El Ordenamiento Territorial como herramienta para el desarrollo social, la competitividad y la sustentabilidad
Esta columna se envía a todos los municipios que cuentan con correo electrónico, aproximadamente más de 1000 Abril 30 de 2012 Columna 156
El Ordenamiento Territorial como herramienta para el desarrollo social, la competitividad y la 1 sustentabilidad Juan Carlos Zentella Gómez2 El presente documento tiene por objetivo exponer un método de ordenamiento territorial sobre el cual ha venido trabajando la SEDESOL en los últimos 5 años en coordinación con los Gobiernos Locales. En un primer momento, se aborda la definición de “ordenamiento territorial” de acuerdo con lo que señala la Ley General de Asentamientos Humanos, para posteriormente profundizar en las contribuciones del ordenamiento en la competitividad de un territorio y en la sustentabilidad, para finalizar con sus contribuciones para la mitigación y la adaptación al cambio climático. ¿Qué es el ordenamiento territorial? El Ordenamiento Territorial (OT), no es un concepto fácil de definir. La prueba está en las múltiples definiciones que se encuentran en la literatura especializada, dependiendo de quién las emita: un organismo internacional, dependencias gubernamentales de nivel central, estatal o local, centros de investigación y muchas 1
Existe una versión sintética del presente documento en la Página Electrónica de ICLEI México. Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, en la siguiente liga electrónica: http://www.iclei.org.mx/web/index.php/noticias/orde maniemto_territorial 2 Director General Adjunto de Ordenación del Territorio y Punto Focal de Cambio Climático Secretaría de Desarrollo Social
otras instituciones públicas, privadas y sociales que tienen como objeto de estudio y de acción al territorio. Dichas definiciones se han referido al OT como “disciplina científica, como una técnica administrativa, como un estudio interdisciplinario, una política o conjunto de políticas, un camino, método o búsqueda; un proceso integral, una estrategia de desarrollo, un conjunto de acciones político – administrativas, entre otras” (Massiris, 2006: 18) Sólo como ejemplo, vale la pena citar a algunas de estas definiciones: (Massiris, 2006: 19 – 21) •Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983: “Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio, según un concepto rector”. •Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1993: “El OT es la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de cualquier sociedad. Disciplina científica, técnica administrativa y acción política, concebida como práctica interdisciplinaria y global para lograr el
2
desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio”. •Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1990): “Camino que conduce a buscar una distribución geográfica de la población y sus actividades, de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno físico y biótico, todo ello en la búsqueda de unas condiciones de vida mejores” •Gómez Orea, Domingo. Madrid, 1994: “Función pública que responde a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo de las actividades humanas y los problemas y desequilibrios que este crecimiento provoca en la búsqueda de una “justicia socioespacial” y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento económico. El proceso de OT regula la distribución de actividades en el espacio de acuerdo con un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificación territorial; pero también es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia territorial”. •Ley de Desarrollo Territorial. Congreso de la República de Colombia. Colombia, 1997: “Conjunto de acciones político – administrativas y de planificación física concertadas emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”.
Cualquier definición de OT nos remite necesariamente a una actividad orientada a la acción sobre el territorio, no sólo al estudio del territorio con sus atributos naturales. De otra forma se trataría simplemente de un análisis territorial, cuando lo que se busca con el OT es intervenir sobre él a través de decisiones, incluida la decisión de preservarlo. El OT facilita una distribución equilibrada del equipamiento social En la Ley General de Asentamientos Humanos, norma jurídica vigente que da fundamento legal al ordenamiento territorial, lo define como “la distribución equilibrada y sustentable de las actividades económicas en el territorio”. Esta definición, si bien es muy general, en ella subyacen principios fundamentales sobre los cuáles es necesario focalizar los esfuerzos de política pública en la materia. Me refiero a la distribución equilibrada, a la sustentabilidad y a las actividades económicas. Una distribución equilibrada nos remite al principio de “equilibrio”, que supone que todas y cada una de las localidades de un sistema de asentamientos humanos, en un municipio, región o estado, deben tener acceso a bienes y servicios adecuados y tener al mismo tiempo la posibilidad de acceder a servicios más especializados y de mayor complejidad o jerarquía, de salud, educación, abasto, etc. en cualquier localidad en la que nos encontremos. Esto se logra a través de un sistema de comunicaciones que permita integrar territorialmente a cada una de las localidades que integran el sistema de asentamientos humanos.
3
Con esto o se busca a limitar el e aislamie ento territorial y la inacccesibilida ad de dicchos p que un ciudada ano bienes y servicios para p l localidad rural con un en una pequeña dispensarrio médicco, (toma ando a los servicios de salud como ejemplo), pue eda ueña clínic ca cuando así acceder a una pequ se requie era en un na localida ad de ma ayor tamaño, o bien a un n hospital general en n la capital de el estado, o incluso a un hosp pital de especiialidades médicas m en n las grandes zonas me etropolitana as del paíss. Esto imp plica también una a distribucción adecuada a de los a asentamien ntos humanos que evite e lo que e desaforrtunadame ente tenemos hoy en día en el país: 11 ciudades mayoress a un millón de habitantess y más de d 189 mil m localidades menores a 2,500 habitante es totalme ente dispersass y mucha as de ellass aisladas de bienes y servicios, s ccuya provissión por pa arte del Estad do o de los Gobierrnos Loca ales, llega a se er sumamente onerossa. A eso nos referimos cuando o hablam mos de un equilibro, en este ccaso, en la distribucción o de servvicio tanto de la poblacción como e el territo orio. públicos en Una distrribución te erritorial adecuada, a en función del d perfil sociodemo s ográfico de e la de población, evita un na mala planeación p pamientos, como construir un los equip Hospital de d especia alidades médicas m o una Universida ad en una zona donde no hay una dema anda de dichos servvicios y qu ue a la larga se e vuelva un n “elefante e blanco”.
El OT fo ortalece la compettitividad del territorio y facilita la llegada de inversión productiv va. La otra parte de la definicción del OT a Ley General G plasmada en la de entos Hum manos, nos s remite a las Asentamie actividade es económ micas en el territorrio. Al respectto, el OT debe conccebirse co omo un mecan nismo adiccional de la l planeacción económica a de un municipio o, estado o o nación. En n otras pallabras, un Programa a de OT es un prog grama de e desarro ollo económico o territorializado, pue es durante e su elaboració ón, debe in ntegrarse un u análisis de las activid dades econ nómicas prredominan ntes en un terrritorio, se identifican n vocacion nes productiva as, especialización económica a y la aptitud territorial para p tal o cuál c activid dad a. económica Lo anterio or permite e identifica ar nichos de oportunida ades de inversió ón, nuev vas vocacione es productivas, enca adenamien ntos productivo os potenciales que no han sido s suficientem mente aprovechado os o que ni siguiera iden ntificados han siido y naturalme ente, atrae er inversió ón y gene erar empleo.
4
productiva, los ecosistemas y en general sobre los asentamientos humanos y la actividad económica en el territorio.
El OT contribuye a preservar los recursos naturales y a mitigar y adaptarse al cambio climático. El OT también supone la distribución sustentable de las actividades económicas y de los asentamientos humanos. Esto se logra respetando aquellas áreas que no tiene aptitud territorial para el desarrollo de actividades económicas (de baja, media, alta y muy alta intensidad en capital ambiental). En aquellos territorios que sí tengan una vocación productiva, el OT debe permitir identificar las actividades que logren un aprovechamiento sustentable del territorio, es decir, la utilización de los recursos naturales de forma tal que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas. Es en este punto donde el ordenamiento territorial converge con el ordenamiento ecológico, pues suelen confundirse y son cosas distintas pero complementarias.
En ese sentido, el OT contribuye tanto a la mitigación de gases de efecto invernadero como de adaptación al cambio climático, a través de la delimitación de zonas de preservación forestal o manejo forestal sustentable para captura y almacenamiento de carbono, prevención de riesgos de desastres a través de políticas de conservación de la cubierta vegetal, identificación de territorios expuestos a inundación, sequías, heladas, elevación del nivel del mar, etc. El OT permite visualizar zonas de aptitud territorial que, bajo escenarios de cambio climático, puede cambiar de aptitud en el mediano y largo plazo, es decir, una zona que sea apta para el cultivo de trigo o maíz, probablemente no lo será en 50 u 80 años por una intensificación en la variabilidad climática. O bien, una región con un enorme potencial turístico, probablemente ya no lo tenga en 50 u 80 años simplemente por estar en una zona expuesta a la elevación del nivel del mar.
Vale la pena señalar que el ordenamiento territorial se hace cada vez más necesario debido a los desafíos que plantea el cambio climático y el impacto que fenómenos asociados a este puedan tener sobre las viviendas, la infraestructura
5
Los ejemplos pueden ser numerosos, sin embargo, es necesario reconocer que uno de los enormes retos del OT es precisamente el de incorporar en su prospectiva, escenarios de cambio climático. Para ello, ya se dispone de algunos modelos del clima, de información cartográfica y estadística de fenómenos como huracanes, inundaciones, sequías, elevación del nivel del mar, enfermedades por vector, entre otros impactos asociados al cambio climático. ¿Qué pasos seguir para elaborar un Programa de Ordenamiento Territorial? Así como existen múltiples definiciones de ordenamiento territorial, existen asimismo múltiples métodos para elaborar un programa de ordenamiento territorial. A nivel federal, el único ordenamiento que tiene definido por Ley un método específico, es el Ordenamiento Ecológico del Territorio, mismo que está establecido en el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecológico. Para el caso del ordenamiento territorial federal, no existe un método establecido en la Ley General de Asentamientos Humanos, y en el caso del ordenamiento territorial estatal, cada entidad federativa define en su propia Ley en la materia, los contenidos y en su caso, métodos para elaborar un Programa de OT. Uno de los desafíos del ordenamiento territorial, es el de lograr incorporarse como parte de la estructura jurídica e institucional de Estados y Municipios. Son pocos los estados que tienen una Ley de Desarrollo Urbano o equivalente, que hagan explícito un mandato al Estado y/o municipios para que formulen su
ordenamiento territorial, menos aún que cuenten con una Ley de Ordenamiento Territorial. Asimismo, cuando un municipio o estado, formula su ordenamiento territorial, simplemente no se le da seguimiento a través de una estructura institucional y con indicadores bien definidos. Es por ello que una vez que ha sido formulado, el Programa de Ordenamiento Territorial debe ser aprobado en Cabildo o por el Congreso Local, y publicado en el Periódico Oficial del Estado y cuente con el respaldado de un sistema de instrumentos y fuentes de financiamiento que permitan la ejecución de una cartera de proyectos estratégicos (incluidos proyectos ambientales) que haya sido resultado de talleres de planeación participativa durante el proceso de elaboración. Este es una de las limitaciones de los ordenamientos territoriales, la falta de instrumentos regulatorios, económicos o de fomento, financieros, entre otros. En ese sentido, la SEDESOL busca que en una Primera Fase y como paso previo a la elaboración y ejecución del ordenamiento, Estados y Municipios fortalezcan sus estructuras institucionales a través de la creación de una figura como un Comité para el Ordenamiento Territorial integrado por todas las dependencias gubernamentales y presidido por el Gobernador o el Alcalde, según sea el caso; o bien que figuras de estas características ya existentes (como los COPLADES, COPLADEMUNs, o los IMPLANES) asuman estas funciones.
6
urocracia, sino s No se tratta de crearr nueva bu de que la as áreas de d las adm ministraciones estatales o munic cipales as suman es stas funciones s. La Segu unda Fa ase corre esponde al Análisis para el orrdenamien nto territo orial stituye la columna vertebral del que cons Programa a, pues durrante esta fase se hace toda una caracterizzación y diagnóstico o de los proc cesos na aturales, económic cos, sociales, de vías de d comun nicación y de ón territorial. Se hace una integració estimación del imp pacto territorial de las grandes intervenciiones en materia de ctura prroductiva infraestruc (carreteras, puertos, centros turísticos s, etc.), se a la aptitud d territorial y se elab bora determina todo un análisis a inte egrado que e concluye e en una Delim mitación de e “Unidades Territoria ales Prioritaria as” o (UTP Ps). Por cada c UTP se deberá elaborar un análisis FODA, F mis smo que habrá á de ser validado v a través de e un n participativa. taller de planeació p
mente, se e estaría avanzan ndo Posteriorm hacia una a Tercera Fase corrrespondiente a la Fo ormulación n del Ordenamien nto Territorial que inccluye una a prospecttiva territorial, el diseño o de esc cenarios, una u imagen ob bjetivo, la definición de objetiv vos estratégico os y las m metas. Hec chas las Fa ase 2 y 3, pue ede señala arse que se s tiene ya a el documento técnico que iden ntifica cuá áles son los problemass más im mportantes s a s fortalez zas, resolver, cuales son las ades, debiilidades y amenazas s a oportunida ser consid deradas por cada UTP. U Se está e ahora en posibilidad des de plantear dura ante la Fase Cuatro, las líneas de e acción, una u cartera de d proyec ctos estra atégicos que q atiendan dichos d pro oblemas y que sean n el resultado del análisis FOD DA. De otra o forma, se s estarría impro ovisando o “sacándos se de la ma anga” proy yectos que e no necesariamente están ate endiendo un problema y que están con ndenadas al fracaso, o incluso que pued den llegarr a tener contra aproducen ntes efectos ambientale es, econó ómicos o sociales. De ahí la importancia de qu ue cualqu uier oturístico, un proyecto (un sendero eco o, un parq que industrrial, un pue erto libramiento seco, un na univerrsidad o centro de investigac ción, una comercializadora, una u
7
nueva ANP, etc.), sea resultado del proceso de planeación.
La Cuarta Fase que incluye los instrumentos de ejecución, es crítica, pues en ella se desglosan todos aquellos instrumentos de los que dispone la autoridad estatal o municipal para llevar a cabo los proyectos, se define una matriz de corresponsabilidad sectorial, las fuentes de financiamiento, etc.
Este método de trabajo no es una receta de cocina ni camisa de fuerza que deba seguirse al pie de la letra. El ordenamiento territorial debe ajustarse a leyes estatales y contextos locales específicos. Sin embargo, consideramos que puede ser una base metodológica sobre la cual trabajar para la elaboración de programas de ordenamiento territorial que le sean útiles a la autoridad local y cuenten con un instrumento de planeación estratégica de largo plazo, consensuada por actores locales y que contribuya a la competitividad territorial, la equidad y justicia social y a la preservación del medio ambiente; y evitar a toda costa la improvisación y la decisión de inversiones y acciones sobre el territorio sin ningún proceso previo de planeación estratégica. Bibliografía Massiris, Ángel (2006) “Fundamentos Conceptuales del Ordenamiento Territorial”. En Geografía y Ordenamiento Territorial. Año 7, Num. 13. Universidad de Guadalajara. 149p. SEDESOL (2010) Guía Metodológica para la Elaboración de Programas Municipales de Ordenamiento Territorial. México. 57p. Disponible en: http://www.sedesol2010.sedesol.gob.mx/ar chivos/339/file/Guia_metodologica.pdf. Última consulta: 12 de marzo de 2012.
Finalmente viene una Quinta Fase de evaluación de los procesos tanto de gestión del ordenamiento territorial, como de sus resultados. Se trata de evaluar si con las acciones llevadas a cabo se está dando cumplimiento a los objetivos estratégicos o no y en su caso, replantear objetivos y metas. Evidentemente, esta fase tiene que ser a posteriori de la fase de ejecución, por lo que la continuidad y monitoreo permanentes del ordenamiento territorial resultan necesarios. Brevísimas En la sección de Documentos encontrará la Columna Ecos del Desarrollo Urbano Visítenos… http://www.desarrollourbano.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=18 Si desea que se le publique algún artículo diríjase a la siguiente dirección: efigenia.hernandez@sedesol.gob.mx
8