Відкликання за народною ініціативою

ВІДКЛИКАННЯ ЗА НАРОДНОЮ ІНІЦІАТИВОЮ: ЧИ ПРАЦЮЄ ВОНО В УКРАЇНІ? З ухваленням нового Закону «Про місцеві вибори» (2015) громадяни України отримали право й можливість відкликати депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб місцевого самоврядування за народною ініціативою. Це нововведення насамперед було покликане запобігати ганебній практиці «тушкування», коли депутати могли декілька разів за скликання змінювати свою партійну чи фракційну приналежність, в той час як ані виборці, ані партії, які їх висунули, ніяк не могли на це вплинути. Запровадження інституту відкликання також мало на меті покращити зв'язок обраних представників із громадянами та посилити суспільний і партійний контроль за їх діяльністю. На практиці нові законодавчі положення запрацювали лише через рік, і вже в 2017 році Україну охопила хвиля ініціатив із відкликання народних обранців. Нині накопичено чималий досвід, який дозволяє побачити основні проблеми у функціонуванні інституту відкликання за народною ініціативою та оцінити, наскільки потрібним і доцільним є його існування в нашій державі.

ОЛЕКСІЙ КОЛЕСНИКОВ, аналітик ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»

ПРИРОДА ТА ЗМІСТ ВІДКЛИКАННЯ Історично відкликання виникло як атрибут так званого імперативного мандата. Згідно з ним, депутати та виборні посадові особи повинні діяти в інтересах своїх виборців та виконувати їх накази, а відкликання є тим механізмом, що гарантує виконання цього зобов'язання. Інакше кажучи, якщо обраний представник не дослухається до вимог своїх виборців, то останні можуть припинити його повноваження достроково. Протилежним йому є вільний мандат, коли обранець не скутий лише зобов'язаннями перед своїми виборцями і розглядається як виразник інтересів всієї спільноти. Заразом він вільний у прийнятті рішень та несе лише політичну (а не юридичну) відповідальність. Тобто, якщо громадянам не подобається, що і як робить їх представник, то вони просто не голосують за нього на наступних виборах. Врешті, ще один різновид – партійний імперативний мандат, за яким обранець відповідальний перш за все перед партією, яка його висунула. Тож саме партії й наділені виключним або ж пріоритетним правом відкликати депутатів і виборних посадових осіб. Нині відкликання, як й імперативний мандат, майже не зустрічаються у розвинутих демократичних країнах, принаймні на європейському континенті. Вважається, що будь-який народний обранець повинен діяти в інтересах всіх громадян, а не лише своїх виборців. Так само, сучасна європейська практика не передбачає позбавлення депутата мандата за зміну партійно-фракційної приналежності. У багатьох державах Європи імперативний мандат навіть прямо заборонений конституціями (наприклад, у Франції, Німеччині, Іспанії, Литві, Італії). Загалом же відкликання є швидше «американським» інститутом і головним чином розповсюджене на місцевому рівні та на рівні суб'єктів федерацій. Зокрема, воно передбачене у законодавстві 18 штатів США та деяких провінцій Канади. При цьому часто там є можливість відкликати не лише депутатів, але й суддів, різних посадовців і навіть губернаторів 1. У Європі відкликання існує у ФРН, де уряди земель мають право відкликати своїх представників із Бундесрату (проте в цьому випадку зовсім не йдеться про народну ініціативу). Виборчий кодекс Республіки Білорусь дозволяє громадянам відкликати депутатів Палати представників і місцевих рад шляхом ініціювання

питання на зборах виборців, збирання підписів на підтримку такої ініціативи та 2 4 подальше загальне голосування . У Словаччині 3 та Ісландії через плебісцит/референдум можна відкликати президента. Щоправда в обох країнах процедура розпочинається з резолюції парламенту, тож швидше нагадує імпічмент, що схвалюється народним голосуванням, а не відкликання за ініціативою виборців. Із 2015 року можливість відкликання депутатів нижньої палати парламенту запроваджена у Сполученому Королівстві: відповідну процедуру ініціює сама палата, в той час як виборці долучаються до підписання так званої «петиції про відкликання»5. На місцевому рівні процедура відкликання через референдум передбачена в деяких кантонах Швейцарії, однак цей інститут 6 вважається застарілим і на практиці майже не використовується. Імперативний мандат у класичному розумінні зберігається в соціалістичних країнах, наприклад, таких як Куба, В'єтнам, Китай, КНДР. Проте ці держави далекі від того, щоби вважатися демократичними. Ключову роль у контролі за виборними представниками в них відіграють правлячі партії, а відкликання виборцями реально майже не практикується. Відкликання депутатів та виборних посадовців (в т. ч. місцевих) передбачене також у низці латиноамериканських (Болівія, Колумбія, Перу, Панама, Венесуела), африканських (Ефіопія, Нігерія, Кенія) та азійських (М'янма, Японія, Корея, Тайвань) країн7. Найчастіше воно реалізується через процедуру референдуму або ж голосування громадян, хоча в окремих державах (Ефіопія, Уганда) за відкликання лише збираються підписи виборців. Отже, необхідно чітко розрізняти власне відкликання та імперативний мандат. Перше є обов'язковим елементом другого, проте не тотожне йому. Водночас відкликання є ще й наслідком імперативного мандата, особливо коли обранців можна відкликати, за те, що вони не виконують своїх обіцянок, не слідують перевиборним програмам чи лініям партій, не виправдовують довіру виборців тощо. Можливість відкликання з таких підстав свідчить, що мандат представника не є вільним, навіть якщо законодавство декларує протилежне. Для сучасних демократій відкликання є швидше винятком, ніж правилом. Воно більше притаманне недемократичним країнам або ж таким, що проходять політичні трансформації. При цьому механізм відкликання зазвичай є складним і в більшості випадків передбачає, що така ініціатива має бути підтримана громадянами-виборцями шляхом голосування.

МЕХАНІЗМ ВІДКЛИКАННЯ В УКРАЇНІ Засади та механізм відкликання за народною ініціативою визначені у законах 8 «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад»,9 що якраз і були змінені ухваленим у липні 2015 року законом «Про місцеві вибори».10 Від самого початку чимало вітчизняних експертів висловлювали скепсис і критику щодо самої ідеї запровадження цього інституту. Фахівці наголошували, що відкликання суперечить принципам вільного мандата та світовим і європейським демократичним стандартам, через що, власне, чимало держав і відмовилися від його застосування. Крім того, експерти звертали увагу на чисельні вади української версії механізму відкликання, внаслідок яких він не лише не здатен був ефективно працювати, але й підривав засади ліберальної демократії11. Одним із найбільш дискусійних питань є підстави для відкликання місцевих депутатів, виключний перелік яких міститься у ст. 37 Закону «Про статус депутатів місцевих рад»: џ

порушення положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

џ

пропуск депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, а також невиконання ним без поважних причин обов'язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі;

џ

невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом передбачених законодавством зобов'язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.

Із наведених підстав тільки друга виглядає достатньо чіткою та обґрунтованою. Адже часті пропуски засідань легко зафіксувати й довести, а їх наявність свідчить, що депутат самоусувається від виконання своїх функцій. Так само, як обов'язки депутата у виборчому окрузі визначені у законодавстві, тож їх виконання або невиконання можна перевірити. А ось порушення Конституції і законів України є вельми неоднозначною підставою для відкликання, принаймні в тому вигляді, як відповідне положення сформульоване у законодавстві. Адже підставою для відкликання депутата в Україні може бути будь-яке вчинене ним правопорушення. Проте одна справа,

коли йдеться про корупцію чи свідоме голосування за неправомірне рішення; інша – коли депутат вчинив незначне адміністративне правопорушення, не пов'язане з його депутатством (скажімо, порушив правила дорожнього руху і був за це оштрафований). В останньому випадку позбавлення мандата, очевидно, буде непропорційним покаранням. Тож якщо й допускати можливість відкликання народних обранців за порушення Конституції та законів України, то, по-перше, лише за серйозні правопорушення, пов'язані з виконанням ними своїх повноважень, а по-друге, у законодавстві необхідно визначати виключний перелік порушень, які можуть бути підставою для відкликання. Проте найбільше питань викликає така підстава для відкликання, як невідповідність діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми. По-перше, наявність цієї підстави в принципі ставить під сумнів вільну природу мандата депутата місцевої ради в Україні. Адже виходить, що депутат повинен неухильно виконувати положення своєї програми, яку підтримали виборці, тож його мандат вже не є вільним. По-друге, застосувати на практиці цю підставу неможливо. Адже законодавство не вимагає від кандидатів у депутати місцевих рад мати програми, і на практиці більшість із них балотуються без цього документа. До того ж депутати обласних, районних, міських та районних у містах рад обираються за партійними списками, тому вони потенційно можуть висуватися з єдиною програмою партії та не мати власних. По-третє, наявність цієї підстави створює поживний ґрунт для вибіркового тлумачення та зловживань, включаючи політично вмотивовані відкликання. Навіть тоді, коли кандидати балотуються із передвиборними програмами, останні можуть бути вельми абстрактними (наприклад, містити положення про «покращення життя громадян», «повну модернізацію комунального господарства», «подолання корупції» тощо). Якщо положення програми сформульовані так, тоді гіпотетично за їх порушення можна відкликати будь-кого з депутатів. Щодо сільських, селищних, міських голів і старост чинне законодавство підстав для відкликання взагалі не містить. Водночас Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» говорить, що сільський, селищний, міський голова,

староста відкликаються з посади за народною ініціативою в порядку, визначеному Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Проте наведені вище підстави для відкликання депутатів не можна повною мірою застосовувати до цих виборних посадових осіб, оскільки вони мають інші функції та обов'язки. Тож тут існує серйозна законодавча прогалина. Процедура відкликання депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів і старост є схожою та врегульована в розділі V Закону «Про статус депутатів місцевих рад» з урахуванням деяких особливостей, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». Вона складається із семи основних етапів, які схематично зображені в додатку. Щоправда, враховуючи деякі процедурні відмінності, доводиться визнати, що в Україні фактично існують три різних порядки відкликання за народною ініціативою. Описаний у додатку механізм та правові норми, що його регулюють, містять цілу низку «вузьких місць», які в підсумку майже повністю нівелюють відкликання як інститут, роблять його малодієвим і несправедливим. По-перше, законодавство не забезпечує достатніх гарантій прозорості процесу відкликання, що уможливлює різноманітні зловживання. Наприклад, закон установлює, що збори виборців мають відбуватися публічно, і представникам ЗМІ гарантується на них вільний доступ. При цьому організатори мають щонайменше за два дні до зборів повідомити про їх проведення регіональні та/або місцеві медіа. Проте йдеться саме про повідомлення ЗМІ, а не публікацію в них оголошення. У який спосіб має бути здійснене повідомлення, закон не говорить. Аби виконати цю вимогу закону, організаторам достатньо надіслати електронною поштою повідомлення про проведення зборів двом-трьом лояльним медіа. Однак більше про збори може ніхто й не дізнатися, тож жодна публічність і прозорість не гарантована. Інший приклад – Закон не містить жодного положення, яке би гарантувало вільний доступ виборців округу до місця проведення зборів. Поряд із цим заборонено проводити збори в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, у місцях видачі заробітної плати, пенсій, допомоги, стипендій, соціальних виплат, надання благодійної допомоги. Це може підштовхувати ініціаторів проводити збори виборців, наприклад, на підприємствах приватної форми власності. Своєю чергою, на цих підприємствах може діяти пропускний режим, що дозволить легко «відфільтрувати» учасників.

Врешті, сама процедура збору підписів апріорі є непрозорою. Збирати їх можна деінде (в т. ч. на дому, на робочих місцях тощо), і факт наявності або відсутності протиправних впливів на підписантів встановити майже неможливо. По-друге, існуючий механізм не містить такого елемента, як обов'язкова перевірка законних підстав для відкликання. Коли ініціативна група подає документи до ТВК, остання має перевірити лише дотримання встановленої процедури відкликання, а не підстави для нього. Тобто, перевіряється процедура ініціювання та проведення зборів, оформлення протоколу, підписні листи тощо. А от чи були законні підстави для відкликання, ніхто перевіряти не зобов'язаний. І це очевидне упущення законодавця, адже відсутні дієві запобіжники від безпідставних відкликань. По-третє, законодавство не повною мірою врегульовує порядок відкликання старост. Відповідні положення були включені до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» пізніше, ніж з'явився інститут відкликання за народною ініціативою,12 і залишили деякі прогалини. Зокрема, встановлено, що рішення про внесення пропозиції щодо відкликання старости за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше 10 осіб для відкликання старости села та 15 осіб для відкликання старости селища. Проте, на відміну від інших народних обранців, кількість членів ініціативної групи з відкликання старости та строк збору підписів за таку пропозицію чітко не визначені. З іншого боку, є відсилання до порядку відкликання, передбаченого Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Проте чи можна застосовувати до старост вимоги до чисельності ініціативної групи та строків збору підписів, які передбачені для депутатів сільських і селищних рад, питання спірне. Адже пряме відсилання до них відсутнє, тож у цьому питанні очевидно бракує чіткості. По-четверте, одним із найпроблемніших етапів у процедурі відкликання є перевірка підписів виборців. За законом, з цією метою територіальна виборча комісія повинна: (1) залучити орган ведення Державного реєстру виборців для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах; (2) залучити правоохоронний орган для проведення вибіркової перевірки підписів громадян, що містяться у підписних листах (не менше 10% від загальної кількості).

Однак у цьому аспекті законодавство, що регулює відкликання, не узгоджене з іншими законами України. Адже Державний реєстр виборців містить персональні 13 дані, що підлягають захисту. Саме тому Закон «Про державний реєстр виборців» визначає обмежені цілі використання персональних даних реєстру, серед яких відсутня така підстава, як перевірка достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Тому слід погодитися з експертами, що фактично будь-які дії органу ведення Держреєстру виборців щодо перевірки достовірності відомостей про громадян будуть незаконними та, ймовірно, матимуть ознаки кримінального правопорушення. Своєю чергою, це забезпечуватиме незаконність процедури відкликання, що не складно буде довести в суді14. Із правоохоронними органами ситуація схожа. Закон не визначає чітко, який саме правоохоронний орган має здійснювати вибіркову перевірку підписів громадян, що містяться у підписних листах, в той час як жодними іншими нормативноправовими актами такі повноваження ні на кого не покладені. Відтак складається парадоксальна ситуація, коли є обов'язок залучити правоохоронні органи до здійснення перевірки, проте відсутні самі органи, які можуть і повинні це зробити. По-четверте, механізм відкликання за народною ініціативою в Україні не передбачає процедури загального голосування виборців, як це відбувається в більшості країн, де він застосовується. Натомість, воля виборців реалізується виключно через підписи. Однак ця процедура є менш прозорою за голосування та повністю керована ініціаторами. Водночас обранець, що відкликається, майже не має можливостей для висловлення заперечень проти відкликання чи мобілізації прихильників на свою підтримку. Тому якщо і погоджуватися з ідеєю відкликання як такою, то з природи мандата виборної посадової особи прямо випливає необхідність його припинення в тому ж порядку, в якому він був набутий. Тобто шляхом загального голосування виборців, якому має передувати агітація «за» і «проти» відкликання. По-п'яте, з попередньою особливістю пов'язаний і той факт, що остаточне рішення про відкликання депутата чи виборної посадової особи в Україні приймають не виборці. Якщо обранець балотувався від політичної партії, то саме партія приймає рішення про відкликання або про відмову в задоволенні цієї ініціативи. Тобто останнє слово в цьому випадку завжди за партією, яка не має жодних юридично

встановлених зобов'язань і цілком може проігнорувати вимогу виборців. Так само, закон не встановлює жодних строків, упродовж яких партія має прийняти своє рішення. У разі відкликання старости або міського, селищного чи сільського голови, що брав участь у виборах у порядку самовисування, остаточне рішення про відкликання приймає місцева рада. Знову-таки, рада не має юридично встановленого обов'язку відкликати чи не відкликати обранця, так само як і чітко визначених строків для розгляду цього питання. Враховуючи, що кожна місцева рада так чи інакше є політичним органом, відповідне рішення, швидше за все, буде політично вмотивованим. Лише щодо депутатів селищних і сільських рад – самовисуванців рішення про відкликання приймає відповідна територіальна виборча комісія. Однак ТВК в Україні формуються із представників політичних партій, а їх незалежність не забезпечена ні на рівні закону, ні на рівні практики. Тому залучення ТВК до процесу відкликання неодмінно політизує сам цей процес. Варто також враховувати, що в Україні існують певні проблеми з прийняттям рішень колегіальними органами. В окремих випадках місцеві ради та виборчі комісії не в змозі виконати судові рішення, які зобов'язують їх вчинити дії чи усунути бездіяльність, через те, що бракує необхідної кількості голосів. Тож, за потреби, банально заблокувати процес відкликання для них не складає жодної проблеми. По-шосте, існування трьох різних процедур відкликання (на підставі рішення партії, на підставі рішення місцевої ради та на підставі рішення ТВК) суперечить принципу рівності виборних посадових осіб перед законом. Адже природа мандату сільського, селищного, міського голови або старости є, по суті, такою ж, як і природа мандата депутата; при чому голова чи староста не підпорядкований раді, і його мандат не походить від мандату ради та депутатів. Тому можливість їх відкликання за рішенням ради суперечить природі мандату голови/старости. Таким чином, якщо і погоджуватися з існуванням механізму відкликання за народною ініціативою, то «крапку» в ньому мають ставити громадяни-виборці шляхом загального голосування, а не органи, які є політично залежними і/або упередженими. Проте такий підхід неодмінно вимагатиме значно більших ресурсів, адже доведеться постійно витрачати кошти на проведення свого роду «антивиборів». Як наслідок, імовірні вигоди для громадян від відкликання окремих депутатів і посадовців, зовсім не виправдовуватимуть тих витрат, які необхідно буде здійснити.

ВІДКЛИКАННЯ І ВИБОРЧА СИСТЕМА Окрім інституту відкликання за народною ініціативою, прийнятий у 2015 році Закон «Про місцеві вибори» також запровадив на виборах більшості місцевих рад (крім сільських і селищних) абсолютно нову для України виборчу систему. Згідно з нею, ради обираються за виборчими списками партій, що висуваються у багатомандатних округах, з одночасним закріпленням кандидатів за територіальними виборчими округами (ТВО) нижчого рівня. Кожен виборець має лише один голос, який він подає одночасно за список партії в цілому та за кандидата, закріпленого за його ТВО. Мандати спершу розподіляються між партійними списками, які подолали 5%-ий бар'єр, пропорційно до кількості набраних ними голосів. Черговість кандидатів у виборчому списку (крім першого номера) визначається в порядку зменшення відсотку голосів виборців, поданих за відповідну партію у ТВО, за якими кандидати були закріплені. Як бачимо, виборча система є вельми складною. Попри пропорційну природу, вона категорично не може вважатися системою з відкритими списками, якою її намагалися представити деякі прихильники. У жодній із демократичних країн Європи така система не застосовується. Єдиним прикладом її використання є вибори до Законодавчих Зборів міста Санкт-Петербург, звідки система і була запозичена українським законотворцем. У контексті взаємозв'язку цієї виборчої системи з інститутом відкликання мають значення декілька моментів. По-перше, як свідчить практика, відкликання за народною ініціативою найкраще співвідноситься із мажоритарною виборчою системою (і саме з нею воно найчастіше поєднується). Адже тоді народні обранці чітко прив'язані до виборчих округів, і повністю втілюється принцип «виборці обрали – виборці відкликали». Натомість в умовах української виборчої системи такий зв'язок не є чітким. Громадяни голосують одночасно і за партійний список, і за кандидата, який закріплений за їх ТВО. Заразом мотиви виборців можуть бути різними: одні голосують за кандидата, тому що підтримують політичну партію, яка його висунула; інші – за партію, тому що їм подобається саме кандидат. У підсумку, чи стане кандидат депутатом, залежить не лише від його результату, але й від підтримки всього партійного списку та інших кандидатів із нього. Тому відкликати одного чи кількох депутатів, а не весь список у цілому, щонайменше несправедливо.

Більш прийнятним механізм відкликання є по відношенню до депутатів сільських і селищних рад, старост та сільських, селищних, міських голів, які обираються за мажоритарною виборчою системою. Проте питання справедливості тут зновутаки частково відкрите. У випадку депутатів сільських і селищних рад жодних проблем немає. Вони хоч і обираються за системою відносної більшості (тобто можуть перемагати, набравши менше голосів, ніж разом їхні конкуренти), проте для їх відкликання необхідно зібрати підписи в кількості, більшій за половину кількості виборців, що взяли участь у голосуванні. Це рівною мірою стосується і мерів великих міст (із кількістю виборців понад 90 тис. осіб). Для того, аби їх відкликати, треба зібрати більше підписів, ніж вони набрали на виборах голосів. Такі міські голови обираються за системою абсолютної більшості (50% + 1 голос), тому й за відкликання теж мають висловитися більшість виборців округу, принаймні від тих, що ходять на вибори. А от старости, мери маленьких міст та сільські й селищні голови обираються за системою відносної більшості та ще й часто здобувають при цьому всього декілька десятків/сотень голосів та мінімальну перевагу над іншими кандидатами. Тому, як правило, у своїх округах вони мають більше противників, ніж прихильників. Оскільки кількість підписів для їх відкликання повинна мінімально перевищувати кількість набраних ними на виборах голосів, на практиці можливі ситуації, коли обирають посадову особу одні жителі, а відкликають – інші. Наприклад, якщо староста невеликого села здобув за підсумками голосування 300 голосів із 1000 виборців, які прийшли на дільниці (або 30%), то це означає, що 700 (або 70%) виборців були проти нього. Власне, це головний недолік мажоритарної системи відносної більшості. Для відкликання такого старости необхідно зібрати 301 підпис виборців, які цілком можна знайти серед тих 700 жителів, які за цього старосту не голосували. У результаті вибір одних громадян перекреслить вибір інших. Друге відкрите питання – яку територію слід вважати округом депутата, що обирається за партійним списком? Оскільки висування кандидатів здійснюється за єдиним списком у багатомандатному виборчому окрузі, що співпадає з межами адміністративно-територіальної одиниці, то й округом, чиї інтереси депутати представляють, теж ніби має вважатися ця одиниця – область, район, місто чи район у місті. Проте водночас кандидати закріплюються за меншими за розміром територіальними виборчими округами, тож виникає колізія, яка може створити

чимало проблем у процесі ініціювання відкликання. Адже від того, як трактувати межі округу депутата, залежить, де проводити збори виборців, хто може брати в них участь, де збирати підписи на підтримку ініціативи про відкликання тощо. Ба більше, існуючу законодавчу нечіткість можна використовувати для певних маніпуляцій. На наш погляд, більш коректним є трактування саме багатомандатного округу (а не ТВО) як округу депутата. На це, зокрема, вказують такі обставини: (1) Закон «Про статус депутатів місцевих рад» в цьому контексті оперує поняттям «виборчий округ», а не «територіальний виборчий округ».

(2) Виборча система в принципі не орієнтована на забезпечення представництва всіх територіальних округів: за підсумками голосування одні ТВО можуть отримати депутатів (окремі навіть по декілька), а інші – залишитися взагалі без представників. Тому ТВО не можуть і не повинні розглядатися як основа виборчої системи.

3) Перший номер у кожному партійному списку не прив'язаний до жодного ТВО і чітко асоціюється лише з багатомандатним виборчим округом. Водночас, якщо саме так розуміти округ обраного за партійним списком депутата, то стикаємося з іншою проблемою. Адже тоді цілком можлива ситуація, що депутат, за якого голосували в одному ТВО, буде відкликаний виборцями інших ТВО в рамках одного і того самого виборчого округу. А це повністю суперечить принципам політичного представництва. По-третє, оскільки основним суб'єктом висування кандидатів на місцевих виборах в Україні є політичні партії, в той час як інші механізми обмежені, то й партії відіграють ключову роль у відкликанні висунутих ними представників. По суті, саме партіям і належить вирішальне слово в тому, відкликати когось чи не відкликати. Ця особливість хоч і відповідає певною мірою «духу» виборчої системи, але викривлює ідею народної ініціативи як таку. Таким чином, зміни, що були внесені до законів «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині відкликання за народною ініціативою, недостатньо узгоджені з текстом Закону «Про місцеві вибори», яким вони були внесені. Та й загалом інститут відкликання погано поєднується з існуючою виборчою системою.

Варто також відзначити, що в березні 2018 року Верховна Рада України прийняла 15 в першому читанні проект Виборчого кодексу України , який, між іншим, врегульовує і питання місцевих виборів. Проект Кодексу пропонує обирати місцеві ради за двома виборчими системами, зокрема: џ

Верховну Раду АР Крим, обласні та міські ради великих міст – за пропорційною системою з відкритими списками;

џ

сільські, селищні, міські (у малих містах), районні, районні у містах ради – на основі системи єдиного неперехідного голосу16.

З обома системами інститут відкликання за народною ініціативою (особливо в нинішній його версії) взагалі не поєднуваний. Тому в разі ухвалення Кодексу в пропонованій редакції одночасно потрібно вносити зміни до законів «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні», якими виключати або ж суттєво змінювати відповідні норми. Проте наразі прикінцеві положення проекту Виборчого кодексу жодних таких змін не містять.

ПРАКТИКИ ВІДКЛИКАННЯ В УКРАЇНІ Перші спроби відкликати обранців за народною ініціативою були здійснені на початку 2017 року, коли відповідні законодавчі положення вже можна було застосувати. Відтоді в Україні ініційовано чимало відкликань, які проходили за різними сценаріями та мали різні наслідки. Власне, саме ці практики показують, як насправді працює цей інститут та наскільки він є дієвим. Тож нижче будуть проаналізовані деякі показові приклади. КАМ'ЯНСЬКЕ (ДНІПРОПЕТРОВСЬКА ОБЛАСТЬ) На початку 2017 року в Кам'янському було ініційовано декілька паралельних процесів із відкликання депутатів міської ради, обраних від різних партій: Юрія Литвиненка (БПП «Солідарність»), Сергія Коваленка («Наш край»), Володимира Бабенка («Опозиційний блок»), Андрія Іванченка («Народний контроль»), Дмитра Пучкіна («Батьківщина») та Олега Нагорного («Самопоміч»). Збори виборців по кожному з них проходили дуже конфліктно, іноді навіть в напівзакритому режимі, що суперечить законодавству. В усіх випадках активними учасниками процесів відкликання були політичні партії, які висували депутатів, а також їх колеги по депутатському корпусу.

Першим депутатом, щодо якого процедура відкликання була доведена до кінця, став Юрій Литвиненко. Були проведені збори виборців, утворена ініціативна група, зібрано понад 1800 підписів, які передані до ТВК. Після цього була проведена партійна перевірка, яка встановила, що депутат Литвиненко не працював і не з'являвся в окрузі, використовував мандат для вирішення особистих питань та не співпрацював із фракцією. Він також став фігурантом кримінальних проваджень через виявлені факти зловживання службовим становищем та нецільового використання коштів. Ініціативу відкликати депутата підтримав з'їзд Блоку Петра Порошенка17. Після цього, 19 березня 2017 року, ТВК ухвалила постанову щодо дострокового припинення повноважень Литвиненка. Водночас сам депутат усі звинувачення відкидав і заявив, що збір підписів за його відкликання був організований керівництвом місцевої організації партії із порушеннями законодавства18. Він оскаржив своє відкликання в судовому порядку, й Заводський районний суд Кам'янського зупинив дію постанови ТВК до розгляду справи по суті19. Проте вже 31 березня на черговій сесії Кам'янської міської ради голова міської виборчої комісії Анатолій Московчук офіційно оголосив про дострокове припинення повноважень Юрія Литвиненка на підставі його відкликання за народною ініціативою та визнання обраним наступного за черговістю в партійному списку кандидата Антона Гусєва. Тим самим був створений перший в Україні прецедент відкликання обранця за новим законодавством. Вже 3 квітня до ТВК був поданий пакет документів на відкликання ще одного депутата – Сергія Коваленка. На підтримку цієї ініціативи було зібрано більше 2000 підписів. Після їх перевірки комісія одностайно постановила звернутися до керівного органу партії «Наш край» щодо відкликання депутата20. Проте партія так і не прийняла рішення відкликати його, тому в підсумку депутат продовжив виконувати свої обов'язки.

27 квітня відбулося засідання ТВК щодо прийняття пакету документів ініціативної групи з відкликання Володимира Бабенка. За цю ініціативу підписалися більше 2,5 тис. містян. На засіданні територіальної виборчої комісії 13 червня, після проходження всіх передбачених законному процедур, була озвучена офіційна інформація про відкликання депутата за народною ініціативою. Відповідне рішення було прийняте партією «Опоблок», від якої Бабенко обирався21. Замість нього депутатом міської ради стала Тетяна Дарадан.

У вересні 2017 року були відкликані ще два депутати – Дмитро Пучкін та Олег Нагорний. Збори виборців, на яких ініційовано відкликання пройшли ще навесні, після чого за обидві ініціативи було зібрано необхідну кількість підписів. Дмитро Пучкін спробував оскаржити дії ТВК в суді. Зокрема, він стверджував, що визначена законом процедура з його відкликання була порушена, а також, що частина підписів виборців була підроблена. Проте суд визнав докази позивача 22 недостатніми, а його позов не задовольнив . Відтак, 16 вересня пропозиція щодо відкликання Пучкіна була підтримана з'їздом ВО «Батьківщина» і вже за декілька днів його мандат здобув наступний за списком кандидат Олег Усачов. Відкликання Олега Нагорного тривало довше і навіть на певному етапі було зупинене. Причиною стало те, що під час перевірки підписних листів було встановлено, що на виборах депутат набрав 180 голосів, а за відкликання на його окрузі підписи поставили лише 68 осіб. На думку члена ТВК Олени Костенич, менша кількість голосів за відкликання, ніж було набрано на виборах по округу, була порушенням вимог законодавства, тому процедуру відкликання необхідно зупинити. Думки членів комісії з цього приводу розділилися, однак більшість все23 таки підтримала пропозицію про зупинку процесу . Офіційний представник ініціативної групи звернувся до суду і домігся визнання цього рішення ТВК незаконним. Після чого процедура відкликання була поновлена і згодом доведена до кінця: Олег Нагорний втратив мандат, а депутатом міської ради замість нього стала Олена Неклеса. Таким чином, Кам'янське стало першопроходьцем у практичному застосуванні процедури відкликання за народною ініціативою і водночас лідером України за кількістю відкликаних народних обранців. Загалом, у місті було ініційовано відкликання шести депутатів міської ради, і в чотирьох випадках воно було успішним. Значною мірою цього вдалося досягти тому, що місцева територіальна виборча комісія змогла знайти спосіб, як виконати недолугі вимоги законодавства щодо перевірки підписів виборців. В одному з інтерв'ю голова ТВК Анатолій Московчук описував його так: «Група у складі трьох членів комісії з різних політичних партій проходить за адресами і опитує виборців, які брали участь в процесі відкликання. Таким чином, вони перевіряють справжність зібраних підписів або ж навпаки – спростовують їх. Поруч знаходиться співробітник поліції, який не втручається в процес, але бере участь у перевірці. Якщо з'ясовується, що виборець не брав участі у відкликанні депутата, то комісія складає акт, а співробітник поліції – рапорт на ім'я свого керівника. Далі вже керівництво поліції приймає відповідне рішення»24.

Такий алгоритм був розроблений Кам'янською ТВК самостійно. Він дає можливість достовірно з'ясувати, чи брала людина участь у процесі відкликання депутата, чи ні, та завдяки цьому виконати вимоги законодавства. МАМАЇВЦІ (ЧЕРНІВЕЦЬКА ОБЛАСТЬ) 12 березня 2017 року Мамаївська територіальна виборча комісія прийняла рішення про відкликання депутата сільської ради Василя Угринчука. Попередньо мешканці села провели збори, на яких ініціювали відкликання, створили ініціативну групу та впродовж 10 днів зібрали підписи виборців відповідного округу. Проте відкликаний депутат не погодився визнавати рішення ТВК і подав до суду25. У липні 2017 року Кіцманський районний суд скасував рішення тервиборчкому, посилаючись на неналежне повідомлення самого депутата та Мамаївської сільської ради про проведення процедури відкликання, а також незазначення в протоколі та у рішенні виборчої комісії підстави відкликання. ТВК погодилася з таким рішенням суду й апеляцію не подавала.26 ОЛЕКСАНДРІЯ (КІРОВОГРАДСЬКА ОБЛАСТЬ) У тому-таки березні 2017 року розпочався процес відкликання депутатів Олександрійської міської ради від партії «УКРОП» Ігоря Руденка та Павла Шевченка. Всупереч волі партії ці депутати приєдналися до промерської більшості в раді. Також «УКРОП» висував їм претензію, що вони не взаємодіяли з партійною організацією та через працевлаштування на комунальному ринку опосередковано стали підлеглими керівництву міста.27 Усі процедури щодо проведення зборів виборців, утворення ініціативної групи та збору підписів були дотримані, а необхідні документи у встановлені строки подані до територіальної виборчої комісії. Проте засідання ТВК щодо перевірки документів і підписних листів, яке мало відбутися 23 березня 2017 року, зірвали сторонні особи, серед яких були члени виконкому, депутати і навіть сам міський голова28. Через тиск частина членів комісії залишили залу, тож без кворуму засідання довелося припинити. У зв'язку з втручанням в роботу ТВК її голова звернувся зі скаргою до поліції та Центральної виборчої комісії. Із другої спроби у квітні 2017 року засідання комісії таки вдалося провести. На ньому були прийняті дві постанови щодо направлення підписних листів до

Національної поліції та органу Державного реєстру виборців для проведення перевірки. Депутати оскаржили ці постанови в судовому порядку, однак успіху не домоглися. Відтак, 17 листопада 2017 року Олександрійська міська ТВК прийняла постанову про передачу документів щодо відкликання депутатів міськради до 29 керівного органу партії «УКРОП» . Проте процес знову був заблокований через судові позови. Олександрійський міськрайонний суд поставив крапку в розгляді цієї справи лише в червні 2018 року. Зокрема, суд постановив визнати неправомірними дії ТВК по закінченню перевірки підписних листів та по складанню протоколу про узагальнення підсумків збору підписів, а також скасував постанову ТВК від 17 листопада 2017 року про звернення до вищого керівного органу партії30. Голова ТВК заявив, що подаватиме апеляцію, тим часом депутати продовжують виконувати свої обов'язки. ЕНЕРГОДАР (ЗАПОРІЗЬКА ОБЛАСТЬ) У серпні 2017 року з'їзд партії БПП «Солідарність» прийняв рішення про відкликання за народною ініціативою депутата Енергодарської міської ради Валерія Пушкарьова. Перед цим були проведені збори виборців, утворена ініціативна група, зібрані підписи, прийнята постанова ТВК про звернення до політичної партії. Заразом офіційним представником ініціативної групи була обрана колега Пушкарьова по фракції у міській раді Леся Нікітіна, що свідчить про активне включення партії у процес від самого його початку. З погляду ініціаторів відкликання, Валерій Пушкарьов не виконував обов'язки депутата у виборчому окрузі та не підтримував зв'язок із виборцями. Крім того, правоохоронними органами були виявлені зловживання у сфері будівництва, у зв'язку з чим проти депутата було відкрите кримінальне провадження. Він підозрювався у незаконному використанні своїх службових повноважень та отриманні хабаря в розмірі понад 150 000,00 грн.31 Коментуючи рішення з'їзду, голова Запорізької територіальної організації «Солідарності» Ігор Артюшенко зазначив, що це стало можливим завдяки тісній співпраці ініціативної групи виборців і партійної організації, та пообіцяв і надалі підтримувати громадян, які ініціюватимуть відкликання з місцевих рад людей, котрі нехтують своїми зобов'язаннями перед громадами, дискредитують партію та місцеве самоврядування.32

Проте в підсумку депутат Пушкарьов так і не втратив мандат, оскільки оскаржив своє відкликання у судовому порядку та зміг довести порушення законодавства з боку ТВК. Одна з підстав – перевірка підписів без залучення правоохоронців та органів Державного реєстру виборців33. Енергодарський міський суд скасував постанову тервиборчкому, якою обраним визнавався наступний за списком кандидат, а Дніпропетровський апеляційний суд згодом підтвердив це рішення. На межі 2017-2018 років в Енергодарі була спроба відкликати ще одного депутата – представницю «Опозиційного блоку» Оксану Папалуцу. Її звинувачували в тому, що вона не відвідувала половини сесій та засідань депутатської комісії, а також невчасно прозвітувала перед громадою про рік роботи. Механізм відкликання був запущений, проте коли документи надійшли до ТВК, то депутатка змогла доказами спростувати всі звинувачення34. Відтак, комісія прийняла рішення про припинення процедури відкликання через відсутність законних підстав. Щоправда, правомірність такого рішення може бути оскаржена, адже, як зазначалося вище, законодавство зобов'язує ТВК перевіряти лише дотримання процедур, а не підстави для відкликання. КРИВИЙ РІГ (ДНІПРОПЕТРОВСЬКА ОБЛАСТЬ) Справжня епопея розгорнулась у Кривому Розі, де в травні 2017 року було ініційовано відкликання одразу 11 депутатів: шести від «Батьківщини» та п'яти від Радикальної партії Олега Ляшка, тобто всіх депутатів, що були обрані від цих політичних сил. Ініціаторами відкликання депутатів була група активістів «Зраді не місце в міськраді». Активісти зазначали, що ці депутати ще на початку каденції були виключені зі своїх партій та фракцій через відхід від їх принципів та ідеалів і синхронне голосування з «Опозиційним блоком». З метою запуску процедури відкликання були проведені збори виборців, утворена ініціативна група, зібрано 35 понад 40 тис. підписів виборців, які ініціатори передали до ТВК. Проте подальший розвиток подій повністю нівелював ці зусилля. Спершу з приміщення тервиборчкому зникли підписні листи; згодом ТВК намагалася таки провести засідання, проте не змогла прийняти жодного рішення, що в підсумку призвело до заміни чотирьох її членів. При спробі провести засідання в оновленому складі 31 травня 2017 року надійшло повідомлення про мінування будівлі. Врешті, Криворізька ТВК таки провела засідання і проголосувала за постанови, якими узагальнила результати збору підписів та звернулася до керівних органів відповідних партій щодо відкликання депутатів.

Важливо, що у зв'язку зі зникненням частини підписних листів комісія звернулася до ЦВК за роз'ясненнями щодо можливості працювати з копіями підписних листів, які надали представники ініціативної групи, та направити їх на перевірку до органу Державного реєстру виборців та поліції. У відповіді Центральна виборча комісія поінформувала ТВК, що законодавство не містить положень щодо перевірки підписів за копіями підписних листів36. У цих умовах ТВК вирішила далі працювати з копіями та здійснила вибіркову перевірку підписів виборців без залучення органу Державного реєстру виборців та поліції. Саме цей нюанс і став основним аргументом депутатів при оскарженні дій ТВК у суді. Вони почергово подали позови і домоглися скасування постанов тервиборчкому37. Спроби ТВК подати апеляцію не увінчалися успіхом: апеляційний суд підтримав суд першої інстанції, а касаційна скарга Вищим адміністративним судом України так і не розглядалася. ЛУЦЬК (ВОЛИНСЬКА ОБЛАСТЬ) Після того, як в лютому 2017 року помер Луцький міський голова Микола Романюк, в місті відбувся перерозподіл влади, що став можливим завдяки переходу в табір опонентів на чолі з «УКРОПом» двох депутатів від БПП «Солідарність» і трьох від Радикальної партії Олега Ляшка. Відтак, постало питання про відкликання цих обранців за народною ініціативою. Формальною причиною для відкликання стала підтримка ними рішення міськради щодо усунення Юлії Вусенко з посади секретаря Луцької міськради і заміну її на Ігоря Поліщука, яке визнане судом таким, що прийняте з порушеннями чинного законодавства України.38 10 липня 2017 року відбулися збори виборців, які підтримали внесення ініціативи щодо відкликання депутатів та утворили ініціативну групу. Після цього в місті були встановлені намети, через які проводився збір підписів. У визначені законом строки підписи були зібрані в кількості понад 3 тис. за кожного депутата та разом з іншими документами передані до ТВК. Проте їх перевірка суттєво затяглася, в тому числі через свідомі дії представників ТВК, чимало з яких навіть почали пропускати засідання. Реагуючи на це, один з ініціаторів відкликання – депутат міської ради Артем Запотоцький – звернувся до лучан із закликом прийти і власноруч засвідчити свій підпис. І сотні людей відгукнулися та пройшли процедуру засвідчення підпису.39

Зрештою, на засіданні 21 серпня 2017 року ТВК просто прийняла рішення припинити ініціативу щодо відкликання депутатів на підставі того, що нібито не встановлено, що саме виборці міста Луцька залишили свої підписи за відкликання депутатів. На думку деяких членів комісії, підтвердити це може лише Державний реєстр виборців, хоча представники останнього якраз відмовились це робити, бо закон не зобов'язує 40. Пропозицію припинити відкликання підтримали 10 із 18 членів тервиборчкому. Ініціативна група оскаржила таке рішення у суді, однак Волинський окружний адміністративний суд та Львівський апеляційний суд визнали дії ТВК законними. Проте ініціатори подали касаційну скаргу до Верховного Суду України, який 25 квітня 2018 року визнав рішення Луцької міської виборчої комісії щодо зупинки процесу відкликання п'ятьох депутатів міської ради протиправною та скасував відповідну постанову.41 31 травня ТВК мала розглянути рішення судів у справі про відкликання, зокрема рішення Верховного Суду. Однак із 18 членів комісії на засідання прийшли лише 12 та й ті відмовилися голосувати навіть за порядок денний. На наступному засіданні 2 червня не було кворуму, а 7 червня комісія повторно прийняла рішення 42 припинити ініціативу з відкликання, проігнорувавши рішення ВСУ. ЧЕРНІВЦІ (ЧЕРНІВЕЦЬКА ОБЛАСТЬ) У березні 2018 року в Чернівцях було ініційоване відкликання шістьох депутатів міської ради, обраних від партії «Самопоміч». Рушійною силою цього процесу була сама місцева організація партії, невдоволена діяльністю своїх висуванців. Ініціативі щодо відкликання передувало внутрішньопартійне розслідування, за підсумками якого керівництво «Самопомочі» рекомендувало всім шістьом членам фракції у Чернівецькій міській раді написати заяви про складання депутатських повноважень. Четверо депутатів такі заяви подали, щоправда рада за дострокове припинення їх повноважень так і не проголосувала. За декілька днів до зборів виборців щодо відкликання всі шість депутатів написали заяви про вихід із фракції «Самопоміч», після чого остання припинила своє існування 43. Щоправда, всі вони залишилися депутатами, адже розпуск фракції не тягне за собою втрату мандатів.

24 березня 2018 року були проведені збори виборців, які підтримали пропозицію щодо відкликання, створена ініціативна група, після чого розпочався збір підписів.

16 квітня міський осередок «Самопомочі» заявив про те, що ініціативна група

зібрала понад шість тисяч підписів, які згодом разом з іншими документами мали передати до виборчої комісії. Проте до ТВК документи так і не потрапили. Як заявив, керівник міської організації «Самопоміч» Олексій Попович, частину підписних листів в нього нібито викрали з автомобіля, після чого пропонували їх викупити. Оскільки документи у встановлений строк до ТВК так і не були подані, комісія офіційно припинила ініціативу з відкликання.44 НІКОПОЛЬ (ДНІПРОПЕТРОВСЬКА ОБЛАСТЬ) У серпні 2017 року жителями Нікополя було ініційовано відкликання міського голови Андрія Фісака. Рішення про внесення такої пропозиції було підтримане зборами виборців, які проходили доволі конфліктно. Підставою для відкликання стали систематичні, на думку ініціаторів, порушення міським головою законодавства. З цього приводу, голова ради Громадської спілки «Нікопольці» Віталій Журавльов зазначав, що останньою краплею для громади стала реалізація корупційної схеми з продажу мережі теплопостачання міста. Попри судову заборону влада передала майно ліквідованого комунального підприємства «Нікопольтеплоенерго» на баланс іншої структури, яка належить одному з депутатів міськради. Реальна ціна цього майна складала понад 30 млн. грн, але на аукціоні, який, за словами активістів, був проведений із порушеннями, його було продано за 8,7 млн. грн.45 Ініціативна група зібрала майже 20 тис. підписів на підтримку пропозиції щодо відкликання міського голови (чого було цілком достатньо) та подала пакет документів до територіальної виборчої комісії. Проте за підсумками перевірки підписних листів ТВК врахувала лише 9896 підписів і забракувала решту через відсутність деяких відомостей про виборців, записи за громадян, які не є виборцями, невірні відомості про члена ініціативної групи та деякі інші порушення. Відтак, комісія прийняла постанову про припинення ініціативи щодо відкликання з 46 посади Нікопольського міського голови Андрія Фісака. КОЦЮБИНСЬКЕ (КИЇВСЬКА ОБЛАСТЬ) Декілька ініціатив щодо відкликання депутатів мали місце в селищі Коцюбинському, що на Київщині. Останніх декілька років політичний процес у громаді є вкрай конфліктним, що навіть виливалося у жорстоке побиття голови місцевої ТВК Людмили Демченко47 та двічі у висловлення недовіри селищному голові Ользі Матюшиній48. Депутати також включені у протистояння, тож не дивно, що дехто з них потрапив під процедуру відкликання.

Одним із таких депутатів став позапартійний самовисуванець Віктор Анісімов, який на виборах себе позиціонував як член команди Ольги Матюшиної. Проте згодом між ним і селищним головою виникли протиріччя, і депутат почав активно й публічно критикувати керівництво Коцюбинського. Натомість, представники команди Матюшиної називали Анісімова «тушкою» та звинувачували у співпраці з опонентами із партії «Нові обличчя». Щодо депутата було розпочато процедуру відкликання. Були проведені збори виборців, а ініціативна група зібрала 111 підписів на підтримку цієї пропозиції – формально за пропуски сесій, відсутність звітів перед виборцями і нереагування на їх запити. Враховуючи, що Коцюбинське є селищем, а депутат – самовисуванцем, територіальна виборча комісія мала право самостійно прийняти 49 рішення про відкликання, що вона і зробила 1 березня 2018 року . А вже 5 березня комісія призначила на окрузі депутата проміжні вибори. Сам екс-депутат із таким рішенням не погодився і оскаржив його в судовому порядку, проте суд його позов відхилив50. Водночас Віктор Анісімов зареєструвався як кандидат на проміжних виборах у своєму ж колишньому окрузі та за підсумками голосування переміг 51. Таким чином, вже за два місяці після відкликання він повернув собі депутатський мандат. Також у Коцюбинському була спроба відкликати ще одного депутатасамовисуванця – Олександра Хвостенка. Були проведені збори виборців та зібрані підписи, проте з 11 членів ТВК, які були присутні на засіданні, коли розглядалося це питання, 6 проголосували проти відкликання Хвостенка. Свою позицію вони пояснили помилками і неточностями в підписних листах. Відтак, процедура відкликання була офіційно зупинена, хоч ініціатори вважали це рішення упередженим.52 СИНИЦЯ (КИЇВСЬКА ОБЛАСТЬ) Парадоксальна ситуація із відкликанням місцевих депутатів склалася в маленькому селі Синиця Богуславського району Київської області. У жителів громади виник серйозний конфлікт із депутатським корпусом та сільським головою навколо земельних та деяких інших питань. Жителі нарікали, що в селі немає фельдшера, одна школа – на чотири села, дороги депутати прокладають лише біля своїх домівок. Річний бюджет Синиці – 250 тисяч гривень, проте бажання людей об'єднатись із сусідньою Дибинецькою громадою для подолання

фінансових труднощів депутати проігнорували. Натомість, бюджетні кошти, за словами людей, обранці використовували на свої потреби. Останньою краплею стало те, що сільрада відмовила в приватизації мешканці, яка отримала житло у спадщину.53 Конфлікт вилився в те, що місцеві жителі ініціювали відкликання одразу 8 із 12 депутатів сільської ради, провели збори та зібрали необхідну кількість підписів. Власне, у такому невеликому селі механізм відкликання є доволі простим, тож в підсумку всі 8 депутатів втратили мандати. Паралельно сільський голова Олена Сіроштан також склала свої повноваження. Тому село майже повністю залишилося без влади. На 21 травня 2017 року в селі були призначені повторні вибори до сільської ради замість відкликаних депутатів. Однак через відсутність фінансування вони не відбулися. Оскільки згідно законодавства такі вибори мають фінансуватися з місцевого бюджету, аби їх провести, місцеві депутати мають внести зміни до бюджету села. Однак вони цього зробити не можуть: оскільки більшість депутатів раніше були відкликані, провести сесію просто неможливо54. Ситуація зайшла в глухий кут, тож певне громаді доведеться чекати чергових місцевих виборів, аби врешті заново сформувати місцеву владу.

ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ Проведений аналіз функціонування інституту відкликання депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування за народною ініціативою дозволяє зробити висновок, що в Україні цей інститут здебільшого не працює. Його запровадження зовсім не призвело до подолання проблеми «тушкування» в депутатському корпусі місцевих рад та не зробило народних обранців більш відповідальними. Інститут відкликання в українській версії ставить під сумнів вільну природу мандата депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування та погано поєднується з існуючою виборчою системою, внаслідок чого позбавлення мандатів виборних представників може бути вкрай несправедливим. Особливо, враховуючи той факт, що реалізується воно через збір підписів виборців, а не шляхом їх загального голосування.

До того ж надмірна роль політичних партій у процесі відкликання нівелює ідею народної ініціативи як таку та робить саме відкликання швидше механізмом партійного, а не суспільного контролю. Як свідчить вітчизняний досвід, саме партії є рушійною силою у відкликанні обранців, і часто вони використовують цей механізм виключно для приборкання своїх представників. Законодавче регулювання відкликання містить серйозні прогалини, які фактично зводять нанівець цей інструмент. Їх наявність надмірно ускладнює практичну реалізацію закону та дозволяє обранцям легко оскаржувати своє відкликання у судовому порядку. Практика показує, що відкликання може бути успішно реалізоване лише там і тоді, де є повна згода основних задіяних у процесі сторін – активних виборців, партії, місцевої ради і територіальної виборчої комісії – за готовності органів Національної поліції та Державного реєстру виборців співпрацювати з ТВК та брати участь у цьому процесі (приклад Кам'янського). Якщо хоча б одна сторона зажадає заблокувати процес, то є чимало можливостей це зробити. Враховуючи низьку дієвість інституту відкликання, його невідповідність європейській демократичній практиці, а також перспективу чергової зміни виборчої системи, Україні доцільно відмовитися від подальшого застосування відкликання та виключити відповідні положення із вітчизняного законодавства. Натомість набагато важливіше віднайти оптимальний варіант системи виборів до місцевих рад, аби надалі не потрібно було так часто і в таких масштабах «підправляти» результати голосування за допомогою відкликання. Водночас альтернативним механізмом суспільного контролю за діяльністю депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування може стати право громадян відкликати весь склад місцевої ради, сільського, селищного та міського голову, старосту через місцевий референдум. На загал, така можливість уже передбачена у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», проте механізм її реалізації відсутній. Його створення напряму пов'язане з прийняттям спеціального закону щодо місцевих референдумів.

АНАЛІТИКИ АСОЦІАЦІЇ:

Андрій Крупник експерт з питань державного управління та місцевого самоврядування

Олександра Калашнікова експерт з питань розвитку громад, реформи місцевого самоврядування, демократії участі

Марія Дзюпин аналітик, юрист, експерт з питань місцевої демократії та місцевого самоврядування

Олексій Колесников експерт з питань виборчого права, місцевої демократії, регіональної та локальної політики

ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА 1 . Report on the imperative mandate and similar practices, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?Pdffile=CDL-AD(2009)027-e 2. Избирательный кодекс Республики Беларусь, http://kodeksy.by/izbiratelnyy-kodeks 3. Constitution of the Slovak Republic, https://www.prezident.sk/upload-files/46422.pdf 4. Iceland's Constitution of 1944 with Amendments through 2013, https://www.constituteproject.org/constitution/Iceland_ 2013.pdf?lang=en 5. Recall of MPs Act 2015, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/25 6. Ганзюк К., Нікітенко С. Пропозиції до політики щодо врегулювання статусу депутата місцевої ради (policy paper), липень 2017, с. 17.

7. Which individuals/positions may be subject to the recall?, https://www.idea.int/data-tools/question-view/618 8. Про статус депутатів місцевих рад: ЗУ від11.07.2002 №93-IV, http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/93-15 9. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР, http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80 10. Про місцеві вибори: Закон України від 14.07.2015 № 595-VIII, http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/595-19 11. Ставнійчук М. Блиск і злидні імперативного мандату. Крокуємо до авторитаризму!, http://hvylya.net/analytics/politics/ blisk-i-zlidni-imperativnogo-mandatu-krokuyemo-do-avtoritarizmu.html; Радь Т. Імперативний мандат: механізм відкликання депутата за народною ініціативою, https://www.pravda.com.ua/rus/articles/2015/11/20/7089469/; Федорів І. Як відкликати депутатів: чому парламент дав громадам недолугий інструмент?, http://vybory.pravda.com.ua/articles/2018/05/8/7149619/ 12. Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища: Закон України від 09.02.2017 № 1848-VIII, http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1848-19 13. Про Державний реєстр виборців: Закон України від 22.02.2007 №698-V, http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/698-16 14. Чи можливо громаді відкликати депутата місцевої ради?, https://tribuna.pl.ua/news/chi-mozhlivo-gromadi-vidklikati-deputata-mistsevoyi-radi/ 15. Проект Виборчого кодексу України, проект Закону України №3112-1 від 02.10.2015, http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56671 16. Система єдиного неперехідного голосу (англ. Single non-transferable vote) – виборча система, відповідно до якої створюються невеликі багатомандатні округи (зазвичай 2-5 мандатів), в яких висуваються конкретні кандидати, а не їх списки. Виборець має право проголосувати лише за одного кандидата з бюлетеня. Обраними вважаються ті кандидати, які отримали за підсумками голосування найбільше голосів, залежно від числа мандатів в окрузі. З точки зору процедур голосування та розподілу мандатів система є мажоритарною, однак за наслідками вона забезпечує дещо краще представництво, тому багатьма фахівцями вважається напівпропорційною.

17. В Україні вперше за народною ініціативою відкликали депутата місцевої ради, http://gordonua.com/ukr/news/politics/v-ukrajini-vpershe-za-narodnoju-initsiativoju-vidklikali-deputata-mistsevoji-radi179462.html 18. На Дніпропетровщині вперше в Україні відкликали депутата місцевої ради, https://www.radiosvoboda.org/a/news/28382411.html 19. Суд призупинив відкликання депутата міської ради Кам'янського, https://coolyanews.info/sud-prizupiniv-viidklikannya-deputata-miis-koyi-radi-kam-yans-kogo.html 20. Предпоследний шаг в процедуре отзыва депутата Коваленко в Каменском, http://sobitie.com.ua/vlast-novosti/predposledniy-shag-v-procedure-otzyva-deputata-kovalenko-v-kamenskom 21. Смена депутатов в Каменском продолжается, http://sobitie.com.ua/vlast-novosti/smena-deputatov-v-kamenskom-prodolzhaetsya 22. Горячее судебное заседание по делу Дмитрия Пучкина завершилось отказом в удовлетворении иска депутата, http://sobitie.com.ua/vlast-novosti/goryachee-sudebnoe-zasedanie-po-delu-dmitriya-puchkina-zavershilos-otkazom-v 23. Процедура отзыва депутата Нагорного в Каменском остановлена, http://sobitie.com.ua/vlast-novosti/procedura-otzyva-deputata-nagornogo-v-kamenskom-ostanovlena 24. Закон дает право избирателям отзывать депутатов, http://sobitie.com.ua/novosti-intervyu/zakon-daet-pravo-izbiratelyam-otzyvat-deputatov 25. Мешканці села у Чернівецькій області відкликали депутата сільради, https://www.oporaua.org/zhytlo/324rehiony/chernivetska/44173-meshkantsi-sela-u-chernivetskii-oblasti-vidklykaly-deputata-silrady 26. Буковина: Суд скасував рішення Мамаївської ТВК щодо відкликання депутата, https://www.oporaua.org/vybory/ 44434-bukovyna-sud-skasuvav-rishennia-mamaivskoi-tvk-shchodo-vidklykannia-deputata 27. Заява Олександрійського міського осередку партії «УКРОП», https://olexukrop.blogspot.com/2016/11/blogpost_30.html 28. В Олександрії «зірвали» засідання територіальної виборчої комісії, http://golosgromadu.info/v-oleksandriyi-zirvaly-zasidannya-terytorialnoyi-vyborchoyi-komisiyi/ 29. Олександрійський депутатський серіал: виборці і комісія своє слово сказали. Тепер має вирішити партія, http://alnews.com.ua/ articles/10722-oleksandrijjskijj-deputatskijj-serial-viborci-i-komisiya-svoe-slovo-skazali-tepermae-virishiti-partiya

30. Справа №: 398/2106/17, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74949180 31. Депутата из Энергодара, пойманного на взятке, лишили мандата, http://forpost.media/novosti/deputata-izjenergodara-pojmannogo-na-vzjatke-lishili-mandata.html 32. Депутата Валерія Пушкарьова відкликано за народною ініціативою, http://venergodare.info/deputata-valeriyapushkarova-vidklikano-za-narodnoyu-initsiativoyu/ 33. Судові рішення щодо скасування народної ініціативи по відкликанню депутата міськради Пушкарьова В.М., http://www.en.gov.ua/energodarska-miska-viborca-komisia/sudovi-risenna-sodo-vidklikanna-za-narodnou-iniciativoudeputata-miskradi-puskarova-v-m 34. Депутат Оксана Папалуца опровергла обвинения в свой адрес, http://venergodare.info/deputat-oksanapapalutsa-oprovergla-obvineniya-v-svoy-adres/ 35. Масове відкликання депутатів у Кривому Розі. Все тільки починається?, https://www.oporaua.org/vybory/44366masove-vidklykannia-deputativ-u-kryvomu-rozi-vse-tilky-pochynaietsia 36. Кривий Ріг: ЦВК поінформувала ТВК, що законодавство нічого не каже про перевірку підписів виборців для відкликання депутатів за копіями, https://www.radiosvoboda.org/a/news/28500735.html 37. Суд у Кривому Розі скасував постанови ТВК про відкликання ще 5 депутатів міськради, https://www.radiosvoboda.org/a/news/28612029.html 38. Що потрібно знати про відкликання луцьких депутатів, https://konkurent.in.ua/news/luck/26116/so-potribnoznati-pro-vidklikannya-luckih-deputativ.html 39. Відкликання депутатів: рішення луцького суду залишили в силі, http://www.volynpost.com/news/105789vidklykannia-deputativ-rishennia-luckogo-sudu-zalyshyly-v-syli 40. Члени луцького виборчкому зупинили відкликання депутатів, https://www.volyn24.com/news/87914chleny-luckogo-vyborchkomu-zupynyly-vidklykannia-deputativ 41. Суд змусив Луцьку виборчу комісію відкликати 5 депутатів, http://vgolos.com.ua/news/sud_zmusyv_lutsku_vyborchu_ komisiyu_vidklykaty_5_deputativ_314267.html 42. Луцька ТВК повторно відмовилася відкликати 5 депутатів, https://volynua.com/2018/06/07/news/lucka-tvkpovtorno-vidmovilasya-vidklikati-5-ti-deputativ 43. Відкликання депутатів у Чернівцях: ініціативна група оголосила про збір підписів, https://molbuk.ua/chernovtsy_news/147320-vidklykannya-deputativ-u-chernivcyakh-iniciatyvna-grupa-ogolosyla-prozbir-pidpysiv-u-nameti.html 44. Відкликання шести депутатів міськради не буде: з автомобіля голови чернівецької "Самопомочі" вкрали документи, http://buknews.com.ua/page/vidklykannia-shesty-deputativ-miskrady-ne-bude-z-avtomobilia-holovychernivetskoi-samopomochi-vkraly-dokumenty.html 45. У Нікополі розпочали збір підписів за відкликання мера з посади, https://www.unian.ua/politics/2129946-unikopoli-rozpochali-zbir-pidpisiv-za-vidklikannya-mera-z-posadi.html 46. У Нікополі виборчком врятував мера від відкликання, https://dnipro.depo.ua/ukr/dnipro/oleksandr_vilkul/zp/unikopoli-viborchkom-vryatuvav-mera-vid-vidklikannya-20171023662508; 47. На голову ТВК Коцюбинського скоєно напад: зловмисника затримали, http://kotsubynske.com.ua/2017/06/14/na-holovu-tvk-kotsyubynskoho-skojeno-napad-zlovmysnyka-zatrymaly/ 48. Селищному голові на Київщині висловили недовіру, http://kotsubynske.com.ua/2017/06/14/na-holovu-tvkkotsyubynskoho- skojeno-napad-zlovmysnyka-zatrymaly/; У Коцюбинському переворот? Депутати відкликали селищного голову від БПП, https://glavcom.ua/kyiv/news/u-kocyubinskomu-perevorot-deputati-vidklikaliselishchnogo-golovu-vid-bpp-480124.html 49. За смену политической ориентации: депутат поссовета Коцюбинского лишился мандата, http://kievvlast.com.ua/news/za-smenu-politicheskoj-orientatsii-deputat-possoveta-kotsyubinskogo-lishilsya-mandatavideo 50. Справа №810/1070/18, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73374731 51. АТОвця Віктора Анісімова знову обрали депутатом Коцюбинської селищної ради, https://www.irpin.news/atovcya-viktora- anisimova-znovu-obrali-deputatom-kocyubinskoyi-selishhnoyi-radi/ 52. Коцюбинське: Члени ТВК від “Самомочі”, “Опоблоку” та “Радикальної партії” проти відкликання депутата, http://kotsubynske.com.ua/ 2018/05/15/kotsyubynske-chleny-tvk-vid-samomochi-opobloku-ta-radykalnoji-partiji-protyvidklykannya-deputata/ 53. «Синиця відкликає»: як мешканці села масово відкликали народних обранців, https://hromadske.ua/posts/synytsia-vidklykaie-iak-meshkantsi-sela-masovo-vidklykaly-narodnykh-obrantsiv 54. У селі Синиця не відбулися вибори через відсутність грошей та депутатів, https://hromadske.ua/posts/u-selisynytsia-ne-vidbulysia-vybory-cherez-vidsutnist-hroshei-ta-deputativ

Цю аналітичну записку підготовлено в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Open Society Foundations за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.