PflichtschulbereichII Aufgaben und (Finanzierungs-)Ziele der Gemeinden im

AUFGABEN UND (FINANZIERUNGS-)ZIELE DER GEMEINDEN IM PFLICHTSCHULBEREICH

II Aufgaben und (Finanzierungs-)Ziele der Gemeinden im Pflichtschulbereich

Im Pflichtschulbereich finden sich alle drei Gebietskörperschaftsebenen als Verantwortungsträger. Im Nachfolgenden werden die konkreten Aufgaben und die damit zusammenhängenden Ziele im Pflichtschulbereich genauer ausgeführt. In den vorliegenden Ausführungen wird der Pflichtschulbereich breiter gefasst, da hier die Schülerin bzw. der Schüler, welche/r eine Pflichtschule besucht, im Mittelpunkt stehen soll. Insofern beschränkt sich die Aufgabe der Gemeinde nicht auf die Bereitstellung des Schulgebäudes, sondern umfasst insbesondere auch die Gewährleistung einer entsprechenden Betreuung während des Freizeitteils des Tages – beispielsweise über Horte. Der hier verwendete Begriff der Pflichtschule umfasst daher die folgenden Aufgaben:  Pflichtschule im engeren Sinn;  Schulische Tagesbetreuung (Ganztagsschule);  Außerschulische Tagesbetreuung (Horte);  Ferienbetreuung.

Im Zentrum der folgenden Betrachtung stehen die allgemein bildenden Pflichtschulen. Diese umfassen gemäß § 3 Schulorganisationsgesetz die folgenden Schultypen: Volksschulen, Hauptschulen, Neue Mittelschulen, Sonderschulen, Polytechnische Schulen. Berufsbildende Pflichtschulen (Berufsschule) oder die AHS-Unterstufe werden nachfolgend nicht berücksichtigt.

1 Aufgaben der Gemeinden im Pflichtschulbereich

Die Gemeinden übernehmen vielfältige Aufgabenfelder. Pflichtschule im engeren Sinn Zentrales kommunales Aufgabenfeld im Pflichtschulbereich ist die Infrastrukturbereitstellung für einen Großteil der oben genannten Schultypen 16 . Dies umfasst die Bereitstellung, die Instandhaltung und den Betrieb von Schulgebäuden und der übrigen Schulliegenschaften. Weiters umfasst sind Einrichtung und Unterrichtsmaterialien, jedoch keine Lernmittel. Gemeinden stellen auch das Hilfspersonal für den Betrieb von Schulgebäuden bei, etwa die Schulwartin bzw. den Schulwart oder das Reinigungspersonal. Die laufenden Kosten für ihren Verantwortungsbereich müssen die Gemeinden selbstständig tragen. Bei der Errichtung und Renovierung von Schulgebäuden können in der Regel Landesförderungen (in je nach Bundesland und Finanzkraft unterschiedlicher Höhe) beantragt werden. Auch sind die Gemeinden dazu verpflichtet, Schulärztinnen und Schulärzte bereitzustellen und auch den Schülertransport zu gewährleisten. Bei der Infrastrukturbereitstellung sind die Gemeinden weiters verpflichtet, auf unterschiedliche Bedarfe einzugehen (z. B. Deutschförderklassen oder Ausstattungserfordernisse für behinderte Kinder).

16 So finden sich je nach Bundesland und Schultyp gesonderte Regelungen, etwa bei Landessonderschulen, bei denen das Land als Schulerhalter auftritt.

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Darüber hinaus werden die Gemeinden von den Ländern verpflichtet, Beiträge in unterschiedlicher Höhe zur Finanzierung von interdisziplinären Diensten (wie etwa Schulsozialarbeit) oder für die Bereitstellung von sonderpädagogischem Personal zu leisten. Die Gemeinden übernehmen in der Regel 17 keine personelle Verantwortung beim pädagogischen Personal (v.a. Lehrerinnen und Lehrer, Sozialarbeiterinnen und -arbeiter, sonderpädagogisches Personal, interdisziplinäre Teams) und tragen auch keine Verantwortung hinsichtlich der Qualität des Unterrichtsteils. Dies liegt grundsätzlich bei den Bundesländern.

Tabelle 1: Aufgaben der Gemeinden in der Pflichtschule im engeren Sinn

Pflichtaufgabe / freiwillige

Aufgabenfeld Leistungsbeschreibung Hinweis zur Finanzierung* Leistung

Schulgebäude Infrastruktur: Bereitstellung, Förderungen der Länder zur Pflichtaufgabe Instandhaltung und Betrieb von Errichtung und Renovierung Schulgebäuden und den übrigen (z.B. Schulbauprogramme, Schulliegenschaften, der Schulbaufonds); Einrichtungen und Gastschulbeiträge von Unterrichtsmaterialien (keine anderen Gemeinden Lernmittel); Bereitstellen von Räumlichkeiten mit sich verändernden Nutzungen (z. B. Deutschförderklassen, Digitalunterricht) Hilfspersonal: SchulwartIn, keine Förderung Pflichtaufgabe Reinigungspersonal SchulärztInnen Personal und räumliche keine Förderung Pflichtaufgabe Gegebenheiten Interdisziplinäre Dienste Personalkostenbeitrag der in mehreren Bundesländern in mehreren (z.B. Schulsozialarbeit) Gemeinden Ko-Finanzierung durch Bundesländern Gemeinden zum Personal Pflichtaufgabe Gemeinsamer Unterricht Infrastrukturbereitstellung in mehreren Bundesländern Infrastruktur = von behinderten und (Ausstattung von Räumen), in Ko-Finanzierung durch Pflichtaufgabe; nicht behinderten manchen Bundesländern Gemeinden zum Personal Personal KoKindern Personalkostenbeitrag der Finanzierung = in Gemeinden mehreren Bundesländern Pflichtaufgabe Schülertransport Organisation zusätzlicher eigener teils Abgeltung im Rahmen Pflichtaufgabe Schülertransporte oder Bestellung der Schülerfreifahrt bei Zusatzverkehre im ÖPNV eigener Leistungserbringung * Der Schwerpunkt der Ausführungen liegt auf Finanzbeziehungen zu Bund oder Ländern (nicht zwischen Gemeinden). Quelle: KDZ: eigene Darstellung; auf Basis: Schulorganisationsgesetz und weitere gesetzliche Grundlagen, Expertengespräche mit kommunalen Vertreterinnen und Vertretern.

Schulische Tagesbetreuung (Ganztagsschule) Mit der Ganztagsschule findet sich eine neue Schulform der Pflichtschule. Gemäß Schulorganisationsgesetz 18 sind ganztägige Schulformen Schulen mit Tagesbetreuung, an denen

17 Ausnahme Ganztagsschule – siehe folgendes Teilkapitel. 18 § 8 Abs.j und § 8d Schulorganisationsgesetz BGBl. Nr. 242/1962 idF. BGBl. I Nr. 35/2018.

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neben dem Unterricht eine Tagesbetreuung angeboten wird, wobei die Tagesbetreuung aus folgenden Bereichen besteht:  gegenstandsbezogene Lernzeit, die sich auf bestimmte Pflichtgegenstände bezieht und durch Lehrerinnen und Lehrer zu besorgen ist,  individuelle Lernzeit, die durch Lehrerinnen und Lehrer, Erzieherinnen und Erzieher sowie Erzieherinnen und Erzieher für die Lernhilfe zu besorgen ist, sowie  jedenfalls Freizeit (einschließlich Verpflegung), die durch Lehrerinnen und Lehrer, Erzieherinnen und Erzieher, Erzieherinnen und Erzieher für die Lernhilfe, Freizeitpädagoginnen und -pädagogen oder weitere befähigte Personen zu besorgen ist.

Ganztägige Schulformen können in getrennter (=offene Form) oder verschränkter Abfolge geführt werden. Bei der verschränkten Form der Tagesbetreuung wechseln Unterrichts- und Betreuungsteil mehrmals im Laufe eines Tages einander ab. Bei offenen ganztägigen Schulformen wird eine Betreuung im Anschluss an den Unterricht angeboten. 19

Die Aufgaben der Gemeinden bei Ganztagsschulen betreffen die Bereitstellung der notwendigen Infrastruktur für den Unterrichts- und Freizeitteil. Hierunter fallen etwa die notwendige Infrastruktur zur Abwicklung der Verpflegung oder auch Ruheräume. Auch die Organisation und Abwicklung der Verpflegung liegt in der Verantwortung der Gemeinden.

Tabelle 2: Aufgaben der Gemeinden in der schulischen Tagesbetreuung (Ganztagsschule)

Aufgabenfeld Leistungsbeschreibung

Schulgebäude siehe oben (Pflichtschule) Freizeitpersonal Organisation und Kosten für Personal zur Freizeitbetreuung

individuelle Lernzeit teilweise freiwillige Übernahme der Organisation

Pflichtaufgabe / freiwillige Hinweis zur Finanzierung* Leistung

Anschubfinanzierung (15aPflichtaufgabe Vereinbarung zum Ausbau (ab Bedarf von 15 der ganztägigen Kindern) Schulformen bzw. BIG); in einzelnen Bundesländern Beiträge der Länder zum Personal- und Sachaufwand an ganztägigen Schulformen Finanzierung durch Bund Pflichtaufgabe

Verpflegung Organisation und Abwicklung der keine Förderung Pflichtaufgabe Verpflegung Zusatzangebote im z.B. Sprachkurse, keine Förderung freiwillige Leistung Freizeitbereich Begabtenförderung, Kostenbeiträge zu und Organisation von Freizeit- und Kulturangeboten * Der Schwerpunkt der Ausführungen liegt auf Finanzbeziehungen zu Bund oder Ländern (nicht zwischen Gemeinden). Quelle: KDZ: eigene Darstellung; auf Basis: Schulorganisationsgesetz und weitere gesetzliche Grundlagen, Expertengespräche mit kommunalen Vertreterinnen und Vertretern, Rechnungshof: Tagesbetreuung 2018.

19 Rechnungshof: Tagesbetreuung 2018, S. 21.

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Darüber hinaus sind die Gemeinden bei Ganztagsschulen dazu verpflichtet, personelle Verantwortung für einen Teil des pädagogischen Personals zu übernehmen. So müssen die Gemeinden das Freizeit- und Unterstützungspersonal für den Freizeitteil stellen. In einzelnen Bundesländern 20 können die Gemeinden hierbei auf finanzielle Unterstützung durch die Bundesländer zurückgreifen. In der Regel ist das Personal für die Freizeitbetreuung jedoch durch die Gemeinden zu tragen. Ab 2019 entfällt auch die bis dahin bestehende finanzielle Unterstützung im Rahmen der 15a-Vereinbarung zum Ausbau ganztägiger Schulformen 21 . Mit dem Bildungsinvestitionsgesetz werden nur mehr zusätzliche Plätze gefördert. Gesondert ist die individuelle Lernzeit zu beurteilen. Diese liegt grundsätzlich in der Verantwortung des Bundes bzw. der Länder. Im Sinne einer optimalen Verschränkung von Lernund Freizeitteil kann die Organisation durchaus auch durch die Städte bzw. Gemeinden erfolgen. Die alleinige Finanzierungsverantwortung hierfür liegt jedoch beim Bund. Zusätzlich werden in zahlreichen Gemeinden auch freiwillige Zusatzangebote im Rahmen der Freizeitbetreuung angeboten. Dies umfasst beispielsweise Sprachkurse, eine Begabtenförderung oder vielfältige Kultur- und Sportangebote. Außerschulische Tagesbetreuung (Horte) Neben der schulischen Tagesbetreuung wird in den meisten Gemeinden auch eine außerschulische Tagesbetreuung von unterschiedlichen Betreibern angeboten. Diese erfolgt im überwiegenden Teil in Form von Horten. Es können jedoch auch ergänzende Angebote wie beispielsweise Schulkindergruppen oder alterserweiterte Gruppen bestehen. Die außerschulische Tagesbetreuung ist durch eine Vielfalt und Inhomogenität der Angebote gekennzeichnet. So ist dieser Bereich häufig historisch gewachsen. Auch bestehen unterschiedliche gesetzliche Vorgaben je nach Bundesländern. Dies betrifft etwa bauliche Anforderungen, die Ausbildung des Betreuungspersonals, die Gruppengrößen oder die Betreuungsbeiträge. 22

In den meisten Bundesländern besteht eine verpflichtende Bereitstellung des Angebotes einer außerschulischen Tagesbetreuung, wenn ein entsprechender Bedarf vorliegt. Die Gemeinden können dies im Rahmen von städtischen Einrichtungen selbst organisieren oder das Angebot über den Weg von privaten Anbietern gewährleisten. Dementsprechend findet man in den Gemeinden verschiedenste Organisationsformen, um das Angebot zu gewährleisten. Wird die außerschulische Tagesbetreuung über städtische Einrichtungen erbracht, übernehmen die Gemeinden die gesamte Abwicklung. Dies betrifft daher die Infrastruktur, das Hilfs- und Betreuungspersonal sowie die Verpflegung. Ein Teil der Kosten wird den Gemeinden in sämtlichen Bundesländern im Rahmen von Landesförderungen abgegolten. Bei privaten Einrichtungen treten die Gemeinden als Auftraggeber auf und tragen teils über Finanzierungsbeiträge zur Gewährleistung des Angebotes bei. Die privaten Einrichtungen erhalten zusätzlich auch Förderungen durch die Länder. Zusätzlich bieten einzelne Gemeinden auch eine Frühbetreuung sowie eine Verpflegung mit einem Mittagessen im Rahmen der außerschulischen Tagesbetreuung an.

20 z.B. Kärnten. 21 Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über den weiteren Ausbau ganztägiger Schulformen, BGBl. Nr. 192/2013. 22 Vgl. Rechnungshof: Tagesbetreuung, 2018, S. 22 ff.

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Tabelle 3: Aufgaben der Gemeinden in der außerschulischen Tagesbetreuung (Horte)

Pflichtaufgabe / freiwillige

Aufgabenfeld Leistungsbeschreibung Hinweis zur Finanzierung* Leistung

städtische Einrichtungen Infrastruktur, HortbetreuuerInnen Landesförderungen Bereitstellung des (v. a. Horte) und Unterstützungspersonal, Angebotes ist in Hilfspersonal, Verpflegung mehreren private Einrichtungen Beauftragung privater Anbieter teils Finanzierungsbeiträge Bundesländern (v. a. Horte ) der Gemeinden Pflichtaufgabe Frühbetreuung, Infrastruktur und Personal Finanzierung durch freiwillige Leistung Mittagstisch Gemeinde, teils Elternbeiträge * Der Schwerpunkt der Ausführungen liegt auf Finanzbeziehungen zu Bund oder Ländern (nicht zwischen Gemeinden). Quelle: KDZ: eigene Darstellung; auf Basis: Expertengespräche mit kommunalen Vertreterinnen und Vertretern, Rechnungshof: Tagesbetreuung 2018. Ferienbetreuung Eine Ferienbetreuung ist im Rahmen des Schulorganisationsgesetzes grundsätzlich nicht vorgeschrieben. Allerdings bestehen in den Bundesländern teils gesetzliche Vorgaben. So ist in Salzburg ein Angebot an Ferienbetreuung im Rahmen der außerschulischen Tagesbetreuung (gemäß Salzburger Kinderbetreuungsgesetz) nach Bedarf an schulautonomen Tagen sowie während der Ferienzeiten verpflichtend vorgesehen. 23

Die Gewährleistung der Ferienbetreuung erfolgt durch die Gemeinden teils über städtische, teils über Beauftragung privater Einrichtungen. Für die Finanzierung gelten die Ausführungen zur außerschulischen Tagesbetreuung.

Tabelle 4: Aufgaben der Gemeinden in der Ferienbetreuung

Aufgabenfeld Leistungsbeschreibung

Gewährleistung des Bereitstellung Infrastruktur und Angebotes Personal oder Beauftragung privater Anbieter

Pflichtaufgabe / freiwillige Hinweis zur Finanzierung* Leistung

Landesförderungen teils freiwillige Leistung, in einzelnen Bundesländern Pflichtaufgabe

Quelle: KDZ: eigene Darstellung; auf Basis: Expertengespräche mit kommunalen Vertreterinnen und Vertretern, Rechnungshof: Tagesbetreuung 2018.

2 Ziele im Pflichtschulbereich

Um eine zweckmäßige Auswahl an Indikatoren treffen zu können, bedarf es eines entsprechenden Zielbezuges. So sollen die mit den Indikatoren erfassten Leistungen Informationen zur Zielerreichung liefern. Für ein aufgabenorientiertes Finanzausgleichsmodell wäre notwendig, dass gebietskörperschafts-übergreifende – daher für alle Gebietskörperschaftsebenen geltende – Zielsetzungen bestehen, um konkurrierende Wirkungen

23 vgl. Rechnungshof: Tagesbetreuung, 2018, S. 171.

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der Maßnahmen bzw. Finanzierungsbeziehungen der einzelnen Gebietskörperschaftsebenen auszuschließen. Diese fehlen derzeit jedoch noch weitgehend. Im Pflichtschulbereich finden sich Wirkungsziele vor allem im Rahmen des Bundesbudgets bzw. des Wirkungsmonitorings des Bundes. Auch in der Steiermark (als Beispiel eines Bundeslandes) werden Wirkungsziele im Rahmen des Budgets ausgewiesen. Im Nachfolgenden wird versucht, einen Überblick zu bestehenden Wirkungszielen zu geben, welche für eine gebietskörperschaftsübergreifende Steuerung relevant sein können. 24 Dabei ist jedoch darauf hinzuweisen, dass dies lediglich eine Auflistung bestehender, zwischen den Gebietskörperschaftsebenen nicht abgestimmter Ziele ist. Für eine konkrete Modellumsetzung wäre es notwendig, einen entsprechenden Zielabstimmungsprozess umzusetzen. Insbesondere Bund und Länder haben dabei sehr vielfältige Einflussmöglichkeiten zur Erreichung von Wirkungszielen. Die Gemeinden können nur im Rahmen ihrer Verantwortungsbereiche zur Erreichung der Wirkungsziele beitragen. Dies betrifft einerseits die Infrastrukturbereitstellung im Zuge der Bereitstellung eines bedarfsgerechten und qualitätsvollen Angebotes im Pflichtschulbereich, andererseits die Gewährleistung der Angebote in der Tagesbetreuung.

Tabelle 5: Zusammenstellung von gebietskörperschafts-übergreifenden Wirkungszielen im Pflichtschulbereich

Wirkungsziele

primär verantwortliche Gebietskörperschaft

Hohes Bildungsniveau der Schülerinnen und Schüler Bund, Länder Reduktion des Anteils an RisikoschülerInnen (SchülerInnen, welche Bund, Länder die Grundkompetenz nicht erreichen) Gleiche Bildungschancen unabhängig von Alter, Geschlecht, Herkunft Bund, Länder oder Einkommens- und Vermögensverhältnissen Bedarfsgerechte und qualitätsvolle Angebote im Bildungswesen alle Ebenen Förderung der gesellschaftlichen Inklusion Bund, Länder Steigern der Effektivität und Effizienz in der Bildungsverwaltung alle Ebenen Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2018; auf Basis: Bundesvoranschlag 2018, Wirkungsmonitoring 2017, Land Steiermark: Wirkungsziele 2018, ExpertInnen-Workshop 2018. Aufbauend auf den idealerweise gebietskörperschafts-übergreifend festgelegten Wirkungszielen bedarf es konkreter Teil-Ziele und Maßnahmen, um die Wirkungsziele verfolgen zu können. Im Folgenden wird eine entsprechende Zusammenfassung vorgeschlagen 25 , welche als Grundlage für die später folgende Auswahl an Indikatoren gelten soll. Sie umfassen dabei einen Mix an Reformzielen und Zielen der Fortführung bestehender Maßnahmen (wie etwa die Bereitstellung der Infrastruktur). Die Übersicht bietet eine Auflistung verschiedener bestehender Ziele und Maßnahmen im Pflichtschulbereich (inkl. Tagesbetreuung). Im Rahmen eines gebietskörperschafts-übergreifenden Prozesses gilt es nun, die Prioritäten sowie Detailziele festzulegen. Hierzu ist ein entsprechender Prozess des Interessenausgleichs durchzuführen. Dieser betrifft nicht nur einen Ausgleich zwischen Bundes-, Landes- und Gemeindeebene, sondern auch den Ausgleich zwischen verschiedenen Ministerien des Bundes, zwischen den Bundesländern und innerhalb der Gemeindeebene.

24 Die hier dargestellten Wirkungsziele wurden teils dem Bundesvoranschlag bzw. dem Wirkungsmonitoring des Bundes, teils dem Budget des

Landes Steiermark entnommen. Die hier vorliegende Zusammenschau wurde mit kommunalen ExpertInnen sowie mit ExpertInnen der

Arbeiterkammer Wien diskutiert. 25 Die Auswahl erfolgte basierend auf den bestehenden Schwerpunktsetzungen und Maßnahmen des Bundes und des Landes Steiermark in

Abstimmung mit kommunalen VertreterInnen.

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Dabei gilt es, im Rahmen eines solchen gemeinsamen Prozesses die bestehenden Ziele grundsätzlich hinsichtlich ihrer Eignung zu überprüfen und weiterzuentwickeln. Beispielsweise erscheinen Qualitätsziele im aktuellen Zielkatalog unterrepräsentiert. So bedarf es etwa im Bereich der Ganztagsschule auch qualitativer Weiterentwicklungen, um die aktuellen Schnittstellenprobleme aufgrund der zersplitterten Kompetenzlage zu lösen. Auch bei der Tagesund Ferienbetreuung sind vertiefende Diskussionen zu inhaltlichen Qualitätsvorgaben noch ausständig. Wie bei den Wirkungszielen gilt, dass nicht alle dargestellten Zielbereiche für die Gemeindeebene steuerungsrelevant sind. Bedeutung haben etwa der Ausbau und Betrieb von ganztägigen Schulformen, der Ausbau der Tages- und Ferienbetreuung sowie die Bereitstellung der Infrastruktur im Pflichtschulbereich. Bei einzelnen Aufgaben – wie etwa bei sozial benachteiligten Kindern oder bei Kindern mit Behinderung – besteht in einzelnen Bundesländern eine (Ko-Finanzierungs)verantwortung zu Personalbereitstellungen des Landes.

Tabelle 6: Ausgewählte gebietskörperschafts-übergreifende Ziele und Maßnahmen

Zielbereiche Ziele / Maßnahmen

Bildungsqualität und - Erhöhen des Bildungsniveaus der Schülerinnen und niveau Schüler Stärken der sozialen Durchlässigkeit an Bildungsübergängen Steigerung der Unterrichtsqualität durch laufende Fortbildung von LehrerInnen

primär verantwortliche Gebietskörperschaft

Bund, Länder

Ganztagesschule

Sozial benachteiligte Kinder

Kinder mit Behinderung

Tages- und Ferienbetreuung Optimierte Schulstandorte Ausbau und Betrieb der ganztägigen Schulformen in getrennter oder verschränkter Form mit VIF-konformen Betreuungszeiten Unterstützungssysteme / Schulsozialarbeit: Stärken von interdisziplinären Teams an Schulen Ausbau und qualitative Verbesserung von Maßnahmen zur Integration von SchülerInnen mit Migrationshintergrund Sonderpädagogik / Betreuungsdienste : Stärken eines gemeinsamen Unterrichtes von behinderten und nicht behinderten Kindern VIF-konformer Ausbau der Tages- und Ferienbetreuung von SchülerInnen Optimieren der Schulstandorte: Chancengerechtigkeit im Zugang für alle SchülerInnen in einer Region alle Ebenen

Bund, Länder, (Gemeinden) alle Ebenen

Bund, Länder, (Gemeinden)

Länder, Gemeinden

Länder, Gemeinden

Infrastruktur Bereitstellen einer gesetzeskonformen Infrastruktur / (Länder), Schaffen von Mindeststandards Gemeinden Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2018; auf Basis: Bundesvoranschlag 2018, Wirkungsmonitoring 2017, Land Steiermark: Wirkungsziele 2018 und Regionaler Bildungsplan 2012, ExpertInnen-Workshop 2018.