2008/8/6 行政學導讀
(公共)行政學：
Wilson
指研究政府如何有效運作的一套知識體系，其組織行為有以下四個要素： 一、組織結構 <========= 傳統理論 1887~1930 二、管理方法、技術 <==== 傳統理論 1887~1930 三、組織成員 <========= 修正理論 1930~1960 四、外部環境 <========= 整合理論 1960~迄今
Fayol
法國 現代管理理論之父
張金鑑
中國 行政學之父
修正理論[人性；Y 理論；性善論]
霍桑實驗=>人群關係學派 > =
)
(
1930 年代
新韋柏模式學派
激勵理論
( )
<
( )
> 1
美國 科學管理之父
後人群關係
政治行政二分理論 科學管理學派 行政管理學派 (又稱程序學派) 官僚型模學派 動態管理學派 (動態：人)
Taylor
為的科學 為基礎主要學派 以行為科學 以自然人為的方法研究人的行
以科學管理 企管概念 為基礎的學派
發表 行政的研究 (Wilson)
一門獨立研究的專業學科。 一文，力主行政學應從政治學獨立出來成為
美國學者威爾遜
公共行政理論的發展
十八、九世紀工業革命 機器取代手工
十七、八世紀啟蒙運動 理性
壓力、生病
( )
科學管理興起
1887 年代
Goodnow 美國 公共行政之父
> =
傳統理論(規範性理論)[效率；X 理論；性惡論]
美國 行政學之父
修正理論[人性；Y 理論；性善論]
1980 年代
2000 年代
新公共服務
系統理論=>開放系統理論 社會系統理論 生態系統理論 權變理論
新公共管理 世界各國進行政府再造
激勵理論
1960 年代
以系統理論為基礎
霍桑實驗=>人群關係學派 > =
後人群關係
> =
為的科學 為基礎主要學派 以行為科學 以自然人為的方法研究人的行
)
(
1930 年代
整合理論[動態(環境)；Z 理論；無善惡分]
新韋柏模式學派
追求專業的當代近期理論
向前追溯
民主行政
2
1983 年代
黑堡宣言
新公共行政
1968 年代
新公共行政
科學管理學派： 泰勒(Taylor)：工作 => 組織 <= 科技 (效率：以最小的投入獲致最大的產出)
科學管理原則
四原則
科學管理原則
科學管理
人是理性人(ex:看人臉色) (趨利避凶) 基本假設 個人與組織之間的關係應予明確化==> (專業分工) 知識必須經得起驗證
泰勒(Taylor)的成名著作，1911 年出版》
1930 年 Mogensen 更名為 工作簡化 》
一 二 三 四
建立一套科學管理的方法，(動作與時間研究；四要素：能量 速度 持久性 成本) 使工作流程標準化 」ex:碼錶計時)》 以這套方法甄選訓練員工 (最佳人選) 1895 年發表為泰勒(Taylor)的第一篇論文》 採取科學的激勵方法 (錢<==論件計酬) 專業分工，即管理者設計工作任務與流程，工人負責執行
3
行政管理學派： 費堯(Fayol)----1915 年 一般管理與工業管理 一 工商企業的工作： 管理工作：POCCC P(Plan):計畫 O(Organize):組織 C(Command):指揮 C(Coordinate):協調 C(Control):考核 二 組織原則：OSCAR O(Objective):目標 S(Specialization):專業化 C(Coordinate):協調 A(Authority):權威 R(Responsibility):職責 三 管理原則：十四項
古立克(Gulick)----1937 年 組織理論註解 (古立克(Gulick)與尤偉克(Urwick)合編 行政科學論文集 ) POSDCORB：P(Planning):規劃 O(Organizing):組織 S(Staffing):用人 D(Directing):指揮 CO(Coordinating):協調 R(Reporting):報告 B(Budgeting):預算 管理或行政即在制訂 實可行的計畫，建立合理的組織架構，運用有效的人力資源，經由適 的指揮及協調，定期或適時向有關單位 人員及公眾作報告，妥善的運用經費以執行業務，並進行必要的管制與考核
卡爾生(Garson)與歐波曼(Overman)----1983 年 美國公共管理 PAFHRIER：PA(Policy Analysis):政策 析 F(Financial Management):財務管理 HR(Human Resource Management):人力資源管理 I(Information Management):資訊管理 ER(External Relation):對外關係
葛拉漢(Graham)與海斯(Hays)----1993 年 管理公共組織 PAMPECO：P(Planning):規劃 A(Allocation): CO(Coordination):協調
配 M(Market):市場
4
P(Productivity):生產力 E(Enthusiasm):熱忱
2008/9/17
行政學 1
官僚型模學派： 取向的社會行為 價值合理、目的合理 法定的長官。 服從我，因為我是你們 亦即權威的基礎在於： 權威來自於法規
(三)
合法合理權威
) (
(
)
情緒 感 取向的社會行為
你們的生活 服從我，因為我能改變 亦即權威的基礎在於： 世俗的魅力 權威來自領導者個人超
(二)
魅力 奇魅、超人 權威
傳統取向的社會行為 民一直這麼做 服從我，因為我們的人 亦即權威的基礎在於：
權威來自於世襲 繼(承
按歷史》 演進
傳統權威
一 對權威的觀點
(Weber)
理想型科層體制 官(僚制度
韋柏
(一)
)
) 缺失
四、後官僚型模
三、評論
法規 理(性效率 二、理想型科層體制的內涵 )
專業分工 層級節制 作業程序 非人情化 永業傾向 地位年資
優異性
學術分析的奠基 官僚化傾向的肯定 高度的實務可用性 本位主義 訓練有素的無能 削弱上級對下級的影響力 目標錯置(Merton) 忽略組織成員間相互影響 喪失奮鬥進取的精神 晉升不以實際績效為主
5
修正
跨部門、跨層級的分工方式 對變革的預期心理 權威的形成以影響力為主 彈性原則而非固定不變的規定 資訊共享、經驗分享建立組織成員對組織目標的認同 永業不再是唯一可取的價值，鼓勵人員流動 晉升以實際績效為主
本位主義：只專注自我職責範圍內的事務，而忽略其他人 部門 的合作或不易鑑賞他人專業的重要性。 目標錯置 目標轉換 ：法規原為達成目的所採用的手段，卻轉變為具有絕對價值的目的。 社會組織： 第一部門：公共組織 第二部門：企業組織 第三部門：非營利組織 慈濟
專業分工(V)層級節制(V)作業程序(V)非人情化(V)永業傾向(V)地位年資(V) 專業分工(V)層級節制(V)作業程序(V)非人情化(X)永業傾向(X)地位年資(X) 專業分工(V)層級節制(V)作業程序(V)非人情化(X)永業傾向(X)地位年資(X)
動態管理學派：Follett 組織
主要價值 在於有效率地達成目標
由人所組成
額外價值 (歸屬感)
職權
命令
正式理論
法定權力
長官
職權
情勢理論
Weber 部屬
協調 四原則 (管理的核心)
衝突與整合
命令
長官
每人利益觀念 不同
法定權力
Follett 執行
不執行
合
情勢 不合 (部屬決定)
合
部屬
早期原則 直接交涉原則 互惠原則 持續進行原則
執行 6
部長 常務次長 主任秘書 司、處長 科長 科員
最後的權威
政務官 14 職等 13 職等 12 職等 9 職等 6 職等
即 事實 的研究 對問題的研究強調 價值中立
自然科學 的方法
建立一套解釋人類行為的通則
修正
人的行為
科技整合的學科
霍桑實驗
霍(桑工廠 ) 美國西方電器公司
行為科學
修正
一、抹煞人性尊嚴 二、忽略組織的動態面 三、視組織為 封閉系統 四、對人類行為做了不 實際的假定 五、僅憑個人知識、經驗及有限觀察 所獲得的結論未經科學的驗證
以自然科學方法研究人的行為的科學
)
缺失
系統化 專業 工 協調化 效率化 求快 標準化 計畫化(行程排定)
行為科學
傳統理論 規(範
管理原則
效率 (以最 的投入獲得最大產出)
1924~1927 年，美國國家科學院研究工廠照明對生產力的影響，無結論。 科學管理研究途徑 1927~1932 年，廠方邀請哈佛大學企管所教授梅堯(Mayo)及同僚加入主持其間主要進行三項實驗，並獲四項結論。 工業心理學途徑 被尊稱為 懷海德(Whitehead) 人群關係之父 羅次力斯柏格(Roethlisberger)
7
繼電器裝配試驗：人格尊重 霍桑效應 大規模面談計畫：參與及情緒發洩 接線工作室觀察試驗：小團體 非正式組織 及拘束力 社會平衡及士氣 Roethlisberger 再次歸納三項結論而得
2008/9/19
開啟 人群關係學派
霍桑實驗三項實驗，四項結論：
行政學 2
尊重人格(人群關係的主要出發點) 相互利益(組織和人員相互依存) 積極激勵 六大管理原則可 意見溝通 用來解釋 Y 理論 人人參與 的管理方式 》 民主領導(影響力的運用)
第二種觀點 對組織性的假定
組織是一種社會系統 (互動體系論、 交互行為的動態體) 組織是一種融合過程
強調管理民主化 組織民主論
8
後人群關係學派的基本主張
人性化管理
人群關係學派
霍桑實驗
行為科學
名詞提出 意涵 理論基礎 管理原則 實施方法 缺失
人的潛能應予發揮 平均僅用三分之一的能力) 個別差異的原則(智慧、性向、氣質和體力、愛好興趣) 第一種觀點 人格尊嚴應予維護 個人之差異 激勵的運用 完整的人 全人觀 Y 理論的假定 對人性的假定 有動因行為 人類尊嚴
名詞提出： 一 二 三 四 五
1800, Owen，人性化管理的先驅 1918,美國人事協會於紐約舉行銀灣會議，最早使用 人群關係 此一名詞 1920, Williams， 員工的心聲 ，第一本以人群關係的觀點來討論管理問題的書 1936，哈佛大學首開 人群關係 課程 1960，人群關係的概念更名為 組織行為 整合理論時期，加入環境概念
意涵 研究學問 ： 一 二
組織人員行為與工作效果的關係 研究人的行為受到何種因素影響 組織利益與人員利益相互平衡的關係 同時滿足組織及人員的利益 Fayol:傳統管理強調組織利益高於成員個人的利益 三 人員之間和諧相處的關係 使組織當中的每一個人成為牢不可破的團體
McGregor, 1960 出版 企業的人性面 ，提出管理人員對人性的不同假定，造成管理上的差異 分別以 X 理論及 Y 理論命名 一 X 理論假設：與社會科學(行為科學)有所抵觸，需加以修正 」一) 厭惡工作 」二) 不願負責任 」三) 因(一)及(二)，領導者需用懲罰 威脅及控制來管理 二 Y 理論假設 」一) 工作為中性概念，工作與遊玩同樣花力氣 」二) 人們為達到自身追求目標，會自我指揮及控制 」三) 人們為了成就感而達成目標 」四) 一般人在適當條件下願意學習並接受責任
9
」五) 每個人 有解決組織問題的能力 」六) 根據科學的研究，一般人只發揮了三分之一的能力 三 管理方式：申論題必寫重點 」一) X 理論偏重物質方面的獎賞及懲罰 」二) Y 理論偏重管理原則
對組織之假定： 一 二
組織是一種社會系統 既 相依 又 互動 組織是一種融合過程 Bakke, Argyris 提出融合過程：整合能力和性格不相同的個人，使其參加合作活動，達成組織的目標，並滿足個人需求
強調管理之民主化 民主之治的途徑 一 尋求共識之完成 二 多數決或多數表示 三 考慮滿足利益之類(討厭 喜 ) 質 量及強度之差異
實施方法： 一 二 三 四 五 六 七
人事諮詢制度 對每個人進行，ex:商談 員工建議制度 員工態度調查 以個人為中心的個別輔導 個人接觸計畫 鼓勵團體活動 人事動態審計 員工訓練發展
10
人群關係學派的限制性： 一 二
後人群關係學派的批判 Scott 提出母牛社會學：人群關係學派對組織成員的關懷背後是工具的觀點，提高生產力以增進的效率，才是人群關係的目的 研究重點的缺失 組織整體以及與外界環境的關係並未予以考量
動態平衡理論： Barnard, 1938 年出版 行政主管的職能 ，受 Mayo 影響，成為 人群關係 重要代言人，最早研究非正式組織 一 互動體系論 」一) 人們共同的目標 」二) 貢獻心力的意願 」三) 相互溝通的能力 二 非正式組織：最早從霍桑實驗 接線工作室觀察試驗 而來，有正式組織後才有非正式組織 六同關係：同學 同鄉 同宗 同好 同個性 同事 三 貢獻與誘導的平衡
滿足(誘導,I )
成員
組織
貢獻(C)
貢獻(C),誘導( I ) 自我分析
C>I,辭職 C=I,繼續蒐集資料 C<I,加入組織
精神
物質
11
四
權威接受論 與 Follett 的情勢理論最接近
命令
正式理論
法定權力
長官
職權
情勢理論
長官
職權
不執行 不執行
合
情勢 不合 (部屬決定)
合
部屬
無差異區 接受區域 部屬
執行
五
溝通問題 先有溝通才有協調 (一) 溝通是行政工作中極重要的因素之一 (二) 行政主管人員就是實際的溝通管道的中心點 六 主管職能 (一) 建立一套溝通系統 (二) 積極取得員工的努力 合作意識 1. 將員工導入合作關係 2. 激發員工對機關認同 3. 設定與界定組織目標 (三) 建構創造性的道德 七 責任道德觀 責任由職務 法律 道德構成，效力源於個人內在義務感
管理的核心
12
Barnard 確知命令內容 不違背組織目標 不違背個人利益 有能力完成 執行
配合條件
執行
法定權力
權威接受理論
Follett
Weber 部屬
法定權力
命令
職權
命令
長官
Follett
協調
Barnard
溝通
Simon
決策
2008/9/24
3
全中燮界定
植基於哲學及政治理論的現象學行政 公民的人文主義
13
將組織人文主義分三類
人文主義的行政
(Denhardt)
政府
丹哈特
母牛社會學
生產力 效率
新公共行政 重視人民 人民 個人 組織民主論 參與 組織 組織民主論 參與式管理
受工業心理學及企業管理影響頗深的組織民主 管理的人文主義
工作輪調 在職訓練
甲 乙 丙
後人群關係
企劃處 工作擴大化
2
考訓處
1
給與處
行政院人事行政局
人力處
工作擴大化(水平) 工作豐富化(垂直) 工作生活品質
代理權責 召集人 工作豐富化
不滿因素 保健因素
工作水平
公司的政策 上司的監督 工作環境 人際關係 因受試樣本差異(工程師 會計師)，報 報酬待遇 酬待遇才會變成保健而非激勵因素
前人群關係 組織 個人
1960
乙 丙 各單位人員組成 成立專案小組
賞識 成就 升遷 責任 工作本身
年代工作設計
滿意因素 激勵因素
(Herzberg) 霍桑實驗
維持因素
進行問卷調查
年赫茲柏格
1950
行政學 3
前人群關係 後人群關係 新公共行政
詮釋
語言
不建立通則
行動：
顯其意義 下才能彰 社會系絡 在特定的
人
圖和欲求 內在的意
知識是先驗的
)
詮釋、批判、行動
經驗感官
行為科學
實證論
邏(輯
行為：單純的刺激－反應
主動我(自我反省的能力→從倫理、道德層面去反省)
元 分析單 境 為 遭逢情 對面的 以 面
響他人 動去影 付諸行
人
社會我(建立人與人之間的交互主觀性)
當代激勵理論
未經反省，就贊同 同流合污 他人意見 內容理論 (人受激勵有哪 認知途徑－ 些內容要素) Y 理論 過程理論 人是否具 (人受激勵會有 有自主性 思考判斷過程)
容 均為激勵的觀念。 謂 士為知己者死，女為悅己者 作動機的作法，以及我國俗語所 科學管理的泰勒採取金錢誘發工
的一連串活動。 某機關 從而產生符合 某人 預期行為
滿足其需要，誘發其工作意願， 精神 採取各種 刺激方法，設法 物質 某機關 心理 針對他人 需要， 某人 生理
激勵
客觀
未付諸行動 孤芳自賞 去影響他人
奠基於 McGregor 的X Y 理論
X 理論 非認知(行為改變)途徑－源於 Skinner 博士的操作性制約學習 理論－增強理論
14
Maslow 的需求層次論 Herzberg 的激勵保健理論 Alderfer 的 ERG(生存 關係 成長) 理論 Vroom 的期望理論 Adams 的公平理論
2008/9/26
行政學 4
Maslow 的需求層次論 一 二
人本主義心理學之父，該理論被認為是內容學派的源頭，又稱 滿意累進模式 四個假設 先有假設後有需求 (一) 已經滿足的需求不會產生激勵效果 (二) 同一時間每一個人的需求 不同 (三) 必須先滿足較低層次的需求 (四) 滿足高層次需求的方法較低層次多 三 五個需求 追求存在價值」ex:真 善 美) ↓ 成長需要－ 自我」性)實現 10 榮感 40 愛」社會) 50 匱乏需要－ 安全 70 ↓ 生理 80 優勢需要 (滿足依層次需要)
四 五 六
需求層次是根據 優勢需要 原則排序 優勢需要：一旦匱乏的需求無法滿足，低層次的需求就會取代高層次的需求 1969 年提出第六層需求 審美需要 後設激勵 超越自我的靈性需求 視個人優於組織 自我實現：個人參與組織的決策 管理過程 自我實現為個人的一種 政治權利 ，為組織民主論的基本假定
15
七
需求層次優異面 (一) 管理者可瞭解員工需求，訂立各種激勵措施 (二) 對國家及組織而言，個人將往高層次前進 (三) 奠定組織民主論的基本假定 八 需求層次限制面 (一) 忽略中介變數影響 (二) 忽略現實因素 (零和特質：一方之所得為一方之所失) (三) 缺乏解釋追求其他層次遭受挫折時的因應方式 (Alderfer 解釋) (四) 忽略文化價值的情境因素 (重商主義的社會：資本主義高度發達的社會 ex:美國)
Alderfer 的 ERG 理論 一
基本假定
(一) 每一層次的需求越不滿足，對其慾望越大 (需要的滿足) (二) 較低層次的需求越滿足，對較高層次需求的慾望越大 (需要的強度) (三) 較高層次的需求越不滿足，會退而求其次 求較低層次需求 (需要的挫折) 二 理論要點 (一) 生存(E):相當於 Maslow 生理及安全需求 (二) 關係(R):相當於 Maslow 社會需求 (三) 成長(G):相當於 Maslow 榮感及自我實現 三
與 Maslow 比較
激勵理論→ G R 保健理論 E
自我實現 榮感 社會 安全 生理 16
G
G
R
R
E
E
Maslow 滿足的類型－ M:一次一 need 和 A:一次三 needs Alderfer 不同 滿足的途徑－M:前進－前進 之處 A:前進－挫折
Vroom 的期望理論(受到 Barnard 影響：權威接受論) 一
激勵發生作用條件 (一) 部屬有能力完成 (二) 結果是他喜 的 二 激勵方式 激勵＝Σ期望值×期望 三
激勵過程 第一層結果 1,0
人
工(媒)具：從第一層結果 第二層結果 到第二層結果的可能性 1,-1 1,0
高績效
升遷 發展
貢獻(C),誘導( I ) 自我分析
精神
物質
17
A(
O O ) ＜ B( ) I I
∣投入
C>I,辭職 C=I,繼續蒐集資料 C<I,加入組織
產出∣
滿足(誘導,I )
成員
組織
貢獻(C)
公平理論
Adams 的公平理論(受到 Barnard 影響：貢獻與誘導平衡)
＝
因為 A<B 為了達到公平(=)，A 被激發所採取的方式
減 投入 增加產出 改變對方(B) 找另一個參考對象(C) (比上不足比下有餘) 5. 辭職 1. 2. 3. 4.
Skinner 的增強理論 訓練動物常用的理論 探討如何長久維持員工被激勵的行為 一 基本因素 (一) 相信人是被動的 (X 理論) (二) 注意的焦點為 行為 本身 (因為可觀察及測量) (三) 經過增強，希望行為的表現可能性增加，不希望行為的表現可能性減 二 基本類型
彼得原理
再訓練
18
訓練
改善管理 (一) 採取權變領導方式 (二) 分層負責逐級授權 (三) 權變應用各種激勵方法 (四) 鼓勵員工進修及訓練 (五) 舉辦競賽活動(製造衝突，影響新韋柏模式學派) (六) 實施參與管理 1. 成員身心投入
於耗竭 其才能將逐漸趨 一個人久居其位
一
無法提升的職位 最後晉升至能力
激勵管理實務
學習上級的工作
現在的工作
正增強 組織期欲的行為 負增強 (迴避學習) 懲罰 組織不期欲的行為 消滅
訓練下級的工作
增強理論
Gilbreth 升遷三職位計畫 過去的職位 現在的職位 未來的職位
結果
自己負責改正 自己找缺失
開始
Ex:TOYOTA 豐田式管理
彈性時間 核心時間 0800
0900法定
8 小時 1700
19
1800
企劃處
3
甲訂定個人目標，並形諸文字： 甲 乙 丙 1 2 ‧‧‧‧‧‧‧12 月》 配合政府預算→ AB
生產過程
年度目標 局長訂定
科
2
考訓處
人力處
單位目標
個人目標
1
給與處
行政院人事行政局
總目標
上下共同設定
目標層次性
與自我控制 目標管理 管理實務： 著 年彼得杜拉克 1954
2. 成員擔負責任 3. 允許成員有表現創造能力 二、 改善工作條件 (一) 改善人事管理措施(積極性：廣泛延攬專才及提供有效人力資源) (二) 改善工作環境及設備(工欲善其事，必先利其器) 三、 實施工作設計(解釋名詞考試重點) MBO:重賞重罰 (一) 實施無缺點計畫(1962 美國馬丁公司) (二) 實施目標管理(1954 杜拉克 管理實務 ) Y (三) 實施工作擴大化(水平) 理 (四) 實施工作豐富化(垂直) 論 (五) 實施彈性工作時間制(1950~1960 德國)
新韋柏模式學派 一
(一) Simon(理性決策理論) 1. 1947 年著 行政行為 ，1978 年獲諾貝爾經濟學獎 2. 提出組織平衡論(受 Barnard 影響：動態平衡論) 3. 決策理論： 行政行為 就是組織之中決策制訂的過程 (二) 以 決策理論 研究行政組織理由 1. 傳統時期只注意到 執行 ，忽略 決策 (決策與執行同樣重要) 2. 決策的合理與否，影響組織目標的達成 3. 瞭解成員作何種決策及作決策的影響因素，才能瞭解組織 4. 觀察成員作決策的理性程度，來判定行政效率 5. 成員共同達成組織目標的活動就是行政活動，其過程就是決策過程
20
價值決策｜
E 價值 D 價值(事實) C 價值(事實) B 價值(事實) A 事實
事實決策｜
基本內涵 (一) 衝突(激勵實務：舉辦各種活動) 1. 衝突是一種正常行為 2. 著重如何解決衝突而非如何防止衝突發生 (二) 權力(受 Barnard 影響) 1. 權力是一種影響力 2. 權力分配已不受重視 (三) 決策 1. Simon March 決策學派興起 2. 研究人如何作決策 二 代表人物及理論
手段與目的的連鎖
2008/10/01 行政學 5 (三) 決策過程 1. 情報活動 2. 設計活動 3. 抉擇活動 (四) 決策類型 1. 行為模式 2. 直覺模式
的方案，而非最佳方案 直覺 上，選擇一個 滿意 不斷推理印證所形成的 根據過去經驗的累積以及 二 直覺模式
就上述資料消化分析後， 二、設計活動
(二)
蒐集與問題相關的資料
(一)
或(確認問題是什麼 ) 瞭解問題的癥結所在 一、情報活動
(二)
理性決策三活動
(一)
Simon
21
周詳理性的考慮 限制無法對問題及方案做 注意力及未來不確定性等 政人 因受到多元價值 人是 有限理性 之 行 之 經濟人 假定；認為
評估比較每一方案的優缺 案 設計出若干解決問題的方
三、抉擇活動 所(花時間最 ) 案的優先順序 點成本利益等，並排列方
使付諸執行 就上述方案擇一最佳者俾
實際決策
徑 關)於人為 完全理性 用理論 即(理性廣博決策途 修正經濟學之主觀預期效 一 行為模式
傳統理論認為行政就是依法忠實執行 有何 行政行為 ?
)
修正 一、抹煞人性尊嚴 缺失— 二、忽略組織的動態面 三、視組織為 封閉系統 四、對人類行為做了不切實際的假定 五、僅憑個人知識、經驗及有限觀察 所獲得的結論未經科學的驗證
行為科學
傳統理論 規(範性理論
管理原則—效率←
系統化 協調化 效率化 標準化 計畫化
基本觀念:從應然(規範)到實然(事實) 組織理論:從靜態到動態 對行政學的影響— 管理哲學:從 X 理論到 Y 理論 權威觀點:從權力到影響力 人事管理:從效率到快樂(內心滿足)的工作人員 一 缺失— 二 三 四
對問題深入分析，但缺乏整合性 忽略組織的靜態面 視組織為 封閉系統 過於強調客觀性，忽略社會問題無法迴避價值判斷問題
成長
22
方法 殊途同歸
輸輸入 熵—反 熵—反能趨疲 輸輸出 反饋系統 維持 適應 動態均衡
環境的開放系統 組織是一個外在 環境
)
不能挑戰
次(級系統
修正—人←社會心理
—界限 過濾 確定本組織的活動範圍
生存∣策略
系統理論
修正
價值—目標 傳統—制度← 技術 結構 管理(貫穿整個組織)
熵—能趨疲(Entropy) 熱力學名詞(熱量)
系統理論 參考上頁圖
企劃處
考訓處
給與處 科
23
3
部會 其他
人事局 行政院
行政院
人力處
一、基本內涵 (一) 組織是一個外在環境的開放系統 (二) 次級系統理論 口訣：家母氣管結心社 人的身體 行政組織 1. 價值—目標的次級系統(價目＝家母) 2. 技術的次級系統(氣=技) 生理系統 行政系統 3. 管理的次級系統 4. 結構的次級系統 5. 心理—社會的次級系統 器官 功能部門 (三) 組織具有界限性 (四) 組織是一個反饋系統 纖維 工作單位 1 2 (五) 組織是一個新陳代謝的系統 生理組織 行政組織 (六) 組織是一個系統交錯重疊的體系 甲 乙 丙 細胞 職員與職位 (七) 組織具有適應與維持的裝置 (八) 組織的開放系統具有殊途同歸 (九) 組織的成長是經由內部精心設計 二、 系統理論功用 (一) 能夠明確解釋組織現象 組織是一個內在確定因素與外在不確定因素的混和體 (二) 能夠對組織研究產生整合作用 環境納入組織+整合次級系統 (三) 能夠使組織的管理具有彈性 通權達變 三、 系統理論限制
2008/10/08
行政學 6
開放系統理論
環境
)
志光︱補教業 鴻海︱電子業 中鋼︱鋼鐵業 裕隆︱汽車業
組織
次(級系統
一般(社會)環境－ 教育、法律、社會、經濟 教科文天人政經社法 科學、政治、人口特質 文化、天然資源 特定(任務)環境－ 顧客、競爭者、供應者、技術、社會政治
社會系統理論(橘逾淮為枳) 階層 功能 所處系統 策略層—模式維持，外部適應—開放系統 依照社會功能 Parsons 協調層—外部適應，內部整合—半開放、半封閉系統 進行組織分類 技術層—目標達成——————封閉系統
)
行政特質
24
課題
跨域治理
超分化 既(分化又整合
後現代社會
稜鏡 魅力權威 開發中國家 稜柱型社會 過渡社會
傳統權威 低度開發國家 鎔合型社會 農業社會
功能普化
功能高度分化 合法合理權威 已開發國家 繞射型社會 工業社會
生態理論
模式維持的組織 ex:學校、教會 整合性的組織 ex:法院、政黨 達成經濟目標的組織 ex:一般企業公司 達成政治目標的組織 ex:政府
跨越轄區(政府間)→宏觀 整合性治理作為 跨越機關組織→微觀
異質性(兩種不同社會的行為同時併存) 重疊性(不同機構執行同一功能) 形式主義(理論與實際脫節，有完整的法律規定，又有 桌面下的運作) 重視證書與文憑
2008/10/15
行政學 7
權變理論 自封閉到開放的連續體 一 基本內涵 (一) 權變理論迄今已形成為組織理論的主流 (二) 權變理論奠基者：1950 年代 Burns 和 Stalker 建構 機械式的 和 有機式的 組織的區別 (三) 創造權變理論名詞者：1967 年由 Lawrence 和 Lorsch 合著 組織與環境：分化與整合的管理 (四) 權變理論目的：設計並應用適合某些特定情況的組織設計與管理方法 二 主要論點 (一) 否定兩極論 X,Y 理論 (二) 彈性運用 策略層—模式維持，外部適應—開放系統》 (三) 效率與效果並重 Parsons 協調層—外部適應，內部整合—半開放 半封閉系統》 (四) 殊途同歸性 條條大路通羅馬 技術層—目標達成——————封閉系統》 (五) 管理的階層 (六) 管理人員的職責 管理的階層》 管理人員的職責》 否定兩極論》 (七) 若‧‧‧即‧‧‧ 的解釋
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政府組織 國家主席
地方
效率+效果 能 ＝績效…>生產力 ︱ ︱ 量 質 化 化 指 指 標 標
中央
的解釋 即‧‧‧ 若‧‧‧
管理方法
殊途同歸
彈性運用
雙軌的官僚組織 由黨組織監督政府組織 》
組織型態
黨組織 總書記
上海 長 上海 委書記
新公共行政 一 起源背景 (一) 美國捲入越戰 黑人民權 社會貧富不均 (二) 1968 年 Waldo 召集年輕輩公共行政學者齊聚雪城大學近郊明諾 魯克會議中心召開會議 (三) 1971 年 Marini 將會議出版專書： 邁向新公共行政：明諾 魯克觀點 二 主要論點 (一) 入世相關的公共行政 學術走出象牙塔，應與環境社會行政人員相關 (二) 後邏輯實證論 反對價值中立，主張社會公道 正義 (三) 適應動盪不安的環境 面對實際問題，政府與外界互動解決問題 (四) 建構新組織型態 發展協合式組織，實踐社會公道 (五) 以服務對象為重心的組織 (六) 弱勢關懷與社會正義 (七) 代表性科層 公務人力的組成要能反映社會上的人口結構的特質 程明老師額外補充 3 點》
新公共行政的影響
(八) 重視文官的價值 官僚專業權威是政府的驅動力量 三 公共行政主要哲學 (一) 以公共利益為行政決定 超越實證典範之研究→詮釋、批判、行動理論 (二) 以公眾取向為行政裁量 邁向獨立的公共行政學發展之啟示→典範五 (三) 以社會公道為行政理論 擴大公共行政的領域範圍→倡導民主行政 (四) 傳統與新公共行政比較 課本 P.163 表 健全行政組織理論之內容→倡導公共性 四 新公共行政的影響 公共行政教育內容之深層化→倡導行政倫理
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典範 典範三
典範二
革命 理論紛陳 → 危機 → 異例 對典範的挑戰 → 常態科學 → 典範一 → 前典範時期 理論紛陳 二、典範變遷
申言之，典範就是 技術 同持有的信念 價值和 一個科學社群成員共 就是指某一個時期某 典範最簡明的意義 發展的歷程 主要在說明自然科學 的結構 一書而倡導 年所著 科學革命 1962 典範的概念因 Kuhn 於
一 意涵
2008/10/22
一種信念 一種世界觀 一種普遍性的觀點 一種觀察事物的方式 一種最高的共識單位
行政學 8
Henry 五個典範時期 1927 ︱ 1937 年
三、典範三：公共行政學即政 治科學 公共政策 1950－1970 年代 (政策分析) 分離力量 四、典範四：公共行政學即管 理學 新公共行政 1956－1970 年代 建立不分公私組織一體適 實務人員的驕傲 用的管理方法－類同管理
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即公共行政 五、典範五：公共行政學
1926 年
二、典範二：行政原理
年所著的 公 1989
一、典範一：政治行政分立 範說明公共行政的理論發展 共行政與公共事務 以五典
在 Henry
1900 ︱
全國公共事務與行政院校聯合會 1970 (NASPAA)成立 年 公共政策 迄 主要學派 新公共行政 今 公共選擇 確立公共行政核心課程 確立公共行政核心價值→公共性
Denhardt 的公共行政典範分析 民主行政 制度結構 ←多元競爭 消費者導向 市場競爭 政治結構 公共選擇 (Ostrom 公共選擇) 經濟學
政治
主觀 人性面
人文主義 的行政
政治教育 (Waldo 民主行政) 價值觀念 組織學習 (Golembiewski 組織發展)
管理的人文主義
組織
行政控制 (Simon 決策理論) 行為科學
理性效率 制度面 客觀
公民的人文主義
人的基本假定：理性，自 利，追求效率利用極大化
入世相關 ↓
1969 年 Easton 發表 政治學新革命 一文，力主政治學研究應朝向後行為主義發展：政治研究首應從事 專業的社會實踐 。
系統理論 外環境
28
D新公共管理 C公共選擇 B類同管理 A新公共行政 是 1970 年代後出現 以下哪一個理論不
企管顧問公司 的知識技術 通行為科學 諮商專家 精
及增進效能 為減 弊端
組織
組織大夫
OD
Y 理論
組織發展
敏感性訓練
技術
進行診斷並採取矯正 的方法和技術 干預
資訊不對稱 市場失靈
提出不同制度下的空間理論
巴瑞圖效率 抑制理性，增加市場機 制，官僚結構多元競爭
基於公共選擇理論 A.Downs
極大化
的政策或候選人 選擇最符合個人利益
需求者 一般選民
∣效用極大化
產品 公共利益
∣效用極大化
預算極大化 因為預算規模代表 權力、地位及重要性
政治人物、政黨、官僚
選票極大化
供給者
市場
權利極大化 連任
一、單一選區相對多數決 總統、立委、縣市長
左
中
右
二、複數選區 應選名額 縣市議員
左
中
右
2008/10/29 行政學 9
組織經濟學-公司理論
公司
公司
29
公司
減 交易成本
一 Coase 在 1937 年發表 公司的本質 一文(Simon 受其影響提出有限理性)，提出科層制(公司組織)通常比市場較有效率 二 Coase 的文章中三個最具影響力的觀點： 市場 1. 要理解經濟組織最好是把它和市場的效率做比較來求得理解 2. 以交易成本的觀點來理解人類經濟活動與其組織的配置 競爭 競爭 A B C 3. 理性個人間的交易屬契約關係；公司組織是植基於契約之上的權威關係 三 組織經濟學的三大核心要素： 1. 市場與科層制的比較 2. 交易成本
主理人 人(民 )
)
一 二 三
不適當選擇
代理人 官(僚
組織經濟學-代理理論
結果取向 契約— 行為取向 資訊不對稱 代 理 損 失
道德風險
3. 組織的契約本質 四 Coase 理論需解決的問題： 1. 代理理論衍生：公司內部權威關係與價格機能之間的關係 2. 交易成本經濟：必須深入瞭解交易成本本質，以及其與外在制度系絡間的關係
假定社會生活由一連串契約構成，人 是有限理性 自利 追求效用極大化的人 假定組織的管理者是代理人；組織的所有者是主理人 委託人 ，兩者間為契約關係 為使管理者行為對股東有利，股東可以運用兩種契約方式達成： 1. 結果取向的契約：除薪水外，以紅利為誘因，促使管理者努力，以創造更多利潤 2. 行為取向的契約：以考績及績效來監督並訂定管理者的工作所得 四 代理問題(代理損失)---主理人與代理人之間資訊不對稱 1. 不適當選擇(逆向選擇 反淘汰)：應徵者(代理人)所具備的資格時常低於主理人所期望的標準 主理人永遠是輸家，總是應徵 不到真正的人才 2. 道德風險：代理人往往只求達到近似標準的努力，不會刻意做出超越標準的工作表現 並試圖在工作中追求自我的利益
組織經濟學-交易成本理論 一 Williamson 認為交易成本就是經濟體系運作的成本 二 Williamson 認為交易成本 發生在經濟組織簽訂契約的過程上 三 簽訂契約牽涉到兩項交易成本： (一) 事前交易成本：起草 談判與保證一項合約協議所需的成本 (二) 事後交易成本：契約簽訂後，保證這項工作能完全做好的成本 期間涉及履行契約所可能產生的幾種交易成本： 1. 調適成本 2. 討價還價成本 3. 平時設立治理結構的成本
30
事後交易成本
交(易成本 信 ) 任礎 決定購買｜公平基
事前交易成本
調適成本 4. 約束成本 討價還價成本 四 行為的假定：(真正導致交易成本發生的最終原因還是人類本身) 平時設立治理結構的成本 (一) 有限理性(個人) 約束成本 (二) 環境的不確定性(個人) (三) 投機主義(組織) ←付出交易成本 (四) 數成員情境與資訊影響(組織) 五 對公共組織的啟示：大規模的社會服務官僚體制，確實有必要將部分業務簽約外包民間部門以增進效率
公共組織的公共性 憲政體制(權威的割裂)→ 公共利益 市場機能 主權特質
實質內涵：公共利益 行政院—立法院－監察院 (中央政府)
憲法
公共性
形式意義：區分公共組織與企業組織的重要指標 Rosenbloom (重要性)
國家權力 行政 立法 ←分立制衡 司法
負責
內政部 － 外交部 － 交通部 － 財政部
－府際(包含水平垂直) －部際(包含水平垂直) —府會(只有水平)
台北市議會—台北市政府－－－桃園縣政府—桃園縣議會
股東→股東大會→董事會→董事長→總經理→各經理部門 (政策制定) (政策執行) 人民→代議士(民意代表)→政府→政務官→事務官 (政策制定) (政策執行)
文化處 － 交通處 － 民政處
民政局 － 交通局 － 文化局
負責 觀音鄉公所—桃園市公所－大溪鎮公所 ↑ 我國最基層的地方自治團體
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2008/11/4 行政學 10
公共利益
政治學觀點 意涵—經濟學觀點 —歸納定義 社會學觀點
多元團體模式：利益團體 公共選擇模式：理性的政府功能消費者 代議政治模式：代議士(民選行政首長) 服務顧客模式：第一線工作人員(基層行政人員)服務或管制的對象 Frederickson 從不 指渉對象 公民資格模式：積極參與公共事務的公民 型塑民主政治(廣徵民意、反應民意) 同學科歸納 5 種模式 權力與責任並存 特質 具有內在弔詭的特質(看似錯卻是真) 凝聚功能 彈性的指導原則(行政裁量權) 功能(Goodsell 所提) 分析架構(行政人員實踐公共利益的角色類型) Schubert—行政理性論者 合法化功能 判別標準(J.S.Jun 所提)— 公民權利、民主程序 行政哲人論者 授權功能 行政實務論者 代議功能 倫理與道德的標準、專業知識、 Harmon—理性論者、前瞻型、反應型、被動型、專業技術官僚 非預期的後果分析、普遍利益、 尊重輿論、充分開放
至當地投資 賦稅減免 ∣ 稅式支出
企業家
政府
利益團體的自由主義的終結 → 被俘虜的組織 → 軍事｜工業複合體 美(國 ) ＿ 鐵三角 利益團體
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國會議員
行政機關
對集體與非集體公眾的回應
利益團體的自由主義
歸納公共利益的組成要素 再次分析綜合 Frederickson 由於上述模式均有缺失
了解立國文獻 憲政體制 信念 自我節制 德行的公民—謙恭有禮 寬容 慈悲與大愛 承擔個人的道德責任 行動
2008/11/18 行政學 11
人(民 團體
公共利益 )
｜公共對談
政府
手段(Means) 倫理(Morality) 行政專業化》 民眾(Multitude) 合法性與道德 市場(Market) NPM 五 管理 政治象徵》 政治回應 關注邏輯性 個 政治三大典範 任務(Mission) 考量結果 NPA M 倫理 議程的察覺 民主行政 行政民主化》 倫理責任 課題》代表性 新公共行政—新左派—公民(人民)←政府(官僚) 開放性
人民
修正 官僚組織
政府再造(REGO,勵革運動) 企業精神(創新) 授能 競爭 課題》服務品質 公共管理—新公共管理—新右派(公共就是壞的，私人就是好的) —顧客(人民)←市場 績效
途徑 企(管 ) 途徑 政(策 P
B
源於 Wilson 公共行政首次主張 師法企業 者
以失敗收場》
源於 1973 年魏達夫斯基與普列斯曼合著 執行 華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭破碎 一書所倡導之政策執行運動
)
黑堡宣言 一 起源 (一) 80 年代以來政黨輪替執政，政治人物以批評文官爭取選票 (二) Wamsley 等知名學者於 1983 年發表宣言 (三) 以 Goodsell 的 為官僚辯護 為主的宣言，以討論宣言的校址所在地 黑堡 命名，訂為 黑堡宣言 二 主要內容 (一) 黑堡宣言 左派 與新公共管理 新右派 相對
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主權的信託者
英(才治理典則 ) ↓強調 能力成就 人 會 專業取才考試用 成立 聯邦文官委員 年依據潘德頓法案 者的回報 ) 公(職為對政治支持 ↓強調 政治回應 舉勝利瓜分所有公職 機會平等主義政黨選 年傑克森總統主張 品(格合適 ) ↓強調 廉潔 任公務員 從社會中上層階級選 年華盛頓總統主張
美國人事制度的演變
(二) 反對小而美的政府 (三) 四個宣示： 1. 公共行政人應成為公共利益的受託者 重視行政倫理，反對行政中立 2. 行政組織是達成公共利益的寶庫 3. 公共行政人應成為憲政秩序下的正當參與者 憲政精神的詮釋者 4. 公共行政的權威是在促進公共利益的實現 補充： 1. 哈姆雷特的建言：行政人員應扮演睿智的 數，而非大聲吼嚷的多數或擁有強權的 數，去考量長期性的公共利益而非眼前 的和強大的外在壓力 Fox 和 Cochran：公共行政應扮演柏拉圖式的捍衛階級發揮裁量權的力量，成為 群眾菁英 2. 三 文官應扮演的角色 1887 年 Wilson 發表 行政的研究 一文，主張行政係以科學 (一) 扮演執行與捍衛憲法的角色 客觀 效率 中立的態度執行政策(最早行政中立的觀念) (二) 扮演人民受託者的角色 仕紳制 分贓制 功績制 (三) 扮演賢明 數的角色 (四) 扮演平衡輪的角色 行政實務論者 1789 1829 1883 (五) 扮演分析者與教育者的角色 一 Wamsley 在 1990 年編著 重新發現公共行政 一書中表示， 行政人員是 主權的信託者 ，更是憲政精神的詮釋者 二 早期為了避免黨同伐異的選舉恩怨(分贓制)影響行政效率，所 以主張 政治行政分離論 三 以現在的觀點應在實務層面或理念層面作修正 (一) 實務層面：行政人員憑其專業知識及業務嫻熟，在政策循環中扮演不可或缺的角色
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(二) 理念層面： 1. 1968 年新公共行政運動，又稱明諾溪觀點 2. 1983 年黑堡宣言，又稱新制度論 黑堡觀點 3. 新公共行政運動是屬於行政理念的個人主義，黑堡宣言則是奠基於制度的明諾溪觀點 四 行政人員影響力的稱號 (一) 無正當性的權力影舞者 (二) 否決團體 連針人(Linking Pin)： (三) 侏儒耍大刀 學者李克特所提出的概念，意指機關組 五 行政人員應扮演五種社會改革性的角色(Barton) 織中從事內外溝通協調整合之角色 (一) 社會公平促進者 弱勢團體 (二) 機關變遷催生者 連針人 (三) 代表性行政人 優惠 用行動， 弱勢優先 ；與功績制所要求的 中立才能 相對立 (四) 倡議性行政人 (五) 非統一性行政人
新公共行政與黑堡宣言之比較 一 相同處 強調民主行政的規範理論 二 相異處 (一) 新公共行政強調 行為科學時期 1. 公共哲學的建構 2. 行政倫理的重視 3. 社會公平的倡導
4. 公民精神與公民參與 5. 方法論主張後邏輯實證論 (二) 黑堡宣言強調 與新公共管理相對 1. 文官 團的代表性 2. 尊重市場機制，反對小而美的政府 3. 強調公共利益的重要性及文官應有的角色 4. 方法論強調規範價值與理論的建構
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民主行政 一 民主行政的內涵 (一) 回應人民的需求 (二) 講求過程的正當性 (三) 重視公道的分配 (四) 避免權力的濫用 貪污與無能 二 民主行政的特色 公共利益的指標架構
(一) (二) (三) (四) (五) (六)
公共利益的表達 代表性 開放性 超越派閥黨團 嚴防專業主義對民主原則的傷害 技術官僚心態 參與的強調
2008/12/2 行政學 12
地方政府
Joining up 地方社團
次國家
36
電子化治理
分公司
Moving out
1990 年代 網際網路
(三)
政府對政府(G2G) 應用範圍 政府對企業(G2B) 政府對公民(G2C)
二律背反
D C B A
(二)
全球化∣全球氣候暖化
Moving down
非營利組織
超國家 定義相同 適用不同 國家 最廣義 跨域治理
中央政府 機關 機關 機關 機關
公司
O G A
電子化政府
Moving up
非政府組織 統治(過去)
(一)
全球治理↓京 議定書
國際政府組織
電子化管理
跨國公司
政府 ( ) ( ) 辦公室自動化
帕森思
1950 年代 技術層 電子資料處理(EDP) 1960 年代 1980 年代 協調層 管理資訊系統(MIS) 1970 年代 策略層 決策支援系統(DSS)
指二個相互矛盾的現象同時存在，而且又可 以加以解釋 以政府部門而言，因全球性的公共問題，政 府必須制訂政策加以解決，因此政府職能擴 張；但同時隨著全球化的趨力，政府權力必 須向上 向下 向外移轉，所以政府職能又 被削減
二律背反的現象說明政府面對全球化趨勢必須要有 全球思考，在地行動 在地全球化，全球在地化 的思維 Pierre & Peters 認為 1990 年代以來，行政改革的動力包括向上 向下 向外及水平整合等
一、主要原則
(一)顧客至上 顧客滿意
年代
歷史
朱朗 戴明
最廣義的顧客概念
37
結果 消( )
對行政人員
消 供( )
外在顧客
影響
對行政機關
TQM→
消 供( )
建立在 供應者 互動基礎 消費者
內在顧客
弊端 資源浪費 部門衝突
消 供( )
三、顧客的意涵
石川馨(魚骨圖、品管圈發明人) 在日本生根
開始 供( )
差異
1950 年代
品管部門
(生產部門) A B C D E Q Q Q Q
TQM 日本
(生產部門)
消
消 Q (供)
結果
傳統管理→
供 Q
(三)團隊合作 全員參與
檢測
(二)不斷改善 第一次 及 每一次 滿意
開始
Shewhart(統治控制程序) 戴明(主要推動者)
TQM 1980
供
TQM 全面品質管理
四、傳統管理與
1920 年代
TQM ↓核心概念∣品質
二、
美國
邊陲國家
成品
半邊陲國家
核心國家
依賴理論
降低成本
職位互動－與他人合作確保任務轉換順利 工作設計－因緣 對內角色－與他人合作確保任務轉換順利 對外角色－提供符合公眾期望的產品與服
民眾 (消費者)
)
)
)
)
對政府不信任
收支平衡
，縮限政府規模 解除管制公營事業民營化 公共選擇理論 新古典經濟學 供給面經濟學 刺(激生產
支出大於收入 財(政赤字 預算赤字 → 擴大公共支出 赤字預算 → 政府介入管制 → 支出，抵銷景氣衰退影響 不景氣時政府應擴大公共 需(求面經濟學刺激消費 凱因斯主義 → 市場失靈
政府財政赤字
市(場一隻看不見的手，自然運作 干涉最 就是最好
自由放任的經濟思想
經濟理論與政府角色
目標 進行策略管理 的步驟和過程 ∣針對達成目標 現狀
型政府 的核心概念 且在該書中提出 企業 政府的各項創新作為並 書主要在描述美國地方 版 新政府運動 一書該 年奧斯本與蓋柏勒出
行政績效 →
→ 設(計 及)資訊科技等 人力 財務 組織結構 傳統對資源的界定包括
→ 資源管理
公經理人
38
- S - 優 勢 -內在條件 SWOT 分析— - W- 弱 勢 (環境) - O - 機 會 -外在條件 策略規劃 過程 - T- 威 脅 (環境) 策略執行 策略調適/評估
POSDCORB 方案管理 ↓
1992
—
—
—
—
—
—
—
→
—
—
政治管理(耗費時間最多) ↓
財務行政 理想目標
1980 年代 財政赤字嚴重 1930
年代經濟大恐慌 量(入為出 ) 亞當史密斯∣支出小於收入
2008/12/9 行政學 13
｜後測 十(五歲 ｜評估的方案
)
)
O1 X O2
實驗設計 → 政策評估
前實驗設計：因果關係推論沒有根據 隨機分派(R) 特徵 真實驗設計 實驗組(E),控制組(C) 準實驗設計
65 X：評估的方案(ex:新教學法) O：測量的結果(ex:分數)
前測效應(影響內在效度的因素) 95
分
｜前測 十(三歲 分
2008/12/16 行政學 14
→ 實驗組
E
C
XO1 —實驗組後測(95 分，升學班) O2 —控制組後測(65 分，放牛班)
↑ 未實施隨機分派(R) 控制組
O1 > O2
R
前測效應 + O2 > O4 ↑控制組前測
EO1 XO 2 CO3 O4
良官
E C
XO1 O2
O1 > O2
社會資本
公民社會
審議式民主
—
定的地位與角色 民的權利與義務界 某一特定社群由公
社群主義
公民資格
公民
以公共服務為使命 經法定程序任命
良民
R
EO1 XO 2 CO3 O4
R
E XO 5 C O6
網絡 要素 規範 信念 信任
共享價值→提供具有共享價值的 (共識) 服務→新公共服務
公民參與
39
R
所羅門四組 →
O2 > O1
傳統公共行政—層級節制 人民
新公共管理—市場趨力
企劃處
考訓處
3
科
2
給與處
人力處 1
E 甲 乙 丙
40
政治→ 倫理
五個
行政的民主面
管理
核心價值
新公共行政
典範
新公共服務—公民參與(網絡)
—C 途徑←
的另類選擇 治理途徑
(一)
新公共管理 (三)對話
行政的管理面 P 途徑 B 途徑 (二)
新公共服務
新公共管理—市場
A B C 責 D 任
鐘擺效應 政府改革
三大治理結構 公共行政的
傳統公共行政—科層
課責
新公共服務— 憲法 法律 政治常規 專業標準 社群價值 公共利益
部會 其他
課責
人事局 行政院
行政院
→ M
政策 缺失 難以界定何者為政治 行政 適當介入的範圍 行政被政策混合
政策 缺失 忽略政治人物的正式 四 政策夥伴模式--------： 行政 權威 (新公共行政學者提倡) 政策被行政混合 41
任務 政策 行政 管理
行政人員的職責
三 行政混合模式--------：
一 二四 三
政策 缺失 過份誇大行政人員對 二 政策混合模式--------： 行政 未來議程的主導力量 (行政國時代的來臨) 政策被行政混合
行政的民主面
政治人物的職責
政策 缺失 忽略行政人員的政策 一 政治行政二分模式-： 行政 制定影響力 (主流) 忠實執行
實證 詮釋 批判 行動
政的現代互動關係。 二元分立模式 說明政治與行 再次綜合歸納提出 政治行政 由於上述模式均有缺失 Svara
政治人物
1983
政治與行政的分合關係
詮釋理論 批判理論 行動理論
黑堡宣言
新公共行政
年
個主要模式。 政治與行政的互動關係共有四 經文獻分析歸納出說明 Svara → 是公共行政最核心的概念 認為政治與行政的關係 Waldo
政治與行政的分合關係
—
新公共行政
年
1968
1980
新公共服務
事實的研究 動態的研究 心理的研究 生態的研究 直接的研究
行政的管理面
再造 ∣世界各國進行政府
1960
年代
礎上，做出新的解釋 只是在現有知識的基 ∣以權變理論為基礎
法則的研究 靜態的研究 生理的研究 比較的研究 間接的研究
年代
1930
∣以行為科學為基礎
修正理論(人性；Y 理論) 整合理論(動態；Z 理論) 新公共管理
年代
1887
∣以科學管理為基礎
年
公共行政的研究方法與途徑
傳統理論(效率；X 理論)
2008/12/23 行政學 15
(二)
1980 年代 要求改革
能力 政府再造的背景因素 (各國政府再造的方向及因素皆相同)
42
裁併機關
方向(原則) 提升服務效能
(對外) 擴大稅基 增加稅賦
雙環困境
不彰
人民反彈
大政府
(對內) 降低施政成本 刪除計畫
績效
官僚反彈
從出生到死亡，政府無所不包 五 福利國家與科學服務的行政 → 府 )夜警國家 思想 政)府是必要之惡，有限政府 小(政 干涉最 就是最好 自(由放任的經濟 主義。 權威的割裂 分(權而制衡∣制度多元 四 民主國家與法益保障的行政 → 集權 ) 朕即國家 所(有國家權力集中於一人∣ 三 專制國家與權力刑罰的行政 → 二 封建國家與宗法習慣的行政 → 第二 巫教是人類最古老的事業，公共行政是 一 部落國家與神權迷信的行政 (一)
夏福利茲和羅素
公共行政的基本定向
第一種觀點 政治(行政就是在政治的適當控制下，以科學 效率 客觀 中立等態度執行政策) Ex: Goodnow：政治是國家意志的表現；行政是國家意志的執行 (政治與行政分開) 行政的意涵 管理(行政就是有效處理行政事務的方法 程序和技術) 問題認定 公共行政的發展—典範觀念的分析 Ex: Fayol：POCCC；Gulick：POSDCORB；張金鑑：十五 M 政策規劃 公共性 公共政策(行政就是政府為解決公共問題，制定及執行政策的一連串過程) 政策合法化 公共利益 Ex: 1973 年 Wildavsky 和 Pressman 合著 執行 政策執行 公共行政的本質(政治系絡) 公共性(行政就是政府如何維護及創造公共利益 有效實現公共目的) 政策評估 政府行政的歷史發展 Ex:行政人員要發揮 效率 回應 前瞻 三種角色功能 公共行政關注的重點 第二種觀點 Rosenbloom 政治(政府的作為 提供服務 政策循環 執行公共利益 提供公共財) 公共行政學的目的 研究途徑 管理(行政部門執行 管理專業 官樣文章的米老鼠 是藝術也是科學) 行政系統運作的資源與功能特性 法律(依法行政 管制 國王的恩典 盜竊行為) 職業(職業類別 文稿競賽 理想主義 學術 專業活動)
1992
—
政府再造的背景因素
N P R
新公共管理的願景。 宏觀面：企業型政府是 的是由美國發起。 微觀面：企業型政府指
典型代表。 為是 企業型政府 的 委員會 被)認 ( 爾成立 全國績效評鑑 前書架構任命副總統高 年美國總統柯林頓依 → 的 第三種選擇 。 作為解決 雙環困境 型政府 的核心概念。 且在該書中提出 企業 政府的各項創新作為並 書主要在描述美國地方 新政府運動 一書該 本與蓋柏勒於 年出版 為了解決上述困境奧斯 1993
一、政府部門功能不彰，統治正當性遽降 (規模過大、範圍太大、運作方法不當) 二、新古典經濟學崛起，理論指引改革行動 (公共選擇理論、代理人理論、交易成本理論) 三、企業部門變革成功，刺激公部門跟進 (全球化、國家競爭力 M. Potter 鑽石理論(菱形)) 四、技術環境急速變遷，衝擊政府之運作方式 (資訊科技、電子化政府)
四大原則
政治企業家 ↓主管企業家 不是
是否民選？
↓官僚企業家 不是
是否擔任主管？
↓政策企業家 不是
是否在政府任職？
企業型官僚
執行↓挫敗的企業家 失敗 政策倡導者 設計↓原型 計(畫 )
政策專家 創發↓革新理念
制度維護者 政府的企業化過程
1. 顧客至上、民眾優先 2. 減法規、簡化程序 3. 授能員工、追求成果 4. 撙節成本、提昇效能
胡佛(J. Hoover)：曾任美國聯邦調查局長 李克河(H. Rickover)：美國核子動力潛艇建造者 牟雪書(R. Moses)：美國組織大 會區 市計畫設計者
Osborne & Gaebler Goodsell 企業型政府的原則 新政府運動 再發現政府十項原則 1.導航式的政府 2.社區性政府 1.透過民選代議士監督政府 2.政府旨在服務公共 益 對抗 (與 NPS 相對) (民主參與) 3.政府需依憲法和法律運作 4.政府應和資深伙伴合作 3.競爭性政府 4.任務導向的政府 5.政府應該彈性創新與公開課責 6.政府應尊重實踐績效的員工 5.結果導向的政府 6.顧客導向的政府 7.政府個別管理符合平等及公開 8.法規簡化應求正當公平的原則 7.企業導向的政府 8.前瞻性的政府 9.財政限制減輕與公帑監管同等重要 9.分權式的政府 10.市場導向的政府 10.公共問題處理要有創意，而不應對獲益者屈服 43
公共性 公共利益是公共性的核心 公共性是公共行政的核心
公共行政關注的重點
2008/12/30 行政學 16 提升公共性 發展公共政策 執行公共政策 建立民主行政 詮釋社會問題 瞭解人類的行為與互動 探求行政知識
環境
憲政體制 公共利益 市場機能 主權特質
多
回饋
需求→ →決策 輸入項—轉換項—輸出項 支持→ →行動 ↑ Overloading (超載)←不可治理性 台灣省政府精簡 中央行政機關組織基準法的制度 行政院組織法的修訂
三大理論時期對效率的觀念
技術性技能(外行領導內行) 技能 人際間技能(情緒商數 EQ) 直觀能力 概念化技能(見樹不見林) 行政程序論者 — 專才 兼具←角色類型 行政哲人論者 通才 行政實務論者 人格修練—全人(知情意三者兼備)
理想的行政人員
公共行學的目的
委任官
事務官 薦任官
簡任官
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 ↓ ↓ ↓ 專佔 95% 專大於通 專與通各一半
高 積極興利—發展行政 ↑ 行政革新 低 消極除弊—行政發展
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政務官∣完全通才
經濟與技術觀點 效率並非節約或檢吝 提高行政效率 管理與計畫觀點 →效率的核心意義 效率並非祇是機械觀念 效率並非祇問目的不擇手段 組織與系統觀點 效率並非冷酷無情的觀念 科學化 設備現代化 條件 制度化 促進行政的現代化 (內涵) 專業化 方向 制度現代化 (或作法) 民主化 運作現代化 適應性 觀念現代化 效率性 研究現代化 廣博的知識 行政走向 缺點 本位主義 矯正 條件 平衡的思想 培養行政通才 專才 通才 領導的能力 見樹不見林 促進行政的公平與正義 遠大的眼光
價值轉變 社會發展 宏觀—政府成長理論 經濟混合 第二種觀點— 政治系統相關制度的限制—政治過程 科層習性 專業知能(最主要的權力來源) 微觀—科層體制自我條件的成熟—裁量權限 動員支持(鐵三角)
施政計畫
45
)
政治責任 外控—專業責任 內控－個人責任
1940 年代 Finer 與 Friedrich 的論辯
Rose 政府組成要素 組織
稅賦 法律 公務員
第三種觀點—行政責任三元觀
Harmon
亦為實踐行政倫理的策略 ( 行政責任確保途徑
議會控制 第一種觀點—法院控制 公民控制 1940 年代 Finer 與 行政自律(最有效) Friedrich 的論辯 負責行為 Starling 進一 第二種觀點—行政責任—倫理行為 步延伸內涵
回應 彈性 勝任能力 正當程序 責任 廉潔
行政權力的控制 → 鐵(的牢籠 ) 民主價值 與 相衝突 官僚價值 →
行政權力的擴大
自由放任的經濟思想受到批評 第一種觀點—社會、經濟環境變遷的影響 立法權分散 司法權退卻
2009/01/06 行政學 17
行政權力的擴張 一 第一種觀點 (一) 自由放任的經濟思想受到批評 1. 政府最好 管事最 ，由市場供需機能(看不見的手)來主宰經濟活動 2. 引起 1930 年代美國經濟恐慌(市場失靈) 3. 要求政府管制介入，凱因斯主義盛行 (二) 社會與經濟環境變遷的影響 經濟及社會發生變化，發生許多貧富不均等社會現象，要求政府出面解決 (三) 立法權分散 立法拖延，速度緩 ，人民轉而向行政部門請求，行政權力擴張 (四) 司法權退卻 司法程序複雜，審判曠日費時，人民因而向行政機關請求行政救濟 二 第二種觀點 (一) 政府成長理論 1. 價值轉變 (1) 十八 九世紀，政府是有限政府，為必要之惡 (2) 後工業社會，國家權力由必要之惡轉為積極美德 2. 社會發展 (1) 人口增多，對政府要求更多 (2) Peacock & Wiseman 於 1961 年提出移位效果：隨著每次戰爭動亂的發生，民眾對政府稅賦的忍受程度會增強 一旦 危機結束，社會已經習 新的稅賦支出，政府不會降低支出至原來的水準 因此民眾的忍稅能力每經一回合的社會 危機，就逐級往上移位
46
經濟混合 (1) Wagner 於 1877 年提出華格納法則：政府為了回應工商業擴張投資的需要，國家必須提供產業必要的資金來因應技 術升級 (2) 凱因斯主義：主張經濟蕭條時，政府應增加公共支出以抵銷經濟衰退的影響，從此政府介入社會經濟生活，取得正 當合理性 當景氣回復時，政府卻未減 公共支出，另稱獨眼龍式的凱因斯主義 4. 政治過程 (1) 普樂現象(大家樂)：民眾易於要求政府增加支出提供更多的公共財或服務，形成由檢入奢易，由奢返檢難的現象 (2) Lowi 提出利益團體的自由主義：利益團體經常向有關政府機關遊說施壓，其對公共問題的注意及規劃方案的活動， 常居舉足輕重的地位 國會 利益團體 行政機關因而形成鐵三角，進而行政組織變成俘虜性組織，最後造成利益 團體自由主義的終結 5. 科層習性 Baumol 於 1967 年提出包默病症(勞魔惡疾)：人事成本逐年攀升＞ (二) 政治系統相關制度限制 1. 立法機關 (1) 行政部門是提案的主要來源：美國限定由國會提案立法，我國有 75%的提案由行政院所提 (2) 立法議事運作注重正當程序：法案需三讀通過，造成立法遲緩 (3) 議員非以議事為主要事業：立法品質受影響 (4) 議會 僚人力不足 2. 政務機關 (1) 任期不長：政治候鳥 (2) 缺乏政策相關的專業知識：政務官多為通才 (3) 缺乏瞭解及管理政策的時間：機關首長多花費時間在開會上，有部內門外漢之稱 (4) 政治任用職位有限 3.
47
警政 內政部
政風司 法務部
警察人員
主計人員
人事人員
配合駐在機關首長命令 ← 政風人員
指揮任免 國會
配合條件 → 四大宣言 →
行政責任三元觀
權責能夠明確地劃分 嚴格的層級服從關係 有限的控制幅度 鼓勵部屬對組織目標和上級長官忠誠產生認同 厲行正式的紀律體系 重視財務和員工績效的內部稽核 國會的監督 預算的控制
行政機關
)
外控—政治責任(傳統行政學者的主張，政治行政二分概念的延伸) 指行政人員在政治(行政機關內部及國會)的適當控 制下，以科學 效率 客觀中立的態度忠實執行政策
一條鞭
亦為實踐行政倫理的策略 ( 行政責任確保途徑
內部/正式— 行政控制 調查委員會 人事、主計、政風雙重隸屬監督體制 內部/非正式— 代表性科層體制 1950 年 Gilbert 專業倫理 提出分析架構 弊端揭發(最重要) 外部/正式— 議會控制 司法控制 行政監察員 選舉 外部/非正式— 公民參與 傳播媒體 資訊自由
主計處 行政院
人事局 行政院
(三) 科層體制自我條件的成熟 1. 科層的專業知能：專業知能是科層權力的首要來源 2. 科層的裁量權限 3. 科層的動員支持
行政人員應成為公共利益受託者 專業責任(黑堡宣言學者的主張，指在憲法及法律的合理限制下， 行政組織是具有特定能力達成公共利益的寶庫 行政人員行使裁量權應秉持專業知能及道德良知，維護 公共行政應成為憲政秩序下的正當參與者 及創造公共利益，有效實現公共目的 ) 公共行政應涵蓋不同利益，以促進公共利益實現 實踐 自我反省的能力→主動我 內控—個人責任(受煎熬的靈魂，具體實踐為 弊端揭發 ) 機制 交互主觀的能力→社會我 48
1887 年
內控—個人責任
行政中立的意義 (一) 吳定教授：行政中立指政府機關中的事務官，在推動各項政策及行政活動中，應保持中立立場 1. 依法行政原則：公務人員依據憲法及法律規定，忠實執行各項政策 2. 人民至上原則：公務人員應以全民福祉與國家利益為依歸， 實推動行政活動 3. 專業倫理原則：公務人員應秉持專業技能及道德良知，處理行政問題
49
—
變色龍
一
—
政治責任
最早提出行政中立概念者為 1887 年 Wilson，當時因美國盛行 贓制的因素
—
傳統行政中立概念
行政中立
—
中立倫理
—
忠實執行
—
做成決定 懸置中立
互競爭的主張。 ︱事務官可提出相
不當 復審 不服 行政訴訟 由原處分機關提出 (保訓會)←再審議 (行政法院) ↑ (需符合保障法§94 規定) 工作條件 不當 申訴 不服 再申訴 管理方式 ↑ 調處 (保訓會) (被指不當之機關) (保訓會本於職權介入)
政務官
公務人員保障法
身份權之保障 俸給權之保障 官職等級之保障
↑新公共行政
專業中立 變色龍
行政中立 行政倫理 1968 年
行政倫理 ↑傳統
依法行政 專業倫理 人民至上
英國人事行政的原則(無私無我) 文官私底下為部長提供無私的忠告， 而部長為其部門的行動負完全的責任 (無我)
政治中立
外控—政治責任 專業責任
行政中立
行政責任三元觀
2009/01/13 行政學 18
(二) 陳德禹教授： 1. 行政系統層面：行政中立，是指行政系統中的事務官對於政治事務保持超然之地位 2. 公務員個人層面 (1) 責任：行政人員應忠實執行經合法程序制訂之政策 (2) 立場：行政人員處理公務上應一視同仁 (3) 態度：行政人員執行法律或政策時，應採同一標準 (4) 角色：行政人員應以無私的態度，對主管擬定政策提供協助 二
行政中立與依法行政的關係 依法行政只是行政中立的結果之一，因此行政中立當然要求依法行政，但依法行政仍未必達到行政中立的境界
三 (一) (二) (三) (四) (五) 四
行政中立的理由(行政中立與公共利益是手段與目的的連鎖) 公務人員執行公務之目的在增進全體國民之幸福，故其地位應超然中立 無論執政者如何變動，國家行政 需要持續性，不可一日終止，故應使行政系統中立，以求穩定 公務人員享有行政裁量權，故應使其權利加以限制，才不致使人民或社會造成傷害 行政系統應保持公平正義，才可保障弱勢 避免文官分贓弊端，當政黨政治出現，更需要行政中立
各國落實行政中立的途徑(策略) (一) 界定公務人員之責任 角色與立場 (日本) (二) 保障公務人員的工作權 (三) 限制公務人員參與政黨活動 (我國：檢察官限制政黨活動；法官限制政治活動) (四) 限制公務人員參加競選或選舉活動 (日本 德國最嚴；法國最寬)
五
我國落實行政中立主要問題 (一) 傳統政治文化及社會理念不利於行政中立(最重要的阻礙因素) 欠缺政治中立的信仰與思維，我國社會是關係取向的文化，以親疏作為標準
50
(二) (三) (四) (五) 六
不合行政中立的結構：黨政不分 政務官與事務官之關係不明確 地方行政受派系及政黨左右，致使無法行政中立 相關法制欠完備或規範不明
如何推動我國行政中立 (一) 建構有利行政中立的制度 1. 政制結構：考試權獨立 黨政分離；健全政黨競爭機制 2. 文官制度：發 功績制精神 仿美國於 1978 年文官改革法所設立之功績制保護委員會 3. 行政程序：行政程序法法制化 4. 其 法制配合：制訂行政中立法 遊說法；修訂公務人員保障法 (二) 培養有利於行政中立的文化(行政倫理途徑) 1. 政治文化：依法行政 2. 行政文化：教育訓練 宣導媒介 營造文官內心行政中立倫理
行政倫理 行政人員是政府治理的守衛者，誰來監督守衛者是行政倫理的議題 Madison：人類不是天使，因此政府治理人類的同時，更要能自我控制 行政機關被稱為利維坦(巨獸，leviathan) 一
行政倫理的意涵 行政倫理係指行政人員或組織為其行為和決策的對錯與好壞所進行的一種反思和原則取向的規範判斷 (一) Denhardt：行政倫理是在合理組織範圍內，基於社會核心價值，訴諸個人和專業責任，針對決策標準的獨立批判過程 (二) Thompson：行政倫理是應用於組織官員行為的道德原則 (三) Frederickson：倫理的領域屬哲學 價值和道德的世界 (四) Cooper：行政倫理最重要的概念就是行政責任
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二
中立倫理與結構倫理 (一) 中立倫理：傳統行政倫理所稱，行政人員僅係執行政策的工具 (二) 結構倫理：應為政策負起道德判斷的責任之主體應是組織或政府，而非個人負起全部責任
三
行政倫理受重視的理由 (一) 實務：行政國時代的來臨 (二) 學術：新公共行政學者提倡 (三) 不平衡的危機：過去行政研究只重視事實面向(不平衡)，更應探討價值問題 (後邏輯實證論(NPA)：事實+價值)
四
行政倫理的重要議題 (一) 貪污：政府官員從事直接或間接的權錢交易，意圖違反應當遵守的法律和原則，藉此為自己或關係人謀取利益 1. 個人貪污：偶爾的 個人的貪污 2. 結構貪污：長期的 組織的貪污 (二) 多手和髒手 1. 多手：一個組織的多個單位不能就其行動負起個別責任 (結構倫理) 2. 髒手：事情的處理往往需透過不義之手才能圓滿成功 (三) 說謊 欺瞞與溝通扭曲 1. 說謊：行為者對另一行為者未能道出事實的全部真相 (無意誤導對方) 2. 欺瞞：行為者對另一位行為者施予有意的矇騙，以致未能說出全部實情 (有意誤導對方) 3. 溝通扭曲：說謊及欺瞞 4. 理想的言談情境：Habermas 提出 (1) 可理解性：聽懂瞭解 (2) 真實性：對象存在 (3) 真誠性：表露意向 (4) 正當性：符合規範
52
2009/01/20 行政學 19
實踐行政倫理的策略
一
行政責任確保途徑 → 就是行政責任 行政倫理最重要的概念
庫柏
—
內部/正式— 行政控制 調查委員會 人事 主計 政風雙重隸屬監督體制 內部/非正式— 代表性科層體制 專業倫理 弊端 發(最重要) 外部/正式— 議會控制 司法控制 行政監察員 選舉 外部/非正式— 公民參與 傳播媒體 資訊自由
厲行管理、政治、司法和其他監督 建構行政倫理守則 設置調查委員會 培養批判意識和舉發弊端
行政倫理的困境 (一) 行政運作的公共利益誤導 1. 公共利益不但是公共政策所要達成或追求的目標之一，也是政策評估的主要標準之一，更是公共行政與企業管理的分野 2. 曲解公共利益的原因 (1) 行政人員的社會背景：高級行政人員可能來自社會的中 上階層 如美國早期的 紳制人事制度，使政府的政策反 映出某一特定群體的利益 (2) 行政的專業分工：每個部門或成員強調自己的重要性，形成本位主義 如八掌溪事件，國軍救難中心及空警隊拘泥 於 2500 公尺的救難分工規定 (3) 俘虜性的組織：行政機關受到利益團體的壓力，與其發生過從甚密的利益關係，無法做出正確無私的政策與判斷 如美國國防政策常反映出軍火工業的利益所在，而非全民利益 (二) 行政機關獨大的結構特質 行政貪污發生的原因
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行政機關擁有專殊的專業與資訊：行政人員握有一般人難以獲得的資訊，較其監督者 國會 檢調 更具優勢，得以規 避監督 2. 行政機關處於全職地位的優勢：監督機關沒有充裕的時間加以關注，以及國會議員汲汲提出政策，不在意其執行及評估 政客的行動主義 3. 人事體系的保障性質：輕微的貪污行為，可能不受處分 (微罪不罰) 4. 反控制的律則：Downs 提出，行政主管或高階主管越想控制部屬的行為，部屬越會挖空心思去逃避或反制此一行為 5. 協調的困境：三權分立，相互制衡，造成協調不易 6. 政治指導的欠缺：政務官任期短暫 政治候鳥 ，對永業文官的監督極為匱乏 7. 行政機關結構與功能的分化與重疊：難以認定責任歸屬 多手 8. 行政範圍的廣泛與龐大：機關太多，抓不勝抓 9. 第三勢力政府的影響：政府經由委外或民營的業務(影子政府)，難以監督 (三) 組織倫理的問題：一方面要求對組織忠誠，另一方面要求弊端揭發，難以兩全 1.
二
行政裁量權 (一) 意涵 1. 翁岳生教授：行政裁量乃行政機關在法律明示或消極的默許範圍內，基於行政目的選擇自己認為正確之行為，而不受法 院審查者 2. Davis：所謂行政裁量乃是公務人員在其權力的有效範疇下，就作為與不作為的諸種可能途徑上，作一自由選擇 (二) 行政人員需要裁量權的理由 不論裁量權是否應予受限，必須給予公共服務人員一定的裁量權卻是不爭的事實 學者間對此有不同的論述： Harow & Rawling 提出紅燈理論及綠燈理論 紅燈理論：建立在對行政機關不信任的基礎上，主張限制行政權，是一種消極的機械法治思想 綠燈理論：以創造公眾福祉為目的的基礎上，主張擴張行政權，是一種積極的機動法治思想 1. 工作情境的複雜性
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2. 對個體情境進行判斷 3. 強化自信以及提升民眾的信任程度 4. 上級主管無法親臨現場 (三) 倫理基礎：Warwick 提出幾個倫理原則，公共取向 反省性選擇 真誠 程序的尊重 手段的限制 三
實踐行政倫理的策略 (一) 厲行管理 政治 司法和相關的監督 1.
2.
管理監督(內部/正式：行政控制) (行政權力的控制：行政機關的管控) (1) 權力與責任關係必須明確界定 (2) 嚴格服從的必要性 (3) 有限的控制幅度 (4) 鼓勵部屬忠於組織及其主管 (5) 仰賴正式的紀律制度 (6) 內部稽核(內部/正式：人事主計政風雙重隸屬監督體制)：財務的規範 主計 和員工的表現 人事 政治監督 (1) 一般立法監督(外部/正式：議會控制)：水門案聽證會 (2) 預算控制：看守荷包權 國會專屬權 (3) 職務輪調：防範因過度專門化於某一單位或職能，而對公共利益產生誤解 (4) 代表性與大眾參與(內部/非正式：代表性科層體制)：促使行政人員的觀點和利益更為多元 (5) 公開化 (6) 陽光措施(外部/非正式：資訊自由)：美國的資訊自由法 我國的資訊公開法 (7) 利益衝突：旋轉門條款 公務員服務法：三年 五年 二年 一百萬
3. 4.
司法監督(外部/正式：司法控制)：憲法審查，法院判決 其他監督
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(1) 監察監督(外部/正式：行政監察員) (2) 媒體監督(外部/非正式：傳播媒體)：又稱第四權，美國尼克森總統水門事件最有名 (3) 公民參與(外部/非正式：公民參與) (二) 建構行政倫理守則(內部/非正式：專業倫理)：美國公共行政學會訂定行政倫理守則： 1. 實踐公共利益 2. 尊重憲法法律 3. 展現個人廉潔 4. 倡導倫理組織 5. 追求專業卓越 (三) 設置調查委員會(內部/正式：調查委員會) (四) 培養批判意識與舉發弊端(內部/非正式：弊端揭發)：弊端揭發是最有效的方式，由 Harmon(行政責任三元觀：個人責任)及 J. S. Jun 所提倡 四
未來的不確定性 無知之
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平等自由權 原初情境｜協意｜享有基本的 每一個人
(二) (三) (四)
自然狀態
(一)
正義論 由 John Rawls 提出，闡述公共倫理之核心概念-社會正義 提出兩 正義原則，適用上皆有其先後 序： 1. 平等權原則：尊重人們的自由 悖離 2. 又概分兩條件：主張社會與經濟的不平等應如何安排的問題 (1) 公平機會原則 (2) 差異原則 悖離 原初情境 人之初 ：一個自由而理性的個人在自然狀態下所冀求的理想 無知之 (從利己觀點到利他)：假定一個人對於其未來變化毫無所知 J. S. Jun 藉由 原初情境 構想，標榜行政運作的 公共轄區
資訊室 會計室 人事室 行政室 企劃處 考訓處 給與處 人力處 1
2
3
科
一
行政院人事局
組織系統表
組織
2009/02/03 行政學 20 靜態 權責分配關係 動態 執行職務時，分工合作的狀態 生態 隨外在環境變動而調整的有機體 心態 人員對權責觀點認識 思想交流 意見溝通形成的團體意識
二 (一) (二) (三) (四) (五) (六) (七)
(八)
Morgan 觀點 Morgan 在其所著的 組織意象 ，以 8 個隱喻來敘述 組織是機器：官僚制度發展的重要基石 Weber，對事不對人 組織是有機體：生物學的概念 組織是大腦：學習 記憶 儲存 矯正的功能 神經中樞 學習型組織 全像圖組織設計 組織是創造的社會實體：文化的觀點 創造性顛覆 組織是政治體系：團體間的對抗 權力鬥爭 迷你國家 組織是心靈囚籠：組織會限制成員的視野 柏拉圖洞穴 井底之蛙 崁井之蛙 組織死亡 組織是流變與轉變：變遷與御變以及強調亂中有序的思考 組織成功 1. 組織是自我形成或創生的體系 2. 組織被視為主流型態的易位 3. 組織變遷是互為因果的邏輯 4. 組織變遷是辯證變遷 正 反 合；順向及逆向；能立能破；創造性顛覆 組織是宰制工具：現代組織正以各種方式扼殺人類生活 Miller 的推銷員之死 Berman 的死於工作
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特定環境 → 為主動管理環境。 出策略將被動適應環境轉化 抱持高度的敏感，並適時提 一個成功的組織對外在環境
組織的意涵 甲 乙 丙 組織是一群人為了達成共同目的，經由權責的分配 層級的結構所構成的一個 完整的有機體，隨著時代及環境的改變而調整與適應，同時人員之間建立了一種團體意識
新產品 解構 顛覆
三
對根本價值、策略的批判質疑 ︱ 雙圈學習 主動思考學習
產品︱佔有高市佔率
文化—學習如何學習
單圈學習 被動，Taylor ︱ 方法技術的矯正 偏差的矯正
目標
運作—適中的規範
現狀
結 將整體植入所有的部分 構 重疊的重要性
更新各種專業知識的技能 隨外在環境的變動隨時 必要的多樣性
全像圖組織
組織的分類 (一) 以組織的社會功能為標準的分類(Parsons 提出) 1. 經濟生產：適應環境問題，主要從事經濟生產，如企業公司 2. 政治取向：達成社會的價值目標，以權力的產生與分配為重點，如政府 3. 整合性：協調衝突，如法院 律師公會 政黨 利益團體 4. 模式維持：解除合法價值間的衝突，維持價值模式，如學校 教會 (二) 以組織的主要受惠者為標準的分類(Blau & Scott 提出)
主要受惠者
組織內每一成員——互利組織，如政黨 工會 協會 學會 股東或股票持有人—企業組織，如一般企業公司 特定的社會大眾——服務組織，如大學 醫院 一般社會大眾———公益組織，如政府
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最主要課題
加強內在民主程序 賺取利潤 如何協調一般行政人員與專業人員的衝突 加強外在民主控制
(三) 以成員的順從方式為標準的分類(Etzioni 提出)
握三種權力 下級部屬掌 上級長官對
成員的順從方式 強制性權力—以懲罰威脅控制成員—強制性組織，如精神病院、監獄 疏離的態度 獎勵性權力—以物質報酬誘導成員—功利性組織，如一般企業公司 計較的態度 規範性權力—以榮譽聲望激勵成員—規範性組織，如學校、教會、政黨 參與及認同的態度
機關首長
授(權 分權 )
A 單位主管
分權
59
中樞機關
(四) 以人員能否自由參加與脫離為標準的分類 1. 自願性組織：隨時可加入或脫離，如政黨 協會 學會 2. 半自願性組織：加入時並無自由，離開則不受限制，如企業公司 行政機關 3. 非自願性組織：加入或離開皆受限制，如監獄 精神病院 (五) 中樞機關與派出機關 中樞機關：首 地區設置負責統籌的總機關 派出機關：中樞機關在各地分設的分支機關 1. 派出機關與地方政府區別 (1) 地方政府是地域性行政組織；派出機關是功能性業務組織 (2) 地方政府統籌概括行政事宜；派出機關管理經指定之業務 (3) 地方政府有法律規定的本身權力；派出機關僅為 理人，無本身權力 2. 中樞機關對派出機關的控制途徑：訓 報告 視察 召訓，以報告及視察最為普遍 3. 中樞機關與派出機關的權力關係 (1) 中樞機關決定政策方針；派出機關據以執行 (2) 中樞機關統籌全局；派出機關僅全權處理因地制宜之事務 (3) 中樞機關規定工作標準與進度；派出機關依據完成 (4) 中樞機關核備派出機關依指示所完成之工作計畫
派出機關
(六) 集權制與分權制 集權制：機關事權自行負責處理，下級機關需完全秉持中央意志處理事務 分權制：機關在各自權責下獨立處理事務，不受上級指揮監督，具有獨立的法律人格 1. 集權制與分權制優劣 (1) 集權制優點：政令統一 力量集中 指揮運如 層級節制 (2) 集權制缺點：無法因地制宜 無法自動奮發 機關專斷 忽視地方利益 (3) 分權制優點：自動奮發 避免獨裁 分層負責 (4) 分權制缺點：無法統一 權力分散 派系衝突 2. 集權與分權的原因(Allen 提出) (1) 集權的原因：機關因內部之擴張而擴大 首長獨裁 部屬柔弱 機關遭遇困難或危機 (2) 分權的原因：機關由合併數機關而擴大 機關地域分佈較廣 工作性質分歧 首長柔弱 部屬能力高強 實際上無 法控制 3. 集權的趨勢(Simon 提出) 美國為聯邦制，我國為單一制 (1) 費用的龐大 (2) 法律效力的信仰 管理 公共組織的設計 公共行政 課題 (3) 對於特定工作的注意 Rosenbloom 政治 預算制度 研究途徑 (4) 上級單位的權力要求 法律 人事行政 (5) 整齊劃一的要求 (6) 模仿
60
2009/02/10 行政學 21
助業務部門 或單位 者 機關組織內部分工，協 僚 STAFF
影響組織結構的因素
控制幅度
(4P)
control) (the span of
要降低。 超過這個限度，效能便 屬的數目有一定的限制， 指一個主管直接管轄部
企業行銷
Produce (產品) Price (價格) Promotion (促銷) Place (通路)
柏恩斯與史塔克 於 1950 年代奠定 權變管理之基礎
相關者 組織目標之完成直接 機關組織內部分工與
科
甲乙丙丁戊 ←職務說明書
直線；實作 LINE
資訊 室 會計室 人事室 行政室 企劃處 考訓處 給與處 人力處 行政院人事局
模式。 各層級間相互關係的 機關組織內各部門及 涵 內 組織結構 影響組織結構的因素
61
業務
謀在於眾，斷在於獨。 慮之貴詳，行之貴力， 張居正說，天下之事， 觀 變 權 等。 我國立法院會，考試院會 二人以上共同行使者，如 指機關組織最終決策權由
總統制。 人贊成，贊成者勝利 之 林肯所說： 七人反對，一 行政院會，以及美國總統 中於一人行使者。如我國 指機關組織最終決策權集
委員制 合議制
執行、技術-首長制
首長制 獨任制
↑ 輔助 12345 梯 階 機能
—
策略因素 組織規模 內部因素— 作業之多樣化 人造絲 員工之特質 穩定→機械式組織結構 管理 環境穩定性— 變動→有機式組織結構 管理 外部因素— 科技 電子公司 外部壓力
三者要素均高，機械式組織結構，如官僚組織 — 三者要素均低，有機式組織結構，如專業組織 複雜性 要素 正式化 — 集權化
— — 決策、協調-委員制
—
—
B
A群
B群
專案組織(Project Organization) -專案經理 1. 優點 責任明確 訓練通才 發揮所長 具有彈性 消除本位主義 2. 缺點 職權衝突 資源分配問題 人員變動大 雙重忠貞問題 3. 適用時機 環境變動任務複雜；複雜化 正式化 集權化低時；單位間產生衝突時；科技環境變遷及特殊問題時
62
C
C群
部門
組織病象
A
部門
垂直分化
部門
事業部門制
機關組織之特質 管理方式 人員之素質 科技運用程度
單位主管
部門
組織結構類型— 專案組織
臨時性的動態組織 開放性的團體 人員之間互動頻繁 為特殊目的而成立
產品分部化↓ 專案
特性
層級數 扁平式組織結構(flat) 溝通量大 層級數多 控小 高陡式組織結構(tall) 溝通量小 阻礙 控大
權變的控制幅度
—
組織結構型態 與 控制幅度
組織分化
水平分化
—
控制幅度 與 垂直分化
權力大小 垂直分化 分化 責任輕重 (層級化) 標準 管轄部屬數目
工作寬廣度
組織分化
水平分化 分化 (分部化) 標準
Purpose 功能分部化 最普遍 Process 分部化 程序分部化 4P 原則 Person 方式 人或物分部化 Place 地區分部化
D ←功能分部化
D群
2009/02/17 行政學 22
垂直分化
組織結構類型— 專案組織
集權式政策，分權式管理 特色 陣容堅強的 僚群 事業部門制 產品中心 組織病象— 規模龐大 組織疏離感 利潤中心 法規森嚴 分權 權力集中 制度設計— 簡化 白京生定律 民主 最有效 寡頭鐵律 — 行政運作— 領導 最有效 墨菲定律 溝通 邁爾斯定律 協調 不稀罕效應 監督 組織設計—團隊
卡車 GMC 別克 龐帝亞克 奧斯摩比 凱迪拉克 雪佛蘭
組織分化 系(統化
水平分化
通用汽車公司 (GM) 總管理處
人事 行銷 研發 財務
組織整合 協(調化 )
)
單位主管 B
A群
B群
-專案經理
63
C
C群
部門
A
部門
—
部門
團隊
甲乙丙丁戊
部門
科 12345
產品分部化↓ 專案
企劃處
考訓處
給與處
人力處
團體
—
行政院人事局
D ←功能分部化
D群
效率 功能 溝通 工作滿足 其一組織
對組織愈認同，衝突愈小。 對組織目標分享與認知愈大，衝突愈小。 成成員之間交互活動的程度愈大，對組織愈認同。 在組織中個人所獲得的滿足愈大，對組織愈認同。 在組織中成員之間的競爭愈小，對組織愈認同。
—
—
民營化
地方化
委外化
民間
管 服 制 務
務的生產及輸送過程 民間部門參與公共服
去任務化
適用性因素 缺乏政治責任 限制 管理困境 不穩定因素的干擾 營利機構參與的弊病
建議
中介團體
團隊
個人
公共服務 委外辦理 行政法人(公法人，提供特定公共服務←政府決定)
輔助單位：處、室
︱分
三級機關 四級機關
64
組織
非營利組織(私法人，提供特定公共服務←自己決定)
一級機關 二級機關
部︱
科
局︱分局
科—組
行政院
會↑獨立機關
科—處 科—處 科—司
組織疏離感
設 人與團體衝突五項假 組織論 一書提出個 年賽蒙與馬區合著
組織結構
1958
2009/02/24 行政學 23 組織氣候 Taguri：組織氣候代表一個機構內部環境的一種較持久的特質 特徵為：1.來自成員的經驗 2.可影響他們的行為 3.可利用一系列組織特色的數值加以描述 Y ←組織氣候
以員工為中心 → 白萊克與毛頓
系統四 參與式
系統三 諮商式
系統二 仁慈的權威
系統一 壓榨的權威
→ 李克特
X
哈蒙提出 行政類型格道 》 》 》 仿效
←領導型態
理想型(9,9)←1964 年 管理格道 測量 組織氣候 9 懷柔型(1,9) 鄉村俱樂部式管理 團隊式管理←1978 年 新管理格道 測量 領導型態 平衡型(5,5) 組織人式管理 無為型(1,1) 業績中心型(9,1) 無為式管理 權威服從式管理 Y1 1 以工作為中心(X) 9
穩定程度 環境確認程度 高
組織文化 Schein：組織文化是由特定的組織團體發明或發展出來的一種行為基本假定，用來適應外在的環境，並解決內部整合的問題 器物及創造物 外顯行為，但不易深入解釋
價值觀念
較高的意識層次
基本假定
潛意識、隱而未見、習焉不察
層級的組織文化》》 ex:官僚組織 慢
組織文化的類型 一 Ouchi 的 Z 理論 日本型態的組織文化，以團隊為主
65
低
共識的組織文化 ex:鴻海
》
》理性的組織文化 ex:志光 快 行動迫切程度 發展的組織文化 ex:直銷公司
研究途徑 定性 質化
組織文化↑人類學 組織氣候↑心理學
定量 量化 研究途徑
0 團隊的概念最早可追溯到霍桑實驗的第三段 接線工作室實驗 ；團隊受管理學的重視，始於 1980 年代的 TQM；將團隊具體化的為 Ouchi 的 Z 理論，故團隊主要是在描述日本公司 (一) 長期雇用：強調組織效命 (二) 緩慢的陞遷率：著眼生涯取向 (三) 參與的與共事的決策：合作與團體的工作 (四) 對團體的決定人人負責：信任與相互支持 (五) 全局取向：強調全人 知 情 意 二 Perers & Waterman 的 A 型組織 源自 追求卓越 一書，美國型態的組織文化，以個人為主 (一) 偏重行動 (二) 接近顧客 (三) 自主能力和企業家精神 (四) 生產力是透過人力開發的 (五) 動手去做，價值導向 (六) 堅守崗位 (七) 簡單的形式，簡樸的人事：扁平組織，利於創新 — — (八) 寬嚴並濟 組織文化與組織氣候的比較 一 差異 (一) 概念上 1. 例行公事與獎懲制度會影響組織成員的認知 2. 組織文化指組織的共同信仰 價值觀與根本假設；組織氣候可以刻意營造 3. 組織氣候是透過例行公事與獎懲制度傳達訊息給組織成員；組織文化是透過歷史途徑代代相傳來傳達 4. 組織氣候的範圍較狹窄；組織文化的持續性也較強
66
(二) 管理上 1. 組織氣候比較容易控制管理 2. 組織文化難以駕馭 3. 組織氣候可以塑造與控制，組織文化則否 (三) 方法論上 1. 組織文化源自人類學；組織氣候源自心理學 2. 組織氣候採取定量的研究途徑
3. 組織文化採取定質的研究途徑 二 相同 社會心理的次級系統 (一) 處理組織成員認識所處環境的方式 (二) 組織成員行動的基礎 (三) 透過社會化過程與符號互動而學習得來 (四) 具有多元面向性
領導
權力的觀點 意涵—管理的觀點 A 影響 B，去做 A 要作的事 影響力的觀點 Simon 見賢思齊 合法權力 影響力的來源 開誠建議 強制權力 1959 年雷芬和傅蘭琪所提出 理性說服 獎賞權力 強制命令 參照權力 權力的基礎 專家權力 自然領袖 資訊權力←1975 年雷芬和克魯格蘭斯基所提出 正式理論(Weber) 職權接受論(Barnard) 關聯權力←1979 年赫賽和高史密斯所提出 職權來源理論情勢理論(Follett) 特質理論 從 X Y 理 二分式領導 原型 ：體制型 以工作為中心；任務導向 ， 領導理論 行為理論 體恤型 以員工為中心；關係導向 論出發 轉換型領導 三分式領導：獨裁式 民主式 放任式 領導者的修練 四分式領導：系統一 壓榨的權威 系統二 仁慈的權威 系統三 諮商式 系統四 參與式 五分式領導：(1,1) (1,9) (5,5) (9,1) (9,9) 權變領導理論 費德勒 赫賽與布蘭查 豪斯
67
2009/03/03 行政學 24
1990 年代
創制行為
M4
M3 M2 部屬成熟度
轉換型 變革型 領導
引導自我發展的重要性 二 忽略了組織成員自我 變革的重要性 一 忽略了領導者對組織
領導理論
特質理論 缺失 行為理論 權變領導理論
低
高
目標
情境變數
長官與部屬的關係 任務結構 職位權力
工具行為
不利
S1
途徑
參與行為 阻 礙 支持行為 → 去除∣成就導向 行為
中度
S2
教導式
有利
S4
豪斯的途徑目標理論
推銷式
低 關係導向
S3
高關懷 高創制 高創制 低關懷 參與式 低關懷 低創制
效能
任務導向
赫賽與布蘭查權變領導理論
高關懷 低創制 授權式
高 低 關懷行為
高
費德勒權變領導理論
M1
意涵–首先提出此一概念者為柏恩斯於其 1978 年所著 領導 一書，意指透過領 導作用轉換組織原有的價值觀念 人際關係 組織文化及行為模式 與兩種領導型態的關係– 源於交易型(交換型)領導(Barnard 的 貢獻-滿足平衡 理論) 最後要形成魅力型領導(Weber 的魅力型權威) 人格特質 構成要素– 個別的關懷 掌握人性需求 動機的啟發 創造前瞻遠景 精神與感召 樹立個人價值 樂在工作 才智的激發 鼓舞學習動機 啟發自覺意識 相互的影響關係 實現策略–1.願景 2.溝通 3.信任 4.肯定自我展現才能 對行政組織的影響 68
全人
一面。 ，而缺乏人文素養的 意指只有理性的一面 馬庫仕所提出的概念 單向度人 干預技術
69
識與技術 行為科學的知 企管顧問公司 諮商專家 精通
及增進效能 為減 弊端
理論
系統理論
外環境
圓圈式思考 辯證思考 非均衡思考
右｜智慧｜非理性
組織
D
左｜知識｜理性
直線式思考
又稱組織大夫 組織發展 O
Y
人際過程干預技術 技術結構干預技術 人力資源管理干預技術 策略面干預技術 進行診斷並採取矯正 的方法技術 干預
—
—
—
2009/03/10 行政學 25 Lewin 組織發展變革模式 一 Lewin 在 1946 年提出組織變革模式，被稱為 變革理論之父 二 三個階段 (一) 解凍(Unfreezing)：淨化感情(創造遠景)，以減 組織變革的阻力 (二) 移動(Moving)：由原來水平轉變為另一個新的水平(採行革新) (三) 再結凍(Refreezing)：採用支持性的機制來完成再結凍的目的(使革新制度化) 組織變革 一 組織受外在環境衝擊，配合內在環境需要，調整內部狀況，以達到組織生存與發展目的之調整過程 二 組織變革抗拒的原因 行政學上冊 P.350~351 三 減 組織變革抗拒的作法 (一) Lewin 提出 力場分析理論 ：任何情況驅策力及抑制力兩股力量會影響組織變革 1. 驅策力：發動變革並使其繼續變革的推動力量 2. 抑制力：抗拒或阻擾驅策力的力量 (二) 組織要能順利推動變革計畫：增加變革驅策力並減 變革抑制力
驅策力 ←
70
組織
→ 抑制力
組織發展的干預技術 一 由 Cummings & Huse 提出干預活動共分四大類二十二種 二 干預活動 (一) 人際過程的干預技術：8 種 (二) 技術結構的干預技術：5 種 (三) 人力資源的干預技術：4 種 (四) 策略方面的干預技術 最重要 ：5 種 三 組織層次：個人 團體 組織
干預技術
識與技術 行為科學的知 企管顧問公司
及增進效能 為減 弊端
諮商專家 精通
組織
進行診斷並採取矯正 的方法技術 干預
人際過程干預技術 8 種干預方法 50~60 年代 技術結構干預技術 5 種干預方法 70 年代 人力資源管理干預技術 4 種干預方法 80 年代 策略面干預技術 5 種干預方法 80 年代
組織診斷 單圈學習
組織發展 雙圈學習
外環境
—
目標
見其發生 未發生，可預
創訂環境 ︳ 組織喜愛的環境
個人的目標衝突
阻 礙
交易環境
—
需求
任務 特定 環境
—
被動適應環境 主動管理環境
系絡環境
已發生
組織
一般環境
(二)目標抉擇
(一)挫折
雙趨衝突 兩利相權取其重 雙避衝突 兩害相權取其輕 趨避衝突
攻擊反應 退讓反應 固著反應 文飾作用(合理化作用) 折衷反應— 補償作用
衝突管理 一 衝突：兩個以及兩個以上的人格，因意識 目標 利益的不一致，所引起的思想矛盾 語言攻訐 權利爭奪及行為爭鬥 二 衝突演變 (一) 傳統學派：必須設法加以減 或消除 (Follett：強調在正式組織內以協調消除衝突)
71
顧客 ← 公關經理 → 老闆 角色衝突 記者 ← 行政院發言人 → 行政院長
(二) 行為學派：衝突不可避免，應設法加以解決 (三) 互動學派：主張與衝突共處 共生 三 組織衝突的原因 (一) Simon 觀點：建立王國 背景不同 不同的團體意識 (二) Shull, Jr 觀點：功能主義(垂直衝突) 部門化(水平衝突) 非正式組織的影響 四 組織層次而 的衝突 (一) 個人的衝突 1. 個人的角色衝突 (1) 角色內的衝突：扮演某一角色時，常有不得不違反其道德或倫理價值的情事 (ex:老師救學生，男老師抱女學生) (2) 角色間的衝突：同時扮演二種矛盾的不同角色 (ex:是老師也是老爸) (3) 傳送者間的衝突：想成功扮演一種角色時，卻有兩位與他關係最密 的人對他的此一角色表達兩種矛盾的期望 (ex:母親對兒子，及老婆對老公) 2. 個人的目標衝突(參考上頁圖) 3. 個人的團體衝突(Simon & March 於 1958 年(典範四時期)所著 組織 提出) (1) 對組織的認知與認同越大，則衝突越小；反之亦然 (2) 對組織目標的 享與認知越大，則衝突越小；反之亦然 專案組織 (3) 成員之間交互活動的程度越大，對組織的認同越強；反之亦然 (4) 在組織中個人獲得的滿足越大，對組織的認同越強；反之亦然 (5) 組織中成員之間的競爭越小，對組織的認同越強；反之亦然 (二) 團體的衝突 1. Luthans 提出四種衝突類型：層級間的衝突 職能的衝突 業務與 僚的衝突 正式與非正式的團體衝突 2. 影響因素 (1) 參與決策的需要：Simon 認為有資源 配跟時間配合兩種因素
72
3.
(2) 目標的差異：本位主義 (3) 個人認知的差異：主管的認知 吳瓊恩教授所提之團體衝突(組織衝突)原因 (1) 目標的無法並存：衝突最主要原因，本位主義 (2) 直線 業務 與 僚的衝突 (3) 工作的互依性：時間的配合 (4) 競爭有限的資源：資源的分配 (5) 權利分配的差異 (6) 不確定與曖昧的部門關係 (7) 激勵與報酬系統
衝突的正功能與負功能(上冊 P371) 衝突的解決及管理 一 衝突的解決：衝突的減 或消除 (一) Lawrence 提出三種方式：面對問題或解決問題(最有效果) 潤滑歧異 強迫決定 (二) Simon 提出四種過程：問題解決 說服 協商 政治(主管調任非主管) 二 衝突的管理：將衝突由阻力變成助力 (一) Rahim 提出五種型態 1. 整合：高度關心自己與別人，面對問題解決問題 2. 取悅：低度關心自己，高度關心別人，有自我犧牲意味 3. 支配：高度關心自己，低度關心別人，全力勝過對手 4. 逃避：低度關心自己與別人，對衝突之人 事皆不關心 5. 妥協：中度關心自己與別人，雙方均退讓以得到彼此 能接受的決定 (二) Rahim 又提出兩種過程：診斷(目的在對症下藥) 干預 (管理衝突的第一步，在確認衝突來源)
73
功能分化的差異 結構 服務變成控制 僚向首長主動爭取
三 僚人員應有的作為 二 業務人員應有的作為 一 兩者角色定位的再確認 五、調和之道 任務
行政人員的職責
一 二四 三
政治人物的職責
事務官
民 主 行 調和之道 政 行政—專業理性
第三次
第二次脫 離民治 行政理念 民主—政治回應 代表價值
政務官
第一次脫離民治
代議士
公共性 開放性 代表性 特色 超越派閥黨團 嚴防專業主義 對民主原則的 傷害 參與
人民
雷福特 所提之 高架民主 論
—
依靠優越的表達力 途徑 依技術能力 依特殊身分 經由制裁 業務人員的缺失
四、衝突
輔助 性質 事務 調劑 參贊
二 僚有職權 一 業務有職權 三、實質關係
二 僚沒有職權 一 業務有職權 二、原始關係 ，協助業務部門 或單位 者 二 僚指機關組織內部分工 組織目標之部門 或單位 指機關組織內部分工，直接執行 一 業務 又稱直線、實作 一、意涵 業務與 僚
2009/03/17 行政學 26
政務官負責政策制定 政治 政策 意涵 事務官負責政策執行 行政 進入政府方式 行政 角色功能 對比性差異 擔負的責任 管理 任職期間 退職後的待遇 總體原因 衝突原因 個體原因 因差異導致認知不同，衝突發生 衝突與整合 整合 調和之道
74
常任文官
政務官與事務官互動關係之分析模式 一 政治人物與高級文官在政策議題的互動關係： Aberbach Putnam Rockman：1.政策/行政關係 2.利益/事實關係 3.衝勁/平衡關係 4.純然混合關係 二 政務官與高級文官理想型之政策互動關係： Peters：1.正式模式 2.村落生活模式 3.功能模式 4.敵對模式 5.行政國模式 三 政務官與事務官在任務 政策 行政 管理 組織主要功能 的職責分擔： Svara 政治 行政分立二元模式理論 . 非正式組織的類型 Dalton： 垂直團體：垂直共棲團體 上下互相維護 垂直寄生團體 一人得道 雞犬升天 水平集團 較易形成 ：水平防守集團 水平攻擊集團 Davis 組織交互作用圖 Homans 社會測量學研究 非正式組織的測量：Mereno 社交測量圖
75
—
村落生活
(C 部)
長 級官 部 高文
(B 部)
常任文官
常任文官
鐵三角 → 英美︱多元主義
—
(A 部)
長 級官 部 高文
—
長 級官 部 高文
功能模式
補習教育法 修法
中華民國補教協會全國聯合會
教育部
中華民國銀行公會全國聯合會
財政部
的結果 政策為國家與大型利益團體互動
歐洲︱統合主義
—
銀行法修法
政府再造 REGO，勵革運動
最低限度國家論 強迫式 管理再造政府論 牽引式 解除管制政府論 釋放式 核心 後效 四化 5C 策略 我國 地方化 奧斯本與普拉斯崔克 顧客 去任務化 控制 法人化 文化 委外化 彼得斯四類型政府 市場式 參與式 彈性化 解制 鬆綁 式 道利克
76
意涵
市場經濟 企業精神
行政文化 目標任務 目的 透過標竿學習 獎懲制度 重新建構 萃取成功的案例 權責歸屬
緯
理論基礎- 流程再造 (基本訴求) 充分授能 企業精神 策略 世界各國
企業行政府 宏觀 新公共管理的願景 微觀 美國政府的再造經驗
經 新右派
提昇服務效能
雙環困境
降低施政成本
溝通量最大
政府再造的背景因素
邊緣分子
外層分子 方向 (或原則
核心 分子
政府部門功能不彰，統治正當性遂降 O. E. Hughes 新古典經濟學崛起，理論指引改革行動 方向 企業部門變革成功，刺激公部門跟進 (或原則 技術環境急速變遷，衝擊政府的運作方式
活化文官體系，提昇治理能 力，有效實現公共利益
A
B
C
公文夾
) 77
機關首長 → 部門 → 部門 → 部門 → 來文
向他人學習 自我學習 (不斷超越又成 為他人的標竿)
以公文流程為例
學習觀
流程觀
顧客
對我國政府在造的啟示 →
全面品質觀
會簽
反分工論 → 流程再造
生產力
—
績效 ＝ 質化指標
—
指達到預期結果或影響的程度
效能 ＋ 量化指標
跨(越產業別 三大核心價值 → 向最佳實務者學習
標竿學習
—
產出與投入的比例關係
效率
2009/04/07 行政學 27 產出 — — 投入
紅－最速件(隨到隨辦) 藍－速件(一至三日) 白－普通件(三至六日) 黃－機密件
全面品質觀 學習對象為企業界←流程觀 學習觀 全面品質觀 學習對象為政府部門←他國政府←流程觀 學習觀 全面品質觀 本國政府←流程觀 學習觀
五 策略
第一項工作
整體制度 變遷 行政體系 支點 行政組織 工作流程 組織成員
啟動策略 C
—
—
民營化
民間
管 服 制 務
務的生產及輸送過程 民間部門參與公共服
核心
核心 後效 顧客 控制 文化
1969 年彼得杜拉克在 斷續的年代 一書首度提出民營化的概念， 惟首次付諸實際行動者，則始於 1979 年英國前首相柴契爾夫人 對營國國營事業的改革
適用性因素 缺乏政治責任 限制 管理困境 不穩定因素的干擾 營利機構參與的弊病
志願機構 公民
官僚
家庭
公民服務
學校
社區
78
非營利組織(私法人，提供特定公共服務←自己決定) 公共服務 委外辦理 行政法人(公法人，提供特定公共服務←政府決定)
非營利組織之組織分化
(seamless)
決策 董事會 業務 機構 理事會 經營
執行長
79
—
受薪職員 志工
董事、理事
法人化機關 國立中正文化中心
策略層 — 協調層 技術層
補助
國立中正文化中心組織條例
教育部↑立法院 → 監察院
—
帕森思
權力大小 垂直分化 分化 責任輕重 (層級化) 標準 管轄部屬數目
工作寬廣度
組織分化
水平分化 分化 (分部化) 標準
Purpose 功能分部化 Process 分部化 程序分部化 X 4P 原則 Person 方式 人或物分部化 Place 地區分部化 X
終極 目標
菸害防制法
2009/04/21 行政學 29
推動無菸害的環境
董氏基金會
成立 宗旨
人員 非營利組織∣特殊的公共服務 ← → 無隙縫 非零和、互補 → ← 政府∣一般的公共服務
直接民主 代議政府 機關供給財貨 官僚體制 分權政府
影響力 撤資 政府扮演 畢其功於一役 的影響力 政府扮演主動積極的角色 委託 替代 政府扮演被動消極的角色 政府扮演持續監督的影響力
民營化
—
結構上及運作上的問題 政府失靈 因制度上、
市場失靈
公共財 外部性 自然獨佔 資訊不對稱
政府介入 ←
2009/04/14 行政學 28
新進人員 國家公務員(二)
行政法人法草案(一) 問題：子法(國立中正文化中心組織條例) 先母法(行政法人法草案)通過，未來是否會 發生抵觸問題？ 問題：執行長非公務人員，除可針對新進 人員進行人事管理外，對於具國家公務員 身分者，是否有人事管理之權？
2009/04/28 行政學 30
財務行政
資料庫 知識系統
分析模式 處理系統
語音系統
決策者 → 決策支援系統
課責 公共執行長職 政治企業家 ↓主管企業家 不是 創新 方案執行職 ↓官僚企業家 不是 是否擔任主管？ ↓政策企業家 不是
經常支出 但嚴格禁止流用於用人費 按中央主計法規辦理 流用？
內政部｜年度經費有盈餘
外交部｜年度經費不足
法定預算
政事別 單位預算
是否在政府任職？
立法院三讀完成
擬定預算 行政院主計處
概算
計畫書 年度收支預定 各機關編列下
分配預算 (預算執行)
80
—
業務機關 兒童福利(有盈餘) 婦女福利(不足) 禁止 —
建議(than) ↓ 結構化 —
流用？ 競爭
—
—
—
—
企業型官僚
—
—
—
是否民選？
三、核四公投 模擬問答；軍隊演習 二、行政院對立法院的
問題分為三種結構類型 唐恩以五項標準將改革
進廠維修 最安全？汽車按里程數 一、什麼樣的核能機組
參與者 方案 價值 結果 或然率
非結構化 ↑ 詢問(If)
預算編製 預算審議 預算執行 預算決策 預算 公庫 會計 決算 審計 財務政策之規劃 財務責任 五要素 財務職能 財務組織機構 預算過程
優良 適度 不良 結構化 半結構化 非結構化 有限 有限 無限 有限 有限 無限 共識 共識 衝突 確定或風險 不確定 不確定 可計算 不可計算 不可計算
功能 項目列舉式預算 控制 績效預算制度(PBS) 管理 設計計畫預算制度(PPBS) 設計(規劃) 零基預算制度(ZBBS) 規劃 (與落日立法密 相關) 企業化預算 課(負)責 特徵 彈性 結果導向 財務管理發展的趨勢 績效掛帥
均有成本 施政計畫
使用時付費制(Pay-as-you-use)：採用 借款或發行公債的方式籌措財源，以 進行大規模資本建設。
管理途徑的預算制度
支援資本預算的財源
隨收隨付制(Pay-as-you-go)：穩健保 守的財政政策，需等到有充裕的資金 始進行基本建設。
81
承諾 關得為未來授權之 出之經費，立法機 個會計年度所需支 政府機關於未來四 預算法第 條
歲入
2009/05/05 行政學 31 賦稅收入 原則：衡(公)平 稅制類型 累進稅制：所得高者，繳納較高稅率←較公平。 累退稅制：所得高者，繳納較低稅率。 比例(齊頭)稅制：無論所得高低，一律繳納相同稅率。 來源 所得稅系統 財產稅系統 適用 累進稅制 消費稅系統←適用 比例稅制 非賦稅收入 企業收入 特許金 行政收入 特別賦課 罰款 規費(最主要來源)←中間性收入 財產收入 非實質收入，到期須償還。 公債收入 發行有上限，我國公債法規定，不得超出年度歲出總額百分之十五， 用於資本支出(大型公共建設計畫)禁止用於用人費(經常支出)
8
第一套引進企業管理活動，注重成本 析的預算制度，並首度提出 施政計畫 為複式預算制度的起源
交通部預算書 支(出部分
績效預算制度
)
)
成(本 ) 業務計畫
工作計畫
施政計畫
職能 政(事別
某一部會提出年度施政計畫，並預先 評估其效益。 一般行政 國道一號 年度施 拓寬高速公路←預先評估效益 交通部 → 拓寬高速公路 政計畫 興建國際機場←預先評估效益 興建國際機場 預算書內容— 經費彙整 第一預備金 國道十號 — — — 員林(說明幾公里？幾線道？ 多 工作天？多 人？每一人一天多 錢？) ↑ 楠梓 計算成本精確
2009/05/12 行政學 32
82
六年國建 目↓標
A B C
厚植產業潛力 均衡區域建設 提升生活品質 提高國民所得
計畫之擬定 利用一 析方法(成本效益 法)確認計畫存在之必要性 預算之編列
綠色矽島 ↓
計畫 計畫 年(度 ) 計畫 ↓編預算 → 跨部會
年(度 ) ↓編預算
D C B A
目標之設計
國科會 ← 東部科學園區 南部科學園區 中部科學園區 年(度 ) 新竹科學園區↓編預算
計畫 計畫 計畫 計畫
設計計畫預算制度
長期施政目標 ↓
零基計畫預算制度
←計畫期程→ ←預算流向→ ←關注焦點→ ←涵蓋範圍→
計畫 ← 決策案丙 決策案乙
) 決策案甲
2009/05/19 行政學 33
6 6 8 8 10 6 6
6 7 5 5 4 3 0
7 5 5 5 5 5 5 5 5 薦任官
3 1
簡任官
)
民政 人事
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 ↓ ↓ ↓ ↓ ↓ 初 普 高 高 高 等 考 三 二 一 五 四 三 二 一←特考
職位 ←
行政 職(系
委任官
5 5 5
職級 ←
年功俸 本俸
四、文化因素 三、地理因素 二、國防因素 一、歷史因素 形成聯邦制的因素 行政類— 普通行政 (職門) (職組) 新聞行政 稅務行政 法務行政
設計計畫預算制度
←著重功 能→ ←關注焦 點→ ←財務資源運用→ ←國會授 權→
績效預算制度
新績效預算制度
決策單位 決策單位 決策單位 功(能部門
單位主管 審核決策 案，並排 列優先順 序 零基，所 有計畫證 明有存在 之必要 性，否則 在新的會 計年度一 律歸整於 零
於州政府的層次 算制度改革的動力在 魯兵女士認為美國預 美國著名的預算學者
機關首長 再次審核 決策案， 確認存在 必要性， 始編入年 度預算
零基計畫預算制度
年度施政目標 ↓
其他公務人員分類： 1. 警察：官職分立制 2. 公立學校教師：聘派制 3. 交通事業人員：資位制 4. 海關人員：官稱職務分立制 5. 公營事業人員：職位評價制
品位分類(以人為中心，重視年資) 兩制合一(官職併立)
職位分類(以事為中心，重視才能) 標準 工作性質→職系→職組→職門(最粗略分類) 工作繁簡難易 職等(同工同酬) 責任輕重 所需資格條件
各職系間之職務得予調任 同職組各職系間之職務得予調任 83
—
薦
利義務關係 義務，故又稱 特別權 而相對人有絕對服從之 概括性強制命令之權利 人 學生 受刑人 有 對相對人 公務員 軍 在特定的法律範圍內， 係指行政主體 國家
任
職位 常務次長 局( )長 司處長 副司處長 專門委員 科長 專員 股長 科員 科員 辦事員 辦事員 書記 書記
出來的一套學理或制度 基於行政權目的所創設
特別權力關係
簡
官等 職等 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1
當事人地位之不平等 質變 傳統 相對人義務之不確定性 特徵 行政主體有特別規則 行政主體有特別懲戒權 相對人法律救濟途徑之缺乏
任 委 任
最高行政權 與 分合關係 人事行政權
政府
資方
協約 締結團體 不得要求
發起罷工 不得參與
勞方 產業民主
得協商事項 公務員協會 工會
1956 年德國學者烏勒」C.H.Ule)將特別權力關係區分為 民國 73 年大法官釋字第 187 號解釋 基礎關係→得提起法律救濟 國家與公務員係 公法上職務 管理關係→不得提起法律救濟 關係 我國 1972 年德國聯邦憲法法院提出 重要性理論 公務員基準法草案 公務員勞動權之政策 結社權 基礎關係→適用 法律保留 原則 協商權 管理關係→倘涉及憲法保障人民基本權利之 罷工權 重要事項 亦適用 法律保留 原則 民國 85 年制定之公務人員保障法 理事長 2009/06/02 行政學 34 ↑ 部外制 常務理事 團體協商 隸屬於— 僚制 部內制 — — 機關首長 ↑ 折衷制 理事 獨立於—獨立制 我國特有，考試院 行政管理 ↑ 辦公環境之改善 會員代表 服勤方式及起迄時間 ↑ 所有會員 84
6 7 5 5 4 3 0
7 5 5 5 5 5 5 5 5 薦任官
5 5 5
3 1
簡任官
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 ↓ ↓ ↓ ↓ ↓ 高考 初 普 高 高 高 跨官等考試 升等考 等 考 三 二 一 訓練 8 職等←碩士 五 四 三 二 一 5倍 俸點 160
懲戒處分 政務官專用
撤職 休職 降級 減俸 記過 申誡
50％ 20％ 15％ 15％
種類
考績項目
工作 操行 學識 才能
銓敘部 → 機關首長 → 考績委員會 → 單位主管 → 我國考績程序
委任官
機要
年功俸 本俸
6 6 8 8 10 6 6
不須經文官考試及格，但須經銓敘合格 任職期間不得擔任主管 隨首長同進退 每一機關以五人為限
甲：80 分以上 800 等第 年終考績：1 至 12 個月的工作表現 乙：70-79 分 丙：60-69 分 專案考績：重大功過，平時辦理 丁：60 分以下→免職 甲 等第 另予考績：未滿一年，但連續任職位滿六個月以上者 乙 丙 丁→免職 9 職等以下須逕送司法院公務員懲 戒委員會審議
一年以上 二年 二年 一年 一年 單位主管逕行為之 書面
10 職等以上人員先移送監察院審議，成立後再移送公懲會審議
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網路通訊 互通化資訊 政策績效
回溯性
合併化(C)
第(三類型錯誤 ) 解決錯誤建構的問題 避免發生 以正確方法， ← 以問題為中心 的分析模式
隱性知識 外顯化(E)
數字化資訊 資料處理
Feedback 溝通的效果 六、訊息的執行
文字化資訊 文字處理
Channel 溝通的過程
口語化資訊 語音處理
Receiver
圖表化資訊 影像處理
Sender
五、訊息的解讀 碼 四、訊息的接收 溝通接受者
三、訊息的傳送 Message 溝通的內容
顯性知識
隱性知識
內在化(I)
人性因素 (人性化資訊)
顯性知識
隱性知識 默會
隱性知識 社會化(S)
︱溝通發動者
煽情者 指導者 風格 沈思者 支援者
. 二、訊息的編輯 碼 一、意念的產生
2009/06/09 行政學總複習 一 程序 (步驟) 要素
評估
預測 問題建構
政策結果
問 題 建 構
政策問題
問 題 建 構
政策未來
問題建構 監測
執行的代名詞
推介 倡導 政策行動
前瞻 顯性知識
顯性知識
：代表 多元調查方法 ：代表 政策相關資訊 的定義：是一種政策分析的方法」或程序)目的在獲得 86
的相關資訊
副 副 副 市 市←比照簡任 14 等 縣←比照簡任 13 等 長 長 長 ∣ ∣ 一級機關首長(局) ←比照簡任 13 等 一級機關首長(處)←比照簡任 12 等 (全部) (1/2)
立 建 差的動員 ) 的第二種面向、偏 又(稱非決策、權利 扼阻性決定 一 程 議 系(統議程 ) 公共問題
分析能力 高 低 企業型 政客型→追求最後 迎的政策 技術型 虛偽型 追求最佳的政策
高 低 政治能力
政府 制度(政府)議程 問 政 政 政 政 題→策→策→策→策 認 規 合 執 評 定 劃 法 行 估 (二) 化 (三)
減 交易成本
公司組織
A 競爭 B 競爭 C
公司組織
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市場
公司組織
問題 問題流 方案 方案流 參與者 選擇的機會 政治流 Policy window 政策窗
的本質 說明公司理論 年發表 公司 Coase1937
一致 不一致 因果關係的信念
2009/06/25 行政學總複習 三 目標的偏好 一致 不一致 管理科學模式 卡內基模式 漸進決策 垃圾桶 模式 模式
一、具有自我指涉(速謀對策因應環境變化)及自我 超越的能力 二、系統思考 三、非均衡思考 四、前瞻的思維傾向 五、超越物化的思考(突破法規制度限制) 六、瞭解未來發展趨勢，建立社會責任意識
決策思維修練
2009/06/16 行政學總複習 二 台北市長←民選———府際關係———桃園縣長←民選
公共政策類型
評估
執行評估與政策監測
結果
規劃評估
依政策過程 預評估 規劃評估 分類 可評估性評估 修正方案評估 執行評估與政策監測 結果評估 產出評估 影響評估
評估 評估 修正方案 可評估性
零和賽局政策— 管制性政策 →制定與執行時，受損失之 ←適用第一代(由上而下)的執行方式，即中央公權力強力介入 重分配政策 標的人口易抗拒與反彈 非零和賽局—分配性政策 →制定與執行時，標的人 ←適用第二代(由下而上)的執行方式，即授權基層官員自主處 自我管制性政策 口較不易抗拒與反彈 理
評估研究
時間 焦點 特色 方法論 第一代—1910 年至二次大戰期間— 測量—政策評估即實驗室實驗 第二代—二次大戰期間至 1963 年— 描述—政策評估即實地實驗 —實證論典範 1957 年，蘇聯發射第一顆人造衛星 Sponick (量化研究) 第三代—1963 年至 1975 年 ——— 判斷—政策評估即社會實驗 (目標的價值判斷) 第四代—1975 年迄今—————— 協商—政策評估即政策制定——自然論典範 (回應的—建構性評估) (質化研究)
假設基礎 評估目標與
虛擬評估：以一套不證自明的價值為基礎，進行評估。 正式評估：以決策者正式宣佈的目標為基礎，進行評估。 決策理論評估：以多元利害關係人的價值為基礎，進行評估。
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