地方政府總論(2019)1-250

2019 地方政府總論

趙慕峰 [鍵入公司名稱] 1

2019/5/31

作者說明 ｢地方政府與政治」這科，我的筆記區分為以下 3 本： 一、地方政府總論： 是地方政府主題的總庫，所有的申論題資料、圖表都灌在這 本，也是最厚重的一本。平時用來打底、累積實力、編排答 案。然後再依據主題的重要程度、近年考古題偏好、時事… 等，於主題上標註出｢本次熱門考點」 （即｢地方政府精粹」是 也） 。 二、地方政府法規彙編： 地方政府的相關法規甚多，而且不斷增加，絕非只有｢地方制 度法」，林林總總加起來竟多達 14、15 種法規。 我個人對｢小六法」頭暈，字小、不相關的法規又多、又難翻 閱，光看到｢小六法」我就煩躁，況且法規經常修正，一修正 ｢小六法」就等於過時。所以我都自己定期查閱地方政府相關 法規，並編訂了自己的｢地方政府法規彙編」 。 唸書的時候，我右手就是｢地方政府總論」 ，左手就是｢地方政 府法規彙編」，對照使用。 而各主題往往是｢切割、擷取式」的使用各相關法條，但其實 各法規都有自己的整體性，考前單獨以法規的角度從頭瀏覽 至尾一遍，會有不同的感受。 三、地方政府精粹： 考前時間緊迫，為把握時間只能唸熟｢最重點」，而且必須爛 熟，此時就只能抱著輕薄重要的｢精粹」 ，而厚重的｢總論」只 留於備查了。所以有些主題你在「精粹」中找不到，或許不 是沒有，而是被留在「總論」中了。 這本｢地方政府總論（2019 高普考版） 」 ，已檢核相關法規的最 新修正，法條號及內容上都可直接引用（照背） ，希望能幫上 大家的忙。 2019.5.31 2

地方政府總論 目錄 第一章 概論 .............................................................................. 14 地方自治 .................................................................................. 14 地方自治的原則 ...................................................................................... 16 地方自治的本質（自治權來源理論） ................................................... 18 我國實務關於「地方自治」之重要見解 ............................................... 20 地方自治的發展趨勢 .............................................................................. 21 地方自治之功能 ...................................................................................... 22 地方自治之缺點 ...................................................................................... 24 我國法制上之地方自治 .......................................................................... 25 憲法上之地方自治 .............................................................................. 25 地方制度法之地方自治（重要原則規定） ....................................... 28 我國地方自治的重大問題 ...................................................................... 31

地方政府 .................................................................................. 34 地方政府的範圍 ...................................................................................... 35 地方政府的組織型態 .............................................................................. 36 地方政府與中央政府之區別 .................................................................. 38

地方自治團體 ........................................................................... 39 地方自治團體之基本權 .......................................................................... 40 「地方自治團體」與「地方政府」之區別 ........................................... 41 直接自治與間接自治 .............................................................................. 42

相關專有名詞 ........................................................................... 43 地方行政 ................................................................................................. 43 地方自主 ................................................................................................. 43

地方制度 .................................................................................. 44

第二章 地方自治要素：居民 ................................................ 45 地方自治要素 ........................................................................... 45 居民 .......................................................................................... 46 3

各類相關詞彙.......................................................................................... 49 治理觀念下居民直接參與的管道........................................................... 50

公民 .......................................................................................... 53 創制權 ..................................................................................................... 55 複決權 ..................................................................................................... 57 我國法制關於「創制權」 、「複決權」之規定 ....................................... 59

第三章

地方自治要素：行政區域 ..................................... 60

行政區域（自治區域） ............................................................ 60 行政區域劃分之理由、原則 .................................................................. 61 行政區域大小之利弊 .............................................................................. 62 地方層級之劃分 ...................................................................................... 63 我國地方單位層級表 .............................................................................. 65

地方行政區劃（自治行政區域之調整） .................................. 66 現行規定 ................................................................................................. 66 我國「行政區劃」之成效檢討 .............................................................. 68 鄉（鎮、市）行政區劃問題 .................................................................. 69 行政區劃法草案（未來行政區劃之討論） ........................................... 71 行政區劃應考量之因素 .......................................................................... 73

國土空間規劃 ........................................................................... 74 國土空間規劃的策略、原則 .................................................................. 75 國土空間規劃之目標 .............................................................................. 76 國土使用之問題 ...................................................................................... 77 國土計畫法.............................................................................................. 78 國土計畫之規劃基本原則 .................................................................. 80 國土計畫之擬訂、公告、變更、實施 ............................................... 81 國土功能分區之劃設、使用原則及管制 ........................................... 82

第四章

地方自治要素：地方事權 ..................................... 84

地方事權 .................................................................................. 84 地方事權之授與 ...................................................................................... 84 地方事權之保障 ...................................................................................... 85 4

第五章

中央與地方之關係 .................................................. 87

中央與地方權力關係 ................................................................ 87 單一制 ..................................................................................................... 87 聯邦制 ..................................................................................................... 89 聯邦制與單一制的區別 ...................................................................... 91

中央與地方之權限劃分 ............................................................ 92 劃分方式 ................................................................................................. 92 憲法上之均權事項 .............................................................................. 95 劃分原則 ................................................................................................. 96

協力觀點（Collaboration） ................................................... 97 夥伴關係（Partnership） ....................................................... 99 我國中央與地方「夥伴關係」之建立 ................................................. 100

府際關係（府際夥伴關係）（Intergovernmental Relations，IGR） ............................................................................................ 102 建構良好「府際關係」的原因 ............................................................ 104 府際關係運作形式（推動方式） （跨域問題之解決途徑） ................ 105

第六章

地方事務與地方法規 ............................................107

「地方事務」與「地方自治法規」綜合對照表 ..................... 107 地方事務 ................................................................................ 108 自治事項 ............................................................................................... 108 自治事項之監督 ................................................................................ 111 自治事項（或自治法規）牴觸上位階法規範時 ................................. 113 自治事項之共同辦理、合辦事業..................................................... 116 委辦事項 ............................................................................................... 120 「自治事項」與「委辦事項」之比較 ............................................. 123

地方自治法規 ......................................................................... 125 地方自治法規之意義、類型 ................................................................ 125 地方自治法規之生效 ............................................................................ 127 地方自治法規總整理表 ........................................................................ 128 5

地方自治法規之效力位階（法制上規定） ......................................... 129 「地方自治法規」與「中央法令」之法位階關係分析.................. 130

自治條例 ................................................................................ 133 自治條例之行政罰 ................................................................................ 136 「法律」與「自治條例」的區別......................................................... 138 「自治條例」與「法規命令」之比較 ................................................. 140

自治規則 ................................................................................ 141 「自治條例」與「自治規則」之比較 ................................................. 143

委辦規則 ................................................................................ 144 自律規則 ................................................................................ 146 地方法規相關問題 .................................................................. 148 國會對行政命令的監督模式 ................................................................ 148 地方自治團體之法令解釋權 ................................................................ 150

第七章 地方事務之處理：治理論 .....................................151 各類治理理解圖 ..................................................................... 151 地方治理 ................................................................................ 152 地方治理之原則 .................................................................................... 154 我國之地方治理 .................................................................................... 155 地方治理的實現策略（活化管理方式） ............................................. 156 地方治理能力........................................................................................ 158

多層次治理（Multi-level Governance）............................. 160 多層次治理之類型 ................................................................................ 162

網絡治理 ................................................................................ 163 網絡治理之模式 .................................................................................... 165 網絡治理之建立原則 ............................................................................ 166 網絡治理之層次 .................................................................................... 167

全局治理 ................................................................................ 168 「傳統官僚體制」、 「新公共管理」、 「全局治理」之比較.................. 170 6

全局治理政府之建構途徑 .................................................................... 171 （全局治理政府應做到的工作）......................................................... 171 全局治理下之重要治理策略：以台中都會區為例 ............................. 173

跨域治理 ................................................................................ 175 跨域治理重要原則 ................................................................................ 177 適於「跨域治理」之事項 .................................................................... 177 跨域治理的推動方法（運作模式）..................................................... 178 各國之跨域治理概念 ............................................................................ 179 我國地方制度法關於跨域治理之規定 ................................................. 180 跨域治理合作機制 ................................................................................ 181 台灣各縣市間的區域合作模式 ........................................................ 184

都會治理 ................................................................................ 185 都會治理理論（都會治理途徑）......................................................... 188 傳統改革主義.................................................................................... 188 公共選擇理論.................................................................................... 189 新區域主義........................................................................................ 190 都會治理影響因素 ................................................................................ 192 都會治理與永續發展 ............................................................................ 193 都會區治理與縣（市）合併 ................................................................ 194

都市政治理論 ......................................................................... 196 區域治理 ................................................................................ 200 區域治理興起源由 ................................................................................ 201 區域政府 ............................................................................................... 203 區域政府建構途徑 ............................................................................ 204

第八章 地方立法機關 ...........................................................205 地方立法權 ............................................................................. 205 地方立法權與行政權之監督制衡（府會關係） ................................. 207 「府際關係」與「府會關係」之比較 ............................................. 209

我國現行地方議會 .................................................................. 210 直轄市議會............................................................................................ 210 7

縣（市）議會........................................................................................ 211 鄉（鎮、市）民代表會 ........................................................................ 212 各級議會之共通職權 ............................................................................ 213

地方議會實際運作 .................................................................. 214 定期會 ................................................................................................... 214 臨時會 ................................................................................................... 216 議決案之執行........................................................................................ 217 議案來源 ............................................................................................... 218 提案限制 ............................................................................................... 220 議案討論（三讀程序） .................................................................... 221 復議 ....................................................................................................... 222 覆議 ....................................................................................................... 223 「復議」與「覆議」之區別 ........................................................ 225 組織規程之訂定 .................................................................................... 226

地方議會審議預算、決算程序 ............................................... 228 預算審議 ............................................................................................... 228 預算案之覆議（覆議之特殊程序）................................................. 231 預算審議原則.................................................................................... 232 議會審議預算怠惰之處理 ................................................................ 233 決算審議 ............................................................................................... 234 地方政府總預算、決算時程表 ............................................................ 235

地方議員 ................................................................................ 236 權利（保障）........................................................................................ 237 義務（限制）........................................................................................ 240 決定地方議員（代表）名額應考量之條件 ..................................... 243

地方議長、副議長（主席、副主席） .................................... 244

第九章 地方行政機關 ...........................................................246 各級「市」之設置 .................................................................. 246 準直轄市 ................................................................................ 248 準直轄市之改造策略（配套措施）................................................. 251 8

區（區公所） ......................................................................... 252 區長 ....................................................................................................... 253 區政諮詢委員........................................................................................ 256

鄉（鎮、市） ......................................................................... 257 鄉（鎮、市）公所與區公所之比較..................................................... 257 鄉（鎮、市）自治廢止之問題 ............................................................ 258

村（里） ................................................................................ 261 「村（里）長」與地方「民選首長」之差異 ..................................... 263 村（里）長選舉之問題 ........................................................................ 264

社區發展 ................................................................................ 265 「社區發展協會」與「地方自治團體」之異同 ................................. 266 「社區」與「村里」之比較 ............................................................ 267 「社區」與「村里」之合作類型..................................................... 268 當前台灣社區工作所面臨的挑戰..................................................... 270

合併、改制、升格 .................................................................. 271 為何許多縣市欲升格為直轄市？......................................................... 271 縣（市）改制為直轄市後之變動......................................................... 272 縣（市）改制為直轄市之相關規定..................................................... 274

各級地方行政機關總比較表 ................................................... 278 地方「行政機關」、 「內部單位」設立、調整原則 ............................. 279

第十章 地方自治財政 ...........................................................280 地方財政 ................................................................................ 280 世界各國財政類型 ................................................................................ 282 地方財政與國家財政之差異 ................................................................ 283 地方財政健全條件（獨立方式）......................................................... 284 地方財政之管理 .................................................................................... 285 地方財政調節方法 ................................................................................ 286

地方財政支出 ......................................................................... 288 地方與中央支出之劃分 ........................................................................ 290 【釋§550 號】：健保法責成地方政府補助保費之規定違憲？ ........... 291 9

地方財政收入 ......................................................................... 293 中央與地方財政收入劃分現制 ............................................................ 294 中央與地方財政收入劃分理論 ............................................................ 295 地方稅源劃分之方式 ............................................................................ 296 我國法制上地方財政收入 .................................................................... 297 我國國稅、地方稅稅源 ........................................................................ 298 國稅 ................................................................................................... 298 直轄市、縣（市）稅 ........................................................................ 299 地方稅（地方稅法通則） .................................................................... 300 規費（規費法） .................................................................................... 302

財政管制 ................................................................................ 304 中央對地方的財源調控途徑 ................................................................ 306 統籌分配稅款.................................................................................... 307 統籌分配稅款類型 ............................................................................ 309 補助款 ............................................................................................... 312 補助款類型........................................................................................ 314 補助及運用原則 ............................................................................ 315 「補助款」與「統籌分配稅款」之比較 ..................................... 316 協助金 ............................................................................................... 318

地方財政困境 ......................................................................... 319 主要困境與成因 .................................................................................... 319 財政困境之改善思維 ............................................................................ 321 財政困境之具體改善途徑 .................................................................... 322 地方財政之健全策略 ............................................................................ 323

地方政府公債（公共債務法） ............................................... 324 公債法 102 年之修正 ............................................................................ 329

地方經濟事業 ......................................................................... 331 經營範圍跨越轄區的公共事業 ............................................................ 331 公共造產 ............................................................................................... 332 地方文化產業化 .................................................................................... 334

第十一章 地方選舉與罷免 ..................................................335 10

選舉 ........................................................................................ 335 選舉權 ................................................................................................... 335 取得選舉權之條件 ............................................................................ 336 被選舉權之條件 ................................................................................ 337 選舉區 ................................................................................................... 340 「大選舉區制」與「小選舉區制」................................................. 340 我國選舉區制度（選舉區劃分方式） ............................................. 342 競選活動之限制 .................................................................................... 343 選舉訴訟 ............................................................................................... 349

罷免 ........................................................................................ 351

第十二章 地方自治監督：對事 ..........................................355 地方自治監督 ......................................................................... 355 地方自治監督原則 ................................................................................ 357 地方自治監督之各種監督手段 ............................................................ 361 地方自治監督之法制上規定 ................................................................ 362 地方自治監督之配套措施 .................................................................... 365

地方自治監督類型 .................................................................. 366 地方自治監督之行政監督 .................................................................... 368 行政監督具體方式（監督權之行使方式） ..................................... 370 事前監督（核定） ................................................................................ 372 事後監督（備查） ................................................................................ 373 「自治事項」之監督 ............................................................................ 374 「委辦事項」之監督 ............................................................................ 375

代行處理 ................................................................................ 376 我國「代行處理」之意涵 .................................................................... 378 我國「代行處理」與德國「糾正令」、 「代執行」之比較.................. 380

地方自治團體對抗違法監督之救濟途徑 ................................ 381 得聲請行政訴訟之情形 ........................................................................ 381 得聲請司法院大法官解釋之情形......................................................... 382 不得聲請大法官解釋之事項 ................................................................ 384 11

權限爭議 ................................................................................ 385

第十三章

地方自治監督：對人........................................387

懲戒處分 ................................................................................ 387 停職 ........................................................................................ 389 公懲法上之「當然停職」與「先行停職」 ......................................... 392

解職 ........................................................................................ 394 因法定事由予以解職【地制法§79】................................................... 395 因故不能執行職務予以解職【地制法§80】 ....................................... 398 派員代理 ............................................................................................... 399

辭職 ........................................................................................ 401 地方民選行政首長「離職」方式總比較 ............................................. 402

補選 ........................................................................................ 403 「改選」、 「補選」之延期辦理 ............................................................ 404

第十四章 歐美地方政府組織 ..............................................406 英國之地方議會（縣議會） ................................................... 406 法國之地方政府制度 .............................................................. 408 美國之地方政府 ..................................................................... 409 州政府層級............................................................................................ 410 州政府（行政機關） ........................................................................ 410 州議會（地方議會） ........................................................................ 412 縣（County，亦稱「郡」 ）................................................................... 413 市 ........................................................................................................... 414 市之體制 ........................................................................................... 414 市之特徵 ........................................................................................... 418 州對市之授權方式 ............................................................................ 419

第十五章

餘論......................................................................420

地方公務員法 ......................................................................... 420 12

我國地方制度法值得改進修正之處 ........................................ 421

13

第一章 概論 地方自治 壹、基本概念（起源） 一、地方自治為一種政治制度。 二、為了填補傳統權力分立原則之漏洞，遂有「垂直的權力分立」： 近代民主國家大多依「權力分立理論」，但此種「水平式之權力分立」雖然有助於 防止權力過度集中某一國家機關或個人手中，但卻無法遏止中央集權，造成地方團 體或居民權利之漠視。一方面符合民主化之要求，另方面地方自治團體與上級監督 機關，可彼此監督與制衡。 三、因此，今日立憲國家的意義，應轉變為「垂直式」與「水平式」的權力分配綜合體。 政府之權力分配，除了「功能分配」(水平分配)，尚有「地域分配」之垂直劃分。

貳、意義1 「地方自治」是指非由國家直接處理地方事務，而由國家設立法人（地方自治團 體），在國家監督下，由地方自治團體內之人民，依法組織機關，基於住民之意 志，處理其區域內公共事務的一種地方政治制度。

1

地方自治之核心概念，是由地方居民透過選舉來組成「地方自治團體」 ，並由該團體以地方自身之資源， 處理地方自己之事務。往往具有因地制宜之特性，而「地方自治」也因此是為國家民主制度中最基層的 民主場域，故亦稱之為「草根性民主」 。 14

參、要素 一、團體自治2 （一）屬於法律意義的自治： 以一定之地域組成公法人團體，自行處理地方公共事務。國家或其他權力均 不得任意加以侵害、干涉，。

（二）地方自治團體是為行政主體： 具有獨立的法人格，具有一定職權，且得設置機關以便行使其職權。

（三）由國家賦予其自治權限： 具有「自治組織權」、「自治行政權」、「自治立法權」、「自治財政權」，並得 為權利義務之主體。

二、住民自治 指地方之住民，依自主意思處理地方上之行政事務，屬於「政治意義的自治」。

三、綜評 （一）基本上，英美法系國家較重視「住民自治」 ，大陸法系國家以「團體自

治」為主： 但其實二者之間輔車相依。 （二）蓋有團體自治而無住民自治，雖可避免外部之壓迫，但內部壓迫所造成的痛 苦可能尤有過之；反觀住民自治顯然必須以團體自治為前提，否則自治權將 無所依附。

2

從地方自治的法理來看，承認地方自治團體是公法人，稱之為「團體自治」 。 15

地方自治的原則 一般而言，實施「地方自治」應同時秉持下列之基本原則：

一、分權原則 （一）指國家以外，需另設「地方自治團體」來分享國家的統治權限，亦即「權利 的垂直分立」。 （二）以我國為例，【憲§111】即明示，將國家權力劃分為「國家層級」與「地方 層級」 。 【釋§467 解釋理由書】亦指明，地方自治團體為分享國家統治權行使 之主體。

二、輔助性原則 （一）地方事務由地方優先處理原則： 只要地方有能力、有意願辦理，即應由地方自治團體自行處理。僅於地方政 府無法、違法、不當處理自治事務時，才由中央做事後性之介入。

（二） 「事後監督」為主，「事前監督」為輔： 是以在監督設計上，國家對地方自治團體之監督，以「事後監督」為主，而 以「事前監督」為輔，例如【地制法§76】代行處理之規定。

三、住民自治原則 對於地方公職人員，地方公民有依法選舉、罷免之權；對於地方自治事項，地方公 民有依法創制、複決之權。

四、團體自治原則 地方自治團體應具有「公法人」資格，享有各種自治權限，以處理「自治事項」， 並依法辦理「委辦事項」。而當地方自治團體權利受損時，應得行使訴願、行政訴 訟、聲請憲法解釋…等救濟權。

16

五、權責制衡原則 常見的權責制衡方式有： （一）預算審議制衡機制。 （二）施政報告之義務與質詢權。 （三）首長或單位主管之列席說明義務。

六、禁止越權原則 （一）指地方自治團體在辦理「自治事項」與「委辦事項」時，不能牴觸憲法、法 律、法規命令、其他有效規章。 （二）反之，地方自治團體若在憲法、法律保障範圍內，辦理自治事項及委辦事項， 應享有自主及獨立地位，此時國家機關則應予尊重。

17

地方自治的本質（自治權來源理論） 主要有四種學說：

壹、固有權說 一、主張： （一）認為地方自治團體之自治權，係固有之權力，與個人權利之天賦一般 ， 地方團體的存在較統一國家以前既已存在。故憲法與法律對地方自治權僅

有「確認」的意義，而無創設的效果。 （二）其認為地方權係固有之權力，與個人之基本權利，除主體不同外，二者內容 實無二致。地方團體之存在及其權力係地方固有，並非國家承認，與國家之 意思無關。

二、源自法國之「地方權」思想： 法國於中世紀便有都市自治權之產生，並於法國大革命時期首先提倡「地方權」。

三、缺點： 其立論基礎設定地方團體先國家而存在，依各國之政治型態並不一致，且與公法理 論上主權單一不可分，有所矛盾。

貳、承認說 一、主張： 地方自治團體之法律人格，係由國家所承認（委任） ，地方立法權、人事權、 組織權、財政權，均在國家承認之前提下，才有存在之餘地，而非地方自治團 體所固有。 二、承認說較能解釋各國之歷史經驗，與近代各國法制之現實相符。

三、缺點 但此說對地方自治團體較為不利，無異使其成為國家之附庸地位，甚或國家可經由 修改憲法或法律以剝奪自治權限，對地方自治團體權限之保障十分薄弱，早為各國 所不採。

18

參、制度保障說 一、主張 （一）認為地方自治是由國家的「憲律」所保障，是不能被廢止的 。任何否定 地方自治本質內容之法律，均是違反國家憲法。 （二）依照此說，所謂「制度」是指「被形成、被加以組織、且是有公法性格

之制度」。 （三）由德國學者卡爾.史密特提出： 創始於德國威瑪憲法時代，成為德、日之通說。

二、我國亦採「制度保障說」： 相關實務見解例如：大法官【釋字§498】、【釋字§550】、【釋字§553】 。

肆、人民主權說 一、主張 以住民之意思，直接決定地方重要的事項。同時將原中央集權制度，轉化為 地方分權制度，將中央事務下放予地方自治團體，國家與自治團體二者調整為 對等合作關係，擴大地方之自主性。 二、例如 日本 1999 年通過「地方分權法」，即朝向此一發展方向。

19

我國實務關於「地方自治」之重要見解 壹、【釋§498】 一、中央政府或其他上級政府，對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按 事項之性質，為適法或適當與否之監督。 二、地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應 予以尊重。 三、地方自治既受我國憲法制度性之保障，有一定之自主權限，為與中央政府共

享國家權力行使、並共同協力之主體。

貳、【釋§550】 一、地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事

項，有法律保留原則之適用。 二、所謂「核心領域之侵害｣，指不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自 治團體之制度保障虛有化。至於在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團 體分擔經費符合事物之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核心領域。

參、【釋§553】 一、地方自治團體處理其自治事項與辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適

法性為之，後者除適法性之外，亦得就行政作業之合目的性等，實施全面監督。 二、上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷。

20

地方自治的發展趨勢 一、行政區域的擴大 一個小的地方自治團體，無力應付目前複雜的地方環境，難以對居民提供大量的服 務。因此，將若干小的轄區予以合併擴大，已成為各國地方自治發展的共同趨勢。

二、中心市鎮的形成 都市化的結果，導致鄉村人民也同樣地要求都市化的服務，也使都市與鄉村在經濟 社會上，有著不可分的關係。且對市鎮本身而言，鄉村亦可減輕人口壓力，以致於 形成「中心市鎮」與「衛星市鎮」。

三、自治權力的擴大 地方自治團體應有足夠的自治權力，以適應地方日益變遷的情勢。因此，中央與地 方事權的重新調整，在很多國家已經成為必然的趨勢。

四、組織結構的改變 （一）應擴大對人民的接觸面，首長的控制幅度應酌予放寬，同時每一單位主管， 對於人民申請案件的決定，應有足夠的權力。 （二）對居民能提供直接服務的單位，應予保留強化，甚至增設。其他性質相近的 工作，則應分類歸併一個機構掌理、運作。 （三）地方行政首長之下，應設置「資訊管理中心」，並透過系統分析，以供當局 做行政決定。

21

地方自治之功能 壹、政治方面 一、鞏固國權： 地方人民為邦本，本固則邦寧。

二、保障民權： 地方人民自治與共治，即保障民權之意。

三、溝通地方與中央之歧見： 得以地方人民集體的意見，表達於中央，做為國家施政的參考抉擇，以減少地方與 中央的隔閡。

四、消除人民與政府之隔閡： 使地方人民與地方政府融合為一整體。

五、促進民主政治，而為全民政治之實現： 人民直接行使選舉、罷免、創制、複決四種政權，此即直接民權的行使。

貳、經濟方面 一、發展經濟事業： 以地方自治團體之力量以經營發展之。

二、調和經濟利益： 地方自治係以地方自治區域內全體人民之利益為利益，達到社會均富之境地。

三、紓減國家對地方經濟之負荷： 若地方自治後之財力足以自給，自然紓減了國家對於地方經濟上的負荷。

22

參、文化方面 一、促進人民參與與民主精神 提高人民智識水準，增加其政治興趣，明瞭自治意義而注意各種事務。

二、促進人民公益精神與公德觀念 人民自行處理其地方公共事務，發揮其公益精神及公德觀念，移風易俗，以改進人 民之品格素質。

肆、社會方面 一、奠定社會安寧 雞犬相聞，守望相助，此是為地方自治的消極功能。

二、增進人民福利 可以適應地方之特殊環境，符合地方人民之需求，增進人民福利，此是為地方自治 之積極功能。

23

地方自治之缺點 改進之道

缺點 自治事項難以確定：

落實均權制度： 中央與地方權限之劃分，以事務之性質 不便為抽象之概括規定，亦不便為具體 為標準，而非以地域為標準。 的一一列舉，而導致事權上之爭議。 地方自治機關所得行使之職權事項，既

國家政情難趨劃一： 全國各地劃分自治區域甚多，自治機關 確立地方自治監督制度： 在其職權範圍內得為所欲為，事前既不 中央仍得基於法律之規定，為監督權之 必向中央請示，事後也不必向中央報 行使，使國家重要政策之執行趨於一致。 備，不免導致上下隔閡，國家政情自然 難趨劃一。 地方不免畸形發展：

平衡地方之發展差異： 對於貧瘠之地方，由中央補助之，乃為 通等情形，彼此相差甚鉅，難為平衡之 【地方制度法§69】所明定。 進步。 地方自治區域因財政、經濟、文化、交

製造地方派系：

嚴謹選舉制度： 地方公民為爭取職位及服務之機會，遂 以法律為詳明之規定，端正選舉，取締 非法之派系鬥爭。 不免勾心鬥角，製造派系。 加深地域觀念：

加強整體國家觀念： 加強地方文化之交流，培養社會大眾整 以本位主義為出發點，容易加深人民之 體民族、國家的觀念。 地域觀念。 地方自治本質上即含有地域觀念，不免

24

我國法制上之地方自治 憲法上之地方自治 壹、憲法本文 一、地方自治主要區域：省（市）、縣（市） 憲法第十一章「地方制度」所指之「地方」，以各省（市）、縣（市）為主要區域。

二、地方自治之立法機關：省（市）議會、縣（市）議會 【憲§113、§124】：省、縣分別設置省、縣議會，行使省、縣議會之立法權。

三、地方自治之行政機關：省（市） 、縣政府 （一） 【憲§113、§126】 ：省、縣分別設置省、縣政府，省、縣長分別由省、縣民選 舉之。 （二）憲法雖未規定省、縣政府及省、縣長之職權如何，但政府權即治權，因此， 其性質為地方自治之行政機關。

四、地方自治職權之規範：均權制度 （一）我國憲法第十章採「均權制度」，劃分中央與地方之權限。 （二）所謂「均權制度」，是指「事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致 之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣」。不偏「中央集權」或「地方分 權」。 （三）依【憲§107~ §110】之規定，其將國家事務分為下列四種，並以列舉式將各 級政府之事項加以明文規定。 1.【憲§107】：中央立法並執行之事項。 2.【憲§108】：中央立法並執行、或交由省縣執行之事項。 3.【憲§109】：省立法並執行、或交由縣執行之事項。 4.【憲§110】：縣立法並執行之事項。 （四）未列舉之事項，依【憲§111】規定，「事務有全國一致之性質者屬於中央， 有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立 法院解決之」。 25

五、地方自治之基本法律：省縣自治通則 （一） 【憲§108】： 「省縣自治通則」，應由中央立法並執行，或交由省縣執行之。 （二）【憲§112、§122】：省、縣得分別召集「省、縣民代表大會」，依據「省縣自 治通則」，制定「省自治法」與「縣自治法」。 （三）「省自治法」與「縣自治法」並為省、縣自治之主要法規，其性質為省縣自 治通則之子法。 （四）【省縣自治通則】雖明文訂定於憲法，但卻長年未曾制定、施行。

貳、憲法增修條文 一、 【憲增§9】 ： 省、縣地方制度，應包括下列各款，以法律3 定之，不受憲法第一百零八條第一項 第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制： （一）省： 1.省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命 之。 2.省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之。 （二）縣： 1.縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。 2.屬於縣之立法權，由縣議會行之。 3.縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。

3

該法律係指「地方制度法」。 26

（三）中央與省、縣之關係： 1.省承行政院之命，監督縣自治事項。 2.台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以「法律」為特別之規定： （1）該法律係指【台灣省政府之功能業務與組織之調整暫行條例】 ，簡稱 【精省暫行條例】。 （2）依【釋字§467】，「省」之地方制度層級地位雖未喪失，但原則上非 為地方自治團體，亦非為「公法人」 ，不再有憲法規定之「自治事項」， 也不再具備「自主組織權」。 （3）但【釋字§467】亦例外指出，符合憲法增修條文意旨制定之各項法 律，若未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事項，而屬省之權限且 得為權利義務之主體者，於此限度內，「省」自得具有公法人資格。

二、 【憲增§9】之意義 賦予「地方制度法」法源依據，且落實地方自治團體之立意，甚為明顯。

參、綜論 一、我國憲法明定地方自治團體之權限，並加以保障，可視為「團體自治權」的一種 體現。 二、國民政府遷台後，自民國 39 年(西元 1950 年)，公布【台灣省各縣市實施地方自治 綱要】(行政命令)，開始施行地方自治。 三、而我國地方自治之首度「法制化」，係自民國 83 年(西元 1994 年)之「省縣自治法」 （法律）開始。 四、我國憲法對於「直轄市」之自治，明定「以法律規定之」。

27

地方制度法之地方自治（重要原則規定） 壹、相關用詞定義：【地制法§2】 本法用詞之定義如下：

一、地方自治團體： 指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體4。

二、自治事項： 指地方自治團體【1】依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或【2】法律規定應 由該團體辦理之事務，而負其「政策規劃」及「行政執行責任」之事項。

三、委辦事項： 指地方自治團體依【1】法律、 【2】上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下， 執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。

四、核定： 指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決 定，以完成該事項法定效力之程序。

五、備查： 指下級政府或機關，就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府 或主管機關知悉之程序。

六、去職： 指依【公務員懲戒法】規定受「撤職」之懲戒處分、依【公職人員選舉罷免法】規 定被「罷免」或依【本法】規定被「解除職權或職務」者。

4

省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。 28

撤職 【公務員懲戒法】

去職

罷免 【公務人員選舉罷免法】

解職

【公務員懲戒法§12】： 撤職，撤其現職，並於一定期間停止任用；其期 間為一年以上、五年以下。 前項撤職人員，於停止任用期間屆滿，再任公務 員者，自再任之日起，二年內不得晉敘、陞任或 遷調主管職務。

【公務人員選舉罷免法§75】： 一、公職人員之罷免，得由原選舉區選舉人向選 舉委員會提出罷免案。但就職未滿一年者， 不得罷免。 二、全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉之 當選人，不適用罷免之規定。 【公務人員選舉罷免法§92】： 一、罷免案通過者，被罷免人自解除職務之日起 ，四年內不得為同一公職人員候選人；其於 罷免案進行程序中辭職者，亦同。 二、罷免案否決者，在該被罷免人之任期內，不 得對其再為罷免案之提議。

【地方制度法§79】：因法定條件予以解職 直轄市市長（議員）、縣（市）長（議員）、鄉 （鎮、市）長（代表）及村（里）長有下列情事 之一，直轄市由行政院解除其職權或職務；縣（ 市）由內政部解除其職權或職務；鄉（鎮、市） 由縣政府解除其職權或職務；村（里）長由鄉（ 鎮、市、區）公所解除其職務。應補選者，並依 法補選。

【地方制度法】 【地方制度法§80】：因不能執行職務予以解職 直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長、村 (里) 長，因罹患重病，致不能執行職務繼續一 年以上，或因故不執行職務連續達六個月以上者 ，應依前條第一項規定程序解除其職務；直轄市 議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表連續 未出席定期會達二會期者，亦解除其職權。

29

貳、地方行政、立法機關：【地制法§5】 一、省設省政府、省諮議會。 二、直轄市設直轄市議會、直轄市政府；縣 (市) 設縣 (市) 議會、縣 (市)政府；鄉 (鎮、 市) 設鄉 (鎮、市) 民代表會、鄉 (鎮、市) 公所，分別為直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、 市) 之立法機關及行政機關。 三、直轄市、市之區，設「區公所」。 四、村 (里) 設「村 (里) 辦公處」。

參、地方區域之名稱：【地制法§6】 一、省、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 、區、村 (里) 名稱，依原有之名稱。 二、前項名稱之變更，依下列規定辦理之：

地方改制、改名流程比較表 層級

提請機關

省

內政部

直轄市

直轄市政府

縣（市）

縣（市）政府

鄉（鎮、市）

鄉（鎮、市）公所

審議機關

直轄市議會 縣（市）議會 （通過）

核定機關

行政院

內政部 (轉報)

鄉（鎮、市）代表會 縣政府

村、里

鄉（鎮、市）公所

鄉（鎮、市）代表會

區、里

市政府

市議會

★「縣（市）」改制為「直轄市」，其改制流程同縣（市）更名流程。 ★「鄉、鎮」改制為「縣轄市」，其改制流程同鄉（鎮、市）更名流程。

30

市政府 (辦理)

我國地方自治的重大問題 壹、我國地方政治之特徵 一、民意代表素質低落。 二、政商結合的金錢政治（賄選文化）。 三、地方派系的把持。 四、黑道政治（暴力政治）。 五、各地方政府財政既患寡又患不均。

貳、主要重大問題 主要有以下八項，分別詳述之：

一、地方財政問題 （一）我國地方自治最大問題在地方財源自主性過低，地方財政既患寡又患不均， 以致權限自主性亦隨同低落，地方自主財源比例除直轄市外仍然普遍低落， 甚至有若干縣即令將其轄區內起徵之全部租稅供其運用，亦無法達成收支平 衡。 （二）而「統籌分配稅款」與「補助款」絕對數不足及分配不均之問題，均有待進 一步法制化，以促進其更公平、合理之運用。

二、行政區劃與城鄉差距、資源分配不均 我國現制下之地方自治團體，就直轄市與縣（市）間之資源分配而言，其不均衡之 情況至為明顯，純就形式上之數據作比較時，縣（市）居民所享有之行政服務與福 利水準，必然遠遠不及直轄市，因此常有「二等國民」之稱。

31

三、自治組織權、人事權之偏頗與矯正 （一）自治組織權而言，直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所之組織， 衡諸我國地方自治尚未完全上軌道的現實情況，仍應依【地方制度法§62】之 目的，維持全國較為一致的基準，而限縮、限制各地方自治團體之自治組織 權。 （二）我國地方自治人事權之最大問題為地方並無獨自之公務員制度，在層級遞減 的思考模式下，越是基層的公務員，其事務越繁雜，與民眾接觸越多，但其 職務列等與待遇越是不利。

四、中央與地方權限劃分之問題 自治事項與委辦事項之不易劃分，而「自治規則」與「委辦規則」之名稱同依「中央法 規標準法」之規定，更易混淆，乃地方自治經久難治之重大問題，地方制度法規定雖已 較為具體明確，但並非意味問題即可獲得通盤解決。

五、地方自治團體之國政參加不足 地方自治的意義包括法律意義的「團體自治」與政治意義的「住民自治」，「團體自治」 並非僅消極上主張地方事務中央不得干涉，還應讓地方對於國政之形成有一定程度之參 與空間，即保障地方自治團體「國政參加」之權利。

六、政治對立，派系主導 （一）我國地方政治的重要特質之一，就是「政黨政治」不明顯。政黨政治常被「派 系政治」或「派閥政治」所取代，以致府會關係存在矛盾，並導致泛政治化 之對立，為反對而反對，使監督之正面作用日益減弱，阻礙地方建設。 （二）我國之地方政治生態受制於派系，而此非由政黨或政團所組合之派系，在各 個地方可謂是「山頭林立」，有著地方英雄主義式的氣息。 （三）則議事效能不彰，常是派系利益分贓不均的結果。派系僅有個人好惡的私利 堅持，不講議事效率，只重視利益之奪取與分配。

七、個人利益取向，而非公共利益取向 我國之地方政治生態，常扭曲公益之政治價值，以公器遂其一己之私，例如：府會間不 和諧，不是執政者一意孤行，常是議員之建設配額不足，所產生之利益反彈。 32

參、綜評 我國之地方政治生態雖然未必全然負面，但地方府會關係的欠缺理性、惡質化、非民主 化、泛政治化，卻是不爭的事實。

33

地方政府 壹、意義 「地方政府」是指在國家特定區域內，依憲法或中央法令之規定所設立，自行處 理局部性事務，而無主權之地方統治機關。

貳、性質（特徵） 一、以特定區域為範圍。 二、為國家統治機關的一種。 三、權力源於憲法或中央法令規定。 四、局部性事務。 五、無主權，管轄權力的有限性。

參、功能 一、 （施政上）減輕中央政府負擔，適應地方特殊環境 因為各地風俗習慣、地理環境、政治情勢等不盡相同，中央實難作統一的規定或作 相同的處理。

二、 （民權維護上）奠定建國基礎，保障人民權益 地方自治健全，即為民權與民生主義實現的基礎。因地方政府所辦理的事項，幾乎 每一樣都與人民有關，因此，人民生活之所需，只有依賴地方政府的照顧，也只有 地方政府才能滿足其生活的要求。

三、 （民主實現上）促進民主實現，培養民主政治人才 推動自治制度，即促進民主政治。人民就近參與政權的行使，使其在無形中完成對 民主政治的認識與訓練。

四、 （民生經濟上）發展地方經濟，解決民生問題 地方政府本身即負有經濟上的任務，以及解決人民民生問題的責任。 【憲§109、§110】 規定，縣之實業、財產、農、林、漁、牧等事項，即以經濟事務為主要部分。

34

地方政府的範圍 一、地方政府，自應該包括表達民意的意思機關--「議會」 ，及實現人民願望的執行機關 --「行政機關」。 二、就我國而言「政府」乃是所有治權機關的總稱： （一）不但包括了立法機關，也包括了司法、考試、監察機關，故不單以「行政機 關」為政府。 （二）實則，我國現行制度，各級地方議會的預算，一向是與各級地方行政機關的 預算編在一起，作為各該地方政府預算。可見得，「地方政府」非專指地方 行政機關，至少還包括「地方議會」在內。

35

地方政府的組織型態 因為政治、社會環境、政治制度各異，就立法與行政的關係而言，各國地方政府組織， 約略可分為二種不同型態：

壹、權力一元制 一、是地方政府權力集中於地方議會之地方政府型態： 又稱為「議會集權制」，「權力集中制」， 「權力匯一制」。 二、理由： （一）人民對自己的事務，既不可能直接去處理，也就不得不選舉代表，組織機關 代為處理。則其人民所選出的代表，不但可以自為議事，並得自為執行。 （二）不過，對於決議案的執行，總得託付一人或少數人為之，所以也有另設行政 機關者。

三、型態： 「權力一元制」之下的地方政府，又可區分為二種不同的治理型態5： （一）機關單一制： 1.以地方議會為地方團體的唯一統治機關：也就是說，地方議會就是地 方政府，凡立法與行政的一切權限，皆集中於這一機關行使。 2.此制為英國所採用，美國的「市委員制」也屬於這一型態。 （二）機關分立制： 1.以地方議會為地方最高統治機關，不過其所議決的事項，另專設機

關執行，並對議會負責。 2.地方議會為地方意思機關，而另設獨立的行政機關專門負責執行地方議會 之決議，並設置負責執行之行政首長主持之。 3.美國的「市經理制」即屬此一型態。

5

故「權力一元制」之型態下，權力雖然集中一元，但卻並非僅能設立一個機關。只要其權力是集中於單 一機關即可，是否要另設其他執行機關，並不影響權力集中制之特性。 36

貳、權力分立制 一、是地方政府之權力，分屬於「地方議會」與「地方行政機關」： 即設置議會負立法之責，同時亦設置行政機關負執行之責。由於立法機關與 行政機關分別設置，分別獨立行使職權，故又稱「機關對立制」。 二、理由： 其認為，地方議會應以立法事務為限，不宜同時掌管行政事務。所以行政機關脫離 議會而獨立行使職權，並同由人民直接選舉，而與議會立於平等地位，分別對選民 負責。

機關單一制 Ex:英國地方議會、美國「市委員制」 Ex 權力一元制 機關分立制 Ex:美國「市經理制」

地方政府 組織型態

權力分立制

37

地方政府與中央政府之區別 比較項目 管轄區域廣狹

統治權來源

地方政府 僅及於全國領土之一部分。

中央政府 管轄區域及於全國領土。

1.其統治權力通常由中央法令所 授與，並得由中央酌情予以伸 縮變更。 統治權力由憲法授予，而不得由 2. 然而，單一國之地方政府的權 任何機關予以任意變更。 力，亦不乏由憲法所授與者， 例如：我國。 1.僅涉及地區部分人民的利害關

管轄事務性質

係，或僅涉及地區利益者。

管轄事務涉及全國人民，或關係

2.事實上，有些事務很難確定是 整個國家。 屬於全國性，還是地方性。

1.不具與中央政府同等主權、支 配權力者，即為地方政府。 2. 然而，這種區分法並不能普遍 具有主權，是國家的最高權力機

有無主權

適用世界所有國家。例如：聯 關，不受任何其他權力之支配， 邦國家之各邦，雖僅及於全國 可以支配任何機關。 領土之一部分，但均具有其最 高自主權。

38

地方自治團體 壹、學理上 一、在國家一定區域內，實施地方自治，並由地方人民組成，具有公法上權利能 力，能獨立行使權利及負擔義務之「公法社團」。 二、 【地制法§2】 ： 指依【地方制度法】實施地方自治，具「公法人」地位之團體。 三、 【地制法§14】： 地方自治團體，依本法辦理「自治事項」，並執行上級政府「委辦事項」。

四、質言之，地方自治團體之職責，包括以「自治體」辦理自治事項，復以「行政體」 執行上級政府委辦事項。

五、一般而言，「地方自治團體」係由「地方行政機關」與「地方立法機關」共同組成 地方政府，行使地方公權力，而由兩者合稱為「地方自治團體」6。

貳、實務上：【釋§467】 凡憲法上之各級地域團體，符合下列條件者，即為「地方自治團體」： （一）享有就自治事項制定規章，並執行之權限。 （二）具有自主組織權。 （三）係為公法人之社團，為權利能力主體。

6

舉例而言， 「台北市政府」與「台北市議會」 ，單獨時均不具備公法人地位，而僅為地方自治團體中之「行 政機關」與「立法機關」 。 39

地方自治團體之基本權 地方自治團體除具有公法上之權利能力，尚具有「自治組織權」 、 「自治行政權」 、 「自治 立法權」、「自治財政權」等基本權。

壹、四項基本權 一、自治組織權 （一）依【釋§467 解釋理由書】，地方自治團體具有「自主組織權」。 （二）「自主組織權」係地方自治團體，在憲法與法律規範之前提下，對該自治團 體就「設置特定機關」、「內部單位之相關職位」、「員額如何編成」，得視各 該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關， 自行決定及執行之權限。

二、自治行政權 【釋§498】：基於住民自治及垂直分權之功能，設有地方行政機關及地方立法機關， 分別綜理地方行政事務及地方立法機關之職權，彼此間並有權責制衡之關係。

三、自治立法權 【釋§498】：基於住民自治及垂直分權之功能，設有地方行政機關及地方立法機關， 分別綜理地方行政事務及地方立法機關之職權，彼此間並有權責制衡之關係。

四、自治財政權 【釋§550】：地方自治團體其施政所需之經費負擔，乃涉及財政自主權之事項，有 法律保留原則之適用。而基本上，「地方自治團體」具有自主財政權，係基於「團 體自治」之理念。

貳、綜評 基本權之設定，乃顯示地方自治為憲法保障之制度，國家及其他權力不得任意加以干涉， 且在憲法與法律保障範圍內，享有自主及獨立之地位，故基本權對於我國地方自治團體 之發展，有確保之正面積極功能。

40

「地方自治團體」與「地方政府」之區別 比較項目

相同

地方政府

地方自治團體

制度目的

均為垂直的權力分立制度。

所受監督

均需受國家監督，其行為均需有國家法律依據。

管轄範圍

均為在特定區域內，從事該區域事務之處理。

分工性地方分權： 分割性地方分權： 權 力 之 分 配 情 中央將部分權力交予地方政 地方機關在權限範圍內，有高 府代為行使，但中央仍有最終 度裁量權與自主權，中央不得 形 決定權。 任意干涉。

與地方之關係

相異

非由地方人民直接參與，也不 當地人民選舉組成，為當地人 專為地方利益而施政。 民服務並向之負責。

為中央之「派出機關」，等於 是在國家監督下，自行組織之 與中央之關係 中央派駐地方執行事務之機 地方獨立機關，有獨立之職 關，奉命而行。 權。

首長產生方式 首長由中央派任。 事務種類

職務全係「委辦事項」。

首長由地域內人民選舉產生。 職務區分有「自治事項」與「委 辦事項」。

法 人 資 格 之 有 無法人資格，為中央之代理 具「公法人」資格，為「自治 無

人。

體」。

41

直接自治與間接自治 壹、直接自治 一、意義 「直接自治」是以地方全體公民為主體，組成公民大會，共同討論、決定地 方上一切公共事務，並直接決定公職人員之任免。 二、優點 （一）符合民主政治之精神，真正之民意可以表達。 （二）提高人民自治及參與公共事務之精神。

三、缺點 （一）不能於廣土眾民之區域施行。 （二）專門性、技術性之事務，一般人民並無法熟悉或深入瞭解。

貳、間接自治 一、意義 「間接自治」是指公民對地方的公共事務，並不直接參與或處理，而以選舉 代表之方式，由代表對地方之立法或行政事務，加以決定或執行。 二、優點 （一）人數不多，有關公共事務之討論較為詳細。 （二）選出之代表肩負民意，亦具有民主之精神。

三、缺點 代表若有不稱職或怠惰，人民不易監督： 則人民亦須同時負有創制或複決之權，以解決地方議員立法怠惰之問題。

42

相關專有名詞 地方行政 一、指國家依法劃定之特定區域內，公務或政務的處理。 二、乃專指地方政府機關處理事務、執行政策、推行業務之措施和活動。

地方自主 一、雖然是由地方上人民處理地方上事務，但卻未必依照國家法令，更不受國家監督。 二、實際上就是地方割據，割據者往往憑自己的意思直接處理一切政務，心無國家，不 受中央的拘束，也無視地方民意。

43

地方制度 壹、意義 一、「地方制度」的範圍極廣，可泛指不同類型、不同地位的地方政府體制。而 不同於「地方政府」專指地方統治機關而言。 二、不僅地方行政區劃、行政組織等涵蓋在內，就是地方的教育制度、財政制度、選舉 制度…等，亦包含在內。即使未採行地方自治者，亦為一種地方制度。

貳、類型 一、大陸制與英美制

比較項目

大陸制

英美制

自治權力大小

較小

較大

權力授與方式

一次、概括授與

分別、列舉授與

自治監督方式

行政監督

立法監督

行政法院之設置

有

無

二、聯邦國與單一國 詳參「中央與地方權力關係」。

44

第二章 地方自治要素：居民 地方自治要素 壹、「地方自治要素」之概念 一、學者每將「區域」 、 「居民」 、 「自治權」 ，作為地方自治團體構成的三大要素。 二、即「地方自治」除需有一定區域為其治理區域，一定權力為其權限外，還必 須要有人民為其組成份子與統治對象。

貳、構成要素 一、地方自治區域 （一）為實行自治的區域或範圍： 乃透過立法的程序，在國家的領土內，劃定一定的區域，為地方自治活動之 範圍。 （二）通常地方自治區域，亦為國家之行政區域： 國家在此等行政區域之內，雖設有其他行政機關，依上級之命令執行職務。 但與地方人民，依自己的意思以行使其自治職權之地方自治機關，並不相 同。

二、居民 （一）指居住在地方自治區域內之人民。 （二）居民居住於某一自治地區，即當然為該自治區域之居民，無私人取捨餘地，

僅得依法遷移。 （三）居民一方面為行使地方自治職權的主體，另方面亦為自治職權行使之客體。 然無論為主體或客體，均與地方自治團體發生公法上之權利義務關係。

三、自治權 （一）地方自治必須具有法定的職務與權力： 否則無以發揮其作用，此種職務與權力，即「自治職權」 ，得簡稱「自治權」。 （二） 「自治權」猶如國家必須有「主權」： 要言之，「自治權」乃為構成地方自治之要素，猶如國家必須有「主權」為 其要素，若無自治權，則所謂「地方自治」乃徒託空言。 （三）而自治權之簡繁、範圍之廣狹，以各級地方自治機關之職權種類，各不相同。 45

居民 壹、意義及內涵 一、凡中華民國人民，現居於地方政府區域內者。 二、 【地制法§15】 ： 中華民國國民，設籍在直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 地方自治區域內者， 為直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民。 三、下級地方自治團體之居民，亦為其上級地方自治團體之居民： 例如，嘉義縣大林鎮鎮民，同時亦為嘉義縣之縣民。惟「省」、直轄市與市轄下之 「區」，均為「行政層級」，非屬「地方自治團體」，故雖設籍於其中，仍屬直轄市 民、市民，而非「省民」、「區民」。

貳、要件 一、國籍 （一）需為「中華民國國民」。 （二） 【憲§3】規定，「具有中華民國國籍者，為中華民國國民」。 （三）外國人未取得中華民國國籍，雖居住於中華民國某一地方政府區域內，亦不 得稱為居民，只能稱為「僑民」。

二、居住事實(設籍事實) 即應於該地有居住之事實，並向當地申報戶籍。

參、「居民」與「地方自治團體」之關係 「居民」與「地方自治團體」，具有： （一）主動地位： 得要求參與地方自治團體之政策形成過程 （二）被動地位： 應服從地方自治團體之統治 （三）積極地位：

卻不具有「從屬關係」。 46

肆、權利：【地制法§16】 直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民之權利如下：

一、選舉、罷免之權： （一）即居民得依【公職人員選罷法】，對地方公職人員行使選舉、罷免之權。 （二）學理上，地方自治團體居民「事後監督行政首長」使用公帑之最有效手段， 為「以行政首長為被告之住民訴訟」，但此項法制設計在我國並不具備。

二、創制、複決之權： 居民得依【公民投票法】，對地方自治事項，行使創制、複決之權。

三、地方公共設施使用權： 此類公共設施各地方政府不盡相同，乃作概括規定。且公共設施之使用，並不限於 當地居民，之所以明訂為居民權利，係對居民之特別保障。

四、地方教育文化、社會福利、醫療衛生，依法規享受之權： （一）地方教育設施，居民依憲法與相關法律，自然有享受之權利。 （二）老弱殘疾，亦享有地方供養及醫療設備之優待。

五、地方政府資訊，依法請求公開之權★7： 8

（一） 【行程法§46】 規定，人民於行政程序中有「知的權利」 ，並有向主管機關請求 資訊公開、閱覽卷宗之權。 （二）另外，依【政府資訊公開法§9】9規定，有設籍之國民亦得依法申請政府機關 提供政府資訊。 （三）因此，居民對於地方政府資訊，有依法請求公開之權。 10

六、其他依法律及自治法規賦予之權利★ ： 除上述權利外，凡依其他法令居民應享有者，亦皆包括在內。例如【憲法】所列之 人民自由權、請願權、訴願權、訴訟權…等。

7

一般而言，地方居民得要求地方政府公開下列資訊： 【1】行政指導文書， 【2】地方自治法規， 【3】預算 書及決算書。且此處所要求之公開，亦包含「受委託行使公權力之民間團體及個人」 。 8 【行程法§46】 ： 「當事人」 或「利害關係人」得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷 宗。但以「主張或維護其法律上利益」有必要者為限。 9 【政府資訊公開法§9】 ：具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得 依本法規定申請政府機關提供政府資訊。 10 地方制度法「並未明訂」 ，「居民」對於地方行政，有請求踐行正當程序之權。 47

伍、義務：【地制法§17】 直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民之義務如下：

一、遵守自治法規之義務： （一） 「自治法規」，乃自治團體與居民實行自治，所應共同遵守之規範。 （二）故【地方制度法】所規範之自治法規者，例如：自治條例、自治規則、委辦 規則..等，居民均有遵守之義務。

二、繳納自治稅捐之義務： （一）地方政府辦理各種自治事項，自須有獨立財源，以應付其支出。居民既享有 各種利益，自應負繳納之義務。 （二）人民應繳納之稅捐，一般均由憲法或法律予以規定，例如：財政收支劃分法、 地方稅法通則、規費法…等。

三、其他依法律及自治法規所課之義務： （一）例如： 【地制法§26】規定，違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰 鍰或其他種類之行政罰。 （二）乃採概括規定，以廣泛包含依其他「法律」及「自治法規」所課之義務。 （三）依法律保留原則，限制人民之自由或權利之法規，須有法律之依據或法律之 授權始可為之。

48

各類相關詞彙 壹、相關定義比較 各類人民相關詞彙 國民

人民

居民

公民 1.指居民而具有參政

是國家的組成份子， 依【憲法§3】規定， 同時也是地方自治團 具 有 中 華 民 國 國 籍 體中的重要角色。

者，為中華民國國 民。

中華民國國民，現居 於地方政府區域內 者。

權者。 2.是得行使選舉、罷 免、創制、複決四 權的居民。

貳、要件關係圖

49

治理觀念下居民直接參與的管道 壹、治理之意涵 「治理」是當代民主政治的核心，其主體不再侷限於中央與地方政府二者，還包 含公、私、組織及志願性團體，彼此形成複雜的網絡關係，而所有參與者均透過 市場模式，彼此在互信互惠下參與，以提高政府治理的能力。

貳、治理時代的來臨，實質公民參與之必要 一、近代公共事務淪為媒體上演的政治秀，而政治人物過度操作媒體，導致民眾對

公民參與在無形中遭到弱化。 二、久而久之，公共事務演化成少數壟斷、缺乏真誠，形成一般民眾對公共事務產生

「疏離感」的危機。進而將使得政府無知於民眾真正的需求，也使政府無法 徹底解決公共問題。 三、因此，唯有促進實質的公民參與，始能克服前述的困境。

參、地方居民參與之管道 以我國之「地方治理」為例，地方居民之參與管道主要如下：

一、重建與強化村里民大會 （一）學者傅德瑞克森曾提出「鄰里控制模式」： 認為治理的過程，應採分權參與的方式，讓社區居民有權決定公共服務的內 容，如此將更能符合民眾真正的需求。 （二）政府應將權力下授： 我國制度上早已有村里民大會的設計，與傅德瑞克森的理念可謂不謀而合。 為促進公民參與，地方政府可將存在已久的「村里民大會」重新改造，賦予 其積極的公共決策效力。把部分社區性事務，交由居民實際掌握決策權，而 地方政府必須將決議確實加以執行。則「村里民大會」無權決定的政策類別， 就屬於地方議會的權限。

50

（三）進行政策對話： 地方政府與民意代表，亦可透過「村里民大會」與民眾進行政策對話，而有 助於縮短彼此的歧見，獲得民眾較高的信賴。

二、落實政策說明會與公聽會 （一）政策說明會： 要求行政機關各部門在政策合法化之前，應舉辦政策說明會，並可透過媒體 擴大進行。 （二）公聽會： 要求議會進行法案審查時，應召開公聽會、博採眾議、廣納雅言。

三、運用資訊科際，建構地方公民參與網絡 主要途徑有： （一）電子民意信箱： 政府機關可設電子郵件信箱，讓民眾針對其所關注之政策議題，或是就政 府機關所提供之公共服務表達意見。 （二）線上公共諮商： 是政府與民間透過網路所進行的公共辯論，辯論結果可用作政府施政與決策 之參考。 （三）網路公聽會： 係運用網際網路，讓所有公民皆有機會在其方便的時間參與政策過程。

四、運用公民投票解決政策爭議 （一）指公民對於憲法、法律、公共議題，得以投票之方式，表達公民意見，並加以 承認、批准、否決之投票行為。 （二）可視為直接民主的一種設計，可彌補代議制度之不足，但無法完全取代代議制 度，卻可彌補其缺陷，以表現人民主權之民意。 （三）其有別於一般之選舉。一般選舉主要是選拔公職人員的方式，但「公民投票」 是提供選民直接影響政策內容的管道。 51

（四）地方辦理公民投票之優勢 1.地方舉辦公民投票所涉及的範圍較小、成本較低，因此較易施行。 2.地方層次的議題多與民眾的生活直接相關，因此民眾與議題的接近性較強， 對政策議題的瞭解程度也較高。 （五）故就地方治理的層次而論，公民投票較易於施行，同時也較能夠進行充分的辯 論，因此不失為落實公民參與以實踐民主價值的良方。

52

公民 壹、意義 一、指居民而具有參政權者。 二、即得行使選舉、罷免、創制、複決四權之居民。

貳、要件 一、積極要件（具備則為「公民」） （一）需為居民 乃居於各該地方政府區域內之中華民國人民。 （二）需年滿二十歲 人民需達到一定年齡才會心智成熟，才會有正確的判斷力。

二、消極要件（具備則不為「公民」 ） （一）褫奪公權尚未復權者 即因為犯罪，而褫奪其公法上的權利。 （二）受監護宣告尚未撤銷者 我國【民法§15】規定，即因該人心神喪失或精神耗弱，致不能處理自己事 務，經法院之宣告，使其行為無法律上效力。

參、「公民」與「居民」之區別 比較項目

公民

年齡限制

年滿二十歲以上。

無限制。

居住期限

需於該地區居住四個月以上。

無居住時間或本籍之限制。

參政權 （最主要差異） 取得資格之限制

有參政權，得行使選舉、罷免、 創制、複決四權。 依【選罷法】，有「消極資格」 之限制。

53

居民

不一定有參政權。

無限制。

肆、公民之「參政權」 一、選舉權 （一）指公民得依據法律，憑其一己之意思，以選舉各種公職人員之職能。 （二）人民是國家的主人，故國家事務或地方公共事務，自應由人民決定、處理。

二、罷免權 （一）指公民對於公職人員，於其任期未滿以前，得用投票方法，令其去職。 （二）罷免權為公民控制公職人員的有利武器，使政府各公職人員在公民的控制之 中，不敢怠忽職務或失職。

三、創制權 指公民得以法定人數之提議，提出法案，經投票使憲法、法律、自治條例之立法原 則，直接制定為法律之權。

四、複決權 指經由公民提議，或法制規定，或法定機關請求，將議會所通過之「法律」 、 「自治 條例｣、「國家或地方重大政策」，交由公民投票，由人民直接行使同意或不同意之 權，以決定該法案、政策之存廢。

54

創制權 壹、意義 「創制權」是指公民得以法定人數之提議，提出法案，經投票使憲法、法律、自 治條例之立法原則，直接制定為法律之權。

貳、方法 一、間接創制 即公民所提之創制案，需先交議會審議，若經議會贊同該法案，即可成為法律。若 議會不表贊同，議會得提出對案或反對理由，連同公民所提出之原案，一併交付公 民表決。

二、直接創制 即公民所提出之創制案，不必先交議會，而逕付公民表決。

參、形式 一、條文創制 指公民所提創制案，必須擬為完整之法律條文，始得提出。

二、原則創制 指公民所提之創制案，僅提出重大原則，若經成立，再由議會據此原則，制訂為法 律。通常適用於「間接創制」之情形。

55

肆、類型與限制 一、僅限於「創制憲法修正案」者 如：瑞士聯邦。

二、僅限於「創制法律案」者 如：西班牙。

三、允許公民提出「普通法案」與「憲法修正案」 如：威瑪憲法。

四、地方法律之創制 其創制案應以地方立法事務為限。

五、類型限制 大多數國家，都還禁止公民創制「預算案」、「租稅案」、「人事案」..等。

伍、效力 一、公民創制的法律，其效力較普通法律為高。 二、公民創制的法律，議會不能任意改廢，否則公民的創制權將失去意義： 例如，美國各州州長對於州議會通過的法案，可行使否決權，但對公民所創制的法 律，並不得行使否決權。

56

複決權 壹、意義 一、「複決權」是指將議會所通過之「法律」、「自治條例｣、「國家或地方重大政 策」，交由公民投票，由人民直接行使同意或不同意之權，以決定該法案、 政策之存廢。 二、複決案提出之原因主要有三： 【1】經由公民提議，或【2】法制規定，或【3】 法定機關請求。

貳、方式 一、強制複決 （一）指議會所通過之法案，必須經由公民複決投票，經表決後始能生效者： 例如： 【1】瑞士憲法之修改。 【2】美國各州對於憲法修正案，也都有強制複 決的規定。11 （二）強制複決雖然較慎重，但必將耗費社會成本，故各國之強制複決，多僅限於 憲法修正案或特定法案。

二、任意複決 （一）指議會所通過之法案，非必經公民複決，而於公民或法定機關請求時，始舉 行投票複決者。 （二）提議者主要有三： 1.公民： 通常有法定數額之規定。例如：瑞士，公民要求複決，要有三萬人的簽署。 2.政府： 大多是因為政府對議會所通過的法條，認為窒礙難行，因此要求公民投票 決定。 3.議會： 如議會所通過的法律，受到輿論攻擊或有重大爭議時，可用複決的辦法， 以定其存廢，緩和輿情。

11

「盧梭」曾提出社會契約說之民權思想，認為憲法為民約，需由人民批准。 57

參、限制 一、禁止複決「預算案」、「租稅法」、 「薪俸法」： 例如：德國憲法，禁止人民投票複決「預算案」、「租稅法」、「薪俸法」。例如：我 國【公投法§2】規定，預算、租稅、投資、薪俸及人事事項，不得作為公民投票之提案。

二、「緊急條款」均不得交公民複決： 例如：美國各邦，凡「緊急條款」均不得交公民複決。

58

我國法制關於「創制權」 、「複決權」之規定 壹、憲法 一、 【憲§17】： 人民有選舉、罷免、創制、複決之權。

二、 【憲§123】 ： 縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權。對於縣長及其他縣自治人員， 依法律行使選舉、罷免之權。

三、 【憲§136】 ： 創制複決兩權之行使，以「法律」定之。

貳、地方制度法：【地制法§16】 「居民」對於地方自治事項，有「依法」 （公民投票法）行使創制、複決之權。

參、公民投票法：【公投法§2】 一、本法所稱「公民投票」，包括「全國性」及「地方性」公民投票。 二、「全國性公民投票」 ，依憲法規定外，其他適用事項如下：： （一）法律之複決。 （二）立法原則之創制。 （三）重大政策之創制或複決。 三、「地方性公民投票」適用事項如下： （一）地方自治法規之複決。 （二）地方自治法規立法原則之創制。 （三）地方自治事項重大政策之創制或複決 。 12 1 預算、○ 2 租稅、○ 3 薪俸及○ 4 人事事項★ ，不得作為公民投票之提案。 四、○

12

★背誦口訣：預、租、薪、人。 59

第三章

地方自治要素：行政區域

行政區域（自治區域） 壹、意義 一、 「行政區域」（自治區域）是為實行自治的轄區或範圍： 即透過立法的程序，在國家領土內劃分一定區域，為地方自治活動之範圍。 二、自治區域不僅關係到自治團體行使權力的範圍，同時也關係到地方居民身份 的確定、地方資源的確定。

貳、特性 主要有二項：

一、類領土之特性 （一）地方政府之區域既係國家領土之一部分，地方政府之權力亦由憲法或國家所 授與，則地方區域亦具有類似國家領土之特性。 （二）其類似國家領土之特性，主要表現在三方面： 1.對內最高性： 凡地方政府區域內之各人各物，必須接受各該地方政府權力的支配與監 督。 2.對外獨立性： 區域內除受上級政府之合法監督外，絕對排斥其他同級地方政府之權力行 使。亦即，同一區域內，不容許有兩個同等權利並存。 3.上下層級監督性： 上級自治監督機關，可依法律以「事前監督」與「事後監督」方式，來監 督地方自治團體。

二、非經核准，不得任意變更： 一般來說，地方政府區域是由國家或上級政府依法劃定，是以地方政府非經國家或 上級機關之核准，不得任意變更(如設置、廢止、改劃)。 60

行政區域劃分之理由、原則 壹、區域劃分的理由 一、歷史因素 二、行政管理上之便宜 三、地方政府管制範圍之釐定： 地方政府權力之行使必須有明確區域，以為其行政措施的目標與範圍，其理與國家 必須有明確的疆域是一樣的。

四、地方機關責任之確定 五、居民之確定 六、地方財源之確定

肆、區域劃分的一般原則（歷、經、天、人、國、政、建） 一、歷史傳統： 指各地方因襲歷史相傳而來的固有疆域，不加變更仍維持其原狀。

二、經濟狀況： 地方政府區域之劃分，必須考慮經濟狀況，有了經濟來源，才能維持地方政府之生 存。

三、天然形勢： 指土地原有的自然形勢，如：海洋、河川、山谷。

四、人口分佈： 各國地方政府(尤其是市政府)之設置，人口是很重要的條件。譬如我國之直轄市、 市之設置，皆有人口條件。

五、國防需要： 基於國防需要而建設地方政府者。

六、政治目的： 例如我國已廢止之「市組織法」 ，當中即規定「首都」為直轄市設置的條件之一， 「省 會」為設置省轄市的條件之一。

七、建設計畫： 建設計畫如能與行政區域相配合，會方便不少。尤以區域運輸、公共給水、防洪等 建設，其效果特別顯著。

61

行政區域大小之利弊 主要有以下面向之差別：

比較項目

行政區域小

行政區域大

人力、財力有限，較大型的事

人力、財力

務常因人力、財力之不足而無 人力、財力較為充沛 法興辦。

事務複雜度

事務繁複程度較低，且多與居 所涉事務類型較多，也較為繁 民切身相關

雜。

有利於因地制宜，且區域內人

治理便宜程度

數少、地域接近，利害關係較 為一致，使之治理方便。

整體國家觀念

常導致人民目光囿於地方事 務，而不為國家整體著想。

牽涉事廣，常難有合理一致的 行事標準。 較易有整體國家觀念，但也容 易因區域過大，而疏於與其他 區域之溝通，導致割據局面。 各項調控能力較佳，較能調控

區域政府之調控能力

調控能力較為有限。

區域內各地區間之差異(例如： 貧富不均)，使整個地區獲得較 均衡的發展。

事務多與本身利益攸關，容易 人民間利害關係複雜而疏遠，

民主施行之難易

引起人民主動參與、行使政治 不易引起民主權利行使之興 權利之意願。

政府層級與機關數目

機關層級及數目將相對增加， 較不符合經濟原則。

趣。 政府機關之層級、數目較少， 事權、資源較集中，易於監督 且較少浪費。 人民間彼此接觸不易，輿情難

區域內輿情溝通

利害關係較為一致，容易發揮 通，既不利於人民間之情感凝 團結的力量。

聚，亦不利於政府與人民之溝 通。

62

地方層級之劃分 壹、劃分理由 各國將地方政府劃分為若干層級與單位，主要有以下理由：

一、調和區域利益： 不論區域大小皆各有利弊，最好的方法乃大小兼顧，謀取大區域與小區域的長處， 因此有「層級」之設置。

二、實施分工： 政治事務，千頭萬緒，治理之道，貴在分工，當按事務性質，分由各級政府處理。

三、劃分責任： 政治事務應權責分明，才不會有推諉情事。

四、確定指揮監督系統： 政府機關需有明確的指揮監督系統，與井然有序的隸屬關係，方能使得各機關各行 其是。

63

貳、層級多寡之利弊 地方層級可依其多寡，概略區分為「多級制」及「少級制」，而其各自利弊可由以下面 向觀之：

比較項目

多級制 隸屬關係多，不論是上令下

行政效率之高低

達，或是下級向上陳議，均多

少級制 可避免不必要的牽制與過程，

行政效率自然較高。 迂迴，行政效率往往大受影響。 因層級、權限區分過多，常導

權責劃分

致權責不清、上下推諉，不僅 事權較集中，政務得以統籌規 阻礙政務發展，更影響政府威 劃，亦較少推諉與爭權。 信。 層級少，機關少，不僅節省人

政府機關數量

層級多、機關多，常有疊床架 力與經費，更可將節省之力量 屋的情形，遂形成一種浪費。 集中於地方政務之推動，以利 地方發展。 低層級單位較多，往往與民眾 層級單位較少，則民眾可接觸

政權行使機會

較為貼近，因此有利於民眾接 之機會亦較少，較不利於民眾 近與行使政治權利。

之政權行使。

層級、機關較多，權限分工較 層級、機關過少，轄區過大，

對轄區之監督統治能力 為細密，則對轄區之監督與統 對地方之監督統治較為不易， 治有較良好的能力。

64

亦多疏漏。

我國地方單位層級表

中央 直轄市 區

山地原住民區

一般行政區 里

省

縣

市 區

鎮

縣轄市

鄉 村

鄰 ※ 粗楷體為地方自治團體

65

地方行政區劃（自治行政區域之調整） 現行規定 壹、主要依據：【憲法】 、【地方制度法】 一、 【憲法§108】★13： 「行政區劃」事項，係屬於中央立法並執行，或交由省縣執行之事項。 二、【地制法§7】★14： 一、省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區★15〔以下簡稱鄉（鎮、市、區）〕 之「新設」、「廢止」或「調整」，依「法律」★16規定行之。 1 「縣（市）改制」或○ 2 「與其他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直 二、○ 轄市」者，依本法之規定。

三、村（里） 、鄰之「編組」及「調整辦法」 ，由「直轄市」 、 「縣（市）」另定之★ 17

。

三、行政區域之調整，係屬「法律保留」之事項： （三） 【地制法§7】所指稱之「法律」，係指「行政區劃法」，目前尚未通過。然其亦

已明確指出，行政區域之調整，係屬「法律保留」之事項，此項「法律」， 則專指立法院所三讀通過之「法律」 。故我國「行政區域之調整權限」 ，目前可 謂完全由立法院所「獨攬」， 各地方自治團體並無自行調整行政區域之權

力。

13 14 15 16

17

依【憲法】規定，「縣」為最基層之地方自治單位， 「市」則準用縣之規定。 依【地方制度法】規定，「鄉（鎮、市）」為最基層之地方自治單位。 不含村、里、鄰。 指「行政區劃法」 ，尚未通過。然則亦已明確指出，行政區域之調整，係屬「法律保留」之事項，而此 項「法律」專指立法院所三讀通過之「法律」 。故我國「行政區域之調整權限」 ，可謂完全由立法院所 「獨攬」 ，各地方自治團體並無自行調整行政區域之權力。 依【大法官釋字§553】 （台北市里鄰調整案）解釋文如下： 「台北市政府因決定延期辦理里長選舉….. 本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自 治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷 或變更」 。 66

貳、現行堪界法規：內政部「省（市）縣（市）堪界辦法」 其主要規定如下： （一）一般標準：(經、建、天、人、其、管、通) 指各行政區域之界線，應依下列情形堪定： 經濟產業情況、建設計畫、天然形勢、人口分佈、其他特殊事項、行政管理 之便利、交通狀況。 （二）特殊標準： 指行政區域以山脈、道路、河川、地物為界線者，依下列標準定之 1. 山脈之分水線。 2. 道路、河川之中心線。 3. 永久性之關隘、堤塘、橋樑、建築物可為界線者。 （三）得重新堪議界線之標準： 指行政區域有下列情事之一者，得重新堪議界線 1. 新設行政區域。 2. 固有區域界線不明。 3. 固有區域變更。 4. 固有區域與天然形勢抵觸過甚。 5. 固有區域地形不整、有礙行政管理。 6. 固有區域畸零或交通不便。 （四）界線調整辦法： 依「縣行政區域整理辦法大綱」之規定，對於行政區界線之調整，主要有以 下辦法： 1. 釐正： 指將各縣邊界交錯參差之地，劃歸整齊。 2. 互換： 指各縣間相連之地段，相互更換一部份或數部分，以利管轄。 3. 劃分： 指範圍遼闊之縣，將其劃分為二縣，或併入為他縣之一部分，以便治理。 4. 歸併：指（1）割數縣之一部份，新設縣治，或 （2）將舊治取消與他縣合併，另成新縣。

67

我國「行政區劃」之成效檢討 一、「改制」較「區劃」更突顯自治之政治意義： 台北市與高雄市等升格為直轄市後，其行政機關編制擴大，中央統籌分配款亦較多， 相對來說，台灣行政區劃儘管賦予縣（市）大面積（例如：南投、台東），卻因租 稅資源相對不足，而無法健全發展。

二、區劃大小懸殊，影響地方建設： 區劃大小失衡的現象，在鄉（鎮、市）尤為嚴重，有些鄉（鎮、市）甚至無任何自 主財源，遑論地方建設。

三、區劃對族群融合之貢獻不顯著。 四、鄉（鎮、市）區域劃分失衡嚴重 民國 39 年進行之鄉（鎮、市）區劃，偏重歷史傳統，而忽略人口、面積等基本條 件之考量。現今區劃宜採特別立法方式，以強制手段進行區域合併，可節省政治 成本又可全面改革。

68

鄉（鎮、市）行政區劃問題 壹、前言 一、民國 39 年進行之鄉（鎮、市）區劃，偏重歷史傳統，而忽略人口、面積等基本條 件之考量。 二、現行鄉（鎮、市）財源困難與不均，多係法制所造成，當務之急，是修正「財政收 支劃分法」。 三、當今區劃宜採特別立法方式，以強制手段進行區域合併，可節省政治成本又可全面 改革。

貳、目前缺失 一、某些鄉鎮市規模太大： 相關政府組織編制難配合。

二、山地鄉面積遼闊，資源卻貧乏： 居民生活困苦，亟待政府調整區劃，支援建設。

三、鄉（鎮、市）區域派系對立，嚴重影響發展。 四、鄉（鎮、市）之間發展貧富懸殊，建設失調。

69

參、調整、合併之考慮因素（未來強化鄉（鎮、市）功能的具體 作法） 可取消鄉（鎮、市）自治選舉，及合理整合鄉（鎮、市）行政區域。有關鄉（鎮、 市）行政區之調整合併，應考慮的因素有：

一、自然歷史文化因素： 包括：宗教、語言、生活習慣、族群關係等，行政區域的調整合併如將前述因素列 入考量，將有利於未來地方發展與進步。

二、人口均勻發展因素： 工商業發達的結果，造成鄉村人口大量遷移至都市，使都市公共設施不足、生活環 境及品質嚴重惡化，鄉村的人口外移亦造成就業困難、財源不足等問題。因此，應 考慮區域人口的均衡發展。

三、自然地理及交通因素： 應思考利於政府施政、行政管理及避免影響對民服務品質，行政區域之調整應考量 到河川、丘陵、山地的分佈。

四、共同生活圈因素： 需注重行政區域內之各種公共設施，與居民日常生活息息相關之整體綜合事項，並 規劃腹地發展以形成共同生活圈。

五、政治生態因素： 對於地方派系、利益團體等特殊政治生態，應一併納入考量因素，以獲得人民的支 持與配合。

肆、具體解決途徑 為解決以上問題，相關權責機關應積極推動以下工作：

一、成立區域調整工作小組，展開規劃作業： 由內政部會同相關部會、地方政府，儘速成立鄉（鎮、市）區域調整工作小組， 展開規劃作業。

二、應將部分鄰近之行政區域合併： 區域調整時，應將部分生活習慣一致之鄰近鄉（鎮、市）或村（里）合併。

三、應將鄉（鎮、市）之法律定位、存廢一併考量： 區域調整時，應將鄉（鎮、市）之法律定位、村（里）存廢宜一併考量，作最完 整之變革。 70

行政區劃法草案（未來行政區劃之討論） 壹、行政區劃之意義 「行政區劃」是「為便於施政而劃定之治理範圍」，目的在確認各地方政府權力 行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得之範圍。

貳、「行政區劃法」之必要性 一、法制面需求： （一）依【憲法§108 第 1 項第 2 款】規定，｢行政區劃事項」應由中央立法並執行 之，或交由省縣執行之。 （二）以往台灣地區之行政區劃因未有法制規範，行政院院會決議後即付諸實施。 目前民主法治意識高張，｢國土計畫法」亦已頒佈施行，行政區劃於配合

國土整體規劃之前提下，應尊重民意，並考量經濟效益、均衡區域發展 及維持穩定等原則，建立公平合理行政區劃程序，對行政區劃之權責機關、 相關因素、調整程序等予以法制化。 二、地方治理面需求： 目前台灣行政區域計有六直轄市、十六縣（市） 、三百六十八鄉（鎮、市、區） ，行 政區域間之規模差距甚大，且直轄市無法擔任｢領頭羊」角色帶動區域發展，對 於週邊區域之人口、資源、產業及建設具有強大磁吸效應，致使週邊區域產生留才 不易、財政狀況欠佳及整體施政效能無法有效提升等地方治理困境。

參、調整方法【行政區劃法草案§4】 一、劃分： 一行政區域劃分為二以上之行政區域。

二、合併： 二以上行政區域之一部或全部，合併為一行政區域。

三、併入： 一行政區域之部分，劃分併入另一行政區域。

四、其他有關行政區域之調整。

71

肆、辦理區劃之原因【行政區劃法草案§5】 一、配合政府層級及組織變更。 二、行政管轄之需要。 三、配合國土發展。 四、地理環境變遷。 五、政治、經濟、社會、文化或其他特殊情勢變更。

伍、行政區劃之提出【行政區劃法草案§7】 行政區劃，由下列機關提出： （一）涉及省、直轄市或縣（市）之行政區劃：由中央主管機關或相關直轄市、縣（市） 主管機關提出。 （二）涉及鄉（鎮、市）之行政區劃：由縣主管機關或相關鄉（鎮、市）公所提出。 （三）涉及直轄市或市之區之行政區劃：由直轄市或市主管機關提出。但直轄市山地 原住民區之行政區劃，由直轄市主管機關或直轄市山地原住民區公所提出18。

18

依地方制度法第八十三條之二規定，直轄市山地原住民區為地方自治團體，爰第三款但書規定直轄市 山地原住民區為得提出行政區劃之權責機關。 72

行政區劃應考量之因素 一、行政區劃涉及國家整體資源之重新分配，為使國土資源合理配置及有效利用， 並確保國土永續及區域均衡發展，故應配合國土整體規劃，考量行政轄區人口規 模、自然及人員資源、生態環境、族群特性、地方財政及其他政策性因素，審慎評 估。 二、行政區劃應配合國土整體規劃，並考量下列主要因素： （一）區域人口規模、 （二）自然及人文資源之合理分配、 （三）災害防救及生態環境之維護、 （四）族群特性、語言、宗教及風俗習慣、 （五）鄉土文化及社區意識、 （六）地方財政、 （七）產業發展、 （八）交通建設、 （九）都會區、生活圈或生態圈、 （十）選區劃分、 （十一）民意趨勢。

73

國土空間規劃 壹、現行規劃 一、6 都之基本架構： （一）2014 年 12 月後，台灣就有 6 個直轄市，台灣北部有三個、南部有二個、中 部則有一個直轄市，將原本規劃之「三都十五縣」的國土空間改造做了些變 更。 （二）此一變動，將台灣西部分為北、中、南三大區域，以核心都市（CORE CITY） 為區域經濟的發展，形成北、中、南三大生活圈。

二、三生活圈、六直轄市、七區域： 現狀下，北部區域及南部區域即形成所謂「雙核心都市」，實現「北、中、南三生 活圈」六直轄市、七區域（北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東、澎金 馬）的國土空間規劃藍圖。

貳、未來規劃藍圖 一、由「小自治體治理」走向「大自治體治理」。 二、由「跨域治理」走向「全局治理」： 以整體建設進行現代都市計畫。

三、由「獨立建設」走向「協力建設」： 以地方合作機制，發展協力治理關係。

四、由「地方產業」走向「區域產業經濟」的規模： 以助於城市競爭力的提升。

74

國土空間規劃的策略、原則 壹、核心策略（價值）：永續發展 當前政府所設計的國土空間規劃策略，其核心價值為「永續發展」 ，建構永續經濟、永 續社會、永續環境。

貳、基本原則 包含資源、環境、參與及治理等四大基本意涵： 一、資源： 審慎保護並妥適利用自然與人文資源。 二、環境： 建構優質多樣的生活環境。 三、參與： 創造充分的經濟參與機會。 四、治理： 樹立前瞻且有效的治理機制。

75

國土空間規劃之目標 以三大島標為未來發展目標：

一、在自然環境方面設定為「安全自然島」。 二、在社會生活方面設定為「優值生活健康島」。 三、在經濟活動方面設定為「知識經濟運籌島」： （一）台灣因國土空間不如經濟大國，在經濟活動上必須有所選擇，過去所經過的 第一級產業不再適合，第二級產業亦有很大的環境衝突，因之重視第三級產 業的經營，以及高科技的工業、零污染的二級產業，乃是必經且可行的產業 發展取向。此即運用「知識經濟」，積極扮演「物流島」或「運籌島」的角 色。 （二）在國際經濟上，不論跨國企業區域營運總部、亞洲經濟運籌中心、科技產業 研發及加值重鎮、乃至創意設計及時尚之都，皆是當前知識經濟產業努力課 題之一。

76

國土使用之問題 目前台灣地區土地經由「區域計畫」 、 「都市計畫」及「國家公園計畫」等體系進行土地 使用管制，衍生下列問題：

一、未將海岸及海域予以宣示。 二、全國及縣（市）土地未作整體使用規劃。 三、未能落實國土保育及保安，造成環境破壞。 四、水、土、林業務未能整合，缺乏有效管理。 五、重要農業生產環境未能確保完整。 六、城鄉地區未能有秩序發展，公共設施缺乏配套規劃。 七、非都市土地實施許可缺乏計畫指導。 八、都會區域重大基礎建設缺乏協調機制，影響國際競爭力。 九、部門計畫缺乏國土計畫指導，造成無效率之投資。

77

國土計畫法 壹、國土計畫之意義： ｢國土計畫」是指針對我國管轄之陸域及海域，為達成國土永續發展，所訂定引 導國土資源保育及利用之空間發展計畫。【國土計畫法§3 第 1 項】

貳、國土計畫之類型 一、共分為二類：｢全國」及｢直轄市、縣（市）」 【國土計畫法§8】： 國土計畫之種類如下： 一、全國國土計畫。 二、直轄市、縣（市）國土計畫。

二、全國國土計畫： （一）指以全國國土為範圍，所訂定目標性、政策性及整體性之國土計畫。【國土 計畫法§3】 （二）中央主管機關擬訂全國國土計畫時，得會商有關機關就都會區域或特定區域 範圍研擬相關計畫內容。【國土計畫法§8 第 2 項前段】 （三）由中央主管機關擬訂、審議，報請行政院核定。【國土計畫法§11】

三、直轄市、縣（市）國土計畫： （一）指以直轄市、縣（市）行政轄區及其海域管轄範圍，所訂定實質發展及管制 之國土計畫。【國土計畫法§3】 （二）直轄市、縣（市）政府亦得就都會區域或特定區域範圍，共同研擬相關計畫 內容，報中央主管機關審議後，納入全國國土計畫。【國土計畫法§8 第 2 項 後段】 （三）由直轄市、縣（市）主管機關擬訂、審議，報請中央主管機關核定。【國土 計畫法§11】

參、國土計畫之位階 一、直轄市、縣（市）國土計畫，應遵循全國國土計畫。 【國土計畫法§8 第 3 項】 二、國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂之部門計畫，應遵循國 土計畫。【國土計畫法§8 第 4 項】

78

肆、其他重要名詞 一、都會區域： 指由一個以上之中心都市為核心，及與中心都市在社會、經濟上具有高度關聯之直 轄市、縣（市）或鄉（鎮、市、區）所共同組成之範圍。【國土計畫法§3】

二、特定區域： 指具有特殊自然、經濟、文化或其他性質，經中央主管機關指定之範圍。 【國土計 畫法§3】

三、部門空間發展策略： 指主管機關會商各目的事業主管機關，就其部門發展所需涉及空間政策或區位適宜 性，綜合評估後，所訂定之發展策略。【國土計畫法§3】

四、國土功能分區： 指基於保育利用及管理之需要，依土地資源特性，所劃分之國土保育地區、海洋資 源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。【國土計畫法§3】

伍、國土計畫審議會： 一、權限（辦理事項）：【國土計畫法§7 第 1 項】 行政院應遴聘（派）學者、專家、民間團體及有關機關代表，召開國土計畫審議 會，以合議方式辦理下列事項： 一、全國國土計畫核定之審議。 二、部門計畫與國土計畫競合之協調、決定。

二、中央國土計畫審議會：【國土計畫法§7 第 2 項】 中央主管機關應遴聘（派）學者、專家、民間團體及有關機關代表，召開國土計 畫審議會，以合議方式辦理下列事項： 一、全國國土計畫擬訂或變更之審議。 二、直轄市、縣（市）國土計畫核定之審議。 三、直轄市、縣（市）國土計畫之復議。 四、國土保育地區及海洋資源地區之使用許可、許可變更及廢止之審議。

三、直轄市、縣（市）國土計畫審議會： 【國土計畫法§7 第 3 項】 直轄市、縣（市）主管機關應遴聘（派）學者、專家、民間團體及有關機關代表， 召開國土計畫審議會，以合議方式辦理下列事項： 一、直轄市、縣（市）國土計畫擬訂或變更之審議。 二、農業發展地區及城鄉發展地區之使用許可、許可變更及廢止之審議。

79

國土計畫之規劃基本原則 依【國土計畫法§6】，國土計畫之規劃基本原則如下：

一、國土規劃應配合國際公約及相關國際性規範，共同促進國土之永續發展。 二、國土規劃應考量自然條件及水資源供應能力，並因應氣候變遷，確保國土防 災及應變能力。 三、國土保育地區應以保育及保安為原則，並得禁止或限制使用。 四、海洋資源地區應以資源永續利用為原則，整合多元需求，建立使用秩序。 五、農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎 設施，並應避免零星發展。 六、城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則，創造寧適和諧之生活環境及 有效率之生產環境確保完整之配套公共設施。 七、都會區域應配合區域特色與整體發展需要，加強跨域整合，達成資源互補、 強化區域機能提升競爭力。 八、特定區域應考量重要自然地形、地貌、地物、文化特色及其他法令所定之條 件，實施整體規劃。 九、國土規劃涉及原住民族之土地，應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並 建立互利共榮機制。 十、國土規劃應力求民眾參與多元化及資訊公開化。 十一、土地使用應兼顧環境保育原則，建立公平及有效率之管制機制。

80

國土計畫之擬訂、公告、變更、實施 壹、國土計畫之擬訂【國土計畫法§12】 一、國土計畫之擬訂，應邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或以其他適當方法廣 詢意見，作成紀錄，以為擬訂計畫之參考。 二、國土計畫擬訂後送審議前，應公開展覽三十日及舉行公聽會；公開展覽及公聽會之 日期及地點應登載於政府公報、新聞紙，並以網際網路或其他適當方法廣泛周知。 人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管主管機關 提出意見，由該管機關參考審議，併同審議結果及計畫，分別報請行政院或中央主 管機關核定。 三、前項審議之進度、結果、陳情意見參採情形及其他有關資訊，應以網際網路或登載 於政府公報等其他適當方法廣泛周知。

貳、國土計畫之審議、核定【國土計畫法§11】 一、國土計畫之擬訂、審議及核定機關如下： （一）全國國土計畫：由中央主管機關擬訂、審議，報請行政院核定。 （二）直轄市、縣（市）國土計畫：由直轄市、縣（市）主管機關擬訂、審議，報 請中央主管機關核定。 二、前項全國國土計畫中特定區域之內容，如涉及原住民族土地及海域者，應依原住民 族基本法第二十一條規定辦理，並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關擬 訂。

參、公聽會【國土計畫法§12】 國土計畫擬訂後送審議前，應公開展覽三十日及舉行公聽會；公開展覽及公聽會之日期 及地點應登載於政府公報、新聞紙，並以網際網路或其他適當方法廣泛周知。人民或團 體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管主管機關提出意見，由 該管機關參考審議，併同審議結果及計畫，分別報請行政院或中央主管機關核定。

肆、核定後公告實施【國土計畫法§13】 國土計畫經核定後，擬訂機關應於接到核定公文之日起三十日內公告實施，並將計畫函 送各有關直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所分別公開展覽；其展覽期間， 不得少於九十日；計畫內容重點應登載於政府公報、新聞紙，並以網際網路或其他適當 方法廣泛周知。

81

國土功能分區之劃設、使用原則及管制 壹、國土功能四大分區：【國土計畫法§20】 一、國土保育地區： 依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設，並按環 境敏感程度，予以分類： （一）第一類：具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，其環境敏感程 度較高之地區。 （二）第二類：具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，其環境敏感程 度較低之地區。 （三）其他必要之分類。

二、海洋資源地區： 依據內水與領海之現況及未來發展需要，就海洋資源保育利用、原住民族傳統使 用、特殊用途及其他使用等加以劃設，並按用海需求，予以分類： （一）第一類：使用性質具排他性之地區。 （二）第二類：使用性質具相容性之地區。 （三）其他必要之分類。

三、農業發展地區： 依據農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形 加以劃設，並按農地生產資源條件，予以分類： （一）第一類：具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業 改良設施之地區。 （二）第二類：具良好農業生產環境、糧食生產功能，為促進農業發展多元化之地 區。 （三）其他必要之分類。

四、城鄉發展地區： 依據都市化程度及發展需求加以劃設，並按發展程度，予以分類： （一）第一類：都市化程度較高，其住宅或產業活動高度集中之地區。 （二）第二類：都市化程度較低，其住宅或產業活動具有一定規模以上之地區。 （三）其他必要之分類。

貳、各區土地使用原則：【國土計畫法§21】 一、國土保育地區： （一）第一類：維護自然環境狀態，並禁止或限制其他使用。 （二）第二類：儘量維護自然環境狀態，允許有條件使用。 （三）其他必要之分類：按環境資源特性給予不同程度之使用管制。

82

二、海洋資源地區： （一）第一類：供維護海域公共安全及公共福址，或符合海域管理之有條件排他 性使用，並禁止或限制其他使用。 （二）第二類：供海域公共通行或公共水域使用之相容使用。 （三）其他必要之分類：其他尚未規劃或使用者，按海洋資源條件，給予不同程 度之使用管制。

三、農業發展地區： （一）第一類：供農業生產及其必要之產銷設施使用，並禁止或限制其他使用。 （二）第二類：供農業生產及其產業價值鏈發展所需設施使用，並依其產業特性 給予不同程度之使用管制、禁止或限制其他使用。 （三）其他必要之分類：按農業資源條件給予不同程度之使用管制。

四、城鄉發展地區： （一）第一類：供較高強度之居住、產業或其他城鄉發展活動使用。 （二）第二類：供較低強度之居住、產業或其他城鄉發展活動使用。 （三）其他必要之分類：按城鄉發展情形給予不同程度之使用管制。

參、管制：【國土計畫法§23】 一、國土保育地區以外之其他國土功能分區，如有符合國土保育地區之劃設原則者，除 應依據各該國土功能分區之使用原則進行管制外，並應按其資源、生態、景觀或災 害特性及程度，予以禁止或限制使用。 二、國土功能分區及其分類之使用地類別編定、變更、規模、可建築用地及其強度、應 經申請同意使用項目、條件、程序、免經申請同意使用項目、禁止或限制使用及其 他應遵行之土地使用管制事項之規則，由中央主管機關定之。但屬實施都市計畫或 國家公園計畫者，仍依都市計畫法、國家公園法及其相關法規實施管制。 三、前項規則中涉及原住民族土地及海域之使用管制者，應依原住民族基本法第二十一 條規定辦理，並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關訂定。 四、直轄市、縣（市）主管機關得視地方實際需要，依全國國土計畫土地使用指導事項， 由該管主管機關另訂管制規則，並報請中央主管機關核定。 五、國防、重大之公共設施或公用事業計畫，得於各國土功能分區申請使用。

83

第四章

地方自治要素：地方事權

地方事權 地方事權之授與 主要有三種方式：

壹、憲法授與（聯邦國） 一、常見於聯邦國，聯邦與各邦的事權，一般都由憲法加以劃分。 二、劃分方式，可歸納為二種19： （一）美國制：

單獨列舉聯邦政府的事權，而以未列舉剩餘事權歸之於各邦。 （二）加拿大制：

先列舉出各邦自主的權力，未列舉出的權力才歸屬聯邦。

貳、法律授與（單一國） 一、指國會制訂法律，分授地方政府以事權： 單一國國家授與地方政府權限，通常都出之於法律，是以地方政府的各種權力都由 各種法律條文加以規定。 二、授權方式可分為二種： （一）一般法律授與： 適用於全國地方政府，而非僅適用於某一地方政府。為各國最通行的方式。 （二）特別法授與： 僅適用於某一地方政府者。這種法律多因某一地方政府向國會請求以取得其 特有的權力，其效力只及於該一請求的地方政府，與其他地方政府無關。

參、命令授與 常見於中央集權國家： 其對於地方政府的授權，多採用概括的一次授與方式，則地方政府的權力，事實上 是法律與命令的雙重授與。

19

「法國」之地方自治權，並非以憲法為法源。 84

地方事權之保障 主要有三種保障方式：

壹、憲法保障 特別是聯邦制的國家，因為各邦在組成聯邦以前，其地位本來就等於是一個國家，各有 其獨立的自主權20。大體來說，可分為下列兩種：

一、各邦派遣代表參與聯邦立法： 聯邦制的國家中，多設有上下兩院，一般來說，上院代表各邦，下院代表國民。聯 邦的法律，大體上都要經過兩院通過才能成立。

二、聯邦憲法的修正應經各邦批准： 即在憲法修正程序中設置此強制規定。

貳、法律保障 一、單一制國家，地方政府的權力乃是由國家授與，而其國家授權方式，固有由憲法授 與者，但大都由「法律」授與。 二、譬如英國，一經法律授與，非經修改法律的方法，不得任意剝奪地方政府的自治權。 三、譬如美國，各州對於「市」的授權，大致可歸納為五種： （一）普通憲章制（州全權決定） 1.由州議會制訂一個通行於全州各市的市法典，使全州各市一體適用。 2.與一般國家的地方政府法沒有什麼差別。 3.優點是簡單而一致，缺點是過於硬性，不能適應各市特殊環境與需要。 （二）特別憲章制（可選擇） 1.由州議會根據各市實際情形或特殊需要，制定某一市或少數市為適用範圍 的憲章。實際上等於特別法。 2.此制頗具柔性，能適應各地特殊環境與需要，但制定時，畸重畸輕自難避 免，以致造成各市間不公平待遇。 3.其性質上屬於「特別法」。

20

也正因如此，其州、邦內之治理型態，較接近於「單一國」之性質。 85

（三）分類憲章制（可選擇） 1.州議會依各市人口、面積、財政分為若干類，每一類制定一種憲章，以頒 給同類各市適用。 2.具有必要的彈性，較能適應各市的需要，也可避免州議會對各市的偏頗不 公。 3.但一則分類準則不易確定，二則仍可用特別立法的技巧以取得特別權力。 （四）選擇憲章制（可選擇） 1.由州議會制定多種不同的憲章，而由各市自由選擇適合該市的一種實施。 2.一方面可避免「普通憲章制」過份硬性，另方面又避免「特別憲章制」過 份流動性，具有一致性的好處，又許各市有選擇自由，是一種頗具優點的 制度。 （五）自治憲章制（地方全權決定） 1.由州議會以「立法授權」或由「州憲法」授權各市自行制定憲章，以決定 該市的組織體制及公共事務的處理。 2.州議會以立法授權者，稱為「立法自治憲章制」 ，由州憲法授權者，稱為「憲 法自治憲章制」。 3.一方面可使各市人民有自行決定其政府組織體制的機會，最為民主；另方 面也可減少州議會為地方立法工作。

參、條約保障 常見國家與某地區簽訂條約，同意保障其國內少數民族的自治權。

86

第五章

中央與地方之關係

中央與地方權力關係 在中央與地方權力劃分的制度設計上，有「聯邦制」與「單一制」二種制度安排。「聯 邦制」是地方分權非常濃厚的制度，「單一制」則中央集權的精神較為明顯。

單一制 壹、主要意義 一、強調國家主權與統治權，均是唯一且不可分割的，俱由中央政府所獨有： 地方政府雖然也具有法定地位，但其來源並非固有，而是由中央政府依法所授予。 換言之，單一國的地方雖亦有一定權力，但這權力範圍的決定與變更往往操諸中央， 即使有些單一國賦予地方自治權，但地方仍然沒有中央事務的參與權。

二、中央政府擁有主要的決策權，地方政府的權力來自中央的授權： 有些單一國基於行政上的便利或人民自治權的保障，將全國劃分為若干地方行政區 域，以憲法或法律賦予相當職權或自治權。

貳、共同特色 單一國地方政府的共同特色：

一、中央政府有最終決定權： 中央政府基於行使國家主權的整體地位，對全國各公共事務，均有最終決定權。

二、地方政府的權力係由中央授與，而受中央之限制： 地方政府固然具有法定權利，但是此權利乃是由中央授予的，要受中央最終決定權 的限制。

三、地方與中央主要是行政權限的分工，而非政治權利的分享： 互動方式常表現在中央負責制定法律與政策，第一級地方政府負責協調、規劃，基 層地方政府則負責落實與執行。

四、地方政府權力範圍，常取決於中央的政策考量： 地方政府權利範圍、功能、角色，可能在不同時期有不同表現。

87

參、類型 各單一國地方政府的權限，主要又可分為二類：

一、政府權力幾乎集中於中央，地方權限不大：法國 （一）法國可說是中央集權色彩濃厚的單一國家。 （二）中央對地方擁有高度影響力的制度下，使得法國地方政府性質，較傾向於「功 能性」，而較不強調其在政治上的自主性或獨立性。 （三）地方政府設置與運作的重點，並不在凸顯地方特殊的政治權利，而在履行國 家法律所賦予的有關權利與責任。

二、地方政府在一些事務上，有相當大的決策權：英國 （一）英國則是地方分權程度頗高的單一國。 （二）中央與地方政府的關係，不全然是「指揮－命令」，而更傾向於權利的「分 工－制衡」。

88

聯邦制 壹、意義 一、將國家之政治權力，以成文憲法規定，分配給中央政府及各邦政府，且各邦 對於中央事務有參與權者，稱為「聯邦制」。 二、聯邦國的成立，常是先有地方（邦、州、省） ，而後產生聯邦。故整個國家 政府體制建構時，常特別重視地方固有的政治地位，與政治權利的保障。

貳、特徵（共同特色） 聯邦制國家通常有以下的制度特徵：

一、高度的地方分權色彩，地方政府均享有較大、較受保障之地位與權利： 聯邦國制的各國政府，雖然各具有不同的制度特色，但是其地方政府均享有較大、 且較受保障之地位與權利，為通常之普遍情形。聯邦與邦（州、省）之關係可說是 對等而平行的。

二、州（邦、省）具有獨立地位，地位受成文憲法保障： 聯邦政府不得任意侵犯，以有效保障地方自治權。對邦（州、省）權利之限制，都 明確規定於憲法中，非經由修憲，聯邦政府不得加以變動。

三、有司法審查制度存在： 以公正裁決中央與地方的權限爭議。

四、對等的國會兩院制： 其中一院（通常是上議院）係由各地方（州、邦）的代表所組成，此院較突顯各地 方的平等地位，並與人民選出的另一院共同參與中央法律的制訂。

參、類型 聯邦國憲法對於「聯邦」與「各邦」權限的規定，主要有二種模式：

一、先列舉出聯邦的權力，未列具出的權力則屬於各邦：美國 是以聯邦為權力歸屬標的。

二、先列舉出各邦自主的權力，未列舉出的權力則歸屬聯邦：加拿大 是以各邦為權力歸屬的標的。 89

肆、聯邦制國家實際情況 一、德國 （一）認為共和國的國家權力，係由聯邦與邦所共同分配的。故聯邦與邦乃處於對 等地位。 （二）邦不僅具有自主地位，同時透過基本法的規定，更具體取得維持自主地位所 需的立法權、行政權、財政權。權利的保障乃是實質的。

二、美國 美國聯邦採「分散」 、 「制衡」等方式，來建構聯邦政府與地方間的關係。不僅政府 本身強調權利分享，也引進直接民權方式來監督政府，使地方政府常處於變動（改 革）的狀態之中。

伍、邦（州、省）之下的地方制度 一、聯邦國中的邦（州、省），雖然具有高度自主地位與權利保障，但並不表示其下的 地方政府亦擁有相同地位。 二、透過著名之「狄倫法則」(Dillon’s Rule)即可知，美國州以下的地方政府，不僅地 位不像州一般具有高度自主性，且也要接受州立法權與司法權的監督。 三、是以聯邦制中地方政府權利的自主，僅表現在邦（州、省）與國家關係上，而不可 逕行推論適用於邦（州、省）以下之地方政府。

90

聯邦制與單一制的區別 比較項目 權利本質 權限劃分方式 地方權力保障方式 自主組織權

聯邦制 （聯邦地方權）

單一制 （地方分權）

地方政府的權利是固有的，基於 主要來自於中央（國家）的授 地方本身需求而行使的。 以憲法劃分 憲法保障，保障較強 有

予。 主要由中央決定 中央法令保障，保障較弱 無 地方擁有的權利主要是基於「因

地方與中央關係

地方與中央(聯邦)地位是對等， 地制宜」考量，來自於中央（國 而無所謂何者主導問題。

家）的授予，故主導權仍掌握在 中央，兩者間地位不對等。

國政參與權

有

無

政府體制

分歧

統一

91

中央與地方之權限劃分 劃分方式 一般區分為三種主要方式

壹、中央集權 一、意義 是指一國治權，集中於中央政府掌握，地方政府只不過是中央為便利而設的 派出機關，是地方對於事務的處理必須聽命於中央的一種制度。 二、優點 （一）全國法律、政策、行政上的統一性。 （二）全國有整齊劃一之制度。 （三）避免政策責任混淆不清。 （四）避免畸重畸輕之弊，可相對維持各地方之平等。 （五）沒有中央與地方間機關的重複，避免浪費。 （六）具時效性。

三、缺點 （一）只看見整體而易忽略部分，失因地制宜之實效。 （二）易形成中央政府專制或個人獨裁。 （三） 「謹遵上意」使地方陷於被動，工作效率低，造成行政官僚化，喪失主動性。 （四）僅重視中央之需要，忽視地方利益，易使人民對中央政府產生離心力。 （五）人民政權行使無所憑藉。

貳、地方分權 一、意義 是指一個國家，將其治權的一部份賦予地方政府，中央政府對於授權事項並 不處理，僅立於監督地位的一種制度。 二、優點 （一）可因地制宜。 （二）地方有充分的自治權，可靈活運用，行政效率高。 （三）地方政府組成較具民主精神，也會為地方人民利益著想。 （四）統治權力不集中，專制與獨裁自然也可以防止。 92

三、缺點 （一）國家統一性被破壞。 （二）國力因而脆弱。 （三）派系容易操縱地方、操縱選舉。 （四）各級地方政府立法、行政工作或有重複、衝突，使事務處理複雜化，難符經 濟原則。

參、均權制 一、意義 是指權之分配，不必然以中央或地方為對象，而是以權之性質為對象。凡事 務有全國一致之性質者，劃歸中央，有因地制宜之性質者，劃歸地方，不偏 向中央集權或地方分權。 二、劃分標準 （一）以事務性質為劃分標準： 申言之，凡事務有全國一致之性質，雖發生於地方，其辦理之權限仍應劃歸 於中央；若事務之性質，有因地制宜之性質者，則雖發生於中央所在地，其 辦理權限仍應劃歸於地方。 （二）以事務涉及範圍、程度為劃分標準。

三、均權制下之對造關係 就中央而言，其對造為地方，即中央與地方均權。換言之，中央與省固係均權，省 與縣亦係均權，各層級之自治體相互間，均得為均權之對造。

四、範圍 中央與地方均權，僅以行政權與立法權為限： 司法、考試、監察三權，因有全國一致之性質，故應專屬於中央，不得劃分為地 方之職權。 【憲§107】規定，司法權不得由省、縣立法或執行。 【憲§108】規定，考 試、監察兩權不得由省、縣立法，僅得交由省、縣執行之。

93

五、剩餘權 （一）剩餘權之意義： 關於中央與地方之權限，為列舉規定。惟列舉難無所遺，於是有「剩餘權」。 （二）剩餘權之歸屬： 依【憲§111】之規定，其事務有全國一致之性質者屬中央，有全省一致性 質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。 （三）剩餘權之爭議： 依【憲§111】明定，剩餘權之歸屬發生爭議時，由立法院解決之。

六、特徵（優點） （一）地方政府同時具有「地方自治團體」與「國家官署」的雙重地位。 （二）地方雖得自行制定自治法、自組政府，但須以中央政府所制定的法律為

依據，且不得與憲法牴觸。 （三） 「均權」，不是權力的平均分配，而是按事務的性質，合理的分配。 （四）均權制度實施於各級政府間： 即不但中央與地方採均權制，上級地方政府與下級地方政府間也採行均權 制。 （五）地方自治團體「不只為政治組織，亦為經濟組織」： 例如，【憲§109】所定之「省立法並執行、或交由縣執行事項」，共計 12 款 事項當中，有關財經者竟佔了八款，可見地方自治團體在經濟上之重要意 義。

94

憲法上之均權事項 可依中央、省、縣事項加以區分，又得以「自治事項」及「委辦事項」為概括分類，詳 述如下：

壹、中央事項 一、中央專屬之事項：【憲§107】 指由中央立法並執行之事項。完全為國家事項，而非地方自治事項。

二、中央得賦予地方執行之事項： 【憲§108】 指由中央立法並執行，或交由省、縣執行之事項。【中央與地方均權事項】。

貳、省事項 一、省自治事項：【憲§109】（現已刪除） 指由省立法並執行，或交由縣執行之事項。其立法權屬於省。

二、中央委辦事項： （一）指由中央立法而交由省執行之事項。 （二）惟依其性質為國家事項，並非為省之自治事項。是為【省與中央之均權事項】。

參、縣事項 一、縣自治事項：【憲§110】 指由縣立法並執行之事項。

二、中央委辦事項： （一）指由中央立法而交由縣執行之事項。 （二）惟其性質為國家事項，並非縣自治事項。是為【縣與中央之均權事項】。

三、省委辦事項： （一）指由省立法而交由縣執行之事項。 （二）惟其性質為省自治事項，並非縣自治事項。是為【縣與省均權事項】。

四、縣委辦事項： （一）指由縣立法而交由鄉（鎮、市）執行之事項。 （二）惟其性質屬縣之自治事項，而非鄉（鎮、市）本身之自治事項。是為【鄉（鎮、 市）與縣之均權事項】。 95

劃分原則 壹、主要原則 一、依利益所及之範圍劃分 凡事務之舉辦，其所產生之利益涉及全國者，例如：對外貿易、銀行制度，應劃歸 中央辦理。凡事務所產生之利益僅涉及於一地方人民者，例如：自來水、煤氣，則 應劃歸地方辦理。

二、依事務所需地域範圍而劃分 凡事務之舉辦，必須以全國為實施範圍，例如：鐵路、國道，則應劃歸中央。凡事 務之舉辦僅以某一地域為實施範圍者，例如：縣道、產業道路，則應劃歸地方。

三、依事務性質齊一性而劃分 凡事務之性質必須整齊畫一、全國一致者（例如：度量橫），應劃歸中央辦理。凡 事務可各依其性質發展者，例如：農林、水利、漁牧，則應劃歸地方辦理。

四、依事務所需能力而劃分 凡事務之舉辦，需要大量人力、財力、高度技術、特殊人才者，例如：國際機場、 核能電廠，則應劃歸中央辦理。凡事務所需人力、財力可就地籌措，亦不需特殊技 術者，例如：合作社、公共汽車，則應由地方政府辦理。

貳、綜論 以上原則，並不是絕對的，往往因時、因地、因國而異。以上所舉，也不過是個大原則， 實際上很難找到明顯的界線，所以最好集合各原則，權衡輕重，再做合理的劃分。

96

協力觀點（Collaboration） 壹、意義 所謂「協力觀點」，其認為今日社會中，辦理公共事務，應是共同分擔權利與責 任。其認為處理公共事務既不能完全採行市場的供需機制，也不能固守傳統民主 政治的制衡程序，而是各個「利害關係人」都有參與義務，並承擔相對責任。

貳、起源 一、新公共管理強調「分權」： 1990 年代，新公共管理強調引進市場競爭機制，故對於中央與地方關係，趨向於採 行「分權」。此種「分權」，主要是指「事務主導」或「辦理權限」的分散，而

非中央政府權力授與地方政府。 二、 「分權」的結果常導致再集權： 由於開放哪些民營事項、體制外組織參與…等問題，常由中央片面決定，故「分權」 的結果常導致「再集權」。即中央表面上倡導分權，但實質上仍掌握地方事務的主 導權。

三、基於此，許多學者開始主張應以「協力觀點」 ，來重新界定中央與地方關係。

參、協力觀點之思維（重要主張） 「協力觀點」下，地方公共事務之處理，可歸納出下列三項思維邏輯：

一、地方公共服務的提供，代表特定公民權或政治承諾的展現： 不僅是買賣關係而已。

二、地方事務的運作程序與結果，都應符合公平公開的民主原則： 而不是一昧考量經營成本與效率。

三、各級政府、地方各部門、民眾，都對地方事務共同承擔一定責任： 應為了提供真正符合地方需求的服務而一齊努力，

97

肆、「協力觀點」與「夥伴關係」之關連 若依「協力觀點」，則中央與地方的關係，將從「由上而下」的管制、監督 ，轉變為

「夥伴」（Partnership）： 一、常趨於「中央集權」與「地方分權」兩個極端： 中央與地方政府間的關係常是直線的，常趨於「中央集權」與「地方主控」兩個極 端，此兩種關係最終均難以避免相互對抗，從而導致兩敗俱傷的局面。

二、基於「協力觀點」，建構「夥伴」或「加盟」關係： 應建立雙向協商管道，並透過密切互動過程，來共同推動地方事務。

三、期望：尋求出一個折衷的選項： 期望中央與地方，能在「上下順服」 、 「上下對抗」的兩個極端中，尋求出一個折衷 的選項。

98

夥伴關係（Partnership） 壹、意義 一、「夥伴關係」是期望在兼顧「民主原則」與「經濟效率」的均衡考量下，提 供推動地方事務的新途徑。是動態的協調與整合過程。其不是建立抽象的認 知，而是達成實際的均衡關係與資源共享。 二、政府、民眾、企業、第三部門都有權利與責任： 因為在今日的環境系絡中，政府雖然是地方事務的主要負責人，但卻不是獨佔者。 民眾、企業、第三部門…等個人或團體，均具有參與權利。而整合各方意見，不僅 在消極降低抵抗，亦在充實地方民主的內涵。

三、重視的不是中央與地方政府的法制地位，不是靜態或單方面的主導： 由上述可知，夥伴關係重視的不是中央與地方政府的法制地位，而是重建 地方事

務的推動途徑，且此關係也不是靜態或單方面主導的，是各方共同參與，需輔以 具體而明確的維持誘因。

貳、形成步驟（※口：知信合新享→「知性」和「薪餉」 ） 一、分享知識。 二、建立互信。 三、政策協調與整合。 四、政策創新。 五、資源均衡與共享。

參、影響（優點） 一、地方各部門可以有不同的選擇，並建立新的互動關係選項： 在「協力觀點」與「夥伴關係」下，所重視的並不是中央與地方的法治地位，而是 地方事務的推動途徑。

二、傳統上「集權」與「分權」的概念，自然失去重要性： 因為每一位參與者均有具體的功能地位，並與其他夥伴間維持明確的互動關係。

三、可以在不變更現行中央、地方體制下，整合中央與地方政府，作為提升地方 政府能力的最大動力： 亦即，「夥伴關係」與「地方政府能力的提升」，是相互促成的。 99

我國中央與地方「夥伴關係」之建立 壹、現狀 地方制度法中，對於中央與地方間關係的規定，除了財政上「補助金」與「協助金」屬 較積極性質外，其餘多屬消極性的監督。只能使地方「遵守規定」而已，對於積極性的 提升能力，則是顯然不足的。

貳、「夥伴關係」建立方式（思維） 一、以「計畫導向」跳脫中央與地方消極的權限劃分： 即中央與地方關係，可在計畫的基礎上，基於「協力觀點」，建立密切合作的夥伴 關係。 二、以施政計畫為基礎，重視中央與地方的協力運作： 不僅以上下級政府地位為考量，或僅止於重塑中央與地方的法制關係。

參、具體作法 一、關係架構上：以「計畫」為焦點 中央與地方原有之法制地位並不改變，但依計畫需求與性質，納入不同成員，包 括其他地方政府、企業、社區、第三部門、個人…等。

二、實際作為上：中央、地方、議會、民眾各扮演不同角色 （一）中央政府應扮演「守門者」與「促進者」的角色： 提供政策誘因、資訊與必要的協助，促使地方政府協同實現這些目標。 （二）地方首長則應扮演「實踐者」與「創新者」的角色： 一方面實現中央所設定的目標，另方面基於「在地化」觀點，將中央之目 標與地方環境特性及民眾需求，結合、轉化為各個具體的施政計畫。

100

（三）地方議會應扮演「折衝者」與「監督者」的角色。 一方面基於計畫內容進行協商，凝聚各方共識，另方面基於法定職權，監 督各項計畫。 （四）其他各級政府、企業、第三部門、社區、個人，應扮演「諮詢者」與「中

介者」的角色。 一方面借重其經驗或專業知能，充實計畫內容，另方面亦借重這些參與者， 作為民眾具體意見的反應者。

三、配套措施上：應建立一個能使各方意見有效、正確傳遞的管道 其方式有二： （一）增設各級政府間，法規、計畫、資訊、研發成果交流之專屬網站： 以作為各級政府間，資源共享與資訊交流的媒介。 （二）各級政府應設置「常設性的政策諮詢機制」 ： 以期在計畫正式形成前，充分凝聚共識，在事中執行、事後考核過程中，提 供必要的意見回饋以及專家的建議。

肆、綜論 一、 「全球地方化」的特性下，要「因地制宜」，也要遵守國家整體政策： 今日中央與地方的關係，不僅是消極的權限劃分而已，在「全球地方化」的特性下， 任何地方公共事務，除了要有「因地制宜」的特性外，也要遵守國家整體政策，甚 至是國際化的標準。

二、會因為事務上的實際需求，而趨向於「協力觀點」下的「夥伴關係」 ： 因此，傳統中央與地方間的上下層級關係，也將會因為事務上的實際需求，而趨向 於「協力觀點」下的「夥伴關係」 。尤其，我國中央與地方在缺乏「省」的緩衝後， 也更有必要重新建構新的合作關係。

101

府際關係（府際夥伴關係） （Intergovernmental Relations， IGR） 壹、定義 一、又可分為「垂直互動」與「水平互動」兩種： 前者是指中央與地方政府間的關係，後者是指同級地方政府或不同政府部門 間的關係。 二、「府際關係」原指中央與地方、上級政府與下級地方政府間，監督運作之關 係。又可進一步定義為「一國之內各級政府，基於解決共同問題或共同發展， 採取合作方式辦理特定事務，或是採行一致的運作標準」。

三、故「府際關係」並非基於政府原有的層級、建制等法定地位，而較偏重於功能導 向與業務導向。

貳、主要意涵 一、係分治而非管制 政府與政府間係統治權的垂直劃分，基本上是權限的區隔，而非權力的鎮壓。

二、係一體復協同 府際間工作固有不同，但如果只分工而不合作，上下機制的一體性將不復存在。因 此，地方制度法對於各級政府，皆有功能分配或再分配之機制設計，是為重視功能 之協同性。

102

參、特性 府際關係具有以下特性：

一、以國家為範圍 （一）隨著交通運輸趨於便捷，溝通技術進步，地理上不相鄰的兩個地方政府，或 是中央與基層鄉鎮間，均可能直接進行互動，故府際關係乃是跨越地理區域 限制的功能聯繫。 （二）例如：南投縣農產品常不定期受邀至台北、高雄等都市展售，甚至建立地方 政府間產銷合作聯盟。

二、基於解決共同問題或共同發展的需要 亦即，府際關係不僅是「關係」而已，更是取得共識、建立共同目標的重要機制。

三、執行策略包括「合作辦理特定事務」或是「採行一致的運作標準」 府際關係必然是地方政府間實際行動的整合，除了配合目標進行不同的權責劃分 外，亦可能採行一致的作業或管制標準。例如：大台北地區計程車費率，均採一 致的標準。唯有透過這些具體行動，才能賦予府際關係的實質意義，並維繫其穩 定性。

103

建構良好「府際關係」的原因 壹、主要原因 一、地方事務的複雜化 今日地方事務的處理常需高度的技術、人力、資源始得妥善處理，常超出單一地方 政府之能力範圍之外。例如：高雄石化管線之問題，即需要中央、地方、企業、社 會共同努力，而非地方政府一己之力所能妥善處理。

二、區域間連動關係的緊密化 各地方政府轄區範圍可以輕易標定，但實際上問題卻是彼此關連且交互影響的。例 如：土石流整治、環境保育…等問題，都是府際間所面臨的共同問題。今日個別地 方公共問題，常能快速擴散，而影響其他地方政府。如此一來，原本僅限於個別地 方轄區內的事務，便擴散成府際共同問題。

三、地方民眾生活的跨界化 今日地方民眾的生活範圍，常跨越地方政府界線，故不論是為有效管制其活動，或 是提供一致的公共服務，地方政府間都必需建構密切的府際關係。

四、地方發展的整體化 今日地方政府資源受限，已是各國普遍性的趨勢，未來勢必要藉由府際間的合作， 截長補短，分享彼此資源，降低個別地方政府提供公共服務的成本。例如：台北市 與基隆市簽訂「區域間垃圾處理緊急互助協議」 ，此種府際合作模式不但可同時抒解 北、基兩市各自的環保問題，也有利於兩都市的未來發展。

貳、我國推動府際關係的必要性 一、建構府際關係是今日我國地方政府能力提升的重要途徑： 特別是當各級地方自治團體經歷長時期的發展，而顯現出人口、經濟建設、社會財 富等層面的高度落差時，推動各地方自治團體間建立府際關係，可對地方政府能力 提升提供一個折衷的解決方案。

二、是「維持現狀」與「整併升格」兩個極端選項間的折衷途徑： 先透過府際合作來解決問題，並建立地方政府間的共識與互信，則地方共同問題可 先行解決，而不會因整併升格的法制通過遙遙無期而延宕時效。 104

府際關係運作形式（推動方式）（跨域問題之解決途徑） 壹、基本模式 府際關係在執行上，主要以地方政府間的合作與整合為基礎。具體而言，約有下列四種 形式：

一、由上級地方自治團體整合執行 即上級自治團體主導或基於協調地位，來整合下級自治團體的行動。

二、由中心都市提供服務 中心都市由於人口眾多，所能累積的資源亦較豐富，故便以其為府際合作關係中的 主要推動者與協調者，對其他自治團體提供各項服務。

三、共同處理 區域內各自治團體基於平等地位，共同協調行動並分享資源，以辦理共同事務。

四、都市聯合制度 區域內各都市組合成一個聯合機構，各參與之地方自治團體仍維持原有法定地位， 但是對於區域內的共同事務，則交由該聯合機構處理。本類聯合機構，合作內容是 以區域整體為考量，而非僅針對特定事項進行合作。

貳、四種模式之綜評 此四種形式僅是府際關係執行的基本模式而已，至於實際合作模式，尚取決於事務性質、 個別地方政府的本位考量，乃至於整個環境系絡的配合條件等。

參、建構方向 主要有五個方向：

一、由都市到農村 「府際關係」的觀念，比較容易為都市所接受，所以是建構策略性夥伴關係最可行 的發展區位，將來農村地區，亦可逐漸採用都市治理模式。

二、由中央與地方，到地方與地方。

105

三、由議題到總體 地方由議題結盟關係開始，進而再發展至總體的合作。

四、由硬體到軟體 硬體設施常屬公共設施，再進一步作其他軟性的策略聯盟。

五、由社經到人文 社經為容易獲得普遍支持的項目，之後再進行人文議題之合作與結盟。

106

第六章

地方事務與地方法規

「地方事務」與「地方自治法規」綜合對照表 地方事務類型

地方自治法規類型

一般

直轄市法規

中央各該主管機關「轉報」行政院備查。

縣（市）規章

中央各該主管機關備查。

鄉（鎮、市）規約

縣政府備查。

（無罰則）

固有事項

自治條例 【地制法§25】

1.【憲法§109~§110】 2.【地方制度法§18、§19、§20】

直轄市法規 有罰則

自治事項 【地制法§2】

經行政院、中央各該主管機關核定後發佈。 縣（市）規章

委任事項

【憲法§108】可委任事項

地方自治團體

地方事務 委辦事項 【憲法§107】： 【地制法§2】 中央立法並執行之事項，亦可視為委辦事項之總列舉

地方自治團體 立法機關

自治規則 【地制法§25】

（最狹義自治法規）

委辦規則 【地制法§29】

（狹義自治法規）

自律規則 【地制法§31】 （廣義自治法規）

107

地方事務 自治事項 壹、意涵 一、依照【地制法§2】之界定，「自治事項」是指地方自治團體，依「憲法」或 「地方制度法」規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事 務，而負其「政策規劃」及「行政執行責任」之事項。 二、一般來說，包括下列二者： （一）固有事項： 乃地方政府自身應辦之事項。 （二）委任事項★21： 1.指事務係屬於國家，但因與地方人民利害關係密切，因此以國家法律 授權，委由地方政府處理。 2.由於係經法律授權，所以一經委任，地方政府即應視同自身事務，全 權處理，故亦視為自治事項。

貳、我國法制對自治事項之規定 一、憲法 （一） 【憲§109 ~§110】：為省、縣（市）之自治事項。 （二）【憲§108】：為中央立法並執行，或交由省、縣執行之事項。 1.中央立法、中央執行國家事務。 2.中央立法、「授權」省、縣執行「委任事項」。 （三）【憲§111】：憲法未列舉之事項，如經立法院依其性質決定，仍有成為「自治 事項」之可能。

21

也就是「因地制宜，所以全權給你辦」的事項。 108

二、財政收支劃分法：【財劃法§37】 地方政府執行事項，屬自治事項者，其經費之負擔，由該自治團體自行負擔。

三、地方制度法 （一）【地制法§2】：自治事項之意義。 （二） 【地制法§18】：直轄市之自治事項列舉。 （三） 【地制法§19】：縣（市）之自治事項列舉。 （四） 【地制法§20】：鄉（鎮、市）之自治事項列舉。

1. 組織及行政管理 2. 財政 3. 社會服務 4. 教育文化及體育

鄉（鎮、市）

5. 衛生及環境保護 (衛生環境)

之自治事項

6. 交通及觀光 (營建、交通及觀光) 【地制法§20】

直轄市、

縣（市）之自治事項 7. 公共安全 【地制法§18、§19】 8. 事業之經營管理 9. 其他 10. 勞工行政 11. 都市計畫及營建 12. 經濟服務 13. 水利

（五）【地制法§21】：地方自治團體對自治事項之共同辦理。 （六）【地制法§22】：自治事項施行綱要之訂定。 （七） 【地制法§25】 ：自治事項得分別制定為自治法規(「自治條例」與 「自治規則」)。 （八）【地制法§43】： 1.地方議決之自治事項與上位階法規牴觸無效之情況。 2.地方議決之自治事項之函告無效機關。 3.地方議決之自治事項，發生牴觸疑義時，得聲請司法院解釋。 （九）【地制法§75】： 1.地方自治團體辦理自治事項，違背上位階法規而撤、變、廢、停之情形。 2.地方自治團體辦理自治事項，有無違背上位階法規發生疑義時，得聲請司法 院解釋。 109

參、綜論 一、 【地制法§18～§20】規定直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市） ，應有之基本自治 權： 再依其性質為細目性之規範，使自治事項因為法所明定，而不易衍生權利模糊之混 淆。

二、自治事項既為法所列舉，則不列舉者即應歸為中央之權限： 嗣後如欲新增自治事項，除非在其他法律有所規定，否則勢必將修改 「地方制度法」 ， 從而顯示自治事項之穩定性、明確性、可期待性。

三、 【地制法】確立自治事項之行政責任： 例如【地制法§2】 、 【地制法§18、19、20】 、 【地制法§25】 ，均為使自治事項制度更加 健全化的機制設計。

110

自治事項之監督 主要分為二種途徑：

壹、對地方立法機關議決「自治事項」之監督 一、意義： 地方立法機關議決自治事項或委辦事項，若違反、牴觸上位之法規範，上級機關得 基於一般監督權，行使「法律優越」之審查，由該上級機關，予以函告無效。

二、監督依據及方式：【地制法§43】 （一）原則： 1.直轄市、縣（市），議會議決之自治事項，與憲法、法律、基於法律授權之 法規牴觸者，無效。 2.鄉（鎮、市），代表會議決之自治事項，與憲法、法律、中央法規、縣規章 牴觸者，無效。 （二）無效之函告： 議決事項無效者， 1.直轄市議會議決事項，由行政院予以函告。 2.縣（市）議會議決事項，由中央各該主管機關予以函告。 3.鄉（鎮、市）民代表會議決事項，由縣政府予以函告。 （三）牴觸疑義之解決： 1.上級機關雖基於行政監督，但為尊重地方自治團體之自治權限，其牴觸上 位規範之疑義，得由司法機關採抽象之規範審查。 2.因此，地方議會、代表會議決自治事項，與憲法、法律、中央法規、縣規 章有牴觸疑義者，得聲請司法院解釋之。

貳、對地方自治團體執行「自治事項」之監督 一、依據：【地制法§75】 自治團體辦理自治事項有違背憲法、法律、中央法令、縣規章時，得由 上級主管

機關予以撤銷、變更、廢止、停止其執行。

111

二、性質：合法性監督 督促地方自治團體履行其公法上之任務，並審查其公權力行為之合法性。只在地

方自治團體違法作為、不作為時，監督機關始進行干預。至於是否合乎目的，監 督機關無權干涉。

三、對象： （一）地方自治團體違法之行政行為： 指行政行為違反憲法、法律、法規命令、縣規章…等。 （二）地方自治團體之裁量瑕疵： 所謂裁量瑕疵包含：裁量逾越、氾濫、怠惰等。

四、監督手段： （一）撤銷。 （二）變更。 （三）廢止。 （四）停止執行。 （五）命令作為義務。 （六）代行處理。

112

自治事項（或自治法規）牴觸上位階法規範時 壹、原則 地方自治事項（或自治法規）有無牴觸上位規範，依地方制度法規定主要有三種情形：

一、地方自治法規與上位階法規牴觸 應依【地方制度法§30】規定，由上級政府、中央各該主管機關予以函告無效。

二、地方議會議決自治事項與上位階法規範牴觸 應依【地方制度法§43】規定，由上級政府、中央各該主管機關予以函告無效。

三、地方政府辦理自治事項與上位階法規範牴觸 應依【地方制度法§75】規定，由中央各該主管機關報行政院，予以撤銷、變更、 廢止、停止其執行。

貳、例外：牴觸上位階法規有疑義時（地方自治法規的司法審查） 依大法官【釋§527 號】解釋，其處理模式如下：

一、監督主管機關對牴觸事項，未逕予函告無效時： 地方議決之自治事項或自治法規(含自治條例、自治規則、委辦規則)，與上位階法 規牴觸發生疑義，且監督主管機關對牴觸事項，未逕予函告無效時，地方自治團體 或監督主管機關，得依【地制法§43 第 5 項】與【地制法§30 第 5 項】之規定，向 大法官聲請解釋。

二、對監督主管機關之函告無效持不同意見時： 「地方自治團體」對「監督主管機關」之函告無效持不同意見時，應視受函告無效 者為「自治條例」抑或「自治規則」 ，分別由該地方自治團體之「立法機關」或「行 政機關」，就事件之性質聲請司法院解釋。

三、 「地方自治團體」對「主管機關」之處分行為，認已涉及「自治法規是否違 反上位規範」而生之效力問題，而該自治法規未經上級主管機關函告無效， 無從聲請解釋時： 此時地方自治團體有二種途徑得聲請司法院解釋： （一）地方自治團體之行政機關依【地制法§75 第八項】之規定，逕向司法院聲 請解釋： 【地制法§75 第八項】規定，自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣 規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、 變更、廢止或停止其執行。

113

○

22

（二）因處分行為構成【 原 大法官審理案件法§5】 之聲請條件，而向司法院 聲請解釋：

○

1.【 原 大法官審理案件法§5 第 1 項第 1 款】： 中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其 他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法 之疑義者，得直接聲請「解釋憲法」。

○

2.【 原 大法官審理案件法§5 第 1 項第 2 款】： （1）當處分行為有損地方自治團體之權利或法律上利益，其行政機關得 代表「地方自治團體」 ，依法提起行政訴訟。於窮盡訴訟之審級救濟 後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於【大法官審理 案件法§5 第一項第二款】之要件，亦得聲請司法院解釋。

○

（2）【 原 大法官審理案件法§5 第一項第二款】： 人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依 法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有 牴觸憲法之疑義者，得聲請「解釋憲法」。

參、綜論（牴觸時得聲請司法院解釋者） 一、綜合論之，自治事項（或自治法規）牴觸上位階法規範（或有牴觸疑義時）， 可依【地制法§30 第 5 項】 、 【地制法§43 第 5 項】 、 【地制法§75 第 8 項】 、 【大 法官釋字§527】加以適用、解決之。 二、而依前述規定，得聲請司法院解釋者有： （一）就相關業務有監督權限之各級主管機關： 於「自治事項之議決或辦理」或「自治法規本身」是否牴觸憲法、法律、其 他上位階法規範尚有疑義，而未予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者。 （二）地方自治團體： 1.地方自治團體對監督主管機關函告無效之內容持不同意見時，應視受函告 無效者為「自治條例」抑或「自治規則」，分別由該地方自治團體之「立 22

108 年 1 月修正「司法院大法官審理案件法」名稱及全文 95 條，改為「憲法訴訟法」 ，並自公布後 3 年施行（民國 111 年） 。 114

法機關」或「行政機關」，就事件之性質聲請大法官「解釋憲法」或「統 一解釋法令」。 2.地方自治團體之行政機關，對監督主管機關所為處分行為，認為已涉及「辦 理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題」，且該自 治法規未經上級主管機關函告無效者，得依「地方制度法」或「大法官審 理案件法」向司法院提請解釋。

肆、理解圖 地方制度法

大法官釋字第 527 號

【§30】： 自治法規與上位階法規 牴觸 函告無效 【§43】： 地方議會議決自治事項 與上位階法規牴觸

監督主管機關 未函告無效

【§75】： 地方政府辦理自治事項 與上位階法規牴觸 監督主管機關 之處分行為， 已涉及「自治 法規是否違反 上位法規」而 生之效力問題

司法院 大法官 解釋 【地制法§75】

【大法官審理 案件法§5】

自治事項(自治法規)違背上位階法規範而得聲請大法官解釋之理解圖

115

自治事項之共同辦理、合辦事業 壹、共同辦理 一、法源依據：【地制法§21】 1 各該地方自治 地方自治事項涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）區域時，由○ 2 必要時，由共同上級業務主管機關【1】協調各相關地方自治 團體協商辦理；○

團體共同辦理或【2】指定其中一地方自治團體限期辦理。

二、評議 有關跨域合作的方式，由各該地方自治團體協商辦理為原則，由上級業務主管機關 協調「共同辦理」，或「指定」地方自治團體限期辦理為例外。

原則： 由各該地方自治團體協商辦理。 地方自治事項 涉及跨域時

協調共同辦理： 協調各相關地方自治團體共同辦理。

【§21】 必要時： 由共同上級業務主管機關

指定限期辦理： 指定其中一地方自治團體限期辦理。

跨域自治事項「共同辦理」（限期辦理）理解圖

116

貳、合辦事業 一、依據：【地制法§24】 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) (地方自治團體)與其他直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) （地方自治團體）合辦之事業，經有關直轄市議會、縣 (市) 議會、 鄉 (鎮、市) 民代表會通過後，得設組織經營之。 二、前項合辦事業涉及直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會職權 事項者，得由有關直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會「約 定」之議會或代表會決定之。

二、跨域合作之方式、程序：【地制法§24-1】 1 跨區域自治事務、○ 2 促 一、直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市） （地方自治團體）為處理○ 3 增進區域居民之福祉，得與其他直轄市、縣（市） 進區域資源之利用或○ 、鄉 1 成立區域合作組織、○ 2 訂定協議、行政契約或○ 3 （鎮、市） （地方自治團體）○

以其他方式合作，並報「共同上級業務主管機關」備查。 二、前項情形涉及直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會職權者，應 經各該直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會同意。 三、第一項情形涉及管轄權限之移轉或調整者，直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市） （地 方自治團體）應制（訂）定、修正各該自治法規。 1 跨區域之 四、共同上級業務主管機關對於直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）所提○ 2 跨區域合作事項，應 建設計畫或第一項○ 「優先給予補助」或其他必要之協助。

三、地方自治團體間合作之行政契約應載明事項： 【地制法§24-2】 （一）【地制法§24-2】： 直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）（地方自治團體）與其他直轄市、縣（市） 、鄉 （鎮、市） （地方自治團體）依前條第一項規定訂定行政契約時，應視事務之性 質，載明下列事項： （一）訂定行政契約之團體或機關。 （二）合作之事項及方法。 （三）費用之分攤原則。 （四）合作之期間。 （五）契約之生效要件及時點。 （六）違約之處理方式。 （七）其他涉及相互間權利義務之事項。 117

（二）評議： 可以解決地方跨域合作訂定行政契約的困擾，並對跨域合作經費分擔、違約 的處理，提供明確的規範。

四、合作事項之履行義務與爭議解決： 【地制法§24-3】 （一）【地制法§24-3】： 1 報 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）應依約定履行其義務；遇有爭議時，得○ 2 依司法程序處理。 請共同上級業務主管機關協調或○

（二）評議： 故跨域合作遇有爭議時，處理方式有二： 1.得報請共同上級業務主管機關協調： 由上級機關基於對地方自治團體的自治監督權，以「行政指導」的方式， 解決彼此爭議。 2.由司法程序處理： 即對行政契約內容的爭議，依行政訴訟法提起「一般給付訴訟」 ，或者對該 行政契約的法律關係成立或不成立，提起「確認公法上法律關係成立或不成 立之訴」。

118

協調： 報請共同上級業務主 管機關協調。 地方自治團體間 跨域合作事項爭議

一般給付訴訟： 對行政契約內容的爭 議，依行政訴訟法提起 「一般給付訴訟」。 訴訟

確認訴訟： 對該行政契約的法律 關係成立或不成立，提 起「公法上法律關係成 立或不成立確認之 訴」。

跨域合作事項爭議解決途徑理解圖

119

行政指導性質： 是上級機關基於對地 方自治團體之自治監 督權限，所為之協調。

行政訴訟性質： 是地方自治團體基於 公法人之地位，依行政 訴訟法之訴訟權限所 為之訴訟。

委辦事項 壹、意義 一、依【地制法§2】之規定，「委辦事項」是指地方自治團體依「法律」、「上級 法規或規章」規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之「非 屬該團體事務」，而負其「行政執行責任」之事項。 二、即「中央政府委託地方政府辦理之事項」★23: 此事項原屬於國家，但由國家機關辦理較不經濟，或是沒有地方政府辦理來 得方便，乃委託地方執行。

貳、我國法制上對委辦事項之規定 一、憲法：【憲§108】為中央立法並執行或得委託地方辦理之事項 若中央為了行政上便利，而委託省、縣辦理者，則為「委辦事項」。故可視為「委 辦事項」之總列舉。

二、財政收支劃分法：【財劃法§37】 地方政府執行之事項，屬委辦事項者，其經費之負擔，原則上由「委辦機關」負擔。

三、地方制度法 （一）【地制法§2】：委辦事項之意義。 （二）【地制法§14】：地方自治團體負有執行「委辦事項」之責任。 （三）【地制法§29】：委辦事項之名稱、核定程序。 （四）【地制法§43】： 1.地方議會議決「委辦事項」，牴觸上位階法規而無效之情形。 2.地方議決之「委辦事項」之函告無效機關。 （五）【地制法§75】： 地方自治團體辦理「委辦事項」，而違背上位階法規之無效、處理情形。

23

也就是「國家辦不經濟不方便，所以請你幫我辦」的事項。 120

參、法律責任與經費負擔 一、法律責任 （一）具有國家官署之身分： 地方執行委辦事項，乃以中央或上級政府代理人之身分辦理，此時其具有國 家官署官員之身分，與上級機關構成行政上之統屬關係。所以，不但要受中 央或上級政府之監督，也要受中央或上級政府的指揮。 （二）權限並未發生移轉： 復依【訴願法§9】規定，委辦事項者，其權限並未發生移轉，僅是由受委辦 之機關負行政執行之責，並以受委辦之機關為原處分機關。 （三）只是一種「權限的委任」 ，無須經過地方議會的議決： 委辦事項由於只是一種「權限的委任」，未經法律授權，所以地方行政首長 執行委辦事項之前，無須經過地方議會的議決。也就是說，地方議會對於委 辦事項無議決權。

二、經費負擔 （一）依【財劃法§37】規定，地方自治團體辦理委辦事項，其經費應由委辦機關 負擔之。 （二）也就是說，委辦事項所需經費亦不由地方政府負擔，而係由中央或上級政府 （即委託機關）負擔。

肆、監督（≒ 專業監督） 一、依據：【地制法§75 第 3 項、第 5 項、、第 7 項】 地方自治團體辦理委辦事項，有違背憲法、法律、中央法令、上級地方自治團體規 章者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止、停止其執行。

二、性質：合目的性監督 ＋ 合法性監督 即委辦機關（上級機關）之監督，不僅及於行為之合法性，也及於合目的性： 對委辦事項，委辦機關得為各種專業上之指示，在執行之際或之後，亦得進行「妥 當與否」之適當監督。惟「委辦事項」 ，上級監督機關雖基於專業監督，但仍須嚴格 遵守比例原則之限制。 121

三、監督對象： （一）違反憲法、法律、法規命令、行政規則、縣規章、縣自治規則者。 （二）逾越權限者。

四、監督手段： （一）撤銷。 （二）變更。 （三）廢止。 （四）停止執行。 （五）命令作為義務。 （六）代行處理。

122

「自治事項」與「委辦事項」之比較 （※口：本、效、主、權、位、經、監、監、司、處、類→本校主權未經 賤賤司粗壘） 比較項目 相同

權 限來源 ○ 主動性

自治事項

委辦事項

1.均受上級主管監督，而負其行政執行責任之地方事務類型。 2.所須人力，皆由地方政府負擔。 3.事務之處理執行，均須依法行政。 處理事務的權力，係來自於地方自 治團體之自治權。享有全面之管轄 權。

處理事務的權力，係來自於上級機 關之授與。需法律逐項授權。

由地方自治團體，依「法律」及「上 地方自治團體係被動辦理上級機關 級法規」之授權，主動辦理。

交辦之事項。

為地方自治團體固有之事務。地方 非為地方自治團體固有之事務。地

事項本質

相異

自治團體得以「公法人」地位，自 方自治團體對該事項之辦理方式， 行決定事務的處理方式。

需受上級機關之指揮、監督。

事務效果歸屬

地方政府本身

上級政府

事項處理方式

辦理事項「法定化」。

辦理事項「集體化」。

經費負擔

辦理經費由地方自治團體自行籌 措。 【地制法§25】 ：

法令訂定類型

地方自治團體得依「法律」及「上 級法規」之授權，訂定「自治條例」 、 「自治規則」。

法律位階 任務監督機關

與【1】憲法、 【2】法律、 【3】基於 法律授權之法規抵觸者，無效。

受地方民意機關監督

123

辦理經費原則上由委辦機關負責。 【地制法§29】 ： 地方自治團體為辦理上級之委辦事 項，得「依其職權」 ，或基於「法律、 中央法規之授權」，訂定「委辦規 則」 。 與【1】憲法、 【2】法律、 【3】中央 法令、【4】上級地方自治團體之規 章及規則抵觸者，無效。 受中央及上級地方自治機關監督

屬合法性監督：

監 督方式 ○

由中央各該主管機關，報行政院、 縣政府予以撤銷、變更、廢止、停 止其執行。 （撤、變、廢、停） 。

合法性暨合目的性監督： 由委辦機關予以撤銷、變更、廢止、 停止其執行。

有無違背憲法、法律、中央法規、 縣規章發生牴觸、違背疑義時，得 聲請司法院解釋之。

司 法救濟 ○

在司法解釋前，不得予以撤銷、變

未規定得聲請司法院解釋。故發生 牴觸疑義時，不得請求司法解釋。

更、廢止、停止其執行。 上級之干預有可能成為行政處分， 視為上對下之監督，原則上不得提 有救濟之機會。

124

起救濟。

地方自治法規 地方自治法規之意義、類型 壹、意義 一、 「地方自治法規」是地方自治團體（直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市），得就 其自治事項，或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。性質上為「單行 法規」，僅適用於該地方自治區域內。 二、 【地方制度法】之相關重要規定： （一）最狹義之自治法規包含「自治條例」及「自治規則」：【地制法§25】 （二）委辦規則為狹義自治法規之一種。【地制法§29】 （三）自律規則為廣義自治法規之一種。【地制法§31】

125

貳、分類 共計有四項：

一、自治條例【地制法§25】 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項，或依法律及上級法規之授權， 制訂「自治法規」， 「自治法規」經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者， 稱「自治條例」 。

二、自治規則【地制法§25】 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項，或依法律及上級法規之授權， 制訂「自治法規」 。 「自治法規」由地方行政機關訂定，並發佈或下達者，稱「自治 規則」 。

三、委辦規則【地制法§29】 直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所，為辦理上級機關委辦事項，得依 其法定職權，或基於法律、中央法規之授權而訂定者。委辦規則應函報「委辦機關」 「核定」後發布之。

四、自律規則【地制法§31】 地方立法機關得訂定自律規則。係地方立法機關行使法定職權時，必要之成文行為 規範。由各該立法機關發布，並報各該上級政府「備查」。

126

地方自治法規之生效 壹、公布、發佈 一、自治條例：【地制法§32】 經地方立法機關議決後，函送各該地方行政機關，地方行政機關收到後，除 （1）法律另有規定、或 （2）提起覆議、或 （3）報請上級政府予以函告無效、或 （4）聲請司法院解釋者外， 應於三十日內公布。

二、應經核定之自治法規、委辦規則： 【地制法§32】 （一）原則： 「核定機關」應於一個月內為核定與否之決定，而各該地方行政機關應於核 定文送達三十日內公布或發布。 （二）例外： 1.核定機關核定逾期，視為已核定，由函報機關逕行公布或發布。 2.但因內容複雜、關係重大，須較長時間之審查，經核定機關具明理由函告延 長核定期限者，不在此限。

貳、生效日：【地制法§32】 一、原則 （一）自公布或發布之日起算至第三日起，發生效力。 （二）特定有施行日期者，自該特定日起發生效力。

二、例外 （一）自治法規、委辦規則，地方行政機關未依規定期限公布或發布者，該自治法 規、委辦規則自期限屆滿之日起算至第三日起發生效力，並由地方立法機關 代為發布。 （二）經上級政府或委辦機關核定者，由核定機關代為發布。

127

地方自治法規總整理表 自治條例 事項 依據

自治規則 自治事項

法律或上級法規之授權

委辦規則

自律規則

委辦事項

議會自律事項

地方立法機關基於職權範圍內之事項，具 針對自治事項，其法定職權或基於法 依其法定職權，或基於法律、中央法 有自治、自律之權責，而得自行訂定內部 律、自治條例之授權。 規之授權。 規則，以履行其職務。

訂立機關

地方立法機關

地方行政機關

地方立法機關

法規名稱

直轄市法規、縣（市）規章、鄉 （鎮、市）規約。

規程、規則、細則、準則、辦法、綱要、標準。

要點、辦法、規則、作業規定…等。（由 地方議會自行定名）

性質

監督程度 規範事項

相當於「行政命令」，由地方行政機關訂定。 相當於地方性法律： 由地方立法機關制定，有類似於 法律保留之限制。 地方行政保留 行政一體、層層節制 有罰則須核定，無則備查 1.議會保留事項。 2.重要事項。 3.限制居民權利義務事項。

牴觸無效之 1.憲法 2.法律 上位階法規 3.基於法律授權之法規 範 4.上級自治團體自治條例

函告無效

備查

核定

1.依授權之自治事項。 2.依職權之自治事項。

1.憲法 2.法律 3.基於法律授權之法規 4.上級自治團體自治條例 5.該自治團體自治條例

備查

1.上級政府委辦事項。 2.授權及職權事項。

1.議事程序及運作。 2.議會紀律及懲戒。 3.其他議會內部事項。

1.憲法 2.法律 3.中央法令： （1）中央法規命令 （2）中央職權命令 （3）中央行政規則

1.憲法 2.法律 3.中央法令： （1）中央法規命令 （2）中央職權命令 （3）中央行政規則 4.上級自治法規： （1）自治條例 （2）自治規則

直轄市由行政院、縣（市）由中央各該主管機關、鄉（鎮、市）由縣 由「委辦機關」予以函告無效。 政府予以函告無效。

128

議會自律原則： 屬於「議會內部規範」，由地方立法機關 自行訂定。

地方自治法規之效力位階（法制上規定） 一、憲法 （一）具體規定： 1.【憲§171】 ：法律與憲法牴觸者無效。 2.【憲§172】 ：命令與憲法或法律牴觸者無效。 3.【憲§116】 ：省法規與國家法律牴觸者無效。 4.【憲§125】 ：縣單行規章，與國家法律或省法規牴觸者無效。 （二）惟我國憲法僅基本決定「地方法規之位階低於憲法、法律，並不得牴觸憲法 與中央法律」，但地方法規與中央法令之效力位階，則未有進一步之規定。

二、中央法規標準法 依【中央法規標準法§11】：法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級 機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。

三、地方制度法 地方制度法除具體表明「自治法規牴觸上位法規範者，無效」之原則外，另對「地 方法規與中央法令之效力位階」，依【地制法§30、31】，作出四項明確規定： （一）自治條例： 與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例牴觸者，直 轄市由行政院、縣（市）由中央各該主管機關、鄉（鎮、市）由縣政府予 以函告無效。 （二）自治規則： 與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例、該自治團 體自治條例牴觸者，直轄市由行政院、縣（市）由中央各該主管機關、鄉 （鎮、市）由縣政府予以函告無效。 （三）委辦規則： 與憲法、法律、中央法令牴觸者，由「委辦機關」予以函告無效。 （四）自律規則： 與憲法、法律、中央法規、上級自治法規牴觸者，無效。 129

「地方自治法規」與「中央法令」之法位階關係分析 壹、原則 地方制度法較憲法作成更細緻之劃分，並重申「中央法破地方法」之基本精神。

貳、重點 而目前「地方自治法規」與「中央法令」之效力位階關係，茲將重點分述如下：

（一）解釋性行政規則並不當然拘束自治法規： 上級監督機關對其自治事項所為適法性監督，自當尊重地方自治團體對於 適用法律上不確定法律概念所享有之判斷餘地，就此可知，解釋性行政規 則並不當然拘束自治法規，上級機關仍須尊重地方自治團體對自治事 項之判斷餘地。

（二）自治條例與國家法令重疊、互補之允許： 1.就過去、現在「均無」國家法令加以規範之事項，得以自治條例加以規範。 2.對國家法令所規範之事項，自治條例「以不同目的」加以規範。 3.「原有國家法令規範認為已無必要而廢止」時，地方仍制定自治條例加以 規範。

（三）委辦規則低於中央各類命令及行政規則： 1.基本上，委辦事項並非地方自治團體之固有行政領域，係基於行政效率、 事務處理之便利性，交由地方自治團體辦理。因此，地方行政機關訂定 委辦規則的前提是依法定職權、法律或中央法規之授權，以補充法律、 中央法規之不足。 2.況且，上級政府對地方自治團體所辦理之委辦事項，其監督之密度較自 治事項為高，不但可進行合法性審查，亦可進行合目的性（即全面性） 監督。 3.地方行政機關依此前提而訂定之委辦規則，自不同於依自治事項所訂定 之自治法規，其位階低於憲法、法律、中央法規命令、中央職權命令、 中央行政規則等。 130

（四）自律規則不得牴觸「中央法規」與「上級自治法規」 （任何上位階法 規） ： 1.所謂「中央法規」應包括中央之法規命令、職權命令在內。惟「行政規 則」部分，純屬行政機關內部秩序運作之事項，並不可能涉及地方立法 機關之議事自律部分。 2.所謂「上級自治法規」，係指上級地方自治團體所訂定之「自治條例」 與「自治規則」而言。

131

憲法 法律

法律授權事項 中央

中央立法並執行事項

法規命令 行政命令

行政規則

（含職權命令）

議會自律事項

自治事項

直轄市 縣（市）

委辦事項

解釋性 行政規則

自治條例

自律規則 （最低）

自治規則

委辦規則

法規效力位階理解圖 132

自治條例 壹、意義 一、依【地制法§25】 ，自治條例是地方自治團體得就其自治事項，或依法律或上 級法規之授權，制訂「自治法規」 。且此自治法規，須經地方立法機關通過， 並由各該行政機關公布。 二、性質上為單行法規，僅適用於該地方自治區域內。 三、其係經由民主選舉產生之代表，經公開、嚴謹之審議程序所制定，故此種自治法規， 當具有民主正當性、合法性。

貳、名稱 一、在直轄市稱直轄市「法規」 ，在縣 (市) 稱縣 (市)「規章」 ，在鄉 (鎮、市) 稱鄉 (鎮、 市)「規約」。【地制法§26】

二、自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱： 旨在彰顯地方單行法之特質，避免與國家之法律、行政機關訂定之法規發生混淆。

133

參、規定事項 依【地制法§28】，下列事項應以自治條例規定24之：

一、議會保留： 法律或自治條例規定，應經地方立法機關議決者。

二、干涉保留： 創設、剝奪、限制地方自治團體居民之權利義務者。

三、制度保留： 關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。

四、重要社會保留： 其他重要事項，經地方立法機關議決，應以自治條例定之者。

肆、自治條例制訂之相關適用理論 一、重要性理論： （一）自治條例所規定之事項，與【中標法§5】之立法內容規定相當類似。至於其 他重要事項，亦採取「重要性理論」 ，透過民主代議機關之議決，加以認定。 （二）所謂「重要事項」是指： 1.指應由地方立法機關依該事項性質，以議決的方式加以認定之事項。 2.除依地方制度法，或其他法律另有特別規定，該權限屬於地方行政機關之 職權，否則凡經地方立法機關議決，屬重要事項應以自治條例定之者， 及應依該決議辦理。

二、法律先佔理論： 「就國家法明示或默示先佔之事項，如無法律之明確授權，即不得制訂條例」，此 即所謂「法律先佔理論」。

24

「經上級機關決定需以自治條例定之者」 ，並非絕對必須以「自治條例」訂定之法定要件。 134

肆、核定與備查 一、核定：有罰則之自治條例 （一）自治條例如定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關「核定」後 發發布。【地制法§26】 （二）直轄市 → 「行政院」。 縣（市）→「中央各該主管機關」。

二、備查：一般自治條例 （一）直轄市法規：發布後，應報中央各該主管機關，轉行政院「備查」。 （二）縣（市）規章：發布後，應報中央各該主管機關「備查」。 （三）鄉（鎮、市）規約：發布後，應報縣政府「備查」。

135

自治條例之行政罰 壹、原則（權限設定） 一、僅自治條例得為行政罰之規定： 除依【地制法§26】規定外，另依【地制法§28】地方自治法規有關人民自由權利之 限制者，尚須經直轄市、縣(市)議會完成三讀，始可有行政罰之規定。

二、「自治規則」、「委辦規則」不得有行政罰之規定： 「自治規則」及「委辦規則」，係由各該地方行政機關訂定者，未具法律具體明確 授權，亦未由地方立法機關通過，故不得有罰則之規定。

三、鄉（鎮、市）不賦予行政裁罰權： 鑑於鄉（鎮、市）幅員不大，如果賦予裁罰權，將有一縣數制之情形發生，而影響 法制序之維持，故排除其裁罰權之賦予。

貳、法制依據：【地制法§26】 一、直轄市法規、縣 (市) 規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或 其他種類之行政罰。 二、其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。

參、行政罰之種類 一、罰鍰： 最高以新台幣十萬元為限，得規定連續處罰之。

二、其他行政法種類：（停、停、其、扣） （一）勒令停工。 （二）停止營業。 （三）吊扣執照25。 （四）其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。

25

不得「吊銷執照」 。 136

肆、綜合言之 一、有罰則之自治條例，需謹慎杜絕地方法規之浮濫，妨礙基本人權： 除採法律保留外，並應嚴格遵守比例原則…等法治原則。

二、地方制度法賦予直轄市、縣（市） 裁罰權，其性質為行政秩序罰： 而不同於日本地方自治法賦予地方公共團體之「行政刑罰」。

137

「法律」與「自治條例」的區別 法律與地方自治條例，二者均為立法機關經三讀程序，對一定事項加以制訂，並經由行 政機關所公布，但其區別上仍有不同之處，茲份述如下：

（※口：機、序、是、位、名、地→積蓄是未明地） 比較項目 相同

制訂機關

法律

自治條例

均為立法機關經三讀程序，對一定事項加以制訂，並經由 行政機關所公布。 由地方立法機關（直轄市議 由立法院經經三讀程序所制 會、縣市議會、鄉鎮市民代表 訂。 會）經三讀程序所制訂。 自治條例由地方立法機關通

制訂程序

法律經立法院通過，由總統於 過，並由地方行政機關於 30 10 日內公布，並經行政院院長 日內公布。如規定有罰則時， 及有關部會首長之副署【憲法 應分別報經行政院、中央各該 §37】、【增修條文§2】。 主管機關核定發佈，其未規定 罰則者，應報監督機關備查。

【地制法§28】：

相異

應以自治條例規定之事項包

規定事項

括： 【中標法§5】： 應以法律規定之事項，包括： 1.法律或自治條例規定，應經 1.憲法或法律明文應以法律定 地方立法機關議決者、 之者、 2.創設、剝奪或限制地方自治 2.國家之機關組織、 團體居民之權利義務者、 3.人民之權利、義務事項、 4.其他重要事項應以法律定之 3.關於地方自治團體及所營事 者。 業機構之組織者、 4.其他重要事項，經地方立法 機關議決應以自治條例定之 者。

138

效力位階

【地制法§30】： 【憲法§171】： 不得牴觸憲法、法律、基於法 法律不得牴觸憲法，牴觸者無 律授權之法規（法規命令）、 效。 上級自治團體自治條例，牴觸 者無效。

名稱

【地制法§26】： 應分別冠以地方自治團體名 【中標法§2】： 稱，在直轄市稱直轄市法規， 法律依其性質，定名為法、 在縣（市）稱縣（市）規章， 律、條例、通則。 在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市） 規約。

適用地區

其性質為地方性法律，以該自 除有特別規定外，原則上以全 治團體之區域為適用領域並 國為適用之區域。 發生效力。

139

「自治條例」與「法規命令」之比較 （※口：機、規、名、監→雞歸民間） 比較項目

自治條例

法規命令

一、二者均為一般性、抽象性之規定。

相同

二、二者均涉及人民權利義務之規定，並對外發生法律效 果。

制定 機 關

由地方立法機關通過，各該地 係由法律授權，由行政機關經 方行政機關公布。 法定程序訂定。

規 範事項 ○

乃對自治事項所為之規制。例 乃基於法律之授權，而對不特 如： 【地制法§28】所規定之事 定多數人、且對外發生法律效 項。 果之一般性、抽象性規定。

名稱 ○

在直轄市稱「法規」 ，在縣 (市) 依性質定名為「規程」、「規 稱縣「規章」 ，在鄉 (鎮、市) 稱 則」、「細則」、「準則」、「辦 鄉 (鎮、市)「規約」 。 【地制法 法」 、 「綱要」 、 「標準」 。 【中標 §26】 法§3】

監 督方式 ○

1.依法應經上級機關核定者， 於核定後始得發布；數機關會 同訂定之法規命令，依法應經 一般自治條例，亦需報中央各 上級機關或共同上級機關核 該主管機關、縣政府「備查」。定者，應於「核定」後始得會 如定有罰則時，應分別報經行 銜發布。【行政程序法§157】 政院、中央各該主管機關「核 2.基於法律授權訂定之命令， 定」後發發布。 原頒訂之機關，亦應將該「法 規命令」送立法機關，而受立 法機關之監督。【立法院職權 行使法§60】

○

相異

140

自治規則 壹、意義：【地制法§27】 一、 「自治規則」是指地方自治團體，就其自治事項，得依法定職權或基於法律、 自治條例之授權，而由各該行政機關制訂、公布之地方自治法規。 二、性質上屬於地方行政機關所訂定之行政命令，屬行政權之作用。 三、依【地制法§27】，可從制定之依據，再將自治規則區分為二種： （一）職權自治規則： 依其職權所制訂之。 （二）授權自治規則： 基於法律、自治條例之授權制訂之。

貳、名稱 依【地制法§27】，應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、 規則、細則、準則、辦法、綱要、標準。

參、備查 依【地制法§27】，自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定， 分別函報有關機關「備查」：

一、法律授權訂定者： 函報「法律所定中央主管機關」備查。

二、依法定職權訂定者： 函送「上級政府」備查。

三、依自治條例授權訂定者： 函送「各該地方立法機關」查照。

141

肆、發布程序 基本上與「中央法規標準法」之中央法規發布程序類似，主要目的為：

一、顯示中央與地方法規，均具程序正義與一致性。 二、經由查照程序，就自治規則是否違反憲法、法律、法律授權之法規、自治條 例…等上位階法規，加以必要性之審查： 使地方行政機關不至因有訂定行政規則之行政立法權，而破壞法效力位階。

142

「自治條例」與「自治規則」之比較 比較項目 相同

自治條例

自治規則

均係地方自治團體，對於自治事項，基於職權或法律之授 權，所訂定之自治法規。

法規性質

性質上屬地方立法機關通過 性質上屬地方行政機關制訂 之「地方性法律」。 之「行政規則」。

規範事項

乃地方行政機關內部運作之 乃涉及地方政府組織、居民權 規定，非直接對外發生效力， 利義務事項之規定，並得就居 並不得對居民之權利義務加 民違反自治義務處以裁罰。 以裁罰。

訂定機關

經地方立法機關三讀通過，並 由地方行政機關訂定，並發布 由各該行政機關公布者。 或下達。

名稱

應分別冠以各該地方自治團 應分別冠以各該地方自治團 體之名稱，在直轄市稱「法 體之名稱，並得依其性質，定 規」，在縣 (市) 稱「規章」， 名為規程、規則、細則、準則、 在鄉 (鎮、市) 稱「規約」。 辦法、綱要、標準。

效力位階

效力低於自治條例： 效力高於自治規則： 與憲法、法律、基於法律授權 與憲法、法律、基於法律授權 之法規、上級自治團體自治條 之法規、上級自治團體自治條 例、該自治團體自治條例牴觸 例牴觸者，無效。 者，無效。

監督方式

應於發布後，分別函報有關機 關備查： 1.法律授權訂定者： 一般自治條例，亦需報中央各 函報「法律所定中央主管機 該主管機關、縣政府「備查」。 關」備查。 如定有罰則時，應分別報經行 2.依法定職權訂定者： 政院、中央各該主管機關「核 函送「上級政府」備查。 定」後發發布。 3.依自治條例授權訂定者： 函送「各該地方立法機關」 查照。

相異

143

委辦規則 壹、意義 一、依【地制法§29】 ， 「委辦規則」是指地方自治團體為辦理上級機關委辦事項， 依其法定職權，或基於法律、中央法規之授權，而訂定之行政規則。 二、故「委辦規則」所辦理之事項均為「委辦事項」： 而「委辦事項」依【地制法§2 第 3 款】之定義，皆屬國家或上級政府之事務， 乃基於行政效益或行政上之便宜，而交付地方機關辦理。 三、而基於「法定職權」或「法律、中央法規之授權」之訂定依據不同，委辦規則又可 區分為「職權委辦規則」與「授權委辦規則」二種。

貳、特性 一、所辦理者皆屬上級政府委付地方辦理之事項： 且因有法規依據，該地方行政機關不但不得推辭，且負行政執行之責任。

二、執行所需之費用，應由委辦機關負擔。 三、需經上級政府「核定」後，始得發布： 乃為避免上級政府之政策不能貫徹，或是各地方政府過度便宜行事。

四、如經委辦機關撤、變、廢、停，不得聲請解釋。

參、名稱 依【地制法§29】 ，準用「自治規則」之規定。即應冠以各該地方自治團體之名稱，並得 依其性質，定名為規程、規則、細則、準則、辦法、綱要、標準。

肆、監督方式 依【地制法§29】，委辦規則應函報委辦機關「核定」後發布之。

144

伍、效力【§30 第 3 項】 一、與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。 二、發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。

陸、綜論（「自治規則」與「委辦規則」之混淆） 「自治規則」與「委辦規則」在概念上容易區分，但在我國實務上，二者卻常容易混淆， 主要原因有二：

一、二者定名相同，難以從名稱上加以區辨。 二、「自治事項」與「委辦事項」二者規制事項之內容，本來就不易區分，進一 步導致「自治規則」與「委辦規則」更難以區別。

145

自律規則 壹、意義 一、 「自律規則」是指地方議會、代表會，基於職權範圍內之事項，具有自治、 自律之權責，而得自行訂定內部規則，以履行其職務。 二、規定事項除議員自律外，亦包括議會、代表會內部各種規則之制定。例如： 各種委員會之設置辦法、議會旁聽規則、人民請願案處理辦法、議員質詢辦 法…等。 三、依【地制法§31】規定，地方立法機關得訂定自律規則。

貳、監督方式 由各該立法機關發布，並報各該上級政府「備查」。

參、效力 與憲法、法律、中央法規、上級自治法規牴觸者，無效。

肆、主要規範事項 地方議會、代表會，基於「議會自律」，得就下列四事項進行規範：

一、議會議事程序： 例如：提案方式、開議法定人數、讀會程序、表決方式..等。

二、議會內部事項： 例如：內部人員配置、編制、執掌。

三、議會內部秩序、紀律、懲戒事項。 四、其他自律規則。

146

伍、有關「議會自律」之實務見解 一、【釋§342】解釋理由書： 國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自 行訂定之議事規範為之，議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原則， 行政、司法或其他國家機關均應予以尊重，學理上稱之為「國會自律」或「國會自 治」 。

二、【釋§381】解釋理由書： 民意代表機關其職權行使之程序，於不牴觸憲法及法律範圍內，得依其自行訂定之 議事規範為之，學理上稱為「議會自律」或「議會自治」。 三、以上解釋，雖係針對立法院及國民大會之內部自律，但於地方自治團體之立法機關， 亦當可適用。

147

地方法規相關問題 國會對行政命令的監督模式 壹、主要方式 大致上可分為四種：

一、同意權保留 依授權所訂之行政命令，應先送國會，待國會同意後，始得公布或生效，係對行政 命令之一種「事前監督」。

二、廢棄請求權保留 依授權法之授權，所訂定之行政命令，於公布後送國會審查。國會保留嗣後請求行 政機關廢棄命令之權，係對行政命令的一種「事後監督」。

三、課予單純送置義務 在授權之母法中規定，行政機關有義務將依授權制訂之命令送置國會審查，至於先 送置或以送置為命令之生效要件，則由立法者決定之。

四、國會聽證權保留 行政機關依授權母法所訂之行政命令，非經國會之聽證程序，不得公布。

貳、我國過去實務規定:係採「課予單純送置義務」 。 一、【中央法規標準法§7】： 各機關依其「法定職權」或「基於法律授權訂定」之命令，應視其性質分別「下達」 或「發布」，並即送立法院。 二、實務運作上，立法院對於行政院所函送的命令，大部分都以「查照案」通過，少有 通知原機關更正或廢止者。

148

參、現行規定:傾向「廢棄請求權保留」 一、 【立法院職權行使法§60】： 一、各機關「依其法定職權」或「基於法律授權訂定」之「命令」送達立法院後， 應提報立法院會議。 1 違反、變更或牴觸法律者，或○ 2 應以法律規 二、出席委員對於前項命令，認為有○ 定事項而以命令定之者，如有十五人以上連署或附議，即交付有關委員會審 查。

二、為強化立法院對行政院命令的監督，遂於【立法院職權行使法】中有新的規定。

149

地方自治團體之法令解釋權 壹、地方自治團體法令解釋權引發之爭議 一、地方與中央對「法令」之解釋上認知有所不同，則可能引起如下爭議： （一）中央與地方之間對於法令之釋示不同時，究以中央或地方之解釋為準？ （二） 地方擁有法令解釋權，但同一事項而全國各地方自治團體其見解又不一致時， 便可能產生秩序之混亂現象。 （三）地方以具有法令解釋權為由，對其自治事項自為法令解釋，自行其事，則地 方居民之權利，又豈不易受侵害？相反的，剝奪地方法令解釋權，地方就需 完全受中央法令規範、由上而下的指揮監督，地方自治之精神便遭淘空？ 二、此一困境，在如何取得「團體自治」與「自治監督」之平衡，實為各國地方自 治落實上所面臨之難題。

貳、重要原則 一、地方法規不得牴觸中央法令： 基本上，就法規範位階而言，地方法規不得牴觸中央法令。中央主管機關法令之 釋示，自可拘束地方自治團體，地方亦當遵守中央法令之規範。

二、對「自治事項」（自治條例、自治規則）應有解釋權： （一）地方自治團體對於地方自治領域內之「自治事項」 （亦即本於【憲§110】 、 【地 方制度法§18、19、20】所賦予，可自為立法並執行之事項） 。故地方自治團 體對於其自治事項之立法，進而訂定之自治條例、自治規則，自應有解釋之 權，應無疑義。 （二）若地方自治團體有自主負責之自治核心領域，地方自治團體對自治事項有權 自為立法並執行之權，但無法令解釋權，豈又能形成自我負責？

三、對「委辦事項」（委辦規則）應無解釋權： 地方自治團體對於上級政府交付辦理之委辦事項，此時地方自治團體居於機關之間 的關係，並非自治主體之地位，應受中央主管機關對於法令解釋之拘束，亦無法 令解釋之權。

150

第七章 地方事務之處理：治理論 各類治理理解圖

151

地方治理 壹、意涵 一、 「地方治理」是一套地方公共事務治理的機制，包含正式與非正式的規則、結

構及過程： 它決定了個人與地方組織行使權利的方式，是讓地方政府蛻化成具有公共企 業精神的政府，使地方政府體制和組織更具活力及競爭力。 二、 「治理」是探討「國家/政府」與「民間社會」的互動關係與現象： 過去國家、政府係由上而下管理民間社會，但是到了二十世紀末期，轉由政府訂定 政策與規範，由企業、非政府組織加以執行。

三、 「地方治理」堪稱公共權威「向下」與「向外移轉」： 此種趨勢造成地方事務參與的多元化與分散化，且參與者間又相互依存，而產 生多層次的連結關係。

四、 「地方治理」也是一種相互學習的政策過程： 參與政策網絡的利害關係人在討論互動中彼此設定標竿，相互學習經驗。最終目的 在提升地方政府的治理能力，或是提升「社會政治系統」的治理能力。

五、透過公開意見表達、討論，以建立決策所需的正當性： 於是，在「地方治理」的觀點下，地方政府得更積極的與各地方利害關係人互動、 合作，透過公開意見表達、討論，以建立決策所需的正當性。

貳、特性 「地方治理」具有下列特性：

一、多元利害關係人： 決定主體不再侷限於中央與地方政府，地方公共問題不能由政府當局片面解決， 而是有賴各方人員與組織的合作。且全國性政策、地方性事務的釐定和執行，其 決定主體已不再侷限於中央與地方政府二者，還包含公、私組織和志願性團體， 彼此互動而形成一種複雜的網絡關係。

152

二、正式與非正式的規則： 在互動中，兩者均受到重視，彼此間會產生不同的優先順序。

三、政府和社會的界限已經難以區分： 除了市場機制外，也重視政府原有的層級權威及合作的網路關係。在治理的過程 中，政府機關、準政府部門、私部門、志願性團體、社區等，都涉入並且影響公 共政策和公共服務的提供。

四、應考慮社會重視的價值： 除了目標與手段外、投入與產出的因素外，也應考慮社會重視的價值，例如：誠實、 透明、廉潔等。

五、應考慮各利害關係人間權力互動： 地方治理之下所有的參與者（如：地方政黨領導者、準政府組織、行政人員、私人 企業….等），透過市場模式，彼此在互信互惠下參與，提高地方政府治理的能力。

參、特質 一、強制性權力的退化： 地方政府仍是公共權威的來源，但逐漸放棄強制角色，指導、協調、合作的角色應 該同步加強。

二、權威的外放與賦予： 充分授權、參與多元化，是治理地方事務的主要目標。

三、地方團體參與的多樣化： 應使基層自治組織或團體多元化，允許個人參與管道的多元化，充分利用 E 化設備， 達成基層民主或地方民主。

四、夥伴關係、網路關係及共同參加型政府： 地方事務變成真正的地方民眾事務，鼓勵全民、多層次參與，大家一起加入政策網 絡當中。

153

地方治理之原則 地方治理的主要原則有：

一、由下而上原則、 二、多元參與原則、 三、社區化原則、 四、夥伴關係、 五、服務導向原則、 六、民主行政原則。

154

我國之地方治理 壹、我國地方治理之現況（依地方治理觀點析論我國「自治事項」 之發展） 一、地方制度法對於促進「地方治理」發揮功能、達成目標之方法，未有規定： 地方制度法雖規定有地方自治團體應辦理之事務，也有相關法定權力，但對於促進 其發揮功能、達成目標之方法，卻未有規定。且最大困難在於，一方面要維持地方 政府解決地方問題的能力，另方面又要求此一過程符合民主程序。

二、地方政府既要回應外界挑戰，又要符合其公權力職責： 若從地方治理之觀點，乃是期望今日政府在提昇效率、參與市場競爭之餘，也要 考量地方特性與需求，如此政府才能既回應外界挑戰，而又符合其公權力之職責。

三、地方政府之自治事項，於治理觀點下應發揮應有的功能： 地方政府之自治事項，於治理觀點下，應基於民主政治，綜合環境特性、文化差異、 資源多寡、既有法規，以發揮應有的功能。

貳、地方治理為台灣地方自治提供的未來新模式 現在模式

未來新模式 走向法律保留式地方自治模

自治監督面

式：

監護型自治行政

落實地方自治價值，建構分權 合作的中央與地方府際關係。 走向動態過程模式：

府際關係面

靜態法制模式

以利害關係人為主的政策網 絡。 走向組織現代化： 重視成果甚於流程，將編制預

政府管理面

算當成決策過程，整合行政系

傳統管理模式

統， 加強績效測量與標竿學 習、品質管理、彈性工作安排 與配置等。

155

地方治理的實現策略（活化管理方式） 「地方治理」是讓地方政府蛻化成具有公共企業精神的政府，使地方政府體制和組織更 具活力及競爭力。具體而言，即「活化參與、民營化、營造協力」三 P 原則的建立，而 三 P 原則的基礎是五 D：移轉、民主化、分權化、解除管制、發展。故有 5D 的基礎工 程，3P 才能發動。

壹、3P 行動原則 一、活化參與： 公民參與可以培養公民對生活環境的認同，彌補政策資訊的不足，亦可透過公、私 部門「合作生產」的方式激發參與的意識。

二、運用民營化： 政府部門由簽約外包、業務分擔、共同生產或解除管制等方式，將部分業務交由民 間部門經營，惟政府需負最後的公共責任，可把更多的資源放在民間社會，以發揮 創意與活力。

三、營造協力： 協力是一種非零和賽局的認知，形成互利、互補、互依的關係網路，以達資源

極大化使用的目標。

貳、5D 基礎工程 一、移轉（distract） ： 指原本由政府提供的公共事務，移轉給社會共同分擔。

二、民主化（democracy）： 透過法定的程序將政府權力釋放出來。

三、分權化（decentralization）： 中央將權力下放給地方政府，增加地方政府的自主性，使基層政府能快速回應民眾 的聲音。

156

四、解除管制：（deregulation）： 降低政府的管制干預，引入市場機能與規範。

五、發展（development）： 發展民眾基本生活需求與選擇自由的滿足。

157

地方治理能力 壹、建構途徑 具體而言，提升地方政府治理能力的途徑有：

一、建立組織內部關係網絡 工作指派應是跨單位的共同合作，各單位間的資源是共享的，而各單位應建立本身 的「核心能力」，作為彼此合作與分工的基礎。

二、建立與外界環境關係網絡 應重視地方政府與環境是互賴的，彼此交換資源、彼此信賴、透過協商解決彼此的 衝突。

三、改造地方政府的管制功能 管制目的在於提升被管制者的競爭力，應重視跨政府間的相互支援，而非各守本位、 並對管制功能進行不定期檢討，著重「監督」與「複查」，而非直接管制。

四、強化民選官員的決策職責 包括：塑造並支持基層社區發展；給予地方政府明確的指引；對民眾、企業、第三 部門建立協商與動員能力；面對國家與國際社會時，能充分反映地方利益。

貳、提升「治理能力」之具體方式 一、採「計畫導向」的運作模式 施政計畫為地方機關作為的主要依據，應以「計畫導向」打破原有單位間的本位主 義，促成各機關間的分工合作，達成提升地方政府能力的目標。

二、以增進地方公共利益為目標 今日提升地方政府治理能力的關鍵，不在於藉由何種手段提供公共服務，而在於 如何實質增進地方的公共福祉。

158

三、提升政府治理能力應涵蓋政府各層面，是為一綜合策略 具體作法包括： 1.強化副首長的職能，使其基於首長的授權，成為各計畫與各部門間的協調者、監 督者。 2.強調現有各單位間的整合，及組織內部對計畫的規劃、協調、管考功能。 3.計畫前應先行諮商，計畫過程中隨時進行管考，及時進行必要的調整，計畫結果 應作為獎懲依據，及下次計畫之參考。

四、監督考評的目標管理： 民選首長不再針對各單位設定績效標準，而是各單位依施政計畫自行提報配合措施， 並成為首長課責之依據。立法機關僅需以各計畫為監督目標，毋須瑣碎的查核各機 關的細部作法。地方民眾則可依計畫落實程度、地方參與情形，作為評斷依據。

159

多層次治理（Multi-level Governance） 壹、定義 一、「多層次治理」 （Multi-level Governance）係由學者蓋利馬克（Gary Marks）首 先採用，主要在說明跨疆界、跨層級的多層次結構運作，用以探討歐盟制度改 革後所面臨的結構性問題。

二、 「多層次治理」是指在不同制度層次上，各個治理系統間協商式的交易行為： 是用來彌補層級節制或命令控制的官僚無能，所衍生出的一種重要協調工具。 可視為一種解放與驅逐官僚體制的方式。 三、是以議價方式來達成公共服務，以公私交流決定公共服務的內容： 「多層次治理」一方面地方政府公共服務是以議價方式來達成，而非單方屈服於中 央政府的規定，另方面主張以公私交流、而非由地方政府單方決定公共服務的內。

四、 「多層次」意指各行政層級的互動性與相互依存性增加： 政府與非政府行為者的互動性、相互依存性也越來越密集。

貳、意涵 可從四個面向界定「多層次治理」：

一、治理概念的運用： 強調過程甚於制度，本質上是以促進整體利益的方式，將不同制度層次進行整合的 過程。

二、包含多層次政府的治理： 指不同制度層次之間垂直或水平的特定關係。其關係不是層級式的配置，而是從複 雜的系絡中界定出來的。

三、協商式秩序： 相對於正式合法機構所制定的秩序，抑或傳統科層控制，多層次治理的秩序是透過 協商而產生的，其互動產出難以預料，且抗拒任何強加的秩序規範。

160

四、可作為政治競賽的治理架構： 多層次治理的規範架構十分鬆散，故能給予行為者較大的空間從事策略性及自發性 行為。

參、「傳統府際關係」與「多層次治理」的區別 一、傳統府際關係： （一）屬一種層級節制的關係： 從憲政制度所規範，係屬一種層級節制的關係，是垂直的監督控制關係。 （二）中央與地方存係制式的監督指揮關係： 在傳統府際關係下，中央與地方政府兩者間存在的是制式的監督指揮關係。

二、多層次治理： （一）主張改變傳統垂直監督控制，改採激發、誘導或促成等多元方式： 多層次治理並非否定政府重要性，而是主張其改變傳統垂直監督控制、主宰 命令式的運作方式，改採激發、誘導或促成等多元方式，爭取政策利害關係 人支持而建立合作網絡，也基於互惠原則來分配彼此權責。 （二）是各參與者間進行權責分配，重新定位個別角色與功能： 多層次治理不是政府將業務委外處理，也非政府授權其他機關取代其功能， 而是各參與者間進行權責分配，亦即地方政府與其他參與網絡者，經由一定 的權責重分配程序，重新定位個別角色與功能，並接受其他參與者課責的途 徑。

161

多層次治理之類型 壹、第一類型的多層次治理特徵 一、一般目的之管轄： 決策分散在各行政管轄領域。

二、單一行政機關領域成員： 例如：中央政府、區政府、地方政府等，並無跨機關或跨單位成員。

三、管轄層級有限性： 涵蓋管轄層級較少且單純，例如：其府際權力關係可能僅涉及聯邦、邦及地方政 府三個層級而已。

四、整體性且持久性組織構造。

貳、第二類型的多層次治理特徵 一、任務取向的管理領域。 二、具交叉型成員。 三、管轄層級多。 四、制度運作彈性。

162

網絡治理 壹、起源與意義 一、 「網絡」 （Networks）一詞最早被用以分析與描述人際互動關係，後來被運用到組織 間的網絡關係，特別著重於多元組織間相互依賴的結構，1970 年代開始被政治學者 所重視。

二、「網絡治理」是一種治理的型態，是「科層」、「市場」、「治理」的綜合體， 由新的網絡來取代正式的組織： 正式組織的特徵是「緊密的連結」，然而，網絡內部的行動者只有「鬆散的連結」， 許多研究者將組織視為一種「科層」體制，將市場視為一種「無政府主義者」，而 這種混合的網絡型態（Networks），就是一種新的「治理」（Governance）制度。

三、網絡途徑（網絡治理）可以詮釋政策過程的實際運作狀況： 更能闡釋政策形成過程中，參與者互動所構成的正式與非正式關係，而較多 元主義與統合主義及其他傳統模式為優。 四、「網絡治理」提供一個方向，使得行政部門、私人企業、利益團體、社區組 織與非營利組織等，納入治理的機制中： 讓網絡成員針對公共政策，共同擬定成員彼此能接受之規則與目標，並在網 絡之中交換所需之資源，以達成共同目標。 五、「網絡治理」中，公共服務的輸送，必須結合中央、地方、私部門、自願部 門、社區以及一般民眾，始能竟其事功： 各個行動者均擁有一定的資源與權力，然更著重行動者間的信任、互惠及相互依賴 性。

六、 「網絡治理」有別於以往國家中心論為主的治理模式，是一種強調社會力量、 民間企業的多元網絡關係： 政府不再強調傳統行政上的「科層體制」，政府是這個網絡綜合體中一個參與者， 本身不再扮演「操槳」的角色，取而代之的是領航、協力關係，維護著整個網絡互 動下的各種公共利益。

163

七、 「政策網絡」著重中央與地方的關係， 「網絡治理」則注重政府與外界的互動： 網絡治理的概念正可呼應產業、政府間角色互動，不同層級、不同功能的公私部門 行為者，藉由網絡治理結構，可以形成溝通平台，產生互賴、非零和賽局的互動關 係。

貳、特徵（特性） 具體而言，網絡治理具有下列特質：

一、組織界線的改變與模糊化、彈性化： 特別是公部門、私部門、志願性部門間的界線是易變的、不明確的。

二、網絡成員間互動關係的頻繁，不斷地在進行資源交換，並試圖協調出共同的 目標： 此互動成員包括了非政府的行動者，概念也較傳統的政府概念寬廣，這也意味著資 源交換與共同目標協商的重要性。

三、網絡成員的互動，是基於信任以及相互認同 互動規則是由網絡成員共同認定的，並強調長期的合作。

四、網絡是處於自我管理的狀態，網絡成員保有相當自治權限：： 網絡是自我管理，並不向國家負責，因而具有相當程度自主性。政府無法獨佔權威 地位，但是仍對網絡具有間接的領控能力。

五、網絡內行動者間的相互學習，並採「合產」的方式合作： 基於互利原則，貢獻己力。

六、基於顧客觀點來服務民眾。

164

網絡治理之模式 網絡會依需求與不同環境系絡，而有不同的處理模式，主要約有以下六種模式：

（※口：連、合、公、市、特、媒→聯合公式特美） 一、公共服務合約網絡： 此模式下，政府部門依照個別的公共服務，徵求適當的承包商，其主要特徵為一對 一的網絡關係。例如：透過政府採購程序公開徵求廠商提供專業的服務。

二、連鎖性服務網絡： 透過一個中央資訊系統，民眾可以跨區域或是就鄰近的政府機構，享受便捷之行政 服務，而類似便利商店的連鎖機制或是通路。在台灣最具體的表現為戶政服務、地 政服務及其他交通監理服務等。

三、特殊組織型態網絡： 不定型的組織型態常是在面對緊急性、突發性事件時，所採取的網絡模式，例如： 大規模傳染性疾病的公共衛生防衛系統、突發性的災難或應變系統，藉以臨時快速 整合醫療、公共衛生、警察及消防等單位及資源。

四、媒體夥伴關係網絡： 事實上，各地方政府首長也十分重視與媒體的聯繫與回應，都有設立新聞室、公共 關係室或發言人，以結合媒體傳播。主要是期望擴展更多私部門組織，進入公共服 務的網絡關係，惟應注意此種模式應是非營利的關係模式。

五、公共資訊傳播網絡： 通常政府架設網站結合非營利性組織，主要是讓基層的社區民眾能從網站上獲得公 共服務的資訊。實際上，台灣的地方政府甚至到每一個行政機關，都有建立公開的 資訊網站，提供必要的公共資訊。

六、市民熱線網絡： 在地方機關中設立服務專線，亦即所謂的「市民熱線」，這種模式在台灣地方政府 也早已廣泛地運用，例如：台北市的市民熱線 1999，甚至地方政府也設立直接與受 長陳情的機制，例如：與市民有約。

綜評： 以上六種地方政府涉入的網絡模式，使用在跨域治理上仍有其相當之不足，因其無法展 現網絡治理多元行動者之特點，尤其跨域治理之網絡充滿複雜且多元之參與者，其焦點 在於政府部門垂直整合、非營利組織以及民眾。

165

網絡治理之建立原則 「網絡治理」可說是今日「多層社會」環境中，進行民主決策時可採行的原則。由於傳 統代議制度不足以反應環境中不同成員的動態性質，故採行網絡治理能使決策更能回應 社會特性。其建立原則如下：

一、在保有成員運作自主前提下，建立彼此的穩定互賴關係。 二、網絡成員間的基本互動原則為協商。 三、網絡關係應有各項相關法令為依據，並非不受限制。 四、網絡的成員是以「自我管制」為主，而非僵硬套用固定模式或法制。 五、網絡關係係在實現特定政策領域內之公共目標。

166

網絡治理之層次 學者希克斯將複雜多元的新治理網絡，依國家權力移轉的路線，區分為「上移」 （Moving up）、「下移」 （Moving down）、「外移」 （Moving out）三種治理層次，茲說明如次：

壹、上移的治理 是指國家主權和統治權，被國際組織侵蝕與取代的情況。許多國際組織活躍於世界的政 治與經濟舞台，對民族國家在治理角色上產生巨大的衝擊，例如：關稅貿易總協定（GATT）、 世界貿易組織（WTO），近年美國大力提倡之 TPP（「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」 （The Trans-Pacific Partnership，縮寫：TPP），均要求各會員國遵守自由貿易的原 則，則網絡治理之上移必然涉及國家與國際組織、跨國企業、跨國志願性組織之網絡互 動。

貳、下移的治理 一、指國家的統治權威流向地方政府、都會區和社區。 二、這一波地方分權的潮流，分析其中的原因： （一）首先是中央政府將授權地方當作是節省公共支出的一種政治手段。 （二）社會結構變遷，導致都市化或城鎮人口的集結，促使地方政府在治理上扮演 更為積極、重要的角色。 三、則網絡治理之下移，必然涉及國家與地方政府、地方企業、地區性組織、社區組織 間的網絡互動。

參、外移的治理 此種權力移轉是指國營事業公司化、國有事業民營化，藉由非政府組織（NGOS）提供 公共服務或執行政府政策方案的現象。換句話說，是將國家的統治權威移轉給社會上的 其他行為者。

167

全局治理 壹、定義 一、 「全局治理」概念是由學者希克斯所建構，是期望政府能觀照全體，變成預 防性、整合性、改變文化、重視結果導向的政府： 而能跨越組織藩籬，提供人民更好的公共服務。主要關注的問題在於政府機 關組織功能的分化問題。 二、 「全局治理」之觀點認為，政府機關組織功能過度分化，這種行政組織設計， 造成成本提升、目光短淺、重治療輕預防、協調欠缺、課責無法落實等弊病， 也是政府何以歷經種種的組織改革努力後，依然無法解決跨界問題之重要原 因。

貳、特性（與「傳統官僚體系」及「新公共管理」之區別） 一、是對「政府功能分部化」或「割裂式公共服務遞送」的省思： 究其原因，其認為傳統公共行政與新公共管理所採取的行政革新，均較屬於管理技 術層次的變革，類屬工具主義，且政府部門組織若仍以功能分化，將造成專業化與 本位主義的困境，組織間的協調與整合產生困難，政策無法連貫。

二、把重心擺在解決人民的問題而非政府問題，以政府的整合運作為其實踐方 針： 這是「全局治理」與傳統官僚和新公共管理典範最大的不同點在於，

三、政府服務的對象應包括顧客、公民、納稅人三種，分別各有其角色和需求： 學者希克斯認為，新公共管理顧客的角度來檢視政府的業務與服務，是有所欠缺的。 因為政府在提供服務時，不只要考慮效率、效能、經濟的追求。他分析政府服務的 對象應包括顧客、公民、納稅人三種，他們分別各有其角色和需求，這三種對象對 於服務、治理、公民權的看法顯然是有所不同的。

四、認為政府目標應分成四類來加以考慮，而在這四種目標之下，考慮其整合的 機制： 希克斯進一步提出，政府目標應分成四類，即：政策目標、客戶目標、組織目標、 單位目標。 168

參、全局治理對政府服務對象的區分 政府服務對象的區分 分類 顧客 公民 納稅人

角色

所要求之服務 要快、簡、易、高品質，一次

服務之使用者。

ok 的服務。

投票者；對己身之所需與他人 要其所關心的，能發揮功用與 之所應得有其看法。

尊重個人隱私的服務。 要低成本、不要浪費且能真正

提供政府財源。

給有需求的人的服務。

169

「傳統官僚體制」、「新公共管理」、「全局治理」之比較 公共行政三種典範之比較 傳統官僚體制 時期

全局治理

1980～2000 年

2000 年以後

運作原則 政府採功能性分工

政府功能部分整合

政府整合型運作

組織型態 層級節制

直接專業管理

網絡式服務

核心關懷 依法行政

作業標準與績效指標

解決人民生活的問題

成果驗證 注重輸入

產出控制

注重結果

權力運作 集中權力

單位分權

擴大授權

財務運用 公務預算

競爭

整合型預算

政府服務項目

時代特性

1980 年代以前

新公共管理

政府提供各項服務 政府運作的逐步摸索改 進

強化中央政府掌舵能力

政府引入競爭機制

170

政策 整合解決人民生

活事件 政府制度與人民需求、 科技、資源的高度整合

全局治理政府之建構途徑 （全局治理政府應做到的工作） 一般認為，全局治理型政府應該做到以下幾項工作：

一、政策層次的整合： 對特定之政策目標與結果皆有共識和認同感。

二、中央政府勇於創新並擴大授權： 對政府整合的工作必須有創新的勇氣，要能不斷地嘗試，其整合工作不是中央單方 面的事，中央需擴大授權，地方政府也要主動參與。

三、審慎運用整合型預算（Integrated Budgets）： 整體性預算（POOLED BUDGETS）的善加利用，可以克服政府機關單位間不合作的問題。

四、負責監督者須重塑政策整合之新價值： 監察機關應順應民意，為產生有效能的政府而施加監督的壓力，政治首長也應緊盯 政府整合工作之進度。

五、中央與地方政府皆應傳播新知： 都應設立學習單位，以傳播政府整合的新知識。

六、政府應更新資訊科技系統： 發展全局治理政府所需之資訊科技系統，並注意個人隱私的保護。

七、人事行政之改革： 包括全局治理政府所需之考銓、薪俸等配套機制革新。

八、政治領導要勇於面對整合工作之困境： 說服民眾接受全局治理型政府的觀念，讓民眾參與全局治理型政府之設計。

171

肆、組織結構與運作 一、將政府業務整合的核心觀念變成內建的機制： 全局治理的組織結構和運作，與傳統的行政組織不同，其不但要依法完成功能性分 工的業務需求，更要從解決人民生活事件的角度出發，將政府業務整合的核心觀念 變成內建的機制。

二、在政府服務完全網路化的環境下，提供連續性、整合性服務： 在政府服務完全網路化的環境下，所有行政業務的溝通、執行，已經突破各級政府 的時空限制。中央政府、地方政府、各種公部門機構的網路平台，已足以提供毫無 接縫的連續性、整合性服務。

伍、評述 一、是重大的行政學典範轉移： 全局治理相對於「傳統行政」與「新公共管理」而言，是重大的行政學典範轉移， 也對行政學形成新的挑戰。但是對於如何達成這樣的治理境界，提出學者希克斯 的答案只說要形成「制度化」，顯然尚不夠明確亦不夠可操作化。

二、全觀型治理的目標已成為政府治理型態必然的願景： 不過全局治理仍必須等到相當的政治、經濟、社會、科技發展程度之後，才有可能 加以採行。最明顯的例子就是，如果一個國家沒有高度發展的電子化政府，就無法 跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機關予以電腦連結，以提供民眾整 合性的服務。

三、全局治理之具體概念、假設、可行性，仍需要實務界與學術界廣泛的討論： 而這個過程將會是相當長久，且是爭議不斷的。不過，當每一個國家都面臨國內外 環境大幅變遷，如何運用資訊科技來改變治理狀態，並且藉由全觀型治理來規劃解 決方案，是行政學界責無旁貸的課題。

172

全局治理下之重要治理策略：以台中都會區為例 壹、前言 台中縣市合併改制為直轄市，為台中都會區的整體策略規劃創造相當有利的形勢，然而， 卻也不應忘卻迫切環境的挑戰－全球城市競爭。

貳、重要治理策略 依據全局治理之理論主張，以及全球城市競爭力指標之分析，初步提出以下八項台中都 會區重要治理策略：

一、城市定位與發展策略，必須順應政經形勢： 尤其以兩岸關係及與台北關係之連動、區域主義之競逐最為重要。

二、強化台中縣市之城鄉融合： 都會區內之各地區塊，必須儘速透過政策規劃與基礎建設以有效連結，建構台中都 會區的一體性認同。

三、打造專屬之城市行銷識別標誌： 「在地化特質」是全球化時代最重要的競爭資產，台中都會區應審慎檢視原生的自 然與人文資產，藉助民間社會之蓬勃活力，積極營造代表性產物，使其成為城市行 銷之識別標誌。

四、與鄰近縣市形成策略聯盟關係： 政策方案應考量能否對鄰近區域產生效益，朝向中台灣區域共榮之目標邁進。

五、強化交通建設之整體規劃： 交通建設是台中都會區目前最迫切需要、也最弱的一環，未來應透過政策規劃，提 升大眾運輸系統之利用率與整合度，並積極改善機場及港埠的低度使用問題。

173

六、積極引入民間參與，與民間團體建立夥伴關係、公私協力互動平台： 當今是治理的時代，政策規劃的正當性與執行效率，將取決於民間力量的參與程度， 公部門除與民間團體建立夥伴關係、公私協力互動平台外，更應積極提升民眾對公 共事務之理解與參與能力。

七、提升社會包容性： 特別是基礎建設與制度規範，應使外籍人士能輕易適應本地社會，增添文化的多元 性，使之成為台中都會區重要的創發力量。

八、對未來可預見的環境趨勢，儘速擬訂因應措施： 包括：城市擴張後的環境承載力、全球暖化帶來的氣候變遷、天然災害等重要課題。

174

跨域治理 壹、意義 一、「跨域治理」是二個以上不同行政區，由於彼此的事務、區域相接或重疊， 導致權責難分，而透過社區參與、公私合夥…等協力關係，以共同處理地方 事務的一種機制。 二、其不在現有的地方政府層級上擴增，而是為了因應都會發展，強化各行政區 「自理行為」的一種合作機制： 使各行政區之資源共享，並共同進行水源、垃圾、橋樑道路等跨域事項之合 作管理，增進共同利益，跨越權限爭議。 三、相關的概念例如：英國的「區域治理」 ，日本的「廣域行政」 ，美國的「都會 區治理」： 跨域治理包含多層次的治理方式，並不限於地方自治團體之間，亦包含中央與地方 之間跨部門問題的處理。

四、係因地方事務已演變成複雜多面的跨部門跨區域事務： 係在政治、經濟、社會的快速變遷下，地方政府以往面臨的只是單一行政區域內的 問題，如今已演變成複雜多面的跨部門、跨區域事務。此不僅改變傳統中央與地方 的上下關係，亦影響地方部門彼此的水平關係，同時也發生地方與社區、非營利組 織、企業之間的協力夥伴關係。

貳、起源 一、以往單一行政區域內的問題，隨著政治、社會之進步，已演變成複雜多面的 跨部門、跨區域的事務： 政府部門必須透過與其他政府部門，或社區、非營利組織的各項協力夥伴關係才能 完成事功。

二、地方自治事務越來越跨越區域的限制，卻又必須將事務的處理加以統一： 而隨著行政領域、地方事務範圍擴大的同時，也應建立相對應的行政制度與財政制 度。

175

三、中心都市與衛星城市的關係日趨密切而複雜： 例如：（一）日間人口流入中心都市，夜間人口則流回衛星都市。 （二）中心都市僅為人口之工作地，而非設籍地，導致其財源流失。 （三）中心都市需對都會區負主要責任，但其他衛星都市往往與中心都市具 有平等的法律地位，致使中心都市無權限主導相關事務。

176

跨域治理重要原則 主要原則有：

一、是區域政府的跨域合作，而非新增政府層級： 可建構單功能或多功能的跨域合作組織，推動跨域合作事務。

二、是都會區域建設的整合，而非政府權力的重分配： 區域間宜建立自發性協調機制，而非動輒勞駕中央部會協調。

三、是都會區功能的總體運作，而非政府責任的再劃分： 目的在使各區域間的預算、建設落差，得以在都會總體發展下一致化。

四、是區域政府間共榮的治理模式，而非強化政府統治。

適於「跨域治理」之事項 一、其計畫與執行需一元化之事務： 例如：廣域土地開發。

二、需統一計畫，但仍由各該地方自治團體管理之事務： 即計畫建設應由單一主體為之，但管理、維護等事項，仍委由各該地方自治團體為 之。

三、從財政、技術觀點，由單一主體處理較佳的事務： 例如：有規模經濟的事務。

177

跨域治理的推動方法（運作模式） ㄧ、由上級地方自治團體代行： 例如：一縣之內的跨域事項。

二、由中心都市提供服務： 例如，台北市營運的公車、捷運跑到新北市境內，提供交通服務給新北市民使用， 此即為「由中心都市提供服務」型態之一種。

三、共同處理： 指透過事務的參與，使各區域基於平等的基礎，共同參加，並共同負擔財政事務。 例如：台北市與基隆市之間，就垃圾處理問題簽訂「區域間都市垃圾處理緊急互助 協議書」26。

四、都市聯合制度： 將各區域組織成一個聯合機構，由其執行委員會針對各項跨域性事務進行統一管理 與規劃。

26

該項協議經明文定義為「行政程序法」上之「行政契約」 。 178

各國之跨域治理概念 （跨域治理） 跨域管理 = (英國) 區域治理 (region governance) = (美國) 都會區治理 (metropolitan governance) = (日本) 廣域行政 = 跨域合作 = 區域政府

壹、英國的「區域治理」 一、英國常任文官、政務官、地方公職人員及私人志願機關形成夥伴關係，政府將多元 治理關係加以整合，使民間參與公眾事務機會相對增加，以解決政府權力過度集中， 公共事務推動過度負荷的現象，也可贏得民眾支持。 二、英國及歐洲的區域治理，多以社區網絡為架構，社會服務事項為主（例如：國宅、 醫療、社會救助等），較少硬體設施由民間參與。英國之區域治理機制，使政府負 擔減輕，原本存在的社會問題，因策略性之社區參與迎刃而解。

貳、美國的「都會區治理」 是以「都會觀點」思考。因為跨域事務多發生在都會區，且都會區所發生之跨域事務通 常較為複雜，各區域間又有資源不均的情況，故以互惠互利、分工合作方式，處理跨域 公共事務。

參、日本的「廣域行政」 一、是指越過一個地方自治團體的區域，而加以統一、整合的行政模式。 二、要件： （一）應跨越一個地方自治團體的行政領域。 （二）應建立相應的行政制度與財政制度。

179

我國地方制度法關於跨域治理之規定 壹、共同辦理 【地制法§21】： 1 各該地方自治 地方自治事項涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）區域時，由○ 2 必要時，由共同上級業務主管機關【1】協調各相關地方自治團 團體協商辦理；○ 體共同辦理或【2】指定其中一地方自治團體限期辦理。

貳、合辦事項 一、 【地制法§24】： 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) (地方自治團體)與其他直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) （地方自治團體）合辦之事業，經有關直轄市議會、縣 (市) 議會、 鄉 (鎮、市) 民代表會通過後，得設組織經營之。 二、前項合辦事業涉及直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會職權 事項者，得由有關直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會「約 定」之議會或代表會決定之。

二、 【地制法§24-1】 ： 1 跨區域自治事務、○ 2 促 一、直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市） （地方自治團體）為處理○ 3 增進區域居民之福祉，得與其他直轄市、縣（市） 進區域資源之利用或○ 、鄉 1 成立區域合作組織、○ 2 訂定協議、行政契約或○ 3 以 （鎮、市） （地方自治團體）○ 其他方式合作，並報「共同上級業務主管機關」備查。

二、前項情形涉及直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會職權者，應 經各該直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會同意。 三、第一項情形涉及管轄權限之移轉或調整者，直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市） （地 方自治團體）應制（訂）定、修正各該自治法規。 1 跨區域之 四、共同上級業務主管機關對於直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）所提○ 2 跨區域合作事項，應 建設計畫或第一項○ 「優先給予補助」或其他必要之協助。

180

跨域治理合作機制 主要有三種合作機制：

壹、整合成單一政府： 一、以整合的途徑來達成合作，採取較為強烈手段，合併所有參與者之組織。 二、其最大特徵就是所有參與者將全部的權力釋出，使得原本的權力結構大幅改變，

從既有的眾多合作參與者，轉而形成一個執掌轄區內所有事務的全面性政府 層級，且擁有穩定的財務來源。 三、雖然後續執行力可能最高，但必須先付出之成本與阻力亦非常大。

貳、協力合作：區域政府/跨域合作組織 一、「協力合作」的特點就是在不取代合作參與者的情況下，新增一個組織，積極

地推動跨域合作事宜。 二、要達成協力合作方式有兩種，其一為設立一個新的官方組織「區域政府」 ，其二為 設立一個新的半官方組織「跨域合作組織」 。 （一）區域政府： 設立區域政府，將多出一個新的行政層級來管理合作參與者（例如：省、 區） ，而這樣一個全面性之政府對於地方政府的所有事務管理可能有所重疊， 會連那些不屬於跨域問題之議題也納入，而使得參與者之權力越來越小，可 能阻礙地方政府反應其需求，或者提高地方政府治理之成本。 （二）跨域合作組織： 主要目的有二： 1.結合「由下而上」與「由上而下」所賦予的職權，以作為跨域合作的驅動 者，形成一個資源集中與分配之平台： 此半官方組織的跨域合作組織，得到參與者釋放部分自主權，也取得上級 政府賦予的部分權力，自然得以協助參與者進行資源的分配、交換與計畫 推行。

181

2 不僅須統籌水平關係的協調，尚必須肩負垂直關係之聯繫： 讓每一個合作的環節緊扣，達到資源的最有效利用。此外，資源分配平台 必須具有權力與合法性擬訂關於職責以及參與者義務之原則，亦要能夠集 結資金然後再予重分配。 三、雖然協力合作會使得地方政府、組織、部門等放棄某一部份自主權，但只要這種穩 定的關係能夠解決個別組織所無法解決的事情，或能夠使成本降低，應該能提高各 地方政府之接受度。

參、協調合作：委員會/不定期會議 一、協調合作，大多以「設置委員會」或「不定期會議、協商」的無組織形式為

主。 二、基本上，對既有之合作參與者影響相對最小。參與者間可能會透過不定期的會議，

對於跨域問題加以討論，並擬定共同之解決方法與有關計畫。因此，合作可能 是較為隨意的，尚未有專責之組織來對上述事務進行管理，也因而增高不確定性。 三、委員會雖然比不定期舉行會議較為正式，但是，委員會為非正式組織，其功能有

限，再加上其不具法定公權力，績效往往不彰，協調合作的原意著重在水平關係 的建立，但是，如何讓個體照協調結果進一步執行，則礙於合作屬於非正式的關係， 無法令上的強制力。再者，彼此溝通協調之時間不確定，故這種合作形式規範十分 不明確。

182

肆、跨域合作治理機制之比較 跨域合作治理機制之比較 治理機制

單一政府

區域政府

整合

跨域合作組織

協力合作

不定期會報 委員會 協調合作

合作強度 強

中強

中

中弱/弱弱

1. 參 與 者 之 間 基 於共識及中央政 府之鼓勵與誘 基 於 中 央 政 府 的 因，讓渡部分自 以 科 層 體 制 將 所 強制性，而在參與 主權給一個新的 治理方式 有 參 與 團 體 合 併 者 之 上 設 立 區 域 組織。 為單一組織

政 府 此 一 行 政 層 2. 這 個 新 的 組 織 級

藉由取得更多參 與者所缺乏之資 源、權力，而能 夠落實其計畫。

183

運用非正式網 絡，透過多方規 範，分享價值與信 任。或運用夥伴關 係，分享資訊、擬 定活動協議。

台灣各縣市間的區域合作模式 台灣各縣市間的區域合作模式 合作模式

合作實例

聯繫協調關係

新竹縣市及園區首長會議

地方行政協定

北北一家親合作協議

公共服務協定

中科招商委員會

策略聯盟

區域聯盟

合作屬性 空間夥伴 功能協調 功能協調 功能協調 部門協力

中台灣產業聯盟四縣市首長

空間夥伴

早餐會報、花東觀光發展策

功能協調

略聯盟

部門協力

北台區域合作發展聯盟、 高高屏區域聯盟

空間夥伴 功能協調 部門協力

台中縣市合併升格 區域合併

台南縣市合併升格

功能協調

高雄縣市合併升格

部門協力

(98 年 7 月 2 日行政院通過)

184

都會治理 壹、定義 一、 「都會治理」是透過治理方式來處理都會事務： 具體措施在建構都會治理機制，以回應國家與地方對都會的價值與需求。透 過新建立的都會治理架構，提供財政和減稅的方法來促進城市中心的發展， 緩和市中心與郊區城鄉發展的差距，以便更有效地帶動其所屬的區域經濟。 二、在都會區域中，結合正式與非正式的方法，來提升地方政府間的合作，並透 過相互協力合作，使都市區域在當前全球化經濟體系中更具有競爭力，例如： 我國之北北基三都所組成的大台北都會圈。 三、都會治理是在沒有都會政府的情況下所產生的： 都會治理在小型城市體為數眾多的都會區域中是有效的。

四、可與｢新區域主義｣（New Regionalism）相連結： 蓋新區域主義主張都會區能夠創設非單一政府的都會治理結構。

五、藉由都會治理架構，解決區域內因「政府轄區破碎化」而產生的負面問題： 例如：北北基生活圈上班尖峰時間交通運量問題。

185

貳、形成原因 一、自 1980 年代起，強勢中央政府體制產生戲劇化的轉變： 福利國家時代，大多數歐洲國家的中央政府，強勢地保護經濟體系，並在都會區域 內從事許多公共設施的建制，都會區域內的空間協調策略也由中央政府積極地介入 推動。然而自 1980 年代起，其一是經濟全球化與經濟市場自由化，其二是府際關 係也形成一種新的分化趨勢，使得強勢中央政府體制產生戲劇化的轉變。

二、工業、商業為中心的都市面臨變遷及成長壓力： 工業化及快速的經濟發展下，人們不斷遷居於工業、商業為中心的都市，造成都市 中心及其相關周遭環境的變遷及成長壓力。而都會區域的地方政府們就面臨著如何 有效｢成長｣及適應變遷的問題。

三、都會所產生的問題超過單一地方政府的管轄範圍： 「都會」是一種功能區域，其故都會區問題的主要責任應由相關的地方政府們負擔， 共同建立｢都會治理架構｣，以解決都會區的各種利益衝突。

參、特質 一、一般認為都會治理呈現出幾項重要特質： （一）公部門與私部門的合作關係。 （二）所要處理的事務係以都會社群事務為主。 （三）將形成一個複雜的網絡關係，彼此有著相互交錯的連動。 （四）必須建立在都會生活圈，居民共生一體的社群意識之上。 （五）以體現都會公共利益為目的。 二、故都會治理不僅包含利害關係人的互動，更蘊含多元參與者的網絡，且與其所處環 境環環相扣，使得「都會治理的模式」受其所處系絡的影響而有所差異。

186

肆、綜評（都會發展面臨的挑戰） 現代都市化過程，使得鄰近之地方政府必須面對日益嚴重的用水、交通、捷運、垃圾處 理、營建廢棄土清運等議題，都會區域內的地方政府必須具體強化彼此的合作互動關係， 以解決區域內共同的問題。並透過區域治理或都會治理，建立地方政府的合作機制，使 地方政府間彼此相互合作、分享資源，共同解決跨區域問題，避免各自為政之窘境，俾 能帶動整體區域的共同發展。

187

都會治理理論（都會治理途徑） 從事都會區問題研究時，大致上強調三種不同的途徑，即：傳統改革主義、公共選擇

理論、新區域主義。茲就三種都會治理途徑論述如下：

傳統改革主義 壹、意義 一、此種觀點又稱為｢合併主義者｣或｢大型都會區政府｣： 此一理論主要從結構途徑研究區域政府，涉及整個都市區域的政府變革，企 圖去除所有都會區裡的小政府，以全功能、普及整個都會區的單一政府取而 代之。 二、其主張管轄區域的合併能助於政府規模的合理化，促使資源不足的地方政府 獲得發展，均衡地方財政及提供跨域服務： 傳統改革主義者關懷公民文化健全及社會公平，認為若無相對集中、統合規劃之都 會政府，將面臨更多貧窮、不平等與都市失能等問題。因此傳統改革主義者主張， 合作才能有助於統合都會區。

貳、體制改革方向 傳統改革主義主要有三種政府體制改革方向：

一、縣市合併。 二、兼併。 三、聯盟制。

188

公共選擇理論 一、 此一理論是將政治經濟學運用於都會區政府的研究上，主張多中心或多核 心的政治體系，最能回應公民需求： 其觀點是將都會區視為一公共市場，容許公民在競爭性的公共服務提供者 之間做一選擇，則將可藉由都會區內地方政府間的相互競爭，以最有效率、 有效能、有回應性地滿足不同公民的需求。 二、公共選擇理論認為都會治理體制，應提供公民有更多的選擇，以處理轄內共 同事務： 而選擇乃鑲嵌於地方政府間的協議、公私夥伴關係、區域聯合會及職能移轉等方 式。

三、公共選擇理論認為「競爭而非合作」是促進都會區機能發展： 公共選擇理論將焦點放在效率、效能與回應性，認為若無許多政府、企業與組織 之間的競爭合作，都會區的治理將會無效率、無效能與無回應力。

189

新區域主義 壹、意義及起源 一、 「傳統改革主義者」與「公共選擇理論者」相互對話下的產物： 以上「傳統改革主義」與「公共選擇理論」二種都會治理理論的各自論證，各有其 優劣，並非完全無法相容且不可調和，若能透過更多的對話應可超越彼此的歧見。 近年來興起的｢新區域主義｣，就是傳統改革主義者與公共選擇理論者相互對話下的 產物，認為解決都會區問題時，｢競爭｣與｢合作｣兩種體制應同時兼顧運用，才能有 效達成治理效果。

二、 所謂｢新區域主義｣就是要在地方政府、社區組織、企業組織及非營利組織 間建立｢都會區治理策略夥伴關係｣： 此種夥伴關係涉及都會區域治理上的｢合作｣（Cooperation）與｢協力｣ （Collaboration）。 （一）｢合作｣是指涉眾多政府部門間一起提供服務或解決區域問題，方式 是非正式協議和資訊分享，直到發展出功能上的合併。 （二）｢協力｣則是非政府組織或社區領導人在治理問題上的參與，其方式 是採取公私夥伴或網絡來處理區域問題。 （三）合作與協力是相互強化的關係： 協力引導合作，從而進一步促成合作與協力的產生。

貳、特性 新區域主義展現出五個運作特性：

一、強調治理而非政府： 此種從政府走向治理之術語轉變，亦反應在政策設定與資源動員上，其焦點已從

正式結構轉移至非正式結構。 二、強調跨部門參與而非單一政府部門主導： 新區域主義認為有效的區域治理，不再是由公部門承擔起一切職責，其積極要求營 利組織與非營利部門的參與，一起與公部門共同努力。 190

三、強調協力勝於協調： 過去區域主義主要在改善政府部門間規劃與行動的協調工作，今日則強調「協力」 更勝於「協調」。協力目的在動員每一部門獨特能力，以完成共同任務。

四、重視過程勝於結構： 過去區域主義常把過程視為是資料分析與目的規劃，新區域主義則將過程視為發

展區域願景、型塑利害關係人共識之焦點。 五、透過網絡而非正式結構： 新區域主義強調的協力是透過網絡組織，網絡中的每一組織均是穩定的核心利害關 係人。

191

都會治理影響因素 從宏觀角度而言，地理、人口、流動性以及全球化因素等，都會影響都會治理。茲分述 如下：

一、地理、人口因素： 都會治理涉及到的第一個問題就是都會區該如何定義？都會區應該考慮到人口數 量以及地理關係，而我國所提的五大都會區，便是依照上述考量得出之產物。

二、流動性因素： 除了靜態的人口和地理因素外，還要加計動態因素，主要是指地方人民之間的「流

動性」，很大程度與交通便利有關。因為交通便利，才可能促成跨區域生產行為的 產生。換言之，經濟活動的延伸關係是界定都會區範圍的重要因素。

三、全球化因素： 當全世界各國城市交流越趨頻繁，全球化浪潮下國與國之間競爭慢慢地被城市競爭 所取代，並表現在技術、人力及經濟資本的競逐，一旦缺乏國際資本的挹注，城市 蕭條自然在所難免。為了維持城市具有足夠競爭力，必須透過世界各大都會區的相 互比較，來判斷區域規模（如：人口數、土地面積）的適當性。

四、不只有「實體空間」，還有「虛擬空間」： （一）實體空間： 都會區治理應該要有明確的空間範圍，才能擬定區域計畫，進而落實良善治 理目標。以我國為例，台灣都會區空間結構的變化，很大程度是受交通因素 所帶動，例如：過去是因為高速公路，如今則是高速鐵路帶動城際間互動。 故都會治理可以思考從人際互動、城際互動角度劃出治理範圍。 （二）虛擬空間： 全球化影響下，實體空間本身可能難以定義，如果都會治理要有前瞻性，可 能還要把虛擬空間（如向外移動）的概念納入想像，否則將影響都會治理能 力的發揮。

192

都會治理與永續發展 壹、永續發展的內涵 「永續發展」 （或可稱「持續發展」 ）是從資源與環境觀點，有延續資源使用及保 持環境完整性，使自然資源永遠為人類所利用之意。

貳、永續發展導向的都會治理 一、永續發展目標的達成，有賴都會區治理體制： 永續發展目標的達成，有賴地方社區及社會的運作配合，以及建立永續發展的都會 區治理體制。而此理念亦符合學者建議之地方性行動策略來達成全球性永續發展的 目標，即「全球思考，地方行動」的觀念落實。

二、 「永續性都會區」可謂是終極目標： 換言之，都會區的永續發展講求的是環境與發展並重，兼顧社會各層面的均衡，從

環境、經濟及社會三方面永續發展與協調平衡，促使環境資源得以永續利用， 都會得以永續發展。 三、永續發展目前已成為政治學、行政學、公共政策研究的重要議題。

193

都會區治理與縣（市）合併 壹、前言 一、台灣隨著現代都市化過程，使得鄰近都會區內之地方政府，必須面對日益嚴重的區 域性水源用水、交通運輸、垃圾處理、營建廢土清運等議題的處理。 二、「都會區治理」最常提及都會區內地方政府的合併，可協助解決都會區內分裂式地 方政府所產生的問題，亦往往是學界最關注的議題。

貳、都會區政府體制改革的基本問題 一、認為都會區政府應進行改革的原因如下： （一）都會區內許多分散的地方政府，造成協調不易，且分散造成無效率及資

源浪費。 （二）都會區內部不同地方政府執政，形成財政、服務不均的狀況。 （三）無法有效提供全區域性的服務。 （四）無法提供強有力的都會區政治領導，以解決重大社會、經濟、政治等議題。 二、因此長久以來都會區政府合併，特別是縣市合併，仍是解決都會區治理的重要方案 之一。

參、贊成縣市合併的觀點 一、透過經濟規模，減少服務成本與提升生產力： 其認為都會區內縣市的合併改革，能透過經濟規模的達成，進而減少服務成本及提 升生產力。

二、增進區域內經濟合作，改善區域內貧富不均： 晚近的學者以為都會政府的合併，可以增進區域內的經濟合作，減少環境負面的外 溢效果，並進而改善都會區域內貧富所得不均衡的情形。

194

肆、反對縣市合併的觀點 一、合併只有短期效益： 合併所獲致的短期性成本降低，往往被逐漸增加的人事費用，或因合併所建制的配 套費用所抵銷。

二、大區域政府不利政治參與： 就政治參與而言，小的地方政府是有利於地方公民政治參與，大的地方政府較容易 造成參與的疏離。

三、合併並非唯一選擇： 針區域性的經濟、環保、交通等問題，將地方政府合併並非唯一的方式，透過「網

路式的志願性協同辦理」，以及「區域內公民的集體服務選擇」，亦可以達到治 理的目的。

195

都市政治理論 社區權力研究興起於 1950 年代，而盛行於 1960 年代，社區權力研究的主要意義在於它 為都市政治經濟研究提供論壇與舞台，透過多元主義與菁英主義的辯論，奠定日後政經 研究的新典範。以下介紹各個都市政治理論：

壹、「多元主義」與「菁英主義」 一、多元主義（Pluralism）： 此處的多元主義是指美國政治學所提的概念，即政府政策的形成是在一個權力與

利益分散的政治環境中，由不同利益團體的結盟所共同促成的。新的政策即 是在這種運作過程中不斷的產生，而不同的政策會反應不同參與團體的結盟力量 與利益。

二、菁英主義（Elitism）： 學者 C.W. Mills 於 1956 年發表了《權力菁英》一書，為研究美國權力結構的代 表作品，書中指出：美國社會是由少數人統治，包括：政府高層官員、資本

家和軍人等結合成一體的權力菁英所共治。他們的共同決定對全國有一定的影 響，Mills 認為，美國在政治、經濟和軍事的範疇當中，產生了制度性的中央集權

化，不僅每個領域都變得更中央集權化，且這些領域也逐漸互相連結在一起， 形成一種權力的結合體系。

貳、「成長機器」與「成長取向結盟」 一、成長機器（Growth Machine）： （一）學者 Molotch 將｢成長機器｣的概念解釋為：

都市政治就是追求都市經濟不斷成長的政治。都市資本家與其他菁英 份子均積極地影響都市政治與都市政策，以達到維持都市經濟發展的 目的，同時也會排除一般民眾參與都市政策，以避免社區居民以資源 公平分配的理由，阻礙都市的成長政策。 （二）就其觀點，都市行政體系是少數經濟與政治菁英為了追求經濟成長的

工具，因此才把都市當成｢成長機器｣。

196

二、成長取向結盟（Pro-growth Coalitions）： （一）其認為要由政治企業家整合都市中具有權勢的利益團體，以強化公部 門權力基礎。而政府部門中的行政官員，就是都市政治運作的主要主體， 具體手段是藉由政治資源來滿足利益團體的新政策，而都市發展就在這 結盟過程下產生重大的變化。 （二）故「成長取向結盟體」認為，都市發展是由公部門的政治企業家所主 導，他們試圖整合都市有權勢的利益集團，以增強其權力基礎。 （三）此觀點最大特色是，其強調都市政治研究應從經濟面轉向政治面，「都市政 府」應是為研究的主要對象。從政治企業家發動結盟的主導權來看，點出政 府部門官員是影響都市政治運作的主體，而不是受利益團體所支配。

參、都市政體理論 一、是探索都市政治結構形成和發展的一種理論。它以都市決策系統為研究主題，

個案研究為主要研究方法，歸納不同都市於不同時代的政體類型，揭示都市 政治架構下的行為法則和價值取向。 二、政體理論基於兩個前提，即在市場經濟下，主要的社會資源是在私人控制之下。 其次，西方民主政府必須表現出它代表了全體選民的利益。因此，這二項前提 間形成了社會｢資源私有制｣與｢管制公共性｣的矛盾。 三、因為領導人被期望能實現政治承諾，但私有制下，政府並不是資源的擁有者，其支 配資源的能力相當有限，因此，在發達市場經濟國家，乃出現政府和企業合作、政 治和資本聯合、構建｢金權結盟｣的普遍作法。

197

肆、制度理論與調節理論 一、制度理論（Institution Theory）： （一）「制度理論」認為「制度」是價值、傳統、標準的主流系統，進而形成 政治行為，其最核心的觀點是，交易成本制度的發生和演變是為了節約 交易成本，後來有人將交易成本分析推廣到政治交換中。 （二）制度理論為都市治理如何建構有效的治理模式，發揮非政府組織參與都 市管理，提供了理論基礎。 二、調節理論（Regulation Theory）： （一）「調解理論」認為國家的作用就是使社會過程、機制和制度合法化，調 節理論重視經濟變化和政治變化的聯繫，許多學者也開始使用調解理論 的概念和術語來解釋都市治理模式的轉變。 （二）他們認為地方政府既是調節的製造者，又是調節的產物，故地方政府在 創造新的社會、經濟、文化的關係中，將扮演著更積極的作用。在他們 看來，城市管制就是地區內各種不同的調節。

伍、新區域主義 一、90 年代初期，「區域主義」（Regionalism）在面對長期困擾美國大都市地區的經濟 社會問題，以及全球經濟競爭的挑戰，重新復甦。為都市治理提供了新的思考面向， 是為「新區域主義」 。 二、所謂｢新區域主義｣就是要在地方政府、社區組織、企業組織及非營利組織間

建立｢都會區治理策略夥伴關係｣。此種夥伴關係涉及都會區域治理上的｢合作 ｣（Cooperation）與｢協力｣（Collaboration）。 三、｢合作｣是指涉眾多政府部門間一起提供服務或解決區域問題，方式是非正式 協議和資訊分享，直到發展出功能上的合併。｢協力｣則是非政府組織或社區 領導人在治理問題上的參與，其方式是採取公私夥伴或網絡來處理區域問 題。

198

陸、多中心理論 一、現代都市社會中，存在許多政府作為所不能干預的領域，例如：私人企業、 社區鄰里等，端視政府如何才能將這些團體和資源有效地結合，並形成一個 自主網絡，為都會發展的問題共同竭力。 二、多中心理論認為，多中心治理結構具有許多相互獨立的決策中心，而公共組 織為了有效地進行公務管理和提供服務，必須與社會中的個人、公司、公民 團體、政黨、利益團體、政府部門，基於一定的集體行動規則，透過相互調 適、共同參與，以形成多樣化的公共事務管理模式。

199

區域治理 壹、意義 一、「區域」是一個範圍低於國家的地理概念，通常是一個包含城市與鄉村的複 合體： 「治理」則是政治行動力的行使，其中包含公權力與私權力的交互作用。兩個 名詞的結合，代表一種區域內部各單元合作與競爭的關係。 二、故「區域治理」 （Regional Governance）泛指「區域體」自我發掘問題與解決 問題的能力」。 三、進一步而言，「區域治理」的主旨在建立區域內互惠合作的夥伴關係，地方 政府具有自我治理的能力，並結合區域內的民眾、企業團體和非營利組織等 網絡力量，採地方公共論壇或協調會報的方式來形成區域共識，共同參與規 劃及執行地方事務。 四 、「 區 域 治 理 」 與 「 領 域 治 理 」（ Territorial Governance ）、「 跨 域 治 理 」 （Cross-border-Cooperation，CBC Governance）同為近一、二十年來日益重視的 課題，基本上著眼於某空間區域之需要，而由不同轄區政府與民眾所發動之自願性

協同治理，以實現該區域功能發展的一種政治合作模式。

貳、對台灣區域發展與地方政府合作之啟示 一、台灣北、中、南三個區域內政府，應秉持著「共理」的治理思維與模式： 以台北、台中及高雄三直轄市為核心都市，策進區域合作機制，增加服務效益。

二、行動策略上，以「議題」作為基礎： 區域治理強調的是區域體內各地方政府自我發掘問題、解決問題的共同意識與行動 能力，故在行動策略上，不採取正式的政府組織編組，而是以「議題」作為基礎， 尋求區域內各公私部門間的協力結盟，據以解決區域內所共同負擔的問題。

200

區域治理興起源由 區域治理日益受到重視，主要理由有四：

壹、資訊科技與經濟發展的變革： 全球資訊科技變革，促使國家內部的區域層級，成為支撐國競爭力的核心支柱。

貳、跨域棘手問題的浮現： 一、因為各區域交通與生活網絡的綿密連結，造成許多跨越轄區的區域發展問題待解決。 跨區域的公共問題通常具有以下特性： （一）不可分割的公共性： 問題往往超越任何單一部門、組織或政府層級的管轄權。 （二）跨越疆界的外部效益： 即當某一地方政府組織採取政策或行動，其所產生的後果卻可能是由其他的 地方及人民來承擔。 （三）具有政治性： 無論是共同利益的追求，或是避免共同性災難，往往都需要具備政治性的安 排，例如：透過中央單向公權力的介入、雙方議題的連結、或是多重組織夥 伴體制之建立。 二、綜上，跨域的棘手課題，若從傳統政府視野進行解決，往往只能治標而不能治本， 不僅造成資源浪費，也致使政府失靈。 三、故在策略上，一部份需要中央政府制訂相關法令加以規範，另部分地方政府也應當 擁有充分的公權力行使，甚至與其他地方政府、民間社會進行合作，塑造整合性的 策略行動。

201

參、公民意識的崛起： 一、現代社會強調的是民主可親近性，即重視公民、專家與政府官員之間的民主領導 與互動，共同參與公共政策規劃、決策與執行。 二、這樣的發展，對於政府將產生二種效益： （一）分擔政府職責。 （二）迫使各級政府更積極且有效的回應其需求。

肆、區域均衡發展的需求： 一、未來區域的發展方向應朝向減緩都會區人口成長速度，疏導人口與產業至外圍地區， 減輕核心都市空間的壓力，也媒合區域資源的共享。 二、故未來區域發展應朝向多核心發展（例如：連勝文競選期間曾提出的台北市雙核 心計畫），原因如下： （一）單核心過度發展，易造成核心區域的飽和，居住環境品質不良、地價昂貴等 問題。 （二）多核心發展除了能分散原核心人口的成長壓力外，並且使原核心區域有更大 的更新空間，使原核心地區的衰敗現象獲得改善。 （三）各核心應依據地區特性，發展適合該地區特色的產業，例如：以商業為中心 的核心、以科技工業為中心的核心等，各個核心的功能互相配合，促使都會 區的人口均勻分佈。

202

區域政府 壹、意義 一、「區域政府」是指在既有的地方政府層級下，因應都會發展、自然生態、人 文建設所為特定功能的組織機制。質言之，係因都會發展，而跨越行政區域 界線，所為之總體發展的組織設計。其「政府」乃「治理」之意涵。 二、例如，99 年 12 月將台中、高雄三大都會區之行政區域，以「大市制」(City-country) 之途徑，策進鄰近縣（市）進行合併，形成一體的都會區組織，並賦予其「直轄市」 之法律定位。

貳、功能 一、強化各行政區域之「自理作為」 。 二、使各行政區域資源共享，促進軟硬體建設總體發展。 三、排除水源管理、垃圾處理、橋樑維護等跨域權限之爭議。 四、解決各地方財政困境之積極作為。

參、綜論 「區域政府」是歐美國家一連串改革措施中的一環，我國如能摒除本位主義，以全觀性

主義發展區域建設，並建立如「區域政府」之常態性行政整合組織，將更有益於各地 方區域之發展。

203

區域政府建構途徑 應依下列四項思維建構之

壹、是跨域合作的常設性組織： 一、區域間爭議時有所聞，尤其當行政首長政治立場不同，爭議常更加劇。解決之道， 是建構單功能或多功能之跨域合作組織，將該類組織直稱為「區域政府」，用以推 動跨域合作事務。 二、是跨域合作的組織，而非政府層級之新設。

貳、是因應都會化之整合、協調作為： 一、區域內各縣（市）之問題，動輒勞駕中央部會或行政院協調，對地方自治而言莫不 諷刺，故縣（市）間爭議問題，宜常設有自發性之協調機制，即區域政府。 二、是因都會化之整合、協調作為，而非政府權力之重分配。

參、是都會區功能的總體運作： 一、各縣（市）間之建設，常限於年度預算之落差，而致使建設不能同步。若成立區域 政府，則可將區域內之建設，進行整合、同步開發。 二、是都會區功能的總體運作，而非政府責任之重劃分。

肆、是都會區共榮之治理模式： 一、都會區問題係共榮共生的問題，因此政府需要將都會區規劃問題攤開來，責成專責 機構，積極規劃，扮演總體開發之推動角色。 二、是都會區共榮之治理模式，而非政府統治之複建構。

204

第八章 地方立法機關 地方立法權 壹、依據及核心價值 一、 【釋字§498 號】：「立法自主權」為各該地方自治團體之核心領域 地方立法權為地方自治之制度核心價值，地方立法權之形成在學理上有「承認說」、 「固有說」、「制度保障說」及「人民主權說」之分，依我國大法官【釋字§498 號】 曾闡明： 「地方自治為憲法所保障之制度」 ，由此可知我國乃採「制度保障說」 ，確 認「立法自主權」為各該地方自治團體之核心領域。

二、 【釋字§467 號】解釋理由書：所謂「立法自主權」即「享有就自治事項制訂 規章並執行之權限」 而其核心意義分析如下： （一）由地方立法機關行使： 地方立法權分為地方法律由地方立法機關行使，至於行政權作用範圍，則由 地方行政權行使。 （二）行政作用須受「法律保留」部分，屬於立法者應處理之範圍。 （三）本質上與立法院之法律制訂權相當。

貳、行使方式 地方立法權之行使方式，主要可分為三種：

一、集體行使之立法權：【地制法§35～§37】 （一）法規制定權、 （二）預算審議權、 （三）租稅議決權、 （四）財產處分權、 （五）組織審議權、 （六）議決非法案事項權、 （七）決算報告審議權、 （八）議決議員提案權、 （九）接受人民請願。

205

二、個別行使之立法權：【地制法§48、§49】 （一）地方民意代表向地方行政首長質詢之權、 （二）在定期會內聽取地方行政首長施政報告之權、 （三）就特定事項得邀請地方行政首長列席報告之權、 （四）就特定事項得邀請地方附屬機關首長或單位主管列席說明之權。

三、行政機關行使之立法權： 例如【地制法§27】 ，由地方行政機關就自治事項，依其法定職權或基於法律、自治 條例之授權，訂定自治規則之權。

參、行使範圍 地方立法權仍受立法機關行使公權力之必要限制，說明如下：

一、事務管轄之界限【地制法§18～§20】 、 二、法律性質之界限： （一）自治立法之憲法制約（憲法保留原則）、 （二）禁止議會自肥之界限、 （三）自治立法罰則規定之界限。 （四）與上位階法規範牴觸之界限。

肆、行使限制 可從狹義與廣義二方面來看，分述如下：

一、狹義 （一）自治法規與上位階法規範牴觸者，無效。【地方制度法§30】 （二）地方議會議決之「自治事項」與「委辦事項」與上位階法規範牴觸者，無效。 【地方制度法§43】

二、廣義 有關行政罰之限制【地方制度法§26】、有關覆議之限制【地方制度法§39】、預算審 議等【地方制度法§40】 ，均為對地方立法權行使之限制。

206

地方立法權與行政權之監督制衡（府會關係） 一般而言，主要透過下列方式進行：

壹、議決案之執行：【地制法§38】 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關） ，對直轄市議會、 縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關）之議決案應予執行，如延 不執行或執行不當，直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體 立法機關）得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商

解決之。

貳、覆議案程序：【地制法§39】 一、直轄市政府對第三十五條第一款至第六款及第十款之議決案(除「決算審核報告」、「議 員提案事項」 、「人民請願事項」外)，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達直轄市政府 三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請直轄市議會覆議。第八款（議員提案事項） 及第九款（人民請願事項）之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函復直轄市議會。 四、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關）對於直 轄市政府、縣(市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關）移送之覆議案， 應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，應於七日內召集臨時會，並於開議三 日內作成決議。 五、覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如有出席議員、代表三分之二維持原 議決案，直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關）應 即接受該決議。但有第四十條第五項（總預算案之審議）或第四十三條第一項至第三 項（地方議決之自治事項與上位階法規牴觸無效）規定之情事者，不在此限。

參、預算案之審議：【地制法§40】 一、直轄市總預算案，直轄市政府應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會；縣 (市) 、 鄉 (鎮、市) 總預算案，縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所應於會計年度開始二個 月前送達縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會。 三、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會對於直轄市政府、縣 (市) 政 府、鄉 (鎮、市) 公所所提預算案不得為增加支出之提議。

207

肆、決算審核【地制法§42】 一、直轄市、縣 (市) 決算案，應於會計年度結束後四個月內，提出於該管審計機關， 審計機關應於決算送達後三個月內完成其審核，編造最終審定數額表，並提出決算 審核報告於直轄市議會、縣 (市) 議會。總決算最終審定數額表，由審計機關送請 直轄市、縣 (市) 政府公告。直轄市議會、縣 (市) 議會審議直轄市、縣 (市) 決 算審核報告時，得邀請審計機關首長列席說明。 二、鄉 (鎮、市)決算報告★27應於會計年度結束後六個月內送達鄉 (鎮、市) 民代表會 審議，並由鄉 (鎮、市) 公所公告。

伍、要求施政報告，議員行使質詢權：【地制法§48】 一、直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣 （市）長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一 級機關首長、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長， 均應就主管業務提出報告。 二、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時， 有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及 業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。

陸、邀請列席說明：【地制法§49】 一、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會「大會開會」時，對特定事項 有明瞭必要者，得邀請前條第一項各該首長或單位主管列席說明。 二、直轄市議會、縣 (市) 議會委員會或鄉 (鎮、市) 民代表會「小組開會」時，對特 定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長以外之 有關業務機關首長或單位主管列席說明。

27

不同於直轄市、縣（市）之「決算審核報告」，因為未經審機機關審核。 208

「府際關係」與「府會關係」之比較 （※口：意權分 → 一拳分）

比較項目

意義

府際關係 指中央與地方、上級政府與下級 地方政府間，監督運作之關係。 係分治而非管制：

權力關係

府會關係 指地方行政機關與地方立法機 關之間，權力分立、相互制衡之 運作關係。 係制衡而非對立：

政府與政府間係統治權的垂直 地 方 制 度 法 對 府 會 關 係 之 設 劃分，基本上是權限的區隔，而 計，係堅持理性制衡，而盡量排 非權力的鎮壓。

除非理性之僵持對立。

係一體復協同： 府際間工作固有不同，但如果只 係分工復合作： 分工而不合作，上下機制的一體 政府依法行使法定之行政權，議

分工方式

性將不復存在。因此，地方制度 會則依法行使立法權，二者在法 法對於各級政府，皆有功能分配 定職責上有所分工，卻又因運作 或再分配之機制設計，是為重視 關係密切而需相互合作。 功能之協同性。

209

我國現行地方議會 直轄市議會 壹、法制依據 一、【憲§118】：直轄市之自治，以法律定之。 二、【地制法§5】：直轄市設直轄市議會，為直轄市之立法機關。

貳、職權：【地制法§35】 直轄市議會之職權如下： （一）議決直轄市法規。 （二）議決直轄市預算。 （三）議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。 （四）議決直轄市財產之處分。 （五）議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 （六）議決直轄市政府提案事項。 （七）審議直轄市決算之審核報告。 （八）議決直轄市議員提案事項。 （九）接受人民請願。 （十）其他依法律賦予之職權。

參、議員總額 一、總額限制：【地制法§33】 （一）人口 200 萬以下，不得超過 55 席。 （二）超過 200 萬者，不得超過 62 席。

二、詳細規定：【地方立法機關組織準則§5】 包括直轄市議會議員總額、原住民保障名額、婦女保障名額、原住民婦女保障名額。

210

縣（市）議會 壹、法制依據 【地制法§5】：縣 (市) 設縣 (市) 議會，為縣 (市) 之立法機關。

貳、職權：【地制法§36】 縣 (市) 議會之職權如下： （一）議決縣 (市) 規章。 （二）議決縣 (市) 預算。 （三）議決縣 (市) 特別稅課、臨時稅課及附加稅課。 （四）議決縣 (市) 財產之處分。 （五）議決縣 (市) 政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 （六）議決縣 (市) 政府提案事項。 （七）審議縣 (市) 決算之審核報告。 （八）議決縣 (市) 議員提案事項。 （九）接受人民請願。 （十）其他依法律或上級法規賦予之職權。

參、議員總額 一、總額限制：【地制法§332】 （一）人口 160 萬以下，不得超過 57 席。 （二）人口超過 160 萬者，不得超過 60 席。

二、詳細規定：【地方立法機關組織準則§6】 包括：縣（市）議會議員總額、原住民保障名額、婦女保障名額、原住民婦女保 障名額。

211

鄉（鎮、市）民代表會 壹、法制依據 【地制法§5】：鄉 (鎮、市) 設鄉 (鎮、市) 民代表會，為鄉 (鎮、市) 之立法機關。

貳、職權：【地制法§37】 鄉 (鎮、市) 民代表會之職權如下： （一）議決鄉 (鎮、市) 規約。 （二）議決鄉 (鎮、市) 預算。 （三）議決鄉 (鎮、市) 臨時稅課。 （四）議決鄉 (鎮、市) 財產之處分。 （五）議決鄉 (鎮、市) 公所組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 （六）議決鄉 (鎮、市) 公所提案事項。 （七）審議鄉 (鎮、市) 決算報告。 （八）議決鄉 (鎮、市) 民代表提案事項。 （九）接受人民請願。 （十）其他依法律或上級法規、規章賦予之職權。

參、議員總額 一、總額限制：【地制法§33】 （一）人口在 15 萬以下，不得超過 19 席。 （二）最多不得超過 31 席。

二、詳細規定：【地方立法機關組織準則§7】 包括：鄉（鎮、市）代表會代表總額、原住民保障名額、婦女保障名額、原住民婦 女保障名額。

212

各級議會之共通職權 壹、對首長或單位主管之施政總質詢及業務質詢：【地制法§48】 一、直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣 （市）長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一 級機關首長、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長， 均應就主管業務提出報告。 二、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時， 有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及 業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。

貳、要求首長或單位主管列席說明：【地制法§49】 一、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會「大會開會」時，對特定事 項有明瞭必要者，得邀請前條第一項各該首長或單位主管列席說明。 二、直轄市議會、縣 (市) 議會委員會或鄉 (鎮、市) 民代表會「小組開會」時，對 特定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長以外 之有關業務機關首長或單位主管列席說明。

參、得設「程序委員會」及各種委員會： 【地方立法機關組織準則 §22】 一、直轄市議會、縣 (市) 議會，應設程序委員會，審定議事日程及其他程序相關事項， 並得設各種委員會審查議案。 二、鄉 (鎮、市) 民、山地原住民區代表會，得設小組進行案件審查，並由主席審定議 事日程。

213

地方議會實際運作 定期會 壹、召開：【地制法§34】 一、除每屆成立大會外，定期會每六個月召開一次。 二、由議長、主席召集之： （一）議長、主席未依法召開時，由副議長、副主席召集之。 （二）副議長、副主席亦不依法召開時，由過半數議員、代表互推一人召集之。

貳、一般會期及延長會期 一、會期： 每次會期包含例假日或停會在內。

二、延長會期： （一）指會期屆滿而議案未議畢，或有其他必要，經提請「大會決議」延長會議期 間，以完成審議。 （二）得聲請延長會期者： 1.地方行政首長：直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長。 2.議長、主席。 3.議員、代表 1/3 以上連署。 （三）延長會期之限制：不得作為質詢用。

議會名稱

席次條件

會期日數上限 延長會期上限

70 天

直轄市議會 40 席以下

30 天

41 席以上

40 天

10 天

縣（市）議會

5天 20 席以下

12 天

21 席以上

16 天

鄉（鎮、市）民代表會

214

三、質詢日期 定期會者， （一）縣 (市) 議會，質詢日期不得超過會期總日數 1/5。 （二）鄉 (鎮、市) 民、山地原住民區代表會，質詢日期不得超過會期總日數 1/4。

四、議事日程 直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民、山地原住民區代表會之議事日程，應 分別報行政院、內政部、縣政府、直轄市政府備查。

215

臨時會 壹、召集事由：【地制法§34】 一、地方行政首長之請求：直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長。 二、議長、主席之請求。 三、議員、代表 1/3 以上請求（※不同於立法院之門檻）。 四、 【地制法§39】規定之覆議情況。

貳、主要規定 一、會期包括例假日或停會在內。 二、議長、主席應於 10 日內召開。 三、時間、次數限制：

議會名稱

每次不得超過

每年(每 12 個月)不得多於

直轄市議會

10 天

8次

縣（市）議會

5天

6次

鄉（鎮、市）民代表會

3天

5次

※覆議情形，不在此限。

216

議決案之執行 壹、地方議會之議決案，行政機關有執行之義務： 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關），對直轄市 議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關）之議決案應予 執行。【地制法§38 前段】

貳、若行政機關延不執行或執行不當，地方議會得有以下作法： 一、協商解決： 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所（地方自治團體行政機關），對直轄市 議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會（地方自治團體立法機關）之議決案應 予執行，如延不執行或執行不當，直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民 代表會（地方自治團體立法機關）得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、 縣政府邀集各有關機關協商解決之。【地制法§38】

二、由上級機關代行處理： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 依法應作為而不作為，致「嚴重危害公益」或「妨 礙地方政務正常運作」，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機 關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫 時，得逕予代行處理。 【地制法§76 第 1 項】

217

議案來源 主要有四種提案來源：

壹、政府案 即以各級地方行政首長名義而提出之議案。一般可區分為五類：

一、單行法規案： 指政府提出之各種單行法規議案。

二、預算案、決算案： 此二者乃必然由政府提出者。

三、財政法案： 凡有關財產之經營及處分、增加公庫或人民負擔的法案均屬之。

四、覆議案： 議會所通過之議案，政府機關認為窒礙難行，得送請議會重新表決。

五、其他議案： 不屬於前四項之議案，而由政府提出者。

貳、議員提案 議員之提案，依議事規則之規定，有連署之要求。

參、人民請願案 一、例如【公民投票法§2】規定，地方性公投之原則創制，即為人民請願案之類 型。 二、但人民請願案僅是「得」成為議案： 換言之，人民請願案，僅有成為議案之可能而不是必然成為議案，尚須經過審查。

218

肆、委員會提案 議會議事規則雖無委員會提案之規定，但按實際，委員會確有提案之事實。不過多屬建 議調查、實地考察…等類。

219

提案限制 一、法權上的限制 指提案人不得提出越權的議案。蓋立法權皆有一定之範圍，越其範圍即為越權。例 如：我國各級政府之預算案，皆由政府提出，而由議會議決，議員不得為增加支出 之提議。

二、格式上的限制 一個法案，不能超過一個議題。提案須以書面為之，並需記明提案人、連署人、敘 明案由、議題、理由、所擬條文…等。

三、程序上的限制 （一）政府案： 多需經過行政部門內部之先行程序，由行政會議議決，再向立法部門提出。 （二）議員案： 必須連署或附議。

四、時間上的限制 （一）一般提案： 通常應於各該類組分組審查開始一定日數前，以書面行之。 （二）臨時提案： 以亟待解決之特殊事項為限。 （三）被否決案再行提出之限制： 通常規定議案被否決後，除復議案外，在同一會期內不得再行提出。 （四）復議案： 須提出於決議案之同次會或下次會。提出於同次會者，需有他事相間。 （五）覆議案： 議會、代表會對於移送之覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期 間，應於七日內召集臨時會，並於開議三日內作成決議。覆議案逾期未議決 者，原決議失效。 220

議案討論（三讀程序） 主要程序如下：

壹、第一讀會 一、僅將議案標題宣讀。宣讀後，即交付有關委員會審查。 二、但經出席委員提議並經大會討論通過，得不經審查，逕付二讀。

貳、第二讀會 一、應先將議案宣讀，依次或逐條提付討論。或就原案意旨、審查意見，先做廣泛討論。 二、如經出席委員過半數之決議，得全案重付審議或撤銷之。 三、如經大會認為必要時，得交付各委員會聯席會議審查後，再行討論。 （縣(市)議會及 代表會無此規定）。

參、第三讀會 一、第三讀會應將全案交付院會表決： 第三讀會除發現「議案內容有互相牴觸」，或「與上位法規範牴觸者」外，僅得為

文字之修正，不得變更原意。 二、第三讀會應於第二讀會之下次會議舉行之。但由主席提議，或出席委員提議並有二 人以上附議，經大會過半數同意，得於二讀後繼續進行三讀。

221

復議 壹、意義 一、「復議」是指議案經表決通過或被打消後，有議員認為以前所做之決議，考 慮未週，或基於其他原因，而需重新討論、再做修改與補充者，可要求「復 議」 。 二、乃議員要求重行討論決議的機會，目的在避免草率立法。是院內立法程序上 的一種特殊辦法。

貳、提出限制 一、時間的限制 （一）復議動議，需提出於決議案之同次會或下次會。 （二）提出於同次會者，需有他事相間。

二、動議人之限制 （一）只有原決議案得勝方才可提出。 （二）在議會、代表會開會以前以書面提出者，需有全體議員、代表 1/5 以上之連 署。 （三）於開會期間以書面或口頭提出者，需有出席議員、代表 1/3 以上之連署或附 議。

三、動議範圍之限制 （一）僅限於「原決議案尚未著手執行者」。 （二）對一個議案只能復議一次： 復議動議經表決後，不得再為復議之動議。

222

覆議 壹、意義 一、 「覆議」是地方行政機關對於議會所通過的議案，認為窒礙難行，要求議會 重行審議之府會互動重要機制。 二、行政機關之所以提起「覆議」，主要目的即在打消執行機關認為無法實施的 決議案。因此許多學者認為， 「覆議權」實具有行政機關首長之立法性職權。

貳、覆議之提起 一、原則： 直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所）對於地方議會、代表會之決議案， 如認為窒礙難行時，應於決議案送達地方行政機關 30 日內，就窒礙難行部分敘明 理由，送請議會、代表會「覆議」。【地制法§39】

二、得覆議之事項： 依【地制法§35、§36、§37】之規定，包括：地方自治團體之法規、預算、稅課、財 產處分、組織自治條例、所屬事業組織自治條例、地方行政機關提案事項、其他依 法律賦予之職權等。

三、不適用覆議之事項： （一）「議員提案」及「人民請願」之決議案： 如執行有困難時，應敘明理由「函復」市議會。 （二）決算之審核報告。

參、期限 一、各議會、代表會，應於覆議案送達 15 日內做成決議。 二、休會期間，應於 7 日內召集臨時會，並於開議 3 日內做成決議。 三、覆議案逾期為議決者，原決議失效。

223

肆、覆議之效果 一、原則： 地方行政機關提出覆議時，如有出席議員、代表 2/3 維持原決議案，則各該地方 行政機關應即接受該決議。若未達覆議門檻，則地方議會、代表會應即修正原決議 案，並不得在為相同之決議，各該行政機關亦不得再提「覆議」。【地制法§39 第五 項】

二、例外： 以下二種情形，另依其解決機制而不在此限： （一）總預算審議超過會計年度。【地制法§40】 （二）議決自治事項及委辦事項牴觸上位法規範者。【地制法§43】

224

「復議」與「覆議」之區別 （※口：原時對門提性）

比較項目

性質

復議

是議會內部為周延立法，而要求 為 行 政 機 關 首 長 的 立 法 性 職 重行討論決議的特殊辦法。 因決議考慮未週，或基於其他原

提出原因

覆議

因而需重新討論，以便修改、補 充。

權，攸關行政機關與立法機關。 乃決議案窒礙難行，行政機關要 求重新表決。

復議動議，需提出於同次會或下 各地方行政機關收到決議案之

提出時間

次會。提出於同次會，則需有他 30 日內，應向議會、代表會提 事相間。

提出人 對象 議決門檻

出。

只有原決議案得勝之一方，方可 提出。 乃對於「決議案尚未著手執行 者」。

僅限於行政機關。

對於窒礙難行之決議案。

出席議員、代表 2/3 維持原決 出席議員、代表 1/2 以上之決議。 議，行政機關就必須接受。

225

組織規程之訂定 依【地方制度法§54】：

壹、原則 一、直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會之組織，由內政部擬訂準則， 報行政院核定。 二、各直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會，應依準則擬訂「組織自治 條例」，分別報行政院、內政部、縣政府核定。

貳、新設議會之組織規程訂定方式 新設之直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會之組織規程，分別由行政院、 內政部、縣政府定之。

參、考試院備查程序 一、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會之組織準則、規程及組織自治條 例，其有關考銓業務事項，不得牴觸中央考銓法規。 二、各權責機關於「核定」後，應函送考試院「備查」。

226

肆、組織規程制定流程圖（地方政府組織權行使程序）

擬定「地方立法 機關組織準則」

地方立法 機關組織 【地方制度法§28】： 地方自治團體組織以 「自治條例」定之。

【釋字§498】

報自治監督機關 核定。

各地方行政機關 擬定「組織自治條 例」

1.經地方立法機關同意後，報自 治監督機關備查。 2.所屬機關及學校之組織規程， 由地方政府定之。(行政保留)

報行政院 核定

內政部

地方行政 機關組織

各地方立法機關 擬定「組織自治條 例」

擬定「地方行政 機關組織準則」

227

地方議會審議預算、決算程序 預算審議 壹、意義 一、 「預算」是指行政機關根據施政計畫，擬定一定期間內的公共財政收支計畫， 經立法機關通過，以為各機關執行的財政公文書。 二、可以說預算是對未來財政收支的預知計畫。

貳、預算之編制 一、由地方政府之主計人員、財政人員，編擬概算： 首先由地方政府之主計人員、財政人員，根據各單位按其業務所編擬之概算，彙編 而成。

二、召開預算會議： 各單位於編擬概算前，多由地方政府行政首長召集各單位主管，召開預算會議，報 告年度施政準則，然後各單位主管再根據收入情形，分配經費。

三、預算之籌劃、編制，應依行政院訂定之「預算籌編原則」辦理： 【地制法§71】： 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 年度總預算、追加預算與特別預算收支之籌劃、 編製及共同性費用標準，除其他法律另有規定外，應依行政院訂定之中央暨地 方政府預算籌編原則辦理。 二、地方政府未依前項預算籌編原則辦理者，行政院或縣政府應視實際情形酌減補 助款。

四、地方首長之「核定」： 地方預算編制完成後，經地方政府行政首長「核定」後，送地方議會審議。

228

參、預算案之提出：【地制法§40】 一、直轄市總預算案，直轄市政府應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會；縣 (市) 、 鄉 (鎮、市) 總預算案，縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所應於會計年度開始二個 月前送達縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會。 二、直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會應於會計年度開始一個月前審 議完成，並於會計年度開始十五日前由直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公 所發布之。

肆、審議程序及要求 一、審議程序： 地方議會對預算案之處理，遠較一般普通議案慎重。各級地方議會通常對於預算案 都以「三讀程序」為之。

二、審議期限： 議會、代表會應於會計年度開始 1 個月前，審議完成，並於會計年度開始 15 日前， 由各該地方行政機關發布。

三、權限限制： 議會、代表會對於預算案，不得為增加支出之提議。

四、上級審核： （一）地方預算經地方議會通過後，還要呈報上級政府「備查」 。 （二）上級政府如認為其預算案與中央法令、上位法規有所牴觸，得飭之修正，辦 理追加減預算。

五、預算執行： 預算案經完成法定程序後，地方政府各單位應按其法定預算之數額，分行審計機關、 財政單位及原編報機關執行之。

229

伍、預算案審議未依期限完成 主要有二種情形：

一、不能依【地制法§40】規定之期限完成時： 【地制法§40 第 4 項】： 四、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案，如不能依第一項規定期限審議 完成時，其預算之執行，依下列規定為之： （一）收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入。 （二）支出部分： 【一】新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序後始得 動支。 【二】前目以外之科目得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實 動支。 （三）履行其他法定義務之收支。 （四）因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。

二、年度開始後 3 個月內仍未完成時： 【地制法§40 第 5 項】： 五、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案在年度開始後三個月內未完成審 議，直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所得就原提總預算案未審

議完成部分，報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於一個 月內決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。

陸、其他法制上主要規定 改制直轄市之首年度直轄市總預算案【地制法§40-1】： 一、改制後之首年度直轄市總預算案，應由改制後之直轄市政府於該年度一月三十 一日之前送達改制後之直轄市議會，該直轄市議會應於送達後二個月內審議完 成，並由該直轄市政府於審議完成日起十五日內發布之，不受前條第一項規定 之限制。 二、會計年度開始時，前項總預算案如未送達或審議通過，其預算之執行，依下列 規定為之： （一）收入部分依規定標準及實際發生數，覈實收入。 （二）支出部分，除新興資本支出外，其維持政府施政所必須之經費得按期分 配後覈實動支。 （三）履行其他法定及契約義務之收支，覈實辦理。 （四）因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。 三、前項收支，均應編入該首年度總預算案。 230

預算案之覆議（覆議之特殊程序） 壹、對同一預算案之覆議，原則上以一次為限【地制法§39 第六項】 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）預算案之覆議，如原決議失效，則議會、代表會應就 原提案重行議決，並不得再為相同之決議，各該行政機關亦不得再提覆議。

貳、總預算案覆議後，得報請上級政府協商決定【地制法§40 第五項】 總預算案經覆議後，如有以下三項情形，得報請上級政府，邀集各有關機關協商決定： 一、議會仍維持原決議。 二、議會重行議決時，對歲入、歲出之議決，違反「相關法律」 、 「基於法律授權之法規 規定」、「逾越權限者」。 三、對「維持政府施政所必須之經費」 、 「法律規定應負擔之經費」及「上年度已確定數 額之繼續經費」之刪除，已造成窒礙難行時。

231

預算審議原則 一、應注重歲出規模、預算餘絀、計畫績效： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案之審議，應注重歲出規模、預算餘絀、 計畫績效，優先順序，其中歲入以擬變更或擬設定之收入為主，審議時應就來源別 分別決定之；歲出以擬變更或擬設定之支出為主，審議時應就機關別、政事別及基 金別分別決定之。 【地制法§41 第 1 項】

二、法定預算附加條件或期限者，從其所定： 法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律、自治法規所不許 者，不在此限。 【地制法§41 第 2 項】

三、附帶決議參照法令辦理： 直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會就預算案所為之附帶決議，應 由直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所參照法令辦理。 【地制法§41 第 3 項】

232

議會審議預算怠惰之處理 「地方制度法」除沿用省縣自治法有關「議會審議預算怠惰」之精神外，更有如下主要 規定：

一、應於會計年度開始前 1 個月審議完成: 直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會應於會計年度開始一個月前 審議完成，並於會計年度開始十五日前由直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、 市) 公所發布之。【地制法§40 第二項】

二、未審議完成，有因應措施，不使建設中斷： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案，如不能依第一項規定期限審議完成 時，其預算之執行，依下列規定為之： （一）收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入。 （二）支出部分： 【一】新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序後始得動支。 【二】前目以外之科目得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動支。 （三）履行其他法定義務之收支。 （四）因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。【地制法§40 第四項】

三、預算未審議完成之強制決定： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案在年度開始後三個月內未完成審議， 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所得就原提總預算案未審議完成部

分，報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於一個月內決定之；逾 期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。【地制法§40 第五項】

四、預算案之覆議以一次為限： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市)預算案之覆議案，如原決議失效，直轄市議會、 縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會應就直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、 市) 公所原提案重行議決，並不得再為相同之決議，各該行政機關亦不得再提覆 議。【地制法§39 第六項】

五、預算案之覆議，可採取「部分覆議」 ： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 總預算案在年度開始後三個月內未完成審議， 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所得就原提總預算案未審議完成部

分，報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於一個月內決定之；逾 期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。【地制法§40 第五項】 233

決算審議 壹、決算之意義 一、「決算」是指行政機關對於預算之規定收支額，根據實際情形編制，並予以 公開之帳目。是為歲出歲入之決定性計算。 二、可以說，預算是對未來財政收支的計畫，而決算則是對過去財政收支事實的 決定性計算。

貳、決算審議程序：【地制法§42】 一、直轄市、縣（市）： （一）直轄市、縣 (市) 決算案，應於會計年度結束後 4 個月內，提出於該管審計 機關。 （二）審計機關應於決算送達後 3 個月內完成其審核，編造最終審定數額表，並提 出「決算審核報告」於議會。 （三）總決算最終審定數額表，由審計機關送請直轄市、縣 (市) 政府公告。 （四）直轄市議會、縣(市) 議會審議直轄市、縣 (市) 決算審核報告時，得邀請審 計機關首長列席說明。

二、鄉（鎮、市）： 鄉 (鎮、市) 決算報告應於會計年度結束後 6 個月內送達鄉 (鎮、市) 民代表會審議， 並由鄉 (鎮、市) 公所公告。

234

地方政府總預算、決算時程表

會計年度

審議

決算

（仍未完成審議時）

前 3 個月：

前 1 個月：

直轄市政府提出 「總預算案」。

各議會完成審議。

結束 4 個月內：

3 個月內：

前 15 天： 發佈「總預算案」 。

前 2 個月： 縣（市）政府、鄉（鎮、市） 公所提出「總預算案」 。

就未完成審議部 分，報請行政院、 內政部、縣政府邀 集有關機關協商。

年度開始後 3 個 月內仍未完成 時，1 個月內： 由邀集協商機關逕 行決定之。

暫行原則： 1.收入：暫依上年度標準及實際發生數。 2.支出：(1)新興資本及新增科目，俟審議始得動支。 (2)已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動支。 (3)履行其他法定義務收支。 (4)因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。

235

直轄市、縣（市） 政府，提出「年度 決算案」於審計機 關。

接到「結算報告」3 個月內： 審議機關完成審議，提出 「決算審核報告」於各該 議會。

結束 6 個月內： 鄉（鎮、市）公所 題「決算報告」送 代表會審議，並由 鄉（鎮、市）公所 公告。

地方議員

有關會議事項

言論免責權 不能為顯然違法之言論

權利

會期內

身體自由權 （不受逮捕權）

現行犯、通緝犯除外

費用支領權（研究費、出席費、交通費、膳食費等） 其他公務員 地方議員之 權利、義務

公私立各級學校專任教師 禁止兼職 其他民選公職人員 各該行政機關及其所屬機關、事業機構任何 職務或名義 候選時 義務

就職三個月內

財產申報

應申報之財產項目 口頭道歉 書面道歉

接受懲戒

申誡 停止出席會議

罷免

解除職務

236

權利（保障） 壹、言論免責權 一、意義 （一）係為保障民意代表之職務所設。指議員於議會中之言論，對外不負民、 刑事責任。 （二）各級地方議會、代表會開會時，議員、代表對於有關會議事項所為之言論及 表決，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論，不在此限。 【地制法§50】

二、免責權之前提（要件）： （一）有關會議事項。 （二）不能為顯然違法之言論。 三、也就是當議員、代表之發言內容，無關會議事項、顯然違法時，則不在「言論免責 權」之保障範圍內。例如：議員質詢時羞辱被質詢者的人格，或是其他人身攻擊。

四、實務見解 依照【大法官釋字§165、§122 號】解釋： （一）地方議會在其法定執掌範圍內，具有自治、自律之權責。議員在會議時所為 之言論，宜在憲法保障中央民意代表言論之精神下，依法予以適當之保障。 （二）上述保障，在使地方議會議員順利執行職務，自應與議案之討論、質詢等有 關會議事項所為之言論為限。如與會議事項無關，而為妨害名譽或其他顯然 違法之言論，則係濫用言論免責權。即不應再予保障。 （三）議員在會議時就有關會議事項所為之言論，應受保障，對外不負責任。但就 無關會議事項所為之顯然違法言論，仍難免責。

237

貳、身體自由權（不受逮捕權） 一、意義 （一）乃為保障議員能順利執行其職權，故其逮捕、拘禁，須經議會之同意，

為尊重議會職權所設之規定。 （二）直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表，除「現行犯」、「通緝犯」 外，在會期內，非經議會、代表會之同意，不得逮捕或拘禁。【地制法§51】

二、要件： （一）會期內： 地方議員在「會期內」，才有身體自由權之保障。 （二）保護傘較中央民意代表狹小： 地方議員不受逮捕之保護傘亦較中央民意代表狹小，其除了「現行犯」之 外，還增加「通緝犯」之規定，是為立法委員所沒有。

參、費用支領權 一、主要規定：【地制法§52】 （一）各級地方議員、代表，得支研究費等必要費用。 （二）在開會期間，議員、代表並得酌支出席費、交通費及膳食費。惟違反【地制 法§34】規定召開之會議，不得支領出席費、交通費及膳食費，或另訂項目 名稱、標準支給費用。 （三）各費用支給項目及標準，另以「法律」定之。非依法律不得自行增加其費 用。 （四）依【地方民意代表費用支給及村(里)長事務補助費補助條例§9】之規定，地 方民意代表之費用，….由地方自治團體編列預算辦理之。 （五）依【地方民意代表費用支給及村(里)長事務補助費補助條例§3】之規定，縣 （市）議員之研究費，係參照縣（市）政府一級單位主管簡任 11 職等之俸 給。 238

二、綜論 （一）地方民意代表之費用支給，係「法律保留」事項。 （二）依【地制法§52】之規定，有限制自肥條款。但是實際上，地方議員決不願 於會期外只領微薄之研究費用，於是有各種巧立名目之預算情形。例如：地 方議員之建設配合款、出國考察…等。

239

義務（限制） 壹、禁止兼職 一、主要規定：【地制法§53】 （一）直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表，不得兼任： 1.其他公務員。 2.公私立各級學校專任教師。 3.其他民選公職人員。 4.各該地方行政機關及其所屬機關、事業機構任何職務或名義。但法律、 中央法規另有規定者，不在此限。 （二）直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表當選人，有前項不得任職情 事者，應於就職前辭去原職。 （三）不辭去原職者，於就職時「視同」辭去原職，並由行政院、內政部、縣 政府通知其服務機關，解除其職務、職權或解聘。就職後有前項情事者，亦 同。

二、綜論 （一） 【地制法§53】所列職務，都是議員履行職務時的監督或課責對象： 故將其排除。其本旨在於防範地方議員，經由議員身份而入侵上述相關領域， 而產生不必要的利益糾葛。 （二）屬於相容職務之排除規定： 也就是在避免「球員兼裁判」的不當情形。衡諸今日地方政治生態，仍屬應 當。

貳、申報財產 一、雖然地方制度法並無申報財產之規定，然而依據【公職人員財產申報法§2】 ，各

級民意代表均適用該法。換言之，直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民 代表均要依法申報財產。

240

二、主要規定有： （一）縣（市）議員、直轄市議員候選人，應於選舉登記時，即向該管選舉委員 會申報財產。 （二）議員之財產，應於就職三個月內申報，並應每年定期申報一次。 （三）直轄市議員應公布助理、服務處所、交通車輛之經費來源，並應定期刊登於 政府公報。 （四）應申報之財產項目有： 1.不動產、船舶、汽車、航空器。 2.一定金額以上之存款、外幣、有價證券、其他具有相當價值之財產。 3.一定金額以上之債權、債務、對各種事業之投資。 4.配偶及未成年子女所有之前列財產，應一併申報。

參、接受懲戒 一、主要規定 各級地方議員、代表開會時，由會議主席維持議場秩序。如有違反議事規則或其他 妨礙秩序之行為，會議主席得警告或制止，並得禁止其發言，其情節重大者，得付 懲戒。該懲戒，由各該立法機關紀律委員會、小組審議，提大會議決後，由會議主 席宣告之。 【地方立法機關組織準則§29】

二、懲戒方式︰ （一）口頭道歉。 （二）書面道歉。 （三）申誡。 （四）定期停止出席會議。

三、懲戒並不影響該議員、代表之身分： 由於懲戒理由，係基於議員、代表違反議事秩序，故懲戒內容最嚴重也僅限於一定 期間內，停止該議員出席會議之權利，並不影響該議員、代表的身份。

241

肆、罷免 一、對議員、代表之罷免 主要依【選罷法】之相關規定辦理。

二、對正副議長、代表會主席之罷免 主要依【地制法§46】之規定辦理。

伍、解除職務 指各級地方議員、代表，有【地制法§79】規定之事項，則分別由上級監督機關，予以

解除職務，並通知各該議會、代表會。

242

決定地方議員（代表）名額應考量之條件 地方立法機關議員(代表)之名額，我國【地方制度法§33】 、 【地方立法機關組織準則】均 為詳細之劃定。惟其名額之決定，乃主要考量下列因素：

一、轄區人口多寡 （一）例如：直轄市最多不可超過 62 人，縣（市）不可超過 60 人，鄉（鎮、市） 不得逾 31 人。 （二）而其最低議員人數，乃為顧及民主代表性與議事效率，所訂定之標準。

二、原住民保障 原住民於各轄區內仍是少數，故對於轄區之原住民應有特殊之保障。例如：直轄市 原住民有二千人口以上至一萬人，應有山地、平地原住民各一人，縣（市） 、鄉（鎮、 市）平地原住民人口一千五百人以上者，應有平地原住民一名。

三、婦女保障 （一）不論直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）、原住民選舉區，議員(代表)名額達四 人者，應有婦女當選名額一席。超過四人者，每增加四人，增加一席。其透 過保障席次之設計，以保障婦女之參政權及相關權益之用意，至為明顯。 （二）山地、平地原住民在四人以上者，亦應有婦女當選名額（即婦女保障名額之 適用）。

四、離島保障名額 縣有離島鄉，且該鄉人口在二千五百人以上者，亦應有該鄉選出之縣議員名額。

243

地方議長、副議長（主席、副主席） 壹、設置：【地制法§44】 一、直轄市議會、縣 (市) 議會置議長、副議長各一人，鄉 (鎮、市) 民代表會置主席、 副主席各一人，由直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市)民代表以無記名投票 分別互選或罷免之。但就職未滿一年者，不得罷免。 二、議長、主席對外代表各該議會、代表會，對內綜理各該議會、代表會會務。

貳、選舉：【地制法§45】 一、直轄市議會、縣（市）議會議長、副議長，鄉（鎮、市）民代表會主席、副主席之 選舉，應於議員、代表宣誓就職典禮後即時舉行，並應有議員、代表總額過半數之 出席，以得票達出席總數之過半數者為當選。選舉結果無人當選時，應立即舉行第 二次投票，以得票較多者為當選；得票相同者，以抽籤定之。補選時亦同。

參、罷免：【地制法§46】 一、主要程序： （一）罷免案應敘述理由，並有議員、代表總額 1/3 以上之簽署，分別向行政院、 內政部、縣政府提出。 （二）行政院、內政部、縣政府應於收到罷免案後 7 日內，將副本送達各該議會、 代表會，於 5 日內轉交被罷免人。

二、被罷免人之答辯： 被罷免人如有答辯，應於收到副本後 7 日內，將答辯書送交行政院、內政部、縣政 府，由其將罷免案及答辯書，一併印送各議員、代表，逾期得將罷免案單獨印送。 244

三、罷免投票之召集： 行政院、內政部、縣政府應於收到罷免案 25 日內，召集罷免投票會議。由出席議 員、代表就同意罷免或不同意罷免，以「無記名投票28」表決之。

四、罷免門檻： 罷免案應有議員、代表總額過 1/2 之出席，及出席總數 2/3 以上之同意罷免， 始為通過。

五、罷免限制： 罷免案如經否決，於該被罷免人之任期內，不得對其再為罷免案之提出。

六、罷免投票之主持： （一）罷免議長、主席時，罷免投票由副議長、副主席擔任主席。 （二）罷免副議長、副主席時，罷免投票由議長、主席擔任主席。 （三）議長、副議長、主席、副主席同時被罷免時，罷免投票由出席議員、代表互 推一人擔任主席。

七、罷免案之撤回： （一）罷免案在未提會議前，得由原簽署人 2/3 以上同意，撤回之。 （二）罷免案提出會議後，應經原簽署人全體同意，並由主席徵詢全體出席議員、 代表無異議後，始得撤回。

肆、其他法制規定： 【地制法§47】 直轄市、縣 (市) 議會議長、副議長，及鄉 (鎮、市) 民代表會主席、副主席之選舉罷免， 應於議會、代表會組織準則定之。

28

地方議會、代表會之議長、副議長、主席、副主席之「選舉」 、「罷免」投票，均採「無記名投票」之 方式進行。 245

第九章 地方行政機關 各級「市」之設置 我國之「市」主要分成三種，分別為：直轄市、市、縣轄市。其法制地位及設置標準， 主要如下★29：

一、直轄市 （一）是直接隸屬於行政院管轄之市。 （二）【憲§118】：直轄市之自治，以法律定之。 1 政治、○ 2 經濟、○ 3 文 （三） 【地制法§4】 ：人口聚居達一百二十五萬人以上，且在○ 4 都會區域發展上，有「特殊需要」之地區得設「直轄市」 化及○ 。

二、市 （一）其地位相當於縣，例如：基隆市、新竹市、嘉義市。 （二）【憲§128】：市準用縣之規定。 1 政治、○ 2 （三） 【地制法§4】 ：人口聚居達五十萬人以上未滿一百二十五萬人，且在○ 3 文化上「地位重要」之地區，得設「市」 經濟及○ 。

三、縣轄市 （一）是與鄉鎮並列為地方自治單位之公法團體。 （二）【憲法】： 憲法中並無縣轄市之規定，惟縣轄市乃承襲日據時代之規定，於前「台灣省 各縣市實施地方自治綱要」、前「省縣自治法」中予以法制化。 1 工商發達、○ 2 自治 （三）【地制法§4】：人口聚居達十萬人以上未滿五十萬人，且○ 3 交通便利及○ 4 公共設施完全之地區，得設「縣轄市」 財源充裕、○ 。

四.綜論 則依上列法制規定，市之設置有以下要求(限制)： （一）必要條件： 人口需達一定數目。 （二）客觀條件： 1.在政治、經濟、文化上地位重要。然此項標準並非絕對之標準。 2.主管機關之裁量空間： 得否設市，是為「行政裁量」，主管機關於法定權限內有決定之權。

29

地方制度法施行前，已設置之直轄市、市、縣轄市，得不適用前三項之規定。 246

我國各級「市」之設置比較 市之層級

各自設置條件

綜論

1. 人口 125 萬以上。

直轄市

2. 在政治、經濟、文化、都會區 必要條件： 域發展上，有「特殊需要」之 人口達一定數目。 地區。 1. 人口 50 萬 ～ 125 萬。 客觀條件：

市

2. 在政治、經濟、文化上， 「地位 1.必須在政治、經濟、文化上 地位重要。 重要」之地區。 1. 人口 15 萬 ～ 50 萬。

縣轄市

2.得否為「市」，乃主管機關

2. 工商業發達，自治財源充足， 交通便利，公共設施完備之地 區。

247

之法定權限，是為「行政裁 量」之權限。

準直轄市 壹、沿革（地制法 96 年 5 月之修訂） 一、準直轄市之增設： 96 年 5 月通過地方制度法第 4 條、第 7 條修正案，增訂「準直轄市」之設置。

二、升格程序之修正： 另為使升格直轄市成為地方權力，避免中央干預，增訂第 7 條第 2 項，只要不涉及 行政區域劃分、調整，經縣（市）政府提請縣（市）議會通過後，由內政部轉報行 政院核定，即可升格為直轄市。

貳、定義 一、「準直轄市」即台灣各縣（市）地方自治團體，人口達二百萬以上者，在沒 有改制為直轄市之前，可準用直轄市「組織編制」、「職權」、「中央統籌分配 款」等相關規定，但其名稱可不必更動。 二、 「準直轄市」可準用直轄市之事項包括： （一）議會之會期【地§34】 、 （二）直轄市議會內部組織【地§54、§55】、 （三）直轄市長之人事任用及編制【地§62】、 （四）直轄市之財政預算【地§66、§67】等。 三、 「準直轄市」亦可稱為「準直轄市」或「大縣」 ： 為我國「行政區劃法」尚未通過、國土未重新規劃前，權宜、特殊之地方政府類型。

248

參、法制依據及相關準用規定 一、主要依據：【地制法§4Ⅱ】 縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條（直轄市議會會期）、 第五十四條（直轄市議會內部組織） 、第五十五條（直轄市長之人事任命權） 、第六十二條（直 轄市長之人事任用及編制） 、第六十六條（直轄市之財政預算）、第六十七條（直轄市之財政預 30

算）及其他法律關於「直轄市」之規定，準用之★

。

二、準用事項： 主要包括以下數項： （一）首長人事任命權： 1.副首長： 由原本一位、職務十三職等，比照為二位、職務十四職等。 2.人事任命權： 一級機關首長，由縣（市）長任免，職務比照簡任十三職等，並均為政務 人員。 （二）地方行政機關組織編制（縣政府）： 1.所屬一級機關： （1）一級單位，得升級為「一級機關」 。且一級機關首長由地方首長直接 任免，其身份自「機要人員」（13 職等），改為「政務人員」。 （2）縣（市）之局處、委員會將變為不得超過 32 個。 2.機關總員額： 由原本的四千餘人，增加不超過 1 萬 3 千 8 百 60 人。 （三）地方立法機關組織編制（縣議會）： 1.準用直轄市議會開會時間、延長會期、臨時會等相關規定。 2.準用直轄市議會之組織編制，原「主任秘書」得升任為「秘書長」 ，並得增 設副秘書長一人，以擴充縣議會之組織編制。 3.惟縣議會總席次數，尚不得比照直轄市議會。

30

本條為「準直轄市」之法源依據，所列§34、§54、§55、§62、§66、§67，亦為改制為「直轄市」之實 質要件。 249

（四）地方稅收劃分：準用【地制法§66】 稅收項目上得比照直轄市，包括： 1.遺產及贈與稅： 可改分配到 50%，其餘上繳中央。 2.地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅和娛樂稅： 可改分配到 100%。 （五）統籌分配：準用【地制法§67】 1.即統籌分配款之分配比例，得準用直轄市之分配法。 2.普通統籌分配稅款，準直轄市分配方式是依前年營利事業、財政能力、人 口、土地面積等因素，研訂公式分配。 （六）其他法律適用上： 例如「縣議員助理人數」 、 「預算法」 、 「決算法」 、 「首長特別費」…等相關法律 規定，均得準用直轄市之規定。

肆、「準直轄市」衍生問題 一、下轄鄉（鎮、市）為地方自治團體，而不同於直轄市下轄為區： 準直轄市不同於直轄市，以下還有鄉（鎮、市）此一自治層級，因此法規適用與權 限運作上，尚與直轄市有許多不同。則準直轄市下轄之鄉（鎮、市），未來是否廢 除自治，改制成區？且「準直轄市」對下級自治團體之稅收分配方式，是否隨之改 變？均有待明確化。

二、中央統籌分配款，於直轄市、準直轄市、縣（市）之分配比例是否重新調整？

250