公共政策 總論1-250

公共政策 總論

海軍陸戰隊新訓中心有句格言：

撐過去，就是你的。

user

2

公共政策 總論 第一章 公共政策基本理論及研究方法 ............................ 24 公共政策 ...................................................................................................24 研究公共政策之原因與價值 .................................................................. 26 比較公共政策.......................................................................................... 28 Lasswell, Harold D. 拉斯威爾 .................................................................. 29 政策系絡............................................................................................. 30 政策系絡的類型 ................................................................................. 32 我國古代的公共政策思想 ...................................................................... 33 公共政策的研究方法 ................................................................................34 Validity 效度............................................................................................ 36 First Type error 第一類型錯誤、Second Type error 第二類型錯誤 ...... 37 Error of the Third Type 第三類型錯誤 .................................................... 39 Theory Mapping 理論圖法 ..................................................................... 40 政策研究 ...................................................................................................41 政策研究之特性 ...................................................................................... 42 未來政策研究焦點 .................................................................................. 43 未來政策研究主要方法 .......................................................................... 46 政策研究的分析層次 .............................................................................. 47 政策的層次 ......................................................................................... 48 政策結構（政策結構層級性） .......................................................... 49 政策科學、政策研究、政策分析、政策制定之關係 ........................... 51 政策、決策、計畫、實施方案之區別 ................................................... 52 政策研究應用於政策制定 ...................................................................... 53 知識應用（knowledge utilization） ................................................... 53 兩界理論（Two communities theory）.............................................. 55 Frame of Reference 參考架構 ............................................................. 57 模型 ...........................................................................................................58 模型的種類.............................................................................................. 60 寇德之分類 ......................................................................................... 60 描述性模型與規範性模型 ...................................................................... 61

3

公共政策分析模式（公共政策制定理論） ..............................................63 菁英理論（菁英決策理論模型）........................................................... 64 多元主義 ................................................................................................. 65 團體理論 ................................................................................................. 66 公民參與理論.......................................................................................... 67 公共選擇理論.......................................................................................... 68 對公共選擇理論的批評 ..................................................................... 70 Voting with Foot 以腳投票................................................................. 71 制度主義（模式） .................................................................................. 72 新制度主義 New Institutionalism ........................................................... 72 統合主義 Corporatism ............................................................................ 73 依賴理論 Dependency Theory ................................................................ 73 政策能力與政策發展力.............................................................................74 政策能力 ...................................................................................................74 政策的發展力.......................................................................................... 75 公共政策提升國家競爭力 ...................................................................... 76

4

第二章 政策分析.............................................................. 79 政策分析 ...................................................................................................79 政策分析之功能（政策分析模型的類型） ........................................... 82 政策倡導（規範的政策分析） .......................................................... 82 良好政策分析的要件 .............................................................................. 83 良好政策分析的指標 .............................................................................. 84 政策分析八部曲（解決公共問題的八個步驟，eight-step-path） ....... 85 Policy Envelope 政策封套 ....................................................................... 87 各階段適用之政策分析方法 .....................................................................88 德菲法 ..................................................................................................... 90 傳統德菲法 ......................................................................................... 90 政策德菲法 ......................................................................................... 91 Adversary Delphi 對立性的德菲法 .................................................... 93 SWOT Analysis 優弱機威分析................................................................. 94 政策分析家（POLICY ANALYST） ....................................................................95 政策分析家的角色 .................................................................................. 96 系統分析家的缺失 ............................................................................. 97 政策分析家之條件 .................................................................................. 98 政策分析家的類型 .................................................................................. 99 技術家、政客、企業家 ................................................................... 100 客觀技術家、顧客擁護者、議題倡導者 ........................................ 102 政策專家、政策倡導者、政策難題解決者 .................................... 104 政策企業家 ....................................................................................... 105 公共企業家（public entrepreneurs） .............................................. 106 對政策分析家之綜評 ............................................................................ 108 政策分析家的倫理精神 ........................................................................ 109 政策分析家與決策者之關係 ................................................................... 110 決策者之類型........................................................................................ 110 不同決策者在各政策過程中扮演之角色 ........................................ 111 政策分析家的協助角色 ........................................................................ 114 政策分析家與決策者之關係模式......................................................... 116 衝突處理策略........................................................................................ 117 政策建議 ................................................................................................. 118 政策建議的選擇標準（≒政策評估的標準） ..................................... 119 5

政策論據（公共政策之制定論據） ........................................................ 120 政策論證（政策論證架構）（Policy argument） ................................. 121 政策論證的形成方式 ....................................................................... 125 政策論證之實用案例 ............................................................................ 126 政策論證的方式 .................................................................................... 127 政策對談（policy discourse）............................................................... 129

6

第三章 政策制定過程 .................................................... 131 政策制定過程（≒公共政策過程） ........................................................ 131 政策制定過程的類型 ............................................................................ 133 「政策分析過程」與「政策制定過程」之區別 ................................. 136 影響公共政策過程的環境因素 ............................................................ 138 建構包含「利害關係人」及「行銷概念」的政策決策過程 .............. 140 未來政策運作重點方式 ........................................................................ 142 政策制定過程重要主題關連圖 ............................................................... 143 政策過程的參與者（推動者） ............................................................... 144 Think Tank 智庫 .................................................................................... 147 公共政策的次級系統 ............................................................................ 150 控制「政策過程」之重要理論 ............................................................... 152 次級團體控制觀點 ................................................................................ 152 地下政府理論（Sub government Theory） ..................................... 152 鐵三角理論（Theory of Iron Triangle） ........................................... 153 Captive Agency 被擄獲的機關.............................................................. 154 多元主義開放觀點 ................................................................................ 155 議題網絡理論（Theory of Issue Network）..................................... 155 三位一體論（Theory of Triadic Power） .......................................... 155 利益團體與政策政治 ............................................................................ 156 利益團體對政策運作之影響 ................................................................ 157 Interest Group Liberalism 利益團體自由主義 ...................................... 158 Interest-Group Liberalism 利益團體的自由主義 .................................. 158 政策網絡 ............................................................................................... 159 政策網絡的類型 ............................................................................... 160 中央與地方政府關係（the central-local government relation） 160 政府與工業關係（the government-industry relation） ............. 161 社會網絡分析 ................................................................................... 162 對政策網絡的評論 ........................................................................... 164

7

民意 ......................................................................................................... 165 民意與公共政策 .................................................................................... 165 不同政策階段的民意角色 .................................................................... 166 民意參與政策制定的理論 .................................................................... 168 民意對政策制定可發生之作用 ............................................................ 169 民眾參與政策規劃的方式（民意進入決策系統的管道） .................. 170 民意影響政策決策之各類模型 ............................................................ 172 Kenneth Arrow’s Impossibility Theorem 亞羅不可能性定理 ................ 173 Attentive Public 注意的大眾 ................................................................. 173 強勢民主 ............................................................................................... 174 民眾參與 ................................................................................................. 176 Grass Root Campaigns 草根運動 .......................................................... 178 「民意政治」與「專家政治」 ............................................................... 179 民意、菁英意見、公共政策之關係..................................................... 181 Policy Communication 政策溝通 .......................................................... 182 Policy Discourse 政策對話 .................................................................... 182 政策利害關係人 ...................................................................................... 183 政策利害關係人的類型 ........................................................................ 184 認定「政策利害關係人」的程序（方法） ......................................... 187 政策變遷 ................................................................................................. 188 政策變遷的類型 .................................................................................... 190 決策過程對政策變遷造成的影響......................................................... 191 Policy Punctuations 政策斷續（≒政策變遷） ................................... 192 Policy Stasis 政策停滯........................................................................... 192 政策終結（POLICY TERMINATION） .............................................................. 193 政策終結的困境 .................................................................................... 194 政策終結的類型 .................................................................................... 195 政策終結的策略 .................................................................................... 195 政策學習 ................................................................................................. 196 本章相關專有名詞 .................................................................................. 197 Policy Coalescence 政策合併 ................................................................ 197 Policy Deliberation Phase 政策商議階段 .............................................. 197 Trade-Off 抵換 ...................................................................................... 197 Gaming Theory 遊戲理論 ..................................................................... 197 8

第四章 政策問題............................................................ 198 「政策問題」重點概念聯結圖 ............................................................... 198 政策過程的角度 .................................................................................... 199 政策分析的角度 .................................................................................... 200 公共問題 ................................................................................................. 201 公共問題的提出管道（人員） ............................................................ 202 公共問題的催生 .................................................................................... 203 公共問題之需求評量（Needs Assessment） ....................................... 204 Relative Deprivation 相對剝奪感 ..................................................... 205 政府對公共問題抱持的態度 ................................................................ 206 Non-decision making 無決策制定（≒遏阻性決定）..................... 207 Creative Chaos 創造性混沌 ............................................................. 207 政策問題（POLICY PROBLEM） ................................................................... 208 政策問題的類型 .................................................................................... 210 The First-type policy problem 第一類型的政策問題 ....................... 212 The Secondary-type policy problem 第二類型的政策問題 ............. 212 政策問題的認定途徑 ............................................................................ 213 政策問題認定時的誤差因素 ................................................................ 214 Policy Gap 政策間隙 ........................................................................ 215 Policy Issues 政策論題 .......................................................................... 215 政策問題的建構（建構方法） ............................................................... 216 腦力激盪法（Brainstorming）.............................................................. 218 多元觀點分析法 .................................................................................... 219 假定分析法............................................................................................ 220 創意集思法（≒類比分析法） ............................................................ 221 消費者分析法........................................................................................ 222 魚骨圖分析法........................................................................................ 222 問題點檢核表........................................................................................ 223 追根究底法............................................................................................ 223 政策問題報告書 ...................................................................................... 224 政策議程（POLICY AGENDA） ..................................................................... 226 政策議程的類型：公共議程、政府議程 ............................................. 227

9

議程設定（AGENDA SETTING） ................................................................... 229 議程設定的模式 .................................................................................... 230 傳播媒體與議程設定（媒體議程） ................................................ 232 「菁英模型」與「多元模型」（民眾參與） .................................. 233 權力的三個面向（權力與議程設定） ................................................. 235 納入政策議程的基本要素（公共問題欲取得政策議程地位，應具備之 條件） ................................................................................................... 237 議題形成 ............................................................................................... 238 媒體對公共政策的影響........................................................................... 239 媒體扮演的角色 .................................................................................... 239 媒體對政策（政治環境）的影響......................................................... 240

10

第五章 政策規劃............................................................ 242 政策規劃（POLICY FORMATION） ................................................................. 242 政策規劃的類型 .................................................................................... 245 政策規劃的步驟 .................................................................................... 247 需求評量（Need Assessment） ....................................................... 251 政策目的........................................................................................... 251 政策規劃的主要活動 ............................................................................ 252 政策規劃的分析架構 ............................................................................ 253 政策規劃的困境與限制 ........................................................................ 254 Scenario Writing 腳本撰寫法 ............................................................... 255 Strategic Planning 策略規劃 ................................................................. 255 政策規劃的原則 ...................................................................................... 256 一般性原則：Kanplan（卡普蘭）觀點 ................................................ 257 改善決策品質的規劃原則 .................................................................... 258 逆境下的規劃原則 ................................................................................ 259 我國政策規劃的運作實務 ....................................................................... 262 主要缺失 ............................................................................................... 262 改進方向 ............................................................................................... 263 政策設計（POLICY DESIGN） ...................................................................... 264 政策設計的原則（6C 原則） ............................................................... 265 政策設計的類型 .................................................................................... 266 政策設計的結構邏輯 ............................................................................ 267 政策方案（替選方案）（POLICY PROGRAMS） .......................................... 269 政策方案（備選方案）的來源 ............................................................ 270 政策方案的原則 .................................................................................... 271 Edge of Chaos 混沌之緣 ....................................................................... 272 Policy Primeval Soup 政策原湯 ............................................................. 272 政策方案的預測 ...................................................................................... 273 政策方案預測的資訊來源 .................................................................... 275 政策方案預測的限制 ............................................................................ 276

11

政策方案之可行性分析........................................................................... 277 政策方案之「政治可行性」分析途徑 ................................................. 278 PRINCE 政治可行性分析方法 .............................................................. 280 Environmental Feasibility 環境可行性 .................................................. 280 Administrative Operability 行政運作力 ................................................ 281 政策方案（政策對策）之篩選標準 ........................................................ 282 政策方案的問題類型 .............................................................................. 284 TypeⅠProblems 第一類型問題（成本相等的分析） ........................ 284 TypeⅡProblems 第二類型問題（效能相等的分析） ........................ 284 Type Ⅲ Problems 第三類型問題（成本變動效能變動分析） ......... 284 Type Ⅳ Problems 第四類型問題（成本相等效能相等分析） ......... 284 政策的類型（政策型態、政策領域） .................................................... 285 Lowi＆Salisbury：分配、管制、重分配、自我管制 ........................... 286 J. E. Anderson（安得森）的觀點 .......................................................... 288 Ripley＆Franklin：分配、再分配、保護性管制、競爭性管制 ........... 289 自由派政策與保守派政策 .................................................................... 291 賽局與非賽局政策 ................................................................................ 292 我國實務政策類型之分析 ............................................................... 293 政策類型相關名詞 .................................................................................. 293 Sunrise 日出政策 .................................................................................. 293 Sunshine 陽光政策（Sunset Laws 陽光法案）................................... 294 Sunset clause 日落條款 ........................................................................ 295 Sunset Legislation 日落立法 ................................................................. 295 Seismic Policy 地震性政策 .................................................................... 295 Pareto Criterion 巴瑞多標準 ................................................................ 296 政策工具 ................................................................................................. 297 政策工具的選擇 .................................................................................... 299 政策工具理論的功能（評論） ............................................................ 301

12

政策工具的類型 ...................................................................................... 302 史耐德與英格蘭之分類 ........................................................................ 302 麥當勞與愛莫爾之分類 ........................................................................ 302 林德與彼德斯之分類 ............................................................................ 302 威瑪與范寧之分類 ................................................................................ 304 安德森之分類........................................................................................ 305 歐海爾（O’Hare）的分類 ..................................................................... 307 政策工具類型之總結 ............................................................................ 308 政策倫理 ................................................................................................. 310 社會公平的五種型態（社會公平與公共政策倫理） ......................... 311 對過去「公共意涵」的檢討（公共利益與公共政策倫理） ......... 312 弱勢團體與公共政策倫理 .................................................................... 314

13

第六章 政策決策（政策制定） ..................................... 315 政策方案的決定 ...................................................................................... 315 政策方案的決策技術 ............................................................................ 315 Decision Tree 決策樹法 ........................................................................ 318 多屬性效用模型 .................................................................................... 319 組織的決策............................................................................................ 323 「理性決策模式」與「卡內基決策模式」的差異......................... 326 Groupthink 團體盲思 ....................................................................... 327 政策決策 ................................................................................................. 329 影響決策的標準（因素） .................................................................... 329 理性決策之障礙 .................................................................................... 330 決策制定過程中「理性思考的限制」與「社會互動」...................... 332 不良的政策決策 ...................................................................................... 333 決策急轉彎............................................................................................ 333 Policy Derailment 政策脫軌 .................................................................. 334 政策方案的主要決策途徑 ....................................................................... 335 「決策途徑」的意義（概述） ............................................................ 335 政治決策途徑........................................................................................ 337 漸進決策途徑（Incremental Decision-Making Approach）.................. 338 漸進決策途徑的產生原因 ............................................................... 340 政策制定常採用漸進主義模型的原因 ............................................ 341 Sunk Costs 沈澱成本 ........................................................................ 342 「綜合理性模式」與「漸進決策模式」比較表 ............................ 343 間斷均衡理論 ................................................................................... 344 垃圾桶決策途徑（Garbage Can Model of Decision Making） .............. 346 Kingdon 的修正模型：政策窗（Policy Windows） ......................... 348 Policy Stream 政策流 ....................................................................... 348 混合掃瞄決策途徑（Mixed-Scanning Approach） ............................... 349 滿意決策途徑（Satisfying Decision-Making Approach）...................... 351 人類理性的限制 ............................................................................... 354 Herbert A. Simon（賽蒙） ............................................................... 355 理性廣博決策途徑 ................................................................................ 356 規範最佳決策模式 ................................................................................ 357 G. T .Allison（艾里森）的三種決策模型 .............................................. 358 對政策決定提出核心貢獻之學者......................................................... 360 14

本章相關專有名詞 .................................................................................. 362 Laplace Principle 拉普列斯原則 ........................................................... 362 Decision Making Theory 作決理論........................................................ 362 Policy Reversal 政策翻轉 ...................................................................... 363 Decision Points 作決點（≒決策點） .................................................. 363

15

第七章 政策合法化 ........................................................ 364 政策合法化 ............................................................................................. 364 政策合法化的策略 ................................................................................ 365 Cooptation 吸納策略 ............................................................................ 369 政策合法化過程 ...................................................................................... 370 政策合法化過程「政治可行性」之評量 ............................................. 370 議價協商（bargaining） .................................................................... 371 政策合法化過程中的行政機關 ............................................................... 373 行政機關內之政策合法化 .................................................................... 373 行政機關的外部支持 ............................................................................ 375 政策合法化過程中的立法機關 ............................................................... 376 立法機關的角色（特徵） .................................................................... 376 立法機關內的政策合法化（行政機關可努力的方向）...................... 378 本章相關專有名詞 .................................................................................. 380 Logrolling 滾木法 .................................................................................. 380 Pork Barrel Legislation 肉桶立法 .......................................................... 380 Majority Coalition 多數聯盟 ................................................................. 380 Procrastination Strategy 遲滯策略........................................................ 380 Embarrassment Strategy 困窘策略 ....................................................... 380 Rent-seeking 競租 ................................................................................. 381 我國之政策合法化 .................................................................................. 382 我國政策合法化過程中的參與者......................................................... 382 我國政策合法化的缺失與改進 ............................................................ 383

16

第八章 政策執行............................................................ 385 政策執行重要概念聯結圖 ....................................................................... 386 政策執行（POLICY IMPLEMENTATION） .......................................................... 387 影響政策執行的因素（依政策運作過程的時間序列）...................... 388 政策執行力研究 .................................................................................... 389 政策執行力模式 ...................................................................................... 389 愛德華觀點............................................................................................ 389 米特與洪恩的執行模式 ................................................................... 390 史密斯的執行模式 ................................................................................ 391 中村與小木的執行模式 ........................................................................ 392 沙巴提爾的「執行過程概念架構」..................................................... 395 郭錦等人的「政策執行溝通模式」..................................................... 397 政策執行力（政策執行產出）的衡量指標 ......................................... 398 政策執行的困難 ...................................................................................... 399 從集體行動邏輯說明政策執行過程之問題 ......................................... 400 Authority Fragmentation 權責分散化................................................... 401 政策執行與行政機關（官僚體系） ........................................................ 402 增進執行機關（執行人員）之策略..................................................... 404 執行機關（人員）常見的行為 ........................................................ 404 偏差執行行為對公權力的影響 ........................................................ 405 基層行政人員（基層行政官僚）Street-level Bureaucrats .............. 407 政策執行的組織模式 ............................................................................ 409 政策執行組織模式的類型 .................................................................... 410 政策執行失敗.......................................................................................... 411 政策執行失敗的原因（我國政策執行之主要缺失） ......................... 411 Administrative Failure 行政失靈 ........................................................... 413 Policy Failure 政策失靈 ......................................................................... 413 Policy Predicament 政策困境（政策困窘） ......................................... 414

17

有效的政策執行 ...................................................................................... 415 政策能否確實執行之先決條件 ............................................................ 415 政策執行結構........................................................................................ 417 確保政策執行的方法 ............................................................................ 418 完美的政策執行條件 ............................................................................ 419 政策有效執行的指標（要件） ............................................................ 420 從「政策內容」與「政策系絡」的觀點 ........................................ 420 Synergy 綜效 ......................................................................................... 420 政策監測 ................................................................................................. 421 政策監測的主要途徑 ............................................................................ 422 政策順服 ................................................................................................. 423 如何提高順服度 .................................................................................... 425 Target Population 標的人口 .................................................................. 426 Specific Support 特殊支持、Diffuse Support 普遍支持 ...................... 426 政策順服」與「政策不順服」 、「自力救濟」關係圖 ............................. 427 自力救濟 ................................................................................................. 428 自力救濟的原因 .................................................................................... 430 自力救濟對政治系統之影響 ................................................................ 431 減少自力救濟的方法 ............................................................................ 432 Consensual Imperative 共識的要件 ...................................................... 433 NIMBY（Not In My Back Yard）鄰避情結 ............................................. 434 化解鄰避情結的策略 ....................................................................... 436 減少反對鄰避設施的作法 ............................................................... 437 政策執行理論.......................................................................................... 438 執行理論總檢視圖 ................................................................................ 438 第一代政策執行研究：由上而下模式 ................................................. 439 第二代政策執行研究：由下而上模式 ................................................. 440 典範統整 ............................................................................................... 442 Sabatier 的觀點（由上而下、由下而上） ...................................... 442 Elmore 的觀點（向前推進、由後推進） ........................................ 443 第一代與第二代模式異同之比較 .................................................... 444 第三代政策執行研究：整合模式（沙巴提爾） ................................. 445 對三代執行模式途徑之評論............................................................ 446 第四代政策執行研究：公民參與......................................................... 447

18

行政改革相關專有名詞........................................................................... 449 Policy Contradiction 政策牴觸 .............................................................. 449 Policy Dilemma 政策兩難 ..................................................................... 449 Policy Fashion 政策風尚 ....................................................................... 449 Policy Panacea 政策靈藥 ...................................................................... 450 Policy Perversity 政策僵化 .................................................................... 450 Policy Slippage 政策滑移 ...................................................................... 450 Policy Diffusion 政策擴散 ..................................................................... 451 Head Start Program 啟蒙方案（啟智方案） ....................................... 451 Oakland Project 奧克蘭專案 ................................................................ 451 政策行銷（POLICY MARKETING） ................................................................ 452 政策行銷的原則 .................................................................................... 455 成功政策行銷的配合條件 .................................................................... 456 政策行銷的特質 .................................................................................... 457 政策行銷的核心概念 ............................................................................ 458 反對政策行銷的理由（政策行銷的必要性） ..................................... 459 政策行銷的行銷程序 ............................................................................ 460 政策行銷的策略 .................................................................................... 461 政策行銷的策略要素 ....................................................................... 461 政策行銷的具體策略 ....................................................................... 462 不同政策階段的政策行銷策略 ........................................................ 463 置入性行銷............................................................................................ 464

19

第九章 政策評估............................................................ 465 政策評估 ................................................................................................. 466 政策評估的功能 .................................................................................... 468 政策評估的目的 .................................................................................... 470 政策評估的標的（對象） .................................................................... 472 政策評估的利害關係者 ........................................................................ 473 Spillovers 外溢作用（連帶影響） ................................................... 475 政策評估的實施步驟 ............................................................................ 476 政策評估的困難（限制） .................................................................... 478 評估受重視的要素（W. Dunn 的觀點） .............................................. 480 強化評估研究之道 ................................................................................ 481 政策評估類型.......................................................................................... 482 依階段：預評估、過程評估、結果評估 ............................................. 483 依功能：規劃評估、執行評估、結果評估、廣博性評估 .................. 485 依目標與假設基礎：虛擬評估、正式評估、決策理論評估 .............. 486 經濟效率分析評估 ................................................................................ 490 成本利益分析 ................................................................................... 491 Cost-Benefit Ratio 本益比........................................................... 493 Cost benefit analysis 成本效益分析................................................. 494 「成本利益分析」與「成本效益分析」的區別 ............................ 496 Discounting 折現 ........................................................................ 496 Prognosticative Evaluation 推測評估 .................................................... 497 Environmental Impact Assessment 環境影響評估 ............................... 497 Formative Evaluation 形成性評估 ........................................................ 497 Summative Evaluation 總結性評估....................................................... 498 Connoisseurship Evaluation 鑑識評估 .................................................. 498 Program Evaluation 方案評估 ............................................................... 499 各類評估定義總表 .................................................................................. 500 政策過程各階段之評估方法 ................................................................ 503 政策評估的標準 ...................................................................................... 505 標準的設立原則 .................................................................................... 506 政策評估的一般標準（W. Dunn 與波伊斯特之觀點）....................... 507 政策評估標準的分類（綜合觀點）..................................................... 509 Population at Risk 風險人口 ................................................................. 510 政策評估的模式 .................................................................................... 511 20

政策評估的方法 ...................................................................................... 513 社會指標法............................................................................................ 513 政策指標（Policy Indicators） ......................................................... 515 政策績效指標 ................................................................................... 516 測量資料 ............................................................................................... 517 政策實驗設計........................................................................................ 518 Time-Series Analysis 時間數列分析...................................................... 520 政策評估結果.......................................................................................... 521 評估結果的處理方式（評估結果對政策方案的影響）...................... 522 我國政策評估的缺失與改進 ................................................................... 523 我國政府機關之評估作法（機關評估內部方案的作法） .................. 523 我國政策評估的缺失 ............................................................................ 524 政策評估研究.......................................................................................... 526 第一代：評估研究即是效率的評估（1910～World WarⅡ） ............ 526 第二代：評估研究即是實地實驗（World WarⅡ～1963） ................ 527 第三代：評估研究即是社會實驗（1963～1974） ............................. 528 對「實驗評估」典範之批判............................................................ 529 第四代評估：評估研究即是公共政策制定（1974～Now） .............. 530 第四代評估的挑戰：回應性評估（The Responsive Evaluation） ....... 532 四代政策評估總攬表 ............................................................................ 533 政策知識管理制度 .................................................................................. 534 我國中央政府「政策知識管理」的缺失 ............................................. 536 Tacit Knowledge 內隱知識（默會知識）............................................. 537 Explicit Knowledge 外顯知識（外延知識）......................................... 537 Hypertext Organization 超連結組織 ..................................................... 538 Middle-up-down Management 由中而上而下的管理 ......................... 538 Knowledge Creation 知識創造 .............................................................. 538 Knowledge Engineer 知識工程師 ......................................................... 538 Knowledge Officer 知識主管 ................................................................ 539 Knowledge Operator 知識操作員 ......................................................... 539 Knowledge Specialist 知識專家 ............................................................ 539 Knowledge Worker 知識工作者............................................................ 539 Knowledge Economy 知識經濟 ............................................................. 540

21

第十章 公共政策重要專題............................................. 541 市場失靈 ................................................................................................. 541 Dead Weight Loss 無謂損失 ................................................................. 542 政府失靈 ................................................................................................. 543 補救「市場失靈」與「政府失靈」之對策 ............................................ 544 Private Goods 私有財 ........................................................................... 547 Public Goods 公共財 ............................................................................. 547 Tragedy of the Commons 共同的悲劇 .................................................. 548 Free Riding Problems 搭便車問題 ........................................................ 548 交易成本理論（TRANSACTION COST）......................................................... 549 從「交易成本理論」看「B.O.T」 ........................................................ 550 公共政策專有名詞 .................................................................................. 551 Butterfly Effect 蝴蝶效應 ...................................................................... 551 Chaos Theory 混沌理論 ........................................................................ 551

22

圖表目錄 圖表 1 不同類型決策者在不同政策階段扮演之角色 ................ 113 圖表 2 政策分析家對決策者的協助角色 ................................... 115 圖表 3 政策論證架構圖 ............................................................. 123 圖表 4 政策制定過程相關重要主題關係圖 ............................... 143 圖表 5 政策問題重點概念聯結 - 政策過程的角度 .................. 199 圖表 6 政策問題重要概念聯結圖 - 政策分析的角度 ............... 200 圖表 7 政策規劃的步驟流程圖 .................................................. 250 圖表 8 政策的類型（總結）...................................................... 290 圖表 9 主要決策途徑整理圖...................................................... 336 圖表 10 政策合法化策略 ........................................................... 365 圖表 11 政策執行重要概念聯結圖 ............................................ 386 圖表 12 政策順服、自力救濟、鄰避情結關係圖...................... 427 圖表 13 政策執行理論總檢視圖 ................................................ 438 圖表 14 政策評估的架構及重點 ................................................ 465 圖表 15 政策評估類型總表 ....................................................... 482 圖表 16 四代政策評估總攬表.................................................... 533 圖表 17 市場失靈與政府失靈關係圖 ........................................ 546

23

第一章 公共政策基本理論及研究方法 公共政策 壹、源起 一、1951 年拉斯威爾(H.D.Lasswell)與冷納(D. Lerner)合編了一本《政策科學： 範疇與方法的最近發展》 ，正式提出「政策科學」(Policy Science)這個概念： 認為社會科學今後的發展應以政策為取向，解決實際問題，實現人類尊嚴，即興 起所謂「政策科學運動」。

二、至 1970 年代拉斯威爾再出版《政策科學的前瞻》，此時政策科學已蓬勃發 展，儼然成為政治學研究之主流。

貳、意義 公共政策之定義主要有： 一、拉斯威爾與坎普南：「政策乃係為某項目標、價值而設計之計畫」。 二、T. Dye（戴伊）：「凡是政府選擇作為或不作為的行動，即是公共政策(Public policy is what the government chooses to do or not to do)」。 三、C.O.Jones（瓊斯） ： 「公共政策是政府為解決社會問題，滿足人民需要所採取的一系 列行動過程」。 四、綜言之（吳定教授）：「公共政策是指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項 公眾需要，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動」，其形式包括：法律、

命令、計畫、方案、服務等。

參、要點（特性） 從上述定義，可如下要點：

一、是由政府機關所制定的，具有權威性及強制性。 二、目的在解決公共問題，或滿足公眾需求。

24

三、包括政府所決定的作為與不做為活動。 四、政府以各種相關活動表示公共政策的內涵： 例如：法律、行政命令、規章、方案、計畫、服務等。

五、主要是指政府的重要活動： 即動員大量的人與資源，並可影響到大多數人利益的政府活動。

25

研究公共政策之原因與價值 壹、研究原因 一、順應世界各國重視公共政策研究的潮流 自 1960 年代以來，世界上許多已開發國家非常重視政策科學、政策分析與公共政 策等相關論題的研究，我國即將邁入已開發國家的行列，所以對於公共政策運作的 研究，必須急起直追，迎頭趕上。

二、促使政府成為有效能的 5R 政府 一 個 有 為 有 效 的 政 府 應 當 具 備 5R 特 性 ： 回 應 性 (responsiveness) 、 代 表 性 (representation)、責任性(responsibility)、可靠性(reliability)、務實性(realism)。

三、為協助政府解決國內外環境變遷所帶來的 3E 危機 目前是一個變動不居的時代，除了外交及國防危機外，最受矚目的當屬「3E 危機」， 即經濟危機（Economy crisis） 、環境危機(Environment crisis)、能源危機(Energy crisis)。

四、提高決策品質與行政績效 行政績效是「效率與效能的綜合評量」，而決策品質的良窳、行政績效的高低與公 共政策是否適當運作均息息相關。

五、提升我國的國家競爭力 （一）近幾年來，提升我國的國家競爭力一直是朝野一致共同努力的目標，而欲提 高國家競爭力，公共政策的有效制定、執行與評估，乃居於極端重要的地位。 （二）積極研究公共政策，才能使政策具有「政策能力」 ，而發揮「政策的發展力」， 進而達成提升國家競爭力的終極目標。

26

貳、研究價值 綜合 J. E. Anderson（安德森)及吳定教授的看法，研究公共政策主要是為了達到以下 目的：

一、科學目的 對於公共政策進行研究，可增進我們對政治系統及社會的了解。進行研究時，我們 可以把公共政策視為「依變項」或「自變項」，研究哪些政治及環境因素影響了政 策的形成。

二、專業目的 對於公共政策運作過程進行研究後，可以對政策提供專業勸告。經由此類研究我們 可以得知，到底是什麼因素決定了政策執行的後果，而後可較有把握的向個人、團 體、政府提供建議。

三、政治目的 公共政策的研究成果，可供政府機關、政治活動者、社會大眾從事政策訴求，或做 為政策辯論的依據。

四、行政目的 藉著瞭解政策運作過程的缺失，而在行政上有助於對政策問題正確的認定、執行及 評估，進而增強政府的行政績效。

27

比較公共政策 壹、意義 一、學者海下海莫（A.J. Heidenheimer）認為，比較公共政策就是「研究不同的 政府，如何尋求特殊作為或不作為的方案，及其執行後果如何」的一門學問。 二、歸納海氏的界定有以下要點： （一）對於不同政府的政策進行比較、分析與研究（包含國內、國外各層級） 。 （二）焦點是「如何」及「為何」制定某項政策，政策執行的後果又如何。

貳、興起原因 比較公共政策在 1970 年代興起，其原因有下述五項：

一、比較政治研究之不足： 單純從事比較政治研究，難以瞭解政府運作的真相。

二、對「比較政治研究」具有補充作用： 「比較政治研究」著重靜態及層次較高的原則性問題，而「比較公共政策」則偏重 政府實際運作的分析層面。

三、比較公共政策研究具有實用的意涵： 可收到「他山之石、可以攻錯」之效。

四、充實政策科學內涵： 可以累積相關知識，充實政策科學的內涵。

五、科際性知識的普遍應用： 各項研究均已趨向科際知識的整合，因此公共政策學者也開始融合各學科的理論與 技術，來從事公共政策的比較研究。

28

Lasswell, Harold D. 拉斯威爾 一、1951 年與與冷納（D. Lerner）合編《政策科學：範圍與方法之最近發展》， 為公共政策研究豎立一個新的里程碑。他早在 1936 年就著有政策相關的書， 書名為《政治：誰得到什麼，何時，如何》（Politic: Who get what, When, How）。 二、至 1970 年代拉斯威爾再出版《政策科學的前瞻》，此時政策科學已蓬勃發 展，儼然成為政治學研究之主流。

29

政策系絡 壹、起源與意義 一、學者 Lasswell（拉斯威爾）是 1970 年代首先提出「公共政策系絡性」的重 要學者。 二、 「系絡性」指的是一種認知圖的形成： 它和社會的發展歷程，以及政策的內外環境結構有密切的關係。

三、Lasswell（拉斯威爾）提出了系絡性的看法，希望能使政策相關活動與外在 環境產生關聯，並建立更具解釋力的理論內涵。

貳、美國政策系絡的研究 一、美國政策學者也多半從實務上來討論政治系絡： 美國的政策系絡其實是極為複雜的，它對政策的制定與執行影響極大。

二、一般可以「政策規劃」 、 「政策執行」 、 「政策評估」三個階段，討論「行動者」、 「 領域 」 、「環境」的互動關係： （一）政策規劃階段： 此時主要的行動者是立法的決策者，包括：總統、國會、官員，同時受到利 益團體、有力的選民等非政府人員的影響，彼此間不同的意識型態、價值觀， 都會促成政策不同面貌的發展。 （二）政策執行階段： 行政部門可能受到體制上的制約，其自我的認知也會決定政策執行的內容， 重要行為者包括：制定者、執行者、媒介、遊說團體、選民團體、消費者、 受益者、評估者等。另外，組織的結構和官僚的規範等，亦是為主要的環境 因素。 （三）政策評估階段： 包括第一個環境的決策者，和第二個環境的執行者，另外學術團體、公益團 體、公民等行動者，也是政策評估的重要環境因素。

30

參、要素 歸納前述學者的看法，政策的系絡應包括下列要素：

一、利害關係者的動態性： 參與者彼此之間是不斷產生互動的，其整體關係是動態的過程，會不斷變遷、協商、 分裂。要瞭解政策系絡，必須先瞭解這些基本單位的立場差異與外在報償（pay-off） 對價。

二、政策的外在系絡： 在進行政策分析或政策內容研究時，均必須考慮政策的外在系絡，這些外在系絡是 參與者共同構成的，瞭解一個國家的系絡類型，有助於接近該國的實際政策決策過 程。

31

政策系絡的類型 一、憲政與制度的系絡 美國當代政策學者在論及長期的政策演進和政策機制變遷時，多會提及憲政的原始 設計及制度的影響。例如：學者洪恩等人在提及政策環境時，便以「聯邦制度」和 「府際關係」做為政策過程中一個重要因素。在各個時期中，聯邦制度的內容深切 影響著政策內容、府際關係和執行狀況。

二、經濟和市場系絡 也有一些政策學者在強調政策時會提及市場、價格體系、議價等相關因素。另外， 政治經濟學途徑的學者更把政策視為政治、經濟二個面向的互動結果，凡此均說明 了經濟和市場系絡的重要性。

三、文化和意識型態系絡 在政策過程中往往扮演的是主導行動者行為判斷的角色，包括：自由、平等、道德 等普遍存在的共識。

四、官僚行政系絡 官僚體制並非美國憲法的原始設計，而是實務上發展出來的，而政策又莫不與官僚 行政有極大的關係。

五、立法系絡 國會政治乃至於地方議會制度，是研究政策議程不可或缺的，也是決策者和利害關 係者產生互動的重要議場。學者鐘斯更把國會視為政策自始成敗的主要制度體系。

六、司法系絡 司法單位由於擁有司法審查權（Judicial Review），實際上也可以以法官造法的方 式影響政策的內容及趨向，故司法體系的運作與公共政策息息相關。

32

我國古代的公共政策思想 依吳定教授歸納，我國古代公共政策思想大致有六類：

一、依客觀情勢需要而變化的思想 戰國時期的商鞅以「治世不一道」作為變法革新的理論依據，強調社會不斷變化， 所以治理國家的政策及方法也應有所不同。此種「權變」與「務實」的觀點，對目 前複雜的公共政策問題確具啟發作用。

二、以民為本及德民為主的原則 我國儒家思想強調解決問題的著眼點，應該是獲得人民與統治者的支持，例如： 「民 為貴、君為輕」、「為政在民」的思想。

三、惠民、養民、富民的傳統 要得到民心、鞏固政權，就必須以惠民、養民、富民做為政策制訂的重要依據。為 政者必須設法使老百姓生活富足，民眾如能豐衣足食，國家才能太平鞏固。

四、重農抑商的主張 我國長期以來處於「以農立國」的狀況，所以絕大多數的政策都是從重農抑商的觀 點出發。著名的商鞅變法就是以發展農業為主，他認為只有發展農業生產，才能提 供所需要的物質，正所謂「國不農，則與諸侯爭權，不能自恃也」。

五、不患寡而患不均的傾向 我國自古以來即存有「平等」 、 「平均」的政策傾向，主張控制兼併，平均貧富，此 種「正義」、「公平」、「公正」的理念，正是目前公共政策運作的特色。

六、無為而治的構想 《老子》一書從無中生有的哲學出發，提出「自然無為」的政策主張，其認為為政 者如果順應自然，對人民的行動不加以干涉，讓人民自我發展，就可以達到天下太 平的境界。此種政策構想多多少少反映在目前盛行的「民營化」政策上。

33

公共政策的研究方法 壹、研究方法之意義 研究方法是指某一學科在蒐集、分析有關的資料時，所使用的程序及技術，例如： 文獻探討、問卷調查、晤談、參與觀察等方法。

貳、主要研究方法 公共政策研究通常從以下四種研究方法擇一使用：

一、文獻探討法（literature review） （一）也稱為「文件分析法」或「次級資料分析法」。 （二）是指「政策分析人員蒐集與某政策問題有關的期刊、書籍、論文、研究報 告等 資料 ，進行 靜態的比較分析 ，以 瞭解問題 發生的 原因 及 產生 的 結 果」。 （三）適用於政策運作的各階段，是任何一項研究工作都不可或缺的研究方法。

二、訪問法（interviewing method） （一）也稱為「晤談法」。是由研究人員或訪問員，透過面對面交談、訪問的方 式，蒐集受訪者對某些問題之看法、意見，作為研究分析基礎。 （二）又可區分為「面對面訪問」或「電話訪問｣。 （三）面對面訪問： 1.又稱為「實地訪問」 、 「造府訪問」 。訪員可對問卷題目之目的、疑義加以解 說，並可瞭解受訪者問題之所在，以避免發生漏答或錯答，尚可藉機觀察 受訪者之言語、行為，故學術界常樂於採用。 2.訪問題目可以是開放的，由受訪者自由發揮回答，也可以是結構式的，受 訪者依固定題目及答案進行回答。 （四）電話訪問： 是由訪員以電話對受訪者加以詢問，以蒐集資料的一種方式，是一般民意調 查機構與大眾媒體常使用的技術，具有快速、便捷、樣本取得容易、訪問成 功率高等優點。 34

三、問卷法（questionnaire method） （一）研究者通常採用郵寄問卷的方式，將問卷郵寄給受訪者，問卷回收後再 進行統計分析並作解釋。 （二）優點為節省人力、樣本數大、成本較低。缺點為回收率低以致可能影響樣本 代表性，因此應特別注意抽樣技術的應用。

四、觀察法（observation method） （一）就公共政策研究而言，「觀察法」是由政策分析人員親自或派員前往政策

現場，進行實地的觀察、紀錄，蒐集必要的資料，以作為進一步統計、 分析、解釋的依據。 （二）為自然科學與社會科學常使用的一種資料蒐集方法，所蒐集到的資料屬於第 一手資料，對研究結果的說服力極強。

五、實驗設計（Experimental Design） （一）「實驗設計」是一種實證研究方式： 作法是將某方案的實施對象列為「實驗組」 ，非實施對象則列為「控制組」， 這兩個組的成員在性質上應該相似。 （二）「前測」與「後測」： 在應用某政策方案之前，先對「實驗組」與「控制組」兩組成員進行前測， 在應用方案或計畫後，再對兩組成員進行後測。 （三）測驗結果如果發現「實驗組」成員有所改變，而「控制組」成員則否，又 沒有其他的因素可以解釋此種改變時，則可推論此項改變乃 是因為實施 方案的計畫。 （四）常用於研究某一方案是否達到預期目的，以作為是否採行或擴大實施的參 考。 （五）實驗設計圖示如下：

35

Validity 效度 一、 「校度」是指某項研究結果或測驗的「正確性」： 亦即某項研究能夠測出其所要測量項目的程度，效度越高就表示結果越能夠顯 現測量對象的真正特徵。 二、是科學測量工具最重要的必備條件： 缺乏可接受效度的研究可謂前功盡棄，各種有關效度的討論中， 「內在效度」與「外 在效度」最受重視。

36

First Type error 第一類型錯誤、Second Type error 第二類型錯誤 一、建立與驗證假設是社會科學家的重要工作，當我們驗證假設時，如果虛無假 設是真的，而我們卻拒絕它，就犯了「第一類型錯誤」 （First Type error）， 當虛無假設為假時，我們卻接受它，就變犯了「第二類型錯誤」 （Second Type error）。 二、所謂「虛無假設」： 指對於兩個變項間有無關係存在的一項可供驗證真偽的命題。例如：「員工工 作士氣高低與工作績效高低無關」，就是一項可供驗證的虛無假設。

三、驗證假設時，實際上僅能「否定假設」而「無法直接證實假設關係」是真實 的： 故不論是拒絕或接受虛無假設，我們也都無法證明對立假設是真的或假的，因而都 有犯錯之可能。

四、統計學所處理的假設檢定問題，通常稱為「顯著水準」： 學術研究習慣以 0.05 或 0.01 為顯著水準，但有時也採取更為嚴格或寬鬆的標準。

五、以錯誤的類型而言，可區分為「種類錯誤」 （Error in Kind）與「程度錯誤」 （Error in Degree）： （一）其中，「種類錯誤」可區分為「混淆」與「不完整性」二種錯誤子項，「程度 錯誤」又分為「不精確」與「不確定」二種。 （二）即錯誤可被區分為四種子項：混淆、不完整、不精確、不確定。 （三）而「第一型錯誤」與「第二型錯誤」即屬於「程度錯誤」。

37

假設為真卻拒絕（愛情上，對的人卻拒絕）

越 來 越 廢

第一類型錯誤 假設為假卻接受（錯的人卻接受）

第二類型錯誤 連問題都錯誤（連追求的對象都錯了）

第三類型錯誤 問題終於正確，方法卻錯誤（追求的對象對了，但卻用錯了方法）

第四類型錯誤

圖表 1 「錯誤類型」理解圖

38

Error of the Third Type 第三類型錯誤1 一、依據芮發在《決定分析》一書中的說法，第三類型錯誤是「解決了錯誤的問 題」 ，即「對於錯誤的問題給予正確的答案」： （一）很多政策分析家所犯的錯誤，並不是「解決方案」錯誤，而是「建構問題」 的錯誤。這種錯誤可稱之為「第三類型錯誤」。 （二）學者艾克福曾指出：「成功的問題解決，必須針對正確的問題找出正確的答 案。我們失敗，與其說是因為解決了一個錯誤的問題，倒不如說是針對正確 的問題，找到一個錯誤的答案」。

二、依其說法，第一類型錯誤指「拒絕真實的虛無假設」 ，第二類型錯誤則指「接 受錯誤的虛無假設」。而一般實務人員則常會犯下第三種錯誤：解決錯誤的 問題： 事實上，統計學家在從事假設檢定的工作時，容易犯第一、第二類型錯誤，這種錯 誤還不是很危險，只是技術上犯錯。但第三類型錯誤則是政策分析過程中致命的錯 誤，是根本上的錯誤。

三、另外尚有第四類型錯誤的說法，指以錯誤的方法，解決正確的問題。 四、公共政策所處理的問題大多數是「結構不良的問題」，今天政府所面對的也 大都是屬於此類的政策問題： 面對結構不良的政策問題，最好的方法就是「社會建構論」的研究途徑： （一）即政策分析家在認定政策問題時，以「人同此心、心同此理」的心境，體會 真實的問題情境，以洞察力觀察真正的問題癥結，以批判精神反省自己的問 題界定是否正確反應利害關係人的想法。 （二）唯有兼具同理心、洞察力、批判精神的問題建構者，才能掌握解決問題的 基本方向。

五、以錯誤的類型而言，可區分為「種類錯誤」 （Error in Kind）與「程度錯誤」 （Error in Degree）： （一）其中，「種類錯誤」可區分為「混淆」與「不完整性」二種錯誤子項，「程度 錯誤」又分為「不精確」與「不確定」二種。

1

即「病因診斷錯誤」 ，是神經衰弱診斷為頭痛，而給予了頭痛的正確治療方式。 39

（二）即錯誤可被區分為四種子項：混淆、不完整、不精確、不確定。 （三）而「第三類型錯誤」即屬於「種類錯誤」 。

Theory Mapping 理論圖法 一、「理論圖法」是理論預測法的一項技術，主要協助政策分析人員在一項理論 或因果關係論證中，確認並安排主要假設的技術。 二、它有助於展現四種因果關係的驗證： （一）匯聚的論證： 指兩個或兩個以上有因果關係的假設，被用來支持某項結論。 （二）發散的論證： 指一個單一的假設，支持一個以上的結論。 （三）系列的論證： 指一項結論被視為一項假設，而用來支持下一系列的結論。 （四）循環的論證： 指某一系列之最後結論，連結於該一系列之最先結論。

40

政策研究 壹、意義 「政策研究」是以探求基本社會問題為目的，為政策制定者提供有用的專業知識 與政策建議，以解決社會問題。 貳、類型 一、探究性 在確定政策環境的特性，並發現政策問題的發生原因。

二、描述性 針對政策影響對象的總量、性質分配及相關性進行研究。

三、解釋性 探究並確定各種影響因素與結果間的因果因素。

參、政策研究的活動 由「政策分析」與「政策倡導」的說明，可知公共政策研究大致包括了三類活動：

一、描述性活動： 包括對政策內容、過程或階段的描述。

二、解釋性活動： 目的在於建構公共政策運作的普遍通則或因果關係，企圖為公共政策找出一個有效 而可靠的立論基礎。

三、規範性活動： 討論公共政策所涉及的哲學理念、價值倫理與運作原則，以其促使政府得因「正 確」政策的實施，而邁向合理的社會。

41

政策研究之特性 有八項特性以區別其他類型之研究：

（※口：目、系、全、科、倫、不、可、行→目細全科輪不可行） 一、目標取向 其研究不只強調政策執行的手段探討，也著重政策目標的討論。

二、系統觀點 要同時注重全社會系統之整體目標。

三、行動取向 不只在發現政策制定之需求，也在建構達成需求的行動過程。

四、可操作性變數 通常對所推動之政策（研究中的獨立變數），可加以控制及操作，以觀察政策之效 用。

五、全面而通盤之觀點 應全面探究各種可能政策。

六、科際整合之應用 不應只侷限某一特定的領域學科或專業中，而應是跨科際的整合應用。

七、不確定性及時間性 任何一種行動取向的應用科學均有不確定性，其行動效果也有不確定性，且政策決 定又必須在公共事件發生的時間限制中完成，無法等到所有的資料均蒐集完成才進 行。

八、具有倫理意涵 政策研究是探討「價值基礎」之行為，必須對政策過程中涉入的各種價值進行研究。

42

未來政策研究焦點 壹、新公共行政的關注問題 一、1968 年 9 月由 D. Waldo（瓦爾多）資助，舉行一項研討會討論公共行政所 面臨的問題，所提倡者為「新公共行政」 （New Public Administration） 。 二、其主要關切可歸納以下五大類： （一）主張趨向公共行政： 應研究與我們時代相關之問題，社會所實際面臨之問題。 （二）主張後實證邏輯論： 認為社會科學家應以專業知識從事價值判斷，反對價值中立的純科學研究， 應以專業知識對公共議題進行價值論斷，認為社會公平正義的價值應得到實 踐，強調「社會公正」的重要性。 （三）必須盡量適應動盪不安的環境： 行政理論與實務應修正過去傳統作法，面對並解決問題。 （四）主張建構新的組織型態： 傳統科層制度已無法滿足需求，而必須輔之以「協和式」 （consociated model） 組織型態。 （五）發展以服務對象為重心之組織及運作： 行政人員應該比以往更忠於服務對象及政策。

貳、社會正義的問題（Social Justice） 一、主要意涵： （一）未來各類型公共政策之制定與執行，將較目前更重視「社會正義」（social justice）問題： 即政策方案的取捨將超越物質面的成本利益分析，而進一步考慮正義、公正、 公平等倫理問題。以社會的公平、正義進行價值分析及可行性分析。 （二）例如，羅爾斯之主張對於未來公共政策的運作，必有其一定的影響力。

43

二、羅爾斯的正義原則： 學者羅爾斯（John Rawls）在其所著「正義論」一書中，對社會正義之意涵有極為 深入之討論。他所提出之正義原則共有二項： （一）第一個原則為「平等自由權利原則」： 即政府應當對所有人平等地分配各種基本權利與義務。 （二）第二個原則為「社會經濟機會公正平等原則」： 包含兩項要義：強調「差別原則」及「機會公正平等原則」，爭取弱勢者利 益、鼓勵公正參與的價值觀。

參、危機管理問題（crisis management） 一、 「危機」是指一個國家面臨極度危險的狀況而必須採取立即措施予以因應者。 二、它包含以下特質： （一）國家內外環境發生劇烈改變。 （二）對國家基本價值或目標產生巨大威脅。 （三）改變伴隨著軍事衝突的可能性。 （四）只有有限的反應時間。 三、無疑未來世界各國對諸如此類之危機問題必將更為關注，除了注意如何防範危機發 生外，也將尋求更為有效的管理危機。 四、如何瞭解危機問題的形成以及處理方式，並運用智慧、經驗、實力，進行必要的決 策行為化解危機，將成為公共政策新的研究主題之一。

肆、民營化問題（privatization） 所謂「民營化」乃是採取一連串的行政措施，使行政組織的活動改受制於市場法 則，改由市場的紀律或規範來支配： 例如：將公共事務委託外包、引進競爭以提高績效、賦予民間經營特許權、發行各種抵 用券予合資格人民使用、由志願性組織提供公共服務等。

44

伍、府際關係的順暢問題 一、府際關係（intergovernmental relations）良好與否，乃是跨域性公共議 題能否獲得妥適解決的關鍵因素。因此，如何順暢府際關係，以利政策過程 有效運作，乃是未來公共政策研究上一個值得重視的課題。 二、府際關係主要問題： 詳見《地方政府總論》。

45

未來政策研究主要方法 主要將強調以下四項研究法：

一、實證研究法： 未來政策分析將不再只依賴各種政策理論進行推演，而是以實際的調查資料進行分 析及推論，因此，經濟學、統計學、研究方法以及電腦運用的知識與技術將更形重 要。

二、比較研究法： 對於各國或各地區類似個案之處理經驗，整理歸納可類比化的原則，以作為政策規 劃與執行的參考。

三、行為研究法： （一）未來政策研究所使用的方法，漸重視對政策參與者行為面的研究，研究這些 行為者的個性、政治資源、行動策略與聯盟狀況、權力狀況等，作為政策分 析時的參據。 （二）除此之外亦重視政策執行人員執行政策時的行為研究，行為研究法可以使分 析人員瞭解影響行為的因素，並瞭解政策的可行性，預估將來可能發生的問 題並及早因應。

四、機關研究法： 就執行機關特性進行研究，瞭解其如何影響公共事務的處理，包括：組織型態、 權力結構、人力素質等。機關研究法還研究組織與外界的互動關係，例如：各級 政府間的溝通協調，組織與外界利益團體、標的團體、大眾傳播媒體間的關係等。

46

政策研究的分析層次 政治學者 A. Cawson 將政治研究之分析層次區分如下：

壹、總體層次 一、又稱「系統層次分析」 ： 以政治系統整體（如：國家、區域、全球）作為分析單位。

二、以「系統理論」、傳統國家理論為代表： 例如：伊斯頓的「政治系統論」解釋所有國家的總體政治運作狀態，李帕特則以「共 識民主」解釋了中歐諸國的政治運作狀態。

貳、中層層次 一、又稱「組織層次分析」 ： 以政府機關及社會團體之間的互動關係，作為分析單位。

二、以 1960 年代以後的政策相關研究為代表： 例如：T. Lowi （羅威）以「鐵三角理論」解釋了美國農業部、國會農業委員會、大 型利益團體之間的互動關係。

參、個體層次 一、又稱「行動者層次分析」 ： 以個別政治行動者作為分析單位。

二、以「公共選擇理論」及「政策網絡」為代表： 「公共選擇理論」是以方法論個人主義作為基礎，主張科學研究可由個體理性自利 之特質，推論群體之屬性、特質。而「政策網絡」則是聚焦個別政府官員與大型 企業高層主管之間的連結關係。

47

政策的層次 因之，公共政策從上至下可分為四種不同層次：

一、政治政策（political policy） 又稱「政黨政策」，是政黨向社會民眾所提出的公共政策，具有原則性、理想性色 彩。

二、政府政策（government police） 又稱「國家政策」，當政黨一旦取得執政權，乃形成自己的政策主張，以落實政治 政策。通常比政治政策更為具體。

三、首長政策（executive policy） 又稱「執行計畫」，是機關首長在政府政策指示下，依計畫的優先順序與預算配置 情況而擬定的政策。

四、行政政策（administrative policy） 是為了實踐政府政策與首長政策所擬定的一系列行動綱領，包括：成立相關單位、 研擬行動計畫、建立督導機制等具體的細部計畫，必須要很具體而細微。

圖表 2 政策的層次-公共政策四層次

48

政策結構（政策結構層級性） 壹、定義 一、「政策結構」即一項政策原則下所統屬，不同層級的計畫、方案及其層級間 的關係。基本上上層指導下層、下層則應妥善規劃執行方法並執行上層所指 示的目標。

政策 政策目標 計畫 可測量目標 專案 政策行動

二、W. Dunn (唐恩）將政策結構區分如下（以我國 90 年代之大陸政策為例）： （一）主要政策： 代表政府的全面性、長期目標，指導以下各級政策或計畫。例如：我國大陸 政策中的「國家統一綱領」。 （二）二級政策： 依照主要政策目標，設定較具體可行的政策，界定出了標的團體、利害關係 人。例如：兩岸人民關係條例、國家安全法。 （三）功能性政策： 指的是各機關預算、財政等總體資源分配方案。例如：各機關推動大陸事務 的年度單位預算。 （四）次級政策： 指達成政策目標所需的各種具體執行方案。例如：大陸政策中「大陸地區專 業人士來台從事專業活動許可辦法」。

49

（五）標準作業程序或規則： 是各運作單位的組織規程及運作規則。例如：各單位之人事法規。

主要政策 （國家統一綱領） 二級政策 （兩岸人民關係條例） 功能性政策 （各機關推動大陸事務年度預算） 次級政策 （大陸人士來台從事專業活動許可辦法） 標準作業程序及規則 （各單位之人事法規）

圖表 3 政策層級性（政策結構）示意圖

貳、特性 一、政策的規劃由上層往下層逐步落實： 再經由下層目標之達成而使上層目標次第獲致。

二、越高層政策所面對的問題複雜性以及政治性越高： 因此，上層目標越易顯模糊而多樣。

三、越高層政策越缺乏可逆性（即難以逆轉）： 一經決定短期內不易改變政策方向，以免造成巨大政潮及無所適從，若欲修正，則 應從下級政策或更低層計畫進行實質修正，獲致成果並累積後，再由上層政策予以 公開確認。

50

政策科學、政策研究、政策分析、政策制定之關係 一、政策科學（Policy science） 指與公共政策研究有關的系統性、組織性知識。 二、政策研究（Policy research） （一）以探求基本社會問題為目的，為政策制定者提供有用的專業知識 與政策 建議，以解決社會問題。 （二）研究者為學術界人員，興趣在於建構政策理論，屬學術界之研究。

三、政策分析（Policy analysis） （一）指分析政策制定者如何制定政策、分析政策制定的過程等公共政策事務。 （二）研究者為政策分析家 ，其興趣在於解決政策問題 ，具有高度的行動取向 及顧客取向，往往為行政首長之左右手，主要責任在撰寫「政策分析報告」， 屬實務界之研究。

四、政策制定（Policy-making） 是指政府官員選擇某特定行動（或不行動）的行為，屬於實務界之公共政策作 為，為政策制定者之主要任務。 五、上述四者關係可以下圖表示之

51

政策、決策、計畫、實施方案之區別 壹、政策與決策之差異 一、 「決策」是單一行為者的單獨行動。 二、「政策」為許多決策之組合，是一種複合概念，是許多政策利害關係團體或 個人採取行動所構成的複雜網路： 所以，提到「政策」一詞等於是提到「互動」的集體行動概念。

貳、「政策」、「計畫」與「實施方案」之關係 一、 「政策」是根據優先順序所排列的一組目標， 「計畫」是為達成該目標所設計 的行動方案，「實施方案」則是為完成政策目標而實行之特定行動組合。 二、由此看來，政策是以政策目標為主體的原則性宣示，計畫則是以政策目的為 主體的行動策略，而實施方案則是具體的行動措施。

52

政策研究應用於政策制定 知識應用（knowledge utilization） 壹、意義 「知識應用」為瞭解公、私部門決策過程中，如何應用科學和專業的知識，改善 政策品質和行政績效。

貳、「知識」的意涵（何謂知識） 一、知識的種類： （一）學者坎普南認為知識可分為二大類： 1.硬性知識（技術性知識）： 經由量化分析過程，且符合科學研究標準之知識。 2.軟性知識（普通知識）： 合於「經驗性」與「直覺性」之知識，通常以普通語言加以表達。 （二）學者 C. Lindblom (林布隆）則認為， 「硬性知識」又可稱為「技術性知識」 ， 「軟 性知識」又可稱為「普通知識」。 （三）「硬性知識」並不必然有較大的影響性： 在實務界，「硬性知識」的應用情形並不理想，硬性知識比較適用於結構優良之 政策情境，「軟性知識」則適用於結構不良之問題情境。 （四）二者是互補的： 「硬性知識」可以增加政策主張的信度，「軟性知識」可提供政策執行之情境。

二、知識的來源： （一）政黨、利益團體。 （二）市場活動產生之資訊。 （三）行政部門。 （四）大眾傳播媒介。 （五）司法系統。 （六）相關知識業（例如：大學、智庫）。

53

參、知識應用的類型 一、工具性應用 是直接且特定化使用知識，並直接影響某種政府政策。

二、概念性應用 非直接且特定使用知識，即知識對行動之影響不是短時間內顯而易見的，可能是對 決策者無形概念上之啟發，又稱為「啟發式應用」。

三、象徵性應用 應用知識以支持決策者的某一預設立場。

肆、知識應用上之缺失（困難） 一、學者簡尼斯與緬恩認為，任何一項公共政策的品質，都取決於政策制定者對 資訊蒐集及應用知識所努力之程度。 二、根據學者 C. Weiss 的看法，知識應用的缺失有下述三項： （一）刻意不加應用 使用者明知有某種相關知識產生，卻由於研究結果的立場及主張與實務政治 立場衝突，故刻意不在政策制定過程中加以應用。 （二）忽略性應用 政策制定者為迎合預設政策立場，對知識蓄意的斷章取義，而忽略與其政策 立場相左之部分。 （三）擴大解釋濫用 使用者將引用之知識做擴大解釋，以符合政策及實際政治需要。

54

兩界理論（Two communities theory） 壹、意義 一、「兩界理論」是形容「由於實務界與知識界各自在於不同之價值體系與文化 環境，因而在溝通時，因雙方理念、要求、標準，乃至使用專有語言之差異， 而使知識界與實務界難以溝通及配合之情形」。 二、 「知識界」以理論價值及是否合於學術標準作為要求， 「實務界」則期望學術 界產生實用性、能解決實際問題的知識： 雙方之要求及標準均有差異，因而兩界不能配合。

貳、兩界產生鴻溝的原因 一、知識產生的特性： 由於產生知識的科學家循自身的理論基礎選擇題目，並進而蒐集、分析資料，在未 顧及現實環境變動的情況下，產生的知識自然容易與實務界脫節，無法被實務界應 用。

二、政策制定者本身的限制： 由於實務界的政策制定者在決策時，要將選民、層峰理念、立法機關、媒體、組織 及個人名聲均納入考量，因此對於知識的應用往往猶豫不決，況知識往往揭露了現 有計畫的缺失，在考核者或考核機關未建立起正面考評心態前，要想將知識加以完 全應用實無可能。

參、知識界與實務界之分歧 學者徐瑞伐達夫與密卓夫，根據「參考架構」檢視知識界與實務界之間的分歧，主要有 以下五項：

一、認知要素不同： 知識界認知要素是依據科學標準，傾向客觀、可測量、可驗證之資料﹔而實務界則 是根據主觀及經驗資料。

二、處理、解釋資料之方法不同： 知識界強調客觀分析模型，結構良好之分類體系﹔實務界較傾向於符合現實考慮之 陳述。

55

三、確認真實性的方式不同： 知識界常用標準的信度以及校標，去決定知識的真實性﹔實務界則傾向用知識的實 用性來評量知識的真實。

四、探究範圍不同： 知識界主要興趣在於本身專長之科學領域，實務界關心的是部門、組織之各面向問 題。

五、參考要素明晰程度不同： 「明晰程度」指的是研究者及決策者的「參考要素」，是否可清晰的為其他人所瞭 解。知識界研究者之明晰度決定於其科學典範，而實務界則取決於其所處之決策 環境現實。

肆、兩界分歧之改進方法 一、建構兩界聯繫關係： 於兩界之間建立一項溝通管道，以告知學術界所需之有用「知識」為何，亦可告知 實務界可能生產之知識範圍。

二、研究者主動宣傳： 學術界研究者應主動的宣傳、遊說、傳播本身所產生之知識，作為一知識的宣傳者。

三、建構普通知識： 知識不易溝通，主要在於未能用實務界所慣用的普通知識及語言加以建構，因此對 普通知識之建構有其必要性。

四、兩界互動配合： 政策界應有更開闊之心胸，接受學術界產生不同政策主張之研究結果，而學術界之 研究題材亦應更加接近實務界的需要。

56

Frame of Reference 參考架構 一、 「參考架構」是「個人決策原則之假設」 ，此一假設包括決策者選擇使用何種 資訊 及知 識的 各 種標 準。 準 此 ， 一 個政 策制 定 者 選擇「應 用」 或 「 不應用」 某項知識，完全是經由已存在其腦海中之「參考架構」所決定。 二、主要內容： 基本上包括四個主要內容： （一）個人之認識論。 （二）個人探究問題之方法論。 （三）個人之專業知識。 （四）個人之普通常識。

57

模型 壹、意義 一、寇德(E.S. Quade)認為：模型乃是政策分析的根本，政策模型可以告訴我們某結果 發生的可能性有多少。

二、C.S. Holling（胡林）認為：模型是真實的模仿物，其因把握要素捨棄細節而 達其效果。 三、綜合言之（吳定教授）：模型乃是世界上複雜事實、器物、現象的簡單化代 表。經由對要素及其彼此關係的分析研究，吾等可以對其所代表之事實、現 象，具有較深入的瞭解與處理能力。 四、故簡而言之，所有的模型都是真實事物及現象的簡化、抽象性代表。

貳、功能 一般而言，模型具有以下五項主要功能：

（※口：啟、明、衡、簡、組→啟明恆減組） 一、將複雜事項加以簡化。 二、可以組合分散的資料。 三、啟發思考。 四、可以指明若干因素間的關係，而強化對結果的預測能力。

五、提供衡量事物的標準。

58

參、限制 一、一般而言，其限制面有以下四項： （一）可能過份簡化事實與遺漏某些重要變項。 （二）模型常被誤認可替代實際的經驗研究。 （三）模型有時範圍過於廣泛且抽象。 （四）模型可能限制創新思考，而僅在模型所勾勒出的變項關係中打轉。

二、以 F. Riggs（雷格斯）所提出的「稜柱型模型」（Prismatic model）為例： 該模型從政治、社會結構、經濟狀況、符號系統等方面，探討比較了各國的行政背 景及行政現象，因而具有相當大的價值，但是它仍有簡化事實、遺漏其他重要變項 的弊端。

59

模型的種類 寇德之分類 學者寇德將模型的種類分成四大類：

（※口：分析、模擬、博弈、判斷→分析模擬就是博弈，能幫助判斷判斷） 一、分析性模型 所處理的並非事項的特殊性，而是其通則性。政策研究所需要的分析性模型通常規 模比較大且複雜，因此常需藉助於電腦的使用。

二、模擬性模型 主要係利用電腦模擬真實情況的發生、處理、而解決問題。與分析性模型關係密切， 但如果問題相當大且複雜，無法應用分析性模型加以解決，即改以模擬性模型解決 之。分析性模型與模擬性模型合起來即構成「數學的模型」或稱為「計量的模型」。

三、博弈式模型 博弈式模型中人類是最基本的要素，他們扮演真實世界中決策者的角色，模擬決策 機構的決策行為，例如：戰爭博弈，人們和電腦可能會同時介入此類模型中。

四、判斷性模型 如果一個模型並非將相關變項彼此關係展現出來，而是將此些事項置於心中，那它 就屬於判斷型模型，通常被稱為「心智模型（mental models）」。一般情況下會將 心智模型結合其他種類的模型一起使用。

60

描述性模型與規範性模型 壹、描述性模型 一、「描述性模型」是以「就事論事」的求真態度，透過嚴謹的科學研究方法， 客觀地「描述」公共政策的「什麼」問題？解釋為何進行該項政策選擇？或 希望透過該模型「預測」公共政策的未來是什麼？ 二、基於此，描述性模型的最大特性是：對實際現象必須具有描述、詮釋、預測 的三大功能。

貳、規範性模型 一、「規範性模型」除了描述、詮釋、預測三大功能外，特別著重於「某種價值 實現化」的建議，換言之，此模型的最終目的，是希望透過該模型將某些價 值理想表現出來。 二、由於此模型強調的是「應然面」與「價值面」 ，故又被稱為「診斷性模型」。

參、二者區別 一、描述性模型： 主要是從公共政策運作的事實面來觀察，從而公共政策模型可以劃分為： （一）菁英決策模型。 （二）多元主義模型。 （三）統合主義模型。 （四）制度主義模型。 （五）團體理論模型。 （六）博弈理論模型。 （七）系統理論模型。

61

二、規範性模型： 主要是從公共政策運作所需要的理性基礎來觀察，可以劃分為： （一）廣博理性模型。 （二）漸進主義模型。 （三）規範性最佳決策模型。 （四）綜合掃瞄決策模型。 （五）滿意決策模型。

62

公共政策分析模式（公共政策制定理論） 菁英理論 (菁英決策理論模型）

多元主義

統合主義 描述性模型 制度主義

團體理論

公共政策制定理論 (公共政策分析模式）

系統理論

廣博理性模型

滿意決策模型

漸進主義模型 規範性模型 綜合掃瞄模型

規範最適模型

63

菁英理論（菁英決策理論模型） 壹、意涵 「菁英理論」認為，公共政策乃是由少數菁英份子所制定，絕大多數的社會大眾 並未能參與制定過程，政策所反應的是統治菁英之偏好與價值。菁英藉由他們所 佔據的重要職位而決定了政策，且菁英間通常對於政策的穩定性及持續性具有共 識。

貳、基本假設 一、社會成員基本區別為「少數菁英」與「一般大眾」： 社會成員可分為二，一為有權勢者，亦即菁英，人數少卻是社會上的統治者。另一 為無權無勢者，一般民眾在權力關係上，即是被統治者。

二、少數菁英為整個社會作價值分配： （一）菁英藉著控制財富、資訊、專業知識，因而擁有優越的資源去決定政策。 （二）就經濟收入、教育程度及社會地位而言，菁英顯然優於一般民眾，大多數來 自社會、經濟的中上階層。 （三）菁英是現行體制下的受益者，傾向於維持社會現狀，態度相當保守，即使改 變也是漸進的，而非冒進、全面性的改變。

三、一般大眾很少能直接影響菁英或政策： 一般民眾對政策制定幾乎不具任何影響力。沈默的大眾很少能直接影響菁英，換言 之，菁英影響大眾多於大眾影響菁英。

四、公共政策所反映的是菁英秉持的信念、價值、偏好： 而非反映一般民眾的需求。雖然菁英間會因競選官職而引起公共政策的改變，但這 類競爭並不會挑戰菁英間基本的價值觀及其他資源的分配方式。

參、負面評價 一、菁英不見得能夠制定良好、正確的政策。 二、菁英這個字眼欠缺操作性定義： 到底誰是菁英並不是一直都很明確。

三、實務上菁英份子間很難對政策議題取得一致的共識： 對不同的政策議題會有不同的偏好，同樣會產生競爭。 64

多元主義 壹、意涵 「多元主義」認為政治權力是高度分化的，權力分布於不同行動者、不同政策領 域、不同時間點，因此公共政策不是任何單一團體或個人所能夠支配或決定的。

貳、基本假設： 一、利益團體最足以表現多元社會的特徵： 其認為公共政策是團體間鬥爭的均衡結果。

二、沒有任何單一團體可以在某單一議題領域中，支配決策制定。 三、公共政策反映了這些競爭團體間的議價或妥協力量： 領導者之間存在著相當的競爭，因此，公共政策反映了這些競爭團體間的議價或妥 協力量。

四、不區別菁英與群眾： 領導是流動、高度移動性的，財富只是眾多資產中的一種，且權力關係不必然是持 續性的。

65

團體理論 壹、意義 一、「團體理論」認為，利益團體是一群人基於相近的態度或利益而形成的組織 體，而個人的政治偏好必須透過團體來實現，故而利益團體間的互動與鬥爭， 是政治生活的中心。 二、 公共政策 基本上是支 配性團體 的利益反映 ，政府只 扮演利益團 體間的仲 裁 者： 政府的責任在設定利益團體的競賽規則，維持公平競爭的環境。發生衝突時，政 府以協調者的角色為雙方取得公共政策的均衡點。

貳、團體影響公共政策的途徑 主要接近活動集中在以下幾方面：

一、參與選舉活動： 壓力團體在選舉活動中，積極為自己支持的候選人進行競選活動，設法爭取代表自 己利益的候選人當選，以保障自己團體利益。

二、影響立法過程： 壓力團體可以設法遊說民意代表，促使國會通過符合其團體利益的法案，或阻撓和 反對不符合其利益的議案。

三、影響行政機關： 壓力團體常宣示反對某特定行政部門所制訂、不利於該團體的公共政策，可能組織 起來進行示威遊行與抗議，以迫使行政部門更改其既定決策。

四、影響法院： 在美國社會中，壓力團體雖無法對法官審判過程產生影響，但卻可能力圖杯葛總統 對於法官的任命，或者透過司法訴訟途徑，以反制某法官的不利判決。

五、影響大眾傳播媒體： 大眾傳播媒體號稱當代社會中的「第四權」，影響社會民心甚大，壓力團體可以透 過報刊、電視、廣播等大眾傳播工具來宣揚其理念，影響社會輿論。

66

公民參與理論 壹、意涵 一、 「公民參與理論」認為，公共政策是經由「多數原則」 （majority rule）所制 定的，而多數原則的最佳表現方式就是選舉。 二、此理論對公民的品質及參與政治的意願，寄以極高期望： 對執政當局抱持健康的批判態度，認為民眾對政治具有高度興趣且能充分參 與。

貳、基本假設 其理論基本假設如下：

一、公民有能力參與政策制定： 公民對政策制定擁有基本資訊，並有途徑接近決策中心（例如：立法機關），能以 一人一票的理性方式投票選出理想政策。

二、公民能夠以「公善」(common good)觀點為行動的依據： 公民可在不同替選方案、不同候選人間進行選擇，並能夠以「公善」(common good) 觀點為行動的依據。

參、限制 從政策實務來看，「公民參與理論」的假定可能是有殘缺的： 例如：常見公民對政治不感興趣、投票率不高、參與不踴躍等情形。又例如，歐洲多黨 制下，其實選民很難具體判別各政黨政策之絕對好壞。

67

公共選擇理論 壹、起源與意義 一、奠基之父是 1986 年獲得諾貝爾經濟學獎的學者 J. Buchanan（布坎南） 。 二、公共選擇理論可以簡單被界定為「經濟學在政治學中的應用」： 其研究的是政治學的主題，但所使用的卻是經濟學的方法。例如：國家理論、 選擇規則、選民行為、黨派政治、官僚體制等，

三、把政策視為「自利個人」所做的集體決定： 從經濟學「經濟人」的假定著手，把政治舞台看成是一個交易市場，政治產品 （公共利益）的需求者是廣大的選民，供給者則是政治人物、官僚和黨派，大 家的活動都是遵循著共同的原則：效用最大化，選擇能夠帶來預期利益最大者， 而藉此方式來競逐、實現「公共利益」。換言之，公共利益的實現只是手段而非目 的。

貳、重要假定 一、其對人性的假定：人是自利、理性、效用最大化的 （一）不論政治的活動是多麼複雜，各行為者的行為都是遵循著共同的原則：效 用最大化。 （二）選民在投票前總是會在候選人名單中，選擇能夠為他帶來預期利益最大者。 政治人物或官員在作決定時，總是會對最能滿足自己利益的議案投以支 持。

二、把政策視為「自利個人」所做的集體決定： 從經濟學「經濟人」的假定著手，把政治舞台看成是一個交易市場，政治產品（公 共利益）的需求者是廣大的選民，供給者則是政治人物、官僚和黨派，大家的 活動都是遵循著共同的原則：效用最大化，選擇能夠帶來預期利益最大者。換 言之，公共利益的實現只是手段而非目的。

68

參、評論 一、 「公共選擇理論」已被列入「新制度經濟學」（New Institutional Economics） 的範疇，成為現代經濟制度分析的支柱之一： 主要是因為公共選擇理論對不同制度下的非市場決策問題，具有深入的研究。尤其 是「公共選擇理論」注重探索不同民主制度下，公共選擇結果上的差異。

二、總的來說，公共選擇理論有助於解釋為何政府必須履行市場機制無法處理的 功能。

69

對公共選擇理論的批評 一、以自利動機詮釋所有的政治行為，是過度的簡化，並與實際現象不符： 事實上，許多政治活動只是基於象徵性的、表面性的理由。

二、因過度簡化政治與決策制定行為，故其理論不具預測性： 該途徑曾預測國家機關干預社會經濟體系的趨勢，並且斷言「大政府」的不可避免， 但到了後冷戰時代，削減政府預算「小政府」反而成為世界潮流。

三、假定選民得以比較各黨所提出的方案何者較有利： 但在許多實施「多黨制」的歐洲國家，選民的選擇非常困難，根本難以自利角度進 行方案的比較與衡量。

四、對於不從事選舉活動的非民主國家，不具詮釋力： 公共選擇途徑僅能應用在實施民主選舉的國家，而具有說服力。

五、官僚機構太大或太小之判斷標準不明： 公共選擇途徑根本無法知悉機構的成本與利益，如何能認定機構過於龐大，需要以 加強市場機制來抑制官僚機構的擴張？

六、忽略「制度」對於決策者偏好的影響： 雖然部分公共選擇學者將「制度」因素納入考慮，但似乎仍未肯定制度的長期影響 性，而為新制度論者的主要批評點。

七、難謂價值中立： 公共選擇學派強調其途徑是實證的、價值中立的，但從其概念中可以發現，其主張 市場自由化，因而被人稱為是「新保守主義」或「新自由主義」。

70

Voting with Foot 以腳投票 一、是新公共選擇理論的觀點： 新公共選擇理論學者認為，如果一個國家存在著許多地方政府，而人民可以在其中 自由的流動，則人民對地方政府所提供的服務，就有能力加以控制。其控制方法並 不是藉由傳統地方選舉的投票，相反地，公民們是「用腳投票」，即可以隨時遷移 到最能滿足他們服務和稅收偏好的地方。

二、藉由此種方式，當可促進各地方政府的相互競爭： 吾等或可將自利的民眾以腳投票、「擇地方而住」的作法，視同古典經濟學家將之 稱為「一隻看不見的腳」。

71

制度主義（模式） 一、公共政策是政府制度的產物，故制度主義者重視政府機構的法制面與正式組 織，認為只有政府政策才可施行於社會的所有成員，故政府的結構對於政策 結果必然有相當的影響力。 二、主要限制是：較不重視行為與環境的互動，是一種形式主義與靜態的研究途 徑，是「過時」的傳統模型。 三、不過，公共政策幾乎都出自政府機構，處處受制於政治制度的影響，可見制度主義 模型仍有其存在價值，只不過必須加以修正與檢討而已。

新制度主義 New Institutionalism 一、 「新制度主義」是對「行為主義」的一種回應： 其認為行為主義者視「機構」僅為個人的集合，忽略它對社會系統的意義，因 此無法詮釋社會科學的真相。

二、新制度主義企圖以新的觀點去解釋「制度」，看「制度」是如何的影響、塑 造、調和社會的抉擇。 三、認為組織常透過強制、模仿、規範等機制，謀求符合環境的規範，因此強調符號、 儀式、典禮等文化因素，而排斥理性主義。

72

統合主義 Corporatism 一、 「統合主義」是一種利益表達系統： 此系統是由具有強制性、規範性、非競爭性、功能分化的少數類別團體所組成。 此些構成部分被國家所認可特許，並予以保障，故可享有利益的獨佔性代表。但相 對的，必須受政府相關機關的監督及約束。

二、一般而言，統合主義透過聯盟或聯合性組織的設計與操控，而整合衝突的階 級利益。 三、政府主導下，制定具有高度社會共識的公共政策： 在政府主導下，以社會合力關係的精神，協調全國主要的利益代表組織，制定具有 高度社會共識的公共政策。

四、統合主義相當重視國家自主性： 認為國家會透過中央集權的官僚體系，設法整合社會上各個階級的利益。例如：經 由管制性政策或誘因性政策的制定，促進國家的總體發展。

依賴理論 Dependency Theory 一、 「依賴理論」是對於「發展理論」的一種反擊： 於 1970 年代由第三世界（主要是拉丁美洲國家）學者所提出，結合民族本位、 左派、反實證主義的觀點，對第二次世界大戰後新興國家的政治、經濟、社會發 展狀況，提出他們的看法。 二、以往的發展理論學者，主要是從實證主義觀點： 「發展理論學者」列舉社會變遷發展的指標，對開發中國家與已開發國家進行評估 比較，進而指出開發中國家在哪些指標上落後，並建議學習、急起直追。

三、 「依賴理論」則主張重新檢討過去的發展理論，加以必要的修正： 但「依賴理論學者」認為，「發展論者」無疑是在灌輸開發中國家，一切以歐美等 已開發國家為榜樣，處處學習它們，處處依賴它們，乃主張重新檢討思考過去的發 展理論，加以必要的修正，重視開發中國家本身的歷史文化因素、國家與人民

的真正需要，應設法拒絕外資、擺脫對已開發國家的依賴。 73

政策能力與政策發展力 政策能力 在市場機制下，政府所提出的政策，已不能在公權力的保護傘下「獨佔專賣」。 而到底要提升哪些公共政策的能力，方能在市場機制下脫穎而出，並解決公共問 題？此即「政策能力」之問題，以下分從五點說明之：

（※口：吸引、接納、發展、可行、效能） 一、吸引力 現代社會民眾的需求日增且五花八門，政策方案如果不對社會大眾的需求有所回應， 則必然不會對社會大眾有吸引力。

二、接納力 在市場機制下，政策方案容易辨識、符合人性、且道理清楚明白，較容易被接受。

三、可行性 即要有「行得通」的能力。通常要能符合現實環境的限制，或能改變現實環境，此 政策方案才有可行性。而現實環境的限制通常包括： （一）政治資源限制、 （二）分配限制、 （三）制度限制。

四、效能性 公共政策的效能性，可從四方面探討： （一）政策方案是否能充分實現政策目標？ （二）政策方案所使用的資源是否太多、太浪費？ （三）政策方案給社會大眾的感受是否心悅誠服？ （四）政策方案是否有副作用？

五、發展力 政府的每一個政策都不是孤立獨存的，要有整體連帶關係，方能促進整體的發展。 未能兼善整個社會的政策不可能獨存，因此政策的第五層能力就是要具有整體發展 的能力。

74

政策的發展力 壹、發展力的意義 「發展力」 （power of development） ，是指「能促使內部本身結構上的變化，從 小發展至大，從劣發展至優的力量」。

貳、發展的特徵 歸納發展的經驗，其具有共同特徵如下：

一、需經歷一段時間才能表現成果： 發展一定需要一段時間，且時間有長有短不一。

二、具有價值性： 以人們所追求的不同價值，而衡量出不同的發展程度。

三、具有比較性： 不同的時間、不同的國內外社會結構、不同的政策問題，都有其不同的政策發展策 略。

四、具有方向性： 大致是朝向人們所要的充裕、優勢方向發展。

參、促進發展之政策特性 以下探討哪些公共政策可促進國家發展：

一、提供「自由公平競爭」機制的政策： 能成功促進發展的政策，要能在正常市場機制下，促使達成「巴瑞多最佳效率」， 而使社會資源獲得最佳分配，而無浪費情事發生。

二、提供賞罰機制的政策： 「賞」即誘因的政策，「罰」即建立規則，賞罰機制的有效交互運用，才能達成國 家發展的目的。

三、提供基礎建設的政策： 例如：各種交通建設、各種技術人才培育、各種資訊傳播、建立有效的行政作業流 程、法規與金融服務系統的完整化等。

四、除弊的政策： 除弊政策要能消除行政效率不彰、環境品質惡化、犯罪、貧窮…等低劣問題。 75

公共政策提升國家競爭力 公共政策的總體目標就是在提升國家競爭力，而公共政策如何提升國家競爭力？ 可由下列四方面加以：

壹、透過公共政策創造國家競爭優勢 公共政策如何創造國家競爭優勢？大致可分為以下三點：

一、謹慎進行國家發展策略定位： 「策略定位」是國家發展的心臟，例如：民國初年孫中山先生所提出的「建國方略」、 「建國大綱」等。

二、建立擇優的機制： （一）競爭的優勢主要來自國家內部的擇優機制，而擇優機制來自兩方面：一是市 場、二是政府。 （二）只要有健全的市場機制，一定可以對社會資源進行最佳、最有效率的分配。 （三）其次是政府的供給政策，亦要在能力所及的範圍內，盡量擇優。

三、研究發展、開創價值： 要開創價值就要對每一部門、每一工作者的業務，進行研究發展。只有不斷透過研 究發展，改進工作方式，才能開創價值，也才有競爭力。

貳、透過公共政策改善政府職能 在提升國家競爭力過程中，政府的角色非常重要，包括：

一、凝聚國家發展方向之共識。 二、建立政府快速支援體系： 政府的職能，只做確立「發展方向」和擔任「起動力」，其他則靠民間力量充分發 揮、發展。當民間發展過程有困難、有障礙，政府只做扶持性質的快速支援作用， 而不是民間一面倒的完全依賴政府。因此，在國家發展過程中，最主要的活動力仍 是民間。

76

三、開創具有競爭力的環境： 政府不應只是去選擇發展那個產業，而應創造一個可以充實競爭力的環境。在這樣 的環境中，所有的產業群都可以進步，並持續改善產業的技術及技能。

四、發展全國一致的戰鬥體： 政府要能不斷地提出整合、共生、互助、互補的機制，同時化解衝突。在對國家發 展方向有整體共識下，將全國發展成一戰鬥體。讓資源的提供、工作的分工，成為 緊密的價值鍊，以創造更大的價值，使每個細節、部門均有競爭力和戰鬥力，也避 免資源的浪費。

參、透過公共政策群聚國家競爭力 一、因為政府面對的是一個龐大的國際市場，故政府所制定的政策當然要能群聚國家內 部競爭力，提升本國的國際競爭力。

二、美國管理大師波特認為，群聚國家競爭力有以下幾種方式，例如： （一）某個產業的成功，帶動了另外相關產業的發展： 形成整體產業內各部門的群聚。 （二）在地理上的群聚： 在同性質產業的群集中，內部相互支援、互補互助。 （三）跨越地理上的界線，建立溝通網路與工作關係的群聚： 例如：經由電腦資訊網路，建立溝通網路與工作關係的群聚。 三、成功的實例有： 我國新竹科學工業園區、高雄楠梓加工出口區等。

肆、透過公共政策達成永續發展 如何永續發展及達成具有永續競爭力？大致可以從以下五項著手：

一、勿自我設限： 政府的任何一個公共政策均不可自我設限。所謂自我設限，是指只看見今日發展， 未看見未來情形，有如殺雞取卵、目光短淺，缺乏恢弘的眼光。

二、力求升級： 升級是質的提升、境界的提高，而不只是注重「量」的增加。 77

三、提升「資源生產力」： 永續發展就要提升「資源生產力」（resource productivity），用全新的角度考慮 產品生命週期中，每一部份的成本與價值，並持續改進瑕疵。

四、促進正循環： 政府制訂政策一定要注意，如何將「負循環」轉變為「正循環」，相反的，有機的 正循環則應使其繼續發展下去。

五、反覆回收： 由於人類的資源逐漸開發殆盡，且全球環境遭受破壞與污染，因此，永續發展的理 念強調「資源回收，再充分利用」，其意義勝過單獨強調環保。

78

第二章 政策分析 政策分析 壹、源起 學者 C. Lindblom (林布隆）於 1958 年提出，公共行政學者 Y. Dror (卓爾）在 1967 年之《公 共行政評論》發表一文亦功不可沒。

貳、意義 一、學者 M. R. Burt（伯特）認為： 「政策分析是協助決策者作政策抉擇的系統性 途徑」。 二、總的來說，「政策分析」是指「政策分析家為解決某項公共問題，採取分析 的理 論 架構及 技術， 設計並 比較 各 替選 方 案， 供 決策 者 判斷 、 作決 定之 相 關活動」。 三、也可以說， 「政策分析」主要在於描述、解釋各種政策的肇因及其後果。 四、政策分析透過客觀而精確的處理方法，以提高分析的解釋力： 是以，政策分析主要在解釋不同政策的原因和結果的活動，並透過科學的、系統的 調查與分析，以發現其關連性和因果性。

參、特徵（特質） M. Beckman（貝克曼）與 T. Dye（戴伊）等學者認為，政策分析有以下特徵： 一、整合性與科際性的 政策分析必須以科際性的知識，利用數量及推理方法，尋找適當方案以解決公共問 題。

二、預期性的 政策分析的重點在於「未來必須達成的政策決定」上。

三、決定取向的 因為政策決定者所面臨的問題是真實性的、是必須加以解決的，所以政策分析家為 決策者提供的替選方案亦具有決定取向。 79

四、顧問取向及服務對象取向 政策分析要為決策者確定替選方案及其假設、價值、成本利益等。因此，具有服務 的功能。

五、旨趣： 分析者的主要旨趣在解釋，而非規範性的討論。

六、分析方式： 以嚴肅的態度及科學的推理，分析公共政策的前因後果。

七、成果： 致力於探詢統一的命題，逐漸累積具有普遍性、可靠性的研究成果。

八、對象： 主要在分析公共部門所制定之公共政策。

肆、性質取向（小結） 研究政策分析的本質時，亦當特別注意下列三項問題之討論：

一、是「實證性」或「規範性」： （一）學者艾理遜曾提出三種模型：1.理性模型、2.組織模型、3.官僚互動模型， 來描述和解釋政策是如何制定的，因此屬於「實證類型」的政策分析。 （二）但另外一些學者以為，政策分析該指出一個政策應如何制定，哪些知識可以 增加政策品質，此種主張是應然性質之分析，則屬於規範型的政策分析。

二、是一種「學術活動」或是一種「專業領域」： （一）若干學者主張政策分析只是一種學術活動，任何研究者只要是蒐集資料以對 各種不同政策方案作預測及推介，均是進行政策分析。 （二）但另外一些學者（例如：Y. Dror (卓爾））則認為，政策分析是公共事務的一 個專業領域，有一套專業的知識及技術。

80

三、政策分析家之角色定位為「技術指導」或「政策諮商」： （一）一派學者認為，政策分析家可以在政策過程中提出倡導性的主張。政策分析 乃一專業領域，政策分析家因具有專業的知識及技術，乃無可避免加大其在 決策過程中的影響力，此即「技術指導」之角色。 （二）然而亦有另一些學者認為，政策分析家只是在協助政策制定者決定選案，政 策分析家可提供社會中不同價值、利益等資訊，供決策者諮商，此即學者 W. Dunn (唐恩）所謂「政策諮商」角色。

81

政策分析之功能（政策分析模型的類型） 政策分析主要功能在於「預測」與「推介」政策，而按其使用方法及分析重點之 不同，可劃分為以下四種模型： 一、效率分析（效率模型） 分析「執行政策所需成本」與「政策可能產生利益」之間的關係，強調「目的」與 「手段」之間的「效率」關係。

二、效用分析（效用模型） （一）強調「目標」與「手段」之間的效用關係。 （二）與效率模型之不同在於，效用模型不考慮「手段」所需的成本。因此，效用 模型所表達的資訊往往是不完整的，其還必須考量「成本資訊」。

三、可行性分析（可行性模型） （一）即分析該「政策執行手段」與客觀條件下，能夠達成政策目標之可行性，例 如：政治可行性、法制可行性、行政可行性等。 （二）屬非經濟性的成本效益分析，而著重於分析政策執行的手段。

四、倫理分析（倫理模型） 強調基於倫理基礎來評估方案，以作政策推介。是政策分析中最新近出現的分析模 型。如欲使政策有效兼顧倫理價值，則應積極兼顧到社會公平的五種型態：單純的 個人間公平、分部化的公平、集團性的公平、機會的公平、世代間的公平。

政策倡導（規範的政策分析） 一、 「政策倡導」其目的在規範政府去追求被視為好的政策活動： 因而對一項公共政策的本質、目的、價值與理念，進行討論、辯護、建議與批 判等。 二、 「政策倡導」是主動的、主觀的，且具有價值判斷的： 一般來說，成功的政策倡導需要「雄辯的能力」 、 「說服的能力」 、 「組織的能力」 、 「活 躍的表現」，才能達到目的。 82

良好政策分析的要件 B. Bozeman （巴茲曼）認為，良好的政策分析應具備以下五個條件： 一、具備充分的資訊 如何獲取充分的資料常成為政策分析者無法克服的一道難關。首先遭遇的困難是蒐 集資料需有足夠的經費，而通常經費是受到限制的。其次的困難是人是有知覺的動 物，很在乎被別人觀察，所以很難順利從他們身上蒐集資料。但如果政府有關單位 能夠密切配合，則某些困難當可避免。

二、充分認識政策本質 任何一個政策領域，如：教育問題、能源問題、交通問題都有它獨特之處，所以政 策分析者除需熟悉政策領域外，還必須對問題的歷史、特性有相當的認識。

三、採取科學的研究方法 政策分析主要在促進政策的「理性」，而採取科學的研究方法將使作成的決策變得 更為「理性」。

四、重視科際整合 政策分析是一門科際性的學科，政策分析家必須對其它相關學科具有相當的瞭解， 否則將無法勝任此項工作。

五、發揮診治性功能 B. Bozeman （巴茲曼）主張採取「診治性的分析途徑」，也就是政策分析應盡量 發揮診治性的功能。

83

良好政策分析的指標 一、實際應用程度： 政策分析結果被決策者實際應用、參考、接納的程度。

二、準確程度： 最好的政策分析結果應是既被採納又有效度，最差的情況則是既無效度而被採納， 因為在此種情況下，不僅不能改善問題，反而將使問題更惡化。

三、具有高度重要性： 通常政策方案的重要性是依「總效益」減去「總成本」的結果而決定的。

四、創意： 政策分析結果是否具有創意，越具創意價值越高。

五、可行性： 政策分析結果在各面向的可行性，可行性越高，該政策分析越具有價值。

84

政策分析八部曲（解決公共問題的八個步驟， eight-step-path） 學者 E. Bardach （巴達克）對政策分析提出了八個步驟（或稱八部曲） ： （※口：問題、資訊、方案、篩選、預測、取捨、試決、呈現） 一、描述與認定問題 此一步驟在於提供蒐集資訊的方向，應盡量僅選定一個問題去探討。

二、蒐集資訊 應把握幾項原則： （一）先思考再蒐集。 （二）經常思考、檢討所蒐集的資料是否有其作用。 （三）參考、借鏡他人過去的辦法與經驗，推陳出新。 （四）採取類比方法尋找啟示與靈感。 （五）及早著手，使資料具有時效性。

三、建構備選方案 備選方案是指「可供選擇的行動方案」，建構方式有： （一）廣泛蒐集報章資訊以及主要政治人物的言論。 （二）採用腦力激盪的方式創新設計。 （三）有時「不採取行動」是最好的解決方式，因為有時問題會一個接著一個，越 解決越多。

四、設定篩選方案的標準 對備選方案的篩選應以一定的標準來進行，標準概可分為二大類： （一）評價性標準 涉及價值問題，重點在於某特定方案對社會環境產生的影響。常用的評價 性標準，例如：效率、效益、公平正義…等。 （二）實際性標準 重點在於方案是否可行，因此標準包括：能否降低合法性風險、能否降低 政治風險和成本、能否增加執行成功的機會等。

85

五、預測分析結果 即「預測政策方案可能產生的實際效果」 。由於公共政策是「未來取向」 ，如何才能 做好方案結果預測的工作？重要的是建構能掌握政策因果關係的理論模式，大致有 下述幾種： （一）市場模式 （二）作業研究模式 （三）組織模式 （四）政治模式

六、處理取捨問題 「取捨」是在多元目標及多種可能效果間，進行權衡、比較與判斷。不僅是價值判 斷，通常存在著金錢與財貨（服務）數量、品質與成本間的考量。在經濟學上，主 要由「邊際」概念來決定。但公共問題由於亦牽涉到事實判斷，故應從多元理性的 概念著手處理。

七、試作決定 此一步驟在於檢視前面各項步驟是否已妥適處理，並以同理心設身處地為決策者著 想，設想備選方案是否已然成熟。政策分析是「試誤」的過程，因此應不斷進行週 而復始的分析檢視工作。

八、呈現方案（說故事） （一）最重要的是表達、呈現方案，爭取政策利害關係人對方案的認同與支持： 此時須有兩個法寶：科學技術、政治藝術。前者為理性分析提升效度與信度， 後者使一切變得更為圓滿與順暢。 （二）應掌握機先，在合宜的溝通情境中與顧客建立良好的互動關係： 通常以口頭表達輔以文字報告，多用數字及圖表以加深印象，應特別注意誠 實為上策，避免模糊以及曖昧，以建立專業可信度。

86

Policy Envelope 政策封套 一、「政策封套」是指政策分析人員在進行政策分析時，受到各種變項的限制情 況（例如：別人提出的價值觀、別人所提出的替選方案等），使政策分析人 員往往跳脫不出別人已設定好的框框，只有從其中去思考並解決問題。 二、事實上，政策分析人員應該可以改變政策封套的內涵，可以重新界定問題， 與設計更多的替選方案。

87

各階段適用之政策分析方法 壹、五個階段的適用分析法 政策分析過程可分為「問題診斷」 、 「預 測 」 、 「決策」 、 「執行」和「評估」等五個 階段，此五個階段各自有可適用的分析方法，簡述如下： 一、問題診斷階段（問題建構）： 有樣本調查法、間接評鑑法、問題製模法、因果關係法、類別分析法、層級分析法、 類比分析法、腦力激盪法、假設分析法、社會判斷理論、簡速分析法、政治分析法、 消費者分析法、調查研究法等。

二、預測階段： 有古典時間數列分析法、迴歸分析法、德菲法等。

三、決策階段： 有線性規劃法、最可能發生情況決策法、平均期望值決策法、期望水準或績效標準 決策法。

四、執行階段： 有社會系統敘述法、社會實驗法、社會審核法、社會研究累積法。

五、評估階段： 有自我控制法、專家評判法、成本效益分析法、成本效能分析法。

貳、適用於各階段之分析法：德菲法 上述各種分析法中，以「德菲法」甚具全面政策分析的功能： 一、德菲法主要是利用腦力激盪的方式，由小團體相互刺激以構思政策方案，並 設想方案的可能結果。分為「傳統德菲法」及「政策德菲法」二種。 二、其進行的程序簡述如下： （一）利用小團體集會，以匿名方式就一政策議題情境設想各種政策方案，越多越 好。 （二）收集後將之公布，供大家重新思索自己及他人所提案是否合理。 （三）再進行數次匿名方案提供，其間准許與會者撤銷原有方案意見。 （四）最後收集所有方案，根據其出現次數或眾數，決定政策方案。 88

三、「政策德菲法」的設計，在於糾正過去小組或委員會討論所產生的團體決策 謬誤： 例如：溝通不良、少數人把持、不便表達個人意見、意見過早被批評封殺等問題。

四、最大功能在於可增加決策的參與層面，不為少數人把持： 以集體方式構思政策問題，進行預測、設想、乃至於進行決策。參與層面的增加可 使政策分析的工作更為周延，也使所設計的方案更為可行，團體互動更為頻繁，而 個人效能感更為提高。

89

德菲法 一、1948 年蘭特公司的若干研究人員就已發展出德菲技術，著重於專家運用實 證資料以支持其預測： 原是為軍事策略問題的預測而設計，後來漸擴及教育、科技、運輸、太空探測、 住宅、預算及生活品質等方面問題之預測。

二、一般以 1960 年為基準，分為「傳統德菲法」與「政策德菲法」： 事實上，後者乃是前者的再擴大。

傳統德菲法 壹、起源 是鑑於委員會、專家討論及其他小組討論方式結果不理想，故採「德菲法」以避免小組 溝通不良、為少數人員把持、成員彼此敵對等弊端。

貳、基本原則 強調以下五項基本原則：

（※口：匿名、複述、統計、控制、回饋） 一、匿名： 參與的專家學者以個別身份發表意見，但不公開提出者的身份。

二、複述： 由主持人蒐集參與者之意見並公布週知，如此反覆進行數回合，並准許參與者參酌 其他人之意見後修正其原有判斷。

三、控制回饋： 令參與者回答預先設計之問卷，使其集結起來作總體衡量。

四、團體回答統計： 意見作綜合判斷時，通常視其「中數」、「離勢」及「次數分配」情況而定。

五、專家共識： 整個德菲法最主要目的就在於使專家間獲得共識，而得出最後的結果。 90

政策德菲法 壹、起源與意涵 一、1960 年代後期，為突破傳統德菲法的限制，並迎合政策問題的複雜性，於 是產生了「政策德菲法」。 二、當決策者面對政策問題結構不良、複雜、資訊不足、後果常難以預測時： 邀請學者專家、行政機關代表、當事人代表等進行腦力激盪式的政策德菲作 業，以將團體決策的結果提供決策者作為選擇方案。

貳、主要步驟 政策德菲法的主要實施步驟如下：

（※口：論、倡、問、果、後、團、告→輪唱之後問結果後，決定團體控告） 一、論題明確化： 分析者應先決定何種問題將付諸討論，最好先發展出一份問題一覽表。

二、遴選倡導者： 採取適當選樣方法，遴選衝突立場的倡導者來組成德菲小組，「雪球取樣法」即為 可行方法之一。

三、設計問卷： 分析者先設計第一回合的問卷，然後根據第一回合問卷回答情況，再設計第二回合 的問卷。

四、分析第一回合結果： 在問卷回收後，就參與者之回答做總體衡量，將集中趨勢、離勢、兩極化的分佈範 圍及程度表明出來。

五、發展後續問卷： 以前一回合的結果作為下一回合問卷的基礎，政策德菲法通常需進行三至五個回 合。

91

六、組成團體會議： 將參與者集合在一起，面對面討論各自立場所根據的理由、假設與論證，同時接受 回饋資料。

七、準備最後報告： 參與者的意見到最後雖不一定能取得共識，但對問題、目標、選項及其後果則可 能得到具創意的總結，此即「政策德菲法」的最重要產物。此報告即可送交決策 者作為決策的資訊。因此就像其他政策分析技術一樣，政策德菲法是「協助判斷 的利器」，而非決策的工具。

肆、政策德菲法之創新（傳統德菲法與政策德菲法之比較） 除了採取傳統德菲法的「複述原則」及「控制回饋原則」外，政策德菲法並引進 其他幾項新的原則： 一、選擇性匿名： 只有在預測進行的前幾回合採匿名原則，當爭論政策替選方案時，可公開為其論點 辯護。

二、靈通的多面倡導： 選拔參與者時其標準為「利益」與「淵博」 ，而非僅只「專業知識」 ，故將遴選代表 各方利益的人來擔任參與者。

三、回答統計兩極化： 總結判斷時，著重於各種不同意見及衝突論點的衡量。會使用傳統德菲法的衡量方 法（如：中數、範圍、標準差等），但又會從正反兩極意見予以補充。

四、衝突的建構： 特別致力於各種不同意見及衝突論點，探測各種可能的政策方案及其結果。

五、電腦的輔助： 電腦在可能情況下，常被用來處理各個參與者匿名互動的連續過程。

92

Adversary Delphi 對立性的德菲法 一、 「對立性的德菲法」是政策德菲法的一種技術改進： 學者 Helmer 認為，在民主社會中，經常產生衝突性與對立性的政策議題，造成正 反雙方各執一詞，互相對立。

二、Helmer 以工資的勞資爭議為例，將討論分為四個階段進行： （一）面對面討論彼此對於工資上的相反看法、 （二）組織談判代表進行工資的商議、 （三）談判代表形成協議方案、 （四）所有參與成員投票決定或拒絕接受該方案。

三、由此可知，新修正的德菲技術並不排斥面對面的討論。

93

SWOT Analysis 優弱機威分析 壹、意義 一、SWOT 分析是策略管理的一項方式： 一方面先行瞭解自己內部的優勢條件與弱勢條件，另方面注意外在環境變遷 的特質，掌握機會，逃避威脅，研擬適當而可行的行動策略。 二、其要點如下： （一）機關內部能力的優勢（Strength）與劣勢（Weakness）分析： 瞭解機關本身的「優勢條件」在哪？分析機關本身所具備執行某項特定任務 的長處、優點、籌碼，並且加以發揮。同時亦瞭解機關本身的「弱勢條件」 在哪？分析機關本身無法執行某項特定任務的障礙、弱點、問題癥結點，並 加以改進，設計可行的發展策略。 （二）機關外部環境的機會（Opportunity）與威脅（Threat）分析： 外在環境中，可能存在著許多的「機會」，有待開發利用。但也可能是一種 「威脅」，限制策略實現的可能性。當組織碰到「機會」時，要趕快把握並 盡量納入策略規劃過程中，做為推動策略的「利基」 。但當組織遇到「威脅」 時，則要設法避免。

貳、SWOT 分析法在政策制定過程之應用 一般行政機關應用 SWOT 分析法，在政策制定的各階段情形如下：

一、政策問題認定階段： 例如，政府為因應社會多元化的需要，欲成立新的組織，惟組織成立的初期，應給 予之經費、人力等，均須做好策略性、整體性的規劃。

二、政策規劃階段： 例如，政府為提供更多服務需求，回應民眾的多元化需求，全盤統籌運用資源以為 回應。

三、政策執行階段： 政策執行階段最強調「政策執行力」及「政策執行結構」，則可以 SWOT 分析該項 政策「政策執行力」之優弱機威，或該「政策執行結構」之優弱機威。

四、政策評估階段： 例如，為應付日漸惡化的財政收支赤字，許多機關開始整合其各部的功能與服務， 期望能進行策略性的組織精簡。 94

政策分析家（policy analyst） 壹、意義 一、學者 Y. Dror (卓爾）在 1967 年開始大力提倡。 二、「政策分析家」是指「以作業研究、成本效用、成本利益分析、計畫分析、 預算分析與系統分析為主要方法，從事政府政策分析之人員」。其可使政府 決策系統的能力獲得強化，且其貢獻往往是系統分析家未加考慮的。

貳、特徵（「政策分析家」與「系統分析家」的差異） 「政策分析家」不同於「系統分析家」至少有以下六點特徵：

一、會注意公共政策制定所牽涉的政治因素： 例如：政治可能性、支持力量的吸納、衝突目標的協調、不同目標的確認等。

二、從總體觀念著眼，而不僅限制在資源分配上： 因為許多公共問題不完全是資源分配的問題，例如：外交問題。

三、其精神是改革的，特別著重新方案的創意： 某些政策問題僅從成本利益分析是求不出解決辦法的，例如：減少吸煙的問題。其 方式不在於比較利益與成本關係，而是該提出一個創新的方案。

四、著重靜態且實質了解，而不著重外觀的知識及計量模式： 分析家必須要有想像力與觀察力，將系統整合的觀念引進到政策分析內涵，同時對 複雜的問題，必須能與其他各行專家合作。

五、從未來著眼，根據長程的影響性加以預測： 政策分析家係以未來的各種可能，作為當前政策考慮的基礎。

六、所使用的方法或途徑或許不夠嚴謹，但仍具有相當的系統性： 特別表現在目的與手段的相互依賴性上。

參、政策分析家之名言錦句 Policy analysis that ignores the interest of the client may itself be ignored. （政策分析如果忽略了顧客的利益，則其本身勢必亦被忽視）。

95

政策分析家的角色 壹、基本上 就政策分析家的工作內容而言，他們同時具有多種角色：

一、資訊蒐集者： 利用各種實證方法蒐集與政策問題解決有關的資訊。

二、資訊分析者： 必須採邏輯方法，分析解決方案的優劣。

三、方案設計者： 必須利用其才識，設計各種可行的特選方案，解決各種政策問題。

四、方案推薦者： 必須就已設計完成之替選方案，向決策者推薦適當可行者。

五、方案倡導者： 不但要客觀的推薦方案，有時亦可基於理念向決策者推銷某一政策備選方案。

貳、H. D. Lasswell（拉斯威爾）的觀點 其認為政策分析家的角色區分為下列四種：

一、情報蒐集家 政策分析家主張走出校園，投入政府機關，經常為主雇蒐集有關社會問題的訊息， 分析後向決策者提出建議，以解決社會問題。

二、社會工程師 政策分析家不同於技術顧問或專家潛心於克服技術問題，因為當政策分析家對「政 策問題」的建議一旦被採納，對社會的影響相當深遠，因此有人說他們是社會工程 師。

三、政策宣導者 政策分析家對提供政策建議的興趣遠大於理論建構，基於此，政策分析家必須向決 策者推薦最可行的政策建議，而需經常扮演「政策宣導者」的角色。

四、參與促成者 政策分析不僅是分析公共問題癥結、設計解決方案，更是促成民主參與價值的實踐， 讓民眾的聲音能夠進入政策形成過程而不致被忽略。 96

系統分析家的缺失 Y. Dror （卓爾）指出了系統分析家的六項重要缺失： 一、過份使用量化的方法並依賴它解決問題。 二、對非計量的價值衝突問題無能力處理。 三、其決策形態追求的是絕對精確，無變通餘地。 四、往往忽略政治可能性以及政治資源的特質。 五、無能處理大而複雜的問題，卻又破壞了問題的形態。 六、缺乏考慮個人動機及非理性行為。

97

政策分析家之條件 D. Weimer（威瑪）& A. R. Vinging（范寧）的觀點，其認為企業型的分析家應具 備下列五個條件： 一、能迅速掌握政策問題與可能解決方案： 也必須釐清不同方案的成本效益，並將評估結果與雇主溝通。

二、將問題放在適當政策系絡上之眼光： 例如：什麼時候是政府介入私人事務的合法時機？答案是「市場失靈」時。政策分 析家必須要有市場失靈與政府失靈的觀點，以此來操作政策分析。

三、有統計與經濟等學科的專業技術： 俾使更有信心地預測與評估各種不同政策方案。

四、能掌握政治與組織行為： 要瞭解雇主的世界觀，俾能以有說服力的證據與他們進行政策辯論。

五、要有政策倫理的架構： 特別是當個人偏好與主雇利益產生差異、無法協調之際。

98

政策分析家的類型

99

技術家、政客、企業家 A. Meltsner（Mayer 茲納)根據「分析技術」與「政治技術」兩個指標，將政策分 析家分為三種類型：

壹、技術家 一、分析技術能力較高，政治技術較低。 二、可以稱為無關政治的分析家： 想維持研究本身的相當水準，這是他們唯一關心的事。他們並非認為政治的考慮不 重要，而是他們以為這種事情應該由最高階層去考慮，他們是科學家應該以理性為 出發點，因之政治的標準應該加以避免。

三、通常指在機關內的學術研究人員： 他們的工作是與政策相關的研究，而且想維持研究本身的水準，有受過良好訓練的 同事可以切磋，服務的機構亦有完整的資料可資利用，在這種環境中，他們對政策 所做的研究會比較具有中立性。

四、要求工作以品質為優先： 故建立對工作的信心是首要考慮，影響力在品質面前則淪為次要。

貳、政客 一、政治技術較高，分析技術能力較低。 二、分析問題的著眼點是以政治關係為依歸： 重視與其它當事人的關係，特別是與上司的關係。名義上是服務上司，事實上是服 務自己。政策分析毋寧是為自己提供了一個機會來建立自己的名譽與專業地位。

三、其影響力不來自於事實，而源自於政治技巧： 此類分析家其「分析」事實上是一種上司對他「信任」與「信心」的建立，而能使 他的影響力至為深遠。

四、客戶關係為優先： 因此，說他是分析家，毋寧說他工作的對象都是與他有密切關係的「客戶」。 100

參、企業家 一、分析技術與政治技術均高。 二、兼容了「技術型分析家」與「政客型分析家」的特質與功能： 此類分析家不但具有高度分析能力的知識，且具備高度的政治手腕。從專門知識來 觀察，他是專家，具備專業的分析能力，但他在政治上也非常具有進取精神，每當 政治因素介入構成分析活動的障礙時，他能「轉換」這種障礙成為一種機會，而成 為其分析活動的一部份。

三、有比較平衡的眼光： 注意到短期的需求，亦把握到長期的影響。

肆、綜合言之 Mayer 茲納認為：「政客型分析家解決問題就像是一個救火隊，而技術型分析家則預估 未來所應付出的代價，企業型分析家則調合這兩種觀點」。 技術型分析家

政客型分析家

企業型分析家

中心動機

以政策為取向的研 自我躍升與個人影 追求達成政策偏好 究機會 響的機會 的機會

成功標準

工作品質以滿足自 滿足自己的最親密 能夠執行政策以利 我 對象（客戶） 益人

主要技巧

細節與知識

溝通與協調

知識、溝通與協調

影響時間的長度

長期的效果

短期的效果

長期與短期的平衡 觀

對政策分析的態度

客 觀 的 與 非 政 治 分析為個人影響力 分析為政策影響力 的，寓目的於分析 的手段 的手段

101

客觀技術家、顧客擁護者、議題倡導者 D. Weimer（威瑪）與 A. R. Vinging（范寧）的觀點，將政策分析專家分為「客觀 的技術家」、「顧客擁護者」、 「議題倡導者」三種類型。

壹、客觀的技術家（≒技術型分析家） 一、重視政策分析之完整性： 幾乎將政策分析視為學術性之社會科學研究。

二、以嚴謹方法與妥當技術去分析政策方案： 向顧客提供客觀詳實之政策建議。

三、視「顧客」為必要之惡： 向顧客提供周延實用之政策建議以為回報，但認為應與顧客保持距離，不宜涉入政 治問題。

貳、顧客擁護者（≒政客型分析家） 一、強調對「顧客」之責任： 不僅賴其以為生，顧客也為他們提供參政的機會。

二、保護顧客並促進其利益： 對顧客忠貞不二，其固然不會刻意誤導顧客，但會以顧客之利益為自己行動之依歸， 並將自己的偏好隱忍不發。

參、議題倡導者（≒企業型分析家） 一、認為政策分析不只是學術研究： 甚至認為政策分析帶有某種程度之模糊性反而對他們的顧客有利。

二、對顧客選擇極為謹慎： 議題倡導者對他們自己之政策偏好相當執著，對顧客之選擇也極為謹慎，有「良禽 擇木而棲」之傾向。

102

肆、綜評 所謂「客觀的技術家」與 Mayer 茲納的「技術家型」幾乎完全一致，而「顧客擁護者」 與 Mayer 茲納的「政客型」頗相近似，而「議題倡導者」則與 Mayer 茲納的「企業家型」 有幾分神似。

分析的周延程度

客觀技術家

顧客擁護者

議題倡導者

對顧客的責任

對個人善的觀念的執

著度

顧客是必要之惡，屬於 必須說明相關的價值問 重點在於預測政策方 次要問題，與顧客應保 題，至於如何取捨則由 案的後果。 持距離。 顧客自行決定。 認為政策分析很少出 現具體結論，因此鼓 吹其顧客之政策立 場。

忠於顧客。

選擇與自己價值觀念相 符合之顧客，並利用長 期合作之機會設法改變 顧客的價值觀念。

利用模稜兩可之機會 顧客提供其倡導政策議 政策分析是實現個人美 來倡導自己的政策理 題之機會，但亦慎選顧 好 社 會 價 值 觀 念 之 工 念。

客且隨機應變。

103

具。

政策專家、政策倡導者、政策難題解決者 依學者 Snare 的觀點，以「政策過程不同階段中影響政策制定者」之角度，而將 政策分析家分為：

壹、政策專家 一、關心的焦點是實質問題，與政治保持距離： 喜好的環境是「中立的政策制定者」及「確定的問題」。

二、提供政策制定者資訊及給予指引： 甚至提供替選方案及列舉方案之利弊得失。

貳、政策倡導者 一、是一個有計畫的政治參與者，並尋求機會讓政策朝此一方向來型塑： 心中對於這個世界應如何運作自有一套藍圖，是一個有計畫的政治參與者，詳細規 劃並執行策略，以使其所偏好之議程獲得採用，並尋求機會讓政策朝此一方向來形 塑。

二、強烈希望自己成為政治過程中一主動積極參與者： 所以不但積極任事，也會動員建立倡導聯盟。

參、政策難題解決者 一、重點在為政策制定者排除政治過程中之困難： 就像政策倡導者一樣，在政策過程中扮演著積極的角色，不同點在於，政策難題 解決者的重點在為政策制定者排除政治過程中之困難而使其平順地運作。

二、焦點放在過程方面勝過實質問題： 關心的是如何在劇烈的衝突遮蔽議題時，尋得一合理折衷方案並建立共識。

104

政策企業家 壹、意義 學者 Kindon 的觀點，從廣義的角度，將能把握「問題流」 、 「 政策流 」 、 「政治流」 三者之匯聚時機，並積極從事特定議題的倡導者，稱為「政策企業家」。

貳、特質 其具有以下特質：

一、是方案或理念的提倡者： 他們不必然屬於某政策社群，但就像商場上的企業家一般，願意奉獻自己的資源、 時間、精力，去追求未來的回報或收益。

二、他們的誘因是「個人利益的提升」與「影響公共政策」： 一般而言，基於以下三種誘因，政策企業家會致力於倡導自己所偏愛之方案： （一）物質性誘因： 通常是基於個人利益的提升，例如：保住飯碗、擴編、加薪等直接攸關個 人、具體之所得。 （二）目的性誘因： 是增進自己的價值或影響公共政策內涵，例如：意識型態促使其積極倡導 削減國內支出，而這些主流乃成為雷根政府第一年任內之主要標章，此即 「目的性誘因」。 （三）純粹的誘因： 有些政策企業家是所謂的「政策迷」 ，他們樂於倡導、樂於接近權力、樂 在參與，此即所謂「純粹的誘因」。

105

公共企業家（public entrepreneurs） 壹、意義 「公共企業家」是 Roberts 的觀點，其認為政府的政策轉變都可視為是一種政策 創新，而政策創新過程又分為「創造」、「設計」、「執行」、「制度化」四個階段， 能在四個階段皆參與其中，並使其創新理念存活下來者，即稱為「公共企業家」。

貳、內涵（特質） 一、將新的理念引介、轉化、付諸實現： 具有堅毅不拔的個性，為達特定目標，可以長時間投入且願意以冒險的精神去實踐， 是具有高創造力、充滿自信、擁有個人魅力、果斷力且精力充沛的人。

二、爭取發言和政治接觸的機會： 此特質與 Kingdon 的「政策企業家」有異曲同工之妙。

三、並非每一位政策分析家皆能夠成為公共企業家，其角色可能在「系統維持者」 與「挫敗的企業家」之間遊走： （一）系統維持者： 未發明或創新任何觀念，僅能在現有形式下維持系統之運作。 （二）政策知識份子： 能創新觀念，但無法從事設計工作，將觀念轉化為實際方案.，只是「觀念 倡導者」，而非「方案倡導者」。 （三）政策倡導者： 不只發明創新觀念，也進入方案設計階段，擁有較高的行動取向，不過並 未實際執行政策。 （四）挫敗的企業家： 在創新觀念的執行過程中，禁得起考驗與挑戰者即為公共企業家，反之則 為功敗垂成之企業家。

106

參、類型 一個成功的政策分析家應該是「公共企業家」，不過因其資源、職位、身份的不 同，又可分為四種類型： （※口：政策、官僚、主管、政治） 一、政策企業家： 指未擔任任何公職之公共企業家，為我們最熟悉之政策分析家之界定。 二、官僚企業家： 指擔任政府中非主管職務之公共企業家。 三、主管企業家： 指政府中經由政治任命之主管（政務官）性質之公共企業家。 四、政治企業家： 指經由民選產生之公共企業家。

圖 表 4 「公共企業家」與「政策企業家」關係圖

107

對政策分析家之綜評 綜觀學者對政策分析家之分類，可將其依「分析技術」與「政治藝術」二個面向， 加以歸納為「政策專家」 、 「政策倡導者」 、 「顧客擁護者」 、 「政策企業家」四個基 本類型。

高

政策企業家 （公共企業家）

政策專家(技術家)

分 析 技 術

政策倡導者

顧客擁護者（政客）

低

低

政治藝術

108

高

政策分析家的倫理精神 一、面對權責，直言不諱 「向權貴訴說真理」是擁有真理但沒有權力的分析家的最大優勢。畢竟分析者所關 心的是何者應該被做，以及如何把事情作得更好。

二、不應濫用顧客的信賴而私下為其他人、其他目的服務 三、善用說服力以支持其論據 分析也包含部分的「雄辯術」，應該要有說服力，充分展現所偏好之政策並尋求支 持之論據，經由不斷的互動，使政策分析得到更多肯定。

四、善用科學技術與政治藝術 政策分析家有兩樣法寶：科學技術、政治藝術。前者為理性分析提升效度與信度， 後者使一切變得更為圓滿與順暢。

五、應有自己的道德敏感度，並要能承擔自己的風險 由於任何政策都具有不可預測的風險及不確定性，因此誠實是為上策，分析家可以 保持緘默但不能說謊，在勢不可為之情形下，應建立專業可信度，避免模糊以及曖 昧。

109

政策分析家與決策者之關係 決策者之類型 一般而言，決策者可概分為二類：

壹、改革者（理解：馬英九） 一、 「改革者」認為，認為一個人所做所為與其信仰應是相同的： 傾向於不去區分或裂解世界。

二、是一個理論導向、由上而下的資訊處理器： 比較不願意處理不一致的資訊。

三、身邊圍繞的是意識型態類似者，或是能協助他們執行其願景者： 所建立之諮詢系統，無論在各種主題、時間、情勢下，皆傾向維持其信仰體系之穩 定不變。

貳、務實主義者（理解：王金平） 一、 「務實主義者」認為自己富有彈性且能自我調適： 而樂意成為使事情可行之觸媒。

二、視折衷與妥協為正面屬性： 故其認為信仰與態度會隨著不同系絡而有所改變。不過這種態度在政治上不一定總 能獲益，例如：美國前總統柯林頓即被視為一個「左右搖擺之人」。

110

不同決策者在各政策過程中扮演之角色 「改革者」與「務實主義者」在下列四個政策階段中，各扮演了不同的角色：

壹、議程設定階段 此一階段是政策制定者決定將從事何事的過程。詳細而言，議程設定之下又有兩個分支 「問題認知」與「問題界定」：

一、問題認知： （一）改革者： 常會以內在線索（如信仰）來認定問題。即經由「內在創發」來設定其議 程，相信他們知道何種議程是對的 （二）務實主義者： 常由外部線索（例如：追蹤國家氣氛、政治勢力）來認定問題。即經由「動

員創造」來設定其議程，尋求環境中之線索以建立議程，扮演觸媒的角色， 沒有確定之立場。

二、問題界定： （一）改革者： 對他們而言，界定好問題幾乎等於解決了問題。問題假如符合其觀點，則政 府即應採取行動。 （二）務實主義者： 經由他人來界定問題，並有可能改變對問題的態度。在此一階段可能讓問題 及潛在目標保持模糊，以獲取更廣泛的支持。

111

貳、規劃方案階段 一、改革者： 想知道完成任務的最佳方式與手段為何，對手段的態度是開放且有彈性的。 二、務實主義者： （一）焦點放在目的而非手段： 是個貪婪的資訊蒐集者，可能會受到資訊影響而重新界定問題。因此，對其 而言，問題界定與資訊蒐集之間的區分有時是模糊的。 （二）在決定階段，務實主義者主要尋求正當性，通常 扮演掮客或聯盟建立者的 角色，從事交易並建立權力基礎。 （三）如果協商破裂，務實主義者會使其目標更加模糊，嘗試取悅每個人，以及從 原先的立場上做讓步。

參、執行工作階段 一、改革者: 扮演權威性角色，不只積極督促實現計畫，且身邊圍繞著一群幹練的幕僚，常會 漠視執行方案可能面臨的限制，不向挫折、阻礙低頭。

二、務實主義者： 想知道執行工作存在多少阻力，不常使用強制策略。

肆、評估階段 一、改革者： 會根據他們的信念詮釋目標是否達成，社會因此得到多少利益。對改革者而言， 評估具有二種目的：一為課責，控制方案執行者；一為將評估視為宣稱成功的憑據。

二、務實主義者: 從超越個人的角色看待政策評估。其評估也具有二種目的：一為探索真相以便修 正目標，一為藉由評估影響內部的政策環境。

112

圖表 5 不同類型決策者在不同政策階段扮演之角色

113

政策分析家的協助角色 一般而言，政策分析家扮演以下四種角色，對決策者提供不同之協助：

壹、政策專家 一、容易因為改革者錯誤界定問題，或是務實主義者朝令夕改之個性而受挫。 二、與改革者之關係： 是在決策者界定問題後才參與政策。

三、與實務主義者的關係： 可協助務實主義者學習與變革。

貳、政策倡導者 一、容易受挫於改革者本身的信念而必須選擇離去或效忠，或是認為務實主義者 的觀點空洞無聊、優柔寡斷。 二、與改革者的關係： 如果信念與改革者相同，便會在政策過程中發揮顯著的影響力。然而，倡導者不可 能在每一議題上皆與改革者意見一致，因此易面臨掛冠求去或效忠的抉擇。

三、與務實主義者的關係： 「倡導者」與「務實主義者」可能會各自提出對立的問題界定。因而務實主義者有 可能會把倡導者排除於政策過程之外。

參、顧客擁護者 一、可能被冷落或被排除在政策過程之外，但如果是核心份子，將可以在改革者 的陣營中施展抱負。 二、與改革者的關係： 顧客擁護者可以幫助改革者順利地執行他們的意志。

三、與務實主義者的關係： 尋求在衝突的各方之間提供達成妥協的機會。 114

肆、政策企業家 由於政策企業家具有「專業的政策分析技術」與「敏銳的政治嗅覺」，兼具政策 分析之技術與藝術，故無論是面對「改革者」或是「務實主義者」，皆能從容應 對，徜徉於不同政策過程與決策者之間。

改革者： 在 決 策 者 界 定 問 題 之 後 其 才 參 與政 策。 政策專家 務實主義者： 可以協助務實主義者學習與變革。

改革者： 信 念 與 改 革 者 相 同 ， 便 會 在 發 揮顯 著 的 影 響 力 。 若 意 見 不 合 ， 則 面臨 掛冠求去或效忠的抉擇。 政策倡導者 政策分析家

務實主義者： 可 能 會 各 自 提 出 對 立 的 問 題 界 定， 故 務 實 主 義 者 可 能 會 把 倡 導 者 排除 於政策過程之外。

改革者： 可 幫 助改 革者 順利 執行 他們 的意 志。 顧客擁護者 務實主義者： 在 衝 突 的 各 方 之 間 提 供 達 成 妥 協的 機會。

政策企業家

無 論 是 面 對 改 革 者 或 是 務 實 主 義者 ， 皆 能 從 容 應 對 ， 徜 徉 於 不 同 政策 過程與決策者之間。

圖表 6 政策分析家對決策者的協助角色 115

政策分析家與決策者之關係模式 壹、五種關係模式 （※口：代、父、契、友、信→代、父、去、遊、戲） 一、代理人模式（理解：律師） 分析家是主雇的代理人，故面對倫理衝突時，自應以主雇的利益與價值為目標。

二、父權模式（理解：國會助理） 將主雇視為「衣食父母」，與代理人模式類似，也是以保衛主雇利益為至高目標。

三、契約模式（理解：公關公司） 分析家與主雇是契約的法律關係，一切依照契約上的內容來作為取捨依據，分析家 必須完全尊重契約的規定，不能以私害公。

四、友情模式（理解：電影「風起雲湧」中的露比） 分析家與主雇是夥伴關係，以情誼作為倫理衝突的處理標準。

五、信任模式（理解：馬英九與金溥聰） 分析家與主雇是相互尊重的信任關係，正如醫師與病人平等信賴關係一樣，衝突亦 應在此互信的基礎上加以解決。

貳、評論 第一、二項模式將政策分析家視為主雇的「工具」，第三、四項模式雖然已趨平 等，但不是過分「重法」 ，就是「重情」 ，各有所偏，故政策分析家面臨倫理衝突 時，最理想係採取「信任模式」。

116

衝突處理策略 主雇要求如果不合理、不合法，政策分析家就面臨「專業知識」與「主雇需求」之間的 倫理衝突，析言之，應該採取以下作法（策略）：

（※口：直言抗議、最後、辭職、不忠誠、辭職揭發、顛覆 → 直 言 抗 議， 最 後 導 致辭 職 ，老闆 批 評 不 忠誠 ， 於是在 辭 職 時 揭發 ，試 圖顛覆） 一、直言與抗議 分析家可以在機關內部，以非正式的管道向直屬長官表達抗議。若直屬長官仍堅持 己見，可經由正式管道向職位更高的機關首長提出異議，甚至在幕僚會議上直言無 諱，以表示自己對政策的不同意見。

二、最後通牒 向主雇提出最後通牒，希望主雇能夠作最後考慮，政策分析家自己也必須想一想， 是否有必要因為不同意見而辭職引退。

三、辭職與離開 分析家如果經過直言抗議後仍未獲得妥善回應，則應提出辭呈全身而退方為上策。

四、不忠誠策略 一些不忠誠的策略例如：洩漏機關的秘密給新聞記者、國會議員、利益團體等，此 策略必須非常注意自己的道德性，以免落人口實。

五、辭職時揭發與直言 政策分析家辭職時，揭露該機關倫理上有瑕疵的政策主張，此時必須表現出誠實與 負責態度。當政策分析家打算採取直言無諱，直到被制止的策略時，應向大眾或傳 播媒體充分顯示：該政策對於國家、民眾極端有害，而且也有法律、道德、程序上 的嚴重瑕疵。

六、顛覆策略 表面上接受繼續執行該政策，但私底下卻暗中進行破壞或阻止政策執行工作，但在 民主國家中這畢竟不是常態。

117

政策建議 壹、意義 一、「政策建議」是指向政策制定者提出未來之行動綱領，請其實踐所選擇之政 策方案，以產生預期、有價值之結果。 二、政策建議通常包含了提供未來行動綱領之資訊，以及可能導致之後果。

貳、特質 一、行動性的 政策建議強調行動意涵，係向決策者建議應採取何種特定行動，才能改進現狀。

二、前瞻性的 政策分析家所推薦之政策行動是前瞻性的活動，事前常無法準確預知其後果。

三、具價值判斷的 政策行動之建議一定涉及政策分析家或政策制定者本身之價值判斷，無法維持價值 中立。這種價值判斷最好以事實經驗為基礎。

四、倫理的複雜性 （一）政策行動所實現的倫理觀是複雜的，它具有兩方面意義： 「內在價值」與「外 在價值」。 （二）「內在價值」是指政策行動本身所欲達成之目的價值，如果此目標僅是達成 其他目標之手段，此時這個目標就顯示出「外在價值」。

118

政策建議的選擇標準（≒政策評估的標準） （※口：效、效、正、適、平、回→笑笑正式平回） 一、效果 政策方案能否產生有價值的行動結果，通常以產品數量或服務單位來衡量。

二、效率 效率是指能夠以最小成本獲取最大效果。

三、正確性 通常是指「政策方案」與「價值後果」之間的關係強度，如果關係強度越密切，就 表示正確性越高。

四、平等性 指效果平均分配於不同團體的情形。例如：累進稅政策期望能將財富平均分配，使 貧富不要太過懸殊。

五、回應性 政策滿足某一特定團體的需求、偏好的程度，達成政策對該項需求的回應。

六、適切性 一個適切性的政策就是同時滿足效果性、效率性、正確性、平等性、回應性的政策 建議。

119

政策論據（公共政策之制定論據） 壹、意義 一、政策論據（Policy argument）的意義，在於提供政策方案立論的基礎，是分 析人員將政策相關資訊轉變為政策主張的特定方式。 二、一般而言，政策論據越強，政策主張越顯有力而令人信服。

貳、種類 W. Dunn (唐恩）認為，政策論據的方式主要有以下六種，亦可做為政策規劃時所 使用的方法： 一、權威的 以權威作為政策主張的基礎，基於權威地位而提出政策方案者，往往以其權威保證 資訊的可信。

二、直覺的 是以洞識、前瞻力、睿智等內在心理狀態作為論據基礎。

三、分析的 以相關資訊及數據作為立論依據，所用方法如：迴歸分析、交叉分析、卡方檢定等 統計歸納。由於較客觀及具邏輯性，因此任何人均可以此方式獲致大致相同的結 果。

四、解釋的 是利用解釋問題的發生及政策方案間的邏輯因果關係，以提出的立論基礎。具有嚴 密邏輯概念者，可以利用此法事先預測情事的未來結果。

五、實用的 是從政策當事人、相似的個案、類似的政策中取得相關資訊，認為具有相似性，可 以為遵循之參據。

六、價值評斷的 以倫理道德的標準評斷政策議題，再據以提出符合社會倫理道德的政策方案。

120

政策論證（政策論證架構）（Policy argument） 壹、意義 一、 「政策論證」是指「政策方案設計的邏輯基礎」 ，能在政策採納及合法化過程 中產生理性說服之功能： 因此，周延的「政策論證」是爭取政策支持之重要因素。

二、「政策論證」的意義在於提供政策方案立論的基礎，是分析人員將政策相關 資訊轉變為政策主張的特定方式： 其常見的論證方式有權威、直覺、分析、解釋、實用等。

三、 「政策論證」也是政策辯論之主要工具： 它足以反映出一個社會中對於行動方案為何有不同之意見。

貳、要素 完整的「政策論證架構」應包含以下六項要素：

（※口：理、主、資、依、可、反→理組之一可反） 一、相關政策資 訊： 可經由各種不同方式蒐集而得，例如：統計資料之結果、專家之意見及報告、社會 指標等。

二、政策主 張（policy claim）： （一）是政策論證之結論，也是方案設計之指導方針： 換言之，即資訊經由「論證建構」過程所得之綜合性觀點。

（二）一般而言，政策主張共可分為三類：指涉性主張、評價性主張、倡議 性主張 1.指涉性主張： 以經驗及事實為根據，提出應有之政策方向，而建構其政策主張。 2.評價性主張： 以價值途徑探討政策問題，根據的是社會上某種價值標準（例如：忠誠、 仁愛），而建構其政策主張。

121

3.倡議性主張： 以規範途徑探討政策問題，強調按政策相關資訊所示應採取何種行動方 案，而所建構其政策主張。

三、立論理 由： 即一項政策論據所根據之假設，正是這些假設使政策相關資訊轉換成不同政策主 張。

四、立論依 據（支持）： 支持可用來證明前述假設之依據。支持的資訊常由科學的法則、專家權威等所獲 得。

五、駁斥理由（反 證）： 「反證」說明一項主張，不能被接受之理由、結論和假設。政策規劃者在方案設計 時，考慮反證之因素，則可預測未來政策可能遭遇之反對因素，亦可分析出批評者 可能持用之假設及理由。

六、可 信度： 強調政策分析者對政策主張確信之程度，通常用或然率來表示。

122

圖表 7 政策論證架構圖

參、政策論證的實益 採用「政策論證」的方式分析與規劃公共政策，可產生以下實益：

一、可將政策分析的重點放在「問題建構與界定」上，而非「解決方案設計」上： 前者遠比後者來的重要，也更能決定政策分析結果的好壞。

二、政策論證本身是極具務實性的觀點： 針對該論證所可能涉及的危險、威脅，都加以說明清楚。

三、可以更容易瞭解議程設定的權力結構： 更容易掌握誰被排除於議程之外？誰進入議程之內？誰是意識型態的控制者？ 123

四、可以協助評鑑公共組織的網絡型態、互動關係： 而不至於太過著重單方面的技術分析。

五、可以用不同的語言、對話、思考架構，觀察問題本身的性質： 而能掌握分析家所使用的論證語言，與其政治環境的關係。

六、可以產生潛在的教育功能： 不僅能產生有效的技術資訊，更能培養道德理想，這對於決策者與民眾都有良好的 教育功能。

124

政策論證的形成方式 共可歸類為六種：

一、權威形式 是以「權威」為基礎，包括：某項權威研究報告、權威人士所提出之主張…等。

二、直覺形式 以決策者本身之洞察力為基礎，經由決策者本身判斷、觀察、瞭解所形成之經驗累 積。

三、分析形式 透過有效分析方法及運算規則建構而成，例如：統計方式、數學定律等。

四、解釋形式 藉助某項科學定律或法則，所衍生的解釋力而來，是依據事件根本之因果關係。

五、實用性形式 依據有三： （一）動機假設： 認為政策相關者有一共同之目標、價值及意圖。 （二）類推案例： 其他類似方案已獲通過，則引用類似之現行法律作為本身論證之基礎。 （三）平行案例： 其他國家或不同縣市所推動之類似個案，引用為自身政策之論證。

六、價值評斷形式 本於倫理、道德、或人類生活規範而為基礎。

125

政策論證之實用案例 美國康乃迪克州政府對於行車時速的限制： 一、1955 年康州州長發現該州汽車肇事死亡率高達 324 人的高峰後，斷然決定限制高 速行駛的時速，從每小時 65 英哩降至 55 英哩，實施一年之後，死亡人數降至 284 人，大約降低了 12.3％。 二、根據上述實例，可以描繪出論證模式如下圖：

126

政策論證的方式 茲以「因果論證」、「示警論證」、「鴕鳥論證」為分析焦點闡述如下：

（※口：鴕鳥、示警、因果）

壹、因果論證 一、是以因果邏輯分析問題的前因後果，並提出問題解決方案，對症下藥。 二、優點： 相對客觀，任何參與者以相同的因果分析過程，均可獲致相似的分析結果。

三、缺點： 這種論證方式可能受到問題性質的影響而分析失誤。由於社會變動不居，常難以用 直線關係斷定有因必有果，且問題的發生往往互為因果，加上政策問題常以多元面 向呈現，故相當不易掌握問題的關鍵。

貳、示警論證 一、以誇大某方案可能使問題更形嚴重的方式，威脅必須採取他種政策方案，此 即為「示警論證」。主要以人們的恐懼心理，造成集體恐懼心理而便於方案 的修正與提出。 二、優點： 訴諸同理心的論證方式容易在人們心理產生危機意識並共同行動。

三、缺點： 往往造成集體壓迫心理以及團體決策謬誤，容易造成社會兩極對立，例如：核四問 題，支持方常宣稱廢核四將導致全台缺電、進一步造成經濟衰退，反對方則宣稱核 輻射外洩之恐怖後果、禍延子孫，多以誇大可能後果而提出己方立場，尋求社會支 持。

127

參、鴕鳥論證 一、以漠視問題的嚴重性來論證目前情況尚可，不需另擬方案解決問題。 二、優點： 由於部分社會問題較為簡單，因此依靠社會再生機制即可自行解決，可免去政府 大規模涉入所造成的困擾。

三、缺點： 性質較複雜的問題適合於初萌時即加以消弭，若以鴕鳥論證方式加以因應，可能造 成難以彌補的嚴重後果。

128

政策對談（policy discourse） 壹、背景（對「政策論證」模式之修正） 「政策論證」十分受到公共政策學界的重視，但該論證結構仍有許多限制與缺點， 故目前 對 政策論證提出修正的看法 者，以批判學 者主張的「 政策 對談」（Policy discourse）最為重要。

貳、「政策對談」之意義 一、如學者 J. Dryzek 所強調的，在民主政治中平等互動與溝通的重要性，「商議 式」 （deliberative）的政策思辨及對話，才能建立共識的政治文化與結論。 二、當決策者制定「全民導向」的公共政策時，必須要靠決策者與民眾的懇切對 談: 也惟有徹底掀開決策者的政策真正意圖，才能發掘政策究竟是「於民有利」或「於 己有利」。

三、而對話的合理程度與政策品質有直接的因果關係： 因此，有效的對話必須注意「對話的情境」 、 「對話場域」 、 「對話者的心態及特 徵」 、 「對話規則」等要件，最終目的在強調互動或溝通理性對制定良好政策、落 實民主理念的重要性。 四、故「政策對談」與「政策論證」最大之不同處在於，不會過份侷限於僵化的 「論證結構」： 而將焦點放在權力與洞察力的交互運作，以找到真實的政策意義。

參、類型 依學者馬凱之歸納可分為二種類型： 一、共識型政策對談（consensual discourse） （一）指參與對談者具有共同的目標與價值，有「共識」，沒有爭議。 （二）在「共識型對談」中，論證者最重要的工作是辯護其政策主張，使其主張能 夠正常化，並將其所提出的各種建議方案說明清楚，並做合理化的說明。

129

二、衝突型政策對談（adversarial discourse） （一）指參與對談者的價值與目標是相衝突的，可能是專家本身具有共識，但民眾 不認同或有不同主張。 （二）例如：核能四廠的興建問題，學者專家、立法委員、政府官員、貢寮地區民 眾的看法均不相同，甚至立場衝突，就是衝突型的政策對談。 （三）衝突型對談中，論證者最重要的工作是「說服」那些與他不同看法的民眾。

130

第三章 政策制定過程 政策制定過程（≒公共政策過程） 壹、意義 一、 「政策制定過程（公共政策過程）」是指公部門實際制定公共政策之過程。此 過程充滿「政治性」 ，參與的行動者相當多。 二、一般包含下列五項步驟： （一）需求認定、 （二）建議形成、 （三）政策採納、 （四）政策執行、 （五）政策評 估。

三、 「政策制定過程」是政策形成之實際程序： 此過程基本上是藝術的、政治性的，相當仰賴經驗知識。

貳、特色 常見有以下四項特色：

一、必然涉及許多政策參與者、 二、過程充滿政治性、 三、參與者多以「自然語言」進行溝通，以「應用邏輯」進行思考，以「經驗知 識」作成判斷。 四、是公共政策的實際形成過程。

參、特性 （※口：公共、動態、互動、彈、流動→依照公共的動態與互動，來談人事流動） 一、公共性： 公共組織的「公共特質」 ，或稱「公共性」 ，常成為區分政府組織與企業組織的重要 指標。D. H. Rosenbloom （羅聖朋）提出四個面向說明公共組織的公共性，分別是： 憲政體制、公共利益、市場機能、主權特質。 131

二、動態性： 問題的發生是動態的，問題的解決也是變動不居的，環境因素與政策參與者的運作， 都可能使解決方案發展成另一個新的問題，啟動另一個新的政策過程。

三、互動性： 許多的政策參與者，不論政府內部或外部，甚至國外的參與者，都在政策領域中彼 此進行綿密的互動，形成交互縱橫的政策網絡關係。

四、彈性： 每一項政策都有自己的流程，其中某些步驟對其他政策來說可能沒有必要，但卻是 另外某些政策不能缺少的。例如：公聽會，因而顯現出政策制定過程非制式化的彈 性。

五、流動性： 沒有任何參與者可以長久固守某個地點或職位。利益團體表達意見後，很可能就此 消失蹤影，「政黨輪替」也造成政策過程中明顯的流動性。

132

政策制定過程的類型 根據學者 G. Starling (史達林）等人的看法，公共政策過程可從下面五個角度來探 討及分類：

壹、直線型（Starling 觀點） 一、學者 G. Starling (史達林）將政策過程劃分為五個階段，分別是：問題認定、 建議方案、政策採納、計畫執行、政策評估，是目前討論最多的政策過程型 態。 二、其將政策過程的每一階段按照先後順序予以排列，形成一個直線序列的政策制定型 態。

問題認定

建議方案

政策採納

計畫執行

政策評估

貳、循環型（梅伊與魏達夫斯基） 梅伊與魏達夫斯基認為政策過程包括六個階段，包括：問題界定、方案設計、方 案評估、方案選擇、政策執行、政策評估，而這六個階段是相互循環的過程，沒 有終止，亦無結束。

133

參、金字塔型 一、此觀點主要來自菁英理論： 認為社會可依據權力擁有的程度分為「政治菁英」與「社會民眾」二大類，乃形成 一個金字塔型。

二、決策權通常掌握在立法機關，執行權則是行政機關的職掌： 分別位居金字塔的最上端與第二端，至於社會民眾則居於被統治的地位，處於金字 塔的最下一層。

國會（決策權）

行政官員（執行權）

社會大眾、利益團體

肆、同心圓型 此觀點認為政策過程乃是一小撮決策核心人士所組成的小團體，以最高決策者為 核心，依參與決策權的大小，從內往外延伸，像是一個同心圓一樣。此觀點最常 運用到外交與國防政策上。

決策者

政策分析家

執行機關

134

伍、螺旋型（哈拉契米觀點） 由哈拉契米所提出，可以從兩個角度加以剖析： 一、第一個角度是「平面螺旋型」： 代表公共政策從外逐漸向內的發展過程，很像同心圓型，不同之處為同心圓形 是「封閉」的政策制定體系， 「螺旋型」則為開放性的政策制定體系，且參與者 是由外向內集中。 二、第二個角度是「圓錐螺旋型」： 代表政策的流動方向，可能是由上而下，然後逐步下達命令，也可能是由下至 上，逐級形成政策。

135

「政策分析過程」與「政策制定過程」之區別 壹、「政策分析過程」之意義 「政策分析過程」是指政策分析家站在政策制定者或其他利害關係人背後，以政 策科學之方法論，觀察政策制定之邏輯過程。政策分析家以「建構語言」進行溝 通，以「專業知識」做判斷，以「重建邏輯」做思考。

貳、「政策制定過程」之意義 「政策制定過程」是指公共部門實際制定公共政策之過程。此過程充滿「政治性」， 參與的行動者相當多，一般包含下列步驟：需求認定、建議形成、政策採納、政 策執行、政策評估（評鑑）。

參、綜論 一、 「政策制定過程」是政策形成之實際程序： 此過程基本上是藝術的、政治性的，相當仰賴經驗知識。

二、 「政策分析過程」是政策分析家觀察「政策制定」的過程： 是理性的、非政治性的，目的是希望找出政策制定過程何以出現問題？是否發生正 面影響等。

三、前者所需要的是藝術、政治分析能力，後者則強調技術、科學分析的技巧： 但無論如何，這兩個過程是密切相關的。

136

四、二者關係圖如下：

圖表 8 「政策制定過程」與「政策分析技術」關係圖

137

影響公共政策過程的環境因素 可以用 D. Easton（伊斯頓）所提出政治體系的觀念，將之區分為「外環境因素」 與「內環境因素」兩方面加以討論：

壹、外環境因素 是指政治體系以外，足以影響政策過程的相關因素。包括： （※口：公、利、國、政、經→功利的國政經） 一、政治文化： 美國政治學者小威廉斯曾指出，美國社會中若干影響公共政策的主要價值取向是： 個人自由、平等、進步、效率、務實等文化因素。更有學者研究美國各州政府的公 共政策過程，受到三種政治文化型態的影響，分別是個人主義、道德主義、傳統主 義。

二、社經條件： 學者 T. Dye(戴伊）的實證研究指出，「經濟發展水準」遠比「政治系統特性」更能 影響公共政策的產出。

三、利益團體： 利益團體影響公共政策的因素很多，會員人數多寡是重要因素之一，例如：「全美 勞工聯盟」，就連總統的經濟諮文都必須要與該聯盟主席交換意見。另人數雖然不 多，但社會地位高的專業性利益團體，影響力亦不可忽視，例如：美國律師公會、 美國醫師公會。

四、公共輿論： 民主政治就是民意政治，民主政治體制下得公共政策，一切以民意為依歸。而公正 的傳播媒體經常能夠反映多數民眾的心聲，嚴謹的民意調查亦是目前非常盛行的科 學工具。

五、國際因素： 國際社會因素經常影響國內公共政策的發展，例如：世界貿易組織（WTO）對於國 內經濟結構的轉型產生劇烈的衝擊，二氧化碳的減量對於國內產業發展影響甚大。

138

貳、內環境因素 是指政治體系以內，足以影響公共政策過程的相關因素。包括： （※口：黨、立、司、行→黨立私刑） 一、政黨： 當代民主社會中，政黨扮演利益匯集的角色，其力量不容忽視。

二、立法部門： 不論在總統制國家或內閣制國家，國會均掌握重要法案、財政審查權，而可見其影 響力。

三、行政部門： 一般而言，各機關的行政首長都擁有政策制訂權，對於政策方向的影響也很大。各 部會首長在權限範圍內均被視為有高度的政策制訂權。

四、司法部門（法院）： （一）司法審查權（Judicial Review）： 美國法院擁有的司法審查權，對於行政與立法行為是否合憲、合法的審核 權，亦影響公共政策甚為深遠。而我國的大法官會議解釋亦發揮相同的影 響效果。 （二）司法行動主義（Judicial Activism）： 甚至法院在社會福利與政治議題上，基於公眾利益的理由，採取積極干預的 行動，稱為「司法行動主義」（Judicial Activism），改變了法院部門「不告不 理」的消極態度，對於公共政策的影響不言可喻。

139

建構包含「利害關係人」及「行銷概念」的政策決策過程 以利害關係人為基礎，且包含行銷概念的政策制定過程，應包括下列各項程序：

一、政策問題界定 就行銷的觀點而言，此階段主要任務是確定和辨認利害關係人的不同需求。

二、協商、參與、相互適應 本階段主要著重彼此雙向的溝通。就行銷的觀點，可透過訪問、民意調查、舉行座 談會，吸納正反各方的意見與訴求，發展迎合利害關係人需求的政策，以降低政策 發展的不確定性。

三、方案規劃與評估 本階段主要目的在有效形成政策草案。就行銷的觀點而言，方案的規劃與評估階段 即決定「產品的特質」，故此時所提出的公共政策應該要能兼顧品質及民眾需求。

四、公聽會 此程序可針對「爭議較大」 、 「涉及人民權利義務較大」者，提供利害關係人批判政 策方案的機會。就行銷的觀點而言，舉行公聽會可視為對政策方案的試探或一種「預 先造勢」。

五、決策、溝通、領導 （一）在整個政策發展過程中，決策者可以透過教育宣導（例如：大眾傳播媒體） 來影響民意，而利害關係人也可利用此一管道來評估政策能否良好。 （二）就決策者而言，利用教育宣導導引利害關係人明瞭事實的真相，是一種積極 的溝通行為。故應做到積極的引導，而非消極的資訊推銷而已。

六、政策執行 （一）就行銷的觀點而言，政策執行階段的作法包括：進行小規模的「政策試辦」 ， 藉此瞭解爭議性政策執行後可能發生的衝突，並作適當的緩和處理。 （二）此外，教育宣導的活動應該積極的持續進行 ，以增加民眾的印象並促使 必要的行為改變。 （三）最後，要能適當使用「合法的管制」，並予以持續的溝通協商，搭配相關誘 因的配套措施，以減少政策執行時的阻力。 140

七、監測與修正 就行銷的觀點而言，在政策執行中及政策執行後，必須針對顧客滿意度加以評估， 探討利害關係人內心的感受與滿意程度，再據以決定政策應如何修正、修正幅度為 何、應持續或予以終止。

八、政策再設計 為了能夠適應新的政策情境，政策也必須加以適當的調整，就行銷的觀點而言， 政策亦需要有「產品再定位」的設計，此時進行「政策再設計」的工作十分恰當。

141

未來政策運作重點方式 公共政策未來運作的重點方式，主要有以下數項：

一、智庫功能之發揮 （一）「智庫」是一種學術性研究機構，是指政府機關正式組織外，成立於學術機 構、企業集團、政黨內部或獨立存在，以國家公共政策議題為主要研究對象， 兼顧理論與實務，將研究成果提供各界參考的研究機構。 （二）在公共政策運作已趨正軌且注重政策參與的國家（例如：美國） ，智庫（Think Tank）的成立相當普遍。

二、利益團體介入之擴大 （一）利益團體興起與其對公共政策運作的介入，已是目前世界各國普遍現象，未 來此種情形勢必更加普遍。 （二）就我國情況而言，不論公益性或私益性團體，都還有很大的活動及發展空間， 換言之，未來將會有更多的團體成立，並扮演積極角色。

三、公民參與的擴大 公民熱衷於參加政治事務，是人民政治意識覺醒、政治素養成熟之表徵。值得注意的是， 公民參與公共政策運作可概分為「抗議性」及「非抗議性」之二種政治參與，應設法使 公民採取後者之方式參與，較為恰當。

四、政黨角色之轉變 在一個政治發展已漸趨成熟的社會，一黨獨大的情況已有明顯改變，不論是執政黨或反 對黨，在政黨運作的角色方面也都必須隨之調整。

五、政策行銷的必要 一、「政策行銷」可簡單界定為：政府機關及人員採取有效的行銷策略與方法，促使內 部執行人員及外部服務對象，對公共政策產生共識的動態性過程。 二、「政策行銷」的目的在增加政策執行成功的機率，提高國家競爭力，達成為公眾謀 福利的目標。而策略及方法的有效與否，則需視時空環境變化而定。 三、隨著時代的進步，調整「政策行銷」（Policy marketing）的觀念及作法，即是回 應與滿足民眾需求的一帖良方。

142

政策制定過程重要主題關連圖

圖表 9 政策制定過程相關重要主題關係圖

143

政策過程的參與者（推動者） （含「納入議程的推動者」 、 「政策規劃參與者」 、 「政策合法化參與者」共通標準 答案）

壹、金頓的區分架構 學者金頓將參與議程者區分為「政府內參與者」與「政府外參與者」： 此種區分隱含一種重要意義，即政府內的參與者擁有國家及憲法之正式授權，而政府 外的多元參與者則未享有此類合法授權基礎。

貳、政府內參與者 （※口：總、議、政、司） 一、總統 （一）議程設定（納入議程）： 在議程設定上扮演舉足輕重的角色，在總統制國家可以用一句話來形容總統 在議程設定的地位：「總統提議，國會決定」。總統何以能主導議程設定，其 原因不外乎總統擁有以下幾種優勢：民意的支持、法治結構上的權力與資源、 媒體與民眾關切的焦點、政黨的力量。

二、國會議員及民意代表 （一）議程設定（納入議程）： 國會議員的主要角色在於反映公共問題，或要求行政機關將公共問題列入政 策議程。何以國會是主要的議程設定者，理由有二： 1.國會擁有制定法案的法定基礎。 2.國會具有民意支持為其權力之基礎。 （二）民意代表是指中央立法院的立法委員、直轄市及縣市議會的議員、鄉鎮代表 會代表等，主要為反應公共問題、要求行政機關將公共問題列入政策議程， 甚至提出相對的政策方案等。 （三）政策合法化： 乃是政策合法化過程的核心人物，凡涉及人民權利、義務的重大法案，都必 須經由民意代表的審議、達成協議，才能完成法定的程序。

三、政務官及行政人員 （一）設定議程： 因是來自總統所作的一連串授權，因此政務官在議程設定上也扮演著決定性 的角色。政務官影響議程的方式是使議程更加明顯，很少主動去尋找新議題。 （二）政策規劃參與： 是政策方案的主要發動者，一般而言，行政機關內部的人員或本於業務執掌， 或基於回應民眾的需求而規劃各種政策方案，有所謂「科長政治」之說，即 144

由承辦科員主導方案的目標、內容與作法等，但基本上它仍是一種上下層級 機關與人員互動之後的結果。 （三）政策合法化： 一方面是政策方案合法化的發動者，將方案送請立法部門審議，另一方面本 身又可基於職掌，批准毋須送請立法部門審議的方案，而轉居審核方案的立 場。

四、司法機關 （一）議題設定： 法院在社會福利與政治議題上，有時基於公眾利益的理由，採取積極干預的 行動，稱為「司法行動主義」（Judicial Activism），改變了法院部門「不告不 理」的消極態度，對於公共政策的影響不言可喻。例如，我國重大釋憲案， 常糾正政府機關相關違失作為，甚至進一步啟動政策改革與相關法律修正。 （二）政策合法化： 司法機關具有解釋憲法、法律、命令的權力，例如：美國之「司法審核制」 （judicial review），在實質上可決定政策合法與否，亦即在相當程度上參 與了政策合法化的過程。

參、政府外參與者 （※口：利、利、示、危、大、智、黨） 一、大眾傳播媒體 （一）議程設定： 大眾傳播媒體不僅僅是「新聞報導者」而已，甚至扮演「意見製造者」的積 極角色，許多的事件都是透過傳播而成為爭議性議題，在在都影響了議程的 設定。在評斷議題的重要性方面亦扮演極重要的角色，往往會成為某些議題 的意見領袖。

二、智庫及專家學者 智庫（Think tank）在美國有「第四權力」與「影子政府」之稱，意味智庫對公 共政策逐漸發揮主導力。

三、政黨： （一）以我國為例，行政院的政策要能在立法院順利通過，政黨及政團的運作扮演 著重要的角色。 （二）而為了爭取選民支持，政黨往往會尋求大眾所關切的議題，並引以為該黨的 政見甚至政綱。

145

四、利益團體 （一）議程設定： 由於利益團體所擁有的情報資訊，有時比政府還要豐富，因此可藉著情報資 訊的提供，進一步成為行政機關在政策議程設定時的重要參考來源之一。此 外，利益團體也可透過遊說、溝通、聯盟等方式影響立法機關的議程。 （二）政策合法化： 利益團體不論屬公益性或私益性，常基於特定立場，促使行政機關或立法機 關通過（或拒絕）某項政策。近年來，利益團體更採取示威、遊行、抗爭等 手段，積極介入政策合法化的過程。

五、利害關係人 通常會透過各種直接或間接參與的方式，例如：請願、遊行、參加公聽會、投書等， 促使對其有利的方案獲得合法化，不利的方案取消或擱置。

六、示威遊行、自力救濟等社會群體行動 例如美國在 1960 年之「靜坐運動」 ，使得「民權問題」成為政府一項重要的政策議 題項目。

七、重大危機事件 因為危機或特殊事件之發生，例如：礦場意外事件或天然災害之發生，也會使公共 問題成為議事表上之項目。

146

Think Tank 智庫 壹、智庫的意義 一、「智庫」是一種學術性研究機構，是指政府機關正式組織外，成立於大學、 企業、政黨或獨立存在，以國家公共政策議題為主要研究對象，兼顧理論與 實務，將研究成果提供各界參考的研究機構。 二、其性質包括官方、半官方及民間，一般還是以民間及半官方的研究機構為主。 三、通常擁有各類型的政策分析人員： 或接受政府機關委託從事政策問題研究，或基於本身的專業需求，主動進行各種政 策問題研究，為決策者提供政策諮詢。

四、在公共政策運作已趨正軌且注重政策參與的國家（例如：美國），智庫的成 立相當普遍： 美國著名的智庫包括：布魯金斯研究所、外交關係協會等，如果能夠充分發揮功能， 對公共政策的良好運作，將具有極大的貢獻。

貳、要點（特性） 依前述定義，智庫具有以下數項要點：

一、非政府的正式組織或單位。 二、可能設立在公私立大學院校等學術機構內，或是在企業及政黨內部。 三、所研究議題大多涉及層面較廣的公共政策或公共事務議題。 四、通常會將學術理論與實務結合研究，避免偏向任一層面。 五、主要目的是將研究成果提供政府作施政參考，亦提供工商企業界作決策參考， 也提供給學術界與社會大眾相關資訊。

147

參、主要功能 一、提供政府機關與工商企業界諮詢服務： 尤其是與政府關係密切的智庫更是以此為主要目的。

二、監督與評估政府的施政： 超然獨立性的智庫或在野黨的智庫，常會主動對政府政策執行的狀況進行研究與評 估，有替人民監督及批判政府施政的效果。

三、訓練培育執政人才： 智庫通常會招攬學有專精、享有盛名的學者專家，這些人才在智庫內經年累月的研 究訓練與培育後，常被延攬進入政府部門工作。

四、提高民眾對公共事務的認知水準： 智庫藉由主動或被動的研究各種公共議題，並將研究成果向社會大眾廣為傳布，有 喚起民眾重視公共事務的教化功能。

五、累積專業知識，促進學術發展。 六、協助政治人物競選公職： 許多智庫實際上有強烈的政治性，藉由為公職候選人著書立傳、製作特殊宣傳品等 方式，協助特定候選人競選。

肆、強化智庫功能的作法 主要有以下數項：

一、在大學院校增加學術研究的訓練計畫。 二、增設政策研究中心。 三、增加政策研究經費的提供。 四、各智庫應增加政策研究出版品及學術研討會活動。 五、增加成立政策取向的學會。

伍、對政策過程的影響 主要透過以下數種方式：

一、提供相關建議，影響政府決策。 148

二、推動特殊政治訴求，影響政府決策： 有些智庫為凸顯某公共議題的重要性，要求政府納入決策議程，甚至直接以訴求作 為智庫的名稱。

三、以研究成果支持或反對政府政策： 有些智庫對某些議題的研究成果，實是為了支持政府的政策，替政府的政策背書， 以強化政策的「正當性」。

四、批判政府施政以影響政策運作： 智庫可對重大政策的執行狀況及執行績效，進行批判性的評估及建議，而促使政府 對政策作必要的更張。

五、提供理論概念，建構各方政策辯論之基礎。

149

公共政策的次級系統 壹、意涵（背景） 一 、 以往 均 以 制度參與者為 核 心 討 論 ，有時 無法掌 握「 非正 式 制度 」與 「 網路」 對公共政策的影響。 二、過去數十年以來，英美公共政策學者對於政策利害關係人之間，所形成的非 正式合作關係，如何影響政策合法化的過程，一直保持高度興趣，則可稱這 個看法為「政策次級系統」之理論。

貳、主要內容 一、次級政府與鐵三角： （一）學者 Berry 認為， 「次級政府」是有限數目的利益團體、議會議員及相關行政 部門之行政人員間，一種穩定、持續、具決定性影響力的政策決策行動。 （二） 「次級政府」是由三種重要元素所構成，分別是：利益團體、國會內委員會、 政府主管機關。在政策過程中產生如「鐵三角」般的合謀能力，把持政策過 程，並將結果導向私利而非公益，因而稱為「鐵三角」。

二、議題網絡：

（一）議題網絡（Issue Network）可說是從次級政府與鐵三角的概念而來，Heclo 認為，在美國的政治圈中，像鐵三角就在政策次級系統的中間位置，而在外 圍的就是議題網絡。 （二）議題網絡中的參與者並不如鐵三角，或是次級政府有明確的經濟利益，議題 網絡的穩定性是比較低度的，其制度組織化的程度也低。

三、倡議聯盟：

「倡議聯盟」（Advocacy Coalition）可能來自於官方或者是民間層級，這些成員基 於共同信仰（或政策目標）去分享各自的想法，並且尋求運用法律、預算、政府組 織等，去達成他們的目標。

四、政策網絡： 政策網絡指的是在政策參與的過程中，中央政府和社會中行動者進行連結與聚集的 作為。而建構政策網絡是以利益為基礎，這些參與者希望藉由網絡來達成自我的願 望。

五、政策社群： （一） 「政策社群」是關注政策的行動者，描繪出的政策場域，其基礎是來自於某些 專家或專業知識。 150

（二）與政策網絡的比較：「政策網絡」是在一個政策社群中，或是在兩個以上的 多個社群中去連接的過程，其基礎是支持某些特定利益。

151

控制「政策過程」之重要理論 （政策網絡理論企圖矯正之理論）

次級團體控制觀點 地下政府理論（Sub government Theory） 一 、 1960 年 代 ， Freeman （ 福 利 曼 ） 提 出 「 政 策 次 級 體 系 理 論 」（ Policy Subsystem）： 認為公共政策的執行必須注意由利益團體、國會議員、政府官員所構成的政策次 級體系。

二、後來李普來與富蘭克林（Riply & Franklin）有效地運用「政策次級體系理論」， 提出了「地下政府」理論： 該理論的要旨是：在任何政策領域中，基於共同利益與態度而組合的個人，會有效 地利用例行性決策之機會，以影響公共政策，俾取得有利於己的公共政策地位。 三、典型的地下政府成員包括：參眾議院委員、國會幕僚、政府官員、在特定政 策領域中的個人或團體代表： 這些行動者相互依賴，彼此奧援，儼然形成有別於執政的政府，故稱之為「地下政 府」。

四、地下政府所形成的網絡關係相當頑強，不僅是封閉性，而且極具排他性： 政府機關不僅是反映利益團體的意見，且還被他們控制，成為利益團體與國會議 員的俘虜，而出現「被擄獲的機關」 （Agency Capture）。

152

鐵三角理論（Theory of Iron Triangle） 壹、起源與意義 一、政治學者 Lowi（羅威）提出著名的「鐵三角理論」 ，公共政策為聯邦政府機 關、國會委員會、利益團體所把持，成為緊密相連的鐵三角： 也因此，羅氏擔心美國將走上「第二共和」時代。

二、主要是形容美國政府次級系統的運作情況： 指某些國會委員會或委員會中的小組、一個或兩個行政機關、相關利益團體三者之 間，以某一政策領域為核心，所形成的一種穩定的關係。三者聯合起來，共同處理 彼此具有直接的、實質利益的政策議題。

三、 「鐵三角」也稱為「安逸的小三角」（Cozy little triangles）或「三角聯盟」 （Triple Alliances）。 四、鐵三角的存在主控了政策制定的過程，為許多人所詬病，因為它使學術社群 的 政策專家、 受 政 策不 利影 響的 利害關係 人等 ， 被 排除在政策 制定參 與圈 外： 更有甚者，很多加入鐵三角的政府機關，往往因此變成利益團體的「俘虜」，受到 利益團體的控制。

貳、主要特點（重要主張） 一、經濟性的特權團體，其勢力相當龐大： 在公共政策過程中，其足以串連國會議員，從而掌控政府機關。

二、具排他性： 鐵三角本身是一個相互勾結的封閉體系。

三、政府機關必然受制於利益團體與國會議員的影響。 政府機關不僅是反映利益團體的意見，且還被他們控制，成為利益團體與國會議 員的俘虜，而出現「被擄獲的機關」（Agency Capture）。例如：美國以前的政府機 構「民航委員會」，救被認為是民間商業航空公司所組成利益團體的俘虜；而「州 際商務委員會」則被認為是鐵路利益團體的俘虜。

參、實例 美國河川與港埠開發活動方面，美國陸軍工程師兵團、國會之公共工程委員會、 利益團體「全國河川與港埠聯盟」三者組成了鐵三角： 這個鐵三角操控了有關水運開發計畫的決策過程，排斥讓其他人廣泛的參與。使學術社 群的政策專家、受政策不利影響的利害關係人等，被排除在政策制定參與圈外。 153

Captive Agency 被擄獲的機關 一、是指行政機關為利益團體所控制，變成了利益團體的俘虜： 指行政主管機關所管轄的標的人口，常會組成各種利益團體，一方面向該機關爭 取權益，一方面支持該機關的作法，在此種相互利用、相得益彰的情況下，行政 機關遂為利益團體所控制，變成了利益團體的俘虜，而不得不盡量回應利益團體 的需求。

二、此種情形在美國的獨立管制委員會最為常見： 例如：美國鐵路管制委員會，易有「利益輸送」、「官商勾結」等弊端。

154

多元主義開放觀點 議題網絡理論（Theory of Issue Network） 一、Helco（赫克羅）基於維護多元主義的立場，認為應該出現「開放性的議題 網絡」：

Helco 並不認同封閉性的鐵三角理論，其認為某些議題上確實存在著鐵三角網絡， 但多數公共議題並不存在這種封閉性的控制圈，反而應該出現「開放性的議題網 絡」。

二、「開放性的政策網絡」是基於公共議題的利益與價值，影響相關行動者而組 成的網絡系統，是開放性的，隨時不斷有新的行動者加入，但也有退出者， 乃形成一個議題網絡。

三位一體論（Theory of Triadic Power） 一、McFarland（小麥克法蘭）繼承 Helco，承繼了多元主義的觀點而形成「三 位一體權力理論」： 其認為「議題網絡」是指對於某項政策議題有興趣的個別行動者，所構成的溝通 網絡，包括：政府機關、國會議員、遊說者、學者專家、新聞記者等。

二、麥氏的所謂「三位一體」 ，是指政府機關、製造者（或專業性利益團體） 、反 對性公益團體等，對同一議題的關切而組成的網絡關係： 該網絡呈現出一個議題的三個不同面向：這種網絡關係本身是開放性的，不具排 他性，經濟性團體不具備俘虜政府機關的能力。 三、政府機關本身是獨立的： 並不受制於某些利益團體的壓力。

四、必然存在著潛在或實際的反對團體： 其存在恰足以防止經濟性團體的濫權。

五、顯然地，「議題網絡」與「鐵三角」是不同的： 它是一種鮮活的議題網絡，經常地溝通政策意見，以產生新的政策意見。

155

利益團體與政策政治 美國哈佛大學教授 J. Q. Wilson（威爾森）建議，可將涉及經濟利益的公共政策， 依其成本及利益的分佈情形區分為以下四種政治類型： 利益 廣大分佈

集中

廣大分佈

多數人型政治

顧客型政治

集中

企業家型政治

利益團體型政治

成本

一、多數人型政治（Majoritarian Politics） （一）此類型的政策，預期社會上大多數人將蒙受其利（或將支付成本），利益團 體對此類型的政策較無興趣，通常不會進行動員群眾及從事遊說工作。 （二）例如：我國歷次個人綜合所得稅法的修正，即屬於此種政治類型。

二、顧客型政治（Clinet Politics） （一）此類型的政策利益集中於相當小的團體身上，所以該團體具有強力誘因去動 員群眾及進行遊說，成本分佈到廣大的民眾身上，但每人負擔的比例不高， 所以廣大群眾缺乏誘因以組織起來對抗該政策。 （二）例如：我國的老農津貼、漁民津貼…等。

三、企業家型政治（Entrepreneurial Politics） （一）此類型的政策利益均霑於廣大民眾，但成本卻集中在少數人身上，需有遠見 的政策企業家推動才有可能發生。例如：美國 1960 年代及 1970 年代所提出 的許多反污染法案及汽車安全法案，目的在使每個人獲得較乾淨的空氣及汽 車安全，但卻以特定產業犧牲部分利益做為代價，被許多人認為是一項異 數。 （二）例如：我國環境保護、消費者保護的法令制定，即屬於此種類型。

四、利益團體型政治（Interest group politics） （一）此類型政策使一個相當小的團體蒙受其利，而以另一個小團體的利益為犧牲 作為代價，一般社會大眾認為不論作法如何，都不會受到影響，所以對大眾 起不了什麼作用。 （二）例如：921 大地震後， 「結構技師工會」與「土木技師工會」兩會爭奪災區重 建的龐大利益，即屬於此類型之典型例子。

156

利益團體對政策運作之影響 可從三方面析論：

壹、對行政部門之影響 大致而言，利益團體影響行政部門政策制定的管道有三種關係：

（※口：參、資、協→穿隻鞋） 一、資訊交換 利益團體所擁有的情報資訊有時更勝於行政機關，可藉由資訊之提供，讓行政機關 知悉利益團體之主張和看法，進一步成為行政機關議程設定及方案規劃之重要依 據。

二、參與規劃 可藉由參加行政機關所舉辦之公聽會或其他制度化管道，表達意見，申訴主張，而 參與方案規劃。

三、協力執行 利益團體對於符合其利益之政策、方案，為求貫徹，常會協助行政機關共同推動執 行。

貳、對立法部門之影響 利益團體對立法人員所使用之遊說方法可分成以下五類：

一、鼓舞式溝通 透過大眾傳播媒體之管道，向立法人員從事溝通及施加壓力。

二、制裁或威脅 製作各種正面或諷刺性信函寄給立法人員，施加壓力，利用感情因素或選票威脅立 法人員就範。

三、採取遊說、助選、甚至賄賂。 四、示威性遊說，展示實力及抗議。 五、建立遊說聯盟 具有共同意識型態和目標的利益團體，可以團結起來形成聯盟，共同向立法人員進 行遊說。

157

參、對政黨之影響 一、建立雙邊關係： 在選舉過程中，利益團體仍會與政黨作某種程度的聯盟，以建立雙邊關係。 二、就我國而言： （一）過去很長一段時間，執政的中國國民黨對於政策制定具有支配性的影響力， 由黨中央制定政策，然後交由從政黨員負責執行政策。此情形下，政黨也肩 負利益團體與行政機關之間的溝通角色。換言之，利益團體對政黨的影響力 較為有限。 （二）台灣解除戒嚴、開放黨禁以後，利益團體活動的空間擴大很多，影響政黨政 策取向之方式也靈活許多。可以預見未來利益團體對政黨的影響將更為增 加。

Interest Group Liberalism 利益團體自由主義 Interest-Group Liberalism 利益團體的自由主義 一、利益團體經常向各有關政府機關遊說施壓，其對公共問題的注意及對政策規 劃的策動，常居舉足輕重的地位： 政治學者 T. J. Lowi（洛威）稱此現象為「利益團體的自由主義」。

二、此主義將公共利益解釋為「對政府各種要求的組合體」： 簡單的說，是促使有組織團體在公共政策規劃時，於特定領域有必要取得更主導角 色的一種概念。

三、此主義認為，政府如果能夠確實接近最有效的、有組織的利益團體，則政府 將運作得最好。贊成此種觀點者相信，賦予有組織的團體接近政策議程的機 會，乃是必要的。 四、但是批評者認為，此主義的信念會創造並維持特權的利益，同時將使菁英在 政策運作過程中，發揮更大的影響力。 五、「利益團體的自由主義」對個人及團體而言，可能符合較少成本、較多利益 的理性計算，但是對整體社會則是無益，除成為「大眾悲劇」 （Tragedy of The Common）之外，同時亦助長了政府支出的分散式擴張。

158

政策網絡 壹、起源：網絡（Network）的概念 最早是希望透過網絡技術，描繪出人際關係的互動與互賴狀況，後來被應用到組織的網 絡關係。

貳、定義 所謂「政策網絡」，是指「互賴行動者之間或多或少穩定的社會關係型態，以形 成政策問題或政策計畫」。

參、要件 進一步分析其具有三項要件：

一、「互賴性」為政策網絡存在的先決條件： 網絡中的每一行動者都必須依賴其他行動者提供支持，乃形成相互依賴的互動關係。 例如：在犯罪防制領域中，警政機關、法務機關與法院之間，形成司法互動網絡。

二、網絡中必然存在多元的行動者與目標： 任何一個網絡必然包含許多行動者，且行動者本身都各自擁有目標與利益，隨時與 對手進行策略性的交易與聯盟。

三、包括或多或少的持久性關係： 政策網絡中的行動者間必然擁有或多或少持久性的關係，有些關係相當穩定且高度 整合，也有不少關係是相當薄弱的，因議題的出現而緊密結合，當議題獲得解決該 網絡就消失。

159

政策網絡的類型 政策網絡主要可從以下兩種模式分析

中 央 與 地 方 政 府 關 係 （ the central-local government relation） 一、羅迪斯從政府機關中心途徑觀察政策形成所建立的模式，有以下兩項特點： （一）特別強調中央與地方政府機關間的「結構互動關係」，而不關切機關中 的「人際互動關係」，因此又稱為「府際關係理論」（intergovernmental theory）。 （二）將焦點集中於部門層次： 而非次級部門層次。

二、羅迪斯針對不同層次行動者的互動，提出不同的網絡概念，因之可將政策網 絡劃分為五種類型： （※口：專業、政策、府際、製造、議題） （一）政策社群： 指中央與地方政府機關所共同執行的政策領域中，具高度穩定且限制性成 員的網絡，特色是垂直性的互賴關係以及水平性的意見表達受限 ，是具 有高度整合的政策網絡。例如：英國的教育政策就是典型代表。 （二）專業網絡： 具高度穩定與限制性的成員，特色是垂直的互賴關係與限制性的水平意見表 達，主要是滿足專業的利益，但整合程度不如政策社群 有那樣的高度凝 聚力。例如：公共衛生專家所形成的網絡。 （三）府際網絡： 指地方政府之間所構成的網絡關係，成員具有相當的限制性，特色也是垂 直的互賴關係與水平意見表達受限，但希望擴張水平式的影響力，因此 特 別強調水平的意見表達。 （四）製造者網絡： 是基於經濟利益所構成的網絡關係，成員具相當流動性，有限制性的垂 直互賴關係，主要是滿足製造者的經濟利益。 （五）議題網絡： 是相當不穩定、低度整合性的網絡 ，成員雖然很多，但來來去去，無法 呈現成熟而穩定的網絡組織，水平的意見表達雖未受限，但 意見並未整 合。

160

政府與工業關係（the government-industry relation） 一、韋克斯與萊特採取社會中心途徑，觀察政府機關與工業界之間的網絡關係： 關切的焦點是「人際互動」 ，而非「結構互動」 ，屬於「微觀層次」的分析。 二、其認為工業本身既非統一的，政府部門本身也是分立、多元化的，若欲瞭解 政策網絡必須從次級部門的政策網絡著手： 剛好與羅氏主張從「政府部門」觀察角度相反。

三、將政策網絡劃分為下列四個類型： （一）政策領域： 基於某項公共政策所形成的網絡，例如：工業政策、教育政策、健康政策等。 （二）政策部門： 在該公共政策領域下，各部門所形成的網絡，例如：以工業政策領域而言， 至少可劃分為化學、鑄造、電子通信等部門。 （三）政策次級部門： 又稱為政策焦點，是政策部門中所分化出來的次級部門，例如：以化學工業 部門而言，可以劃分為：藥學、農業化學等。 （四）政策議題： 指每一政策次級部門中較具爭議性的議題，例如：藥品執照議題。

161

社會網絡分析 壹、「社會網絡」的意義 一、隨著網際網路的日益發達，近年來網絡概念跨越不同學科領域，而出現不同的網絡 名詞，例如：治理網絡、社會網絡等，公共行政學界亦有運用「社會網絡分析」 （Social Network Analysis，SNA）探討某項政策網絡型態的結構特性。

二、「社會網絡分析」是社會學的專用術語，主要是探討社會結構中，行動者彼 此之間形成的連結關係。 三、社會網絡分析是一種分析技術： 目的是分析政策網絡的型態，該網絡中的行動者有誰？其互動關係為何？親疏關係 如何？透過社會網絡分析技術，可以針對上述問題以「社會計量圖」 （Sociogram） 得到初步的答案。

貳、要素 「社會網絡」最關鍵要素有三：

一、行動者或節點： 是指社會網絡的行動主體，可以是社會結構中的任何單元，例如：個人、企業、社 區、組織、政府等。

二、關係或聯繫： 是行動者彼此之間正式或非正式、單向或雙向的互動關係。

三、行動者網絡之間的途徑或連結： 行動者有其各自的次級網絡，若要與其他網絡發生關係，必須透過某些途徑找到關 鍵的連結者。

參、應用限制（「社會網絡」應用於「政策網絡」分析之限制） 由於政策網絡涉及的行動者，幾乎與社會網絡分析的單元類似，因此以「社會網絡」分 析「政策網絡」有其一定的功能，但亦有相當的限制：

一、社會網絡分析忽略了檯面下隱誨的多元權力互動關係： 政策網絡型態是權力互動的結果，其互動型態至為複雜，社會網絡分析以計量方式 描繪出明顯的政策網絡型態，但忽略了檯面下隱誨的多元權力互動關係。

二、社會網絡分析企圖以網絡圖形予以「具像化」，不易呈現政策網絡的抽象特 質： 政策網絡是互賴行動者之間，或多或少穩定的社會關係型態，這種關係型態是抽象、 無形的。

162

三、若無法確定輸入資料之品質，則社會網絡分析結果就無法確定是否反映政策 運作的現實： 社會網絡分析以問卷、訪談資料等，作為分析社會網絡圖的資料來源，但無從得知 此種資料型態之信度與校度。

四、社會網絡分析是一種靜態的分析，無法窺見動態的全貌： 政策網絡多元複雜，是一種動態的互動關係，社會網絡分析僅掌握某一特定時點的 靜態分析，無法窺見政策網絡的動態全貌。

163

對政策網絡的評論 一、無法區隔「利益」、 「知識、 「觀念」對於政策形成的影響： 政策網絡基於「物質利益」 、 「意識型態」 、 「專業知識」而構成，這三者之間在政策 網絡中的關係為何？如何加以區別？該理論並沒有明確的說明。好的社會科學理論 是解釋變項越少越好，以符合精簡原則，政策網絡包含太多內容，但又解釋不清， 似與該原則背道而馳。

二、政策網絡的界限問題並未清楚說明： 政策網絡最困難地方在於如何定義其範疇、界限，到底有哪些參與者涉入政策網絡 裡面，在很多公共政策形成過程中，根本找不到網絡的開端或末端，網絡關係更是 經常改變，難以掌握。因此，幾乎只能「描述」網絡的變遷關係，而不能「解釋」 網絡變遷。

三、未說明「制度」與「國家機關」對政策形成的影響： 「新制度論」強調「制度」對於政策形成的影響，「國家理論」則主張國家機關對 於政策形成的影響，但政策網絡似乎沒有特別說明這兩個關鍵因素，對於政策形成 的作用。

四、忽略權力的運作： 雖然羅迪斯以權力依賴模式解釋網絡成員之間的互動關係，但這種關係完全來自於 物質利益的協商與議價，並沒有考慮到政府機關具有「片面強制」的權力，並不需 要得到參與者的同意就可以依法施行權力。

164

民意 壹、「民意」的意義 以公共政策討論之角度來說，「民意」乃是指「某一特殊人群在某一特殊時期， 對某一特定公共事務所表示之意見」。 其餘詳見＜政治學暨社會科學總論＞。

民意與公共政策 民意與公共政策運作有雙向的互動關係，二者皆有可能互為因果，因此，二者均 可視為自變數，也可視為依變數。 一、民意（自變數）對政策規劃（依變數）的影響： 民意扮演引導政府機關設計方案的角色，不同的民意提出不同的政策備選方案，並 且積極爭取方案被政府機關考慮。

二、政策規劃（自變數）對民意（依變數）的影響： Dye 認為，「公共政策型塑民意」比「民意型塑公共政策」更為常見。政府機關的 決策者及政策執行人員，如認為有必要，可透過各種方式（例如：首長談話、記者 會、意見領袖表示看法、大眾傳播媒體報導或評論）運作對民眾、社會產生影響。

165

不同政策階段的民意角色 壹、五階段觀點 依五項不同的政策運作階段，民意分別扮演不同的角色：

一 、政策問 題形成階段 ：提出公共問題， 促請社會及政府 機關注意，

將公共問題列入政策議程」

如果政府對公共問題抱持「鼓勵發生」或「促其發生」之態度，則公共問題有適 當管道向政府機關反應並接納，民眾較不會採抗議方式突出公共問題，反之標的 人口可能採取各種方式，以提出問題爭取社會支持與同情。

二、政策規劃階段：「民意」扮演引導政府機關設計政策方案 不同的民意提出不同之政策替選方案，由政府機關考慮優先順序。例如：太陽花 學運後，數個民間團體、政黨提出數個不同版本之「兩岸協議監督條例」。

三、政策合法化階段：「民意」扮演競爭、批判、壓迫的角色 不同民意表達者採取各種手段，使偏好的政策方案在行政機關或立法機關能獲得 核准，取得合法之地位。此階段利害關係者通常會積極從事遊說活動，以達最有 利之目標。

四、政策執行階段：配合、監督、批評 許多政府機關外之監督機構，常會基於本身之立場，或為利害關係者之代言人， 而提出支持或反對之看法。他們的督促及批評，對於政策是否按照預定進度及目 標執行，極具影響力。

五、政策評估階段：評估、批評、建議 當政策已執行一段時間後，或已達預定的評估期間，時常從事正式或非正式之政 策評估及批評，並且提出改進建議，送請有關機關參考。故即使屬於非正式之評 估，民意所表示之看法亦會對執行機關及人員產生極大之壓力。

貳、三階段觀點 一、政策執行前（政策規劃階段）： （一）此時民意的作用是，對有關機關提出對公共問題之不滿或需要，並要求加以 解決，亦可提供意見協助規劃解決方案。 （二）規劃政策時，都會辦理各種公聽會、座談會、說明會，以聽取利害相關者的 意見，不僅擴大政策方案的徵選範圍，提升政策制定品質，並進行觀念及立 場的溝通與互動，有助於提升標的團體的順服成度。

二、政策執行中 「未能充分表達」或「受到壓抑的民意」，在執行中將會反彈出來，而行政機關有 意忽視政策內容而欲拖延執行時，民意亦會督促政策的執行。

166

三、政策執行後 需要由民意扮演回饋促發器，使行政機關就政策進行執行評估，並決定持續、修正 或終結政策。

167

民意參與政策制定的理論 （公共政策制定是否符合民眾的選擇偏好） 民主政治理論中，連結民意與政策制定者主要有以下三種理論模式：

壹、古典民主理論 一、認為「多數人的意見優於少數人的看法」，因此認為民眾偏好以及民主程序 應能控制公共政策的走向： 「古典民主理論」認為，「單一個人的判斷可能比菁英差，但當這些人聚集在一起 時，就會比菁英更好，或至少不會更壞」。

二、在此觀點下，「民意」為選民的政策意向，政策制定不能違反民意與偏好。

貳、企業民主理論 一、企業民主理論的代表學者 J. Schumpeter（熊彼得）認為，選民應只是在選 舉過程中，選擇具有專業能力的「政治企業家」所提出的公共政策： 此理論懷疑代議士都能遵照民意的指令，亦懷疑人民是否有能力對代議士或決策 者進行持續性的控制，而認為選民只在選舉過程中選擇具有專業能力的政治企業 家，而無法對決策過程進行控制。

二、「企業民主理論」比較接近現實，但大多數民眾顯然較傾向古典民主理論的 觀點。

參、參與民主理論 一、強調公共問題的討論必須全體人民參與，認為「民眾應擁有同等政治資源以 參與政治生活」，不僅強調公民責任，且著重政治參與的教育意義： 「參與民主理論」提出，「在先進民主國家的民眾，應擁有同等政治資源以參與政 治生活」的論點，用以互補上述二項理論的缺失。

二、「參與民主理論」強調民眾與政府面對面接觸、相互學習，進而能尋求共同 利益，解決共同問題。

168

民意對政策制定可發生之作用 從前述可知，民意對政策過程的參與可發生以下作用：

一、從公民個體面來說： 如滿足政治參與、進行政治社會化、提升政治效能感、解決不滿與滿足需求。

二、就系統整體而言： 主要是提升政策品質，政治系統獲得穩定的支持，增加了系統的正當性。

三、就政治參與而言： 是一種教育過程，民意的政策參與是一種教育過程，雖不一定影響決策，但至少 提供了政府相關資訊，能產生使社會更加和諧的效果。

169

民眾參與政策規劃的方式（民意進入決策系統的管道） 壹、主要途徑 Yeric 與 Todd 認為，民眾參與規劃的主要途徑有： 一、政黨與選舉： 政黨對各種公共議題採取立場，以形成政綱，再透過其候選人向選民訴求，贏得選 舉，進而執政，制定符合選民偏好的政策。此一理性的過程，稱為「公共政策的大 眾控制」 （popular control of the public policy）。

二、利益團體： 利益團體的主要功能即影響行政機關制定公共政策，以符合利益團體成員的利益， 常採取遊說行政官員與立法代議士、提供政治獻金、出席各種聽證會、提供資料、 參與示威遊行等方式，表達利益。故利益團體往往透過直接、間接的遊說途徑，來 影響行政官員和立法委員。

三、大眾傳播媒體： 大眾傳播媒體對公共政策的影響途徑主要有二方面，即「塑造政策偏好」與「議程 設定」。在「塑造政策偏好」方面，電視新聞對某項政策變遷的辯護，會導致民意 同方向的變動。而在「議程設定方面」，由於大眾傳播媒體具守門功能，對政治事 件的反應與設立優先順序，往往限定民眾對政府施政的評價。

四、社會運動： 社會運動是指一群人以集體行動方式，對某一特定議題，由積極參與者運用組織動 員手段，引起大眾的支持，企圖影響政府的決策。

五、民意調查與公民投票： 「民意調查」能充分表達全體民眾的看法，以任一方式的民意調查來探知民意，其 代表性仍算充足。而「投票」是民意最具體而特定的表達方式，可直接表現民意的 強度，且投票結果具有權威性，決策者必須採行。但公民投票最大缺點是政策是否 執行的截然區分下，毫無漸進改革或調整的空間。

貳、民意融入政策規劃的具體策略 要將民意融入政策規劃的過程，可先從以下幾點做起：

一、領導者要有編織夢想的能力： 今後應多重視政策制定過程中的民意取向，以建立公共意識，而決策者應有描繪國 家未來發展藍圖的能力，並能向全體國民清楚傳達該項意念。

二、公共政策須做好管理與促銷： 所謂政策管理與促銷，就是爭取人民對公共政策的支持。而產品要好，促銷才會成 功，因而要求公共政策品質的提升。 170

三、領導者應勇於表達政策概念： 西方民主先進國家，政府首長利用各種機會，如：大學畢業典禮、企業界演講等， 以提出政策主張。

四、強調聽證制度的重要性： 「聽證制度」實乃「參與式民主政治」的要素，聽證制度具有多項功能：為研擬中 的政策方案提供重要的參考依據、幫助人民瞭解規劃中政策方案的內涵及其後果、 使決策過程顯得合情、合理、合法。

171

民意影響政策決策之各類模型 「共享模型」和「角色模型」多偏重於決策者本身因素，而「多數決模型」則為民眾意 見面的表現。

（※口：共享、角色、一致性、多數性） 一、共享模型 （一）指決策者並非命定產生，無論是循行政體系或民選途徑，絕對都需要經過相 當的歷練，故其對公共政策的看法應不會與民眾所欲相差太遠。因此，即使 大多數民眾對公共事務抱持冷漠態度，決策者仍不得不考量、滿足民意的需 求。 （二）但此模型忽視決策者的個人特質。

二、角色扮演模型 （一）指決策者體會其「角色」的涵意，民選官員和代表的職責就是依據民意的好 惡制定政策，角色觀念越重，決策者越會學習將民意轉化成政策。 （二）問題在於如何正確「瞭解」民意、「反應」民意的正確程度有無偏差。

三、多數決模型 （一）基於古典民主理論，認為決策官員應反應多數民眾的意見，依民意需求制定 適當政策。 （二）但常見菁英操控形塑「多數民意」、少數強烈反對而多數溫和贊同等情形。

四、一致性模型 （一）指民意對某項公共政策的反應，需觀察一段期間或若干年，以瞭解民意與政 策間的互動關係。因而往往少數民意經一段相當長的期間後，能以其正確的 理論說服多數民意。 （二）其難題在於難以適用解決及時的危機問題。

172

Kenneth Arrow’s Impossibility Theorem 亞羅不可能性定理 一、諾貝爾經濟學獎得主亞羅（K. Arrow）提出，其認為在一個民主社會裡，決 策者不可能處於一種全盤理性的選擇情況。 二、由於個人作選擇必然具有差異性，所以我們無法透過民主投票的方式而得到 一項「符合不同利益需求」的集體選擇： 而此種現象就是投票者的矛盾，反應出多數決的法則不一定是理性的選擇。

Attentive Public 注意的大眾 一、「注意的大眾」是指在一般社會大眾中，對政府各部門作些什麼及政策制定 的活動如何，有所瞭解的一小部分人： 通常對政治比較關心，並設法獲取更多的資訊瞭解政府活動的本質與影響。 二、此項「注意的大眾」的觀念顯示，民意可以是有組織或是無組織的，可以是有力的 或無力的。

三、 「注意的大眾」對政策的最後形成扮演相當重要的角色： 他們對政府的活動及公共議題比一般人要瞭解，並且會透過有力人士去影響政策運 作。因此，政策分析人員與決策者必須特別注意這群人的動向。

173

強勢民主 壹、背景（提出者）與意義 一、學者 B. R. Barber（巴伯）分辨「代議民主」與「直接民主」的區別，認為代 議民主有三種不同形式： （一）強調威權領導模式的威權民主。 （二）強調仲裁與審判的裁判民主。 （三）強調自由價值，主張交易與妥協的多元主義民主。 二、Barber 認為前述三種民主均造成許多弊病，因而提出「強勢民主」的主張： 希望透過公民自治的理念，改進傳統民主政治的弊病。 三、強勢民主的特徵在透過公民本身的利他信念與榮譽性格，以追求不同意見間 的共識： Barber 心目中之強勢民主，似乎具有相當的榮譽感、以公益為取向之民主政治， 其並不贊成自利取向的民眾參與。

貳、功能 強勢民主可發揮以下功能，以建立公共利益、公共財或積極公民為主體之社區建立運 動：

一、利益表達 二、說服 三、議程設定 四、相互性的追求 五、親密與情感 六、自主性之維持 七、證據與自我表達 八、再形成與再建構

174

參、結語 一、由此可知，民眾參與在公共政策過程中的地位越趨重要： 今天許多民主國家所從事的政府改革，如果不能將公民資格、民主政治與公共政策 合而為一體，則改革目標無法達成。

二、公民社會自主性已大為提高，對國家之統治力構成嚴重威脅： 從政治理論角度而言，許多學者認為目前公民社會（civil society）之自主性已 大為提高，逐漸對國家之統治力構成嚴重威脅。從此觀點而言，社會中許多的自願 性組織與政治組織，無疑地為人民提供許多參與政治生活之經驗。

175

民眾參與 壹、意涵與發展脈絡 一、「民眾參與」是民眾自發性之參政行為，目的是影響公共政策的決定，至於 其參與之動機可能是自利，也可能是公益的。 二、民眾參與的概念是順沿著參政權的擴大而逐漸形成的： 以美國而言，早期的美國公民是不准參與政治的，1830 年代普通平民開始可以利用 最簡單之投票形式來參與政治；內戰結束、民權法案通過，黑人才開始享有政治上 之參與權；1930 年代，女性才擁有投票權。

三、早期所謂「公民參與」大都設定在投票參與上： 其範圍是相當狹隘的，今天所謂之「公民參與」，無論在範圍上或性質上皆擴大了 許多。

四、民眾參與對於民主政治的貢獻應是正面的： 公民主動參與社區事務，激發了公民資格的榮譽感，並不會威脅政府之統治性能， 反而提升了政策回應能力，建構了創造性之民主決策機制。

貳、形式 一、社區組織 公共事務太過複雜，必須經過學習過程，民眾必須先參與社區組織，才有足夠經驗 與知識投入公共政策之決定。

二、利益團體 不少政治學者指出，當代美國之政黨政治已經沒落，代之而起的是利益團體，進入 學者羅威（T. Lowi）所說之「團體自由主義」時代。因此，公民為了參與公共政 策，最直接有效的管道即加入利益團體，對國會議員進行遊說工作。

176

三、公聽會（聽證會） 聽證會可以分為二種方式： （一）立法型聽證： 依據行政程序法之規定，立法機關就某項問題之處理方式舉行聽證會，以廣 徵民意和宣導政策。 （二）司法型聽證： 通常由法官主持，為求瞭解待審案件中原告和被告之不同意見，因此雙方允 許辯論。司法型聽證由於是非諮詢性的，相當不具彈性，勢力強大之團體亦 無法左右聽證之結果，故為多數公民團體所認同。

四、公民顧問委員會 由政策制定機關選擇知識淵博和具代表性之公民，組成公民諮詢委員會，決定政策 方案之先後順序。

五、示威遊行 一般而言，此一策略可分成三種不同型態：和平式、封鎖妨礙式、暴力式三種。慣 用此一策略之公民團體主要為草根性組織，通常以某一特定公共問題為訴求重點， 向政策當局表示抗議，在這種情形下，該團體的影響力是不容忽視的。

參、民眾參與的功能 民眾參與可有如下三種層次的功能：

一、重整社會結構： 即認為民眾參與可消除政府與民眾間的區分，使民主理念與政治自由具體化。

二、權力的再分配： 即認為以「補償策略」的方法，將弱勢團體或個人納入政治生活之內，乃保證民眾 與政府官員在互動過程中，能取得平等的權力資源，而影響政府的決策與執行。

三、人類本性的自我實現： 社會心理學的實證結果顯示，人類較滿足於民主控制的團體生活，使抽象的正義融 入政治合法性過程。

肆、困境 一、民眾參與和專業知識的衝突： 在韋伯官僚模型之影響下，當代政府機關已經呈現出以專業主義為導向，這種取向 當然不利於公民參與，因為一般民眾的專業知識是十分不足的。因此，如何教育民 眾，使之具備豐富的參政知識乃成為相當重要之課題。

177

二、民眾參與和行政效率的矛盾： 古典的公共行政相當重視效率與經濟，不過，公共政策制定過程如果還需要公民之 參與，無形中增加甚多推行公共事務之成本與時間，導致行政效率降低。因此，如 何兼顧民眾參與和行政效率乃成為相當重要之課題。

三、公民本身的限制： 個人接近決策者及資訊的管道如何？接近決策過程的關鍵點如何？

四、政策制定者的限制： 決策者對公民參與的認知，及如何評估民意。

五、制度設計上的限制： 應有多少人參與？公民參與如何整合？

Grass Root Campaigns 草根運動 一、「草根運動」是指政治人物，為競爭民選職位或民意代表，而主張或反對某 項政策，以爭取基層民眾或利害關係人的支持，並直接走入基層，從事各種 拉票或取得認同支持的活動。 二、通常包括：發動示威遊行、舉辦政見發表會、演講會、協調會、說明會，因 為容易製造聲勢、擴大支持、產生壓力，較採取「菁英運動」有效，故政治 人物樂於應用之。

178

「民意政治」與「專家政治」 （政策制定應以「民意」抑或「專家意見」為主？） 壹、民意政治 理想的民主政治應是具有大眾參與、政治平等、多數決等特徵的直接民主，因此，公共 政策的制定應以多數民眾的意見為依歸。惟反對完全以民意為政策抉擇論者亦指出，民 眾慾望無窮但政府資源有限，勢必無法充分地滿足人民所有的需要。

貳、專家政治 一、專家決策有盲點與限制： 專家決策欠缺民主正當性、專家之政策透視角度過於狹窄、專家無法有效掌握推動 政策的機會窗。

二、應建構「民主決策模式」： 將一般民眾身分的政策標的團體，與實際執行機關代表，納入決策過程中，與專家 共同形成「政策社區」，在平等、開放、相互尊重、信任的公共空間中進行審慎充 分的對話，建立建設性的共識，使政策制定過程能兼具民主的程序理性，與多面向 考量的實質理性。

三、專家意見於政策制定有其重要性： （一）專家對議題具有專業知識，能夠正確掌握問題的本質，並能善用政策工具， 使其發揮完整作用。 （二）但過高的科技理性以及工具至上的信念，往往使專家忽略政治價值或社會 公平正義，忽略了是由人制定政策，而非科技決定一切。

參、二者之關係 一、相互影響的關係 （一）民意政治影響專家政治 民主政治下， 「民之所欲，常在我心」是政府施政最重要的考量。雖然專家擁 有較專精、可靠、權威的專業知能，但決策者有時也不得不選擇站在民意這 一邊。 （二）專家政治影響民意政治 許多情況下政策議題極為專精，必須仰賴專家透過專業的分析研究，向決策 者及社會大眾提供專業資訊進而影響其決定。

179

二、手段與目的的關係 （一）民意政治係以人民意見為依歸， 「專家政治」似為達成民意政治的一種手段， 而民意政治則為專家政治之目的。 （二）不過，政府機關常利用不實粗糙的民意調查自我圖利或遂行政治目的，在實 際情形中，民意政治實則淪為一種「統治」的手段而已。

肆、二者之調和 主要可分為「政府機關外」與「政府機關內」二方面的調和： 一、機關外之調和機制：商議式民主 （一） 「商議式民主」 （deliberative democracy），主要是採取各種社會對話的方 式， （例如：公聽會、社區論壇、溝通辯論會等） ，透過公民間的理性反思及 公共判斷，共同思索重大公共議題的解決方案。 （二）亦即設法建構一種理解彼此價值、觀點，且尋求各方均可接受的方案與機制， 並希望在解決問題的過程中，真正落實民主的基本價值。 （三）詳參《政治學暨社會科學總論專題》。

二、機關內的調和機制：民主行政 民主行政（democratic administration）是指，以符合民主原則的機制，強化 行政官僚與環境之互動，讓國家成為接近人民的國家，讓社會成為可以參與的 社會。詳參《行政學筆記》。

伍、綜評-「民意」與「專家意見」應相互補強、相輔相成 一、先進國家制定政策的模式不外三種：菁英理論、團體理論、民眾參與理論： 而在民意高張的時代，民眾參與政治的興趣及表達利益的慾望亦隨之增加，則合理 的公共政策制定模式應要能統合上述理論的優點。

二、政策制定應結合定期選舉，使每個人參與公共政策的制定： 才能減少政府與民眾之間的信心差距，免除菁英份子和少數利益團體控制決策的過 程。

三、因此，「民意」與「專家意見」同為政策制定過程中不可或缺的部分，兩者 相互補強可有效提升政策品質。 四、學者 H. Finer（范納）曾言： 「民眾可能不智，但不會為非」。

180

民意、菁英意見、公共政策之關係 一、傳統學界以「兩段溝通論」 （Two-Step Flow of Communication）來描述民 眾與菁英間的意見交流： 大多數的民眾倚賴他們所認同的意見領袖來決定自己的意見，意見領袖以其人際影 響力將資訊過濾、簡化後，再傳送給其追隨者，因此，民眾與菁英之間應無太大的 差別。

二、Graham 於 1989 年提出了「兩個世界模型」（Two World Model），描述美 國民眾與菁英對外交、國安政策的意見： （一）在第一個世界中，民眾既不參與也不閱聽政治論述與爭辯，所以不受政治事 件或菁英意見的影響，有著相當穩定、以常識為主的政治態度。 （二）第二個世界由關心政治事務的菁英所組成，由於對公共事務及政策的關心， 菁英的意見很容易受到媒體及政府的影響。相對的，菁英的意見對政府決策 者也有相當程度的影響，但是對第一個世界中民眾的政治態度影響則極為有 限。 （三）最後，菁英與民眾對部分公共政策的意見並不全然相同，可說是外國許多實 證研究的共同發現。

三、評論：「兩段溝通論」比「兩個世界模型」對台灣一般民眾、菁英意見的異 同現象，有較高的描述、解釋、預測能力： 這一點可能與台灣在民主化後所形成的政治傳播環境有關。大眾傳播媒體的發達， 打破了兩個世界的藩籬，因此，倘若我們認為菁英是理性的，則台灣民眾大體上 也是理性的。

181

Policy Communication 政策溝通 一、 「政策溝通」是決策者及民眾雙方的資訊交流、資訊共享的互動過程： 而不只是單方面的資訊傳達。

二、論證者應主動提出其特定政策主張，開誠布公地營造共同思辨的情境： 此舉不但可以擴展論證的合理性，亦可提高民眾共同承擔決策風險及執行成敗的 信心。

Policy Discourse 政策對話 一、其觀點係強調在民主政治中，平等互動與溝通的重要性： 唯有透過真誠的溝通，商議式（deliberative）政策思辯及對話，才能建立共識的 政治文化與結論。

二、對話的合理性程度與政策品質有直接的因果關係： 因此，必須注意「對話的情境」、「對話場域」、「對話規則」等要件。

三、最終目的在增加政策信度與效度，制定良好政策。

182

政策利害關係人 壹、意義 學者 W. Dunn (唐恩）指出， 「政策系統」 （Policy system）包含三項要素：政策 利害關係人、政策環境、公共政策。而 W. Dunn (唐恩）認為， 「政策利害關係人」 是對政策下了「賭注」的個人或團體，例如：公民團體、政黨、民選首長，乃至 於政策分析家。

貳、特質 傑森與米羅夫認為政策利害關係人擁有下列特質： 一、具有目的及動機 可能基於「自利行為」 ，自利動機驅使下往往追求的是經濟上或其他實質上的好處， 有些人則為「公益動機」，公益動機則是為實踐個人信念與組織任務。

二、有特定的信念 有些利害關係人的信念是環境主義，有些人則以發展主義（發展經濟）為信念，信 念不同，企圖影響公共政策的角度也不同。

三、掌握不同資源 主要包括「物質上的」 （例如：利害關係人的富有程度） 、 「象徵的」 （例如：受到某 掌權者的背書） 、 「地位上的」 （例如：社會地位的高低） 、 「資訊上的」 （例如：政策 資訊的充分程度）。

四、具備特殊的知識與意見 利害關係人對於該項公共政策具有特別的知識與意見，則公共政策就容易受到其影 響，例如：殘障福利人士對於「無障礙設施」有特定的專業知識與看法，一般人必 須尊重他們的特殊感受與看法。

五、具有忠誠度 利害關係人如果忠誠度甚高，則凝聚力越強，對公共政策的影響力越大。

183

政策利害關係人的類型 壹、W. Dunn （唐恩）的看法 一、政策制定者： 指產生與執行政策的個人或團體。

二、受益者： 政策過程中直接或間接獲得利益的個人或團體，例如：老人為老人福利政策的直接 受益者，老人的兒女則為間接受益者。

三、受害者： 政策過程中喪失其應得利益的個人或團體，喪失的原因可能是政策設計失當未將他 們列為利害關係人，或政策本身引起之副作用，或者為機會成本之下的必然犧牲 品。

圖表 10 政策利害關係人-Dunn 觀點

184

貳、薩瓦奇之看法 一、區別指標： 從兩個指標來區分政策利益關係人之類型： （一）潛在合作可能性： 指利害關係人之間的潛在合作可能性，究竟是高度或低度。 （二）對政策制定機關的潛在威脅： 利害關係人可能對政策制定機關抱持反對立場，以致於威脅到政策的制定與 執行。

二、類型： 基於前述兩項指標，政策利害關係人可以分為四類：

（一）支持型： 指利害關係人彼此之間具有「高度」合作可能性，對於政策制定機關 僅具「低度」的威脅。 例如：殘障福利政策，其利害關係人包括：殘障人士、納稅義務人、非營利 慈善團體等，他們彼此之間的共識程度與合作可能性甚高，對於社福機構的 政策大致抱持肯定的態度。

（二）反對型： 指利害關係人彼此之間僅具「低度」合作可能性，且對於政策制定機關 抱持「高度」強烈的反對態度。 例如：興建核四廠政策，反核者與擁核者立場相當對立，幾乎沒有合作之可 能，而對於主管機關（台電公司與經濟部）又不支持，經常以抗爭方式表達 不滿。

（三）混合型： 指利害關係人彼此之間具有「高度」合作可能性，且對政策制定機關亦 抱持「高度」的威脅。 例如：高速公路的高承載政策，汽車族與乘客都保持高度的潛在合作關係， 並無意見上的衝突，但對於主管機關（特別是年節期間）實施成效並不理想 則頗有怨言，容易威脅該機關的政策推行，但是基於法令規定，又不得不遵 守，因此利害關係人出現既支持、又不滿意的矛盾態度。

185

（四）邊際型： 指利害關係人彼此之間具有「低度」合作可能性，且對政策制定機關亦 持著「低度」的威脅。 例如：「全面週休二日制」政策，受薪階級（特別是勞工階級）幾乎全面贊 成，少數勞力密集的產業則持反對態度，故雙方合作的可能性極低。至於他 們對政策主管機關（人事行政局）的威脅亦不見得甚大，故真正關心該政策 的利害關係人就容易成為「邊際型」。

對政策制定機關的威脅程度 高度

低度

高度

混合型合作策略 （高承載政策）

支持型參與策略 （殘障福利政策）

低度

反對型防衛策略 （核四廠政策）

邊際型追蹤策略 （全面週休二日制）

潛在合作 的可能性

圖表 11 政策利害關係人-薩瓦奇觀點

186

認定「政策利害關係人」的程序（方法） 依學者梅森與米羅夫的觀點，主要有以下七種途徑： （※口：法、會、地、譽、意、組、人→法會地獄一組人） 一、法令強制途徑 是根據法令的強制規定來認定政策利害關係人。法律可能基於保障某些弱勢團體的 地位，因而強制認定其為利害關係人。例如：我國之「婦女保障名額」 、 「原住民保 護條款」、「殘障同胞福利條款」等，都在相關法令規定下自然成為利害關係人。

二、地位途徑 根據利害關係人在政策制定結構中的「位置」，來認定利害關係人。例如：各機關 「首長」、民間團體的「領導人」。

三、聲譽途徑 以社會上的聲譽來認定利害關係人。例如：教育政策可認定知名大學校長或學術界 聲望卓著的教授為利害關係人。

四、社會參與途徑 以參與社會活動的積極程度來認定利害關係人。有些團體積極投入影響公共政策， 例如：環保團體。

五、意見領袖途徑 社會上總有少部分人經常成為左右大眾輿論的領導者，因此這些意見領袖就可納為 利害關係人加以認定，惟缺失在於容易忽略那些非意見領袖的多數民眾。

六、人口統計途徑 可以根據年齡、性別、種族、職業、教育水準等統計資料類別來認定利害關係人。 惟缺點在於容易造成利害關係人觀點的「同質性」。

七、組織途徑 從組織所牽涉到的供給者、員工、顧客、競爭者、管制者等來認定利害關係人。缺 點在於因為組織所涉及的對象太多，可能會忽略某些潛在的重要利害關係人。

187

政策變遷 壹、意涵 一、「政策變遷」是指當前的政策被其他政策所取代的現象，意味著舊政策的修 改與新政策的採納。 二、學者 P. Hall 則認為，社會學習針對過去的經驗及新的資訊，有計畫地調整 政策目標與技術，而學習效果將導致政策變遷。 三、政策變遷可能有四種方式：政策創新、政策賡續、政策維持、政策終結。

貳、政策變遷的層次（政策學習的層次） 學者 P. Hall 將「政策學習」區分為三個層次： 一、第一層次變遷： 對既有政策工具的配置情形與使用程度進行調整。

二、第二層次變遷： 涉及新的政策工具取代既有工具。

三、第三層次變遷： 涉及統攝性目標、和新理念的變遷。

參、變遷原因 一、歷史經驗的教訓、 二、生態背景的改變、 三、群體意識的改變、 四、知識涵養的深化、 五、特殊利益的追求、 六、社會特質的需求

188

肆、變遷理由 一、政府擴大治理功能： 政府擴大某項政策領域的活動範圍，以擴大政府的治理功能。

二、當前政策因不良副作用或效果不彰： 需要對政策作某種程度的調整。

三、為免政策終結引起民眾反彈與社會不安： 故盡量避免制定新政策。

伍、變遷原則 一、時效： 講求運作時效與可取得資源。

二、替代： 該變遷應具有替代性。

三、本益： 變遷後的利益應顯然大於成本。

四、脈動： 政策變遷應呼應社會與環境脈動，才具可行性。

五、開放： 政府基於開放立場讓公民參與政策變遷過程。

六、合理： 該項變遷必須是負責執行機關有能力處理者。

陸、變遷的型態 一、直線型： 指現行政策被其他政策直接取代。

二、非直線型： 可能在許多舊的政策或計畫中，制定另一套新的政策或計畫。

三、強化型： 將過去舊政策併入新政策之中，以強化新的政策內涵。

四、分離型： 將某項政策或計畫分成兩種或多種以上，或將某機關分立成二個不同功能的新機 關。

189

政策變遷的類型 B. W. Hogwood 及 B.G.Peters 指出，政策變遷的類型有四種： 一、政策創新 指政策系統針對新的環境問題，重新加以界定並規劃執行新的政策。

二、政策維持 指現行政策基於人類惰性、優勢團體的作用等因素，執行獲得成效而繼續維持。

三、政策終結 在原方案的執行未有成效，或已達成階段性目標後，將政策終結，以節省行政資源。

四、政策賡續（Policy Succession） 一、指某項政策在執行一段相當時間後，由於時間、空間、各種環境因素改變的影響， 該項政策已不可能以原來面貌繼續執行下去，但也不會真正的被終止，而是以各種方式 「賡續」去達成政策目的。

二、這種賡續政策已為政策變遷的主要型態： 也就是說，先前的政策由新的政策來取代，但所欲解解決的問題、執行機關乃至服 務對象都未改變，在財政日漸困難以及業已投入龐大沈澱成本考慮下，這種賡續政 策已為政策變遷的主要型態。

三、比較常見的政策賡續方式有以下幾種： （一）線性賡續： 終止現行的政策，另制定一項新政策，以實現原政策目的。

（二）政策整併： 將兩個或兩個以上的政策或計畫整併，另制定一項新政策以實現原政策所追 求的類似目的。

（三）政策分割： 將一個現行的政策，分割成兩個或兩個以上的政策。

（四）部分政策終止： 具體縮減某項政策的規模，使該政策得以繼續存在下去。

190

決策過程對政策變遷造成的影響 一、決策過程的周延程度 決策過程越周延，例如：參與者具有代表性、政策規劃內容具有合理性…等，可提 升政策的可行性，正確處理欲解決的社會問題，易導致政策發生「終結」、「維持」 的情形。

二、對問題的蒐集與評估 對政策的環境進行完整的資料蒐集及評估，可以對問題重新加以界定並規劃，使政 策產生「創新」式的變遷。

三、決策過程的鐵三角關係 鐵三角關係（行政官員、利益團體以及國會小組委員會）所形成的互利與壓力關係， 可能使政策產生「維持」式的變遷。

四、決策者對於政策變遷的認知 支持官僚系統利益的決策者，傾向以「維持」 、 「賡續」的政策變遷方式。傾向以尊 重民意、解決社會問題、整體財政情況進行考量之決策者，則常利用「終結」 、 「賡 續」等政策變遷方式。

191

Policy Punctuations 政策斷續（≒政策變遷） 一 、「 政 策 斷 續 」 等 同 於 「 政 策 變 遷 」 的 概 念 ， 相 對 於 「 政 策 均 衡 （ Policy equilibrium）」概念。 二、有學者在累積相當時間的政策制定個案後，分析發現： （一）政策制定的變遷與穩定，與大眾議程上的議題起落有關。 （二）美國政治制度加深了政策的斷續與均衡現象。 （三）政策形象影響了議題本身是否能夠超脫政策壟斷。

三、其認為單從「制度結構」而言，美國分權與制衡的制度設計，無意間創造出 議題導向的「次級系統政治」，與國會和總統的「宏觀政治」間，為穩定亦 促進變遷的互動系統： 「次級系統政治」就是一種均衡的政治，「宏觀政治」則為一斷續的政治，換言之， 是「政策次級系統」與「宏觀政治系統」的互動，而導致諸多政策領域出現斷續與均衡 之現象。

Policy Stasis 政策停滯 是相對於「政策變遷」的概念，在漸進主義的觀點下，大部分政策乃保有一種均 衡狀態，因為大部分的政治過程受到穩定與漸進主義的邏輯所主導。

192

政策終結（Policy termination） 壹、發生時機 一般而言，結束一個政策過程有二種情形： 一、公共問題已經得到解決。 二、政府在該政策問題上的行動已經停止。

貳、政策終止的通則 「人民需求是否被滿足」只能作概略判斷，無法精確評估。因此，關於政府行動的終止， 學者 C. O. Jones (瓊斯）提出兩個通則：

一、「終止」很少是由於問題已被解決。 二、一般而言，「終止」是一種調整的過程： 在此過程中，政策制定者將其注意力轉移到其他相關的事務。

193

政策終結的困境 一般而言，政策終結的困境有以下數項：

（※口：認知、同情、法律、延宕、誘因、成本、永久、保守、反終結→認知上 同情，故使法律延宕，而減少又因提高成本，終於導致永久保守反終結。） 一、認 知 上的不情願： 特別是既得利益者，通常不願意看到組織或政策的終結，因為政策終結就等於承認 政策完全失敗，這在認知上很難接受。

二、欠缺政治誘 因 ： 對於政治人物而言，沒有人願意承認過去的政策錯誤，同時由於新政策所帶來的邊 際利益太少，對於選民的影響不大，都降低了支持政策終結的誘因。

三、制度的永 久 性迷思： 許多機關設置或政策制定的基本出發點是「永續發展」，更何況任何一個組織都具 有抗拒威脅的調適能力，一旦發現組織外部出現威脅其生存的勢力，必將設法透過 種種手段加以解決。

四、動態的保 守 主義傾向： 組織與政策都是動態的實體，且具有反抗變革的保守傾向。

五、反 終 結 勢力的結盟： 通常被終結的官僚機構，或政策領域內的利害關係人，都會基於「命運共同體」的 動機而集結在一起，形成不可忽視的政治反對力量。

六、法 律 障礙： 美國所強調的「法律正當程序」（Due Process）幾乎成為阻礙政策終結的守護神條 款，在強調「依法行政」的台灣，要中止某機關或政策一定要先通過法律，例如： 台灣省政府的虛級化。

七、高昂的發動成 本 ： 政策終結者想要動員各種力量，以反制那些反對終結勢力，而這必須付出高度的政 治資源成本，如果資源不足，政策終結就有問題。

八、反效果及同 情效應： 政策終結對於那些無辜的成員可能造成反效果，以致於反終結者容易博得社會的同 情與支持，提高了終結的困難度。

九、延 宕 與拒絕： 即使政策終結已經獲得授權執行，但可能以執行不力或部分執行作為延緩政策終結 的理由。

194

政策終結的類型 一、功能終結： 指某項政策領域的終止。例如：動員戡亂時期結束後，許多戡亂時期的管制政策都 相繼結束，例如：禁止遊行示威、報禁、禁止赴大陸探親…等。

二、組織終結： 指行政組織的終結。例如：警備總部在民主化的浪潮下，終結其歷史命運。

三、政策方法終結： 指當某項政策的理論基礎或方法不再適用而導致的終結。例如：過去教育部對大學 校園的學位、課程、人事具有高度的管制權，但目前基於「教授治校」 、 「校園民主」 的自由理念，中央控制的政策型態已經宣告結束。

四、計畫終結： 計畫是政策中的具體手段，例如：「出版審查制度」有很多的爭議，將過去不合理 的作法予以終結，就是計畫終結。

政策終結的策略 一、事前妥善規劃： （一）應型塑良好的政治氣氛，讓利害關係人心理有所準備。 （二）特別注意政策終結的政治面影響。 （三）可考慮建立自動終結的機制，例如：落日立法。 （四）以議程控制手段為政策終結創造機會。

二、降低反對聲音： （一）提出的政策終結理論基礎必須完整、具說服性。 （二）針對不同型態的支持者與反對者，施予不同的因應策略。 （三）成立任務小組或特別委員會來執行終結任務。

三、進行利益交換： 對於因政策終結而喪失利益的人，給予利益上的補救措施，例如：給予救濟金或安 排新工作。

195

政策學習 壹、意義 可以從二個角度來界定： 一、是一種內在的自覺意識，期望改善政府目標的實現 「政策學習」是基於過去政策後果與新資訊的觀點，調整政策目標或技術，以提 高目標實現。

二、是基於經驗性的行為所發生之改變 通常是基於外在刺激的回應，而不是原本即具有的高度自覺。

貳、類型 主要可分為二類：

一、外部學習 （一）動力： 主要來自於公共政策過程以外的力量。 （二）學習主體： 大型的參與性政策社群，是一種社會學習。 （三）關心的問題是： 外部環境的問題為何？目標應如何改變？

二、內部學習 （一）動力： 主要是來自於公共政策過程本身的認知，政策制定者本身的自覺意識，期望 改善政策目標與技術。 （二）學習主體： 是小型、專業技術性的政策網絡，學習目標是政策工具或政策情境，這種學 習可稱為「教訓汲取」。 （三）關心的問題： 何種政策工具在何種情境下會成功或失敗。

196

本章相關專有名詞 Policy Coalescence 政策合併 一、是政策運作過程的一個階段： （一）在此階段，凡是會有影響的所有相關規範、價值觀及需要，都需加以檢視，塑造 清晰、精確的政策環境。於形成正式公共政策之前，必須將所有相關資訊緊密扣合在一 起。 （二）因此，「政策合併」涉及相關團體與個人，必須共同合作，提出明確的需求 聲明，投進政策環境去運作。

二、當政策語言、價值及意圖均相當明確，而達成政策目標的方法也明白界定時， 政策合併就告發生。

Policy Deliberation Phase 政策商議階段 一、為政策制定過程中，相關團體或個人對解決政策論題之替選方案，進行協商、 調適的階段。 二、在此階段，由不同的專家與官員對已經規劃好的政策仔細查驗，目的在協助 政策最後能夠被核可並執行。由於利益團體、行政官員、民意代表、利害關 係者聯合起來組成政策環境，因此政策商議也就在他們之間發生。

Trade-Off 抵換 一、也稱為「交易取捨」，是指政策運作過程的各個階段中，對於各政策進行互 換之後，其得失之間的計算考慮： 例如：在政策問題認定階段，選擇處理某一個公共問題，就會失去處理另一個問題 的機會，因此面臨犧牲替代的考慮。

二、另外，在制定一項政策時，利害關係人、當事人或決策者，各有不同的主張， 因此透過讓步，以抵換對方在某些部分作讓步。

Gaming Theory 遊戲理論 不同於「博弈理論」（Game Theory），「遊戲理論」是指利用遊戲的方式，模擬 某一種真的情境： 例如：利用遊戲的方式，代表某一個城市的運作狀況，由不同的人扮演不同的角色，有 扮演市長，有人扮演市議員。在整個模擬遊戲的過程中，所有角色扮演者將更清楚的瞭 解市政府所存在的問題及發展機會。 197

第四章 政策問題 「政策問題」重點概念聯結圖

198

政策過程的角度

圖表 12 政策問題重點概念聯結 - 政策過程的角度

199

政策分析的角度

圖表 13 政策問題重要概念聯結圖 - 政策分析的角度 200

公共問題 壹、意涵 「公共問題」是一種問題類型，是指不特定多數人，覺得期望目標與實際情況之 間存在著顯著差距，因此透過各種方式，將其要求公諸大眾，引起政府機關 注意，並希望政府謀求解決。

貳、發生原因（＊口：衝、管、訊、科、科） 根據 C.O.Jones（瓊斯）之看法，導致公共問題發生的原因有以下五項： 一、科學研究的突破 科學的研究突破、知識的累積充實，以致資源分配不均，社會問題無法妥善解決因 應，甚而產生更多的問題。

二、科技的應用 將科技研究發明的成果應用於實際社會生活，因而產生各式各樣的問題。例如：由 於資通訊科技的進步，因而造成第三方支付、資通訊安全等問題。

三、通訊的發達 由於目前通訊技術進步發達，造成天涯若比鄰，某地所發生的事情在很短時間內， 即傳達到世界各地，因而可能有負面的衝擊。

四、各類衝突事件 由於國際或國內事務的衝突事件，因而導致各類政治性、經濟性或社會性公共問題 的發生。

五、管制措施 由於政府機關對人民進行干預或採取管制性作法，因而產生各種公共問題。例如： 政府對人民的經濟活動採取某種管制措施。

201

公共問題的提出管道（人員） 一般來說，公共問題可以透過以下這些人員（管道）提出：

（※口：抗議、行政、候選、當、領袖、大、利、民、政→抗議行政人員候選當 領袖，大利民政職系。） 一、民 意代表 二、政 黨 三、利 益團體 四、大 眾傳播媒體 五、意見領 袖 在政治、經濟、學術、大眾傳播等領域的意見領袖，在社會上極受重視，具有極大 影響力。公共問題如果能經由他們提出並表示看法的話，當可引起政府有關機關的 注意。

六、當 事人代表 受到公共問題影響的當事人，可以推派代表或是由當事人自告奮勇擔任代表，將問 題直接向政府有關機關提出。

七、行 政 人員 如果公共問題是屬於政府機關行政人員本身主管的業務範圍，該等行政人員可以發 揮積極主動的精神，提出公共問題並爭取納入政策議程。

八、候 選 人 九、示威抗 議 者 受到公共問題直接或間接影響者，往往會在缺乏其他適當提出管道的情況下，採取 走上街頭，以請願、抗議、示威、遊行、甚至暴動的方式，將問題凸顯出來，吸引 政府機關的注意力。

202

公共問題的催生 壹、Cobb＆Elder 的觀點 R. W. Cobb（柯布）和 C. D. Elder（愛爾德）曾經提出一項概念，認為公共問題的 發生乃是「問題發起者」與「觸動樞紐」二者交互作用的結果。研究結果顯 示，社會上有四種類型的人喜歡發起公共問題： 一、再調適者： 感到有不利於地位、資源分配的偏袒狀況時，就發起問題的競爭性團體。

二、發掘者： 純為個人私利而發起問題者。

三、環境反應者： 因環境發生某一不可預知的事件而發起問題者。例如：因為美國甘迺迪總統被刺身 亡，結果引發大眾對槍枝管制問題的關切。

四、行善者： 為所信仰的公益而非為個人私利而發起問題者。

五、綜評： 問題發起者的動機往往不是單一的，所以上述四種類型彼此之間也不具有排斥性。

貳、綜論 一、議題的形成，取決於「發起者」與「觸媒」間的互動關係： 「發起者」與「觸媒」事件之間必須產生關連，且「發起者」必須讓群眾瞭解到該 議題是需要解決、需對之採取行動，才可能形成一件為大眾所關切的議題。從系統 理論來看，所謂的投入包括了「發起者」和「事件」，也就是「觸媒」，透過觸媒， 問題乃轉換為議題，其輸出則為「議程」。

二、五種主要「觸媒」： 天災、意想不到的人為事件、因科技變遷對環境造成新問題、社會資源分配不均、 生態環境的變遷。

三、三個重要的先決條件： （一）必須吸引大眾的關注。 （二）必須是民眾所共同關切，且企圖採取行動、加以解決者。 （三）必須是民眾一致認為，議題屬於政府部門權責範圍以內者。

四、故一般而言，一項議題是否能列入政府議程當中，取決於它的定位及其是否 屬於政府正當行動之範疇。

203

公共問題之需求評量（Needs Assessment） 壹、意義 一、「需求評量」（Needs Assessment）是指「某一標的人口群體，對某事項之 需求程度，與政府機關已提供的服務，該需求的滿足程度，以及二者之間差 異情況的評量」。 二、進一步而言，「需求評量」是對於某一個公共問題的型態、深度、廣度等， 進行系統性評量。 三、若從「政策規劃」九步驟的角度觀之： 是政策規劃的第二步驟，與第三步驟「敘明目的」是平行的，即二者應同時考量， 互作修整。

貳、要素 也就是「需求評量」應包括三個項目：

一、造成因素： 阻礙該項需求的因素。

二、需求廣度： 該項需求的廣度。

三、滿足方法： 滿足該項需求之政策的廣度。

參、類型 依據 J. Bradshaw（布瑞銷）的看法，需求可分為下述四類： （※口：感覺、明示、比較、規範→感覺民視比較規範） 一、規範性需求 指情況低於政府機關所規定的一般情況，而有需要予以補救者。例如，基本工資假 設為 19047 元，若某人的收入不足此項最低工資的規定，即已處於「規範性需求」 的狀態中。

二、感覺性需求 指個人所想要滿足的需求，相當於經濟學中的需求，完全依個人的感覺及自己所訂 的標準而異。例如，某人把收入訂在每月薪資 10 萬元，就算其薪資超越基本工資 的 19047 元，但仍處於「感覺性需求」不滿足的狀態之中。 204

三、明示性需求 是指個人將需求轉換成一種意圖，而希望政府去實現或完成此種圖者，相當於經濟 學中所謂「需求」 （Demand）的意思。例如：政府推動公營事業民營化，但有些公 營事業員工擔心工作就業權即無保障，因此透過各種方式，上街頭或抗議，要求政 府給予工作權保障的訴求。

四、比較性需求 是指個人的狀況明顯低於某一比較團體之平均狀況，相當於社會學的相對剝奪感 。例如，長期以來農民感覺到個人的收入始終比不上工人，政府對工人的照顧始終 優於農民，在這種比較下便將「比較性需求」轉為「明示性需求」。

Relative Deprivation 相對剝奪感 一、 「相對剝奪感」是指某一群標的人口的心理感受： 該標的人口對於自己所處的情境，原本不認為有什麼問題存在，但是在與其他參照團體 比較後，覺得自己的情況不如別人，甚至與別人的情況存在著顯著的差距，於是提出縮 短差距的具體要求與心理需求。

二、此種相對剝奪感產生後，當事人就會進一步產生「比較性需求」，而要求政 府機關設法予以滿足： 例如：某一群農民本來對生活現狀覺得很滿意，但是當他們與都市中產階級相比 之後，覺得情況比他們差很多，因此要求政府應採取政策作為。

205

政府對公共問題抱持的態度 一般來說，政府機關對公共問題所持的態度，從最消極到最積極，可以分成四種：

（＊口：二組、任其、鼓勵、促進） 一、 遏阻發生 （一）即遏阻該問題進入政府機關的政策議程內： 基於該問題之處理可能有礙機關之價值觀或利益，因而當問題剛發生時，就 設法把問題壓抑下去。 （二）若是該問題遏阻不住而進入政策議程，則機關再動員力量設法在政策規劃階 段，讓解決問題的方案胎死腹中。 （三）此一系列的活動稱為「遏阻性決定」 （non-decision making） ，值得注意的 是，除非真正有必要，否則遏阻性決定很可能會激起更大的不滿及反抗。

二、任其發生 政府機關對於已發生的公共問題，採取消極被動的態度，讓問題自生自滅，並不協 助界定及處理問題。此種態度對許多社會問題的解決是不公平的，尤其是弱勢團體 者的問題，往往會在衝力不足又無法獲得政府機關的注意及接納，因而得不到解 決。

三、鼓勵發生 （一）政府機關積極協助當事人界定問題，鼓勵把問題具體化並提出來，不過，政 府機關只是指導民眾作好參與政策運作的準備，並不為他們承擔「認定」與 「界定」問題的責任。 （二）例如：1964 年美國為「向貧窮宣戰（The War on Poverty）」所通過的「經 濟機會法」，就是支持貧窮地區的社區行動機構，讓他們的問題能有管道向 社會及政府機關訴求。

四、促進發生 政府機關主動積極的促使問題發生，或使其更為凸顯，製造輿論並加以處理。換言 之，政府機關是有系統的檢討社會事件對民眾的影響後，對於某些問題主動的納入 政策議程內，並設法予以解決。例如，中國紀錄片「蒼穹之下」，有人議論是中國 政府在幕後促其發生，以解決中國日益惡化的空污問題。

206

Non-decision making 無決策制定（≒遏阻性決定） 一、 「無決策制定」是政府面對公共問題的一種態度： 依照貝克拉與巴拉茲的觀點，「無決策制定（non-decision making）」是政府面對 公共問題的一種態度，其「主張改變社會現行利益分配的需求尚未提出前，即加以 壓抑，或在這種需求尚未達到決策制定之領域前，即加以遏阻的一種方法及政府態 度」。

二、鑑於政治領袖或政治組織的生存起見，對於可能會威脅到其生存的問題，必 然會設法使其無法列入議程內： 例如：對某政府單位的裁撤意見。 三、使問題無法列入「政府議程」的方法有以下二種： （一）使用武力。 （二）利用盛行的信仰和價值觀念。

Creative Chaos 創造性混沌 一、 「創造性混沌」是因組織對外在環境態度，而產生組織質變的狀態： 其認為，如果組織對外在環境的訊號採取開放態度，便能利用此些訊號的曖昧不明、雜 音來改善自身的知識體系，而組織成員將面臨例行公事、習慣體系的瓦解，故稱為「創 造性的混沌」。

二、可增加組織內部的張力，使組織成員專注於界定問題與解決問題： 此種方法與「資訊處理的模式」恰形成強烈對比， 「資訊的處理」是視問題為已知， 僅用一套既定的解決問題模式而尋求制式解答。

207

政策問題（Policy Problem） 壹、意涵 一、「政策問題」是經由政策分析人員，採取問題認定途徑與方法，予以深入分 析研究後，確認政府主管機關有必要採取行動，乃制定政策加以解決之公共 問題。 二、由上述定義可知「政策問題」至少具有三項構成要素： （一）是一項已被提出的公共問題。 （二）經由政策分析人員所認定。 （三）落在政府機關管轄範圍內，且有必要採取行動加以解決者。 三、政府並非萬能，不可能對所有大大小小公共問題均加以處理，只有經過政策分析人 員認定，該問題屬於政府機關管轄範圍，且應盡快列入政策議程、規劃解決方案者， 才是「政策問題」。

貳、特性 一般而言，政策問題是一種尚未實現的需求，也許可以透過公共行動加以改善，詳言之， 其具有下列特性：

（※口：主、動、賴、人、史→政策問題就是主動賴人的開始） 一、互賴 性 政策問題並非單獨存在，某一領域的政策問題經常會影響另一領域的政策問題，因 而發生交錯縱橫的複雜關係，增加了解決問題的困難度。例如：國宅問題與交通問 題是交互依賴的，因此當我們分析政策問題時，應將它視為「問題系統」，視政策 問題為一個無可分割與交互依賴的關係系統，運用整體研究途徑來解決問題。

二、主 觀性 政策問題是人類以概念詮釋問題的產物，是一種心靈的人為產物。界定政策問題的 主觀性質有二種好處： （一）重視人類主觀感受，是一種人文主義情懷的表現，非過份強調客觀事實的冷 酷科學所可比擬。 （二）問題既是主觀的產物，解決問題的知識與方法也需重視心靈感受。

三、人 為性 政策問題是人類主觀判斷的產物，是基於社會需要而建構的。政策問題的人為性， 使得我們分析一項政策時，不能忘記政策的制定可能影響到某些人的權益，也可能 致使有些人企圖影響公共政策。

208

四、動 態性 （一）「政策問題」與「解決方案」二者之間具有動態性： 一個政策問題可能具有許多不同的答案，答案本身也很可能轉變為另一種不 同性質的問題，因此，問題與解決方案經常相互流動。 （二）政策問題的動態性給予的啟示是：必須時時抱持警惕之心看待政策問題，當 前的政策問題固然得到解決，但同時也必須注意這個解決方案是否真正解決 問題，或有無可能發生成另一個不同性質的問題。 （三）「問題系統」的特性： 問題系統並非機械的實體，換言之，一個問題系統具有下列特性： 1.沒有任何一個問題的性質是相同的。 2.某一問題必然對整體問題系統發生影響。 3.一個問題是否影響整體問題系統，常端視另一個問題的變化而定。

五、歷史 性 問題的發生常不是突發的，而是逐漸形成的。所以 C. Lindblom (林布隆）指出： 「政 策問題的產生，乃由於以前政策之偏差或不當的後果」。

209

政策問題的類型 政策問題主要可從以下二面向作出分類：

壹、就問題的結構而言 W. Dunn (唐恩）以制定者、方案、效用、結果、機率五種標準，指出三種不同 的政策問題： 一、結構良好的政策問題（第一類型的政策問題） 是可以完全電腦化的問題，政策方案的後果可以透過電腦程式而加以預測，許多 政府機關所處理的例行性、作業性問題皆屬於此類。例如：「究竟我們應該採取何 種類型的核能發電機組，才能發揮最大的供電效能，以降低環境污染之危害」？這 個問題是非常專業的技術問題，也是一個結構良好的問題。

二、結構適度的政策問題 典型的結構適度問題是能以「賽局理論」加以體現的政策問題 。政策方案的後 果雖有不確定性，但其程度不會像結構不良的政策問題如此高度的不確定。例如： 我國行政院與立法院所進行的政策對談所衍生的政策問題即屬於此類。

三、結構不良的政策問題（第二類型的政策問題） （一）前述兩種政策問題類型，對政策方案的偏好是遞移性的，從而可以選出一個 比較偏好的方案，但結構不良問題的偏好順序則完全無法排列，例如：我 們究竟應否興建核能四廠？相關決策單位之立場與態度截然分明，相互衝突， 很難得到一個為眾人所滿意的正確答案。

（二）結構不良問題（Ill-structured problems）： 學者李特認為，結構不良問題亦可稱為「弔詭的問題」 ，他認為弔詭問題具 有以下特徵： 1.沒有明確的界定。 2.問題形成即是解決方案的分析，能瞭解問題就是解決問題。 3.沒有單一的標準能辨別出解決方案的對或錯。 4.無法列舉所有解決方案。 5.應然與實然間有許多不同的詮釋。 6.欠缺明確的分析層次。 7.是獨特的，無法加以複製。 8.問題解決者沒有錯誤的權利。 （三）此時規劃者應從政策問題的五種主要性質：互賴性、主觀性、人為性、動態 性、歷史性，認清此類問題的性質，才能掌握解決問題的根本方向。

210

由這個分類看來，「結構不良的政策問題」才是政策規劃者所最關切的，也是困難度最 高的。W. Dunn (唐恩）認為，結構良好的政策問題可以稱之為「第一類型的政策問題 （The First-type policy problem）」 ，結構不良的政策問題則可稱為「第二類型的政 策問題（The Secondary-type policy problem）」。

貳、就問題的層次而言 政策問題的複雜性與「層次性」具有極大的關係，通常層次越高，問題就越複雜。 可將問題分成四類： 一、主要問題（策略性問題）： 是政府機關最高層次的問題，常涉及機關的任務設定，是對政府機關本質與目的 有所爭議的問題，例如：組織精簡。

二、次要問題： 是涉及政府內部單位的計畫或任務，涉及計畫優先順序的排列，及計畫受益者的 界定，例如：機關內部之局處是否合併或裁撤。

三、功能性問題： 是計畫、方案相關事務的運作問題。例如：預算、財務、採購等問題。 四、輕微問題： 是指比較細節性的問題，例如：人事業務、幕僚業務、工作程序與規則等。 五、綜評：層次越高的問題越需要作策略性的決定 當問題由低層次漸往高層次移動時，問題就越為複雜，因為它們會變得更具相依性、 主觀性、人為性及動態性。且問題的層次性與決策技巧有很大關係，層次越高的問 題越需要作策略性的決定，因而被稱為「策略性問題」，即決策的結果是很難扭轉 的。

211

The First-type policy problem 第一類型的政策問題 （結構良好的政策問題） 詳參＜「政策問題的類型＞。

The Secondary-type policy problem 第二類型的政策問題 （結構不良的政策問題） 詳參＜「政策問題的類型＞。

212

政策問題的認定途徑 壹、G. Starling（史達林）的觀點 G. Starling（史達林）認為，政策分析人員在進行政策問題認定時，大致可選 用下述四種途徑： 一、樣本調查法： 即對於問題的當事人進行抽樣調查，瞭解當事人對問題的感受、看法、需求，確認 該問題是否有排進政策議程之必要。

二、間接評量法 對於某些無法利用樣本調查法的公共問題，可以採取間接評量的方式加以解決。作 法包括： （一）引用他人對該問題所做的評量結果。 （二）依據已知的部分資料，政策分析人員經過思考後自己再作評量。

三、問題製模法 可以利用模型的建構來瞭解大型複雜問題的本質。

四、相關性與因果關係法 協助我們了解某一公共問題內部重要變數彼此間的相關性，並可進一步了解問題所 涉及的「獨立變數」 、 「中介變數」及「相依變數」是什麼，以及彼此間的運作關係。

貳、W. Dunn （唐恩）的觀點 W. Dunn (唐恩）指出認定政策問題的方法有下述五種： 一、類別分析法 即分析人員在察覺一個問題時，或多或少根據他們過去的經驗，利用相關性等五項 原則，對問題的情境加以分類。

二、層級分析法 利用三種層次的原因認定：可能的原因、合理的原因、可行的原因，描繪出問題情 境產生的諸多原因。

三、類比分析法 從類似問題的確認及相似的調查中，指出政策的成因、特質，幫助分析人員類比， 以進行政策問題的內涵分析。

四、腦力激盪法 利用一群具有專業知識的人或利害關係人，經由討論的程序，激發有助於瞭解及確 認問題，亦可作為促使解決方案產生的一種手段。

五、假定分析法 是一種運用利害關係人的認定、假定等程序，認定原因和解決方法的一種分析法。 213

政策問題認定時的誤差因素 G. Starling (史達林）認為，認定與診斷政策問題時，可能遭遇的誤差因素來源有 以下幾方面：

（※口：主、意、無、多、照、實、迴、影、假 → 主意無多照實會贏家） 一、組 織結構面 過份層級分化的組織中，資訊容易被隱藏，或視新的資訊為敵人，而有「 資訊病 象」的情形，例如：各部門的本位主義使正確的資訊無法有效獲致，或上層人員資 訊過度負載而無法正確處理並認定問題。

二、意 識型態 組織成員通常擁有的一套共同的信仰體系與價值態度，常由於對信仰的堅持，而影 響了實際問題的瞭解。

三、無 知 對問題缺乏實際的瞭解及專業知識。

四、資訊太多 （超載） 資訊太多無法正確處理，造成瞭解上的障礙。

五、噪 音干擾 資訊傳送者與接受者的認知結構不同，造成瞭解上的障礙。

六、時 間落差 行政機關往往由於冗長的行政程序，而將時間落差拉大，使原為輕微的問題逐漸變 成嚴重。

七、迴 避問題 決策者逃避其所不願面對的問題，於是無法對問題產生真正的瞭解。

八、隱 蔽問題 指決策者提出已為大家所知的問題來隱蔽事實上重要的問題，移轉公眾的注意力。

九、假 性問題 解決了錯誤的問題，但對於真正應解決的問題卻無任何影響，即犯了「第三類型的 錯誤」。

214

Policy Gap 政策間隙 一、 「政策間隙」是指政策問題的認定結果，與當事人實際需求之間產生了間隙， 連帶使得政策錯誤發生的機率增加，而出現政策正當性不足的缺憾： 政府機關所設定的目標，若能符合民眾的期望，則政策執行後將產生預期的結果。 然而，機關的決策在不同時空下，對不同社群其有不同的認知與詮釋，以致於出現政策 問題的認定結果，與當事人實際需求之間產生了間隙。

二、「政策間隙」主要原因在於國家機關與社會團體，對政策價值的取捨出現矛 盾或衝突： 也就是說，一旦雙方在政策認知取向、評價取向及情感取向上出現差異，表現出來 的行為將不具互補性，非但無助於決策品質的提高，反而可能增添無法有效執行的 變數。

Policy Issues 政策論題 一、 「政策論題」是指「一項引起社會廣泛關注的公共問題」 ，是具有形成政策意 涵的議題： 是某項公共問題發生後，引起社會產生各種看法及爭議，而有被政府機關接納研究的 可能。 二、公共問題發生後，必須透過各種方式，引起社會注意並進行廣泛討論，先形 成「系統議程」，才比較有可能成為「政府議程」的討論項目。

215

政策問題的建構（建構方法） 壹、問題建構方法之意義 「問題建構方法」是指將利害關係人之間，透過相互辯論與溝通，將影響公共問 題的癥結，按照嚴重性程度加以評比的系統化過程。

貳、「政策問題建構」的重要性 一、今天政府所面對的大多屬於結構不良的政策問題： （一）結構不良的政策問題實際上無法加以解決，充其量僅能認定出其真正的性質， 然後採取革新性的問題建構方法。 （二）因此，政策科學家在認定政策問題時，必須扮演積極的角色，以具創意的判 斷力和洞察力體會問題情境，以掌握解決問題的基本方向。 （三）結構不良政策問題的建構技術（第二類型的分析方法） 針對結構不良問題，一般常見有四種比較重要的建構方法，通常稱為「第二類型的分 析方法（Methods of the Second type）」 ，以便與專門解決第一類型問題的「第一類型 的分析方法」加以區別。

二、可能造成「第三類型錯誤」： 認定政策問題時，所感受到的政策情境必須符合人類的認知與感受。如果政策問題 認定過程中發生了認定錯誤的現象，即問題情境不能反應實際認知與感受，而使問 題特徵與實際問題變成二回事，政策學者 Raiffa（雷發）將此情形稱為「第三類 型錯誤（Errors of the Third Type）」。雷發認為，第三類型錯誤乃是政策分析與規 劃過程中相當致命的錯誤。

參、特性 在此定義下，「問題建構方法」具有以下特性：

一、是利害關係人之間互動對談的共識結果： 並非決策者或分析家單方面的主觀判斷結果。問題建構非常強調對談後所取得的問 題共識，政策分析家以自己的專業知識所判斷的問題癥結，尚必須得到利害關係人 的認同才能算數。

二、是找出問題癥結或原因的系統化過程： 這種問題癥結或成因，必須是具體明確的、且真正反應利害關係人內心的想法與實 際需求。

三、必須按照嚴重性程度加以評比排列： 之所以需要按照嚴重性程度加以排列其優先順序，主要是因為資源有限，每種資源 都必須用在刀口上，不容出現差錯，否則「錯誤的政策比貪污更可怕」。 216

肆、注意事項 進行政策問題的建構必須注意下列幾點：

一、將重心擺在利害關係人的需求方面： 以找到真正的問題癥結與原因。

二、參與者之代表性要廣泛： 背景差異要大，使問題界定觀點更趨多元，更能反應現實的不同觀點。

三、須以同理心、公共利益角度，去表達其他個人或團體對於該問題界定的不同 看法： 不能僅接受來自於民意代表、特定利害關係團體、上級長官對問題的界定。

四、將完整的問題癥結結構寫進政策分析報告： 不僅界定「本機關」權限範圍內的問題癥結，而且要界定「其他相關機關」權限範 圍內的問題癥結，讓機關首長協調解決「後者」的問題。

五、採取循環式的問題建構法： 問題建構完成後，還要重新回頭檢視所建構的問題癥結、原因，是否反應實際狀況？

六、必須要找到根本的問題點： 根據此問題點設計對策，才可能是有效的方案。

217

腦力激盪法（Brainstorming） 壹、意義 最初由 A. Osborn（奧斯本）所設計，其目的在於激發創造力、強化思考力。是 一種創造觀念、目標與策略，以認定與思考問題情境的方法。

貳、步驟 一、腦力激盪小組的成立： 根據欲調查問題的性質，選擇具有深刻認知的專家。

二、腦力激盪過程的劃分： 分為「觀念創造」與「觀念評估」兩個截然分明的階段： （一）觀念創造階段： 盡量開放與自由，避免批評的語句壓制「新點子」出現的可能性。 （二）觀念評估階段： 根據政策可行性的標準進行評估。

三、觀念優先順序的排列： 開始排列觀念的優先順序，將它們納入政策建議報告。

218

多元觀點分析法 壹、意義 「多元觀點分析法」是指「系統地運用個人、組織與技術觀點於問題情境，以洞 察問題與潛在方案的方法」。相對於以理性技術途徑適用於結構良好的政策 問題，此一方法相當適用於結構不良的政策問題。

貳、特質 一、從技術觀點來看： 運用機率論、成本利益分析、計量經濟與系統分析之技術，強調因果思考、客觀分 析、預測、最適化等，以最適化模式來觀察問題情境與提出解決方案。

二、從組織觀點來看： 視問題情境與解決方案為「從一個組織狀態到另一組織狀態的有次序演進過程」。 關切標準作業程序、法律規則與制度運用程序等。對於目標的完成與績效的改進並 不十分關切，故經常與技術觀點發生衝突。

三、從個人觀點來看： 以決策制定者的認知、需求與價值判斷來觀察問題情境與解決方案，主要特色在於 決策制定者本身的直覺、魅力、領導與自利因素。

參、運用原則 一、典範的混合： 建立以典範為基礎，而非以學科為基礎的小組，如此方能使技術、組織與個人觀點 同時出現於公共政策當中。

二、觀點的平衡： 在進行政策規劃之際，應該盡量在技術、組織、個人三種觀點之間取得平衡。

三、不同觀點間不均衡的複製： 技術觀點的方法基本上是可以複製的，但是個人與組織觀點則無法複製。因此，吸 納個人與組織觀點時，準備工作必須十分周全縝密，以免錯失機會。

四、適當的溝通： 不同觀點運用不同的溝通技術，技術觀點經常以建構語言（例如：模式、變項、分 析架構）等方式進行溝通，個人與組織觀點則以自然語言、以政策分析報告、摘要、 簡報、研討等方式進行溝通，故不同觀點間應有充分的溝通以交換意見。

五、延緩整合： 不必急於整合上述三種觀點，反而必須明確指出：技術、個人、組織觀點間的連鎖 關係，以及他們所可能提出的結論。 219

假定分析法 壹、意涵 一、「假定分析法」是將政策分析家或利害關係人，對政策問題的不同看法加以 整合，企圖整合那些足以影響問題情境的衝突假定，故是將政策問題的衝突 性假定進行創造性的匯合。 二、如果能夠透過此一程序來界定問題，則所有政策利害關係人對於政策方案必 然保持合作的態度。

貳、程序 一、利害關係人的認定： 首先，認定利害關係人究竟有哪些？一旦予以認定，則按照政策利害關係程序予以 排列優先順序。

二、假定浮現： 從政策問題與政策建議之間的因果關係著手，仔細檢視二者間具有何種明顯或隱含 的假定，如有，則予以一一列出。

三、假定挑戰： 將所蒐集到的假定予以比較與評估，特別是相互對立的假定更可以彼此比較或挑戰， 以決定究竟何者才是可以接受的假定。

四、假定集中： 一方面將最重要的、最不確定的假定予以集中，另一方面則將已經確定的假定予以 集中。

五、假定匯合： 設法匯合出可以令所有利害關係人接受的共同假定，然後設計解決問題的綜合性政 策方案。

220

創意集思法（≒類比分析法） 壹、意涵 一、「創意集思法」是指自由而無拘束地交換想法，企圖找出類似之處，以發展 新的想法來界定政策問題或尋求解決方案的方法，其目的是希望促進對於類 似問題的認知。 二、簡言之，若能加強問題之間相似性的認知，則自然增加了解決問題的能力。

貳、類比方式 進行相似性的類比時，可以作下列四種類比：

一、個人類比： 指政策分析家將自己想像為其他的政策利害關係人，以體會問題的情境，例如：環 保官員想像自己為公害污染地區的受害民眾，以體會問題的嚴重性。這種角色扮演 的方式可以幫助政策制定者認清政策問題的嚴重性。

二、直接類比： 指政策分析家直接將兩種或多種問題情境加以比較，加深對於所欲探討的問題情境 之瞭解，例如：吸毒者的治療可與傳染病的控制加以直接類比。

三、象徵類比： 無法找到實際問題兩相類比，則不如將某一既定的問題情境與某一象徵的過程加以 比較，例如：將生物系統與政策系統加以比較。

四、想像類比： 政策分析家完全發揮自由想像力，將問題情境與某一想像中的事務相互比較。例如： 國防政策分析家為了研擬星戰（Star War）的策略，發揮想像力假想地球與其他宇 宙發生太空戰爭，根據這種想像研擬軍事戰略計畫。

221

消費者分析法 一、應用於政策問題認定時，比較著重於一般民眾的需求評量，而非意見表達。 二、其基本假定是：所有的政府機關均應瞭解民眾的需求： 不過一般民眾往往很難清楚界定究竟需求什麼，及如何評量他們的需求強度。

三、寇特發展出三種評量民眾需求的方法： （一）直接訪問法： 利用開放型與封閉型問卷，由受訪者直接表達需求為何。 （二）動機研究法： 由受過訓練的訪問員，對消費者進行深入的訪談，以瞭解消費者的需求、動 機、態度。 （三）標準答案法： 由訪問員對受訪者提出某些可能的答案，受訪者從中選擇答案，以瞭解其需 求。

魚骨圖分析法 一、 「魚骨圖」是一種表示問題因果關係的圖表，將「問題原因」與「問題後果」 之關係用魚骨頭的方式加以表達，故稱之為魚骨圖，又稱為因果圖。 二、實施程序為： （一）先邀請專家學者將問題癥結予以界定出來。 （二）根據每一類別的問題成因進行討論、分析與辯論。 （三）將辯論結果繪如魚骨圖。 （四）進行投票或問卷調查，以決定問題癥結的嚴重性。

三、應用時機： 當政策問題的基本類別已經界定出來，且每位參與者對於該問題非常熟悉時。

222

問題點檢核表 一、將所找到的問題點一一加以列出，並加以整理，製作一個「問題點檢核表」 ： 請參與者依據問題點的嚴重程度加以填寫，問題癥結一旦找出，解決方案也就容易 多了。

二、應用時機： 當診斷者對於問題點相當認識，且能具體列出各項問題點時。

追根究底法 如果您只有一個人，沒有辦法進行腦力激盪，只好運用追根究底法，即將問題性質以繪 圖法，一步一步地將問題癥結或成因逐步縮小，並且剖析出來。

223

政策問題報告書 壹、意義 政策分析人員研究是否有必要將公共問題轉變成政策問題時，必須撰寫一篇政策 問題報告，提請規劃單位的首長參酌，作為正式規劃方案以解決該問題的依 據，此即「政策問題報告書」 。

貳、主要內容 一般而言，政策問題報告書應包含下列內容：

（※口：問題、注意、標的、利害、計畫、目標、評估、架構、替選、建議、參 考 →政策問題的解決要注意標的人口的利害得失，計畫要有目標，評估 要 有架構，用替選方案來建議長官參考）。 一、問 題 的來源與背景： 可以從 7W 加以瞭解：何事（What）？何時（When）？何地（Where）？何人（Who）？ 如何（how）？為何（why）？何人受影響（whom）？

二、問題受注 意 的原因 解析問題需要予以注意以及應該在此時加以分析的原因。

三、列出標 的 人口 「標的人口」是指問題處理或政策方案的直接實施對象。例如：某一年齡層的人民、 某一種族、某一地理區位的人民。

四、利 害 關係者（stakeholder） 利害關係者是指政策活動的受益者與受害者而言，包含標的人口在內，應盡可能以 計量方式將利害得失的數目陳列出來，使這些人及決策者在處理問題時均有心理準 備。

五、相關計 畫 與活動 列出過去與目前所作過解決該問題的相關計畫和活動。

六、目的與目 標 目的是指抽象的、一般性的、不易橫量的未來理想狀況，目標是指具體的、特殊的、 操作性的、可以衡量的未來期望狀況。目標與目的應予明確界定，以做為未來分析、 評比政策方案優先順序的根據。

七、績效評 估 標準 即在此報告中，應事先從計量與定性兩方面仔細考慮，設定評估方案績效的標準。 224

八、分析架 構 指在對問題進行研究時在方法上採用何種技術而言。分析架構應包括主要的假設、 主要的限制、主要的技術等。

九、替 選 方案 應盡可能設想各種解決問題的替選方案。提出替選方案時，下面的幾個項目應予敘 明：描述、效能、成本、連帶影響或外溢效果、列等意見、其他考慮事項。

十、建 議 事項 應對問題的處理方式提出適當的建議，例如：問題極為重要應從事廣泛深入的研究， 或放棄整個問題的研究，或繼續進行分析研究但列為較低的優先順序。

十一、附錄及參 考資料 與問題處理有關的參考資料予以列出，以供規劃解決方案的參考。

225

政策議程（Policy Agenda） 壹、意義 一、「政策議程」是指一個公共問題成為論題，引起社會注意，進而被政府機關 採納，列入處理解決議程的整個過程： 在任何一個民主政治體系中，並不是所有的要求與意見，都順利地為政策制定者所 接納，凡是那些少數被政策制定者所接受、並列入處理時程表的要求與意見， 就是「政策議程」 （Policy Agenda）。

二、也就是說，對於人民的要求，政府決策者認為有必要對之採取具體行動，則 該項要求即可稱為納入「政策議程（policy agenda）」。

貳、特性 一、政策議程的來源，可能來自社會的強烈要求，或政策制定者的嚴重關切。 二、議程的形式，可能是具體的法案或政策宣示。 三、發動者可能來自於民間社會，更可能是來自於政府機關。 四、發展順序通常是「公共議程」發展為「政府議程」： 通常開始於大眾傳播媒體的報導，然後民間社會大家共同討論的「公共議程」，最 後則被政府官員考慮成為「政府議程」。

五、議程的結構並不見得是經過政策制定者清楚界定、結構完整： 例如美國總統向國會發表的國情咨文報告，政黨的政綱或選舉政見。

226

政策議程的類型：公共議程、政府議程 壹、「系統議程」和「政府議程」 一、系統議程（公共議程）（systemic agenda）： 本質上屬於討論議程（Discussion Agenda） ，指社會成員普遍認為值得注意的議題， 且認為此類議題政府當局有適當的管轄權。 二、政府議程（政策議程） （government agenda、Policy Agenda）： （一）係指受到政府注意，並可能採取具體行動的一些事項。政府議程較系統議程 要來得特定且具體，又因政府可能對之採取具體行動，故可稱為 「行動議程」 ，又稱 「制度議程」。 （二）政府議程」又可細分為「舊有議程」與「新增議程」二種： 1.舊有議程： 是指經常出現在政府議程上的事項，政府對於這些事項都已十分熟悉，處 理這些事項的政策也大抵已經定型。 2.新增議程： 是因特殊情況或突發事件發生而導致的事項。決策者對舊有議程較易優先 考慮，反之對新增議程比較容易忽視，且可能認為新增議程比較生疏、棘 手，而不願面對、處理。

三、二者之關連：「議程設定過程」即是「公共議程」發展到「政府議程」的過 程： 根據 Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）的看法， 「議程設定過程」是從「公共議程」 發展到「政府議程」的過程，他們認為關心政策議題的民眾越多，則議題越可能進入 政府議程。

貳、「狹義的政策議程」與「廣義的政策議程」 一、狹義的政策議程： 學者 Kingdon（金敦）認為， 「政策議程」是政府官員嚴重關切的一組主題或問題名 單。

227

二、廣義的政策議程： （一）Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）的定義是，「政策議程」是一組值得政體注 意，並列入合法管轄權範圍的政治衝突。 （二）從這個角度看，政策議程是「政體」所關心的議題，不僅政府關切，政治系 統內的所有成員也都關心，範圍甚廣。

三、而上述二項定義中，顯然廣義的定義較符合實際狀況。

228

議程設定（Agenda Setting） 壹、「議程設定」的意義 一、「議程設定」是指政府機關決定是否將某一公共問題予以接納、並納入處理 議程的過程： 由於政府機關業務繁忙，資源有限，在處理各種問題時，必須按輕重緩急，排出處理的 優先順序。

二、 「議程設定的過程」相當富有政治性： 如果該問題本身具有緊急性、嚴重性，則可能不待當事人提出要求，政府機關就會 主動的排入議程內，並立即設法予以解決。

三、依 Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）的看法，認為設定議程是介於「系統議 程」發展到「政府議程」的過程。 四、大衛亦曾提出議程設定的三個階段： （一）催生階段、（二）散布階段、（三）進行階段。

229

議程設定的模式 主要有三種模式：

壹、外在催生模式（outside initiative model） 一、Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）認為，關心系統議題的民眾越多，則議題 越可能進入政府議程。 二、政策議題的特性，亦扮演非常重要的催生角色： （一）特定性： 指議題界定的抽象性或具體性的程度，如果界定的越為廣泛抽象，則越可 能進入政府議程。 （二）社會重要性： 指議題與社會民眾的關係密切或疏遠的程度。例如：食安問題涉及到國民 健康，則可能受到官員的重視而進入政府議程。 （三）時序相關性： 議題的長期與短期影響程度，對於社會具有長期影響者，越可能進入政府 議程。 （四）複雜性： 越簡單的議題，越有機會進入政府議程。 （五）明確慣例： 議題是否具有明確或含糊的慣例。越不具明確慣例的議題，越有機會進入 政府議程。

三、 「政策問題的發起者」與「觸動樞紐」是促使議題往前推動的主要因素： Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）認為，在系統議程開始形成之時，「政策問題的發 起者」與「觸動樞紐」是促使議題往前推動的主要因素。

四、最常出現於多元主義的民主國家： 議題經常由利益團體所發動，社會團體是這個模式的關鍵力量。

230

貳、動員模式 一、大衛曾提出議程設定的三個階段： （一）催生階段、（二）散布階段、（三）進行階段。

二、認為議題大多數是由政府官員所動員的： 其認為在議程設定過程中， 「議題性質」是能否成為政府議程的關鍵性要素，議題 大多數是由政府官員所動員的，來自社會大眾討論的議題很難進入政府內部成為 政府議程。

三、常出現於獨裁專制國家： 政治領導者透過傳播媒體得到社會大眾對該議題的支持，然後議題再回到政府議 程。是由政府議程流向系統議程，然後再回到政府議程的反方向發展。

參、內在催生模式（inside initiative model）： 一、此模式主要發生於統合主義國家： 最大特點是議題的催生、形成與發展到政府議程，完全都在政府內部，根本未曾擴 展到民間社會。

二、何以如此原因有二： （一）政治理由： 該國家採取統合主義的型態。 （二）技術理由： 政策議題太過複雜與專業，必須由政府機關與利益團體協商決定。

231

傳播媒體與議程設定（媒體議程） 壹、前言 無論是何種媒體，變化只是傳播工具，傳播內容與討論的議題並未有所變化。報紙時代 雖然結束，但我們依然看網路新聞，可見傳播媒體影響公共議程的關鍵並非傳播工具， 而是其所討論議題的內容。

貳、傳播媒體的影響 一、傳播媒體對於型塑公眾對於公共問題與關注度，扮演十分重要角色： 學者發現，傳播媒體具有型塑大眾對於大選議題的關注度，從而影響該議題進入政 策議程的權力。當民眾越認為是重要議題時，媒體關注度越高，就越容易型塑成公 共議程。

二、亦有學者認為上述觀點欠缺經驗性證據，認為媒體與型塑公共議程之間的因 果關係太過單純。

參、媒體議程之觀點 一、學者羅格斯與迪爾林認為，議程應該分為三類：媒體議程、公共議程、政策 議程： 在某些議題下， 「政策議程」可能為影響「媒體議程」 ，然後「媒體議程」再型塑大 眾對於公共議題的認知。 二、依此看來，媒體議程、公共與政策議程之間的關係是相互影響的，也很難說出一定 的影響順序，因此，這樣較為複雜的互動模式確實比較符合實際情況。

232

「菁英模型」與「多元模型」 （民眾參與） 政策規劃過程中，「議程設定」是重要的一環，而議程設定包含「菁英模型」與「多元 模型」：

壹、菁英模型 一、菁英模型強調政治與經濟菁英，透過科層體制決策議程： 從而決策權力僅落入少數人手中，政經菁英握有主導議程的權力，從而對政策規劃 有重要影響力，權力流向由上至下依序為政經菁英、官僚、一般民眾團體。

二、政治菁英選擇議題乃依據其個人利益： 政治學者 Dye 認為，政治菁英選擇議題乃依據其個人利益，換言之，當議題對其有 利時，才會至於政策議程中。

三、菁英規劃係依據菁英主義模型的理論而來，強調公共政策是統治菁英的價值 與偏好的表現結果： 其重要主張如下：

（一）社會是由「少數擁有權力的菁英」與「多數沒有權力的民眾」所組成： 菁英可參與決定公共政策，民眾則否。

（二）菁英來自於極高社經地位階層： 少數菁英並非是多數民眾的典型代表。

（三）非菁英邁向菁英地位的流動速度緩慢： 且須獲得菁英的共識方能進入統治階層。

（四）菁英具有基本價值與維護的共識： 例如：私有財產、有限政府、個人自由等共識。

（五）公共政策反映著菁英價值： 而非多數民眾的價值或需求。

（六）菁英影響民眾多過於民眾影響菁英： 公共政策或政策規劃的方向，乃「由上至下」而非「由下至上」。

233

貳、多元模型（民眾參與） 一、Gupta 所提之「多元模型」，強調美國權力結構中，權力的主要來源為一般 民眾團體： 只要是一般民眾團體所重視的議題，常有可能成為正式議程。然而，透過科層體制， 菁英對議程的設定也有部分的影響力。

二、政策規劃人員應將民眾的意願，視為探測社會需求最好的指標： 此即 R. A. Dahl 所言：「民主最重要的特徵就是政府能夠持續回應民眾的偏好」。

234

權力的三個面向（權力與議程設定） 壹、Crenson(克林森）的觀點 一 、 權力固 然 是 指 「命令 採取 行動 」的 能 力， 但 權 力 更是指「 命令 採取 不行 動」 的能力： 在政治權力領域外，其實還有更大的掌權者，只要是他們不喜歡的議題，仍然具有使之 無法行動或癱瘓的能力。

二、R. Dahl 與巴拉克都僅看到「命令行動」的層次，實際上還有第三個面向，那 就是「命令不行動」的層次： R.Dahl（道爾）固然是看到權力的一個面向（去控制），巴拉克與巴拉斯所強調權力的 另一面向（去抑制），但實際上還有第三個面向，那就是「命令不行動」的層次。

三、從 Crenson 的觀點，權力的三個面向分別是： （一）權力的第一面向是「控制行為」 。（理解：叫你吃飯） （二）權力的第二面向是「抑制行為」 （理解：你不准吃零食） （三）權力的第三面向是「命令不行動行為」 ：（理解：現在不應該吃東西吧？） 這種行為未必是刻意去控制或壓抑，只是不採取任何行動，讓問題繼續 存在惡化而已。

貳、Lukes（陸克斯）的觀點 一、Lukes 沿襲 Crenson 的觀點，主張掌權者 A 對於 B 所行使的權力有三種： （一）多元論者的主張： 1.A 直接對 B 發號司令，加以控制。 2.採取「行為研究法」，針對決定制定的「控制行為」進行分析。 （二）非決策論者的主張： 1.A 透過各種手段設法讓 B 所關心的議題，無法進入政策議程。 2.採取「批判性的行為研究法」，針對決策制定的「抑制行為」進行批判。 （三）權力的第三面向： 1.第三種面向是 A 設法影響、形成、決定 B 的想法與價值觀念，使 B 能夠完 全接受 A 的統治。 2.採取的是「激進的反行為研究法」，針對構成控制與抑制行為基礎的意識型 態與價值信仰，進行解剖。

二、換言之，權力的第三種面向是：掌權者可能利用「意識型態的霸權」，建構 有利於統治者的社會意義： 藉以型塑民眾的價值觀，使民眾接受掌權者統治權力的正當性。

235

參、權力的第三面向可否被證明？ 一、漢恩對於美國健康政策的研究指出，醫學專業者幾乎成為一個支配性價值體 系，他們不僅型塑這個體系內價值信仰，而且所有的作業程序、組織結構與 專業倫理，全部都是醫學專業者所控制。 二、則醫藥相關的政策議程自然成為其手中之物，操控自如，這就是典型的權力第三面 向。

肆、權力的第四面向？ 若干新馬克思主義者對於權力的三個面向都有深刻的批評，他們認為： 一、權力的三個面向所觀察到的，都只是表象： 從權力三個面向去觀察決策制定，所觀察到的都是一種可以觀察到的行為，包括： 控制行為、抑制行為、不做出任何不利於己的決定的行為。然而，這些不過是表象 而已。

二、決策行為的底層，價值信仰與意識型態的控制，才是真正問題的核心： 換言之，應該特別注意決策過程中，心理或意識型態如何被控制的現象。由於所觀 察的是非常深層的價值與信仰架構，故稱之為「深層理論者」 （Deep Theorist）。

236

納入政策議程的基本要素（公共問題欲取得政策 議程地位，應具備之條件） 根據學者克林之看法，並不是每一項公共問題都能進入政府議程。一般而言，公 共問題取得議程地位的條件主要有以下數項： 一、公共問題的性質（公共問題是大眾共同關切的）： 公共問題如須進入議程地位，必須滿足以下三項條件：吸引大眾的關切、大眾期 盼採取某種行動加以解決、大眾一致認為其隸屬於政府相關部門權責範圍內。也 就是必須吸引大眾的關切，是大眾所共同關切，而且亟盼採取某種行動加以解決， 是大眾一致認為其隸屬於政府相關部門權責範圍內者。

二、政治領導的考慮： 任何一個國家的最高領導者，可以說是政策議程的最終決定者，因為他在競選之 前通常都已經有一套政治優先順序表。故而公共問題必須吸引政策制定者的注意， 否則無法進入政策議程。

三、利益團體的影響： 例如，台灣環保團體對於環境議題進入政策議程的影響力，絕對是不容忽視的， 國光石化案就是明顯例子。

四、重大意外事件的發生（危機或特殊意外事件）： 天災或意想不到的人為事件，往往使得公共問題成為政策議程上的重要項目。例如， 九二一大地震，政府編列特別預算，迅速將災區重建列為第一順位的公共政策。

五、社會運動的大規模舉行： （一）大規模的社會運動是促成政府注意公共問題的最佳手段，隨著民主化程度的 日益升高，社會運動已經成為相當重要的促進政策議程手段。 （二）目前我國隨著民主化程度的日益升高，社會運動已經成為相當重要的促進政 策議程之手段，例如：2013 年 6 月因洪仲丘命案而引起的「白衫軍大遊行」， 迫使國防部將改善軍中人權列為高度優先工作。

六、守門員的態度（傳播媒體的大量報導）： （一）所謂「守門員」 ，包含：利益團體、政黨、國會議員或行政官員等。 「守門員」 是公共問題的把關者，它可以決定公共問題能否受到大眾的注意。 （二）民主社會中，傳播媒體扮演「守門員」的角色最為重要，是公共問題的把關 者，可以決定公共問題能否受到大眾的注意，當然媒體對於議程設定的功能 也絕對不容忽視。

七、國際組織與外國勢力的影響： 例如，2009 年金融海嘯與 2011 年歐債危機，均讓台灣政府將振興經濟視為優先的 公共政策。 237

議題形成 主要有四個階段：

一、議題認知 議題開始被注意到，並且被認為政府有採取行動的必要。

二、議題採納 政府基於「是否具有問題的合法管轄權」而決定採納或拒絕。

三、議題優先順序化 新議題一旦進入政府議程，政府原有的議程項目就必須調整其優先順序。

四、議題維持 已經列入政府議程的項目可能進一步受到決策者的注意，而提出政策方案。如果未 被選擇，則繼續維持其議程項目的地位。

238

媒體對公共政策的影響 媒體扮演的角色 壹、Cohen 的觀點 Cohen 曾經描述媒體所扮演的三種角色：觀察者、參與者、催化者 一、觀察者： 媒體觀察記錄並報導在政策決策過程中的許多事件，其扮演觀察者的角色是顯而 易見的。

二、參與者： 媒體透過監督政府或是倡議政策立場等作為，來完成一個參與者的角色。

三、催化者： 因為媒體報導的內容會促使特定的政策議題變成民眾所關注的議題，一些原本會 被忽視的公共議題，經過媒體報導後，很可能受到重視。

貳、D. Easton 的觀點 一、媒體是政治系統中相當具有影響力的一項投入因素： 根據 Easton 的政治系統模型，任何一個政治系統有三個基本因素：投入、過程、 產出，而媒體就是政策制定過程中相當具有影響力的一個投入因素。

二、媒體掌握了特定政策議題衝突的範圍大小： 公共政策決策過程最重要的關鍵因素就是「衝突的範圍」 ，衝突範圍的大小往往決 定了一個政策的結果，而媒體則是掌握特定政策議題衝突範圍大小的主要因素。

參、實務觀點（媒體對民意的影響） 少數菁英透過大眾媒體影響民意的形成，很可能打敗了多數菁英在政策議程設定 的影響力： 一、這樣的發現，顛覆了過去菁英理論，將菁英簡化為具有共識的同質性團體之觀點。 二、一般民眾與學術社群的意見差距，除了受到媒體報導立場的影響外，另一個原因在 於學術社群與一般民眾間，欠缺直接溝通的管道。

239

媒體對政策（政治環境）的影響 可分成「輿論塑造」與「政治監督」二個面向析論之：

壹、輿論塑造面向 一、沈默螺旋理論（Spiral of Silence） （一）「沈默螺旋理論」出自德國學者 N. Neumann，其立基於「服從論」的 觀點，認為「多數影響」是社會成員態度與行為改變的準則。 （二） 「沈默螺旋」造成「顯性民意」的高張，與「隱性民意」的壓縮： 1.該理論認為，人是害怕被社會孤立的，因為這種害怕被孤立的心態，人會主 動偵測社會環境，瞭解周遭的主流意見，當支持甲意見的人感受到主流意 見對自己有利時，他們就會將意見表達出來，成為「顯性民意」。 2.相反的，支持乙意見的人很可能會感受到民意氣氛不利於己，就會保持緘默。 經過一段時間後，表達意見者造勢越強，保持緘默者失去言論空間而越弱。

（三） 「沈默螺旋理論」幫助有助於描述多數顯性民意與少數隱性民意的形成 與互動關係。

二、投射效果 （一）「投射效果」是一種相對於「沈默螺旋」的民意表達現象： 有時多數意見未必一定彰顯，少數意見也不一定沈默，有一些人能克服被孤 立的恐懼，勇於表達少數意見，N. Neumann 將這些人稱之為「克服害怕孤 立」的死硬派。「死硬派」呈現出一種與「沈默螺旋」相左的「投射效果」。

（二）少數意見的「死硬派」很可能控制民意氣候，反成為「顯性民意」： 他們將自己的意見推估到他人身上，無視於外在的民意氣氛，這些「死硬 派」在議題的建構、擴散過程中，很可能操控民意氣候，從「沈默螺旋」 底下竄升上來，成為顯性民意，而多數人的意見反而成了隱性民意。

（三）容易形成「會吵的有糖吃」的不合理、不公平現象： 在一片強調參與及重視民意聲浪中，過度遷就少數民眾的強烈偏好，任由 擺佈，往往會形成「會吵的有糖吃」的不合理、不公平現象。

240

貳、政治監督面向 一、「扒糞行為」 （Muckraking）與「引爆效果」（Priming Effect）： （一）媒體對於公共政策的影響力，主要是來自於他們的「扒糞行為」與「引爆效 果」，也就是經由媒體揭發弊端，詬病某些社會問題所在，報導與強調特定 議題，讓人們認知到這些議題的顯著性，進而影響政府的決策。 （二）媒體報導的影響力可分為二種： 1.第一種是報導會加速政策制定的過程。 2.第二種是負面報導會提升決策的層級。

二、影子政府（Shadow Government）： 有學者認為媒體對公共政策的制定有非常大的影響力，甚至大到危及民主政治正 常運作的程序。Rivers 便稱美國媒體為「影子政府」 ，批評在華府的新聞記者擁有 一般民眾所沒有的特權和影響力。政府官員，乃至於總統本人，都需要依靠媒體 的報導來獲取他們關心的資訊。

241

第五章 政策規劃 政策規劃（policy formation） 壹、規劃的意義 一、「規劃」意指發展一個計畫、方法，以緩和某種需求，或解決某項社會問題。 二、一般來說，規劃包括兩項主要活動： （一）一是診斷：發現問題癥結之所在，確立政策目標。 （二）一是處方：透過政策分析程序，提出解決問題的政策方案。 三、Robert R. Mayer（梅爾） 認為： 「規劃最重要的特性就是理性（The most prominent characteristic of planning is rationality）」。

貳、「政策規劃」的意義（policy formation） 一、C. O. Jones （瓊斯）的觀點-以政策形成的概念來說明 （一）其認為政策規劃即是公共政策的過程，這過程包括：問題進入政府的政治活 動、形成政策計畫、政策計畫合法化、配置計畫經費等階段。 （二）這個定義是屬於「階段論」的講法，將政策規劃視為發現與解決問題的邏輯 順序，是政策制定過程中的必然要件。 （三）適用於技術性或例行性問題之規劃，至於當代所強調的結構不良的政策問題， 由於性質過於複雜，難以適用此定義。

二、C. Lindblom (林布隆）的觀點-強調政策規劃過程中的政治影響力 （一）其認為政策規劃是政治協商的最後產物，政策方案則是政治過程的最後階段， 這種情況下，政策規劃必然是彼此妥協、各讓一步的妥協結果。 （二）這個定義顯然高估了政治的影響力。事實上，由於公共事務日趨繁雜，出現 了所謂「技術官僚政體」 ，此政體下的政策規劃是技術導向的、專業導向的， 政治因素的影響力並不太大。

242

三、Mayer 的觀點-以政策計畫的概念來說明 （一）其認為政策規劃即是區域計畫或社區性的政策計畫。他的定義是：「為選擇 與設計集體行動的理性途徑，以達成未來事務狀態的過程」。 （二）由此定義來看，政策計畫必然是理性的集體行動，也是前瞻性的設計活動。

四、史耐德與英格蘭的觀點-以政策設計的概念來說明 （一）其認為政策設計有兩方面的意義，以動詞而言，指形成政策理念的過程， 以名詞而言，指一項政策期望完成其目的之邏輯過程。 （二）依此定義，政策規劃是解決問題的一種行動方式，是一種經過深思熟慮的 行動，也是企圖找尋問題解決方案的活動。

五、綜合言之 一、政策規劃乃一個動態過程： 是為解決政策問題，採取科學方法，廣泛蒐集資訊，設計一套以目標、變革、 理性為取向的未來行動方案。 二、若綜合唐恩所述二種要素： 「政策相關資訊」及「政策分析方法」 ，則政策規 劃過程即是「期望透過政策分析方法，以產生政策相關資訊的過程」： 期望以問題建構法澄清政策問題的性質，推薦法建議正確的政策行動，追蹤法觀察政 策方向及結果，評估法評斷政策績效，最後則以預測法推估政策未來的發展方向。

參、特質 一、政策系絡為焦點 政策系絡是指一項政策之不同面向所構成之網絡，一般而言，政策系絡包含：時間 與空間系絡、內部與外部系絡、經濟、制度、人口、意識型態與文化系絡。

二、問題為導向 為解決人類面臨之社會問題，主張用科學之思考邏輯蒐集有關資訊，設計解決問題 之政策方案。

三、價值為取向 政策規劃希望創造有價值之結果，且企圖將社會引導到某種理想之價值情境。

四、整合為面向 （一）民眾利益與觀點必須是整合的： 政策規劃不能囿於機關本位主義之立場，亦不能基於少數特權之特定利益， 所考慮的是公共利益，應期望能將不同族群之利益都納入政策方案當中。 243

（二）政策規劃的方法也是整合的： 政策規劃往往因為問題性質不同而需要不同之規劃方法。 （三）目標是整合的。

五、理性為基礎 政策規劃是一種理性的智識活動，並非毫無章法，它包括三種不同之理性： （一）經濟或技術理性： 以手段與目標之關係加以說明，凡是能以既定手段達成既定目標者皆為經濟 或技術理性之表現。依此定義，效率性、效果性、最適性都是評估此種理性 之標準。 （二）政治或社會理性： 規劃一項政策，必須注意此政策方案在社會環境上或政治勢力上可能引起之 回應或挑戰。 （三）超理性： 指超越理性以外之直覺或想像力，包含對問題之觀察力，對方案之想像力， 以及對未來可能結果之洞察力等。

244

政策規劃的類型 壹、一般而言： 可以下列三種標準加以分類

一、主題： 可分為經濟問題規劃、教育問題規劃、軍事問題規劃等。

二、參加規劃人員： 可分為行政部門規劃、立法部門規劃。

三、決策制定的本質： （一）例行規劃： 對一項已在政府議程取得地位之問題，做反覆、一致之規劃。 （二）類推規劃： 遵循過去解決類似問題之途徑，以謀求對新問題之處理。 （三）創新性規劃： 嶄新且富創意之方式，不受舊制之約束而謀求問題之解決。

貳、C. O. Jones （瓊斯）的觀點 一、依處理問題的方法而分 （一）理性途徑的規劃： 1.對於該政策問題與其他相關的外在問題，從整合性觀點，將它們連結起來 考慮並處理。 2.對政策問題各項因素以全盤性的觀點加以整理。 3.資料的蒐集與分析係採系統性的途徑。 4.方案採行後對問題會產生何種影響具有信心，有「前應性」的眼光。 （二）主觀途徑的規劃： 1.對於該政策問題與其他相關的外在問題，從順序性觀點，每次只研究一個 問題。 2.對政策問題各項因素以分割性的觀點加以處理。 3.資料的蒐集與分析係採非系統性的途徑。 4.方案採行後對問題會產生何種影響不具信心。

245

二、依設計方案的方式而分 （一）例行的規劃： 採取例行與重複的方式，設計類似於以往的解決方案。大多數公共問題均 有前例可援，故可採取此種規劃方式。 （二）類比的規劃： 以過去類似問題的解決方法，作為解決目前問題之參考，例如：規劃空氣 污染防制方案時，可參考過去已完成之水污染防制方案。 （三）創新的規劃： 採取突破慣例及創新性的方法，通用於無前例可援的問題而設計的解決方 案。 理性途徑的規劃 問題處理的方法 主觀途徑的規劃 政策規劃的類型 （瓊斯的分類）

例行的規劃 類比的規劃 設計方案的方式 創新的規劃

246

政策規劃的步驟2 學者 Mayer（梅爾）在《政策與方案規劃：發展的展視》一書中，提出了「理性 規劃過程」的九個步驟： 一、政策目標的確立 政策目標是事務未來的理想狀態，而決定目標乃是政策規劃最重要的工作，目標是指對 未來理想狀況，作一般性、不易具體衡量的價值表示。例如：我國「老人福利法」的政 策目標為「弘揚敬老美德，安定老人生活，維護老人健康，增進老人福利」。

二、需求評鑑（需求評量） （Need Assessment） （一）「需求評鑑」是指對於資源配置設定優先順序的科學程序，目的在釐清民眾 認為在該事務上，「應該擁有的」與「實際擁有的」之間的差距。重點為： 1.配置資源。 2.組織或計畫的改進。 3.優先順序的設定。 （二） 「需求評量」是指評量某一群人口之需求程度，與已提供迎合此需求之服務， 二者之間數量上的差異。是政策規劃的第二步驟，與第三步驟「敘明目的」 是平行的，即二者應同時考量，互作修整。

三、敘明政策目的 「目的」是「目標」的具體表示，透過目的達成程度的衡量，可以瞭解目標的達成 程度。

四、備選方案的研擬（設計替選方案) （一）「備選方案」是指一組積極或消極的行動選擇，為政策制定體系所採納，用 以達成政策目標。 （二）「設計備選方案」即設計各項可達成目標之實際行動。因此，政策方案的設 計不僅承繼了前面三個階段，也是後面規劃過程的核心所在。

2

常關連思考對比「政策分析八部曲」 。 247

五、評量替選方案的後果（含備選方案的可行性分析） （一）此步驟主要是針對各政策方案之相對優點與缺點詳細分析，以作為下一步驟「選 擇方案」的基礎。 （二）一般評量政策方案後果的標準有下列三項： 1.效率性： 通常使用二種技術：「成本利益分析」與「成本效益分析」。 2.公正性。 3.政治可行性。 （三）備選方案的可行性分析： 任何備選方案都有其優缺點，所以備選方案選擇出來之後，必須要可行性分 析，以作為備選方案排列優先順序的參考，才能知道如何選擇可行性較高的 方案。

六、選擇替選方案 （一）本步驟是政治過程，頗具爭論性，是由決策者所負責的。選擇最適方案的過程包 括以下五個步驟：準備政策方案報告、透過外界評論、進行內部的審核、政策規 劃人員對方案的再修正、對外界的回饋作說明。 （二）究竟哪些方案具有解決問題的能力？此處提出下列四項選擇標準： 1.政策資源的充分程度： 是否具備實踐方案所需要的資源、預算及人力？ 2.執行技術的具備程度： 是否具備執行方案所需要的技術水準或科技知識？ 3.社會價值的可接受度： 方案是否為社會大眾所接納？民意機關是否贊成？ 4.政策目標的正確程度： 方案是否能夠正確達成政策目標及解決該政策問題？

七、設計執行辦法 當方案已選定後，對於如何將方案的內容轉換成具體的行動，亦即詳細執行方案的辦法， 須加以考量。

248

八、設計評估辦法 評估一項政策主要是回答以下四項問題： 一、方案是否已照原訂計畫執行： 任何政策評估的首步工作，就是確定「原訂政策」與「實際已執行政策」間的一致 性程度。 二、方案目的所達成的程度： 方案已執行後，要知道決策者所希望的結果是否已經達到，可比較政策目的所敘明 的需求水準，與政策執行後的需求水準，二者之間的差異程度。 三、方案是否有效果： 方案執行後所發現的狀況改變，是否確因方案執行的直接影響？ 四、方案是否有效率： 方案實際結果與實際所費成本的比率，是否符合原先所估計的比率？可使用「成本 效益分析」與「成本效用分析」的技術。

九、回饋 應設計適當管道，使未來政策的評估結果能夠回饋至規劃階段，以決定是否有修正政策 目的之需要。

249

圖表 14 政策規劃的步驟流程圖

250