Аналітичний дайджест #9

Більше аналітичних матеріалів на сайті Асоціації:

acsa.com.ua

АНАЛІТИЧНИЙ ДАЙДЖЕСТ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ БЕЗ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ АБО ЧОМУ МІСЦЕВА ДЕМОКРАТІЯ МАЄ ЗНАЧЕННЯ? (ПРИКЛАД УКРАЇНИ) СТАН ТА УМОВИ РОЗВИТУ СОЦІАЛЬНОГО КАПІТАЛУ В УКРАЇНІ

Дайджест містить короткі огляди аналітичних записок та статей Асоціації з актуальних проблем реалізації реформи місцевого самоврядування, розвитку самоорганізації та форм демократії участі на місцевому рівні в Україні. Аналітичні огляди складаються з аналізу проблем, які виникають в процесі реалізації реформи, та рекомендацій органам місцевої, регіональної, центральної влади щодо їх вирішення.

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ БЕЗ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ АБО ЧОМУ МІСЦЕВА ДЕМОКРАТІЯ МАЄ ЗНАЧЕННЯ? (ПРИКЛАД УКРАЇНИ) Аналітична записка підготовлена в рамках проекту "Моніторинг впровадження вибраних реформ за угодами з ЄС у Грузії, Молдові, Україні", який реалізується за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" (МФВ) та Євразійської програми Фундацій Відкритого суспільства. Основні положення записки були представлені у полісі-бріфі та обговорювалися з посадовими особами інституцій ЄС у Брюсселі в травні 2018 року. Повна версія записки з усіма рекомендаціями буде опублікована до кінця року. Основні проблеми Реформі децентралізації влади в Україні, яка закріплена в Порядку денному асоціації та активно підтримується ЄС і деякими його державами-членами, критично бракує компоненту залучення громадян та зміцнення місцевої демократії. Чинне українське законодавство у сфері прямої громадянської участі є неповним та значною мірою застарілим; в той час як більшість проголошених ініціатив щодо його вдосконалення так і не були реалізовані на практиці. Утверджена в Україні модель, за якої можливість громадян брати участь у прийнятті рішень на місцевому рівні залежить від доброї волі посадових осіб та існування локальної нормативно-правової бази, яка не є обов'язковою, майже нівелює ініціативу жителів, призводить до зниження рівня суспільної довіри до місцевого самоврядування та породжує конфлікти всередині громад. Тому Україні необхідно переглянути державну політику у сфері місцевої демократії, аби віднайти баланс між законодавчим регулюванням та автономією місцевого самоврядування. Альтернативою може стати модель, за якої основні принципи та загальні процедури функціонування місцевої демократії будуть визначатися на рівні законодавства, тоді як громади будуть мати можливість їх деталізувати в обов'язкових до прийняття статутах територіальних громад. Рекомендації стороні ЄС Європейському Союзу слід зайняти більш чітку та жорстку позицію з питань розвитку місцевої демократії у контексті реформи децентралізації в Україні; вимагати зміни моделі державної політики у цій сфері та вдосконалення відповідної законодавчої бази. Принцип "жодної децентралізації без демократизації" має стати імперативом у діалозі з Україною щодо реформи децентралізації, а також суворою умовою її подальшої підтримки з боку ЄС та окремих держав-членів.

З метою вдосконалення інституційних рамок для місцевої демократії ЄС має вимагати від української влади якомога швидше прийняти такі законодавчі акти: ±

Зміни до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", зокрема щодо визначення поняття "член територіальної громади"; обов'язкового прийняття статутів територіальних громад; встановлення загальних вимог та процедур для громадських слухань і місцевих ініціатив; запровадження обов'язкового створення громадських рад при органах місцевого самоврядування та обов'язку останніх сприяти проведенню громадської експертизи.

±

Закон "Про місцевий референдум", який має забезпечити чіткий порядок призначення і проведення референдумів на місцевому рівні відповідно до європейських стандартів та практики, а також міститиме дієві механізми запобігання ініціюванню місцевих референдумів з питань, що становлять загрозу національній безпеці.

±

Закони "Про органи самоорганізації населення" (законопроект №2466) та "Про загальні збори (конференції) членів територіальних громад у місці проживання" (законопроект №2467), які очікують на розгляд у парламенті вже три роки.

±

Закон "Про публічні консультації", який зобов'яже органи місцеве самоврядування проводити публічні консультації з питань, що мають важливе суспільне значення, та визначатиме порядок проведення таких консультацій.

±

Зміни до Закону "Про звернення громадян" в частині впровадження механізмів попередньої обробки (премодерації) електронних петицій та гарантій їх реалізації.

У цьому відношенні Європейський Союз також має намагатися інтегрувати (де і наскільки це можливо) компонент громадянської участі та зміцнення місцевої демократії до всіх програм і проектів, що стосуються реформи децентралізації та реалізуються в Україні за підтримки ЄС. Крім того, у разі початку переговорів щодо можливого оновлення Порядку денного асоціації, стороні ЄС також доцільно наполягати на включенні пункту щодо розвитку місцевої демократії до положень, які стосуються реформи децентралізації.

СТАН ТА УМОВИ РОЗВИТУ СОЦІАЛЬНОГО КАПІТАЛУ В УКРАЇНІ З метою оцінки стану та умов для формування і розвитку соціального капіталу в Україні ВГО "Асоціація сприяння самоорганізації населення" спільно з регіональними партнерськими організаціями протягом серпня-вересня 2017 року провели дослідження в громадах та обласних центрах. Усього було проведено 75 інтерв'ю с місцевими експертами, серед яких 37 респондентів – представники місцевих органів влади (голова, заступник голови, депутат ради, керівник підрозділу по комунікаціях з громадськістю) та 38 респондентів – представники ІГС та місцеві активісти. Інтерв'ю проводились в 22 областях України та м. Києві, у 40 населених пунктах, з яких 19 - обласні центри (37 інтерв'ю), 19 - ОТГ (34 інтерв'ю), визначені методом випадкової вибірки, Київська область (1 інтерв'ю) та місто Київ (3 інтерв'ю). Крім того, з метою виявлення загальнонаціональних проблем і тенденцій було проведено 5 інтерв'ю з експертами, що представляють провідні українські державні та недержавні аналітичні центри: ± Національний інститут стратегічних досліджень; ± Інститут демографії та соціальних досліджень ім. М.В. Птухи; ± Фонд "Демократичні ініціативи" ім. І. Кучеріва; ± ГО "Центр політичних студій та аналітики "Ейдос”; ± ГО "Центр розвитку української культури та самоорганізації".

В даному дослідженні соціальний капітал досліджувався через такі його складові як громадська активність мешканців, діяльність громадських організацій, стосунки між владою та громадськістю (вертикальні зв'язки) та комунікація між усіма членами громади (горизонтальні), а також досліджені умови для розвитку соціального капіталу. Громадська активність мешканців ± Для більшості мешканців громад характерною є ситуативна активність та

згуртованість лише навколо «гострих» питань: непередбачувані обставини, катаклізми, загроза безпеці, зачіпання безпосередніх побутових інтересів. ± За оцінкою національних експертів, відсоток активних українців становить від

15% до 25%. ± Серед причин пасивності експерти називають зневіру та розчарованість

людей, низький рівень довіри, в першу чергу до інститутів влади, брак інформації, занепад села та виїзд молоді як потенційно активної групи,

±

бідність, незнання інструментів впливу на стан справ у громаді та відсутність відповідної інфраструктури.

±

На думку національних експертів, більшість українців не відчувають власну відповідальність за стан справ у своїй громаді і тип паче в Україні у цілому.

±

Підвищенню рівня відповідальності сприяє реформа децентралізації та самоорганізація на локальному рівні, розвиток інструментів демократії та дієвих громадських організацій.

Діяльність громадських організацій ±

Більшість респондентів дають високу оцінку діяльності громадських організацій, проте це більше стосується обласних центрів. В об'єднаних громадах часто відсутні громадські організації, їх функції виконують окремі активісти або неформальні об'єднання мешканців.

±

Найбільш розповсюдженими та активними є громадські організації та волонтерські рухи, що займаються допомогою для учасників та ветеранів АТО.

±

Серед недоліків та проблем в діяльності громадських організацій можна виділити: феномен «вигорання», невелика кількість реально діючих громадських організацій, відсутність фаховості та фокусу організації на певній проблемі або цільовій групі, лобіювання інтересів певних політичних та економічних груп, використання організацій для вирішення проблем та досягнення особистих цілей їх лідерів.

Владно-громадські стосунки ±

Владно-громадські стосунки є ускладненими. Майже всі представники органів влади вважають, що влада є зацікавленою в залученні мешканців до розвитку громади, всіляко сприяє активності мешканців; а серед представників громадськості таку думку поділяє меншість, вказуючи на формальний характер зацікавленості влади в залученні громадян до прийняття рішень.

±

Причиною відсутності реальної зацікавленості респонденти вважають непрофесійність представників влади, незнання інструментів співпраці та відсутність відповідних навичок, страх влади перед контролем над своєю діяльністю та, разом з тим, пасивність з боку громади.

±

Одним з найкращих механізмів співпраці влади та громадськості, який сприяє активності ті відповідальності людей більшість респондентів вважає впровадження механізму Громадського бюджету та співфінансування проектів.

Лише 12 з 75 респондентів вважають, що така ініціатива надходить від влади, при чому всі вони є представниками ОТГ, а не обласних центрів і абсолютна більшість з них – представники влади. ± Громадськість має реальний вплив на рішення влади. В той же час цей вплив є несистемним і часто відбувається у вигляді протестів проти прийнятих рішень, замість конструктивної участі на етапі розробки проектів. ± Основними засобами впливу громади є громадські слухання, загальні збори, електронні петиції, обговорення і тиск громади у соціальних мережах, участь у сесіях ради при обговоренні та прийнятті рішень, прямі звернення до представників влади (особливо в невеликих громадах), протести, мітинги. ± Успіх впливу, забезпечили саме такі складові соціального капіталу як активність, небайдужість та згуртованість мешканців навколо існуючої проблеми; фаховість громадських організацій, залучення експертів, системна робота та конструктивність пропозицій; представники влади виділили такий фактор успіху, як відкритість самої влади, її готовність до співпраці та діалогу. ± Національні експерти менш позитивно оцінюють вплив громадськості на рішення влади і зазначають, що такому впливу сприяє, в першу чергу, донорська підтримка західних партнерів та професіоналізм самих громадських організацій Комунікація ± Інформування владою про свою діяльність відбувається за допомогою всіх доступних засобів масової інформації та комунікації. Втім, на думку респондентів, рівень інформування є недостатнім, що породжує конфліктні ситуації та нерозуміння мешканцями процесів, які відбуваються. ± Спілкування громадських організацій з мешканцями відбувається, в першу чергу, завдяки соціальним мережам та спільним заходам. Розповсюдженою формою є безпосереднє живе спілкування, особливо в невеликих громадах та серед громадських організацій та волонтерів, які мають свою вузьку цільову аудиторію. ± Спілкування громадських організацій та активістів між собою так само відбувається завдяки соціальним мережам, особистим зустрічам, спільним заходам. Крім того, члени громадських організацій та активісти ініціюють спільні проекти, працюють у складі дорадчих органів та робочих груп, зустрічаються на сесіях ради, громадських слуханнях, загальних зборах. Умови для розвитку соціального капіталу ± У четверті досліджуваних ОТГ відсутні будь-які платформи для комунікацій. В інших випадках їх роль відіграють бібліотеки та будинки культури. ± В обласних центрах існують спеціальні платформи для комунікації – хаби, коворкінгові та дискусійні платформи. ±

±

Дорадчі органи та робочі групи або не створені, або створені, але їх існування є неефективним.

±

Нормативно-правові акти, які регулюють співпрацю місцевої влади і мешканців є в більшості громад є, але не завжди застосовуються на практиці.

±

Учасники владно-громадських стосунків не мають достатньо необхідних навичок, знань та вмінь для успішної взаємодії.

Рекомендації експертів для покращення стану соціального капіталу: ±

залучення людей до вирішення існуючих проблем внесенням власного (матеріального і нематеріального) ресурсу;

±

підвищення рівня громадського контролю та впливу мешканців на прийняття та реалізацію управлінських рішень;

±

просвітницькі та освітні заходи, що необхідні як для громади, так і для її лідерів;

±

виховання та залучення молоді як найбільш соціально-активної групи;

±

відкритий діалог влади і громади, прозорість влади та інформування щодо своєї діяльності;

±

демонстрація позитивних прикладів, успішних кейсів;

±

наявність спільної, об'єднуючої мети для всієї громади;

±

наявність лідерів думок та громадських організації, які б сприяли об'єднанню громади;

±

забезпечення рівності громад, що входять до ОТГ, налагодження транспортного зв'язку між ними;

±

сприяння подальшій децентралізації та самоорганізації громадян, створення ОСББ та ОСНів;

±

підвищення якості та рівня відповідальності ЗМІ;

±

підвищення загального рівня життя у країні, подолання бідності та корупції як чинників, що погіршують стан міжлюдських відносин;

±

культивація таких загальних цінностей, як самосвідомість, активність, рівень культури, толерантність до чужих думок;

±

налагодження більшої взаємодії та комунікації між громадськими організаціями, створення майданчиків для співпраці.

acsa.com.ua Цей аналітичний дайджест підготовлено в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Open Society Foundations за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.