AMPARO CONTRA NORMAS CONSTITUCIONALES Y GENERALES TITULAR DEL JUZGADO DE DISTRITO EN TURNO EN LA CIUDAD DE P R E S E N T E. 1. PROEMIO 1. Los QUEJOSOS que suscribimos al pie de la demanda, por propio derecho, señalamos como domicilio para oír y recibir toda clase de notificaciones y documentos el ubicado en YYY. Se autoriza para tales efectos en los términos más amplios del artículo 12 de la Ley de Amparo, indistintamente a los profesionistas en derecho ZZZ. Ante usted comparecemos para exponer: 2. Que venimos a solicitar EL AMPARO Y PROTECCIÓN DE LA JUSTICIA DE LA UNIÓN, contra de actos y normas generales que lesionan con su sola expedición derechos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en nuestro perjuicio, con base en lo dispuesto por los artículos 103, fracción I, 107, fracción I y 133 de la citada norma constitucional y que en su capítulo correspondiente señalaremos. En observancia a lo previsto por el artículo 108 de la Ley de Amparo, precisamos: 2. TERCERO INTERESADO 3. TERCERO INTERADO: No existe. 3. AUTORIDADES RESPONSABLES 4.
AUTORIDADES RESPONSABLES:
Que intervienen en el Proceso Legislativo: a. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; b. Congreso de la Unión, por conducto de ambas Cámaras (Diputados y Senadores); c. Secretario de Gobernación; d. Las legislaturas de los Estados; e. El Congreso de la Ciudad de México, otrora Asamblea Legislativa del Distrito Federal; f. Director del Diario Oficial de la Federación; g. Senador Ricardo Monreal Ávila –MORENA-; h. Diputada María Chávez Pérez –MORENA-; i.
Diputado Jorge Luis Montes Nieves –MORENA-;
j.
Diputado Javier Salinas Narváez –PRD-, y
k. Diputado Mario Delgado Carrillo –MORENA-. l.
Benjamín Saúl Huerta Corona –MORENA-.
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Autoridad responsable en su doble carácter de ordenadora y ejecutora: •
Procurador General de la República.
Autoridades Responsables Ejecutoras: a. Consejo de la Judicatura Federal; b. Director General de Recursos Humanos del Consejo de la Judicatura Federal; c. Director de Nómina del Consejo de la Judicatura Federal; d. Secretaría Ejecutiva de Finanzas y Servicios Personales del Consejo de la Judicatura Federal. e. Delegados Regionales de Administración del Consejo de la Judicatura Federal, y; f. Jefe del Servicio de Administración Tributaria. 5. Autoridades que tienen su domicilio conocido en los recintos oficiales ubicados en la Ciudad de México y los correspondientes en las Capitales de las entidades federativas. ACTOS RECLAMADOS 6. A manera de introducción, tenemos que la demanda consta de varios ACTOS RECLAMADOS destacados, sus efectos y consecuencias, que se analizarán en forma separada, a saber: a. Inconstitucionalidad del Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75 y 127 constitucionales; así como sus artículos Transitorios Primero a Quinto, del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009. b. Inconstitucionalidad del Decreto que por un lado, expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el lunes 5 de noviembre de 2018, que entró en vigor al día siguiente, y por el otro, adiciona un Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los Servidores Públicos”, con los artículos 217 Bis y 217 Ter, así como sus artículos Primero y Segundo Transitorios. De manera enunciativa mas no limitativa los artículos 1 a 17, ya que la ley se reclama como sistema normativo. c. Los efectos y consecuencias, tanto de hecho como de derecho, que derivan de los anteriores actos reclamados, y que corresponde llevar a cabo a las autoridades señaladas como ejecutoras, de entre los que destacan:
I. La aplicación en nuestro perjuicio de los efectos y consecuencias de los artículos 75 y 127 Constitucionales reclamados, así como los artículos 1 al 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de 2
dichos dispositivos constitucionales, de manera enunciativa y no limitativa.
II. La aplicación en nuestro perjuicio de los efectos y consecuencias de la adición a un Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, con los artículos 217 Bis y 217 Ter. Lo anterior con el objeto de que prevalezca la situación jurídica, financiera, económica, personal, administrativa, fáctica, familiar, y de entorno social e institucional que impera para nuestra calidad de juzgadores federales, con especial referencia: I. A que se paguen en nuestro beneficio las remuneraciones nominales, adicionales y cualquier otra que percibamos actualmente en nuestra calidad de juzgadores federales conforme al Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal de 2018, bajo la vigencia de los montos, conceptos, términos y plazos previo a la entrada en vigor de los Decretos reclamados, y se impida que se vean menoscabas, reducidas o alteradas en nuestro perjuicio, que de manera enunciativa más no limitativa, consisten:
• Remuneraciones nominales y adicionales a las nominales, en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, como son los seguros de gastos médicos mayores, de vida y de separación individualizada, los descuentos de pago de impuestos sobre la renta que absorbe el Consejo de la Judicatura Federal.
II.
Se exima de responsabilidad penal o administrativa por el pago que se reciba sobre esos conceptos, tal y como inconstitucional e inconvencionalmente lo prevén las disposiciones que derivan de los Decretos reclamados. Aun cuando estos últimos actos tienen la calidad de futuros e inminentes, respecto de los cuales, es procedente el juicio de amparo, se estima pertinente respecto de ellos, que su análisis se esté a la regla que hasta el dictado en audiencia constitucional se realice, como lo prevé la Jurisprudencia 1a./J. 25/2003 sustentada por la Primera Sala de Suprema Corte de Justicia de la Nación1.
d. Inconstitucionalidad de las siguientes iniciativas: i. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma los artículos 94 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 1
De título y subtítulo: DEMANDA DE AMPARO. LA RECLAMACIÓN DE UN ACTO FUTURO O INCIERTO, DEL CUAL NO PUEDA SABERSE CON EXACTITUD SI ES INMINENTE O SI LLEGARÁ O NO A MATERIALIZARSE, NO CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA, POR LO QUE EL JUEZ DE DISTRITO DEBE ADMITIRLA A TRÁMITE. Época: Novena Época, Registro: 184156, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVII, Junio de 2003, Materia(s): Común, Tesis: 1a./J. 25/2003, Página: 73.
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ii. Iniciativa con proyecto de decreto por el que adiciona y reforma el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por el que se adiciona un tercer párrafo y se reforman los actuales párrafos segundo y tercero. iii. Iniciativa con Proyecto de decreto por el que se adiciona un tercer párrafo al artículo 112, recorriéndose los subsecuentes, y se adiciona una fracción XV, recorriéndose la actual, al artículo 131, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. iv. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo séptimo del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se adiciona un artículo 105 Bis a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. v. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 81 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. vi. Iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley de Austeridad Republicana, suscrita por Diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Movimiento de Regeneración Nacional (Morena). vii. Estas iniciativas se reclaman como parte integrante de un sistema de medidas en el procedimiento legislativo que involucran transgresiones directas a los principios de división de poderes e independencia judicial, como se prueba en el desarrollo de esta demanda. e. La integración de cualquier carpeta de investigación por la probable comisión de los delitos previstos en el Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, con fundamento en los artículos 217 Bis y 217 Ter. f. La inminente aprobación y publicación del Presupuesto de Egresos de la Federación Para el Ejercicio Fiscal 2019, cuyos artículos y anexos disminuyan la remuneración anual de los quejosos en relación con la remuneración total anual del Presidente de la República.
7.
Leyes o actos reclamados:
Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Congreso de la Unión, Secretario de Gobernación, Legislaturas de los Estados, Congreso de la Ciudad de México, otrora Asamblea legislativa del Distrito Federal; y Director del Diario Oficial de la Federación. a. La discusión, aprobación, sanción, expedición, promulgación, refrendo y publicación, en el ámbito de sus respectivas competencias, del Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75 y 127 constitucionales; así como sus artículos Transitorios Primero a Quinto, del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009.
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b. El acto de aplicación de la Reforma a los artículos 75 y 127 constitucionales, se materializó con motivo de la entrada en vigor del Decreto que por un lado, expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por el otro, adiciona un Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los Servidores Públicos”, con los artículos 217 Bis y 217 Ter. Del Congreso de la Unión, Secretario de Gobernación y Director del Diario Oficial de la Federación: a. La discusión, aprobación, sanción, expedición, promulgación, refrendo y publicación, en el ámbito de sus respectivas competencias, del Decreto que, por un lado, expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el lunes 5 de noviembre de 2018, que entró en vigor al día siguiente, y por el otro, adiciona un Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los Servidores Públicos”, con los artículos 217 Bis y 217 Ter, así como sus artículos Primero y Segundo Transitorios. De manera enunciativa más no limitativa, los artículos 1 a 17 de dicha Ley, ya que la ley se reclama como sistema normativo. De estos tres actos reclamados sus efectos y consecuencias, tanto de hecho como de derecho, ya precisados. Del Senador Ricardo Monreal Ávila –MORENA-, Diputados María Chávez Pérez – MORENA-, Jorge Luis Montes Nieves –MORENA-, Javier Salinas Narváez –PRD- Mario Delgado Carrillo –MORENA- y Benjamín Saúl Huerta Corona –MORENA-: a. Las iniciativas con proyecto de decreto por el que adicionan y reforman; el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por el que se adiciona un tercer párrafo y se reforman los actuales párrafos segundo y tercero; un tercer párrafo al artículo 112, recorriéndose los subsecuentes, y se adiciona una fracción XV, recorriéndose la actual, al artículo 131, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; el párrafo séptimo del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se adiciona un artículo 105 Bis a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; los artículos 81 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; los artículos 94 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por el que se expide la Ley de Austeridad Republicana, suscrita por Diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Movimiento de Regeneración Nacional (Morena). Iniciativas impugnadas como parte del sistema legislativo que atenta en contra de la división de poderes y la independencia judicial. b. Así como los efectos y consecuencias, tanto de hecho como de derecho, de las referidas iniciativas, que impactan en la división de poderes e independencia judicial. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y de la Cámara de Diputados, la inminente aprobación y publicación del Presupuesto de Egresos de la Federación Para el Ejercicio Fiscal 2019, cuyos artículos y anexos disminuyan la remuneración anual de los quejosos en relación con la remuneración total anual del Presidente de la República Del Procurador General de la República en su doble carácter de autoridad ordenadora y ejecutora se reclama: La integración de cualquier carpeta de investigación por 5
la probable comisión de los delitos previstos en el Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, de los artículos 217 Bis y 217 Ter. De las autoridades ejecutoras Consejo de la Judicatura Federal, Director General de Recursos Humanos, Director de Nómina, Secretaría Ejecutiva de Finanzas y Servicios Personales, y Delegados Regionales de Administración, todas estas del Consejo de la Judicatura Federal, así como al Jefe del Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus respectivas competencias, la aplicación de los Decretos reclamados en los términos señalados en el párrafo 6, inciso c), de manera enunciativa más no limitativa:
• El Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75 y 127 constitucionales; así como sus artículos Transitorios Primero a Quinto, del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009; así como el Decreto que, por un lado, expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el lunes 5 de noviembre de 2018, que entró en vigor al día siguiente, y por el otro, adiciona un Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los Servidores Públicos”, con los artículos 217 Bis y 217 Ter, así como sus artículos Primero y Segundo Transitorios, son de contenido que a continuación se inserta: DOF: 24/08/2009 DECRETO por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia de la República. FELIPE DE JESÚS CALDERÓN HINOJOSA, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes sabed: Que la Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente DECRETO "LA COMISIÓN PERMANENTE DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN, EN USO DE LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 135 CONSTITUCIONAL Y PREVIA LA APROBACIÓN DE LAS CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASÍ COMO LA MAYORÍA DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS, DECRETA: SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 75, 115, 116, 122, 123 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Artículo Único. Se reforman el párrafo cuarto del inciso c) de la fracción IV del artículo 115; el primer párrafo del inciso b) de la fracción V de la BASE PRIMERA del artículo 122; el primer párrafo de la fracción IV del apartado B del artículo 123; el artículo 127, y se adicionan los párrafos segundo y tercero al artículo 75; los párrafos cuarto y quinto a la fracción II del artículo 116, recorriéndose en su orden los actuales cuarto y quinto; un párrafo segundo, recorriéndose en su orden los actuales segundo a quinto, al inciso b) de la fracción V de la BASE PRIMERA al artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 75. ... En todo caso, dicho señalamiento deberá respetar las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución y en las leyes que en la materia expida el Congreso General. Los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presupuesto de egresos, prevé el artículo 74 fracción IV de esta Constitución y demás disposiciones legales aplicables. Artículo 115. ... I. a III. ... IV. ... a) ... b) ...
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c) ... ... ... Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución. ... V. a X. ... Artículo 116. ... ... I. ... II. ... ... ... Corresponde a las legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución. Los poderes estatales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en sus constituciones locales, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación de los presupuestos de egresos de los Estados, establezcan las disposiciones constitucionales y legales aplicables. ... ... III. a VII. ... Artículo 122. ... ... ... ... ... ... A. ... B. ... C. ... BASE PRIMERA. ... I. a IV. ... V. ... a) ... b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución. Los órganos del Distrito Federal, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en su Estatuto de Gobierno, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presupuesto de egresos del Distrito Federal, establezcan las disposiciones del Estatuto de Gobierno y legales aplicables. ... ... ... ... c) a o) ... BASE SEGUNDA A BASE QUINTA ... D. a H. ... Artículo 123. ... ... A. ... B. ... I. a III. ... IV. Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución y en la ley. ... V. a XIV. .. Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de
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los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales. II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente. III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente. IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado. V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie. VI. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo. TRANSITORIOS Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Las disposiciones que contravengan el presente Decreto quedarán sin efecto. Segundo. Las remuneraciones que en el actual ejercicio sean superiores a la máxima establecida en el presente Decreto, deberán ser ajustadas o disminuidas en los presupuestos de egresos correspondientes al ejercicio fiscal del año siguiente a aquél en que haya entrado en vigor el presente Decreto. Tercero. A partir del ejercicio fiscal del año siguiente a aquél en que haya entrado en vigor el presente Decreto las percepciones de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los consejeros de la Judicatura Federal, los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los magistrados y jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que actualmente estén en funciones, se sujetarán a lo siguiente: a) Las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se mantendrán durante el tiempo que dure su encargo. b) Las remuneraciones adicionales a las nominales, tales como gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones, y cualquier remuneración en dinero o especie, sólo se podrán mantener en la medida en que la remuneración total no exceda el máximo establecido en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. c) Los incrementos a las retribuciones nominales o adicionales sólo podrán realizarse si la remuneración total no excede el monto máximo antes referido. Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán expedir o adecuar la legislación, de conformidad con los términos del presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor. Quinto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán tipificar y sancionar penal y administrativamente las conductas de los servidores públicos cuya finalidad sea eludir lo dispuesto en el presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor. México, D.F., a 22 de julio de 2009.- Sen. Gustavo Enrique Madero Muñoz, Presidente.- Dip. Esmeralda Cárdenas Sánchez, Secretaria.- Rúbricas." En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicación y observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a veintiuno de agosto de dos mil nueve.- Felipe de Jesús Calderón Hinojosa.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación, Lic. Fernando Francisco Gómez Mont Urueta.- Rúbrica.
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DOF: 05/11/2018 DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Congreso de la Unión. EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, D E C R E T A : SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SE ADICIONA EL CÓDIGO PENAL FEDERAL. Artículo Primero.- Se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Capítulo I Disposiciones Generales Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular las remuneraciones que perciben los servidores públicos de los poderes de la Unión y todos los demás entes públicos federales incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional. Artículo 2. Para los efectos del presente ordenamiento, es servidor público de la Federación toda persona que de manera temporal o permanente desempeña una función, empleo, cargo o comisión en los órganos, unidades y demás áreas en que se organizan: I. El Poder Legislativo Federal; II. El Poder Judicial de la Federación; III. Los demás entes públicos federales incluidos aquellos a los que la propia Constitución reconoce autonomía o independencia; IV. Los tribunales administrativos de la Federación; V. La Procuraduría General de la República; VI. La Presidencia de la República; VII. Las dependencias federales, y VIII. Los organismos, empresas y fideicomisos del sector paraestatal federal y aquellos entes no sujetos al régimen paraestatal cuando la remuneración respectiva esté afecta directa o indirectamente al presupuesto federal. Artículo 3. Todo servidor público debe recibir una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que es proporcional a sus responsabilidades. No podrá cubrirse ninguna remuneración mediante el ejercicio de partidas cuyo objeto sea diferente en el presupuesto correspondiente, salvo el caso de que las transferencias se encuentren autorizadas en el propio presupuesto o en la ley aplicable. En todo caso la remuneración se sujeta a los principios rectores siguientes: I. Anualidad: La remuneración es determinada para cada ejercicio fiscal y los sueldos y salarios no se disminuyen durante el mismo; II. Reconocimiento del desempeño: La remuneración reconoce el cumplimiento eficaz de las obligaciones inherentes al puesto y el logro de resultados sobresalientes; III. Equidad: La remuneración es proporcional a la responsabilidad del puesto; IV. Fiscalización: La remuneración es objeto de vigilancia, control y revisión por las autoridades competentes; V. Igualdad: La remuneración compensa en igualdad de condiciones a puestos iguales en funciones, responsabilidad, jornada laboral y condición de eficiencia, sin perjuicio de los derechos adquiridos; VI. Legalidad: La remuneración es irrenunciable y se ajusta estrictamente a las disposiciones de la Constitución, esta Ley, el Presupuesto de Egresos, los tabuladores y el manual de remuneraciones correspondiente, y VII. Transparencia y rendición de cuentas: La remuneración es pública y toda autoridad está obligada a informar y a rendir cuentas con veracidad y oportunidad, privilegiando el principio de máxima publicidad. Artículo 4. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.
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I.
II. a)
b) c)
d)
III.
IV. a)
b) c)
No forman parte de la remuneración los recursos que perciban los servidores públicos, en términos de ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, relacionados con jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, préstamos o créditos, ni los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado. Artículo 5. Los servidores públicos están obligados a reportar a su superior jerárquico, dentro de los siguientes 30 días naturales, cualquier pago en demasía respecto de lo que le corresponda según las disposiciones vigentes. Los titulares de los entes públicos deberán presentar el reporte a la unidad administrativa responsable de la demasía. Se exceptúa de esta obligación al personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como al personal de tropa y clases de las fuerzas armadas. Capítulo II De la determinación de las remuneraciones Artículo 6. Para la determinación de la remuneración de los servidores públicos se consideran las siguientes bases: Ningún servidor público recibe una remuneración o retribución por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión mayor a la establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Ningún servidor público puede tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico, salvo que el excedente sea consecuencia de: El desempeño de varios puestos, siempre que el servidor público cuente con el dictamen de compatibilidad correspondiente con antelación al desempeño del segundo o subsecuentes puestos, ya sean federales o locales; El contrato colectivo o las condiciones generales de trabajo; Un trabajo técnico calificado, considerado así cuando su desempeño exige una preparación, formación y conocimiento resultado de los avances de la ciencia o la tecnología o porque corresponde en lo específico a determinadas herramientas tecnológicas, instrumentos, técnicas o aptitud física y requiere para su ejecución o realización de una certificación, habilitación o aptitud jurídica otorgada por un ente calificado, institución técnica, profesional o autoridad competente, o Un trabajo de alta especialización, determinado así cuando las funciones conferidas resultan de determinadas facultades previstas en un ordenamiento jurídico y exige para su desempeño de una experiencia determinada, de la acreditación de competencias o de capacidades específicas o de cumplir con un determinado perfil y, cuando corresponda, de satisfacer evaluaciones dentro de un procedimiento de selección o promoción en el marco de un sistema de carrera establecido por ley. Bajo las anteriores excepciones, la suma de las retribuciones no excede la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación. En ningún caso se cubre una remuneración con efectos retroactivos a la fecha de su autorización, salvo resolución jurisdiccional. Las contribuciones causadas por concepto de las remuneraciones a cargo de los servidores públicos se retienen y enteran a las autoridades fiscales respectivas de conformidad con la legislación aplicable y no son pagadas por los órganos públicos en calidad de prestación, percepción extraordinaria u otro concepto. Las unidades de administración de los órganos públicos a que se refiere el artículo 2 de esta Ley, dictaminan la compatibilidad entre funciones, empleos, cargos o comisiones conforme a lo siguiente: Toda persona, previo a su contratación en un ente público, manifiesta por escrito y bajo protesta de decir verdad que no recibe remuneración alguna por parte de otro ente público, con cargo a recursos federales, sea nivel federal, estatal, del Distrito Federal o municipal. Si la recibe, formula solicitud de compatibilidad al propio ente en la que señala la función, empleo, cargo o comisión que pretende le sea conferido, así como la que desempeña en otros entes públicos; las remuneraciones que percibe y las jornadas laborales. La compatibilidad se determina incluso cuando involucra la formalización de un contrato por honorarios para la realización de actividades y funciones equivalentes a las que desempeñe el personal contratado en plazas presupuestarias, o cuando la persona por contratar lo ha formalizado previamente en diverso ente público; Dictaminada la incompatibilidad, el servidor público opta por el puesto que convenga a sus intereses, y El dictamen de compatibilidad de puestos es dado a conocer al área de administración del ente público en que el interesado presta servicios, para los efectos a que haya lugar. Cuando se acredita que un servidor público declaró con falsedad respecto de la información a que se refiere este artículo para obtener un dictamen de compatibilidad favorable a sus intereses, queda sin efectos el nombramiento o vínculo laboral conforme a las disposiciones aplicables. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones legales correspondientes. La falta de dictamen se subsana mediante el mismo procedimiento descrito, incluyendo la necesidad de optar por uno u otro cargo cuando se determina la incompatibilidad. Capítulo III De la presupuestación de las remuneraciones Artículo 7. La remuneración de los servidores públicos se determina anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación o, para el caso de los entes públicos federales que no
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I. a)
i. ii.
b)
II. III.
a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) l) m) IV.
a) b)
c)
ejerzan recursos aprobados en éste, en el presupuesto que corresponda conforme a la ley aplicable, mismos que contendrán: Los tabuladores de remuneraciones mensuales, conforme a lo siguiente: Los límites mínimos y máximos de percepciones ordinarias netas mensuales para los servidores públicos, las cuales incluyen la suma de la totalidad de pagos fijos, en efectivo y en especie, comprendiendo los conceptos que a continuación se señalan con sus respectivos montos, una vez realizada la retención de contribuciones correspondiente: Los montos correspondientes a sueldos y salarios, y Los montos correspondientes a las prestaciones. Los montos así presentados no consideran los incrementos salariales que, en su caso, se autoricen para el personal operativo, de base y confianza, y categorías, para el ejercicio fiscal respectivo ni las repercusiones que se deriven de la aplicación de las disposiciones de carácter fiscal, y Los límites mínimos y máximos de percepciones extraordinarias netas mensuales que perciban los servidores públicos que, conforme a las disposiciones aplicables, tengan derecho a percibirlas. La remuneración total anual del Presidente de la República para el ejercicio fiscal correspondiente, desglosada por cada concepto que la comprenda. La remuneración total anual de los titulares de los entes públicos que a continuación se indican y los tabuladores correspondientes a las percepciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos de éstos, conforme a lo dispuesto en la fracción I de este artículo: Cámara de Senadores; Cámara de Diputados; Auditoría Superior de la Federación; Suprema Corte de Justicia de la Nación; Consejo de la Judicatura Federal; Banco de México; Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; Instituto Federal Electoral; Comisión Nacional de los Derechos Humanos; Instituto Nacional de Estadística y Geografía; Los organismos públicos descentralizados de la Federación; Las instituciones de educación superior de la federación, de carácter autónomo, y Cualquier otro ente público, de carácter federal, descentralizado, autónomo o independiente de los poderes de la Unión. La remuneración total anual de los titulares de las instituciones financieras del Estado y de los fidecomisos públicos o afectos al Presupuesto de Egresos de la Federación, y los tabuladores correspondientes a las percepciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos de tales ejecutores de gasto, conforme a lo dispuesto en la fracción I de este artículo. Artículo 8. Durante el procedimiento de programación y presupuestación establecido en el Capítulo I del Título Segundo de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los entes con autonomía o independencia reconocida por la Constitución, deben incluir dentro de sus proyectos de presupuesto los tabuladores de las remuneraciones que se propone perciban los servidores públicos que prestan sus servicios en cada ejecutor de gasto, de conformidad con el manual de percepciones de los servidores públicos que emiten la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, así como los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, por conducto de sus respectivas unidades de administración u órganos de gobierno. Las reglas establecidas en los manuales a que se refiere el artículo anterior, así como los tabuladores contenidos en los proyectos de presupuesto de cada ente, se apegan estrictamente a las disposiciones de esta Ley. Las remuneraciones siempre deben estar desglosadas en las percepciones ordinarias y, en su caso, las extraordinarias por cada concepto en que éstas sean otorgadas, considerando que: Las percepciones ordinarias incluyen la totalidad de los elementos fijos de la remuneración. Las percepciones extraordinarias consideran los elementos variables de dicha remuneración, la cual sólo podrá cubrirse conforme a los requisitos y con la periodicidad establecidos en las disposiciones aplicables. Las contribuciones a cargo de los servidores públicos que se causan por las percepciones señaladas en los dos incisos anteriores, forman parte de su remuneración. Los entes públicos federales que no erogan recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación observan, en lo conducente, las mismas reglas contenidas en el presente artículo en la elaboración de sus respectivos presupuestos. Artículo 9. Las remuneraciones y sus tabuladores son públicos, por lo que no pueden clasificarse como información reservada o confidencial, y especifican la totalidad de los elementos fijos y variables, tanto en efectivo como en especie. Para los efectos del párrafo anterior, los ejecutores de gasto público federal y demás entes públicos federales publicarán en sus respectivas páginas de Internet, de manera permanente, las remuneraciones y sus tabuladores. Las contribuciones que generan las remuneraciones se desglosan en los tabuladores a efecto de
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permitir el cálculo de la cantidad neta que conforma la percepción. Capítulo IV De las percepciones por retiro y otras prestaciones Artículo 10. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. El Presupuesto de Egresos de la Federación deberá establecer, bajo las mismas bases señaladas en el artículo 8 de esta Ley respecto a las remuneraciones y sus tabuladores, en lo que resulte aplicable, las jubilaciones, pensiones, compensaciones, haberes y demás prestaciones por retiro otorgadas a quienes han desempeñado cargos en el servicio público o a quienes en términos de las disposiciones aplicables sean beneficiarios. Lo mismo es aplicable a todo ente público no sujeto a control presupuestal directo. Artículo 11. Únicamente podrán concederse y cubrirse pagos por servicios prestados en el desempeño de la función pública, tales como pensiones, jubilaciones, compensaciones o cualquiera otra de semejante naturaleza, cuando tales prestaciones se encuentren expresamente asignadas por una ley o decreto legislativo o cuando estén señaladas en contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Las liquidaciones al término de la relación de trabajo en el servicio público sólo serán las que establezca la ley o decreto legislativo, el contrato colectivo de trabajo o las condiciones generales de trabajo y no podrán concederse por el solo acuerdo de los titulares de los entes públicos ni de sus órganos de gobierno. Los servidores públicos de elección popular no tienen derecho a liquidación o compensación alguna por el término de su mandato. Los recursos efectivamente erogados por los conceptos definidos en los dos párrafos anteriores se hacen públicos con expreso señalamiento de las disposiciones legales, contractuales o laborales que les dan fundamento. Artículo 12. Los créditos, préstamos y anticipos de remuneraciones sólo podrán concederse cuando una ley o decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo así lo permitan. Los recursos erogados por estos conceptos se informan en la cuenta pública, haciendo expreso señalamiento de las disposiciones legales, contractuales o laborales que les dan fundamento. Los conceptos descritos en el párrafo precedente no se hacen extensivos a favor de los servidores públicos que ocupen puestos de los niveles de enlace, mando medio o superior o sus equivalentes a los de la Administración Pública Federal. Las remuneraciones, incluyendo prestaciones o beneficios económicos, establecidas en contratos colectivos de trabajo, contratos ley o condiciones generales de trabajo que por mandato de la ley que regula la relación jurídico laboral se otorgan a los servidores públicos que ocupan puestos de los niveles descritos en el párrafo anterior se fijan en un capítulo específico de dichos instrumentos y se incluyen en los tabuladores respectivos. Tales remuneraciones sólo se mantienen en la medida en que la remuneración total del servidor público no excede los límites máximos previstos en la Constitución y el Presupuesto de Egresos.
I. II. III.
IV. V.
Capítulo V Del control, las responsabilidades y las sanciones Artículo 13. Cualquier persona puede formular denuncia ante la instancia interna de control o disciplina de los entes definidos por el artículo 2 de esta Ley respecto de las conductas de los servidores públicos que sean consideradas contrarias a las disposiciones contenidas en la misma, para el efecto de que se inicie el procedimiento de responsabilidad correspondiente. Cuando la denuncia se refiera a servidores públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, puede presentarse también ante la Secretaría de la Función Pública. Cuando la denuncia se refiera a alguno de los servidores públicos definidos en el artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podrá presentarse también ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para efecto de iniciar el procedimiento del juicio político. Artículo 14. Cuando los órganos a que se refieren los párrafos primero y segundo del artículo anterior advierten la ejecución de una conducta contraria a esta Ley dan inicio inmediato a la investigación o al procedimiento correspondiente. Artículo 15. La Auditoría Superior de la Federación, de conformidad con sus propias atribuciones, con relación a actos u omisiones que implican alguna irregularidad o conducta ilícita en cuanto al cumplimiento de esta Ley: Realiza observaciones a los entes revisados o fiscalizados para los efectos correspondientes; Inicia procedimientos para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria y la imposición de las sanciones respectivas; Determina los daños y perjuicios que afectan la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, y finca directamente las responsabilidades resarcitorias; Promueve denuncias de hechos ante el Ministerio Público o denuncias de juicio político, cuando proceden, y Ejerce las demás atribuciones que le confiere la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, para procurar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta Ley y sancionar su infracción. Artículo 16. La investigación, tramitación, sustanciación y resolución de los procedimientos no penales que se siguen de oficio o derivan de denuncias, así como la aplicación de las sanciones que
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corresponden, se desarrollan de conformidad con las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos, las leyes relativas al servicio profesional de carrera y la normatividad administrativa que para efectos de control emitan las dependencias competentes, así como en los ordenamientos que regulan la responsabilidad y disciplina en los poderes federales, incluyendo la administración pública descentralizada, y en los entes autónomos. Artículo 17. Si el beneficio obtenido u otorgado en contradicción con las disposiciones de esta Ley no excede del equivalente de mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal, se impondrá destitución e inhabilitación de seis meses a cuatro años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos. Y si excede del equivalente a la cantidad antes señalada se impondrá destitución e inhabilitación de cuatro a catorce años. Siempre procederá el resarcimiento del daño o perjuicio causado a la Hacienda Pública Federal, aplicado de conformidad con las disposiciones conducentes en cada caso. Las sanciones administrativas se impondrán independientemente de la sanción penal que especifica esta Ley. Artículo Segundo.- Se adiciona un Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación "Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos", con los artículos 217 Bis y 217 Ter, para quedar como sigue:
I.
II.
I.
II.
III.
IV.
TÍTULO DÉCIMO Delitos Cometidos por Servidores Públicos CAPÍTULO V BIS Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos Artículo 217 Bis. Además de las responsabilidades administrativa y política, incurre en el delito de remuneración ilícita: El servidor público que apruebe o refrende el pago, o que suscriba el comprobante, cheque, nómina u orden de pago, de una remuneración, retribución, jubilación, pensión, haber de retiro, liquidación por servicios prestados, préstamo o crédito, no autorizado de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley; Quien reciba un pago indebido en los términos de la fracción anterior sin realizar el reporte dentro del plazo señalado en el artículo 5 de la presente Ley, excepto quien forme parte del personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas. Artículo 217 Ter. Por la comisión del delito señalado en el artículo precedente se impondrán las siguientes penas: Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley no excede del equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de tres meses a dos años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito; Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito pero no es mayor que el equivalente a mil veces dicha unidad, se impondrán de seis meses a tres años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito; Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente a mil veces pero no es mayor que el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de tres a cinco años de prisión y multa de trescientas a mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, y Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de cinco a catorce años de prisión y multa de quinientas a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito. Se impondrá también la destitución y la inhabilitación para desempeñar otro cargo, empleo o comisión públicos de seis meses a catorce años. Transitorios Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Segundo. Al momento de la entrada en vigor de la presente Ley quedan sin efectos todas las disposiciones contrarias a la misma. Ciudad de México, a 13 de septiembre de 2018. Sen. Martí Batres Guadarrama, Presidente.- Dip. Porfirio Muñoz Ledo, Presidente.- Sen. Antares Guadalupe Vázquez Alatorre, Secretaria.- Dip. Karla Yuritzi Almazán Burgos, Secretaria.- Rúbricas.
HECHOS
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8. BAJO PROTESTA DE DECIR VERDAD, manifestamos que los hechos y abstenciones que constituyen los antecedentes de los actos y normas generales reclamados y que sirven de fundamento a los conceptos de violación, son los siguientes: 9. Somos Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación, en activo y en retiro como lo demostramos con los respectivos nombramientos y constancias de percepciones expedidos por el Consejo de la Judicatura Federal (Anexo I). 10. El artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece de manera imperativa, que: “La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo.”. 11. El artículo 75 constitucional prevé que los presupuestos de egresos deberán respetar las bases previstas en el artículo 127. 12. El artículo 127 constitucional determina que ningún servidor público podrá recibir remuneración mayor a la que se establezca para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente. 13. En los artículos Transitorios Primero a Quinto del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009, que reforma los artículos 75 y 127 constitucionales, en esencia se señala que a partir de su entrada en vigor las remuneraciones que en el actual ejercicio sean superiores a la máxima, deberán ser ajustadas o disminuidas; las remuneraciones adicionales solo podrán mantenerse en la medida que no exceda la remuneración del presidente, así como el término para su cumplimiento por parte de las instancias legislativas del país. 14. El 11 de septiembre de 2018 la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de México aprobó el proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Austeridad Republicana, en cuyo artículo 2º dispone: “Las remuneraciones que perciban todos los servidores públicos deberán ajustarse a las disposiciones contenidas en los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria. Serán irrenunciables y adecuadas al desempeño de las funciones, empleos, cargos o comisiones y a la responsabilidad que éstos entrañen”. 15. El 13 de septiembre de 2018, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión del Estado Mexicano en lo general y en lo particular, en proceso apresurado y sin precedente, sin respetar algún tiempo legal para distribuir el proyecto y que fuera analizado por las bancadas de cada partido político, teniendo en cuenta que la mayoría de legisladores rindieron protesta el 1º de septiembre anterior, retomó el proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se adiciona el Código Penal Federal, que fue aprobada por el Senado de la República, como cámara alta, el 8 de noviembre de 2011, y remitida por el Vicepresidente de dicha Cámara Alta en la fecha de su aprobación, a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, donde se recibió el 16 de noviembre de 2011. 16. Este proyecto no fue discutidadiscutido en el Pleno de la cámara baja por espacio de poco menos de 8 años; la LXIV Legislatura rindió protesta el 1º de septiembre de 2018, con 300 diputados electos por mayoría relativa el 1º de julio de 2018; el Partido Político Morena, al que pertenece el Presidente de la República electo que rendirá protesta el 1º de diciembre de este año, ocupa 191 curules en la Cámara de Diputados (de un total de 500); el partido político Acción Nacional tiene 85 diputados, el PRI 45, el PRD 21, el PT 61, el PVE; 16, Movimiento Ciudadano 27, Nueva Alianza 2 y Encuentro Social 56. 17. Datos que se obtienen de información que a principios de mes publicó el Instituto Nacional Electoral; sin embargo, no se pierde de vista que, después de iniciar el
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periodo de sesiones la LXIV Legislatura, algunos diputados han cambiado de partido político, incrementando el número de legisladores de Morena. 18. En principio, estos datos llevan a considerar que el Poder Legislativo tiene la mayoría de integrantes del partido político Morena, sumados a los partidos que conformaron la coalición durante el proceso electoral. A lo que se suma que el Presidente de la República electo pertenece de igual manera a Morena. 19. Fue una promesa de campaña política del candidato a la Presidencia de la República por el partido político Morena el bajar sueldos a Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito; una campaña que incluyó en su discurso argumentos para desprestigiar, entre otras, a la institución encargada de la impartición de justicia constitucional y convencional en el país: el Poder Judicial de la Federación del Estado Mexicano. 20. Desde las recientes elecciones, y octubre de 2018, se promovieron varias iniciativas de Leyespecialmente desde el Senado de la República que claramente demuestran una estrategiarendición de protesta del nuevo Congreso, se puede construir un claro contexto de debilitamiento del Poder Judicial, especialmente mediante ataques a la independencia judicial. Aun cuando no se puede negar que el Poder Judicial afronta algunos problemas destacables y de imagen que no pueden ser invisibilizados, ello no representa un problema sistémicosistemático ni generalizado para justificar la campaña negativa sostenida que se ha desatado desde el podio de algunos senadores ni del gobierno entrante. 21. Esos ataques a la independencia judicial no se limitan exclusivamente a laslos actos y normas reclamadas en este amparo, si no también a declaraciones que se enmarcan en un contexto de ataques sistemáticos contra el Poder Judicial en su conjunto que lo que denotan es otra intención: la cooptación del Poder Judicial por parte del Ejecutivo para disminuir controles a la concentración del poder que se evidencia por medio de la actual conformación del Congreso (supra), así como de muchas medidas y leyes ya anunciadas. Por ejemplo, las afirmaciones de Senadores de que es necesario reformar un poder constitucional por la vía “externa, producto de la iniciativa y del ejercicio de las facultades de otro poder”. Para ello, recalca que en este momento existen en el Congreso Federal y en los congresos locales “las condiciones [...] para iniciar una reforma de gran envergadura”. O bien, que los miembros del Congreso afirmen que es necesario “sacudir al Poder Judicial”. 22. Las generalizaciones pueden ser odiosas y peligrosas, especialmente si éstas son utilizadas para la creación de normas contrarias a la Constitución y utilizadas en contra de las instituciones republicanas que en ella se establecen. Es un error formar un concepto general que comprenda a toda la institución, basándose en categorías de tan solo unos casos aislados. Finalmente, incluso cuando no se trate de casos aislados, no es razonable ni lógico que la corrupción de unos perjudique sin fundamento a los otros, máxime cuando existe en el Derecho el principio de presunción de inocencia. 23.22. Preocupan entonces los reiterados ataques dirigidos al Poder JudicialComo se puede apreciar de las reacciones en las redes sociales, existe. Por ejemplo, las afirmaciones de Senadores de que es necesario reformar un poder constitucional por la vía “externa, producto de la iniciativa y del ejercicio de las facultades de otro poder”. Para ello, recalca que en este momento existen en el Congreso Federal y en los congresos locales “las condiciones [...] para iniciar una reforma de gran envergadura”. O bien, que los miembros del Congreso afirmen que es necesario “sacudir al Poder Judicial”. Estas declaraciones, como se puede apreciar de las reacciones en las redes sociales, han provocado que el malestar de la ciudadanía respecto del poder judicial y, de alguna manera, de la figura del juez, lo cual se incrementepuede incrementar de manera irracional y peligrosa. No es de extrañar que existan por ello amenazas hacia algunos miembros del Poder Judicial. Dirigir el malestar social, mediante generalizaciones hacia un grupo social 15
específico es problemático, pero lo es más cuando el grupo social en mención es el Poder Judicial en su conjunto, ya que esto provoca una mayor afectación en la institucionalidad democrática y acrecienta sin fundamento la falta de confianza en las personas encargadas de impartir justica. 24.23. En el Congreso se sometió a consideración una propuesta de reforma a los actuales párrafos segundo y tercero del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. En la exposición de motivos de dicha propuesta se puede apreciar que el Senador Ricardo Monreal atribuye los casos de corrupción detectados en el Poder Judicial a la duración indefinida de los Titulares del Poder Judicial de la Federación, por lo que considera necesario que todos sean relocalizados después de permanecer entre 3 y 6 años en la misma adscripción2. No obstante, esta justificación es, a lo mucho, pobre. Se basa exclusivamente en dos casos: el de un Magistrado de Distrito en Durango y el de uno en Guanajuato3. Estos casos son verdaderamente lamentables y compartimos que la lucha contra la corrupción y contra el nepotismo son causas nobles, sin embargo no es posible generalizar una situación, basándose en casos aislados. En este sentido, es necesario recordar dos cosas. Primero, que el Poder Judicial se encuentra compuestacompuesto por miles de funcionarios; en el ámbito federal existen en la actualidad más de 1300aproximadamente 1429 Titulares, entre Ministros de la Suprema Corte, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, Consejeros de la Judicatura y Magistrados Electorales; estos números se multiplican por cada unoa ello falta agregar también los nombramientos de los funcionarios de los Poderes Judiciales de los distintos Estados que componen la Federación. 25.24. Igualmente, se han presentado propuestas con el objetivo de combatir el nepotismo, a saber: la reforma al artículo 100 de la Constitución Federal y de adición del artículo 105 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y la adición a los artículo 112 y 131 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Éstas se basan en la existencia, en varios casos, de familiares en los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial, tanto de la Federación, como a nivel estatal. Pero, ¿es la mera presencia de familiares una razón para dudar de la independencia de los juzgadores? No se debería llegar a la conclusión apresurada de que esta pregunta se responde afirmativamente. Aludiendo al mencionado principio de presunción de inocencia, y complementándolo con el derecho humano de toda persona de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, nos permitimos argumentar que las cifras de familiares en el Poder Judicial deben ser complementadas con un análisis individualizado de las circunstancias. Recordemos que enEn la actualidad, el Poder Judicial cuenta con las herramientas disciplinarias otorgadas al Consejo de la Judicatura Federal para juzgar y sancionar los casos que lleguen a su conocimiento por motivo del supuesto alegado nepotismo y corrupción. En realidad, ha habido casos de sanciones ejemplarizantes por casos de nepotismo que muestran que sí hay voluntad de combatir ese flagelo. En conclusión, el ordenamiento jurídico prevé las herramientas para combatir estas situaciones y no se trata de asuntos que pudiesen ser delegados a la opinión pública o a la percepción de la ciudadanía. 26.25. Con exposiciones de motivos similares, y sin un fundamento de datos o cifras convincentes, se han presentado también mociones para debilitar la composición del Consejo de la Judicatura, para controlar la intimidad de los juzgadores, entre otras. A saber: la propuesta que reforma los artículos 81 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que sujeta el ingreso y la promoción en la carrera judicial a la aprobación de controles de confianza llevados a cabo por el Consejo de la Judicatura Federal. Dichos controles incluyen exámenes: i) patrimonial y de entorno social; ii) médico; iii) psicométrico y psicológico; iv) poligráfico; v) toxicológico, y vi) los demás que establezcan las normas aplicables.
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Iniciativa con proyecto por el que se adiciona y reforma el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Presentada por el Senador Ricardo Monreal el 4 de octubre de 2018, página 1. 3 Ibid, página 2.
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27.26. Cabe reflexionar entonces: ¿Son todas estas propuestas nobles, o responden a los intereses del poder político? ¿Es posible que se esté utilizando el descontento popular y su percepción de la corrupción -basada en generalizaciones- para la emisión de normas que socaven la independencia judicial? Si bien, estas propuestas aún se encuentran en fase de debate legislativo y su constitucionalidad no es en este momento objeto de la demanda, los firmantes alegamos que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y el artículo 127 Constitucional son contrarios al orden constitucional y deben ser analizados desde la perspectiva del contexto mexicano actual. Lo que queremos aclarar es que la existencia de casos de corrupción no implica automáticamente que la corrupción pueda ser trasladada o atribuida a la totalidad de la institución. 28.27. También se debatirán en el Congreso otros proyectos de reforma igualmente preocupantes: i) la derogación de la garantía de irreductibilidad del salario de los Titulares del PJF y de los Jueces Estatales, mediante reforma a los artículos 94 y 116 de la Constitución Federal; ii) la reforma al artículo 100 de la Constitución Federal para cambiar el sistema de nombramiento de los Consejeros de la Judicatura, de manera que la totalidad de Consejeros sea elegida exclusivamente por el Senado; y iii) reforma a los artículos 94 y 116 de la Constitución Política, derogando así los artículo que prevén la garantía de irreductibilidad del salario de Titulares del Poder Judicial de la Federación. 29.28. El manejo irresponsable que se ha hecho de la propuesta de reducción tangible de salarios de jueces y magistrados, por medio de una campaña de desprestigio alegando que esos salarios son privilegios escandalosos defendidos celosamente por el Poder Judicial, ha sido un discurso de fácil asimilación popular que ha alimentado cierto nivel de “odio institucional”, tanto desde la plataforma de los medios de comunicación colectiva, como desde las redes sociales. 30.29. Uno de los impactos de esas actuaciones y discursos malintencionados ha incidido en que los jueces, magistrados y demás personal del Poder Judicial se sientan socialmente agredidos y amenazados en lo personal y familiar. En la parte institucional, la imagen negativa del Poder Judicial arrastra una impronta de pérdida de credibilidad social que se torna en una amenaza a la independencia judicial y disminuye su capacidad y legitimidad de sostenerse como la principal entidad democrática vigilante del Estado de Derecho. 31.30. De este modo, el desprestigio se materializa y evidencia con las iniciativas reclamadas, a través de las cuales los legisladores que las presentaron y que fueron señalados como autoridades responsables, en esencia justifican tales medidas legislativas con políticas públicas de control de gasto público, combate a la corrupción y austeridad republicana, lo cual afirman combatir a través de la eventual disminución de las remuneraciones que percibimos, derogación de la garantía de irreductibilidad en las remuneraciones contenida en el artículo 94 Constitucional, prohibición para otorgar nombramiento a personas que tengan lasos de consanguinidad o afinidad hasta el cuarto grado con algún compañero titular de otro órgano jurisdiccional o área administrativa del Consejo de la Judicatura, apercibidos de ser sujetos de responsabilidad administrativa, sujeción a exámenes de control de confianza consistentes en evaluaciones patrimoniales y de entorno social, médico, psicométrico y psicológico, poligráfico, toxicológico y otros que señalen las leyes -sin especificar cuáles, lo que constituye una violación al principio de interdicción a la arbitrariedad-, y la rotación en el lugar en el que nos encontramos adscritos. 32.31. Tal desprestigio, menoscabo y ataque directo e indirecto a los integrantes de uno de los Poderes de la Unión, consiste en sustentar las normas e iniciativas reclamadas en señalamientos de hechos de corrupción no comprobados ni denunciados formalmente que hayan derivado en la decisión de un órgano facultado para ello, sino sustentados en opiniones personales. Además las medidas legislativas están dirigidas de manera frontal al Poder Judicial y no de manera general a los otros dos Poderes de la Unión, circunstancia que no encuentra justificación. 17
33.32. Se trata de la publicación de normas y de proyectos de reforma a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que buscan crear una indebida injerencia en las funciones propias de este poder, como forma de presión social, política y jurídica en la actividad jurisdiccional que constitucionalmente nos fue encomendada. 34.33. Máxime que por lo menos uno de los congresistas que participa en la formulación de las normas e iniciativas reclamadas señaló ante la opinión pública que el Poder Judicial de la Federación debe ser “sacudido”. 35.34. De ahí que la omisión de justificación razonada de tales medidas legislativas transgreden el principio de razonabilidad legislativa tanto en las normas ya aprobadas como en las iniciativas que eventualmente serán discutidas por las autoridades encargadas del proceso legislativo, en el que es mayoría el partido político del que surgió la nominación del presidente electo, normas que forman parte integrante de un paquete legal que está encaminado a afectar la división de poderes y la independencia judicial en detrimento del Estado de Derecho y las bases sobre las cuales se constituyó el Estado Mexicano y se soportan los principios de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 36.35. Cabe señalar que si bien las iniciativas de ley, no son normas publicadas, la dinámica actual de creación de leyes en el Senado, ha demostrado que éstas propuestas por el grupo parlamentario mayoritario –MORENA- son generalmente aceptadas sin mayor problema y al vapor, sin discusión razonada, ni reflexión sobre el impacto, legalidad, constitucionalidad y convencionalidad en su contenido, como lo aseguró la Diputada Rosa María Sauri Riancho, a nombre del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión al expresar: “No votaremos a favor de una minuta que hibernó hace siete años”, en el contexto de que la minuta no contempló cambios legislativos de los últimos siete años, tales como la desindexación, la inclusión de sujetos como el “INAI” y el “INE”, ni los criterios del Sistema Nacional de Anticorrupción creado en el dos mil dieciséis. 37.36. Ahora bien, una vez aprobada por la Cámara baja, pasó al Poder Ejecutivo Federal del Estado Mexicano para su sanción y promulgación, actos estos del proceso legislativo, sin que lo haya hecho, por lo que por conducto de la Cámara de Senadores se ordenó la publicación de la referida ley, lo que aconteció el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, en el Diario Oficial de la Federación. 38.37. Tales medidas, vistas de manera individual y en su conjunto, representan peligros y amenazas que buscan disminuir la independencia del Poder Judicial y sus titulares. Esto no afecta exclusivamente a la persona en la cual converge la condición de Magistrado, Magistrada, Juez o Jueza, sino que de acuerdo con la independencia objetiva, también es afectado el usuario del sistema judicial, es decir, el justiciable. 39.38. Las citadas leyes y propuestas, en lo que concierne al Poder Judicial de la Federación del Estado Mexicano, implican un ataque frontal contra la independencia judicial y como consecuencia contra el Estado de Derecho, mayormente la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, pues afecta gravemente las remuneraciones de los juzgadores federales, al reducirlas y limitarlas a la establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación, ignorando principios elevados a rango constitucional en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los estándares internacionales en materia de independencia judicial que serán destacados en esta demanda. Incluso se prevé como delito la inobservancia de la Ley. 40.39. Con fecha seis de noviembre de dos mil dieciocho, entró en vigor el Decreto que por un lado, expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por el otro, adiciona un Capítulo V Bis al Título Décimo, Libro Segundo, del Código Penal Federal, con la denominación “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los Servidores Públicos”, con los artículos 217 Bis y 217 Ter, norma que afecta nuestra esfera jurídica por su sola entrada en vigor, con lo cual, dicho Decreto se 18
debe considerar como el acto de aplicación, que permite impugnar la reforma a los artículos 75 y 127 constitucionales de 24 de agosto de 2009. 41.40. La ley ha sido publicada y cuando entre en vigor, se proyecta que la reducción de los salarios tendrá un tope aproximado a los $108.000.00 pesos brutos, bajo la supuesta justificación genérica y falaz de “austeridad republicana” y combate a la corrupción, sin que se realicen estudios técnicos que demuestren y justifiquen técnicamente esas reducciones lapidarias; las cuales generan como efecto la pauperización de toda la burocracia. El impacto va a ser el contrario al buscado: riesgo de apertura a las puertas de la corrupción porque una reducción tan tangible a los ingresos de muchos funcionarios que devengaban mayor salario a ese monto, se verán impedidos de mantener su proyección de gastos que ya tenían comprometidos y quedan comprometidos al impago de obligaciones primarias y otras, lo que provocará lo siguiente: 1. Reducción de la eficiencia laboral por el desestimulo salarial de fuerte impacto; 2. Facilitación del crimen organizado para insertarse en las instituciones públicas para fines delictivos, 3. Mayores riesgos de corrupción; 4. Desestímulo generalizado en la función pública porque la reducción del salario será en cascada, etc. Todos estos efectos negativos representan, como se mencionará en los argumentos de la demanda, una injerencia indebida de n poder sobre otro, afectando la independencia judicial. Igual consideramos que hay que hacer un análisis fuerte de la justificación de la ley que es una falacia absoluta: Ningún Presidente de un país, con las dimensiones de México, podrá generar buen y digno desempeño con un salario tan por debajo del mercado laboral para tomar decisiones que garanticen gobernabilidad aceptable. El Presidente tendrá otra partida en el presupuesto que le compensará esa popular decisión. 42.41. Los quejosos como titulares del Poder Judicial de la Federación – Juzgadoras y Juzgadores Federales, en activo y en retiro- y el Estado Mexicano con la entrada en vigor de la normatividad constitucional y legal reclamada, tendremos entre otras, las siguientes consecuencias: SUBJETIVA No podremos cubrir las necesidades personales y familiares que planificamos con base en el presupuesto que realizamos a partir de considerar con seguridad que nuestras remuneraciones y haberes de retiro nunca podrían ser disminuidas, por lo que tendremos que hacer uso de nuestro patrimonio logrado a lo largo de años de servicio como retribución de la actividad constitucional que nos fue encomendada, si es que lo hay, con la subsecuente pérdida de aquél, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva.
OBJETIVA No garantiza el Estado un Poder Judicial independiente. No se garantiza a las personas que los asuntos sometidos a la decisión de los juzgadores sean resueltos por un juez imparcial. No se garantizan el derecho al debido proceso de toda persona sometida a juicio de cualquier naturaleza. El sistema judicial y sus integrantes se verían sometidos a restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial.
Se pierden mecanismos constitucionales que impiden u obstaculizan el ejercicio En el escenario en el que por necesidad de arbitrario e ilegítimo del poder, y dificultan cubrir compromisos previamente o frenan el abuso o su ejercicio ilegal adquiridos con base en las percepciones Se constituye una destrucción al que constitucionalmente son irreductibles, tendríamos que vender la casa en la que ordenamiento constitucional y como vivimos entre otros bienes, lo que consecuencia al Estado de derecho. ocasionará el cambio a otra, en un sector de la ciudad, que por ser de menor costo, será menos seguro. Para un juzgador que dicta sentencias en la que una de las partes 19
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contendientes se siente agraviada, que se potencia en los casos de materia penal en que se juzga a personas de gran peligrosidad e importantes recursos económicos –asociación delictiva y delincuencia organizada-, implica ponerlo junto con su familia en un estado de peligro permanente por las agresiones de que puede ser objeto, lo que nos ubica en una situación de vulnerabilidad que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. En relación con las Juzgadoras y Juzgadores Federales en retiro, la reducción a las remuneraciones que perciben los titulares del Poder Judicial de la Federación en activo, impacta en la cuantificación del haber que reciben con motivo de su pensión, lo que eventualmente nos ubica a los trabajadores en activo y a los en retiro en una situación de angustia que a unos nos genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva, y a los otros, en cómo afrontar los compromisos que adquirieron con base en un salario y un haber de retiro protegido constitucionalmente. Los titulares del Poder Judicial de la Federación dejamos de ser sujetos de crédito, porque el crédito que otorgan las instituciones bancarias se da con base al ingreso percibido, lo que implica reestructurar nuestro plan de vida que presupuestamos con base en un derecho irrenunciable e irreductible protegido constitucionalmente. La reducción salarial también implicará que no podamos hacer frente con responsabilidad a las obligaciones que adquirimos con anterioridad, a manera de crédito, demeritados considerablemente en nuestro ingreso, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante, que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. Los titulares del Poder Judicial de la 20
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Federación no podremos cumplir con las obligaciones crediticias, contraídas con anterioridad a la reducción salarial, teniendo como consecuencia el ingreso al buró de crédito, no obstante que tales obligaciones se soportaron con base en el salario protegido constitucionalmente que percibimos como irrenunciable e irreductible, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. Nuestros hijos que terminan una etapa escolar (primaria, secundaria, bachillerato, etc), no podrán ingresar en la institución educativa elegida ni planificada con anterioridad con base en un salario protegido constitucionalmente que percibimos como irrenunciable e irreductible, por lo que se tendrá que buscar otras opciones más económicas o instituciones públicas, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. En el caso de los hijos que actualmente cursan sus estudios en instituciones educativas privadas no podrán continuar en estas, ni con su plan de vida construido con base en un salario protegido constitucionalmente, irreductible e irrenunciable, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. La capacitación que actualmente es pagada en parte por los propios Jueces y Magistrados, no podrá continuarse, porque deberá hacerse frente al cumplimiento de otras obligaciones, lo que afectará a nuestro desarrollo profesional en detrimento del servicio público, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la 21
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impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. Al cancelarse el seguro de gastos médicos mayores, seguro de vida y seguro de separación individualizado implicará un gasto extra que no podrá ser solventado por los quejosos después de una reducción al salario, impacto que se producirá en nuestra persona y nuestra familia. Además, uno de los objetivos de contar con estos seguros es tener un servicio médico rápido que permita regresar a la función pronto y sin distracciones, que dados los riesgos de la función las familias estén protegidas económicamente y que el retiro tenga condiciones dignas. Todo lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. Al disminuirse o cancelarse nuestro seguro de separación individualizado –SEGSEInos afecta el plan de vida que habíamos presupuestado para obtener un retiro digno, con base en un salario protegido constitucionalmente, irreductible e irrenunciable, lo que nos ubica en una situación de angustia que nos distrae de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. La mayoría de los Jueces y Magistrados viven fuera de su ciudad de origen, a la cual regresan al menos dos veces por año para fortalecer vínculos familiares. Estas visitas a la familia generan gastos que no podrán ser solventados en la manera que ha sido planificada y presupuestada con base en un salario protegido constitucionalmente, que es irreductible e irrenunciable, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. La reducción al salario generará la priorización de gastos, excluyendo el pago de seguros de vida, y la búsqueda de 22
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alternativas para la protección de la salud y seguridad social de nosotros y nuestras familias, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. El personal altamente calificado, con capacitación continua recibida tanto por el Instituto de la Judicatura Federal y a través de instituciones particulares pagadas por los propios servidores públicos, podría verse en la necesidad, aun con vocación y honestidad probada, de migrar a la iniciativa privada para obtener mejores percepciones con el objeto de mantener el nivel de vida, planeado y presupuestado, así como afrontar los compromisos contraídos previamente con base en un salario protegido constitucionalmente, el cual es irreductible e irrenunciable, situación que nos ubica en un estado de angustia y nos distrae de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. La reducción salarial tendrá repercusión en la calidad del servicio otorgado, el funcionario que esté inquieto por no cubrir sus necesidades y las de su familia, y compromisos previamente adquiridos con un sueldo mermado, no podrá prestar un servicio de excelencia, ya que tal situación genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. Habrá Juzgadoras y Juzgadores Federales que ante la reducción a su salario decidan salir del Poder Judicial, lo que implica que no puedan ejercer los siguientes dos años posteriores a su renuncia, la profesión y especialización que tenemos, por estar impedidos a litigar en tribunales federales. Situación que nos ubica en una condición que nos limitaría a obtener ingresos para cubrir las necesidades personales y familiares, así como los compromisos previos por la prohibición de realizar la actividad para la cual nos preparamos y capacitamos durante la mayor parte de 23
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nuestra vida, en detrimento de las necesidades básicas, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva En el presupuesto de muchos funcionarios del Poder Judicial tanto en activo como en retiro, están incluidos apoyos económicos a familiares (padres, hermanos, etc.), por lo que la reducción en las prestaciones que percibimos hará que se limiten o anulen estos, los que se presupuestaron y planificaron de manera previa, con base en un salario y haber de retiro protegido constitucionalmente, irreductible e irrenunciable. Lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. Las actividades extracurriculares de los hijos que habitualmente realizan, se cancelarían, en perjuicio del plan de vida de nuestra familia, no obstante que fue presupuestado con base en un salario protegido constitucionalmente irreductible e irrenunciable, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. Cabe precisar que el plan de vida constituye un derecho humano reconocido por nuestra Constitución, que fue presupuestado no con base en una expectativa de derecho, en detrimento de la sociedad mexicana, sino, con base en la remuneración y haber de retiro protegido constitucionalmente irreductible e irrenunciable, otorgada con base en la actividad que nos fue conferida por el alto grado de especialización en la constante capacitación para la impartición de la justicia. Esto, ya que como se explicará el salario del titular del ejecutivo federal no puede constituir un parámetro para ajustar nuestras remuneraciones y haber de retiro, ya que éste sólo requiere ser mexicano por 24
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nacimiento, tener treinta y cinco años y de padre o madre mexicana. Sin embargo, para los titulares del Poder Judicial en quien se deposita constitucionalmente el ejercicio de la impartición de la Justicia el grado de exigibilidad para el cumplimiento de los requisitos necesarios para ocupar este cargo no tienen comparación, pues además de los requisitos para el titular del ejecutivo, requerimos para ser designados como Juzgadoras y Juzgadores Federales, años de experiencia, grado académico, capacitación continua, someternos a exámenes de oposición en relación con otros participantes de un alto nivel de preparación, así como a control y fiscalización en la permanencia del encargo.
4. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES Y CONVENCIONALES CUYA VIOLACIÓN SE RECLAMA. 43.42. Los preceptos que contienen los derechos humanos y garantías cuya violación se reclama, son los artículos 1, 14, 16, 49, 94, 97, 100, 133, 135 y 136 constitucionalconstitucionales; 8.1, 25 y 26, en relación con el 1.1 y 2, de la Convención Americana de los Derecho Humanos; 2.1, 2, 14.1 separadoseparados y en conjunto con el artículo 2.3 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, y demás jurisprudencia e instrumentos del corpus iuris internacional que se citarán de manera transversal en este documento. 5. PETICIÓN DE ANÁLISIS INTEGRAL DE LA DEMANDA DE GARANTÍA. 44.43. La demanda de amparo debe analizarse íntegramente, como un todo y estudiarse todos los conceptos de violación que se adviertan en cualquiera de sus capítulos, privilegiando el estudio de aquellos que de resultar fundados redunden en el mayor beneficio para los quejosos, en términos del artículo 189 de la Ley de Amparo, en relación con lo establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se advierte de las siguientes tesis de jurisprudencia de título, subtítulo y texto: “ACTOS RECLAMADOS. DEBE ESTUDIARSE ÍNTEGRAMENTE LA DEMANDA DE AMPARO PARA DETERMINARLOS. Si del análisis integral del escrito de demanda se llega al conocimiento de que, aunque no de manera formal, se señala algún acto como lesivo de garantías dentro de los conceptos de violación o en cualquier otra parte de la demanda de amparo, debe tenérsele como acto reclamado y estudiarse su constitucionalidad en la sentencia, pues ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia, considerar la demanda como un todo.”4 45.44.
Asimismo, el siguiente criterio de título, subtítulo y texto:
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Época: Novena Época Registro: 195745 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VIII, Agosto de 1998 Materia(s): Común Tesis: 2a./J. 55/98 Página: 227
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“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INTEGRAL DE LA DEMANDA EN RELACIÓN CON LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMEN VIOLADOS Y LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ. La demanda de controversia constitucional debe analizarse como un todo unitario, de acuerdo con el principio de justicia completa previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consiste en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, lo que conduce a apreciar aquélla en su conjunto, sin rigorismo en sus divisiones internas acerca de actos impugnados, antecedentes, conceptos de invalidez o preceptos constitucionales que se estimen violados. Por tanto, si de su análisis integral se advierte que en una parte de ella se afirma que existe violación a algún precepto constitucional diferente de los señalados en el capítulo correspondiente, por los motivos que se indican en un apartado distinto al de los conceptos de invalidez, lo correcto es sumarlos a los expresados en los capítulos especiales y tenerlos en cuenta para ocuparse de ellos al estudiar el fondo del asunto.”5 LA NORMA CONSTITUCIONAL SE RECLAMA COMO HETEROAPLICATIVA Y COMO PARTE DEL SISTEMA NORMATIVO INTEGRADO ENTRE ELLA Y SU LEY REGLAMENTARIA. 46.45. La inconstitucionalidad del decreto de 24 de agosto de 2009, que reforma y adiciona los artículos 75 y 127 constitucionales, así como sus artículos Primero y Quinto Transitorios, se reclama con motivo del primer acto de aplicación del decreto que expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos, de 5 de noviembre de 2018, ya que constituye un sistema normativo en virtud de su íntima relación o dependencia que existe entre ambos, los que necesariamente deben ser analizados en su conjunto, habida cuenta que de ello depende la posibilidad de que se emita un pronunciamiento que resuelva de manera integral y congruente lo reclamado, pues de lo contrario implicaría una violación al derecho fundamental de justicia completa. Para sustentar lo anterior, tiene aplicación la Jurisprudencia de título, subtítulo y texto: “AMPARO CONTRA LEYES. EL JUZGADOR FEDERAL ESTÁ FACULTADO PARA INTRODUCIR EN SU SENTENCIA EL ANÁLISIS DE NORMAS QUE NO FORMARON PARTE DE LA LITIS, SIEMPRE Y CUANDO ESTÉN ESTRECHAMENTE RELACIONADAS CON LA MATERIA DE LA IMPUGNACIÓN, POR CONSTITUIR UN SISTEMA NORMATIVO. En atención a que la legislación de la materia y los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establecen que el Juez de amparo debe fijar la pretensión fundamental del quejoso y resolver de manera congruente con ello, se considera que cuando el tema esencial de la litis vincula necesariamente el examen de otras disposiciones legales, en virtud de la íntima relación o dependencia que existe entre éstas, por constituir un sistema normativo, lo conducente es que el estudio de constitucionalidad comprenda las normas vinculadas estrechamente dentro del sistema de que se trate, aunque no hubieran sido señaladas expresamente por el quejoso en el escrito de demanda, habida cuenta que de ello depende la posibilidad de emitir un pronunciamiento que resuelva de manera íntegra y congruente lo reclamado, pues lo contrario implicaría una violación al derecho fundamental de administración de justicia completa, sin que ello implique que el juzgador federal pueda variar la litis 5
Época: Novena Época Registro: 165838 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXX, Diciembre de 2009 Materia(s): Constitucional Tesis: 2a. CXXIX/2009 Página: 1260
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al introducir al estudio normas –no reclamadas– que no correspondan con la pretensión fundamental del quejoso o que no estén vigentes al momento de la presentación de su demanda, ya que la materia de la impugnación es lo que permite sostener la existencia de una conexión entre diversas disposiciones legales, por contener elementos normativos que se complementan entre sí, lo cual justifica la necesidad de realizar un análisis integral de ese articulado que guarda estrecha relación. Este criterio no implica que quede al arbitrio del juzgador incluir actos no reclamados y que no estén vinculados con la litis, ya que cuando se hace referencia a "sistema normativo", se alude al conjunto de normas que regulan una figura jurídica particular y que están íntimamente relacionadas, de manera que ese sistema no pueda operar sin alguna de ellas.”6 47.46. En efecto, los artículos 75 y 127 de la Constitución, que establecen que ningún funcionario de la administración pública podrá recibir un salario mayor al del Presidente de la República y la ley reglamentaria de dichos preceptos constitucionales, componen un sistema complejo derivado de una reforma estratégica integral donde es difícil establecer si su articulado es de aplicación condicionada o incondicionada, por lo que se debe atender al núcleo esencial de esta estructura. De ahí que si éste radica una vinculación de los gobernados al acatamiento de la totalidad del sistema, sin mediar condición alguna, debe considerarse que todo el esquema es de carácter autoaplicativo. En ese sentido, los titulares de los órganos del Poder Judicial de la Federación, al ser parte de la administración pública federal, estamos comprendidos en el sistema de remuneraciones que contemplan las normas vinculadas, que supeditan a no rebasar el salario del Presidente de la República. Luego, estamos en aptitud de impugnar en su conjunto los artículos 75 y 127 constitucionales y su ley reglamentaria. Apoya a lo anterior la Jurisprudencia de título, subtítulo y texto: “ACTIVO. LA LEY QUE ESTABLECE EL IMPUESTO RELATIVO CONTIENE DISPOSICIONES RELACIONADAS ENTRE SÍ, LO QUE DA LUGAR A QUE QUIENES SE ENCUENTRAN EN LOS SUPUESTOS DE SU AUTOAPLICACIÓN, TENGAN INTERÉS JURÍDICO EN RECLAMAR CUALQUIERA DE LOS PRECEPTOS QUE REGULAN EL SISTEMA ESPECÍFICO PREVISTO PARA LA CATEGORÍA DE CONTRIBUYENTE QUE SE DEMOSTRÓ TENER. Cuando se reclama la inconstitucionalidad de la Ley del Impuesto al Activo por considerarla autoaplicativa, no es menester que el gobernado se sitúe dentro de cada una de las hipótesis que la misma contempla en su articulado, sino que basta que se ubique de manera general en la hipótesis de ser contribuyente del impuesto que se regula, para que esté en aptitud legal de combatir cada uno de los preceptos que puedan serle aplicables según el régimen específico previsto para la categoría de contribuyente que demostró tener, toda vez que por la íntima relación que guardan sus disposiciones, por ese solo hecho, se encuentra obligado a acatar el sistema que establece, desde la iniciación de la vigencia de la ley.”7 Asimismo, la Jurisprudencia P./J. 90/2006 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de título, subtítulo y texto:
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Jurisprudencia 2a./J. 91/2018, (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Registro 2017869, Libro 58, Septiembre de 2018, Tomo I, Materia Común, Página 938. 7 Jurisprudencia P./J. 121/99, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Registro 192903, Tomo X, Noviembre de 1999, Materias Constitucional y Administrativa, Página 14.
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“COSTO DE LO VENDIDO. LOS ARTÍCULOS DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA REFORMADOS Y ADICIONADOS MEDIANTE EL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, QUE ESTABLECEN DICHA DEDUCCIÓN, CONSTITUYEN UN SISTEMA JURÍDICO INTEGRAL DE CARÁCTER AUTOAPLICATIVO, POR LO QUE ES INNECESARIO QUE EL GOBERNADO SE SITÚE EN CADA UNA DE LAS HIPÓTESIS QUE LO CONFORMAN PARA RECLAMARLO EN AMPARO INDIRECTO. A partir del 1o. de enero de 2005 los contribuyentes personas morales que venían deduciendo las compras de mercancías conforme a la legislación vigente hasta el 31 de diciembre de 2004, quedan obligados a acatar las nuevas disposiciones tributarias a fin de deducir el costo de lo vendido, en virtud de que siendo autoaplicativas las normas que cambian el sistema de deducción de compras, al de costo de ventas, este sistema trasciende a las disposiciones que establecen condiciones, requisitos o modalidades tendentes a complementar o desarrollar la deducción. Lo anterior porque cuando se está frente a un sistema complejo derivado de una reforma integral, donde es difícil establecer si su articulado es de aplicación condicionada o incondicionada, debe atenderse al núcleo esencial de la estructura; de ahí que si éste radica en una vinculación de los gobernados al acatamiento del nuevo sistema sin mediar condición alguna, debe considerarse que todo el esquema es de carácter autoaplicativo. En ese sentido, se concluye que es innecesario que el gobernado se sitúe en cada una de las hipótesis que conforman el referido sistema para reclamarlo en amparo indirecto, pues basta que demuestre estar ubicado de manera general en la categoría de persona moral contribuyente del impuesto sobre la renta, para que esté en aptitud de impugnar los preceptos que puedan serle aplicables de la nueva deducción de costo de ventas.”8 Del mismo modo, sustenta esta afirmación la Jurisprudencia de título, subtítulo y texto: “AMPARO CONTRA LEYES. PARA IMPUGNARLAS COMO SISTEMA NORMATIVO ES NECESARIO QUE CONSTITUYAN UNA VERDADERA UNIDAD. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en vía de amparo pueden reclamarse disposiciones legales que guarden una íntima relación entre sí, aun cuando el quejoso sólo acredite el acto de aplicación de una de ellas o que se ubique en el supuesto jurídico de una sola, que lo legitima para controvertirlas de manera conjunta como un sistema normativo, al irrogarle un menoscabo en su esfera jurídica. Ahora bien, esta prerrogativa de impugnación de normas desde su sola vigencia o por virtud de un acto de aplicación de alguna de ellas, requiere que en su conjunto formen una verdadera unidad normativa, de modo que si se declara la inconstitucionalidad de una, se afecte a las demás en su sentido, alcance o aplicación; por tanto, no cualquier norma puede integrar junto con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que deben tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema, objeto, causa, principio o fuente; de ahí que no pueda integrarse o abarcar normas que sólo hacen una mera referencia, mención o correlación con otras, sino que deban guardar correspondencia entre ellas, porque precisamente a partir de esa relación estrecha el particular puede controvertir disposiciones generales
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Jurisprudencia P./J. 90/2006 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Registro 174752, Tomo XXIV, Julio de 2006, Materia Administrativa, Página 6.
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aunque no hayan sido aplicadas en su perjuicio, siendo heteroaplicativas, o desde su sola vigencia, las autoaplicativas.”9 6. COMPETENCIA TERRITORIAL PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO EL ACTO TENDRÁ EJECUCIÓN EN DISTINTAS JURISDICCIONES. 47. Con el fin de sostener la competencia de este Juzgado de Distrito se debe precisar, que el artículo 36 de la Ley de Amparo, vigente hasta el dos de abril de dos mil trece, era del tenor siguiente: "Artículo 36. Cuando conforme a las prescripciones de esta ley sean competentes los Jueces de Distrito para conocer de un juicio de amparo, lo será aquel en cuya jurisdicción deba tener ejecución, trate de ejecutarse, se ejecute o se haya ejecutado el acto reclamado. Si el acto ha comenzado a ejecutarse en un distrito y sigue ejecutándose en otro, cualquiera de los Jueces de esas jurisdicciones, a prevención, será competente. Es competente el Juez de Distrito en cuya jurisdicción resida la autoridad que hubiese dictado la resolución reclamada, cuando ésta no requiera ejecución material." 48. El precepto reproducido establecía tres reglas de competencia de los Jueces de Distrito, en atención a la ejecución del acto reclamado, de tal suerte que cuando se impugnaba un acto que requería ejecución material a través del juicio de amparo indirecto, el Juez competente para conocer del juicio era el que tuviese jurisdicción en donde el acto debía tenerla, tratara de ejecutarse, se ejecutara o se hubiese ejecutado. 49. Del mismo modo particularmente establecía que, si el acto reclamado hubiese comenzado a ejecutarse en un distrito y siguiera ejecutándose en otro, cualquiera de los Jueces de esas jurisdicciones, a prevención, será competente. 50. La propia disposición adjetiva, en su último párrafo, refería que era competente legalmente el Juez en cuya jurisdicción residía la autoridad que hubiese dictado la resolución reclamada, cuando ésta no requiera ejecución material. 51. Respecto de la competencia para conocer del juicio de amparo cuando los actos reclamados tendrán ejecución en distintas jurisdicciones, se trata de un supuesto que normativamente no encontraba solución en las hipótesis previstas en el dispositivo en mención, pero que fue resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 52. En efecto, al resolver la contradicción de tesis 307/2009,10 la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que cuando se reclaman la recaudación y cobro de los derechos municipales por concepto de alumbrado público que llevó a cabo Luz y Fuerza del Centro o la Comisión Federal de Electricidad, en donde el pago se realizó por medio de transferencia electrónica en virtud del sistema de cobro centralizado, se señalaron como responsables a los tesoreros de varios Municipios de
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Jurisprudencia 2a./J. 100/2008, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Registro 169558, Tomo XXVII, junio de 2008, Materia Común, Página 400. 10 Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Cuarto y Séptimo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito. 23 de septiembre de 2009. Cinco votos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Israel Flores Rodríguez
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distintas entidades federativas y el domicilio fiscal y social de la quejosa está en el Distrito Federal, el Juez de Distrito competente es quien previno el conocimiento del asunto. 53. Al respecto señaló que en los asuntos que fueron analizados por los Tribunales Colegiados de Circuito que suscitaron la contradicción, el pago tanto de energía eléctrica como de los derechos por el servicio de alumbrado público no se hizo a través del aviso-recibo, sino mediante el sistema de cobro centralizado que consiste en que los usuarios de la luz que tengan establecimientos, oficinas o locales en diversos puntos del país, pueden convenir con la Comisión Federal de Electricidad o con Luz y Fuerza del Centro en que los consumos generados en esos distintos lugares se concentren en una oficina central para el efecto de que ésta emita una sola factura que será la que cubrirá el cliente, sustituyéndose la multiplicidad de recibos, con el fin de tener mayor control financiero de los gastos erogados por el servicio público de energía eléctrica. 54. Explicó que el cobro centralizado, por su propia mecánica de operación, incluye el pago de los derechos por servicios de alumbrado público de tantos Municipios del país como establecimientos tuviera una persona moral o jurídica con consumo de energía eléctrica, esto es, la Comisión Federal de Electricidad o Luz y Fuerza del Centro recaudan el tributo de que se trata causado en varios Municipios de una entidad federativa o de distintas, que se concentra en un único pago que a la par refleja el consumo total de energía eléctrica de diferentes establecimientos, sucursales o locales de una misma persona usuaria localizados en diversos Municipios. 55. Para determinar el juez competente estableció que si bien técnicamente no puede aplicarse el párrafo segundo del artículo 36 de la Ley de Amparo (de la ley derogada), en virtud de que no se está en la hipótesis de que el acto reclamado haya comenzado a tener ejecución en un distrito y sigue ejecutándose en otro, puesto que se evidenció que las consecuencias tributarias de la recaudación se materializarán en cada uno de los Municipios, en ese supuesto podía ser útil la regla que contenía el criterio relativo a que cuando sean competentes varios Jueces de Distrito por la naturaleza misma de la ejecución material, cualquiera de ellos, a prevención, conocerá de la demanda. 56. Indicó que ello obedecía a que el primero que haya conocido de la demanda con semejantes matices y que tenga jurisdicción sobre alguno de los lugares en donde se preste el servicio municipal de alumbrado público, puede conocer de la misma recaudación que contiene el pago de ese tributo de distintas entidades del país, en comunión con el principio de concentración que campea en el juicio de amparo; de lo contrario, el particular tendría que controvertir la aplicación tributaria simultánea, así como la recaudación única de que se trata ante cada Juez de Distrito en donde se preste dicho servicio público municipal, porque ambos actos fiscales deberán tener ejecución en los distintos Municipios en que el gobernado sea usuario del servicio estatal de luz y goce de alumbrado público. 57. Lo que implicaría obligar a presentar innecesariamente múltiples demandas de amparo sobre los mismos actos fiscales, con los inconvenientes no sólo económicos sino jurídicos que con ello pudieran generarse como el dictado de sentencias opuestas o la solución jurídica diversa sobre un mismo problema de derecho, lo que señaló, justifica que la competencia recaiga en el Juez de Distrito en cuya jurisdicción se preste el servicio de alumbrado público de uno de los Municipios nombrados en la demanda relativa, a prevención, es decir, que haya conocido inicialmente del juicio de amparo y al mismo tiempo deban tener ejecución alguno de los actos fiscales dentro de su jurisdicción territorial.
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58. De esa ejecutoria, derivó la jurisprudencia 2a./J. 165/2009, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Octubre de 2009, Página: 65, Novena Época, Registro 166225, de título, subtítulo y texto: “COMPETENCIA EN AMPARO INDIRECTO. SI DIVERSOS JUECES DE DISTRITO LA TIENEN POR RAZÓN DE TERRITORIO PARA CONOCER DE LA DEMANDA EN LA QUE SE RECLAMA LA RECAUDACIÓN Y EL COBRO DE LOS DERECHOS DE ALUMBRADO PÚBLICO, PAGADOS POR TRANSFERENCIA ELECTRÓNICA DERIVADA DEL SISTEMA DE COBRO CENTRALIZADO, Y SE SEÑALAN COMO RESPONSABLES A LOS TESOREROS DE VARIOS MUNICIPIOS DE DISTINTAS ENTIDADES FEDERATIVAS, SE SURTE A FAVOR DEL QUE PREVINO. El sistema de cobro centralizado consiste en que los usuarios de energía eléctrica con establecimientos, oficinas o locales en diversos puntos del país, pueden convenir con los organismos descentralizados que proporcionan ese servicio público en que los consumos generados se concentren en una oficina central en la que se realizará un pago único y, por esta mecánica de operación, los derechos por el servicio de alumbrado público se incluyen en el mismo monto, el cual refleja la causación de este tributo originada en diferentes Municipios de una entidad federativa o de varias. En ese tenor, cuando se reclama en la demanda relativa la recaudación y el cobro de los derechos de alumbrado público, pagados por transferencia electrónica derivada de ese cobro centralizado y se señalan como autoridades responsables a los tesoreros municipales de varios Ayuntamientos de diferentes entidades federativas, la competencia recae en el Juez de Distrito que haya prevenido en su conocimiento, en tanto que el primero que haya conocido de la demanda y tenga jurisdicción sobre alguno de los lugares en donde se preste el servicio municipal de alumbrado público, puede estudiar dicha recaudación múltiple que contiene el pago simultáneo del tributo de distintas demarcaciones del país, acorde con el principio de concentración en el juicio de amparo, pues de lo contrario se obligaría al particular a controvertirlo ante cada Juez de Distrito en donde se preste el servicio público municipal, con los inconvenientes jurídicos que ello pudiera producir.” 59. Ahora bien, el tres de abril de dos mil trece entró en vigor la nueva Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo artículo 37, a la letra, dispone lo siguiente: "Artículo 37. Es Juez competente el que tenga jurisdicción en el lugar donde el acto que se reclame deba tener ejecución, trate de ejecutarse, se esté ejecutando o se haya ejecutado. Si el acto reclamado puede tener ejecución en más de un distrito o ha comenzado a ejecutarse en uno de ellos y sigue ejecutándose en otro, es competente el Juez de Distrito ante el que se presente la demanda. Cuando el acto reclamado no requiera ejecución material es competente el Juez de Distrito en cuya jurisdicción se haya presentado la demanda." 60. Del dispositivo transcrito se desprende que actualmente la competencia de los Jueces de Distrito se surte mayormente en función de las autoridades ejecutoras que intervienen en la controversia constitucional, para lo cual establece cuatro reglas de competencia por territorio para conocer del juicio en la materia, en razón del acto reclamado, a saber: a) Si requiere ejecución material, será competente el Juez de Distrito que ejerza jurisdicción en el lugar donde deba tener ejecución, trate de ejecutarse, se ejecute o se haya ejecutado; 31
b) Si puede tener ejecución en más de un Distrito será competente el juez ante el que se presente la demanda; c) También será competente el Juez ante el que se presente la demanda, si el acto reclamado ha comenzado a ejecutarse en un Distrito y sigue ejecutándose en otro; y, d) Si no requiere ejecución material, será competente el Juez de Distrito en cuya jurisdicción se haya presentado la demanda. 61. Desentrañado el sentido, incluso literal de la norma, válido resulta sostener que no obstante que la demanda de amparo es promovida por varios quejosos contra los mismos actos reclamados y que estos tendrán ejecución en distintos distritos en virtud del cargo que ostentan como Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación adscritos a diversos órganos jurisdiccionales, es competente este Juzgado por ser ante quien se presentó la demanda. 62. En efecto, es posible arribar a la conclusión de que la intención del creador de la norma quedó plasmada claramente en el precepto normativo estudiado; de ahí que, el texto del artículo 37 de la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, debe aplicarse conforme a la letra contenida en el precepto, sin emplear algún método sistemático, teleológico o lógico, o algún otro para desentrañar su sentido y alcance, esto es, para conocer la verdadera intención de su creador. 63. Lo anterior tiene justificación también en que, al aplicarse textualmente el precepto analizado, se evita en gran medida la existencia de conflictos competenciales, lográndose de ese modo una mejor operatividad efectiva y eficiente de los derechos humanos de acceso expedito a la administración de justicia y de audiencia, los cuales implican la posibilidad de que los justiciables puedan acudir a la tutela jurisdiccional con el mínimo de obstáculos para ser oídos en su defensa, cumpliendo siempre los requisitos constitucionales y legales de procedencia; así como la prontitud en la emisión de la determinación jurisdiccional a través de la cual se soluciona el pleito sometido a la jurisdicción de los Jueces. 64. En suma, de conformidad con los derechos humanos de audiencia y acceso a la justicia pronta y expedita, previstos en los artículos 14, párrafo segundo y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y al diverso 8, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; se concluye que el texto del artículo 37 de la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, debe aplicarse de manera estricta a su texto, sin emplear algún método sistemático, teleológico o lógico para desentrañar su sentido y alcance, pues en la condiciones anotadas, la intención del legislador quedó plasmada con toda claridad en el contenido de la norma. 65. Por tanto, cuando como en la especie ocurre, que los actos reclamados pueden tener ejecución en más de un distrito, será competente el juez ante quien se presente la demanda. 7. INTERÉS JURÍDICO Y LEGÍTIMO. 66. Los suscritos tenemos interés jurídico y legítimo para impugnar las normas que se tildan de inconstitucionales. Ello, tomando en consideración las implicaciones que estas normas tienen para la estabilidad democrática. Nuestro interés se sustenta en la siguiente normativa: “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 94: Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. 32
(…). La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”. 67. judiciales:
El artículo 8.1 de la Convención Americana, establece las garantías
“1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 68. Estas disposiciones constitucional y convencional, consagran la garantía de independencia judicial. Es justamente sobre este particular donde descansa el interés jurídico, pues el carácter deliberadamente regresivo que implica la normativa impugnada, afecta directamente la independencia judicial. Lo mismo se puede asegurar sobre los proyectos de reforma que se mencionaron anteriormente. Tal y como se expondrá más adelante. 69. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs Ecuador, sentencia de 28 de agosto de 2013, ha sostenido que dicha garantía de independencia debe ser entendida en dos dimensiones: a. La objetiva u orgánica, la cual se relaciona con el Poder Judicial, como sistema pues se entiende como la ausencia de presiones externas respecto de dicho Poder. También se habla de independencia colectiva, la cual tiende a proteger a la judicatura en conjunto frente al resto de los poderes del Estado. Esto representa también una garantía que tiene todo ciudadano de que su asunto sea resuelto por un juez natural, independiente e imparcial. b. La subjetiva, misma que se vincula a la persona del juez en específico, es decir, el derecho de los jueces a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de su garantía de estabilidad laboral con carrera judicial, así como, la irreductibilidad salarial. Estas dos vertientes de la independencia judicial serán abordadas con mayor profundidad posteriormente. 70. En efecto, la afectación a la independencia judicial, debe analizarse en sus dos dimensiones, tanto la objetiva u orgánica que implica la protección a la institución encargada de impartir justicia, y la subjetiva, que es la que prevé en favor de los juzgadores federales las garantías para que puedan resolver únicamente sujetos al Derecho, lo cual incluye la garantía de irreductibilidad salarial, pues considerar lo contrario, implicaría desnaturalizar la independencia judicial. 71. La independencia del Poder Judicial de la Federación, además de constituir un fundamento esencial del Estado de Derecho; también es necesaria como un primer paso para garantizar la independencia personal de los jueces como derecho subjetivo, la que es indispensable para asegurar su imparcialidad y hacer posible que puedan ejercer sus funciones con autonomía y sin presiones, y ambas (independencia del Poder Judicial e independencia de los jueces) son fundamentales para el derecho al debido proceso de toda persona sometida a juicio de cualquier naturaleza. 72. Además, debe tomarse en cuenta, que las siguientes garantías en favor de los juzgadores federales, se derivan de la independencia judicial y ayudan a que no existan 33
presiones externas: un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la remuneración adecuada. 73. De ahí, que los suscritos poseemos interés jurídico y legítimo en términos de lo previsto por el artículo 107, fracción I de la Constitución y 5°, fracción I de la Ley de Amparo, para acudir a la presente instancia constitucional, pues los actos y normas controvertidas atentan contra la independencia judicial en su ámbito objetivo u orgánico y subjetivo, pues otro poder -el Legislativo-, a través de la emisión de una ley evidentemente inconstitucional, y mediante las numerosas iniciativas de reforma impacta en el ejercicio de una correcta actividad jurisdiccional que Juzgadoras y Juzgadores Federales estamos obligados a realizar de manera objetiva, imparcial, profesional, excelente e independiente, así como también reduce las remuneraciones y haberes de retiro de las Juzgadoras y Juzgadores Federales impactando en su esfera de derechos, como se advierte de los hechos narrados en la demanda. Esto es, existe una afectación real y actual a la esfera jurídica de quejosos de manera directa tanto en su -independencia judicial en su dimensión subjetiva-, e indirecta en virtud de su especial situación frente al orden jurídico -independencia judicial en su dimensión objetiva u orgánica-. 74. Se invoca como apoyo para sustentar las anteriores afirmaciones, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs Ecuador, sentencia de 28 de agosto de 2013, la cual es vinculante para los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, según la jurisprudencia P./J. 21/2014 (10a.) del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y subtítulo: “JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA”11, en donde se expuso medularmente lo siguiente: “esta dimensión objetiva transciende la figura del juez e impacta colectivamente en toda la sociedad. Asimismo, existe una relación directa entre la dimensión objetiva de la independencia judicial y el derecho de los jueces a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de su garantía de estabilidad”. 75. Además, cualquier legislación que se emita con el propósito de menoscabar la garantía de independencia judicial, en el caso, la reforma constitucional a los artículos 75 y 127, y su reglamentaria Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos Publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, deben reputarse de naturalezas heteroaplicativa y autoaplicativa respectivamente, por las razones que se asentaron en el título que antecede [8], en el entendido que la ley reglamentaria al constituir el primer acto de aplicación de la reforma constitucional que se tilda de inconstitucional, y por sí y en sí misma, tiene la vocación de producir desde su inicio de vigencia una afectación real y actual en la esfera jurídica de los quejosos, por un lado en virtud de nuestra especial situación frente al orden jurídico como Juzgadoras y Juzgadores Federales a quien se nos encomendó constitucionalmente la impartición de la justicia a que tiene derecho todo ciudadano, y por otra parte, de manera directa una afectación consistente en la disminución de nuestras remuneraciones y haberes de retiro. 76. A la luz de los argumentos precedentemente expuestos los suscritos tenemos interés jurídico y legítimo, toda vez que la emisión de las precisadas normas reclamadas tienen como consecuencia la reducción de las remuneraciones y haberes de retiro de Juzgadoras y Juzgadores Federales, lo cual impacta directamente sobre la división de poderes y la independencia judicial, contravenido lo dispuesto por los artículos 49 y 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el corpus iuris internacional y su jurisprudencia que se cita en el contenido de estada demanda.
11. PROCEDENCIA DE LA DEMANDA DE AMPARO 11
Jurisprudencia P./J. 21/2014 (10a.) (Registro 2006225) Página 204, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.
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77. En este apartado se justificará la procedencia de esta demanda de amparo dentro de un debate sobre motivos de inconstitucionalidad de los actos impugnados. Para ello precisaremos el concepto de procedencia, e improcedencia, entre ellas la establecida en el artículo 61, fracción I de la Ley de Amparo, que dispone que es improcedente el juicio de garantías contra reformas o adiciones la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin perder de vista que el juicio de amparo es único medio de defensa legal para impugnar las normas y actos reclamados. 78. En ese sentido, el presente apartado se encuentra dividido de la siguiente manera: en primer lugar se demostrará la obligación constitucional y convencional que se le impone a los Estados de brindar recursos idóneos y efectivos a todas las personas en su jurisdicción para evitar o en todo caso ver reparada violaciones a sus derechos humanos. En segundo lugar, se abordará la figura del Amparo Constitucional como único mecanismo idóneo y efectivo para esos fines. En tercer lugar, se expondrá el deber de Control de Convencionalidad que debe aplicar la SCJN y finalmente, se explicará la obligación que tiene la SCJN de abandonar ciertos criterios que podrían colidir con estándares internacionales a la luz del ejercicio del Control de Convencionalidad. 79. El juicio de amparo es procedente contra reformas a la Constitución que afecten decisiones fundamentales, como lo son los derechos humanos reconocidos en ella, así como sus garantías para hacerlos efectivos, de conformidad con el artículo 103, fracción I de la Constitución, ya que: “los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.”. 80. El artículo 2512 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece como derecho humano, el derecho a la protección judicial efectiva, al determinar que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la Ley o la Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 81. La Corte Interamericana ha reiterado que no basta con que se prevea la existencia de recursos, si estos no resultan efectivos para combatir la violación de los derechos protegidos por la Convención. La garantía de un recurso efectivo “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”13. Esta garantía de protección de los derechos de los individuos no supone sólo el resguardo directo a la persona vulnerada sino, además, a los familiares, quienes por los acontecimientos y circunstancias particulares de algunos casos, son los que ejercen la reclamación en el orden interno14. De esa manera, la Corte ha señalado que, estos recursos tienen que ser idóneos y
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Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso. 13 Caso Cantos Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2002. Serie C No. 97. 14 Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2004. Serie C No. 109, Párrafo 193.
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efectivos, capaces de lograr entre otros resultados, una reparación por las violaciones sufridas15. 82. Así, en los términos del artículo 25 de la Convención, es posible identificar dos responsabilidades concretas del Estado. La primera, consagrar normativamente y asegurar la debida aplicación de recursos efectivos ante las autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la determinación de los derechos y obligaciones de éstas16. La segunda, garantizar los medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas emitidas por tales autoridades competentes, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados o reconocidos17. 83. Como se puede ver, en la Constitución y en la Convención Americana, se establece como garantía que cuando un gobernado estime que se ve afectado un derecho humano, tiene derecho a un recurso efectivo, mediante el cual pueda ser reparada la violación, que en el caso del Estado Mexicano lo será el juicio de amparo. 84. En la especie se estima que el juicio de amparo previsto en el artículo 103, fracción I de la Constitución, constituye el recurso sencillo, rápido, idóneo y efectivo que cumple con los parámetros establecidos en el artículo 25 de la Convención, que es obligatoria para el estado mexicano en términos del artículo 1° y 133 constitucional. 85. De no ser así, esto es, que no fuera procedente el juicio de amparo contra una norma general o un acto que afecte nuestros derechos, ante el nuevo paradigma que surge a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de diez de junio de 2011, se contravendría el artículo 1º constitucional y 25, fracción I de la Convención Americana. 86. Apoya esta afirmación la tesis 1a. CCLXXVIII/2016 (10a.) y la Jurisprudencia 2a./J. 12/2016 (10a.), sustentadas por la Primera y Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respectivamente, de títulos, subtítulos y texto: “DERECHO FUNDAMENTAL A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL JUICIO DE AMPARO CUMPLE CON LOS REQUISITOS Y CARACTERÍSTICAS QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 8.2, INCISO H), DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. El artículo 8.2, inciso h), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece el derecho de toda persona a recurrir el fallo ante un juez o tribunal superior en los juicios del orden penal. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el juicio de amparo, contemplado en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley de Amparo, reglamentaria de estos preceptos constitucionales, cumple con la exigencia establecida en la norma convencional del artículo 8.2, inciso h), respecto del derecho humano que tiene toda persona a recurrir un fallo. Si bien es cierto que la doctrina mexicana ha insistido en que el juicio de amparo no puede considerarse como un recurso -en virtud de que cuando un caso llega a esa instancia su litis originaria se transforma para ventilar cuestiones sobre derechos fundamentales-, lo cierto es que, para efectos prácticos, el juicio de amparo sí permite a los jueces constitucionales estudiar cuestiones de legalidad y violaciones procesales. En consecuencia, esta Primera Sala considera que el Estado mexicano cumple cabalmente con la obligación convencional al contemplar el juicio de amparo como una instancia jurisdiccional, a través de la cual los justiciables pueden hacer valer sus 15
Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, Párrafo 78. 16 Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 13. 17 Caso Acevedo Buendía y otros ("Cesantes y Jubilados de la Contraloría") Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2009. Serie C No. 198, Párrafo 72.
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desacuerdos respecto de las resoluciones de los jueces de única instancia.”.18 “RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL JUICIO DE AMPARO CUMPLE CON LAS CARACTERÍSTICAS DE EFICACIA E IDONEIDAD A LA LUZ DEL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. De la interpretación del precepto citado, un recurso judicial efectivo es aquel capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido, es decir, debe ser un medio de defensa que puede conducir a un análisis por parte de un tribunal competente para determinar si ha habido o no una violación a los derechos humanos y, en su caso, proporcionar una reparación. En este sentido, el juicio de amparo constituye un recurso judicial efectivo para impugnar la inconstitucionalidad, o incluso la inconvencionalidad, de una disposición de observancia general, pues permite al órgano jurisdiccional de amparo emprender un análisis para establecer si ha habido o no una violación a los derechos humanos de los solicitantes y, en su caso, proporcionar una reparación, lo que se advierte de los artículos 1o., fracción I, 5o., fracción I, párrafo primero, 77 y 107, fracción I, de la Ley de Amparo. Ahora bien, en cuanto a la idoneidad y la razonabilidad del juicio de amparo, la Corte Interamericana reconoció que la existencia y aplicación de causas de admisibilidad de un recurso o un medio de impugnación resultan perfectamente compatibles con el texto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el entendido de que la efectividad del recurso intentado, se predica cuando una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, el órgano judicial evalúa sus méritos y entonces analiza el fondo de la cuestión efectivamente planteada. En esa misma tesitura, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que la circunstancia de que en el orden jurídico interno se fijen requisitos formales o presupuestos necesarios para que las autoridades de amparo analicen el fondo de los planteamientos propuestos por las partes no constituye, en sí misma, una violación al derecho fundamental a un recurso judicial efectivo; pues dichos requisitos son indispensables y obligatorios para la prosecución y respeto de los derechos de seguridad jurídica y funcionalidad que garantizan el acceso al recurso judicial efectivo.”.19 87. Ahora, en relación con el argumento de improcedencia, las causales de improcedencia del juicio de amparo se encuentran establecidas enunciativamente en el artículo 61 de la ley de la materia, particularmente la fracción I dispone: “Artículo. 61. El juicio de amparo es improcedente: I. Contra adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”. 88. Como se puede ver, el artículo transcrito no permite la impugnación de reformas constitucionales a través del juicio de amparo, además en el sistema jurídico mexicano no existe algún medio ordinario o extraordinario de defensa que cumpla con este propósito; esta limitante contraviene una garantía de orden convencional, como lo es el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dado que impide que el juicio constitucional biinstancial o indirecto, se erija en un recurso efectivo que ampare a los gobernados de sus derechos reconocidos en la Constitución, cuando éstos puedan ser vulnerados por una reforma o adición a la misma que afecte derechos humanos. 89. En este sentido, tenemos que Ignacio Burgoa Orihuela, en su tratado de “El Juicio de Amparo”, expuso:
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Tesis CCLXXVIII/2016 (Registro 2013206) Página 368, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. 19 Jurisprudencia 2a./J. 12/2016 (10a.) (Registro 2010984) Página 763, Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.
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“... la improcedencia de cualquier acción específica se manifiesta en que ésta no consiga su objetivo propio, o sea, en que no se obtenga la pretensión del que la ejercita y precisamente por existir un impedimento para que el órgano jurisdiccional competente analice y resuelva dicha cuestión ... El objeto de la acción de amparo y que en cada caso concreto se ostenta en la pretensión de su titular, esto es, del gobernado, agraviado o quejoso, consiste en que se le imparta la protección jurisdiccional por los órganos judiciales de control contra cualquier acto de autoridad lato sensu que sea inconstitucional y específicamente que viole las garantías individuales o que entrañe interferencia entre las órbitas competenciales de las autoridades de la Federación y de los Estados. ... La improcedencia general de la acción de amparo se traduce en la imposibilidad jurídica de que el órgano jurisdiccional de control estudie y decida dicha cuestión, absteniéndose obligatoriamente de resolver sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto de autoridad reclamado. Ante esa imposibilidad, la acción de amparo no logra su objetivo y, por ende, la pretensión del quejoso no se realiza, no porque ésta sea infundada, sino porque en ésta no debe analizarse la consabida cuestión fundamental.”20 90.
Por su parte, Alfonso Noriega, señala lo siguiente:
“Así pues, desde el punto de vista gramatical y aun en la tradición jurídica, la improcedencia es un concepto que se relaciona con la falta de oportunidad, fundamento o derecho de un acto jurídico; o bien con la falta de pertinencia, admisibilidad u oportunidad de un acto o pretensión. Por otra parte, el sobreseimiento, que se originó en el derecho penal, implica la cesación del procedimiento y la extinción de la jurisdicción, cuando acaece un evento que obliga a ello.”21 91. Los derechos humanos al estar reconocidos en el artículo 1° de la Constitución, constituyen una decisión fundamental de la Nación mexicana, por lo que una reforma constitucional no los puede suprimir o disminuir en su contenido atentando en contra de la dignidad humana. 92. Por lo tanto, nos encontramos ante un límite implícito y absoluto a la actividad reformadora, el cual tiene sustento en la Constitución, con base en los principios de progresividad en su vertiente de no regresión y reparabilidad. 93. Luego, no reconocer tales límites, o que no se tenga un medio de defensa constitucional para reparar una violación de esa magnitud, ocasionaría que el sistema de defensa fuese incompleto, en virtud de estar latente el peligro de que se quebrante el orden constitucional y se ponga en peligro los derechos humanos al no tener un recurso efectivo que los garantice. 94. Entonces, si el artículo 61, fracción I de la Ley de Amparo, impide que el juicio de garantías sea un recurso efectivo para proteger y reparar violaciones a derechos humanos cometidas por el poder reformador de la norma fundamental, es inconstitucional por ser inconvencional, al formar parte la Convención Americana del bloque constitucional previsto en el artículo 133 de la Constitución Federal, por lo que se pide se declare, en ejercicio del control difuso de convencionalidad, la procedencia del juicio de amparo al dictar sentencia, dado que por la trascendencia y complejidad del tema no puede ser tratado fuera de audiencia constitucional. 95. Luego, el juicio de amparo es procedente contra la reforma material a la Constitución por lo siguiente: 20
BURGOA, Orihuela Ignacio. Decimoquinta Edición, Editorial Porrúa, Sociedad Anónima, Páginas 450 y 451 21 NORIEGA, Alfonso. Lecciones de Amparo, Tomo I, Editorial Porrúa, Sociedad Anónima, Cuarta Edición, 1993, Página 442.
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Primero. Los órganos que tienen el poder de reformar y adicionar la Constitución de acuerdo a su artículo 135, son el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, ya que son órganos revisores de la Constitución –Poder Constituyente Derivado o Permanente- que deben a ella su existencia, la cual es producto de un órgano constituyente originario cuya actuación está regida por la propia constitución. Segundo. El artículo 135 constitucional constriñe la actividad de los órganos que tienen el poder reformatorio a “reformar” y “adicionar”, lo cual significa que solo pueden hacer modificaciones a un ente que existe, como es la Constitución, con el fin de perfeccionarlo para que cumpla con su cometido, pero conservando su existencia, no destruyéndolo, pues de ocurrir ello, se estaría dando vida a un ente distinto, lo cual, solo es facultad de la Nación mexicana. Tercero. Los límites que tienen los órganos citados en razón del contenido de las reformas que realizan pueden ser de dos tipos: expresos e implícitos. En el caso de nuestra Constitución son del segundo tipo, pues aun cuando no se mencionen textualmente, no por ello se debe desconocer su existencia, ya que si se hace, se llegaría al absurdo de considerar que no tiene tal esencia y que la Nación mexicana se despoja del poder constituyente, además, si se toma en cuenta la filosofía de los derechos humanos, para el caso de que una reforma suprimiera uno de ellos, se estaría atentando en contra de la dignidad humana. En nuestro sistema jurídico, cabe aclarar, se hace un reconocimiento de los derechos del ser humano al incluirlos y garantizarlos en diversos artículos de la Constitución, por lo que pasan a formar parte de los límites que tiene el poder reformador. Cuarto. El artículo 136 de la Constitución prevé lo relativo a su inviolabilidad, al mencionar que no perderá su fuerza y vigor aun cuando por alguna rebelión se interrumpa su observancia ni cuando por trastornos públicos se establezca un gobierno contrario a los principios que consagra, así, con este artículo se pretende garantizar que en nuestro país haya seguridad jurídica, de tal manera que nadie quebrante sus principios, incluidos los órganos que ella misma ha creado. Quinto. En caso de que un artículo, surgido de una reforma constitucional realizada a través del procedimiento que marca el artículo 135 de la ley fundamental, no esté en concordancia con ella sino que por el contrario, pugne con sus valores y principios, se encontrará viciado de inconstitucionalidad, y por ende debe tener un remedio efectivo para hacer valer ese derecho en términos del artículo 25 de la Convención Americana, en el caso el juicio de amparo. Lo anterior de conformidad con el precedente emitido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Castañeda Gutman vs México22, en el que se le fincó responsabilidad internacional al Estado por la inexistencia de un recurso adecuado y efectivo en relación con el impedimento de Jorge Castañeda Gutman para inscribir su candidatura independiente a la presidencia de la República. Sexto. La Convención establece que toda persona tiene derecho a contar con un recurso idóneo y efectivo, por lo que la frase “toda persona”, incluye también a las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación. Es decir, que estos como personas también pueden sufrir violaciones a sus derechos humanos y en consecuencia, también debe
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Información consultada en la página de internet: www.corteidh.or.cr technical data: Castañeda Gutman vs. México
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entenderse que estos tienen que tener acceso a un recurso pues de otra manera se hace ilusorio el artículo 2523 96. Con base en los anteriores razonamientos y los que abonen categorizados en el apartado normativo de la demanda relacionados con la soberanía, la supremacía constitucional y la reforma constitucional y sus límites no resultan aplicables los criterios de la Suprema Corte, emitidos antes de la Décima Época, por no corresponder al nuevo paradigma constitucional vigente, ni convencional estatuidos en el bloque de constitucionalidad previsto en el artículo 133 de la Constitución. 97.
Los criterios de referencia y solo de manera ejemplificativa son:
“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE.”.24 “CONSTITUCIÓN, TODAS SUS NORMAS TIENEN LA MISMA JERARQUÍA Y NINGUNA DE ELLAS PUEDE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL.”. 25 “CONSTITUCIÓN FEDERAL. SUS ESTATUTOS NO PUEDEN SER CONTRADICTORIOS ENTRE SI.”. 26 98. En suma, el juicio de amparo es el medio de defensa sencillo, rápido, idóneo y efectivo que tenemos a nuestro alcance como Juzgadoras y Juzgadores Federales titulares del derecho fundamental de independencia judicial, pues debe ser capaz de lograr entre otros resultados una reparación por las violaciones sufridas, dado que si bien el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como medios de control constitucional la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, carecemos de legitimación para ejercitarlos. Luego, pedimos se considere procedente el juicio de amparo contra la inconstitucionalidad de las normas y actos planteados en la demanda.
12. AMPARO COMO ÚNICO MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL EFECTIVO PARA PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNO. 99. Partiendo de todo lo relatado anteriormente en ese segmento, tenemos que el juicio de amparo es medio de control concentrado de índole extraordinaria que garantiza los derechos humanos o fundamentales del gobernado tutelados por la Constitución, y es el único disponible en el ordenamiento jurídico con el que cuentan los suscritos para resolver la cuestión presente. 100. Esto, ya que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo considera como: “…un medio de control constitucional cuyo objetivo se dirige a salvaguardar la supremacía de la Constitución y garantía para la protección de los derechos humanos de los gobernados, con independencia del origen nacional o internacional de sus fuentes; es el principal instrumento de tutela constitucional de naturaleza jurisdiccional que puede promover un particular; sirve para que los órganos competentes verifiquen el respeto que las autoridades del Estado deben a las normas generales ordinarias que regulan su actuación (control de legalidad), a la Constitución 23
Caso Apitz Barbera y otros ("Corte Primera de lo Contencioso Administrativo") Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182. 24 Jurisprudencia P./J. 135/2001, (Registro 187973) Página 5, Tomo XV, Enero de 2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. 25 Tesis XXXIX/90, (Registro 205882) Página 17, Tomo V, Primera Parte, Enero-Junio de 1990, Octava Época, Semanario Judicial de la Federación. 26 Tesis (Registro 233476) Página 22, Volumen 39, Primer Parte, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación.
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(control de constitucionalidad) y a los tratados o convenciones internacionales (control de convencionalidad); es un mecanismo de regularidad constitucional.27 101. El amparo tradicional que existía en México requería de una reforma integral que lo convirtiera en una verdadera garantía jurisdiccional de acceso a la justicia. Con la reforma constitucional de 6 de junio de 2011, se incorpora el concepto de derechos humanos dando una mayor dimensión a la protección de alcance de éstos que se apegue a la teoría del iusnaturalismo que se incorporan figuras como el bloque de constitucionalidad y la interpretación conforme.28 102. Con esas reformas se amplió la eficacia y tutela de los derechos humanos, se ubicó a la persona como eje central en el actual constitucional, se configuró un juicio de amparo más efectivo -con la inclusión del interés legítimo a diferencia del interés jurídico-, se insertó el vocablo derechos humanos, el bloque de constitucionalidad y sus efectos, la afectación y vulneración por omisión, la Declaratoria General de Inconstitucionalidad, se facultó el juez con un mayor margen de ponderación en la decisión en la suspensión del acto reclamado.29 103. La Ley de Amparo de 2 de abril de 2013, mantiene la esencia de ser el único medio de control constitucional concentrado para los particulares y hace hincapié en la idea de la renovación del control del parámetro de regularidad normativa y la internacionalización del derecho constitucional, con un impacto transversal de progresión y no regresión de los derechos humanos y permite que cualquier entendimiento que ahora deba hacerse de la Constitución, deba o pueda ser replanteado.30 104. En efecto el juicio de amparo en términos de lo previsto por los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene la finalidad de la defensa de los derechos humanos para todas las personas. Por medio de este único instrumento a disposición de los particulares –personas físicas o morales- puede exigirse la declaración de que un acto o una norma autoritaria viola derechos humanos y la consecuente restitución de su derecho y de las cosas al estado que guardaban antes de la violación. 105. En el entendido de que los restantes medios de control constitucional de carácter jurisdiccional en el Estado Mexicano, como se dijo en el titulo anterior, son la controversia y la acción de inconstitucionalidad, reservadas exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La controversia constitucional se trata de un juicio entre poderes u órganos que gozan de autoridad, para constreñir su actuación a lo establecido en la Constitución, y nunca para particulares. La acción de inconstitucionalidad se trata de un sistema de control jurisdiccional donde se solicita realizar el análisis abstracto de cualquier norma general al Máximo Tribunal sobre la base de que hay una posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución. Tal petición la realiza órganos legislativos minoritarios, el Consejero Jurídico del Gobierno en representación del titular del Ejecutivo Federal, partidos políticos, Comisión Nacional de Derechos Humanos y aquellos equivalentes en las entidades federativas, el organismo autónomo garante en términos del artículo 6 constitucional y el Procurador o Fiscal General de la República, nunca un particular. 106. En síntesis, el único medio de control constitucional jurisdiccional concentrado con que cuenta una persona en el Estado Mexicano para la defensa de 27
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. Los Principios fundamentales del Juicio de Amparo. Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, 2016, página 9. 28 MARTÍNEZ RAMÍREZ Fabiola. Sentencias Constitucionales en Amparo. Especial Atención a la interpretación conforme y control de convencionalidad, en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, et. al. El Amparo del Siglo XXI. Porrúa e Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, página 369. 29 DEL ROSARIO RODRÍGUEZ, Marcos. El Juicio de Amparo a la Luz de la Reforma Constitucional de 2011, en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, et. al. El Amparo del Siglo XXI. Porrúa e Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, páginas 157 a 175. 30 HERNÁNDEZ CHONG CUY, María Amparo. Reforma Constitucional y Nueva Ley de Amparo. Obligaciones del Estado en Derechos Humanos y Juicio de Amparo, en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, et. al. El Amparo del Siglo XXI. Porrúa e Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, página 151.
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sus Derechos Humanos es el juicio de amparo, donde en términos generales, los parámetros de regularidad constitucional para protección de estos derechos que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha considerado son: a. El contenido de los derechos humanos o fundamentales de fuente constitucional y los reconocidos en los tratados internacionales que son derecho interno. b. Cualquier fragmento de los preceptos constitucionales. c. La jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación. d. Los precedentes vinculantes de la Corte IDH. e. El estándar de interpretación conforme. f. El principio pro persona. g. El principio de proporcionalidad, esto es, que la normativa que derive de la Constitución pueda considerarse objetiva y razonable, que persiga fines legítimos, sea idónea, necesaria y proporcional –test de proporcionalidad en sus 4 grados-, de acuerdo con el Alto Tribunal.
13. CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y SU ESTÁNDAR DE EJECUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA NACIONAL E INTERNACIONAL QUE SE SOLICITA APLICAR AL MOMENTO DE RESOLVER SOBRE LA PROCEDENCIA Y ANALISIS DE FONDO DEL JUICIO DE AMPARO. 107. El control difuso de convencionalidad, si bien se ejerce por todos los Jueces Nacionales, tienen diferentes grados de intensidad y realización, de conformidad con el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes y se deberá escoger la interpretación conforme con los parámetros convencionales y se desecharán o controlarán las interpretaciones inconvencionales o que sean de menor efectividad en el goce del derecho respectivo.31 108. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, interpreta que el control de convencionalidad exige, como presupuesto lógico para su ejercicio, sobre todo cuando lo que se busca es declarar la inaplicación de una norma de derecho interno, que ésta sea aplicable, es decir, que efectivamente regule el caso concreto y que se hayan superado los presupuestos formales de admisibilidad y procedencia del recurso intentado.32 109. Verificar si no es aplicable el estándar de interpretación conforme y el test de proporcionalidad, para entonces sí poder inaplicar la norma general, en aquellos casos en los que incidentalmente sea solicitado por las partes o el juez advierta que la norma amerita dicho control. La inaplicación de la norma cuya inconvencionalidad se declara sólo trasciende a una inconstitucionalidad indirecta, por lo que es innecesario llamar a juicio a las autoridades emisoras de la norma cuya inconvencionalidad se demanda, pues no habrá una declaratoria de inconstitucionalidad de ésta, sino sólo su inaplicación respecto del acto reclamado.33 110. En concordancia con lo anterior, vale la pena resaltar el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación al Control de Convencionalidad. En ese sentido, ha establecido ese Tribunal que, cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “Control de Convencionalidad” entre las normas 31
FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (coordinador), et al. El Juez Constitucional en el Siglo XXI, Tomo I, op cit., en el ensayo de Héctor Fix-Zamudio de título “La Legitimación Democrática”, página 153. 32 Amparo directo en revisión 2354/2012, resuelto por la Primera Sala de la SCJN, el 12 de septiembre de 2012, por 5 votos. 33 Amparo en revisión 134/2012, resuelto por el Pleno de la SCJN, el 30 de agosto de 2012, por mayoría de 7 votos en relación con el sentido.
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jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos34. 111. Destaca la Corte Interamericana que, esa obligación de los jueces de velar por las disposiciones de la Convención encuentra su fundamento en la Convención de Viena sobre la Ley de Tratados, según la cual los Estados deben cumplir de buena fe con sus obligaciones y no podrán invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación para el incumplimiento de dichas obligaciones convencionales35. 112. Este deber de Control de Convencionalidad se extiende a las interpretaciones de la Convención Americana realizadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)36, incluida aquella que realiza a través de las Opiniones Consultivas 37, de manera que, los Jueces además del texto de la Convención, debe considerar la jurisprudencia de la Corte IDH la cual se constituye como último intérprete de la Convención. 113. La obligación de evaluar el Control de Convencionalidad, debe ser realizado ex officio, por todos los miembros del poder judicial38, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes39. 114. Asimismo, ha establecido la Corte IDH que, la sola existencia de un régimen democrático no garantiza, per se, el permanente respeto del Derecho Internacional, incluyendo al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La legitimación democrática de determinados hechos o actos en una sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los Derechos Humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la protección de los Derechos Humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo “susceptible de ser decidido” por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un “Control de Convencionalidad” […], que es función y tarea de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder Judicial40. (Subrayado propio). 115. Aunque esencialmente el deber de Control de Convencionalidad, debe realizarse sobre las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las interpretaciones que la Corte IDH ha hecho sobre esta última, este deber también se extiende a otros tratados internacionales de los cuales el Estado es parte41. 116. Finalmente, es necesario destacar que la Corte IDH ha establecido que la Convención Americana no impone un modelo específico para realizar un Control de Convencionalidad42. En otras palabras, no se impone un único modelo sino que deja a la libre elección del juez la manera en que este lo realiza, sin embargo, impone que las
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Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 200635 Caso Boyce y otros Vs. Barbados. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2007 36 Caso López Lone y otros Vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015 37 Opinión Consultiva OC-21/14. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. Opinión Consultiva OC-21/14. Resolución de 19 de agosto de 2014. 38 Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. 39 Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006 40 Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011 41 Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 noviembre de 2012. 42 Caso Liakat Ali Alibux Vs. Suriname. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de enero de 2014.
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interpretaciones judiciales y administrativas y las garantías judiciales se apliquen adecuándose a los principios establecidos en su jurisprudencia43. 14. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O ARGUMENTOS DE FONDO. 117. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON EL ACTO RECLAMADO CONSISTENTE EN INCONSTITUCIONALIDAD E INCONVENCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 CONSTITUCIONALES; ASÍ COMO SUS ARTÍCULOS TRANSITORIOS PRIMERO A QUINTO, DEL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 24 DE AGOSTO DE 2009. 118. MARCO O PREMISA NORMATIVA DE LAS REFORMAS ESENCIALES A LA CONSTITUCIÓN Y SU RESERVA EXCLUSIVA AL PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO. Límites del Poder Reformador 119. Es verdad que la Constitución vigente no señala en forma expresa qué artículos es posible reformar a través del artículo 135 y cuáles no, sin embargo, de una correcta interpretación, esto es, una interpretación que desentrañe el objeto44 de la Teoría de la Constitución, y del nuevo paradigma que surge del marco constitucional de reconocimiento de los derechos humanos y sus garantías, derivados del artículo 1º constitucional, se concluye que todas aquellas disposiciones que se refieran (parafraseando a Schmitt), a la “forma y modo de ser de la Nación mexicana, con las decisiones políticas fundamentales”, y que se refieren básicamente a la organización política y su funcionamiento, no es posible reformarlas, pues ese sería un derecho que solo le correspondería al poder constituyente, no así a un poder constituido ni al reformador de la Constitución. 120. Para argumentativo:
demostrar
esta
afirmación
tenemos
el
siguiente
desarrollo
Soberanía 121. Para Elisur Arteaga Nava desde el punto de vista teórico, existen ideas elementales del concepto de soberanía a saber: un soberano —el pueblo, un monarca, una fracción revolucionaria, una asamblea constituyente o una carta fundamental—; que conforme al derecho es supremo en el interior e independiente en el exterior45. 122. Emilio Rabasa sostiene que la soberanía es el poder de una comunidad para determinarse por sí misma sin sujeción a ninguna voluntad externa. La soberanía tiene que ser ilimitada —condición esencial— en su naturaleza de ser libre y soberana, porque no puede ni debe existir ningún lazo que la domine o le imponga su voluntad. 123. Asegura que la soberanía está limitada por la Constitución y, es en ésta donde se debe ubicar a la soberanía; considera que el único acto soberano es la formación de la Constitución o su reforma en cualquier sentido46. 124. Al respecto, Jorge Carpizo estima que soberanía es la facultad exclusiva de un pueblo para dictar, aplicar y hacer cumplir las leyes que el mismo se ha dado, por lo que, la soberanía es a los pueblos lo que la libertad a los hombres.
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Caso Atala Riffo y Niñas Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Utilizando como método de interpretación la establecida en la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados de 1969, 45 ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de Derecho Constitucional, Tratado de Derecho Constitucional, Primera Edición, Volumen 1, Oxford University Press, México, 1999, p. 12. 46 RABASA, Emilio, Cátedra de Derecho Constitucional, “Apuntes de las clases impartidas por ilustres juristas del siglo XX”, Primera Edición, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2012, pp. 58 a 60. 44
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125. Este autor afirma que la soberanía radica por esencia en el pueblo, éste es el principio y fin de toda organización política. El pueblo es su propio legislador y juez. El pueblo crea y destruye las leyes, es quien decide y su voluntad convierte las simples conductas en leyes que son las guías de la voluntad creadora47. 126. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su publicación “La jerarquía normativa de los tratados internacionales en el derecho mexicano”, expone que la soberanía es la potestad suprema de un Estado que le otorga independencia respecto de los demás, la facultad absoluta de determinar por sí mismo su propia competencia, y señala que puede conceptuarse como la expresión máxima del poder del Estado que se traduce en la facultad de éste para organizarse jurídica y políticamente en lo interior, así como para participar, de manera voluntaria, en la creación de normas jurídicas de derecho internacional48. 127. El máximo tribunal en diversa publicación denominada: “La soberanía Nacional, Serie Grandes Temas del Constitucionalismo Mexicano”, describe a la soberanía como: “…la manifestación máxima de la existencia y el poder del Estado, que le permite organizarse y regirse jurídica y políticamente en beneficio de su territorio, y sin menoscabo de los derechos esenciales de su población.”49. 128. Con base en las consideraciones anotadas, se entiende por soberanía el poder de un pueblo para instituirse libremente jurídica y políticamente, a través de la creación de sus propias leyes internas y externamente en la creación de las relativas al derecho internacional, es decir, se concibe como un concepto de poder, por lo que un ente soberano es aquél que no depende de ningún poder superior a él. 129. El término soberanía en la actualidad debe despersonalizarse de cualquier órgano del Estado, pues la tendencia es concebir a la Constitución con carácter de soberana, ya que es este documento fundamental —o lo que representa—, el que impone la idea central en que debe ceñirse la actividad estatal. Soberanía en el Derecho Internacional 130. La soberanía de los Estados es una de las piedras angulares sobre las que reposa el Derecho Internacional. La Organización de las Naciones Unidas se basa en el principio de igualdad soberana de todos sus miembros50. Ello implica que los Estados son independientes de los demás Estados y no deben ser sujetos a injerencias en sus asuntos internos ni ser afectados o amenazados por el uso de la fuerza51. No obstante, es un concepto superado que la soberanía sea absoluta y los Estados, en ejercicio de su soberanía, pueden contraer voluntariamente obligaciones internacionales que son reclamables por otros Estados o por los individuos. Este caso se da de manera muy clara cuando los Estados firman y ratifican un tratado, lo que implicaría que el Estado incurriría en una violación de sus obligaciones internacionales, y por ende sería considerado internacionalmente responsable52, en caso de no cumplir con sus disposiciones de buena fe. México ha firmado y ratificado muchos tratados internacionales de derechos humanos, como lo son la Convención Americana y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por lo que reclamar que cumpla con su articulado no representa bajo ninguna circunstancia una violación a su soberanía.
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CARPIZO, Jorge, Estudios Constitucionales, Segunda Edición, Universidad Autónoma Nacional de México, La Gran Enciclopedia Mexicana, México, 1983, p. 294. 48 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, La jerarquía normativa de los tratados internacionales en el derecho mexicano, Primera Edición, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2008, pp. 83 a 85. 49 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, La soberanía Nacional, Serie Grandes Temas del Constitucionalismo Mexicano, Primera Edición, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2005, p. 22. 50 Carta de las Naciones Unidas, Art. 2.1. 51 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Preámbulo. 52 Comisión de Derecho Internacional. Artículos sobre la Responsabilidad de los Estados por Hechos Internacionalmente Ilícitos.
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131. Para Luigi Ferrajoli el significado tradicional de soberanía está cuestionado por la crisis del Estado Nación al que está ligado, en tanto que designa la completa independencia del Estado de vínculos jurídicos internos y externos, y el status subjetivo de pertenencia a una comunidad política dada. 132. Agrega que, con el nacimiento de las Naciones Unidas, se dio una antinomia entre el concepto tradicional de soberanía y el derecho constitucional interno de los Estados, pues éste ha despuntado en el nivel del derecho internacional. 133. Por lo anterior, Ferrajoli estima que el principio de soberanía externa como la idea de ciudadanía como presupuesto de los derechos humanos, están reñidos con la Carta de Naciones Unidas de 1945 y con la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, dado que transformaron el orden jurídico del mundo, pues los Estados signatarios quedaron legalmente sujetos a normas fundamentales como el imperativo de paz y mantenimiento de los derechos humanos. Desde aquél momento, la soberanía se tornó un concepto inconsistente desde el punto de vista lógico. 134. Los derechos humanos, no sólo son derechos constitucionales, sino supraestatales, transformándolos en límites externos y no simplemente internos de los poderes de los Estados. En consecuencia, para este tratadista se ha producido un cambio de paradigma en el derecho internacional, y la soberanía decreció en su dimensión externa, revelándose finalmente como una categoría incompatible con el derecho. Considera que en las actuales relaciones internacionales, el principio de soberanía aún ejerce su influencia, sin embargo es un agujero negro legal, cuya regla es la ausencia de reglas o, en otras palabras la ley del más fuerte53. 135. La investigadora mexicana María Isabel González Villaseñor refiere que la soberanía popular y los derechos humanos, son conceptos plenamente vigentes hasta la fecha en diversos tratados internacionales54. 136. Luego, para el constitucionalista Colombiano Ernesto Rey Cantor en su obra “Control de Convencionalidad de Las Leyes y Derechos Humanos”, la visión clásica de soberanía —en la que los Estados se presentaban como fortalezas cerradas, protegidas por el principio de la no injerencia— se ha transformado para dar nacimiento a una nueva disciplina, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que se ha desarrollado y consolidado progresivamente en diferentes dimensiones: reconocimiento, promoción, defensa y protección internacionales de los Derechos Humanos. De este modo los derechos humanos han permitido dar una nueva dimensión a los principios generales del derecho internacional, que han contribuido a la consolidación de las nociones de ius cogens y de las obligaciones internacionales erga omnes en el derecho internacional contemporáneo. 137. Afirma que los Estados están sometidos (su Constitución, leyes, actos administrativos, sentencia judiciales etcétera) a un conjunto de normas superiores que provienen de afuera, esto es, las normas internacionales que reconocen los derechos humanos que se incorporan en el derecho interno prevaleciendo jerárquicamente, siendo la persona humana su titular, convirtiéndose en sujeto activo del derecho internacional ante la jurisdicción internacional cuando el Estado “soberano” le ha violado sus derechos, asumiendo como sujeto pasivo en la relación jurídico procesal, en su condición de demandado55. 138. La doctora Iliana Rodríguez Santibáñez sostiene que la soberanía es un importante elemento constitutivo del derecho internacional vista desde dos planos: local e internacional. FERRAJOLI Luigi, “Más allá de la Soberanía y la ciudadanía: un constitucionalismo global”, en CARBONELL, Miguel (compilador), Teoría de la Constitución, Ensayos Escogidos, Obra citada, 2000, pp. 397 a 402. 54 GONZÁLEZ VILLASEÑOR, María Isabel, Breviarios jurídicos: El referéndum como derecho constitucional de participación directa, Editorial Porrúa, México, 2006, p. 7. 55 REY CANTOR, Ernesto, Control de Convencionalidad de las Leyes y Derechos Humanos, Primera Edición, Porrúa, México, 2008, pp. XLII y XLIII. 53
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139. Sobre el local la doctora refiere que es donde el Estado tiene capacidad de autodeterminación, sin desconocer que en algunos rubros obra por interés y presiones internacionales, como en el caso del ámbito económico56. 140. En relación con el plano internacional recurre a la definición del doctor Manuel Becerra Ramírez, quien sostiene que la soberanía se entiende como la independencia y la igualdad que se reconocen mutuamente los Estados, en la comunidad internacional que también es denominada sociedad internacional. Los Estados se reconocen iguales, pero, asegura, esto es una falacia, pues nunca se podría comparar el grado de influencia que ejercen los Estados Unidos con su poderío económico o militar frente a Estados como el nuestro, en suma se trata de una igualdad soberana57. 141. La doctora Rodríguez Santibáñez señala que la globalización simboliza la necesidad de flexibilidad del concepto de soberanía que permite la libre autodeterminación, con las prudentes adecuaciones a los sistemas jurídicos, sin caer en excesos que puedan dejar vulnerables sectores de la economía y, por ende, de la sociedad58. 142. Agrega que sin el concepto de soberanía resulta imposible pensar en el derecho internacional, ya que son los Estados los que alcanzan categoría de sujetos de derecho internacional. Aun aquellos Estados que guardan una lucha por el establecimiento de una unidad territorial decisoria; ya que éstos los reconoce el derecho internacional una vez que logran establecer una unidad decisoria soberana en el territorio por cuya libertad luchan. 143. En ese orden, afirma que siempre hay una relación entre soberanía estatal y soberanía internacional, dado que únicamente puede ser sujeto de derecho aquel que a su vez puede serlo de obligaciones59. 144. El Doctor Hugo Alejandro Bermúdez Manrique al analizar estos temas tomados de su tesis doctoral60, concluyó que el concepto de soberanía tradicional, ante el fortalecimiento que ha tenido el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se ha transformado y flexibilizado para dar cabida en los Estados, a normas de derecho internacional que se integran a su orden interno o doméstico, constituyéndose incluso en un límite externo del poder soberano del Estado. Soberanía en México 145. El artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, y que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste; así mismo, prevé que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. 146. Ahora bien, el numeral 40 de la Constitución señala que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación. 147. El precepto 41 de la propia ley fundamental, dispone que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y 56
RODRÍGUEZ SANTIBÁÑEZ, Iliana, La Soberanía en Tiempos de Globalización, Primera Edición, Editorial Porrúa, México, 2011, p. 28. 57 BECERRA RAMÍREZ, Manuel, La soberanía en la Era de la Globalización, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2790/5.pdf. 58 RODRÍGUEZ SANTIBÁÑEZ, Iliana, La Soberanía en Tiempos de Globalización, Obra citada, 2011, p. XIII. 59 Ibídem p. 28. 60 BERMÚDEZ MANRIQUE Hugo Alejandro, Tesis Doctoral: “EL AMPARO COMO MECANISMO DE CONTROL JURISDICCIONAL A LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO. pp. 48.
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por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución y las particulares de los Estados, las que en ningún caso pueden contravenir las estipulaciones del pacto federal —supremacía constitucional—. 148. El artículo 103, fracción II Constitucional protege la soberanía de los Estados al establecer que los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se suscite por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de estos o la esfera de competencia de la Ciudad de México. 149. En relación con este tema, Elisur Arteaga Nava considera que el término soberanía aun cuando aparece en forma reiterada en la Constitución; en la actualidad es inexistente, referido a alguien, en el caso del pueblo, que es supremo en lo interior e independiente en lo exterior; pues sostiene que en los artículos 40 y 103, fracción II, se usa el vocablo en una acepción impropia, al tomarse como sinónimo de autonomía, se trata de la competencia o ámbito de acción de los Estados y aduce que también es impropio al emplearse para referirse a las facultades que a cada uno de los poderes se le ha conferido y cuya existencia prevé la propia Constitución. 150. Arteaga Nava añade que debido a los compromisos internacionales que ha contraído el Estado mexicano, en la actualidad no se explica la existencia de la soberanía, cuando menos en su acepción de independencia de lo exterior; con ciertas limitantes y algunos afines, en su aspecto de supremacía pudiera seguir siendo válido en lo interior en lo que se refiere a justificar la existencia de la relación sometimiento-obediencia61. 151. Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la quinta época emitió un criterio en relación con la soberanía62, en el que sostuvo que ésta se ejerce por medio de los Poderes de la Unión y de los Estados, en los términos establecidos por las constituciones federal y locales, las que, en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones de la Federal, refiere que la soberanía de la Federación comprende la de los Estados, pero todas giran armónica e independientemente, dentro de sus órbitas, y los Estados pueden obrar sin limitaciones, siempre que no contravengan el pacto federal, y fuera de esto, su soberanía no tiene cortapisa alguna. 152. Con posterioridad, en la séptima época, el máximo tribunal emitió un criterio sobre el alcance de la soberanía de los Estados en relación con la Constitución63, en el sentido de que si bien de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución, los Estados son libres y soberanos, también lo es que dicha libertad y soberanía se refiere tan sólo a asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el pacto federal, es decir, deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Constitución. 153. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, previó que: si las leyes expedidas por las legislaturas de los Estados resultaren contrarias a los preceptos de la Constitución, deben de predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de las leyes ordinarias impugnadas, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución local y de autoridad competente, de acuerdo con la misma Constitución local.
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ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de Derecho Constitucional, Tratado de Derecho Constitucional, Primera Edición, Volumen 1, Oxford University Press, México, 1999, pp. 10 y 11. 62 Tesis P. (Registro 279405), emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXXI, Página 1495, Quinta Época, Materia Constitucional, de título: SOBERANÍA DEL PUEBLO. 63 Tesis P. (Registro 233468), emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Volumen 40, Primera Parte, Página 45, Séptima Época, Materia Constitucional, de título y subtítulo: SOBERANÍA DE LOS ESTADOS, ALCANCE DE LA, EN RELACIÓN CON LA CONSTITUCIÓN.
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154. En esta condición, el concepto de soberanía ha evolucionado en México, para despersonalizarla de órgano estatal alguno y adjuntarlo al texto constitucional, como Constitución soberana64. Supremacía constitucional y tratados internacionales 155. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé el principio de supremacía constitucional, pues señala que: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas.”. 156. La supremacía a que se refiere el dispositivo constitucional, es la característica principal de una Constitución, que la ubica en la cumbre normativa de un sistema jurídico, lo que le da unidad y coherencia. Ningún poder organizado y regulado por la Constitución, puede ubicarse por encima de ella, lo que incluso le da la capacidad de controlar sus propios procesos de transformación. 157. A partir de la reforma de 10 de junio de 2011 el bloque de regularidad constitucionalidad está integrado entre otros, por los Derechos Humanos y Garantías reconocidas en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, a la par que en el propio texto de la Constitución. Por lo anterior, con la incorporación explicita de los Derechos Humanos en el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha venido desarrollando la teoría del bloque de regularidad constitucional, en especial a raíz de la contradicción de tesis 293/201165, de la que derivó la Jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.). La diferencia entre el Poder Constituyente creador de la Constitución, el Poder Constituido, y el Poder constituyente derivado o permanente reformador de la Constitución 158. Por otra parte, sabemos que la Constitución se erige como un pacto escrito, cuya reforma está dificultada, con el objeto de garantizar su duración y estabilidad66. 159. Jorge Carpizo asegura que poder constituyente es la facultad de decisión sobre la organización jurídico-política de la comunidad, es la atribución de estructurar libremente una Constitución, de construir un orden jurídico67. 160. Así, el poder constituyente es el órgano encargado de la creación de la Constitución como ley suprema, a través de actos constituyentes de una o varias personas. Para el alemán Carl Schmitt el poder constituyente es la voluntad política cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política de la comunidad, determinando así la existencia de la unidad política como un todo, y de las decisiones de esa voluntad se deriva la validez de toda ulterior regulación legal-constitucional. Afirma que el poder constituyente es unitario e Tesis Doctoral: “EL AMPARO COMO MECANISMO DE CONTROL JURISDICCIONAL A LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO. pp. 51. 65 Jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.) (Registro 2006224) Página 202, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. De título y subtítulo: DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL. 66 SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Primera edición, Alianza Universidad de Textos, Madrid, España, 1982, pp. 37 a 44. 67 CARPIZO Jorge, “Algunas reflexiones sobre el poder constituyente” en CARBONELL, Miguel (compilador), Teoría de la Constitución, Ensayos Escogidos, Porrúa, México, 2000, p. 210. 64
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indivisible. Es la base que abarca todos los otros poderes y divisiones de poderes 68; añade que: este poder se ejercita mediante el acto de la decisión política fundamental, depositada en un encargado especial, no es susceptible de traspaso, enajenación, absorción o consunción, y se encuentra por encima de toda Constitución, derivada de él, y de toda determinación legal-constitucional, válida en el marco de esta Constitución69. 161. Como se advierte el poder constituyente es uno solo, y se caracteriza por la voluntad política cuya fuerza o autoridad determina la existencia de la unidad política como un todo —el Estado—. Luego, en relación con la teoría del poder constituyente, Mario de la Cueva y de la Rosa asegura que la idea de poder constituyente deriva del concepto de soberanía, a partir de esta premisa, el poder soberano es aquel capaz de organizar a una colectividad y cuando este deber corresponde al pueblo debe hablarse, sólo entonces de poder constituyente y de norma fundamental, así, el poder constituyente es aquél que organiza al Estado. 162. Este jurista sostiene que los poderes constituidos son aquéllos creados por el constituyente y contenidos en la Constitución; es decir son poderes creados, con el carácter de derivados, secundarios, limitados por la norma fundamental. 163. Para Mario de la Cueva y de la Rosa, en la Constitución mexicana están contenidos tres poderes constituidos, el legislativo —Congreso de la Unión—, el ejecutivo —Presidente de la República— y el judicial —Suprema Corte de Justicia de la Nación—, además en términos del artículo 94, párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos70, este último poder se deposita en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. 164. De este modo, sostiene que la diferencia que existe entre el poder constituyente y el legislativo —como poder constituido—, es que si bien ambos dictan normas, el primero tiene una facultad de origen y el segundo solamente actúa dentro de los límites que la Constitución le señala; es decir, es un poder creado con facultades determinadas.71 165. Felipe Tena Ramírez, indica que el poder constituido ejercita las facultades recibidas del poder constituyente, sin otorgárselas nunca a sí mismos. 166. En este sentido, el poder constituyente es autor de la Constitución, y los poderes constituidos son obra y emanación de aquél, quien una vez cumplida su misión, se extingue su existencia para dar paso a la de los poderes constituidos.72 167. Al respecto Francisco Rubio Llorante asegura que los poderes constituidos, son todas las instancias concretas de poder que derivan de la Constitución obra del poder constituyente. 168. Las facultades de los poderes constituidos no sólo son pre-constituidas, sino además limitadas, no por un acto libre de esas instancias concretadas de poder, sino por la relación de dependencia entre esos órganos respecto del pueblo como titular único de la soberanía, a quien Rubio Llorante le atribuye el poder constituyente.
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SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Primera edición, Alianza Universidad de Textos, Madrid, España, pp. 93 a 95. 69 SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Primera edición, Alianza Universidad de Textos, Madrid, España, p. 108 70 Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. […].” 71 DE LA CUEVA Y DE LA ROSA, Mario, Curso de Derecho Constitucional, Apuntes de las clases impartidas por ilustres juristas del SIGLO XX, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Edición, México, 2011, pp. 61 a 64. 72 TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Trigésima Octava Edición, Porrúa, México, 2006, p. 45
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169. Apunta que esta dependencia no puede ser asegurada si el pueblo no se reserva para sí, esto es, para cada uno de los individuos que la integran, un repertorio de derechos, un ámbito de libertad que haga posible el ejercicio real de ese control, y no estructura el poder de manera que el control tenga probabilidades de eficacia.73 170. Sobre el tema, el investigador mexicano Martín Hugo Esparza Valdivia, refiere que es una teoría de un poder generador que opera donde existe un vacío de poder constituido, y busca, crear un poder nuevo, estable, donde por alguna razón, ya sea de creación de un Estado o por ruptura revolucionaria, opera como generador de poderes constituidos. El constituyente actúa por su propia naturaleza sin sujeción y con independencia. Se convierte en constituido cuando ha determinado una forma política. Para este investigador el constituyente es proceso, acción, dinamismo. 171. Con respecto a los poderes constituidos, afirma que éstos actúan con base en la Constitución, dada por el poder constituyente, que es la nación en función soberana. Además sostiene —a partir del pensamiento de Juan Donoso Cortés— que el poder constituyente se caracteriza por ser supremo, creador de facultades, originario, para ciertos autores sin limitaciones políticas, rebelde, inicial, inmediato, hegemónico, poder de decisión, primario, autónomo, directo, no gobierna, con poderes retroactivos, inagotable en sus posibilidades, sin interferencias, fundante, previo, soberano, trascendente, no condicional, independiente, irreductible, singular, latente, irrumpe con fuerza para imponerse, dinámico, variable, flexible, innovador74. 172. Riccardo Guastini, expresa que la noción de poder constituyente —si es oportunamente depurada de incrustaciones ideológicas— se define, simplemente, por oposición a la de poder constituido. El autor, estima que se llama “constituido” a todo poder “legal”, es decir, conferido y disciplinado por normas positivas vigentes (y ejercido de conformidad con ellas). Las normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de validez en las normas sobre la producción jurídica vigentes. 173. Por el contrario se llama “constituyente” al poder de instaurar una “primera” Constitución, la que explica como: “toda Constitución que no encuentre su fundamento de legitimidad en una Constitución precedente”. Añade que una primera Constitución es en suma una Constitución emanada extra ordinem —fruto de una revolución— y por tanto priva de fundamento de validez en normas (las eventuales normas sobre la producción constitucional) propias del ordenamiento constitucional precedente. En síntesis, afirma que se puede convenir que el poder de reforma constitucional es un poder constituido (constituido por la Constitución existente), y que el poder de instauración constitucional sea por el contrario el poder constituyente75. 174. En nuestro país el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la tesis LXXV/2009 de título y subtítulo: PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN. EL PROCEDIMIENTO REFORMATORIO RELATIVO EMANADO DE ESTE ÓRGANO CON FACULTADES LIMITADAS, ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL CONSTITUCIONAL76, en la que sostiene que el poder constituyente, soberano, ilimitado, no puede quedar encerrado dentro del ordenamiento constitucional; considera que ese poder ilimitado se ejerce, de acuerdo con su propia naturaleza, como fuerza externa al sistema, por lo que siempre y en todo momento podrá reformar a la Constitución existente o establecer una nueva, pero su actuación no podrá explicarse en términos jurídicos, sino por las vías de hecho, esto es, mediante un proceso revolucionario. RUBIO LLORANTE, Francisco, “La Constitución como fuente de derecho” en CARBONELL, Miguel (compilador), Teoría de la Constitución, Ensayos Escogidos, Porrúa, México, 2000, pp. 161 y 162. 74 ESPARZA VALDIVIA, Martín Hugo, Derecho Constitucional, Poder Constituyente y Poderes Constituidos, Revista Electrónica Vínculo Jurídico 24, Octubre-Diciembre 1995, http://www.uaz.edu.mx/vinculo/webrvj/Irev24.htm. 75 Guastini Ricardo, “Sobre el Concepto de Constitución, Traducción del italiano por Miguel Carbonell (IIJUNAM) consultado en la página de internet: http://www.miguelcarbonell.com/artman/uploads/1/sobre_el_concepto_de_constituci__n.pdf. 76 Tesis Aislada P. LXXV/2009 (Registro 165713), emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Página 14, Diciembre de 2009, Novena Época, Materia Constitucional. 73
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175. En razón de lo anterior, no puede identificarse al poder reformador con el poder constituyente, pues el primero de ellos está limitado por la propia norma fundamental. 176. Jorge Carpizo, asegura que el constitucionalismo moderno se basa, entre otros aspectos, en la diferencia del poder constituyente —al que llamamos originario— y los poderes constituidos. Diferencias que enuncia como sigue: a. Mientras que el poder constituyente es un poder de origen, poder que se encuentra en sí, los poderes constituidos derivan de la Constitución. b. Mientras que el poder constituyente es un poder creador de todo el orden jurídico, los constituidos son creados por el propio poder constituyente en la Constitución. c. Mientras que el poder constituyente, en principio, es un poder jurídicamente ilimitado; los constituidos están completamente limitados, ya que no pueden actuar más allá de su competencia. d. Mientras que el poder constituyente es poder de una sola función: dar una Constitución; los constituidos poseen múltiples funciones. e. Mientras que el poder constituyente no gobierna, los constituidos fueron creados precisamente para gobernar. 177. El poder constituyente —originario—, no tiene límites jurídicos internos, pues se encuentra ante la nada jurídica. 178. Conviene con Tena Ramírez, en el sentido de que: el autor de la Constitución carece en su tarea de limitaciones jurídicas, sin embargo, existe la opinión en el sentido de que jurídicamente, el derecho internacional puede constituir el límite77. 179. La investigadora del Instituto de Investigaciones de Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Ma. del Pilar Hernández Martínez, refiere que en su función conformadora y reguladora del orden estatal, el constituyente originario, determina a través de normas, las bases institucionales de creación, organización y determinación de las competencias que les corresponden a los órganos constitucionales, los contenidos mínimos de protección tanto de la seguridad jurídica como económica de los individuos que conforman el elemento humano del Estado. 180. Agrega que los órganos constitucionales que se originan se les llaman poderes constituidos. Es el legislativo instituido como poder revisor —es un poder constituyente derivado o permanente—, al que competen las reformas del texto constitucional. 181. Describe al poder constituyente originario como aquel que se enfrenta al acto creador de órganos y competencias, e indica que es a los poderes constituidos a los que corresponde concretar además de los actos de gobierno, aquella parte de la voluntad popular que legitima al propio Estado en su devenir histórico. En relación con las características del mismo, aduce que se posee dos notas esenciales, primero es un órgano especialmente creado, y segundo tiene la función específica de expedir una nueva Constitución78. 182. La doctora Ma. del Pilar Hernández coincide con Jorge Carpizo al exponer que el Poder Legislativo instituido como poder constituido, también llamado revisor o constituyente derivado o permanente de la Constitución, le competen múltiples funciones, una de ellas, las reformas conducentes al texto constitucional; además la indicada doctora e
CARPIZO Jorge, “Algunas Reflexiones sobre el poder constituyente” en CARBONELL, Miguel (compilador), Teoría de la Constitución, Ensayos Escogidos, Porrúa, México, 2000, pp. 210 a 215. 78 HERNÁNDEZ, Ma. del Pilar, Reforma Constitucional y Poder Constituyente, Revista Electrónica Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Número 87, http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/87/art/art8.htm,. 77
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investigadora precisa que el poder constituyente permanente o derivado se encuentra en un grado jerárquico intermedio entre el constituyente originario y los poderes constituidos79. 183. Para Miguel Carbonell el poder constituyente derivado o permanente, o mejor, el órgano revisor de la Constitución alude al órgano competente para reformar total o parcialmente la Constitución sancionada anteriormente. Asegura que esta figura adquiere particular relevancia en los sistemas que cuentan con una Constitución escrita, cuya finalidad primordial es incrementar la seguridad jurídica de los destinatarios, asegurar la permanencia y regularidad de las funciones orgánicas por ella determinadas, para lo cual dicha Constitución escrita establece un régimen de “supralegalidad” constitucional. 184. Carbonell afirma que las disposiciones que adicionan, modifican o derogan la Constitución escrita, en vez de ser formuladas por los órganos legislativos ordinarios a través de su procedimiento habitual de trabajo, son expedidas ya sea por órganos especialmente reunidos (asambleas electas con tal finalidad, cuerpo electoral interpelado necesariamente mediante referéndum, etcétera) o bien por órganos legislativos ordinarios, pero con procedimientos más elaborados y complejos80. 185. En suma, el poder constituyente originario es el encargado de la creación de la Constitución de un sistema jurídico de un Estado, el cual da origen a los órganos constituidos quienes se encargaran de concretar los fines para los cuales fueron creados. Además, la función del poder constituyente originario es soberana, no se encuentra limitada, pues su existencia exige la inexistencia de algún texto constitucional y orden jurídico vigente; ya que su tarea precisamente es crear la ley fundamental. 186. De este modo el poder constituyente derivado o permanente, es un poder constituyente derivado o permanente reformador, encargado, entre una multiplicidad de funciones, de hacer las reformas o adiciones a la Constitución, que fue creada por el constituyente originario que es soberano, y que al ser un órgano creado por el constituyente originario, cuya existencia deriva de la Constitución, necesariamente está sujeto a los límites que el texto fundamental le impone como poder constituido conforme al principio de supremacía constitucional. Órgano encargado de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 187. Para Jorge Carpizo la Constitución Mexicana de 1917, vigente, es rígida, ya que el artículo 135 Constitucional indica el camino que debería ser difícil para alcanzar la reforma, puesto que se exige que la modificación a la norma suprema sea aprobada por el congreso federal, cuando menos por el voto de las dos terceras partes de los representantes presentes, y por la mayoría de las legislaturas de las entidades federativas; sin embargo, considera que reformar nuestra Constitución no ha presentado mayor dificultad, pues desde su promulgación hasta 1983 que escribió su libro Estudios Constitucionales, la misma había sufrido más de 150 reformas, es decir, en la realidad ha resultado flexible. 188. Añade que las reformas se pueden clasificar en reformas, de carácter gramatical, para regresar al precepto original de 1917, artículos mal colocados, aquellas que aumentan las facultades del presidente de la República, para federalizar diversas materias, reformas significativas y con alcances positivos81. 189. El artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé el procedimiento de reforma a la Constitución:
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HERNÁNDEZ, Ma. del Pilar, Reforma Constitucional y Poder Constituyente, Revista Electrónica Citada. CARBONELL, Miguel (Coordinador), Diccionario de Derecho Constitucional, Segunda edición, UNAM y Editorial Porrúa, México 2005, p. 459. 81 CARPIZO, Jorge, Estudios Constitucionales, Segunda Edición, Universidad Autónoma Nacional de México, La Gran Enciclopedia Mexicana, México, 1983, pp. 303 y 304. 80
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“Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.” 190. En relación con el indicado precepto, Miguel Carbonell sostiene que este fija la regla general para las reformas constitucionales, creando un órgano especial que parte de la doctrina ha denominado poder revisor, el que como se explicó es un poder constituido limitado en su actividad por la propia Constitución, y que se integra por el órgano legislativo federal y los órganos legislativos locales. 191. Dicho órgano especial se encuentra situado entre el poder constituyente y los poderes constituidos, debajo del poder constituyente, pero tiene una jerarquía superior a los constituidos a los cuales puede alterar. Por ello, el Presidente de la República no puede vetar la obra del poder revisor, por ser un órgano de mayor jerarquía que él. 192. El procedimiento es más difícil que el que se sigue para la alteración de una norma ordinaria, ya que en el Congreso federal se exige un quórum de votación de las dos terceras partes de los legisladores presentes, cuando la regla general en que sea sólo de más de la mitad, amén de que después el proyecto tendrá que ser sometido a la consideración de las legislaturas locales82. 193. Para Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona, el significado gramatical y jurídico del artículo 135 de la Constitución, hace deducir que nuestro sistema de reforma es de revisión parcial. Por un lado, para que las modificaciones “lleguen a ser parte de la ley fundamental” se debe seguir el procedimiento establecido para el poder de revisión que integran el Congreso de la Unión y las legislaturas locales, por otra parte, el propio precepto dispone que el texto Constitucional sólo puede ser “adicionado o reformado”.83 194. De las disposiciones constitucionales mencionadas, así como de los postulados doctrinarios indicados, nos permitimos llegar a la conclusión que el órgano del Estado Mexicano encargado de reformar o adicionar a la Constitución es el llamado poder revisor o constituyente permanente, integrado por el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados. Este órgano es un poder constituido, con jerarquía superior a los demás constituidos pero inferior al Constituyente originario. Límites a la Reforma Constitucional 195. Carl Schmitt sostiene que la reforma dificultada, es una característica formal de la ley constitucional; refiere que la nota formal de la Constitución se hallará en que los cambios constitucionales están sometidos a un procedimiento especial con condiciones más difíciles, mediante las cuales se protege la duración y estabilidad de las leyes constitucionales y se aumenta la fuerza legal. 196. Schmitt precisa que la competencia para reformar la Constitución no es una competencia normal en el sentido de la existencia de un círculo de actividades regulado y delimitado. Reformar las leyes constitucionales no es una función normal del Estado, como dar leyes, resolver procesos, realizar actos administrativos, etcétera, sino que es una facultad extraordinaria pero no ilimitada; pues, al seguir siendo una facultad 82
CARBONELL, Miguel (Coordinador), Diccionario de Derecho Constitucional, Segunda edición, UNAM y Editorial Porrúa, México 2005, p. 511. 83 FIX-ZAMUDIO, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Quinta Edición, Editorial Porrúa, México 1999, p. 104.
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atribuida en ley constitucional, es, como toda facultad legal-constitucional, limitada y, en tal sentido, competencia auténtica. En el marco de una regulación legal-constitucional no pueden darse facultades ilimitadas; toda competencia es limitada84. 197. Peter Häberle en su libro El Estado Constitucional, expone que la modificación constitucional es el procedimiento institucionalizado para la adaptación de la Constitución al cambio cultural y para la iniciación activa de medidas para dicho cambio. 198. Este autor refiere que entre los límites a las modificaciones constitucionales se encuentran, en otros países, como en Alemania el relativo a la necesidad de las dos terceras partes del Parlamento y el Consejo Federales; en Grecia la prohibición de la modificación antes del transcurso del período de cinco años a partir de la conclusión de la precedente revisión; en Suecia se exige una segunda resolución que confirme las modificaciones a la ley fundamental; y las cláusulas de eternidad. 199. Estas cláusulas de eternidad —afirma— son parte integrante inseparable, escritas o no, de la Constitución del Estado Constitucional, las cuales son de naturaleza declarativa en la medida en que definan, total o parcialmente, elementos de la sustancia de estas Constituciones, la que comprende, tipológicamente, los derechos fundamentales, con la dignidad humana en su vértice, porqué ésta constituye la base antropológica; la democracia y la división de poderes85. 200. Pedro de Vega expresa al respecto que en la teoría constitucional contemporánea, se reconoce la distinción entre poder constituyente y poder de reforma o revisor. Cuando no se reconocen límites de ningún tipo a la operación de reforma constitucional, entonces se está proclamando la identificación entre poder constituyente y poder de reforma o revisor, con características de ilimitado, auténtico y soberano. En cambio, cuando se entiende que la reforma tiene fronteras que de ningún modo puede sobrepasar el poder de reforma, lo que se está consagrando es la diferencia tajante entre poder constituyente y poder de reforma o revisión —constituido—. Así, se admite que el poder de reforma es limitado y no soberano, se corresponde con el principio jurídico de supremacía constitucional, mientras que el poder constituyente es ilimitado y se corresponde con el principio político de soberanía popular86. 201. En México, algunos autores han expresado tesis que limitan de alguna forma la reformabilidad constitucional, por ejemplo, Miguel de la Madrid Hurtado señala que el poder revisor de la Constitución no es ilimitado, ya que únicamente puede reformar o adicionar las leyes constitucionales que no expresen las decisiones políticas fundamentales, sin embargo, no está facultado para invadir la obra producto de la soberanía, por lo que el poder revisor no realiza facultades constituyentes, que son precisamente la alteración de esas decisiones87. 202. Respecto de la posibilidad de la modificación de los principios torales de una Constitución —los que implican la sustancia o contextura misma del ser ontológico y teleológico del pueblo, y la facultad de sustituir dicho ordenamiento—, Ignacio Burgoa Orihuela, opina que sólo el pueblo puede modificar tales principios o darse una nueva Constitución, pues ni el Congreso Constituyente, ni por mayoría de razón los órganos que se hayan creado en la Constitución tienen dichas atribuciones, ya que de no ser así, equivaldría a admitir que tal poder no pertenece al pueblo, y que los órganos existentes en razón del ordenamiento constitucional pudiesen alterar las bases sobre las que éste descansa sin destruirse ellos mismos.
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SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Obra citada, pp. 41 y 118. HÄBERLE, Peter, El Estado Constitucional, Serie Doctrina Jurídica No. 47, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2003, pp. 140 a 146. 86 DE VEGA Pedro, La Reforma Constitucional y la Problemática del Poder Constituyente, Primer Edición, Madrid, Tecnos, 2001, p. 220. 87 MADRID HURTADO, Miguel de la, Elementos de Derecho Constitucional, Instituto de Capacitación Política, Partido Revolucionario Institucional, México, 1982. p. 264. 85
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203. En suma, si el poder constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la soberanía, si dicho poder consiste en la potestad de darse una Constitución, de cambiarla, no es concebible que nadie ni nada, fuera del pueblo tenga estas facultades88. 204. Mario de la Cueva afirma que por encima de la Constitución, existe una forma de superlegalidad constitucional, que no es precisamente lo que está escrito en aquella, sino los principios fundamentales del régimen, es decir, los derechos individuales del hombre y del ciudadano y de su reconocimiento por el pueblo que los declara e impone al Estado, de ahí que si estos principios, que aparecieron en los años de la revolución como la garantía indispensable y única de los derechos y sin la cual no puede haber Constitución, son intocables aun para el pueblo, se podría hablar propiamente de limitaciones del poder constituyente, las que, como tales se imponen también al poder revisor. 205. El citado jurista da una referencia del pensamiento constitucional norteamericano por lo que respecta a la corriente limitacionista, en el sentido de que los americanos se muestran reacios a discutir los problemas constitucionales en un terreno preponderantemente especulativo; es decir, prefieren usar elementos que sirvieron de base a su ley suprema, tal como se hizo con motivo de algunas enmiendas hechas a la Constitución por el poder reformador, respecto de las cuales el profesor William L. Marbury escribió un artículo en el año de 1919, en el que propugna por las limitaciones de la función reformatoria. Sus ideas pretenden ser una interpretación auténtica del pensamiento de los constructores de la Constitución, y al respecto refiere como ejemplo, que es inconcebible que se confiera al pueblo la legislatura de las tres cuartas partes de los Estados del poder de hacer enmiendas de la Constitución, pues si así se hubiere entendido, se produciría el efecto de destruir, en todo o en parte, a alguno de los miembros de dicha Unión89. 206. Siguiendo con esa línea de pensamiento en cuanto a los límites de reformar la Constitución, en el país el constitucionalista Jorge Carpizo, señala que las decisiones fundamentales —son los principios rectores del orden jurídico, son ideas que conforman y marcan todas las demás normas de ese orden jurídico, lo constituyen los derechos fundamentales, la soberanía, la división de poderes, el sistema representativo, el sistema federal, la supremacía del Estado sobre la iglesia y el Juicio de Amparo—, no pueden ser reformadas por el poder revisor, sino únicamente por la voluntad directa del pueblo, y que si en México se suprimiera o cambiara la idea de una decisión, la Constitución que actualmente nos rige desaparecería y surgiría una nueva90. 207. El constitucionalista Ulises Schmill Ordoñez manifiesta que el órgano revisor de la Constitución tiene competencia para adicionarla o reformarla, y ésta, a su vez, puede revestir dos aspectos: la de la supresión de una o varias disposiciones o la sustitución de ellas por un texto diferente, de ahí que si el artículo 135 de la Carta Magna establece la competencia para reformar o adicionar la Constitución y ésta competencia no se encuentra limitada por ningún otro precepto constitucional, es ineludible que no existen límites para ello91. 208. Felipe Tena Ramírez señala que el poder constituyente únicamente otorga facultades, pero nunca las ejercita, pues se extingue por haber cumplido su misión, y al contrario de los poderes constituidos que ejercitan facultades recibidas del constituyente, sin otorgárselas nunca a sí mismos. En efecto, afirma que el artículo 135 constitucional establece un órgano, integrado por la asociación del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los Estados, capaz de alterar la Constitución mediante adiciones y reformas a la misma, por lo que este órgano tiene que participar en alguna forma de la función soberana, desde el momento en que puede afectar la obra que es expresión de la soberanía. Su función es pues, constituyente. Y como, por otra parte, se trata de un órgano que
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BURGOA ORIHUELA, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, Quinta Edición, Porrúa, México, 1984, pp. 378. 89 CUEVA, Mario de la, Teoría de la Constitución, Porrúa, México, 1982. p. 152. 90 CARPIZO, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, Séptima Edición, México, Porrúa, 1986. p. 280. 91 SCHMILL ÓRDOÑEZ, Ulises, El Sistema de la Constitución Mexicana, 2ª ed., México, Textos Universitarios, Librería Manuel Porrúa, 1971, p. 145.
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sobrevive al autor de la Constitución, cuya vida se extinguió con su tarea, merece por todo ello el nombre del poder constituyente permanente. 209. Otro pensamiento del constitucionalista Tena Ramírez, nos deja clara su postura en torno a las limitaciones o ilimitaciones del constituyente revisor, al respecto, señala que no queda sino admitir que el órgano constituyente originario del artículo 135 de la ley suprema, es el único investido de plenitud de soberanía para reformar o adicionar en cualquiera de sus partes la Constitución mexicana. Por vía de reforma o de adición, nada escapa a su competencia, con tal de que subsista el régimen constitucional, que aparece integrado por aquellos principios que la conciencia histórica del país y de la época considera esenciales para que exista una Constitución. El sentido gramatical de las palabras no puede ser barrera para dejar un pueblo encerrado en un dilema sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva Constitución y derogar una anterior, pero si se puede darla de hecho a través de la reforma92. 210. Por último, se destaca lo que Carré De Malberg en su obra Teoría General del Estado menciona, en el sentido de que el poder revisor tiene la capacidad de reformar parcial y totalmente la Constitución, al afirmar que dicha reforma puede tener por objeto derogar la Ley Suprema y reemplazarla totalmente, pero cualquiera que sea la importancia de este cambio constitucional, sea total o parcial, habrá de operarse según las reglas fijadas por la misma Carta Magna que se trata de modificar y, en efecto —dice— desde el momento en que se hace atracción de la revolución y de los golpes de Estado, que son procedimientos constituyentes de orden extrajurídico, hay que reconocer que el principio de derecho que se impone en una nación organizada es que la creación de la nueva Constitución sólo puede ser regida por la anterior, la cual, en espera de su derogación, permanece aún vigente; de tal modo que la Constitución nueva nace en cierto modo de la antigua y la sucede encadenándose con ella sin que exista solución de continuidad93. 211. En síntesis tenemos que la mayoría de los autores nacionales y extranjeros reconocen que existen límites al poder revisor de la Constitución, donde las “Decisiones Políticas Fundamentales” o “Principios Fundamentales del Régimen Constitucional Moderno” son irreformables. De otra manera se identificaría al poder constituyente con el poder revisor de la Constitución, afectando el principio de soberanía popular. 212. Una de esas decisiones o principios fundamentales que dan vida a una Constitución, son los derechos humanos y sus garantías. Límites heterónomos y autónomos. 213. Miguel Carbonell, señala que la existencia de los límites al poder reformador no es complicada de aceptar, ya que si se admite la premisa de que el poder de reforma es un poder constituido y que, en esa condición, se encuentra siempre sujeto a la Constitución que lo crea y regula. Entonces, para este autor, el poder de reforma no es un poder soberano e ilimitado, sino un poder subordinado a los mandatos constitucionales, que son la fuente primera de todo el sistema de normas que integran el ordenamiento, incluyendo las propias reformas constitucionales. 214. Sobre este contexto, afirma que en principio, existen límites heterónomos y autónomos. Los primeros son impuestos por fuentes distintas del propio texto constitucional, cuya existencia se ha defendido desde posiciones iusnaturalistas; también pueden proceder, tal como sucede con las limitaciones a la actuación del poder constituyente originario por el orden jurídico internacional.
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TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Trigésima Octava Edición, Porrúa, México, 2006, pp. 45 a 47. 93 CARRÉ DE MALBERG, Raymond, Teoría General del Estado, Facultad de Derecho-UNAM y Fondo de Cultura Económica, México, 2001, pp. 1169 a 1171.
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215. Son autónomos los límites que vengan impuestos por el mismo texto constitucional. Dentro de ellos se incluyen los límites explícitos e implícitos, relativos y absolutos94. Límites explícitos e implícitos. 216. Pedro De Vega afirma que aceptando que el poder reformador es un poder limitado, se identifican diversos tipos de límites, entre los que destacan los explícitos (o cláusulas de intangibilidad) e implícitos. 217. Los explícitos, refiere el autor, como su nombre lo indica, quedan establecidos en el propio texto constitucional, también llamados límites textuales, y tienen un doble significado jurídico y político: jurídico, en tanto que se entiende que el texto constitucional está compuesto por dos clases de enunciados normativos; unos de mayor jerarquía que forman lo que se conoce como “superlegalidad constitucional” y otros de menor jerarquía; político, porque en el texto constitucional se funden en uno sólo concepto, la legitimidad y legalidad. 218. Por su parte, los límites implícitos —indica— que no se encuentran en el texto constitucional —no textuales—, sino que su existencia sólo puede ser deducida indirectamente, ya sea como una consecuencia lógica de los presupuestos en que descansa el sistema constitucional en su conjunto, o bien como correlativo de ciertos significados contenidos en determinados preceptos de la Constitución, inviolabilidad que asegura, la doctrina germana interpreta como irreformabilidad. 219. Estos límites implícitos se obtienen básicamente de la aceptación de dos principios fundamentales: la garantía de los derechos y el establecimiento de la división de poderes, derechos que califica como inviolables. Citando Arnoult, señala que a partir de tales principios se entiende que cualquier reforma atentatoria contra alguno de ellos, tendría que interpretarse necesariamente, no como una modificación del ordenamiento constitucional, sino como una auténtica destrucción del mismo. 220. Afirma que entonces los derechos fundamentales y la división de poderes constituyen fronteras que, de ningún modo, el poder de revisión puede sobre pasar95. 221. Miguel Carbonell afirma que los límites explícitos, también llamados cláusulas de intangibilidad, son los que aparecen formulados expresamente en el texto constitucional. Estos pueden ser de dos tipos: a. Temporales. Consisten en la prohibición de reformar la Constitución durante un período de tiempo determinado. b. Limitaciones temporales en sentido estricto. Pueden expresarse como prohibiciones de reforma dentro de un lapso predeterminado de tiempo. Son aquellas en las que se dice que durante cinco, diez o veinte años no pueden llevarse a cabo reformas, o bien, entre reforma y reforma deben transcurrir equis número de años. c. Prohibiciones circunstanciales. Prohibiciones de reforma cuando se presenten ciertas circunstancias. Son las que se establecen para impedir que las reformas constitucionales puedan llevarse a cabo bajo circunstancias que alteren la vida normal dentro de un Estado. d. Materiales. Hacen referencia a una materia concreta —por ejemplo la forma de Estado—, con independencia del tiempo en que se quiera llevar a cabo la reforma.
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CARBONELL, Miguel, Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México, Obra citada, pp. 243 y 244. 95 DE VEGA Pedro, La Reforma Constitucional y la Problemática del Poder Constituyente, Obra citada, pp. 240 a 291.
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222. Los límites implícitos dice, son los que pueden deducirse indirectamente de la Constitución; ya sea como consecuencia de los fundamentos mismos del orden constitucional. 223. Plantean algunas cuestiones complejas para el ordenamiento constitucional. Dos de ellas, quizá las más destacadas son: a. La que trata sobre la posibilidad o imposibilidad de modificar las propias normas que regulan la reforma constitucional. b. La que se refiere a la revisión total de la Constitución96. 224. Héctor Fix Zamudio y Salvador Valencia Carmona, consideran que los límites a la reforma constitucional pueden clasificarse en temporales, circunstanciales y sustanciales: 225. Estiman que los temporales establecen un plazo de espera o término en el cual no se permiten las reformas, los circunstanciales se dan cuando ciertas condiciones pueden afectar la reforma, y los sustanciales o materiales, que dan lugar a las cláusulas “intangibles” o “pétreas”, que se inspiran en que hay una parte sustancial de la Constitución sin la cual devendría en algo diverso97. Límites absolutos y relativos. 226. Miguel Carbonell asegura que la clasificación de los límites a la reforma en absolutos y relativos se traduce en la posibilidad o imposibilidad de que tanto los límites explícitos como los implícitos puedan ser superados; es decir, si los límites pueden ser modificados por procedimientos especiales, entonces estaremos frente a un límite relativo, mientras que, si un límite no puede ser superado bajo ninguna circunstancia —jurídica desde luego—, entonces se trata de un límite absoluto98. 227. Pedro de Vega sostiene que los límites absolutos son aquellos que, bien por voluntad expresa del poder constituyente —en el supuesto de límites explícitos—, bien por deducción implícita de las normaciones del sistema, no pueden de ningún modo superarse. Por el contrario, afirma que los límites relativos son aquellos que, con procedimientos especiales, podrían ser eliminados. Además asegura que los límites a la reforma —aun cuando estén prescritos en el propio texto Constitucional— son considerados siempre límites relativos y, por tanto, superables.99 228. Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona, sobre el tema, denominan a estos límites como substanciales, y los distingue de otros, porque sus efectos al ser mayores, la doctrina ha sostenido que existen ciertos principios que no pueden modificarse en la Constitución. Al analizar a diversos autores afirman que Carl Schmitt, los denominó “decisiones políticas fundamentales”, Mauricio Hauriou “superlegalidad constitucional”, y la consecuencia de alterar estos principios esenciales de un texto Constitucional se produce lo que denominamos “fraude constitucional”, de ahí que se evidencie el límite absoluto para reformar la Constitución en este aspecto.100 229. El proceso de incorporación de los derechos humanos en la Constitución representa uno de los ejes que determinan el constitucionalismo moderno; así en la 96
CARBONELL, Miguel, Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México, Tercera Edición, Porrúa Universidad Nacional Autónoma de México. México 2000, pp. 243 a 248. 97 FIX-ZAMUDIO, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Quinta Edición, Editorial Porrúa, México 1999, pp.107 y 108. 98 CARBONELL, Miguel, Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México, Tercera Edición, Editorial Porrúa, México, 2000, p. 244. 99 DE VEGA Pedro, La Reforma Constitucional y la Problemática del Poder Constituyente, Primer Edición, Madrid, Tecnos, 2001, p. 243. 100 FIX-ZAMUDIO, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Quinta Edición, Editorial Porrúa, México 1999, pp.108 y 109.
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actualidad, el reconocimiento de estos derechos, los derechos humanos en las constituciones políticas es uno de los indicadores más veraces del desarrollo político de los Estados democráticos y de la convivencia colectiva. Por esto se afirma la tendencia a incorporar en los textos constitucionales, el conjunto de derechos humanos y sus garantías para su protección, convertidos en derechos fundamentales, como el mecanismo jurídico idóneo para garantizar su observancia general y efectiva. Por lo que el Estado Mexicano, en la reforma constitucional del año 2011, estableció en su artículo 1º, que: “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección”, esto es, incorporó mejores fórmulas jurídicas para ajustar el reconocimiento constitucional de los derechos humanos con garantías y mecanismos más eficaces que los protejan, y en consecuencia se deben catalogar como elementos fundamentales en los cuales no puede interferir el órgano revisor de la Constitución. Estado de Derecho 230. El concepto de “Estado de Derecho” se refiere a un principio de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a las leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia, además de ser compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos. Asimismo, exige que se adopten medidas para garantizar el respeto de los principios de primacía de la ley, igualdad ante la ley, rendición de cuentas ante la ley, equidad en la aplicación de la ley, separación de poderes, participación en la adopción de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y transparencia procesal y legal.101 231. En esencia, Estado de Derecho significa que tanto los ciudadanos como quienes gobiernan se encuentran bajo el imperio de la ley102. De esta manera, se requiere para el normal funcionamiento del Estado de derecho que, entre otros, la ley sea accesible, legible, clara y predecible103. 232. No obstante lo anterior, diversos autores han señalado otros elementos que van más allá del imperio de ley, y que conforman el Estado de derecho, a saber: a) División de poderes; b) Fiscalización de la Administración; y c) Protección de Derechos y libertades fundamentales, garantías jurídicas y la efectiva realización material de las exigencias éticas y políticas, públicas y privadas, que constituyen la base para una real dignidad y progresiva igualdad entre todos los seres humanos104. 233. Especial énfasis se ha dado en relación a la protección de Derechos y libertades fundamentales pues ello constituye «la razón de ser» del Estado de Derecho 105. En ese sentido, vale destacar el preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, el cual estipula como esencial la protección de los Derechos Humanos en un Estado de Derecho106. De esta manera, es posible afirmar que los derechos humanos
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Informe del Secretario General sobre el Estado de Derecho y justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos (S/2004/616), consultable en la página de internet: http://undocs.org/es/S2004/616 102 Instituto Raoul Wallenberg de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario e Instituto de La Haya para la Internacionalización de la Ley 2012, El Estado de Derecho, guía para políticos. Lund y la Haya, 2012. 103 Tom Bingham, The Rule of Law. Londres, Allen Lane, 2010. 213 pp. 37. 104 Díaz Elías, Estado de Derecho y democracia, en Anuario de la Facultad de Derecho, Universidad Autónoma de Madrid nros. 19-20, pp. 201-217. 105 Díaz Elías, Estado de Derecho y democracia, en Anuario de la Facultad de Derecho, Universidad Autónoma de Madrid nros. 19-20, pp. 201-217. 106 Organización de las Naciones Unidas. Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, United Nations. Ver en: http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/spn.pdf
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constituyen la razón de ser del Estado de Derecho y este último ve reflejada su institucionalización jurídica a través de la democracia107. Relación entre Derechos Humanos y Democracia 234. Partiendo de la idea de que el Estado de Derecho ve reflejado su institucionalización jurídica a través de la democracia, y que existe una relación intrínseca entre el primero y la protección de derechos humanos, es que procedemos a hacer un análisis más profundo al respecto. 235. El mantenimiento de la Paz en el continente americano deriva esencialmente del respeto a la Democracia y la plena vigencia de los Derechos Humanos. 236. La democracia es un concepto esencialmente disputado por actores que sustentan proyectos diversos de construcción social. Por ello, resulta complejo definirla y estudiarla108. Sin embargo, no es pretensión dar una definición de la misma, por el contrario, lo que resulta necesario es entender sus elementos esenciales, los cuales constituyen la base para para su verdadero ejercicio (independientemente de sus acepciones) y por consecuencia el goce de los derechos humanos. 237. Claro está, el problema de los derechos y su reconocimiento y vigencia, se encuentra íntimamente ligado a la cuestión del orden social, político y jurídico interno en cada país109, y es por esto que la cuestión de si existe o no un sistema democrático, y la plena vigencia de un Estado de Derecho en el ámbito nacional, resultan ser las claves esenciales para garantizar el efectivo respeto de los derechos humanos110. 238. De esta manera, entendemos que estamos bajo un Estado de Derecho, y por ende, un sistema plenamente democrático (aun con las diversas acepciones de democracia planteadas por distintos autores) cuando existen, además de elecciones periódicas libres, competitivas y en condiciones de igualdad ciudadana: (i) Instituciones sólidas e independientes; (ii) control del ciudadano sobre ellas y sus titulares; (iii) y una clara distribución de poder entre los distintos órganos del Estado, así como la capacidad de actuación independiente del poder judicial y la representación parlamentaria 111. (Resaltado agregado) 239. En el contexto de nuestros Estados americanos, no solo es necesario fundamentar la existencia de derechos humanos, sino que es además obligatorio que existan medios para su adecuada protección112. Esta exigencia de protección no es solo una cuestión jurídica, sino también política y consiste en la suma de garantías que tengan una adecuada implementación social, económica y política, que le den una medida real de eficacia113. El desarrollo integral de los individuos requiere necesariamente acciones positivas mediante políticas públicas que garanticen estos derechos a todos los individuos114.
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Díaz Elías, Estado de Derecho y democracia, en Anuario de la Facultad de Derecho, Universidad Autónoma de Madrid nros. 19-20, pp. 201-217. 108 Alain Touraine, Los caminos sinuosos de la democracia, última vez consultado: 16/02/2018. Ver en: http://www.cinu.org.mx/prensa/especiales/2005/2004/informe_democracia/touraine_18%20.pdf. Pg. 1 109 Cerdas, Rodolfo (1994), “Democracia y derechos humanos”. En Estudios de derechos humanos, Tomo I. San José Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Pg. 303. 110 Cerdas, Rodolfo (1994), “Democracia y derechos humanos”. En Estudios de derechos humanos, Tomo I. San José Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Pg. 303. 111 Cerdas, Rodolfo (1994), “Democracia y derechos humanos”. En Estudios de derechos humanos, Tomo I. San José Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Pg. 297. 112 Valdés S. Clemente, El juicio político, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “Derecho Procesal Constitucional”, Tomo II, Ed. Porrúa. Pp. 1359 113 Valdés S. Clemente, El juicio político, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “Derecho Procesal Constitucional”, Tomo II, Ed. Porrúa. Pp. 1360 114 Villaseñor Alonso, Isabel. (2015). La democracia y los derechos humanos: una relación compleja. Foro internacional, 55(4), 1115-1138. Recuperado en 13 de febrero de 2018, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-013X2015000401115&lng=es&tlng=es.
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240. En ese sentido, los Estados con un sistema democrático sólido son aquellos que, por lo general, brindan a sus ciudadanos acciones positivas tendientes a mejorar su calidad de vida, y a garantizar el acceso pleno al goce de los Derechos Humanos. De esta manera, en la medida que un Estado cuente con un sistema democrático estable, en esa medida disminuye el nivel de represión y violaciones de Derechos Humanos115. 241. No obstante, concluir que la existencia de una democracia estable es la condición indispensable para que no existan violaciones de derechos humanos, es sino iluso, excesivo. La adopción de prácticas democráticas no disminuye ni elimina por completo las posibles violaciones de derechos humanos116. 242. En razón de lo anterior, es dable decir que, si bien la democracia constituye el telón de fondo, institucional y político, donde se visibiliza un mayor respeto a los derechos humanos117, no por ello, las violaciones desaparecen por completo. Es justamente por eso que, entre otras causas, existe el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (en adelante “DIHD”), toda vez que: (i) impone obligaciones a los Estados (respetar y garantizar los derechos de los individuos bajo su jurisdicción) y (ii) se constituye como un mecanismo de defensa al cual los ciudadanos pueden recurrir, para que se condene a los Estados, por faltar a esas obligaciones de respetar y garantizar. 243. El DIDH hace más estrecha la relación entre democracia y derechos humanos, ya que, aunado a la legitimidad que exige la comunidad internacional para la formación de Estados democráticos, se demanda que dichos Estados tengan un compromiso serio con los derechos humanos118. 244. Ello no excluye que en determinadas circunstancias entre la Democracia y los Derechos Humanos existan tensiones, sobre todo, cuando en virtud del DIDH se impone al Estado cumplir con una serie de medidas (políticas, legislativas o de otro carácter). No obstante, en ningún caso los derechos humanos atentan contra la democracia entendida desde sus elementos esenciales. 245. Cuando los Estados deciden dar garantías plenas, como por ejemplo elevar los derechos humanos a rango constitucional –como ha ocurrido en el caso Mexicano, en su constitución política, artículo primero–, adopta los derechos humanos como una política de Estado y les confiere una legitimidad que por sí misma contribuye al fortalecimiento de su ejercicio119. 246. De esta manera, a pesar de que en determinados casos la relación entre derechos humanos y democracia puede tensarse, es la Democracia el medio ideal para el cumplimiento, respeto y vigencia de los Derechos Humanos. Institucionalidad democrática
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Villaseñor Alonso, Isabel. (2015). La democracia y los derechos humanos: una relación compleja. Foro internacional, 55(4), 1115-1138. Recuperado en 13 de febrero de 2018, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-013X2015000401115&lng=es&tlng=es. 116 Christian Davenport y David A. Armstrong, “Democracy and the Violation of Human Rights”, American Journal of Political Science, vol. 48, núm. 3, 2004, pp. 538-554. 117 Cerdas, Rodolfo (1994), “Democracia y derechos humanos”. En Estudios de derechos humanos, Tomo I. San José Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Pg. 301 118 Villaseñor Alonso, Isabel. (2015). La democracia y los derechos humanos: una relación compleja. Foro internacional, 55(4), 1115-1138. Recuperado en 13 de febrero de 2018, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-013X2015000401115&lng=es&tlng=es. 119 Villaseñor Alonso, Isabel. (2015). La democracia y los derechos humanos: una relación compleja. Foro internacional, 55(4), 1115-1138. Recuperado en 13 de febrero de 2018, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-013X2015000401115&lng=es&tlng=es.
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247. Si un país ha de gobernarse democráticamente, es necesario, como mínimo, ciertos arreglos, prácticas e instituciones políticas, que significaran un importante avance, aunque no completo, hacia la consecución de los criterios democráticos ideales120. 248. El respeto a las instituciones que conforman la democracia es el primer paso para la estabilidad de un país. En esa medida, si se va en detrimento de ellas, se va en detrimento de la democracia misma. Riesgos al Estado de Derecho y la Democracia. 249. En la historia reciente, ha surgido un nuevo patrón de inestabilidad política en América Latina, la cual cobró forma en los años 90 y se consolidó a comienzos de la década del 2000. A diferencia de la experiencia de décadas pasadas, es probable que esta experiencia no comprometa la estabilidad de los regímenes democráticos, pero es letal para los gobiernos democráticos121. 250. El problema deriva de la inestabilidad que caracteriza a las propias naciones latinoamericanas, cuestión que se refleja en las decisiones tomadas por sus gobiernos, que no terminan complaciendo a amplios sectores de la población por cuanto devienen en decisiones desventajosas a corto o largo plazo, que en muchos casos vienen acompañada con sesgos de diversas índoles, entiéndase, político o económico, y que en el peor de los casos son el resultado o derivan en corrupción. 251. Si a este clima de inestabilidad, se le suma en muchos casos la complicidad o parcialidad de quienes se encuentran a cargo del poder legislativo, entonces encontramos una mezcla ideal de confabulación de intereses que dan paso al uso de esta herramienta fuera de su contexto. Riesgos al Estado de Derecho por excesos del Poder Legislativo. 252. Como adujimos en el epígrafe anterior, Latinoamérica se caracteriza por la inestabilidad propia de sus naciones, a lo cual, al sumársele diversos factores como intereses políticos y económicos, corrupción, y la falta de imparcialidad dentro del poder legislativo, entre otros, tenemos como resultado, el uso indiscriminado de funciones constitucionalmente asignadas, que va más allá de su concepción de control inicial y termina derivando en golpes institucionalizados.
253. Tal como lo advierten determinados autores, cuando los poderes legislativo y ejecutivo convergen en una misma persona, o actúan en complicidad, no hay libertad porque, «es de temer que el Gobierno promulgue leyes absolutistas, para ejecutarlas a su antojo y en interés de su partido»122. 254. La problemática actual del Parlamento en el umbral del siglo XXI se centra todavía en si es una institución independiente y autónoma. Lo anterior, resulta ser trascendental debido al papel central que en el funcionamiento del sistema político debe desempeñar el Parlamento como institución básica del mismo y como máximo exponente de la esencia del sistema democrático123.
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Dahl, Robert. La democracia una guía para los ciudadanos, Capítulo VIII, Taurus, España, 1999, pp. 97115. 121 Pérez-Liñán, A. (2009). Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina (1a . Edición en español). Argentina: Fondo de Cultura Económica. 122 Josep Maria Loperena, El abuso de Poder, el poder al desnudo. 2013. Barcelona, España. Extraído de https://www.octaedro.com/appl/botiga/client/img/09046.pdf 123 Lluís Aguiló Lúcia. EL PARLAMENTO EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI. 2012.
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255. La cuestión central en la falta de independencia y autonomía del Parlamento radica en que con ello se produce un quebrantamiento del Estado de Derecho124, vital para el funcionamiento de una democracia, y en consecuencia un mayor respeto a los Derechos Humanos125. 256. Ejemplos de quebrantamiento del Estado de Derecho, por ejercicios de desviación de poder en cabeza del parlamento se encuentra en varios países de la región como Paraguay126, Brasil127 y Venezuela, en los dos primeros debido al franco incumplimiento del procedimiento establecido en la Constitución para el ejercicio de la figura del juicio político128, y por medio del cual destituyeron a los representantes del Ejecutivo para el momento, conllevando de esta manera a un menoscabo al sistema democrático, y en el segundo debido al otorgamiento excesivo del Parlamento venezolano al Poder Ejecutivo en la facultad para dictar leyes “habilitantes”, sin restricción de áreas o temáticas, las cuales resultaron en la mayoría de los casos con el menoscabo a preceptos de la Constitución Venezolana, y permitieron la transición a una esfera de abusos por parte del Ejecutivo, con franca anuencia del Judicial129, lo cual se tradujo en un quebrantamiento del sistema democrático de ese país. 257. En los dos primeros ejemplos, los Tribunales de esos respectivos países estaban impedidos de conocer del procedimiento por ser competencia única y exclusiva de los parlamentos y en el tercer ejemplo porque hubo anuencia del tribunal. Control por parte del Poder Judicial 258. Ante excesos del Poder Legislativo, es necesario un Poder judicial que sirva de contrapeso y permita el restablecimiento del orden democrático para el correcto funcionamiento del Estado de Derecho130, de lo contrario, si el Poder Judicial no sirviera de contrapeso, deviene un abuso de poder autoritario, y un quebrantamiento total del Estado de Derecho131, en consecuencia, se abre espacio para violaciones masivas de Derechos Humanos132. 259. La inacción del poder judicial puede devenir por complicidad entre los poderes, por sometimiento a otro poder, o por imposibilidad de ejercer su función. Como ejemplo de lo anterior, destaca el caso de los Tribunales que obedecieron y aplicaron las leyes de Núremberg133, y el caso de la imposibilidad del Tribunal Supremo de Brasil o Paraguay de conocer sobre las faltas del procedimiento. 260. En conclusión, el poder constituyente derivado o revisor integrado por el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, y sin duda el Poder 124
Lluís Aguiló Lúcia. EL PARLAMENTO EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI. 2012. Instituto Raoul Wallenberg de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario e Instituto de La Haya para la Internacionalización de la Ley 2012, El Estado de Derecho, guía para políticos. Lund y la Haya, 2012. 126 CIDH expresa preocupación por destitución del Presidente de Paraguay. http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2012/072.asp 127 CIDH expresa preocupación por destitución de la Presidenta de Brasil. http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/126.asp 128 ABC Color. (2012). “Senado Destituyó al Presidente Paraguayo”. ABC Color, 22 de junio del 2012. Consultado en: http://www.abc.com.py/nacionales/senado-destituyo-al-presidente-paraguayo-417440.html Nulidades do proceso de impeachment. http://justificando.cartacapital.com.br/2016/08/30/7-nulidades-doprocesso-de-impeachment/ 129 Carlos Reverón Boulton. Sobre la Ley Habilitante Antiimperialista para La Paz. Boletín de Derecho Administrativo, Universidad Católica Andrés Bello. Caracas, Venezuela. 2015. 130 CELIS QUINTAL, Marcos Alejandro. EL PAPEL DEL PODER JUDICIAL EN EL ESQUEMA DE DIVISIÓN DE PODERES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. Extraído de https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1784/18.pdf 131 Josep Maria Loperena, El abuso de Poder, el poder al desnudo. 2013. Barcelona, España. Extraído de https://www.octaedro.com/appl/botiga/client/img/09046.pdf 132 Christian Davenport y David A. Armstrong, “Democracy and the Violation of Human Rights”, American Journal of Political Science, vol. 48, núm. 3, 2004, pp. 538-554. 133 Daniel Rafecas. La ciencia del derecho y el advenimiento del nazismo el perturbador ejemplo de Carl Schmitt. Extraído de http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/rev_academia/revistas/15/la-ciencia-delderecho-y-el-advenimiento-del-nazismo-el-perturbador-ejemplo-de-carl-schmitt.pdf 125
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Constituido correspondiente al Poder legislativo y ejecutivo, no pueden bajo ninguna hipótesis jurídica, modificar o suprimir: los derechos fundamentales, la soberanía, la división de poderes, el sistema representativo, el sistema federal, la supremacía del Estado sobre la iglesia y el Juicio de Amparo, entre otros, al constituir límites implícitos y absolutos al poder revisor de la Constitución, pues sin estos, no puede haber Constitución, incluso se ha llegado a afirmar que son intocables aun para el constituyente originario, por los límites externos que le impone el Derecho Internacional de los Derechos Humano, ya que de vulnerarlos o restringirlos, atentaría contra el primer y tercer párrafo del artículo 1º. constitucional, que ordena imperativamente que “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección…” “…todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia y progresividad.”. Además, de violar los artículos 39 y 133 de la Constitución al ejercerse por el poder reformador una facultad que se reservó la Nación Mexicana para el Constituyente originario. 261. Una vez que se ha categorizado el marco de derecho de esta porción de la demanda, tenemos:
262. VIOLACIÓN A LOS SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL.
PRINCIPIOS
DE
SOBERANÍA
Y
263. PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La reforma del poder constituyente permanente o reformador de la Constitución, promulgada por decreto publicado el 24 de agosto de 2009 en el Diario Oficial de la Federación, que reforma los artículos 75 y 127 Constitucional y sus Artículos Primero a Quinto Transitorios, viola los principios de soberanía y supremacía constitucional, previstos en los artículos 133 y 39 de la Constitución, al ejercerse por el poder reformador una facultad que se reservó al constituyente originario. 264. Es así, en virtud de que al sujetar el poder revisor de la Constitución la remuneración de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos correspondiente, violentó entre otros, uno de sus límites implícitos y absolutos, como lo es la división de poderes a que se refiere el artículo 49 constitucional, ya que tal actuar constituye una flagrante intromisión al Poder Judicial de la Federación, pues el artículo 100 de la Constitución asigna a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la atribución de elaborar su propio presupuesto, y al Consejo de la Judicatura Federal para el resto del Poder Judicial de la Federación, con excepción del Tribunal Electoral. Luego también, y como consecuencia, se realizó un grave ataque al Estado de derecho que exige se adopten medidas para garantizar el respeto al principio de separación de poderes. 265. En suma, si la supremacía es la característica principal de la Constitución, que la ubica en la cumbre normativa de nuestro sistema jurídico, lo que le da unidad y coherencia, y ningún poder organizado y regulado por la Constitución puede ubicarse por encima de ella, con el actuar que se reprocha al poder reformador la trasgredió, así como al principio de soberanía, ya que la reformó soslayando un límite implícito y absoluto que solo está reservado al constituyente originario como es la división de poderes. 266. VIOLACIÓN A LOS LÍMITES IMPLÍCITOS Y ABSOLUTOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL COMO SON LA DIVISIÓN DE PODERES Y LA INDEPENDENCIA JUDICIAL. 267. SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La reforma del poder constituyente permanente o reformador de la Constitución, promulgada por decreto publicado el 24 de agosto de 2009 en el Diario Oficial de la Federación, que reforma los artículos 75 y 127 Constitucionales y sus Artículos Primero a Quinto Transitorios, vulneró 65
lo dispuesto en los artículos 1, 39, 133 y 135 de la Constitución, al sujetar el poder revisor de la Constitución la remuneración de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos correspondiente. 268. Es así, pues violentó entre otros, dos de sus límites implícitos y absolutos a la reforma constitucional, como lo son los derechos humanos y la división de poderes, ya que el poder constituyente derivado o permanente carece de facultades para realizar tal reforma. 269. En efecto, la independencia judicial -ya categorizada en esta demanda-, está considerada como un derecho humano y por lo tanto constituye un límite implícito y absoluto al poder reformador de la Constitución. La independencia judicial tiene dos dimensiones, una subjetiva y otra objetiva u orgánica. La primera se vincula a la persona del juez y de la cual se derivan derechos subjetivos tales como el de irreductibilidad de las remuneraciones, tutelado por el artículo 94 constitucional y un haber de retiro digno, entre otros. La segunda -objetiva u orgánica-, implica la protección a la impartición de justicia, ya que garantiza a la sociedad que todo asunto será resulto por un juez independiente. 270. Por otra parte, en el contexto de lo señalado por el maestro Fix Zamudio134, como instrumento de garantía para hacer efectivos los derechos humanos, en el caso el de independencia judicial, está la división de poderes a que se refiere el artículo 49 constitucional, con lo que se pretende evitar la concentración de poder en un Estado democrático, obligándose a los grupos políticamente dominantes a adoptar el contenido de su voluntad a un sistema de formas y competencias, con lo que se objetiva el ejercicio del poder. 271. Entonces, al sujetar con la reforma reclamada el poder revisor de la Constitución la remuneración de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos correspondiente, realizó una intromisión al Poder Judicial de la Federación afectando la división de poderes y con ello la independencia judicial, y por lo tanto, también un derecho humano tanto del juzgador dimensión subjetiva-, como del justiciable -dimensión objetiva u orgánica-, ya que los poderes legislativo y ejecutivo quedan en posibilidad de modificar a discrecionalidad dicho estipendio con el fin de ejercer presión política sobre las Juzgadoras y Juzgadores Federales, lo cual permite puedan ser chantajeados con una disminución de salario, como lo señala Eduardo Ferrer Mac-Gregor135. 272. Corolario de lo expuesto, el poder reformador responsable violentó entre otros, dos de sus límites implícitos y absolutos a la reforma constitucional, como lo son los derechos humanos y la división de poderes, ya que el único facultado para reformar afectando tales instituciones fundamentales de la vida democrática del país, es el pueblo en ejercicio directo -constituyente originario-, y no a través de representación del poder constituyente derivado o permanente. 273. INCONVENCIONALIDAD DE LA REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 CONSTITUCIONALES, ASÍ COMO LOS TRANSITORIOS PRIMERO A QUINTO, DEL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 24 DE AGOSTO DE 2009. 274. TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Los Estados al suscribir instrumentos internacionales contraen obligaciones de cumplirlos, en especial cuando se trata de los derechos humanos. De acuerdo con el principio pacta sunt servanda establecido en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, constituye un deber jurídico para los Estados parte cumplir de buena fe con las obligaciones contraídas. 134
FIX-Zamudio Héctor, Introducción al Estudio de la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento Mexicano. Cuadernos Constitucionales México-Centro América, Centro de Estudios Constitucionales México-Centro América, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Autónoma de México, Corte de Constitucionalidad República de Guatemala, Tomo 12, Segunda Edición, p. 27, 1998. 135 Información consultada en la página de internet: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3384/21.pdf
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Por su parte, el artículo 27 de la misma convención establece que un Estado Parte no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. El incumplir con las obligaciones contraídas provoca la responsabilidad internacional del Estado, según las normas generales del Derecho Internacional, así como del derecho internacional consuetudinario plasmado en el trabajo de la Comisión de Derecho Internacional y reconocido por la Asamblea General en su Resolución de 2001 (“Responsabilidad de los Estados por Hechos Internacionalmente Ilícitos”). En el caso específico de los Derechos Humanos, en México la tutela y garantía de los mismos no se basa exclusivamente en disposiciones de un tratado, si no que es la misma Constitución Federal la que complementa los tratados internacionales en materia de derechos humanos en su artículo 1º. 275. En ese sentido, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establece en su artículo 2.2 que cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del propio pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en ese instrumento y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter. 276. En el ámbito regional, el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona. 277. Por su parte, el artículo 2 de la Convención establece que si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 del citado instrumento no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del propio pacto, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades. 278. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el deber general del Estado, establecido en el artículo 2 de la convención, incluye la adopción de medidas para suprimir las normas y prácticas de cualquier naturaleza que impliquen una violación a las garantías previstas en la convención, así como la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la observancia efectiva de tales garantías.136 279. En la sentencia del caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. Sentencia de 5 de febrero de 2001, párrafo 87, sostuvo lo siguiente: 280. “87. En el derecho de gentes, una norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha ratificado un tratado de derechos humanos debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar el fiel cumplimiento de las obligaciones asumidas. Esta norma es universalmente aceptada, con respaldo jurisprudencial. La Convención Americana establece la obligación general de cada Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicha Convención, para garantizar los derechos en ella consagrados. Este deber general del Estado Parte implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio del effet utile). Esto significa que el Estado ha de adoptar todas las medidas para que lo establecido 136
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Durand y Ugarte. Sentencia de 16 de agosto de 2000. Serie C. No. 68, párr. 137.
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en la Convención sea efectivamente cumplido en su ordenamiento jurídico interno, tal como lo requiere el artículo 2 de la Convención. Dichas medidas sólo son efectivas cuando el Estado adapta su actuación a la normativa de protección de la Convención.” 281. En efecto, todas las autoridades del Estado mexicano conforme a los artículos 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se encuentran obligados a sujetar sus prácticas a los estándares de protección internacional, principalmente en los supuestos que ofrezcan las mayores protecciones. Por otra parte, se trata de un imperativo de adecuar el derecho interno a los instrumentos supranacionales, ya que la Corte Interamericana ha sostenido que una norma puede violar per se el artículo 2 de la Convención, independientemente de que haya sido aplicada en un caso concreto.137 282. Sobre la imposibilidad de que los Estados Partes invoquen disposiciones del derecho constitucional u otros aspectos del derecho interno para justificar una falta de cumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos, ilustra la Observación General 31 “Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Partes en el Pacto”, del Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, 2004, que dispone lo siguiente: 283. “4. Las obligaciones del Pacto en general y del artículo 2 en particular son vinculantes para todos los Estados Partes en conjunto. Todos los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y otras autoridades públicas o estatales, a cualquier nivel que sea, nacional, regional o local, están en condiciones de asumir la responsabilidad del Estado Parte. El poder ejecutivo, que suele representar al Estado Parte internacionalmente, incluso ante el Comité, puede no señalar que un acto incompatible con las disposiciones del Pacto fue llevado a cabo por otra rama del Estado como un medio de tratar de atenuar la responsabilidad del Estado Parte por el acto y la incompatibilidad consiguiente. Esta interpretación se deriva directamente del principio contenido en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, con arreglo al cual un Estado Parte “puede no invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación de su falta de aplicación de un tratado”. Aunque el párrafo 2, del artículo 2, permite a los Estados Partes que hagan efectivos los derechos del Pacto de conformidad con los procedimientos constitucionales internos, el mismo principio se aplica con el fin de evitar que los Estados Partes invoquen disposiciones del derecho constitucional u otros aspectos del derecho interno para justificar una falta de cumplimiento o de aplicación de las obligaciones dimanantes del tratado. A este respecto, el Comité recuerda a los Estados Partes que tienen una estructura federal lo estipulado en el artículo 50, según el cual las disposiciones del Pacto “se extenderán a todas las partes de los Estados federales sin ninguna limitación ni excepción”.” 284. De acuerdo con lo anterior, los poderes públicos del Estado mexicano asumen las obligaciones de respetar y garantizar, los derechos y libertades de fuente internacional. En consecuencia, no pueden justificarse aquellas conductas gubernamentales que vulneren los derechos humanos aplicando el derecho constitucional cuando éste se encuentre en posición del Derecho internacional de los derechos humanos. División de poderes 285. La doctrina de la “división de poderes” representó los dogmas políticos más importantes del constitucionalismo moderno. Sin embargo, esa teoría no constituye un 137
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cantoral Benavides Vs Perú Sentencia de 18 de agosto de 2000 (fondo). Párr.176
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principio doctrinario inmóvil y perenne sino una institución jurídica-política dinámica que se ha desarrollado en historia y que ha variado según la época y lugar. 286. El artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, indica que un elemento esencial de la democracia representativa y del respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, es la separación e independencia de los poderes públicos. 287. “Artículo 3 Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.” 288. Por su parte, la Corte Interamericana al resolver el “caso Acosta y otros Vs. Nicaragua” 25 de marzo de 2017, sostuvo que uno de los objetivos principales que tiene la separación de poderes públicos, es la garantía de la independencia de los jueces. Lo así determinado por la Corte visibiliza la relevancia de ese principio, a la vez que permite advertir el grado de protección que el mismo requiere para la función republicana. 289. La división de poderes se constituye en un control que tiene como finalidad primordial limitar la intervención de los poderes públicos sobre la sociedad, implica una distribución de funciones hacia uno u otro de los Poderes del Estado, referidas preponderantemente a garantizar su buen funcionamiento, en el que corresponde a la judicatura salvaguardar el respeto de los derechos de las personas resguardando su dignidad y protegiéndolas de las injerencias arbitrarias en su esfera jurídica; por tanto, la independencia de la judicatura, en su dimensión institucional u orgánica “… debe ser respetada y garantizada tanto por el Poder Ejecutivo como por el Poder Legislativo, lo que implica que, además de estar establecida en el marco normativo a través del reconocimiento del principio de separación de poderes, debe manifestarse en la práctica, entre otras formas, en evitar la dependencia financiera en las asignaciones presupuestales autorizadas por el parlamento; en la designación oportuna, en propiedad, y con el respeto de un adecuado y transparente proceso de elección y nombramiento de los magistrados y magistradas de las Altas Cortes, así como en el respeto de la independencia de los magistrados y magistradas en sus procesos de deliberación, decisión y funcionamiento en general del Poder Judicial, y en procesos disciplinarios que ofrezcan las debidas garantías.” 138 Independencia judicial 290. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, recoge en su artículo 14.1 la garantía de independencia judicial: 291. “Artículo 14. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija 138
Párrafo 34 de las Garantías para la Independencia de las y los Operadores de Justicia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
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el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.” 292. El artículo 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos establece el derecho de toda persona a ser oída por un tribunal independiente: 293. Artículo 8. Garantías Judiciales “1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.” 294. En la sentencia del Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia de 31 de enero de 2001, la Corte Interamericana sostuvo que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos, es la garantía de la independencia de los jueces y, para tales efectos, los diferentes sistemas políticos han ideado procedimientos estrictos, tanto para su nombramiento como para su destitución139. En esa ocasión, citó los Principios Básicos de las Naciones Unidas Relativos a la Independencia de la Judicatura140, cuyo numeral 1 establece que: “La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura.” 295. En el mismo precedente, la Corte destacó la necesidad de que se garantizara la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho, especialmente la del juez constitucional en razón de la naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento y se remitió a lo señalado por la Corte Europea, en cuanto a que la independencia de cualquier juez supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas.141 296. Esa postura la reiteró y amplió al resolver el Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, donde sostuvo que los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, que se ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”. El Tribunal ha dicho que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces. Y su ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez 140
Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985. 141 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia de 31 de enero de 2001. Párr.75.
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específico. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. Adicionalmente, el Estado está en el deber de garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza142. 297. En el Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs Ecuador, sentencia de 28 de agosto de 2013, sostuvo que la garantía judicial se entiende en dos dimensiones143: objetiva y subjetiva. “198. Finalmente, la Corte ha señalado que el ejercicio autónomo de la función judicial debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. El Tribunal estima pertinente precisar que la dimensión objetiva se relaciona con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, tales como el principio de separación de poderes, y el importante rol que cumple la función judicial en una democracia. Por ello, esta dimensión objetiva trasciende la figura del juez e impacta colectivamente en toda la sociedad. Asimismo, existe una relación directa entre la dimensión objetiva de la independencia judicial y el derecho de los jueces a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de su garantía de estabilidad. 199. Teniendo en cuenta los estándares señalados anteriormente, la Corte considera que: i) el respeto de las garantías judiciales implica respetar la independencia judicial; ii) las dimensiones de la independencia judicial se traducen en el derecho subjetivo del juez a que su separación del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su mandato, y iii) cuando se afecta en forma arbitraria la permanencia de los jueces en su cargo, se vulnera el derecho a la independencia judicial consagrado en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en conjunción con el derecho de acceso y permanencia en condiciones generales de igualdad en un cargo público, establecido en el artículo 23.1.c de la Convención Americana.” 298. En ese mismo sentido el artículo 17, párrafo sexto, de la Constitución Federal, establece que “Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.” Garantía judicial a una remuneración adecuada de funcionarios judiciales y su contribución a la independencia judicial 299. Sobre dicho tema, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en las “Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia” recomendó en el punto 14144, que los Estados miembros deben asegurar en la legislación bases salariales idóneas para las y los operadores de justicia que correspondan a sus responsabilidades. La
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Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Reverón Trujillo Vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, Párr. 67. 143 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y Otros vs Ecuador, sentencia de 28 de agosto de 2013. Párrafos 198 y 199. 144 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia”, 2013. Página 110.
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Comisión considera que las remuneraciones adecuadas para las y los operadores de justicia contribuyen a evitar presiones internas y externas. 300. El Estatuto del Juez Iberoamericano145, en su artículo 33 impone al Estado el deber de ofrecer a los jueces su acceso a un sistema de seguridad social, garantizando que recibirán, al concluir sus años de servicio por jubilación, una pensión digna o una indemnización adecuada. 301. El diverso Estatuto Universal del Juez146, establece en su artículo 13 que el juez tiene derecho a jubilarse y percibir una pensión que se corresponda con su nivel de responsabilidad. Independencia y autonomía presupuestaria 302. En el sistema Europeo, el Informe Sobre la Independencia del Sistema Judicial parte I147: La Independencia de los Jueces, adoptado por la Comisión de Venecia en su 82ª reunión plenaria (Venecia, 12-13 de marzo de 2010) respecto de la remuneración de los jueces dispuso que según la Recomendación (94)12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, “la remuneración (de los jueces) debería estar garantizada por la ley (principio I.2b.ii) y debería ser proporcional a la dignidad de su profesión y a las responsabilidades que se asumen” (principio III.I.b). 303. Añadió que una remuneración satisfactoria es indispensable para proteger a los jueces contra injerencias externas indebidas. Por supuesto, el nivel de la remuneración debería establecerse teniendo en cuenta las condiciones sociales del país de que se trate, así como el nivel de remuneración de los funcionarios de más alto nivel. 304. En resumen, la Comisión de Venecia consideró que la ley debería garantizar a los jueces un nivel de remuneración que esté conforme con la dignidad de su cargo y el alcance de sus funciones. 305. Por su parte, respecto al presupuesto del Poder Judicial la referida comisión dispuso que con el fin de mantener la independencia del sistema judicial a corto y largo plazo, es indispensable proporcionar los recursos suficientes para que los tribunales y los jueces puedan respetar las normas establecidas en el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y en las Constituciones nacionales, y desempeñar sus funciones con la integridad y eficiencia necesarias para que la población confíe en la justicia y en el Estado de Derecho. Para evaluar las necesidades en materia de financiación, es preciso considerar los recursos que deberían proporcionarse al sistema judicial con el fin de satisfacer las exigencias y ser reconocido como poder independiente. 306. Agregó que el Estado tiene la obligación de asignar recursos financieros suficientes al sistema judicial. Incluso en tiempos de crisis, el buen funcionamiento y la independencia de los jueces no deben ponerse en peligro. La financiación de los tribunales no debe basarse en decisiones discrecionales de los organismos públicos, sino en criterios objetivos y transparentes que garanticen su estabilidad.
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Adoptado en la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Canarias, España, los días 23, 24 y 25 de mayo de 2001. 146 Aprobado por unanimidad en la reunión del Consejo Central de la Unión Internacional de Magistrados en Taipei (Taiwan) el 17 de noviembre de 1999. 147 Página 14 del documento, consultable en https://www.venice.coe.int/WebForms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)004-spa.
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307. Que los textos internacionales no prevén la autonomía presupuestaria del sistema judicial, pero existen razones de peso para tener en cuenta la opinión de los magistrados al elaborar el presupuesto. La posición del Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE) a este respecto se expone en su Opinión número 2 sobre la financiación y la gestión de los tribunales: “5. El CCJE reconoce que, aunque la financiación de los tribunales sea un elemento del presupuesto presentado al Parlamento por el Ministerio de Economía, esta financiación no debe quedar sometida a las fluctuaciones políticas. La importancia de los recursos que un país puede dedicar a sus tribunales depende de una decisión política, pero en un sistema basado en la separación de los poderes, siempre es necesario vigilar que ni el poder ejecutivo, ni el poder legislativo ejerzan cualquier presión sobre la justicia a la hora de fijar su presupuesto. Las decisiones en materia de atribución de medios económicos a los tribunales han de ser tomadas dentro del respeto más absoluto hacia la independencia de los jueces. […] Aunque el CCJE no puede ignorar las diferencias económicas entre los países, el desarrollo de una financiación adecuada de los tribunales pasa por una mayor participación de éstos en el proceso de elaboración del presupuesto. En estas condiciones, el CCJE reconoce que es importante que las disposiciones en materia de aprobación del presupuesto destinado a la justicia por el Parlamento incluyan un procedimiento que tenga en cuenta la opinión del poder judicial. Una de las formas posibles de dicha implicación activa de la justicia en la elaboración del presupuesto consistiría en confiar al órgano independiente encargado de la gestión del sistema judicial, en los países en los que este órgano existe, un papel de coordinación en la preparación de las solicitudes financieras de los tribunales y en hacer de este órgano un interlocutor directo del Parlamento para la evaluación de las necesidades de los tribunales. Sería deseable que un órgano representante de los tribunales se encargara de presentar las solicitudes presupuestarias al Parlamento o a una de sus comisiones especializadas.” 308. En consecuencia, las decisiones relativas a la asignación de fondos a los tribunales deben tomarse en el respeto más estricto del principio de la independencia judicial. Alcances y contenido de los artículos 75 y 127 constitucionales, así como los transitorios Segundo y Tercero, del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009. 309. Los artículos 75 y 127, fracciones II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009 y sus artículos transitorios, que han sido reproducidos en la parte de actos reclamados de ésta demanda. 310. De acuerdo con el artículo 75 Constitucional, cuando la Cámara de Diputados apruebe el Presupuesto de Egresos, tiene la obligación de no dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido en la ley. 311. El segundo párrafo –que se adicionó mediante el decreto reclamado–, establece la obligación del órgano legislativo de respetar las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución y la ley reglamentaria. 73
312. El tercer párrafo agregado –también adicionado mediante el decreto reclamado–, establece la obligación a cargo de los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como para los organismos autónomos, de incluir, dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. 313. De donde se desprende, en lo que interesa, que la adición al texto del artículo 75 constitucional expresamente dispone que el Poder Judicial Federal tiene la obligación de incluir dentro de su proyecto de presupuesto, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que propuestas para los servidores públicos que lo integran en el presupuesto del ejercicio correspondiente. 314. Por su parte, el artículo 127, fracción II de la Ley Fundamental dispone que ningún servidor público puede recibir remuneración mayor a la del Presidente de la República en el presupuesto de egresos de la federación. En la fracción III, se establece que ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo los siguientes casos: i) que el excedente sea una consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, ii) que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, y iii) derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función. 315. En cuanto a las normas transitorias del mencionado Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009, tenemos que de acuerdo con el artículo primero su vigencia iniciaría al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y, todo precepto en contrario quedaría sin efecto. 316. En el segundo transitorio se estableció que las remuneraciones que en el ejercicio dos mil nueve fueran superiores a la máxima establecida en dicho decreto –la del Presidente de la República Mexicana–, debían ajustarse o disminuirse en el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal siguiente al en que entró en vigor ( año dos mil diez y posteriores). 317. En el tercer transitorio se dispuso que a partir del ejercicio fiscal dos mil diez, las percepciones de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito, los Consejeros de la Judicatura Federal, los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional Electoral, y los Magistrados y Jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que se encontraran en funciones, se sujetarían a lo siguiente: a) Las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se mantendrían durante el tiempo que dure su encargo. b) Las remuneraciones adicionales a las nominales, tales como gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones, y cualquier remuneración en dinero o especie, sólo se podrán mantener en la medida en que la remuneración total no exceda el máximo establecido en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 74
c) Los incrementos a las retribuciones nominales o adicionales sólo podrán realizarse si la remuneración total no excede el monto máximo antes referido. 318. Así las cosas, al parecer el límite de percepciones de un servidor público se encuentra en la que se establezca en el presupuesto de egresos para el Presidente de la República. 319. La aplicación de tales disposiciones Constitucionales genera incertidumbre jurídica, porque mientras el 127 establece que ningún servidor público puede obtener mayores percepciones que las fijadas para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos, en el artículo 94 está previsto que las percepciones de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no pueden ser disminuidas mientras desempeñan su encargo. 320. Sobre este punto se destaca que en la exposición de motivos del Decreto por el que se reformó el artículo 127 Constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009, presentada por senadores de los grupos parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática, Convergencia y Partido del Trabajo en el Senado de la República, en apariencia, se pretendió reconocer el principio de irreductibilidad del salario de las Juzgadoras y Juzgadores Federales contenido en la propia Constitución, en tanto se señaló que las remuneraciones que percibieran se mantendrían; pero, también se señaló que a partir de la entrada en vigor del decreto, no podrían recibir, adicionalmente al sueldo nominal señalado en los presupuestos vigentes, bonos, ayudas, premios, recompensas, estímulos, gastos de representación, comisiones, compensaciones o cualquier otra remuneración en dinero o en especie. Se reproduce la parte que interesa: “[…] Al establecer un sueldo máximo oficial del Estado mexicano, la iniciativa propone que se mantengan las actuales percepciones de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los consejeros de la Judicatura Federal, debido a que el artículo 94 de la Constitución señala que aquellas no podrán ser disminuidas durante el tiempo de sus encargos. Al mismo tiempo, se plantea que las percepciones de los miembros del Consejo General del IFE también se mantengan como hasta ahora debido a que la Constitución señala que éstas deben ser iguales a las de los ministros de la Suprema Corte. Sin embargo, se propone que, a partir de la entrada en vigor del decreto, estos funcionarios no puedan recibir, adicionalmente al sueldo nominal señalado en los presupuestos vigentes, bonos, ayudas, premios, recompensas, estímulos, gastos de representación, comisiones, compensaciones o cualquier otra remuneración en dinero o en especie. [...]” 321. Por otra parte, en el dictamen de origen se señaló: “[…] Tomando en cuenta que los límites establecidos en la iniciativa en estudio, deben respetarse por todos los servidores públicos, aún por aquellos 75
que actualmente están en funciones, se establece un artículo transitorio que permita ajustar las remuneraciones que rebasen los límites de referidos, a más tardar al inicio del ejercicio fiscal del año 2008. La iniciativa considera lo establecido en el artículo 94 constitucional que dispone que la remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito, los Consejeros de la Judicatura Federal y los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo. Para lo cual refiere que indudablemente "la ratio legis de este principio constitucional está referida a los poderes constituidos precisamente para evitar cualquier acto de presión que aquéllos pudieran intentar en contra de la función jurisdiccional, en otras palabras, el precepto es un instrumento que pretende garantizar la autonomía del Poder Judicial. No obstante, es indiscutible que si el Órgano Reformador de la Constitución dicta un mandato que autoriza, en su caso, la afectación de algunos funcionarios, ello no vulnera lo dispuesto en el citado artículo 94. Además, nuestro máximo tribunal ya ha definido con claridad que sólo el texto constitucional pudiera permitir, en caso de ser necesario, una aplicación retroactiva de la norma". […] Respecto al Artículo Tercero Transitorio de la iniciativa del Senador Pablo Gómez, estas comisiones dictaminadoras coinciden en que las actuales percepciones de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito, los Consejeros de la Judicatura Federal y los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se mantengan hasta la culminación de sus encargos; en virtud de que el artículo 94 de la Carta Magna establece que la remuneración que perciban no podrá ser disminuida durante su encargo; garantía que fue establecida con el objetivo de impedir una presión para someter a estos servidores, lo cual se traduce también en el fortalecimiento de la independencia respecto de los otros poderes y su autonomía; y de igual manera el artículo 41 constitucional otorga máxima jerarquía de Estado al Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Instituto Federal Electoral al señalar que éstas deben ser iguales a las de los Ministros de la Suprema Corte con el fin de garantizar una adecuada rendición de cuentas, así como estabilidad presupuestal y laboral, a favor del fortalecimiento institucional. Sobre el particular, se estima conveniente que se contemplen a los Magistrados y los Jueces de los Poderes Judiciales Estatales, en razón de que esta reforma obligará a los tres órdenes de gobierno, y considerando que el artículo 116 constitucional reconoce el derecho que tienen a percibir una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo. Sin embargo, como lo señala el Senador Pablo Gómez en su propuesta, a partir de la entrada en vigor del Decreto estos funcionarios no podrán recibir adicionalmente al sueldo nominal señalado en los presupuestos vigentes, en congruencia con la base I del artículo 127 constitucional, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones, aportaciones a fondos de retiro o ahorro y cualquier remuneración en dinero o especie, los cuales sólo se podrán mantener en la medida en que la remuneración total no exceda el monto máximo 76
previsto en la base II del artículo 127, es decir la remuneración establecida para el Presidente de la República. Asimismo, estas comisiones unidas, consideran conveniente que se establezca que las retribuciones nominales o adicionales no podrán ser incrementadas al momento de la entrada en vigor del presente Decreto cuando se exceda al monto máximo referido. […]” En el dictamen de segunda lectura se manifestó: “[…] Mantenemos intocable el artículo 94 porque en la doctrina jurídica se considera que es un eje de la división de poderes y una garantía de la sana administración de justicia, ya que impide que los otros dos poderes constituidos puedan atentar contra las remuneraciones de los jueces, y por esta vía ejercer presión sobre la libertad de sus determinaciones, pero vía un artículo transitorio, por esta ocasión, el Poder Constituyente Permanente ordena un ajuste a las de todos los sobresueldos, todos los bonos, todas las compensaciones se eliminarán y se reducirán los salarios de los integrantes del Poder Judicial Federal, a sus retribuciones nominales. [...]” 322. De todo lo anterior se advierte que, a pesar de lo establecido en la iniciativa y dictámenes correspondientes al proceso legislativo, el órgano reformador de la constitución transgredió la independencia del Poder Judicial de la Federación, en tanto que dispuso el límite de percepciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales se encuentra sujeto a la que se establezca en el presupuesto de egresos para el Presidente de la República. 323. En efecto, en el numeral tercero transitorio se establece que las remuneraciones nominales de las Juzgadoras y Juzgadores Federales señaladas en los presupuestos vigentes superiores al monto máximo previsto en la base II, del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se mantendrán durante el tiempo que dure su encargo. Mientras que las remuneraciones adicionales a las nominales, tales como gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones, y cualquier remuneración en dinero o especie, sólo se podrán mantener en la medida en que la remuneración total no exceda el máximo establecido en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, el límite de la remuneración total se encuentra sujeto a lo que se establezca en el presupuesto de egresos para el Presidente de la República. 324. Como acto de aplicación se reclama la expedición del Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el lunes cinco de noviembre de dos mil dieciocho y entró en vigor el seis siguiente, de acuerdo con lo establecido en el transitorio primero de dicho ordenamiento. 325. Con la expedición de este ordenamiento reglamentario, la autoridad legislativa realizó la consecuencia jurídica que se sigue del cumplimiento de los artículos cuarto y quinto transitorios del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el
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24 de agosto de 2009148. El primero de los cuales ordenó al Congreso de la Unión, en el ámbito de su competencia, expedir o adecuar la legislación a lo establecido en el propio decreto, en un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor. El segundo le ordenó tipificar y sancionar penal y administrativamente las conductas de los servidores públicos que eludieran lo dispuesto en el presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor. 326. Cobran particular relevancia los preceptos 2, 6, fracción I y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, cuyo contenido se ha reproducido en el capítulo de actos reclamados de ésta demanda. 327. Como se ve, en los artículos 2, 6, fracción 1 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, el legislador ordinario replicó los mandatos derivados de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (reclamados), a saber: 328. -La obligación a cargo del Poder Judicial Federal, así como para los organismos autónomos, de incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos (75 tercer párrafo constitucional); 329. -La prohibición de que un servidor público reciba una remuneración mayor a la del Presidente de la República en el presupuesto de egresos de la federación (127, fracción II, constitucional); 330. -La prohibición de que un servidor público reciba una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico, salvo los siguientes casos: i) que el excedente sea una consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, ii) que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, y iii) derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función (127, fracción III, constitucional). 331. Lo hasta aquí expuesto permite afirmar que los artículos 74 y 127, fracciones II y III, y transitorios segundo y tercero del Decreto de veinticuatro de agosto de dos mil nueve (reclamados), sujetan la remuneración de los Ministros, Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación, a no rebasar el salario del Presidente de la República, lo que sin duda también impacta en los haberes de retiro. 332. No es razonable y mucho menos conveniente que se equipare a las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación, con un servidor público de elección popular (como lo es el Presidente de la Republica), ni que se ajusten las remuneraciones de los primeros a parámetros que pueden ser válidos para el segundo, pero que no compatibilizan con los requisitos para acceder a cada uno de los puestos ni las particularidades de las funciones que desempeñan. 333. Es importante resaltar que la justicia se imparte por personas que no son electas mediante el voto popular sino atendiendo a su preparación técnica y trayectoria “Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán expedir o adecuar la legislación, de conformidad con los términos del presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor. Quinto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán tipificar y sancionar penal y administrativamente las conductas de los servidores públicos cuya finalidad sea eludir lo dispuesto en el presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor.” 148
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profesional, que tratándose de las Juzgadoras y Juzgadores Federales se traduce en escalar los distintos escaños que forman parte del sistema de carrera judicial; por ende, su legitimidad se obtiene ex post, en la medida en que se le reconoce socialmente lo adecuado de los fallos en los que adjudica el derecho, esto es, de la corrección o incorrección de las consideraciones que sustentan la aplicación de las normas en cada caso que es sometido a la potestad jurisdiccional y, en último término, por cómo se concreta, en la realidad, la justicia. 334. Por tanto, las Juzgadoras y Juzgadores Federales, al no ser electos popularmente ni ser representativos de la ciudadanía, actúan como fuerza contramayoritaria al invalidar decisiones de las mayorías (legislativas, por ejemplo) cuando ejercen un control constitucional (concentrado o difuso) o como contrapeso cuando ejerciendo sus funciones de control de la legalidad, adjudican el derecho en cada caso concreto, toda vez que limitan el propio poder y su ejercicio así como las conductas de los particulares contendientes; por lo que “es importante que la sociedad civil preste atención a las sentencias de esos y esas jueces, las cuales deben estar rigurosamente argumentadas con base en la Constitución y en los mejores conocimientos históricos y científicos que se tengan disponibles”.149 335. Esto no quiere decir que para obtener legitimidad social se deben dictar sentencias populares o del gusto de ciertos dirigentes, grupos sociales, interlocutores o medios de comunicación, pues en muchas ocasiones, deben dictarse sentencias que aunque sean impopulares y poco entendidas por la mayoría, protejan adecuadamente los derechos humanos y la distribución de competencias constitucionalmente establecidas entre los diversos niveles de gobierno, reconocidos por nuestro marco jurídico.150 336. Ahora bien, desde la elección de quien a partir del 1º de diciembre del año en curso fungirá como Presidente de la República para el próximo sexenio, incluso antes de ser declarado oficialmente Presidente Electo por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y, por supuesto, previo a entrar en funciones, externó diversas propuestas tendentes a implementar una política de austeridad para el país, derivado de los excesos en remuneraciones que han recibido altos funcionarios del Poder Ejecutivo, incluso ha anticipado que reducirá el monto de su salario como Presidente de la Republica; coyuntura que ha aprovechado para, mediante declaraciones propias y a través de los medios de comunicación masivos y redes sociales, cuya maquinaria ha echado a andar en detrimento de la honorabilidad, dignidad e integridad física y moral de los impartidores de justicia del país, exhibir ante la ciudadanía en general, supuestos sueldos exorbitantes de las Juzgadoras y Juzgadores Federales que integramos el Poder Judicial de la Federación, enviando de diversas maneras, de forma abierta, velada, directa e indirecta, constantes amenazas contra la Institución encargada de impartir justicia, a la que pretende generar una mala imagen frente a la sociedad, con el objeto de orillarla a que disminuya los presupuestos anuales proyectados para los ejercicios fiscales de 2019 en adelante, atendiendo a una reducción significativa al interior de este Poder Judicial en diversos rubros y muy especialmente en lo que a salarios y prestaciones de los juzgadores federales se refiere, lo que ha venido provocando jubilaciones anticipadas de juzgadores (aproximadamente 190), ataques mediáticos contra los impartidores de justicia, y un cierto ambiente de decepción entre los juzgadores que con vocación por un número importante de años en cada caso, han dedicado su vida a respetar y hacer que se respeten, proteger y garantizar los derechos humanos de todo justiciable habitante de territorio mexicano, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
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Guía Política y Derecho; FLACSO, pág. 22. Narváez, 2011, XX.
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337. En este escenario, la Cámara de Diputados aprobó la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, que se reclama como acto de aplicación, del Decreto de reformas a los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de agosto de dos mil nueve. 338. En efecto, aun cuando la reforma constitucional entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el veinticinco de agosto de dos mil nueve, las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales no se habían visto afectadas en tanto que no eran superiores a las percibidas por el Titular del Poder Ejecutivo; sin embargo el actual Presidente electo ha anticipado que “reducirá” las remuneraciones que le correspondan con motivo de dicho encargo, lo cual constituye una determinación unilateral del titular de uno de los poderes de la unión que no tiene por qué impactar en la remuneración que reciban los funcionarios de otro, como lo son las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación, pues ello equivaldría a situar al ejecutivo en una posición superior respecto de los otros poderes. 339. Por otro lado, la adición al artículo 75 constitucional que estipula la obligación a cargo del Poder Judicial Federal, así como para los organismos autónomos, de incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban los servidores públicos (75 tercer párrafo); lo cual, constituye una intromisión en la independencia y autonomía presupuestaria. 340. Cabe precisar que de acuerdo con el artículo 94, previsto en el capítulo IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 1, 68, 81, fracciones XIII y XXX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, el numeral 719 del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura el Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversos Acuerdos Generales, en relación con la Restructuración de la Secretaria Ejecutiva de Administración, publicado en la Primera Sección del Diario Oficial de la Federación, el viernes 28 de abril de 2017151, el anteproyecto de Presupuesto de Egresos del Poder Judicial de la Federación, se formulará conforme a los criterios y lineamientos que autorice el Pleno. Dichos criterios y lineamientos serán propuestos al Pleno por la Secretaría Ejecutiva de Finanzas y Servicios Personales, previa aprobación de la Comisión de Administración. 341. Entonces, corresponde a la Secretaría Ejecutiva de Finanzas y Servicios Personales formular los criterios y lineamientos del anteproyecto del Presupuesto de Egresos del Poder Judicial de la Federación, dicho anteproyecto deberá ser aprobado por la Comisión de Administración, para que posteriormente, sea aprobado por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, a quien le corresponderá remitirlo al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que a su vez sea enviado al titular del Poder Ejecutivo. 342. Posteriormente, le corresponde al Ejecutivo Federal remitir el proyecto de presupuesto de egresos a la Cámara de Diputados a más tardar el ocho de septiembre, y ésta última deberá aprobar dicho proyecto a más tardar el quince de noviembre. 343. En ese contexto, el tercer párrafo del artículo 75 constitucional también representa una intromisión en la independendencia porque lo obliga a de incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban los servidores públicos, para ser aprobado por el Congreso de la Unión, no obstante que, en virtud de su independencia, el Poder Judicial de la Federación goza de autonomía para disponer de sus recursos, por lo cual no tiene la obligación de someter al 151
Consultable en la http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5481054&fecha=28/04/2017.
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escrutinio del Poder Legislativo las remuneraciones que asigne a Jueces y Magistrados Federales. 344. Esto, porque uno de los alcances de protección de la garantía de independencia judicial reconocida convencionalmente es precisamente evitar que la financiación de los tribunales se base en decisiones discrecionales de los organismos públicos, sino en criterios objetivos y transparentes que garanticen su estabilidad, según el Informe Sobre la Independencia del Sistema Judicial parte I152: La Independencia de los Jueces, adoptado por la Comisión de Venecia en su 82ª reunión plenaria (Venecia, 12-13 de marzo de 2010). 345. Lo anterior no es jurídicamente admisible en un Estado de Derecho, porque las facultades del Congreso de la Unión deben interpretarse enmarcadas y limitadas conforme a los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes, el de autonomía de cada uno y, regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución y los tratados internacionales, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella. 346. Todo lo expuesto permite afirmar que los artículos 74 y 127, fracciones II y III, y transitorios segundo y tercero del Decreto de veinticuatro de agosto de dos mil nueve (reclamados), sujetan la remuneración de los Ministros, Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación, a no rebasar el salario del Presidente de la República y, por ello trastocan los principios de División de Poderes, Independencia Judicial –en su aspecto objetivo o institucional relacionado con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, como el principio de separación de poderes y el rol de la función judicial en una democracia– y la garantía de los jueces a recibir una adecuada remuneración; reconocidos en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 347. En cuanto a los artículos 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se actualizan las siguientes violaciones: 348. El Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión no ha adoptado las medidas legislativas necesarias para garantizar y hacer efectivos los derechos y libertades relacionados con la división de poderes y la independencia judicial, establecidos en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 349. Los artículos 74 y 127, fracciones II y III, y transitorios segundo y tercero del Decreto de veinticuatro de agosto de dos mil nueve y la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no se adecuan a los alcances y estándares de protección del principio de división de poderes y la garantía de independencia judicial, que deriven de los mencionados artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. En razón de lo anterior el Constituyente Permanente del Estado Mexicano violó los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 1.1 y 2 de la 152
Página 14 del documento, consultable https://www.venice.coe.int/WebForms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)004-spa.
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Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establecen la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas legislativas necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en la convención, así como a respetar su ejercicio a toda persona. 350. El Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión violentaron el principio pacta sunt servanda establecido en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, dado que incumplió con las obligaciones contraídas en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 351. El Constituyente Permanente viola el artículo 27 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados que establece que un Estado Parte, esto dado que incumplió con la obligación consistente en que cualquier norma o actuación de un órgano de poder debe emitirse de tal manera que siempre y en cada ocasión garantice la división de poderes, y la independencia judicial, además de que el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, en la Observación General 31, señaló sobre la imposibilidad de que los Estados Partes invoquen disposiciones del derecho constitucional u otros aspectos del derecho interno para justificar una falta de cumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos. 352. MARCO NORMATIVO O PREMISA PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIÓN.
DE
DERECHO
DEL
353. De la lectura del artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos153, tenemos que en nuestro sistema jurídico las principales fuentes de reconocimiento de derechos humanos son la propia Constitución y los tratados internacionales de los que el país es parte, además, todas las autoridades del país, en el ámbito de su competencia, tienen la obligación de promoverlos, respetarlos, garantizarlos y protegerlos conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En aplicación de estas consideraciones, así como de aquellas expuestas anteriormente bajo el capítulo del deber de aplicar el control de convencionalidad por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales, se derivan los siguientes argumentos: 354. Todas las personas son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razones étnicas o de nacionalidad, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social que atente contra la dignidad humana y que, junto con los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos suscritos por México, se reconoce el valor superior de tal dignidad, como lo dispone la Convención Americana en su artículo 1.1.154.
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"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.". 154 Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos 1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
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355. En esta condición, la obligación que tienen todas las autoridades del país, tanto las legislativas y ejecutivas, para promover, respetar, garantizar y proteger los derecho humanos conforme, entre otros, al principio de progresividad, incluye a los juzgadores titulares de los órganos en quienes se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación, en términos del artículo 94 Constitucional155, pues tal condición personal o circunstancia personal o social no nos exime del espectro de protección que impone el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dada la dimensión subjetiva de la garantía de independencia judicial. 356. El principio de progresividad implica que todas las autoridades del país, en el ámbito de sus respectivas competencias, tienen la obligación de desarrollar gradualmente el contenido y alcance de los derechos humanos reconocidos constitucionalmente y en los tratados internacionales de los que el país es parte, asimismo, tienen prohibido adoptar medidas regresivas. 357. En efecto, el artículo 1° Constitucional, que prevé el principio de progresividad, trae aparejada la variante de no regresividad, esto es, que el grado de tutela conferido por el legislador para el ejercicio de un derecho fundamental, en principio, no debe disminuirse. 358. De este modo, el desarrollo de los derechos humanos debe ser progresivo, no sólo a través de medidas legislativas constitucionales, sino también a través de la legislación secundaria, de actos de la administración e incluso de las autoridades jurisdiccionales, pues la norma constitucional impone esa obligación a todas las autoridades del Estado, en el ámbito de sus competencias. Así, el principio de progresividad, en términos generales, ordena ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas. 359. Al respecto, el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece que los Estados partes se comprometen a “adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos ahí reconocidos”156 360. En el Sistema Interamericano, el principio de progresividad está esencialmente vinculado a los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, e implica que el Estado tendrá esencialmente, aunque no exclusivamente, una obligación de hacer, es decir, de adoptar providencias y brindar los medios y elementos necesarios para responder a las exigencias de efectividad de los derechos involucrados, siempre en la medida de los recursos económicos y financieros de que disponga para el cumplimiento del respectivo compromiso internacional adquirido. 361. Así, la implementación progresiva de dichas medidas podrá ser objeto de rendición de cuentas y, de ser el caso, el cumplimiento del respectivo compromiso
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 155 Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. […].” 156 .Información consultable en la página de internet: http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx. Artículo 2 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
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adquirido por el Estado podrá ser exigido ante las instancias llamadas a resolver eventuales violaciones a los derechos humanos157. 362. La Corte IDH ha considerado que ante medidas de carácter deliberadamente regresivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que el Estado disponga”158. 363. De ahí que la prohibición de regresividad indica que una vez logrado el avance en el disfrute de los derechos, el Estado no podrá, salvo en ciertas circunstancias, disminuir el nivel alcanzado. 364. Este principio debe observarse en las leyes, políticas públicas, decisiones judiciales y, en general, en toda conducta estatal que afecte derechos. Se trata de un análisis sustantivo sobre las decisiones estatales; es decir, que los contenidos asignados a su actividad no decrezcan lo ya logrado en cuanto al contenido y alcance del derecho. Se trata de evaluar a quién beneficia la medida, a quién perjudica, en qué medida cumple el derecho y, en su caso, cómo lo amplía. 365. La no regresividad y el principio de progresividad están directamente relacionados con el estándar del máximo uso de recursos disponibles, por lo que si bien el texto constitucional no lo menciona explícitamente, debe entenderse comprendido como parte del derecho internacional de los derechos humanos. La progresividad pasa también por una revisión de que efectivamente se haga uso del máximo de los recursos disponibles. Este uso máximo deberá atender también a las necesidades concretas del lugar y de la población, y comprende no solo a los recursos económicos, sino también a los recursos tecnológicos, institucionales y humanos. Uno de los problemas implicados con este principio tiene que ver con la elección del derecho al que se asignará el recurso y la proporción que la realización de cada derecho debe ocupar del gasto público. 366. Luis Daniel Vázquez y Sandra Serrano indican que, el principio de progresividad cumple la promesa de la constante creación de los derechos humanos, pues aún después de alcanzados los mínimos y los estándares exigibles siempre permanecerán como una promesa a futuro. En este sentido, los derechos humanos siempre serán los derechos por venir159. 367. En este sentido, el principio de progresividad y podríamos decir que su correlativo de no regresividad de los derechos humanos, garantiza que no pueden disminuirse, haber retroceso, sólo aumentarse en la mayor medida posible. 368. Los jueces, incluyendo a los que ejercen el control constitucional concentrado, así como las autoridades legislativas y administrativas a quienes se les encomienda la creación de las normas jurídicas, están obligados a cuidar el cumplimiento de los principios enunciados en el artículo 1° constitucional, entre ellos el de progresividad y su correlativo de no regresión o regresividad, conforme al cual una vez reconocido un derecho humano, no puede haber retroceso, de manera que los derechos humanos previstos en la constitución y en los tratados internacionales tienen una protección reforzada. 369. De ahí que, todas las autoridades constituidas del Estado Mexicano, incluyendo al poder reformador o constituyente derivado o permanente, están limitadas al no ser disponibles los derechos humanos, y los jueces constitucionales a través de los medios de control que prevé la Constitución, a hacer que se respeten, con el riesgo que de no proceder así, se sufra la condena del Estado Mexicano, por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 157
Caso Cuscul Pivaral y otros vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C. Nro.359. 158 Íbidem. 159 VÁZQUEZ, Luis Daniel y Serrano, Sandra. “Los Principios de Universalidad, Interdependencia, Indivisibilidad y Progresividad. Apuntes para su aplicación práctica”, consultado de la página de internet: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3033/7.pdf.
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370. La Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que, en relación con el principio de progresividad respecto de la prohibición de no regresividad, que por regla general los derechos fundamentales no son absolutos, por lo que admiten afectaciones de distinto grado, siempre que sean constitucionalmente legítimas, necesarias, adecuadas y proporcionales a la protección de otro derecho fundamental, que en el caso tenga mayor peso que el afectado, consideradas todas las cosas. 371. Apoya lo anterior, la Jurisprudencia sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de título, subtítulo y texto: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. LA PROHIBICIÓN QUE TIENEN LAS AUTORIDADES DEL ESTADO MEXICANO DE ADOPTAR MEDIDAS REGRESIVAS NO ES ABSOLUTA, PUES EXCEPCIONALMENTE ÉSTAS SON ADMISIBLES SI SE JUSTIFICAN PLENAMENTE. El principio referido impone al Estado, entre otras cuestiones, la prohibición de regresividad, la cual no es absoluta y puede haber circunstancias que justifiquen una regresión en cuanto al alcance y tutela de un determinado derecho fundamental. Sin embargo, dichas circunstancias están sujetas a un escrutinio estricto, pues implican la restricción de un derecho humano. En este sentido, corresponde a la autoridad que pretende realizar una medida regresiva (legislativa, administrativa o, incluso, judicial) justificar plenamente esa decisión. En efecto, en virtud de que el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos impone a todas las autoridades del Estado Mexicano la obligación de respetar el principio de progresividad, cuando cualquier autoridad, en el ámbito de su competencia, adopta una medida regresiva en perjuicio de un derecho humano y alega para justificar su actuación, por ejemplo, la falta de recursos, en ella recae la carga de probar fehacientemente esa situación, es decir, no sólo la carencia de recursos, sino que realizó todos los esfuerzos posibles para utilizar los recursos a su disposición, en el entendido de que las acciones y omisiones que impliquen regresión en el alcance y la tutela de un derecho humano sólo pueden justificarse si: a) se acredita la falta de recursos; b) se demuestra que se realizaron todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin éxito; y, c) se demuestra que se aplicó el máximo de los recursos o que los recursos de que se disponía se aplicaron a tutelar otro derecho humano (y no cualquier objetivo social), y que la importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente, era mayor. Esto es, si bien es cierto que las autoridades legislativas y administrativas tienen, en ciertos ámbitos, un holgado margen de actuación para diseñar políticas públicas, determinar su prioridad relativa y asignar recursos, también lo es que dicha libertad se restringe significativamente cuando está en juego la garantía de los diversos derechos humanos reconocidos por nuestro sistema jurídico, ya que éstos, en tanto normas que expresan el reconocimiento de principios de justicia de la máxima importancia moral, tienen prioridad prima facie frente a cualquier otro objetivo social o colectivo, pues en una sociedad liberal y democrática, estos últimos tienen solamente valor instrumental y no final, como los derechos humanos.”. 160 372. De la lectura de este criterio jurisprudencial, tenemos que a la autoridad legislativa, administrativa o incluso a la judicial, que pretende realizar una medida regresiva, es decir disminuir el avance, alcance y tutela de un determinado derecho fundamental, en perjuicio de un derecho humano, tiene la obligación de justificar plenamente esa decisión.
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Jurisprudencia 1a./J. 87/2017 (10a.) (Registro 2015304) Página 188, Libro 47, Octubre de 2017, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.
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373. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que el principio de no regresividad, significa la presunción de que las medidas que salvaguardan un derecho fundamental, los elementos que las integran deben preservarse, y también que esa presunción es exigible porque constitucionalmente existe un mandato al legislador para establecerlas y garantizarlas. Las reformas que disminuyen los parámetros y situaciones previas, respecto de los elementos que integran un derecho fundamental, constituyen en sí mismas un menoscabo a la cobertura y alcance de la garantía que se tutela, por lo que debe preferirse cualquier otra medida legislativa para lograr fines externos que se pretenden con la indicada reforma, inclusive a aquellos derechos fundamentales inherentes a los juzgadores titulares de los órganos en quienes se deposita el ejercicio del poder judicial, frente a este tipo de reformas que tienen un efecto regresivo. 374. Tal prohibición constitucional de no regresividad, no significa desconocer la libertad de configuración que posee el legislador, sino más bien, que toda modificación a las condiciones en que se ejercen y tutelan los derechos fundamentales debe obedecer a razones explícitas y directamente vinculadas con el mandato constitucional y legal de establecerlas y garantizarlas, de modo tal que solo una motivación reforzada hará admisible un cambio que merme una situación previa por razones ajenas a este esquema de tutela y salvaguarda constitucional161. 375. Esto es, por ejemplo, ante la justificación de falta de recursos, la autoridad legislativa, administrativa o judicial- debe probar fehacientemente no sólo la carencia de recursos, sino que realizó todos los esfuerzos posibles para utilizar los recursos a su disposición, en el entendido de que acciones y omisiones que impliquen regresión en el alcance y tutela de un derecho humano sólo pueden justificarse sí y sólo sí: a) Se acredita la falta de recursos; b) Se demuestra que se realizaron todos los esfuerzos necesarios para obternerlos, sin éxito, y c) Se demuestra que se aplicó el máximo de los recursos o que los recursos de que se disponía se aplicaron a tutelar otro derecho humano (y no cualquier objetivo social), además, de justificar que la importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente, era mayor. 376. La Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó que si bien las autoridades legislativas y administrativas tienen en ciertos ámbitos un holgado margen de actuación para diseñar políticas públicas, determinar su prioridad relativa y asignar recursos; dicha libertad se restringe significativamente cuanto está en juego la garantía de los diversos derechos humanos reconocidos por nuestro sistema jurídico, ya que la garantía de estos derechos fundamentales, en tanto normas que expresan el reconocimiento de principios de justicia de la máxima importancia moral, tiene prioridad prima facie frente a cualquier otro objetivo social o colectivo, pues en una sociedad liberal y democrática, estos últimos tienen solamente valor instrumental y no final, como los derechos humanos. 377. De este modo, el principio de progresividad tiene varias exigencias constitucionales y convencionales de carácter positivo y negativo para las autoridades tanto creadoras de las normas jurídicas como a sus aplicadores, con independencia del carácter formal de las autoridades respectivas: legislativas, administrativas o judiciales. 378. En sentido positivo, del principio de progresividad derivan para el legislador (sea formal o material) la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos, y para el aplicador, el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, esos aspectos de los derechos.
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Controversia constitucional 81/2010, consultable http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=122429
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379. En sentido negativo, impone una prohibición de regresividad: el legislador tiene prohibido emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, y el aplicador tiene prohibido interpretar las normas sobre derechos humanos de manera regresiva, esto es, atribuyéndoles un sentido que implique desconocer la extensión de los derechos humanos y su nivel de tutela admitido previamente. 380. Apoya esta afirmación, la Jurisprudencia sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de título y subtítulo: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS”162. 381. En este contexto, el principio de progresividad en relación con la prohibición de no regresividad, tienen como propósito el alcance y nivel de protección reconocidos a los derechos humanos, tanto por la Constitución, como por los tratados internacionales, que deben ser concebidos como un mínimo que el Estado Mexicano tiene la obligación inmediata de respetar (no regresividad), y a la vez, el punto de partida para su desarrollo gradual (deber positivo de progresar). 382. Ahora bien, el principio de progresividad en el Sistema Interamericano está esencialmente vinculado a los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, e implica que el Estado tiene esencialmente, aunque no exclusivamente, una obligación de hacer, es decir, de adoptar providencias y brindar los medios y elementos necesarios para responder a las exigencias de efectividad de los derechos involucrados, siempre en la medida de los recursos económicos y financieros de que disponga para el cumplimiento del respectivo compromiso internacional adquirido. 383. Así, la implementación progresiva de dichas medidas podrá ser objeto de rendición de cuentas y, de ser el caso, el cumplimiento del respectivo compromiso adquirido por el Estado podrá ser exigido ante las instancias llamadas a resolver eventuales violaciones a los derechos humanos163. 384. Sobre la base de lo anterior, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos estableció que se desprende una obligación de un deber de no regresividad en esa materia. Por ello, las medidas de carácter deliberadamente regresivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que el Estado disponga”164. 385. En suma, el principio de progresividad en relación con la prohibición de regresividad tienen como propósito el alcance y nivel de protección reconocidos a los derechos humanos, tanto por la Constitución, como por los tratados internacionales, que deben ser concebidos como un mínimo que el Estado Mexicano tiene la obligación inmediata de respetar (no regresividad), y a la vez, el punto de partida para su desarrollo gradual (deber positivo de progresar). Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en relación con la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, concluyeron que las autoridades del Estado que adopten medidas de carácter regresivo deben justificar plenamente su decisión con base en una motivación reforzada y someterse a un judicial intenso dada la prohibición constitucional y convencional al respecto. 386. Una vez que se ha categorizado el principio de progresividad en su vertiente de no regresión, tenemos:
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Jurisprudencia 1a./J. 85/2017 (10a.) (Registro 2015305) Página 189, Libro 47, Octubre de 2017, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. 163 Caso Cuscul Pivaral y otros vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C. Nro.359. 164 Ibídem.
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387. CUARTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La reforma del poder constituyente permanente o reformador de la Constitución, promulgada por decreto publicado el 24 de agosto de 2009 en el Diario Oficial de la Federación, que reforma los artículos 75 y 127 Constitucional y sus Artículos Primero a Quinto, que sujetan la remuneración de los Jueces y Magistrados Federales, a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos correspondiente, transgrede el principio de progresividad en su vertiente de no regresión, reconocido en el artículo 1° Constitucional. 388. Es así, ya que el artículo 94 Constitucional reconoce un derecho humano en favor de los juzgadores con impacto a la sociedad consistente en la independencia judicial en sus ámbitos subjetivo y objetivo u orgánico, concretado en la irreductibilidad de las remuneraciones que perciben y la protección a la impartición de justicia, ya que garantiza a la sociedad que todo asunto será resulto por un juez independiente; luego, tal derecho no puede ser disminuido, tampoco puede retroceder su alcance, únicamente aumentarse en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas. 389. Entonces, si con motivo de la reforma constitucional a los artículos 75 y 127 de la propia Constitución y sus transitorios, el derecho humano de independencia judicial establecido en el artículo 94 Constitucional fue disminuido, al sujetar la remuneración de los Jueces y Magistrados Federales, a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos correspondiente, exponiéndolos a los vaivenes políticos, ya que los poderes legislativo y ejecutivo quedan en posibilidad de modificar a discrecionalidad dicho estipendio con el fin de ejercer presión política sobre los Juzgadores Federales, aquellos dispositivos son regresivos, lo que violenta a el artículo 1° Constitucional. 390. MARCO IRRETROACTIVIDAD.
NORMATIVO
DEL
PRINCIPIO
DE
391. La Retroactividad consiste en dar efectos reguladores a una norma jurídica sobre hechos, actos, o derechos adquiridos antes del inicio de su vigencia, no obstante que en principio rige hacia el futuro a partir de que entra en vigor. 392. El artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,165 establece el principio de irretroactividad de la ley, es decir, que la norma no debe tener efectos hacia momentos anteriores a la fecha de su promulgación, sino que solo operen después de este. Dicho principio constituye una tutela del derecho fundamental a la seguridad jurídica. 393. Este principio también se encuentra presente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. El artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece que nadie podrá ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. A este respecto, la Corte IDH ha interpretado que: “la calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor”166. De lo contrario, se violaría el elemento de previsibilidad de la norma, ya que “las personas no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste”167. 394. Para definir la naturaleza jurídica del principio de irretroactividad debemos establecer cuál es su base, esencia, y finalidad. Este se basa en la necesidad de dar 165
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. (…)”. 166 Corte IDH. Caso Liakat Ali Alibux Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de enero de 2014. Serie C No. 276, párr. 60. 167 Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 106. Ver también: Caso J. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2013. Serie C No. 275, párr. 279.
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estabilidad al ordenamiento jurídico, lo que genera confianza y seguridad en las personas respecto de sus derechos y obligaciones, así como en relación con la actuación del Estado, pues sin este, se presentan confusiones sobre la oportunidad de la aplicación de la regulación en el tiempo, y una afectación a derechos adquiridos. La esencia del principio de irretroactividad de la ley es la imposibilidad de señalar consecuencias a actos, hechos o situaciones que ya están formalizados jurídicamente, y su finalidad es dar seguridad al ordenamiento jurídico. 395. Entonces, la naturaleza jurídica del aludido principio es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídicas, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan al destinatario de la norma. 396. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene que la irretroactividad a que se refiere al artículo 14 Constitucional, se encuentra referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de leyes, así como a las autoridades que las aplican a un caso concreto. 397. Para determinar si existe o no retroactividad, el Máximo Tribunal acude a la teoría de “los derechos adquiridos”, así como a la de “los componentes de la norma”. 398. La primera distingue entre el concepto del “derecho adquirido”, entendido como aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un derecho, en provecho del patrimonio de una persona, su dominio, o su haber jurídico; y el de “expectativa de derecho”, el cual se define como la pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho. 399. La Suprema Corte de Justicia de la Nación señala que si una ley o acto concreto de aplicación no afecta derechos adquiridos, sino simples expectativas de derecho, no se viola la garantía de irretroactividad de las leyes. 400. Entonces, una ley es retroactiva cuando modifica o destruye en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, toda vez que estos ya entraron en el patrimonio o en la esfera jurídica del gobernado, y no cuando se aplica a meras expectativas de derecho. 401. Respecto de la teoría de los componentes de la norma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación parte de la idea de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, en el que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, que los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercer aquéllos y de cumplir con éstas. 402. Conforme a dicha teoría, para establecer si una disposición normativa es violatoria de lo previsto en el citado artículo 14, hay que tener en cuenta los distintos momentos en que se realiza el supuesto o supuestos jurídicos, la consecuencia o consecuencias que de ellos derivan y la fecha en que entra en vigor la nueva disposición. 403. Por tanto, de conformidad con las teorías admitidas por el Alto Tribunal, una norma es inconstitucional cuando trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de estos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, lo que no sucede cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho o de situaciones que aún no se han realizado, o consecuencias no derivadas de los supuestos regulados en la ley anterior, pues en esos casos, sí se permite que la nueva ley las regule. 404. Para categorizar respecto a la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es necesario determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica.
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405. La Suprema Corte señaló que pueden darse las siguientes hipótesis: a. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia, sin violar la garantía de irretroactividad, atento a que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. b. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. c. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependan de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. d. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta, las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan. Así lo estableció la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LXXXVIII/2001 de título y subtítulo: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS”168
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Tesis 2a. LXXXVIII/2001; Registro: 189448; Novena Época; Materia: Constitucional; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, Junio de 2001, Página: 306. De texto: Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado.
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Así como en la jurisprudencia P./J. 123/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de título y subtítulo: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.”169 406. Por otra parte, el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte conducente señala: “Artículo 94. (…) La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo. (…)” 407. La porción constitucional transcrita, tutela el principio de irreductibilidad de salarios de los titulares de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, el cual garantiza la autonomía e independencia judicial a través de la seguridad económica de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito. 408. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación –en el ámbito de las Entidades Federativas-, ha considerado a la irreductibilidad de las percepciones, como una de las garantías dirigidas a salvaguardar la función judicial, en relación con los principios de independencia y autonomía judiciales, ya que evita preocupaciones de carácter económico, y con ello, la posibilidad de que los juzgadores sean objeto de presiones de esa índole en el desempeño de su función jurisdiccional, además incentiva que profesionales capacitados opten por la carrera judicial, al obtener percepciones adecuadas a la responsabilidad de la función y el perfil del funcionario para realizarla.
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Jurisprudencia P./J. 123/2001; Registro: 188508; Novena Época; Novena Época; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIV, Octubre de 2001, Página: 16. De texto: Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.
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Así lo establece en la jurisprudencia P./J. 115/2009 de título y subtítulo: “CONSEJOS DE LA JUDICATURA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. SU ACTUACIÓN DEBE RESPETAR LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL.” 170 409. Una vez que se ha categorizado el marco de derecho del principio de irretroactividad, tenemos: 410. QUINTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La reforma del poder constituyente permanente o reformador de la Constitución, promulgada por decreto publicado el 24 de agosto de 2009 en el Diario Oficial de la Federación, que reforma los artículos 75 y 127 Constitucional y sus Artículos Primero a Quinto, que sujetan la remuneración de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos correspondiente, transgrede el principio de irretroactividad, reconocido en el artículo 14 Constitucional. 411. Es así, porque la hipótesis jurídica a que se refiere vulnera un derecho que existía desde antes de que sugiera a la vida jurídica la citada reforma. 412. En efecto, el artículo 94 Constitucional, reconoce un derecho humano en favor de los juzgadores con impacto a la sociedad consistente en la independencia judicial en sus ámbitos subjetivo y objetivo u orgánico, concretado en la irreductibilidad de las remuneraciones que perciben y la protección a la impartición de justicia, ya que garantiza a la sociedad que todo asunto será resulto por un juez independiente. 413. Luego, si de conformidad con las teorías admitidas por el Alto Tribunal, una norma es inconstitucional cuando trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de estos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, la reforma constitucional a los artículos 75 y 127 de la propia Constitución y sus transitorios, es contraria a lo previsto por el artículo 14 constitucional, pues modifica o altera tales derechos adquiridos por la vigencia de una norma anterior -artículo 94 de la Constitución- que tutela el derecho humano de independencia judicial, al sujetar la remuneración de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos correspondiente, exponiéndolos a los vaivenes políticos, dado que los poderes legislativo y ejecutivo quedan en posibilidad de modificar a discrecionalidad dicho estipendio con el fin de ejercer presión política sobre los Juzgadores Federales. 414. CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD. 415. SEXTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La reforma del poder constituyente permanente o reformador de la Constitución, promulgada por decreto publicado el 24 de agosto de 2009 en el Diario Oficial de la Federación, que reforma los artículos 75 y 127 Constitucional y sus Artículos Primero a Quinto, que sujetan la 170
Jurisprudencia P./J. 115/2009; Registro: 165848; Novena Época; Materia: Constitucional; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXX, Diciembre de 2009, Página: 1239. De texto: Los artículos 116, fracción III, y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen diferentes garantías constitucionales dirigidas a salvaguardar la función jurisdiccional, las cuales gravitan alrededor de un principio general compuesto por la independencia y la autonomía judiciales. Esas garantías son: 1) La idoneidad en la designación de los Jueces y Magistrados; 2) La consagración de la carrera judicial; 3) La seguridad económica de Jueces y Magistrados (remuneración adecuada, irrenunciable e irreductible); 4) La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, que comprende: a) La determinación objetiva del tiempo de duración en el ejercicio del cargo; b) La posibilidad de ratificación; y c) La inamovilidad judicial para los que hayan sido ratificados; y 5) La autonomía de la gestión presupuestal. Así, ninguna función administrativa que se ejerza para hacer operacional la función jurisdiccional puede pasar por alto alguna de las garantías mencionadas, las cuales constituyen el estándar necesario que cualquier determinación administrativa debe cumplir para poder ser ejercida, ya que de otro modo podrían producir una afectación al artículo 116, fracción III, constitucional, y por consiguiente al 17, que consagra la garantía de acceso a la jurisdicción por parte de los gobernados.
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remuneración de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto de egresos correspondiente, transgrede el principio de especialidad. 416. Este principio consistente en que una norma especial prevalece sobre la general de la misma jerarquía. 417. Pues bien, los artículos 75 y 127 Constitucionales, prevén en esencia que ningún servidor público puede recibir una remuneración mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente, lo que constituye una norma general que no debe ser aplicada al poder judicial. 418. Es así, ya que como instrumento de garantía para hacer efectivos los derechos humanos, en el caso el de independencia judicial tutelado por el artículo 94 de la Constitución, está la división de poderes a que se refiere el artículo 49, con lo que se pretende evitar la concentración de poder en un Estado democrático. Este derecho humano se erige en favor de las Juzgadoras y Juzgadores Federales con impacto a la sociedad, pues la garantía de independencia judicial en sus ámbitos subjetivo y objetivo u orgánico, se concreta en la irreductibilidad de las remuneraciones que perciben y la protección a la impartición de justicia, ya que garantiza a la sociedad que todo asunto será resulto por un juez independiente. 419. En ese sentido, conviene recordar los estándares establecidos por la Comisión Interamericana según la cual todo cambio o modificación relacionada al presupuesto del poder judicial debe preverse un procedimiento de participación de la entidad correspondiente, y no debe quedar sujeta a disposición de otros poderes171. 420. En consecuencia, si de los artículos 49 y 94 de la Constitución, se derivan instrumentos que garantizan la división de poderes y la independencia judicial, se trata de normas especiales que protegen a la democracia constitucional, y por lo tanto, su mandato debe prevalecer sobre el contenido en los artículos 75 y 127 Constitucionales, esto es, la irreductibilidad de las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, que por ningún motivo deben estar sujetas a las del titular de otro poder, so pena de la destrucción del ordenamiento constitucional por alterar las decisiones políticas fundamentales del constituyente originario. 421. En razón de todo lo anterior, resulta evidente que el artículo 127 y sus artículos transitorios segundo y tercero trastocan principios constitucionales que en todo caso no pueden ser objeto de modificación por el poder constituído y mucho menos puede quedar sujeto a otros poderes. 422. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON EL ACTO RECLAMADO CONSISTENTE EN INCONSTITUCIONALIDAD E INCONVENCIONALIDAD DEL DECRETO QUE POR UN LADO, EXPIDE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL LUNES CINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO, QUE ENTRÓ EN VIGOR AL DÍA SIGUIENTE, Y POR EL OTRO, ADICIONA UN CAPÍTULO V BIS AL TÍTULO DÉCIMO, LIBRO SEGUNDO, DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, CON LA DENOMINACIÓN “DEL PAGO Y RECIBO INDEBIDO DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS”, CON LOS ARTÍCULOS 217 BIS Y 217 TER, ASÍ COMO SUS ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS. DE MANERA ENUNCIATIVA MÁS NO LIMITATIVA LOS ARTÍCULOS 1° A 17, YA QUE LA LEY SE RECLAMA COMO SISTEMA NORMATIVO. 171
CIDH. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia: Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas. 05 de diciembre de 2013. OEA/Ser.L/V/II.
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423. PREMISA NORMATIVA RELATIVA A LA VIOLACION AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES E INDEPENDENCIA JUDICIAL. División de poderes como pilar esencial de la forma republicana de gobierno 424. En su teoría de la separación de los poderes del Estado, Montesquieu sostuvo que la distribución jurídica de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial sólo podrá limitar el uso arbitrario del poder y salvaguardar la libertad y los derechos de los ciudadanos, si se combina con otro principio basado en su distribución social. Por esta razón describe un modelo institucional en el que la diversidad propia de una sociedad estamental -la sociedad inglesa- se integra formalmente a los poderes del Estado. 425. En principio, el sistema jurídico fue concebido para distribuir el poder del Estado en tres órganos: el Legislativo, representante de la voluntad general del pueblo que expresa a través de las leyes; el Ejecutivo, encargado de dar cumplimiento a dicha voluntad, y el Judicial, para juzgar los delitos y las diferencias entre particulares. Además, el sistema comprendió una serie de facultades y procedimientos que permiten que estos órganos específicamente el Legislativo y el Ejecutivo- participen de otro poder sin confundirse con él. 426. En el sistema de distribución se pueden distinguir tres dimensiones: a. El principio general de distribución del poder común; b. Un principio particular derivado del anterior: la distribución jurídica institucional y la distribución social del poder; y c. El modelo de distribución con el que se pretende realizar este principio: el modelo de distribución institucional tripartita. 427. El principio general establece que la fuerza expansiva del poder político, que concentrada en un individuo o grupo produce relaciones de dominación, puede utilizarse como antídoto contra sí misma, si el poder se distribuye en partes que contienen y canalizan la fuerza expansiva de las partes restantes. 428. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 49: “El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”. 429. Así se elevaron a rango constitucional la división de poderes y garantías del gobernado, como los dos supuestos jurídicos básicos en que se fundamenta la moderna estructura constitucional del Estado occidental. 430. La exigencia de dividir el poder constituyó y sigue constituyendo un mecanismo obligatorio en la elaboración de cualquier Constitución democrático-burguesa. Al lado de la doctrina de la soberanía popular, de los derechos del hombre y del régimen representativo, la separación de poderes se convirtió en la estructura limitante del poder a fin de impedir su abuso, y como consecuencia, garantizar la libertad individual. 431. En función de la concepción de la división del poder público se crearon las partes “orgánicas” de las Constituciones modernas. Lo que se debe al ejercicio de diversas funciones por parte del Estado moderno, el hecho de asignar a distintos órganos determinadas competencias, distribuyéndose así las tareas legislativas, ejecutivas y judiciales, con el objeto de crear dispositivos de separación, de control, de colaboración o de mutua vigilancia entre dichos órganos. “División” lo que deriva en la separación de poderes, en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en órganos distintos, interdependientes, y cuya conjunta actuación entraña el ejercicio del poder público por parte del Estado.
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432. Desde el contenido del Estado de derecho, y en virtud de las elaboraciones doctrinales del derecho positivo y de la teoría jurídica, el principio de división de poderes ha sido entendido en un doble sentido, primero, en tanto uno de los elementos característicos del propio Estado de derecho y de su Constitución como pacto político en el que confluyen las fuerzas políticas de esa forma de Estado y, segundo, como una de las garantías en favor del catálogo de derechos propios del constitucionalismo liberal. 433. Desde el punto de vista técnico, los órganos y actos que tienden a lograr una unidad de acción; desde el parámetro axiológico, en tanto que órganos y actos tienden a la realización de un valor, a saber: el mantenimiento de un Estado de derecho garante de las libertades fundamentales de los individuos. 434. Ha de tenerse en cuenta, además, que con el establecimiento del principio de división de poderes se reservó al Poder Legislativo la potestad necesaria para emitir los actos legislativos de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, por ser éstos, constitucionalmente, la fuente primordial de regulación respecto de las materias de especial trascendencia en la esfera jurídica de los gobernados, y fundamentalmente, entre otros temas, en lo que se refiere al principio de división de poderes. 435. De la interpretación sistemática del texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 5 de febrero de 1917, se advierte que el principio de división de poderes previsto en su artículo 49, párrafo primero, no se estableció atendiendo a un criterio material, precisando en forma abstracta que el Supremo Poder se divide, para su ejercicio, en tres funciones, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, sino que a la vez que se consagró ese principio, al fijar las atribuciones de los tres poderes, se les confirieron, indistintamente, atribuciones que materialmente corresponden a un diverso poder, reservándose a los Poderes Legislativo y Judicial la potestad para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y judiciales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, circunstancia que se explica por el hecho de que históricamente se había buscado fortalecer a estos dos poderes con el fin de establecer un equilibrio entre ellos y el presidente de la República, jefe de Estado y de gobierno en nuestro sistema constitucional. 436. En esos términos, el Constituyente otorgó al Poder Legislativo la potestad para emitir los actos materialmente legislativos de mayor jerarquía, por un lado, respecto de la legislación interna emitida por éste, se reconoció su especial jerarquía al incorporarse en el inciso f) del artículo 72 de la Ley Fundamental, el principio de autoridad formal de las leyes y, por otro, en relación con los tratados internacionales celebrados por el titular del Ejecutivo Federal, su validez en el orden jurídico nacional se condicionó a su ratificación por parte del Senado de la República. 437. Además, tratándose del Poder Judicial, en los artículos 105 y 107 se confirió al órgano de mayor jerarquía dentro del mismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la atribución para emitir las resoluciones judiciales de mayor rango en el orden jurídico nacional. 438. En complemento a ese sistema, en virtud de que no fue intención del Constituyente reservar a cada uno de los tres poderes la emisión de actos propios de sus respectivas funciones, en aras de permitir el funcionamiento de los propios órganos y a la vez lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantizara la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano, se estableció un mecanismo de colaboración basado en dos medios: por un lado, se exigió la participación de dos de los poderes para la validez de un acto y, por otro, se otorgó a los poderes facultades para emitir actos que materialmente no les corresponden, pero que no por ello tendrían el mismo rango que los actos formalmente legislativos o judiciales. 439. En tal virtud, debe estimarse que el Constituyente de 1917, al establecer el principio de división de poderes, buscó dividir el ejercicio del poder entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco y, además, atribuir a los respectivos poderes, especialmente al Legislativo y al Judicial, la 95
potestad necesaria para emitir los actos que materialmente les corresponden, de mayor jerarquía. 440. No escapa a este estudio que al realizarse la división de poderes el Constituyente en ninguna disposición reservó al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos materialmente legislativos, al Ejecutivo los actos materialmente administrativos, o al Judicial, los materialmente jurisdiccionales, no existe sustento alguno para sostener que se transgrede el principio en comento por el hecho de que en un acto formalmente legislativo se confiera a una autoridad administrativa o judicial, la facultad de emitir disposiciones de observancia general, pues ello no implica, ni transitoriamente, que las facultades reservadas constitucionalmente al Poder Legislativo se depositen en un individuo o que se reúnan dos o más de los poderes en una sola persona o corporación. 441. Retomando que el Constituyente otorgó al Poder Legislativo la potestad para emitir los actos materialmente legislativos de mayor jerarquía, han de tenerse en cuenta algunas de las consideraciones que forman parte de la ejecutoria que dictó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la Controversia constitucional 32/2007, que resultan de observancia obligatoria al constituir jurisprudencia en términos de lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: 442. La violación de las formalidades dentro de un procedimiento legislativo puede abordarse desde la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa como modelo de Estado, y que es precisamente nuestro modelo de Estado por disposición expresa de la Constitución Federal en sus artículos 39, 40 y 41. Es claro que la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales debe intentar equilibrar dos principios distintos: por un lado, un principio que podríamos llamar de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a la necesidad de no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto y, por otro lado, un principio de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta por el contrario a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales que se produzcan en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto. 443. Este último principio está estrechamente vinculado con las características y el valor mismo de la democracia como sistema de adopción de decisiones públicas en contextos singularizados por el pluralismo político, como es el caso de nuestro país y de la mayor parte de democracias contemporáneas. La democracia representativa es un sistema político valioso no solamente porque en su contexto las decisiones se toman por una determinada mayoría de los votos de los representantes de los ciudadanos, sino porque aquello que se somete a votación ha podido ser objeto de deliberación por parte tanto de las mayorías políticas como de las minorías políticas. Es precisamente el peso representativo y la naturaleza de la deliberación pública lo que otorga todo su sentido a la reglamentación del procedimiento legislativo -y a la necesidad de imponer su respeto incluso a los legisladores mismos cuando actúan como órgano de reforma constitucional-. 444. En efecto, la adopción de decisiones por mayoría, regla básica que permite resolver en última instancia las diferencias de opinión, es una condición necesaria de la democracia, pero no suficiente. No todo sistema que adopta la regla de la mayoría es necesariamente democrático. Junto a la regla de la mayoría, hay que tomar en consideración el valor de representación política material y efectiva de los ciudadanos que tienen todos y cada uno de los grupos políticos con representación parlamentaria, así sean los más minoritarios, como viene a subrayar el artículo 41 constitucional, y el modo en que la aportación de información y puntos de vista por parte de todos los grupos parlamentarios contribuye a la calidad de aquello que finalmente se somete a votación.
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445. Si el simple respeto a las reglas de votación por mayoría pudiera convalidar absolutamente cualquier desconocimiento de las reglas que rigen el procedimiento legislativo previo, quedaría sin sentido la dimensión deliberativa de la democracia, precisamente porque las minorías, por su propia naturaleza, están predestinadas a no imponerse en la votación final a menos que su opinión coincida con un número suficiente de otras fuerzas políticas. Por tanto, es aquí donde cobran toda su importancia las reglas que garantizan la participación efectiva de las minorías al regular, por citar algunos ejemplos, la formación del orden del día, las convocatorias a las sesiones, las reglas de integración de la Cámara, la estructuración del proceso de discusión, o el reflejo de las conclusiones en los correspondientes soportes documentales. 446. Así, en conclusión, el órgano legislativo antes de ser un órgano decisorio, tiene que ser un órgano deliberante donde encuentren cauce de expresión las opiniones de todos los grupos, tanto los mayoritarios como los minoritarios. Lo anterior es así, porque las reglas que disciplinan el procedimiento legislativo protegen el derecho de las minorías a influir y moldear en el transcurso de la deliberación pública aquello que va a ser objeto de la votación final, y, por tanto, otorga pleno sentido a su condición de representantes de los ciudadanos. 447. De conformidad con lo expuesto, para determinar si en un caso concreto las violaciones al procedimiento legislativo redundan en la violación de las garantías de debido proceso y legalidad consagradas en el artículo 14, segundo párrafo y 16, primer párrafo, de la Constitución Federal, y provocan la invalidez de la norma emitida, o si por el contrario las mismas no tienen relevancia invalidatoria de esta última, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares: a. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates. b. El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas. c. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas. 448. El cumplimiento de los criterios anteriores siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, puesto que de lo que se trata es precisamente de determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales puntuales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Los anteriores criterios, en otras palabras, no pueden proyectarse por su propia naturaleza sobre cada una de las actuaciones que se lleven a cabo en el desarrollo del procedimiento legislativo, puesto que su función es precisamente ayudar a determinar la relevancia última de cada una de estas actuaciones a la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una normativa que discipline su desarrollo. 449. Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes o avatares que tan frecuentemente se presentan en el desarrollo de los trabajos parlamentarios. La entrada en receso de las Cámaras o la tramitación de ciertas iniciativas con extrema urgencia, por ejemplo -algo que, como veremos, caracteriza el caso que debemos abordar en el presente asunto- son circunstancias que se presentan habitualmente y ante las cuales la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades del caso concreto. 97
Independencia judicial como elemento esencial en el principio de división de poderes. 450. De importancia para este tema son algunos los argumentos expuestos en el voto concurrente del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Corte Suprema De Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador, de 23 de agosto de 2013, que enseguida se reproducen: 451. En una perspectiva institucional, la independencia judicial es consustancial al principio de división de poderes. A su vez, ambos elementos son imprescindibles para la comprensión de un auténtico Estado de Derecho. Respecto al principio de separación de los poderes públicos, es común afirmar que no puede concebirse en nuestros días de manera absoluta o rígida, sino que, en una concepción moderna, implica una distribución de las funciones del Estado realizada a través de una adecuada organización de relaciones y de controles mutuos y recíprocos entre los poderes. Así, antes de su separación irrestricta, lo que en realidad busca este principio es evitar la concentración de los poderes172. 452. Desde sus orígenes históricos más remotos, la separación de los poderes no ha dejado de implicar, en relación con el poder judicial, la independencia de éste respecto del poder político. La independencia del poder judicial siempre se ha entendido como una consecuencia necesaria de la separación de los poderes dirigida a garantizar la resistencia de los jueces frente a las presiones o embates tanto del legislativo como del ejecutivo. Así, desde su germen, la independencia de los jueces constituyó una esencia de la separación de los poderes. La independencia de la función judicial puede concebirse como una pieza insustituible del Estado democrático de derecho que además implica otras exigencias adyacentes, como un sistema procesal regular, ordenado y coherente, así como garante de la seguridad jurídica y de los derechos humanos de las personas173. 453. Por otro lado, la independencia de un poder judicial respecto del poder político puede concebirse como uno de los mecanismos constitucionales que impiden u obstaculizan el ejercicio arbitrario e ilegítimo del poder, y dificultan o frenan el abuso o su ejercicio ilegal174. Así, tiene sentido asegurarse de que la administración de justicia no deba ser nunca una manifestación del poder político, ni quedar supeditada de manera alguna a los órganos del Estado que ejercen dicho poder, pues de nada serviría dictar normas que limitan la actividad de los gobernantes si después, en la fase contenciosa del Derecho, éstos pudieran influir en la resolución de los litigios175. 454. La función que tiene la independencia judicial en el Estado democrático de derecho no pudo pasar desapercibida, desde luego, para la Carta Democrática Interamericana, en la cual, tras reafirmarse a la democracia representativa como pieza indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, en su artículo 3º, dispone lo siguiente: “Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos” (subrayado añadido).
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Kelsen, Hans, General Theory of Law and State, traducción de Anders Wedberg, Cambridge, Harvard University Press, 2009, p. 282. 173 Cf. Díaz, Elías, Estado de derecho y sociedad democrática, Madrid, Taurus, 1998, p. 48. 174 Cf. Bobbio, Norberto, Liberalismo y democracia, traducción de José F. Fernández Santillán, México, Fondo de Cultura Económica, 2001, pp. 19-20. 175 Cf. Díez-Picazo, Luis María, “Notas de derecho comparado sobre la independencia judicial”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 34, enero-abril 1992, pp. 19-20.
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455. Así, la Carta Democrática Interamericana no se limita a reconocer como elementos esenciales de la democracia representativa al respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, y a elementos propios de la democracia electoral, sino que exige también la separación e independencia de los poderes públicos, entre los que en este caso debe desatacarse la concerniente a la función jurisdiccional. El papel de los jueces en la gobernabilidad democrática de los Estados pasa por reconocerles una genuina separación e independencia del resto, esto es, en definitiva, del poder político, no sólo en el aspecto personal, que corresponde a cada uno de los miembros de la judicatura, sino en su aspecto institucional, en cuanto cuerpo de autoridad separado en el concierto de las que componen el Estado. 456. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Corte IDH” o “Tribunal Interamericano”) ha destacado las raíces democráticas de la independencia judicial en diversas sentencias y opiniones consultivas, y también ha utilizado la Carta Democrática Interamericana para explicitar la importancia de la independencia judicial en los sistemas constitucionales de la región. Al respecto consideramos importante mencionar que la separación de poderes guarda una estrecha relación no solo con la consolidación del régimen democrático, sino además busca preservar las libertades y derechos humanos de los individuos, evitar la concentración de poder que pueda transformarse en tiranía y opresión, así como permitir el cumplimiento adecuado y eficiente de las finalidades asignadas a cada rama del poder público. Sin embargo, la separación de poderes no solamente implica una especialización de las labores estatales de acuerdo a como hayan sido asignadas, sino que a su vez implica la existencia de un sistema de “frenos y contrapesos”, mediante el cual se constituya un control y fiscalización recíproco entre cada rama del poder. De la separación de poderes se desprende, entonces, el ejercicio de un poder limitado, así como susceptible de control y organizado en distintas instancias encargadas de diferentes funciones, con la finalidad esencial de asegurar la libertad de las personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia participativa y pluralista176. 457. En el muy importante caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, así como en los casos Acosta y Otros contra Nicaragua y San Miguel Sosa y Otras contras Venezuela, la Corte IDH consideró que que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es precisamente la garantía de la independencia de los jueces y constató que, para tales efectos, los diferentes sistemas políticos han ideado procedimientos estrictos, tanto para su nombramiento como para su destitución. En esta tesitura, invocó los “Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura”177, que establecen que: “La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura”178. 458. En lo que interesa destacar en este momento, la Corte IDH ha sostenido que la independencia judicial constituye una garantía institucional en un régimen democrático que va unido al principio de separación de poderes, consagrado ahora en el artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana. 459. Cabría incluso considerar si es posible configurar una suerte de derecho de los justiciables a condiciones democráticas de las instituciones públicas, con sustento no sólo en el referido artículo 3 de la Carta Democrática, sino también en el 29 de la Convención Americana179; el cual se sostendría con las obligaciones internacionales de los 176
Sobre estos conceptos, véase Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-141 de 26 de febrero de 2010. 177 Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985. 178 Principio 1, Idem. 179 “Artículo 29. Normas de Interpretación
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Estados al ejercicio del poder de conformidad con el Estado de derecho, la separación de poderes y, por supuesto, la independencia de los jueces, tal como ha llegado a proponerse en otros casos en que se han dilucidado temas análogos por el Tribunal Interamericano180. Un criterio de este alcance iría más allá del concepto de democracia en términos interpretativos, como la Corte IDH ha señalado en el sentido de que “las justas exigencias de la democracia deben […] orientar la interpretación de la Convención y, en particular, de aquellas disposiciones que están críticamente relacionadas con la preservación y el funcionamiento de las instituciones democráticas”181. Corte Interamericana de Derechos Humanos182 460. En la doctrina que al respecto ha expedido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha dejado establecido que la independencia judicial, desde el punto de vista institucional se refiere a la relación que guarda la entidad de justicia dentro del sistema del Estado respecto de otras esferas de poder e instituciones estatales183. 461. Cuando no existe independencia en esta faceta se presentan situaciones de subordinación o dependencia a otros poderes o instituciones ajenos a la entidad de justicia que debería ser independiente184. 462. El principio de independencia del Poder judicial ha sido reconocido como “costumbre internacional y principio general de derecho”185 y ha sido consagrado en numerosos tratados internacionales186. La independencia de todo órgano que realice funciones de carácter jurisdiccional187 es un presupuesto indispensable para el
Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.” 180 Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, párr. 222. 181 Cfr. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85, párr. 44. 182 “Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia, hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las américas”. 183 Así lo ha expresado el Relator de Naciones Unidas en relación con el Poder judicial. Naciones Unidas. Comisión de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Sra. Gabriela Carina Knaul de Albuquerque e Silva. A/HRC/14/26, 9 de abril de 2010, párr. 17. 184 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197, párr. 67. 185 Naciones Unidas. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 14. 186 La importancia de un poder judicial independiente ha sido expresamente reconocida en los siguientes instrumentos internacionales y regionales: Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo 10); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 14); Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 (Párrafo 27); Convención Americana sobre Derechos Humanos (Artículo 8.1); Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Artículo 6.1); y la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Artículo 7.1). Asimismo, algunos otros tratados internacionales más específicos que también refieren disposiciones relativas a la independencia e imparcialidad de los tribunales son: Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (Artículo 18.1); Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (Artículo 11.3); Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra (Artículo 75.4) y Protocolo Adicional relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II) (Artículo 6.2). 187 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párr. 71.
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cumplimiento de las normas del debido proceso en tanto derecho humano188 y su ausencia afecta el ejercicio del derecho de acceder a la justicia, aparte de generar desconfianza y hasta temor, que orille a las personas a no recurrir a los tribunales189. 463. Atendiendo a lo establecido en los Principios Básicos sobre la independencia de la judicatura a un nivel institucional, “[l]a independencia de la judicatura debe ser garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país190 y resulta primordial que dicha independencia se garantice jurídicamente al más alto nivel posible 191 de tal manera que “[a]unque […] esté consagrada en la Constitución, debe recogerse también en la legislación”192. La Corte IDH considera que las constituciones y leyes nacionales deben observar dicho principio193, y el sistema de administración de justicia en su conjunto debe estar organizado de manera tal que la independencia del Poder judicial sea garantizada194. La Corte IDH recuerda que según lo ha precisado el Comité de Naciones Unidas “toda situación en que las funciones y competencias del poder judicial y del poder ejecutivo no sean claramente distinguibles o en la que este último pueda controlar o dirigir al primero es incompatible con el concepto de un tribunal independiente”195. 464. A mayor abundamiento, en el derecho internacional la absoluta independencia que debe guardar el Poder judicial respecto de cualquier otro poder u órgano del Estado, la CIDH observó con preocupación que uno de los más graves riesgos que prevalece en la región es la ausencia de reconocimiento del principio de separación de poderes en el ordenamiento de los Estados y el establecimiento, por el contrario, de la subordinación del Poder judicial al Ejecutivo. Al respecto, la CIDH se ha pronunciado en varias ocasiones al respecto sobre el Estado de Cuba, cuya Constitución en su artículo 121, contempla que “[l]os tribunales constituyen un sistema de órganos estatales, estructurado con independencia funcional de cualquier otro y subordinado jerárquicamente a la Asamblea Nacional del Poder Popular y al Consejo de Estado”.
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CIDH. Informe sobre la Situación de Derechos Humanos en Venezuela. 2003, párr. 155. Citando los principios 10 y 13 de dicho instrumento internacional. La Corte Interamericana por su parte, ha indicado que el juez o la jueza encargado del conocimiento de una causa debe ser además de competente, independiente e imparcial. Corte IDH., Caso Radilla Pacheco Vs. México. Sentencia de 23 de noviembre de 2009 Serie C No. 209, párr. 273; en similar sentido Corte IDH. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, párr. 112; y Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2004. Serie C No. 109, párr. 167. 189 Asamblea General de las Naciones Unidas, Promoción y Protección de todos los Derechos Humanos, Civiles, Políticos, Económicos, Sociales y Culturales, incluido el Derecho al Desarrollo. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/8/4, 13 de mayo de 2008, párr. 34. 190 La misma disposición se encuentra en la Declaración de Beijing sobre los Principios relativos a la Independencia de la Judicatura en la Región de LAWASIA, Adoptada por los Presidentes de las Cortes Supremas 2 de la región de LAWASIA y por otros jueces de Asia y el Pacífico en Beijing en 1995 y adoptada por el Consejo de LAWASIA en 2001, párr.4. En sentido similar, la Carta Europea sobre el Estatuto del Juez, (DAJ/DOC (98)), principios generales, principio 1.2: “En cada Estado europeo, los principios fundamentales del estatuto de los jueces son establecidos en normas internas al más alto nivel, y sus reglas son establecidas en normas al menos a nivel legislativo.” Véase también la Declaración de Viena sobre la función de los jueces en la Promoción y Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (2003) y, en particular, las medidas recomendadas para ser adoptadas por los Estados, entre otras cosas, "para consagrar la independencia del poder judicial respecto del ejecutivo y las ramas legislativas en las leyes o la Constitución y respetar este principio y en la práctica " 191 Naciones Unidas. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 21. 192 Naciones Unidas. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 22. 193 Naciones Unidas. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 22. 194 Corte IDH. Caso Anzualdo Castro Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de Septiembre de 2009. Serie C No. 202, párr. 125. 195 Naciones Unidas. Comité de Derechos Humanos. Observación General No. 32, CCPR/C/GC/32, 23 de agosto de 2007, párr. 19.
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465. Desde la apreciación de la Comisión IDH, la subordinación de los tribunales al Consejo de Estado, encabezado por el Jefe del Estado, representa una dependencia directa del Poder judicial a las directrices del Poder ejecutivo. La Comisión IDH ha considerado que esa dependencia con el Poder ejecutivo no ofrece un Poder judicial independiente, que sea capaz de proporcionar garantías para el goce de los derechos humanos196. 466. La Comisión ha observado por otro lado que en algunas constituciones de los Estados de la región se establece que los poderes deberán colaborar o cooperar entre sí197. Estas disposiciones llaman, en principio, la atención, porque no es claro el sentido que puede darse a esa colaboración o cooperación y lo que ello implica para la independencia del Poder judicial, en particular, cuando la colaboración se califica de “armónica” 198. Una formulación amplia o ambigua del principio de colaboración de poderes podría favorecer una interpretación que imponga al Poder judicial ciertos comportamientos o decisiones, o a esperar del Poder judicial ciertas decisiones o comportamientos que se ajusten a la política del Gobierno en turno, en aras de la armonía entre los poderes. 467. La Comisión Interamericana insiste en que la independencia del Poder judicial y su clara separación respecto de los otros poderes debe ser respetada y garantizada tanto por el Poder ejecutivo como por el Poder Legislativo199, lo cual parte por el reconocimiento normativo de su independencia y la no injerencia de otros poderes. Para la CIDH esta garantía, además de estar establecida en el marco normativo a través del reconocimiento del principio de separación de poderes, debe manifestarse en la práctica, entre otras formas, en evitar la dependencia financiera en las asignaciones presupuestales realizadas por el parlamento; en la designación oportuna, en propiedad, y con el respeto de un adecuado y transparente proceso de elección y nombramiento de los magistrados y magistradas de las Altas Cortes, así como en el respeto de la independencia de magistrados y magistradas en sus procesos de deliberación, decisión y funcionamiento en general del Poder judicial, y en procesos disciplinarios que ofrezcan las debidas garantías. 468. Los Jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías específicas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte Interamericana ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”200. 469. El objetivo de la garantía de independencia judicial radica en evitar que el sistema judicial y sus integrantes se vean sometidos a restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación201. Así, de la garantía de
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CIDH. Informe Anual 2011. Capítulo IV. Cuba. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 69, 30 diciembre 2011, párr.215. En igual sentido, CIDH. Informe Anual 2012. Capítulo IV. Cuba. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 34, 5 de marzo de 2013, párr. 113 y 114; y La situación de los derechos humanos en Cuba. Séptimo Informe, 1983. OEA/Ser.L/V/II.61. Doc.29 rev. 1. Capítulo IV, párr. 5. 197 58 Por ejemplo, Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, publicada en Gaceta Oficial el 7 de febrero de 2009, artículo 12; Constitución Política de la República de Honduras, Decreto Número 131 del 11 de Enero 1982, artículo 4; Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptada el 15 de diciembre de 1999 y publicada en Gaceta Oficial el 24 de marzo de 2000, artículo 136. 198 Por ejemplo, Constitución Política de la República Federativa del Brasil, adoptada en 1988, artículo 2; y Constitución Política de Colombia, publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio de 1991, artículo 113. 199 CIDH. Informe Anual 2012. Capítulo IV. Cuba. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 34, 5 de marzo de 2013, párr. 111. En el mismo sentido, Consejo de Europa. Comité de Ministros. Recomendación No. R (94) 12, sobre la independencia, eficiencia y rol de los jueces. Adoptada por el Comité de Ministros el 13 de octubre de 1994 en la 51ª reunión de Ministros, principio I. 2.b). 200 Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197, párr 67. 201 Caso San Miguel Sosa y otras vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de febrero de 2018. Serie Serie C No. 348.
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independencia judicial se derivan las siguientes: un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones externas202. 470. La garantía contra presiones externas supone que los jueces resolverán los asuntos que conozcan basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo203. La igualdad de oportunidades en el acceso y la estabilidad en el cargo garantizan la libertad frente a toda injerencia o presión política204. 471. A la luz de lo anterior, precisa la Corte IDH el derecho a la independencia judicial debe ser vista desde dos dimensiones: (i) La dimensión objetiva, la cual se relaciona con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, tales como el principio de división de poderes, y el importante rol que cumple la función judicial en una democracia. Por ello, esta dimensión objetiva trasciende la figura del juez e impacta colectivamente en toda la sociedad. (ii) La dimensión subjetiva, la cual recae en la figura del juez, e implica el derecho de los jueces a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de su garantía de estabilidad205. 472. Los Estados deben abstenerse de realizar injerencias indebidas en el Poder Judicial o en sus integrantes, es decir, en relación con la persona del juez específico, debe prevenir dichas injerencias y debe investigar y sancionar a quienes las cometan206. 473. Finalmente, ha de destacarse el valor esencial que la Corte IDH ha otorgado a la independencia judicial, al destacar que las garantías judiciales no pueden suspenderse aún ni en un Estado de emergencia207. De manera que, el deber del Estado de garantizar un juez imparcial e independiente subsiste en todo momento y en toda circunstancia. La independencia judicial supone la no subordinación ante otro poder. 474. Ya se estableció en los apartados precedentes que la independencia judicial representa una de las consecuencias naturales de la división de poderes. Ahora bien, esta división de poderes lo que busca es que cada uno de ellos pueda llevar a cabo sus funciones de manera autónoma, sin una indebida injerencia de un poder sobre otro, especialmente si se trata de circunstancias en las que exista un tipo de subordinación. A pesar de que el sistema de gobierno establecido en México dispone la existencia de un Presidente como jefe del Poder Ejecutivo, lo cierto es que la Constitución Federal también establece en su artículo 49 que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. 475. Cada uno de los Poderes es igualmente importante, y cada una de sus funciones son esenciales para garantizar la convivencia democrática. Se explicará por qué, por una parte, la disposición constitucional que coloca al Presidente como referente único para el salario máximo de todos los servidores públicos –incluyendo a los funcionarios del Poder Judicial- deja ver que el Presidente se percibe como la figura de máxima autoridad en el sistema de gobierno mexicano. Ello genera una condición de subordinación del Poder Judicial al Poder Ejecutivo que resulta contraria a la división de poderes y violatoria de la independencia judicial. Esto, además, no es razonable, dado que la labor del Presidente es igual en importancia a la labor de los impartidores de justicia –específicamente Jueces y 202
Caso Acosta y otros Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de marzo de 2017. Serie C No. 334 Párrafo. 171 203 Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párr. 190. 204 Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227. 205 Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párr. 198. 206 Caso Atala Riffo y Niñas Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de febrero de 2012. Serie C No. 239, párr. 186. 207 Corte IDH. Garantías judiciales en estados de emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9.
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Magistrados- a quienes la misma Constitución les exige mayores requisitos de profesionalización y de carrera judicial. 476. Es necesario analizar si las normas impugnadas implican o no intromisión, dependencia o subordinación por parte del Poder Legislativo en perjuicio del Poder Judicial de la Federación. Para ello, se debe considerar si las actuaciones realizadas por ambas Cámaras del Congreso de la Unión implican, o no, una conducta violatoria de los principios que rigen la independencia del Poder Judicial de la Federación y de división de poderes. 477. Es menester, asimismo, establecer en qué condiciones se actualizan la intromisión, dependencia o subordinación de un Poder a otro. En caso de actualizarse alguna de ellas, se constataría la violación del principio de división de poderes, de acuerdo con los criterios que al efecto ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación: a. Que en cumplimiento de una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo; b. Que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y, c. Que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal. 478. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la división de poderes exige un equilibrio a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto en el orden jurídico nacional. 479. También ha delimitado que el principio de división de poderes implica una distribución de funciones hacia uno u otro de los Poderes del Estado, referidas preponderantemente a garantizar su buen funcionamiento. En este tenor, si con motivo de la distribución de funciones establecida por el Poder Legislativo se provoca un deficiente o incorrecto desempeño de uno de los poderes, tal situación transgrede el principio de división de poderes que encuentra justificación en la idea de que el fraccionamiento de las atribuciones generales del Estado se instituye precisamente para hacer efectivas las facultades de cada uno de sus tres Poderes y no para entorpecer su desempeño. 480. La intromisión se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. De dicha definición se pueden obtener los siguientes elementos: a. Que se genere un acto de interferencia o intervención por parte de uno de los tres poderes; y b. Que dicho acto se actualice en la esfera de competencia de otro poder. 481. La dependencia, según lo ha establecido este Alto Tribunal Mexicano en la jurisprudencia 80/2004, implica que un poder impida a otro que tome decisiones o actúe de manera autónoma. 482. La subordinación, por su parte, se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar decisiones autónomamente, sino que, además, debe someterse a la voluntad del poder subordinante.
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483. Referente de lo antes expuesto es la jurisprudencia P./J. 78/2009 que deriva de la Controversia constitucional 41/2006, de título, subtítulo y texto: “DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA.- El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado. Como se advierte, en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida identificada con los órganos que las ejercen, sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medios de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el establecimiento y la preservación del estado de derecho. Por su parte, el artículo 133 de la Constitución Federal consagra el principio de supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna. De este modo, para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia”.208 484. Los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías específicas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”. 485. El objetivo de la garantía de independencia judicial radica en evitar que el sistema judicial y sus integrantes se vean sometidos a restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. Así, de la garantía de independencia judicial se derivan, entre otras, las siguientes: un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones externas. 486. La garantía contra presiones externas supone que los jueces resolverán los asuntos que conozcan basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo. La 208
Jurisprudencia P./J. 78/2009; Registro: 166964; Novena Época; Materia: Constitucional; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Página: 1540
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igualdad de oportunidades en el acceso y la estabilidad en el cargo garantizan la libertad frente a toda injerencia o presión política. 487. A la luz de lo anterior, precisa la Corte Interamericana el derecho a la independencia judicial debe ser vista desde dos dimensiones: (i) La dimensión objetiva, la cual se relaciona con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, tales como el principio de división de poderes, y el importante rol que cumple la función judicial en una democracia. Por ello, esta dimensión objetiva trasciende la figura del juez e impacta colectivamente en toda la sociedad. (ii) La dimensión subjetiva, la cual recae en la figura del juez, e implica el derecho de los jueces a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de su garantía de estabilidad. 488. Los Estados deben abstenerse de realizar injerencias indebidas en el Poder Judicial o en sus integrantes, es decir, con relación a la persona del juez específico, debe prevenir dichas injerencias y debe investigar y sancionar a quienes las cometan. 489. El valor esencial que la Corte Interamericana ha otorgado a la independencia judicial, al destacar que las garantías judiciales no pueden suspenderse aún ni en un Estado de emergencia. De manera que, el deber del Estado de garantizar un juez imparcial e independiente subsiste en todo momento y en toda circunstancia. 490. Tal como lo precisó el Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot en el voto concurrente a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Corte Suprema De Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador, de 23 de agosto de 2013, la Corte IDH ha establecido que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces. Dicho ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. 491. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. 492. Por su parte, el objetivo del principio de separación de poderes se cumple de dos maneras, correspondientes a las dos facetas apuntadas: la institucional y la individual. 493. Cuando el Estado se haya obligado a proteger al Poder Judicial como sistema, se tiende a garantizar su independencia externa. 494. Cuando se encuentra obligado a brindar protección a la persona del juez específico, se tiende a garantizar su independencia interna. Remuneración como elemento esencial de la independencia judicial y la prohibición constitucional de no reducción. Artículo 94 constitucional. 495. Para comprender mejor el tema de la remuneración y su rol dentro de las garantías de independencia judicial, es necesario recurrir, en parte, a las disposiciones de derecho internacional y de derecho comparado que ayudan a dotar de contenido estas disposiciones normativas. 496. En los Estados de corte federal, mucha ha sido la discusión respecto de la remuneración de los jueces como garantía de su independencia judicial. Así, vemos como la jurisprudencia de la Corte Suprema de Argentina, o la Corte Suprema de los Estados Unidos de América han abordado la remuneración de los jueces, y han estipulado que la misma se constituye como elemento esencial para una independencia judicial209.
209
Chiara Díaz, Carlos Alberto c/ Estado provincial. Sentencia de fecha 7 de marzo de 2006, y Clyde Atkins vs. The United States; 214 Ct. Cl. 186; cert. Denied 434 U.C. 1009.
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497. La CIDH ha establecido que un aspecto esencial para garantizar la independencia institucional del poder judicial, es que este no dependa para su disposición y manejo de otros poderes o entidades y cuenten con recursos suficientes para posibilitar el desempeño adecuado de las funciones que se les han encomendado 210. Aun cuando existe un entendimiento generalizado sobre la importancia que tiene revestir de independencia al poder judicial, en cuanto su asignación presupuestal y el manejo del presupuesto, la Comisión observó con preocupación que lo anterior no siempre se encuentra reflejado en las constituciones de los Estados de la región, ni incluso para el poder judicial, de tal forma que en varios Estados, en la práctica, existe dependencia de las entidades de justicia al poder ejecutivo cuando éste propone el presupuesto, o bien, al poder legislativo, cuando éste se encuentra encargado de asignarlo o aprobarlo. 498. Para fortalecer la independencia institucional, tanto el poder judicial como las fiscalías y defensorías públicas deben contar con recursos estables y adecuados que estén normativamente asegurados y sean suficientes para cumplir con la función de proteger y garantizar el derecho de acceso a la justicia, el cual debe ser aumentado, además, progresivamente. En todo cambio o modificación relacionada con dicho presupuesto debe preverse un procedimiento de participación de la entidad correspondiente211. 499. El presupuesto asignado a la institución en general tiene un impacto directo en las posibilidades internas de ejercer dicho presupuesto y de brindar remuneraciones adecuadas a las y los operadores de justicia212. 500. La ley debe garantizar a los jueces una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas213. El juez debe recibir una remuneración que sea suficiente para asegurar su independencia económica, la que no debe depender del resultado de la actividad del juez y no debe ser reducida mientras preste servicio profesional214. 501. Algunos Estados como Bolivia inclusive reconocen la baja remuneración de las y los operadores de justicia como uno de los obstáculos al ejercicio independiente y libre de presiones externas de sus funciones215. La CIDH insiste al igual que la Relatoría Especial de ONU sobre la Independencia de Jueces y Abogados,, en que los Estados deben velar por evitar que los bajos sueldos y las demoras en el pago sean un factor que contribuya a la corrupción de los sistemas judiciales216. 502. La remuneración de los jueces debe corresponder a la dignidad de su profesión, una remuneración satisfactoria es indispensable para proteger a los jueces contra injerencias externas indebidas217.
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CIDH. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia: Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas. 5 de diciembre de 2013. OEA/Ser.L/V/II; Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura; Declaración de Beijing sobre los Principios Relativos a la Independencia de la Judicatura en la Región de la Asociación Jurídica de Asia y el Pacífico (“ Declaración de Beijing”), y Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Informe de la Relatora Especial sobre la Independencia de los magistrados y abogados. A/HRC/20/19, 7 de junio de 2012, párr. 72. 211 CIDH. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia: Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas. 5 de diciembre de 2013. OEA/Ser.L/V/II. 212 Ibídem. 213 Naciones Unidas. Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán el 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, principio 11. 214 Estatuto Universal del Juez, aprobado por la Unión Internacional de Magistrados el 17 de noviembre de 1999, artículo 13. 215 Estado Plurinacional de Bolivia. Ministerio de Relaciones Exteriores. Misión Permamente ante la Organización de Estados Americanos: respuesta al cuestionario sobre la situación de las y los operadores de justicias en las Américas, 7 de marzo de 2013, pág. 5. 216 CIDH. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia: Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas. 5 de diciembre de 2013. OEA/Ser.L/V/II. 217 Comisión Europea para la Democracia por el Derecho. Informe sobre la Independencia del Sistema Judicial Parte I: La independencia de los Jueces. Estudio número 494/2008, 16 de marzo de 2010.
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503. El nivel de la remuneración debería establecerse teniendo en cuenta las condiciones sociales del país de que se trate, así como el nivel de remuneración de los funcionarios de más alto nivel. La remuneración debería basarse en un baremo general y criterios objetivos y transparentes, y no en una evaluación de la actuación profesional individual del juez218. 504. México ha sido miembro activo de la Organización de las Naciones Unidas, desde el año de 1945, por lo que es de mencionarse, en primer lugar, los principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, cuyo numeral 11 señala que: "La ley garantizará la permanencia en el cargo de los Jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas." Esto se encuentra justamente previsto por la Constitución Federal en su artículo 94, lo cual será posteriormente analizado en el apartado del segundo acto reclamado. No obstante, cabe mencionar que la irreductibilidad de las remuneraciones se encuentra en peligro debido a recientes propuestas de reforma que proponen derogar dicha disposición. 505. Así pues, la permanencia del juzgador y el haber (fondo) de retiro adecuado al término de su período forman parte de las previsiones que la ley debe contener, también en el marco de los estándares y criterios internacionalmente reconocidos. 506. Por otra parte, México se adhirió el 3 de febrero de 2010 a la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, también conocida como la “Comisión de Venecia”. En marzo de 2010, la Comisión de Venecia -con la participación de Méxicoaprobó el Reporte sobre la Independencia del Sistema Judicial de la Comisión de Venecia, documento en que se adoptaron diversos principios, entre los que se encuentran los siguientes: a. Remuneración de los Jueces. En el numeral 45, la Comisión señala que la remuneración de los Jueces debe estar garantizada por la ley (principio I.2b.ii) y debe corresponder a la dignidad de la profesión y la carga de responsabilidades (principio III.1.b). Asimismo, señala que debe hacerse extensivo ese principio para la pensión de retiro. b. Relación de la remuneración con la independencia. En el numeral 46, la asume que la remuneración de los Jueces debe corresponder a la dignidad de la profesión y que una remuneración adecuada es indispensable para proteger a los Jueces de interferencias externas indebidas. Que la remuneración debe estar basada en un estándar general y un criterio objetivo y transparente, no en apreciaciones individuales del rendimiento de un Juez. Los beneficios que incluyan un elemento discrecional deben ser excluidos. 507. Bajo esos dos referentes, es perjudicial toda reforma relativa a un estado previo en el que existían mayores fortalezas y seguridades en cuanto a la independencia judicial, pues la acción legislativa no podrá dar por resultado una previsión de cobertura evidentemente menor a la que existía antes. 508. Como se desprende de las consideraciones anteriores, reducir remuneraciones de juzgadores, el fondo (haber) de retiro, la duración en el cargo o cualquier otro de los elementos de estabilidad e inamovilidad, y de la independencia judicial, no están a la libre disposición del legislador, cuando existen previsiones previas en las que la propia soberanía legislativa impuso referentes, mecanismos, parámetros, facultades y otros elementos jurídicos y normativos que ya forman parte de la independencia misma del Poder Judicial, y que gozan de una presunción de necesaria permanencia; de forma que sólo son admisibles cambios justificados y que no menoscaben el equilibrio y la autonomía de los poderes y órganos autónomos constitucionales.
218
Ibídem.
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509. Por otra parte, hay que considerar que conforme a los límites al ejercicio de la procuración de justicia, en México existe una normativa que le restringe a los jueces y magistrados ejercer cualquier tipo de trabajo como profesional en derecho –y aún en actividades empresariales y comerciales- hasta dentro de los dos años posteriores a la finalización de su contrato laboral con el Poder Judicial, por cualquier razón que provoque ese finiquito. Alcance de la remuneración de los Titulares del Poder Judicial de la Federación 510. Una remuneración adecuada, irrenunciable y sostenible otorga mayor autonomía al juzgador y le permite no ser chantajeado con una disminución de su sueldo. Además, la remuneración de las Juzgadoras y Juzgadores Federales debe corresponder con la importancia de las funciones que éstos llevan a cabo. Por lo tanto, a continuación se detallarán las funciones que el ordenamiento jurídico asigna a los Titulares del Poder Judicial de la Federación. Asimismo, se elaborará sobre el contenido que la legislación vigente y los acuerdos de las autoridades competentes han considerado son los elementos que componen la remuneración. Responsabilidades de los Titulares del Poder Judicial de la Federación 511. En lo que respecta a las responsabilidades y forma específica de competencia de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, habrá que tener en cuenta las reglas que al efecto establece la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, con la finalidad de dejar establecido que, aun teniendo la calidad de servidores públicos, tienen a su cargo altas responsabilidades. 512. Además, los Titulares del Poder Judicial de la Federación no podrán aceptar ni desempeñar empleo o encargo de la Federación, de los Estados, de la Ciudad de México o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia y que dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, no pueden actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación, ni pueden ocupar los cargos señalados en la fracción VI del artículo 95 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 513. Así, las normas conducentes en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ordenan que las funciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales son: Artículo 29. Los tribunales unitarios de circuito conocerán: I. De los juicios de amparo promovidos contra actos de otros tribunales unitarios de circuito, que no constituyan sentencias definitivas, en términos de lo previsto por la Ley de Amparo respecto de los juicios de amparo indirecto promovidos ante juez de distrito. En estos casos, el tribunal unitario competente será el más próximo a la residencia de aquél que haya emitido el acto impugnado; II. De la apelación de los asuntos conocidos en primera instancia por los juzgados de distrito; III. Del recurso de denegada apelación; IV. De la calificación de los impedimentos, excusas y recusaciones de los jueces de distrito, excepto en los juicios de amparo; V. De las controversias que se susciten entre los jueces de distrito sujetos a su jurisdicción, excepto en los juicios de amparo, y VI. De los demás asuntos que les encomienden las leyes. Los tribunales unitarios de circuito tendrán la facultad a que se refiere la fracción XVII del artículo 11 de esta ley, siempre que las promociones se hubieren hecho ante ellos. Artículo 37. Con las salvedades a que se refieren los artículos 10 y 21 de esta ley, son competentes los tribunales colegiados de circuito para conocer: 109
I. De los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas, laudos o contra resoluciones que pongan fin al juicio por violaciones cometidas en ellas o durante la secuela del procedimiento, cuando se trate: a) En materia penal, de sentencias o resoluciones dictadas por autoridades judiciales del orden común o federal, y de las dictadas en incidente de reparación de daño exigible a personas distintas de los inculpados, o en los de responsabilidad civil pronunciadas por los mismos tribunales que conozcan o hayan conocido de los procesos respectivos o por tribunales diversos, en los juicios de responsabilidad civil, cuando la acción se funde en la comisión del delito de que se trate y de las sentencias o resoluciones dictadas por tribunales militares cualesquiera que sean las penas impuestas; b) En materia administrativa, de sentencias o resoluciones dictadas por tribunales administrativos o judiciales, sean locales o federales; c) En materia civil o mercantil, de sentencias o resoluciones respecto de las que no proceda el recurso de apelación, de acuerdo a las leyes que las rigen, o de sentencias o resoluciones dictadas en apelación en juicios del orden común o federal, y d) En materia laboral, de laudos o resoluciones dictados por juntas o tribunales laborales federales o locales; II. Del recurso de revisión en los casos a que se refiere el artículo 81 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; III. Del recurso de queja en los casos y condiciones establecidas en la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; IV. Del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito, tribunales unitarios de circuito o por el superior del tribunal responsable en los casos a que se refiere el artículo 84 de la Ley de Amparo, y cuando se reclame un acuerdo de extradición dictado por el Poder Ejecutivo a petición de un gobierno extranjero, o cuando se trate de los casos en que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia haya ejercitado la facultad prevista en el séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. De los recursos de revisión que las leyes establezcan en términos de la fracción I-B del artículo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; VI. De los conflictos de competencia que se susciten entre tribunales unitarios de circuito o jueces de distrito de su jurisdicción en juicios de amparo. Cuando el conflicto de competencia se suscite entre tribunales unitarios de circuito o jueces de distrito de distinta jurisdicción, conocerá el tribunal colegiado que tenga jurisdicción sobre el órgano que previno; VII. De los impedimentos y excusas que en materia de amparo se susciten entre jueces de distrito, y en cualquier materia entre los magistrados de los tribunales de circuito, o las autoridades a que se refiere el artículo 54, fracción III de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En estos casos conocerá el tribunal colegiado de circuito más cercano. Cuando la cuestión se suscitara respecto de un solo magistrado de circuito de amparo, conocerá su propio tribunal; VIII. De los recursos de reclamación previstos en el artículo 104 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y IX. Las demás que expresamente les encomiende la ley o los acuerdos generales emitidos por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno o las Salas de la misma. Los tribunales colegiados de circuito tendrán la facultad a que se refiere la fracción XVII del artículo 11 de esta ley, siempre que las promociones se hubieren hecho ante ellos.
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Cualquiera de los magistrados integrantes de los tribunales colegiados de circuito podrán denunciar las contradicciones de tesis ante el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia y solicitar la sustitución de la jurisprudencia así como ante los Plenos de Circuito conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 41. Son atribuciones de los presidentes de los tribunales colegiados de circuito: I. Llevar la representación y la correspondencia oficial del tribunal; II. Turnar los asuntos entre los magistrados que integren el tribunal; III. Dictar los trámites que procedan en los asuntos de la competencia del tribunal hasta ponerlos en estado de resolución. En caso de que estime dudoso o trascendente algún trámite, dispondrá que el secretario respectivo dé cuenta al tribunal para que éste decida lo que estime procedente; IV. Dirigir los debates y conservar el orden durante las sesiones; V. Firmar las resoluciones del tribunal, con el magistrado ponente y el secretario de acuerdos, y VI. Las demás que establezcan las leyes. Artículo 41-ter.- Con las salvedades a que se refieren los artículos 10 y 21 de esta Ley, son competentes los Plenos de Circuito para: I. Resolver las contradicciones de tesis de jurisprudencia sostenidas entre los tribunales colegiados del circuito correspondiente, determinando cuál de ellas debe prevalecer; II. Denunciar ante el pleno o las salas de la Suprema Corte de Justicia, según la materia, las contradicciones de tesis de jurisprudencia en las que contienda alguna tesis sostenida por ese Pleno de Circuito; III. Resolver las solicitudes de sustitución de jurisprudencia que reciban por parte de los tribunales colegiados del circuito correspondiente o de sus integrantes; y IV. Solicitar a la Suprema Corte de Justicia, conforme a los acuerdos generales que emita el Consejo de la Judicatura Federal, que inicie el procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad cuando dentro de su circuito se haya emitido jurisprudencia derivada de amparos indirectos en revisión en la que se declare la inconstitucionalidad de una norma general. Artículo 50. Los jueces federales penales conocerán: I. De los delitos del orden federal. Son delitos del orden federal: a) Los previstos en las leyes federales y en los tratados internacionales. En el caso del Código Penal Federal, tendrán ese carácter los delitos a que se refieren los incisos b) a l) de esta fracción; b) Los señalados en los artículos 2 a 5 del Código Penal; c) Los cometidos en el extranjero por los agentes diplomáticos, personal oficial de las legaciones de la República y cónsules mexicanos; d) Los cometidos en las embajadas y legaciones extranjeras; e) Aquellos en que la Federación sea sujeto pasivo; f) Los cometidos por un servidor público o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; g) Los cometidos en contra de un servidor público o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, así como los cometidos contra el Presidente de la República, los secretarios del despacho, el Procurador General de la República, los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros, magistrados y jueces del Poder Judicial Federal, los miembros de Consejo de la Judicatura Federal, los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los miembros del 111
Consejo General del Instituto Federal Electoral, el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, los directores o miembros de las Juntas de Gobierno o sus equivalentes de los organismos descentralizados; h) Los perpetrados con motivo del funcionamiento de un servicio público federal, aunque dicho servicio esté descentralizado o concesionado; i) Los perpetrados en contra del funcionamiento de un servicio público federal o en menoscabo de los bienes afectados a la satisfacción de dicho servicio, aunque éste se encuentre descentralizado o concesionado; j) Todos aquéllos que ataquen, dificulten o imposibiliten el ejercicio de alguna atribución o facultad reservada a la Federación; k) Los señalados en el artículo 389 del Código Penal cuando se prometa o se proporcione un trabajo en dependencia, organismo descentralizado o empresa de participación estatal del Gobierno Federal; l) Los cometidos por o en contra de funcionarios electorales federales o de funcionarios partidistas en los términos de la fracción II del artículo 401 del Código Penal, y m) Los previstos en los artículos 366, fracción III; 366 Ter y 366 Quáter del Código Penal Federal, cuando el delito sea con el propósito de trasladar o entregar al menor fuera del territorio nacional, y n) El previsto en los artículo (sic) 376 Ter y 376 Quáter del Código Penal Federal. II. De los procedimientos de extradición, salvo lo que se disponga en los tratados internacionales. III. De las autorizaciones para intervenir cualquier comunicación privada; así como para las autorizaciones de la localización geográfica en tiempo real o la entrega de datos conservados de equipos de comunicación asociados a una línea. IV. De los delitos del fuero común respecto de los cuales el Ministerio Público de la Federación hubiere ejercido la facultad de atracción. Artículo 50-Bis.- En materia federal, la autorización para intervenir comunicaciones privadas será otorgada por el Juez de control, de conformidad con lo establecido en el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Federal de Procedimientos Penales, la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, la Ley de Seguridad Nacional, la Ley de la Policía Federal, la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro o la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de Estos Delitos, según corresponda. Artículo 50-Ter.- Cuando la solicitud de autorización de intervención de comunicaciones privadas se solicite por el titular del Ministerio Público de las entidades federativas será otorgada de conformidad con lo previsto en el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro o la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de Estos Delitos, incluyendo todos aquellos delitos que ameriten prisión preventiva oficiosa en los términos del artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo a su legislación. Artículo 50-Quater.- A los jueces de Distrito Especializados para Adolescentes corresponde: I. Conocer de las causas instauradas en contra de las personas a quienes se impute la realización de una conducta tipificada como delito, cuando tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad; II. Promover los procedimientos alternativos al juzgamiento, a fin de cumplir con los principios de mínima intervención y subsidiariedad;
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III. Resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, conforme a los plazos y términos previstos en la Ley Federal de Justicia para Adolescentes; IV. Resolver sobre las medidas a imponer, atendiendo los principios de culpabilidad por el acto, proporcionalidad y racionalidad, así como a las circunstancias, gravedad de la conducta, características y necesidades de los adolescentes o adultos jóvenes; V. Asegurarse de que el adolescente o adulto joven que se encuentra a su disposición, no sea incomunicado, coaccionado, intimidado, torturado o sometido a tratos crueles, inhumanos o degradantes, así como los demás que apliquen a su situación; VI. Resolver sobre las cuestiones o incidentes que se susciten durante la ejecución de las medidas impuestas a adolescentes y adultos jóvenes en los términos que dispone la ley de la materia; VII. Resolver los recursos que se presenten durante el procedimiento de la ejecución de la medida, en contra de las determinaciones de la Unidad Especializada; VIII. Atender las solicitudes que realicen personalmente adolescentes y adultos jóvenes o sus representantes legales, y resolver a la brevedad lo que corresponda; IX. Resolver conforme a las disposiciones legales sobre la adecuación de la medida si se considera que ésta ya produjo sus efectos, es innecesaria o afecta el desarrollo, la dignidad o la integración familiar y social de quienes estén sujetos a ella; X. Dictar resolución mediante la cual se dé por cumplida la medida impuesta, así como la libertad total y definitiva de los adolescentes o adultos jóvenes; y XI. Las demás que determine la ley. Artículo 51. Los jueces de distrito de amparo en materia penal conocerán: I. De los juicios de amparo que se promuevan contra resoluciones judiciales del orden penal; contra actos de cualquier autoridad que afecten la libertad personal, salvo que se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal, y contra los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. De los juicios de amparo que se promueven conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos en que sea procedente contra resoluciones dictadas en los incidentes de reparación del daño exigible a personas distintas de los inculpados o imputados, o en los de responsabilidad civil, por los mismos tribunales que conozcan o hayan conocido de los procesos respectivos, o por tribunales diversos, en los juicios de responsabilidad civil, cuando la acción se funde en la comisión de un delito; III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia penal, en los términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y IV. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia penal, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 52. Los jueces de distrito en materia administrativa conocerán: I. De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas; 113
II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de la autoridad judicial en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden; III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de Amparo; IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II del artículo 50 y III del artículo anterior en lo conducente; V. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas a juicio; y VI. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia administrativa, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 53. Los jueces de distrito civiles federales conocerán: I. De las controversias del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Cuando dichas controversias sólo afecten intereses particulares podrán conocer de ellas, a elección del actor, los jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal; II. De los juicios que afecten bienes de propiedad nacional; III. De los juicios que se susciten entre una entidad federativa y uno o más vecinos de otra, siempre que alguna de las partes contendientes esté bajo la jurisdicción del juez; IV. De los asuntos civiles concernientes a miembros del cuerpo diplomático y consular; V. De las diligencias de jurisdicción voluntaria que se promuevan en materia federal; VI. De las controversias ordinarias en que la federación fuere parte; VII. De las acciones colectivas a que se refiere el Libro Quinto del Código Federal de Procedimientos Civiles; VIII. De los asuntos de la competencia de los juzgados de distrito en materia de procesos federales que no estén enumerados en los artículos 50, 52 y 55 de esta Ley, y IX. De los juicios y procedimientos previstos en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 6o. Constitucional, en materia del Derecho de Réplica. Artículo 53 bis.- Los jueces de distrito mercantiles federales conocerán: I. De las controversias del orden mercantil cuando el actor no haya optado por iniciar la acción ante los jueces y tribunales del orden común conforme a lo dispuesto por el artículo 104, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En estos casos no podrá declinarse la competencia en favor de dichos jueces y tribunales; II. De todas las controversias en materia concursal; III. De los juicios mercantiles en los que la Federación sea parte; IV. De los juicios mercantiles que se susciten entre una entidad federativa y uno o más vecinos de otra, siempre que alguna de las partes contendientes esté bajo la jurisdicción del juez; V. De las diligencias de jurisdicción voluntaria que se promuevan en materia mercantil cuyo valor exceda de una cantidad equivalente a un millón de Unidades de Inversión por concepto de suerte principal, sin que sean de 114
tomarse en consideración intereses y demás accesorios reclamados a la fecha de presentación de la solicitud; VI. Del reconocimiento y ejecución de laudos arbitrales comerciales cualquiera que sea el país en que haya sido dictado, y de la nulidad de laudos arbitrales comerciales nacionales o internacionales cuando el lugar del arbitraje se encuentre en territorio nacional, y VII. De las acciones colectivas mercantiles a que se refiere el Libro Quinto del Código Federal de Procedimientos Civiles. Artículo 54. Los jueces de distrito de amparo en materia civil conocerán: I. De los amparos que se promuevan contra resoluciones del orden civil, en los casos a que se refiere la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia civil, en los términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; III. De los asuntos de la competencia de los juzgados de distrito en materia de amparo que no estén enumerados en los artículos 51, 52 y 55 de esta Ley; y IV. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia civil, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 55. Los jueces de distrito en materia de trabajo conocerán: I. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de la autoridad judicial, en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad laboral o de un procedimiento seguido por autoridad del mismo orden; II. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia de trabajo, en términos de la Ley de Amparo; III. De los juicios de amparo que se promuevan en materia de trabajo, contra actos de autoridad distinta de la judicial; IV. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales de trabajo ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio; y V. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia de trabajo, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 55-Bis.- Los jueces de distrito podrán denunciar las contradicciones de tesis ante el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia, así como ante los Plenos de Circuito; conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Contenido de la remuneración de los Titulares del Poder Judicial de la Federación 514. Al respecto, cabe hacer mención de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece una definición de las "remuneraciones" de los servidores públicos, y las distingue de otro tipo de ingresos o contraprestaciones. El artículo 115
127, inciso I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos enuncia los componentes que integran el significado jurídico del concepto jurídico de remuneración, en los siguientes términos: "Artículo 127.- Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. ... "I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales." 515. Tal norma constitucional no está expresamente referida a los Juzgadores del Poder Judicial de la Federación, sino que es genérica en cuanto a que se dirige a los servidores públicos en general. 516. La norma que de manera específica rige para los titulares del Poder Judicial de la Federación, en cuanto a remuneraciones, es el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que remite a las leyes respectivas para que regulen de forma específica la competencia del Poder Judicial, con base en el principio implícito en nuestro ordenamiento relativo a que la autoridad sólo puede realizar aquellas funciones que le están legalmente permitidas. 517. El 24 de agosto del dos mil nueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en sus disposiciones transitorias establece un régimen de excepción a las retribuciones nominales de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito, que estuviesen en funciones al 31 de diciembre de 2009. 518. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 123, apartado B, fracción IV, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la ley. 519. En términos de lo dispuesto por los artículos 11, 14, 68, 81, 205 y 209, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Consejo de la Judicatura Federal y el Tribunal Electoral están facultados para emitir las disposiciones generales necesarias para determinar, entre otras, el ingreso y los estímulos que corresponden al personal del Poder Judicial de la Federación, atribución que ejercen en el seno de sus respectivos Órganos de Gobierno. 520. Acorde con el artículo tercero transitorio del Decreto ya señalado, se elaboró el documento denominado “Manual que Regula las Remuneraciones de los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciocho”, con la finalidad de integrar un instrumento administrativo cuyo contenido fuese el sistema de percepciones, así como las normas y lineamientos a observarse para su asignación, indicándose además aquellas prestaciones que se brindan a los servidores públicos a cargo del Poder Judicial de la Federación. 116
521. El 27 de febrero de 2018 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “ACUERDO por el que se autoriza la publicación del Manual que regula las remuneraciones de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho”, de cuyo apartado VII se advierten las prestaciones que conforman las remuneraciones correspondientes a las Juzgadoras y Juzgadores Federales, a saber: VII. Sistema De Percepciones.- Conjunto de conceptos que conforman el total de ingresos monetarios, prestaciones y beneficios que reciben los servidores públicos por sus servicios prestados en el Poder Judicial de la Federación. Se conforma por: 1. Sueldo Base.- Remuneración mensual que se asigna a cada puesto. 2. Compensación Garantizada o de Apoyo.- Asignación que se otorga a los servidores públicos de mando superior, medio y personal operativo de manera regular y fija, en función del nivel salarial autorizado en los tabuladores del Poder Judicial de la Federación. 3. Sueldo Básico.- Sueldo base más la compensación garantizada o de apoyo que refleja el tabulador. 4. Prestaciones Nominales.- Son las que se encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico. 5. Sueldo Tabular.- Total de percepciones fijas que refleja el Tabulador. 6. Percepciones Ordinarias.- Es el pago mensual que se cubre a los servidores públicos por el desempeño de sus funciones, y que resulta de la suma aritmética de los montos que integran el sueldo tabular. 7. Percepciones Extraordinarias.- Pagos que se otorgan de manera excepcional a los servidores públicos los cuales deberán autorizarse por sus respectivos Órganos de Gobierno. 8. Prestaciones.- Beneficios adicionales a cargo del presupuesto del Poder Judicial de la Federación, que se otorgan a los servidores públicos en relación directa con el sueldo y/o en razón del puesto. 522. En los casos de los numerales: 8.3.1; 8.3.2; 8.3.4; 8.3.5; 8.3.6; 8.3.7; 8.3.8; 8.3.9 y 8.3.10, no son aplicables a Ministros, Consejeros y Magistrados de Sala Superior. Asimismo, los casos de los numerales 8.1.2; 8.2.3; 8.2.6 y 8.2.7, no son aplicables a Ministros. Estas disposiciones versan de la siguiente manera: 8.1. Seguros.- Beneficios adicionales que se otorgan a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, establecidos en consideración a las necesidades de los mismos, con el fin de coadyuvar a su estabilidad económica y al bienestar de su familia. Estos seguros los protegen en materia de vida, retiro, incapacidad e invalidez total y permanente, gastos médicos mayores y de separación individualizado. 8.1.1. Seguro de Vida Institucional.- Beneficio que tiene por objeto cubrir los siniestros de fallecimiento o de incapacidad e invalidez total y permanente de los servidores públicos, con lo que se contribuye a su seguridad o la de su familia. La suma asegurada básica es equivalente a 40 meses de sueldo básico, con opción a potenciación de hasta 108 meses, con cargo al servidor público. 8.1.2. Seguro Colectivo de Retiro.- Beneficio económico en favor de los servidores públicos que se retiren o se jubilen en los términos que establece la Ley del ISSSTE, para hacer frente a las contingencias inherentes a la separación del servicio. Se otorga una suma asegurada de hasta veinticinco mil pesos, de acuerdo con los años de servicio y edad. 117
8.1.3. Seguro de Gastos Médicos Mayores.- Beneficio que se otorga a los servidores públicos, así como a su cónyuge, concubina o concubinario, o pareja del mismo sexo (por matrimonio civil o cualquier figura reconocida por la legislación civil) y/o hijos solteros menores de veinticinco años, ante la eventualidad de un accidente o enfermedad cubierta que requiera tratamiento médico, cirugía u hospitalización. La suma asegurada básica es hasta de 333 unidades de medida y actualización mensuales vigentes, con opción de incremento hasta una suma asegurada de 15,000 unidades de medida y actualización mensuales vigentes, con cargo al servidor público. 8.1.4. Seguro de Separación Individualizado.- Beneficio establecido en favor de los servidores públicos de mando medio y superior, que otorga el Poder Judicial de la Federación a quienes manifiesten voluntariamente su decisión de incorporarse a dicho beneficio; tiene la finalidad de proporcionar una seguridad económica y preservar el ingreso de éstos, en tanto se reincorporan, en su caso, al mercado laboral ante la eventualidad de su separación del servicio público por cualquier causa. El Poder Judicial de la Federación aportará por cuenta y en nombre del servidor público una prima neta igual al 2%, 4%, 5% o 10% que aporte éste de su sueldo básico. 8.2. Prestaciones Económicas.- Las que reciben los servidores públicos conforme a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, su Reglamento, así como los acuerdos que establezcan los Órganos de Gobierno cuyas previsiones deberán estar contempladas en el Presupuesto de Egresos de cada una de las tres Instancias del Poder Judicial de la Federación. Las prestaciones económicas consisten en: 8.2.1. Aguinaldo.- Cantidad que se otorga por derecho constitucional a los servidores públicos al finalizar el año vigente en los términos que para tal efecto establezcan los Órganos de Gobierno. 8.2.2. Ayuda de Gastos Funerales.- Prestación de carácter económico que se otorga a los beneficiarios para sufragar los gastos por concepto de sepelio, inhumación o cremación con motivo del fallecimiento del servidor público, por un monto equivalente a treinta mil pesos netos. 8.2.3. Ayuda por Incapacidad Médica Permanente.- Beneficio económico que se confiere a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación cuando se acredite mediante dictamen médico del ISSSTE, la invalidez o incapacidad médica permanente, por un monto equivalente a veinticinco mil pesos netos. 8.2.4. Ayuda de Anteojos.- Beneficio de carácter económico para la adquisición de anteojos, con la finalidad de contribuir a la protección de la salud de los beneficiarios de los servidores públicos, así como de los pensionados del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con la normativa autorizada por cada Órgano de Gobierno. 8.2.5. Estímulo por Antigüedad.- Asignaciones por concepto de antigüedad en beneficio de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno. 8.2.6. Estímulo por Jubilación.- Asignación que se confiere a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación con motivo de su jubilación o de su pensión, conforme a las modalidades previstas en la Ley del ISSSTE, por un monto equivalente a veinticinco mil pesos netos. 8.2.7. Licencia Prejubilatoria.- Otorgamiento de una licencia con goce de sueldo tabular, sin perjuicio de las demás prestaciones y remuneraciones a 118
que tengan derecho los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, por un periodo de dos meses, que se les confiere con motivo de su jubilación o de su pensión, conforme a las modalidades previstas en la Ley del ISSSTE, como reconocimiento a las labores prestadas. 8.2.8. Pago de Defunción.- Prestación de carácter económico para contribuir al bienestar de los beneficiarios del servidor público con motivo del fallecimiento de éste. El importe para pagos de defunción será de cuatro meses del último sueldo bruto tabular que hubiere percibido el servidor público fallecido, más quinquenios. 8.2.9. Prima Vacacional.- Importe equivalente al 50% de 10 días de sueldo básico, se otorgará en cada uno de los dos periodos vacacionales, de conformidad con las normas y lineamientos establecidos. 8.2.10. Prima Quinquenal.- Pago que se otorga a los servidores públicos de manera quincenal en razón de su antigüedad efectiva, por cada cinco años de servicios efectivos prestados en el Gobierno Federal, hasta llegar a veinticinco años, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno. 8.2.11. Vacaciones.- Las vacaciones son un derecho de todos los servidores públicos que tengan más de seis meses consecutivos de servicios en el Poder Judicial de la Federación, quienes podrán disfrutar de dos períodos anuales con base en lo establecido en los artículos 159, 160, 161 y 162 en relación con el 223, así como el 225, todos de la Ley Orgánica. En el caso del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación las vacaciones podrán diferirse o pagarse de acuerdo a elección del servidor público. En ningún caso se podrán acumular las vacaciones correspondientes a más de dos años. 8.3. Otras Prestaciones.- Percepciones adicionales en beneficio de la economía de los servidores públicos. Se establecen de acuerdo al puesto y nivel salarial y se conforman por las prestaciones que se señalan a continuación, cuyo otorgamiento se realiza atendiendo a las normas, lineamientos, montos y periodicidad aprobados por los Órganos de Gobierno. 8.3.1. Asignaciones Adicionales.- Prestación de carácter general con la finalidad de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida individual y familiar, además de fomentar la cultura del ahorro entre los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno a través de Acuerdos Generales y Específicos. 8.3.2. Ayuda al Personal Operativo.- Beneficio económico anual mediante el cual se reconocen las labores de todo el personal operativo. Se otorga de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno. 8.3.3. Pago por Riesgo.- Cantidad que se otorga a los servidores públicos de mando del Poder Judicial de la Federación, dada la naturaleza, complejidad y responsabilidad de las funciones que tienen encomendadas, que se confiere de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno. 8.3.4. Ayuda por Jornadas Electorales.- Compensación extraordinaria que se otorga a los servidores públicos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en retribución al desahogo de cargas de trabajo en exceso o adicionales a sus jornadas y horarios ordinarios durante los procesos electorales federales y locales, que incluye jornadas nocturnas y guardias en sábados, domingos y días festivos, cuyo pago se fundamenta en el artículo 226 de la Ley Orgánica. Sus montos estarán determinados por la 119
disponibilidad presupuestal existente y dependiendo de la autorización expresa de su Órgano de Gobierno. 8.3.5. Reconocimiento Especial.- Ayuda económica mediante la cual se reconocen anualmente las labores del personal que sea considerado por los Órganos de Gobierno, de conformidad con los lineamientos y montos que para el efecto establezcan. 8.3.6. Ayuda de Despensa.- Beneficio económico anual para los servidores públicos con el fin de coadyuvar a solventar sus gastos de fin de año, se otorga de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno. 8.3.7. Estímulo Día de la Madre.- Beneficio económico anual a las trabajadoras del Poder Judicial de la Federación que tengan hijos, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno. 8.3.8. Estímulo Día del Padre.- Beneficio económico anual a los trabajadores del Poder Judicial de la Federación que tengan hijos, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno. 8.3.9. Fondo de Reserva Individualizado.- Beneficio establecido en favor de los servidores públicos de nivel operativo, que otorga el Poder Judicial de la Federación a quienes manifiesten voluntariamente su decisión de incorporarse a dicho beneficio, teniendo como finalidad fomentar el ahorro. El Poder Judicial de la Federación realizará aportaciones ordinarias por cuenta y en nombre del servidor público por un monto neto igual al 2%, 5% o 10% que aporte éste de su sueldo básico. 8.3.10. Pago de Horas Extraordinarias.- Con excepción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tratándose del pago de horas extras se tomará en cuenta que de la interpretación de lo previsto en las fracciones I y II del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la duración máxima de la jornada diurna semanal es de cuarenta horas. El pago de horas extraordinarias, así como de la prima dominical está condicionado a que se autorice por cada uno de los Órganos de Gobierno conforme al procedimiento que los mismos establezcan. 8.3.11. Apoyos a la Capacitación.- Prestación para la capacitación orientada al desarrollo personal o profesional de los servidores públicos, de conformidad con las disposiciones que para su otorgamiento determinen los Órganos de Gobierno de cada Instancia. 9. Prestaciones de Seguridad Social.- Beneficios que reciben los servidores públicos de conformidad con la Ley del ISSSTE. 523. En el propio “ACUERDO por el que se autoriza la publicación del Manual que regula las remuneraciones de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho”, se precisa, en su apartado II, la base legal de tales remuneraciones: a. Artículos 94, 99, 100, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. b. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. c. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal correspondiente. d. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
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e. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su reglamento. f. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. g. Ley del ISSSTE. h. Ley del Impuesto sobre la Renta. i. Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. j. Artículo tercero transitorio del “DECRETO por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” k. Condiciones Generales de Trabajo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. l. Condiciones Generales de Trabajo del Personal de Confianza de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. m. Condiciones Generales de Trabajo de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación. n. Condiciones Generales de Trabajo de los Servidores Públicos a cargo del Consejo de la Judicatura Federal. o. Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. p. Reglamentos Interior y Orgánico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. q. Acuerdos Generales y Específicos de los Órganos de Gobierno de las tres Instancias del Poder Judicial de la Federación. Irreductibilidad de las remuneraciones, prevista en el artículo 94 de la Constitución y en otros estándares internacionales en la materia 524. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la irreductibilidad de las remuneraciones de los Titulares del Poder Judicial de la Federación. Al respecto, el artículo 94 de este cuerpo normativo indica, en lo conducente, que: “La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”. Similar consideración existe para los Jueces y Magistrados de los Estados que componen la Federación, pues el artículo 116 de la Constitución Federal dispone que: “Los magistrados y los jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo”. 525. Similar consideración existe para los Jueces y Magistrados de los Estados que componen la federación, pues el artículo 116 de la Constitución Federal dispone que: “los magistrados y jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.”. 526. El origen de esta garantía se remonta incluso al artículo tercero de la Constitución Federal de los Estados Unidos de 1787, la cual indica que “los jueces [...] recibirán en períodos fijos, una remuneración por sus servicios que no será disminuida durante el tiempo de su encargo”. El Federalista explicaba que: “Después de la permanencia en el cargo, nada puede contribuir más eficazmente a la independencia de los jueces que proveer en forma estable a su remuneración. [...] Conforme al modo ordinario de ser de la naturaleza humana, un poder sobre la subsistencia de un hombre equivale a un poder sobre su voluntad. Y no podemos esperar que se realice nunca en la práctica la separación completa del poder judicial y del legislativo en ningún sistema que haga que el primero dependa para sus necesidades pecuniarias de las asignaciones ocasionales del segundo”. Por tanto, los jueces “recibirán a intervalos fijos una remuneración [...] que no podrá ser disminuida durante su permanencia en funciones. [...] Se observará que la convención ha establecido una diferencia entre la remuneración del presidente y la de los jueces. La del primero no puede ser aumentada ni disminuida; la de los segundos no admite disminución. Esto se debe... a la distinta duración de los cargos respectivos... los jueces que, si se portan correctamente, conservarán sus puestos toda la vida, puede suceder 121
verosímilmente que un estipendio que habría sido amplio al principiar su carrera, resulte demasiado corto en el curso de su servicio”219. 527. En el contexto mexicano, esta garantía existe desde la Constitución de 1917 y se ha mantenido invariable por más de 100 años. Ello recuerda la importancia fundamental de la garantía de irreductibilidad salarial de Jueces y Magistrados como elemento esencial de la independencia judicial, la cual a su vez coadyuva a garantizar la división de poderes y la actual forma de gobierno elegida por el Poder Constituyente. 528. Con la reforma constitucional del 6 de junio de 2011 se reitera una garantía del juzgador, consistente en que la remuneración que perciban los titulares de los órganos que integran el Poder Judicial de la Federación no pueda ser modificada en su monto inicial en detrimento y durante el periodo en el que se encuentren en funciones, lo cual se traduce también en el fortalecimiento de la independencia respecto de los otros poderes y su autonomía como juzgador. La idea fundamental no se refiere al monto de la remuneración sino a la variación durante el encargo de los ministros, magistrados, jueces y consejeros federales, cuestión que podría originar que los poderes legislativo y/o ejecutivo, pudieran modificar con discrecionalidad dicho estipendio con el fin de ejercer presión política. 529. El Consejo Consultivo de Jueces Europeos (Comisión de Venecia), ha resaltado la importancia de que los Estado fijen las disposiciones legales específicas que garanticen salarios de jueces protegidos contra reducciones y que aseguren de facto el aumento de los salarios en función del coste de vida. Similares disposiciones pueden observarse en la Declaración sobre Independencia Judicial, de la Cumbre Judicial Iberoamericana, la cual indica literalmente que se debe “brindar una digna y justa remuneración a los servidores judiciales, esto es, jueces, autoridades administrativas, profesionales y funcionarios, con mecanismos de aumento, actualización y estabilización monetaria preestablecidos, en que no sea necesario discutir año a año tales aspectos, sin que tales emolumentos puedan ser congelados o diminuidos, pues sin duda resienten el ejercicio independiente de la función jurisdiccional.” 530. Sobre el particular, la Comisión IDH ha precisado que los juzgadores son los principales actores para lograr la protección judicial de los derechos humanos en un Estado democrático, así como del debido proceso que debe observarse cuando el Estado puede establecer una sanción. Los juzgadores fungen en un sistema democrático como contralores de la convencionalidad, constitucionalidad y legalidad de los actos de otros poderes del Estado y funcionarios del Estado en general, así como impartidores de justicia en relación con las controversias generadas por actos de particulares que puedan afectar los derechos de las personas. 531. Las funciones de los Juzgadores tienen características propias y diferentes de otros operadores de justicia (fiscales y defensores); sin embargo, todos son operadores de justicia en tanto contribuyen desde sus respectivas atribuciones a asegurar el acceso a la justicia a través de la garantía del debido proceso y el derecho a la protección judicial. La anterior noción comparte, en lo fundamental, la definición que ha venido construyendo, desde su creación, la Relatoría Especial de Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados, la cual se ha venido ocupando de las cuestiones que afectan la independencia e imparcialidad de magistrados y magistradas, defensores y defensoras públicos y fiscales teniendo en cuenta el respectivo rol que realizan en el derecho de acceso a la justicia. 532. Entonces, atento a los estándares internacionales y nacionales de derecho, queda debidamente demostrado que las remuneraciones de los Juzgadores deben ser proporcionales a sus responsabilidades y éstas, por su condición de Juzgadores y en virtud de las garantías de independencia judicial, no pueden ser disminuidas durante su encargo.
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Información consultada en la https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3384/21.pdf
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533. Una vez que se ha categorizado el marco de derecho del principio de división de poderes e independencia judicial, tenemos: 534. PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Inconvencionalidad del Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal. 535. Con la aprobación de tal decreto, el Estado Mexicano violó el artículo 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 2º, punto 2, y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al igual que los artículos 1 (respeto y garantía), 2 (adopción de medidas internas) y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 536. En relación con el artículo 10 de la declaración Universal, este reconoce como fundamental el principio de que toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal220. En el mismo sentido se refieren los artículos 8 de la Convención Americana, y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En relación al artículo 8 de la Convención, este amplía la garantía a ser juzgado con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal (…) establecidos con anterioridad (…) para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter 537. Por otra parte, el artículo 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ordenan que cada Estado Parte se comprometa a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del propio convenio, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en ambos tratados y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter, como también que los Estados parte se encuentran obligados a adoptar todas las medidas legislativas que sean necesarias para permitir el pleno uso y goce de los derechos humanos. 538. La inconvencionalidad del mencionado decreto deriva esencialmente del incumplimiento de velar por el debido respeto a las garantías judiciales, en franca contravención de lo dispuesto en los citados instrumentos, e ignorando los criterios establecidos en distintos tribunales y resoluciones de distintos organismos. 539. Sobre la base anterior, conviene hacer referencia a lo dispuesto en los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del veintiséis de agosto al seis de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco y 40/146 de trece de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, principios que en lo que interesa disponen: Independencia de la judicatura 1. La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura. 220
Declaración Universal de los Derechos Humanos, consultable en la página de internet: https://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/spn.pdf
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2. Los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo. (…) 7. Cada Estado Miembro proporcionará recursos adecuados para que la judicatura pueda desempeñar debidamente sus funciones. 540. El estándar anteriormente citado supone el deber de los Estados de salvaguardar la independencia judicial, pues ella se compone como un criterio esencial para proteger el Estado de Derecho y en consecuencia, un régimen democrático. 541. Así, previo a realizar la debida subsunción en relación con los estándares para demostrar la inconvencionalidad del decreto, consideramos pertinente contextualizar nuestro argumento, a efectos de poder demostrar el rol esencial de la independencia judicial en las democracias. Para entender la importancia de lo dicho anteriormente, conviene remitirse a Europa en las décadas de mil novecientos treinta y mil novecientos cuarenta, pues constituye uno de los ejemplos más claros para evidenciar las riesgosas consecuencias de la falta de independencia judicial, y del consiguiente rompimiento del Estado de Derecho. 542. En Alemania, partir de mil novecientos treinta y tres -y en un espacio temporal sumamente corto que no sobrepasó los dos años-, se llevaron a cabo algunos cambios legislativos que, de haber representado el Poder Judicial un contrapeso efectivo, caracterizado por la independencia judicial, se hubiera podido evitar una de las mayores catástrofes de la historia. 543. El contexto histórico era el de una grave crisis económica: las personas no podían satisfacer sus necesidades y se perdía la confianza en la República y en la incipiente democracia alemana. Debido a ello, se permitió que los discursos populistas y de poder centralista alcanzaran facilitar la llegada al poder del nacional socialismo. Esto permitió que el Poder Ejecutivo tuviera una injerencia indebida en el Poder Legislativo, el cual emitió normas abiertamente inconstitucionales y discriminatorias. El Estado de Derecho se vio diezmado además, porque ese poder desmedido del ejecutivo y el legislativo no fue contrarrestado por un Poder Judicial independiente. 544. Bajo la figura de un caudillo, y con un discurso de “deberse al pueblo”, el Partido Nacional Socialista Obrero Alemán (PNSOA) llegó al poder. En mil novecientos treinta y tres se emitió la "Ley para Solucionar los peligros que acechan al Pueblo y al Estado", la cual otorgaba al Canciller la facultad de emitir normativa sin autorización del Parlamento, incluso cuando su contenido fuera contrario a la Constitución. Además, el Parlamento era de una clara mayoría de miembros del partido oficialista, de manera que los proyectos de ley propuestos por el Ejecutivo eran aceptados sin que existiera en un contrapeso en el poder ni un debate balanceado. Si bien, esto podría ser positivo para la gobernanza, solo puede ser así si las personas al poder respetan las garantías de una sociedad democrática y respetuosa de los derechos humanos, dentro de la cual la independencia judicial se destaca como uno de los pilares del Estado de Derecho. Ante las evidentes amenazas que representa esta concentración de poder, el Poder Judicial alemán no veló por el efectivo cumplimiento de la separación de poderes, lo cual provocó posteriormente que, una vez reinstaladas las instituciones democráticas y la división de poderes, varios altos funcionarios del Ministerio de Justicia fueron condenados porque el no ejercicio de su contrapeso implicó el abuso de los procesos judiciales y penales. 545. Es precisamente así que se puede apreciar por qué la independencia judicial representa una garantía fundamental, y que se recuerda que los tribunales deberán siempre garantizar que un poder –o un grupo de ellos- no ejerza una injerencia indebida en el Poder Judicial. 124
546. De lo contrario, se abre un espacio muy peligroso para facilitar cada vez la acumulación de poder, lo cual va en detrimento de la sociedad en su conjunto y se presta para las violaciones sistemáticas de otros derechos humanos. 547. En mil novecientos treinta y cinco, tan solo dos años después de la llegada al poder del PNSOA, se emitieron las “Leyes de Núremberg”, dentro de las cuales se incluye la Ley de Ciudadanía del Reich y la Ley para la Protección de la Sangre y el Honor Alemanes. Por medio de ellas se permitió la segregación racial y el oprobio de cualquier persona que se opusiera a las políticas del poder imperante. 548. Se utilizaron los medios de comunicación colectiva y se tomaron como ciertas las generalizaciones sobre un grupo étnico específico. El Poder populista en su máxima expresión inició en su momento como una noble causa a favor del pueblo; pero se convirtió en pocos pasos en uno de los más dolorosos capítulos de la civilización. La utilización institucionalizada de la demagogia, ante la inacción del Poder Judicial, permitió que se utilizara el descontento del pueblo como un instrumento de las ambiciones políticas, incluso en detrimento del pueblo mismo y de todos los seres humanos que lo conforman. En 1938 ya se habían construido campos de exterminio en los que murieron millones de personas en razón de su grupo social y su posición política. 549. De todos estos argumentos se establecen las siguientes conclusiones que debieran servir como lecciones aprendidas: a) El Estado de Derecho solamente es posible cuando existe una plena garantía de la independencia judicial; b) La independencia judicial conlleva necesariamente un respeto de la división de poderes, en la que no existan injerencias indebidas de un Poder a otro; c) Estas injerencias indebidas se pueden materializar en forma de leyes; d) No se deben emitir leyes basándose en criterios generalizantes ni dirigidos en contra de un determinado grupo de personas –lo cual resultaría especialmente problemático si son dirigidas en detrimento de la independencia judicial; e) Es más probable que se emitan leyes contrarias a la independencia judicial cuando el Poder Supremo se concentra de manera indebida en los Poderes Legislativo y Ejecutivo; f) La última barrera contra este rompimiento del Estado de Derecho es el Poder Judicial. 550. Es por todo ello, y ante los conceptos de violación que alegamos son provocados por la normativa aludida en el presente escrito, que solicitamos a este honorable Tribunal tome en consideración todos estos postulados sobre la importancia del Estado de Derecho a la hora de juzgar los hechos y argumentos del presente amparo. 551. El decreto que se publicó en el Diario Oficial de la Federación atenta contra el principio de independencia judicial, sin pasar por alto que es preocupante que se implementen medidas que, en vez de ser progresivas, son regresivas, bajo el prejuicio o estigma que las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación en México ganan demasiado, y por ello se imponen reducciones a percepciones mediante fijación de topes.
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552. El concepto de “Estado de Derecho” se refiere a un principio de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia, además de ser compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos. Asimismo, exige que se adopten medidas para garantizar el respeto de los principios de primacía de la ley, igualdad ante la ley, rendición de cuentas ante la ley, equidad en la aplicación de la ley, separación de poderes, participación en la adopción de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y transparencia procesal y legal.221 553. El Poder Judicial de la Federación en México, en el contexto del Estado, desarrolla funciones esenciales, por lo que sin una judicatura independiente no hay Estado de Derecho. 554. Tal y como se dijo previamente, la Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 10°, reconoce como fundamental el principio de que toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.222 555. De igual manera, el principio de independencia judicial es una obligación para los Estados contemplada en el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como derecho absoluto que no está sujeto a ninguna excepción.223 556. Aunado a que la independencia judicial está también reconocida o reflejada en los instrumentos regionales sobre derechos humanos -artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos224- y en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos225. 557. El requisito de la independencia e imparcialidad de los impartidores de justicia no debe ser entendida como una prerrogativa personal de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, sino que se justifica por la necesidad de que pueden ejercer con independencia sus funciones de guardianes del estado de derecho y de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas. 558. Como tal, la independencia del poder judicial debe ser considerada por todos los ciudadanos como una garantía de verdad, de libertad, de respeto de los derechos humanos y de justicia imparcial que no tenga ninguna influencia externa de ningún tipo, la independencia del poder judicial es por tanto, un corolario del principio democrático de la separación de poderes, en virtud del cual, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial construyen tres ramas separadas e independientes del estado. 559. Una condición de independencia judicial está en las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales que deben estar garantizadas por el Estado, acordes con su alta especialidad y responsabilidades en la función jurisdiccional. 560. Diversos instrumentos de derecho internacional se refieren a las remuneraciones de las y los operadores de justicia. 221
Informe del Secretario General sobre el estado de derecho y justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos (S/2004/616), consultable en la página de internet: http://undocs.org/es/S/2004/616 222 Declaración Universal de los Derechos Humanos, consultable en la página de internet: https://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/spn.pdf 223 Pacto consultable en la página de internet: https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx 224 Convención consultable en la página de internet: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm 225 Constitución consultable en la página de internet: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
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561. Al respecto, en el documento aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el cinco de diciembre de dos mil trece226 denominado “Garantías Para la Independencia de las y los Operadores de Justicia. Hacia el Fortalecimiento del Acceso a La Justicia y el Estado de Derecho en las Américas”, la Comisión estableció que existen varios instrumentos de derecho internacional que se refieren a las remuneraciones de las y los operadores de justicia; que, de conformidad con los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura la ley debe garantizar a los jueces “una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas”227. 562. Así, de conformidad con los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura228 la ley debe garantizar a los jueces “una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas”. 563. El Estatuto Universal del Juez229 contempla, también, que el juez “debe recibir una remuneración que sea suficiente para asegurar su independencia económica”, la que “no debe depender del resultado de la actividad del juez y no debe ser reducida mientras preste servicio profesional”. 564. El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha considerado por su parte, que el Estado debe garantizar las consignaciones presupuestarias adecuadas para que el sistema de asistencia jurídica sea eficaz 230 y por lo tanto, los Estados deben velar porque se proporcione a la defensa de oficio las asignaciones presupuestarias y los recursos humanos necesarios231. 565. Tal como ya quedó categorizado en el apartado del marco normativo de la demanda, en marzo de dos mil diez, la Comisión de Venecia -con la participación de México- aprobó el Reporte sobre la Independencia del Sistema Judicial de la Comisión de Venecia, documento en que se adoptaron diversos principios, entre los que se encuentran los siguientes: Remuneración de los Jueces. En el numeral 45, la comisión de Venecia señaló que la remuneración de los Jueces debe estar garantizada por la ley (principio I.2b.ii) y debe corresponder a la dignidad de la profesión y la carga de responsabilidades (principio III.1.b). Asimismo, señala que debe hacerse extensivo ese principio para la pensión de retiro. No discrecionalidad. En el numeral 46, la Comisión de Venecia asumió que la remuneración de los Jueces debe corresponder a la dignidad de la profesión y que una remuneración adecuada es indispensable para proteger a los Jueces de interferencias externas indebidas. Que la remuneración debe estar basada en un estándar general y un criterio objetivo y transparente, no en apreciaciones individuales del rendimiento 226
https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013.pdf Naciones Unidas. Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán el 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, principio 11. 228 Naciones Unidas. Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Nacionales Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán el 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, principio 11. 229 Estatuto Universal del Juez, aprobado por la Unión Internacional de Magistrados el 17 de noviembre de 1999, artículo 13. 230 Naciones Unidas. Comité de Derechos Humanos. Examen de los informes presentados por los estados partes de conformidad con el artículo 40 del pacto, Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos, Georgia, CCPR/CO/74/GEO, 12 d abril de 2002, párr. 11. 231 Naciones Unidas. Informe del Comité de Derechos Humanos. Volumen 1. 103º período de sesiones (17 de octubre a 4 de noviembre de 2011) y 104º período de sesiones (12 a 30 de marzo de 2012). Asamblea General. Documentos Oficiales. Sexagésimo séptimo período de sesiones. Suplemento Nº 40 (A/67/40). IV. Examen de los informes presentados por los Estados partes en virtud del artículo 40 del Pacto y examen de la situación en los Estados partes en ausencia de informe en virtud del artículo 70 del reglamento. Jamaica, párr. 104. C. 24). 227
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de un Juez. Los beneficios que incluyan un elemento discrecional deben ser excluidos. 566. También el estándar de la Comisión de Venecia significa una referencia adecuada, respecto de los contenidos esenciales para garantizar y fortalecer la independencia judicial. 567. Bajo esos dos referentes, es perjudicial toda reforma relativa a un estado previo en el que existían mayores fortalezas y seguridades en cuanto a la independencia judicial, pues la acción legislativa no podrá dar por resultado una previsión de cobertura evidentemente menor, a la que existía antes. 568. Por consiguiente, como se anticipó, el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal”, viola los estándares internacionales que rigen la independencia judicial de manera que este tribunal debe hacer un control de Convencionalidad sobre el mencionado decreto con el fin de dejar sin efecto sus disposiciones por atentar contra los distintos convenios de los que México es parte. 569. SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Inconstitucionalidad del Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal. La División de Poderes como pilar esencial de la forma Republicana dada por la Constitución (materia de reserva a Constituyente). 570. Un Estado que no tiene como principio irrestricto el de separación y respeto entre los poderes, no tiene Estado de Derecho. 571. Previo a ahondar en los hechos que calificamos como invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional, y atribuidas al Presidente de la República electo para el próximo sexenio, queremos hacer referencia a que el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación; por su parte, el artículo 94 del mismo ordenamiento dispone que el Poder Judicial de la Federación se deposita en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el Tribunal Electoral y Tribunales tanto Colegiados como Unitarios y en Juzgados de Distrito. 572. A este respecto, no se desconoce que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos, ha establecido que “la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral (el citado en primer término) no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado… pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna”; lo que fomenta la cooperación y coordinación estableciendo un sistema de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder. 573. Sin embargo, cuando esa flexibilidad es rebasada por una constante amenaza de imposición y denuesto frente a la sociedad, ya no se puede admitir que se trate de un ejercicio respetuoso de coordinación o colaboración, sino de una ambiciosa consolidación del poder en un órgano absoluto, que será capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto en el orden jurídico nacional, echando por tierra el equilibrio que la Constitución garantiza. 128
574. Por tanto, la división de poderes -principio ya categorizado en el apartado del marco normativo de la demanda- se constituye en un control que tiene como finalidad primordial limitar la intervención de los poderes públicos sobre la sociedad, implica una distribución de funciones hacia uno u otro de los Poderes del Estado, referidas preponderantemente a garantizar su buen funcionamiento, en el que corresponde a la judicatura salvaguardar el respeto de los derechos de las personas resguardando su dignidad y protegiéndolas de las injerencias arbitrarias en su esfera jurídica; por tanto, la independencia de la judicatura, en su dimensión institucional u orgánica “… debe ser respetada y garantizada tanto por el Poder Ejecutivo como por el Poder Legislativo, lo que implica que, además de estar establecida en el marco normativo a través del reconocimiento del principio de separación de poderes, debe manifestarse en la práctica, entre otras formas, en evitar la dependencia financiera en las asignaciones presupuestales autorizadas por el parlamento; en la designación oportuna, en propiedad, y con el respeto de un adecuado y transparente proceso de elección y nombramiento de los magistrados y magistradas de las Altas Cortes, así como en el respeto de la independencia de los magistrados y magistradas en sus procesos de deliberación, decisión y funcionamiento en general del Poder Judicial, y en procesos disciplinarios que ofrezcan las debidas garantías.” 232 575. Asimismo, en los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura de la ONU233, se establece que la independencia judicial implica, entre otras cosas, que las Juzgadoras y Juzgadores Federales resuelvan los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquier sector o por cualquier motivo. 576. Por su parte, los principios de Bangalore definen la independencia judicial como un requisito previo del principio de legalidad y una garantía fundamental de la existencia de un juicio justo y que, además de ser esencial para el desempeño correcto de las funciones jurisdiccionales, ello no sólo es respecto a la decisión misma sino también al proceso mediante el cual se toma la decisión, de manera que se necesitan jueces honestos, alejados de toda corrupción económica o política. 577. De lo anterior se advierte, sin duda, que la actuación de quienes imparten justicia y el ejercicio independiente de sus atribuciones, se vincula estrechamente con el Estado de Derecho, esto es, a que las determinaciones que emitan se funden y motiven debidamente acatando el principio de legalidad, en observancia del marco constitucional, convencional y legal vigente, a lo que, en virtud de la suscripción y ratificación de diversos tratados internacionales y de la reforma constitucional de dos mil once, deben agregarse los derechos humanos, toda vez que conforme al nuevo paradigma constitucional tanto el principio pro personae, como la dignidad humana, son el fundamento que orienta y limita el proceso democrático. (Platas, 2013, 185). 578. En este tenor, la alteración a la distribución de funciones establecida por el Constituyente, provoca un deficiente o incorrecto desempeño de uno de los Poderes de la Unión, y tal situación transgrede el principio de división de poderes que encuentra justificación en la idea de que el fraccionamiento de las atribuciones generales del Estado se instituye precisamente para hacer efectivas las facultades de cada uno de sus tres Poderes y no para entorpecer su desempeño. 579. Ahora bien, como ya quedó establecido, en un Estado Constitucional de Derecho, el poder político se auto limita constituyendo el Poder Judicial, el cual tiene competencia para interpretar, según el derecho aplicable, las normas y actuaciones de las autoridades públicas y para decidir lo que le corresponde a cada miembro de la sociedad, lo 232
Párrafo 34 de las Garantías para la Independencia de las y los Operadores de Justicia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 233 Adoptados en asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en resoluciones 40/32, de 29 de noviembre de 1985 y 40/146, del 13 de diciembre de 1985.
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que conlleva que su decisión esté dotada de eficacia, es decir, que se imponga sobre la voluntad de quienes se encuentran en conflicto, pues de no ejecutarse se quedaría como una declaración de buenos deseos o intenciones sin que tenga efecto concreto en la esfera de derecho de los justiciables, lo que además, mandaría un mensaje negativo tanto a las autoridades como a la sociedad en general. 580. Es importante resaltar que en los sistemas democráticos como el nuestro la justicia se imparte por personas que no son electas mediante el voto popular sino atendiendo a su preparación académica, técnica y trayectoria profesional, por ende, su legitimidad se obtiene ex post, en la medida en que se le reconoce socialmente lo adecuado de los fallos en los que adjudica el derecho, esto es, de la corrección o incorrección de las consideraciones que sustentan la aplicación de las normas en cada caso que es sometido a la potestad jurisdiccional y, en último término, por cómo se concreta, en la realidad, la justicia. 581. Por tanto, las Juzgadoras y Juzgadores Federales, al no ser electos popularmente ni ser representativos de la ciudadanía, actúan como fuerza contramayoritaria al invalidar decisiones de las mayorías (legislativas, por ejemplo) cuando ejercen un control constitucional (concentrado o difuso) o como contrapeso cuando ejerciendo sus funciones de control de la legalidad, adjudican el derecho en cada caso concreto, toda vez que limitan el propio poder y su ejercicio así como las conductas de los particulares contendientes; por lo que “es importante que la sociedad civil preste atención a las sentencias de esos y esas jueces, las cuales deben estar rigurosamente argumentadas con base en la Constitución y en los mejores conocimientos históricos y científicos que se tengan disponibles” (Guía Política y Derecho; FLACSO, 22). 582. Esto no quiere decir que para obtener legitimidad social se deben dictar sentencias populares o del gusto de ciertos dirigentes, grupos sociales, interlocutores o medios de comunicación, pues en muchas ocasiones, deben dictarse sentencias que aunque sean impopulares y poco entendidas por la mayoría, protejan adecuadamente los derechos humanos reconocidos por nuestro marco jurídico, lo que ciertamente implica actuaciones ajustadas a los estándares internacionales de derechos humanos, al marco constitucional y legal, y requiere argumentación reforzada, la cual juega un papel trascendental, porque a través de ella se trata de justificar un trabajo hermenéutico nada sencillo, sobre todo en sociedades más abiertas, más informadas, más críticas, más transparentes, en fin, más democráticas. (Narváez, 2011, XX). 583. Es así que el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal”, afectando los factores que conforman la independencia judicial -principio ya categorizado en el apartado del marco normativo de la demanda- trasgrede la el principio de división de poderes, en la medida que cuando las Juzgadoras y Juzgadores Federales tengan que ser catalogados como “valientes” cuando dicten sentencias, podrá entonces constatarse la ruptura del Estado de Derecho. Falta de facultades del Congreso de la Unión para legislar en materia de presupuesto del Poder Judicial de la Federación. 584. El Congreso de la Unión carece de facultades para legislar en materia del presupuesto del Poder Judicial de la Federación, ya que en rango constitucional no se aprecia que se le haya conferido tal atribución y, por el contrario, la Carta Magna establece de forma expresa que se trata de un aspecto que compete únicamente al interior de dicho poder público. 585. En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente: “Art. 73.- El Congreso tiene facultad: 130
I.- Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal. II.- (REFORMADA [N. DE E. DEROGADA], D.O.F. 8 DE OCTUBRE DE 1974) III.- Para formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, siendo necesario al efecto: 1o.- Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estados, cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos. 2o.- Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para proveer a su existencia política. 3o.- Que sean oídas las Legislaturas de las entidades federativas de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comunicación respectiva. 4o.- Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que le sea pedido. 5o.- Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras. 6o.- Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las Legislaturas de las entidades federativas, previo examen de la copia del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las Legislaturas de las entidades federativas de cuyo territorio se trate. 7o.- Si las Legislaturas de las entidades federativas de cuyo territorio se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción anterior, deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de Legislaturas de las demás entidades federativas. IV.- (DEROGADA, D.O.F. 8 DE DICIEMBRE DE 2005) V.- Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federación. VI.- (DEROGADA, D.O.F. 22 DE AGOSTO DE 1996) VII.- Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto. VIII. En materia de deuda pública, para: 1o. Dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos y otorgar garantías sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos o, en términos de la ley de la materia, los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de refinanciamiento o reestructura de deuda que deberán realizarse bajo las mejores condiciones de mercado; así como los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29. 2o. Aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe de Gobierno le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe de Gobierno informará igualmente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública. 3o. Establecer en las leyes las bases generales, para que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios puedan incurrir en endeudamiento; los límites y modalidades bajo los cuales dichos órdenes de gobierno podrán afectar sus respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y obligaciones de pago que contraigan; la obligación de dichos órdenes de gobierno de inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos y 131
obligaciones de pago en un registro público único, de manera oportuna y transparente; un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda; así como las sanciones aplicables a los servidores públicos que no cumplan sus disposiciones. Dichas leyes deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados conforme a lo dispuesto por la fracción H del artículo 72 de esta Constitución. 4o. El Congreso de la Unión, a través de la comisión legislativa bicameral competente, analizará la estrategia de ajuste para fortalecer las finanzas públicas de los Estados, planteada en los convenios que pretendan celebrar con el Gobierno Federal para obtener garantías y, en su caso, emitirá las observaciones que estime pertinentes en un plazo máximo de quince días hábiles, inclusive durante los períodos de receso del Congreso de la Unión. Lo anterior aplicará en el caso de los Estados que tengan niveles elevados de deuda en los términos de la ley. Asimismo, de manera inmediata a la suscripción del convenio correspondiente, será informado de la estrategia de ajuste para los Municipios que se encuentren en el mismo supuesto, así como de los convenios que, en su caso, celebren los Estados que no tengan un nivel elevado de deuda; IX.- Para impedir que en el comercio entre entidades federativas se establezcan restricciones. X.- Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123. XI.- Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones. XII.- Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo. XIII.- Para dictar leyes según las cuales deben declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al derecho marítimo de paz y guerra. XIV.- Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales, y para reglamentar su organización y servicio. XV.- Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional, reservándose los ciudadanos que la formen, el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a las entidades federativas la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos. XVI.- Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República. 1a.- El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país. 2a.- En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República. 3a.- La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del País. 4a.- Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la Campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y 132
combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan. XVII.- Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, tecnologías de la información y la comunicación, radiodifusión, telecomunicaciones, incluida la banda ancha e Internet, postas y correos, y sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal. XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas. XIX.- Para fijar las reglas a que debe sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de estos. XX.- Para expedir las leyes de organización del Cuerpo Diplomático y del Cuerpo Consular mexicano. XXI.- Para expedir: a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral. Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; b) La legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse; así como legislar en materia de delincuencia organizada; c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común. Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta. En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales; XXII.- Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación. XXIII.- Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, así como para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución. XXIV.- Para expedir las leyes que regulen la organización y facultades de la Auditoría Superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; así como para expedir la ley general que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción a que se refiere el artículo 113 de esta Constitución; XXV.- Para establecer el Servicio Profesional docente en términos del artículo 3o. de esta Constitución; establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se 133
refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad. Los Títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República. Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma; XXVI.- Para conceder licencia al Presidente de la República y para constituirse en Colegio Electoral y designar al ciudadano que deba substituir al Presidente de la República, ya sea con el carácter de interino o substituto, en los términos de los artículos 84 y 85 de esta Constitución; XXVII.- Para aceptar la renuncia del cargo de Presidente de la República. XXVIII.- Para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional; XXIX.- Para establecer contribuciones: 1º.- Sobre el comercio exterior; 2º.- Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27; 3º.- Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4º.- Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y 5º.- Especiales sobre: a).- Energía eléctrica; b).- Producción y consumo de tabacos labrados; c).- Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d).- Cerillos y fósforos; e).- Aguamiel y productos de su fermentación; y f).- Explotación forestal; g).- Producción y consumo de cerveza. Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. XXIX-A. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, con excepción de la materia penal; XXIX-B.- Para legislar sobre las características y uso de la Bandera, Escudo e Himno Nacionales. XXIX-C.- Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución;
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XXIX-D.- Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional. XXIX-E.- Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios. XXIX-F.- Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional. XXIX-G.- Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones. El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares. Asimismo, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales. El Tribunal funcionará en Pleno o en Salas Regionales. La Sala Superior del Tribunal se compondrá de dieciséis Magistrados y actuará en Pleno o en Secciones, de las cuales a una corresponderá la resolución de los procedimientos a que se refiere el párrafo tercero de la presente fracción. Los Magistrados de la Sala Superior serán designados por el Presidente de la República y ratificados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo quince años improrrogables. Los Magistrados de Sala Regional serán designados por el Presidente de la República y ratificados por mayoría de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo diez años pudiendo ser considerados para nuevos nombramientos. Los Magistrados sólo podrán ser removidos de sus cargos por las causas graves que señale la ley. XXIX-I.- Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, coordinarán sus acciones en materia de protección civil; XXIX-J.- Para legislar en materia de cultura física y deporte con objeto de cumplir lo previsto en el artículo 4o. de esta Constitución, estableciendo la concurrencia entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias; así como la participación de los sectores social y privado; 135
XXIX-K.- Para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, así como la participación de los sectores social y privado; XXIX-L.- Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de pesca y acuacultura, así como la participación de los sectores social y privado, y XXIX-M.- Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes. XXIX-N.- Para expedir leyes en materia de constitución, organización, funcionamiento y extinción de las sociedades cooperativas. Estas leyes establecerán las bases para la concurrencia en materia de fomento y desarrollo sustentable de la actividad cooperativa de la Federación, entidades federativas, Municipios y, en su caso, demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias; XXIX-Ñ.- Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, coordinarán sus acciones en materia de cultura, salvo lo dispuesto en la fracción XXV de este artículo. Asimismo, establecerán los mecanismos de participación de los sectores social y privado, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo décimo segundo del artículo 4o. de esta Constitución. XXIX-O.- Para legislar en materia de protección de datos personales en posesión de particulares. XXIX-P.- Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los tratados internacionales de la materia de los que México sea parte; XXIX-Q.- Para legislar sobre iniciativa ciudadana y consultas populares. XXIX-R. Para expedir las leyes generales que armonicen y homologuen la organización y el funcionamiento de los registros civiles, los registros públicos inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y los catastros municipales; XXIX-S.- Para expedir las leyes generales reglamentarias que desarrollen los principios y bases en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno. XXIX-T. Para expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos. XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución. XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas 136
de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación. XXIX-W. Para expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas en la Federación, los Estados, Municipios y el Distrito Federal, con base en el principio establecido en el párrafo segundo del artículo 25; XXIX-X. Para expedir la ley general que establezca la concurrencia de la federación, las entidades federativas, los municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de las víctimas. XXIX-Y. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de mejora regulatoria; XXIX-Z. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de su respectiva competencia, en materia de justicia cívica e itinerante, y XXX. Para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar; XXXI.- Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.” 586. Del análisis al precepto legal transcrito, se desprenden cada una de las facultades que de manera enunciativa posee el Congreso de la Unión; sin embargo, no existe fracción alguna que establezca la atribución conferida a dicho poder público a fin de legislar en materia del presupuesto del Poder Judicial de la Federación, como lo hizo, al expedirse la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, en la que al no hacer distingo alguno hace suponer que también abarcó aquéllas que corresponden a los miembros del Poder Judicial de la Federación. 587. Lo anterior se corrobora, tomando en cuenta que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece de manera expresa que todo lo atinente al tema de presupuesto del Poder Judicial de la Federación, se trata de atribuciones que corresponden únicamente a ese poder público. 588. Lo anterior, partiendo de la base de que el artículo 94 de la Carta Magna señala lo siguiente: “Artículo 94.- Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. (…) La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo (…)” 589. Dicha norma constitucional encuentra relación con lo que, a su vez, señala el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la porción siguiente: “Art. 100.- El Consejo de la Judicatura Federal será un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones. (…) La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin 137
perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del artículo 99 de esta Constitución. Los presupuestos así elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su Presidente (…)” 590. Como puede verse, se encuentra elevado a rango constitucional que es facultad de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, la elaboración de su propio presupuesto y del Consejo de la Judicatura Federal lo atinente al presupuesto para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin que exista duda en relación con ello al ser texto expreso contenido en la Carta Magna que actualmente se encuentra vigente, de manera que no existe cabida para considerar que el Congreso de la Unión, en la forma en que lo hizo, legisle en materia del presupuesto del Poder Judicial de la Federación. 591. Lo anterior, se encuentra reflejado en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que en los artículos 11, fracción XVI y 81, fracción XIII, disponen lo siguiente: “Articulo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones: (…) XVI. Aprobar el proyecto del presupuesto anual de egresos de la Suprema Corte de Justicia que le someta su presidente, atendiendo a las previsiones del ingreso y del gasto público federal (…)” “Articulo 81. Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal: (…) XIII. Aprobar el proyecto del presupuesto anual de egresos del Poder Judicial de la Federación, el cual se remitirá al presidente de la Suprema Corte de Justicia para que, junto con el elaborado para esta última, se envíe al titular del Poder Ejecutivo (…)” 592. En ese orden de ideas, es evidente que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, recientemente expedida resulta violatoria de lo establecido en los artículo 73 y 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al haber sido emitida por un órgano (Congreso de la Unión), sin facultades en rango constitucional para legislar en materia de presupuesto del Poder Judicial de la Federación; máxime que también existe norma constitucional que establece de manera expresa cuál es el órgano dotado de dicha atribución, el cual no tuvo intervención alguna en la elaboración de la ley en comento. Violaciones al proceso parlamentario 593. Una razón adicional que demuestra la inconstitucionalidad del referido decreto, reside en las violaciones al proceso parlamentario, que sin duda evidencian que no es jurídicamente válida la subsistencia de un decreto que deriva de un procedimiento viciado. 594. Como ya fue categorizado en el apartado del marco normativo de la demanda, el procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates. 595. Mediante oficio número DGPL-1P3A.-2074, de fecha 8 de noviembre de 2011, el Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, remitió a la 138
Cámara de Diputados el expediente que contiene el “proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el código penal federal”. 596. El proyecto de Decreto respectivo fue publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el diez de Noviembre siguiente, y en la propia publicación, aparece escaneado el oficio antes mencionado y en el que consta (con letra manuscrita), que fue turnado para “opinión”, en esa misma fecha a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. 597. De acuerdo a la Gaceta Parlamentaria de fecha catorce de febrero de dos mil doce, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados hizo del conocimiento de la Asamblea que en reunión de trabajo celebrada el nueve de dicho mes y año, con fundamento en el artículo 185 del Reglamento de la Cámara de Diputados, otorgó a las comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública, y de Justicia, con opinión de la de Presupuesto y Cuenta Pública, una prórroga de doscientos días para que presentara el dictamen correspondiente: misma prórroga que venció el veintitrés de mayo de dos mil trece. 598. Ahora bien, el artículo 95, punto 2, fracción I, del ordenamiento legal antes citado, señala en la parte que interesa, que: “No podrá haber más de una prórroga”. 599. El catorce de septiembre de dos mil dieciocho, el área de Comunicación Social de dicha Cámara, emitió el Boletín número 0066, en el que, entre otras cosas, informó: “La minuta fue recibida en la Cámara de Diputados el diez de noviembre de dos mil once, publicada en la Gaceta Parlamentaria y turnada a comisiones y se venció su plazo para ser dictaminada el veintitrés de mayo de dos mil trece. Sin embargo, en la LXIII Legislatura se autorizó prórroga a la minuta en cuestión hasta el veintinueve de abril de dos mil dieciséis”. 600. Lo anterior, infringe el procedimiento establecido en el 95, punto 2, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, toda vez que si el nueve de febrero se otorgó a la Comisión dictaminadora una prórroga de doscientos días para presentar el dictamen correspondiente, y ésta venció el veintitrés de mayo de dos mil trece, es claro entonces que la LXIII Legislatura estaba impedida legalmente para autorizar una prórroga adicional con vencimiento al veintinueve de abril de dos mil dieciséis. 601. Una violación más al proceso legislativo, la constituye el hecho de que en términos del artículo 95, punto 2, fracción II, del Reglamento en cita, si transcurre el plazo de la prórroga sin que la comisión formule un dictamen, se tendrá por precluida la facultad de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente: “a) El Presidente deberá emitir la declaratoria de publicidad, a más tardar, dos sesiones ordinarias después de que el plazo para emitir dictamen haya precluido.”. 602. El artículo 65 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé dos periodos de sesiones ordinarias por año legislativo: del primero de septiembre hasta el quince de diciembre, o hasta el treinta y uno de diciembre en el año de renovación del titular del Poder Ejecutivo Federal; y del primero de febrero hasta el treinta de abril. En dichos periodos las Cámaras se ocupan del estudio, discusión y votación de las iniciativas que se les presenten y de la resolución de los demás asuntos que les correspondan. 603. Si se parte de la base de que la primera prórroga para formular el dictamen venció el veintitrés de mayo de dos mil trece; tenemos entonces que el Presidente de la Mesa Directiva debió emitir la declaratoria de publicidad a más tardar durante el período ordinario de sesiones que va del primero de febrero hasta el treinta de abril de dos mil catorce.
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604. Y si se hace el cómputo tomando como referente el día veintinueve de abril de dos mil dieciséis (fecha en que venció la segunda e ilegal prorroga), entonces, la declaratoria en mención debió realizarse a más tardar, durante el período ordinario de sesiones que va del primero de febrero hasta el treinta de abril de dos mil diecisiete; lo que no se hizo así, ya que no fue sino hasta el día cuatro de septiembre de dieciocho, cuando apareció en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, la referida declaratoria de publicidad. 605. El trece de septiembre de dos mil dieciocho, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión del Estado Mexicano en lo general y en lo particular, en proceso apresurado y sin precedente, sin respetar algún tiempo legal para distribuir el proyecto y que fuera analizado por las bancadas de cada partido político, teniendo en cuenta que la mayoría de legisladores rindieron protesta el 1º de septiembre anterior, retomó el proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se adiciona el Código Penal Federal, que fue aprobada por el Senado de la República, como cámara de origen, el ocho de noviembre de dos mil once, y remitida por el Vicepresidente de dicha Cámara de Senadores en la fecha de su aprobación, a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, donde se recibió el dieciséis de noviembre de dos mil once. 606. De lo que destaca que la iniciativa de decreto que fue discutida y aprobada por el Senado de la República, no fue discutida dentro de los plazos legales en la Cámara de Diputados. Inclusive, de relevancia es el plazo que transcurrió entre que el Senado de la República envió la iniciativa (16 de noviembre de 2011) a la Cámara de Diputados, y ésta celebró la sesión en que se aprobó el decreto (13 de septiembre de 2018); seis años con diez meses. 607.
Se extrajo del “rezago legislativo” directamente a la discusión y aprobación.
608. El proceso legislativo a través de cual se aprobó el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal” violó los artículos 16, primer párrafo (principio de legalidad), 39, 40, 41, (principios de la democracia liberal representativa) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque la iniciativa que le dio origen, fue dictaminada por el grupo parlamentario de la mayoría y votada sin dar oportunidad para el estudio y análisis de la iniciativa, esto es, excluyendo a la minoría parlamentaria de modo tajante la participación en el debate público. 609. Es así que el proceso legislativo seguido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para aprobar el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal” no respetó los principios básicos de la democracia parlamentaria, toda vez que, aún y cuando haya colmado las etapas establecidas en el Reglamento Interior del Congreso, en el sentido de turnar la iniciativa a la comisión correspondiente y, posteriormente, al Pleno para su aprobación, no se cumplió con el principio de deliberación parlamentaria, luego entonces, no existió una discusión real, abierta y democrática de todas la iniciativa. 610. En este sentido, el estudio y el análisis de la iniciativa no se cumplieron, puesto que no es posible fácticamente estudiar y analizar una iniciativa en un lapso tan corto. 611. Como también salta a la vista que hubo cambio de Legislatura entre aquella cuyos integrantes del Senado aprobaron la iniciativa como cámara alta, y aquella en que los Diputados aprobaron la iniciativa como cámara baja, siendo que lo conducente cuando hay cambio de legislatura es archivar las iniciativas no sesionadas, y reanudar con las formalidades debidas la iniciativa que corresponda. 140
612. Ello evidencia la tendencia de sorprender a los legisladores que tenían tan solo doce días de haber iniciado funciones, y que habiendo protestado cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, iniciaron funciones violando tal protesta, al igual que el que las normas que rigen el proceso legislativo. 613. El proceso legislativo es el conjunto de actos y procedimientos legislativos, concatenados cronológicamente, para la formación de leyes, así como para reformar la Constitución y las leyes secundarias. Tiene como características: 1) ser constitucional, ya que su procedimiento se expresa en los artículos 71 y 72 de la Carta Magna; 2) ser formal, en función de que su validez debe respetar los procedimientos previstos en las normas constitucionales; y 3) ser bicamaral, ya que requiere de la participación de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores, salvo en los casos que la normatividad refiere a las facultades exclusivas de cada Cámara. 614. El decreto que se impugna no fue discutido en el Pleno de la Cámara de Diputados por espacio de poco menos de ocho años; la LXIV Legislatura rindió protesta el uno de septiembre de dos mil dieciocho, con trecientos diputados electos por mayoría relativa el uno de julio de dos mil dieciocho; el Partido Político Morena, al que pertenece el Presidente de la República electo que rendirá protesta el uno de diciembre de este año, ocupa ciento noventa y un curules en la Cámara de Diputados (de un total de quinientos); el partido político Acción Nacional tiene ochenta y cinco diputados, el PRI cuarenta y cinco, el PRD veintiuno, el PT sesenta y uno, el PVE; dieciséis, Movimiento Ciudadano veintisiete, Nueva Alianza dos y Encuentro Social cincuenta y seis. 615. Datos que se obtienen de información que a principios de mes publicó el Instituto Nacional Electoral; sin embargo, no se pierde de vista que, después de iniciar el periodo de sesiones la LXIV Legislatura, algunos diputados han cambiado de partido político, incrementando el número de legisladores del Partido Morena. 616. En principio, estos datos llevan a considerar que el Poder Legislativo tiene la mayoría de integrantes del partido político Morena, sumados a los partidos que conformaron la coalición durante el proceso electoral. A lo que se suma que el Presidente de la República electo pertenece de igual manera a Morena. 617. Fue una promesa de campaña política del candidato a la Presidencia de la República por el partido político Morena el bajar “sueldos” a Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito; una campaña que incluyo en su discurso argumentos para desprestigiar, entre otras, a la institución encargada de la impartición de justicia constitucional y convencional en el país: el Poder Judicial de la Federación del Estado Mexicano. 618. Una vez aprobada por la Cámara baja, pasó al Poder Ejecutivo Federal del Estado Mexicano para su sanción y promulgación. 619. Así, la aprobación, promulgación y publicación del “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal” en lo que concierne al Poder Judicial de la Federación del Estado Mexicano, implican un ataque frontal contra la independencia judicial y como consecuencia contra el Estado de Derecho, si se tiene en cuenta que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos afecta las remuneraciones de los juzgadores federales, al reducirlas y limitarlas a la establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación, ignorando principios elevados a rango constitucional en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los
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estándares internacionales en materia de independencia judicial ya destacados234. Incluso se prevé como delito la inobservancia de la Ley. 620. La Ley reclamada lanza el mensaje de que la autoridad de mayor rango en el Estado Mexicano es el Presidente de la República, lo cual está retirado de la realidad. 621. En un Estado de derecho donde impera el principio de separación de poderes, previsto en el artículo 49 de la misma Constitución, ningún poder está sometido a otro y cada uno es autónomo y de igual jerarquía que los otros dos, cada cual con una órbita de atribuciones distinta y no reunibles. Entonces, es un mal parámetro el titular del Poder Ejecutivo para fijar un tope remunerativo máximo. 622. Como segunda cuestión, para ser Presidente de la República se requieren menores requisitos que para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrado de Circuito o Juez de Distrito del Poder Judicial de la Federación; simplemente no se le exige preparación profesional alguna, mientras que para ser juzgador, cuando menos, y es eso, cuando menos, se requiere tener la profesión de licenciado en derecho con ejercicio de cinco años anteriores a la asunción del cargo. Además, para ser Magistrado de Circuito o Juez de Distrito del Poder Judicial de la Federación hay que acceder mediante concursos de oposición que constan de etapas de examinación sumamente exigentes para mostrar gran capacidad para el desempeño de la función. 623. No es lo mismo ser funcionario de elección popular, para lo cual se requiere ser popular y cumplir requisitos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que tener la alta responsabilidad de administrar justicia, pues mientras para aquél basta la simpatía del electorado, para el judicial se requiere conocimiento, criterio, temple e incluso, en muchos casos, la impopularidad. 624. Tercera cuestión. Los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación están sometidos a altas responsabilidades, estrés, riesgo, restricciones para abandonar sus lugares de residencia que en la mayoría de los casos son distintos que los de su familia, y restricciones también para percibir ingresos que no sean exclusivamente las remuneraciones por los servicios a la justicia, todo lo cual los diferencia del resto de los servidores públicos, pues sus condiciones laborales son otras. 625. Por tal motivo, dada nuestra alta especialidad, carrera judicial, responsabilidad, riesgo, distanciamiento familiar, extenuante jornada laboral y restricciones de ingresos y movilidad, entre otros, deben contar con condiciones de vida para nuestro núcleo familiar directo (que también se ven alcanzados por las cualidades de nuestro desempeño al servicio del Estado), con la legítima aspiración de darles un nivel digno y decoroso que compense el resto de las restricciones. 626. Cuarto aspecto. Los servidores de elección directa, no se diga el jefe del ejecutivo, tienen roce social que los vuelve populares y al término de su encargo cuentan con diversidad de oportunidades para desarrollarse en otras áreas, mientras que, por regla general, los funcionarios judiciales se consagran a su misión, sin otras miras ni intereses que no sea cumplir con excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia la alta tarea de administrar justicia. 627. Entonces, bajo este panorama, no es razonable y mucho menos conveniente que se equipare a las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación, con un servidor público de elección popular, ni que se ajusten las remuneraciones de los primeros a parámetros que pueden ser válidos para los segundos, 234
CAPITULO II. De la determinación de las remuneraciones.- Artículo 6.- Para la determinación de la remuneración de los servidores públicos se consideraran las siguientes bases: I. Ningún servidor público recibe una remuneración o retribución por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión mayor a la establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
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pero que no compatibilizan con la alta responsabilidad, autonomía, independencia y profesionalismo del Poder Judicial de la Federación. 628. Recuérdese que en manos de los jueces está la seguridad jurídica y la vida, libertad, dignidad, propiedades, posesiones y derechos de los gobernados, máxime cuando, en el caso del Poder Judicial de la Federación, tiene que resolver conflictos desde el orden constitucional entre los propios poderes y órganos del Estado, como entre éstos y los gobernados, y también contiendas entre particulares vía el juicio de amparo legalidad, lo que vuelve inconveniente a todas luces, primero, dar la idea, siquiera, de sumisión a otro poder, tampoco y bajo ninguna condición volver al judicial en populista; por el contrario, las sentencias deben dictarse siempre con apego a la justicia y a la ley sin mirar simpatías de nadie, de ahí, entonces, que por el bien de la nación debe buscarse fortalecer la autonomía e independencia de la judicatura, sin la cual no se podría hablar de una auténtica magistratura. 629. TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Inconstitucionalidad e inconvencionalidad del tipo penal “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, previsto en el artículo 217 bis, que el decreto reclamado adiciona al Código Penal Federal. 630. En el presente En el presente apartado, se demostrará la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del tipo penal “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, previsto en el artículo 217 bis, que el decreto reclamado adiciona al Código Penal Federal, inconvencionalidad en la medida en que este tipo penal supone el uso del Derecho Penal como herramienta de castigo en figuras que son estrictamente de orden civil, en franca violación del artículo 7.7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 630.631. Sin embargo, previo a entrar en el análisis relativo a la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del mencionado tipo penal en virtud del Artículo 7.7 de la Convención Americana, haremos un análisis relativo al artículo 2 de la Convención Americana, pues, el incumplimiento relativo al artículo 7.7 deviene como consecuencia directa de la obligación del Estado de evitar promulgar aquellas leyes que impidan el libre ejercicio de los derechos consagrados en la Convención –obligación consagrada el dicho artículo 2–, todo ello en consonancia con el principio de legalidad en su vertiente de intervención mínima del Derecho Penal. 631.632. Los artículos 1 (respeto y garantía) y 2 (adopción de medidas internas) de la Convención Americana de Derechos Humanos guardan una estrecha relación, si bien no deben confundirse. La obligación de “garantía” prevista en el primero de los preceptos, como lo advierte García Ramírez235: “..puede suponer la operación del artículo 2, que es, en rigor, un rostro del precepto anterior, y se proyecta en medidas de amplio espectro: del Estado hacia sí mismo: orden jurídico y estructura, atribuciones y prácticas; y del Estado hacia la sociedad: impulso a cambios que modifiquen las condiciones estructurales de las violaciones”. 632.633. Cuando un Estado es parte de un tratado, tiene la obligación de adaptar su legislación interna a las disposiciones de dicho instrumento internacional y de cumplir sus disposiciones en toda su integridad. 633.634. Se infieren entonces dos consecuencias a partir del artículo 2 de la Convención ADH. Primero, que los Estados parte están obligados a desarrollar en su legislación aquellos derechos que en su formulación internacional carecen de la precisión Sergio García Ramírez, “El control judicial interno de convencionalidad”, en Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coord.), El control difuso de convencionalidad. Diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces nacionales, op. cit., p. 232. 235
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necesaria para que puedan ser aplicados por los órganos del Estado y, especialmente, para que puedan ser invocados ante los tribunales de justicia236. Segundo, que los Estados parte se encuentran obligados a adoptar todas las medidas legislativas que sean necesarias para permitir el pleno uso y goce de los derechos humanos237. 634.635. La jurisprudencia la Corte IDH se ha ido consolidando diversos criterios respecto a los alcances de la obligación de adoptar medidas legislativas o de otro carácter para hacer efectivos los derechos y libertades consagrados en la Convención Americana. De forma general, en su más temprana jurisprudencia, la misión del Tribunal Interamericano fue exponer el origen, los alcances y naturaleza de esta obligación internacional. Así, en relación con el artículo 2 de la Convención, la Corte IDH ha señalado que dicha norma obliga a los Estados Partes a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades protegidos por dicho pacto internacional238. 635.636. Los Estados no sólo tienen la obligación positiva de adoptar las medidas legislativas necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos en ella consagrados, sino que también deben evitar promulgar aquellas leyes que impidan el libre ejercicio de estos derechos, y a la vez evitar que se supriman o modifiquen las leyes que los protegen239. 636.637. Partiendo de tales premisas, se estima que la adición al Código Penal Federal, específicamente el artículo 217 bis, publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, viola el principio de legalidad por los motivos que se expondrán a continuación. 637.638. En primer lugar, de conformidad con el citado artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se define el principio de legalidad y taxatividad en materia penal, en los siguientes términos: “En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata”. 638.639. Lo anterior deviene del apotegma nullum crimen sine poena, nullum poena sine lege certa, conforme al cual no puede haber delito ni sanción sin ley específica que así lo establezca. 639.640. Conforme al anterior principio, deriva la importancia que la dogmática jurídico penal asigna al elemento del delito llamado tipicidad, entendido como la constatación plena del encuadramiento exacto entre los componentes de una hipótesis delictiva descrita en la ley y un hecho concreto probado. 640.641. En esos términos, la tipicidad es un presupuesto indispensable para la acreditación del injusto penal, y constituye la base fundamental del principio de legalidad que rige, con todas sus derivaciones, como pilar de un sistema de derecho penal en un Estado democrático de derecho. 236
Cecilia Medina Quiroga, La Convención Americana: Teoría y Jurisprudencia. Vida, op. cit., p 25. Ibidem, p. 25. 238 Corte IDH. Caso Gangaram Panday vs. Surinam. Excepciones Preliminares. Sentencia de 4 de diciembre de 1991. Serie C, No. 12, párr. 50; Caso López Lone y otros vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de Octubre de 2015. Serie C No. 302, párr. 213 y Caso Valencia Hinojosa y otra vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2016. Serie C No. 327, párr. 118. Ver también: Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (arts. 1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994. Serie A, No. 14, párr. 48. 239 Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C, No. 52, párr. 207; Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus Miembros vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de octubre de 2014. Serie C No. 284, párr. 192 y y Caso de la Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz y sus miembros vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de octubre de 2015. Serie C No. 305, párr. 187. 237
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641.642. Atento al principio de legalidad, no existe delito ni sanción sin ley que así lo establezca; de modo que, para que una conducta pueda configurar un delito, y que por ello deba ser motivo de aplicación de una pena, es indispensable una ley que repute la misma como tal. 642.643. De lo anterior, deriva a su vez el llamado principio de taxatividad para la exigencia de un contenido concreto y unívoco en la descripción legal del tipo penal; es decir, la descripción típica no debe ser vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación, pues para garantizar el principio de plenitud hermética en cuanto a la prohibición de analogía o mayoría de razón en la aplicación de la ley penal, esta debe ser exacta, para lo que resulta imprescindible que las conductas penalmente relevantes y punibles estén descritas con exactitud, claridad y certeza. 643.644. El principio de que se habla, no se circunscribe a los meros actos de aplicación de encuadrar la conducta en la descripción típica, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de forma tal, que los términos mediante los cuales especifiquen los elementos respectivos sean claros y exactos. 644.645. Lo anterior implica que, al preverse la descripción legal del delito y la penalidad, la autoridad legislativa no puede sustraerse del deber de describir las conductas que señalen como merecedoras de sanción penal, incluso sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, pues ello es necesario para evitar confusiones en su aplicación, o bien, demérito en el derecho de defensa. Por lo cual, la ley que carezca de tales requisitos de certeza, resultaría violatoria de la garantía indicada. 645.646. Cobra aplicación la tesis aislada P. IX/95, del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo I, mayo de 1995, página 82, de título, subtítulo y texto: “EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY EN MATERIA PENAL, GARANTÍA DE. SU CONTENIDO Y ALCANCE ABARCA TAMBIÉN A LA LEY MISMA. La interpretación del tercer párrafo del artículo 14 constitucional, que prevé como garantía la exacta aplicación de la ley en materia penal, no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe estar redactada de tal forma, que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos. La autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida, expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen como típicas, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando ello sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del procesado. Por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza, resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el artículo 14 de la Constitución General de la República.”. 240 646.647. Ahora bien, la función del Estado regulador se sujeta a los principios rectores de un Estado democrático y de derecho como son los de legalidad, intervención mínima del Estado, ultima ratio del derecho penal y, principalmente, el principio rector del bien jurídico que tutela la norma penal. 647.648. Esto en convergencia y armonía con los diversos principios rectores del proceso penal como son los de presunción de inocencia, defensa adecuada, debido proceso, prueba ilícita, equilibrio e igualdad procesal. Por tanto, debe partirse siempre de 240
Tesis P.IX/95; Registro: 200381; Novena Época; Materia: Penal, Constitucional; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo I, Mayo de 1995, Página: 82
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estos principios y la supremacía del bien jurídico penal como eje rector, pues sólo así es posible mantener la vigencia del garantismo penal en el reconocimiento y protección de los derechos humanos. 648.649. Hoy el principio de intervención mínima se configura como una garantía frente al poder punitivo del Estado, que limita la intervención de éste y constituye, al menos en teoría, el fundamento de los ordenamientos jurídico-penales de los Estados que adoptan un modelo democrático y social de Derecho241. 649.650. Según el principio de intervención mínima, el Derecho penal debe ser la ultima ratio de la política social del Estado para la protección de los bienes jurídicos más importantes frente a los ataques más graves que puedan sufrir. La intervención del Derecho penal en la vida social debe reducirse a lo mínimo posible. 650.651. Siempre que existan otros medios, distintos al Derecho penal, que sean menos lesivos que éste y que logren la preservación de los principios, que en teoría sustentan un Estado de Derecho, éstos serán deseables, pues lo que se busca es el mayor bien social con el menor costo social. 651.652. Partiendo de tales premisas, se estima que la adición al Código Penal Federal, específicamente el artículo 217 bis, publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, viola el principio de legalidad por los motivos que se expondrán a continuación. 652.653. Los artículos que la reforma en comento adiciona al Código Penal Federal, son del tenor literal siguiente: “TÍTULO DÉCIMO Delitos Cometidos por Servidores Públicos CAPÍTULO V BIS Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos Artículo 217 Bis. Además de las responsabilidades administrativa y política, incurre en el delito de remuneración ilícita: I. El servidor público que apruebe o refrende el pago, o que suscriba el comprobante, cheque, nómina u orden de pago, de una remuneración, retribución, jubilación, pensión, haber de retiro, liquidación por servicios prestados, préstamo o crédito, no autorizado de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley; II. Quien reciba un pago indebido en los términos de la fracción anterior sin realizar el reporte dentro del plazo señalado en el artículo 5 de la presente Ley, excepto quien forme parte del personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas. Artículo 217 Ter. Por la comisión del delito señalado en el artículo precedente se impondrán las siguientes penas: I. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley no excede del equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de tres meses a dos años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito; II. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito pero no es mayor que el equivalente a mil veces dicha unidad, se impondrán de seis meses a tres años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el 241
González-Salas Campos, Raúl, La teoría del bien jurídico en el Derecho penal, México, Oxford, 2001, p.
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salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito; III. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente a mil veces pero no es mayor que el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de tres a cinco años de prisión y multa de trescientas a mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, y IV. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de cinco a catorce años de prisión y multa de quinientas a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito. Se impondrá también la destitución y la inhabilitación para desempeñar otro cargo, empleo o comisión públicos de seis meses a catorce años”. 653.654. Así, se tiene que el primero de los preceptos transcritos prevé el tipo penal de “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, en tanto que el segundo prevé las penas que pudieran imponerse, en función del monto el beneficio otorgado u obtenido. 654.655. Se estima que con lo establecido en el artículo 217 Bis del Código Penal Federal, se viola el principio de legalidad en su vertiente de mínima intervención penal. 655.656. Derivado del principio de legalidad se encuentra el de la existencia previa de los tipos penales, que tienen la función de describir la materia de regulación de las normas penales, es decir, de describir la conducta que la norma penal prohíbe u ordena. 656.657. Otro principio que deriva del de legalidad, es el conocido como de intervención mínima del derecho penal Este principio, también conocido como principio de ultima ratio o principio de subsidiariedad, plantea que el derecho penal sólo debe ser utilizado como recurso de ultima ratio, cuando otros medios resultan ineficaces; impone la necesidad de agotar previamente recursos no penales, cuyas consecuencias sean menos drásticas, pero que pueden resultar más eficaces que las penales para la protección de bienes jurídicos. Este principio vincula tanto al legislador, a la hora de creación de las normas penales, como al juzgador, en el momento de aplicar la ley a los casos concretos; pero también alcanza al órgano Ejecutivo, tanto por lo que hace a la actuación del Ministerio Público en el ejercicio de su función persecutoria, como con relación a la fase de ejecución penal. 657.658. En efecto, según el principio de intervención mínima, el Derecho penal debe ser la última ratio de la política social del Estado para la protección de los bienes jurídicos más importantes frente a los ataques más graves que puedan sufrir. La intervención del Derecho penal en la vida social debe reducirse a lo mínimo posible. 658.659. Como lo sostiene Carlos Blanco Lozano, el principio de intervención mínima quiere decir que “el derecho penal no interviene de cara a la regulación de todos los comportamientos del hombre en sociedad, sino sólo en orden a evitar los atentados más graves que se dirijan contra importantes bienes jurídicos”242 659.660. Por lo que en el caso se estima que con la creación del tipo penal “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos” se viola dicho 242
Blanco Lozano, Carlos (2003), Derecho Penal, Parte General. Editorial La Ley
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principio, pues el legislador acude al derecho penal, pero esencialmente para tratar de resolver una problemática que escapa de su ámbito, y que puede tener una solución que no implique el uso de la fuerza represora del Estado. 660.661. Siendo inconstitucional el artículo que prevé el tipo penal, lo es de igual manera el que prevé las penas aplicables, virtud a que vulnera el principio de nullum poena sine lege certa. 661.662. Ahora bien, de la exposición de motivos de la legislación que nos ocupa, se advierte como una preocupación central por parte del legislador, el entorno político y económico por el que atraviesa nuestro país, lo cual se afirmó en la iniciativa, obliga a entender que los recursos serán cada día más escasos, además de ser una exigencia de la población que se establezca normativamente un tope a las remuneraciones de los servidores públicos de la federación. 662.663. Por lo que los diputados del Congreso de la Unión, afirman estar conscientes del imperativo, de que los servidores públicos dispongan de una remuneración adecuada y suficiente que les permita cubrir sus propias necesidades y las de sus familias. 663.664. Pero también, de exigir que estas prestaciones económicas estén ligadas con las funciones que cada uno de ellos realizan en los poderes de la Federación, órganos, organismos, entidades púbicas o de cualquier otra institución de distinta naturaleza, incluyendo los que cuentan con autonomía constitucional; para que sean congruentes con el trabajo que desempeñan, independientemente, de la denominación que se le dé para su pago. 664.665. Por tanto es claro que con dicha exposición de motivos se corrobora que el legislador pretende dar solución a una problemática que podría ser abordada desde el ámbito administrativo, y no a través del derecho penal, al adicionarse al Código Penal Federal todo un Capítulo V bis que incluye los artículos 217 bis y ter, denominado “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, donde con irresponsabilidad, al modo, se incorporan penas de hasta catorce años de prisión. 665.666. La tipificación es sencilla con básicamente dos prohibiciones. Una es que algún servidor público apruebe o refrende el pago, o suscriba comprobante, cheque, nómina u orden de pago, de una remuneración, retribución, jubilación, pensión, haber de retiro, liquidación de servicios prestados, préstamo o crédito, no autorizado por la Ley de referencia. La otra es que alguien reciba un pago indebido en los términos de la fracción anterior, sin realizar el reporte dentro de los 30 días siguientes. Se precisa además que este delito no será delito, si se trata de personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, o si es personal de tropa y clases de las fuerzas armadas; es decir derecho penal sólo para algunos, sin justificación válida para tal desigualdad en la calidad de los sujetos activos. 666.667. La técnica de redacción legislativa puede ser rescatable respecto a que no se aplicó la costumbre de salpicar tipos de delitos y penas dentro de leyes especiales distintas al Código Penal, como pudiera ser el caso de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos. Así, adecuadamente se dejaron en esta sólo las responsabilidades administrativas mientras que en el Código Penal las responsabilidades penales, con remisiones a la ley (conocidas como “tipos penales en blanco”). 667.668. Sin embargo, el contenido sustantivo es desafortunado. Queda claro que violar la ley representa un comportamiento socialmente indeseable y que deben existir consecuencias, pero para eso el propio ordenamiento cuenta ya con un capítulo de responsabilidades y sanciones administrativas, que prevé consecuencias severas como la inhabilitación hasta por catorce años, el resarcimiento del daño y/o perjuicio causado a la 148
Hacienda Pública, además de ser aplicable la sanción económica que corresponda de acuerdo a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas. 668.669. El decreto que se controvierte, que adiciona un delito al Código Penal Federal, evidencia la tendencia prevaleciente contraria a la del principio de intervención mínima, pues con la descripción típica antijurídica que se adiciona se observa una mayor intervención del derecho penal y, en lugar de ser éste el último recurso, se le ha convertido en el primero y casi único recurso de que el Estado hace uso para el logro de sus objetivos. 669.670. El derecho penal es un instrumento político-criminal del Estado, que puede revestir diversas características, según sea concebido y utilizado por el propio Estado. 670.671. Es factible que se utilice al servicio del hombre o para servirse del hombre; de donde resalta la necesidad de precisar cuál es la función que dentro del sistema jurídico y qué medio de control social le corresponde al derecho penal y, por otra, determinar los límites entre una y otra forma de utilización de ese instrumento, ya que los argumentos que se den para una o para otra pueden conducir a equívocos. 671.672. Por tratarse de un instrumento del Estado, éste le puede imprimir las características que desee, de suerte que puede colocarlo en los extremos de un sistema penal democrático o en los de un sistema penal autoritario, o bien lograr un punto intermedio. 672.673. Así las cosas, el derecho penal, en todo caso, cualesquiera que sean sus rasgos característicos, es un indicador importante para definir el conjunto estatal, es decir, al Estado, como un Estado democrático o como un Estado autoritario, independientemente de otros indicadores. 673.674. A partir de la adición que hace el decreto impugnado, respecto del tipo penal a que nos hemos venido refiriendo, se advierte que el Poder Legislativo del Estado Mexicano ha elegido medidas o estrategias político-criminales que tienen un carácter eminentemente represivo. 674.675. El Poder Legislativo partió de la idea de que una política criminal eminentemente represiva con la que pretende garantizar que se cumplan los parámetros que estableció en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a que ningún servidor público reciba una remuneración o retribución por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión mayor a la establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como que ningún servidor público puede tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico. 675.676.
Y así optó por la creación de una nueva figura delictiva.
676.677. Un sistema penal con estas características definitivamente no puede merecer el calificativo de “sistema penal democrático”, sino más bien de “sistema penal autoritario” o “totalitario”, en el que los integrantes de la sociedad, en concreto los servidores públicos de los poderes de la Unión y todos los demás entes públicos federales incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional, viven bajo la amenaza penal o, si se quiere, bajo el “terror penal” como única forma de imponer una convivencia social, so pretexto de que todo ello es para la mejor protección de la sociedad y, por tanto, la medidas es totalmente justificable.
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677.678. Bajo esa decisión del Poder Legislativo Federal, los derechos humanos tienen poca importancia. 678.679. En resumen, se viola el principio de legalidad en su vertiente de Intervención Penal Mínima y de Subsidiariedad Penal, lo que torna inconstitucionales e inconvencionales los preceptos legales que se impugnan. Pago de lo indebido constituye deuda de carácter civil, no conducta penal. 679.680. Desde otro enfoque, el tipo penal de “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, previsto en el artículo 217 bis, que el decreto reclamado adiciona al Código Penal Federal, es inconvencional porque viola estándares internacionales que prohíben que cualquier persona sea privada de la libertad por deudas, al igual que es inconstitucional por contravenir el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prohíbe que cualquier persona sea privada por deudas de carácter civil. 680.681. En principio, partiremos de los siguientes principios, extraídos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: i.
El sistema jurídico mexicano reconoce como norma suprema del mismo a la Constitución. Todas las autoridades de los Poderes Federales, Estatales y del Distrito Federal deben ajustar sus actos a ellas.
ii.
Los órganos legislativos, entre ellos las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, al emitir leyes, deben ajustarse a la Constitución.
681.682. naturaleza.
Apartarse de la Constitución implica atentar contra su propia
682.683. Ya quedó establecido que la descripción típica antijurídica prevé una calidad específica del sujeto activo servidor público, entendido como persona física que realiza funciones públicas de cualquier naturaleza. El artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reputa como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados, y, en general toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal. 683.684. términos generales.
Puede haber dos sujetos activos: el que autoriza y el que recibe, en
684.685. Veamos cuáles son las conductas que prevé el tipo penal, como merecedoras de penas de prisión: En la fracción I, las conductas del primer sujeto activo son: a. Aprobar o refrendar el pago; b. Suscribir el comprobante, cheque, nómina u orden de pago. De qué? De una: 1. Remuneración; 2. Retribución; 3. Jubilación; 4. Pensión; 5. haber de retiro; 150
6. 7.
liquidación por servicios prestados; y/o préstamo o crédito.
685.686.
No autorizado de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.
686.687.
Por su parte, la fracción II prevé la conducta de un segundo sujeto
activo:
• Recibir un pago indebido en los términos de la fracción I del propio numeral sin realizar el reporte dentro del plazo señalado en el artículo 5 de la presente Ley. 687.688. Pero si esta última conducta, la del segundo sujeto activo, se comete por quien forme parte del personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas, la hipótesis contenida en el citado numeral contiene una excepción respecto a la penalización al sujeto que comete la conducta descrita en la fracción II, lo cual constituye una excusa absolutoria, pues se trata de una causa que, dejando subsistente el carácter delictivo de la conducta o hecho tipificado como delito en la ley, impide la aplicación de la pena, es decir, aun cuando se configura el delito, no es posible aplicar la sanción. 688.689. Ahora bien, respecto de los conceptos que sustentan las conductas punibles, se trata de remuneraciones. 689.690. Al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado criterios en torno a sueldos y salarios que es de importancia traer a colación. 690.691. Ha establecido que los sueldos y salarios de los servidores públicos de los Poderes Federales encuentran su regulación en los artículos 123, apartado B, fracciones IV y VI, y 127 constitucionales243, los cuales prevén los principios de 243
"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. "... "B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: "... "IV. Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución y en la ley. "En ningún caso los salarios podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general en el Distrito Federal y en las entidades de la República; "... "VI. Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al salario, en los casos previstos en las leyes." "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. "Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: "I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales. "II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente. "III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por
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remuneración, de asignación presupuestaria y de no disminución, que en todo momento se deben respetar en favor de los servidores públicos que presten un empleo, cargo o comisión; principios que están dirigidos a los servidores públicos en activo, al garantizar el derecho a recibir una remuneración proporcional a las responsabilidades que desempeñen, fijada en el presupuesto, y que no podrá ser disminuida. 691.692. Asimismo, en la fracción V del artículo 127, se establece que además de encontrarse previstas en el presupuesto de egresos, las remuneraciones se asignarán en tabuladores que serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie. 692.693. Cabe destacar que la Segunda Sala del Alto Tribunal del País también ha sostenido que los artículos 15 de la Ley de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada y 17 de la ley vigente, no son contrarios a las citadas normas constitucionales, al emitir los siguientes criterios: Jurisprudencia 2a./J. 6/2015 (10a.), de título y subtítulo: "ISSSTE. EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007, NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 123, APARTADO B, FRACCIONES IV Y VI, Y 127, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."244 Tesis aislada 2a. X/2011 (10a.), de título y subtítulo: "INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LOS ARTÍCULOS 17 Y DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 123, APARTADO B, FRACCIÓN IV Y 127, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."245
especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente. "IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado. "V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie. "VI. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo." 244 "Las normas constitucionales citadas prevén los principios de remuneración, de asignación presupuestaria y de no disminución, que en todo momento se deben respetar en favor de los servidores públicos que presten un empleo, cargo o comisión; principios que están dirigidos a los servidores públicos en activo, al garantizar el derecho a recibir una remuneración proporcional a las responsabilidades que desempeñen, fijada en el presupuesto, y que no podrá ser disminuida. Conforme a lo anterior, el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el 31 de marzo de 2007, al establecer que el sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de la ley es el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado (acorde con la reforma al artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1984); que las cotizaciones correspondientes serán hasta por una cantidad que no rebase 10 veces el salario mínimo general; y que el sueldo básico, hasta por la suma cotizable, se tomará en cuenta para determinar el monto de los seguros, subsidios, pensiones y préstamos que la ley otorgue; no viola los numerales 123, apartado B, fracciones IV y VI, y 127, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que contienen los indicados principios, porque éstos se encuentran dirigidos a los servidores públicos en activo, calidad que no tienen los que han sido dados de baja para obtener una pensión jubilatoria.". Datos de publicación: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, página 1495, registro digital: 2008507 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de febrero de 2015 a las 9:30 horas». 245 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro IV, Tomo 4, enero de 2012, Tomo 4, página 3815, registro digital: 2000090.
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693.694. Dichas normas constitucionales, además de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado -especialmente en el artículo 32-, se encuentran reglamentadas en leyes que rigen la expedición del presupuesto de egresos de la Federación. En el caso, resulta relevante el artículo 66 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cuyo contenido es el siguiente: "Artículo 66. La Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, emitirán el manual de percepciones de los servidores públicos de las dependencias y entidades, el cual incluirá el tabulador de percepciones ordinarias y las reglas para su aplicación, conforme a las percepciones autorizadas en el presupuesto de egresos. Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, por conducto de sus respectivas unidades de administración, emitirán sus manuales de remuneraciones incluyendo el tabulador y las reglas correspondientes, conforme a lo señalado anteriormente. "Los manuales a que se refiere este artículo deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el último día hábil de mayo de cada año."246 694.695. En dicho precepto se prevé que a más tardar el último día hábil de mayo de cada año los Poderes de la Unión y los entes autónomos publiquen en el Diario Oficial de la Federación sus respectivos manuales de percepciones de remuneraciones, que incluirán el tabulador de percepciones ordinarias de los servidores públicos y las reglas para su aplicación, conforme a las percepciones autorizadas en el presupuesto de egresos. Cabe mencionar que en estos últimos se contienen disposiciones que remiten a la emisión y aplicación de dichos manuales. 695.696. Respecto a las dependencias y entidades de la administración pública federal, se atribuye la facultad a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública para emitir los referidos manuales de percepciones. En cambio, en los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, los manuales de percepciones se emitirán por conducto de sus respectivas unidades de administración. En el caso del Poder Judicial de la Federación, tal responsabilidad y facultad está expresamente conferida al Consejo de la Judicatura Federal. 696.697. Según se aprecia, los referidos manuales son emitidos por los órganos a los que la ley reconoce la facultad para normar en el ámbito administrativo presupuestario, de cada uno de los Poderes Federales y de los órganos autónomos, el ejercicio del gasto en materia de remuneraciones de los servidores públicos. 697.698. Se emiten de manera unilateral con base en la facultad otorgada por el propio legislador en el artículo 66 la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a efecto de regir con carácter general la asignación de las remuneraciones de 246
Para la lectura de este artículo, debe atenderse a las siguientes definiciones legales: "Artículo 2. Para efectos de esta ley, se entenderá por: "... "VIII. Dependencias: las secretarías de Estado, incluyendo a sus respectivos órganos administrativos desconcentrados, así como la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Asimismo, aquellos ejecutores de gasto a quienes se les otorga un tratamiento equivalente en los términos del artículo 4 de esta ley; "... "XVI. Entidades: los organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, que de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sean considerados entidades paraestatales; "... "XXIV. Función pública: la Secretaría de la Función Pública; "... "L. Secretaría: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. ..."
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los servidores públicos de las distintas dependencias y entidades de la administración pública federal, así como de los Poderes Legislativo y Judicial de la Federación, y órganos autónomos. 698.699. Por ende, los citados manuales de percepciones tienen el carácter de disposiciones de observancia general emitidas por un órgano investido de autoridad en materia de ejercicio presupuestario, cuya finalidad y emisor son distintos a las condiciones generales de trabajo expedidas por el titular de cada dependencia o entidad, en su calidad de patrón, de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado247, tomando en cuenta la opinión del sindicato correspondiente, sin que ello signifique que los manuales impliquen desconocer los derechos en materia de remuneraciones, que ya fueron reconocidos, al emitir las referidas condiciones generales en cada dependencia o entidad, o en otras leyes especiales. 699.700. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 123, apartado B, fracción IV, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la ley. 700.701. Ahora bien, en el terreno de lo fáctico, el veintisiete de febrero de dos mil dieciocho se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “ACUERDO por el que se autoriza la publicación del Manual que regula las remuneraciones de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho”, de cuyo apartado VII se advierten las prestaciones que conforman las remuneraciones correspondientes a Juzgadores Federales, a saber: VII. Sistema De Percepciones.- Se conforma por: 1. Sueldo Base. 2. Compensación Garantizada o de Apoyo. 3. Sueldo Básico. 4. Prestaciones Nominales. 5. Sueldo Tabular.6. Percepciones Ordinarias. 7. Percepciones Extraordinarias. En los casos de los numerales: 8.3.1; 8.3.2; 8.3.4; 8.3.5; 8.3.6; 8.3.7; 8.3.8; 8.3.9 y 8.3.10, no son aplicables a Ministros, Consejeros y Magistrados de Sala Superior. Así mismo, los casos de los numerales 8.1.2; 8.2.3; 8.2.6 y 8.2.7, no son aplicables a Ministros. 8.1. Seguros. 8.1.1. 8.1.2. Seguro Colectivo de Retiro. 8.1.3. Seguro de Gastos Médicos Mayores. 8.1.4. Seguro de Separación Individualizado. 8.2. Prestaciones Económicas.- Las prestaciones económicas consisten en: 8.2.1. Aguinaldo. 8.2.2. Ayuda de Gastos Funerales. 8.2.3. Ayuda por Incapacidad Médica Permanente. 8.2.4. Ayuda de Anteojos. 8.2.5. Estímulo por Antigüedad. 8.2.6. Estímulo por Jubilación. 8.2.7. Licencia Prejubilatoria. 247
"Artículo 87. Las condiciones generales de trabajo se fijarán por el titular de la dependencia respectiva, tomando en cuenta la opinión del sindicato correspondiente a solicitud de éste, se revisarán cada tres años." "Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, la relación jurídica de trabajo se entiende establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio. En el Poder Legislativo los órganos competentes de cada Cámara asumirán dicha relación."
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8.2.8. Pago de Defunción. 8.2.10. Prima Quinquenal. 8.2.11. Vacaciones. 8.3. Otras Prestaciones. 8.3.1. Asignaciones Adicionales. 8.3.2. Ayuda al Personal Operativo. 8.3.3. Pago por Riesgo. 8.3.4. Ayuda por Jornadas Electorales. 8.3.5. Reconocimiento Especial. 8.3.6. Ayuda de Despensa. 8.3.7. Estímulo Día de la Madre. 8.3.8. Estímulo Día del Padre. 8.3.9. Fondo de Reserva Individualizado. 8.3.10. Pago de Horas Extraordinarias. 8.3.11. Apoyos a la Capacitación. 9. Prestaciones de Seguridad Social.- Beneficios que reciben los servidores públicos de conformidad con la Ley del ISSSTE. 701.702. Conforme a las respectivas definiciones –que podrán advertirse del ACUERDO por el que se autoriza la publicación del Manual que regula las remuneraciones de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho” que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, los tabuladores de sueldos y salarios representan en valor monetario los importes por concepto de sueldos y salarios en términos mensuales. Esos sueldos y salarios son las remuneraciones que corresponden al sueldo base tabular más las compensaciones. 702.703. El sueldo base tabular se integra por los importes consignados en el tabulador regional que constituyen la base de cálculo aplicable para computar las prestaciones básicas en favor de los servidores públicos, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social. En cambio, las compensaciones son las remuneraciones distintas al sueldo base tabular, que junto con éste integran los sueldos o salarios. 703.704. Ahora bien, partiendo de la base de la naturaleza administrativa de cualesquiera de los sujetos activos, como de cualquiera de las acciones tipificadas como delitos, al igual que de los conceptos que se consideran remuneraciones que no deben pagarse y, de hacerse –como lo supone el artículo que contiene la figura típica antijurídicaen contravención con la ley de remuneraciones se incurre en delito, es jurídicamente factible concluir que la descripción típica antijurídica criminaliza el pago de lo indebido – de sueldos y salarios, de percepciones de seguridad social, de remuneraciones que año con año han sido consideradas en los manuales que regulan las remuneraciones de trabajadores del Poder Judicial de la Federación-, entendido el pago de lo indebido como aquel que surge por la ausencia de legalidad en la obligación de pago o de recepción, o la declaración de insubsistencia del acto de autoridad si el pago se efectuó en cumplimiento de éste, con lo cual cesa la apariencia de legalidad y los pagos debidos se transforman en indebidos, total o parcialmente; y entonces es factible que surja un saldo a favor del nivel de gobierno al que pertenezca el sujeto activo, entendido como aquel que surge por la mecánica propia del cálculo de las remuneraciones cuyo pago y recepción penaliza la norma en comento. 704.705. El pago de lo indebido, suponiendo sin conceder que pudiese haber algún caso que se actualice, constituye entonces una deuda de carácter civil, no así una conducta que requiera ser reprendida en sede de la materia penal. 705.706. La prohibición de prisión por deudas ha sido recogida por diversos documentos internacionales. Entre otros, podemos mencionar a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica el veintidós de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve (cuyo artículo 7, inciso 7, prescribe: “Nadie será detenido por deudas. Este principio no limita los mandamientos de autoridad judicial competente dictados por incumplimiento de deberes alimentarios”); y el Pacto Internacional de 155
Derechos Civiles y Políticos, aprobado la Asamblea General de las Naciones Unidas el dieciséis de diciembre de mil novecientos sesenta y seis (cuyo artículo 11 dispone que “nadie será encarcelado por el solo hecho de no poder cumplir una obligación contractual”). 706.707. Habrá que tener en cuenta que la represión penal se funda en el carácter perjudicial del acto desde el punto de vista social, su objeto es que se imponga una pena. 707.708. En cambio, la responsabilidad civil se funda en el daño causado a los particulares, y su objeto es la reparación de este daño en provecho de la persona lesionada, pudiendo un hecho engendrar tanto responsabilidad civil como penal. 708.709. En México, la prohibición de la prisión por deudas civiles fue introducida en el artículo 17 de la Constitución de 1857, el cual expresaba: “Nadie puede ser preso por deudas de carácter puramente civil”. 709.710. El acierto histórico del Congreso Constituyente de 1856-1857 fue ratificado por el Congreso Constituyente de 1916-1917, el cual también aprobó por unanimidad el citado artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cambiando únicamente la palabra “preso” por “aprisionado”. 710.711. Corolario de lo anterior, es claro que el tipo penal de “Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos”, previsto en el artículo 217 bis, que el decreto reclamado adiciona al Código Penal Federal, es inconvencional porque viola estándares internacionales que prohíben que cualquier persona sea privada de la libertad por deudas, en específico la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica el veintidós de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve (cuyo artículo 7, inciso 7, prescribe: “Nadie será detenido por deudas. Este principio no limita los mandamientos de autoridad judicial competente dictados por incumplimiento de deberes alimentarios”); y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado la Asamblea General de las Naciones Unidas el dieciséis de diciembre de mil novecientos sesenta y seis (cuyo artículo 11 dispone que “nadie será encarcelado por el solo hecho de no poder cumplir una obligación contractual”); al igual que es inconstitucional por contravenir el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prohíbe que cualquier persona sea privada por deudas de carácter civil. 711.712. CUARTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La independencia judicial como elemento esencial en el principio de división de poderes. 712.713. Tal como lo puntualizó la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Mónica Pinto, en su informe rendido ante el Consejo de Derechos Humanos de ONU durante el 32º período de sesiones:
•
El contexto natural para la realización de la independencia de los Magistrados y Jueces, es la democracia. Todos los tratados de derechos humanos hablan de la sociedad democrática como el medio natural para la protección y la promoción de los derechos humanos.
•
Una democracia funcional garantiza la separación de poderes y, como indicó el primer Relator Especial, “el principio de la división de poderes [...] es la base de los requisitos de la independencia e imparcialidad del poder judicial”248.
248
Véase E/CN.4/1995/39, párr. 55
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• La democracia no es estática, sino que evoluciona con la sociedad y va asumiendo diferentes características. Sin embargo, ninguna de estas características debe menoscabar los principios fundamentales de la independencia e imparcialidad del sistema judicial. 713.714. Del informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Diego García-Sayán, que presentó durante el 35º período de sesiones seis al veintitrés de junio de dos mil diecisiete ante el Consejo de Derechos Humanos de ONU, preparado de conformidad con la resolución 26/7 del Consejo, se reproducen enseguida algunas de las consideraciones que lo sustentan, referentes para este apartado: “Requisitos y condiciones de la independencia judicial 27. En su primer informe a la Comisión de Derechos Humanos, el Relator Especial advirtió que, con respecto a algunas cuestiones, tal vez sería preciso reiterar el principio de la división de poderes, base de los requisitos de la independencia e imparcialidad del poder judicial (véase E/CN.4/1995/39, párr. 55). 28. El mandato del Relator Especial no se limita a la defensa de los particulares que ejercen actividades judiciales, abarca el examen de las condiciones institucionales y los atributos individuales que son necesarios para la imparcialidad e independencia de la justicia, imparcialidad e independencia que no son tanto privilegios del poder judicial en sí como garantías que la justicia debe a sus destinatarios (véase E/CN.4/2004/60, párr. 27). (…) 1. Garantías de la independencia judicial. Injerencias en el poder judicial y presiones y amenazas en su contra 70. La independencia del poder judicial se vincula con la ausencia de injerencias, presiones y amenazas. Para velar por la independencia del sistema judicial, los jueces, abogados y fiscales no deben ser objeto de ninguna injerencia, presión o amenaza que pueda afectar a la imparcialidad de sus fallos y decisiones. De lo contrario, la independencia del sistema judicial se vería en grave peligro, ya que sus profesionales no podrían cumplir sus funciones de manera objetiva e independiente. 71. Los principios 2 y 4 de los Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura mencionan el requisito de no injerencia para garantizar la independencia del poder judicial. Esto supone que ninguna autoridad, grupo o persona podrá injerirse en las decisiones judiciales; todos deberán respetarlas y ceñirse a ellas. Los jueces decidirán sobre los asuntos que se les sometan no solo de manera imparcial, sino también de conformidad con la ley, sin amenazas ni injerencias. El proceso de adopción de decisiones solo puede desarrollarse correctamente si no hay ninguna injerencia indebida o injustificada en el procedimiento judicial. 72. El Relator Especial recalca la importancia de resguardar al poder judicial y a los profesionales del derecho de las injerencias y presiones en aras de la protección de los derechos humanos. Como afirmó Louis Joinet en 1993, las libertades fundamentales se preservan mejor cuando la judicatura y los profesionales del derecho están al amparo de injerencias y presiones (véase E/CN.4/Sub.2/1993/25, párr. 1)”. 157
714.715. Así, se tiene que el requisito de la independencia e imparcialidad de los impartidores de justicia no es una prerrogativa personal de los juzgadores sino que se justifica por la necesidad de que pueden ejercer con independencia sus funciones de guardianes del estado de derecho y de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas. 715.716. Como tal, la independencia del poder judicial debería ser considerada por todos los ciudadanos como una garantía de verdad, de libertad, de respeto de los derechos humanos y de justicia imparcial que no tenga ninguna influencia externa de ningún tipo; la independencia del poder judicial es por tanto, un corolario del principio democrático de la separación de poderes en virtud del cual, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial construyen tres ramas separadas e independientes del estado. 716.717. Porque como ya se ha visto, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías; y cualquier ley o actuación de un órgano de poder, debe emitirse de tal manera, que siempre y en cada ocasión, garantice la independencia de Magistrados y Jueces y los principios que consagran las formas para lograr tal independencia. 717.718. Aunado a lo anterior, la autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que el Poder Judicial de la Federación ejerza sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expedites en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. 718.719. Entonces, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia del Poder Judicial, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, como cuando el titular del Poder Ejecutivo reitera actitudes intimidantes de forma expresa o tácita, para mermar la correcta fijación de las remuneraciones de los servidores públicos que componen los altos mandos (las Juzgadoras y Juzgadores Federales), a fin de disminuir los que usualmente han estado percibiendo con motivo de su encargo, pues ello implica que el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal” viola el principio de división de poderes que establece el multicitado artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual, entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial debe existir equilibrio e independencia recíproca; como también viene a constituir una violación a los principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del veintiséis de agosto al seis de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco y 40/146 de trece de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, que específicamente en su artículo 1 establece que la independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país, y que todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura, al igual que el artículo 11 de dichos Principios Básicos que ordena: "La ley garantizará la permanencia en el cargo de los Jueces por los periodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una 158
remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas." 719.720. Así, ante posibles interpretaciones diversas de principios internacionales sobre independencia judicial, como también de los preceptos relativos de la propia Constitución Federal, debe optarse por aquella que permita que la labor jurisdiccional se desarrolle con libertad y sin injerencias externas, bajo el criterio de fortalecimiento del Poder Judicial, y de la realización plena de su autonomía e independencia, lo que exige la efectividad de las garantías jurisdiccionales. 720.721. Por tanto, ante situaciones que no se encuentren reguladas o que no lo sean con toda claridad, la interpretación de las normas debe hacerse en forma tal que se integren bajo los principios que con toda nitidez se contienen en la Constitución Federal. 721.722. La supremacía normativa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las normas internacionales que forman parte de la Ley Suprema de toda la Unión (artículo 133 de la Carta Magna), no se manifiesta sólo en su aptitud de servir como parámetro de validez de todas las demás normas jurídicas, sino también en la exigencia de que tales normas, a la hora de ser aplicadas, se interpreten de acuerdo con los preceptos constitucionales; de forma que, en caso de que existan varias posibilidades de interpretación de la norma en cuestión, se elija aquella que mejor se ajuste a lo dispuesto en la Constitución. 722.723. En otras palabras, esa supremacía intrínseca no sólo opera en el momento de la creación de las normas, cuyo contenido ha de ser compatible con la Constitución en el momento de su aprobación, sino que se prolonga, ahora como parámetro interpretativo, a la fase de aplicación de esas normas. A su eficacia normativa directa se añade su eficacia como marco de referencia o criterio dominante en la interpretación de las restantes normas. Este principio de interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento con la Constitución, reiteradamente utilizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es una consecuencia elemental de la concepción del ordenamiento como una estructura coherente, como una unidad o contexto. 723.724. Con base en este esquema, que el Poder Judicial de la Federación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que las políticas públicas, sociales y económicas, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse limitación alguna que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano. 724.725. Habrá que citar en apoyo: el Informe de la Doctora Gabriela Carina Knaul de Albuquerque y Silva, Relatora Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados, que elaboró con motivo de la visita efectuada a nuestro país del 1º al quince de octubre de dos mil diez (posterior a la reforma constitucional bajo escrutinio), en el que recomendó en cuanto al sistema judicial a nivel federal (magistratura y judicatura) “El Poder Judicial y de la administración de justicia deberían contar con un presupuesto autónomo, adecuado y suficiente para su efectivo funcionamiento, independiente y autónomo”; y de forma similar, el cinco de abril del presente año, el Relator Especial Diego García-Sayán, presentó un informe sobre el caso de Polonia, en donde han ocurrido hechos similares a los que están sucediendo en nuestro país, por cuanto que su Presidente ha ejercido acciones derivadas de una reforma constitucional que adelanta la edad de jubilación obligatoria de los jueces del Tribunal Supremo de setenta a sesenta y cinco años, mismas que fueron entendidas por la propia ONU y el Consejo de Europa, como conductas que van en detrimento de la independencia del Poder Judicial. 725.726. En el Poder Judicial de la Federación, Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito no son creadores de políticas públicas ni de medidas económicas; en ejercicio de sus cargos, no participan en decisiones políticas; se han caracterizado por ser respetuosos de las políticas públicas y económicas del Estado, sobre las relativas a la austeridad y racionalidad, implementando las propias, no sólo en ese ejercicio flexible de la
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división funcional de atribuciones entre los distintos poderes, sino por ser sabedores de las necesidades económicas de las clases oprimidas y vulnerables del país. 726.727. Las Juzgadoras y Juzgadores Federales no somos empáticos con el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal” que contiene la regresiva medida adoptada por el Poder Legislativo de disminuir las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación a un grado inequitativo y sin correspondencia alguna con la alta encomienda, especialidad y responsabilidad que tenemos bajo nuestro resguardo, por atentar contra una estructura propia de la República democrática establecida en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el principio de separación de poderes previsto en el 49, el de no irretroactividad de la ley en perjuicio, garantizado en el diverso 14, y la autonomía presupuestaria e independencia judicial a que alude el 94, al dejar al arbitrio de una sola persona y de un grupo parlamentario con notoria mayoría en el Poder Legislativo, el elemento esencial que le da sustento y que torna viable la comentada legislación de remuneraciones, para lograr el cometido buscado con la iniciativa, que es justamente el evitar arbitrariedad y el abuso en la determinación de los ingresos, y contradice el fin buscado con la reforma, que si bien aparenta reducir la brecha entre las remuneraciones de altos funcionarios y el resto de la población trabajadora, ni siquiera está encaminada a que estos últimos logren un aumento significativo en su patrimonio y nivel social, pero sí, en cambio, una disminución radical y perniciosa en perjuicio de aquellos servidores públicos profesionalizados, sin tener en cuenta las cargas de trabajo, ya que debe ponderarse que, mediante sus resoluciones, en pleno ejercicio de control constitucional, los tribunales y los Jueces, son elementos potenciadores de la legitimidad y la gobernabilidad, porque disponen de capacidad de decisión última en asuntos de alta importancia en el ejercicio del poder. 727.728. Importa considerar, además, la legitimidad misma de la autoridad se refuerza si cumple con el orden jurídico, si cumple con las sentencias que dicten todos y cada uno de los tribunales de nuestro país. Los tribunales constitucionales confieren legitimidad a los patrones básicos de comportamiento que requieren para que una democracia funcione. 728.729. Un comentario adicional en este concepto de violación estriba en lo desproporcional, por una parte, y el sometimiento, por la otra, que significa la medida regresiva contenida en el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal” establezca como parámetro de medición de las remuneraciones de los servidores públicos, las remuneraciones del titular del Poder Ejecutivo Federal, al ordenar: “Ningún servidor público recibe una remuneración o retribución por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión mayor a la establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación”. 729.730. Esa norma de rango constitucional vulnera el principio de división de poderes, en su vertiente de independencia judicial, previsto en el artículo 49 constitucional, por las siguientes razones: 730.731. Lanza el mensaje de que la autoridad de mayor rango en el Estado Mexicano es el Presidente de la República, lo cual está retirado de la realidad. 731.732. En un Estado de derecho donde impera el principio de separación de poderes, previsto en el artículo 49 de la misma Constitución, ningún poder está sometido a otro y cada uno es autónomo y de igual jerarquía que los otros dos, cada cual con una órbita de atribuciones distintas y no reunibles. Entonces, es un mal parámetro el titular del Poder Ejecutivo para fijar un tope remunerativo máximo. 732.733. Las remuneraciones de los servidores públicos de uno de los tres Poderes de la Unión no deben ser parámetro para fijar las remuneraciones de alguno o de 160
ambos de los otros dos poderes. Ello es así, en la medida que cada uno de los poderes tiene asignadas facultades y atribuciones, así como restricciones, de manera expresa en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al igual que en las respectivas leyes orgánicas, de manera que no se encontrará que haya servidores públicos que ejerzan idénticos deberes, ni que deban observar idénticas responsabilidades, de modo que la propia Ley que en este juicio de amparo se impugna vulnera el principio que reza “A trabajo igual, desempeñado en puesto, jornada y condiciones de eficiencia también iguales, debe corresponder salario igual”, comprendido en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las legislaciones laborales, aplicado contrario sensu, si se toma en cuenta que las funciones y atribuciones asignadas al Presidente de la República, en nada se asemejan a las que se confirieron a cada Juzgadora y Juzgador Federal, y por esa razón (la diferencia del trabajo entre el titular del Poder Ejecutivo y los juzgadores federales), las remuneraciones deben ser diferentes, tal y como lo disponen las últimas dos líneas del párrafo I del artículo 127 constitucional, que ordena “…recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades”. 733.734. En la separación de poderes ningún poder debe tener preponderancia real o formal sobre los demás poderes, es decir, que de hecho y de derecho sean entre sí independientes. Eso distingue a la separación democrática de poderes de la división funcional. 734.735. De conformidad con lo que establece el “ACUERDO mediante el cual se expide el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal”, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de dos mil diecisiete, en su artículo 14 dispone que se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales. 735.736. Asimismo, dispone que quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado. Como también que las jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados y los préstamos o créditos no formarán parte de la remuneración, cuando se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. 736.737. En su artículo 15 enuncia las remuneraciones a que se refiere el artículo 14, que se integran por las percepciones ordinarias y extraordinarias, agrupadas en los siguientes conceptos: A. Percepciones ordinarias: I. En numerario, que comprende: a) Sueldos y salarios: i) Sueldo base tabular, y ii) En su caso, esquema de Compensaciones que determinen las disposiciones aplicables; b) Prestaciones con base en el régimen laboral aplicable, mismas que son susceptibles de otorgarse a los servidores públicos conforme al tipo de personal que corresponda; Las prestaciones se clasifican en: i) Por mandato de ley, y ii) Por disposición del Ejecutivo Federal; II. En especie, y 161
B. Percepciones extraordinarias, que consisten en: I. Estímulos, reconocimientos, recompensas, incentivos y pagos equivalentes a los mismos, que se otorgan de manera excepcional a los servidores públicos, condicionados al cumplimiento de compromisos de resultados sujetos a evaluación, en los términos de las disposiciones aplicables; II. En su caso, pago de horas de trabajo extraordinarias, y III. Otras percepciones de carácter excepcional autorizadas por la Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, con sujeción a las disposiciones aplicables.
737.738. A lo que hay que agregar que, como percepciones extraordinarias, el Presidente de la República no paga renta, en la medida que se le asigna una residencia oficial; no paga servicios tales como agua potable, drenaje, luz y telefonía, alimentos, vestimenta, traslados, gasolina, hospedajes, porque todos esos gastos del Presidente de la República y los integrantes de su familia los cubre el Estado.
738.739. Y ello viene también a hacer la diferencia, de modo que, una vez cuantificadas en moneda nacional estas últimas percepciones extraordinarias, resultaría adecuado que se sumen a las remuneraciones de ley, y entonces conocer cuáles son las remuneraciones y demás percepciones que en realidad percibe el Presidente de la República. 739.740. Aun así, constituye una violación a los derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal”, no explica los motivos que tuvo en cuenta el Poder Legislativo para expedir la desproporcional medida regresiva contenida que implica sometimiento de los Magistrados y Jueces del Poder Judicial de la Federación a las condiciones del titular del Poder Ejecutivo. 740.741. A este respecto, no se desconoce que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos, ha establecido que “la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral (el citado en primer término) no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado… pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna”; lo que fomenta la cooperación y coordinación estableciendo un sistema de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder. Sin embargo, cuando esa flexibilidad es rebasada por una constante amenaza de imposición y denuesto frente a la sociedad, ya no se puede admitir que se trate de un ejercicio respetuoso de coordinación o colaboración, sino de una ambiciosa consolidación del poder en un órgano absoluto, que será capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto en el orden jurídico nacional, echando por tierra el equilibrio que la Constitución garantiza. 741.742. Por tanto, la división de poderes se constituye en un control que tiene como finalidad primordial limitar la intervención de los poderes públicos sobre la sociedad, implica una distribución de funciones hacia uno u otro de los Poderes del Estado, referidas preponderantemente a garantizar su buen funcionamiento, en el que corresponde a la judicatura salvaguardar el respeto de los derechos de las personas resguardando su dignidad 162
y protegiéndolas de las injerencias arbitrarias en su esfera jurídica; por tanto, la independencia de la judicatura, en su dimensión institucional u orgánica “… debe ser respetada y garantizada tanto por el Poder Ejecutivo como por el Poder Legislativo, lo que implica que, además de estar establecida en el marco normativo a través del reconocimiento del principio de separación de poderes, debe manifestarse en la práctica, entre otras formas, en evitar la dependencia financiera en las asignaciones presupuestales autorizadas por el parlamento; en la designación oportuna, en propiedad, y con el respeto de un adecuado y transparente proceso de elección y nombramiento de los magistrados y magistradas de las Altas Cortes, así como en el respeto de la independencia de los magistrados y magistradas en sus procesos de deliberación, decisión y funcionamiento en general del Poder Judicial, y en procesos disciplinarios que ofrezcan las debidas garantías.”249 742.743. QUINTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La remuneración como elemento esencial de la independencia judicial, y la prohibición de reducir remuneraciones conforme al artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 743.744. La lista de los derechos humanos en materia de trabajo reconocidos en los instrumentos de las Naciones Unidas, y en particular en la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; los Convenios específicos de la Organización Internacional del Trabajo, así como en el Protocolo Facultativo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), no se limita a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, pues abarca también otros derechos, como el de gozar de condiciones de trabajo seguras y saludables, el derecho a la seguridad social, el derecho a una remuneración equitativa y el derecho a una limitación razonable del tiempo de trabajo. 744.745. De manera que, con el reconocimiento de los derechos laborales, viene implícito un reconocimiento al derecho al salario digno, lo que está conformado, aunque no de manera exclusiva, por una remuneración adecuada250. En razón de lo anterior, ante la inexistencia de una remuneración adecuada, se priva de un elemento esencial en los derechos laborales de las personas. 745.746. Al ser la remuneración un derecho en el trabajo251, y en consecuencia estar cubierta dentro de la gama de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales252, dicho derecho queda amparado bajo el carácter de irrenunciabilidad que poseen los derechos humanos253. 746.747. Sin embargo, reducir el debate de una reducción al salario como única afectación al derecho al trabajo es una interpretación restringida de lo que representa ese derecho social “síntesis”. A la par de la violación al salario, se violan los siguientes derechos o extensiones al derecho al trabajo establecido en los artículos 6, 7 y 9 del Protocolo de San Salvador: Artículo 6 Derecho al Trabajo 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada… Artículo 7 Condiciones Justas, Equitativas y Satisfactorias de Trabajo 249
Párrafo 34 de las Garantías para la Independencia de las y los Operadores de Justicia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 250 ONU: Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación general Nº 18: El derecho al trabajo (Artículo 6 del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales). 6 Febrero 2006. 251 Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador". Artículo 7 252 Íbidem 253 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-356 de 1994.
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Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular: a. una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción; b. el derecho de todo trabajador a seguir su vocación y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y a cambiar de empleo, de acuerdo con la reglamentación nacional respectiva; … d. la estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación. En casos de despido injustificado, el trabajador tendrá derecho a una indemnización o a la readmisión en el empleo o a cualesquiera otra prestación prevista por la legislación nacional. Artículo 9 Derecho a la Seguridad Social 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes. 2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto”.
747.748. Esa claridad del derecho a un salario digno y como ello impacta también en prestaciones sociales y a la seguridad social –debido a una disminución en el haber de retiro- representan un derecho laboral irrenunciable y no regresivo que depende, para su protección, que se respete el principio protector, el cual contiene tres reglas: La Regla más favorable al trabajador (entiéndase en este caso al funcionario público afectado): cuando existe concurrencia de normas, debe aplicarse aquella que es más favorable para el trabajador. La Regla de la condición más beneficiosa: una nueva norma no puede desmejorar las condiciones que ya tiene un trabajador. La Regla in dubio pro operario: entre las distintas interpretaciones que puede tener una norma, se debe seleccionar la que más favorezca al trabajador. 748.749.
Principio de irrenunciabilidad de derechos.
749.750. El trabajador está imposibilitado de privarse, voluntariamente, de los derechos garantías que le otorga la legislación laboral, aunque sea por beneficio propio. Lo que sea renunciado está viciado de nulidad absoluta. A diferencia del derecho civil 164
donde la autonomía de la voluntad de las partes es un pilar de las obligaciones, en el derecho laboral esa autonomía no tiene vigencia en relación con derechos reconocidos como irrenunciables. 750.751. Así, un trabajador no puede renunciar a su salario, o aceptar uno que sea menor al mínimo establecido por el ordenamiento; o si se lo reducen sin que exista un cambio en las circunstancias (ius variandi). 751.752.
Principio de continuidad laboral.
752.753. Le da la más larga duración posible al contrato de trabajo, por el hecho de ser esta la principal (o única) fuente de ingresos del trabajador. Un efecto encubierto en la aplicación de la Ley de Reducción de Salarios, es que busca, indirectamente, que muchos de los funcionarios afectados, descontinúen su continuidad laboral ante el desmejoramiento de su salario devengado históricamente. 753.754.
Principio de razonabilidad.
754.755. Tanto el trabajador como el empleador deben ejercer sus derechos y obligaciones de acuerdo a razonamientos lógicos de sentido común, sin incurrir en conductas abusivas del derecho de cada uno. Es abusiva la decisión unilateral plasmada en la Ley de Reducción Salarial que impone un cambio en las condiciones salariales sin atender a ningún principio razonable que pudiera justificar una medida abrupta y sorpresiva. 755.756.
Principio de buena fe.
756.757. El principio de la buena fe es una presunción: se presume que las relaciones y conductas entre trabajadores y empleadores se efectúan de buena fe. Por el contrario, aquel que invoque la mala fe, debe demostrarla. 757.758. Al tenor de tales premisas, el “Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal” viola lo dispuesto por los artículos 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo a la protección de los Derechos Económicos Sociales Culturales y Ambientales, así como los artículos 6, 7 y 9 del Protocolo de San Salvador, como también lo que ordena el artículo 11 de los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura, adoptados en el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán, Italia, en 1985, y confirmados por unanimidad por la Asamblea General de Naciones Unidas en sus resoluciones 40/32 de veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco y 40/146 de trece de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, que dispone:
"La ley garantizará la permanencia en el cargo de los Jueces por los periodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas."
758.759. Además, el decreto reclamado también vulnera el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos254, que garantiza este principio de no reductibilidad de las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales que integran el Poder Judicial de la Federación en los Estados Unidos Mexicanos, quienes realizan importante función en la tutela y protección de los derechos humanos en el Estado 254
Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. […] La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo. […].”.
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Mexicano, además del contrapeso institucional a los otros poderes del Estado, pues son los constitucionalmente facultados para que a través de diversos instrumentos de garantía, protejan de manera concentrada a los gobernados de actos arbitrarios del ejecutivo y legislativo que atenten contra tales derechos -juicio de amparo, controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad, previstos respectivamente en los artículos 103 y 107, y 105, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos-. 759.760. Debido a la propuesta expresada en el denominado Proyecto de Nación 2018-2024, que se refiere a la realización de una mesa de análisis dirigida al reordenamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con la cual se estima obtener ahorros administrativos desde una lógica de austeridad republicana, ha de tenerse en cuenta que la independencia económica del Poder Judicial de la Federación, no puede ni debe estar condicionada por la mayor o menor generosidad del poder ejecutivo, ya que esto puede derivar en una forma de condicionamiento de la eficacia judicial, lo que implica que la Justicia será lo que otro Poder del Estado quiera que sea, según le proporcionen los medios necesarios o no. 760.761. Es la independencia judicial un derecho, no sólo de los funcionarios judiciales que gozan de ella, sino del conjunto de la sociedad, a la que le interesa contar con las Juzgadoras y Juzgadores Federales sin un interés distinto al de resolver el conflicto planteado con total objetividad, pues la sociedad tiene el derecho de contar con juzgadores idóneos que hagan efectiva la garantía de acceso a la justicia. 761.762. Así, la protección de la independencia judicial a quien favorece es a la sociedad, de ahí que son los justiciables los primeramente interesados en que se brinde una especial protección a la labor que desarrollan las Juzgadoras y Juzgadores Federales, porque tienen responsabilidades especiales, de ellos se espera una recta administración de justicia y por ende, la remuneración que ha de darse al juzgador debe guardar relación con la dignidad del cargo y con la gravedad de las responsabilidades. 762.763. Ahora bien, la modificación a las percepciones económicas de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, tendría una indudable repercusión en su vida institucional, porque hay un notorio distanciamiento con las disposiciones generales establecidas en la Ley Suprema del País, en busca del fortalecimiento del Poder Judicial. Resultando así que la reducción en el monto de la percepción que habrá de recibir el servidor público, supone una modificación de fondo que trastoca la independencia de un poder, con vulneración del artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece la división de poderes, pilar de un Estado democrático de derecho. 763.764. Ha de considerarse, además, que no es un servicio menor el que se presta por el Poder Judicial de la Federación, en razón de que la administración de justicia es una de las tareas principales del Estado, y que los funcionarios que la imparten, deben estar provistos de una independencia completa. El entendimiento institucional no debe soslayar el hecho de que el respeto a la división de poderes es indispensable para la vigencia de un Estado democrático, y condición básica para una adecuada administración de justicia. 764.765. De igual forma, es importante recordar que el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su párrafo primero, establece que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Si bien esta disposición consagra una de las más reconocidas garantías de los gobernados, dicho mandato constitucional resultaría vulnerado con la disminución de los emolumentos que actualmente percibimos los servidores públicos que integramos el Poder Judicial de la Federación, en la medida que las Juzgadoras y Juzgadores Federales en funciones tienen derechos adquiridos al respecto; en tal sentido, su disminución implicaría efectos retroactivos que deparan evidentes perjuicios, porque se aplicaría retroactivamente la legislación vigente al momento de asumir el cargo, vulnerando con ello el primer párrafo del artículo 14 de la Carta Magna mexicana. 765.766. Incluso, con la intromisión de cualquier otro de los otros Poderes, se perturba la independencia del Poder Judicial, al evitar que sus más altos funcionarios pronuncien sus resoluciones al margen de las preocupaciones de carácter económico o de 166
cualquier otra naturaleza y se vulnera la independencia y la autonomía en el ejercicio de la función jurisdiccional, es decir, la seguridad económica, en los términos del onceavo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que guarda relación con uno de los aspectos básicos necesarios para el ejercicio de la función. 766.767. Por tanto, una disminución de remuneraciones en ese sentido representaría un menoscabo tanto para los funcionarios judiciales en lo individual, como para el conglomerado social, por no estar asegurada su independencia y autonomía, que son los cimientos de la función jurisdiccional, se atacaría de forma directa la independencia de la administración de justicia y con esa afectación, se ve lesionada la división de poderes contemplada en el artículo 49 de la Constitución Federal, además se contravendría el principio de progresividad, uno de los rectores del derecho internacional de los derechos humanos, previsto en el diverso numeral 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se vulneraría con ello el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal al aplicar retroactivamente una ley. 767.768. ¿Por qué las remuneraciones de los funcionarios judiciales deben ser suficientemente altos y de calidad? 768.769. Porque el ejercicio de procurar justicia requiere que las Juzgadoras y Juzgadores Federales estén aislados de cualquier tipo de distracción económica o de otra naturaleza que les distorsione el dictado de resoluciones objetivas conforme a derecho, incluso de aquellas en que deban resolver temas de cuantía alta, pero sobre todo, conflictos de interés, conflictos entre poderes, acciones de inconstitucionalidad y, especialmente control de legalidad y de poder de otros poderes de la República. 769.770. La figura de las Juzgadoras y Juzgadores Federales es el límite al abuso del poder. La presión política o económica no puede condicionarle el resultado de una decisión judicial. 770.771. Por otra parte, el salario del juzgador federal debe ser suficiente para no distraerle de temas misceláneos de económica familiar insuficiente y, en particular, que arriesguen su seguridad e integridad personal y psicológica. 771.772. El derecho a tener un proyecto de vida digna y condiciones para un mínimo vital de juzgador, pasa por asegurarle una vivienda en un vecindario seguro –que no necesariamente es sinónimo de lujoso-, donde pueda movilizarse sin temores en razón de su cargo ni recibir amenazas a su persona o su familia. 772.773. Aunque lo que se discute aquí es que no puede haber injerencia en que un poder externo al Poder Judicial le imponga un monto de salario a los titulares, también se debe explicar que los criterios para la determinación de ese salario deben ser objetivos y no basados en un dato cuantitativo en “alzada” impuesto por el Presidente de la República. 773.774. Por otra parte, aunque pensar que el Presidente de la República podría ser el funcionario más “importante”, lo cierto es que hay una diferencia entre un cargo que no es producto de una carrera profesional, a uno que depende de una proyección sostenida de obtención de estudios y grados académicos, exámenes de oposición, carrera judicial y estabilidad judicial y, además, sometida a la posterior inhabilitación hasta por dos años para el ejercicio profesional o comercial al momento en que finalice su vinculación con el poder judicial. 774.775. Viéndolo desde esa perspectiva, y de que las decisiones judiciales son la plena manifestación del “imperio de la Ley”, es que las Juzgadoras y Juzgadores Federales pueden ser catalogados como los cargos más “vitales” en una democracia y en el Estado de Derecho. 775.776. La hidalguía para resolver sobre cuestiones de constitucionalidad, aún en contra de eventuales decisiones presidenciales, elevan su profesionalismo a la investidura de máximo agente estatal procurador de justicia y de seguridad jurídica que impone la “última palabra” en cualquier tipo de discordia nacional. 776.777. En esa misma línea de pensamiento, en el marco relativo a la independencia judicial, en vinculación con el derecho de las Juzgadoras y Juzgadores 167
Federales, destaca la necesidad de garantizar la independencia judicial en su dimensión subjetiva, respetando el principio de estabilidad mediante un haber de retiro adecuado. 777.778. Recuérdese que conforme a los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura255, se deben adoptar medidas para garantizar plenamente la independencia judicial. 778.779. Para ello, los Estados Miembros deben considerar esos principios, porque le imponen las obligaciones de respeto y garantía a los derechos de los operadores judiciales, a fin de cumplir con el principio de estabilidad de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, en tanto que la independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura256. 779.780. Por su parte, el punto 11 precisa que la ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas. 780.781. El Estatuto del Juez Iberoamericano257, en su artículo 33 impone al Estado el deber de ofrecer a los jueces su acceso a un sistema de seguridad social, garantizando que recibirán, al concluir sus años de servicio por jubilación, una pensión digna o una indemnización adecuada. 781.782. El diverso Estatuto Universal del Juez258, establece en su artículo 13 que el juez tiene derecho a jubilarse y percibir una pensión que se corresponda con su nivel de responsabilidad. 782.783. Sobre dicho tema, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en las “Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia” recomendó en el punto 14259, que los Estados miembros deben asegurar en la legislación bases salariales idóneas para las y los operadores de justicia que correspondan a sus responsabilidades. La Comisión considera que las remuneraciones adecuadas para las y los operadores de justicia contribuyen a evitar presiones internas y externas. 783.784. La Corte IDH, determinó los alcances del artículo 8° de la 260 Convención ASDH , estableció que de ese derecho surgen dos obligaciones: la primera del Juez y la segunda del Estado. 784.785. En relación al Estado, destacó que éste tiene el deber de respetar y garantizar el derecho de ser juzgado por un juez independiente, conforme lo cual debe abstenerse de realizar injerencias indebidas en el Poder Judicial, específicamente con la persona del juez, a la vez que establece el deber de contar con un marco normativo tanto jurisdiccional como administrativo apropiado que resguarden las condiciones necesarias para la labor judicial. 785.786.
La Corte IDH acotó también261, que con base en Principios Básicos
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Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Milán, 26 de agosto a 6 de septiembre de 1985: informe preparado por la Secretaría (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta: S.86.IV.1), cap. I, secc. D.2, anexo. 256 Punto 1 de los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura, adoptadas en el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Milán, 26 de agosto a 6 de septiembre de 1985: informe preparado por la Secretaría (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta: S.86.IV.1), cap. I, secc. D.2, anexo. 257 Adoptado en la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Canarias, España, los días 23, 24 y 25 de mayo de 2001. 258 Aprobado por unanimidad en la reunión del Consejo Central de la Unión Internacional de Magistrados en Taipei (Taiwan) el 17 de noviembre de 1999. 259 ISBN 978-0-8270-6088-3, Página 110. 260 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_197_esp.pdf. Párrafos 143 a 148. 261 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_268_esp.pdf. Párrafo 198.
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Relativos a la Independencia de la Judicatura, existe una relación directa entre la independencia judicial y el derecho de los jueces de acceder y permanecer el cargo en condiciones generales de igualdad, como expresión de la garantía de estabilidad. 786.787. Es facultad del Consejo de la Judicatura Federal expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones, de conformidad con lo previsto en los artículos 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así, le corresponde un cúmulo de atribuciones administrativas entre las que se encuentra la de expedir acuerdos generales, los cuales constituyen disposiciones internas o reglas generales destinadas a desarrollar tales atribuciones previstas en ley. En ese tenor, a través de dichos acuerdos puede desarrollar sus atribuciones de administración y ejecución del presupuesto que le es asignado anualmente. 787.788. Los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del veintiséis de agosto al seis de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco y 40/146 de trece de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, establecen en el numeral 11, como condiciones de servicio e inamovilidad, el que la ley garantice la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas. 788.789. Los titulares de los órganos jurisdiccionales permanecen gran parte de su vida, profesional y personal, al servicio de la impartición de justicia, especializándose en diversas materias de derecho, logrando así la presencia de servidores públicos más aptos, capaces y expertos en el ejercicio de la función judicial, misma que desempeñan con excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia; consecuentemente, su esfuerzo y dedicación constantes, sin más compromiso que el cumplimiento del deber en beneficio de la Nación. 789.790. Por tal razón se determinó por el Consejo de la Judicatura Federal que las Juzgadoras y Juzgadores Federales deben ser recompensados de tal manera que, cuando se vean obligados a retirarse del servicio activo, tengan la seguridad de que la fiel dedicación a su alta función jurisdiccional y su recta actuación en la autonomía e independencia de sus decisiones, están respaldadas no sólo por la inamovilidad de sus cargos y remuneraciones actuales, sino por condiciones de jubilación y retiro que les permitan vivir, una vez concluida su carrera judicial, con el decoro y la dignidad que el desempeño honesto, responsable y valiente en sus cargos les merecen. 790.791. El Consejo de la Judicatura Federal, consciente de cumplir con una de sus tareas fundamentales, como es la de otorgar condiciones materiales adecuadas para la independencia, autonomía e imparcialidad de quienes se encargan de hacer realidad la justicia federal, consideró, que una de las formas de alcanzar esas cualidades es mediante el reconocimiento de un beneficio económico, que asegure condiciones de retiro digno y suficiente para los juzgadores que se retiren después de largo servicio a la justicia y de una asiduidad en el desempeño de sus responsabilidades. 791.792. En razón de lo anterior, el Consejo de la Judicatura Federal expidió el Acuerdo General 28/2005 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que regula el plan de pensiones complementarias de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de agosto de dos mil cinco, en vigor a partir del uno de septiembre siguiente. 792.793. El Acuerdo General 28/2005 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que regula el plan de pensiones complementarias de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, fue compilado en el “Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de actividad administrativa del propio Consejo”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de enero de dos mil 169
quince, por lo que se ha mantenido la continuidad de dicha regulación. 793.794. Se consideró que para efectos del cálculo de la antigüedad de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, se debe atender a lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone que el ejercicio del Poder Judicial de la Federación se deposita en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito. 794.795. Así, desde hace trece años, en una norma general, se dispuso el pago de la pensión complementaria, entendida como la retribución mensual vitalicia que otorga el Consejo a aquellos que cumplan con los requisitos que para tal efecto se prevén en el “Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de actividad administrativa del propio Consejo”. Y es complementaria a la retribución mensual que otorga el Instituto de Seguridad de Servicios Sociales del Estado a los trabajadores que se jubilen, de conformidad con lo previsto en la Ley del ISSSTE. 795.796. Así, se conforma la retribución mensual, que para jubilados se integra con la pensión del ISSSTE más la pensión complementaria. 796.797. Sin embargo, el Poder Legislativo aprobó el Decreto a que se ha venido haciendo referencia, mediante el cual conforme a los artículos 1°, 8°, 10 y 11262, pretenden acotar el derecho de los juzgadores federales al haber de retiro complementario que se estima adecuado y acorde con su responsabilidad. 797.798. Así es, porque el Poder Legislativo decreta que no se cubrirán haberes de retiro sin que éstas se encuentren asignadas en la ley; más aún, somete a la aprobación anual del presupuesto de egresos lo relativo a las jubilaciones o pensiones, con lo que sin duda se infringe el principio de estabilidad de las Juzgadoras y Juzgadores Federales ante la evidente intromisión del Poder Legislativo en perjuicio de la independencia judicial. 798.799. Resulta de suma importancia recordar la opinión de la Corte IDH respecto al rol que juega el principio de la división de poderes para el respeto a la 262
Artículo 1.- La presente Ley es reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular las remuneraciones que perciben los servidores públicos de los poderes de la Unión y todos los demás entes públicos federales incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional. Artículo 8.- Durante el procedimiento de programación y presupuestación establecido en el Capítulo I del Título Segundo de la Ley federal de Presupuestos y Responsabilidad Hacendaria, los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los entes con autonomía o independencia reconocida por la Constitución, deben incluir dentro de sus proyectos de presupuestos los tabuladores de las remuneraciones que se propone perciben los servidores públicos que prestan sus servicios en cada ejecutor de gasto, de conformidad con el manual de percepciones de los servidores públicos que emiten la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, así como los Poderes Legislativos y Judicial y los entes autónomos, por conducto de sus respectivas unidades de administración u órgano de gobierno. Artículo 10.- No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. El Presupuesto de Egresos de la Federación deberá establecer, bajo las mismas bases señaladas en el artículo 8 de la Ley respecto a las remuneraciones y sus tabuladores, en lo que resulte aplicable, las jubilaciones, pensiones, compensaciones, haberes y demás prestaciones por retiro otorgadas a quienes han desempeñado cargos en el servicio público o a quienes en términos de las disposiciones aplicables sean beneficiarios. Lo mismo es aplicable a todo ente público no sujeto a control presupuestal directo. Artículo 11.- Únicamente podrán concederse y cubrirse pagos por servicios prestados en el desempeño de la función pública, tales como pensiones, jubilaciones compensaciones o cualquier otra de semejante naturaleza, cuando tales prestaciones se encuentren expresamente asignadas por una ley o decreto legislativo o cuando estén señaladas en contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Las liquidaciones al término de la relación de trabajo en el servicio público sólo serán las que establezca la ley o decreto legislativo, el contrato colectivo de trabajo o las condiciones generales de trabajo y no podrán concederse por el solo acuerdo de los titulares de los entes públicos ni de sus órganos de gobierno. Los servicios públicos de elección popular no tienen derecho a la liquidación o compensación alguna por el término de su mandato.
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independencia judicial263, al establecer que uno de los objetivos principales que tiene la separación de poderes públicos, es la garantía de la independencia de los jueces. 799.800. Lo determinado por la Corte IDH visibiliza la relevancia de ese principio, a la vez que permite advertir el grado de protección que el mismo requiere para la función republicana. 800.801. Conforme a la Carta Democrática Interamericana264, un elemento esencial de la democracia representativa y del respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, es la separación e independencia de los poderes públicos. 801.802. Por ello es claro que el decreto que se impugna en este juicio se constituye en una invasión a la independencia judicial, más cuando las pretensiones de ese poder republicano invisibiliza no sólo los estándares internacionales descritos, sino el marco normativo que rige nuestra nación. 802.803. Lo que se advierte así, porque el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos destaca, entre otras cosas, que la remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo. 803.804. Por su parte el artículo 101, párrafo segundo, de la Norma Fundamental, dispone que las personas que hayan ocupado el cargo, entre otros, de Magistrado de Circuito o Juez de Distrito, no podrán, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación. 804.805. Mientras que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante las Controversias constitucionales 9/2004, 4/2005, 25/2008, 81/2010 y 18/2016, estableció los alcances de los principios que deben regir la independencia judicial en relación con los haberes de retiro. 805.806. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó que la estabilidad y la inamovilidad son garantías de independencia en el ejercicio de la magistratura265, porque es necesario que los titulares tengan asegurada una condición de previsibilidad en términos de su permanencia en el cargo de modo que no exista amenaza o temor de ser separado o afectado en el ejercicio de sus funciones, de manera arbitraria, como represalia, por las decisiones jurisdiccionales que deben adoptar. 806.807. Esa estabilidad, dijo el Pleno, es un elemento que fortalece la autonomía, porque respalda a los juzgadores en el ejercicio jurisdiccional, en un marco de seguridad jurídica que los protege contra acciones de los otros poderes y órganos del Estado de modo tal que su titularidad no quede sujeta a ningún factor externo que pueda significar una indebida influencia directa o indirecta respecto de las decisiones que debe adoptar en el ejercicio de la función judicial. 807.808. Agregó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que conforme al artículo 127, inciso I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se distingue el haber de retiro del significado de remuneración; pero, puntualizó que esa norma constitucional exige que el haber de retiro de los Magistrados tenga un sustento normativo. 808.809. De ahí que aun cuando el haber de retiro no comparte la irreductibilidad constitucional de las remuneraciones de los juzgadores, la autonomía e independencia judiciales se encuentran enmarcadas bajo la exigencia constitucional de ser establecidas y garantizadas, de modo que opera un doble mandato constitucional: Una 263
http://www.corteidh.or.cr/CF/jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=382 Párrafo 188. http://www.oas.org/oaspage/esp/publicaciones/cartademocratica_spa.pdf. Artículo 3. 265 Controversia Constitucional 81/2010. 264
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primera obligación para que la ley establezca previsiones que contengan y definan esas garantías judiciales, y una segunda, para garantizar esos contenidos. 809.810. Lo anterior significa que el haber de retiro como componente que integran la independencia y autonomía judiciales deben estar previstas, por mandato constitucional, en normas materialmente legislativas, que una vez establecidas dejarán de estar a libre disposición del legislador y justamente en eso consiste el imperativo constitucional de "establecer y garantizar" los principios constitucionalmente tutelados. 810.811. Además, señaló que tratándose de las garantías judiciales previstas constitucionalmente, opera un principio de no regresividad, que significa la presunción de que las medidas de salvaguarda de los elementos que las integran deben preservarse, y significa también que esa presunción es exigible, porque constitucionalmente existe un mandato al Constituyente para establecerlas, y también para garantizarlas. 811.812. En esa medida, al existir un instrumento que garantiza el haber de retiro de los juzgadores federales, se concluye que las reformas que trastoquen esa garantía de estabilidad atentan contra la autonomía y la independencia judicial, al constituirse en un menoscabo a la cobertura y alcance de la garantía que se tutela, pues sin duda alguna esa medida legislativa tiene un efecto regresivo. 812.813. Ha de tenerse en cuenta que el artículo 100, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que, conforme a lo establecido en la ley, el Consejo de la Judicatura Federal está facultado para expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones, y que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá revisar y, en su caso, revocar los que aquél apruebe, por mayoría de cuando menos 8 votos de los Ministros que lo integran. Así, al existir disposición constitucional que atribuye a este Alto Tribunal la facultad expresa para analizar los referidos acuerdos, cualquier autoridad o particular están impedidos para revisar la regularidad de dichos instrumentos normativos, sobre todo porque, para poder revocarlos, existe un procedimiento específico que requiere de una votación calificada que sólo puede obtenerse en el Pleno del Máximo Tribunal del Estado Mexicano. 813.814. La Suprema Corte de Justicia de la Nación destacó además, que México ha sido miembro activo de la ONU desde el año de mil novecientos cuarenta y cinco, por lo que conforme con los principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, la permanencia del juzgador y el haber de retiro adecuado al término de su periodo forman parte de las previsiones que la ley debe contener, también en el marco de los estándares y criterios internacionalmente reconocidos. 814.815. En el mismo sentido, agregó que México se adhirió a la Comisión Europea para la Democracia a través del derecho, también conocida como la Comisión de Venecia, el tres de febrero de dos mil diez, la cual aprobó el Reporte sobre la Independencia del Sistema Judicial de la Comisión de Venecia, documento en que se adoptaron los diversos principios de Remuneración de los Jueces y no discrecionalidad266. 815.816. Conforme al primero, la remuneración debe estar garantizada por la ley (principio I.2b.ii) y debe corresponder a la dignidad de la profesión y la carga de responsabilidades (principio III.1.b). Asimismo, señala que debe hacerse extensivo ese principio para la pensión de retiro. Mientras que en lo que respecta al segundo, la remuneración adecuada es indispensable para proteger a los Jueces de interferencias externas indebidas y debe estar basada en un estándar general y un criterio objetivo y transparente, no en apreciaciones individuales del rendimiento de un Juez. 816.817. Por ello, el haber de retiro o cualquier otro de los elementos de estabilidad no están a la libre disposición del legislador ya que forman parte de la independencia misma del Poder Judicial y gozan de una presunción de necesaria permanencia. 266
Numerales 45 y 46.
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817.818. Conforme con tales consideraciones, y los numerales de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se citan en párrafos precedentes, se estima que sujetar el haber de retiro al ejercicio del presupuesto anual del Poder Judicial de la Federación no es una medida que se ajuste a los parámetros nacionales e internacionales que garanticen la independencia judicial. 818.819. En el caso, lo que resultaría idóneo para ello, sería incorporar a una ley la forma y términos en que los juzgadores del país accederán a un haber de retiro al finalizar sus funciones, tomando en cuenta que se encuentran imposibilitados para el ejercicio profesional o de elección popular, luego de concluir la labor judicial. 819.820.
Es así, en virtud de lo siguiente:
• El artículo el artículo 101, párrafos segundo, cuarto y quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que las personas que hayan ocupado el cargo, entre otros, de Magistrado de Circuito o Juez de Distrito, no podrán, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación. El referido artículo también establece que los impedimentos previstos en el propio precepto serán aplicables a los funcionarios judiciales que gocen de licencia, y que la infracción a lo previsto en los párrafos en comento, será sancionada con la pérdida del respectivo cargo dentro del Poder Judicial de la Federación, así como de las prestaciones y beneficios que en lo sucesivo correspondan por el mismo, independientemente de las demás sanciones que las leyes prevean. • El artículo 55, fracción V, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estatuye que para ser diputado, en el caso de Magistrados y Jueces Federales, entre otros cargos, no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan definitivamente de sus cargos noventa días antes del día de la elección. Restricción que se reitera en el artículo 58, en función de los requisitos para ser Senador. 820.821. Como se aprecia, durante el ejercicio del cargo y después de concluido, las Juzgadoras y Juzgadores Federales encuentran restricciones a derechos humanos de libertad de trabajo y derechos políticos de ser votados y electos para cargos de elección popular referidos a la integración del Congreso de la Unión, impedimentos que no tienen otros servidores públicos ni los particulares. 821.822. Corolario de lo anterior, necesario es reflexionar sobre dos temas generales: el concepto de remuneración, acorde con lo dispuesto por el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el alcance del principio de irreductibilidad de salarios de los titulares de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación. 822.823. El concepto de remuneración para efectos del artículo 94, párrafo décimo primero. La fracción I del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, define la «remuneración» de los servidores públicos del Estado Mexicano como «toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales». 823.824. Al respecto, el principio de irreductibilidad de las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación, se circunscribe a los rubros que forman parte de aquel concepto y que representan la contraprestación directa por el ejercicio activo de los cargos, sin que deban considerarse excluidas de la protección 173
de dicho principio las percepciones por jubilaciones, pensiones o haberes de retiro que perciban dichos funcionarios judiciales de la Federación, en el entendido de que, cuando los haberes de retiro se calculan a partir de las remuneraciones vigentes para los funcionarios en activo, la irreductibilidad beneficiará indirectamente a los titulares en situación de retiro, sin que exista impedimento para ello. 824.825. El principio de irreductibilidad de salarios de los titulares de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación. La seguridad económica de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, que implica la irreductibilidad de sus percepciones, se ha considerado por la Suprema Corte, si bien con referencia al ámbito local, como una de las garantías dirigidas a salvaguardar la función judicial, que gira alrededor de los principios de independencia y autonomía judiciales (jurisprudencias P./J. 115/2009 (9a.)(TMX 54754) y P/J 115/2009 (9 a.) (TMX 52912), ya que evita preocupaciones de carácter económico y con ello, la posibilidad de que sean objeto de presiones de esa índole en el desempeño de su función jurisdiccional, e incentiva que profesionales capacitados opten por la carrera judicial. Jurisprudencia P./J. 18/2006 (9a) “MAGISTRADOS DE LOS PODERES JUDICIALES LOCALES. SU SEGURIDAD ECONÓMICA ES UN PRINCIPIO CONSTITUCIONAL QUE GARANTIZA LA INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA JUDICIAL”. 825.826. Las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación, son servidores públicos sui generis, ya que, a diferencia del resto, ejercen su función sin más subordinación que la que se tiene ordinariamente ante el Derecho, es decir, sin depender de alguna voluntad humana para llevar a cabo su función esencial; contribuye a la caracterización de este tipo de funcionarios la irreductibilidad salarial, que, entre otros aspectos, impide que sean considerados como trabajadores o empleados. 826.827. De este modo, no es jurídicamente válido, convencional ni constitucional hacer derivar la garantía de irreductibilidad salarial de las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación, del carácter de trabajadores que pueda asignarles una ley, es decir, no es posible considerar que la irreductibilidad salarial de las Juzgadoras y Juzgadores Federales sea consustancial a la calidad de trabajador, pues dicha garantía constitucional no está diseñada para proteger, sin más, el trabajo, el nombramiento o el puesto, o el plan de vida de cada uno de los magistrados; más bien está dirigida a proteger la función jurisdiccional que ejercen, que es una función normativa que deriva del propio diseño del Estado y de su división de poderes. 827.828. En sede nacional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha declarado la inconstitucionalidad de normas locales que permiten la disminución de la remuneración de magistrados de Tribunales de Justicia Electoral de las entidades federativas durante los años no electorales, por ser violatorias de la garantía de independencia judicial, en tanto sustentada, entre otros principios, en la tutela de la seguridad y estabilidad económica de los juzgadores [Tesis aislada la. XXXIX/2001 (9a.)]. 828.829. Se consideró que si la Constitución Federal, al fijar las bases conforme a las cuales deben regirse los poderes judiciales locales, y contemplar, dentro de la garantía de independencia judicial, la relativa a que la remuneración de los magistrados y jueces no podrá ser disminuida durante su encargo, no formula distinción alguna, entonces las Constituciones y leyes de las entidades federativas no pueden establecerla para limitar ese principio a algún funcionario de ese tipo. Asimismo, el Alto Tribunal del País estimó que la materia de especialización del órgano jurisdiccional local -en este caso la electoralno puede ser el fundamento para establecer la diferencia, dado que la Ley Suprema no formula distinción alguna y que, en relación con los órganos jurisdiccionales en la materia, el propio artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción IV, inciso c), reitera como garantías a tutelar el goce de autonomía en su funcionamiento y la independencia en sus decisiones. 829.830. Consideró incluso este tipo de medidas como violatorias del artículo 5 constitucional, en virtud de que tiene como fin en sí mismo producir la disminución, 174
menoscabo o supresión definitiva de una parte del producto del trabajo de quienes fungen como magistrados, ya que, sin que medie resolución judicial, tal como lo prevé el citado precepto de la Constitución Federal, se les priva de parte del producto de su trabajo a los gobernados que ostentan ese cargo, por la única circunstancia de que se trata de un año no electoral, además de que el hecho de ser un cierto tipo de funcionario judicial, como lo es un magistrado electoral, no priva a quienes ocupan tales cargos del carácter de gobernados ni, por tanto, del derecho a ser sujetos de tutela constitucional cuando se vean afectados en sus derechos fundamentales [Tesis aislada la. XXXVIII/2001 (9a.)] 830.831. Agregó que los Tribunales de Justicia Electoral de los Estados tienen garantizada la irreductibilidad presupuestaria, en el sentido de que jurídicamente no puede fijarse un presupuesto con monto inferior al aprobado para el ejercicio ordinario anual anterior, determinación que tiene la intención de proteger su autonomía y salvaguardarlos de todo tipo de presiones para que cumplan con plena independencia las atribuciones encomendadas por la Constitución Federal. Jurisprudencia P./J. 70/2006 (9a.) “TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. SU PRESUPUESTO DE EGRESOS ESTA PROTEGIDO POR LA GARANTIA DE IRREDUCTIBILIDAD, POR LO QUE NO PUEDE, VÁLIDAMENTE, FIJÁRSELE UNO CON MONTO INFERIOR AL APROBADO PARA EL EJERCICIO ORDINARIO ANUAL ANTERIOR”. 831.832. Como se aprecia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha respetado las normas que protegen el principio de independencia judicial, en su vertiente proteger el principio de irreductibilidad de salarios de los titulares de los órganos jurisdiccionales de Poderes Judiciales de entidades federativas, en criterios que, si bien pueden válidamente ser extensivos a las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación, lo preocupante es meditar cómo podrían llegar al Alto Tribunal del País juicios o recursos que versen sobre ese mismo principio, cuando los titulares de los órganos jurisdiccionales federales podrían verse impedidos para conocer y resolver, en primera instancia, los juicios respectivos, ante la eventualidad de tener interés en que se resuelvan en determinado sentido, o bien, de encontrarse en situación de promover o haber promovido un juicio con igual tema; igual situación podría afectar am los Ministros del Máximo Tribunal Mexicano, virtud a que las leyes que se tildan de inconvencionales también afectan sus remuneraciones. 832.833. Así, al tenor del Decreto reclamado no es lejano que ocurra el supuesto de que en sede interna, en el Estado Mexicano, no se encuentre un juzgador que no resulte afectado por las leyes que se tildan de inconvencionales y que, por tanto, vea afectada su imparcialidad y su independencia judicial.
833.834. SEXTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Inconvencional e inconstitucional del segundo párrafo del artículo 4º de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 834.835. El artículo 4º 267, segundo párrafo, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que no forman parte de la seguridad de los servidores públicos los servicios de seguridad que requieran los servidores “Artículo 4. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales. No forman parte de la remuneración los recursos que perciban los servidores públicos, en términos de ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, relacionados con jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, préstamos o créditos, ni los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado”. 267
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públicos por razón del cargo desempeñado. 835.836. La medida atenta contra los principios universales rectores de los derechos humanos de no regresividad, y parte de una categoría sospechosa: la de servidores públicos que necesitan seguridad, específicamente por razones de sus cargos públicos. 836.837. El Estatuto del Juez Iberoamericano, producto de la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos De Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Canarias, España, los días 23, 24 y 25 de mayo de 2001, Se creó con el objetivo de ofrecer un referente que identifique los valores, principios, instituciones, procesos y recursos mínimos necesarios para garantizar que la función jurisdiccional se desarrolle en forma independiente, defina el papel del juez en el contexto de una sociedad democrática y estimule los esfuerzos que en ese sentido desarrollan los Poderes Judiciales de la región. Entre otros deberes para los Estados, comprende una garantía inherente a la independencia judicial: la seguridad personal de los juzgadores. 837.838. El numeral que establece el deber de los Estados para proporcionar seguridad a los juzgadores, es el que enseguida se reproduce: “Artículo 35. Seguridad personal y familiar En garantía de la independencia e imparcialidad que han de presidir el ejercicio de la función judicial, el Estado proporcionará los medios necesarios para la seguridad personal y familiar de los jueces en función de las circunstancias de riesgo a que se vean sometidos”. 838.839.
Las consideraciones que se tuvieron en cuenta fueron las siguientes:
• Que el Poder Judicial debe evolucionar hacia la consecución o consolidación de su independencia, no como privilegio de los jueces, sino como derecho de los ciudadanos y garantía del correcto funcionamiento del Estado constitucional y democrático de Derecho que asegure una justicia accesible, eficiente y previsible. • Que, a la par de los esfuerzos que se realizan en lo que se ha denominado "Reforma Judicial", con la diversidad que en el ámbito iberoamericano se observa, es indispensable dar respuesta a la exigencia de nuestros pueblos de poner la justicia en manos de jueces de clara idoneidad técnica, profesional y ética, de quienes depende, en último término, la calidad de la justicia. • Que para el mejor desempeño de la función jurisdiccional, y junto a las disposiciones constitucionales y legales de cada uno de los Estados que componen la comunidad iberoamericana, es necesario que los jueces, independientemente de su orden jerárquico, dispongan de un instrumento que condense, lo más precisamente posible, los derechos, deberes, condiciones y requisitos que han de acompañarlos y orientarlos en el ejercicio de sus delicadas tareas. 839.840. En esa línea de pensamiento, el Consejo de la Judicatura Federal participó en la XVII edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana, foro más relevante para los poderes judiciales de la región. En este marco coordinó la elaboración de un protocolo iberoamericano para garantizar la seguridad de las y los Juzgadores como base de su independencia y los trabajos de mejoramiento del Plan Iberoamericano de Estadística Judicial. Se participó en las reuniones intermedias celebradas en Guatemala, Colombia y Bolivia, así como en la sesión plenaria de Presidentes de Cortes Supremas y Consejos de la Judicatura verificada en el mes de abril en Santiago de Chile. Para la XVIII edición, el Consejo participó en la reunión de la Comisión de Coordinación y Seguimiento, así como 176
en la Primera Reunión Preparatoria celebradas en Paraguay (junio-2014), Uruguay (agosto2014) y en la Primera Reunión de la Comisión Permanente de Género y Acceso a la Justicia (noviembre-2014) en San José de Costa Rica. Se realizaron foros de cooperación con España, Argentina y Chile para compartir experiencias y buenas prácticas sobre la impartición de justicia y los derechos humanos. 840.841. Ello evidencia que ha participado en foros internacional en los que se ha abordado el tema de seguridad personal de las Juzgadoras y Juzgadores Federales y sus familias, destacando para ello que los juzgadores, en ocasiones, con motivo del ejercicio de sus facultades y deberes jurisdiccionales, reviven amenazas contra su vida e integridad familiar y se encuentran expuestos a riesgos que con motivo de sus funciones les afectan vida personal y familiar. Fundamentalmente aquellos que desempeñan labores en la materia penal, pero también podrán estar expuestos aquellos que tengan para trámite y resolución asuntos de cuantía relevante, asuntos que tengan vinculación con temas electorales, asuntos que guarden relación con bienes que pudieran tener vinculación con capitales provenientes de la delincuencia organizada, entre otros posibles escenarios. 841.842. No es genérica entonces la necesidad de medidas de seguridad para Magistrados y Jueces, sino específica a las circunstancias de cada evento, y de un juzgador en particular. 842.843. En México ha habido atentados contra la vida e integridad física de juzgadores y sus familiares, con el objeto de obtener sentencias en determinado sentido, o bien, como venganza, o bien para intimidar al gremio de juzgadores federales. Ha habido muertes de juzgadores en atentados, que incluso no han sido debidamente investigados, y las acciones de investigación no han dado resultados para dar con los responsables. 843.844. Ello hace necesario que en el Poder Judicial de la Federación exista un protocolo de actuación para garantizar la seguridad de los juzgadores federales. 844.845. Las medidas de seguridad son de diversa naturaleza, que van desde distribución de protocolos de seguridad en el hogar, en tránsito vehicular, en el periodo vacacional, que como medidas preventivas se difunden por Coordinación de Seguridad del Poder Judicial de la Federación, como también es factible que el Consejo de la Judicatura Federal decida readscripciones para proteger la integridad de un juzgador (a) hasta que se decida otorgar un vehículo blindado y escolta, medidas estas últimas que son las extremas y son de carácter temporal, y previo dictamen de un área especializada en riesgos, para determinar con bases objetivas la medida que se otorgará a las Juzgadoras y Juzgadores Federales, su duración, supervisión y condiciones de ejecución. 845.846. Ha entonces en el Poder Judicial de la Federación un programa de protección y seguridad para Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito. 846.847. Los gastos que se erogan con motivo de la asignación de medidas de seguridad corre a cargo del presupuesto del Consejo de la Judicatura Federal, y no se considera prestación laboral que forme parte de las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, precisamente por lo excepcional de la medida. 847.848. El Consejo de la Judicatura Federal, en el Manual que regula las remuneraciones de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, y derivado de las condiciones generales de trabajo, sabedor de los riesgos que enfrentan las Juzgadoras y Juzgadores Federales, desde dos mil once autorizó la “ayuda económica para la protección y seguridad en el traslado de titulares de órganos jurisdiccionales”, como un apoyo que se otorgó para cubrir los gastos de seguridad y protección en traslados de juzgadores en el desempeño de sus funciones. 177
848.849. También se expidieron los lineamientos respectivos. Es decir, no es un gasto discrecional y caprichoso, sino debidamente reglado. 849.850. Es el caso de que con las medidas de austeridad, con motivo de las presiones políticas y legislativas que ha venido resintiendo el Poder Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal ha cancelado dicho apoyo económico para aquellos juzgadores que tienen asignadas medidas de seguridad tales como vehículo blindado y escolta, virtud a riesgos existentes y evaluados objetivamente por un área especialista en el tema de seguridad y protección. 850.851. El argumento: para cumplir con medidas de austeridad hay que reducir gastos, y se comienza por los rubros de seguridad, la que se asigna como medidas personales a algún juzgador en particular, y la que se contrata para protección de los edificios, que comúnmente es de mala calidad, en la medida que las empresas que se contratan no cumplen con sus obligaciones contractuales y el personal de seguridad en algunas sedes difícilmente se completa en cada turno de trabajo. 851.852. La seguridad es un rubro de suma importancia en el marco de la independencia judicial. De por sí en los hechos ya presenta restricciones injustificadas y deficiencias y aun así el artículo 4º de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, viene a incluir una afirmación que restringe las medidas de protección para aquellos juzgadores que las requieren, y por eso se estima que se vulnera el principio de no regresividad en perjuicio de la independencia judicial. 852.853. Dentro del ámbito de la dimensión funcional o del ejercicio individual debe velarse por que las y los operadores cuenten con garantías de independencia para ejercer de manera libre sus labores dentro de las entidades de justicia en el conocimiento de los casos que, atendiendo a su rol específico, les corresponde decidir, patrocinar o defender. Esta dimensión se refiere, además de a los procedimientos y las cualificaciones para el nombramiento de los jueces, a las garantías en relación con su seguridad personal frente a los riesgos del ejercicio del cargo, tan importante como su permanencia en el cargo hasta la edad de jubilación obligatoria o la expiración de su mandato, así como en las condiciones que rigen los ascensos, los traslados, la suspensión y la cesación en sus funciones, pero sobre todo la independencia efectiva del poder judicial respecto de la injerencia política por los poderes ejecutivo y legislativo. 853.854. La seguridad y protección de riesgos de atentados y amenazas contra la vida e integridad personal, al igual que la remuneración, recursos humanos y técnicos adecuados, así como la capacitación permanente y seguridad son condiciones esenciales para el funcionamiento independiente de las y los operadores de justicia y, en consecuencia, para el acceso a la justicia de los casos que tienen bajo su conocimiento. Las condiciones adecuadas de servicio permiten a su vez eliminar presiones externas e internas, como la corrupción268. La Comisión IDH ha referido las condiciones que a su juicio son esenciales para garantizar que las y los operadores realicen sus labores de manera independiente. 854.855. La protección a la vida e integridad de las y los operadores de justicia es una obligación del Estado que deriva de dichos derechos reconocidos por la Convención 268
Según lo ha precisado la Relatoría de Naciones Unidas, existen diversas maneras para luchar contra la corrupción, tales como la divulgación del patrimonio personal de los funcionarios judiciales y otras personas que desempeñan funciones destacadas en el sistema de justicia penal; el establecimiento de mecanismos de control a nivel institucional para garantizar la transparencia de las actividades; el establecimiento órganos de supervisión interna y mecanismos de formulación confidencial de quejas; así como publicar periódica y sistemáticamente informes sobre las actividades realizadas, entre otros. Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, Informe provisional de la Relatora Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados, Gabriela Knaul, A/65/274, 10 de agosto de 2010 párrs. 44, 45.
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y la Declaración Americanas para todas las personas en las jurisdicciones de los Estados de América, sin embargo, también es una condición esencial para garantizar el debido proceso y la protección judicial sobre las investigaciones relacionadas con violaciones a derechos humanos. La Corte ha señalado en su jurisprudencia que “el Estado debe garantizar que funcionarios judiciales, fiscales, investigadores y demás operadores de justicia cuenten con un sistema de seguridad y protección adecuado, tomando en cuenta las circunstancias de los casos a su cargo y el lugar donde se encuentran laborando, que les permita desempeñar sus funciones con debida diligencia”269. 855.856. La CIDH ha reiterado que corresponde a cada Estado proteger a las y los operadores de justicia frente a ataques, actos de intimidación, amenazas y hostigamientos, investigando a quienes cometen violaciones contra sus derechos y sancionándolos efectivamente. Si los Estados no garantizan la seguridad de sus operadores de justicia contra toda clase de presiones externas, incluyendo las represalias directamente dirigidas a atacar su persona y familia, el ejercicio de la función jurisdiccional puede ser gravemente afectada, frustrando el acceso a la justicia270. 856.857. En la región, la Comisión IDH observa con satisfacción que varios Estados han establecido disposiciones relativas a la seguridad y protección de jueces y juezas271, magistrados y magistradas, fiscales, defensores y defensoras públicos272. Asimismo, la legislación de algunos países reconoce la protección de jueces, fiscales y defensores como uno de sus derechos y por tanto, existen programas especializados de protección273. 857.858. La Comisión Interamericana ha visto con profunda preocupación que la violencia ejercida contra las y los operadores de justicia es perpetrada de manera constante en varios de los países de la región y se concreta en asesinatos, amenazas e intimidaciones que continúan siendo los principales obstáculos que enfrentan en el ejercicio de sus funciones274. Según lo ha señalado la Relatora Especial de la ONU, “[l]o más grave es que la mayoría de estos crímenes no son adecuadamente investigados y menos aún sancionados penalmente, contribuyendo así a mantener el clima de impunidad”275. 858.859. La situación actual de México preocupa a la Comisión IDH y a los diversos Comités de la ONUU. Según lo señalado por la Relatoría de la ONU en su misión a México como una consecuencia de la creciente violencia del crimen organizado en 269
Corte IDH. Caso de la Masacre de la Rochela Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de mayo de 2007. Serie C No. 163, párr. 297. 270 CIDH. CIDH condena asesinato de jueza en Honduras, 30 de julio de 2013, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2013/055.asp. 271 Por ejemplo, Colombia, Ley de 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, artículo 152; Guatemala, Ley de Carrera Judicial, adoptada el 26 de febrero de 2000 artículo 27; Ley de Carrera Judicial de Nicaragua, adoptada el 14 de octubre de 200, artículo 40; y Perú, Ley Orgánica del Poder judicial, adoptada el 2 de junio de 1993, artículo 186. 272 Por ejemplo, Ley No 2496 del 04 Agosto 2003: Ley de Creación del Servicio Nacional de la Defensa Pública de Bolivia, artículo 18; Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de El Salvador, artículo 76; y Ley del Servicio de Defensa Pública: Ley Nº 29360, de 14 de mayo de 2009, de Perú, artículo 11. 273 Por ejemplo, Bolivia, Ley 260 de 2012, Ley Orgánica del Ministerio Público, artículo 11; Colombia, Ley 270 de 1996, artículo 85 y 103; Ecuador, Código orgánico de la función judicial de 2009, artículo 295; y Guatemala, Decreto 70-96: Ley para la protección de sujetos procesales y personas vinculadas a la administración de justicia penal. 274 Ver, El mostradormundo.com, 2 de Mayo de 2012, Injerencia política e inseguridad son los mayores problemas que enfrentan los jueces en América Latina en http://www.elmostrador.cl/noticias/mundo/2012/05/02/injerenciapolitica-e-inseguridad-son-losmayoresproblemas- que-enfrentan-los-jueces-en-america-latina/. 275 Asamblea General de la ONU, Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, señora Gabriela Knaul, A/HRC/14/26/Add.2, 15 de abril de 2010, párr. 53.
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muchas ocasiones, las magistradas y magistrados, operadores judiciales y profesionales del derecho no pueden actuar con plena libertad pues serían sujetos a amenazas, intimidaciones, hostigamientos y otras presiones indebidas276. La Relatora expresó su preocupación porque el crimen organizado, busque infiltrarse e interferir de manera creciente en las instituciones de justicia a través de la corrupción y de amenazas 277. La información proporcionada por el Consejo Federal de la Judicatura Federal de México indica que en 2012, 98 jueces y magistrados federales que han tenido a su cargo procesos judiciales relacionados con delitos contra la salud cuentan con medidas especiales de seguridad para favorecer las condiciones para que continúen en el conocimiento de los casos278. 859.860. Lo anterior evidencia lo preocupante de que el segundo párrafo del artículo 4º de la ley reclamada excluya de las remuneraciones de Magistrados y Jueces las medidas de seguridad, si se tiene en cuenta que es latente el riego al que por razones del ejercicio del cargo se encuentran expuestos los impartidores de justicia. 860.861. De ahí la inconvencionalidad e inconstitucionalidad de la regresiva medida basada en una categoría sospechosa, carente de fundamentación y motivación, que ignora las condiciones actuales bajo las cuales los impartidores de justicia ejercen las funciones inherentes al cargo. 861.862. SÉPTIMO CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY CUYO MARCO NORMATIVO FUE CATEGORIZADO A PARTIR DEL PÁRRAFO 390 AL 408 DE LA DEMANDA DE GARANTÍA. Concepto de violación en relación con el principio de irretroactividad de la ley. 863. La Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a los artículos 1, 2 y 6 fracción I, ya transcritos en el apartado de actos reclamados, tiene por objeto regular las remuneraciones que perciben los servidores públicos de los poderes de la Unión, entre estos, las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación. 864. La legislación ordena que la remuneración por el desempeño de su cargo no podrá ser mayor a la establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación. 865. Como fue señalado en el apartado correspondiente al marco normativo del concepto de violación que ataca la inconstitucionalidad de la reforma constitucional en cuanto a la violación de irretroactividad -párrafo 390 a 408-, una ley es retroactiva cuando modifica o destruye en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, de ahí que conforme con las teorías admitidas por el Alto Tribunal, la norma es inconstitucional cuando altera derechos adquiridos, o supuestos jurídicos y consecuencias de estos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior. Por esa razón la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 14, establece el principio de irretroactividad de la ley para tutelar el derecho fundamental de seguridad jurídica. 276
Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, Misión a México A/HRC/17/30/Add.3, 18 de abril de 2011, párr. 51. 277 Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, Misión a México A/HRC/17/30/Add.3, 18 de abril de 2011, párr. 52. 278 Ver, CCN-México, 07 de noviembre de 2012, Uno de cada 10 jueces federales vive bajo amenazas del crimen organizado, en http://mexico.cnn.com/nacional/2012/11/07/uno-de-cada-10-jueces-federales-vivebajoamenazas-del-crimen-organizado; y AsiLegal. Asistencia legal por los derechos humanos. Situación de las y los operadores de justicia en las Américas. Documento de colaboración para el informe sobre operadores de Justicia en las Américas, marzo de 2013, pág. 17.
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866. El artículo 94 de la Constitución Federal establece el supuesto jurídico de que la remuneración que percibamos por servicios los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito, no podrá ser disminuida durante el encargo, lo que genera la consecuencia sucesiva de que durante la vigencia del dispositivo tales percepciones no pueden ser reducidas. Esta regulación constitucional reconoce un derecho adquirido por los quejosos dentro del contexto de la garantía de independencia judicial en su dimensión subjetiva – analizado en la premisa normativa de violación al principio de división de poderes e independencia judicial párrafos 423 a 533-. 867. En la especie, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos reclamada, limita el tope máximo de nuestras percepciones como las Juzgadoras y Juzgadores Federales, pues establece que no podrán ser mayores a la prevista para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación, luego, tomando en cuenta que el Presidente Electo, quien entrará en funciones el próximo uno de diciembre, ha señalado que su percepción bruta será de $108,000.00 (ciento ocho mil pesos 00/100 moneda nacional), esta cuantía representa que los ingresos de las Juzgadoras y Juzgadores Federales serán disminuidos en relación con la percepción que recibirá el titular del ejecutivo. 868. Entonces, conforme a la teoría de los componentes de la norma a que se refiere la Jurisprudencia 123/2001 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, transcrita a pie de página 162, la legislación impugnada tiene efectos retroactivos, pues afecta las consecuencias del supuesto jurídico previsto en el artículo 94 Constitucional, dado que nuestra remuneración será reducida en razón del emolumento establecido por el futuro titular del Poder Ejecutivo, acto que constituye que la aplicación de la norma posterior sea retroactiva en perjuicio de nuestro derecho fundamental de seguridad jurídica tutelado a través del principio de irretroactividad previsto en el mencionado artículo 14, no obstante la prohibición constitucional que dispone la irreductibilidad salarial como garantía de independencia judicial en su dimensión subjetiva. 869. En el entendido que la eventual aplicación de la ley reglamentaria reclamada en perjuicio de los quejosos, sería de manera retroactiva, no en relación con una disposición del mismo rango jerárquico, sino respecto de un precepto constitucional, luego, la norma secundaria que limita el tope máximo de nuestras percepciones como Juzgadoras y Juzgadores Federales, tomando como parámetro la percepción del Presidente de la República de manera retroactiva respecto de un derecho tutelado en la constitución, no encuentra sustento jurídico nacional e internacional alguno. 870. OCTAVO CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD CUYO MARCO NORMATIVO FUE CATEGORIZADO A PARTIR DEL PÁRRAFO 352 AL 385 DE LA DEMANDA DE GARANTÍA. Concepto de violación en relación con el principio progresividad y no regresividad. 871. La Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, transgrede los principios de progresividad y no regresión previstos en el artículo 1° constitucional y 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por las siguientes razones: 872. La autoridad responsable al emitir la ley reclamada, fue omisa en establecer una motivación reforzada y justificada plenamente, en la que expusiera las razones por las cuales el monto de las remuneraciones que percibimos las Juzgadoras y Juzgadores Federales -que como se explicó en el apartado correspondiente de nuestro marco normativo, constituye un derecho fundamental protegido constitucionalmente dada la dimensión subjetiva de la garantía de independencia judicial-, está condicionado a la 181
percepción que recibirá el Presidente de la República electo, que será según lo declarado por él mismo de $108,000.00 (ciento ocho mil pesos 00/100 moneda nacional), monto que es menor al que actualmente percibe un juzgador titular de un órgano de administración de la justicia en la que se deposita el Poder Judicial de la Federación, lo que provoca una regresión en función de lo que actualmente los juzgadores quejosos obtienen producto de su actividad jurisdiccional. 873. Además, de la exposición de motivos del legislador responsable, se advierte que si bien se pretende un control del gasto público, lo cierto es que no dio razón justificada plenamente del por qué, era necesario disminuir la retribución que actualmente percibimos como Juzgadoras y Juzgadores Federales, en términos de la interpretada Jurisprudencia 87/2017 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación identificada pie de página 156. 874. Tampoco demostró la responsable que tal política pública obedece a falta de recursos económicos, ni demostró haber realizado todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin éxito, no demostró que aplicó el máximo de los recursos o que de los que dispone se aplicaron o aplicaran a tutelar otro derecho humano diverso al de irreductibilidad de las remuneraciones que se estima violado. Máxime que la regresión establecida en la ley reclamada, no se justifica con cualquier objetivo social, inclusive una política de austeridad republicana, tampoco al justificar la importancia relativa de satisfacerlo. 875. En el mismo tenor, el legislador de ningún modo demuestra que el único medio para satisfacer el objetivo de la legislación tildada de inconstitucional, esto es, el control del gasto público, es reduciendo la remuneración de los integrantes del Poder Judicial de la Federación, concretamente la de los suscritos en nuestro carácter de Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito. 876. De igual modo, no es razonable ni conveniente que se equipare a Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación, con un servidor público de elección popular, en el caso el Presidente de la República titular del poder ejecutivo, ni que se ajusten las remuneraciones de los primeros con parámetros que pueden ser válidos para el segundo, pero que no compatibilizan con la alta especialidad, experiencia, acreditación de competencias y capacidades en perfiles específicos, y el cumplimiento de las evaluaciones del procedimiento de selección y promoción en el sistema de carrera judicial, que se requiere para el ejercicio de las funciones conferidas a los Juzgadores Federales, y que se exige para el desempeño de la actividad jurisdiccional, así como la autonomía, independencia y profesionalismo que destaca a los impartidores de justicia del Poder Judicial de la Federación. 877. Trastoca los principios de progresividad y no regresividad en relación con la garantía de independencia judicial en su vertiente objetiva u orgánica, explicada en el apartado en que se categoriza ese garantía en esta demanda, pues al conjunto de la sociedad le interesa contar con Juzgadoras y Juzgadores Federales independientes, que ante la reductibilidad de las remuneraciones reciben presiones económicas por parte de los poderes ejecutivos y legislativo de manera regresiva, sin justificación de tal medida en detrimento de la propia sociedad, pues un Estado que no garantiza un Poder Judicial independiente tiene como consecuencia que los asuntos sometidos a la decisión de los juzgadores sean resueltos por un juez que puede ser parcial, también se puede ver afectado el derecho al debido proceso de toda persona sometida a juicio de cualquier naturaleza, al no dirigirlo un juez independiente; se pierden mecanismos constitucionales que impiden, obstaculizan, dificultan o frenan el ejercicio arbitrario e ilegal del poder; y se constituye una destrucción al ordenamiento constitucional y como resultado del Estado de derecho. 878. Tampoco es jurídicamente correcto que el tope de remuneraciones que prevé la ley reclamada, se aplique a las Juzgadoras y Juzgadores Federales, quienes ya gozan de cierta remuneración superior al aludido tope salarial, en la medida en que todas 182
las autoridades, y en específico, el Poder Legislativo, se encuentran constreñidas a proteger, garantizar, promover respetar los derechos humanos, y si en el caso, ya existe una situación jurídica y fáctica en relación con las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, con fundamento en el principio de progresividad en su vertiente de no regresividad, el legislador responsable debe evitar una regresión en de la remuneración de éstos. 879. En relación con el haber de retiro digno de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, las reformas a la ley reclamada afectan la no regresividad, ya que ocasionan un menoscabo a la cobertura y alcance de ese derecho subjetivo, derivado de la dimensión subjetiva del principio de independencia judicial, pues tal medida legislativa tiene efecto regresivo en razón de que tal haber se calcula a partir de las remuneraciones vigentes para los funcionarios en activo, y la reductibilidad a éstos sin duda les impactará a los titulares en situación de retiro que verán mermado su haber en la proporción correspondiente. 880. De ahí que con la promulgación de la ley reclamada se ven infringidos en nuestro perjuicio, el principio de progresividad en su variante de no regresividad. 881. NOVENO CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES AL MENOSCABAR LA INDEPENDENCIA JUDICIAL Y EL PRINCIPIO PROGRESIVIDAD EN SU VARIANTE DE NO REGRESIVIDAD. Concepto de violación en relación con el principio de separación de poderes al menoscabar la independencia judicial y el principio progresividad en su variante de no regresividad. 882. Aquí nos permitimos recordar los principales postulados argumentativos y sus consecuencias. 883. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé un sistema de gobierno Republicano, cimentado en una división de poderes mediante la cual el Poder Supremo es ejercido en partes iguales por el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Como se argumentó en la primera parte de esta demanda, el artículo 127, en sí mismo, implica un rompimiento de esta forma de gobierno, ya que subordina los salarios de los funcionarios de todos los poderes exclusivamente al monto dispuesto para el salario del Presidente. 884. Ahora bien, en cuanto al tema específico de la remuneración de los Jueces, el decreto en el cual se basa el presente reclamo pretende rebajar nuestros salarios para no superar el límite establecido por el salario del Presidente. No obstante, todo ello es inconstitucional porque viola la garantía de irreductibilidad que reviste nuestra remuneración, por una parte, y también representa medidas regresivas, por la otra. 885. Estas reducciones indebidas generan una afectación directa a la independencia judicial, ya que el salario es un elemento esencial de la misma, como fue demostrado supra. Por ende, nosotros como Juzgadoras y Juzgadores Federales nos vemos sometidos a presiones indebidas por parte de los otros Poderes. Las medidas adoptadas representan afectaciones directas a nuestra independencia subjetiva, pero además afectan a todos los usuarios del sistema judicial (independencia objetiva) y representan un rompimiento de la división de poderes. 886. Por lo tanto, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no podía ser emitida por el Congreso de la República, dado que la Constitución no le atribuye dichas facultades a ese Poder, sino que una disposición así solamente podría ser emitida por el Poder Constituyente y no por el Poder Legislativo una vez que ya fue constituido. Además, las adiciones de delitos al Código Penal Federal son igualmente inconstitucionales ya que socavan el principio de irretroactividad de la ley.
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887. CONCEPTO DE VIOLACIÓN INICIATIVAS DE LEY RECLAMADAS.
EN
RELACIÓN
CON
LAS
888. PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON LAS INICIATIVAS DE LEY RECLAMADAS QUE TRANSGREDEN LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD LEGISLATIVA E INTERDICCIÓN A LA ARBITRARIEDAD. 889. Como se señaló en el capítulo de hechos, a partir del mes de septiembre y octubre de 2018, se promovieron varias iniciativas de Ley desde el Senado de la República que claramente demuestran una estrategia de debilitamiento del Poder Judicial. Aun cuando no se puede negar que el Poder Judicial afronta algunos problemas destacables y de imagen que no pueden ser invisibilizados, ello no representa un problema sistémico ni generalizado para justificar la campaña negativa sostenida que se ha desatado desde el podio de algunos senadores ni del gobierno entrante. 890. Esos ataques a la independencia judicial no se limitan exclusivamente a las normas reclamadas en este amparo, si no que se enmarcan en un contexto de ataques sistemáticos contra el Poder Judicial en su conjunto que lo que denotan es otra intención: la cooptación del Poder Judicial por parte del Ejecutivo para disminuir controles a la concentración del poder que se evidencia por medio de muchas medidas y leyes ya anunciadas. Como ya se mencionó en otros apartados, las generalizaciones pueden ser odiosas y peligrosas, especialmente si éstas son utilizadas para la creación de normas contrarias a la Constitución y utilizadas en contra de las instituciones republicanas que en ella se establecen. Es un error formar un concepto general que comprenda a toda la institución, basándose en categorías de tan solo unos casos aislados. Finalmente, incluso cuando no se trate de casos aislados, no es razonable ni lógico que la corrupción de unos perjudique sin fundamento a los otros, máxime cuando existe en el Derecho el principio de presunción de inocencia. 891. Preocupan entonces los reiterados ataques dirigidos al Poder Judicial. Por ejemplo, las afirmaciones de Senadores de que es necesario reformar un poder constitucional por la vía “externa, producto de la iniciativa y del ejercicio de las facultades de otro poder”. Para ello, recalca que en este momento existen en el Congreso Federal y en los congresos locales “las condiciones [...] para iniciar una reforma de gran envergadura”. O bien, que los miembros del Congreso afirmen que es necesario “sacudir al Poder Judicial”. Estas declaraciones, como se puede apreciar de las reacciones en las redes sociales, han provocado que el malestar de la ciudadanía respecto del poder judicial y, de alguna manera, de la figura del juez, se incremente de manera irracional y peligrosa. No es de extrañar que existan por ello amenazas hacia algunos miembros del Poder Judicial. Dirigir el malestar social, mediante generalizaciones hacia un grupo social específico es problemático, pero lo es más cuando el grupo social en mención es el Poder Judicial en su conjunto, ya que esto provoca una mayor afectación en la institucionalidad democrática y acrecienta sin fundamento la falta de confianza en las personas encargadas de impartir justica. 892. En el Congreso se sometió a consideración una propuesta de reforma a los actuales párrafos segundo y tercero del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. En la exposición de motivos de dicha propuesta se puede apreciar que el Senador Ricardo Monreal atribuye los casos de corrupción detectados en el Poder Judicial a la duración indefinida de los Titulares del Poder Judicial de la Federación, por lo que considera necesario que todos sean relocalizados después de permanecer entre 3 y 6 años en la misma adscripción279. No obstante, esta justificación es, a lo mucho, pobre. Se basa exclusivamente en dos casos: el de un Magistrado de Distrito en Durango y el de uno en Guanajuato280. Estos casos son verdaderamente lamentables y compartimos que la lucha 279
Iniciativa con proyecto por el que se adiciona y reforma el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Presentada por el Senador Ricardo Monreal el 4 de octubre de 2018, página 1. 280 Ibid, página 2.
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contra la corrupción y contra el nepotismo son causas nobles, sin embargo no es posible generalizar una situación, basándose en casos aislados. En este sentido, es necesario recordar dos cosas. Primero, que el Poder Judicial se encuentra compuesta por miles de funcionarios; en el ámbito federal existen en la actualidad más de 1300 Titulares, entre Ministros de la Suprema Corte, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, Consejeros de la Judicatura y Magistrados Electorales; estos números se multiplican por cada uno de los Poderes Judiciales de los distintos Estados que componen la Federación. 893. Asimismo, las propuestas de reforma de ley se basan en la existencia de familiares en los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial, tanto de la Federación, como a nivel estatal. Pero, ¿es la mera presencia de familiares una razón para dudar de la independencia de las Juzgadoras y Juzgadores Federales? No se debería llegar a la conclusión apresurada de que esta pregunta se responde afirmativamente. Aludiendo al mencionado principio de presunción de inocencia, y complementándolo con el derecho humano de toda persona de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, nos permitimos argumentar que las cifras de familiares en el Poder Judicial deben ser complementadas con un análisis individualizado de las circunstancias. Recordemos que en la actualidad el Poder Judicial cuenta con las herramientas disciplinarias otorgadas al Consejo de la Judicatura Federal para juzgar y sancionar los casos que lleguen a su conocimiento por motivo del supuesto alegado nepotismo y corrupción. En realidad, ha habido casos de sanciones ejemplarizantes por casos de nepotismo que muestran que sí hay voluntad de combatir ese flagelo. En conclusión, el ordenamiento jurídico prevé las herramientas para combatir estas situaciones y no se trata de asuntos que pudiesen ser delegados a la opinión pública o a la percepción de la ciudadanía. 894. Lo que queremos aclarar es que la existencia de casos de corrupción no implica automáticamente que la corrupción pueda ser trasladada o atribuida a la totalidad de la institución. Con exposiciones de motivos similares, y sin un fundamento de datos o cifras convincentes, se han presentado también mociones para debilitar la composición del Consejo de la Judicatura, para controlar la intimidad de los juzgadores, entre otras. 895. Cabe reflexionar entonces: ¿Son todas estas propuestas nobles, o responden a los intereses del poder político? ¿Es posible que se esté utilizando el descontento popular y su percepción de la corrupción -basada en generalizaciones- para la emisión de normas que socaven la independencia judicial? Si bien, estas propuestas aún se encuentran en fase de debate legislativo y su constitucionalidad no es en este momento objeto de la demanda, los firmantes alegamos que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y el artículo 127 Constitucional son contrarios al orden constitucional y deben ser analizados desde la perspectiva del contexto mexicano actual. 896. El manejo irresponsable que se ha hecho de la propuesta de reducción tangible de salarios de jueces y magistrados, por medio de una campaña de desprestigio alegando que esos salarios son privilegios escandalosos defendidos celosamente por el Poder Judicial, ha sido un discurso de fácil asimilación popular que ha alimentado cierto nivel de “odio institucional”, tanto desde la plataforma de los medios de comunicación colectiva, como desde las redes sociales. 897. Uno de los impactos de esas actuaciones y discursos malintencionados ha incidido en que los jueces, magistrados y demás personal del Poder Judicial se sientan socialmente agredidos y amenazados en lo personal y familiar. En la parte institucional, la imagen negativa del Poder Judicial arrastra una impronta de pérdida de credibilidad social que se torna en una amenaza a la independencia judicial y disminuye su capacidad y legitimidad de sostenerse como la principal entidad democrática vigilante del Estado de Derecho. 898. De este modo, el desprestigio se materializa y evidencia con las iniciativas reclamadas, a través de las cuales los legisladores que las presentaron y que fueron señalados como autoridades responsables, en esencia justifican tales medidas legislativas 185
con políticas públicas de control de gasto público, combate a la corrupción y austeridad republicana, lo cual afirman combatir a través de la eventual disminución de las remuneraciones que percibimos, derogación de la garantía de irreductibilidad en las remuneraciones contenida en el artículo 94 Constitucional, prohibición para otorgar nombramiento a personas que tengan lasos de consanguinidad o afinidad hasta el cuarto grado con algún compañero titular de otro órgano jurisdiccional o área administrativa del Consejo de la Judicatura, apercibidos de ser sujetos de responsabilidad administrativa, sujeción a exámenes de control de confianza consistentes en evaluaciones patrimoniales y de entorno social, médico, psicométrico y psicológico, poligráfico, toxicológico y otros que señalen las leyes -sin especificar cuáles, lo que constituye una violación al principio de interdicción a la arbitrariedad-, y la rotación en el lugar en el que nos encontramos adscritos. 899. Es aplicable en lo conducente la Jurisprudencia 2a./J. 103/2018 (10a.) sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de título, subtítulo y texto: “CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. El derecho a la seguridad jurídica, reconocido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tutela la prerrogativa del gobernado a no encontrarse jamás en una situación de incertidumbre jurídica y, en consecuencia, en un estado de indefensión; su esencia versa sobre la premisa consistente en "saber a qué atenerse" respecto del contenido de las leyes y de la propia actuación de la autoridad. Sin embargo, no debe entenderse en el sentido de que el orden jurídico ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el correlativo derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades. De lo anterior, puede considerarse la confianza legítima como una manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público. Al respecto, cabe precisar que, atendiendo a las características de todo Estado democrático, la confianza legítima adquiere diversos matices dependiendo de si se pretende invocar frente a actos administrativos o actos legislativos.”.281
900. Tal desprestigio, menoscabo y ataque directo e indirecto a los integrantes de uno de los Poderes de la Unión, consiste en sustentar las normas e iniciativas reclamadas en señalamientos de hechos de corrupción no comprobados ni denunciados formalmente que hayan derivado de en la decisión de un órgano facultado para ello, sino sustentados en opiniones personales. Además las medidas legislativas están dirigidas de manera frontal al Poder Judicial y no de manera general a los otros dos Poderes de la Unión, circunstancia que no encuentra justificación. 901. Se trata de la publicación de normas y de proyectos de reforma a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que buscan crear una indebida injerencia en las funciones propias de este poder, como forma de presión social, política y jurídica en la actividad jurisdiccional que constitucionalmente nos fue encomendada. 281
Jurisprudencia 2a./J. 103/2018 (10a.) (Registro 2018050), Página 847, Octubre de 2018, Libro 59, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.
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902. Máxime que por lo menos uno de los congresistas que participa en la formulación de las normas e iniciativas reclamadas señaló ante la opinión pública que el Poder Judicial de la Federación debe ser “sacudido”. 903. De ahí que la omisión de justificación razonada de tales medidas legislativas transgreden el principio de razonabilidad legislativa tanto en las normas ya aprobadas como en las iniciativas que eventualmente serán discutidas por las autoridades encargadas del proceso legislativo, en el que es mayoría el partido político del que surgió la nominación del presidente electo, normas que forman parte integrante de un paquete legal que está encaminado a afectar la división de poderes y la independencia judicial en detrimento del Estado de Derecho y las bases sobre las cuales se constituyó el Estado Mexicano y se soportan los principios de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 904. Cabe señalar que si bien las iniciativas de ley, no se tratan de normas publicadas, la dinámica actual de creación de leyes en el Senado, ha demostrado que éstas propuestas por el grupo parlamentario mayoritario –MORENA- son generalmente aceptadas sin mayor problema y al vapor sin discusión razonada, ni reflexión sobre el impacto, legalidad, constitucionalidad y convencionalidad en su contenido, como lo aseguró la Diputada Rosa María Sauri Riancho, a nombre del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión al expresar: “No votaremos a favor de una minuta que hibernó hace siete años”, en el contexto de que la minuta no contempló cambios legislativos de los últimos siete años, tales como la desindexación, la inclusión de sujetos como el “INAI” y el “INE”, ni los criterios del Sistema Nacional de Anticorrupción creado en el dos mil dieciséis. 905. SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. EL PROCESO LEGISLATIVO DE LA INICIATIVA PARA REGULAR DE MANERA GENÉRICA EN LA LEY ORGÁNICA DE LA FEDERACIÓN CAMBIOS DE ADSCRIPCIÓN DE MAGISTRADOS Y JUECES FEDERALES, ATENTA CONTRA EL PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL. 906. Ricardo Monreal Ávila, Senador de la República de la LXIV Legislatura del Honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Morena, propuso la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un tercer párrafo y se reforman los actuales párrafos segundo y tercero del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, iniciativa que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de octubre de dos mil dieciocho. “DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA Y REFORMA EL ARTÍCULO 118, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Único: Se adiciona un tercer párrafo y se reforman los actuales párrafos segundo y tercero del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para quedar como sigue: Artículo 118… Asimismo, le corresponde, de conformidad con los criterios establecidos en el presente capítulo, readscribir a los magistrados de circuito y jueces de distrito a una competencia territorial o a un órgano de materia distinta. Por lo que hace a la competencia territorial, la Comisión de Adscripción a que se refiere el artículo 77 de la presente Ley, implementará un programa de rotación acorde con las necesidades del servicio. Dicho programa se regirá bajo los principios de objetividad e imparcialidad y en criterios de profesionalismo, eficacia y eficiencia, así como en aquéllos previstos en el artículo 120 de esta Ley, asegurando que ningún magistrado de circuito o juez de distrito permanezca menos de tres años ni más de seis, en el mismo lugar de adscripción por competencia territorial. La Comisión de Adscripción dará a conocer, en enero de cada año, los nombres de magistrados de circuito y jueces de distrito cuyo término de adscripción por competencia territorial se cumplirá en ese año. Quienes se 187
encuentren en este supuesto podrán señalar las plazas de su interés, así como su situación personal o familiar, las cuales serán consideradas al momento de resolver sobre la readscripción respectiva, siempre que ello fuere posible”. 907. Como ha quedado ampliamente explicado el marco referencial de estándares internacionales y nacionales que norman el principio de independencia judicial, los que se tiene aquí por reproducidos como si a la letra se insertasen. 908. En su iniciativa, el senador sostiene que el objetivo de la readscripción obligatoria para que ningún magistrado de circuito o juez de distrito permanezca menos de tres años ni más de seis, en el mismo lugar de adscripción por competencia territorial, por las siguientes razones: “En ese sentido, el plazo máximo de seis años propuesto en la presente tiene como fundamento lo establecido en el artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el cual señala, entre otros asuntos, que los magistrados y los jueces de distrito durarán seis años en el cargo. Cabe precisar que dicho artículo señala que al término de dicho plazo los servidores públicos podrán ser ratificados y, como consecuencia de ello, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y conforme a los procedimientos que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. En ese contexto, la propuesta de seis años como máximo surge de dos cuestiones, principalmente: 1) El artículo 97 dispone que la duración del cargo de magistrados y jueces fuera, en un primer momento, el plazo señalado, lo cual dota de razonabilidad la presente iniciativa; ello se refuerza en la tesis que al rubro señala: “TEST DE PROPORCIONALIDAD. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE INTERVENGAN CON UN DERECHO FUNDAMENTAL ” y 2) La experiencia demuestra que la ratificación de los titulares de las salas de los tribunales colegiados y de los jueces de distrito, en sus correspondientes entidades, genera riesgos de corrupción, tal como se ha demostrado en la exposición de motivos de la presente iniciativa, por lo que se busca dotar de facultades a la Comisión de Adscripción del Consejo de la Judicatura Federal para establecer un procedimiento de rotación de esos titulares”. 909. En principio, las razones expresadas en la iniciativa evidencian desconfianza en el ejercicio de las facultades reservadas para el Consejo de la Judicatura Federal, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto refiere discrecionalidad en la adscripción, readscripción y permanencia en una adscripción de las Juzgadoras y Juzgadores Federales. 910. Entonces, el criterio objetivo en el que se respalda la iniciativa guarda relación con una tácita apreciación de que el Consejo de la Judicatura Federal no cumple con objetividad las facultades que tienen expresamente reservadas; de modo que lo que se pretende con la pretendida reforma es evitar someter a los jueces al escrutinio, en ocasiones arbitrario, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, pues simplemente por el cumplimiento del plazo se llevarían a cabo los cambios. 911. De suyo, la medida que propone la iniciativa es regresiva y por ello vulnera la independencia judicial, al tiempo que es inequitativa y desproporcional, si se tiene en cuenta que a los Poderes Legislativo y Ejecutivo no se les imponen deberes de cambiar con regularidad de lugar sede de ejercicio del cargo, no obstante que están más expuestos a influencias externas que vulneren su campo de decisión, y que existen datos objetivos de que los servidores públicos que forman parte de esos poderes son notoriamente propensos a incurrir en actos de corrupción, como lo evidencian objetivamente resultados de auditorías y procedimientos administrativos de responsabilidades de servidores públicos. 188
912. Sobre el particular, despojándonos de cualquier postura egoísta, sin afán de mantener el status quo de lo que pudiera considerarse un área de confort del gremio, más bien en estricta observancia al interés generalizado de la sociedad por una mejor administración de justicia, consideramos que una reforma en el sentido propuesto, lejos de abonar al óptimo ejercicio de la función jurisdiccional la complicaría terriblemente. 913. Consideración que se hace con base en la experiencia que cada uno de nosotros ha tenido con su primera adscripción o readscripciones posteriores, y tanto en lo personal como cuando algún compañero de un órgano colegiado se ausenta por cualquier motivo o es readscrito. 914. Es así, puesto que en tales circunstancias de una u otra forma se ve afectada la marcha ordinaria del órgano jurisdiccional y con ello de la prestación del servicio público de impartición de justicia, lo que la mayoría de las veces provoca retraso en la resolución de asuntos y contraría el mandato constitucional de prontitud y expeditez que rige la función de los tribunales mexicanos. 915. No soslayamos que en algunos casos los cambios de adscripción de titulares son necesarios; pero, ello debe hacerse sólo cuando haya causa fundada y motivada, pues de manera periódica y generalizada crearía más perjuicios que beneficios; veamos: 916. -Problema de parcialidad917. Los vínculos de amistad, laborales o de cualquier otra naturaleza, no impiden el correcto desarrollo de la actividad jurisdiccional, puesto que las normas que rigen los procedimientos que se ventilan ante los tribunales establecen claramente los motivos por los que los juzgadores deben excusarse de conocer un procedimiento, las formas para lograr su recusación ya sea por inhibitoria o declinatoria; en general, los casos en los cuales aquéllos se encuentren impedidos para intervenir a fin de evitar problemas de parcialidad. 918. Además, existen los mecanismos normativos para sancionar a los juzgadores que incumplan deliberadamente con lo anterior. Por lo que los casos que pretende resolver la reforma propuesta, ya tienen solución actual en la ley. 919. A esto debe sumarse el hecho de que actualmente existe toda una sistemática para acceder al cargo de titular, puesto que la carrera judicial es un filtro efectivo en la cantera de donde salen dichas Juzgadoras y Juzgadores Federales; asimismo, complementada con los rigurosos exámenes de acceso garantizan la idoneidad de quienes son depositarios de uno de los poderes del Estado. 920. Al tiempo, la finalidad del Consejo de la Judicatura Federal es precisamente, en su ámbito competencial, la selección, vigilancia y ejecución de la mejor administración de justicia, tal como se despliega en las diversas áreas administrativas que lo integran, más allá de los mecanismos de revisión de determinaciones cuya última instancia puede ser la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación. 921. Surge aquí la pregunta: ¿Quiénes ocuparán los cargos de los juzgadores que, ante los ataques a la independencia judicial, han decidido retirarse del Poder Judicial de la Federación? 922. Se corre el riesgo de que el Congreso de la Unión, dominado por el partido político al que pertenece el Presidente de la República electo, legisle sobre la elección de juzgadores federales, como también está en riesgo qué procedimiento pudiese elegirse. 923. A ese respecto, el proceso de selección de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y Consejeros de la Judicatura Federal comprende la participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, en la decisión de quiénes habrán de ocupar los respectivos cargos. 924. Es así que los procesos de selección involucran decisiones políticas, y en ocasiones compromisos también políticos, con algunos aspectos a considerar, como el 189
relativo a que las convocatorias no prohíben el “cabildeo” o entrevistas de los concursantes con quienes habrán de decidir a quienes ocuparán los respectivos cargos de Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o Consejeros de la Judicatura Federal. 925. No se aprecia favorable para la independencia judicial, un procedimiento con tales particularidades específicamente para la selección de las Juzgadoras y Juzgadores Federales del Poder Judicial de la Federación en el Estado Mexicano. 926. Tal como lo expuso el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al rendir el informe de labores correspondiente a dos mil diecisiete, el impulso al respeto de los derechos humanos debe ser la razón primera de la actuación de la función jurisdiccional, razón por la que en todo momento se han considerado prioritarias todas las acciones tendientes a la promoción y el desarrollo de los derechos de las personas. El Poder Judicial de la Federación, trabaja para garantizar los derechos humanos a todos los habitantes de México, y un ejercicio constitucional de la distribución de competencias de los tres niveles de gobierno. Con convicción y compromiso, las Juzgadoras y Juzgadores Federales constitucionales, en su labor cotidiana y en sus resoluciones, incorporan la visión de los derechos fundamentales desde la perspectiva indígena, de la niñez, las mujeres, las personas mayores, la discapacidad, la orientación sexual y la identidad de género, y en general de cualquier persona en condición de vulnerabilidad, y de cualquier justiciable que pida justicia; tomando en cuenta, siempre, el papel que juegan las víctimas en los procedimientos judiciales, a efecto de hacer posible su protección legal. 927. ¿Cómo se elige a las Juzgadoras y Juzgadores Federales hoy en día? 928. Como se advierte de la exposición de motivos a la reforma constitucional de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, el tema de los nombramientos judiciales de las Juzgadoras y Juzgadores Federales se abordó como un punto de importancia central para garantizar la independencia y autonomía del Poder judicial de la Federación. 929. Ello se obtiene de la expresión que la Cámara de origen (Senado) «la cuarta vertiente de las reformas a la Constitución», para referirse a la administración y el gobierno del Poder Judicial de la Federación en el Estado Mexicano. 930. Se tuvo entre los propósitos mantener en constante actualización la calidad profesional de quienes imparten justicia; para ello, la reforma asignó rango constitucional a la carrera judicial y sujetó el nombramiento, la adscripción y la remoción de las Juzgadoras y Juzgadores Federales a los criterios generales, objetivos e imparciales que determinen las leyes. 931. La norma constitucional de referencia, en su primer párrafo, prevé la facultad del Consejo de la Judicatura Federal para nombrar y adscribir a las Juzgadoras y Juzgadores Federales con base en criterios objetivos y de acuerdo con los requisitos y procedimientos que establezca la ley; hubo un cambio, en aras de fortalecer la independencia judicial, si se tiene en cuenta que el texto anterior a esa reforma otorgaba a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de nombrar a los citados funcionarios judiciales. 932. Hoy día, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal nombra y adscribe a las Juzgadoras y Juzgadores Federales conforme a lo dispuesto en los artículos 81, fracciones II y VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que autoriza al Consejo a expedir reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la Federación, también para adoptar acuerdos generales que sean necesarios para el adecuado ejercicio de sus atribuciones en términos del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como también lo faculta para otorgar el nombramiento de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, y a resolver sobre su ratificación, adscripción y remoción en conjunción con los artículos 105, 112,113, 114, 115, 116 y 117 de la enunciada Ley Orgánica, preceptos que, entre otras normas, prevén el ingreso y la promoción de los funcionarios 190
judiciales mediante el sistema de carrera judicial, que se rige por los principios de excelencia, profesionalismo, objetividad, imparcialidad e independencia. 933. En tratándose de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, la designación y, por ende, los nombramientos se obtienen a través de concursos internos de oposición y oposición libre sobre cuya celebración el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal ha expedido Acuerdos Generales que establecen el procedimiento y los lineamientos generales para acceder a esos cargos. 934. En ejercicio de esa facultad, el citado Consejo ha expedido el Acuerdo General 9/2015 y sus modificatorios 11/2015 y 22/2015 en el caso de las Juezas y Jueces de Distrito y el Acuerdo General sin número publicado en el Diario Oficial de la Federación (medio de difusión oficial) el 8 de agosto de 2016 para los casos de Magistradas y Magistrados de Circuito. 935. La organización y verificación de los exámenes de aptitud -concursos de oposición- corre a cargo del Instituto de la Judicatura Federal por disposición de artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. 936. El artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su párrafo primero, también establece el plazo del nombramiento inicial. Así, el Poder Reformador estableció seis años a partir de la designación como Juzgadoras y Juzgadores Federales; una vez transcurridos, el Consejo de la Judicatura Federal debe realizar un estudio detallado del desempeño del funcionario judicial para determinar fundada y motivadamente si debe o no ratificarse. 937. A su vez, tal como lo ha definido el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la ratificación del nombramiento judicial como Juzgadoras y Juzgadores Federales, además de constituir una prerrogativa las Juzgadoras y Juzgadores Federales regulada por el Constituyente como un derecho de estabilidad en el cargo que desempeñan, resulta de especial relevancia, en la medida en que también tiene la finalidad de garantizar a la sociedad que el Poder Judicial de la Federación cuenta con servidores públicos idóneos para impartir justicia, de manera pronta, completa e imparcial y con observancia en todo momento de los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia que rigen la carrera judicial. 938. De igual forma, la actuación de las Juzgadoras y Juzgadores Federales está regida por la diversa normatividad que día a día es herramienta, facultativa y limitante, de su actuar y que a su vez está orientada por un excelente Código de Ética. 939. Luego, el problema de la parcialidad de las resoluciones judiciales tiene diversas aristas y es preocupación permanentemente sobre la que trabajamos todos, en especial aquellos órganos de la Institución creados ex profeso. 940. Por otra parte, a guisa de ejemplo se pueden observar los cargos de Ministros cuando la designación es por quince años, puesto que la adscripción es en el mismo lugar, sin que ello, per se, motive dudas sobre la imparcialidad de sus decisiones. 941. -Problema de sometimiento de los juzgadores ante el Consejo de la Judicatura Federal942. En este aspecto, la propuesta es contradictoria en sí misma, pues señala que de conformidad con el diseño actual se somete tácitamente al juzgador, al estar de por medio su adscripción, al escrutinio, en ocasiones arbitrario, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal. 943. Por lo que, considera que al estar prevista tal rotación de manera obligatoria y periódica en la Ley, se llevarían a cabo los cambios de adscripción de forma automática y sin mayor trámite.
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944. Sin embargo, se soslaya la esencia de un cambio de adscripción, pues este tipo de movimiento siempre debe estar orientado a la mejora del servicio que se otorga a la sociedad; por ello, los cambios no pueden ser automáticos y mucho menos sin mayor trámite, sino que, dada su trascendencia, deben de ser cuidadosamente operados, analizando cada caso en particular e incorporando a las plazas correspondientes a los elementos humanos mejor seleccionados y que cubran el perfil adecuado a la alta responsabilidad que queda en sus manos. 945. Así, la designación de cada nueva adscripción implicaría de todos modos una resolución unilateral del Consejo de la Judicatura Federal, pero ahora restando rigor a la justificación correspondiente para la remoción en la plaza, puesto que sería por ministerio de Ley y al menos esa arista no podría ser objeto de impugnación, con lo que, se despojaría de un derecho de que ahora gozan los titulares del Poder Judicial de la Federación. 946. Cuál es la importancia del tema de adscripciones y readscripciones en la independencia judicial? 947. A nivel mundial, los Consejos que administran los presupuestos asignados para impartición de justicia tienen a su alcance 2 mecanismos de coacción o de intimidación contra Magistrados y Jueces: cambios de adscripción y procedimientos administrativos de responsabilidades de servidores públicos. 948. Es común que las áreas administrativas se conducen como patrones de los juzgadores, y a Magistrados y Jueces se les da trato de subalternos. 949. Inclusive, como acontece en México, los Consejeros de la Judicatura Federal perciben más y mayores remuneraciones que las Juzgadoras y Juzgadores Federales. 950. De suyo, ello no es el espíritu de la independencia judicial, en la medida que son los Juzgadores quienes ejercen las funciones propias del servicio público de impartición de justicia, y debemos hacerlo libres de toda coacción, sin dependencia jerárquica alguna, en la medida que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra en diferentes artículos, la independencia judicial y no prevé de modo alguno dependencia jerárquica ni subordinación a servidor público alguno ni a cuerpo colegiado administrativo alguno. 951. Los cambios de adscripción, por la discrecionalidad con que pueden ser resueltos, cuando no se fundan en razones objetivas debidamente fundadas y motivadas, se tornan medios coactivos o de represión. 952. En este rubro, cobra aplicación el principio de independencia que debe regir la actividad de los juzgadores, el cual va de la mano con la inamovilidad de los jueces, logro histórico en la evolución de la separación de poderes y si bien, por el momento tal inamovilidad es en relación con el cargo, no a la adscripción, la jurisprudencia considera que la readscripción sólo debe operar por razones válidas que la sustenten (necesidades del servicio), reafirmando así la independencia de los juzgadores. 953. -Problema de rezago y mejor funcionamiento de los órganos jurisdiccionales954. También se considera desacertada la afirmación de que con los movimientos obligatorios y periódicos se abatirá el rezago y va a funcionar mejor el órgano jurisdiccional. 955. Nada más alejado de la realidad cotidiana, pues en la praxis los cambios de adscripción generan retrasos en la marcha ordinaria de los órganos jurisdiccionales. Por un lado, debe darse un plazo prudente a las partes de recusar al nuevo juzgador que va a resolver los casos, implicando ello acuerdos y notificaciones en la tramitación de expedientes; por otro, hay que dar oportunidad al juzgador para imponerse de los asuntos, ya que son nuevos para él y no participó en su integración. 192
956. No puede pasarse por alto también que un cambio de adscripción implica necesariamente el respeto a los derechos de los trabajadores del órgano; así, el juzgador tiene que laborar con nuevo personal y darse tiempo para conocerlos, para involucrarse en la dinámica de trabajo del órgano y, en el caso de cuerpos colegiados, imponerse de los criterios del tribunal, de sus pares y en general del Circuito si proviene de uno distinto o de otra materia. 957. Incluso, tocante a este último criterio de especialización en el conocimiento de los asuntos (civil, penal, administrativo y laboral), implica desde luego un dominio más profundo de las figuras jurídicas y técnicas resolutivas aplicables en el esclarecimiento del problema jurídico a resolver; no se diga recientemente tratándose de la incorporación de juicios orales que en mérito de sus propias notas distintivas, ha obligado al Consejo de la Judicatura Federal a realizar concursos de oposición específicos para la designación de titulares que habrán de afrontar tal responsabilidad. 958. Entonces, el cambiar constante e indiscriminadamente de materia a un titular lejos de fortalecer el principio de especialidad que, dicho sea de paso, ha sido una constante cada vez más socorrida en la conformación de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, la debilitaría. 959. Esto, además de complejo, es sumamente agotador para todos; incluso, inevitablemente alarga los tiempos de resolución de los asuntos y acrecienta el rezago de resoluciones. Peor aún sería el panorama si esta situación se repite de manera constante, puesto que continuamente habría renovación de titulares e integraciones, sin dar oportunidad de acoplarse del todo a una marcha normal del Tribunal, con el consecuente riesgo del cambio constante de criterios jurídicos al resolver, pues cada titular es libre de formar su propia opinión, desde luego, ajustado a las limitantes interpretativas de la norma autoría del legislador democrático, ello, en demérito del principio de certeza jurídica para los justiciables en la forma de ver los asuntos; con lo cual los primeros afectados serían los usuarios del servicio de impartición de justicia a quienes, paradójicamente, la propuesta pretende proteger. 960. -Problema administrativo961. Como ya se adelantó, el hecho de que la ley pudiera determinar la obligatoriedad y periodicidad de las readscripciones, no excluiría la obligación del Consejo de la Judicatura Federal de fundar y motivar adecuadamente sus determinaciones, puesto que tiene que justificarse la adscripción a determinada plaza o materia, como ya lo dispone el propio artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, cuando faculta al Pleno a readscribir a las Juzgadoras y Juzgadores Federales a una competencia territorial u órgano de materia distinta, siempre que las necesidades del servicio así lo requieran y haya causa fundada y suficiente para la readscripción. 962. Esa obligación, que se traduce como un derecho y una garantía para el titular, deriva también de la propia normatividad emitida por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal y de lo que ha interpretado el Máximo Tribunal del País, a través de varias resoluciones que han dado origen a diversas tesis, entre otras282: “READSCRIPCIÓN DE MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO, POR NECESIDADES DEL SERVICIO. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 118 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, RESPECTO A LA OBLIGACIÓN DEL PLENO DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL DE FUNDAR Y MOTIVAR ESA DETERMINACIÓN. Aun cuando es cierto que la facultad que el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación otorga al Pleno del Consejo de la Judicatura Federal para readscribir a los Magistrados de Circuito y Jueces 282
Tesis: P. XI/2002 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Novena Época 187417, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tomo XV, Marzo de 2002, Pag. 5, (Administrativa).
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de Distrito a una competencia territorial o a un órgano de materia distinta, por necesidades del servicio, no puede ejercerla arbitrariamente, sino que debe fundar y motivar esa determinación, tal exigencia no puede llevarse al extremo de obligar a ese órgano del Poder Judicial de la Federación a que realice un análisis comparativo entre todos los funcionarios de las mencionadas categorías para establecer cuál de ellos podría cumplir mejor con las necesidades del servicio en una plaza determinada, pues no sólo se estaría imponiendo al citado consejo una carga que no establece la ley sino que, de hacerlo, retardaría la integración de los órganos jurisdiccionales, en virtud de lo complejo que resultaría ponderar las cualidades y habilidades de aquéllos, lo que se traduciría en perjuicio del interés público que se pretende salvaguardar con la readscripción derivada de las necesidades del servicio; máxime si se toma en consideración que ni la ley en cita ni el Acuerdo General Número 25/1998 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece los criterios para la adscripción y readscripción de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, prevén un mecanismo que permita hacer una evaluación objetiva de los servidores públicos para seleccionar al que deba ser readscrito por necesidades del servicio, como la que contemplan cuando se trata de la primera adscripción o del cambio de adscripción a solicitud de parte interesada”. “READSCRIPCIÓN DE MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO POR NECESIDADES DEL SERVICIO. ELEMENTOS ESENCIALES QUE DEBEN CONTENER LAS RESOLUCIONES RELATIVAS. Del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se advierte que la readscripción de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito por necesidades del servicio, constituye una determinación unilateral del Consejo de la Judicatura Federal, lo que no implica que pueda emitirse arbitrariamente, sino que debe estar debidamente fundada y motivada. En ese sentido, si bien es cierto que cada readscripción tendrá sus peculiaridades y circunstancias especiales, en donde la fundamentación y motivación variarán según sea el supuesto, también lo es que debe existir congruencia entre la necesidad del servicio a atenderse y el perfil del funcionario elegido para satisfacerla; por lo cual, para emitir su determinación, el Consejo debe tomar en cuenta, entre otros, los siguientes elementos esenciales: a) la localización del órgano de readscripción, pues según la urgencia del servicio, debe considerar la posibilidad de que el juzgador readscrito pertenezca a un circuito cercano de donde se encuentra la plaza a cubrir y, para ello, sopesar la conveniencia de que el órgano vacante lo ocupe alguien que esté familiarizado con los criterios jurisprudenciales del circuito y las problemáticas jurídicas más comunes de la zona; asimismo, la proximidad territorial del juzgador readscrito con la plaza vacante puede agilizar su traslado y satisfacer la necesidad del servicio de una forma más expedita, a la vez que se provocarían menos distorsiones en el ámbito profesional y personal del funcionario público; b) la materia del órgano de readscripción, especialmente en el caso de necesidades del servicio; la consideración de este elemento resulta fundamental, pues lo que se requiere es atender una problemática con eficiencia y prontitud, ya que resultaría incongruente readscribir a un funcionario jurisdiccional a un órgano cuya materia es radicalmente ajena a su experiencia profesional y formación académica, aunado a que el Consejo debe evaluar la trayectoria laboral del juzgador readscrito, de manera que advierta elementos que acrediten conocimientos y habilidades para hacerse cargo del órgano de readscripción de una manera eficiente; de lo contrario, se pondría en riesgo la prestación del servicio público y se afectaría el desarrollo profesional del juzgador, pues contrario a las readscripciones por concurso, los movimientos por necesidades del servicio son ajenos a la 194
voluntad del funcionario; c) la vacante que dejará libre el funcionario readscrito, pues el Consejo deberá ponderar si al atender una problemática no está generando otra mayor, derivada de la vacante que dejará el juzgador readscrito en el órgano jurisdiccional del que se le desplaza; y, d) el periodo definido de la readscripción, en caso de ser temporal, ya que el Consejo debe establecer una duración determinada para ésta; el plazo puede variar en cada caso dependiendo de la necesidad del servicio, pero, de no establecerlo, se dejaría en tal grado de incertidumbre al juzgador que se afectaría la prestación del servicio público283”. “READSCRIPCIÓN TEMPORAL DE MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO POR NECESIDADES DEL SERVICIO. LAS RESOLUCIONES RELATIVAS DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL DEBEN CONTEMPLAR UN PERIODO DEFINIDO EN EL ENCARGO. Las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal sobre las readscripciones temporales de los juzgadores aludidos deben estar sujetas a una condición resolutoria definida -la que al cumplirse, trae como consecuencia que se revoque o se declare la ineficacia de una obligación o de una institución; su consecuencia es volver las cosas al estado que tenían antes del acto o del contrato objeto de ésta-, como es el establecimiento de un plazo predeterminado para su terminación. Así, un adecuado régimen laboral del juez implica la obligación de que los traslados o las readscripciones se encuentren suficientemente controlados; de ahí que debe garantizarse a los juzgadores que contarán con certidumbre en su adscripción, para otorgarles las condiciones necesarias que les permitan una entrega total en su encomienda, sin preocupaciones de otra índole que puedan interferir con la independencia en el ejercicio de su función. Ahora bien, el establecimiento de readscripciones temporales por tiempo indefinido no garantiza un control suficiente en el régimen laboral del juzgador, pues lo somete a tal incertidumbre que no le permite planear, ni siquiera a corto plazo, sus actividades profesionales y personales, lo cual constituye un impedimento para prestar adecuadamente el servicio público y una afectación al principio de seguridad jurídica. Además, este tipo de movimientos temporales indefinidos conculca el derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, en relación con los demás juzgadores, pues la situación del funcionario readscrito temporalmente quedaría sometida únicamente a una determinación por el Consejo de la Judicatura Federal que declare la conclusión de la temporalidad del cargo, sin las exigencias establecidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para el caso de readscripciones cuando se trata de los demás funcionarios”284. “READSCRIPCIÓN DE MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO POR NECESIDADES DEL SERVICIO. LAS COMUNICACIONES DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL POR LAS QUE INFORME Y ORDENE TAL DETERMINACIÓN, QUE NO SE ENCUENTREN ACOMPAÑADAS DE LA RESOLUCIÓN ÍNTEGRA CORRESPONDIENTE, DEBEN CONTENER, POR LO MENOS, LA RAZÓN QUE DÉ SUSTENTO A LA EXISTENCIA DEL SUPUESTO RELATIVO. De los artículos 118 a 120 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los diversos 36, 37, 39 y 40 a 42 del Acuerdo General del Pleno del 283
Tesis: 1a. CCXVIII/2014 (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 7, Junio de Tomo I Pag. 454, Décima Época, Registro2006597, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia Nación. 284 Tesis: 1a. CCXIX/2014 (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 7, Junio de Tomo I Pag. 457, Décima Época Registro 2006599, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia Nación.
2014, de la 2014, de la
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Consejo de la Judicatura Federal que reglamenta la carrera judicial y las condiciones de los funcionarios judiciales, se advierte que el citado Pleno está facultado para readscribir unilateralmente a los Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito por necesidades del servicio, con la única condición de que funde y motive la causa que dio lugar a tal determinación. En ese sentido, las comunicaciones por las que informe y ordene a un juzgador su readscripción por necesidades del servicio, que no se encuentren acompañadas de la resolución íntegra correspondiente, aun cuando deriven de una situación de urgencia para salvaguardar el buen desempeño de la función jurisdiccional, deben contener, por lo menos, la razón que dé sustento a la existencia del supuesto relativo a las necesidades del servicio, incluyendo, además, los criterios de valoración que justifiquen la elección del funcionario para atender dichas necesidades. Lo anterior, con la finalidad de que el funcionario judicial tenga conocimiento pleno respecto de los motivos por los que la autoridad competente determinó readscribirlo, además para brindarle certeza jurídica, antes de comenzar sus funciones en el nuevo órgano de adscripción. De otra forma, se trastocaría el requisito de fundamentación y motivación que establece el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que, en esos casos, el oficio de comunicación constituye el medio de notificación por el que se hace del conocimiento al interesado la resolución mencionada y, por ende, el primer acto de afectación del servidor público, al crear derechos y obligaciones en su esfera jurídica”285. 963. Incluso, la propia iniciativa reconoce que los cambios de adscripción sólo tendrían su razón de ser en las necesidades del servicio: “Luego, un programa de rotación de magistrados de circuito y jueces de distrito, dispuesto por ministerio de ley, contribuirá a dar certeza de los tiempos en que ha de realizarse ese cambio de adscripción, y a que este movimiento no dependa de otros criterios o intereses, sino del mandato de la propia ley. No se debe perder de vista que en las democracias contemporáneas el Poder Judicial se convierte en la institución primaria que protege los derechos y cuida la aplicación de la Constitución y la ley para, de esta manera, controlar los excesos y abusos en el ejercicio del poder. Cuando una judicatura no funciona, o funciona mal, el Estado de derecho, en su conjunto, deja de funcionar, pues al no haber certeza sobre la aplicación de las normas, los derechos quedan desprotegidos y el poder no encuentra límites. En ese contexto, consideramos que esta modificación a la ley contribuirá a dar mayor eficacia al desempeño de los jueces de distrito y magistrados de circuito, ya que se tendrá certidumbre legal respecto del tiempo mínimo y máximo en una misma adscripción, evitando la discrecionalidad en los cambios de plaza, conforme a los criterios que ya establece la propia Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en su artículo 120.” 964. Tal justificativa, al hacerse generalizada y periódica para todos los titulares de órganos judiciales en el País, implicaría una tremenda labor por parte del Consejo de la Judicatura Federal, lo que traería como consecuencia inmediata que el área encargada de las adscripciones se ampliara exponencialmente, que se intensificara la labor y se aumentaran las sesiones de la Comisión correspondiente y del Pleno, así como se tuviera que ampliar también el área de litigios para contestar los recursos que se interpusieran y, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ampliaran las áreas que los resolverían por la
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Tesis: 1a. CCXX/2014 (10a.) Libro 7, Junio de 2014, Tomo I Pag. 456 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Décima Época, Registro 2006598 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
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oleada de recursos que se sumarían a las de por sí saturadas agendas jurisdiccionales de los Ministros. 965. Inclusive, ello no eliminará la discrecionalidad de las ciudades a las que se readscriba a las Juzgadoras y Juzgadores Federales. Y en esas condiciones, solo la Suprema Corte de Justicia de la Nación, vía recursos de revisión administrativa, será la que decida la legalidad de las decisiones de cambio de adscripción, lo que en nada varía la actual situación. 966. Además, las erogaciones que tendría que hacer la Institución por los traslados de los titulares se incrementarían sobremanera (mudanzas, pagos de apoyos para renta, etc.). 967. Al margen de aquellas confrontaciones de diversa índole distinta a la procesal entre los Consejeros y aquellos titulares que no estuvieran de acuerdo con las razones que se les dieran para justificar la adscripción a determinada plaza. 968. -Problemas personales y en el ambiente de trabajo969. Sin duda este tema sería álgido, puesto que el cambio de adscripción de titulares impacta en lo personal de diversas formas. 970. Como se adelantó, cuando se opera un cambio de juzgador en el órgano de adscripción se genera mucha inquietud, puesto que inicia un proceso de adaptación con el nuevo Juez o Magistrado, al grado de que, aun cuando el juzgador debe respetar los derechos laborales de sus subalternos, éstos llegan a temer no poder adaptarse en tiempo breve a la forma de trabajar del titular y dudan de su estabilidad en el empleo, en algunos casos deshaciendo planes de largo o mediano plazo. Lo mismo, sucede con los juzgadores, al cambiar de adscripción y no poder hacerse acompañar del personal en quien deposita su confianza en su sentido jurídico o incluso para delegar actividades. 971. Situaciones como éstas provocan inseguridad que quizá impacte en la buena marcha del órgano. 972. En otro orden de ideas, nunca se debe perder de vista que las Juzgadoras y Juzgadores Federales, a la par que son servidores públicos comprometidos y entregados a la alta responsabilidad que se les encomienda, también son personas y tienen familia, algunos hijos pequeños en edad escolar, por lo que no es bueno ni para los infantes ni para la familia misma, estar constantemente cambiando de entorno; es probable que afecte negativamente su sentido de pertenencia y arraigo a un lugar, a establecer lazos afectivos permanentes, incluso a su salud. 973. Tradicionalmente, el personal del Poder Judicial de la Federación se integra por trabajadores que están dispuestos a mover su residencia por las necesidades del servicio, pero también es válida la aspiración de todo ser humano a una estabilidad en el empleo y en su residencia, a tener una casa, a forjar un patrimonio inmobiliario, a estar cerca de su familia. 974. Conscientes de nuestra labor, las Juzgadoras y Juzgadores Federales asumimos el compromiso irrestricto de la disciplina, el estudio, la moderación en los placeres de la vida, el buen comportamiento y la observancia de los principios, valores y deberes que rigen y orientan la función jurisdiccional; a cambio de ello, tenemos un excelente trabajo y la oportunidad de dotar a nuestras familias de un ingreso decoroso (ganado jornada tras jornada con mucha dedicación), seguridad social y en general un proyecto de vida que le permita desarrollar todo su potencial; además, el orgullo de pertenecer a un gremio que camina moralmente con la frente muy en alto. 975. Lo mismo vale decir para los secretarios proyectistas, de acuerdos y todo el personal que en dado caso estaría dispuesto a trasladarse a raíz de un cambio de adscripción del titular con el que se trabaja hombro con hombro todos los días. 197
976. Ese es nuestro compromiso que asumimos día a día, a través del esfuerzo y no vemos razón por la cual se institucionalice y sistematice la desconfianza hacia los titulares a través de candados superficiales que no solo nos afectarían en lo personal, sino a nuestras familias, a la marcha regular del órgano de nuestra adscripción y al propio servicio de impartición de justicia. 977. Como se ha expresado, se es de la firme convicción de que no sería jurídicamente conveniente establecer una obligatoriedad y periodicidad en los cambios de adscripción de titulares, dadas las desventajas de implicación y la existencia de otras herramientas ya existentes para solventar los aparentes beneficios que se quieren obtener, que lejos de ello, bien puede colapsar el correcto y oportuno despacho de los asuntos. 978. A ese respecto, la reforma que se pretende viola en nuestro perjuicio de Juzgadoras y Juzgadores Federales y en el de nuestros dependientes económicos, el derecho humano reconocido internacionalmente como “proyecto de vida”, ya que modifica de modo directo el curso normal que lleva hasta hoy la nuestra y la de nuestras familias, pues afecta nuestro patrimonio (en el caso de las remuneraciones que se han controvertido en conceptos de violación anteriores), aunado a que afecta el derecho humano a una identidad, en su vertiente del derecho humano de pertenencia. 979. En efecto, el proyecto de vida está reconocido como un derecho humano, de conformidad con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el diverso 68, numerales 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por haberlo reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por primera vez, en el Caso Loayza Tamayo Vs. Perú, en la Sentencia de Reparaciones y Costas de 27 de noviembre de 1998, en los párrafos 147 y 148; igualmente en el párrafo 60 de la Sentencia de 3 de diciembre de 2001 de Reparaciones y Costas, en el caso Cantoral Benavides Vs. Perú; y desde entonces hasta la fecha su constante producción jurisprudencial, incluyendo el reconocimiento de la existencia de reparación de las consecuencias del “daño al proyecto de vida”; como por ejemplo, en el caso Wilson Gutiérrez Soler contra Colombia, en el que la Corte reconoce el “daño al proyecto de vida” al considerar “que los hechos violatorios en contra del señor Wilson Gutiérrez Soler impidieron la realización de sus expectativas de desarrollo personal y vocacional, factibles en condiciones normales y causaron daños irreparables a su vida”. 980. Por tanto, de conformidad con los artículos 1 y 133 de la Constitución Federal, tal reconocimiento del derecho humano vincula tanto a su Señoría, como a las autoridades legislativas, señaladas como responsables, y las obliga en el marco de sus competencias, a promover, respetar, proteger y garantizar todas aquellas medidas necesarias para no afectar ni menoscabar mi proyecto de vida ni el de mis dependientes económicos. 981. Según la filósofa Simone Weil, todo ser humano tiene la necesidad de contar con raíces, y señala que casi la totalidad de la vida moral, intelectual y espiritual de una persona se alcanza a través de los entornos de los que se ha sentido parte a lo largo de la vida. En efecto, sentirnos parte de un todo más grande, nos libera de la soledad y nos hace sentir más seguros frente a los desafíos de la vida. 982. Este sentimiento de pertenencia, mucho más allá del mero hecho de integrar un grupo, implica toda una identificación personal, la generación de vínculos afectivos, la adopción de normas y hábitos compartidos, y un sentimiento de solidaridad para con el resto de los miembros. De hecho, cuanto mayor es la identificación que logramos, mayor es también la tendencia a adoptar los patrones característicos del grupo. 983. Esta increíble fuerza cohesiva es temprana en nuestro desarrollo y suele alcanzarse desde los primeros círculos de pertenencia, como la familia, los compañeros de curso, el grupo de amigos de adolescencia, nuestro pueblo de origen, o la religión con la que nos identificamos.
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984. En todas esas inclusiones, independientemente de su naturaleza, lo que buscamos es responder a una de las necesidades más esenciales del ser humano: reconocimiento e identidad. Por eso, cuando por algún motivo ello no ocurre o el sentimiento de identidad es débil, las personas tienden a buscar falsos grupos de pertenencia, que aparecen en su vida en forma pasajera y que no logran más que una “ilusión de reconocimiento”. 985. La pérdida de la identidad lleva a conductas que logran una especie de máscara, una identidad quebradiza e inestable, que jamás alcanza la solidez de aquella que se logra en relación con una familia o con un grupo donde los vínculos son más profundos y la historia. 986. Es el sentimiento de aceptación por parte de los demás. El principal y más importante núcleo de configuración de este sentido es la familia. Si se sienten aceptados y queridos en casa, los/as niños/as adquieren mucha más facilidad para socializar e integrarse a otros grupos. 987. Los padres tienen en sus manos la clave para facilitar la futura vida de relación de sus hijos/as. Un ambiente familiar donde se comparte, se participa, se juega y se trabaja juntos, refuerza el sentido de la familia como grupo. Los/as niños/as se dan cuenta de que participar significa compartir lo bueno y lo menos bueno, y que ésta es la base para la aceptación en cualquier contexto. 988. Ahora bien, los derechos humanos son derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color, religión, lengua, o cualquier otra condición. 989. Estos derechos son de carácter universal, es decir, que todo ser humano tiene los mismos derechos humanos, sin discriminación alguna, sin excepciones, son válidos en todo momento y en todo lugar. 990. Uno de los más importantes es el derecho a la identidad, que se compone de las siguientes características. • • • •
Reconocimiento jurídico y social de una persona Pertenencia a un estado Pertenencia a un territorio Pertenencia a una familia.
991. Históricamente se reconoció el Derecho a la Identidad, a partir de la Segunda Guerra Mundial, con los denominados derechos de “Tercera Generación”, entre los que se reconocen los derechos al propio cuerpo, a la integridad, a una calidad de vida digna y el Derecho a la Identidad, entre otros. 992. Conjuntamente al Derecho a la Identidad, no obstante su autonomía, interactúan otros derechos como el Derecho al Desarrollo de la Personalidad, el Derecho a la Libertad y a la Igualdad. 993. El derecho estudiado, debe ser visto desde la perspectiva de los Derechos Humanos, ya que se le da este reconocimiento en los instrumentos internacionales, alcanzando de este modo un nivel de protección y de respeto hacia la persona misma. 994. TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN. CONCEPTO DE VIOLACIÓN ENDEREZADO CONTRA LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 81 Y 112 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN MATERIA DE EVALUACIONES DE CONTROL DE CONFIANZA. 995. Preceptos legales impugnados. 199
996. El dieciocho de octubre de dos mil dieciocho, se publicó en la Gaceta del Senado de la República el Proyecto de Decreto por el que se reforman los artículos 81 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en materia de Evaluaciones de Control de Confianza, como se desprende de la ficha técnica siguiente:
997. El proyecto de decreto en cita persigue como finalidad proponer al Consejo de la Judicatura Federal, el diseñar y aplicar las evaluaciones de control de confianza a los aspirantes al ingreso, así como la promoción de la carrera judicial; además, señala que el ingreso y promoción se integrará con los exámenes patrimonial y de entorno social, médico, psicométrico y psicológico y toxicológico; lo anterior, a través de la reforma a los artículos 81 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; lo anterior, con base en la siguiente exposición de motivos: “Establecer, desde la ley, mecanismos para combatir la corrupción es uno de los temas que el Grupo Parlamentario de Morena en el Senado se ha fijado como prioritario en su agenda legislativa. La erradicación de estas prácticas que tanto han dañado al país tiene que ser implementada de manera transversal y en todos los órdenes y niveles de gobierno. México vive una crisis de seguridad que nadie puede negar y que amenaza la vida, la integridad y el patrimonio de toda la población. Lamentablemente, esta espiral de violencia y criminalidad no se podrá detener hasta que logremos erradicar a la corrupción y la impunidad que la alimentan y fortalecen. La confianza ciudadana en el Poder Judicial y, sobre todo, la percepción generalizada respecto a la actuación de éste es preocupante, pues es uno de los poderes fundamentales para salvaguardar y proteger los derechos humanos consagrados en nuestra Carta Magna. Las evaluaciones de control y confianza son instrumentos que se utilizan dentro de organizaciones públicas y privadas para el ingreso y promoción de su personal. Generalmente, tales evaluaciones se componen de distintos exámenes y estudios que cuentan con parámetros determinados y preestablecidos. Hoy en día, se han dado algunos pasos, limitados y contradictorios, para establecer controles de confianza en policías y procuradurías, pero hasta el momento nada se ha hecho para atender esta problemática en el ámbito de jueces y magistrados. Lo cierto es que es necesario blindar al Poder Judicial de funcionarios que no merecen la confianza del Estado ni de la población. En esto coinciden organizaciones de la sociedad civil, investigadores, especialistas e incluso servidores públicos de los órganos 200
jurisdiccionales. Como hemos señalado anteriormente, la transformación del país sólo será posible con un Poder Judicial robusto, imparcial y eficaz. Hay que decirlo con toda claridad: la falta de controles de confianza efectivos sobre servidores públicos que se encargan de la prevención del delito y de la procuración e impartición de justicia, han contribuido de manera importante a condenar al fracaso los esfuerzos para construir un país más seguro y en paz. No podemos cerrar los ojos ante esta realidad. En este orden de ideas, consideramos necesario reformar la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para establecer evaluaciones de control de confianza a quienes participen en los procesos de ingreso, permanencia y promoción en la carrera judicial. Un antecedente relevante sobre este tema se dio el 31 de marzo de 2014, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 86/2012, promovida por el Poder Judicial del Estado de Jalisco en contra de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad, con motivo de las reformas a la Ley de Control de Confianza de Jalisco, misma que preveía someter a jueces y magistrados a controles de confianza para su ingreso y permanencia en el Poder Judicial. En la discusión sobre esta controversia, el ministro José Ramón Cossío Díaz expresó que “Los ministros no se oponen a los controles de confianza a miembros del Poder Judicial, pero de acuerdo con la legislación y el diseño constitucional vigente, éstos deben regularse en las leyes orgánicas del propio Poder Judicial”. De igual manera, el ministro Luis María Aguilar Morales señaló que “en todo caso, los miembros del Poder Judicial deben ser evaluados y sometidos a controles de confianza por los propios órganos de supervisión del Poder Judicial”. Por otra parte, diversas organizaciones han manifestado su respaldo al establecimiento de pruebas de control de confianza en el Poder Judicial, tal es el caso de la organización “Causa en Común”, cuya presidenta, María Elena Morera, expresó en su momento: Yo no entiendo por qué los jueces no se tengan que someter a evaluaciones, son servidores públicos igual que los policías y ministerios públicos y deben ser sometidos a supervisión, así como en las instituciones de seguridad que tengan una supervisión externa ciudadana, los jueces tiene que estar supervisados con asuntos internos, evaluaciones de control y confianza y supervisión externa. Reiteramos: nuestro país vive una crisis de seguridad que nadie puede negar, misma que, en algunos casos, es resultado de la impunidad ocasionada por la complicidad entre policías, ministerios públicos y, debemos reconocerlo, también de jueces y magistrados. Así, resulta fundamental erradicar cualquier espacio que pueda dar paso a actos de corrupción al interior de la judicatura, pues además de erosionar el Estado de derecho también se lastima el derecho ciudadano a tener una justicia eficaz e imparcial. Sin duda, tenemos una tarea impostergable en la construcción de mecanismos legales e institucionales que nos permitan eliminar las redes financieras y estructuras de apoyo logístico de las organizaciones criminales. Sin embargo, una de las acciones más importantes será impedir que funcionarios desleales limiten la capacidad del Estado para responder a su tarea fundamental de garantizar la seguridad de quienes habitan en el territorio nacional. En esta propuesta de modificación a la Ley se respeta plenamente la autonomía del Poder Judicial, al otorgar al Consejo de la Judicatura Federal la facultad de evaluar al personal que administra, cuidando con ello cualquier invasión a la soberanía que, como Poder de la Unión, le es reconocida por nuestra Carta Magna. Y hay que enfatizarlo: con estas reformas no se pretende atacar ni poner en duda la dignidad de los juzgadores o de quienes toman decisiones 201
en el seno del Poder Judicial o aspiran ingresar a éste, al contrario, se busca garantizar que los servidores públicos que lo erigen cumplan con las exigencias del puesto. El principal objetivo de esta Ley es que quien administre la justicia también cuente con una trayectoria y un desarrollo personal honesto y ético, acorde con la alta responsabilidad que conlleva la función que constitucionalmente le ha sido conferida. Que exista confianza y autocontrol dentro del Poder que imparte la justicia en nuestro país es indispensable para el fortalecimiento, a su vez, de la confianza de la población en las instituciones.” 998. El Decreto de reforma en comento, se propone en los siguientes términos: “Artículo 81. Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal: I. a XLIII. ... XLIV. Diseñar y aplicar las evaluaciones de control de confianza a los aspirantes al ingreso, así como la promoción de la carrera judicial a que se refiere el artículo 112 de esta Ley.” “Artículo 112. El ingreso y promoción para las categorías de magistrado de circuito y juez de distrito se realizará a través de concurso interno de oposición y oposición libre. Para acceder a las categorías señaladas en las fracciones III a X del artículo 110 de esta ley se requerirá el acreditamiento de un examen de aptitud. Los servidores públicos del Tribunal Electoral serán designados conforme a lo que se establezca en esta ley, salvo que pretendan acceder a alguna de las demás categorías de la carrera judicial, en cuyo caso se ajustarán a lo dispuesto respecto de esos cargos en la ley o en lo que determine el Consejo de la Judicatura. El Consejo de la Judicatura Federal tendrá la facultad de obtener y verificar, en todo momento, la información que los aspirantes le hubieren proporcionado. El ingreso, permanencia y promoción a la carrera judicial estará sujeto a la aprobación de evaluaciones de control de confianza, las cuales se integrarán con los exámenes siguientes: I.Patrimonial y de entorno social; II.Médico; III.Psicométrico y psicológico; IV.Poligráfico; V.Toxicológico, y Los demás que establezcan las normas aplicables.” 999. Estándares internacionales. 1000. El Proyecto de Decreto enunciado, resulta contrario a lo establecido en los artículos 1 y 23, numeral 1, inciso c), de la Convención Americana de Derechos Humanos, que disponen lo siguiente: “Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos 1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.” “Artículo 23. Derechos Políticos 202
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: (…) c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país (…)” 1001. Conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Europea, así como de conformidad con los Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura (en adelante “Principios Básicos”), las siguientes garantías se derivan de la independencia judicial: I. Un adecuado proceso de nombramiento286; II. La inamovilidad en el cargo; y, III. La garantía contra presiones externas287. 1002. I) Adecuado proceso de nombramiento. Los Principios Básicos destacan como elementos preponderantes en materia de nombramiento de jueces la integridad, idoneidad y formación o calificaciones jurídicas apropiadas. 1003. Del mismo modo, las Recomendaciones del Consejo de Europa evocan un criterio marco de utilidad en este análisis al disponer que todas las decisiones relacionadas con la carrera profesional de los jueces deben estar basadas en criterios objetivos, siendo el mérito personal del juez, su calificación, integridad, capacidad y eficiencia los elementos preponderantes a considerar288. 1004. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado que los diferentes sistemas políticos han ideado procedimientos estrictos tanto para el nombramiento de jueces como para su destitución289. 1005. El Comité de Derechos Humanos ha señalado que si el acceso a la administración pública se basa en los méritos y en la igualdad de oportunidades, y si se asegura la estabilidad en el cargo, se garantiza la libertad de toda injerencia o presión política290. 1006. En similar sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, destaca que todo proceso de nombramiento debe tener como función no sólo la escogencia según los méritos y calidades del aspirante, sino el aseguramiento de la igualdad de oportunidades en el acceso al Poder Judicial. 1007. En consecuencia, se debe seleccionar a los jueces exclusivamente por el mérito personal y su capacidad profesional, a través de mecanismos objetivos de selección y permanencia que tengan en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones que se van a desempeñar.
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ECHR Campbell and Fell v. the United Kingdom, Judgment of 28 June 1984. ECHR. Case of Langborger v. Sweden, Judgment of 22 January 1989. Principio 10 de los Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán, Italia, del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de 1985. 287 ECHR. Case of Campbell and Fell v. the United Kingdom. ECHR. Case of Langborger Vs. Sweden. 288 Principio I.2.c de la Recomendación No. R (94) 12 del Comité de Ministros de los Estados Miembros sobre la Independencia, Eficiencia y Función de los Jueces adoptada por el Comité de Ministros el 13 de octubre de 1994. 289 Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182. 290 Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 32, Artículo 14: El Derecho a un Juicio Imparcial y a la Igualdad ante los Tribunales y Cortes de Justicia, CCPR/C/GC/32, 23 de agosto de 2007, párr. 19.
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1008. Los procedimientos de nombramiento tampoco pueden involucrar privilegios o ventajas irrazonables. La igualdad de oportunidades se garantiza a través de una libre concurrencia, de tal forma que todos los ciudadanos que acrediten los requisitos determinados en la ley deben poder participar en los procesos de selección sin ser objeto de tratos desiguales arbitrarios. 1009. Todos los aspirantes deben concursar en igualdad de condiciones aún respecto de quienes ocupan los cargos en provisionalidad, los que por tal condición no pueden ser tratados con privilegios o ventajas, así como tampoco con desventajas, en relación con el cargo que ocupan y al cual aspiran. 1010. En suma, se debe otorgar oportunidad abierta e igualitaria a través del señalamiento ampliamente público, claro y transparente de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo. 1011. Por tanto, no son admisibles las restricciones que impidan o dificulten a quien no hace parte de la administración o de alguna entidad, es decir, a la persona particular que no ha accedido al servicio, llegar a él con base en sus méritos. 1012. Finalmente, cuando los Estados establezcan procedimientos para el nombramiento de sus jueces, debe tenerse en cuenta que no cualquier procedimiento satisface las condiciones que exige la Convención para la implementación adecuada de un verdadero régimen independiente. 1013. Si no se respetan parámetros básicos de objetividad y razonabilidad, resultaría posible diseñar un régimen que permita un alto grado de discrecionalidad en la selección del personal judicial de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas. 1014. II) Inamovilidad. Los Principios Básicos establecen que “la ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos” y que “se garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto”. 1015. Por otra parte, los Principios Básicos también establecen que “el sistema de ascenso de los jueces, cuando exista, se basará en factores objetivos, especialmente en la capacidad profesional, la integridad y la experiencia”. 1016. Finalmente, los Principios Básicos establecen que los jueces “sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones” y que “todo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial”. 1017. De manera similar, el Comité de Derechos Humanos ha señalado que los jueces sólo pueden ser removidos por faltas de disciplina graves o incompetencia y acorde a procedimientos justos que aseguren la objetividad e imparcialidad según la constitución o la ley. 1018. Además, el Comité ha expresado que “la destitución de jueces por el Poder Ejecutivo antes de la expiración del mandato para el que fueron nombrados, sin que se les dé ninguna razón concreta y sin que dispongan de una protección judicial efectiva para impugnar la destitución, es incompatible con la independencia judicial”291. 1019. El Alto Tribunal ha acogido estos principios y ha afirmado que la autoridad a cargo del proceso de destitución de un juez debe conducirse independiente e
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Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 32, Artículo 14.
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imparcialmente en el procedimiento establecido para el efecto y permitir el ejercicio del derecho de defensa292. 1020. Ello es así toda vez que la libre remoción de jueces fomenta la duda objetiva del observador sobre la posibilidad efectiva de aquellos de decidir controversias concretas sin temor a represalias. De todo esto se puede concluir que la inamovilidad es una garantía de la independencia judicial que a su vez está compuesta por las siguientes garantías: permanencia en el cargo, un proceso de ascensos adecuado y no despido injustificado o libre remoción. 1021. Quiere decir esto que si el Estado incumple una de estas garantías, afecta la inamovilidad y, por tanto, no está cumpliendo con su obligación de garantizar la independencia judicial. 1022. III) Garantía contra presiones externas. Los Principios Básicos disponen que los jueces resolverán los asuntos que conozcan “basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo”. 1023. Asimismo, dichos principios establecen que la judicatura “tendrá autoridad exclusiva para decidir si una cuestión que le haya sido sometida está dentro de la competencia que le haya atribuido la ley” y que “no se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial”. Los jueces que forman parte de la carrera judicial cuentan, en primer lugar, con la estabilidad que brinda el ser funcionario de carrera. 1024. El principio general en materia laboral para los trabajadores públicos de carrera es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido. 1025. Lo anterior se debe a que los funcionarios públicos han ingresado por medio de concursos o algún otro método legal que determine los méritos y calidades de los aspirantes y forman parte de una carrera permanente. Como se puede observar, los jueces cuentan con varias garantías que refuerzan su estabilidad en el cargo con miras a garantizar la independencia de ellos mismos y del sistema, así como también la apariencia de independencia frente al justiciable y la sociedad. 1026. Como ya lo ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la garantía de inamovilidad debe operar para permitir el reintegro a la condición de magistrado de quien fue arbitrariamente privado de ella. Ello es así puesto que de lo contrario los Estados podrían remover a los jueces e intervenir de ese modo en el Poder Judicial sin mayores costos o control. 1027. Además, esto podría generar un temor en los demás jueces que observan que sus colegas son destituidos y luego no reincorporados aun cuando la destitución fue arbitraria. Dicho temor también podría afectar la independencia judicial, ya que fomentaría que los jueces sigan las instrucciones o se abstengan de controvertir tanto al ente nominador como al sancionador (Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197). 1028. Estándares Nacionales.
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Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182.
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1029. También, el Proyecto de Decreto en cita, es contrario a lo establecido en los artículos 1 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al vulnerar el derecho fundamental de igualdad. 1030. Para evidenciar lo anterior, es preciso traer a colación lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 86/2012, cuya litis consistió en determinar si la inclusión de los servidores públicos de la administración de justicia en el régimen de evaluación y control de confianza contemplado en la ley combatida, así como la regulación que con motivo de ello se establece respecto al Poder Judicial actor, vulneran su ámbito de competencias, particularmente en cuanto hace a las garantías de autonomía e independencia judicial y, en consecuencia, si se transgrede el principio de división de poderes o si, por el contrario, dicha vulneración no se actualiza, en tanto que las normas generales combatidas encuentran justificación y sustento en los artículos 109, 113 y demás relativos al régimen de responsabilidades de los servidores públicos contemplado en el Título IV de la Constitución Federal, como lo argumentan sustancialmente los Poderes demandados en sus respectivas contestaciones. 1031. En la ejecutoria en comento se señaló que el establecimiento de diversas condiciones vinculadas con los órganos que intervienen en los proceso de evaluación de control de confianza que prevé la Ley de Control de Confianza del Estado de Jalisco, particularmente los relativos al Poder Judicial local, trastoca el sistema constitucional establecido en los artículos 21, 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal en materia de seguridad pública, pues la Ley impugnada, como lo sostiene el Poder Judicial actor, otorga facultades o cargas que no le corresponden al Centro Nacional de Certificación y Acreditación, al establecer en su artículo 4, numeral 2, que todas las Unidades de Control de Confianza previstas en la propia Ley, deberán estar acreditadas por dicho Centro. 1032. Asimismo, se estimó que la Ley impugnada, al facultar en su artículo 16 a las Unidades de Control de Confianza pertenecientes a órganos ajenos a las instituciones de seguridad pública, como la Unidad que se ordena crear y operar al Poder Judicial actor, a expedir el certificado correspondiente “al que se refiere la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública” afecta el sistema nacional de acreditación y control de confianza, el cual no admite la existencia de certificados emitidos por instituciones que no tienen a su cargo la función de seguridad pública y que, por tanto, se sujetan a leyes que no forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública. 1033. Por otra parte, y concomitantemente a las violaciones constitucionales antes determinadas, la inclusión de los servidores públicos de la administración de justicia en el régimen previsto en la iniciativa impugnada, así como la regulación que en ésta se establece respecto del Poder Judicial actor –como ya se adelantó– genera una afectación a las garantías de autonomía e independencia judiciales que corresponden a dicho Poder, en detrimento del principio de división de poderes, por lo que este Alto Tribunal estima que es fundado el argumento que en ese sentido formuló respecto a la violación al artículo 116, fracción III, constitucional. 1034. Para demostrar la afirmación anterior, es de acudir primeramente al marco que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece para los Poderes Judiciales locales, particularmente en cuanto hace a las garantías de autonomía e independencia judicial, con especial referencia a los principios constitucionales inherentes al ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales. 1035. El artículo 17 de la Constitución Federal consagra la garantía de acceso jurisdiccional como derecho de toda persona ante la prohibición de hacerse justicia por sí misma, consignando como atributos propios de la administración de justicia, encomendada a los tribunales que sea completa, gratuita, imparcial y pronta en todo el ámbito nacional, sea federal o local, lo que supone que los principios básicos que la sustentan resultan aplicables tanto al Poder Judicial Federal, como al de los Estados y del Distrito Federal, estableciéndose como postulados básicos de estos principios la independencia de los 206
tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, al señalarse en su tercer párrafo que: “Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones”. 1036. Así, la Constitución Federal, en sus artículos 17 y 116, fracción III, además de consagrar como atributos propios de la administración de justicia el de gratuidad y el de que las resoluciones de los tribunales se dicten de manera pronta, completa e imparcial, exige que las leyes federales y locales establezcan los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, resaltando la circunstancia de que la misma Constitución Federal otorga a los Estados la facultad y correlativa obligación expresa, en el sentido de que sean sus Constituciones y Leyes Orgánicas de los Poderes Judiciales locales las que: i) garanticen la independencia de los Magistrados y Jueces locales en el ejercicio de sus funciones, y ii) establezcan las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan en dichos Poderes. 1037. En relación con esto último, es de destacar el dictamen de la Cámara de Senadores emitido con motivo de la reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, de la que emanó el texto antes transcrito, en el que se dijo: “De manera adecuada el segundo párrafo de la fracción III, congruente con la exposición de motivos, establece que la independencia de los magistrados y jueces, en el ejercicio de sus funciones, se garantizará en las constituciones y leyes orgánicas de cada entidad y establece un contenido mínimo, en relación con el tema para esa constitución y leyes orgánicas, al indicar que precisamente en ellas se establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los poderes judiciales de los Estados”. 1038. Ahora, debe tenerse presente que el Tribunal Pleno en diversos precedentes ha dejado precisados los alcances, principios y finalidades del artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los cuales sobresalen para la resolución del presente asunto los siguientes: 1039. Al resolver, en sesión del trece de octubre de dos mil cinco, la controversia constitucional 4/2005, promovida por el Poder Judicial del Estado de Tlaxcala, el Pleno consideró que los Poderes Judiciales estatales habían iniciado una ruta de fortalecimiento a partir de las reformas a los artículos 17 y 116 de la Constitución Federal, promulgadas en mil novecientos ochenta y siete, que establecieron que para que se logre una plena independencia y autonomía de los Poderes Judiciales locales, las Constituciones y leyes locales deben garantizar, entre otros elementos indispensables y exigibles, que deben ser observados y regulados por las Legislaturas locales, los siguientes: 1040. a) El establecimiento de la carrera judicial, en la que se fijen las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los funcionarios de quienes sirvan a los Poderes Judiciales locales, constituye un sistema de designación y promoción de los miembros del Poder Judicial, garantiza que prevalezca un criterio de absoluta capacidad y preparación académica, pues al proporcionarse expectativas de progreso, se favorece un desempeño más brillante y efectivo y se logra que la magistratura se mantenga separada de las exigencias y funciones políticas que puedan mermar la independencia judicial en la promoción de sus integrantes. 1041. b) El establecimiento de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado, así como las características que deben reunir estos funcionarios. 1042. Este principio garantiza la idoneidad de las personas que se nombren para ocupar los más altos puestos de los Poderes Judiciales Locales, puesto que se exige que los nombramientos de Magistrados y jueces deberán hacerse preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.
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1043. Dentro de este principio se exige que los Magistrados cumplan los requisitos que las fracciones I a V del artículo 95 de la Constitución Federal consagra para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como los impedimentos para acceder al cargo; cuya constatación será responsabilidad de los órganos de gobierno que de acuerdo con la Constitución Estatal, a la que remite la Federal, participen en el proceso relativo a dicha designación. 1044. No se establece en la Constitución Federal la forma de designación de los Magistrados y jueces integrantes de los Poderes Judiciales locales, por lo que corresponderá a cada Entidad determinarlo en sus respectivas Constituciones y Leyes Orgánicas, lo que deberán realizar en estricto apego a la garantía constitucional de independencia judicial, consagrada tanto en el artículo 17 como en el 116, fracción III, de la Constitución Federal, de ahí que las designaciones deberán ser libres de compromisos políticos y vinculadas al principio de carrera judicial. 1045. Al señalarse en el artículo 95, fracción IV, de la Constitución Federal que los nombramientos deben recaer preferentemente en quienes hayan prestado con eficiencia, capacidad y probidad sus servicios en la administración de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la profesión jurídica, requisito que también es exigible para el nombramiento de jueces; cobra relevancia la buena fama en el concepto público que deberán tener las personas en quienes recaigan los nombramientos relativos al consignarse este requisito en el precepto fundamental señalado. 1046. Esto significa que es obligación de quienes legalmente tengan la facultad de intervenir en el procedimiento de designación o ratificación de Magistrados y jueces que integren los Poderes Judiciales locales, de acuerdo con las Constituciones y Leyes Orgánicas respectivas, la de proponer y aprobar la designación de Magistrados y jueces que efectivamente cumplan estos requisitos, lo que debe avalarse mediante la apertura de un expediente en el que consten los antecedentes curriculares que justifiquen tales atributos e, inclusive, someterse a la opinión pública la proposición relativa para corroborar la buena fama en el concepto público de la persona que se propone para ocupar el cargo. 1047. c) La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo. 1048. La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, como principio que salvaguarda la independencia judicial, está consignado en el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 116 de la Constitución Federal, al señalar: “Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones locales, podrán ser reelectos y, si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidad de los Servidores Públicos de los Estados”. 1049. Este principio de estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo abarca dos aspectos a los que deben sujetarse las entidades federativas: i) La determinación en las Constituciones locales de manera general y objetiva del tiempo de duración en el ejercicio del cargo de Magistrado, lo que le da al funcionario judicial la seguridad de que durante ese término no será removido de manera arbitraria, pues adquiere el derecho a ejercerlo por el término previsto, salvo, desde luego, que incurra en causal de responsabilidad o en un mal desempeño de su función judicial, y ii) La posibilidad de ratificación o reelección de los Magistrados al término del ejercicio conforme al período señalado en la Constitución local respectiva, siempre y cuando demuestren suficientemente poseer los atributos que se les reconocieron al habérseles designado, así como que esa demostración se realizó a través del trabajo cotidiano, desahogado de manera pronta, completa e imparcial como expresión de diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable. Esto significa que el derecho a la ratificación o reelección supone, en principio, 208
que se ha ejercido el cargo por el término que el Constituyente local consideró conveniente y suficiente para poder evaluar la actuación del Magistrado. 1050. De dicho precedente derivó, entre otras, la tesis de jurisprudencia P./J. 15/2006, emitida por el Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, febrero de 2006, página 1530, de título y subtítulo: “PODERES JUDICIALES LOCALES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES CON QUE DEBEN CONTAR PARA GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA”.293 1051. En la controversia constitucional 9/2004, resuelta en sesión del veintitrés de octubre de dos mil seis, la cual fue promovida por el Poder Judicial del Estado de Jalisco – actor también en la presente controversia constitucional– la Suprema Corte de Justicia consideró que si bien los Estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus Poderes Judiciales, en cualquier sistema de nombramiento y ratificación de los Magistrados se debe respetar la estabilidad en el cargo y se debe asegurar la independencia judicial, para lo cual se han de observar, entre otros referentes: i) El establecimiento de un periodo razonable para el ejercicio del cargo, que garantice la estabilidad de los juzgadores en sus cargos, y ii) que los Magistrados no sean removidos sin causa justificada. 1052. De dicho asunto derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 44/2007, consultable en la página 1641, del Tomo XXV, mayo de 2007, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el título y subtítulo: “ESTABILIDAD DE LOS MAGISTRADOS DE PODERES JUDICIALES LOCALES. PARÁMETROS PARA RESPETARLA, Y SU INDEPENDENCIA JUDICIAL EN LOS SISTEMAS DE NOMBRAMIENTO Y RATIFICACIÓN”.294 1053. Posteriormente, en la controversia constitucional 3/2005, resuelta en sesión celebrada el veintinueve de enero de dos mil siete, el Tribunal Pleno, con base en diversos criterios interpretativos que en el tiempo fue construyendo en torno al texto vigente del artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reiteró diversos conceptos fundamentales derivados de este precepto, los cuales, por ser ilustrativos para el presente caso, se transcriben, a continuación: El texto de la tesis dice: “La finalidad de la reforma a los artículos 17 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, fue el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Estatales, al establecer que éstas deberán garantizarse en las Constituciones Locales y leyes secundarias. Así, para garantizar la independencia judicial en la administración de justicia local, en el referido artículo 116 se previeron diversos principios a favor de los Poderes Judiciales Locales, consistentes en: a) el establecimiento de la carrera judicial, debiéndose fijar las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales; b) la previsión de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado así como las características que éstos deben tener, tales como eficiencia, probidad y honorabilidad; c) el derecho a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá disminuirse durante su encargo, y d) la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, lo que implica la fijación de su duración y la posibilidad de que sean ratificados al término del periodo para el que fueron designados, a fin de que alcancen la inamovilidad. Estos principios deben estar garantizados por las Constituciones y leyes estatales para que se logre una plena independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Locales; sin embargo, en caso de que en algún Estado de la República no se encuentren contemplados, ello no significa que el Poder Judicial de dicho Estado carezca de principios a su favor, toda vez que al estar previstos en la Constitución Federal son de observancia obligatoria”. 294 El texto de la tesis dice: “Conforme al artículo 116, fracción III, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus Poderes Judiciales, lo que implica una amplia libertad de configuración de los sistemas de nombramiento y ratificación de los Magistrados que los integran, siempre y cuando respeten la estabilidad en el cargo y aseguren la independencia judicial, lo que puede concretarse con los parámetros siguientes: a) Que se establezca un periodo razonable para el ejercicio del cargo, tomando en cuenta un solo periodo de ejercicio o uno de primer nombramiento y posterior ratificación, que garantice la estabilidad de los juzgadores en sus cargos, el cual puede ser variable atendiendo a la realidad de cada Estado; b) Que en caso de que el periodo no sea vitalicio, al final de éste pueda otorgarse un haber de retiro determinado por los propios Congresos Locales; c) Que la valoración sobre la duración de los periodos sólo pueda ser inconstitucional cuando sea manifiestamente incompatible con el desarrollo de la actividad jurisdiccional o cuando se advierta que a través de la limitación de los periodos pretende subyugarse al Poder Judicial; y d) Que los Magistrados no sean removidos sin causa justificada”. 293
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“1.- Mediante la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, se modificaron, entre otros, los artículos 17 y 116 de la Constitución Federal, por ser preocupación del Poder Reformador de la Constitución el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales de los Estados, así, en dichos preceptos se consagraron las garantías judiciales constitutivas del marco jurídico al cual deberían ser ajustadas las Constituciones y leyes secundarias del país. De conformidad con lo anterior, las reglas de independencia y autonomía fueron plasmadas en un precepto constitucional, en cuyo primer párrafo se consagró el principio de división de poderes de las entidades federativas, de donde se sigue que la independencia judicial guarda correspondencia con dicho principio. 2.- Las intenciones plasmadas en la exposición de motivos de dicha reforma constitucional permiten concluir que, por las finalidades perseguidas, resulta evidente que la interpretación del numeral 116, fracción III, del Pacto Federal siempre debe efectuarse en el sentido de salvaguardar los valores “autonomía” e “independencia” de los poderes judiciales locales, así como la de los Magistrados y Jueces que los integren. 3.- No es constitucional que las decisiones orgánicas, funcionales, sistemáticas y estructurales de los poderes judiciales estatales queden, por cualquier razón, al arbitrio de otros órganos del poder local, en detrimento de la independencia judicial. 4.- No son constitucionalmente aceptables los sistemas o mecanismos mediante los cuales se coloque a los integrantes de los poderes judiciales locales en estado de incertidumbre, con respecto a la estabilidad en sus puestos, ya que tal situación es reprobable desde el momento que, por sí misma, necesariamente significa disminuir o suprimir la independencia judicial, sin que sea válido hacer distinciones en razón de la especialización por materias de los tribunales y órganos jurisdiccionales que formen parte de ellos. 5.- Del texto del artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal se desprenden varios principios constitucionales implícitos, como el de carrera judicial, que se caracteriza por la institución de criterios reguladores del ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales en los cargos que les son conferidos y cuya finalidad tiende a garantizar en beneficio de la sociedad y no personal del funcionario judicial, una administración de justicia pronta, completa, imparcial y gratuita conforme a lo regulado por el artículo 17 de la Constitución Federal, la cual se ejercerá a cargo de funcionarios judiciales estimados idóneos, autónomos, independientes y con excelencia ética y profesional. 6.- La inamovilidad de los Magistrados de los poderes judiciales locales se erige constitucionalmente como una institución que tiende a garantizar la independencia judicial; al lado de la cual y para los mismos fines se instituyeron la independencia en el ejercicio de las funciones de los jueces y Magistrados, así como el principio de carrera judicial que exige que las constituciones locales y leyes secundarias establezcan las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de todos los funcionarios que sirvan a los poderes judiciales de los estados. Otro principio que es el de estabilidad o seguridad jurídica en el ejercicio del encargo, destacando que esta noción fundamental de certidumbre es un aspecto que debe garantizarse desde el momento en que inicia el ejercicio de la función pública y destacando que esta regla no tiene como objetivo principal inmediato la protección personal del funcionario judicial, sino la salvaguarda de una garantía social a través de la cual se logre que las entidades de la Federación cuenten con un cuerpo de Magistrados y jueces que, por reunir los atributos exigidos por la Constitución, hagan efectivos los ya referidos derechos fundamentales de justicia pronta, completa, imparcial y gratuita. 7.- Por otra parte, también son principios constitucionales el de profesionalismo y excelencia, mismos que derivan de la exposición de 210
motivos de la reforma constitucional que se comenta, así como de los párrafos segundo y cuarto de la propia fracción III del artículo 116, conforme a los cuales los funcionarios judiciales están obligados durante el ejercicio de su función a observar una conducta que les permita permanecer en su encargo en términos de Ley y los nombramientos de los Magistrados y jueces locales serán hechos, preferentemente y en primer término, entre aquellas personas que tengan antecedentes de haber prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia, o bien, entre quienes lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica. 8.- Se establece como garantía de la independencia de los Poderes Judiciales Locales el principio de inamovilidad de los Magistrados, el cual supone dos requisitos establecidos directamente por la Constitución Federal: el primero, consistente en que de conformidad con el quinto párrafo de la fracción III del aludido precepto constitucional, los Magistrados deben durar en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales; el segundo, consistente en que la inamovilidad se alcanza cuando, cumpliéndose con el requisito anterior, los Magistrados sean reelectos. Respecto de la posibilidad de reelección de los Magistrados como garantía de la independencia judicial, se equipara indistintamente a la ratificación y sobre ésta se señala que es la institución jurídica mediante la cual se confirma a un juzgador, previa evaluación objetiva de su actuación, en el cargo que venía desempeñando para continuar en él durante otro tiempo más, que puede ser igual al transcurrido o al que se determine en la ley. Así, la ratificación surge en función directa de la actuación de dicho servidor público durante el tiempo de su encargo, de manera que puede caracterizarse como un derecho que se traduce en que se tome en cuenta el tiempo ejercido como juzgador y en conocer el resultado obtenido en su evaluación. La ratificación no depende de la voluntad discrecional de los órganos a quienes se encomienda, sino del ejercicio responsable de una evaluación objetiva que implique el respeto a los principios de independencia y autonomía jurisdiccionales, en los cuales debe prevalecer el ejercicio libre y responsable del juzgador, quien está sometido únicamente al imperio de la ley. Concomitantemente, la ratificación constituye una garantía de la sociedad en el sentido de que los juzgadores sean servidores idóneos, que aseguren una impartición de justicia pronta, completa e imparcial, en los términos indicados en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La evaluación que debe llevarse a cabo para efectos de la ratificación es de naturaleza imperativa, por lo que debe producirse y constar en dictámenes escritos, en los cuales se precisen las razones de la determinación tomada. 9.- La seguridad en el cargo de Magistrado no se obtiene hasta que se adquiere la inamovilidad, sino desde el momento en que dicho funcionario inicia el ejercicio de su encargo. 10.- En el establecimiento de los anteriores principios no pasó inadvertido para el Tribunal Pleno que los criterios descritos podrían propiciar que funcionarios sin el perfil de excelencia exigido o sin diligencias necesarias pudieran ser beneficiados con su aplicación, pero también dejó en claro que ello no sería consecuencia de los criterios consignados, sino de inadecuados métodos de aplicación del sistema constitucional comentado, lo que, de suyo, también sería inconstitucional a nivel de legalidad; es decir, no se trata de generar un mecanismo de seguridad en el encargo que propicie que, una vez obtenido el estado de certidumbre, el funcionario deje de actuar con la excelencia profesional, honestidad y diligencia que el desempeño del cargo jurisdiccional exige, pues dicho estado de certidumbre se encuentra acotado por sus límites propios, ya que implica no sólo la sujeción a la ley, sino también la responsabilidad del juzgador por sus actos frente a la norma, de donde se sigue que en la legislación local pueden establecerse adecuados sistemas de vigilancia de la conducta de los funcionarios judiciales y de responsabilidades, tanto administrativas como penales, pues el ejercicio del 211
cargo y función jurisdiccional exige que los requisitos constitucionalmente establecidos para las personas que los ocupan, no sólo se cumplan al momento de su designación, sino que deben darse en forma continua y permanente durante el desempeño del encargo”. 1054. Por su parte, al resolver en sesión del veinte de enero de dos mil nueve la controversia constitucional 32/2007, promovida por el Poder Judicial del Estado de Baja California, la Suprema Corte de Justicia analizó las diversas garantías que concurren para fortalecer la autonomía e independencia judicial y, en lo que aquí interesa, consideró que la inamovilidad judicial se alcanza una vez que un Magistrado es ratificado en su cargo con las evaluaciones y dictámenes correspondientes, y cuando esto ha ocurrido, la Constitución establece que sólo pueden ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones locales y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados. 1055. Los criterios adoptados en ese precedente se reflejan en las tesis de jurisprudencia P./J. 109/2009 y P./J. 108/2009, del Tribunal Pleno, consultables bajo los títulos y subtítulos: “MAGISTRADOS DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA DE LOS ESTADOS. SU INAMOVILIDAD JUDICIAL NO SIGNIFICA PERMANENCIA VITALICIA”295 y “MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. EL ARTÍCULO 58 DE LA CONSTITUCIÓN LOCAL QUE PREVÉ LAS CAUSAS POR LAS CUALES PUEDEN SER PRIVADOS DE SU CARGO, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE INAMOVILIDAD JUDICIAL”.296 1056. Finalmente, al resolver en sesión del seis de diciembre de dos mil once la controversia constitucional 81/2010, el Alto Tribunal determinó que las garantías de autonomía e independencia judicial son instrumentales respecto del derecho humano de acceso a la justicia y se enmarcan en la fracción III del artículo 116 de la Constitución, conforme al cual deben ser "establecidas" y "garantizadas", lo que se traduce en un doble mandato constitucional: el de establecer condiciones de independencia y autonomía, que 295,
Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, p. 1247, Registro 165,756, cuyo texto dice. “El artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la determinación del plazo de duración en el cargo de los Magistrados de los Poderes Judiciales Locales corresponde a las Legislaturas Estatales, y que aquéllos pueden ser ratificados y, eventualmente, adquirir la inamovilidad judicial. Así, es claro que la propia Constitución establece limitaciones al principio de inamovilidad judicial y, sobre todo, permite que los Congresos Locales modalicen legalmente la forma de cumplir ese principio. Lo anterior significa que el citado principio no es absoluto, por lo que no puede interpretarse restrictiva y exclusivamente en clave temporal. En consecuencia, no es constitucionalmente posible entender la inamovilidad en el sentido de permanencia vitalicia en el cargo. Esto es, la inamovilidad judicial se alcanza una vez que un Magistrado es ratificado en su cargo con las evaluaciones y dictámenes correspondientes, y cuando esto ha ocurrido, la Constitución establece que sólo pueden ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones Locales y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados”. 296 Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, p. 1250, Registro 165,753, cuyo texto dice: “El citado precepto, al establecer que los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, una vez ratificados, sólo podrán ser privados de su cargo al cumplir 70 años de edad, 15 años en el cargo, por incapacidad física o mental que impida el buen desempeño de sus funciones y en los demás casos establecidos en la Constitución Local y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, no vulnera el principio de inamovilidad judicial previsto en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las siguientes razones: a) En relación con el primer supuesto, el retiro obedece a causas naturales razonables, en atención a que fue la edad estimada por el legislador para garantizar el normal desempeño de la función jurisdiccional, además de que ante su probada carrera judicial es conveniente que los Magistrados tengan derecho a un descanso como parte de la dignidad humana, máxime si se pondera que la estabilidad en el cargo no significa que el funcionario judicial tenga asegurada una ratificación vitalicia; b) El plazo máximo de 15 años favorece la rotación en los cargos públicos evitando con ello las sospechas sobre concentración de poder, vicios en la impartición de justicia o prácticas impropias, generadas por la conjunción de factores como un alargado tiempo y las relaciones humanas que normalmente se producen en el ejercicio de la función; c) En cuanto a la incapacidad física o mental del Magistrado, se justifica porque una merma relevante para la realización de sus funciones conllevaría, por vía de consecuencia, a un deficiente desarrollo jurisdiccional; y, d) Si un funcionario incurre en responsabilidad administrativa por el desempeño irregular de sus tareas, es evidente que existen elementos de convicción orientados a considerar que no resulta idóneo para seguir desarrollando la función jurisdiccional, porque de lo contrario, se afectaría a la sociedad y no se cumplirían los estándares previstos en el referido artículo 116, fracción III”.
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exige una acción positiva y primigenia del legislador local para incluirlas en la ley; y el de garantizar esos contenidos, lo que significa para el legislador ordinario un principio general que presume la necesaria permanencia de los elementos y previsiones existentes, bajo una exigencia razonable de no regresividad, para evitar que se merme o disminuya indebidamente el grado de autonomía e independencia judicial existente en un momento determinado. 1057. Lo anterior, en el entendido de que los componentes que integran la independencia y autonomía judicial deben preverse, por mandato constitucional, en normas materialmente legislativas que, una vez establecidas, dejan de estar a la libre disposición del legislador, de modo que el estudio de su constitucionalidad debe tomar en cuenta necesariamente el contexto de la evolución constitucional de cada entidad federativa. 1058. Las consideraciones anteriores dieron lugar a la tesis de jurisprudencia P./J. 29/2012 (10a.), de título y subtítulo: “AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL. EL LEGISLADOR DEBE ESTABLECERLAS Y GARANTIZARLAS EN LA LEY”.297 1059. En esa ocasión, se consideró también que la estabilidad y la inamovilidad son garantías de independencia en el ejercicio de la magistratura, porque es necesario que los titulares tengan asegurada una condición de previsibilidad en términos de su permanencia en el cargo, de modo que no exista amenaza o temor de ser separado o afectado en el ejercicio de sus funciones, de manera arbitraria, como represalia por las decisiones jurisdiccionales que deben adoptar. 1060. Así, se estimó que las garantías de estabilidad y de inamovilidad brindan certeza a los Magistrados de que las decisiones autónomas e independientes que deben tomar, no pondrán en riesgo ni comprometerán su permanencia en el cargo; es decir, que los juzgadores sólo podrán ser removidos de la titularidad que ostentan, bajo causas y procesos de responsabilidad expresamente previstos en ley, pero jamás en razón de las resoluciones emitidas en el ejercicio pleno de su potestad jurisdiccional. Es una garantía inherente al cargo de los Magistrados, que es exigible frente a los poderes del estado, y que se traduce en una garantía de autonomía institucional, que tiene además su justificación directa en el derecho humano y universal del acceso a una justicia imparcial e independiente. 1061. Asimismo, se reiteró que la estabilidad e inamovilidad de los magistrados es en realidad, la expresión de una garantía a favor de la sociedad, para que el Poder Judicial se integre con juzgadores profesionales, dedicados de forma exclusiva a su labor, despreocupados de su futuro a corto, mediano, e incluso largo plazo, y sujetos únicamente a los principios y exigencias propias de la institución judicial. La estabilidad de los titulares es indispensable para la estabilidad de la jurisdicción y condición para la independencia y autonomía judicial.
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Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 1., p. 89, Registro 2001845. El texto de la tesis dice: “Las garantías de autonomía e independencia judicial son instrumentales respecto del derecho humano de acceso a la justicia y se enmarcan en la fracción III del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual deben ser "establecidas" y "garantizadas", lo que se traduce en un doble mandato constitucional: el de establecer condiciones de independencia y autonomía, que exige una acción positiva y primigenia del legislador local para incluirlas en la ley; y el de garantizar esos contenidos, lo que significa para el legislador ordinario un principio general que presume la necesaria permanencia de los elementos y previsiones existentes, bajo una exigencia razonable de no regresividad, para evitar que se merme o disminuya indebidamente el grado de autonomía e independencia judicial existente en un momento determinado. Lo anterior significa que los componentes que integran la independencia y autonomía judicial deben preverse, por mandato constitucional, en normas materialmente legislativas que, una vez establecidas, dejan de estar a la libre disposición del legislador, de modo que el estudio de su constitucionalidad debe tomar en cuenta necesariamente el contexto de la evolución constitucional de cada entidad federativa”.
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1062. Adicionalmente a los conceptos anteriormente reseñados, es importante destacar también que el Tribunal Pleno ha sostenido reiteradamente el criterio de que el principio de división de poderes locales establecido en el primer párrafo del artículo 116, de la Constitución Federal, por cuanto hace a los poderes judiciales locales a que se refiere su fracción III, puede verse afectado si, a su vez, se afecta la independencia del Poder Judicial local. Así ha quedado plasmado en la tesis de jurisprudencia P./J. 79/2004, emitida por este Alto Tribunal, consultable en la página mil ciento ochenta y ocho, del Tomo XX, septiembre de dos mil cuatro, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del tenor siguiente: “PODERES JUDICIALES LOCALES. LA VULNERACIÓN A SU AUTONOMÍA O A SU INDEPENDENCIA IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. Del contenido del artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la vulneración a los principios de autonomía o de independencia de un Poder Judicial Local implica necesariamente la violación al de división de poderes, pues aquéllos quedan comprendidos en éste, de manera que no puede hablarse de una auténtica división de poderes cuando uno de ellos, en este caso el judicial, no es autónomo ni independiente”.298 1063. Asimismo, son relevantes las condiciones que este Alto Tribunal ha establecido para que se actualice la violación al principio de división de poderes en perjuicio de los poderes judiciales locales, las cuales han quedado reflejadas en la tesis de jurisprudencia P./J. 81/2004, consultable en la página mil ciento ochenta y siete, del Tomo XX, septiembre de dos mil cuatro, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala: “PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS. El principio de división de poderes, con especial referencia a los Poderes Judiciales de las entidades federativas, se viola cuando se incurre en las siguientes conductas: a) que en cumplimiento de una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo; b) que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y c) que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal”. 299 1064. Así, tanto de la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y siete como de los diversos criterios emitidos por este Alto Tribunal, al interpretar el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, queda de manifiesto para el Tribunal Pleno que la finalidad del Poder Reformador de la Constitución en dicha ocasión fue el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Estatales. 1065. Ahora bien, teniendo presentes las consideraciones y precedentes antes mencionados, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que la Ley impugnada, al establecer que, entre otros, los servidores públicos de la administración de justicia que han quedado precisados con antelación, se encuentran obligados a realizar los exámenes y a someterse, cuando menos cada dos años, a los procesos de evaluación de 298
Jurisprudencia P./J. 79/2004 (Registro 180536), Página 1188, Septiembre de 2004, Tomo XX, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. 299 Jurisprudencia P./J. 81/2004 (Registro 180538), Página 1187, Septiembre de 2004, Tomo XX, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
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control de confianza que prevé, bajo la condición de que podrán ser separados del cargo, cuando se actualice alguno de los supuestos que al efecto contempla, se aparta de los postulados constitucionales relativos a la estabilidad e inamovilidad de que deben gozar los magistrados y jueces, afectando con ello la garantía de independencia judicial y, con ello, el principio de división de poderes. 1066. En efecto, como se estableció con antelación en el presente considerando –al analizar el contenido de la Ley impugnada– ésta consigna, entre otras, una condición inherente a la permanencia en el cargo de los servidores públicos de la administración de justicia, consistente en que éstos podrán ser separados del cargo que desempeñan, cuando habiendo sido citados a la práctica de los exámenes respectivos, por medios indubitables, no se presenten, sin causa justificada, se nieguen a presentar los exámenes y evaluaciones, o bien, impidan su correcta aplicación, así como cuando habiéndose sometido a dichos exámenes y evaluaciones obtengan un resultado de “no apto” (artículos 12, 15 y 19 de la Ley impugnada). 1067. Lo anterior implica que la condición de permanencia señalada es aplicable a todos los magistrados y jueces del Poder Judicial local, con independencia de si se encuentran desempeñando el cargo dentro del periodo para el cual fueron nombrados, o bien, alcanzaron ya la inamovilidad, por haber sido ratificados en los términos de las disposiciones aplicables. 1068. En este sentido, debe recordarse que entre los principios derivados directamente del artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, se encuentra el relativo a que los magistrados de los Poderes Judiciales locales durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados. 1069. En el caso del Estado de Jalisco, atendiendo al principio constitucional de mención, así como al mandato del 116, fracción III, relativo a que las Constituciones locales y las Leyes Orgánicas de los Estados garantizarán la independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones y establecerán, entre otras, las condiciones para la permanencia de quienes sirven en el Poder Judicial estatal, el Constituyente Permanente local estableció en la Constitución Política una condición rectora en cuanto hace a la permanencia en el cargo de los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal Electoral y del Tribunal de lo Administrativo, así como de los jueces de primera instancia, menores y de paz, que replica sustancialmente la establecida en la Constitución Federal en cuanto que los magistrados que fueren reelectos, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones locales y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados, la cual extiende a los referidos jueces. 1070. Así se desprende de lo dispuesto en los artículos 61, 63, 66 y 69 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, y 1o. y 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial local, conforme a los cuales, en lo que aquí interesa: •
Los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia y del Tribunal de lo Administrativo durarán en el ejercicio de su encargo siete años, al término de los cuales podrán ser ratificados y, si lo fueren, continuarán en esa función por diez años más, durante los cuales sólo podrán ser privados de su puesto en los términos que establezcan la propia Constitución local y las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos o como consecuencia del retiro forzoso.300
“Artículo 61. Los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia durarán en el ejercicio de su encargo siete años, contados a partir de la fecha en que rindan protesta de ley, al término de los cuales podrán ser 300
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•
Los magistrados del Tribunal Electoral durarán en el ejercicio de su encargo cuatro años, al término de los cuales podrán ser ratificados. Si los magistrados electorales son ratificados por el Congreso del Estado, continuarán en esa función por cuatro años más, durante los cuales sólo podrán ser privados de su empleo en los términos que establezca la Constitución local y las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos.301 • Los jueces de primera instancia, menores y de paz, durarán en el ejercicio de su cargo cuatro años, al vencimiento de los cuales podrán ser reelectos. Los jueces que sean reelectos sólo podrán ser privados de su puesto en los términos establecidos por esta Constitución y las leyes secundarias en materia de responsabilidad de los servidores públicos, precisándose que en los casos de promoción, la inamovilidad en el nuevo empleo se adquirirá al transcurrir el plazo correspondiente a su ejercicio.302 1071. Como se advierte, conforme a lo dispuesto en los artículos 116, fracción III, de la Constitución Federal; 61, 63, 66 y 69 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, y 1o. y 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del propia entidad federativa, los magistrados y jueces de este Poder que hayan sido ratificados o reelectos, respectivamente, únicamente podrán ser privados de sus puestos o empleos cuando incurran en algún supuesto que al efecto establezcan: i) la Constitución local, o ii) las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos. 1072. Al respecto, es de precisar que como lo consideró el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 3/2005, debe entenderse que la posibilidad de reelección de los magistrados o jueces como garantía de la independencia judicial, se equipara indistintamente a la ratificación, institución jurídica mediante la cual se confirma a un juzgador, previa evaluación objetiva de su actuación, en el cargo que venía ratificados y, si lo fueren, continuarán en esa función por diez años más, durante los cuales sólo podrán ser privados de su puesto en los términos que establezcan esta Constitución, las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos o como consecuencia del retiro forzoso. (…)”. “Artículo 66. Los requisitos exigidos para ser Magistrado del Tribunal de lo Administrativo, la forma de elección y el período de su ejercicio en el cargo, serán los mismos que esta Constitución establece para los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia”. Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco. “Artículo 1. La presente Ley Orgánica del Poder Judicial, es reglamentaria de los artículos de la Constitución Política relativos a la administración de justicia en el Estado Libre y Soberano de Jalisco. “Artículo 61. Los magistrados del Tribunal de lo Administrativo, durarán en el ejercicio de su cargo siete años, contados a partir de la fecha en que rindan la protesta de ley, al término de los cuales, podrán ser ratificados, y si lo fueren, continuarán en su función por diez años más y no podrán en ningún caso volver a ocupar el cargo. Sólo podrán ser removidos en los términos que establece la Constitución Política del Estado de Jalisco y la ley de la materia”. 301 “Artículo 69.- El Tribunal Electoral es el órgano jurisdiccional competente para resolver las controversias en materia electoral, el cual guardará autonomía en sus funciones e independencia en sus decisiones, de conformidad a los principios establecidos en el artículo 116 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (…) Los magistrados electorales durarán en el ejercicio de su encargo cuatro años, contados a partir de la fecha en que rindan la protesta de ley, al término de los cuales podrán ser ratificados mediante el procedimiento que esta Constitución establece en su artículo 61. (…) Si los magistrados electorales son ratificados por el Congreso del Estado, continuarán en esa función por cuatro años más, durante los cuales sólo podrán ser privados de su empleo en los términos que establezca esta Constitución y las leyes, en materia de responsabilidad de los servidores públicos. (…)”. 302 “Artículo 63. Los jueces de primera instancia, menores y de paz, serán elegidos por el Consejo de la Judicatura, con base en los criterios, requisitos y procedimientos que establezca esta Constitución, la Ley Orgánica del Poder Judicial; durarán en el ejercicio de su cargo cuatro años, al vencimiento de los cuales podrán ser reelectos. Los jueces que sean reelectos sólo podrán ser privados de su puesto en los términos establecidos por esta Constitución y las leyes secundarias en materia de responsabilidad de los servidores públicos. Durante su ejercicio, los jueces sólo podrán ser removidos o cambiados de adscripción por acuerdo del Consejo de la Judicatura dictado en los términos que establezca la ley. En los casos de promoción, la inamovilidad en el nuevo empleo se adquirirá al transcurrir el plazo correspondiente a su ejercicio”.
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desempeñando para continuar en él durante otro tiempo más, que puede ser igual al transcurrido o al que se determine en los ordenamientos aplicables. 1073. De lo antes expuesto se sigue, a juicio de este Alto Tribunal, que la posibilidad prevista en la Ley impugnada de que los magistrados y jueces del Poder Judicial del Estado de Jalisco que hubieren sido ratificados o reelectos, respectivamente, sean privados de su cargo por haber incurrido en alguna de las causas de separación del cargo contempladas en la Ley impugnada que antes se han precisado es violatoria de los artículos 116, fracción III, de la Constitución Federal y 61, 63, 69 y 66 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, éste último en relación con los artículos 1o. y 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del propia entidad federativa, al no encontrarse establecida en dicha Constitución local. 1074. Lo anterior es así, en atención a las consideraciones siguientes: 1075. En primer término, debe recordarse que la Ley de Control de Confianza del Estado de Jalisco y sus Municipios, atendiendo a su origen, su objeto, la naturaleza y finalidades esenciales que persiguen los procesos de evaluación de control de confianza y las hipótesis que contempla en cuanto a las causas que pueden generar la separación del cargo del servidor público, claramente no puede ser considerada como una ley en materia de responsabilidades de los servidores públicos para los efectos de los preceptos constitucionales antes analizados, lo que significa que los supuestos de separación del cargo de los magistrados y jueces que hayan sido ratificados o reelectos que, entre otros casos, contempla, no actualizan la hipótesis constitucional consistente en que dichos funcionarios judiciales pueden ser privados de su puesto o empleo (supuesto que evidentemente se actualiza y se encuentra implícito en el caso de una separación del cargo) cuando así lo establezcan las referidas leyes de responsabilidades, lo que significa que, en su caso, sólo podría surtirse la condición relativa a que la Constitución local estableciera como supuesto de privación del puesto o empleo dichas causas de separación. 1076. La distinción anotada entre la naturaleza de la Ley impugnada y las leyes en materia de responsabilidades de los servidores públicos a que se refiere la Constitución del Estado de Jalisco se sustenta, como ya se estableció, en lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, así como en la propia Ley General de Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los términos que se expusieron en su oportunidad. 1077. Del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General, se desprende que, entre otros, los miembros de las instituciones policiales de los Estados y los Municipios, podrán ser: a) Separados de sus cargos, si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o b) Removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. 1078. Como ya se señaló, la distinción constitucional antes apuntada se ve reflejada expresamente en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la que por lo que hace a los Ministerios Públicos, peritos e integrantes de las instituciones policiales establece diferenciadamente las causas de separación, por incumplimiento de los requisitos de permanencia, de las causas de remoción, por incurrir en responsabilidades en el desempeño de su función, lo que se entiende como un principio rector de las leyes emitidas con base en la Ley General. 1079. En este sentido, es de tomar en cuenta también que la propia Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Jalisco, en sus artículos 114 y 129, refleja la distinción anotada, al establecer: 217
“Artículo 114. La remoción es la terminación de la relación administrativa entre la institución de seguridad pública y el elemento operativo, sin responsabilidad para aquélla, por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones o, en el caso de los policías, en el incumplimiento en sus deberes, determinado así por la instancia correspondiente”. “Artículo 129. La separación del servicio por el incumplimiento de los requisitos de ingreso o permanencia de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, traerá como consecuencia la cesación de los efectos de su nombramiento, sin responsabilidad para la institución, o cuando en el caso de los policías en los procesos de promoción concurran las siguientes circunstancias (…)”. 1080. De ahí que sea infundado lo alegado por las autoridades demandas en cuanto a que la Ley impugnada y los procesos de evaluación de confianza que ésta contempla, así como la separación que se deriva de la no aprobación de las evaluaciones y exámenes encuentre sustento en los artículos 109 y 113 de la Constitución Federal,303 pues como se desprende de los antecedentes del proceso legislativo que culminó con la expedición y promulgación de la Ley impugnada, transcritos con antelación en este fallo, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Jalisco pretendieron sustancialmente responder a las reformas constitucionales en materia de seguridad y a la necesidad nacional de implementar acciones concretas encaminadas a desarrollar un proceso permanente para la profesionalización de los miembros de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia del Estado, creando una ley enfocada básicamente a atender las etapas de reclutamiento, selección, evaluación, permanencia, promoción y remoción de los cuerpos de seguridad, tendientes a cumplir con los objetivos de la evaluación y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, en concordancia y cumplimiento de lo establecido en la Ley General para el Sistema de Seguridad Pública.
“Artículo 109.- El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: I.- Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas. II.- La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y III.- Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan. Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo”. “Artículo 113.- Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados. (…)”. 303
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1081. En otras palabras, si a diferencia de las leyes en materia de responsabilidades de los servidores públicos, a que se refieren los artículos 109 y 113, antes transcritos, la Ley impugnada tiene por objeto establecer los procesos de evaluación de control de confianza, aplicables a diversas clases de servidores públicos, con el objeto de comprobar que éstos “cumplen con el perfil y la probidad de ingreso, permanencia y promoción en la institución donde están adscritos”, como se desprende de su artículo 1o., numerales 1 y 2, es claro que su objeto no corresponde al que las constituciones federal y local definen como propio de las leyes de responsabilidades de los servidores públicos. 1082. Asimismo, como se advierte de los supuestos de separación que contempla la Ley impugnada, ninguno de ellos se actualiza durante el desempeño de la función que corresponde al servidor público y tampoco constituye una obligación inherente al desempeño de las funciones que corresponden a un magistrado o juez en la impartición de justicia el someterse a los exámenes y a los procesos de evaluación de control de confianza. 1083. Establecido lo anterior, para demostrar que las causas de separación previstas en la Ley impugnada para los Magistrados y Jueces que han sido ratificados o reelectos son violatorias de los artículos constitucionales y legales antes precisados, sólo resta señalar que la Constitución Política del Estado de Jalisco no contempla dichas causas entre los motivos por los que los magistrados y jueces del Poder Judicial del Estado pueden ser privados de su encargo, como se corrobora con la simple lectura de su contenido. 1084. En otro aspecto, el Tribunal Pleno estima que someter al Poder Judicial a los lineamientos, criterios y aprobaciones de órganos que pertenecen a un Poder distinto, atenta contra el principio de división de poderes de las entidades federativas, contenido en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, por cuanto se vulnera su autonomía e independencia. 1085. Al respecto, debe recordarse que como se estableció al examinar el contenido de la Ley impugnada, en ésta se establecen una serie de condiciones vinculadas o inherentes al ingreso, permanencia y promoción de los servidores públicos de la administración de justicia, que involucran a órganos distintos al Poder Judicial actor, o bien, que implican la obligación de ceñirse a las disposiciones de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, consistentes en que: • • •
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Los procesos de evaluación de control de confianza deberán observar los criterios expedidos por el Centro Nacional de Certificación y Acreditación (art. 4.1); Las Unidades de Control de Confianza deberán estar acreditadas por el Centro Nacional de Certificación y Acreditación (art. 4, numeral 2); Las Unidades señaladas determinarán, de conformidad con la Ley General del Sistema de Seguridad Pública, los criterios a los que deberá estarse para la ponderación de los exámenes de evaluación (art.11, numeral 1, fracción II); Los exámenes de evaluación, una vez calificados, deberán ser ponderados en conjunto, a efecto de comprobar la confianza, excepto el examen toxicológico que se presentará y calificará por separado, conforme a la Ley General del Sistema de Seguridad Pública (art. 10, numeral 2); En su caso, una vez concluido el proceso de certificación, las Unidades de Control de Confianza deberán expedir el certificado correspondiente al que se refiere la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, siempre que se hayan acreditado las evaluaciones correspondientes y se haya verificado el cumplimiento de los objetivos previstos en dicha Ley General (art. 16); Los procesos de evaluación que corresponde realizar a la Unidad de Control de Confianza del Poder Judicial local se encuentran sujetos a la 219
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coordinación y vigilancia del Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza (art. 17 fracciones I, II, IV y VIII del numeral 1); Existe una obligación de la Unidad de Control de Confianza del Poder Judicial prevista en la Ley, conforme a la cual el Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza tiene atribuciones de requerirle que proporcione los datos correspondientes necesarios para la integración de la base de datos, sin que ello se condicione a un acuerdo previo; La acreditación que la Unidad de Control de Confianza del Poder Judicial pretenda obtener del Centro Nacional de Certificación y Acreditación, conforme a la obligación o condición que les impone el artículo 4.2. del propio ordenamiento, queda sujeta o condicionada a la intervención del Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza; Se somete a los aspirantes a ser nombrados magistrados, consejeros de la Judicatura o titular del Instituto de Justicia Alternativa del Poder Judicial al requisito de que se les aplique la evaluación de control de confianza, la cual se llevará a cabo con el auxilio del Centro Estatal de Evaluación y de Control de Confianza y de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, según lo dispone el artículo 8o. de la Ley impugnada. (art. 8); El Poder Judicial local deberá iniciar, en su caso, “de conformidad con la legislación aplicable”, el procedimiento de separación del servidor público de que se trate, cuando se actualice alguno de los supuestos previstos al efecto, lo que la dependencia a la cual esté adscrito deberá hacer, desde el momento en que tenga conocimiento de esa circunstancia (art. 15, numeral 1, y 12).
1086. Ahora bien, para determinar si con la emisión de las normas impugnadas cuyo contenido antes se ha precisado se configura una violación a los principios de independencia del Poder Judicial actor y de división de Poderes, es menester analizar si las mismas implican o no intromisión, dependencia o subordinación por parte del Poder Legislativo demandado en perjuicio del actor. 1087. Para ello, es menester, asimismo, establecer en qué condiciones se actualizan la intromisión, dependencia o subordinación de un Poder a otro, ya que de actualizarse alguna de ellas, se puede dar lugar a la violación del principio de división de poderes, de acuerdo con las Jurisprudencias P./J. 81/2004 de la Novena Época, consultable en la página 1187 del Tomo XX, correspondiente a septiembre de 2004, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y P./J. 80/2004 de la Novena Época, visible en la página 1122 del tomo XX, correspondiente a septiembre de 2004, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que se transcribieron con antelación en este fallo. 1088. La intromisión, según las tesis citadas, se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. De dicha definición se pueden obtener los siguientes elementos: a) Que se genere un acto de interferencia o intervención por parte del poder demandado, y; b) Que dicho acto se actualice en la esfera de competencia de otro poder. 1089. La dependencia, según lo ha establecido este Alto Tribunal en la Tesis P./J. 80/2004 antes citada, implica que un Poder impida a otro que tome decisiones o actúe de manera autónoma. 1090. La subordinación, por su parte, se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un Poder no pueda tomar decisiones autónomamente, sino que, además, debe someterse a la voluntad del Poder subordinante. 220
1091. Lo anterior, en el entendido de que estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior. 1092. En el caso concreto, a juicio de este Alto Tribunal, se actualiza el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que, como se ha establecido, la inclusión de los servidores públicos de la administración de justicia en el régimen de la Ley combatida, que les genera la obligación de someterse a las evaluaciones de control de confianza y la consecuente posibilidad de que los aspirantes a ocupar un cargo en el Poder Judicial actor no puedan ingresar, o bien, que los magistrados y jueces, entre otros, sean separados obligadamente del cargo por los órganos competentes del Poder Judicial actor: a) Es violatoria de lo dispuesto en los artículos 21, 73, fracción XXIII, y 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, como se estableció con antelación, con lo cual se configura voluntariamente una conducta antijurídica imputable a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco, en perjuicio del Poder Judicial actor; b) Dicha conducta, coloca al Poder Judicial actor en un estado de subordinación respecto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Jalisco, pues por virtud del acto legislativo irregular que desplegaron, debe entenderse que aquél queda obligado a someterse a su voluntad, como lo es, por ejemplo, el separar del cargo a los magistrados y jueces, cuando incurran en alguna de las causas establecidas en la Ley impugnada, o bien, el abstenerse de nombrar a quien siendo aspirante no se presente o no apruebe las evaluaciones de control de confianza. Cosa distinta acontece cuando, con apego a los principios constitucionales, los poderes públicos a los que corresponde intervenir en el proceso de creación de la ley establecen deberes y obligaciones a los demás órganos, entidades o poderes del Estado, pues, evidentemente, en tal caso debe entenderse que éstos se subordinan no a sus autores sino al orden jurídico al que deben ajustar sus actos. c) Lo anterior, independientemente de que en el caso se actualiza también una dependencia respecto del Poder Ejecutivo Federal y local, en los términos que antes se han precisado, en cuanto hace a las atribuciones que la Ley impugnada otorga al Centro Nacional de Certificación y Acreditación y al Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza304dependientes de aquéllos, respectivamente, y que se “Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Artículo 10.- El Sistema se integrará por: I. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, que será la instancia superior de coordinación y definición de políticas públicas; (…)”. “Artículo 12.- El Consejo Nacional estará integrado por: I. El Presidente de la República, quien lo presidirá; (…)”. “Artículo 17. El Secretariado Ejecutivo es el órgano operativo del Sistema y gozará de autonomía técnica, de gestión y presupuestal. Contará con los Centros Nacionales de Información, de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, así como de Certificación y Acreditación. El Titular del Ejecutivo Federal expedirá el Reglamento del Secretariado, que establecerá las atribuciones y articulación de estos Centros. El Secretario Ejecutivo y los titulares de los Centros Nacionales serán nombrados y removidos libremente por el Presidente del Consejo y deberán cumplir con los siguientes requisitos: I. Ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, que no tengan otra nacionalidad y estén en pleno goce de sus derechos civiles y políticos; II. Tener más de treinta años de edad; III. Contar con título profesional de nivel Licenciatura debidamente registrado; IV. Tener reconocida capacidad y probidad, así como contar con cinco años de experiencia en las áreas correspondientes a su función, y V. No haber sido sentenciados por delito doloso o inhabilitados como servidores públicos”. 304
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traducen en los deberes, obligaciones o limitaciones que se han precisado, y d) Dicha subordinación y dependencia versan sobre el nombramiento (ingreso) o indebida separación (permanencia) de los miembros del Poder Judicial y, por tanto, incide en los principios de carrera judicial, y de estabilidad e inamovilidad en el cargo, afectando con ello su autonomía e independencia, como se desprende del contenido de los principios a los que se hizo referencia con antelación en este fallo. 1093. Elementos fundamentales que integran el parámetro general del principio de igualdad y no discriminación. 1094. En la sentencia que resolvió la acción de inconstitucionalidad 8/2014, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, señaló que el artículo 1° constitucional prohíbe la discriminación con base en las categorías sospechosas derivadas del origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. 1095. De conformidad con el parámetro de regularidad constitucional del principio a la igualdad y la no discriminación305 éste permea todo el ordenamiento jurídico. Así, “Artículo 21. El Centro Nacional de Certificación y Acreditación será el responsable de la certificación, la acreditación y el control de confianza, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley. Este Centro contará con un órgano consultivo integrado por las instituciones públicas y privadas que se determinen en el Reglamento de este ordenamiento”. “Artículo 22. Corresponde al Centro Nacional de Certificación y Acreditación, verificar que los centros de evaluación y control de confianza de la federación, Estados y Distrito Federal, realizan sus funciones de conformidad con las normas técnicas y estándares mínimos en materia de evaluación y control de confianza de los servidores públicos de las Instituciones de Seguridad Pública. Para tal efecto, tendrá las facultades siguientes: I. Establecer los criterios mínimos para la evaluación y control de confianza de los servidores públicos, tomando en consideración las recomendaciones, propuestas y lineamientos de las conferencias. II. Determinar las normas y procedimientos técnicos para la evaluación de los servidores públicos; III. Determinar los protocolos de actuación y procedimientos de evaluación de los centros de evaluación y control de confianza de las Instituciones de Seguridad Pública; IV. Evaluar y certificar la correcta aplicación de los procesos que operen los centros de evaluación y control de confianza de las Instituciones de Seguridad Pública; V. Evaluar y certificar los procesos de evaluación y control de confianza que en el ámbito de Seguridad Pública operen instituciones privadas que así lo soliciten y cumplan con la normatividad correspondiente; VI. Verificar periódicamente que los Centros de referencia apliquen los procesos certificados, conforme a los lineamientos y estándares que el Centro Nacional de Certificación y Acreditación establezca; VII. Apoyar a los Centros de Evaluación y Control de Confianza de las Instituciones de Seguridad Pública; VIII. Promover la homologación, validación y actualización de los procedimientos y criterios de Evaluación y Control de Confianza; IX. Establecer los requisitos que deben contener los certificados Ministerial, Policial y Pericial y aprobar sus características, y X. Las demás que resulten necesarias para el desempeño de sus funciones”. 305 Ver, entre otros, Artículo 1º constitucional, Articulo 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículo 1 de la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer; el artículo 1.1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial; el artículo 1.2 de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, y el artículo 1º de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación. Véase igualmente: Corte Interamericana de Derechos Humanos, OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, OC-21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A No. 21 y los casos: Corte IDH. Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs República Dominicana. Sentencia de 28 de agosto de 2014. Serie C. No. 282; Corte IDH. Atala Riffo y Niñas vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No. 239; Corte IDH. Reverón Trujillo vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197; Corte IDH Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130; Corte IDH Yatama vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127; Corte IDH Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012 Serie C No. 251; Corte IDH Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs.
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cualquier tratamiento que resulte discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos garantizados en la Constitución es per se incompatible con la misma. Así pues, es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con algún privilegio, o que, inversamente, por considerarlo inferior, se le trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación306. 1096. Es importante recordar, sin embargo, que no toda diferencia en el trato hacia una persona o grupo de personas es discriminatoria, siendo jurídicamente diferentes la distinción y la discriminación, ya que la primera constituye una diferencia razonable y objetiva, mientras que la segunda constituye una diferencia arbitraria que redunda en detrimento de los derechos humanos307. En igual sentido, la Constitución no prohíbe el uso de categorías sospechosas, sino su utilización de forma injustificada. No se debe perder de vista, además, que la discriminación tiene como nota característica que el trato diferente afecta el ejercicio de un derecho humano308. El escrutinio estricto de las distinciones basadas en las categorías sospechosas garantiza que sólo serán constitucionales aquellas que tengan una justificación muy robusta309. Paraguay, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146, entre otros. En el mismo sentido, Comité de Derechos Humanos, Observación General 18 y Observación General 28; Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación General 28, y Comité contra la Discriminación de la Mujer, Recomendación General 25. Propuesta de Modificación a la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la Naturalización. Opinión Consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984. Serie A No. 4 y Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek. vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de agosto de 2010 Serie C No. 214, Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr. 101 Ver Amparo en revisión 581/2012 op. cit., Amparo en revisión 457/2012, resuelto en sesión de cinco de diciembre de dos mil doce, por unanimidad de cuatro votos, bajo la ponencia de José Ramón Cossío Díaz. Amparo en revisión 567/2012, resueltos en sesión de cinco de diciembre de dos mil doce, por unanimidad de cuatro votos, bajo la ponencia del Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo. Amparo en revisión 152/2013, op. cit. Amparo en revisión 263/2014, op. cit. Amparo en revisión 122/2014, resuelto en sesión de veinticinco de junio de dos mil catorce, por unanimidad de votos, bajo la ponencia del Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo. Amparo en revisión 591/2014, resuelto en sesión de veinticinco de febrero de dos mil quince, por unanimidad de cinco votos, bajo la ponencia del Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo. Amparo en revisión 615/2013, op. cit. Amparo en revisión 483/2014, resuelto en sesión de quince de abril de dos mil quince, por mayoría de cuatro votos, bajo la ponencia del Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Amparos en revisión 704/2014, op. cit. y 735/2014, op. cit. Amparo en revisión 155/2015, op. cit. Amparo directo en revisión 597/2014, op. cit. Amparo directo en revisión 1464/2013, resuelto en sesión de trece de noviembre de dos mil trece, por unanimidad de votos, bajo la ponencia del Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Amparo en revisión 159/2013, resuelto en sesión de dieciséis de octubre de dos mil trece, por mayoría de cuatro votos, bajo la ponencia del Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Amparo en revisión 554/2013, resuelto en sesión de veinticinco de marzo de dos mil quince, por unanimidad de votos, bajo la ponencia del Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Amparo en revisión 485/2013, op. cit. Amparo en revisión 823/2014, resuelto en sesión de diecisiete de junio de dos mil quince, por mayoría de cuatro de votos, bajo la ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz. 306 Cfr. Amparo directo en revisión 597/2014, op. cit., en donde se cita, Cfr. Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr. 55. 307 Cfr. Corte IDH. Caso Artavia Murillo y otros (Fecundación in vitro) vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2012. Serie C. No. 257. 308 Ver Ley Federal para prevenir y eliminar la discriminación, la cual, en su artículo 4 establece que: “Queda prohibida toda práctica discriminatoria que tenga por objeto o efecto impedir o anular el reconocimiento o ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades en términos del artículo 1o. constitucional y el artículo 1, párrafo segundo, fracción III de esta Ley.” Ver también Observación General No. 18 del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, párrs. 6 a 8. 309 Cfr. Amparo en revisión 152/2013, op cit, Amparo en revisión 155/2015, op. cit. Amparos en revisión 704/2014 y 735/2014, op. cit. Ver también la tesis 1a. XCIX/2013 (10a.), emitida por la Primera Sala de esta Suprema Corte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Tomo I, abril de 2013, página 961 de título, subtítulo y texto: “IGUALDAD. CUANDO UNA LEY CONTENGA UNA DISTINCIÓN BASADA EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA, EL JUZGADOR DEBE REALIZAR UN ESCRUTINIO ESTRICTO A LA LUZ DE AQUEL PRINCIPIO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, es decir, en alguno de los criterios enunciados en el último párrafo del artículo 1o. constitucional (el origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas), el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del
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1097. Una vez establecido que la norma hace una distinción basada en una categoría sospechosa, corresponde realizar un escrutinio estricto de la medida legislativa. Esta Suprema Corte de Justicia estima conveniente hacer una explicación de la forma en la que se tiene que realizar el examen de igualdad en estos casos para poder clarificar las diferencias que existen entre un escrutinio ordinario y el que debe aplicarse a las distinciones legislativas que se apoyan en una categoría sospechosa310. 1098. Así, en primer lugar, debe examinarse si la distinción basada en la categoría sospechosa cumple con una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional. Cuando se aplica el test de escrutinio estricto para enjuiciar una medida legislativa que realiza una distinción no debe exigirse simplemente, como se haría en un escrutinio ordinario, que se persiga una finalidad constitucionalmente admisible. Dicho de otra forma, la finalidad perseguida no debe ser abiertamente contradictoria con las disposiciones constitucionales. Así, al elevarse la intensidad del escrutinio, debe exigirse que la finalidad tenga un apoyo constitucional claro: debe perseguir un objetivo constitucionalmente importante, es decir, proteger un mandato de rango constitucional311. 1099. En segundo lugar, debe analizarse si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con la finalidad constitucionalmente imperiosa. La medida legislativa debe estar directamente conectada con la consecución de los objetivos constitucionales antes señalados; es decir, que la medida debe estar totalmente encaminada a la consecución de la finalidad, sin que se considere suficiente que esté potencialmente conectada con tales objetivos312. 1100. En tercer y último lugar en cuanto a las gradas del examen de igualdad, la distinción legislativa debe ser la medida menos restrictiva posible para conseguir efectivamente la finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional. 1101. Finalmente, el Tribunal Pleno consideró que si bien es incuestionable la libertad de configuración que poseen los Congresos estatales para regular ciertas materias, como la civil, es de la mayor importancia destacar que dicha libertad se encuentra limitada por los mandatos constitucionales y el reconocimiento de derechos humanos desde la Constitución y los tratados internacionales suscritos por México, de conformidad con el artículo 1º constitucional313. En similar sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado que la legitimidad democrática de ciertos actos o hechos “está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos principio de igualdad, puesto que estas distinciones están afectadas de una presunción de inconstitucionalidad. Si bien la Constitución no prohíbe que el legislador utilice categorías sospechosas, el principio de igualdad garantiza que sólo se empleen cuando exista una justificación muy robusta para ello”. 310 Cfr. Amparo en revisión 581/2012, el Amparo en revisión 152/2013 y el Amparo en revisión 704/201, citados anteriormente. 311 Idem. 312 Idem. 313 Ver tesis 1ª./J. 45/2015 (10a.), emitida por la Primera Sala de esta Suprema Corte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, tomo I, junio de 2015, página 533, de título y subtítulo: “LIBERTAD CONFIGURATIVA DEL LEGISLADOR. ESTÁ LIMITADA POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN QUE OPERAN DE MANERA TRANSVERSAL”. Asimismo, en el derecho comparado, la Suprema Corte de Estados Unidos manifestó, en relación con el DOMA “The Constitution’s guarantee of equality “must at the very least mean that a bare congressional desire to harm a politically unpopular group cannot” justify disparate treatment of that group.” Citado en: United States v Windsor, 570 U.S. (2013). En similar sentido, la Corte Constitucional de Colombia ha establecido que “la determinación […] del tipo o el grado de protección que requieren grupos de personas comparables ha sido confiada al legislador democráticamente elegido”, por lo cual, “al analizar si un grupo de personas está menos protegido que otro, no le corresponde al juez constitucional sustituir la apreciación del legislador ni imponer niveles de protección máximos o ideales […], aunque sí le compete determinar si el legislador ha respetado los mínimos de protección constitucionalmente ordenados, si la desprotección del grupo excede los márgenes admisibles y si la menor protección obedece a una discriminación prohibida.” Ver Sentencia C-577/11 de la Corte Constitucional de Colombia. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
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humanos […] de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales314”. 1102. Una vez destacados los elementos fundamentales que integran el parámetro general del principio de igualdad y no discriminación que permea a todas las categorías sospechosas, corresponde a esta Suprema Corte referirse a las dos vertientes de discriminación identificadas en la norma impugnada. 1103. Las anteriores consideraciones derivaron en la jurisprudencia P./J. 9/2016 (10a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de contenido siguiente: “PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. ALGUNOS ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PARÁMETRO GENERAL. El principio de igualdad y no discriminación permea todo el ordenamiento jurídico. Cualquier tratamiento que resulte discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos reconocidos en la Constitución es, per se, incompatible con ésta. Es contraria toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con algún privilegio, o que, inversamente, por considerarlo inferior, sea tratado con hostilidad o de cualquier forma se le discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación. Sin embargo, es importante recordar que no toda diferencia en el trato hacia una persona o grupo de personas es discriminatoria, siendo jurídicamente diferentes la distinción y la discriminación, ya que la primera constituye una diferencia razonable y objetiva, mientras que la segunda constituye una diferencia arbitraria que redunda en detrimento de los derechos humanos. En igual sentido, la Constitución no prohíbe el uso de categorías sospechosas, sino su utilización de forma injustificada. No se debe perder de vista, además, que la discriminación tiene como nota característica que el trato diferente afecte el ejercicio de un derecho humano. El escrutinio estricto de las distinciones basadas en las categorías sospechosas garantiza que sólo serán constitucionales aquellas que tengan una justificación muy robusta.” 315 1104. Por su parte, al resolver 1166/2013, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, señaló que los principios constitucionales de igualdad y no discriminación están estrechamente vinculados, pero no son idénticos, sino en todo caso son complementarios, incluso la prohibición de discriminar constituye una de las distintas manifestaciones que adopta el principio de igualdad, en tanto la norma constitucional limita la posibilidad de tratos diferenciados no razonables o desproporcionados entre las personas, a partir de determinadas características que presenten las personas, con base en las cuales se impone la proscripción de discriminar. 1105. En efecto, dichos principios implican que las autoridades no traten de manera diferente a los individuos cuando se encuentren en la misma situación jurídica, es decir, que sin perjuicio del deber de los poderes públicos de procurar la igualdad real, dicho derecho constitucional se refiere a la igualdad jurídica, al derecho de todos los gobernados de recibir el mismo trato respecto de quienes se ubican en similar situación de hecho, situación que por ser Ley Suprema debe acatarse por todas las autoridades del país. 1106. Poniendo de relieve que la igualdad y la no discriminación se encuentran en relación directa con la situación jurídica de los destinatarios de la norma, y no así de sus 314
Corte IDH. Caso Gelman vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C No.221, párr. 239. 315 Jurisprudencia P./J. 9/2016 (10a.) (Registro 2012594), Página 112, Septiembre de 2016, Libro 34, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.
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otras situaciones particulares tales como económicas, de negocios, de mercado, materiales, por mencionar algunas. 1107. También ha establecido que el principio de igualdad tiene un carácter complejo, pues no postula la paridad absoluta entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato como criterio básico para la producción normativa. 1108. Por lo que, del referido principio derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario: I. Por un lado, un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, II. Por otro lado, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a establecer diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la propia Constitución las imponga. 1109. Que el principio de no discriminación, por ser una manifestación del principio de igualdad, se encuentra más enfocado en desterrar del sistema jurídico toda distinción de trato, pero que se encuentre motivada, en específico, por las cualidades propias de la persona que atenten contra su dignidad humana, tal es el caso del género, edad, condición social, religión, discapacidad, y que tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades. 1110. Así, la finalidad del derecho fundamental de igualdad en la ley radica en colocar a los habitantes del país en condiciones tales que puedan acceder a otros bienes y derechos superiores protegidos constitucionalmente, lo que significa que el beneficio que un gobernado obtenga, también lo deberá conseguir otro gobernado que se encuentre en igualdad de circunstancias. 1111. Por tanto, implica que se debe tratar igual a quienes se encuentren en la misma situación y de manera desigual a los sujetos que se ubiquen en una situación diversa, lo que implica que el legislador puede crear categorías o clasificaciones que se sustenten en bases objetivas que justifiquen el tratamiento diferente entre una y otra categoría, y que pueden responder a finalidades económicas o sociales, pero siempre evitando cualquier distinción no razonada y desproporcional, discriminatoria de las personas. 1112. Con base en las anteriores consideraciones, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que el principio de igualdad contiene los rasgos esenciales que a continuación se resumen: 1. No toda desigualdad de trato en la ley supone una infracción al derecho fundamental de igualdad, sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carecen de una justificación objetiva y razonable. 2. El principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten injustificadas por no estar fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados, los cuales podrán ser apreciados en la exposición de motivos o advertirse de la misma norma. 3. Por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente válida, no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable, además, que las consecuencias jurídicas que resultan de tal disposición sean adecuadas a dicho fin, de manera que la relación entre la
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medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador, superen un juicio de equilibrio en sede constitucional. 1113. De acuerdo con las consideraciones anteriores, la norma que prevé un trato desigual será inconstitucional cuando imponga arbitrariamente discriminaciones entre situaciones jurídicas objetivamente iguales, no distinga de la misma forma situaciones discrepantes o carezca de razonabilidad. 1114. Las anteriores consideraciones derivaron en la jurisprudencia 2a./J. 64/2016 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala lo siguiente: “PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE. El principio de igualdad tiene un carácter complejo al subyacer a toda la estructura constitucional y se encuentra positivizado en múltiples preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus aplicaciones concretas, tales como los artículos 1o., primer y último párrafos, 2o., apartado B, 4o., 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado A, fracción VII. Esto es, los artículos referidos son normas particulares de igualdad que imponen obligaciones o deberes específicos a los poderes públicos en relación con el principio indicado; sin embargo, estos poderes, en particular el legislativo, están vinculados al principio general de igualdad establecido, entre otros, en el artículo 16 constitucional, en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o arbitrariamente. Ahora bien, este principio, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a prever diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la propia Constitución las imponga. De esta forma, para que las diferencias normativas puedan considerarse apegadas al principio de igualdad es indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con estándares y juicios de valor generalmente aceptados, cuya pertinencia debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo concurrir una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.”316 1115. CUARTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON LOS LÍMITES IMPLÍCITOS Y ABSOLUTOS COMO SON LA DIVISIÓN DE PODERES Y LA INDEPENDENCIA JUDICIAL RESPECTO DE LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 94 Y 116 CONSTITUCIONALES. 1116. La iniciativa con proyecto de decreto que reforma el párrafo décimo primero del artículo 94 y su correlativo del artículo 116, ambos de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, suscrita por la diputada María Chávez Pérez del Grupo Parlamentario de Morena, vulnera lo dispuesto en los artículos 1, 39, 133 y 135 de la Constitución, al pretender que el poder reformador ejerza una facultad que se reservó al constituyente originario, esto al derogar una garantía de los Juzgadores y las juzgadoras federales, consistente en que las remuneraciones que perciban no pueden ser disminuidas 316
Época: Décima Época. Registro: 2011887. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 31, Junio de 2016, Tomo II. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a./J. 64/2016 (10a.). Página: 791.
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durante su encargo -disposiciones constitucionales ya analizadas y categorizados en esta demanda- . 1117. Es así, pues violenta entre otros, dos de sus límites implícitos y absolutos a la reforma constitucional, como son los derechos humanos y la división de poderes, ya que el poder constituyente derivado o permanente carece de facultades para realizar tal reforma. 1118. En efecto, la independencia judicial -ya categorizada en esta demanda-, está considerada como un derecho humano y por lo tanto constituye un límite implícito y absoluto al poder reformador de la Constitución. La independencia judicial tiene dos dimensiones, una subjetiva y otra objetiva u orgánica. La primera se vincula a la persona del juez y de la cual se derivan derechos subjetivos tales como el de irreductibilidad de las remuneraciones, tutelado por el artículo 94 constitucional, y un haber de retiro digno, entre otros. La segunda -objetiva u orgánica-, implica la protección a la impartición de justicia, ya que garantiza a la sociedad que todo asunto será resulto por un juez independiente. 1119. Por otra parte, en el contexto de lo señalado por el maestro Fix Zamudio317, como instrumento de garantía para hacer efectivos los derechos humanos, en el caso el de independencia judicial, está la división de poderes a que se refiere el artículo 49 constitucional, con lo que se pretende evitar la concentración de poder en un Estado democrático, obligándose a los grupos políticamente dominantes a adoptar el contenido de su voluntad a un sistema de formas y competencias, con lo que se objetiva el ejercicio del poder. 1120. Entonces, la iniciativa reclamada al pretender que el poder revisor de la Constitución ejerza una facultad que se reservó al constituyente originario, derogando una garantía de las Juzgadoras y Juzgadores Federales, consistente en que las remuneraciones que perciban no pueden ser disminuidas durante su encargo, realiza una intromisión al Poder Judicial de la Federación afectando la división de poderes y con ello la independencia judicial, y por lo tanto, también un derecho humano tanto del juzgador dimensión subjetiva-, como del justiciable -dimensión objetiva u orgánica-, ya que los poderes legislativo y ejecutivo quedan en posibilidad de modificar a discrecionalidad dicho estipendio con el fin de ejercer presión política sobre las Juzgadoras y Juzgadores Federales, lo cual permite puedan ser chantajeados con una disminución de salario, como lo señala Eduardo Ferrer Mac-Gregor318. 1121. Corolario de lo expuesto, con la iniciativa reclamada se pretende que el poder reformador violente entre otros, dos de sus límites implícitos y absolutos a la reforma constitucional, como lo son los derechos humanos y la división de poderes, ya que el único facultado para reformar afectando tales instituciones fundamentales de la vida democrática del país, es el pueblo en ejercicio directo -constituyente originario-, y no a través de representación del poder constituyente derivado o permanente; de ahí su inconstitucionalidad. 1122. QUINTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON LA INCONVENCIONALIDAD DE LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA EL PÁRRAFO DÉCIMO PRIMERO DEL ARTÍCULO 94 Y SU CORRELATIVO DEL ARTÍCULO 116, AMBOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. 1123. La iniciativa con proyecto de decreto que reforma el párrafo décimo primero
del artículo 94 y su correlativo del artículo 116, ambos de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, suscrita por la diputada María Chávez Pérez del Grupo 317
FIX-Zamudio Héctor, Introducción al Estudio de la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento Mexicano. Cuadernos Constitucionales México-Centro América, Centro de Estudios Constitucionales México-Centro América, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Autónoma de México, Corte de Constitucionalidad República de Guatemala, Tomo 12, Segunda Edición, p. 27, 1998. 318 Información consultada en la página de internet: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3384/21.pdf
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Parlamentario de Morena, trastoca los principios de División de Poderes, Independencia Judicial –en su aspecto objetivo o institucional relacionado con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, como el principio de separación de poderes y el rol de la función judicial en una democracia– y la garantía de los jueces a recibir una adecuada remuneración; reconocidos en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos -marco normativo que se ha analizado puntualmente de los párrafos 423 al 533-. 1124. Es así ya que los poderes públicos del Estado mexicano asumen las obligaciones de respetar y garantizar, los derechos y libertades de fuente internacional. En consecuencia, no pueden justificarse aquellas conductas gubernamentales que vulneren los derechos humanos aplicando el derecho constitucional cuando este se encuentre en posición del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 1125. En el sistema universal de protección a de los derechos humanos el artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, un elemento esencial de la democracia representativa y del respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, es la separación e independencia de los poderes públicos. 1126. Entonces, tenemos que la independencia judicial, está considerada como un derecho humano y por lo tanto constituye un límite implícito y absoluto al poder reformador de la Constitución. La independencia judicial tiene dos dimensiones, una subjetiva y otra objetiva u orgánica. La primera se vincula a la persona del juez y de la cual se derivan derechos subjetivos tales como el de irreductibilidad de las remuneraciones, tutelado por el artículo 94 constitucional, y un haber de retiro digno, entre otros. La segunda -objetiva u orgánica-, implica la protección a la impartición de justicia, ya que garantiza a la sociedad que todo asunto será resulto por un juez independiente. 1127. Además, es importante señalar que conforme a los estándares internacionales las decisiones relativas a la asignación de fondos a los tribunales deben tomarse en el respeto más estricto del principio de la independencia judicial. 1128. En esas condiciones, si la iniciativa reclamada pretende que el poder revisor de la Constitución derogue una garantía de las Juzgadoras y los Juzgadores Federales, consistente en que las remuneraciones que perciban no pueden ser disminuidas durante su encargo, realiza una intromisión al Poder Judicial de la Federación afectando la división de poderes y con ello la independencia judicial por todo lo que se expuso en el marco normativo referenciado en el primer párrafo, todo esto en contravención al citado corpus iuris internacional. 1129. En cuanto a los artículos 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se actualizan las siguientes violaciones: 1130. El Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión no ha adoptado las medidas legislativas necesarias para garantizar y hacer efectivos los derechos y libertades relacionados con la división de poderes y la independencia judicial, establecidos en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 1131. La iniciativa señalada, no se adecua a los alcances y estándares de protección del principio de división de poderes y la garantía de independencia judicial, que deriven de los mencionados artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. En razón de lo anterior con la iniciativa reclamada se dejaron de observar los artículos 2 del Pacto 229
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establecen la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas legislativas necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en la convención, así como a respetar su ejercicio a toda persona. 1132. Con la iniciativa reclamada se violentó el principio pacta sunt servanda establecido en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, dado que incumplió con las obligaciones contraídas en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 1133. También con tal iniciativa se trastoca el artículo 27 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados que establece que un Estado Parte, esto dado que incumplió con la obligación consistente en que cualquier norma o actuación de un órgano de poder debe emitirse de tal manera que siempre y en cada ocasión garantice la división de poderes, y la independencia judicial, además de que el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, en la Observación General 31, señaló sobre la imposibilidad de que los Estados Partes invoquen disposiciones del derecho constitucional u otros aspectos del derecho interno para justificar una falta de cumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos. 1134. SEXTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN INCONSTITUCIONALIDAD DE LA INICIATIVA DE LA LEY DE AUSTERIDAD REPUBLICANA. 1135. La iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley de Austeridad Republicana, en sus artículos 1, 2, 3 y sus transitorios -los que señalamos de manera enunciativa más no limitativa, ya que se combate como sistema en conjunto, y además con las otras normas e iniciativas reclamadas en la demanda-, suscrita por el diputado Benjamín Saúl Huerta Corona del Grupo Parlamentario de Morena, y vulnera lo dispuesto en los artículos 1, 39, 49, 133 y 135 de la Constitución, al pretender que el Congreso de la Unión con su expedición, violente la división de poderes y la independencia judicial disposiciones constitucionales ya analizadas y categorizados en esta demanda-. 1136. La iniciativa reclamada señala: Decreto49 Único. Se expide la Ley de Austeridad Republicana, para quedar como sigue: Ley de Austeridad Republicana Artículo 1o. Esta ley es de orden público e interés social. Tiene por objeto la aplicación de medidas de austeridad en la programación y ejecución del gasto gubernamental, como política de Estado para hacer cumplir los principios de economía, eficacia, eficiencia, transparencia y honradez en la administración de los recursos económicos de carácter público de que dispone la Nación, conforme lo establece el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sus disposiciones son aplicables a todas las dependencias, entidades y órganos de los Poderes de la Unión y demás entes públicos federales. Los organismos públicos a los que la Constitución otorga autonomía coadyuvarán, en su ámbito de competencia, al cumplimiento de los objetivos de esta ley. Los ahorros y economías obtenidos con motivo de la aplicación de la presente Ley serán destinados a los programas prioritarios de atención a la población y programas sociales con asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación y demás leyes aplicables. Artículo 2o. Las remuneraciones que perciban todos los servidores públicos deberán ajustarse a las disposiciones contenidas en los artículos 75 y 127 230
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria. Serán irrenunciables y adecuadas al desempeño de las funciones, empleos, cargos o comisiones y a la responsabilidad que éstos entrañen. Artículo 3o. Todos los servidores públicos de la federación recibirán los beneficios del sistema público de seguridad social correspondiente. Queda prohibido establecer o cubrir con recursos públicos haberes de retiro o regímenes especiales de jubilación o pensión, así como la contratación de seguros privados de gastos médicos, de vida o de separación individualizada o colectiva por parte de los entes públicos federales para beneficio de cualquier servidor público, con excepción de aquellos necesarios por corresponder a una función de alto riesgo, conforme a lo establecido en la ley. También quedan prohibidas las pensiones de retiro a titulares del Ejecutivo federal, salvo por lo que toca a la correspondiente al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Artículo 4o. Durante el ejercicio fiscal, no se crearán plazas adicionales a las autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni se aumentarán sus dotaciones. La contratación de servicios personales por honorarios sólo procederá en casos excepcionales y plenamente justificados. Las contraprestaciones de dichos contratos no podrán ser diversas a las establecidas para los servidores públicos con iguales o similares responsabilidades. Los contratos garantizarán los derechos en materia de seguridad social y el respectivo cumplimiento de las obligaciones fiscales. Artículo 5o. Sólo los servidores públicos con alta responsabilidad en materia de seguridad, defensa exterior, procuración e impartición de justicia podrán disponer, con cargo al erario, de servicios de escolta. En ningún otro caso se autorizará la erogación de recursos de los respectivos presupuestos ni el establecimiento de plazas para funciones de escolta. El mismo principio aplicará para la erogación de recursos para blindaje automotriz y cualquier otro gasto relativo a la protección de servidores públicos. Artículo 6o. Los vehículos solo podrán destinarse a actividades prioritarias y a la prestación de servicios directos a la población. Queda prohibido cualquier uso distinto de los vehículos, salvo los que tengan carácter oficial y los de escoltas, que autoricen las autoridades competentes. Los vehículos oficiales nuevos que se adquieran serán económicos y preferentemente se adquirirán los que generen menores daños ambientales. Artículo 7o. El gasto neto total asignado anualmente a la difusión de propaganda oficial por los entes públicos federales, se sujetará a los montos máximos que para el efecto fije la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en disposiciones generales, mismos que se ajustarán a lo estrictamente indispensable para dar cumplimiento a los fines informativos, educativos o de orientación social cuya difusión se determine necesaria. Las asignaciones dispuestas en el párrafo anterior no podrán ser objeto de incrementos durante el ejercicio fiscal correspondiente. En cualquier caso, la difusión de propaganda oficial por parte de los entes públicos federales en radio y televisión deberá priorizar el uso de los tiempos oficiales. Únicamente cuando éstos no estén disponibles o sean insuficientes, procederá la aplicación de gasto en tiempos comerciales, conforme a lo establecido en la ley de la materia. La difusión de propaganda oficial por parte del Poder Ejecutivo federal deberá realizarse por conducto de la dependencia que señale la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Artículo 8o. Sólo se autorizarán, por ente público, dependencia, órgano desconcentrado o entidad, los viajes oficiales que resulten estrictamente necesarios. 231
Queda prohibida la adquisición de boletos de viajes en servicio de primera clase o equivalente, así como la contratación de servicios privados de aerotransporte. Sólo se adquirirán servicios de hospedaje y alimentación del servidor público comisionado, cuyo monto será determinado por los lineamientos que al efecto emita la Secretaría de la Función Pública, los cuales siempre se ajustarán a criterios de racionalidad, eficiencia y austeridad. En todos los casos, los funcionarios que efectúen el viaje oficial deberán remitir un informe del propósito de su viaje, los gastos efectuados y de los resultados obtenidos, dentro del plazo de 30 días hábiles, una vez concluido, mismo que será público. Artículo 9o. En tanto no se autoricen nuevos programas o se amplíen las metas de los existentes, los gastos por servicios de telefonía, fotocopiado y energía eléctrica; combustibles, arrendamientos, viáticos, honorarios, alimentación, mobiliario, remodelación de oficinas, equipo de telecomunicaciones, bienes informáticos, pasajes, congresos, convenciones, exposiciones, seminarios, estudios e investigaciones, no podrán exceder de los montos erogados en el ejercicio presupuestal inmediato anterior, una vez considerados los incrementos en precios y tarifas oficiales o la inflación. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitirá los lineamientos para la adquisición de bienes y servicios de uso generalizado de los entes públicos, que se llevará a cabo de manera consolidada, con el objeto de obtener las mejores condiciones con relación a precio, calidad y oportunidad. Artículo 10. En adición a las previsiones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, no se constituirán fideicomisos, fondos, mandatos o análogos públicos o privados, ni se permitirá hacer aportaciones, transferencias, pagos de cualquier naturaleza que tengan por objeto evadir las reglas de disciplina, transparencia y fiscalización del gasto. Todos los recursos en numerario, así como activos, derechos, títulos, certificados o cualquier otro análogo que se aporten o incorporen al patrimonio de fondos o fidecomisos serán públicos y no se podrá invocar secreto o reserva fiduciaria para su fiscalización. Artículo 11. Los Poderes Legislativo y Judicial de la federación, así como los órganos a los que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos concede autonomía, emitirán las disposiciones administrativas generales que sean necesarias para dar cumplimiento a la presente ley. Artículo 12. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, estarán facultadas para interpretar esta Ley para efectos administrativos. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitirá las disposiciones administrativas generales para que los principios del artículo 134 y los de austeridad republicana que contempla esta Ley tengan la debida observancia y para que se apliquen a otros conceptos o partidas, de gasto, siempre que permitan un mejor cumplimiento de las metas y funciones previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Artículo 13. El incumplimiento o la elusión de las disposiciones contenidas en el presente ordenamiento constituirán falta administrativa grave y se sancionarán en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Transitorios Primero: El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el diario Oficial de la Federación. Segundo: La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dentro de los 15 días siguientes a la publicación del presente decreto emitirá las disposiciones administrativas generales a que se refiere el artículo 12 y los entes públicos obligados adecuarán sus presupuestos, dentro de los 30 días 232
siguientes contados a partir de la emisión anterior, para el adecuado cumplimiento de esta ley. Tercero: Quedan derogadas todas disposiciones que se opongan al contenido del presente decreto. Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de septiembre de 2018. Diputados: Jorge Luis Montes Nieves, Mario Delgado Carrillo (rúbrica). 1137. Se aduce que la iniciativa trastoca los principios de división de poderes e independencia judicial, por lo siguiente: 1138. En su artículo 1° señala que es aplicable a todos los órganos de los Poderes de la Unión, y en su artículo 2° que las remuneraciones que perciban todos los servidores públicos deberán ajustarse a las disposiciones contenidas en los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria -los cuales estamos también cuestionando en la demanda-. En el artículo 3° prohíbe establecer o cubrir con recursos públicos haberes de retiro o regímenes especiales de jubilación o pensión, así como la contratación de seguros privados de gastos médicos, de vida o de separación individualizada o colectiva por parte de los entes públicos federales para beneficio de cualquier servidor público, con excepción de aquellos necesarios por corresponder a una función de alto riesgo, conforme a lo establecido en la ley. En el artículo Tercero Transitorio dispone: Quedan derogadas todas disposiciones que se opongan al contenido del presente decreto. En ese contexto se legisla en perjucio de los Juzgadores y las Juzgadoras Federales, en activo y en retiro, sobre algunas de las remuneraciones que constituyen el sistema de percepciones que le aplica.
1139. Pues bien, una vez precisado lo anterior, tenemos que la independencia judicial -ya categorizada en esta demanda-, está considerada como un derecho humano y por lo tanto constituye un límite implícito y absoluto al poder reformador de la Constitución. La independencia judicial tiene dos dimensiones, una subjetiva y otra objetiva u orgánica. La primera se vincula a la persona del juez y de la cual se derivan derechos subjetivos tales como el de irreductibilidad de las remuneraciones, tutelado por el artículo 94 constitucional, y un haber de retiro digno, entre otros. La segunda -objetiva u orgánica-, implica la protección a la impartición de justicia, ya que garantiza a la sociedad que todo asunto será resulto por un juez independiente. 1140. Por otra parte, como reiteradamente hemos expuesto, la división de poderes es un instrumento de garantía para hacer efectivos los derechos humanos, en el caso el de independencia judicial, está la división de poderes a que se refiere el artículo 49 constitucional, con lo que se pretende evitar la concentración de poder en un Estado democrático, obligándose a los grupos políticamente dominantes a adoptar el contenido de su voluntad a un sistema de formas y competencias, con lo que se objetiva el ejercicio del poder. 1141. Luego, al pretender que el Congreso de la Unión con la iniciativa con proyecto de decreto expida la Ley de Austeridad Republicana, legislando sobre algunas de las remuneraciones que constituyen el sistema de percepciones de las Juzgadoras y los Juzgadores Federales, que se precisaron en párrafo que antecede, violenta la independencia judicial, ya que tal actuar constituye una flagrante intromisión al Poder Judicial de la Federación, pues el artículo 100 de la Constitución asigna a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la atribución de elaborar su propio presupuesto, y al Consejo de la Judicatura Federal para el resto del Poder Judicial de la Federación, con excepción del Tribunal Electoral. Luego también, y como consecuencia, se realizó un grave ataque al Estado de derecho que exige se adopten medidas para garantizar el respeto al principio de separación de poderes. 1142. SÉPTIMO CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON LA INCONVENCIONALIDAD DE LA INICIATIVA DE LA LEY DE AUSTERIDAD REPUBLICANA.
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1143. La iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley de Austeridad Republicana, en sus artículos 1, 2, 3 y sus transitorios -los que señalamos de manera enunciativa más no limitativa, ya que se combate como sistema en conjunto, y además con las otras normas e iniciativas reclamadas en la demanda-, suscrita por el diputado Benjamín Saul Huerta Corona del Grupo Parlamentario de Morena, trastoca los principios de División de Poderes, Independencia Judicial –en su aspecto objetivo o institucional relacionado con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, como el principio de separación de poderes y el rol de la función judicial en una democracia– y la garantía de los jueces y juezas a recibir una adecuada remuneración y haber de retiro; reconocidos en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos -marco normativo que se ha analizado puntualmente de los párrafos 423 al 533-. 1144. Es así ya que los poderes públicos del Estado mexicano asumen las obligaciones de respetar y garantizar, los derechos y libertades de fuente internacional. En consecuencia, no pueden justificarse aquellas conductas gubernamentales que vulneren los derechos humanos aplicando el derecho constitucional cuando este se encuentre en posición del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 1145. En el sistema universal de protección a de los derechos humanos el artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, un elemento esencial de la democracia representativa y del respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, es la separación e independencia de los poderes públicos. 1146. Entonces, tenemos que la independencia judicial, está considerada como un derecho humano y por lo tanto constituye un límite implícito y absoluto al poder reformador de la Constitución. La independencia judicial tiene dos dimensiones, una subjetiva y otra objetiva u orgánica. La primera se vincula a la persona del juez y de la cual se derivan derechos subjetivos tales como el de irreductibilidad de las remuneraciones, tutelado por el artículo 94 constitucional, y un haber de retiro digno, entre otros. La segunda -objetiva u orgánica-, implica la protección a la impartición de justicia, ya que garantiza a la sociedad que todo asunto será resulto por un juez independiente. 1147. Además, es importante señalar que conforme a los estándares internacionales las decisiones relativas a la asignación de fondos a los tribunales deben tomarse en el respeto más estricto del principio de la independencia judicial. 1148. En esas condiciones, si la iniciativa reclamada pretende que se legisle en perjucio de los Juzgadores y las Juzgadoras Federales, en activo y en retiro, sobre algunas de las remuneraciones que constituyen el sistema de percepciones que le aplica, realiza una intromisión al Poder Judicial de la Federación afectando la división de poderes y con ello la independencia judicial por todo lo que se expuso en el marco normativo referenciado en el primer párrafo, todo esto en contravención al citado corpus iuris internacional. 1149. En cuanto a los artículos 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se actualizan las siguientes violaciones: 1150. El Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión no ha adoptado las medidas legislativas necesarias para garantizar y hacer efectivos los derechos y libertades relacionados con la división de poderes y la independencia judicial, establecidos en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 1151. La iniciativa señalada, no se adecua a los alcances y estándares de protección del principio de división de poderes y la garantía de independencia judicial, que deriven de los mencionados artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de 234
los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. En razón de lo anterior con la iniciativa reclamada se dejaron de observar los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establecen la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas legislativas necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en la convención, así como a respetar su ejercicio a toda persona. 1152. Con la iniciativa reclamada se violentó el principio pacta sunt servanda establecido en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, dado que incumplió con las obligaciones contraídas en los artículos 3 de la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, así como 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 1153. También con tal iniciativa se trastoca el artículo 27 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados que establece que un Estado Parte, esto dado que incumplió con la obligación consistente en que cualquier norma o actuación de un órgano de poder debe emitirse de tal manera que siempre y en cada ocasión garantice la división de poderes, y la independencia judicial, además de que el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, en la Observación General 31, señaló sobre la imposibilidad de que los Estados Partes invoquen disposiciones del derecho constitucional u otros aspectos del derecho interno para justificar una falta de cumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos. 1154. OCTAVO CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN CON LA INCONVENCIONALIDAD DE LA INICIATIVA DE REFORMA AL PÁRRAFO SÉPTIMO DEL ARTÍCULO 100 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y DE LA ADICIÓN DEL ARTÍCULO 105 BIS A LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. 1155. Ambos artículos se impugnan como sistema normativo, porque violan el derecho fundamental de libertad de trabajo y de libre desarrollo de la personalidad, de los familiares de los servidores públicos de un órgano jurisdiccional o área administrativa del Consejo de la Judicatura Federal, a seguir la carrera judicial y que sanciona administrativamente si se incumple “en términos de las disposiciones aplicables”, quedando además sin efectos el nombramiento o nombramientos que en su caso se hubiesen otorgado. 1156. El nepotisimo es un problema que existe en todo ámbito y lo censurable es que se dé de manera desmesurada en el sector público, para conceder y preferir a un familiar de un servidor en lugar de otra persona que no lo sea, para el acceso a algún cargo sin mayor merecimiento o que no cumpla de forma suficiente el perfil del puesto vacante. 1157. Cuando existen varios aspirantes a un puesto administrativo, desde un punto de vista subjetivo, se prefiere a quien reúna los mejores atributos para acceder al cargo y, por regla general, se elegirá a quien resulte más sobresaliente entre los sustentantes. 1158. Si bien no existe una normativa específica para reglamentar y lograr ese propósito, en algunos tribunales y juzgados se fijan reglas objetivas y claras, incluso con ciertos parámetros del Instituto de la Judicatura Federal –convocatorias, exámenes de conocimientos generales y jurídicos, dictado, manejo de procesador de textos u hojas de cálculo, etc.-, con el objeto de tener mayores condiciones objetivas para elegir al mejor candidato al puesto. 1159. En otros casos, se deja al arbitrio del titular del órgano jurisdiccional, quien hará uso de innumerables aspectos subjetivos o propios de su persona, que difieren de cada quien, para optar por algún sustentante, incluso si hubo un empate después de aplicar algún examen –empatía, capacidad de respuesta, disposición, educación, recomendación, etc.) y el vencedor puede o no, ser familiar de algún servidor público que ya se encuentra en otro órgano jurisdiccional. 235
1160. Bonilla Solís expresa que “la clave de la definición es la medida: se trata no de cualquier preferencia, sino la desmesurada, que es tanto como decir exagerada, desproporcionada, inmoderada; no se habla de cualquier preferencia de trato, sino de aquella que no se ajusta a los límites debidos. Ésta implica favoritismo, que de suyo es subjetivo y torcido.” 319 El citado autor considera que la ley no puede entrometerse en el ámbito de decisión individual de los seres humanos. 1161. Con la reforma constitucional de 31 de diciembre de 1994, se estableció la regla de que “la ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial", la cual se regirá por los principios “de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.” 1162. La carrera judicial es una profesión lícita que no se puede impedir a ninguna persona, como lo establece el artículo 5 constitucional. “Artículo 5o.- A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.” 1163. La propuesta de iniciativa de reforma señala: “La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. No se podrá otorgar nombramiento, a personas que fuesen cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado de algún titular de un órgano jurisdiccional o área administrativa del Consejo.” 1164. El contenido de la iniciativa de reforma, de promulgarse y llegar a ser una norma constitucional vigente, entraría en colisión con el artículo 5 constitucional, porque estaría limitando a los familiares de algún servidor público, optar por la carrera judicial como vocación y propósito de vida y por ende, violando su derecho humano a la libertad de trabajo y al libre desarrollo de su personalidad. 1165. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ha pronunciado en relación con el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad en la tesis aislada 1a. CCLXII/2016 (10a.), de título y contenidos siguientes: “DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. BRINDA PROTECCIÓN A UN ÁREA RESIDUAL DE LIBERTAD QUE NO SE ENCUENTRA CUBIERTA POR LAS OTRAS LIBERTADES PÚBLICAS. La Constitución mexicana otorga una amplia protección a la autonomía de las personas, al garantizar el goce de ciertos bienes que son indispensables para la elección y materialización de los planes de vida que los individuos se proponen. Así, en términos generales, puede decirse que los derechos fundamentales tienen la función de "atrincherar" esos bienes contra medidas estatales o actuaciones de terceras personas que puedan afectar la autonomía personal. De esta manera, los derechos incluidos en ese "coto vedado" están vinculados con la satisfacción de esos bienes básicos que son necesarios para la satisfacción de cualquier plan de vida. En este orden de ideas, el bien más genérico que se requiere para garantizar la autonomía de las personas es precisamente la libertad de realizar cualquier conducta que no perjudique 319
BONILLA SOLIS, Miguel. Sobre Nepotismo y Carrera Judicial. http://
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a terceros. En este sentido, la Constitución y los tratados internacionales reconocen un catálogo de "derechos de libertad" que se traducen en permisos para realizar determinadas acciones que se estiman valiosas para la autonomía de las personas (expresar opiniones, moverse sin impedimentos, asociarse, adoptar una religión u otro tipo de creencia, elegir una profesión o trabajo, etcétera), al tiempo que también comportan límites negativos dirigidos a los poderes públicos y a terceros, toda vez que imponen prohibiciones de intervenir u obstaculizar las acciones permitidas por el derecho fundamental en cuestión. Ahora bien, el derecho al libre desarrollo de la personalidad brinda protección a un "área residual de libertad" que no se encuentra cubierta por las otras libertades públicas. En efecto, estos derechos fundamentales protegen la libertad de actuación humana de ciertos "espacios vitales" que, de acuerdo con la experiencia histórica, son más susceptibles de ser afectados por el poder público; sin embargo, cuando un determinado "espacio vital" es intervenido a través de una medida estatal y no se encuentra expresamente protegido por un derecho de libertad específico, las personas pueden invocar la protección del derecho al libre desarrollo de la personalidad. De esta manera, este derecho puede entrar en juego siempre que una acción no se encuentre tutelada por un derecho de libertad específico.”320 1166. El contenido de la iniciativa de reforma constitucional que propone la regla “no se podrá otorgar nombramiento, a personas que fuesen cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado de algún titular de un órgano jurisdiccional o área administrativa del Consejo”, establece una restricción a los derechos humanos que no soporta un test de proporcionalidad como lo ha definido la Suprema Corte de Justicia de la Nación y precisar por qué se persigue una finalidad válida y que la misma sea idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto.321 1167. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversas tesis ha ilustrado en qué consiste el principio de proporcionalidad y para poder expulsar o no, una norma general que restrinja derechos humanos, debe hacerse un test de proporcionalidad y se aplica sobre la totalidad de los derechos humanos. La tesis aislada 1a. CCLXXII/2016 (10a.), de título, subtítulo y texto. “CUARTA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO DE LA MEDIDA LEGISLATIVA. Para que resulten constitucionales las intervenciones que se realicen a algún derecho fundamental, éstas deben superar un test de proporcionalidad en sentido amplio. Lo anterior implica que la medida legislativa debe perseguir una finalidad constitucionalmente válida, lograr en algún grado la consecución de su fin y no limitar de manera innecesaria y desproporcionada el derecho fundamental en cuestión. Así, una vez que se han llevado a cabo las primeras tres gradas del escrutinio, corresponde realizar finalmente un examen de proporcionalidad en sentido estricto. Esta grada del test consiste en efectuar un balance o ponderación entre dos principios que compiten en un caso concreto. Dicho análisis requiere comparar el grado de intervención en el derecho fundamental que supone la medida legislativa examinada, frente al grado de realización del fin perseguido por ésta. En otras palabras, en esta fase del escrutinio es preciso realizar una ponderación entre los beneficios que cabe esperar de una limitación desde la perspectiva de los fines que se persiguen, frente a los costos que necesariamente se producirán desde la perspectiva de los derechos fundamentales afectados. De este modo, la medida impugnada sólo será 320
Tesis 1a. CCLXII/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Registro 2013138, Libro 36, noviembre de 2016, Tomo II, materia constitucional, página 896 321 Amparo en revisión 237/2014, resuelto por la Primera Sala de la SCJN, el 4 de Noviembre de 2015, por mayoría de 4 votos.
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constitucional si el nivel de realización del fin constitucional que persigue el legislador es mayor al nivel de intervención en el derecho fundamental. En caso contrario, la medida será desproporcionada y, como consecuencia, inconstitucional. En este contexto, resulta evidente que una intervención en un derecho que prohíba totalmente la realización de la conducta amparada por ese derecho, será más intensa que una intervención que se concrete a prohibir o a regular en ciertas condiciones el ejercicio de tal derecho. Así, cabe destacar que desde un análisis de proporcionalidad en estricto sentido, sólo estaría justificado que se limitara severamente el contenido prima facie de un derecho fundamental si también fueran muy graves los daños asociados a su ejercicio.”322 1168. Si tomamos como base lo establecido por el Alto Tribunal, la restricción que establecería el nuevo texto constitucional para que parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado de algún titular de un órgano jurisdiccional o área administrativa del Consejo de la Judicatura Federal, no soportaría el test de proporcionalidad y por ende, tendría que expulsarse del sistema normativo establecido en la Constitución. 1169. ¿La iniciativa de reforma constitucional persigue un fin válido? Sí, la igualdad en oportunidades a todos los aspirantes a la carrera judicial. 1170. ¿En qué forma incide la iniciativa de reforma constitucional en los derechos de la libertad de trabajo y de libre desarrollo de la personalidad de los familiares de los titulares del Poder Judicial de la Federación? Incide en un grado grave, ya que afecta el núcleo duro de tales derechos de los familiares, porque los elimina de plano de pertenecer a la carrera judicial. 1171. ¿La iniciativa de reforma constitucional es eficaz? Sí, porque al eliminar a todos los familiares de los titulares del Poder Judicial de la Federación, se produce el efecto de no provocar la desigualdad que pueda presentarse entre ellos y los aspirantes en general. 1172. ¿La iniciativa de reforma constitucional es necesaria? No, porque hay otros medios menos drásticos para combatir la desigualdad en oportunidades en la carrera judicial y que no eliminan el núcleo duro de los derechos de los familiares, como procesos de selección estrictos por examen, así como métodos de control de nombramientos cruzados. 1173. En consecuencia, la iniciativa de reforma constitucional no resulta proporcional y, por ende, es violatoria de la libertad de trabajo consagrada en el artículo 5 constitucional y al libre desarrollo de la personalidad. 1174. PREMISA NORMATIVA RELATIVA A LA NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN. 1175. El “Presupuesto de Egresos de la Federación”, puede definirse como el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares; en él se autorizan las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un período determinado. 1176. Constituye una norma general para efectos de la procedencia del juicio de amparo y ha sido objeto de análisis constitucional por la Segunda Sala cuando analizó los efectos jurídicos del Presupuesto de Egresos de la Federación Para el Ejercicio Fiscal 2007, de donde derivaron las siguientes jurisprudencias 2a./J. 116/2014 (10a.) de título: “PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2007. SUS ARTÍCULOS 20 Y 22 NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 73, 322
Tesis 1a. CCLXXII/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Registro 2013136, Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II, materia constitucional, página 894
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FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”; 2a./J. 115/2014 (10a.) de título: “PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2007. SUS ARTÍCULOS 20 Y 22 NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIONES IV, VI, IX, XI Y XIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”; 2a./J. 94/2014 (10a.), de título: “PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2007. SUS ARTÍCULOS 20 Y 22 NO VIOLAN EL NUMERAL 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”; y 2a./J. 93/2014 (10a.), de título: “PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2007. SUS ARTÍCULOS 20 Y 22 NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.”. 1177. CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN RELACIÓN PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN.
CON
EL
1178. ÚNICO CONCEPTO DE VIOLACIÓN. El Presupuesto de Egresos de la Federación transgrede el principio de Independencia Judicial. 1179. En efecto, el párrafo décimo primero del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece el principio de irreductibilidad de los salarios de los Jueces y Magistrados, como una garantía para salvaguardar la función judicial y la prevalencia de los principios que la rigen: independencia y autonomía. 1180. El citado principio de irreductibilidad más que dirigirse a proteger de manera individual la calidad de trabajador de un Juez o Magistrado, tiene por objeto la protección de la función judicial que ejercen dichos funcionarios; la cual es una función normativa que deriva del propio diseño del Estado basado en el principio de división de poderes. 1181. Sobre la independencia judicial, el Estado mexicano es parte en distintos compromisos internacionales a los que ya se ha hecho referencia con antelación, entre los que destacan, “Los principios básicos relativos a la independencia de la judicatura”323, cuyo punto 1 establece: “La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura.” En consonancia con lo anterior, el 11 señala: “La Ley garantizará la permanencia en el cargo de los Jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y jubilación adecuadas”. 1182. Por otro lado, en el Informe sobre la Independencia del Sistema Judicial de la Comisión de Venecia324, se adoptaron diversos principios, entre los que se encuentran los relacionados con la remuneración de los jueces, en el numeral 45, que señala que la remuneración de los Jueces debe estar garantizada por la ley (principio I.2b.ii) y debe corresponder a la dignidad de la profesión y la carga de responsabilidades (principio III.1.b.). Asimismo, dispone que debe hacerse extensivo ese principio para la pensión de retiro; y, la no discrecionalidad en la determinación de las remuneraciones de los juzgadores. En el numeral 46, la Comisión de Venecia asume que la remuneración de los Jueces debe corresponder a la dignidad de la profesión y que una remuneración adecuada es indispensable para proteger a los Jueces de interferencias externas indebidas. Que la remuneración debe estar basada en un estándar general y un 323
Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985. 324 El Estado Mexicano se adhirió a la Comisión Europea para la Democracia a través del derecho, también conocida como la Comisión de Venecia, el tres de febrero de dos mil diez; y, en marzo de dos mil diez, la Comisión de Venecia con participación del Estado Mexicano, aprobó el Informe sobre la Independencia del Sistema Judicial de la Comisión de Venencia.
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criterio objetivo y transparente, no en apreciaciones individuales del rendimiento de un Juez. 1183. No obstante lo anterior, el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Diputados y el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, al aprobar y publicar el Presupuesto de Egresos de la Federación 2019, que establecerá una disminución de la REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en relación con la estipulada para dicho funcionario en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2018, la que impactara en las remuneraciones que percibimos los Juzgadores y Juzgadoras, en activo y en retiro, trasgrede el parámetro de regularidad constitucional, desatendiendo lo establecido en la propia Ley Fundamental y en los compromisos internacionales en la materia, pues la disminución que contemplan deriva de una decisión unilateral del Presidente de la Republica de reducirse el sueldo para cumplir con sus promesas de campaña, avalado por la mayoría parlamentaria, cuyo afán es implementar medidas de “AUSTERIDAD REPUBLICANA”, que desconocen la independencia judicial y sus garantías. 1184. Es del conocimiento general que, en fechas recientes, integrantes de la mayoría parlamentaria del Partido Movimiento Regeneración Nacional del Poder Legislativo (MORENA), han anunciado dar una “sacudida”325 al Poder Judicial de la Federación. Esa misma mayoría participa en el movimiento denominado “Cuarta Transformación”, que promueve la “Austeridad Republicana” y sostiene que las garantías de la judicatura constituyen privilegios que han logrado que sus integrantes se constituyan en una “casta noble” con salarios exagerados y que ningún poder deba estar encima de otro326. 1185. En ese contexto y ante la premura de la mayoría parlamentaria de “lograr” promesas de campaña, se ha tenido una deficiente labor en los procesos legislativos que han llevado a aprobar leyes con grandes defectos en su conformación, como es el caso de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, cuyo artículo 7 establece que ningún servidor público podrá recibir una remuneración mayor a la establecida por el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos correspondiente. 1186. Este ordenamiento reglamenta los artículos 75 y 127 constitucionales del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009, y tiene una relación directa con la inminente publicación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, que hipotéticamente establezca una disminución de la REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en relación con la estipulada para dicho funcionario en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2018, ya que de acuerdo a las manifestaciones públicas que el hoy presidente electo realizó desde su campaña electoral, reduciría sus remuneraciones a $108,000.00 (ciento ocho mil pesos 00/100 moneda nacional). Se requiere una sacudida completa al poder judicial” Monrreal (video). El senador de Morena, Ricardo Monreal, propuso una “sacudida” al poder judicial, que comenzaría con la rotación cada 6 años de jueces y magistrados. https://aristeguinoticias.com/0410/mexico/se-requiere-una-sacudida-completa-al-poder-judicialmonreal-video/ 326 Esto puede apreciarse de la Iniciativa que Reforma los artículos 94 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la Diputada María Chávez Pérez, del Grupo Parlamentario de Morena, en cuya exposición de motivos se dijo: “…Esta iniciativa involucra a la sociedad mexicana en una decisión trascendental que nos compete a todos: iniciar una transformación histórica de la administración pública en México. Por lo anterior, en esta iniciativa se propone derogar dos párrafos a los artículos 94 y 116 que permitiría se cumpla el artículo 127 constitucional que establece la imposibilidad de que algún funcionario público reciba un salario mayor al del Presidente de la República. La derogación de los párrafos propuestos permitiría que los salarios del Poder Judicial fueran ajustados mediante los tabuladores del Presupuesto de Egresos para cada dependencia de la administración pública. La Cuarta Transformación tiene implícita la austeridad republicana y ésta no puede tener privilegios para nadie. Esta reforma ayudaría a resolver la desmedida retribución que se ha asignado a la alta burocracia de nuestros últimos gobiernos en turno, erigiéndose como una casta noble con privilegios extremadamente exagerados aunados a altos salarios contraviniendo el artículo 127 constitucional…”. 325
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1187. Como se explicó con antelación en esta demanda, los artículos 75 y 127 constitucionales del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009; 2, 6, fracción 1 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos; 65, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de Egresos de la Federación Para el Ejercicio Fiscal 2019, conforman un “sistema normativo” dada la correspondencia casi indisoluble que tienen en cuanto a la materia, tema y objeto327. No obstante que este último ordenamiento no se encuentre vigente al momento de la presentación de la demanda de amparo, ya que la materia de la impugnación es lo que permite sostener la existencia de una conexión entre diversas disposiciones legales, por contener elementos normativos que se complementan entre sí, lo cual justifica la necesidad de realizar un análisis integral de ese articulado que guarda estrecha relación328. Afectación objetivamente cuantificable 1188. En principio, el ANEXO 24.1.3 correspondiente del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2018, establecía que la REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA (PESOS), era de $3,115,531.00 (tres millones ciento quince mil quinientos treinta y un pesos cero centavos moneda nacional). Monto que desde la entrada en vigor del Decreto que reforma los artículos 75 y 127 constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009, no había sido disminuido, es decir, la remuneración del Presidente de la República durante los gobiernos de Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto no se modificó. 1189. Sin embargo, es de tomarse en cuenta que de acuerdo con los comunicados oficiales que ha realizado el Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos, en los artículos y anexos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, que establece la REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA (PESOS), habrá una disminución de su salario mensual a $108,000.00 (ciento ocho mil pesos 00/100 moneda nacional), que hipotéticamente correspondería a una percepción anual de $1,296,000.00 (un millón doscientos noventa y seis mil pesos 00/100 moneda nacional). 1190. De donde se obtiene que se producirá una disminución en las percepciones del Presidente de la República en cantidad de $1,819,531.00 (un millón ochocientos diecinueve mil quinientos treinta y un pesos 00/100 moneda nacional). 1191. No obstante, es sabido que la remuneración del Presidente de la República debe ser proporcional con sus responsabilidades de conformidad con el artículo 127 de la Carta Magna, las cuales como puede apreciarse del arábigo 89 del mismo ordenamiento, no han sido disminuidas desde el dos mil nueve, sino que permaneció igual durante los periodos de gobierno de Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto; por lo que no existe justificación legal ni lógica para que el actual Presidente electo reduzca la remuneración que le corresponde. 1192. Como se puso de manifiesto en apartados anteriores, cuando el constituyente permanente reformó el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tuvo como objetivo la dignificación de la función pública mediante el establecimiento de sueldos adecuados y transparentes que no fuesen aumentados mediante argucias administrativas –según se advierte del proceso legislativo–; pero nunca pretendió
Tesis: 2a./J. 100/2008, de título y subtítulo: “AMPARO CONTRA LEYES. PARA IMPUGNARLAS COMO SISTEMA NORMATIVO ES NECESARIO QUE CONSTITUYAN UNA VERDADERA UNIDAD.” 328 Tesis: 2a./J. 91/2018 (10a.), de título y subtítulo: “AMPARO CONTRA LEYES. EL JUZGADOR FEDERAL ESTÁ FACULTADO PARA INTRODUCIR EN SU SENTENCIA EL ANÁLISIS DE NORMAS QUE NO FORMARON PARTE DE LA LITIS, SIEMPRE Y CUANDO ESTÉN ESTRECHAMENTE RELACIONADAS CON LA MATERIA DE LA IMPUGNACIÓN, POR CONSTITUIR UN SISTEMA NORMATIVO.” 327
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dotar al Presidente de la República ni a la Cámara de Diputados de una facultad para disminuir discrecionalmente las remuneraciones de Jueces y Magistrados federales. 1193. Aunado a lo anterior, se deja de considerar que de acuerdo con el artículo 127, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerará remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales. 1194. De tal suerte que el concepto de “remuneración” acotado, deja de integrar otros gastos que se realizan con cargo al erario, tales como teléfono fijo, teléfono celular, seguridad, alimentos, manutención y gastos de su residencia; de ahí que al no contabilizarse e integrarse a la remuneración que se determine en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2019, la cifra ahí establecida dista de los beneficios económicos reales que percibe el titular del Poder Ejecutivo y que resultan necesarios para desempeñar su función adecuadamente. Lo que impide conocer si la supuesta disminución de la remuneración del titular del ejecutivo es proporcional con las funciones que realiza. 1195. De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y la Cámara de Diputados, al aprobar y publicar el Presupuesto de Egresos de la Federación Para el Ejercicio Fiscal 2019, que hipotéticamente establecerá una disminución de la REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en relación con la estipulada para dicho funcionario en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2018; implicaría la disminución de las percepciones de los Jueces y Magistrados Federales, en tanto que el numeral 127, fracción II, de la Constitución Federal dispone que ningún servidor público podrá recibir remuneración mayor a la establecida para el Presidente de la República; lo que violenta la propia Ley Fundamental y diversos tratados internacionales, por la afectación que produce a la “independencia judicial”, en su aspecto personal, que garantiza al juzgador recibir una remuneración adecuada que no puede ser reducida durante su encargo. 1196. De ahí que, de actualizarse la disminución en la remuneración del Presidente de la República que éste ha anticipado, significaría una transgresión al principio de progresividad, al existir un estado previo en el que la remuneración del Presidente no había sido disminuída, en consecuencia, la de los Jueces y Magistrados federales tampoco. Esto, en el entendido de que uno de los alcances de protección de la garantía de independencia judicial reconocida convencionalmente es precisamente evitar que la remuneración de los Jueces se base en decisiones discrecionales de los organismos públicos, sino en criterios objetivos y transparentes que garanticen su estabilidad, según el mencionado Informe Sobre la Independencia del Sistema Judicial adoptado por la Comisión de Venecia en su 82ª reunión plenaria. 15. CAPÍTULO DE SUSPENSIÓN 1197. Solicitamos la apertura del incidente de suspensión y se dé su trámite correspondiente, para los efectos que al final de este apartado expongo. Asimismo, a continuación paso a exponer en tres subapartados, las razones en que se sustenta nuestra petición de concedernos la suspensión de los actos reclamados, los cuales pasan por 1) la inconstitucionalidad de los artículos 128, párrafo I y 129, fracción III, de la ley de amparo; 2) solicitud de la medida en términos del artículo 129, último párrafo; y 3) suspensión solicitada, ejerciendo la facultad ex officio sobre los artículos 128 y 129 de la Ley de Amparo. La inconstitucionalidad de los artículos 128, párrafo II y 129, párrafo tercero de la Ley de Amparo. 242
1198. Antes de entrar al planteamiento del otorgamiento de la suspensión es importante establecer la inaplicabilidad de la fracción II del artículo 128 y fracción III del artículo 129, de la Ley de Amparo, por rebasar lo prescrito por el artículo 107, fracción X de la Constitución. 1199. Los artículos 128, fracción II y 129 fracción III de la Ley de Amparo son inconstitucionales, al no permitir la suspensión en el juicio de amparo cuando se siga perjuicio al interés social y se contravengan disposiciones de orden público, entre las que se consideran las que permitan la consumación o continuación de delitos o sus efectos dejado sin materia cualquier recurso y como consumada cualquier violación a derechos fundamentales. 1200. Lo anterior porque no existe en la Constitución una norma que prohíba conceder la suspensión en el juicio de amparo, tratándose los efectos de una norma penal que establezca un delito, como lo es el delito de remuneración ilícita previsto en el artículo 217 bis reclamado, ya que el legislador no logra justificar las razones constitucionales para expedir los artículos 128 y 129 de la ley de amparo. 1201. También es inconstitucional porque las normas no permiten que, para conceder la suspensión, el órgano jurisdiccional pueda realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación al interés social, rebasando lo previsto en la fracción X del artículo 107 constitucional. 1202. Para el análisis del asunto hay que plantearse una pregunta a fin de resolver la constitucionalidad de la norma, la cual es del tenor literal siguiente: ¿La fracción X, del artículo 107, constitucional permite al legislador establecer prohibiciones para la concesión de la suspensión? 1203. Sobre la base de la pregunta antes formulada es en la cual se hace el presente estudio, para determinar la inconstitucionalidad de los artículos 128 y 129 de la Ley de Amparo, al no tener libertad configurativa para establecer prohibición de hacer ponderación entre la apariencia del buen derecho y el interés social, al determinar en forma tasada casos en los que se debe negar la suspensión impidiendo el ejercicio valorativo jurisdiccional que ordena la Constitución al órgano de amparo. 1204. Para responder a la pregunta planteada, se hará un análisis de los distintos tipos de enunciados lingüísticos, se ubicará a las normas en general como especie de enunciados prescriptivos, y se analizara su estructura y categorías. 1. Clasificación de enunciados. 1205. Enunciados aseverativos, informativos o descriptivos. “Se caracterizan por proporcionar información acerca de algún aspecto del mundo y por el hecho de poder ser evaluados en términos de verdad o falsedad.” 1206. Enunciados prescriptivos: “A diferencia de los anteriores, no buscan describir o proporcionar información acerca del mundo, sino hacer que alguien se comporte de cierta manera.” 1207. Enunciados performativos: “Los enunciados performativos se caracterizan porque, a diferencia de los anteriores, no describen algún aspecto del mundo, ni indican a alguien que se comporte de cierta manera, sino porque al emitir el enunciado, se produce un cambio en el mundo.”3 1208. Enunciados interrogativos: “Como su nombre indica, los enunciados interrogativos son aquellos por los que se formula una interrogación. Para algunos
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constituyen un caso especial de los prescriptivos ya que implica una solicitud de información.” 1209. Enunciados expresivos: “Su función estriba en exteriorizar estados de ánimo.” 2. Tipos de enunciados y funciones lingüísticas. 1210. “De lo expuesto anteriormente parece desprenderse que la forma de cada tipo de enunciado es determinante de la función que cumplen, de tal suerte que un enunciado descriptivo siempre cumple con la función de afirmar (o negar) algo sobre el mundo, uno prescriptivo indica que conducta hay que efectuar, etcétera.” 1211. Art 107 constitucional, fracción X: Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis de ponderación de la apariencia del buen derecho y el interés social. 1212. Como se puede ver, la estructura de la norma contenida en la fracción X, del artículo 107 constitucional contiene una obligación hacia los jueces de amparo de ponderar la apariencia del buen derecho y el interés social, cuando se cumpla la condición de que la naturaleza del acto lo permita y bajo ciertas modalidades, que son en los casos y condiciones que determine la ley de amparo. Lo antes dicho se puede descomponer de la siguiente forma. Acción Operador deóntico Modalidades Condiciones Sujeto normativo Emisor
Ponderar. Realizar un análisis de ponderación de la apariencia del buen derecho y el interés social. Mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria. Que la naturaleza del acto lo permita. El órgano jurisdiccional de amparo. El constituyente permanente de la constitución.
1213. El enunciado que estamos analizando es de carácter prescriptivo, ya que no pretende describir o proporcionar información acerca del mundo sino hacer que alguien se comporte de cierta manera. 1214. Operador deóntico. 1215. Aquí la norma establece la acción de realizar un análisis de ponderación entre la apariencia del buen derecho y el interés social, a efecto de obtener una situación jurídica, como lo es el que se otorgue la paralización de un acto de autoridad o se restituya provisionalmente al gobernado en el goce del derecho violado. 1216. Modalidades. 1217. Para que en el mundo del derecho una acción pueda tener el efecto previsto, habrán de ser realizadas ciertas circunstancias, esto es deberán concurrir determinadas condiciones de espacio tiempo y/o modo específico. 1218. Parte de la estructura de las normas consiste en indicar esas modalidades, por ejemplo: la declaración patrimonial deberá ser presentada durante el mes de mayo (modalidad temporal) en las oficinas de la Secodam o en los módulos que se establezcan
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para tales efectos, en las diferentes dependencias del ejecutivo (modalidad especial) presentando debidamente el formato TK-CH/666 (modalidad especial). 1219. Aquí la norma constitucional remite a la ley de amparo, para que esta establezca las circunstancias especiales de espacio, tiempo y modo específico que deben reunirse para tramitar y otorgar la suspensión, refiriéndose por ejemplo a la temporalidad para presentar la demanda de amparo y solicitud de suspensión del acto reclamado, (modalidad temporal), en la oficialía de partes común de los juzgado de distrito, Si es amparo indirecto, o ante la autoridad responsable si se trata de amparo directo (modalidad especial) presentado las copias suficientes de la demanda de amparo para correr el traslado correspondientes a las autoridades responsable y al tercero interesado (modalidad especial). 1220. Condiciones 1221. Las condiciones para que se pueda activar la acción de ponderación por parte de los órganos jurisdiccionales de amparo, son que la naturaleza del acto lo permita. 1222. Sin embargo, la última parte del párrafo anterior, genera cierta incertidumbre, la cual puede expresarse por medio de la siguiente interrogante: ¿Qué debe entenderse por la expresión: que la naturaleza del acto lo permita? 1223. La pregunta planteada puede responderse por medio de dos posturas o tendencias. 1224. La primera, que se remonta al siglo pasado, puede denominársele clásica o tradicional, y consiste en atribuirle al acto reclamado la característica de ser consumados o no. En ese sentido, partiendo de dicha corriente doctrinaria, únicamente procederá decretar la suspensión del acto reclamado siempre y cuando no sea consumado. 1225. Respecto a la segunda perspectiva, esta ha existido en modo paralelo a la clásica y difieren totalmente entre sí. Debe destacarse que en las últimas tres décadas ha adquirido mayor trascendencia. 1226. Esta corriente puede denominársele como constitucional y para conceder la suspensión provisional toma como elemento esencial la ponderación entre la apariencia del buen derecho y el interés social. 1227. Lo anterior se ha visto reflejado en la Contradicción de tesis 255/2015, por medio de la formulación de la siguiente pregunta: ¿En el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión contra un lanzamiento ya ejecutado tiene relevancia considerar el hecho de que el acto reclamado ya se hubiere efectuado o consumado o tal aspecto carece de importancia, porque lo determinante para conceder la medida es la ponderación de la apariencia del buen derecho y el interés social, con los cuales se admite y justifica que la suspensión también tenga efectos de tutela anticipada? 1228. A lo cual, dentro de la propia contradicción referida se contestó a la pregunta planteada de la siguiente manera: “29. Esta Primera Sala considera que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio de que, de acuerdo con la nueva regulación del juicio de amparo desde la reforma a la fracción X del artículo 107 constitucional, publicada el seis de junio de dos mil once, para resolver si se concede la suspensión cuando el acto reclamado es un lanzamiento ya ejecutado, debe atenderse al análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y el interés social, junto con el peligro en la demora, sin que resulte 245
determinante el hecho de que el acto ya se hubiere efectuado o consumado, porque tomando en cuenta que la suspensión tiene por objeto mantener viva la materia del juicio de amparo y evitar perjuicios al quejoso, derivados del tiempo necesario para la tramitación del juicio, la medida también debe permitir una tutela anticipada al quejoso a fin de mantenerlo en el goce de los derechos afectados con el acto reclamado, es decir, en el goce de la posesión del bien objeto del lanzamiento, cuando se adviertan elementos sobre la apariencia de una violación constitucional en su contra, siempre y cuando no se siga perjuicio al interés social y se otorguen las garantías correspondientes si se afectan derechos de tercero, de modo que igualmente debe negarse la medida, cuando en ese análisis preliminar o vistazo al fondo del asunto, se advierta que el juicio de amparo es improcedente o bien, que no haya elementos suficientes sobre la apariencia de la violación alegada. En ese sentido, en la determinación de si se concede la medida suspensional, deja de tener importancia el mero hecho de que el acto de autoridad se hubiere ejecutado; lo cual, en su caso, sólo puede servir para fijar los efectos de la concesión de la suspensión, en el sentido de si es jurídica y materialmente posible, restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado. 45. Por eso, los presupuestos de las medidas cautelares son la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, es decir, se deben sustentar en un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho alegado por el interesado, mediante el examen preliminar que se hace al fondo del asunto (fumus boni iuris), así como en la amenaza de que por el tiempo de duración del proceso ese derecho aparente no sea satisfecho (periculum in mora). Y las notas distintivas de tales medidas son la instrumentalidad y la provisoriedad, entendidas la primera, en el sentido de que la medida sirve a un proceso principal, del cual depende su existencia; y la segunda, no simplemente como algo temporal, sino sobre todo como lo que está destinado a durar hasta en tanto sobrevenga un evento sucesivo: la resolución definitiva, en que se determine con certeza sobre el derecho alegado. 63. El análisis de la apariencia del buen derecho, debe llevarse a cabo con los elementos con que cuente o que se allegue el Juez al resolver sobre la suspensión. En el caso de la suspensión provisional, ordinariamente consistirá en la demanda y los anexos exhibidos por el quejoso y, en el caso de la suspensión definitiva, además, se tienen los elementos derivados del informe previo que rinde la autoridad responsable, los que se allegue el Juez de amparo y rindan las partes en el incidente, como el tercero interesado o el Ministerio Público; según se ordena en los artículos 140 y 143 de la Ley de Amparo, conforme a los cuales, en el informe previo, la autoridad responsable, además de señalar si el acto reclamado es cierto, puede expresar las razones que estime pertinentes sobre la procedencia o improcedencia de la suspensión, y, a su vez, el Juez de amparo está facultado para solicitar documentos y ordenar las diligencias que considere necesarias para resolver sobre la suspensión definitiva, en tanto que a las partes, sólo se les recibirán documentales e inspección judicial, así como la testimonial en los casos de peligro de privación de la vida y demás actos prohibidos por el artículo 22 constitucional. 1229. Precisamente, de la contradicción reseñada en líneas precedentes se elaboró el siguiente criterio jurisprudencial, de título, subtítulo y texto: “LANZAMIENTO EJECUTADO. PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN SU CONTRA, SIEMPRE QUE SE DEMUESTREN LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y EL PELIGRO EN LA DEMORA, Y NO EXISTA IMPEDIMENTO JURÍDICO O MATERIAL. De la interpretación sistemática y funcional del artículo 246
107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los numerales 126 a 129, 138 a 140, 143 y 147 a 151 de la Ley de Amparo, se colige que puede concederse la suspensión contra una orden de lanzamiento ya ejecutada para efectos de restablecer al quejoso en la posesión del bien inmueble, siempre que se demuestren la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, y no exista impedimento jurídico o material; por lo cual, no basta con haberse ejecutado el lanzamiento para negar la medida suspensional. Lo anterior, sobre la base de que en la regulación referida se admite abiertamente el carácter de medida cautelar de la suspensión, que participa de los efectos prácticos de la resolución definitiva del juicio de amparo y, por tanto, no se limita sólo a las medidas de conservación, sino también a las de restablecer al quejoso en el goce del derecho afectado con el acto reclamado, para mantener viva la materia del amparo e impedir los perjuicios que éste pueda resentir por la duración del proceso, constituyendo así un verdadero amparo provisional con el que se anticipa la tutela constitucional sobre la base del aparente derecho advertido en un estudio minucioso y preliminar del asunto, a reserva de que, en la sentencia definitiva, se consolide esa situación si se constata la existencia del derecho aparente o, de lo contrario, se permita la continuación de los efectos del acto reclamado. Análisis que puede llevar a resultados distintos al resolver sobre la suspensión provisional o la definitiva, debido a la diferencia en los elementos probatorios que tiene a la vista el juez; o de si el quejoso es parte vencida en juicio contra la cual se decretó el lanzamiento o si es persona extraña a juicio, entre otros aspectos; todo lo cual, en su caso, debe valorarse al analizar las particularidades de cada asunto para verificar si se prueba la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora que, a fin de cuentas, es lo que debe determinar si se concede o niega la suspensión del acto reclamado.”.329 1230. Con base en lo antes expuesto se pasa a responder la respuesta planteada. 1231. Como se puede ver, la fracción X del artículo 107 constitucional NO PERMITE AL LEGISLADOR ORDINARIO ESTABLECER PROHIBICIONES PARA LA CONCESIÓN DE LA SUSPENSIÓN. 1232. Lo anterior, ya que la estructura de la norma contenida en la fracción X, del artículo 107 constitucional contiene una obligación hacia los jueces de amparo de ponderar la apariencia del buen derecho y el interés social, cuando se cumpla la condición de que la naturaleza del acto lo permita y bajo ciertas modalidades, que son en los casos y condiciones que determine la ley de amparo. 1233. La conclusión anterior, se ve robustecida con la exposición de motivos de la reforma constitucional en materia de amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011; la cual, sostiene categóricamente que, el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación al interés social, es obligatorio para el Juez de Amparo; como se observa con la transcripción siguiente: “Suspensión del acto reclamado. En materia de suspensión del acto reclamado, se propone establecer el marco constitucional a fin de prever un sistema equilibrado que permita que la medida cautelar cumpla cabalmente con su finalidad protectora, y al mismo tiempo cuente con mecanismos que eviten y corrijan los abusos que desvía su objetivo natural. Para tal efecto, se privilegia la discrecionalidad de los jueces consagrando expresamente como elemento a considerar para el otorgamiento de la 329
Jurisprudencia 1a./J. 21/2016 (10a.) (Registro 2011829) Página 672, Libro 31, Junio de 2016, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.
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suspensión la apariencia de buen derecho, requisito éste reconocido por la Suprema Corte de Justicia y que constituye uno de los avances más importantes en la evolución del juicio de amparo en las últimas décadas. Sin embargo, para asegurar su correcta aplicación, se establece la obligación del Juez de realizar un análisis ponderado entre la no afectación del interés social y el orden público y la apariencia de buen derecho. Con esto se logra que la medida cautelar sea eficaz y que no se concedan suspensiones que molestan la sensibilidad de la sociedad.” 1234. Lo anterior, refuerza la conclusión que el sistema implementado en los artículos 128, fracción II, y 129 de la Ley de Amparo, no se apega a la constitución, en tanto no permiten al Juzgador de Amparo realizar el examen ponderado entre la apariencia del buen derecho y el interés social. 1235. Con base en lo antes expuesto se puede establecer que la fracción X del artículo 107 Constitucional no otorga libertad configurativa para establecer cuándo hay orden público e interés social de forma tasada. 1236. Ahora bien, si la Constitución NO PERMITE AL LEGISLADOR ORDINARIO ESTABLECER PROHIBICIONES PARA LA CONCESIÓN DE LA SUSPENSIÓN, surge la siguiente interrogante. 1237. ¿Puede el Legislador ordinario blindar ciertos temas o normas, para que no sean objeto de control por parte del Poder Judicial, cuando la Constitución no lo previno así? 1238. La respuesta a la interrogante anterior debe ser negativa, pues de lo contrario se vulneran los artículos 17 y 49 Constitucionales, los cuales consagran la división de poderes y el acceso a la justicia. En efecto, la constitución consagra un sistema de administración de justicia, en la que el poder judicial, cumple con la función de dirimir controversias en casos particulares. Así, la división de poderes garantiza que, la persona encargada de dirimir la controversia, es una entidad independiente, imparcial y libre de influencias ajenas a su voluntad de ministrar justicia, de la envestidura suficiente para poder analizar casos concretos, emitir un pronunciamiento y que dicho pronunciamiento sea acatado por todos los agentes del Estado, incluido él mismo, todo ello en el marco de actuación permitido por la leyes. 1239. En ese sentido, si bien el legislador es quien determina las reglas de actuación a que deben someterse los particulares como el propio Juzgador, ello no significa que puede entrometerse en la función jurisdiccional propiamente dicha y predisponer de alguna forma, el sentido de alguna controversia, pues ello significaría su facultad para ostentar dos poderes: el normativo y el jurisdiccional, lo cual prohíbe la constitución. 1240. De este modo, la naturaleza propia del Legislador es la de complementar el sistema jurídico cuyas directrices vienen definidas por la Constitución, de esta forma, el legislador ordinario debe ceñirse dichas directrices y no puede ir más allá de lo proscrito. Así, cada que la constitución no establezca el sentido de la disolución de un conflicto (lo cual puede pasar por un tema de procedencia de la vía), el legislador no puede establecer directrices para la solución de conflictos, so pena de transgredir la división de poderes y el libre arbitrio judicial. 1241. En el caso concreto, sí el Legislador establece un catálogo de supuestos en los que no es posible conceder la suspensión del acto reclamado sin dar la posibilidad al Juzgador de ponderar esa afectación con la apariencia del buen derecho como lo establece la constitución; entonces, el legislador está entrometiéndose en el libre arbitrio judicial, lo que supone ya una violación al derecho de acceso a la impartición de justicia y a la independencia judicial.
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1242. Por ello, al establecer el artículo 128 en su fracción II de la Ley de Amparo, que la suspensión se decretara, siempre que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público y luego en la fracción III del artículo 129 de la citada ley, que se considera de orden público, cuando de concederse la suspensión, se permita la consumación o continuación de un delito o sus efectos, rebasó la libertad configurativa para reglamentar el artículo 107, fracción X, de la Constitución, y por ello, no deben aplicarse las hipótesis que señalan los artículos 128 y 129 de la Ley de Amparo, debiéndose hacer el análisis de ponderación establecido en la Constitución. 1243. Por tanto, los artículos 128 y 129 de la ley de amparo resultan inconstitucionales; en consecuencia, deberá omitirse su aplicación, así el estudio de la suspensión deberá hacerse directamente de conformidad con el artículo 107, fracción X, de constitución, haciendo un análisis de ponderación entre la apariencia del buen derecho contra el orden público y el interés social, conforme la tesis 2a. CXXVIII/2010 de título y subtítulo: “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUPUESTO EN QUE PUEDE SER INVOCADADIRECTAMENTE POR CUALQUIER JUEZ.” SENTADO LO ANTERIOR SE PASA A LA SOLICITUD DE LA SUSPENSIÓN 1244. Los requisitos para obtener la suspensión son de carácter constitucional, legal y jurisprudencial. 1245. Los requisitos legales los encontramos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, que son: a) Que lo solicite el agraviado. Requisitos constitucionales: a) Que la naturaleza del acto lo permita (urgencia y peligro en la demora) b) Apariencia del buen derecho c) Orden público e interés social d) Análisis de ponderación entre la Apariencia del Buen Derecho contra el Orden Público y el Interés Social 1246. Requisitos Jurisprudenciales: 1247. a)
Interés suspensional
1248. Los requisitos constitucionales, legales y jurisprudenciales se encuentran reunidos como se verá: A) La solicitud de agraviado está satisfecha porque el suscrito la está solicitando. B) Interés suspensional, ya que el suscrito acreditó la afectación por las normas impugnadas, ya que invaden su esfera jurídica, al implementar un sistema para reducir el salario que percibo, además que si lo llego a recibir sin reducción después de aprobada la Ley estaré incurriendo en un delito. C) Urgencia y peligro en la demora, de entrar en vigor las normas impugnadas afectan la independencia judicial, pues me colocan en una situación apremiante en cuanto a los compromisos económicos adquiridos a más que, de recibir el sueldo que actualmente recibo, me colocan en un estado de transgresor de la ley, con amenaza de pena de prisión, si lo llego a aceptar. 1249. En efecto, la urgencia de la medida se actualiza, desde el momento en que la sujeción de mi remuneración máxima al parámetro contenido en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidor Públicos, ya me está sujetando como poder 249
constituido al poder ejecutivo federal, de esta forma, todos los casos que lleguen a nuestro conocimiento en función de nuestros cargos de Magistrado, Magistradas, Jueces y Juezas, no gozarán de las garantías de un Juez independiente, lo cual supone ya perjuicios tanto de imposible como de difícil reparación, si tomamos en cuenta que las sentencias causan cosa juzgada, y los tribunales de amparo en la mayoría de los casos son instancias terminales. 1250. Además, la urgencia de la medida en forma personal, se actualiza, en tanto el hecho de poner un tope a la remuneración que percibimos, tiene como consecuencia que se modifique nuestro ingreso en contra de nuestro plan autónomo de vida. En efecto, de fijarse un tope en nuestra remuneración, no podremos cubrir las necesidades personales y familiares que planificamos con base en el presupuesto que realizamos a partir de considerarnos con seguridad en nuestras remuneraciones y haberes de retiro nunca podrían ser disminuidas, por lo que tendremos que hacer uso de nuestro patrimonio logrado a lo largo de años de servicio como retribución de la actividad constitucional que nos fue encomendada, con la subsecuente pérdida de aquél, lo que nos ubica en una situación de angustia que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. 1251. En el escenario en el que por necesidad de cubrir compromisos previamente adquiridos con base en las percepciones que constitucionalmente son irreductibles, tendríamos que vender nuestras casas en las que vivimos entre otros bienes, lo que ocasionará el cambio a otra, en un sector de la ciudad, que por ser de menor costo, será menos seguro. Para un juzgador que dicta sentencias en la que una de las partes contendientes se siente agraviada, lo que implica ponernos junto con nuestras familias, en un estado de peligro permanente por las agresiones de que podemos ser objeto, lo que nos ubica en una situación de vulnerabilidad que genera distracción de nuestra actividad jurisdiccional preponderante que es la impartición de la justicia, lo cual busca evitar la garantía de independencia judicial subjetiva. 1252. El hecho de que la noche a la mañana se modifique nuestro ingreso sin justificación plenamente reforzada, y que no podamos reestructurar nuestras deudas frente a nuestros acreedores, nos pone en una difícil situación tanto personal como profesional. Por el lado personal, porque como juzgadores la Constitución nos prohíbe aceptar diversos empleos remunerados, lo que significa que nuestra única fuente de ingresos es en razón del cargo que desempeñamos; por el lado profesional, el hecho de que nuestros acreedores inicien instancias judiciales en nuestra contra por encontrarnos en mora, genera un desprestigió a la función jurisdiccional, y una sensación de corrupción e inseguridad jurídica. 1253. No omitimos manifestar también, que el hecho de sujetar el máximo de nuestras remuneraciones a lo que gane el presidente de la república, y eliminación de partes integrantes de nuestro salario como lo es, el Seguro de Gastos Médicos Mayores, tiene un impacto indirecto en nuestra salud, pues algunos de nosotros por nuestra edad y condición física, nos encontramos bajo diversos tratamientos médicos, y por algunas afecciones de salud también nuestras familias. 1254. D) Apariencia del Buen Derecho. En el caso nos encontramos con normas que transgreden decisiones fundamentales que se dio el pueblo mexicano cuando, como poder constituyente reconoció los derechos humanos y las garantías para su protección como lo son la división de poderes, la independencia judicial y la no reducción de las remuneraciones establecida en el artículo 94 de la Constitución, principios fundamentales que no puede rebasar el órgano reformador de la Constitución, pues como órgano constituido tiene límites, como lo son los antes mencionados. 1255. E) Orden público e interés social. Existe orden público e interés social pues todas las normas que emanan del Poder Legislativo tienen la presunción de ser constitucionales y que se expiden atendiendo al orden público y a un interés social. 250
1256. F) interés social.
Ponderación entre apariencia del buen derecho y el orden público e
1257. Para efectos de hacer la ponderación se tomará en cuenta la metodología de Robert Alexis partiendo de la siguiente secuencia. 1258. PRIMERO. Establecer la forma concreta el grado de insatisfacción o detrimento del interés social y el orden público con la suspensión del acto reclamado. 1259. SEGUNDO. Establecer en concreto la importancia de satisfacer el interés individual del quejoso. 1260. TERCERO. Establecer si la importancia de satisfacer el interés del quejoso acarrea un grave perjuicio al interés social. 1261. PRIMERA ETAPA. Tenemos que la suspensión de la reforma constitucional del artículo 127 y su Ley reglamentaria afecta una política pública de austeridad y de captación de recursos para implementar promesas de campaña electoral, sin embargo la interrupción de la entrada en vigor de esas normas no elimina por completo que la obtención de recursos se haga con otras políticas más efectivas o directas, pues no se demuestra por el Poder Legislativo que con lo ahorrado con la disminución del salario de los miembros del Poder Judicial de la Federación sea un ingreso importante para sufragar las políticas sociales prometidas en campaña, lo cual puede catalogarse como de gravedad media. 1262. SEGUNDA ETAPA. Partiendo que la no reducción del salario de os titulares del Poder Judicial de la Federación está protegido directamente en la Constitución en su artículo 94, así como en diversos instrumentos internacionales, ello atenta directamente al principio de división de poderes y la independencia judicial, lo cual puede catalogarse como de gravedad alta, pues afecta normas constitucionales que protegen la división e poderes y la independencia judicial, instituciones básicas de un estado democrático de derecho. 1263. TERCERA ETAPA. Si como se vio el perjuicio al interés social con la suspensión de la entrada en vigor de los preceptos reclamados es medio, y los daños y perjuicios a los principios fundamentales de nuestra Constitución como lo son la división de poderes y la independencia judicial, son de un grado alto, es evidente que el perjuicio al interés social no es mayor a la afectación al interés individual, ya que el primero descansa en una política de austeridad, sin embargo, el derecho individual tiene su fundamento en la protección de normas fundamentales que el pueblo de México se dio en su Constitución original, como lo son: los derechos humanos y sus garantías para su protección, como lo son la división de poderes y la independencia judicial. 1264. Con base en lo anterior, y toda vez que la afectación al orden público y el interés social no es grave, y de no concederse, si lo es, pues de emitirse una sentencia amparadora los deberes de reparación pecuniaria rebasarían la capacidad económica del Estado, provocando tanto inestabilidad nacional como responsabilidad internacional para el Estado Mexicano. SUSPENSIÓN SOLICITADA CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 129, ÚLTIMO PÁRRAFO. 1265. Finalmente, en caso de que se estime que, de concedernos la suspensión, se contravendrían disposiciones de orden público y/o al interés social, conforme al artículo 129, último párrafo, de la Ley de Amparo, estimó que la negativa causaría mayor daño al interés social, conforme con lo siguiente:
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1266. De negarse la suspensión, para el efecto de que no se vinculen nuestras percepciones al tope máximo establecido para el Presidente de la República, se causan afectaciones tanto de forma directa como integral en los temas siguientes, como explico a continuación. A) Sistema de Recaudación B) Sistema de Salud C) Mercado económico D) Sistema Financiero. 1267. Por cuando a la recaudación, ¿Qué pasa si se reducen los salarios de los mandos superiores del gobierno? De inicio, se podría considerar que el Gobierno Federal en calidad de patrón, conserva para sí cierta cantidad de recursos económicos que podría destinar a diversas causas loables. 1268. Sin embargo, el ahorro que pudiese generarse disminuye, si tomamos en consideración que al reducir el salario, también se reducen las recaudaciones por ISR, esto porque se reduce el monto que debe considerarse como base para aplicar el ISR, lo que de por sí genera ya una pérdida recaudatoria, pero además al disminuir el ingreso, disminuye la tasa aplicable también; por lo que, se generará una perdida en el ingreso por ISR. 1269. De esta forma, podemos señalar que, de lo que se pretende ahorrar el gobierno, hay que descontase el hecho de que ya no recaudará la misma cantidad, por lo que del monto que se estima constituirán un ahorro para el gasto corriente del gobierno, hay que descontarle el que se reduce la capacidad contributiva. 1270. En la liga que se pone a pie de página se hace el estimado que el monto que se pretende ahorrar el gobierno es de 37 mil millones de pesos, mientras que la capacidad contributiva del estado decrecerá, por ese solo hecho en 18 mil millones330, lo que supone solo un ahorro de 19 mil millones. 1271. Por su parte, pudiera pensarse que el déficit que se produce en el ISR pudiera compensarse con el IVA, sin embargo, el que al servidor público en general se le reduzca el monto de sus remuneraciones, y se eliminen las prestaciones como seguro de gastos médicos mayores, sin lugar a dudas genera una reducción de las actividades de comercio gravables, pues si las personas ganan menos, tienen menos dinero para generar comercio. Con lo que, además de perderse en ISR, se decrecerá la recaudación también por IVA. 1272. En concomitancia con lo anterior, debe observarse también que la eliminación de prestaciones, tales como el seguro de gastos médicos mayores, no solo repercute en el ingreso de servidor público, sino en el sentido de la recaudación de impuestos, pues el seguro de gastos médicos es sujeto de IVA, así, el gobierno pierde también el ingreso de ese impuesto. 1273. Aunado a lo anterior, actualmente todos los servidores públicos aportamos nuestra cuota obrero-patronal para el Instituto de Seguridad Social (ISSSTE), la cual se calcula también con base en nuestra remuneración, por lo que, de reducirse el monto gravable se reduce también las aportaciones al ISSSTE. 1274. En resumen de lo anterior, debe considerarse que se reducirían los ingresos de ISR e IVA del Estado, así como las cuotas obrero patronales del ISSSTE; por lo que, si como se estimaba líneas arriba de los 37 mil millones de pesos que se calcula de ahorro, debe descontarse la pérdida de capacidad recaudatoria del ISR (se calcula en 19 mil millones), del IVA y de las cuotas obrero patronales. 330
Para ver montos estimados, véase la siguiente liga: https://www.sdpnoticias.com/nacional/2018/07/19/reducir-salarios-de-la-burocracia-no-todo-es-ahorrometlife-en-lios-para-pagar-el-seguro-de-separacion-individualizada
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1275. En relación con esto, por cuando al Sistema de Salud, el daño se produce con motivo de que, si se elimina del salario el Seguro de Gastos Médicos Mayores, para poder atender los padecimientos, se nos dirige a hacer uso de las instituciones de salud pública (ISSSTE). 1276. En sí mismo, el que los altos funcionarios públicos deban acudir ante el ISSSTE para atender sus padecimientos no es un problema para el interés social; sin embargo el menoscabo al interés social se produce porque dicha institución, actualmente no cuenta con capacidad de gestión para atender al total de la población que la ocupa, menos la que emigra y que ya es derechohabiente, esto último aunado al hecho de que las aportaciones obrero patronales se reducen. 1277. De acuerdo con el antiguo colaborador del presidente electo Mario di Costanzo, según el Anuario Estadístico 2017, los trabajadores en activo, pensionados y sus respectivos dependientes del ISSSTE, ascendieron a 13.3 millones de personas, los cuales generaron 23.7 millones de consultas, es decir 1.8 consultas por persona 331. Por su parte, de ese universo, según el INEGI, solo el 36.8% de los usuarios de servicios de salud ocupa los servicios de seguridad social pública, y el 23.1 ocupa servicios privados332. 1278. Así, la migración de los funcionarios públicos con Gastos médicos mayores al ISSSTE, según estimados causa una afectación mínima de 4 mil ochenta millones de pesos a dicha institución, por la necesidad de otorgar consultas especializadas únicamente333. 1279. De ahí que, si según el último informe anual de labores de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, actualmente el ISSSTE es la segunda entidad con mayor número de expedientes iniciados por quejas en contra de los derechos humanos de los ciudadanos, se denota que en la actualidad con el universo de personas que acuden al ISSSTE, y que se benefician de las cuotas obrero patronales de los servidores públicos con seguro de gastos médicos mayores, el funcionamiento es precario y negligente; entonces ¿qué podrá esperarse del funcionamiento administrativo y profesional de ese instituto, si se duplica el universo de pacientes y se reducen sus ingresos? 1280. De esta forma, de los 37 mil millones que se estiman ahorro en gasto menos la pérdida de la capacidad recaudadora, debe ahora, también restársele los cuatro mil millones de pesos que supone el incremento de consultas ante el ISSSTE, y sin contar los costos de contratar mayor personal, mayores equipos e infraestructura, ante la nueva exigencia de consultas. 1281. Todo lo cual deberá realizar con menos presupuesto, ya que como se señaló, se reducen las cuotas obrero-patronales. 1282. Pero además, el hecho de migrar a la población que ocupa el Seguro de Gastos Médicos Mayores de un día para el otro al ISSSTE, genera de inmediato una saturación en el sistema de salud, por lo que, si actualmente es la segunda entidad con mayor número de quejas, solo después del IMSS, es seguro que su capacidad se vea realmente desbordada.
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Al respecto, para mayor información se puede consultar la liga siguiente: https://www.sdpnoticias.com/nacional/2018/08/22/seguro-de-gastos-medicos-a-los-funcionarios-la-sensatapropuesta-que-hace-a-amlo-su-ex-secretario-de-hacienda 332 Indicador obtenido de la liga siguiente: http://www.beta.inegi.org.mx/temas/derechohabiencia/ 333 Al respecto, para mayor información se puede consultar la liga siguiente: https://vanguardia.com.mx/articulo/issste-seria-golpeado-por-plan-de-amlo-de-quitar-seguros-4-mil-mdp-elimpacto
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1283. En resumen, de negarse la suspensión se produce un aumento inmediato de las demanda de servicios especializados y costosos de operación, y no en el número de trabajadores asegurados, esto es, habrá saturación en el ISSSTE y, por tanto, de inicio se afecta el interés social en que exista seguridad social, y a largo plazo se genera el problema para el gobierno de hacer funcionable dicho sistema, por lo que con seguridad requeriría de grandes inversiones y, por tanto, no habrá ahorro para el gobierno. 1284. En cuanto a la afectación del mercado económico, debe decirse que, la reducción del salario, indudablemente trae una repercusión negativa en el flujo del dinero en el mercado, ya que, al bajar los ingresos bajo el número de operaciones comerciales y que representan ingresos para los agentes de comercio. 1285. Tómese el ejemplo del Seguro de Gastos Médicos Mayores, si se elimina del salario, se genera una depreciación en las acciones de las empresas dedicadas a otorgar servicios de salud de manera privada, porque el número de personas que se atiende de esa forma, dejará de hacerlo; con lo que indudablemente el número de consultas, venta de medicinas y tratamientos, se reducirá, en el mejor de los casos, empero podría llegar al grado de generar despidos y desempleo. Con lo que no únicamente se afecta a las operaciones que generan IVA, sino a la fuente e ingreso de trabajadores privados. 1286. En ese sentido, como lo señala la fracción IV, del artículo 128, se permitiría un alza en precios de artículos de primera necesidad y de consumo necesario. 1287. Por último, se afectaría el interés social por cuanto al sistema financiero o crediticio, en tanto Metlife (actual administrador del Seguro de Separación Individualizado) no podría pagar las liquidaciones a todos los servidores públicos, ya que los fondos que recibe de los trabajadores, los deposita en instrumentos financieros a plazos forzosos que le generan un rédito. Así, si de la noche a la mañana, METLIFE tiene que regresar todo el dinero a los trabajadores, seguramente no contaría con la liquidez necesaria334, lo que seguramente generará parafernalia a la población, y las consecuencias de un mercado financiero inestable, a ello hay que sumarle el hecho de que las tasas de interés bancario han tenido un comportamiento a la alza. 1288. Esto es, de negarse la suspensión, el crédito como ejercicio financiero saludable, se tornaría inalcanzable para la mayoría de la población, al estar quebrados los bancos, incrementar las tasas de interés, y disminuirse el alcance de personas que pueden acceder al crédito y poderlo pagar. 1289. En resumen de todo lo anterior, el hecho de que se les fije un tope salarial a las percepciones de los servidores públicos, generará que exista menos recaudación de ISR, IVA y cuotas obrero patronales; con lo que el gobierno federal deberá inyectar más dinero al sistema de salud con menos capacidad de recaudación, existirán el mismo número de afiliados al ISSSTE, empero se aumentarán el número de consultas solicitadas, y con ello las violaciones a derechos humanos denunciadas, al punto de poner en entredicho al sistema de salud, además de generar una baja en el comercio, llegando al grado de producir desempleo, y sobretodo un banca débil con préstamos prácticamente inalcanzables para la población. Además, al no existir ingresos altos, ello perjudica la actividad comercial en el mercado, sobre todo en los sistemas privados de salud, y en el sistema bancario. 1290. Por todo lo anterior, de llegar a considerarse que de concederse la suspensión se generarían mayores afectaciones al interés social, al dañar una práctica de austeridad, que se permita la consumación de un delito, u alguna otra, deberá 334
Para mayor referencia, véase la liga siguiente: https://www.sdpnoticias.com/nacional/2018/07/19/reducirsalarios-de-la-burocracia-no-todo-es-ahorro-metlife-en-lios-para-pagar-el-seguro-de-separacionindividualizada
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tomarse en consideración que, de NO concederse la suspensión se causan mayores daños al interés social. Al respecto conviene traer a colación la exposición de motivos de la Ley de Amparo publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de abril de dos mil trece, de donde se advierte lo siguiente: “Debe destacarse que se buscó un sistema que, sin menoscabo de la eficaz persecución de los delitos, permitiera que el amparo cumpliera con su finalidad protectora y tuviera plena vigencia el principio de presunción de inocencia. Por ello se prevé que la suspensión definitiva pueda concederse excepcionalmente y de acuerdo a las circunstancias del caso, incluso tratándose de delitos que la ley señala como graves.” SUSPENSIÓN SOLICITADA, EJERCIENDO LA FACULTAD EX OFFICIO SOBRE LOS ARTÍCULOS 128 Y 129 DE LA LEY DE AMPARO 1291. De conformidad con el primer párrafo del artículo 148 de la Ley de Amparo, al reclamarse en el caso normas autoaplicativas, se solicita la suspensión para impedir sus efectos y consecuencias en la esfera jurídica de los quejosos; toda vez que se cumplen los requisitos previstos en el artículo 128 de la propia ley, ya que la aplicación de las normas tildadas de inconstitucionales e incompatibles con los tratados internacionales de los que México es parte, generaría una afectación al interés tanto legítimo (por la especial posición que guardan los quejosos respecto de la independencia del Poder Judicial –cuya protección interesa en forma predominante a la sociedad y al propio Estado democrático de derecho-) como jurídico (por ser directamente violatorias de los preceptos constitucionales y convencionales que prevén los derechos humanos de los juzgadores), por lo que no se siguen perjuicios al interés social, aunado a que se satisfacen tanto la apariencia del buen derecho como el peligro en la demora. 1292. En el caso, es jurídicamente dable analizar la procedencia de la medida cautelar solicitada, atendiendo a los principios de la apariencia del buen derecho y peligro en la demora, pues el primero de esos principios estriba en que el juzgador de amparo realice un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, con base en el cual anticipe la probable solución de fondo del juicio principal, como un adelanto provisional, pero sólo para efectos de la suspensión, sin que ello implique una decisión de fondo, porque la solución anticipada podrá cambiar al dictar la sentencia definitiva; dicho de otra forma, el pronunciamiento anticipado de inconstitucionalidad de las leyes reclamadas, en el caso concreto, buscaría únicamente interrumpir la privación ilegal del posible derecho que afecta a la parte quejosa mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se niega el amparo, porque la "apariencia del buen derecho" sea equivocada, la autoridad podrá hacer los ajustes correspondientes. 1293. En tanto que el principio de peligro en la demora, consiste en la posible frustración de los derechos del solicitante de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo, esto es, implica un cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse de otro preventivo cálculo de probabilidad, que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a los Tribunales. 1294. Cabe señalar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que en el análisis para el otorgamiento de la suspensión solicitada, debe ponderarse simultáneamente la apariencia del buen derecho con el perjuicio del interés social o al orden público que podría generar la concesión de esa medida cautelar. 1295. Lo anterior se plasmó en la tesis de jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, identificada con la clave 2a./J. 204/2009, que aparece publicada en la página trescientos quince, del Tomo XXX, Diciembre de 2009, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dice:
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“SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 15/96, de rubro: "SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO.", sostuvo que para el otorgamiento de la suspensión, sin dejar de observar los requisitos exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, basta la comprobación de la apariencia del buen derecho invocado por el quejoso, de modo que sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado, lo que deberá sopesarse con el perjuicio que pueda ocasionarse al interés social o al orden público con la concesión de la medida, esto es, si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso. Conforme a lo anterior, el juzgador debe realizar un estudio simultáneo de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora con la posible afectación que pueda ocasionarse al orden público o al interés social con la suspensión del acto reclamado, supuesto contemplado en la fracción II del referido artículo 124, estudio que debe ser concomitante al no ser posible considerar aisladamente que un acto pudiera tener un vicio de inconstitucionalidad sin compararlo de manera inmediata con el orden público que pueda verse afectado con su paralización, y sin haberse satisfecho previamente los demás requisitos legales para el otorgamiento de la medida.”. 335 1296. En este sentido, por lo que respecta al requisito consistente en que con el otorgamiento de la suspensión no se contravengan disposiciones de orden público, debe hacerse patente que por imperativo del artículo 1o., en relación con el diverso 133, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, en el ámbito de sus competencias, deben garantizar el respeto y la protección de los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; por ende, el juzgador de amparo debe ejercer un control de regularidad constitucional difuso dentro del juicio constitucional y dictar una resolución en la que inaplique la fracción III del artículo 129 de la Ley de Amparo, lo cual indudablemente está inmerso en el ámbito de su competencia, pues de lo contrario, si se estima que en virtud de la existencia del artículo 217 bis del Código Penal Federal, el cual expresa que se tipifica como delito tanto la acción de pago como la recepción de una retribución mayor a la prevista para el Presidente de la República, debe tomarse en consideración que dicha norma que prevé tal ilícito es precisamente una de las tildadas de inconstitucionalidad debido a que su incorporación es simultánea a la referida prohibición, por lo que no se trata de la existencia previa de un tipo penal, sino de una figura que se conformó como relevante en la reforma cuestionada, de manera que debe suspenderse su aplicación hasta en tanto se analice precisamente su constitucionalidad, pues negarla por considerar que se estaría permitiendo la consumación de un delito, no sólo se desnaturalizaría el reconocimiento internacional del propio juicio de amparo como un recurso judicial efectivo sino que, por el sólo trascurso de tiempo -que como consecuencia lógica de la integración del juicio principal debe transcurrir-, se generarían daños de imposible reparación tanto para la estabilidad nacional como para quienes acuden al juicio del que deriva la incidencia solicitada en su calidad de juzgadores. 1297. Se invoca en lo conducente, el criterio sustentado en la tesis P. IX/2015 (10a.) del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del
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Jurisprudencia 2a./J. 204/2009 (Registro 165659) Página 315, Diciembre de 2009, Tomo XXX, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
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Semanario Judicial de la Federación, Libro 21, Agosto de 2015, Tomo I, Materia Constitucional, página 355, con el título, subtítulo y texto: “CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL EX OFFICIO. LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO DEBEN EJERCERLO SÓLO EN EL ÁMBITO DE SU COMPETENCIA. Por imperativo del artículo 1o., en relación con el diverso 133, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, en el ámbito de sus competencias, deben garantizar el respeto y la protección de los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, para lo cual cuentan con la facultad de ejercer un control de regularidad constitucional difuso o ex officio, que corresponde a un sistema que confía a cualquier autoridad, sin importar su fuero, la regularidad constitucional de las leyes y por virtud del cual toda autoridad debe, ante un caso concreto que verse sobre cualquier materia, inaplicar la norma que debería fundar su acto, si ésta es violatoria de un derecho humano contenido en la Carta Fundamental o en un tratado internacional. Ahora bien, cuando se habla del control ex officio debe tenerse presente que dicha expresión significa que ese tipo de examen pueden hacerlo, por virtud de su cargo de Jueces, aun cuando: 1) no sean de control constitucional; y, 2) no exista una solicitud expresa de las partes, pues la propia Norma Fundamental los faculta a inaplicar una norma cuando adviertan que viola derechos humanos, de manera que el control difuso no constituye un proceso constitucional sino sólo una técnica al alcance del Juez para que pueda ejercer un control de constitucionalidad en un proceso, sea éste constitucional o de cualquier otra naturaleza y cuyo ejercicio da lugar al dictado de una resolución con efectos entre las partes. En estas circunstancias, se concluye que los Tribunales Colegiados de Circuito, como órganos del Poder Judicial de la Federación, deben ejercer el control difuso de regularidad constitucional ante la violación de derechos humanos, con la observación de que sólo pueden hacerlo en el ámbito de su competencia, es decir, respecto de las disposiciones que ellos mismos están facultados para aplicar, específicamente, las contenidas en los ordenamientos que rigen el procedimiento del juicio de amparo, esto es, la Ley de Amparo, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Código Federal de Procedimientos Civiles, supletorio de aquélla.”. 336 1298. Debe destacarse que la solicitud de otorgamiento de la suspensión con la pretensión de inaplicar el artículo 129, fracción III, de la Ley de Amparo, se formula en atención a la específica cualidad de la parte quejosa y de las funciones constitucionalmente asignadas y protegidas como juzgadores integrante del Poder Judicial de la Federación, que cuentan con una protección reforzada en el artículo 94 de la Constitución Federal, mismo que debe ser observado de manera directa para definir la situación particular en que deben mantenerse las cosas respecto a los quejosos. 1299. Se invoca en apoyo a la pretensión expuesta, la tesis 2a. CXXVIII/2010 en materia Constitucional, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, Enero de 2011, página 1471, con el título, subtítulo y texto: “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUPUESTO EN QUE PUEDE SER INVOCADA DIRECTAMENTE POR CUALQUIER JUEZ. Los ordenamientos constitucionales poseen la calidad de verdaderas normas, pues tienen las características y los efectos propios de un postulado enunciativo, así como 336
Tesis P. IX/2015 (Registro 2009816) Página 355, Agosto de 2015, Libro 21, Tomo I, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación..
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la fuerza de una fuente de derecho, toda vez que su condición de norma suprema los habilita para: a) Regular la legislación, entendida en sentido material como la función de crear el derecho; b) Normar las relaciones entre el Estado y los gobernados, a través de principios que informan a todo el sistema jurídico; c) Abrogar y/o invalidar normas anteriores de rango subconstitucional materialmente incompatibles con ella; y, d) Anular normas sucesivas de rango subconstitucional, formalmente disconformes o materialmente incompatibles con ella. De esta manera, aunque materialmente las normas constitucionales configuran un cuerpo jurídico coherente y conexo de principios cuya identidad axiológica descansa en ese conjunto de valores, y su aplicación a los casos concretos ocurre a través de la legislación secundaria, mediante normas que regulan los principios fundamentales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ello no merma su condición de fuente de derechos, pues las normas que contiene son idóneas para regular no sólo la organización estatal y las relaciones entre el Estado y los gobernados, sino también aquéllas entre particulares y son, por tanto, susceptibles de aplicación directa por cualquier Juez, incluido, desde luego, el Juez Constitucional, en la medida en que la norma constitucional sea suficientemente completa para poder valer como regla para los casos concretos, pudiendo ser invocada como regla aplicable de manera directa si su texto no requiere regulación posterior para definir una situación individual.”. 337 1300. Máxime que, de no concederse la suspensión impidiendo los efectos y las consecuencias de las normas que se reclaman, de emitirse una sentencia estimativa, los deberes de reparación pecuniaria rebasarían la capacidad económica del Estado, provocando tanto inestabilidad nacional como responsabilidad internacional para el Estado Mexicano. 1301. Debe destacarse que la solicitud de suspensión de la aplicación de las normas reclamadas no puede negarse bajo el supuesto de que ya hayan sido aplicadas en perjuicio de los solicitantes de amparo al momento en que se provea sobre la suspensión ya sea provisional o definitiva, puesto que la Ley de Amparo en su artículo 147, segundo párrafo, establece la posibilidad de que se restablezca provisionalmente a los quejosos en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo, lo cual en este supuesto es jurídica y materialmente posible al observar de manera directa la garantía constitucional de las Juzgadoras y Juzgadores Federales establecida en el artículo 94 Constitucional el cual dispone, en lo que aquí interesa, que la remuneración que perciban por sus servicios no podrá ser disminuida durante su encargo. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DE LA MEDIDA 1302. Conforme los artículos 147 y 148 de la Ley de Amparo, solicitamos la suspensión provisional y definitiva de los actos reclamados para lo siguiente:
1. Se impidan los efectos y consecuencias de las normas reclamadas, esto es, que el parámetro para el cálculo de las remuneraciones para el ejercicio fiscal 2019 y subsecuentes, de Juzgadores y Juzgadoras Federales en activo y en retiro, no lo sea el salario del Presidente de la República. 2. En el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2019, por lo menos se conserven el conjunto de conceptos que conforman el total de ingresos monetarios, prestaciones y beneficios que reciben los servidores públicos por sus servicios prestados en el Poder Judicial de la Federación de conformidad con el “Manual que Regula las 337
Tesis 2a. CXXVIII/2010 (Registro 163198) Página 1471, Enero de 2011, Tomo XXXIII, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
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Remuneraciones de los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho”, que es un hecho notorio al encontrarse publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de febrero de este año338. 3. Se impidan la aplicación, efectos y consecuencias, de normas que, aun cuando no se hayan reclamado, tengan concordancia y supongan la operatividad de las reclamadas. 4. Que a la remuneración que percibimos en función de nuestro cargo339, no sea vinculada conforme el sistema que señalan las normas reclamadas, por lo que no podrá eliminarse prestación ordinaria o extraordinaria alguna que, actualmente recibimos. 16. REPARACIONES. 1303. Con fundamento en el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 25.1, 63.1, ambos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 77, fracción I de la Ley de Amparo, 1° y demás relativos de la Ley General de Víctimas, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con la naturaleza y alcance de la obligación de reparar; se pide ordenar la reparación integral de los daños a los quejosos como víctimas directas de la violación a derechos humanos. 17. IMPEDIMENTO DEL JUEZ DE DISTRITO. 1304. Se solicita al juez de distrito que de encontrarse en alguna de las hipótesis a que se refiere el artículo 51, fracciones VI y VIII, de la Ley de Amparo, toda vez el problema de inconstitucionalidad planteado puede incidir de manera inminente en su particular posición como Juzgador Federal, ya que los actos y normas generales que se tildan de inconstitucionales se encuentran dirigidas a todo servidor público, como lo es usted como juez de distrito, y cuyo contenido es de su interés particular, por lo que pudiera derivarse el riesgo de pérdida de imparcialidad al resolver el asunto al considerarse un quejoso potencial de tales actos y normas generales, dado que al día de hoy no vence el plazo para la presentación de una demanda reclamándolas; por lo que solicitó manifieste bajo protesta de decir verdad su impedimento para conocer del juicio y lo comunique al tribunal colegiado de circuito al que corresponda, proveyendo previamente sobre la suspensión del acto reclamado en términos de lo previsto por el artículo 53 de la citada ley. 1305. No debe pasar inadvertido que resolver un juicio figurando como parte en otro parecido, podría actualizar el supuesto previsto por el artículo 225, fracción I, del Código Penal Federal. 18. PETICIÓN A TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO PARA QUE SOLICITE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE ATRACCIÓN. 1306. A su vez, se pide al tribunal colegiado de circuito que corresponda calificar el impedimento que de llegar a considerar que el asunto reúne los requisitos de 338
Información consultable en la página de internet: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5514468&fecha=27/02/2018 339 El cual se encuentra autorizado en el anexo 23.6 Ramo 03, del artículo 17, fracción III, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año dos mil dieciocho, mismo que según el Manual que regula las Remuneraciones de los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, se integra con: sueldo base, compensación, sueldo básico, prestaciones nominales, sueldo tabular, percepciones ordinarias y extraordinarias, prestaciones, seguros, prestaciones económicas: aguinaldo, ayuda de gastos funerales, por incapacidad médica permanente, anteojos, por antigüedad jubilación, licencia prejubilatoria, pago de defunción, prima vacacional, prima quinquenal, vacaciones; otras prestaciones, asignaciones adicionales, ayuda al personal operativo, pago por riesgo, reconocimiento especial, de despensa, estimulo del día del padre, fondo de reserva individualizado, apoyo de capacitación y prestaciones de seguridad social.
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importancia y trascendencia necesarios para sea del conocimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dado el notorio impedimento del juez y de todos los del país para conocer del juicio y el carácter sui generis del problema de inconstitucionalidad e inconvencionalidad planteado, lo remita a dicha superioridad para su conocimiento. 1307. En efecto, los artículos 107, fracciones V, último párrafo y VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución General de la República, 40 y 85 de la Ley de Amparo, al aludir a la facultad de atracción únicamente establecen su procedencia respecto de amparos directos y de los amparos en revisión sin hacer referencia al juicio de amparo indirecto; empero ello no es obstáculo para que el Alto Tribunal, si así lo estima pertinente, ejerza la facultad de atracción para conocer del presente juicio, toda vez que la propia Primera Sala340 ha reconocido que la teleología de la citada disposición constitucional no es limitar la facultad exclusivamente para los amparos directos y los recursos de revisión; al contrario, la finalidad es fijar una facultad genérica, tendiente a salvaguardar la seguridad jurídica, que consiste precisamente en que cuando se presenten asuntos que revistan las características de interés y trascendencia sea el Máximo Tribunal el que emita la sentencia que, en principio, correspondería pronunciar a un tribunal de menor jerarquía. 1308. En ese sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estableció que a pesar de no estar expresamente previsto en la ley, la facultad de atracción podía ejercerse respecto de los recursos de queja interpuestos contra resoluciones emitidas en un procedimiento tendente a ejecutar las sentencias de amparo, siempre y cuando se satisficieran los requisitos de importancia y trascendencia. Tesis aislada CXLIV/2008 de título y subtítulo: “FACULTAD DE ATRACCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN VIII, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDE EJERCERLA PARA CONOCER DE LOS RECURSOS DE QUEJA.”. 1309. Posteriormente la Primera Sala estableció la factibilidad de ejercer la facultad de atracción respecto de un recurso de reclamación. Tesis aislada 1a. CLXXIX/2012 (10a.) de título y subtítulo: “FACULTAD DE ATRACCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN VIII, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDE EJERCERLA PARA CONOCER DE LOS RECURSOS DE RECLAMACIÓN.” 1310. Partiendo de lo anterior, el Máximo Tribunal de Justicia del País puede atraer el conocimiento del presente juicio de amparo indirecto, siguiendo su propia línea jurisprudencial que reconoce a la facultad de atracción como una potestad genérica, tendiente a salvaguardar la seguridad jurídica conociendo de los asuntos que revistan las características de interés y trascendencia, como ocurre en la especie. 1311. En efecto, el ejercicio de la facultad de atracción constituye una jurisdicción excepcional de control de regularidad constitucional de actos y normas que le permite a la Suprema Corte conocer asuntos que revisten los requisitos de “importancia” y “trascendencia”, definidos por la Primera Sala en la tesis jurisprudencial 27/2008, que dice: “FACULTAD DE ATRACCIÓN. REQUISITOS PARA SU EJERCICIO. La facultad discrecional de atracción es el medio excepcional de control de la legalidad con rango constitucional con el que cuenta la Suprema Corte de Justicia de la Nación para atraer asuntos que, en principio, no son de su competencia originaria, pero que revisten interés y trascendencia. Ahora bien, con el objeto de establecer un criterio que sistematice y defina hacia el futuro el marco en el que debe ejercerse dicha facultad, y tomando en cuenta que pueden distinguirse elementos de carácter cualitativo y cuantitativo para determinar si se actualiza o no su ejercicio, se estima necesario utilizar los conceptos “interés” e “importancia” como notas 340
Solicitud de Facultad de atracción 75/2015, resuelta en sesión de veintiocho de marzo de dos mil doce.
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relativas a la naturaleza intrínseca del caso, tanto jurídica como extra jurídica, para referirse al aspecto cualitativo, y reservar el concepto “trascendencia” para el aspecto cuantitativo, para así reflejar el carácter excepcional o novedoso que entrañará la fijación de un criterio estrictamente jurídico. Además, la trascendencia se deriva de la complejidad sistémica que presentan algunos asuntos por su interdependencia jurídica o procesal; esto es, aquellos que están relacionados entre sí de tal forma que se torna necesaria una solución que atienda a las consecuencias jurídicas de todos y cada uno de ellos. Así para ejercer la facultad establecida en el artículo 107, fracciones y, inciso d), segundo párrafo, y VIII, inciso b), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben acreditarse, conjuntamente, los siguientes requisitos: 1) que a juicio de este Alto Tribunal, la naturaleza intrínseca del caso permita que éste revista un interés superlativo reflejado en la gravedad del tema, es decir, en la posible afectación o alteración de valores sociales, políticos o, en general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado mexicano relacionados con la administración o impartición de justicia; y 2) que el caso revista un carácter trascendente reflejado en lo excepcional o novedoso que entrañaría la fijación de un criterio jurídico trascendente para casos futuros o la complejidad sistémica de los mismos, también a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación341”. 1312. En ese sentido, al resolver el ejercicio de la facultad de atracción 75/2012, en sesión de veintiocho de marzo de dos mil doce, la Primera Sala estableció que toda vez que el interés y la trascendencia son las únicas pautas normativas para orientar el ejercicio de la facultad de atracción, para llenar de contenido estos conceptos se han usado criterios tanto de carácter cualitativo como cuantitativo. 1313. Entre los de carácter cualitativo, se encuentran conceptos tales como: “gravedad”, “complejidad”, “importancia” o “impacto”, y dentro de éstos, otros derivados, como: “interés de la Federación”, “importancia derivada de la existencia de un conflicto de poderes”, “relevancia jurídica”, “relevancia histórica”, “interés de todos los sectores de la sociedad”, “interés derivado de la afectación política que generará el asunto”, “interés económico”, “interés asociado a la convivencia, bienestar y estabilidad de la sociedad”, etc. 1314. Por otro lado, entre los requisitos cuantitativos encontramos el del “carácter excepcional”, “que el asunto no tenga precedentes”, “que sea novedoso”, “que el asunto se salga del orden o regla común”, “que el asunto no tenga similitud con la totalidad o la mayoría de los asuntos”, “que se expresen razones que no cabría formular en la mayoría o en la totalidad de los asuntos”, “que se dé un tratamiento nunca antes dado a uno o más temas”, etc. Unos y otros pueden tener un carácter eminentemente jurídico (complejidad, excepcionalidad, novedad), o bien, un carácter extrajurídico (relevancia histórica, política, interés nacional). 1315. Así las cosas, estableció que para delimitar y sistematizar el uso de estos criterios, estipuló que para referirse al aspecto cualitativo era aconsejable utilizar los conceptos interés e importancia, como notas relativas a la naturaleza intrínseca del caso, tanto jurídica como extrajurídica. Por su parte, para el aspecto cuantitativo podía reservarse el concepto trascendencia, con el fin de reflejar el carácter excepcional o novedoso que entrañará la fijación de un criterio normativo para casos futuros —pues este término, en su más estricto sentido, se refiere a aquello que está más allá de los límites de lo ordinario, que se aparta de lo común—. En este aspecto, se precisó que el criterio es eminentemente jurídico. 1316. En el caso, el requisito de importancia, relacionado con el criterio cualitativo queda colmado porque el problema jurídico planteado deriva de una “invasión o conflicto entre los poderes de la unión”, que es uno de los conceptos enunciados por la 341
1a./J. 27/2008, SJFG, Novena Época, tomo XXVII, abril de 2008, p. 150.
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propia Primera Sala como relevantes o importantes. Así la resolución del asunto implicaría determinar si el constituyente permanente puede transgredir el principio de división de poderes, introduciendo disposiciones constitucionales que derivan en una intromisión injustificada en la independencia del Poder Judicial de la Federación y la contravención a la garantía judicial de irreductibilidad de las remuneraciones de las Juzgadoras y Juzgadores Federales establecida en la propia Ley Fundamental. 1317. Por otra parte, también se cumple con el requisito de trascendencia, relacionado con el concepto cuantitativo en el ámbito jurídico, pues se trata de un asunto de carácter excepcional, ya que no existe precedente en el que la totalidad de las Juzgadoras y Juzgadores Federales se encontraran impedidos para conocer de un juicio de amparo como el que ahora se plantea. En efecto, se argumenta una invasión de poderes que involucra la afectación a la independencia del Poder Judicial de la Federación y a la garantía de irreductibilidad de los salarios de los juzgadores federales, que repercute en la esfera jurídica de estos últimos, quienes ordinariamente resuelven los juicios de amparo contra normas generales planteados por los particulares, pero se encuentran impedidos para conocer del presente un juicio cuyo resultado es de su interés personal. De ahí surgen los siguientes problemas: ¿Es materialmente posible que los juzgadores federales sustancien y resuelvan un juicio de amparo en el que se encuentren inmersos sus intereses sin infringir la Ley de Amparo que les impone la obligación de abstenerse del conocimiento de asuntos que puedan menoscabar su imparcialidad?, ¿La Suprema Corte de Justicia de la Nación debe resolver el presente juicio de amparo para hacer justiciables los derechos de los juzgadores federales so pena de privarlos del recurso efectivo previsto en el numeral 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos? 1318. Por las razones expuestas y para dar respuesta a tales interrogantes, es que se consideran que satisfechos los requisitos de trascendencia e importancia del asunto, necesarios para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que conozca del juicio de amparo atrayéndolo. 1319. No es óbice a lo anterior la existencia de la tesis aislada 2a. CLXV/2008 de título y subtítulo: “FACULTAD DE ATRACCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN VIII, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN NO PUEDE EJERCERLA PARA EMITIR SENTENCIAS EN JUICIOS DE AMPARO INDIRECTO EN PRIMERA INSTANCIA.”, de acuerdo con la cual no es posible ejercer la facultad de atracción para emitir sentencias en juicios de amparo indirecto en primera instancia, porque ello haría nugatorio el derecho de las partes de purgar los vicios cometidos en esa decisión judicial, promoviendo los recursos previstos en la ley de la materia, pues se les privaría de la posibilidad de acudir a la revisión. Al lado de que se daría pauta a que un gran número de juicios de amparo tuviera que ser atendido por el Alto Tribunal, sólo porque los asuntos reunieran los requisitos de importancia y trascendencia. 1320. Sin embargo, el problema jurídico planteado en la presente demanda no sólo reúne los requisitos de importancia y trascendencia, sino tiene un carácter sui géneris que entraña la posibilidad de hacer justiciables derechos constitucionales propios de los juzgadores federales a través del juicio de amparo como recurso judicial efectivo, so peligro de que no exista tribunal para emitir el fallo, con la consecuente transgresión al artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 1321. Cabe abundar que, al interpretar dicho precepto, la Corte ha sostenido que la obligación del Estado de proporcionar un recurso judicial no se reduce simplemente a la mera existencia de los tribunales o procedimientos formales sino que los procesos deben tener efectividad342, es decir, debe brindarse a la persona la posibilidad real de interponer un recurso, en los términos de aquel precepto.
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Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez Vs. Guatemala. párr. 191 y Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párr. 24; y Caso Castañeda Gutman Vs. México, párr. 78.
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1322. En el caso Castañeda Gutman Vs. México consideró que la protección consignada por el artículo 25 de la Convención estriba en la posibilidad “real” de acceder a un recurso judicial para que la autoridad competente y capaz de emitir una decisión vinculante determine si ha habido o no alguna violación a algún derecho que la persona que reclama estima tener y que, en caso de ser encontrada una violación, el recurso sea útil para restituir al interesado en el goce de su derecho y repararlo 343. En cuanto a la accesibilidad del recurso estableció que para cumplir con la obligación convencional de establecer en el ordenamiento jurídico interno un recurso efectivo en los términos de la convención, los Estados deben promover recursos accesibles a “toda” persona para la protección de sus derechos, esto es, si una determinada acción es el recurso efectivo por la ley para obtener la restitución del derecho que se considera violado, toda persona que sea titular de dicho derecho tiene la posibilidad real de interponerlo344. 1323. El sistema jurídico mexicano contempla la existencia del juicio de amparo como garantía judicial para impugnar normas generales que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, de acuerdo con los artículos 103, fracción I, de la Constitución Federal, así como el numeral 107, fracción I, de la Ley de Amparo. No obstante lo anterior, este último ordenamiento impone el “deber” al juzgador de amparo excusarse del conocimiento del asunto cuando ocurra cualquiera de las causas de impedimento enunciadas en el propio precepto, como lo es tener interés en lo que se resuelva. 1324. Luego, si en el problema jurídico que se plantea en este asunto es del interés de la totalidad de las Juzgadoras y Juzgadores Federales y, no obstante ser los competentes para sustanciar y resolver en primera instancia del juicio de amparo contra normas generales, todos se encuentran impedidos para conocer de este juicio en particular; de no atraer el asunto la Suprema Corte de Justicia y no existe juez competente para ello, el amparo no podría considerarse una garantía judicial real y accesible para hacer justiciables los derechos de los jueces y Magistrados Federales, ya que se les vedaría la posibilidad que “toda” persona tiene para promoverlo un recurso judicial efectivo, lo cual constituye una violación al artículo 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 1325. En ese contexto, para no comprometer la imparcialidad de las Juzgadoras y Juzgadores Federales y garantizarles la posibilidad real de acceder a un recurso judicial efectivo en términos de la convención y la jurisprudencia internacional, el Alto tribunal debe ejercer la facultad de atracción para conocer el presente juicio de amparo en única instancia. 1326. No se soslaya que el razonamiento medular sustento de la determinación de la Segunda Sala para considerar que no era posible ejercer la facultad respecto de juicios de amparo indirecto en primera instancia, estribó en que se negaría a las partes el derecho a tener una instancia revisora, promoviendo los recursos previstos en la ley de la materia. 1327. Tampoco se soslaya que de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre los alcances del debido proceso contenido en el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y concretamente en relación con el derecho a un recurso o a la doble instancia previsto en el apartado 2, inciso h) de ese precepto, ha sostenido que esta garantía no solamente corresponde a los procesos de orden penal, sino que se hace extensiva a los correspondientes a cualquier materia. A lo largo de diversas resoluciones, ha definido los alcances del derecho a un recurso o a la doble instancia, mediante la precisión de las siguientes exigencias o estándares: a) Recurso ordinario: el derecho a recurrir debe garantizarse antes de que la sentencia adquiera la calidad de cosa juzgada, por lo que debe tener lugar dentro del mismo proceso. b) Recurso accesible: no debe requerir mayores complejidades que tornen ilusorio el derecho, sino que las formalidades de admisión deben ser mínimas y no constituir un obstáculo para que el recurso cumpla su fin de resolver los agravios. c) Recurso eficaz: no basta su existencia 343 344
Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México, párr. 100. Ibíd. párr. 106
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formal, sino que debe permitir obtener resultados o respuestas al fin para el que fue concebido. Independientemente de la denominación del régimen recursivo adoptado por cada Estado, o de la denominación del recurso, debe constituir un medio adecuado para procurar la corrección de una condena errónea. Y d) Recurso que permita un examen o revisión integral del fallo recurrido: debe permitir el análisis de cuestiones fácticas y la aplicación del derecho, de forma que una errónea determinación de los hechos implica una errada aplicación del derecho. Por eso, las causales de procedencia deben posibilitar un control amplio de los aspectos impugnados de la sentencia condenatoria. De ese modo se obtiene la doble conformidad judicial, pues la revisión íntegra del fallo condenatorio permite confirmar el fundamento y otorgar mayor credibilidad al acto jurisdiccional del Estado, además brinda mayor seguridad y tutela a los derechos del condenado, entre otras. 1328. Ahora bien, considerando que el ejercicio de la facultad de atracción es una potestad discrecional, para el caso de que la Suprema Corte estimara que en respeto al derecho a una doble instancia, la sustanciación y resolución de este juicio de amparo indirecto corresponde a un juez de Distrito, será dicha superioridad quien así lo determine. De esta manera el juzgador federal podría resolver el juicio constitucional a pesar de estar legalmente impedido para ello, pero sin incurrir en responsabilidad alguna, pues lo haría en acatando la determinación el Máximo Tribunal de Justicia del País 1329. Ejemplo de ello es decisión adoptada por la Corte Suprema de los Estados Unidos en 1980, en el caso Estados Unidos vs Will345, en el que se determinó que los jueces federales podrían tener interés en el resultado del juicio ya que su sueldo se había visto afectado con los decretos impugnados. Los jueces de la Corte Suprema de los Estados Unidos estimaron aplicable el principio de necesidad o rule of nesessity de acuerdo con el cual los jueces pueden resolver una cuestión sometida a su jurisdicción a pesar de estar legalmente impedidos, pues en caso de que no exista otro juez competente, debe emitirse una resolución so peligro de que no exista un tribunal competente para ello. 1330. En razón de lo anterior, dado que se satisfacen los requisitos de trascendencia e importancia del asunto, se solicita a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que conozca del juicio de amparo atrayéndolo y por las razones de interés social y orden público que informan al artículo 4 de la Ley de Amparo y que subyacen en el caso por el tema de inconstitucionalidad planteado, se substancie y resuelva el juicio de manera prioritaria. 19. CONCENTRACIÓN DE JUICIO DE AMPARO. 1331. Por otra parte atento a que los suscritos consideramos que en el asunto de que se trata, procede la concentración de los juicios de amparo que se llegaren a promover en contra de la Ley Federal de Remuneración de los Servidores Públicos, solicito a usted señor Juez, envíe el oficio correspondiente a la Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial y Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal para el trámite correspondiente. 1332. En efecto la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 13, párrafo segundo, al prever la figura de la concentración, amplió el derecho de los justiciables al otorgarles la prerrogativa de solicitar ante el Consejo de la Judicatura Federal la concentración de los juicios de amparo en los que son partes, lo que en su caso no implica que estos deban tramitarse y resolverse conjuntamente como ocurre con otras figuras procesales tal como la acumulación de juicios, sino únicamente que serán conocidos por uno o varios juzgadores, a fin de otorgar mayor certeza jurídica y aprovechar los conocimientos específicos de los juzgadores. 1333. Los artículos 2º y 3º, del Acuerdo General 26/2017, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que regula el trámite al que se sujetarán las solicitudes de
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Corte Suprema de los Estados Unidos. Consultado en: http.//supreme.justia.com/cases/federal/us/449/200/.
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concentración de los juicios de amparo en los Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito así como su procedencia y declaración, disponen en su orden lo siguiente: "Artículo 2º Es procedente la solicitud de concentración de juicios de amparo en los siguientes casos: I.
Cuando dos o más quejosos reclamen y aduzcan sobre un mismo acto u omisión ser titulares de un interés legítimo; y II. Cuando en ese mismo carácter, esto es, quejoso que aduzcan ser titulares de un interés legítimo, reclamen actos u omisiones distintos pero con perjuicios análogos, provenientes de la misma autoridad, y se tramiten en órganos jurisdiccionales diversos"346 "Artículo 3. El trámite de la solicitud de concentración de juicios de amparo se sujetará a lo siguiente: I. Cualquiera de las partes en los juicios de amparo solicitarán ante el Consejo de la Judicatura Federal la concentración de los juicios de amparo, mediante escrito dirigido a la Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial y Creación de Nuevos Órganos; II. Recibida la solicitud, la Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial y Creación de Nuevos Órganos solicitará las constancias a los órganos jurisdiccionales que conocen de los asuntos a concentrar, y recabará la información necesaria que sea generada en los sistemas tecnológicos de gestión jurisdiccional que se encuentren en operación; III. La Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial y Creación de Nuevos Órganos, elaborará el proyecto de resolución y lo remitirá a la Comisión de Creación de Nuevos Órganos para que de estimarlo procedente, lo someta a consideración del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal; y III. El Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en atención al interés social y al orden público, resolverá sobre la concentración de juicios de amparo, y de ser procedente ésta, fijará las condiciones y estados procesales de los asuntos que serán objeto de concentración, así como el órgano u órganos jurisdiccionales que conocerán de conformidad con su competencia. 1334. Bajo la óptica jurídica anterior y tomando en consideración que ante la eventual promoción de diversos juicios de amparo, en los que se reclamen y aduzcan sobre un acto u omisión respecto de los cuales tienen un mismo interés y además con perjuicios análogos referentes a la Ley Federal de Remuneración de los Servidores Públicos, provenientes de la misma autoridad, y que se tramiten en órganos jurisdiccionales distintos; en atención al interés social y al orden público, solicitamos se resuelva sobre la concentración de juicios de amparo, y de ser procedente ésta, se fijen las condiciones y estados procesales de los asuntos que serán objeto de concentración, así como el órgano u órganos jurisdiccionales que conocerán de conformidad con su competencia. 1335. No pasa desapercibido el hecho de que tanto el artículo 13, párrafo segundo de la Ley de Amparo, así como el artículo 2º, del Acuerdo General en cita, prevean la procedencia para la concentración en tratándose de quejosos que reclamen o aduzcan sobre un acto u omisión ser titulares de un interés legítimo, en razón de que nuestro más Alto Tribunal del país, ha sostenido en diversos criterios, que es durante el juicio en donde se pueden allegar pruebas que justifiquen ese interés que, en tanto género, comprende el derecho subjetivo y el interés legítimo, como requisito de procedibilidad. 1336. En apoyo a lo anterior, es de citar la Jurisprudencia, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1a./J. 44/2013 (10ª), de título, subtítulo y texto: 346
Reformado mediante Acuerdo General de 08/06/2016.
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"INTERÉS LEGÍTIMO. EN PRINCIPIO, LA FALTA DE ÉSTE NO ES MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO QUE CONDUZCA A DESECHAR LA DEMANDA CUANDO LOS PADRES, EN REPRESENTACIÓN DE SU HIJO MENOR DE EDAD, ACUDEN A COMBATIR ACTOS DE AUTORIDAD DIRIGIDOS A AFECTAR LOS PREDIOS DE UN TERCERO, DE CUYO USO SE BENEFICIAN POR ALGÚN TÍTULO LÍCITO, Y SE RELACIONAN CON LA SATISFACCIÓN DE NECESIDADES SENSIBLES PARA DETERMINADOS DERECHOS CONSTITUCIONALES. El artículo 145 de la Ley de Amparo, establece la facultad de los jueces constitucionales de examinar el escrito de demanda y establece que, de encontrarse motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano, supuesto que se actualiza, como se ha reiterado en la jurisprudencia, cuando el trámite del juicio no genere posibilidades probatorias de arribar a una conclusión diversa. Por su parte, el artículo 107, fracción I, de la Constitución Federal, en su redacción actual, establece como presupuesto procesal de la acción constitucional el interés legítimo -para impugnar actos emitidos por autoridades distintas a las jurisdiccionales-, el cual ha sido definido por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en la tesis aislada XLIII/2013), como el interés personal, individual o colectivo, cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, que puede traducirse, en caso de concederse el amparo, en un beneficio jurídico en favor del quejoso derivado de una afectación a su esfera jurídica en sentido amplio, que puede ser de índole económica, profesional, de salud pública, o de cualquier otra; así, para determinar si la falta de interés legítimo es una causa manifiesta e indudable de improcedencia que conduzca a desechar la demanda, los jueces de amparo, mediante una aproximación inicial al caso, deben realizar una evaluación preliminar y realizar un ejercicio hipotético de subsunción, mediante el cual determinen si el planteamiento del quejoso, en su formulación conceptual y con los elementos probatorios disponibles, es una posibilidad potencial de actualización de su interés legítimo o que existe una duda razonable y sólo desechar cuando estimen que no existe tal posibilidad lógica. Así, es una posibilidad de subsunción del concepto de interés legítimo cuando los padres de un menor acuden al amparo a impugnar actos dirigidos contra una asociación civil, con quienes se relacionan jurídicamente y utilizan sus instalaciones, según lo aducen, para satisfacer necesidades sensibles para sus derechos constitucionales, pues en dicho planteamiento se encuentran presentes de manera indiciaria los siguientes tres elementos: 1) la existencia de un tercero, quien siendo titular de un derecho subjetivo, se presume es destinatario de actos reclamados que afectan las condiciones de ejercicio de ese derecho; 2) la parte quejosa afirma tener una relación jurídica relevante con ese tercero, en razón de la cual puede aprovecharse de las condiciones de ejercicio de su derecho subjetivo, por lo cual los actos reclamados pueden detonar una afectación colateral también en su esfera jurídica; y 3) se alega que los actos reclamados violan el derecho objetivo. La presencia de los tres requisitos permite presumir la existencia de un agravio personal e indirecto, el cual conforma una posibilidad aplicativa del interés legítimo cuando se impugnan actos dirigidos contra terceros. Lo anterior, se insiste, debe entenderse como posibilidad conceptual inicial de subsunción que conduzca a admitir la demanda de amparo y no como conclusión definitiva, pues el juez debe resolver en el juicio la efectiva actualización o no del interés legítimo con base en la fijación de los actos reclamados y la valoración de las constancias de autos; en otras palabras, la satisfacción de los tres requisitos señalados conforma un criterio prima facie a favor de la
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admisión del juicio constitucional, el cual se debe completar con el análisis casuístico de cada demanda de amparo.347 1337. Lo anterior tiene mayor razón de ser, si se toma en consideración que en la especie, se reclama una ley como sistema normativo, en la que se combaten diversos artículos, y es al juez a quien, al momento de emitir sentencia mediante una evaluación impersonal y objetiva, derivada de entendimientos colectivos compartidos, y contexto social en que se desenvuelve, le corresponde determinar con qué interés comparecen a juicio -jurídico o legítimo- . 1338. Sirve de orientación la tesis sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1a. CCLXXXIII/2014 (10a.), de título y subtítulo: "INTERÉS LEGÍTIMO EN EL AMPARO CONTRA LEYES. PERMITE IMPUGNAR LA PARTE VALORATIVA DE LAS NORMAS JURÍDICAS SIN NECESIDAD DE UN ACTO DE APLICACIÓN, CUANDO AQUÉLLAS RESULTEN ESTIGMATIZADORAS. Los significados son transmitidos en las acciones llevadas por las personas, al ser producto de una voluntad, de lo que no se exceptúa el Estado, como persona artificial representada en el ordenamiento jurídico. Así, las leyes no sólo regulan conductas, sino que también transmiten mensajes que dan coherencia a los contenidos normativos que establecen, ya que no regulan la conducta humana en un vacío de neutralidad, sino que lo hacen para transmitir una evaluación oficial sobre un estado de cosas, un juicio democrático sobre una cuestión de interés general. En este sentido, las leyes no sólo contienen una parte dispositiva, sino también una valorativa. Esta última es el producto de ciertas tesis sobre las que concurren las mayorías legislativas. Lo anterior es especialmente relevante considerar cuando se trata de estereotipos, pues la percepción social que hace sobrevivir un prejuicio contra un sector discriminado se sustenta en una compleja red de leyes y normas que regulan los intercambios de las personas para promocionar el rechazo a estos grupos, cuyo efecto es preservar un determinado mensaje oficial en la sociedad independientemente de la eficacia de determinados contenidos dispositivos de esa legislación. Luego, la discriminación no sólo se puede resentir cuando la norma regula directamente la conducta de un grupo vulnerable, sino también mediante aquellas normas que promocionan y ayudan a construir un significado social de exclusión o degradación, que si bien pueden no tener a los miembros de cierto grupo vulnerable como destinatarios, los efectos de su aplicación mediante la regulación de la conducta de terceros sí les genera un daño de estigmatización por discriminación. Así, esta Primera Sala estima que junto a la afectación material o tradicional que puede generar la parte dispositiva de una norma, puede existir una afectación inmaterial que produce el mensaje transmitido por la norma, es decir, por su parte valorativa. En otras palabras, el estigma por discriminación puede ser una afectación expresiva generada directamente por una norma, la cual comúnmente se traduce en una serie de eventuales afectaciones materiales secundarias, con motivo de la puesta en práctica del contenido prescrito por la norma, como es la exclusión de beneficios o distribución inequitativa de cargas. Sin embargo, lo relevante es que independientemente de las partes heteroaplicativas que contenga la norma, si existe una afectación de estigmatización por discriminación generada directamente en su parte valorativa, se debe reconocer interés legítimo para impugnarla, sin esperar el acto de aplicación. Cabe precisar que este tipo de afectación no diluye el concepto de interés legítimo en interés simple, pues no puede considerarse como un estigma la afectación ideológica que produce una ley en ciertos miembros de la población en general, ni permite hacer pasar como interés legítimo la mera percepción dañina subjetiva del quejoso, es decir, la 347
Jurisprudencia 1a./J. 44/2013 (10ª), página 311, del Libro XXII, Julio de 2013, Tomo 1, Materia Común, Décima Época, del Semanario Judicial de la Federación, Registro 2004007.
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disidencia u oposición a la norma. La afectación por estigmatización es una afectación concreta y distinguible de la mera oposición o disidencia ideológica a una ley, generable por un mensaje tachado de discriminatorio por la utilización de una de las categorías sospechosas establecidas en el artículo 1o. constitucional, del cual el quejoso es destinatario por ser miembro de uno de los grupos vulnerables identificados mediante una de esas categorías. Así, la estigmatización por discriminación no sólo depende de las impresiones subjetivas del quejoso, sino de una evaluación impersonal y objetiva del juzgador, lo que se determina mediante la derivación de entendimientos colectivos compartidos, el contexto social en que se desenvuelve y la historia de los símbolos utilizados."348 20. PRUEBAS. 1339. Copia certificada de los nombramientos correspondientes y dictámenes de ratificación, constancias expedidas por la Delegación Regional del Consejo de la Judicatura Federal a efecto de acreditar interés jurídico, salario y antigüedad. 1340. Por lo expuesto y fundado, de ese órgano jurisdiccional con competencia para conocer de juicio de amparo en materia administrativa, solicitamos: 1341. PRIMERO. Tenernos por presentada en tiempo y forma el escrito de demanda de garantía en contra de los actos y normas generales destacadas en el capítulo de actos reclamados. 1342. SEGUNDO. Admita a trámite la demanda de garantía, y en su oportunidad, previos desahogo de los trámites correspondientes, nos conceda el amparo y la protección de la Justicia de la Unión, con las reparaciones integrales que se piden. 1343. TERCERO. Conceda la suspensión provisional y definitiva de los actos y normas generales tildadas de inconstitucionales para los efectos precisados en el capítulo correspondiente. 1344. CUARTO. Juez de Distrito previa concesión de la suspensión, se declare impedido para conocer del juicio de amparo, y Tribunal Colegiado, solicite a la Suprema Corte de Justicia de la Nación el ejercicio de la facultad de atracción a efecto de que conozca del amparo por su importancia y trascendencia. 1345. Bajo protesta de decir verdad, firmamos los suscritos:
Saltillo, Coahuila, Octavo Circuito Nombre
Adscripción
Firma
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Tesis 1a. CCLXXXIII/2014 (10a.), Página 146, del Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, Materia Común, de la Gaceta al Semanario Judicial de la Federación, Registro 2006962.
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