公共政策精粹 by jungi1126

公共政策精粹

海軍陸戰隊新訓中心有句格言：

撐過去，就是你的。 1

公共政策精粹目錄第一章公共政策基本理論及研究方法 ............................ 10 公共政策的研究方法 ................................................................................10 Validity 效度............................................................................................ 10 First Type error 第一類型錯誤、Second Type error 第二類型錯誤 ...... 11 Error of the Third Type 第三類型錯誤 .................................................... 13 模型 ...........................................................................................................14 模型的種類.............................................................................................. 14 寇德之分類 ......................................................................................... 14 描述性模型與規範性模型 ...................................................................... 15 公共政策分析模式（公共政策制定理論） ..............................................16 公民參與理論.......................................................................................... 17 公共選擇理論.......................................................................................... 18 對公共選擇理論的批評 ..................................................................... 19 Voting with Foot 以腳投票................................................................. 20

第二章政策分析.............................................................. 21 政策分析 ...................................................................................................21 政策分析之功能（政策分析模型的類型） ........................................... 22 政策倡導（規範的政策分析） .......................................................... 22 政策分析八部曲（解決公共問題的八個步驟，eight-step-path） ....... 23 各階段適用之政策分析方法 .....................................................................25 德菲法 ..................................................................................................... 25 政策德菲法 ......................................................................................... 25 Adversary Delphi 對立性的德菲法 .................................................... 27 SWOT Analysis 優弱機威分析................................................................. 28 政策分析家（POLICY ANALYST） ....................................................................29 政策分析家之條件 .................................................................................. 30 公共企業家（public entrepreneurs） ................................................ 31 政策分析家與決策者之關係 .....................................................................33 政策分析家與決策者之關係模式........................................................... 33 衝突處理策略.......................................................................................... 34 政策論據（公共政策之制定論據） ..........................................................35 政策論證（政策論證架構）（Policy argument） ................................... 35 政策對談（policy discourse）................................................................. 39 3

第三章政策制定過程 ...................................................... 40 政策制定過程（≒公共政策過程） ..........................................................40 影響公共政策過程的環境因素 .............................................................. 41 政策過程的參與者（推動者） .................................................................43 公共政策的次級系統 .............................................................................. 46 控制「政策過程」之重要理論 .................................................................47 Captive Agency 被擄獲的機關................................................................ 47 利益團體對政策運作之影響 .................................................................. 48 政策網絡 ................................................................................................. 50 政策網絡的類型 ................................................................................. 51 中央與地方政府關係（the central-local government relation） . 51 政府與工業關係（the government-industry relation） ............... 52 民意 ...........................................................................................................53 民意影響政策決策之各類模型 .............................................................. 53 強勢民主 ................................................................................................. 54 「民意政治」與「專家政治」 .................................................................55 Policy Communication 政策溝通 ............................................................ 57 政策終結（POLICY TERMINATION） ................................................................58 政策終結的類型 ...................................................................................... 58 政策終結的策略 ...................................................................................... 59 政策學習 ...................................................................................................60 本章相關專有名詞 ....................................................................................61 Gaming Theory 遊戲理論 ....................................................................... 61

第四章政策問題.............................................................. 62 公共問題 ...................................................................................................62 公共問題之需求評量（Needs Assessment） ......................................... 62 Relative Deprivation 相對剝奪感 ....................................................... 63 Non-decision making 無決策制定（≒遏阻性決定）....................... 64 Creative Chaos 創造性混沌 ............................................................... 64 政策問題（POLICY PROBLEM） .....................................................................65 政策問題的類型 ...................................................................................... 67 政策問題的認定途徑 .............................................................................. 69 政策問題認定時的誤差因素 .................................................................. 70 政策問題的建構（建構方法） .................................................................71 4

政策議程（POLICY AGENDA） .......................................................................73 政策議程的類型：公共議程、政府議程 ............................................... 74 議程設定（AGENDA SETTING） .....................................................................75 議程設定的模式 ...................................................................................... 76 權力的三個面向（權力與議程設定） ................................................... 78 納入政策議程的基本要素（公共問題欲取得政策議程地位，應具備之條件） ..................................................................................................... 80 媒體對公共政策的影響.............................................................................81 媒體扮演的角色 ...................................................................................... 81 媒體對政策（政治環境）的影響........................................................... 82

第五章政策規劃.............................................................. 84 政策規劃（POLICY FORMATION） ...................................................................84 政策規劃的步驟 ...................................................................................... 86 政策規劃的原則 ........................................................................................90 一般性原則：Kanplan（卡普蘭）觀點 .................................................. 91 改善決策品質的規劃原則 ...................................................................... 92 逆境下的規劃原則 .................................................................................. 93 政策設計（POLICY DESIGN） ........................................................................96 政策設計的原則（6C 原則） ................................................................. 97 政策設計的結構邏輯 .............................................................................. 98 政策方案（替選方案）（POLICY PROGRAMS） .......................................... 100 政策方案的原則 .................................................................................... 101 政策方案之可行性分析........................................................................... 102 政策方案之「政治可行性」分析途徑 ................................................. 103 PRINCE 政治可行性分析方法 .............................................................. 105 政策方案（政策對策）之篩選標準 ........................................................ 106 政策的類型（政策型態、政策領域） .................................................... 108 Ripley＆Franklin：分配、再分配、保護性管制、競爭性管制 ........... 109 賽局與非賽局政策 ................................................................................ 111 我國實務政策類型之分析 ............................................................... 112 政策工具 ................................................................................................. 113 政策工具的類型 ...................................................................................... 115 史耐德與英格蘭之分類 ........................................................................ 115 麥當勞與愛莫爾之分類 ........................................................................ 115 5

林德與彼德斯之分類 ............................................................................ 115 威瑪與范寧之分類 ................................................................................ 117 安德森之分類........................................................................................ 118 歐海爾（O’Hare）的分類 ..................................................................... 120 政策工具類型之總結 ............................................................................ 121 政策倫理 ................................................................................................. 123 社會公平的五種型態（社會公平與公共政策倫理） ......................... 124 對過去「公共意涵」的檢討（公共利益與公共政策倫理） ......... 125

第六章政策決策（政策制定） ..................................... 127 政策方案的決定 ...................................................................................... 127 多屬性效用模型 .................................................................................... 127 組織的決策............................................................................................ 130 Groupthink 團體盲思 ....................................................................... 133 政策方案的主要決策途徑 ....................................................................... 135 「決策途徑」的意義（概述） ............................................................ 135 漸進決策途徑（Incremental Decision-Making Approach）.................. 137 政策制定常採用漸進主義模型的原因 ............................................ 139 Sunk Costs 沈澱成本 ........................................................................ 139 間斷均衡理論 ................................................................................... 140 垃圾桶決策途徑（Garbage Can Model of Decision Making） .............. 142 混合掃瞄決策途徑（Mixed-Scanning Approach） ............................... 144 滿意決策途徑（Satisfying Decision-Making Approach）...................... 145 規範最佳決策模式 ................................................................................ 147 G. T .Allison（艾里森）的三種決策模型 .............................................. 148

第七章政策合法化 ........................................................ 150 政策合法化 ............................................................................................. 150 Cooptation 吸納策略 ............................................................................ 150 政策合法化過程 ...................................................................................... 151 議價協商（bargaining） .................................................................... 151 政策合法化過程中的立法機關 ............................................................... 153 立法機關內的政策合法化（行政機關可努力的方向）...................... 153 本章相關專有名詞 .................................................................................. 155 Majority Coalition 多數聯盟 ................................................................. 155 Procrastination Strategy 遲滯策略........................................................ 155 Embarrassment Strategy 困窘策略 ....................................................... 155 6

Rent-seeking 競租 ................................................................................. 155 我國之政策合法化 .................................................................................. 156 我國政策合法化的缺失與改進 ............................................................ 156

第八章政策執行............................................................ 158 政策執行（POLICY IMPLEMENTATION） .......................................................... 158 政策執行力研究 .................................................................................... 159 政策執行力模式 ...................................................................................... 159 沙巴提爾的「執行過程概念架構」..................................................... 159 政策執行力（政策執行產出）的衡量指標 ......................................... 161 政策執行失敗.......................................................................................... 162 政策執行失敗的原因（我國政策執行之主要缺失） ......................... 162 Administrative Failure 行政失靈 ........................................................... 164 Policy Failure 政策失靈 ......................................................................... 164 Policy Predicament 政策困境（政策困窘） ......................................... 165 有效的政策執行 ...................................................................................... 166 政策能否確實執行之先決條件 ............................................................ 166 政策執行結構........................................................................................ 168 完美的政策執行條件 ............................................................................ 169 政策有效執行的指標（要件） ............................................................ 170 從「政策內容」與「政策系絡」的觀點 ........................................ 170 Synergy 綜效 ......................................................................................... 170 政策順服 ................................................................................................. 171 Target Population 標的人口 .................................................................. 173 Specific Support 特殊支持、Diffuse Support 普遍支持 ...................... 173 自力救濟 ................................................................................................. 174 NIMBY（Not In My Back Yard）鄰避情結 ............................................. 175 化解鄰避情結的策略 ....................................................................... 177 政策執行理論.......................................................................................... 178 執行理論總檢視圖 ................................................................................ 178 第一代政策執行研究：由上而下模式 ................................................. 179 第二代政策執行研究：由下而上模式 ................................................. 180 典範統整 ............................................................................................... 182 Sabatier 的觀點（由上而下、由下而上） ...................................... 182 Elmore 的觀點（向前推進、由後推進） ........................................ 183 第三代政策執行研究：整合模式（沙巴提爾） ................................. 184 7

第四代政策執行研究：公民參與......................................................... 185 行政改革相關專有名詞........................................................................... 187 Policy Panacea 政策靈藥 ...................................................................... 187 Oakland Project 奧克蘭專案 ................................................................ 187 政策行銷（POLICY MARKETING） ................................................................ 188 政策行銷的原則 .................................................................................... 189 政策行銷的核心概念 ............................................................................ 190 政策行銷的行銷程序 ............................................................................ 191 政策行銷的策略 .................................................................................... 192 政策行銷的策略要素 ....................................................................... 192 置入性行銷............................................................................................ 193

第九章政策評估............................................................ 194 政策評估 ................................................................................................. 194 政策評估的目的 .................................................................................... 196 Spillovers 外溢作用（連帶影響） ................................................... 198 評估受重視的要素（W. Dunn 的觀點） .............................................. 198 政策評估類型.......................................................................................... 199 依階段：預評估、過程評估、結果評估 ............................................. 200 成本利益分析 ................................................................................... 202 Cost-Benefit Ratio 本益比........................................................... 204 Cost benefit analysis 成本效益分析................................................. 205 Environmental Impact Assessment 環境影響評估 ............................... 207 Formative Evaluation 形成性評估 ........................................................ 207 Summative Evaluation 總結性評估....................................................... 207 各類評估定義總表 .................................................................................. 208 政策評估的一般標準（W. Dunn 與波伊斯特之觀點）....................... 211 政策評估的模式 .................................................................................... 213 政策評估的方法 ...................................................................................... 215 政策指標（Policy Indicators） ......................................................... 215 政策績效指標 ................................................................................... 216 政策實驗設計........................................................................................ 217 我國政策評估的缺失 ............................................................................ 219 政策評估研究.......................................................................................... 221 第一代：評估研究即是效率的評估（1910～World WarⅡ） ............ 221 第二代：評估研究即是實地實驗（World WarⅡ～1963） ................ 222 第三代：評估研究即是社會實驗（1963～1974） ............................. 223 8

對「實驗評估」典範之批判............................................................ 224 第四代評估：評估研究即是公共政策制定（1974～Now） .............. 225 第四代評估的挑戰：回應性評估（The Responsive Evaluation） ....... 227 四代政策評估總攬表 ............................................................................ 228 政策知識管理制度 .................................................................................. 229 Knowledge Economy 知識經濟 ............................................................. 229

第十章公共政策重要專題............................................. 230 市場失靈 ................................................................................................. 230 政府失靈 ................................................................................................. 232 補救「市場失靈」與「政府失靈」之對策 ............................................ 233 Tragedy of the Commons 共同的悲劇 .................................................. 236 公共政策專有名詞 .................................................................................. 237 Butterfly Effect 蝴蝶效應 ...................................................................... 237

第一章公共政策基本理論及研究方法公共政策的研究方法研究方法之意義研究方法是指某一學科在蒐集、分析有關的資料時，所使用的程序及技術，例如：文獻探討、問卷調查、晤談、參與觀察等方法。

Validity 效度一、「校度」是指某項研究結果或測驗的「正確性」：亦即某項研究能夠測出其所要測量項目的程度，效度越高就表示結果越能夠顯現測量對象的真正特徵。二、是科學測量工具最重要的必備條件：缺乏可接受效度的研究可謂前功盡棄，各種有關效度的討論中，「內在效度」與「外在效度」最受重視。

First Type error 第一類型錯誤、Second Type error 第二類型錯誤一、建立與驗證假設是社會科學家的重要工作，當我們驗證假設時，如果虛無假設是真的，而我們卻拒絕它，就犯了「第一類型錯誤」（First Type error），當虛無假設為假時，我們卻接受它，就變犯了「第二類型錯誤」（Second Type error）。二、所謂「虛無假設」：指對於兩個變項間有無關係存在的一項可供驗證真偽的命題。例如：「員工工作士氣高低與工作績效高低無關」，就是一項可供驗證的虛無假設。

三、驗證假設時，實際上僅能「否定假設」而「無法直接證實假設關係」是真實的：故不論是拒絕或接受虛無假設，我們也都無法證明對立假設是真的或假的，因而都有犯錯之可能。

四、統計學所處理的假設檢定問題，通常稱為「顯著水準」：學術研究習慣以 0.05 或 0.01 為顯著水準，但有時也採取更為嚴格或寬鬆的標準。

五、以錯誤的類型而言，可區分為「種類錯誤」（Error in Kind）與「程度錯誤」（Error in Degree）：（一）其中，「種類錯誤」可區分為「混淆」與「不完整性」二種錯誤子項，「程度錯誤」又分為「不精確」與「不確定」二種。（二）即錯誤可被區分為四種子項：混淆、不完整、不精確、不確定。（三）而「第一型錯誤」與「第二型錯誤」即屬於「程度錯誤」。

假設為真卻拒絕（愛情上，對的人卻拒絕）

越來越廢

第一類型錯誤假設為假卻接受（錯的人卻接受）

第二類型錯誤連問題都錯誤（連追求的對象都錯了）

第三類型錯誤問題終於正確，方法卻錯誤（追求的對象對了，但卻用錯了方法）

第四類型錯誤圖表 1 「錯誤類型」理解圖

Error of the Third Type 第三類型錯誤1 一、依據芮發在《決定分析》一書中的說法，第三類型錯誤是「解決了錯誤的問題」，即「對於錯誤的問題給予正確的答案」：（一）很多政策分析家所犯的錯誤，並不是「解決方案」錯誤，而是「建構問題」的錯誤。這種錯誤可稱之為「第三類型錯誤」。（二）學者艾克福曾指出：「成功的問題解決，必須針對正確的問題找出正確的答案。我們失敗，與其說是因為解決了一個錯誤的問題，倒不如說是針對正確的問題，找到一個錯誤的答案」。

二、依其說法，第一類型錯誤指「拒絕真實的虛無假設」，第二類型錯誤則指「接受錯誤的虛無假設」。而一般實務人員則常會犯下第三種錯誤：解決錯誤的問題：事實上，統計學家在從事假設檢定的工作時，容易犯第一、第二類型錯誤，這種錯誤還不是很危險，只是技術上犯錯。但第三類型錯誤則是政策分析過程中致命的錯誤，是根本上的錯誤。

三、另外尚有第四類型錯誤的說法，指以錯誤的方法，解決正確的問題。四、公共政策所處理的問題大多數是「結構不良的問題」，今天政府所面對的也大都是屬於此類的政策問題：面對結構不良的政策問題，最好的方法就是「社會建構論」的研究途徑：（一）即政策分析家在認定政策問題時，以「人同此心、心同此理」的心境，體會真實的問題情境，以洞察力觀察真正的問題癥結，以批判精神反省自己的問題界定是否正確反應利害關係人的想法。（二）唯有兼具同理心、洞察力、批判精神的問題建構者，才能掌握解決問題的基本方向。

即「病因診斷錯誤」，是神經衰弱診斷為頭痛，而給予了頭痛的正確治療方式。 13

模型壹、意義一、寇德(E.S. Quade)認為：模型乃是政策分析的根本，政策模型可以告訴我們某結果發生的可能性有多少。

二、C.S. Holling（胡林）認為：模型是真實的模仿物，其因把握要素捨棄細節而達其效果。三、綜合言之（吳定教授）：模型乃是世界上複雜事實、器物、現象的簡單化代表。經由對要素及其彼此關係的分析研究，吾等可以對其所代表之事實、現象，具有較深入的瞭解與處理能力。四、故簡而言之，所有的模型都是真實事物及現象的簡化、抽象性代表。

模型的種類寇德之分類學者寇德將模型的種類分成四大類：

（※口：分析、模擬、博弈、判斷→分析模擬就是博弈，能幫助判斷判斷）一、分析性模型所處理的並非事項的特殊性，而是其通則性。政策研究所需要的分析性模型通常規模比較大且複雜，因此常需藉助於電腦的使用。

二、模擬性模型主要係利用電腦模擬真實情況的發生、處理、而解決問題。與分析性模型關係密切，但如果問題相當大且複雜，無法應用分析性模型加以解決，即改以模擬性模型解決之。分析性模型與模擬性模型合起來即構成「數學的模型」或稱為「計量的模型」。

三、博弈式模型博弈式模型中人類是最基本的要素，他們扮演真實世界中決策者的角色，模擬決策機構的決策行為，例如：戰爭博弈，人們和電腦可能會同時介入此類模型中。

四、判斷性模型如果一個模型並非將相關變項彼此關係展現出來，而是將此些事項置於心中，那它就屬於判斷型模型，通常被稱為「心智模型（mental models）」。一般情況下會將心智模型結合其他種類的模型一起使用。

描述性模型與規範性模型壹、描述性模型一、「描述性模型」是以「就事論事」的求真態度，透過嚴謹的科學研究方法，客觀地「描述」公共政策的「什麼」問題？解釋為何進行該項政策選擇？或希望透過該模型「預測」公共政策的未來是什麼？二、基於此，描述性模型的最大特性是：對實際現象必須具有描述、詮釋、預測的三大功能。

貳、規範性模型一、「規範性模型」除了描述、詮釋、預測三大功能外，特別著重於「某種價值實現化」的建議，換言之，此模型的最終目的，是希望透過該模型將某些價值理想表現出來。二、由於此模型強調的是「應然面」與「價值面」，故又被稱為「診斷性模型」。

參、二者區別一、描述性模型：主要是從公共政策運作的事實面來觀察，從而公共政策模型可以劃分為：（一）菁英決策模型。（二）多元主義模型。（三）統合主義模型。（四）制度主義模型。（五）團體理論模型。（六）博弈理論模型。（七）系統理論模型。

二、規範性模型：主要是從公共政策運作所需要的理性基礎來觀察，可以劃分為：（一）廣博理性模型。（二）漸進主義模型。（三）規範性最佳決策模型。（四）綜合掃瞄決策模型。（五）滿意決策模型。

公共政策分析模式（公共政策制定理論）菁英理論 (菁英決策理論模型）

多元主義

統合主義描述性模型制度主義

團體理論

公共政策制定理論 (公共政策分析模式）

系統理論

廣博理性模型

滿意決策模型

漸進主義模型規範性模型綜合掃瞄模型

規範最適模型

公民參與理論壹、意涵一、「公民參與理論」認為，公共政策是經由「多數原則」（majority rule）所制定的，而多數原則的最佳表現方式就是選舉。二、此理論對公民的品質及參與政治的意願，寄以極高期望：對執政當局抱持健康的批判態度，認為民眾對政治具有高度興趣且能充分參與。

貳、基本假設其理論基本假設如下：

一、公民有能力參與政策制定：公民對政策制定擁有基本資訊，並有途徑接近決策中心（例如：立法機關），能以一人一票的理性方式投票選出理想政策。

二、公民能夠以「公善」(common good)觀點為行動的依據：公民可在不同替選方案、不同候選人間進行選擇，並能夠以「公善」(common good) 觀點為行動的依據。

參、限制從政策實務來看，「公民參與理論」的假定可能是有殘缺的：例如：常見公民對政治不感興趣、投票率不高、參與不踴躍等情形。又例如，歐洲多黨制下，其實選民很難具體判別各政黨政策之絕對好壞。

公共選擇理論壹、起源與意義一、奠基之父是 1986 年獲得諾貝爾經濟學獎的學者 J. Buchanan（布坎南）。二、公共選擇理論可以簡單被界定為「經濟學在政治學中的應用」：其研究的是政治學的主題，但所使用的卻是經濟學的方法。例如：國家理論、選擇規則、選民行為、黨派政治、官僚體制等，

三、把政策視為「自利個人」所做的集體決定：從經濟學「經濟人」的假定著手，把政治舞台看成是一個交易市場，政治產品（公共利益）的需求者是廣大的選民，供給者則是政治人物、官僚和黨派，大家的活動都是遵循著共同的原則：效用最大化，選擇能夠帶來預期利益最大者，而藉此方式來競逐、實現「公共利益」。換言之，公共利益的實現只是手段而非目的。

貳、重要假定一、其對人性的假定：人是自利、理性、效用最大化的（一）不論政治的活動是多麼複雜，各行為者的行為都是遵循著共同的原則：效用最大化。（二）選民在投票前總是會在候選人名單中，選擇能夠為他帶來預期利益最大者。政治人物或官員在作決定時，總是會對最能滿足自己利益的議案投以支持。

二、把政策視為「自利個人」所做的集體決定：從經濟學「經濟人」的假定著手，把政治舞台看成是一個交易市場，政治產品（公共利益）的需求者是廣大的選民，供給者則是政治人物、官僚和黨派，大家的活動都是遵循著共同的原則：效用最大化，選擇能夠帶來預期利益最大者。換言之，公共利益的實現只是手段而非目的。

參、評論一、「公共選擇理論」已被列入「新制度經濟學」（New Institutional Economics）的範疇，成為現代經濟制度分析的支柱之一：主要是因為公共選擇理論對不同制度下的非市場決策問題，具有深入的研究。尤其是「公共選擇理論」注重探索不同民主制度下，公共選擇結果上的差異。

二、總的來說，公共選擇理論有助於解釋為何政府必須履行市場機制無法處理的功能。

對公共選擇理論的批評一、以自利動機詮釋所有的政治行為，是過度的簡化，並與實際現象不符：事實上，許多政治活動只是基於象徵性的、表面性的理由。

二、因過度簡化政治與決策制定行為，故其理論不具預測性：該途徑曾預測國家機關干預社會經濟體系的趨勢，並且斷言「大政府」的不可避免，但到了後冷戰時代，削減政府預算「小政府」反而成為世界潮流。

三、假定選民得以比較各黨所提出的方案何者較有利：但在許多實施「多黨制」的歐洲國家，選民的選擇非常困難，根本難以自利角度進行方案的比較與衡量。

四、對於不從事選舉活動的非民主國家，不具詮釋力：公共選擇途徑僅能應用在實施民主選舉的國家，而具有說服力。

五、官僚機構太大或太小之判斷標準不明：公共選擇途徑根本無法知悉機構的成本與利益，如何能認定機構過於龐大，需要以加強市場機制來抑制官僚機構的擴張？

六、忽略「制度」對於決策者偏好的影響：雖然部分公共選擇學者將「制度」因素納入考慮，但似乎仍未肯定制度的長期影響性，而為新制度論者的主要批評點。

七、難謂價值中立：公共選擇學派強調其途徑是實證的、價值中立的，但從其概念中可以發現，其主張市場自由化，因而被人稱為是「新保守主義」或「新自由主義」。

Voting with Foot 以腳投票一、是新公共選擇理論的觀點：新公共選擇理論學者認為，如果一個國家存在著許多地方政府，而人民可以在其中自由的流動，則人民對地方政府所提供的服務，就有能力加以控制。其控制方法並不是藉由傳統地方選舉的投票，相反地，公民們是「用腳投票」，即可以隨時遷移到最能滿足他們服務和稅收偏好的地方。

二、藉由此種方式，當可促進各地方政府的相互競爭：吾等或可將自利的民眾以腳投票、「擇地方而住」的作法，視同古典經濟學家將之稱為「一隻看不見的腳」。

第二章政策分析政策分析壹、意義一、學者 M. R. Burt（伯特）認為：「政策分析是協助決策者作政策抉擇的系統性途徑」。二、總的來說，「政策分析」是指「政策分析家為解決某項公共問題，採取分析的理論架構及技術，設計並比較各替選方案，供決策者判斷、作決定之相關活動」。三、也可以說，「政策分析」主要在於描述、解釋各種政策的肇因及其後果。四、政策分析透過客觀而精確的處理方法，以提高分析的解釋力：是以，政策分析主要在解釋不同政策的原因和結果的活動，並透過科學的、系統的調查與分析，以發現其關連性和因果性。

政策分析之功能（政策分析模型的類型）政策分析主要功能在於「預測」與「推介」政策，而按其使用方法及分析重點之不同，可劃分為以下四種模型：一、效率分析（效率模型）分析「執行政策所需成本」與「政策可能產生利益」之間的關係，強調「目的」與「手段」之間的「效率」關係。

二、效用分析（效用模型）（一）強調「目標」與「手段」之間的效用關係。（二）與效率模型之不同在於，效用模型不考慮「手段」所需的成本。因此，效用模型所表達的資訊往往是不完整的，其還必須考量「成本資訊」。

三、可行性分析（可行性模型）（一）即分析該「政策執行手段」與客觀條件下，能夠達成政策目標之可行性，例如：政治可行性、法制可行性、行政可行性等。（二）屬非經濟性的成本效益分析，而著重於分析政策執行的手段。

四、倫理分析（倫理模型）強調基於倫理基礎來評估方案，以作政策推介。是政策分析中最新近出現的分析模型。如欲使政策有效兼顧倫理價值，則應積極兼顧到社會公平的五種型態：單純的個人間公平、分部化的公平、集團性的公平、機會的公平、世代間的公平。

政策倡導（規範的政策分析）一、「政策倡導」其目的在規範政府去追求被視為好的政策活動：因而對一項公共政策的本質、目的、價值與理念，進行討論、辯護、建議與批判等。二、「政策倡導」是主動的、主觀的，且具有價值判斷的：一般來說，成功的政策倡導需要「雄辯的能力」、「說服的能力」、「組織的能力」、「活躍的表現」，才能達到目的。

政策分析八部曲（解決公共問題的八個步驟， eight-step-path）學者 E. Bardach （巴達克）對政策分析提出了八個步驟（或稱八部曲）：（※口：問題、資訊、方案、篩選、預測、取捨、試決、呈現）一、描述與認定問題此一步驟在於提供蒐集資訊的方向，應盡量僅選定一個問題去探討。

二、蒐集資訊應把握幾項原則：（一）先思考再蒐集。（二）經常思考、檢討所蒐集的資料是否有其作用。（三）參考、借鏡他人過去的辦法與經驗，推陳出新。（四）採取類比方法尋找啟示與靈感。（五）及早著手，使資料具有時效性。

三、建構備選方案備選方案是指「可供選擇的行動方案」，建構方式有：（一）廣泛蒐集報章資訊以及主要政治人物的言論。（二）採用腦力激盪的方式創新設計。（三）有時「不採取行動」是最好的解決方式，因為有時問題會一個接著一個，越解決越多。

四、設定篩選方案的標準對備選方案的篩選應以一定的標準來進行，標準概可分為二大類：（一）評價性標準涉及價值問題，重點在於某特定方案對社會環境產生的影響。常用的評價性標準，例如：效率、效益、公平正義…等。（二）實際性標準重點在於方案是否可行，因此標準包括：能否降低合法性風險、能否降低政治風險和成本、能否增加執行成功的機會等。

五、預測分析結果即「預測政策方案可能產生的實際效果」。由於公共政策是「未來取向」，如何才能做好方案結果預測的工作？重要的是建構能掌握政策因果關係的理論模式，大致有下述幾種：（一）市場模式（二）作業研究模式（三）組織模式（四）政治模式

六、處理取捨問題「取捨」是在多元目標及多種可能效果間，進行權衡、比較與判斷。不僅是價值判斷，通常存在著金錢與財貨（服務）數量、品質與成本間的考量。在經濟學上，主要由「邊際」概念來決定。但公共問題由於亦牽涉到事實判斷，故應從多元理性的概念著手處理。

七、試作決定此一步驟在於檢視前面各項步驟是否已妥適處理，並以同理心設身處地為決策者著想，設想備選方案是否已然成熟。政策分析是「試誤」的過程，因此應不斷進行週而復始的分析檢視工作。

八、呈現方案（說故事）（一）最重要的是表達、呈現方案，爭取政策利害關係人對方案的認同與支持：此時須有兩個法寶：科學技術、政治藝術。前者為理性分析提升效度與信度，後者使一切變得更為圓滿與順暢。（二）應掌握機先，在合宜的溝通情境中與顧客建立良好的互動關係：通常以口頭表達輔以文字報告，多用數字及圖表以加深印象，應特別注意誠實為上策，避免模糊以及曖昧，以建立專業可信度。

各階段適用之政策分析方法德菲法一、 1948 年蘭特公司的若干研究人員就已發展出德菲技術，著重於專家運用實證資料以支持其預測：原是為軍事策略問題的預測而設計，後來漸擴及教育、科技、運輸、太空探測、住宅、預算及生活品質等方面問題之預測。

二、一般以 1960 年為基準，分為「傳統德菲法」與「政策德菲法」：事實上，後者乃是前者的再擴大。

政策德菲法壹、起源與意涵一、1960 年代後期，為突破傳統德菲法的限制，並迎合政策問題的複雜性，於是產生了「政策德菲法」。二、當決策者面對政策問題結構不良、複雜、資訊不足、後果常難以預測時：邀請學者專家、行政機關代表、當事人代表等進行腦力激盪式的政策德菲作業，以將團體決策的結果提供決策者作為選擇方案。

貳、主要步驟政策德菲法的主要實施步驟如下：

（※口：論、倡、問、果、後、團、告→輪唱之後問結果後，決定團體控告）一、論題明確化：分析者應先決定何種問題將付諸討論，最好先發展出一份問題一覽表。

二、遴選倡導者：採取適當選樣方法，遴選衝突立場的倡導者來組成德菲小組，「雪球取樣法」即為可行方法之一。

三、設計問卷：分析者先設計第一回合的問卷，然後根據第一回合問卷回答情況，再設計第二回合的問卷。

四、分析第一回合結果：在問卷回收後，就參與者之回答做總體衡量，將集中趨勢、離勢、兩極化的分佈範圍及程度表明出來。 25

五、發展後續問卷：以前一回合的結果作為下一回合問卷的基礎，政策德菲法通常需進行三至五個回合。

六、組成團體會議：將參與者集合在一起，面對面討論各自立場所根據的理由、假設與論證，同時接受回饋資料。

七、準備最後報告：參與者的意見到最後雖不一定能取得共識，但對問題、目標、選項及其後果則可能得到具創意的總結，此即「政策德菲法」的最重要產物。此報告即可送交決策者作為決策的資訊。因此就像其他政策分析技術一樣，政策德菲法是「協助判斷的利器」，而非決策的工具。

肆、政策德菲法之創新（傳統德菲法與政策德菲法之比較）除了採取傳統德菲法的「複述原則」及「控制回饋原則」外，政策德菲法並引進其他幾項新的原則：一、選擇性匿名：只有在預測進行的前幾回合採匿名原則，當爭論政策替選方案時，可公開為其論點辯護。

二、靈通的多面倡導：選拔參與者時其標準為「利益」與「淵博」，而非僅只「專業知識」，故將遴選代表各方利益的人來擔任參與者。

三、回答統計兩極化：總結判斷時，著重於各種不同意見及衝突論點的衡量。會使用傳統德菲法的衡量方法（如：中數、範圍、標準差等），但又會從正反兩極意見予以補充。

四、衝突的建構：特別致力於各種不同意見及衝突論點，探測各種可能的政策方案及其結果。

五、電腦的輔助：電腦在可能情況下，常被用來處理各個參與者匿名互動的連續過程。

Adversary Delphi 對立性的德菲法一、「對立性的德菲法」是政策德菲法的一種技術改進：學者 Helmer 認為，在民主社會中，經常產生衝突性與對立性的政策議題，造成正反雙方各執一詞，互相對立。

二、Helmer 以工資的勞資爭議為例，將討論分為四個階段進行：（一）面對面討論彼此對於工資上的相反看法、（二）組織談判代表進行工資的商議、（三）談判代表形成協議方案、（四）所有參與成員投票決定或拒絕接受該方案。

三、由此可知，新修正的德菲技術並不排斥面對面的討論。

SWOT Analysis 優弱機威分析壹、意義一、SWOT 分析是策略管理的一項方式：一方面先行瞭解自己內部的優勢條件與弱勢條件，另方面注意外在環境變遷的特質，掌握機會，逃避威脅，研擬適當而可行的行動策略。二、其要點如下：（一）機關內部能力的優勢（Strength）與劣勢（Weakness）分析：瞭解機關本身的「優勢條件」在哪？分析機關本身所具備執行某項特定任務的長處、優點、籌碼，並且加以發揮。同時亦瞭解機關本身的「弱勢條件」在哪？分析機關本身無法執行某項特定任務的障礙、弱點、問題癥結點，並加以改進，設計可行的發展策略。（二）機關外部環境的機會（Opportunity）與威脅（Threat）分析：外在環境中，可能存在著許多的「機會」，有待開發利用。但也可能是一種「威脅」，限制策略實現的可能性。當組織碰到「機會」時，要趕快把握並盡量納入策略規劃過程中，做為推動策略的「利基」。但當組織遇到「威脅」時，則要設法避免。

貳、SWOT 分析法在政策制定過程之應用一般行政機關應用 SWOT 分析法，在政策制定的各階段情形如下：

一、政策問題認定階段：例如，政府為因應社會多元化的需要，欲成立新的組織，惟組織成立的初期，應給予之經費、人力等，均須做好策略性、整體性的規劃。

二、政策規劃階段：例如，政府為提供更多服務需求，回應民眾的多元化需求，全盤統籌運用資源以為回應。

三、政策執行階段：政策執行階段最強調「政策執行力」及「政策執行結構」，則可以 SWOT 分析該項政策「政策執行力」之優弱機威，或該「政策執行結構」之優弱機威。

四、政策評估階段：例如，為應付日漸惡化的財政收支赤字，許多機關開始整合其各部的功能與服務，期望能進行策略性的組織精簡。

政策分析家（policy analyst）壹、意義一、學者 Y. Dror (卓爾）在 1967 年開始大力提倡。二、「政策分析家」是指「以作業研究、成本效用、成本利益分析、計畫分析、預算分析與系統分析為主要方法，從事政府政策分析之人員」。其可使政府決策系統的能力獲得強化，且其貢獻往往是系統分析家未加考慮的。

貳、H. D. Lasswell（拉斯威爾）的觀點其認為政策分析家的角色區分為下列四種：

一、情報蒐集家政策分析家主張走出校園，投入政府機關，經常為主雇蒐集有關社會問題的訊息，分析後向決策者提出建議，以解決社會問題。

二、社會工程師政策分析家不同於技術顧問或專家潛心於克服技術問題，因為當政策分析家對「政策問題」的建議一旦被採納，對社會的影響相當深遠，因此有人說他們是社會工程師。

三、政策宣導者政策分析家對提供政策建議的興趣遠大於理論建構，基於此，政策分析家必須向決策者推薦最可行的政策建議，而需經常扮演「政策宣導者」的角色。

四、參與促成者政策分析不僅是分析公共問題癥結、設計解決方案，更是促成民主參與價值的實踐，讓民眾的聲音能夠進入政策形成過程而不致被忽略。

政策分析家之條件 D. Weimer（威瑪）& A. R. Vinging（范寧）的觀點，其認為企業型的分析家應具備下列五個條件：一、能迅速掌握政策問題與可能解決方案：也必須釐清不同方案的成本效益，並將評估結果與雇主溝通。

二、將問題放在適當政策系絡上之眼光：例如：什麼時候是政府介入私人事務的合法時機？答案是「市場失靈」時。政策分析家必須要有市場失靈與政府失靈的觀點，以此來操作政策分析。

三、有統計與經濟等學科的專業技術：俾使更有信心地預測與評估各種不同政策方案。

四、能掌握政治與組織行為：要瞭解雇主的世界觀，俾能以有說服力的證據與他們進行政策辯論。

五、要有政策倫理的架構：特別是當個人偏好與主雇利益產生差異、無法協調之際。

公共企業家（public entrepreneurs）壹、意義「公共企業家」是 Roberts 的觀點，其認為政府的政策轉變都可視為是一種政策創新，而政策創新過程又分為「創造」、「設計」、「執行」、「制度化」四個階段，能在四個階段皆參與其中，並使其創新理念存活下來者，即稱為「公共企業家」。

貳、內涵（特質）一、將新的理念引介、轉化、付諸實現：具有堅毅不拔的個性，為達特定目標，可以長時間投入且願意以冒險的精神去實踐，是具有高創造力、充滿自信、擁有個人魅力、果斷力且精力充沛的人。

二、爭取發言和政治接觸的機會：此特質與 Kingdon 的「政策企業家」有異曲同工之妙。

三、並非每一位政策分析家皆能夠成為公共企業家，其角色可能在「系統維持者」與「挫敗的企業家」之間遊走：（一）系統維持者：未發明或創新任何觀念，僅能在現有形式下維持系統之運作。（二）政策知識份子：能創新觀念，但無法從事設計工作，將觀念轉化為實際方案.，只是「觀念倡導者」，而非「方案倡導者」。（三）政策倡導者：不只發明創新觀念，也進入方案設計階段，擁有較高的行動取向，不過並未實際執行政策。（四）挫敗的企業家：在創新觀念的執行過程中，禁得起考驗與挑戰者即為公共企業家，反之則為功敗垂成之企業家。

參、類型一個成功的政策分析家應該是「公共企業家」，不過因其資源、職位、身份的不同，又可分為四種類型：（※口：政策、官僚、主管、政治）一、政策企業家：指未擔任任何公職之公共企業家，為我們最熟悉之政策分析家之界定。二、官僚企業家：指擔任政府中非主管職務之公共企業家。三、主管企業家：指政府中經由政治任命之主管（政務官）性質之公共企業家。四、政治企業家：指經由民選產生之公共企業家。

圖表 2 「公共企業家」與「政策企業家」關係圖

政策分析家與決策者之關係政策分析家與決策者之關係模式壹、五種關係模式（※口：代、父、契、友、信→代、父、去、遊、戲）一、代理人模式（理解：律師）分析家是主雇的代理人，故面對倫理衝突時，自應以主雇的利益與價值為目標。

二、父權模式（理解：國會助理）將主雇視為「衣食父母」，與代理人模式類似，也是以保衛主雇利益為至高目標。

三、契約模式（理解：公關公司）分析家與主雇是契約的法律關係，一切依照契約上的內容來作為取捨依據，分析家必須完全尊重契約的規定，不能以私害公。

四、友情模式（理解：電影「風起雲湧」中的露比）分析家與主雇是夥伴關係，以情誼作為倫理衝突的處理標準。

五、信任模式（理解：馬英九與金溥聰）分析家與主雇是相互尊重的信任關係，正如醫師與病人平等信賴關係一樣，衝突亦應在此互信的基礎上加以解決。

貳、評論第一、二項模式將政策分析家視為主雇的「工具」，第三、四項模式雖然已趨平等，但不是過分「重法」，就是「重情」，各有所偏，故政策分析家面臨倫理衝突時，最理想係採取「信任模式」。

衝突處理策略主雇要求如果不合理、不合法，政策分析家就面臨「專業知識」與「主雇需求」之間的倫理衝突，析言之，應該採取以下作法（策略）：

（※口：直言抗議、最後、辭職、不忠誠、辭職揭發、顛覆 → 直言抗議，最後導致辭職，老闆批評不忠誠，於是在辭職時揭發，試圖顛覆）一、直言與抗議分析家可以在機關內部，以非正式的管道向直屬長官表達抗議。若直屬長官仍堅持己見，可經由正式管道向職位更高的機關首長提出異議，甚至在幕僚會議上直言無諱，以表示自己對政策的不同意見。

二、最後通牒向主雇提出最後通牒，希望主雇能夠作最後考慮，政策分析家自己也必須想一想，是否有必要因為不同意見而辭職引退。

三、辭職與離開分析家如果經過直言抗議後仍未獲得妥善回應，則應提出辭呈全身而退方為上策。

四、不忠誠策略一些不忠誠的策略例如：洩漏機關的秘密給新聞記者、國會議員、利益團體等，此策略必須非常注意自己的道德性，以免落人口實。

五、辭職時揭發與直言政策分析家辭職時，揭露該機關倫理上有瑕疵的政策主張，此時必須表現出誠實與負責態度。當政策分析家打算採取直言無諱，直到被制止的策略時，應向大眾或傳播媒體充分顯示：該政策對於國家、民眾極端有害，而且也有法律、道德、程序上的嚴重瑕疵。

六、顛覆策略表面上接受繼續執行該政策，但私底下卻暗中進行破壞或阻止政策執行工作，但在民主國家中這畢竟不是常態。

政策論據（公共政策之制定論據）壹、意義一、政策論據（Policy argument）的意義，在於提供政策方案立論的基礎，是分析人員將政策相關資訊轉變為政策主張的特定方式。二、一般而言，政策論據越強，政策主張越顯有力而令人信服。

政策論證（政策論證架構）（Policy argument）壹、意義一、「政策論證」是指「政策方案設計的邏輯基礎」，能在政策採納及合法化過程中產生理性說服之功能：因此，周延的「政策論證」是爭取政策支持之重要因素。

二、「政策論證」的意義在於提供政策方案立論的基礎，是分析人員將政策相關資訊轉變為政策主張的特定方式：其常見的論證方式有權威、直覺、分析、解釋、實用等。

三、「政策論證」也是政策辯論之主要工具：它足以反映出一個社會中對於行動方案為何有不同之意見。

貳、要素完整的「政策論證架構」應包含以下六項要素：

（※口：理、主、資、依、可、反→理組之一可反）一、相關政策資訊：可經由各種不同方式蒐集而得，例如：統計資料之結果、專家之意見及報告、社會指標等。

二、政策主張（policy claim）：（一）是政策論證之結論，也是方案設計之指導方針：換言之，即資訊經由「論證建構」過程所得之綜合性觀點。

（二）一般而言，政策主張共可分為三類：指涉性主張、評價性主張、倡議性主張 1.指涉性主張：以經驗及事實為根據，提出應有之政策方向，而建構其政策主張。

2.評價性主張：以價值途徑探討政策問題，根據的是社會上某種價值標準（例如：忠誠、仁愛），而建構其政策主張。 3.倡議性主張：以規範途徑探討政策問題，強調按政策相關資訊所示應採取何種行動方案，而所建構其政策主張。

三、立論理由：即一項政策論據所根據之假設，正是這些假設使政策相關資訊轉換成不同政策主張。

四、立論依據（支持）：支持可用來證明前述假設之依據。支持的資訊常由科學的法則、專家權威等所獲得。

五、駁斥理由（反證）：「反證」說明一項主張，不能被接受之理由、結論和假設。政策規劃者在方案設計時，考慮反證之因素，則可預測未來政策可能遭遇之反對因素，亦可分析出批評者可能持用之假設及理由。

六、可信度：強調政策分析者對政策主張確信之程度，通常用或然率來表示。

圖表 3 政策論證架構圖

參、政策論證的實益採用「政策論證」的方式分析與規劃公共政策，可產生以下實益：

一、可將政策分析的重點放在「問題建構與界定」上，而非「解決方案設計」上：前者遠比後者來的重要，也更能決定政策分析結果的好壞。

二、政策論證本身是極具務實性的觀點：針對該論證所可能涉及的危險、威脅，都加以說明清楚。

三、可以更容易瞭解議程設定的權力結構：更容易掌握誰被排除於議程之外？誰進入議程之內？誰是意識型態的控制者？

四、可以協助評鑑公共組織的網絡型態、互動關係：而不至於太過著重單方面的技術分析。

五、可以用不同的語言、對話、思考架構，觀察問題本身的性質：而能掌握分析家所使用的論證語言，與其政治環境的關係。

六、可以產生潛在的教育功能：不僅能產生有效的技術資訊，更能培養道德理想，這對於決策者與民眾都有良好的教育功能。

政策對談（policy discourse）壹、背景（對「政策論證」模式之修正）「政策論證」十分受到公共政策學界的重視，但該論證結構仍有許多限制與缺點，故目前對政策論證提出修正的看法者，以批判學者主張的「政策對談」（Policy discourse）最為重要。

貳、「政策對談」之意義一、如學者 J. Dryzek 所強調的，在民主政治中平等互動與溝通的重要性，「商議式」（deliberative）的政策思辨及對話，才能建立共識的政治文化與結論。二、當決策者制定「全民導向」的公共政策時，必須要靠決策者與民眾的懇切對談: 也惟有徹底掀開決策者的政策真正意圖，才能發掘政策究竟是「於民有利」或「於己有利」。

三、而對話的合理程度與政策品質有直接的因果關係：因此，有效的對話必須注意「對話的情境」、「對話場域」、「對話者的心態及特徵」、「對話規則」等要件，最終目的在強調互動或溝通理性對制定良好政策、落實民主理念的重要性。四、故「政策對談」與「政策論證」最大之不同處在於，不會過份侷限於僵化的「論證結構」：而將焦點放在權力與洞察力的交互運作，以找到真實的政策意義。

參、類型依學者馬凱之歸納可分為二種類型：一、共識型政策對談（consensual discourse）（一）指參與對談者具有共同的目標與價值，有「共識」，沒有爭議。（二）在「共識型對談」中，論證者最重要的工作是辯護其政策主張，使其主張能夠正常化，並將其所提出的各種建議方案說明清楚，並做合理化的說明。

二、衝突型政策對談（adversarial discourse）（一）指參與對談者的價值與目標是相衝突的，可能是專家本身具有共識，但民眾不認同或有不同主張。（二）例如：核能四廠的興建問題，學者專家、立法委員、政府官員、貢寮地區民眾的看法均不相同，甚至立場衝突，就是衝突型的政策對談。（三）衝突型對談中，論證者最重要的工作是「說服」那些與他不同看法的民眾。 39

第三章政策制定過程政策制定過程（≒公共政策過程）壹、意義一、「政策制定過程（公共政策過程）」是指公部門實際制定公共政策之過程。此過程充滿「政治性」，參與的行動者相當多。二、一般包含下列五項步驟：（一）需求認定、（二）建議形成、（三）政策採納、（四）政策執行、（五）政策評估。

三、「政策制定過程」是政策形成之實際程序：此過程基本上是藝術的、政治性的，相當仰賴經驗知識。

影響公共政策過程的環境因素可以用 D. Easton（伊斯頓）所提出政治體系的觀念，將之區分為「外環境因素」與「內環境因素」兩方面加以討論：

壹、外環境因素是指政治體系以外，足以影響政策過程的相關因素。包括：（※口：公、利、國、政、經→功利的國政經）一、政治文化：美國政治學者小威廉斯曾指出，美國社會中若干影響公共政策的主要價值取向是：個人自由、平等、進步、效率、務實等文化因素。更有學者研究美國各州政府的公共政策過程，受到三種政治文化型態的影響，分別是個人主義、道德主義、傳統主義。

二、社經條件：學者 T. Dye(戴伊）的實證研究指出，「經濟發展水準」遠比「政治系統特性」更能影響公共政策的產出。

三、利益團體：利益團體影響公共政策的因素很多，會員人數多寡是重要因素之一，例如：「全美勞工聯盟」，就連總統的經濟諮文都必須要與該聯盟主席交換意見。另人數雖然不多，但社會地位高的專業性利益團體，影響力亦不可忽視，例如：美國律師公會、美國醫師公會。

四、公共輿論：民主政治就是民意政治，民主政治體制下得公共政策，一切以民意為依歸。而公正的傳播媒體經常能夠反映多數民眾的心聲，嚴謹的民意調查亦是目前非常盛行的科學工具。

五、國際因素：國際社會因素經常影響國內公共政策的發展，例如：世界貿易組織（WTO）對於國內經濟結構的轉型產生劇烈的衝擊，二氧化碳的減量對於國內產業發展影響甚大。

貳、內環境因素是指政治體系以內，足以影響公共政策過程的相關因素。包括：（※口：黨、立、司、行→黨立私刑）一、政黨：當代民主社會中，政黨扮演利益匯集的角色，其力量不容忽視。

二、立法部門：不論在總統制國家或內閣制國家，國會均掌握重要法案、財政審查權，而可見其影響力。

三、行政部門：一般而言，各機關的行政首長都擁有政策制訂權，對於政策方向的影響也很大。各部會首長在權限範圍內均被視為有高度的政策制訂權。

四、司法部門（法院）：（一）司法審查權（Judicial Review）：美國法院擁有的司法審查權，對於行政與立法行為是否合憲、合法的審核權，亦影響公共政策甚為深遠。而我國的大法官會議解釋亦發揮相同的影響效果。（二）司法行動主義（Judicial Activism）：甚至法院在社會福利與政治議題上，基於公眾利益的理由，採取積極干預的行動，稱為「司法行動主義」（Judicial Activism），改變了法院部門「不告不理」的消極態度，對於公共政策的影響不言可喻。

政策過程的參與者（推動者）（含「納入議程的推動者」、「政策規劃參與者」、「政策合法化參與者」共通標準答案）

壹、金頓的區分架構學者金頓將參與議程者區分為「政府內參與者」與「政府外參與者」：此種區分隱含一種重要意義，即政府內的參與者擁有國家及憲法之正式授權，而政府外的多元參與者則未享有此類合法授權基礎。

貳、政府內參與者（※口：總、議、政、司）一、總統（一）議程設定（納入議程）：在議程設定上扮演舉足輕重的角色，在總統制國家可以用一句話來形容總統在議程設定的地位：「總統提議，國會決定」。總統何以能主導議程設定，其原因不外乎總統擁有以下幾種優勢：民意的支持、法治結構上的權力與資源、媒體與民眾關切的焦點、政黨的力量。

二、國會議員及民意代表（一）議程設定（納入議程）：國會議員的主要角色在於反映公共問題，或要求行政機關將公共問題列入政策議程。何以國會是主要的議程設定者，理由有二： 1.國會擁有制定法案的法定基礎。 2.國會具有民意支持為其權力之基礎。（二）民意代表是指中央立法院的立法委員、直轄市及縣市議會的議員、鄉鎮代表會代表等，主要為反應公共問題、要求行政機關將公共問題列入政策議程，甚至提出相對的政策方案等。（三）政策合法化：乃是政策合法化過程的核心人物，凡涉及人民權利、義務的重大法案，都必須經由民意代表的審議、達成協議，才能完成法定的程序。

三、政務官及行政人員（一）設定議程：因是來自總統所作的一連串授權，因此政務官在議程設定上也扮演著決定性的角色。政務官影響議程的方式是使議程更加明顯，很少主動去尋找新議題。

（二）政策規劃參與：是政策方案的主要發動者，一般而言，行政機關內部的人員或本於業務執掌，或基於回應民眾的需求而規劃各種政策方案，有所謂「科長政治」之說，即由承辦科員主導方案的目標、內容與作法等，但基本上它仍是一種上下層級機關與人員互動之後的結果。（三）政策合法化：一方面是政策方案合法化的發動者，將方案送請立法部門審議，另一方面本身又可基於職掌，批准毋須送請立法部門審議的方案，而轉居審核方案的立場。

四、司法機關（一）議題設定：法院在社會福利與政治議題上，有時基於公眾利益的理由，採取積極干預的行動，稱為「司法行動主義」（Judicial Activism），改變了法院部門「不告不理」的消極態度，對於公共政策的影響不言可喻。例如，我國重大釋憲案，常糾正政府機關相關違失作為，甚至進一步啟動政策改革與相關法律修正。（二）政策合法化：司法機關具有解釋憲法、法律、命令的權力，例如：美國之「司法審核制」（judicial review），在實質上可決定政策合法與否，亦即在相當程度上參與了政策合法化的過程。

參、政府外參與者（※口：利、利、示、危、大、智、黨）一、大眾傳播媒體（一）議程設定：大眾傳播媒體不僅僅是「新聞報導者」而已，甚至扮演「意見製造者」的積極角色，許多的事件都是透過傳播而成為爭議性議題，在在都影響了議程的設定。在評斷議題的重要性方面亦扮演極重要的角色，往往會成為某些議題的意見領袖。

二、智庫及專家學者智庫（Think tank）在美國有「第四權力」與「影子政府」之稱，意味智庫對公共政策逐漸發揮主導力。

三、政黨：（一）以我國為例，行政院的政策要能在立法院順利通過，政黨及政團的運作扮演著重要的角色。（二）而為了爭取選民支持，政黨往往會尋求大眾所關切的議題，並引以為該黨的政見甚至政綱。 44

四、利益團體（一）議程設定：由於利益團體所擁有的情報資訊，有時比政府還要豐富，因此可藉著情報資訊的提供，進一步成為行政機關在政策議程設定時的重要參考來源之一。此外，利益團體也可透過遊說、溝通、聯盟等方式影響立法機關的議程。（二）政策合法化：利益團體不論屬公益性或私益性，常基於特定立場，促使行政機關或立法機關通過（或拒絕）某項政策。近年來，利益團體更採取示威、遊行、抗爭等手段，積極介入政策合法化的過程。

五、利害關係人通常會透過各種直接或間接參與的方式，例如：請願、遊行、參加公聽會、投書等，促使對其有利的方案獲得合法化，不利的方案取消或擱置。

六、示威遊行、自力救濟等社會群體行動例如美國在 1960 年之「靜坐運動」，使得「民權問題」成為政府一項重要的政策議題項目。

七、重大危機事件因為危機或特殊事件之發生，例如：礦場意外事件或天然災害之發生，也會使公共問題成為議事表上之項目。

公共政策的次級系統壹、意涵（背景）一、以往均以制度參與者為核心討論，有時無法掌握「非正式制度」與「網路」對公共政策的影響。二、過去數十年以來，英美公共政策學者對於政策利害關係人之間，所形成的非正式合作關係，如何影響政策合法化的過程，一直保持高度興趣，則可稱這個看法為「政策次級系統」之理論。

貳、主要內容一、次級政府與鐵三角：（一）學者 Berry 認為，「次級政府」是有限數目的利益團體、議會議員及相關行政部門之行政人員間，一種穩定、持續、具決定性影響力的政策決策行動。（二）「次級政府」是由三種重要元素所構成，分別是：利益團體、國會內委員會、政府主管機關。在政策過程中產生如「鐵三角」般的合謀能力，把持政策過程，並將結果導向私利而非公益，因而稱為「鐵三角」。

二、議題網絡：

（一）議題網絡（Issue Network）可說是從次級政府與鐵三角的概念而來，Heclo 認為，在美國的政治圈中，像鐵三角就在政策次級系統的中間位置，而在外圍的就是議題網絡。（二）議題網絡中的參與者並不如鐵三角，或是次級政府有明確的經濟利益，議題網絡的穩定性是比較低度的，其制度組織化的程度也低。

三、倡議聯盟：

「倡議聯盟」（Advocacy Coalition）可能來自於官方或者是民間層級，這些成員基於共同信仰（或政策目標）去分享各自的想法，並且尋求運用法律、預算、政府組織等，去達成他們的目標。

四、政策網絡：政策網絡指的是在政策參與的過程中，中央政府和社會中行動者進行連結與聚集的作為。而建構政策網絡是以利益為基礎，這些參與者希望藉由網絡來達成自我的願望。

五、政策社群：（一）「政策社群」是關注政策的行動者，描繪出的政策場域，其基礎是來自於某些專家或專業知識。（二）與政策網絡的比較：「政策網絡」是在一個政策社群中，或是在兩個以上的多個社群中去連接的過程，其基礎是支持某些特定利益。 46

控制「政策過程」之重要理論（政策網絡理論企圖矯正之理論）

Captive Agency 被擄獲的機關一、是指行政機關為利益團體所控制，變成了利益團體的俘虜：指行政主管機關所管轄的標的人口，常會組成各種利益團體，一方面向該機關爭取權益，一方面支持該機關的作法，在此種相互利用、相得益彰的情況下，行政機關遂為利益團體所控制，變成了利益團體的俘虜，而不得不盡量回應利益團體的需求。

二、此種情形在美國的獨立管制委員會最為常見：例如：美國鐵路管制委員會，易有「利益輸送」、「官商勾結」等弊端。

利益團體對政策運作之影響可從三方面析論：

壹、對行政部門之影響大致而言，利益團體影響行政部門政策制定的管道有三種關係：

（※口：參、資、協→穿隻鞋）一、資訊交換利益團體所擁有的情報資訊有時更勝於行政機關，可藉由資訊之提供，讓行政機關知悉利益團體之主張和看法，進一步成為行政機關議程設定及方案規劃之重要依據。

二、參與規劃可藉由參加行政機關所舉辦之公聽會或其他制度化管道，表達意見，申訴主張，而參與方案規劃。

三、協力執行利益團體對於符合其利益之政策、方案，為求貫徹，常會協助行政機關共同推動執行。

貳、對立法部門之影響利益團體對立法人員所使用之遊說方法可分成以下五類：

一、鼓舞式溝通透過大眾傳播媒體之管道，向立法人員從事溝通及施加壓力。

二、制裁或威脅製作各種正面或諷刺性信函寄給立法人員，施加壓力，利用感情因素或選票威脅立法人員就範。

三、採取遊說、助選、甚至賄賂。四、示威性遊說，展示實力及抗議。五、建立遊說聯盟具有共同意識型態和目標的利益團體，可以團結起來形成聯盟，共同向立法人員進行遊說。

參、對政黨之影響一、建立雙邊關係：在選舉過程中，利益團體仍會與政黨作某種程度的聯盟，以建立雙邊關係。二、就我國而言：（一）過去很長一段時間，執政的中國國民黨對於政策制定具有支配性的影響力，由黨中央制定政策，然後交由從政黨員負責執行政策。此情形下，政黨也肩負利益團體與行政機關之間的溝通角色。換言之，利益團體對政黨的影響力較為有限。（二）台灣解除戒嚴、開放黨禁以後，利益團體活動的空間擴大很多，影響政黨政策取向之方式也靈活許多。可以預見未來利益團體對政黨的影響將更為增加。

政策網絡壹、起源：網絡（Network）的概念最早是希望透過網絡技術，描繪出人際關係的互動與互賴狀況，後來被應用到組織的網絡關係。

貳、定義所謂「政策網絡」，是指「互賴行動者之間或多或少穩定的社會關係型態，以形成政策問題或政策計畫」。

參、要件進一步分析其具有三項要件：

一、「互賴性」為政策網絡存在的先決條件：網絡中的每一行動者都必須依賴其他行動者提供支持，乃形成相互依賴的互動關係。例如：在犯罪防制領域中，警政機關、法務機關與法院之間，形成司法互動網絡。

二、網絡中必然存在多元的行動者與目標：任何一個網絡必然包含許多行動者，且行動者本身都各自擁有目標與利益，隨時與對手進行策略性的交易與聯盟。

三、包括或多或少的持久性關係：政策網絡中的行動者間必然擁有或多或少持久性的關係，有些關係相當穩定且高度整合，也有不少關係是相當薄弱的，因議題的出現而緊密結合，當議題獲得解決該網絡就消失。

政策網絡的類型政策網絡主要可從以下兩種模式分析

中央與地方政府關係（ the central-local government relation）一、羅迪斯從政府機關中心途徑觀察政策形成所建立的模式，有以下兩項特點：（一）特別強調中央與地方政府機關間的「結構互動關係」，而不關切機關中的「人際互動關係」，因此又稱為「府際關係理論」（intergovernmental theory）。（二）將焦點集中於部門層次：而非次級部門層次。

二、羅迪斯針對不同層次行動者的互動，提出不同的網絡概念，因之可將政策網絡劃分為五種類型：（※口：專業、政策、府際、製造、議題）（一）政策社群：指中央與地方政府機關所共同執行的政策領域中，具高度穩定且限制性成員的網絡，特色是垂直性的互賴關係以及水平性的意見表達受限，是具有高度整合的政策網絡。例如：英國的教育政策就是典型代表。（二）專業網絡：具高度穩定與限制性的成員，特色是垂直的互賴關係與限制性的水平意見表達，主要是滿足專業的利益，但整合程度不如政策社群有那樣的高度凝聚力。例如：公共衛生專家所形成的網絡。（三）府際網絡：指地方政府之間所構成的網絡關係，成員具有相當的限制性，特色也是垂直的互賴關係與水平意見表達受限，但希望擴張水平式的影響力，因此特別強調水平的意見表達。（四）製造者網絡：是基於經濟利益所構成的網絡關係，成員具相當流動性，有限制性的垂直互賴關係，主要是滿足製造者的經濟利益。（五）議題網絡：是相當不穩定、低度整合性的網絡，成員雖然很多，但來來去去，無法呈現成熟而穩定的網絡組織，水平的意見表達雖未受限，但意見並未整合。

政府與工業關係（the government-industry relation）一、韋克斯與萊特採取社會中心途徑，觀察政府機關與工業界之間的網絡關係：關切的焦點是「人際互動」，而非「結構互動」，屬於「微觀層次」的分析。二、其認為工業本身既非統一的，政府部門本身也是分立、多元化的，若欲瞭解政策網絡必須從次級部門的政策網絡著手：剛好與羅氏主張從「政府部門」觀察角度相反。

三、將政策網絡劃分為下列四個類型：（一）政策領域：基於某項公共政策所形成的網絡，例如：工業政策、教育政策、健康政策等。（二）政策部門：在該公共政策領域下，各部門所形成的網絡，例如：以工業政策領域而言，至少可劃分為化學、鑄造、電子通信等部門。（三）政策次級部門：又稱為政策焦點，是政策部門中所分化出來的次級部門，例如：以化學工業部門而言，可以劃分為：藥學、農業化學等。（四）政策議題：指每一政策次級部門中較具爭議性的議題，例如：藥品執照議題。

民意壹、「民意」的意義以公共政策討論之角度來說，「民意」乃是指「某一特殊人群在某一特殊時期，對某一特定公共事務所表示之意見」。其餘詳見＜政治學暨社會科學總論＞。

民意影響政策決策之各類模型「共享模型」和「角色模型」多偏重於決策者本身因素，而「多數決模型」則為民眾意見面的表現。

（※口：共享、角色、一致性、多數性）一、共享模型（一）指決策者並非命定產生，無論是循行政體系或民選途徑，絕對都需要經過相當的歷練，故其對公共政策的看法應不會與民眾所欲相差太遠。因此，即使大多數民眾對公共事務抱持冷漠態度，決策者仍不得不考量、滿足民意的需求。（二）但此模型忽視決策者的個人特質。

二、角色扮演模型（一）指決策者體會其「角色」的涵意，民選官員和代表的職責就是依據民意的好惡制定政策，角色觀念越重，決策者越會學習將民意轉化成政策。（二）問題在於如何正確「瞭解」民意、「反應」民意的正確程度有無偏差。

三、多數決模型（一）基於古典民主理論，認為決策官員應反應多數民眾的意見，依民意需求制定適當政策。（二）但常見菁英操控形塑「多數民意」、少數強烈反對而多數溫和贊同等情形。

四、一致性模型（一）指民意對某項公共政策的反應，需觀察一段期間或若干年，以瞭解民意與政策間的互動關係。因而往往少數民意經一段相當長的期間後，能以其正確的理論說服多數民意。（二）其難題在於難以適用解決及時的危機問題。

強勢民主壹、背景（提出者）與意義一、學者 B. R. Barber（巴伯）分辨「代議民主」與「直接民主」的區別，認為代議民主有三種不同形式：（一）強調威權領導模式的威權民主。（二）強調仲裁與審判的裁判民主。（三）強調自由價值，主張交易與妥協的多元主義民主。二、Barber 認為前述三種民主均造成許多弊病，因而提出「強勢民主」的主張：希望透過公民自治的理念，改進傳統民主政治的弊病。三、強勢民主的特徵在透過公民本身的利他信念與榮譽性格，以追求不同意見間的共識： Barber 心目中之強勢民主，似乎具有相當的榮譽感、以公益為取向之民主政治，其並不贊成自利取向的民眾參與。

貳、功能強勢民主可發揮以下功能，以建立公共利益、公共財或積極公民為主體之社區建立運動：

一、利益表達二、說服三、議程設定四、相互性的追求五、親密與情感六、自主性之維持七、證據與自我表達八、再形成與再建構

參、結語一、由此可知，民眾參與在公共政策過程中的地位越趨重要：今天許多民主國家所從事的政府改革，如果不能將公民資格、民主政治與公共政策合而為一體，則改革目標無法達成。

二、公民社會自主性已大為提高，對國家之統治力構成嚴重威脅：從政治理論角度而言，許多學者認為目前公民社會（civil society）之自主性已大為提高，逐漸對國家之統治力構成嚴重威脅。從此觀點而言，社會中許多的自願性組織與政治組織，無疑地為人民提供許多參與政治生活之經驗。 54

「民意政治」與「專家政治」（政策制定應以「民意」抑或「專家意見」為主？）壹、民意政治理想的民主政治應是具有大眾參與、政治平等、多數決等特徵的直接民主，因此，公共政策的制定應以多數民眾的意見為依歸。惟反對完全以民意為政策抉擇論者亦指出，民眾慾望無窮但政府資源有限，勢必無法充分地滿足人民所有的需要。

貳、專家政治一、專家決策有盲點與限制：專家決策欠缺民主正當性、專家之政策透視角度過於狹窄、專家無法有效掌握推動政策的機會窗。

二、應建構「民主決策模式」：將一般民眾身分的政策標的團體，與實際執行機關代表，納入決策過程中，與專家共同形成「政策社區」，在平等、開放、相互尊重、信任的公共空間中進行審慎充分的對話，建立建設性的共識，使政策制定過程能兼具民主的程序理性，與多面向考量的實質理性。

三、專家意見於政策制定有其重要性：（一）專家對議題具有專業知識，能夠正確掌握問題的本質，並能善用政策工具，使其發揮完整作用。（二）但過高的科技理性以及工具至上的信念，往往使專家忽略政治價值或社會公平正義，忽略了是由人制定政策，而非科技決定一切。

參、二者之關係一、相互影響的關係（一）民意政治影響專家政治民主政治下，「民之所欲，常在我心」是政府施政最重要的考量。雖然專家擁有較專精、可靠、權威的專業知能，但決策者有時也不得不選擇站在民意這一邊。（二）專家政治影響民意政治許多情況下政策議題極為專精，必須仰賴專家透過專業的分析研究，向決策者及社會大眾提供專業資訊進而影響其決定。

二、手段與目的的關係（一）民意政治係以人民意見為依歸，「專家政治」似為達成民意政治的一種手段，而民意政治則為專家政治之目的。（二）不過，政府機關常利用不實粗糙的民意調查自我圖利或遂行政治目的，在實際情形中，民意政治實則淪為一種「統治」的手段而已。

肆、二者之調和主要可分為「政府機關外」與「政府機關內」二方面的調和：一、機關外之調和機制：商議式民主（一）「商議式民主」（deliberative democracy），主要是採取各種社會對話的方式，（例如：公聽會、社區論壇、溝通辯論會等），透過公民間的理性反思及公共判斷，共同思索重大公共議題的解決方案。（二）亦即設法建構一種理解彼此價值、觀點，且尋求各方均可接受的方案與機制，並希望在解決問題的過程中，真正落實民主的基本價值。（三）詳參《政治學暨社會科學總論專題》。

二、機關內的調和機制：民主行政民主行政（democratic administration）是指，以符合民主原則的機制，強化行政官僚與環境之互動，讓國家成為接近人民的國家，讓社會成為可以參與的社會。詳參《行政學筆記》。

伍、綜評-「民意」與「專家意見」應相互補強、相輔相成一、先進國家制定政策的模式不外三種：菁英理論、團體理論、民眾參與理論：而在民意高張的時代，民眾參與政治的興趣及表達利益的慾望亦隨之增加，則合理的公共政策制定模式應要能統合上述理論的優點。

二、政策制定應結合定期選舉，使每個人參與公共政策的制定：才能減少政府與民眾之間的信心差距，免除菁英份子和少數利益團體控制決策的過程。

三、因此，「民意」與「專家意見」同為政策制定過程中不可或缺的部分，兩者相互補強可有效提升政策品質。四、學者 H. Finer（范納）曾言：「民眾可能不智，但不會為非」。

Policy Communication 政策溝通一、「政策溝通」是決策者及民眾雙方的資訊交流、資訊共享的互動過程：而不只是單方面的資訊傳達。

二、論證者應主動提出其特定政策主張，開誠布公地營造共同思辨的情境：此舉不但可以擴展論證的合理性，亦可提高民眾共同承擔決策風險及執行成敗的信心。

政策終結（Policy termination）壹、發生時機一般而言，結束一個政策過程有二種情形：一、公共問題已經得到解決。二、政府在該政策問題上的行動已經停止。

貳、政策終止的通則「人民需求是否被滿足」只能作概略判斷，無法精確評估。因此，關於政府行動的終止，學者 C. O. Jones (瓊斯）提出兩個通則：

一、「終止」很少是由於問題已被解決。二、一般而言，「終止」是一種調整的過程：在此過程中，政策制定者將其注意力轉移到其他相關的事務。

政策終結的類型一、功能終結：指某項政策領域的終止。例如：動員戡亂時期結束後，許多戡亂時期的管制政策都相繼結束，例如：禁止遊行示威、報禁、禁止赴大陸探親…等。

二、組織終結：指行政組織的終結。例如：警備總部在民主化的浪潮下，終結其歷史命運。

三、政策方法終結：指當某項政策的理論基礎或方法不再適用而導致的終結。例如：過去教育部對大學校園的學位、課程、人事具有高度的管制權，但目前基於「教授治校」、「校園民主」的自由理念，中央控制的政策型態已經宣告結束。

四、計畫終結：計畫是政策中的具體手段，例如：「出版審查制度」有很多的爭議，將過去不合理的作法予以終結，就是計畫終結。

政策終結的策略一、事前妥善規劃：（一）應型塑良好的政治氣氛，讓利害關係人心理有所準備。（二）特別注意政策終結的政治面影響。（三）可考慮建立自動終結的機制，例如：落日立法。（四）以議程控制手段為政策終結創造機會。

二、降低反對聲音：（一）提出的政策終結理論基礎必須完整、具說服性。（二）針對不同型態的支持者與反對者，施予不同的因應策略。（三）成立任務小組或特別委員會來執行終結任務。

三、進行利益交換：對於因政策終結而喪失利益的人，給予利益上的補救措施，例如：給予救濟金或安排新工作。

政策學習壹、意義可以從二個角度來界定：一、是一種內在的自覺意識，期望改善政府目標的實現「政策學習」是基於過去政策後果與新資訊的觀點，調整政策目標或技術，以提高目標實現。

二、是基於經驗性的行為所發生之改變通常是基於外在刺激的回應，而不是原本即具有的高度自覺。

貳、類型主要可分為二類：

一、外部學習（一）動力：主要來自於公共政策過程以外的力量。（二）學習主體：大型的參與性政策社群，是一種社會學習。（三）關心的問題是：外部環境的問題為何？目標應如何改變？

二、內部學習（一）動力：主要是來自於公共政策過程本身的認知，政策制定者本身的自覺意識，期望改善政策目標與技術。（二）學習主體：是小型、專業技術性的政策網絡，學習目標是政策工具或政策情境，這種學習可稱為「教訓汲取」。（三）關心的問題：何種政策工具在何種情境下會成功或失敗。

本章相關專有名詞 Gaming Theory 遊戲理論不同於「博弈理論」（Game Theory），「遊戲理論」是指利用遊戲的方式，模擬某一種真的情境：例如：利用遊戲的方式，代表某一個城市的運作狀況，由不同的人扮演不同的角色，有扮演市長，有人扮演市議員。在整個模擬遊戲的過程中，所有角色扮演者將更清楚的瞭解市政府所存在的問題及發展機會。

第四章政策問題公共問題壹、意涵「公共問題」是一種問題類型，是指不特定多數人，覺得期望目標與實際情況之間存在著顯著差距，因此透過各種方式，將其要求公諸大眾，引起政府機關注意，並希望政府謀求解決。

公共問題之需求評量（Needs Assessment）壹、意義一、「需求評量」（Needs Assessment）是指「某一標的人口群體，對某事項之需求程度，與政府機關已提供的服務，該需求的滿足程度，以及二者之間差異情況的評量」。二、進一步而言，「需求評量」是對於某一個公共問題的型態、深度、廣度等，進行系統性評量。三、若從「政策規劃」九步驟的角度觀之：是政策規劃的第二步驟，與第三步驟「敘明目的」是平行的，即二者應同時考量，互作修整。

貳、要素也就是「需求評量」應包括三個項目：

一、造成因素：阻礙該項需求的因素。

二、需求廣度：該項需求的廣度。

三、滿足方法：滿足該項需求之政策的廣度。

參、類型依據 J. Bradshaw（布瑞銷）的看法，需求可分為下述四類：（※口：感覺、明示、比較、規範→感覺民視比較規範）一、規範性需求指情況低於政府機關所規定的一般情況，而有需要予以補救者。例如，基本工資假設為 19047 元，若某人的收入不足此項最低工資的規定，即已處於「規範性需求」的狀態中。

二、感覺性需求指個人所想要滿足的需求，相當於經濟學中的需求，完全依個人的感覺及自己所訂的標準而異。例如，某人把收入訂在每月薪資 10 萬元，就算其薪資超越基本工資的 19047 元，但仍處於「感覺性需求」不滿足的狀態之中。

三、明示性需求是指個人將需求轉換成一種意圖，而希望政府去實現或完成此種圖者，相當於經濟學中所謂「需求」（Demand）的意思。例如：政府推動公營事業民營化，但有些公營事業員工擔心工作就業權即無保障，因此透過各種方式，上街頭或抗議，要求政府給予工作權保障的訴求。

四、比較性需求是指個人的狀況明顯低於某一比較團體之平均狀況，相當於社會學的相對剝奪感。例如，長期以來農民感覺到個人的收入始終比不上工人，政府對工人的照顧始終優於農民，在這種比較下便將「比較性需求」轉為「明示性需求」。

Relative Deprivation 相對剝奪感一、「相對剝奪感」是指某一群標的人口的心理感受：該標的人口對於自己所處的情境，原本不認為有什麼問題存在，但是在與其他參照團體比較後，覺得自己的情況不如別人，甚至與別人的情況存在著顯著的差距，於是提出縮短差距的具體要求與心理需求。

二、此種相對剝奪感產生後，當事人就會進一步產生「比較性需求」，而要求政府機關設法予以滿足：例如：某一群農民本來對生活現狀覺得很滿意，但是當他們與都市中產階級相比之後，覺得情況比他們差很多，因此要求政府應採取政策作為。

Non-decision making 無決策制定（≒遏阻性決定）一、「無決策制定」是政府面對公共問題的一種態度：依照貝克拉與巴拉茲的觀點，「無決策制定（non-decision making）」是政府面對公共問題的一種態度，其「主張改變社會現行利益分配的需求尚未提出前，即加以壓抑，或在這種需求尚未達到決策制定之領域前，即加以遏阻的一種方法及政府態度」。

二、鑑於政治領袖或政治組織的生存起見，對於可能會威脅到其生存的問題，必然會設法使其無法列入議程內：例如：對某政府單位的裁撤意見。三、使問題無法列入「政府議程」的方法有以下二種：（一）使用武力。（二）利用盛行的信仰和價值觀念。

Creative Chaos 創造性混沌一、「創造性混沌」是因組織對外在環境態度，而產生組織質變的狀態：其認為，如果組織對外在環境的訊號採取開放態度，便能利用此些訊號的曖昧不明、雜音來改善自身的知識體系，而組織成員將面臨例行公事、習慣體系的瓦解，故稱為「創造性的混沌」。

二、可增加組織內部的張力，使組織成員專注於界定問題與解決問題：此種方法與「資訊處理的模式」恰形成強烈對比，「資訊的處理」是視問題為已知，僅用一套既定的解決問題模式而尋求制式解答。

政策問題（Policy Problem）壹、意涵一、「政策問題」是經由政策分析人員，採取問題認定途徑與方法，予以深入分析研究後，確認政府主管機關有必要採取行動，乃制定政策加以解決之公共問題。二、由上述定義可知「政策問題」至少具有三項構成要素：（一）是一項已被提出的公共問題。（二）經由政策分析人員所認定。（三）落在政府機關管轄範圍內，且有必要採取行動加以解決者。三、政府並非萬能，不可能對所有大大小小公共問題均加以處理，只有經過政策分析人員認定，該問題屬於政府機關管轄範圍，且應盡快列入政策議程、規劃解決方案者，才是「政策問題」。

貳、特性一般而言，政策問題是一種尚未實現的需求，也許可以透過公共行動加以改善，詳言之，其具有下列特性：

（※口：主、動、賴、人、史→政策問題就是主動賴人的開始）一、互賴性政策問題並非單獨存在，某一領域的政策問題經常會影響另一領域的政策問題，因而發生交錯縱橫的複雜關係，增加了解決問題的困難度。例如：國宅問題與交通問題是交互依賴的，因此當我們分析政策問題時，應將它視為「問題系統」，視政策問題為一個無可分割與交互依賴的關係系統，運用整體研究途徑來解決問題。

二、主觀性政策問題是人類以概念詮釋問題的產物，是一種心靈的人為產物。界定政策問題的主觀性質有二種好處：（一）重視人類主觀感受，是一種人文主義情懷的表現，非過份強調客觀事實的冷酷科學所可比擬。（二）問題既是主觀的產物，解決問題的知識與方法也需重視心靈感受。

三、人為性政策問題是人類主觀判斷的產物，是基於社會需要而建構的。政策問題的人為性，使得我們分析一項政策時，不能忘記政策的制定可能影響到某些人的權益，也可能致使有些人企圖影響公共政策。

四、動態性（一）「政策問題」與「解決方案」二者之間具有動態性：一個政策問題可能具有許多不同的答案，答案本身也很可能轉變為另一種不同性質的問題，因此，問題與解決方案經常相互流動。（二）政策問題的動態性給予的啟示是：必須時時抱持警惕之心看待政策問題，當前的政策問題固然得到解決，但同時也必須注意這個解決方案是否真正解決問題，或有無可能發生成另一個不同性質的問題。（三）「問題系統」的特性：問題系統並非機械的實體，換言之，一個問題系統具有下列特性： 1.沒有任何一個問題的性質是相同的。 2.某一問題必然對整體問題系統發生影響。 3.一個問題是否影響整體問題系統，常端視另一個問題的變化而定。

五、歷史性問題的發生常不是突發的，而是逐漸形成的。所以 C. Lindblom (林布隆）指出：「政策問題的產生，乃由於以前政策之偏差或不當的後果」。

政策問題的類型政策問題主要可從以下二面向作出分類：

壹、就問題的結構而言 W. Dunn (唐恩）以制定者、方案、效用、結果、機率五種標準，指出三種不同的政策問題：一、結構良好的政策問題（第一類型的政策問題）是可以完全電腦化的問題，政策方案的後果可以透過電腦程式而加以預測，許多政府機關所處理的例行性、作業性問題皆屬於此類。例如：「究竟我們應該採取何種類型的核能發電機組，才能發揮最大的供電效能，以降低環境污染之危害」？這個問題是非常專業的技術問題，也是一個結構良好的問題。

二、結構適度的政策問題典型的結構適度問題是能以「賽局理論」加以體現的政策問題。政策方案的後果雖有不確定性，但其程度不會像結構不良的政策問題如此高度的不確定。例如：我國行政院與立法院所進行的政策對談所衍生的政策問題即屬於此類。

三、結構不良的政策問題（第二類型的政策問題）（一）前述兩種政策問題類型，對政策方案的偏好是遞移性的，從而可以選出一個比較偏好的方案，但結構不良問題的偏好順序則完全無法排列，例如：我們究竟應否興建核能四廠？相關決策單位之立場與態度截然分明，相互衝突，很難得到一個為眾人所滿意的正確答案。

（二）結構不良問題（Ill-structured problems）：學者李特認為，結構不良問題亦可稱為「弔詭的問題」，他認為弔詭問題具有以下特徵： 1.沒有明確的界定。 2.問題形成即是解決方案的分析，能瞭解問題就是解決問題。 3.沒有單一的標準能辨別出解決方案的對或錯。 4.無法列舉所有解決方案。 5.應然與實然間有許多不同的詮釋。 6.欠缺明確的分析層次。 7.是獨特的，無法加以複製。 8.問題解決者沒有錯誤的權利。（三）此時規劃者應從政策問題的五種主要性質：互賴性、主觀性、人為性、動態性、歷史性，認清此類問題的性質，才能掌握解決問題的根本方向。

由這個分類看來，「結構不良的政策問題」才是政策規劃者所最關切的，也是困難度最高的。W. Dunn (唐恩）認為，結構良好的政策問題可以稱之為「第一類型的政策問題（The First-type policy problem）」，結構不良的政策問題則可稱為「第二類型的政策問題（The Secondary-type policy problem）」。

貳、就問題的層次而言政策問題的複雜性與「層次性」具有極大的關係，通常層次越高，問題就越複雜。可將問題分成四類：一、主要問題（策略性問題）：是政府機關最高層次的問題，常涉及機關的任務設定，是對政府機關本質與目的有所爭議的問題，例如：組織精簡。

二、次要問題：是涉及政府內部單位的計畫或任務，涉及計畫優先順序的排列，及計畫受益者的界定，例如：機關內部之局處是否合併或裁撤。

三、功能性問題：是計畫、方案相關事務的運作問題。例如：預算、財務、採購等問題。四、輕微問題：是指比較細節性的問題，例如：人事業務、幕僚業務、工作程序與規則等。五、綜評：層次越高的問題越需要作策略性的決定當問題由低層次漸往高層次移動時，問題就越為複雜，因為它們會變得更具相依性、主觀性、人為性及動態性。且問題的層次性與決策技巧有很大關係，層次越高的問題越需要作策略性的決定，因而被稱為「策略性問題」，即決策的結果是很難扭轉的。

政策問題的認定途徑壹、G. Starling（史達林）的觀點 G. Starling（史達林）認為，政策分析人員在進行政策問題認定時，大致可選用下述四種途徑：一、樣本調查法：即對於問題的當事人進行抽樣調查，瞭解當事人對問題的感受、看法、需求，確認該問題是否有排進政策議程之必要。

二、間接評量法對於某些無法利用樣本調查法的公共問題，可以採取間接評量的方式加以解決。作法包括：（一）引用他人對該問題所做的評量結果。（二）依據已知的部分資料，政策分析人員經過思考後自己再作評量。

三、問題製模法可以利用模型的建構來瞭解大型複雜問題的本質。

四、相關性與因果關係法協助我們了解某一公共問題內部重要變數彼此間的相關性，並可進一步了解問題所涉及的「獨立變數」、「中介變數」及「相依變數」是什麼，以及彼此間的運作關係。

貳、W. Dunn （唐恩）的觀點 W. Dunn (唐恩）指出認定政策問題的方法有下述五種：一、類別分析法即分析人員在察覺一個問題時，或多或少根據他們過去的經驗，利用相關性等五項原則，對問題的情境加以分類。

二、層級分析法利用三種層次的原因認定：可能的原因、合理的原因、可行的原因，描繪出問題情境產生的諸多原因。

三、類比分析法從類似問題的確認及相似的調查中，指出政策的成因、特質，幫助分析人員類比，以進行政策問題的內涵分析。

四、腦力激盪法利用一群具有專業知識的人或利害關係人，經由討論的程序，激發有助於瞭解及確認問題，亦可作為促使解決方案產生的一種手段。

五、假定分析法是一種運用利害關係人的認定、假定等程序，認定原因和解決方法的一種分析法。 69

政策問題認定時的誤差因素 G. Starling (史達林）認為，認定與診斷政策問題時，可能遭遇的誤差因素來源有以下幾方面：

（※口：主、意、無、多、照、實、迴、影、假 → 主意無多照實會贏家）一、組織結構面過份層級分化的組織中，資訊容易被隱藏，或視新的資訊為敵人，而有「資訊病象」的情形，例如：各部門的本位主義使正確的資訊無法有效獲致，或上層人員資訊過度負載而無法正確處理並認定問題。

二、意識型態組織成員通常擁有的一套共同的信仰體系與價值態度，常由於對信仰的堅持，而影響了實際問題的瞭解。

三、無知對問題缺乏實際的瞭解及專業知識。

四、資訊太多（超載）資訊太多無法正確處理，造成瞭解上的障礙。

五、噪音干擾資訊傳送者與接受者的認知結構不同，造成瞭解上的障礙。

六、時間落差行政機關往往由於冗長的行政程序，而將時間落差拉大，使原為輕微的問題逐漸變成嚴重。

七、迴避問題決策者逃避其所不願面對的問題，於是無法對問題產生真正的瞭解。

八、隱蔽問題指決策者提出已為大家所知的問題來隱蔽事實上重要的問題，移轉公眾的注意力。

九、假性問題解決了錯誤的問題，但對於真正應解決的問題卻無任何影響，即犯了「第三類型的錯誤」。

政策問題的建構（建構方法）壹、問題建構方法之意義「問題建構方法」是指將利害關係人之間，透過相互辯論與溝通，將影響公共問題的癥結，按照嚴重性程度加以評比的系統化過程。

貳、「政策問題建構」的重要性一、今天政府所面對的大多屬於結構不良的政策問題：（一）結構不良的政策問題實際上無法加以解決，充其量僅能認定出其真正的性質，然後採取革新性的問題建構方法。（二）因此，政策科學家在認定政策問題時，必須扮演積極的角色，以具創意的判斷力和洞察力體會問題情境，以掌握解決問題的基本方向。（三）結構不良政策問題的建構技術（第二類型的分析方法）針對結構不良問題，一般常見有四種比較重要的建構方法，通常稱為「第二類型的分析方法（Methods of the Second type）」，以便與專門解決第一類型問題的「第一類型的分析方法」加以區別。

二、可能造成「第三類型錯誤」：認定政策問題時，所感受到的政策情境必須符合人類的認知與感受。如果政策問題認定過程中發生了認定錯誤的現象，即問題情境不能反應實際認知與感受，而使問題特徵與實際問題變成二回事，政策學者 Raiffa（雷發）將此情形稱為「第三類型錯誤（Errors of the Third Type）」。雷發認為，第三類型錯誤乃是政策分析與規劃過程中相當致命的錯誤。

參、特性在此定義下，「問題建構方法」具有以下特性：

一、是利害關係人之間互動對談的共識結果：並非決策者或分析家單方面的主觀判斷結果。問題建構非常強調對談後所取得的問題共識，政策分析家以自己的專業知識所判斷的問題癥結，尚必須得到利害關係人的認同才能算數。

二、是找出問題癥結或原因的系統化過程：這種問題癥結或成因，必須是具體明確的、且真正反應利害關係人內心的想法與實際需求。

三、必須按照嚴重性程度加以評比排列：之所以需要按照嚴重性程度加以排列其優先順序，主要是因為資源有限，每種資源都必須用在刀口上，不容出現差錯，否則「錯誤的政策比貪污更可怕」。 71

肆、注意事項進行政策問題的建構必須注意下列幾點：

一、將重心擺在利害關係人的需求方面：以找到真正的問題癥結與原因。

二、參與者之代表性要廣泛：背景差異要大，使問題界定觀點更趨多元，更能反應現實的不同觀點。

三、須以同理心、公共利益角度，去表達其他個人或團體對於該問題界定的不同看法：不能僅接受來自於民意代表、特定利害關係團體、上級長官對問題的界定。

四、將完整的問題癥結結構寫進政策分析報告：不僅界定「本機關」權限範圍內的問題癥結，而且要界定「其他相關機關」權限範圍內的問題癥結，讓機關首長協調解決「後者」的問題。

五、採取循環式的問題建構法：問題建構完成後，還要重新回頭檢視所建構的問題癥結、原因，是否反應實際狀況？

六、必須要找到根本的問題點：根據此問題點設計對策，才可能是有效的方案。

政策議程（Policy Agenda）壹、意義一、「政策議程」是指一個公共問題成為論題，引起社會注意，進而被政府機關採納，列入處理解決議程的整個過程：在任何一個民主政治體系中，並不是所有的要求與意見，都順利地為政策制定者所接納，凡是那些少數被政策制定者所接受、並列入處理時程表的要求與意見，就是「政策議程」（Policy Agenda）。

二、也就是說，對於人民的要求，政府決策者認為有必要對之採取具體行動，則該項要求即可稱為納入「政策議程（policy agenda）」。

貳、特性一、政策議程的來源，可能來自社會的強烈要求，或政策制定者的嚴重關切。二、議程的形式，可能是具體的法案或政策宣示。三、發動者可能來自於民間社會，更可能是來自於政府機關。四、發展順序通常是「公共議程」發展為「政府議程」：通常開始於大眾傳播媒體的報導，然後民間社會大家共同討論的「公共議程」，最後則被政府官員考慮成為「政府議程」。

五、議程的結構並不見得是經過政策制定者清楚界定、結構完整：例如美國總統向國會發表的國情咨文報告，政黨的政綱或選舉政見。

政策議程的類型：公共議程、政府議程壹、「系統議程」和「政府議程」一、系統議程（公共議程）（systemic agenda）：本質上屬於討論議程（Discussion Agenda），指社會成員普遍認為值得注意的議題，且認為此類議題政府當局有適當的管轄權。二、政府議程（政策議程）（government agenda、Policy Agenda）：（一）係指受到政府注意，並可能採取具體行動的一些事項。政府議程較系統議程要來得特定且具體，又因政府可能對之採取具體行動，故可稱為「行動議程」，又稱「制度議程」。（二）政府議程」又可細分為「舊有議程」與「新增議程」二種： 1.舊有議程：是指經常出現在政府議程上的事項，政府對於這些事項都已十分熟悉，處理這些事項的政策也大抵已經定型。 2.新增議程：是因特殊情況或突發事件發生而導致的事項。決策者對舊有議程較易優先考慮，反之對新增議程比較容易忽視，且可能認為新增議程比較生疏、棘手，而不願面對、處理。

三、二者之關連：「議程設定過程」即是「公共議程」發展到「政府議程」的過程：根據 Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）的看法，「議程設定過程」是從「公共議程」發展到「政府議程」的過程，他們認為關心政策議題的民眾越多，則議題越可能進入政府議程。

貳、「狹義的政策議程」與「廣義的政策議程」一、狹義的政策議程：學者 Kingdon（金敦）認為，「政策議程」是政府官員嚴重關切的一組主題或問題名單。

二、廣義的政策議程：（一）Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）的定義是，「政策議程」是一組值得政體注意，並列入合法管轄權範圍的政治衝突。（二）從這個角度看，政策議程是「政體」所關心的議題，不僅政府關切，政治系統內的所有成員也都關心，範圍甚廣。

三、而上述二項定義中，顯然廣義的定義較符合實際狀況。 74

議程設定（Agenda Setting）壹、「議程設定」的意義一、「議程設定」是指政府機關決定是否將某一公共問題予以接納、並納入處理議程的過程：由於政府機關業務繁忙，資源有限，在處理各種問題時，必須按輕重緩急，排出處理的優先順序。

二、「議程設定的過程」相當富有政治性：如果該問題本身具有緊急性、嚴重性，則可能不待當事人提出要求，政府機關就會主動的排入議程內，並立即設法予以解決。

三、依 Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）的看法，認為設定議程是介於「系統議程」發展到「政府議程」的過程。四、大衛亦曾提出議程設定的三個階段：（一）催生階段、（二）散布階段、（三）進行階段。

議程設定的模式主要有三種模式：

壹、外在催生模式（outside initiative model）一、Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）認為，關心系統議題的民眾越多，則議題越可能進入政府議程。二、政策議題的特性，亦扮演非常重要的催生角色：（一）特定性：指議題界定的抽象性或具體性的程度，如果界定的越為廣泛抽象，則越可能進入政府議程。（二）社會重要性：指議題與社會民眾的關係密切或疏遠的程度。例如：食安問題涉及到國民健康，則可能受到官員的重視而進入政府議程。（三）時序相關性：議題的長期與短期影響程度，對於社會具有長期影響者，越可能進入政府議程。（四）複雜性：越簡單的議題，越有機會進入政府議程。（五）明確慣例：議題是否具有明確或含糊的慣例。越不具明確慣例的議題，越有機會進入政府議程。

三、「政策問題的發起者」與「觸動樞紐」是促使議題往前推動的主要因素： Cobb（柯布） & Elder（愛爾德）認為，在系統議程開始形成之時，「政策問題的發起者」與「觸動樞紐」是促使議題往前推動的主要因素。

四、最常出現於多元主義的民主國家：議題經常由利益團體所發動，社會團體是這個模式的關鍵力量。

貳、動員模式一、大衛曾提出議程設定的三個階段：（一）催生階段、（二）散布階段、（三）進行階段。

二、認為議題大多數是由政府官員所動員的：其認為在議程設定過程中，「議題性質」是能否成為政府議程的關鍵性要素，議題大多數是由政府官員所動員的，來自社會大眾討論的議題很難進入政府內部成為政府議程。

三、常出現於獨裁專制國家：政治領導者透過傳播媒體得到社會大眾對該議題的支持，然後議題再回到政府議程。是由政府議程流向系統議程，然後再回到政府議程的反方向發展。

參、內在催生模式（inside initiative model）：一、此模式主要發生於統合主義國家：最大特點是議題的催生、形成與發展到政府議程，完全都在政府內部，根本未曾擴展到民間社會。

二、何以如此原因有二：（一）政治理由：該國家採取統合主義的型態。（二）技術理由：政策議題太過複雜與專業，必須由政府機關與利益團體協商決定。

權力的三個面向（權力與議程設定）壹、Crenson(克林森）的觀點一、權力固然是指「命令採取行動」的能力，但權力更是指「命令採取不行動」的能力：在政治權力領域外，其實還有更大的掌權者，只要是他們不喜歡的議題，仍然具有使之無法行動或癱瘓的能力。

二、R. Dahl 與巴拉克都僅看到「命令行動」的層次，實際上還有第三個面向，那就是「命令不行動」的層次： R.Dahl（道爾）固然是看到權力的一個面向（去控制），巴拉克與巴拉斯所強調權力的另一面向（去抑制），但實際上還有第三個面向，那就是「命令不行動」的層次。

三、從 Crenson 的觀點，權力的三個面向分別是：（一）權力的第一面向是「控制行為」。（理解：叫你吃飯）（二）權力的第二面向是「抑制行為」（理解：你不准吃零食）（三）權力的第三面向是「命令不行動行為」：（理解：現在不應該吃東西吧？）這種行為未必是刻意去控制或壓抑，只是不採取任何行動，讓問題繼續存在惡化而已。

貳、Lukes（陸克斯）的觀點一、Lukes 沿襲 Crenson 的觀點，主張掌權者 A 對於 B 所行使的權力有三種：（一）多元論者的主張： 1.A 直接對 B 發號司令，加以控制。 2.採取「行為研究法」，針對決定制定的「控制行為」進行分析。（二）非決策論者的主張： 1.A 透過各種手段設法讓 B 所關心的議題，無法進入政策議程。 2.採取「批判性的行為研究法」，針對決策制定的「抑制行為」進行批判。（三）權力的第三面向： 1.第三種面向是 A 設法影響、形成、決定 B 的想法與價值觀念，使 B 能夠完全接受 A 的統治。 2.採取的是「激進的反行為研究法」，針對構成控制與抑制行為基礎的意識型態與價值信仰，進行解剖。

二、換言之，權力的第三種面向是：掌權者可能利用「意識型態的霸權」，建構有利於統治者的社會意義：藉以型塑民眾的價值觀，使民眾接受掌權者統治權力的正當性。

參、權力的第三面向可否被證明？一、漢恩對於美國健康政策的研究指出，醫學專業者幾乎成為一個支配性價值體系，他們不僅型塑這個體系內價值信仰，而且所有的作業程序、組織結構與專業倫理，全部都是醫學專業者所控制。二、則醫藥相關的政策議程自然成為其手中之物，操控自如，這就是典型的權力第三面向。

肆、權力的第四面向？若干新馬克思主義者對於權力的三個面向都有深刻的批評，他們認為：一、權力的三個面向所觀察到的，都只是表象：從權力三個面向去觀察決策制定，所觀察到的都是一種可以觀察到的行為，包括：控制行為、抑制行為、不做出任何不利於己的決定的行為。然而，這些不過是表象而已。

二、決策行為的底層，價值信仰與意識型態的控制，才是真正問題的核心：換言之，應該特別注意決策過程中，心理或意識型態如何被控制的現象。由於所觀察的是非常深層的價值與信仰架構，故稱之為「深層理論者」（Deep Theorist）。

納入政策議程的基本要素（公共問題欲取得政策議程地位，應具備之條件）根據學者克林之看法，並不是每一項公共問題都能進入政府議程。一般而言，公共問題取得議程地位的條件主要有以下數項：一、公共問題的性質（公共問題是大眾共同關切的）：公共問題如須進入議程地位，必須滿足以下三項條件：吸引大眾的關切、大眾期盼採取某種行動加以解決、大眾一致認為其隸屬於政府相關部門權責範圍內。也就是必須吸引大眾的關切，是大眾所共同關切，而且亟盼採取某種行動加以解決，是大眾一致認為其隸屬於政府相關部門權責範圍內者。

二、政治領導的考慮：任何一個國家的最高領導者，可以說是政策議程的最終決定者，因為他在競選之前通常都已經有一套政治優先順序表。故而公共問題必須吸引政策制定者的注意，否則無法進入政策議程。

三、利益團體的影響：例如，台灣環保團體對於環境議題進入政策議程的影響力，絕對是不容忽視的，國光石化案就是明顯例子。

四、重大意外事件的發生（危機或特殊意外事件）：天災或意想不到的人為事件，往往使得公共問題成為政策議程上的重要項目。例如，九二一大地震，政府編列特別預算，迅速將災區重建列為第一順位的公共政策。

五、社會運動的大規模舉行：（一）大規模的社會運動是促成政府注意公共問題的最佳手段，隨著民主化程度的日益升高，社會運動已經成為相當重要的促進政策議程手段。（二）目前我國隨著民主化程度的日益升高，社會運動已經成為相當重要的促進政策議程之手段，例如：2013 年 6 月因洪仲丘命案而引起的「白衫軍大遊行」，迫使國防部將改善軍中人權列為高度優先工作。

六、守門員的態度（傳播媒體的大量報導）：（一）所謂「守門員」，包含：利益團體、政黨、國會議員或行政官員等。「守門員」是公共問題的把關者，它可以決定公共問題能否受到大眾的注意。（二）民主社會中，傳播媒體扮演「守門員」的角色最為重要，是公共問題的把關者，可以決定公共問題能否受到大眾的注意，當然媒體對於議程設定的功能也絕對不容忽視。

七、國際組織與外國勢力的影響：例如，2009 年金融海嘯與 2011 年歐債危機，均讓台灣政府將振興經濟視為優先的公共政策。 80

媒體對公共政策的影響媒體扮演的角色壹、Cohen 的觀點 Cohen 曾經描述媒體所扮演的三種角色：觀察者、參與者、催化者一、觀察者：媒體觀察記錄並報導在政策決策過程中的許多事件，其扮演觀察者的角色是顯而易見的。

二、參與者：媒體透過監督政府或是倡議政策立場等作為，來完成一個參與者的角色。

三、催化者：因為媒體報導的內容會促使特定的政策議題變成民眾所關注的議題，一些原本會被忽視的公共議題，經過媒體報導後，很可能受到重視。

貳、D. Easton 的觀點一、媒體是政治系統中相當具有影響力的一項投入因素：根據 Easton 的政治系統模型，任何一個政治系統有三個基本因素：投入、過程、產出，而媒體就是政策制定過程中相當具有影響力的一個投入因素。

二、媒體掌握了特定政策議題衝突的範圍大小：公共政策決策過程最重要的關鍵因素就是「衝突的範圍」，衝突範圍的大小往往決定了一個政策的結果，而媒體則是掌握特定政策議題衝突範圍大小的主要因素。

參、實務觀點（媒體對民意的影響）少數菁英透過大眾媒體影響民意的形成，很可能打敗了多數菁英在政策議程設定的影響力：一、這樣的發現，顛覆了過去菁英理論，將菁英簡化為具有共識的同質性團體之觀點。二、一般民眾與學術社群的意見差距，除了受到媒體報導立場的影響外，另一個原因在於學術社群與一般民眾間，欠缺直接溝通的管道。

媒體對政策（政治環境）的影響可分成「輿論塑造」與「政治監督」二個面向析論之：

壹、輿論塑造面向一、沈默螺旋理論（Spiral of Silence）（一）「沈默螺旋理論」出自德國學者 N. Neumann，其立基於「服從論」的觀點，認為「多數影響」是社會成員態度與行為改變的準則。（二）「沈默螺旋」造成「顯性民意」的高張，與「隱性民意」的壓縮： 1.該理論認為，人是害怕被社會孤立的，因為這種害怕被孤立的心態，人會主動偵測社會環境，瞭解周遭的主流意見，當支持甲意見的人感受到主流意見對自己有利時，他們就會將意見表達出來，成為「顯性民意」。 2.相反的，支持乙意見的人很可能會感受到民意氣氛不利於己，就會保持緘默。經過一段時間後，表達意見者造勢越強，保持緘默者失去言論空間而越弱。

（三）「沈默螺旋理論」幫助有助於描述多數顯性民意與少數隱性民意的形成與互動關係。

二、投射效果（一）「投射效果」是一種相對於「沈默螺旋」的民意表達現象：有時多數意見未必一定彰顯，少數意見也不一定沈默，有一些人能克服被孤立的恐懼，勇於表達少數意見，N. Neumann 將這些人稱之為「克服害怕孤立」的死硬派。「死硬派」呈現出一種與「沈默螺旋」相左的「投射效果」。

（二）少數意見的「死硬派」很可能控制民意氣候，反成為「顯性民意」：他們將自己的意見推估到他人身上，無視於外在的民意氣氛，這些「死硬派」在議題的建構、擴散過程中，很可能操控民意氣候，從「沈默螺旋」底下竄升上來，成為顯性民意，而多數人的意見反而成了隱性民意。

（三）容易形成「會吵的有糖吃」的不合理、不公平現象：在一片強調參與及重視民意聲浪中，過度遷就少數民眾的強烈偏好，任由擺佈，往往會形成「會吵的有糖吃」的不合理、不公平現象。

貳、政治監督面向一、「扒糞行為」（Muckraking）與「引爆效果」（Priming Effect）：（一）媒體對於公共政策的影響力，主要是來自於他們的「扒糞行為」與「引爆效果」，也就是經由媒體揭發弊端，詬病某些社會問題所在，報導與強調特定議題，讓人們認知到這些議題的顯著性，進而影響政府的決策。（二）媒體報導的影響力可分為二種： 1.第一種是報導會加速政策制定的過程。 2.第二種是負面報導會提升決策的層級。

二、影子政府（Shadow Government）：有學者認為媒體對公共政策的制定有非常大的影響力，甚至大到危及民主政治正常運作的程序。Rivers 便稱美國媒體為「影子政府」，批評在華府的新聞記者擁有一般民眾所沒有的特權和影響力。政府官員，乃至於總統本人，都需要依靠媒體的報導來獲取他們關心的資訊。

第五章政策規劃政策規劃（policy formation）壹、規劃的意義一、「規劃」意指發展一個計畫、方法，以緩和某種需求，或解決某項社會問題。二、一般來說，規劃包括兩項主要活動：（一）一是診斷：發現問題癥結之所在，確立政策目標。（二）一是處方：透過政策分析程序，提出解決問題的政策方案。三、Robert R. Mayer（梅爾）認為：「規劃最重要的特性就是理性（The most prominent characteristic of planning is rationality）」。

貳、「政策規劃」的意義（policy formation）一、C. O. Jones （瓊斯）的觀點-以政策形成的概念來說明（一）其認為政策規劃即是公共政策的過程，這過程包括：問題進入政府的政治活動、形成政策計畫、政策計畫合法化、配置計畫經費等階段。（二）這個定義是屬於「階段論」的講法，將政策規劃視為發現與解決問題的邏輯順序，是政策制定過程中的必然要件。（三）適用於技術性或例行性問題之規劃，至於當代所強調的結構不良的政策問題，由於性質過於複雜，難以適用此定義。

二、C. Lindblom (林布隆）的觀點-強調政策規劃過程中的政治影響力（一）其認為政策規劃是政治協商的最後產物，政策方案則是政治過程的最後階段，這種情況下，政策規劃必然是彼此妥協、各讓一步的妥協結果。（二）這個定義顯然高估了政治的影響力。事實上，由於公共事務日趨繁雜，出現了所謂「技術官僚政體」，此政體下的政策規劃是技術導向的、專業導向的，政治因素的影響力並不太大。

三、Mayer 的觀點-以政策計畫的概念來說明（一）其認為政策規劃即是區域計畫或社區性的政策計畫。他的定義是：「為選擇與設計集體行動的理性途徑，以達成未來事務狀態的過程」。（二）由此定義來看，政策計畫必然是理性的集體行動，也是前瞻性的設計活動。

四、史耐德與英格蘭的觀點-以政策設計的概念來說明（一）其認為政策設計有兩方面的意義，以動詞而言，指形成政策理念的過程，以名詞而言，指一項政策期望完成其目的之邏輯過程。（二）依此定義，政策規劃是解決問題的一種行動方式，是一種經過深思熟慮的行動，也是企圖找尋問題解決方案的活動。

五、綜合言之一、政策規劃乃一個動態過程：是為解決政策問題，採取科學方法，廣泛蒐集資訊，設計一套以目標、變革、理性為取向的未來行動方案。二、若綜合唐恩所述二種要素：「政策相關資訊」及「政策分析方法」，則政策規劃過程即是「期望透過政策分析方法，以產生政策相關資訊的過程」：期望以問題建構法澄清政策問題的性質，推薦法建議正確的政策行動，追蹤法觀察政策方向及結果，評估法評斷政策績效，最後則以預測法推估政策未來的發展方向。

政策規劃的步驟學者 Mayer（梅爾）在《政策與方案規劃：發展的展視》一書中，提出了「理性規劃過程」的九個步驟：一、政策目標的確立政策目標是事務未來的理想狀態，而決定目標乃是政策規劃最重要的工作，目標是指對未來理想狀況，作一般性、不易具體衡量的價值表示。例如：我國「老人福利法」的政策目標為「弘揚敬老美德，安定老人生活，維護老人健康，增進老人福利」。

二、需求評鑑（需求評量）（Need Assessment）（一）「需求評鑑」是指對於資源配置設定優先順序的科學程序，目的在釐清民眾認為在該事務上，「應該擁有的」與「實際擁有的」之間的差距。重點為： 1.配置資源。 2.組織或計畫的改進。 3.優先順序的設定。（二）「需求評量」是指評量某一群人口之需求程度，與已提供迎合此需求之服務，二者之間數量上的差異。是政策規劃的第二步驟，與第三步驟「敘明目的」是平行的，即二者應同時考量，互作修整。

三、敘明政策目的「目的」是「目標」的具體表示，透過目的達成程度的衡量，可以瞭解目標的達成程度。

四、備選方案的研擬（設計替選方案) （一）「備選方案」是指一組積極或消極的行動選擇，為政策制定體系所採納，用以達成政策目標。（二）「設計備選方案」即設計各項可達成目標之實際行動。因此，政策方案的設計不僅承繼了前面三個階段，也是後面規劃過程的核心所在。

五、評量替選方案的後果（含備選方案的可行性分析）（一）此步驟主要是針對各政策方案之相對優點與缺點詳細分析，以作為下一步驟「選擇方案」的基礎。（二）一般評量政策方案後果的標準有下列三項： 1.效率性：通常使用二種技術：「成本利益分析」與「成本效益分析」。 2.公正性。 3.政治可行性。（三）備選方案的可行性分析：任何備選方案都有其優缺點，所以備選方案選擇出來之後，必須要可行性分析，以作為備選方案排列優先順序的參考，才能知道如何選擇可行性較高的方案。

六、選擇替選方案（一）本步驟是政治過程，頗具爭論性，是由決策者所負責的。選擇最適方案的過程包括以下五個步驟：準備政策方案報告、透過外界評論、進行內部的審核、政策規劃人員對方案的再修正、對外界的回饋作說明。（二）究竟哪些方案具有解決問題的能力？此處提出下列四項選擇標準： 1.政策資源的充分程度：是否具備實踐方案所需要的資源、預算及人力？ 2.執行技術的具備程度：是否具備執行方案所需要的技術水準或科技知識？ 3.社會價值的可接受度：方案是否為社會大眾所接納？民意機關是否贊成？ 4.政策目標的正確程度：方案是否能夠正確達成政策目標及解決該政策問題？

七、設計執行辦法當方案已選定後，對於如何將方案的內容轉換成具體的行動，亦即詳細執行方案的辦法，須加以考量。

八、設計評估辦法評估一項政策主要是回答以下四項問題：一、方案是否已照原訂計畫執行：任何政策評估的首步工作，就是確定「原訂政策」與「實際已執行政策」間的一致性程度。二、方案目的所達成的程度：方案已執行後，要知道決策者所希望的結果是否已經達到，可比較政策目的所敘明的需求水準，與政策執行後的需求水準，二者之間的差異程度。三、方案是否有效果：方案執行後所發現的狀況改變，是否確因方案執行的直接影響？四、方案是否有效率：方案實際結果與實際所費成本的比率，是否符合原先所估計的比率？可使用「成本效益分析」與「成本效用分析」的技術。

九、回饋應設計適當管道，使未來政策的評估結果能夠回饋至規劃階段，以決定是否有修正政策目的之需要。

圖表 4 政策規劃的步驟流程圖

政策規劃的原則壹、定義一、「政策原則」（政策規劃原則）是指政策的一般性原則，是政策的基本方針、標準：例如：解決問題的方法是革新主義、漸進主義還是廣博理性主義，處理風險的態度是積極主義還是消極主義…..等等。

二、亦有學者認為，「政策原則」的意涵亦近似於「政策策略」（Policy Strategy）。

貳、不同政策情境下的政策規劃原則可依不同的政策情境概分為以下三大類政策規劃原則：

一、一般性原則：Kanplan（卡普蘭）觀點二、改善決策品質為前提的規劃原則三、逆境下的規劃原則

一般性原則：Kanplan（卡普蘭）觀點 Kanplan (卡普蘭）曾提出一般狀況下的七項政策規劃原則：（※口：一般、人民、普遍、劣勢、持續、緊急、公正 →一般人民普遍劣勢，需要持續緊急的公正。）一、公正無私應以無私無偏之態度，對當事人、利害關係人、社會大眾等，均予以通盤慎重之考慮。

二、一般個人受益無論是採行何種方案來解決問題，最終之受益者都必須落在一般人身上。

三、劣勢者利益最大應考慮使社會上居於劣勢之弱勢團體及個人，能夠得到最大照顧，與 John Raws 的正義原則相符。

四、普遍分配應考慮盡量使受益者擴大，盡量使利益普及於一般人，而非僅限少數人。

五、持續進行應考慮事務之延續性，從過去、現在及未來之角度研究方案之可行性。

六、人民自主應考慮該政策問題是否可交由民間處理，如果民間有意願且有能力，基本上應由民間來處理。

七、緊急處理應考慮各項公共問題之輕重緩急後，對於較緊急之問題，即刻加以解決。

改善決策品質的規劃原則壹、改善決策品質之方略朱志宏教授認為，要改善決策品質，則其「政策規劃」應重視環境及政治因素對於政策規劃的影響，政策規劃人員應有跨數十年的前瞻性洞識，以全方位的視野掌握環境變動，規劃出能因應未來發展需求的政策方案。

貳、具體原則因此，如果要改善決策過程及提昇決策品質，政策規劃應考慮下列四項原則：

（※口：前瞻、開放、策略、權變）（一）應具開放性由於政治系統是一開放性系統，各種政策議題相當容易受到其他議題的影響而具有多面性，因此規劃時應當以全方位的視野去瞭解該議題與其他議題的關係，避免造成「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的狹隘觀點。

（二）應具前瞻性（一）前瞻性的政策規劃，應該是「垂直式」的、跳躍式的規劃，是由遠而近的，政策規劃者應向後跳躍十五至二十年，預先設想彼時的情境及目標，然後回溯現狀，做政策的長遠性規劃工作。（二）分析人員及決策者都應該給自己一大片空間及時間，以充分發揮創意。

（三）應具策略性政策規劃者應就變動不居的環境，隨時掌握各種變動的契機，做大範圍及全方位的戰略設計，擬定各種「贏的策略」，使人民的需求得到滿足。

（四）應具權變性由於環境不斷改變，因此政策規劃也應隨時間、環境的變化作適當調整，給予政策方案彈性調整的空間，而不應拘泥於安定性。

逆境下的規劃原則壹、逆境的意涵「逆境」是一種環境情境，在此情境下，任何政府機關、社團、人民努力與成就，只有微小的正相關，很大的努力，只得到小小的成就，不努力，就逐漸萎縮、枯萎、逐漸沉淪。

貳、六項原則有六項原則是國家於逆境時所應當採用的：

（※口：臨、構、勇、避、強、出→鄰近水溝永遠避免強硬出門）一、必要的社會結構改造：（一）指對於社會上主要機構和運作過程要有重大結構性變化，必須在中央政府的指導下進行。（二）對社會改造的必要性，源自於以下兩個方面： 1.僵化的社會結構，使調整不可能經由自發的過程實現。 2.對於生活方式與追求目標等方面，都需要調整與變革。

二、達成臨界質量：政府處理逆境，亦要達到其必要的「臨界質量」，其特徵為：（一）政府處理逆境，必須動員極大的力量，方能達到其「臨界質量」，才能成功處理逆境：動員力量的範圍與強度有其門檻，其門檻通常取決於逆境的規模、複雜程度。（二）而臨界質量為「政策工具」的效果值，未達到此效果值，不能成功地處理逆境：達到「臨界質量」與否，其結果得失差距極為懸殊，「成則為王，敗則為寇」，所以政府必須全面動員力量以達到「臨界質量」，一點都不能手軟。（三）達到「臨界質量」的手段與過程，必須要有其正當性：不可以蠻橫霸道的方式進行，否則必將遭受人民唾棄。

三、勇於冒險的選擇：（一）政府遭逢危急存亡之秋時，必須採取激烈改革的政策，否則會有滅亡的危機。（二）基本要素有五： 1.緊急。 2.必須冒險。 3.找到進行冒險的適當時機。 4.有充分的準備。 5.選擇最容易成功的冒險行動。

四、規避風險之準備：逆境之下，政府會面臨不確定狀態，界定什麼是適當的風險標準便成為很重要的探討課題。逆境之下，應坦然明確準備承擔風險，合理評估在逆勢下所能接受的風險度，進而採取相應的政策方式。

五、產出價值優先：（一）民主國家政策制定受兩種不同的價值支配，一種是產出方面，政策對現實的影響方面的實益，屬於「工具理性」，另一種則屬於制定和執行政策的形式方面，有公眾參與、自由競爭、公平性、透明化、多數決等形式，屬於「實質理性」。（二）在政策制定過程中，對於「形式價值」與「產出價值」之間的取捨程度相當困難，何種價值列為優先是主觀的問題，一般來說，在平常時期，「形式價值」可得到較重的權數。如果面臨嚴峻的逆境時，就應優先滿足政策的「產出價值」。

六、強迫應變之積極行動：即處理逆境的政策需具有積極行動，面對各種僵化的體制和機構，遇到各種抵制和反抗時，需在上層的控制與指導下，強制為之。克服惰性，消除抵制，必須將政策的強制性看做是面對逆境所必要的一項原則。處理逆境的政府中樞決策系統必須享有發號施令的權威，以制定和執行強硬政策。

原則

內涵

特徵

必要的社會結改造現在僵化的社構改造會結構

達成臨界質量

成功實例

商鞅變法，台灣的土地改革。

必須積蓄、強化改革非達到臨界質量，改革的力量，達到必要的不會成功。門檻。

必須搶時間，以異於勇於冒險的選正統的方式，激烈地擇冒危險選擇最易成功的途徑進行。必須預測危險之到規避風險之準來，有所準備，努力備化解危機。

產出價值優先

現實考慮，為求生存發展。

趙武靈王胡服騎射。

強迫應變之積積極主動，勉強自極行動己，強制大家。

政策設計（Policy Design）壹、意義一、「政策設計」是指政策分析人員有系統的探討政策問題，並組合解決問題的政策要素，使其彼此間具有邏輯一致關係的過程：它是彈性的、動態的、變化的及參與的過程。一、史耐德與英格蘭認為，政策設計可被視為一種「過程」或「產品」：政策設計是為了產生預期的政策後果，有意圖地安排政策要素之過程，是依據政策結構邏輯，透過標的團體之運作而使政策發生效果的活動。

貳、特性一、是多元參與、隨時進行修正調整的：非僵硬、由上而下的控制。

二、是由許多人互動及許多理念交織而成的。三、通常包括目標、目的、達成目的的方法。四、主要是政策分析人員的工作：但他們在進行設計時，必須諮詢其他相關人員的意見。

政策設計的原則（6C 原則）依照學者 G. Starling (史達林）的看法，其認為政策設計有「六 C 原則」：（※口：協調、一致、集中、挑戰、明晰、變遷 →協調一致以集中挑戰，以明晰變遷）一、集中性（concentration）係將較少的資源集中於策略性的政策目標上，以獲取較大的政策效果。

二、明晰性（clarity）指政策內容之目標應清楚簡單，執行步驟也應明確，才能得到他人的瞭解與支持。

三、變遷性（changeability）政策應有足夠的彈性以因應環境的改變。

四、挑戰性（challenge）政策目標的設計應稍高於政府機關現有的能力和資源，但又不脫離現實。

五、協調性（coordination）從系統整體性觀點，為達成政策目標而相互協調。

六、一致性（consistency）政策目標與行動，政策與外部政策間均應保持互不衝突的原則。

政策設計的結構邏輯壹、意義一、史耐德與英格蘭認為，政策設計可被視為一種「過程」或「產品」，政策設計是為了產生預期的政策後果，有意圖地安排政策要素之過程，是依據政策結構邏輯，透過標的團體之運作而使政策發生效果的活動。二、惟不論是何種說法，政策設計必須以標的團體的需求為基本的結構邏輯，進行政策方案的設計，才能發生實質的解決問題效果。三、一般而言，政策設計的結構邏輯可以用簡單的數學公式加以表達如下：

貳、四項政策設計的要素一、結果（O）：所謂的「結果」有二種，一是指設計政策方案時，所預期發生的政策效果，另一指政策本身實際所發生的效果。預期結果為（O1），實際結果為（O2），就政策設計者來說，當然希望二者的差距越小越好，甚至是沒有任何差距的。

二、標的團體（T）：標的團體（T1、T2）是公共政策或法令規章，期望改變其行為的個人或團體。

三、執行機構（A）：是指負責執行政策方案的政府相關單位（A1、A2、A3）。

四、法令（S）：是指政策方案所必須依據的法令基礎，任何公共政策的設計，必須具有堅強的法令基礎。

參、三項政策設計的連鎖一、工具（t）是指促使政府官員或標的團體遵從政策行動的工具，是將政策目標轉化為具體政策行動的機制作用。例如，為了確保公共安全，其中所擬定的政策工具包括：公共服務業執照的核發採取更嚴格的標準、不定期檢查消防措施，甚至對於不合法的業者採取吊銷執照的規定。

二、規則（r）是指政策制定者、執行者、標的團體必須遵行的遊戲規則。政策涉及到公共利益，如果沒有明確的遊戲規則，那麼公共政策很可能淪為黑箱作業，成為競逐私人利益的場所。規則通常是議會所通過的法律，也可能是行政命令。

三、假定（a）（一）是指對於政策因果關係的陳述，這種陳述通常包含了技術的、行為的、規範性的假定。（二）技術假定：指政策應該運用何種科學技術，才能使政策發生效果的陳述。例如：環境品質監測系統的興建，是為解決石化工業環境糾紛的「技術假定」。（三）行為假定：指政策應該敦促標的團體採取何種行為，才能使政策發生效果的陳述。例如：石油化學工廠只要做好敦親睦鄰的工作，則民眾抗爭環境污染的情形就減少。（四）規範假定：指政策應該運用何種法律規範，才能使政策發生效果的陳述。例如：為了解決環境糾紛與抗爭事件，行政院環保署制定公害糾紛處理法，以作為調解公害糾紛的法律依據。

肆、總結根據以上理念，可以將整個政策設計的結構邏輯繪圖，當設計一項公共政策時，自然必須注意這幾種要素，以及要素之間的連鎖關係。

政策方案（替選方案）（Policy Programs）壹、意義一、「政策方案」（Policy Programs）是指一組規劃設計過的行動，可能為政策制定體系所採納而用以達成特定的政策目標。二、「政策方案」是解決問題的具體策略，其設計一方面必須認知既有方案，另方面必須發明新的方案，為政策規劃、分析過程中最需要發揮創意的重要階段。三、「政策方案」又可稱為「替選方案」（Alternative），是指一組負向相關的不連續行動，即當採行某一項行動後，即不可能再採行另一項行動，彼此是互斥的。

100

政策方案的原則一、不要期望找到「完美」的政策方案政策分析所處理的問題太過複雜，包含多元目標與多元利益，根本無法產生能夠「畢其功於一役」的完美方案。

二、不要將「稻草人方案」（Straw Man）納入「稻草人方案」是指不實際或經不起辯護的錯誤方案，這些方案通常都具有政治、行政、預算上的問題，以致於無法執行。

三、不要先設定「偏好」的方案除非已經盡可能評估所有的方案，千萬不要先行設定「偏好」的方案。

四、方案必須與政策資源或管轄權相符合政策資源包括人力、預算、設備等，備選方案當然必須考慮是否有充分的資源可以因應。其次，管轄權範圍涉及規劃與執行方案的權限，是中央或地方？這些都必須注意。

五、避免指示事先儲備的方案很多政策制定者喜歡事前儲備某些特定偏好的方案，以致於影響往後政策分析過程的進行。

六、排除被他人支配的所有方案有些備選方案可能為某特定利益團體所支配或控制，容易淪為既定利益或特定團體的維護者，易受抨擊。

101

政策方案之可行性分析從事政策方案規劃時，必須從事可行性研究，可行性分析的周詳與否關係該方案能否被接受，也關係該方案未來能否順利執行。必須顧及以下數點：

（※口：行、法、政、經、技、時、環→刑法是很正經的，要計時還）一、政治可行性指政策方案在政治方面受到之支持程度如何，尚應考慮是否與社會上盛行之價值觀念相違背。

二、經濟可行性指執行政策方案時所需的資源面可行程度（主要是經濟面），包含：預算、專業性人力、物材、相關資訊等。

三、行政可行性指行政機關之能力是否足以承擔政策方案之執行工作，分析變數有：（一）執行機關層次之高低。（二）內部結構情況。（三）管理人員。（四）執行人員之素質情況。（五）管理技術。（六）外部聯繫情況。

四、法律可行性指政策方案在執行時能否克服法規方面之障礙，是否需制定新法或修改舊法。

五、技術可行性指執行機關或人員有無足夠之技術知識與能力以執行政策方案，需考慮專業知識之程度如何？發展水準如何？認知差距如何？

六、時間可行性指從時間幅度考慮政策方案執行之可能性，包括：執行所需之時間、產生預期後果所需之時間。

七、環境可行性指政策方案能否克服「環境保護」規定之限制。涉及兩個層面，一為自然生態保育問題，一為公害防制問題。

102

政策方案之「政治可行性」分析途徑壹、政策問題階段（對「參與者」之分析）一、梅爾斯勒的觀點（一）梅爾斯勒為了解決此一問題，而提出一份政治分析的清單，作為評量政治可行性所需要資訊的指導性原則。（二）他建議，政治問題的分析應該顯示出，政策過程所有參與者的信念、動機、所掌握的資源、影響政策制定的地點等等，藉由這份清單協助政策分析家思考，在決策過程所可能遭遇的「政治要素」，並進一步克服可能造成的阻礙。

二、卡帕林與歐賴力的觀點：PRINCE

（一）卡帕林與歐賴力提出一個分析政治問題的系統性方法，稱之為 PRINCE：

P 代表偵測，IN 代表互動，C 代表計算，E 代表執行。（二）這個方法要求對政策參與者所持態度的強度、相對影響力的大小、重要性程度等等面向，做出數字的估計：它是藉由建構一個表格，來顯示政策參與者對於政策問題所持的態度、參與者所擁有的權力、政策議題對參與者的重要性、參與者彼此之間潛在的互動：（三）此方法牽涉到嚴謹的研究設計與資料蒐集，同時各變數的操作化隅側量並沒有一個客觀的判準，因此執行上並不簡單。但是，即使政策分析家不做到精細的估計，至少 PRINCE 可以思考政治因素在政策過程中的情形與程度。

貳、備選方案的階段（對「備選方案」之分析）一、建立方案評估標準（一）一般來說，政治可行性分析是一門藝術運用勝於科學計算的學問，各備選方案是否能被順利接納的問題，通常可藉由建立政治評量的標準而得到答案。政策分析家在建立政治評量標準時，應該特別著重於備選方案整體性的評估，藉以精確地檢視備選方案的政治可行程度。（二）一般來說的標準有： 1.接受性、2.適當性、3.回應性、4.合法性、5.公平性。

二、選擇備選方案：利用上述五項政治評量標準，評價各備選方案優缺點的同時，必須再一次地利用梅爾斯勒的政治資源清單，藉由表格化的方式，來比較各個政策備選方案間的差異與限制。

103

三、預測政策執行階段（對「執行過程」之分析）：（一）為了進一步瞭解政策備選方案在未來執行時可能面臨的問題，建議利用「腳本撰寫法」，對於各備選方案在未來可能發生的情境，依照其發展順序來加以描述。這涉及使用想像力的運用，也是表達政治可行性分析結果的一種實用方法。（二）「腳本撰寫法」是一種理性的預測工具，政策分析家必須同時具有正、反兩面的思考能力與邏輯推論，透過正向的演繹，描述備選方案在正常情形下可能產生的情境。同時，對於假設的情境作逆向的推論，一旦在最壞的狀況下，原本被看好的方案得不到既定的成果時，必須有立即因應的對策，盡量將決策者所偏好的方案置身於最佳的政治舞台。

104

PRINCE 政治可行性分析方法一、卡帕林與歐賴力提出一個分析政治問題的系統性方法，稱之為 PRINCE： P 代表偵測，IN 代表互動，C 代表計算，E 代表執行。二、這個方法要求對政策參與者所持態度的強度、相對影響力的大小、重要性程度等等面向，做出數字的估計：它是藉由建構一個表格，來顯示政策參與者對於政策問題所持的態度、參與者所擁有的權力、政策議題對參與者的重要性、參與者彼此之間潛在的互動。

三、PRINCE 可以思考政治因素在政策過程中的情形與程度：此方法牽涉到嚴謹的研究設計與資料蒐集，同時各變數的操作化隅側量並沒有一個客觀的判準，因此執行上並不簡單。但是，即使政策分析家不做到精細的估計，至少 PRINCE 可以思考政治因素在政策過程中的情形與程度。

105

政策方案（政策對策）之篩選標準重要性在於協助評比各項方案的優劣， E.E. Bardach (巴達克）認為篩選政策備選方案的標準有二大類：（※口：效、效、公、目、價、資、技、治、法、風→笑笑公墓價，資濟治發瘋）

壹、評價性標準常用的評價性標準，例如：

一、效率或效能：「效能（effectiveness）」與「效率（efficiency）」內涵並不相同，效能是達成目標的程度或達成所欲結果的程度，重點在「質」的達成，而效率是在經濟理性的考量下，產出與成本間的比值，比值越大者邊際效益越大，「成本效益分析（cost-effectiveness analysis）」與「成本利益分析（cost-benefit analysis）」，是兩種常用來評估效能及效率的方法。

二、公平正義：能確實輔助匱乏團體，執行成本或負面外部效果最少，就是好的政策。

三、政策目標正確性：備選方案是否能夠正確達成政策目標？或者根本無法實現？

四、社會價值接受性（符合社會制度或社會價值）：備選方案是否為社會大眾所接納？民意機關是否贊成制定此一政策？能夠符合社會多數人所珍惜的社會制度與主流社會價值的政策，就是好的方案。

貳、實際性標準重點在於方案是否可行，因此涉及的標準包含：

一、降低合法性風險：不能違反憲法及其他現行法令。

二、降低政治風險和成本：在政治上可被利害關係人接受或至少不被排斥。

三、降低執行風險以及增加執行成功的機會：因此方案的設計應周延、詳實，並留有改善餘地。

四、政策資源充分性：實踐備選方案所需要的預算、設備、人力是否充足？是否需要爭取上級或其他機關的補助或協助？

五、執行技術可獲性：執行備選方案所需要的技術水準或科技知識，是否足夠？是否需要從國外移植所欠缺的科技技術？ 106

參、一般標準通常依下列九項標準來篩選方案：

一、資源可能性：即成本是否在可見的資源限制之內？

二、技術可能性：是否有足夠的知識、技術可執行該方案？

三、價值可接受性：是否合乎決策者的偏好與社會的價值系統？

四、充分性：方案達成目的的充分性如何？

五、可行性：在政治、法律、經濟、行政、技術、環境、時間上的可行性如何？

六、整體性：解決整體問題的程度如何？

七、普遍性：是否可使所有執行者及標的人口均瞭解？

八、連貫性：與解決問題之以前作法是否相互連貫？

九、時效性：是否可及時解決該問題？

107

政策的類型（政策型態、政策領域）分配性政策（非零和）管制性政策（零和）羅威＆沙力斯堡

重分配性政策（零和）自我管制政策（非零和）實質性政策、程序性政策

安德森

分配性政策、管制性政策、重分配性政策、自我管制性政策物質性政策、象徵性政策

政策類型

集體財政策、私有財政策自由性政策、保守性政策分配性政策再分配性政策瑞普利＆法蘭克林保護性管制政策競爭性管制政策

自由派政策當代政府意識型態保守派政策

108

公共政策之類型，或可稱為政策型態（policy types），亦有學者將之稱為「政策領域(policy arenas)」，學界對其主要分類如下：

Ripley＆Franklin：分配、再分配、保護性管制、競爭性管制依瑞普利(Ripley)＆法蘭克林(Franklin)的觀點，政策類型主要有以下四項：

壹、分配性政策（Distributive policy）一、指政府為了整體的社會利益，透過將有形的利益傳送給人民，藉以達到政策目標。例如：十二年國民義務教育、全民健康保險等。二、此一政策目的在於將社會整體利益或成本做最適當的分配。

貳、再分配性政策（Re-distributive policy）屬於分配性政策的一種。為了避免弱勢團體先天上的不公平，或避免後天不公平所造成的競爭劣勢，乃針對特定團體、族群重新調整社會價值與資源，以求社會公平。例如：原住民教育優先政策、兒童及少年福利法。

參、保護性管制政策（Protective regulatory policy）一、指政府為了社會的公共利益，限定某些私人的活動，以保護社會大眾的政策：易言之，為達到保護公眾之目的，政府透過某些標準的設定，來增進或減少某類行為。

二、此種政策先天上政府與被規制者之間即處於對立關係：例如：在住宅區不得興建工廠、我國政府頒訂之槍砲彈藥刀械管制條例。

肆、競爭性管制政策（competitive regulatory policy）一、指政府為使社會整體資源充分發揮，或基於某些管制性目的，乃從競爭團體中擇優賦予特定團體特殊的運作權力，並排除其它團體之運作：二、通常對社會的影響力極為深遠：例如：高鐵所採取的 BOT 政策，得標公司於興建完工的 35 年營運期間內，政府管制其他公司不得另建第二條高鐵以保護該得標公司的權益。

109

分配型政策（非零和）政策的類型

再分配型政策（重分配性政策）（零和）自我管制政策 (非零和）

管制型政策

保護性管制政策 (零和）

競爭性管制政策 (零和）圖表 5 政策的類型（總結）

110

賽局與非賽局政策從「賽局理論」（Game Theory）的觀點而言，公共政策可視為一場「參賽者相互競爭」的對抗行為：賽局理論（或稱「博弈理論」）係以數學概念分析具有競爭性或對抗性的行為，其中最典型的是「零和賽局」（zero-sum game）以及「非零和賽局」（non-zero-sum game）：

壹、零和賽局政策一、「零和賽局政策」是指參與賽局的各方，在嚴格競爭環境下，一方的利得必然意味著另一方的損失，導致各方的收益和損失相加總和永遠為「零」。二、是一種「你輸我贏」的賽局，參賽雙方不可能合作。

貳、非零和賽局政策一、「非零和賽局政策」是指參與賽局的各方，並不產生絕對互斥的零和行為，某一方的收益未必造成他方的損失，收益或損失的總和不是零。二、賽局雙方可能同時存在雙贏的局面，進而產生合作的可能。

111

我國實務政策類型之分析壹、「管制政策」最多，但「自我管制政策」逐漸增加中一、各國政府均積極推動「解除管制」運動：以台灣社會的現狀而言，「管制政策」的數量最為龐大，但管制政策的實施必增加管制人力和經費，造成政府極為龐大的財政負擔，故各國政府均積極推動「解除管制」運動，例如：實施民營化、市場化、自由化等。基此自我管制政策的數量政逐漸增加當中。

二、管制影響評估（Regulatory Impact Assessment）：（一）「管制影響評估」是指政府機關在制訂任何一項管制性法規之前，必須先透過嚴謹的管制影響評估程序，評鑑是否非要制訂該法規不可？管制的成本效益為何？（二）若制訂管制法規的成本大於效益，或管制計畫未必一定要由政府來負責執行，則可委由市場、第三部門來處理，如此將可大量減少管制法規的數量。許多 OECD 國家均積極推動「管制影響評估」。

三、實務上，目前許多政策領域鼓勵實施「自主式管理」：只要被管制者有把握、有能力自己管理自己，則政府可以不採取任何管制行動，節省政府的經費或人力。典型案例例如：大學系所評鑑即可自行設定標準行客觀審視，未必要透過具有「準官方」性質的財團法人高等教育評鑑中心基金會實施統一性的評鑑方式。

貳、「分配性政策」很多，而「重分配政策」應審慎適用一、我國之「分配性政策」往往基於政治選票考量：台灣社會中，「分配性政策」的數目也不少，特別是這幾年的政壇，藍綠政黨競爭激烈，許多中央或地方政府重大公共建設的預算配置，往往都是基於選票的分配性考量，很少針對實際的需要而規劃。

二、「重分配政策」涉及財產重分配的活動，是政治性極高的公共政策：除非是社會主義國家，一般民主資本主義國家都盡可能避免，以免引起社會不安定。惟我國近年來貧富差距急速加大，政府亦應思考適時慎用「重分配政策」以維社會公平。

112

政策工具壹、意義一、史耐德與英格蘭指出，政策工具為有目的之行動藍圖。

二、根據 C. K. Leman 的說法，政策工具是指政府達成政策目標的方法，其與計畫不同在於它較具一般性，不是對目標、資源及組織做特定應用。三、綜合言之，所謂「政策工具」乃指將「實質政策目標」轉化為「具體政策行動」之機制作用，主要用途即在於以政策工具改變標的團體之行為，使其行為能夠符合政策目標。

貳、相近概念政策工具（Policy instruments）≒治理工具（governing instruments）≒政府工具（tools of government）。

參、特性一、是政策規劃與政策執行之間的連結：政策方案必須透過有效的政策工具來確實執行，才能達成規劃時的理想狀態。

二、是一項經過系統思考的行為：是有目的之行動，事前的縝密思考與精確設計是非常必要的。

三、是公共政策的重心：沒有政策工具，就無法落實政策方案。

四、應加強標的團體之參與：標的團體之意見、觀點、與態度，常成為政策工具能否順利推動的關鍵因素。民主先進國家，政策工具通常會鼓勵民眾參與，俾能吸納標的團體之意見。因此，政策參與為政策工具推展成功的必要條件。

113

肆、概要類型一般而言，政策工具粗分為「誘導性」與「規制性」兩大類，工具的使用是基於環境、標的團體的特性等因素，取一工具之優而補前工具之缺，即相互補充以合宜的組合而有助於執行。

一、誘導性政策工具（一）是利用誘因提供的方式，例如：合約、租稅減免、補助金等，刺激標的團體去做政府屬意的政策目標。（二）基本前提有： 1.金錢誘因要足夠。 2.標的團體提供的服務不能有太大的差異，否則監督成本將增加。

二、規制性政策工具（一）指利用「規則」或「命令」來促使企業、非營利組織，甚至政府機關達到政策目標所要求的行為。（二）在缺乏其他工具的情況下，對決策者而言，命令的下達通常是最可行的政策選項，價廉又可明確傳送決策者的期望。（三）基本前提有： 1.有規則以及罰則的約束，否則標的團體的行動將無法達成預期，而顯得雜亂無章。 2.政府要有強制力量制裁不遵守者。 3.政府要適時、監督標的團體，否則無法適切地懲處違反者。

陸、政策工具研究必須回答的關鍵問題一、政策工具的實施清單究竟有哪些？政策工具的類型為何？

二、政策工具的清單間，關連性為何？有無任何設計標準？

三、政策工具如何進行選擇？使用某種工具的理由為何？

114

政策工具的類型史耐德與英格蘭之分類一、權威。二、誘因。三、能力建立。四、象徵勉勵。五、學習。

麥當勞與愛莫爾之分類一、命令。二、誘導。三、能力建立。四、系統改變。

林德與彼德斯之分類一、命令條款。二、財政補助。三、管制規定。四、徵稅。五、勸誡。六、權威。七、契約。

115

權威誘因能力建立史耐德與英格蘭之分類

象徵激勵學習命令

政策工具的類型

麥當勞與愛莫爾之分類

誘導能力建立系統改變命令條款財政補助

林德與彼德斯之分類

管制規定徵稅勸誡權威契約

116

威瑪與范寧之分類兩人在《政策分析：概念與實務》一書中所述，政府機關可使用的政策工具可歸納為以下五類：一、市場自由化、便利化、模擬化包括：解除管制、行為合法化、民營化、由政府分配既有財貨、經由拍賣方式提供財貨。

二、利用補貼與租稅方式改變誘因包括：供給面租稅、補貼；需求面租稅、補貼。

三、設定規則包括：基本架構規定、設立管制規章、直接與間接提供市場資訊等。

四、經由非市場機制提供財貨直接由政府機關供給或由獨立機關、公有公司供給。

五、提供保險與保障例如：房屋拆遷補助、殘障者之補助等。

市場自由化、便利化、模擬化威瑪與范寧之分類

利用補貼與租稅方式改變誘因設定規則經由非市場機制提供財貨提供保險與保障

117

安德森之分類安德森認為，不論何種類型的公共政策，在執行時均涉及以各種方法、手段要求標的人口順服政策，他把這些方法稱為「控制的技術」，也就是我們所說的政策工具。主要有如下數項：（※口：非、非、指、租、一、制、服、市、貸、契、查、照→菲菲只租一制服是帶去查照）一、非強制性行動是依賴當事人自願性的合作或接受，例如：由官方設定當事人自願順服的標準、採取教育與示範方案等，雖然社會及經濟方面的壓力常是迫使他們就範的一種要素，

二、檢查對某些事情、行為、產品進行檢查，以決定其是否符合官方所定的標準可以是長期性的，也可以是定期性的，檢查的作用乃在獲得被管制者的合作，是最常用的政策工具之一。

三、核發執照指政府核發相關執照以核准當事人可以從事某一特定、原被禁止的行為。

四、貸款、補貼、給予利益經濟方面的政策常經由「協助」的方式，給予貸款、從事補助而得以順利執行，例如：補貼農民、對中小企業給予貸款等。不過此些方案可能含有明白的管制性特質。

五、訂立契約許多政府的計畫係透過與私人企業訂立契約的方式而執行。在美國，國防、原子能、太空等方面，此類例子極多。因政府契約而衍生的給予承攬權或拒絕契約權，就含有明顯的管制意義。

六、一般支出政府可利用採購物品的方式而促進國內或地方工業的發展，或活絡經濟活動。

七、市場與專利性活動政府機關可藉進入市場採購、銷售、提供貨品而產生管制的實質效果，例如：田納西河域管理區藉出售電力而使市場上的電價無法抬高。

八、租稅徵稅偶而會被做為實現管制目的的一種手段，例如：美國對汽油提高聯邦稅，即具有減少汽油消耗量而達到節約能源的效果。

九、指示權藉由「裁決」程序的實施，許多機關擁有發佈命令或經由指示而約束私人企業的權力。例如：NCC 國家通訊委員會對各傳播媒體之裁決。 118

十、提供服務許多公共政策，尤其是分配性的政策，常涉及各種服務的提供，例如：資訊、勸告、法律諮商、醫療服務、心理診療服務等。

十一、非正式程序在解決涉及私人權益的問題時，常使用非正式程序的方式，例如：大部分綜合所得稅的糾紛，係由國稅局與當事人透過諮商與信函聯繫獲得解決。

十二、制裁包含懲罰與獎勵，乃是行政機關藉以鼓勵或迫使標的人口順服政策的主要方法。例如：拒絕給予補助、起訴、處以罰金、吊銷執照。非強制性行動檢查核發執照安德森之分類（控制的技術）

貸款、補貼、給予利益訂立契約一般支出市場與專利性活動租稅指示權提供服務非正式程序制裁

119

歐海爾（O’Hare）的分類公共政策學者 O’Hare 論述政府碰到問題時，可以採行的八種方法，可說是對政策工具類別一個相當簡潔、完整、有系統的分類。茲以垃圾處理問題為例，將此八種政策工具分析如下：

（※口：強、禁、補、稅、購、產、呼、告→強勁補稅夠慘呼告）一、產製：由政府設機關、置人員、編預算，組成清潔隊收垃圾，興建垃圾焚化廠來處理垃圾。

二、購買：委託民間蒐集，並交由民間掩埋場、焚化業者處理。部分例子顯示，由企業經營往往比政府自己處理更有效率。

三、禁止：政府可透過立法禁止保麗龍製品的產銷，以減少這一類棘手的垃圾。

四、強制：（一）許多政府會透過立法規範，強制特定垃圾的回收。（二）「強制」是指使標的人口有所為，「禁止」是使標的人口有所不為，然而，這兩項概念在區分上不甚明顯，故有人統整以「管制」稱之。

五、課稅：政府可透過課稅來改變民眾製造垃圾的行為，基於「使用者付費」之原則對垃圾收費。

六、補貼：政府可以透過貼之途徑，來誘導居民接受。例如，給予社區公共建設經費之專款補助與回饋金。

七、告知：政府可透過學校教育、政令宣導，改變民眾毫無節制製造垃圾的心態與行為。

八、呼籲：政府可透過有影響力、有號召力人士，在適當時機呼籲，進行道德勸說，不亂倒垃圾，養成垃圾分類的好習慣。

120

政策工具類型之總結壹、較有共識的四類政策工具基本上，比較有共識的政策工具大概有四類：

一、管制類工具二、財務類工具三、溝通類工具四、組織類工具

貳、依「國家機關涉入程度」作劃分對於政策工具類型的定位，可採取「政策工具光譜」的分類方法，依據國家機關涉入的程度劃分為三大類：

一、自願性工具：指國家機關幾乎不介入，完全由民間社會在自願下配合政策的工具類型，通常包括：（一）家庭與社區：是非常重要、最具成效、成本最低的自願性工具。（二）自願性組織：是政府與企業部門之外的「第三部門」，力量至為驚人。（三）市場：近年來世界各國紛紛採用市場機制工具以推動政府再造，例如：民營化、自由化等都是其中重要的工具。

二、強制性工具：指國家機關採取由上而下的統治途徑，強制性或單方面的對標的團體採取直接的管制或干預行動，通常包括：（一）管制：常涉及管制法令，一旦政府公佈之後，標的團體就必須遵守，通常包括「經濟管制」、「社會管制」。（二）公營企業：指國家資本比例佔 50%以上的企業，國家機關對於該企業擁有管理權。國家機關常利用對該企業的管理權而對其他事項產生直接、間接的影響權力。

121

（三）直接提供：國家機關直接由預算支付提供服務，例如：國防、警政、教育。

三、混合性工具：指國家機關的涉入程度不一，有的涉入較深，有的涉入較淺，通常包括：（一）資訊與勸誡：政府散發資訊給民眾，至於民眾接不接受則完全看自己而定，如：政府經常呼籲民眾小心駕駛。（二）補助：政府對願意實施某項政策者提供財務上的補助或獎勵措施，例如：對於依環保署規定願意改騎電動機車者，可以享受半價優待。（三）財產權的銷售：將某些可移轉的財產權進行買賣，例如：環保當局將污染排放權拍賣給廠商。（四）徵稅與使用者付費：對符合某種資格的國民或使用某種公共設施的國民收取費用，例如：菸酒稅。管制類工具大致

財務類工具溝通類工具

總結組織類工具自願性工具依國家機關涉入程度

強制性工具混合性工具

122

政策倫理壹、意義一、「公共政策倫理」是指公共政策制訂者、執行者、評估者，推動一項公共政策時，必須接受的倫理行為規範，如：效率、效果、公平等標準，至於誠實、正義、連結等道德標準，亦經常與倫理標準連結在一起，實難以嚴格區分。二、一個民主政府固然要建立「效能型政府」，但更要建立「公義型政府」：公共政策倫理的核心價值即在於「公平正義的價值觀」。因此，作為公共政策制訂與執行者，由於掌握國家機器與政策資源，對於民眾權益與國家方向的影響甚為深遠，故需要培養特殊的倫理規範，以建立倫理導向的公共政策。

貳、對昔日公共政策研究之批評（昔日公共政策研究之錯誤觀念）：一、當前主流公共政策研究中，過份強調「成本效益分析」，而傾向「功利主義」或「後果主義」途徑：當前主流公共政策研究中，僅強調效率與效果的標準，要求找到最有效率、最具效果的政策方案，以解決社會問題。換言之，主流政策研究以政策方案解決問題的「後果」來評定方案的價值，在方法上以「成本效益分析」為計算基礎，這種途徑可稱之為「功利主義者」或「後果主義者途徑」（Consequentialist Approach）。

二、學者 Linder（林德）亦曾批評效率取向的政策分析，有下列三項問題：（一）「柏瑞圖效率」無法適用於具有多元價值的民主多元社會、（二）如何將道德訴求的價值予以貨幣化、量化？（三）公共政策價值間的權衡困難：例如，效率與公平、效果與正義之間，是很難進行交易的。

參、應導正之正確觀念一、公共政策理論應以好或壞、正義或不正義、責任或敷衍等道德性字眼，定位公共政策內涵：而非以有沒有效率、能不能發揮效益等經濟性字眼加以定位。

二、當前主流的公共政策研究中，公平正義被排除於政策分析的領域之外：在當前主流的公共政策研究中，「道德性的倫理主張」被視為與講求效率效能的成本效益分析是相互衝突的。換言之，公平正義因而被排除於政策分析的領域之外，其實這是相當致命的錯誤。

三、有效率的政策不一定是正義的政策：因此，公共政策的價值一定要是多元的，將效率、效果、公平、正義、公道等均融合其中，唯有融合多元價值的主張，才是符合今天多元民主社會的需要。

123

社會公平的五種型態（社會公平與公共政策倫理）壹、美國公共行政的發展的三根支柱：一、第一根支柱是效率：期望以最經濟手段獲致最佳的成果。

二、第二根支柱是效果：期望以最少的成本創造最大的效果。

三、第三根支柱是社會公平：（一）期望每個人的尊嚴都能受到尊重。（二）之所以將社會公平納入於政策過程中，主要是因為社會公平扮演「社會黏著劑」的功能，可以將公民、政府、國家緊緊的結合在一起。

貳、社會公平的五種型態公共政策研究者必須將這五種社會公平的價值，納入於政策制訂過程中，方才是符合民主政府制訂公共政策的價值標準：（※口：機、集、分、個、世→積極分個是）一、單純的個人間公平：是指一對一的個人公平關係。例如：一人一票、票票等值。

二、分部化的公平：是指同一類別下的公平關係，如：農夫與企業老闆有不同的賦稅標準與薪資水準，這就是基於職業部門分工所造成實務上的公平。

三、集團性的公平：是指團體或次級團體所要求的公平，例如：黑人要求與白人擁有公平的參政權，婦女要求與男性在就業市場的就職公平權。

四、機會的公平：如果兩個人都有相同的機會能夠謀得某項職位，就是前瞻性的機會公平。例如：過去公務員考試的錄取是按省分而決定名額，本省籍的錄取分數往往高於其他省分，後來依憲法規定，刪除這種錄取機會不平等的公務員考試，目前已是機會完全公平的國家考試。

五、世代間的公平：是指目前這一代與未來年輕世代之間的公平。例如：有關勞工、軍公教退休保險的給付問題，就是世代間公平問題。以舉債方式平衡國家預算，對於下一代而言也是不公平的表現。 124

對過去「公共意涵」的檢討（公共利益與公共政策倫理）壹、過去對「公共意涵」的觀點一、公共是利益團體的多元主義觀點：（一）是從利益團體觀點出發，認為公共利益就是多元利益團體間相互競爭的結果。（二）這種觀點所代表的利益，往往是特定少數專業團體的私人利益，並不足以代表公共利益。同時這種觀點也忽略了那些無法組成強而有力的利益團體之民眾利益，例如：病人。

二、公共是理性選擇者的公共選擇觀點：（一）是奠基於自利動機的假設，認為公共利益是公共行動者在市場競爭下理性選擇的自利結果，政客、官僚、政黨與選民在市場機制運作下，均設法追尋自我利益，人人交相利的結果就是公共利益。（二）這個觀點受到許多的批評，特別是自利動機的假設，完全否定以追求公共利益為目標的慈善家，此外，亦刻意忽略少數弱勢團體的意見。

三、公共是民意代表的立法過程觀點：（一）多數民主國家都是實施代議政治，民意代表組成民意機構代表人民行使公共利益，故凡經過立法程序的議案就代表公共利益。（二）但我們經常看到民意代表「自肥」的議案，例如：提高薪資或相關福利。基於此，民意代表主導的立法過程亦往往無法代表真正的公共利益，僅是個別民代或政黨的偏好或主張。

四、公共是顧客的服務提供觀點：（一）目前最流行的論點，是將私部門對待顧客的隱喻，運用到公部門內，政府機關將民眾當成是購買公共財貨或公共勞務，且有給付能力的顧客，凡符合「顧客至上」精神的公共服務，就是代表公共利益。（二）該觀點最受質疑之處，就是將民眾當成是商業行為中的顧客，頗不符合民主將人民當成是主人的觀念。試問，政府機關面為貧病無依的老人，照顧他是否需要以「具備給付能力的顧客」為前提？

125

貳、綜評：公共行政或公共政策失去「公共的意涵」是最大的悲哀公共部門並不等於政府部門，它還包括準政府行動者，例如：社區居民、公益團體、民間協會、宗教團體等，政府固然是公共的最重要層面，但顯然不應以此為限，應該擴大公共的真實意涵。

參、「公共」應是公民的觀點一、最能代表公共利益的觀點應是「公民觀點」，公共利益的內涵需要多數具備「公民精神」的「公民」，具體實踐之。二、何謂「公民精神」（Citizenship）？傅德瑞克森指出必須具備下列要件：（※口：仁、品、集、憲→人品極限）（一）立基於憲法的基礎上：以「合憲與否」作為判定公共利益的標準。憲法是國家的根本大法，故憲法所揭示的原則，都應該作為公共政策倫理的基礎。（二）是品德崇高的公民：應具有四項特質：瞭解立國重要文件、肯定政體價值、負起個人的道德責任、有公民情操。（三）對集體與非集體公民的回應：集體性的公民例如利益團體，已經有表達利益的管道與機制，公共政策制訂者很容易聆聽清楚，但更艱鉅的挑戰工作是對「非集體性的群眾」，其意見與利益應如何回應？則有其難度。（四）仁道與愛心：公共政策制訂者必須對公民、社區、社會、國家具備愛心。

126

第六章政策決策（政策制定）政策方案的決定多屬性效用模型壹、意義一、「多屬性效用模型」（Multi-Attribute Utility Model，MAU Model）之理論，可將之應用於各項方案選擇、人事選擇、都市環境評估、技術及績效標準選擇、公車路線選擇、消費選擇行為、產品選擇行為等多樣問題。二、上述問題的共同特色是，同時有多個方案被考量，亦有多個評比這些方案的準則：而這多方案、多準則構成多項屬性，是此模型得名的由來。

三、多屬性效用模型的函數形式：

貳、步驟「多屬性效用模型」的主要步驟有以下五項：

一、定義方案及利害關係人：（一）在假設的案例中，弭平健保財政赤字的方案歸納有：1.調高健保費率、2.增加部分負擔、3.調高健保費率並增加部分負擔、4.減少健保給付。（二）而主要的利害關係人或利益團體則包含：1.衛福部與健保署、2.立法委員、 3.醫事團體、4.病友團體、5.社會福利團體、6.一般大眾。

127

二、依據每個利害關係人的考量，評估每個方案（給予效用分數）：假設限制效用分述範圍介於 1～10 之間，越大越優者分數越高，越小越劣者分數越低，假設給予的效用分數如表所示：

三、指定每個利害關係人或團體的相對權數，並將權數標準化：（一）此一步驟乃考量各個利害關係人的重要性或影響力，較重要或較具有影響力的利害關係人給予較高權數，反之則給予較低權數。假設此案例權數是介於 1～10 之間，則如下表所示：

（二）得到上述每個利害關係人的標準化權數之後，將所有權數相加，總和為 45，再將權數標準化（=原始權數/全數加總）後，則可得知每個利害關係人的相對重要性，如下表所示：

四、效用分數與權數相乘，並加總各方案的分數：再橫向加總每一方案的分數，即可得知各方案的分數，如下表所示。

128

五、執行敏感度分析並建議方案：效用分數與權數的給予，往往涉及政策規劃人員的主觀判斷，宜多徵詢不同利害關係人與利益團體的意見，不斷嘗試上述各步驟，以求得較合適的效用分數與權數，此一過程即為「敏感度分析」，如下表所示。

參、優異點一、在遇上多方案與多元利害關係人的問題時，可提供政治可行性分析的依據：多屬性效用模型優點是，可評估每項方案獲得的分數，以供政策規劃者或決策參考。

二、鑑於過去的經驗，修正未來決策的方向：多屬性效用模型是在於未來方案或準則修改時，提供評估的詳實內容，也就是之前所作的判斷與資料，可作為任何人想推理其內容時的依據。

三、結合了客觀資料與主觀判斷：「客觀資料」是指方案與各利害關係人的指定，而「主觀判斷」是指個人給予的效用分數與準則權數。結合客觀資料與主觀判斷可提供決策時的理性基礎。

肆、評議結合「客觀資料」與「主觀判斷」的優勢，以作為政治可行性分析的基礎，乃是此一模型的貢獻之處。 129

組織的決策壹、代表學者一、以組織為分析單位，討論決策問題，以美國組織理論家 R. L. Daft 的分析最為有名。二、Daft 先說明決策者所面臨的四種不同情境，然後再分析決策者在這四種不同情境中，使用哪一種決策模型最為適當，頗具啟發，茲介紹如下。

貳、組織的決策情境組織的決策情境，可從兩個項指標而加以界定：一、目標的偏好：是指管理者對於所追求的目標的同意程度，從完全一致到完全不一致兩個極端之間。當組織目標越清晰，績效標準也越清晰，此時問題的認定就比較容易。

二、因果關係的信念：（一）這說明了現有知識如何達成組織目標的因果關係的信念程度，從完全一致到完全不一致兩個極端之間，此在決策「解決問題」的階段甚為重要。（二）當因果關係越瞭解，也就越能確定並計算出適當的解決方案，否則無法以理性的方法解決，決策情境陷於不確定，這時直觀與判斷，就成為重要的決策標準。目標的偏好一致

一致因果關係的信念不一致

不一致

問題認定：低度不確定問題解決：低度不確定管理者：理性途徑/計算方法組織：系統分析模型

問題認定：高度不確定問題解決：低度不確定管理者：交易/形成聯盟組織：卡內基模型

問題認定：低度不確定問題解決：高度不確定管理者：判斷/直觀組織：漸進的決策模型

問題認定：高度不確定問題解決：高度不確定管理者：靈感/模仿聯盟組織：垃圾桶模型

130

參、對應四種決策情境的決策模型以上四種不同的決策情境，管理者和組織各有其相應或相配合的決策模型（Dicision Models）：

一、系統分析模型（一致 × 一致）（一）因目標清楚，達成目標的手段的因果關係也很清楚，管理者可使用理性、分析、計算的方法來解決，整個組織也可使用系統分析模型。（二）系統分析模型善於運用數學的、統計的技術來解決急迫的、大規模的問題，因其所涉及的變數甚多，非個別的決策者的理性能力所能承擔。這一類的方法例如：線性規劃、作業研究…等等。（三）系統分析只能及於有形的、可量化的因素，對於無形的因素：如消費者的嗜好、產品的美觀…等，都是質化的因素，無法從事量的分析，決策時應予注意，使量化的分析與質化的判斷相互配合，彼此補充，方見效果。（四）例如：國家解決財政赤字問題時，目標明確為減少赤字，方法亦高度明確（例如：增稅或調整稅率結構），則此時組織決策較適用「系統分析模型」。

二、卡內基模型（The Carnegie Model）（不一致 × 一致）（一）決策情境的目標偏好不一致，雖然「目標－手段」之間的因果關係有很明確的信念，此時管理者就必須採取談判協議的方式，或建立聯盟的方式，讓各種意見盡量呈現，以取得最後的妥協，確立適當的目標共識與績效標準。（二）「卡內基模型」指出，許多管理者參與組織決策，最後的決定，則以這些管理者的政治聯盟為基礎，包括各直線的作業部門、幕僚專家，甚至組織外的團體：如有力的顧客、銀行家或公會代表等。（三）然而，政治聯盟的方法有三個限制： 1.只能作出成員間滿意的決定，無法作到「極大或最適化」的決定。 2.只注意直接問題和短期有效的解決辦法。 3.討論與交易在問題認定的階段甚為重要，因為績效表現是否滿意是共同知覺，而非任何一個管理者單獨的知覺。（四）例如：國家匯率政策問題，各行為者目標可能不一致，但決定匯率高低的方式卻是高度確定的，則此時管理者可能與電子出口業、貿易業協議、結盟，以制定決策。

三、漸進的決策模型（一致 × 不一致）（一）由於管理者的目標偏好一致，只是「手段－目標」之間的因果關係並不明確，此時管理者將運用過去的經驗或直觀的判斷，以試誤的過程，最後經由多次的嘗試，終於獲得充足的經驗，以滿意的方式解決的問題，組織採行漸進的決策模型。

131

（二）此一模型不重視政治的與社會的各種因素，因而於採取特定的活動，以達成組織的決定。（三）例如：國家解決「居住正義」的問題，目標很明確是人人有房住，甚至住者有其屋，但作法確有高度不確定性，究竟「國宅政策」、「社會住宅」、「公共住宅」或是「抑制房價」何者最為有效？則組織此時決策將傾向「漸進決策模型」。

四、垃圾桶模型（不一致 × 不一致）（一）此一決策情境，面臨高度不確定的目標分歧，解決問題的因果關係也不清楚，此時管理者將以靈感啟發的創新理念，而非邏輯的方式來解決問題。（二）當組織面臨目標分歧，因果關係不明時，最適合的模型即「垃圾桶模型」，在「問題認定」與「問題解決」兩階段，以直觀和創造力兩種思維方法最為重要，且解決問題可能優先於問題的認定，管理者此時要鼓勵廣泛討論問題。（三）「垃圾桶模型」又稱為「組織化的失序」，此一模型解決問題不靠邏輯的理性方法一步一步解決，反之，「問題」與「解決辦法」可能各自獨立。（四）例如：能源問題，擁核與反核朝野各黨目標各異，而各種發電方式亦各有外部成本而高度不確定性，則此時組織決策將傾向「垃圾桶模式」。

132

Groupthink 團體盲思壹、意義「團體盲思」是指某團體因具有高度的凝聚力，強調團結一致性的重要，因此壓抑了個人獨立思考及判斷的能力，放棄批判及提出不同意見的機會，最後使團體產生錯誤或不當的決策的組織病象。

貳、主要類型（特徵）一、第一類型：團體自我高估自認為無懈可擊的幻想，自認為具有優越性的信念。

二、第二類型：封閉心理團體內部自我合理化，排除所有不欲選案，視其他團體為愚笨、不道德之刻板印象。

三、第三類型：確保一致性的壓力強行要求團體成員意見一致性，對團體成員意見全然一致有所幻想，對異議者施予壓力、懲罰，具有自我防衛心態。

參、徵兆 I. L. Janis（詹尼士）曾指出，當一個團體出現以下幾個徵候時，就可能發生團體盲思的現象：

一、團體充滿無懈可擊的幻想。二、對不愉快及不確定之資料予以合理化。三、堅信團體本身的道德信念。四、具有競爭對手衰弱、愚笨可惡的刻板印象。五、對抱持不同意見者施以壓力，迫其順從團體意思。六、成員將自己疑慮及反對意見的重要性予以極小化。七、成員具有全體一致的幻想，認為彼此意見相去不遠。八、不願聽取別人對團體的批評。

133

肆、防治作法一、鼓勵成員提出不同意見。二、領導者應避免事先宣示個人偏好或立場。三、針對同一問題，設立個別獨立的研究小組，以進行多元評估、分析。四、邀請團體外部的專家參與討論。五、指派特定人擔任「吹毛求疵」的角色。

134

政策方案的主要決策途徑「決策途徑」的意義（概述）一、從「理性」的觀點來看，大致上可把政策方案的決策途徑分成七種：依理性程度由低而高排列依序為：「政治性決策途徑」（理性程度最低）→「漸進決策途徑」→「垃圾桶決策途徑」→ 「滿意決策途徑」→「混合掃瞄決策途徑」→「規範最佳決策途徑」→「理性廣博決策途徑」。

（※口：政、漸、桶、滿、掃、規、博）二、所謂「理性的程度」：是指在資料蒐集、問題分析、方案設計等項目的運作過程中，所能達到的充分及客觀程度。

混合掃瞄途徑

政治性途徑

低度理性

漸進途徑

垃圾桶決策途徑

理性程度

135

規範最佳決策模式

滿意途徑

理性廣博途徑

高度理性

圖表 6 主要決策途徑整理圖

136

漸進決策途徑（Incremental Decision-Making Approach）壹、提倡者：C. Lindblom （林布隆）著名經濟學者 C. Lindblom (林布隆）對傳統理性決策模型甚表不滿，因而提出一個解決的方法，最初的名稱為「漸進主義」。

貳、意義一、「漸進決策途徑」是指決策者在作決策時，著重從現有的政策去找尋漸進的代替性政策，而不做大幅度的政策變動，新政策只是對過去政策作某些漸進修正而已。二、此模式主張，政策制定應該是「保守的」，其兩個基本假定是：「尊重前人的決定」和「懷疑人類改變未來的能力」。三、此模式認為，一種和以往政策越不同的方案，就越難預測其後果，也就越難獲得一般人對這項政策的支持，其政治可行性就越低。

參、理論要點一、不求全盤改變：只尋求與現在政策稍有不同替選方案。

二、不考慮所有可能達成目的的方案：僅考慮少數可代替的方案。

三、對問題不斷重新界定：並持續尋找解決方案，並非問題一經決定即不再變動。

四、強調無最正確或最佳的方案，只有較符合實際需要的方案：即大家都同意的方案，就是一個好的方案。

五、目標與手段應同時考慮：必要時，可修改目標以迎合手段。

137

肆、特點 C. Lindblom (林布隆）認為，漸進模式有下列特點：

一、政治與規劃中心分離：兩者之間除了分離，尚具有層級性，規劃的決策中心必須從政治決策中心獲得指示。

二、缺乏價值共識：只能達到有限的價值共識，其實為各種利益團體的角力、衝突以及妥協的結果。

三、缺乏一般性目標：決策者往往以選區利益為優先考量，對整體利益缺乏一致性的價值共識，亦無法建立一般性的目標或目的。

四、特定的目標是修訂的、機會主義的或不明確的：規劃的特定性目標，通常以修正的形式表現，規劃所需的資金及資源，也以模糊的形式呈現。

五、功能理性：強調只做手段的選擇，因此具有功能理性。

伍、批評一、只著重短程目標：從過去政策作有限的修正調整，忽視社會創新的需求。

二、無法適用於重大與基本的決策：例如：宣戰案、緊急災難案。在實際決策上，基本決定的情形十分常見。

三、無法應付全新型態之問題：快速經濟成長下所產生的問題往往是全新而以往未曾見過的，例如：人口增加、公共設施增加、科學技術進步等因素帶來的各種問題。

四、容易忽略公共利益：既有政策常代表有利團體或優勢的個人利益，並非代表公共或全民利益。

138

政策制定常採用漸進主義模型的原因一、全新的政策難以評估施行結果：一個新而完全不同的政策，施行的結果將會如何，常無法全然確定，因此，政策制定者比較願意繼續推行現行政策，而不願意冒險試行新的政策。

二、沈澱成本的考量：放棄既定政策而尋求嶄新政策，往往需要付上極大的沈澱成本及代價。

三、劇烈的政策變動容易造成劇烈的抗爭：採行一項新的政策，可能造成嚴重的經濟、組織、行政上的變動，牽涉到的利益得失也很大，必然會引起強烈的爭議。而舊有政策既行之有年，利益得失就不會產生很大變化，爭議自然就會減少，因此就降低衝突、維持社會穩定而言，漸進模型的價值的確高於理性模型。

四、不追求「最好的方法」，而追求「可行的方法」：人類很少去尋求「一個最好的方法」，往往在找一個可行的方法著手，只有當既有、熟悉的方法確實都無法採行時，他們才會去嘗試新的方法。

五、漸進模型和近代社會科學的基本概念相接近：其二者均認為社會是一種複雜而平衡的系統，這種偏好使他們傾向漸進主義，而不至於提出政策創新的建議。

Sunk Costs 沈澱成本一、「沈澱成本」是指在制定政策方案時，考慮了先前已投入而無法回復的時間、金錢、設備、與其資源的支出，而限制了替選方案的優先順序選擇。二、由於考慮沈澱成本，政府對許多問題的處理，往往採取比較保守或延續的態度來制定各種政策。

139

間斷均衡理論壹、起源一、「間斷均衡理論」最初是由古生物學家古爾德所提：其認為生物進化符合自然無躍進式突變的模式，後來由英國經濟學家馬歇爾引入到經濟學的均衡分析當中。

二、直到 20 世紀 90 年代初期，由 F. R. Baumgartner & B. D.Jones 把「間斷均衡理論」運用到預算決策的研究中：他們仔細研究那些漸進主義理論無法解釋的突變，力圖涵蓋所有的預算變動，包括頻繁的小變動和偶然的大變動。他們的研究發現，有限的、易變的注意力是導致預算變化穩定和突變的基本原因。

三、其次，Gersick 指出「間斷均衡模式」廣泛地應用在許多社會及自然科學領域：此模型認為演進過程中，長期小規模的漸進改變，將被短期的不連續性躍進式變革中斷。

四、近年來，組織變革研究者提出了「組織長期演進的間斷均衡模型」：這個模型指出，組織演進係由一段較長時間的「漸進改變時期」，以及一段短時間的「不連續性改變（變革）時期」交叉出現所構成。促成這種「組織不連續」的原因，是因為出現績效危機，或是因為技術、競爭、法律規範發生巨大的變化。

貳、理論內涵一、提出者：B. D. Jones（布來恩.鐘斯）美國 B. D. Jones（布來恩.鐘斯）教授指出，美國的政策漸進過程中也存在一些激進、革命性的政策變動：由於美國的三權分立和兩黨制的民主制度設計，使得公共政策不大可能發生大的革命性變化，而應該是漸進的變化，最後得到的政策演變趨勢應該是一個正態分布圖。但實際上並不完全是這樣，在政策漸進演進過程中也存在著一些激進、革命的政策變動。

二、B. D. Jones 和 F. R. Baumgartner 從有限理性理論出發，提出了一種新的理論架構：間斷均衡架構（Punctuated-Equilibrium Framework）：他們借用進化生物學「間斷性均衡」的概念，來描述美國的政治政策過程。

140

三、他們認為，在大多數情況下，美國的政策過程呈現出一種穩定、漸進主義的總趨勢，但偶而會出現重大變遷，原因在於人們對公共問題的注意力是有限的：其實所有問題一直都存在，只是在不同的時間人們會把有限的注意力分配到不同的問題上。當來自各方面的注意力開始增大，並逐漸增大到一定程度的時候，以前政策的「均勢」就會被打破，這時政策就會發生革命性的變化。

四、「間斷均衡模型」是建立在有限理性和美國政治制度之上，它的理論內涵與觀察到的美國政策制定變遷是高度一致的：它既能夠解釋穩定和漸進時期，也能夠解釋發生劇烈變革和大規模變化的時期。

141

垃圾桶決策途徑（ Garbage Can Model of Decision Making）壹、提倡者： M. Cohen（柯漢）、J. March（馬屈）、J. Olsen（歐爾森）

貳、意涵一、美國學者 J. G. March 及 C. D. Olson 兩人在《組織模糊與選擇》一文中提出「垃圾桶決策模式」。二、機關組織如同一個由「問題」、「解決問題的方案」、「參與者」、「選擇機會」四者混合而成的垃圾桶：其認為機關組織的決策，通常並非經過理性思考計算之後的結果，實際上機關組織如同一個由「問題」、「解決問題的方案」、「參與者」、「選擇機會」四者混合而成的垃圾桶，這個機關組織最後所產生的決策如何，端視問題是否正好碰到解決方案，或決策者是否有機會同時發現問題與解決方案而定。

三、決策的形成只是機會所造成的：因此，其認為組織決策並無次序性，各決策要素間並無一致的邏輯演繹關係，決策的形成只是機會所造成的。

參、特質：將組織視為「組織化的無政府狀態」此模式有以下特質：

一、對偏好的疑問：組織是一種理念的鬆散集合體，每個人常是在缺乏明確目標的狀態下行動，故實際上，「透過行動來發現偏好」的情形多於「以偏好為基礎而採取行動」。

二、不明確的技術：組織成員並不十分瞭解整個組織的運作過程，至於如何使其工作和組織整體的運作相契合，則只有片段和不完整的認知，是一種從失誤中學習、經驗中學習的行為模式。

三、流動式的參與：組織成員在決策過程中進進出出，因此組織的界限並不固定，誰受邀參與決策或決策者投入的程度，均會造成不同的結果。

142

四、抉擇機會：（一）具有上述三種特質的組織，在運作中會有四種「流」（streams）出現：問題、解決方案、參與者、抉擇機會：當抉擇機會在組織中出現時，持有資源的不同參與者便會涉入其中做出決策。

（二）換言之，抉擇機會如同一個垃圾桶：不同參與者會丟入不同的問題和不同的解決方案，最後產生一個「混合物」。問題可否被解決，完全視這四個「流」如何匯合而定，所以其結果難以預期。

143

混合掃瞄決策途徑（Mixed-Scanning Approach）壹、提倡者：社會學家 A. Etzioni（艾賽尼）一、社會學家 A. Etzioni（艾賽尼）於 1967 年發表《混合掃瞄：決策的第三種途徑》一文，將「理性廣博決策途徑」與「漸進決策途徑」予以綜合運用，而成為第三種的混合掃瞄決策途徑。二、而後又再發表《再訪混合掃瞄途徑》一文，對該途徑予以操作化。

貳、定義「混合掃瞄決策途徑」是指當決策者面臨決策情境時，首先採取理性途徑的架構，先立下基本的決策方向，然後以漸進方式制定詳細的執行辦法。至於如何衡量、劃分詳盡與簡略的層次，則需視時間、金錢、人力、物力等資源而定。

參、理論要點一、決策者首先採取理性途徑的架構，然後以漸進方法制訂執行辦法：當決策者面臨決策情勢時，首先採取理性途徑的架構，以高層次或基本政策制訂程序，先立下基本的決策方向，然後以漸進方法制訂詳細的執行辦法。

二、其將政策的制訂分成兩個層次處理：「基本決定」與「漸進決定」每一層次具有不同的資訊程度與涵蓋的範圍。

肆、決策步驟一、決策者先設法區分基本決定與漸進決定。二、依照其對目標的看法，尋找主要的替選方案，然後作成基本決定。三、按照基本決定的內容再作成漸進決定，以使政策實際可行。

伍、評述一、綜合理性途徑與漸進途徑的優點：可避免極端偏頗的現象。

二、此途徑顧及決策者能力的高低：能力高者可從事較廣博的檢視層次，檢視越詳盡，則決策品質越高。

三、惟截至目前為止，尚缺乏充分的實證資料說明如何具體的採取混合掃瞄途徑：且究竟應混合使用至何種程度才算合理，尚無定論。 144

滿意決策途徑（Satisfying Decision-Making Approach）壹、提倡者：Herbert A. Simon（賽蒙）一、Herbert A. Simon（賽蒙）反對古典經濟學家所主張「經濟人」的觀點，認為人是「行政人（administrative man）」，只追求「滿意的」與「足夠好的」決策。二、認為人只是「意圖理性」，嘗試達到理性，但因受到個人能力及環境的限制，使他無法達到理性的境界，而實為「有限理性」（bounded rationality）。三、其成名作為 1947 年的《行政行為：行政組織決策過程研究》一書，曾獲 1978 年諾貝爾經濟學獎。

貳、意涵（基本概念）一、「滿意決策途徑」的基本概念是，決策制定不可能出現最佳方案，應求其大多數人的滿意即可。二、該模型的創始人賽蒙（Simon）認為，組織的核心任務是決策制訂，但「廣博理性決策模型」所強調的完全理性是不切實際的，現實生活中的「行政人」僅具限制理性，「行政人」充其量僅能選擇令人滿意、或符合利害關係人期望的方案而已，並不能作成最佳方案的選擇。

參、主要假設一、決策者對行動後果欠缺充分完整的知識：故作決策時，無法找出所有可能的替選方案，只好簡化尋找過程，選擇第一個可被接受的方案。

二、決策者無法找出所有可能的替選方案，只是選擇一個可被接受的方案：即使決策者具有若干替選方案，也難以準確排列出其優先順序。

三、賽蒙將決策分為「計畫型」、「非計畫型」二種型態：（一）計畫型決策：是例行性、重複性的標準作業程序決策類型，只要透過一般的量化管理技術即可解決，例如：機率理論、線性規劃等。

（二）非計畫型決策：是新興、非例行性、沒有標準作業程序可以處理的決策類型，必須透過啟發性的問題解決工具，例如：抽象化、類比法、觀察法加以解決。

145

四、賽蒙主張之「新管理決策科學」賽蒙認為，公共組織應該建立一個「包含三個層級的新管理決策科學」。其三個層級分別為：（一）底層：是負責生產、分配等基本工作流程的階層。（二）中層：專門處理例行性的計畫型決策階層。（三）上層：專門處理非計畫型決策，負責設計整體系統、因應難以預測的組織問題。（四）上述三個階層，層級越高，適用「滿意決策模型」的程度就越高，層級越低，適用「滿意決策模型」的程度就越低，但無論如何絕不可能完全適用「廣博理性模型」。

肆、具體作法一、決策者依現實情況建立一個簡單的模式：此模式主要係根據過去的經驗，並參酌目前及未來的各種情況而建立，在此模式下，決策者只尋求滿意的決策。

二、決策者的反應是「例常性的」：大部分情況下，決策者的反應是「例常性的」，即依照過去的辦法解決問題，而不是檢查所有可能的替選方案，也不繼續尋求最佳方案，只選擇第一個令他滿意的方案而做出決策。

三、在制定滿意決策前，先設定替選方案的評比標準，即「滿意標準」：此標準依據主要客觀的環境及實際需要而定，通常由機關組織的各種因素來加以界定，個人的影響力相當有限。

伍、優點一、以更務實的態度面對人類在心理、組織、決策情境上的限制：「滿意決策模型」基本上是「廣博理性決策模型」的修正，以更務實的態度面對人類在心理、組織、決策情境上的限制，因此，多年來賽蒙的「滿意決策途徑」一直是公共政策學者必然引用的觀點。

二、「行政人」的假設而非「經濟人」的假設符合實際情況，也使決策較易達成。

陸、缺點一、過於遷就現實，欠缺理想，是對於既得利益者的妥協。二、「滿意決策模型」之出發點是管理科學的角度，無法看出政治與制度因素對於決策制定的影響：而學者 C. Lindblom (林布隆）的「漸進主義模型」可說是從「政治」的角度，觀察有限理性決策制定的代表性學者。

三、主要困難在如何設定「滿意標準」？及其主要依據為何？

146

規範最佳決策模式壹、提出者：Y. Dror（卓爾）貳、意義根據其主要之四項假設，再重新調整「理性決策模型」與「漸進決策模型」的缺點，就是所謂「規範最佳決策模型」。

參、主要假設 Y. Dror (卓爾）乃基於四項假設：一、最佳決策是一種增加理性內容的努力。二、這種增加理性的過程，在複雜問題上扮演重要角色。三、這種增加理性的過程，可經由許多手段增強：諸如：個案討論、無限制地自由討論、敏感性訓練等。

四、現代國家中，實際決策傾向於蕭規曹隨、漸進變遷。

肆、特性其具有下列特性：

一、認清價值、目的。二、致力於新方案的研究。三、預先估計各種方案與決策的期望，作成最少風險的策略。四、首先依據「漸進決策模型」檢討現行政策，然後再根據可用的知識與直覺，建立一條捷徑，指出主要的期望值。五、理論、經驗、理性、額外理性均是本模型所依賴甚深的：至於其如何綜合，完全取決於可行性與問題的本質而定。

六、為改進決策品質，有必要進行各種具體安排：例如：自經驗中有系統的學習、創造性的培養、學識進修的鼓勵等。

147

G. T .Allison（艾里森）的三種決策模型壹、前言 1962 年古巴飛彈危機發生於美蘇冷戰時期，當時蘇聯在古巴部屬飛彈並將彈頭瞄準華府，引起美國高度震撼，在世界和平歷史上，是人類從未如此接近核戰邊緣的危機時刻，當時美國總統甘迺迪到底如何作成明智抉擇？在艾里森出版的《決策本質：解釋古巴危機決策》一書中，提出三個決策模式加以解釋。學者 G. T .Allison（艾里森）檢視 1962 年古巴飛彈危機之三個模式，艾里森認為分析國際危機管理，可以藉由「理性抉擇模型」、「組織過程模型」、「政府政治模型」加以瞭解：

（※口：政府政治、理性抉擇、組織過程→政、理、組）

貳、理性抉擇模型一、主張國際危機管理中，政府的行動就是按國家策略目標，整體極大化的方案選擇結果。二、國家或政府被視為單一的理性決策者，針對國家所面對之危機問題做出反應：因此所謂「理性決策行動」，是根據國家安全及國家利益考量之總目標，在不同選擇方案中，針對結果價值極大化原則做出行動抉擇。

三、主要推論是在任何政府危機行動之背後，必定可以歸納出所欲達成的目標。四、理性模型的一般假設是替代效應：即方案的成本增加，則減少此方案行動的可能性，反之方案成本降低，則提高行動被選擇的機會。

148

參、組織過程模型一、主張政府決策主要是組織功能的例行產出：不完全是依據理性之抉擇。

二、基本推論認為，解釋政府組織於 T 時刻決策行為的最好依據，是 T-1 時刻的例行表現：而要預測政府危機管理於 T+1 時刻的可能決定，則需參考 T 時的組織產出。

三、其假設政府的決策不會因為特殊情況，而變得較有彈性或具有遠見：相反的，無論是決策內容及執行手段均是「有限彈性」及「漸進變遷」。

肆、政府政治模型一、在解釋國際危機管理時，應著眼於政府內不同的賽局參與者：這些不同的參與者不只考慮單一的危機事件，而是針對不同的國家、組織、個人目標，對全面問題同時予以考量。

二、因此，這些利害關係者為影響危機管理的走向，必須做政治較勁：因此決策不是選擇的結果，而是不同利益妥協、衝突、談判的產物。

三、強調國際危機管理，是由影響政府決策最大的參與者所決定：這些最大的參與者包括：政府部門、利益團體、國會、媒體等，而這些參與者又受到其所持的立場與利益所決定，不同參與者也由於參與管道不同，會造成最後決策結果的差異。

四、基本假設是政府危機管理的企圖，並不代表政府最後的行動：且不同參與者的立場，會由於其所處位置不同而有所改變，亦即所謂「邁爾士定律」。

伍、上述模型對政策科學發展之影響一、「理性模式」是最傳統的決策模型主張，它啟發吾人在無資源限制下，應如何從事一最佳決策之抉擇。二、「組織行為模式」說明組織結構、組織文化對決策之深刻影響，啟發吾人於決策時必須慎重思考組織文化與組織效率對決策產生之重大影響。三、「政府政治模式」從制度論出發，說明決策與政府之權力設計、運作方式有關，同時對往後之「賽局理論」具有明顯的先導啟發作用。

149

第七章政策合法化政策合法化壹、合法性之意義一、就統治者來說，所謂合法性其實就是統治之正當性：「合法性」對於任何一個政治系統，都是極為重要的。

二、合法性涉及權威、同意、義務、支持等問題：簡單的說，合法性就是一個政治系統內大多數成員對該系統所表現之支持程度。

貳、「政策合法化」之意義一、「政策合法化」是指政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核准之機關，加以審議核准，完成立法程序，以便付諸執行之動態過程。二、政策合法化之活動通常在兩類機關運作，一為民意機關，一為行政機關。

Cooptation 吸納策略一、政策制定過程中，為使決策制定能夠順利進行，可以將反對力量的意見領袖納入決策諮詢團體中，成為制度中一員：例如：總統或行政首長為獲立法人員之支持，或堵住其反對之口，而延攬其進入行政體系擔任要職。

二、吸納策略有下述效果：（一）減少決策阻力。（二）增加決策考慮面向，可使決策的考量更為周詳，提高決策品質。（三）體現決策者民主氣度與度量。

150

政策合法化過程議價協商（bargaining）壹、意義議價協商（bargaining）也稱為「討價還價」，通常是指兩個或兩個以上擁有權力者，設法調整個人的目標，以形成一個為各方可共同接受的行動方案。

貳、容易產生議價協商之情形 E. Dahl（達爾）與 C. Lindblom (林布隆）合著之《政治、經濟與福利》一書中指出，有四種條件使得在政策合法化時，容易產生協商交易之行為：一、社會的多元主義由於各利益團體、各地區及特定對象等因素的影響，使各領導人間對某項政策可能未盡同意，但又期望獲得相互獲利的可能，因而發生了協商交易的行為。換言之，協商交易行為在「必須」、「可能」、「有利」的情況下才會發生，且協商交易行為可能在各種相關團體、各種層級的有關人員間發生。

二、緊密的互依關係由於利益團體、機關、各類組織彼此間的利害息息相關，所以彼此必須願意經由協商交易的方式，以保護自己並獲取利益。

三、起初不同意但以後有同意可能的情形不同的利益團體如果均採取強硬立場，絕不妥協讓步，則無進行協商的可能。

四、憲法因素就美國情況而言，由於憲法、法院判決、政治傳統對政府結構所作的限制，增加了協商交易行為的可能性，例如：兩院制的國會、制衡原理、民選官吏及民意代表任期重疊性、政黨政治、司法審核制、國會委員會主席權力巨大…等，均造成協商交易的必要性及可能性。

貳、要件在民主國家政策合法化過程中，透過「議價協商機制」，以建立多數聯盟是很有必要的。欲讓此種機制發揮效果，必須注意以下要件：

一、政策提案本身必須摒棄黨派之私：應完全以民眾整體利益為考量。

二、多數黨必須具有尊重少數的雅量：少數黨則應有服從多數的精神。

151

三、絕對不可以發生肢體暴力：以計算人頭代替打破人頭的方式，進行議案的討論。

四、合法化過程應該要全盤公開：政府應該開設免費的電視頻道，讓民眾自由觀賞，在眾目睽睽之下，監督立委的施政，俾形成立法委員的壓力。

五、建立監督立法委員的聯盟：將其問政成果與立場予以公開化，接受選民的批判與陳情。

參、議價協商的結果在政策合法化過程的議價協商，其結果主要有以下幾種情形：

一、政策被廣泛的接受一般而言，政策必須受到政治活躍份子廣泛的接受，才能行得通，因此，必須透過討價還價的方式，使這些政治上的少數，即使不同意政策，但至少能得到他們的默許。

二、政策藉不理性方式得到同意（一）為了獲得參與者廣泛接受，可能會經由「滾木法」而產生「不理性同意」的情況。（二）滾木法，其方式為同意其他領袖之提案，以換取他們對你的提案的支持，簡言之，是一種能令對政策法案具有控制權的領導默許法案的手段。（三）採取滾木法的結果，則所有領導提出的特殊政策方案可能都會被接受，但全部合起來看，這些政策方案是彼此不相關且不適當的。

三、政策被有組織者所控制團體的利益，促使團體提供資源給他們的領導人物，讓他們有辦法壓過參加協商的對手。這種情形可以解釋利益團體在政策制定過程中，為何總是積極主動及佔上風的理由。

四、民選公職人員無法控制行政機關由於議價方式的不可避免，導致民選公職人員，包括：行政首長及民意代表，無法對行政機關行使統一的控制權，對政策推動之後果亦無法充分掌握。

152

政策合法化過程中的立法機關立法機關內的政策合法化（行政機關可努力的方向）行政機關將政策方案提送立法機關審議時，至少應從以下三方面努力：一、瞭解參與者之立場、二、設法建立支持的多數、三、採取適當之合法化策略

壹、瞭解參與者之立場一般而言，參與者在立場上可概分為三類：

一、支持者（促進者）、二、無所謂者（中立者）、三、反對者（抗拒者）。

貳、設法建立支持的多數政策方案在立法機關審議過程中，隨時需要「支持之多數」對方案作正面的辯護。因此主其事者應深諳爭取多數民意代表支持該方案之方法，以下舉三例說明之：

一、說服的手段

（一）說服的實施，也就是「政策論證」（Policy argument）的應用，亦即說服人員可採取以下的論證方式，以說服別人，爭取大多數人支持該政策方案。例如：權威的、統計的、解釋的、實用的、價值批判的。（二）為使他人相信並支持某項理念或政策，說服人員常必須提供各種誘因，以爭取他人的合作。

二、議價協商的手段（一）議價協商（bargaining）也稱為「討價還價」，通常是指兩個或兩個以上擁有權力者，設法調整個人的目標，以形成一個為各方可共同接受的行動方案。（二）從公共政策的角度來看，協商是政策參與者針對政策所涉及的各項變項，例如：議題選擇、方案決定、執行方法的取捨等，彼此進行討價還價、磋商討論。（三）如果彼此能夠犧牲某部分，以換取他方某部分的讓步，則最後就可以達成大家都能接受的協議。

153

三、遊說的手段（一）在政策合法化過程中，遊說（lobbying）活動不但司空見慣，而且幾乎不可或缺。事實上，它的確是一項促使政策方案合法化的有力手段。（二）「遊說」是指有組織的利益團體或個人，對立法人員或行政人員，採取各種方式直接施壓，以影響法案通過或不通過的一種策略。廣義來說，遊說對象也不限於立法人員，其他行政部門、司法部門，也可能都是遊說的對象，任何利害關係者均可能組合起來從事遊說工作，且在政策運作的各個階段，均可能發生遊說的行為。（三）而遊說活動一般可分成以下三類： 1.直接遊說：受到政策影響的標的人口或利害關係人，直接向具有決策權者進行遊說的活動。 2.半直接遊說：指遊說人員向能夠「影響」決策者的人進行遊說的活動，例如：核可權在市長，而遊說者發現對市長最具影響力者是其夫人，因此對其夫人展開遊說，以收其效果。 3.間接遊說：也稱為「基層遊說」或「草根遊說」（grass-root lobbying），是經由影響選民進而影響政府政策的一種遊說手段。其具體作法是在各大眾傳播媒體刊登廣告，發表談話，向新聞界發佈消息、評論，爭取大眾同情及支持，形成輿論壓力，進而影響行政機關的決策。

參、採取適當之合法化方法參與者常用的合法化策略可歸納為三大類：包容性策略、排除性策略、說服性策略，其中應優先使用「包容性策略」及「說服性策略」，可使用的具體手段包括：諮商、建立聯盟、妥協、政策分析、政策論據….等。

154

本章相關專有名詞 Majority Coalition 多數聯盟一、是政策合法化過程中常出現的一種策略運用：即原本黨派、立場、利害關係均不同的各類人員，因對某一政策立場一致，則聯合起來進行共同的訴求，在合法化場合形成具有決定性多數。

二、常以政策議題的性質為考慮根據，且以立法機關內最為常見。

Procrastination Strategy 遲滯策略在政策運作過程中，與行政機關政策立場不一致的利益團體或當事人，於立法機關進行合法化過程時，透過立法人員「修正政策方案內容，延遲立法的速度」，以便從事討價還價，爭取有利的政策主張。

Embarrassment Strategy 困窘策略指政策制定過程中，與行政機關利益或立場不一致的利益團體或當事人，利用各種方式，揭露行政機關不良設計的政策內涵，引起社會各界的注意及批評，形成輿論壓力，以迫使行政機關修正、改變或取消該項政策。

Rent-seeking 競租一、就公共政策領域，所謂「租」（Rent），係指提供資源所獲得的報酬：而民選行政首長及民意代表所追求的「租」，就是謀求連任或當選。政治人物乃透過政府或公共機關得到「經濟租」，而政治人物謀求連任的活動及行為，就是所謂的「競租」。

二、當代民主政體的實際運作上，因為廣大民眾很難有效監督政府，於是就會有心人士運用各種方式以影響政策過程，企圖從中牟利，便產生「競租」的狀況。

155

我國之政策合法化我國政策合法化的缺失與改進一、立法機關缺乏政策分析與行政規劃人才：（一）很多立法人員並未具備充分政策分析知識及能力，亦缺乏足夠之助理人員作各類必要之分析與檢視，因此難以對行政機關所提之政策方案進行再分析及制衡，乃形成行政機關獨大的情況。（二）各級民意機關應適量招募、進用政策分析專業人才，從事必要之幕僚業務，充分發揮立法助理制度之功能。以我國為例，現在雖然每位立法委員配置六名助理，但少數的立委將助理費配至自己親屬，變相地為自己加薪，也削弱了政策分析能力。

二、常著重於經費之刪減，而忽略政策方案之內容：（一）立法人員審議方案時，常著重於經費之刪減，而忽略政策方案之內容、需求及與經費配合等問題。（二）應改以政策方案的內容、方法、政策工具的類型作為審核的重點。

三、立法機關各委員會的召集委員權力頗為巨大：（一）常直接影響政策方案合法化的時效及結果。（二）應善用各種政策合法化策略，設法建立支持該政策的大多數，設法拉攏重要的決策者，以避免合法化過程為某些人所獨斷、阻礙。

四、受特殊利益團體或標的人口遊說之影響：（一）未能客觀理性審議政策方案。（二）應確實履行遊說法規，以有效規範利益團體之遊說行為。立法人員亦應避免遷就特殊利益團體之需求，而犧牲大多數人之利益。

五、尚未普遍建立「聽證會」制度：（一）致審議政策方案時利害關係者無法充分表達其意見。（二）各級民意機關皆應建立聽證會制度，擴大政策合法化之參與面。

六、政策方案未經正反雙方充分辯論即過早合法化：（一）致政策在付諸實施時，常遭遇阻撓。（二）大眾傳媒應負起匯集民意、反映民意之功能，在合法化階段，代表利害關係者表達其意見。 156

七、行政機關在常未能「建立支持的大多數」：（一）致使規劃周詳的政策方案難以獲得合法化。（二）行政機關應善用策略，在政策合法化階段建立支持的大多數。

八、政黨對某些政策方案扮演過份積極之角色：（一）常流於主觀或情緒化，或以政治利益的衝突作為政策制定的依據，無法提升政策的品質，也影響了立法人員之審議方向。（二）立法人員在審議政策方案時，應避免政治立場不同與意氣用事，而做出不理性之反應。

九、政策合法化過程過為冗長，耽誤時效：（一）以我國為例，我國的法案在立法機關的審議，往往必須歷經數年的冗長時間，耗費了龐大成本又耽誤時效。（二）行政機關應把握政策方案提出合法化之有利時機（例如：「政策窗」開啟時），盡量縮短政策合法化之時間，以因應社會變遷、問題叢生之需求。

157

第八章政策執行政策執行（policy implementation）壹、意義「政策執行」是指，「政策方案在經過合法化後，確定專責機關，配置資源，採取對應行動，使政策方案付諸實行，以達成預定目標之動態過程」。

貳、特性一、包含多元行動者，而非單一或少數行動者。二、是動態的過程，而非靜態現象。三、涉及多元、含糊的政策目標。四、涉及多元政府組織之互動關係，必須在府際關係網絡上運作。五、涉及政府本身所無法控制的外在因素。六、執行之成敗取決於執行者是否具備「執行意願」及「執行能力」。

158

政策執行力研究一、「政策執行力」是指在政策付諸執行前（或政策執行中），對該政策未來的運作狀況預先予以研究分析，以瞭解政策方案在執行階段能否順利推動，可能遭遇哪些困難，又如何才能順利推動方案。二、因此，執行力的研究，就是深究到底哪些重要變數影響了政策執行的成敗：這樣的研究可以協助瞭解哪些因素會產生怎樣的政策結果，對非預期的不良結果，也可思考該如何加以因應。

政策執行力模式沙巴提爾的「執行過程概念架構」壹、「執行過程概念架構」之意義一、P. Sabatier（沙巴提爾）與 D. Mazmanian（梅茲梅尼恩）兩人提出一項「執行過程概念架構」，主要是作為分析「管制性政策」執行過程的概念工具。二、兩人認為，「執行」就是實現某項基本政策決定：此項決定應已確認欲解決的問題，指出欲達成的目的，以及各種方法「建構」執行的過程。

三、他們將政策執行過程視為「依變項」，而將影響因素視為「自變項」：故三大類影響因素會影響政策執行過程的五階段活動，而執行過程的每一階段活動又會依序影響下一階段活動的進行。

四、此架構對影響政策執行成敗的重要變數均已觸及，可謂相當周延。

貳、執行過程五大階段其認為執行過程大致包括下列五個階段：

一、執行機關的政策產出（決定）。二、標的團體對政策產出的順服。三、政策產出的實際影響。四、政策產出的期望影響。五、主要的法令修正。

159

參、影響執行的因素他們認為，影響執行的因素可分成三大類：

一、問題的可處理性。二、法令建構有利執行過程的能力。三、其他影響法定目的之各種政治變數。

160

政策執行力（政策執行產出）的衡量指標一、就政策執行單位而言，其主要的衡量應該是：究竟其政策產出程度如何？概念上可以「政策執行力」稱之。二、學者史耐德提供五個指標來衡量政策執行的成果（政策執行力）：（一）執行作為投入度主要在分析政策所規範的各項要素是否均已推動，例如：執行組織建制、資源籌措、執行人力安排等，是政策執行力產生與否的最基本需求。（二）理論的完整性 1. 主要在分析執行作為和政策精神的配合性，瞭解執行單位所推動的作業措施是否與政策主要概念一致。 2.透過這個指標之分析，可以協助執行單位將有限的資源用於與達成政策效果最相關的事項上，避免做很多沒有效益的事務。（三）執行效果的普及度 1.普及度指標在衡量執行產出的數量與分佈狀況，用以確保執行措施的廣泛性。主要用意是衡量政策預期服務或管制目標的實際達成度。 2.普及度著眼於使資源運用效率極大化，但同時也應該盡量縮小目標範圍，減少無須接受服務或管制的對象。（四）執行作為的深度化著重的是瞭解「做到什麼程度？」根據這項指標，就可避免凡事皆輕觸所造成的績效假象。（五）執行作為的副作用 1.上述四項執行力指標均係觀察政策產生的正面影響力，副作用指標則提供反向的思考，用以瞭解執行作為是否對於其他成員或團體產生負面效用？ 2.這樣的思考可以減少執行單位過於本位主義的執行作為。

161

政策執行失敗政策執行失敗的原因（我國政策執行之主要缺失）壹、政策失敗的嚴重性（政策失敗與貪污之比較）有名諺云：「失敗的政策更甚於貪污」，原因在於：一、使問題更為惡化政策執行失敗往往使待解決的問題未獲解決，甚至有些業務半途而廢，產生更為嚴重的問題。相對來說，貪污僅個人或少數人的行為，於政策業務影響較小。

二、虛耗巨大政策資源政策執行失敗，虛耗掉有限的資源，甚而耽誤其他業務計畫的執行。

三、有損政府公信力政策執行失敗，使人民對政府能力喪失信心，未來執行其他政策時，不易獲得標的人口的順服。

貳、主要原因（※我國政策執行之主要缺失）政策執行主要推動者為行政機關，以我國為例，行政機關政策執行活動的主要缺失如下：

一、常有本位主義本位主義如果太濃厚，就會各行其道，因而影響政策執行力。

二、執行機關重疊政策執行常涉及許多機關，因而在多頭馬車、事權不專情況下，無法順利執行政策。

三、決策者決策方式不當不論中央或地方層級常出現所謂「強人政治」，未經詳細研究分析即驟然付諸實施。

四、立法從嚴執法從寬之錯誤導致許多方案虎頭蛇尾，無法貫徹執行。

五、利益團體及民意代表的介入常使政策執行工作屢遭阻撓，而大打折扣或發生偏差。

六、執行人員不當行為執行人員或因未參與規劃工作，或因不瞭解方案，往往對執行工作陽奉陰違、敷衍了事。

162

七、未能建立公平合理之執行原則政策執行常以個案及例外方式處理，導致不平怨氣到處充斥，政策執行遂阻力重重。

八、府際關係不順暢府際關係包括：上下級政府間的關係、平行政府間的關係，常因「爭權」、「爭錢」、「本位主義」等因素作梗，未能同心協力執行政策。

參、缺失改進一、提高標的人口對政策執行之順服度應採取各種適當之獎酬措施。

二、加強執行機關間之溝通、協調與整合執行機關間充分之意見溝通、行動協調、觀念整合是不可或缺之要件。

三、發揮機關特性及專長四、提高執行人員之意願及士氣執行人員士氣之高低乃是政策能否執行成功之關鍵。

五、加強政策執行之監督工作政策方案是按照預定進度執行，是否發生偏差行為，均需透過監督系統隨時予以有效監督，才能充分掌握並督促改進。

六、妥善運用領導及管理技術主其事者應採取適當之領導技巧，糾合眾力共赴事功，其次亦有賴執行機關採取目標管理等技術，來從事管理工作。

七、改善政策執行之系絡透過各種政治社會化機能，使民意代表、利益團體、一般民眾、標的人口對政策執行具有正確認識，化各種執行阻力為助力。

八、增刪修訂政策執行之法令規章宜採由下而上的政策推動方式，並作必要的增刪修訂以利政策推動。

163

Administrative Failure 行政失靈指政府機關為服務或管制民眾，乃設置官署，分科辦事，但是因為行政組織與運作具有弊端（例如：法規嚴苛、繁文縟節、行事僵硬、過份集權、本位主義），以致無法達成預期目標，而導致了行政發生失靈現象。

Policy Failure 政策失靈壹、意義一、「政策失靈」是指公共問題發生，而政府機關制定、執行相關政策以解決該問題後，發現問題不但為未得解決，反而變得更為嚴重：或是原來的問題未獲解決外，更產生許多新的問題需要政府機關另擬政策設法解決，此即為「政策失靈」。

二、政策失靈的原因很多，例如：政策規劃過程不當、目標與目的界定不明、執行能力不足、政策環境發生變化等。基本上政策失靈與政策困窘（ policy predicament）的意義相近，均強調政策無法解決原本要解決的問題。

貳、原因一、政策問題特性。二、政策運作過程參與者的問題。三、政策規劃過程及內容不當。四、目標與目的界定不明。五、執行能力不足。六、政策環境發生變化。

164

Policy Predicament 政策困境（政策困窘）一、基本上「政策失靈」與「政策困境」意義相近：均強調在許多情況下，政策無法解決原本要解決的問題。主要是指政策制定者，面對當代許多複雜的社會問題，或因問題過多且彼此牽制，而顯現出無力感、無能解決問題的現象。二、美國學者 G. Edwards（愛德華三世）在 1978 年《政策困窘》一書中提出此觀念：（一）其指出，公共政策的制定是為了解決各種問題，為人民帶來期望的福祉，但是實際上並不盡然，政策常常會產生不願意看到的困境。（二）而一般人民所付出的代價，常遠超過所獲得的利益。人民除了必須直接負擔稅捐之外，還得承受來自於政策失敗所產生的失望、挫折及損失。（三）例如：我國的政策措施常常造成「穀貴傷民、穀賤傷農」，就是政策困窘的一個例證。

三、官僚體系執行政策時，相當容易產生政策窘境的問題，原因如下：（一）漸進式的預算規劃：政府預算只增不刪，並不斷提出各種更新計畫，許多官僚體系的義務負擔沈重，對於新計畫缺乏額外的處理能力。（二）社會問題及人民需求不斷增加：社會問題及人民的需求呈現多樣化，但政府的人力、預算、執行組織相對有限，無法滿足全部需求。（三）執行權責過於分散化：各單位易因所處立場及利益不同，造成協調上的問題，使主政者產生嚴重無力感。

165

有效的政策執行政策能否確實執行之先決條件（※口：政策、標的、結構、資源、溝通、態度）一、標的團體之特性（E. Bardach （巴達克）與 Sabatier 的觀點）：（一）同質性：標的團體之同質性高則執行成功機會大，反之標的團體之分殊性大則在信仰系統差異甚大的情況下，勢必將使執行工作過分割裂以滿足各異質性團體的需求，也使得執行工作困難重重。（二）數量：政策涉入者數量之多寡也關係到政策能否順利執行，涉入者越多則整合越困難，亦將耗費越多的政策資源，政策也就難以執行。（三）價值觀的一致性：政策價值觀與標的團體價值觀如果不一致，將使政策受標的團體排斥，並在執行過程中衝突迭起。

二、政策本身之因素（E. Bardach (巴達克）與 Sabatier 的觀點）：（一）政策制定過程的合理性：政策規劃是否為大家所接受，合法化過程是否有充分的參與，若有，則接受程度高，成功執行之機會越大。（二）政策本身的理論基礎：若理論基礎、論據堅強，則政策成功執行之機會越大。（三）政策目標的清楚明確：如果明確，可直接凝聚共識，降低執行人員判斷與裁量時的混淆。

166

三、執行結構的問題（E. Bardach (巴達克）與 Sabatier 的觀點）：執行機關的問題主要可分為二項：（一）整合協調機制：許多公共政策需要許多機關共同推動，因此機關間的意見溝通與作為整合，乃成為決定政策成敗的因素。（二）專業分工與專業知識：基於業務分工，在執行機關擁有專業知識、能力及技術的條件下，政策的執行自然較為方便。（三）高度結構整合性：同一政策往往需要其他機關協力進行，因此機關之間應有整合性的協調機制使各機關有充足的協調，以增加達成共識的可能性。也因此機關在結構上要有高度之整合性，各執行機關要能互相妥協、合作無間，若機關組織結構非常分化，易造成政策執行之混亂局面。

四、溝通：公共政策的決策是一批人，而執行者則常是另外一批人，由於後者並未參與決策制定過程，故對決策程序所知有限。因此，決策者與執行者之間必須有良好之溝通，務使執行者對原政策目標、決策者的政策意圖、方案內容的細節均有相當瞭解，方能確保政策能依照決策者的意圖確實執行。

五、資源：（一）政策有效執行之要件，總體來說，包括：人力是否充足專業、是否編有足夠經費、物資供應是否足夠適當、資訊是否來源多元、權威或公權力是否受到充分尊重…等。（二）充裕的政策資源：執行過程所能動用之資源如果充裕，將可使執行機關及人員充滿執行信心，有助於執行。

六、執行者的態度：政策的執行需要執行者秉持主動性與毅力，以大公無私、以法斷公的心態才有利於政策的執行，否則，若其對政策抱持模稜兩可、事不關己的態度，則該政策就不可能獲致圓滿成果。

167

政策執行結構壹、執行結構模式重點一、「執行結構」為政策執行的核心：所謂「執行結構」包含許多組織群體，是指潛在或實際地介入計畫或政策的官方或非官方結構。

二、以計畫理性為取向：傳統的政策執行理論係以「組織理性」為基礎，組織的任務是如何以整體性的策略完成計畫。「執行結構」是一個基於完成計畫目標而自我組成的系統，透過自我參考過程，形成執行公共計畫的結構體。

三、包含多元的目標與動機：執行結構中的行動者，參與動機是多元的，有的基於公利益，有的基於私利益，各有不同。

四、威權關係並非以階層命令體系為主體：執行結構的威權關係，是以專業地位、協調能力、潛在或實際的權力、資源控制為焦點。而傳統的階層命令體系並無法發揮功效。

五、地方自主性：每一個地方組織或行動者皆有其自主權，因此，並不存在全國性計畫的執行結構，而僅存在地方化的執行結構組合體。

六、執行結構包含許多的次級結構：該次級結構是由執行結構的次級團體所構成，有些發展到相當程度，成為相當凝聚的定型組織，形成網絡關係，有些結構尚未發展，僅以臨時編組的形式出現。

168

完美的政策執行條件 B. Hogwood（哈格伍德）與 L. Gunn（甘恩）提出十項要件：（ ※口：外、時、源、理、因、目、依、行、溝、權 →外食原理櫻木一行夠全）一、沒有無法克服的外在限制二、充分的時間與足夠的資源三、整合所有必要的資源例如：人力的配置、經費的提供、時間的充裕、健全的組織系統。

四、以有效的理論為基礎政策制定者對公共問題的認定，是否符合多元利害關係人的期望，是否應用了正確的理論來解決該問題，是否確實反應了社會民意走向。

五、直接而清晰的因果關係六、低度的依賴關係若政策執行機關擁有好幾個「頂頭上司」，凡事需要徵詢不同機關的意見才能付諸施行，顯然則政策執行不易成功。

七、充分共識與完全理解的政策目標八、陳述清楚的正確行動序列政策執行涉及一系列的任務組合，陳述不清，就容易造成執行失敗。

九、完美的溝通與協調所有參與者都必須在相同的資訊基礎上，進行溝通與協調，以充分瞭解彼此立場。

十、有效的權力與服從關係政策執行者必須擁有實質的權力，而標的團體也打從內心服從，這樣的權力與服從關係是完美執行的關鍵因素。

169

政策有效執行的指標（要件）從「政策內容」與「政策系絡」的觀點可將影響政策執行的變數概劃分兩類：「政策內容」與「政策系絡」。若以「政策完整無誤地被執行」及「標的團體行為改變」作為政策執行的指標，則「政策內容」、「政策系絡」與有效執行間的關係可簡述如下：

壹、政策內容方面：一、政策的明晰性：政策目標及其內容本身應清晰簡明，且達成步驟直接，使得參與者易於理解、支持，使行政機關及標的團體都有明確的依據。

二、理論完整性與技術可行性：完整性及可行性越高，越有可能達成。

三、標的團體需對政策目標做出調適的程度：標的團體需調適的程度越小，團體數目、散佈與行為的多樣性越低，越有助於政策的有效執行。

四、誘因式的政策工具：政策內容若採取誘因式的政策工具，在符合民眾參與利益的情況下，可以提升政策順服。

貳、政策系絡方面：一、機關間的溝通協調機制與結構設計：設計越合理，越有助於提升執行機關能力。

二、標的團體及執行人員參與政策規劃：如參與政策規劃及執行過程，將能反映民意，提供政策資訊，大幅提高政策合理程度，執行人員亦將有意願完整無誤地執行政策，標的團體亦願遵守政策的規範。

Synergy 綜效一、指組合若干部分的行動，使其所獲得的結果大於各單獨行動所獲得結果之總和。二、藉以描述一個結構性的組織體，必較其組成部分更為強化的特性，可說是「團結力量大」，亦可說是「一加一大於二」。

170

政策順服壹、意義一、「順服」（Compliance）是指受命者之行為和態度，與擁有權力者之命令互相一致的狀態：此種順服關係可以發生在人類的各種互動行為中，例如：父母與子女間、人民與政府機關之間。

二、就公共政策執行而言，「順服」是指在政策執行過程中，各種參與者配合政策指示及政策意圖的程度：政策執行機關可以採取各種正面或負面的作法，以增加政策參與者的順服度。

三、具體而言，「政策順服」是指「與政策執行有關的標的團體或個人，願意正面接受政策指令，配合推動政策，以達到政策目標」。

貳、順服政策之原因一、政治社會化之成功政策之規劃與執行，如能透過教育及宣導方式對標的人口說明，當有助於政策之執行。

二、合理的政策合法化過程一般而言，標的人口對於政府機關依正當法律程序所制定之政策，具有較高之順服度。

三、衡量成本利益標的人口順服與不順服政策，皆各有其損失代價及利益收獲，在經過衡量後，順服之利益要比不順服之利益為大時，標的人口應將會選擇順服。

四、經過理性考慮理性思考後，很可能在顧全大局之意識下，將政策目標內化成個人目標，而順服政策之執行。

五、基於私利例如：提供獎酬誘因通常是執行機關促使標的人口順服政策之主要手段之一。

六、避免遭受處分一般情況下，標的人口為免受罰，大多會順服政策執行。

七、情勢已改變有時會因為時間推移，情勢變遷而使一項最初引起爭議之政策，標的人口逐漸習以為常，視為理所當然乃順服政策。 171

參、標的人口不順服政策的原因一、政策內容與社會價值觀念衝突：政策內容如與當時社會上所盛行的價值觀念衝突的話，標的人口可能會予以抵制、抗拒、陽奉陰違。例如，中共所推行的「一胎化政策」，就因與中國傳統「多子多孫」的觀念不一致，故不易貫徹。

二、受同輩團體社會化或壓力：個人行為常受同輩團體成員極大的影響，如周遭朋友大多抗拒政策的執行，則該標的人口也就不易順服政策。

三、受大眾傳播媒體影響：大眾傳播媒體很容易導引標的人口，對政策執行採取不順服的態度。

四、貪圖一時方便：有些標的人口會因僥倖心理，以致違反規定，採取抗拒政策執行的行為，例如：騎乘機車強制戴安全帽的規定。

五、因個人選擇性認知：某些法律或政策在某些人的認知中，可能比較不具拘束力，便採取不順服的態度。

六、政策內涵混淆不清：政策方案或法律本身的內涵，如果相當模糊不清，或其細節規定得頗為繁雜，或要求標的人口改變的行為幅度過大時，均可能引起標的人口的抗拒。

172

Target Population 標的人口一、「標的人口」是指問題直接處理的對象，或政策方案直接實施的對象：包括：個人、家庭、機關、組織、社區或其他單位。是問題解決或方案實施的客體，所以他們的想法及需要等，應慎重的考慮，以提高他們對政策執行的順服度。

二、例如：政府機關補助年收入 30 萬元以下者，則標的人口就已在此項政策中明白界定。

Specific Support 特殊支持、Diffuse Support 普遍支持一、美國政治學者 D. Easton（伊斯頓），在《政治分析架構》一書中，將人民對於政府與特定政策的支持分成兩類，一類為特殊支持（Specific support），另一類為普遍支持（Diffuse Support）。二、特定支持（Specific support）：（一）是指一般人民或特定標的人口，對於政府機關的某項政策，因為對他們有利，因而表現出支持或友善的態度傾向。（二）在絕大多數的情況下，人民支持特定政策是因為它們可以產生正面的、有利於自己的結果。

三、普遍支持（Diffuse Support）：（一）普遍支持是指人民對於政府的政策，可能對他們有利，也可能不利，但是他們仍然採取支持、容忍。（二）人們所以願意普遍支持，是他們認為政府的「合法性」沒有問題，他們對政府具有信心。（三）因此，政府如欲獲得人民的普遍支持，最好是灌輸他們接受並服從權威，使他們確信遵守政府所制定的規則是對的。

173

自力救濟壹、意義一、法律觀點：「自力救濟」本為法律名詞，意味人民在緊急情況，來不及以正當法律程序維護本身權利時，法律賦予受侵害者以自力方式救濟，保護或實現自己的權益，例如：「正當防衛」、「緊急避難」、「現行犯之逮捕」等。

二、政治學及公共政策觀點：政治學及公共政策對此之援引有不同涵意，「自力救濟」是一種群體行為：是指「一群有組織的個人或團體，覺得期望的權益、目標與目前情形存在顯著差距，而採法制外集體訴求的方式，向政府提出縮短差距要求的群體行為」。具體方式例如：示威、遊行、攻佔政府機關、暴動等。

三、狹義觀點指個別之自力救濟，包含以下二種形式：（一）合法個別自力救濟依我國民法之「緊急避難」、「自助行為」等情況，法律賦予行為當事人以自力救濟方式來保護或實現自己的權益。此外，個人尚可依請願法、訴願法、行政訴訟法等行政救濟程序爭取本身之權益。（二）非法個別自力救濟指個人以非法手段侵害他人權益，而爭取獲維護自己權益之行為。

四、廣義觀點指集體之自力救濟行為，亦可分為合法、非法二種形式：（一）合法集體自力救濟一群人依請願法、人民集會遊行法等規定，以集體型態出現，從事權益之訴求。（二）非法集體自力救濟（一般觀點）一般所指涉之「自力救濟」係「非法集體自力救濟」，即一群人不依法定程序而實施聚眾，產生暴力脅迫或妨害社會秩序之行為。例如：近期台灣社會流行之「路過」式聚眾行為。

174

NIMBY（Not In My Back Yard）鄰避情結壹、意義一、是 Not In My Back Yard 的簡寫，是一種「不要建在我家後院」的心理情結與政策訴求。凡是對當事人可能造成傷害的任何公共設施或私人建設，當事人均拒絕建在其家園附近。二、是全面拒絕有害生存權與環境權設施的態度：不論是垃圾掩埋場、垃圾焚化廠、火力發電廠、核能發電廠、核廢料儲存場、水庫等，均在利害關係人拒絕之列。

三、強調以「環境」作為是否興建設施的標準：鄰避態度及行為基本上是環境主義意識抬頭及環保人士主張的結果。

四、是情緒性、價值判斷的：就公共政策運作而言，這是一項相當負面的影響因素，非常棘手，也難以處理。

五、就公共政策運作而言，鄰避情結是一項相當負面的影響因素：非常棘手，也非常難以處理。已成為世界各國在公共政策方面揮之不去的夢魘。如何加強與利害關係人的溝通、對話、減低鄰避情結的阻擾，乃是政策分析人員、決策者、政策執行人員應特別努力的課題。

貳、特性一、負面外部效果由少部分人負擔鄰避設施所產生的效益通常為全民或社會大部分人所共享，但負面外部效果卻要由設施附近的民眾所承擔。

二、設施通常具危險性或不良影響鄰避設施如果不幸發生意外，可能造成相當嚴重的後果。例如：日本福島核電廠輻射外洩問題。

三、通常涉及高度專業知識鄰避設施的興建，通常涉及高度專業知識與技術的評估，一般民眾較不易瞭解。

四、反對程度與距離遠近成正比一般而言，與設施距離越遠的利害關係人，接受程度越高。

五、通常可經由回饋降低抗拒常可經由溝通協商及政策工具（例如：給予回饋金或補償金）而降低利害關係人對鄰避設施的抗拒，甚而願意接受。 175

參、反對鄰避設施的原因一、民眾恐懼心理民眾恐懼鄰避設施可能對人體健康及生命財產造成嚴重的危害。

二、質疑公平性問題當事人經常質疑為何設施要設置在他們家園的附近，而不設置他處。

三、環保意識抬頭擔心鄰避設施會帶來環境污染或破壞，而影響生活環境。

四、對政府失去信心當事人對政府過去的承諾不具信心，認為不如採取自力救濟的作法比較有效。

五、想爭取更多權益透過反對鄰避設施的抗爭，可增加協商的籌碼，獲得更多實質權益。

176

化解鄰避情結的策略一、運用「政府管制策略」，解決鄰避情結中之違法行為：政府機關對於經過合法化之決定，採取依法行政態度，若有違法情事發生，則一律以行政處罰或送交法院處理。

二、重用「社區參與策略」，解決鄰避情結的決策獨裁問題：決策獨裁，不尊重少數，乃是民眾採取自力救濟的主要原因之一，故公共設施選址過程必須加強民眾參與，讓決策過程更民主。

三、運用「市場導向策略」，選擇自願性社區興建鄰避設施，或對非自願性社區提供補償誘因：惟無論是自願性或強制性社區，都應該成立由社區民眾代表、廠商、社會公正人士，所組成的的「三邊委員會」，共同進行合作性的污染監督。

四、運用「政策對談策略」，解決鄰避設施的各種爭議：建立一個自由討論的政策論壇，讓社區民眾、業界代表、民意代表、政府官員能夠透過論壇，公開辯論，使社會各界知悉與評論其各自論點。政策論壇的建立，是對鄰避情結問題以「自由發言機制」，有助於解決泛政治化的問題癥結。

五、運用「風險溝通策略」：具體步驟為：（一）認定利害關係團體：發展一個公平開放的對話平台。（二）接受民眾對於風險認知是有差異的事實：尊重彼此的不同看法。（三）應特別關注社區居民個人與地方團體的感受與意見。（四）執行社區調查：追蹤風險認知趨勢，評估風險溝通效果。

177

政策執行理論執行理論總檢視圖

圖表 7 政策執行理論總檢視圖

178

第一代政策執行研究：由上而下模式壹、理論背景受到古典行政模式的影響甚深，前提為「行政是機械的」，可以從兩個角度加以認識：一、行政組織的結構為集權的，強調官僚組織為嚴密的組合體系，上下級之間形成指揮命令的階層系統。二、政治階層負責政策制定，行政階層則是執行政策，強調行政是分立、中立、專業的非政治性活動。

貳、基本主張古典行政模式認為，政策制定者居於決定目標與指導行動之優越地位，而執行者則居於執行目標與實現政策之從屬地位。

參、代表人物史密斯、米特與洪恩、愛德華三世、沙巴提爾與梅茲梅尼恩。

肆、批評與檢討一、此模式強調從中央之政策決定開始，容易忽視其他行動者之重要性：基層官僚也明顯受忽略。

二、公共政策由多元政府機關共同執行時，由上而下模式便無法適用：當某些公共政策沒有支配性的機關或法令規章，而是由多元的政府機關共同執行時，由上而下模式便無法適用。

三、此模式低估了基層官僚與標的團體企圖影響政策之實力與潛力：換言之，此模式忽略了政策的反生產力效果。

四、實務上僅以「法令規章」，欲推動政策執行的結構與行為是不可行的：因為制定者本身在政策規劃過程中都需要妥協，而可能阻礙了結構化與定型化。

179

第二代政策執行研究：由下而上模式壹、理論背景從 1970 年代末、1980 年代初開始，許多學者開始批評由上而下之模式：學者賀恩與波德指出，以韋伯、威爾遜和泰勒理論為基礎之古典行政模式所企圖建構的組織並不可得，乃建構一個「執行結構」研究途徑，後來許多學者將之稱為「由下而上模式」。

貳、基本主張一、強調應給予基層官僚或地方執行機關自主裁量權：使之能夠因應複雜的政策情境。

二、中央政策決定者應提供一個充分自由的空間：中央政策決定者，其核心任務並非設定政策執行之架構，而是提供一個充分自由的空間，使基層官僚能採行適當之權宜措施，以建構一個更適應執行環境的政策執行過程。

三、政策執行繫於多元的執行結構。四、以「計畫理性」而非以「組織理性」為基礎。五、政策執行取決於執行機關間的過程：而非政策制定者的意圖與雄心。

六、「互惠」遠比「監督」更為重要：有效的政策執行必然涉及妥協、交易或聯盟活動，故「互惠」遠比「監督」更為重要。

參、代表人物學者 Elmore （愛莫爾）將這種執行方式稱為「向後推進之策略」（ Backward mapping），以別於由上而下之「向前推進策略」（Forward mapping）。

180

肆、優缺點一、優點：（一）可擺脫由上而下模式過份重視政府機關角色之缺點。（二）以計畫結果為焦點，可發覺政策執行之非預期結果。（三）可以解釋牽涉多元計畫且沒有主導機關之複雜政策情境。（四）可同時處理許多行動者之各別策略，不致如「由上而下模式」忽略其他行動者之重要性。

二、缺點：（一）過份強調邊陲行為者之重要性。（二）所描繪之執行結構是已然樹立的，對於樹立執行結構之前的行動者及活動則不予考慮及描述。（三）欠缺一個明確之理論。

181

典範統整 Sabatier 的觀點（由上而下、由下而上） P. A. Sabatier（沙巴提爾）曾指出，當代政策研究有兩種途徑：「由上而下」與「由下而上」。一、第一波「由上而下」模式（Top-down approach）：肯定政策制定者設定明確目標的權威與能力，目的在形成完美的執行。二、第二波「由下而上」模式（ Bottom-up approach 、 Bottom-up Policy Implementation）：（一）認為政策目標是由政策制定者與執行者共同協議達成，目的在找出執行缺失。（二）強調應賦予基層執行人員更多的自主權及裁量權：由下而上的執行模式，強調政策的執行應由下層人員，尤其是基層人員負責，因此應賦予基層執行人員更多的自主權及裁量權，中央決策機關或決策者不必設定詳細的執行架構，讓基層執行者能夠採取權宜措施，建構適當的執行過程。（三）最好在政策制定過程中，提供機會讓基層執行人員表達意見，以增加執行力。（四）此種模式強調「政策制定」與「政策執行」的互動性，適合「自我管制性政策」與「分配性政策」的執行：愛莫爾（R. Elmore）將「由下而上的執行模式」稱為「由後推進策略」，以別於「由上而下的執行模式」被稱為「向前推進的策略」。

182

Elmore 的觀點（向前推進、由後推進）壹、Forward Mapping 向前推進的策略一、學者愛莫爾（R. Elmore）所發展出來的一種分析政策執行的策略，也被稱為「由上而下的執行」（Top-down implementation）。二、涉及對政策意圖作明確的陳述：明白界定政策執行過程中，各階層執行人員應當作些什麼，並明確指出何種執行結果是可以接受的。

三、透過對執行步驟及程序的精確鋪陳，以確定政策如何被執行、目標是否已被達成：可協助政策分析人員針對政策執行過程進行分析。

四、其假定是政策執行過程係由決策者理性可加以控制的：但在實際執行政策過程中，有許多事情是決策者無法控制的。

貳、Backward Mapping 由後推進的策略一、學者愛莫爾（R. Elmore）所發展出來的一種分析政策執行的策略，愛莫爾將由下而上的政策執行模式（bottom-up policy implementation），稱為「由後推進的策略」。二、強調最基層的執行人員由下向上的反映與溝通：與「向前推進策略」正好相反，此策略強調執行政策時，最基層的執行人員透過政策制定層級體系，就政策執行作法及相關事項，由下向上的反應與溝通，一直達到政策制定的最上級為止。

三、主張政策的執行係授權給下級單位，或讓部屬充分的參與：上級單位或首長僅站在輔導的立場，亦即政策執行的重點是在中下階層的行政人員。

四、應賦予行政人員較多的裁量權及便宜措施：使他們能有效因應瞬息萬變的情事發展，而不至於僵化。

183

第三代政策執行研究：整合模式（沙巴提爾）壹、愛莫爾之觀點愛莫爾（Elmore）認為成功之政策執行，一方面繫於「向前推進策略」之運用，由政策制定者縝密規劃，另一方面則必須採用「向後推進策略」，廣泛掌握標的團體之誘因結構，整合之政策執行模式應要能夠同時運用這兩種策略。

貳、沙巴提爾之整合模式（政策變遷之宣導聯盟架構）一、第三代政策執行整合模式，以沙巴提爾所提出的「政策變遷之宣導聯盟架構」最具代表性：依據學者 Sabatier 等人的主張，「理念」（Ideas）才是促成政策選擇的主因。二、主要概念包括：政策次級系統、倡議聯盟、政策掮客（一）政策次級系統：類似於政策網絡中的「政治部門」或「政策領域」之概念，一個政策次級系統中，常同時存在二個以上的倡導聯盟，但對問題的理解、認知、解答均不同。

（二）倡議聯盟：是具有相同理念的多元政策倡議者所組成的聯盟，其目的在於推動符合聯盟成員理念的政策，例如：反核四聯盟、教改聯盟。

（三）政策掮客：是致力於協調「倡導聯盟」間理念衝突的政策行動者，政策前刻意具有理念偏好，但有其堅持度。

三、該架構中以「政策變遷」代替「政策執行」一詞：主要原因在於政策執行過程本身就是改變政策內涵之過程，這種變遷最好由政策次級體系來詮釋，而非以政府組織之變遷來詮釋。此次級體系包含公私部門之行動者，例如：政客、政府官員、利益團體領導者、知識份子等。

四、「政策變遷」受到兩種外在因素之影響：穩定之變項、動態之變項（一）一組是穩定之變項包含：問題領域之基本特徵、基本社會文化價值與社會結構、基本憲政結構。（二）一組是動態的變項包括：社經條件與技術之變遷、治理聯盟的改變、來自其他次級體系之衝擊等。（三）以上二類外在因素，都對政策次級系統中的行動者產生影響，從而影響政策次級系統。

184

第四代政策執行研究：公民參與壹、起源美國教授 P. Deleon（迪里昂）於 1999 年曾發表＜重訪失落的連結：當代執行研究＞一文：一、其檢視以往三代執行研究的內涵與缺失，另外提出了若干未來政策執行研究之重點，並認為此些重點已為「第四代執行研究」打下充分基礎。二、但其亦認為，第一代至第三代政策執行並未論及「執行的核心」，也就是並未論及「政策標的團體」與「政策執行」之交互影響。

貳、執行研究的典範轉移依吳定教授的觀察，政策執行研究的典範每十年轉移一次，1970～1980 為第一代研究，1980～1990 為第二代研究，1991～2000 為第三代研究，目前已是 2000 年之後，政策社群從應是建構「第四代執行研究典範」之努力。

參、重要主張：參與型政策分析概念一、公共政策既然是為了解決公共問題而產生，則必須先體認民眾所欲之價值與需求：此並非要求所有公民能夠實際參與每一項公共政策，而是要求政策分析人員能夠在政策形成過程中，加強公民參與的管道，使人民的偏好能夠轉化為公共政策。

二、易言之，建立政府與民眾的溝通管道，使人民所欲價值能體現在公共政策中，是政策分析人員的職責。三、因此，第四代政策執行的重要思維即「公民參與」：畢竟公共政策從制定到執行，無不是為了解決公共問題，並滿足人民的需要，且標的團體乃是受政策直接影響，政府豈能等閒視之？且第四代政策執行研究之主張，與 Denhardt(丹哈特)所提倡之「新公共服務」精神，亦有不謀而合之處。

肆、其他重要主張（研究取向）基於政策利害關係人的「價值需求」、「意見反應」與政策執行有密不可分的關係，則第四代政策執行研究可能有以下主要方向：

一、基本觀點：政策制訂與執行密切結合運作即說明自規劃階段即應重視「公民參與」。

二、發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具。

185

三、權變採取歸納及演繹的途徑，以進行推理。四、平衡研究成功與失敗的政策案例：修正第一代政策執行研究過分悲觀的缺失，認為不論成功或失敗的案例，皆有可取之處。

五、重視執行結果，但更重視過程。六、兼顧微觀的由上而下執行，與偏重宏觀的由下而上執行，但偏重後者。七、強調多元參與的民主：以獲致政策利害關係人的共識。

八、主要參與者為「政策社群」：此為「網絡」的概念，可以確定政策過程的參與者，並定義行動者的角色。

九、採取「後邏輯實證論」的觀點：採取「商議式民主」及「溝通理性」，並以「社會對話的方式」，達到「政策學習」之目的。

十、研究工具兼採「質化」與「量化」途徑，但稍偏重質化途徑。

186

行政改革相關專有名詞 Policy Panacea 政策靈藥一、荷蘭教授 J. M. Kickert (奇克特）認為，政府在行政改革過程中，常會產生的許多公共政策現象之一。二、主要是指對某些國家而言，公共行政改革被視為一項靈藥般的挽救措施，也是一種減低國家角色與轉換公、私部門界限的手段：只要政府施政績效不彰，或民意支持度受到考驗時，往往便會祭出行政改革的政策靈藥以期度過危機。

三、但過去的經驗顯示，此項政策靈藥其實常常失靈。

Oakland Project 奧克蘭專案一、就公共政策研究而言，「政策執行」是一個較少受到重視的部分，所以有人以「失落的連結」形容之。二、1973 年，A. Wildavsky(魏達夫斯基)出版了《執行：華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭破碎》一書：學者才開始認真研究政策執行的相關議題，而使政策執行成為公共政策研究之焦點。

三、「奧克蘭專案」的結論指出，即使獲得聯邦政府高度肯定與經費支持的偉大計劃，因為許多因素的影響，也無法順利的執行而宣告失敗：奧克蘭專案是一項得到國會大力支持，於 1966 年開始執行的公共工程計畫，預算高達 2300 萬美元，希望為高失業率的加州奧克蘭市少數族群創造工作機會，可是執行三年後，竟然僅動支其中的 300 萬美元，大部分的計畫都未順利推動，五年後也只不過創造了三百多個就業機會而已。他們作結論時指出：

187

政策行銷（Policy Marketing）壹、前言：行銷的意義「行銷」（marketing）本來是商業上的名詞，主要任務是發掘顧客的需要，並將此需要傳達給生產部門，然後設計產品加以滿足需要，與整體組織的生存發展有密切關係。

貳、「政策行銷」的意義一、依學者 L.L.Coffman（考夫曼）的見解，其認為公部門的行銷即為「公共服務之設計、規劃、運送民眾回饋，乃至於改變、再設計、再運送的一種持續循環的過程」。二、簡單而言，「政策行銷」（Policy Marketing）是指採取有效的方法，促使政府機關或執行者，對尚在規劃中或已在執行中的公共政策，產生共識的一系列動態過程，其目的在提高政策執行力及成功機率。三、進一步而言，政策行銷是政府機關及人員採取有效的行銷策略，使內部執行人員及外部服務對象，對研議中之公共政策產生共識或共鳴的過程：其目的在增加政策執行成功的機率，達成為公眾謀福利的目標。

四、現代公共政策確應重視政策行銷，主要理由在於，應適應政府與民眾從「被治者」的關係轉為「消費者」，以及視公共政策為一種「產品」，才能獲得選民認同。五、在當前時空環境下，政策行銷應當揚棄以往「為政不在多言」、「多作少說」的錯誤觀念，而代之以「多作多說」、「作多少說多少」，以爭取服務對向認同及支持的作法。

188

政策行銷的原則在進行政策行銷時應把握以下原則：

（ ※口：主、基、新、色、願、市、可、信、公、投 →主機新色願是可信公投）一、公開政策制定過程，應適時公開。

二、設身處地以同理心進行行銷，才能夠被接受。

三、誠信政策內容與相關資訊，必須透明化而據實呈現。

四、可靠政策承諾均應設法兌現。

五、主動積極應以前瞻及宏觀的眼光，主動積極進行必要的行銷活動。

六、明瞭行銷策略的基礎必須就「效率」、「平等」、「自我利益」、「責任」等策略基礎，進行充分的辯論與瞭解，因為政府一旦實施行銷策略，必然地失去某些價值。

七、決定願意投入行銷的資源投入成本的多寡幾乎決定了市場規模的大小。

八、決定到底是「買方」或「賣方」角色政府究竟是打算扮演買方角色（例如：高鐵的招標案），還是賣方的角色（例如：台鐵的營運），無論何種角色，都會對市場的運作產生影響。

九、思考有無區隔市場的可能公共管理者必須瞭解能否區隔市場，特別是那些經營效率很好的私人市場，否則很容易被企業擊敗。

十、不要害怕創造新的產品公共部門最為民眾所詬病的就是缺乏創造力，所以公共服務一旦進入市場，就應該努力地創造市場的誘因，以吸引顧客購買。

189

政策行銷的核心概念有學者提出適用於政策行銷的核心概念「6Ps」：（※口：產、地、夥、策、銷、價→產地火車銷假）一、產品（product）指無形的社會觀念或公共政策，而該觀念或政策本身的「說服性」就顯得十分重要。

二、價格（price）政策行銷的內容是「公共財」時，通常，政策行銷的價格設定僅反映「成本」，而不以獲利為目的。但為了避免搭便車（free-rider）的心理，往往對於使用服務的消費者酌收象徵性的費用，以產生「以價制量」的效果。

三、地點（place）例如：要宣導青少年不要夜遊不歸，以台北市而言，西門町顯然是青少年聚集最多的地方，這就是一個理想的行銷地點。

四、促銷（promotion）要用什麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵？以防制青少年犯罪而論，最理想的方式可能是透過影視歌星來引起青少年的重視。

五、夥伴（partnership）政策行銷如果光是靠政府機關的力量絕對是不夠的，必須借用其他部門的人手推動政策行銷，這種合夥關係越來越重要。

六、政策（policy）公共政策往往不是一個機關所能決定，因此，政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的。例如：防制青少年犯罪的宣導活動中，至少就涉及警察、教育、社會三大部門。

190

政策行銷的行銷程序從行銷管理理論來看，行銷程序可以分為下列幾項：

一、市場定位政府部門所提供的財貨或勞務，究竟在市場中的定位為何？基此就可以訂出適當的價格。

二、認定標的顧客必須瞭解政策行銷的顧客群體到底有哪些？其特性為何？

三、進行市場區隔區隔市場的目的在於保障消費者，避免落入生產者之間的惡性競爭，達到最有效率的服務。

四、選擇促銷手段與策略以台灣社會而言，民眾的政治參與感相當低落，多數是被動的，因此，政府部門應該充分運用既有優勢，利用各種促銷手段讓標的團體進入政府部門的市場。包括：媒體（報紙或文宣）、動態的電視或廣播。

五、注意公共市場的政治限制公共市場經常受到幾種限制：（一）法律限制：「依法行政」是政府施政的基本法則。（二）政治限制：政策行銷必須面對政黨政治的問題，行銷策略經常被在野黨挑剔。（三）資源限制：政策行銷是花錢的工作，政府的預算、人力與器材都受到種種的限制。

191

政策行銷的策略政策行銷的策略要素策略是將各種因素綜合考慮後的一項組合性決定，而政策行銷計畫的策略至少要包括以下 7W：一、Why（為何行銷）通常理由有四：（一）改變認知：例如：改變對愛滋病的傳染途徑及恐懼。（二）改變行動：例如：捐血、定期進行健康檢查。（三）改變行為：例如：戒煙、戒毒、戒酒。（四）改變價值：「價值」是指信念的偏好程度，例如：對各種宗教的信仰、對各種主義的信奉等。

二、What（行銷什麼東西）是行銷「服務」、「產品」還是「理念」？

三、Whom（行銷對象為何）政策行銷的對象分為「機關內部工作人員」與「外部服務對象」。前者稱為「內部行銷」，即機關首長採取各種方法，為內部工作人員建立共同願景，相信某項行政措施的確「值得做」、「必須做」、「只要努力就有希望作成功」﹔後者稱為「外部行銷」，即機關行銷團隊透過多元參與、溝通對話、宣導說服等作法，爭取外在服務對象的支持並配合政務推動。

四、Who（由何人行銷）由專責的行銷單位負責，或是交由機關外的公關公司、民間團體負責，亦或採取公私部門「協力」的方式進行？

五、When（在何時行銷）行銷的時機必須慎重考慮，應確定行銷活動的起訖時間及進度表。

六、Where（在何地行銷）選擇有效的行銷地點，例如：鬧區、車站、機場、大型聚會處等。

七、How（如何行銷）行銷計畫為何？需要投入多少經費、人力、物力、財力？

192

置入性行銷壹、意義一、「置入性行銷」是一種運用適當媒體，透過置入情境的設計，提升消費者對品牌或產品的偏好度的行銷方式。二、主要選擇與民眾生活關係較密切的戲劇、節目及版面，給予適當的資訊。

貳、特色就政策行銷觀點而言，置入性行銷具有下列特色：

一、有效促進政策的施行，以提升民眾生活品質例如：推行環保、反毒、酒後不開車、節約用水等。

二、期待觀眾在不經意情形下，累積對政策的正面印象三、通常透過戲劇、綜藝、談話類節目等，進行軟式宣導例如：可經由適當設計將政令融入電視節目的人物對話，以宣導預防禽流感、狂犬病等政策。

參、規範為避免新聞廣告化與節目廣告化的情形，「政策類置入性行銷」尚須遵循下列各項規範：

一、以公共利益為考量：而非以某一黨派或某政治人物之利益為出發點，以符合政黨公平競爭的原則。

二、不得要求播出前審查節目內容：政府託播「置入性行銷」，不得要求播出前審查節目內容，以避免有「檢審」之嫌。

三、置入性行銷也需要有監督機制：應由社會公正人士成立超然之「政策資訊審查委員會」，觀察與監督所有政令宣導節目之播出。

四、置入性行銷的媒體通路應力求多元：除有線及無線電視外，尚包含平面、廣播、網路、臉書、Line 等媒體，使涵蓋範圍達到最大。

193

第九章政策評估政策評估壹、各種觀點一、納許米爾斯認為：政策評估是指「客觀、系統與經驗性地檢視現行公共政策與計畫」。

二、W. Dunn (唐恩）認為：「評估乃是一種政策分析程序，藉以蒐集某一政策滿足某政策問題之績效資訊」。三、吳定教授認為：政策評估是「政策評估人員利用科學方法，有系統的蒐集相關資訊，評估政策方案之內容、規劃、執行過程、結果的一系列活動」。

四、學者 C. O. Jones (瓊斯）認為：（一）評估之目的在於當政策開始執行以解決問題時，釐清當初所定下的目標是否確已達成，或已達成哪些目標。（二）朱志宏教授進一步發揮 C. O. Jones (瓊斯）的看法，認為評估具有判斷的性質，評估的對象是政府的計畫，評估的任務是判斷政府計畫的好壞，以決定對其所欲解決的公共問題是否已發生影響。

五、綜合言之：（一）林水波與張世賢教授認為，「政策評估是有系統的和客觀的資料蒐集與分析，對政策投入、產出效能與政策影響進行合理判定的過程，其主要目的在提供現行政策運作的實況及其成效的資訊，以為政策管理、持續、修正、終結的基礎，並據以發展更為有效、更經濟的政策」。（二）「政策評估過程」是追蹤「政策」與「政策結果」之間的因果關係過程：評估者為了要掌握政策本身（自變項）可能產生的政策結果（依變項），必須經常進行「政策監測」（Policy Monitoring），以瞭解政策藥方是否產生預期療效？若未發生療效，應如何修正？

194

貳、基本內涵基於以上定義，政策評估包括以下內涵：

一、評估對象為足以影響社會發展的公共政策：私人計畫則不包含在內。

二、評估方法必須採用多元的社會研究方法：一類為社會指標、迴歸分析、民意調查等量化方法，另一類為專家評斷法等質化方法。

三、評估者包括官方與非官方：例如：國會、利益團體、政論家等。

四、評估內容包括「政策產出」與「政策結果」二方面：其中尤以「政策結果」的評估最為重要。

參、特質一、以價值為焦點政策評估是價值取向的，必須質疑政策目標的妥當與適切，以具體說明公共政策對於社會發展之價值所在。

二、價值與事實的互賴性政策評估的價值判斷，必須以事實資料為基礎，因此在進行政策評估時，無法避免事實與價值的互動與互賴。

三、目前與過去取向政策評估不僅要分析當前政策的發展狀況，亦蒐集過去政策發展的資料，以掌握政策發展的路線是否按照預期的方向進行。

四、價值的雙重性政策評估雖以達成內在價值為主，但有時外在價值亦是評估項目之一，例如：汽車排放廢氣管制政策之評估，除了評估此一管制政策是否達成降低廢氣污染以外，也要評估此項政策是否有助於提升汽車產品的競爭力（外在價值目標）。

195

政策評估的目的壹、魏斯的觀點學者魏斯認為，政策評估之主要目的如下：

一、繼續或停止政策的實施。二、改善政策的實施與程序。三、增刪政策執行策略與技術。四、做為推動類似政策之參考。五、作為分配政策資源之根據。六、作為接受或拒絕某一途徑或理論之基礎。七、作為替選方案優先順序之根據（政策規劃階段之評估）

貳、積極目的一、檢測政策方案的完成程度：即在檢定政策方案的執行程度，以保證與維持政策的品質與水準，例如：許多學校、醫院，都必須定期做評鑑與評比。

二、達到資料蒐集的目的：各機關可將政策成果評估報告作一妥善管理，省卻未來蒐集資料的時間及成本。

三、促成政策方案的選擇：許多機關的預算往往無法支付所有的執行成本，而必須作一選擇，此時政策評估即有助於決策的作成，在眾多政策方案中選擇一效益較大、成效較佳者，以合乎政府機關分配資源之責任要求。

196

四、作為政策調整或改進的參考：政策規劃者及執行者皆須仰賴評估程序以獲取執行成效的資料，俾便瞭解執行結果是否達到目標與要求，並作為政策改進的參考。

五、累積政策經驗供未來學習：有些方案的政策效果是可預期的，有些則是始料未及、有意想不到的副作用產生，而政策評估的優點之一就是，任何案例的成敗經驗皆可供下次及執行時參考。

參、消極目的政策評估之消極目的，亦為動機不純正之目的，唯有積極目的之評估方具有實質意義，不至於浪費無謂的人力、時間、經費。常見的政策評估消極目的如下：

一、延遲作成決定決策者利用評估之進行，作為延長決策時間的藉口。

二、規避責任行政首長利用評估的結果，掩飾（規避）其作成或不作成某種決策的責任。

三、辯護與合法化已作成之決策：即行政首長常利用評估研究的結果，為已預先作成的政策進行辯護，並予以合法化。

四、進行公眾關係決策者或執行者利用評估結果，作為炫耀工作績效的手段，以開展公眾關係，爭取更多經費及支持。

五、為符合經費補助的要求許多行政措施都需要專案補助，因此對於行政方案的績效作一評估，已成為上級政府決定是否核發經費補助的主要考量標準之一。因此接受經費補助之計畫必須從事評估工作，以迎合經費提供者所要求之條件。

六、偽證、掩飾或攻擊的需要有時行政首長會以評估來掩飾政策的失敗或錯誤，甚至以評估來破壞某一政策。

197

Spillovers 外溢作用（連帶影響）也稱為「外溢作用」，當某項政策執行後，可能對某些機關、行政人員或民眾產生未預料到的正面或負面影響，形成未預期的受益者及受害者。因此評估人員在進行評估工作時，必須將此類連帶影響計算在內。

評估受重視的要素（W. Dunn 的觀點） W. Dunn (唐恩）認為評估是否受到青睞與重視，主要取決於下列五項因素：（ ※口：資訊、研究、政治、問題、利害→ 資訊人員研究政治問題，真是利害）一、資訊的特色（一）評估若能附上詳細的「評估報告說明」，通常較容易受到決策者的採納。當「評估報告說明」能反應決策者的需求、價值和假設時，也較容易受到重視。（二）決策者對於客觀、精確、可以類化到其他事務上的評估資訊，較為偏好，被採用的機會相對增加許多。

二、研究的形式（一）當研究過程越嚴謹、越精確，評估報告越容易受到決策者的採用。通常認為只要採用社會實驗、隨機抽樣等量化的研究方法，就合乎精確的研究要求。（二）然而，決策者所面臨的政策問題往往必須仰賴主觀的判斷，而非僅用客觀的量化方法即能克竟其功。

三、問題的結構結構良好的問題對於目標、方案及政策結果有相當一致的共識，結構不良的問題則恰好相反，對於目標、方案及政策結果都不確定，故兩種問題類型所使用的分析方法也不相同，評估的成效亦不相同。

四、政治與官僚的結構不同的政治與官僚結構對於評估結果，有不同的應用。大多數的機關組織傾向接受舊有的評估結果，對較具創新性的評估結果通常會採取保守態度。

五、利害關係人的互動利害關係人的互動範圍與頻率，會影響評估資訊的產生、轉換與應用。分析者必須在不同標的團體與利害關係人間，進行理性的論證與辯論，以提高政策評估資訊獲得決策者應用的機會。

198

政策評估類型

圖表 8 政策評估類型總表 199

依階段：預評估、過程評估、結果評估壹、預評估（pre-evaluation）一、是指「對政策方案在規劃階段時，進行的可行性、優缺點、優先順序評估，以瞭解該政策方案的『預期影響』及『預期效益』，以利在執行之前適當修正該方案之內容，或是作為未來全面評估的基礎」。二、又包括三項評估工作：（一）規劃評估：行政機關或人員在規劃政策時，對各替選方案之可行性、成本、利益、影響等進行評估。目的在減少政策目標和實際情境之差距，以利目標之達成。（二）可評估性評估（Evaluative Assessment）： 1.指政策在執行一段相當時間後，對其執行現況及初步結果加以評估，它涉及一個政策是否可被評估？是否應該被評估？值不值得被評估？除作為修正政策執行之參考外，尚可建立未來全面性評估的基礎。 2.是一套規劃評估的程序，指政策在執行一段相當時間後，對其執行現況及初步結果加以評估，以探究執行狀況是否符合政策的原先設計。其評估結果除作為修正政策執行的參考外，並可建立未來全面性評估的基礎。 3.「可評估性評估」至少應包含以下這些項目：（1）一份政策方案說明。（2）訪問與方案有關的人員。（3）前往現場瞭解方案的執行狀況。（4）設計一個評估方案的模式。（5）確認評估結果的使用者。（6）對評估計畫的實施達成協議。（三）修正方案評估：即對修正方案進行評估。為增加正在執行中政策之效率或效能，而對該政策推出「修正方案」，而修正方案是否有明顯之效果？是否有再修正之必要？均有予以評估之必要。

200

貳、過程評估（Process evaluation）一、「過程評估」是指對整個政策過程所進行的評估，包括：對政策問題認定的過程、政策方案規劃的過程、政策方案執行的過程。二、藉此類評估，可瞭解是否正確的界定問題，相關的單位及人員是否均參與了政策規劃，主要因素是否均列入考慮，各執行機關、人員、經費是否配合無間。

參、結果評估（outcomes evaluation）一、「政策結果」（Policy outcomes）」包括「政策產出」（policy output）」與「政策影響」（Policy Impact）二類。二、「結果評估」是「對於政策方案的執行結果加以評估」。政策方案的執行結果包含二部分：「產出」及「影響」，因而結果評估又可分為二類：

三、產出評估：乃泛指執行機關所做的事情，所採取的行動。涉及對標的人口從事多少次的服務、給予多少數額的金錢補助、生產多少物品…等。

四、影響評估（Policy Impact）：（一）是指「政策輸出」對個人、團體、社會、自然環境、政治系統所造成的變遷。一般而言，「影響評估」比「產出評估」來得重要。（二）故具體而言，「影響評估」是指政策執行後，對於標的人口產生何種有形無形的、預期或非預期的影響，例如：提高聲望、增加安全感、提高生活水準等。（三）「政策影響」是指「政策對於標的人口或標的事項，在行為、態度等方面所造成的改變」。例如：接受政策機關救濟的貧戶，其實質生活究竟改善了多少？（四）學者 T. Dye（戴伊）認為，政策影響包含以下數項： 1.對標的情勢或標的團體的影響。 2.對標的情勢或團體以外的連帶影響。 3.對未來與目前狀況的影響。 4.投入該政策的直接成本影響。 5.投入該政策的間接成本（包括失去採行其他政策機會）影響。

201

成本利益分析壹、意涵（基本概念）一、依 Weimer & Vining（威瑪和范寧）之界定：「成本利益分析」是指系統地估計政策是否具有「效率」的技術，包括下列幾項分析技術：（一）認定相關的政策成本、（二）將這些政策衝擊予以貨幣化、（三）將時間與風險予以折現化、（四）在不同的政策方案中選擇「利益最大、成本最小」的最有效率方案。

二、成本利益分析中，另外必須考慮的因素為「時間偏好」：因為公共政策很多都是長期投資的政策，其效果可能數年之後才會出現，例如：目前的 100 元，數年後可能僅值當前貨幣的 70%，因此許多政策行動必須要考慮時間因素對於成本或利益的影響，其考慮的方法為「折現法」（Discounting Method），設法將未來可能實現的成本與利益之現值予以估算之方法。

貳、運用步驟成本利益分析的程序為：

一、認定擬分析的計畫。二、計畫對於社會的正負面影響，均應加以確定。三、將影響的價值予以貨幣化：其中正面影響視為利益，負面影響視為成本。

四、計算淨利益：即將總體利益減去總體成本。

五、選擇最佳的方案（「利益成本標準」的問題）：（一）成本利益分析中，最關鍵的莫過於基本法則的建立，也就是「利益成本標準」的問題。（二）利益成本標準有二種，一為淨利益最大標準，二為「益本比」的比例越高，方案越有效率。

參、主要限制一、無形成本與無形利益：任何政策行動必然產生無形成本與無形利益，前者如空氣污染等成本，後者如國家的認同感與社會的參與感，這些成本與利益接無法量化。因此，有學者指稱「成本利益分析」最大的困難在於，無法價值化與折現的技術困難。 202

二、立足點問題：政策制定者計算成本與利益之時，通常僅願意站在於己有利的立足點，事實上，立足點的偏誤容易錯估政策的利益與成本。

三、分配權數的問題：各個團體對於利益或成本的感受強度亦不相同，因此，在計算成本與利益時，應該注意政策的分配權數，是否某些弱勢團體應該賦予更多的權數？

四、實際利益與處罰利益：政策的實施可能引起其他活動的改變，這種改變使他們失去了原有利益，當我們計算利益時，應該將此種「第三方因而必須受處罰」的利益加以扣除。例如，興建鐵路計畫固然造就了鐵路沿線商業的繁榮，但使得離鐵路較遠地區的商業活動消逝，這種處罰利益應列入考慮。

五、使公平、平等的標準，變成無意義：成本利益分析完全強調經濟效率，間接使得公平、平等等無形標準，變得無意義及無法適用。

六、某些重要的財貨、勞務，難以用市場價格表示：政策分析人員被迫使用「影子價格方法」，但此種主觀的判斷可能只是分析人員武斷的表示。

203

Cost-Benefit Ratio 本益比一、「本益比」是成本利益分析法中的一項計算方式，與「益本比」(Benefit-Cost ratio)的意思一樣：即將所有因該方案執行後所獲得的所有利益，除以某一方案所投入的所有成本，其比率若大於一，表示該方案是賺錢的，因此是可以考慮接受的方案。反之，如果比率小於一，則表示該方案將是虧本的，所以不值得採納。

二、在從事成本與利益比較時，通常是以市場上的貨幣價格來計算的：惟同時應將所有有形的、無形的、預期的、未預期的成本和利益，均計算在內。

204

Cost benefit analysis 成本效益分析壹、意涵一、「成本效益分析」（Cost Benefit Analysis）是指方案的成本與結果間的關係，通常以貨幣為計價單位，可以對所有成本與利益進行量化，藉以對政策選擇進行比較與倡議。是一種協助決策者以成本效益為基礎，而從替選方案中作選擇的系統性方法。其強調在一定條件下，尋求最低的「投入」及最高的「產出」。二、「成本效益分析」的結果通常以「本益比」（即利益除以成本）及「本益差」（即利益減去成本）加以表示：「成本」是指任何投進某一方案的資源，包括：人力、物力、財力、時間等，而「利益」是指任何由方案的運作所產生的、可用市場上價值衡量的產品、服務、金錢等。

四、就政府事務而言，「成本效益分析」是將企業的投資理論應用在政府事務的處理，按照投資報酬率的高低，將替選方案排定優先順序，而選擇價值最大的方案。五、

貳、步驟採取「成本效益分析」評估政策方案，可採用以下步驟：

一、確定目的、二、確認替選方案、三、蒐集、分析、解釋資訊、四、詳列標的人口、五、確認成本與利益的類別、六、折算成本與利益、七、預估風險性與不確定性、八、說明政策推薦的準則、九、推薦方案。

205

參、限制一、不利於較宏觀的問題：例如，對全球經濟或總體社會福利進行分析。

二、僅限於對既定方案、轄區、標的團體的成本與效益進行估計：此乃相較於「成本利益分析」而言。

成本效益分析步驟理解圖（以花蓮經濟發展建設政策為例）具體內容

主要步驟確認目的

確認替選方案

蒐集、分析、解釋資訊詳列標的人口

確認成本與利益的類別

折算成本與利益

預估風險性與不確定性說明政策推薦的準則推薦方案

實質發展花蓮地區民生經濟，增加花蓮地區居民收入。方案 A：山海觀光產業。方案 B：水泥石化開採業。方案 C：IC 產業。花蓮地區居民教育水平統計、年收入統計、觀光產業每年實際收益統計、水泥石化業每年實際收益統計…等。實際居住於花蓮地區之居民方案 A：國內外觀光宣傳預算/國內外觀光購物收益方案 B：劃定水泥石化開發之規劃成本/水泥石化開採出口後之收益方案 C：IC 產業園區之規劃、招商成本/IC 產業造就地方居民就業及收入增加方案 A：國內外觀光宣傳預算＜國內外觀光購物收益方案 B：劃定水泥石化開發之規劃成本＜水泥石化開採出口後之收益方案 C：IC 產業園區之規劃、招商成本＞IC 產業造就地方居民就業及收入增加方案 A：風險低、不確定性低方案 B：風險高、不確定性高方案 C：風險低、不確定性低以最少的資源，創造最大的收益方案 A：山海觀光產業。

206

Environmental Impact Assessment 環境影響評估一、簡稱 EIA，即擬定經濟開發建設計畫前，應由主管機關本身或委託學者專家、專業社團機構，對該開發的環境（包括：空氣、水、土地、動植物、甚至文化遺產等社會、文化環境）可能造成的影響（包括污染及破壞等），就其程度及範圍，綜合的調查、預測、估計，研究該項開發計畫的功能、整體環境品質如何，以作為決策的依據之一。二、綜言之，環境影響評估涉及兩大層面，一為自然生態保育問題，另一為公害防治問題：環境影響評估的積極目的在預防環境遭受破壞或污染，消弭各種可能造成的公害現象。

三、我國在 1994 年通過「環境影響評估法」：作為政府機關與私人企業開始投資開發計畫前，應先辦理環境影響評估的法源依據。

Formative Evaluation 形成性評估一、「形成性評估」是指以「改善政策方案執行情況為目的」所進行的評估，與「總結性評估」是相對的。二、是一種應用於方案發展階段的評估類型：評估人員藉著對方案規劃者與執行者提供必要的資訊，幫助他們確定方案的組成要素。

三、簡言之，「形成性評估」的主要目的在回饋重要的資料，以協助規劃人員及執行人員，在方案執行階段中作必要的決定，以增進方案的執行績效。

Summative Evaluation 總結性評估「總結性評估」是指對方案是否有效，及是否應繼續實施作基本決定所進行的評估，與「形成性評估」是相對的。是在對政策方案或計畫執行結束後作總結時，所進行的一種分析。

207

各類評估定義總表

預評估

過程評估

結果評估

規劃評估執行評估結果評估廣博性評估虛擬評估

是指「對政策方案在規劃階段時，進行的可行性、優缺點、優先順序評估，以瞭解該政策方案的『預期影響』及『預期效益』，以利在執行之前適當修正該方案之內容，或是作為未來全面評估的基礎」。行政機關或人員在規劃政策時，對各替選方案之可行規劃評估性、成本、利益、影響等進行評估。目的在減少政策目標和實際情境之差距，以利目標之達成。指政策在執行一段相當時間後，對其執行現況及初步結果加以評估，它涉及一個政策是否可被評估？是否可評估性評估應該被評估？值不值得被評估？除作為修正政策執行之參考外，尚可建立未來全面性評估的基礎。即對修正方案進行評估。為增加正在執行中政策之效率或效能，而對該政策推出「修正方案」，而修正方修正方案評估案是否有明顯之效果？是否有再修正之必要？均有予以評估之必要。「過程評估」是指對整個政策過程所進行的評估，包括：對政策問題認定的過程、政策方案規劃的過程、政策方案執行的過程。「結果評估」是「對於政策方案的執行結果加以評估」。政策方案的執行結果包含二部分：「產出」及「影響」，因而結果評估又可分為二類。涉及對標的人口從事多少次的服務、給予多少數額的產出評估金錢補助、生產多少物品…等。「影響評估」是指政策執行後，對於標的人口產生何影響評估種有形無形的、預期或非預期的影響，例如：提高聲望、增加安全感、提高生活水準等。著重「概念化」與「設計功能」的評估。側重在發揮「監督與責任督促功能」之評估。是有系統地評定： 1.政策的運作及各種介入的行為，是否按照事先的設計內容。 2.政策執行作為是否確實地達到特定標的團體或實施區域。是強調「方案效用」之評估。是含括「規劃評估」、「執行評估」、「結果評估」三項功能之綜合性評估。「虛擬評估」是應用描述性的方法，以產生有效且可信資訊的評估。其假設評估的價值是沒有爭議的，一般人對於評估結果的看法應是一致的。

208

與虛擬評估一樣，使用「描述性方法」產生有效與可信的政策結果資訊。與虛擬評估不同的是，「正式評估」是依「決策者正式宣佈的目標」，作為評估研究的基礎。是一種逐漸發展、修正的評估，可協助規劃人員瞭解發展評估政策方案形成初期的缺點，常被應用於教育方面的評估研究。是對已執行一段時間的政策進行監測與評估，關心的回溯過程評估是政策執行究竟有哪些瓶頸和困難。正式評估透過對政策輸入及過程的直接控制，以監測政策的產出。它控制大部分的因素，以觀察某特定因素對政策實驗評估產出所造成的影響，以確知該特定因素是否可以左右政策效果。不以直接控制的方式去監測政策產出，只以統計的方式將各因素所造成的結果加以區分。較常見的兩種回溯結果評估「回溯結果評估」為： 1.橫斷面研究（cross-sectional studies）： 2.縱斷面研究（longitudinal studies）：「決策理論評估」即是一種多元利害關係人觀點的政策評估，旨在凸顯利害關係人的顯性和隱性目標，而後根據多元目標再加以評估。多元價值的評估特性，恰足以彌補「正式評估」及「虛擬評估」的一些不足之處。主要在考量政策方案是否可以被評估，方案若要具有可評估性，則應具備三項條件： 1.要有明確的政策方案。評估型評估決策理論評估 2.必須具有清晰的目標。 3.有一致的假定以連結政策行動。是透過利害關係人對政策產出的價值與發生機率之主觀判斷，予以整合計算，求出較佳之決策選擇。其多元屬性效用分析將衝突的目標與價值列入考慮，較合乎實際的決策情境，也較合乎決策者的實際需求，故頗受歡迎，使用率亦較高。

209

主要方法有二：（一）成本利益分析（cost-benefit analysis）： 1.主要在提供經濟效率的鑑定，決定資源分配的指引。 2.此法需要估計政策的利益，以及政策執行所花費的成本（包經濟效率分析括：直接與間接的），然後加以比較。評估（二）成本效能分析（cost-effectiveness analysis）：此法亟需量化政策的成本與效能，但不必要以金錢價值來表示政策獲致的效能。推測評估

政策執行評估在進行時，由於經費、人力、時間的限制，大抵均以樣本作為評估對象，因此有必要藉「推測評估」將研究結果推論至整體。

簡稱 EIA，即擬定經濟開發建設計畫前，應由主管機關本身或委託學者專家、專業社團機構，對該開發的環境（包括：空氣、水、土地、動植環境影響評估物、甚至文化遺產等社會、文化環境）可能造成的影響（包括污染及破壞等），就其程度及範圍，綜合的調查、預測、估計，研究該項開發計畫的功能、整體環境品質如何，以作為決策的依據之一。

形成性評估

一、「形成性評估」是指以「改善政策方案執行情況為目的」所進行的評估，與「總結性評估」是相對的。二、是一種應用於方案發展階段的評估類型：三、簡言之，「形成性評估」的主要目的在回饋重要的資料，以協助規劃人員及執行人員，在方案執行階段中作必要的決定，以增進方案的執行績效。

總結性評估

「總結性評估」是指對方案是否有效，及是否應繼續實施作基本決定所進行的評估，與「形成性評估」是相對的。是在對政策方案或計畫執行結束後作總結時，所進行的一種分析。

鑑識評估

一、「鑑識評估」是由 E. W. Eisner（艾斯納爾）所提出，主要應用在教育評估領域中。二、艾斯納爾認為，在教育領域，必須透過「鑑識」此一視覺性的藝術，才有可能如實地掌握教育實務的複雜性：三、故「鑑識評估」是主觀的價值判斷，而非數學統計性的測量。

方案評估

「方案評估」是指運用系統性、質性研究、定量研究等方法，以判斷政策方案或其他服務之成效。

210

政策評估的一般標準（W. Dunn 與波伊斯特之觀點）一般認為 W. Dunn (唐恩）與波伊斯特之討論較為周延，將一般標準分為以下六項，而依照波伊斯特之看法，六項標準尚有其層次，其重要性依序如下（實際應用於評估工作時，前三者不易量化，而後三者較易量化）：（※口：適當、回應、公平、效率、效能、充分→能適當的回應公平、效率、效能，就已經很充分了！）一、適當性（最重要）指「政策目標之價值如何？對社會是否適當？這些目標所根據之假設的穩當性如何？」，是從總的政策方案成果來討論，故適當性標準應優先於其他標準。

二、回應性是指「政策執行結果滿足標的團體需求之程度」。此項標準甚為重要，因某一政策也許符合其他所有標準，但若不具備回應性，未能回應標的團體的需求，仍然是失敗的政策。

三、公平性（公正性）（一）指「政策執行後導致社會上資源、利益及成本之公平分配程度」。一項公正的政策應是公平合理分配的政策，包括：所得的再分配、教育機會的分配或公共服務的分配等。（二）作法有以下四種，凡是能達成以下四者之一，即符合公正之評估標準： 1.使個人福利最大化：即讓所有的人所獲得之福利皆最大化。 2.保障弱勢者最少量的福利：即增加某些人的福利，但須使情況最壞者能獲得基本數量福利之保障。 3.使淨福利最大化：即增加社會的淨福利，並能將所獲利益用以補償遭受損失者。 4.使特定弱勢者再分配的福利最大化：使社會中某些特定團體，例如：受種族歧視者、貧困者、病患等，其所獲再分配的福利能夠最大化。

211

四、效率性（一）指「政策產出與所使用成本間之關係」。通常以每單位成本所產生之價值最大化為評估基礎，著重於以較佳效率方法執行政策。（二）效率又可分成二類： 1.技藝性效率：指「以最少成本完成某項活動或產品」，即在成本受限下，尋求政策期望影響之最大化。 2.經濟性效率：指「政策整體成本與整體利益間之關係」，著重對資源作分配及使用，使人民因此所獲得之滿足最大化。

五、效能性（一）指「某政策作為達成預期結果之程度」。常將實際達成者與原訂之預期水準相比，以瞭解政策是否已產生所期望之結果或影響。（三）所指涉之意涵並非「政策是否按原訂計畫執行」，而是「政策執行後是否對環境產生期望之結果或影響」。

六、充分性（一）是指「政策目標達成後，消除問題的程度」。（二）有時候政策目標的設定是為了消除整個問題，但由於各種因素的限制，政策執行後對問題只能作部分的解決。如此，則政策並未能充分的解決問題或滿足公眾之需求。故以充分為標準，亦可衡量政策產生期望影響之程度。

212

政策評估的模式

壹、目標取向模式一、教育學者泰樂（R. W. Tyler）認為，任何一種教育計畫如欲發揮效果，必須確立教育目標，一旦確立教育目標，教學的課程、內容、方法與測驗皆可朝向教學目標發展。二、此一「目標取向模式」在教育政策評估之影響力甚大，主導了二十年來政策評估之發展，且它所強調之測量工具，頗與實證論之科學調查典範相符合。三、不過此一模式的弱點在於：（一）並未討論目標之價值判斷問題。（二）並未提供一套評鑑目標明確之標準。（三）未區別政策目標與政策績效之間的差異。

213

貳、「系絡－投入－過程－產出」模式一、學者史塔福賓（D. L. Stufflebean）等人認為，「究竟誰在何種時機下，運用何種標準，做成該決策？」是個非常重要的問題。二、他提出「目標與手段層面」及「預期與實際層面」的交互作用，呈現出四種決策型態。三、此模式之特點在於將評估置於決策過程中，同時重視政策目標之價值，唯如何劃分投入與產出、目標與手段則是一道難題。

參、目標中立模式一、學者史奎文（Scriven）認為，政策評估不能受限於政策目標，如此不僅窄化評估的範圍，亦無法觀察政策目標以外之效果。故最好將目標中立起來，特別重視公共政策所可能發生之副作用或無法預期之效果。二、因此評估者必須產生以下兩類資訊：（一）真正效果之評估：凡是可以滿足政策需求的產物，就可以視之為真正效果。（二）政策需求之評估：政策利害關係團體對於政策的真正需求為何？三、此模式最大優點在於拓展了政策效果的範圍，尤其是副作用的分析，是一種突破性的評估理念。不過，它並沒有說明如何評鑑政策需求，畢竟需求是因人而異的，因此，評估標準的問題應該加以解決，才能增加此一模式的適用性。

肆、「多元目標與理論取向」模式一、任何一項政策必然產生效果，此種效果可以從兩個角度來衡量，第一是官方設定的目標取向，第二是社會科學理論之目標取向。若評估一項政策時能夠同時吸納此兩種觀點，呈現出多元目標與理論取向之模式，則這種評估模式就不會出現太多的「沒有效果」之政策。二、學者陳惠與羅西等認為，當前美國許多的社會改革欠缺堅實的社會科學理論作為基礎，以致於政策目標的制定太過狹隘，事實上，社會科學理論有助於我們拓展政策評估的視野。三、因此，多元目標與理論取向的模式，一方面不僅可以減少行政人員之抗拒，另方面則可無形中增加驗證社會科學理論與知識的機會。

214

政策評估的方法政策指標（Policy Indicators）壹、意義「政策指標」根據 MacRae（麥克瑞）的定義，是指可將公共統計數值應用於公共政策議題的衡量工具。主要在於利用公共部門的統計，來協助政府以及政策利害關係人制定適當的政策。

貳、發展政策指標的原因主要包含下列三項價值：

一、純經濟性效益：或稱為「成本效益」，是能以幣值換算其價值者，最具代表性的是某一政策的成本利益比。

二、主觀性福祉：或稱為「社會福利」，是衡量民眾對於某一政策感到滿足或快樂的程度。

三、公平性：公共政策所必須考慮的是分配的公平性，所強調的並非社會福祉的總和，而是福利的分配狀況。反映在政策指標上的意義，則往往是對需要者或弱勢族群的考量。

參、「政策指標」與「社會指標」的差異「政策指標」除了包含較多層面的目的外，其與「社會指標」有下列幾點重要區別：

一、「社會指標」反映整體社會的變遷趨勢：有些社會指標並不具政策意涵，而政策指標則直接與政策相關，可提供決策者所關心的訊息，做為政策建議或政策選擇的參考依據。

二、「社會指標」強調統計數字：社會指標是客觀且科學地反應社會變遷的實際狀況，政策指標則經常須納入倫理性和規範性的價值。

三、「社會指標」並非目標取向：但政策指標不僅是政策目標取向，也是「問題解決」取向。

215

政策績效指標壹、意義對於通用性之政策績效，學者 Schneider（史耐德）提出以下五項指標，包括：一、執行作為投入度：是指要達成政策目標的各項計畫，是否已經推動，資源是否充足，也就是說，有無足夠的人員、資訊、設備、經費、權威來執行政策。

二、理論完整性：是指政策執行之手段方法，是否與政策目標的價值理念一致，政策目標才能沒有偏差的確實達成。

三、執行作為的普及度：是指政策方案中所要服務或管制的標的對象，範圍要明確界定，使資源確實運用在真正需要服務或管制之標的團體，才不會造成資源浪費。

四、執行作為深化度：是指政策方案的執行要做到什麼程序。

五、執行作為副作用：是指政策方案執行，是否會帶來負面功能。

貳、評述可從「製作成本」、「影響行為程度」、「賞罰公平性」三個角度，評述以上五項指標的適用性：

一、製作成本：涉及「執行作為投入度」的指標。

二、影響行為程度：涉及「理論完整性」、「執行作為普及度」、「執行作為深化度」等三項指標。

三、賞罰公平性：涉及「執行作為副作用」的指標。

216

政策實驗設計壹、基本概念一、為追蹤公共政策是否達成政策目標，最普遍使用之方法即為「政策實驗」。二、以美國經驗而言，許多重大公共政策經常以社會實驗的方法來檢驗其政策效果：著名的實例例如：負所得稅實驗、啟蒙計畫…等。

三、觀察方法可以依據控制的程度，而分為「控制性的觀察」與「非控制性的觀察」：前者如「實驗室實驗（Laboratory experimentation）」，後者如「實地實驗（Field experimentation）」。

貳、控制性的觀察：實驗室實驗（Laboratory experimentation）一、是指「控制實驗情境下所從事的實驗」。二、此處所謂「控制」，包括：（一）控制自變項：通常稱為「實驗變項」，例如：我們控制教學方法，企圖瞭解教學方法是否會產生不同的教學績效。（二）控制自變項以外的因素：通稱為「干擾變項」，例如：吵雜的環境、受試者的性別、年齡與身體機能… 等。（三）控制測量工具：測量工具例如：問卷、量表、儀器等，必須設法控制使誤差越小越好。三、從科學的角度來看，實驗室實驗無疑地是相當理想的方法，因為它可以重複操縱實驗變項，並得到精確客觀的結果。但它仍然有以下缺點：（一）被實驗者：被實驗者一旦知道他是被實驗的對象，實驗的操縱即容易被扭曲，不易得到正確結果。

（二）實驗者：實驗者本身的情緒與主觀判斷容易影響實驗的進行。（三）測量工具：測量工具受到人為的控制，其所得到的結果往往欠缺外在效度。

217

參、非控制性的觀察：實地實驗（Field experimentation）一、實驗室實驗所得到的結果，往往無法推論到現實生活上，為了彌補這些缺失，研究者必須在現實環境中進行實驗，稱為「實地實驗」。二、實地實驗的優點為外在效度較高，但內在效度則不易加以控制，因此，「隨機化實驗」或「多項類別控制」就成為相當重要之實驗控制。

肆、實驗設計的類型一、可以分為以下三種類型：（※口：前、真、準）（一）前實驗設計：自變數與依變數間的因果推論是沒有根據的，其對內在效度與外在效度之威脅均無法控制。（二）真實驗設計：特點在於使用隨機分配、利用配對法，同時具有實驗組與控制組。（三）準實驗設計：因倫理、道德等因素之考量，而未能將受試者隨機分配於實驗組和控制組中。二、總結而言，「真實驗設計」被認為是最有效、最有利的政策評估工具。但因實際環境中充滿許多難以克服的因素，故「準實驗設計」乃大行其道。「準實驗設計」的主要特徵為對內在及外在變數不加以控制，通常於無法隨意採行樣本或無法獲得實驗的控制組時加以採用。

218

我國政策評估的缺失壹、主要缺失一、評估目標不夠清晰，難以確立評估標準政策方案往往目標不夠清晰，執行人員與評估人員常不易遵循，自然不易訂定適當的評估標準，也就無法做好評估工作。

二、偏重「預評估」與「規劃評估」，忽視「執行評估」與「結果評估」大致而言，我國目前各機關比較重視方案的規劃評估，故相對來說，對於方案的執行評估與結果評估（尤其是影響評估）就不夠重視。

三、內部評估人員專業知識不足不論是行政機關或立法機關的內部評估人員，對於政策評估的科學方法大多不夠專精，常流於形式或主觀判斷，導致評估結果的信度與效度難以為大家所接受。

四、政策方案的直接成本計算困難，間接成本不易量化政策方案的直接成本與利益、間接成本與利益，不易計算與量化，造成評估的困難。

五、偏重短期而忽視中長期政策的執行績效短期政策的績效與影響比較能夠顯現，所以機關首長會較重視，尤其是有任期制的機關首長，更常以短期政策為其施政目標。

六、政策執行機關不重視評估工作，甚至抵制它七、不同的解釋角度常使評估失去客觀不同的個人、機關、利益團體，對於評估具有不同之目的，從不同角度予以解釋，常使結果失去客觀與真實。

八、資訊管理品質不一，影響評估的實施及結果中央機關政策資訊管理較為完備，評估工作較易進行，而縣市、鄉鎮機關則因資訊不足使評估不易進行。

九、未重視評估結果的處理常因「不可抗力」的理由而逃避行政責任，使政策評估功能無從發揮。

十、政策行動與實際社會情況之因果關係不易確定，影響評估結果的公信力。

219

貳、改進方法一、政策方案目標應力求明確：主管政策評估的機關亦應研訂一套完整的政策評估標準。

二、應同時注意、落實「預評估」、「過程評估」、「結果評估」工作。三、健全研究發展考核的組織：強化研考部門的職責，發揮指揮統一的功效。

四、強化評估人員的專業知識，精進政策評估的技術與方法：透過甄選及訓練，強化或增補具有專業知識的評估人員，使評估人員均能熟悉評估技術與方法。

五、加強業務主管及執行人員對政策評估的正確認識：以積極支持政策評估工作。

六、健全管理資訊系統，作為政策評估的資料庫七、審慎選擇評估的對象，提高評估結果的實用性：避免將評估結果束之高閣。

220

政策評估研究政策評估研究之發展，可從孔恩的典範觀念加以分析，典範之重點主要表現在三方面：一、地點。二、焦點。三、方法。

第一代：評估研究即是效率的評估（1910～World WarⅡ）一、地點：工業界、政府機關內部（一）主要發生在工業界。（二）第二個研究地點主要是在政府機關內部，當時美國政府正推動「新政」。二、焦點：政府的社會計畫主要是政府的社會計畫對於社會之衝擊。三、研究方法：實驗室實驗「實驗室實驗」為最普遍之方法，由於實驗室實驗非常重視測度，因此可將此階段之評估稱為「測量評估」。

221

第二代：評估研究即是實地實驗（World WarⅡ～1963）一、對第一代研究的反思：（一）實驗室實驗的最大缺點在於，其是一種完全受到控制的人為環境，與實際現象有相當距離，因此無法推廣應用。（二）因此，評估者乃必須走出戶外，「田野研究」就成為必然的研究重點。

二、地點：現實生活環境主要是在現實生活環境中，例如：學校、工作地點、街上、家裡。三、焦點：個人人格與態度個人人格與態度的相關議題。四、研究方法：田野的實驗方法田野的實驗方法。

222

第三代：評估研究即是社會實驗（1963～1974）一、對第二代研究的反思： 60 年代，社會科學家似乎重新發現社會病態與問題的嚴重性，包括貧窮、文盲、低於基本水準的住宅、不正確的健康醫療與種族歧視。在甘迺迪總統之號召下，聯邦政府首先發動大規模社會改革計畫，例如：教育政策、所得維持、住宅、健康與犯罪防制，詹森與尼克森總統則繼續加以擴大。

二、地點：政府部門內主要是發生在政府部門內。三、焦點：社會不平等問題、應用問題的研究（一）主要是解決社會不平等問題的社會行動計畫。（二）另一個研究焦點是「應用問題的研究」，許多政策制定者或行政人員經常忽視評估成果的應用。

四、研究方法：社會實驗（一）主要是社會實驗。（二）60 年代美國政府推動許多重要的社會實驗，例如：負所得稅實驗、國民住宅實驗與啟蒙計畫。這些實驗計畫的推行，產生相當大的效果。

223

對「實驗評估」典範之批判一、理論取向的評估不夠實際評估之目的在於為有效率、有效果的公共政策提供支援，因而主張採取更為實用的評估理論，著重計畫的規劃與執行，評估知識應是實務知識而非理論知識。

二、政策評估不應受限於政策目標認為政策評估不能受限於政策目標，如此不僅窄化評估的範圍，而且亦無法觀察政策目標以外的效果，應採取目標中立途徑。而應以計畫結果或效果為焦點，重視公共政策所可能發生的副作用或非預期的效果。

三、不適當的政治中立與科學理性實際上，政策評估是優先順序設定的政治化過程，必然與社會環境、資源配置與權力分配發生密切關係，必然進入政治領域，故採取政治中立與純粹的科學理性是不適當的。

四、管理主義的權力關係扭曲了評估的原意傳統評估典範下的管理者與評估者，其權力關係是不平等的，結果常導致評估者多為討管理者的歡心而扭曲了評估的原意。

五、無法調和多元價值美國為價值多元的社會，每一種評估行動往往轉變成為政治行動，因而評估活動必須反映多元價值而非價值中立。

六、過份著重於科學調查的典範（一）以科學方法評估公共政策，以致過份依賴量化測量。在此類評估者眼中，社會民眾必須接受科學的真理，即使該真理與社會正義的觀念有所違背。（二）因而，越來越多的評估者強調被評估者應參與和投入計畫，呼籲政策評估應特別重視政策利害關係人的反映態度與意見，他們將這種評估稱之為「第四代的評估」，這可說是當代政策評估研究中的一個重要轉變。

224

第四代評估：評估研究即是公共政策制定（1974～ Now）壹、起源與意義：一、美國學者將公共政策評估研究的演進，按照場所、主要論題、研究途徑與方法之不同，所形成的不同典範，分成四代加以說明。他們認為 1980 年代以後一直到目前的政策評估研究，是屬於第四代的研究（Fourth Generation Evaluation）。二、此時期政策評估可說已確立了其在社會科學中的獨立地位，誠如學者匡巴克（L. J. Cronbach）所說的：「評估已成為美國社會科學最活躍的領域」。

貳、地點：聯邦政府機關內主要是聯邦政府機關內。70 年代中期以後，評估研究成為聯邦政府政策制定過程的核心成分。

參、焦點：國會監督權與政策評估、政策執行的評估一、主要是國會監督權與政策評估之關係：美國國會希望憲法所賦予的監督權能夠透過評估得以實現，基於此理由，國會乃設法利用理性的評估計畫，但事實上並不成功。

二、另一研究焦點是相當重視「政策執行的評估」。

肆、研究方法：多元途徑走向多元的途徑，例如：預算檢視、管理分析、系統分析與成本利益分析。當然，前一時期所盛行的實驗設計方法亦更趨成熟。

伍、評估人員角色：這一代的政策評估人員所扮演的角色是：技術人員、描述者、判斷者、調停者、協力者、變革推動者：評估人員所從事的主要活動內容包括：協商，評估人類整體福祉，綜合考量政治、社會文化等所有因素。強調結合「綜合評估人員」與「利害關係人」，在彼此互動、協商中進行評估，重視評估過程及結果的公平性與公正性。

225

陸、實施程序一、首先認定承受風險的政策利害關係人：有些人是政策受益者，有些人則是政策犧牲者，必須特別注意那些已經浮現或潛在的政策犧牲者。

二、界定政策利害關係人的「主張」、「關係」、「議題」：採取內在者觀點，以將心比心的態度，對利害關係人內心的需求與痛苦予以界定出來，不能存有偏見。

三、營造質化評估的系絡：採取社會互動的對話方式，從人性角度關心承受風險的利害關係人的內心需求，建構一個適用於質化評估方法論的系絡環境。

四、建構利害關係人的要求、共識：評估者必須以忍讓負重之心，設法建構出共識性的項目，換言之，必須找出最大公約數，使得要求能夠趨於共識。

五、對於欠缺共識的要求，設定妥協的時程表：在建構共識過程中，總是會有不少的要求無法得到共識，此時為求問題的解決，必須設定時程表，進行談判與妥協。

六、蒐集有關妥協議程的訊息：無論是文獻、實務的，都應該盡量蒐集。

七、建立利害關係人的政策論壇，以進行妥協：最好提供一個可以讓利害關係人自由發言的空間，讓他們言無不盡，才能真正掌握他們的要求。

八、將已具共識的妥協事項作成報告：應要求政策主管機關立刻解決。

九、將尚未取得共識的要求，繼續前面的順序重新建構一次：必須以耐心將尚未解決的要求，重新建構一次，直到滿足所有的要求為止。

226

第四代評估的挑戰：回應性評估（The Responsive Evaluation）壹、興起背景：學者古巴與林肯分析過去的評估典範，約可分為三代：一、第一代為「測量取向」的評估：期望以測量工具評價公共政策的效率與效果。

二、第二代為「描述取向」的評估：期望分析與政策目標有關的計畫發展型態。

三、第三代為「判斷取向」的評估：評估者扮演判斷者的角色，期望對政策績效進行價值的評判。

貳、回應性評估的特點一、學者古巴與林肯主張的回應性評估有下列特點：（一）重視政策利害關係人內心感受的回應：內心感受，其實就是政策利害關係團體的要求、關切與議題。（二）強調建構論者的方法論。

二、學者史鐵克（R. E. Stake）認為：（一）政策利害關係團體或個人是必須承受風險的人群。（二）是可能被利用、剝奪權利的人群。（三）是評估資訊的應用者。（四）可以發揮教育的功能。

三、價值觀點上：強調多元，接納各種衝突之可能性。四、評估設計的基礎上：重視政策利害關係團體的要求。五、評估過程上：強調循環不息，沒有中止之可能。六、評估方法上：採用主觀的研究法。七、回饋方法上：以政策利害關係人的需求為主，採用口頭的描述。

227

四代政策評估總攬表四代政策評估總攬表

時期

第一代評估

第二代評估

效率評估

實地實驗評估

1910～WWⅡ

wwⅡ～1963

第四代評估

對「實驗評估」公共政策制定社會實驗評估典範之批評評估第三代評估

1963～1974

1. 理論取向不夠實

工業界、政府機關內部

1. 重視利害關係人

2.受限於政策目標、現實生活環境

政府部門內部

3. 不適當的政治中聯邦政府機關內立與科學理性、 4. 權力關係扭曲了

焦點

政府社會計畫的衝個人人格與態度議社會不平等問題、擊

題

評估的原意、

應用問題的研究 5. 無法調和多元價值、

實驗室實驗

田野實驗法

社會實驗法

查典範

圖表 9 四代政策評估總攬表

228

內心感受的回應、 2. 建構者的方法論，主觀的研究法

國會監督權與政策 3.多元、接納各種衝評估之關係、突的可能性、政策執行的評估 4.循環不息、沒有中止。

6. 過份著重科學調

研究方法

回應性評估

1974～Now

際、

地點

第四代評估的挑戰

多元途徑

政策知識管理制度壹、「知識管理」（Knowledge Management）的意義一、「知識管理」是以組織中知識的產生、轉換、創造與分享為主的管理方式：將組織中的各類知識作有系統的整理、儲存、運用與擴散，適時將正確的知識傳遞給需要的成員，協助成員採取正確行動來增進組織績效。

二、此過程包括知識的創造、蒐集、分類儲存、分享存取、使用改進與淘汰等步驟。

貳、「政策知識管理」的意義「政策知識管理」是指「機關組織透過適當機制，有系統的自組織內外蒐集各種政策相關知識，使成員容易吸收、內化、轉移、分享、運用，以提升機關決策能力及品質，並提高政策執行力」。

Knowledge Economy 知識經濟一、人類的經濟活動型態歷經了數個階段的變遷，從最早的「勞動經濟」、「技術經濟」轉型為「資訊經濟」，進而邁向現階段的「知識經濟」型態。二、「知識經濟」就是以知識管理為核心的經濟型態，乃是建立在「知識與資訊的生產、分配及使用」之上的經濟。

229

第十章公共政策重要專題市場失靈壹、市場機制之功能一、經濟理論認為，每個人的行為都是以追求「自利」為出發點，並以利潤極大化為目標，於是透過完全競爭市場的價格機能，這隻「看不見的手」來達成市場供需均衡，達到資源的最大效用。二、經濟學上稱此種情形為「經濟效率」、「巴瑞多效率」或是「巴瑞多最適點」（Pareto Optimum）。

貳、市場失靈的原因實際生活中的經濟運作不可能完全符合競爭市場的假設，因此會有「市場失靈」的情形，原因主要有四：

一、對公共財（Public goods）的浪費或搭便車心態公共財又稱「集體財」（collective goods），指具有共享性及非排他性之財貨，是任何人不付代價均可使用，而其使用又不損及他人之效用，例如：國防。因此也容易造成資源浪費，或所謂的「搭便車心態」（free-rider）。

二、外部效果（externality）的不易估量（一）「外部效果」是指市場交易的結果對非交易的第三者所造成的影響。（二）外部效果可分為二種： 1.外部效益：為正向的外部效果，例如：教育、國防。 2.外部成本：為負向的外部效果，例如：工廠生產某產品而污染了大自然的空氣或水。

230

三、市場獨佔造成資源配置的無效率（一）「獨佔」（monopoly）是指隨著某一生產事業規模的擴大，進而使市場存有進入障礙。（二）進入障礙可分為二種： 1.自然獨佔：指單一廠商在最佳規模時，其產量足以滿足整個市場的需求。 2.法律限制之獨佔：是政府為避免企業財團壟斷供應，而以法律限制民間企業進入而形成獨佔，例如：鐵公路、台灣高鐵。（三）市場獨佔容易造成資源配置的無效率，且常由於獨佔而使生產者不願從事技術改進而未追求成本的極小化，此時消費者必須以較高價格來購買產品或服務，不但個人利益損失，整個社會的消費水準也因而降低。

四、資訊不均造成資源浪費（一）當市場交易雙方對於交易物品的資訊掌握不均衡時，也會造成市場失靈。（二）通常會使交易雙方花費更多成本，亦容易造成過度消費或消費不足等情形。

231

政府失靈壹、「政府失靈」之意義指政府為解決市場失靈所產生的各種問題，乃採取各式各樣的政策工具與干預行動，以補救市場失靈的缺失。但由於政府在制度、運作上具有許多先天性的缺陷，因此無法充分達到解決市場失靈之預定目的，進而造成「政府失靈」的情況。

肆、政府失靈的原因一、民主投票對政策決定的有限性（一）例如：投票的困境（the paradox of voting），只能對政策提供模糊的指示，投票結果也無法充分代表整體投票者的意見。（二）也常見投票是多數人將成本集中在少數人身上，而產生「多數暴政」（Tyranny by the majority）的情形。（三）社會中少數者的偏好強度，亦無法由投票中顯示。

二、代議政府所造成的問題（一）代議政府係透過選舉而產生各級行政首長、民意代表，目的是為人民謀取最大福利，然而這些人員可能受到本身利益等因素的影響，產生「競租」（rent-seeking）的行為，制定不必要或不合理的政策，造成資源浪費與社會不公正的現象。（二）例如：「肉桶立法」（ pork-barrel legislation ），或「滾木立法」（logrolling-legislation），就是民意代表不代表選民利益而為己牟利的例子。

三、政府機關供給財貨造成的問題政府機關必須提供各種公共財，但是因為預算受到民意機關的政治控制，且支用未必受到有效監督，也常使政府無法適當提供人民所需要的財貨。

四、分權政府造成的問題絕大多數民主國家都採取分權（decentralization）與權力制衡（check and balance）的制度，此種設計固然有其優點，卻可能造成延宕時日、貽誤事機的結果，並造成資源分散、政策不易執行、監測困難等問題。

232

補救「市場失靈」與「政府失靈」之對策當市場機能失靈、政府干預亦失靈時，政府政策可依下列五項方式加以干預補救之：

一、市場機制政策即利用市場機制解決問題，包括以下三種方式：（一）市場的自由化：方式有「解除管制」、「民營化」、「合法化」。（二）市場的促進化：分配既存財貨、創造市場可能的財貨。（三）市場的活潑化：對財貨的重新分配，例如：拍賣或公開招標。

二、誘因政策即利用課稅和補貼誘因，導引標的群體的行為，大約可分為：（一）供給面的稅：例如：污染物排放費、關稅。（二）需求面的稅：例如：貨物稅、使用人費。（三）供給面的補助：例如：配合補助、稅式支出。（四）需求面的補助：例如：實務補助、購物補助。

三、管制政策即建立規則來規範標的群體的行為，約有二種：（一）體制法規：例如：民法、刑法。（二）管制項目：例如：價格管制、數量管制。

四、非市場供給政策政府對標的群體供給財貨或勞務，包含：（一）直接供給：例如：健康保險。（二）間接供給：例如：由公營企業提供服務，或簽約外包等。 233

五、保險與救助政策即政府對於標的群體予以保險或救助，包含：（一）保險：例如：強制保險（全民健保）。（二）救助：例如：災害補償。（三）現金補助：例如：遇天然災害時予以現金補助。

234

圖表 10 市場失靈與政府失靈關係圖

235

Tragedy of the Commons 共同的悲劇一、是學者 G. Hardin 所提出的一種概念，說明公共財與外部性之間的相關。對於政策分析人員及決策者在制定政策時，極富意義。二、其例子如下：一處公共牧場，每一個人都可以在這個牧場上任意牧養牛群而不必付費，於是每個人在「自利」的驅使下都會設法增加自己放養的牛群，最後的結果是整個牧場的草被吃光而來不及再生，全部的牛群因此餓死，而村民的生計也因此斷送。三、這個例子說明，任何公共財如果缺乏有效的管理，每個人便會盡量使用公共財，而不管其個人行為會帶來怎樣的「外部性」問題，最後的結果往往是災難性的：此類的問題乃是政府各相關部門及人員應該盡力加以解決的。

236

公共政策專有名詞 Butterfly Effect 蝴蝶效應一、為混沌理論所敘述的概念，描述北京的一隻小蝴蝶只要牠拍動翅膀，即有可能讓墨西哥灣颳起暴風雨。此意味著在混沌邊緣的情境中，微小但重要的變遷，可能會引發關鍵性的轉型效果。二、它對主政者制定政策、為民服務及一般人的為人處事，有豐富的隱喻意涵，並與我國日常的許多用語有異曲同工之妙，例如：牽一髮而動全身、星星之火可以燎原等。三、所以任何一個人如果想要改變現行規則的系絡，應掌握「可加著力的」高槓桿支點，以促進另一主流型態的到來。

237

公共政策 精粹

公共政策精粹