Udlicitering kræver en kommunal indsats

UDLICITERING KRÆVER EN

KOMMUNAL INDSATS

De skandinaviske kommuner har i over 40 år arbejdet med udlicitering, og særligt indenfor park- og vejområdet er der arbejdet med at afprøve, teste og formalisere forskellige modeller. Ikke desto mindre er kommunernes evne til at få udlicitering til at lykkes til diskussion. Mange eksempler viser dog, at det kan lykkes og afhænger af viljen og evnen til at arbejde med kontrakter og samarbejde på tværs – og at det kræver tid og kræfter af kommunerne og det private.

TEKST /

ANDREJ CHRISTIAN LINDHOLST,

Lektor, Institut for Politik og Samfund, Aalborg Universitet &

THOMAS BARFOED RANDRUP,

Professor, Institut för landskapsarkitektur, planering och förvaltning, Sveriges lantbruksuniversitet (SLU)

GIVER DET MENING AT UDLICITERE?

Trods mange års anvendelse og udvikling af udlicitering inden for en lang række offentlige serviceområder taler mange i dag om en stagnerende udvikling og en tilbagevenden til kommunal drift i eget regi. En ny undersøgelse fra CEVEA viser, at et problem kan være en generel mangelfuld kommunal ekspertise til kontraktstyring (se Bruun & Nørgaard, 2021). Undersøgelsen fra CEVEA påpeger blandt andet, at kommunerne på tværs af forvaltningsområder ikke fuldt ud evner at skrive og føre tilsyn med kontrakter, som indgås med private leverandører. I dette perspektiv kan man spørge sig selv, om det giver mening at udlicitere opgaver.

BLANDEDE ERFARINGER

Indenfor park-og vejområdet er der blandende erfaringer med udlicitering. Blandt de gode erfaringer er en opdatering af arealressourcernes udstrækning og tilstand og en optimeret drift med tilsvarende sparede ressourcer. Blandt de dårligere er store omkostninger til at formulere udbudsmateriale, opfølgning og kontrol, bristede forventninger, uigennemsigtige tildelingsprocesser og aflyste udbud. Erfaringer viser også, at arbejdet med udlicitering indebærer dynamiske læreprocesser, hvor interne styringskompetencer opbygges og ændres i et samspil med vekslende udfordringer i en altid foranderlig omverden. Ændringer i markedet, strategiske behov, faglige krav og opgaver, og styringsideer er eksempler på, at udlicitering sjældent står stille. Anvendelsen af markedets ’usynlige hånd’ kræver i høj grad ledelsesmæssig brug af en ’synlig hånd’.

Derfor vil det i praksis være sjældent, at kommunerne vil kunne opfylde alle de ideelle betingelser. Et studie fra Aalborg Universitet baseret på Skandinaviske park- og vejchefers erfaringer med udlicitering af driftsopgaver viser netop dette (se Lindholst, 2021). Studiet påpeger flere konkrete forhold som hænger sammen med graden af tilfredshed med udliciterede driftsopgaver indenfor park- og vejområdet.

FLERE FORHOLD PÅVIRKER TILFREDSHED

For det første påpeges, at en større anvendelse af formelle kontraktbaserede styringsredskaber, der på en gennemsigtig og forståelig vis definerer, hvem der har ansvaret for at gøre hvad, hvornår og hvordan, bidrager til større tilfredshed. Herigennem understøttes også en bedre planlægning og udførsel af aktiviteter – det handler ikke kun om tilsyn og kontrol. En god formel styrings- og samarbejdsorganisation giver også rammer for at håndtere uklarheder, ændrede forudsætninger, uforudsete begivenheder, inddrage borgere eller brugere, understøtte udviklingsaktiviteter eller håndtere uoverensstemmelser, inden de bliver til konflikter.

For det andet påpeges, at et mere tillidsbaseret samarbejde bidrager til større tilfredshed. Samarbejde i ånd, tanke og handling, eksempelvis via en mere åben deling af information, sikrer færre misforståelser og opbygning af fælles forståelse, bedre planlægning, større fleksibilitet i det daglige arbejde, og at der kan tages større hensyn til modparten, når der træffes beslutninger.

For det tredje påpeges, at større intern kapacitet i form af tid, viden og systemer bidrager til større

Olympic Park i London er designet og anlagt som en af de største og fineste nyere byparker i Europa de sidste 150 år. Parkens ambitiøse og komplicerede drift er udliciteret bl.a. med krav om, at entreprenøren skal tage væsentlige sociale hensyn ved at ansætte og uddanne en stor procentdel lokale beboere. Olympic Park er et eksempel på, at bestilleren anvender udlicitering til at fremme både den økonomiske, biologiske og den sociale bæredygtighed.

tilfredshed. Kommunerne kan således forbedre tilfredsheden gennem investering i deres interne ekspertise (f.eks. medarbejdere) og understøttende systemer (fx IT).

For det fjerde påpeger studiet, at den danske kontekst – karakteriseret af store og tætplacerede kommuner – understøtter udlicitering i højere grad end i Norge og Sverige. Markedet i Danmark er eksempelvis mere attraktivt for privat investering, da opgaverne kan opdeles i større kontrakter placeret i tæt geografisk afstand. Herunder bidrager en mere attraktiv kontekst med bedre muligheder for at skifte fejlende leverandører ud med bedre alternativer. Omvendt opleves udliciteret drift som mere udfordret i fortættede bymiljøer, hvor forholdene er mere uforudsigelige og planlægning og tilpasning mere krævende.

Samlet set er der en række centrale forhold, der bør spille sammen, og som gennem en aktiv udvikling kan bidrage til en højere tilfredshed. Det omfatter både formelle og uformelle styrings-og samarbejdsredskaber samt markedskonteksten. Det kræver en oprigtig og langsigtet læringsbaseret strategi til udlicitering – en strategi, der bør rodfæstes både politisk og administrativt.

AKTIV UDVIKLING AF UDLICITERING

Casestudier understreger behovet for læring og forankring (Se Lindholst & Hansen, 2020). Eksempelvis har Holstebro i de sidste 20 år udviklet styringen af udliciteret park- og vejdrift under hensyn til skiftende strategiske mål og udfordringer. Internt har det medført en gradvis udvikling af ekspertise og formelle styrings- og samarbejdsredskaber. I Sverige har Täby – en forstadskommune til Stockholm – ligeledes arbejdet med en aktiv udvikling af udlicitering. Udviklingen har afbalanceret hensyn til konkurrence overfor tilgangen til styring og samarbejde samt prioriteringer af mål for drift og udvikling. Der er også eksempler på – såsom i Roskilde – at en strategisk opdeling mellem kommunal og privat drift kan bidrage til udvikling af både styring og drift. Casestudier fra England viser endvidere muligheder for at nytænke udlicitering på radikal vis i forhold til de velkendte modeller i Danmark.

Samlet set viser studierne, at det i høj grad kan give mening at udlicitere – men også, at det er dynamisk, kræver tid, vilje til læring og strategiske indsatser af kommunerne, som sætter rammerne, og af de private, som skal levere varen. De gode resultater kommer ikke af sig selv n

STUDIER:

Bruun & Nørgaard. 2021. Forudsætningerne for udlicitering halter. Cevea. Lindholst. 2021. Long Live Marketization for Local Public Spaces: A Study of Scandinavian Managers’ Satisfaction with Private Provider Performance. Urban Affair Review. Lindholst & Hansen (red.). 2020. Marketization in Local Government: Diffusion and Evolution in Scandinavia and England. Palgrave.