行政法官 (5) 決的人事配套制度 (6)另類的 議化解：彈性的衝突處理機制，例如協商 ◎管理觀點及政治觀點的另一種詮釋 一 傳統管理觀點：泰勒 韋伯 古立克．．． 反思： 1.賽蒙：傳統組織理論只是行政諺語 事實與價值 開 2.瓦爾多：效率與經濟不應被視為重要價值 級節制及集權與民主理論衝 突 公共行政的核心在探討行政與政治 立的問題 二 新公共管理觀點：組織設計應 下而上推動，應促進績效而非控制員工與 源 1.全面品質管理 2.標竿學習 3.流程再造：積極運用 訊科技 目的不在使過程更具效率而是 求達成目標的 新方法 強調大幅度的躍進及突破(cf：TQM 重視一連串的小贏) 4.以績效為基礎的組織：法規鬆綁的設計模式而非民營化 (1)明定績效目標及評估基準，並課予機關首長達成目標的責任 (2)在國會監督下，採收支自主 彈性人事政策 (3)落實使用者付費，不以稅賦支應支出 三 政治觀點 1.重點：質疑民主對於公共行政僅是隱性角色 批判傳統公共管理過於強調科學 及理性 2.前提： (1)政府與私人企業不同 (2)傳統公共管理關心 級化權威，新公共管理強調顧客取向，政治觀點強調政 治權力的 展 維持及其位置 (3) 表性是主要力量 3.特徵 (1)多元主義：建構 表性官僚 政府機關之間的目標多元而衝突 任務重疊 (2)自主性：將 低各機關行動一致性，將造成行政控制的困難 (3)行政與立法的聯繫 (4) 權化 四 結論：三種觀點的衝突與並立是必然的 1.衝突 (1)追求效率的不同：傳統理論認為集權才是確保效率的有效途徑，新公管主張 權授能，並強調小而美的組織設計才是提昇績效的良方 (2)本質差異：管理觀點下，效率(績效)是組織設計的前提，但政治觀點下，為 達成 表性的民主原則，可能會捨棄效率原則 2.並立 22
(1)公共組織的設計必須兼顧管理與政治二種思維 (2)傳統理論的組織設計仍是公共組織的原型(ex:科 體制) (3)在組織基本架構上，應重視政治觀點，但在運作程序，則須著重管理觀點 ◎不同於羅聖朋的 析途徑 一 管理途徑 將企管帶入行政學，強調管理原則及價值 1.行政問題不是政治問題而是管理問題，強調 3E(效率 效能 經濟) 2.行政研究應起始於管理基礎而非法 基礎 3.以投入／產出的數學關係決定組織的優劣 4.組織結構被視為一 級節制的型態 5.人性觀：個人在組織中只是小螺絲釘，形成 非人文化 的組織 6.運用演繹及歸納法，形成一般通則規 檢討批評：人是有機體而非機器零件 效率提昇往往是管理者獲 ，基 人員是 被剝削的 效率成為 至高無上的善 ， 深思效率的精義 公共性被忽略 二 政治途徑 傳統政治行政二 法，受到嚴重挑戰 1.官僚體制 非內部管理問題，而是與環境互動的體系，政治途徑的研究確有必 要 在 2.行政只是一政治過程，其基本價值仍是政治偏好的陳述 3.政府應為 益團體所追求的方案負責，並平衡各 益團體的競 或多元主義 4.強調三個價值： 表性 政治回應力 為民負責 謝爾(Sayre)：公共行政是政治理論問題，民主的基本問題即是對民意控制負 責，行政機關必須向民選官員(政務官 民意 表)負責並有所回應 5.組織結構：金斯萊(Kingsley)創造 表性官僚組織 6.人性觀：個人是具有自主性 追求自 (即主動原子論自我) 檢討批評：政府只是被動回應民眾需求 有力的 益團體方能有效表達其 益， 只是程序上的民主並非實質民主 人的行為是否完全自 仍 疑問 三 文化途徑 1.組織文化默默運作，以 理所當然 的方式界定組織對其本身及對環境的觀點 2.態度 價值與思惟的 展，使管理人員能面對並因應內外部各種因素的影響 3.透過學習重新創造自我並擴展創造 來的能量，而非只是吸收知識而 ，此為 心靈轉變，是學習的深 意義 4.超越理性的管理並非貶低理性思考，而是意謂朝向全觀式架構的更深 次 5.組織結構：趨向平坦式組織 權與自主性加強 節約 原因：工作性質改變(ex:服務業) 政策與規章減 成本(取消中 管理者) 6.人性觀：人有高級靈性，會主動 現問題並解決之，是一個全人而非僅技術 面的行為 7.方法論：詮釋學 超越行為科學的邏輯實證論 全觀性觀點(全人觀) 檢討批評：研究成果易模糊公私部門的 別 組織須建立明確方向作為凝聚員工 的共同願景，否則維持現狀的力量將牢不可破 ◎組織理論的類型 23
一
組織政治學 1.組織面對不確定的抉擇時，將 取 展並使用權力以獲得所偏好的結果 2.對組織的假定：開放系統 充滿衝突 絕對控制是不可能的 3.對個人的假定：具自主性 政治技巧是必須的 面對的情境充滿不確定及衝突 4.研究範圍：權力及權威的基礎(即領導) 組織的政治過程及衝突管理 二 組織經濟學 1.組織係 交易行為所組成的整體；組織是一套契約關係 2.企業家的行為就是公司的行為，就是效用極大化的行為 3.高斯(Coase)：科 制比 場有效率，因理性決策者會考慮運用其他制度 場機制 4.核心範圍： 場與科 制的比較 交易成本 組織的契約本質 5. 表理論 (1) 理理論 研究主理人與 理人的關係 a.生產過程中，主理人與 理人關係的契約(基本 析單位) b.主理人與 理人之目標衝突 訊不對稱 c.道德風險： 理人追求自 d.在組織中，科 制(行為契約)與 場制(績效契約)是並 的制度 (2)交易成本經濟學 a.以交易為基本 析單位，研究哪些制度可 低交易成本 b.任何一組交易的特徵均不相同，需要不同的治理結構以 低交易成本 c.在高度 產特殊性 高度不確定性 高度頻率情況下，科 制的交易成本 會低於 場制 三 組織心理學 1.工作團體的類型：互動型 同動型(有獨立有互動，ex:教授) 反動型(ex:工會) 2.組織的病態：異化(導致無力感 無規範感 自我疏離) 過度 服 無回應力 無情無義 3. 表理論：組織的符號互動論 ◎後現 組織理論 一 特徵：內部 場化制度 三 原則： (1)將科 體制轉變為內部的企業單位：每一單位 是自足而 立的小單位公 司，可自 與組織內外進行交易 (2)創造經濟基礎設施以指導各 決定：以 場因素取 行政命 的指導 (3)以領導促進合作性的共同協力：為績效負責 保持彈性 二 型態(白奎斯,Bergquist) 1.混合型組織：在官僚制中產生臨時性任務編組 專案團隊 兼職性取 永業制 2. 環型組織：組織具有生命週期及季節性變化 3.交叉型組織：不是政府卻提供公共服務；不是企業卻提供商業服務 4.動盪式組織：組織變動是難以預期 無秩序 混沌的 24
第十章：行政領導 ◎領導的意義 1.權力觀點：上級以命 要求以強制部屬服從，即 級體制 上而下的命 過程 2.管理觀點：促使他人以合作的 力來達成組織目標 3.影響力觀點：改變或影響他人的思想或行為 ◎領導與管理的差異(陳德禹) 管理：有五大功能，領導只是其一 對象包含人 物 只 在正式結構中 領導：為管理功能之一 對象為人 不論正式或非正式結構均 在 ◎包爾斯(Bowers)與希斯侯(Seashore)指出，領導的共同內容為支持 促進互動 強調目
標 促進工作 ◎母牛心理學(亨 ,Henry)：將成員比喻為牛群，領導者的任務像引牛入柵，誘導成員 朝向希冀的方向 可將領導界定為 影響成員達成共 目標的行為 ◎領導的研究方法 1.人格特質研究法：認為領導者必有異於常人之特質，戴維斯(Davis)屬此派 2.環境決定領導論：有怎樣的環境就有怎樣的領導，即時勢造英雄，巴納德及李皮特 均屬此派 3.功能研究法：在 工環境下，人人均有專長及功能，在其專長範圍內有很大的影響 力 領導權不限於 數人，形成管理理論中的 權概念 4.交互行為說： 人員之間彼此交互行為中，一方對另一方產生影響力，首長應重視 交互行為的影響力而非只以命 表現領導 ◎領導的權力基礎：獎賞 強制 合法 參照 專家 訊 關聯 表 傅蘭其(French)提出 ◎領導的型態 1.二 法：以工作為中心 V.S.以員工為中心；體制型 V.S.體諒型 2.三 法：懷特(White) 李皮特(Lippett)提出，獨 式 民主式 放任式 3.四 法：李克特(Likert)提出，壓榨的權威式(system 1，性惡者) 仁慈的權威式(system 2) 諮商式(system 3) 參與式(system 4，性善者) 4.五 法：管理格道理論 ◎權變領導理論 1.艾凡雪維琪(Ivancevich)情境因素說，四 情境因素： (1)管理者特性：人格特質 需要及動機 經驗與強化 (2)部屬特性：人格特質 需要及動機 經驗與強化 (3)團體因素：團體 展階段 團體結構 團體工作 (4)組織因素：權力基礎 規則與政策 專業主義 時間限制 2.費德勒(Fiedler)權變領導 認為領導須視三個變數之綜合研判而定：領導者與部屬的關係 任務結構 職位權 力，領導型態 為工作導向及關係導向二種 當情境屬於有 及不 兩個極端時， 應採用工作導向的領導型態 其 展出 LPC 量表，用以測量領導風格是工作導向 或關係導向(LPC 數低者是工作導向) 3.赫賽(Hersey) 蘭查(Blanchard)認為領導是基於三個因素的交互作用推演：領導者 25
所作的指引(任務導向) 領導者提供的社會情感支持(關係導向) 部屬的成熟度(情 境變數) 所謂部屬的成熟度係指部屬的工作能力與工作意願 四種領導型態：教導式 推銷式 參與式 授權式 4.豪斯(House)途徑目標理論認為領導者的功能在協 部屬達成目標，並提供容易達到 酬勞的途徑，也就是為部屬澄清並減 可能的障礙(領導是一種輔 功能) 情境因 素為部屬特性 環境特性 領導行為應以四種行為作為架構：工具行為 支持行為 參與行為 成就導向行為 ◎轉換型領導 柏恩斯(Bruns)提出，研究重點為如何透過領導作用轉變組織原有價值觀 人際關 係 組織文化及行為模式 源於魅力領導 交易領導 轉換型領導的意義：結合組織成員共同需求及願望的變革過程 建立成員對組織目標 的共識與承諾，基於此，領導者創造人員信念與行為轉換的有 條件 魅力領導首先 韋伯(Weber)所提出，認為合法權威的歷程為傳統權威 魅力權威及 合法合理權威等三階段 具有魅力的領導者有如具有遠見的老船長，在環境極不定 定時，宜運用魅力領導 交易領導可追溯至巴納德(Barnard)的 獻與滿足平衡理論，影響力來自於部屬相信 獻及報償是公平合理的，部屬對領導者的 從也是建立在互惠交換的基礎上，所謂 士為知 者而死 即是公平交易的結果 轉換型領導的產生：領導是一種交易的結果，所謂交易是基於價值觀認同的情感性交 易，透過領導者的與遠見，改變部屬價值觀，並以輔 者自居，激 部屬的熱情， 超越交易的現實關係，共同追求人格成長及組織目標的達成 ◎轉換型領導的構成要素：個別關懷( 展 親和 輔導) 動機啟 與精神感召(與傳統 領導的最大差異) 才智的激 相互影響 ◎轉換型領導的策略(邊尼斯 Bennis & 納魯斯 Nanus)：透過願景引起注意 透過溝通傳 達意義 透過定位 求信任 自我肯定施展才能(避免瓦稜達效應) ◎有效的行政領導(陳德禹)：增強領導能力 改變領導方式 瞭解並掌握環境 綜合運 用權力 人格感召 ◎魯深思(Luthans)管理者應具備的知能：溝通 傳統管理 人力 源管理 網路連結 史塔林(Starling)認為公共管理者應具備的知能：政治管理能力 源管理能力 方案 管理能力 ◎授權的原則：單一隸屬 權責明確 適當控制 量力授權 相互信任 授權留責 ◎行政授權的障礙 1.心理上的阻礙：主管心理因素 部屬心理因素 2.客觀上的困難：部屬能力與經驗 工作的重要性與急迫性 高 的作風 3.法制上的阻礙：權責劃 不清 法規繁細形成矛盾 行政程序繁瑣，責任上推首長 ◎行政決策模型 一 完全理性決策 1.決策者對問題有充足的知識與 訊 2.可求得最佳解 3.有決心有能力對最佳解予以全部實施 26
二
有限理性決策 1.次佳決策：second best or third best or fourth best 2.滿意的決策： 求一個 可行 的方案 3.政治協調決策： 求一個可滿足大多數團體的決策 4.非理性決策：例如受宗教支配 受倫理支配 受意識型態支配等方式 5.混合決策 ◎影響決策的因素 一 決策情境：時間壓力 重要性 組織結構與法規的限制 沉沒成本 現 決策結 構或制度(ex:立法 ) 二 環境：確定 風險 衝突 不確定 三 決策者本身：決策模式 群體或個人 政治考量 ◎強化制度理性的途徑 一 理性過程的限制(Simon)：注意力 多元價值 不確定性 二 強化理性的方法： 1.組織與 場 2.抗辯程序 3.決策技術工具 4.媒體 5.專家 6.認識政治制度 7.社會設計：將決策視為一開放系統，提供多元機會，從環境與經驗中，從事新 事務的學習 ◎決策的 次 一 個人決策：理性途徑 V.S. 直觀途徑(試誤經驗＆跳躍式思考) 二 團體決策 1.個人決策有所限制：技術習 價值與目的 知識與 訊的廣度 2.團體決策的副產品 (1)團體盲思(Groupthink)：社會壓力使成員 從多數人的意見，抹殺 數人或 見的特殊觀點 (2)團體偏移(Groupshift)：團體在討論各種 方案時，最終的決定會偏向更保 守或更激進 ◎行政決策的 金魚缸效應 ：賴格爾(Nigro)指出政府官員的職權活動會時時受到民眾 注意，有如身處金魚缸中 ◎行政決策的障礙：理性限制 心理因素 沉沒成本的限制 法 規章 全體參與 ◎群體決策法：Nominal 技術(見面的群體互動) Delphi 技術(不見面的群體互動) ◎計劃評核術 PERT：與要徑法(CPM)同屬網路 析法，將工作劃 為若干工作單元， 排定合理且經濟的 序，配置每一工作單元所需時間及 源並不斷修正之，使計劃如 期完成 ◎行政監督的內容：工作指派 工作指導 工作控制 工作考核
第十一章：激勵與溝通 ◎行政激勵的研究方向 1.內容理論 Maslow 的需求 階理論 Herzberg 的雙因子理論 阿福特(Alderfer)的 ERG( 在 關係 成長)理論，強調挫折退讓的觀念 27
2.過程理論 (1)期望理論：佛洛姆(Vroom)提出激勵＝期望(即可能性) X 績效 Ｘ 期望值，所以 當三者均為正向，則會產生極大的激勵作用 (2)公平理論：亞當斯(Adams)認為人們如果覺感覺報酬與 力之間有差距時，將會 設法 低其差距 3.增強理論：以史金納(Skinner)的學習理論為基礎，改變個人行為可以有四種工具： 正增強 懲罰 負增強(迴避學習) 消滅，即行為是 後果所決定，對 後果的控制遠比對前因的控制重要 ◎有效的激勵方法：權變領導 授權 參與管理 工作擴大化與豐富化 彈性工時 ◎零缺點計劃： 美國馬丁公司於 1962 年因應美國陸軍飛彈製造 展而來的管理方法 ※造成工作缺點的原因：工作條件不健全 人的條件不健全 人員心理不健全 ◎彈性工時制： 德國人凱 爾所提出，將工時 為 核心時間 及 彈性時間 ◎官僚人格 一 黨斯(Downs) 1.人性假定：自 動機 混合動機 2. 類： 升者 保守者(均為自 動機) 熱心者 倡導者 政治家(均為混合動機) 二 葛德納(Gouldner)：獻身型的在地人 真正官僚的在地人 家臣型的在地人 長 老型的在地人 局外的四海為家者 帝國建立型的四海為家者 三 普瑞瑟斯(Presthus)以壓力調適為基礎：專注的 升者 冷漠者 愛恨交織者 ◎行政過程中的激勵方法：強制 金錢 宗教 意識 參與決策 ◎溝通的程序(林鍾沂)：意念產生→訊息編碼→訊息傳送→訊息接收→訊息解碼→執行 ◎有效溝通(赫給斯,Hodgetts)：必須是雙向溝通，有四階段：注意 理解 接受 行動 ◎溝通典則(哈伯瑪斯,Habermas)：可理解 真實 真誠 正當 ◎溝通的障礙 一 侯爾(Hall)：錯漏 扭曲 超載 二 林鍾沂：扭曲(接受者屬性 選擇性認知 語義 時間壓力) 超載 三 吳瓊恩：知覺的扭曲 來源的不可信任 防衛行為(防衛 VS 支持氣氛) 錯誤解 讀 過去經驗的扭曲 缺乏真誠 抗拒改變 ◎溝通風格：以支配性 VS 社會性為兩軸，可 為煽情者(H,H) 指導者(H,L) 深思者 (L,L) 支持者(L,H) ◎政府與民眾溝通的理論基礎 民主參與論 決策制定論(Simon,溝通扮演重要角色) 動態組織論 人格 重論 ◎政府公共關係的二大目標：宣揚政 瞭解輿情 積極目的： 取公眾對政府的支持 消極目的：消除公眾對政府的誤解與攻擊 前提： 行社會責任 服務大眾 益 ◎推展公共關係的工作原則：內部做起 雙向溝通 平時 展 服務大眾 方略靈活 全體動員 不斷創新 社會責任 誠信為本 公開透明 ◎公共關係實踐之 7C 原則：信任 Credibility 環境 Context 內容 Content 清楚 Clarity 連續與一致 Contihuity & Consistency 管道 Channel 受訊者能力 Capability of 28
audience
29
第十二章： 機管理與衝突管理 ◎
機管理：有計劃的連續動態管理過程，針對組織潛在或當前 機，於事前 事中及 事後，採取因應措施以有效預防及化解 機 預防＋處理 ◎ 機的特性：具威脅性 感受因人而異 不確定性 時間有限性 雙面效果性 ◎ 機的處理與管制： 密卓夫(Mitroff)提出 機管理五大原則： 機偵測 預防 損害控制 原(張潤書認 為最重要) 學習與修正(主要精神！) 美國聯邦 機管理局(IEMS)將 機管理過程 為紓緩 準備 回應 原 ◎ 納美克(Nunamaker) 機管理模型 1. 機爆 前：計畫 訓練 偵測 知識庫(劇本 沙盤推演) 2. 機爆 時：指 中心 監測 源管理 3. 機解決後：評估調查並確認原因 加速 原 推展下一波 機管理計畫 ◎ 機行動小組職責 1. 機爆 前：政策規劃 程序與計畫的準備 指 中心成員與設備 訓練 物 工 授權 建立支援體系 2. 機爆 時：工作輪值 工 授權 工作流程控制 注意真正問題 遵行政策 3. 機解決後：評估與檢討計畫 簡報 修正計畫與作業 獎勵 協 受害者 記錄 與建檔 ◎衝突的四要素：主體 客體 活動 交互行為 ◎組織衝突的哲學：羅賓斯(Robbins)提出 1.傳統學派：衝突是有組織性的，必須設法加以減 或消除 2.行為學派：組織運作時不可避免的現象，對於衝突應設法解決，同時偶而鼓吹透過 衝突的解決以增進組織效能 3.互動學派：衝突是絕對必要 公開鼓勵 衝突管理應包括刺激與解決 衝突管理是 全體主管人員的主要責任 ◎衝突的種類 1.以來源而 ：感情衝突 益衝突 價值衝突 認知衝突 目標衝突 實質衝突 2.以組織 次而 ：個人角色衝突 個人目標衝突(四種反應：攻擊 退讓 固著 折 衷) 個人的團體衝突 團體衝突(盧聖斯 Luthans 認為有四種類型： 級間 職能間 業務與 僚 正式與非正式) 3.衝突心理學：雙趨 雙避 趨避 ◎衝突的功用：團體束縛 團體凝聚 ◎衝突處理策略 雷辛(Rahin)提出以關心自 (橫軸) 關心別人(縱軸)之兩構面， 為五種處理型態： 整合(高高) 取悅(低高) 支配(高低) 逃避(低低) 妥協(中中) 衝突管理程序：診斷 干預(行為途徑＋結構途徑) 衝突 效能 回饋 ◎衝突的 用與解決 賽蒙(Simon)認為衝突不但不足怕 不足恨，反而可愛 若從領導者立場而言，衝突 乃是獲取內部控制的主要工具 美國總統羅斯福善用此道 賽蒙認為欲解決個人與 組織衝突必須經過四個程序：問題解決 說明 協商 政治 30
勞倫斯(Lawrence)解決部門間衝突的方法：面對並解決問題
潤滑
異
強迫決定
第十三章：事務管理 ◎機關景觀佈置：源自於 1960 年 的德國，採開放式辦公空間 無永久隔間 ◎公文的 類： 呈(限對總統) 咨(總統與立法及監察 往來) 函 公告 ◎保密等級 1.國家機密文件：絕對機密 極機密 機密 2.一般公務機密文件：密 ◎公文稽催：最速件(隨到隨辦，不超過一天) 速件(不超過三天) 普通件(不超過六天) ◎檔案管理的三大目的：無漏目 無閒時 無廢卷 ◎檔案管理制度：集中管理制 儲管理制 集中 儲混合制；檔案法自 88 年 12 月 91 年 1 月 1 日實行 15 日公 國家檔案最遲應於 30 年內開放應用，但經立法 同意時可延長 ◎物料採購制度：集中制 散制 合議制 ◎政府採購法規定的招標類型：公開招標 選擇性招標(具一定 格者) 限制性招標(不 公告，比價) ◎ 訊管理四大演進階段 1.EDP，1950 年 2.MIS(三要素：軟體 硬體 人員)，1960 年 3.DSS，1970 年 4.OA(三要素：軟體 硬體 管理)，1980 年 ◎決策支援系統構成要素：語言系統(interface) 知識系統(database) 問題處理系統 (model)
第十四章：新公共行政 ◎瓦爾多認為 1960 年 的公共行政是處於 一個 機四伏和問題急迫的年 ◎第一次明諾 魯克會議(1968) 強烈要求 社會公正 批評傳統行政學偏重官僚組織與企業管理的關係，而忽略民主行政與行政倫理 馬里尼的觀點： 1.趨向入世的公共行政：研究動盪時 的相關問題 開 行政學術領域 研究行政 實務課務(ex: 權 預算) 2.倡導 後邏輯實證論 ：過去的行政研究信守實證主義，侷限於 料收集與統計 的經驗性理論(批評 Simon 的事價與價值 立說) 社會科學的新近 展(ex:詮釋 理論)，提供公共行政的方向與哲學基礎，應改以 社會公平 為主要價值 3.適應動盪環境 4.建構 協合式組織 (1)科哈特(Kirkhart)倡導以結構彈性的組織取 科 制，成為顧客導向的新組織 (2)特徵：專案團隊 多元權威結構(同 Ostrom) 高度獨立自主和相互依賴的社會 關係 短暫僱用 迅速表達顧客價值 電腦保 料 避免專業宰制 5. 展受益者導向的公共組織：即 表性官僚 傅德瑞克森(Frederickson)的觀點：關注宏觀和範圍廣泛的政策議題(入世) 除經濟與 31
效率，增加社會公平 撤不需要或無效率的組織 回應性的政府應同時具備成長 與衰退的能力 效率的意義是 主動參與的公民所界定 理性模式與 級節制 受 到批判及挑戰 多元主義不應作為公共行政的實務準則 ◎第二次明諾 魯克會議(1988) 以溫和態度看待民主法治和制度的實際運作 古依(Guy)的觀點： 1.民主價值為公共行政的核心任務，關 焦點在於行政倫理 行政責任 行政領導 2.規範性觀點與行為主義觀點之 執依舊 3.以務實態度探討公共問題，關注短期問題解決，而非長期規劃 4.顯現對 本主義及企業的強烈反感，公共行政的新挑戰在於建立企業 非營 與 社會的結合 5.建立有期限僱用制 6.行政與政治不 在二 關係 ◎二次會議的比較 一致性(馬里尼)：民主有益 力抗官僚體制的僵化與反功能 公共服務應以公民福祉 為依歸 公共行政實不應忽視價值 公共行政應依據公平正的原則為民服務(瓦爾 多：效率的意義應以社會價值目的來界定) 關注焦點(吳瓊恩)：公共哲學的建構 行政倫理的重視 社會公平的倡導 公民精神 及公民參與 方法論的後邏輯實證 ◎新公共行政運動的歸納 析 一 基本要義： 除前所述，另有：重視公民教育與權益及公民參與 行政人員是公共 益的受託 者 憲政精神的詮釋者 二 產生的影響：研究方法改變 入世的公共行政 社會公平與倫理的普及 表性 官僚體制 公共行政新典範 行政人員角色的衝擊 三 對傳統行政理論的反思： 1.質疑政治與行政 離的觀點：公共行政無法脫離政治系絡，應扮演促成社會公 正與實現公共 益等政治議題的積極角色 2.反對管理主義 能辨別公私部門差異：無法認同公私部門可以等同視之的立 場，公共行政的範圍非侷限於政府組織管理，最主要的活動是治理 3.批判 工具理性的行政思維 缺乏實質理性的反省：傳統理論認為，致力於效 率的追求就是完成民主政治的最大 力；但新公共行攻認為，行政人員不僅 是實現政策的工具，更應具備反省政策目標的能力 4.不滿非人化的觀點：非人化即是將組織目標置於個人目標之上，完全 就個人 在組織中的地位與自主性加以探討，即哈蒙(Harmon)被動社會的自我，個人 猶如機器的附件，而公共組織只能適應並缺乏創造力，使公共行政傾向命定 論 5.批判原子論的人性觀：主動原子論立場認為創造的動力來自於追求自 的動 機，而被動原子論則認為行政人員只是消極因應外界衝擊，而無意願與能力 創新 不論是主動或被動原子論，均視個體與社會互動無關，總體是個體的 加總，排除個體參形塑社會規範與制度的可能性 32
6.挑戰實證主義的行政論述： (1)實證主義的意涵：知識是可經驗可觀察的 最完全的知識應以數學方式呈 現 價值並非事實，價值在經驗中毫無意義 (2)實證主義下的傳統行政理論：方法論的一元論(自然科學研究方法可全盤適 用於公共行政) 追求全稱法則(放諸四海皆準的法則) 排拒價值判斷與規範 性陳述 四 檢討(吳瓊恩) 1.偏重行政哲學與倫理，忽略環境的影響 2.過於理想化(陷入形式主義)，欠缺可行性 3.原創性不足，丹哈特(Denhardt) 言，新公共行政主要意義在於 現傳統理論架 構中的 異例 4. 對行政學術研究產生影響(重視規範理論) ◎黑堡宣言 號稱為 制度背景的新公共行政 一 動機 1.美國政客對官僚的偏見和敵意，導致社會對公共行政的評價每況愈下，使得犬 儒主義彌漫於公共行政，民眾對政府的改革充滿無力感 2.新公共行政(明諾 魯克會議) 示的理念固然崇高，卻不具實用性並缺乏中心 主軸，故採取重建公共行政在治理過程的正當性，以具有實用取向的制度(憲 政制度)為基礎 二 會議概況 創始者為萬斯來(Wamsley)，與顧賽爾(Goodsell) 羅爾(Rohr) 懷特(White) 沃夫(Wolf)，以顧賽爾所著之<<為官僚辯護>>作為楔子，以腦力激盪的方式對公 共行政提出基本看法 不反對官僚體制 三 與新共公行政運動(明諾 魯克會議)的關係 1.理念上志同道合 本質上依 第一次明諾 魯克會議的價值主張，例如：對於社會公正的承 諾 關注更廣泛的參與 將價值與規範視為公共行政的核心 正視多元主義的 缺失．．．，但黑堡宣言認為僅僅寄望於行政人員實踐上述的價值仍有不足， 社會的變革若只從個人心智著手而不考慮宏觀的制度，顯然只是華而不實的詞 藻而 2.以制度為根基的論述，補足 NPA 的不足 黑堡宣言一方面提出公共行政應 作為治理的核心(聯邦主義 大政府)， 另一方面又強調公共對話的重要性(反聯邦主義 反大政府) 公共行政在治理 過程的正當性，來自公共行政有能力服務民眾 促成公共 益且維護民主，這 些能力，受到憲法 法 及人類歷史的約束 四 內容 (一)主要觀點 1.公共行政與企業管理在所有不重要的地方相似：公部門目標多元且衝突 反對師法企業 2.常任文官應達成的承諾：與民眾訂有莊嚴的協定 以勝任能力服務 其勝 33
任能力受到憲法 法 及人類共同歷史的活力所限 3.常任文官的角色：執行與捍衛憲法 扮演人民的受託者 賢明的 數 不 同機構的平衡輪 析者與教育者 致力於實踐與反省 (二)內涵 析 1.公共行政的意義：是一種制度而非僅是官僚組織形式 公共對話的範圍有 有改變(擴大個人自 兼顧社會公正) 好的政府與好的管理不應區 思考公共行政應扮演何種角色 2.公共行政的權威特質：包含管理與政治的雙重面向 唯一能以強制力促成 社會目的之制度 行政過程是一種治理，並且處於政治系絡中 與企業 管理在本質上極為不同(反對師法企業) 3.施為觀點(人與制度相互影響)：兼顧個體與總體及個體－總體往返互動視 野 制度不合理時，行政人員的依法行政反而成為實踐公益的重大阻礙 (目標錯置) 4.公共 益的界定：從具體內容的確認轉變為理想－過程取向的途徑 調和 議題的多元 對於鉅觀設計(政策一體適用)有所質疑 對公共對話 更重視 5.政治與行政的關係：行政與政治不可能 離(最高 次) 有所區 (行為 次) 釐清與促成二者的 際(第三 次) 6.公共行政對 本主義的補充：對 本主義的人性自 假定有所補充 7.公共行政與憲法的關係：公共行政是三權 立的非戰區域 憲法授予 量 權使公共行政能維繫憲政體制 治理四權(執政 立法 司法 行政)的 參與者(視為憲法的第四部門) 8.行政人員的角色 ◎公共 益 一 意涵：梅爾(Mayer)認為可從政治學 經濟學 社會學來解釋： (1)政治學：整體 益 社區 益 個人 益( 數人才能 有) (2)經濟學的公共 ：無排他性 供給的共同性 外溢效果 (3)社會學：整體特性 關係特性 個人特性(透過政治過程所達成的公益) 二 具備的功能(顧賽爾,Goodsell)：凝聚 合法 授權 表 三 析架構 (一)全鍾燮將行政人員在決策過程中常見的三種類型 析如下： 1.行政理性型：依賴專業與科學 訊，採行理性計畫，屬於技術專家 2.行政理想型：擴張在決策過程中的自主權與 量權，自詡為決策專家，只 有他們才有能力判斷哪些是公共 益，屬於受託者 3.行政現實型：以政治過程來界定行政過程，視自 為觸媒，可化解各種特 定 益之間的衝突 (二)哈蒙(Harmon)行政類型格道：以 回應 及 開創 二個構面，提出五種行 政人員類型： 1.理性型(H,L)：執行立法機關通過政策 對民意與上司有所回應 高度理性 2.被動型(L,L)：試圖排除外來因素對組織的威脅 效忠其最 身的組織 34
3.反應型(M,M) 4.專技型(L,H)：以專業影響公共問題界定與解決，專業或組織是其效忠對象 5.前瞻型(H,H)：積極推動內部與外部服務的各 政策 開創與回應係來自 對社會正義的承諾 四 判別標準(全鍾燮)：公民權 倫理道德 民主程序 專業知識 非預期結果 共同 益 輿論民意 充 開放 五 指涉對象(傅德瑞克森,Frederickson) (一)多元團體模式：眾多團體互動的淨值就是公共 益 (二)公共選擇模式：依功 本位觀點計算個人 益之總和就是公共 益 黨斯(Downs)認為政府機關在此觀點下會表現下列特質：強調官僚正面意義 而忽略成本 官僚服務擴張 對整體社會提供服務而非特定 益 誇大官 僚高水平表現 重視官僚成就和能力而忽略其失敗 (三) 議政治模式：公共對象是民選首長與民 ，執行國會通過法 服從上級 命 (四)服務顧客模式：公共對象是得到第一線人員服務的顧客 (五)公民 格模式：公共對象是具有知識且參與公共事務的公民 ◎公共行政中公共性的要素(傅德瑞克森,Frederickson)：憲政體制(羅爾 Rohr 認為行政人 員擔負憲法的道德義務應超越績效的專業能力) 德性公民 公眾回應 慈悲與大 愛(史密斯 Smith 認為國家的大愛體現於對憲法的 重及維護人民安全與 嚴)
第十五章：行政責任與倫理 ◎行政責任 菲勒斯(Fesleh) 凱多(Kettl)認為行政責任是 負責行為與倫理行為所構成 史塔寧(Starling)行政責任內涵：回應 彈性 勝任能力 正當程序 負責 廉潔 吉柏特(Gilbert)提出行政責任確保途徑： 1.內部正式確保途徑，例如行政控制 調查委員會 人事政風會計雙重隸屬監督 2.外部正式確保途徑，例如議會 司法 選舉 行政監察員(瑞典美國 我國監察 ) 訊自 3.外部非正式確保途徑，例如媒體 公民參與 4.內部非正式確保途徑，例如 表性官僚 專業倫理(希波克拉底誓約是第一部倫理 內涵的法典) 弊端 (美國設特別檢察官保護) 林鐘沂提出 三元責任理論 ： 1.政治責任(傳統見解)：行政政治 立 政治責任應有行政責任之配合方能有效 缺失：投機主義(多做多錯 揣摩上意) 責任的形式化 2.專業責任(新公共行政＋黑堡宣言) 缺失：專業宰制 專業與價值的衝突 3.個人責任：哈蒙(Harmon)認為實踐個人責任有賴於下列二種機制：自我反省能力 交互主觀能力 ◎課責方式 1.完整課責系統包含：自願遵守 標準設定 監督 懲處 2.我國現行懲處：政治懲處 法 懲處(刑事 懲戒 國賠 民事) 行政懲處 35
◎行政責任的阻礙因素 1.責任動線衝突：兩難困局( 弊端或維護機關名譽？) 徘 踱步(向民選首長或民 負責？) 2.責任內涵模糊 (1)無臉的政府：政府組織龐大，各自形成議題網絡，無法看清真實面向與確認違法 失職人員 (2)多手問題：問題的解決常有賴各機關彼此專業 工，當外界要求負責政策的官員 出面說明時，才 現真正瞭解的官員 之又 3.政府腐化 ◎行政倫理 一 意義：行政人員或組織對其行為與決策的對錯好壞進行反思與規範判斷(林鍾沂) 二 常見的行政倫理問題 (一)貪汙 1.面向：公共 益 公共職責 場取向(凱頓,Gaiden) 2.類型：個人 結構 (二)多手 (三)髒手：事情的處理往往須透過不義之手才能成功，導致組織將實現公共 益的 不道德手段合理化 (四)說謊 欺瞞 溝通扭曲(公部門常見：面對面的 組織的 政治經濟的) 三 吊詭：可匡正行為但缺乏法 制 ；是改善社會風氣的治本良方卻被譏為空談 四 困境 (一)公共 益的誤導(被過度膨脹用來包裝政治目的) 原因：行政人員的社會背景(階級 菁英) 專業 工(本位主義 被俘虜的機關) (二)行政機關獨大 原因：專業與 訊 國會不在意政策執行與評估(政客的行動主義) 人事保障 結構與功能重疊 用首長 國會與法 的衝突指 規避課責 (三)組織倫理 五 辯證 范納(Finer)認為民眾可能不智但不會為非，主張採用外部控制(法 制度) 限制行 政 量權 民意機關致力於權力行使，有效監督政府 費德瑞區(Friedrich)認為政府品質的提昇仰賴行政人員內在價值及責任意識，行政 人員須向專業負責，強調內控型行政責任 行政責任的雙重標準：技術知識 百 姓感受，違反其一便要課以行政責任 湯普森(Thompson)提出對立概念：中立倫理(行政人員僅為執行工具)與結構倫理(多 手) 六 實踐策略 1.採行管理 政治 法 監督 2.建構行政倫理守則 3.設置調查委員會 4.培養批判意識與舉 弊端(全鍾燮) ◎行政 量 1.紅燈與綠燈(哈羅 羅林) 36
紅燈理論：不任信行政機關，應以法 限制行政權(即范納 Finer 外部控制) 綠燈理論：行政機關具有積極行政權，著重內控機制的設計與執行(即費德瑞區 Friedrich 內控型) 2.倫理原則：公共取向 反省性選擇 真誠 程序的 重 手段的限制 ◎行政中立 起源為行政政治 立 一 意義：依法行政 人民至上 專業倫理(吳定) 二 困境 (一)理論上的困境： 1.行政人員不僅是政策執行者更是憲政詮釋者，應賦予較大 量權，若要顧及 社會正義而達成公共 益，必須捨棄部份的行政中立 2.多元主義的失效，使得國會立法成為為 數寡占 益服務，行政中立反成為 其幫手 3.公共選擇的自 觀點顯示，國家機關追求自我 益極大化，公共政策淪為追 求自 的手段，行政中立必不可能 4.公共 益界定不明，導致行政中立範圍難以確認 (二)實務上的困境 1.行政權擴張，使行政人員於決策過程扮演重要角色 2.行政人員忠實執行執政黨政策，有違行政中立 3.行政中立淪為官僚惰性的藉口 4.民營化致使公共 益與私人 益之劃 愈趨模糊 三 實務制度 (一)外國制度：界定行政人員責任與角色 保障工作權 限制政治活動範圍及對 象 限制參與政黨活動 限制參加競選 (二)我國推動途徑 1.政策結構途徑：政黨與政府徹底 離 明確劃 國家與政黨的 際 考試 權獨立運作 2.文官制度途徑：以專法規範政務官之進退 文官任用遷調應以成就或才能 為憑 3.行政程序途徑： 4.行政倫理途徑： 5.其他配合途徑：陽光法案 訊自 強化司法機關對行政中立的監督
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第二十三章：民主行政」不完整) ◎行政與政治 立思潮源起與沉寂 瓦爾多：行政與政治的關係是公共行政的核心問題 一 源起：威爾遜 古德諾 魏勞畢 古立克．．． 二 潮湧：科學管理 行為主義 三 沉寂：因行政與政治 立有下列缺失：政治人物轉嫁責任 行政人員避談政策影響 力 學者避談二者的關係 亞波比(Appleby)：行政部門任何 級均具有政策制定與執行的密 關係．．．，行 政人員應與政務官有效合作，彼此之間並無清楚界限 在，也不應有界限 在 ◎行政與政治關聯模式(史跋勒,Svara) 歷史 料 析歸納而得 一 政策行政二 模式 缺失：忽略行政人員影響政策的事實以及其價值選擇之重大後果 二 政策混合模式：在行為主義及大政府理念下，在政策領域，行政人員與政治人物角 色完全混合，但在行政領域仍 行政人員掌握實權 行政國現象 缺失：誇大行政人員主導政策的力量 忽略議會對行政的監督及政策合法化的角色 三 行政混合模式：立法機關及政治首長對行政有極大影響力，並深入運用諸如人事任 用 契約審核等機能 缺失：建立在立法權有監督行政權的不 實際前提下 四 政策夥伴模式：政策混合模式＋行政倫理規約 缺失：破壞民主理論及依法行政 ◎ 立二元模式(史跋勒,Svara 自創) 政府過程可用二類工作(做什麼？如何做？)四 功能(任務 政策 行政 管理)來說明 1.任務：組織理念 職權 目標 作為與不作為的選擇，純屬政治人物之職責 2.政策：中 政策的決定，如預算 組織 3.行政：達成政策目標的具體決定，如辦法 程序 4.管理：有關政策及行政的支援性行動，如人力 設備，純屬行政人員職責 ◎政務官與事務官互動關係 一 亞伯赫(Aberbach)等人的模型 1.政策／行政關係：行政人員係執行工具 應回應政治領導 不可成為統治階級 2. 益／事實關係：二者共同參與決策，政務官引進 益及價值觀念，行政人員提 供事實及知識 3.衝勁／平衡關係：二者均從事政策制定及政治相關工作，唯政務官負責表達無組 織群眾的廣泛 零亂性 益，事務官負責協調組織 益團體的 特定性 益 4.純然混合關係：彼此的政策角色並無區別，雙方均能參與政策並 表各方 益 二 彼得斯(Peters)模型 1.正式法 模式：即政治行政二 2. 落生活模式：兩群官員具有類似的價值與目標，重視政府運作 行政部門的功 能及管理績效，宜視為同一團體 3.功能模式：相同功能部間的政務官與高級文官的垂直整合，以及和外界社會團體 廣泛接觸，類似歐洲國家的統合主義 美國的鐵三角 38
4.敵對模式：二者是權力與政策控制的競 對手，互不信任，衝突來源：被動性(科 惰性 依法辦事) 主動性(對政策規劃與執行意見差異) 組織生 (抵制倡議精簡或 併機關的政務官) 黨派衝突 5.行政國模式：文官主導政策，有能力啟動 加速或延緩政策的形成
第二十章：人事行政」舊 料) ◎人事行政的
展趨勢：法制化 功績制 專業化 科學化 民主化 人性化 公務倫 理之強化 ◎人事行政範圍：人事機構 考選 任用 人事制度 俸給 考勤 考績 訓練 保險 紀 退休 撫卹 ◎人事機構的類型：部外制 部內制 折衷制(英美台) ◎人事制度 1.品位 類：以人為中心而設計的職位結構 特點：文官有較大的安全感 晉升幅度 較大 以名 鼓勵公務員 簡單易行 適合領導管理的通才 2.職位 類：源起於美國，依職位工作性質 繁簡 責任輕重及所需 格作為 類， 是以職位為中心而設計的結構 特點：同工同酬 以 鼓勵公務員 以 事為中心 適用專業性的工作 我國自 76 年 1 月 16 日起實施融合品位與職位的人事制度(官等職等併立制) ◎公務員的範圍 1.最廣義：國賠法 舊刑法的規定(依法 從事公務的人員) 2.廣義：公務員服務法(受有俸給之文 職人員及公營事業服務人員) 3.狹義：公務人員懲戒法(文官＋民選地方行政首長) 3.最狹義：公務人員任用法(有職稱及官等職等之人員) ◎政務官與事務官 政務官與事務官之 始於英國，我國自 88 年起，政務官改稱政務人員 政務官為政 策之擬定者，而事務官則是政策的執行者 事務官較關心行政機關的長期計劃，並與 國會 益團體維持關係網路，稱為 鐵三角 ◎公務人員考選目的 1.消滅 贓制度(1829 年美國總統 Jackson 提出) 保持政治清明 2.選拔優秀人才 造成萬能政府 3.救濟選舉之弊 才俊得以出頭 4.消除社會階段 人人可任公職 ◎考試的基本要求：正確性 可靠性 客觀性 廣博性 ◎公務人員任用之專有名詞 1.官等：依任命 次及所需基本條件作為區 2.職等：依職責程度及所需基本條件作為區 3.職務： 配同一職稱人員所擔任之工作與責任 4.職系：工作性質與所需學識相似之職務 5.職組：工作性質相似之職系 ◎公務人員考試之任用 39
高考一級：薦任九職等 高考二級：薦任七職等 高考三級：薦任六職等 普考：委任三職等 初等考：委任一職等 初任簡任及薦任人員， 銓敘部審定合格後，呈請總統任命；初任委任人員，經銓敘 部審定合格後， 各主管機關任命 初任各官等人員， 具與擬任職務之職責相當程度或低一職等之經驗六個月以上者， 應先予試用六個月 ◎公務人員俸給 本俸：各職等依法應領取之基本給予 年功俸：各職等高於本俸最高俸級之給予 加給： 為職務加給 技術加給 地域加給 公務人員採俸點制，最低 160 俸點 最高 800 俸點 ◎公務人員考績種類 1.年終考績：年終時考核其全年度任職期間之成績 2.另予考績：連續任職 達六個月者辦理 3.專案考績：平時有重大功過隨時辦理 考績的 目：工作(50%) 操行(20%) 學識(15%) 才能(15%) 考績的等第： (80 以上) 乙(70 至 79 ) 丙(60 至 69 ) 丁(不滿 60 ) ◎年終考績獎懲 等：晉本俸一級( 達本俸最高級者，晉年功俸一級) 給一個月俸給之獎金； 達年功俸最高級者，給與二個月俸給之獎金 乙等：晉本俸一級( 達本俸最高級者，晉年功俸一級) 給半個月俸給之獎金； 達年功俸最高級者，給與一個月俸給之獎金 丙等：留原俸給 丁等：免職 ◎另予考績獎懲 等： 給一個月俸給之獎金 乙等： 給半個月俸給之獎金 丙等：不予獎勵 丁等：免職 ◎專案考績 一次記二大功：晉本俸一級( 達本俸最高級者，晉年功俸一級) 給一個月俸給之 獎金； 達年功俸最高級者，給與二個月俸給之獎金 一次記二大過：免職 ◎我國公務員與國家的關係 1.傳統觀點：特別權力關係 2.現 觀點：公法上職務關係(大法官解釋) ◎公務人員的勞動三權 結社權 協商權 罷工權，法國公務員 有最多權 (僅法國公務員 有罷工權) ◎公務人員實體保障 40
1.非依法 不得剝奪公務人員身份 2.經依法停職之公務人員，於停職事 消滅後三個月內，可 請 職 3.公務人員經銓敘審定之官等職等必須保障，非依法 不得變更 4.公務人員的保障途徑： 訴 審 行政訴訟 ◎公務人員的義務：執行職務 服從命 嚴守秘密 保持品格 忠誠 不為特定行為 報 產(到職三個月內 報，每年度再 報) ◎公務人員懲戒：撤職 休職 級 減俸 記過 誡，政務官僅適用撤職 誡 ◎公務人員退休金及保險：自付 35%，政府補 65% ◎公保辦理機關：銓敘部主管 中央信託局( 併入台灣銀行)承保 ◎公務人員退撫金籌集方式：政府籌款制 個人籌款制 聯合籌款制 ◎公務人員退休 1.自願退休：任職五年以上且年滿六十者或任職滿二十五年 2.命 退休：任職五年以上且年滿六十五或心神喪失 身體殘障不 堪勝任工作者 ＊退休金的給予，每任職一年給與 1.5 個基數，最高三十五年 五十三個基數，尾數 不滿半年者給予一個基數
第二十一章： 務行政」舊 料) ◎
務行政是以預算為中心，經歷五個程序：預算制度 收支(公庫)制度 會計制度 決算制度 審計制度 ◎我國以行政 主計處 政部 中央銀行 監察 審計部為政府 務行政的四大機關 ◎傳統 務行政原則：節約開支 薄稅原則 反對公債 年度收支平衡 現 務行政原則：提高支出效能 長期 政計劃 國家通盤籌劃 多種政府收入 ◎預算的功能： 政政策功能 政治控制功能 行政管理與考核功能 法 約束功能 務統制功能 經濟政策功能 ◎預算法專有名詞 1.施政方針：行政 應於年度開始九個月前，訂定下年度之施政方針 2.施政計畫：各主管機關遵照施政方針所擬定其主管範圍內之計畫 3.概算：各主管機關依其施政計畫初步估計之收支 4.預算案：經行政 會議通過後，送立 法完成立法程序的預算計畫 5.基金： 定用途且 收入(或尚 收入)之現金， 為普通基金 特殊基金 ◎預算制度的類型 1.傳統預算制度：將國家一 政收支編入單一預算中，對各 費用是經常費用或 本支出不加以區別 2.複式預算制度： 為經常預算及 本預算 3.績效預算制度：以科學管理為中心，著重工作之執行而不著眼於勞務 人員及設備 之取得 按計畫決定預算，按預算計算成本，按成本表現效率，按效率實行考核， 1949 年 美國胡佛委員會採行 4.設計計劃預算制度(PPBS)：源於杜邦公司，美國詹森總統於 1966 年實施，1971 年 停止實施 將目標設計 計劃擬訂 預算籌編結合，以 析為手段 以提高行政 41
效率為目的 5.零基預算(ZBBS)：源於德州儀器公司，美國卡特總統於 1979 年實施，各單位在 請預算時，應自計劃起點開始，故名零基 雷根總統上任後，認為本 制度會大 幅增加預算人員之工作量，停止施行 6.政策管理預算制度：不重視預算的公式化，而以政策目標為考慮標準，力求節約與 任務導向，兼具政策性及政治 益 美國雷根總統所採行 7.成果預算制度：以施政成果與績效衡量作為預算 配之依據，著重績效成果與企業 化原則，美國總統柯林頓(1993 年)施行 ◎預算的程序 1.預算的編制： 行政 主計處負責編製，應於會計年度開始四個月前將預算案送立 法 審議 司法 所提預算，行政 不得 除 2.預算的議定：立法 對行政 所提預算，不得為增加支出之提議 3.預算的執行 ※預備金設置方式：集中制(主管機關運用) 散制(機關首長有權動用) 集中 散併用制 ◎ 政收入的種類：強制收入(公權力，例租稅) 自 收入(價格，例公營事業) 中間 性收入(例如規費) 公債收入 ◎決算的功用：公開 政事實 解除政府 務責任 防止浪費 考核行政效率 行政機 關表明責任的手段 使人民監督政府 下年度預算參考 ◎決算編造與審核：行政 須於會計年度結束後四個月內，應出決算於監察 ；監察 審計長於總決算送達後三個月內完成審核，並向立法 報告及備詢
第二十二章：公共政策」舊 料) ◎公共政策是指政府為解決某 公共問題，決定作或不作以及如何作的相關活動 戴伊(Dye)認為公共政策就是政府選擇作為或不作為的行動 伊斯頓(Easton)認為公共政策是政府對社會價值所作的權威性 配 賴納(Lerner)＆拉斯威爾(Lasswell)所著的 政策科學：範圍與方法的新近 展 ，被認 為是公共政策研究的里程碑 ◎有效政府應具備的特性(5R)：回應性 表性 可靠性 責任性 務實性 ◎三 E 機：經濟 機 環境 機 能源 機 ◎公共政策的類型 1. 配性政策：將 益 服務或成本 配給不同標的人口，屬於非零和賽局 2.重 配性政策：將某一標的人口之 益或成本移轉至另一標的人口，屬於零和賽局 3.管制性政策：設立某種原則或規範以指導或約束標的人口的行動，屬於零和賽局 4.自我管制政策：對某一標的人口實施原則性規範，屬非零和賽局 ◎公共政策研究架構：政策問題形成 政策規劃 政策合法化 政策執行 政策評估 ◎芮 (Raiffa)將 對於錯誤問題給予正確答案 ，稱為第三型錯誤 第一型錯誤為 拒 絕真實的虛無假設 第二型錯誤為 接受錯誤的虛無假設 ◎公共問題的 生 鍾斯(Jones)認為公共問題的 生主要導因於下列五 ： 現 展與應用 通訊 衝 42
突 管制 ◎政府對公共問題的態度：扼阻 生(Nondecision making) 任其 生 鼓勵 生 促 其 生 ◎魏達夫斯基(Wildavsky)在 1996 年出版 向掌權者訴說真理 中指出，政策 析是一 種活動，並無固定方案可 ，因此政策 析與創造力是同義詞，可以被理論所激 被務實所補充，可以被學習，但不可被教導 ◎團體盲思：因為強調團體的一致性與高度凝聚力，而壓抑個人的獨立思考及判斷能力 ◎政策規劃的原則 卡普蘭(Kaplan)提出的七 政策規劃原則：公正無偏 個人受益 弱勢族群 益最大 化(洛爾斯 Rawls 之正義觀念) 配普遍 持續進行 人民自主 緊急處理 ◎公共政策制定理論 1.菁英理論：在政治 經濟 學術及社會上具有優勢地位的菁英份子主導公共政策的 制定 2.團體理論：公共政策乃 各種 益團體討價還價 折衷妥協的結果 3.公民參與理論：公共政策是經 多數原則(選舉)所制定 ◎政策制定的 析模式 1.公共選擇理論 經濟學家 坎南(Buchanan)提出，即非 場決策的經濟性研究 政治產品的供給 者為政治人物 官僚及政黨，需求者為選民與納稅人 對人性的假設是 經濟人 ， 即人性是自私 理性 效用最大化者 2.博奕理論 大中取小原則演進而來，當決策者面對一個或一個以上對手而必須對某件事作決 定，而且決定的後果視對手的決策而定時，如何理性選擇的過程 係自大中取小演 變而來的一種抽象推理方式，它假定所有參與者 是理性 ◎政策方案的決策途徑 1.理性廣博途徑 假定人類為 經濟人 ，追求最大經濟 益，蒐集最完整 訊後，對問題的解決方 案 加考慮後，制定最佳決策 2.漸進決策途徑 林 隆(Lindblom)認為決策者在選擇方案時，會以現有之計劃或措施為基礎， 求 漸進性的 方案 3.混合掃描途徑 艾賽尼(Etzioni)綜合理性廣博及漸進決策，認為面臨決策時，首先以理性途徑制定 基本方向，然後以漸進方法制訂執行辦法 4.垃圾桶決策途徑 柯漢(Cohen) 馬屈(March) 歐爾森(Olsen)提出，組織是處於有組織的無政府狀態(特 徵：有問題的偏好 不明確的技術 流動式參與)，組織決策的四股量流：問題 方案 參與者 選擇機會 最後產生的決策端視垃圾桶中的問題是否正好碰到解決 方案 解決方案是否符合參與者 益，以及決策者是否有機會同時 現問題與方案 而定 43
5.滿意決策途徑 賽蒙(Simon)認為人類是 行政人 ，只追求滿意或足夠好的決策 整體而言，若面臨單純 例行性 有前例可 的良好結構性問題時，可採取理性廣博 途徑；遭遇複雜 不可預測的不良結構問題時，採取漸進途徑；介於二者之中的問題 時，可採用混合掃描及滿意決策途徑 ◎政策的可行性研究面向：政治 法 經濟 行政 技術 環境 時間 ◎政策方案評估比較技術 1.確定性情境：償付矩 線性規劃 成本 益 析 2.風險情境：決策樹 期望值 3.不確定性情境：悲觀原則(小中取大或大中取小) 樂觀原則(小中取小或大中取大) 主觀機率原則 遺憾最 原則 ◎政策執行 鍾斯(Jones)認為政策執行包括三 活動：組織活動 闡釋活動 應用活動 1970 年 起，普里斯曼(Pressman)＆魏達夫斯基(Wildavsky)對加州奧克蘭執行 聯邦 創業方案 失敗後，引起政治學家投入大量心力研究公共政策的執行 鄰避情結(NIMBY)：Not In My Back Yard，不要建在我家後 ◎安德森(Anderso)指出政策執行的具體措施：非強制性活動 檢查 核 執照 補貼 契約 一般支出 場與專 活動 租稅 仲 非正式程序 服務 制 ◎政策監測：政策實施情況與結果之間的因果關係 析 1.政策監測的內容 政策行動上的監測：政策投入 政策程序 政策結果上的監測：政策產出 政策影響 2.政策監測的功能： 服 審計 會計 解釋 ◎政策評估 依據古巴(Guba) 林肯(Lincoln)的說法，政策評估歷經四 的演進：第一 評估焦點 為 衡量 第二 評估焦點為 描述 第三 評估焦點為 判斷 第四 評估 焦點為 協商 ，注重公平與公正 政策評估的種類：預評估 過程評估 結果評估 ◎政策評估的標準：效率性 效能性 充 性 公正性 回應性 適當性 ◎政策評估後的處理：唐恩(Dunn)認為有四種方式：調整 持續 終止 重組
※行政學的回顧與展望」舊 料) ◎集權式政策 權式管理 史龍(Sloan)提出以事業部門制， 總公司決定 展策略 各事業部自行決定組織與管 理之方式，總公司針對各事業部之績效加以評估而給予不同獎勵 特點：集權與 權併行 產品(服務)中心 潤中心制 功能堅強的 僚群 ◎行政的專業化與通才：愈高 愈重視通才能力，愈低 愈重視專業技能 ◎行政倫理與行政中立 我國公務人員之倫理行為是以 公務人員服務法 為主要依據，公務員在其離職三年 44
內，不得擔任與其離職前五年職務相關營 事業之董事 監察人 經理人 執行業 務之股東或顧問 美國於 1978 年制定 公務倫理法 公共行政學會(ASAP)於 1985 年通過 倫理法典 ， 主要內容為：實踐公共 益 重憲法法 展現個人廉潔 倡導倫理組織 追求 專業卓越 美國以赫 法(Hatch Act)限制公務員的政治活動，並以文官改革法保障公務員的身份 及地位 ◎行政革新 1.策略三 次：技術 次 結構 次 文化 次 2.革新要 ：檢肅貪瀆 增進行政效能 加強為民服務 3.避免 不稀罕效應 BOHICA ：組織成員對革新計劃進行抵制，認為只要忍耐即可 不受影響，久而久之，革新計劃必然失敗 ◎公共行政 1.公共的實質意義為公共 益 2.公共 益的指涉對象依傅德瑞克森(Frederickson)之歸納：多元團體模式 公共選擇 模式 議政治模式 服務顧客模式 公民 格模式 3.公共行政追求的價值：手段(Means) 倫理(Morality) 民眾(Multitude) 場(Market) 任務(Mission)，即顧賽爾(Goodsell)的五 M 4.哈蒙(Harmon)提出行政類型格道：被動型 理性型 專技型 反應型 前瞻型，唯 有前瞻型的行政人員較能符合公共 益 ◎民主行政 韋伯(Weber)雖然認為各種組織會逐漸演變成為科 組織，但也指出，科 體制的日 益膨脹將引導整個社會邁向 鐵的牢籠 華韋克(Warwick)認為民主行政落實到行政運作上，可以考量五個原則：公共取向 反省性選擇 真誠 重程序 手段的限制 全鍾燮認為民主行政具有下列特色：公共 益的表達 表性 開放性 超越黨派 防止專業主義對民主原則的傷害 參與性 ◎後官僚組織 海克契(Heckscher)提出，特點如下： 1.權威來自制度化的對話，即說服他人的影響力 2.組織以理想性的使命作為 力方向，重視內部 訊共 3.強調彈性與組織 工 4.績效評估以個人完整的工作表現與 獻而定 5.重視生涯規劃，強調成員 展多 能力 6.保有對變革的預期心理 ◎公共管理應用 P 途徑(政策管理)及 B 途徑(企業管理)，將政府組織 官僚化轉變 為企業化 ◎行政學的本土化途徑：選種(固有的) 接枝(固有配合外來) 交配(固有與外來融合) 移植(外來的) ◎哈瑪斯(Habermas) 言，政府的活動只限於行政上可以技術解決的問題 45
◎府際關係：為達成政策目標而對府際關係之管理與協調，柏吉斯(Burgess)將管理概念 為三個功能：政策管理 方案管理 源管理 一般而言，包含九 途徑：政策管理 方案管理 規範管理 規劃管理 展管理方 案之能力 合作管理 運用協議 問題解決 系統的調適 府際關係的類型：單一制(地方政府不具權威) 邦聯制(地方具主宰地位) 聯邦制(中 央與地方各具主權) ◎新政府運動 1992 年 奧斯本(Osborne) 伯樂(Garbler)提出，倡議以企業型政府的觀念引導政府 改造的方向 主張政府應具備創新及效率精神，以塑造有革新及適應能力的政府組 織 1997 年奧斯本(Osborne) 普拉斯崔克(Plastrick)合著 解構科 體制 ，提出行政體系 必須找出重要變遷支點，才能以小搏大 邁向創新之境 其提出 五希策略： 核心策略 效果策略 顧客策略 控制策略 文化策略 ◎組織再造的要素：流程為主 顧客導向 目標取向 系統思考 訊科技 ◎我國政府再造推動 民國 87 年 1 月起推動 政府再造綱領 ，成立三個小組：組織再造(研考會負責) 人 力及服務再造(人事行政局負責) 法制再造(經建會負責) 民國 90 年 10 月 總 統陳水扁成立 政府改造委員會 多數國家政府再造原則：以績效成果為重點，而非僅是依法行政 引進類似 場競 機制 落實顧客導向 政府以領航為主要職能 解除過時管制 重塑行政文化 ◎民意的 類：特殊民意( 特殊團體所表達的意見) 一般民意 ◎民意的特性：複雜 多變 不普及 不一致 不可靠 潛在 多元容忍 ◎公營事業的類型：行政式 特別式 公司式 ◎公營事業民營化 廣義而言，是指 低對經濟干預的所有活動，透過 場機制改善經營體質 提高產值， 使企業 最佳效率 狹義而言，是指公營型態的解除，使公營事業的所有權回歸 民間 公營事業民營化始於 1979 年英國柴契爾(Thatcher)，除受 1970 年 二次石油 機的 影響外，民營企業運作效率優於公營事業的事實也是重要因素 ◎民營化類型：撤 委託 ◎民營化的限制：主權與正當性 攸關國民生計事務 公共責任 ◎非營 組織的理論基礎 1.經濟面： 場失靈(外部性與 場不完全性，韓斯曼 Hansmann 提出契約失效理論) 政府失靈(服務類別的限制 多數主義 任期時限 規模龐大 智慧的限 制) ＊造成 場失靈的原因：外部性 自然獨占 場不完全 訊不對稱 2.政治面：第三者政府理論(薩拉門 Salamon)，在公共服務方面，政府應透過 理人運 作 非營 組織不僅反應 場與政府失靈，更是優先機制 組織位置理論(西貝兒 Seibel)認為第三部門的組織行為較不重視效率及回 應性，使得第三部門可以緩和民主政治之合法性的困境，這正是非營 組 46
織的適當位置 ＊組織惰性：組織在面對 場競 的壓力下，會選擇迴避競 與不確定 的風險 漢南(Hannan)與佛理曼(Freeman)認為組織應保持 惰性的通道，以維持彈性與穩定性 3.社會面：史拉姆(Schram)提出志願主義，認為人們參加志願組織之原因共有七點， 較重要者有 他主義 需要滿足(自我實現) 社會化 ◎非營 組織在公共服務上的限制：性質上 範圍上 組織不具公權力
※比較行政」舊 料) ◎比較行政的興起：1947 年戴爾(Dahl) 表 行政科學 一文，興起比較行政的研究盛 行 ◎比較行政的研究方法 1.規範性的研究法：以韋伯(Weber)為 表，所提出的理想型官僚制度將實際行政與官 僚制度加以比較 本法過於重視組織的靜態 析，失之主觀 2.模式或生態研究法：雷格斯(Riggs)提出稜柱原理，將社會狀態 為三種模式：鎔合 型(農業社會) 稜柱型(過渡社會) 繞射型(工業社會)，其研究是靠功能的與結構 的 析 稜柱型社會具有三大特性：異質性 形式主義(制度與法 不太 生作用) 重疊性 (即沙拉制度) 3.功能研究法：阿蒙(Almond) 柯曼(Coleman)認為可以下列七 功能比較各國行政制 度：政治的社會化 益的確定 益的匯合 政治的溝通 法規制定 法規執 行 法規 定 4. 展研究法：羅色特(Rursett)將歷史 展 為五個階段：傳統原始 傳統文明 過 渡 工業革命 高度大眾消費 研究方法的轉變， 規範到實證 個例到通則 非生態到生態
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※新公共管理 預算制度 公共政策之選擇題重點 ◎薩維斯(Savas)認為民營化是對四 壓力的回應：實用主義 意識型態 商業化 民粹主義 ◎張潤書認為民營化有三 限制：主權正當性 國民生計 公共責任 ◎新公共管理的三 P：公民參與 民營化 協力(政策網絡 夥伴關係) 五 D：移轉 民主 化 權化 解除管制 展 ◎色拉門(Salamon)認為 NPO 有六 特色：正式組織 民間的 非 益 配 自 治理 志 願的 公益的 張潤書再補充：收入依賴募款 服務與行動取向 扁平式組織 低度手段理性(技術低 於企業與政府) 高度團結 ◎NPO 的角色：先驅者 改革倡導者 價值守護者 服務提供者 ◎史拉姆(Schram)認為人們參加 NPO 的原因： 他主義 需要 級 社會化 ◎治理的特徵：一個過程 以協調為基礎 涉及公部門與私部門 非正式制度而是持續互動 ◎羅迪斯(Rhodes)認為治理有六種界定方式：最小規模國家 公司治理 新公共管理 善治 社會控制系統 自我組織的網絡 將網絡視為科 制與 場制外的第三種治理結構 ◎治理的三個 次：向上移轉(國際組織) 向下移轉(地方與社區) 向外移轉(NPO 民營化) ◎彼得斯(Peters)認為當 政府新治理模式： 場式政府(結構為 權化) 參與式政府(結構為 扁平化) 彈性化政府(結構為虛擬組織) 解制式政府(最普遍) ◎NPM 與治理的差異：公私部間提供的服務只是產品本質不同 vs 公共服務是公益的延伸 重視結果 vs 重視過程 組織理論 vs 政治理論 欲擺脫政治控制 vs 仍重視政治控制 ◎促進組織知識創造的五條件：意向 自主性 曲線波動與創造性混沌 重覆 必要多樣性 ◎有 於知識創造的組織――超聯結組織：核心是作業系統 工作 是 不同單位人員組成 直到工作結束 底 是知識基底， 在於願景 文化 技術 ◎無形 產類別：人力 技術創新能力 整合能力 ◎無形 產的特徵：價值間接性 價值關聯性 價值潛在性 產整體性 ◎樂納(Lerner)將公共組織服務對象依其與組織目的之遠近 為法定目標對象 間接對象 一般大眾 ◎彼得森(Peterson)認為在府際 政 工上，中央政府應執行重 配政策(促進社會公平) 地 方政府應執行 展性政策(促進經濟 展) ◎公共支出的原則： 益 經濟 認可 剩餘 ◎預算的功能：政治控制 實現經濟政策 務統制 管理與績效考核 政政策 法 拘 束 ◎預算的形式特質：政策 管理 經濟 政治 課責 ◎審計的目的： 務的健全 預算是否合法 衡量政策績效 ◎審計的功能：合法性審核 忠實性審核 責任性審核 效能性審核 ◎預算執行彈性：不得互相流用，但行政 統籌支撥之科目及第一預備金不在此限 特別預 算(緊急 戰 經濟重大變故 重大災變 重大政事) 追加預算(依法增加業務 依法增 設新機關 所辦事業因重大事故超出法定預算 依法補列追加預算) ◎基金： 定用途且 收入或尚 收入的 產 48
1.普途基金：一般用途的歲入 2.特種基金 a.營業基金：供營業 環運用，例：公營事業基金 b.債務基金 c.信託基金：為機關團體個人 益．．．例退撫基金 d.作業基金：付出仍可回收但非用於營業者，例國立大學校務基金 e.特別收入基金：特定收入來源而專供特殊用途，例就業安定基金 f. 本計畫基金：重大公共工程建設 ◎預算為政府會計之始，決算為政府會計之終 ◎戴伊(Dye) 言：公共政策是 益團體競 後的均衡 ◎重 配性政策 管制性政策：均屬零和賽局 上而下執行 ◎以問題為中心的政策 析模式(唐恩，Dunn)：建構問題 預測 來 推薦行動 監測結果 評估績效 ◎政策運作過程的第一步：議程設定 1.系統議程：引起社會大眾注意但尚 被政府機關接納並處理(比較抽象的議題) 2.制度議程(政府議程)： 進入政府討論，準備加以研擬政策問題 目 ◎議程設定過程 1.外在催生模式：最常出現於多元主義國家， 益團體 動 a.抽象 簡單議題愈有機會進入政府議程 b.問題催生者與觸動樞紐(引起公共問題的偶 事件)是促使議題往前推動的主因 2.動員模式： 政府官員所動員，常出現在專制獨 國家 政府議程流向系統議程，再 回到政府議程的反向 展 3.內在催生模式： 生於統合主義國家，議題的催生形成與 展均在政府內部， 擴展 至民間社會 4.多元流程模式：呈現鬆散的觀念組合，包括三種無關聯的流程：問題流 政策流 政治 流，當此三種流程在關鍵時刻(即政策窗，常 政治流內的重大事件所 開)連接在一 起時，議題就能進入政府議程 ◎政策問題認定方法－類比法：個人比擬(設身處地) 直接比擬 符號比擬 想比擬 ◎政策制定理論：菁英理論 團體理論( 益團體) 公民參與理論 ◎政策方案決策途徑 1.政治性途徑 2.漸進途徑(枝節途徑)：林 隆提出，目標與手段應同時考慮(必要時可修改目標以迎合手 段) 求與現有方案稍有不同的 選方案 只考慮 數 選方案而不考慮所有可能 達成目的之方案 對每一 選方案只考慮 數幾 後果 對問題不斷重新界定 強調 無正確或最佳方案只有符合需要的方案(有共識就是好的方案) 3.垃圾桶途徑：組織是處於有組織的混亂狀態，具三 特質：有問題的偏好 不明確的技 藝 流動性的參與 決策並非是理性思考計算後的結果，而是 問題 選方案 參 與者 選擇機會混合而成的垃圾桶 4.混合掃描途徑：混合理性廣博與漸進，高 次問題(目標)採用理性廣博 低 次問題(手 段)採用漸進途徑 5.滿意途徑：行政人的假設，先設定方案的評選標準(滿意標準)，依 過去軌跡有限度地 49
求 選方案 6.理性廣博途徑(根本途徑)：經濟人的假設 ◎涉及公共 益的公共政策類型：多數人型 顧客型( 數團體 益但成本 大眾負擔， 大眾悲劇) 企業家型(大眾 而成本集中於 數團體) 益團體型(一團體 但 成本 另一團體負擔) ◎政策合法化決策者的立場(黨斯，Downs)：攀 者 保守者 狂熱者 倡選者 政治家 ◎政策執行的意涵：組織活動 闡釋活動 應用活動 ◎政策執行方向：向前推進( 上而下) 向後推進( 下而上，強調決策者與執行者的互動) ◎政策執行研究的 展重點 第一 第二 第三 吳定 執行實務與個案 理論與模式建立 解釋與預測 丘昌泰 上而下 下而上 整合 ◎影響政策結果的變數(愛德華，Edwards)：溝通 源 執行者意向 機關結構 ◎政策工具 1.豪 與雷米斯：自願性(家庭社區 NPO 場) 混合性( 訊 指導 補 產權銷 售 使用者付費) 管制性(管制 公營事業 直接提供) 2.威瑪與韋寧： 場自 化 設定規則 非 場機制 保險與保障 補貼與租稅 ◎政策評估的目的：比較各 選方案優先 序 改善實施程序 增 執行策略與技術 繼續 或停止政策 配 源 ◎政策評估的演進：測量(實證論，價值中立) 描述(實證論，目的導向) 判斷(實證論，決 策導向) 協商(自然論，公平公正，價值涉入，多元觀點) ◎唐恩政策評估類型：虛擬評估 正式評估(以決策者宣示的目標為基礎) 決策理論評估(以 多元 害關係人之目的為準則) ◎政策評估的標準 1.效能性：政策達成預期結果或影響程度(實際與預期相比) 2.效率性：產出與成本的關係 3.充 性：目標達成後，消除問題的程度 4.回應性：執行結果滿足標的團體需求偏好或價值的程度 5.適當性：目標的價值如何以及對社會是否合適，應優先於其他標準 6.公正性：執行後社會 源 益 成本是否公平 配 ◎政策監測的內容：政策行動(投入與程序) 政策結果(產出與影響) ◎政策監測的功能： 服 查核 說明 解釋 ◎政策變遷的類型：政策創新 政策維持 政策終結 政策賡續(原問題以新政策處理，類 型：線性(1 終結 1 建立) 合併 化)
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