Дайджест by Kateryna Zlatina

АНАЛІТИЧНИЙ ДАЙДЖЕСТ ДЖЕРЕЛА ДОДАТКОВИХ РЕСУРСІВ ДЛЯ РОЗВИТКУ ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАД (НА ПРИКЛАДІ ОДЕСЬКОЇ ОБЛАСТІ) ПЕРИФЕРІЙНІ ТЕРИТОРІЇ ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАД: МЕХАНІЗМИ ЗАХИСТУ ПРАВ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ІНТЕРЕСІВ (НА ПРИКЛАДІ ПІВДНЯ УКРАЇНИ) КЛАСТЕРНИЙ ПІДХІД ДО РОЗВИТКУ ОБ'ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД Дайджест містить короткі огляди аналітичних записок та статей Асоціації з актуальних проблем реалізації реформи місцевого самоврядування, розвитку самоорганізації та форм демократії участі на місцевому рівні в Україні. Аналітичні огляди складаються з аналізу проблем, які виникають в процесі реалізації реформи, та рекомендацій органам місцевої, регіональної, центральної влади щодо їх вирішення.

ДЖЕРЕЛА ДОДАТКОВИХ РЕСУРСІВ ДЛЯ РОЗВИТКУ ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАД (НА ПРИКЛАДІ ОДЕСЬКОЇ ОБЛАСТІ) ДОХОДИ ОБ’ЄДНАНИХ ГРОМАД ОДЕСЬКОЇ ОБЛАСТІ ДОХОДИ ГРОМАДИ

МІЖБЮДЖЕТНІ ТРАНСФЕРТИ

№

ОБ’ЄДНАНІ ГРОМАДИ

БЮДЖЕТ ГРОМАДИ

Балтська міська громада

104,502

56,436

48,066

Біляївська міська громада

47,447

28,225

19,223

Великомихайлівська селищна громада

36,781

15,530

21,261

Червоноармійська сільська громада

8,206

3,321

4,885

Маразліївська сільська громада

19,774

8,572

11,201

Красносільська сільська громада

36,331

21,675

14,66

Розквітівська сільська громада

14,734

2,352

11,31

Тузлівська сільська громада

інформація не надана

(МЛН ГРН)

Для доходів об'єднаних територіальних громад, необхідно залучати додаткові ресурси на реалізацію економічних проектів. Особливої важливості набувають проекти, які стимулюватимуть «точки економічного зростання», забезпечуватимуть розвиток підприємництва та створення нових робочих місць. До додаткових джерел ресурсів для розвитку громад можна віднести наступні: ± інфраструктурні субвенції з Державного бюджету ± підтримка проектів громад за рахунок Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) ± залучення зовнішніх та внутрішніх інвестиції в розвиток громад ± міжнародна технічна допомога на реалізацію місцевих проектів (МТП)

ОСНОВНИМИ ПРОБЛЕМАМИ У ПИТАННІ ЗАЛУЧЕННЯ ТА ВИКОРИСТАННЯ ЦИХ РЕСУРСІВ ОБ'ЄДНАНИМИ ГРОМАДАМИ ОДЕСЬКОЇ ОБЛАСТІ Є: ±

Неефективна політика органів місцевого самоврядування громад, обласної адміністрації та ради щодо освоєння державної допомоги, залучення інвестицій та участі у проектах МТП

Від половини ОТГ області у 2016 р. жодної проектної заявки до ДФРР не надходило (Балтської, Розквітівської, Красносільської та Червоноармійської)

Для отримання фінансування проектів за рахунок ДФРР необхідною умовою є ухвалення Стратегії регіонального розвитку Одеської області до 202 р. та Плану заходів з реалізації Стратегії. Станом на 1.04.2016 р. Стратегія області була актуалізована та ухвалена, однак не ухвалений План заходів. Що значно ускладнює отримання фінансування з ДФРР під проекти для громад Одеської області.

Відсутність Програми залучення інвестицій в Одеський регіон та ОТГ з чітким планом дій на найближчу перспективу

Нерозвиненість інфраструктури об'єднаних громад Одеської області (доріг, водовідведення, інтернет-комунікацій, тощо), що негативно позначається на їх інвестиційній привабливості

Відсутність системних знань у представників органів місцевого самоврядування у сфері проектного менеджменту та низька якість проектних заявок, які подаються від громад на конкурси проектів

Низька інформованість органів місцевого самоврядування щодо проектів міжнародної технічної допомоги, які реалізуються в області

Інертність або відсутність інститутів громадянського суспільства в громадах, які можуть залучати проекти МТД в об'єднані громади

Наявні проекти, які об'єднані громади подають на конкурси ДФРР та на проекти МТП не мають економічної направленості. Тобто, більшість проектів направлена на ремонт установ бюджетної сфери, а не на розкриття економічного потенціалу громад, розвиток місцевої економіки

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ Процес об'єднання територіальних громад в області блокується на рівні цілих районів та окремих територіальних громад. Як наслідок – до Перспективного плану формування територій громад Одеської області увійшла лише чверть громад Одеської області. Перші об'єднані територіальні громади Одеської області були створені відповідно до Перспективного плану формування територій громад Одеської області. Згідно з Методикою формування спроможних територіальних громад КМУ, ці громади визнані спроможними надавати якісні послуги ти забезпечувати власний розвиток. Об'єднані громади області отримали: додаткові повноваження, а також додаткові ресурси на їх виконання (завдяки бюджетній децентралізації), отримали на баланс заклади сфери освіти та медицини, а також державні субвенції на їх утримання. Але, об'єднані громади області залишаються дотаційними та не спроможними вирішувати питання розвитку за рахунок місцевої доходної бази. Вони, як і раніше, більшу частину делегованих повноважень (крім освіти та охорони здоров'я) виконують за кошти базової дотації. Тому, існує потреба у залученні додаткових ресурсів під проекти економічного розвитку громади, які забезпечуватимуть соціально-економічне зростання в короткостроковій перспективі. Аналіз використання додаткових джерел для розвитку ОТГ виявив низьку спроможність ОТГ області освоювати ці ресурси. Проблема зумовлена факторами недостатньої обізнаності рад ОТГ щодо можливостей залучення додаткових джерел, відсутністю активних дій щодо реалізації проектів за рахунок ДФРР, подані до ДФФ проекти від громад області не сприяють активізації місцевої економіки, відсутність навиків посадових осіб ОТГ щодо проектного менеджменту, неефективна політика Одеської ОДА щодо сприяння залучення інвестицій та проектів МТП в об'єднані територіальні громади. На основі проведеного аналізу проблем залучення додаткових ресурсів для розвитку ОТГ, з метою підвищення ресурсної спроможності громад можна надати такі рекомендації.

КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ ПРОПОНУЄТЬСЯ: Міністерству фінансів України ±

передбачити фінансування начальних семінарів з проектного менеджменту для об'єднаних громад

Міністерству регіонального розвитку ±

забезпечити підтримку за рахунок ДФРР в першу чергу тих проектів ОТГ, які стимулюватимуть розвиток місцевої економіки, формування «точок зростання»

залучити проекти МТП для проведення навчання представників органів місцевого самоврядування ОТГ проектному менеджменту

ОДА ПРОПОНУЄТЬСЯ: ±

ухвалити План заходів з реалізації Стратегії регіонального розвитку із включенням в нього проектів ОТГ

активізувати роботу в напрямку залучення інвестицій в ОТГ області, виявити перспективні інвестиційні пропозиції від об'єднаних громад та розмістити на інвестиційному порталі області

розробити Програму із залучення інвестицій в ОТГ області

інформувати об'єднані громади області щодо наявних проектів МТП, орієнтованих на місцевий розвиток

оперативно оновлювати інформацію на сайті ОДА щодо проектів МТП в області, можливостей участі громад в інвестиційних форумах

ОБ'ЄДНАНИМ ГРОМАДАМ ПРОПОНУЄТЬСЯ: ±

формувати проектні заявки на фінансування з ДФРР відповідно до вимог КМУ з обґрунтуванням ефекту, який проект матиме на економіку громади

активізувати залучення проектів міжнародної фінансової підтримки в громади, передбачити посаду проектного менеджера у виконавчому апараті сільської ради

ПЕРИФЕРІЙНІ ТЕРИТОРІЇ ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАД: МЕХАНІЗМИ ЗАХИСТУ ПРАВ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ІНТЕРЕСІВ (НА ПРИКЛАДІ ПІВДНЯ УКРАЇНИ) В об'єднаних територіальних громадах (ОТГ) виникають конфліктні ситуації між віддаленими населеними пунктами та центром. Конфлікти виникають через ігнорування інтересів віддалених сіл при фінансуванні проектів будівництва доріг, водовідведення, водопостачання та інших. Захищати права периферійних громад в раді ОТГ мають місцеві депутати та старости. Також мешканці можуть безпосередньо приймати участь в процесі прийняття рішень за допомогою створення і діяльності органів самоорганізації населення (далі – ОСНів) та інших форм участі громадськості – громадських слухань, загальних зборів (конференцій), місцевих ініціатив та ін. В аналітичній записці проаналізовані проблеми представництва інтересів периферійних громад в ОТГ через інститут старост, місцевих депутатів та форм безпосередньої участі. Аналіз 10 ОТГ Півдня України на предмет наявності механізмів захисту прав та реалізації інтересів периферійних громад виявив наступні специфічні риси та проблеми. 1.

В питаннях представництва через депутатів місцевих рад:

якщо в сільських і селищних радах представництво інтересів периферійних населених пунктів забезпечене завдяки використанню на цьому рівні виборів мажоритарної системи відносної більшості, то у громадах міських, які обираються на пропорційній основі, завжди існує ризик викривлення територіального представництва в силу специфіки чинної виборчої системи. При цьому залежно від кон'юнктури можливе викривлення як на користь центру громади, так і на користь периферії, хоча центр в цьому сенсі, звичайно, володіє більшим потенціалом

в асиметричних громадах з гегемонією одного населеного пункту також існує ризик того, що обрані від периферії депутати не зможуть належним чином представляти інтереси своїх виборців, оскільки просто не матимуть впливу на порядок денний та голосування в раді. Тож у таких громадах постає потреба запровадження додаткових механізмів захисту інтересів периферії

В питаннях функціонування інституту старост на Півдні України:

законодавче закріплення норми щодо фінансування виборів старост (окрім чергових) за рахунок місцевого бюджету дозволяє окремим радам ОТГ не проводити вибори старост, аргументуючи це рішення відсутністю коштів в місцевому бюджеті. В такому випадку обов'язки старост виконують колишні місцеві голови громад або ще хтось. Однак, у випадках, коли в.о. старост добровільно складають свої повноваження, що має місце у Кочубеївській ОТГ, голова та місцева рада на власний розсуд вирішують питання представництва інтересів периферійних громад

в умовах, коли законодавець не зобов'язує органи місцевого самоврядування обов'язково призначати вибори старост (п. 1 ст. 14 Закону «Про місцеве самоврядування»), в кожній окремій громаді модель та, відповідно, ефективність такого представництва може бути різною

в ОТГ, до складу яких входить велика кількість громад, у разі обрання старост в кожній периферійній громаді існує ймовірність виникнення коаліцій старост. Так, в Балтській ОТГ, до складу якої входять 16 громад, в кожній обрано старосту. Відповідно, 16 представників периферійних громад входять за посадами у виконком, що дозволятиме їм у майбутньому забезпечувати певний баланс у захисті інтересів центральної та периферійної громад

в ситуаціях з асиметричними громадами, де до центральної приєднуються 23 громади, вплив одного чи двох старост на прийняття рішень ускладнюється. В таких випадках важливо в Регламенті ради закріпити систему місцевих стримувань та противаг, які би дозволяли старостам блокувати рішення ради, які суперечать інтересам їх громад. В цьому контексті позитивно можна оцінити норму в Положенні про старосту Балтської ОТГ, яке надає йому право погоджувати проекти рішень щодо майна Балтської об'єднаної територіальної громади, розташованого на території відповідного населеного пункту (села, селища) Балтської ОТГ

лише одна ОТГ Півдня України (Балтська) розробила та розмістила на сайті Положення про старосту – основний документ, який повною мірою регламентує діяльність старост, їх права та обов'язки, повноваження в ОТГ. Закріплені в Положенні права та обов'язки старости цілком дозволяють йому забезпечувати ефективне представництво периферійних громад Балтської ОТГ

3. ±

В питаннях інформаційного супроводження діяльності ОТГ: незадовільне інформаційне супроводження діяльності місцевих рад ОТГ ускладнює доступ мешканців, в тому числі периферійних громад, до інформації щодо діяльності рад. З 10 ОТГ Півдня України лише половина має власні офіційні сайти. Однак, інформаційне наповнення та оновлюваність матеріалів на існуючих сайтах потребує вдосконалення. Позитивно оцінити можна лише функціонування сайтів Біляївської та Балтської ОТГ, на яких розміщуються рішення ради, оголошення та корисна інформація

4. В питаннях безпосередньої участі мешканців периферійних громад у процесах прийняття рішень: ±

практика проведення консультацій із мешканцями ОТГ, в тому числі периферійних, за допомогою використання форм безпосередньої участі є непоширеною. Лише в 3 з 10 ОТГ (Біляївській, Балтській, Куцурубській) на сайтах була знайдена інформація щодо проведення консультацій із мешканцями з питань місцевого розвитку. На сайтах лише 2 ОТГ (Куцурубська, Кочубеївська) розміщена інформація про наявність Статутів ОТГ

РЕКОМЕНДАЦІЇ Верховній Раді України: ±

На законодавчому рівні врегулювати правовий статус, порядок обрання та позбавлення повноважень старост. Мінрегіону України спільно із представниками органів місцевого самоврядування об'єднаних територіальних громад, інститутів громадянського суспільства розробити проект закону «Про старост» або підготувати необхідні поправки до закону «Про місцеве самоврядування в Україні», в яких

визначити чіткі критерії, за якими місцева рада об'єднаної територіальної громади має своїм рішенням передбачати, в яких селах (селищах) повинен обиратись староста та за яких умов він може обиратись від двох і більше населених пунктів

Визначити термін, протягом якого місцева рада ОТГ має призначити перші вибори старост у селах, селищах (які не є адміністративним центром), що увійшли до складу об'єднаної територіальної громади

закріпити право старости бути обраним головою органу самоорганізації населення (сільського, селищного комітету); визначити підстави та порядок дострокового припинення повноважень старости

Об'єднаним територіальним громадам Півдня України ±

Ухвалити Положення про старосту із чітким закріпленням в ньому прав та обов'язків старост, а також механізмів стримувань та противаг, які дозволять старості захищати інтереси мешканців громади, яку вони представляють в місцевій раді. Зокрема, варто ввести норму щодо погодження старостою проектів рішень, які стосуються інтересів периферійних громад

Виділити комунальне приміщення, у якому староста здійснюватиме прийом жителів. У разі потреби ввести у штатний розпис ради ОТГ секретаря старости чи іншу особу, яка технічно допомагатиме йому виконувати свої функцій. Забезпечити старосту необхідними матеріально-технічними ресурсами.

Розробити офіційні сайти ОТГ

Забезпечувати оперативне та повне забезпечення мешканців ОТГ інформацією про діяльність ради через офіційні сайти. Використовувати сайти для консультацій з мешканцями, за прикладом Біляївської та Балтської ОТГ

Визначити номер телефону «гарячої лінії», за допомогою якого жителі зможуть оперативно отримати інформацію у сфері функціонування та діяльності ОТГ

Розробити та ухвалити Статут територіальної громади із закріпленням в ньому чітких та реалістичних процедур участі мешканців, в тому числі периферійних громад, у процесі прийняття рішень

Розробити та затвердити положення про створення та діяльність органів самоорганізації населення

Розробити та затвердити Програму сприяння розвитку органів самоорганізації населення

Розробити та затвердити норми про взаємодію старост та органів самоорганізації населення.

Проводити у разі потреби але не рідше одного разу на 3 місці загальні збори членів територіальної громади за місце проживання сіл, селищ, які увійшли в ОТГ, на яких, посадові особи, депутати звітуватимуть про свою діяльність, вирішення важливих питань місцевого значення цих населених пунктів.

Запроваджувати практику створення та діяльності ОСНів у селищах, які увійшли до склад ОТГ та їх взаємодії із старостами та депутатами ОТГ

Громадам, для яких характерна гегемонія одного населеного пункту, врегулювати на нормативно-правовому рівні пропорції розподілу бюджетних коштів між населеними пунктами, що входять в ОТГ, аби уникнути монопольного користування ними лише центром

КЛАСТЕРНИЙ ПІДХІД ДО РОЗВИТКУ ОБ'ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД Реформа системи місцевого самоврядування передбачає, що об'єднані територіальні громади, отримавши фінансові, майнові та земельні ресурси і повноваження, будуть спроможні вирішувати місцеві питання власними силами. Однак майбутня самодостатність громад залежить від позитивної економічної динаміки їхнього розвитку: збільшення обсягів виробництва товарів та послуг, активізації місцевого підприємництва, реалізації інвестиційних та інноваційних проектів. У зв'язку з цим актуальним питанням державної політики на даному етапі реформи є стимулювання економічного зростання об'єднаних громад та активізація їхніх «точок зростання». Прискорення соціально-економічного розвитку громад, які перші пішли на об'єднання, набуває особливої актуальності на тлі вагань та навіть спротиву більшості територіальних громад України об'єднанню. Успішний розвиток перших об'єднаних громад має стати переконливим аргументом на користь підтримки реформи для тих громад, що мають сумніви та чинять опір. Вважаємо, що перспективним інструментом розвитку економіки об'єднаних громад є локальні кластери, особливо аграрні та туристичні. Кластерна модель розвитку регіональної економіки активно і ефективно використовується в ЄС, США, Японії, Сінгапурі та інших країнах. Є успішні приклади функціонування кластерів і в Україні, такі як ягідний кластер в с. Снітків Вінницької області, туристичний кластер в м. Кам'янець-Подільському Хмельницької області та інші.

ЩО ТАКЕ КЛАСТЕРИ? Професор Гарвардської школи бізнесу Майкл Е. Портер визначає кластер як «групу географічно близьких взаємопов'язаних компаній і асоційованих інститутів у певній сфері діяльності, що характеризуються спільністю та взаємодоповненням один одного». Портер диференціює кластери на національні, регіональні та локальні.

Кластерний підхід до розвитку місцевої економіки передбачає координацію використання ресурсів, стимулювання розвитку перспективних галузей, інтеграцію економічних, соціальних, наукових потенціалів кожної громади і регіону у цілому. Спираючись на думку українського економіста І.С. Соколенка, можна виділити такі переваги кластерної моделі виробничих систем, які ґрунтуються на успішному вітчизняному та зарубіжному досвіді: ± кластери спроможні забезпечувати поєднання у виробництві конкуренції з кооперацією, вони уособлюють «колективну ефективність», створюють «гнучку спеціалізацію» ± кластери будуються на використанні ефекту масштабу ± кластери – це точки зростання, стимулятори технічного прогресу ± кластери являють собою механізм підвищення регіональної і національної конкурентоспроможності

ЧОМУ ДЕРЖАВІ ДОЦІЛЬНО СПРИЯТИ СТВОРЕННЮ КЛАСТЕРІВ В ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАДАХ? В Державній стратегії регіонального розвитку зазначається, що «за умови обмеженості фінансових ресурсів, які Кабінет Міністрів України може спрямувати на розвиток територій, необхідно визначити пріоритети розподілу ресурсів та сконцентрувати їх на тих заходах та територіях, що можуть забезпечити найвищий результат у найкоротший строк та матимуть довготривалий і комплексний вплив на розвиток не лише даної території, але і сусідніх регіонів». Тож об'єднані громади можуть стати саме тими опорними територіями економічного розвитку в регіоні, на підтримці яких державі доцільно сфокусуватись в першу чергу. Вони мають конкурентні переваги, оскільки в їх межах акумулюються земельні та людські ресурси. Ради об'єднаних громад мають функції державного архітектурно-будівельного контролю, отримають можливість розпоряджатись землею поза межами населених пунктів, що дозволить їм вести власну інвестиційну політику та дасть можливість реалізувати ті проекти, які громада хоче бачити на власній території.

Громади, які пішли на об'єднання, мають активну позицію та налаштовані на зміни, на впровадження нововведень та інновацій. Їх економічний розвиток матиме мультиплікативний ефект на сусідні громади регіону, а позитивний досвід надаватиме останнім позитивний приклад для наслідування.

ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ КЛАСТЕРІВ ±

відсутність нормативно-правової бази, яка регулює діяльність кластерів. В чинному законодавстві не існує визначення терміну «кластер». в Державній стратегії регіонального розвитку України до 2020 р. без визначення терміну кластер зазначається, що він є ефективним інструментом подолання депресивності територій та розкриття «точок зростання»

відсутність сталих зв'язків та взаємодії локальних підприємців один з одним, підприємців із владою та інститутами громадянського суспільства

інертність науково-дослідних інститутів в сфері розвитку інновацій

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ Вивчення українського та закордонного досвіду кластерізації місцевого виробництва засвідчив ефективність такого підходу до розвитку місцевої економіки. Кластери посилюють конкурентоспроможність продукції місцевих виробників та їх позиції на ринку. Однак, в Україні законодавча база щодо стимуляції розвитку кластерів не достатньо розвинена, хоча в державній та регіональних стратегіях регіонального розвитку кластерний підхід знайшов відображення. Створення обласних агенцій регіонального розвитку та участь України у програмі ЄС «Горизонт 2020» можуть надати позитивний поштовх для розвитку інноваційних кластерів в Україні. Перспективними територіями для розвитку локальних кластерів є об'єднані територіальні громади, які завдяки акумуляції людських та земельних ресурсів можуть створювати нові кластери та сприяти кластерізації місцевих виробництв.

ДЛЯ СТИМУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ КЛАСТЕРІВ НА РІВНІ ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАД ПРОПОНУЄМО: Міністерству регіонального розвитку та будівництва: ±

надавати за рахунок ДФРР підтримку проектам від об'єднаних громад, які направлені на розвиток кластерів

надавати методичну та інформаційну допомогу об'єднаним громадам з проведення кластерного мапування (виявлення умов та потенційних учасників до створення та розвитку кластерів)

Міністерству економічного розвитку та торгівлі: ±

забезпечити нормативно-правове визначення кластера

розробити та затвердити відповідною Постановою нову «Концепцію створення кластерів в Україні»

Обласним державним адміністраціям: ±

організовувати навчальні семінари для об'єднаних громад з питань розвитку локальних кластерів

Об'єднаним територіальним громадам: ±

створити при органі місцевого самоврядування консультативно-дорадчій орган, який допоможе виявити потенційні до створення і розвитку кластери на території об'єднаної громади. До його складу доцільно включити, місцевих підприємців, представників громадських організацій, науковців)

доручити створеному консультативно-дорадчому органи провести кластерне мапування та виявити потенційні кластери

використовувати інструмент співробітництва територіальних громад для розвитку кластерів в рамках декількох громад

подати проекти зі створення кластерів до ДФРР

АНАЛІТИКИ АСОЦІАЦІЇ:

Андрій Крупник експерт з питань державного управління та місцевого самоврядування

Олександра Калашнікова експерт з питань розвитку громад, реформи місцевого самоврядування, демократії участі

Марія Дзюпин аналітик, юрист, експерт з питань місцевої демократії та місцевого самоврядування

Олексій Колєсников експерт з питань виборчого права, місцевої демократії, регіональної та локальної політики

Цей аналітичний дайджест підготовлено в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA). Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.