地方政府精粹(2019)

2019 地方政府精粹

趙慕峰 [鍵入公司名稱] 1

2019/5/31

作者說明 ｢地方政府與政治」這科，我的筆記區分為以下 3 本： 一、地方政府總論： 是地方政府主題的總庫，所有的申論題資料、圖表都灌在這本， 也是最厚重的一本。平時用來打底、累積實力、編排答案。然後 再依據主題的重要程度、近年考古題偏好、時事…等，於主題上 標註出｢本次熱門考點」（即｢地方政府精粹」是也） 。 二、地方政府法規彙編： 地方政府的相關法規甚多，而且不斷增加，絕非只有｢地方制度 法」 ，林林總總加起來竟多達 14、15 種法規。 我個人對｢小六法」頭暈，字小、不相關的法規又多、又難翻閱， 光看到｢小六法」我就煩躁，況且法規經常修正，一修正｢小六法」 就等於過時。所以我都自己定期查閱地方政府相關法規，並編訂 了自己的｢地方政府法規彙編」。 唸書的時候，我右手就是｢地方政府總論」 ，左手就是｢地方政府 法規彙編」 ，對照使用。 而各主題往往是｢切割、擷取式」的使用各相關法條，但其實各 法規都有自己的整體性，考前單獨以法規的角度從頭瀏覽至尾一 遍，會有不同的感受與幫助。 三、地方政府精粹： 考前時間緊迫，為把握時間只能唸熟｢最重點」 ，而且必須爛熟， 此時就只能抱著輕薄重要的｢精粹」，而厚重的｢總論」只留於備 查了。所以有些主題你在「精粹」中找不到，或許不是沒有，而 是被留在「總論」中了。 這本｢地方政府總論（2019 高普考版） 」 ，已檢核相關法規的最新 修正，法條號及內容上都可直接引用（照背），希望能幫上大家 的忙。 2019.5.31

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地方政府精粹 目錄

地方制度法必背 ................................................. 10

地方自治有關之大法官釋字（必背） ................................ 27

第一章 概論 .................................................... 33 地方自治 ....................................................... 33 地方自治的原則 ................................................ 33 我國實務關於「地方自治」之重要見解............................. 35 地方政府 ....................................................... 36 地方政府的組織型態 ............................................ 36 地方政府與中央政府之區別 ...................................... 38 地方自治團體 ................................................... 39 地方自治團體之基本權 .......................................... 40

第二章 地方自治要素：居民 ....................................... 41 地方自治要素 ................................................... 41 居民 ........................................................... 42 治理觀念下居民直接參與的管道 .................................. 42 3

我國法制關於「創制權」 、「複決權」之規定......................... 45

第三章 地方自治要素：行政區域 .................................. 46 行政區域（自治區域） ........................................... 46 地方行政區劃（自治行政區域之調整） .............................. 47 現行規定 ...................................................... 47 行政區劃法草案（未來行政區劃之討論）........................... 48 國土空間規劃 ................................................... 50 國土空間規劃的策略、原則 ...................................... 51 國土使用之問題 ................................................ 52 國土計畫法 .................................................... 53

第四章 地方自治要素：地方事權 .................................. 56 地方事權 ....................................................... 56 地方事權之授與 ................................................ 56

第五章 中央與地方之關係 ........................................ 57 中央與地方權力關係 ............................................. 57 中央與地方之權限劃分 ........................................... 57 劃分方式 ...................................................... 57 4

劃分原則 ...................................................... 61 協力觀點（Collaboration） ....................................... 62 夥伴關係（Partnership）......................................... 64 我國中央與地方「夥伴關係」之建立 .............................. 65 府際關係（府際夥伴關係）（Intergovernmental Relations，IGR）...... 67 建構良好「府際關係」的原因 .................................... 69 府際關係運作形式（推動方式） （跨域問題之解決途徑） .............. 70

第六章

地方事務與地方法規 ...................................... 72

「地方事務」與「地方自治法規」綜合對照表 ........................ 72 地方事務 ....................................................... 73 自治事項 ...................................................... 73 自治事項（或自治法規）牴觸上位階法規範時 ....................... 78 委辦事項 ...................................................... 85 地方自治法規總整理表 .......................................... 90 自治條例 ....................................................... 92 自治條例之行政罰 .............................................. 95

第七章 地方事務之處理：治理論 ................................... 97 5

各類治理理解圖 ................................................. 97 地方治理 ....................................................... 98 地方治理之原則 ............................................... 100 地方治理的實現策略（活化管理方式）............................ 101 多層次治理（Multi-level Governance） ........................... 103 全局治理 ...................................................... 105 全局治理政府之建構途徑 ....................................... 107 （全局治理政府應做到的工作） ................................. 107 跨域治理 ...................................................... 109 跨域治理重要原則 ............................................. 111 跨域治理合作機制 ............................................. 112 都會治理 ...................................................... 115

第八章 地方立法機關 ........................................... 120 地方立法權 .................................................... 120 地方立法權與行政權之監督制衡（府會關係） ...................... 120 地方議會實際運作 .............................................. 122 覆議 ......................................................... 122

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地方議會審議預算、決算程序 ..................................... 124 預算審議 ..................................................... 124 地方政府總預算、決算時程表 ................................... 128 地方議員 ...................................................... 129

第九章 地方行政機關 ........................................... 130 各級地方行政機關總比較表 ....................................... 130

第十章 地方自治財政 ........................................... 131 地方財政 ...................................................... 131 地方財政健全條件（獨立方式） ................................. 132 地方財政調節方法 ............................................. 133 地方財政收入 .................................................. 135 中央與地方財政收入劃分現制 ................................... 136 中央與地方財政收入劃分理論 ................................... 137 我國法制上地方財政收入 ....................................... 138 地方稅（地方稅法通則） ....................................... 139 財政管制 ...................................................... 141 中央對地方的財源調控途徑 ..................................... 143

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地方財政困境 .................................................. 148 財政困境之改善思維 ........................................... 148 財政困境之具體改善途徑 ....................................... 149 地方財政之健全策略 ........................................... 150

第十一章 地方選舉與罷免........................................ 151 選舉 .......................................................... 151 選舉權 ....................................................... 151 選舉區 ....................................................... 152 選舉訴訟 ..................................................... 153

第十二章 地方自治監督：對事 .................................... 155 地方自治監督 .................................................. 155 地方自治監督原則 ............................................. 156 地方自治監督之各種監督手段 ................................... 160 地方自治監督之法制上規定 ..................................... 161 地方自治監督之配套措施 ....................................... 164 地方自治監督類型 .............................................. 165 地方自治監督之行政監督 ....................................... 167 「自治事項」之監督 ........................................... 169 8

「委辦事項」之監督 ........................................... 170 代行處理 ...................................................... 171

第十三章

地方自治監督：對人 ................................... 173

懲戒處分 ...................................................... 173 停職 .......................................................... 175 解職 .......................................................... 178 派員代理 ..................................................... 179 補選 .......................................................... 181

第十四章 歐美地方政府組織 ...................................... 182 美國之地方政府 ................................................ 182 市 ........................................................... 183

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地方制度法必背 第 2 條

（本法重要名詞定義）

本法用詞之定義如下： 1 1 依本法實施地方自治，○ 2 具「公法人地位」之團體★ 。 （一）地方自治團體：指○ 「省政府」 為「行政院派出機關」，省為非地方自治團體。 1 自為立法並執行， （二）自治事項：指「地方自治團體」依「憲法」或「本法」規定，得○ 2 法律規定應由該團體辦理之事務，而負其「政策規劃」及「行政執行責任」之 或○ 事項。

1 法律、○ 2 上級法規或規章 規定，在上級政府「指 （三）委辦事項：指「地方自治團體」依○

揮」「監督」下，執行上級政府交付辦理之「非屬該團體事務」，而負其「行政執行 責任」之事項。 （四）核定：指「上級政府」或「主管機關」 ，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審 查，並作成決定，以「完成該事項之法定效力」之謂。 （五）備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上 級政府或主管機關「知悉」之謂。 1 依「公務員懲戒法」規定受「撤職」之懲戒處分、○ 2 依「公職人員選舉 （六）去職：指○ 3 依本法規定被「解除職權或職務」者。 罷免法」規定被「罷免」或○

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【釋字§467】指出，符合憲法增修條文意旨制定之各項法律，若未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事項， 而屬省之權限且得為權利義務之主體者，於此限度內，「省」自得具有公法人資格。 10

第 4 條 （各級「市」之設置條件） （聯想：市就是 4） 1 政治、○ 2 經濟、○ 3 文化及○ 4 都會區域發展上， 一、人口聚居達一百二十五萬人以上，且在○ 有｢特殊需要」之地區得設直轄市。

二、縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條（直轄市議會會期）、第 五十四條（直轄市議會內部組織）、第五十五條（直轄市長之人事任命權）、第六十二條（直轄市 長之人事任用及編制）、第六十六條（直轄市之財政預算）、第六十七條（直轄市之財政預算）及 其他法律關於直轄市之規定，準用之★2。 1 政治、○ 2 經濟及○ 3 文化上地位 三、人口聚居達五十萬人以上未滿一百二十五萬人，且在○ 重要之地區，得設市。

1 工商發達、○ 2 自治財源充裕、○ 3 交通便利 四、人口聚居達十萬人以上未滿五十萬人，且○ 4 公共設施完全之地區，得設縣轄市。 及○

五、本法施行前已設之直轄市、市及縣轄市，得不適用第一項、第三項及第四項之規定。

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本條為「準直轄市」之法源依據，所列§34、§54、§55、§62、§66、§67，亦為改制為「直轄市」之實質要 件。 11

第 7 條 （各行政區域之調整及改制） （聯想：倡導行政區劃的紀俊臣老師，長得很像七先生） 3

一、省、直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）及區★ 〔以下簡稱鄉（鎮、市、區）〕之「新設」、 「廢止」或「調整」，依「法律」★4規定行之。 1 「縣（市）改制」或○ 2 「與其他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直轄市」者， 二、○ 依本法之規定。

三、村（里）、鄰之「編組」及「調整辦法」，由「直轄市」、「縣（市）」另定之★5。

第 7-1 條 （各類改制升格程序） （聯想：改制升格是行政區域後來的趨勢，所以是 7+1） 一、內政部基於全國「國土合理規劃」及「區域均衡發展」之需要，擬將縣（市）改制或 與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬訂「改制計畫」 ，徵詢相關直轄市 政府、縣（市）政府意見後，報請「行政院」核定之。 二、縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂「改制計畫」，經「縣（市）議會」 同意後，由「內政部」報請「行政院」核定之。 三、縣（市）擬與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，相關直轄市政府、縣（市） 政府得「共同擬訂改制計畫」 ，經各該「直轄市議會、縣（市）議會」同意後，由「內 政部」報請「行政院」核定之。 四、行政院收到內政部陳報改制計畫，應於六個月內決定之。 五、內政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內，將改制計畫發布，並公告改制日 期。

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不含村、里、鄰。 指「行政區劃法」 ，尚未通過。然則亦已明確指出，行政區域之調整，係屬「法律保留」之事項，而此項「法 律」專指立法院所三讀通過之「法律」 。故我國「行政區域之調整權限」 ，可謂完全由立法院所「獨攬」 ，各 地方自治團體並無自行調整行政區域之權力。 依【大法官釋字§553】 （台北市里鄰調整案）解釋文如下： 「台北市政府因決定延期辦理里長選舉…..本件既 屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為 合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更」 。 12

第 21 條 （跨域自治事項之共同辦理【限期辦理】 ） （聯想：跨域事項共同辦理是 21 世紀的趨勢） 1 各該地方自治團體協商 地方自治事項涉及跨直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）區域時，由○ 2 必要時，由共同上級業務主管機關【1】協調各相關地方自治團體共同辦理或【2】 辦理；○ 指定其中一地方自治團體限期辦理。

第 24 條 （地方自治團體間「合辦事業」之辦理） （聯想：合辦事業就是 2 辦 4 業） 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) (地方自治團體)與其他直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) （地方自治團體）合辦之事業，經有關直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表 會通過後，得設組織經營之。 二、前項合辦事業涉及直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會職權事項者， 得由有關直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會「約定」之議會或代表 會決定之。

第 24-1 條 （地方自治團體跨域合作之方式） （聯想：跨域 2 辦 4 業的方式是依…..（24-1)） 1 跨區域自治事務、○ 2 促進區域 一、直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）（地方自治團體）為處理○ 3 增進區域居民之福祉，得與其他直轄市、縣（市） 資源之利用或○ 、鄉（鎮、市）（地方 1 成立區域合作組織、○ 2 訂定協議、行政契約或○ 3 以其他方式合作，並報「共 自治團體）○ 同上級業務主管機關」備查。

二、前項情形涉及直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會職權者，應經各該 直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會同意。 三、第一項情形涉及管轄權限之移轉或調整者，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）（地方自治 團體）應制（訂）定、修正各該自治法規。 1 跨區域之建設計畫 四、共同上級業務主管機關對於直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）所提○ 2 跨區域合作事項，應「優先給予補助」或其他必要之協助。 或第一項○

第 24-3 條 （跨域合作事項之履行義務與爭議解決） （聯想：2 辦 4 業至於解散（24-3)） 1 報請共同上級業 直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）應依約定履行其義務；遇有爭議時，得○ 2 依司法程序處理。 務主管機關協調或○

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 25 條 （自治法規【自治條例、自治規則】之意義、類型） （聯想：25 歲是可以自治的年紀了，該制訂相關法規規範-自治法規） 1 就其自治事項或○ 2 依法律及上級法規之授權，制定 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得○

「自治法規」。「自治法規」經地方立法機關通過，並由各該行政機關「公布」者，稱自治 條例；「自治法規」由地方行政機關訂定，並「發布」或「下達」者，稱自治規則。

第 26 條 （自治條例相關規定） （聯想：26 歲的自治還需要條例，嚴加看管) 一、 「自治條例」應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市「法規」 ，在縣 (市) 稱縣 (市) 「規章」，在鄉 (鎮、市) 稱鄉 (鎮、市) 「規約」。 二、直轄市法規、縣 (市) 規章就「違反地方自治事項之行政業務」者，得規定處以「罰 鍰」或「其他種類之行政罰」。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期 不繳納者，得依相關法律移送「強制執行」。 三、前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種 1 勒令停工、○ 2 停止營業、○ 3 吊扣執照或○ 4 其他一定期限內限制或禁止為一定 類限於○ 行為之不利處分。 四、自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經「行政院」、「中 央各該主管機關」核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外， 「直轄市法規」發布 後，應報「中央各該主管機關」轉「行政院」備查； 「縣 (市) 規章」發布後，應報「中 央各該主管機關」備查；「鄉 (鎮、市) 規約」發布後，應報「縣政府」備查。

第 27 條 （自治規則相關規定） （聯想：27 歲的自治只需要規則就可以了。） 1 依其法定職權或○ 2 一、直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得○ 3 基於法律授權之法規、○ 4 自治條例之授權，訂定「自治規則」 法律、○ 。

二、前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規 則、細則、辦法、綱要、標準或準則。 三、直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）自治規則，除法律或基於法律授權之法規另有規定外， 應於發布後分別函報行政院、中央各該主管機關、縣政府備查，並函送各該地方立法 機關查照。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 28 條 （應以自治條例規定之事項） （聯想：28 是重要的數字，重要事項應以條例規定。） 下列事項以自治條例定之： （一）法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。 （二）創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。 （三）關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。 （四）其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。

第 29 條 （委辦規則相關規定） （聯想：29 是年輕的尾（委） 1 依其 一、直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所為辦理上級機關委辦事項，得○ 2 基於法律、中央法規之授權，訂定「委辦規則」 法定職權或○ 。

二、委辦規則應函報「委辦機關」「核定」後發布之；其名稱準用「自治規則」之規定。

第 30 條 （自治法規之牴觸無效情形） （聯想：30 歲是大限，牴觸 30 歲自治就無效了） 1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規或○ 4 上級自治團體自治條例牴 一、 「自治條例」與○ 觸者，無效。

1 憲法、○ 2 法律、○ 3 基於法律授權之法規、○ 4 上級自治團體自治條例或 二、 「自治規則」與○ 5 該自治團體自治條例牴觸者，無效。 ○

1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令牴觸者，無效。 三、「委辦規則」與○

四、第一項（自治條例）及第二項（自治規則）發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管 機關、縣政府予以「函告」。第三項（委辦規則）發生牴觸無效者，由「委辦機關」予以 函告無效。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 基於法律授權之法規、○ 4 上級自治團體自治條例或 五、 「自治法規」與○ 5 該自治團體自治條例 有無牴觸發生疑義時，得聲請「司法院解釋」之。 ○

第 31 條 （自律規則相關規定） （聯想：31 歲成家後，更要懂得自律了。） 一、地方立法機關得訂定自律規則。 二、自律規則除法律或自治條例另有規定外，由各該立法機關發布，並報各該上級政府「備 查」。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法規或○ 4 上級自治法規牴觸者，無效。 三、「自律規則」與○

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 38 條 （地方行政機關對地方立法機關議決案之執行義務） （聯想：議長跟市長說：「要執行喔！」市長笑著拍議長肩膀說： 「三八啦！」） 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關），對直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關）之議決案應予執行，如延不執行 或執行不當，直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關） 得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之。

第 39 條 （地方覆議程序） （聯想：39 太陽能熱水器很貴，要買需要有人"附議"。） 一、直轄市政府對第三十五條第一款至第六款及第十款之議決案(除「決算審核報告」、「議員提 案事項」、「人民請願事項」外)，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達直轄市政府三十日 內，就窒礙難行部分敘明理由送請直轄市議會覆議。第八款（議員提案事項）及第九款（人 民請願事項）之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函復直轄市議會。

二、縣 (市) 政府對第三十六條第一款至第六款及第十款之議決案，如認為窒礙難行時， 應於該議決案送達縣 (市) 政府三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請縣 (市) 議 會覆議。第八款及第九款之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函復縣 (市) 議會。 三、鄉 (鎮、市) 公所對第三十七條第一款至第六款及第十款之議決案，如認為窒礙難行 時，應於該議決案送達鄉 (鎮、市) 公所三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請鄉 (鎮、市) 民代表會覆議。第八款及第九款之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函 復鄉 (鎮、市) 民代表會。 四、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關）對於直轄 市政府、縣(市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關）移送之覆議案，應於 送達十五日內作成決議。如為休會期間，應於七日內召集臨時會，並於開議三日內作 成決議。 五、覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如有出席議員、代表三分之二維持原議 決案，直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關）應即接 受該決議。但有第四十條第五項（總預算案之審議）或第四十三條第一項至第三項（地方 議決之自治事項與上位階法規牴觸無效）規定之情事者，不在此限。 六、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市)預算案之覆議案，如原決議失效，直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會應就直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所原 提案重行議決，並不得再為相同之決議，各該行政機關亦不得再提覆議。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 40 條 （總預算案之審議） （聯想：人生 40 要有錢（總預算案） 一、直轄市總預算案，直轄市政府應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會；縣 (市) 、 鄉 (鎮、市) 總預算案，縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所應於會計年度開始二個月 前送達縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會。 二、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會應於會計年度開始一個月前審議 完成，並於會計年度開始十五日前由直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所 發布之。 三、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會對於直轄市政府、縣 (市) 政府、 鄉 (鎮、市) 公所所提預算案不得為增加支出之提議。 四、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案，如不能依第一項規定期限審議完成時， 其預算之執行，依下列規定為之： （一）收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入。 （二）支出部分： 【一】新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序後始得動支。 【二】前目以外之科目得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動支。 （三）履行其他法定義務之收支。 （四）因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。 五、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案在年度開始後三個月內未完成審議，直轄 市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所得就原提總預算案未審議完成部分，報請 行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於一個月內決定之；逾期未決定者， 由邀集協商之機關逕為決定之。 六、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案經覆議後，仍「維持原決議」 ，或「依前條 1 違反相關法律、○ 2 基於法律授權之法 第五項重行議決」時，如對歲入、歲出之議決○ 3 逾越權限，或○ 1 對維持政府施政所必須之經費、○ 2 法律規定應負擔之經費 規規定或○ 3 上年度已確定數額之繼續經費之刪除已造成窒礙難行時，準用前項之規定(報上級邀 及○ 有關機關協商)。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 43 條 （地方議決之自治事項與上位階法規牴觸無效之情形） （聯想：地方議會之議決無效，議員就四散（43)了！） 1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規牴觸者無效； 一、直轄市議會議決「自治事項」與○ 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令牴觸者無效。 議決「委辦事項」與○

1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規牴觸者無 二、縣 (市) 議會議決「自治事項」與○ 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令牴觸者無效。 效；議決「委辦事項」與○

1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法規、○ 4 縣規章 三、鄉 (鎮、市) 民代表會議決「自治事項」與○ 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令、○ 4 縣規章、○ 5 縣自 牴觸者無效；議決「委辦事項」與○ 治規則牴觸者無效。

四、前三項議決事項無效者，除總預算案應依第四十條第五項規定(報上級邀有關機關協商)處理 外，直轄市議會議決事項由行政院予以函告；縣 (市) 議會議決事項由中央各該主管 機關予以函告；鄉 (鎮、市) 民代表會議決事項由縣政府予以函告。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法規、○ 4 縣規章有無牴觸發 五、第一項至第三項議決自治事項與○ 生疑義時，得聲請「司法院解釋」之★6。

第 48 條 （施政報告及業務質詢） （聯想：施政報告跟業務質詢，就是市長你等著死吧（48）！ 一、直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣（市） 長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長、 縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長，均應就主管業務提 出報告。 二、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時，有 向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及業務 質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。

第 50 條 （議員、代表之言論免責權） （聯想：50 台開始是新聞台，新聞節目都亂亂講，有言論免責權。） 直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會開會時，直轄市議員、縣 (市) 議員、 鄉 (鎮、市) 民代表對於有關會議事項所為之言論及表決，對外不負責任。但就無關會議 事項所為顯然違法之言論，不在此限。

6

應結合【大法官釋字§527】解釋文。 18

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 51 條 （議員、代表之身體自由權） （聯想：51 勞動節放假，當然要「人身自由」才能到處去玩。） 直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表除「現行犯」 、 「通緝犯」外，在會期內， 非經直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會之同意，不得逮捕或拘禁。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 66 條 （國稅與地方稅之分配依據） （聯想：國稅跟地方稅的分配，要「六六分帳」才行。） 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 應分配之國稅、直轄市及縣 (市) 稅，依「財政收支劃分法」 規定辦理。

＊財政收支劃分法： 第 37 條

（中央與地方財政支出劃分之原則）

一、各級政府之支出劃分如下： （一）由中央立法並執行者，歸中央。 （二）由直轄市立法並執行者，歸直轄市。 （三）由縣 (市) 立法並執行者，歸縣 (市) 。 （四）由鄉 (鎮、市) 立法並執行者，歸鄉 (鎮、市) 。 二、前項第一款及第三款如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另有規定外， 屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。 三、由中央或直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 二以上同級或不同級政府共同辦理者，其經 費應由中央或各該直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 按比例分擔之。 四、各級地方政府未依第二項及前項規定負擔應負擔之經費時，其上級政府得扣減其補助 款。

第 37-1 條

（地方財政支出之限制：應優先支應之支出）

一、地方政府應就其基準財政收入及其他經常性之收入，優先支應下列各項支出： （一）地方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用。 （二）一般經常性支出、公共設施管理維護及依法律規定必須負擔之經費。 （三）地方基本設施或小型建設經費。 （四）其他屬地方政府應行辦理之地方性事務經費。 二、地方政府依前項規定辦理後，其收入不足支應支出時，應由其所獲分配之統籌分配稅 款予以優先挹注。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 67 條 （地方收入之規範法律） （聯想： 「來去（67)夏威夷」一曲發源於淡水，淡水為新北市創造了「各種地方收 入」 ） 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 之收入及支出，應依「本法」及「財政收支劃分法」規 定辦理。 二、地方稅之範圍及課徵，依「地方稅法通則」之規定。 三、地方政府規費之範圍及課徵原則，依「規費法」之規定；其未經法律規定者，須經各 該立法機關之決議徵收之。

第 69 條 （「補助款」與「協助金」之法源依據） （聯想： 「補助款」和「協助金」是相對的，就像 6 跟 9 是相對的。） 一、各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力 較優之地方政府，得取得協助金。 二、各級地方政府有依法得徵收之財源而不徵收時，其上級政府得酌減其補助款；對於努 力開闢財源具有績效者，其上級政府得酌增其補助款。 三、第一項補助須明定○ 1 補助項目、○ 2 補助對象、○ 3 補助比率及○ 4 處理原則；其補助辦法， 分別由「行政院」或「縣」定之。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 75 條 （地方自治團體辦理事項之監督） （聯想：上級一天到晚監督，根本就是「欺侮」（75）。 一、省政府辦理第八條事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中央各該主管機 關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規者，由中 二、直轄市政府辦理「自治事項」違背○ 央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令或○ 4 逾越權限者，由 三、直轄市政府辦理「委辦事項」違背○ 中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規者，由中 四、縣 (市) 政府辦理「自治事項」違背○

央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令或○ 4 逾越權限者，由 五、縣 (市) 政府辦理「委辦事項」違背○ 委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法規或縣規章者，由 六、鄉 (鎮、市) 公所辦理「自治事項」違背○ 縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令、○ 4 縣規章、○ 5 七、鄉 (鎮、市) 公所辦理「委辦事項」違背○ 6 逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 縣自治規則或○

八、第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑 義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其 執行★7。

7

參照【大法官釋字§527 號】。 22

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 76 條 （代行處理） （聯想：如果被代行處理，地方自治權就「去囉」 （76）。 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 依法應作為而不作為，致「嚴重危害公益」 或「妨礙地方政務正常運作」，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該 主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但 情況急迫時，得逕予代行處理。 二、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 對前項處分如認為窒礙難行時，應於期限屆滿前提出 「申訴」。行政院、中央各該主管機關、縣政府得審酌事實變更或撤銷原處分。 三、行政院、中央各該主管機關、縣政府決定代行處理前，應函知被代行處理之機關及該 自治團體相關機關，經權責機關通知代行處理後，該事項即轉移至代行處理機關，直 至代行處理完竣。 四、代行處理所支出之費用，應由被代行處理之機關負擔，各該地方機關如拒絕支付該項 費用，上級政府得自以後年度之補助款中扣減抵充之。 五、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 對於代行處理之處分，如認為有違法時，依「行政救 濟程序」辦理之。

第 77 條 （權限爭議、事權爭議） （聯想：小時候都用「77 乳加巧克力」來解決爭議） 一、中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之；縣與鄉（鎮、 市）間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主管機關解決之。 二、直轄市間、直轄市與縣（市）間，事權發生爭議時，由行政院解決之；縣（市）間， 事權發生爭議時，由中央各該主管機關解決之★8；鄉（鎮、市）間，事權發生爭議時， 由縣政府解決之。

8

原條文規定：縣 (市) 間，事權發生爭議時，由「內政部」解決之。 23

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 78 條 （地方民選行政首長之停止職務） （聯想：人家選得這麼辛苦，動不動就給人家停職，又不是法定解職的大事，真的 很七八（78）。 2 縣 (市) 長、○ 3 鄉 (鎮、市) 長、○ 4 村 (里) 長，有下列情事之一者， 一、○ 1 直轄市長、○ 1 行政院、○ 2 內政部、○ 3 縣政府、○ 4 鄉 (鎮、市、區) 公所停止其職務，不適用 分別由○ 公務員懲戒法第三條(公務員當然停止職務情形)之規定： 1 內亂、○ 2 外患、○ 3 貪污治罪條例或○ 4 組織犯罪防制條例之罪，經第一 （一）涉嫌犯○ 審判處有期徒刑以上之刑者。但涉嫌貪污治罪條例上之圖利罪者，須經第二審 判處有期徒刑以上之刑者。 1 死刑、○ 2 無期徒刑或○ 3 最輕本刑為五年以上有期 （二）涉嫌犯前款以外，法定刑為○ 徒刑之罪，經第一審判處有罪者。 （三）依刑事訴訟程序被羈押或通緝者。

（四）依檢肅流氓條例規定被留置者。 二、依前項第一款或第二款停止職務之人員，如經改判無罪時，或依前項第三款(羈押或通緝) 或第四款（被留置）停止職務之人員，經撤銷通緝或釋放時，於其任期屆滿前，得准其 先行復職。 三、依第一項規定予以停止其職務之人員，經依法參選，再度當選原公職並就職者，不再 適用該項之規定(即不得再予停職)。 四、依第一項規定予以停止其職務之人員，經刑事判決確定，非第七十九條應予解除職務 者，於其任期屆滿前，均應准其復職。 五、直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長，於本法公布施行前，非因第一項原因被停 職者，於其任期屆滿前，應即准其復職。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 79 條 （解除職務Ⅰ：因法定原因） （聯想：被解職要來去媒體上喊冤了，去叫（台語） （79） 一、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、 市）長及村（里）長★9有下列情事之一，直轄市議員、直轄市長由行政院分別解除其 職權或職務；縣（市）議員、縣（市）長由內政部分別解除其職權或職務；鄉（鎮、 市）民代表、鄉（鎮、市）長由縣政府分別解除其職權或職務，並通知各該直轄市議 會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會；村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所解 除其職務。應補選者，並依法補選： （一）、經法院判決｢當選無效確定」，或經法院判決｢選舉無效確定」，致影響其當選資 格者。 1 內亂、○ 2 外患或○ 3 貪污罪，經判刑確定者。 （二）、犯○ （三）、犯組織犯罪防制條例之罪，經判處有期徒刑以上之刑確定者。 （四）、犯前二款以外之罪，受有期徒刑以上刑之判決確定，而未受緩刑之宣告、未執 行易科罰金或不得易服社會勞動者。 （五）、受保安處分或感訓處分之裁判確定者。但因緩刑而付保護管束者，不在此限。 （六）、戶籍遷出各該行政區域四個月以上者。 （七）、褫奪公權尚未復權者。 （八）、受監護或輔助宣告尚未撤銷者。 （九）、有本法所定應予解除職權或職務之情事者。 （十）、依其他法律應予解除職權或職務者。

第 80 條 （解除職務Ⅱ：因不能執行職務） （聯想：80 歲了，因病不能執行職務而解除職務了！） 1 罹患重病，致不能執行職務繼 直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長、村 (里) 長，因○ 2 因故不執行職務連續達六個月以上者 ，應依前條第一項規定程序解除其 續一年以上，或○ 職務；直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表連續未出席定期會達二會期者，亦 解除其職權。

9

只要是「民選的」 。 25

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第 82 條 （派員代理） （聯想：80 條是解除職務所以要派員代理，所剩任期 2 年以上才要補選，所以派員 代理＋補選＝80＋2＝82） 一、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長及村（里）長「辭職」 、 「去職」 、 「死亡」★10 者，直轄市長由行政院派員代理；縣（市）長由內政部報請行政院派員代理；鄉（鎮、 市）長由縣政府派員代理；村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所派員代理。 二、直轄市長「停職」★11者，由副市長代理，副市長出缺或不能代理者，由行政院派員 代理。縣（市）長停職者，由副縣（市）長代理，副縣（市）長出缺或不能代理者， 由內政部報請行政院派員代理。鄉（鎮、市）長停職者，由縣政府派員代理，置有副 市長者，由副市長代理。村（里）長停職者，由鄉（鎮、市、區）公所派員代理。 三、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長及村（里）長「辭職」、「去職」或「死亡」 者，應自事實發生之日起三個月內完成補選。但所遺任期不足二年者，不再補選，由 代理人代理至該屆任期屆滿為止。 四、前項補選之當選人應於公告當選後十日內宣誓就職，其任期以補足該屆所遺任期為限， 並視為一屆。 五、第一項人員（各類民選首長）之辭職，應以書面為之。直轄市長應向行政院提出並經核准； 縣（市）長應向內政部提出，由內政部轉報行政院核准；鄉（鎮、市）長應向縣政府 提出並經核准；村（里）長應向鄉（鎮、市、區）公所提出並經核准，均自「核准辭 職日」生效。

第 83-2 條 （直轄市山地原住民區為地方自治團體） （聯想：把山治了(83-2) 一、直轄市之區由山地鄉改制者，稱直轄市山地原住民區（以下簡稱山地原住民區） ，為地 方自治團體，設「區民代表會」及「區公所」 ，分別為山地原住民區之立法機關及行政 機關，依本法辦理「自治事項」，並執行上級政府「委辦事項」。 二、山地原住民區之自治，除法律另有規定外，準用本法關於鄉（鎮、市）之規定；其與 直轄市之關係，準用本法關於縣與鄉（鎮、市）關係之規定。

第 84 條 （對地方民選首長之懲處） （聯想：對地方首長的懲處就是要巴給他死（84） 12 1 直轄市長、○ 2 縣 (市) 長、○ 3 鄉 (鎮、市) 長★ 適用「公務員服務法」 1 違法、 ○ ；其行為有○ 2 廢弛職務或○ 3 其他失職情事者，準用政務人員之懲戒規定。 ○

10

「出缺」則派員代理。 「停職」則先由副首長代理，副首長出缺或不能代理，才由上級派員代理。 12 僅含地方自治團體之民選行政首長，不含「村、里」長。 26 11

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

地方自治有關之大法官釋字（必背） 釋字§165 號：議會言論免責權

釋字§342、§381 解釋理由書：議會自律、國會自律

§342 議會自律、國會自律 §381

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

釋字§467 解釋理由書：省府地位解釋案

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

釋字§498 號：地方政府人員立院備詢案

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

釋字§527 號：地方自治團體聲請釋憲權限

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

釋字§550 號：地方負擔健保經費案

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

釋字§553 號：台北市里長延選案

【地制法§83 第一項】特殊事故之界定

「不確定法律概念」係賦予行政機關判斷餘地。

上級政府對自治事項之合法性監督，對委辦事項之合法、

§553 合目的性監督。

上級政府自治監督之撤、變、廢、停屬行政處分，循行政 訴訟途徑。

地方自治團體受上級政府處分，得提起訴願、行政訴訟。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

第一章 概論 地方自治 地方自治的原則 一般而言，實施「地方自治」應同時秉持下列之基本原則：

一、分權原則 （一）指國家以外，需另設「地方自治團體」來分享國家的統治權限，亦即「權利 的垂直分立」。 （二）以我國為例，【憲§111】即明示，將國家權力劃分為「國家層級」與「地方 層級」 。 【釋§467 解釋理由書】亦指明，地方自治團體為分享國家統治權行使 之主體。

二、輔助性原則 （一）地方事務由地方優先處理原則： 只要地方有能力、有意願辦理，即應由地方自治團體自行處理。僅於地方政 府無法、違法、不當處理自治事務時，才由中央做事後性之介入。

（二） 「事後監督」為主，「事前監督」為輔： 是以在監督設計上，國家對地方自治團體之監督，以「事後監督」為主，而 以「事前監督」為輔，例如【地制法§76】代行處理之規定。

三、住民自治原則 對於地方公職人員，地方公民有依法選舉、罷免之權；對於地方自治事項，地方公 民有依法創制、複決之權。

四、團體自治原則 地方自治團體應具有「公法人」資格，享有各種自治權限，以處理「自治事項」， 並依法辦理「委辦事項」。而當地方自治團體權利受損時，應得行使訴願、行政訴 訟、聲請憲法解釋…等救濟權。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

五、權責制衡原則 常見的權責制衡方式有： （一）預算審議制衡機制。 （二）施政報告之義務與質詢權。 （三）首長或單位主管之列席說明義務。

六、禁止越權原則 （一）指地方自治團體在辦理「自治事項」與「委辦事項」時，不能牴觸憲法、法 律、法規命令、其他有效規章。 （二）反之，地方自治團體若在憲法、法律保障範圍內，辦理自治事項及委辦事項， 應享有自主及獨立地位，此時國家機關則應予尊重。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

我國實務關於「地方自治」之重要見解 壹、【釋§498】 一、中央政府或其他上級政府，對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按 事項之性質，為適法或適當與否之監督。 二、地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應 予以尊重。 三、地方自治既受我國憲法制度性之保障，有一定之自主權限，為與中央政府共

享國家權力行使、並共同協力之主體。

貳、【釋§550】 一、地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事

項，有法律保留原則之適用。 二、所謂「核心領域之侵害｣，指不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自 治團體之制度保障虛有化。至於在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團 體分擔經費符合事物之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核心領域。

參、【釋§553】 一、地方自治團體處理其自治事項與辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適

法性為之，後者除適法性之外，亦得就行政作業之合目的性等，實施全面監督。 二、上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

地方政府 「地方政府」是指在國家特定區域內，依憲法或中央法令之規定所設立，自行處 理局部性事務，而無主權之地方統治機關。

地方政府的組織型態 因為政治、社會環境、政治制度各異，就立法與行政的關係而言，各國地方政府組織， 約略可分為二種不同型態：

壹、權力一元制 一、是地方政府權力集中於地方議會之地方政府型態： 又稱為「議會集權制」，「權力集中制」， 「權力匯一制」。 二、理由： （一）人民對自己的事務，既不可能直接去處理，也就不得不選舉代表，組織機關 代為處理。則其人民所選出的代表，不但可以自為議事，並得自為執行。 （二）不過，對於決議案的執行，總得託付一人或少數人為之，所以也有另設行政 機關者。

三、型態： 「權力一元制」之下的地方政府，又可區分為二種不同的治理型態13： （一）機關單一制： 1.以地方議會為地方團體的唯一統治機關：也就是說，地方議會就是地 方政府，凡立法與行政的一切權限，皆集中於這一機關行使。 2.此制為英國所採用，美國的「市委員制」也屬於這一型態。

13

故「權力一元制」之型態下，權力雖然集中一元，但卻並非僅能設立一個機關。只要其權力是集中於 單一機關即可，是否要另設其他執行機關，並不影響權力集中制之特性。 36

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

（二）機關分立制： 1.以地方議會為地方最高統治機關，不過其所議決的事項，另專設機

關執行，並對議會負責。 2.地方議會為地方意思機關，而另設獨立的行政機關專門負責執行地方議會 之決議，並設置負責執行之行政首長主持之。 3.美國的「市經理制」即屬此一型態。

貳、權力分立制 一、是地方政府之權力，分屬於「地方議會」與「地方行政機關」： 即設置議會負立法之責，同時亦設置行政機關負執行之責。由於立法機關與 行政機關分別設置，分別獨立行使職權，故又稱「機關對立制」。 二、理由： 其認為，地方議會應以立法事務為限，不宜同時掌管行政事務。所以行政機關脫離 議會而獨立行使職權，並同由人民直接選舉，而與議會立於平等地位，分別對選民 負責。

機關單一制 Ex:英國地方議會、美國「市委員制」 Ex 權力一元制 機關分立制 Ex:美國「市經理制」

地方政府 組織型態

權力分立制

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

地方政府與中央政府之區別 比較項目 管轄區域廣狹

統治權來源

地方政府 僅及於全國領土之一部分。

中央政府 管轄區域及於全國領土。

1.其統治權力通常由中央法令所 授與，並得由中央酌情予以伸 縮變更。 統治權力由憲法授予，而不得由 2. 然而，單一國之地方政府的權 任何機關予以任意變更。 力，亦不乏由憲法所授與者， 例如：我國。 1.僅涉及地區部分人民的利害關

管轄事務性質

係，或僅涉及地區利益者。

管轄事務涉及全國人民，或關係

2.事實上，有些事務很難確定是 整個國家。 屬於全國性，還是地方性。

1.不具與中央政府同等主權、支 配權力者，即為地方政府。 2. 然而，這種區分法並不能普遍 具有主權，是國家的最高權力機

有無主權

適用世界所有國家。例如：聯 關，不受任何其他權力之支配， 邦國家之各邦，雖僅及於全國 可以支配任何機關。 領土之一部分，但均具有其最 高自主權。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

地方自治團體 壹、學理上 一、在國家一定區域內，實施地方自治，並由地方人民組成，具有公法上權利能 力，能獨立行使權利及負擔義務之「公法社團」。 二、 【地制法§2】 ： 指依【地方制度法】實施地方自治，具「公法人」地位之團體。 三、 【地制法§14】： 地方自治團體，依本法辦理「自治事項」，並執行上級政府「委辦事項」。

四、質言之，地方自治團體之職責，包括以「自治體」辦理自治事項，復以「行政體」 執行上級政府委辦事項。

五、一般而言，「地方自治團體」係由「地方行政機關」與「地方立法機關」共同組成 地方政府，行使地方公權力，而由兩者合稱為「地方自治團體」14。

貳、實務上：【釋§467】 凡憲法上之各級地域團體，符合下列條件者，即為「地方自治團體」： （一）享有就自治事項制定規章，並執行之權限。 （二）具有自主組織權。 （三）係為公法人之社團，為權利能力主體。

14

舉例而言，「台北市政府」與「台北市議會」 ，單獨時均不具備公法人地位，而僅為地方自治團體中之 「行政機關」與「立法機關」 。 39

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

地方自治團體之基本權 地方自治團體除具有公法上之權利能力，尚具有「自治組織權」 、 「自治行政權」 、 「自治 立法權」、「自治財政權」等基本權。

壹、四項基本權 一、自治組織權 （一）依【釋§467 解釋理由書】，地方自治團體具有「自主組織權」。 （二）「自主組織權」係地方自治團體，在憲法與法律規範之前提下，對該自治團 體就「設置特定機關」、「內部單位之相關職位」、「員額如何編成」，得視各 該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關， 自行決定及執行之權限。

二、自治行政權 【釋§498】：基於住民自治及垂直分權之功能，設有地方行政機關及地方立法機關， 分別綜理地方行政事務及地方立法機關之職權，彼此間並有權責制衡之關係。

三、自治立法權 【釋§498】：基於住民自治及垂直分權之功能，設有地方行政機關及地方立法機關， 分別綜理地方行政事務及地方立法機關之職權，彼此間並有權責制衡之關係。

四、自治財政權 【釋§550】：地方自治團體其施政所需之經費負擔，乃涉及財政自主權之事項，有 法律保留原則之適用。而基本上，「地方自治團體」具有自主財政權，係基於「團 體自治」之理念。

貳、綜評 基本權之設定，乃顯示地方自治為憲法保障之制度，國家及其他權力不得任意加以干涉， 且在憲法與法律保障範圍內，享有自主及獨立之地位，故基本權對於我國地方自治團體 之發展，有確保之正面積極功能。

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第二章 地方自治要素：居民 地方自治要素 壹、「地方自治要素」之概念 一、學者每將「區域」 、 「居民」 、 「自治權」 ，作為地方自治團體構成的三大要素。 二、即「地方自治」除需有一定區域為其治理區域，一定權力為其權限外，還必 須要有人民為其組成份子與統治對象。

貳、構成要素 一、地方自治區域 （一）為實行自治的區域或範圍： 乃透過立法的程序，在國家的領土內，劃定一定的區域，為地方自治活動之 範圍。 （二）通常地方自治區域，亦為國家之行政區域： 國家在此等行政區域之內，雖設有其他行政機關，依上級之命令執行職務。 但與地方人民，依自己的意思以行使其自治職權之地方自治機關，並不相 同。

二、居民 （一）指居住在地方自治區域內之人民。 （二）居民居住於某一自治地區，即當然為該自治區域之居民，無私人取捨餘地，

僅得依法遷移。 （三）居民一方面為行使地方自治職權的主體，另方面亦為自治職權行使之客體。 然無論為主體或客體，均與地方自治團體發生公法上之權利義務關係。

三、自治權 （一）地方自治必須具有法定的職務與權力： 否則無以發揮其作用，此種職務與權力，即「自治職權」 ，得簡稱「自治權」。 （二） 「自治權」猶如國家必須有「主權」： 要言之，「自治權」乃為構成地方自治之要素，猶如國家必須有「主權」為 其要素，若無自治權，則所謂「地方自治」乃徒託空言。 （三）而自治權之簡繁、範圍之廣狹，以各級地方自治機關之職權種類，各不相同。 41

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居民 意義及內涵 一、凡中華民國人民，現居於地方政府區域內者。 二、 【地制法§15】 ： 中華民國國民，設籍在直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 地方自治區域內者， 為直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民。 三、下級地方自治團體之居民，亦為其上級地方自治團體之居民： 例如，嘉義縣大林鎮鎮民，同時亦為嘉義縣之縣民。惟「省」、直轄市與市轄下之 「區」，均為「行政層級」，非屬「地方自治團體」，故雖設籍於其中，仍屬直轄市 民、市民，而非「省民」、「區民」。

治理觀念下居民直接參與的管道 壹、治理之意涵 「治理」是當代民主政治的核心，其主體不再侷限於中央與地方政府二者，還包 含公、私、組織及志願性團體，彼此形成複雜的網絡關係，而所有參與者均透過 市場模式，彼此在互信互惠下參與，以提高政府治理的能力。

貳、治理時代的來臨，實質公民參與之必要 一、近代公共事務淪為媒體上演的政治秀，而政治人物過度操作媒體，導致民眾對

公民參與在無形中遭到弱化。 二、久而久之，公共事務演化成少數壟斷、缺乏真誠，形成一般民眾對公共事務產生

「疏離感」的危機。進而將使得政府無知於民眾真正的需求，也使政府無法 徹底解決公共問題。 三、因此，唯有促進實質的公民參與，始能克服前述的困境。

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參、地方居民參與之管道 以我國之「地方治理」為例，地方居民之參與管道主要如下：

一、重建與強化村里民大會 （一）學者傅德瑞克森曾提出「鄰里控制模式」： 認為治理的過程，應採分權參與的方式，讓社區居民有權決定公共服務的內 容，如此將更能符合民眾真正的需求。 （二）政府應將權力下授： 我國制度上早已有村里民大會的設計，與傅德瑞克森的理念可謂不謀而合。 為促進公民參與，地方政府可將存在已久的「村里民大會」重新改造，賦予 其積極的公共決策效力。把部分社區性事務，交由居民實際掌握決策權，而 地方政府必須將決議確實加以執行。則「村里民大會」無權決定的政策類別， 就屬於地方議會的權限。 （三）進行政策對話： 地方政府與民意代表，亦可透過「村里民大會」與民眾進行政策對話，而有 助於縮短彼此的歧見，獲得民眾較高的信賴。

二、落實政策說明會與公聽會 （一）政策說明會： 要求行政機關各部門在政策合法化之前，應舉辦政策說明會，並可透過媒體 擴大進行。 （二）公聽會： 要求議會進行法案審查時，應召開公聽會、博採眾議、廣納雅言。

三、運用資訊科際，建構地方公民參與網絡 主要途徑有： （一）電子民意信箱： 政府機關可設電子郵件信箱，讓民眾針對其所關注之政策議題，或是就政 府機關所提供之公共服務表達意見。

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（二）線上公共諮商： 是政府與民間透過網路所進行的公共辯論，辯論結果可用作政府施政與決策 之參考。 （三）網路公聽會： 係運用網際網路，讓所有公民皆有機會在其方便的時間參與政策過程。

四、運用公民投票解決政策爭議 （一）指公民對於憲法、法律、公共議題，得以投票之方式，表達公民意見，並加以 承認、批准、否決之投票行為。 （二）可視為直接民主的一種設計，可彌補代議制度之不足，但無法完全取代代議制 度，卻可彌補其缺陷，以表現人民主權之民意。 （三）其有別於一般之選舉。一般選舉主要是選拔公職人員的方式，但「公民投票」 是提供選民直接影響政策內容的管道。 （四）地方辦理公民投票之優勢 1.地方舉辦公民投票所涉及的範圍較小、成本較低，因此較易施行。 2.地方層次的議題多與民眾的生活直接相關，因此民眾與議題的接近性較強， 對政策議題的瞭解程度也較高。 （五）故就地方治理的層次而論，公民投票較易於施行，同時也較能夠進行充分的辯 論，因此不失為落實公民參與以實踐民主價值的良方。

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我國法制關於「創制權」 、「複決權」之規定 壹、憲法 一、 【憲§17】： 人民有選舉、罷免、創制、複決之權。

二、 【憲§123】 ： 縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權。對於縣長及其他縣自治人員， 依法律行使選舉、罷免之權。

三、 【憲§136】 ： 創制複決兩權之行使，以「法律」定之。

貳、地方制度法：【地制法§16】 「居民」對於地方自治事項，有「依法」 （公民投票法）行使創制、複決之權。

參、公民投票法：【公投法§2】 一、本法所稱「公民投票」，包括「全國性」及「地方性」公民投票。 二、「全國性公民投票」 ，依憲法規定外，其他適用事項如下：： （一）法律之複決。 （二）立法原則之創制。 （三）重大政策之創制或複決。 三、「地方性公民投票」適用事項如下： （一）地方自治法規之複決。 （二）地方自治法規立法原則之創制。 （三）地方自治事項重大政策之創制或複決 。 15 1 預算、○ 2 租稅、○ 3 薪俸及○ 4 人事事項★ ，不得作為公民投票之提案。 四、○

15

★背誦口訣：預、租、薪、人。 45

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第三章

地方自治要素：行政區域

行政區域（自治區域） 壹、意義 一、 「行政區域」（自治區域）是為實行自治的轄區或範圍： 即透過立法的程序，在國家領土內劃分一定區域，為地方自治活動之範圍。 二、自治區域不僅關係到自治團體行使權力的範圍，同時也關係到地方居民身份 的確定、地方資源的確定。

貳、特性 主要有二項：

一、類領土之特性 （一）地方政府之區域既係國家領土之一部分，地方政府之權力亦由憲法或國家所 授與，則地方區域亦具有類似國家領土之特性。 （二）其類似國家領土之特性，主要表現在三方面： 1.對內最高性： 凡地方政府區域內之各人各物，必須接受各該地方政府權力的支配與監 督。 2.對外獨立性： 區域內除受上級政府之合法監督外，絕對排斥其他同級地方政府之權力行 使。亦即，同一區域內，不容許有兩個同等權利並存。 3.上下層級監督性： 上級自治監督機關，可依法律以「事前監督」與「事後監督」方式，來監 督地方自治團體。

二、非經核准，不得任意變更： 一般來說，地方政府區域是由國家或上級政府依法劃定，是以地方政府非經國家或 上級機關之核准，不得任意變更(如設置、廢止、改劃)。 46

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地方行政區劃（自治行政區域之調整） 現行規定 壹、主要依據：【憲法】 、【地方制度法】 一、 【憲法§108】★16： 「行政區劃」事項，係屬於中央立法並執行，或交由省縣執行之事項。 二、【地制法§7】★17： 一、省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區★18〔以下簡稱鄉（鎮、市、區）〕 之「新設」、「廢止」或「調整」，依「法律」★19規定行之。 1 「縣（市）改制」或○ 2 「與其他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直 二、○ 轄市」者，依本法之規定。

三、村（里） 、鄰之「編組」及「調整辦法」 ，由「直轄市」 、 「縣（市）」另定之★ 20

。

三、行政區域之調整，係屬「法律保留」之事項： （三） 【地制法§7】所指稱之「法律」，係指「行政區劃法」，目前尚未通過。然其亦

已明確指出，行政區域之調整，係屬「法律保留」之事項，此項「法律」， 則專指立法院所三讀通過之「法律」 。故我國「行政區域之調整權限」 ，目前可 謂完全由立法院所「獨攬」， 各地方自治團體並無自行調整行政區域之權

力。

16 17 18 19

20

依【憲法】規定，「縣」為最基層之地方自治單位， 「市」則準用縣之規定。 依【地方制度法】規定，「鄉（鎮、市）」為最基層之地方自治單位。 不含村、里、鄰。 指「行政區劃法」 ，尚未通過。然則亦已明確指出，行政區域之調整，係屬「法律保留」之事項，而此 項「法律」專指立法院所三讀通過之「法律」 。故我國「行政區域之調整權限」 ，可謂完全由立法院所 「獨攬」 ，各地方自治團體並無自行調整行政區域之權力。 依【大法官釋字§553】 （台北市里鄰調整案）解釋文如下： 「台北市政府因決定延期辦理里長選舉….. 本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自 治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷 或變更」 。 47

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行政區劃法草案（未來行政區劃之討論） 壹、行政區劃之意義 「行政區劃」是「為便於施政而劃定之治理範圍」，目的在確認各地方政府權力 行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得之範圍。

貳、「行政區劃法」之必要性 一、法制面需求： （一）依【憲法§108 第 1 項第 2 款】規定，｢行政區劃事項」應由中央立法並執行 之，或交由省縣執行之。 （二）以往台灣地區之行政區劃因未有法制規範，行政院院會決議後即付諸實施。 目前民主法治意識高張，｢國土計畫法」亦已頒佈施行，行政區劃於配合

國土整體規劃之前提下，應尊重民意，並考量經濟效益、均衡區域發展 及維持穩定等原則，建立公平合理行政區劃程序，對行政區劃之權責機關、 相關因素、調整程序等予以法制化。 二、地方治理面需求： 目前台灣行政區域計有六直轄市、十六縣（市） 、三百六十八鄉（鎮、市、區） ，行 政區域間之規模差距甚大，且直轄市無法擔任｢領頭羊」角色帶動區域發展，對 於週邊區域之人口、資源、產業及建設具有強大磁吸效應，致使週邊區域產生留才 不易、財政狀況欠佳及整體施政效能無法有效提升等地方治理困境。

參、調整方法【行政區劃法草案§4】 一、劃分： 一行政區域劃分為二以上之行政區域。

二、合併： 二以上行政區域之一部或全部，合併為一行政區域。

三、併入： 一行政區域之部分，劃分併入另一行政區域。

四、其他有關行政區域之調整。

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肆、辦理區劃之原因【行政區劃法草案§5】 一、配合政府層級及組織變更。 二、行政管轄之需要。 三、配合國土發展。 四、地理環境變遷。 五、政治、經濟、社會、文化或其他特殊情勢變更。

伍、行政區劃之提出【行政區劃法草案§7】 行政區劃，由下列機關提出： （一）涉及省、直轄市或縣（市）之行政區劃：由中央主管機關或相關直轄市、縣（市） 主管機關提出。 （二）涉及鄉（鎮、市）之行政區劃：由縣主管機關或相關鄉（鎮、市）公所提出。 （三）涉及直轄市或市之區之行政區劃：由直轄市或市主管機關提出。但直轄市山地 原住民區之行政區劃，由直轄市主管機關或直轄市山地原住民區公所提出21。

21

依地方制度法第八十三條之二規定，直轄市山地原住民區為地方自治團體，爰第三款但書規定直轄市 山地原住民區為得提出行政區劃之權責機關。 49

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國土空間規劃 壹、現行規劃 一、6 都之基本架構： （一）2014 年 12 月後，台灣就有 6 個直轄市，台灣北部有三個、南部有二個、中 部則有一個直轄市，將原本規劃之「三都十五縣」的國土空間改造做了些變 更。 （二）此一變動，將台灣西部分為北、中、南三大區域，以核心都市（CORE CITY） 為區域經濟的發展，形成北、中、南三大生活圈。

二、三生活圈、六直轄市、七區域： 現狀下，北部區域及南部區域即形成所謂「雙核心都市」，實現「北、中、南三生 活圈」六直轄市、七區域（北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東、澎金 馬）的國土空間規劃藍圖。

貳、未來規劃藍圖 一、由「小自治體治理」走向「大自治體治理」。 二、由「跨域治理」走向「全局治理」： 以整體建設進行現代都市計畫。

三、由「獨立建設」走向「協力建設」： 以地方合作機制，發展協力治理關係。

四、由「地方產業」走向「區域產業經濟」的規模： 以助於城市競爭力的提升。

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國土空間規劃的策略、原則 壹、核心策略（價值）：永續發展 當前政府所設計的國土空間規劃策略，其核心價值為「永續發展」 ，建構永續經濟、永 續社會、永續環境。

貳、基本原則 包含資源、環境、參與及治理等四大基本意涵： 一、資源： 審慎保護並妥適利用自然與人文資源。 二、環境： 建構優質多樣的生活環境。 三、參與： 創造充分的經濟參與機會。 四、治理： 樹立前瞻且有效的治理機制。

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國土使用之問題 目前台灣地區土地經由「區域計畫」 、 「都市計畫」及「國家公園計畫」等體系進行土地 使用管制，衍生下列問題：

一、未將海岸及海域予以宣示。 二、全國及縣（市）土地未作整體使用規劃。 三、未能落實國土保育及保安，造成環境破壞。 四、水、土、林業務未能整合，缺乏有效管理。 五、重要農業生產環境未能確保完整。 六、城鄉地區未能有秩序發展，公共設施缺乏配套規劃。 七、非都市土地實施許可缺乏計畫指導。 八、都會區域重大基礎建設缺乏協調機制，影響國際競爭力。 九、部門計畫缺乏國土計畫指導，造成無效率之投資。

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國土計畫法 壹、國土計畫之意義： ｢國土計畫」是指針對我國管轄之陸域及海域，為達成國土永續發展，所訂定引 導國土資源保育及利用之空間發展計畫。【國土計畫法§3 第 1 項】

貳、國土計畫之類型 一、共分為二類：｢全國」及｢直轄市、縣（市）」 【國土計畫法§8】： 國土計畫之種類如下： 一、全國國土計畫。 二、直轄市、縣（市）國土計畫。

二、全國國土計畫： （一）指以全國國土為範圍，所訂定目標性、政策性及整體性之國土計畫。【國土 計畫法§3】 （二）中央主管機關擬訂全國國土計畫時，得會商有關機關就都會區域或特定區域 範圍研擬相關計畫內容。【國土計畫法§8 第 2 項前段】 （三）由中央主管機關擬訂、審議，報請行政院核定。【國土計畫法§11】

三、直轄市、縣（市）國土計畫： （一）指以直轄市、縣（市）行政轄區及其海域管轄範圍，所訂定實質發展及管制 之國土計畫。【國土計畫法§3】 （二）直轄市、縣（市）政府亦得就都會區域或特定區域範圍，共同研擬相關計畫 內容，報中央主管機關審議後，納入全國國土計畫。【國土計畫法§8 第 2 項 後段】 （三）由直轄市、縣（市）主管機關擬訂、審議，報請中央主管機關核定。【國土 計畫法§11】

參、國土計畫之位階 一、直轄市、縣（市）國土計畫，應遵循全國國土計畫。 【國土計畫法§8 第 3 項】 二、國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂之部門計畫，應遵循國 土計畫。【國土計畫法§8 第 4 項】

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肆、其他重要名詞 一、都會區域： 指由一個以上之中心都市為核心，及與中心都市在社會、經濟上具有高度關聯之直 轄市、縣（市）或鄉（鎮、市、區）所共同組成之範圍。【國土計畫法§3】

二、特定區域： 指具有特殊自然、經濟、文化或其他性質，經中央主管機關指定之範圍。 【國土計 畫法§3】

三、部門空間發展策略： 指主管機關會商各目的事業主管機關，就其部門發展所需涉及空間政策或區位適宜 性，綜合評估後，所訂定之發展策略。【國土計畫法§3】

四、國土功能分區： 指基於保育利用及管理之需要，依土地資源特性，所劃分之國土保育地區、海洋資 源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。【國土計畫法§3】

伍、國土計畫審議會： 一、權限（辦理事項）：【國土計畫法§7 第 1 項】 行政院應遴聘（派）學者、專家、民間團體及有關機關代表，召開國土計畫審議 會，以合議方式辦理下列事項： 一、全國國土計畫核定之審議。 二、部門計畫與國土計畫競合之協調、決定。

二、中央國土計畫審議會：【國土計畫法§7 第 2 項】 中央主管機關應遴聘（派）學者、專家、民間團體及有關機關代表，召開國土計 畫審議會，以合議方式辦理下列事項： 一、全國國土計畫擬訂或變更之審議。 二、直轄市、縣（市）國土計畫核定之審議。 三、直轄市、縣（市）國土計畫之復議。 四、國土保育地區及海洋資源地區之使用許可、許可變更及廢止之審議。

三、直轄市、縣（市）國土計畫審議會： 【國土計畫法§7 第 3 項】 直轄市、縣（市）主管機關應遴聘（派）學者、專家、民間團體及有關機關代表， 召開國土計畫審議會，以合議方式辦理下列事項： 一、直轄市、縣（市）國土計畫擬訂或變更之審議。 二、農業發展地區及城鄉發展地區之使用許可、許可變更及廢止之審議。

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國土計畫之規劃基本原則 依【國土計畫法§6】，國土計畫之規劃基本原則如下：

一、國土規劃應配合國際公約及相關國際性規範，共同促進國土之永續發展。 二、國土規劃應考量自然條件及水資源供應能力，並因應氣候變遷，確保國土防 災及應變能力。 三、國土保育地區應以保育及保安為原則，並得禁止或限制使用。 四、海洋資源地區應以資源永續利用為原則，整合多元需求，建立使用秩序。 五、農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎 設施，並應避免零星發展。 六、城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則，創造寧適和諧之生活環境及 有效率之生產環境確保完整之配套公共設施。 七、都會區域應配合區域特色與整體發展需要，加強跨域整合，達成資源互補、 強化區域機能提升競爭力。 八、特定區域應考量重要自然地形、地貌、地物、文化特色及其他法令所定之條 件，實施整體規劃。 九、國土規劃涉及原住民族之土地，應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並 建立互利共榮機制。 十、國土規劃應力求民眾參與多元化及資訊公開化。 十一、土地使用應兼顧環境保育原則，建立公平及有效率之管制機制。

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第四章

地方自治要素：地方事權

地方事權 地方事權之授與 主要有三種方式：

壹、憲法授與（聯邦國） 一、常見於聯邦國，聯邦與各邦的事權，一般都由憲法加以劃分。 二、劃分方式，可歸納為二種22： （一）美國制：

單獨列舉聯邦政府的事權，而以未列舉剩餘事權歸之於各邦。 （二）加拿大制：

先列舉出各邦自主的權力，未列舉出的權力才歸屬聯邦。

貳、法律授與（單一國） 一、指國會制訂法律，分授地方政府以事權： 單一國國家授與地方政府權限，通常都出之於法律，是以地方政府的各種權力都由 各種法律條文加以規定。 二、授權方式可分為二種： （一）一般法律授與： 適用於全國地方政府，而非僅適用於某一地方政府。為各國最通行的方式。 （二）特別法授與： 僅適用於某一地方政府者。這種法律多因某一地方政府向國會請求以取得其 特有的權力，其效力只及於該一請求的地方政府，與其他地方政府無關。

參、命令授與 常見於中央集權國家： 其對於地方政府的授權，多採用概括的一次授與方式，則地方政府的權力，事實上 是法律與命令的雙重授與。

22

「法國」之地方自治權，並非以憲法為法源。 56

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第五章

中央與地方之關係

中央與地方權力關係 在中央與地方權力劃分的制度設計上，有「聯邦制」與「單一制」二種制度安排。「聯 邦制」是地方分權非常濃厚的制度，「單一制」則中央集權的精神較為明顯。

中央與地方之權限劃分 劃分方式 一般區分為三種主要方式

壹、中央集權 一、意義 是指一國治權，集中於中央政府掌握，地方政府只不過是中央為便利而設的 派出機關，是地方對於事務的處理必須聽命於中央的一種制度。 二、優點 （一）全國法律、政策、行政上的統一性。 （二）全國有整齊劃一之制度。 （三）避免政策責任混淆不清。 （四）避免畸重畸輕之弊，可相對維持各地方之平等。 （五）沒有中央與地方間機關的重複，避免浪費。 （六）具時效性。

三、缺點 （一）只看見整體而易忽略部分，失因地制宜之實效。 （二）易形成中央政府專制或個人獨裁。 （三） 「謹遵上意」使地方陷於被動，工作效率低，造成行政官僚化，喪失主動性。 （四）僅重視中央之需要，忽視地方利益，易使人民對中央政府產生離心力。 （五）人民政權行使無所憑藉。

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貳、地方分權 一、意義 是指一個國家，將其治權的一部份賦予地方政府，中央政府對於授權事項並 不處理，僅立於監督地位的一種制度。 二、優點 （一）可因地制宜。 （二）地方有充分的自治權，可靈活運用，行政效率高。 （三）地方政府組成較具民主精神，也會為地方人民利益著想。 （四）統治權力不集中，專制與獨裁自然也可以防止。

三、缺點 （一）國家統一性被破壞。 （二）國力因而脆弱。 （三）派系容易操縱地方、操縱選舉。 （四）各級地方政府立法、行政工作或有重複、衝突，使事務處理複雜化，難符經 濟原則。

參、均權制 一、意義 是指權之分配，不必然以中央或地方為對象，而是以權之性質為對象。凡事 務有全國一致之性質者，劃歸中央，有因地制宜之性質者，劃歸地方，不偏 向中央集權或地方分權。 二、劃分標準 （一）以事務性質為劃分標準： 申言之，凡事務有全國一致之性質，雖發生於地方，其辦理之權限仍應劃歸 於中央；若事務之性質，有因地制宜之性質者，則雖發生於中央所在地，其 辦理權限仍應劃歸於地方。 （二）以事務涉及範圍、程度為劃分標準。

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三、均權制下之對造關係 就中央而言，其對造為地方，即中央與地方均權。換言之，中央與省固係均權，省 與縣亦係均權，各層級之自治體相互間，均得為均權之對造。

四、範圍 中央與地方均權，僅以行政權與立法權為限： 司法、考試、監察三權，因有全國一致之性質，故應專屬於中央，不得劃分為地 方之職權。 【憲§107】規定，司法權不得由省、縣立法或執行。 【憲§108】規定，考 試、監察兩權不得由省、縣立法，僅得交由省、縣執行之。

五、剩餘權 （一）剩餘權之意義： 關於中央與地方之權限，為列舉規定。惟列舉難無所遺，於是有「剩餘權」。 （二）剩餘權之歸屬： 依【憲§111】之規定，其事務有全國一致之性質者屬中央，有全省一致性 質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。 （三）剩餘權之爭議： 依【憲§111】明定，剩餘權之歸屬發生爭議時，由立法院解決之。

六、特徵（優點） （一）地方政府同時具有「地方自治團體」與「國家官署」的雙重地位。 （二）地方雖得自行制定自治法、自組政府，但須以中央政府所制定的法律為

依據，且不得與憲法牴觸。 （三） 「均權」，不是權力的平均分配，而是按事務的性質，合理的分配。 （四）均權制度實施於各級政府間： 即不但中央與地方採均權制，上級地方政府與下級地方政府間也採行均權 制。

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（五）地方自治團體「不只為政治組織，亦為經濟組織」： 例如，【憲§109】所定之「省立法並執行、或交由縣執行事項」，共計 12 款 事項當中，有關財經者竟佔了八款，可見地方自治團體在經濟上之重要意 義。

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劃分原則 壹、主要原則 一、依利益所及之範圍劃分 凡事務之舉辦，其所產生之利益涉及全國者，例如：對外貿易、銀行制度，應劃歸 中央辦理。凡事務所產生之利益僅涉及於一地方人民者，例如：自來水、煤氣，則 應劃歸地方辦理。

二、依事務所需地域範圍而劃分 凡事務之舉辦，必須以全國為實施範圍，例如：鐵路、國道，則應劃歸中央。凡事 務之舉辦僅以某一地域為實施範圍者，例如：縣道、產業道路，則應劃歸地方。

三、依事務性質齊一性而劃分 凡事務之性質必須整齊畫一、全國一致者（例如：度量橫），應劃歸中央辦理。凡 事務可各依其性質發展者，例如：農林、水利、漁牧，則應劃歸地方辦理。

四、依事務所需能力而劃分 凡事務之舉辦，需要大量人力、財力、高度技術、特殊人才者，例如：國際機場、 核能電廠，則應劃歸中央辦理。凡事務所需人力、財力可就地籌措，亦不需特殊技 術者，例如：合作社、公共汽車，則應由地方政府辦理。

貳、綜論 以上原則，並不是絕對的，往往因時、因地、因國而異。以上所舉，也不過是個大原則， 實際上很難找到明顯的界線，所以最好集合各原則，權衡輕重，再做合理的劃分。

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協力觀點（Collaboration） 壹、意義 所謂「協力觀點」，其認為今日社會中，辦理公共事務，應是共同分擔權利與責 任。其認為處理公共事務既不能完全採行市場的供需機制，也不能固守傳統民主 政治的制衡程序，而是各個「利害關係人」都有參與義務，並承擔相對責任。

貳、起源 一、新公共管理強調「分權」： 1990 年代，新公共管理強調引進市場競爭機制，故對於中央與地方關係，趨向於採 行「分權」。此種「分權」，主要是指「事務主導」或「辦理權限」的分散，而

非中央政府權力授與地方政府。 二、 「分權」的結果常導致再集權： 由於開放哪些民營事項、體制外組織參與…等問題，常由中央片面決定，故「分權」 的結果常導致「再集權」。即中央表面上倡導分權，但實質上仍掌握地方事務的主 導權。

三、基於此，許多學者開始主張應以「協力觀點」 ，來重新界定中央與地方關係。

參、協力觀點之思維（重要主張） 「協力觀點」下，地方公共事務之處理，可歸納出下列三項思維邏輯：

一、地方公共服務的提供，代表特定公民權或政治承諾的展現： 不僅是買賣關係而已。

二、地方事務的運作程序與結果，都應符合公平公開的民主原則： 而不是一昧考量經營成本與效率。

三、各級政府、地方各部門、民眾，都對地方事務共同承擔一定責任： 應為了提供真正符合地方需求的服務而一齊努力，

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肆、「協力觀點」與「夥伴關係」之關連 若依「協力觀點」，則中央與地方的關係，將從「由上而下」的管制、監督 ，轉變為

「夥伴」（Partnership）： 一、常趨於「中央集權」與「地方分權」兩個極端： 中央與地方政府間的關係常是直線的，常趨於「中央集權」與「地方主控」兩個極 端，此兩種關係最終均難以避免相互對抗，從而導致兩敗俱傷的局面。

二、基於「協力觀點」，建構「夥伴」或「加盟」關係： 應建立雙向協商管道，並透過密切互動過程，來共同推動地方事務。

三、期望：尋求出一個折衷的選項： 期望中央與地方，能在「上下順服」 、 「上下對抗」的兩個極端中，尋求出一個折衷 的選項。

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夥伴關係（Partnership） 壹、意義 一、「夥伴關係」是期望在兼顧「民主原則」與「經濟效率」的均衡考量下，提 供推動地方事務的新途徑。是動態的協調與整合過程。其不是建立抽象的認 知，而是達成實際的均衡關係與資源共享。 二、政府、民眾、企業、第三部門都有權利與責任： 因為在今日的環境系絡中，政府雖然是地方事務的主要負責人，但卻不是獨佔者。 民眾、企業、第三部門…等個人或團體，均具有參與權利。而整合各方意見，不僅 在消極降低抵抗，亦在充實地方民主的內涵。

三、重視的不是中央與地方政府的法制地位，不是靜態或單方面的主導： 由上述可知，夥伴關係重視的不是中央與地方政府的法制地位，而是重建 地方事

務的推動途徑，且此關係也不是靜態或單方面主導的，是各方共同參與，需輔以 具體而明確的維持誘因。

貳、形成步驟（※口：知信合新享→「知性」和「薪餉」 ） 一、分享知識。 二、建立互信。 三、政策協調與整合。 四、政策創新。 五、資源均衡與共享。

參、影響（優點） 一、地方各部門可以有不同的選擇，並建立新的互動關係選項： 在「協力觀點」與「夥伴關係」下，所重視的並不是中央與地方的法治地位，而是 地方事務的推動途徑。

二、傳統上「集權」與「分權」的概念，自然失去重要性： 因為每一位參與者均有具體的功能地位，並與其他夥伴間維持明確的互動關係。

三、可以在不變更現行中央、地方體制下，整合中央與地方政府，作為提升地方 政府能力的最大動力： 亦即，「夥伴關係」與「地方政府能力的提升」，是相互促成的。 64

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我國中央與地方「夥伴關係」之建立 壹、現狀 地方制度法中，對於中央與地方間關係的規定，除了財政上「補助金」與「協助金」屬 較積極性質外，其餘多屬消極性的監督。只能使地方「遵守規定」而已，對於積極性的 提升能力，則是顯然不足的。

貳、「夥伴關係」建立方式（思維） 一、以「計畫導向」跳脫中央與地方消極的權限劃分： 即中央與地方關係，可在計畫的基礎上，基於「協力觀點」，建立密切合作的夥伴 關係。 二、以施政計畫為基礎，重視中央與地方的協力運作： 不僅以上下級政府地位為考量，或僅止於重塑中央與地方的法制關係。

參、具體作法 一、關係架構上：以「計畫」為焦點 中央與地方原有之法制地位並不改變，但依計畫需求與性質，納入不同成員，包 括其他地方政府、企業、社區、第三部門、個人…等。

二、實際作為上：中央、地方、議會、民眾各扮演不同角色 （一）中央政府應扮演「守門者」與「促進者」的角色： 提供政策誘因、資訊與必要的協助，促使地方政府協同實現這些目標。 （二）地方首長則應扮演「實踐者」與「創新者」的角色： 一方面實現中央所設定的目標，另方面基於「在地化」觀點，將中央之目 標與地方環境特性及民眾需求，結合、轉化為各個具體的施政計畫。

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（三）地方議會應扮演「折衝者」與「監督者」的角色。 一方面基於計畫內容進行協商，凝聚各方共識，另方面基於法定職權，監 督各項計畫。 （四）其他各級政府、企業、第三部門、社區、個人，應扮演「諮詢者」與「中

介者」的角色。 一方面借重其經驗或專業知能，充實計畫內容，另方面亦借重這些參與者， 作為民眾具體意見的反應者。

三、配套措施上：應建立一個能使各方意見有效、正確傳遞的管道 其方式有二： （一）增設各級政府間，法規、計畫、資訊、研發成果交流之專屬網站： 以作為各級政府間，資源共享與資訊交流的媒介。 （二）各級政府應設置「常設性的政策諮詢機制」 ： 以期在計畫正式形成前，充分凝聚共識，在事中執行、事後考核過程中，提 供必要的意見回饋以及專家的建議。

肆、綜論 一、 「全球地方化」的特性下，要「因地制宜」，也要遵守國家整體政策： 今日中央與地方的關係，不僅是消極的權限劃分而已，在「全球地方化」的特性下， 任何地方公共事務，除了要有「因地制宜」的特性外，也要遵守國家整體政策，甚 至是國際化的標準。

二、會因為事務上的實際需求，而趨向於「協力觀點」下的「夥伴關係」 ： 因此，傳統中央與地方間的上下層級關係，也將會因為事務上的實際需求，而趨向 於「協力觀點」下的「夥伴關係」 。尤其，我國中央與地方在缺乏「省」的緩衝後， 也更有必要重新建構新的合作關係。

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府際關係（府際夥伴關係） （Intergovernmental Relations， IGR） 壹、定義 一、又可分為「垂直互動」與「水平互動」兩種： 前者是指中央與地方政府間的關係，後者是指同級地方政府或不同政府部門 間的關係。 二、「府際關係」原指中央與地方、上級政府與下級地方政府間，監督運作之關 係。又可進一步定義為「一國之內各級政府，基於解決共同問題或共同發展， 採取合作方式辦理特定事務，或是採行一致的運作標準」。

三、故「府際關係」並非基於政府原有的層級、建制等法定地位，而較偏重於功能導 向與業務導向。

貳、主要意涵 一、係分治而非管制 政府與政府間係統治權的垂直劃分，基本上是權限的區隔，而非權力的鎮壓。

二、係一體復協同 府際間工作固有不同，但如果只分工而不合作，上下機制的一體性將不復存在。因 此，地方制度法對於各級政府，皆有功能分配或再分配之機制設計，是為重視功能 之協同性。

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參、特性 府際關係具有以下特性：

一、以國家為範圍 （一）隨著交通運輸趨於便捷，溝通技術進步，地理上不相鄰的兩個地方政府，或 是中央與基層鄉鎮間，均可能直接進行互動，故府際關係乃是跨越地理區域 限制的功能聯繫。 （二）例如：南投縣農產品常不定期受邀至台北、高雄等都市展售，甚至建立地方 政府間產銷合作聯盟。

二、基於解決共同問題或共同發展的需要 亦即，府際關係不僅是「關係」而已，更是取得共識、建立共同目標的重要機制。

三、執行策略包括「合作辦理特定事務」或是「採行一致的運作標準」 府際關係必然是地方政府間實際行動的整合，除了配合目標進行不同的權責劃分 外，亦可能採行一致的作業或管制標準。例如：大台北地區計程車費率，均採一 致的標準。唯有透過這些具體行動，才能賦予府際關係的實質意義，並維繫其穩 定性。

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建構良好「府際關係」的原因 壹、主要原因 一、地方事務的複雜化 今日地方事務的處理常需高度的技術、人力、資源始得妥善處理，常超出單一地方 政府之能力範圍之外。例如：高雄石化管線之問題，即需要中央、地方、企業、社 會共同努力，而非地方政府一己之力所能妥善處理。

二、區域間連動關係的緊密化 各地方政府轄區範圍可以輕易標定，但實際上問題卻是彼此關連且交互影響的。例 如：土石流整治、環境保育…等問題，都是府際間所面臨的共同問題。今日個別地 方公共問題，常能快速擴散，而影響其他地方政府。如此一來，原本僅限於個別地 方轄區內的事務，便擴散成府際共同問題。

三、地方民眾生活的跨界化 今日地方民眾的生活範圍，常跨越地方政府界線，故不論是為有效管制其活動，或 是提供一致的公共服務，地方政府間都必需建構密切的府際關係。

四、地方發展的整體化 今日地方政府資源受限，已是各國普遍性的趨勢，未來勢必要藉由府際間的合作， 截長補短，分享彼此資源，降低個別地方政府提供公共服務的成本。例如：台北市 與基隆市簽訂「區域間垃圾處理緊急互助協議」 ，此種府際合作模式不但可同時抒解 北、基兩市各自的環保問題，也有利於兩都市的未來發展。

貳、我國推動府際關係的必要性 一、建構府際關係是今日我國地方政府能力提升的重要途徑： 特別是當各級地方自治團體經歷長時期的發展，而顯現出人口、經濟建設、社會財 富等層面的高度落差時，推動各地方自治團體間建立府際關係，可對地方政府能力 提升提供一個折衷的解決方案。

二、是「維持現狀」與「整併升格」兩個極端選項間的折衷途徑： 先透過府際合作來解決問題，並建立地方政府間的共識與互信，則地方共同問題可 先行解決，而不會因整併升格的法制通過遙遙無期而延宕時效。 69

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府際關係運作形式（推動方式）（跨域問題之解決途徑） 壹、基本模式 府際關係在執行上，主要以地方政府間的合作與整合為基礎。具體而言，約有下列四種 形式：

一、由上級地方自治團體整合執行 即上級自治團體主導或基於協調地位，來整合下級自治團體的行動。

二、由中心都市提供服務 中心都市由於人口眾多，所能累積的資源亦較豐富，故便以其為府際合作關係中的 主要推動者與協調者，對其他自治團體提供各項服務。

三、共同處理 區域內各自治團體基於平等地位，共同協調行動並分享資源，以辦理共同事務。

四、都市聯合制度 區域內各都市組合成一個聯合機構，各參與之地方自治團體仍維持原有法定地位， 但是對於區域內的共同事務，則交由該聯合機構處理。本類聯合機構，合作內容是 以區域整體為考量，而非僅針對特定事項進行合作。

貳、四種模式之綜評 此四種形式僅是府際關係執行的基本模式而已，至於實際合作模式，尚取決於事務性質、 個別地方政府的本位考量，乃至於整個環境系絡的配合條件等。

參、建構方向 主要有五個方向：

一、由都市到農村 「府際關係」的觀念，比較容易為都市所接受，所以是建構策略性夥伴關係最可行 的發展區位，將來農村地區，亦可逐漸採用都市治理模式。

二、由中央與地方，到地方與地方。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

三、由議題到總體 地方由議題結盟關係開始，進而再發展至總體的合作。

四、由硬體到軟體 硬體設施常屬公共設施，再進一步作其他軟性的策略聯盟。

五、由社經到人文 社經為容易獲得普遍支持的項目，之後再進行人文議題之合作與結盟。

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第六章

地方事務與地方法規

「地方事務」與「地方自治法規」綜合對照表 地方事務類型

地方自治法規類型

一般

直轄市法規

中央各該主管機關「轉報」行政院備查。

縣（市）規章

中央各該主管機關備查。

鄉（鎮、市）規約

縣政府備查。

（無罰則）

固有事項

自治條例 【地制法§25】

1.【憲法§109~§110】 2.【地方制度法§18、§19、§20】

直轄市法規 有罰則

自治事項 【地制法§2】

經行政院、中央各該主管機關核定後發佈。 縣（市）規章

委任事項

【憲法§108】可委任事項

地方自治團體

地方事務 委辦事項 【憲法§107】： 【地制法§2】 中央立法並執行之事項，亦可視為委辦事項之總列舉

地方自治團體 立法機關

自治規則 【地制法§25】

（最狹義自治法規）

委辦規則 【地制法§29】

（狹義自治法規）

自律規則 【地制法§31】 （廣義自治法規）

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地方事務 自治事項 壹、意涵 一、依照【地制法§2】之界定，「自治事項」是指地方自治團體，依「憲法」或 「地方制度法」規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事 務，而負其「政策規劃」及「行政執行責任」之事項。 二、一般來說，包括下列二者： （一）固有事項： 乃地方政府自身應辦之事項。 （二）委任事項★23： 1.指事務係屬於國家，但因與地方人民利害關係密切，因此以國家法律 授權，委由地方政府處理。 2.由於係經法律授權，所以一經委任，地方政府即應視同自身事務，全 權處理，故亦視為自治事項。

貳、我國法制對自治事項之規定 一、憲法 （一） 【憲§109 ~§110】：為省、縣（市）之自治事項。 （二）【憲§108】：為中央立法並執行，或交由省、縣執行之事項。 1.中央立法、中央執行國家事務。 2.中央立法、「授權」省、縣執行「委任事項」。 （三）【憲§111】：憲法未列舉之事項，如經立法院依其性質決定，仍有成為「自治 事項」之可能。

23

也就是「因地制宜，所以全權給你辦」的事項。 73

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二、財政收支劃分法：【財劃法§37】 地方政府執行事項，屬自治事項者，其經費之負擔，由該自治團體自行負擔。

三、地方制度法 （一）【地制法§2】：自治事項之意義。 （二） 【地制法§18】：直轄市之自治事項列舉。 （三） 【地制法§19】：縣（市）之自治事項列舉。 （四） 【地制法§20】：鄉（鎮、市）之自治事項列舉。

1. 組織及行政管理 2. 財政 3. 社會服務 4. 教育文化及體育

鄉（鎮、市）

5. 衛生及環境保護 (衛生環境)

之自治事項

6. 交通及觀光 (營建、交通及觀光) 【地制法§20】

直轄市、

縣（市）之自治事項 7. 公共安全 【地制法§18、§19】 8. 事業之經營管理 9. 其他 10. 勞工行政 11. 都市計畫及營建 12. 經濟服務 13. 水利

（五）【地制法§21】：地方自治團體對自治事項之共同辦理。 （六）【地制法§22】：自治事項施行綱要之訂定。 （七） 【地制法§25】 ：自治事項得分別制定為自治法規(「自治條例」與 「自治規則」)。 （八）【地制法§43】： 1.地方議決之自治事項與上位階法規牴觸無效之情況。 2.地方議決之自治事項之函告無效機關。 3.地方議決之自治事項，發生牴觸疑義時，得聲請司法院解釋。 （九）【地制法§75】： 1.地方自治團體辦理自治事項，違背上位階法規而撤、變、廢、停之情形。 2.地方自治團體辦理自治事項，有無違背上位階法規發生疑義時，得聲請司法 院解釋。 74

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

參、綜論 一、 【地制法§18～§20】規定直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市） ，應有之基本自治 權： 再依其性質為細目性之規範，使自治事項因為法所明定，而不易衍生權利模糊之混 淆。

二、自治事項既為法所列舉，則不列舉者即應歸為中央之權限： 嗣後如欲新增自治事項，除非在其他法律有所規定，否則勢必將修改 「地方制度法」 ， 從而顯示自治事項之穩定性、明確性、可期待性。

三、 【地制法】確立自治事項之行政責任： 例如【地制法§2】 、 【地制法§18、19、20】 、 【地制法§25】 ，均為使自治事項制度更加 健全化的機制設計。

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自治事項之監督 主要分為二種途徑：

壹、對地方立法機關議決「自治事項」之監督 一、意義： 地方立法機關議決自治事項或委辦事項，若違反、牴觸上位之法規範，上級機關得 基於一般監督權，行使「法律優越」之審查，由該上級機關，予以函告無效。

二、監督依據及方式：【地制法§43】 （一）原則： 1.直轄市、縣（市），議會議決之自治事項，與憲法、法律、基於法律授權之 法規牴觸者，無效。 2.鄉（鎮、市），代表會議決之自治事項，與憲法、法律、中央法規、縣規章 牴觸者，無效。 （二）無效之函告： 議決事項無效者， 1.直轄市議會議決事項，由行政院予以函告。 2.縣（市）議會議決事項，由中央各該主管機關予以函告。 3.鄉（鎮、市）民代表會議決事項，由縣政府予以函告。 （三）牴觸疑義之解決： 1.上級機關雖基於行政監督，但為尊重地方自治團體之自治權限，其牴觸上 位規範之疑義，得由司法機關採抽象之規範審查。 2.因此，地方議會、代表會議決自治事項，與憲法、法律、中央法規、縣規 章有牴觸疑義者，得聲請司法院解釋之。

貳、對地方自治團體執行「自治事項」之監督 一、依據：【地制法§75】 自治團體辦理自治事項有違背憲法、法律、中央法令、縣規章時，得由 上級主管

機關予以撤銷、變更、廢止、停止其執行。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

二、性質：合法性監督 督促地方自治團體履行其公法上之任務，並審查其公權力行為之合法性。只在地

方自治團體違法作為、不作為時，監督機關始進行干預。至於是否合乎目的，監 督機關無權干涉。

三、對象： （一）地方自治團體違法之行政行為： 指行政行為違反憲法、法律、法規命令、縣規章…等。 （二）地方自治團體之裁量瑕疵： 所謂裁量瑕疵包含：裁量逾越、氾濫、怠惰等。

四、監督手段： （一）撤銷。 （二）變更。 （三）廢止。 （四）停止執行。 （五）命令作為義務。 （六）代行處理。

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自治事項（或自治法規）牴觸上位階法規範時 壹、原則 地方自治事項（或自治法規）有無牴觸上位規範，依地方制度法規定主要有三種情形：

一、地方自治法規與上位階法規牴觸 應依【地方制度法§30】規定，由上級政府、中央各該主管機關予以函告無效。

二、地方議會議決自治事項與上位階法規範牴觸 應依【地方制度法§43】規定，由上級政府、中央各該主管機關予以函告無效。

三、地方政府辦理自治事項與上位階法規範牴觸 應依【地方制度法§75】規定，由中央各該主管機關報行政院，予以撤銷、變更、 廢止、停止其執行。

貳、例外：牴觸上位階法規有疑義時（地方自治法規的司法審查） 依大法官【釋§527 號】解釋，其處理模式如下：

一、監督主管機關對牴觸事項，未逕予函告無效時： 地方議決之自治事項或自治法規(含自治條例、自治規則、委辦規則)，與上位階法 規牴觸發生疑義，且監督主管機關對牴觸事項，未逕予函告無效時，地方自治團體 或監督主管機關，得依【地制法§43 第 5 項】與【地制法§30 第 5 項】之規定，向 大法官聲請解釋。

二、對監督主管機關之函告無效持不同意見時： 「地方自治團體」對「監督主管機關」之函告無效持不同意見時，應視受函告無效 者為「自治條例」抑或「自治規則」 ，分別由該地方自治團體之「立法機關」或「行 政機關」，就事件之性質聲請司法院解釋。

三、 「地方自治團體」對「主管機關」之處分行為，認已涉及「自治法規是否違 反上位規範」而生之效力問題，而該自治法規未經上級主管機關函告無效， 無從聲請解釋時： 此時地方自治團體有二種途徑得聲請司法院解釋： （一）地方自治團體之行政機關依【地制法§75 第八項】之規定，逕向司法院聲 請解釋： 【地制法§75 第八項】規定，自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣 規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、 變更、廢止或停止其執行。

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○

24

（二）因處分行為構成【 原 大法官審理案件法§5】 之聲請條件，而向司法院 聲請解釋：

○

1.【 原 大法官審理案件法§5 第 1 項第 1 款】： 中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其 他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法 之疑義者，得直接聲請「解釋憲法」。

○

2.【 原 大法官審理案件法§5 第 1 項第 2 款】： （1）當處分行為有損地方自治團體之權利或法律上利益，其行政機關得 代表「地方自治團體」 ，依法提起行政訴訟。於窮盡訴訟之審級救濟 後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於【大法官審理 案件法§5 第一項第二款】之要件，亦得聲請司法院解釋。

○

（2）【 原 大法官審理案件法§5 第一項第二款】： 人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依 法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有 牴觸憲法之疑義者，得聲請「解釋憲法」。

參、綜論（牴觸時得聲請司法院解釋者） 一、綜合論之，自治事項（或自治法規）牴觸上位階法規範（或有牴觸疑義時）， 可依【地制法§30 第 5 項】 、 【地制法§43 第 5 項】 、 【地制法§75 第 8 項】 、 【大 法官釋字§527】加以適用、解決之。 二、而依前述規定，得聲請司法院解釋者有： （一）就相關業務有監督權限之各級主管機關： 於「自治事項之議決或辦理」或「自治法規本身」是否牴觸憲法、法律、其 他上位階法規範尚有疑義，而未予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者。 （二）地方自治團體： 1.地方自治團體對監督主管機關函告無效之內容持不同意見時，應視受函告 無效者為「自治條例」抑或「自治規則」，分別由該地方自治團體之「立 24

108 年 1 月修正「司法院大法官審理案件法」名稱及全文 95 條，改為「憲法訴訟法」 ，並自公布後 3 年施行（民國 111 年） 。 79

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

法機關」或「行政機關」，就事件之性質聲請大法官「解釋憲法」或「統 一解釋法令」。 2.地方自治團體之行政機關，對監督主管機關所為處分行為，認為已涉及「辦 理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題」，且該自 治法規未經上級主管機關函告無效者，得依「地方制度法」或「大法官審 理案件法」向司法院提請解釋。

肆、理解圖 地方制度法

大法官釋字第 527 號

【§30】： 自治法規與上位階法規 牴觸 函告無效 【§43】： 地方議會議決自治事項 與上位階法規牴觸

監督主管機關 未函告無效

【§75】： 地方政府辦理自治事項 與上位階法規牴觸 監督主管機關 之處分行為， 已涉及「自治 法規是否違反 上位法規」而 生之效力問題

司法院 大法官 解釋 【地制法§75】

【大法官審理 案件法§5】

自治事項(自治法規)違背上位階法規範而得聲請大法官解釋之理解圖

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

自治事項之共同辦理、合辦事業 壹、共同辦理 一、法源依據：【地制法§21】 1 各該地方自治 地方自治事項涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）區域時，由○ 2 必要時，由共同上級業務主管機關【1】協調各相關地方自治 團體協商辦理；○

團體共同辦理或【2】指定其中一地方自治團體限期辦理。

二、評議 有關跨域合作的方式，由各該地方自治團體協商辦理為原則，由上級業務主管機關 協調「共同辦理」，或「指定」地方自治團體限期辦理為例外。

原則： 由各該地方自治團體協商辦理。 地方自治事項 涉及跨域時

協調共同辦理： 協調各相關地方自治團體共同辦理。

【§21】 必要時： 由共同上級業務主管機關

指定限期辦理： 指定其中一地方自治團體限期辦理。

跨域自治事項「共同辦理」（限期辦理）理解圖

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

貳、合辦事業 一、依據：【地制法§24】 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) (地方自治團體)與其他直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) （地方自治團體）合辦之事業，經有關直轄市議會、縣 (市) 議會、 鄉 (鎮、市) 民代表會通過後，得設組織經營之。 二、前項合辦事業涉及直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會職權 事項者，得由有關直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會「約 定」之議會或代表會決定之。

二、跨域合作之方式、程序：【地制法§24-1】 1 跨區域自治事務、○ 2 促 一、直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市） （地方自治團體）為處理○ 3 增進區域居民之福祉，得與其他直轄市、縣（市） 進區域資源之利用或○ 、鄉 1 成立區域合作組織、○ 2 訂定協議、行政契約或○ 3 （鎮、市） （地方自治團體）○

以其他方式合作，並報「共同上級業務主管機關」備查。 二、前項情形涉及直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會職權者，應 經各該直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會同意。 三、第一項情形涉及管轄權限之移轉或調整者，直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市） （地 方自治團體）應制（訂）定、修正各該自治法規。 1 跨區域之 四、共同上級業務主管機關對於直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）所提○ 2 跨區域合作事項，應 建設計畫或第一項○ 「優先給予補助」或其他必要之協助。

三、地方自治團體間合作之行政契約應載明事項： 【地制法§24-2】 （一）【地制法§24-2】： 直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）（地方自治團體）與其他直轄市、縣（市） 、鄉 （鎮、市） （地方自治團體）依前條第一項規定訂定行政契約時，應視事務之性 質，載明下列事項： （一）訂定行政契約之團體或機關。 （二）合作之事項及方法。 （三）費用之分攤原則。 （四）合作之期間。 （五）契約之生效要件及時點。 （六）違約之處理方式。 （七）其他涉及相互間權利義務之事項。 82

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

（二）評議： 可以解決地方跨域合作訂定行政契約的困擾，並對跨域合作經費分擔、違約 的處理，提供明確的規範。

四、合作事項之履行義務與爭議解決： 【地制法§24-3】 （一）【地制法§24-3】： 1 報 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）應依約定履行其義務；遇有爭議時，得○ 2 依司法程序處理。 請共同上級業務主管機關協調或○

（二）評議： 故跨域合作遇有爭議時，處理方式有二： 1.得報請共同上級業務主管機關協調： 由上級機關基於對地方自治團體的自治監督權，以「行政指導」的方式， 解決彼此爭議。 2.由司法程序處理： 即對行政契約內容的爭議，依行政訴訟法提起「一般給付訴訟」 ，或者對該 行政契約的法律關係成立或不成立，提起「確認公法上法律關係成立或不成 立之訴」。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

協調： 報請共同上級業務主 管機關協調。 地方自治團體間 跨域合作事項爭議

一般給付訴訟： 對行政契約內容的爭 議，依行政訴訟法提起 「一般給付訴訟」。 訴訟

確認訴訟： 對該行政契約的法律 關係成立或不成立，提 起「公法上法律關係成 立或不成立確認之 訴」。

跨域合作事項爭議解決途徑理解圖

84

行政指導性質： 是上級機關基於對地 方自治團體之自治監 督權限，所為之協調。

行政訴訟性質： 是地方自治團體基於 公法人之地位，依行政 訴訟法之訴訟權限所 為之訴訟。

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

委辦事項 壹、意義 一、依【地制法§2】之規定，「委辦事項」是指地方自治團體依「法律」、「上級 法規或規章」規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之「非 屬該團體事務」，而負其「行政執行責任」之事項。 二、即「中央政府委託地方政府辦理之事項」★25: 此事項原屬於國家，但由國家機關辦理較不經濟，或是沒有地方政府辦理來 得方便，乃委託地方執行。

貳、我國法制上對委辦事項之規定 一、憲法：【憲§108】為中央立法並執行或得委託地方辦理之事項 若中央為了行政上便利，而委託省、縣辦理者，則為「委辦事項」。故可視為「委 辦事項」之總列舉。

二、財政收支劃分法：【財劃法§37】 地方政府執行之事項，屬委辦事項者，其經費之負擔，原則上由「委辦機關」負擔。

三、地方制度法 （一）【地制法§2】：委辦事項之意義。 （二）【地制法§14】：地方自治團體負有執行「委辦事項」之責任。 （三）【地制法§29】：委辦事項之名稱、核定程序。 （四）【地制法§43】： 1.地方議會議決「委辦事項」，牴觸上位階法規而無效之情形。 2.地方議決之「委辦事項」之函告無效機關。 （五）【地制法§75】： 地方自治團體辦理「委辦事項」，而違背上位階法規之無效、處理情形。

25

也就是「國家辦不經濟不方便，所以請你幫我辦」的事項。 85

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

參、法律責任與經費負擔 一、法律責任 （一）具有國家官署之身分： 地方執行委辦事項，乃以中央或上級政府代理人之身分辦理，此時其具有國 家官署官員之身分，與上級機關構成行政上之統屬關係。所以，不但要受中 央或上級政府之監督，也要受中央或上級政府的指揮。 （二）權限並未發生移轉： 復依【訴願法§9】規定，委辦事項者，其權限並未發生移轉，僅是由受委辦 之機關負行政執行之責，並以受委辦之機關為原處分機關。 （三）只是一種「權限的委任」 ，無須經過地方議會的議決： 委辦事項由於只是一種「權限的委任」，未經法律授權，所以地方行政首長 執行委辦事項之前，無須經過地方議會的議決。也就是說，地方議會對於委 辦事項無議決權。

二、經費負擔 （一）依【財劃法§37】規定，地方自治團體辦理委辦事項，其經費應由委辦機關 負擔之。 （二）也就是說，委辦事項所需經費亦不由地方政府負擔，而係由中央或上級政府 （即委託機關）負擔。

肆、監督（≒ 專業監督） 一、依據：【地制法§75 第 3 項、第 5 項、、第 7 項】 地方自治團體辦理委辦事項，有違背憲法、法律、中央法令、上級地方自治團體規 章者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止、停止其執行。

二、性質：合目的性監督 ＋ 合法性監督 即委辦機關（上級機關）之監督，不僅及於行為之合法性，也及於合目的性： 對委辦事項，委辦機關得為各種專業上之指示，在執行之際或之後，亦得進行「妥 當與否」之適當監督。惟「委辦事項」 ，上級監督機關雖基於專業監督，但仍須嚴格 遵守比例原則之限制。 86

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

三、監督對象： （一）違反憲法、法律、法規命令、行政規則、縣規章、縣自治規則者。 （二）逾越權限者。

四、監督手段： （一）撤銷。 （二）變更。 （三）廢止。 （四）停止執行。 （五）命令作為義務。 （六）代行處理。

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「自治事項」與「委辦事項」之比較 （※口：本、效、主、權、位、經、監、監、司、處、類→本校主權未經 賤賤司粗壘） 比較項目 相同

權 限來源 ○ 主動性

自治事項

委辦事項

1.均受上級主管監督，而負其行政執行責任之地方事務類型。 2.所須人力，皆由地方政府負擔。 3.事務之處理執行，均須依法行政。 處理事務的權力，係來自於地方自 治團體之自治權。享有全面之管轄 權。

處理事務的權力，係來自於上級機 關之授與。需法律逐項授權。

由地方自治團體，依「法律」及「上 地方自治團體係被動辦理上級機關 級法規」之授權，主動辦理。

交辦之事項。

為地方自治團體固有之事務。地方 非為地方自治團體固有之事務。地

事項本質

相異

自治團體得以「公法人」地位，自 方自治團體對該事項之辦理方式， 行決定事務的處理方式。

需受上級機關之指揮、監督。

事務效果歸屬

地方政府本身

上級政府

事項處理方式

辦理事項「法定化」。

辦理事項「集體化」。

經費負擔

辦理經費由地方自治團體自行籌 措。 【地制法§25】 ：

法令訂定類型

地方自治團體得依「法律」及「上 級法規」之授權，訂定「自治條例」 、 「自治規則」。

法律位階 任務監督機關

與【1】憲法、 【2】法律、 【3】基於 法律授權之法規抵觸者，無效。

受地方民意機關監督

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辦理經費原則上由委辦機關負責。 【地制法§29】 ： 地方自治團體為辦理上級之委辦事 項，得「依其職權」 ，或基於「法律、 中央法規之授權」，訂定「委辦規 則」 。 與【1】憲法、 【2】法律、 【3】中央 法令、【4】上級地方自治團體之規 章及規則抵觸者，無效。 受中央及上級地方自治機關監督

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

屬合法性監督：

監 督方式 ○

由中央各該主管機關，報行政院、 縣政府予以撤銷、變更、廢止、停 止其執行。 （撤、變、廢、停） 。

合法性暨合目的性監督： 由委辦機關予以撤銷、變更、廢止、 停止其執行。

有無違背憲法、法律、中央法規、 縣規章發生牴觸、違背疑義時，得 聲請司法院解釋之。

司 法救濟 ○

在司法解釋前，不得予以撤銷、變

未規定得聲請司法院解釋。故發生 牴觸疑義時，不得請求司法解釋。

更、廢止、停止其執行。 上級之干預有可能成為行政處分， 視為上對下之監督，原則上不得提 有救濟之機會。

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起救濟。

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

地方自治法規總整理表 自治條例 事項 依據

自治規則 自治事項

法律或上級法規之授權

委辦規則

自律規則

委辦事項

議會自律事項

地方立法機關基於職權範圍內之事項，具 針對自治事項，其法定職權或基於法 依其法定職權，或基於法律、中央法 有自治、自律之權責，而得自行訂定內部 律、自治條例之授權。 規之授權。 規則，以履行其職務。

訂立機關

地方立法機關

地方行政機關

地方立法機關

法規名稱

直轄市法規、縣（市）規章、鄉 （鎮、市）規約。

規程、規則、細則、準則、辦法、綱要、標準。

要點、辦法、規則、作業規定…等。（由 地方議會自行定名）

性質

監督程度 規範事項

相當於「行政命令」，由地方行政機關訂定。 相當於地方性法律： 由地方立法機關制定，有類似於 法律保留之限制。 地方行政保留 行政一體、層層節制 有罰則須核定，無則備查 1.議會保留事項。 2.重要事項。 3.限制居民權利義務事項。

牴觸無效之 1.憲法 2.法律 上位階法規 3.基於法律授權之法規 範 4.上級自治團體自治條例

函告無效

備查

核定

1.依授權之自治事項。 2.依職權之自治事項。

1.憲法 2.法律 3.基於法律授權之法規 4.上級自治團體自治條例 5.該自治團體自治條例

備查

1.上級政府委辦事項。 2.授權及職權事項。

1.議事程序及運作。 2.議會紀律及懲戒。 3.其他議會內部事項。

1.憲法 2.法律 3.中央法令： （1）中央法規命令 （2）中央職權命令 （3）中央行政規則

1.憲法 2.法律 3.中央法令： （1）中央法規命令 （2）中央職權命令 （3）中央行政規則 4.上級自治法規： （1）自治條例 （2）自治規則

直轄市由行政院、縣（市）由中央各該主管機關、鄉（鎮、市）由縣 由「委辦機關」予以函告無效。 政府予以函告無效。

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議會自律原則： 屬於「議會內部規範」，由地方立法機關 自行訂定。

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

憲法 法律

法律授權事項 中央

中央立法並執行事項

法規命令 行政命令

行政規則

（含職權命令）

議會自律事項

自治事項

直轄市 縣（市）

委辦事項

解釋性 行政規則

自治條例

自律規則 （最低）

自治規則

委辦規則

法規效力位階理解圖 91

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

自治條例 壹、意義 一、依【地制法§25】 ，自治條例是地方自治團體得就其自治事項，或依法律或上 級法規之授權，制訂「自治法規」 。且此自治法規，須經地方立法機關通過， 並由各該行政機關公布。 二、性質上為單行法規，僅適用於該地方自治區域內。 三、其係經由民主選舉產生之代表，經公開、嚴謹之審議程序所制定，故此種自治法規， 當具有民主正當性、合法性。

貳、名稱 一、在直轄市稱直轄市「法規」 ，在縣 (市) 稱縣 (市)「規章」 ，在鄉 (鎮、市) 稱鄉 (鎮、 市)「規約」。【地制法§26】

二、自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱： 旨在彰顯地方單行法之特質，避免與國家之法律、行政機關訂定之法規發生混淆。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

參、規定事項 依【地制法§28】，下列事項應以自治條例規定26之：

一、議會保留： 法律或自治條例規定，應經地方立法機關議決者。

二、干涉保留： 創設、剝奪、限制地方自治團體居民之權利義務者。

三、制度保留： 關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。

四、重要社會保留： 其他重要事項，經地方立法機關議決，應以自治條例定之者。

肆、自治條例制訂之相關適用理論 一、重要性理論： （一）自治條例所規定之事項，與【中標法§5】之立法內容規定相當類似。至於其 他重要事項，亦採取「重要性理論」 ，透過民主代議機關之議決，加以認定。 （二）所謂「重要事項」是指： 1.指應由地方立法機關依該事項性質，以議決的方式加以認定之事項。 2.除依地方制度法，或其他法律另有特別規定，該權限屬於地方行政機關之 職權，否則凡經地方立法機關議決，屬重要事項應以自治條例定之者， 及應依該決議辦理。

二、法律先佔理論： 「就國家法明示或默示先佔之事項，如無法律之明確授權，即不得制訂條例」，此 即所謂「法律先佔理論」。

26

「經上級機關決定需以自治條例定之者」 ，並非絕對必須以「自治條例」訂定之法定要件。 93

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

肆、核定與備查 一、核定：有罰則之自治條例 （一）自治條例如定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關「核定」後 發發布。【地制法§26】 （二）直轄市 → 「行政院」。 縣（市）→「中央各該主管機關」。

二、備查：一般自治條例 （一）直轄市法規：發布後，應報中央各該主管機關，轉行政院「備查」。 （二）縣（市）規章：發布後，應報中央各該主管機關「備查」。 （三）鄉（鎮、市）規約：發布後，應報縣政府「備查」。

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地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

自治條例之行政罰 壹、原則（權限設定） 一、僅自治條例得為行政罰之規定： 除依【地制法§26】規定外，另依【地制法§28】地方自治法規有關人民自由權利之 限制者，尚須經直轄市、縣(市)議會完成三讀，始可有行政罰之規定。

二、「自治規則」、「委辦規則」不得有行政罰之規定： 「自治規則」及「委辦規則」，係由各該地方行政機關訂定者，未具法律具體明確 授權，亦未由地方立法機關通過，故不得有罰則之規定。

三、鄉（鎮、市）不賦予行政裁罰權： 鑑於鄉（鎮、市）幅員不大，如果賦予裁罰權，將有一縣數制之情形發生，而影響 法制序之維持，故排除其裁罰權之賦予。

貳、法制依據：【地制法§26】 一、直轄市法規、縣 (市) 規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或 其他種類之行政罰。 二、其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。

參、行政罰之種類 一、罰鍰： 最高以新台幣十萬元為限，得規定連續處罰之。

二、其他行政法種類：（停、停、其、扣） （一）勒令停工。 （二）停止營業。 （三）吊扣執照27。 （四）其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。

27

不得「吊銷執照」 。 95

地方制度法（檢核日期：108 年 5 月 14 日）

肆、綜合言之 一、有罰則之自治條例，需謹慎杜絕地方法規之浮濫，妨礙基本人權： 除採法律保留外，並應嚴格遵守比例原則…等法治原則。

二、地方制度法賦予直轄市、縣（市） 裁罰權，其性質為行政秩序罰： 而不同於日本地方自治法賦予地方公共團體之「行政刑罰」。

96

第七章 地方事務之處理：治理論 各類治理理解圖

97

地方治理 壹、意涵 一、 「地方治理」是一套地方公共事務治理的機制，包含正式與非正式的規則、結

構及過程： 它決定了個人與地方組織行使權利的方式，是讓地方政府蛻化成具有公共企 業精神的政府，使地方政府體制和組織更具活力及競爭力。 二、 「治理」是探討「國家/政府」與「民間社會」的互動關係與現象： 過去國家、政府係由上而下管理民間社會，但是到了二十世紀末期，轉由政府訂定 政策與規範，由企業、非政府組織加以執行。

三、 「地方治理」堪稱公共權威「向下」與「向外移轉」： 此種趨勢造成地方事務參與的多元化與分散化，且參與者間又相互依存，而產 生多層次的連結關係。

四、 「地方治理」也是一種相互學習的政策過程： 參與政策網絡的利害關係人在討論互動中彼此設定標竿，相互學習經驗。最終目的 在提升地方政府的治理能力，或是提升「社會政治系統」的治理能力。

五、透過公開意見表達、討論，以建立決策所需的正當性： 於是，在「地方治理」的觀點下，地方政府得更積極的與各地方利害關係人互動、 合作，透過公開意見表達、討論，以建立決策所需的正當性。

貳、特性 「地方治理」具有下列特性：

一、多元利害關係人： 決定主體不再侷限於中央與地方政府，地方公共問題不能由政府當局片面解決， 而是有賴各方人員與組織的合作。且全國性政策、地方性事務的釐定和執行，其 決定主體已不再侷限於中央與地方政府二者，還包含公、私組織和志願性團體， 彼此互動而形成一種複雜的網絡關係。

98

二、正式與非正式的規則： 在互動中，兩者均受到重視，彼此間會產生不同的優先順序。

三、政府和社會的界限已經難以區分： 除了市場機制外，也重視政府原有的層級權威及合作的網路關係。在治理的過程 中，政府機關、準政府部門、私部門、志願性團體、社區等，都涉入並且影響公 共政策和公共服務的提供。

四、應考慮社會重視的價值： 除了目標與手段外、投入與產出的因素外，也應考慮社會重視的價值，例如：誠實、 透明、廉潔等。

五、應考慮各利害關係人間權力互動： 地方治理之下所有的參與者（如：地方政黨領導者、準政府組織、行政人員、私人 企業….等），透過市場模式，彼此在互信互惠下參與，提高地方政府治理的能力。

參、特質 一、強制性權力的退化： 地方政府仍是公共權威的來源，但逐漸放棄強制角色，指導、協調、合作的角色應 該同步加強。

二、權威的外放與賦予： 充分授權、參與多元化，是治理地方事務的主要目標。

三、地方團體參與的多樣化： 應使基層自治組織或團體多元化，允許個人參與管道的多元化，充分利用 E 化設備， 達成基層民主或地方民主。

四、夥伴關係、網路關係及共同參加型政府： 地方事務變成真正的地方民眾事務，鼓勵全民、多層次參與，大家一起加入政策網 絡當中。

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地方治理之原則 地方治理的主要原則有：

一、由下而上原則、 二、多元參與原則、 三、社區化原則、 四、夥伴關係、 五、服務導向原則、 六、民主行政原則。

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地方治理的實現策略（活化管理方式） 「地方治理」是讓地方政府蛻化成具有公共企業精神的政府，使地方政府體制和組織更 具活力及競爭力。具體而言，即「活化參與、民營化、營造協力」三 P 原則的建立，而 三 P 原則的基礎是五 D：移轉、民主化、分權化、解除管制、發展。故有 5D 的基礎工 程，3P 才能發動。

壹、3P 行動原則 一、活化參與： 公民參與可以培養公民對生活環境的認同，彌補政策資訊的不足，亦可透過公、私 部門「合作生產」的方式激發參與的意識。

二、運用民營化： 政府部門由簽約外包、業務分擔、共同生產或解除管制等方式，將部分業務交由民 間部門經營，惟政府需負最後的公共責任，可把更多的資源放在民間社會，以發揮 創意與活力。

三、營造協力： 協力是一種非零和賽局的認知，形成互利、互補、互依的關係網路，以達資源

極大化使用的目標。

貳、5D 基礎工程 一、移轉（distract） ： 指原本由政府提供的公共事務，移轉給社會共同分擔。

二、民主化（democracy）： 透過法定的程序將政府權力釋放出來。

三、分權化（decentralization）： 中央將權力下放給地方政府，增加地方政府的自主性，使基層政府能快速回應民眾 的聲音。

101

四、解除管制：（deregulation）： 降低政府的管制干預，引入市場機能與規範。

五、發展（development）： 發展民眾基本生活需求與選擇自由的滿足。

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多層次治理（Multi-level Governance） 壹、定義 一、「多層次治理」 （Multi-level Governance）係由學者蓋利馬克（Gary Marks）首 先採用，主要在說明跨疆界、跨層級的多層次結構運作，用以探討歐盟制度改 革後所面臨的結構性問題。

二、 「多層次治理」是指在不同制度層次上，各個治理系統間協商式的交易行為： 是用來彌補層級節制或命令控制的官僚無能，所衍生出的一種重要協調工具。 可視為一種解放與驅逐官僚體制的方式。 三、是以議價方式來達成公共服務，以公私交流決定公共服務的內容： 「多層次治理」一方面地方政府公共服務是以議價方式來達成，而非單方屈服於中 央政府的規定，另方面主張以公私交流、而非由地方政府單方決定公共服務的內。

四、 「多層次」意指各行政層級的互動性與相互依存性增加： 政府與非政府行為者的互動性、相互依存性也越來越密集。

貳、意涵 可從四個面向界定「多層次治理」：

一、治理概念的運用： 強調過程甚於制度，本質上是以促進整體利益的方式，將不同制度層次進行整合的 過程。

二、包含多層次政府的治理： 指不同制度層次之間垂直或水平的特定關係。其關係不是層級式的配置，而是從複 雜的系絡中界定出來的。

三、協商式秩序： 相對於正式合法機構所制定的秩序，抑或傳統科層控制，多層次治理的秩序是透過 協商而產生的，其互動產出難以預料，且抗拒任何強加的秩序規範。

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四、可作為政治競賽的治理架構： 多層次治理的規範架構十分鬆散，故能給予行為者較大的空間從事策略性及自發性 行為。

參、「傳統府際關係」與「多層次治理」的區別 一、傳統府際關係： （一）屬一種層級節制的關係： 從憲政制度所規範，係屬一種層級節制的關係，是垂直的監督控制關係。 （二）中央與地方存係制式的監督指揮關係： 在傳統府際關係下，中央與地方政府兩者間存在的是制式的監督指揮關係。

二、多層次治理： （一）主張改變傳統垂直監督控制，改採激發、誘導或促成等多元方式： 多層次治理並非否定政府重要性，而是主張其改變傳統垂直監督控制、主宰 命令式的運作方式，改採激發、誘導或促成等多元方式，爭取政策利害關係 人支持而建立合作網絡，也基於互惠原則來分配彼此權責。 （二）是各參與者間進行權責分配，重新定位個別角色與功能： 多層次治理不是政府將業務委外處理，也非政府授權其他機關取代其功能， 而是各參與者間進行權責分配，亦即地方政府與其他參與網絡者，經由一定 的權責重分配程序，重新定位個別角色與功能，並接受其他參與者課責的途 徑。

104

全局治理 壹、定義 一、 「全局治理」概念是由學者希克斯所建構，是期望政府能觀照全體，變成預 防性、整合性、改變文化、重視結果導向的政府： 而能跨越組織藩籬，提供人民更好的公共服務。主要關注的問題在於政府機 關組織功能的分化問題。 二、 「全局治理」之觀點認為，政府機關組織功能過度分化，這種行政組織設計， 造成成本提升、目光短淺、重治療輕預防、協調欠缺、課責無法落實等弊病， 也是政府何以歷經種種的組織改革努力後，依然無法解決跨界問題之重要原 因。

貳、特性（與「傳統官僚體系」及「新公共管理」之區別） 一、是對「政府功能分部化」或「割裂式公共服務遞送」的省思： 究其原因，其認為傳統公共行政與新公共管理所採取的行政革新，均較屬於管理技 術層次的變革，類屬工具主義，且政府部門組織若仍以功能分化，將造成專業化與 本位主義的困境，組織間的協調與整合產生困難，政策無法連貫。

二、把重心擺在解決人民的問題而非政府問題，以政府的整合運作為其實踐方 針： 這是「全局治理」與傳統官僚和新公共管理典範最大的不同點在於，

三、政府服務的對象應包括顧客、公民、納稅人三種，分別各有其角色和需求： 學者希克斯認為，新公共管理顧客的角度來檢視政府的業務與服務，是有所欠缺的。 因為政府在提供服務時，不只要考慮效率、效能、經濟的追求。他分析政府服務的 對象應包括顧客、公民、納稅人三種，他們分別各有其角色和需求，這三種對象對 於服務、治理、公民權的看法顯然是有所不同的。

四、認為政府目標應分成四類來加以考慮，而在這四種目標之下，考慮其整合的 機制： 希克斯進一步提出，政府目標應分成四類，即：政策目標、客戶目標、組織目標、 單位目標。 105

參、全局治理對政府服務對象的區分 政府服務對象的區分 分類 顧客 公民 納稅人

角色

所要求之服務 要快、簡、易、高品質，一次

服務之使用者。

ok 的服務。

投票者；對己身之所需與他人 要其所關心的，能發揮功用與 之所應得有其看法。

尊重個人隱私的服務。 要低成本、不要浪費且能真正

提供政府財源。

給有需求的人的服務。

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全局治理政府之建構途徑 （全局治理政府應做到的工作） 一般認為，全局治理型政府應該做到以下幾項工作：

一、政策層次的整合： 對特定之政策目標與結果皆有共識和認同感。

二、中央政府勇於創新並擴大授權： 對政府整合的工作必須有創新的勇氣，要能不斷地嘗試，其整合工作不是中央單方 面的事，中央需擴大授權，地方政府也要主動參與。

三、審慎運用整合型預算（Integrated Budgets）： 整體性預算（POOLED BUDGETS）的善加利用，可以克服政府機關單位間不合作的問題。

四、負責監督者須重塑政策整合之新價值： 監察機關應順應民意，為產生有效能的政府而施加監督的壓力，政治首長也應緊盯 政府整合工作之進度。

五、中央與地方政府皆應傳播新知： 都應設立學習單位，以傳播政府整合的新知識。

六、政府應更新資訊科技系統： 發展全局治理政府所需之資訊科技系統，並注意個人隱私的保護。

七、人事行政之改革： 包括全局治理政府所需之考銓、薪俸等配套機制革新。

八、政治領導要勇於面對整合工作之困境： 說服民眾接受全局治理型政府的觀念，讓民眾參與全局治理型政府之設計。

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肆、組織結構與運作 一、將政府業務整合的核心觀念變成內建的機制： 全局治理的組織結構和運作，與傳統的行政組織不同，其不但要依法完成功能性分 工的業務需求，更要從解決人民生活事件的角度出發，將政府業務整合的核心觀念 變成內建的機制。

二、在政府服務完全網路化的環境下，提供連續性、整合性服務： 在政府服務完全網路化的環境下，所有行政業務的溝通、執行，已經突破各級政府 的時空限制。中央政府、地方政府、各種公部門機構的網路平台，已足以提供毫無 接縫的連續性、整合性服務。

伍、評述 一、是重大的行政學典範轉移： 全局治理相對於「傳統行政」與「新公共管理」而言，是重大的行政學典範轉移， 也對行政學形成新的挑戰。但是對於如何達成這樣的治理境界，提出學者希克斯 的答案只說要形成「制度化」，顯然尚不夠明確亦不夠可操作化。

二、全觀型治理的目標已成為政府治理型態必然的願景： 不過全局治理仍必須等到相當的政治、經濟、社會、科技發展程度之後，才有可能 加以採行。最明顯的例子就是，如果一個國家沒有高度發展的電子化政府，就無法 跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機關予以電腦連結，以提供民眾整 合性的服務。

三、全局治理之具體概念、假設、可行性，仍需要實務界與學術界廣泛的討論： 而這個過程將會是相當長久，且是爭議不斷的。不過，當每一個國家都面臨國內外 環境大幅變遷，如何運用資訊科技來改變治理狀態，並且藉由全觀型治理來規劃解 決方案，是行政學界責無旁貸的課題。

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跨域治理 壹、意義 一、「跨域治理」是二個以上不同行政區，由於彼此的事務、區域相接或重疊， 導致權責難分，而透過社區參與、公私合夥…等協力關係，以共同處理地方 事務的一種機制。 二、其不在現有的地方政府層級上擴增，而是為了因應都會發展，強化各行政區 「自理行為」的一種合作機制： 使各行政區之資源共享，並共同進行水源、垃圾、橋樑道路等跨域事項之合 作管理，增進共同利益，跨越權限爭議。 三、相關的概念例如：英國的「區域治理」 ，日本的「廣域行政」 ，美國的「都會 區治理」： 跨域治理包含多層次的治理方式，並不限於地方自治團體之間，亦包含中央與地方 之間跨部門問題的處理。

四、係因地方事務已演變成複雜多面的跨部門跨區域事務： 係在政治、經濟、社會的快速變遷下，地方政府以往面臨的只是單一行政區域內的 問題，如今已演變成複雜多面的跨部門、跨區域事務。此不僅改變傳統中央與地方 的上下關係，亦影響地方部門彼此的水平關係，同時也發生地方與社區、非營利組 織、企業之間的協力夥伴關係。

貳、起源 一、以往單一行政區域內的問題，隨著政治、社會之進步，已演變成複雜多面的 跨部門、跨區域的事務： 政府部門必須透過與其他政府部門，或社區、非營利組織的各項協力夥伴關係才能 完成事功。

二、地方自治事務越來越跨越區域的限制，卻又必須將事務的處理加以統一： 而隨著行政領域、地方事務範圍擴大的同時，也應建立相對應的行政制度與財政制 度。

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三、中心都市與衛星城市的關係日趨密切而複雜： 例如：（一）日間人口流入中心都市，夜間人口則流回衛星都市。 （二）中心都市僅為人口之工作地，而非設籍地，導致其財源流失。 （三）中心都市需對都會區負主要責任，但其他衛星都市往往與中心都市具 有平等的法律地位，致使中心都市無權限主導相關事務。

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跨域治理重要原則 主要原則有：

一、是區域政府的跨域合作，而非新增政府層級： 可建構單功能或多功能的跨域合作組織，推動跨域合作事務。

二、是都會區域建設的整合，而非政府權力的重分配： 區域間宜建立自發性協調機制，而非動輒勞駕中央部會協調。

三、是都會區功能的總體運作，而非政府責任的再劃分： 目的在使各區域間的預算、建設落差，得以在都會總體發展下一致化。

四、是區域政府間共榮的治理模式，而非強化政府統治。

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跨域治理合作機制 主要有三種合作機制：

壹、整合成單一政府： 一、以整合的途徑來達成合作，採取較為強烈手段，合併所有參與者之組織。 二、其最大特徵就是所有參與者將全部的權力釋出，使得原本的權力結構大幅改變，

從既有的眾多合作參與者，轉而形成一個執掌轄區內所有事務的全面性政府 層級，且擁有穩定的財務來源。 三、雖然後續執行力可能最高，但必須先付出之成本與阻力亦非常大。

貳、協力合作：區域政府/跨域合作組織 一、「協力合作」的特點就是在不取代合作參與者的情況下，新增一個組織，積極

地推動跨域合作事宜。 二、要達成協力合作方式有兩種，其一為設立一個新的官方組織「區域政府」 ，其二為 設立一個新的半官方組織「跨域合作組織」 。 （一）區域政府： 設立區域政府，將多出一個新的行政層級來管理合作參與者（例如：省、 區） ，而這樣一個全面性之政府對於地方政府的所有事務管理可能有所重疊， 會連那些不屬於跨域問題之議題也納入，而使得參與者之權力越來越小，可 能阻礙地方政府反應其需求，或者提高地方政府治理之成本。 （二）跨域合作組織： 主要目的有二： 1.結合「由下而上」與「由上而下」所賦予的職權，以作為跨域合作的驅動 者，形成一個資源集中與分配之平台： 此半官方組織的跨域合作組織，得到參與者釋放部分自主權，也取得上級 政府賦予的部分權力，自然得以協助參與者進行資源的分配、交換與計畫 推行。

112

2 不僅須統籌水平關係的協調，尚必須肩負垂直關係之聯繫： 讓每一個合作的環節緊扣，達到資源的最有效利用。此外，資源分配平台 必須具有權力與合法性擬訂關於職責以及參與者義務之原則，亦要能夠集 結資金然後再予重分配。 三、雖然協力合作會使得地方政府、組織、部門等放棄某一部份自主權，但只要這種穩 定的關係能夠解決個別組織所無法解決的事情，或能夠使成本降低，應該能提高各 地方政府之接受度。

參、協調合作：委員會/不定期會議 一、協調合作，大多以「設置委員會」或「不定期會議、協商」的無組織形式為

主。 二、基本上，對既有之合作參與者影響相對最小。參與者間可能會透過不定期的會議，

對於跨域問題加以討論，並擬定共同之解決方法與有關計畫。因此，合作可能 是較為隨意的，尚未有專責之組織來對上述事務進行管理，也因而增高不確定性。 三、委員會雖然比不定期舉行會議較為正式，但是，委員會為非正式組織，其功能有

限，再加上其不具法定公權力，績效往往不彰，協調合作的原意著重在水平關係 的建立，但是，如何讓個體照協調結果進一步執行，則礙於合作屬於非正式的關係， 無法令上的強制力。再者，彼此溝通協調之時間不確定，故這種合作形式規範十分 不明確。

113

肆、跨域合作治理機制之比較 跨域合作治理機制之比較 治理機制

單一政府

區域政府

整合

跨域合作組織

協力合作

不定期會報 委員會 協調合作

合作強度 強

中強

中

中弱/弱弱

1. 參 與 者 之 間 基 於共識及中央政 府之鼓勵與誘 基 於 中 央 政 府 的 因，讓渡部分自 以 科 層 體 制 將 所 強制性，而在參與 主權給一個新的 治理方式 有 參 與 團 體 合 併 者 之 上 設 立 區 域 組織。 為單一組織

政 府 此 一 行 政 層 2. 這 個 新 的 組 織 級

藉由取得更多參 與者所缺乏之資 源、權力，而能 夠落實其計畫。

114

運用非正式網 絡，透過多方規 範，分享價值與信 任。或運用夥伴關 係，分享資訊、擬 定活動協議。

都會治理 壹、定義 一、 「都會治理」是透過治理方式來處理都會事務： 具體措施在建構都會治理機制，以回應國家與地方對都會的價值與需求。透 過新建立的都會治理架構，提供財政和減稅的方法來促進城市中心的發展， 緩和市中心與郊區城鄉發展的差距，以便更有效地帶動其所屬的區域經濟。 二、在都會區域中，結合正式與非正式的方法，來提升地方政府間的合作，並透 過相互協力合作，使都市區域在當前全球化經濟體系中更具有競爭力，例如： 我國之北北基三都所組成的大台北都會圈。 三、都會治理是在沒有都會政府的情況下所產生的： 都會治理在小型城市體為數眾多的都會區域中是有效的。

四、可與｢新區域主義｣（New Regionalism）相連結： 蓋新區域主義主張都會區能夠創設非單一政府的都會治理結構。

五、藉由都會治理架構，解決區域內因「政府轄區破碎化」而產生的負面問題： 例如：北北基生活圈上班尖峰時間交通運量問題。

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貳、形成原因 一、自 1980 年代起，強勢中央政府體制產生戲劇化的轉變： 福利國家時代，大多數歐洲國家的中央政府，強勢地保護經濟體系，並在都會區域 內從事許多公共設施的建制，都會區域內的空間協調策略也由中央政府積極地介入 推動。然而自 1980 年代起，其一是經濟全球化與經濟市場自由化，其二是府際關 係也形成一種新的分化趨勢，使得強勢中央政府體制產生戲劇化的轉變。

二、工業、商業為中心的都市面臨變遷及成長壓力： 工業化及快速的經濟發展下，人們不斷遷居於工業、商業為中心的都市，造成都市 中心及其相關周遭環境的變遷及成長壓力。而都會區域的地方政府們就面臨著如何 有效｢成長｣及適應變遷的問題。

三、都會所產生的問題超過單一地方政府的管轄範圍： 「都會」是一種功能區域，其故都會區問題的主要責任應由相關的地方政府們負擔， 共同建立｢都會治理架構｣，以解決都會區的各種利益衝突。

參、特質 一、一般認為都會治理呈現出幾項重要特質： （一）公部門與私部門的合作關係。 （二）所要處理的事務係以都會社群事務為主。 （三）將形成一個複雜的網絡關係，彼此有著相互交錯的連動。 （四）必須建立在都會生活圈，居民共生一體的社群意識之上。 （五）以體現都會公共利益為目的。 二、故都會治理不僅包含利害關係人的互動，更蘊含多元參與者的網絡，且與其所處環 境環環相扣，使得「都會治理的模式」受其所處系絡的影響而有所差異。

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肆、綜評（都會發展面臨的挑戰） 現代都市化過程，使得鄰近之地方政府必須面對日益嚴重的用水、交通、捷運、垃圾處 理、營建廢棄土清運等議題，都會區域內的地方政府必須具體強化彼此的合作互動關係， 以解決區域內共同的問題。並透過區域治理或都會治理，建立地方政府的合作機制，使 地方政府間彼此相互合作、分享資源，共同解決跨區域問題，避免各自為政之窘境，俾 能帶動整體區域的共同發展。

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新區域主義 壹、意義及起源 一、 「傳統改革主義者」與「公共選擇理論者」相互對話下的產物： 以上「傳統改革主義」與「公共選擇理論」二種都會治理理論的各自論證，各有其 優劣，並非完全無法相容且不可調和，若能透過更多的對話應可超越彼此的歧見。 近年來興起的｢新區域主義｣，就是傳統改革主義者與公共選擇理論者相互對話下的 產物，認為解決都會區問題時，｢競爭｣與｢合作｣兩種體制應同時兼顧運用，才能有 效達成治理效果。

一、 所謂｢新區域主義｣就是要在地方政府、社區組織、企業組織及非營利組織 間建立｢都會區治理策略夥伴關係｣： 此種夥伴關係涉及都會區域治理上的｢合作｣（Cooperation）與｢協力｣ （Collaboration）。 （一）｢合作｣是指涉眾多政府部門間一起提供服務或解決區域問題，方式 是非正式協議和資訊分享，直到發展出功能上的合併。 （二）｢協力｣則是非政府組織或社區領導人在治理問題上的參與，其方式 是採取公私夥伴或網絡來處理區域問題。 （三）合作與協力是相互強化的關係： 協力引導合作，從而進一步促成合作與協力的產生。

貳、特性 新區域主義展現出五個運作特性：

一、強調治理而非政府： 此種從政府走向治理之術語轉變，亦反應在政策設定與資源動員上，其焦點已從

正式結構轉移至非正式結構。 二、強調跨部門參與而非單一政府部門主導： 新區域主義認為有效的區域治理，不再是由公部門承擔起一切職責，其積極要求營 利組織與非營利部門的參與，一起與公部門共同努力。 118

三、強調協力勝於協調： 過去區域主義主要在改善政府部門間規劃與行動的協調工作，今日則強調「協力」 更勝於「協調」。協力目的在動員每一部門獨特能力，以完成共同任務。

四、重視過程勝於結構： 過去區域主義常把過程視為是資料分析與目的規劃，新區域主義則將過程視為發

展區域願景、型塑利害關係人共識之焦點。 五、透過網絡而非正式結構： 新區域主義強調的協力是透過網絡組織，網絡中的每一組織均是穩定的核心利害關 係人。

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第八章 地方立法機關 地方立法權 地方立法權與行政權之監督制衡（府會關係） 一般而言，主要透過下列方式進行：

壹、議決案之執行：【地制法§38】 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關） ，對直轄市議會、 縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關）之議決案應予執行，如延 不執行或執行不當，直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體 立法機關）得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商

解決之。

貳、覆議案程序：【地制法§39】 一、直轄市政府對第三十五條第一款至第六款及第十款之議決案(除「決算審核報告」、「議 員提案事項」 、「人民請願事項」外)，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達直轄市政府 三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請直轄市議會覆議。第八款（議員提案事項） 及第九款（人民請願事項）之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函復直轄市議會。 四、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關）對於直 轄市政府、縣(市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關）移送之覆議案， 應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，應於七日內召集臨時會，並於開議三 日內作成決議。 五、覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如有出席議員、代表三分之二維持原 議決案，直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關）應 即接受該決議。但有第四十條第五項（總預算案之審議）或第四十三條第一項至第三 項（地方議決之自治事項與上位階法規牴觸無效）規定之情事者，不在此限。

參、預算案之審議：【地制法§40】 一、直轄市總預算案，直轄市政府應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會；縣 (市) 、 鄉 (鎮、市) 總預算案，縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所應於會計年度開始二個 月前送達縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會。

120

三、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會對於直轄市政府、縣 (市) 政 府、鄉 (鎮、市) 公所所提預算案不得為增加支出之提議。

肆、決算審核【地制法§42】 一、直轄市、縣 (市) 決算案，應於會計年度結束後四個月內，提出於該管審計機關， 審計機關應於決算送達後三個月內完成其審核，編造最終審定數額表，並提出決算 審核報告於直轄市議會、縣 (市) 議會。總決算最終審定數額表，由審計機關送請 直轄市、縣 (市) 政府公告。直轄市議會、縣 (市) 議會審議直轄市、縣 (市) 決 算審核報告時，得邀請審計機關首長列席說明。 二、鄉 (鎮、市)決算報告★28應於會計年度結束後六個月內送達鄉 (鎮、市) 民代表會 審議，並由鄉 (鎮、市) 公所公告。

伍、要求施政報告，議員行使質詢權：【地制法§48】 一、直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣 （市）長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一 級機關首長、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長， 均應就主管業務提出報告。 二、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時， 有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及 業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。

陸、邀請列席說明：【地制法§49】 一、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會「大會開會」時，對特定事項 有明瞭必要者，得邀請前條第一項各該首長或單位主管列席說明。 二、直轄市議會、縣 (市) 議會委員會或鄉 (鎮、市) 民代表會「小組開會」時，對特 定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長以外之 有關業務機關首長或單位主管列席說明。

28

不同於直轄市、縣（市）之「決算審核報告」，因為未經審機機關審核。 121

地方議會實際運作 覆議 壹、意義 一、 「覆議」是地方行政機關對於議會所通過的議案，認為窒礙難行，要求議會 重行審議之府會互動重要機制。 二、行政機關之所以提起「覆議」，主要目的即在打消執行機關認為無法實施的 決議案。因此許多學者認為， 「覆議權」實具有行政機關首長之立法性職權。

貳、覆議之提起 一、原則： 直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所）對於地方議會、代表會之決議案， 如認為窒礙難行時，應於決議案送達地方行政機關 30 日內，就窒礙難行部分敘明 理由，送請議會、代表會「覆議」。【地制法§39】

二、得覆議之事項： 依【地制法§35、§36、§37】之規定，包括：地方自治團體之法規、預算、稅課、財 產處分、組織自治條例、所屬事業組織自治條例、地方行政機關提案事項、其他依 法律賦予之職權等。

三、不適用覆議之事項： （一）「議員提案」及「人民請願」之決議案： 如執行有困難時，應敘明理由「函復」市議會。 （二）決算之審核報告。

參、期限 一、各議會、代表會，應於覆議案送達 15 日內做成決議。 二、休會期間，應於 7 日內召集臨時會，並於開議 3 日內做成決議。 三、覆議案逾期為議決者，原決議失效。

122

肆、覆議之效果 一、原則： 地方行政機關提出覆議時，如有出席議員、代表 2/3 維持原決議案，則各該地方 行政機關應即接受該決議。若未達覆議門檻，則地方議會、代表會應即修正原決議 案，並不得在為相同之決議，各該行政機關亦不得再提「覆議」。【地制法§39 第五 項】

二、例外： 以下二種情形，另依其解決機制而不在此限： （一）總預算審議超過會計年度。【地制法§40】 （二）議決自治事項及委辦事項牴觸上位法規範者。【地制法§43】

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地方議會審議預算、決算程序 預算審議 壹、意義 一、 「預算」是指行政機關根據施政計畫，擬定一定期間內的公共財政收支計畫， 經立法機關通過，以為各機關執行的財政公文書。 二、可以說預算是對未來財政收支的預知計畫。

貳、預算之編制 一、由地方政府之主計人員、財政人員，編擬概算： 首先由地方政府之主計人員、財政人員，根據各單位按其業務所編擬之概算，彙編 而成。

二、召開預算會議： 各單位於編擬概算前，多由地方政府行政首長召集各單位主管，召開預算會議，報 告年度施政準則，然後各單位主管再根據收入情形，分配經費。

三、預算之籌劃、編制，應依行政院訂定之「預算籌編原則」辦理： 【地制法§71】： 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 年度總預算、追加預算與特別預算收支之籌劃、 編製及共同性費用標準，除其他法律另有規定外，應依行政院訂定之中央暨地 方政府預算籌編原則辦理。 二、地方政府未依前項預算籌編原則辦理者，行政院或縣政府應視實際情形酌減補 助款。

四、地方首長之「核定」： 地方預算編制完成後，經地方政府行政首長「核定」後，送地方議會審議。

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參、預算案之提出：【地制法§40】 一、直轄市總預算案，直轄市政府應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會；縣 (市) 、 鄉 (鎮、市) 總預算案，縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所應於會計年度開始二個 月前送達縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會。 二、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會應於會計年度開始一個月前審 議完成，並於會計年度開始十五日前由直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公 所發布之。

肆、審議程序及要求 一、審議程序： 地方議會對預算案之處理，遠較一般普通議案慎重。各級地方議會通常對於預算案 都以「三讀程序」為之。

二、審議期限： 議會、代表會應於會計年度開始 1 個月前，審議完成，並於會計年度開始 15 日前， 由各該地方行政機關發布。

三、權限限制： 議會、代表會對於預算案，不得為增加支出之提議。

四、上級審核： （一）地方預算經地方議會通過後，還要呈報上級政府「備查」 。 （二）上級政府如認為其預算案與中央法令、上位法規有所牴觸，得飭之修正，辦 理追加減預算。

五、預算執行： 預算案經完成法定程序後，地方政府各單位應按其法定預算之數額，分行審計機關、 財政單位及原編報機關執行之。

125

伍、預算案審議未依期限完成 主要有二種情形：

一、不能依【地制法§40】規定之期限完成時： 【地制法§40 第 4 項】： 四、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案，如不能依第一項規定期限審議 完成時，其預算之執行，依下列規定為之： （一）收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入。 （二）支出部分： 【一】新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序後始得 動支。 【二】前目以外之科目得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實 動支。 （三）履行其他法定義務之收支。 （四）因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。

二、年度開始後 3 個月內仍未完成時： 【地制法§40 第 5 項】： 五、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案在年度開始後三個月內未完成審 議，直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所得就原提總預算案未審

議完成部分，報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於一個 月內決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。

陸、其他法制上主要規定 改制直轄市之首年度直轄市總預算案【地制法§40-1】： 一、改制後之首年度直轄市總預算案，應由改制後之直轄市政府於該年度一月三十 一日之前送達改制後之直轄市議會，該直轄市議會應於送達後二個月內審議完 成，並由該直轄市政府於審議完成日起十五日內發布之，不受前條第一項規定 之限制。 二、會計年度開始時，前項總預算案如未送達或審議通過，其預算之執行，依下列 規定為之： （一）收入部分依規定標準及實際發生數，覈實收入。 （二）支出部分，除新興資本支出外，其維持政府施政所必須之經費得按期分 配後覈實動支。 （三）履行其他法定及契約義務之收支，覈實辦理。 （四）因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。 三、前項收支，均應編入該首年度總預算案。 126

預算案之覆議（覆議之特殊程序） 壹、對同一預算案之覆議，原則上以一次為限【地制法§39 第六項】 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）預算案之覆議，如原決議失效，則議會、代表會應就 原提案重行議決，並不得再為相同之決議，各該行政機關亦不得再提覆議。

貳、總預算案覆議後，得報請上級政府協商決定【地制法§40 第五項】 總預算案經覆議後，如有以下三項情形，得報請上級政府，邀集各有關機關協商決定： 一、議會仍維持原決議。 二、議會重行議決時，對歲入、歲出之議決，違反「相關法律」 、 「基於法律授權之法規 規定」、「逾越權限者」。 三、對「維持政府施政所必須之經費」 、 「法律規定應負擔之經費」及「上年度已確定數 額之繼續經費」之刪除，已造成窒礙難行時。

127

地方政府總預算、決算時程表

會計年度

審議

決算

（仍未完成審議時）

前 3 個月：

前 1 個月：

直轄市政府提出 「總預算案」。

各議會完成審議。

結束 4 個月內：

3 個月內：

前 15 天： 發佈「總預算案」 。

前 2 個月： 縣（市）政府、鄉（鎮、市） 公所提出「總預算案」 。

就未完成審議部 分，報請行政院、 內政部、縣政府邀 集有關機關協商。

年度開始後 3 個 月內仍未完成 時，1 個月內： 由邀集協商機關逕 行決定之。

暫行原則： 1.收入：暫依上年度標準及實際發生數。 2.支出：(1)新興資本及新增科目，俟審議始得動支。 (2)已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動支。 (3)履行其他法定義務收支。 (4)因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。

128

直轄市、縣（市） 政府，提出「年度 決算案」於審計機 關。

接到「結算報告」3 個月內： 審議機關完成審議，提出 「決算審核報告」於各該 議會。

結束 6 個月內： 鄉（鎮、市）公所 題「決算報告」送 代表會審議，並由 鄉（鎮、市）公所 公告。

地方議員

有關會議事項

言論免責權 不能為顯然違法之言論

權利

會期內

身體自由權 （不受逮捕權）

現行犯、通緝犯除外

費用支領權（研究費、出席費、交通費、膳食費等） 其他公務員 地方議員之 權利、義務

公私立各級學校專任教師 禁止兼職 其他民選公職人員 各該行政機關及其所屬機關、事業機構任何 職務或名義 候選時 義務

就職三個月內

財產申報

應申報之財產項目 口頭道歉 書面道歉

接受懲戒

申誡 停止出席會議

罷免

解除職務

129

第九章 地方行政機關 各級地方行政機關總比較表 直轄市

小項

大項

機關數目

2

機關分層 組織

縣（市）

鄉（鎮、市）

1.一級單位及所屬一級機關不 得 超 過 32 所 屬 一 級 機 關 不 得 超 過 7 個，所屬二級 個。 2.一級單位下設科、組、室，最多不得超 機關得依業務性質，於各鄉（鎮、市）分 內部單位不得超過13課、室。 別設立。 過9個。

2

1

內部單位

所屬機關

一級

處、科、組、室、 中心

局、處、委員會

處

局

二級

科 、 組 、 室 、 課 、 處、大隊、所、 股、科、室 中心

科

隊、所

意義

是為最高行政首長，執行「一般行政監督權」及「行政決策權」。屬「公職人員」，亦具「政務身份」。可行使之公權力極 具綜合性和權威性，但相對所需承擔之政治責任亦頗為廣泛。

課、室

隊、所、館

分層

縣（市）政府置縣（市）長一人，對外代 鄉（鎮、市） 公所置鄉 (鎮、市) 長一人 直轄市政府置市長一人，對外代表該市， 表該縣（市），綜理縣（市）政，縣長並 ，對外代表該鄉 (鎮、市) ，綜理鄉 (鎮、 主要規定 綜理市政。由市民依法選舉之，任期四年 指導監督所轄鄉（鎮、市）自治。 縣（ 市) 政。由鄉 (鎮、市) 民依法選舉之，任 市）長均由縣（市）民依法選舉之，任期 期 四 年 ， 連 選 得 連任 一次 。【 地制 法§ ，連選得連任一次。【地制法§55】 四年，連選得連任一次。【地制法§56】 57】 1.綜理市務。

主要職權 2.指揮監督自治事項及所屬機關員工。 1.人事行政權(任免權、考核權、監督權） 2.行政指揮權、決策權、監督權。（例如：

人員

逕行彈劾薦任九職等以下人員，依考績法懲處處

市長

分。）

較左列多出： 3.預(決)算案編列權。 1.指導監督所轄鄉（鎮、市）自治。 4.法規案提案權、覆議權。 5.報請行政院協商爭議權。（例如：直轄市

同直轄市長

與縣（市）權限爭議、預算案未如期完成審議之爭 議。）

細部職權 6.其他依法律所賦予之職權。 1.依法行政義務。 2.向議會提出報告義務。（例如：議會定 期會之施政報告、預算案編制報告。） 3.接受議員質詢義務。 同左 4.執行議會決議義務。 5.履行政見義務。 6.其他依法律應履行之義務。

同左

人數

2人。 （人口250萬以上得增置1人）

任命

由市長任命，報請「行政院」「備查」。

由縣（市）長任命，報請「內政部」「備 由市長以機要人員方式進用，或以簡任第 查」。 十職等任用。

職等

比照簡任第14職等

比照簡任第13職等

副市長

1人 （人口125萬以上得增置1人）

機要人員或簡任第10職等 以機要人員方式進用之副市長，於市長卸 任、辭職、去職、死亡時，隨同離職。

離職條件 市長卸任、辭職、去職、死亡時，隨同離職。

秘書長

人數

1

任命

由市長依「公務人員任用法」任免。

專屬人事 管 理 法 律 主計、人事、政風、警察 一級主管 任免 其他

區長

人口30萬以上之縣轄市，得置副市長1人

主計、人事、政風、警察、稅捐

主計、人事、政風

除上4項，其餘職務均比照簡任第13職等 除上5項，其餘職務2分之1得列政務職。 均由鄉 (鎮、市) 長依法任免之。 ，由市長任免之。 比照簡任第十二職等。 20 萬 人 以上 之區 ，得 置副 區長 1人 ，依 【公務人員任用法】任免之。

130

第十章 地方自治財政 地方財政 意義 一、 「地方財政」乃地方政府為執行其職務，對於所需經濟財貨之取得、使用、管

理等各種行為之總稱。 二、主要內容包括有： （一）取得：

指地方的各種經費收入，例如：地方稅收、規費、公共造產。 （二）使用：

指地方的各種經費支出，例如：行政支出、民政支出。 （三）管理：

指地方經費的處理程序，例如：預算、決算。

131

地方財政健全條件（獨立方式） 一、應有法定收入 地方政府皆有其固定職務，既有固定職務，自應有固定之收入以資因應。故中央政 府乃參照地方政府之實際需要，選定若干財源，以法律規定為其合法之收入。例如： 我國之地價稅。

二、應有自行決定其支出之權限 凡依法由地方政府辦理之事務，地方政府得按照實際需要，預計其數額，編列預算， 決定其支出。

三、財政收支應求平衡 收支平衡，乃為行政組織財務獨立之基本條件。

四、總預算應自行編制 若地方政府收支總預算不由其自行編制，支出不能切合事實需要，收入不能顧及人 民負擔，則地方財政又怎能談得上獨立？

五、應有自設之公庫 地方政府既有法定收入，又能自行決定支出，預算復自行編制，則必存有若干現金 財物。此類現金財物之出納保管，應自設公庫以獨立處理。

132

地方財政調節方法 1

【地制法§66】： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 應分配之國稅、直轄市及縣 (市) 地方稅源劃分 稅，依「財政收支劃分法」規定辦理。 【地制法§67 第一項】：

2 法定收入、支出 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 之收入及支出，應依「本法」 及「財政收支劃分法」規定辦理。 【地制法§67 第二項】： 地方稅之範圍及課徵，依「地方稅法通則」之規定。 3

地方稅之課徵 【地制法§67 第三項】： 地方政府規費之範圍及課徵原則，依「規費法」之規定；其 未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。

4

公債、借款

【地制法§68】： 一、直轄市、縣 (市) 預算收支之差短，得以○ 1 發行公債、○ 2 借款或○ 3 移用以前年度歲計賸餘彌平；鄉 (鎮、市) 預算 收支之差短，得以○ 1 借款或○ 2 移用以前年度歲計賸餘彌 平。 二、前項直轄市、縣 (市) 公債及借款之未償餘額比例，鄉 (鎮、市) 借款之未償餘額比例，依「公共債務法」之規 定。 【財劃法§30】：中央為謀全國之經濟平衡發展，得酌予補助 地方政府。

5

補助款

【地制法§69】：各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較 差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得 協助金。

【地制法§69】： 6

協助金

各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應 酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得「協助金」。

133

7

【地制法§70】： 一、中央費用與地方費用之區分，應明定由○ 1 中央全額負擔、 ○ 2 中央與地方自治團體分擔以及○ 3 地方自治團體全額負 擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方 中央與地方費 自治團體。

用之負擔區分

二、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 辦理其「自治事項」 ，應 就其自有財源優先編列預算支應之。 三、第一項費用之區分標準，應於相關「法律」定之。

8

9

公共造產

【地制法§73】： 縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 應致力於公共造產；其獎助及管理辦 法，由「內政部」定之。

設置公庫

【地制法§74】： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 應設置公庫，其代理機關由 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所擬定，經各該 直轄市議會、縣 (市)議會、鄉 (鎮、市) 民代表會同意後設 置之。

134

地方財政收入 壹、意義 一、地方政府為推行政務、興辦事業，而有各種支出，於是有收入之必須。故「收 入」為地方政府達到支出之手段。 二、「地方財政收入」是指地方政府為供給其公務上之各種需要，或本於公法行 強制賦課而獲得種種收入之行為。

貳、類型（性質） 主要分為二類：

一、公經濟收入 本於國家所賦予之強制權而獲得者，亦稱「公法上之收入」或「公權收入」。例 如：各種賦稅。

二、私經濟收入 以私法人之資格，對於其他經濟主體，依據經濟原則，交換所得之收入。亦稱「私 法上之收入」或「私權收入。例如：財產收入、事業收入。

135

中央與地方財政收入劃分現制 壹、依據 現制下，我國中央與地方財政劃分法律為「財政收支劃分法」，依該法規定，稅收之劃 分區分為：國稅、直轄市稅、縣（市）稅。【地制法§66】

貳、一般方式 一、主要方式如下： （一）課稅範圍大、數量多，劃歸中央： 例如：貨物稅。 （二）納稅人負擔能力為比例加以課稅者，劃歸中央： 例如：所得稅。 （三）因中央課徵較為便利者，劃歸中央： 例如：關稅。 （四）範圍小、數量少者，劃歸地方： 例如：契稅、房屋稅、娛樂稅等。

二、綜評 我國現制之中央與地方財政劃分，可謂「範圍數量說」 、 「利益及能力說」 、 「徵收便利說」 三種理論「三說並容」 。

參、我國財政收支劃分方式 以「稅源分立法」為主，「稅收分成法」為輔： 如縣（市）稅當中，以房屋稅、契稅、地價稅、娛樂稅、土增稅…等為其獨立稅， 是「稅源分立法」之表現；但同時縣又可自國稅、遺產稅、營業稅、貨物稅...等中， 分得一定之收入，又是為「稅收分成法」之表現。

136

中央與地方財政收入劃分理論 主要理論有三：

一、範圍數量說 （一）以稅收之範圍及數量，為劃分的標準。 （二）收入範圍大、數量多者，劃歸中央，例如：關稅、貨物稅。收入範圍小、數 量少者，劃歸地方，例如：房屋稅、娛樂稅。

二、利益及能力說 （一）以納稅人負擔之能力，及利益所及之範圍，為劃分標準。 （二）凡以納稅人負擔能力為比例而課徵之稅，劃歸中央，例如：所得稅；凡賦 稅用途，其利益僅及於地方人民者，劃歸地方，例如：土地稅。

三、徵收便利說 （一）以賦稅之徵收便利與否，為劃分標準。 （二）凡稅之便於中央徵收者，劃歸中央，例如：關稅；便於地方徵收者，劃歸地 方，例如：房屋稅。

137

我國法制上地方財政收入 層級

國稅

財劃法

地方制度法

【財劃法§8】： 1.所得稅。 2.遺產及贈與稅。 3.關稅。 4.營業稅。 5.貨物稅。 6.菸酒稅。 7.證券交易稅。 8.期貨交易稅。 9.礦區稅。

【財劃法§12】： 1.土地稅：地價稅、田賦、土地增 值稅。 直轄市【地制法§63】、 2.房屋稅。 縣（市）【地制法§64】 直轄市 3.使用牌照稅。 鄉（鎮、市）【地制法§65】： 縣（市） 4.契稅。 1.稅課。 5.印花稅。 2.工程受益費。 6.娛樂稅。 3.罰款及賠償。 29 7.特別稅課 。 4.規費。 5.信託管理收入。 6.財產收入。 7.營業盈餘及事業收入。 【財劃法§12 第二項】： 8.補助。 30 1.地價稅 、 9.捐獻及贈與。 31 2.田賦 、 10.自治稅捐。 32 鄉（鎮、市） 3.土地增值稅 、 11.其他收入。 33 4.房屋稅 、 5.契稅34、 6.娛樂稅35。

29

30 31 32 33 34 35

特別稅課：指適應地方自治之需要，經議會立法課徵之稅。但不得以已徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課 徵對象。 地價稅：縣應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入 30%給該鄉 (鎮、市)，20%由縣統籌分配所屬鄉（鎮、市）。 田賦：縣應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入全部給該鄉 (鎮、市)。 土地增值稅：在縣（市）徵起之收入 20%，應繳由中央統籌分配各縣市。 房屋稅：應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入 40%給該鄉 (鎮、市) ，20%由縣統籌分配所屬鄉 (鎮、市) 。 契稅：應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入 80%給該鄉 (鎮、市) ，20%由縣統籌分配所屬鄉 (鎮、市)。 娛樂稅：縣應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入全部給該鄉(鎮、市) 。 138

地方稅（地方稅法通則） 壹、課徵依據 一、直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所課徵「地方稅」 ，依本通則之 規定；本通則未規定者，依「稅捐稽徵法」及其他有關法律之規定。 【地稅 通則§1】 二、直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所得視自治財政需要，依前條規 定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。【地稅通則§3 第一項前段】

貳、種類 一、依【地稅通則§2】： 本通則所稱地方稅，指下列各稅： （一）財政收支劃分法所稱直轄市及縣 (市) 稅、臨時稅課。 （二）地方制度法所稱直轄市及縣 (市) 特別稅課、臨時稅課及附加稅課。 （三）地方制度法所稱鄉 (鎮、市) 臨時稅課。 直轄市＆縣（市）稅 財劃法 臨時稅課（期限最多 2 年） 地方稅

特別稅課 直轄市＆縣（市）稅

附加稅課

期限最多 4 年

臨時稅課（期限最多 2 年）

地制法 鄉（鎮、市）

臨時稅課（期限最多 2 年）

二、課徵年限： 特別稅課及附加稅課之課徵年限至多四年，臨時稅課至多二年，年限屆滿仍需繼 續課徵者，應依本通則之規定重行辦理。【地稅通則§3 第二項】

三、課徵限制： 特別稅課不得以已課徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課徵對象；臨時稅課應指明 課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶。 【地稅通則§3 第三項】 139

參、地方稅不得開徵之項目：【地稅通則§3 第一項後段】 對下列事項不得開徵： （一）轄區外之交易。 （二）流通至轄區外之天然資源或礦產品等。 （三）經營範圍跨越轄區之公用事業36。 （四）損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。

肆、其他重要規定 一、稅率調整：【地稅通則§4】 直轄市政府、縣 (市) 政府為辦理自治事項，充裕財源，除印花稅、土地增值稅外， 得就其地方稅原規定稅率 (額) 上限，於百分之三十範圍內，予以調高，訂定徵收 率 (額) 。但原規定稅率為累進稅率者，各級距稅率應同時調高，級距數目不得變 更。

二、得有附加稅之徵收：【地稅通則§5】 直轄市政府、縣 (市) 政府為辦理自治事項，充裕財源，除關稅、貨物稅及加值型 營業稅外，得就現有國稅中附加徵收。但其徵收率不得超過原規定稅率百分之三 十。

三、應擬具地方稅自治條例：【地稅通則§6】 一、直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所開徵地方稅，應擬具地方稅自 治條例，經直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會完成三讀立法 程序後公布實施。 1 自治監督機關、○ 2 財政部及○ 3 行政院 二、地方稅自治條例公布前，應報請各該○ 主計處備查。

四、各稅之受償：【地稅通則§7】 各稅之受償，依下列規定： （一）地方稅優先於國稅。 （二）鄉 (鎮、市) 稅優先於縣 (市) 稅。

36

是指該公用事業，跨越二個以上地方自治團體之轄區範圍。 140

財政管制 壹、意義 「財政管制」是中央對於地方政府支用財源的方式，訂有相關規定而進行之管 制。

貳、主要管制項目 一、課稅限制： 【財劃法§18】： 一、各級政府對他級或同級政府之稅課，不得重徵或附加。但直轄市政府、縣 (市) 政府為辦理自治事項，籌措所需財源，依地方稅法通則規定附加徵收者，不在 此限。 二、各級地方政府不得對入境貨物課入境稅或通過稅。

二、國外發行公債或借款之限制： 各級地方政府在國外發行公債或借款，應先經中央政府之核准。 【財劃法§34 第三 項】

三、支出費用劃分限制（原則） ： （一） 【財劃法§37】： 一、各級政府之支出劃分如下： （一）由中央立法並執行者，歸中央。 （二）由直轄市立法並執行者，歸直轄市。 （三）由縣 (市) 立法並執行者，歸縣 (市) 。 （四）由鄉 (鎮、市) 立法並執行者，歸鄉 (鎮、市) 。 二、前項第一款及第三款如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另 有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團 體自行負擔。 三、由中央或直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 二以上同級或不同級政府共同辦 理者，其經費應由中央或各該直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 按比例分擔 之。

141

（二）然而實際運作上，中央握有訂法、修法的權利，常藉由訂定、修改法律的方 式，變相增加地方的財政負擔，即所謂「中央請客、地方付錢」。

四、要求妥善規劃自治財源： 【地制法§72】與【財劃法§38-1】 ，均規定自治團體應妥善規劃「因施政變動」所產生的 財源增減現象。

142

中央對地方的財源調控途徑

143

統籌分配稅款 壹、意義 一、 「統籌分配款」是中央或上級政府，對於各地方政府間財源多寡不一的情形， 藉由稅收的調整，調和各地方財政差異的財政調控手段。 二、換言之， 「統籌分配款」就是中央或上級政府，對地方財源的「重分配作為」。

貳、目的（理由） 一、配合國家整體運作需求，或是提供民眾一致服務標準。 二、調和各地方的收支差異： 針對各地方政府間，財源多寡不一的情形，由中央或上級政府對某些稅收進行調整， 以調和各地方的收支差異。

參、中央統籌分配稅款的來源 90%歸於國家

所得稅 10%納入中央統籌分配款

遺產稅、 贈與稅

直轄市起徵： 50%歸國家，50%歸直轄市 縣（市）起徵： 20%歸國家，80%歸直轄市 60%歸於國家

營業稅 40%納入中央統籌分配款 90%歸於國家

國 稅

貨物稅 10%納入中央統籌分配款 80%歸於國家

菸酒稅

18%直轄市、縣（市）、 2%福建省二縣

關稅 證交稅

期交稅

礦區稅

144

中央統籌分配款

肆、優點 一、可充裕地方財源，提高地方自主財源比例： 若以稅收所得彈性較大之國稅為統籌稅目，則可充裕地方財源，提高地方自主財源 比例，符合地方自治精神。

二、統籌分配若未限制用途，可增加地方財政支出之自主性： 使地方支出政策中立，不受上級政府所扭曲干預。

三、平衡區域經濟發展： 校正地方政府財源之不均。

伍、缺點 一、統籌分配稅目之稅基與稅收較廣大，易受景氣影響而波動： 致使地方財源不具穩定性。

二、統籌分配之計算標準甚為複雜： 其計算標準常因資料之改變而變化，所費人力成本貴重。

145

補助款 壹、定義 一、「補助款」是為防止各地方落差情形過大，而影響民眾生活品質，中央或上 級政府乃針對特定事務補助地方，使其運作能維持一定水準。而地方若想要 順利獲得補助款，就要配合補助單位的政策目標，並接受其指示。 二、依據【地方制度法§69】、【財政收支劃分法§30、§31】規定，補助或協助收 入，可說是各級政府間為謀求均衡發展所採行的財政調節手段。

貳、法制規定 一、 【地制法§69 第一項】 ： 各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力 較優之地方政府，得取得協助金。 二、 【財劃法§30】： 一、中央為謀全國之經濟平衡發展，得酌予補助地方政府。但以下列事項為限： （一）計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。 （二）跨越直轄市、縣 (市) 或二以上縣 (市) 之建設計畫。 （三）具有示範性作用之重大建設計畫。 （四）因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項。 二、前項各款補助之辦法，由行政院另定之。

三、 【財劃法§31】： 縣為謀鄉 (鎮、市) 間之經濟平衡發展，對於鄉 (鎮、市) 得酌予補助；其補助辦法， 由縣政府另定之。

參、績效考核 中央對於直轄市、縣（市）政府運用補助金之執行效能 、年度預算編製或執行情形、 相關開源節流績效等，應進行考核，考核結果則可輔以相關獎懲措施。

146

肆、綜評 一、依【財劃法§30】之意旨，今後政府間補助，似以「專案補助」為主： 另方面， 「補助辦法由行政院另定之」 ，則其公平分配與法制化，短期內似乎有困難。

二、補助金可作為上級政府參與地方事務、甚至控制地方政府的制度化途徑： 即當地方政府配合上級規定運用補助金時，便可得到獎勵，反之則受處罰。

三、為提高補助款之運用效益，應對其執行之績效追蹤考核： 並得視地方實際執行績效，作為是否再繼續補助、或增減相關補助計畫之重要依 據。

四、補助金制度成為常態，地方也必將更依賴上級或中央： 果若如此，則「地方自治」將更難以落實。

147

地方財政困境 財政困境之改善思維 壹、財政運作透明化、公式化 一、所謂的「透明化」、「公式化」，主要包括下列原則： （一）中央對地方各項統籌款與補助款，均應依公式辦理： 並公開各項作業資訊。 （二）地方各項財政收入及財務管理措施，均應制定作業標準： 並隨時對外界公布。 （三）地方財政應定期檢討並對外公佈： 包括地方各項財政支出項目、歷年變動情形。 二、「透明化」與「公式化」不僅有利於審計機關進行監察，更讓地方財況能讓各界具 體瞭解，並公開評價，消弭各種不必要的抗爭或不理性的期望。 三、因此，「透明化」與「公式化」的觀點，就是一方面建立各界對地方財政狀況的共 識，另方面則是建立地方財政的運作制度。

貳、重視財政收支與管理績效 欲發揮績效的具體作法，主要有下列途徑：

一、所有收入、支出、財務管理項目，均要設定數量化的績效目標： 並定期考核其執行成效。

二、所有施政項目，都要進行「成本效益」或「成本效能」分析。 三、績效表現評比的落實化： 施政優先次序的決定，以及資源的配置方式，都要納入績效表現的評比。人員考核 與獎懲，也要以其個人或團體的績效表現，為評量基礎。

148

財政困境之具體改善途徑 一、合理調整地方稅收比例： 修改財政收支劃分法等法規，對各地方政府之財稅分配，做更合理的配置與規劃， 使地方有充分通常之財力，從事地方自治事業。

二、允許開辦「地方建設捐」或「自治捐」： 賦予地方為舉辦某自治事項，得自行徵收「建設捐」或「自治捐」，以加速地方建 設。

三、鼓勵鄰近地方合作，舉辦地方公用事業： 例如：公共市場、垃圾處理場、停車場…等。

四、積極推行公共造產： 公共造產為地方自治事業，亦是開闢地方財的有效措施，如能因地制宜，有計畫的 推廣公共造產，對地方收入將大有助益。惟造產事業常涉及基金、技術、土地等問 題，須由上級政府大力協助。

五、支出移轉： 地方經常性、固定性之支出，應由中央或上級政府以支出移轉的方法解決，以協助 地方之財政困難。

149

地方財政之健全策略 一、統籌分配款法制化： 中央統籌分配稅款中，普通統籌分配款最受地方政府關切，將統籌分配款之分配法 律化、公式化、透明化，將有助於消解其分配爭議。

二、稅制變革合理化： 地方財政收入不足，稅目減少，宜商討稅制之大幅改造。

三、公共造產獨佔化： 公共造產係特殊經濟制度，內政部應通盤檢討，賦予法律地位，以符合經濟制度法 律化之潮流。

四、財源分劃公式化： 將中央與地方財政之相關問題「法制化」、「公式化」，則財政爭議勢必減少。

五、補助機制自治化： 補助機制應持續發展，以建立真正之財政補助制度。

六、收支平衡動態化： 政府角色扮演穩當，將有助於經濟之回復。

150

第十一章 地方選舉與罷免 選舉 選舉權 壹、意義 「選舉權」是指人民依據法律，憑一己之意思，以書面或其他方法，選舉各種公 職人員之職能。

貳、性質（來源） 一、權利說 認為選舉是人民的一種權利，是自然的或天賦的，國家或政府不應任意剝奪或限制 人民的選舉權。人民有了選舉權，才能將自己的意思表現於政治之上。

二、義務說（職務說） 認為選舉不是人民的權利，而是人民的一種義務（職務），所以國家自然得對選舉 人的資格予以限制，並強制選舉人履行其職務而為強制投票之規定。

三、權利兼義務說 認為選舉是一種權利，亦是為一種義務。人民具有法定資格者，均得要求將其姓名 登記於選舉人名冊上。選舉時，又得主張自己是選舉人而行使投票權。而因為選舉 是一種職務，所以國家又得禁止選舉人放棄權利，而強迫其投票。

參、我國規定 一、【憲§17】：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」 二、【憲§130】：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權…」 三、因此，我國現制下各種選舉，皆無強迫投票之規定，可見我國法制上係認為，選

舉為人民的一種權利。

151

選舉區 我國選舉區制度（選舉區劃分方式） 一、立法委員選舉區之劃分：【選罷法§35】 一、立法委員選舉，其選舉區依下列規定： （一）直轄市、縣（市）選出者，應選名額一人之縣（市） ，以其行政區域

為選舉區；應選名額二人以上之直轄市、縣（市） ，按應選名額在 其行政區域內劃分同額之選舉區。 （二）全國不分區及僑居國外國民選出者，以全國為選舉區。 （三）平地原住民及山地原住民選出者，以平地原住民、山地原住民為選 舉區。 二、前項第一款直轄市、縣（市）選舉區應選出名額之計算所依據之人口數，應扣 除原住民人口數。 三、第一項第一款直轄市、縣（市）選出之立法委員，其名額分配及選舉區以第七 屆立法委員為準，除本法或其他法律另有規定外，自該屆立法委員選舉區變更 公告之日起，每十年重新檢討一次，如有變更之必要，應依第三十七條第三項 至第五項規定辦理。

二、地方公職人員選舉區之劃分：【選罷法§36】 一、地方公職人員選舉，其選舉區依下列規定： （一）直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表選舉， 以其行政區域為選舉區，並得在其行政區域內劃分選舉區；其由原住民選 出者，以其行政區域內之原住民為選舉區，並得按平地原住民、山地原住民 或在其行政區域內劃分選舉區。 （二）直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長、村（里）長選舉，

各依其行政區域為選舉區。 二、前項第一款直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表按行政區域劃分之 選舉區，其應選名額之計算所依據之人口數，應扣除原住民人口數。

152

選舉訴訟 壹、法制規定 一、 【憲§132】：「選舉訴訟，由法院審判之。」 對於選舉糾紛，法官可以超然立場裁判，不如議會受到多數黨控制，顯然較為公平， 也容易得到國民信任。

貳、種類 一、選舉無效之訴 （一）「選舉無效之訴」是因主辦選舉事務機關，辦理選舉時違反選舉法規， 影響當選與落選之結果，經提起告訴，由法院判決確定其選舉不發生 效力。 （二）選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，○ 1 檢察官、 ○ 2 候選人、○ 3 被罷免人或○ 4 罷免案提議人，得自當選人名單或罷免投票 結果公告之日起十五日內，以「各該選舉委員會」為被告，向「管轄法 院」提起選舉或罷免無效之訴。【公職人員選罷法§118 第一項】

二、當選無效之訴 （一）「當選無效之訴」是指因當選人資格不實、競選時違反選舉法規、當選 票數不實…等因素，足以影響選舉結果者，經提起告訴，被法院判決確 定當選人之當選不發生效力。 （二）當選人有下列情事之一者，○ 1 選舉委員會、○ 2 檢察官或○ 3 同一選舉區 之候選人得以「當選人」為被告，自公告當選人名單之日起三十日內， 向該「管轄法院」提起當選無效之訴： 1.當選票數不實，足認有影響選舉結果之虞。 2.對於候選人、有投票權人或選務人員，以強暴、脅迫或其他非法之 方法，妨害他人競選、自由行使投票權或執行職務。 3.有第九十七條、第九十九條第一項、第一百零一條第一項、第一百 零二條第一項第一款、刑法第一百四十六條第一項、第二項之行為。 【公職人員選罷法§120 第一項】 153

參、「選舉無效」與「當選無效」之區別 比較項目

選舉無效

當選無效 當選人有以下之情形：

理由

主辦選舉機關（選舉委員會）違 1.當選票數不實。 反選舉法規。

2.違反選舉法規。 3.妨害投票之行為。

原告 被告

1.選舉委員會。

1.檢察官。

2.檢察官。

2.候選人。

3.候選人。

各級選舉委員會。 「選舉無效」判決確定後，得就

效果

該投票所或選區，重行辦理選 舉或投票。

154

當選人。 「當選無效」判決確定後，應重

行辦理選舉。

第十二章 地方自治監督：對事 地方自治監督 壹、定義及意涵 一、 「地方自治監督」是國家對自治團體公法人之公權力行為，為使地方自治團 體符合法規範而給予持續注意及一定拘束。是藉由監督平衡國家所失去的權 力，以避免「地方分權」及「自治高權」可能違法的風險。 二、地方政府雖然有相當的自治權，但仍不能超出國家統治權之外： 地方政府雖然有相當的自治權，但自治權乃為國家法律所賦予，或為國家所承認。 所以，地方政府仍不能超出國家統治權之外。因此，地方政府雖具有獨立法人之地 位，卻不能不受國家的監督。

三、有「積極」、「消極」兩方面的意義： （一）消極意義 含有視察、考核、監視、糾正…等性質，目的在防範地方政府怠忽本身職務， 或濫用自治權力，以維護地方人民的合法權益。 （二）積極意義 含有督促、指導、扶助…等性質，目的在促使地方政府善用其自治權，努力 地方建設事業，進而促進整體國家的繁榮與強盛。

四、包含上級地方自治團體對下級地方自治團體的自治監督： 地方自治監督關係，不僅存在於國家與地方自治團體之間，亦包含上級地方自治團 體對下級地方自治團體的自治監督。

155

地方自治監督原則 壹、意涵 「地方自治監督原則」是指監督機關行使自治監督權力的過程中，所應遵循的法 律基本原則。

貳、目的 一、程序上 要求自治監督權之行使，符合各項法定程序或法定要件。

二、實質上 期望自治監督權，確實能夠發揮作用，但是又不會破壞原有的地方制度。

參、主要原則（※口：補充、法定、公益、比例、親善、便宜） 地方自治監督之立場，主要是基於國家一體的概念，國家在行使監督權時，除必須遵守 相關法律之外，仍須注意下列原則：

一、補充原則 （一）指無法用其他方式來解決地方自治團體所形成的違法狀態時，才藉由

自治監督方式來輔助與矯正。即監督機關係地方自治團體不改正其違法措 施時，始由監督機關介入，加以監督。 （二）二大內涵： 1.國家必須出於保護公共利益之考量。 2.必須已窮盡地方自治團體之內部解決途徑。

156

二、比例原則 （一）是指監督機關採行自治監督時，所採行手段與目的間，應合乎比例。 亦即自治監督機關監督手段的選擇，必須受到比例原則之拘束。 （二）廣義之比例原則包括「適當性」、 「必要性」 、 「衡量性」三個次原則， 而「衡量性」原則又稱為「狹義之比例原則」： 1.適當性： 監督措施應適合監督目的之達成，應採取有助於預防違法行為或排除違法 狀態之方法為之。 2.必要性： 監督措施不能超越實現目的之必要程度，監督機關有數種適當之監督手段 可供選擇時，應選擇對地方自治團體影響最輕微之手段。 3.衡量性： 監督之手段應按目的加以衡判，質言之，自治監督手段所造成之損害，應 輕於達成監督目的所獲致之利益，始具有合法性。 （三）比例原則之作用在於目的與方法（手段）之間的合理關連： 監督措施必須通過比例原則之檢驗，否則就無法免於合法性之質疑。

三、公益原則 （一）指行政行為除遵守個別法律外，亦需顧及公益原則。就地方自治監督 而言，為監督機關基於公共利益之要求始有介入之必要。 （二）監督機關發動監督權，係以違法的地方行政行為為前提，而違法行為主要係 違反公法上之規定，例如：【地方制度法§76】規定，直轄市、縣（市）、鄉 （鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作。 （三）監督機關為公共利益，應以適當之方法，於自治監督與維護地方自治權限之 均衡考量下，行使自治監督措施，矯正違法行政行為。

157

四、親善夥伴原則（睦鄰原則） （一）係自德國基本法發展而來，即要求國家在從事任何行為時，必須秉持「睦

鄰」之理念，國家在作成許可與否之決定時，必須以友善的態度考量地 方之利益。 （二）進一步而言，監督機關與被監督機關間，既有的法定權限，不因行使自治監 督而改變： 自治團體運作時不得以施行自治的理由，違反國家法律或其他政府權限。同 樣的，中央政府也不應以自治監督為藉口，去侵犯自治團體的法定地位與權 限。 （三）尤其我國地方自治之法治化時日甚短，為強化地方自治制度之保障，國家在 從事任何自治監督行為時，必須充分理解地方之處境，尊重地方自治團體之 權限。

五、便宜原則（權變原則） （一）考慮國家與自治團體間的和睦關係，故國家在面對自治團體違法狀態時，應 視個別案件的不同性質，以及自治團體違法輕重等因素，來決定是否採行自 治監督權利，以及採行的程度。如此國家與地方，較不會因為行使自治監督 權，而打破原有的均衡關係。 （二）具體而言，「便宜原則」是指「行政機關在執行法律時，對於法律效果之產 生，得依合法性之裁量，以決定是否針對具體的個案行使其監督權」。主張 便宜原則者認為，國家監督義務之目的並非對任何違法行為毫無漏洞且

自動地加以譴責，且一律機械式地加以追究，而是在個案中詳細考量 後，判斷排除違法行為具有多少公共利益。 惟此處之裁量並非係指盲目 或恣意的任意，而必須基於實質利益的要求，考慮採取何種監督措施。 （三）蓋監督機關若能以建議達成協議，避免使用干預手段，甚至說服其自願履行， 則更屬上策： 例如， 【地方制度法§76】規定之「得代行處理」 ，監督機關並非無裁量餘地， 一律加以代行處理，監督機關所投入之人力物力勢必高漲。

158

六、法定原則 （一） 「法定原則」認為，監督機關面對地方自治團體的違法行為時，有實施

監督之義務。對人民而言，國家應擔任地方自治團體之法律忠誠保證 人，當法秩序無法藉由地方自治團體的內部監督予以維持時，則自治 監督必須挺身而出、捍衛秩序。若自治監督機關採坐視不管態度，無異在 法治國內開了一個「合法掩護非法」的天窗。 （二）「法定原則」係法治國依法行政之必然結果，地方自治監督機關負有排除行 政機關違法行為的基本義務： 就平等原則而言，自治監督機關均應同等看待，不得作選擇性之執法，或怠 於行使監督之義務。但就便宜主義而言，監督機關對何種事項應予監督？何 時以何種方式實施監督？並非毫無斟酌判斷之餘地。

159

地方自治監督之各種監督手段 一、撤銷 指對自治團體之違法、不當之行政處分、命令，使其溯及既往失其效力。

二、變更 為行政法學上之形成處分，對既有已成立之法律加以變更。

三、廢止 （一）指合法之行政處分，因法令修改、不合公益、政策改變，而終止其效力。 （二） 「變更｣與「廢止」之監督手段，較代行處理更為激烈，侵害地方自治

本質更為嚴重。實有嚴格限制其行使之必要。

四、停止執行 指上級監督機關，有客觀上不適合執行之原因，暫時延緩執行，俟以後適當時機再 予恢復。

五、命令作為義務 對於地方自治團體，應作為而不作為，致嚴重危害公益，地方自治監督機關得先向 其命令，於一定期限內作為。

六、代行處理 指上級機關基於行政監督之權限，對於下設機關應作為而不作為的事項，其適於代 執行者，由上級機關代行處理。

160

地方自治監督之法制上規定 壹、原則 依【地制法§75】中央對地方之監督方式如下：

一、行政院對省之監督【地制法§75 第一項】 省政府辦理第八條事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中央各該主管 機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

二、行政院對直轄市政府之監督【地制法§75 第二項、第三項】 1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規 二、直轄市政府辦理「自治事項」違背○

者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令或○ 4 逾越權限 三、直轄市政府辦理「委辦事項」違背○

者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

三、行政院對縣（市）政府之監督【地制法§75 第四項、第五項】 1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規 四、縣 (市) 政府辦理「自治事項」違背○

者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令或○ 4 逾越權 五、縣 (市) 政府辦理「委辦事項」違背○

限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

四、縣政府及委辦機關，對鄉（鎮、市）公所之監督【地制法§75 第六項、第七項】 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法規或縣規 六、鄉 (鎮、市) 公所辦理「自治事項」違背○ 章者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令、○ 4 縣 七、鄉 (鎮、市) 公所辦理「委辦事項」違背○ 5 縣自治規則或○ 6 逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或 規章、○ 停止其執行。

161

貳、例外 一、違憲、違法自治事項的司法解釋【地制法§75 第八項】 八、第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規 章發生疑義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變 更、廢止或停止其執行★37。 二、故「委辦事項」有違憲、違法之情形時，由上級監督機關或委辦機關，逕行糾正， 而不得申請司法解釋。

37

參照【大法官釋字§527 號】。 162

參、【地制法§75】表格化整理 地方政府

事項

層級

違反事項

程序

1.憲法

省政府

中央各該主管機關

辦理【地制法 2.法律

↓

§8】之事項 3.中央法令

行政院

4.逾越權限者

自治事項

監督手段

1.憲法

中央各該主管機關

2.法律

↓

3.法律法規者

行政院

直轄市 政府

1.憲法

委辦事項

★中央各該主管機關

2.法律

↓

3.中央法令

行政院

4.逾越權限者

自治事項

1.憲法

中央各該主管機關

2.法律

↓

3.法律法規者

縣（市） 政府

行政院

1.憲法

委辦事項

2.法律

委辦機關

3.中央法令 4.逾越權限者 1.憲法

自治事項

2.法律

縣政府

3.中央法規 4.縣規章者

鄉（鎮、市） 1.憲法

公所

2.法律

委辦事項

3.中央法令

委辦機關

4.縣規章 5.縣自治規則 6.逾越權限者

163

1. 撤銷 2. 變更 3. 廢止 4. 停止其執行

地方自治監督之配套措施 一、法律所規定之自治監督，應符合「構成要件明確性」的要求： 即行使監督權之理由，應是具體而明確的。

二、監督機關應預先設定、並公布審查基準，並設定處理期間或期限： 各項監督權之行使，監督機關應預先設定、並公布審查基準。而對於監督事項之辦 理時程，監督機關應設定處理期間或期限。

三、監督機關在作成不利處分前，有必要進行行政調查： 甚至提供自治團體陳述意見的機會。

四、嚴格限制不利益處分之運用： 監督機關未有明確法律依據所為之建議或指示，自治團體不予接受時，監督機關不 得施以不利益處分。

五、事先讓地方自治團體有陳述意見機會： 對於可能影響自治團體權益的國家施政，應事先讓地方自治團體有陳述意見機會。 例如【大法官釋字§550】中闡釋，法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全 民健康保險法關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。 行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不 合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。

164

地方自治監督類型 壹、主要類型 主要監督類型共有五種：

一、立法監督 （一）指上級立法機關以立法權，規定下級政府之體制，使其組織及職權行 使不逾越上級立法之範圍。 （二）例如【地制法§30】規定地方自治法規與上位階法規牴觸無效之情形， 【地制 法§43】規定地方議決事項不得牴觸法律或與中央法規，牴觸者無效。

二、行政監督 （一）指上級行政機關，對於下級地方政府之業務進行，用行政程序與懲戒 權限予以督促或考核。 （二）例如： （1）【地制法§75】： 上級機關對下級機關之自治事項、委辦事項違背憲法、法律、中央法令、 逾越權限者，中央各該主管機關得予以撤銷、變更、廢止、停止其執行。 （2）【地制法§76】： 上級機關對下級機關之應作為而不作為事項，得代行處理。 （3）【地制法§78、§79、§82】： 上級政府對於下級機關之人員，予以停職、解職、派員代理。 （4）【地制法§84】： 各級地方行政首長，其行為有違法、廢弛職務、其他失職情形者，準用 政務人員之懲戒規定。

165

三、司法監督 （一）指司法機關以解釋權、訴訟權，對各級地方政府所行使之監督。 （二）例如： 1.【地制法§30 第五項】： 自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或 該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。 2.【地制法§75 第八項】： 自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司 法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 3.自治行政機關之違法處分，人民經提起訴願後而提起行政訴訟者，由行政 法院以判決予以變更或撤銷。

四、考試監督 （一）指各級地方政府人事，要受考試院管制，亦即考試院對各級地方政府， 有人事監督權。 （二） 【地制法§54、§62】： 地方議會與行政機關之組織規程、準則、組織自治條例…等，其有關考銓業務 事項，不得牴觸中央考銓法規。且於各權責機關核定後，應函送考試院備查。

五、監察監督 （一）指各級地方政府的公務人員，監察院對其有糾舉、彈劾權。【憲§97】 規定，監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職、違法情事，得提出糾 舉或彈劾案。如涉及刑事，應移送法院辦理。 （二）又監察院設有審計部，掌全國財務審計之權，可見監察院對於各級地方政府， 尚有財政監督權。

貳、綜論：司法、考試、監察皆由中央直接行使 上述五種監察權，皆係國家對地方政府之監督。但上級地方政府對下級地方政府之監

督，只有「立法」與「行政」二種，「司法」、「考試」、「監察」三權，皆由中央直接 行使。 166

地方自治監督之行政監督 主要可分為「對事項之監督」及「對民選公職人員之監督」二類：

壹、對事項之監督 主要方式有：

一、對下級政府之自治事項、委辦事項之監督：【地制法§75】 對違法、越權之自治事項、委辦事項，上級政府以撤銷、變更、廢止、停止其執行… 等方式，對其進行監督、糾正。

二、對下級政府之代行處理：【地制法§76】 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 依法應作為而不作為，致「嚴重危害公益」或「妨 礙地方政務正常運作」 ，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、 縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得 逕予代行處理。

三、權限爭議之解決：【地制法§77】 （一）直轄市間、直轄市與縣（市）間，事權發生爭議時：  由「行政院」解決之。 （二）縣（市）間，事權發生爭議時： 由「內政部」解決之。 （三）鄉（鎮、市）間，事權發生爭議時： 由「縣政府」解決之。

貳、對民選公職人員之監督 主要方式有：

一、停止職務： 【地制法§78】 指各級地方行政首長，有涉嫌犯罪之情形，分別由其上級主管機關，停止其職務。

二、解除職務： 【地制法§79】 指各級地方行政首長、議員、代表，具有法定原因，由其上級監督機關解除職務。

167

三、派員代理：【地制法§82】 （一）指各級地方行政首長，因辭職、去職、死亡者，由上級監督機關派員代理。 （二）各級地方行政首長之派員代理， 1.直轄市長  由「行政院」派員代理。 2.縣（市）長  由「內政部」派員代理。 3.鄉（鎮、市）長  由「縣政府」派員代理。 4.村（里）長  由「鄉（鎮、市）公所」派員代理。

四、懲戒處分： 【地制法§84】 各級地方行政首長，均適用「公務員服務法」，其行為有違法、廢弛職務、其他失職情 事者，準用政務人員之懲戒規定。

168

「自治事項」之監督 壹、依據 一、 【地制法§75 第二項】 ： 直轄市政府辦理「自治事項」違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各 該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

二、 【地制法§75 第四項】 ： 縣 (市) 政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該 主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

三、 【地制法§75 第六項】 ： 鄉 (鎮、市) 公所辦理自治事項違背憲法、法律、中央法規或縣規章者，由縣政府 予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

貳、性質：合法性監督 一、督促地方自治團體履行其公法上之任務，並審查其公權力行為之合法性。 二、只在地方自治團體違法作為、不作為時，監督機關始進行干預。至於是否合乎目的， 監督機關無權干涉。

參、監督對象 一、違法 違反憲法、法律、法規命令、縣規章…等。

二、裁量瑕疵 裁量逾越、氾濫、怠惰。

肆、監督手段 一、撤銷、 二、變更、 三、廢止、 四、停止執行、 五、命令作為義務、 六、代行處理。 169

「委辦事項」之監督（≒ 專業監督） 壹、依據 一、 【地制法§75 第三項】 ： 直轄市政府辦理「委辦事項」違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中央各 該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

二、 【地制法§75 第五項】 ： 縣 (市) 政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由委辦機關 予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

三、 【地制法§75 第七項】 ： 鄉 (鎮、市) 公所辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令、縣規章、縣自治規則 或逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

貳、性質：合目的性監督 ＋ 合法性監督 一、針對委辦事項，委辦機關得為各種專業上之指示，在執行之際，亦得進行「妥當與 否」之適當監督。即委辦機關（上級機關）之監督，不僅及於行為之合法性，也及 於合目的性。 二、惟上級監督機關仍須嚴格遵守比例原則之限制。

參、監督對象 一、違反憲法、法律、法規命令、行政規則、縣規章、縣自治規則者。 二、逾越權限者。

肆、監督手段 一、撤銷、 二、變更、 三、廢止、 四、停止執行、 五、命令作為義務、 六、代行處理。

170

代行處理 壹、意義 一、「代行處理」是指上級機關，基於行政監督之權限，對於下級機關應作為而 不作為之事項，其適於代執行者，由上級機關代行處理。 二、 【地制法§76】： 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 依法應作為而不作為，致「嚴重危害公益」 或「妨礙地方政務正常運作」 ，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央 各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得 代行處

理。但情況急迫時，得逕予代行處理。 二、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 對前項處分如認為窒礙難行時，應於期限屆滿 前提出「申訴」 。行政院、中央各該主管機關、縣政府得審酌事實變更或撤銷 原處分。 三、行政院、中央各該主管機關、縣政府決定代行處理前，應函知被代行處理之機 關及該自治團體相關機關，經權責機關通知代行處理後，該事項即轉移至代

行處理機關，直至代行處理完竣。 四、代行處理所支出之費用，應由被代行處理之機關負擔，各該地方機關如拒絕支 付該項費用，上級政府得自以後年度之補助款中扣減抵充之。 五、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 對於代行處理之處分，如認為有違法時，依「行 政救濟程序」辦理之。

貳、申訴 一、地方自治團體對於上級之代行處理處分，認為窒礙難行時，應於期限屆滿前提出申 訴。 二、各該上級主管機關，得審酌事實，變更、撤銷原處分。

參、代行處理之程序 上級主管機關決定代行處理前，應函知「被代行處理之機關」及「該自治團體相關機關」， 經通知代行處理後，該事項即轉移至代行處理機關，直至代行處理完竣。 171

肆、效果 一、代行處理之費用 （一）應由被代行處理之機關負擔。 （二）各該地方機關如拒絕支付該項費用，上級政府得自以後年度之「補助款」中， 扣減抵充之。

二、對代行處理處分之救濟 地方自治團體對於代行處理之處分，如認為有違法時，依行政救濟程序辦理之。

172

第十三章

地方自治監督：對人

懲戒處分 壹、依據 一、 【地制法§84】： 1 直轄市長、○ 2 縣 (市) 長、○ 3 鄉 (鎮、市) 長★38適用「公務員服務法」 ○ ；其行為有 1 違法、○ 2 廢弛職務或○ 3 其他失職情事者，準用政務人員之懲戒規定。 ○

二、 【公務員服務法§24】： 1 受有俸給之文武職公務員，及○ 2 其他公營事業機關服務人員，均適用之。 本法於○

三、 【公務員懲戒法§2】： 公務員有下列各款情事之一，有懲戒之必要者，應受懲戒： 1 違法執行職務、○ 2 怠於執行職務或○ 3 其他失職行為。 (一)、○

(二)、非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。

四、 【公務員懲戒法§9】： 一、公務員之懲戒處分如下： （一）、免除職務。 （二）、撤職。 （三）、剝奪、減少退休（職、伍）金。 （四）、休職。 （五）、降級。 （六）、減俸。 （七）、罰款。 （八）、記過。 （九）、申誡。 二、前項第三款之處分，以退休（職、伍）或其他原因離職之公務員為限。 三、第一項第七款得與第三款、第六款以外之其餘各款併為處分。 四、第一項第四款、第五款及第八款之處分於政務人員不適用之。

38

僅含地方自治團體之民選行政首長，不含「村、里」長。 173

貳、法理上之爭議 一、有論者謂，民選之行政首長並非依法任用之公務員，係受選民之託付辦理地方自治 事務之人員，且於【公懲法】規定為政務人員，故民選之行政首長不應受「懲戒處 分」 。 二、惟揆諸我國之地方自治事實，卻有對民選行政首長，由監察院提起彈劾案，移送司 法院「公務員懲戒委員會」審議之事實者。實務上，我國仍得對各級地方民選行政 首長，施以「懲戒處分」。惟僅限於「撤職」與「申誡」二者。

174

停職

39

壹、意義 一、「停職」是指地方行政首長（公職人員）在職期間，因曾為犯罪行為或有重 大犯罪嫌疑，而由上級機關或長官停止其職務執行、停發薪給之處置行為。 二、是上級或長官對下級所屬人員之監督權限。

貳、【地方制度法】之規定 各級地方行政首長，如有【地制法§78 第一項】規定情事之一者，分別由其上級主管監 督機關，停止其職務，而不適用【公懲法§3】當然停職之規定。

參、停職機關 各級地方行政首長停職之處置： 一、直轄市長  行政院。 二、縣 (市) 長  內政部。 三、鄉 (鎮、市) 長  縣政府。 四、村 (里) 長  鄉 (鎮、市、區) 公所。

事項

停職

39

對象

地方層級、職位

執行單位

直轄市長

行政院

民選地方

縣 (市) 長

內政部

行政首長

鄉 (鎮、市) 長

縣政府

村 (里) 長

鄉 (鎮、市、區) 公所

你有嫌疑或官司，先不要上班吧，職務我幫你保留著，等到事情清白的那一天再看看吧。 175

肆、原因 一、涉嫌犯【1】 內亂、 【2】 外患、 【3】貪污治罪條例、 【4】組織犯罪防制條例

之罪，經第一審判處有期徒刑以上之刑者。但涉嫌貪污治罪條例上之圖利罪者， 須經第二審判處有期徒刑以上之刑者。 二、涉嫌犯【地制法§78 第一項第一款】以外之罪，而法定刑為【1】死刑、 【2】無期

徒刑、【3】最輕本刑為五年以上有期徒刑者，且經第一審判處有罪者。 三、依刑事訴訟程序，被「羈押」或「通緝」者。 四、依檢肅流氓條例，被留置者。

伍、復職條件 一、【地制法§78 第一項第一款、第二款】停止職務之人員，如經改判無罪時。 二、【地制法§78 第一項第三款、第四款】停止職務之人員，經撤銷通緝或釋放時，於 其任期屆滿前，得准其先行復職。 三、【地制法§78 第一項】停止其職務之人員，經依法參選，再度當選原公職並就職

者，不再適用該項之規定。 四、【地制法§78 第一項】予以停止其職務之人員，經刑事判決確定，非【地制法§79】

應予解除職務者，於其任期屆滿前，均應准其復職。

176

陸、【地制法§78】停職規定之解析 復職條件 罪名

要件 各自復職條件

1.

內亂

2.

外患

一審判處有期徒刑以 一般罪

3. 貪污治罪條例之罪

4.

圖利罪

組織犯罪條例之罪

上

1. 經 依 法 參

二審判處有期徒刑以 上 一審判處有期徒刑以 上

【2】 無期徒刑

原公職並就

時。

屆滿。

【1】 死刑

選，再度當選

1. 經改判無罪

2. 且任期尚未

法定刑為

5.

共通復職條件

職者。 2. 經 刑 事 判 決 【地制法§

一審判處有罪者

79】應予解除

【3】 最輕本刑為五年以

職務，且任期

上有期徒刑之罪 6.

依「刑事訴訟程序」

羈押、通緝

1. 撤 銷 通 緝 或 釋放。

7.

依「檢肅流氓條例」

確定，非依

被留置

尚 未 屆 滿 者。

2. 且 任 期 尚 未 屆滿。

柒、評論 一、地方制度法之停職，有過份侵害地方自治權之虞： 其以類似刑法上「抽象危險犯」之法理為處理，有太過膨脹之嫌，而有過份侵害地 方自治權之虞。

二、依法參選而再度當選原公職者，不適用停職之規定，亦非合理： 如其因被羈押、留置、通緝者，其不能執行職務之情形，並未改善。

177

解職 壹、意義 主要可區分為二種

一、免職40 是指公務員因有重大之違法、失職，由主管長官依「公務員考績法」 ，予以消 滅其公務員關係之不利行政處分。 二、解職41 是指民選行政首長、民選民意代表，由自治監督機關於具有法定原因時，解 除其職務。

40 41

辦事不力，主管我免了你的官職。 上級交辦，依規定解除你的職務。 178

派員代理 壹、原則：因「辭職」、 「去職」 、 「死亡」之派員代理 一、意義 各級地方民選行政首長，因辭職、去職、死亡者，所遺任期不足二年者，因 考量選舉之政治社會成本，及為有效推行地方政務，故由上級監督機關派員 代理。 二、 【地制法§82 第三項】： 各級地方行政首長，因辭職、去職、死亡而出缺者，應自事實發生之日起三 個月內，完成補選。但所遺任期不足二年者，不再補選，由代理人代理至該 屆任期屆滿為止。 三、 【地制法§82 第一項】 ： 各級地方行政首長，因「辭職」、「去職」、「死亡」之派員代理程序： （一）直轄市 直轄市長，由「行政院」派員代理。 （二）縣（市） 縣 (市) 長，由「內政部」報請「行政院」派員代理。 （三）鄉（鎮、市） 由「縣政府」派員代理。 （四）村 (里) 長 由鄉 (鎮、市、區)公所派員代理。

貳、例外：因「停職」之派員代理 一、各級地方民選行政首長有因【地制法§78】停職者，顧慮到停職人員可於一定情形 下復職，故首長停職之職位出缺，由副首長先行代理，於副首長出缺或不能代理時， 再由上級機關予以派員代理。

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二、【地制法§82 第二項】： 各級地方行政首長，因「停職」之派員代理程序： （一）直轄市長 由副市長代理，副市長出缺或不能代理者，由行政院派員代理。 （二）縣（市）長 由副縣 (市) 長代理，副縣 (市) 長出缺或不能代理者，由內政部報請行政院 派員代理。 （三）鄉（鎮、市）長 由縣政府派員代理，置有副市長者，由副市長代理。 （四）村（里）長 由鄉 (鎮、市、區) 公所派員代理。

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補選 壹、民意代表：【地制法§81】 一、條件 直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表辭職、去職或死亡，其○ 1 缺額達 總名額十分之三以上或○ 2 同一選舉區缺額達二分之一以上時，均應補選。

二、限制 （一）但其所遺任期不足二年，且缺額未達總名額二分之一時，不再補選。 （二）前項補選之直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表，以補足所遺 任期為限。

貳、民選地方行政首長：【地制法§82】 一、條件 （一）直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長及村（里）長「辭職」 、 「去職」或 「死亡」者，應自事實發生之日起三個月內完成補選。 （二）前項補選之當選人應於公告當選後十日內宣誓就職，其任期以補足該屆所遺 任期為限，並視為一屆。

二、限制 但所遺任期不足二年者，不再補選，由代理人代理至該屆任期屆滿為止。

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第十四章 歐美地方政府組織 美國之地方政府

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市 市之體制 大致來說，美國對市政府的組織體制分為「市長制」 、 「委員制」 、 「經理制」 、 「市長經理 制」四種42：

一、市長制（市長議會制） （一）主要統治機關為「民選的議會」及「民選的市長」 。市議會為地方立法 機關，大都採一院制。目前人口超過五十萬的城市，大都採用此制， 人口五千以上之市，也頗多採用此制。 （二）職權： 各市不太一致，大體上說，凡未經明文規定由市長或其他市行政官員行使者， 市議會皆可行使。概言之，有「立法權」 、 「財政權」 、 「行政監督權」 、 「準司 法權」。 （三）類型： 1.實權市長制（強市長制）： （1）市的一般大權，例如：預算之編列、官員的任免、否決權的運用…等， 都掌握於市長之手，市議會對於是行政事宜，不得任意干涉。 （2）市長對議會通過之法案享有「覆議權」 。 2.弱權市長制： （1）市的一般大權，皆掌握於市議會，或分散於市政官員之手，市長 僅為名義上之首長。 （2）市長對議會通過之法案，不能享有「覆議權」。 （四）特徵：

市長與市議會是處於對立、平等的地位，二者雖各有職權，卻彼此牽制。 這也使得政府的力量不足，行動遲緩，對於緊急情況常難以應付。

42

「市長制」 、 「經理制」 、 「市長經理制」 ，於地方上均分別設立有行政機關與立法機關。唯獨「委員制」， 其立法權與決策權均掌握於地方議會內部之「委員會」，而為「機關單一制」之情況。 183

二、委員制 （一）其立法權與決策權均掌握於地方議會內部之「委員會」 ，而在地方機關 型態上，呈現出「機關單一制」之情況。其立法與行政大權皆集中於 委員會之手。 （一）委員人數一般為五人： 每一委員都是由全市選舉產生，則每一委員都視為 全市代表，而非區域代 表。 （三）各委員的權力平等： 每人分別充任一個部門的行政首長，但職權之行使乃集體為之，亦即職權乃 由委員會行使之。 （四）優點： 1.組織簡單，權力集中。 2.比較靈活，行動迅速。 3.不會發生市長制下，相互牽制的弊病，行政效率也因而提高。 （五）缺點：缺少行政上的領導 是一種集體領導、共同負責 的制度，但也往往形成實際上無人領導、沒

人負責的情形。 三、經理制 （一）主要制度設計： 1.必有「市議會」之設置： 市議會由民選的市議員所組成，主要任務是決定政策、制定法規、選任市 經理。 2.市經理是由議會所聘任，為地方行政部門之領導人: 乃按照市議會的指示辦理、執行行政上的事務，而無須對選民負責。 3.乃仿照工商企業界的科學管理精神而設計: 著重在行政上的專門性，即將全部行政責任課於「市經理」。

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4.市經理下，通常還有一位名義上的首長： 市經理制下，通常還有一位由議會所選出的「市長」，只是這位市長僅是 市府名義上的首長，為一市禮儀上的代表，無實際上的權力。 5.是一種權能區分的制度: 議會有權決定政策，經理有能執行政策。 （二）優點： 1.權能區分： 市議會掌有決策大權，市經理負有執行重任。權能區分容易使事、權各有 所歸，且責無旁貸。 2.市經理的選任唯才是問： 當然容易使市政步入專家政治之途，容易發揮專業化的精神，提升行政上 的效率。 （三）缺點： 1.缺少一個政治上的領袖： 市長只是一個虛位首長，沒有實權，故不能視為該市之政治領袖。 2.有權力過於集中之嫌： 市政大權都集中在市議會，沒有人或機關可以與之抗衡。

四、市長經理制（市長行政官制） （一）為晚近所興起的制度，是一種「實權市長制」與「經理制」的結合： 即由市長任命與市經理相似的「市行政長」，協助市長處理一般行政管理的 工作，亦為「機關分立制」之一種。 （二） 「市行政長」只對市長負責，而不對市議會或選民負責： 「市行政長 」是由市長任命、聘任，所以他只對市長負責 ，而不對市議會

或選民負責。其主要目的在襄助市長推動市政。而市長之任命是基於其行 政能力，所以可表現其市政專長。

185

（三）既有政治領袖，又有行政專家： 因此，在「市長經理制」下，可以既有政治領袖，又有行政專家，為一種兼 具「市長制」與「經理制」優點的制度。 （四）市經理有覆議之建議權： 如市經理對議會之決議，認為窒礙難行時，得經市長准許，退回議會覆議。

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州對市之授權方式 大致可歸納為五種：

一、普通憲章制（州全權決定） （一）由州議會制訂一個通行於全州各市的市法典，使全州各市一體適用： 與一般國家的地方政府法沒有什麼差別。

（二）優點是簡單而一致，缺點是過於硬性：不能適應各市特殊環境與需要。 二、特別憲章制（可選擇，州幫地方設計） （一）由州議會根據各市實際情形或特殊需要，制定某一市或少數市為適用範圍的 憲章。實際上等於特別法。 （二）此制頗具柔性，能適應各地特殊環境與需要，但制定時，畸重畸輕自難避免， 以致造成各市間不公平待遇。

三、分類憲章制（可選擇，州設計數套給你） （一）州議會依各市人口、面積、財政分為若干類，每一類制定一種憲章，以頒給 同類各市適用。 （二）具有必要的彈性，較能適應各市的需要，也可避免州議會對各市的偏頗不公。 （三）但一則分類準則不易確定，二則仍可用特別立法的技巧以取得特別權力。

四、選擇憲章制（可選擇，州設計數套給你選） （一）由州議會制定多種不同的憲章，而由各市自由選擇適合該市的一種實施。 （二）一方面可避免「普通憲章制」過份硬性，另方面又避免「特別憲章制」過份 流動性，具有一致性的好處，又許各市有選擇自由，是一種頗具優點的制度。

五、自治憲章制（地方全權決定） （一）由州議會以「立法授權」或由「州憲法」授權各市自行制定憲章： 以決定該市的組織體制及公共事務的處理。 （二）州議會以立法授權者，稱為「立法自治憲章制」 ，由州憲法授權者，稱為「憲 法自治憲章制」。 （三）一方面可使各市人民有自行決定其政府組織體制的機會，最為民主；另方面 也可減少州議會為地方立法工作。

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