Конфлікти в ОТГ: типи, причини, форми, наслідки

КОНФЛІКТИ В ОБ'ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАДАХ ТИПИ ПРИЧИНИ ФОРМИ НАСЛІДКИ

ЗМІСТ

Вступ……………………………………………………………………………………………….4 Компоненти дослідження…………………………………………………………..4 Типи конфліктів у ОТГ………………………………………………………….........5 Огляд судової практики………………………………………………………………13 Судові та позасудові механізми вирішення конфліктів (спорів) в ОТГ……………………………………………………………16 Аналіз та картування конфліктів……………………………………………….17 Загальні висновки і рекомендації……………………………………………..32

4

ВСТУП Будь-які суспільні перетворення зачіпають інтереси певних сторін, тому неодмінно супроводжуються конфліктами. А масштабну реформу місцевого самоврядування і територіальної організації влади (або так звану децентралізацію) годі й уявити без чисельних конфліктних ситуацій. І це попри те, що сама реформа критично необхідна та цілком справедливо вважається однією з найбільш успішних в Україні. Водночас її подальший прогрес і сталість напряму залежать від спроможності держави та самих громад ефективно трансформувати конфлікти, що виникають, а також попереджати виникнення гострих суперечностей. Важливість дослідження конфліктних ситуацій в об'єднаних територіальних громадах (ОТГ) обумовлена необхідністю кращого розуміння процесів, які відбуваються на місцях у ході реформи. Результати дослідження можуть бути корисними: органам державної влади при розробці та реалізації заходів політики, спрямованих на усунення передумов і причин для конфліктів в ОТГ, зниження конфліктогенного потенціалу реформи, ефективного втручання у конфліктні ситуації, що виникають; керівництву громад для попередження імовірних і трансформації існуючих конфліктів; акторам (НУО, медіаторам, експертам), що працюють у ОТГ над розробкою стратегій та

заходів реагування на конфліктні ситуації та їх попередження; дослідникам й аналітикам для комплексного вивчення децентралізаційних процесів в Україні. Дослідження проводилося впродовж червня – жовтня 2018 року в рамках проекту «Посилення спроможності міжрегіональної мережі громадських організацій, що працюють з конфліктами в громадах», за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Асоціація та партнерська Мережа ресурсних центрів із розвитку місцевої демократії (РЦ) протягом останніх років працюють з ОТГ над розвитком місцевої демократії та реалізацією секторальних реформ. Вивчення конфліктних ситуації, які виникають в ОТГ та з якими працюють РЦ, потребують додаткового аналізу та розробки рекомендацій, які можуть допомогти як РЦ, так і органам влади у роботі над подоланням супротиву реформам та трансформації конфліктів. Дослідження містить опис основних типів конфліктів у ОТГ, огляд судової практики щодо конфліктних ситуацій, а також детальний аналіз п'яти конфліктів, що виникли в об'єднаних громадах різних регіонів. За результатами аналізу зроблені висновки та розроблені рекомендації для органів державної влади і місцевого самоврядування, а також неурядових організацій, активістів та експертів, які працюють над реалізацією реформ в об'єднаних громадах.

КОМПОНЕНТИ ДОСЛІДЖЕННЯ АНАЛІЗ ДАНИХ ІЗ ВІДКРИТИХ ДЖЕРЕЛ ЩОДО КОНФЛІКТІВ В ОТГ: ПУБЛІКАЦІЙ У ЗМІ, СОЦІАЛЬНИХ МЕРЕЖАХ ТОЩО Аналітична група виявила та проаналізувала близько 50 матеріалів, присвячених конфліктним ситуаціям у громадах. Це дозволило визначити основні типи конфліктів, з якими нині стикаються ОТГ. Також дані з відкритих джерел допомогли з'ясувати зовнішні прояви тих конфліктів, які надалі вивчалися глибше, в тому числі за допомогою методу картування.

ПРОВЕДЕННЯ ЕКСПЕРТНОГО ОПИТУВАННЯ РЦ Опитано 5 експертів РЦ, які працюють над трансформацією конфліктів у громадах за допомогою інструментів місцевої демократії. За підсумками опитування для детального і глибокого дослідження були відібрані 10 ОТГ у п'яти областях України, в яких спостерігається напружена ситуація.

1

АНАЛІЗ СУДОВОЇ ПРАКТИКИ ЩОДО ВИРІШЕННЯ СПОРІВ У ГРОМАДАХ За допомогою цього аналізу вдалося виявити конфлікти, які вирішувалися у судовому порядку, та з'ясувати практику судів щодо їх вирішення.

ПРОВЕДЕННЯ НАПІВСТРУКТУРОВАНИХ ГЛИБИННИХ ІНТЕРВ'Ю У ВІДІБРАНИХ ОТГ Проведено 41 глибинне інтерв'ю з респондентами, які представляють різні сторони конфліктів: головами ОТГ, працівниками виконавчих органів місцевих рад, старостами, депутатами, педагогічними працівниками, місцевими активістами, журналістами, представниками батьківських комітетів. За допомогою інтерв'ю встановлені причини конфліктів, з'ясовані позиції, інтереси та потреби сторін, а також їх страхи та моделі поведінки у конфлікті.

АНАЛІЗ ТА КАРТУВАННЯ КОНФЛІКТІВ 1 При розробці методології були використані такі джерела: џ Fisher S., Ludin J., Williams S., Abdi D. I., Smith R. Williams S. Working with conflict, skills and strategies for action, Zed books, London, New York, 2000; џ Conflict Analysis Tools, http://www.css.ethz.ch/en/services/digitallibrary/publications/publication.html/15416; џ Матеріали тренінгу «Навички порозуміння в громадах шляхом діалогу», Владислава Каневська та партнери, Sense 2 sense Communication, 2018; џ Майалл Х., Трансформация конфликтов: комплексная задача, https://www.berghoffoundation.org/fileadmin/redaktion/Publications/Handbook/Articles/russian_m iall_handbook.pdf

На основі даних, зібраних на попередніх етапах дослідження, проаналізовано та здійснено картування (conflict mapping) п'яти конфліктних ситуацій. Цей метод дозволяє чітко структурувати конфлікт; визначити його сторони, їхні позиції, мотиви та моделі поведінки в конфлікті, а також фактори, що впливають на конфліктну взаємодію.

5

ТИПИ КОНФЛІКТІВ В ОТГ Аналіз даних із відкритих джерел дозволяє визначити декілька найбільш поширених типів конфліктів, які нині зустрічаються в об'єднаних територіальних громадах. Нижче описується кожен із них, а також наводяться приклади відповідних конфліктних ситуацій.

Жоден із цих конфліктів не вивчався глибоко, тому в їх описі можливі певні неточності. Водночас аналіз дає загальний огляд конфліктогенного потенціалу в ОТГ України та розкриває деякі типові конфліктні ситуації.

КОНФЛІКТИ ЩОДО САМОГО ОБ'ЄДНАННЯ Процес об'єднання громад часто проходить вельми конфліктно. Існуючі на етапі об'єднання суперечності з часом можуть згладжуватися або навпаки – ще більше загострюватися. Крім того, конфлікти, що протікали відкрито під час об'єднання, можуть перейти в

латентну фазу в ОТГ, проте під впливом певних обставин розгорнутися із новою силою. Таким чином, успадковані з часу об'єднання протиріччя стають одним із джерел напруги вже в об'єднаних громадах.

БІЛОБЕРІЗЬКА ОТГ (ІВАНО-ФРАНКІВСЬКА ОБЛАСТЬ) До складу громади входить село Устеріки, жителі якого тривалий час не визнавали вхождення до ОТГ. Вони вважали, що депутати ухвалили рішення про об'єднання без їхнього відома. Основними аргументами мешканців проти об'єднання були: імовірна оптимізація школи, відсутність установ та підприємств у громаді, віддаленість адмінцентру та незадовільне транспортне сполучення у гірських умовах проживання.1 З метою скасування рішення про об'єднання ще в березні 2016 року громада провела загальні збори, які пройшли за участю обласних і районних чиновників. Збори прийняли рішення звернутися до ЦВК щодо призупинення виборів у ОТГ. Тим не менш, вибори все одно відбулися, оскільки така процедура в законодавстві не передбачена. Хоча в самих Устеріках не вдалося створити дільничну виборчу комісію через те, що жителі просто відмовилися в ній працювати.2 Як наслідок, село залишилося без представників у місцевій раді. Голова Білоберізької ОТГ був не проти виходу Устерік; так само цю ідею підтримувала обласна та районна влада. У 2016 році Івано-Франківська обласна рада навіть внесла відповідні зміни до перспективного плану формування спроможних територіальних громад. Проте механізм виходу з ОТГ у законодавстві відсутній, тому реалізувати це неможливо. Відтак конфлікт перейшов у латентну стадію, і з плином часу напруга почала знижуватися.

ЧЕМЕРОВЕЦЬКА ОТГ (ХМЕЛЬНИЦЬКА ОБЛАСТЬ) До складу громади входить невелике село Нова Гута (населення – 325 осіб), жителі якого проігнорували перші вибори 18 грудня 2016 року на знак протесту проти об'єднання.3 Місяцем раніше вони перекрили автодорогу.4 Жителі бачили своє село у складі ОТГ із центром у Смотричі Дунаєвецького району, оскільки той знаходиться ближче за Чемерівці, і вони користуються саме його інфраструктурою. Однак тоді законодавство не дозволяло об'єднуватися громадам суміжних районів, тому зробити це було неможливо. Поступово новогутівці змирилися з життям в новій громаді; відтак конфлікт вичерпався, принаймні зараз відсутні будь-які його зовнішні прояви.

На загал, для вирішення цього типу конфліктів дуже важливо, аби сторони протистояння побачили очевидні вигоди від об'єднання громад. Це може бути збільшення фінансування з місцевого бюджету, розвиток інфраструктури, поява нових робочих місць, реалізація локальних проектів тощо. Тобто все те, що потенційно переважатиме самі суперечності та зможе поступово їх нівелювати. Крім того, важливо, аби ті населені пункти, які протидіяли об'єднанню, бачили, що з їхніми інтересами рахуються, а до думки – дослухаються. Тому залучення їхніх жителів до процесу розробки й ухвалення рішень набуває в таких громадах принципового значення. Наприклад, якесь село може виступати проти об'єднання через те, що має погане сполучення з адміністративним центром. Однак коли його жителі згодом побачать, що на цьому маршруті відремонтовано дорогу та курсує громадський транспорт, то їхня думка цілком може змінитися. Особливо, якщо самі жителі будуть активно залучені до реалізації цих ініціатив. Водночас вирішити деякі з таких конфліктів може бути дуже складно. Зокрема, коли жителі різних населених пунктів категорично не сприймають один одного на ментальному рівні. Тобто, у них відсутні раціональні аргументи проти об'єднання, однак в силу якихось причин (наприклад, різного етнічного походження, релігійно-конфесійної приналежності, міфів, стереотипів тощо) вони негативно ставляться один до одного. У короткостроковій та середньостроковій перспективі такі конфлікти піддаватимуться хіба що врегулюванню та «замороженню» (проте аж ніяк не вирішенню) і можуть знову й знову загострюватися, як тільки з'являтиметься привід. Їх вирішення можливе лише в довгостроковій перспективі, за умови поступового розмивання протиріч, зміни взаємосприйняття і взаємоставлення та відсутності загострень у відносинах між сторонами впродовж тривалого часу.

1 Громада гірського села Устеріки протестує проти адмінреформи, https://www.youtube.com/watch?v=5zWvUkMKukE 2 Вибори у Білоберізькій ОТГ: мешканці Устерік відмовилися працювати членами ДВК, http://kurs.if.ua/news/vybory_u_biloberizkiy_otg_ meshkantsi_usterik_vidmovylysya_pratsyuvaty_chlenamy_dvk_36291.html 3 Один у полі воїн! Або чому Нова Гута бойкотувала перші вибори до об'єднаної громади, https://www.youtube.com/watch?v=ilaSgxlvNpo 4 Чи стане примусовим для сіл Чемеровеччини добровільне об'єднання громад, https://www.youtube.com/watch?v=cGigtruQmZA

6

КОНФЛІКТИ ЩОДО РОЗПОДІЛУ РЕСУРСІВ МІЖ ВНУТРІШНІМИ ГРОМАДАМИ Цей тип конфліктів складають протиріччя між внутрішніми громадами або окремими населеними пунктами ОТГ із приводу розподілу між ними коштів чи інших ресурсів, зокрема інфраструктури. Переважно вони пов'язані з тим, що якісь внутрішні громади

вважають цей розподіл несправедливим та таким, що задовольняє інтереси одних за рахунок інтересів інших. Такі конфлікти можуть розгортатися як між адміністративним центром та периферією, так і виключно між периферійними населеними пунктами.

УСТИЛУЗЬКА ОТГ (ВОЛИНСЬКА ОБЛАСТЬ)

РОЗКВІТІВСЬКА ОТГ (ОДЕСЬКА ОБЛАСТЬ)

У 2017 році жителі сіл Зоря і Ворчин публічно висловили невдоволення тим, що малі села у громаді утискають. На їхню думку, все, що вдалося зробити впродовж останнього року, – це заслуга ще колишньої сільської ради, яка започаткувала певні проекти, а теперішня влада лише завершила їх та всі заслуги приписала собі.1

Отримавши у 2016 році інфраструктурну субвенцію, Розквітівська сільська рада замість того, щоби першочергово відремонтувати вщент розбиту дорогу між центральним селом Розквіт і приєднаним до нього селом Анатоліївка, витратила її частину на асфальтування території біля будівлі сільради. Такі дії, природно, викликали невдоволення жителів і старости Анатоліївки, хоча до серйозного конфлікту в цьому випадку не дійшло.

Тобто, конфлікт визрівав давно, проте приводом для його загострення стало небажання влади Устилуга виділити гроші на співфінансування ремонту дороги Н-22 Зоря-Ворчин. Кошти на її ремонт у сумі 400 тис. грн. ще раніше виділила Волинська обласна рада, решту мала додати ОТГ. Однак вона цього не зробила. Тож селяни підняли питання публічно на сесії і навіть пригрозили зверненням до Верховної Ради щодо виходу зі складу громади.2 Голова громади із цього приводу пояснив, що він не проти ремонту дороги Зоря-Ворчин, однак пріоритетом для міської ради є ремонт дороги ЛудинАмбуків-Дарницьке, оскільки саме нею курсує громадський транспорт та шкільний автобус. В той час як ворчинською дорогою рухається лише транспорт місцевих жителів і фермерів.3 Cаме тому було вирішено спрямувати кошти на ремонт дороги в іншій частині ОТГ. У лютому 2018 року, під час розподілу вільних залишків минулорічного бюджету, на ремонт дороги Н-22 таки були виділені 450 тис. грн. Але цих коштів недостатньо, тому дорогу вкотре внесли до списку об'єктів, які потребують дофінансування з обласного бюджету.4

1 На Волині мешканці сіл скаржаться на утиски об'єднаних територіальних громад,

http://vgolos.com.ua/ news/na-volyni-meshkantsi-sil-skarzhatsya-na-utysky-ob-yednanyhterytorialnyh-gromad_263526.html

2 Два села на Волині невдоволені головою ОТГ і хочуть вийти зі складу громади,

https://www.volynnews.com/news/all/dva-sela-na-volyni-nevdovoleni-holovoiu-oth-ikhochut-vyyty-zi-skladu-h/ 3 Там само.

4 Про що мріють жителі маленького Ворчина, і які вони, його мешканці?, http://mistovechirne.in.ua/pro-scho-mriyut-zhyteli-malenkoho-vorchyna-i-yaki-vony-johomeshkantsi/

Конфлікти розподілу можуть виникати з однієї причини або ж декількох причин одночасно. Наприклад, місцева влада може й справді спрямовувати всі ресурси лише в один населений пункт на шкоду інтересам решти. У цьому сенсі в «групі ризику» знаходяться виражено асиметричні громади. Більшість депутатів і членів виконкому в них є представниками адміністративного центру, тож природньо орієнтуються саме на його інтереси. Водночас відчуття «обділеності» може бути ілюзорним та не мати під собою реального підґрунтя. Жителям внутрішньої громади може лише здаватися, що їхніми інтересами нехтують, в той час як місцева влада лише пріоритезує вирішення проблем. Найбільш чутливими до цього можуть бути великі ОТГ зі значною кількістю населених пунктів, де враховуючи обмежені ресурси, проблеми кожного неможливо вирішити одночасно. Формування відчуття «обділеності» в таких випадках напряму пов'язане з відсутністю системної комунікації представників влади з жителями. Адже чим більше члени громади залученні до процесів розробки й ухвалення рішень; чим більше представники влади прагнуть врахувати думку та інтереси мешканців та чим активніше намагаються їм пояснювати зміст і мету своїх дій, тим менша ймовірність того, що таке відчуття (а відтак і конфлікти) виникатимуть.

КОНФЛІКТИ НАВКОЛО ОПТИМІЗАЦІЇ СОЦІАЛЬНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ Останнім часом цей тип конфліктів став чи не найбільш поширеним в ОТГ. Цьому сприяла активна секторальна децентралізація в галузях освіти та охорони здоров'я. Власне, оптимізація мережі навчальних, медичних, культурних закладів для більшості об'єднаних громад є

неминучою. Вона продиктована реаліями децентралізації, зокрема потребами ощадливо використовувати кошти та підвищувати якість відповідних послуг. Однак рішення щодо оптимізації є вкрай непопулярними та часто провокують вельми серйозні конфлікти у громадах.

7 ІВАНІВСЬКА ОТГ (ХЕРСОНСЬКА ОБЛАСТЬ)

МЛИНІВСЬКА ОТГ (РІВНЕНСЬКА ОБЛАСТЬ)

Одразу декілька периферійних сіл громади виступили проти оптимізації освітніх закладів. Так, жителі Трохимівки провели збори села, на яких висловили категоричне заперечення проти закриття їхньої школи. Через відсутність доріг, розкиданість сіл, які входили до складу колишньої сільської ради (4 села), та їх віддаленість від адмінцентру ОТГ трохимівці не побачили перспективи покращення умов навчання для своїх дітей. Заразом жителі зазначали, що згодом, коли будуть дороги та інфраструктура, вони, можливо, і погодяться на переведення учнів до Іванівської школи. Але наразі вони вважають це знущанням над дітьми.1

На всеукраїнський рівень вийшов конфлікт щодо оптимізації гімназії у Млинівській ОТГ на Рівненщині, де місцева рада вирішила об`єднати гімназію і школу в один заклад – Млинівський ліцей. Сесія ради проходила вкрай напружено – зі сварками, сутичками і навіть застосуванням сльозогінного газу.8

Ще раніше проти оптимізації виступили мешканці Нововасилівки. Щоправда, в цьому випадку не йшлося про закриття школи, а лише про пониження її ступеня, хоча питання встигло обрости плітками. Керівництво громади планувало залишити в сільському НВК тільки початкову школу та дитячий садок, а старшокласників підвозити до опорного навчального закладу – Іванівської гімназії. Також обіцяли забезпечити всіх школярів безкоштовним харчуванням та працевлаштувати вивільнений педагогічний колектив.2 Проте чимало місцевих жителів таку ідею категорично не сприйняли. Адже раніше село погодилося на об'єднання за однієї умови – збереження школи. У липні 2018 року в громаді був проведений круглий стіл, присвячений питанню оптимізації шкіл. Під час нього до активістів Нововасилівки і Трохимівки долучилися жителі села Новосеменівка, які поцікавилися, яким чином будуть навчатися їхні діти після реорганізації місцевої школи. Предстаники влади повідомили, що новосеменівцям запропоновано на вибір Іванівську гімназію та школу №2. Після цього розпочалася палка дискусія, в ході якої селяни зайняли жорстку позицію – скасувати оптимізацію взагалі, а в підсумку на знак протесту залишили засідання.3 Наразі конфлікт у громаді триває, при чому сторони протистояння налаштовані рішуче. Жодні аргументи про неможливість і недоцільність утримання настільки розгалуженої мережі шкіл жителі не сприймають. Вони оскаржили рішення про оптимізацію в суді, а трохимівці ще й найняли юриста, якому поставлене завдання віднайти механізм виходу села зі складу 4 Іванівської ОТГ. Натомість, місцева влада встига внести та зареєструвати зміни щодо скорочених шкіл. Тобто рішення вже виконане, середні та старші класи в закладах ліквідовані, педагоги звільнені.5 Тим часом батьки учнів оптимізованих шкіл почали переводити своїх дітей на навчання до сусіднього району, через що освітня субвенція, яку отримує з державного бюджету Іванівська ОТГ, теж скоротиться. До того ж на знак солідарності з жителями двоє старост – у Нововасилівці та Новосеменівці – добровільно склали свої повноваження.6

Рішення про об'єднання шкіл викликало протест викладачів гімназії та батьків учнів – вони вдалися до перекриття дороги і навіть голодування. Згодом освітяни, старости та голова громади влаштували пікет біля стін Міністерства освіти і науки України з вимогою збільшити освітню субвенцію, аби запобігти закриттю шкіл, та домоглися зустрічі з міністром.9 Для розуміння контексту важливо, що обидві школи знаходяться в адміністративному центрі громади, мають належну матеріально-технічну базу, а також добру репутацію та хороші показники. Однак коштів на утримання всіх шкіл (а їх загалом три) не вистачало, тож вирішили дві об'єднати. При чому на базі того закладу, який заповнений на третину. А в приміщені гімназії планувалося створити Центр позашкільної освіти дітей та молоді. З метою врегулювання конфлікту відбулася зустріч голови Рівненської ОДА, обраного від округу народного депутата, голови Млинівської ОТГ, очільника райдержадміністрацїі та інших профільних чиновників. Я к к о м п р о м і с н и й в а р і а н т , н а з ус т р і ч і б ул о запропоновано зберегти гімназію, яка проте мала бути фізично переміщена у приміщення Млинівської ЗОШ №3. Тобто в одному приміщенні, де разом можуть навчатися майже 1300 учнів, мали перебувати два заклади. При цьому мали залишитися два педагогічних колективи та два директори.10 У липні в громаді також працювала комісія МОН, яка вивчивши всі документи та статистичні дані, дійшла висновку, що всі три заклади Млинова різні, але освітні послуги надають однаково якісно. Щодо плану оптимізації, то він стратегічно правильний, але на певному етапі не був узгоджений із громадою, що і призвело до ускладнень та супротиву. Представники комісії відзначили, що мережа освітніх закладів ОТГ нераціональна і потребує додаткових витрат, бо має 25 зайвих класів, із них 13 у Млинові. Тому залишити гімназію і не проводити оптимізацію – означає зайти в новий навчальний рік без грошей і з боргами. Здійснити ж об'єднання, не дослухаючися до думки громади, це теж не демократично і не правильно.11 Зважаючи на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду, яка призупинила виконання рішення селищної ради щодо об'єднання шкіл, у 20182019 навчальному році гімназія залишається окремим закладом. Однак голова ОТГ має намір подавати апеляцію. Він зазначає, що якби оптимізувати мережу ще минулого року, то громада мала би не лише економію коштів, але й покращення освіти. Нині же, навіть якщо суд визнає законність рішення про об'єднання шкіл, все одно доведеться утримувати цю мережу весь навчальний рік. Таким чином, конфлікт увійшов у латентну фазу, проте він далекий від вирішення. Адже всі його причини збереглися, а сторони залишилися на своїх позиціях.

УСТЬ-ПУТИЛЬСЬКА ОТГ (ЧЕРНІВЕЦЬКА ОБЛАСТЬ) У структурі НВК периферійного села Мариничі функціонує пришкільний інтернат. Цю школу відвідують не лише учні згаданого села, але й жителі віддалених гірських хуторів, звідки треба пішки йти на навчання 8-12 км в один кінець. В інтернаті же ці школярі можуть залишитися жити впродовж тижня. Проте з метою економії бюджетних коштів напередодні поточного навчального року Усть-Путильська

сільська рада прийняла рішення про ліквідацію пришкільного інтернату в Мариничах. Це обурило багатьох жителів, які під час зборів села навіть підняли питання про усунення з посади голови громади. У результаті голова сам написав заяву про складання повноважень, а раді довелось змінити своє рішення.7 Тож у цьому навчальному році інтернат продовжить функціонувати.

8 Головна проблема в діяльності місцевої влади, яка призводить до цього типу конфліктів, полягає у відсутності належної комунікації з громадою від самого початку процесу оптимізації. Розуміючи, що питання є надто чутливим, керівництво громад часто намагається зробити все «по тихому», поставивши жителів перед фактом. Однак у підсумку отримує протилежний ефект, тим більше, що процес встигає обрости міфами й чутками. У багатьох же громадах представники влади в принципі не вміють системно комунікувати з громадою, не звикли цього робити, не розуміють цілей, засобів і цінності такої комунікації та не належно регламентованих механізмів участі громадян в управлінні місцевими справами. Тож саме це і стає ключовим фактором виникнення конфліктів.

1 У Трохимівці найняли юриста для вирішення питання виходу села зі складу Іванівської

ОТГ https://pik.ua/news/url/u-trohimivtsi-najnjali-jurista-dlja-virishennja-pitannja-vihodusela-zi-skladu-ivanivskoji-otg

2 Помста чи економічна доцільність?, http://stepnews.ks.ua/15197 3 В Іванівській ОТГ обговорили подальшу долю шкіл громади, http://stepnews.ks.ua/15656 4 У Трохимівці найняли юриста для вирішення питання виходу села зі складу Іванівської ОТГ https://pik.ua/news/url/u-trohimivtsi-najnjali-jurista-dlja-virishennja-pitannja-vihodusela-zi-skladu-ivanivskoji-otg

5 Гірка наука децентралізації, http://vgoru.org/index.php/mistseva-demokratiia/item/33512hirka-nauka-detsentralizatsii

6 Із Іванівською ОТГ попрощався ще один староста, http://stepnews.ks.ua/16325#more7 8 9 10 11

16325 Голова Усть-Путильської ОТГ Іван Чевюк написав заяву про відставку, http://buknews.com.ua/page/v-ust-putylskii-hromadi-ukhvalyly-rishennia-pro-likvidatsiyupryshkilnoho-internatu-v-s-marynychi.html У Млинові конфлікт навколо реорганізації гуманітарної гімназії і ЗОШ №3 дійшов апогею, https://rvnews.rv.ua/post/view/1530641227-u-mlinovi-konflikt-navkolo-reorganizaciigumanitarnoi-gimnazii-i-zosh-3-diyshov-apogeyu-video Млинівський шкільний конфлікт: голова ОТГ з Рівненщини та освітяни пікетують Міністерство освіти, http://vse.rv.ua/article/mlinivskij-skilnij-konflikt-golova-otg-z-rivnensinita-osvitani-piketuut-minsterstvo-osviti.html Дехтярчук про конфлікт у Млинові за гімназію: «Мені вдалося переконати голодувальників пройти обстеження», http://ndtv.com.ua/news/dehtyarchuk-pro-konflikt-umlinovi-za-gimnaziyu-meni-vdalosya-perekonati-goloduvalnikiv-proyti-obstezhennya/ На Рівненщині працювала комісія Міносвіти, http://ogo.ua/articles/view/2018-0723/94411.html

ЗЕМЕЛЬНІ КОНФЛІКТИ У деяких громадах виникають конфлікти із земельних питань. Їх випадки почастішали після того, як у 2018 році розпочався процес передачі ОТГ земель сільськогосподарського призначення поза межами населених пунктів. Наразі ці конфлікти є не стільки внутрішніми, скільки розгортаються в площині взаємовідносин громад та їх жителів із районною владою та органами Держгеокадастру, які забезпечують

передачу земель. Проте конфігурація сторін може бути й іншою. Адже земельні протиріччя цілком можуть виникати між сусідніми ОТГ, між жителями внутрішніх громад, між громадами та іншими зацікавленими сторонами, приміром суб'єктами господарювання.

ВИЛКІВСЬКА ОТГ (ОДЕСЬКА ОБЛАСТЬ) Наприкінці серпня 2018 року Кілійська РДА уклала договір оренди землі з приватною компанією, яка вже з вересня почала її обробляти. Це викликало невдоволення і протест з боку фермерів села Десантне із Вилківської громади, які до цього користувалися відповідними ділянками. На їхню думку, землі по праву мають належати їхній ОТГ, тому дії райдержадміністрації є незаконними.1 Натомість, голова Кілійської РДА заявила, що саме фермери з Десантного користувалися землями незаконно, часто орендуючи їх як пасовища і сплачуючи мінімальну орендну ставку, але насправді обробляли їх та збирали врожай. А нові орендарі

сплачують у вісім разів більше. Крім того, за її словами, строк оренди земель фермерами сплив у грудні 2017 року, а нові угоди укладені не були. Хоча самі селяни продовжували землями користуватися.2 Власне, на момент виникнення конфлікту спірні землі перебували у державній власності й лише в жовтнілистопаді мали бути передані Вилківській громаді, тож дії РДА були цілком законним. Це підтвердив і голова ОТГ, який підтримав очільницю райдержадміністрації та висловив їй подяку за роботу по наповненню бюджету, оскільки в результаті виявлення незаконних схем оренди землі та укладення нових договорів, саме бюджет громади отримає додаткові кошти.3

ЗАБОЛОТТІВСЬКА ОТГ (ВОЛИНСЬКА ОБЛАСТЬ) У червні 2018 року частина жителів громади звернулася до тимчасової контрольної комісії обласної ради з питань земельних відносин із проханням розібратися в ситуації щодо законності передачі в оренду земель. Люди просили захистити їхні інтереси, бо вважали, що без згоди громади і за рішенням місцевої та районної влади була виділена земля одному з інвесторів. При цьому інвестор почав обробку земель гербіцидами, і заразом обробив паї місцевих жителів.4 У Ратнівській РДА пояснили, що дійсно передали в оренду землі інвестору з Умані. При цьому спершу запропонували йому попрацювати на невитребуваних паях і показати результат, щоби потім можна було говорити з громадою і про інші ділянки. Усього інвестор орендує 450 га землі, серед них є розпайовані землі, що мають власників, і договори з ними проходять процедуру державної реєстрації. Водночас орендарі обробляли землю гербіцидом суцільної дії та помилково вийшли на паї, із власниками яких не

укладено жодних договорів. Зі слів голови РДА, інвестори готові компенсувати їм збитки, хоча ці землі селяни і не обробляли.5 У ході дискусії вкотре постало питання про неналежний облік земель, через який самі селяни не знають, де і чиї паї. Голова Заболоттівської ОТГ запевнив, що вини із себе не знімає, але розповів і про виконані роботи з інвентаризації землі. Виявилося, що поза межами населених пунктів є 1550 га земель. Однак орган Держгеокадастру був готовий передати ОТГ лише 1350 га. Місцеве керівництво з такою позицією не погоджується і не хоче відмовлятися від 200 га.6 Тому в цій площині теж є деякі суперечності. У підсумку сторони зійшлися на тому, щоби звернутися до правоохоронних органів, а також до Держгеокадастру щодо законності укладених договорів, а місцевій владі рекомендували завершити проведення інвентаризації земель задля наведення ладу в цій сфері.

9 ВЕЛИКОСОРОЧИНСЬКА ОТГ (ПОЛТАВСЬКА ОБЛАСТЬ) У громаді виник конфлікт між місцевою владою і ТОВ «Сорочинська ярмарка», що є організатором т р а д и ц і й н о г о та в і д о м о г о н а в с ю Ук р а ї н у однойменного фестивалю. Керівництво громади поставило питання про те, що в оренді товариства із 2005 року перебувають земельні ділянки загальною площею біля 16 га за заниженою більш ніж у 50 разів вартістю. До того ж, за словами місцевих жителів, про розвиток інфраструктури та зростання туристичного потенціалу селища навіть не йдеться: упродовж року територія ярмарку відгороджена парканом та охороняється. У 2017 році організатори ярмарку виявили бажання розширити територію дійства за рахунок додаткових площ. Занепокоєння місцевих жителів викликає і стан доріг, що ведуть до місця проведення ярмарку.7 Приводом для загострення протистояння стали дії організаторів ярмарку, які під час його проведення у 2017 році перекрили комунальну дорогу. Відтак, за ініціативи сільського голови, були проведені збори громади, на яких прийнято рішення щодо цільового призначення земельних ділянок, на які організатори хотіли розширити ярмарок, а також щодо початку процесу ініціювання отримання справедливої орендної плати за землі. За підсумками зборів були відправлені офіційні листи до сільського голови, до начальника Миргородської об'єднаної державної податкової інспекції та до голови Державної фіскальної служби України щодо проведення перевірок відповідності умов договорів оренди земельних ділянок, укладених і з ТО В « С о р о ч и н с ь к и й я р м а р о к » , ч и н н о м у законодавству України, та прийняття необхідних заходів для поновлення прав законних інтересів територіальної громади. 8 У свою чергу, керівниця ТОВ «Сорочинський ярмарок», яка водночас є тещею першого заступника голови Полтавської ОДА, звинувачення відкинула. Вона зазначала, що угоди дійсно укладені з 2005 року, і за цей час ніхто не звертався із претензіями щодо суми. Якби була інша угода або додаткове рішення сесії, то ТОВ би їх чітко виконувало.9 Також голова ОТГ публічно заявив, що на нього чинять тиск представники комунального підприємства «Щит Миргородщини» та звернувся до правоохоронних органів. Підприємство підпорядковане Миргородській районні раді. У його складі – колишні воїни АТО, які з Можна припустити, що сфера земельних відносин незабаром може стати однією з найбільш конфліктних для ОТГ. Адже в Україні так і не були створені законодавчі рамки для повноцінної передачі земель громадам. І жоден із трьох розроблених законопроектів, покликаних установити чіткі «правила гри», так і не був прийнятий. Натомість уряд ініціював передачу земель у «ручному режимі», на основі розпорядження КМУ від 31.01.2018 №60-р. Як наслідок, процесі є «вузькі місця», що мають чималий конфліктогенний потенціал.

квітня 2017 року патрулюють вулиці Миргорода та району з метою забезпечення громадського порядку.10 Наприкінці серпня відбулося чергове загострення конфлікту, коли невідомі особи спробували зібрати врожай кукурудзи на землях, якими користуються селяни. За словами голови ОТГ, вони використовують цю землю на законних підставах. Ще з середини 90-х р о к і в д і л я н к и бул и р оз д а н і в к о р и с т у в а н н я працівникам бюджетної сфери, і до цього часу щорічно селяни їх засівали. Коли землі роздавалися в користування, ними відала місцева рада. Зараз землями, що знаходяться поза межами населених пунктів, розпоряджається Держгеокадастр, допоки вони не передані в ОТГ. Землекористувачі, за словами голови, раніше зверталися до Держгеокадастру з метою отримати ці землі у власність, але їм було відмовлено.11 Особи, які збирали врожай, представилися учасниками АТО та заявили, що земля належить їм, оскільки у 2016 році вони оформили документацію та отримали право власності. Сільського голову та його односельців це обурило, адже вийшло, що Держгеокадастр не повідомив, що земельні ділянки передають комусь у приватну власність, тобто селяни дізналися про це по факту від нових землевласників просто на полі.12 Після тривалого протистояння навколо цих та деяких інших питань, наприкінці березня 2018 року голова ОТГ написав заяву про добровільне складання повноважень. Він стверджував, що на нього чиниться політичний тиск із боку Миргородської РДА, Полтавської ОДА, прокуратури, поліції й навіть СБУ. Також скаржився на те, що облдержадміністрація у декілька разів скоротила громаді обсяг додаткової дотації, через що неможливо виконати бюджет.13 Із другої спроби в травні 2018 року місцева рада проголосувала за його відставку. Разом із тим, громада теж спромоглася «нанести» певні втрати своїм опонентам. У серпні 2018 року керівнця ТОВ «Сорочинський ярмарок» заявляла, що ярмарок може не відбутися, оскільки місцева влада нарахувала їм плату за землю близько 4 млн грн., і така сума є для них просто непідйомною. Крім того, Державна фіскальна служба здійснила перевірку на території ярмарку та виписала штраф, який товариство оскаржуватиме.14

1 Войны за землю в Десантном: аграрии жалуются на захват земель, которые им не принадлежат, http://odessamedia.net/news/voini-za-zemlyu-v-desantnom-agrariijaluyutsya-na-zahvat-zemel-kotorie-im-ne-prinadlejat/

2 Конфликт в Вилковской ОТГ: люди Дубового начали расспашку спорных земель, http://oblvesti.com.ua/bez-rubriki/konflikt-v-vilkovskoj-otg-lyudi-dubovogo-nachaliraspashku-spornyh-zemel/

3 Глава Вилковской ОТГ поддержал РГА в земельном конфликте, возникшем в селе Десантное, https://bessarabiainform.com/2018/09/glava-vilkovskoj-otg-vsetselopodderzhivaet-storonu-rga-v-zemelnom-konflikte-voznikshem-v-sele-desantnoe/

4 На Ратнівщині громада має конфлікт з орендарями землі, 5

Наприклад, органи Держгеокадастру можуть свідомо чи несвідомо затягувати процес передачі земель, оскільки жодні строки для завершення цієї роботи не встановлені. А серйозні затримки неодмінно призводитимуть до протиріч із громадами. Крім того, важливо, що Держгеокадастр передає місцевим громадам у комунальну власність переважно ті ділянки, які вже передані в оренду. Тобто, громади стануть власниками, але розпоряджатися землею не зможуть, принаймні доки не закінчаться відповідні договори. Більш того, судячи з наведених прикладів конфліктів, чимало земельних ділянок Держгеокадастр намагається здати в оренду якраз напередодні передачі в ОТГ. Тож і конфлікти в цьому сенсі теж стають неминучими.

6 7 8 9 10 11 12 13 14

http://volynrada.gov.ua/news/na-ratnivshchini-gromada-maye-konflikt-z-orendaryamizemli-video На Ратнівщині громада має конфлікт з орендарями землі, http://volynrada.gov.ua/news/na-ratnivshchini-gromada-maye-konflikt-z-orendaryamizemli-video На Ратнівщині громада має конфлікт з орендарями землі, http://volynrada.gov.ua/news/na-ratnivshchini-gromada-maye-konflikt-z-orendaryamizemli-video У Великих Сорочинцях невдоволені організаторами ярмарку, https://poltava365.com/chivigidnij-gromadi-sorochinskij-yarmarok.html По інший бік Сорочинського ярмарку: скандали та апетити національного масштабу, http://www.ukrpress.info/2017/07/13/po-inshiy-bik-sorochinskogo-yarmarku/ По інший бік Сорочинського ярмарку: скандали та апетити національного масштабу, http://www.ukrpress.info/2017/07/13/po-inshiy-bik-sorochinskogo-yarmarku/ Голова Великих Сорочинців звинуватив керівника «Сорочинського ярмарку» у захопленні комунальної дороги, https://poltava.to/news/43895/ Миргородщина: протистояння – за землю, http://news.poltava.info/society/24781mirgorodschina-protistoyannya--za-zemlyu Там само Ще один голова ОТГ на Полтавщині звільняється: говорить про політичний тиск, http://kolo.news/category/vlada/8107 Національний Сорочинський ярмарок може припинити існування через конфлікт з владою, https://poltava.depo.ua/ukr/poltava/nacionalniy-sorochinskiy-yarmarok-mozhepripiniti-svoye-isnuvannya-cherez-konflikt-z-vladoyu-video-20180821825287

10

КОНФЛІКТИ ЩОДО ЕФЕКТИВНОСТІ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ В ОТГ Цей тип охоплює конфлікти між жителями і владою громади з приводу ефективності роботи останньої. Йдеться про ситуації, коли будучи невдоволеними рішеннями і/або діями місцевої влади, ефективністю вирішення проблем, якістю надання послуг тощо,

жителі (або їх частина) вдаються до яких-небудь активних дій, протестів, спрямованих проти самої влади, її окремих представників або ж на захист власних прав та інтересів.

ЗЕЛЕНОПІДСЬКА ОТГ (ХЕРСОНСЬКА ОБЛАСТЬ) У серпні 2017 року проти місцевої влади виступили жителі периферійного села Архангельська Слобода, які навіть зібрали 306 підписів на підтримку звернення щодо виходу з ОТГ (при тому, що в селі загалом 940 мешканців). Селяни мали низку претензій, зокрема до роботи старости, через якого так і не було налагоджено видачу довідок; до директора школи, якого взяли на поруки; до оцінки земель; до роботи комунгоспу; щодо землі, яка належить школі; щодо відсутності тривалий час водопостачання та ін.1 Ініційовані для спілкування з керівництвом громади збори проходили вкрай гостро, із чисельними перепалками між тими, хто прагне від'єднання, і тими, хто бажає залишитись у громаді. Представники місцевої влади скаржилися на мізерні надходження від села та поінформували про витрати і виконані роботи. У сфері водопостачання вони відзначили чималу заборгованість селян перед комунгоспом, що не дає можливості укласти відповідний договір на її постачання. Більш того, за словами представників сільради, мешканці села не гребують тим, аби поставити насос, тож у результаті крадуть один в одного, і води немає ні в кого.2

Упродовж кількох годин порозуміння знайти так і не вдалося, і селяни розійшлися, так ні про що і не домовившись і нічого не вирішивши. Тому конфліктна ситуація повністю збереглася. На загал, в ОТГ доволі часто виникають конфлікти з приводу окремих рішень і дій органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Однак найбільш небезпечними є конфлікти, які розвиваються за описаним вище сценарієм, коли жителі не задоволені всім, а адекватна реакція влади на ситуацію відсутня. Такі конфлікти ризикують увійти в стан кризи, коли трансформувати їх буде набагато важче. Виникнення таких конфліктів вимагає від влади налагодження системної комунікації з громадою та максимального включення жителів у процес розробки, прийняття та виконання рішень. У випадку ж входження у стан кризи, вони з високою імовірністю виливатимуться у зміну влади в громадах, і тільки в такий спосіб зможуть бути розв'язані.

1 Конфлікт у громаді – люди хочуть від'єднання, http://www.kahzorya.org.ua/?p=12470 2 Там само.

КОНФЛІКТИ В СЕРЕДОВИЩІ МІСЦЕВОЇ ЕЛІТИ До цього типу конфліктів належать будь-які ситуації, пов'язані з протистоянням всередині місцевої управлінської еліти. Приміром, це можуть бути конфлікти між головою громади і депутатським корпусом місцевої ради; між головою і старостою; гострі конфлікти між депутатами, які відображаються на всій громаді та ін. У конфліктну взаємодію можуть також бути втягнуті представники політичної еліти

регіонального і центрального рівня та впливові бізнесструктури. В основі таких конфліктів можуть лежати абсолютно різні протиріччя. Це можуть бути як принципові відмінності в політичних позиціях, так і бізнесові інтереси або ж несприйняття представниками еліти один одного на особистісному рівні.

СРІБНЯНСЬКА ОТГ (ЧЕРНІГІВСЬКА ОБЛАСТЬ) 17 листопада 2017 року, на першій же сесії селищної ради, депутати проголосували за дострокове припинення повноважень щойно обраного селищного голови. Напередодні він як безпартійний самовисуванець та чинний голова виграв вибори з результатом 57% голосів виборців. Як підстава для позбавлення повноважень було використане адміністративне правопорушення, пов'язане з конфліктом інтересів, яке було вчинене ним ще за часів керівництва селищем до об'єднання, і про що було рішення суду. Виконуючим обов'язки голови стала щойно обрана секретар ради.1 Із цього приводу медіа писали, що усунення голови пов'язане з інтересами великого місцевого агрохолдингу. Адже чимало депутатів, що брали в ньому участь, є штатними працівниками цього підприємства, яке до того ж належить родині народного депутата

України. Сам екс-голова зазначав, що конфлікт інтересів він давно усунув, тому рішення ради є незаконним. Секретар ради, на його думку, стала виконуючою обов'язки також незаконно. Адже голова мав у 5денний термін підписати рішення про обрання її секретарем. Однак це не було зроблено. Щойно її обрали, одразу же проголосували за припинення повноважень голови.2 Після сесії ради екс-голова звернувся до суду з позовом щодо його незаконного відсторонення з посади. Проте судова тяганина триває вже майже рік, а розгляд справи по суті під різними приводами відкладається. Тим часом, громада продовжує жити без голови.

11 ЦЕБРИКІВСЬКА ОТГ (ОДЕСЬКА ОБЛАСТЬ) Перші вибори в громаді відбулись 29 жовтня 2017 року. За підсумками голосування з перевагою у 18 голосів головою була обрана Тетяна Матрос; плюс 15 із 22 мандатів у раді здобули її однопартійці. Проте одна з кандидатів на посаду голови оскаржила результати голосування, вимагаючи перерахувати голоси на одній із виборчих дільниць. Далі була низка судових процесів, паралельно з якими був запущений механізм переформатування складу ТВК.

голосування вибори виграв зовсім інший кандидат, який був Цебриківським селищним головою до об'єднання. Опоненти заявили про наміри опротестувати результати у суді.

Після зміни складу тервиборчком визнав обраних голову та 15 депутатів ради від цієї же партії такими, що відмовились від посад. Хоча самі голова та депутати це спростовували та оскаржили рішення ТВК у суді. Та попри це у громаді таки були призначені повторні вибори й буквально напередодні дня голосування вони були визнані судом законними.

Конфлікти у середовищі місцевої еліти можуть протікати надзвичайно гостро. А їх сторони часто не гребують будь-якими засобами, в тому числі незаконними.

На знак протесту проти проведення виборів жителі громади 1 червня 2018 року перекрили трасу ОдесаКиїв в районі н.п. Знам'янка Іванівського району.3 Тим не менш, вже 3 червня вибори відбулися і проходили надзвичайно напружено. У день голосування в громаді відбувалося насильницьке протистояння між правоохоронним органами, мешканцями та представниками політичних партій. У селі Вишневе доступ до виборчої дільниці був обмежений через розбитий термометр, однак члени комісії відмовились залишати приміщення. У Цебриковому надійшло анонімне повідомлення про мінування виборчої дільниці, а представник однієї з політичних сил здійснив постріл у повітря з травматичної зброї та був затриманий правоохоронцями.4 Загалом, у результаті сутичок на виборчій дільниці постраждали 13 правоохоронців. Явка була вкрай низькою і на дільницях Цебрикового та Вишневого склала 14,9% та 10,5% відповідно. За підсумками

Ще одна особливість цього типу конфліктів полягає у тому, що їх сторони, як правило, добре організовані та мають хорошу ресурсну базу, тож готові до тривалого протистояння. Натомість, програють від них самі жителі, які не будучи настільки організованими, змушені бути або пасивними спостерігачами, або одним з інструментів у боротьбі сторін. Хоча саме позиція організованої громадськості в таких конфліктах здатна відіграти вирішальну роль, а чітка підтримка громадою однієї зі сторін може повністю змінити хід подій. Також важливо, що трансформація таких конфліктів в більшості випадків неможлива без втручання третіх сторін. Оскільки самі учасники протистояння, зазвичай, не орієнтовані на порозуміння.

1 Конфлікт інтересів?, https://day.kyiv.ua/uk/article/podrobyci/konflikt-interesiv 2 Срібнянська громада майже рік працює без голови ОТГ,

http://nizhyn.pravdatut.ua/news/sribnyanska-gromada-majzhe-rik-pratsyuye-bezgolovy-otg 3 Учасники акцій протесту перекривали траси Одеса-Рені та Одеса-Київ, https://www.pravda.com.ua/news/2018/06/2/7182115/ 4 Одещина: на виборчій дільниці постраждало 13 поліцейських і депутат "Батьківщини", https://www.pravda.com.ua/news/2018/06/2/7182139/

КОНФЛІКТИ МІЖ ВЛАДОЮ ОТГ ТА РАЙОНУ Цей тип конфліктів зумовлений структурними суперечностями між двома рівнями влади – рівнем громади і рівнем району. Процес об'єднання громад поступово призводить до того, що районна ланка управління в її нинішньому вигляді стає зайвою. При чому це стосується як районних рад, так і значною мірою районних державних адміністрацій. Тому в районах, де всі або більшість громад об'єдналися,

зникає сенс в існуванні районної ради як такої, а повноваження РДА суттєво звужуються. До того ж, районним органам доводиться передавати на місцевий рівень власність та звільняти працівників, тож конфлікти між двома рівнями стають неминучими. Особливо відчутні вони в ОТГ, межі яких співпадають або майже співпадають із територією всього району.

ДЕМИДІВСЬКА ОТГ (РІВНЕНСЬКА ОБЛАСТЬ) У керівництва громади, створеної навколо районного центру, виник конфлікт з РДА за приміщення. Частину приміщень будівлі ради здавна використовували підрозділи райдержадміністрації. Після утворення ОТГ у раді суттєво зріс штат виконавчих органів, тому потреба у кабінетах зросла. До того ж, керівництво громади прагнуло розмістити всі відділи та управління в одній будівлі, тому й поставило питання перед РДА про звільнення приміщень. Проте райдержадміністрація виконати цю вимогу відмовилася. Один із депутатів ради з цього приводу зазначав, що стан справ критичний: штати працівників набрані, відділи практично сформовані, але працювати немає де. Службовці туляться у чотирьох кабінетах, де навіть

немає як розвернутися, не те що приймати відвідувачів. Навіть у залі засідань розмістилися працівники управління освіти, культури, туризму, молоді та спорту.1 Натомість, перший заступник голови Демидівської РДА стверджував, що вони й так звільнили для селищної ради чотири кабінети. Також передали на баланс приміщення будинку культури, де є кабінети, які використовував начальник відділу культури, бухгалтерія, кадри, туризм. Крім того, він нарікав на дії начальника управління освіти ОТГ, яка замість того щоби проводити наради директорів навчальних та культурних закладів ОТГ в актовому залі ліцею та будинку культури, як це робили керівники РДА та райради, проводить їх у кабінеті голови.2

12 СОКИРЯНСЬКА ОТГ (ЧЕРНІВЕЦЬКА ОБЛАСТЬ) Надзвичайно конфліктні відносини склалися між керівництвом Сокирянської громади з одного боку та однойменних районної ради і РДА з іншого. Хоча в цьому випадку джерелом конфліктності є не лише структурні суперечності, але й інтереси місцевих впливових осіб. Коли утворювалася громада, місцевий діяч, який тривалий час керував Сокирянським районом (в тому числі суміщаючи посади голови районної ради та РДА) активно просував створення громади в межах всього району. Цю ідею підтримували чимало районних депутатів і чиновників. Проте реалізувати сценарій не вдалося, і громада була створена у вужчих межах. Більш того, цей діяч ще й програв перші вибори голови ОТГ, а також не домігся утворення в раді лояльної більшості. У підсумку це створило підґрунтя для серйозного конфлікту між районною ланкою управління та ОТГ, який триває вже декілька років. Конфлікт має багато проявів. Зокрема, зі значними складнощами проходить передача майна та районних установ на баланс ОТГ. Наприклад, у 2017 році колектив Сокирянської районної художньої школи, провівши збори, прийняв рішення про перехід у підпорядкування Сокирянській ОТГ. Таке рішення мотивували тим, що в ОТГ зараз кращі умови та відсутня заборгованість із заробітної плати працівникам бюджетної сфери. Також важливим фактором послугувало те, що майже всі діти, які відвідують 1 У Демидівці новостворена ОТГ та РДА "воюють" за приміщення,

http://vse.rv.ua/article/u-demidivci-novostvorena-otg-ta-rda-vouut-za-primisenna.html 2 У Демидівці новостворена ОТГ та РДА "воюють" за приміщення, http://vse.rv.ua/article/u-demidivci-novostvorena-otg-ta-rda-vouut-za-primisenna.html

художню школу, є саме мешканцями громади. Але у відповідь на це рішення і відповідний лист колективу в Сокирянській РДА запропонували працівникам просто звільнитися. У цих умовах громада створила власну комунальну художню школу, куди була працевлаштована значна частину колективу. Доходило і до відверто провокативних та ганебних дій, зокрема коли 8 травня 2018 року чиновники Сокирянської РДА повикидали на смітник вінки і квіти, покладені представниками міської влади. Для того, аби незабаром районні чиновники могли покласти туди свої квіти.

Для вирішення такого типу конфліктів, особливо тих, де беруть участь РДА, дуже важливою є чітка позиція обласної та центральної влади. Виконавча вертикаль повинна посилати чіткі сигнали, що курс на децентралізацію є незмінним, а саботаж і протидія не допустимі. Проте на практиці це часто не відбувається, тож місцеві управлінці, почуваючи себе безкарними, намагаються будь-що зберегти свій вплив та ресурси, йдучи на конфлікти з громадами. Ситуацію ускладнює і той факт, що наразі в державі відсутнє чітке бачення подальшої долі районів, адже відповідне законодавство досі не ухвалене. Ця невизначеність сприяє тому, що еліти районного рівня намагаються про всяк випадок зберігати певний статус кво, розраховуючи на те, що ситуація все ще може змінитися.

3 Сокиряни: Зимове загострення в стосунках між районом та ОТГ, http://www.bukinfo.com.ua/show/news?lid=98652

4 Чиновники Сокирянської РДА повикидали на смітник вінки і квіти від пам'ятників

полеглим воїнам: мер міста Равлик просить Фищука вгамувати підлеглих варварів, https://www.bukinfo.com.ua/show/news?lid=102426&start=40

НАКЛАДАННЯ КОНФЛІКТІВ У деяких громадах одразу декілька конфліктних ліній можуть накладатися одна на одну, тим самим тільки підсилюючи протистояння. Наприклад, може мати місце латентний конфлікт, що бере свій початок ще з часів об'єднання. До нього можуть додатися суперечності щодо розподілу бюджетних коштів між тими самим сторонами. А якщо місцева влада ще й раптом вирішить закрити школу в периферійному селі,

КАЛИТЯНСЬКА ОТГ (КИЇВСЬКА ОБЛАСТЬ) Ще від самого моменту об'єднання у громаді не склалися відносини із селом Семиполки. Частина його жителів вважали входження в ОТГ незаконним та підняли питання про від'єднання. Сюди наклалася ще одна конфліктна лінія навколо бюджету. Староста Семиполків відзначав, що доходи села переважають доходи всіх інших периферійних населених пунктів разом узятих, а також більші за доходи самої Калити. Виходить, наше село «годує» всю громаду.1 Паралельно почав визрівати конфлікт між головою та депутатським корпусом як із питань управління громадою, так і на міжособистісному рівні. Голова звинувачував депутатів у небажанні працювати; чимало сесій у громаді не відбувалися через звичайну відсутність кворуму. Своєю чергою, депутати вказували голові на його невміння, а потім і небажання налагодити конструктивну роботу.2 Останньою краплею стала втрата громадою у грудні 2017 року частини інфраструктурної субвенції на суму понад 1 млн. гривень. Депутати вважають, що це сталося саме з вини селищного голови, який у день підписання договору з

яке критично налаштоване щодо об'єднання, тоді все це в комплексі може призвести до серйозної ескалації. Основана небезпека таких конфліктів полягає у тому, що вони найбільше тяжіють до стану кризи. Подолання такої кризи є вкрай непростим завданням та вимагає рішучих і часом нестандартних дій.

постачальником спецтехніки нібито несподівано пішов у відпустку.3 25 січня 2018 року, на виїзній сесії у Семиполках, коли голова відмовлявся ставити на голосування пропозиції депутатів про його звіт, а депутати не затверджували порядок денний, рада прийняла рішення про дострокове припинення його повноважень. Відсторонений голова оскаржив це рішення в суді та в липні домігся свого відновлення на посаді. Проте конфлікт у громаді зовсім не можна вважати вичерпаним; швидше навпаки, він має всі шанси розгорнутися із новою силою. Таким чином, за три роки свого існування громада скотилась у системний конфлікт, який цілком можна назвати кризою. Це зумовлено тим, що проблеми і протиріччя весь цей час накопичувалися і не вирішувалися.

1 Чому бунтує республіка Калита?, http://ukrreporter.com.ua/suspilstvo/chomu-buntuyerespublika-kalyta.html

2 Новини Калитянської ОТГ: Христинченко через суд повертатиме посаду голови та

зарплату, https://brovary.net.ua/novyny/novyny-kalytyanskoyi-otg-hrystynchenko-cherezsud-povertatyme-posadu-golovy-ta-zarplatu/ 3 Новини Калитянської ОТГ: Христинченко через суд повертатиме посаду голови та зарплату, https://brovary.net.ua/novyny/novyny-kalytyanskoyi-otg-hrystynchenko-cherezsud-povertatyme-posadu-golovy-ta-zarplatu/

АНАЛІЗ СУДОВОЇ ПРАКТИКИ

13

На третьому році добровільного об'єднання громад й надалі прослідковуються проблеми з відкритістю самого процесу об'єднання, доступом до публічної інформації, проведенням громадських обговорень у певних громадах. Ці проблеми притаманні майже кожній області, у яких виявлені судові спори.

Найбільше судових спорів було у Одеській та Дніпропетровській областях. Натомість, не було жодних конфліктів, які би вирішувалися у судовому порядку, у Закарпатській, Луганській та Харківській областях.

СУДОВІ СПОРИ

ВІДКРИТІСТЬ ТА ПРОЗОРІСТЬ ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ РАД У ПРОЦЕСІ ОБ'ЄДНАННЯ ГРОМАД Відповідно до Закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад», об'єднання громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням прининципів прозорості та відкритості. Проте громади не завжди їх дотримуються. Наприклад, Новомиколаївська селищна рада (Запорізька область) провела таємне голосування при прийнятті рішення про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об'єднання територіальних громад. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту селищної ради, це питання не відноситься до випадків, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Як наслідок, суд визнав протиправним та скасував рішення ради.1

ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ У ПРОЦЕСІ ОБ'ЄДНАННЯ Ця проблема виявлена у Першотравневій сільській раді (Запорізька область). Суд визнав незаконним її рішення «Про розгляд пропозиції Покровської міської ради та делегування представників до спільної робочої групи». Причина – питання про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад не вивчалося та не обговорювалося. Доказів дотримання вимог Закону «Про доступ до публічної інформації» представник відповідача суду не надав.2

Судові спори, що виникають у процесі об'єднання, можна розподілити на сім основних категорій: џ

відкритість та прозорість діяльності місцевих рад у процесі об'єднання громад;

џ

доступ до публічної інформації у процесі об'єднання;

џ

проведення громадських обговорень;

џ

спори на підтримку об'єднання територіальних громад;

џ

виборчі спори;

џ

спори щодо приєднання;

џ

спори щодо захисту честі, гідності та ділової репутації.

Інший приклад – до Городоцького районного суду Хмельницької області від Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надійшли адмінматеріали, відповідно до яких секретар Городоцької міської ради не оприлюднила інформацію, обов'язкове оприлюднення якої передбачене Законом України «Про доступ до публічної інформації». Виявилося, що міська рада прийняла рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи, однак не оприлюднила у встановлений строк його проект. Суд визнав секретаря міської ради винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст.212-3 КУпАП та закрив провадження у справі за збігом строків притягнення особи до адміністративної відповідальності.3 ПРОВЕДЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ ОБГОВОРЕНЬ Близько 80% рішень судів, якими визнано незаконними та скасовано рішення місцевої ради щодо об'єднання, стосувалися недотримання процедури проведення громадських обговорень, або ж узагалі їх відсутності. Так, суд визнав протиправним та скасував рішення сесії Першотравневої сільської ради Одеської області щодо надання згоди на добровільне об'єднання з громадою Визирської сільської ради. Підстава – недотримання процедур, передбачених порядком проведення громадських обговорень, що був затверджений самою радою. Зокрема, сільським головою не були призначені конкретні особи, які мали забезпечувати роботу з громадського обговорення, а також порушено строки самих обговорень.4

14 Суд скасував рішення Сухолиманської сільської ради Одеської області щодо добровільного об'єднання територіальних громад, оскільки громадські обговорення взагалі не проводилися.5 Таке ж судове рішення прийняте і щодо Таїровської селищної ради, де обговорення теж не було.

СУДОВІ СПОРИ НА ПІДТРИМКУ ОБ'ЄДНАННЯ ГРОМАД Окрім судових спорів, якими оскаржувалося добровільне об'єднання громад, упродовж останнього року в Україні з'явилися позови, навпаки, на підтримку об'єднання. У цих спорах відповідачами виступали обласні державні адміністрації щодо необґрунтованого повернення документів на доопрацювання або ж ненадання висновку щодо відповідності законам та Конституції України проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад. Наприклад, Вінницька обласна державна адміністрація повернула на доопрацювання документи, подані з метою отримання висновку щодо відповідності добровільного об'єднання громад законам та Конституції України, в результаті чого Літиська селищна рада звернулася до суду. Суд визнав протиправними дії ОДА та зобов'язав її підготувати висновок.6 Схожа ситуація була у Дніпропетровській області щодо проведення перевірки відповідності Конституції України та законам України проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад Піщанської та Знаменівської сільських рад. Суд так само зобов'язав обласну державну адміністрацію провести відповідну перевірку.7 Друга категорія відповідачів – це сільські, селищні, міські голови, які не вчиняли відповідних дій, які передбачені законодавством у процесі об'єднання територіальних громад. Наприклад, сільський голова не забезпечив вивчення пропозиції та громадське обговорення щодо добровільного об'єднання територіальних громад. Тому суд визнав незаконним та скасував рішення Фурсівської сільської ради (Київська область) «Про відмову в наданні згоди щодо добровільного об'єднання територіальних громад за пропозицією Білоцерківського міського голови».8

ВИБОРЧІ СПОРИ Не оминули об'єднані громади і виборчі спори. Переважно предметом позовів була відмова у реєстрації кандидатів на посаду голови об'єднаної громади та кандидатів у депутати. Наприклад, суд визнав протиправними дії ЛукаМелешківської сільської виборчої Вінницької області щодо відмови позивачеві в реєстрації кандидатом на посаду сільського голови.9 Схожа справа була у місті Верхньодніпровськ (Дніпропетровська область) щодо визнання протиправною та скасування постанови міської виборчої комісії «Про порушення кандидатами у депутати вимог статті 35 Закону України «Про місцеві вибори» в частині скасування реєстрації позивача як кандидата у депутати до Верхньодніпровської міської ради». Суд скасував відповідний пункт постанови міської виборчої комісії.10 У Волинській області була судова справа щодо формування одномандатних виборчих округів. Суд зобов'язав Торчинську селищну виборчу комісію з перших виборів депутатів Торчинської селищної ради

об'єднаної територіальної громади і Торчинського селищного голови, утворити одномандатні виборчі округи з приблизно рівною кількістю виборців.11

СУДОВІ СПОРИ ЩОДО ПРИЄДНАННЯ Із запровадженням механізму приєднання до об'єднаних територіальної громад з'яилися позови, в яких оскаржували недотримання процедури приєднання або ж внесених змін до перспективного плану формування територіальних громад. Такі спори були у Дніпропетровській, Полтавській областях щодо н е д о т р и м а н н я п р о ц е д у р и п р и є д н а н н я та в Чернівецькій області щодо перспективного плану та приєднання.

ЗАХИСТ ЧЕСТІ, ГІДНОСТІ ТА ДІЛОВОЇ РЕПУТАЦІЇ На Донеччині членкиня ініціативної групи, що проводила роботу з опитування мешканців селища Котлине із питання добровільного об'єднання територіальних громад, звернулася до суду щодо захисту честі, гідності та ділової репутації. В обґрунтуванні позовних вимог вона посилалася на те, що 2 серпня 2017 року на місцевому каналі «Телебачення «Капрі» був оприлюднений ролик під назвою «Збір підписів в с. Котлине. Зворотна сторона медалі», де щодо неї була поширена недостовірна та така, що принижує її ділову репутацію, інформація. Зокрема, у ролику стверджувалося що позивачка отримала винагороду, за те, що сприяла підтримці пропозиції Покровської міської ради про об'єднання із селом Котлине у Покровську об'єднану територіальну громаду. Суд відмовив у задоволенні позову оскільки, вважав інформацію оціночним судженням, яке не може бути предметом судового захисту.12 Об'єднані територіальні громади теж вже мають практику судових спорів, у яких вони виступали як позивачами, так і відповідачами. Найбільше такі спори стосувалися питань: трудових спорів в.о. старост; надання адміністративних послуг; охорони здоров'я; освіти; культури.

ТРУДОВІ СПОРИ В.О. СТАРОСТ Трудові спори в.о. старост переважно стосувалися питання виплати середньомісячної заробітної плати, яку вони отримували, перебуваючи на посадах сільських голів. Наприклад, позивачка з 1998 року до 2016 року працювала на посаді сільського голови Ганнопільської сільської ради (Вінницька область); другий позивач у 2010-2015 роках працював секретарем Суворовської сільської ради (Вінницька область), а впродовж кінця 2015-2016 років – сільським головою. Далі відбулося добровільне об'єднання цих сіл з іншими територіальними громадами, і на позивачів поклали обов'язки старост до проведення виборів, а з 23 травня 2017 року їх звільнили із займаних посад у зв'язку із закінченням повноважень. Через неможливість працевлаштуватися позивачі звернулися до міського голови щодо виплати середньомісячної заробітної плати за останні шість місяців, згідно зі ст. 33 Закону «Про статус депутатів місцевих рад». Однак їм відмовили, посилаючись на те, що після закінчення повноважень сільського голови їм надали іншу рівноцінну роботу у тій самій установі, а тому вони є такими, що втратили право на отримання заробітної плати, яка виплачувалася їм на виборній посаді сільського голови. Суд зобов'язав Тульчинську міську раду нарахувати та виплатити позивачам середньомісячну заробітну плату, яку вони отримували, перебуваючи на посадах сільських голів за період із травня по листопад 2017.13

15 НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ Приватне підприємство «ОРШАД» звернулося до суду з позовом до Лиманської міської ради (Донецька область) в якому зазначило, що в порядку підготовки лотів із продажу права оренди на земельні ділянки, з метою визначення нормативно грошової оцінки земельних ділянок, права оренди на які визначено до продажу, звернулося до відповідача з листом щодо винесення на засідання чергової сесії міської ради питання про затвердження технічної документації земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради Лиманського (Краснолиманського) району Донецької області (за межами населених пунктів) із кадастровими номерами. Проте за підсумками розгляду листа міська рада відмовила в розгляді питання у зв'язку з відсутністю в неї повноважень затверджувати технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів. Згідно зі ст. 23 Закону України «Про оцінку земель», повноваження щодо завтвердження технічної документації покладені на районні ради. Проте в Лиманському районі такі органи, як районна рада та райдержадміністрація, відсутні. Позивач зазначав, що такі дії відповідача є протиправними, оскільки всі територіальні громади Краснолиманського району об'єдналися в Краснолиманську об'єднану територіальну громаду. Тобто, Краснолиманський район Донецької області фактично перестав існувати як адміністративно-територіальна одиниця. Представник Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області надав суду пояснення на позовну заяву, в яких зазначив, що згідно з чинним законодавством, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням умови, що якість та доступність публічних послуг, які надаються в ОТГ, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання. До об'єднання Лиманська міська рада мала повноваження щодо затвердження нормативно грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) за межами населених пунктів. Відтак суд зобов'язав Лиманську міську раду затвердити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради.14

ОХОРОНА ЗДОРОВ'Я З питань медичної реформи ОТГ стикалися із судовими позовами щодо реорганізації, передачі на баланс ОТГ комунальних медичних закладів та інформаційної складової щодо фінансування медичної галузі громади (лікарень) в межах своєї компетенції. Наприклад, щодо медичної реформи був судовий спір на Донеччині. Позивач звернувся до суду та зазначив, що на засіданні позачергової сесії Лиманської міської ради було прийняте рішення «Про реорганізацію юридичної особи комунального закладу охорони здоров'я «Лиманська міська лікарня» шляхом приєднання до комунального лікувально-профілактичного закладу «Лиманська центральна районна лікарня», яке, на його думку, є протиправним. Суд відмовив у задоволенні позову, оскільки міська рада мала повноваження реорганувати комунальний заклад охорони здоров'я.15

А на Вінниччині був конфлікт ОТГ та ЗМІ щодо фінансування медичної галузі громади (лікарень) в межах своєї компетенції. Томашпільська селищна рада заявила позов до редакції газети «Томашпільський вісник» про захист ділової репутації та спростування недостовірної інформації. Як встановлено з пояснень сторін, показань свідка та досліджених доказів, у березні 2017 року предметом розгляду на нараді за участю керівників лікувальних закладів Томашпільського району було питання недофінансування медичної галузі. Розрахунки з фінансування медичної галузі містяться у досліджених копіях договорів, розпоряджень, повідомлень. Зі змісту дослідженої публікації слідує, що текст не містить фактичних даних, наявна критика бездіяльності очільників органів місцевого самоврядування. Висловлювання не можуть бути витлумачені як такі, що містять фактичні дані. Враховуючи наведене, суд дійшов висновку, що поширена відповідачами інформація має оціночний суб'єктивний характер та не може вважатись недостовірною.16

ОСВІТА У сфері освіти ОТГ мали схожі спори із районною радою щодо передачі навчальних закладів. У Донецькій області суд визнав бездіяльність Новопсковської районної ради щодо передачі у власність Новопсковської селищної об'єднаної територіальної громади закладів освіти, які перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ Новопсковського району та знаходяться на території Новопсковської селищної об'єднаної територіальної громади. У судовому рішенні зазначено, що така бездіяльність є протиправною. Районну раду зобов'язано здійснити безоплатну передачу у власність ОТГ Новопсковської школи мистецтв та нерухомого майна: частину будівлі ритуальної контори, будівлю столярного цеху, склад сипучих матеріалів, будівлю гаражів.17 КУЛЬТУРА На Тернопільщині громада мала конфлікт із прокуратурою щодо ведення документації на об'єкти культурної спадщини. Суд задовільнив позов заступника керівника Тернопільської місцевої прокуратури щодо протиправної бездіяльності Великогаївської сільської ради в особі виконавчого к о м і те т у щ од о н е в и к о н а н н я в и м о г ч и н н о го законодавства України в частині виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини.18 Таким чином, на основі аналізу судової практики у процесі добровільного об'єднання територіальних громад були виявлені проблеми із відкритістю, прозорістю та доступом до публічної інформації. Насамперед, це було пов'язано з неоприлюдненням місцевими радами рішень/розпоряджень, які приймаються/видаються у процесі добровільного об'єднання територіальних громад. Проведення громадських обговорень у процесі об'єднання й надалі залишається проблемним. У 80% рішень судів, якими визнано незаконними та скасовано рішення місцевих рад про об'єднання, однією з підстав є недотримання процедури громадських обговорень або ж узагалі відсутність таких обговорень. На третьому році добровільного об'єднання з'явилися судові спори на підтримку об'єднання громад, в яких оскаржують неправомірну діяльність або бездіяльність суб'єктів владних повноважень, що беруть участь у процесі об'єднання. Відповідачами у таких спорах виступали обласні державні адміністрації та сільські, селищні й міські голови. Суди

16 зобов'язують ОДА діяти у рамках Закону в частині проведення перевірки щодо відповідності законам та Конституції України рішень про добровільне об'єднання громад. А сільських, селищних, міських голів вчиняти дії, які передбачені в цьому процесі. Перші вибори в об'єднаних територіальних громадах вже традиційно супроводжувалися судовими спорами. Зокрема, вони стосувалися реєстрації місцевою виборчою комісією кандидатів на посади голів та кандидатів у депутати. Близько 90% таких позовів були задоволені: суд зобов'язував місцеву виборчу комісію провести реєстрацію кандидата у відповідності до Закону, або скасовував рішення комісії про відмову у реєстрації. В Україні було декілька спроб у судовому порядку скасувати приєднання громад до ОТГ у зв'язку із порушенням процедури. Проте у жодному випадку суд не підтримав позовні вимоги та не скасував рішення про приєднання. Ще однією категорією судових спорів як у процесі об'єднання громад, так і об'єднаних громад, є захист честі, гідності та ділової репутації учасників. Відповідачами у цих справах виступали ЗМІ, які за свідченням позивачів, подавали про них неправдиву інформацію. Проте у судовій практиці відсутні рішення щодо задоволення таких позовних вимог. Після добровільного об'єднання громад в.о. старост практикували звернення до суду у випадку відмови виплатити їм середньомісячну заробітну плату, яку вони отримували перебуваючи на посаді сільського голови. У судовій практиці є рішення, якими задоволені такі позовні вимоги. У сфері медицини в ОТГ були конфлікти щодо реорганізації, передачі на баланс ОТГ комунальних медичних закладів, а також інформаційної складової щодо фінансування медичної галузі громади (лікарень) в межах своєї компетенції. У сфері освіти ОТГ мали спори із районною радою щодо передачі навчальних закладів. Причиною спору ставала відмова районної ради передавати на баланс ОТГ заклади освіти. Суд своїм рішенням зобов'язував райраду здійснити передачу.

1 Запорізький окружний адміністративний суд, Справа №808/1273/18, про визнання протиправними та скасування рішень, рішення від 11.07.2018, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/75361460

2 Красноарміський міськрайонний суд Донецької області, Справа №235/5612/17, про

3 4 5 6 7 8

9

10

11 12 13

14

15 16 17 18

визнання незаконними та скасування рішення Першотравневої сільської ради Покровського району Донецької області від 13.04.2017 року №УІІ/17-2 «Про розгляд пропозиції Покровської міської ради та делегування представників до спільної робочої групи» та від 22.08.2017 року № УІІ/20-13 «Про повторний розгляд пропозиції Покровської міської ради», постанова від 14.12.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/71131747 Городоцький районний суд Хмельницької області, Справа№672/744/17, постанова від 13.06.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/67121693 Одеський окружний адміністративний суд, Справа № 815/2554/18, про визнання протиправним та скасування рішення, рішення від 25.09.2018, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76963852 Овідіопольський районний суд Одеської області, Справа № 509/3106/17, про визнання незаконним та скасування рішення, постанова від 28.08.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/68600426 Вінницький окружний адміністративний суд, Справа №0240/2561/18-а, про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, рішення від 28.08.2018, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76513603 Дніпропетровський окружний адміністративний суд, Справа №804/6192/17, про зобов`язання вчинити певні дії, постанова від 02.11.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/70338512 Білоцерківський міськрайонний суд Київської області, Справа №357/2476/17, про визнання незаконним та скасування рішення, визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, постанова від 09.06.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/67109342 Вінницький районний суд Вінницької області, Справа № 128/2683/17, про визнання дій протиправними, скасування постанови Лука-Мелешківської сільської виборчої комісії Вінницького району Вінницької області від 05.10.2017 року №6 «Про відмову в реєстрації кандидату на посаду Лука-Мелешківського сільського голову обєднаної територіальної громади, висунутого шляхом самовисування» та зобовязання вчинити певні дії, постанова від 11.10.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/69488573 Дніпропетровський окружний адміністративний суд, Справа № 804/6649/17, про визнання протиправною та скасування постанови Верхньодніпровської міської виборчої комісії №28 від 11 жовтня 2017 року "Про порушення кандидатами у депутати вимог статті 35 Закону України "Про місцеві вибори" в частині скасування реєстрації ОСОБА_5 як кандидата у депутати до Верхньодніпровської міської ради, постанова від 13.10.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/69515690 Волинський окружний адміністративний суд, Справа №803/495/18, про визнання протиправною та скасування постанови №2 від 20 березня 2018 року, рішення від 23.03.2018, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72909917 Красноармійський міськрайонний суд Донецької області, Справа №235/4410/17, про захист честі, гідності та ділової репутації, рішення від 22.05.2018, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74381404 Тульчинський районний суд, Справа № 148/1945/17, про визнання протиправними дії, щодо відмови у виплаті середньої заробітної плати та зобов'язання нарахувати та виплатити середню заробітну плату, яку вони одержували на виборній посаді на момент звільнення, постанова від 01.12.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/70757136 Окружний адміністративний суд, Справа№236/2685/17, про зобовязання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії щодо затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, рішення від 10.04.2018, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73306436 Донецький окружний адміністративний суд, Справа №236/643/18, про скасування рішення, рішення від 05.09.2018 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76331616 Ямпільський районний суд Вінницької області, Справа №146/658/17, про захист ділової репутації та спростування недостовірної інформації, рішення від 15.11.2017, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/70357636 Донецький апеляційний адміністративний суд, справа №420/1372/17, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, постанова від 06.06.2018, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74573047 Тернопільський окружний адміністративний суд, Справа №819/18/18, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, рішення від 19.04.2018, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73560312

У сфері культури проблеми із ведення документації щодо об'єктів культурної спадщини були виявлені в одній із ОТГ, де за позовом прокуратури виконком було зобов'язано діяти відповідно до вимог чинного законодавства.

СУДОВІ ТА ПОЗАСУДОВІ МЕХАНІЗМИ ВИРІШЕННЯ КОНФЛІКТІВ (СПОРІВ) В ОТГ Конфлікти, що виникають чи можуть виникати в ОТГ повинні мати чіткі та ефективні механізми їх правового вирішення.

окремих відносин, наявності обґрунтованого (логічного) чи штучного конфлікту.

Юридичні спори в самій ОТГ чи між окремими суб'єктами ОТГ можуть мати господарську, цивільну, адміністративну чи кримінально-правову природу походження.

Для вирішення відповідного конфлікту (юридичного спору), якщо його не можливо вирішити у позасудовий (досудовий) спосіб суб'єкти цього спору можуть звертатись до суду з метою захисту та відновлення порушених прав.

Юридичний спір в ОТГ здебільшого виникає внаслідок недостатнього чи неповного правового регулювання

Загалом процесуальне законодавство передбачає функціонування інституту позасудового (досудового)

17 врегулювання спорів – так звану медіацію. Для прикладу, для подачі позову в господарському судочинстві сторона повинна навести докази вжиття всіх заходів щодо вирішення відповідного спору. В адміністративному судочинстві обов'язок доведення правомірності (законності) нормативно-правового акту, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень покладається на цього ж суб'єкта. Цивільне судочинство також передбачає механізми позасудового (досудового) врегулювання спору – як укладення мирових угод на будь-яких стадіях судового процесу, так і вирішення спору в особливий спосіб – за участю судді. Наявність ефективних механізмів позасудового (досудового) врегулювання спорів дасть можливість уникнення тривалих судових процесів і фактичного затягування самого вирішення конкретного конфлікту в ОТГ. В цьому аспекті доречно детально проаналізувати кожен вид судових спорів, що виникають чи можуть виникати в ОТГ і виробити рекомендації щодо спрощення відповідних процедур для врегулювання відповідних конфліктів на стадії звернення до суду чи підготовчих засідань із попереднього судового розгляду. Безпосереднє звернення до суду в порядку господарського, адміністративного та цивільного судочинства, розгляд та вирішення відповідного спору містить й певну проблематику стосовно доступності правосуддя для громадян. Ставки і розміри судових зборів стосовно подання відповідних позовів до суду на всіх стадіях судового процесу через їх достатньо немалу вартість створює для осіб, які звернулися чи будуть звертатися до суду труднощі доступу до правосуддя. В межах удосконалення законодавства необхідно розглянути можливості зменшення розмірів судових зборів щодо окремих публічно-правових спорів, що виникають в ОТГ.

Проблематика тривалості судового розгляду відповідних спорів і конкретних конфліктів в ОТГ в межах процесуального законодавства через завантаженість справами судів, в більшості випадків поглиблює та загострює сам конфлікт в ОТГ. Юридичні можливості для затягування судового процесу, зловживання сторонами процесуальними правами перетворює той чи інший спір у тривалий і виснажливий процес. У зв'язку з цим, в межах адміністративного судочинства необхідно виокремити окрему категорію спорів – спори в ОТГ і скоротити строки для їх розгляду, узагальнити правові позиції судів щодо конкретних категорій справ. Розвиток моделі зразкових (типових) справ щодо спорів в ОТГ суттєво удосконалить і покращить правовий захист і відновлення порушених прав і свобод в межах ОТГ. Судовий спосіб захисту і відновлення порушених прав та конфліктів в ОТГ має стати кінцевою та остаточною крапкою в існуванні того чи іншого конфлікту. Вироблення та застосування позасудових (досудових) форм медіації повинно на стадії звернення відповідного суб'єкта до суду вжити всіх можливостей і пошуку правових компромісів вирішення спору чи конфлікту. Отже, будь-який конфлікт (спір) в ОТГ повинен мати юридичну модель його врегулювання та вирішення. Наявність ефективних позасудових (досудових) форм і моделей врегулювання конфліктів (спорів), поширення практик примирення сторін та укладення мирових угод зменшить кількість судових проваджень та самих конфліктів. Аналіз доступності до правосуддя суб'єктів ОТГ, судового вирішення конкретних спорів, вироблення практики і правових позицій по конкретній категорії справ щодо конфліктів в ОТГ загалом має на меті досягнення діалогу і компромісу у правовому вирішенні конфліктів. Судове та позасудове (досудове) врегулювання спорів в ОТГ має стати останньою стадією вирішення конфлікту в ОТГ.

АНАЛІЗ ТА КАРТУВАННЯ КОНФЛІТІВ Аналіз даних, отриманих за результатами глибинних інтерв'ю в десяти ОТГ України, дозволив визначити основні параметри конфліктних ситуацій у досліджуваних громадах. У п'ятьох ОТГ напруга між владою та мешканцями виникає через недостатню комунікацію і низький рівень залучення населення до процесу прийняття рішень. У перспективі ця напруга цілком може призвести до конфронтації, проте наразі конфлікти у громадах відсутні. В інших п'ятьох ОТГ напруга вже переросла у відкриті конфлікти, що викликали чималий резонанс в регіонах навіть, на загальнодержавному рівні. Нижче наводяться аналіз та карти цих конфліктів.

Важливо, що всі громади знаходяться на різних стадіях розвитку конфлікту. Однак описані ситуації можуть негативно впливати на стійкий розвиток та спроможність ОТГ, а також на ефективність реалізації секторальних реформ. Кожен конфлікт проаналізовано за такою структурою: цитати учасників ситуації; опис громади; опис ситуації, що склалася; зовнішні прояви конфлікту; учасники та сторони конфлікту; контекст проблеми; стадії конфлікту; аналіз сторін конфлікту і залучених груп (позиції, інтереси, потреби, страхи та моделі поведінки); висновки та рекомендації, включаючи імовірні наслідки.

18

ГРОМАДА 1

ЗОВНІШНІ ПРОЯВИ КОНФЛІКТУ: џ

пікет батьків проти закриття школи на загальних зборах села та пікет на виїзній сесії ради;

џ

«Усі ті поштовхи, які зараз ідуть, вони дуже проблемні, дуже болючі, але відчувається, що дальше буде якість», - заступник голови ОТГ щодо реалізації реформ.

протести вчителів на загальних зборах, на сесіях та в соціальних мережах, збір підписів під зверненням до районних органів влади із проханням зберегти школу;

џ

«Якщо в селі є школа, церква та є влада, тобто сільська рада, то село живе» - директор ліквідованої школи.

протести старости села, депутатів, обраних від села, виступи на мітингах;

џ

резонанс у регіональних ЗМІ та соціальних мережах.

ОПИС ГРОМАДИ Об'єднана громада створена у грудні 2016 року. До складу входять 6 населених пунктів, які раніше були об'єднані 4-ма радами. Кількість населення – близько 4 тис. осіб. Громада симетрична, оскільки більше половини населення проживає в периферійних селах. Громада відповідає перспективному плану, отже визнана спроможною. До позитивних змін, які відбулись в селі після об'єднання, респонденти віднесли такі: делегування додаткових повноважень на рівень ОТГ, перспективи залучення інвесторів в село, вирішення проблеми з вуличним освітленням в межах усього села, закупівля шкільного автобусу, налагодження комунального господарства, покращення благоустрою, реалізація проекту у сфері поводження із твердими побутовими відходами.

ОПИС СИТУАЦІЇ Конфлікт виник улітку 2018 року навколо оптимізації шкільної мережі, зокрема через закриття школи в одному із найбільших периферійних сіл. Причина ліквідації школи – її малокомплектність (37 учнів). Загалом в ОТГ трохи більше 300 учнів, однак освітня субвенція не покриває всіх витрат на оплату праці педагогічних працівників. Керівництво громади впродовж двох років не піднімало питання оптимізації через його чутливість. Це призвело до дефіциту місцевого бюджету, тому в підсумку оптимізація здійснювалася швидко. Були проведені три засідання сесії, з яких одне виїзне у самому селі. Також питання оптимізації обговорювалося на загальних зборах жителів села та із колективом школи. Однак мешканці та вчителі виявилися не готовими до закриття закладу та почали активно протестувати. Попри протести, місцева рада прийняла рішення про оптимізацію, хоча всі депутати від села проголосували «проти». Варто зазначити, що всі вчителі ліквідованої школи були працевлаштовані, крім двох осіб, які відмовилися. Приміщення школи планують зберегти та переобладнати на дошкільний навчальний заклад для дітей із трьох найближчих сіл.

УЧАСНИКИ ТА СТОРОНИ: Сторона 1 – виступає проти оптимізації: староста та депутати, що представляють інтереси периферійного села; персонал школи, що підлягає ліквідації; батьки. Сторона 2 – виступає на підтримку оптимізації: голова ОТГ, виконавчі органи ради.

КОНТЕКСТ ПРОБЛЕМИ У ході дослідження виявлено низку проблем, які посилюють конфлікт та ускладнюють пошук порозуміння між сторонами: џ

Віддаленість села від районного центру – 6,5 км, та від центру громади – 7 км. Стан доріг незадовільний, через що транспортне сполучення з іншими населеними пунктами району ускладнене.

џ

Високий рівень безробіття та трудової міграції. Як наслідок, щорічне зменшення кількості населення.

џ

Брак діалогу між місцевою радою та мешканцями ОТГ. Питання оптимізації вирішувалося швидко, жителям представили готове рішення, спільних напрацювань варіантів вирішення проблеми не було.

џ

Завищені очікування від реформи децентралізації. Респонденти зазначали, що вони очікували від реформи покращення якості життя в селі, але спостерігають погіршення ситуації і закриття школи це підтверджує. Також зазначалося, що за «поганих» радянських часів відкривалися нові заклади, а за нової «хорошої» реформи все тільки закривається.

џ

Наполегливі рекомендації з боку обласної державної адміністрації оптимізувати мережу. Директор ліквідованої школи в інтерв'ю висловив думку про наявність тиску з боку ОДА.

џ

Напруга між периферійними селами в межах ОТГ через голосування за оптимізацію. Депутати від села, до якого переводяться діти з ліквідованої школи, підтримали оптимізацію. Жителі та депутати села, в якому закривають школу, розцінили цей крок як «перетягування ковдри» на свій бік.

џ

Патерналізм та амбівалентність орієнтацій. Респонденти охарактеризували участь держави у розвитку громад як недостатню та незадовільну. На їх думку, критична демографічна ситуація та міграція виникли через недостатню увагу держави до проблем села. Однак при цьому позитивно була оцінена фінансова та управлінська незалежність ОТГ від районної влади. Зазначалося, що за старої системи розподіл бюджетних коштів був непрозорим, несправедливим та політизованим.

Показово, що в іншому селі громади жителі та педагоги доволі спокійно сприйняли новину про закриття школи, а частина вчителів вже перейшла працювати до опорного закладу. Жителі, які протестували проти оптимізації, в інтерв'ю зазначали, що рішення матиме позитивний вплив на якість освіти в ОТГ та корисне для дітей. При цьому вони також акцентували увагу на тому, що села не існує, якщо в ньому немає школи, місцевої ради та церкви. Тому можна зробити висновок, що конфлікт розгортається не стільки щодо питання якості освіти, скільки навколо важливих для мешканців символів.

19

КАРТА КОНФЛІКТУ

20 СТАДІЇ КОНФЛІКТУ (СТАНОМ НА ВЕРЕСЕНЬ 2018) 2017- І квартал 2018

березень-травень 2018

червень-серпень 2018

вересень 2018

жовтень 2018

Передконфліктна ситуація

Конфронтація

Криза

Завершення активної фази

Пост-конфліктна ситуація

Реформа освіти, нова формула розподілу освітньої субвенції

Розробка сценарію оптимізації, обговорення в ОТГ

Голосування за сценарій, проведення виїзної сесії, акції протесту

Початок нового навчального року, діти підвозяться до іншої школи. Приміщення школи оснащується під дошкільний заклад

ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ В основі протиріч навколо оптимізації шкільної мережі у Громаді 1 лежить погане соціально-економічне становище громади. Зношеність об'єктів інфраструктури, незадовільний стан дорожнього покриття, високий рівень безробіття та трудової міграції, проблеми зі транспортним сполученням – це той контекст, в якому оптимізація відбувається. Відповідно, закриття школи сприймається мешканцями як черговий сигнал погіршення ситуації у громаді. Водночас представники села наголошували на важливості збереження приміщення школи як центру соціалізації. Школа також має символічне значення для мешканців. Озвучуючи думку, що реформа освіти призведе до покращення якості освіти у громаді та буде корисною для дітей, вони, тим не менш, протестували проти закриття самого закладу. Школа, церква, сільська рада для жителів – це три стовпи, на яких тримається село. Цю традиціоналістську світоглядну позицію варто враховувати при впровадженні реформ. Разом із запитом на покращення з боку мешканців, їх готовність до змін залишається низькою. Тому чим раніше керівництво ОТГ запустить процес діалогу з населенням щодо оптимізації, тим більше буде часу для впливу на формування необхідного сприйняття реформи. В аналізованій громаді із цим суттєво затягнули, тому потім довелося робити все дуже швидко. Варто також зазначити, що старости та депутати н а м а га ю т ь с я г р ат и н а н а с т р о я х н а с е л е н н я : усвідомлюючи необхідність реформи, вони не готові «йти проти громади». Недостатнім є також розуміння того, яким чином мають відбуватись зміни, зокрема на рівні депутатів і старост. Відсутнє бачення майбутнього, якого прагне досягнути громада внаслідок реформ. Високі очікування від децентралізації та від об'єднання призвели до суспільного запиту на стрімкі зміни «вже сьогодні». Респонденти зазначали, що очікували від об'єднання значних надходжень до бюджету, однак перебравши повноваження у сфері освіти та медицини, відчувають брак коштів на розвиток. Неготовність частини керівництва ОТГ до «гри в довгу», до набуття нових повноважень та відповідальності, виливається у розчарування реформами, констатацію їх провалу та ностальгію за радянським минулим. Конфлікт в ОТГ знаходиться на стадії завершення активної фази, і мешканці потроху примиряються із закриттям школи. Модель поведінки протестуючої

сторони можна охарактеризувати як «невдоволене пристосування». Подальше функціонування ОТГ описується в негативних тонах, однак присутні також очікування на позитивні зміни з приходом інвестора в ОТГ. Великі надії покладаються на державу, яка «не звертає уваги на проблеми села» і «повинна робити більше».

МОЖЛИВІ НАСЛІДКИ КОНФЛІКТНОЇ СИТУАЦІЇ Взаємодію влади, мешканців периферійної громади та їхніх представників – старост і депутатів – можна охарактеризувати як «перервану комунікацію», за якої жителі ОТГ відмовляються від взаємодії з владою, від участі у реформах та їх підтримці. Конфліктний досвід щодо оптимізації може мати негативний вплив на подальше співіснування населених пунктів у межах однієї громади.

РЕКОМЕНДАЦІЇ Для зниження напруги в ОТГ доцільною є реалізація компенсаторних заходів у селі, в якому закрили школу. Наприклад, це може бути виділення коштів із бюджету розвитку на впровадження якогось проекту, який активно підтримується жителями. Це продемонструє жителям увагу влади до населеного пункту та готовність його розвивати. Також доцільно вибудовувати та надалі посилювати комунікацію з населенням, зокрема шляхом розробки і впровадження демократичних процедур участі громадян в управлінні місцевими справами, їх закріплення у статуті територіальної громади.

21

ГРОМАДА 2 «Я хлопцям (авт. – мешканцям налаштованим на радикальні дії) кажу, – якщо не знаєш як вчинити, вчиняй по закону», – голова ОТГ щодо демонтажу огорожі навколо монастирських споруд.

в рамках закону. Під час інтерв'ю він окремо наголошував на важливості недопущення насильницьких дій. Голова ОТГ звернувся до суду з метою надання правової оцінки діям керівництва монастиря щодо будівництва паркану. Намісник подав зустрічний позов. Місцеві активісти також звернулися до правоохоронних органів із клопотанням щодо перевірки законності будівництва. За словами голови ОТГ, якщо суд визнає будівництво законним, то він виконає рішення суду. Але існує загроза, що частина мешканців будуть активно протестувати проти такого рішення.

«Огорожа нам необхідна для того, щоби розпочати роботи на тих зруйнованих будівлях … Безглуздими є й звинувачення у тому, що ми збираємося перегородити монастир і нікого до нього не пропускати. Будь-хто зможе зайти на його територію, і в тому числі пройти до школи чи дитсадка. Ми лише просимо, щоби тут люди поводили себе чемно», – настоятель монастиря щодо звинувачень у незаконному будівництві огорожі.

Варто зауважити, що представники регіональних осередків відомих націоналістичних організацій брали участь в акціях протесту під стінами монастиря, а також заявили про наміри продовжувати підтримувати громаду в боротьбі проти забудови. Спроби вирішити ситуацію шляхом діалогу не спостерігалися.

ОПИС ГРОМАДИ

ЗОВНІШНІ ПРОЯВИ КОНФЛІКТУ:

Громада утворена в квітні 2018 року. До її складу ввійшли 6 населених пунктів, які раніше були об'єднані двома радами. Кількість населення складає трохи більше 5 тис. осіб. Громада симетрична – населення більш-менш рівномірно розподілене між адміністративним центром та периферійними селами з невеликою перевагою центру. ОТГ не відповідає перспективному плану через небажання частини громад приєднуватися. До позитивних змін, які відбулись в селі після об'єднання, респонденти віднесли такі: делегування додаткових повноважень на рівень ОТГ, активізація місцевого самоврядування, розуміння того, що відповідальність за розвиток громади лежить на місцевій раді та мешканцях.

ОПИС СИТУАЦІЇ Об'єднана громада функціонує менше року і на момент проведення дослідження вона знаходилася на етапі інтеграції населених пунктів та розбудови системи управління. У громаді є низка проблем, які загалом притаманні новоутвореним ОТГ, такі як слабка комунікація влади з мешканцями, зношеність інфраструктури тощо. Водночас керівництву громади перейшла у спадок конфліктна ситуація, яка виникла ще до об'єднання. В одному з периферійних сіл із 2002 року триває конфлікт навколо землі між монастирем УПЦ МП та мешканцями села і місцевою владою. Монастир має чотирьохсотрічну історію та був частково зруйнований у радянські часи. На початку 2000-х років намісник розпочав реконструкцію монастирських споруд, а місцева рада надала в оренду земельну ділянку під ними. Однак роботи почали проводитися і на територіях, на які не поширювалась угода про оренду. У 2015 році навколо монастиря розпочалося зведення паркану. Він пройшов територією дошкільного закладу, що викликало обурення місцевих мешканців. Будівництво здійснювалося без дозвільних документів. Намісник монастиря наголошує, що паркан – це огорожа будівельного майданчика, зведення якого вимагають державні будівельні норми. Частина мешканців та депутатів протестували проти будівництва. Спроби попереднього керівництва села вирішити ситуацію не були успішними. Після об'єднання новообраний голова ОТГ зайняв жорстку позицію щодо перевірки законності будівництва об'єктів та споруд на території громади. На його думку, конфлікт має бути вирішений виключно

џ

позови до суду з боку керівництва громади та зустрічні позови намісника монастиря;

џ

мітинги та акції протесту мешканців поблизу місця зведення паркану (квітень 2018);

џ

резонанс у регіональних ЗМІ;

џ

звернення місцевих активістів до правоохоронних органів.

УЧАСНИКИ ТА СТОРОНИ: Сторона 1 – виступає проти будівництва огорожі: рада об'єднаної територіальної громади; м е ш к а н ц і села, які протестують проти зведення паркану навколо м о н а с т и р я ; п р е д с та в н и к и н а ц і о н а л і с т и ч н и х організацій. Сторона 2 – виступає на підтримку зведення огорожі: намісник монастиря; мешканці села, які підтримують намісника монастиря у питанні будівництва огорожі. КОНТЕКСТ ПРОБЛЕМИ У ході дослідження виявлено низку проблем, які посилюють конфлікт та ускладнюють пошук порозуміння між сторонами: џ

Респонденти зазначали, що надання автокефалії Українській православній церкві може посилити конфліктну ситуацію в ОТГ, оскільки не всі церкви, що знаходяться на території громади, увійдуть до нової помісної церкви.

џ

Під час інтерв'ю голова ОТГ чітко озвучив свою підтримку церкві УПЦ КП, яка знаходиться на території адміністративного центру. Монастир УПЦ МП, щодо якого триває конфлікт, знаходиться у периферійній громаді.

џ

Пасивність місцевого населення, низький рівень участі у прийнятті рішень, особливо молоді.

џ

Брак комунікації між місцевою радою та різними групами жителів, а також мешканців поміж собою. Протиріччя, що виникають, не обговорюються відкрито; практикується тактика ухиляння, що призводить до накопичення проблем та наростання невдоволення станом справ у громаді.

22

КАРТА КОНФЛІКТУ

23 СТАДІЇ КОНФЛІКТУ (СТАНОМ НА ВЕРЕСЕНЬ 2018) 2002-2016

2016-2018

квітень – вересень 2018

жовтень 2018

Передконфліктна ситуація

Конфронтація

Криза

Завершення активної фази

У конфлікті брали участь переважно місцева рада і намісник

Розпочалося будівництво огорожі, до конфлікту доєдналось ширше коло мешканців

Акції протесту, судові позови, очікування на рішення суду

ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ У Громаді 2 існує загроза конфлікту на релігійноконфесійному ґрунті. Наразі конфліктна ситуація такою не є, оскільки суперечка стосується земельних питань. Однак вона цілком може перерости у протистояння між прихильниками різних конфесій, особливо з огляду на процес формування єдиної помісної церкви в Україні. Спроби вирішити протиріччя протягом 16 років не були результативними. Зі зміною контексту, зокрема, з початком російської агресії, конфлікт політизувався, і рівень напруги навколо монастиря почав зростати. Будівництво спровокувало залучення до конфлікту нових сторін – мешканців, які раніше не цікавились конфліктом влади з настоятелем. Зі зміною політичного контексту, конфлікт навколо землі перетворився у конфлікт цінностей – влада та мешканці акцентують увагу на конфесії, до якої належить «конфліктний» монастир, та вбачають в ньому загрози для безпеки громади, навіть озвучувалися небезпека «кримського сценарію». Дії настоятеля розцінюються владою та активними мешканцями як спроба розширити зону свого впливу в громаді. Керівництво ОТГ прагне до контрольованості ситуації та збереження спокою і безпеки в громаді. Разом з тим, не розглядає намісника як сторону, з якою можна йти на діалог. Оскільки, на їхню думку, він веде деструктивну діяльність, яка загрожує національній безпеці. Потенційно керівництво ОТГ розглядає монастир як об'єкт туристичної інфраструктури, здатний сприяти економічному розвитку громади. Однак за відсутності комунікації між владою та монастирем, не зрозуміло, яким чином планується інтеграція монастиря у план розвитку ОТГ. Намісник, зі свого боку, теж не демонструє намірів до пошуку порозуміння. Він вважає свої дії цілком законними, виправдовуючи їх прагненням відродити монастир із руїн. Намісник також акцентував увагу на тому, що до руйнування релігійних споруд долучались самі мешканці, демонструючи таким чином неповагу до села. Позитивним є те, що сторони поки що намагаються вирішити питання у правовому полі – за допомогою суду.

МОЖЛИВИЙ РОЗВИТОК КОНФЛІКТНОЇ СИТУАЦІЇ Існує серйозна загроза втрати контролю над ситуацією, оскільки до кола учасників приєднались організації, які віддають перевагу радикальним методам вирішення проблеми – руйнування огорожі.

Пост-конфліктна ситуація

Модель поведінки сторін у конфлікті можна охарактеризувати як змагання. Лише мешканці, які підтримують намісника, поки що ухиляються від відкритих дій. Існує ризик, що на стратегію поведінки керівництва громади будуть впливати особисті переконання, оскільки під час інтерв'ю ними була озвучена прихильність до однієї з конфесій. Ескалювати конфлікт, на думку респондентів, може надання автокефалії, оскільки не всі церкви ОТГ увійдуть до нової помісної церкви.

РЕКОМЕНДАЦІЇ Конфлікт має вирішуватися виключно в рамках правового поля. Тому керівництво ОТГ, органи виконавчої влади та правоохоронні органи мають оперативно реагувати на розвиток ситуації та не допускати її «розхитування» радикально налаштованим організаціями, які можуть використовувати конфлікт у власних репутаційних цілях. Загалом, можливі наслідки набуття автокефалії Українською православною церквою для безпеки в громадах потребують додаткового вивчення. Існує необхідність у розробці для громад плану реагування на можливі маніпуляції навколо цього питання та попередження імовірних конфліктів. Доцільним також є проведення роз'яснювальної роботи серед депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо заходів реагування на такі ситуації.

24

ГРОМАДА 3 «Мені здається, наші люди ще не готові до таких великих реформ. Вони звикли за 20 років виконувати команди, власної думки, свідомості немає. Треба максимально багато робити зустрічей, пояснювати», – начальник відділу освіти ОТГ про сприйняття реформ населенням. «Реформа освіти – це певний стимулятор: або щось робіть із собою, або кажіть, що ви собі не даєте ради», – голова ОТГ про спроможність місцевого самоврядування впроваджувати реформи. «Конфлікти виникають там, де є або замало інформації, або замало спілкування. Хоча лідерські здібності також відіграють важливу роль», – голова ОТГ про причини виникнення конфліктів у громадах. «Ті реформи зійдуть нанівець, ті ОТГ порозлітаються. Колись так було – з'єднували сільські ради, потім роз'єднували, з'єднували колгоспи, потім роз'єднували. Ті громади, які не об'єдналися, мають більше. Я не бачу ніякого покращення. Наш конфлікт зайшов так глибоко, що люди готові були розвалювати громаду. Але немає механізму, люди хотіли збирати підписи, щоби виразити недовіру голові», – депутатка від периферійного села про об'єднання громад та конфлікт навколо оптимізації.

ОПИС ГРОМАДИ Громада утворена в жовтні 2015 року. До її складу ввійшли 11 населених пунктів (раніше вони були об'єднані трьома радами). Кількість населення – близько 2,5 тис. осіб. Громада симетрична, і більшість населення проживає у периферійних населених пунктах. Громада відповідає перспективному плану, отже визнана спроможною. До позитивних змін, які відбулись в селі після об'єднання, респонденти віднесли делегування відповідальності, повноважень та ресурсів на рівень ОТГ,створення опорної школи, закупівлю шкільних автобусів, відкриття ЦНАП, запуск власного інформаційного видання.

ОПИС СИТУАЦІЇ Конфлікт виник улітку 2017 року навколо оптимізації шкільної мережі. Респонденти зазначали, що до цього часу конфліктів у ОТГ не було. На території ОТГ знаходяться три школи, наповненість яких є низькою (загальна кількість учнів – 260 осіб). Керівництво ОТГ розробило план реорганізації, за яким в адміністративному центрі мала бути створена опорна школа, а школи периферійних сіл мали бути об'єднані в один навчально-виховний комплекс. Згідно з планом, в одному селі мализалишитися 1-3 класи, в іншому – 5-9 класи. Мешканці села, в якому мала бути ліквідована початкова школа, не погодилися на такий сценарій. Вони пояснювали свою позицію такими аргументами: недоцільність реорганізації через високу наповнюваність класів в їх школі (40 учнів-початківців, всього в школі 82 учня); маленькі діти мають навчатися поряд із домом; якість освіти в іншій школі не вища; реорганізація несправедлива до вчителів; особиста зацікавленість голови ОТГ у збереженні школи в тому селі, де вона проживала.

Голова громади обґрунтовувала необхідність оптимізації скороченням освітньої субвенції. Рішення перевести початкову школу з одного села в інше також було аргументоване кращими умовами для учнів, зокрема кращим оснащенням класів, відремонтованими приміщеннями. Школа, в якій ліквідовувалися початкові класи, знаходилась у старому приміщенні. Респонденти – представники села зазначали, що вони дізналися про реорганізацію не від керівництва ОТГ і запросили голову для обговорення. На обговоренні вони висловилися проти реорганізації та отримали підтвердження з боку голови, що реорганізації не буде, якщо село проти. Голова ОТГ та представник відділу освіти, зі свого боку, під час інтерв'ю розповідали, що вони проводили обговорення в колективах і на зборах громадян. Однак вони також відзначали, що законодавство поставило їх в такі умови, що вони вимушені були пришвидшити цей процес, і це не дозволило їм приділити більше уваги роботі з населенням. На думку керівництва ОТГ, не треба виключати фактор підбурення людей проти реформи з боку місцевих та народного депутатів. Мешканці протестували з гаслами проти закриття школи, хоча про закриття не йшлося. Це, на їх думку, свідчить про дезінформування громадян. Також озвучувалася теза, що близькість виборів політизує процес впровадження реформ. У липні 2017 депутати ради ухвалили рішення щодо впровадження розробленого відділом освіти сценарію. Мешканці цього рішення не визнали та подали позов до суду з вимогою скасувати його. Вони також відремонтували нове приміщення та самовільно перевели туди дітей для навчання. Під тиском мешканців, початкова школа залишилася в селі. Нині триває оформлення дозвільних документів на навчання дітей у новій будівлі. Представники села в інтерв'ю зазначали, що вони хотіли вийти зі складу ОТГ, але оскільки процедура законом не передбачена, вони планували відкликати голову ОТГ через народну ініціативу. Загалом, вони негативно оцінили реформу децентралізації та, порівнюючи ОТГ із колгоспами, прогнозували їх розпад у майбутньому.

ЗОВНІШНІ ПРОЯВИ КОНФЛІКТУ: џ

позови до суду з боку мешканців села щодо скасування рішення ради про реорганізацію;

џ

акції протесту під стінами місцевої ради (липень 2017);

џ

резонанс у регіональних ЗМІ;

џ

звернення до голови ОТГ з вимогою зупинити реорганізацію;

џ

самовільне переведення дітей до відремонтованої школи без дозвільних документів.

УЧАСНИКИ ТА СТОРОНИ: Сторона 1 – виступає проти реорганізації: м е ш к а н ц і периферійного села, в якому мала бути ліквідована початкова школа (здебільшого батьки); депутати від села; директор школи та педагогічний колектив. Сторона 2 – виступає на підтримку реорганізації: голова ОТГ, виконавчі органи ради.

25

КАРТА КОНФЛІКТУ

26 СТАДІЇ КОНФЛІКТУ (СТАНОМ НА ВЕРЕСЕНЬ 2018) 2016 – І квартал 2017

березень - червень 2018

липень – вересень 2018

вересень-жовтень 2018

жовтень 2018

Передконфліктна ситуація

Конфронтація

Криза

Завершення активної фази

Пост-конфліктна ситуація

Реформа освіти, нова формула розподілу освітньої субвенції

Розробка сценарію оптимізації

Рішення ради, акції протесту, позов до суду

Початок нового навчального року

КОНТЕКСТ ПРОБЛЕМИ У ході дослідження виявлено низку проблем, які посилюють конфлікт та ускладнюють пошук порозуміння між сторонами: џ

џ

Дисбаланс у врахуванні інтересів центру та периферії. Респонденти з периферійних сіл зазначали, що з адмінцентру створюють вітрину, а на села виділяються кошти за залишковим принципом. Вони також вважають несправедливою систему представництва інтересів сіл в раді ОТГ, за якої центральне село представляють 4 депутати, а деякі периферійні – жодного. Відповідно, їх голос в раді ОТГ не чути. Змагання сіл ОТГ за бюджетні ресурси і статус. Периферійне село, в якому до об'єднання була сільська рада та чотири села у підпорядкуванні, доволі болісно реагує на спроби керівництва ОТГ перенести установи та сервіси в інше село. Пониження школи до статусу філії також викликає незадоволення, оскільки директор втрачає незалежність.

џ

Критичний стан об'єктів інфраструктури, накопичення проблем, які потребують значних ресурсів та реакції місцевої влади.

џ

Завищені очікування від реформи. Неможливість оперативно вирішити проблеми всіх населених пунктів ОТГ призводить до невдоволення та розчарування реформою.

ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ Як і в Громаді 1, у Громаді 3 конфлікт виник навколо оптимізації шкільної мережі. Мешканці периферійного села протестували проти перенесення початкових класів до іншого периферійного села. При цьому жодна школа не мала би бути ліквідована, а йшлося лише про об'єднання у навчально-виховний комплекс (НВК). Ситуація в Громаді 3 відрізняється від ситуації в Громаді 1 тим, що мешканцям вдалося відстояти початкові класи. Вони були налаштовані радикально та не погоджувалися на розгляд запропонованих радою варіантів. В арсеналі методів протесту були мітинги, судові позови, акції на сесіях, листизвернення, погрози відкликати голову за народною ініціативою, самовільне переобладнання нового приміщення під школу. Результатом протистояння стало збереження початкових класів у селі, при цьому мешканці самовільно перенесли школу до нового приміщення і зробили там ремонт власним коштом.

Варто зазначити, місцева рада достатньо активно комунікує із мешканцями, що дає надію на побудову діалогу в майбутньому. Додатковим фактором, що викликав обурення мешканців, стало те, що голова громади родом із периферійного села, до якого мали бути перенесені початкові класи. Це було розцінено як намагання покращити ситуацію в рідному селі за рахунок інших. Мешканці зазначали в інтерв'ю, що їх думка при розробці рішення практично не враховувалася. Болісна реакція на пониження статусу села також є фактором, який впливає на сприйняття ситуації мешканцями. Село раніше було центром громади із чотирьох населених пунктів, відповідно мешканці чутливо реагують на пониження статусу свого села та статусу школи до рівня філії. На думку жителів, із центру роблять вітрину, а периферійні села фінансують за залишковим принципом. На цих почуттях, на думку керівництва ОТГ, грають місцеві депутати, які дезінформують населення. МОЖЛИВИЙ РОЗВИТОК КОНФЛІКТНОЇ СИТУАЦІЇ Ситуація із самовільним переобладнанням будівлі під школу є сигналом делегітимації місцевої влади. Спостерігається також зростання суб'єктності самоорганізованих груп населення. Голова громади акцентувала увагу на тому, що мешканці «усвідомили, що вони є силою», тож їй складно спрогнозувати, яким чином вони будуть це використовувати. Можна припустити, що жителі будуть звертатися до аналогічних методів при вирішенні інших проблемних питань, оскільки вони довели свою ефективність. Підхід керівництва ОТГ «проти громади не підеш» може стимулювати подальші спроби мешканців нав'язувати власні правила гри та сценарії вирішення проблем.

РЕКОМЕНДАЦІЇ Органам місцевого самоврядування доцільно розпочати діалог з периферійними селами щодо спільної розробки правил та процедур владногромадської взаємодії із закріпленням їх у статуті територіальної громади. Варто також звернути увагу на розробку справедливої формули розподілу бюджету розвитку між селами.

27

ГРОМАДА 4 «Ці об'єднання – утопія, села повимирають, на них ніхто не звертає уваги, все для міста», – староста периферійного села про реформу місцевого самоврядування. «Об'єднання у нас було як при радянській владі – зганяли в колгоспи», – староста периферійного села про досвід об'єднання. «Як рахували кошти ті, хто придумав реформу? Над нами проводять експеримент», – депутатка від периферійного села про обмеженість бюджетних ресурсів ОТГ.

центром громади не спостерігається, проте мешканці сіл висловлюють своє невдоволення від об'єднання та бажають вийти зі складу громади. Старости та депутати висловлюють невдоволення на сесіях, проте без особливого результату, оскільки обмеженість бюджетних коштів та витратність освітньої галузі не дозволяє спрямовувати додаткові кошти на розвиток населених пунктів.

ЗОВНІШНІ ПРОЯВИ КОНФЛІКТУ: џ

висловлення свого обурення ситуацією старостами, депутатами периферійних сіл на сесіях;

џ

перекриття траси мешканцями у відповідь на несанкціоноване відключення світла РЕМом;

џ

протести медичних працівників та вчителів через невиплату заробітної плати;

џ

мітинг вчителів та батьків через обговорення на сесії ради питання щодо можливої оптимізації школи (березень 2018);

џ

звернення активістів до місцевих ЗМІ.

ОПИС ГРОМАДИ Міська громада утворена в грудні 2016 року та охоплює весь район – 57 населених пунктів, які раніше були об'єднані 25 радами. Населення громади складає майже 24 тис. осіб. Громада симетрична – більшість населення проживає у периферійних селах. До позитивних змін, які відбулись в селі після об'єднання, респонденти віднесли делегування повноважень та фінансів, реконструкцію стадіону та спортивної школи, покращення благоустрою, початок ремонту дорожнього покриття.

ОПИС СИТУАЦІЇ Напружену ситуацію в громаді можна охарактеризувати як посилення центр-периферійного протистояння та накладання конфліктів. На етапі об'єднання обговорювалося створення трьох громад, і частина населених пунктів підтримували такий формат. Але в підсумку було прийняте рішення утворити одну громаду в межах усього району. Наразі районна адміністрація, районна рада та міська рада ОТГ знаходяться в одному приміщенні. Районна рада приймає рішення щодо районного бюджету, низка повноважень залишаються у РДА, зокрема щодо земельних, соціальних питань. Але більшість повноважень, включаючи сферу освіти і медицини, вже передані об'єднаній громаді. Периферійні села не відчувають покращення від об'єднання, навпаки, стверджують, що бюджет, яким розпоряджалося село, тепер залишається в центрі громади. Як зазначають мешканці, не виділяють кошти навіть на вирішення нагальних питань: відремонтувати яму на дорозі, привести в належний стан кладовище. Для вирішення цих питань місцеве населення самоорганізовується. В той же час штат виконавчих органів ради перевищує 100 осіб, і на його утримання виділяються значні кошти з бюджету громади, що, на думку респондентів, є неприйнятним. За даними, які надали опитані, для виплат заробітної плати працівникам бюджетної сфери громада взяла позику в Державній казначейській службі розміром 5 млн. грн. Ситуація ускладняються тим, що у процесі об'єднання не була врахована думка мешканців сіл, які були проти об'єднання у межах району. Більш того, староста одного з сіл стверджує, що у процесі об'єднання на нього чинився тиск з боку районної влади та народних депутатів. Тиск здійснювався у вигляді погроз організації проти нього провокації з хабарем. Наразі активних дій та протистояння між селами та

УЧАСНИКИ ТА СТОРОНИ: Сторона 1 – виступає проти домінування центральної громади: старости та депутати, що представляють інтереси населених пунктів; мешканці сіл. Сторона 2 – виступає за збереження наявної ситуації: голова ОТГ, виконавчі органи ради.

КОНТЕКСТ ПРОБЛЕМИ У ході дослідження виявлено низку проблем, які посилюють конфлікт та ускладнюють пошук порозуміння між сторонами: џ

Респонденти вказували на «умовну добровільність» процесу об’єднання.

џ

Освітня та медична субвенції не покривають потреб ОТГ. Працівникам бюджетної сфери виплачують заробітну плату із затримками. В ОТГ були протестні акції медичних працівників та вчителів через проблеми із виплатою заробітної плати.

џ

Відсутність комунікації влади з громадськістю, систематичне ігнорування прохань та звернень мешканців сіл. Реакцією влади на численні звернення, як правило, є повідомлення про обмеженість бюджетних коштів.

џ

Мешканці не ідентифікують себе з єдиною громадою, жителі периферійних сіл продовжують називати центр громади «районом».

џ

Труднощі у сфері медицини. Брак сімейних лікарів, оскільки спеціалісти не хочуть залишатись у селі.

џ

Велика відстань від крайніх сіл до центру громади, незадовільний стан дорожнього покриття між населеними пунктами ОТГ, нерозвиненість пасажирських перевезень.

џ

Відтік населення з громади: молодь залишає села, народжуваність низька.

џ

Закриття декількох малокомплектних шкіл у селах. Вчителі підбурювали населення до протестів.

џ

Закриття поштових відділень у селах, незадовільний стан доріг.

28

КАРТА КОНФЛІКТУ

29 СТАДІЇ КОНФЛІКТУ (СТАНОМ НА ВЕРЕСЕНЬ 2018) грудень 2016 - серпень 2017

серпень 2017 березень 2018

липень – вересень 2018

вересень-жовтень 2018

жовтень 2018

Передконфліктна ситуація

Конфронтація

Криза

Завершення активної фази

Пост-конфліктна ситуація

Процес об'єднання та становлення управлінського апарату ОТГ

Посилення напруження між радою ОТГ та периферійними населеними пунктами

ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ Конфліктна ситуація в Громаді 4 виникла ще на етапі об'єднання. В основі конфлікту лежить непрозорий процес об'єднання, а також тиск на села з боку районної влади та політичних партій з метою вплинути на конфігурацію об'єднання. Респонденти в інтерв'ю відверто зазначали, що окремі політичні сили, зацікавлені в форматі «одна громада – один район», погрожували та чинили тиск на посадових осіб місцевого самоврядування. Як результат, до громади увійшли всі населені пункти району. Однак, конфліктний досвід, набутий під час об'єднання, негативно впливає на відносин влади та периферійних громад ОТГ після об'єднання. Рівень довіри до владних ініціатив низький, респонденти озвучували сумніви щодо спроможності ради ОТГ ефективно відповідати на виклики, з якими стикається велика громада. Наголошувалось також на тому, що відбувається накопичення проблем у різних сферах – від благоустрою до освіти та медицини, а достатньо численний апарат ради не справляється із покладеними на нього додатковими повноваженнями. Жителі ОТГ не ідентифікують себе саме із самоврядною територіальною одиницею – громадою. Адміністративний центр вони продовжують називати «районом». Покращень від об'єднання не відчувають, натомість спостерігають лише накопичення проблем. На їх думку, коштів у бюджеті стало менше, ніж було до реформи. Респонденти зазначали, що місцева рада оформила позику у Державному казначействі на виплату заробітної плати педагогічним працівникам. Налагодити ефективну комунікацію з населеними пунктами раді ОТГ не вдалось. Респонденти наголошували на накопиченні проблем у різних сферах – від благоустрою до освіти та медицини. За словами керівництва ОТГ, вони намагаються пояснювати мешканцям причини обмеженості бюджетних ресурсів. Зокрема, витратністю освітньої та медичної мереж. Однак жителі в інтерв'ю звертали увагу на те, що значна частина коштів місцевого бюджету йде на утримання апарату ради, що, на їх думку, є недоцільним в умовах дефіциту фінансових ресурсів. Мешканці оцінюють майбутній розвиток ОТГ як безперспективний та порівнюють об'єднану громаду із колгоспом, яку очікує аналогічна доля.

МОЖЛИВИЙ РОЗВИТОК КОНФЛІКТНОЇ СИТУАЦІЇ Ймовірним є посилення відцентрових тенденцій в ОТГ та наростання протестного потенціалу. Існує також загроза зростання обсягу дефіциту місцевого

бюджету. Відсутність розвиткових проектів у периферійних селах спровокує продовження дискусій щодо доцільності перебування в межах громадах. РЕКОМЕНДАЦІЇ Доцільним є утворення органів самоорганізації населення у периферійних селах із делегуванням їм повноважень та ресурсів. Таким чином, ОСН можуть отримувати фінансування з місцевого бюджету та самостійно його направляти на розвиток села. Така система вельми успішно функціонує у Балтській ОТГ, досвід якої вартий уваги громад, які об'єднують велику кількість населених пунктів. Балтська громада намагається вибудувати нову модель соціальної взаємодії, за якої мешканці, органи самоорганізації населення та місцева рада намагаються почути один одного та прийти до спільного рішення. Ця взаємодія вибудовується через системний і тривалий діалог. Керівництво громади регулярно проводить зустрічі й наради зі старостами та керівниками сільських і квартальних комітетів; обов'язково бере участь у громадських обговореннях і зборах у селах, що входять до складу ОТГ.

30

ГРОМАДА 5

посилюють конфлікт та ускладнюють пошук порозуміння між сторонами: џ

Громада прийняла в комунальну власність усю мережу первинної медицини району. Її фінансування лягло на плечі ОТГ. Респонденти в інтерв'ю зазначали, що субвенції не вистачає, бракує коштів на забезпечення опалення корпусу центральної лікарні. Почалося скорочення медичних працівників. При цьому були виділені кошти на розбудову нового корпусу, що викликало обурення мешканців.

џ

Незадовільне транспортне сполучення як між селами в громаді, так і з іншими областями України.

џ

Низька наповнюваність навчальних закладів (на рівні 35%) призводить до додаткових витрат зі місцевого бюджету на освітню галузь. Питання оптимізації не стоїть на порядку денному ради через незадовільний стан доріг.

џ

Респонденти зазначають, що люди розчаровані об'єднанням, не відчувають змін. Занепад сільського господарства, скорочення робочих місць, виїзд молоді, депресивний стан сіл.

џ

Працівникам виконавчих органів селищної ради регулярно видають премії, що обурює населення, враховуючи нестачу коштів на етапі становлення громади.

«При об'єднанні ми пояснювали людям, що це все одно неминуче і треба заскочити у вагон, де ще є пряники з цукерками», - секретар ради ОТГ. «Якщо бюджет громади обмежений, то треба пояснювати це людям, адже в цьому і полягає демократія», - місцева активістка.

ОПИС ГРОМАДИ Селищна громада була створена у квітні 2017 року і до кінця року працювала з окремими бюджетами. До її складу увійшли 38 населених пунктів, що складає близько 75% населення району. При цьому одне село, яке ввійшло до складу ОТГ, було із суміжного району. Кількість населення – майже 15 тис.осіб, з яких половина проживає у периферійних селах. Громада симетрична, тобто населення рівномірно розподілене міжадмінцентром та периферією. До позитивних змін, які відбулись в селі після об'єднання, респонденти віднесли відкриття ЦНАП та прямі міжбюджетні відносини з державою. ОПИС СИТУАЦІЇ

ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ

Конфліктні відносини склалися між владою ОТГ та району навколо розподілу об'єктів інфраструктурита бюджету на їх утримання. Між двома ланками відсутня співпраця та виникають суперечки.

Конфлікт в Громаді 5 відбувається по лінії ОТГ – районна влада, що є достатньо поширеним явищем. Керівництвота мешканці ОТГ розглядають дії районної вл а д и я к ц і л е с п р я м о в а н у п ол і т и к у п р о т и д і ї становленню громади. Проявами цієї політики є затягування процесу передачі в управління ОТГ освітньої та медичної інфраструктури, недоотримання ОТГ залишків освітньої субвенції, передача старих шкільних автобусів. За даними респондентів, контакт керівництва ОТГ із районом відсутній, і вплинути на ситуацію можуть лише органи влади вищого рівня. Загалом, респонденти висловлювали нерозуміння відсутності реакції органів державної влади на саботаж реформ на рівні району. На їх думку, в районах, де об'єднані близько 70% громад, необхідно кардинально вирішувати питання з районними органами влади.

ЗОВНІШНІ ПРОЯВИ КОНФЛІКТУ: џ

Районна влада затягувала процес передачі освітньої та медичної сфери на рівень громади. У травні відбулася передача позашкільної та дошкільної освіти, а в липні – загальної середньої. Напруга між районною радою та радою ОТГ виникла через розподіл залишків освітньої субвенції. До ОТГ перейшло 73% освітніх закладів району, однак із 2 млн. грн. залишків освітньої субвенції районна рада передала громаді лише 300 тис. грн. Рішення було обґрунтоване необхідністю розвивати освітні заклади району.

џ

Райдержадміністрація відмовляється надати ОТГ вільне приміщення для Служби у справах дітей, яка перейшла в управління громади.

џ

Районний відділ освіти залишив собі нові шкільні автобуси для перевезення дітей, а громаді передав старі. Респонденти зазначали, що депутати ради ОТГ мають намір звертатись до Генеральної прокуратури щодо законності рішень районної ради.

УЧАСНИКИ ТА СТОРОНИ: Сторона 1 – виступає за передачу повноважень та ресурсів на рівень ОТГ: Голова ОТГ, виконавчі органи та депутати місцевої ради.

Натомість, в органів районної влади відсутнє розуміння безальтернативності реформи, тому вони здійснюють спроби загальмувати процес. Присутній також страх втратити посади та повноваження. Варто зазначити, що працівникам районних органів влади не продемонстрували перспектив у новій реформованій системі управління.

МОЖЛИВИЙ РОЗВИТОК КОНФЛІКТНОЇ СИТУАЦІЇ Блокування районними органами влади реформи децентралізації призводить до розбалансування системи управління. Конфлікт різних органів на одній території призводить до зниження управлінської ефективності. Відповідно, це негативно позначається нашвидкості та результативності перетворень, а також на якості послуг для населення. Як наслідок, може зростати розчарування реформами серед населення.

Сторона 2 – не бажає передавати необхідні ресурси: Районна рада та районна державна адміністрація.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

КОНТЕКСТ ПРОБЛЕМИ

Вирішення проблеми напряму залежить від чіткого визначення майбутнього районів на рівні законодавства, сигналів з боку виконавчої влади центрального та обласного рівня про недопусти-мість саботажу та можливу відповідальність за його здійснення.

У ході дослідження виявлено низку проблем, які

31 СТАДІЇ КОНФЛІКТУ (СТАНОМ НА ВЕРЕСЕНЬ 2018) квітень 2017

листопад 2017

січень - липень 2018

липень - вересень 2018

жовтень 2018

Передконфліктна ситуація

Конфронтація

Криза

Завершення активної фази

Пост-конфліктна ситуація

Об'єднання ОТГ

Затягування процесу передачі ОТГ освітніх та медичних закладів

Розподіл залишків освітньої субвенції

Майже всі повноваження передані, спостерігається напруження навколо вирішення окремих питань

КАРТА КОНФЛІКТУ

32

ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАІЇ ПРОВЕДЕНИЙ АНАЛІЗ КОНФЛІКТІВ В ОБ'ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАДАХ ДОЗВОЛЯЄ ЗРОБИТИ ТАКІ ВИСНОВКИ: Основними причинами конфліктів в ОТГ нині є: џ

протиріччя, успадковані з часу об'єднання;

џ

невдоволення практикою розподілу ресурсів між внутрішніми громадами;

џ

оптимізація соціальної інфраструктури;

џ

протиріччя навколо земельних питань;

џ

протистояння в середовищі місцевої управлінської еліти;

џ

боротьба за повноваження та бюджетні ресурси між рівнями влади громад і районів.

Інколи ці протиріччя накладаються, тим самим ускладнюючи і загострюючи протистояння. Позитивним є те, що у відкритих джерелах відсутня інформація про які б то не було серйозні конфлікти на етнічному грунті. Водночас зростає ризик розгортання міжконфесійних конфліктів, зокрема між прихильниками різних православних церков уконтексті надання автокефалії Українській православній церкві, після чого у громадах може розгорнутися боротьба за релігійні споруди. Перші сигнали визрівання таких конфліктів у громадах вже з'являються Більшість конфліктів протікають без застосування насильства, а залучені сторони загалом прагнуть діяти в рамках правового поля. Виключенням є конфлікт у Цебриківській ОТГ, де під час повторних виборів відбулися доволі серйозні сутички. Контекст важливий. На конфлікти в ОТГ дуже сильно впливає контекст, в якому вони виникають, зокрема міжнародні, національні, регіональні та місцеві особливості та умови. Як приклад впливу широкого контексту на ситуацію в ОТГ можна навести набуття автокефалії Українською православною церквою. Цей фактор неодмінно матиме вплив на динаміку конфлікту у Громаді 2. Або ж стан доріг і транспортного сполучення зазвичай впливає на те, як реагує населення на оптимізацію шкільної мережі (Громада 1, Громада 3). Спостерігається зростання активності та самоорганізації мешканців в окремих громадах. У деяких ОТГ конфлікти конструктивно впливають на трансформацію відносин між владою та громадянами, оскільки починає формуватися усвідомлення необхідності діалогу та залучення. Подекуди спостерігається зростання громадської активності та самоорганізації, що змушує місцеву владу змінювати підходи до управління. Завищені очікування від реформи у громадах. Негативна реакція населення на певні процеси в громадах нерідко заснована на завищених очікуваннях від реформи. Мешканці ОТГ очікують на стрімкі зміни, оскільки агітуючи за реформу, ініціатори обіцяли покращення, однак коли воно не відбувається швидко, то це призводить до розчарування. У цьому контексті деякі рішення місцевої влади для жителів громад мають швидше символічне значення. Наприклад, закриття шкіл сприймається як показник занепаду, в той час як аргумент про витратність та недоцільність утримання розгалуженої мережі – не сприймається. Змагання та ухилення – найбільш поширені моделі

поведінки у конфлікті. Аналіз моделей поведінки сторін у конфлікті показує, що найпоширенішими є моделі змагання та ухилення. Такі підходи, як правило, призводять до конфронтації (у першому випадку) та накопичення проблем (у другому). Водночас модель пошуку компромісу при вирішенні спірних питань не була настільки поширеною у досліджуваних ОТГ. Також відсутнє розуміння переваг стратегії пошуку консенсусу, за якого усі сторони мають додаткову вигоду від ситуації. Значна частина конфліктів виникає через брак комунікації влади з громадою. Приймаючи рішення із чутливих питань, керівництво громад часто намагається зробити все «по тихому», поставивши жителів перед фактом. Однак в підсумку отримує протилежний ефект. При цьому в багатьох громадах представники влади в принципі не вміють системно комунікувати з жителями, не звикли цього робити, не розуміють цілей і цінності та не володіють засобами такої комунікації. Низький рівень залучення мешканців до розробки і прийняття рішень. Керівництво громад часто представляє мешканцям вже готові рішення і не залучає їх до розробки відповідних проектів. Це провокує супротив та сприймається як спроба нав'язування. У конфліктних ОТГ не розвинені процедури демократії участі та партиципативні практики. Більшість досліджуваних ОТГ практично не використовують інструменти місцевої демократії. Відтак, підтримка рішень, які розроблялися без належного залучення населення, достатньо низька. Тому вони часто викликають протести та невдоволення (Громада 1, Громада 3, Громада 4). Високий рівень патерналізму. Попри загалом позитивну оцінку фінансової та управлінської децентралізації, у громадах все ще високими є патерналістські настрої та завищені очікування від держави. Чимало жителів і навіть деякі представники місцевої влади вважають, що держава повинна утримувати соціальну інфраструктуру громад, навіть якщо вона не є ефективною.

РЕКОМЕНДАЦІЇ ОРГАНАМ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ЦЕНТРАЛЬНОГО РІВНЯ: џ

На законодавчому рівні визначити майбутні моделі районного поділу та відповідної управлінської структури для того, аби зменшити рівень конфліктності по лінії «район – громада». Надалі ці законодавчі зміни мають втілитися у заходах державної політики, спрямованих на трансформацію адміністративно-територіального устрою України.

џ

Створити необхідні законодавчі рамки для повноцінної передачі громадам земель поза межами населених пунктів із чітким визначенням повноважень органів місцевого самоврядування та порядку здійснення передачі.

џ

Розробити механізми та налагодити постійний моніторинг конфліктних ситуацій в ОТГ з метою оперативного реагування на проблеми, що виникають. Особливу увагу при цьому звернути на сфери земельних та релігійно-конфесійних відносин, в яких найближчим часом імовірне зростання конфліктогенного потенціалу.

џ

Переглянути модель державної політики у сфері місцевої демократії в бік посилення законодавчого

33 џ

регулювання деяких її інструментів та запровадження обов'язкового ухвалення статутів територіальних громад.

РЕКОМЕНДАЦІЇ НЕУРЯДОВИМ ОРГАНІЗАЦІЯМ, АКТИВІСТАМ, ЕКСПЕРТАМ, ЯКІ ПРАЦЮЮТЬ У ГРОМАДАХ:

џ

Оперативно реагувати та вживати заходів щодо спроб блокування реформи з боку місцевих органів виконавчої влади, їх посадових осіб.

џ

Посилити роботу за напрямком діалогу та комунікації в громадах, своєю діяльністю сприяти їх утвердженню та розвитку.

џ

Навчати представників місцевої влади ефективно взаємодіяти з громадою, в тому числі через механізми місцевої демократії. Надавати громадам методичну допомогу при розробці відповідних нормативно-правових актів та практичному впроваджені інструментів.

џ

Надавати громадам допомогу в трансформації конфліктів, що виникають, зокрема через медіацію та фасилітацію.

РЕКОМЕНДАЦІЇ ОРГАНАМ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ОБЛАСНОГО І РАЙОННОГО РІВНІВ: џ

Більш ретельно вивчити питання децентралізації, бути готовим до викликів і пошуку відповідей на незручні питання, які виникають через прискорену динаміку процесів реформ і спротив цим змінам, які є невідворотними.

џ

Здійснювати постійний моніторинг конфліктних ситуацій в ОТГ з метою оперативного реагування на проблеми, що виникають.

џ

Пройти навчання методам діалогової комунікації і управління конфліктами, щоби мати змогу відповідати на виклики, які супроводжують реформи.

џ

Закладати в місцеві бюджети кошти на спеціалістів з моніторингу конфліктних ситуацій, із проведення діалогів, стратегічних сесій, зустрічей з громадськістю, медіаторів для роботи з конфліктними ситуаціями тощо.

РЕКОМЕНДАЦІЇ ОРГАНАМ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ОТГ: џ

Налагоджувати та підтримувати системну комунікацію з жителями, використовуючи всі можливі канали. Така комунікація має передувати прийняттю рішень, а не слідувати за ним, особливо в тих випадках, коли питання є чутливими. Жителям необхідно чітко пояснювати зміст і мету всіх рішень, що приймаються; залучати їх до розробки відповідних сценаріїв; намагатися спільно шукати компромісні та консенсусні рішення, а не просувати вже заздалегідь прийняті.

џ

Розробити із залученням жителів та ухвалити статути територіальних громад, інші місцеві нормативно-правові акти з питань місцевої демократії, в яких визначити дієві механізми участі громадян в управлінні місцевими справами. Надалі активно використовувати ці механізми при прийнятті всіх важливих рішень у громадах, цілеспрямовано залучати населення до цих процесів.

џ

У разі оптимізації соціальної інфраструктури передбачати та застосовувати компенсуючі заходи у населених пунктах, які понесли «втрати». Наприклад, це може бути фінансування проекту, якого жителі сильно потребують. Такий підхід продемонструє готовність керівництва не лише ліквідовувати об'єкти інфраструктури, але й вкладати кошти у створення нових.

џ

У разі наявності ресурсів, залучати жителів до участі в перетворенні громад та використанні бюджетних коштів через механізми громадського бюджету і/або конкурси громадських ініціатив.

џ

Цілеспрямовано сприяти створенню та діяльності органів самоорганізації населення, особливо у периферійних населених пунктах, із передачею їм повноважень місцевого самоврядування та ресурсів для їх реалізації.

АВТОРИ Олексій Колесников Експерт Асоціації з питань місцевої демократії, виборів, регіональної та локальної політики, кандидат політичних наук Олександра Калашнікова Експертка Асоціації з питань децентралізації, місцевої демократії, самоорганізації населення Вікторія Баласанян Соціологиня Асоціації Марія Дзюпин Експертка з питань місцевої демократії та місцевого самоврядування

РЕЦЕНЗЕНТ Владислава Каневська Фасилітатор, медіатор, тренер. Віцепрезидент Національної асоціації медіаторів України

Асоціація висловлює подяку Ресурсним центрам з розвитку місцевої демократії у Волинській, Чернігівській, Херсонській, Луганській та Львівській областях за допомогу у проведенні дослідження.

АСОЦІАЦІЯ СПРИЯННЯ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ РОЗПОЧАВШИ СВОЮ ДІЯЛЬНІСТЬ У 2006 РОЦІ В ОДЕСІ, СЬОГОДНІ АСОЦІАЦІЯ ПРАЦЮЄ В РЕГІОНАХ КРАЇНИ. ЦЕ РОЗВИНУТА МЕРЕЖА ОСЕРЕДКІВ, РЕСУРСНИХ ЦЕНТРІВ, ПАРТНЕРІВ.

18

НАША МІСІЯ: СПРИЯТИ РОЗБУДОВІ ДЕМОКРАТІЇ ТА СПРОМОЖНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ ЧЕРЕЗ РОЗВИТОК САМООРГАНІЗАЦІЇ ТА СТВОРЕННЯ ДІЄВОЇ СИСТЕМИ ГРОМАДСЬКОЇ УЧАСТІ У СПРАВАХ МІСЦЕВОГО ЗНАЧЕННЯ.

МИ ПРАЦЮЄМО В ТАКИХ АКТУАЛЬНИХ НАПРЯМКАХ: РОЗВИТОК МЕХАНІЗМІВ ГРОМАДСЬКОЇ УЧАСТІ ТА ПРЯМОЇ ДЕМОКРАТІЇ ЕКСПЕРТНО-ГРОМАДСЬКИЙ СУПРОВІД РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ІНШИХ РЕФОРМ ПІДТРИМКА ЛОКАЛЬНИХ ІНІЦІАТИВ ТА РОЗВИТКУ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА ВІДКРИТЕ ТА ПРОЗОРЕ ВРЯДУВАННЯ

ЩО МИ РОБИМО: ±

±

±

±

±

±

АНАЛІТИЧНІ ТА ПОЛЬОВІ ДОСЛІДЖЕННЯ У СФЕРІ РОЗВИТКУ ДЕМОКРАТІЇ, ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ, НАЛЕЖНОГО ВРЯДУВАННЯ АДВОКАЦІЯ ЗМІН ПОЛІТИКИ НА ДЕРЖАВНОМУ ТА МІСЦЕВОМУ РІВНЯХ В НАПРЯМКУ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ ТА СОЦІАЛЬНОЇ ЕФЕКТИВНОСТІ УПРАВЛІННЯ МЕРЕЖУВАННЯ ТА НАВЧАННЯ ГРОМАДСЬКИХ АКТИВІСТІВ, ОРГАНІЗАЦІЯ ШКІЛ РОЗВИТКУ ГРОМАД ДОПОМОГА СТВОРЕННЮ СПРОМОЖНИХ ГРОМАД: СУПРОВІД ПРОЦЕСУ ДОБРОВІЛЬНОГО ОБ’ЄДНАННЯ «ВІД А ДО Я» ДОПОМОГА У РЕАЛІЗАЦІЇ ФОРМ МІСЦЕВОЇ ДЕМОКРАТІЇ, ЗОКРЕМА У СТВОРЕННІ І ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ ПРОСВІТА ЛЮДЕЙ ЩОДО МОЖЛИВОСТЕЙ УЧАСТІ В МІСЦЕВИХ СПРАВАХ ТА ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ

АСОЦІАЦІЯ Є ЧЛЕНОМ:

КОНТАКТИ: Адреса: вул. Маразліївська, 38, м. Одеса, 65 014 Тел/факс: +38 (048) 738 68 30 Email: samoorg@ukr.net Web: acsa.com.ua Інформаційний портал: samoorg.com.ua

ДЖЕРЕЛА ФІНАНСУВАННЯ: ГРАНТИ (МІЖНАРОДНИЙ ФОНД «ВІДРОДЖЕННЯ», SIDA, ПОСОЛЬСТВО США В УКРАЇНІ, ФОНД СХІДНА ЄВРОПА ТА ІН.), БЛАГОДІЙНІ ПОЖЕРТВИ

FACEBOOK: https://www.facebook.com/samoorg.com.ua/ https://www.facebook.com/samoorg1/

Видано в рамках проекту «Посилення спроможності міжрегіональної мережі громадських організацій, що працюють з конфліктами в громадах», який реалізує Всеукраїнська громадська організація «Асоціація сприяння самоорганізації населення» за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження».

Здано до набору 01.12.2018. Пдіписано до друку 10.12.2018. Папір офсетний, спосіб друку офсетний. Наклад 300 прим. Зам. №104 Надруковано ТОВ «Студія реклами та дизайну «Арідан»» м. Кропивницький, вул. Куроп’ятникова, 2 Фото на обкладиці: Created by Kues1 - Freepik.com