รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการ การศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนฯ by ศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์

โครงการ “การศึกษาพัฒนาการการรั บรองและคุ้มครองสิทธิชุมชน ตามรั ฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550”

โดย นายสมชาย ปรีชาศิลปกุล และคณะ เมษายน 2557

สัญญาเลขที่ RDG5530018

รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการ “การศึกษาพัฒนาการการรั บรองและคุ้มครองสิทธิชุมชน ตามรั ฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550”

คณะผู้วจิ ัย 1. รศ. สมชาย ปรี ชาศิลปกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 2. ดร. นัทมน คงเจริ ญ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

3. บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

4. ทินกฤต นุตวงษ์

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

สนับสนุนโดยสานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั (สกว.) (ความเห็นในรายงานนี ้เป็ นของผู้วิจยั สกว. ไม่จาเป็ นต้ องเห็นด้ วยเสมอไป)

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550

บทสรุ ปสำหรับผู้บริหำร (Executive Summary)

แนวความคิ ด เรื่ อ งสิ ท ธิ ชุ ม ชนน าเสนอทิ ศ ทางการจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติ ที่ ใ ห้ ความสาคัญกับชุมชนเป็ นผู้มีอานาจและตัดสินใจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ อันมีความ แตกต่างไปจากแนวทางการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่เคยดาเนินมาในสัง คมไทยซึ่งเป็ นการ จั ด การทรั พ ยากรธรรมชาติ ที่ ใ ห้ ความส าคั ญ กั บ ภาครั ฐ เป็ นผู้ มี ห น้ าที่ ใ นการจั ด การ ทรัพยากรธรรมชาติเป็ นหลักโดยไม่ให้ ความสาคัญกับการมีส่วนร่ วมของชุม ชนแต่อย่างใด แต่ เนื่องจากความล้ มเหลวและสภาพปั ญหาของทรัพยากรธรรมชาติเฉพาะอย่างยิ่งป่ าไม้ ที่ทวีความ รุ นแรงเพิ่มมากขึ ้น อีกทัง้ แนวทางในการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติภายใต้ อานาจการ ตัดสินใจของหน่วยงานรัฐ เป็ นผลให้ ความขัดแย้ งระหว่างชุมชนและหน่วยงานรัฐกลายเป็ นปั ญหา ที่แผ่กว้ างในห้ วงทศวรรษ 2530 ทังนี ้ ้สิทธิชุมชนได้ เป็ นแนวความคิดหนึ่งที่ถูกนาเสนอขึ ้นมาเพื่อ เป็ นทางออกของการแก้ ไขความขัดแย้ งที่ได้ บงั เกิดขึ ้น แนวความคิดเรื่ องสิทธิชุมชนสร้ างความหมายและส่งผลกระทบอย่างกว้ างขวาง รวมถึง การปรับตัวของสถาบันต่างๆ ในสังคมติดตามมา งานวิจยั เรื่ อง “โครงการศึกษาพัฒนาการการ รับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550” ศึกษาถึง ความเปลี่ยนแปลงที่ได้ เกิดขึ ้นใน 3 ประเด็นสาคัญ ดังนี ้ ประเด็นแรก กำรสถำปนำควำมหมำยของสิทธิชุมชนในรั ฐธรรมนูญและสถำบัน ทำงด้ ำนนโยบำยที่สำคัญ กระแสความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนที่ได้ มีการเคลื่อนไหวอย่างเข้ มแข็งนับตังแต่ ้ ทศวรรษ 2530 ได้ ส่งผลต่อการสถาปนาความหมายของแนวความคิดดังกล่าวลงในสถาบันการเมืองที่สาคัญของ สังคมไทย ซึ่งสามารถพิจารณาได้ จากสถาบันที่สาคัญ 3 แหล่ง คือ รัฐธรรมนูญ แผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แนวนโยบายรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภา ทังนี ้ ้ช่วงระยะเวลาที่แสดงให้ เห็นถึงความเปลี่ยนแปลงได้ อย่างชัดเจนปรากฏขึ ้นในช่วงเริ่มต้ นของทศวรรษ 2540 ดังนี ้ ในส่วนของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ บญ ั ญัติรับรองสิทธิชมุ ชนไว้ เป็ นลายลักษณ์ อัก ษรเป็ นครั ง้ แรก โดยมี ก ารบัญ ญั ติ รั บ รองสิ ท ธิ ชุม ชนท้ อ งถิ่ น ดัง้ เดิ ม ซึ่ ง สื บ เนื่ อ งต่อ มาใน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-1

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 รัฐธรรมนูญ 2550 รวมทัง้ ได้ มีความพยายามในการปรับปรุ งเพื่อให้ สิทธิ ชุมชนสามารถมีผลใช้ บังคับได้ โดยไม่จาเป็ นต้ องมีการบัญญัตกิ ฎหมายในระดับพระราชบัญญัตเิ พื่อกาหนดรายละเอียด สาหรับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีความเปลี่ยนแปลงนับตังแต่ ้ ฉบับที่ 8 (ซึ่งมีผลใช้ บงั คับตังแต่ ้ พ.ศ. 2540 – 2544), ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2545 – 2549), ฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550 – 2554) และฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555 – 2559) ก็ได้ ปรากฏถ้ อยคาการรับรองถึงสิทธิชมุ ชน เพิ่มมากขึ ้นและมีความหมายที่แตกต่างไป โดยจากเดิมสิทธิชมุ ชนจะมีความหมายถึงพื ้นที่ในทาง กายภาพ ขณะที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 8 เป็ นต้ นมา ชุมชนมีความหมายถึงความเข้ มแข็ง ของกลุ่ม คนซึ่ง มี บ ทบาทส าคัญ ในมิ ติข องการพัฒ นา เฉพาะอย่า งยิ่ ง ในด้ า นของการจัด การ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ในแนวนโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภาก็มีความเปลี่ยนแปลงที่ดาเนินไปในทิศทาง เดียวกัน แม้ ว่าในช่วงระยะเริ่ มต้ นของรั ฐธรรมนูญ 2540 แนวนโยบายของรัฐบาลจะยังไม่ไ ด้ ตระหนักถึงความสาคัญของสิ ทธิ ชุมชนอย่างชัดเจน อย่างไรก็ตาม รัฐบาลที่จัดตังขึ ้ น้ ภายหลัง จากนันก็ ้ ล้วนแล้ วแต่ตระหนักและให้ ความสาคัญต่อแนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนมาอย่างต่อเนื่อง ดังจะปรากฏในแนวนโยบายรัฐบาลที่ส่ งเสริ มบทบาทของชุมชนในการมีส่วนร่ วมในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม และยังมีการขยายบทบาทออกไปในด้ านต่างๆ การสถาปนาความหมายของสิ ท ธิ ชุม ชนลงในสถาบัน ต่า งๆ เหล่า นี ้ เป็ นสิ่ ง ที่ ด าเนิ น สืบเนื่องมาในห้ วงทศวรรษ 2540 และทศวรรษ 2550 แม้ ว่าให้ ห้วงเวลาดังกล่าวจะมีความผันผวน ทางการเมืองเกิดขึ ้นในสังคมไทยอย่างมาก โดยเฉพาะการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ซึง่ ส่งผลให้ มีการยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2540 หรื อที่เรี ยกกันว่า “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” อันนามา ซึ่งรั ฐธรรมนูญและรัฐบาลที่มี ความสืบเนื่องจากการรั ฐประหาร อย่างไรก็ ต าม จะพบว่าความ เปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่มีแนวโน้ มอานาจนิยมไม่ได้ มีผลต่อการทาให้ สถานะของสิทธิชมุ ชนมี ความแตกต่างไป รวมทังปรากฏความพยายามในการปรั ้ บปรุงบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2550 ให้ สามารถตอบสนองต่อความยุง่ ยากที่ดารงอยูใ่ นรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้ า ประเด็นที่สอง สิทธิชุมชนและพลวัตของชุมชน แม้ การเคลื่ อนไหวผลักดันให้ กระแสสิทธิ ชุม ชนจะสามารถสถาปนาความหมายลงใน สถาบันการเมืองที่สาคัญของสังคมไทยนับตังแต่ ้ ทศวรรษ 2540 เป็ นต้ นมา แต่ในอีกด้ านหนึ่ง ความเปลี่ยนแปลงในระดับสถาบันการเมืองไม่ได้ ทาให้ เกิดความเปลี่ยนแปลงอย่างเป็ นทางการขึ ้น คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-2

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ในระดับปฏิบัติการของหน่วยงานภาครั ฐ ดังจะพบว่ากฎหมายหลายฉบับที่ เป็ นฐานในการใช้ อานาจของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติไม่ได้ มีการแก้ ไขปรับปรุงให้ สอดคล้ องกับรัฐธรรมนูญ แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ หรื อแม้ กระทัง่ กับแนวนโยบายของรัฐบาลแต่ละ ชุ ด ที่ ได้ แถลงต่ อ รั ฐสภา เพ ราะฉะนั น้ หน่ ว ยงานของรั ฐที่ เกี่ ยวข้ อง กั บ การจั ด การ ทรัพยากรธรรมชาติก็ยงั คงบังคับใช้ กฎหมายเดิมอยู่ตอ่ ไป โดยกฎหมายที่สาคัญได้ แก่ พ.ร.บ. ป่ า ไม้ 2484, พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่ง ชาติ 2507, พ.ร.บ. อุท ยานแห่ง ชาติ 2504, พ.ร.บ. สงวนและ คุ้มครองสัตว์ป่า 2535, พ.ร.บ. สวนป่ า 2535 ซึง่ กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เหล่านันล้ ้ วนวางอยูบ่ นหลักการพื ้นฐานที่ไม่ได้ มีการยอมรับถึงสิทธิชมุ ชนแต่อย่างใด จึงเป็ นผลให้ เกิ ดความขัดแย้ ง ระหว่า งชุม ชนที่ อ้า งถึง สิ ทธิ ชุม ชนตามที่ รั ฐ ธรรมนูญได้ บัญ ญัติรั บ รองไว้ กับ หน่วยงานของรัฐซึง่ อาศัยอานาจตามพระราชบัญญัติหลายฉบับ ความขัดแย้ งในลักษณะดังกล่าว นี ไ้ ด้ ก ลายเป็ นข้ อ พิ พ าทเข้ า สู่ก ารพิ จ ารณาของสถาบัน ตุล าการภายหลัง รั ฐ ธรรมนูญ 2540 ประกาศใช้ อย่างไรก็ตาม คาวินิจฉัยที่ได้ ตดั สินในห้ วงระยะเวลาดังกล่าวไม่ได้ มีการรับรองสิทธิ ชุม ชนให้ มี ส ภาพบัง คับ อย่า งชัด เจน ชุม ชนจ านวนมากต้ อ งได้ รั บ โทษจากการกระท าที่ เ ป็ น ความผิดตามกฎหมายหลายฉบับแม้ จะอ้ างอิงว่าเป็ นการใช้ สิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญก็ตาม กระแสการเคลื่อนไหวจึงได้ ม่งุ ไปสู่การผลักดันให้ มีการตรา พ.ร.บ. ป่ าชุมชน เพื่อรับรอง สิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติโ ดยเฉพาะป่ าไม้ ด้ วยความร่วมมือขององค์กรชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน และสถาบันวิชาการต่างๆ นาไปสู่การเสนอร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน ด้ วยวิธีการ เข้ าชื่อกฎหมายของประชาชนเมื่อ พ.ศ. 2543 ภายใต้ ความคาดหวังว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวจะ ทาให้ สิทธิชมุ ชนการจัดการป่ าได้ รับการรับรองสถานะในทางกฎหมายอย่างชัดเจน ซึ่งการนาเสนอ ร่ างกฎหมายดังกล่าวได้ เผชิญกับข้ อโต้ แย้ งจากฝ่ ายที่ไม่เห็นด้ วยจานวนไม่น้อย เฉพาะอย่างยิ่ง ประเด็นเรื่ องการจัดการป่ าชุม ชนในพื น้ ที่เขตอนุรักษ์ อันเป็ นข้ อขัดแย้ งที่ ดาเนินสื บเนื่ องต่อมา อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายดังกล่าวก็ยงั ไม่ได้ รับการพิจารณาเห็นชอบจากรัฐสภา จนกระทัง่ สภา ผู้แทนราษฎรหมดวาระลงใน พ.ศ. 2544 และ พ.ศ. 2548 ก่อนจะเกิดรัฐประหารในเดือนกันยายน พ.ศ. 2549 ความล้ มเหลวในการผลักดันร่ างกฎหมายป่ าชุมชนในตลอดทศวรรษ 2540 ดาเนินไป พร้ อมกับความอ่อนแรงของขบวนการเคลื่อนไหวสิทธิชมุ ชน ความแตกต่างทางด้ านจุดยืนในทาง การเมืองได้ ทาให้ เครื อข่ายที่เคยทางานร่ วมกันอย่างเข้ มแข็งต้ องอ่อนแรงลง ปรากฏการณ์เช่นนี ้ เกิ ดขึน้ ทัง้ ในส่วนของสถาบันทางวิช าการ องค์กรพัฒ นาเอกชน รวมทัง้ องค์กรชุม ชนชาวบ้ าน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-3

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ทังหมดจึ ้ งเป็ นผลให้ ขบวนการเคลื่อนไหวสิทธิชุมชนที่เคยมีความเข้ มแข็ งตกอยู่ภายใต้ เงื่อนไขที่ แตกต่างไปจากเดิมอย่างมาก และส่งผลกระทบต่อแนวทางการเคลื่อนไหวที่แปรเปลี่ยนไปในห้ วง เวลาหลังจากนี ้ (แม้ ภ ายหลัง การรั ฐ ประหารจะได้ มี ค วามพยายามผลัก ดัน พระราชบัญ ญัติป่ าชุม ชน กระทั่งผ่านการพิจ ารณาของสภานิติบัญญัติแห่ง ชาติซึ่ง แต่ง ตัง้ ขึน้ โดยคณะรั ฐ ประหาร แต่ใน ท้ ายที่สดุ กฎหมายฉบับนี ้ก็ได้ ถกู วินิจฉัยจากศาลรัฐธรรมนูญว่าองค์ประชุมในการพิจารณาไม่ครบ เป็ นผลให้ กฎหมายฉบับนี ้ไม่มีผลบังคับใช้ แต่อย่างใด) ในห้ วงรอยต่อจากปลายทศวรรษ 2540 สืบเนื่องมายังต้ นทศวรรษ 2550 การผลักดันเรื่ อง สิทธิชุมชนโดยเฉพาะกับองค์กรชุมชนหลายแห่งได้ หนั มาให้ ความสาคัญมากขึ ้นกับบทบาทของ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพิ่มมากขึน้ แม้ ว่าองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจะได้ รับการถ่ายโอน กิจการจากหน่วยงานรัฐส่วนกลางหลายประการ ซึ่งในส่วนของการจัดการทรัพยากรธรรมชาติก็ยงั ไม่มีความชัดเจนว่าจะสามารถกระทาได้ มากน้ อยในขอบเขตเพียงใด แต่ก็มีการผลักดันให้ องค์กร ปกครองส่วนท้ องถิ่นในหลายแห่งทาการออกข้ อบัญญัติของท้ องถิ่นเพื่อรับรองสิทธิในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติที่อยู่ในเขตอานาจขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเกิดขึ ้น ซึ่งการผลักดันให้ มี การตราข้ อบัญญัติขององค์กรปกครองท้ องถิ่นนี ้ไม่ได้ จากัดไว้ เพียงกรณีของป่ าชุมชนเพียงอย่าง เดียวเท่านัน้ หากยังรวมถึงทรัพยากรอื่นๆ ดังเช่นการออกข้ อบัญญัติเรื่ องโฉนดชุมชน ซึ่งให้ อานาจ แก่ชมุ ชนในการเข้ ามาควบคุมการโอนสิทธิในที่ดนิ ของสมาชิกซึง่ อยูภ่ ายในชุมชน เป็ นต้ น กระแสการเคลื่ อ นไหวในแนวทางเช่ น นี ้ องค์ ก รชุม ชนเป็ นผู้ ที่ มี บ ทบาทหลัก ในการ ขับเคลื่ อ นให้ เ กิ ด ความเปลี่ ยนแปลงและเป็ นความเปลี่ ยนแปลงที่ เ กิ ดขึน้ ในระดับท้ อ งถิ่ น อัน แตกต่างไปจากการผลักดันร่างกฎหมายป่ าชุมชนซึง่ มุง่ ผลักดันกับสถาบันการเมืองในระดับชาติซึ่ง จะต้ องเผชิญกับความยากลาบากเป็ นอย่างมาก นอกจากนี ้ประเด็นที่องค์กรนิติบญ ั ญัติได้ ตราขึ ้นก็ ยังมีลกั ษณะที่หลากหลาย ทังการจั ้ ดการป่ า ที่ดิน และทรัพยากรอื่นๆ ซึ่งอาจกล่าวได้ ว่าสามารถ ตอบสนองต่อความต้ องการของชุมชนได้ มากกว่าร่างกฎหมายป่ าชุมชนที่ม่งุ เฉพาะการจัดการป่ า ชุมชนเพียงมิตเิ ดียว หากพิ จ ารณาในมิ ติดัง กล่า วนี จ้ ะท าให้ ส ามารถเข้ า ใจได้ ว่า เพราะเหตุใ ดกระแสการ เคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิชมุ ชนที่เกิดขึ ้นนับตังแต่ ้ ทศวรรษ 2530 จึงมีความเปลี่ยนแปลงไปอย่างสาคัญ ในห้ วงเวลาปลายทศวรรษ 2540 ต่อเนื่องกระทัง่ ต้ นทศวรรษ 2550 เงื่อนไขสาคัญมิใช่เพียงความ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-4

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 อ่อนแรงของขบวนการเคลื่อนไหวเท่านัน้ แต่ในอีกด้ านหนึ่งเป็ นผลมาจากอุดมการณ์สิทธิชมุ ชนที่ ถือกาเนิดขึ ้นในระยะแรกไม่อาจตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ ้นอย่างรวดเร็วในชุมชน ในทศวรรษ 2540 เกิดความเปลี่ยนแปลงในชุมชนที่เข้ ามาสัมพันธ์ กับการขยายตัวของ ระบบเศรษฐกิจ รวมทังนโยบายของรั ้ ฐบาลที่นาโดยพรรคไทยรักไทยซึ่งทาให้ ผ้ คู นเข้ ามาเชื่อมโยง กับระบบตลาดมากขึ ้น มีผลอย่างสาคัญต่อการเปลี่ยนแปลงโลกทรรศน์ของประชาชนในสังคมไทย ผู้คนในชุม ชนจานวนไม่น้อยก็ต้องเผชิ ญกับความเปลี่ ยนแปลงนีด้ ้ วยเช่นกัน การขยายตัวของ การเกษตรเชิงพาณิชย์ในชุมชนเป็ นภาพสะท้ อนถึงการเข้ ามาสู่ระบบตลาดที่ลึกซึ ้งมากขึ ้น ทังหมด ้ ย่อมส่งผลกระทบต่ออุดมการณ์สิทธิชมุ ชนอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยง การผลักดันเรื่ องโฉนดชุมชนที่มีในหลายแห่งเป็ นตัวอย่างหนึ่งที่สะท้ อนแนวความคิดเรื่ อง สิทธิชมุ ชนที่เปลี่ยนไปได้ อย่างดี โฉนดชุมชนเปิ ดโอกาสให้ ชมุ ชนสามารถเข้ ามาสัมพันธ์กับระบบ ตลาดได้ โดยผู้คนที่มีโฉนดชุมชนสามารถจะใช้ ประโยชน์จากที่ดนิ ในเชิงพาณิชย์ได้ ขณะที่ในชุมชน หลายแห่ ง ซึ่ ง เคยมี ป่ าชุม ชนเป็ นจ านวนมากได้ ป รั บ เปลี่ ย นพื น้ ที่ เ หล่ า นัน้ ให้ ก ลายเป็ นพื น้ ที่ การเกษตรเชิงพาณิชย์ ระบบสิทธิชมุ ชนที่ไม่สามารถปรับตัวให้ สอดคล้ องกับความรู้สึกนึก คิดของ ผู้ค นและชุม ชนต้ องอ่อ นแรงลง ขณะที่ บ างแห่ง ซึ่ง ได้ มี ก ารปรั บ ตัว แนวคิด เรื่ อ งสิ ท ธิ ชุม ชนให้ สามารถตอบสนองต่อ การขยายตัว ของระบบตลาดยัง สามารถใช้ อุด มการณ์ สิ ท ธิ ชุม ชนเป็ น เครื่ องมือในการสร้ างความเข้ มแข็งของชุมชนให้ สามารถดารงอยูแ่ ละสืบเนื่องต่อไปได้ ประเด็นที่สำม บทบำทของสถำบันตุลำกำรต่ อกำรรับรองสิทธิชุมชน ภายหลังจากการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ ปรากฏข้ อขัดแย้ งในประเด็นเรื่ องสิทธิ ชุม ชนในรั ฐ ธรรมนูญ กับบทบัญ ญัติในพระราชบัญ ญัติห ลายฉบับขึน้ สู่ก ารพิจ ารณาของศาล อย่างไรก็ตาม แม้ ชมุ ชนหลายแห่งจะอ้ างถึงสิทธิชมุ ชนในการต่อสู้คดีแต่ คาวินิจฉัยที่เกิดขึ ้นก็ไม่ได้ ให้ ก ารรั บ รองต่อ สิ ท ธิ ชุม ชนแต่อ ย่า งใด โดยยัง ยอมรั บ อ านาจตามกฎหมายที่ ใ ห้ อ านาจแก่ หน่ว ยงานรั ฐ นอกจากนี ใ้ นค าวิ นิ จ ฉัย ของศาลรั ฐ ธรรมนูญ ก็ มี บ รรทัด ฐานว่า สิ ท ธิ ชุม ชนตาม รัฐธรรมนูญจะมีผลใช้ บงั คับได้ ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายลาดับพระราชบัญญัติ กาหนดรายละเอียดตรา ขึ ้น อันเป็ นไปตามบทบัญญัตขิ องรัฐธรรมนูญว่า “ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ มีการปรับแก้ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญโดยระบุถึง “สิทธิ ชุมชน” ที่มีความหมายกว้ างขึ ้น และตัดข้ อความ “ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ออกบนความ คาดหวังว่าจะทาให้ สิทธิชมุ ชนสามารถมีผลบังคับได้ โดยไม่ต้องรอให้ มีการตราพระราชบัญญัติมา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-5

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กาหนดรายละเอียด ซึ่งหากพิจารณาจากคาวินิจฉัยของสถาบันตุลาการที่ปรากฏขึ ้นในช่วงเวลา ภายหลังจากรัฐธรรมนูญ 2550 จะพบว่าหากเป็ นกรณีที่กลุม่ บุคคลซึ่งตกเป็ นจาเลยในคดีความผิด ตามกฎหมายที่มีโทษทางอาญาได้ อ้างถึงสิทธิชุมชนในการโต้ แย้ งกับข้ อกล่าวหาที่เกิดขึ ้น จากคา วินิจฉัยนันยั ้ งไม่มีทิศทางที่เป็ นบรรทัดฐานอย่างชัดเจน ในคดีบางระดับหรื อในบางศาลได้ มีการ ยอมรับให้ สิทธิดงั กล่าวว่าเป็ นหลักการพื ้นฐานที่สาคัญต่อการพิจารณาความผิดของกลุ่มบุคคลที่ ถูกกล่าวหา แต่ในบางคดีก็ไม่ปรากฏว่าได้ มีการให้ ความสาคัญในการพิจารณาแต่อย่างใด อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่กลุ่มบุคคลเป็ นผู้ฟ้องคดีในคดีด้วยการอ้ างอิงถึงสิทธิชมุ ชนในการ มีสว่ นร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ข้ อโต้ แย้ งด้ วยการอ้ างอิงถึงสิทธิชมุ ชน ในลักษณะเช่นนี ้ได้ รับการยอมรับให้ มีผลใช้ บงั คับได้ ในหลายคดี และได้ มีคาวินิจฉัยให้ หน่วยงานที่ เกี่ยวข้ องหรื อมีหน้ าที่รับผิดชอบต้ องดาเนินกระบวนการโดยเปิ ดโอกาสให้ ประชาชนสามารถเข้ ามา มีสว่ นร่วมหรื อเป็ นไปตามกระบวนการของกฎหมาย ซึ่งการรับรองสิทธิชมุ ชนในลักษณะดังต่อไปนี ้ เป็ นสิ่งที่ได้ รับการรับรองโดยคาวินิจฉัยของศาลแม้ จะยังไม่มีกฎหมายกาหนดรายละเอียดของสิทธิ ชุมชนปรากฏขึ ้นก็ตาม แนวคาตัดสินที่ดาเนินไปในทิศทางเช่นนีม้ ีผลต่อการส่งเสริ มการใช้ สิทธิ ชุมชนในการควบคุมตรวจสอบการดาเนินงานในโครงการต่างๆ ที่สง่ ผลกระทบต่อชุมชน อย่างไรก็ตาม การอ้ างอิงถึงสิทธิชุมชนในการต่อสู้เพื่ออานาจที่เหนือกว่าทัง้ ในด้ านของ การตัดสินใจ การใช้ ประโยชน์ โดยอาศัยจารี ตประเพณีหรื อวัฒนธรรมของชุมชนที่สืบทอดต่อกัน มายังไม่ได้ รับการรับรองแต่อย่างใด แม้ อาจมีการเปิ ดกว้ างมากขึ ้นในกระบวนการยุติธรรมต่อการ รั บ ฟั งข้ อมู ล ที่ ยื น ยั น ถึ งความเป็ นมาและวิ ถี ชี วิ ต ของชุ ม ชนในการใช้ ประโยชน์ จ าก ทรัพยากรธรรมชาติ แต่ก็ยงั ไม่นาไปสู่คาวินิจฉัยที่รองรับสิทธิชมุ ชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งของชุมชน ท้ อ งถิ่ น ต่า งๆ แต่อ ย่า งใด สิ ท ธิ ชุ ม ชนซึ่ ง ถูก วิ นิ จ ฉัย และให้ ก ารรั บ รองจึง มี ลัก ษณะที่ ไ ม่ไ ด้ ใ ห้ ความหมายของสิทธิในการมีอานาจเหนือทรัพยากรของชุมชนแต่อย่างใด จากการศึกษาถึงพัฒนาการของการรับรองและการคุ้มครองสิทธิชมุ ชนที่ได้ รับการรับรอง ไว้ ในรัฐธรรมนูญ มีประเด็นที่เป็ นข้ อเสนอแนะดังต่อไปนี ้ ประกำรแรก องค์ กรนิตบิ ัญญัติ ในการผลักดันพระราชบัญญัติป่าชุมชนในช่วงทศวรรษ 2540 จะพบว่ากระบวนการ บัญ ญัติกฎหมายในองค์กรนิติบัญ ญัติเป็ นอุปสรรคอย่างส าคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การแก้ ไ ข เนื ้อหาที่มีผลเป็ นการเปลี่ยนแปลงหลักการของกฎหมายให้ แตกต่างไปจากร่างกฎหมายที่ผลักดัน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-6

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 โดยประชาชน ซึ่งเป็ นภาพสะท้ อนให้ เห็นความไม่เข้ าใจและความไม่เท่าทันขององค์กรนิติบญ ั ญัติ ในการตอบสนองต่อความต้ องการของประชาชน จาเป็ นที่จะต้ องมีการพัฒนาองค์กรความรู้ ในองค์กรนิติบญ ั ญัติให้ มีฐานข้ อมูลและความ เข้ าใจในประเด็นปั ญหาต่างๆ ที่เป็ นข้ อเรี ยกร้ องโดยเฉพาะอย่างยิ่งที่มีจากการเคลื่อนไหวหรื อ ผลักดันโดยประชาชน แม้ ว่าทังในสภาผู ้ ้ แทนราษฎรและวุฒิสภาจะได้ มีการตังคณะกรรมาธิ ้ การ เพื่อทาหน้ าที่ในการพิจารณาประเด็นปั ญหาในกรณีตา่ งๆ แต่จะพบว่าในส่วนของกรณีสิทธิชมุ ชน นัน้ ข้ อมูลและความรู้ในองค์กรเหล่านี ้ยังไม่เพียงพอต่อการเป็ นฐานให้ บคุ คลที่เป็ นสมาชิกสามารถ ใช้ เป็ นประโยชน์ในการทาความเข้ าใจและตัดสินใจได้ อย่างมีประสิท ธิภาพ การพัฒนาข้ อมูลและ องค์ความรู้ ในองค์กรนิติบญ ั ญัติจึงมีความสาคัญเป็ นอย่างยิ่งที่จะเป็ นเครื่ องมือในการทาความ เข้ าใจและการบัญญัติกฎหมาย ซึ่งในกรณีของประเด็นสิทธิชุมชนนัน้ ในปั จจุบนั ก็ได้ มีหน่วยงาน รัฐหลายแห่ง ได้ ทางานเกี่ ยวข้ องอยู่ เช่น คณะกรรมการสิทธิ มนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย เป็ นต้ น การทางานของบุคลากรในองค์กรนิติบญ ั ญัติจึงสามารถที่จะประสานงาน และทางานโดยอาศัยฐานข้ อมูลและความรู้ที่องค์กรต่างๆ เหล่านี ้ได้ เก็บรวบรวมและวิเคราะห์อนั จะเป็ นประโยชน์ตอ่ การตัดสินใจในกระบวนการนิตบิ ญ ั ญัตเิ ป็ นอย่างยิ่ง ประกำรที่สอง องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นเป็ นสถาบันทางการเมื องที่ มีการขยายตัวอย่างกว้ างขวาง นับตังแต่ ้ ทศวรรษ 2540 เป็ นต้ นมา ไม่ว่าจะในด้ านของอานาจหน้ าที่ งบประมาณ และบุคลากร นอกจากนี ้องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นยังเป็ นสถาบันทางการเมืองที่มีความใกล้ ชิดกับประชาชน ซึ่งประชาชนสามารถเข้ าถึงและเรี ยกร้ องในการปฏิบตั ิหน้ าที่ได้ สะดวกกว่าองค์กรอื่นๆ ที่อยู่ใน ระดับชาติ ทาให้ ประชาชนในท้ องถิ่นให้ มาให้ ความสาคัญกับองค์กรในลักษณะนี ้เพิ่มมากขึ ้นใน การทาหน้ าที่ในด้ านต่างๆ แม้ ว่า หากพิ จ ารณาถึ ง อ านาจหน้ า ที่ ข ององค์ ก รปกครองส่ว นท้ อ งถิ่ น ในมิ ติท างด้ า น กฎหมายจะยังไม่มีความชัดเจนว่าขอบเขตขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจะสามารถใช้ อานาจใน การดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติได้ มากน้ อยเพียงใด เพราะหน่วยงานของรัฐที่มีหน้ าที่ดงั กล่าว เช่ น กรมป่ าไม้ หรื อ กรมอุ ท ยานแห่ ง ชาติ ฯ ก็ ยัง คงมี อ านาจหน้ า ที่ ต ามกฎหมายเช่ น เดิ ม ไม่ เปลี่ยนแปลง ความพยายามในการออกข้ อบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในประเด็นเรื่ อง การจัดการทรัพยากรธรรมชาติด้วยการอ้ างถึงสิทธิชมุ ชนในรัฐธรรมนูญ อาจทาให้ เกิดการซ้ อนทับ หรื อการเหลื่อมล ้าทางอานาจขององค์กรทังสองส่ ้ วน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-7

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 อย่างไรก็ตาม แม้ จะมีความเห็นที่แตกต่างกันในประเด็นเรื่ องอานาจหน้ าที่ตามกฎหมาย แต่โดยสถานะขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นซึ่งเป็ นองค์กรที่มีสถานะทังในทางกฎหมายและใน ้ การเมืองระดับท้ องถิ่น ทาให้ ความขัดแย้ งระหว่างหน่วยงานทังสองจะมี ้ แนวโน้ มที่ดาเนินไปด้ วย การแสวงหาทางออกร่วมกันมากกว่าการที่ หน่วยงานของรัฐซึ่งมีอานาจหน้ าที่โดยตรงจะบังคับใช้ กฎหมายโดยไม่ตระหนักถึงข้ อเรี ยกร้ องจากฝ่ ายอื่นๆ เพราะฉะนัน้ จึง จาเป็ นที่จะต้ องมีการให้ ความสาคัญกับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพิ่มมากขึ ้นในการทาบทบาทหน้ าที่ทางด้ านจัดการ ทรั พ ยากรธรรมชาติ ซึ่ง สามารถกระทาได้ โดยการกาหนดถึง ขอบเขตขององค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นให้ มีความชัดเจนมากยิ่งระหว่างหน่วยงานที่มีหน้ าที่รับผิดชอบตามเดิมกับองค์กรปกครอง ส่วนท้ องถิ่น ประกำรที่สำม หน่ วยงำนรัฐที่เกี่ยวข้ อง สาหรับหน่วยงานของรัฐซึง่ มีหน้ าที่ดแู ลรับผิดชอบทรัพยากรธรรมชาติ ดิน-น ้า-ป่ า ซึ่งยังคง มีอานาจดังกล่าวอยู่ตามกฎหมายหลายฉบับที่ได้ กาหนดอานาจเอาไว้ แต่เนื่องจากสิทธิ ชุมชน ได้ รับการรับรองไว้ อย่างเป็ นลายลักษณ์อกั ษรในรัฐธรรมนูญ ในการปฏิบตั ิหน้ าที่ของหน่วยงานจึง จาเป็ นที่จะต้ องตระหนักถึงแนวทางการจัดการทรัพยากรธรรมชาติซึ่งแตกต่างไปจากเดิม อีกทังได้ ้ มีองค์กรปกครองส่วนถิ่นหลายแห่งได้ เข้ ามาทาหน้ าที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในท้ องถิ่น ได้ อย่างมี ประสิ ทธิ ภ าพ หน่วยงานของรั ฐ จึง จ าเป็ นที่ จ ะต้ องมี การปรั บตัวเพื่อรองรั บกับความ เปลี่ยนแปลงดังกล่าว แม้ ว่าจะได้ มีการปรับตัวของหน่วยงานรัฐในประเด็นสิทธิชุมชนดังการจัด ทาโครงการป่ า ชุม ชนของกรมป่ าไม้ แต่โครงการดัง กล่าวก็ มี ข้อจ ากัดและความไม่สอดคล้ องกับข้ อเสนอของ เครื อข่ายป่ าชุมชน ประกอบกับในห้ วงเวลาปั จจุบนั เครื อข่ายชุมชนหลายแห่งได้ เข้ ามามีบทบาทใน การจัดการทรัพยากรธรรมชาติผ่านองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น เพราะฉะนัน้ หน่วยงานของรัฐ ที่ เกี่ ยวข้ องกับ การดูแ ลรั ก ษาทรั พ ยากรธรรมชาติจึง ควรสร้ างระบบการท างานร่ ว มกันระหว่า ง หน่วยงานทังสอง ้ หรื ออาจเป็ นการจัดทาโครงการนาร่ อง (pilot project) ในการจัดการทรัพยากร ทรัพยากรธรรมชาติในท้ องถิ่นร่วมกันระหว่างหน่วยงานของรัฐ เช่น กรมป่ าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ ฯ ร่ วมกั บ องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ องถิ่ น ที่ มี ศั ก ยภาพและความสามารถในการจั ด การ ทรัพยากรธรรมชาติในท้ องถิ่นได้ เพื่อเป็ นตัวอย่างในการพัฒนาและเสริมสร้ างศักยภาพขององค์กร ปกครองส่วนท้ องถิ่นในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติตอ่ ไปในอนาคต

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-8

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ประกำรที่ส่ ี สถำบันตุลำกำร สถาบัน ตุล าการยัง มี ค วามเข้ า ใจต่อ ประเด็น เรื่ อ งสิ ท ธิ ชุม ชนในแง่ มุม ที่ จ ากัด โดยให้ ความสาคัญกับประเด็นในการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบหน่วยงานของรัฐให้ ดาเนินการไปตาม กระบวนการที่ ก ฎหมายได้ รั บ รองไว้ แต่ ใ นประเด็ น ข้ อพิ พ าทเรื่ อ งความมี อ านาจเหนื อ ใน ทรัพยากรธรรมชาติระหว่างชุมชนท้ องถิ่นกับหน่วยงานรัฐ ยังไม่ปรากฏการรับรองสิทธิชมุ ชนตาม รัฐธรรมนูญให้ มีอานาจบังคับเหนือกว่าบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติหลายฉบับที่ได้ ให้ อานาจ กับหน่วยงานรัฐ สถาบันตุลาการจึงเป็ นหน่วยงานที่อาจมีข้อจากัดต่อการปรับตัวเพื่อรองรับความ เปลี่ยนแปลงทางสังคมที่เกิดขึ ้นอย่างรวดเร็ว อย่างไรก็ตาม การตีความเรื่ องสิทธิชุมชนในศาลแต่ละประเภทมีความแตกต่างกัน ศาล ปกครองได้ มีคาวินิจฉัยที่แสดงให้ เห็นทิศทางของความเข้ าใจที่มีตอ่ สิทธิชมุ ชนที่เปิ ดกว้ างมากขึ ้น ขณะที่ศาลอื่น ๆ ยังคงมีบรรทัดฐานการอธิ บายถึงความหมายของสิทธิ ชุมชนที่แตกต่างออกไป อย่างไรก็ตาม แนวทางการตีความที่แตกต่างกันนี ้ส่วนหนึ่งเป็ นผลมาจากลักษณะของคดีที่เข้ าสู่ การวินิจฉัยนันมี ้ ประเด็นที่แตกต่างกันไป จึงทาให้ ทิศทางของผลการวินิจฉัยมีลกั ษณะที่แตกต่าง กัน จึง จ าเป็ นที่ จ ะต้ อ งมี ก ารสร้ างฐานความรู้ ในเรื่ อ งสิ ท ธิ ชุม ชน รวมทัง้ การแลกเปลี่ ย น ความเห็น ความเข้ าใจให้ กบั บุคลากรในสถาบันตุลาการ ดังเช่นการทาความเข้ าใจในขอบเขตของ สิทธิชมุ ชนว่ามีลกั ษณะอย่างไร นิยามของสิทธิชมุ ชนจะสามารถมีขอบเขตความหมายที่กว้ างขวาง เพี ยงใด แนวทางการรั บรองสิ ทธิ ชุม ชนในข้ อพิพ าทต่างๆ จะสามารถมี ความเป็ นไปได้ ในทาง กฎหมายอย่างไรบ้ าง เป็ นต้ น เพื่อให้ เกิดความตระหนักถึงความรู้ในเรื่ องต่างๆ เฉพาะอย่างยิ่งสิทธิ ซึ่งได้ รับการบัญญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญ เพื่อจะทาให้ สิทธิต่างๆ เหล่านี ้สามารถมีผลใช้ บงั คับได้ จริ ง ในทางปฏิบตั มิ ิใช่เป็ นเพียงบทบัญญัตทิ ี่ไร้ ความหมายในทางปฏิบตั ิแต่อย่างใด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การรับรองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ มีการแก้ ไขปรับปรุงถ้ อยคาอันทาให้ ไม่มีการบังคับ ใช้ สิทธิ ชุมชนไม่มีเงื่อนไขว่าจะต้ องมีกฎหมายบัญญัติมารับรองในรายละเอียดดังที่เคยเกิดเป็ น ปั ญหามาก่อนในรัฐธรรมนูญ 2540 ประกำรที่ห้ำ องค์ กรชุมชน ในหลายพื ้นที่องค์กรชุมชนได้ เข้ าไปมี บทบาทในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นรวมทังการ ้ ผลักดันให้ มีการออกข้ อบัญญัติรับรองสิทธิชุมชนเกิดขึ ้น อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่เฉพาะเพียงอานาจ ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเท่านันที ้ ่จะทาให้ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติในชุมชนสามารถ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-9

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 เป็ นไปได้ ความเข้ ม ข้ นของชุม ชนก็ ยัง เป็ นปั จ จัย ส าคัญที่ ไ ม่อาจละเลยได้ การท างานร่ วมกัน ระหว่างผู้คนในชุมชนรวมทังการถ่ ้ ายทอดประสบการณ์ ความรู้ รวมถึงการทางานภายในชุมชนก็ เป็ นปั จจัยที่มีความสาคัญ นอกจากนี ้การสร้ างการเรี ยนรู้ระหว่างชุมชนที่เข้ าไปทางานในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ก็จะเป็ นแนวทางที่ทาให้ ชมุ ชนแต่ล ะแห่งได้ ตระหนักถึงสภาพปั ญหา อุปสรรค และข้ อจากัดต่างๆ ที่เกิดขึน้ ภายใต้ อานาจขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น การสร้ างเวทีเพื่อให้ เกิดการเรี ยนรู้ และ แลกเปลี่ยนประสบการณ์ระหว่างชุมชนต่างๆ ที่มีบทบาทในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติก็จะ สามารถเก็บรับบทเรี ยนเพื่อนามาปรับใช้ กบั สภาพปั ญหาที่ท้องถิ่นของตนเองกาลังเผชิญอยู่ได้ เป็ น อย่างดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่เป็ นปั ญหาที่มีลกั ษณะร่ วมกันหรื อใกล้ เคียงกัน เช่น การ ขยายตัวของการเพาะปลูกพืชพาณิชย์เข้ าไปในชุมชนต่างๆ อันทาให้ เกิดการปรับเปลี่ยนรู ปแบบ การผลิตของผู้คนในชุมชน รวมทังโลกทรรศน์ ้ ที่เปลี่ยนแปลงไปตามรูปแบบการผลิตที่สมั พันธ์ กับ ระบบตลาดเพิ่ ม มากขึ น้ อัน จะช่ ว ยให้ ส ามารถมองเห็ น แนวทางในการเผชิ ญ หน้ า กับ ความ เปลี่ยนแปลงนี ้ในรูปแบบต่างๆ ว่าชุมชนของตนเองจะมีท่าทีและการปรับตัวอย่างไร โดยที่ชุมชน ยังคงความสามารถในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของท้ องถิ่นบนฐานของความยัง่ ยืนในการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตา่ งๆ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ก-10

บทคัดย่ อ การเคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิชมุ ชนในทศวรรษ 2530 ได้ สง่ ผลให้ เกิดการสถาปนาแนวความคิด ดังกล่าวลงในรั ฐธรรมนูญและสถาบันนโยบายที่สาคัญของสัง คมไทยนับตัง้ แต่ทศวรรษ 2540 อย่างไรก็ตาม ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึน้ ยังไม่ได้ นาไปสู่การรับรองสิทธิ ชุมชนกฎหมายระดับ พระราชบัญญัติ ทังในการด ้ าเนินการของเจ้ าหน้ าที่รัฐและคาวินิจฉัยที่เกิดขึ ้นในสถาบันตุลาการ ยัง คงให้ การรั บรองต่อสิ ท ธิ ชุม ชนในแบบที่ จ ากัด แม้ จ ะมี การปรั บ ตัวของหน่วยงานรั ฐ ภายใต้ ข้ อจากัดทางกฎหมายที่มีอยู่เพื่อสนองตอบต่อแนวความคิดเรื่ องสิทธิ ชุมชนอันเป็ นการแสดงให้ เห็นถึงอิทธิ พ ลของแนวความคิดดัง กล่าว แต่ก็ยังคงเป็ นการรับรองสิทธิ ชุมชนในลักษณะที่ อยู่ ภายใต้ เงื่อนไขและข้ อจากัดเป็ นอย่างมาก นอกจากนี ้แนวทางการผลักดันเรื่ องสิทธิชมุ ชนก็มีความเปลี่ยนแปลงเช่นเดียวกัน โดยใน ทศวรรษ 2540 เป้าหมายสาคัญของการเคลื่อนไหวอยู่ที่ความพยายามในการตราพระราชบัญญัติ เพื่อกาหนดรายละเอียดของสิทธิชมุ ชน ซึ่งการเคลื่อนไหวดังกล่าวก็ไม่ประสบความสาเร็ จมาอย่าง ต่อเนื่อง ในขณะเดียวกัน ความเปลี่ยนแปลงทางด้ านเศรษฐกิจก็มีผลอย่างสาคัญต่อความอ่อน แรงของการเคลื่อนไหวในประเด็นสิทธิชมุ ชน ทาให้ กระแสการเคลื่อนไหวที่เคยมีการผลักดันอย่าง เข้ มแข็งต้ องเปลี่ยนแปลงไป โดยในช่วงทศวรรษ 2550 การเคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิ ชุมชนได้ หันไป ความสาคัญกับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพิ่มขึ ้น ดังจะพบว่ามีองค์กรชุมชนหลายแห่งได้ เข้ าไป ใช้ อานาจผ่านองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ซึ่งหลายแห่งได้ เริ่ มมีการออกข้ อบัญญั ติเพื่อรับรองการ จัด การทรั พ ยากรในชุม ชน อัน เป็ นการแสดงให้ เ ห็ น ถึ ง ความพยายามในการปรั บ เปลี่ ย น แนวความคิดสิทธิชมุ ชนให้ เข้ ากับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป การผลักดันแนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนจึงจาเป็ นต้ องตระหนักถึงความหมายของแนวคิด ที่ เ ปลี่ ยนแปลงไป และบริ บ ททางสัง คมในแต่ละห้ วงเวลา ซึ่ง มี ผลกระทบต่อ การด ารงอยู่ของ แนวคิด รวมทังองค์ ้ กรหรื อสถาบันที่จะสามารถทาให้ แนวความคิดดังกล่าวสามารถมีผลในทาง ปฏิบตั ไิ ด้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ข-1

Abstract Movement on community right which started in 1990s has established a concept of community right in the Constitution and major policy making institutes in Thai society since late 1990s. However, this raising of community right could not achieve an enactment of statutory law directed implementation of this right. Therefore, practice of government officers and adjudication in the courts narrowly applied community right. Under limitation of law, government agencies have developed under influence of community right concept. Nonetheless, guarantee of such right still struggles with various the limits and conditions. Moreover, the movement itself has adjusted also. In the late 1990s, major objective of the movement focused on drawing the law to provide guidelines and features of community right. Unfortunately, community right bill has failed after long period of attempting. Meanwhile, economical situation played a crucial role in weakening community right’s movement. In early 2000s, the movement has shifted toward local administrative organization. Many of communities have enacted their bylaw concerning natural resource management within their area as another direction to apply community right. This phenomenon states attempt to implement the community right in changing context of Thai society. Community right’s movement, therefore, is necessary to concern a changing of social contexts and concepts in different timelines as well as implementation in an assortment of institutions so that community right can become fully implementation.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ข-2

สารบาญ

บทสรุปสำหรับผู้บริหำร บทคัดย่อภำษำไทย บทคัดย่อภำษำอังกฤษ สำรบำญ สำรบำญตำรำง สำรบำญภำพ บทที่ 1 บทนา 1.1 ควำมเป็ นมำและควำมสำคัญ 1.2 กรอบแนวคิดในกำรศึกษำและทบทวนวรรณกรรม 1.2.1 กรอบแนวคิดในกำรศึกษำ 1.2.2 ทบทวนวรรณกรรม 1.3 วัตถุประสงค์ของกำรวิจยั

หน้ า ก-1 ข-1 ข-2 ค-1 ค-4 ค-5 1 1 3 4 10

บทที่ 2 สิทธิชุมชนสถาปนา 2.1 กำรรับรองสิทธิชมุ ชนในรัฐธรรมนูญ 2.1.1 ก่อนหน้ ำรัฐธรรมนูญ 2540 2.1.2 รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญแห่ง รำชอำณำจักรไทย พ.ศ. 2550 2.2 แผนพัฒนำเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ 2.2.1 ระยะเวลำก่อน พ.ศ. 2540 2.2.2 ระยะเวลำนับตังแต่ ้ พ.ศ. 2540 2.3 นโยบำยรัฐบำลที่แถลงต่อรัฐสภำ 2.3.1 ก่อนรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พ.ศ. 2540 ประกำศใช้ 2.3.2 ภำยหลังรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พ.ศ. 2540 ประกำศใช้ 2.4 กำรสถำปนำควำมสำคัญของสิทธิชมุ ชน

11 12 12

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ค-1

13 21 21 22 24 24 25 26

สารบาญ

บทที่ 3 พลวัตของกลไกรั ฐภายใต้ สิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ 3.1 หน่วยงำนรัฐที่เกี่ยวข้ องโดยตรง 3.1.1 กำรไม่ปรับตัวในทำงนิตนิ ยั 3.1.2 กำรปรับตัวภำยใต้ ข้อจำกัดทำงกฎหมำย 3.2 หน่วยงำนรัฐอื่นๆ 3.2.1 องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น 3.2.2 องค์กรนิตบิ ญ ั ญัติ 3.3 สิทธิชมุ ชนและกำรปรับตัวของหน่วยงำนรัฐ

หน้ า 30 30 30 37 42 42 51 53

บทที่ 4 จากรั ฐสภาสู่องค์ กรปกครองท้ องถิ่น 4.1 ก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540: ระยะเวลำกำรก่อตัวของสิทธิชมุ ชน 4.2 หลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540: มุง่ สูร่ ัฐสภำเพื่อตรำกฎหมำย 4.3 หลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550: เมื่อคำตอบกลับมำสู่องค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่น 4.4 บทสรุป

55 55 64 73

บทที่ 5 บทบาทของสถาบันตุลาการต่ อการบังคับใช้ สิทธิชุมชน: ระยะเปลี่ยน ผ่ าน? 5.1 บทบำทของสถำบันตุลำกำรในช่วงรัฐธรรมนูญ 2540 5.1.1 กำรอ้ ำงสิทธิชมุ ชนในกำรต่อสู้คดี 5.1.2 แนวทำงกำรวินิจฉัยเรื่ องสิทธิชมุ ชนของศำล 5.1.3 ขอบเขตของผู้ทรงสิทธิในสิทธิชมุ ชน 5.1.4 เนื ้อหำของสิทธิชมุ ชนในคำวินิจฉัยของศำล

89 90 91 95 102 111 118 119 125 129 134

5.2 บทบำทของสถำบันตุลำกำรในช่วงรัฐธรรมนูญ 2550 5.2.1 กำรอ้ ำงสิทธิชมุ ชนในกำรต่อสู้คดีในศำล 5.2.2 แนวทำงกำรวินิจฉัยเรื่ องสิทธิชมุ ชนของศำล 5.2.3 ขอบเขตของผู้ทรงสิทธิในสิทธิชมุ ชน 5.2.4 เนื ้อหำของสิทธิชมุ ชนในคำวินิจฉัยของศำล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ค-2

สารบาญ

5.3. กำรปรับตัวของสถำบันตุลำกำรในกำรบังคับใช้ สิทธิชมุ ชน 5.3.1 กำรปรับตัวของตุลำกำรเชิงปั จเจก 5.3.2 กำรจัดตังแผนกคดี ้ สิ่งแวดล้ อม 5.3.3 กำรมีแนวนโยบำยในกำรบังคับใช้ กฎหมำยในคดีสิ่งแวดล้ อม 5.4 ระยะเปลี่ยนผ่ำนของสถำบันตุลำกำร ?

หน้ า 137 137 138 138 140

บทที่ 6 พลวัตของสิทธิชุมชนในความเปลี่ยนแปลง 6.1 บทสรุป 6.1.1 กำรสถำปนำสิทธิชมุ ชนในสถำบันนโยบำยและรัฐธรรมนูญ 6.1.2 สิทธิชมุ ชนและพลวัตของชุมชน 6.1.3 สถำบันตุลำกำรในระยะเปลี่ยนผ่ำน 6.2 ข้ อเสนอแนะ 6.2.1 องค์กรนิตบิ ญ ั ญัติ 6.2.2 องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น 6.2.3 หน่วยงำนรัฐที่เกี่ยวข้ อง 6.2.4 สถำบันตุลำกำร 6.2.5 ชุมชน บรรณำนุกรม ภำคผนวก ภำคผนวก ก แผนพัฒนำเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ ภำคผนวก ข แนวนโยบำยรัฐบำล ภำคผนวก ค ตัวอย่ำงข้ อบัญญัตทิ ้ องถิ่น ภำคผนวก ง คำพิพำกษำที่สำคัญ ภำคผนวก จ สรุปกำรสัมภำษณ์หน่วยงำนที่เกี่ยวกับสิทธิชมุ ชน ภำคผนวก ฉ กิจกรรมของโครงกำร / บทควำมเผยแพร่

143 143 143 144 146 148 149 149 150 150 151 153 161 162 167 176 209 296 298

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ค-3

สารบาญตาราง ตาราง ตำรำงที่ 2.1

ตำรำงที่ 3.1 ตำรำงที่ 3.2 ตำรำงที่ 5.1

หน้ า แสดงควำมแตกต่ำงรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พ.ศ. 2540 กับ พ.ศ. 2550 โดยเฉพำะในส่วนที่เกี่ยวข้ องกับกำรจัดกำร ทรัพยำกรธรรมชำติ แสดงผลกำรอนุมตั ิโครงกำรป่ ำชุมชน ปี พ.ศ. 2543 – ปั จจุบนั แสดงสัดส่วนรำยได้ ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นต่อรำยได้ รัฐบำล แสดงคำร้ องที่เสนอสูศ่ ำลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับ พ.ร.บ. สุรำ 2493 ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มำตรำ 46 และมำตรำอื่นๆ ที่เกี่ยวข้ อง

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

40 44 101

ค-4

สารบาญภาพ รู ป ภำพที่ 2.1 ภำพที่ 3.1 ภำพที่ 4.1

หน้ า แสดงจำนวนของคำว่ำ “ชุมชน” ที่ปรำกฏในแผนพัฒนำเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชำติ แสดงกำรสถำปนำสิทธิชมุ ชน แสดงบริ บทและควำมเปลี่ยนแปลงของกำรเคลื่อนไหวสิทธิชมุ ชน

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

23 54 85

ค-5

บทที่ 1 บทนำ

1.1 ควำมเป็ นมำและควำมสำคัญ ในช่ว งสามทศวรรษที่ ผ่า นมา การจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติข องประเทศไทยอยู่ใ น สถานการณ์ช่วงชิงทรัพยากรธรรมชาติทงการช่ ั้ วงชิงทรัพยากรธรรมชาติระหว่างรัฐกับเอกชน รัฐ กับชุม ชน และเอกชนกับชุม ชน ปั ญหาดังกล่าวได้ ทวีความรุ นแรงเพิ่ม มากขึน้ มาตลอด ในการ พัฒนาประเทศเพื่อให้ เท่าเทียมกับประเทศที่พฒ ั นาแล้ วรัฐจาเป็ นจะต้ องใช้ ทรัพยากรทังดิ ้ น นา้ และป่ าไม้ ท าให้ รั ฐ ยิ่ ง เข้ ม งวดในการใช้ ประโยชน์ จ ากทรั พ ยากรโดยการอ้ างกรรมสิทธิ์ ของรั ฐ (State Property) ซึ่งรัฐเท่านันมี ้ สิทธิที่จะใช้ ได้ รับประโยชน์ มีสิท ธิอนุญาตและกีดกันบุคคลอื่น จากการใช้ ประโยชน์จากทรัพ ยากร ผ่านทางกฎหมายของรัฐ เช่น พ.ร.บ. ป่ าไม้ 2484, พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ 2504, พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507, พ.ร.บ. การชลประทานหลวง 2485 เป็ น ต้ น ขณะเดียวกันระบบกรรมสิทธิ์ของเอกชน (Private Property) ที่เข้ าถือครองทรัพยากรไม่ว่า จะผ่านทางกฎหมาย เช่น โฉนดที่ดนิ การปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร รวมถึงการบุกรุก แย่งชิงเพื่อได้ สิ ท ธิ ใ นการครอบครองทรั พ ยากรธรรมชาติ โ ดยวิ ธี ก ารที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายที่ เ กิ ด ขึน้ การ เปลี่ยนแปลงเช่นนี ้ได้ ส่งผลกระทบต่อระบบการจัดการทรัพยากรของชุมชน (Common Property) อย่างหนัก เพราะโดยระบบการจัดการทรัพยากรโดยชุมชนซึ่งเป็ นการจัดการทรัพยากรซึ่งไม่ได้ มี การรับรองในทางกฎหมายหรื อมีสิทธิในทางกฎหมาย (De Jure) เป็ นเพียงการรับรองสิทธิของ ชุมชนโดยจารี ตประเพณีหรื อระเบียบปฏิบตั ิในความเป็ นจริ ง (De Facto) เท่านัน้ การจัดการ ทรัพยากรโดยชุมชนจึงถูกรุกล ้าและแย่งชิง และแปรสภาพกลายเป็ นทรัพย์สินของรัฐ/ทรัพย์สินของ เอกชน ระบบการจัดการเช่นนี ้ทาให้ เกิดความเปลี่ยนแปลงในการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติอย่างมาก และนามาซึง่ ข้ อขัดแย้ งระหว่างรัฐ เอกชนและชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติมากยิ่งขึน้ ภายใต้ การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ได้ เกิดกระแสการมีส่วนร่ วมของภาคประชาชน (Public Participation) และมี การศึกษาของนักวิ ช าการในเรื่ องสิ ทธิ ชุม ชนทัง้ งานด้ านสัง คมวิ ท ยาและ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มานุษยวิทยา และทางกฎหมาย เช่น อานันท์ กาญจนพันธุ์1 เสน่ห์ จามริ ก2 ที่อธิบายถึงรูปแบบของ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยชุมชนที่มีรูปแบบการจัดการเป็ นระยะเวลาที่ยาวนานก่อนการ บังคับใช้ กฎหมายในรัฐสมัยใหม่ แต่ถกู ลดทอนบทบาทและอานาจการครอบครองไป จึงนาไปสู่ข้อ เรี ยกร้ องให้ ประชาชนมีส่วนร่ วมในการรักษาดูแลและใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรแทนที่จะเป็ นการ ผูกขาดจากรั ฐเพี ยงฝ่ ายเดียว ซึ่ง ระยะเวลาที่ ผ่านมาเห็นได้ ว่าการจัดการดูแลของภาครั ฐไม่มี ประสิทธิภาพ และไม่สอดคล้ องกับสภาพความเป็ นจริ งของสังคมที่ชมุ ชนจัดการและดูแลทรัพยากร ในพื ้นที่ของตนอยูแ่ ล้ ว หลักการมีสว่ นร่วมในการจัดการทรัพยากรได้ ถกู ยกร่างเป็ นกฎหมายเพื่อให้ มี สภาพของการบังคับในทางปฏิบตั ิ ทังนี ้ ้ได้ มีการรับรองหลักการมีส่วนร่ วมของประชาชนและสิทธิ ชุมชนในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็ นครัง้ แรก และมีการรับรองต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 อย่างไรก็ตาม แม้ ว่าจะมีการรับรอง “สิทธิชุมชน” เป็ นลายลักษณ์อกั ษรในรัฐธรรมนูญ 2540 และรั ฐ ธรรมนูญ 2550 แต่การรั บรองสิทธิ ชุม ชนในรั ฐ ธรรมนูญยัง คงมีปัญหาข้ อขัดแย้ ง เกิดขึน้ ระหว่างชุ มชนกับรัฐ และเอกชนในหลายพื น้ ที่ และเกิ ดปั ญหาในการบังคับใช้ สิทธิ ชุมชน หลายๆ ประการ ไม่ว่ากฎหมายที่ เ กี่ ยวข้ อ งกับการจัดการทรั พ ยากรป่ าไม้ ซึ่ง ไม่สอดคล้ องกับ หลักการสิทธิ ชุมชน เช่น พ.ร.บ. ป่ าไม้ 2484, พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507, พ.ร.บ. อุทยาน แห่งชาติ 2504 ที่ยงั คงมีหลักการแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 กฎหมาย ที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรยังให้ อานาจกับหน่วยงานภาครัฐและเจ้ าหน้ าที่ของรัฐในการ จัดการทรัพยากรโดยปฏิเสธสิทธิชุมชนอย่างสิ น้ เชิง การขาดกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่จะ รับรองสิทธิ ชุมชนซึ่ง แม้ ว่าจะได้ มีการรับรองในรัฐ ธรรมนูญ รวมถึง คาพิพากษาของศาลทัง้ ศาล ยุตธิ รรมและศาลรัฐธรรมนูญที่มีข้อจากัดในการตีความในเรื่ องสิทธิชมุ ชน อาทิ คดีแดงที่ 895/2544 ของศาลจัง หวัดเชี ย งใหม่ 3 คดี แ ดงที่ 3860/2544 ของศาลจัง หวัด เชี ยงใหม่ 4 คาวินิ จ ฉัยศาล

อานันท์ กาญจนพันธ์ , ป่ ำชุมชนภำคเหนือ, (กรุงเทพฯ : สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา, 2536)

เสน่ห์ จามริ ก, ป่ ำฝนเขตร้ อนกับภำพรวมของป่ ำชุมชนในประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : สถาบันชุมชนท้ องถิ่น พัฒนา, 2536)

คดีสทิ ธิชมุ ชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ มกับข้ อกังขาว่าด้ วยความชอบธรรมในสังคมไทย, เอกสารหลักประกอบการประชุม เวทีนโยบายสาธารณะเพื่อเอาชนะความยากจน ครัง้ ที่ 7, 23 มกราคม 2547 จัดโดยคณะทางานโครงการก่อตัง้ สถาบันส่งเสริ มการปฏิรูประบบยุติธรรมและความเป็ นธรรมในสังคม, หน้ า 13-14.

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 18-20.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 รัฐธรรมนูญที่ 62/2545 คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 25/2547 คาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 52-53/2547 ซึ่งล้ วนแต่มี การบังคับใช้ กฎหมายที่ ไม่ สอดคล้ องกับหลักการของสิ ทธิ ชุมชนที่ รัฐธรรมนูญรับรอง รวมถึงหน่วยงานรัฐก็ยงั มีความเข้ าใจในเรื่ องสิทธิชมุ ชนน้ อยและการดาเนินการของ ภาครัฐซึ่งเป็ นผลทางลบต่อสิทธิชุมชน เช่น กรณี เจ้ าหน้ าที่ อุทยานแห่งชาติแก่งกระจานเข้ าผลักดัน กลุม่ ปกากะญอที่อาศัยในเขตอุทยาน เป็ นต้ น ดังนัน้ แม้ ว่าจะมีกระบวนการผลักดันประเด็นเรื่ องสิทธิชมุ ชนมาอย่างต่อเนื่อง จนทาให้ เกิด การรับรองสิทธิ ชุมชนในทังรั ้ ฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 แต่การรับรองสิทธิ ชุมชนใน ประเทศไทยยั ง คงมี อุ ป สรรคหลายด้ านทั ง้ ในส่ ว นกฎหมายที่ เ กี่ ยวข้ อง กั บ การจั ด การ ทรัพยากรธรรมชาติ การตัดสินคดีของศาล ความเข้ าใจของหน่วยงานรัฐและเจ้ าหน้ าที่ของรัฐซึ่งทาให้ สิทธิชมุ ชนไม่มีความชัดเจนในระบบกฎหมายของประเทศไทย การวิจยั ครัง้ นี เ้ ป็ นการศึกษาถึงพัฒนาการของการรับรองสิทธิชุมชนภายหลังรัฐธรรมนูญ 2550 ทัง้ ในด้ านของกฎหมายที่เกี่ ยวข้ อง คาพิพากษาของศาล การปรับตัวหน่วยงานของรั ฐ เจ้ าหน้ าที่ของรัฐและชุมชนว่ามีความเปลี่ยนแปลงอย่ างไรหรื อไม่ และความเปลี่ยนแปลงเหล่านี ้ เป็ นอุปสรรคและปั ญหาต่อการรับรองสิทธิชมุ ชนซึง่ ได้ รับการรับรองไว้ ในรัฐธรรมนูญ 2550 อย่างไร รวมทังแนวทางการแก้ ้ ไขปั ญหาในแต่ละด้ าน ซึ่งจะช่วยสนับสนุนและเปิ ดพื ้นที่ให้ แนวคิดและการ รับรองสิทธิชมุ ชนทางกฎหมายให้ สามารถเกิดผลขึ ้นได้ ในทางปฏิบตั จิ ริง 1.2 กรอบแนวคิดในกำรศึกษำและทบทวนวรรณกรรม 1.2.1 กรอบแนวคิดในกำรศึกษำ กรอบแนวคิด การวิ จัย ครั ง้ นี ้ ผู้วิ จัย วางกรอบแนวคิ ด ว่ า สิ ท ธิ ชุม ชนเป็ นส่ว นหนึ่ ง ของ หลักการมีส่วนร่ วมของประชาชนในการจัดการทรัพยากรซึ่งมีความจาเป็ นต่อการพัฒนาอย่าง ยัง่ ยืน ในประเทศไทยได้ มีการรับรองสิทธิชมุ ชนครัง้ แรกในรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 46 และต่อมา ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 66 อย่างไรก็ตาม แม้ วา่ มีการยอมรับสิทธิชมุ ชนเป็ นลายลักษณ์อกั ษร แต่ในทางปฏิบตั กิ ลับพบว่าการอ้ างอิงถึงสิทธิชมุ ชนเพื่อปกป้องทรัพยากรดิน -น ้า-ป่ า ยังประสบกับ อุปสรรคและข้ อขัดข้ อง อันสะท้ อนให้ เห็นถึงข้ อจากัดของการรับรองสิทธิชุมชนไว้ เป็ นบทบัญญัติ ตามรัฐธรรมนูญ จึงมีความจาเป็ นที่จะต้ องศึ กษาว่าหลังจากที่รัฐธรรมนูญ 2550 ได้ รับรองสิทธิ ชุมชนมานัน้ ได้ มี ผลต่อการเปลี่ ยนแปลงในการรั บรองสิทธิ ชุมชนในรู ปแบบอื่น ทัง้ ในกฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ลาดับรอง คาพิพากษาของศาล การปรับตัวของหน่วยงานรัฐ และชุมชนที่เกี่ยวข้ องหรื อไม่ อย่างไร อันเป็ นขันตอนของการน ้ ากฎหมายมาบังคับใช้ ซึ่งจะแสดงให้ เห็นถึงอุปสรรคและปั ญหาเพื่อเป็ น แนวทางในการพัฒนาการรับรองสิทธิของชุมชนให้ มีความเข้ มแข็งมากขึ ้น 1.2.2 ทบทวนวรรณกรรม กลุม่ แรกจะเป็ นการศึกษาที่แสดงให้ เห็นถึงแนวคิด รูปแบบและระบบการจัดการป่ าชุมชน ที่ดารงอยู่ในสังคมไทย ดังงานเรื่ องสิทธิ ชุมชนท้ องถิ่นพืน้ เมืองดังเดิ ้ มล้ านนา ของเสน่ห์ จามริ ก และชลธิรา สัตยาวัฒนา เป็ นการศึกษาที่แสวงหาคาอธิบายของการพัฒนาเรื่ องสิทธิจากกลุ่มชน พื ้นเมืองดังเดิ ้ มที่มีอยูล่ ้ านนา ได้ แก่ ชุมชนลัวะ ชุมชนยวน ชุมชนลื ้อ และปะกากะญอ กลุ่มเหล่านี ้ ถือเป็ นชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม กลุ่มเหล่านี ้อาศัยอยู่ในทางภาคเหนือของประเทศไทย ในอดีตพื ้นที่ที่ เรี ยกว่าล้ านนา ประกอบไปด้ วยรัฐน้ อยใหญ่จานวนมากและมีชนพื ้นเมืองอาศัยอยู่ งานการศึก ษา ครัง้ นี ้เป็ นการศึกษาความคิดในเรื่ องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ดิน น ้า ป่ า เขา จากเอกสาร คัมภีร์โบราณของล้ านนาที่ได้ มีการปริวรรตไว้ เช่น ใบลานล้ านา นอกจากนันยั ้ งศึกษาถึงหลักจารี ต ประเพณีดงเดิ ั ้ มของกลุม่ เหล่านี ้ที่ยงั มีการปฏิบตั สิ ืบต่อกันมา5 สิทธิชมุ ชนท้ องถิ่นชาวเขาในภาคเหนือของประเทศไทย : อดีตและปั จจุบนั กรณีศกึ ษาและ ปั ญหา โดยเสน่ห์ จามริ ก และชลธิ รา สัตยาวัฒนา เป็ นงานที่ ศึกษาสิทธิ ชุมชนชาวเขาใน การ จัดการทรัพยากรที่ปรากฏอยู่ในจารี ตประเพณีที่แสดงผ่านทางพิธีกรรมและข้ อห้ ามในการปฏิบตั ิ ต่างๆ ของชุมชนรวมถึงการเปลี่ยนแปลงของสภาพทางสังคม เศรษฐกิจที่ส่งผลกระทบต่อชุมชน ชาวเขานอกจากนัน้ งานวิจัยชิ ้นนีพ้ ยายามที่จะศึกษาถึงปั ญหาที่เกิดขึ ้นในพืน้ ที่ที่เป็ นผลกระทบ จากการบังคับใช้ กฎหมายจากเจ้ าหน้ าที่ของรัฐที่ส่งผลกระทบต่อการจัดการทรัพยากรโดยชุมชน ชาวเขา6 ในช่วงระยะเวลาทศวรรษ 2530 งานส่วนใหญ่เป็ นการบุกเบิกเพื่อชี ้ให้ เห็นถึงสิ่งที่เรี ยกว่า สิทธิชมุ ชน พัฒนาการและความเปลี่ยนแปลงของระบบการจัดการป่ าไม้ ที่ส่งผลกระทบต่อชุมชน งานวิจยั เรื่ อง วิวฒ ั นาการของการบุกเบิกที่ดินในเขตป่ าของ เจิมศักดิ์ ปิ่ นทองและคณะ งานวิจยั 5

อรุ ณรัตน์ วิเชียรเขียว และคณะ. สิทธิชุมชนท้ องถิ่นพืน้ เมืองดัง้ เดิมล้ ำนนำ, (กรุ งเทพฯ : สานักพิมพ์นิติ ธรรม, 2546)

รัตนาพร เศรษฐกุล และคณะ, สิทธิชุมชนท้ องถิ่น ชำวเขำ : ในภำคเหนือของประเทศไทย อดีตและ ปั จจุบัน กรณีศึกษำและปั ญหำ, (กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์นิติธรรม, 2546)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ฉบับนีเ้ ป็ นการศึกษาเพื่อสร้ างความเข้ าใจต่อสังคมในเรื่ องที่ว่าชาวบ้ านเป็ นผู้ที่ทาลายป่ า โดย ศึกษาถึงรูปแบบความเป็ นมาของชุมชนชนบทที่สมั พันธ์กบั ที่ดินทากินของตนเองที่อยู่ในเขตป่ าซึ่ง แต่เดิมรัฐได้ ส่งเสริ มให้ มีการบุกเบิกพื ้นที่ป่าเพื่อการเกษตรกรรม การอาศัยในเขตพื ้นที่ป่าได้ มีการ สร้ างพิธีกรรม การใช้ ประโยชน์ตา่ งๆ ไว้ ต่อมาภายหลังจากการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้ องกับป่ าไม้ มี การอ้ างสิทธิผา่ นกฎหมายและใช้ องค์กรของรัฐเป็ นผู้เข้ ามาจัดการจนนาไปสู่การจับกุมชาวบ้ านทา ให้ เกิดข้ อขัดแย้ งเกิดขึ ้น 7 ขณะที่งานของ เสน่ห์ จามริ ก และยศ สันตสมบัติ (2536) ป่ าชุมชนในประเทศไทย แนว ทางการพัฒนา ในงานวิจยั ได้ อธิบายถึงลักษณะของป่ าชุมชนว่าเป็ นป่ าที่ชาวบ้ านในพื ้นที่ช่วยกัน ดูแล รักษาเพื่อใช้ ประโยชน์ ในการยัง ชีพ การใช้ ทรัพ ยากรของชาวบ้ านมี ความคิดว่าเมื่อได้ ใช้ ประโยชน์จากป่ าแล้ วต้ องร่วมกันรักษาป่ าซึง่ มีความจาเป็ นในการดารงชีพของพวกเขา ในส่วนของ การจัดการป่ าที่ให้ ประชาชนในชุมชนมีส่วนร่ วมในการเสนอแนวความคิดเพื่อใช้ ในการจัดการป่ า ชุมชนบนแนวคิดให้ ประชาชนเข้ าเป็ นผู้มีอานาจในการจัดการทรัพยากรในพื ้นที่ของตนเองได้ บน พื ้นฐานของการจัดการและใช้ ประโยชน์ที่รักษาสภาพแวดล้ อมธรรมชาติไม่ให้ ถกู ทาลายและเป็ น การใช้ อย่างยัง่ ยืน8 งานวิ จัย นี ไ้ ด้ เ สนอแนวทางหลายแนวทางทัง้ ทางด้ า นกฎหมายที่ รั ฐ ควรจะต้ อ งตรา กฎหมายยอมรับสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากร รัฐและชุมชนท้ องถิ่นมีสิทธิและหน้ าที่ร่วมกัน ในการอนุรักษ์ และพัฒนาการใช้ ประโยชน์อย่างยัง่ ยืนและเป็ นธรรมในการกาหนดนโยบายของรัฐ รัฐต้ องให้ ความสาคัญต่อระบบนิเวศท้ องถิ่นและการกระจายอานาจในการจัดการทรัพยากรและ ทบทวนนโยบายต่า งๆ ที่ ไ ม่เ หมาะสมและไม่เป็ นธรรมในการจัดการทรั พ ยากรธรรมชาติและ ข้ อเสนอแนะสุดท้ ายรัฐจะต้ องเปลี่ยนบทบาทจากการเป็ นผู้บริ หารจัดการทรัพยากรทังหมดมาเป็ ้ น ผู้สนับสนุนให้ ชุมชนเข้ ามามีส่วนร่ วมในการจัดการทรัพยากรโดยรัฐเป็ นผู้สนับสนุนทัง้ ส่วนของ วิธีการและงบประมาณต่างๆ ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ

เจิมศักดิ์ ปิ่ นทอง, บรรณาธิ การ, วิวัฒนำกำรของกำรบุกเบิกที่ดินทำกินในเขตป่ ำ, (กรุ งเทพฯ : สถาบัน ชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา, 2535)

เสน่ห์ จามริ ก และคณะ, ป่ ำฝนเขตร้ อนกับภำพรวมของป่ ำชุมชนในประเทศไทย, (กรุ งเทพฯ : สถาบัน ชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา, 2536)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 วิวัฒ น์ คติธ รรมนิตย์ ในสิทธิ ชุมชนการกระจายอานาจการจัดการทรัพ ยากร งานชิน้ นี ้ แบ่งเป็ นสองส่วนคือ การประชุมสมัชชาวิชาการในเรื่ องการจัดการทรัพยากรและสิทธิชมุ ชน ส่วนที่ สองเป็ นส่วนที่มีการศึกษาเกี่ ยวกับทรั พยากรประเภทต่างๆ เพื่อประกอบการประชุม งานสิทธิ ชุม ชน การกระจายอ านาจจัด การทรั พ ยากรกล่ า วถึ ง การจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละ สภาพแวดล้ อมที่เป็ นอยู่ว่ามีปัญหาในการจัดการทรัพยากรอย่างไรและพยายามที่จะสะท้ อนภาพ ให้ เห็นถึงศักยภาพของชุมชนในการจัดการทรัพยากรเพื่อให้ เกิด เป็ นนโยบายที่จะส่งเสริ มชุมชนใน การจัดการทรัพยากร และได้ อธิบายถึงการจัดการทรัพยากรประเภทต่างๆ เช่น ป่ าชุมชน ชุมชนกับ การจัดการน ้า องค์กรชุมชนกับการจัดการทรัพยากรชายฝั่ ง ภูมิปัญญาท้ องถิ่นกับเกษตรทางเลือก และความหลากหลายทางชี วภาพ รวมถึง การให้ ข้อสัง เกตเชิ ง กฎหมายและนโยบายของรั ฐ ที่ เกี่ยวข้ องกับทรัพยากรธรรมชาติ9 มิติชุมชน วิธีคิดท้ องถิ่นว่าด้ วย สิทธิ อานาจและการจัดการทรัพยากร งานของอานันท์ กาญจนพันธุ์ อธิบายถึงความเป็ นชุมชนว่ามิตขิ องชุมชนนันไม่ ้ ได้ ยดึ โยงอยูก่ บั พื ้นที่เพียงอย่างเดียว แต่มีลกั ษณะความสัมพันธ์ ทางสังคมจะเป็ นตัวที่กาหนดการเป็ นชุมชนขึ ้นในรูปแบบต่างๆ ดังนัน้ ความเป็ นชุม ชนจึง เป็ นมิ ติค วามสัม พันธ์ เ ชิ ง อ านาจมากกว่า หน่ว ยทางกายภาพนอกจากนัน้ อานันท์ได้ เสนอมิติความสัมพันธ์ที่ขดั แย้ งระหว่างกฎหมายของรัฐและจารี ตประเพณีชุมชนซึ่งทา ให้ เกิดความขัดแย้ งภายในชุมชนขึน้ และได้ เสนอทัง้ ในส่วนความเข้ าใจของชาวบ้ าน การจัดตัง้ องค์กร กลไกและเครื อข่ายความสัมพันธ์ของชุมชนและพลวัตของชุมชน10 พลวัตของชุมชนในการจัดการทรัพยากร กระบวนทัศน์และนโยบาย อานันท์ กาญจนพันธุ์ และคณะ งานวิ จัย ชิ น้ นี ม้ ี นัก วิ ช าการหลายท่ า นได้ ร่ ว มกัน ท าการศึก ษาโดยเป็ นงานส ารวจ สถานภาพของงานที่เกี่ยวข้ องกับชุมชนและการจัดการทรัพยากรทังที ้ ่ดิน ป่ าไม้ ทรัพยากรน ้าและ ทรัพยากรชายฝั่ ง ทรัพยากรประมง ว่ามีงานที่เกี่ ยวข้ องอย่างไรบ้ างโดยการเสนอมุมมองในมิติ ต่างๆ และมีการศึกษารูปแบบของสิทธิชมุ ชนในการจัดการทรัพยากรประเภทต่างๆ เช่น ป่ าไม้ และ

วิวัฒน์ คติธรรมนิตย์ , บรรณาธิ การ, สิทธิชุมชน : กำรกระจำยอำนำจจัดกำรทรั พยำกร, (กรุ งเทพฯ : สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา, 2536)

อานันท์ กาญจนพันธุ์ , มิติชุมชน : วิธีคิดท้ องถิ่นว่ ำด้ วยสิทธิ อำนำจ และกำรจัดกำรทรั พยำกร, (กรุงเทพฯ : สานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั , 2544)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ทรั พ ยากรชายฝั่ ง ซึ่ง พยายามแสดงให้ เ ห็นถึ ง รู ป แบบของการจัดการทรั พ ยากร ข้ อ จ ากัดของ กฎหมายที่ไม่เอื ้อต่อการจัดการของชุมชนและข้ อขัดแย้ งอื่นๆ ที่เกิดขึ ้นระหว่างรัฐกับชุมชน องค์ความรู้ นิเวศวิทยาของชุมชนเกษตรในเขตป่ า โดย ปิ่ นแก้ ว เหลืองอร่ามศรี การวิจยั ได้ พบว่าชาวปะกาเกอะญอมีความรู้ ในการจัดการทางนิเวศวิทยา การกาหนดความสัมพันธ์ ระหว่าง มนุษย์ กับ ธรรมชาติโดยเห็ นว่ามนุษย์ เป็ นส่ว นหนึ่ง ในธรรมชาติ ธรรมชาติมี เ จ้ า ของ เช่น สิ่ ง ศักดิ์สิทธิ์ ทงั ้ หลาย เมื่อมนุษย์ใช้ ประโยชน์จากธรรมชาติต้องใช้ อย่างระมัดระวัง ไม่สร้ างความ เสียหายให้ กบั ธรรมชาติและเคารพในธรรมชาติและสิ่งศักดิ์สิทธิ์ทงหลายที ั้ ่ปกป้องดูแล การแสดง ความเคารพต่อธรรมชาติอยูใ่ นรูปแบบของพิธีกรรมต่างๆ เช่น การเคารพสิ่งศักดิ์สิทธิ์ที่ค้ มุ ครองน ้า การเคารพเจ้ าที่เจ้ าป่ าเจ้ าเขา พิธีกรรมเหล่านี ้แสดงออกถึงการอนุรักษ์ บนการใช้ ทรัพยากรอย่าง ระมัดระวังซึง่ สามารถที่จะรักษาป่ าไว้ ได้ เป็ นเวลามากกว่า 200 ปี 11 ป่ าชุมชนในประเทศไทย แนวทางการพัฒนา เล่มที่ 2 ป่ าชุมชนภาคเหนือ โดยฉลาดชาย รมิตานนท์ สัณฐิ ตา กาญจนพันธุ์ และอานันท์ กาญจนพันธุ์ การวิจยั เรื่ องนี ้ได้ สะท้ อนภาพของป่ า ชุมชนจากมุมมองของนักมานุษยวิทยาที่ยอมรับภูมิปัญญาพื ้นบ้ าน ความหลากหลายทางชีวภาพ และความสามารถอยูร่ ่วมกันได้ ระหว่างคนกับป่ า นอกจากนี ้ยังแสดงให้ เห็นว่า ชาวบ้ านมีภาษิตคา สอน ความเชื่อ พิธีกรรมและสิทธิในทรัพย์สินร่วมกันของชุมชนเป็ นแนวทางการจัดการและอนุรักษ์ ป่ าท่ามกลางความขัดแย้ ง การแทรกแซงจากอิทธิ พลภายนอกทางด้ านการเมือง เศรษฐกิจและ วัฒ นธรรมแต่ชุม ชนสามารถใช้ วัฒ นธรรมเก่ า เป็ นพื น้ ฐานในการอนุรั ก ษ์ ป่ าชุม ชนได้ อ ย่า งมี ประสิทธิภาพ12 ความหลากหลายทางชี วภาพและภูมิ ปัญ ญาท้ องถิ่ นเพื่ อ การพัฒ นาอย่างยั่ง ยื น โดย ยศ สันตสมบัตเิ ป็ นงานที่ศกึ ษาเกี่ยวกับภูมิปัญญาหรื อองค์ความรู้ท้องถิ่นที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการ ทรัพยากรดิน น ้า ป่ าและศึกษาองค์ความรู้ด้านอาหารและยาของกลุ่มชาติพนั ธุ์เพื่อเป็ นการสร้ าง ฐานข้ อมูลที่เกี่ยวกับการใช้ ประโยชน์ การอนุรักษ์ ความสัมพัน ธ์ ระหว่างทรัพยากรชีวภาพกับ วิถี ชีวิตตลอดจนความเชื่อของพิธีกรรมต่างๆ งานวิจยั ของ ยศ สันตสมบัติชิ ้นนี ้เป็ นการศึกษารวบรวม 11

ปิ่ นแก้ ว เหลืองอร่ ามศรี ,องค์ ควำมรู้ นิเวศวิทยำของชุมชนเกษตรกรรมในเขตป่ ำ ศึกษำกรณีชุมชน กะเหรี่ ยงในเขตรั ก ษำพั น ธุ์ สั ต ว์ ป่ ำทุ่ ง ใหญ่ น เรศวร,(กรุ ง เทพฯ : คณะสัง คมวิ ท ยาและมานุษ ยวิ ท ยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , 2534)

ฉลาดชาย รมิตานนท์ และคณะ,ป่ ำชุมชนภำคเหนือ, (กรุงเทพฯ : สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา, 2536)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ข้ อมูลโดยการลงพื ้นที่ศึกษาและแสดงถึงรูปแบบจารี ตประเพณี ความเชื่อตามพิธีกรรมต่างๆ ใน การจัดการทรัพยากรไม่วา่ จะเป็ นป่ าชุมชน ระบบเหมืองฝาย การทาไร่หมุนเวียน เป็ นต้ น สิทธิชมุ ชนในทรัพยากรชีวภาพและภูมิปัญญาท้ องถิ่น ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน แห่ง ชาติ เป็ นการวิจัยถึง บทบาทของชุม ชนท้ องถิ่ นและเกษตรกรที่ มี ต่อการอนุรักษ์ ทรั พ ยากร ชีวภาพและภูมิปัญญาท้ องถิ่น การรับรองสิทธิ ของชุมชนและเกษตรก่อให้ เกิดการอนุรักษ์ และ พัฒ นาภูมิปัญญาท้ องถิ่ นให้ เ กิดประโยชน์ เนื อ้ หาของงานวิจัยชิ น้ นี ใ้ ห้ นา้ หนักกับการกล่าวถึง ทรัพยากรชีวภาพและภูมิปัญญาท้ องถิ่นเป็ นหลักโดยได้ อธิบายตังแต่ ้ ฐานคิดเรื่ องสิทธิเกษตรกร และชุมชนในทรัพยากรธรรมชาติและภูมิปัญญาท้ องถิ่น ปั จจัยที่มี ผลกระทบต่อทรัพยากรชีวภาพ และภูมิปัญญาท้ องถิ่น ข้ อตกลงและความเคลื่อนไหวระหว่างประเทศเกี่ยวกับสิทธิเกษตรกรและ สิ ทธิ ชุม ชนท้ อ งถิ่ น หลักการว่าด้ วยสิทธิ เกษตรกรและสิทธิ ชุม ชนในทรั พ ยากรชี วภาพและภูมิ ปั ญญาท้ องถิ่น13 ต่อมาเป็ นกลุ่ม งานศึกษาด้ านกฎหมาย จะเป็ นงานที่ศึกษาที่ เน้ นในมิติของกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งความพยายามในการนิยามความหมาย ขอบเขต ลักษณะของสิทธิชุมชน อัน เป็ นการวิเคราะห์ในทางกฎหมาย โดยงานต่างๆ เหล่านี ้พยายามที่จะทาให้ ความหมายของสิทธิ ชุมชนได้ ปรากฏขึ ้นชัดเจน ดังตัวอย่างงานดังต่อไปนี ้ พัฒนาการของหลักกฎหมายสิ่งแวดล้ อมและสิทธิชมุ ชน โดย กอบกุล รายะนาคร ได้ เสนอ หลักการต่างๆ ที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการสิ่งแวดล้ อมและทรัพยากรธรรมชาติ ส่วนที่เกี่ยวข้ องกับ สิทธิ ชุมชนได้ อธิ บายถึงหลักการมีส่วนร่ วมในระดับสากลและการรับรองหลักการมีส่วนร่ วมใน รัฐธรรมนูญไทยและกฎหมายต่างๆ และ สิทธิชุมชนโดยได้ อธิบายแง่มมุ ที่เกี่ยวข้ องกับสิทธิชุมชน ทังในส่ ้ วนของคานิยาม แนวคิดเรื่ องการจัดการทรัพยากรที่เป็ นสมบัติร่วมกัน สิทธิชมุ ชนในระดับ สากลโดยกล่าวถึงสนธิสัญญาต่างๆ และการพัฒนาการรับรองสิทธิ ชุมชนในแต่ละประเทศ เช่น สหรัฐอเมริ กา แคนาดา ออสเตรเลียและกลุ่มประเทศละตินอเมริ กา งานของกอบกุลได้ แสดงให้

วิฑูรย์ เลี่ยนจารู ญ และคณะ, สิทธิ ชุมชน ในทรั พยำกรชีวภำพและภูมิปัญญำท้ องถิ่น,(กรุ งเทพฯ : สานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, 2548)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 เห็นความก้ าวหน้ าของแต่ละประเทศที่ให้ การรับรองสิทธิชมุ ชน สถานการณ์สิทธิชมุ ชนในประเทศ ไทยรวมถึงข้ อเสนอแนะการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวกับสิทธิชมุ ชนในประเทศไทย14 สาหรับงานของ กิ ตติศกั ดิ์ ปรกติ เรื่ องสิทธิชุมชน เป็ นงานศึกษาเรื่ องสิ ทธิชุมชนในทาง กฎหมาย ที่ม่งุ แสวงหาคาตอบต่างๆ เช่น ชุมชนคืออะไร ใครเป็ นผู้ทรงสิทธิในชุมชน การอ้ างสิทธิ ในทรัพย์สิน สิทธิการจัดการ การใช้ การได้ ประโยชน์ ได้ เพียงใด ศาลจะอาศัยจารี ตประเพณีมา บังคับใช้ โดยตรงได้ หรื อไม่ งานชิ ้นนี ้ ได้ อธิบายถึงพัฒนาการทางทฤษฎีว่าด้ ว ยชุมชน การรับรอง สิทธิชมุ ชนระดับนานาชาติรวมถึงการวิเคราะห์ถึงสภาพปั ญหาเกี่ยวกับสิทธิชมุ ชนในประเทศไทยที่ เกี่ยวข้ องกับการใช้ สิทธิของชุมชน15 เจริญ คัมภีรภาพ และคณะ ในงาน สารัตถะแห่งสิทธิชมุ ชน หลักการและความเคลื่อนไหว เรื่ องสิ ทธิ ชุม ชนในทรั พ ยากรชี วภาพและภูมิปัญญาท้ องถิ่ น เป็ นงานที่กล่าวถึง การเคลื่ อนไหว ในช่วงระยะเวลาที่ ผ ลัก ดัน ให้ เ กิ ด กฎหมาย เช่น ร่ า งพระราชบัญญัติป่ าชุม ชน ร่ างกฎหมาย คุ้มครองและส่งเสริ มภูมิปัญญาแพทย์แผนไทย ร่ างกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืช งานสารัตถะแห่ง สิทธิชมุ ชนได้ แสดงถึงการเผชิญหน้ าระหว่างประเทศอุตสาหกรรม ข้ อกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิบตั รที่ มีตอ่ ท้ องถิ่น การเรี ยกร้ องสิทธิชมุ ชนเกี่ยวกับทรัพยากรชีวภาพในระดับสากลรวมถึงการเสนอแนว ทางการคุ้มครองทรัพยากรชีวภาพภูมิปัญญาไทย16 ส าหรั บงานของสมชาย ปรี ช าศิลปกุล เรื่ องสิทธิ ชุม ชนตามกฎหมายออสเตรเลี ยและ มาเลเซี ย เป็ นความพยายามที่ จ ะขยายขอบเขตการศึก ษาออกไปยัง ประเทศอื่ นๆ ที่ ไ ด้ มี ก าร เคลื่ อ นไหวและให้ ก ารรั บ รองสิ ท ธิ ชุม ชนเกิ ด ขึน้ อัน เป็ นการศึก ษาคาพิพ ากษาของศาลทัง้ ใน ประเทศกลุ่ม คอมมอนลอว์ แ ละซี วิ ล ลอว์ เ กี่ ย วกับ ข้ อ พิ พ าทในเรื่ อ งสิ ท ธิ ชุม ชนท้ อ งถิ่ น โดย ทาการศึกษาในสองประเทศ คือ สิทธิชมุ ชนทัว่ ไปและสิทธิของชนเผ่าดังเดิ ้ มในประเทศออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซีย สมชายได้ อธิบายลักษณะของสิทธิชมุ ชนในกลุ่มประเทศคอมมอนลอว์ เช่น สหรัฐอเมริ กาและแคนาดารวมถึงการศึกษาคดีที่ศาลออสเตรเลียได้ ตดั สินเช่น คดี Mabo Case 14

กอบกุล รายะนาคร, พัฒนำกำรของหลั กกฎหมำยสิ่ ง แวดล้ อมและสิ ทธิ ม นุ ษ ยชน, (เชี ย งใหม่ : สถาบันวิจยั สังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2549) 15

กิตติศกั ดิ์ ปรกติ,สิทธิของบุคคลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชน, (กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์วิญญูชน, 2550)

สถาบันการแพทย์แผนไทย กระทรวงสาธารณสุข, สำรั ตถะแห่ งสิทธิชุมชน ในทรั พยำกรชีวภำพ และภูมิ ปั ญญำท้ องถิ่น,(กรุงเทพฯ : สถาบันการแพทย์แผนไทย, 2540)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 และคดีอื่นที่เกี่ยวข้ องกับสิทธิชมุ ชนและชนพื ้นเมืองว่ามีการยอมรับสิทธิของกลุ่มชนเหล่านี ้อย่างไร ในคาพิพากษา ขณะเดียวกันในงานสิทธิ ชนพืน้ เมืองของมาเลเซีย สมชายได้ อธิ บายถึงกลุ่มคน พืน้ เมื องของประเทศมาเลเซี ยว่ามี การแบ่ง ออกเป็ นกลุ่ม ต่างๆ กลุ่ม ชนพื น้ เมื องในมาเลเซี ยที่ เรี ยกว่ากลุ่มภูมิบตุ รา กลุ่ม Orang Asli เป็ นต้ น นอกจากนันยั ้ งได้ อธิบายถึงระบบกฎหมาย สิทธิ ของชนพื ้นเมืองและระบบศาลชนพื ้นเมืองที่ตดั สินคดีพิพาทที่เกี่ยวข้ องกับกฎหมายจารี ตประเพณี ของชนพื ้นเมืองโดยมีศาลทาหน้ าที่ตดั สินข้ อพิพาทเกี่ยวกับคดีของชนพื ้นเมือง17 1.3 วัตถุประสงค์ ของกำรวิจัย 3.1 เพื่ อศึกษาถึง สภาพปั ญหาและความขัดแย้ งที่ปรากฏขึน้ ในลักษณะต่างๆ ระหว่าง ชุมชนกับหน่วยงานรัฐ ชุมชนกับเอกชน ชุมชนและประชาชนทัว่ ไป 3.2 เพื่อศึกษาถึงความเปลี่ยนแปลงในการรับรองสิทธิ ชุมชนภายหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ทัง้ ในส่วนของกฎหมาย คาพิพากษา หน่วยงานราชการและชุม ชน ว่าเป็ นประโยชน์หรื อ อุปสรรคต่อการรับรองสิทธิชมุ ชนตามที่กาหนดไว้ ในรัฐธรรมนูญ 3.3 ศึ ก ษาถึ ง โอกาสและความเป็ นไปได้ ใ นการพัฒ นาสิ ท ธิ ชุ ม ชนในแนวทางต่า งๆ นอกเหนือจากแนวทางเดิมที่เป็ นอยู่เพื่อนาไปสู่แนวทางการพัฒนาการรับรองสิทธิชุมชนในการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติให้ มีความก้ าวหน้ ามากขึ ้น

สมชาย ปรี ชาศิลปกุล, “สิทธิชนพื ้นเมืองในกระบวนการยุติธรรมมาเลเซีย” ใน วำรสำรนิติสังคมศำสตร์ 3, 1 ( ม.ค. – มิ.ย. 2548)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

บทที่ 2 สิทธิชุมชนสถาปนา

แนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนที่ก่อตัวและกลายเป็ นกระแสการเคลื่อนไหวที่เข้ มแข็งในช่วง ทศวรรษ 2530 ได้ นามาซึ่ง ผลกระทบต่อแนวความคิดเรื่ องการจัดการทรั พ ยากรธรรมชาติ ใ น สังคมไทยอย่างสาคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในประเด็นของการจัดการทรัพยากร ดิน -นา้ -ป่ า โดย แนวความคิดเรื่ องสิทธิชุมชนได้ ท้าทายต่อแนวความคิดเรื่ องการจัดการทรัพยากรในแบบรัฐนิยม รวมทังเสนอทางเลื ้ อกในการจัดการทรัพยากรที่วางอยูบ่ นฐานความเชื่อในศักยภาพของชุมชน การ ตีพิมพ์งานวิจยั ที่มีเสน่ห์ จามริ กและยศ สันตสมบัติ เมื่อ พ.ศ. 25361 และงานวิจยั บทความ และ งานวิชาการอีกเป็ นจานวนมากติดตามมา นับเป็ นปรากฏการณ์สาคัญต่อการสถาปนาความชอบ ธรรมเรื่ องสิทธิชุมชนบนฐานของการวิจยั ที่เกิดขึ ้นทัว่ ทุกภาคในสังคมไทยพร้ อมไปกับขบวนการ เคลื่อนไหวสิทธิชมุ ชนที่มีความเข้ มแข็งเป็ นอย่างมากในห้ วงเวลาดังกล่าว ผลการศึกษาในเรื่ องป่ า ชุมชนโดยเฉพาะในทางภาคเหนือและภาคอีสานที่แสดงให้ เห็นถึงความสามารถในการจัดการ ทรัพยากรของชุมชนได้ เป็ นแหล่งอ้ างอิงสาคัญต่อการสร้ างความชอบธรรมให้ กบั สิทธิชมุ ชน2 การเคลื่ อ นไหวในประเด็ น เรื่ อ งสิ ท ธิ ชุ ม ชนไม่ เ พี ย งการน าเสนอระบบการจั ด การ ทรัพยากรธรรมชาติที่แตกต่างไปจากเดิม หากยังได้ สถาปนาความชอบธรรมในความหมายของ สิทธิชมุ ชนให้ ลงหลักปั กฐานลงในสังคมไทย ดังจะพบได้ วา่ “สิทธิชมุ ชน” ได้ กลายมาเป็ นวาทกรรม ที่ถกู หยิบยกขึ ้นมาเป็ นเหตุผลในการใช้ โต้ แย้ งในประเด็นเรื่ องการจัดการทรัพยากรอย่างสม่าเสมอ และอย่างต่อเนื่อง เมื่อปรากฏความขัดแย้ งเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเกิดขึ ้น ไม่ว่าจะ เป็ นความขัดแย้ งที่มีรัฐหรื อเอกชนเข้ ามาเป็ นส่วนหนึง่ ของปั ญหาที่เกิดขึ ้น

เสน่ห์ จามริ ก และยศ สันตสมบัติ , ป่ าชุมชนในประเทศไทย: แนวทางการพัฒนา เล่ ม 1 (กรุ งเทพฯ: สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา, 2536). 2

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, รัฐธรรมนูญน่ ารู้ (กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์วิญญูชน จากัด, 2542) หน้ า 101.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ในส่วนนี ้จะได้ ทาการสารวจและทบทวนถึงความเปลี่ยนแปลงที่ส่งผลกระทบต่อสถาบันที่ มีบทบาทสาคัญในการรับรองสิทธิทางกฎหมายและการกาหนดนโยบายในสังคมไทย เพื่อชี ้ให้ เห็น ว่ากระบวนการเคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิ ชุมชนได้ ส่งผลให้ เกิดความเปลี่ยนแปลงอันเป็ นรู ปธรรมใน บทบัญญัติ และแนวนโยบายที่สาคัญเกิดขึ ้นอย่างไรบ้ าง โดยทังนี ้ ้จะทาการศึกษาถึงบทบัญญัติที่ รับรองสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแนวนโยบายของ รัฐบาลแต่ละชุดที่เข้ าดารงตาแหน่ง เพื่อแสดงถึงความเปลี่ยนแปลงที่ปรากฏขึ ้น 2.1 การรับรองสิทธิชุมชนในรั ฐธรรมนูญ ห้ วงเวลาที่มีความเปลี่ยนแปลงอย่างสาคัญต่อการรับรองสิทธิชมุ ชนในรัฐธรรมนูญนัน้ คือ ภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ บญ ั ญัติรับรองสิทธิ ดงั กล่าวเอาไว้ อย่างชัดเจนจึงถื อเป็ น ช่วงเวลาที่เป็ นจุดแบ่งสาคัญต่อการพิจารณาถึงการสถาปนาเรื่ องสิทธิชมุ ชนไว้ ในรัฐธรรมนูญ 2.1.1 ก่ อนหน้ ารั ฐธรรมนูญ 2540 จากการสารวจรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้ ก่อน พ.ศ. 2540 ซึ่งมีจานวน 15 ฉบับ พบว่าไม่มี บทบัญญัตทิ ี่กล่าวถึงการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ โดยชุมชนหรื อการมีส่วนร่วมของประชาชนในเรื่ อง การจัดการทรัพยากร แต่ปรากฏบทบัญญัติที่กล่าวถึง การจัดการทรัพยากรป่ าไม้ โดยรัฐ เป็ นผู้มี บทบาทหลัก เป็ นส าคัญ และจะบัญญัติอยู่ในหมวดว่าด้ วยแนวนโยบายพื น้ ฐาน ทัง้ นี จ้ ะอยู่ใ น รัฐธรรมนูญเพียง 3 ฉบับที่ปรากฏนับตังแต่ ้ พ.ศ. 2517 เป็ นต้ นมา ดังนี ้ 1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 ปรากฏอยูใ่ น 3 มาตรา คือ “มาตรา 77 รัฐพึงบารุ งรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้ อมและความงามทาง ธรรมชาติ รวมทังป่ ้ าไม้ ต้ นน ้า ลาธาร และน่านน ้า” “มาตรา 78 รัฐพึงส่งเสริมการค้ นหาทรัพยากรธรรมชาติเพื่อนามาใช้ ให้ เกิดประโยชน์ ในทางเศรษฐกิจแก่ประชาชนชาวไทยโดยไม่ขดั กับหลักการอนุรักษกรรม” “มาตรา 93 รั ฐ พึง บ ารุ ง รั ก ษาสิ่ง แวดล้ อ มให้ สะอาดและพึง ขจัดสิ่ ง เป็ นพิ ษซึ่ง ทาลายสุขภาพและอนามัยของประชาชน”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ปรากฏอยู่ 1 มาตรา คือ “รัฐพึงบารุงรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้ อมและพึงขจัดสิ่งเป็ นพิษที่ทาลาย สุขภาพและอนามัยของประชาชน” 3) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 ปรากฏอยู่ 1 มาตรา คือ “รัฐพึงบารุ งรั กษาสภาพแวดล้ อม ความสมดุลของทรัพ ยากรธรรมชาติและสิ่ง ทดแทน และพึ ง ป้ องกั น และขจัด มลพิ ษ และวางแผนการใช้ ที่ ดิ น และน า้ ให้ เหมาะสม” จะเห็นได้ ว่ารัฐธรรมนูญทัง้ 3 ฉบับดังที่กล่าวไปข้ างต้ น มีบทบัญญัติที่สอดคล้ องกันคือ กาหนดให้ รัฐต้ องมีนโยบายบารุ งรักษาความสมดุลของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมและ ต้ องมีนโยบายป้องกันและขจัดมลพิษ สิ่งเป็ นพิษ ที่ จะทาลายสุขภาพและอนามัยของประชาชน ส่วนรัฐธรรมนูญ 2517 มีหลักการที่แตกต่างไปคือ รัฐต้ องมีนโยบายส่งเสริ มการค้ นหาหรื อสารวจ ทรัพยากรธรรมชาติเพื่อนามาใช้ ให้ เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจ บทบัญ ญัติในรั ฐ ธรรมนูญก่อน พ.ศ. 2540 จึง มิ ไ ด้ ให้ ความส าคัญกับเรื่ องการจัดการ ทรัพยากรและสิ่งแวดล้ อมที่ สัมพันธ์ กับแนวทางการจัดการทรัพยากรโดยชุมชน และเมื่อมีการ บัญญัตใิ นเรื่ องที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติก็จะปรากฏบทบัญญัติแต่หลักการการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยรัฐ เป็ นผู้มีบทบาทหลัก แต่ไม่ได้ ให้ ความสาคัญกับการมีส่วนร่ วม ของประชาชนหรื อชุมชนเข้ ามาสัมพันธ์หรื อมีบทบาทแต่อย่างใด 2.1.2 รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ งราชอาณาจัก รไทย พ.ศ. 2540 และรั ฐธรรมนู ญแห่ ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 การจัดการทรั พยากรป่ าไม้ โดยชุมชนนัน้ ได้ บญ ั ญัติรับรองสิ ทธิ ครัง้ แรกในรัฐธรรมนูญ 2540 แต่การบังคับใช้ และการตีความบทบัญญัติที่รั บรองสิทธิ ของชุมชนยังมีปัญหาในหลายๆ ด้ านเกิดขึ ้น อันนามาซึง่ ข้ อถกเถียงและการผลักดันให้ เกิดการแก้ ไขเปลี่ยนแปลงในภายหลัง บัญ ญั ติ รั บ รองสิ ท ธิ ข องชุ ม ชนที่ ส าคัญ ในรั ฐ ธรรมนู ญ 2540 คื อ การมี ส่ ว นร่ ว มของ ประชาชนหรื อการมีบทบาทของประชาชนในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวอย่างกว้ างขวาง โดย มีกระแสสิทธิชมุ ชนที่เกิดขึ ้นในห้ วงเวลาดังกล่าวกากับ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การเกิดขึ ้นของกระแสความคิดสิทธิชุมชนในหมู่ประชาชนนัน้ เป็ นผลมาจากการโต้ ตอบ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติแบบรัฐนิยม ที่ม่งุ สนองตอบความต้ องการหรื อผลประโยชน์ของ ภาครัฐและภาคธุรกิจเป็ นหลัก แต่ละเลยมองข้ ามความต้ องการหรื อผลประโยชน์ของชุมชนท้ องถิ่น นามาซึ่ง ผลกระทบต่อชุม ชนอย่างรุ นแรงจนเกิ ดเป็ นความขัดแย้ ง ระหว่างรัฐ กับชุม ชน กระแส ความคิดสิทธิชมุ ชนนี ้จึงเป็ นการโต้ ตอบปรากฏการณ์ดงั กล่าวเพื่อเปิ ดโอกาสให้ ชมุ ชนมีอานาจใน การจัดการทรัพยากรธรรมชาติมากขึ ้น3 อันเป็ นความเปลี่ยนแปลงหลักการในการจัดการทรัพยากร เป็ นอย่างมาก เป็ นการดึง เอาทุกกลุ่มในสังคมเข้ ามามี ส่วนร่ วมและรั บผิดชอบร่ วมกันในเรื่ อง ทรั พ ยากรธรรมชาติ ความหลากหลายทางชี วภาพและสิ่ง แวดล้ อมซึ่ง แต่เดิม รั ฐเท่านัน้ จะเป็ น ั ญัติรับรองสิทธิ ของชุม ชนในการจัดการ ผู้รับผิดชอบหลัก 4 กระทั่ง ในรั ฐ ธรรมนูญ 2540 ได้ บญ ทรัพยากรธรรมชาติใน 3 มาตรา คือ “มาตรา 46 บุคคลซึง่ รวมกันเป็ นชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ มย่อมมีสิทธิอนุรักษ์ หรื อฟื น้ ฟู จารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้ องถิ่น ศิลปะ หรื อวัฒนธรรมอันดีของท้ องถิ่นและของ ชาติ และมีสว่ นร่วมในการจัดการการบารุงรักษาและการใช้ ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมอย่างสมดุลและยัง่ ยืน ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมาย บัญญัต”ิ “มาตรา 56 สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบารุงรักษาและ การได้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพและใน การคุ้มครองส่งเสริ มและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อมเพื่อให้ ดารงชีพอยู่ได้ อย่าง ปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้ อมที่จะไม่ก่อให้ เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพหรื อคุณภาพชีวิตของตนย่อมได้ รับความคุ้มครอง ทังนี ้ ้ตามที่กฎหมาย บัญญัต”ิ “มาตรา 59 บุคคลย่อมมีสิทธิได้ รับข้ อมูลคาชี ้แจงและเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐรัฐวิสาหกิจหรื อราชการส่วนท้ องถิ่นก่อนการอนุญาตหรื อ การ ดาเนินโครงการหรื อกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้ อม สุขภาพ อนามัยคุณภาพชีวิตหรื อส่วนได้ เสียสาคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรื อชุมชนท้ องถิ่น 3

สมชาย ปรี ชาศิลปกุล, นิติศาสตร์ ไทยวิพากษ์ (กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์วิญญูชน จากัด, 2549), หน้ า 204-205.

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, รัฐธรรมนูญน่ ารู้ (กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์วิญญูชน จากัด, 2542) หน้ า 99.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่ องดังกล่าวทังนี ้ ้ตามกระบวนการรับฟั ง ความคิดเห็นของประชาชนที่กฎหมายบัญญัติ” ถึงแม้ วา่ สิทธิชมุ ชนจะได้ รับการรับรองในรัฐธรรมนูญอันเป็ นกฎหมายสูงสุดของประเทศก็ ตาม แต่ยงั คงมีปัญหาในการใช้ บงั คับให้ เป็ นไปตามความมุ่ งหมายของบทบัญญัติดงั กล่าว โดย ปั ญหาสาคัญ 2 ประการที่ปรากฏขึ ้นก็คือ ประการแรก เนื่องจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญใช้ คาว่า “ท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม” จึงทาให้ เกิด ประเด็นข้ อถกเถี ยงว่าชุมชนที่ จะเข้ าข่ายของชุม ชนท้ องถิ่ นดัง้ เดิม จะต้ องมีลักษณะอย่างไร มี ระยะเวลาในการรวมกลุม่ กันเป็ นชุมชนยาวนานเท่าใด ประการที่สอง เนื่องจากในบทบัญญัตขิ องมาตรา 46 ได้ มีถ้อยคาว่า “ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมาย บัญ ญัติ” แต่ยัง ไม่มี การตรากฎหมายขึน้ เพื่ อรองรั บสิทธิ ตามรั ฐ ธรรมนูญจึง เป็ นผลให้ เกิ ดการ ตีความที่ทาให้ บทบัญญัตใิ นเรื่ องสิทธิชมุ ชนไม่สามารถมีผลใช้ บงั คับในทางปฏิบตั ิ โดยปั ญหาสาคัญคือการตีความของศาลรัฐธรรมนูญที่ปรากฏในคาวินิจฉัยที่ 62/2545 ใน ประเด็นสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญมาตรา 46 ด้ วยการให้ เหตุผลว่าบุคคลยังไม่สามารถอ้ างสิทธิ ในการรวมกลุ่มเป็ นชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ มได้ เนื่องจากในห้ วงเวลาดังกล่าวยังไม่มีกฎหมายระดับ พระราชบัญญัตริ ับรองถึงสิทธิดงั กล่าว ประเด็นปั ญหาการตีความรัฐธรรมนูญ ในลักษณะดังกล่าว มีการโต้ แย้ งจากนักวิชาการ ทางกฎหมายหลายท่านว่าการรั บรองและคุ้ม ครองสิทธิ เสรี ภ าพของประชาชนที่ บัญญัติไ ว้ ใ น รัฐธรรมนูญทุกมาตรา องค์กรทุกองค์กรต้ องให้ ความคุ้มครองและมีผลบังคับใช้ ได้ โดยตรงด้ วยหลัก ความเป็ นสูงสุดของกฎหมายรัฐธรรมนูญ 5 และหลักการตีความกฎหมายต้ องตีความไปในทางให้ เกิดผล6 แม้ วา่ การอ้ างสิทธิชมุ ชนจะไม่มีผลในทางกฎหมายดังที่กล่าวไปแล้ วนัน้ แต่ในอีกด้ านหนึ่ง มีนกั วิชาการและนักเคลื่อนไหวทางสังคมที่เห็นคุณูปการของรัฐธรรมนูญอยู่ว่าอย่างน้ อยได้ ช่วยให้ 5

ศุภลักษณ์ พินิจภูวดล, หลักและวิธีปฏิบัติในการบังคับใช้ รัฐธรรมนู ญในกรณีท่ ีมีบทบัญญัติว่า “ทัง้ นี ้ เป็ นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ” (กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์วิญญูชน, 2548) หน้ า 222.

กิตติศกั ดิ์ ปรกติ, สิทธิของบุคคลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชน (กรุ งเทพฯ: สานักงานศาลรัฐธรรมนูญ, 2550) หน้ า 201. 6

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ประชาชนเกิ ดการเรี ยนรู้ ในสิทธิ ในการมีส่วนร่ วมมากขึน้ เพื่ อใช้ เป็ นฐานในการอ้ างอิงเพื่อ การ เคลื่อนไหวเรี ยกร้ องและช่วยลดทอนอานาจรัฐในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม 7 หมายความว่าประชาชนมีความชอบธรรมในการเคลื่อนไหวทางสังคมมากขึ ้นกว่าแต่ก่อน อย่างไรก็ตาม ได้ เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สาคัญ โดยได้ เกิดการรัฐประหารโดย คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัต ริ ย์ทรงเป็ นประมุขเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 มีการประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2540 และได้ ประกาศใช้ รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย 2549 (ฉบับชัว่ คราว) ขึ ้นใช้ บงั คับและได้ มีการตังสภาร่ ้ างรัฐธรรมนูญมีหน้ าที่ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งสภาร่ างรัฐธรรมนูญได้ แต่งตังคณะกรรมการยกร่ ้ างรัฐธรรมนูญคณะ หนึ่งจานวน 35 คน ทาหน้ าที่พิจารณายกร่ าง โดยมีนาวาอากาศตรี ประสงค์ สุ่นศิริ เป็ นประธาน กรรมาธิการยกร่างฯ และมีสมคิด เลิศไพฑูรย์ ทาหน้ าที่ฝ่ายเลขานุการ สมคิด ได้ วิเ คราะห์ แ ละสรุ ป ปั ญ หาการคุ้ม ครองสิท ธิ และเสรี ภ าพของประชาชนตาม รั ฐ ธรรมนูญ 2540 ประกอบการร่ างรั ฐ ธรรมนูญฉบับใหม่ไ ว้ สอดคล้ องกับปั ญหาดัง ที่ กล่าวไว้ ข้ างต้ น กล่าวคือแม้ รัฐธรรมนูญ 2540 จะมีบทบัญญัตคิ ้ มุ ครองสิทธิและเสรี ภาพของประชาชนมาก ที่สดุ เท่าที่ประเทศไทยเคยมีมาแต่ยงั มีปัญหาอยู่หลายประการ ประการหนึ่งคือการที่รัฐธรรมนูญ ฉบับนี ้รับรองสิทธิและเสรี ภาพไว้ แต่มกั จะบัญญัติว่ารายละเอียดให้ เป็ นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ในทางปฏิบตั ไิ ม่ได้ มีการตรากฎหมายขึ ้นตามรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด และนักกฎหมายส่วนหนึ่ง ก็ยงั คงตีความว่าตราบใดที่ยงั ไม่มีการบัญญัตติ ามบทบัญญัตริ ัฐธรรมนูญที่รับรองสิทธิเสรี ภาพไว้ ก็ ยังไม่สามารถใช้ บงั คับได้ นอกจากนีย้ งั วิเคราะห์ไว้ อีกว่าการใช้ สิทธิและเสรี ภาพของประชาชน เป็ นไปได้ ยาก หรื อมีความสลับซับซ้ อนเกินไป8 ซึ่งในการร่ างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในประเด็นสิทธิ และเสรี ภาพของประชาชน สภาร่ าง รัฐธรรมนูญได้ ใช้ วิธีการอ้ างอิงตามรัฐธรรมนูญฉบับเก่าคือ รัฐธรรมนูญ 2540 เป็ นฐานและแก้ ไข ปรับปรุ งเพื่อให้ เกิดความชัดเจนและความสมบู รณ์ ให้ มากขึน้ (ซึ่งร่ างรัฐธรรมนูญดังกล่าว เมื่อ จัดทาแล้ วเสร็ จได้ เปิ ดโอกาสให้ ประชาชนทัง้ ประเทศออกเสียงประชามติ โดยประชาชนส่วนใหญ่ 7

ไพโรจน์ พลเพชร, รายงานการวิจัยฉบับสมบูรณ์ สิทธิเสรี ภาพและศักดิ์ศรี ความเป็ นมนุ ษย์ (กรุ งเทพฯ: โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2547) หน้ า 337-338. ชาญชัย แสวงศักดิ์, กฎหมายรัฐธรรมนูญ แนวคิดและประสบการณ์ ต่างประเทศ (กรุ งเทพฯ: สานักพิมพ์ วิญญูชน จากัด, 2552) หน้ า 350.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ให้ ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับนี ้ ในวันที่ 19 สิงหาคม พ.ศ. 2550 และได้ มีการประกาศใช้ เป็ น “รั ฐ ธรรมนูญ แห่ง ราชอาณาจัก รไทย พ.ศ. 2550” เป็ นรั ฐ ธรรมนูญ ฉบับ ที่ 19 ตัง้ แต่วัน ที่ 24 สิงหาคม 2550 เป็ นต้ นมา) กระบวนการร่ างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงพยายามแก้ ไขปั ญหาข้ างต้ นโดยมีเจตนารมณ์ หลักคื อ เพื่ อจะคุ้ม ครอง ส่งเสริ ม และขยายสิทธิ และเสรี ภาพของประชาชนอย่า งเต็มที่ โดยมี มาตรการต่า งๆ ท าให้ ก ารใช้ สิ ท ธิ แ ละเสรี ภ าพของประชาชนมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและมี ม าตรการ คุ้มครองอย่างชัดเจน9 เช่น - มีการตัดคาว่า “ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ออกจากท้ ายบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิ และเสรี ภ าพของประชาชนหลายมาตราเพื่ อแสดงให้ เห็นว่าสิทธิ และเสรี ภ าพของ ประชาชนเกิดขึ ้นทันทีตามรัฐธรรมนูญ - มีการกาหนดให้ ประชาชนมีสิทธิ์ฟ้องศาลรัฐธรรมนูญได้ โดยตรงในกรณีที่มีการละเมิด สิทธิและเสรี ภาพที่ได้ รับการรับรองตามรัฐธรรมนูญ - มีการกาหนดให้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติฟ้องศาลรัฐธรรมนูญและศาล ปกครองแทนประชาชนได้ ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ บญ ั ญัติเรื่ องที่เกี่ ยวกับสิทธิ ชุมชนในส่วนที่ 12 ของหมวด 3 เรื่ องสิทธิและเสรี ภาพของชนชาวไทย ซึง่ มี 2 มาตรา ดังนี ้ “มาตรา 66 บุคคลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชน ชุมชนท้ องถิ่นหรื อชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรื อฟื น้ ฟูจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้ องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอัน ดีของท้ องถิ่นและของชาติ และมีสว่ นร่วมในการจัดการการบารุงรักษา และการใช้ ประโยชน์ จ ากทรั พ ยากรธรรมชาติสิ่ง แวดล้ อม รวมทัง้ ความหลากหลายทาง ชีวภาพ อย่างสมดุลและยัง่ ยืน” จะเห็นได้ ว่ามาตรานี ้ได้ เพิ่มเติมคาว่าชุมชนและชุมชนท้ องถิ่น ซึ่งทาให้ สามารถให้ ความ คุ้มครอง มากกว่าแต่เดิมกล่าวคือไม่จาเป็ นต้ องเป็ นชุมชนที่ อยู่กนั มานานจนเรี ยกว่าชุมชนท้ องถิ่น ดังเดิ ้ ม รวมไปถึงตัดคาว่า “ทังนี ้ ้ตามที่กฎหมายบัญญัต”ิ ซึง่ ทาให้ การใช้ สิทธิ์ดงั กล่าวไม่จาเป็ นต้ อง รอให้ มีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัตติ รารับรองสิทธิดงั กล่าวขึ ้นก่อน 9

ชาญชัย แสวงศักดิ์, เพิ่งอ้ าง, หน้ า 360.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 “มาตรา 67 สิ ท ธิ ข องบุ ค คลที่ จ ะมี ส่ ว นร่ ว มกับ รั ฐ และชุ ม ชนในการอนุรั ก ษ์ บารุ งรักษาและการได้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลาย ทางชีวภาพและในการคุ้มครองส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อมเพื่อให้ ดารง ชี พ อยู่ไ ด้ อ ย่า งปกติแ ละต่อ เนื่ อ งในสิ่ ง แวดล้ อ มที่ จ ะไม่ก่ อ ให้ เ กิ ด อัน ตรายต่อ สุขภาพอนามัย สวัสดิภ าพ หรื อคุณภาพชี วิตของตนย่อมได้ รับความคุ้มครอง ตามที่ความเหมาะสม การดาเนินโครงการหรื อกิจกรรมที่อาจก่อ ให้ เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทังทางด้ ้ านคุณภาพสิ่งแวดล้ อมทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพจะกระทามิได้ เว้ น แต่จะได้ ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้ อมและสุขภาพของ ประชาชนในชุมชนและจัดให้ มีกระ บวนการรับฟั งความคิดเห็นของประชาชนและ ผู้มี ส่วนได้ เ สี ยก่ อนรวมทัง้ ได้ ใ ห้ อ งค์ การอิส ระซึ่ง ประกอบด้ ว ยผู้แทนองค์ การ เอกชนด้ า นสิ่ ง แวดล้ อมและสุ ข ภาพและผู้แ ทนสถาบัน อุด มศึ ก ษาที่ จัด การ การศึกษาด้ านสิ่งแวดล้ อมหรื อทรัพยากรธรรมชาติหรื อด้ านสุขภาพให้ ความเห็น ประกอบก่อนมีการดาเนินการดังกล่าว สิทธิของชุมชนที่จะฟ้องหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐรั ฐวิสาหกิจราชการส่วน ท้ องถิ่นหรื อองค์กรอื่นของรัฐที่เป็ นนิติบคุ คลเพื่อให้ ปฏิบตั ิหน้ าที่ตามที่บทบัญญัติ นี ้ย่อมได้ รับความคุ้มครอง” จะเห็นได้ ว่ามาตรานี ้ได้ เพิ่มเติมหลักการเรื่ องสิทธิ ชุมชนหลายแห่ง โดยวรรค 2 ได้ ระบุอย่าง ชัดเจนว่าโครงการใดที่ก่อให้ เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงจะต้ องจัดให้ มีกระบวนการรับฟั งความ คิดเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้ เสียก่อนรวมทังรั้ บรองสิทธิ ของชุมชนในการฟ้องคดีที่เกี่ยวกับการไม่ ปฏิบตั ติ ามมาตรานี ้อีกด้ วย เพื่อแสดงให้ เห็นถึงรูปธรรมของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในการแก้ ไขปั ญหาการคุ้มครองสิทธิและ เสรี ภาพ จึงขอแสดงตารางความแตกต่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กับ พ.ศ. 255010

สานักกรรมาธิ การ 3 สานักงานเลขาธิ การสภาผู้แทนราษฎร , ตารางความแตกต่ างรั ฐธรรมนู ญแห่ ง ราชอาณาจัก รไทย พุ ทธศั กราช 2540 กับ พุ ทธศั กราช 2550 (กรุ งเทพฯ : สานักการพิม พ์ สานักงาน เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2551)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมโดยชุมชนไว้ ในตาราง ข้ างล่างนี ้ ตารางที่ 2.1 แสดงความแตกต่ างรัฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กับ พ.ศ. 2550 โดยเฉพาะในส่ วนที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ รัฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2540

รัฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2550

เหตุผลโดยสังเขป

ส่วนที่ 12

เพื่อเป็ นการนาบทบัญญัติที่มีเนื อ้ หา ในลักษณะเดียวกันมารวมไว้ ด้วยกัน และเพื่ อความสะดวกในการนาไปใช้ บังคับต่อไป

สิทธิชมุ ชน

มาตรา 46 บุคคลซึง่ รวมกัน เป็ นชุม ชนท้ อ งถิ่ นดัง้ เดิม ย่อ มมี สิ ท ธิ อนุรั กษ์ หรื อ ฟื ้นฟูจารี ต ประเพณี ภูมิ ปั ญญาท้ องถิ่น ศิลปะหรื อวัฒนธรรม อันดีข องท้ อ งถิ่นและของชาติ และมี ส่วนร่ วมในการจัดการ การบารุ งรักษา แ ล ะ ก า ร ใ ช้ ป ร ะ โ ย ช น์ จ า ก ทรั พยากรธรรมชาติแ ละสิ่งแวดล้ อ ม อย่ า งสมดุ ล และยั่ ง ยื น ทัง้ นี ้ ตามที่ กฎหมายบัญญัติ

มาต ร า 4666บุ ค ค ล ซึ่ ง รวมกันเป็ นชุมชน ชุมชนท้ องถิ่น หรื อ ชุ ม ชนท้ องถิ่ น ดั ง้ เดิ ม ย่ อ มมี สิ ท ธิ อนุรั ก ษ์ ห รื อ ฟื ้น ฟูจ ารี ตประเพณี ภูมิ ปั ญญาท้ องถิ่น ศิลปะหรื อวัฒนธรรม อันดีข องท้ อ งถิ่นและของชาติ และมี ส่วนร่ วมในการจัดการการบารุ งรักษา แ ล ะ ก า ร ใ ช้ ป ร ะ โ ย ช น์ จ า ก ทรั พยากรธรรมชาติ แ ละสิ่งแวดล้ อ ม รวมทัง้ ความหลากหลายทางชี วภาพ อย่ า งสมดุ ล และยั่ ง ยื น ทัง้ นี ต้ ามที่ กฎหมายบัญญัติ

เพิ่มหลัก การให้ ชุมชนและ ชุมชนท้ องถิ่นมีสิทธิรวมตัวกันในการ อนุรักษ์ หรื อฟื ้นฟูจารี ตประเพณี ได้ ไม่ จาเป็ นต้ อ งเป็ นชุมชนท้ อ งถิ่น ดัง้ เดิม หรื อ เป็ นท้ อ งถิ่ น ที่ ร วมตัว กัน มาเป็ น เวลายาวนานจนถื อ ว่ า เป็ นชุ ม ชน ท้ องถิ่นดังเดิ ้ มเท่านัน้ เพื่อให้ ทกุ ชุมชน สามารถอนุรักษ์ ประเพณี ของตนและ ดูแลทรัพยากรธรรมชาติที่อยู่ในชุมชน นัน้ ได้ อี กทัง้ เพื่ อ กาหนดขอบเขตของ สิทธิชุมชนในการจัดการระบบนิเวศน์ ของสิ่งแวดล้ อมให้ ครอบคลุมทังระบบ ้ ตลอดจนเพื่ อ ให้ ส ามารถใช้ สิ ท ธิ ไ ด้ ทันทีอีกด้ วย

มาตรา 56 สิทธิของบุคคล ที่จะมีส่วนร่ วมกับรัฐและชุมชนในการ บารุ งรั กษา และการได้ ประโยชน์จาก ท รั พ ย า ก ร ธ ร ร ม ช า ติ แ ล ะ ค ว า ม หลากหลายทางชี วภาพ และในการ คุ้มครอง ส่งเสริ ม และรั กษาคุณภาพ สิ่ ง แวดล้ อม เพื่ อ ให้ ด ารงชี พ อยู่ ไ ด้ อย่างปกติและต่อเนื่อง ในสิ่งแวดล้ อม

มาตรา 5667 สิ ท ธิ ของ บุคคลที่จะมีส่วนร่ วมกับรัฐและชุมชน ในการอนุรักษ์ บารุ งรักษา และการได้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและ ความหลากหลายทางชีวภาพและใน การคุ้ มครอง ส่ ง เสริ ม และรั ก ษา คุณ ภาพสิ่ งแวดล้ อ มเพื่ อ ให้ ดารงชี พ อยู่ได้ อย่างปกติและต่อเนื่องใน

เพื่ อ ให้ สามารถใช้ สิ ท ธิ ไ ด้ ทันที และเพื่อขยายสิทธิชุมชน โดยให้ การดาเนินโครงการหรื อกิจกรรมที่อาจ ก่อ ให้ เ กิ ด ผลกระทบอย่ างรุ น แรงต่อ คุ ณ ภ า พ สิ่ ง แ ว ด ล้ อ ม ห รื อ ทรั พ ยากรธรรมชาติ จะต้ องจัด ให้ มี กระบวนการรั บฟั งความคิดเห็น ของ ประชาชนผู้มีส่วนได้ เสียก่อน รวมทัง้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 รัฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2540

รัฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2550

ที่จะไม่ก่อให้ เกิดอันตรายต่อสุขภาพ อนามัย สวัสดิภาพ หรื อคุณภาพชีวิต ของตน ย่อมได้ รับความคุ้มครอง ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

สิ่งแวดล้ อมที่จะไม่ก่อให้ เกิดอันตราย ต่อ สุ ข ภาพอนามัย สวัส ดิ ภ าพ หรื อ คุณภาพชีวิตของตน ย่อมได้ รับความ คุ้มครอง ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ การด าเนิ น โครงการหรื อ ความเหมาะสม กิ จ กรรมที่ อ าจก่ อ ให้ เ กิ ด ผลกระทบ การด าเนิ น โครงการหรื อ อย่างรุ นแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้ อมจะ กิจกรรมที่อาจก่อให้ เกิดผลกระทบต่อ กระท ามิ ไ ด้ เว้ น แต่ จ ะได้ ศึ ก ษาและ ชุ ม ชนอย่ า งรุ นแรงต่ อ ทั ง้ ทางด้ าน ปร ะ เ มิ น ผ ล ก ร ะ ท บ ต่ อ คุ ณ ภ า พ คุ ณ ภ า พ สิ่ ง แ ว ด ล้ อ ม สิ่ ง แวดล้ อม รวมทั ง้ ได้ ให้ องค์ ก าร ทรั พยากรธรรมชาติ และสุข ภาพ จะ อิสระซึ่งประกอบด้ วยผู้แ ทนองค์การ กระท ามิ ไ ด้ เ ว้ นแต่ จ ะได้ ศึ ก ษาและ เอกชนด้ านสิ่ ง แวดล้ อมและผู้ แทน ป ร ะ เ มิ น ผ ล ก ร ะ ท บ ต่ อ คุ ณ ภ า พ สถาบันอุดมศึกษาที่จดั การศึกษาด้ าน สิ่งแวดล้ อมและสุขภาพของประชาชน สิ่ ง แวดล้ อม ให้ ความเห็ น ประกอบ ในชุมชน และจัดให้ มีกระบวนการรั บ ก่ อ นมี ก ารด าเนิ น การดัง กล่ า ว ทัง้ นี ้ ฟั งความคิดเห็นของประชาชนและผู้มี ตามที่กฎหมายบัญญัติ ส่วนได้ เสี ยก่อน รวมทังได้ ้ ให้ องค์การ อิสระซึ่งประกอบด้ วยผู้แทนองค์การ สิทธิของบุคคลที่จะฟ้อง เอกชนด้ า นสิ่ ง แวดล้ อ มและสุข ภาพ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้ องถิ่น หรื อ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จดั การ องค์กรอื่นของรัฐ เพื่อให้ ปฏิบตั หิ น้ าที่ การ ศึ ก ษาด้ านสิ่ ง แ วด ล้ อ ม หรื อ ตามที่บญ ั ญัตไิ ว้ ในกฎหมายตามวรรค ทรั พยากรธรรมชาติหรื อ ด้ านสุขภาพ ให้ ความเห็ น ประกอบก่ อ นมี ก าร หนึง่ และวรรคสอง ย่อมได้ รับความ ด าเนิ น การดั ง กล่ า ว ทั ง้ นี ้ ตามที่ คุ้มครอง กฎหมายบัญญัติ

เหตุผลโดยสังเขป รับรองสิทธิของชุมชนในการฟ้องคดีที่ เกี่ ย วกับ การไม่ ป ฏิ บัติต ามมาตรานี ้ ส่ ว นสิ ท ธิ ใ นการฟ้ องคดี ข องบุ ค คล ได้ รับรองไว้ แล้ วในมาตรา 60 ซึง่ จะทา ให้ ประชาชนมีส่วนร่ วมมากขึน้ ในการ ดูแ ลทรั พ ยากรธรรมชาติ และท าให้ ประชาชนที่ อ าจจะได้ รั บ ผลกระทบ จากการดาเนินโครงการหรื อกิจกรรม ของรัฐสามารถแสดงความคิดเห็นเพื่อ ปกป้องสิทธิของตนเองได้

สิ ท ธิ ข องบุค คลชุม ชนที่ จ ะ ฟ้องหน่ว ยราชการหน่ ว ยงานของรั ฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้ องถิ่น หรื อ องค์ ก รอื่ น ของรั ฐที่ เ ป็ นนิ ติ บุ ค คล เพื่อให้ ปฏิบตั ิหน้ าที่ตามที่ บทบัญญัติ ไว้ ในกฎหมายตามวรรคหนึ่งและวรรค สองนี ้ ย่อมได้ รับความคุ้มครอง

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

2.2 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ ประเทศไทยได้ เริ่ มมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 เกิดขึ ้นเมื่อ พ.ศ. 2504 โดย แผนนี ้เป็ นเสมือนแนวทางในการกาหนดเส้ นทางการพัฒนาประเทศว่าจะก้ าวเดินไปทิศทางเช่นใด แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ แต่ละฉบับจะมีการกาหนดและปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ ไปในแต่ละช่วงเวลา เพื่ อ ให้ ส อดคล้ อ งกับสถานการณ์ แ ละความเปลี่ ย นแปลงที่ เกิ ดขึน้ ทัง้ กับภายในและภายนอก สังคมไทย แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ถือเป็ นสถาบันที่ผลิตแนวนโยบายซึ่งจะกาหนดแนวทางในการ พัฒ นาด้ า นต่า งๆ อย่ า งส าคั ญ อย่ า งไรก็ ต าม หากพิ จ ารณาถึ ง ประเด็ น เรื่ อ งสิ ท ธิ ชุม ชนใน แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ จะพบว่าการให้ ความสาคัญกับสิทธิชมุ ชนจะมาปรากฏขึ ้นภายหลังจากที่ ได้ มีการบัญญัติรับรองสิทธิชุมชนไว้ ในรัฐธรรมนูญ 2540 แล้ ว ในส่วนนี ้จึงจะได้ แสดงให้ เห็นถึง แนวความคิดสิทธิชมุ ชนที่ปรากฏอยูใ่ นแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ช่วงก่อนและหลัง พ.ศ. 2540 2.2.1 ระยะเวลาก่ อน พ.ศ. 2540 1) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ ฉบับที่ 7 (2535-2539) ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 7 ซึ่งได้ ประกาศใช้ ในช่วงเวลา 2535-2539 อันเป็ นห้ วง เวลาก่อนการปรากฏตัวของสิ ทธิ ชุม ชนในรั ฐ ธรรมนูญ 2540 ซึ่ง ห้ วงเวลาจัดทาแผนพัฒ นา เศรษฐกิจฯ ฉบับนี ้เป็ นระยะเวลาก่อนหน้ า พ.ศ. 2535 ที่แม้ จะมีกระบวนการเคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิ ชุมชนปรากฏให้ เห็นแต่ก็ยังไม่เป็ นกระแสที่เข้ มแข็ง ดังนัน้ จึงเป็ นที่เข้ าใจได้ ว่าจะยังไม่ปรากฏ บทบัญญัตเิ กี่ยวกับสิทธิชมุ ชนที่ชดั เจนปรากฏขึ ้นแต่อย่างใด ดังจะพบบทบัญญัตทิ ี่ใกล้ เคียงปรากฏอยูใ่ นแนวทางการพัฒนาและมาตรการบริ หาร และ จัดการทรัพยากรธรรมชาติ โดยได้ กาหนดแนวทางการพัฒนาและมาตรการไว้ ดังนี ้ “สนับสนุนให้ ประชาชนมีส่วนร่วมกับรัฐในการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติ โดย การส่ง เสริ ม องค์ ก รประชาชน และองค์ ก รพัฒ นาเอกชนทัง้ ในส่ว นกลางและ ท้ องถิ่นให้ มีบทบาทในการกาหนดโครงการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ตลอดจน การติดตาม ดูแลและการประเมินผลความสาเร็จของโครงการดังกล่าว” “เร่ ง รั ดการออกพระราชบัญญัติเพื่ อรองรั บการอนุรักษ์ ทรั พ ยากรธรรมชาติใ ห้ เหมาะสมกับสถานการณ์ทีเปลี่ยนแปลงไป เช่น การออกพระราชบัญญัติเกี่ยวกับ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ป่ าชุมชน เพื่อเปิ ดโอกาสให้ เป็ นประชาชนและองค์กรมีส่วนร่วมในการอนุรักษ์ ป่า โดยนิตนิ ยั ” “ให้ ประชาชนในท้ องถิ่ น เข้ าร่ วมในการบริ หารและจั ด การทรั พ ยากร ป่ าไม้ โดยเร่ งรัดการออกกฎหมายรองรับป่ าชุมชนเพื่อสนับสนุนประชาชนและ องค์กรป่ าชุมชน เพื่อสนับสนุนประชาชนและองค์กรประชาชนให้ มีอานาจตาม กฎหมายในการมีสว่ นร่วมปลูก ป้องกัน รักษา และใช้ ประโยชน์ชมุ ชน” แม้ จะมีการตระหนักถึงการบัญญัตกิ ฎหมายป่ าชุมชนเพื่อรับรองสิทธิประชาชนและองค์กร ป่ าชุม ชนในการมี ส่วนร่ วมในการจัดป่ า แต่ก็ยังไม่ปรากฏถ้ อยคาที่ มุ่ง แสดงให้ เห็นถึง สิทธิ ของ ชุมชนอย่างชัดเจนปรากฏขึ ้น ส่วนหนึ่งอาจเป็ นผลมาจากในห้ วงเวลาดังกล่าวการเคลื่อนไหวเรื่ อง สิทธิชมุ ชนเป็ นช่วงระยะเริ่มต้ นของความพยายามในการผลักดันประเด็นนี ้ 2.2.2 ระยะเวลานับตัง้ แต่ พ.ศ. 2540 แผนพัฒ นาเศรษฐกิ จ ฯ ที่ ไ ด้ ป ระกาศใช้ จ ากภายหลัง จากรั ฐ ธรรมนูญ 2540 ได้ มี บทบัญญัติที่ตระหนักถึงบทบาทของสิทธิชมุ ชนเกิดขึ ้นอย่างกว้ างขวาง ดังปรากฏให้ เห็นในหลาย ส่วนและเป็ นการตระหนักถึงความสาคัญในการรับรองสิทธิของชุมชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้ าน ของการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ชินอิชิ ชิเกโตมิ (Shinichi Shigetomi) ได้ แสดง ให้ เ ห็นถึง สัดส่วนของการปรากฏขึน้ ของคาว่า “ชุม ชน”11 ในแผนพัฒ นาเศรษฐกิจ ฯ ว่ามีความ แตกต่างอย่างมีนยั สาคัญระหว่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 7 (พ.ศ. 2535 – 2539) และ แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540 – 2544) รวมทังการเน้ ้ นย ้าถึงการให้ ความสาคัญ ที่ แตกต่า งออกไป โดยก่ อ นหน้ า และกระทั่ง ถึ ง แผนพัฒ นาเศรษฐกิ จ ฯ ฉบับ ที่ 7 ชุม ชนจะมี ความหมายถึงพื ้นที่ในทางภูมิศาสตร์ (geographical areas) เช่น ชุมชนชนบท ชุมชนเมือง ชุมชน แออัด แต่นับตังแต่ ้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 8 เป็ นต้ นไป ชุมชนจะมีความหมายถึงความ เข้ มแข็งของชุมชนหรื อชุมชนเข้ มแข็ง ซึง่ จะแสดงให้ เห็นถึงความสัมพันธ์ของผู้คน โดยรัฐบาลจะหัน มามองว่าชุมชนเป็ นส่วนหนึง่ ของระบบมากกว่าการมองว่าเป็ นพื ้นที่หรื อกลุม่ ทางสังคม12 11

Shinichi Shigetomi, Development and Institutionalization of Communitarian Thought in Thailand, IDE Discussion Paper No. 423 (July 2013) pp. 5 – 7. http://www.ide.go.jp/English/Publish/Dowload/Dp/index.html 12

Ibid, p. 6

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ภาพที่ 2.1 แสดงจานวนของคาว่ า “ชุมชน” ที่ปรากฏในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ13

แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 8 (2540 – 2544) ซึ่งมีผลบังคับใช้ ตงแต่ ั ้ พ.ศ. 2540 อัน เป็ นห้ วงเวลาใกล้ เคียงกับรัฐธรรมนูญ 2540 ได้ มีการตระหนักถึงสิทธิชมุ ชนปรากฏขึ ้นอย่างชัดเจน โดยในการรับรองสิทธิได้ มีการใช้ คาว่า “ชุมชน” และ “ชุมชนท้ องถิ่น” สะท้ อนให้ เห็นถึงการยอมรับ การดารงอยูข่ องชุมชนในฐานะสถาบันที่สาคัญของประชาชน รวมทังการยอมรั ้ บบทบาทของชุมชน ในการร่ วมจัดการทรัพ ยากรธรรมชาติ อันนาไปสู่แนวนโยบายในการส่ง เสริ ม ชุม ชนในการเข้ า มาร่วมบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การยอมรับถึงบทบาทของชุมชนย่อมเป็ นภาพสะท้ อนให้ เห็นได้ ถึงความสาคัญของชุมชนที่เ ริ่ มได้ รับการยอมรับอย่างกว้ างขวางมากขึน้ นอกจากนัน้ ใน แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับนีก้ ็ยังได้ ตระหนักถึงการตรากฎหมายขึ ้นรองรับสิทธิ ดงั กล่าวอย่าง ชัดเจนเพื่อให้ ชมุ ชนสามารถมีสิทธิในการร่วมจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้ อย่างเต็มที่ 14 13 14

Ibid, p. 6 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 ดูในภาคผนวก ก.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 นับตังแต่ ้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 9 (2545 – 2549) สืบเนื่องต่อมาถึงแผนพัฒนา เศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 10 (2550 – 2554) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 11 (2555 – 2559) ชุมชน ได้ รับการรับรองไว้ ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ อย่างต่อเนื่องว่าเป็ นสถาบันหนึ่งที่มีความสาคัญที่ จะต้ องได้ รับ การรั บ รองสิ ทธิ รวมถึง การมี ส่ว นร่ ว มในด้ า นการจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อม ซึ่งจะต้ องมีการปรับปรุงกฎหมายหลายฉบับเพื่อให้ ชมุ ชนสามารถเข้ ามามีบทบาทได้ เพิ่ ม ขึ น้ ซึ่ ง ความส าคั ญ ของชุ ม ชนไม่ ไ ด้ ถู ก จ ากั ด ไว้ เฉพาะเพี ย งในด้ านของการจั ด การ ทรัพยากรธรรมชาติแต่เพียงอย่างเดียว หากยังเป็ นกลไกสาคัญอันหนึง่ ที่ถกู พิจารณาว่าจะสามารถ เป็ นเครื่ องมือในการเผชิญหน้ ากับปั ญหาอื่นๆ ที่กาลังปรากฏขึ ้นในสังคมไทย ไม่ว่าจะเป็ นปั ญหา ความยากจน (แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 10) ปั ญหาความเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 11) เป็ นต้ น การตระหนักและการรั บรองถึง สิทธิ ชุม ชนตามที่ ปรากฏขึน้ ในแผนพัฒ นาเศรษฐกิ จ ฯ นับตังแต่ ้ พ.ศ. 2540 เป็ นต้ นมา ได้ สะท้ อนให้ เห็นถึงการสถาปนาความชอบธรรมของสิทธิชมุ ชนที่ ขยายตัว เพิ่ ม มากขึ น้ การรั บ รองสิ ท ธิ ชุม ชนไม่ เ พี ย งการยอมรั บ บทบาทในการร่ ว มจัด การ ทรัพยากรธรรมชาติแต่เพียงประการเดียว หากขยายตัวออกไปถึ งการถูกพิจารณาว่าเป็ นกลไกใน การเผชิญหน้ ากับปั ญหาอื่นๆ ที่เกิดขึน้ ในแง่นีจ้ ึงนับเป็ นความเปลี่ยนแปลงที่สะท้ อนให้ เห็นถึง พลวัตของสิทธิชมุ ชนได้ ไม่น้อย 2.3 นโยบายรัฐบาลที่แถลงต่ อรัฐสภา 2.3.1 ก่ อนรั ฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ประกาศใช้ นโยบายรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภาก่อนหน้ ารัฐธรรมนูญ 2540 จะพบว่าได้ มีการตระหนักถึง แนวความคิด ในเรื่ อ งป่ าชุม ชนที่ เ น้ น ความส าคัญโดยให้ ค นอยู่กับ ป่ าร่ ว มกัน ได้ 15 แม้ จ ะมี ก าร กล่า วถึ ง สิ ทธิ ชุม ชนในการจัด การทรั พ ยากรท้ องถิ่ นปรากฏอยู่ 16 แต่ก็ยัง เป็ นเพี ย งประเด็นที่ มี ลักษณะเฉพาะและไม่สัมพันธ์ กับประเด็นอื่นๆ และไม่ปรากฏว่าจะทาให้ สิทธิ ชุมชนเกิดเป็ นผล ในทางปฏิบตั จิ ริงได้ อย่างไร

นโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2535 ดูในภาคผนวก ข.

นโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 26 กรกฎาคม 2538 ดูในภาคผนวก ข.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2.3.2 ภายหลังรั ฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ประกาศใช้ โดยที่รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ มีบทบัญญัตริ ับรองในเรื่ องสิทธิชมุ ชนเอาไว้ อย่างชัดเจนเป็ นผล สาคัญ ให้ รั ฐ บาลที่ เ ข้ า ด ารงต าแหน่ง ภายหลัง จากที่ รั ฐ ธรรมนูญ ฉบับ นี ไ้ ด้ มี ผ ลบัง คับใช้ ต่า งก็ ตระหนักถึง สิทธิ ชุมชนและได้ กลายเป็ นส่วนหนึ่งในแนวนโยบายของรั ฐบาล ดังปรากฏขึน้ จาก นโยบายของรัฐบาลที่ต้องแถลงต่อรัฐสภาเมื่อเข้ าดารงตาแหน่งฝ่ ายบริหาร แต่วา่ ในระยะเริ่มแรกของรัฐธรรมนูญ 2540 รัฐบาลที่นาโดยนายชวน หลีกภัย ซึ่งได้ แถลง แนวนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน 2540 ยังไม่ได้ มีแนวนโยบายที่ชดั เจนต่อสิทธิ ชุมชนที่แม้ จะได้ บญ ั ญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญแล้ วก็ตาม 17 แต่ความสาคัญของสิทธิชุมชนก็ได้ ปรากฏ อย่างชัดเจนในแนวนโยบายของรั ฐบาลชุดต่อมาที่ นาโดย พ.ต.ท. ทักษิ ณ ชิ นวัตร ในส่วนของ นโยบายด้ านการจัดการทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ได้ มี แนวนโยบายที่สอดคล้ องกับ รัฐธรรมนูญ 2540 โดยรัฐบาลจะส่งเสริ มการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม 18 การใช้ ถ้อยคาว่า “ชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม ” ในแนวนโยบายของรัฐบาลอันเป็ นถ้ อยคาซึ่งเพิ่งปรากฏ และถูกบัญญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญ ย่อมแสดงให้ เห็นการตระหนักรู้ ของรัฐบาลถึงความสาคัญของ กระบวนการผลักดันเรื่ องสิทธิชมุ ชนที่ได้ เกิดขึ ้นมาอย่างต่อเนื่องและกว้ างขวาง ซึ่งแนวนโยบายของรัฐบาลทุกชุดที่เข้ าดารงตาแหน่งฝ่ ายบริ หารสืบเนื่องต่อมาจนกระทัง่ ถึง แนวนโยบายของรั ฐ บาลที่ น าโดยนางสาวยิ่ง ลักษณ์ ชิ นวัต ร ที่ แถลงต่อรั ฐ สภาเมื่ อวันที่ 23 ธันวาคม 255419 ก็ล้วนตระหนักและให้ การรับรองถึงสิทธิชุมชนในการมีส่วนร่ วมในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม อย่างไรก็ตาม การให้ ความสาคัญต่อชุมชนและสิทธิชมุ ชนที่ ปรากฏขึน้ ในแนวนโยบายของรั ฐ บาลได้ ข ยายขอบเขตบทบาทของชุม ชนให้ ครอบคลุม ไปถึ ง ทรั พยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อมในมิ ติ ที่ กว้ างขวาง มากขึ น้ มิ ไ ด้ จ ากั ด ไว้ เพี ยง 17

นโยบายของรัฐบาล แถลงต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน 2540 ดูในภาคผนวก ข.

นโยบายของรัฐบาล แถลงต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2544 ดูในภาคผนวก ข.

หลังจาก พ.ต.ท. ทักษิ ณ ชินวัตร ซึง่ เข้ าบริ หารประเทศเมื่อ พ.ศ. 2544 รัฐบาลภายหลังจากนันประกอบไปด้ ้ วย

รัฐบาลที่นาโดย พ.ต.ท. ทักษิ ณ พ.ศ. 2548, รัฐบาลที่นาโดย พล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์ เมื่อ พ.ศ. 2549 (รัฐบาลที่ ถูกแต่งตังโดยคณะรั ้ ฐประหารภายหลัง 19 กันยายน 2549, รัฐบาลที่นาโดยนายสมัคร สุนทรเวช เมื่อ พ.ศ. 2551, รัฐบาลที่นาโดยนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ พ.ศ. 2551, รัฐบาลที่นาโดยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ พ.ศ. 2551 และรัฐบาลที่นาโดยนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร พ.ศ. 2554

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ทรัพยากรธรรมชาติ หากยังรวมถึงทรัพยากรธรรมชาติใ นด้ านอื่นๆ รวมทังแนวนโยบายของรั ้ ฐบาล ที่ ใ ห้ ค วามส าคัญ เพิ่ ม มากขึน้ กว่ า เพี ย งการมี ส่ ว นร่ ว มในการจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติแ ละ สิ่งแวดล้ อม หากกลายเป็ นสถาบันที่รัฐบาลให้ ความสาคัญในฐานะเป็ นกลไกที่จะจัดการกับปั ญหา ในมิติอื่นๆ เช่น ปั ญหายาเสพติด ปั ญหาการดูแลผู้สงู อายุ 20 (แนวนโยบายรัฐบาลพล.อ. สุรยุทธ์ จุ ลานนท์) เป็ นต้ น อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตว่าการให้ ความสาคัญกับสิทธิชมุ ชนในแนวนโยบายของรัฐบาลที่ ปรากฏมาอย่า งต่อ เนื่ องนับตัง้ แต่รัฐ บาลที่ น าโดย พ.ต.ท. ทักษิ ณ เมื่ อ พ.ศ. 2544 ก็ จ ะให้ ความสาคัญกับสิทธิชุมชนโดยดาเนินไปในทิศทางที่ตอบสนองต่อแนวพระราชดาริ ในด้ านต่างๆ เช่น แนวพระราชดาริ ด้านการอนุรักษ์ ท รัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม โครงการฝายชะลอน ้า หรื อฝายแม้ วตามแนวพระราชดาริ เป็ นต้ น ซึง่ สะท้ อนให้ เห็นถึงความหมายของสิทธิชมุ ชนที่ปรากฏ อยู่ในแนวนโยบายของรัฐบาลว่าแม้ มีความสาคัญที่รัฐบาลไม่อาจละเลยไป แต่ในอีกด้ านหนึ่งก็ แสดงให้ เห็นถึงอิทธิพลของแนวความคิดอื่นๆ ที่ เข้ ามากากับต่อการให้ ความหมายของสิทธิชมุ ชน ได้ เช่นเดียวกัน 2.4 การสถาปนาความสาคัญของสิทธิชุมชน กระบวนการเคลื่อนไหวและผลักดันเรื่ องสิทธิชมุ ชนนับตังแต่ ้ ช่วงทศวรรษ 2530 ส่งผลให้ ความหมายของสิทธิชุมชนมีความชอบธรรมที่กว้ างขวางมากขึน้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสถาบัน การเมืองและสถาบันนโยบายที่สาคัญของสังคมไทย บทบัญญัติที่รับรองสิทธิชมุ ชนเป็ นครัง้ แรกใน รัฐธรรมนูญ 2540 นับเป็ นจุดเปลี่ยนแปลงอย่างสาคัญต่อการสถาปนาให้ สิทธิชมุ ชนสามารถดารง อยูไ่ ด้ อย่างมัน่ คงสืบเนื่องต่อมา (อย่างไรก็ตาม การมีผลบังคับใช้ ในทางปฏิบตั ิจริ งยังคงมีข้อจากัด อยูอ่ ย่างมาก ซึง่ จะได้ ทาการวิเคราะห์ในบทถัดไป) ดังจะเห็นได้ จากทังในรั ้ ฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งถูกจัดขึ ้นในบรรยากาศ ทางสังคมการเมืองที่มีความแตกต่างกันอย่างมาก โดยรัฐธรรมนูญ 2540 ถือกาเนิดขึ ้นภายใต้ บรรยากาศทางการเมืองที่เปิ ดกว้ าง กระบวนการจัดทาร่างรัฐธรรมนูญเป็ นไปด้ วยการมีส่วนร่ วม อย่างกว้ างขวางกระทัง่ ทาให้ รัฐธรรมนูญ 2540 ถูกขนานนามว่า “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” ในขณะที่รัฐธรรมนูญ 2550 เป็ นความสืบเนื่องมาจากการรัฐประหารในเดือนกันยายน 2549 20

นโยบายของรัฐบาล แถลงต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2549 ดูในภาคผนวก ข.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กระบวนการร่ างและการจัดทาจึง ถูกมองว่าอยู่ภ ายใต้ อานาจของคณะรั ฐ ประหาร แม้ ว่าจะมี กระบวนการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี ้ก่อนที่จะได้ มีการประกาศใช้ อย่างเป็ นทางการ แต่ ก็เป็ นการลงประชามติภายใต้ สถานการณ์ที่มีการประกาศกฎอัยการศึกอย่างกว้ างขวาง21 แม้ เงื่อนปั จจัยและบริบทแวดล้ อมในห้ วงเวลาของการถือกาเนิดขึ ้นของรัฐธรรมนูญทังสอง ้ ฉบับจะมีความแตกต่างกันอย่างสาคัญ แต่เฉพาะบทบัญญัตใิ นส่วนของการรับรองเรื่ องสิทธิชมุ ชน กลับปรากฏความสืบเนื่องต่อกันมา มีการบัญญัติรับรองประเด็นสิทธิชุมชนไว้ ในรัฐธรรมนูญทัง้ สองฉบับ นอกจากนันในรั ้ ฐธรรมนูญ 2550 ได้ พยายามที่จะทาให้ เกิดการคุ้มครองและขยายสิทธิ ของประชาชนที่กว้ างขวางมากขึ ้น22 ซึ่งในส่วนของสิทธิชมุ ชนก็ได้ มีความพยายามที่จะปรับปรุงให้ มีความชัดเจนและทบทวนสภาพปั ญหาที่เคยปรากฏขึ ้นภายใต้ รัฐธรรมนูญ 2540 เพื่อทาให้ สิทธิ สามารถมีผลใช้ บงั คับได้ ทนั ที ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ก็จะพบว่าในช่วงระหว่างก่อนและหลัง พ.ศ. 2540 ก็จะพบ ความเปลี่ ย นแปลงอย่า งมี นัย ส าคัญในการตระหนัก ถึ ง สิท ธิ ชุม ชนที่ ป รากฏขึน้ โดยนับตัง้ แต่ แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 7 ซึ่งมีผลบังคับเมื่อ พ.ศ. 2540 เป็ นต้ นมา สิทธิชมุ ชนได้ กลายเป็ น ส่วนหนึ่งที่ได้ รับความสาคัญทังในด้ ้ านของการเป็ นสถาบันและสิทธิที่ ต้องได้ รับการส่งเสริ มจาก ภาครัฐ โดยปรากฏการกล่าวถึงสิทธิชมุ ชนเพิ่มขึ ้นอย่างมากและสืบเนื่องต่อมาภายหลัง สาหรับในการแถลงแนวนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภาก็ดาเนินไปในลักษณะเช่นเดียวกัน แนวนโยบายของรัฐบาลก็ได้ มีการให้ ความสาคัญกับสิทธิชุมชนเพิ่มขึน้ เฉพาะอย่างยิ่งชุ มชนใน ฐานะที่ เ ป็ นสถาบั น ทางสั ง คมประเภทหนึ่ ง ที่ ส ามารถมี บ ทบาทในด้ านการจั ด การ ทรัพยากรธรรมชาติ อย่างไรก็ตาม การให้ ความสาคัญที่ปรากฏในแนวนโยบายของรัฐบาลในระยะ เริ่ มต้ นของรัฐธรรมนูญ 2540 ก็ยงั ไม่ปรากฏชัดเจน ดังจะพบว่าแนวนโยบายของรัฐบาลที่นาโดย นายชวน หลีกภัย เมื่อเดือนพฤศจิ กายน 2540 ยังไม่มีการระบุถึงสิทธิ ชุมชนเอาไว้ มีแต่เพียง แนวนโยบายในการส่งเสริ มป่ าชุมชน รัฐบาลชุดต่อมาที่นาโดย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เมื่อเดือน 21

การลงประชามติในวันที่ 19 สิงหาคม 2550 นัน้ อยู่ในช่วงของการประกาศใช้ กฎอัยการศึกทัว่ ราชอาณาจักร ตังแต่ ้ วนั ที่ 19 กันยายน 2549 และมีการประกาศเลิกใช้ กฎอัยการศึกในบางพื ้นที่ในวันที่ 26 มกราคม 2550 โดย ยังคงใช้ กฎอัยการศึกในเขตพื ้นที่ 35 จังหวัด และในวันที่ 31 ธันวาคม 2550 มีประกาศเลิกใช้ กฎอัยการศึกใน บางเขตพื ้นที่และให้ ใช้ กฎอัยการศึกในบางพื ้นที่ โดยยังคงใช้ อีก 9 จังหวัด 22

ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้ างแล้ ว, หน้ า 360.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มีนาคม 2548 ได้ มีการจัดทาแนวนโยบายที่มีการกล่าวถึงสิทธิชมุ ชนท้ องถิ่น ดังเดิ ้ มและสิทธิชมุ ชน เอาไว้ อ ย่า งชัด เจน อัน เป็ นสิ่ ง ที่ แ สดงให้ เ ห็ น ถึ ง การตระหนัก รู้ ถึ ง ความส าคัญ ของสิ ท ธิ ชุม ชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งตามที่ได้ บญ ั ญัตไิ ว้ ในรัฐธรรมนูญ เพราะจะเห็นได้ วา่ เป็ นการใช้ ถ้อยคาว่า “สิทธิ ชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม” อันเป็ นสิ่งที่ถกู สร้ างและบรรจุลงในรัฐธรรมนูญเป็ นครัง้ แรก นับ จากนัน้ เป็ นต้ น มา แนวนโยบายของรั ฐ บาลทุก ชุ ด ที่ ไ ด้ แ ถลงต่อ รั ฐ สภาก็ ไ ด้ มี ก าร ตระหนักถึงความสาคัญของสิทธิชุมชน รวมถึงมีการบัญญัติไว้ อย่างชัดเจนในแนวนโยบายของ รั ฐ บาล ทัง้ นี จ้ ะพบว่าไม่ว่า จะเป็ นรั ฐ บาลที่ ม าจากการเลื อ กตัง้ ตามกระบวนการของระบอบ ประชาธิปไตย หรื อรัฐบาลที่ถกู แต่งตังขึ ้ ้นจากคณะรัฐประหารดังรัฐบาลที่นาโดย พล.อ. สุรยุทธ์ จุ ลานนท์ เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2549 ภายหลังจากการยึดอานาจของคณะรัฐประหาร แนวนโยบาย ของรัฐบาลชุดดังกล่าวที่แถลงต่อสภานิติบญ ั ญัติแห่งชาติก็ได้ ยอมรับความสาคัญเรื่ องสิทธิชมุ ชน ไว้ ด้วยเช่นกัน ปรากฏการณ์ในลักษณะดังกล่าวจึงแสดงให้ เห็นว่านับตังแต่ ้ พ.ศ. 2540 เป็ นต้ นมา สิทธิ ชุมชนได้ ถูกสถาปนาความชอบธรรมขึ ้นอย่างมัน่ คงในสถาบันทางการเมืองและสถาบันนโยบาย ของสังคมไทย และเป็ นการสถาปนาความชอบธรรมซึ่งไม่ว่าเงื่อนไขทางการเมืองจะมีแนวโน้ มไป ในทิศทางที่เป็ นแบบประชาธิปไตยหรื อแบบอานาจนิ ยม ก็ล้วนไม่อาจปฏิเสธความหมายของสิทธิ ชุมชนและกลายเป็ นสิทธิพื ้นฐานที่ดารงสืบเนื่องต่อมา ไม่ว่าในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ได้ ถกู จัดทาขึน้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ แต่ละฉบับ และแนวนโยบายของรัฐบาลที่เข้ าทาหน้ าที่บริ หาร ประเทศ ต่างก็ต้องยอมรับถึงสิทธิชมุ ชนไว้ อย่างไม่อาจปฏิเสธ แม้ ว่าในด้ านหนึ่งอาจดูราวกับว่าสิทธิชมุ ชนได้ ลงหลักปั กฐานอย่างมัน่ คงในสถาบันต่างๆ ที่สาคัญในสังคมไทย อย่างไรก็ตาม ในอีกด้ านกลับพบว่ายังคงปรากฏปั ญหา ข้ อโต้ แย้ ง ความ ขัดแย้ ง ระหว่างฝ่ ายต่างๆ เกิดขึ ้นอย่างต่อเนื่อง ภายใต้ การอ้ างอิงถึงสิทธิชมุ ชนและการอ้ างอิงถึง อานาจตามกฎหมายของหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ ดังจะพบว่ามีชมุ ชนและชาวบ้ านจานวนไม่น้อย ยัง คงประสบปั ญ หาในการจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติเ กิ ด ขึน้ อย่า งต่อ เนื่ อ งตราบจนกระทั่ง ปั จจุบนั 23 ซึ่งทาให้ เ กิดคาถามติดตามมาได้ ว่าเพราะเหตุใดสิทธิ ชุมชนซึ่งถูกสถาปนาขึน้ อย่าง 23

ดังจากการรวบรวมสถิติการร้ องเรี ยน ตามประเภทสิทธิที่ถกู ละเมิดพบว่าสิทธิชุมชนถูกละเมิดใน พ.ศ. 2553 จานวน 75 เรื่ อง ใน พ.ศ. 2554 จานวน 66 เรื่ อง ใน สานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, รายงาน ประเมินสถานการณ์สทิ ธิมนุษยชนในประเทศไทยและรายงานผลการปฏิบตั ิงานประจาปี 2553-2554 หน้ า 114 [ออนไลน์] http://www.nhrc.or.th/webdoc/Report25532554.pdf (15 ตุลาคม 2556)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มั่น คงในสถาบัน ทางการเมื อ งของสัง คมไทย ยัง ไม่อ าจตอบสนองต่อ ความยุ่ง ยากที่ มี อ ย่า ง กว้ างขวางในสังคมไทยได้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

บทที่ 3 พลวัตของกลไกรัฐภายใต้ สิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ

3.1 หน่ วยงานรัฐที่เกี่ยวข้ องโดยตรง 3.1.1 การไม่ ปรับตัวในทางนิตนิ ัย แม้ วาทกรรมสิทธิชมุ ชนจะได้ สถาปนาความสาคัญลงในสถาบันการเมืองหลัก ไม่ว่าจะใน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ รวมไปถึงแนวนโยบายของรัฐบาลทุกรัฐบาล นับตังแต่ ้ ได้ มีการเคลื่อนไหวเพื่อให้ เกิดการตระหนักและรวมไปถึงการรับรองสิทธิชมุ ชนให้ ปรากฏ ขึ ้นอย่างชัดเจนโดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังจากการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งมีหลักการใน การจัดการทรัพ ยากรธรรมชาติที่แตกต่างไปจากเดิมอย่างส าคัญ ดัง นัน้ จะต้ องมีการปรั บปรุ ง กฎหมายทรั พยากรธรรมชาติ ต้ องมีการปรับปรุ งกฎหมายสิ่งแวดล้ อมและกฎหมายที่ เกี่ ยวกับ ความหลากหลายทางชีวภาพให้ เกิดความร่ วมมือ มีการแบ่งสรรหน้ าที่ ความรับผิดชอบ กาหนด กลไกกระบวนการในการประสานซึง่ กันและกัน1 อย่างไรก็ตาม ความเปลี่ยนแปลงที่บงั เกิดขึ ้นอย่าง กว้ างขวางนี ้ไม่ได้ นาไปสู่การแก้ ไขบทบัญญัติของกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้ องกับ การจัดการทรัพยากร ดิน-น ้า-ป่ า แต่อย่างใด โดยที่กฎหมายเหล่านี ้ยังคงมีเนื ้อหาที่สืบเนื่องต่อไป ในลักษณะเช่นเดิม แม้ วา่ รัฐธรรมนูญจะถูกอธิบายว่าเป็ นกฎหมายสูงสุดและมีผลบังคับเหนือกว่ากฎหมายอื่น ใดอีกทังกฎหมายอื ้ ่นใดจะขัดหรื อแย้ งกับรัฐธรรมนูญมิได้ หากกฎหมายอื่นใดมีเนื ้อหาขัดหรื อแย้ ง กับรัฐธรรมนูญก็จะไม่มีผลบังคับใช้ อย่างไรก็ตาม ในกรณีของสิทธิชุมชนที่ได้ รับการบัญญัติไว้ อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญก็เผชิญกับปั ญหาในการปฏิบตั ทิ ี่ได้ เกิดขึ ้นจริง ทังนี ้ ค้ วามสาคัญของกฎหมายเหล่านีก้ ็คือเป็ นแหล่งอ้ างอิงอานาจทางกฎหมายในการ ปฏิบตั หิ น้ าที่ของหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ เมื่อเจ้ าหน้ าที่หรื อองค์กรของรัฐจะดาเนินการในลักษณะ เช่นใดก็ต้องจะอาศัยอานาจตามกฎหมายเหล่านี ้เป็ นฐานของการปฏิบตั ิการ เจ้ าหน้ าที่ของรัฐไม่ 1

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, รัฐธรรมนูญน่ ารู้ (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2542) หน้ ำ 99

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 อาจดาเนินการไปโดยปราศจากกฎหมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งพระราชบัญญัติ (รวมถึงกฎเกณฑ์ที่ บัญญัตขิ ึ ้นภายใต้ พระราชบัญญัตดิ ้ วย) กฎหมายในลาดับพระราชบัญญัติของไทยที่มีเนื ้อหาเกี่ ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรป่ า ไม้ สามารถกล่าวได้ ว่ามีอยู่ 5 ฉบับที่สาคัญ ได้ แก่ พระราชบัญญัติป่าไม้ 2484, พระราชบัญญัติ อุท ยานแห่ง ชาติ 2504, พระราชบัญญัติป่ าสงวนแห่ง ชาติ 2507, พระราชบัญญัติส งวนและ คุ้มครองสัตว์ป่า 2535 และพระราชบัญญัติสวนป่ า 2535 ซึ่งหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้ องกับการ บังคับใช้ กฎหมายเหล่านีโ้ ดยตรงก็คือ กรมป่ าไม้ และกรมอุทยานแห่ง ชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พื ช (ภายใต้ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม) เมื่อยังไม่มีความเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติใน กฎหมายเหล่านี ้จึงทาให้ การใช้ อานาจของหน่วยงานรัฐที่เกี่ ยวข้ องโดยตรงทัง้ 2 องค์กรก็ยงั คง ดาเนิ นไปภายใต้ อานาจทางกฎหมายที่ มี อ ยู่ และหลายครั ง้ ได้ น ามาซึ่ ง ความขัดแย้ ง ระหว่า ง หน่วยงานของรัฐซึ่งอ้ างอิงอานาจตามพระราชบัญญัติกับประชาชนในท้ องถิ่นซึ่งอ้ างอิงถึงสิทธิ ชุมชนตามรัฐธรรมนูญ ทังนี ้ ้หากพิจารณาจากบทบัญญัติของกฎหมายเหล่านี ้จะพบว่าเป็ นการจัดการทรัพยากร ในแนวความคิดแบบรัฐนิยม ด้ วยการให้ ความสาคัญกับรัฐในฐานะของการเป็ นเจ้ าของกรรมสิทธิ์ เป็ นผู้ที่มีอานาจในการตัดสินใจ รวมทัง้ ในแง่ของการปฏิบตั ิการเพื่อรักษาทรัพยากรต่างๆ โดย กฎหมายแต่ละฉบับมีลกั ษณะที่สาคัญ ดังนี ้ 1) พระราชบัญญัตปิ ่ าไม้ พ.ศ. 2484 กฎหมายฉบับนี เ้ ป็ นการรวบรวมบรรดาประกาศพระบรมราชโองการ พระราชบัญญัติ กฎกระทรวง กฎข้ อบังคับต่างๆ ที่เกี่ ยวกับการทาไม้ ที่บญ ั ญัติขึ ้นมาก่อนหลากหลายฉบับนามา ปรับปรุงแก้ ไขให้ เป็ นบทบัญญัติฉบับเดียว โดยเจตนารมณ์เพื่อให้ เกิดความเหมาะสมแก่กาลสมัย และความสะดวกในการนาไปบังคับใช้ สาระสาคัญของกฎหมายว่าด้ วยป่ าไม้ นี ้ จึงกล่าวถึงการควบคุมกระบวนการทาไม้ และการ เก็บหาของป่ า อาทิเช่น การกาหนดไม้ หวงห้ าม (มาตรา 6) การกาหนดค่าภาคหลวง (มาตรา 9) การกาหนดขนาดจากัดไม้ หวงห้ าม (มาตรา 10) การทาไม้ หวงห้ ามต้ องขออนุญาตจากพนักงาน เจ้ าหน้ าที่ (มาตรา 11) และต้ องเสียค่าภาคหลวงตามที่กาหนด (มาตรา 14) ส่วนการทาไม้ ที่มิใช่ ไม้ หวงห้ ามต้ องเสียค่าธรรมเนียม (มาตรา 25) รวมไปถึงการกาหนดของป่ าหวงห้ ามต้ องประกาศ เป็ นพระราชกฤษฎีกา (มาตรา 27) การเก็บหาของป่ าที่หวงห้ ามต้ องได้ รับอนุญาตจากพนักงาน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 เจ้ าหน้ าที่และต้ องเสียค่าภาคหลวง (มาตรา 29) การนาไม้ หรื อของป่ าเคลื่อนที่ต้องมีใบเบิกทาง ของพนักงานเจ้ าหน้ าที่ (มาตรา 39) การควบคุมการแปรรูปไม้ โดยประกาศเขตควบคุมการแปรรูป โดยรัฐมนตรี (มาตรา 47) ในเขตควบคุมดังกล่าว หากจะแปรรู ปไม้ ต้ องขออนุญาตจากพนักงาน เจ้ าหน้ าที่และต้ องปฏิบตั ิตามข้ อกาหนด (มาตรา 48) ข้ อกาหนดทังหมดที ้ ่กล่าวมาข้ างต้ น หากมี การฝ่ าฝื นจะมี โทษทางอาญา เช่น โทษจ าคุก โทษปรั บ หรื อทัง้ จ าและปรั บ (หมวด 7) โดยมี รัฐมนตรี วา่ การกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมรักษาการตามพระราชบัญญัตนิ ี ้ 2) พระราชบัญญัตอิ ุทยานแห่ งชาติ พ.ศ. 2504 กฎหมายฉบับนี ้บัญญัติขึ ้นในปี เดียวกันกับการประกาศใช้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบั บที่ 1 ซึง่ มีการกาหนดให้ รักษาพื ้นที่ป่าไม้ ไว้ อย่างน้ อยร้ อยละ 50 รัฐบาลสมัยนันจึ ้ งออกกฎหมายว่าด้ วย อุทยานแห่งชาติขึ ้นเพื่อคุ้มครองรักษาทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่ เช่น พันธุ์ไม้ ของป่ า สัตว์ป่า ให้ คง สภาพเดิมอยู่ไม่ให้ ถูกทาลายหรื อแปรเปลี่ยนไป เพื่ออานวยประโยชน์ทงทางตรงและทางอ้ ั้ อมแก่ ชาติและประชาชนสืบไป สาระสาคัญของกฎหมายฉบับนี ้ ได้ บญ ั ญัตไิ ว้ 4 เรื่ อง คือ 1. การกาหนดให้ ที่ดินเป็ นอุทยานแห่งชาติ ให้ เป็ นอานาจของฝ่ ายบริ หารหรื อรัฐบาลโดย การประกาศพระราชกฤษฎีกากาหนดพื ้นที่ ที่มีสภาพธรรมชาติอดุ มสมบูรณ์ให้ คงอยู่ในสภาพเดิม เพื่อเป็ นประโยชน์ในการศึกษาและพักผ่อนหย่อนใจของประชาชน ซึ่งต้ องแนบแผนที่กาหนดแนว เขตของอุทยานแห่งชาตินนั ้ แนบท้ ายพระราชกฤษฎีกาด้ วย (มาตรา 6) 2. การแต่งตังคณะกรรมการอุ ้ ทยานแห่งชาติ (มาตรา 9) เพื่อให้ คาปรึกษารัฐมนตรี ว่าการ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ง แวดล้ อม ในเรื่ องการกาหนดให้ ที่ดินใดเป็ นอุทยานแห่งชาติ ปรึ กษาเรื่ องการขยายหรื อเพิกถอนอุทยานแห่งชาติ รวมไปถึง เรื่ องการคุ้มครองและดูแลรักษา อุทยานแห่งชาติ (มาตร 15) 3. การคุ้มครองและดูแลรักษาอุทยานแห่งชาติโดยกฎหมายกาหนดห้ ามมิให้ มีการกระทา ใดๆ ที่จะเป็ นผลกระทบให้ อทุ ยานแห่งชาติถูกทาลายหรื อเปลี่ยนแปลงไป เช่น ห้ ามแผ่วถางหรื อ เผ่าป่ า ห้ ามทาร้ ายสัตว์หรื อนาออกไปห้ ามยิงปื น ฯ (มาตรา 16) 4. การกาหนดโทษ หากมีการฝ่ าฝื นบทบัญญัติตา่ งๆ จะมีโทษทางอาญา เช่น โทษจาคุก โทษปรับ หรื อทังจ ้ าและปรับ (หมวด 5)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 3) พระราชบัญญัตปิ ่ าสงวนแห่ งชาติ พ.ศ. 2507 กฎหมายฉบับนี ้ บัญญัตขิ ึ ้นด้ วยเจตนารมณ์ 2 ประการที่สาคัญคือ 1. พระราชบัญญัติค้ มุ ครองและสงวนป่ า 2481 ที่ใช้ บงั คับอยู่มีปัญหาและข้ อบกพร่ อง หลายเรื่ อง เช่น การประกาศให้ พื ้นที่บริ เวณใดเป็ นป่ าสงวนหรื อป่ าคุ้มครองนัน้ มีวิธีการที่ไม่รัดกุม เหมาะสมต้ องเสียเวลาดาเนินการเป็ นระยะเวลายาวนาน เป็ นเหตุให้ เปิ ดโอกาสเกิดการทาลายป่ า ไม้ อย่างกว้ างขวางขึ ้น รวมไปถึงกฎหมายฉบับดังกล่าว ยังมีบทกาหนดโทษไม่เหมาะสม โทษน้ อย เกินไป ผู้กระทาความผิดจึงไม่เข็ดหลาบ 2. รัฐบาลในสมัยนัน้ มีประกาศแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ซึง่ กาหนดเป้าหมายเรื่ องป่ า ไม้ ว่าจะสงวนป่ าไม้ ในประเทศไทยให้ มีเนื ้อที่ประมาณร้ อยละ 50 ของพื ้นที่โดยรวมของประเทศ หรื อประมาณ 250,000 ตารางกิโลเมตร หรื อ 156 ล้ านไร่ จากเจตนารมณ์ ป ระการแรก จึ ง มี ก ารเปลี่ ย นแปลงหลั ก การทางกฎหมายเรื่ อง วิธีดาเนินการประกาศเขตป่ าสงวน กล่าวคือจากเดิมก่อนที่รัฐบาลจะทาการประกาศเขตสงวนหรื อ คุ้มครองป่ าจะต้ องดาเนินการเดินสารวจพื ้นที่และสารวจประโยชน์ใดๆ ของราษฎรก่อนและหาก พื ้นที่นนจ ั ้ าเป็ นต้ องประกาศ ซึ่งทาให้ ราษฎรเสียสิทธิ รัฐจะต้ องจ่ายค่าทาขวัญให้ แก่ราษฎรนันๆ ้ แต่ในกฎหมายฉบับใหม่ได้ ยกเลิกหลักการเรื่ องนี ้ไปเพราะต้ องใช้ ระยะเวลายาวนาน จึงเปลี่ยนมา เป็ นวิธีการใช้ แผนที่และภาพถ่ายทางอากาศเท่านัน้ โดยไม่มีการเดินสารวจและไม่มีการประกาศ ให้ ราษฎรในพื ้นที่รับทราบก่อน แต่จะประกาศให้ ทราบภายหลังจากที่ประกาศเขตป่ าสงวนไปแล้ ว โดยให้ ราษฎรยื่นคาร้ องได้ ภายหลัง การเปลี่ยนแปลงหลักการดัง กล่าว ทาให้ เกิดปั ญหาติดตาม มาถึงปั จจุบนั ในเรื่ องการประกาศเขตป่ าสงวนแห่งชาติทบั พื ้นที่ที่ราษฎรใช้ ทามาหากิน หรื ออยู่ อาศัยมาก่อน ดังนัน้ ราษฎรที่อยูใ่ นพื ้นที่จงึ กลายเป็ นผู้บกุ รุกป่ าสงวนโดยปริยาย2 การประกาศเขตป่ าสงวนแห่งชาติตามพระราชบัญญัติฉบับนี ้ ตังแต่ ้ พ.ศ. 2507 นับจนถึง พ.ศ. 2548 มีการออกกฎกระทรวงประกาศพื ้นที่ป่าสงวนไปแล้ วประมาณ 1,221 ป่ า คิดเป็ นพื ้นที่

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และคณะ. พัฒนำกำรของกฎหมำย ป่ ำไม้ ไทย: จำก “บุกเบิก” ที่ได้ รับกำรส่งเสริ มมำเป็ น “บุกรุ ก” ที่ต้องจับกุม ใน เสน่ห์ จำมริ ก และยศ สันตสมบัติ (บรรณำธิกำร), ป่ าชุมชนในประเทศไทย: แนว ทางการพัฒนา เล่ ม 1 (กรุงเทพฯ: สถำบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนำ, 2536) หน้ ำ 105-106.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 143.98 ล้ านไร่ ในจานวนนี ้ ในพ.ศ. 2547 คณะกรรมการพัฒนาชนบทแห่งชาติ สารวจแล้ วพบว่ามี ราษฎรอาศัยอยู่ 9,715 หมูบ่ ้ าน 893,354 ครัวเรื อน มีจานวนประชากรทังสิ ้ ้น 3,665,347 คน3 สาระสาคัญของกฎหมายฉบับนี ้ ได้ บญ ั ญัตไิ ว้ 3 เรื่ อง กล่าวคือ 1. การกาหนดเขตป่ าสงวนแห่งชาติให้ อานาจรัฐมนตรี ว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ออกกฎกระทรวงประกาศเขตป่ าสงวนแห่งชาติโดยมีแผนที่แสดงแนวเขตป่ าแนบท้ ายกฎกระทรวง ด้ วย (มาตรา 6) หากจะเปลี่ยนแปลงแนวเขตหรื อเพิกถอนป่ าสงวนแห่งใดทังหมดหรื ้ อบางส่วน ให้ กระทาออกกฎกระทรวงและมีแผนที่แนบท้ ายเช่นเดียวกัน (มาตรา 7) เมื่อกาหนดให้ ป่าแห่งใดเป็ น ป่ าสงวนแล้ ว กฎหมายกาหนดให้ มีคณะกรรมการชุดหนึ่งจานวน 5 คน ประกอบด้ วย ผู้แทนกรม ป่ าไม้ ผู้แทนกรมการปกครอง ผู้แทนกรมที่ดิน และกรรมการอื่นอีก 2 คน ที่รัฐมนตรี ฯ แต่งตังเพื ้ ่อ ทาหน้ าที่ ควบคุม เจ้ าพนักงานในการปั กหลัก เขต ติดป้าย หรื อเครื่ อ งหมายแสดงแนวเขต ปิ ด ประกาศกฎกระทรวงและแผนที่โดยกาหนดให้ ติดที่ว่าการอาเภอหรื อกิ่งอาเภอท้ องที่ ที่ทาการ กานันท้ องที่ และที่เปิ ดเผยในหมู่บ้านท้ องที่นนๆ ั ้ นอกจากนี ้คณะกรรมการชุดดังกล่าวยังมีห น้ าที่ ดาเนินการสอบสวนและวินิจฉัยคาร้ องของบุคคลที่อ้างว่ามีสิทธิหรื อได้ ทาประโยชน์ในเขตป่ าสงวน แห่งชาติก่อนวันที่ประกาศใช้ บงั คับ และอาจพิจารณากาหนดค่าตอบแทนตามที่สมควร (มาตรา 10) 2. การควบคุมและการรักษาป่ าสงวนแห่งชาติ โดยกฎหมายบัญญัติห้ามมิให้ ราษฎรเข้ า ไปยึดถือครอบครอง ทาประโยชน์ หรื ออยู่อาศัยในเขตป่ า รวมทังห้ ้ ามก่อสร้ า ง แผ้ วถาง เผาป่ า ทา ไม้ เก็บหาของป่ า หรื อกระทาด้ วยประการใดๆ อันเสื่อมเสียแก่สภาพป่ า อย่างไรก็ตามกฎหมาย ฉบับนี ้ กาหนดข้ อยกเว้ นไว้ ว่าการทาไม้ หรื อ เก็บหาของป่ า และการทาประโยชน์หรื ออยู่อาศัยต้ อง ได้ รั บ อนุญ าตจากพนัก งานเจ้ า หน้ า ที่ หรื อ ตามกฎหมายว่ า ด้ ว ยป่ าไม้ (มาตรา 14) รวมถึ ง การศึกษาหรื อ วิจยั ทางวิชาการที่เป็ นประโยชน์ อธิบดีกรมป่ าไม้ มีอานาจอนุญาตเป็ นหนังสือได้ (มาตรา 17) 3. การกาหนดโทษ หากมีการฝ่ าฝื นบทบัญญัติตา่ งๆ จะมีโทษทางอาญา เช่น โทษจาคุก โทษปรับ หรื อทังจ ้ าและปรับ (หมวด 3)

กอบกุล รำยะนำคร, กฎหมายสิ่งแวดล้ อม (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2550) หน้ ำ 71.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 4) พระราชบัญญัตสิ งวนและคุ้มครองสัตว์ ป่า พ.ศ. 2535 กฎหมายฉบับ นี ้ เป็ นกฎหมายที่ อ อกมาเพื่ อ ปรั บ ปรุ ง แก้ ไ ขพระราชบัญ ญัติส งวนและ คุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2503 โดยมีที่มาหรื อเจตนารมณ์ที่สาคัญ 3 ประการ กล่าวคือ 1. กฎหมายว่าด้ ว ยการสงวนและคุ้ม ครองสัตว์ ป่ าที่ ใช้ บัง คับ อยู่ใ ช้ ม าเป็ นระยะเวลา ยาวนาน จึงทาให้ มาตรการต่างๆ ที่มีอยู่ในกฎหมายไม่สามารถทาให้ การดาเนินการสงวนและ คุ้มครองสัตว์ป่าเป็ นไปอย่างมีประสิทธิภาพและได้ ผล 2. มีความจาเป็ นเร่งรัดการขยายพันธุ์สตั ว์ป่าและให้ มีการสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าควบคู่ กันไป 3. มี ความตกลงระหว่างประเทศในการร่ วมมื อกันเพื่ อสงวนและคุ้ม ครองสัตว์ ป่าของ ท้ องถิ่นอันเป็ นทรัพยากรที่สาคัญของโลก เหตุดงั กล่าวจึงมีการปรับปรุงแก้ ไขโดยบัญญัติกฎหมาย ขึน้ ใหม่ เพื่ อ ให้ ม าตรการต่า งๆ ที่ ใ ช้ ส งวนและคุ้ม ครองสัต ว์ ป่ าเป็ นไปอย่า งเหมาะสมและมี ประสิทธิภาพ รวมไปถึงเพื่อให้ สอดคล้ องกับความตกลงระหว่างประเทศที่ประเทศไทยได้ ไปลงนาม ไว้ สาระสาคัญของกฎหมายฉบับนี ้ จึงมุ่งคุ้มครองสัตว์ป่าและถิ่นที่อยู่อาศัยของสัตว์ป่าซึ่ง การคุ้มครองสัตว์ป่า ใช้ วิธีการกาหนดประเภทของสัตว์ป่าเป็ น 2 ประเภท คือ 1. สัตว์ป่าสงวน เป็ น สัตว์ป่าที่หายากตามบัญชีท้ายกฎหมายฉบับนีจ้ านวน 15 ชนิด (มาตรา 4) 2. สัตว์ป่าคุ้มครอง หากเห็นว่าสัตว์ป่าชนิดใดสมควรเป็ นสัตว์ป่าคุ้มครอง ให้ ดาเนินการออกกฎกระทรวงและได้ รับ ความเห็นชอบจากคณะกรรมการสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าแห่งชาติ (มาตรา 6) เมื่อมีชนิดพันธุ์ ของสัตว์ป่าทัง้ สองประเภทแล้ ว กฎหมายกาหนดมาตรการต่างๆ ดังนี ้ ห้ ามล่าหรื อพยายามล่า (มาตรา 16) ห้ ามเพาะพันธุ์ (มาตรา 18) ห้ ามมีไว้ ในครอบครอง (มาตรา 19) ห้ ามค้ า (มาตรา 20) ห้ ามเก็บ ทาอันตราย หรื อมีไว้ ครอบครองซึ่ งรัง (มาตรา 21) ซึ่งมาตรการต่างๆ เหล่านี ้ มีข้อยกเว้ น และต้ องขออนุญาตแล้ วแต่กรณี ในส่วนของการคุ้มครองถิ่นที่อยู่อาศัยของสัตว์ป่านัน้ มีการคุ้มครองอยู่ 2 ประเภท คือ 1. การกาหนดเขตรักษาพันธุ์สตั ว์ป่า โดยคณะรัฐมนตรี เห็นสมควรกาหนดให้ บริ เวณที่ดินใดให้ เป็ นที่ อยูอ่ าศัยของสัตว์ป่าโดยปลอดภัยเพื่อรักษาไว้ ซงึ่ พันธุ์สตั ว์ ป่า ให้ ตราพระราชกฤษฎีกาและมีแผนที่ แสดงแนวเขตแนบท้ ายด้ วย ซึ่งที่ดินที่กาหนดให้ เป็ นเขตรักษาพันธุ์สตั ว์ป่านี ้ ต้ องเป็ นที่ดินที่ไม่มี กรรมสิทธิ์หรื อสิทธิครอบครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน (มาตรา 33) 2. การกาหนดเขตห้ ามล่า คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สัตว์ ป่า โดยก าหนดชนิด พันธุ์ ไ ด้ บนที่ ดิน สถานที่ ราชการ ที่ ดินสาธารณประโยชน์ หรื อที่ ดิน ที่ ประชาชนใช้ ประโยชน์ร่วมกัน โดยรัฐมนตรี ว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมมี อานาจออกประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยได้ รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการสงวนและ คุ้มครองสัตว์ป่า (มาตรา 42) ในการคุ้มครองถิ่นที่อยู่อาศัยของสัตว์ป่าทังสองประเภท ้ ได้ กาหนด มาตรการบังคับต่าง เช่น ห้ ามล่าสัตว์ป่า ไม่ว่าจะเป็ นสัตว์ป่าสงวนหรื อสัตว์ป่าคุ้มครองหรื อไม่ (มาตรา 36) ห้ ามยึดถื อที่ดินหรื อครอบครองที่ดินหรื อปลูกหรื อก่อสร้ างสิ่งหนึ่งสิ่ งใดหรื อตัดโค่น แผ้ วถาง เผา หรื อทาลายต้ นไม้ หรื อพฤกษชาติอื่น (มาตรา 38) เป็ นต้ น กฎหมายฉบับนี ้มีบทกาหนดโทษ โดยหากมีการฝ่ าฝื นบทบัญญัติตา่ งๆ ที่กล่าวมาข้ างต้ น จะมีโทษทางอาญา เช่น โทษจาคุก โทษปรับ หรื อทังจ ้ าและปรับ (หมวด 8) 5) พระราชบัญญัตสิ วนป่ า พ.ศ. 2535 กฎหมายฉบับนี ้ บัญญัตขิ ึ ้นด้ วยเหตุผล 5 ประการ คือ 1. รัฐบาลในสมัยนันมี ้ นโยบายในการส่งเสริมให้ มีการปลูกสร้ างสวนป่ าเพื่อการค้ าในที่ดิน ของรัฐและของเอกชนให้ กว้ างขวางยิ่งขึ ้นแต่เนื่องจากพระราชบัญญัติป่าไม้ 2484 ซึ่งใช้ บงั คับอยู่ มิได้ มีบทบัญญัติรองรับและคุ้มครองสิ ทธิการทาไม้ หวงห้ ามที่ได้ จากการปลูกสร้ างสวนป่ า ซึ่งเป็ น อุปสรรคในนโยบายดังกล่าว 2. เพื่อเป็ นการสนับสนุนและส่งเสริมให้ มีการปลูกสร้ างสวนป่ าให้ มากขึ ้น 3. เพื่อเป็ นการส่งเสริมอาชีพให้ ประชาชนมีงานทาและผลิตไม้ เพื่อเป็ นสินค้ า 4. เพื่อเพิ่มพื ้นที่ทาไม้ ให้ มีปริ มาณมากขึ ้น 5. เพื่อให้ ผ้ ทู ี่จะทาการปลูกสร้ างสวนป่ ามีความมัน่ ใจในสิทธิและประโยชน์ที่จะได้ รับจาก ปลูกสร้ างสวนป่ าเช่นการได้ รับยกเว้ นค่าภาคหลวงและการไม่อยู่ภ ายใต้ บัง คับกฎเกณฑ์ บาง ประการตามที่กาหนดไว้ ในพระราชบัญญัตปิ ่ าไม้ 2484 สาระสาคัญของกฎหมายฉบับนี ้ ได้ บัญญัติหลักการที่สาคัญดังนี ้ การขึ ้นทะเบียนที่ดินให้ เป็ นสวนป่ า ต้ องเป็ นที่ดินประเภทหนึ่งประเภทใดใน 5 ประเภท (มาตรา 4) และต้ องยื่นคาขอขึ ้น ทะเบียนต่อนายทะเบียนตามระเบียบที่อธิบดีกาหนด (มาตรา 5) ผู้ทาสวนป่ าต้ องจัดให้ มีตราเพื่อ แสดงการเป็ นเจ้ าของไม้ ที่ได้ มาจากการทาสวนป่ าและจะนาตราออกใช้ ได้ เมื่อได้ นาขึน้ ทะเบียน แล้ ว (มาตรา 9) และสามารถตัดหรื อโค่นไม้ ที่ได้ จากการทาสวนป่ าได้ โดยต้ องแจ้ งเป็ นหนังสื อ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 พนักงานเจ้ าหน้ าที่ก่อน (มาตรา 11) ไม้ ที่ได้ มาจากการทาสวนป่ าไม่ต้องเสียค่าภาคหลวงและค่า บารุงตามกฎหมายว่าด้ วยป่ าไม้ (มาตรา 14) ให้ รัฐมนตรี ว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อมรักษาการตามพระราชบัญญัตินีแ้ ละให้ มีอานาจแต่งตัง้ พนักงานเจ้ าหน้ าที่กับออก กฎกระทรวงเพื่อปฏิบตั กิ ารตามพระราชบัญญัตนิ ี ้ (มาตรา 28) หากพิจารณาจากเนือ้ หาของกฎหมายที่ข้องกับทรัพยากรป่ าไม้ ทงั ้ 5 ฉบับ ก็จะพบว่า กฎหมายเหล่านี ้เป็ นกฎหมายที่รองรับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในแนวรัฐนิยม โดยรัฐจะเป็ น ผู้มีอานาจเหนือในทรัพยากรธรรมชาติและหน่วยงานรัฐจะมีบทบาทสาคัญในการทาหน้ าที่บริ หาร จัดการ อนุมัติอนุญาตในการตัดสินใช้ เพื่อใช้ ประโยชน์ รวมถึงการเป็ นผู้มีอานาจหน้ าที่ในทาง กฎหมายในการดูแลทรัพยากรป่ าไม้ อย่างสาคัญ ดังนัน้ แม้ รัฐธรรมนูญ 2540 จะบัญญัติรับรอง สิทธิชมุ ชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติไว้ แต่กลับไม่ปรากฏการแก้ ไขบทบัญญัติของกฎหมาย ที่เกี่ยวข้ องบังเกิดขึ ้น และโดยที่กฎหมายเหล่านี ้เป็ นเครื่ องมือของหน่วยงานและเจ้ าหน้ าที่ของรัฐ ซึ่งใช้ ในการปฏิ บตั ิหน้ าที่เ นื่องจากมี รายละเอี ยดว่าจะสามารถมีอานาจกระทาการในลักษณะ เช่นใด มีขอบเขตของอานาจอยู่เพียงใด ขณะที่รัฐธรรมนูญไม่ได้ มีบทบัญญัติที่ชดั เจนหากเป็ นแต่ เพียงการรับรองสิทธิไว้ ในลักษณะทัว่ ไป จึงทาให้ เกิดความขัดแย้ งเกิดขึ ้นในประเด็นดังกล่าวนี ้โดย ที่เจ้ าหน้ าที่ของรัฐก็ยงั คงปฏิบตั หิ น้ าที่ด้วยการอ้ างอิงถึงบทบัญญัตติ ามพระราชบัญญัติหลายฉบับ ที่ได้ กล่าวมา 3.1.2 การปรับตัวภายใต้ ข้อจากัดทางกฎหมาย 1) กรมป่ าไม้ ถึงแม้ ว่าในกฎหมายลาดับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่ได้ กล่าวมาจะไม่ได้ มีการปรับปรุงเนื ้อหาให้ สอดคล้ องกับบทบัญญัติซึ่งรับรองสิทธิชมุ ชนไว้ ในรัฐธรรมนูญ 2540 อย่างไรก็ตาม กระแสการเคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิชุมชนส่งผลให้ หน่วยงานที่ เกี่ยวข้ องโดยตรงโดยเฉพาะอย่างยิ่งกรมป่ าไม้ เองก็ตระหนักถึงการเรี ยกร้ องจากชุมชนอันเป็ นผล มาจากความขัดแย้ งที่เกิดขึ ้นอย่างกว้ างขวางในห้ วงเวลาก่อนหน้ า พ.ศ. 2540 ดังในทรรศนะของผู้ ปฏิบตั หิ น้ าที่เองก็ได้ ตระหนักถึงความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ ้นนี4้ “จุดกาเนิดป่ าชุมชนมันจะมีผลกระทบเกิด 3 ประการ

ประลอง ดำรงค์ไทย ผู้อำนวยกำรสำนักจัดกำรป่ ำชุมชน กรมป่ ำไม้ , สัมภำษณ์ 26 พฤศจิกำยน 2555.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 1.ประชาชนได้ รับผลกระทบจากโครงการใหญ่ๆ ของรัฐบาลเช่น เขื่อน การขยาย พื ้นที่อนุรักษ์ ไม่วา่ จะเป็ นทางอุทยานฯ เขตรักษาพันธ์สตั ว์ป่า สร้ างหลายสิ่งหลาย อย่างสร้ างปั ญหาให้ ชุมชน ชุมชนก็มีการขับเคลื่อนงานด้ านป่ าชุมชนพัฒนาต่อ ยอด องค์ความรู้ อันนี ้ชุมชนได้ รับผลกระทบโดยจากโครงการรัฐบาล 2.พวกชุมชนนักสู้ กลุม่ นี ้ต่อสู้หลายแห่งต่อสู้จนตัวเองโดนปองร้ ายเสียชีวิต แม้ แต่ พระเองตายเพราะปกป้องพื ้นที่ป่า 3.พวกที่ได้ รับผลกระทบจากการทาลายป่ า” ทังนี ้ ้ทางกรมป่ าไม้ และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้ องก็ได้ มีการจัดทาโครงการให้ ประชาชนเข้ า มาร่วมปลูกต้ นไม้ อยู่บ้าง แต่ท่ามกลางกระแสการเรี ยกร้ องในประเด็นสิทธิชมุ ชนได้ มีผลทาให้ เกิด การปรั บตัวของโครงการโดยมี การดาเนินการป่ าชุม ชนเกิ ดขึน้ นับตัง้ แต่ พ.ศ. 2542 อันเป็ น ระยะเวลาภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ ประกาศใช้ มาช่วงระยะเวลาสันๆ ้ “กรมป่ าไม้ กรมพัฒนาที่ดิน ทาโครงการเรี ยกว่าป่ าไม้ ใช้ สอย ส่งเสริ มราษฎรร่วม ปลูกต้ นไม้ ในพืน้ ที่ว่าง นอกเขตป่ าโดยกรมป่ าไม้ ขณะนัน้ เราก็สนับสนุนเฉพาะ กล้ าไม้ และร่ วมจัดกิจกรรม จริ งๆ แล้ วจะเห็นว่าเราทาตังแต่ ้ ปี 2524-2525 ก็มี ส่วนร่วมกับประชาชนมาตังนานแล้ ้ ว แต่ว่ายังไม่ได้ ทาให้ เป็ นกรอบ เป็ นเรื่ องเป็ น ราว พอปี 2530 เราก็ ม าตัง้ เป็ นโครงการพัฒ นาป่ าชุม ชน ตัง้ ไปตามความเชื่ อ วัฒนธรรมสุดท้ ายเราก็ต้องคอยเป็ นเจ้ าหน้ าที่ที่คอยสนับสนุนส่งเสริ มให้ ชุมชน ที่นี ้จาก 2530 – 2542 เรายังไม่ตงป่ ั ้ าชุมชนที่ถกู ต้ อง พอปี 2542 เราก็มองว่ามัน น่าจะทาอะไรที่เป็ นเรื่ องเป็ นราว ชุมชนที่เขาอยู่ ประชาชนที่อยู่ในป่ ามันน่าจะ ถูกต้ อง ก็โดยพนักงานเจ้ าหน้ าที่ร่วมกับราษฎรเป็ นผู้ร่วมดาเนินงานเรื่ องป่ าชุมชน การบริหารในส่วนของป่ าไม้ เจ้ าหน้ าที่ป่าไม้ ก็เข้ าไปทากับราษฎร”5 กรมป่ าไม้ ได้ เริ่ มจัดทาโครงการป่ าชุมชน และปรับปรุ งโครงสร้ างการบริ หารงานให้ สานัก จัดการป่ าชุมชนมีขนาดใหญ่ขึ ้น การดาเนินโครงการป่ าชุมชนของกรมป่ าไม้ ได้ อาศัยอานาจจาก กฎหมาย 2 ฉบับ คือ พ.ร.บ. ป่ าไม้ 24846 และ พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 25077 ซึ่งทัง้ สองส่วน 5

พ.ร.บ. ป่ ำไม้ 2484 มำตรำ 17 บทบัญญัติในส่วนนี ้ มิให้ ใช้ บงั คับในกรณีดงั ต่อไปนี ้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ดังกล่าวที่ให้ ยกเว้ นการบังคับในกรณีที่เป็ นการดาเนินการของพนักงานเจ้ าหน้ าที่ กรมป่ าไม้ ได้ ใช้ อานาจส่วนนี ้ในการดาเนินโครงการป่ าชุมชนนับตังแต่ ้ เริ่มต้ นโครงการเมื่อ พ.ศ. 2542 และสืบเนื่อง ต่อมาจวบจนกระทัง่ ในปั จจุบนั โครงการป่ าชุมชนของกรมป่ าไม้ นนั ้ มีกระบวนการดาเนินงานอยู่ 4 ขันตอน ้ คือ 1. การ ส่งเสริ มการดาเนินการป่ าชุมชน โดยการประชาสัมพันธ์ ให้ ความรู้ สารวจพื ้นที่ 2. การจัดตังป่ ้ า ชุมชน โดยการจัดทาเอกสารเพื่อเสนออธิบดีกรมป่ าไม้ อนุมตั ิ 3. การจัดการและการพัฒนา โดย ดาเนินการตามกิจกรรมหลักคือคุ้มครองและป้องกัน เสริ มพรรณไม้ และมีการบารุ งรักษา 4. การ สนับสนุนการจัดการป่ าชุมชน โดยให้ การอุดหนุนงบประมาณต่อพื ้นที่ ไม่ใช่ตอ่ ปี ทุกปี 8 การอนุมตั ิโครงการป่ าชุมชนครัง้ แรกเกิ ดขึ ้นเมื่อวันที่ 21 ธันวาคม พ.ศ. 2542 พร้ อมกัน 3 พื ้นที่9 คือ 1. ป่ าชุม ชนบ้ านเขาราวเที ยนทอง บ้ านเขาราวเที ยนทอง หมู่ที่ 10 ตาบลเนินขาม กิ่ ง อาเภอเนินขาม จังหวัดชัยนาท เนื ้อที่จานวน 993 ไร่ 2. ป่ าชุมชนบ้ านปางขนุน หมู่ที่ 6 ตาบลนาบ่อคา อาเภอเมือง จังหวัดกาแพงเพชร เนื ้อที่ จานวน 500 ไร่ 3. ป่ าชุมชนบ้ านเขาวังเยี่ยม บ้ านเขาวังเยี่ยม หมู่ที่ 9 ตาบลนาบ่อคา อาเภอเมือง จังหวัด กาแพงเพชร เนื ้อที่จานวน 165 ไร่ (1) พนักงำนเจ้ ำหน้ ำที่จัดกระทำไปเพื่อประโยชน์ในกำรบำรุ งป่ ำ กำรค้ นคว้ ำหรื อกำรทดลองในทำง วิชำกำร (2) ผู้เก็บหำเศษไม้ ปลำยไม้ ตำยแห้ งที่ล้มขอนนอนไพร อันมีลกั ษณะเป็ นไม้ ฟืน ซึง่ มิใช่ไม้ สกั หรื อไม้ หวง ห้ ำม ประเภท ข. ไปสำหรับใช้ สอยในบ้ ำนเรื อนแห่งตนหรื อประกอบกิจของตน 7

พ.ร.บ. ป่ ำสงวนแห่งชำติ 2507

มำตรำ 19 เพื่อประโยชน์ในกำรควบคุม ดูแล รักษำหรื อบำรุ งป่ ำสงวนแห่งชำติ อธิบดีมีอำนำจสัง่ เป็ น หนังสือให้ พนักงำนเจ้ ำหน้ ำที่หรื อเจ้ ำหน้ ำที่ของกรมป่ ำไม้ กระทำกำรอย่ำงหนึ่งอย่ำงใดในเขตป่ ำสงวนแห่งชำติ ได้ 8

เลิศ จันทนภำพ, “กำรจัดกำรและพัฒนำป่ ำชุมชนเพื่อควำมยัง่ ยืน” [ออนไลน์], 7 กรกฎำคม พ.ศ. 2553, แหล่งที่มำ http://www.forest.go.th/community_forest/semina.asp 9

เลิศ จันทนภำพ, เพิ่งอ้ ำง.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จนในปั จจุบนั วันที่ 31 สิงหาคม 2556 กรมป่ าไม้ มีผลการอนุมตั ิโครงการป่ าชุมชน รวมทัง้ ประเทศ 8,782 หมูบ่ ้ าน 8,209 โครงการ รวมเนื ้อที่ทงหมด ั้ 3,524,960 ไร่ 10 ดังตารางข้ างล่างนี ้ ตารางที่ 3.1 แสดงผลการอนุมัติโครงการป่ าชุมชน ปี พ.ศ. 2543 – ปั จจุบัน

ผลการอนุมัติโครงการป่าชุมชน ปี พ.ศ. 2543 - ปัจจุบนั ข้อมูล ณ วันที่ 31 ส.ค. 56 ภาค

ภาคเหนือ

จานวน หมู่บา้ น โครงการ

เนื้อที่ (ป่าสงวน) ไร่

งาน

เนื้อที่ (ป่า พ.ร.บ.) ตร.วา

ไร่

งาน

เนื้อที่ (อื่น ๆ)

ตร.วา

ไร่

งาน

รวมเนื้อที่ ตร.วา

ไร่

งาน

ตร.วา

2,723 2,654

1,645,310

35 186,374

105

33 1,831,780

ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 4,276 3,849

673,109

8 441,186

0 1,114,296

ภาคกลาง

1,043

962

303,417

54 112,574

63 1,875

417,867

ภาคใต้

740

744

109,184

50,991

839

161,015

8,782 8,209 2,731,023

13 791,126

89 2,810

8 3,524,960

รวมทั้งประเทศ

ในส่วนของการปรับปรุงโครงสร้ างการบริหารงานให้ สานักจัดการป่ าชุมชนมีขนาดใหญ่ขึ ้น โดยมี ก ารตัง้ ส านัก จัด การป่ าชุม ชน ตามกฎกระทรวงแบ่ง ส่ ว นราชการกรมป่ าไม้ กระทรวง ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม พ.ศ. 2551 โดยมีอานาจหน้ าที่ 5 ประการ คือ ประการแรก ศึกษาวิจัยเพื่ อกาหนดแผนงานและมาตรการในการจัดการป่ าชุม ชนป่ าในเมื องและระบบวน เกษตร ประการที่ ส อง ดาเนิ นการตามกฎหมายว่าด้ วยป่ าชุม ชนและกฎหมายอื่ นที่ เกี่ ยวข้ อ ง ประการที่สาม ดาเนินการส่งเสริมและสนับสนุนให้ ชมุ ชนองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นองค์กรเอกชน และสถาบันต่างๆ มีส่วนร่ วมในการอนุรักษ์ ฟืน้ ฟูและบริ หารจัดการป่ าชุมชนป่ าในเมืองและระบบ วนเกษตร ประการที่สี่ ดาเนินการและประสานงานเกี่ยวกับการพัฒนางานด้ านวนศาสตร์ ชุมชนกับ หน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง ประการที่ห้า ปฏิบตั ิงานร่วมกับหรื อสนับสนุนการปฏิบตั ิงานของหน่วยงาน อื่นที่เกี่ยวข้ องหรื อที่ได้ รับมอบหมาย 10

สำนักจัดกำรป่ ำชุมชน, ผลการอนุ มัติโครงการป่ าชุมชน ปี พ.ศ. 2543 – ปั จจุบัน, [ออนไลน์] 2 ตุลำคม พ.ศ. 2556 แหล่งที่มำ http://www.forest.go.th/community_forest/index.php?lang=th

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 แม้ จะมีการดาเนินการโครงการป่ าชุมชนโดยกรมป่ าไม้ มาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งในด้ านหนึ่ง อาจสะท้ อนให้ เห็นถึงความพยายามในการปรับตัวของหน่วยงานราชการภายใต้ กระแสการผลักดัน เรื่ องสิ ทธิ ชุม ชนที่ ดาเนินมาอย่างต่อเนื่ องนับตัง้ แต่ทศวรรษ 2530 มากระทั่ง ทศวรรษ 2540 เนื่องจากการดาเนินโครงการป่ าชุมชนที่ได้ จัดทาอยู่เป็ นโครงการภายใต้ กฎหมายเกี่ ยวกับการ จัดการทรัพยากรที่อยู่ภายใต้ แนวคิดแบบเดิม จึงเป็ นข้ อจากัดอย่างมากต่อแนวทางในการจัดการ ป่ าชุมชนที่ ได้ บงั เกิ ดขึน้ อีกทัง้ มีความแตกต่างไปจากแนวทางที่ถูกผลักดันจากขบวนการสิทธิ ชุมชนซึง่ อาจสรุปได้ ในประเด็นสาคัญ ดังนี ้ ประการแรก อานาจในการพิจารณาอนุญาตยังคงเป็ นของหน่วยงานรัฐคือกรมป่ าไม้ และ อีกทังเป็ ้ นการดาเนินโครงการที่มีระยะเวลาจากัด เนื่องจากการอนุมตั ิของทางกรมป่ าไม้ จะเป็ น การอนุมตั ิคราวละ 5 ปี และภายหลังจากนันก็ ้ จะต้ องมีการขยายระยะเวลาการอนุญาต ซึ่งทาให้ การดาเนินโครงการอาจไม่มีความต่อเนื่องได้ แม้ ว่าส่วนมากในทางปฏิบตั ิแล้ วพื ้นที่ใดที่ได้ มีการ ดาเนินโครงการไปก็จะได้ รับการอนุญาตต่อเนื่องเสมอ11 ประการที่สอง อานาจในการใช้ ประโยชน์ในพื ้นที่ของป่ าชุมชนตามโครงการของกรมป่ าไม้ ยังมีขอบเขตที่จากัดอย่างมากโดยชุมชนไม่สามารถตัดสินใจในการใช้ ประโยชน์ได้ แต่อย่างใด ซึ่ง ข้ อจากัดดังกล่าวนี ้เป็ นไปตามกรอบของกฎหมายที่วางไว้ และมีผลทาให้ การใช้ ประโยชน์ในหลาย ลักษณะที่แม้ จะเป็ นการกระทาที่ไม่ส่งผลกระทบต่อพื ้นที่ป่าก็ไม่อาจกระทาได้ เช่น การเก็บเห็ด ตามฤดูกาล ประการที่สาม งบประมาณที่สนับสนุนต่อการดาเนินโครงการป่ าชุมชนของกรมป่ าไม้ เป็ น การสนับสนุนระยะสันๆ ้ และไม่มีหลักประกันว่าจะให้ การสนับสนุนในระยะยาวแต่อย่างใด เมื่อ ประกอบกับข้ อจากัดในการตัดสินใจที่จะใช้ ประโยชน์จากป่ าชุมชน จึงทาให้ การจัดตังป่ ้ าชุมชน ภายใต้ อานาจของหน่วยงานรัฐอาจไม่มีความยัง่ ยืนเนื่องจากเป็ นโครงการที่ไม่ได้ ตอบสนองต่อ ความต้ องการของประชาชนได้ อย่างมีประสิทธิภาพ 2) กรมอุทยานแห่ งชาติ สัตว์ ป่าและพันธุ์พืช สาหรับกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช การปรับตัวภายใต้ กฎหมายที่เป็ นอยู่จะมี ข้ อจากัดมากกว่ากรมป่ าไม้ เนื่องจากในพื ้นที่ที่กรมอุทยานฯ เป็ นผู้มีอานาจในการดูแลนัน้ ตาม กรอบของกฎหมาย (พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติฯ และ พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองฯ) จะเน้ นอานาจใน 11

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การดูแลจัดการโดยหน่วยงานรัฐเป็ นหลัก และการใช้ ประโยชน์ในพื ้นที่อทุ ยานก็จะถูกจากัดไว้ โดย บทบัญญัติของกฎหมายเป็ นอย่างมาก แม้ ในทางปฏิบตั ิเจ้ าหน้ าที่รัฐอาจอนุโลมให้ การเข้ าไปใช้ ประโยชน์บางอย่างในพื ้นที่อุทยานในบางแห่งสามารถกระทาได้ แต่ก็ต้องอยู่ภายใต้ ความเห็นว่า การกระทาดังกล่าวไม่สง่ ผลกระทบอย่างสาคัญต่อความสมบูรณ์ของพื ้นที่อทุ ยานแห่งชาติ อย่างไรก็ตาม แม้ จะเป็ นในส่วนที่กฎหมายยังคงมีความเข้ มงวดอยู่อย่างมากและไม่ได้ มี การแก้ ไขให้ สอดคล้ องกับบทบัญญัติในเรื่ องสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ แต่จะพบว่าเจ้ าหน้ าที่ใน ระดับปฏิบตั ิการที่อยู่ในท้ องถิ่นซึ่งต้ องใกล้ ชิดและปฏิบตั ิงานกับประชาชนในท้ องถิ่นก็ตระหนักถึง การเคลื่อนไหวในประเด็นเรื่ องสิทธิชมุ ชน รวมทังจ ้ านวนไม่น้อยก็ได้ มีการยอมรับเรื่ องสิทธิชมุ ชนว่า เป็ นแนวทางหนึ่งในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่สามารถเกิดขึ ้นได้ เนื่องมาจากข้ อ จากัดของ หน่วยงานรัฐและรวมทังชุ ้ มชนหลายแห่งก็มีศกั ยภาพในการดูแลรักษาทรัพยากรป่ าไม้ ได้ เป็ นอย่าง ั ้ ้ระดับของการยอมรับสิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรยังคงเป็ นประเด็นที่เป็ นข้ อ ดี12 แต่ทงนี ถกเถียงว่าควรจะมีขอบเขตอยูม่ ากน้ อยเพียงใด เฉพาะอย่างยิ่งในเขตป่ าอนุรักษ์ ซึ่ งเป็ นข้ อถกเถียง ที่สาคัญมาอย่างต่อเนื่อง 3.2 หน่ วยงานรัฐอื่นๆ 3.2.1 องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น แม้ กฎหมายที่เกี่ยวข้ องกับการส่งเสริ มบทบาทชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติจะ ยังไม่ปรากฏขึ ้นในกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติดงั ที่ได้ กล่าวมา ซึ่งมีผลอย่างสาคัญต่อการทา ให้ สิทธิ ชุม ชนยังไม่เกิ ดผลในทางปฏิบัติอย่างแท้ จ ริ ง อย่างไรก็ ตาม จะพบว่ายัง มีกฎหมายอี ก จานวนหนึง่ ซึง่ เกี่ยวข้ องกับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีเจตนารมณ์ ในการส่งเสริ มและสนับสนุน บทบาทชุม ชน อันจะเป็ นอี กช่องทางหนึ่ง หรื อโอกาสที่ สามารถนามาใช้ เพื่อช่วยสนับสนุนการ จัดการทรัพยากรป่ าไม้ โดยชุมชนต่อไปดังจะปรากฏอยู่ในพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการปกครอง ส่วนท้ องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเข้ ามามีบทบาทในการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ มากขึ ้นหลังจาก การประกาศใช้ รั ฐ ธรรมนูญ 2540 โดยเป็ นองค์กรประเภทหนึ่ง ที่ มี ค วามส าคัญต่อการจัดการ

อโนทัย เพียรคงชล หัวหน้ ำอุทยำนแห่งชำติแม่ตะไคร้ สัมภำษณ์ 30 มกรำคม 2556.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ทรัพยากรธรรมชาติ13 เพราะเป็ นรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัตอิ ย่างชัดเจนกาหนดให้ รัฐส่วนกลางต้ อง กระจายอ านาจต่า งๆ ลงสู่ ท้ อ งถิ่ น ไม่ว่า จะเป็ นเรื่ อ งการบริ ห ารงานบุค คล การเงิ น การคลัง โครงสร้ างองค์กรที่มาจากประชาชนในท้ องถิ่น รวมถึงเรื่ องอานาจหน้ าที่ในการจัดการ บารุงรักษา และใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมอีกด้ วย รัฐธรรมนูญ 2550 ก็ยงั คงบัญญัติ เรื่ อ งของการกระจายอ านาจหน้ า ที่ ข องการจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ มไว้ เช่ น เดี ย วกั น แต่ใ นรั ฐ ธรรมนูญ ฉบับ 2550 มี ข้ อ แตกต่ า งจากรั ฐ ธรรมนู ญ 2540 กล่ า วคื อ รั ฐ ธรรมนูญ 2550 เพิ่ม เติม หลัก การการมี ส่ว นร่ วมของชุม ชนท้ องถิ่ นไว้ ซึ่ง เห็น ได้ ว่า การตรา กฎหมายก าหนดอ านาจหน้ าที่ ข ององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ องถิ่ น ในเรื่ องการจั ด การ ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อมชุ ม ชนนั น้ ต้ องให้ ความส าคัญ ต่ อ ชุ ม ชนท้ องถิ่ น ด้ วย นอกเหนือจากประชาชนในฐานะส่ว นตัว ดังปรากฏในรัฐธรรมนูญ 2550 หมวดที่ 14 ว่าด้ วยการ ปกครองส่วนท้ องถิ่น ดังนี ้ “มาตรา 290 องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นย่อมมีอานาจหน้ าที่ส่งเสริ มและรักษา คุณภาพสิ่งแวดล้ อมตามที่กฎหมายบัญญัติ กฎหมายตามวรรคหนึง่ อย่างน้ อยต้ องมีสาระสาคัญดังต่อไปนี ้ (1) การจัดการการบารุงรักษาและการใช้ ประโยชน์จ ากทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อมที่อยูใ่ นเขตพื ้นที่ (2) การเข้ าไปมีส่วนร่วมในการบารุงรักษาทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมที่ อยู่นอกเขตพื ้นที่เฉพาะในกรณีที่อาจมีผลกระทบต่อการดารงชีวิตของประชาชน ในพื ้นที่ของตน (3) การมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพื่อริ เริ่ มโครงการหรื อกิจกรรมใดนอกเขตพื ้นที่ ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้ อมหรื อสุขภาพอนามัยของประชาชนใน พื ้นที่ (4) การมีสว่ นร่วมของชุมชนท้ องถิ่น” หากพิจารณารัฐธรรมนูญหมวด 14 ว่าด้ วยการปกครองส่วนท้ องถิ่น ทัง้ 10 มาตราจะ พบว่ารัฐธรรมนูญกาหนดให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีอานาจหน้ าที่ 2 เรื่ องที่สาคัญคือ การ 13

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, อ้ ำงแล้ ว.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จัด การทรั พ ยากรธรรมชาติแ ละสิ่ ง แวดล้ อ มภายในท้ อ งถิ่ น และการบ ารุ ง รั ก ษาศิล ปะ จารี ต ประเพณี ภูมิปัญญาท้ องถิ่น ด้ วยเห็นว่าเป็ นเรื่ องที่ใกล้ ชิดองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมากกว่ารัฐ ส่วนกลางจึงสามารถแก้ ไขปั ญหาหรื อสามารถพัฒนาได้ ดีกว่า รัฐธรรมนูญจึงกาหนดไว้ เป็ นมาตรา เฉพาะอย่างชัดเจนในแต่ละเรื่ อง นอกจากนี ้ยังมีความเปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่ ได้ รับเพิ่มมากขึ ้นเป็ นลาดับนับตังแต่ ้ พ.ศ. 2542 เป็ นต้ นมา ซึ่งแสดงให้ เห็นถึงการขยายตัวของ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นได้ เป็ นอย่างดี ตารางที่ 3.2 แสดงสัดส่ วนรายได้ ขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นต่ อรายได้ รัฐบาล14 พ.ศ.

สัดส่ วน (ร้ อยละ)

2542

13.79

2543

13.13

2544

20.68

2545

21.88

2546

22.19

2547

22.75

2548

23.50

2549

24.05

2550

25.17

2551

25.20

2552

25.28

ที่มำ : คณะกรรมกำรกำรกระจำยอำนำจให้ แก่องค์ก รปกครองส่วนท้ องถิ่น [ออนไลน์ ] 1 ก.ย. 2556 แหล่งที่มา: http://www.dloc.go.th/web/wp-content/uploads/2013/06/1km_001.pdf

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 พ.ศ.

สัดส่ วน (ร้ อยละ)

2553

25.26

2554

26.14

ทังนี ้ ้ ในส่วนของกฎหมายที่เกี่ยวข้ องกับการปกครองส่วนท้ องถิ่นและมีความสัมพันธ์ กับ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมนัน้ มี 2 ฉบับที่สาคัญ คือ พระราชบัญญัติกาหนด แผนและขั น้ ตอนการกระจายอ านาจให้ แก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ องถิ่ น พ .ศ. 2542 กั บ พระราชบัญญัตสิ ภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 ซึ่งองค์การบริ หารส่วนตาบล เป็ นองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นที่ มี บทบาทส าคัญในด้ านการจัดการทรั พยากรป่ าไม้ มากที่ สุด เนื่องจากพืน้ ที่ป่าซึ่งอยู่ภายใต้ การจัดการของชุมชนส่วนใหญ่อยู่ในเขตการบริ หารขององค์ การ บริหารส่วนตาบลมากกว่าเขตการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นประเภทอื่นๆ 1) พระราชบั ญ ญั ติก าหนดแผนและขั น้ ตอนการกระจายอ านาจให้ แ ก่ อ งค์ ก ร ปกครองส่ วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2542 กฎหมายฉบับนี ไ้ ด้ กาหนดอานาจหน้ าที่ที่เกี่ ยวกับการจัดการทรั พ ยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อมไว้ ในหมวด 2 ว่าด้ วย การกาหนดอานาจหน้ าที่ในการจัดการระบบบริ การสาธารณะ และให้ อานาจหน้ าที่ในเรื่ องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมของเทศบาล เมือง พัทยา องค์การบริ หารส่วนตาบล ในมาตรา 16 (24) และอานาจหน้ าที่ขององค์การบริ หารส่วน จังหวัดในมาตรา 17 (5) “มาตรา16 ให้ เทศบาลเมืองพัทยาและองค์การบริ หารส่วนตาบลมีอานาจและ หน้ าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้ องถิ่น ของตนเองดังนี ้ … (24) การจั ด การการบ ารุ ง รั ก ษาและการใช้ ประโยชน์ จ ากป่ าไม้ ที่ ดิ น ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 “มาตรา 17 ภายใต้ บงั คับมาตรา 16 ให้ องค์การบริ หารส่วนจังหวัดมีอานาจและ หน้ าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้ องถิ่นของ ตนเอง ดังนี ้ … (5) การคุ้ม ครองดูแ ลและบ ารุ ง รั ก ษาป่ าไม้ ที่ ดิน ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละ สิ่งแวดล้ อม” ภายหลังกฎหมายบังคับใช้ คณะกรรมการการกระจายอานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นได้ ออกประกาศเรื่ องแผนการกระจายอานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 254315 ซึ่งการบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมเป็ น 1 ใน 6 ด้ านของการถ่ายโอนภารกิจ ทังหมด ้ และยังครอบคลุมภารกิจ 3 เรื่ อง คือ 1. การคุ้มครองดูแลบารุงรักษาใช้ ประโยชน์จาก ป่ า ไม้ ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม 2. การจัดการสิ่งแวดล้ อมและมลพิษ 3. การดูแล รักษาที่สาธารณะ นอกจากนี ้ คณะกรรมการฯ ได้ อ อกประกาศแผนปฏิ บัติก ารการก าหนดขัน้ ตอนการ กระจายอานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น ซึ่ง เป็ นรายละเอี ยดของการถ่ายโอนในราย ภารกิจ ในส่วนของการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ มีภารกิจที่ถ่ายโอน 2 งาน คือ งานพัฒนาป่ าชุมชน และงานควบคุมไฟป่ า16 งานพัฒนาป่ าชุมชน มีกรมป่ าไม้ เป็ นส่วนราชการที่ดแู ลกากับอยู่ โดยมี ขันตอนและวิ ้ ธีการถ่ายโอน ภารกิจ 8 ขันตอนดั ้ งนี ้คือ 1. มอบอานาจการบริ หารจัดการ การอนุรักษ์ ฟื น้ ฟู บารุงรักษา ดูแลและการใช้ ประโยชน์ ตามระเบียบกฎหมายบัญญัติ 2. ประชาสัมพันธ์ 3. สารวจข้ อมูลและความพร้ อมขององค์การบริ หารส่วนตาบลในการดาเนินงานด้ านป่ า ชุมชน 4. เตรี ยมความพร้ อมให้ แก่องค์การบริ หารส่วนตาบล ในด้ านการพัฒนาป่ าชุมชนและการ กระจายอานาจ 5. สนับสนุนให้ มีสว่ นร่วมดาเนินกิจกรรมด้ านการพัฒนาป่ าชุมชนทุกกิจกรรม 15

รำชกิจจำนุเบกษำ เล่ม 118 ตอนพิเศษ 40 วันที่ 18 มกรำคม 2544.

รำชกิจจำนุเบกษำ เล่ม 119 ตอนพิเศษ 23 ง หน้ ำ 184-185 วันที่ 13 มีนำคม 2545.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 6. สนับ สนุ น ให้ อ งค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบลจัด ท าและบรรจุ ง านพัฒ นาป่ าชุ ม ชนใน แผนพัฒนาตาบล 7. สนับสนุนด้ านวิชาการทางด้ านป่ าไม้ เฉพาะให้ แก่การดาเนินงานขององค์กรปกครอง ส่วนท้ องถิ่น 8. ถ่ายโอนภารกิจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น งานควบคุมไฟป่ า มีกรมป่ าไม้ เป็ นส่วนราชการที่ดแู ลกากับอยู่ โดยมีขนตอนและวิ ั้ ธีการ ถ่ายโอน ภารกิจ 9 ขันตอนดั ้ งนี ้คือ 1. มอบอานาจการบริ หารจัดการ การอนุรั กษ์ การฟื ้น ฟู บารุ ง ดูแ ลรั กษา และการใช้ ประโยชน์ตามระเบียบกฎหมายบัญญัติ 2. ประชาสัมพันธ์ 3. สารวจข้ อมูลและความพร้ อมของ องค์การบริ หารส่ วนตาบลในการดาเนินงานด้ านการ ควบคุมไฟป่ า 4. เตรี ยมความพร้ อมให้ แก่ องค์การบริหารส่วนตาบลในด้ านการควบคุมไฟป่ า 5. ร่วมกับองค์การบริหารส่วนตาบลกาหนดขอบเขตพื ้นที่รับผิดชอบดูแลควบคุมไฟป่ า 6. สนับสนุนให้ องค์การบริ หารส่วนตาบลดาเนินการป้องกันไฟป่ า และดับไฟป่ า ตลอดจน บรรจุงานควบคุมไฟป่ าในแผนพัฒนาตาบล 7. ฝึ กอบรมอาสาสมัครป้องกันไฟป่ าให้ องค์การบริ หารส่วนตาบลทังในระดั ้ บตาบลและ หมูบ่ ้ านที่มีพื ้นที่ตดิ กับป่ า 8. ถ่ายโอนภารกิจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น 9. สนับสนุนด้ านวิชาการไฟป่ าให้ แก่การดาเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ทังสองภารกิ ้ จดังกล่าว มีขอบเขตของการถ่ายโอน ที่กาหนดไว้ ในแผนปฏิบตั กิ ารฯ คือ 1. เขตพืน้ ที่ที่เป็ นป่ าสงวนแห่งชาติ ยกเว้ นพืน้ ที่ อนุรักษ์ ได้ แก่ เขตอุทยานแห่ง ชาติ เขต รักษาพันธุ์สตั ว์ป่า และพื น้ ที่ต้นน ้าลาธารที่องค์กรปกครองส่ว นท้ องถิ่นดาเนินการอยู่แล้ วให้ ถ่าย โอนได้ ทนั ที โดยมีเงื่อนไขว่าพื ้นที่ป่าดังกล่าวต้ องอยูต่ ดิ กับชุมชนหรื อชุมชนได้ ดแู ลป่ าอยูแ่ ล้ ว

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2. ป่ าชุมชน การป้องกันไฟป่ าและควบคุมไฟป่ า ให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมี ส่วนร่วม ในการกาหนดแผนดาเนินการและสนับสนุนด้ านงบประมาณ 3. ป่ าชุมชน ให้ ประชาชนมีส่วนร่ วมดูแลป่ าไม้ และวางแผนใช้ ประโยชน์จากป่ าชุมชนใน ท้ องถิ่นของตน แม้ กระนัน้ ภารกิจที่ถ่ายโอนดังกล่าวทัง้ 2 กลุ่มงาน มิได้ มีการถ่ายโอนทัง้ บุคลากรและ งบประมาณมาด้ วย งบประมาณยังคงอยู่ที่หน่วยงานของรัฐเหมื อนเดิม เช่น กรมอุทยานฯ 17 การ ดาเนินการส่วนใหญ่เป็ นไปในรู ปแบบร่ วมกับราชการส่วนกลางดาเนินการ โดยมีเจ้ าหน้ าที่ช่ วย สนับสนุนงานทางวิช าการเท่านัน้ และอาจจะมี การจัดฝึ กอบรมให้ ซึ่ง เท่ากับว่าเป็ นการขยาย ภาระหน้ าที่ให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพิ่มมากขึ ้น นอกจากนี ้ในแผนปฏิบตั ิการฯ ยังกาหนดไว้ ในหมายเหตุว่าให้ แก้ ไขกฎหมายว่าด้ วยป่ าไม้ และกฎหมายว่าด้ วยป่ าสงวนแห่งชาติ เพื่อกาหนดให้ ผ้ ูบริ หารองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและ ข้ าราชการหรื อพนักงานท้ องถิ่นเป็ นพนักงานเจ้ าหน้ าที่ตามภารกิจที่ถ่ายโอน ซึ่งต่อมาใน พ .ศ. 2547 กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ได้ ออกประกาศ 2 ฉบับคือ ประกาศกระทรวง ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม เรื่ อง แต่งตังพนั ้ กงานเจ้ า หน้ าที่ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 และประกาศกระทรวงทรั พ ยากรธรรมชาติและสิ่ง แวดล้ อม เรื่ อง แต่ง ตัง้ พนักงาน เจ้ าหน้ าที่ตามพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ซึ่งกาหนดไว้ สอดคล้ องกันว่าให้ นายก องค์การบริหารส่วนตาบล รองนายกองค์การบริหารส่วนตาบล ปลัดองค์การบริ หารส่วนตาบล เป็ น พนักงานเจ้ าหน้ าที่ตามกฎหมาย มีอานาจหน้ าที่ในการป้องกัน จับกุม ปราบปรามผู้กระทาผิดและ ยึดของกลางตามกฎหมายภายในเขตท้ องที่ รับผิดชอบ แม้ บคุ ลากรในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น แม้ จ ะได้ รั บ แต่ง ตัง้ ให้ เ ป็ นเจ้ า หน้ า ที่ ต ามพระราชบัญ ญัติป่ าไม้ แ ละพระราชบัญ ญัติป่ าสงวน แห่งชาติ แต่อานาจหน้ าที่ของบุคลากรเหล่านี ้ก็ยงั ดาเนินไปในลักษณะเดียวกันกับเจ้ าหน้ าที่ของ กรมป่ าไม้ ซึ่งเป็ นการเน้ นไปในด้ านของการบังคับ ใช้ กฎหมายต่อผู้ที่ฝ่าฝื นกฎหมายเป็ นหลัก โดย ยัง ไม่ไ ด้ เ ปิ ดโอกาสให้ กับชุม ชนหรื อท้ องถิ่ นในการเข้ าไปร่ วมดูแล จัดการทรั พ ยากรธรรมชาติ ภายใต้ แนวคิดสิทธิชมุ ชนแต่อย่างใด

มิ่งสรรพ์ ขำวสอำด ชัยพงษ์ สำเนียง และกุลดำ เพ็ชรวรุ ณ , กรณีศึกษา การจัดการทรั พยากรธรรมชาติ ขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น (เชียงใหม่: มูลนิธิสถำบันศึกษำนโยบำยสำธำรณะ, 2555) หน้ ำ 87.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2) พระราชบัญญัตสิ ภาตาบลและองค์ การบริหารส่ วนตาบล พ.ศ. 2537 พระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริ ห ารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 นัน้ มีการแก้ ไข 6 ครั ง้ เพื่ อให้ เ ป็ นไปตามบทบัญญัติของรัฐ ธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และกฎหมายฉบับนี ไ้ ด้ กาหนด อานาจหน้ าที่ที่เกี่ ยวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมขององค์การบริ หารส่วน ตาบลไว้ ในมาตรา 67 (7) “มาตรา 67 ภายใต้ บงั คับแห่งกฎหมายองค์การบริ หารส่วนตาบลมีหน้ าที่ต้องทา ในเขตองค์การบริหารส่วนตาบลดังต่อไปนี ้ ... (7) คุ้มครองดูแลและบารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม” และในกฎหมายก็ได้ ให้ อานาจกับองค์การบริ หารส่วนตาบลในการออกข้ อบัญญัติเพื่อใช้ บังคับในท้ องที่ของตัวเองได้ “มาตรา 71 องค์การบริ หารส่วนตาบลอาจออกข้ อ บัญญัติองค์การบริ หารส่วน ตาบลเพื่ อใช้ บัง คับในเขตองค์การบริ หารส่วนตาบลได้ เท่าที่ ไ ม่ขัดหรื อแย้ ง ต่อ กฎหมายเพื่อปฏิบตั กิ ารให้ เป็ นไปตามอานาจหน้ าที่ขององค์การบริ หารส่วนตาบล หรื อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้ องค์การบริ หารส่วนตาบลออกข้ อบัญญัติหรื อ ให้ มี อานาจออกข้ อบัญญัติในการนี ้จะกาหนดค่าธรรมเนียมที่จะเรี ยกเก็บและกาหนด โทษปรับผู้ฝ่าฝื นด้ วยก็ได้ แต่มิให้ กาหนดโทษปรับเกินหนึ่งพันบาท เว้ นแต่จะมี กฎหมายบัญญัตไิ ว้ เป็ นอย่างอื่น” อย่างไรก็ตาม ในการปฏิบตั ิหน้ าที่ขององค์การบริ หารส่วนตาบลก็มิได้ สามารถดาเนินการ ได้ ในทุกด้ าน หากยังคงต้ องอยูภ่ ายใต้ ข้อจากัดดังนี ้ ประการแรก การปฏิบตั ิการ การดาเนินการตามอานาจหน้ าที่ องค์การบริ หารส่วนตาบล อาจจะออกข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลเพื่อใช้ บงั คับในเขตองค์การบริ หารส่วนตาบลได้ เท่าที่ไ ม่ขัดหรื อแย้ งต่อกฎหมาย แต่ในส่วนของการจัดการทรั พยากรป่ าไม้ นัน้ มีกฎหมายซึ่ง มี เนื อ้ หาเกี่ ยวข้ องอยู่หลายฉบับ เช่น กฎหมายว่าด้ วยป่ าไม้ กฎหมายว่าด้ วยป่ าสงวนแห่ง ชาติ กฎหมายว่าด้ วยอุทยานแห่งชาติ เป็ นต้ น

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จากการศึกษากฎหมายที่เกี่ยวป่ าไม้ ที่กล่าวมา จะเห็นได้ วา่ กฎหมายดังกล่าวมีบทบัญญัติ ที่ควบคุมและจัดการทรัพยากรป่ าไม้ ที่วางเน้ นให้ หน่วยงานรัฐเป็ นผู้มีอานาจหน้ าที่ในการจัดการ ด้ วยบทบัญญัติในลักษณะเช่นนี จ้ ึงทาให้ การออกข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลที่ไม่ขดั ต่อ กฎหมายอาจทาได้ ย ากและไม่มี อานาจในการจัดการทรั พ ยากรป่ าไม้ ท้อ งถิ่ น ได้ อย่า งแท้ จ ริ ง เนื่องจากไม่มีกฎหมายใดมอบอานาจให้ กบั องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นไว้ โดยตรง และเป็ นความ ไม่ชดั เจนว่าหากกรณีที่ต้องการออกข้ อบัญญัติในเรื่ องอื่นที่กว้ างขวางมากไปกว่าภารกิจที่ได้ รับ การถ่ายโอนมาแล้ ว จะสามารถมีอานาจกระทาได้ หรื อไม่ ประการที่สอง การออกข้ อบัญญัติขององค์การบริ หารส่วนตาบลยังอยู่ ภายใต้ การกากับ ้ ้เมื่อสภาตาบลได้ ให้ ความเห็นชอบต่อข้ อบัญญัติแล้ วก็ยงั ต้ อง ของราชการส่วนภูมิภาค18 โดยทังนี 18

พ.ร.บ. สภำตำบลและองค์กำรบริ หำรส่วนตำบล พ.ศ. 2537

“มำตรำ 71 องค์กำรบริ หำรส่วนตำบลอำจออกข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลเพื่อใช้ บงั คับในเขต องค์กำรบริ หำรส่วนตำบลได้ เท่ำที่ไม่ขดั หรื อแย้ งต่อกฎหมำยเพื่อปฏิบัติกำรให้ เป็ นไปตำมอำนำจหน้ ำที่ของ องค์ กำรบริ หำรส่วนตำบล หรื อเมื่อมีกฎหมำยบัญญัติให้ องค์ กำรบริ หำรส่วนตำบลออกข้ อบัญญัติหรื อให้ มี อำนำจออกข้ อบัญญัติ ในกำรนี ้จะกำหนดค่ำธรรมเนียมที่จะเรี ยกเก็บและกำหนดโทษปรับผู้ฝ่ำฝื นด้ วยก็ได้ แต่มิ ให้ กำหนดโทษปรับเกินหนึง่ พันบำท เว้ นแต่จะมีกฎหมำยบัญญัติไว้ เป็ นอย่ำงอื่น” “ร่ ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลจะเสนอได้ ก็แต่โดยนำยกองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลหรื อ สมำชิกสภำองค์กำรบริ หำรส่วนตำบล หรื อรำษฎรในเขตองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลตำมกฎหมำยว่ำด้ วยกำร เข้ ำชื่อเสนอข้ อบัญญัติท้องถิ่น” “เมื่อสภำองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลและนำยอำเภอให้ ควำมเห็นชอบร่ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วน ตำบลตำมวรรคหนึ่งแล้ ว ให้ นำยกองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลลงชื่อและประกำศเป็ นข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำร ส่วนตำบลต่อไป” “ในกรณี ที่นำยอำเภอไม่เห็นชอบด้ วยกับร่ ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลใด ให้ ส่งคืนสภำ องค์กำรบริ หำรส่วนตำบลภำยในสิบห้ ำวันนับแต่ วนั ที่นำยอำเภอได้ รับร่ ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบล ดังกล่ำวเพื่อให้ สภำองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลพิจำรณำทบทวนร่ ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลนันใหม่ ้ หำกนำยอำเภอไม่สง่ ร่ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลคืนสภำองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลภำยในสิบห้ ำวัน นับแต่วนั ที่นำยอำเภอได้ รับร่ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลดังกล่ำว ให้ ถือว่ำนำยอำเภอเห็นชอบกับร่ ำง ข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลนัน” ้ “เมื่อสภำองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลพิจำรณำทบทวนร่ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลตำมวรรค สีแ่ ล้ ว มีมติยืนยันตำมร่ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลเดิมด้ วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่ำสองในสำมของ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ให้ น ายอ าเภอพิ จ ารณาให้ ค วามเห็ น ชอบอี ก ครั ง้ จึง จะถื อ ว่า มี ผ ลใช้ บัง คับ ได้ แม้ ว่า ในกรณี ที่ นายอาเภอไม่เห็นด้ วยกับข้ อบัญญัติดงั กล่าว ทางสภาตาบลก็สามารถยืนยันมติและประกาศใช้ ข้ อบัญญัติได้ ด้วยตนเอง แต่ข้อกาหนดในลักษณะเช่นนี ้แสดงให้ เห็นถึงอานาจในการกากับดูแลที่ เหนือกว่าของราชการส่วนภูมิภาคเหนือองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น และอาจเป็ นผลต่อความมัน่ ใจ ในการปฏิบตั หิ น้ าที่ขององค์การบริหารส่วนตาบล แม้ ในระยะเริ่ มต้ นขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น อาจยังไม่ได้ ให้ ความสาคัญกับภารกิจ ทางด้ านการดูแลทรั พยากรธรรมชาติที่ไ ด้ รับการถ่ายโอนมา อี กทัง้ อาจยัง มีข้อกังวลว่าองค์กร ปกครองส่วนท้ องถิ่นจะมีอานาจตามกฎหมายได้ มากน้ อยเพียงใดในการออกข้ อบัญญัติของตนเอง ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติภายในพื ้นที่ แต่ในระยะต่อมาโดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังเมื่อ ร่างพระราชบัญญัตปิ ่ าชุมชนไม่ผา่ นการพิจารณาของฝ่ ายนิตบิ ญ ั ญัติ รวมถึงเมื่อศาลรัฐธรรมนูญมี คาวินิจฉัยว่าร่ างพระราชบัญญัติป่าชุมชนขัดกับรัฐธรรมนูญ มีผลให้ ร่างกฎหมายดังกล่าวตกไป เมื่อ พ.ศ. 2552 ความเคลื่อนไหวของกระบวนการเรื่ องสิทธิชมุ ชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของ ประชาชนในท้ องถิ่นก็ได้ หนั มาให้ ความสาคัญกับ บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพิ่มขึ ้น (ซึง่ จะได้ ทาการพิจารณาต่อไปในบทที่ 4 ของรายงานนี ้) 3.2.2 องค์ กรนิตบิ ัญญัติ ในส่วนขององค์กรนิติบญ ั ญัติซึ่งมีบทบาทหน้ าที่ในการพิจารณาร่ างกฎหมายต่างๆ ซึ่งถูก เสนอเข้ ามา และโดยที่ สมาชิ กขององค์กรนิติบญ ั ญัติเฉพาะอย่างยิ่ง สมาชิ กสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) จะมาจากการเลือกตังโดยประชาชน ้ และสมาชิกวุฒิสภาซึ่งสมาชิกส่วนหนึ่งก็มาจากการ เลือกตัง้ จึงควรต้ องมีความรู้ ความเข้ าใจเกี่ยวกับประเด็นปั ญหาในเรื่ องสิท ธิชุมชนเนื่องจากเป็ น ประเด็นที่เกี่ยวข้ องกับปั ญหาของประชาชนโดยตรง ส าหรั บ สภาผู้ แทนราษฎรได้ มี ร ะบบของคณะกรรมาธิ การที่ จ ะแบ่ ง ออกเป็ น คณะกรรมาธิการในด้ านต่างๆ ที่เห็นว่ามีความสาคัญ ซึง่ ก็ได้ มีการจัดตังคณะกรรมาธิ ้ การการที่ดิน จำนวนสมำชิกสภำองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลทังหมดเท่ ้ ำที่มีอยู่ ให้ นำยกองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลลงชื่อและ ประกำศเป็ นข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลได้ โดยไม่ต้องขอควำมเห็นชอบจำกนำยอำเภอ แต่ถ้ำสภำ องค์กำรบริ หำรส่วนตำบลไม่ยืนยันภำยในสำมสิบวันนับแต่วนั ที่ได้ รับร่ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลคืน จำกนำยอำเภอหรื อยืนยันด้ วยคะแนนเสียงน้ อยกว่ำสองในสำมของจำนวนสมำชิกสภำองค์กำรบริหำรส่วนตำบล ทังหมดเท่ ้ ำที่มีอยู่ ให้ ร่ำงข้ อบัญญัติองค์กำรบริ หำรส่วนตำบลนันเป็ ้ นอันตกไป”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ทรั พ ยากรธรรมชาติและสิ่ ง แวดล้ อม โดยมี ภ ารกิ จ ที่ เ กี่ ย วข้ อ งมี อยู่ใน 3 ส่วนส าคัญ คือ ที่ ดิน ทรั พยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้ อมโดยมีหน้ าที่ ในการกระทากิ จ การ พิจ ารณาสอบสวน หรื อ ศึกษาเรื่ องใดๆ ที่เกี่ยวกับการใช้ ที่ดิน การบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ตลอดจนการส่งเสริ ม บารุงรักษา และคุ้มครองคุณภาพสิ่งแวดล้ อม19 ส า ห รั บ ร ะบ บ ค ณ ะ ก รร ม า ธิ ก า รใ น วุ ฒิ ส ภ าก็ ไ ด้ มี ก า รตั ง้ ค ณ ะ ก รร ม า ธิ ก า ร ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ง แวดล้ อม โดยมี อานาจหน้ าที่พิจ ารณาร่ างพระราชบัญญัติ กระทา กิจการ พิจารณาสอบสวน หรื อศึกษาเรื่ องใดๆ ที่เกี่ยวกับการจัดการที่ดิน การจัดการทรัพยากรน ้า การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติอื่นๆ ตลอดจนการส่งเสริ ม บารุงรักษา และคุ้มครองคุณภาพ สิ่ ง แวดล้ อ ม ศึก ษาปั ญ หาการใช้ การป้ องกัน การแก้ ไ ข การอนุรั ก ษ์ สิ่ ง แวดล้ อม และอื่ น ๆ ที่ เกี่ยวข้ อง20 อย่างไรก็ ตาม บทบาทของทัง้ คณะกรรมาธิ การฯ ทัง้ ที่ เป็ นของสภาผู้แทนราษฎรและ วุฒิ ส ภาก็ ท าหน้ า ที่ ใ นเชิ ง ตัง้ รั บ เป็ นด้ า นหลัก โดยจะมุ่ง ให้ ค วามส าคัญ กับ การร้ องเรี ย นของ ประชาชนที่สง่ เรื่ องมายังคณะกรรมาธิการ21 แม้ วา่ จากความเห็นของ ส.ส. และวุฒิสมาชิก ส่วนหนึ่งจะมีความเห็นด้ วยว่าจาเป็ นต้ องมี การปรับปรุ งแก้ ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ ให้ สอดคล้ องกับบทบัญญัติ เรื่ องสิ ท ธิ ชุม ชนตามที่ บัญ ญัติไ ว้ ในรั ฐ ธรรมนูญ แต่ก็ไ ม่ปรากฏความพยายามอย่างชัดเจนใน การศึกษาหรื อผลักดันร่ างกฎหมายป่ าชุม ชนหรื อกฎหมายที่ เกี่ ยวข้ องกับสิทธิ ชุม ชนเข้ าสู่การ พิจารณาของรัฐสภาเกิดขึน้ แต่อย่างใด แม้ ประธานรัฐสภาคนปั จจุบนั (สมศักดิ์ เกี ยรติสุรนนท์ พ.ศ. 2554 - 2556) ได้ มีการจัดตังคณะกรรมการพั ้ ฒนาปรับปรุ งกฎหมายเพื่อให้ สอดคล้ องกับ สถานการณ์ปัจจุบนั ซึ่งคณะกรรมการชุดดังกล่าวนี ้จะมีหน้ าที่ในการพิจารณาเพื่อปรับปรุงแก้ ไข

ตำมข้ อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร พ.ศ. 2551 หมวด 4 ข้ อ 82 (17).

ตำมข้ อบังคับกำรประชุมวุฒิสภำ พ.ศ. 2551 หมวด 4 ข้ อ 77 (19).

นริ ศ ขำนุรักษ์ คณะกรรมำธิกำรกำรที่ดินทรัพยำกรธรรมชำติและสิ่งแวดล้ อม สภำผู้แทนฯ, สัมภำษณ์ 28 ธันวำคม 2555 และสุจิต ชิรเวทย์ คณะกรรมำธิกำรทรัพยำกรธรรมชำติและสิ่งแวดล้ อม วุฒิสภำ, สัมภำษณ์ 27 ธันวำคม 2555.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กฎหมายที่ มี เ นื อ้ หาล้ าสมัย หรื อไม่ส อดคล้ องกับสถานการณ์ ความเป็ นจริ ง ในปั จ จุบัน 22 คณะ กรรมการฯ ได้ มีการตังคณะอนุ ้ กรรมการขึ ้นมาประมาณ 6 ชุด ซึ่งอนุกรรมการจะทาหน้ าที่ศึกษา และเสนอร่างแก้ ไขปรับปรุงรวมทังการร่ ้ างกฎหมายใหม่เสนอให้ คณะกรรมการฯ ทาการพิจารณา ก่อนเสนอให้ ประธานรัฐสภาให้ ความเห็นชอบ ซึ่งหาก ส.ส. คนใดหรื อประชาชนมีความเห็นพ้ อง กับร่ างกฎหมายที่ได้ จัดทาขึน้ ก็สามารถนาเอาร่ างดังกล่าวมาเสนอต่อสภาผู้แทนฯ เพื่อนาเข้ าสู่ วาระการประชุมได้ แต่ก็ยงั ไม่มีการพิจารณาถึงกรณีประเด็นเรื่ องสิทธิชุมชนอย่างชัดเจนว่าควร จะต้ องมีการปรับปรุงหรื อแก้ ไขบทบัญญัตขิ องกฎหมายในลักษณะเช่นใดบ้ าง 3.3 สิทธิชุมชนและการปรับตัวของหน่ วยงานรัฐ แม้ จ ะมีการสถาปนาสิ ทธิ ชุมชนลงในสถาบันทางนโยบายและรัฐธรรมนูญอย่างมั่นคง นับตังแต่ ้ ภายหลังรัฐ ธรรมนูญ 2540 เป็ นต้ นมา จนทาให้ เกิดความคาดหวังว่าจะนาไปสู่การ ปรับตัวของหน่วยงานรัฐให้ เกิดขึ ้น อย่างไรก็ตาม กฎหมายที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากร ดิน นา้ -ป่ า ก็ ยัง คงไม่ มี การปรั บ แก้ เ นื อ้ หาให้ สอดคล้ อ งกับความเปลี่ ย นแปลงที่ ไ ด้ บัง เกิ ดขึน้ และ หน่วยงานรัฐก็ยงั คงอ้ างอิงอานาจที่มีอยูต่ ามตามกฎหมายหลายฉบับเป็ นฐานในการใช้ อานาจของ ตนอยู่ต่อไป อันทาให้ เกิดความขัดแย้ งระหว่างหน่วยงานรัฐกับชุมชนซึ่งได้ อ้างอิงถึงสิทธิชุมชน ตามที่บญ ั ญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญจนกลายเป็ นข้ อพิพาทขึน้ สู่การพิจารณาคดีในชัน้ ศาลหลายคดี ดังนัน้ หากพิจารณาในทางนิตินยั แล้ วจะพบว่ากฎหมายต่างๆ ยังคงมีเนื ้อหาในลักษณะเช่นเดิม โดยไม่เปลี่ยนแปลง แม้ ว่าในบางส่วนของหน่วยงานรั ฐอาจมีการปรั บตัวอย่างไม่เป็ นทางการหรื อเป็ นการ ปรับตัวภายใต้ ข้อจากัดของกฎหมายที่มีอยู่เพื่อตอบสนองต่อแนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนดังเช่นที่ ปรากฏขึ ้นในกรมป่ าไม้ อย่างไรก็ตาม ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวมีลกั ษณะที่จากัดและมีความ แตกต่างไปจากแนวคิดเรื่ องสิทธิชุมชนที่เครื อข่ายป่ าชุมชนได้ ผลักดันมาอย่างมาก อันทาให้ การ ปรับตัวของหน่วยงานรั ฐที่ ปรากฏขึน้ ไม่สามารถตอบสนองต่อกระแสแนวคิดเรื่ องสิทธิ ชุม ชนที่ เกิดขึ ้นได้

นำยอิสสริ ยะ ไชยทิพย์ (เลขำนุกำรคณะกรรมกำรฯ) คณะกรรมกำรพัฒนำปรับปรุ งกฎหมำยเพื่อให้ สอดคล้ อง กับสถำนกำรณ์ปัจจุบนั , สัมภำษณ์ 28 ธันวำคม 2555.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ภาพที่ 3.1 แสดงการสถาปนาสิทธิชุมชน

การดาเนินการในลักษณะดังกล่าวได้ นามาซึ่งความขัดแย้ งและข้ อพิพาทในทางกฎหมาย อย่างสาคัญว่าสิทธิ ชุมชนตามที่ได้ มีการรับรองไว้ ในรัฐธรรมนูญนัน้ จะมีสถานะและความหมาย อย่างไร อันจะเป็ นข้ อถกเถียงและนาไปสูก่ ารเคลื่อนไหวเพื่อทาให้ มีการตรากฎหมายออกมารับรอง สิทธิชมุ ชนในรายละเอียดให้ มีความชัดเจนเพิ่มมากขึ ้นดังจะได้ อภิปรายในส่วนต่อไป

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

บทที่ 4 จากรัฐสภาสู่องค์ กรปกครองท้ องถิ่น

ส่วนนี ้เป็ นการศึกษาถึงการเคลื่อนไหวของชุมชนในเรื่ องสิทธิชุมชนตังแต่ ้ ในระยะตังแต่ ้ ปี พ.ศ. 2532 ว่าการเคลื่อนไหวของชุมชนมีการเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้ าง เช่น บทบาทของชุมชนใน การผลักดันพระราชบัญญัติป่าชุมชน รวมถึงความร่วมมือกับนักวิชาการและองค์กรพัฒนาเอกชน โดยได้ แบ่งระยะเวลาในการศึกษาเป็ น 3 ช่วง คือ 1. ช่วงก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 2. ช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 3. ช่วงหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ดังมีรายละเอียดดังต่อไปนี ้ 4.1 ก่ อนรั ฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540: ระยะเวลาการก่ อตัวของสิทธิชุมชน ก่อน พ.ศ. 2540 บทบัญญัติของกฎหมายที่รับรองการมีส่วนร่วมของประชาชนหรื อชุมชน ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในประเทศไทยยัง ไม่ปรากฏอย่างชัดเจน ทรัพยากรไม่ว่าจะเป็ น ดิน-นา้ -ป่ า จะถูกกาหนดโดยกฎหมายให้ เป็ นสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน ซึ่ง รัฐจะเข้ ามาเป็ น ผู้ดแู ลจัดการทรัพยากรทังหมดโดยองค์ ้ กรของรัฐ แนวความคิดของภาครัฐในระยะเวลานันค ้ าว่า “สาธารณะสมบัติของแผ่นดิน ” มี นัยยะที่ หมายถึง การเป็ นกรรมสิทธิ์ ของรั ฐ รั ฐ เท่านัน้ เป็ นผู้มี อานาจในการดูแ ลจัดการทรั พ ยากร โดยความเข้ า ใจเช่น นี ท้ าให้ รัฐ กี ด กัน หวงกัน ทรั พ ย ากร เหล่านันโดยไม่ ้ ได้ เปิ ดโอกาสให้ ประชาชนเข้ ามามีสว่ นร่วมในการจัดการทรัพยากร การกล่าวอ้ างของภาครัฐนาไปสู่ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติภายใต้ อานาจรัฐ อย่าง เบ็ดเสร็ จ คือ ด้ วยการอ้ างถึง อานาจตามกฎหมายและหน้ าที่ ของภาครั ฐ ในการดูแลประโยชน์ สาธารณะหรื อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ (public interest) แม้ วา่ ในกฎหมายมหาชนจะยอมรับใน เรื่ องประโยชน์สาธารณะและประชาชนจะต้ องเคารพต่อกฎหมายที่บญ ั ญัติขึ ้นเพื่อรักษาสาธารณ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สมบัติ อัน เป็ นประโยชน์ ข องคนส่ ว นใหญ่ อย่ า งไรก็ ต าม รู ป แบบและกระบวนการจัด การ ทรัพยากรธรรมชาติโดยภาครัฐนาไปสู่การใช้ ทรัพยากรจานวนมากเพื่อเร่ งพัฒนาเศรษฐกิจของ ประเทศ การบริ หารจัดการทรัพยากรเน้ นการบริ หารจัดการทรัพยากรในฐานะที่เป็ นวัตถุดิบ เช่น การสัมปทานป่ าไม้ นอกจากการบริหารจัดการโดยภาครัฐแล้ วยังมีการอนุญาตให้ ภาคธุรกิจเอกชน เข้ ามาแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรทาให้ เกิดความไม่เป็ นธรรมขึน้ โดยเฉพาะการกี ดกัน ชุมชนซึ่งอยู่ในที่ตงของทรั ั้ พยากรออกจากการได้ ใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรโดยผ่านกระบวนการ กฎหมาย นโยบายของรัฐและการบังคับใช้ กฎหมายอย่างเคร่งครัด นโยบายของรัฐก่อน พ.ศ. 2540 ที่มีความสาคัญ เริ่ มตังแต่ ้ คณะรัฐมนตรี จึงได้ มีมติเมื่อ วันที่ 3 ธันวาคม พ.ศ. 2528 เห็นชอบนโยบายป่ าไม้ แห่งชาติตามที่คณะกรรมการนโยบายป่ าไม้ แห่งชาติเสนอเพื่อเป็ นแนวทางในการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ โดยเนื ้อหาของนโยบายที่สาคัญ คือ กาหนดให้ มีพื ้นที่ป่าอย่างน้ อยร้ อยละ 40 ของพื ้นที่ทงหมด ั้ หรื อเท่ากับจานวน 128 ล้ านไร่ จาแนก เป็ นพื ้นที่ป่าอนุรักษ์ ร้อยละ 15 หรื อเท่ากับ 48 ล้ านไร่ และเป็ นพื ้นที่ป่าเศรษฐกิจร้ อยละ 25 หรื อ เท่ากับ 80 ล้ านไร่1 ภายหลังจากการกาหนดนโยบายป่ าไม้ พ.ศ. 2528 ให้ มีพื ้นที่ป่าร้ อยละ 40 ของพื ้นที่ประเทศ เพื่อให้ บรรลุตามเป้าหมายที่ภาครัฐประกาศ ได้ มีการขยายเขตพื ้นที่ป่าทับที่อยู่อาศัยและที่ดินทากิน ของประชาชน การส่ งเสริ ม ให้ ประชาชนปลูกไม้ โตเร็ วตามโครงการปลูกป่ าที่ ส่ง ผลกระทบต่อ สภาพแวดล้ อมในพื ้นที่ การห้ ามราษฎรทากินในพื ้นที่ลาดชันเกิน 35 เปอร์ เซ็นต์ ซึ่งส่งผลกระทบกับ กลุม่ ชาติพนั ธุ์ที่อาศัยบนพื ้นที่สงู และการดาเนินการปราบปรามจับกุมผู้บกรุก อย่างเข้ มงวดนาไปสู่ ปั ญหาและความขัดแย้ งระหว่างรัฐกับประชาชน อย่างไรก็ตาม การจัดการป่ าไม้ ของกรมป่ าไม้ กลับ ไม่ประสบความสาเร็จและจานวนของพื ้นที่ป่ายังคงลดลงอย่างต่อเนื่อง จากสถิตกิ ารสารวจจานวนพื ้นที่ป่าไม้ ของประเทศไทยพบว่าพื ้นที่ป่าไม้ ลดลงมาโดยตลอด เดิมพื ้นที่ป่าไม้ ของประเทศไทยใน พ.ศ. 2493 ประเทศไทยมีพื ้นที่ป่าไม้ กว่าร้ อยละ 60 ของพื ้นที่ ประเทศ ใน พ.ศ. 2504 มีพื ้นที่ป่าไม้ ร้อยละ 53.33 ของพื ้นที่ประเทศ และลดลงอย่างรวดเร็ วใน ระยะเวลา 40 ปี ที่ผ่านมา เหลือเพี ยงร้ อยละ 25.6 ใน พ.ศ. 2538 และ พ.ศ. 2543 มีการประมาณ การว่าประเทศไทยมีพื ้นที่ป่าไม้ ร้อยละ 33.14 ของพื ้นที่ประเทศ2 1

กรมป่ าไม้ , “สถิติป่าไม้ ไทย”, [ระบบออนไลน์], 25 มีนาคม 2551,แหล่งที่มา http://www.forest.go.th

สมศักดิ์ สุขวงค์, ฐานทรัพยากร...ทุนชีวิตของสังคมไทย, (กรุงเทพฯ: บริ ษัทพิมพ์ดี จากัด, 2546), หน้ า 98.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กรมป่ าไม้ จึงได้ ดาเนินการเพื่อสร้ างความเป็ นรูปธรรมการเพิ่มพื ้นที่ป่าไม้ ด้วยการประกาศ จัดตังเขตป่ ้ าอนุรักษ์ ประกาศขยายพื ้นที่ป่าอนุรักษ์ เพิ่มขึ ้นและประกาศพื ้นที่ป่าต้ นน ้า โดยอาศัย มติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการพื ้นที่ป่าเพื่ออนุรักษ์ ได้ แก่ 1. มติคณะรัฐมนตรี เกี่ยวกับการกาหนดชันคุ ้ ณภาพลุ่มน ้า วันที่ 28 พฤษภาคม พ.ศ. 2528 และวันที่ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2529 กาหนดชันคุ ้ ณภาพลุ่มน ้าและมาตรการการใช้ ที่ดินในเขตลุ่มน ้า การ ใช้ วิธีการแบ่งชันคุ ้ ณภาพลุ่มน ้าและการใช้ ประโยชน์เป็ นแนวทางการจัดการพื ้นที่ป่าไม้ ทาให้ หลาย หมูบ่ ้ านที่ตงอยู ั ้ ใ่ นเขตพื ้นที่ที่กาหนด เช่น พื ้นที่ชนคุ ั ้ ณภาพลุ่มน ้าชัน้ 1A ต้ องออกไปจากเขตที่กาหนด ตามการจัดชันคุ ้ ณภาพลุ่มน ้าของกรมป่ าไม้ ทาให้ เกิดข้ อขัดแย้ งขึ ้นในหลายพื ้นที่โดยเฉพาะชาวบ้ าน ที่อยูอ่ าศัยมาก่อนการประกาศการจัดการลุม่ น ้า 2. มติคณะรัฐมนตรี เกี่ยวกับโครงการเพิกถอนป่ าที่เป็ นที่ตงชุ ั ้ มชน เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2528 รัฐบาลได้ ดาเนินการแก้ ไขปั ญหาเรื่ องการบุกรุกพื ้นที่ป่าและเรื่ องที่ทากินของประชาชนใน พื ้นที่ป่าโดยมติคณะรัฐมนตรี และการดาเนินโครงการโดยอนุมัติให้ ช่วยเหลือราษฎรตามโครงการ เพิกถอนสภาพป่ าที่เป็ นที่ตงชุ ั ้ มชนเฉพาะในเขตป่ าสงวนแห่งชาติ ตามมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 12 มิถุนายน พ.ศ. 2520 โดยแบ่งโครงการช่วยเหลือเป็ น 3 กลุ่ม ดังนี ้ กลุ่มที่หนึ่งเป็ นแหล่งชุมชนที่เกิด ก่อนปี พ.ศ. 2510 ซึ่งปรากฏตามภาพถ่ายทางอากาศร่ วมกับแผนภูมิประเทศของกรมแผนที่ทหาร เป็ นหลักฐานในการเพิกถอนสภาพป่ าสงวนแห่งชาติเพื่อให้ ได้ รับเอกสารสิทธิ์ ตามประมวลกฎหมาย ที่ดิน กลุ่มที่สองเป็ นแหล่งชุมชนที่เกิดระหว่างปี พ.ศ. 2510 ถึง พ.ศ. 2518 ซึ่งปรากฏตามหลักฐาน การให้ สิ ทธิ อยู่อาศัยในเขตป่ าสงวนแห่ง ชาติในรู ปแบบโครงการสิทธิ ทากิ น กลุ่มที่สามเป็ นแหล่ง ชุมชนที่เกิดขึ ้นภายหลังปี พ.ศ. 2518 จะอนุญาตให้ เข้ าอยู่อาศัยหรื อทาประโยชน์ชวั่ คราวตามมาตรา 16 พระราชบัญญัตปิ ่ าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 3. มติคณะรัฐมนตรี เกี่ยวกับมาตรการช่วยเหลือราษฎรที่เข้ าไปทากินหรื ออยู่อาศัยในป่ า สงวนแห่งชาติโดยผิดกฎหมาย เมื่อวันที่ 13 มิถุนายน พ.ศ. 2532 โดยเสนอมาตรการช่วยเหลือ ดังนี ้ สภาพป่ าที่จะอนุญาตให้ ราษฎรเข้ าไปทากินหรื ออยูอ่ าศัยเป็ นการชัว่ คราวต้ อง ก. มีสภาพเป็ นป่ าเสื่อมโทรมตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรี ในคราว ประชุมปรึกษา เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2532 กาหนด ข. ราษฎรได้ เข้ าไปทากินหรื ออยูใ่ นป่ านันอยู ้ ก่ ่อนปี พ.ศ. 2524 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ค. เป็ นป่ าที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้ เสนอคณะรัฐมนตรี ให้ ความเห็นชอบ ให้ ราษฎรเข้ าไปทากินหรื ออยูอ่ าศัยเป็ นการชัว่ คราวได้ ง. เนื อ้ ที่ ที่ จ ะอนุ ญ าตให้ ราษฎรเข้ า ไปท ากิ น หรื ออยู่ อ าศัย เป็ นการชั่ว คราว ครอบครัวละไม่เกิน 250 ไร่ 4. มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2532 คณะรัฐมนตรี มีมติในการแก้ ไ ข ปั ญ หาความมั่ น คงของชาติ เ กี่ ย วกั บ ชาวเขาในการปลู ก พื ช เสพติ ด ในพื น้ ที่ สู ง เนื อ้ หามติ คณะรั ฐ มนตรี ฉ บับ นี เ้ กี่ ยวข้ อ งกับ กลุ่ม ชาติพัน ธุ์ ที่ อาศัยอยู่บ นพื น้ ที่ สูง หรื อในเขตพื น้ ที่ ป่ าโดย สะท้ อนถึงนโยบายที่จะกันคนออกจากป่ าชัดเจน คือ สาหรับในพื ้นที่ที่ชาวเขาอาศัยอยู่ก่อนแต่ไม่ สามารถให้ ชาวเขาอยูต่ อ่ ได้ ก็ให้ พิจารณาอพยพออกจากพื ้นที่ โดยกาหนดพื ้นที่รองรับที่เหมาะสม 5. มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม พ.ศ. 2536 เรื่ อง การพิจารณาแก้ ไขปั ญหา ที่ดินในเขตป่ าไม้ ยกเลิกมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2528 และมติคณะรัฐมนตรี อื่นที่ขัดหรื อแย้ งในเรื่ องเดียวกันทัง้ หมด โดยมีหลักการว่าถ้ าราษฎรครอบครองทาประโยชน์อยู่ ก่อนที่ทางราชการประกาศเป็ นเขตป่ าไม้ หรื อมีการประกาศเขตป่ าไม้ ดงั กล่าวทับที่ดินที่ราษฎร ครอบครองอยู่ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์จะเพิกถอนที่ดินส่วนนัน้ ออกจากเขตป่ าไม้ และกรม ที่ดินจะดาเนินการออกเอกสารสิทธิ ตามประมวลกฎหมายที่ดินให้ ถ้ าประกาศเขตป่ าไม้ ไว้ แล้ ว ราษฎรบุกรุกภายหลัง ราษฎรผู้บกุ รุกจะได้ สิทธิโดยผ่านกระบวนการปฏิรูปที่ดนิ เท่านัน้ 6. มติคณะรัฐมนตรี วันที่ 17 เมษายน พ.ศ. 2540 มีผลบังคับใช้ กับภาคเหนือ 19 กรณี 107 หมู่บ้านในกรณี ปัญ หาที่ ดินและป่ าไม้ มตินีเ้ กิ ด จากการเรี ยกร้ องโดยเครื อข่ายเกษตรกร ภาคเหนือชุมนุมเรี ยกร้ องให้ รัฐบาลแก้ ไขปั ญหาที่ดินแลป่ าไม้ จนมีมติคณะรัฐมนตรี แก้ ไขปั ญหา เฉพาะ 19 กรณี 107 หมูบ่ ้ าน โดยมติคณะรัฐมนตรี ระบุวา่ ก. แต่งตังคณะกรรมการพิ ้ สจู น์สิทธิว่าอยู่ก่อนประกาศเขตป่ าอนุรักษ์ (เขตอุทยานฯ เขตรักษาพันธุ์สตั ว์ป่า และเขตลุ่มน ้า) พิสูจน์ได้ ว่าอยู่มาก่อนให้ ทาการรับรองสิทธิที่มนั่ คงในการอยู่ อาศัย และ/หรื อ ทากิน โดยให้ สิทธิดงั กล่าวตกทอดทางมรดกแก่ทายาท และห้ ามจาหน่ายจ่ายโอนไป ยังบุคคลอื่น ข. ในระหว่างดาเนินการตามข้ อหนึง่ ให้ ยตุ กิ ารอพยพราษฎรไว้ ก่อน ค. ถ้ ามีการกระทาใดอันเป็ นการบุกรุกพื ้นที่ใหม่หรื อเป็ นการทาลาย หรื อกระทบต่อ การรักษาป่ าและสิ่งแวดล้ อมจะต้ องมีการดาเนินการตามกฎหมายอย่างจริงจัง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ง. จะด าเนิ น กระบวนการประชาพิ จ ารณ์ ร่ างพระราชบัญญั ติ ป่ าชุม ชนตามที่ คณะรัฐมนตรี รับหลักการในข้ อตกลงกับสมัชชาคนจนเพื่อให้ ได้ ข้อสรุ ปและเสนอต่อรัฐสภาในสมัย การประชุมต่อไป 7. มติคณะรัฐมนตรี วันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2540 (เรี ยกว่า “มติคณะรัฐมนตรี วงั น ้าเขียว”) หลังจากมติคณะรัฐมนตรี 17 เมษายน พ.ศ. 2540 คณะรัฐมนตรี ได้ มีมติคณะรัฐมนตรี วงั น ้าเขียว เพื่อกาหนดมาตรการและแนวทางการแก้ ไขปั ญหาที่ดินทากินและการบุกรุ กพืน้ ที่ป่าไม้ ว่าการ กาหนดเขตป่ าและการจาแนกพื ้นที่คลาดเคลื่อนไปจากความเป็ นจริ ง พื ้นที่บางแห่ง มีชาวบ้ านจับ จอง ครอบครองทากินอยู่ คณะรัฐมนตรี จึงมีเจตนาต้ องการถอนสภาพป่ าที่ราษฎรอาศัยทากินใน พื ้นที่เหล่านันพร้ ้ อมทังออกเอกสารสิ ้ ทธิให้ โดยอาศัยหลักเกณฑ์ของกฎหมายการปฏิรูปที่ดิน เช่น การออกเอกสาร ส.ป.ก. 4-01 ในเขตป่ าไม้ ถาวรและป่ าสงวนแห่งชาติ เป็ นต้ น 8. มติคณะรัฐมนตรี วันที่ 29 เมษายน พ.ศ. 2540 ผ่อนผันให้ ราษฎรอยู่อาศัยในที่ทากินใน พื ้นที่เดิมได้ ในระหว่างที่มีการแก้ ปัญหาเพราะชาวบ้ านมักถูกจับกุมในข้ อหาบุกรุ กป่ าและมีการ ผลักดันให้ ออกจากพื ้นที่โดยไม่มีการพิสูจน์สิทธิ ใดๆ นอกจากนัน้ มติคณะรัฐมนตรี ฉบับนี ้ได้ เปิ ด โอกาสให้ ประชาชนเข้ ามามีส่วนร่ วมในการชีแ้ นวเขตที่ดินทากินร่ วมกับหลักฐานอื่นแสดงว่าได้ อาศัยและทากินมาก่อนโดยดูจากร่องรอยการทาประโยชน์ตามสภาพความเป็ นจริ ง สิ่งปลูกสร้ าง ไม้ ผล ไม้ ยืนต้ น การให้ ปากคาของพยานบุคคลในชุมชน เป็ นต้ น มติคณะรัฐมนตรี ทงสองฉบั ั้ บได้ รับการต่อต้ านคัดค้ านอย่างมากจากกรมป่ าไม้ และองค์กร อื่นๆ เช่น มูลนิธิธรรมนาถ จนกระทั่งต้ องยกเลิกแก้ ไขโดยคณะกรรมการป่ าไม้ แห่งชาติได้ เสนอ คณะรัฐมนตรี ให้ ทบทวนมติคณะรัฐมนตรี เกี่ยวกับการแก้ ไขปั ญหาป่ าไม้ และที่ดนิ จะเห็นได้ ว่าตังแต่ ้ พ.ศ. 2528 ที่ประเทศไทยเริ่ มมีนโยบายป่ าไม้ จนกระทัง่ ถึง พ.ศ. 2540 นโยบายป่ าไม้ ของประเทศไทยยังเป็ นไปตามนโยบายป่ าไม้ เดิมซึ่งยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง คือการ มุ่งเพิ่มพื ้นที่ป่าโดยการกันคนออกจากพื ้นที่ป่า และในขณะเดียวกันรัฐบาลได้ มีมติคณะรัฐมนตรี กากับการปฏิ บัติห น้ าที่ ข องหน่วยงานที่ เ กี่ ย วข้ องกับการจัด การป่ าไม้ ห ลายฉบับ โดยถื อ เป็ น ระเบียบแบบแผนในการปฏิบตั ิราชการให้ ส่วนราชการและข้ าราชการต้ องปฏิบตั ิตามในลักษณะที่ เป็ นกฎเกณฑ์กาหนดแนวการบริ หารงานเกี่ยวกับป่ า ซึ่งมติคณะรัฐมนตรี ที่ออกมานันก็ ้ ยงั คงเน้ น รูปแบบการจัดการป่ าโดยหน่วยงานภาครัฐมาโดยตลอด

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การดาเนินการตามนโยบายของภาครัฐตามที่กล่าวมาข้ างต้ นและการเอื ้อประโยชน์ให้ กบั เอกชน ท าให้ เ กิ ด การเคลื่ อ นไหวของชุม ชนที่ พ ยายามเข้ า มามี บ ทบาทในการต่อ ต้ า นการใช้ ทรั พ ยากรธรรมชาติที่ ไ ม่เ ป็ นธรรมและพยายามเรี ย กร้ องสิท ธิ ใ นการมี ส่วนร่ ว มในการจัด การ ทรัพยากรที่เคยผูกขาดอยู่กับภาครัฐอันทาให้ ทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนท้ องถิ่นถูกนามาใช้ ประโยชน์ภายใต้ แนวนโยบายของรัฐ และส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตของชุมชนอย่างกว้ างขวาง นามา ซึ่งกระแสเรี ยกร้ องถึงการมีส่วนร่ วมในการจัดการทรัพยากรโดยชุมชนและชาวบ้ านในพืน้ ที่ได้ มี ความชัดเจนและขยายวงกว้ างมากขึ ้นตังแต่ ้ ในช่วง พ.ศ. 2525 เป็ นต้ นมา ทาให้ เกิดการเรี ยกร้ อง สิทธิ ของชุมชนในพืน้ ที่ เช่น การเคลื่อนไหวของชาวบ้ าน อาเภอบ้ านหลวง อาเภอเถิน จัง หวัด ลาปางที่ รวมตัวคัดค้ านการสัมปทานป่ าไม้ ในพื น้ ที่ 3 สถานการณ์ ที่เกิดขึน้ ในพื น้ ที่ต่างๆ ส่ง ผล กระทบถึงชาวบ้ านในพื ้นที่ไม่ว่าจะเป็ นภาวะความยากจน ความเสื่อมโทรมของฐานทรัพยากรที่มี ผลต่อวิถีการดารงชีวิต นาไปสูก่ ารปฏิเสธการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนโดยรัฐ ภายใต้ สถานการณ์ดงั กล่าว ได้ ปรากฏรูปแบบการจัดการทรัพยากรโดยชุมชนในพื ้นที่ที่มี รู ป แบบตามจารี ต ประเพณี แ ละวิ ธี ป ฏิ บัติข องชาวบ้ า นซึ่ ง ได้ ดูแ ลรั ก ษาและใช้ ป ระโยชน์ จ าก ทรัพยากรมาอย่างต่อเนื่อง แนวความคิดป่ าชุมชนได้ เริ่ มก่อรู ปและพัฒนาเป็ นรู ปธรรมมากขึน้ โดยเฉพาะหลังจากกรณีป่าห้ วยแก้ ว กิ่งอาเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่4 ซึ่งเป็ นกรณีที่นกั การเมือง ท้ องถิ่นได้ รับสัมปทานให้ เช่าพื ้นที่ป่าสงวนจานวน 235 ไร่ จากกรมป่ าไม้ เพื่อสร้ างสวนป่ าในเขตป่ า เสื่อมโทรมตามนโยบายกรมป่ าไม้ ในการเร่งฟื น้ ฟูป่าเสื่อมโทรมตามนโยบายกรมป่ าไม้ พ.ศ. 2528 กรมป่ าไม้ อนุมตั ิสมั ปทานการเข่าพื ้นที่ป่าสงวนตามสัญญาเช่า 15 ปี ผู้รับสัมปทานจึงเข้ าล้ อมรัว้ และทาการปรับพื ้นที่ป่าที่ตดิ กับบริ เวณหมู่บ้านห้ วยแก้ ว ซึ่งชาวบ้ านอ้ างว่าเป็ นพื ้นที่ป่าใช้ สอยของ ชาวบ้ านซึ่งมีต้นไม้ ขึ ้นอยู่จานวนมาก ชาวบ้ านได้ เรี ยกร้ องให้ กรมป่ าไม้ เพิกถอนการให้ เช่าพื ้นที่ป่า และให้ ช าวบ้ า นด าเนิ นการจัด การป่ าชุ ม ชนของตนเอง แต่ไ ม่เ ป็ นผลจนกระทั่ง ชาวบ้ า นและ นักศึกษาจากมหาวิทยาลัยเชี ยงใหม่ไ ด้ บุกยึดพื น้ ที่ และนาไปสู่ การจับกุมดาเนินคดีกับผู้บุกรุ ก จนกระทัง่ อธิบดีกรมป่ าไม้ และผู้วา่ ราชการจังหวัดเชียงใหม่ (ขณะนัน) ้ ได้ ออกตรวจพื ้นที่และพบว่า มีการบุกรุกเขตป่ าสงวนตามที่ชาวบ้ านร้ องเรี ยนจริงจึงยกเลิกสัญญาเช่าปลูกป่ า ข้ อขัดแย้ งกรณีป่า 3

สานักข่าวประชาไท, ลาดับเหตุการณ์ สาคัญร่ าง พ.ร.บ.ป่ าชุมชน [ออนไลน์], 10 ตุลาคม 2556, แหล่งที่มา

http://prachathai.com/journal/2005/11/6267 4

สถาบันการแพทย์แผนไทย กระทรวงสาธารณสุข , สารั ตถะแห่ งสิทธิชุมชน ในทรั พยากรชีวภาพ และภูมิ ปั ญญาท้ องถิ่น (กรุงเทพฯ: สถาบันการแพทย์แผนไทย, 2540) หน้ า 95.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ห้ วยแก้ วที่ได้ เผยแพร่ ออกไปทาให้ เกิดความตื่นตัวของหลายชุมชนในภาคเหนือโดยเฉพาะหลาย พื ้นที่ที่ประสบปั ญหาจากการจัดการของภาครัฐ ไม่ว่าจะเกิดจากการประกาศเขตอุทยานหรื อเขต ป่ าสงวนทับที่ดินทากิน การอพยพชาวบ้ านออกจากเขตป่ าอนุรักษ์ ตามโครงการจัดสรรที่ดินทากิน แก่ผ้ ยู ากไร้ (คจก.) เช่น การอพยพชาวบ้ านคลองลาน อาเภอคลองลาน จังหวัดกาแพงเพชร การ อพยพชาวบ้ านจากอุทยานแห่งชาติดอยหลวงไปยังพื ้นที่รองรับบ้ านผ่าช่อ จังหวัดลาปาง ภายหลัง จากนันการเคลื ้ ่อนไหวเรื่ องสิทธิชุมชนกระจายไปทุกภูมิภาค เช่น บ้ านทุ่งยาว ตาบลศรี บวั บาน จังหวัดลาพูน บ้ านโสกขุมปูน อาเภอกุดชุม จังหวัดยโสธร บ้ านดาโต๊ ะ ตาบลแหลมโพธิ์ อาเภอยะ หริ่ง จังหวัดปั ตตานี เป็ นต้ น ความขัดแย้ งจากการใช้ ทรัพยากรที่เกิดขึ ้นนอกจากนาไปสู่การรวมตัวของชาวบ้ านยังเกิด กระบวนการการศึกษาถึงภูมิปัญญาชาวบ้ านในพืน้ ที่ต่างๆ การศึกษาในงานเหล่านี ้ได้ ทาให้ เกิ ด การยอมรับความรู้ ของชาวบ้ านอย่ากว้ างขวาง และหน่วยงานราชการจนนาไปสู่การปรับเปลี่ยน ความรู้ที่มีตอ่ ระบบการจัดการทรัพยากรของชุมชนขึ ้นในสังคมไทย และการเปลี่ยนมุมมองเพื่อนา องค์ ค วามรู้ มุม มอง ความคิ ด ของชาวบ้ า นเสนอต่ อ สัง คมเพิ่ ม มากขึ น้ งานการศึ ก ษาของ นักวิชาการเรื่ องสิทธิชุมชนที่ปรากฏขึ ้น เช่น งานวิจยั ของเสน่ ห์ จามริ กและคณะ อานันท์ กาญจน พันธุ์ ยศ สันต สมบัติ สมศักดิ์ สุขวงศ์ เพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์ ฯลฯ ซึง่ งานการศึกษาเหล่านี ้มีบทบาท อย่างสาคัญต่อกระแสการเคลื่อนไหวและการผลักดันแนวคิดสิทธิชมุ ชนในสังคมไทย จากการปรากฏตัวของชุมชนในการจัดการทรัพยากร งานการศึกษาทางวิช าการเกี่ยวกับ การจัดการป่ าชุมชน การเคลื่อนไหวขององค์กรพัฒนาเอกชน มีส่วนสนับสนุนขบวนการสิทธิชมุ ชน ซึง่ ทาให้ เกิดกระแสการเคลื่อนไหวมาอย่างต่อเนื่องและเด่นชัดมากขึ ้นในช่วงระยะเวลาตังแต่ ้ พ.ศ. 2530 จนกระทัง่ พ.ศ. 2534 อันเป็ นการรวมตัวของชาวบ้ านในระดับชุมชนและกระจายไปตาม พื ้นที่ต่างๆ ซึ่งได้ รับผลกระทบจากการดาเนินการของภาครัฐ เช่น บ้ านทุ่งหลวง บ้ านหนองเต่า ตาบลแม่วิน อาเภอแม่วาง จังหวัดเชียงใหม่5 เป็ นต้ น อย่างไรก็ตาม ด้ วยการตระหนักถึงพลังของชุมชนที่ยงั ไม่สามารถจะมีพลังในการต่อรอง กับภาครั ฐ ทาให้ เ กิ ด การรวมตัวเป็ นเครื อข่ า ยในระดับ พื น้ ที่ โดยเฉพาะชาวบ้ านที่ ชุม ชนได้ รั บ ผลกระทบด้ านสิ่งแวดล้ อม เช่น เครื อข่ายลุม่ น ้าวาง เครื อข่ายป่ าชุมชนเชียงดาว เครื อข่ายลุ่มน ้าปิ ง 5

อัจฉรา รักยุติธรรม และคณะ, 3 ทศวรรษป่ าชุมชน ท่ ามกลางความสับสนของสังคมไทย (เชียงใหม่:กรม ส่งเสริ มคุณภาพสิง่ แวดล้ อม, 2542), หน้ า 118-119.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ฯลฯ และนาไปสูก่ ารรวมตัวกับชุมชนอื่น โดยเฉพาะชุมชนต้ นน ้าที่ประสบปั ญหาการอพยพคนออก จากป่ าเนื่ อ งจากมี ก ารประกาศพื น้ ที่ เ ขตอุท ยานฯ ทับ ที่ ท ากิ น กลายเป็ นเครื อ ข่า ยที่ เ รี ย กว่ า “เครื อข่ายป่ าชุมชน” และยังเกิดเครื อข่ายอื่นที่เกิดจากการรวมตัวของชาวบ้ านในการอนุรักษ์ พื ้นที่ ้ งเกิดเครื อข่ายจากโครงการที่ ป่ าเกิดขึ ้น เช่น กลุ่มฮักเมืองน่าน กลุ่มฮักเมืองแจ่ม 6 นอกจากนันยั ได้ รับการสนับสนุนจากองค์กรพัฒ นาเอกชนต่างๆที่เข้ ามาสนับสนุนเครื อข่ายป่ าชุมชนในการ อนุรักษ์ พื ้นที่ป่า เช่น โครงการชุมชนรักป่ า โครงการนิเวศน์ชมุ ชน ทังนี ้ ้ ตังแต่ ้ พ.ศ. 2535 มาจนถึง พ.ศ. 2538 ได้ มีการรวมตัวของชุมชนที่มีการจัดการป่ าชุมชนขึ ้นเป็ นเครื อข่ายป่ าชุมชนในระดับ จังหวัด และได้ ขยายตัวออกกว้ างขวางจนกลายเป็ นเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับภาคขึ ้น7 เครื อข่ายป่ าชุมชนและทรั พยากรที่ เกิดขึน้ แต่ละพืน้ ที่เป็ นผลมาจากการมีส่วนร่ วมของ ชุมชนและองค์กรพัฒนาเอกชนที่เข้ าไปสนับสนุนการก่อตังเครื ้ อข่ายหลายส่วนด้ วยกัน เช่น การ จัดตัง้ เครื อข่า ยป่ าชุม ชนจัง หวัดน่าน ซึ่ง เกิ ดจากการรวมตัวของชุม ชนในเบือ้ งต้ น ต่อ มากลุ่ม พระสงฆ์ซึ่งนาด้ วยพระครู พิทกั ษ์ ธรรมคุณได้ พบปะกับแกนนาและได้ รวมตัวกันขึ ้น ขณะเดียวกัน ในขณะนันได้ ้ มีองค์กรพัฒนาเอกชนตังกลุ ้ ่ม “ฮักเมืองน่าน” ทาให้ เกิดการรวมตัวกันของทัง้ สาม กลุม่ กลายเป็ นเครื อข่ายโดยมีกลุ่ม “ฮักเมืองน่าน” ทาหน้ าที่ประสานงานทาให้ เกิดการรวมกลุ่มป่ า ชุมชนในพื ้นที่จงั หวัดน่านทัง้ 213 ชุมชน ครอบคลุมพื ้นที่ 60 ตาบล ใน 14 อาเภอ ไม่เพียงในพื ้นที่ทางภาคเหนือเท่านันยั ้ งมีในระยะเวลาต่อมาได้ มีการจัดตังองค์ ้ กรชุมชนใน ภูมิภาคอื่นๆ ด้ วยเช่นกัน อันเป็ นการตอกย ้าให้ เห็นว่าแนวความคิดเรื่ องสิทธิชุมชนเป็ นสิ่งที่ดารง อยูจ่ ริงในสังคมไทย เช่น การจัดตังเครื ้ อข่ายชุมชนประมงพื ้นบ้ านอ่าวท่าศาลา นอกจากการรวมตัว ของชาวบ้ านแล้ วยังมีองค์กรอื่นทังสถาบั ้ นวิชาการ เช่น มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ มหาวิทยาลัยราช ภัฎนครศรี ธรรมราช เข้ ามาเป็ นหน่ว ยงานในการจัดทาข้ อมูลวิชาการร่ วมกับชาวบ้ านเพื่อรองรับ การตราข้ อบัญญัติ สมาพันธ์ ชาวประมงพืน้ บ้ านภาคใต้ รวมถึงองค์กรพัฒนาเอกชนที่เข้ ามามี บทบาทในการประสานงาน8 6

ประภาส ปิ่ นตบแต่ง , “การเมืองของขบวนการชาวบ้ านด้ านสิ่งแวดล้ อมในสังคมไทย” วิทยานิพนธ์ ปริ ญญารัฐศาสตร์ ดษุ ฎีบณ ั ฑิตสาขาวิชารัฐศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2540, หน้ า 68 7

เพิ่งอ้ าง, หน้ า 68-69.

นฤดม ทิมประเสริ ฐ, “กระบวนการมีส่วนร่ วมของประชาชนที่ตัง้ อยู่บนพืน้ ฐานของสิทธิชุมชนในการ จัดทาข้ อบัญญัติท้องถิ่นทางทะเล : ศึกษากรณีองค์ การบริ หารส่ วนตาบลท่ าศาลา” วิทยานิพนธ์ รัฐ ประศาสนศาสตร์ มหาบัณฑิต สถาบันพัฒนบริ หารศาสตร์ 2554, หน้ า 158.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กระแสแนวความคิดในเรื่ องสิทธิชุมชนได้ ขยายตัวออกพร้ อมกับการได้ รับการสนับสนุน อย่างกว้ างขวางกระทัง่ รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ บญ ั ญัติรับรองสิทธิชมุ ชนเป็ นลายลักษณ์อกั ษรไว้ แต่ ก็ยงั มีประสบปั ญหาในทางปฏิบตั ิเนื่องจากเจ้ าหน้ าที่รัฐยังคงยึดกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เป็ นหลักในการบังคับใช้ ส่งผลให้ มีข้อเรี ยกร้ องจากเครื อข่ายป่ าชุมชนที่การผลักดันมากขึ ้นในการ เสนอกฎหมายรั บรองป่ าชุ ม ชนเพื่อรั บรองสิทธิ ของชุมชนในการจัดการทรัพ ยากรอย่างชัดเจน ต่อมาเครื อข่ายป่ าชุมชน นักวิช าการและองค์กรพัฒ นาเอกชน ได้ ร่วมกันร่ างและวิเคราะห์ร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนอีกหลายครัง้ เช่น เวที สมัช ชาป่ าชุมชนต้ นนา้ ภาคเหนื อ เวทีลานสิ่ง แวดล้ อม จนกระทัง่ มีการร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน (ฉบับประชาชน) ขึ ้นโดยอ้ างอิงจากประสบการณ์ในพื ้นที่และ งานการศึกษาวิ จัย ที่ ปรากฏขึน้ ในห้ วงเวลาดัง กล่าว โดยข้ อ สรุ ปหลักในร่ างคือ กฎหมายต้ อ ง ยอมรับการจัดตังป่ ้ าชุมชนในเขตพื ้นที่ป่าอนุรักษ์ หรื อเขตต้ นน ้า โดยพิจารณาจากความพร้ อมของ ชุมชนรวมถึงลักษณะของการใช้ ประโยชน์จากป่ าชุมชนโดยมีระบบการกากับอยู9่ กระบวนการร่างและผลักดัน พ.ร.บ. ป่ าชุมชน เกิดขึ ้นภายใต้ การประสานงานระหว่างกลุ่ม เครื อข่ายหลายกลุ่ม ได้ แก่ เครื อข่ายป่ าชุมชนภาคเหนือ สมัชชาชาวนาชาวไร่ภาคอีสาน เครื อข่าย ป่ าชุมชนภาคใต้ สมัชชาคนจน สมัชชาป่ าชุมชนภาคเหนือ สมาพันธ์ประมงพื ้นเมืองภาคใต้ และ สมัช ชาชนเผ่า แห่ง ประเทศไทย จนกระทั่ง ได้ ร่ า ง พ.ร.บ. ป่ าชุม ชน อย่า งเป็ นทางการโดยมี คณะกรรมการกระจายความเจริ ญสู่ภูมิภาคเป็ นผู้ดาเนินการ ซึ่งเป็ นร่างกฎหมายที่ได้ ผ่านการรับ ฟั งความคิดเห็นระหว่างเจ้ าหน้ าที่รัฐ ตัวแทนชุมชนและองค์กรพัฒนาเอกชน โดยมี ศ.นพ.ประเวศ วะสีเป็ นประธาน เรี ยกว่า ร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนฉบับคณะกรรมการนโยบายกระจายความเจริ ญ ไปสู่ภูมิภาคและท้ องถิ่น (กนภ.)10 ต่อมาคณะรัฐมนตรี ได้ มีมติรับหลักการร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน ฉบับประชาชน เมื่อวันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2539 แต่ในภายหลังคณะรัฐมนตรี ได้ มีการแก้ ไขโดย ห้ า มการตัด ไม้ ใ นเขตป่ าอนุรั กษ์ แ ละไม่ย อมรั บ หลัก การคนอยู่ ร่ ว มกัน กับ ป่ า และส่ง ผ่า นร่ า ง

ธี รพรรณ ใจมัน่ , “การผลักดันนโยบายโดยการมีส่วนร่ วมของประชาชน: ศึกษาเฉพาะกรณีการร่ าง พระราชบัญญั ติป่าชุ ม ชน” วิทยานิ พนธ์ ห ลักสูตรพัฒนาชุมชนมหาบัณ ฑิต คณะสังคมสงเคราะห์ ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2542, หน้ า 111-112.

บัณ ฑิ ต ศิ ริ รั ก ษ์ โ สภณ, การเมื อ งเรื่ องป่ าชุ ม ชน [ออนไลน์ ] www.midnightuniv.org/การเมืองเรื่ องป่ าชุมชน.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ตุล าคม 2556 แหล่ง ที่ ม า:

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ดัง กล่าวไปสู่การพิจ ารณาของสภาผู้แทนราษฎร เป็ นผลให้ เครื อข่ายชาวบ้ านแสดงความเห็น คัดค้ านต่อร่างดังกล่าว11 ประเด็นที่ ทาให้ กระบวนการตรา พ.ร.บ. ป่ าชุมชนไม่สามารถดาเนิ นต่อไปเนื่องจากข้ อ ขัดแย้ งหลักคือพื ้นที่ จัดตังป่ ้ าชุมชน โดยฝ่ ายองค์กรภาครัฐและองค์กรอนุรักษ์ อาทิ มูลนิธิธรรม นาถ มูลนิธิสืบนาคะเสถียร มูลนิธิโลกสีเขียว เสนอความเห็นว่าไม่ควรอนุญาตให้ จดั ทาป่ าชุม ชนใน เขตพื ้นที่อนุรักษ์ ตามกฎหมายอันได้ แก่พื ้นที่ในเขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สตั ว์ ป่าและเขต พื ้นที่ล่มุ น ้าชัน้ 1A โดยเห็นว่าพื ้นที่ดงั กล่าวมีความเปราะบาง ควรรักษาไว้ ให้ เป็ นธรรมชาติและไม่ ควรให้ คนเข้ าไปทากิจกรรมหรื อใช้ ประโยชน์ รวมถึงไม่เชื่อมัน่ ในกระบวนการจัดการป่ าของชุมชน12 ขณะที่องค์กรชาวบ้ าน นักวิชาการที่สนับสนุนสิท ธิ ชุมชนเห็นว่าชุมชนมีศกั ยภาพในการจัดการ เพียงพอในการจัดการและใช้ ประโยชน์จากป่ าได้ อย่างสมดุล การจัดการป่ าชุมชนของชาวบ้ าน ส่วนใหญ่ก็ตงในเขตพื ั้ ้นที่อนุรักษ์ เป็ นส่วนใหญ่ จากข้ อขัดแย้ ง ดังกล่าวทาให้ ร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน ยังสามารถไม่ผ่านการพิจารณาจากองค์กรนิติบญ ั ญัติ และเป็ นข้ อถกเถียงอย่างกว้ างขวางในเวที สาธารณะหลายแห่ง 4.2 หลังรั ฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540: มุ่งสู่รัฐสภาเพื่อตรากฎหมาย จากการยอมรับสิทธิในการจัดการทรัพยากรของชุมชนไว้ ในรัฐธรรมนูญ 2540 อันถือเป็ น กฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ เป็ นผลให้ กระแสการเคลื่อนไหวของขบวนการสิทธิชมุ ชน ชุม ชนเป็ นไปอย่างคึกคัก มี การสร้ างเครื อข่ายชุม ชนในพื น้ ที่ ต่างๆ อย่างกว้ างขวาง คาดว่า มี เครื อข่ายชุมชนถึงสองพันชุมชนทัว่ ประเทศ 13 แต่การปรับตัวของภาครัฐไม่ว่าจะเป็ นฝ่ ายบริ หาร หรื อฝ่ ายนิติบญ ั ญัติยงั เป็ นไปอย่างล่าช้ าและเหมือนจะไม่สอดคล้ องไปกับหลักการของสิ ทธิชมุ ชน ที่รัฐธรรมนูญรับรองทาให้ การรับรองสิทธิชมุ ชนไม่สามารถพัฒนาไปอย่างต่อเนื่อง 11

http://prachathai.com/journal/2005/11/6267 12

http://prachathai.com/journal/2005/11/6267 13

สัมภาษณ์กานันอนันต์ ดวงแก้ วเรื อน วันที่ 10 กรกฎาคม 2556.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การดาเนินการในเชิงนโยบายของรัฐบาลที่เกิดขึ ้นภายหลังรัฐธรรมนูญ 2540 และถูกนาไป บังคับใช้ อย่างเคร่งครัดคือ มติคณะรัฐมนตรี 30 มิถนุ ายน พ.ศ. 2541 ซึ่งให้ เร่งรัดกันพื ้นที่ป่าสงวน แห่งชาติกลับคืนกรมป่ าไม้ สาหรับในพื ้นที่ป่าอนุรักษ์ หากมีราษฎรอยู่อาศัยทากินอยู่ให้ กรมป่ าไม้ พิจารณาดาเนินการตามความเหมาะสม หากสมควรอนุรักษ์ ก็ให้ กรมป่ าไม้ กาหนดเป็ นเขตป่ า อนุรั กษ์ ต ามกฎหมาย ซึ่ง พื น้ ที่ ป่าอนุรั กษ์ ต ามกฎหมายจะไม่นาไปด าเนิ นการปฏิ รู ป ที่ ดิน เพื่ อ เกษตรกรรม และให้ กรมป่ าไม้ ประสานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง ตรวจสอบ พิสูจน์การครอบครอง ที่ดินของราษฎร หากอยู่อาศัยทากินมาก่อนให้ กรมป่ าไม้ จดั ทาขอบเขตบริ เ วณที่อยู่อาศัยที่ทากิน ให้ ชดั เจนและห้ ามขยายพื ้นที่เพิ่มเติมโดยเด็ดขาด ถ้ าเป็ นพื ้นที่ล่อแหลมคุกคามต่อระบบนิเวศน์ให้ พิ จ ารณาด าเนิ นการตามความเหมาะสมเพื่ อหาที่ อ ยู่อ าศัย ที่ ท ากิ นแหล่ง ใหม่ห รื อด าเนิน การ เคลื่อนย้ ายราษฎรออกจากบริ เวณนันไปอยู ้ ่อาศัยทากินในที่แห่งใหม่ หากราษฎรอยู่อาศัยทากิน หลังวันประกาศหวงห้ ามเป็ นพื ้นที่ป่าไม้ ให้ เคลื่อนย้ ายราษฎรออกจากพื ้นที่ป่าอนุรักษ์ นนั ้ หากยัง ไม่สามารถเคลื่อนย้ ายราษฎรออกจากพื ้นที่ได้ ทนั ทีให้ ดาเนินการควบคุมขอบเขตพื ้นที่ไม่ให้ ขยาย เพิ่มเติมโดยเด็ดขาด ในด้ านของการป้องกันพืน้ ที่ป่า ถ้ ามีการบุกรุ กพืน้ ที่ป่าใหม่และ/หรื อขยาย พื ้นที่อยูอ่ าศัยทากินเพิ่มเติมให้ ดาเนินการตามกฎหมายโดยเฉียบขาด การดาเนินการตามมติคณะรัฐมนตรี ฉบับนีท้ าให้ เกิดข้ อขัดแย้ งเกิดขึน้ ในหลายๆ พืน้ ที่ เจ้ าหน้ าที่ของรัฐดาเนินการปราบปรามและจับกุมผู้ที่อยู่อาศัยในพื ้นที่ป่า เช่น กรณีบ้านปางแดง อาเภอเชียงดาว จังหวัดเชียงใหม่ ในขณะที่ในระดับพื ้นที่ กรมป่ าไม้ ไม่ยอมให้ ชาวบ้ านขึ ้นทะเบียน และพิสจู น์สิทธิโดยเฉพาะการทาไร่ หมุนเวียนที่ต้องย้ ายพื ้นที่ และกรมป่ าไม้ ไม่ยอมรับการพิสูจน์ สิทธินี ้โดยอ้ างคาสัง่ อธิบดีกรมป่ าไม้ 14 ซึง่ ระบุวา่ การขึ ้นทะเบียนในพื ้นที่ให้ ขึ ้นทะเบียนเฉพาะที่ใช้ จริ ง ในปั จจุบนั เพื่อคุ้มครองบุคคลในการทากินชัว่ คราว ทังนี ้ ้การออกคาสัง่ ของอธิบดีกรมป่ าไม้ เป็ นการ ปฏิเสธสิทธิของชาวบ้ านในพื ้นที่อย่างชัดเจนโดยไม่ได้ รับฟั งถึงการอ้ างถึงสิทธิชมุ ชนผ่านการปฏิบตั ิ ตามจารี ตประเพณีรวมถึงพยานหลักฐานของชาวบ้ านต่างๆ ที่ปรากฏอยูใ่ นความเป็ นจริง ไม่เพียงหน่วยงานภาครัฐซึง่ ทาหน้ าที่ในการปฏิบตั ติ ามกฎหมายโดยตรง ในการวินิจฉัยถึง ประเด็น สิ ทธิ ชุม ชนตามรั ฐ ธรรมนูญ จากฝ่ ายตุล าการก็ ท าให้ สิท ธิ ชุม ชนไม่มี ผ ลบัง คับ ในทาง กฎหมาย ดัง สะท้ อนผ่านจากการตัดสินคดีของศาลที่แสดงให้ เห็นถึงข้ อจากัดในการตัดสินคดี โดยเฉพาะข้ อจากัดในการตีความในเรื่ องของสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เช่น 14

คาสัง่ กรมป่ าไม้ ที่ กษ 0712.2/21320 วันที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2543.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 - คดีแดงที่ 895/2544 ของศาลจังหวัดเชียงใหม่15 พนักงานอัยการประจาศาลจังหวัดเชียงใหม่ฟ้องจาเลยว่า จาเลยได้ เข้ าบุกรุ กเข้ าไปก่น สร้ าง แผ้ วถาง ตัดฟั นต้ นไม้ เผาและยึดถือครอบครองที่ดินในเขตป่ าสงวนแห่งชาติ บริ เวณพื ้นที่ป่า ตาบลแม่นาจร อาเภอแม่แจ่ม จาเลยโต้ แย้ งว่าพื ้นที่ที่เกิดเหตุเป็ นชุมชนชาวเขาเผ่าม้ ง ซึ่งมีการตัง้ หมูบ่ ้ านในพื ้นที่นี ้มาประมาณ 150 ปี มีจารี ตประเพณีการทาไร่หมุนเวียน ปลูกข้ าวและข้ าวโพดมา ก่อน การทาไร่ หมุนเวียนของจ าเลยกระทาเพื่ อการยังชีพซึ่งเป็ นจารี ตประเพณี และวิถีชีวิตของ ชุมชนที่จาเลยอาศัยอยู่ ศาลจังหวัดเชียงใหม่พิพากษาว่ าจาเลยมีความผิดตาม พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507 ตัดสินลงโทษจ าคุกหกเดือน ปรับหนึ่งหมื่ นห้ าพันบาท จาเลยรับสารภาพเป็ นประโยชน์ แก่การ พิจารณา ลดโทษให้ กึ่งหนึง่ คงจาคุกสามเดือน ปรับเจ็ดพันห้ าร้ อยบาท โทษจาคุกให้ รอลงอาญาไว้ สองปี ให้ จาเลยและบริ วารออกจากพืน้ ที่ นอกจากนัน้ การกระทาของจาเลยก่อให้ เกิ ดการขาด แคลนไม้ และส่งผลกระทบต่อ การเปลี่ยนแปลงสภาวะแวดล้ อมตาม พ.ร.บ. ส่งเสริ มและรักษา คุณภาพสิ่งแวดล้ อม 2535 มาตรา 97 ให้ คานวณมูลค่าความเสียหายตามคาฟ้อง คิดเป็ นเงิ น 1,041,758.80 บาท จาเลยไม่ยอมชาระ พนักงานจึงฟ้องคดีเป็ นคดีแพ่งรี ยกค่าเสียหายตามฟ้อง รวมดอกเบี ้ยร้ อยละ 7.5 ต่อปี คิดเป็ นจานวน 130,219.85 บาท รวมทังสิ ้ น้ 1,171,987.65 บาท ส่วนคดีแพ่ง จาเลยได้ ตอ่ สู้ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มาตรา 46 โดยอ้ างธรรมเนียมปฏิบตั ิ ศาล วินิจฉัยว่าคดีนี ้เป็ นคดีแพ่งเกี่ยวเนื่องกับคดีอาญา ศาลถือตามข้ อเท็จ จริ งในส่วนของคดีอาญาที่ จาเลยรั บสารภาพ ประเด็นจึง มีเ พี ยงว่าจ าเลยจะต้ องชดใช้ ความเสี ยเท่าไหร่ ไม่มี ประเด็นจะ วินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 - คดีแดงที่ 3860/2544 ของศาลจังหวัดเชียงใหม่16 พนักงานอัยการประจาศาลจังหวัดเชียงใหม่ฟ้องจาเลยกับพวกว่า ได้ ร่วมกันมีไม้ สน แปร รู ปซึ่งเป็ นไม้ หวงห้ ามประเภท ก. ตามพระราชกฤษฎี กาไม้ หวงห้ าม พ.ศ. 2530ไว้ ครอบครอง ภายในเขตควบคุมไม้ แปรรู ป จาเลยโต้ แย้ งว่า นายปุนุ ขจุยแจ่มจิต ซึ่งเป็ นญาติของจาเลยได้ ขอ 15

คดีสิทธิ ชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ มกับข้ อกังขาว่าด้ วยความชอบธรรมในสังคมไทย, เอกสารหลักประกอบการ ประชุมเวทีนโยบายสาธารณะเพื่อเอาชนะความยากจน ครัง้ ที่ 7, 23 มกราคม 2547 จัดโดยคณะทางาน โครงการก่อตังสถาบั ้ นส่งเสริ มการปฏิรูประบบยุติธรรมและความเป็ นธรรมในสังคม, หน้ า 13-14. 16

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 18-20.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 อนุญาตไปยังคณะกรรมการหมู่บ้านและได้ รับอนุญาตจากคณะกรรมการหมู่บ้านแล้ ว การขอ อนุญาตใช้ ไม้ ใน “ป่ าชุมชน” ของหมูบ่ ้ าน ถือเป็ นประเพณีปฏิบตั ใิ นชุมชนของตน และการตัดไม้ นนั ้ จาเลยได้ กระทาโดยเปิ ดเผยรู้ เห็นกันในชุมชน การตัดไม้ สนของจาเลยเป็ นกระทาโดยชอบตาม รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 46 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ตดั สินว่า จาเลยเป็ นผู้สนับสนุนในความผิดฐานมีไม้ สนแปรรู ปไว้ ใ น ครอบครอง ลงโทษจาเลยจาคุกแปดเดือน ลดโทษให้ 1 ใน 4 คงจาคุกหกเดือน โทษจาคุกให้ รอ ลงอาญาไว้ สองปี ข้ อต่อสู้ของจาเลยตามมาตรา 46 รัฐธรรมนูญ ศาลจังหวัดเชียงใหม่ไม่ได้ วินิจฉัย โดยไม่ได้ ให้ เหตุผล - คดีแดงที่ 1035/2546 ของศาลจังหวัดเชียงใหม่17 พนักงานอัยการประจาศาลจังหวัดเชียงใหม่ได้ ฟ้องจาเลยว่า จาเลยได้ เข้ าตัดไม้ สกั ซึ่งเป็ น ไม้ หวงห้ ามประเภท ก. ตาม พ.ร.บ. ป่ าไม้ 2484 ในเขตป่ าตาบลปิ งโค้ ง อาเภอเชียงดาว จังหวัด เชียงใหม่ ซึง่ กฎกระทรวงได้ กาหนดให้ เป็ นเขตป่ าสงวนแห่งชาติ และมีพระราชกฤษฎีกากาหนดให้ เป็ นเขตอุทยานแห่งชาติ จาเลยโต้ แย้ งว่าชุมชนที่ตนเองอาศัยอยู่มีคณะกรรมการป่ าชุมชน ซึ่งแต่งตังมาจากทุ ้ ก หมู่บ้านในพื ้นที่ และมีวฒ ั นธรรมการรักษาป่ าและการใช้ ประโยชน์จากป่ า การใช้ ทรัพยากรป่ าไม้ ได้ มีการขออนุญาตจากคณะกรรมการป่ าชุมชนตามจารี ตประเพณีและได้ รับความเห็นชอบจาก คณะกรรมการหมู่บ้านแล้ ว จ าเลยเข้ าใจว่าจ าเลยมี สิทธิ ใช้ ประโยชน์ จ ากป่ าชุม ชนตามจารี ต ประเพณีซงึ่ รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 46 ได้ รับรอง ศาลพิพากษาว่าจาเลยมีความผิดตาม พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507 มาตรา 14 มาตรา 31 วรรคสอง พ.ร.บ. ป่ าไม้ 2484 มาตรา 11 มาตรา 48 และมาตรา 73 วรรคสอง พ.ร.บ. อุทยาน แห่งชาติ 2504 มาตรา 10 (10) และมาตรา 25 แต่การกระทาของจาเลยเป็ นการกระทากรรมเดียว ผิดกฎหมายหลายบทให้ ลงโทษบทหนักตาม พ.ร.บ. ป่ าไม้ รวมจาคุกสองปี ปรับสองหมื่นบาท จาเลยรับสารภาพลดโทษกึ่งหนึ่ง ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 78 คงเหลือโทษจาคุกหนึ่ง ปี ปรับหนึง่ หมื่นบาท จาเลยไม่เคยได้ รับโทษจาคุกมาก่อนจึงให้ โอกาสจาเลยกลับตัวเป็ นพลเมืองดี โทษจาคุกให้ รอลงอาญาไว้ สองปี ข้ อต่อสู้ของจาเลยตามมาตรา 46 เป็ นอันตกไปเพราะจาเลยได้ สมัครใจรับสารภาพ 17

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 15-17.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 รวมถึงต่อมาในภายหลัง ศาลรัฐธรรมนูญได้ มีแนวคาวินิจฉัยในคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 62/2545 คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 25/2547 คาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 52-53/2547 ได้ วินิจฉัยโดยศาลรัฐธรรมนูญอ้ างว่ายังไม่มี กฎหมายระดับพระราชบัญญัติม ารองรั บ เนื่ องจาก รั ฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 46 ที่ มี ข้อความตอนท้ ายว่า “ทัง้ นี ต้ ามที่ กฎหมายบัญญัติ ” เมื่ อไม่มี กฎหมายระดับพระราชบัญญัติออกมารองรับจึงไม่อาจจะบังคับได้ ทาให้ กระบวนการบังคับใช้ สิทธิ ของชุมชนตามกฎหมายไม่เกิดขึ ้น คาพิพากษาของศาลแสดงให้ เห็นถึงความเข้ าใจและการมองสิทธิชุมชนอย่างจากัด การ ปฏิเสธแนวคิดเรื่ องสิทธิชุมชนของตุลาการโดยเฉพาะในประเด็นเรื่ องการยอมรับจารี ตประเพณี ธรรมเนียมปฏิบตั ิต่างๆ ของชุมชนในการจัดการทรัพยากร คาพิพากษาของศาลวางหลักอยู่บน ฐานที่ ว่าการคุ้มครองสิทธิ ของชุม ชนจะต้ องเป็ นไปตามกฎหมายลายลักษณ์ อักษร ดัง นัน้ การ ตัดสินคดีโดยศาลยุติธรรม ศาลไม่ได้ พิจารณาถึงเรื่ องสิทธิชุมชนแม้ จะได้ ยกขึ ้นเป็ นประเด็นข้ อต่อสู้ ในคดี และวินิจฉัยข้ อพิพาทต่างๆ ไปตามกฎหมายลายลักษณ์อกั ษรที่มีอยู่โดยไม่ได้ สนใจบทบัญญัติ ในรัฐธรรมนูญ จากคดีที่กล่าวมาข้ างต้ นเห็นได้ ว่าทังศาลยุ ้ ติธรรมและศาลรัฐธรรมนูญปฏิเสธที่จะยอมรับ สิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรแม้ ว่าจะได้ มีการบัญญัติรับรองในรัฐธรรมนูญ ดังนัน้ หลังจาก การต่อสู้คดีในศาลยุติธรรมและคาตัดสินของศาล ทาให้ ในช่วงเวลาทศวรรษ 2540 เกิดกระแสการ เรี ยกร้ องของชุมชน นักวิชาการ และองค์กรพัฒนาเอกชน เพื่อให้ เกิดการตรา พ.ร.บ. ป่ าชุมชน ขึ ้นมารับรองสิทธิตามรัฐธรรมนูญเพื่อให้ เกิดรู ปธรรมของสิทธิชุมชน ซึ่งจะเป็ นฐานสาคัญสาหรับ สถาบันตุลาการในการรับรองสิทธิชมุ ชนในการวินิจฉัยข้ อพิพาทต่างๆ ภายหลัง ที่ ศ าลมี ค าพิ พ ากษาคดี โ ดยปฏิ เ สธถึ ง สิ ท ธิ ชุม ชนที่ ไ ด้ รั บ รองในรั ฐ ธรรมนูญ เครื อข่ายป่ าชุมชนได้ พยายามทาให้ สิทธิ ชุม ชนมีผลเป็ นรู ปธรรมมากขึน้ บนความตระหนักถึง “สิทธิ” ที่รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 46 รับรองไว้ แต่ไม่ได้ มีสภาพบังคับทางกฎหมายในความเป็ น จริ งแต่อย่างใด การมีกฎหมายรับรองสิทธิของชุมชนเป็ นหนทางสาคัญที่จะทาให้ ชมุ ชนมีสถานะ ทางสิทธิ ในทางกฎหมาย ไม่ว่าจะในการอ้ างเพื่อใช้ โต้ แย้ งเจ้ าหน้ าที่ของรัฐหรื อบุคคลภายนอก ชุมชน รวมถึงจะเป็ นการรับรองสิทธิที่ทาให้ สถาบันตุลาการไม่อาจปฏิเสธสิทธิชมุ ชนได้ กระบวนการแรกที่ เกิ ดขึน้ ก็คือ การเข้ าชื่ อของประชาชนห้ าหมื่นรายชื่ ออันเป็ นไปตาม บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 170 เพื่อเสนอกฎหมายป่ าชุมชนฉบับประชาชน ซึ่ง เครื อข่ายป่ าชุมชนภาคเหนือประกาศเจตนารมณ์ ระดมชื่อของประชาชนเพื่อเสนอกฎหมายป่ า คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ชุมชนรวมถึงเครื อข่ายอื่น ๆ จนกระทัง่ วันที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2543 ตัวแทนเครื อข่ายป่ าชุมชนทั่ว ประเทศได้ เสนอร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุม ชนฉบับประชาชน พร้ อมรายชื่ อเกิ นกว่าห้ าหมื่ นรายชื่ อต่อ ประธานรัฐสภา ต่อมาวันที่ 5 กรกฎาคม พ.ศ. 2543 สภาผู้แทนราษฎรก็ได้ รับหลักการร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนในวาระที่หนึ่ง พร้ อมกับการแต่งตังคณะกรรมาธิ ้ การวิสามัญพิจารณาร่ าง พ.ร.บ. ป่ า ชุมชน แต่ในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2543 ได้ มีการประกาศยุบสภาเกิดขึน้ จึงมีผลทาให้ ร่าง กฎหมายซึง่ ยังค้ างการพิจารณาอยูใ่ นสภาผู้แทนราษฎรมีอนั ตกไป18 วันที่ 6 มกราคม พ.ศ. 2544 ได้ มีการเลือกตังสมาชิ ้ กสภาผู้แทนราษฎร ในวันที่ 26 กุ ม ภาพั น ธ์ รั ฐ บาลภายใต้ การน าของพรรคไทยรั ก ไทยได้ แถลงนโยบายต่ อ รั ฐ สภา และ คณะรั ฐ มนตรี ไ ด้ ยื น ยัน ที่ จ ะพิ จ ารณาร่ า ง พ.ร.บ. ป่ าชุ ม ชนที่ ค้ า งอยู่ ใ ห้ แล้ วเสร็ จ วัน ที่ 23 พฤษภาคม รั ฐสภาให้ ความเห็นชอบให้ มีการพิ จ ารณาดัง กล่าว และมี การแต่ง ตังกรรมาธิ ้ การ วิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี ้ ซึ่งในคณะกรรมาธิการฯ ชุดนี ม้ ีตวั แทนจากประชาชน 13 คน จากกรรมาธิการ 35 คน พร้ อมทังด ้ าเนินการรับฟั งความคิดเห็ นของประชาชนต่อร่ าง พ.ร.บ. ป่ า ชุมชน กระบวนการผลักดันร่ างกฎหมายดูราวจะเข้ าใกล้ ความจริ งมากขึ ้นเมื่อสภาผู้แทนราษฎร พิจารณาผ่านร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน ด้ วยคะแนนเสียง 341 เสียง เมื่อวันที่ 7 พฤษภาคม พ.ศ. 254419 กระบวนการขับเคลื่ อนการจัด การป่ าชุม ชนยัง ดาเนิ นไปอย่างต่อ เนื่ องผ่านเวที ค วาม ร่วมมือของชุมชน นักวิชาการและองค์กรพัฒนาเอกชน เช่น สถาบันพระปกเกล้ าจัดสัมมนาเรื่ อง “ป่ าชุ ม ชนกั บ การจั ด การทรั พ ยากรที่ ยั่ ง ยื น ” ซึ่ ง มี ตั ว แทนชุ ม ชน องค์ ก รพั ฒ นาเอกชน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา เข้ าร่ วมเพื่อนาเสนอข้ อสรุ ปจากการประชุมเสนอเพื่อ ประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการวิสามัญ ของวุฒิสภา หรื อการจัดเวทีมหกรรมฟื น้ ป่ าภาค ประชาชน โดยองค์กรพัฒนาเอกชน ตัวแทนชุมชน และนักวิชาการ มากกว่า 105 แห่ง ที่ป่าชุมชน ดงมะไฟ ตาบลขันบั ้ นไดใหญ่ จังหวัดยโสธร20 18

ตุล าคม 2556 แหล่ง ที่ ม า:

เรื่ องเดียวกัน.

http://prachathai.com/journal/2005/11/6267

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ต่อมาร่ าง พ.ร.บ. ฉบับนี ้ก็ได้ เข้ าสู่การพิจารณาของวุฒิสภา ซึ่งวุฒิสภามีมติซึ่งเป็ นการ เปลี่ยนหลักการสาคัญของร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน โดยวุฒิสภาได้ ปรับแก้ เนื ้อหาของร่างกฎหมายใน ประเด็นสาคัญ โดย “ไม่ให้ ชุมชนที่อยู่ในเขตป่ าอนุรักษ์ จดั ตังป่ ้ าชุมชน” การแก้ ไขหลักการสาคัญ ของร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนของวุฒิสภาทาให้ เกิดการเคลื่อนไหวของเครื อข่ายป่ าชุมชนต่อมาอีก หลายครัง้ เช่น กลุ่มเครื อข่ายป่ าชุมชนและองค์กรพัฒนาเอกชน ร่ วมกันจัดงานเสวนา “4 นักคิด เปิ ดทิศทาง พรบ.ป่ าชุมชน” ประกอบด้ วย ศ.นพ.ประเวศ วะสี นายพิศิษฐ์ ชาญเสนาะ ศ.ดร. นิธิ เอียวศรี วงศ์ ศ.เสน่ห์ จามริ ก โดยนักวิชาการทัง้ 4 ท่าน เห็นตรงกันถึงความไม่เข้ าใจปั ญหาป่ า ชุมชนของวุฒิสภา เครื อข่ายป่ าชุมชนแห่งประเทศไทยและองค์กรพันธมิตรจัดงาน “รวมพลเพื่อคน รักป่ า มหกรรมเสียงจากป่ าชุมชน” ณ มหาวิทยาลัยศิลปากร สถาบันประปกเกล้ า จัดสัมมนาเรื่ อง “ทิศทางป่ าชุมชนแห่งประเทศไทยหลังการประชุมสิ่งแวดล้ อมโลก” เครื อข่ายป่ าชุมชนภาคเหนือได้ จัดงาน “มหกรรมคนรักดิน นา้ ป่ า” ที่อาเภอเชียงดาว จังหวัดเชียงใหม่ รวมถึงการระดมรายชื่อ นักวิชาการรวบรวมรายชื่อหนึ่งพันรายชื่อเพื่ อสนับสนุนร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนตามหลักการเดิม21 แม้ ว่าต่อมาสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นด้ วยกับการแก้ ไขร่ างกฎหมายฉบับนี ้ของวุฒิสภา ทาให้ ต้ องมีการตังคณะกรรมาธิ ้ การร่วมระหว่างสองสภาจานวน 12 คน เพื่อพิจารณาประเด็นการขอตัง้ ป่ าชุม ชนในพื น้ ที่ ป่ าอนุรั ก ษ์ แต่ก ารประชุม ของกรรมาธิ ก ารร่ ว มทัง้ สองสภายัง ไม่ แ ล้ ว เสร็ จ เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรชุดดังกล่าวหมดวาระลงทาให้ การพิจารณาไม่แล้ วเสร็ จ ร่ างกฎหมาย ฉบับนี ้จึงเป็ นอันตกไปอีกครัง้ หนึง่ 22 ภายหลังการเลือกตังใน ้ พ.ศ. 2548 พรรคเพื่อไทยได้ รับการเลือกตังเป็ ้ นรัฐบาลอีกครัง้ มี การเสนอร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนที่ค้างต่อคณะรัฐมนตรี โดยคณะรัฐมนตรี รับทราบและได้ เสนอเรื่ อง ต่อสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อ สภาผู้แทนราษฎรรับรองเรื่ องและมีการเสนอตังกรรมาธิ ้ การร่วม สองสภาเพื่อพิจารณาร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน โดยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาได้ มี มติแต่งตัง้ คณะกรรมาธิการร่วมพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน โดยมีการแก้ ไขสาระสาคัญของร่างกฎหมาย ด้ วยการเพิ่มเติมพื ้นที่เขตอนุรักษ์ พิเศษซึ่งจะไม่ให้ ชมุ ชนท้ องถิ่นมีสิ ทธิเสนอจัดตังป่ ้ าชุมชน โดยรัฐ 21

http://prachathai.com/journal/2005/11/6267 22

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ตุล าคม 2556 แหล่ง ที่ ม า:

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สามารถกันพืน้ ที่เขตอนุรักษ์ พิเศษออกก่อนภายในระยะเวลาสองปี โดยชุมชนจะไม่สามารถขอ จัดตังป่ ้ าชุมชนไว้ ในร่างฉบับดังกล่าว การกาหนดเขตพืน้ ที่อนุรักษ์ พิเศษไว้ ในร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน ทาให้ เกิดข้ อถกเถี ยงและ ความคิด ที่ ไ ม่เ ห็ น ด้ ว ยจากหลายภาคส่ ว น อนัน ต์ ดวงแก้ ว เรื อ น ประธานเครื อ ข่า ยป่ าชุม ชน ภาคเหนือ กล่าวว่าไม่แน่ใจเรื่ องเขตอนุรักษ์ พิเศษว่าจะเป็ นพื ้นที่ใดบ้ าง แล้ วถ้ าทับซ้ อนกับพื ้นที่ป่า ชุมชนที่ชุมชนได้ จดั การป่ าอยู่แล้ วก็จะเกิดปั ญหาขัดแย้ งระหว่างชาวบ้ านกับเจ้ าหน้ าที่ตามมา จึง เรี ยกร้ องให้ ตดั เรื่ องเขตพื ้นที่อนุรักษ์พิเศษออก23 การเคลื่อนไหวคัดค้ านร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุม ชนที่กรรมาธิ การร่ วมสองสภาแก้ ไ ขเพิ่ม เติม เกิดขึ ้นอย่างกว้ างขวาง พฤ โอเดเช่า พร้ อมกับพวก 98 คนจากเครื อข่ายป่ าชุมชนเชียงดาวและ เครื อข่ายป่ าชุมชนลุม่ น ้าวางได้ ออกเดินจากอาเภอเชียงดาว จังหวัดเชียงใหม่ ในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2548 ถึงหน้ ารัฐสภาวันที่ 14 ธันวาคม พ.ศ. 2548 โดยใช้ เวลา 49 วัน เพื่อเรี ยกร้ องให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยืนยันตามร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนฉบับแรกที่ได้ พิจารณาแล้ วเสร็ จ และ ปฏิเสธร่ างฉบับซึ่งทางคณะกรรมาธิการร่วมทังสองสภาได้ ้ พิจารณาแก้ ไขเสร็ จ โดย พฤ โอเดเช่า อ้ า งว่า มี ก ารระบุถึ ง “เขตอนุรั ก ษ์ พิ เ ศษ” ซึ่ง มี ค วามหมายคลุม เครื อ และไม่ทราบว่าจะมี ก าร ประกาศตรงไหนบ้ าง24 อย่างไรก็ตาม ยังคงไม่มีการบรรจุร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนเข้ าสู่การประชุม จนหมดวาระการ ประชุมสมัยนิติบญ ั ญัติเมื่อ วันที่ 19 ธันวาคม พ.ศ. 2548 และต้ องรอเปิ ดสมัยประชุมอีกครัง้ ใน เดือนมีนาคม พ.ศ. 2549 กระบวนการเคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิ ชุมชนในช่วงเวลานี ้ เป็ นความสอดคล้ องต้ องกันของ เครื อข่ายป่ าชุม ชน บนความคาดหวัง ถึ ง การมี กฎหมายออกมารองรั บสิ ทธิ ชุม ชนและกาหนด รายละเอี ย ด วิ ธี ก าร เพิ่ ม เติ ม ไปจากบทบัญ ญั ติ ข องรั ฐ ธรรมนูญ แต่ค วามล่ า ช้ าและความ เปลี่ยนแปลงที่ปรากฏขึ ้นในกระบวนการตรากฎหมายทาให้ กฎหมายป่ าชุมชนไม่ผ่านการพิจารณา ของรัฐสภาหลายครัง้ ล้ วนแล้ วแต่บนั่ ทอนพลังและความเชื่อมัน่ ของชุมชนลง

www.codi.or.th/nature. ชีช้ ะตา พรบ.ป่ าชุมชน.

สานักข่าวประชาไท, พฤ โอ่ โดเชา : "ผมต่ างหากที่ต้องถาม พวกคุณรั กษากันอย่ างไร ป่ ากลายเป็ น เมืองหมด" [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา http://prachatai.com/journal/2005/12/6831

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ปั ญหาการชะงักงันของร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนที่เกิดขึ ้นหลายครัง้ ชูศกั ดิ์ วิทยาภัค ได้ อธิบาย ว่า25 “การที่พระราชบัญญัติป่าชุมชนยังไปไม่ถึงไหน ไม่ใช่เรื่ องของการขาดกระบวน ทัศน์หรื อขาดหลักฐานประจักษ์จริงในเรื่ องสิทธิร่วมกันของชุมชน แต่อยู่ที่การขาด จินตนาการเกี่ ยวกับสถาบันในหมู่ชนชัน้ นาและผู้กาหนดนโยบายที่เป็ นตัวจักร สาคัญในการผลักดัน สิทธิชมุ ชนได้ รับการนาไปปฏิบตั ิซึ่งเกี่ยวข้ องกับระบอบของ อ านาจและการจัด ระเบี ย บทางสถาบัน การเปลี่ ย นแปลงเกี่ ย วกั บ ระบอบ กรรมสิทธิ์ยอ่ มมีผลสะเทือนต่อกลุม่ สถานภาพเดิมและมักจะถูกต่อต้ านเพื่อรักษา อานาจนันไว้ ้ ” ต่อมาได้ เกิดความขัดแย้ งในทางการเมืองและนาไปสู่การยึดอานาจเมื่อ 19 กันยายน 2549 อันส่งผลกระทบให้ กระบวนการผลักดันร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนซึ่งมีเป้าหมายอยู่ที่รัฐสภาต้ องเผชิญกับ สถานการณ์ทางการเมืองที่ผันผวนมากกว่าเดิม แม้ ว่าต่อมาสภานิติบญ ั ญัติแห่งชาติ (สนช.) ซึ่ง ได้ รับการแต่งตังขึ ้ ้นภายหลังการรัฐประหารได้ มีการเสนอและพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน โดย สมาชิก สนช. อันประกอบด้ วยพลเอกสุรินทร์ พิกุลทอง นางเตือนใจ ดีเทศน์ นายวัลลภ ตังคณานุ รักษ์ นายบัญญัติ ทัศนียะเวช นายวิบูลย์ เข็มเฉลิม นายสุริชัย หวันแก้ ว ได้ เสนอร่ าง พ.ร.บ. ป่ า ชุมชน เพื่อรับรองสิทธิประเพณีของชุมชนท้ องถิ่นในการจัดการป่ าชุมชน แต่ เครื อข่ายป่ าชุมชน 4 ภาค ได้ คดั ค้ านร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนฉบับนี ้โดยให้ เหตุผลว่าร่างกฎหมายฉบับนี ้ไม่ได้ มีส่วนร่วมของ ชุมชน และบิดเบือนเจตนารมณ์เดิมของชุมชนโดยเฉพาะการพิจารณาร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนของ คณะกรรมาธิการ ซึ่งในร่างดังกล่าวมีมาตราที่เป็ นประเด็นสาคัญคือ มาตรา 25 กาหนดการจัดตัง้ ป่ าชุมชนในเขตป่ าอนุรักษ์ ทาได้ เฉพาะชุมชนที่ตงถิ ั ้ ่นฐานมาก่อนการประกาศพื ้นที่ป่าอนุรักษ์ และ ได้ จดั การดูแลมาไม่น้อยกว่า 10 ปี และมาตรา 34 ห้ ามทาไม่ให้ มีการทาไม้ ในป่ าชุมชนที่ตงอยู ั ้ ่ใน เขตป่ าอนุรักษ์ 26 ซึ่งร่างกฎหมายดังกล่าวได้ ผ่านการลงคะแนนของคณะกรรมาธิ การวิสามัยและเข้ าสู่การ พิจารณาของ สนช. ในเดือนเมษายน พ.ศ. 2550 ข้ อถกเถี ยงตามร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน (ฉบับ 25

สมชาย ปรี ชาศิลปกุล, นิติศาสตร์ ชายขอบ (กรุงเทพฯ : สานักพิมพ์วิญญูชน จากัด, 2548), หน้ า 90.

บัณ ฑิ ต ศิ ริ รั ก ษ์ โ สภณ, การเมื อ งเรื่ องป่ าชุ ม ชน,[ออนไลน์ ] www.midnightuniv.org/การเมืองเรื่ องป่ าชุมชน.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ตุล าคม 2556 แหล่ง ที่ ม า:

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สนช.) กลายเป็ นข้ อขัดแย้ งระหว่างผู้เสนอกับเครื อข่ายป่ าชุมชน นักวิชาการและองค์กรพัฒนา เอกชนซึง่ มีความเห็นต่างและไม่ยอมรับร่างดังกล่าว ทังนี ้ ้เนื่องจากสมาชิกสภา สนช. เกือบทังหมด ้ มาจากข้ าราชการและทหาร ซึ่งมี แนวคิดตามกรอบราชการเป็ นหลักนาและปฏิเสธไม่ยอมรั บ อานาจของชุมชน ซึ่งก็ได้ สะท้ อนผ่านมาตรา 25 และมาตรา 34 นอกจากนันกฎหมายอื ้ ่นที่อยู่ใน ระหว่างการพิจารณาของสภานิติบญ ั ญัติ แห่งชาติ เช่น ร่ าง พ.ร.บ. น ้า ร่ าง พ.ร.บ. ความมัน่ คง ฯลฯ ก็ล้วนแล้ วแต่เป็ นการมุง่ ขยายขอบเขตอานาจของระบบราชการให้ เพิ่มมากขึ ้นทังสิ ้ ้น โดยไพโรจน์ พลเพชร เลขาธิการสมาคมเพื่อสิทธิเสรี ภาพประชาชนได้ ให้ ความเห็นต่อร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน (ฉบับ สนช.) ว่า27 “ประชาชนไม่อาจฝากความหวังได้ ว่า พ.ร.บ. ป่ าชุมชนที่จะออกมานันจะเป็ ้ นไป ตามเจตนารมณ์ที่เสนอไป การพิจารณาของสมาชิกสภานิติบญ ั ญัติแห่งชาติส่วน ใหญ่เป็ นข้ าราชการจะคิดจากหลักการแบบเดิม คือไม่ยอมให้ เกิดสิทธิและการ จัดการโดยประชาชน” ส่วนอนันต์ ดวงแก้ วเรื อน ที่ปรึกษาเครื อข่ายป่ าชุมชนภาคเหนือ ให้ ความเห็นว่า28 “หาก พ.ร.บ. ป่ าชุมชนมีผลบังคับทางกฎหมาย จะไม่เป็ นประโยชน์ตอ่ การจัดการ ป่ าชุมชนของชาวบ้ านอย่างแน่นอน เพราะไม่ได้ ตงอยู ั ้ บ่ นพื ้นฐานข้ อเท็จจริ งในการ จัดการป่ าชุมชนปั จจุบนั ” อย่างไรก็ตาม ในเดือนพฤศจิกายน สนช. ก็ได้ มีมติผ่านร่ าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชน ฉบับ สนช. ด้ วยคณะเสียง 57 ต่อ 2 เสียง 4.3 หลังรั ฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550: เมื่อคาตอบกลับมาสู่องค์ กรปกครองท้ องถิ่น กฎหมายป่ าชุม ชนที่ สนช. ได้ บญ ั ญัติขึน้ นาไปสู่กระบวนการคัดค้ านของเครื อข่า ยป่ า ชุมชนอีกครัง้ แม้ ว่าจะเป็ นกฎหมายที่กาหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการใช้ สิทธิชุมชน แต่หลักการ 27

ไทยเอ็นจีโอ, จับตามองความจริ งใจของรั ฐบาล"ผ่ าน พรบ.ป่ าชุมชน( ฉบับประชาชน)" [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.thaingo.org/story/news_20744.htm

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 และเนือ้ หาของ พ.ร.บ. ฉบับนีไ้ ม่สอดคล้ องไปกับเจตนารมณ์ เดิมของชุมชน ทัง้ นีท้ งั ้ ฝ่ ายชุมชน นักวิชาการ และองค์กรพัฒนาเอกชน ซึ่งเห็นว่ามาตรา 25 ของ พ.ร.บ. ป่ าชุมชนฉบับนี29้ จะทาให้ การขออนุญาตจัดตังป่ ้ าชุมชนเป็ นไปได้ ยากมากขึ ้น และทาให้ ชมุ ชนจานวนมากไม่สามารถจัดตัง้ ป่ าชุมชนขึ ้นมาได้ และมาตรา 34 เรื่ องการห้ ามใช้ ประโยชน์จากป่ าไม้ ในป่ าชุมชนที่อยู่ในเขตป่ า อนุรักษ์ ซึ่งป่ าชุมชนส่วนใหญ่ตงอยู ั ้ ่ในเขตป่ าอนุรักษ์ การห้ ามใช้ ประโยชน์จากป่ าชุมชนในเขตป่ า อนุรักษ์จงึ ไม่สอดคล้ องกับความเป็ นจริงและกลับเป็ นการลิดรอนสิทธิชมุ ชนลง พลเอกสุรินทร์ พิกลุ ทอง นางเตือนใจ ดีเทศน์ นายแพทย์อาพล จินดาวัฒนะ สมาชิกสภา นิตบิ ญ ั ญัตแิ ห่งชาติ ซึง่ ร่วมเป็ นกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ได้ ออก แถลงการณ์วา่ 30 “แม้ กฎหมายป่ าชุม ชนจะยัง ไม่สมบูรณ์ เ ท่าที่ ประชาชนคาดหวั ง แต่ก็เป็ นการ เริ่มต้ นที่ดี สิ่งที่นา่ เสียดายคือ กฎหมายยังไม่ให้ สิทธิของชุมชนที่ อยู่ในเขตอนุรักษ์ ซึ่ง ดูแลป่ าชุม ชนในเขตอนุรักษ์ ม าเป็ นเวลาหลายสิบปี กลับไม่มี สิทธิ ขอตัง้ ป่ า ชุมชนให้ ถกู ต้ องได้ ” ไพโรจน์ พลเพชร เลขาธิการสมาคมเพื่อสิทธิเสรี ภาพประชาชน ให้ ความเห็นไว้ วา่ 31 “หัวใจของการเคลื่อนไหวเรื่ อง พ.ร.บ.ป่ าชุมชน คือ ชุมชนต้ องการจัดการป่ าชุมชน ภายใต้ หลักการที่ สมดุล และยั่ง ยื น ประชาชนจึง มี สิท ธิ แ ละสามารถต่อสู้ตาม ขันตอนที ้ ่จะคัดค้ าน”

มาตรา 25 การขอจัดตังป่ ้ าชุมชนในเขตอนุรักษ์ ในท้ องทีใ่ ด ให้ กระทาได้ เฉพาะกรณีที่ชมุ ชนนันตั ้ งถิ ้ ่นฐานมา ก่อนการประกาศให้ พื ้นที่ที่ชมุ ชนนันตั ้ งอยู ้ เ่ ป็ นเขตอนุรักษ์ และชุมชนนันได้ ้ จดั การดูแลรักษาพื ้นทีด่ งั กล่าวใน ลักษณะเป็ นป่ าชุมชนมาแล้ วไม่น้อยกว่าห้ าปี ก่อนวันที่พระราบัญญัตินี ้ใช้ บงั คับ และยังคงดูแลรักษาพื น้ ที่นนเป็ ั้ น ป่ าชุมชนอย่างต่อเนื่องมาจนถึงวันที่ขอจัดตังตามพระราชบั ้ ญญัตนิ ี ้ รวมทังมี ้ พฤติกรรมที่แสดงให้ เห็นถึง วัฒนธรรมแห่งการดารงชีพที่เกื ้อกูลต่อการดูแลรักษาป่ าและระบบนิเวศ 30

สถานีขา่ วประชาธรรม, เครือข่ ายป่ าชุมชนเหนือแถลง ไม่ รับ กม.ป่ าชุมชน ฉบับผ่ าน สนช. [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.prachatham.com/detail.htm?code=r1_22112007_01 31

สานักข่าวประชาไท, วัดใจ สนช. ผ่ าน กม.ป่ าชุมชน เอาใจรั ฐ หรื อประชาชน [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://prachatai.com/node/23770/talk

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ชูพินิจ เกษมณี อาจารย์ประจามหาวิทยาลัยศรี นคริ นทรวิโรฒ ได้ กล่าวถึง กฎหมายป่ า ชุมชนฉบับนี ้ว่า32 “แม้ พ.ร.บ.ป่ าชุมชนที่ออกมาจะบอกว่าชาวบ้ านมีส่วนร่ วมในการจัดการแต่ก็ เป็ นไปแบบไม่เต็มที่ ยังมีการตังเงื ้ ่อนไขข้ อบังคับไว้ เยอะมาก เป็ นการใช้ อานาจ นิยมแบบสุดๆ” ส่วนการเคลื่อนไหวที่จะไม่รับ พ.ร.บ. ป่ าชุมชน (ฉบับ สนช.) ในส่วนของชุมชน นายพัฒน์ ขันสลี ประธานเครื อข่ายป่ าชุมชนภาคเหนือ (ประกอบด้ วย จังหวัดแพร่ พะเยา เชียงใหม่ เชียงราย ลาพูน แม่ฮอ่ งสอนและน่าน) กล่าวว่า33 “เมื่อกฎหมายเข้ าสู่การพิจารณาของ สนช. ความหมายในกฎหมายก็เปลี่ยนไป ทันที และไม่เป็ นประโยชน์ตอ่ ประชาชนที่จะฟื น้ ฟูป่าไม้ และดูแลรักษาป่ า” เครื อข่ายป่ าชุมชนภาคเหนือได้ ออกแถลงการณ์ประกาศไม่รับ พ.ร.บ. ป่ าชุมชนที่ผ่านการ พิจารณาของสภานิตบิ ญ ั ญัตแิ ห่งชาติ พร้ อมทังเสนอจุ ้ ดยืน ดังนี ้ 1. ไม่ยอมรับว่ากฎหมายฉบับนี ้เป็ นกฎหมายป่ าชุมชน 2. ในการด าเนิ น การตามกฎหมายป่ าชุ ม ชนในระยะเริ่ มต้ น ตั ง้ แต่ ก ารแต่ ง ตั ง้ คณะกรรมการ นโยบายป่ าชุมชนแห่งชาติ คณะกรรมการป่ าชุมชนประจาจังหวัด หรื อการยื่นคาขอ เพื่อจัดตังป่ ้ าชุมชน จะยังไม่เข้ าร่ วมดาเนินการใดๆ จนกว่าจะมีการปรับปรุ งเนื ้อหากฎหมายให้ เหมาะสมอย่างกว่านี ้ 3. ประชาชนซึ่งมีบทบาทหน้ าที่ในการดูแลรักษาทรัพยากร การป้องกันไฟป่ า การป้องกัน การบุก รุ ก ท าลายป่ า เมื่ อ กฎหมายป่ าชุม ชนออกมาในลัก ษณะนี ้ ถื อ ว่า เป็ นการท าลายขวัญ

สถานีขา่ วประชาธรรม,ชี ้ กม.ป่ าชุมชน ฉบับ สนช.ขัดอนุ สัญญาระหว่ างประเทศ, [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.prachatham.com/detail.htm?code=n6_10012008_02

ASTVผู้จดั การออนไลน์ , เครื อข่ ายป่ าชุมชนรุ มค้ าน พ.ร.บ.ป่ าฯฉบับ สนช. [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.manager.co.th/local/viewnews.aspx?newsid=9500000138990

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กาลังใจ และความตังใจในการดู ้ แลจัดการป่ าของชุมชนและเสนอแนวทางแก้ ไขเพื่อดาเนินการ ดังต่อไปนี34้ 1) ให้ ผ้ มู ีอานาจหน้ าที่ในการยื่นเรื่ องให้ ตลุ าการรัฐธรรมนูญพิจารณา เช่น สนช.จานวน 25 คน หรื อคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติวา่ กฎหมายร่าง พ.ร.บ. ชุมชนฉบับดังกล่าวขัดต่อ รัฐธรรมนูญ 2) จะเข้ าพบประธาน สนช. เพื่อยื่นความจานงเข้ าชื่อหนึ่งหมื่นชื่อเสนอกฎหมายป่ าชุมชน (แก้ ไข) เพื่อนากฎหมายเข้ าสูส่ ภาอีกครัง้ เมื่อเปิ ดสภาในสมัยต่อไป 3) เครื อข่ายป่ าชุมชนทัง้ 76 จังหวัดจะจัดเวทีเพื่อยื่นข้ อเสนอต่อพรรคการเมืองทุกพรรค เพื่อทบทวนปรับปรุงเนื ้อหาของกฎหมายป่ าชุมชน 4) จะร่วมกับเครื อข่ายพันธมิตรนารัฐธรรมนูญ มาตรา 303 เพื่อยับยังกฎหมายจนกว่ ้ าจะ มีการเลือกตังและได้ ้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็ นตัวแทนประชาชน มาพิจารณากฎหมายตาม ระบอบประชาธิปไตยต่อไป คณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน (กป.อปร.) ได้ ออกแถลงการณ์เช่นกัน ว่า35 “ไม่เห็นด้ วยกับร่ าง พ.ร.บ.ป่ าชุมชน และให้ สมาชิก สนช. ที่ไม่เห็นด้ วยกับร่ างฯ คัดค้ าน ด้ วยวิธีการที่เหมาะสม” การคัดค้ าน พ.ร.บ. ป่ าชุมชนซึง่ ผ่านการพิจารณาจาก สนช. เป็ นไปอย่างกว้ างขวาง ต่อมา สมาชิกสภานิตบิ ญ ั ญัตแิ ห่งชาติ จานวน 29 คน ยื่นขอให้ ศาลรัฐธรรมนูญตีความว่ามาตรา 25 และ มาตรา 34 ของ พ.ร.บ. ป่ าชุมชนฉบับนี ข้ ดั ต่อรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 66 และมาตรา 67 ภายหลัง ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้ มีคาวินิจฉัยที่ 15 /2552 ว่ากระบวนการตรากฎหมายของสภานิติ บัญญัติแห่งชาติไม่ชอบด้ วยกฎหมายในเรื่ องขององค์ประชุมทาให้ การตราร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนที่ ตราขึ ้นไม่ถกู ต้ องเป็ นผลให้ กฎหมายดังกล่าวไม่มีผลบังคับใช้ 34

ASTV ผู้จดั การออนไลน์, เครื อข่ ายป่ าชุมชนรุ มค้ าน พ.ร.บ.ป่ าฯฉบับ สนช. [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.manager.co.th/local/viewnews.aspx?newsid=9500000138990

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การใช้ ระยะเวลาที่ยาวนานในกระบวนการขององค์กรนิติบญ ั ญัติและต้ องเผชิญกับ การ ปรับแก้ ร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนทาให้ มีเนื ้อหาไม่สอดคล้ องกับเจตนารมณ์ของประชาชน เกิดผลต่อ ความเปลี่ ยนแปลงของชุม ชนที่ พ ยายามจะผลัก ดัน สิ ท ธิ ชุม ชนภายใต้ การยอมรั บ ผ่า นตัว บท กฎหมาย เครื อข่ายของชุมชนตระหนักถึงความล้ มเหลวของการต่อสู้เรี ยกร้ องและสะท้ อนผ่านการ ปฏิเสธการมี พ.ร.บ. ป่ าชุมชนว่า “พวกเขาไม่ได้ ต้องการพระราชบัญญัติป่าชุมชน” การปฏิเสธการ มีกฎหมายฉบับนี ้และการหวนกลับสู่พื ้นที่ของตัวเอง ชาวบ้ านเริ่ มตระหนักอีกครัง้ ว่า การจัดการป่ า ชุมชนของพวกเขายังคงมีอยู่ในระดับพื ้นที่แม้ วา่ ไม่มีกฎหมายมารองรับก็ตาม ความเปลี่ยนแปลงที่ เกิดขึ ้นในองค์กรชุมชนก็คือ การหันมาให้ ความสาคัญกับอานาจภายในท้ องถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิ่ง บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่จะมาเกื ้อหนุนในการจัดการทรัพยากรของชุมชน อนันต์ ดวงแก้ วเรื อน ให้ ความเห็นถึงกฎหมายป่ าชุมชน (ฉบับ สนช.) ว่า36 “ผมดีใจที่กฎหมายป่ าชุม ชนไม่ได้ ออกมา ผมว่าถ้ ากฎหมายป่ าชุม ชนออกมา ภายใต้ เงื่อนไขตัวนัน้ ผมก็ต้องมีปัญหามาก” รวมถึงความเห็นที่มีต่อการเคลื่อนไหวเพื่อเรี ยกร้ องให้ มีการออกกฎหมายป่ าชุมชนที่ผ่าน มาว่า “การเคลื่อนไหวข้ างบนมันเป็ นการลงทุนสูง หมายความว่า ชาวบ้ านต้ องควักตังค์ ต้ องเสียสละ ไม่มีเวลาสาหรับเรื่ องพวกนี ้แล้ วชีวิต ทามาหากินดีกว่า แล้ วยิ่งเคย ไปเคลื่อนแล้ วไม่สาเร็จ มันเจ็บ คือ เคลื่อนพวกนี ้มันลงทุนสูง ในแง่ตวั ชีวิตเขาต้ อง เสียสละพอสมควร ผู้นาต้ องมาประชุม” ในขณะเดียวกันความขัดแย้ งในทางการเมืองภายหลังการรัฐประหารได้ เป็ นเงื่อนไขสาคัญ ที่ ทาให้ กระบวนการเคลื่ อนไหวเริ่ ม มี ระยะห่า งจากกันมากขึน้ และมี ผลอย่า งส าคัญต่อความ เข้ มแข็งของการเคลื่อนไหวที่ลดระดับลง โดย “หลังจากปี 2549 หลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง มันก็เริ่มก็เกี่ยวกัน คือคุยกันไม่ร้ ูเรื่ อง เรื่ องเหลืองแดง พื ้นที่ทางสังคมในเชียงใหม่เราก็ลดน้ อยลง”37 เครื อข่ายที่เคยมีการประสานงานกันอย่างใกล้ ชิดก็เปลี่ยนแปลง

อนันต์ ดวงแก้ วเรื อน ,สัมภาษณ์ วันที่ 10 กรกฎาคม 2556.

นิคม พุทธา, สัมภาษณ์ วันที่ 26 ตุลาคม 2555.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 “เมื่อก่อนมาตามกฎหมายเรื่ องป่ าชุมชน มี กานั น มีอะไรมาตาม มีเวที ประชุม ติดตาม หลังจากสู้เรื่ องนันไม่ ้ สาเร็จมันก็เลยสลายไปโดยปริ ยาย ไม่มีเครื อข่ายป่ า ชุม ชนมา ในการติดตามของเชี ย งใหม่ก็เ ป็ นเครื อ ข่า ยการจัด การทรั พ ยากรก็ รวมทังหมด ้ แต่ว่ามันเป็ นการรวมกันเพื่อแลกเปลี่ยนประสบการณ์ในการจัดการ เล็กๆ น้ อยๆ ไป ไม่ได้ ร่วมเพื่อที่จะไปสู้รบปรบมือ”38 ท่า มกลางความอ่อ นแรงภายหลัง จากไม่ ส าเร็ จ ในการผลัก ดัน พ.ร.บ. ป่ าชุม ชน ใน ขณะเดียวกันก็มีการปรับตัวเกิดขึ ้นด้ วยการให้ ความสาคัญกับชุมชนแต่ละแห่งในการดาเนินการ โดยชุมชนแต่ละแห่งเพิ่มมากขึ ้น “หลังจากปี 2548 ที่กฎหมายไม่ได้ เครื อข่ายก็หมดแรงลงไป ก็กลับไปดูแลกันเอง ตามแต่ล ะชุม ชน โดยหวัง ว่า ถ้ า มี ป่ าชุม ชนเถื่ อ นเยอะๆ รั ฐ บาลก็ จ ะต้ อ งออก กฎหมายมารองรับเอง”39 “ชาวบ้ านเราแพ้ ทาให้ ชาวบ้ านต้ องหาทางออกที่จะปกป้องรักษาทรัพยากรของ เรา ณ เวลานี ้ ป่ าชุมชนตาบลแม่ทาไม่ได้ ให้ ความสาคัญกับพระราชบัญญัติป่า ชุมชนแล้ ว ป่ าชุมชนตาบลแม่ทาไม่ได้ ให้ ความสาคัญหรื อความต้ องการกฎหมาย ใด ไม่ว่าจะเป็ นรัฐธรรมนูญหรื อพระราชบัญญัติเข้ ามารับรอง แม่ทามีจดุ ยืนแบบ นี ้ นอกจากนันกรรมการป่ ้ าชุมชนก็ยงั ไม่แน่ใจว่ารู ปแบบของการจัดการป่ าชุมชน ที่นาไปกาหนดในพระราชบัญญัตปิ ่ าชุมชนจะมีลกั ษณะอย่างไร”40 ชุมชนแต่ละแห่งกลายเป็ นฐานที่มนั่ สาคัญของการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การส่งเสริ ม ความเข้ มแข็งภายในชุมชนจึงมีความสาคัญเนื่องจากผลสาเร็จของการจัดการป่ าชุมชนนัน้ ในด้ าน หนึ่งขึ ้นอยู่กับเงื่ อนไขความเข้ มแข็งภายในของแต่ละชุมชน รวมทังมี ้ การปรับตัวของการใช้ สิทธิ ชุมชนกับอานาจรัฐในระดับท้ องถิ่นปรากฏขึ ้น “มันก็ขึ ้นอยูก่ บั แต่ละพื ้นที่ บางพื ้นที่ก็มีบนั ทึกข้ อตกลงร่วมกันว่าจัดการแบบนี ้นะ ขันที ้ ่หนึง่ ให้ ใช้ ระเบียบมาตรการชุมชน ขันที ้ ่สอง ให้ เจ้ าหน้ าที่ป่ามาร่วมไกล่เกลี่ย 38

เดโช ไชยทัพ, สัมภาษณ์ วันที่ 23 พฤษภาคม 2556.

อนันต์ ดวงแก้ วเรื อน, สัมภาษณ์ วันที่ 10 กรกฎาคม 2556.

ณรงค์เดช บุญมาอุป รองนายกองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา สัมภาษณ์ วันที่ 30 มกราคม 2556.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ขัน้ ที่ ส าม ถ้ าตกลงกันไม่ไ ด้ ก็ ส่ง ฟ้ องศาล มันมี ลักษณะการผสมระหว่า งสิท ธิ ชุมชนกับอานาจรัฐ มันเริ่ มผสมกัน ไม่ได้ อยู่คนละขัว้ ไม่ได้ ก็ส่งฟ้องศาล มันมี ลักษณะของการผสมระหว่างสิทธิชมุ ชนกับอานาจรัฐ”41 ซึ่งในมุมมองของเจ้ าหน้ าที่รัฐก็ได้ มีการตระหนักถึงศักยภาพของชุมชนรวมทังยอมรั ้ บว่า ชุมชนบางแห่งก็มีความสามารถในการดูแลจัดการพื ้นที่ป่าได้ ด้ วยการปล่อยให้ ชมุ ชนสามารถดูแล จัดการป่ าโดยที่หน่วยงานรัฐไม่ได้ ใช้ อานาจของตนเองโดยตน 42 ขณะที่องค์กรพัฒนาเอกชนก็มี ความเปลี่ยนแปลงอย่างสาคัญภายในปรากฏขึน้ อันเนื่องมาจากข้ อจากัดทางด้ านงบประมาณ ขององค์กรอันทาให้ องค์กรพัฒนาเอกชนก็ต้องมีการปรับตัวในการดาเนินกิจกรรมของตน “ในเรื่ องเอ็นจีโอ มันมีการเปลี่ ยนแปลงเรื่ องแหล่ง ทุน เอ็นจีโอประสบปั ญหานี ้ แบบหนักมาก มันทาให้ ต้องรักษาตัวเองสูง เพราะมันถูกวิจารณ์แบบแรงๆ ว่าโปร เจ็ค (project) ทาไมเป็ นเช่นนี ้ เพราะมันไม่สามารถเลี ้ยงตัวเองได้ พอเลี ้ยงตัวเอง ไม่ได้ ก้ต้องรักษาตัวรอด ก็ต้องเสนอโปรเจ็คไปตามแหล่งทุน ซึ่งแหล่งทุนจะเป็ น ตัวกาหนดประเด็นเป็ นหลัก”43 ทังนี ้ ้ ได้ ปรับเปลี่ยนทิศทางในการเคลื่อนไหวของชุมชนโดยเริ่ มที่จะกลับมาอาศัยอานาจ ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเข้ ามาเป็ นฐานที่มนั่ ของการเคลื่อนไหวจัดเรื่ องสิทธิชุมชน แม้ จ ะ ไม่ได้ เป็ นเรื่ องที่ทาได้ สาเร็จในทุกพื ้นที่เพราะความแตกต่างกันทังในแง่ ้ ความเข้ มแข็งของชุมชน จุด เชื่อมโยงระหว่างชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น หรื อแม้ แต่ความหวาดระแวงกันของชุมชน และองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น แต่ในหลายพื ้นที่ก็มีการผลักดันองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นให้ เข้ า มามีสว่ นร่วมในการรับรองสิทธิชมุ ชน ชุมชนในตาบลแม่ทาเป็ นตัวอย่างหนึ่งของความพยายามใน การผลักดันให้ องค์การบริ หารส่วนตาบลเข้ ามามีบทบาทในการจัดการป่ าชุมชนและรวมไปถึงการ จัดการทรัพยากรด้ านอื่นๆ เช่น ที่ดิน นอกจากนี ้ในอีกหลายพื ้นที่ก็ได้ มีการผลักดันให้ เกิ ดการออก ข้ อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อรับรองการใช้ อานาจของชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติทงป่ ั ้ าและ ที่ดนิ ดังตัวอย่างดังต่อไปนี ้

เดโช ไชยทัพ, สัมภาษณ์ วันที่ 23 พฤษภาคม 2556.

อโนทัย เพียรคงชล หัวหน้ าอุทยานแห่งชาติแม่ตะไคร้ วันที่ 30 มกราคม 2556.

ไพโรจน์ พลเพชร, สัมภาษณ์ วันที่ 29 กันยายน 2556.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 1. การตราข้ อบัญญัตอิ งค์การบริหารส่วนตาบลแม่ทาว่าด้ วยการจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ ทา พ.ศ. 255044 การจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ออน ต้ องผ่านการต่อสู้ทงในส่ ั ้ วนกับหน่วยงานรัฐ เอกชนและ ชาวบ้ านด้ วยกันเอง พ.ศ. 2548 องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทาได้ มีแนวคิดที่จะกาหนดเรื่ องการ จัดการป่ าชุมชนไว้ ในข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบล ทังนี ้ ้เนื่องจากปั ญหาที่ผ่านมาในการ จัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ทาโดยระเบียบข้ อบัง คับของชุมชนกันเองนัน้ มี ปัญหาหลายประการ เกิดขึ ้นทาให้ มีความจาเป็ นที่ต้องบัญญัตเิ ป็ นข้ อบัญญัตอิ งค์การบริหารส่วนตาบล คือ45 ประการแรก คณะกรรมการป่ าชุมชนที่จัดตังขึ ้ น้ โดยชาวบ้ านกันเองนั น้ ถูกมองว่าเป็ น คณะกรรมการเถื่ อนทาให้ ไ ม่สามารถบัง คับใช้ ข้อบังคับของชุม ชนได้ ทางองค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นจึงจาเป็ นที่จะต้ องเข้ าไปรับรองในส่วนนัน้ ประการที่สอง การตราข้ อบัญญัติท้องถิ่นจะทาให้ การจัดการป่ าชุมชน คณะกรรมการป่ า ชุมชนมีฐานรองรับทางกฎหมายที่จะต่อรองกับหน่วยงานราชการ ประการที่สาม ข้ อบังคับในการจัดการป่ าชุมชนของแต่ละหมู่บ้านมีความแตกต่างกันในแง่ ของการบังคับ ทาให้ เกิดความหละหลวมในการบังคับ การตราเป็ นข้ อบัญญัติขององค์การบริ หาร ส่วนตาบลทาให้ มีหลักการในจัดการป่ าชุมชนเป็ นหลักปฏิบตั เิ ดียวกัน ประการที่สี่ ในการจัดสรรงบประมาณ เมื่อกาหนดเป็ นข้ อบัญญัติเท่ากับเป็ นการบังคับให้ องค์การบริหารส่วนตาบลต้ องปฏิบตั ติ าม และต้ องจัดสรรงบประมาณ บุคลากร เพื่อดาเนินการ ซึ่ง ปั จจุบนั นี ้การจัดการป่ าชุมชนอยู่ในสาขาของการจัดการทรัพยากร สังคมและเศรษฐกิจ ซึ่งทาง องค์การบริหารส่วนตาบลจะจัดทาเวทีการทาแผนขององค์การบริหารส่วนตาบลและจะบรรจุเข้ าใน หมวดของการจัดการทรัพยากร สังคมและเศรษฐกิจ กระทัง่ พ.ศ. 2550 องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทาได้ ตราข้ อบัญญัติองค์การบริ หารโดย อาศัยอานาจจากกฎหมายการกระจายอานาจท้ องถิ่นว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรที่ยกระดับการ จัดการป่ าชุมชนโดยชาวบ้ านเป็ นกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น 44

ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทาว่าด้ วยการจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ทา พ.ศ. 2550 ดูในภาคผนวก

ค. 45

ณรงค์เดช บุญมาอุป, รองนายกองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา,สัมภาษณ์ วันที่ 30 มกราคม 2556.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2. คาสัง่ องค์การบริหารส่วนตาบลเปี ยงหลวงที่ 202/2556 เรื่ อง การแต่งตังคณะกรรมการ ้ สนับสนุนกระบวนการแก้ ไขปั ญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมและที่ดินโดย ชุมชน ตาบลเปี ยงหลวง อาเภอเวียงแหง จังหวัดเชียงใหม่46 คาสัง่ ดังกล่าวขององค์การบริหารส่วนตาบลเปี ยงหลวงเพื่อจัดตังคณะกรรมการเพื ้ ่อศึกษา กระบวนการออกข้ อบัญ ญั ติ ท้ อ งถิ่ น เกี่ ย วกับ การใช้ ป ระโยชน์ จ ากทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละ สิ่งแวดล้ อมและที่ดนิ ในระดับหมู่บ้าน/ชุมชนและระดับตาบล เพื่อกาหนดแนวทางการจัดการ ดูแล รักษาและใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรโดยเฉพาะในพื ้นที่ป่าชุมชนในเขตตาบลเปี ยงหลวง 3. การตกลงความร่ วมมือกระบวนการจัดทาข้ อเสนอร่ างข้ อบัญญัติตาบลว่าด้ วยการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม จังหวัดแม่ฮ่องสอนโดยองค์การบริ หารส่วนจังหวัด แม่ฮอ่ งสอน47 องค์การบริ หารส่วนจังหวัดแม่ฮ่องสอนได้ ตกลงทาความร่ วมมือกับองค์การบริ หารส่วน ตาบลในจังหวัดแม่ฮ่องสอน เครื อ ข่ายทรัพ ยากรธรรมชาติและสิ่ง แวดล้ อมจังหวัดแม่ฮ่องสอน สมาคมฟื ้นฟูและพัฒนาลุ่มนา้ สาละวิน จัดทาแนวทางการบริ หารจัดการทรัพยากรผ่านการใช้ อานาจท้ องถิ่นในการออกข้ อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อรองรับกติกาการใช้ ประโยชน์ ฟื น้ ฟูทรัพยากรใน ท้ องถิ่น โดยทางองค์การบริ หารส่วนจังหวัดแม่ฮ่องสอนได้ ดาเนินการประกาศองค์การบริ หารส่วน จังหวัดแม่ฮอ่ งสอน ที่ 275/2555 แต่งตังคณะกรรมการอ ้ านวยการระดับจังหวัดเพื่อออกข้ อบัญญัติ ตาบลเพื่ อ การจัดการทรั พ ยากรธรรมชาติและสิ่ ง แวดล้ อ ม เพื่ อตอบสนองรู ป แบบการจัด การ ทรัพยากรโดยชุมชน 4. การจัดทาร่างข้ อบัญญัติตาบลว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม องค์การบริ หารส่วนตาบลปางหินฝน อาเภอแม่แจ่ม จังหวัดเชียงใหม่ ตามคาสัง่ องค์การบริ หาร ส่วนตาบลปางหินฝนที่ 015/2553 แต่งตังคณะกรรมการติ ้ ดตามแก้ ไขปั ญหาการใช้ ที่ดินและการ จัด การทรั พ ยากรธรรมชาติ สิ่ ง แวดล้ อ มโดยชุม ชน ต าบลปางหิ น ฝน อ าเภอแม่ แ จ่ ม จัง หวัด เชียงใหม่48 46

คาสัง่ องค์การบริ หารส่วนตาบลเปี ยงหลวงที่ 202/2556 ดูในภาคผนวก ค.

บันทึกข้ อตกลงความร่วมมือกระบวนการจัดทาข้ อเสนอ ร่างข้ อบัญญัติตาบลว่าด้ วยการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมจังหวัดแม่ฮ่องสอน ดูในภาคผนวก ค.

คาสัง่ องค์การบริ หารส่วนตาบลปางหินฝนที่ 015/2553 ดูในภาคผนวก ค.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จากปั ญหาของการปลูกข้ าวโพดในพื ้นที่ทาให้ เกิดข้ อขัดแย้ งในการจัดการทรัพยากรทัง้ เรื่ องการบุกรุกพื ้นที่ป่า การใช้ น ้าและการใช้ ยาฆ่าแมลง แต่ยงั ขาดความร่วมมือจากทุกภาคส่วนที่ จะป้องกันและแก้ ไ ขปั ญ หาที่ เ กิ ดขึน้ จากการเคลื่ อนไหวระดับชุม ชนร่ วมกับเครื อข่ายอนุรัก ษ์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ตาบลปางหินฝน มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยงั่ ยืน (ภาคเหนือ) สถาบันพัฒนาท้ องถิ่น ไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นทาให้ เกิดความสนใจที่จะแก้ ไขปั ญหาที่ เกิดขึ ้น องค์การบริหารส่วนตาบลปางหินฝนจึงหาแนวทางโดยกระบวนการจัดทาข้ อบัญญัติตาบล เพื่อเป็ นเครื่ องมือในการพัฒนากลไกภายในชุมชนเป็ นกรอบกติกาของชุมชนและเป็ นเครื่ องมือใน การแก้ ไขปั ญหา 5. คาสัง่ องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่วินที่ 405/2553 เรื่ องแต่งตังคณะกรรมการยกร่ ้ าง ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่วินว่าด้ วย การรับรองแผนผังที่ดินชุมชนและการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมอย่างยัง่ ยืน49 องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่วิน มีเจตนาในการกาหนดกติกาในการบริ หารจัดการการใช้ ประโยชน์จากที่ดนิ และทรัพยากรโดยอาศัยข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลมาบังคับใช้ ในการ บริหารการใช้ ประโยชน์จากที่ดินและทรัพยากร จึงได้ ตงคณะกรรมการยกร่ ั้ างฯ เพื่อศึกษาแนวทาง เพื่อนามาเสนอต่อสภาองค์การบริ หารส่วนตาบลให้ ความเห็นชอบเพื่อตราเป็ นข้ อบัญญัติองค์การ บริหารส่วนตาบล จากตัวอย่างที่ยกมาข้ างต้ น สะท้ อนให้ เห็นว่าเกิดกระบวนการเปลี่ยนแปลงของการรับรอง การจัดการทรั พยากรโดยชุ มชนที่ มุ่งไปหาอานาจองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่จ ะนามารับรอง ความชอบธรรมสิทธิ ของชุมชนด้ านกฎหมายในการจัดการทรัพยากรมากขึน้ แต่อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขในการอาศัยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นไม่ได้ เป็ นเรื่ องง่าย บางพื ้นที่องค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นสามารถประสานความร่ วมมือกั บชุมชนก็สามารถเกิดแนวทางการพัฒนาได้ แต่ในบาง พื น้ ที่ ไ ม่ส ามารถประสานความร่ วมมื อ การอาศัยอานาจขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นก็ ไ ม่ สามารถเกิดขึ ้นเช่นกัน การกาหนดนโยบายของประเทศด้ านเกษตรกรรมโดยการแทรกแซงตลาดสินค้ าเกษตรที่ เริ่มต้ นมาตังแต่ ้ ในยุครัฐบาลทักษิณและเกิดขึ ้นมาต่อเนื่องอีกในหลายรัฐบาลภายหลังเพื่อที่จะเพิ่ม ราคาสินค้ าเกษตรกรรมให้ กบั เกษตรกร บนความเชื่อว่าจะเป็ นการยกฐานะเกษตรกรให้ ดีขึ ้น โดย 49

ดูในภาคผนวก ค.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 เริ่ ม ตัง้ แต่ พ.ศ. 2544 ที่ รัฐ บาลประกาศรั บจ านาข้ าวโดยให้ ราคาสูง กว่าตลาดและต่อมาได้ แทรกแซงราคาสินค้ าเกษตรชนิดอื่น เช่น ข้ าวโพด มันสาปะหลัง และลาไย ทาให้ ราคาสินค้ าเกษตร เพิ่มขึ ้นและเกิดการผลิตสินค้ าเกษตรเหล่านี ้เพิ่มขึ ้นตามไปด้ วย 50 การกาหนดนโยบายของรัฐบาล ของรัฐบาลทักษิณและรัฐบาลต่อมาทาให้ เกิดการเปลี่ยนแปลงความคิดของเกษตรกรที่ม่งุ จะเร่ ง ผลิตสินค้ าเกษตรให้ มากขึ ้นโดยความมุ่งหวังถึงความมัน่ คงด้ านฐานะ รายได้ ทาให้ เกิดการผลิต สินค้ าเกษตรเป็ นจานวนมากโดยมุง่ หวังรายได้ จากการรับจานาหรื อส่วนต่างประกันราคา หลัง พ.ศ. 2550 เป็ นต้ นมา ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ การขยายตัวของเกษตรเชิง พาณิชย์ เช่น ข้ าวโพด ถัว่ เหลือง ยางพารา ที่ขยายตัวมากขึ ้น เกษตรกรส่ วนใหญ่เข้ าสู่การเกษตร แบบอุตสาหกรรม โดยมุ่งหวังเรื่ องผลตอบแทนจากการจาหน่ายผลผลิตทางการเกษตรที่สงู ทาให้ เกิดการขยายตัวของพื ้นที่เกษตรเพิ่มขึ ้นเป็ นจานวนมากโดยการบุกรุ กพื ้นที่ป่าทังของรั ้ ฐและพื ้นที่ ป่ าของชุมชน เช่น อาเภอแม่แจ่ม จังหวัดเชียงใหม่ อาเภอสันติสขุ จังหวัดน่าน ฯลฯ “น่านเป็ นป่ าชุมชนทังจั ้ งหวัดแห่งแรก มากที่สุดเลย 55 ป่ า เป็ นเครื อข่ายกันทัง้ จังหวัด แต่ตอนนีน้ ่านถูกบุกรุ กทัง้ หมดล้ านกว่าไร ดอยทัง้ ลูกไม่มีไม้ สักต้ น น่า เสียดายมาก”51 ความเปลี่ ย นแปลงเช่นนี ส้ ่ง ผลกระทบต่อวิ ถีชี วิต ทัศ นคติ ความคิด และมุม มองของ ชาวบ้ านที่เปลี่ยนแปลงไปหมด บนฐานความคิดที่ไม่ต้องการจะดารงชีพในแบบพึ่งพิงป่ าชุมชน แบบพออยู่พอกิน แต่ต้องการความมั่นคงทางรายได้ และความมัน่ คงของชีวิตทังคนไทยพื ้ ้นราบ และกลุม่ ชาติพนั ธุ์ สมเกียรติ มีธรรม แห่งสถาบันอ้ อผญา อาเภอแม่แจ่ม จังหวัดเชียงใหม่ แสดงความคิ ดเห็น ถึงความเปลี่ยนแปลงของชาวบ้ านและกลุม่ ชาติพนั ธุ์ ดังนี52้ “รายได้ มนั เป็ นตัวชี ้ให้ เห็นรอยต่อทางความขัดแย้ งในชุมชน มันทาให้ คนกลุ่มหนึ่ง เห็นว่า กลุ่ม ข้ าราชการกับคนภายนอกรวย มี ตัง ค์ ก็ ต้อ งเอาอย่างบ้ าง สภาพ 50

มนตรี จุ้ยม่วงศรี “เจาะนโยบายสินค้ าเกษตร มหากาพย์ วังวนแห่งผลประโยชน์ ที่ยากต่อการแก้ ไข” แผนงาน สร้ างเสริ มนโยบายสาธารณะที่ดี ที่มา www.tuhpp.net

อนันต์ ดวงแก้ วเรื อน สัมภาษณ์ วันที่ 10 กรกฎาคม 2556

สมเกียรติ มีธรรม, สัมภาษณ์ วันที่ 20 พฤษภาคม 2556.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 บ้ านเรื อนก็แตกต่างกันดีกว่าชาวบ้ านทัว่ ๆไปที่พึ่งพิงป่ า มันเกิดการเปรี ยบเทียบ กัน ช่วงการเปลี่ ย นผ่า นกระแสวัฒ นธรรมบริ โภคนิย มแรงมาก ความคิดเรื่ อ ง ส่วนรวมแทบไม่ต้องพูดถึงในเวลานี ้ อย่างเช่น กรณีเพื่อนที่มาทาวิจยั กับชนเผ่าที่ เคยทางานอยู่เ ดิม พอไปเจอ เขาเรี ยกเบีย้ ประชุม ค่ารถ เพิ่ม ขึน้ มันเปลี่ ยน ทัศนคติ” การขยายตัวของการเพาะปลูกเชิ ง พาณิ ช ย์ การขยายตัวของระบบเศรษฐกิ จ กระแส บริโภคนิยมความเปลี่ยนแปลงของชาวบ้ านในชุมชน แรงความเปลี่ยนแปลงเหล่านี ้ล้ วนแล้ วส่งผล กระทบต่อระบบการจัดการป่ าชุมชนซึ่งไม่สามารถที่จะตอบสนองความต้ องการเชิงปั จเจกได้ การ แสวงหาทางออกเพื่อที่จะตอบสนองความต้ องการเชิงปั จเจกได้ ปรับเปลี่ยนของชุมชนที่จะขยับตัว ออกไปจากความคิดเรื่ องการจัดการทรัพยากรภายใต้ แนวความคิดสิทธิชมุ ชนแบบเดิม เห็นได้ จาก ข้ อเรี ยกร้ องของชาวบ้ านในการจัดทาโฉนดชุมชน ที่สามารถตอบสนองความต้ องการเชิงปั จเจกชน แต่ละคนได้ มากกว่าการจัดการป่ าชุมชนซึ่งมุ่งตอบสนองต่อความต้ องการในลักษณะส่วนรวม มากกว่า จะพบว่าหลังจาก พ.ศ. 2550 นโยบายรัฐบาลและแนวทางการจัดทาโฉนดชุมชนทาให้ เกิดข้ อเรี ยกร้ องของชาวบ้ านเพื่อนาเอาที่ดินที่อยู่ในเขตป่ ามาจัดทาเป็ นโฉนดชุมชน ทังนี ้ ้ชาวบ้ าน สามารถนาเอาที่ดินมาทาการเกษตรได้ ภายใต้ เงื่อนไขว่าที่ดิ นเป็ นของชุมชน โดยมีข้อกาหนดว่า การขายหรื อจาหน่ายให้ กับบุคคลอื่นจะต้ องได้ รับการอนุญาตจากคณะกรรมการภายในชุมชน โฉนดชุมชนจึงสามารถตอบสนองความต้ องการของชาวบ้ านเพราะให้ สิทธิในการทากินและใช้ ประโยชน์กบั แต่ละบุคคลมากกว่า ข้ อเรี ยกร้ องในเรื่ องโฉนดชุมชนจึงเกิดขึ ้นอย่า งกว้ างขวางและใน บางพื ้นที่ เช่น ตาบลแม่ทา อาเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ 53 ไม่เพียงการจัดการป่ าชุมชนแต่ยงั ได้ มีการออกโฉนดชุมชนให้ กบั ชาวบ้ านในพื ้นที่ และวางกฎระเบียบการถือครองและใช้ ประโยชน์จาก โฉนดชุมชนและเตรี ยมจะพัฒนาไปเป็ นข้ อบัญญัตอิ งค์การบริหารส่วนตาบล

ดูในภาคผนวก ค.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ภาพที่ 4.1 แสดงบริบทและความเปลี่ยนแปลงของการเคลื่อนไหวสิทธิชุมชน

4.4 บทสรุป แนวทางการจัดการทรัพยากรธรรมชาติภายใต้ ระบบกฎหมายของไทยนับตังแต่ ้ การปฏิรูป การปกครองแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ 5 เป็ นต้ นมา เป็ นแนวทางการจัดการทรัพยากรแบบรัฐนิยม โดยทรัพยากรธรรมชาติจะถูกกาหนดเป็ นกรรมสิทธิ์ของรัฐและอยู่ภายใต้ การดูแลของหน่วยงานรัฐ ด้ วยการจาแนกทรัพยากรออกเป็ นประเภทต่างๆ ซึ่งแนวทางการจัดการทรัพยากรธรรมชาติใน ลักษณะเช่นนีไ้ ด้ ทาให้ อานาจในการจัดการทรัพยากรของชุมชนซึ่งดารงสืบเนื่องมาแต่อดีตถูก ลิดรอนลง แม้ วา่ ในระยะแรกของการสร้ างระบบการจัดการทรัพยากรแบบรัฐนิยมจะยังไม่ได้ นามา ซึ่งความขัดแย้ งอย่างกว้ างขวาง อย่างไรก็ตาม ภายใต้ การพัฒนาเศรษฐกิจที่ทวีความเข้ มข้ นเพิ่ม มากขึ ้น รวมทังการขยายตั ้ วของอานาจรัฐที่สม่าเสมอและแผ่กว้ างในทุกพื ้นที่มากขึ ้น โดยเฉพาะ อย่างยิ่งนับตังแต่ ้ ทศวรรษ 2520 เมื่อการต่อสู้ระหว่างพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยกับรัฐบาล ไทยได้ ยุติลง อันเป็ นผลให้ อานาจของรัฐไทยสามารถขยายออกไปในพื ้นที่ต่างๆ รวมทังในพื ้ ้นที่ ห่างไกล พร้ อมกับความสามารถในการบังคับใช้ กฎหมายโดยหน่วยงานรัฐ โดยในส่วนของการ จัด การทรั พ ยากรธรรมชาติก็ ไ ด้ ท าให้ เ กิ ดข้ อ ขัดแย้ งเกิ ด ขึน้ อย่า งกว้ า งขวางจากการบัง คับ ใช้ กฎหมายโดยหน่วยงานรัฐกับชุมชนที่ใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันนามาซึ่งข้ อพิพาทใน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและการเรี ยกร้ องของชุมชนให้ มีการปรับเปลี่ยนแนวทางการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติเกิดขึ ้น โดยการเคลื่อนไหวของชุมชนเพื่อเรี ยกร้ องสิทธิ ในการจัดการทรัพยากรป่ า ได้ ปรากฏใน รูปแบบต่างๆ นับตังแต่ ้ ทศวรรษ 2530 ไม่ว่าจะเป็ นการเรี ยกร้ องการรับรองโดยกฎหมายดังเห็นได้ จากการเรี ยกร้ องต่อเจ้ าหน้ าที่ของรัฐให้ ยอมรับการจัดการทรัพยากรโดยชุมชนในข้ อพิพาทตาม พื ้นที่ต่างๆ การปรากฏบทบัญญัติเป็ นลายลักษณ์อกั ษรที่รับรองสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ 2540 เป็ นครัง้ แรก หรื อการเคลื่อนไหวเพื่อให้ มีการตราพระราชบัญญัติป่าชุมชนในทศวรรษ 2540 ฯลฯ ในบางช่วงเวลาการเรี ยกร้ องพระราชบัญญัตปิ ่ าชุมชนจะมีแนวโน้ มเข้ าใกล้ ความสาเร็ จ โดยเฉพาะ อย่างยิ่งการผลักดันให้ เกิดกฎหมายป่ าชุมชนเกิดขึ ้นด้ วยการประสานงานและความร่ วมมือกัน อย่างเข้ มแข็งของเครื อข่ายอันประกอบไปด้ วยองค์กรชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชนและนักวิชาการที่ มีความสนใจในประเด็นเรื่ องสิทธิชมุ ชน อย่างไรก็ตาม ในกระบวนการผลักดันก็จะเผชิญกับความ ล่าช้ าและการแก้ ไขถ้ อยคาอันให้ มีหลักการที่แตกต่างไปจากข้ อเสนอขององค์กรภาคประชาชนเมื่อ เข้ าสู่การพิจ ารณาขององค์กรนิติบัญญัติ จนท าให้ ร่างกฎหมายป่ าชุม ชนไม่ส ามารถผ่านการ พิจารณาออกมาบังคับใช้ เป็ นกฎหมายได้ แม้ ในห้ วงเวลาภายหลังการรัฐประหารจะได้ มีการผ่าน พระราชบัญญัติป่าชุมชนออกมา แต่เนื ้อหาของกฎหมายฉบับนี ้ก็ถูกคัดค้ านอย่างกว้ างขวางจาก เครื อข่ายที่ได้ เคยผลักดันร่างกฎหมายป่ าชุมชนด้ วยการให้ เหตุผลว่าพระราชบัญญัติป่าชุมชนฉบับ ดังกล่าวนี ้ได้ มีการปรับแก้ จนไม่สอดคล้ องกับความต้ องการของเครื อข่ายชุมชน ซึ่งในที่สดุ ก็ได้ มีคา วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้ ร่างกฎหมายดังกล่าวขัดกับรัฐธรรมนูญทาให้ กฎหมายฉบับนี ้ตกไป ในภายหลัง อันทาให้ การเคลื่อนไหวผลักดันกฎหมายป่ าชุมชนซึ่งถูกคาดหวังว่าจะเป็ นแนวทาง หนึง่ ในการสร้ างความมัน่ คงในสิทธิทางด้ านกฎหมายยังคงไม่ประสบความสาเร็ จในการผลักดันให้ เกิดกฎหมายดังกล่าวขึ ้น นอกจากนี ้ความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองนับตัง้ การรัฐประหารเมื่อ 19 กันยาน 2549 ได้ สร้ างความขัดแย้ งระหว่างฝ่ ายต่างๆ ในสังคมไทยอย่างกว้ างขวาง และความขัดแย้ งดังกล่าวก็ ส่งผลกระทบมาถึงเครื อข่ายที่เคยมีปฏิบตั กิ ารร่วมกันในการผลักดันกฎหมายป่ าชุมชนที่ผ่านมาไม่ น้ อย ดัง จะพบได้ ว่าภายในเครื อข่ายได้ มี ค วามเห็น และจุ ดยื นที่ แ ตกต่า งกันอย่า งมากในทาง การเมืองต่อการรัฐประหารและภายหลัง จากนัน้ อันทาให้ ความร่ วมมือที่ เคยมี อย่างใกล้ ชิดใน ระหว่างฝ่ ายต่างๆ ก็ถอยห่างจากกัน อันส่งผลให้ ความร่วมมือที่เคยปรากฏขึ ้นอย่างต่อเนื่องต่อลด

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 น้ อยลง และเป็ นผลอย่างส าคัญ ต่อความอ่อนแรงของขบวนการเคลื่ อนไหวเรื่ องสิทธิ ชุม ชนที่ แตกต่างไปจากทศวรรษก่อนหน้ า ขณะเดีย วกันองค์ กรพัฒ นาเอกชนที่ เ คยมี บ ทบาทอย่า งส าคัญ ในการสร้ างเครื อ ข่า ย ระหว่างฝ่ ายต่างๆ ก็ตกอยู่ในสถานการณ์ ที่ต่างไปจากเดิม โดยต้ องเผชิญกับข้ อจากัดทางด้ าน งบประมาณที่มีความยากลาบากมากขึ ้นในการแสวงเงินทุนสนั บสนุน การแสวงหางบประมาณมี เงื่ อนไขและเป้าหมายของแหล่ง ทุนที่ เคร่ ง ครั ดมากขึน้ ความเปลี่ ยนแปลงเหล่านี ส้ ่ง ผลต่อทิศ ทางการทางานขององค์กรพัฒนาเอกชนที่ถูกกากับแนวทางเพิ่มมากขึ ้นจากแหล่งทุนและทาให้ ประเด็นในการทางานขององค์กรจึงมีความเป็ นอิสระน้ อยลง ในส่ว นของเครื อ ข่ า ยขององค์ ก รชุม ชนซึ่ ง เคยมี บ ทบาทและเป็ นฐานส าคัญ ของการ เคลื่อนไหวในประเด็นเรื่ องสิทธิชมุ ชนในทศวรรษ 2530 และทศวรรษ 2540 โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความพยายามในการเป็ นส่วนหนึ่งของการเคลื่อนไหวผลักดันให้ เกิดพระราชบัญญัติป่าชุมชนก็ได้ สรุ ปบทเรี ยนจากความล้ ม เหลวในการผลัก ดันกฎหมายดัง กล่าวว่าเป็ นกระบวนการที่ ต้องใช้ ทรัพยากรจานวนมากและเป็ นสิ่งที่มีความยากลาบากในการผลักดันในเกิดการบัญญัติกฎหมาย เพื่อรับรองสิทธิชมุ ชนขึ ้น การฝากความหวังไว้ กบั การผลักดันให้ รัฐสภาบัญญัติกฎหมายขึ ้นมาเพื่อ รับรองสิทธิจงึ มีความสาคัญน้ อยลงสาหรับเครื อข่ายองค์กรชุมชน โดยชุมชนหลายแห่งได้ หนั ไปให้ ความสาคัญกับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในฐานะที่เป็ น องค์กรระดับท้ องถิ่นที่ชมุ ชนสามารถผลักดันได้ ใกล้ ชิดมากกว่าองค์กรในระดับชาติ รวมทังการเข้ ้ า ไปมีบทบาทในองค์กรระดับท้ องถิ่นโดยตรง ซึ่งเป็ นผลให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นหลายแห่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื ้นที่ภาคเหนือได้ มีการออกข้ อบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพื่อ รับรองการจัดการทรัพยากรของชุมชนเกิดขึน้ แม้ ว่าอาจจะยังไม่มีความชัดเจนในประเด็นเรื่ อง ขอบเขตของอานาจหน้ าที่ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นกับหน่วยงานรัฐที่มีอานาจหน้ าที่ใน การดูแลทรัพยากรว่าองค์กรใดเป็ นผู้มีอานาจตามกฎหมายในการทาหน้ าที่ดงั กล่าว อย่างไรก็ตาม ในหลายพื ้นที่ซงึ่ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นได้ มีการออกข้ อบัญญัตใิ นเรื่ องการจัดการทรัพยากรใน ชุมชนจะพบว่าหน่วยงานรัฐ อื่นๆ ที่มี หน้ าที่ ในการจัดการทรัพ ยากรธรรมชาติก็ไม่ได้ ปฏิ เสธถึ ง อานาจหน้ า ที่ ขององค์ก รปกครองส่วนท้ อ งถิ่ น รวมทัง้ หากจะมี ก ารดาเนินการใดๆ ก็ จ ะมี การ ประสานงานและดาเนินการร่ วมกัน อันเป็ นการสะท้ อนให้ เห็นถึงการความชอบธรรมขององค์กร ปกครองส่ว นถิ่ น ในด้ า นการจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติแ ละการยอมรั บ อ านาจดัง กล่ า วของ หน่วยงานซึง่ เคยผูกขาดหน้ าที่ในการดูแลทรัพยากรธรรมชาติ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ทังนี ้ ้ในอีกด้ านหนึ่ง มีความเปลี่ยนแปลงทางด้ านเศรษฐกิจเกิดขึ ้นในพื ้นที่หลายแห่ง การ ขยายตัวของระบบการเกษตรเชิงพาณิชย์อย่างรวดเร็ วมีผลให้ การเปลี่ยนโลกทรรศน์ของเครื อข่าย องค์กรชุมชนด้ วยเช่นกัน ทังนี ้ ้แนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนที่ป รากฏขึ ้นในทศวรรษ 2530 ด้ านหนึ่ง เป็ นผลมาจากการโต้ ตอบกับการแย่งชิงทรัพยากรในท้ องถิ่นโดยการใช้ อานาจรัฐ ไม่ว่าจะการ ดาเนินการในโครงการขนาดใหญ่ของรัฐหรื อการเข้ ายึดทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนท้ องถิ่นด้ วย ข้ ออ้ างถึงการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ แนวคิดสิทธิชมุ ชนจึงเป็ นการเสนอแนวทางในการจัดการ ทรัพยากรของชุมชนที่แสดงให้ เห็นถึงวิถีชีวิตที่ดาเนินไปสอดคล้ องกับความยัง่ ยืนของธรรมชาติ และเป็ นรู ปแบบการใช้ ชีวิตของชุมชนที่พึ่งพิงและรักษาความอุดมสมบูรณ์ของสภาพแวดล้ อมไป พร้ อมกัน แนวความคิดในลักษณะเช่นนี ้จึงมักวางอยู่บนระบบเศรษฐกิจแบบยั งชีพที่ม่งุ ผลิตเพื่อ ตอบสนองต่อความต้ องการพื ้นฐานของชีวิต มากกว่าเป็ นการผลิตเพื่อการค้ าหรื อระบบเศรษฐกิจ แบบเงินตรา แม้ อาจมีการผลิตเพื่อการค้ าอยู่บ้างแต่ก็ไม่ใช่เป็ นด้ านหลักของชุมชน เพราะฉะนัน้ วิถีชีวิตที่ถูกนามาอธิบายจึงเป็ นรูปแบบของชุมชนที่ยงั คงดารงอยู่บนเงื่อนปั จจัยต่างๆ ซึ่งยังคงให้ คุณค่าและความหมายกับการดารงชีวิตในแบบหนึ่งที่อาจไม่ได้ เชื่อมโยงกับระบบตลาดหรื อระบบ เศรษฐกิจแบบเงินตรามากนัก อย่างไรก็ตาม ได้ ปรากฏการขยายตัวของพืชเชิงพาณิชย์เข้ าไปในหลายพืน้ ที่ซึ่งเคยมีการ จัดการป่ าชุมชนมาก่อน และได้ ส่งผลกระทบต่ อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนไม่น้อย ชุมชนในหลายพื ้นที่ได้ ปรับเปลี่ยนรูปแบบการผลิตมาสู่การผลิตพืชเชิงพาณิชย์เพื่อป้อนให้ กบั ตลาด อย่างเข้ มข้ นมากขึ ้น ในหลายแห่งกระทบต่อรู ปแบบการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนอย่าง ไพศาล กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคลในทรัพยากรธรรมชาติทวีความสาคัญเพิ่มมากขึ ้น เพื่อทาให้ ระบบการ ผลิ ตเชิ งพาณิ ช ย์ มี ความเป็ นไปได้ ความเปลี่ ยนแปลงนี ใ้ นด้ านหนึ่ งย่ อมสะท้ อนให้ เห็ นถึ ง การ ปรับเปลี่ยนโลกทรรศน์ของผู้คนในองค์กรชุมชนที่แตกต่างไปจากเดิม รวมทังส่ ้ งผลให้ เกิดการปรับตัว ในแนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนซึ่งได้ มีการปรับตัวให้ รองรับกับการแสวงหาประโยชน์จากระบบตลาด ด้ วยเช่นกัน การออกข้ อบัญญัติเรื่ องโฉนดชุมชนโดยองค์กรปกครองท้ องถิ่นหรื อเครื อข่ายชุมชนใน หลายพื น้ ที่ อันเป็ นรู ปแบบการจัดการทรั พยากรที่ ดินซึ่งเปิ ดโอกาสให้ แต่ละคนที่ได้ สิทธิ ในการใช้ ประโยชน์ในที่ดินสามารถทาการเพาะปลูกพืชเชิงพาณิชย์ได้ อย่างเข้ มข้ นมากขึ ้นจึงเป็ นการปรับตัว ของรูปแบบในการจัดการทรัพยากรที่แสดงถึงความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ ้นได้ เป็ นอย่างดี

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

บทที่ 5 บทบาทของสถาบันตุลาการต่ อการบังคับใช้ สิทธิชุมชน

การพิจารณาถึงคาตัดสินชี ้ขาดขององค์กรตุลาการ ในประเด็นที่เกี่ยวข้ องกับการบังคับใช้ สิทธิชุมชน เป็ นการตรวจสอบดูถึงการใช้ บงั คับกฎหมายที่เป็ นทางการโดยกระบวนการยุติธรรม ทางศาล การพิจารณาคาวินิจฉัยนี ้จะสะท้ อนให้ เห็นถึงปรัชญาในการใช้ กฎหมายว่ามีความเข้ าใจ และคุ้มครองสิทธิ ชุมชนที่ได้ บญ ั ญัติรับรองไว้ ในรัฐธรรมนูญจริ งหรื อไม่ และศาลทิศทางในการ บังคับใช้ กฎหมายอย่างไร การวิ เ คราะห์ ค าตัด สิ น ของศาลได้ จ าแนกค าวิ นิ จ ฉั ย ออกเป็ นสองช่ ว งเวลาที่ มี จุ ด เปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับบทบัญญัติเรื่ องสิทธิชมุ ชนของรัฐธรรมนูญ 2 ระยะ คือในช่วงของรัฐธรรมนูญ 2540 และรั ฐ ธรรมนูญ 2550 เพื่ อ สะท้ อ นให้ เ ห็ น ว่ า เมื่ อ รั ฐ ธรรมนูญ ได้ มี ก ารแก้ ไขปรั บ ปรุ ง บทบัญญัติจากมาตรา 46 ในรัฐธรรมนูญ 2540 มาเป็ นมาตรา 66 และมาตรา 67 ในรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ ส่ ง ผลให้ เ กิ ด ความเปลี่ ย นแปลงในแง่ มุม ในการวิ นิ จ ฉั ย ชี ข้ าดอย่ า งไรหรื อ ไม่ และ นอกจากนีจ้ ะได้ แบ่งการพิจารณาคาตัดสินขององค์กรศาลเป็ น 3 กลุ่ม ตามการจาแนกประเภท ขององค์กรตุลาการที่เกี่ยวข้ องกับการตัดสินคดีเกี่ยวกับสิทธิ ชุมชน ได้ แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาล ปกครอง และศาลยุติธรรม เนื่องจากแต่ละองค์กรจะมี ขอบเขตอานาจหน้ าที่ในการวินิจฉัยคดีแต่ ละประเภทซึ่งมีประเด็นที่มีความแตกต่างกัน เพื่อแสดงให้ เห็นถึงว่าในท่ามกลางความพยายาม ผลักดันประเด็นเรื่ องสิทธิชุมชนที่บงั เกิดขึ ้นอย่างกว้ างขวาง กระทั่งได้ รับการบัญญัติไว้ เป็ นลาย ลักษณ์ อักษรในรั ฐ ธรรมนูญ จะส่ง ผลให้ สถาบันตุลาการมี การวินิจ ฉัยที่ ปรั บเปลี่ ยนไปหรื อไม่ อย่างไร

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 5.1 บทบาทของสถาบันตุลาการในช่ วงรัฐธรรมนูญ 2540 เมื่อมีการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ 2540 แนวคิดสิทธิชมุ ชนเป็ นประเด็นที่มีการเคลื่อนไหว และการผลักดันจากภาคประชาสัง คมอย่างกว้ างขวาง 1 รวมทัง้ การสนับสนุนจากทางด้ านของ นักวิชาการ2 จนได้ รับการบัญญัติรับรองอย่างเป็ นทางการในมาตรา 46 ของรัฐธรรมนูญ แม้ จะมี ความคาดหวังที่จะมีการบังคับใช้ สิทธิ อย่างเป็ นทางการจากหน่วยงานภาครัฐที่มีบทบาทหน้ าที่ เกี่ยวข้ อง อย่างไรก็ตาม ในระยะแรกของการบังคับใช้ รัฐธรรมนูญ 2540 ยังคงมีความไม่ชดั เจนว่า จะบทบั ญ ญั ติ ใ นรั ฐ ธรรมนู ญ จะสามารถมี ผ ลใช้ บั ง คั บ ได้ โดยตรงหรื อไม่ เนื่ อ งจากตั ว พระราชบัญญัติหลักที่ เกี่ ยวข้ องกับการจัดการทรั พ ยากรธรรมชาติยัง คงผูกขาดอานาจในการ จัดการอยูก่ บั หน่วยงานของรัฐ โดยที่ไม่ได้ มีการปรับปรุงแก้ ไขให้ สอดคล้ องกับรัฐธรรมนูญที่เพิ่งใช้ บังคับ ในระยะเริ่มต้ นของการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ 2540 ชุมชนที่อยู่ในเขตป่ าและมีระบบการ จัด การป่ าชุม ชนยัง คงถูก จับ กุม และด าเนิ น คดี ด้ ว ยข้ อ กล่า วหาตามความผิ ด ของกฎหมายที่ เกี่ ยวข้ องกับป่ าไม้ โดยความผิดที่ถูกกล่าวหาและดาเนินคดีก็จะปรากฏในข้ อหาบุกรุ กพืน้ ที่ป่า รวมถึงการครอบครองไม้ หวงห้ าม ฯลฯ เมื่อมีข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับชุมชนในประเด็นของการใช้ สิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญได้ มีความช่วยเหลือจากเครื อข่ายภาคประชาสังคม ทังองค์ ้ กรพัฒนา เอกชน นักวิชาการ รวมถึงสื่อมวลชน ด้ วยความคาดหวังว่าสถาบันตุลาการจะเป็ นหน่วยงานที่ทา ให้ สิทธิชมุ ชนได้ รับการรับรองอย่างชัดเจน ในการวิเคราะห์บทบาทของสถาบันตุลาการในอันที่จะบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ จะแบ่งประเด็นการพิจารณาออกเป็ น 4 ประเด็น คือ ประเด็นแรก การใช้ สิทธิชมุ ชนในการต่อสู้คดีของฝ่ ายผู้ถกู กล่าวหาด้ วยการยกสิทธิชมุ ชน ขึน้ มาเป็ นประเด็นต่อสู้อย่างไรเมื่ อถูกฟ้ องดาเนินคดีในชัน้ ศาล และศาลผู้รับผิดชอบคดีมี การ บังคับใช้ กฎหมายที่เกี่ยวข้ องกับสิทธิชมุ ชนอย่างไร 1

บุญตา สืบประดิษฐ์ และ อัจฉรา รักยุติธรรม, 3 ทศวรรษป่ าชุมชน ท่ ามกลางความสับสนของสังคมไทย, (เชียงใหม่: มูลนิธิพฒ ั นาภาคเหนือ, 2542) 2

อิทธิพลจากงานวิจยั และการนาเสนอแนวคิดว่าชุมชนมีการจัดการทรัพยากรได้ เช่น การรวบรวมงานวิจยั ของ นักวิชาการที่สะท้ อนให้ เห็นถึงการจัดการป่ าของชุมชน; ดู เสน่ห์ จามริ ก, ป่ าฝนเขตร้ อนกับภาพรวมของป่ า ชุมชนในประเทศไทย, (กรุงเทพฯ: สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา, 2536)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ประเด็นที่สอง เป็ นการพิจารณาในประเด็นการบังคับใช้ สิทธิตามรัฐธรรมนูญโดยตรง เมื่อ มี การโต้ แย้ ง ว่า กฎหมายที่ มี อยู่ไ ม่สอดคล้ องกับสิทธิ ชุม ชนตามรั ฐ ธรรมนูญ ศาลจะตัดสินว่า สามารถนาสิทธิชมุ ชนมาบังคับใช้ ได้ มากน้ อยเพียงใด ประเด็นที่สาม ศาลกาหนดขอบเขตของผู้ที่จะสามารถอ้ างสิทธิชุมชนในการนาคดีขึน้ สู่ ศาลได้ กว้ างขวางเพียงใด ประเด็นที่สี่ เป็ นการพิจารณาถึงลักษณะของเนื ้อหาของสิทธิ ที่ศาลวินิจฉัยเพื่อคุ้มครอง ชุมชน ในการเข้ ามามีสว่ นร่วมการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและทานุบารุงจารี ตประเพณี โดยมีรายละเอียดต่างๆ ดังต่อไปนี ้ 5.1.1 การอ้ างสิทธิชุมชนในการต่ อสู้คดี การพิจารณาในลาดับแรกนี ้ เป็ นประเด็นที่จาเลยในศาลได้ หยิบยกเรื่ องสิทธิชุมชนขึ ้นมา อ้ างว่าตนเองได้ ดาเนินการใช้ สิทธิชมุ ชน คดีที่ สะท้ อนการบังคับใช้ กฎหมายของศาลในกรณีที่มีผ้ ู อ้ างสิทธิชุมชนในการต่อสู้คดีในศาลปรากฏขึ ้นในช่วงแรกอันเป็ นความพยายามจะผลักดันให้ เกิด การรับรองสิทธิ ในศาลยุติธรรม ดังปรากฏในคดีซึ่ง เกิดขึน้ ที่ตาบลแม่วิน อาเภอแม่วาง จังหวัด เชียงใหม่ โดยนายมงคล รักยิ่งประเสริ ฐ ถูกเจ้ าหน้ าที่ป่าไม้ จบั ในข้ อหาครอบครองไม้ หวงห้ ามเกิน จานวนที่กฎหมายกาหนด ตาม พ.ร.บ. ป่ าไม้ 2484 และประมวลกฎหมายอาญา คดีถกู นาขึ ้นฟ้อง ศาลในวันที่ 23 ธันวาคม 25413 นายมงคลต่อสู้คดีโดยการระบุเหตุการณ์ว่าไม้ ดงั กล่าวเป็ นของ หลายชายที่ได้ รับอนุญาตจากคณะกรรมการป่ าชุมชนตามระเบียบการจัดการป่ าชุมชน จึงได้ ตดั ไม้ เพื่อนาไปสร้ างบ้ านหลังแรกของการตังครอบครั ้ วใหม่เมื่อออกเรื อนตามประเพณีของชาวปกากญอ ในการต่อสู้คดีมีการยกประเด็นการใช้ สิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 และการนาสืบพยาน ผู้เชี่ยวชาญที่เป็ นนักมานุษยวิทยาและสังคมวิทยา รวมถึ งนักกฎหมายจากมหาวิทยาลัยที่ทาวิจยั เกี่ยวกับสิทธิชมุ ชนและการจัดการป่ าชุมชน ในคาพิพากษามีการอธิบายถึงการจัดการป่ าชุมชนตามประเพณีดงเดิ ั ้ ม รวมถึงระบุว่าใน คาให้ การมีการอ้ างถึงผู้นาทางความเชื่อของชาวปกากญอ ที่เรี ยกว่า “ฮีโค” อย่างไรก็ตาม ในคา พิพ ากษาไม่ได้ มีการวิ นิจฉัยหรื อให้ เหตุผลใดใดที่เชื่อมโยงการปฏิ บตั ิของชุมชนกับสิทธิ ชุม ชน มาตรา 46 ซึ่งท้ ายที่สดุ ศาลได้ ตดั สินว่านายมงคลมีความผิดตามกฎหมายว่าด้ วยการครอบครอง 3

คดีหมายเลขดาที่ 5736/2541 ศาลจังหวัดเชียงใหม่.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ไม้ หวงห้ ามและลงโทษจาคุก 8 เดือน โดยลดโทษให้ 1 ใน 4 เหลือโทษจาคุก 6 เดือน โดยรอลง อาญาไว้ 2 ปี 4 ในระหว่างที่ถูกจับและดาเนินกระบวนการต่อสู้คดีในศาล ได้ มีการเคลื่อนไหวใน นามเครื อข่ายลุม่ น ้าแม่วาง มาชุมนุมเรี ยกร้ องให้ มีการปล่อยตัวนายมงคลและยืนยันถึงการจัดการ ป่ าชุมชนที่หน้ าสถานีตารวจ ซึ่งภายหลังจากการตัดสินคดีได้ เป็ นส่วนหนึ่งของการนาไปสู่ความ พยามในการผลักดันให้ เกิดการแก้ ไขกฎหมายและให้ มีการรับรองสิทธิชมุ ชนที่ชดั เจนมากขึ ้น มีการ เคลื่อนไหวขององค์กรพัฒนาเอกชนรวมถึงทนายความด้ านสิทธิประชาชนที่ช่วยกันผลักดันให้ เกิด การรับรู้ ถึงสิทธิ ชุมชนตามกฎหมายและการต่อสู้คดี 5 รวมถึงการนาเสนอเหตุการณ์ และอธิ บาย เรื่ องราวความเป็ นไปของคดีส่สู าธารณชนด้ วยสื่อทางเลือกที่นาเสนอข่าวของเครื อข่ายชาวบ้ าน และองค์กรพัฒนาเอกชน เช่น สานักข่าวประชาธรรม มีความพยายามผลักดันเชิงนโยบาย เมื่อ ปรากฏว่าการบังคับใช้ กฎหมายในช่วงแรกๆ ไม่ได้ รับการรับรองสิทธิชมุ ชนในศาลยุตธิ รรม6 ในกรณีที่ใกล้ เคียงกันเมื่อชาวบ้ านที่ดารงชีวิตอยู่ภายในพื ้นที่ที่มีการจัดการป่ าชุมชน แต่ ถูกจับดาเนินคดีในฐานทาลาย ตัดฟั นไม้ หวงห้ าม อันเป็ นความผิดตามกฎหมายป่ าไม้ เช่น ที่ บ้ านปิ งโค้ ง อาเภอเชียงดาว จังหวัดเชียงใหม่ นายพล พะโย ถูกจับในข้ อหาตัดฟั นไม้ สกั อันเป็ นไม้ หวงห้ าม ในเขตป่ าสงวนและเขตอุทยานแห่งชาติ และถู กส่งฟ้องในวันที่ 2 เมษายน 25427 ซึ่งใน พื ้นที่ดงั กล่าวมีองค์กรพัฒนาเอกชนภายใต้ โครงการจัดการลุ่มน ้าแม่ปิงตอนบน ซึ่งทางานส่งเสริ ม ให้ มีการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติและการจัดการร่วมกันโดยชุมชน ในการต่อสู้คดีดงั กล่าวได้ มี การจัดหาทนายมาช่วยในการต่อสู้ ปรากฏการณ์ ในลักษณะนีย้ ่อมสะท้ อนให้ เห็นถึง พลัง และ ความรู้ของกระบวนการเคลื่อนไหวภาคประชาสังคม8 4

คดีหมายเลขแดงที่ 3860/2544 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ เมื่อวันที่ 26 กรกฎาคม 2544

สานักข่าวประชาธรรม, “คดีคนจนใช้ ประโยชน์ จากป่ าแพ้ ทวงสัญญาแก้ ไขกม.ป่ าไม้ ด่วน” [ออนไลน์ ] วันที่ 30 กรกฎาคม 2544 แหล่งที่มา: http://www.prachatham.com/detail.htm?code=n_30072001_01 6

สานักข่าวประชาธรรม, “สภาที่ปรึ กษายันเร่ งปฏิรูป กม. ป่ าไม้ เผยประพัฒน์ รับปากแก้ ไขกม.แล้ ว” [อ อ น ไ ล น์ ] วั น ที่ 8 สิ ง ห า ค ม 2 5 4 4 แ ห ล่ ง ที่ ม า : http://www.prachatham.com/detail.htm?code=n_08082001_02 7

คดีหมายเลขดา 1484/2542 ศาลจังหวัดเชียงใหม่

คณะทางานโครงการก่อตังสถาบั ้ นส่งเสริ มการปฏิรูประบบยุติธรรมและความเป็ นธรรมทางสังคม (สปรย.), คดี สิทธิชุมชนท้ องถิ่นดัง้ เดิม กับข้ อกังขาว่ าด้ วย “ความเป็ นธรรม” ในสังคมไทย, (กรุ งเทพฯ: สถาบันชุมชน ท้ องถิ่นพัฒนา, 2547), หน้ า 17.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 นายพลได้ ให้ การว่าชุมชนที่ตนเองอาศัยอยู่มีการจัดการร่ วมโดยคณะกรรมการป่ าชุมชน และมีประเพณีในการอนุรักษ์ป่า การกระทาซึง่ เป็ นเหตุให้ ถกู จับกุมไม่ใช่เป็ นการแปรรูปไม้ สกั หาก เป็ นเพียงการเข้ ามาแผ้ วถางพื ้นที่เพื่อสารวจดูไม้ ที่ล้มขอนอยู่นานแล้ ว โดยเป็ นการกระทาที่ได้ รับ อนุญาตจากคณะกรรมการหมู่บ้านตามจารี ตประเพณี และพื ้นที่เกิดเหตุอยู่ในเขตการจัดการป่ า โดยชุมชนทาให้ ตนเองเข้ าใจว่ามี สิทธิ อยู่ในเขตป่ าและสามารถดาเนินการตามจารี ตประเพณี ดังเดิ ้ มของตนได้ ซึ่งในคดีนี ้ศาลได้ มีคาพิพากษาว่าจาเลยมีความผิดตามกฎหมายป่ าไม้ ในข้ อหา ก่นสร้ างแผ้ วถางป่ าสงวนและอุทยานแห่งชาติ แต่เนื่องจากจาเลยรับสารภาพจึงลดโทษให้ กึ่งหนึ่ง เป็ นจาคุก 1 ปี ปรับ 10,000 บาท แต่ให้ รอลงอาญาไว้ 2 ปี 9 ข้ อสังเกตจากคดีที่ชาวบ้ านที่ถูกจับและดาเนิ นคดีซึ่งอ้ างว่าการกระทาของตนเป็ นการใช้ สิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ จะมีการจัดการแบบป่ าชุมชนในหมูบ่ ้ านของตนเองที่อาศัยอยู่กบั ป่ ามา ก่อน และมีความเข้ าใจว่าสามารถกระทาการดังกล่าวได้ เนื่องจากเป็ นการจัดการทรัพยากรตาม จารี ตประเพณีที่ปฏิบตั ิสืบทอดกันมา โดยเป็ นการใช้ ประโยชน์จากป่ าพร้ อมกันไปกับการอนุรักษ์ พื ้นที่ป่า แต่การอ้ างสิทธิชมุ ชนในคาให้ การไม่ได้ นามาในการตัดสินคดีแต่อย่างใด และมิได้ มีการ ให้ เหตุผลว่าเพราะเหตุใดจึงไม่มีการพิจารณาในประเด็นสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ โดยทัว่ ไปใน คดีที่ช าวบ้ านถูกกล่าวหาว่ากระทาความผิดตาม พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่ง ชาติหรื อ พ.ร.บ. ป่ าไม้ จาเลยมักจะรับว่าตนเองได้ กระทาการดังที่ถกู กล่าวหาจริง เช่น การแผ้ วถาง หรื อตัดไม้ แต่เป็ นการ กระทาโดยเข้ าใจว่าตนมีสิทธิทาได้ ศาลจึงมักพิพากษาโดยการรอลงอาญา นามาสู่การเป็ นแนว ปฏิ บัติอัน เข้ าใจกัน ว่า หากรั บ สารภาพแล้ ว ศาลจะตัด สิ น รอลงอาญา ทัง้ นี ส้ ิ่ ง ที่ ต ามมากับ ค า พิพากษาของศาลคือการมีคาสัง่ ให้ ออกจากพื ้นที่ป่ารวมถึงการฟ้องเรี ยกค่าเสียหายทางแพ่งต่อมา โดยมาตรการทางกฎหมายในระยะหลัง ได้ มีเพิ่มการเรี ยกค่าเสียหายทางแพ่งเพื่อเป็ น มาตรการในการปรามไม่ให้ มีผ้ บู กุ รุก แผ้ วถางในเขตพื ้นที่อนุรักษ์ ในประเด็นดังกล่าวนี ้ การกระทา ความผิดในฐานบุกรุ กพืน้ ที่อนุรักษ์ โดยบุคคลภายนอกกับกรณีที่ชุมชนได้ อยู่ร่วมกับป่ ามาตังแต่ ้ ดังเดิ ้ มก่อนมีการประกาศเป็ นพื ้นที่อนุรักษ์ มีความแตกต่างกันเป็ นอย่างมาก ทังในด้ ้ านของการ จัดการและมีสว่ นร่วมในการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้ อม อันเป็ นประเด็นสาคัญต่อ การพิจารณาในประเด็นเรื่ องสิทธิชมุ ชน

คดีหมายเลขแดง 1035/2546 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ วันที่ 17 มีนาคม 2546.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ดังกรณีตวั อย่างที่ตาบลแม่นาจร อาเภอแม่แจ่ม จังหวัดเชียงใหม่ โดยนายเท้ ง เลาว้ าง ถูก ฟ้องเป็ นคดีแพ่งที่ศาล10 เพื่อเรี ยกค่าเสียหาย อันเป็ นคดีสืบเนื่องมาจากคดีอาญาที่จาเลยถูกฟ้อง ในข้ อหาบุกรุ กก่นสร้ าง และยึดถือครองครอบที่ดินในเขตป่ าสงวนตาม พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507 โดยทางอัยการได้ เรี ยกค่าเสียหายจากการก่อให้ เกิดการขาดแคลนไม้ ส่งผลกระทบต่อการ เปลี่ ย นแปลงสภาวะแวดล้ อ ม คิ ด แล้ ว เป็ นมู ล ค่า 1,041,758.80 บาท พร้ อมด้ ว ยดอกเบี ย้ 130,219.85 บาท โดยที่ จ าเลยรั บในคดีอาญาว่าได้ ก ระทาจริ ง แต่ให้ เหตุผลว่า เป็ นการทาไร่ หมุนเวียนตามจารี ตประเพณีทีชุมชนซึ่งได้ ตงอยู ั ้ ่บริ เวณนันมาดั ้ งเดิ ้ มแล้ ว สาหรับในส่วนของคดี แพ่ง จาเลยโต้ แย้ งว่ากฎหมายป่ าไม้ ขดั กับรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 ยิ่งไปกว่านัน้ ทางเจ้ าหน้ าที่ป่า ไม้ ยงั ได้ ตกลงให้ พื ้นที่ดงั กล่าวแก่ชมุ ชนที่ตนเองอาศัยอยู่และมีการแจกพันธุ์ไม้ ให้ ซึ่งในวันเกิดเหตุ เจ้ าหน้ าที่แจ้ งให้ ตนไปรับกล้ าไม้ จงึ ถูกจับกุม จาเลยให้ การว่าเจ้ าหน้ าที่ใช้ อานาจโดยไม่เป็ นธรรม อย่างไรก็ดี ศาลเห็นว่าจาเลยให้ การรับสารภาพในคดีอาญาและไม่ได้ ยกประเด็นมาตรา 46 ขึ ้นต่อสู้ ซึ่งศาลได้ มีคาพิพากษาในคดีแพ่งโดยให้ เหตุผลว่าเมื่อจาเลยรับสารภาพในคดีอาญา จึงต้ องถือว่าจาเลยทาผิดกฎหมายแพ่งด้ วย มีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยเพียงประการเดียวคือจาเลย ต้ องชดใช้ ค่าเสียหายเป็ นจานวนเท่าใด กรณีนี ้จึงไม่เป็ นประเด็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญมาตรา 46 และไม่มีประเด็นว่ากระบวนการใช้ อานาจของเจ้ าหน้ าที่ไม่เป็ นธรรม 11 จาเลยไม่อุทธรณ์ ในคา พิพากษาคดีแพ่งเนื่องจากไม่มีเงินวางเป็ นค่าธรรมเนียมศาล อัยการที่เป็ นโจทก์อทุ ธรณ์คา่ เสียหาย เต็มจานวนต่อศาลอีกครัง้ แต่ท้ายที่สุดคดีนีย้ ุติลงเพราะทางด้ านอัยการถอนฟ้องไป เนื่องจาก จาเลยไม่สามารถชาระค่าเสียหายได้ 12 จากตัวอย่างที่กล่าวมา การต่อสู้เพื่อสิทธิชมุ ชนจะปรากฏในลักษณะที่ชาวบ้ านซึ่งอ้ างสิทธิ ชุมชนตกเป็ นจาเลยในคดีอาญา และภายหลังมักมีการพ่วงการเรี ยกค่าเสียหายในทางแพ่งติดตาม ไป ดังกรณีที่ชาวบ้ านที่อาศัยอยู่ในเขตอุทยานเขาปู่ เขาย่าถูกจับและฟ้องคดีเรี ยกค่าเสียหายทาง แพ่ง คดีดงั กล่าวถูกเรี ยกอย่างไม่เป็ นทางการว่า “คดีโลกร้ อน” สืบเนื่องจากการมีหนังสือเวียนของ 10

คดีหมายเลขดาที่ 239/2543 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ วันที่ 29 กุมภาพันธุ์ 2543.

คดีหมายเลขแดงที่ 895/2544 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ วันที่ 16 สิงหาคม 2544.

อ้ างแล้ ว, เชิงอรรถที่ 8, คณะทางานโครงการก่อตังสถาบั ้ นส่งเสริ มการปฏิรูประบบยุติธรรมและความเป็ นธรรม ทางสังคม (สปรย.), คดีสิทธิชุมชนท้ องถิ่นดัง้ เดิม กับข้ อกังขาว่ าด้ วย “ความเป็ นธรรม” ในสังคมไทย, หน้ า 20.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กรมป่ าไม้ 13 ขอความร่ วมมือไปยังสานักงานอัยการเพื่อให้ ดาเนินคดีเพื่อเรี ยกค่าเสียหายทางแพ่ง ในคดีอาญาต่อไปด้ วย ในกรณีนี ้เป็ นคดีที่กรมอุทยานฟ้องเรี ยกค่าเสียหายจากนางกาจาย ชัยทอง กรณี บุก รุ กท าลายพื น้ ที่ อุท ยานแห่ง ชาติเขาปู่ เขาย่า จ านวน 8 ไร่ 2 งาน 85 ตารางวา เรี ย ก ค่าเสียหายจานวน 1,306,875 บาท อย่างไรก็ตาม การดาเนินการของทางภาครัฐในลักษณะนี ้ได้ ทาให้ เ กิ ดข้ อถกเถี ยงในความน่าเชื่ อถื อว่าเกณฑ์ ไ ด้ ใช้ ในการคานวณนัน้ ว่ามี ถูกต้ องตามหลัก ้ อสังเกตถึงความชอบธรรมต่อการนาหลักการผู้ก่อ วิชาการมากน้ อยเพียงใด14 รวมไปถึงการตังข้ มลพิษเป็ นผู้จ่าย (Polluter Pay Principle) อันเป็ นฐานของการเรี ยกค่าเสียหายทางแพ่งใน พระราชบัญญัติส่ง เสริ ม และคุ้ม ครองสภาพสิ่ง แวดล้ อม พ.ศ. 253515 มาใช้ บังคับกับชาวบ้ าน ยากจน แทนที่จะใช้ กบั ผู้ประกอบการรายใหญ่ที่ก่อมลพิษในทางการกระทาโดยตรง เพราะฉะนัน้ ในกรณี ที่ผ้ ูอ้างสิทธิ ชุม ชนในการจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติตามวิถีของ ตนเองได้ ตกเป็ นจาเลยในคดีที่หน่วยงานผู้ดแู ลทรัพยากรเป็ นโจทก์ฟ้อง คาพิพากษามักจะไม่มีการ หยิบยกเอาประเด็นสิทธิชมุ ชนตามมาตรา 46 ของรัฐธรรมนูญมาบังคับโดยมิได้ อธิบายเหตุผล ทัง้ ที่เป็ นประเด็นที่จาเลยในคดียกขึ ้นต่อสู้ว่าเป็ นการใช้ สิทธิชมุ ชน ยิ่งไปกว่านัน้ จาเลยในคดียงั มีการ อ้ างถึงพยานผู้เชี่ยวชาญที่ศกึ ษาเกี่ยวกับเรื่ องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของชุมชน เพื่อเข้ า มา ชี ้แจงถึงรู ปแบบของการบังคับใช้ สิทธิ ชุมชน รวมถึงการที่สื่อมวลชนและสาธารณะ ได้ ให้ ความ สนใจกับประเด็นการเคลื่อนไหวในการต่อสู้คดีของจาเลย แต่ผลที่ออกมาก็ไม่ได้ ทาให้ การบังคับ ใช้ สิทธิชมุ ชนในศาลเกิดขึ ้นแต่อย่างใด 5.1.2 แนวทางการวินิจฉัยเรื่องสิทธิชุมชนของศาล การวิเคราะห์ถึงแนวทางการบังคับใช้ สิทธิ ชุมชนว่าสถาบันตุลาการจะใช้ บงั คับสิทธิตาม รัฐธรรมนูญได้ โดยตรงหรื อไม่ ในภาวะที่ยงั ไม่มีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติถกู ตราขึ ้น ยิ่งไป 13

หนังสือของกรมอุทยานแห่งชาติ ที่ ทส. 09034/14374 ถึงสานักงานอัยการจังหวัดพัทลุง ลงวันที่ 9 กันยายน 2548

ศยามล ไกยูรวงศ์ , “วาทะกรรมโลกร้ อน: ชาวบ้ านคือแพะรั บบาป” [ออนไลน์] ตุลาคม 2552 แหล่งที่มา: http://www.oknation.net/blog/print.php?id=507058 ; สานักข่าวประชาไท “การสัมมนา: การคิดค่าเสียหาย จ า ก ก า ร ท า ใ ห้ เ กิ ด ภ า ว ะ โ ล ก ร้ อ น ” วั น ที่ 1 4 สิ ง ห า ค ม 2 5 5 2 แ ห ล่ ง ที่ ม า : http://prachatai.com/journal/2009/08/25492 15

พระราชบัญญัติสง่ เสริ มและรักษาคุณภาพสิง่ แวดล้ อม พ.ศ. 2535 มาตรา 97.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กว่านัน้ ยังมีกฎหมายให้ อานาจหน่วยงานรัฐโดยตรงในการจัดการทรัพยากรต่างๆ เช่น กฎหมายที่ เกี่ยวข้ องกับป่ าไม้ หลายฉบับซึ่งให้ อานาจแก่กรมป่ าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติฯ รวมถึง พ.ร.บ. แร่ พ.ร.บ. ประมง เป็ นต้ น แม้ ว่าโดยทั่วไปแล้ ว รัฐ ธรรมนูญถูกอธิ บายว่าเป็ นกฎหมายสูงสุด และ กฎหมายใดจะขัดหรื อแย้ งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ 16 แต่หน่วยงานรัฐในด้ านทรัพยากรธรรมชาติยงั คง ใช้ อานาจหน้ าที่ตามกฎหมายหลายฉบับ กรณีเช่นนี ้จึงเป็ นความขัดแย้ งระหว่างบทบัญญัติของ กฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ขดั แย้ งกับบทบัญญัติที่ได้ รับรองสิทธิไว้ ในรัฐธรรมนูญ อันเป็ น ปั ญหาที่สาคัญในทางกฎหมายที่จะต้ องได้ รับการวินิจฉัยว่าจะมีผลในทางนิตนิ ยั ในลักษณะเช่นใด ทังนี ้ ้กระบวนการในการควบคุมความชอบของกฎหมายให้ สอดคล้ องกับรัฐธรรมนูญนัน้ จะต้ องมีการเสนอคาร้ องเข้ าสูศ่ าลรัฐธรรมนูญเพื่อให้ ศาลมีคาวินิจฉัยว่ากฎหมายหรื อร่างกฎหมาย นัน้ ๆขัดต่อบทบัญ ญัติของรั ฐ ธรรมนูญและไม่อาจมี ผลใช้ บัง คับได้ ซึ่ง ในช่วงแรกหลัง จากการ ประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ มีการเสนอคาร้ องต่อศาลรัฐธรรมนูญในประเด็นเรื่ องสิทธิชมุ ชน ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 หลายคดี โดยคดี แ รก สมาชิ ก วุฒิ ส ภา 77 คน น าโดยนายจอน อื ง้ ภากรณ์ เสนอความเห็ น ให้ ประธานวุฒิสภา ตามกระบวนการในรัฐธรรมนูญ มาตรา 262 (1) ว่าร่าง พ.ร.บ. แร่ มาตรา 88/3 และ 88/7 ซึ่งให้ อานาจแก่ผ้ ไู ด้ รับสัมปทานในการทาเหมืองใต้ ดินโดยไม่ต้องได้ รับความเห็นชอบ จากเจ้ าของที่ดนิ มีข้อความขัดหรื อแย้ งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 46, 48 และ 56 ศาลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉัยให้ ความเห็นต่อร่าง พ.ร.บ. แร่ ดังนี17้ ประเด็นแรก ผู้ร้องระบุว่าร่างกฎหมายดังกล่าวกาหนดในมาตรา 88/3 ให้ การทาเหมืองใต้ ดินผ่านที่ดินของบุคคลอื่น หากการทาเหมืองนันอยู ้ ่ลึกจากผิวดินไม่เกินหนึ่งร้ อยเมตร ผู้ยื่นคาขอ ประทานบัตรต้ องแสดงหลักฐานว่ามีสิทธิที่จะทาเหมืองเช่นว่านันได้ ้ แสดงว่าในทางกลับกันการทา เหมืองที่ลกึ จากผิวดินเกินหนึ่งร้ อยเมตรนัน้ ผู้ยื่นคาขอประทานบัตรสามารถทาได้ โดยไม่ต้องได้ รับ ความยินยอมจากเจ้ าของที่ ดินรวมถึง ไม่ต้องชดใช้ แก่เจ้ าของที่ ดินด้ วย ศาลมีความเห็นว่าการ กาหนดเช่นนันไม่ ้ ได้ เป็ นการยกเลิกแดนแห่งกรรมสิทธิ์ของเจ้ าของที่ดินในส่วนความลึกที่เกินหนึ่ง ร้ อยเมตร เนื่องจากในขณะนี ้ความลึกดังกล่าวเกินกว่าความสามารถของบุคคลทัว่ ไปจะใช้ สอยได้ และเป็ นกรณี ที่ รั ฐ มี อานาจในการจัด การดูแ ลทรั พ ยากรในส่วนของความลึก นี เ้ พื่ อประโยชน์ 16

รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 6.

คาวินิจฉัยที่ 59/2545 ศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 26 พฤศจิกายน 2545.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สาธารณะ โดยการจากัดสิทธิ ของเจ้ าของกรรมสิทธิ์ที่ว่านี จ้ าเป็ นต้ องมีการตราเป็ นกฎหมายคือ ร่าง พ.ร.บ. แร่นี ้ขึ ้นโดยให้ มีการจากัดสิทธิเ ท่าที่จาเป็ นและไม่กระทบกระเทือนต่อสาระสาคัญของ สิทธิในทรัพย์สิน ประเด็นที่สอง มาตรา 88/7 ที่กาหนดให้ กระบวนการรับฟั งความเห็นของผู้มีส่วนได้ เสีย จะ เริ่ มขึ ้นหลังจากการทารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้ อมของผู้ยื่นขอประทานบัตรทาเหมืองแร่ ใต้ ดิน ซึง่ ต้ องผ่านความเห็นชอบจากหน่วยงานต่างๆ ตาม พ.ร.บ. ส่งเสริ มและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อม แห่งชาติ พ.ศ. 2535 ก่อน ซึ่งขัดต่อมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญซึ่งบุคคลทัว่ ไปและชุมชนท้ องถิ่น ดังเดิ ้ มมีสิทธิ เข้ าไปร่ วมในการจัดการ บารุ งรักษา และใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อมอย่างสมบูรณ์ และยั่งยืน ศาลรัฐธรรมนูญมีความเห็นว่าในร่ าง พ.ร.บ. แร่ นนั ้ มีการ กาหนดถึงสิทธิของผู้มีสว่ นได้ เสียไว้ แล้ วในมาตรา 88/9 และ 88/11 และวินิจฉัยถึงมาตรา 46 ว่า “ถึ ง แม้ ว่ารั ฐ ธรรมนูญ มาตรา 46 และมาตรา 56 จะได้ รับ รองสิ ท ธิ ข องชุม ชน ท้ องถิ่ นดังเดิ ้ ม หรื อสิทธิ ของบุคคลที่จ ะมีส่ วนร่ วมกับรั ฐและชุมชนไว้ ก็ตาม แต่ รั ฐ ธรรมนูญ ทัง้ สองมาตราก็ บัญ ญัติใ ห้ สิท ธิ ดัง กล่า วนัน้ จะต้ อ งเป็ นไปตามที่ กฎหมายบัญ ญัติ ซึ่ง หมายความว่าชุม ชนมิ ไ ด้ มี สิทธิ ที่จ ะจัดการทรั พ ยากรใน ท้ องถิ่นได้ อย่างอิสระโดยไม่มีขอบเขต ชุมชนท้ องถิ่นเองก็ต้องร่ วมมือกับองค์กร ท้ องถิ่นหรื อรัฐในการจัดการทรัพย์สินร่วมกัน”18 การจะบังคับใช้ สิทธิตามมาตรา 46 ต้ องเป็ นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ดังนัน้ ชุมชนมิได้ มี สิทธิจะจัดการทรัพยากรในท้ องถิ่นได้ อย่างอิสระ โดยไม่มีขอบเขต นอกจากนี ้ในร่าง พ.ร.บ. แร่นี ้ได้ กาหนดให้ มีการรับฟั งความเห็นของผู้มีส่วนได้ เสียไว้ แ ล้ ว แม้ ว่ากระบวนการรับฟั งความเห็นจะ เกิดขึ ้นในขันตอนใด ้ ก็เป็ นการให้ ชุมชนได้ ร่วมจัดการทรัพยากรร่ วมกับรัฐอย่างสมดุลและยัง่ ยืน แล้ ว ดังนัน้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีความเห็นว่ามาตรา 88/7 ของร่ าง พ.ร.บ. แร่ จึงไม่ได้ เป็ นการ จากัดสิทธิตามมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญ 2540 ความเคลื่อนไหวของเครื อข่ายภาคประชาสังคมเพื่อให้ เกิดการบังคับใช้ สิทธิชุมชนเหนือ กฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เช่น การเคลื่อนไหวของเครื อข่ายสุราพื ้นบ้ าน ก็ได้ แสดงให้ เห็นถึง แนวการการวินิจฉัยของศาลในประเด็นนี ้ได้ เช่นกัน (แม้ ประเด็นเรื่ องสุราพื ้นบ้ านอาจไม่ได้ อยู่ใน ขอบเขตของงานวิจยั ชิ ้นนี ้ที่มีวตั ถุประสงค์ในการศึกษาถึงสิทธิชุมชนในการจัดการทรัยพากร แต่ 18

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 21.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การบังคับใช้ และตีความของสถาบันตุลาการในประเด็นสุราพื ้นบ้ านจะสามารถนามาแสดงให้ เห็น ถึงการใช้ บงั คับรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 ได้ โดยหลักการเทียบเคียงการใช้ กฎหมาย) ในช่วงแรกของการใช้ บงั คับมาตรา 46 ตามรัฐธรรมนูญ ชุมชนหลายแห่งที่มีจารี ตประเพณี ในการผลิตสุราพื ้นบ้ านได้ รวมตัวกันเพื่อเสนอว่าชุมชนควรมีสิทธิในการสืบทอดจารี ตประเพณีที่ ผลิตสุราพื ้นบ้ านภายใต้ เงื่อนไขของสิทธิชมุ ชนได้ ได้ มีการรวมตัวกันของเครื อข่ายสุราพื ้นบ้ านทัง้ ภาคเหนื อ 19 และภาคอี ส าน20 เพื่ อรณรงค์และทาความเข้ าใจกับสัง คม รวมถึง การเสนอสู่การ พิจ ารณาของศาลรั ฐ ธรรมนูญ ว่า พ.ร.บ. สุรา 2493 มี เนื อ้ หาที่ ขัดหรื อแย้ ง กับมาตรา 46 ของ รัฐธรรมนูญ ซึง่ มีหลายกลุม่ ได้ นาคดีเข้ าสูก่ ระบวนการพิจารณาของศาล ดังต่อไปนี ้ คดีแรกเกี่ยวกับสุราพื ้นบ้ าน นายสัจจา สุริยกุล ณ อยุธยา ได้ โต้ แย้ งว่า พ.ร.บ. สุรา 2493 มาตรา 5 และ 32 ขัดหรื อแย้ งกับรัฐธรรมนูญ จากข้ อเท็จจริงที่ผ้ รู ้ องมีสรุ ากลัน่ และสุราแช่บรรจุขวด โดยไม่ได้ รับอนุญาตจากอธิบดีกรมสรรพสามิต อันเป็ นการฝ่ าฝื นมาตรา 5 พ.ร.บ. สุรา21 โดยผู้ร้อง ให้ การว่าตนเป็ นผู้อานวยการสถาบันวิจัยเพื่ อพัฒ นาชนบท ซึ่ง ได้ รับสนับสนุนจากส านักงาน คณะกรรมการสภาวิจยั แห่งชาติ เพื่อเผยแพร่ภูมิปัญญาท้ องถิ่น ในการผลิตสุราจากมันสาปะหลัง และไวน์ผลไม้ แต่ตามกฎหมายการผลิตสุราต้ องได้ รับอนุญาต กรณีดงั กล่าวศาลรัฐธรรมนูญมีคา วินิจฉัยในประเด็นที่วา่ มาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. สุรา ไม่ขดั หรื อแย้ งกับมาตรา 46 โดยให้ เหตุผลดังนี ้ “รัฐธรรมนูญมาตรา 46 มีเจตนารมณ์ให้ บคุ คลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม มีสิทธิอนุรักษ์หรื อฟื น้ ฟูจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้ องถิ่น มีส่วนร่วมในการจัดการ เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติในท้ องถิ่นของตนเอง เพื่อ ให้ เกิดประโยชน์แก่ชุมชน เอง การบารุ งรักษาและใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่ในชุมชนให้ ได้ ประโยชน์.ร่ วมกัน สาหรับจารี ตประเพณี ศิลปะ หรื อวัฒนธรรมอันดีของชุมชนก็ ให้ อนุรักษ์ ไว้ แต่สิทธิตามที่กล่าว จะต้ องเป็ นไปตามที่กฎหมายบัญญัติด้วย ซึ่ง 19

ศู น ย์ ส ารสนเทศ ส านั ก ประชาสั ม พั น ธ์ เ ขต 3 เชี ย งใหม่ , “เหล้ าพื น้ บ้ าน” มมป. แหล่ ง ที่ ม า: http://region3.prd.go.th/problempoor/job11.htm 20

ทีมงาน ThaiNGO, “เครื อข่ ายเหล้ าพืน้ บ้ านฯสุรินทร์ เปิ ดเวทีเคลื่อนใหญ่ นาทัพอีสานใต้ ” [ออนไลน์] วันที่ 16 กันยายน 2545 แหล่งที่มา: http://www.thaingo.org/story3/news_thaiwisky_17945.html 21

มาตรา 5 “ห้ ามมิให้ ผ้ ใู ดทาสุรา หรื อมีภาชนะ หรื อมีเครื่ องกลัน่ สาหรับทาสุราไว้ ในครอบครอง เว้ นแต่จะได้ รับ อนุญาตจากอธิบดี”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ขณะนีย้ งั ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายเรื่ องสิทธิ ของบุคคลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชน ท้ องถิ่นดังเดิ ้ มบัญญัตไิ ว้ การที่พระราชบัญญัติสรุ า พ.ศ. 2493 บัญญัติให้ การทา สุราหรื อมี ภ าชนะหรื อ เครื่ องกลั่นส าหรั บท าสุร าไว้ ใ นครอบครองจะต้ องได้ รั บ อนุญาตจากอธิบดีกรมสรรพสามิตนัน้ เป็ นเรื่ องที่กฎหมายกาหนดให้ บุคคลต้ อง ปฏิบตั ติ ามกฎหมายให้ เป็ นไปตามเงื่อนไข ดังนัน้ พระราชบัญญัติสรุ า พ.ศ. 2493 มาตรา 5 จึงไม่ขดั หรื อแย้ งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 46”22 กรณี พ.ร.บ. สุรา 2493 ได้ ถูกนาขึ ้นศาลรัฐธรรมนูญอีก 7 ครัง้ ด้ วยการอ้ างถึงบทมาตรา ต่างๆ ที่กาหนดให้ ผ้ ูผลิตหรื อครอบครองสุราพื ้นบ้ านต้ องขออนุญาตก่อน เช่น กรณีคาร้ องของผู้ ฟ้องคดียื่นฟ้องกรมสรรพสามิตที่ศาลปกครองสูงสุดและได้ มีการส่งเรื่ องมายังศาลรัฐธรรมนูญ โดย เป็ นกรณีที่ผ้ รู ้ องเป็ นผู้จาหน่ายแป้งข้ าวหมัก ตามมาตรา 24 แห่ง พ.ร.บ. สุรา และร้ องว่ากฎหมาย ดังกล่าวขัดหรื อแย้ งต่อมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้ วมีความเห็นว่า “...ปั จจุบนั ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติถึงสิทธิของบุคคลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชนท้ องถิ่น ดังเดิ ้ มเพื่อการอนุรักษ์ หรื อฟื น้ ฟูภูมิปัญญาท้ องถิ่นเกี่ยวกับแป้งข้ าวหมักไว้ ผู้ร้อง จึงไม่อาจโต้ แย้ งว่าพระราชบัญญัติสุรา พ.ศ. 2493 ขัดหรื อแย้ งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 ได้ ” 23 อย่างไรก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญชี ้ว่าคาว่า “เชื ้อสุรา” ตามพระราชบัญญัติสุรา พ.ศ. 2493 ตามบทนิยามในมาตรา 4 ที่รวมถึงแป้งข้ าวหมัก ซึ่งในกฎหมายดังกล่าวไม่ได้ มีนิยามศัพท์เฉพาะ ลงไปอีก และโดยสภาพแป้งข้ าวหมักไม่ใช่เชื ้อสุราในตัวเอง บุคคลสามารถใช้ แป้งข้ าวหมักในการ ประกอบอาหาร หรื อยารักษาโรคได้ ด้วย ดังนัน้ เฉพาะส่วนของคาว่าแป้งข้ าวหมักตามบทนิยาม ของคาว่า “เชือ้ สุรา” ใน พ.ร.บ. สุรา 2493 มาตรา 24 และ2624 จึงขัดหรื อแย้ งกับรั ฐธรรมนูญ มาตรา 50 ในเรื่ องเสรี ภาพในการประกอบอาชีพและใช้ บงั คับไม่ได้ 22

คาวินิจฉัยที่ 6/2546 ศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 27 มีนาคม 2546.

คาวินิจฉัยที่ 25/2547 ศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 15 มกราคม 2547.

พ.ร.บ. สุรา พ.ศ. 2493 มาตรา 24 “ห้ ามมิให้ ผ้ ใู ดทาหรื อขายเชื ้อสุรา เว้ นแต่จะได้ รับอนุญาตจากเจ้ าพนักงานสรรพสามิต”

มาตรา 26 “ใบอนุญาตที่ออกตามความในมาตรา 5 มาตรา 12 มาตรา 17 และมาตรา 24 ให้ ใช้ ได้ เฉพาะสถานที่ที่ระบุไว้ ในใบอนุญาต และผู้ได้ รับใบอนุญาตจะต้ องแสดงใบอนุญาตนันไว้ ้ ในที่เปิ ดเผยเห็นได้ งา่ ย”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ประเด็นที่เกี่ยวข้ องกับมาตรา 50 ของรัฐธรรมนูญ ในคาวินิจฉัยเดียวกันนี ้แสดงให้ เห็นถึง แนวทางของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญว่า ในการวินิจฉัยถึง พ.ร.บ. สุรา ว่ามีส่วนใดขัดหรื อแย้ งกับ บทมาตราใดมาตราหนึ่ง ในรั ฐ ธรรมนูญ ย่อมเกิ ดขึน้ ได้ โ ดยการตีค วามถึ ง การใช้ ก ฎหมายใน ชีวิตประจาวันของบุคคลเมื่อเห็นว่าเป็ นการจากัดตัดสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ ก็สามารถวินิจฉัย ได้ ทนั ทีดงั เช่นการวินิจฉัยในคาว่าแป้งข้ าวหมัก หากเทียบเคียงกับคดีที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัย ในกรณีของ พ.ร.บ. ชื่อบุคคล 2505 มาตรา 12 ที่ขดั หรื อแย้ งกับมาตรา 30 ในเรื่ องสิทธิเสมอภาค25 ซึ่งก็มิได้ มีกฎหมายกาหนดไว้ ในรายละเอียดว่าความเสมอภาคคืออะไรหรื อมีขอบเขตกว้ างขวาง เพียงใด การใช้ กฎหมายในคดีดังกล่าวจึงอยู่บนพืน้ ฐานของสิ่งที่คนในสัง คมปฏิ บตั ิอยู่ แต่เมื่ อ มาถึงการพิจารณาเกี่ ยวกับรัฐธรรมนูญมาตรา 46 ที่ได้ ยกมาข้ างต้ น 26 กลับมีการวินิ จฉัยอยู่บน พื ้นฐานว่าต้ องมีกฎหมายบัญญัติไว้ ในรายละเอียดก่อนจึงจะสามารถใช้ บงั คับสิทธิชุมชนได้ ซึ่ง สะท้ อนให้ เห็นถึงความแตกต่างในการใช้ กฎหมายในคาวินิจฉัย เดียวกัน หากใช้ แนวความคิดใน ลักษณะเดียวกัน ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยในกรณีดงั กล่าวได้ ก็จะต้ องมีการบัญญัติกฎหมายที่ให้ สิทธิแก่ชมุ ชนเกี่ยวกับแป้งข้ าวหมักเกิดขึ ้นก่อน การตีความความหมายของสิทธิชมุ ชนตามที่บญ ั ญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญในลักษณะเช่นนี ้จึง ย่อมทาให้ บทบัญญัตขิ องรัฐธรรมนูญจาเป็ นจะต้ องมีการบัญญัติกฎหมายในรายละเอียดประกอบ ซึง่ อาจทาให้ เกิดคาถามสาคัญถึงความมีอานาจสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และก็อาจทาให้ นาไปสู่การ เรี ยกร้ องให้ มีการบัญญัตกิ ฎหมายขึ ้นเป็ นจานวนมากให้ บงั เกิดขึ ้น (อย่างไรก็ตาม ในประเด็นของการจากัดขอบเขตการใช้ บงั คับสิทธิ ชุมชนภายใต้ เงื่ อนไข “ทังนี ้ ต้ ามที่กฎหมายบัญญัติ” ได้ มีความเปลี่ยนแปลงเกิดขึน้ อย่างสาคัญ เนื่องจากรั ฐธรรมนูญ 2550 ได้ แก้ ไขบทบัญญัตใิ นเรื่ องสิทธิชมุ ชนโดยตัดถ้ อยคาดังกล่าวออกไป ซึ่งจะได้ ทาการวิเคราะห์ ประเด็นดังกล่าวนี ้ในหัวข้ อที่ 2.2) การยกประเด็นเรื่ องบทบัญญัตขิ อง พ.ร.บ. สุรา มีเนื ้อหาขัดหรื อแย้ งต่อรัฐธรรมนูญในเรื่ อง สิ ทธิ ชุม ชนซึ่ง ชุม ชนท้ อ งถิ่ นดัง้ เดิม มี สิ ทธิ ในการสื บทอดจารี ตประเพณี และภูมิ ปัญญาท้ องถิ่ น นับเป็ นความพยายามของการเคลื่อนไหวให้ การเกิดบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนที่มีข้อโต้ แย้ งกับหน่วยงาน

คาวินิจฉัยที่ 21/2546 ศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 5 มิถนุ ายน 2546.

คาวินิจฉัยที่ 25/2547 ศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 15 มกราคม 2547.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

100

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 รัฐเข้ าสู่กระบวนการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ บนความคาดหวังว่าศาลจะมีคาวินิจฉัยที่รับรอง สิทธิชมุ ชนให้ มีผลใช้ บงั คับได้ ในทางปฏิบตั จิ ริง ตารางที่ 5.1 แสดงคาร้ องที่เสนอสู่ศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับ พ.ร.บ. สุรา 2493 ขัดต่ อรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 และมาตราอื่นๆ ที่เกี่ยวข้ อง ผู้นาเสนอคดี

วันที่ วินิจฉัย

ศาลจังหวัดลาพูน

เลขที่คาสัง่ ศาล รัฐธรรมนูญ 27 มีค.46 6/46

ศาลปกครองสูงสุด

15 มค.47

25/47

ศาลแขวง อุบลราชธานี

26 สค.47

52-53/47

ศาลแขวง พระนครศรี อยุธยา

29 มีค.48

36/48

ศาลอุทธรณ์ภาค 3 31 มีค.48 37/48 จากผู้ร้องต่อศาล แขวงจังหวัดสุรินทร์ ศาลแขวง 31 มีค.48 38/48 และ นครราชสีมา 39/48

มาตราใน คาวินจิ ฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ร.บ. สุราที่ ถูกโต้ แย้ ง ม.5, 32 ต้ องมีกฎหมายบัญญัติรายละเอียดเรื่ องสิทธิ ชุมชนก่อน ม.24 ต้ องมีกฎหมายบัญญัติให้ สทิ ธิชมุ ชนเกี่ยวกับ แป้งข้ าวหมักก่อน ม. 4,5,2527 ต้ องมีกฎหมายบัญญัติรายละเอียดเรื่ องสิทธิ ชุมชนก่อนเมื่อยังไม่มกี ฎหมายดังกล่าว จึงไม่ อาจอ้ างได้ วา่ มาตรา 25 ขัดหรือแย้ งมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญได้ 28 ม.17 การใช้ สทิ ธิชมุ ชนจะต้ องเป็ นไปตามที่กฎหมาย บัญญัติซงึ่ ขณะนี ้ยังไม่มีบทบัญญัติของกฎหมาย ม. 17 จึงไม่ขดั รัฐธรรมนูญ ม.5, 25 มีคาวินิจฉัยที่ 52-53/ 47 แล้ ว ว่าไม่ขดั หรื อแย้ ง ต่อรัฐธรรมนูญ ม.5,24,25

อ้ างถึงคาวินจิ ฉัยที่ 6/46, 52-53/47, และ 37/48 ที่ระบุแล้ วว่าไม่ขดั รัฐธรรมนูญ

พระราชบัญญัติสรุ า พ.ศ. 2493 มาตรา 25 “ห้ ามมิให้ ผ้ ใู ดมีเชือ้ สุราไว้ ในครอบครอง เว้ นแต่จะเป็ นผู้ได้ รับ ใบอนุญาตตามความในมาตรา 24 หรื อเป็ นผู้ซื ้อ หรื อได้ มาจากผู้ได้ รับใบอนุญาตดังกล่าวแล้ ว”

พระราชบัญญัติสรุ า พ.ศ. 2493 มาตรา 17 “ห้ ามมิให้ ผ้ ใู ดขายสุราหรื อนาสุราออกแสดงเพื่อขาย เว้ นแต่จะ ได้ รับใบอนุญาตจากเจ้ าพนักงานสรรพสามิต”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

101

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จากตารางข้ างต้ น แสดงให้ เห็นถึงกระแสการเคลื่อนไหวของบุคคลที่ยกประเด็นเรื่ องสิทธิ ชุม ชนขึน้ ต่อสู้ในชัน้ ศาลว่ามี การเคลื่ อนไหวอย่างกว้ างขวาง โดยเริ่ ม ตัง้ แต่ พ.ศ. 2545 ซึ่งเริ่ ม ปรากฏการร้ องคดีขึน้ สู่ศาลที่พิจารณาก่อนจะนาเรื่ องขึน้ สู่ศาลรัฐธรรมนูญและได้ มีคาวินิจฉัย ติดตามมาตังแต่ ้ พ.ศ. 2546 ถึง 2548 แม้ ข้อโต้ แย้ งในกรณีสรุ าพื ้นบ้ านจะไม่ใช่ประเด็นในขอบเขตการวิจยั เรื่ องสิทธิชมุ ชนในการ จัดการทรั พ ยากรดิน -นา้ -ป่ า ก็ ตาม แต่ก ารเคลื่ อนไหวเรื่ อ งสิท ธิ ชุม ชนภายใต้ ม าตรา 46 ของ รัฐธรรมนูญก็เป็ นการเคลื่อนไหวในลักษณะเครื อข่ายและการสนับสนุนรวมทังการติ ้ ดตามผลคา วินิจฉัย ซึ่งจะพบว่ามีอปุ สรรคที่อยู่บนพื ้นฐานเดียวกัน คือยังไม่มีกฎหมายบัญญัติในรายละเอียด เกี่ยวกับสิทธิชมุ ชนโดยตรง และยังมีกฎหมายให้ อานาจหน่วยงานรัฐในการจัดการทรัพยากรแต่ละ ด้ าน อันส่งผลต่อการใช้ สิทธิ ของชุมชนในการมี ส่วนร่ วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ ปฏิบตั ิตามจารี ตประเพณีของชุมชน ผลจากคาวินิจฉัยของสถาบันตุลาการโดยเฉพาะอย่างยิ่งคา วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ส่งผลสืบเนื่องไปยังการเคลื่อนไหวภาคประชาชนในการผลักดันให้ มี ร่ างพระราชบัญญัติที่กาหนดรายละเอียดเกี่ ยวกับการใช้ สิทธิ ชุมชนเกิดขึน้ อย่างชัดเจน ดังการ ผลักดันร่างพระราชบัญญัตปิ ่ าชุมชนที่ได้ เกิดขึ ้นในช่วงทศวรรษ 2540 5.1.3 ขอบเขตของผู้ทรงสิทธิในสิทธิชุมชน ในมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญ 2540 บัญญัติว่าบุคคลซึ่งรวมตัวกันเป็ นชุมชนท้ องถิ่น ดังเดิ ้ ม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์ หรื อฟื น้ ฟูจารี ตประเพณี แต่ในพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติยงั อยู่บนพื ้นฐานของการให้ อานาจแก่หน่วยงานรัฐเป็ นผู้มีบทบาทหลักในการ ดูแลรักษาและจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ดังนัน้ สถาบันตุลาการจะตีความและปรับใช้ กฎหมาย อย่างไรในประเด็นว่าผู้ใดที่จะสามารถเป็ นผู้ทรงสิทธิตามมาตรา 46 ซึง่ จะได้ พิจารณาจากคดีตา่ งๆ ดังนี ้ กรณีแรกคดีปากน ้าปราณ ในคดีนี ้ชาวประมงชายฝั่ ง ในตาบลปากน ้าปราณ อาเภอปราณ บุรี จังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ ซึง่ อาศัยหาดนเรศวรเป็ นหาดสาธารณะเป็ นที่จอดเรื อและเก็บ เครื่ องมือ ประมง ได้ รับผลกระทบจากการที่องค์การบริ หารส่วนตาบลปากน ้าปราณได้ ออกคาสัง่ ให้ รือ้ ถอน โรงเรื อนและสิ่งปลูกสร้ างและให้ ย้ายไปอยู่ในที่ซึ่งจัดให้ ใหม่ โดยจะพัฒนาชายหาดนันเป็ ้ นแหล่ง ท่องเที่ยว ทางชาวบ้ านได้ ทาการร้ องเรี ยนไปยังหน่วยงานนันและต่ ้ อนายอาเภอและผู้ว่ าราชการ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

102

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จัง หวัดฯอี ก ด้ ว ย แต่องค์ก ารบริ หารส่วนตาบลก็ ยัง ไม่ห ยุด โครงการดัง กล่า ว ชาวบ้ านที่ ไ ด้ รั บ ผลกระทบจึงฟ้องคดีตอ่ ศาลปกครอง ซึง่ ศาลปกครองชันต้ ้ นมีความเห็นดังนี ้ 29 “ที่ดนิ บริเวณชายหาดนเรศวรเป็ นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ผ้ มู ีสิทธิครอบครอง ในที่ ดิน สาธารณะดัง กล่า วโดยชอบด้ วยกฎหมายที่ อาจได้ รับ ความเดื อ ดร้ อน เสียหาย”30 ในคดีนี ้ศาลปกครองชันต้ ้ นเสียงข้ างมากลงความเห็นว่าชาวบ้ านไม่ใช่ผ้ มู ีอานาจฟ้องตาม มาตรา 42 แห่ง พ.ร.บ. จัดตังศาลปกครองและวิ ้ ธีพิจารณาคดีปกครอง 254231 ประกอบกับผู้ฟ้อง คดีมิ ไ ด้ อุทธรณ์ คาสั่งตามมาตรา 44 แห่ง พ.ร.บ. วิธี ปฏิ บัติราชการทางปกครอง 253932 ศาล ปกครองชันต้ ้ นจึงไม่รับพิจารณา แต่มีความเห็นของตุลาการเสียงข้ างน้ อยวินิจฉัยว่าผู้ฟ้องเป็ นผู้มี สิทธิฟ้องได้ โดยให้ เหตุผลว่า “เมื่ อ ชายหาดนเรศวรเป็ นที่ ส าธารณสมบัติ ข องแผ่ น ดิ น ส าหรั บ พลเมื อ งใช้ ประโยชน์ร่วมกันตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ 29

คาร้ องที่ 556/2545 คาสัง่ ที่ 651/2545 ศาลปกครองสูงสุด.

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 2

พระราชบัญญัติจัดตังศาลปกครองและวิ ้ ธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 42 “ผู้ใดได้ รับความ เดือดร้ อนหรื อเสียหาย หรื ออาจจะเดือดร้ อนหรื อ เสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อนั เนื่องจากการกระทาหรื อการ งดเว้ นการกระทาของหน่วยงานทางปกครองหรื อเจ้ าหน้ าที่ของรัฐหรื อมีข้อโต้ แย้ งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรื อกรณีอื่นใดที่อยูใ่ นเขตอานาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ และการแก้ ไขหรื อบรรเทาความเดือนร้ อนหรื อความ เสียหายหรื อยุติข้อโต้ แย้ งนัน้ ต้ องมีคาบังคับตามที่กาหนดในมาตรา 72 ผู้นนมี ั ้ สทิ ธิฟ้องคดีตอ่ ศาลปกครอง

ในกรณีที่มีกฎหมายกาหนดขันตอนหรื ้ อวิธีการสาหรับการแก้ ไขความเดือดร้ อนหรื อ เสียหายในเรื่ องใด ไว้ โดยเฉพาะ การฟ้ องคดีปกครองในเรื่ องนันจะกระท ้ าได้ ตอ่ เมื่อมีการดาเนินการตามขันตอนและวิ ้ ธีการดังกล่าว และได้ มีการสัง่ กาตามกฎหมายนัน้ หรื อมิได้ มีการสัง่ การภายในเวลาอันสมควร หรื อภายในเวลาที่กฎหมายนัน้ กาหนด” 32

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 44 “ภายใต้ บงั คับมาตรา 48 ในกรณีที่คาสัง่ ทางปกครองใดไม่ได้ ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกาหนดขันตอนอุ ้ ทธรณ์ ภายในฝ่ ายปกครองเป็ นการ เฉพาะ ให้ คกู่ รณีอทุ ธรณ์คาสัง่ ทางปกครองนันโดยยื ้ ่นต่อเจ้ าหน้ าที่ผ้ ทู าคาสัง่ ทางปกครองภายในสิบห้ าวันนับแต่ วันที่ตนได้ รับแจ้ งคาสัง่ ดังกล่าว”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

103

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ฟ้องคดีกบั พวกจึงมีสิทธิใช้ ประโยชน์จากชายหาดนี ้เพื่อประกอบอาชีพประมง เมื่อ ผู้ถูก ฟ้ องมี ค าสั่ง ให้ ผ้ ูฟ้ องคดี กับ พวกย้ า ยออกไปอยู่ที่ แ ห่ง ใหม่ที่ ไ ม่เ หมาะสม ประกอบกับการดาเนินการผู้ถูกฟ้องคดีมีผลกระทบต่อสิทธิการมีส่วนร่ วมในการ จัดการ การบารุงรักษาและการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่กาหนดไว้ ใน มาตรา 46 ของรั ฐ ธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย ผู้ฟ้ องคดีกับ พวกจึง เป็ นผู้ เดือดร้ อนหรื อเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ จากการกระทาของผู้ถูกฟ้องคดีตาม มาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติจัดตังศาลปกครองและวิ ้ ธีพิจารณาคดีปกครอง 33 พ.ศ. 2542...” ตุลาการเสียงข้ างน้ อยให้ เหตุผลว่าผู้ฟ้องควรมีสิทธิในการดาเนินคดีบนพื ้นฐานของมาตรา 46 ในการใช้ ประโยชน์และมีส่วนร่ วมในการจัดการสาธารณสมบัติ ดังนัน้ จึงถือเป็ นผู้ท รงสิทธิใน การจะฟ้องคดีได้ ความเห็นของตุลาการเสียงข้ างน้ อยสามารถแสดงให้ เห็นถึงแนวคิดในการใช้ กฎหมายของตุล าการศาลปกครองที่ เริ่ ม มี การใช้ บัง คับมาตรา 46 กับ บุคคลที่ ใช้ ที่สาธารณะ ประโยชน์ที่พลเมืองใช้ ร่วมกันในมุมมองทีกว้ างขึ ้น อย่ า งไรก็ ต าม ศาลปกครองสูง สุด มี ค าวิ นิ จ ฉั ย ให้ ศ าลชัน้ ต้ น รั บ ค าฟ้ องของโจทก์ ไ ว้ พิจารณา โดยไม่เห็นด้ วยกับคาวินิจฉัยของศาลปกครองชันต้ ้ น ดังนี ้ “องค์การบริ หารส่วนตาบลก็ยังมีภารกิจที่เกี่ยวข้ องโดยตรงกับคุณภาพชีวิตของ ประชาชนในพืน้ ที่ การใช้ ภูมิปัญญาและทรั พยากรของท้ องถิ่น หากหน่วยงาน ดังกล่าวจะจัดระเบียบกลุ่มประมงเรื อเล็กหรื อปรับปรุ งภูมิทศั น์ชายหากเพื่อการ ท่องเที่ยว ก็สมควรจะดาเนินการให้ สอดคล้ องกับสภาพพื ้นที่ในการประกอบอาชีพ ของประชาชน...องค์การบริ หารส่วนตาบลมีอานาจและหน้ าที่จดั ระบบการบริ การ สาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้ องถิ่นของตนเอง ทังด้ ้ านการส่งเสริ ม การประกอบอาชีพ ส่งเสริมการท่องเที่ยว การส่งเสริ มการมีส่วนร่วมของราษฎรใน ท้ องถิ่น การที่ศาลปกครองชัน้ ต้ นไม่ได้ เข้ าไปตรวจสอบการใช้ ดุลพินิจของผู้ถูก ฟ้องคดีและองค์การบริ หารส่วนตาบลปากน ้าปราณ เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีไม่ ใช้ ผ้ ทู ี่ได้ รับความเดือดร้ อนหรื อเสียหายตามมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติจดั ตัง้

คาร้ องที่ 556/2545 คาสัง่ ที่ 651/2545 ศาลปกครองสูงสุด, หน้ า 3.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

104

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 นัน้ ศาลปกครองสูงสุดไม่ เห็นพ้ องด้ วย”34 ในคดีปากน ้าปราณนี ้ แม้ ศาลปกครองสูงสุดจะมีคาสัง่ ให้ รับฟ้องไว้ พิจารณา แต่เกณฑ์ใน การวินิจฉัยอยู่บนหลักการของกระบวนการพิจารณาคดีปกครองซึ่งให้ ความสาคัญกับขันตอนของ ้ การดาเนินการเป็ นหลัก เช่น มีการโต้ แย้ งคาสัง่ ทางปกครองหรื อไม่ มากกว่าการพิจารณาจากด้ าน สิทธิชมุ ชนของผู้ฟ้องคดี ประเด็นสาคัญของคดีนี ้ก็คือเมื่อเป็ นกรณีพิพาทเกี่ยวกับพื ้นที่สาธารณสมบัติที่พลเมืองใช้ ร่วมกัน บุคคลทัว่ ไปที่ได้ ใช้ ประโยชน์ในพื ้นที่ สามารถเป็ นผู้ทรงสิทธิในการนาคดีมาฟ้องต่อศาลได้ รวมถึงสามารถอ้ างสิทธิตามชุมชนตามมาตรา 46 ของรัฐธรรมนูญ 2540 ได้ คดีของชาวบ้ านที่คลองด่านกับโครงการก่อสร้ างโรงบาบัดน ้าเสียเป็ นอีกตัวอย่างหนึ่งของ การนาคดีฟ้องต่อศาลโดยอ้ างสิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรสิ่งแวดล้ อม ในคดีนี ้ชาวบ้ าน ในตาบลคลองด่าน อาเภอบางบ่อ จัง หวัดสมุทรปราการต่อศาลปกครอง โดยผู้ฟ้ องคดีเป็ นผู้ ประกอบอาชีพประมงเพาะเลีย้ งสัตว์น ้าและเป็ นตัวแทนชาวบ้ านในพื ้นที่ดงั กล่าว ระบุว่าตนเอง ได้ รั บ ความเดื อ ดร้ อนหรื อ เสี ย หายโดยมิ อ าจหลี ก เลี่ ย งได้ จ ากการที่ ห น่ว ยงานของรั ฐได้ อ อก กฎกระทรวงให้ ใช้ ผงั เมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. 2544 ตามความใน พ.ร.บ. การผังเมือง 2518 ประกาศใช้ เ มื่ อ วัน ที่ 22 มิ ถุน ายน 2544 ซึ่ ง มี ก ารก าหนดการใช้ ที่ ดิ น ประเภทต่า งๆ ท าให้ เปลี่ยนแปลงสภาพการใช้ ประโยชน์ในที่ดินจากเดิมที่เคยเป็ นพื ้นที่อยู่อาศัยและพื ้นที่ชนบทและ เกษตรกรรมให้ กลายเป็ นพื ้นที่ประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้ า อันจะทาให้ ก่อผลกระทบต่อ คุณภาพสิ่งแวดล้ อมและการประกอบอาชีพของชาวบ้ านในแถบนัน้ การดาเนินการดังกล่าวผู้ฟ้อง อ้ างว่าขัดต่อมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญและขอให้ ศาลปกครองเพิกถอนกฎกระทรวงดังกล่าว หน่วยงานที่ถกู ฟ้องคดีโต้ แย้ งว่า “ผู้ฟ้องมิได้ มีตาแหน่งเป็ นผู้บริ หารองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในตาบลคลองด่าน และไม่ ไ ด้ รั บ มอบหมายอ านาจจากประชาชนในท้ อ งถิ่ น โดยชัด แจ้ ง จึ ง ไม่ มี ความชอบธรรมที่จะกล่าวอ้ างว่าฟ้องคดีแทนชาวตาบลคลองด่านทังหมดและไม่ ้

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 5

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

105

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 อาจยกเอาความเสียหายหรื อความต้ องการของประชาชนในท้ องถิ่นนัน้ มาเป็ น เหตุฟ้องคดีได้ ”35 ศาลปกครองสูงสุดได้ มีคาวินิจฉัยเกี่ยวกับประเด็นของผู้ฟ้องคดีซงึ่ มีคาพิพากษาว่า “คดีนี ้ผู้ฟ้องคดีเป็ นผู้ประกอบอาชีพประมงและเพาะเลี ้ยงสัตว์น ้าในตาบลคลอง ด่าน..ข้ อกาหนดการใช้ ประโยชน์ที่ดินในสาระสาคัญคือ ให้ ใช้ ประโยชน์ที่ ดินเพื่อ อุตสาหกรรมและคลังสินค้ า การสาธารณูปโภคและสาธารณูปการเป็ นส่วนใหญ่ จึงก่อให้ เกิดผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้ อมและกระทบต่อการประกอบอาชีพ ของผู้ฟ้องคดีและประชาชนในบริ เวณดังกล่าว ซึ่งทาให้ ผ้ ฟู ้ องคดีที่มีอาชีพประมง เพาะเลีย้ งสัตว์นา้ ได้ รับความเดือดร้ อนหรื อเสียหาย หรื ออาจจะเดือดร้ อนหรื อ เสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ และการแก้ ไขความเดือดร้ อนหรื อเสียหายดังกล่าว ศาลมีอานาจออกคาลัง่ เพิกถอนกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวได้ ทงหมดหรื ั้ อบางส่วน ...และโดยที่ เ ป็ นคดี ฟ้ องขอให้ เพิ ก ถอนกฎกระทรวง จึ ง ไม่ มี ก รณี ที่ จ ะต้ อ ง ดาเนินการตามขันตอนและวิ ้ ธีการแก้ ไขความเดือดร้ อนหรื อเสียหายดังมาตรา 42 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตังศาลปกครองและวิ ้ ธี พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ดังนันผู ้ ้ ฟ้องคดีจงึ เป็ นผู้มีสิทธิฟ้องคดีตอ่ ศาลปกครอง”36 ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยถึง กระบวนการในการออกกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว โดยมี ความเห็นว่ามีขัน้ ตอนอันเป็ นสาระสาคัญในส่วนที่เป็ นข้ อพิพาทในคดีซึ่งไม่ได้ ดาเนินการตาม กฎหมาย จึงวินิจฉัยให้ เพิกถอนกฎกระทรวง เฉพาะในส่วนที่กาหนดให้ พื ้นที่ตาบลคลองด่านเป็ น พื ้นที่อตุ สาหกรรมและคลังสินค้ า โดยให้ การเพิกถอนมีผลย้ อนหลังไปถึงวันที่กฎกระทรวงมีผลใช้ บังคับด้ วย กรณีตอ่ มาเป็ นคดีที่หาดมาหยา ซึง่ เป็ นข้ อพิพาทสู่การวินิจฉัยในศาลยุติธรรมในประเด็นที่ เกี่ยวข้ องกับผู้ทรงสิทธิชุมชน โดยเป็ นกรณีที่ชาวบ้ าน 17 คน ร่ วมกับองค์การบริ หารส่วนตาบล 2 แห่ง ร่ ว มกัน ยื่ น ฟ้ องหน่ว ยงานรั ฐ คื อ กรมป่ าไม้ แ ละอธิ บ ดี ก รมป่ าไม้ รวมถึ ง รั ฐ มนตรี ว่า ก าร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ต่อศาลยุติธ รรม ข้ อเท็จ จริ งในคดีคือชาวบ้ านที่ อาศัยอยู่ในชุมชน 35

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 6 .

คดีหมายเลขดาที่ ฟ.19/2544 คดีหมายเลขแดงที่ ฟ.13/2547 ศาลปกครองสูงสุด เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 24 วันที่ 2 พฤศจิกายน 2547.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

106

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 บริเวณรอบอ่าวมาหยา เกาะพีพี จังหวัดกระบี่ ให้ เหตุผลว่าตนเองเป็ นผู้มีสิทธิที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐ ในการทานุบารุงและการได้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลายทางชีวภาพใน เขตอุทยาแห่งชาติหาดนพรัตน์ธ ารา รวมทัง้ การมีสิทธิ ที่จะฟ้องหน่วยงานของรัฐให้ ปฏิบตั ิตาม กฎหมาย ในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและคุณภาพสิ่งแวดล้ อม จากกรณีที่หน่วยงานของ รัฐอนุญาตให้ บริษัทถ่ายทาภาพยนตร์ เรื่ องเดอะบีช เข้ าไปทาการเปลี่ยนแปลงสภาพพื ้นที่ชายหาด อ่าวมาหยา ซึ่ง การอนุญ าตดัง กล่าวเป็ นการขัดต่อเจตนารมณ์ ของกฎหมายอุทยาน ผู้ฟ้ องจึง เรี ยกร้ องให้ คาสั่งของหน่วยงานรัฐที่อนุญาตนัน้ เป็ นโมฆะและให้ ดาเนินการปรับปรุ งสภาพของ ชายหาดให้ เป็ นดังเดิม โดยให้ บริษัทถ่ายทาภาพยนตร์ นนเป็ ั ้ นผู้ออกค่าใช้ จา่ ย37 หน่วยงานรัฐที่ตกเป็ นจาเลยโต้ แย้ งว่าโจทก์ ที่ไม่มีอานาจฟ้อง เนื่องจากคณะกรรมการ บริ หารขององค์การบริ หารตาบลทังสองแห่ ้ งไม่เคยมีมติให้ ฟ้องคดี และชาวบ้ านที่เป็ นโจทก์ มิใช่ บุคคลในชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ มและไม่ได้ อยูอ่ าศัยบริเวณรอบอ่าวมาหยา ในขณะที่จาเลยเองเป็ นผู้มี อ านาจหน้ า ที่ ค้ ุม ครอง ดูแ ลรั ก ษาทรั พ ยากรภายในเขตอุท ยาน และการอนุญ าตให้ ถ่ า ยท า ภาพยนตร์ ไม่ได้ โต้ แย้ งสิทธิของโจทก์ ทงั ้ 19 แต่อย่างใด รัฐเท่านัน้ ที่เป็ นผู้เสียหายและถูกโต้ แย้ ง สิทธิ ได้ ประกอบกับการถ่ายทาและการปรับสภาพพืน้ ที่ให้ เป็ นดังเดิมได้ เสร็ จสิ ้นลงแล้ ว จึงไม่มี ความจาเป็ นต้ องพิจารณา ซึ่งศาลชันต้ ้ นก็ได้ มีคาตัดสินให้ ยกฟ้อง แต่ได้ มีการต่อสู้คดีจนถึงศาล ฎีกา ศาลฎี ก ามี ค าพิ พ ากษา โดยพิ จ ารณาประเด็ น อ านาจฟ้ องของโจทก์ ทัง้ 19 คน โดย พิจารณาจากมาตรา 290 แห่งรัฐธรรมนูญ ในเรื่ องอานาจขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นประกอบ กับ พ.ร.บ. สภาตาบลและองค์การบริ หารส่วนตาบล 2537 ที่ ให้ อานาจองค์การปกครองส่วน ท้ องถิ่นในการคุ้มครองดูแลและบารุ งรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ดังนัน้ องค์การ บริหารส่วนตาบลทังสองแห่ ้ งนี ้สามารถเป็ นโจทก์ฟ้องคดีนี ้ได้ ในประเด็นของชาวบ้ านที่ยื่นฟ้องด้ วย ภายใต้ มาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญ ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า “คาว่า ‘ชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม ’ ยังไม่มีคานิยาม ความหมายหรื อขอบเขตที่แน่นอน ทัง้ บทบัญญัติม าตรานี ม้ ี เงื่ อนไขที่ ต้องมีกฎหมายบัญญัติออกมาตามมาตรานี ้ เมื องในขณะที่ โจทก์ ที่ 3 ถึง 19 ฟ้ องยัง ไม่มี กฎหมายบัญญัติออกมาใช้ บัง คับ

คาพิพากษาที่ 5818/2549 ศาลฎีกา วันที่ 21 กันยายน 2549.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

107

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ดังนัน้ ยังไม่อาจถือได้ ว่ามีการโต้ แย้ งเกี่ ยวกับสิทธิหรื อหน้ าที่ของโจทก์ที่ 3 ถึง 19 แล้ ว จึงไม่มีอานาจฟ้อง”38 ศาลฎี กาจึง พิพ ากษาให้ ยกฟ้ องโจทก์ ที่ 3 ถึง 19 และเมื่อพิจ ารณาคดีตามคาฟ้ องของ โจทก์ที่เป็ นองค์กรบริหารส่วนตาบลสองแห่งต่อไป แต่โดยที่การถ่ายทาได้ เสร็ จสิ ้นลงและมีการปรับ สภาพพื ้นที่ให้ เป็ นดังเดิมแล้ ว ศาลฎีกาจึงมีความเห็นว่าการพิพากษาจะไม่มีประโยชน์ในการจะ พิจารณาตามคาขอของโจทก์แต่อย่างใด กรณี ใกล้ เ คีย งกัน เกี่ ย วกับ ประเด็น ผู้มี อ านาจฟ้ องโดยการอ้ างถึ ง สิท ธิ ชุม ชน คือ คดี ที่ จังหวัดนครศรี ธรรมราช เป็ นคดีขึ ้นสู่ศาลปกครอง โดยอาศัยมาตรา 46 เป็ นกรณีที่ชาวบ้ าน 34 คน ซึ่งเป็ นผู้อยู่ในพื ้นที่ตาบลขนาบนาก อาเภอปากพนัง และตาบลเกาะเพชร อาเภอหัวไทร จังหวัด นครศรี ธรรมราช และประกอบอาชีพเลี ้ยงกุ้งทะเลและทาการประมงในบริ เวณคลองถนนเขต ยื่น ฟ้องกรมประมงจากความเดือดร้ อนจากโครงการชลประทานนา้ เค็มบ้ านบ่อคณฑี จากการถม คลองของโครงการ ทาให้ ผ้ ฟู ้ องไม่มีแหล่งน ้าที่จะใช้ เลี ้ยงกุ้ง รวมถึงไม่มีที่ระบายน ้าให้ เร็ วขึ ้นเมื่อ เกิดน ้าท่วม และไม่สามารถทาประมงนอกเขตได้ 39 กรมประมงซึ่งเป็ นผู้ถูกฟ้องได้ โต้ แย้ งว่าราษฎรส่วนใหญ่ได้ ประโยชน์จากโครงการและให้ ความเห็นชอบกับโครงการ ผู้ฟ้ องคดีทัง้ 34 คนมี ที่ดินอยู่นอกโครงการ ไม่ไ ด้ เกี่ ยวข้ องและได้ ประโยชน์จากโครงการและไม่ได้ เป็ นผู้ถกู เวนคืน ในการพิจารณาคดีของศาลปกครองชัน้ ต้ นต่อประเด็นการใช้ สิทธิ ตามมาตรา 46 แห่ง รัฐธรรมนูญศาลมีความเห็นว่า “บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญดังกล่าว เป็ นกรณีการรับรองสิทธิของบุคคลในการ รวมกลุม่ เพื่อกระทาการตามที่บญ ั ญัตไิ ว้ ในมาตรา 46 และเป็ นกรณีของการมีส่วน ร่วมกับรัฐและชุมชนในการบารุงรักษา การได้ ประโยชน์ การคุ้มครอง ส่งเสริ มและ รั ก ษาสิ่ ง แวดล้ อ มเป็ นส าคัญ และโดยที่ ยัง ไม่ ป รากฏว่ า ได้ มี บ ทบัญ ญั ติ ข อง กฎหมายก าหนดหลัก เกณฑ์ วิ ธี ก าร หรื อ เงื่ อ นไขการปฏิ บัติ ใ ห้ เป็ นไปตาม บทบัญญัตขิ องรัฐธรรมนูญดังกล่าวแต่อย่างใด ดังนั ้ น้ การถมคลองถนนเขตตาม 38

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 15.

คดีหมายเลขดาที่ อ. 304/2547 คดีหมายเลขแดงที่ อ. 334/2550 ศาลปกครองสูงสุด วันที่ 16 ตุลาคม 2550.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

108

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 โครงการชลประทานนา้ เค็ม บ้ านบ่อคณฑี แม้ จ ะส่ง ผลกระทบต่อ วิ ถีชี วิ ตและ ก่อให้ เกิดความเดือดร้ อนหรื อเสียหายตามที่ผ้ ฟู ้ องคดีทงสามสิ ั้ บสี่คนกล่าวอ้ าง แต่ ผลกระทบหรื อความเสียหายดังกล่าวก็หาได้ กระทบกระเทือนต่อการรวมกลุ่มหรื อ การมี ส่วนร่ ว มกับรั ฐ หรื อ ชุม ชนในการดาเนิ นกิ จ การเกี่ ยวกับ สิ่ง แวดล้ อมตาม มาตรา 46”40 ศาลปกครองชันต้ ้ นพิพากษายกฟ้อง ต่อมาศาลปกครองสูงสุดพิจารณาในส่วนที่เกี่ยวข้ อง กับการบังคับใช้ มาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญว่า “สิทธิของบุคคลที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 46 มาตรา 56 และมาตรา 59 บัญญัติรับรองไว้ ย่อมได้ รับความ คุ้มครองและผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลและองค์กรอื่นของรัฐโดยตรงในการ ตรากฎหมาย การใช้ บงั คับกฎหมาย และการตีความกฎหมายทังปวง ้ การที่ยงั ไม่ มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายกาหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการใช้ สิทธิดงั กล่าว นัน้ ไม่ ใ ช่ เ หตุที่ อ งค์ ก รของรั ฐ จะยกขึ น้ มาเป็ นข้ อ อ้ า งเพื่ อ ปฏิ เ สธไม่ ใ ห้ ค วาม คุ้มครองสิทธิดงั กล่าวได้ ...ในกรณี ที่ยงั ไม่มีกฎหมายบัญญัติกาหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการในการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้ อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรื อส่วนได้ เสียส าคัญของบุคคลในชุมชนท้ องถิ่ น หรื อในการรั บฟั ง ความคิดเห็นของประชาชน หน่วยราชการ หน่วยงานของรั ฐ รัฐวิสาหกิจ หรื อราชการส่วนท้ องถิ่นที่เกี่ ยวข้ อง ก็จะต้ องดาเนินการศึกษาและ ประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้ อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรื อส่วน ได้ เสียของบุคคลในชุมชนท้ องถิ่น และรับฟั งความคิดเห็นของประชาชนในชุมชน ท้ องถิ่น ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่สมควรแก่กรณี”41 แม้ ว่ า ศาลปกครองสู ง สุ ด จะวิ นิ จ ฉั ย ว่ า การกระท าของรั ฐ ในการก่ อ สร้ างโครงการ ชลประทานน ้าเค็มจะชอบแล้ วตามมาตรา 46 แต่การพิจารณาในการถมคลองถนนเขตเพื่อสร้ าง คลองส่งน ้าดีเป็ นการดาเนินการเกี่ยวกับที่ดนิ อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสาหรับพลเมืองใช้ ร่ วมกัน ซึ่งเป็ นการเปลี่ยนสภาพการใช้ ประโยชน์มีขนั ้ ตอนอันเป็ นสาระสาคัญ แต่หน่วยงานรัฐ 40

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 16-17.

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 29-30.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

109

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ดังกล่าวไม่ได้ ปฏิบตั ิตามจึงทาให้ เป็ นการกระทาที่ไม่ชอบด้ วยกฎหมาย และต้ องดาเนินการแก้ ไข ด้ วยการทาให้ เป็ นไปตามแนวทางปฏิบตั ิในระเบียบของกระทรวงมหาดไทยว่าด้ วยการเปลี่ยน สภาพที่ดนิ อันเป็ นสาธารณสมบัตสิ าหรับพลเมืองใช้ ร่วมกัน พ.ศ. 2543 เพื่อแก้ ปัญหาคลองระบาย น ้าและคลองส่งน ้าให้ กบั ผู้ฟ้องและราษฎรอื่นๆ ที่ต้องใช้ น ้าจากโครงการชลประทานนี ้ต่อไป สาหรับประเด็นว่าผู้ฟ้องคดีมีอานาจฟ้องและเป็ นผู้ทรงสิทธิตามาตรา 46 หรื อไม่ แม้ ผ้ ถู ูก ฟ้องจะยกประเด็นอานาจฟ้องขึ ้นมาโต้ แย้ งในคดีก็ตาม แต่ศาลก็รับฟ้องไว้ พิจารณา จากแนวการ วินิจฉัยในคดีนี ้ได้ วางหลักว่าผู้ฟ้องทังหมดมี ้ อานาจฟ้องคดี โดยพิจารณาจากการรับพิจารณาใน สาระของคาฟ้อง และยังมีการวินิจฉัยด้ วยว่าแม้ ยงั ไม่มีกฎหมายบัญญัติกาหนดในรายละเอียดใน ประเด็นดังกล่าว ก็สามารถพิจารณาคดีไป “ตามควรแก่กรณีได้ ” กรณีคาวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีปากพนังสะท้ อนให้ เห็นแนวทางการบังคับใช้ มาตรา 46 ของศาลปกครองสูงสุดใน 2 ประเด็นหลักคือ ประเด็นที่หนึ่ง กรณี การบังคับใช้ สิทธิ ชุมชนได้ โดยยังไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ ในรายละเอียด และประเด็นที่สอง การคดีไว้ พิจารณาของ ศาลแสดงว่าชาวบ้ านที่ได้ รับผลกระทบจากโครงการของรัฐ สามารถนาคดีขึ ้นสู่ศาลปกครองบน พื ้นฐานแห่งสิทธิตามาตรา 46 ได้ เพราะฉะนัน้ การมี อานาจฟ้ องจากชุม ชนในฐานะผู้ทรงสิทธิ ตามมาตรา 46 จากการ วินิจฉัยของศาลปกครองในกรณีคลองด่านและกรณีปากพนัง เป็ นตัวอย่างที่แสดงว่าบุคคลที่ได้ รับ ผลกระทบจากการมีโครงการของรัฐที่ส่งผลต่อทรัพยากรและสิ่งแวดล้ อมสามารถนาคดีฟ้องต่อ ศาลปกครองได้ แม้ จะมีความเห็นต่างกันในศาลปกครองชันต้ ้ นที่ปฏิเสธไม่รับฟ้อง แต่ศาลปกครอง สูงสุดมีหลักการในการวินิจฉัยที่เปิ ดกว้ างกว่าอันเป็ นผลให้ มีการรับฟ้องไว้ พิจารณา ในขณะที่ศาล ยุติธรรมมองว่าองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีอานาจนาคดีขึ ้นฟ้องศาลโดยอาศัยพื ้นฐานเรื่ องสิทธิ ชุมชนประกอบกับกฎหมายที่ใ ห้ อานาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในการมีส่วนร่ วมในการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมได้ แต่บคุ คลธรรมดายังไม่สามารถเป็ นโจทก์ในการฟ้อง คดีได้ เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายบัญญัตอิ อกมาให้ อานาจไว้ ส่วนในกรณีผ้ ทู รงสิทธิชมุ ชนที่พิจารณาจากคาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มีตวั อย่าง ของประเด็นที่ ศาลได้ วินิจ ฉัยโดยตรง เนื่ องจากในช่วงรัฐ ธรรมนูญ 2540 นี ้ ผู้นาเรื่ องขึน้ สู่ศาล รัฐธรรมนูญได้ ต้องเป็ นการผ่านองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดังนัน้ จึงยังไม่มีประเด็นว่าชุมชนสามารถ ฟ้องคดีโดยตรง ภายใต้ มาตรา 46 ได้ หรื อไม่ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

110

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 5.1.4 เนือ้ หาของสิทธิชุมชนในคาวินิจฉัยของศาล ในส่วนคาวินิจฉัยของศาลที่เกี่ยวข้ องกับคดีสิทธิชุมชน สามารถแสดงให้ เห็นว่าศาลวาง บรรทัดฐานในการใช้ สิทธิชมุ ชนในเนื ้อหาและขันตอนการพิ ้ จารณาคดี ซึ่งมีทงกรณี ั้ ที่ศาลให้ ความ คุ้มครองและกรณีที่ไม่ให้ ความคุ้มครอง กล่าวคือหากเป็ นกรณีที่อ้างสิ ทธิชมุ ชนในการฟ้องคดีเพื่อ เรี ยกร้ องการมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้ อม ศาลมีแนวโน้ มจะให้ การคุ้มครอง สิทธิของผู้ฟ้อง แต่ในทางกลับกัน หากผู้อ้างสิทธิชมุ ชนเป็ นจาเลยในคดีที่ถกู หน่วยงานของรัฐฟ้อง แนวการบังคับใช้ กฎหมายของศาลมักจะเป็ นไปในทางปฏิเสธ ไม่นากฎหมายเรื่ องสิทธิชุมชนเข้ า มาใช้ ดังจะได้ แยกอธิบายต่อไปนี ้ กลุ่มที่หนึ่ง เป็ นกลุ่มคดีที่ศาลตัดสินว่าชุมชนสามารถมีสิทธิและได้ รับการคุ้มครองตาม มาตรา 46 ได้ แก่ กรณีคลองด่าน, หาดมาหยา, ปากน ้าปราณและปากพนัง 1) กรณีคลองด่ าน – สิทธิในการใช้ ประโยชน์ จากทรัพยากร สิทธิในการรั บรู้ ข้อมูล และความชอบด้ วยกฎหมายของกระบวนการและการเพิกถอนคาสั่งที่ละเมิดสิทธิชุมชน การฟ้ องร้ องคดีในกรณี คลองด่านได้ สะท้ อนให้ เห็นถึงสาระสาคัญในการบัง คับใช้ สิทธิ ชุมชน 3 ประการ ประการที่หนึ่ง การได้ รับความเดือดร้ อนหรื อความเสียหายจากการดาเนินการ ของรัฐเป็ นสิทธิที่ได้ รับการคุ้มครอง เนื่องจากผู้ประกอบอาชีพประมงเพาะเลี ้ยงสัตว์น ้าในตาบล คลองด่าน ฟ้องคดีตอ่ ศาลปกครองสูงสุด โดยกล่าวว่าตนเองจะได้ รับความเดือดร้ อนหรื อเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ จากการที่มีการกาหนดเปลี่ยนแปลงการใช้ ประโยชน์ในที่ดินตามผังเมือง ทาให้ เป็ นเขตอุตสาหกรรมและคลังสินค้ า ซึ่งจะทาให้ มีการสร้ างโรงงานอันอาจก่อนให้ เกิดผล กระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้ อมและอาชีพของผู้เพาะเลี ้ยงสัตว์น ้าและการทาประมงในพื ้นที่ชายฝั่ ง ในบริ เวณดังกล่าว 42 สะท้ อนให้ เห็นว่าสิทธิ ชุมชนที่จะสามารถดาเนินการปกป้องคุ้มครองได้ ทงั ้ สภาพแวดล้ อมทางธรรมชาติ วิถีชีวิต และอาชีพของชุมชนนัน้ ประการที่ ส อง หน่ว ยงานของรั ฐ มี ห น้ า ที่ ต้ องดาเนิน การตามขัน้ ตอนหรื อกรอบตามที่ กฎหมายรองรับไว้ ซึ่งในกรณีคลองด่าน การดาเนินการผิดขันตอนเป็ ้ นส่วนสาคัญในการคุ้มครอง สิทธิชุมชนเพื่อให้ ชุมชนได้ ทราบและสามารถโต้ แย้ งคัดค้ านการดาเนินโครงการหรื อคาสัง่ ของรัฐ

อ้ างแล้ ว, คดีหมายเลขดาที่ ฟ.19/2544 คดีหมายเลขแดงที่ ฟ.13/2547 ศาลปกครองสูงสุด.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

111

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 หรื อการกระทาใดๆ ที่จะกระทบต่อการใช้ ประโยชน์ในทรัพยากร หากดาเนินการโดยไม่เป็ นไปตาม ขันตอนต่ ้ างๆ ศาลปกครองสามารถสัง่ เพิกถอนในส่วนที่ไม่ชอบได้ 43 ประการที่สาม การใช้ สิทธิชุมชนในข้ อพิพาทเรื่ องคลองด่านเป็ นกรณีการฟ้องให้ เพิกถอน กฎกระทรวงซึง่ เป็ นคาสัง่ ของฝ่ ายบริ หาร เป็ นการโต้ แย้ งความชอบด้ วยกฎหมายของกฎที่ออกโดย ความเห็นชอบของฝ่ ายคณะรัฐมนตรี ประเด็นสาคัญที่ได้ มีวินิจฉัยคือ การใช้ สิทธินี ้ไม่จาเป็ นต้ อง ผ่านกระบวนการโต้ แย้ งสิทธิตอ่ หน่วยงานภายในก่อน เนื่องจากเป็ นการฟ้องเพิกถอนกฎกระทรวง จึงไม่มีกรณีที่จะต้ องดาเนินการตามขันตอนและวิ ้ ธีการแก้ ไขความเดือดร้ อนเสียหายก่อน 44 เมื่อผู้ ฟ้องนาคดีขึ ้นสูศ่ าลภายใน 90 วันนับแต่วนั ที่ร้ ูหรื อควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี 45 ศาลก็สามารถรับ เรื่ องไว้ พิจารณาได้ 2) กรณีหาดมาหยา – การเรียกร้ องให้ ฟื้นฟูสภาพสิ่งแวดล้ อมให้ เป็ นดังเดิม ถึง แม้ ว่าในคดีหาดมาหยา 46 ศาลจะไม่ไ ด้ มีคาพิพ ากษาอันเป็ นประโยชน์ ต่อการฟื ้นฟู สภาพธรรมชาติให้ กลับเป็ นดังเดิม เนื่องจากกองถ่ายภาพยนตร์ ได้ เสร็ จสิ ้นการถ่ายทาและปรับ สภาพของหาดให้ กลับเป็ นดังเดิมก่อนที่จะมีคาพิพากษาของศาล ยิ่งไปกว่านัน้ ในคาพิพากษายังชี ้ ว่าชาวบ้ านผู้ร่วมฟ้องในคดีไม่มีอานาจฟ้องก็ตาม แต่มีประเด็นในคดีที่ศาลวินิจฉัยไว้ ที่มีประโยชน์ ในการพิจ ารณาถึง เนื อ้ หาแห่ง การบัง คับใช้ สิท ธิ ชุม ชน คื อในคาฟ้ องของโจทก์ ที่ร ะบุถึ ง ความ เสียหายที่เกิดขึ ้นแก่ทรัพยากรธรรมชาติและคุณภาพชีวิตของโจทก์ แม้ จะไม่ได้ บรรยายถึงลักษณะ ว่า การท าละเมิ ด นัน้ เป็ นอย่ า งไร ค่า เสี ย หายหรื อ ความเสี ย หายต่อ ทรั พ ยากรธรรมชาติห รื อ สิ่งแวดล้ อมเป็ นมูลค่าเท่าใด แต่ก็ไม่ใช่เป็ นประเด็นสาคัญเนื่องจากว่าโจทก์ไม่ได้ ฟ้องว่าจาเลยได้ 43

มาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 กาหนดขันตอนให้ ้ ติดประกาศการใช้ ประโยชน์ในที่ดิน (ผังเมือง) เป็ นเวลา 90 วันตามมาตรา 23 หากไม่มีผ้ มู ีสว่ นได้ เสียร้ องขอให้ แก้ ไขหรื อเปลี่ยนแปลงหรื อขอยกเลิก ข้ อกาหนดเกี่ยวกับการใช้ ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวม ให้ สานักงานผังเมืองดาเนินการเสนอต่อรัฐมนตรี เพื่อ ดาเนินการออกกฎกระทรวงใช้ บงั คับผังเมืองรวมต่อไป แต่ในกรณีคลองด่าน มีกรมการผังเมืองแก้ ไข และมีมติ ให้ ขอความเห็นชอบตามที่ผ้ มู ีส่วนได้ เ สียร้ องขอ ให้ เปลี่ยนแปลงพื ้นที่ใช้ สอยในเขตตาบลคลองด่าน แต่ไม่ได้ ดาเนินการตามมาตรา 23 จึงเป็ นการดาเนินการที่ผิดขันตอน ้ 44

อ้ างแล้ ว, คดีหมายเลขดาที่ ฟ.19/2544 คดีหมายเลขแดงที่ ฟ.13/2547 ศาลปกครองสูงสุด, หน้ า 24.

มาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจดั ตังศาลปกครองและวิ ้ ธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542.

อ้ างแล้ ว, คาพิพากษาที่ 5818/2549 ศาลฎีกา.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

112

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กระทาละเมิดซึ่งจะทาให้ โจทก์เรี ยกค่าสินไหมทดแทน แต่เป็ นกรณีที่ฟ้องเพื่อเรี ยกให้ ปรับปรุ งให้ หาดมาหยากลับคืนสภาพเหมือนเดิม แม้ จะไม่ได้ กล่าวว่าสภาพเดิมตามธรรมชาติเป็ นอย่างไร ถูก ปรับเปลี่ยนอย่างใด อันเป็ นเหตุให้ สภาพแวดล้ อมและระบบนิเวศน์เสี ยหาย ก่อมลพิษอย่างไร หรื อไม่นนั ้ ในความเห็นของศาลไม่ใช่สาระสาคัญในส่วนของคาฟ้อง โจทก์สามารถนาสืบได้ ในชัน้ พิจารณา47 ประเด็นที่ศาลฎีกาได้ วางหลักไว้ ในคดีหาดมาหยาคือ การที่โจทก์เรี ยกให้ จาเลยปรับปรุ ง สภาพของพื ้นที่ให้ เป็ นดังเดิม ไม่ใช่กรณีการเรี ยกค่าสินไหมทดแทนเช่นกรณีละเมิดที่ต้องมีภาระ การพิสจู น์ถึงความเสียหายอย่างชัดแจ้ ง การตัดประเด็นภาระการพิสจู น์ให้ แก่โจทก์เช่นนี ้จะทาให้ การเรี ยกร้ องสิทธิในการรักษาสภาพสิ่งแวดล้ อมให้ คงสภาพเดิมไว้ จะเป็ นการคุ้มครองสิทธิที่เป็ น ประโยชน์ในการใช้ กฎหมายในการคุ้มครองสิทธิชมุ ชนได้ ง่ายขึ ้น 3) กรณีปากนา้ ปราณ – การจัดการที่สาธารณสมบัติท่ พ ี ลเมืองใช้ ร่วมกัน ในการใช้ สิ ท ธิ ชุ ม ชนส่ ว นใหญ่ มั ก จะเป็ นการเข้ าไปมี ส่ ว นร่ วมในการจั ด การ ทรั พ ยากรธรรมชาติที่ จัด อยู่ในประเภทสาธารณสมบัติที่ พ ลเมื องใช้ ร่ว มกัน ซึ่ง ปกติแ ล้ ว จะมี หน่วยงานของรั ฐ ที มี อานาจในการจัดการทรั พ ย์ สินประเภทนัน้ โดยตรงดัง เช่นในกรณี ปากน า้ ปราณ48 ข้ อสังเกตจากคาวินิจฉัยของศาลปกครองชันต้ ้ นที่มีตอ่ การบังคับใช้ กฎหมายเกี่ยวกับการ จัด การทรั พ ยากร เช่ น หาดนเรศวร ในกรณี ป ากน า้ ปราณนี ว้ ่ า ผู้ฟ้ องคดี จ ะต้ อ งเป็ นผู้มี สิ ท ธิ ครอบครองที่ดินสาธารณะโดยชอบด้ วยกฎหมายเสียก่อนจึงจะมีสิทธิเป็ นผู้เสียหายในการจัดการ ทรัพยากร หากเป็ นดังนี ้การจัดการป่ าชุมชนที่ผ้ อู ้ างสิทธิชมุ ชนจะมีผ้ สู ามารถยกสิทธิ ชมุ ชนขึ ้นอ้ าง ได้ น้อยมาก เนื่องจากการพิสจู น์สิทธิของชุมชนที่ตงอยู ั ้ ใ่ นเขตป่ าเป็ นขันตอนที ้ ่มีความยุ่งยาก อาศัย เทคโนโลยีและต้ องรองบประมาณแผ่นดินในการดาเนินการให้ ครอบคลุมในทุกพื ้นที่ ในทางกลับกัน แนวคิดที่ตุลาการศาลปกครองชันต้ ้ นเสียงข้ างน้ อยถื อหลักว่าผู้มีสิ ทธิใช้ ประโยชน์จากชายหาดนเรศวรในความเป็ นจริง เนื่องจากที่ดินประเภทสาธารณสมบัติที่พลเมืองใช้ ร่วมกัน โดยสภาพความเป็ นจริ งว่าสิทธิในการมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งใน ชันศาลปกครองสู ้ งสุดเห็นไปในทางเดียวกันกับตุลาการเสียงข้ างน้ อย ดังนี ้ ประเด็นสาคัญ ในกรณี

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 17.

อ้ างแล้ ว, คาร้ องที่ 556/2545 คาสัง่ ที่ 651/2545 ศาลปกครองสูงสุด.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

113

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สิ ท ธิ ชุม ชนจากคดี ป ากน า้ ปราณได้ ก็ คื อ ชุม ชนสามารถเข้ ามามี ส่ ว นร่ ว มในการจัด การกั บ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมในชุมชนได้ 4) กรณีปากพนัง – การดาเนินกระบวนการที่ผิดขัน้ ตอนถือว่ าเป็ นการกระทาที่ ต้ องแก้ ไข สาระสาคัญในการบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนที่สะท้ อนจากคดีที่ป ากพนังก็คือเมื่อหน่วยงานของ รั ฐ มี โ ครงการที่ ก ระทบถึ ง การใช้ ป ระโยชน์ จ ากที่ ส าธารณสมบัติ ดัง ตัว อย่ า งจากโครงการ ชลประทานนา้ เค็ม ซึ่ง ทาให้ มี การระบายนา้ ในบางพื น้ ที่ ส่ง ผลกระทบถึง ผู้เลี ย้ งกุ้ง และการทา ประมง ในขณะที่ประชาชนอีกกลุ่มหนึ่งก็ได้ ประโยชน์จากโครงการชลประทานนั น้ ด้ วย การจัดการ สิทธิในชุมชนที่ต้องรับฟั งความเดือดร้ อน รวมทังรั ้ บฟั งข้ อเสนอในการแก้ ปัญหาความเดือดร้ อนนัน้ จึงให้ น ้าหนักอยู่ที่กระบวนการในการจัดทาว่าถูกต้ องตามขันตอนที ้ ่กฎหมายกาหนด ซึ่งในกรณี ของชาวบ้ านที่ปากพนัง หน่วยงานรัฐที่ดาเนินโครงการทาผิดขัน้ ตอนที่กฎหมายกาหนดให้ ต้อง ดาเนินการตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทยว่าด้ วยการเปลี่ ยนสภาพที่ ดินอันเป็ นสาธารณ สมบัตขิ องแผ่นดินที่พลเมืองใช้ ร่วมกัน ประเด็นที่ศาลให้ ความสาคัญในการพิจารณาอยู่ที่ขนตอนของหน่ ั้ วยงานรัฐว่าได้ ทาตาม ขันตอนที ้ ่กฎหมายกาหนดหรื อไม่ หากไม่ได้ ทาตามที่กฎหมายกาหนดก็ถือว่าเป็ นการโต้ แย้ งสิทธิ ชุม ชนอันจะนามาสู่คาสั่ง ของศาลเพื่ อ ให้ มี การเพิกถอน เช่น ในกรณี คลองด่าน หรื อแก้ ไ ขให้ ดาเนินการให้ ถกู ต้ อง เช่น กรณีปากพนัง49 กลุ่มที่สอง เป็ นกลุ่มคดีที่ศาลมีคาวินิจฉัยว่าไม่สามารถอ้ างสิทธิ ตามมาตรา 46 ได้ ซึ่ง ได้ แก่คดีตา่ งๆ ต่อไปนี ้ 1) กรณีการจัดการป่ าชุมชน – ข้ อการอ้ างของจาเลยในการจัดการสิทธิชุมชนที่ ทับซ้ อนในเขตพืน้ ที่ค้ ุมครองทีไม่ เคยได้ รับการพิจารณา จากหลายกรณีที่ชาวบ้ านถูกหน่วยงานของรัฐฟ้องว่าผิดกฎหมายป่ าไม้ ซึ่งคดีส่วนใหญ่คือ การฟ้องชาวบ้ านเป็ นจาเลยคดีอาญาต่อศาลยุติธรรม การยกข้ อต่อสู้ของจาเลยที่อ้างว่าเป็ นการ ดาเนินกิจกรรมภายใต้ การจัดการป่ าชุมชนบนพื ้นฐานของมาตรา 46 ไม่เคยได้ รับการวินิจฉัยจาก สถาบันตุลาการใดๆ ดังในศาลยุติธรรม ซึ่งไม่ได้ พิจารณาถึงคาให้ การของจาเลยแม้ จะอ้ างว่าเป็ น

คดีหมายเลขดาที่ อ. 304/2547 คดีหมายเลขแดงที่ อ. 334/2550 ศาลปกครองสูงสุด.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

114

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การใช้ สิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ แต่ศาลไม่เคยหยิบยกประเด็ นดังกล่าวขึ ้นมาทาการวินิจฉัยว่า เป็ นสิ่งที่มีขอบเขตหรื อสามารถใช้ โต้ แย้ งได้ หรื อไม่ มีข้อสังเกตว่าหากเป็ นการโต้ แย้ งในกรณีพิพาทที่เกี่ยวข้ องกับการอ้ างสิทธิชุมชนในพื ้นที่ คุ้มครอง เช่น การจัดการป่ า ไม่ว่าจะเป็ นในเขตป่ าสงวน หรื อในเขตอุทยาน และเขตรักษาพันธุ์ สัตว์ป่าก็ตาม รวมไปถึงความผิดเกี่ยวกับกฎหมายป่ าไม้ อื่นๆ เช่น การครอบครองไม้ หวงห้ ามเกิน จานวนที่กฎหมายกาหนด จะไม่ได้ รับการพิจารณาว่าเป็ นการใช้ สิทธิชมุ ชนในการจัดการป่ าชุมชน เลย เหตุผลหนึง่ ที่มกั ถูกจะอ้ างถึงก็คือ ยังไม่มีกฎหมายกาหนดไว้ ในรายละเอียดว่าจะมีการใช้ สิทธิ ชุมชนอย่างไร การจัดการป่ าชุมชนจึงถูกพิจารณาว่าเป็ นการกระทาที่ชุมชนเข้ าไปในเขตอานาจ ของหน่วยงานรัฐ เช่น กรมป่ าไม้ และกรมอุทยานแห่งชาติฯ ซึ่งมีกฎหมายเฉพาะในการให้ อานาจ หน้ าที่แก่หน่วยงานเพื่อดูแลพื ้นที่เหล่านัน้ การใช้ สิทธิชมุ ชน หรื อการอ้ างสิทธิชมุ ชนเพื่อโต้ แย้ งกับ อานาจในการจัดการของหน่วยงานดังกล่าวจะไม่ได้ รับการยอมรับ อันมีความหมายว่าตราบเท่าที่ ยังไม่มีการบัญญัติกฎหมายในการกาหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการใช้ สิทธิชุมชนก็จะไม่สามารถ บังคับใช้ สิทธิชมุ ชนในสถาบันตุลาการได้ 2) กรณีร่างพระราชบัญญัตแิ ร่ – กระบวนการมีส่วนร่ วมของชุมชน คือการรั บฟั ง ความคิดเห็น จากคาวินิ จ ฉัยของศาลรั ฐ ธรรมนูญเกี่ ย วกับร่ าง พ.ร.บ. แร่ จากข้ อพิจ ารณาของศาล รัฐธรรมนูญที่ชี ้ว่าในการรับฟั งความคิดเห็นที่เป็ นขันตอนในร่ ้ างพระราชบัญญัติแร่ ได้ กาหนดไว้ ใน มาตรา 88/7 ว่าการรับฟั งความคิดเห็นและเมื่อได้ รับรายงานจากคณะกรรมการจัดการรับฟั งแล้ ว รัฐมนตรี จึงจะวินิจฉัยกาหนดเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ในการออกประทานบัตรในการทาเหมืองแร่ ต่อไป ทังนี ้ ้เพื่อประโยชน์ของรัฐและชุมชนตามที่เห็นสมควรได้ ศาลวินิจฉัยว่ากระบวนการดังกล่าว ทาให้ การใช้ กฎหมายนีส้ อดคล้ องกับสิทธิในมาตรา 46 และมาตรา 56 วรรค 2 แห่งรัฐธรรมนูญ แล้ ว “ไม่ว่าการรับฟั งความคิดเห็นจะเกิดขึน้ ในขันตอนใด ้ ก็เป็ นการให้ ชุมชนจัดการ ท รั พ ย สิ ท ธิ ร่ ว ม กั บ รั ฐ ใ น ก า ร บ า รุ ง รั ก ษ า แ ล ะ ก า ร ใ ช้ ป ร ะ โ ย ช น์ จ า ก ทรั พ ยากรธรรมชาติ และสิ่ ง แวดล้ อมอย่ า งสมดุ ล และยั่ ง ยื น แล้ ว ร่ าง

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

115

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 พระราชบัญญัติแต่มาตรา 88/7 จึงไม่ได้ เป็ นการจากัดสิทธิของบุคคลที่จะมีส่วน ร่วมกับรัฐและชุมชนตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 และ มาตรา 56 แต่อย่างใด50” ความสาคัญของคาวินิจฉัยดังกล่าวต่อการศึกษาถึงเนื ้อหาของสิทธิชุมชนที่ศาลบังคับใช้ คือ การพิจารณาจากกระบวนการเข้ ามามีส่วนร่วมอันมีความหมายถึงการรับฟั งความคิดเห็นของ ประชาชนผู้มีสว่ นได้ เสีย ถ้ าหากได้ จดั ให้ มีการรับฟั งความเห็นแล้ วก็ถือว่าเป็ นการเข้ ามามีส่วนร่วม ตามนัยยะของสิทธิชมุ ชน มาตรา 46 แล้ ว จากข้ อวินิจฉัยในกรณีร่าง พ.ร.บ. แร่ สะท้ อนให้ เห็นว่าหากมีการรับฟั งความคิดเห็นไม่ว่า จะเป็ นก่อนหรื อหลังการกาหนดเงื่ อนไขในประทานบัตรก็จะถื อว่าเป็ นการเข้ ามามีส่วนร่ วมของ ประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการรับฟั งความคิดเห็นหลังจากการกาหนดเงื่อนไขในประทานบัตร ไม่ว่าการรับฟั งความคิดเห็นนัน้ จะนามาสู่กระบวนการตัดสินใจหรื อการกาหนดเงื่ อนไขหรื อไม่ อย่า งไร ซึ่ง อาจท าให้ กระบวนการรั บฟั ง ความคิด เห็ นก็ จ ะกลายเป็ นเพี ยงการประชาสัม พัน ธ์ โครงการ แทนที่จะเป็ นการรับฟั งความคิดเห็นที่จะส่งผลต่อการตัดสินใจ อันจะนามาสู่การมีส่วน ร่วมของประชาชนอย่างแท้ จริง 3) กรณีพระราชบัญญัตสิ ุรา พ.ศ. 2493 – กฎหมายเพื่อการคุ้มครองสาธารณะ อยู่ เหนือสิทธิชุมชน ในภาวะที่ยงั ไม่มีกฎหมายบัญญัติถึงการใช้ สิทธิชมุ ชนในรายละเอียด การใช้ สิทธิชมุ ชนที่ สะท้ อนจากจากการพิจารณาคาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในคดีเกี่ยวกับสุราพื ้นบ้ านว่าเป็ นการ ใช้ สิทธิชมุ ชนในการทานุบารุงจารี ตประเพณีของชุมชนท้ องถิ่นตามมาตรา 4651 แต่เมื่อ พ.ร.บ. สุรา 2493 กาหนดเงื่ อนไขให้ ต้องมีการขออนุญาตและมีการเสียค่าธรรมเนียม การเสนอเรื่ องสู่ศาล รัฐธรรมนูญว่า พ.ร.บ. สุรา ขัดหรื อแย้ งต่อมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญนัน้ การบรรยายฟ้องต้ อง ชัดเจนว่ากฎหมายดังกล่าวขัดหรื อแย้ งต่อรัฐธรรมนูญอย่างไร รวมถึงต้ องเสนอต่อศาลรัฐธรรมนูญ ว่าต้ องการจะให้ ศาลรัฐธรรมนูญดาเนิน การอย่างไร พร้ อมทังอธิ ้ บายเหตุผลสนับสนุนโดยชัดแจ้ ง กรณีที่มีการกาหนดขันตอนให้ ้ บุคคลต้ องปฏิบตั ิตามกฎหมายดังเช่น พ.ร.บ. สุรา ให้ เป็ นไปตาม เงื่อนไขของกฎหมาย ดังที่กาหนดไว้ ในมาตรา 29 แห่งรัฐธรรมนูญ 2540 ถือเป็ นการจากัดเสรี ภาพ เท่าที่จาเป็ นและไม่กระทบกระเทือนสาระสาคัญแห่งสิทธิ 50

คาวินิจฉัยที่ 59/2545 ศาลรัฐธรรมนูญ หน้ า 21.

ดูจากตารางที่ 5.1

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

116

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ศาลรัฐธรรมนูญมีการวินิจฉัยว่า พ.ร.บ. สุราเป็ นการจากัดเสรี ภาพในการประกอบกิจการ ที่ เ กี่ ย วข้ องกับ การผลิ ต สุร าพื น้ บ้ า น ซึ่ง การบัญญัติดัง กล่า วไม่ไ ด้ เป็ นการบัญ ญัติรับ รองแบบ บริบรู ณ์ สามารถมีกฎหมายกาหนดเงื่อนไขในการจากัดสิทธิได้ หากมีความจาเป็ น ดังที่ มาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญกาหนดไว้ ว่าอาจมีการจากัดสิทธิได้ ดังนัน้ พ.ร.บ. สุรา ไม่ขดั หรื อแย้ งกับมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนัน้ ขอบเขตของการบังคับใช้ สิทธิชุมชนโดยสถาบันตุลาการที่วิเคราะห์จากคา พิพากษาของศาล มีส าระส าคัญรวมถึงกระบวนการที่ศาลใช้ กาหนดกรอบในการตี ความสิทธิ ชุมชน เริ่มจากการมีมมุ มองที่เปิ ดกว้ างโดยศาลปกครองซึ่งยอมรับการใช้ สิทธิชมุ ชนในการทีชมุ ชน ท้ องถิ่นจะเข้ ามามีส่วนร่ วมในการคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม และศาลปกครอง สามารถสัง่ เพิกถอนคาสัง่ ทางปกครองที่ไม่ชอบด้ วยกฎหมายหรื อดาเนินการผิดขันตอนที ้ ่ กฎหมาย กาหนด รวมถึงการสามารถสั่งให้ หน่วยงานรัฐดาเนินกระบวนการในโครงการที่ส่งผลกระทบต่อ การใช้ ป ระโยชน์ ใ นสาธารณสมบัติ ที่ พ ลเมื อ งใช้ ร่ ว มกัน โดยอาศัย ฐานจากมาตรา 46 แห่ ง รัฐธรรมนูญในเรื่ องสิทธิชมุ ชนได้ ในขณะที่ศาลยุตธิ รรมก็มีมมุ มองที่เปิ ดกว้ างในเรื่ องอานาจในการ เข้ ามามีสว่ นร่วมของประชาชนในการเรี ยกร้ องให้ มีการฟื น้ ฟูสภาพธรรมชาติให้ กลับคืนดังเดิม โดย ไม่ต้องอาศัยฐานและภาระการพิสจู น์จากหลักกฎหมายเรื่ องละเมิด อย่ า งไรก็ ต าม ในการพิ จ ารณาว่า สิ ท ธิ ชุม ชนถูก โต้ แ ย้ ง สิ ท ธิ ก็ ต่อ เมื่ อ การกระท าของ หน่วยงานรัฐนันได้ ้ ดาเนินการอย่างผิดขันตอน ้ โดยจากัดขอบเขตของสิทธิชมุ ชนที่สามารถเข้ ามามี ส่วนร่ วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมได้ เพียงการเข้ ามารับฟั งความคิดเห็น เท่านัน้ หากหน่วยงานรัฐได้ จดั ให้ มีการรับฟั งความเห็นจากชุมชนแล้ ว ก็ถือว่าเป็ นการมีส่วนร่ วม ตามมาตรา 46 ของรัฐธรรมนูญอาจทาให้ การมีสว่ นร่วมมีลกั ษณะที่คบั แคบลง ในทางกลับกัน การใช้ สิทธิชมุ ชนตามมาตรา 46 ที่บคุ คลใช้ ในเชิงการต่อสู้คดีในศาลกลับ มีการตีความใช้ อย่างจากัด โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้ เหตุผลว่ายังไม่มีกฎหมายกาหนดวิธีการ บังคับใช้ สิทธินี ้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ดังนัน้ เมื่อสิทธิของชุมชนก้ าวล่วงเข้ าไปในเขตอานาจของ หน่วยงานรัฐทีมีอานาจหน้ าที่โดยตรงในการดูแลสาธารณสมบัติก็อาจทาให้ สิทธิชุมชนถูกจากัด ความหมายลง จากที่ได้ นาเสนอมาในภาพรวมทังหมดของการที ้ ่วิเคราะห์คาวินิจฉัยของสถาบันตุลาการ เพื่อสะท้ อนว่าศาลได้ มีการบังคับใช้ สิทธิชุมชนตามบทบัญญัติมาตรา 46 แห่งรัฐธรรมนูญ 2540 อย่างไร โดยเริ่มจากการใช้ สิทธิชมุ ชนในการต่อสู้คดีในศาล โดยที่มีการเคลื่อนไหวของภาคประชา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

117

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สังคมที่เข้ ามาผลักดันให้ เกิดความสนใจจากสาธารณชน เพื่อพยายามให้ มีการบังคับใช้ สิทธิชมุ ชน จากรัฐธรรมนูญได้ โดยตรง อย่างไรก็ตาม ศาลก็จะไม่หยิบยกมาตรา 46 ขึ ้นมาพิจารณาในการมี ค าพิ พ ากษารวมถึ ง การมี จุด ยื น ของศาลรั ฐ ธรรมนูญ และศาลยุติธ รรมบนฐานคิ ด ที่ ว่ า ต้ อ งมี กฎหมายบัญญัติในรายละเอียดของการใช้ สิทธิ ชุมชนขึน้ มาก่อน และการตีความว่าผู้ทรงสิทธิ ชุมชนจะต้ องเป็ นผู้มีอานาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมภายใต้ กฎหมายที่ได้ บัญญัตขิ อบเขตไว้ อย่างชัดเจน แต่ในคาวินิจฉัยของศาลปกครองจะพบว่ามีมุมมองที่กว้ างกว่าศาลรัฐธรรมนูญและศาล ยุติธรรม โดยมีการบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนเมื่อบุคคลในชุมชนใช้ สิทธิในการเข้ ามามีส่วนร่วมในการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่ผลกระทบต่อวิถีชีวิตของชุมชน เช่น การประกอบอาชีพและ ความเป็ นอยู่ รวมไปถึงการมีสว่ นร่วมในการอนุรักษ์ธรรมชาติสิ่งแวดล้ อมอย่างสมดุลและยัง่ ยืน การพิจารณาถึงสิทธิชมุ ชนภายใต้ รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ นาการบังคับใช้ กฎหมายทังในส่ ้ วน ของผลการตัดสินของศาล รวมไปถึงการชี ้ให้ เห็นความแตกต่างในความเห็นจากตุ ลาการเสียงข้ าง น้ อยและความเห็นที่หลากหลายจากศาลชันต้ ้ นกับศาลในลาดับสูงขึ ้นไป รวมทังการเคลื ้ ่อนไหว ของสังคมที่มีตอ่ การผลักดัน และตระหนักรู้ถึงสิทธิชมุ ชน เพื่อชี ้ให้ เห็นถึงความเคลื่อนไหวที่เกิดขึ ้น ในการผลักดันให้ เกิดการบังคับใช้ กฎหมายในสถาบันตุลาการ 5.2 บทบาทของสถาบันตุลาการในช่ วงรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ มีการเปลี่ยนแปลงเนื ้อหาของบทบัญญัติที่เกี่ ยวข้ องกับสิทธิชุมชนจากที่บญ ั ญัติไว้ ใน มาตรา 46 ของรัฐธรรมนูญ 2540 มาสูม่ าตรา 66 และ 67 ในรัฐธรรมนูญ 2550 โดยปรับแก้ เนื ้อหา ให้ สิทธิชมุ ชนมีความหมายที่กว้ างขวางขึ ้นจากเดิมที่กาหนดไว้ วา่ ต้ องเป็ นสิทธิชมุ ชนดังเดิ ้ ม รวมทัง้ มีการตัดถ้ อยคา “ทัง้ นี ้ ตามที่กฎหมายกาหนด” ออกไป และได้ มีการจัดหมวดให้ เป็ นส่วนสิทธิ ชุมชนเป็ นการเฉพาะ ซึ่งจะได้ พิจารณาว่าความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวส่งผลกระทบต่อแนวทางใน การวินิจฉัยของสถาบันตุลาการหรื อไม่ อย่างไร ทังนี ้ ้จะทาการพิจารณาในประเด็นต่างๆ ดังนี ้ คือ เริ่ มจากกรณีที่มีการใช้ สิทธิชมุ ชนในการ ต่อสู้คดีในศาล การบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนโดยตรง ขอบเขตของผู้ทรงสิทธิชมุ ชม และสาระสาคัญใน เนื ้อหาของสิทธิชมุ ชนที่ศาลกาหนดขอบเขตในการใช้ กฎหมาย

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

118

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 5.2.1 การอ้ างสิทธิชุมชนในการต่ อสู้คดีในศาล สาหรับในส่วนนี ้จะเป็ นการสารวจถึงแนวคาวินิจฉัยของศาลในกรณีเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็ น จาเลยได้ หยิบยกเรื่ องสิทธิชมุ ชนขึ ้นอ้ างเพื่อสู้คดี กรณีแรกเป็ นคดีที่ชาวบ้ านในชุมชนถูกฟ้องคดีตอ่ ศาลยุติธรรม คดีนี ้ โดยชาวบ้ าน 5 คน บุกเข้ าไปในบริ เวณที่ดินที่อยู่ในการครอบครองของบริ ษัท เอเชีย โปแตซ คอร์ เปอเรชัน่ ผู้ดาเนินการขอประทานบัตรการทาเหมืองแร่โปแตซ ในตาบลหนองไผ่ อาเภอเมือง จังหวัดอุดรธานี ซึ่งชาวบ้ านได้ จดั ตังกลุ ้ ่มอนุรักษ์ สิ่งแวดล้ อมอุดรธานีขึ ้นเพื่อคัดค้ าน โครงการดังกล่าว ชาวบ้ านซึ่งเป็ นจาเลยในคดีได้ ให้ การว่าในวันที่เกิ ดเหตุ มีการปั กหมุดในพื ้นที่ ดังกล่าวซึ่งกลุ่มอนุรักษ์ สิ่งแวดล้ อมอุดรธานีได้ ทาการคัดค้ านว่าการปั กหมุดนันเป็ ้ นไปโดยพลการ เนื่ อ งจากยัง เป็ นประเด็น ที่ อ ยู่ใ นระหว่า งการพิ จ ารณาเรื่ อ งคัด ค้ า นของทางชาวบ้ า น ทัง้ การ ดาเนินการปั กหมุดก็ไม่มีเจ้ าหน้ าที่ของหน่วยงานที่รับผิดชอบในการดูแลอานวยการแต่อย่างใด แต่ ทังหมดก็ ้ ได้ ถกู ฟ้องในข้ อหาบุกรุก ศาลจังหวัดอุดรธานีมีคาพิพากษา ดังนี ้ “กรณีดงั กล่าวเหล่านี ้ ล้ วนแต่เป็ นข้ อเท็จจริงที่แสดงว่าผู้เสียหายดาเนินการโดยฝ่ า ฝื นต่อพระราชบัญญัติแร่ อันเป็ นกฎหมายเฉพาะ และฝ่ าฝื นในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 อันเป็ นกฎหมายสูงสุดที่ใช้ ในการปกครอง ประเทศในระหว่ า เกิ ด เหตุด้ ว ย ดัง นัน้ การที่ จ าเลยทัง้ ห้ าและกลุ่ ม อนุ รั ก ษ์ สิ่งแวดล้ อมอุดรธานี ซึ่ง เป็ นบุคคลในชุมชนท้ องถิ่นที่ ดาเนินโครงการเหมืองแร่ โปแตซ พากันไปยังที่เกิดเหตุเพื่อ สอบถามนายบุญเหลือกับพวกถึงการปั กหมุด ดังกล่าว จึงเป็ นการกระทาอันเป็ นการร่ วมกันในการจัดการ การบารุ งรักษาและ การใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมอย่างสมดุลและยัง่ ยืน อีก ทั ง้ เป็ นการร่ ว มกั น ใช้ สิ ท ธิ ใ นการบ ารุ งรั ก ษาและการได้ ประโยชน์ จ าก ทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพและในการคุ้มครอง ส่งเสริ ม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อมที่จะไม่ก่อให้ เกิดอันตรายต่อสุขภาพ อนามัย สวัสดิ ภาพ หรื อ คุณ ภาพชี วิ ต ของตน การกระท าของจ าเลยทัง้ ห้ า และกลุ่ม อนุรั ก ษ์

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

119

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 อุ ด รธานี เ ป็ นการกระท าที่ ต้ องตามบทบัญ ญั ติ แ ห่ ง พระราชบัญ ญั ติ แ ร่ แ ละ บทบัญญัตแิ ห่งรัฐธรรมนูญ จึงไม่มีความผิดตามฟ้อง พิพากษายกฟ้อง”52 คดีนีน้ บั เป็ นคดีแรกๆ ที่เป็ นข้ อพิพาทในศาลยุติธรรมและได้ มีการบังคับใช้ กฎหมายบน พื ้นฐานของสิทธิชมุ ชนในการต่อสู้คดีในศาลของจาเลย ทังยั ้ งมีคาพิพากษาคุ้มครองสิทธิในการมี ส่วนร่วมในการรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้ อม แนวทางการวินิจฉัยในลักษณะดังกล่าว นับว่าเป็ นพัฒนาการที่สาคัญในสถาบันตุลาการโดยเฉพาะอย่างยิ่งในศาลยุติธรรม อย่างไรก็ตาม แม้ คาพิพากษาในศาลยุติธรรมในคดีนี ้จะแสดงให้ เห็นถึงทิศทางการตัดสินของศาลต่อการรับรอง สิทธิชุมชน แต่ก็ไม่ได้ หมายความว่าคาวินิจฉัยในคดี อื่นที่เกิดบังเกิดขึ ้นในภายหลังจะต้ องดาเนิน ไปในแนวทางเดียวกันเสมอไป คดีที่สองคือคดีแม่อมกิ ในคดีนี ้จาเลยเป็ นชาวบ้ านที่ทากินในเขตบ้ านแม่อมกิ ตาบลแม่วะ หลวง อาเภอท่าสองยาง จังหวัดตาก ซึ่งอยู่อาศัยและทากินในพื ้นที่มาก่อนมีการประกาศเป็ นเขต พื ้นที่ป่าสงวนแห่งชาติและดารงชีพด้ วยวิธีการทาไร่หมุนเวียน จาเลยอ้ างว่าได้ เข้ าทาประโยชน์ในที่ พิ พ าทมานานโดยไม่ ไ ด้ บุก รุ ก แผ้ ว ถางใหม่ โดยมี ค วามเห็ น ของผู้ใ หญ่ บ้ า น นายอ าเภอและ เจ้ าหน้ าที่จากหน่วยงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมจังหวัดตาก และผู้ทางานวิจยั ในเรื่ อง การทาไร่ หมุนเวียนมาประกอบการนาสืบของจาเลยในชันพิ ้ จารณาของศาล จาเลยต่อสู้ว่าเป็ น กลุม่ ชาติพนั ธุ์กะเหรี่ ยง ไม่สามารถอ่านเขียนภาษาไทยได้ ที่เข้ ามาตังถิ ้ ่นฐานบ้ านเรื อนมานานแล้ ว ก่อนที่ทางการจะประกาศให้ เป็ นป่ าสงวนแห่งชาติ และเข้ าใจว่าเป็ นที่ดินที่รัฐอนุโลมผ่อนผันให้ ราษฎรที่ทาประโยชน์อยูก่ ่อนแล้ ว ได้ ทาประโยชน์ตอ่ ไป อัยการจังหวัดแม่สอดฟ้องนางน่อเฮมุ้ย เวียงวิชชา เป็ นจาเลย ที่ศาลจังหวัดแม่สอด และ อีกคดีหนึ่ง อัยการฟ้องนายติ๊แปะโพ ไม่มีนามสกุล ที่ศาลจังหวัดแม่สอด ซึ่งก็ได้ มีคาพิพากษา ใน ความผิดต่อ พ.ร.บ. ป่ าไม้ 2484 พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507 ดังนี ้ “จ าเลยนาสื บว่า จ าเลยพัก อาศัย อยู่ที่ หมู่บ้า นแม่อ มกิ มี อาชี พ ทานา มี ที่ ดิน 3 แปลง หมุนเวียนเข้ าที่ประโยชน์แต่ละปี เดิมที่พิพาทเป็ นของมาตรจาเลย เมื่อบิดา มารดาเสียชีวิต ที่พิพาทจึงตกทอดแก่จาเลย จาเลยได้ เข้ าทากินในที่พิพาทมานาน

คดีหมายเลยขที่ 1385/2549 คดีหมายเลขแดงที่ 2227/2550 ศาลจังหวัดอุดรธานี วันที่ 20 ธันวาคม 2550, หน้ า 23.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

120

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 แล้ ว นายทรงธรรม วรรณสิทธิ์ ซึ่งเป็ นนายอาเภอท่าสองยางในขณะเกิดเหตุ และ เป็ นหัวน้ าพนักงานสอบสวนมีความเห็นสัง่ ไม่ฟ้องจาเลย“53 “บริ เวณที่เกิ ดเหตุและที่ดินข้ างเคียงโดยทั่วไปเป็ นที่ดินที่ผ่านการทาประโยชน์ มาแล้ ว และมีการเข้ ายึดถือที่เกิดเหตุก่อนที่ทางราชการจะกาหนดให้ เป็ นป่ าสงวน แห่งชาติ เมื่ อจ าเลยเข้ าทาประโยชน์ในที่ เกิดเหตุโดยได้ รับตกทอดมาจากบิดา มารดา ย่อมเป็ นพฤติการณ์ที่ทาให้ จาเลยซึ่งเป็ นชาวบ้ านธรรมดาในชนบทเข้ าใจ ว่าที่เกิดเหตุเป็ นที่ดนิ ที่รัฐอนุโลมผ่อนผันให้ ราษฎรที่ทาประโยชน์อยู่ก่อนแล้ วได้ ทา ประโยชน์ตอ่ ไป จาเลยจึงไม่มีเจตนากระทาความผิดตามฟ้อง พิพากษายกฟ้อง”54 คดีนี ้เป็ นตัวอย่างของการใช้ กรอบคิดจากการดาเนินคดีอาญามาเป็ นฐานในการตัดสินคดี ซึง่ เป็ นประเด็นสาคัญของคดีที่มีการรับฟั งพยานหลักฐานในการยืนยันถึงจารี ตประเพณีของชุมชน ในการทาไร่ หมุนเวียน และมีการรับฟั งว่าชุมชนตังอยู ้ ่ในพื ้นที่มาก่อนมีการประกาศเขตป่ า ซึ่งแต่ เดิมมาประเด็นดังกล่าวนี ้มักจะไม่ถูกนามาพิจารณาประกอบในการวินิจฉัย อันนับว่าเป็ นความ เปลี่ยนแปลงที่สาคัญอีกประการหนึ่งของการวินิจฉัยของศาลยุติธรรม อย่างไรก็ตาม ต่อมาทาง ฝ่ ายโจทก์ได้ อุทธรณ์ ซึ่งศาลอุทธรณ์ได้ มีคาพิพากษากลับว่าจาเลยมีความผิดตาม พ.ร.บ. ป่ าไม้ และ พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ “พิเคราะห์แล้ ว ปั ญหาที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์มีเพียงประการเดียวว่า จาเลยมีเจตนากระทาความผิดตามฟ้องหรื อไม่ เห็นว่าแม้ จาเลยนาสืบว่าเดิมบิดา มารดาทากินในที่เกิ ดเหตุ ต่อมาเมื่ อประมาณ 14 ปี ก่อนเกิดเหตุ (ประมาณปี 2537) บิดามารดาตาย จาเลยจึงเข้ าทากินต่อ อันเป็ นเวลาก่อนที่คณะรัฐมนตรี จะ มีมติตามเอกสารหมายเลข ล.2 จาเลยประกอบอาชีพ ทาไร่ หมุนเวียน ... แต่เมื่อ ข้ อเท็จ จริ ง รับฟั งได้ ว่าที่ เกิ ดเหตุเป็ นป่ าสงวนแห่ง ชาติ ตามพระราชบัญญัติป่า สงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 มาตรา 4 จึงไม่อาจที่จะตกทอดแก่จาเลยอย่างที่ศาล ชันต้ ้ นวินิจฉัย...ส่วนมติคณะรัฐมนตรี ตามเอกสารหมายเลย ล.2 ที่จาเลยอ้ างและ 53

คดีหมายเลขดาที่ 1770/2551 คดีหมายเลขแดงที่ 1737/2551 ศาลจังหวัดแม่สอด วันที่ 5 มีนาคม 2553 หน้ า 4. และคดีหมายเลขดาที่ 1771/2550 คดีหมายเลขแดงที่ 1738/ 2551 ศาลจังหวัดแม่สอด วันที่ 6 พฤษภาคม 2551.

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 6.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

121

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ศาลชันต้ ้ นนามาวินิจฉัยว่าจาเลยเชื่อโดยสุจริ ตว่าทางราชการผ่อนผันให้ ทากินได้ นัน้ เห็นว่ามติคณะรัฐมนตรี ดงั กล่าวมิใช่กฎหมาย จึงไม่อาจลบล้ างการกระทาที่ เป็ นความผิดตามพระราชบัญญัติป่าไม่และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติอยู่ แล้ ว ให้ เป็ นการกระทาที่ไม่เป็ นความผิดได้ จาเลยจึงไม่อาจอ้ างได้ ว่าจาเลยไม่มี เจตนากระทาความผิด”55 ศาลอุทธรณ์พิพากษาให้ จาคุก 2 ปี โดยให้ รอลงอาญา 1 ปี และให้ จาเลยออกจากบริ เวณ ป่ าสงวนแห่งชาติที่เกิดเหตุ (ซึง่ คดีอยูใ่ นระหว่างการวินิจฉัยของศาลฎีกา – ตุลาคม 2556) สาหรับคาวินิจฉัยของศาลยุติธรรมที่มีผลกระทบต่อการบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนที่เกี่ยวข้ องกับ มาตรา 66 หรื อ 67 คือ คดีก่อสร้ างบ่อขยะและโรงไฟฟ้าหนองแซง ซึ่งชาวบ้ านผู้ได้ รับผลกระทบ จากการก่ อ สร้ างบ่อ ขยะที่ จัง หวัด สระบุรี และชาวบ้ า นผู้จ ะได้ รับ ความเสี ย หายจากการสร้ าง โรงไฟฟ้าหนองแซง ที่อาเภอหนองแซง จังหวัดสระบุรี ได้ ร่วมกัน ชุมนุมและต่อมาถูกฟ้องคดีในฐาน ก่อให้ เ กิ ดอันตรายแก่ประชาชน ในความผิด ต่อ พ.ร.บ. จราจร พ.ร.บ. ทางหลวง และ พ.ร.บ. ควบคุมการโฆษณาโดยใช้ เครื่ องขยายเสี ยง ศาลพิพากษาลงโทษให้ ผ้ ูชุมนุมจ าคุกแต่ให้ รอลง อาญาไว้ ก่อน56 ประเด็นสาคัญของคดีหนองแซงคือ เมื่อชุมชนจะแสดงออกซึ่งสิทธิในการมีส่วน ร่วมจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้ อม ต้ องมีการเผยแพร่ ประเด็นในการจัดการและมีส่วนร่ วมต่อ สาธารณะ รวมทัง้ กระบวนการในการเคลื่อนไหวต่างๆ ดังนัน้ สิทธิ ที่ ขยายความขยายออกไปใน เรื่ องของสิทธิชมุ ชน คือเสรี ภาพในการแสดงความคิดเห็น รวมทังเสรี ้ ภาพในการชุมนุมโดยสงบและ ปราศจากอาวุธ แต่ในคดีนีต้ ามคาวินิจ ฉัยของศาลก็ ยัง ถื อว่าเป็ นการกระทาที่ มี ความผิดตาม กฎหมาย โดยอี กคดีที่ส ามารถนามาเปรี ยบเที ยบก็ คือ คดีโรงไฟฟ้ าบ่อนอก-หินกรู ด อันเป็ นการ เคลื่ อ นไหวเพื่ อ ต่อ ต้ า นการก่ อ สร้ างโรงไฟฟ้ าที่ บ่อนอก-หิ น กรู ด โดยนางจิ นตนา แก้ ว ขาวกับ ชาวบ้ านจานวนหนึ่งที่ทาการต่อต้ านโรงไฟฟ้าได้ เข้ าไปในที่ดินของบริ ษัทยูเนี่ยน เพาเวอร์ ดีเวลล อปเมนท์ จากัด ซึ่งกาลังจัดงานเลี ้ยงครบรอบ 3 ปี ของโครงการโรงไฟฟ้าหินกรู ด แล้ วร่ วมกันปา 55

คดีหมายเลขดาที่ สว. (อ)125/2553 คดีหมายเลขแดงที่ 194/2555 ศาลอุทธรณ์ภาค 6 วันที่ 7 กุมภาพันธ์ 2555 หน้ า 8.

คดีหมายเลขดาที่ 4242/2552 คดหมายเลขแดงที่ 4127 – 4128/2554 ศาลจังหวัดสระบุรี วันที่ 5 ตุลาคม 2554.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

122

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 และเทของเน่าเสียภายในบริ เวณงาน เป็ นผลให้ นางจินตนา ถูกฟ้องดาเนินคดีอาญาเป็ นจาเลยใน ข้ อบุกรุก ซึ่งจาเลยได้ ยกข้ อต่อสู้ถึงเหตุของการกระทาของจาเลยที่คดั ค้ านการก่อสร้ างโรงไฟฟ้าหิน กรูด โดยอาศัยสิทธิตามรัฐธรรมนูญ 2540 ในมาตรา 46 รวมถึงเสรี ภาพในการแสดงความคิดเห็น ประกอบกับเสรี ภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ อันเป็ นพื ้นฐานของการใช้ กฎหมาย ในระบอบประชาธิ ป ไตยรวมถึ ง การรั บ ฟั งยานหลัก ฐานที่ เ ป็ นกลาง ศาลชัน้ ต้ น วิ นิ จ ฉั ย ว่ า พยานหลักฐานของโจทก์ยงั ไมเพียงพอจะฟั งได้ วา่ จาเลยได้ กระทาความผิด จึงพิพากษายกฟ้อง57 ในคาพิพากษาของศาลชัน้ ต้ น มีการให้ ความสาคัญแก่การต่อสู้ของจาเลยที่อาศัยสิทธิ ตามรัฐธรรมนูญในการเป็ นเหตุผลของการกระทาของจาเลยที่ต้องเข้ าไปในบริ เวณดังกล่าวก็เป็ น ส่วนหนึ่งของขบวนการเคลื่อนไหวที่ศาลชันต้ ้ นรับฟั งจากคาให้ การของจาเลย เป็ นความเปิ ดกว้ าง ของศาลยุตธิ รรม ในระดับเริ่ มต้ นที่มองเห็นการต่อสู้บนพื ้นฐานของสิทธิตามรัฐธรรมนูญ แต่ตอ่ มาภายหลังศาลอุทธรณ์ได้ กลับคาตัดสินของศาลชันต้ ้ น และในที่สดุ ศาลฎีกาก็ได้ มี คาพิพากษาตัดสินว่าจาเลยมีความผิดฐานบุกรุก โดยวินิจฉัยในประเด็นข้ อต่อสู้ของจาเลยถึงเหตุ ของการกระทาว่า “ส่วนที่จาเลยฎีกาต่อไปว่าธรรมชาติของคดีที่กล่าวหาว่าจาเลยกระทาความผิด มิใช่การกระทาความผิดอย่างคดีอาญาสามัญ การใช้ ดลุ พินิจวินิจฉัยคดีของศาล อุทธรณ์ ภาค 7 จึงไม่ต้องด้ วยเจตนารมณ์ของกฎหมายนัน้ ไม่เป็ นสาระแก่คดีอนั ควรวินิจฉัย ต้ องห้ ามมิให้ ฎีกา”58 นอกจากการต้ องเผชิญกับโทษทางอาญาแล้ ว ผู้ที่อ้างสิทธิชมุ ชนในการจัดการทรัพยากร อาจถูกฟ้องร้ องเรี ยกค่าเสียหายจากผู้กระทาความผิด พ.ร.บ. ป่ าไม้ หรื อ พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ โดยอาศัยบทบัญญัตใิ น พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อม 2535 โดยนับตังแต่ ้ มีการใช้ รัฐธรรมนูญ 2540 มาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ มีการเรี ยกค่าเสียหายในทางแพ่งกับผู้ถกู ฟ้องซึ่ง เป็ นชุมชนแม้ จะอ้ างสิทธิของการมีสว่ นร่วมในการจัดการทรัพยากรสิ่งแวดล้ อมและสืบทอดวิถีชีวิต ในการอยูร่ ่วมกับป่ า ซึง่ การฟ้องเป็ นคดีแพ่งยังคงปรากฏอยูแ่ ม้ ในห้ วงเวลาปั จจุบนั 57

คดีหมายเลยดาที่ 1480/2545 คดีหมายเลขแดงที่ 3283/2546 ศาลจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ .

คาพิพากษาที่ 13005/2553 ศาลฎีกา วันที่ 20 ธันวาคม 2553, หน้ า 6.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

123

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ดังคดีที่เกิดขึ ้นที่ศาลจังหวัดหล่มสัก หรื อที่ เรี ยกกันว่า “คดีโลกร้ อน” โดยชาวบ้ านถูกกรม อุทยานฟ้องเรี ยกค่าเสียหายในทางแพ่งจากการที่จาเลยเข้ าไปทาลาย ก่อความเสียหายให้ แก่ ต้ นไม้ และสภาพป่ า ในเขตอนุรักษ์ ป่าภูผาแดง อาเภอหล่มสัก จังหวัดเพชรบูรณ์ ศาลจังหวัดหล่ม สักได้ วินิจฉัย โดยได้ มีการคานวณมูลค่าความเสียหายที่ เกิดขึ ้น โดยอาศัยอานาจตามมาตรา 97 พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อม 253559 (อย่างไรก็ตาม ฐานในการคานวณยังเป็ นที่สงสัยถึงความถูกต้ องตามหลักวิชาการ และ สาหรับกรณีความผิดฐานบุกรุ กแม้ จาเลยจะอ้ างว่าเป็ นการทาไร่ หมุนเวียนซึ่งเป็ นจารี ตประเพณี ของชุมชนดัง้ เดิ ม ก็ไ ม่เ ป็ นเหตุผ ลที่ จ ะทาให้ จ าเลยไม่มี ความผิดจากข้ อหาดัง กล่าว เมื่อมี การ พิพากษาคดีอาญาแล้ ว ทางเจ้ าหน้ าที่รัฐก็ได้ ดาเนินการต่อมาในส่วนของคดีทางแพ่งเพื่อเรี ยก ค่าเสียหายจากความผิดที่ศาลได้ ตดั สินในทางอาญา) คดีโลกร้ อนได้ ทาให้ ช าวบ้ านซึ่ง จัดการป่ าชุม ชนอาจถูกฟ้ องในฐานบุกรุ กป่ าและเรี ยก ค่าเสียหายในทางแพ่ง และได้ กลายเป็ นเครื่ องมือของรัฐอย่างสาคัญในการจัดการกับคนที่บกุ รุ ก ป่ าและตัดไม้ ทาลายป่ า ดังจะปรากฏว่าในภายหลังได้ มีการดาเนินคดีในลักษณะเช่นนี ้เกิดขึ ้นอีก หลายคดี เช่น คดีเขาปู่ เขาย่าทางภาคใต้ ซึ่งการดาเนินคดีโลกร้ อนทาให้ เกิดภาระอย่างมากแก่ ชาวบ้ านที่ถกู ดาเนินคดี อย่างไรก็ตาม คดีนี ้ในปั จจุบนั อยู่ในระหว่างการพิจารณาคดีของศาลฎีกา ซึ่งยังคงต้ องรอ ผลคาวินิจฉัยของศาลต่อไปว่าจะมีแนวทางการตัดสินคดีที่วางหลักในเรื่ องของการใช้ สิทธิ ของ ชาวบ้ านในการสืบทอดจารี ตในการจัดการทรัพยากรของตนเองได้ มากน้ อยเพียงไร รวมถึงการ เคลื่อนไหวในภาคประชาสังคมต่อการคัดค้ านเกณฑ์ในการคานวณค่าเสียหายในทางแพ่งนี ้ โดยมี การยื่นฟ้องต่อศาลปกครองว่าเป็ นคาสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้ วยกฎหมาย 60 ซึ่งศาลปกครอง กลางวินิจฉัยว่าเกณฑ์การคานวณแบบจาลองค่าเสียหายคดีโลกร้ อนไม่ใช่คาสั่ งทางปกครองที่มี ผลกระทบต่อชาวบ้ านโดยตรง แต่เป็ นการสัง่ การให้ เจ้ าหน้ าที่ในหน่วยงานของรัฐในการคานวณ

คดีหมายเลขดาที่ 673/2552 คดีหมายเลขแดงที่ 789/2552 ศาลจังหวัดหล่มสัก วันที่ 30 ธันวาคม 2552.

สานักข่าวประชาไท, “ศาลปกครองกลางไม่ รับฟ้องเลิก “คดีโลกร้ อน” – ชาวบ้ านเตรียมถกเดินหน้ าต่ อ” [ออนไลน์] วันที่ 1 สิงหาคม 2555 แหล่งที่มา: http://prachatai.com/journal/2012/08/41847.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

124

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ค่าเสียหายสาหรับการฟ้องทางแพ่ง (ขณะนีอ้ ยู่ในระหว่างการยื่นอุทธรณ์ คาสัง่ ต่อศาลปกครอง สูงสุดอยู61่ ) ดังนัน้ หากพิจารณาถึงพัฒนาการของคาวินิจฉัยในสถาบันตุลาการภายใต้ รัฐธรรมนูญ 2550 จะปรากฏถึงคาวินิจฉัยที่มีการรับรองถึงสิทธิชมุ ชนอยู่ในบางส่วนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในศาล ชัน้ ต้ น แต่การดาเนินคดีทางแพ่งกับชาวบ้ านในพืน้ ที่พิพ าทเป็ นปั ญหาส าคัญที่กระทบต่อสิทธิ ชุมชนอย่างมาก เนื่องจากเป็ นค่าใช้ จ่ายที่สร้ างภาระเป็ นอย่างมาก และทาให้ การตั ดสินคดีใน ประเด็นเรื่ องสิทธิชุมชนยังคงอยู่ภายใต้ กรอบของการวินิจฉัยทางกฎหมายอาญาเป็ นหลัก และ นามาสูก่ ารเรี ยกร้ องค่าเสียหายจากชุมชนอีกทอดหนึง่ 5.2.2 แนวทางการวินิจฉัยเรื่องสิทธิชุมชนของศาล ความเคลื่อนไหวเพื่อให้ มีการจัดทา พ.ร.บ. ป่ าชุมชน เพื่อกาหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการ ใช้ สิทธิ ชุมชนให้ มีความชัดเจน อย่างไรก็ตาม กลับมีการเปลี่ยนแปลงในหลักการสาคัญของร่ าง กฎหมายเกิดขึ ้น นามาซึ่งการเสนอให้ ศาลรัฐธรรมนูญตีความว่า พ.ร.บ. ป่ าชุมชน ซึ่งได้ ผ่านการ พิจารณาจากสภานิติบญ ั ญัติแห่งชาติ เป็ นกฎหมายที่จากัดตัดสิทธิชมุ ชนในการมีส่วนร่วมในการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉัยในประเด็นว่ากระบวนการในการตรา กฎหมายไม่ชอบด้ วยรัฐธรรมนูญ เนื่องจากการลงมติผ่านร่ างกฎหมายดังกล่าวจากที่ประชุมของ สภานิตบิ ญ ั ญัตแิ ห่งชาติที่ไม่ครบองค์ประชุม เป็ นผลให้ ร่าง พ.ร.บ. ป่ าชุมชนตกไป62 ดัง นัน้ ในช่ ว งหลัง พ.ศ. 2550 การใช้ บัง คับ สิ ท ธิ ชุ ม ชนจึ ง ไม่ มี ก ฎหมายที่ ก าหนด รายละเอียดของการใช้ สิทธิชมุ ชนโดยตรง อันนามาซึ่งประเด็นข้ อถกเถียงว่าในการใช้ บงั คับวรรค ท้ ายของมาตรา 67 ของรั ฐ ธรรมนูญจะมี ความเป็ นจริ งทางปฏิ บตั ิไ ด้ ม ากน้ อยเพี ยงใดนัน้ เมื่ อ พิจารณาจากคาวินิจฉัยของศาลนับจากนันเป็ ้ นต้ นมา ยังไม่มีการวินิจฉัยจากศาลรัฐธรรมนูญใน ประเด็นพิพาทเกี่ยวกับกฎหมายที่ขดั ต่อรัฐธรรมนูญในเรื่ องสิทธิชมุ ชนปรากฏขึ ้น แต่หากพิจ ารณาในประเด็นอื่ นๆ ในกรณี ของการใช้ บัง คับสิ ทธิ ชุม ชน มี บางคดีที่ศาล รัฐธรรมนูญได้ มีแนวทางการวินิจฉัยที่เปิ ดกว้ างขึ ้น และทาให้ การบังคับใช้ สิทธิตามรัฐธรรมนูญได้ โดยตรง แม้ จะยังไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ ครอบคลุม ในการใช้ สิทธิ ตามรั ฐธรรมนูญก็ตาม ดัง ที่ 61

สานักข่าวประชาไท, “ยื่นอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุด ยัน ‘แบบจาลองโลกร้ อน’ กระทบชุมชน” [ออนไลน์] วันที่ 14 กันยายน 2555 แหล่งที่มา: http://prachatai.com/journal/2012/09/42640 62

คาวินิจฉัยที่ 15/2552 ศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 4 พฤศจิกายน 2552.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

125

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ปรากฏในคาวินิจฉัยว่าผู้ร้องเป็ นโจทก์ ฟ้ององค์การบริ หารส่วนตาบลและเทศบาล ในโครงการ ก่อ สร้ างบ่อ ฝั ง กลบขยะมูล ฝอย โดยประเด็นแห่ง คดี ก็คื อ พ.ร.บ. ส่ง เสริ ม และรั ก ษาคุณภาพ สิ่งแวดล้ อม 2535 มาตรา 46 วรรค 1มาตรา 46 ที่กาหนดว่า เพื่อประโยชน์ในการส่งเสริ มและ รักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อมให้ รัฐมนตรี โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้ อมแห่งชาติ มี อานาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากาหนดประเภท และขนาดของโครงการหรื อกิจการของส่วน ราชการ รั ฐ วิส าหกิ จ หรื อเอกชนที่ มี ผลกระทบสิ่ง แวดล้ อมซึ่ง ต้ องจัดทารายงานการวิเคราะห์ ผลกระทบสิ่งแวดล้ อม เพื่อเสนอขอความเห็นชอบตามมาตรา 47 มาตรา 48 และมาตรา 49 ขัด หรื อ แย้ ง ต่อ รั ฐ ธรรมนูญ 2550 มาตรา 67 วรรค 2 หรื อ ไม่ เนื่ อ งจากกฎหมายดัง กล่า วไม่ไ ด้ กาหนดให้ โครงการในลักษณะนี ้ต้ องทาประชาพิจารณ์กบั ประชาชนในพื ้นที่โครงการ จากการที่การ ดาเนินโครงการดังกล่าวไม่อยู่ในบังคับที่ต้องทารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้ อม และให้ ถือเป็ น ดุลพินิจของรัฐมนตรี หรื อผู้ว่าราชการจังหวัดในการจัดทาประชาพิจารณ์ ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า พ.ร.บ. ส่ง เสริ ม และรั ก ษาคุณ ภาพสิ่ ง แวดล้ อ มแห่ง ชาติ 2535 มี เ จตนารมณ์ ที่ จ ะส่ง เสริ ม ให้ ประชาชนเข้ ามามี ส่วนร่ วมในการรั กษาคุณภาพสิ่ง แวดล้ อม โดยให้ อานาจรัฐมนตรี โดยความ เห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้ อมแห่งชาติ กาหนดกฎเกณฑ์ในการจัดทารายงานผลกระทบ สิ่งแวดล้ อม ซึง่ สอดคล้ องกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 67 วรรค 2 แล้ ว63 (โดยแต่เดิมคดีนี ้เป็ นคดีที่อยู่ในการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ 2540 แต่ภายหลังหลังจากมีการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ 2550 ทาให้ ศาลรัฐธรรมนูญดาเนินพิจารณาสืบ ต่อมา โดยการใช้ การเที ยบเคียงบทมาตราของรั ฐ ธรรมนูญ 2540 มาตรา 56 วรรค 2 มาเป็ น รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 67 วรรค 264)

คาวินิจฉัยที่ 3/2552 ศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 18 มีนาคม 2552.

รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 67 วรรคสอง

“การดาเนินโครงการหรื อกิจกรรมที่อาจก่อให้ เกิด ผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุ นแรงทังทางด้ ้ านคุณภาพ สิ่งแวดล้ อม ทรั พยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทามิได้ เว้ นแต่จ ะได้ ศึก ษาและประเมิ นผลกระทบต่อ คุณ ภาพสิ่ง แวดล้ อ มและสุข ภาพของประชาชนในชุม ชน และจัด ให้ มี กระบวนการรั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น ของ ประชาชนและผู้มี ส่ว นได้ เ สี ย ก่ อ น รวมทัง้ ได้ ให้ อ งค์ ก ารอิ สระซึ่ง ประกอบด้ ว ยผู้แ ทนองค์ ก ารเอกชนด้ า น สิ่ ง แวดล้ อมและสุ ข ภาพ และผู้ แทนสถาบั น อุ ด มศึ ก ษาที่ จั ด การการศึ ก ษาด้ านสิ่ ง แวดล้ อมหรื อ ทรัพยากรธรรมชาติหรื อด้ านสุขภาพ ให้ ความเห็นประกอบก่อนมีการดาเนินการดังกล่าว”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

126

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2550 มีเจตนารมณ์ให้ สิทธิและเสรี ภาพที่รัฐธรรมนูญนี ้รับรองไว้ มี สภาพบังคับได้ ทนั ทีที่รัฐธรรมนูญประกาศให้ มีผลใช้ บงั คับ โดยไม่ต้องรอให้ มีการบัญญัติกฎหมาย บัญญัติขึ ้นการมาใช้ บงั คับก่อน การบังคับใช้ มาตรา 46 วรรค 1 แห่ง พ.ร.บ. ส่งเสริ มและรักษา คุณภาพสิ่งแวดล้ อมแห่งชาติ 2535 จึงต้ องดาเนินการให้ สอดคล้ องและเป็ นไปตามรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 67 วรรค 2 ด้ วย ดังนัน้ บุคคลหรื อชุม ชนย่อมมี สิทธิ ฟ้ องต่อศาลปกครองได้ ตาม รัฐธรรมนูญมาตรา 67 วรรค 3 เพื่อขอให้ ศาลมีคาพิพากษาหรื อคาสัง่ ให้ ผ้ ดู าเนินโครงการนันจั ้ ดให้ มีการศึกษาและประเมินคุณภาพสิ่งแวดล้ อม และจัดให้ มีการรับฟั งความคิดเห็นของประชาชน ก่อนที่จะดาเนินโครงการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 67 วรรค 2 นอกจากนี ้ยังมีคาวินิจฉัยต่อการใช้ พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ ในการประกาศทับที่ป่าชุมชน ของชาวบ้ านว่าชาวบ้ านสามารถนาคดีฟ้องต่อศาลได้ หากอ้ างว่าตนได้ สิทธิในการครอบครองที่ดิน นันอย่ ้ าง “ถูกกฎหมาย” แต่กลับไม่มีการชี ้ว่ากฎหมายนันขั ้ ดหรื อแย้ งกับรัฐธรรมนูญในเรื่ องสิทธิ ชุม ชน อันเป็ นการก าหนดกรอบการใช้ สิ ทธิ ชุม ชนภายใต้ แ นวคิด ของหลัก กฎหมายที่ ดิน และ กฎหมายลักษณะทรั พ ย์ สิ นอันเป็ นหลักกฎหมายทางแพ่ง โดยในคดีนีท้ างคณะกรรมการสิทธิ มนุษยชนแห่ง ชาติไ ด้ รั บเรื่ องร้ องเรี ยนว่า ทางกรมอุทยานแห่ง ชาติไ ด้ ประกาศแนวเขตอุทยาน แห่งชาติทบั ซ้ อนกับพื ้นที่ป่าชุมชน จึงได้ เสนอคาร้ องว่า พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 มาตรา 6 ขัดหรื อแย้ งกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 66 และ 67 ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญ มีคาวินิจฉัยว่า พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ 2504 มาตรา 6 กาหนดให้ รัฐบาลสามารถประกาศพระราชกฤษฎีกากาหนดให้ บริ เวณที่ดินดังกล่าวเป็ นเขตอุทยานและไม่ได้ มีสาระเกี่ยวกับการใช้ สิทธิและกระบวนการมีส่วนร่ วมของบุคคลหรื อชุมชน แต่ก็มิได้ หมายความ ว่ารั ฐบาลหรื อเจ้ าหน้ าที่ จะสามารถดาเนินการได้ ตามอาเภอใจโดยไม่ต้องคานึง ถึง สิทธิ ตามที่ บัญญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญ ในทางกลับกัน ก็มิได้ ตดั สิทธิของชุมชนที่จะฟ้องหน่วยงานราชการหรื อ หน่วยงานรัฐเพื่อให้ ปฏิบตั หิ น้ าที่ตามรัฐธรรมนูญ65 ตามหลักการของการประกาศพื ้นที่ที่จะเป็ นเขตอุทยานแห่งชาติ จะต้ องเป็ นพื ้นที่ที่มิได้ อยู่ ในกรรมสิ ท ธิ์ ห รื อการครอบครองโดยชอบด้ ว ยกฎหมายของบุค คลใด ประกอบกับบทบัญ ญัติ ดัง กล่ า วมิ ไ ด้ ห้ า มมิ ใ ห้ น ากระบวนการรั บ ฟั ง ความคิด เห็ น ของประชาชนตามที่ ก าหนดไว้ ใ น รัฐธรรมนูญ มาตรา 67 วรรค 2 มาใช้ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญจึงเห็น ว่าหลักการของ พ.ร.บ. อุทยาน 65

คาวินิจฉัยที่ 33/2554, ศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 23 พฤศจิกายน 2554.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

127

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 แห่งชาติ 2504 มาตรา 6 จึงไม่ขดั หรื อแย้ งกับรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 66 และ 67 ในเรื่ องการ จัดการสิทธิชมุ ชนแต่อย่างใด จะเห็นได้ ว่าการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญอยู่บนพื ้นฐานการการใช้ กฎหมายที่ถูกต้ อง ตามกระบวนการ เช่น การในการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติต้องมี กระบวนการที่ ถูกต้ องคือ จะต้ องประกาศให้ ผ้ ูที่อ้างว่าอยู่ในเขตที่จ ะประกาศเป็ นพืน้ ที่อุทยานแห่งชาติต้องมาแจ้ ง และ นอกจากนัน้ การอ้ างสิทธิ ในทรัพ ย์สิน เช่น สิทธิ ในการจัดการทรัพย์สินก็จะต้ องเป็ นสิทธิ ในการ ครอบครองที่ดินนันอย่ ้ างถูกต้ องตามกฎหมายเท่านัน้ การวินิจฉัยในลักษณะเช่นนี ้จะทาให้ การใช้ บังคับสิทธิชมุ ชนที่ชาวบ้ านมีจารี ตประเพณีดงเดิ ั ้ มตามความเป็ นจริ ง แต่ไม่ได้ จดั อยู่ภายใต้ ระบบ การจัดการตามกฎหมายที่ดนิ ของรัฐจะไม่สามารถอ้ างสิทธิตามรัฐธรรมนูญได้ อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ 2550 ก็ได้ มีการเปิ ดกว้ างให้ ประชาชนทั่วไปนาคดีขึน้ สู่ศาล รัฐธรรมนูญได้ โดยตรง ตามมาตรา 21266 ซึ่งตามรัฐธรรมนูญได้ กาหนดระยะเวลาให้ มีการตรา กฎหมายประกอบรั ฐธรรมนูญว่าด้ วยการพิจ ารณาคดีของศาลรั ฐธรรมนูญ อันรวมถึงการวาง กฎเกณฑ์และระเบียบเกี่ ยวกับการฟ้ องคดีต่อรัฐ ธรรมนูญ แต่จ นถึง ขณะนี ้ กฎหมายประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้ วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญก็ยงั ไม่มีการประกาศใช้ ทังที ้ ่ในรัฐธรรมนูญ 2550 บทเฉพาะกาล มาตรา 300 วรรคท้ าย กาหนดให้ มีการจัดทากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้ วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ให้ แล้ วเสร็จภายในหนึง่ ปี นับแต่วนั ประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ นี ้ซึ่งบัดนี ้ได้ ผ่านมาเป็ นเวลามา 5 ปี แล้ ว พิจารณาเทียบเคียงกับ มาตรา 303 ที่กาหนดไว้ ใน (1) ว่าให้ เป็ นหน้ าที่ของคณะรัฐมนตรี จัดทากฎหมายที่เกี่ยวกับการกาหนดรายละเอียดเพื่อส่งเสริ ม และคุ้มครองการใช้ สิทธิและเสรี ภาพเกี่ยวกับสิทธิ ชุมชน ดังนัน้ ในระหว่างที่ยงั ไม่มีการบัญญั ติ กฎหมายที่ กาหนดรายละเอี ยดเกี่ ยวกับการจัด การสิทธิ ชุม ชนโดยตรง การใช้ บัง คับสิท ธิ ตาม

รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 212

“บุคคลซึง่ ถูกละเมิดสิทธิหรื อเสรี ภาพที่รัฐธรรมนูญนี ้รับรองไว้ มี สิทธิยื่นคาร้ องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมี คาวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ขัดหรื อแย้ งต่อรัฐธรรมนูญได้ การใช้ สิทธิ ตามวรรคหนึ่งต้ องเป็ นกรณีที่ไม่อาจใช้ สิทธิโดยวิธีการอื่นได้ แล้ ว ทังนี ้ ้ ตามที่บญ ั ญัติไว้ ใน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้ วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ”

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

128

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 รัฐธรรมนูญยังคงอยู่ภายใต้ ความผูกพันตาม มาตรา 67 วรรคท้ ายว่าประชาชนอาจสามารถนา สิทธิชมุ ชนมาฟ้องหน่วยงานรัฐให้ รับผิดชอบได้ เพราะฉะนัน้ หากพิจารณาถึงแนวทางการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะพบยังคงอยู่บน พื ้นฐานของแนวคิดที่ต้องการมีกฎหมายบัญญัติรายละเอียดของการใช้ สิทธิชมุ ชน เช่น กฎหมาย ระดับพระราชบัญญัติ และการบังคับใช้ สิทธิของประชาชนในการจัดการสิทธิชมุ ชนต้ องอยู่บนสิทธิ ที่เป็ นทางการ ดังการต้ องอยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติอย่างถูกต้ องตามกฎหมาย ซึ่ งเท่ากับการขีด เส้ น กัน ประชาชนจ านวนมากที่ ใ ช้ สิ ท ธิ ใ นความเป็ นจริ ง รวมทัง้ ต้ อ งผ่า นการพิ สูจ น์ สิ ท ธิ ต าม กฎหมายก่อน จึงจะสามารถใช้ สิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญได้ ซึง่ ขัดกับหลักความเป็ นจริ งที่มีชมุ ชน ตังอยู ้ ่ในเขตพื ้นที่อนุรักษ์ เป็ นจานวนมากก่อนการประกาศให้ เป็ นพื ้นที่อนุรั กษ์ และสิ่งที่เป็ นความ ยุ่งยากมากขึ ้นก็คือการที่รัฐไม่สามารถดาเนินการพิสูจน์สิทธิของชุมชนในเขตป่ าได้ ทาให้ ปัญหา ดังกล่าวดารงอยูม่ ายาวนาน 5.2.3 ขอบเขตของผู้ทรงสิทธิในสิทธิชุมชน คดีที่มีคาวินิจฉัยเกี่ยวกับผู้มีอานาจฟ้องคดีโดยอ้ างสิทธิชุมชน หลังรัฐธรรมนูญ 2550 มี คดีขึน้ สู่ เป็ นกรณี พิพาทที่ตาบลสะกอม อาเภอจะนะ จังหวัดสงขลา เป็ นข้ อพิพาทเกี่ยวกับการ กระทาละเมิ ดของหน่วยงานทางปกครองและเจ้ า หน้ าที่ ของรั ฐ อันเกิ ดจากการใช้ อานาจตาม กฎหมาย จากการสร้ างเขื่อนกัน้ ทรายและคลื่นบริ เวณปากคลองสะกอม ตาบลสะกอม อาเภอจะ นะ จังหวัดสงขลา ชาวบ้ านที่อาศัยอยู่ในตาบลสะกอมและประกอบอาชีพประมงชายฝั่ งบริ เวณ ชายหาดสะกอม ยื่นฟ้องรัฐที่ดาเนินการสร้ างเขื่อนกันทรายและคลื ้ ่นบริ เวณป่ าคลองสะกอม เป็ น การละเมิดชุมชนชายฝั่ งทะเล ช่วงระยะเวลาของการละเมิดนีเ้ ริ่ มตังแต่ ้ รัฐธรรมนูญ 2540 และ สืบเนื่องมาเมื่อมีการบังคับ ใช้ รัฐธรรมนูญ 2550 ผู้ฟ้องมีการเรี ยกค่าเสียหายให้ แก่กรมทรัพยากร ทางทะเลและชายฝั่ ง ตาม พ.ร.บ. ส่งเสริ มและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อม 2535 มาตรา 97 เพื่อ ฟื น้ ฟูเยียวยาชายหาดสะกอมให้ กลับมามีสภาพเหมือนเดิม ประเด็นสาคัญในคดีคือ ผู้ฟ้องเห็นว่า การกระทาของหน่วยงานรัฐดังกล่าวเป็ นการกระทาที่มิชอบด้ วยรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 62, 66 และ 67 โดยที่เป็ นการกระทาละเมิดจากการละเลยไม่ปฏิบตั ิหน้ าที่ของหน่วยงานรัฐ และในส่วน ของระยะเวลา การละเมิดยัง คงดาเนินอยู่ต่อเนื่ องตลอดระยะเวลา และมี การยื่ นฟ้ องภายใน ระยะเวลา 10 ปี นับแต่วนั ที่มีเหตุแห่งการฟ้อง ในคดีนี ้ มีปัญหาที่ชาวบ้ านผู้ฟ้องคดีไม่ได้ รับมอบอานาจจากหน่วยงานรัฐ แต่ผ้ ูฟ้องยก บทบัญญัติจากรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 79 และสืบมาในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 85(4) ที่ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

129

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ส่งเสริมให้ ประชาชนมีสว่ นร่วมในการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ ดังนัน้ บุคคลใดก็ตามที่พบเห็นการ กระทาอันเป็ นการละเมิดหรื อฝ่ าฝื นกฎหมายเกี่ยวกับการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติ ก็อาจมีสิทธิ ฟ้องคดีและมีสิทธิร้องเรี ยนกล่าวโทษต่อผู้กระทาละเมิดโดยไม่ต้องได้ รับมอบอานาจ ดังนัน้ ผู้ฟ้อง คดีจงึ มีสิทธิและหน้ าที่ฟ้องเรี ยกค่าเสียหายแทนกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ งได้ ศาลปกครองสูงสุดมีคาวินิจฉัยว่ากรณี นีไ้ ม่ถือเป็ นข้ อพิพาทเกี่ ยวกับการทาละเมิดของ หน่ว ยงานทางปกครอง อัน เกิ ด จากการใช้ อ านาจตามกฎหมายของผู้ถูก ฟ้ อง เนื่ อ งจากตาม ข้ อเท็จจริ งไม่ปรากฏว่าชาวบ้ านได้ ทาหนังสือร้ องขอต่อผู้ถกู ฟ้องเพื่อให้ ปฏิบตั ิหน้ าที่ตามกฎหมาย จึงไม่อาจถือว่ามีข้อพิพาทหรื อข้ อโต้ แย้ งระหว่างชาวบ้ านผู้ฟ้องคดีและผู้ถกู ฟ้องหา อย่างไรก็ตาม ในประเด็นเรื่ องระยะเวลาถือว่าการละเมิดยังมีอยู่ตลอดอย่างต่อเนื่อง เมื่อเป็ นการฟ้องคดีตาม พ.ร.บ. จัดตังศาลปกครองและวิ ้ ธีพิจารณาคดีปกครอง 254267 ที่ต้องยื่นฟ้องภายในหนึ่งปี นับแต่ วันที่ร้ ู แต่ไม่เกินสิบปี นับแต่วนั ที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี ดังนัน้ จากข้ อเท็จจริ งที่เกิดขึ ้นความเสียหาย ที่ เ กิ ด ต่อ สภาพแวดล้ อ มชายฝั่ ง ยัง คงอยู่อ ย่ า งต่อ เนื่ อ ง และชาวบ้ า นน าคดี ขึ น้ สู่ศ าลภายใน ระยะเวลา 10 ปี ถื อว่าอยู่ในอายุความจึงสามารถทาการฟ้องร้ องได้ ในส่วนของการฟ้องเรี ยก ค่าเสียหายให้ กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ ง รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 85 (4) รับรองสิทธิให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อม ไม่ถือเป็ นบทบัญญัติที่จะให้ สิทธิหรื อหน้ าที่ ของประชาชนที่จะเป็ นผู้เสียหายที่มีสิทธิฟ้องคดีแทนรัฐหรื อหน่วยงานของรัฐ แต่เป็ นเพียงการให้ สิทธิ แก่คนทั่วไปในการร้ องเรี ยนกล่าวโทษผู้กระทาผิดต่อเจ้ าหน้ าที่ ผ้ ูมีอานาจดาเนินการตาม กฎหมายเท่านัน้ เมื่อไม่ปรากฏว่ากรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ งได้ มอบอานาจให้ ผ้ ฟู ้ องคดี เรี ยกค่าเสี ยหาย ผู้ฟ้ องคดีจึงไม่มี อานาจร้ องเรี ยกค่าเสียหายในกรณี นีใ้ ห้ แทนกรมฯ ได้ ศาลมี ความเห็นว่าพิจารณาให้ รับคาฟ้องของผู้ฟ้องเฉพาะในส่วนที่เป็ นความเสียหายที่เกิดขึ ้นแก่ผ้ ฟู ้ อง เอง68 ต่อมามีกรณีที่ศาลปกครองตัดสินไปในทิศทางเดียวกันโดยในเรื่ องการฟ้องคดีในเขตพื ้นที่ ของหน่วยงานรัฐคือ กรณีสัมปทานเหมือนแร่ ที่ดงมะไฟ จังหวัดหนองบัวลาภู อัน เป็ นคดีพิพาท เกี่ยวกับการที่เจ้ าหน้ าที่ของรัฐออกคาสัง่ โดยไม่ชอบด้ วยกฎหมายหมาย โดยชาวบ้ านจานวน 393 คน ได้ ยื่นขอเพิกถอนประทานบัตรในการขอสัมปทานเหมืองแร่ที่ตาบลดงมะไฟ อาเภอสุวรรณคูหา 67

มาตรา 9 วรรค 1(3)

คาร้ องที่ 353/2551 คาสัง่ ที่ 630/2551 ศาลปกครองสูงสุด ในวันที่ 3 ตุลาคม 2551.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

130

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จังหวัดหนองบัวลาภู โดยอาศัยอานาจตามรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 59 และ 60 พ.ร.บ. ส่งเสริ ม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อม 2535 และ พ.ร.บ. แร่ 2510 ซึ่งศาลปกครองชันต้ ้ นพิพากษาว่ากระบวนการให้ ประทานบัตรไม่ชอบและมีคาสัง่ ให้ เพิก ถอน ผู้ถกู ฟ้องอุทธรณ์คาพิพากษาของศาลปกครองชันต้ ้ น ต่อมาศาลปกครองสูงสุดมีคาวินิจฉัยว่า ชาวบ้ านที่ยื่นขอเพิกถอนประทานบัตรในการขอสัมปทานเหมืองแร่ที่ ตาบลดงมะไฟ อาเภอสุวรรณ คูหา จังหวัดหนองบัวลาภูวา่ การยื่นคัดค้ านของชาวบ้ านต้ องมีการลงลายมือชื่อในคาฟ้องและต้ อง มีการทาใบมอบฉันทะหรื อแต่งตัง้ ตัวแทนในการฟ้องคดี เมื่อผู้ฟ้ องคดีที่ 4 ถึง 393 ไม่ได้ ทาให้ ถูกต้ องตามหลักเกณฑ์ดงั กล่าวจึงไม่ใช่ผ้ ูฟ้องในคดีนี ้ ประการต่อมาคือขันตอนในการขออนุ ้ ญาต ดาเนินโครงการที่มีการจัดทารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้ อมแล้ ว ตามหลักเกณฑ์การออกประทาน บัตรได้ ปฏิบตั ติ ามขันตอนถู ้ กต้ องแล้ ว เมื่อมีการติดประกาศให้ ชมุ ชนได้ ทราบถึงโครงการและมีการ ขอความเห็นชอบจากองค์การบริ หารส่วนตาบลแล้ ว ไม่มีผ้ ูใดมาโต้ แย้ ง คัดค้ านในระยะเวลาที่ กาหนด แม้ ต่อมาชาวบ้ านทัง้ 393 คน ได้ ยื่นหนังสือคัดค้ านต่อกรมอุตสาหกรรมพื ้นฐานและการ เหมืองแร่ แต่หน่วยงานนัน้ พิจารณาแล้ วเห็นว่าคาคัดค้ านของชาวบ้ านไม่มีเหตุผลเพียงพอและ เนื่องจากพื ้นที่ประทานบัตรอยูใ่ นเขตพื ้นที่รับผิดชอบของกรมป่ าไม้ ผู้ฟ้องคดีจงึ ไม่ใช่ผ้ มู ีส่วนได้ เสีย ในฐานะเจ้ าของกรรมสิทธิ์หรื อสิทธิครอบครองที่ดนิ ในเขตการขอประทานบัตร69 แต่ศ าลปกครองสูง สุด ได้ เปลี่ ยนแนวทางการวินิจ ฉัย ในคดีถัดมา ในคดีก ลุ่ม ทวารดี ที่ นครปฐม โดยผู้ฟ้องเป็ นประธานกลุ่มภาคประชาชนที่ใช้ ชื่อว่ากลุ่มศรี ท วารวดี (นายไพบูลย์ พวง สาลี ) การจัดตังกลุ ้ ่มของผู้ฟ้องมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาค้ นคว้ า อนุรักษ์ ปกป้องพื ้นที่สาคัญทาง ประวัตศิ าสตร์ และโบราณคดีในจังหวัดนครปฐม ซึ่งผู้ฟ้องได้ ฟ้องคัดค้ านการก่อสร้ างที่เห็นว่าเป็ น การทาลายโบราณสถานของพระปฐมเจดีย์ การรวมกลุ่มของผู้ฟ้ องเป็ นไปโดยสมัครใจและไม่มี บทบัญญัติของกฎหมายรองรับ ศาลปกครองชันต้ ้ นที่เห็นว่าเนื่องจากผู้ฟ้องไม่ได้ อาศัยอยู่ในพื ้นที่ ซึง่ เป็ นประเด็นพิพาทจึงมีคาสัง่ ไม่รับฟ้อง แต่ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่าประเด็นที่ผ้ จู ะอ้ างสิทธิตาม รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 46 และภายหลังตามรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 66 ในการมีส่วนร่วมใน การอนุรักษ์ ประเพณีวฒ ั นธรรมและมีสิทธิที่จะฟ้องหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา 67 วรรค 3 เมื่อ ข้ อเท็จจริงปรากฏว่าการรวมตัวกันของผู้ฟ้องมีวตั ถุประสงค์เพื่อศึกษาและอนุรักษ์ พื ้นที่สาคัญทาง ประวัตศิ าสตร์ การรวมกลุม่ นี ้เป็ นประโยชน์โดยรวมต่อชุมชนและประเทศชาติ ตามหลักสิทธิชมุ ชน 69

คดีหมายเลขดาที่ อ.477/2547 คดีหมายเลขแดงที่ อ. 86/2552 ศาลปกครองสูงสุด วันที่ 31 มีนาคม 2552.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

131

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ซึ่งเป็ นชุมชนดังเดิ ้ มที่มีลกั ษณะทางสังคมและวัฒนธรรมมายาวนาน และมีการรวมกลุ่มกันของ บุคคลหลายคน ย่อมได้ รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี ้ จึงถือได้ ว่าผู้ฟ้องเป็ นผู้ที่ได้ รับความ เสี ยหายหรื ออาจจะได้ รับความเสี ยหายตามมาตรา 42 แห่ง พ.ร.บ. วิธี พิจ ารณาคดีปกครอง 254270 แม้ คดีที่นครปฐมจะเป็ นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิของชุมชนในการมีส่วนร่วมในการจัดการ สถานที่ โ บราณสถานในชุ ม ชนของตนเอง อั น ไม่ ใ ช่ ค ดี ที่ เ กี่ ย วข้ องกั บ การจั ด การป่ าและ ทรัพยากรธรรมชาติโดยตรง แต่ก็สามารถแสดงให้ เห็นถึงสิทธิของประชาชนที่สามารถนาเรื่ องขึ ้นสู่ การวินิจ ฉัยของศาลปกครองโดยการอ้ างอิงสิทธิ อันเนื่ องมาจากสิทธิ ชุมชนในมาตรา 66 ตาม รัฐธรรมนูญ 2550 ในกรณีที่ประชาชนใช้ สิทธิในการฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้ รัฐดาเนินการ เช่น คดีที่ สมาคมต่อต้ านภาวะโลกร้ อนได้ ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลาง อันเป็ นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้ าหน้ าที่ ของรัฐกระทาการโดยไม่ชอบด้ วยกฎหมายและละเลยต่อหน้ าที่ตามกฎหมาย โดยอาศัยสิทธิตาม รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 67 วรรค 2 จากการที่รัฐได้ อนุญาตให้ มีการดาเนินโครงการที่อาจส่งผล กระทบอย่างรุ นแรงต่อชุมชน จานวน 76 โครงการในพื ้นที่อาเภอมาบตาพุด จังหวัดระยอง แม้ ว่า คดีนีจ้ ะไม่ไ ด้ เกี่ ยวข้ องโดยตรงกับการจัดการทรั พยากรธรรมชาติในกรณี ที่ชุม ชนเป็ นผู้จัดการ ทรัพยากรโดยตรง แต่ก็เป็ นการสะท้ อนให้ เห็นถึงข้ อวินิจฉัยของศาล เกี่ยวกับการบังคับใช้ สิทธิของ ชุมชนในการเป็ นผู้นาคดีขึน้ สู่ศาลโดยตรงเมื่อยังไม่มีกฎหมายบัญญัติ ในรายละเอียด และการ พิจารณาถึงหลักการเรื่ องการป้องกันล่วงหน้ า (Precautionary Principle) อันข้ อวินิจฉัยของศาลที่ สาคัญยิ่งต่อการบังคับใช้ สิทธิชมุ ชน ดังนี ้ “ตามมาตรา 67 ประกอบมาตรา 303 (1) ในรัฐธรรมนูญ 2550 กาหนดให้ มีการ ตรากฎหมายเพื่อกาหนดรายละเอียดเพื่อส่ งเสริ มและคุ้มครองสิทธิของบุคคลให้ เหมาะสมและเป็ นไปในทางเดียวกัน โดยหลักทัว่ ไปของการตรากฎหมายย่อมไม่มี วัตถุประสงค์ให้ การบริ หารราชการแผ่นดินหรื อการประกอบอาชีพของประชาชน ต้ องหยุดลงในระหว่างที่ยงั ไม่มีกฎหมายกาหนดรายละเอียดในการดาเนินการ”71

คาร้ องที่ 775/2551 คาสัง่ ที่ 247/2552 ศาลปกครองสูงสุด วันที่ 30 เมษายน 2552.

คดีหมายเลขดาที่ 908/2552 ศาลปกครองกลาง วันที่ 29 กันยายน 2552, หน้ า 28.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

132

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 “พิเคราะห์แล้ วเห็นว่าบทบัญญัติของมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มีเจตนารมณ์ เพื่ อให้ มีการกาหนดประเภทและ ขนาดของโครงการหรื อกิจกรรมที่อาจส่งผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุ นแรงไว้ เป็ น การล่ว งหน้ า เพื่ อ แต่ล ะโครงการหรื อ กิ จ กรรมดัง กล่า วจะได้ ด าเนิ น การตาม หลักเกณฑ์ที่รัฐธรรมนูญกาหนดไว้ ตามหลักการป้องกันล่วงหน้ า ไม่มีเจตนารมณ์ ให้ มีการออกใบอนุญาตโครงการหรื อกิจกรรมที่อาจส่งผลกระทบต่อชุมชนอย่าง รุนแรงก่อน แล้ วใช้ หลักการควบคุมหรื อหลักการเยียวยา หากเกิดความเสียหาย ขึ ้นในภายหลัง เนื่องจากหลักการควบคุมหรื อหลักการเยียวยาไม่ใช่หลักประกั นที่ มีประสิทธิภาพที่สดุ ในการคุ้มครองสิทธิการดารงชีพอยู่ได้ อย่างปกติและต่อเนื่อง ในสิ่ ง แวดล้ อ มที่ จ ะไม่ ก่ อ ให้ เ กิ ด อัน ตรายต่อ สุข ภาพอนามัย สวัส ดิ ภ าพหรื อ คุณภาพชีวิตของประชาชน เพราะต้ องขึ ้นอยู่กับปั จจัยที่เป็ นเงื่อนไขในภายหลัง หลายประการ ดังนันจึ ้ งกาหนดหลักการป้องกันล่วงหน้ า ทังที ้ ่เป็ นกระบวนการไว้ ในบทบัญ ญั ติ ม าตรา 67 วรรคหนึ่ ง และวรรคสอง คื อ การมี ส่ ว นร่ ว ม การ ประเมิ น ผลกระทบด้ า นสิ่ ง แวดล้ อ มและสุข ภาพ การรั บ ฟั ง ความคิด เห็ น ของ ประชาชนและจากองค์กรต่าง ๆ เป็ นต้ น และกาหนดหลักการซึ่งเป็ นสภาพบังคับ ไว้ ในบทบัญญัติมาตรา 67 วรรคสาม คื อ การฟ้องคดีเพื่อบังคับให้ ผ้ ูที่เกี่ยวข้ อง ต้ องปฏิบตั ิตามบทบัญญัติมาตรานี ้ ....ซึ่งเมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา 27ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จะเห็นได้ ว่า คณะรัฐมนตรี หรื อหน่วยงานของรัฐต้ องผูกพันในการใช้ อานาจเพื่อกาหนดว่าประเภทและขนาด ของโครงการหรื อกิจกรรมใดที่อาจก่อให้ เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุ นแรง ทัง้ ทางด้ านคุ ณ ภาพสิ่ ง แวดล้ อมทรั พ ยากร ธรรมชาติ แ ละสุ ข ภาพ ในทั น ที ที่ บทบัญญัติมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มี ผ ลใช้ บัง คับ เพื่ อ ให้ มี ก ารปฏิ บัติต ามหลัก เกณฑ์ ที่ รั ฐ ธรรมนูญ ก าหนดไว้ ใ ห้ ครบถ้ วนจากความเห็นของศาลดังกล่าวสะท้ อนให้ เห็นถึงหลักการป้องกันไว้ ก่อนที่ ศาลชีว้ ่าควรจะเป็ นแนวคิดพืน้ ฐานในการบังคับใช้ มาตรา 67 และการบังคับใช้ ดังกล่าวถือว่ามีผลผูกพันหน่วยงานรัฐให้ ต้องปฏิบตั ติ ามโดยทันที”72

เรื่ องเดียวกัน, หน้ า 30.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

133

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จากแนวทางในการบัง คับใช้ ม าตรา 67 ของศาลปกครองในคดีม าบตาพุดจะเห็นแนว ทางการตี ความใช้ สิ ท ธิ ชุม ชนบนฐานแนวคิดของหลัก การป้องกัน ไว้ ก่ อนและบัง คับสิ ท ธิ ต าม รัฐธรรมนูญได้ โดยตรง ที่ไม่ต้องรอให้ มีกฎหมายบัญญัติถึงรายละเอียดเสียก่อน โดยศาลปกครอง ได้ มีคาสัง่ กาหนดมาตรการชัว่ คราวก่อนการพิพากษาให้ ระงับโครงการทัง้ 67 โครงการไว้ ชวั่ คราว ท้ ายที่สุดคดีนี ้ขึ ้นสู่ศาลปกครองสูงสุดซึ่งก็ได้ มีคาวินิจฉัยยืนยันว่าแม้ จะยังไม่มีกฎหมายบัญญัติ รายละเอียดเรื่ องสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญไม่ใช่เหตุที่องค์กรของรัฐจะยกขึ ้นมาอ้ างเพื่อปฏิเสธ ไม่ให้ การคุ้มครองสิทธินนั ้ 73 5.2.4 เนือ้ หาของสิทธิชุมชนในคาวินิจฉัยของศาล การใช้ บงั คับสิทธิชมุ ชนหลังจากมีรัฐธรรมนูญ 2550 จะพบว่าบทบาทของศาลปกครองใน การคุ้ม ครองสิทธิ ชุม ชนมี แนวทางการวินิจฉัยที่รับรองสิทธิ ชุม ชน ถึง แม้ ว่าจะยัง ไม่มี กฎหมาย บัญญัติไว้ ในรายละเอียด ทังยั ้ งขยายไปสู่เนื ้อหาแห่งสิทธิชมุ ชนในการดาเนินการเรี ยกค่าเสี ยหาย และบังคับให้ หน่วยงานรัฐดาเนินการเพื่อฟื น้ ฟูสภาพสิ่งแวดล้ อมด้ วย ดังในคดีห้วยคลิตี ้ ตาบลชะ แล อาเภอทองผาภูมิ จังหวัดกาญจนบุรี จังหวัดกาญจนบุรี อันเป็ นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทา ละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรื อเจ้ าหน้ าที่ของรัฐ อันเกิดจากการปฏิบัติหน้ าที่ล่าช้ าเกิ น สมควร ชาวบ้ านในพื ้นที่คลิตี ้ฟ้องหน่วยงานรัฐที่อนุญาตให้ มีการทาเหมืองแร่และเป็ นผลให้ ตะกั่ว ปนเปื อ้ นในน ้า ดินและสัตว์น ้า โดยหน่วยงานที่มีหน้ าที่ไม่ได้ เข้ าดาเนินการเพื่อกาจัดมลพิษและ ฟื ้นฟูล าห้ วยคลิ ตีใ้ ห้ กลับคื นสู่ส ภาพเดิม และไม่ไ ด้ เร่ ง รั ดตรวจสอบให้ บริ ษัท ที่ ไ ด้ รับสัม ปทาน ดาเนินการตามแผนที่เสนอแก้ ไขฟื น้ ฟูที่ได้ ทาไว้ โดยชาวบ้ านอ้ างสิทธิของชุมชนที่รัฐธรรมนูญรับรองเรี ยกค่าเสียหายตามมาตรา 56 ผู้ถูก ฟ้องอ้ างว่าการใช้ สิทธิ ตามรั ฐธรรมนูญซึ่ง ยัง ไม่มี บทบัญญัติแห่ง กฎหมายเพื่ อรองรับสิทธิ ของ บุคคลในการได้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติจึงไม่มีสิทธิที่จะเรี ยกค่าเสียหายได้ ในประเด็น โต้ แย้ งว่าผู้ฟ้องคดีเป็ นผู้ไม่มีสิทธิที่จะฟ้องเรี ยกค่าเสียหายได้ นนั ้ ศาลปกครองมีความเห็นว่าแม้ ยงั ไม่มีบทบัญญัตแิ ห่งกฎหมายเพื่อรับรองสิทธิของบุคคลในการได้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ก็เป็ นเพียงการกาหนดหลักเกณฑ์รายละเอียดการได้ ประโยชน์เท่านัน้ ไม่อาจจะแปลได้ ว่าผู้ฟ้อง คดีไม่มีสิทธิที่จะเรี ยกค่าเสียหายแต่อย่างใด74 73

คาร้ องที่ 586/2552 คาสัง่ ที่ 592/2552 ศาลปกครองสูงสุด วันที่ 2 ธันวาคม 2552.

คดีหมายเลขดาที่ 214/2547 คดีหมายเลขแดงที่ 637/2551 ศาลปกครองกลาง วันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ. 2551.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

134

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ต่อมาในปี 2553 ศาลปกครองสูงสุดในมีคาวินิจฉัยในทานองการคุ้มครองสิทธิชุมชนใน กรณีอื่นคือคดีโครงการน ้าประปาครบุรี ในเทศบาลนคร จังหวัดนครราชสีมา จากข้ อ เท็จจริ งใน โครงการก่อสร้ างระบบประปาเพื่ อแก้ ปัญหาการขาดแคลนนา้ อุปโภคบริ โภคของเทศบาลนคร นครราชสีมา ส่งผลกระทบต่อผู้อาศัยอยู่ในเขตอาเภอครบุรี และพื ้นที่ใกล้ เคียงที่ใช้ น ้าจากเขื่อนลา แซะ ศาลปกครองสูงสุดอาศัยมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญ 2550 ในการให้ ความคุ้มครองแก่ผ้ ไู ด้ รับ ผลกระทบ ซึ่ง ถื อ ว่า มี เ หตุเ พี ย งพอที่ จ ะให้ ศ าลมี ค าสั่ง ระงับ โครงการไว้ ชั่ว คราวก่อ น ก าหนด มาตรฐานหรื อวิธีการบรรเทาทุกข์ชวั่ คราวก่อนมีคาพิพากษาได้ 75 นอกจากการที่ชาวบ้ านจะอาศัยสิทธิชมุ ชนในการฟ้องคดีตอ่ รัฐ การร้ องสอดเข้ าไปร่วมใน คดีที่เกี่ยวเนื่องกับผลประโยชน์หรื อข้ อพิพาทเกี่ ยวกับสิทธิการจัดการทรัพยากรก็ถือเป็ นอีกกรณี หนึ่งที่สามารถจะเข้ าสู่คดีปกครองได้ เช่น คดีในศาลปกครองสูงสุด 76 กรณีเกี่ยวกับคดีป่าชายเลน แม่ราพึง จังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ โดยชาวบ้ าน 33 คน ร้ องสอดเข้ าไปในคดีที่บริ ษัทสหวิริยาสตีล อินดัสตรี จากัด อ้ างว่าตนเองมีสิทธิครอบครองพื ้นที่ ในตาบลแม่ราพึง อาเภอบางสะพาน จังหวัด ประจวบคีรีขนั ธ์ ก่อนที่ทางราชการจะมีการประกาศพื ้นที่นนเป็ ั ้ นพื ้นที่ป่าคุ้มครอง ทางบริ ษัท สหวิริ ยาสตีลอินดัสตรี จากัดจึงฟ้องกระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้ออกคาสัง่ ซึง่ ชาวบ้ านได้ เป็ นผู้ร้องสอด เข้ ามาในคดีในฐานะที่อาศัยและใช้ ประโยชน์อยู่รอบพืน้ ที่พิพาทดังกล่าวเป็ นการใช้ สิทธิ มาตาม มาตรา 66 และ67 ตามรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ ในส่วนของการให้ ความคุ้มครองในเนือ้ หาของสิทธิชุมชน เช่น การให้ หน่วยงานรัฐต้ อง ดาเนินการเพื่อฟื น้ ฟูสภาพแวดล้ อมให้ กลับคืนสู่ธรรมชาติ ดังปรากฏในคดีห้วยคลิตี ้ ศาลปกครอง สูงสุดได้ ตดั สินโดยอาศัยมาตรา 46 ในรัฐธรรมนูญ 2540 ให้ สิทธิชุมชนแก่ชาวบ้ านที่อาศัยอยู่ใน บริ เ วณล าห้ ว ยคลิ ตี ้ อ าเภอทองผาภู มิ จัง หวัด กาญจนบุรี เรี ย กค่ า เสี ย หายตามมาตรา 97 พระราชบัญญัติส่งเสริ มและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้ อม พ.ศ. 2535 และให้ กรมควบคุมมลพิษต้ อง ดาเนินการฟื ้นฟูลาห้ วยคลิตี ้ พร้ อมทังแจ้ ้ งผลการดาเนินการให้ ผ้ เู กี่ ยวข้ องได้ ทราบด้ วย เป็ นการ

คาร้ องที่ 678/2552 คาสัง่ ที่ 74/2553 ศาลปกครองสูงสุด วันที่ 23 มีนาคม 2553.

คาร้ องที่ 157/2554 คาสัง่ ที่ 453/2554 ศาลปกครองสูงสุด วันที่ 8 สิงหาคม 2554.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

135

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 วินิจ ฉัยที่ รับ รองสิ ทธิ ของชุม ชนทัง้ ในด้ า นการรั บการชดใช้ เยี ยวยา และการกาหนดให้ รั ฐ ต้ อ ง ดาเนินการบาบัดฟื น้ ฟูตามข้ อเรี ยกต้ องของชุมชน77 อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาถึงการวินิจฉัยถึงเนื ้อหาและกระบวนการแห่งการบังคับใช้ สิทธิ ชุมชนตามมาตรา 66 และ มาตรา 67 แล้ ว พบว่าศาลปกครองยังไม่ได้ วางหลักเพื่อคุ้มครองสิทธิใน สิ่งแวดล้ อมและทรัพยากรของชุมชนอย่างเต็มที่ เช่น คดีโรงไฟฟ้าหนองแซง ซึ่งชาวบ้ าน 61 คน ร่วมกันฟ้องรัฐในข้ อหาละเลยการปฏิบตั ิหน้ าที่ในกรณีให้ อนุญาตประกอบกิจการโรงไฟฟ้าว่าเป็ น คาสัง่ ทางปกครองที่ไม่ชอบด้ วยกฎหมาย ศาลปกครองกลางมีคาตัดสิน โดยวินิจฉัยว่าเนื่องจาก โรงไฟฟ้าหนองแซงที่จ ะสร้ างขึน้ ไม่เป็ นกิจการที่อาจก่อให้ เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุ นแรง ภายใต้ ประกาศของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมอันต้ องจัดทารายงานผลกระทบ สิ่งแวดล้ อม และการที่บริ เวณดังกล่าวยังไม่มีการประกาศเขตผังเมือง ทาให้ การจัดสร้ างโรงไฟฟ้า ในบริ เวณดังกล่าวไม่ปรากฏว่าเป็ นการกระทาที่ไม่ชอบด้ วยกฎหมาย ในคาวินิจฉัยของศาลชี ้ว่า ภาวะการขาดแคลนนา้ ที่ อ าจเกิ ด ขึน้ และปั ญ หาความปลอดภัยที่ อ าจเกิ ด ขึน้ ในอนาคตจาก โรงไฟฟ้าสามารถระงับการดาเนินการของโรงไฟฟ้าได้ โดยอาศัยอานาจของคณะกรรมการผังเมือง ที่อาจกาหนดหลักเกณฑ์ให้ โรงไฟฟ้าแก้ ไข เปลี่ยนแปลง หรื อระงับการใช้ ประโยชน์ในที่ดินภายใน ระยะเวลาอันสมควร 78 คาวินิจ ฉัยในลักษณะดัง กล่าวเป็ นสิ่ง ขัดต่อหลักการที่ต้องระวังไว้ ก่อน (Precautionary Principle) หากพิจารณาถึงแนวทางในคาวินิจฉัยของศาลปกครองในการบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนจะวาง หลักว่าแม้ ยงั ไม่มีกฎหมายในการกาหนดรายละเอียดของมาตรา 66 และ 67 ตามรัฐธรรมนูญ แต่ ก็ไม่เป็ นเหตุให้ การบังคับใช้ สิทธิ ชุมชนต้ องชะลอไว้ ดั งนัน้ ประชาชนมีสิทธิจะนาเรื่ องขึน้ สู่ศาล ปกครองเพื่อให้ มีคาสั่งในทางป้องกันความเสียหายได้ ในโครงการต่างๆ ที่อาจก่อผลกระทบต่อ สิ่งแวดล้ อมอย่างรุนแรง อย่างไรก็ตาม ในการนาหลักต้ องระวังไว้ ก่อนมาใช้ บงั คับยังคงมีความไม่ ชัดเจน โดยในบางคดีก็มีการบังคับใช้ และในบางคดี ก็ไม่ได้ มีการบังคับใช้ หากมีการวางแนวคา วินิจฉัยบนพื ้นฐานของการต้ องระวังไว้ ก่อน จะเพิ่มประสิทธิภาพในการคุ้มครองสิทธิชมุ ชนมากขึ ้น เนื่องจากจะทาให้ คดีที่ขึ ้นสู่ศาลปกครองมีประสิทธิภาพในเชิงป้องกันมากกว่าข้ อขัดแย้ งที่เป็ นคดี 77

คดีหมายเลขดาที อ. 597/2551 คดีหมายเลขแดงที่ อ. 743/2555 ศาลปกครองสูงสุด วันที่ 16 พฤศจิกายน 2555. 78

คดีหมายเลขดาที่ 1454/2553 คดีหมายเลขแดงที่ 126/2553 ศาลปกครองกลาง วันที่ 31 มกราคม 2556.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

136

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ขึ ้นสูศ่ าลยุตธิ รรม ซึง่ ผู้ฟ้องคดีจะต้ องเป็ นผู้เสียหายและมักมีการตีความว่าต้ องเป็ นความเสียหายที่ ใกล้ จะถึง และเป็ นความเสียหายโดยตรงเท่านัน้ 5.3. การปรับตัวของสถาบันตุลาการในการบังคับใช้ สิทธิชุมชน การบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนของสถาบันตุลาการดังที่ได้ แสดงให้ เห็นในคาวินิจฉัยของสถาบัน ตุลาการ ได้ แสดงให้ เ ห็นถึงทิศทางในการบังคับใช้ สิทธิชุมชนที่ยงั มีข้อจากัดบางประการซึ่งเป็ น อุปสรรคในการคุ้มครองสิทธิ ชุม ชน ท่ามกลางการต่อสู้ในกระบวนการยุติธรรมก็ได้ ปรากฏการ เคลื่อนไหวของฝ่ ายต่างๆ เกิดขึ ้นอย่างกว้ างขวางในการตรวจสอบและสังเกตการณ์คดีในแต่ละคดี โดยเฉพาะองค์กรพัฒนาเอกชนที่ส่งเสริ มสิทธิ ของคนชายขอบ เช่น คดีห้วยคลิตี ้ มีโครงการนิติ ธรรมสิ่งแวดล้ อม (EnLaw) เข้ ามาให้ ความช่วยเหลือในการต่อสู้คดีให้ ควบคู่ไปกับการเคลื่อนไหว ของชุมชนที่ได้ รับผลกระทบจากข้ อขัดแย้ งต่างๆ อย่างไรก็ตาม ความเคลื่อนไหวอยูใ่ นการวางหลักกฎหมายที่จะนามาใช้ กบั การโต้ แย้ งสิทธิ ในกรณี ของสิทธิ ชุมชน ดังนัน้ จึงอาจกล่าวได้ ว่าเป็ นช่วงที่มีระยะเปลี่ ยนผ่านจากแนวคิดแนว อนุรักษ์นิยมกระแสหลักที่ให้ ความสาคัญแก่อานาจรัฐเป็ นหลักมาสูก่ ารเปลี่ยนแปลงที่มีเริ่ มยอมรับ การมีสว่ นร่วมของภาคประชาชนมากขึ ้น 5.3.1 การปรับตัวของตุลาการเชิงปั จเจกบุคคล จากตัวอย่างคาวินิจฉัยที่นาเสนอมาทังในส่ ้ วนของคาวินิจฉัยของศาลในชันต้ ้ น และศาล สูงสุด หรื อการมีความเห็นของตุลาการเสียงข้ างน้ อยแสดงให้ เห็นมิติของความเปลี่ยนแปลงทาง แนวคิดที่ต่างไปจากคาวินิจ ฉัยหลัก อาจเป็ นส่วนหนึ่ง ที่สะท้ อนให้ เห็นถึง ความเปลี่ ยนแปลงที่ ตอบสนองต่อแนวความคิดเรื่ องสิทธิ ชุมชน และอาจมีการพัฒนาต่อไปให้ มีความชัดเจนมากขึน้ โดยเฉพาะการปรับตัวที่เกิดขึ ้นในภายหลัง ดังนัน้ ในการศึกษาถึงแนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนใน คาวินิจฉัยของสถาบันตุลาการ หากพิจารณาในแง่มุมที่กว้ างและรวมถึงความเห็นของตุลาการ เสียงข้ างน้ อย หรื อกระทัง่ การปรับเปลี่ยนคาพิพากษาในระหว่างศาลแต่ละระดับ ก็จะทาให้ เข้ าใจ กับหลักการทางกฎหมายที่ศาลใช้ และสาระสาคัญซึง่ จะมีผลในการพัฒนาสิทธิชมุ ชนต่อไป

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

137

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 5.3.2 การจัดตัง้ แผนกคดีส่ ิงแวดล้ อม ได้ มีการปรับโครงสร้ างในศาลยุติธรรมด้ วยการจัดตังแผนกคดี ้ สิ่ งแวดล้ อมในศาลแพ่ง79 ศาลฎีกาแผนกคดีสิ่งแวดล้ อม รวมถึงความพยายามในการจัดตังแผนกคดี ้ สิ่งแวดล้ อมขึ ้น ในศาล ปกครองชัน้ ต้ น 9 แห่ง ทั่วประเทศ เช่นที่ เชี ยงใหม่ สงขลา นครราชสี มา ขอนแก่น พิษณุโลก ระยอง นครศรี ธ รรมราช อุดรธานี และอุบลราชธานี 80 ความพยายามในลักษณะดัง กล่ าวย่อม สะท้ อนให้ เห็นถึงรูปธรรมของศาลต่อการปรับตัวรองรับกับปั ญหาสิ่งแวดล้ อมและอาจรวมถึงสิทธิ ชุมชนได้ อย่างไรก็ ต าม ล าพัง เพี ยงการจัด ตัง้ ศาลเฉพาะเพื่ อ สร้ างผู้เ ชี่ ย วชาญเฉพาะทางด้ า น ทรัพยากรและสิ่งแวดล้ อม ก็ยงั ไม่อาจเป็ นสิ่งที่แสดงให้ เห็นได้ ว่าแนวโน้ มในการวินิจฉั ยข้ อพิพาท ต่างๆ ในประเด็นปั ญหาเรื่ องสิทธิชุมชนจะสามารถเกิดขึ ้นได้ เนื่องจากในการพิจารณาประเด็น ปั ญหาด้ านสิ่งแวดล้ อมก็อาจมาจากจุดยืนทางความคิดที่แตกต่างกันได้ เช่น การให้ ความสาคัญ เฉพาะแต่ระบบนิเวศ (eco-centric) การแก้ ปัญหาสิ่งแวดล้ อมที่พึงพาวิทยาการสมัยใหม่แ ต่เพียง อย่างเดียว (techno-centric) หรื อการให้ ความสาคัญแก่มนุษย์โดยไม่คานึงถึงการล่มสลายของ ธรรมชาติ (anthropo-centric) ซึ่งการมีจดุ ยืนที่โน้ มเอียงไปในด้ านใดด้ านหนึ่งก็อาจเป็ นอุปสรรค ต่อการพัฒนาแนวความคิดสิทธิชมุ ชน 5.3.3 การมีแนวนโยบายในการบังคับใช้ กฎหมายในคดีส่ งิ แวดล้ อม นอกจากการปรับตัวในเชิงโครงสร้ างแล้ ว ก็ได้ ปรากฏความพยายามในการให้ ข้อแนะนา และแนวทางปฏิบตั ิเพื่อให้ ตลุ าการใช้ เป็ นเกณฑ์ในการตัดสินคดี ไม่ว่าจะในศาลยุติธรรมและศาล ปกครอง ดังจะได้ กล่าวเป็ นลาดับดังนี ้ ในศาลยุตธิ รรม การมีคาแนะนาของประธานศาลฎีกา81 สาระสาคัญในคาแนะนาดังกล่าว มีการให้ ความหมายของดังนี ้ 79

ประกาศคณะกรรมการบริ หารศาลยุติธรรม เรื่ องการจัดตังแผนกคดี ้ สิ่งแวดล้ อมในศาลแพ่ง ลงวันที่ 18 เมษายน 2554.

ศาลปกครอง, “ความคิ ดเห็น และข้ อเสนอแนะต่ อกรณี การจัด ตัง้ แผนกคดี ส่ ิงแวดล้ อ ม ในศาล ปกครอง” วันที่ 3 สิงหาคม 2554. 81

คาแนะนาของประธานศาลฎีกาเกี่ยวกับการดาเนินคดีสิ่งแวดล้ อม วันที่ 9 มีนาคม 2554 ผ่านความเห็นชอบ จากคณะกรรมการบริ หารศาลยุติธรรม วันที่ 11 มีนาคม 2554.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

138

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 “คดีสิ่งแวดล้ อม” นัน้ ตามคาแนะนาของประธานศาลฎีกาเกี่ยวกับ การดาเนินคดี สิ่งแวดล้ อม ข้ อ 1 หมายความว่า (1) คดี แ พ่ ง ที่ ก ารกระท าตามค าฟ้ องก่ อ ให้ เกิ ด ความเสี ย หายแก่ โ จทก์ อัน เนื่องมาจากการทาลายหรื อเปลี่ยนแปลงสภาพทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้ อม ของชุมชน หรื อระบบนิเวศ (2) คดีแพ่งที่ โจทก์ มี คาขอให้ จาเลยกระทาการหรื องดเว้ นกระทาการเพื่ อ คุ้มครองรักษาทรัพยากรธรรมชาติ หรื อสิ่งแวดล้ อมของชุมชน (3) คดีแพ่งที่โจทก์มีคาขอให้ จาเลยชดใช้ ค่าสินไหมทดแทนหรื อค่าเสียหาย เพื่ อ ขจั ด พิ ษ ที่ เ กิ ด ขึ น้ หรื อฟื ้ น ฟู ส ภาพแวดล้ อม หรื อเพื่ อ มู ล ค่ า ของ ทรัพยากรธรรมชาติที่เสียไป (4) คดีแพ่งที่มีคาขอให้ จาเลยชดใช้ ค่าสินไหมทดแทนเพื่อความเสียหายต่อ ชีวิต ร่ างกาย สุขภาพ อนามัย หรื อสิทธิใดๆ ของโจทก์ อนั เกิดจากมลพิษที่ จาเลยเป็ นผู้ก่อหรื อต้ องรับผิด” จากคาแนะนาข้ างต้ น จะเห็นได้ ว่ามีการพยายามอธิบายให้ ครอบคลุมถึงการดาเนินคดีที่ เกี่ยวข้ องกับสิ่งแวดล้ อม รวมถึงการชดใช้ เยียวยาความเสียหายทางสิ่งแวดล้ อมด้ วย การปรับใช้ สิทธิชมุ ชนให้ เข้ ากับการดาเนินคดีสิ่งแวดล้ อมยังคงต้ องมีการวิเคราะห์กนั ต่อไปว่าจะมีการวินิจฉัย คดีไปในแนวทางของการคุ้มครองสิทธิชมุ ชนมากน้ อยเพียงใด ในทางศาลปกครอง ก็ มี ค าแนะน าของประธานศาลปกครองสูง สุด ในการด าเนิ น คดี ปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้ อม82 เช่นกัน โดยในเนื ้อหาของคาแนะนาดังกล่าวมีการกาหนดนิยมของ คดีปกครองเกี่ ยวกับสิ่ งแวดล้ อม การดาเนินกระบวนวิธีพิจารณาคดี เพื่ อให้ การพิ จารณาคดีมี ความครบถ้ วนสมบูร ณ์ มี ก ารก าหนดคาบัง คับเกี่ ยวกับสิ่ง แวดล้ อม เช่น ค่าเสี ยหายทางด้ า น สุขภาพอนามัย ค่าเสียหายทางด้ านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม และค่าเสียหายทางด้ าน วิถีชีวิตของชุมชนในสังคม

คาแนะนาของประธานศาลปกครองสูงสุดในการดาเนินคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้ อม ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 158 ตอนที่ 54 ก วันที่ 4 กรกฎาคม 2554 หน้ า 18.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

139

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ที่สาคัญของคาแนะนาของศาลปกครองสูงสุดที่เกี่ยวข้ องกับการบังคับใช้ สิทธิชมุ ชนได้ แก่ ในข้ อ 3 คือ “คดีป กครองเกี่ ย วกับ สิ่ ง แวดล้ อมที่ ส่ง ผลกระทบต่อ ประโยชน์ ส าธารณะ การ พิจารณาถึงความเป็ นผู้ได้ รับความเดือดร้ อนหรื อเสียหายหรื ออาจจะเดือดร้ อน หรื อ เสี ย หายโดยมิ อ าจหลี ก เลี่ ย งได้ ที่ จ ะเป็ นผู้มี สิ ท ธิ ฟ้ องคดี ต่อ ศาลนัน้ ควร พิจารณาในความหมายอย่างกว้ าง โดยคานึงถึงสิทธิชมุ ชน ชุมชนท้ องถิ่น ชุมชน ท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม องค์การเอกชน สมาคม นิติบคุ คลหรื อกลุ่มผลประโยชน์ที่มีส่วนได้ เสีย ในเรื่ องสิ่งแวดล้ อม รวมทังบทบั ้ ญญัติของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับเสรี ภาพใน การรวมกันเป็ นสมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร องค์การเอกชน องค์การพัฒนาเอกชน หรื อหมูค่ ณะอื่นด้ วย”83 จากการมีคาแนะนาเช่นนี ้ ย่อมสะท้ อนให้ เห็นถึงการตระหนักต่อประเด็นสิทธิชุมชนและ ปั ญหาทางด้ านสิ่งแวดล้ อมที่ปรากฏเป็ นข้ อขัดแย้ งขึ ้นในศาลปกครอง นอกจากนี ้ยังมีการปรับตัวจากการมีความเห็นจากการสัมมนาต่างๆที่มีสถาบันตุลาการ เข้ าร่วมด้ วยเพื่อถกเถียงทางวิชาการเพื่อให้ เกิดการปรับปรุงคาวินิจฉัยให้ มีความเหมาะสมและเป็ น ธรรมมากขึ ้น ดังเช่นในการจัดเวทีเสวนาทางวิชาการเพื่อทบทวนคาพิพากษาของศาลที่ผ่านมา 84 หรื อการจัดประชุมขององค์กรภายในสถาบันศาลเองก็ตาม 5.4 ระยะเปลี่ยนผ่ านของสถาบันตุลาการ ? ภายหลัง จากที่ ไ ด้ บัญ ญัติสิท ธิ ชุม ชนไว้ ใ นรั ฐ ธรรมนูญ 2540 ได้ มี ค วามคาดหวัง ว่า บทบัญญัติในสิทธิ ชุมชนจะสามารถมี ผลใช้ บังคับได้ เนื่ องจากรัฐ ธรรมนูญได้ ถูกอธิ บายว่าเป็ น กฎหมายสูงสุดที่บทบัญญัตขิ องกฎหมายอื่นใดไม่สามารถขัดหรื อแย้ งได้ แต่เมื่อเกิดข้ อพิพาทเข้ าสู่ การวินิจฉัยของสถาบันตุลาการก็ได้ มีคาวินิจฉัยที่แสดงให้ เห็นถึงสภาพปั ญหาของการบังคับใช้ สิ ท ธิ ชุม ชนให้ บัง เกิ ด ขึ น้ โดยส่ ว นหนึ่ ง ของการวิ นิ จ ฉั ย ดัง กล่ า วเป็ นผลมาจากข้ อ จ ากัด ของ 83

เรื่ องเดียวกัน,หน้ า 19.

เวทีเสวนาตรวจสอบแนวคิดพืน้ ฐานทางกฎหมายในการยอมรั บและบังคับใช้ สิทธิ ชุมชน ในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติ: เวทีผ้ ใู ช้ กฎหมาย – ศาล ในวันศุกร์ ที่ 5 กุมภาพันธ์ 2553 ณ โรงแรมรามาการ์ เด้ นส์.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

140

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2540 ที่จากัดไว้ เฉพาะ “สิทธิชมุ ชนท้ องถิ่น” และการใช้ สิทธิดงั กล่าวได้ ก็อยูภ่ ายใต้ เงื่อนไข “ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัต”ิ แม้ ภายหลังจะได้ มีการปรับแก้ บทบัญญัติเรื่ องสิทธิชมุ ชนในรัฐธรรมนูญ 2550 เกิดขึ ้น แต่ การอ้ างอิง ถึง สิ ทธิ ชุม ชนในการจัดการทรั พ ยากรธรรมชาติก็ยัง เผชิ ญ กับปั ญหาอย่างต่อเนื่ อ ง เฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นข้ อต่อสู้เรื่ องการมีอานาจเหนือของชุมชนท้ องถิ่นในทรัพยากรซึ่งยังไม่ได้ รับการยอมรับแต่อย่างใด โดยเหตุดงั กล่าวอาจได้ รับการรับฟั งในกระบวนพิจารณาในชันศาลแต่ ้ ก็ เป็ นประเด็นที่ถกู พิจารณาในแง่มมุ ของเจตนาในการเข้ าทาประโยชน์ในพื ้นที่ของหน่วยงานรัฐ อัน เป็ นเหตุผลให้ ศาลอาจจะลดโทษหรื อรอการลงโทษแก่บุคคลที่ถูกกล่าวหาว่ากระทาความผิดฐาน บุกรุกพื ้นที่ของรัฐ การรับรองสิทธิชมุ ชนปรากฏให้ เห็นอย่างชัดเจนในประเด็นของการเข้ าไปมีส่วนร่วมในการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติ โดยเฉพาะในประเด็นการมีส่วนร่ วม การแสดงความเห็น การควบคุม ตรวจสอบ เพื่อให้ หน่วยงานของรัฐดาเนินการไปตามกรอบหรื อขันตอนที ้ ่กฎหมายได้ กาหนดเอาไว้ และถึงแม้ จะไม่ได้ มีกฎหมายกาหนดรายละเอียดในการคุ้มครองสิทธิ ของประชาชนเอาไว้ ตาม มาตรา 67 วรรคสอง แต่ศาลก็ได้ รับรองสิทธิดงั กล่าวไว้ โดยไม่จาเป็ นต้ องรอให้ มีกฎหมายกาหนด ในรายละเอียดแต่อย่างใด อันเป็ นการตีความรัฐธรรมนูญซึ่งมีความแตกต่างไปอย่างสาคัญกับ สิทธิชมุ ชนตามมาตรา 66 ทัง้ นีพ้ ึงตระหนักว่าลักษณะของคดีที่เข้ าสู่การพิจารณาของศาลแต่ละประเภทมี ความ แตกต่างกัน ประเด็นดังกล่าวจึงอาจมีผลต่อการวินิจฉัยประเด็นเรื่ องสิทธิชุมชนที่แตกต่างกันไป ด้ วยเช่นกัน การมีความเห็นต่างกันขององค์กรที่มีอานาจในการตีความกฎหมายในการคุ้มครองสิทธิ ชุมชนในระดับที่แตกต่างกันของแต่ละบุคคลสะท้ อนให้ เห็นถึงปั ญหาของความรู้ ความเข้ าใจต่อ แนวคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชน ในการทาความเข้ าใจถึงสาเหตุของปรากฏการดังกล่าวนี ้จาเป็ นต้ องย้ อนไป พิ จ ารณาถึ ง กระบวนการศึ ก ษาในโรงเรี ยนกฎหมายที่ มี ก ารสอนคณะนิ ติ ศ าสตร์ หรื อ สถาบันอุดมศึกษาที่มีการจัดการเรี ยนการสอนหลักสูตรนิติศาสตร์ ที่ไม่สามารถเท่าทันกับความ เปลี่ยนแปลงของสังคม เนื่องจากประเด็นสิทธิชมุ ชนเป็ นเรื่ องใหม่ในวงการนิติศาสตร์ ของไทย ดัง ได้ มีการบัญญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญเป็ นครัง้ แรกไว้ ในรัฐธรรมนูญ 2540 จึงต้ องอาศัยการเรี ยนรู้ และ ทาความเข้ าใจเป็ นอย่างมากรวมทังการพิ ้ จารณากฎหมายในมุมมองที่กว้ างขวางและแตกต่างไป จากเดิม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

141

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สาหรับการจะยกระดับการใช้ บงั คับกฎหมายเรื่ องสิทธิชมุ ชนให้ เป็ นพัฒนาการเชิงสถาบัน ในองค์กรตุลาการ ก็ได้ มีความพยายามในการเผยแพร่ ความรู้ เกี่ยวกับสิทธิ ชุมชน โดยถือว่าเป็ น เรื่ องใหม่สาหรับบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม ทังมี ้ การอธิบายเกี่ยวกับหลักการสิทธิชุมชนว่า หมายความว่าอย่างไร มีลกั ษณะเป็ นอย่างไร บทความทางวิชาการในสถาบันตุลาการต่างๆ เริ่ มมี การอธิบายถึงขอบเขตและลักษณะของสิทธิชุมชนเพื่ อเป็ นแนวทางให้ แก่ผ้ พู ิพากษาในการตัดสิน คดี85 นอกจากการเรี ยนการสอนแล้ วในความเคลื่ อนไหวเชิง องค์กร เช่น การจัดสัม มนาเชิ ง ปฏิบตั ิการ เชิงวิชาการ ที่มีการจ้ างที่ปรึ กษาและผู้ทรงคุณวุฒิในเรื่ องเกี่ยวกับสิทธิชุมชน รวมถึง การไปศึกษาดูงานที่ต่างประเทศ เพื่อสร้ างความรู้ ความเข้ าใจในเรื่ องสิทธิชุมชน รวมไปถึงการ นาเอางานวิจยั ที่สถาบันตุลาการ เช่น สานักงานศาลรัฐธรรมนูญ ได้ จดั ให้ มีการศึกษาวิจยั เกี่ยวกับ สิทธิชุมชน แล้ วนาไปเผยแพร่ ในส่วนต่างๆ ของกระบวนการยุติธรรมรวมถึงองค์การนิติบญ ั ญัติ ด้ วย86 อย่างไรก็ตาม ประสิทธิผลจากความพยายามต่างๆ ย่อมสะท้ อนออกมาจากการมีคาวินิจฉัย ของศาลต่างๆ ด้ วย ซึ่งการทาความเข้ าใจเกี่ยวกับรายละเอียด ทางปฏิบตั ิ ยังมีปัญหาอีกมาก ที่ผ้ ู พิ พ ากษาเองยัง ไม่ชัด เจนว่า ควรจะมี ก ารวางบรรทัด ฐานและสร้ างหลัก การใช้ สิ ท ธิ ชุม ชนไว้ อย่างไร87 โดยจากความเห็นของบุคลากรในสานักงานศาลรัฐธรรมนูญที่สะท้ อนถึงการใช้ กฎหมาย เพื่ อคุ้ม ครองสิ ทธิ ชุม ชนของตุล าการว่าเป็ นความซับซ้ อ นของการบัง คับใช้ สิทธิ ชุม ชน คือการ พยายามรักษาสมดุลระหว่างสิทธิและประโยชน์สาธารณะ ในการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ สิทธิ ชุมชนและการยืนยันกรอบของการแบ่งแยกอานาจที่ว่าศาลเป็ นเพียงผู้ตั ดสินตามกฎหมายที่มีอยู่ โดยจะไม่สร้ างกฎหมายขึน้ มาใหม่ และยังคงอยู่ภายใต้ หลักการของกฎหมายลายลักษณ์อักษร อย่างมาก88

เช่น บทความของ กรรณิกา สุทธิประสิทธิ์, สิทธิของชุมชนที่จะฟ้ องหน่วยงานทางปกครอง วารสารวิชาการ ศาลปกครอง ปี ที่ 13 ฉบับที่ 1 (ม.ค. - มี.ค. 2556) หน้ า 1-19) 86 เชาวนะ ไตรมาส เลขาธิการสานักงานศาลรัฐธรรมนูญ, สัมภาษณ์ 26 ธันวาคม 2555 87 เพิ่งอ้ าง 88 เพิ่งอ้ าง 85

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

142

บทที่ 6 พลวัตของสิทธิชุมชนในความเปลี่ยนแปลง

6.1 บทสรุป จากการศึกษาแนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนที่ได้ ส่งผลให้ เกิดความเปลี่ยนแปลงต่อสถาบัน ต่างๆ ที่เกี่ยวข้ อง ได้ ข้อสรุปดังต่อไปนี ้ 6.1.1 การสถาปนาสิทธิชุมชนในสถาบันนโยบายและรัฐธรรมนูญ นับ ตัง้ แต่ก ารเคลื่ อ นไหวเพื่ อ ผลัก ดัน ให้ เ กิ ด การรั บ รองสิ ท ธิ ชุม ชนได้ ป รากฏตัว ขึน้ ใน ทศวรรษ 2530 ก่อนจะกลายมาเป็ นบทบัญญัติที่ถูกตราขึ ้นเป็ นครัง้ แรกในรัฐธรรมนูญ 2540 และ สืบเนื่องต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2550 การสถาปนาความสาคัญของสิทธิชุมชนได้ มีผลให้ สถาบัน ทางด้ า นนโยบายต่างๆ ได้ ปรั บตัว ในการรั บรองสิท ธิ ชุม ชนไปในทิศ ทางเดีย วกัน แผนพัฒ นา เศรษฐกิจฯ และแนวนโยบายของรัฐบาลในห้ วงเวลาภายหลังจาก พ.ศ. 2540 ต่างก็มีบทบัญญัติ ซึ่งรับรองสิทธิชมุ ชนเอาไว้ ไม่ว่าบริ บททางการเมืองในห้ วงเวลาดังกล่าวจะอยู่ภายใต้ สถานการณ์ ทางการเมืองที่มีความเป็ นประชาธิ ปไตยหรื อไม่ก็ตาม สิทธิ ชุมชนก็ยังคงปรากฏตัวอยู่สืบเนื่อง ต่อมาก็ยอ่ มสะท้ อนต่อการตระหนักหรื อการรับรู้ตอ่ การดารงอยูข่ องสิทธิชมุ ชนได้ เป็ นอย่างดี แม้ วา่ ในด้ านหนึง่ อาจสะท้ อนให้ เห็นถึงความสาเร็ จของการสถาปนาเรื่ องสิทธิชมุ ชนลงใน สังคมไทย แต่ในอีกด้ านหนึ่งจะพบว่าความเปลี่ยนแปลงดังกล่ าวไม่นาไปสู่การแก้ ไขกฎหมายใน ลาดับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้ องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ แม้ ว่าหลักการของการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติในกฎหมายเหล่านี ้จะยังคงอยู่บนหลักการที่ให้ อานาจรัฐเป็ นองค์กรสาคัญใน การจัดการทรัพยากร อันมีลักษณะที่แตกต่างไปอย่างสาคัญจากแนวคิ ดเรื่ องสิทธิ ชุมชนตามที่ บัญญัตริ ับรองไว้ ในรัฐธรรมนูญ แม้ จะมีความพยายามในการผลักดันให้ เกิดการแก้ ไขกฎหมายหรื อ การตรากฎหมายในเรื่ องป่ าชุมชน แต่การเคลื่อนไหวดังกล่าวก็ไม่ประสบความสาเร็ จแต่อย่างใด เป็ นผลให้ ใ นห้ ว งเวลาปั จ จุบัน กฎหมายในล าดับ พระราชบัญ ญัติก็ ยัง คงมี เ นื อ้ หาเช่น เดิม ไม่ เปลี่ยนแปลง ดังนัน้ หน่วยงานของรัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยงานที่มีหน้ าที่เกี่ยวข้ องโดยตรงกับ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

143

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การจัด การทรั พ ยากรป่ าไม้ เช่น กรมป่ าไม้ กรมอุท ยานแห่ง ชาติฯ ก็ ยัง คงใช้ อ านาจไปตาม บทบัญญัติของกฎหมายต่างๆ ที่ให้ อานาจไว้ กบั หน่วยงานของตน อันเป็ นผลให้ เกิดความขัดแย้ ง ระหว่างหน่วยงานรัฐกับชุมชนท้ องถิ่น โดยทางฝ่ ายหน่วยงานรัฐได้ อ้างอิงถึงอานาจตามกฎหมาย พระราชบัญญัติ ขณะที่ฝ่ายชุมชนได้ อ้างอิงสิทธิชมุ ชนตามที่บญ ั ญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญเป็ นฐานของ ความชอบธรรม แม้ ว่าในการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 จะได้ มีการตระหนักถึงปั ญหาที่เกิดขึ น้ จากการรับรอง สิทธิ ชุมชนไว้ ในรัฐธรรมนูญ 2540 และได้ พยายามแก้ ไขบทบัญญัติที่ตราขึน้ ใหม่โดยการขยาย ความหมายของสิทธิชุมชนให้ กว้ างขวางกว่า “ชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ ้ ม ” และการตัดประโยค “ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ออกไป เพื่อให้ สิทธิชมุ ชนสามารถมีผลใช้ บงั คับได้ ทนั ทีโดยจาเป็ นต้ องมี การบัญญัตกิ ฎหมายขึ ้นรับรองสิทธิเป็ นการเฉพาะ แต่ก็ยงั คงพบว่าการอ้ างอิงถึงสิทธิชมุ ชนเฉพาะ อย่างยิ่งในความหมายของอานาจเหนือของชุมชนในการจัดการทรัพยากร ดิน -น ้า-ป่ า ยังคงเผชิญ ปั ญหากับความยุง่ ยากอยูใ่ นลักษณะที่ไม่แตกต่างไปจากเดิม บทเรี ยนส าคัญ ของความพยายามในการสถาปนาสิทธิ ชุม ชนในสถาบันนโยบายหรื อ แม้ กระทัง่ ในรัฐธรรมนูญประการหนึ่งก็คือ แม้ อาจเป็ นที่ยอมรับหรื อถูกรับรองเอาไว้ อย่างเป็ นลาย ลักษณ์อกั ษร/เป็ นทางการ แต่จาเป็ นที่จะต้ องมีการแก้ ไขไปถึงกฎหมายระดับพระราชบัญญัติซึ่งมี ผลอย่างสาคัญต่อการปฏิบตั ิหน้ าที่ของหน่วยงานรัฐเป็ นสิ่งที่มีอุปสรรคสืบเนื่องต่อมา และการ แก้ ไขกฎหมายในส่วนนีอ้ าจมีอุปสรรคอย่างมากดังเช่นที่ปรากฏขึน้ ในกระบวนการผลักดันสิทธิ ชุมชนของสังคมไทย 6.1.2 สิทธิชุมชนและพลวัตของชุมชน แม้ ความพยายามในการผลั ก ดั น ให้ สิ ท ธิ ชุ ม ชนได้ กลายเป็ นกฎหมายในล าดั บ พระราชบัญญัติจะไม่ประสบความสาเร็ จ ซึ่งอาจถูกอธิบายได้ ว่าเป็ นผลมาจากปั จจัยภายในของ ขบวนการเคลื่อนไหวสิทธิ ชุมชน ดังจะเห็นได้ อย่างชัดเจนถึงความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึน้ ดังใน ทศวรรษ 2540 การเคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิชมุ ชนที่เป็ นผลมาจากความร่วมมืออย่างเข้ มแข็งระหว่าง องค์กรพัฒ นาเอกชน นักวิช าการ/สถาบันวิช าการ และองค์กรชาวบ้ าน อันเป็ นผลให้ เกิ ดการ สนับสนุนอย่างกว้ างขวางในทางสาธารณะ จนกระทั่งประสบความสาเร็ จในการสถาปนาสิทธิ ชุม ชนไว้ ในรั ฐ ธรรมนูญ 2540 อย่างไรก็ ต าม ในทศวรรษ 2550 เฉพาะอย่า งยิ่ ง ภายหลัง การ รัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ซึ่งทาให้ เกิดความแตกแยกกันภายในฝ่ ายต่างๆ เนื่องจากจุดยืน ทรรศนะ และแนวทางในการเคลื่อนไหวต่อประเด็นปั ญหาทางการเมื อง รวมถึงเครื อข่ายการ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

144

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ประสานงานที่ยากลาบากมากขึ ้น ทาให้ พลังของการผลักดันต่อประเด็นเรื่ องสิทธิ ชุมชนในห้ วง เวลาดังกล่าวมีน ้าหนักที่น้อยลงกว่าที่เคยเกิดขึ ้น อย่างไรก็ตาม การทาความเข้ าใจในประเด็นที่เกี่ยวกับความหมายของสิทธิชุมชนให้ รอบ ด้ านเพิ่มมากขึ ้นซึ่งอาจทาให้ สามารถเข้ าใจถึงความอ่อนแรงของขบวนการสิทธิชมุ ชนที่เกิดขึ ้นนับ จากทศวรรษ 2550 เป็ นต้ นมา และการเปลี่ยนทิศทางในการผลักดันประเด็นเรื่ องสิทธิชุมชนของ องค์กรชาวบ้ านซึ่งแต่เดิมต้ องการผลักดันให้ เกิดกฎหมายที่ตราขึ ้นโดยรัฐสภามาเป็ นการมุ่งไปยัง อานาจขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในการใช้ อานาจตราข้ อบัญญัติขึ ้นเพื่อตอบสนองต่อความ ต้ องการของชุมชนขึ ้นแทน กระแสการเคลื่อนไหวในประเด็นสิทธิ ชุม ชนที่ถือกาเนิดและขยายตัวอย่างกว้ างขวาง นับตัง้ แต่ทศวรรษ 2530 สื บเนื่ องมาจนกระทั่ง ทศวรรษ 2540 ในด้ านหนึ่ง เป็ นผลมาจากการ โต้ ตอบกับการแย่งชิงทรัพยากรในท้ องถิ่นโดยการใช้ อานาจรัฐ ไม่ว่าจะการดาเนินการในโครงการ ขนาดใหญ่ของรัฐหรื อการเข้ ายึดทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนท้ องถิ่นด้ วยข้ ออ้ างถึงการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติ แนวคิดสิทธิชมุ ชนจึงเป็ นการเสนอแนวทางในการจัดการทรัพยากรของชุมชน ที่แสดงให้ เห็นถึงวิถีชีวิตที่ดาเนินไปสอดคล้ องกับความยัง่ ยืนของธรรมชาติ และเป็ นรูปแบบการใช้ ชีวิตของชุมชนที่พงึ่ พิงและรักษาความอุดมสมบูรณ์ของสภาพแวดล้ อมไปพร้ อมกัน แนวความคิดในลักษณะเช่นนีจ้ ึงมักวางอยู่บนระบบเศรษฐกิจแบบยังชีพที่มุ่งผลิตเพื่อ ตอบสนองต่อความต้ องการพื ้นฐานของชีวิต มากกว่าเป็ นการผลิตเพื่อการค้ าหรื อระบบเศรษฐกิจ แบบเงินตรา แม้ อาจมีการผลิตเพื่อการค้ าอยู่บ้างแต่ก็ไม่ใช่เป็ นด้ านหลักของชุมชน เพราะฉะนัน้ วิถีชีวิตที่ถูกนามาอธิบายจึงเป็ นรูปแบบของชุมชนที่ยงั คงดารงอยู่บนเงื่อนปั จจัยต่างๆ ซึ่งยังคงให้ คุณค่าและความหมายกับการดารงชีวิตในแบบหนึ่งที่อาจไม่ได้ เชื่อมโยงกับระบบตลาดหรื อระบบ เศรษฐกิจแบบเงินตรามากนัก แต่ในอีกด้ านหนึ่งก็ปฏิเสธไม่ได้ ว่าชุมชนท้ องถิ่นในปั จจุบนั ได้ ถกู ดึง เข้ าไปเชื่อมโยงกับระบบการผลิตเชิงพาณิชย์ที่เข้ มข้ นเพิ่มมากขึ ้น การขยายตัวของพืชเชิงพาณิชย์ ที่ทวีความเข้ มข้ นมากขึน้ ย่อมส่งผลต่อการให้ ความหมายในชีวิตของผู้คนที่แตกต่างไปจากเดิม การผลิตเชิงพาณิชย์เพื่อขายสูต่ ลาดเป็ นความเป็ นจริงอีกด้ านหนึง่ ที่ไม่อาจปฏิเสธได้ หากท าความเข้ า ใจในแง่ มุม นี ้ จึง ย่อ มเป็ นที่ เ ข้ า ใจได้ ว่า แนวคิด เรื่ อ งสิ ท ธิ ชุม ชนที่ ถูก นาเสนอขึ ้นมาภายใต้ เงื่อนไขและข้ อจากัดในระยะเริ่ มต้ น ไม่อาจตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลง ที่ได้ เกิดขึ ้นในภายหลังซึ่งชุมชนหรื อผู้คนในชุมชนตระหนักถึงความสาคัญของการเดินเข้ าสู่ระบบ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

145

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การค้ าเชิงพาณิชย์เ พิ่มมากขึ ้น ความหมายของสิทธิชุมชนในแบบดังเดิ ้ มจึงไม่สามารถให้ คาตอบ ต่อสถานการณ์ที่ชมุ ชนต่างๆ ต้ องเผชิญหน้ าอยูใ่ นห้ วงเวลาปั จจุบนั หากพิ จ ารณาถึ ง ข้ อ บัญ ญั ติข ององค์ ก ารบริ ห ารส่ว นต าบลในหลายแห่ง ที่ ไ ด้ มี ค วาม พยายามในการออกกฎระเบียบเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ จะพบว่าข้ อบัญญัติเหล่านันมี ้ เนื ้อหาที่รองรับสิทธิชมุ ชนในรู ปแบบที่กว้ างขวางเพิ่มมากขึ ้น รวมทังไม่ ้ ได้ ปฏิเสธการใช้ ทรัพยากร ดังกล่าวในลักษณะเชิงพาณิชย์แต่อย่างใด หากเปิ ดโอกาสให้ สมาชิ กในชุมชนสามารถที่จะใช้ ประโยชน์ในการทาประโยชน์ไ ด้ ในลักษณะที่หลากหลายและกว้ างขวางมากขึน้ นอกจากนีย้ ัง รวมถึงข้ อกาหนดในเรื่ องอื่นๆ ที่เอื ้อให้ สามารถใช้ ประโยชน์ที่สมั พันธ์ กับระบบตลาดได้ เช่น การ ออกโฉนดชุมชน ซึ่งเป็ นเพียงการกากับการเปลี่ยนโอนกรรมสิทธิ์ ในที่ดินของสมาชิกที่ต้องได้ รับ ความเห็นชอบจากสมาชิกภายในชุมชน ขณะที่หากเป็ นที่ดินซึ่งบุคคลใดมีสิทธิในการใช้ ประโยชน์ แล้ วก็สามารถที่จะเลือกเพาะปลูกพืชชนิดต่างๆ ตามที่ตนเองต้ องการได้ หากสมาชิกคนใดจะเลือก ปลูกพืชเพื่อขายสูต่ ลาดก็เป็ นอานาจในการตัดสินใจที่ไม่จาเป็ นต้ องขึ ้นกับกลุม่ แต่อย่างใด หากทาความเข้ าใจกับความเปลี่ยนแปลงในลักษณะเช่นนี ้ย่อมเป็ นที่เข้ าใจได้ ว่าเพราะเหตุ ใดองค์ ก รชาวบ้ า นที่ เ คยมี บ ทบาทอย่า งเข้ ม แข็ ง ในการผลัก ดัน ร่ า งกฎหมายป่ าชุม ชนในช่ว ง ทศวรรษ 2530 ถึง 2540 จึงลดความเข้ มข้ นต่อการผลักดันร่ างกฎหมายดังกล่าวและหันมาให้ ความสาคัญกับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นแทน ไม่เพียงเพราะองค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นอยู่ใกล้ ชิดหรื อสามารถต่อรอง กดดัน ให้ ตอบสนองต่อความต้ องการของชุมชนได้ มากกว่า การเมื องในระดับชาติเ ท่านัน้ หากยัง เป็ นเพราะ อุดมการณ์ สิทธิ ชุม ชนที่ เป็ นต้ นแบบของการ เรี ยกร้ องสิ ทธิ ชุม ชนไม่อาจตอบสนองต่อความเปลี่ ยนแปลงที่ กาลัง เกิ ดขึน้ อย่างกว้ างขวางใน ท้ องถิ่นในห้ วงเวลาปั จจุบนั ได้ อย่างเพียงพอ 6.1.3 สถาบันตุลาการในระยะเปลี่ยนผ่ าน ภายหลังจากการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ ปรากฏข้ อขัดแย้ งในประเด็นเรื่ องสิทธิ ชุม ชนในรั ฐ ธรรมนูญ กับบทบัญ ญัติในพระราชบัญ ญัติห ลายฉบับขึน้ สู่ก ารพิจ ารณาของศาล อย่างไรก็ตาม แม้ ชมุ ชนหลายแห่งจะอ้ างถึงสิทธิชมุ ชนในการต่อสู้คดีแต่คาวินิจฉัยที่เกิดขึ ้นก็ไม่ได้ ให้ ก ารรั บ รองต่อ สิ ท ธิ ชุม ชนแต่อ ย่า งใด โดยยัง ยอมรั บ อ านาจตามกฎหมายที่ ใ ห้ อ านาจแก่ หน่ว ยงานรั ฐ นอกจากนี ใ้ นค าวิ นิ จ ฉัย ของศาลรั ฐ ธรรมนูญ ก็ มี บ รรทัด ฐานว่า สิ ท ธิ ชุม ชนตาม รัฐธรรมนูญจะมีผลใช้ บงั คับได้ ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายลาดับพระราชบัญญัติกาหนดรายละเอียดตรา ขึ ้น อันเป็ นไปตามบทบัญญัตขิ องรัฐธรรมนูญว่า “ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” แม้ จะแนวโน้ มของ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

146

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การยอมรับสิทธิชุมชนปรากฏให้ เห็นโดยเฉพาะในคดีที่ชุมชนเป็ นผู้ฟ้องคดีเพื่อให้ เกิดการมีส่วน ร่วมในการจัดทรัพยากร ซึง่ คาวินิจฉัยของศาลได้ มีการยอมรับสิทธิของชุมชนในลักษณะดังกล่าวนี ้ ในหลายคดี ต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ มีการปรับแก้ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญโดยระบุถึง “สิทธิ ชุมชน” ที่มีความหมายกว้ างขึ ้น และตัดข้ อความ “ทังนี ้ ้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ออกบนความ คาดหวังว่าจะทาให้ สิทธิชมุ ชนสามารถมีผลบังคับได้ โดยไม่ต้องรอให้ มีการตราพระราชบัญญัติมา กาหนดรายละเอียด ซึ่งหากพิจารณาจากคาวินิจฉัยของสถาบันตุลาการที่ปรากฏขึ ้นในช่วงเวลา ภายหลังจากรัฐธรรมนูญ 2550 จะพบว่าหากเป็ นกรณีที่กลุม่ บุคคลซึ่งตกเป็ นจาเลยในคดีความผิด ตามกฎหมายที่มีโทษทางอาญาได้ อ้างถึงสิทธิชุมชนในการโต้ แย้ งกับข้ อกล่าวหาที่เกิดขึ ้น จากคา วินิจฉัยนันยั ้ งไม่มีทิศทางที่เป็ นบรรทัดฐานอย่างชัดเจน ในคดีบางระดับหรื อในบางศาลได้ มีการ ยอมรับให้ สิทธิดงั กล่าวว่าเป็ นหลักการพื ้นฐานที่สาคัญต่อการพิจารณาความผิดของกลุ่มบุคคลที่ ถูกกล่าวหา แต่ในบางคดีก็ไม่ปรากฏว่าได้ มีก ารให้ ความสาคัญในการพิจารณาแต่อย่างใด การ พิจารณาคดีจะดาเนินไปบนหลักการของการพิจารณาความผิดตามที่กระทากันในกฎหมายอาญา อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่กลุ่มบุคคลเป็ นผู้ฟ้องคดีในคดีด้วยการอ้ างอิงถึงสิทธิชมุ ชนในการ มีสว่ นร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ข้ อโต้ แย้ งด้ วยการอ้ างอิงถึงสิทธิชมุ ชน ในลักษณะเช่นนี ้ได้ รับการยอมรับให้ มีผลใช้ บงั คับได้ ในหลายคดี และได้ มีคาวินิจฉัยให้ หน่วยงานที่ เกี่ยวข้ องหรื อมีหน้ าที่รับผิดชอบต้ องดาเนินกระบวนการโดยเปิ ดโอกาสให้ ประชาชนสามารถเข้ ามา มีสว่ นร่วมหรื อเป็ นไปตามกระบวนการของกฎหมาย ซึ่งการรับรองสิทธิชมุ ชนในลักษณะดังต่อไปนี ้ เป็ นสิ่งที่ได้ รับการรับรองโดยคาวินิจฉัยของศาลแม้ จะยังไม่มีกฎหมายกาหนดรายละเอียดของสิทธิ ชุมชนปรากฏขึ ้นก็ตาม แนวคาตัดสินที่ดาเนินไปในทิศทางเช่นนีม้ ีผลต่อการส่งเสริ มการใช้ สิทธิ ชุมชนในการควบคุมตรวจสอบการดาเนินงานในโครงการต่างๆ ไม่ว่าจะได้ รับอนุญาตจากรัฐหรื อ เป็ นการดาเนินการของหน่วยงานรัฐเองก็ตาม อย่างไรก็ตาม การอ้ างอิงถึงสิทธิชุมชนในการต่อสู้เพื่ออานาจที่เหนือกว่าทัง้ ในด้ านของ การตัดสินใจ การใช้ ประโยชน์ โดยอาศัยจารี ตประเพณีหรื อวัฒนธรรมของชุมชนที่สืบทอดต่อกั น มายังไม่ได้ รับการรับรองแต่อย่างใด แม้ อาจมีการเปิ ดกว้ างมากขึ ้นในกระบวนการยุติธรรมต่อการ รั บ ฟั งข้ อมู ล ที่ ยื น ยั น ถึ ง ความเป็ นมาและวิ ถี ชี วิ ต ของชุ ม ชนในการใช้ ประโยชน์ จ าก ทรัพยากรธรรมชาติ แต่ก็ยงั ไม่นาไปสู่คาวินิจฉัยที่รองรับสิทธิชมุ ชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งของชุมชน

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

147

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ท้ องถิ่ นต่างๆ แต่อย่างใด สิทธิ ชุมชนซึ่งถูกวินิจ ฉัยและให้ การรับรองรองจึงมีลักษณะที่ไม่ได้ ให้ ความหมายของสิทธิในการมีอานาจเหนือทรัพยากรของชุมชนแต่อย่างใด 6.2 ข้ อเสนอแนะ จากการศึกษาถึงพัฒนาการของการรับรองและการคุ้มครองสิทธิชมุ ชนที่ได้ รับการรับรอง ไว้ ในรัฐธรรมนูญ มีประเด็นข้ อเสนอแนะดังต่อไปนี ้ 6.2.1 องค์ กรนิตบิ ัญญัติ ในการผลักดันพระราชบัญญัติป่าชุมชนในช่วงทศวรรษ 2540 จะพบว่ากระบวนการ บัญ ญัติกฎหมายในองค์กรนิติบัญ ญัติเป็ นอุปสรรคอย่างส าคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การแก้ ไ ข เนื ้อหาที่มีผลเป็ นการเปลี่ยนแปลงหลักการของกฎหมายให้ แตกต่างไปจากร่างกฎหมายที่ผลักดัน โดยประชาชน ซึ่งเป็ นภาพสะท้ อนให้ เห็นความไม่เข้ าใจและความไม่เท่าทันขององค์กรนิติบญ ั ญัติ ในการตอบสนองต่อความต้ องการของประชาชน จาเป็ นที่จะต้ องมีการพัฒนาองค์กรความรู้ ในองค์กรนิติบญ ั ญัติให้ มีฐานข้ อมูลและความ เข้ าใจในประเด็นปั ญหาต่างๆ ที่เป็ นข้ อเรี ยกร้ องโดยเฉพาะอย่างยิ่งที่มีจากการเคลื่อนไหวหรื อ ผลักดันโดยประชาชน แม้ ว่าทังในสภาผู ้ ้ แทนราษฎรและวุฒิสภาจะได้ มีการตังคณะกรรมาธิ ้ การ เพื่อทาหน้ าที่ในการพิจารณาประเด็นปั ญหาในกรณีตา่ งๆ แต่จะพบว่าในส่วนของกรณีสิทธิชมุ ชน นัน้ ข้ อมูลและความรู้ในองค์กรเหล่านี ้ยังไม่เพียงพอต่อการเป็ นฐานให้ บคุ คลที่เป็ นสมาชิกสามารถ ใช้ เป็ นประโยชน์ในการทาความเข้ าใจและตัดสินใจได้ อย่างมีประสิทธิภาพ การพัฒนาข้ อมูลและ องค์ความรู้ ในองค์กรนิติบญ ั ญัติจึงมีความสาคัญเป็ นอย่างยิ่งที่จะเป็ นเครื่ องมือในการทาความ เข้ าใจและการบัญญัติกฎหมาย ซึ่งในกรณีของประเด็นสิทธิชุมชนนัน้ ในปั จจุบนั ก็ได้ มีหน่วยงาน รัฐหลายแห่ง ได้ ทางานเกี่ ยวข้ องอยู่ เช่น คณะกรรมการสิทธิ มนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย เป็ นต้ น การทางานของบุคลากรในองค์กรนิติบญ ั ญัติจึงสามารถที่จะประสานงาน และทางานโดยอาศัยฐานข้ อมูลและความรู้ที่ องค์กรต่างๆ เหล่านี ้ได้ เก็บรวบรวมและวิเคราะห์อนั จะเป็ นประโยชน์ตอ่ การตัดสินใจในกระบวนการนิตบิ ญ ั ญัตเิ ป็ นอย่างยิ่ง ซึ่งการทางานในลักษณะดังกล่าวนี ้ไม่ควรที่จะจากัดเอาไว้ เฉพาะเพียงประเด็นเรื่ องสิทธิ ชุมชนหากยังรวมถึงประเด็นอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งร่างกฎหมายที่เ ป็ นผลมาจากการเข้ าชื่อเสนอ กฎหมายของประชาชน ซึ่งเป็ นความเคลื่อนไหวที่หน่วยงานรัฐจาเป็ นต้ องให้ การช่วยเหลือและ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

148

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สนับสนุนมากกว่าร่ างกฎหมายอื่นๆ ที่มักจะมีหน่วยงานรัฐเป็ นผู้ดาเนินการตามกระบวนการอยู่ แล้ ว 6.2.2 องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นเป็ นสถาบันทางการเมื องที่ มีการขยายตัวอย่างกว้ างขวาง นับตังแต่ ้ ทศวรรษ 2540 เป็ นต้ นมา ไม่ว่าจะในด้ านของอานาจหน้ าที่ งบประมาณ และบุคลากร นอกจากนี ้องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นยังเป็ นสถาบันทางการเมืองที่มีความใกล้ ชิดกับประชาชน ซึ่งประชาชนสามารถเข้ าถึงและเรี ยกร้ องในการปฏิ บตั ิหน้ าที่ได้ สะดวกกว่าองค์กรอื่นๆ ที่อยู่ใน ระดับชาติ ทาให้ ประชาชนในท้ องถิ่นให้ มาให้ ความสาคัญกับองค์กรในลักษณะนี ้เพิ่มมากขึ ้นใน การทาหน้ าที่ในด้ านต่างๆ ซึ่งรวมถึงบทบาทหน้ าที่ในด้ านของการรักษาทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อม แม้ ว่า หากพิ จ ารณาถึ ง อ านาจหน้ า ที่ ข ององค์ ก รปกครองส่ว นท้ อ งถิ่ น ในมิ ติท างด้ า น กฎหมายจะยังไม่มีความชัดเจนว่าขอบเขตขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจะสามารถใช้ อานาจใน การดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติได้ มากน้ อยเพียงใด เพราะหน่วยงานของรัฐที่มีหน้ าที่ดงั กล่าว เช่ น กรมป่ าไม้ หรื อ กรมอุ ท ยานแห่ ง ชาติ ก็ ยัง คงมี อ านาจหน้ าที่ ต ามกฎหมายเช่ น เดิ ม ไม่ เปลี่ยนแปลง ความพยายามในการออกข้ อบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในประเด็นเรื่ อง การจัดการทรัพยากรธรรมชาติด้วยการอ้ างถึงสิทธิชมุ ชนในรัฐธรรมนูญ อาจทาให้ เกิดการซ้ อนทับ หรื อการเหลื่อมล ้าทางอานาจขององค์กรทังสองส่ ้ วน อย่างไรก็ตาม แม้ จ ะมีความเห็นที่แตกต่างกันในประเด็นเรื่ องอานาจหน้ าที่ตามกฎหมาย แต่โดยสถานะขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นซึ่งเป็ นองค์กรที่มีสถานะทังในทางกฎหมายและใน ้ การเมืองระดับท้ องถิ่น ทาให้ ความขัดแย้ งระหว่างหน่วยงานทังสองจะมี ้ แนวโน้ มที่ดาเนินไปด้ วย การแสวงหาทางออกร่วมกันมากกว่าการที่หน่วยงานของรัฐซึ่งมีอานาจหน้ าที่โดยตรงจะบังคับใช้ กฎหมายโดยไม่ตระหนักถึงข้ อเรี ยกร้ องจากฝ่ ายอื่นๆ เพราะฉะนัน้ จึง จาเป็ นที่จะต้ องมีการให้ ความสาคัญกับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพิ่มมากขึ ้นในการทาบทบาทหน้ าที่ทางด้ านจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสามารถกระทาได้ โดยการกาหนดเพิ่มเติมถึงขอบเขตขององค์กรปกครอง ส่วนท้ องถิ่นตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอานาจให้ แก่องค์กรส่วน ท้ องถิ่น พ.ศ. 2542 ให้ มีความชัดเจนมากยิ่งขึ ้นระหว่างหน่วยงานที่มีหน้ าที่รับผิดชอบตามเดิมกับ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

149

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 6.2.3 หน่ วยงานรัฐที่เกี่ยวข้ อง สาหรับหน่วยงานของรัฐซึง่ มีหน้ าที่ดแู ลรับผิดชอบทรัพยากรธรรมชาติ ดิน-น ้า-ป่ า ซึ่งยังคง มีอานาจดังกล่าวอยู่ตามกฎหมายหลายฉบับที่ได้ กาหนดอานาจเอาไว้ แต่เนื่องจากสิทธิ ชุมชน ได้ รับการรับรองไว้ อย่างเป็ นลายลักษณ์อกั ษรในรัฐธรรมนูญ ในการปฏิบตั ิหน้ าที่ของหน่วยงานจึง จาเป็ นที่จะต้ องตระหนักถึงแนวทางการจัดการทรัพยากรธรรมชาติซึ่งแตกต่างไปจากเดิม อีกทังได้ ้ มีองค์กรปกครองส่วนถิ่นหลายแห่งได้ เข้ ามาทาหน้ าที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในท้ องถิ่น ได้ อย่างมี ประสิ ทธิ ภ าพ หน่วยงานของรั ฐ จึง จ าเป็ นที่ จ ะต้ องมี การปรั บตัวเพื่อรองรั บกับความ เปลี่ยนแปลงดังกล่าว แม้ ว่าจะได้ มีการปรับตัวของหน่วยงานรัฐในประเด็นสิทธิชุมชนดังการจัดทาโครงการป่ า ชุม ชนของกรมป่ าไม้ แต่โครงการดัง กล่าวก็ มี ข้อจ ากัดและความไม่สอดคล้ องกับข้ อเสนอของ เครื อข่ายป่ าชุมชน ประกอบกับในห้ วงเวลาปั จจุบนั เครื อข่ายชุมชนหลายแห่งได้ เข้ ามามีบทบาทใน การจัดการทรัพยากรธรรมชาติผ่านองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น เพราะฉะนัน้ หน่วยงานของรัฐที่ เกี่ ยวข้ องกับ การดูแ ลรั ก ษาทรั พ ยากรธรรมชาติจึง ควรสร้ างระบบการท างานร่ ว มกันระหว่า ง หน่วยงานทังสอง ้ ซึ่งในระยะแรกอาจเป็ นการดาเนินโครงการนาร่อง (pilot project) โดยเป็ นการ ทางานร่วมกันระหว่างหน่วยงานของรัฐที่มีหน้ าที่รับผิดชอบในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เช่น กรมป่ าไม้ หรื อกรมอุทยานแห่ง ชาติฯ ร่ วมกับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น เพื่ อวางแผนในการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันซึ่งสามารถกระทาได้ ภายใต้ พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ โดยองค์กรทังสองส่ ้ วนสามารถที่จะวางแผนร่ วมกันรวมทังการก ้ าหนดขอบเขตของแต่ละฝ่ ายใน การด าเนิ น การว่า มี อ านาจหน้ า ที่ อย่า งใด เพื่ อ เป็ นตัว อย่างให้ กับ การท างานร่ ว มกันระหว่า ง หน่วยงานรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นอื่นๆ อีกทังเพื ้ ่อให้ เกิดความชัดเจนในการปฏิบตั ิหน้ าที่ เฉพาะอย่างยิ่งขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ซึ่งจะเป็ นแนวทางที่เป็ นรู ปธรรมที่สามารถเป็ น แนวทางและเหตุผลในการเสนอปรับปรุง แก้ ไข กฎหมายระดับพระราชบัญญัติหลายฉบับที่มีอยู่ใน ปั จจุบนั ซึ่งมีเนื ้อหาที่เป็ นอุปสรรคต่อการส่งเสริ มการจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยท้ องถิ่นหรื อ ชุมชน 6.2.4 สถาบันตุลาการ สถาบัน ตุล าการยัง มี ค วามเข้ า ใจต่อ ประเด็น เรื่ อ งสิ ท ธิ ชุม ชนในแง่ มุม ที่ จ ากัด โดยให้ ความสาคัญกับประเด็นในการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบหน่วยงานของรัฐให้ ดาเนินการไปตาม กระบวนการที่ ก ฎหมายได้ รั บ รองไว้ แต่ ใ นประเด็ น ข้ อพิ พ าทเรื่ อ งความมี อ านาจเหนื อ ใน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

150

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ทรัพยากรธรรมชาติระหว่างชุมชนท้ องถิ่นกับหน่วยงานรัฐ ยังไม่ปรากฏการรับรองสิทธิชมุ ชนตาม รัฐธรรมนูญให้ มีอานาจบังคับเหนือกว่าบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติหลายฉบับที่ได้ ให้ อานาจ กับหน่วยงานรัฐ สถาบันตุลาการจึงเป็ นหน่วยงานที่อาจมีข้อจากัดต่อการปรับตัวเพื่อรองรับความ เปลี่ยนแปลงทางสังคมที่เกิดขึ ้นอย่างรวดเร็ว อย่างไรก็ตาม การตีความเรื่ องสิทธิชุมชนในศาลแต่ละประเภทมีความแตกต่างกัน ศาล ปกครองได้ มีคาวินิจฉัยที่แสดงให้ เห็นทิศทางของความเข้ าใจที่มีตอ่ สิทธิชมุ ชนที่เปิ ดกว้ างมากขึ ้น ขณะที่ศาลอื่น ๆ ยังคงมีบรรทัดฐานการอธิ บายถึงความหมายของสิทธิ ชุมชนที่แตกต่างออกไป อย่างไรก็ตาม แนวทางการตีความที่แตกต่างกันนี ้ส่วนหนึ่งเป็ นผลมาจากลักษณะของคดีที่เข้ าสู่ การวินิจฉัยนันมี ้ ประเด็นที่แตกต่างกันไป จึงทาให้ ทิศทางของผลการวินิจฉัยมีลกั ษณะที่แตกต่าง กัน จึง จ าเป็ นที่ จ ะต้ อ งมี ก ารสร้ างฐานความรู้ ในเรื่ อ งสิ ท ธิ ชุม ชน รวมทัง้ การแลกเปลี่ ย น ความเห็น ความเข้ าใจให้ กบั บุคลากรในสถาบันตุลาการ ดังเช่นการทาความเข้ าใจในขอบเขตของ สิทธิชมุ ชนว่ามีลกั ษณะอย่างไร นิยามของสิทธิชมุ ชนจะสามารถมีขอบเขตความหมายที่กว้ างขวาง เพี ยงใด แนวทางการรั บรองสิ ทธิ ชุม ชนในข้ อพิพ าทต่างๆ จะสามารถมี ความเป็ นไปได้ ในทาง กฎหมายอย่างไรบ้ าง เป็ นต้ น เพื่อให้ เกิดความตระหนักถึงความรู้ในเรื่ องต่างๆ เฉพาะอย่างยิ่งสิทธิ ซึ่งได้ รับการบัญญัติไว้ ในรัฐธรรมนูญ เพื่อจะทาให้ สิทธิต่างๆ เหล่านี ้สามารถมีผลใช้ บงั คับได้ จริ ง ในทางปฏิบตั มิ ิใช่เป็ นเพียงบทบัญญัตทิ ี่ไร้ ความหมายในทางปฏิบตั ิแต่อย่างใด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การรับรองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญ 2550 ได้ มีการแก้ ไขปรับปรุงถ้ อยคาอันทาให้ ไม่มีการบังคับ ใช้ สิทธิ ชุมชนไม่มีเงื่อนไขว่าจะต้ องมีกฎหมายบัญญัติมารับรองในรายละเอียดดังที่เคยเกิดเป็ น ปั ญหามาก่อนในรัฐธรรมนูญ 2540 6.2.5 ชุมชน ในหลายพื ้นที่องค์กรชุมชนได้ เข้ าไปมีบทบาทในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นรวมทังการ ้ ผลักดันให้ มีการออกข้ อบัญญัติรับรองสิทธิชุมชนเกิดขึ ้น อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่เฉพาะเพียงอานาจ ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเท่านันที ้ ่จะทาให้ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติในชุมชนสามารถ เป็ นไปได้ ความเข้ ม ข้ นของชุม ชนก็ ยัง เป็ นปั จ จัยส าคัญที่ ไ ม่อาจละเลยได้ การท างานร่ วมกัน ระหว่างผู้คนในชุมชนรวมทังการถ่ ้ ายทอดประสบการณ์ ความรู้ รวมถึงการทางานภายในชุมชนก็ เป็ นปั จจัยที่มีความสาคัญ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

151

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 นอกจากนี ้การสร้ างการเรี ยนรู้ระหว่างชุมชนที่เข้ าไปทางานในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ก็จะเป็ นแนวทางที่ทาให้ ชมุ ชนแต่ละแห่งได้ ตระหนักถึงสภาพปั ญหา อุปสรรค และข้ อจากัดต่างๆ ที่เกิดขึน้ ภายใต้ อานาจขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น การสร้ างเวทีเพื่อให้ เกิดการเรี ยนรู้ และ แลกเปลี่ยนประสบการณ์ระหว่างชุมชนต่างๆ ที่มีบทบาทในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติก็จะ สามารถเก็บรับบทเรี ยนเพื่อนามาปรับใช้ กบั สภาพปั ญหาที่ท้องถิ่นของตนเองกาลังเผชิญอยู่ได้ เป็ น อย่างดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่เป็ นปั ญหาที่มีลกั ษณะร่ วมกันหรื อใกล้ เคียงกัน เช่น การ ขยายตัวของการเพาะปลูกพืชพาณิชย์เข้ าไปในชุมชนต่างๆ อันทาให้ เกิดการปรับเปลี่ยนรู ปแบบ การผลิตของผู้คนในชุมชน รวมทังโลกทรรศน์ ้ ที่เปลี่ยนแปลงไปตามรูปแบบการผลิตที่สมั พันธ์ กับ ระบบตลาดเพิ่ ม มากขึ น้ อัน จะช่ ว ยให้ ส ามารถมองเห็ น แนวทางในการเผชิ ญ หน้ า กับ ความ เปลี่ยนแปลงนี ้ในรูปแบบต่างๆ ว่าชุมชนของตนเองจะมีท่าทีและการปรับตัวอย่างไร โดยที่ชุมชน ยังคงความสามารถในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของท้ องถิ่นบนฐานของความยัง่ ยืนในการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตา่ งๆ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

152

บรรณานุกรม

หนังสือ กอบกุล รายะนาคร, 2549. พัฒนาการของหลักกฎหมายสิ่งแวดล้ อมและสิทธิชุมชน, เชียงใหม่: สถาบันวิจยั สังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. กิตติศกั ดิ์ ปรกติ, 2550. สิทธิของบุคคลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชน, กรุงเทพฯ : วิญญูชน. กิตติศกั ดิ์ ปรกติ, 2550. สิทธิของบุคคลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชน. กรุงเทพฯ: สานักงานศาล รัฐธรรมนูญ. คณะทางานโครงการก่อตังสถาบั ้ นส่งเสริมการปฏิรูประบบยุตธิ รรมและความเป็ นธรรมทางสังคม (สปรย.), 2547. คดีสิทธิชุมชนท้ องถิ่นดัง้ เดิม กับข้ อกังขาว่ าด้ วย “ความเป็ น ธรรม” ในสังคมไทย, กรุงเทพฯ: สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา. เจิมศักดิ์ ปิ่ นทอง, บรรณาธิการ, 2535. วิวัฒนาการของการบุกเบิกที่ดนิ ทากินในเขตป่ า, กรุงเทพฯ : สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา. ฉลาดชาย รมิตานนท์ และคณะ, 2536. ป่ าชุมชนภาคเหนือ, กรุงเทพฯ : สถาบันชุมชนท้ องถิ่น พัฒนา. ชาญชัย แสวงศักดิ์, 2552. กฎหมายรัฐธรรมนูญ แนวคิดและประสบการณ์ ต่างประเทศ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์วิญญูชน จากัด. ธีรพรรณ ใจมัน่ , “การผลักดันนโยบายโดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน : ศึกษาเฉพาะกรณีการร่าง พระราชบัญญัติป่าชุมชน” วิทยานิพนธ์หลักสูตรพัฒนาชุมชนมหาบัณฑิต คณะสังคม สงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2542

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

153

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 นฤดม ทิมประเสริฐ, “กระบวนการมีสว่ นร่วมของประชาชนที่ตงอยู ั ้ บ่ นพื ้นฐานของสิทธิชมุ ชนใน การจัดทาข้ อบัญญัตทิ ้ องถิ่นทางทะเล : ศึกษากรณีองค์การบริหารส่วนตาบลท่าศาลา” วิทยานิพนธ์รัฐประศาสนศาสตร์ มหาบัณฑิต สถาบันพัฒนบริหารศาสตร์ 2554 บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2542. รั ฐธรรมนูญน่ ารู้ , กรุงเทพฯ: วิญญูชน . บุญตา สืบประดิษฐ์ และ อัจฉรา รักยุตธิ รรม,2542. 3 ทศวรรษป่ าชุมชน ท่ ามกลางความ สับสนของสังคมไทย. เชียงใหม่: มูลนิธิพฒ ั นาภาคเหนือ. ปิ่ นแก้ ว เหลืองอร่ามศรี , 2534. องค์ ความรู้นิเวศวิทยาของชุมชนเกษตรกรรมในเขตป่ า ศึกษากรณีชุมชนกะเหรี่ยงในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ ป่าทุ่งใหญ่ นเรศวร. กรุงเทพฯ : คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ . ไพโรจน์ พลเพชร, 2547. รายงานการวิจัยฉบับสมบูรณ์ สิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็ น มนุษย์ . กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด ชัยพงษ์ สาเนียง และกุลดา เพ็ชรวรุณ, 2555. กรณีศึกษา การจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น. เชียงใหม่: มูลนิธิสถาบัน ศึกษานโยบายสาธารณะ. รัตนาพร เศรษฐกุล และคณะ, 2546. สิทธิชุมชนท้ องถิ่น ชาวเขา : ในภาคเหนือของประเทศ ไทย อดีตและปั จจุบัน กรณีศึกษาและปั ญหา, กรุงเทพฯ : นิตธิ รรม. รายงานการประชุมเวทีเสวนาตรวจสอบแนวคิดพืน้ ฐานทางกฎหมายในการยอมรับและ บังคับใช้ สิทธิชุมชน ในการจัดการทรั พยากรธรรมชาติ: เวทีผ้ ูใช้ กฎหมาย – ศาล ในวันศุกร์ ที่ 5 กุมภาพันธ์ 2553 ณ โรงแรมรามาการ์ เด้ นส์. วิฑรู ย์ เลี่ยนจารูญ และคณะ, 2548. สิทธิชุมชน ในทรั พยากรชีวภาพและภูมิปัญญาท้ องถิ่น, กรุงเทพฯ : สานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ. วิวฒ ั น์ คติธรรมนิตย์, บรรณาธิการ, 2536. สิทธิชุมชน : การกระจายอานาจจัดการทรั พยากร, กรุงเทพฯ : สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา. ศาลปกครอง, “ความคิดเห็นและข้ อเสนอแนะต่ อกรณีการจัดตัง้ แผนกคดีส่ ิงแวดล้ อม ใน ศาลปกครอง“ วันที่ 3 สิงหาคม 2554.

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

154

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ศุภลักษณ์ พินิจภูวดล, 2548. หลักและวิธีปฏิบัตใิ นการบังคับใช้ รัฐธรรมนูญในกรณีท่ มี ี บทบัญญัตวิ ่ า “ทัง้ นีเ้ ป็ นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ” .กรุงเทพฯ: วิญญูชน.,) สถาบันการแพทย์แผนไทย กระทรวงสาธารณสุข, 2540. สารัตถะแห่ งสิทธิชุมชน ในทรั พยากร ชีวภาพ และภูมิปัญญาท้ องถิ่น,กรุงเทพฯ : สถาบันการแพทย์แผนไทย. สมชาย ปรี ชาศิลปกุล, “สิทธิชนพื ้นเมืองในกระบวนการยุตธิ รรมมาเลเซีย” ใน วารสารนิติ สังคมศาสตร์ 3, 1 ( ม.ค. – มิ.ย. 2548). สมชาย ปรี ชาศิลปกุล, 2549. นิตศิ าสตร์ ไทยวิพากษ์ , กรุงเทพฯ: วิญญูชน. สมศักดิ์ สุขวงค์, 2546. ฐานทรัพยากร...ทุนชีวิตของสังคมไทย. กรุงเทพฯ: บริษัทพิมพ์ดีจากัด. สานักกรรมาธิการ 3 สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2551, ตารางความแตกต่ าง รั ฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 กับ พุทธศักราช 2550, กรุงเทพฯ : สานักการพิมพ์ สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. สานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ,2555. รายงานประเมินสถานการณ์ สิทธิ มนุษยชนในประเทศไทยและรายงานผลการปฏิบัตงิ านประจาปี 2553-2554. กรุงเทพฯ: สานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ. เสน่ห์ จามริก และคณะ, 2536. ป่ าฝนเขตร้ อนกับภาพรวมของป่ าชุมชนในประเทศไทย, กรุงเทพฯ : สถาบันชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา. อรุณรัตน์ วิเชียรเขียว และคณะ. 2546. สิทธิชุมชนท้ องถิ่นพืน้ เมืองดัง้ เดิมล้ านนา, กรุงเทพฯ : นิตธิ รรม. อานันท์ กาญจนพันธุ์, 2544. มิตชิ ุมชน : วิธีคิดท้ องถิ่นว่ าด้ วยสิทธิ อานาจ และการจัดการ ทรัพยากร, กรุงเทพฯ : สานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั . เอกสารหลักประกอบการประชุมเวทีนโยบายสาธารณะเพื่อเอาชนะความยากจน ครัง้ ที่ 7, 23 มกราคม 2547 จัดโดยคณะทางานโครงการก่อตังสถาบั ้ นส่งเสริมการปฏิรูประบบ ยุตธิ รรมและความเป็ นธรรมในสังคม, Shinichi Shigetomi, Development and Institutionalization of Communitarian Thought in Thailand, IDE Discussion Paper No. 423 (July 2013).

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

155

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 เอกสารทางราชการ ข้ อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. 2551. ข้ อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551. ข้ อบัญญัตอิ งค์การบริหารส่วนตาบลแม่ทาว่าด้ วยการจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ทา พ.ศ. 2550. คาแนะนาของประธานศาลปกครองสูงสุดในการดาเนินคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้ อม ราชกิจจา นุเบกษา เล่มที่ 158 ตอนที่ 54 ก วันที่ 4 กรกฎาคม 2554. คาสัง่ กรมป่ าไม้ ที่ กษ 0712.2/21320 วันที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2543. ประกาศคณะกรรมการบริหารศาลยุตธิ รรม เรื่ องการจัดตังแผนกคดี ้ สิ่งแวดล้ อมในศาลแพ่ง ลง วันที่ 18 เมษายน 2554. ประภาส ปิ่ นตบแต่ง, “การเมืองของขบวนการชาวบ้ านด้ านสิ่งแวดล้ อมในสังคมไทย” วิทยานิพนธ์ ปริญญารัฐศาสตร์ ดษุ ฎีบณ ั ฑิตสาขาวิชารัฐศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย 2540 หนังสือของกรมอุทยานแห่งชาติ ที่ ทส. 09034/14374 ถึงสานักงานอัยการจังหวัดพัทลุง ลงวันที่ 9 กันยายน 2548. คาพิพากษา/คาวินิจฉัยของศาล คดีหมายเลขดา 1484/2542 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ คดีหมายเลขดาที่ 1454/2553 คดีหมายเลขแดงที่ 126/2553 ศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดาที่ 1770/2551 คดีหมายเลขแดงที่ 1737/2551 ศาลจังหวัดแม่สอด คดีหมายเลขดาที่ 1771/2550 คดีหมายเลขแดงที่ 1738/ 2551 ศาลจังหวัดแม่สอด คดีหมายเลขดาที่ 214/2547 คดีหมายเลขแดงที่ 637/2551 ศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดาที่ 239/2543 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ คดีหมายเลขดาที่ 4242/2552 คดหมายเลขแดงที่ 4127 – 4128/2554 ศาลจังหวัดสระบุรี คดีหมายเลขดาที่ 673/2552 คดีหมายเลขแดงที่ 789/2552 ศาลจังหวัดหล่มสัก คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

156

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 คดีหมายเลขดาที่ 908/2552 ศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดาที่ ฟ.19/2544 คดีหมายเลขแดงที่ ฟ.13/2547 ศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดาที่ สว. (อ)125/2553 คดีหมายเลขแดงที่ 194/2555 ศาลอุทธรณ์ภาค 6 คดีหมายเลขดาที่ อ. 304/2547 คดีหมายเลขแดงที่ อ. 334/2550 ศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดาที อ. 597/2551 คดีหมายเลขแดงที่ อ. 743/2555 ศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดาที่ อ.477/2547 คดีหมายเลขแดงที่ อ. 86/2552 ศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดง 1035/2546 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ คดีหมายเลขแดงที่ 3860/2544 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ คดีหมายเลขแดงที่ 895/2544 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ คดีหมายเลขที่ 1385/2549 คดีหมายเลขแดงที่ 2227/2550 ศาลจังหวัดอุดรธานี คดีหมายเลยดาที่ 1480/2545 คดีหมายเลขแดงที่ 3283/2546 ศาลจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ คาพิพากษาที่ 13005/2553 ศาลฏีกา คาพิพากษาที่ 5818/2549 ศาลฏีกา คาร้ องที่ 157/2554 คาสัง่ ที่ 453/2554 ศาลปกครองสูงสุด คาร้ องที่ 353/2551 คาสัง่ ที่ 630/2551 ศาลปกครองสูงสุด คาร้ องที่ 556/2545 คาสัง่ ที่ 651/2545 ศาลปกครองสูงสุด คาร้ องที่ 586/2552 คาสัง่ ที่ 592/2552 ศาลปกครองสูงสุด คาร้ องที่ 678/2552 คาสัง่ ที่ 74/2553 ศาลปกครองสูงสุด คาร้ องที่ 775/2551 คาสัง่ ที่247/2552 ศาลปกครองสูงสุด คาวินิจฉัยที่ 15/2552 ศาลรัฐธรรมนูญ คาวินิจฉัยที่ 21/2546 ศาลรัฐธรรมนูญ คาวินิจฉัยที่ 25/2547 ศาลรัฐธรรมนูญ คาวินิจฉัยที่ 3/2552 ศาลรัฐธรรมนูญ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

157

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 คาวินิจฉัยที่ 33/2554, ศาลรัฐธรรมนูญ คาวินิจฉัยที่ 59/2545 ศาลรัฐธรรมนูญ คาวินิจฉัยที่ 6/2546 ศาลรัฐธรรมนูญ ดคีหมายเลขดาที่ 5736/2541 ศาลจังหวัดเชียงใหม่ สิ่งพิมพ์ อิเล็กทรอนิกส์ ASTVผู้จดั การออนไลน์, เครือข่ ายป่ าชุมชนรุมค้ าน พ.ร.บ.ป่ าฯฉบับ สนช. [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.manager.co.th/local/viewnews.aspx?newsid=9500000138990 กรมป่ าไม้ , “สถิตปิ ่ าไม้ ไทย” , [ระบบออนไลน์]. แหล่งที่มา http://www.forest.go.th (25 มีนาคม 2551) ชีช้ ะตา พรบ.ป่ าชุมชน, [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา:http://www.codi.or.th/nature/index.php?option=com_content&view=arti cle&id=131:2010-03-24-08-47-36&catid=37:2011-02-08-11-4038&Itemid=18&lang=en ทีมงาน ThaiNGO, “เครือข่ ายเหล้ าพืน้ บ้ านฯสุรินทร์ เปิ ดเวทีเคลื่อนใหญ่ นาทัพอีสานใต้ ” [ออนไลน์] วันที่ 16 กันยายน 2545 แหล่งที่มา: http://www.thaingo.org/story3/news_thaiwisky_17945.html ไทยเอ็นจีโอ, จับตามองความจริงใจของรัฐบาล"ผ่ าน พรบ.ป่ าชุมชน( ฉบับประชาชน)" [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.thaingo.org/story/news_20744.htm บัณฑิต ศิริรักษ์ โสภณ, การเมืองเรื่องป่ าชุมชน [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: www.midnightuniv.org/การเมืองเรื่ องป่ าชุมชน. มนตรี จุ้ยม่วงศรี “เจาะนโยบายสินค้ าเกษตร มหากาพย์ วังวนแห่ งผลประโยชน์ ที่ยากต่ อ การแก้ ไข” แผนงานสร้ างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556, แหล่งที่มา : .www.tuhpp.net คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

158

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 เลิศ จันทนภาพ, “การจัดการและพัฒนาป่ าชุมชนเพื่อความยั่งยืน” [ออนไลน์] 7 กรกฎาคม พ.ศ. 2553 แหล่งที่มา http://www.forest.go.th/community_forest/semina.asp ศยามล ไกยูรวงศ์, “วาทะกรรมโลกร้ อน: ชาวบ้ านคือแพะรับบาป” [ออนไลน์] ตุลาคม 2552 แหล่งที่มา : http://www.oknation.net/blog/print.php?id=507058 ศูนย์สารสนเทศ สานักประชาสัมพันธ์เขต 3 เชียงใหม่, “เหล้ าพืน้ บ้ าน” มมป. [ออนไลน์] แหล่งที่มา : http://region3.prd.go.th/problempoor/job11.htm สถานีขา่ วประชาธรรม, เครือข่ ายป่ าชุมชนเหนือแถลง ไม่ รับ กม.ป่ าชุมชน ฉบับผ่ าน สนช. [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.prachatham.com/detail.htm?code=r1_22112007_01 สถานีขา่ วประชาธรรม,ชี ้ กม.ป่ าชุมชน ฉบับ สนช.ขัดอนุสัญญาระหว่ างประเทศ, [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://www.prachatham.com/detail.htm?code=n6_10012008_02 สานักข่าวประชาไท, “ยื่นอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุด ยัน ‘แบบจาลองโลกร้ อน’ กระทบ ชุมชน” [ออนไลน์] วันที่ 14 กันยายน 2555 แหล่งที่มา: http://prachatai.com/journal/2012/09/42640 สานักข่าวประชาไท, “ศาลปกครองกลางไม่ รับฟ้องเลิก “คดีโลกร้ อน” – ชาวบ้ านเตรียมถก เดินหน้ าต่ อ” [ออนไลน์] วันที่ 1 สิงหาคม 2555 แหล่งที่มา: http://prachatai.com/journal/2012/08/41847 สานักข่าวประชาไท, พฤ โอ่ โดเชา : "ผมต่ างหากที่ต้องถาม พวกคุณรักษากันอย่ างไร ป่ า กลายเป็ นเมืองหมด" [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา http://prachatai.com/journal/2005/12/6831 สานักข่าวประชาไท, ลาดับเหตุการณ์ สาคัญร่ าง พ.ร.บ.ป่ าชุมชน [ออนไลน์], 10 ตุลาคม 2556, แหล่งที่มา http://prachathai.com/journal/2005/11/6267 สานักข่าวประชาไท, ลาดับเหตุการณ์ สาคัญร่ าง พ.ร.บ.ป่ าชุมชน [ออนไลน์], 10 ตุลาคม 2556, แหล่งที่มา http://prachathai.com/journal/2005/11/6267

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

159

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สานักข่าวประชาไท, วัดใจ สนช. ผ่ าน กม.ป่ าชุมชน เอาใจรัฐ หรือประชาชน [ออนไลน์] 10 ตุลาคม 2556 แหล่งที่มา: http://prachatai.com/node/23770/talk สานักข่าวประชาธรรม, “คดีคนจนใช้ ประโยชน์ จากป่ าแพ้ ทวงสัญญาแก้ ไขกม.ป่ าไม้ ด่วน” [ออนไลน์] วันที่ 30 กรกฎาคม 2544 แหล่งที่มา: http://www.prachatham.com/detail.htm?code=n_30072001_01 สานักข่าวประชาธรรม, “สภาพที่ปรึกษายันเร่ งปฏิรูป กม. ป่ าไม้ เผยประพัฒน์ รับปากแก้ ไข กม.แล้ ว” [ออนไลน์] วันที่ 8 สิงหาคม 2544 แหล่งที่มา: http://www.prachatham.com/detail.htm?code=n_08082001_02 สานักจัดการป่ าชุมชน, ผลการอนุมัตโิ ครงการป่ าชุมชน ปี พ.ศ. 2543 – ปั จจุบัน, [ออนไลน์] 2 ตุลาคม พ.ศ. 2556แหล่งที่มา: http://www.forest.go.th/community_forest/index.php?lang=th () กฎหมาย พระราชกฤษฎีกาจัดตังสถาบั ้ นพัฒนาองค์กรชุมชน พ.ศ. 2543 พระราชบัญญัตกิ าหนดแผนและขันตอนการกระจายอ ้ านาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัตปิ ่ าไม้ พ.ศ. 2484 พระราชบัญญัตปิ ่ าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 พระราชบัญญัตสิ งวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัตสิ วนป่ า พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัตอิ ทุ ยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

160

ภาคผนวก

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

161

ภาคผนวก ก แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ 1. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ ฉบับที่ 8 (2540 – 2544) บทที่ 3 การเสริมสร้ างการมีสว่ นร่วมของประชาชนและชุมชน เพื่ อสนับสนุน ประชาชนและชุม ชนในท้ องถิ่ น ให้ เ ข้ ามามี ส่วนร่ วมและสามารถบริ หาร จัดการทรั พ ยากรธรรมชาติไ ด้ อ ย่างมี ป ระสิทธิ ภ าพ โดยใช้ การมี ส่ว นร่ วมจากหลายฝ่ ายใน กระบวนการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมที่เป็ นระบบอย่างต่อเนื่องและส่งผลให้ การ พัฒนาเป็ นไปโดยยัง่ ยืน ดังนี ้ 1. ปรับปรุ งบทบาทของภาครัฐเพื่อสนับสนุนให้ เกิดการมีส่วน ร่วมของประชาชนและชุมชน ในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม โดย 1.1 ปรับทัศนคติและปรับปรุ งขีดความสามารถของหน่วยงานของรัฐให้ สามารถร่วมมือ และเกื อ้ หนุ น ชุ ม ชนในท้ องถิ่ น เพื่ อ อนุ รั ก ษ์ ท รั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อมได้ อ ย่ า งมี ประสิทธิภาพและก่อให้ เกิดประโยชน์ตอ่ ชุมชนในท้ องถิ่นอย่างแท้ จริง 1.2 รณรงค์ เผยแพร่ ประชาสัมพันธ์ เพื่อเสริ มสร้ างจิตสานึกให้ แก่ประชาชนและองค์กร ชุม ชน ให้ ตระหนักถึง ผลกระทบจากความเสื่อมโทรมของทรัพ ยากรธรรมชาติและสิ่ง แวดล้ อม รวมทัง้ ให้ ความร่ วมมือในการป้องกันติดตามเฝ้าระวังและแก้ ไขปั ญหาทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อม เพื่อการพัฒนาที่ยงั่ ยืนและคุณภาพชีวิตที่ดีขึ ้น 2. พัฒนาเครื อข่ายสารสนเทศทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม รวมทังเผยแพร่ ้ ข้อมูล ต่อสาธารณชน โดยถือเป็ นสิทธิในการรับรู้และใช้ ประโยชน์ข องผู้ที่เกี่ยวข้ องและผู้ที่สนใจอย่างเท่า เทียมกัน 3. สร้ างโอกาสให้ ชุมชนและประชาชนมีส่วนร่ วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อมมากขึ ้น 3.1 เปิ ดโอกาสให้ ประชาชนและชุม ชนในท้ องถิ่ น มี ส่วนร่ วมในกระบวนการวางแผน ตัดสินใจและติดตามประเมินผลในโครงการพัฒนาของรั ฐที่จะมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่ ง แวดล้ อ ม โดยรั ฐ จัด ให้ มี ขัน้ ตอนประชาพิ จ ารณ์ โ ครงการอย่า งต่อเนื่ อง ตัง้ แต่การริ เริ่ ม แนวคิดโครงการ จัดเตรี ยมโครงการ และการดาเนินโครงการ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

162

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 3.2 ออกพระราชบัญญัติป่าชุมชนซึ่งเป็ นที่ยอมรับจากทุกฝ่ ายเพื่อให้ ชุมชนมีสิทธิตาม กฎหมายในการดูแลรักษาและใช้ ประโยชน์จากป่ าชุมชน 3.3 สนับสนุนให้ มีกฎหมายรองรับ สิทธิของชุมชนท้ องถิ่นและชาวประมงขนาดเล็กให้ มี ส่วนร่วมในการบริ หารจัดการทรัพยากรทางทะเล ทังการอนุ ้ รักษ์ ฟื น้ ฟู และดูแลรักษา ป่ าชายเลน หญ้ าทะเล และปะการัง เพื่อให้ มีการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรชายฝั่ งโดยเฉพาะทรัพยากรประมง ได้ อย่างยัง่ ยืน 3.4 ส่งเสริ มองค์กรชุมชนและท้ องถิ่นในการดาเนินกิจกรรมการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ เพื่อ เสริ มสร้ างเศรษฐกิจของชุมชน และการจัดทาแผนงานและโครงการเพื่อขอรับการสนับสนุนแหล่ง เงินทุนหรื องบประมาณหรื อกองทุนสาหรับใช้ ในการอนุรักษ์ฟืน้ ฟูทรัพยากรธรรมชาติ” 2. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ ฉบับที่ 9 (2545-2549) บ ท ที่ 5 (2) พัฒนากลไกและกระบวนการจัดการเชิงบูรณาการที่เน้ นการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ ายใน การอนุรักษ์ ฟื น้ ฟู และใช้ ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ โดย (2.1) ปรับปรุ งกฎหมายเพื่อสนับสนุนท้ องถิ่นและประชาชนให้ มีส่วนร่ วมในการบริ หาร ้ อาทิ การ จัดการทรัพยากรธรรมชาติ รับรองสิทธิชมุ ชน และให้ มีส่วนร่วมในการพัฒนาทุกขันตอน ออกพระราชบัญญัติทรัพยากรน ้า พระราชบัญญัติป่าชุมชน แก้ ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติประมง พ.ศ. 2490 แก้ ไขปรับปรุ งพระราชบัญญัติส่งเสริ มและรักษาคุณ ภาพสิ่งแวดล้ อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 เพื่ อสนับสนุน การกระจายอ านาจการบริ ห ารจัดการ และประสิ ท ธิ ผ ลของการบัง คับ ใช้ กฎหมายด้ านสิ่งแวดล้ อม รวมทังทบทวนกฎหมายป่ ้ าไม้ เพื่อให้ คนอยูร่ ่วมกับป่ าได้ อย่างสมดุล (2.2) เสริมสร้ างเครื อข่ายการประสานงานและการทางานร่วมกันขององค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่น องค์กรพัฒนาเอกชน องค์กรชุมชน และประชาชนในท้ องถิ่น ในการอนุรักษ์ ฟื น้ ฟู และใช้ ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมอย่างยัง่ ยืน โดยให้ ความสาคัญกับการฝึ กอบรมให้ ความรู้แก่แกนนาชุมชน เพื่อเพิ่มศักยภาพในการสร้ างกระบวนการเรี ยนรู้และริ เริ่ มในชุมชน พัฒนา ระบบรวบรวมและจัดทาข้ อมูลระดับท้ องถิ่นให้ สอดคล้ องกัน รวมทังให้ ้ มีเวทีประชาคมเพื่อรับฟั ง ความคิดเห็น สร้ างกระบวนการเรี ยนรู้ การมีส่วนร่ วมคิดร่ วมทา พร้ อมกับเผยแพร่ ข้อมู ลข่าวสาร และแนวคิดอย่างต่อเนื่อง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

163

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 (3) เพิ่ม ประสิ ทธิ ภ าพการบัง คับใช้ กฎหมายในการกากับ ควบคุม และตรวจสอบการ ดาเนินงานอนุรักษ์ฟืน้ ฟูและใช้ ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม โดย (3.1) สนับสนุนเครื อข่ายองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ชุมชน ประชาชน และอาสาสมัคร ให้ สามารถเฝ้ าระวั ง ติ ด ตาม ตรวจสอบการด าเนิ น ง านจั ด การและการใช้ ประโยชน์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเฝ้าระวังการก่อมลพิษ การบุกรุกพื ้นที่ อนุรักษ์ พื ้นที่สาธารณะ แหล่งน ้าธรรมชาติ รวมทังการท ้ าเหมืองแร่ 3. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ ฉบับที่ 10 (2550 – 2554) บทที่ 3 ยุทธศาสตร์ การสร้ างความเข้ มแข็งของชุมชน บทนา การเสริมสร้ างให้ ชมุ ชนมีการรวมตัวอย่างเข้ มแข็งมาร่ วมคิดร่ วมเรี ยนรู้ ส่กู ารปฏิบตั ิ มีกระบวนการเรี ยนรู้ และการจัดการองค์ความรู้ ในรูปแบบที่หลากหลายตามภูมิสงั คมที่เหมาะสม สอดรั บ กับ การดาเนิ น ชี วิ ตบนฐานทรั พ ยากร ภู มิ ปั ญ ญา และวิ ถี วัฒ นธรรมชุม ชน ด้ ว ยความ รอบคอบและระมัดระวัง มีคณ ุ ธรรม จริ ยธรรมมีความรักความเอื ้ออาทร มีความสามัคคีเสียสละ มุง่ มัน่ ที่จะพัฒนาตนเองและผู้อื่น จึงเป็ นการอัญเชิญปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงมาเป็ นหลักใน การดาเนินกิ จ กรรมร่ วมกันของคนในชุม ชน เพื่ อมุ่ง ไปสูความสุขที่ เ กิ ดจากความสมดุล ความ พอประมาณอย่างมีเหตุผล และมีภูมิค้ ุมกันที่ดีสามารถพึ่งตนเองได้ ชุมชนสามารถบริ หารจัดการ ใช้ ประโยชนจากทุนทางเศรษฐกิจ ทุนทางสังคม ทุนทางทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมที่มีอยู่ อย่างมีดุลยภาพสอดคลองเชื่อมโยงกับขนบธรรมเนี ยมประเพณี และวั ฒนธรรมชุมชน เพิ่มพูน ความสัมพันธ์ อนั ใกล้ ชิดทางสังคมระหว่างผู้คนทังภายในและภายนอกชุ ้ มชน ทังนี ้ ้การรวมตัวกัน อย่างเข้ มแข็งของคนในชุมชนนอกจากจะสามารถป้ องกันและแก้ ไขปั ญหาที่ยากและสลับซับซ้ อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งปั ญหาความยากจนที่มีความเป็ นองค์รวมเกี่ยวพันทังในด้ ้ านเศรษฐกิจ สังคม และการเมื อ งการปกครอง ซึ่ ง ต้ อ งอาศัย ชุม ชนที่ เ ข้ มแข็ ง เป็ นเสาหลัก ในการร่ ว มมื อ ร่ ว มใจ ดาเนินการให้ หลุดพ้ นจากความยากจนตลอดไปแล้ วยังช่วยให้ ชุมชนสามารถพัฒนาอนาคตของ ชุมชนได้ อีกด้ วย

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

164

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 4. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ ฉบับที่ 11 (2555– 2559) บ ท ที่ 8 ยุทธศาสตร์ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมอย่ างยั่งยืน 5.1 การอนุรักษ์ ฟื น้ ฟู และสร้ างความมัน่ คงของฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม มีแนวทางหลัก ดังนี ้ 5.1.1 คุ้ม ครอง ป้ องกั น รั ก ษา ฟื ้น ฟู พื น้ ที่ ป่ าไม้ และเขตอนุ รั ก ษ์ โดยอนุ รั ก ษ์ พื น้ ที่ เปราะบางที่มีความสาคัญเชิงนิเวศ สร้ างพื ้นที่เชื่อมต่อระหว่างป่ า วางระบบเพื่อแก้ ไขปั ญหาการ บุกรุกถือครองที่ดนิ ในพื ้นที่ป่าไม้ โดยให้ มีการจัดทาทะเบียนผู้ถือครองที่ดินในพื ้นที่อนุ รักษ์ ทงหมด ั้ ดาเนิ นการพิสูจ น์ สิ ทธิ และร่ วมมื อ กับผู้มี ส่วนได้ เสี ย จัดทาแนวเขตพื น้ ที่ อนุรั กษ์ เพื่ อให้ เป็ นที่ ยอมรับร่ วมกัน ควบคุมการใช้ ประโยชน์พืน้ ที่ต้นน้ าและการใช้ สารเคมีการเกษตรในพืน้ ที่ต้นน้ า อย่างเข้ มงวด ส่งเสริ มเครื อข่ายอนุรักษ์ และปูองกันการบุกรุกป่ าไม้ โดยภาคประชาชนและชุมชน ส่งเสริมหลักการชุมชนอยูร่ ่วมกับป่ า การปลูกป่ า 3 อย่าง ประโยชน์ 4 อย่าง ส่งเสริ มการจัดการป่ า ชุมชน การฟื น้ ฟูและการปลูกป่ าในรู ปแบบวนเกษตร โดยให้ ความสาคัญกับพื ้นที่ต้นน้ าและพื ้นที่ รอยต่อตามแนวเขตอนุรักษ์ รวมทังสนั ้ บสนุนการปลูกต้ นไม้ และการปลูกป่ าอย่างจริ งจังโดยเฉพาะ ในระดับครัวเรื อนและชุมชน ภายใต้ แนวคิดและกลไกส่งเสริ มที่เหมาะสม เช่น ธนาคารต้ นไม้ หรื อ การปลูกต้ นไม้ ใช้ หนี ้ และให้ มีการจัดทาแผนส่งเสริ มการปลูกป่ าของประเทศที่สามารถขับเคลื่อน ได้ อย่างเป็ นรูปธรรม 5.3.3 พัฒ นาศัก ยภาพชุม ชนให้ เ ข้ ม แข็ ง และพร้ อมรั บ มื อ กับ การเปลี่ ย นแปลงสภาพ ภูมิอากาศ โดย 1) ยกระดับขีดความสามารถของกลุม่ เสี่ยงในการปรับตัวรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพ ภูมิอากาศ ด้ วยการจัดสรรทรัพยากรที่จาเป็ น และถ่ายทอดความรู้ ด้ านข้ อมูลเสี่ยงภัยและการ จัดการความเสี่ยงของหน่ว ยงานต่างๆ สู่ชุมชนและเครื อข่ายการเรี ยนรู้ ระหว่างชุมชน รวมทังเร่ ้ ง ฟื น้ ฟูพื ้นที่เสี่ยงที่ได้ รับความเสียหายและฟื น้ ฟูทรัพยากรธรรมชาติที่เสื่อมโทรม รวมทังส่ ้ งเสริ มการ จ้ างงานเพื่อเพิ่มรายได้ ของประชากรกลุม่ เสี่ยง 2) กาหนดมาตรการรองรับผลกระทบต่อชุมชนและสังคมที่ชัดเจน ทังมาตรการระยะสั ้ น้ และระยะยาว ปรับปรุงกฎหมาย และนวัตกรรมด้ านการบริ หารความเสี่ยง เช่น การประกันภัยจาก สภาพอากาศ ทังบ้ ้ านเรื อนและพืชผลการเกษตร เพื่อให้ ชุมชนมีกลไกในการบริ หารจัดการความ เสี่ยงมากขึ ้น คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

165

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 3) สนับสนุนกระบวนการวางแผนชุม ชนระยะยาว รวมทัง้ ส่งเสริ ม บทบาทของปราชญ์ ชาวบ้ าน ผู้นาชุมชน หน่วยงานที่เกี่ยวข้ องในพื ้นที่ และองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น เพื่อสร้ างความ เข้ มแข็งของชุมชน ให้ สามารถรับมือกับการเปลี่ยนแปลงได้ อย่างเท่าทันต่อสถานการณ์

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

166

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ภาคผนวก ข แนวนโยบายรัฐบาล

1. นโยบายรั ฐ บาลที่ น าโดยนายชวน หลี ก ภั ย แถลงต่ อ รั ฐ สภา เมื่ อ วั น ที่ 21 ตุลาคม 2535 4. นโยบายเศรษฐกิจ โดยที่ประชาชนบางส่วนของประเทศยังมีฐานะยากจน มีสภาพความเป็ นอยู่ในระดับที่ต่า กว่ามาตรฐาน ความเจริ ญทางเศรษฐกิจยังมิได้ กระจายไปทัว่ ถึงรัฐบาลนี ้จึงมุ่งเน้ นการยกระดับ มาตรฐานความเป็ นอยู่ของประชาชนในทุกสาขาอาชีพให้ สงู ขึ ้นพร้ อมกับการกระจายความเจริ ญ ออกสูภ่ มู ิภาคและชนบท ในขณะเดียวกันรัฐบาลจะดาเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรี โดยใช้ กลไก ตลาดเป็ นหลัก และขจัดการผู กขาดตัดตอนการแข่ง ขันที่ไม่เป็ นธรรม เพื่อที่จะรักษาอัตราการ ขยายตัวทางเศรษฐกิจ ในระดับที่เหมาะสมอย่างต่อเนื่องและมีเสถียรภาพ เสริ มสร้ างศักยภาพ ทางเศรษฐกิ จ ของประเทศให้ ส ามารถแข่ง ขันกับ นานาชาติ และมุ่ง พัฒ นาองค์ ป ระกอบทาง เศรษฐกิจของประเทศให้ เจริ ญก้ าวหน้ าครบทุกด้ า น โดยกาหนดนโยบายเพื่อดาเนินการให้ บรรลุ เป้าหมายไว้ ดังนี ้ 4.8 ด้ านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมด้ วยเหตุที่การเปลี่ยนแปลงอย่าง รวดเร็ วในทางเศรษฐกิ จ และสั ง คมในระยะที่ ผ่ า นมามี ผ ลกระทบต่ อ สิ่ ง แวดล้ อมและ ทรัพยากรธรรมชาติ รัฐบาลจึงกาหนดนโยบายดังนี ้ 4.8.1 กาหนดเขตการใช้ ประโยชน์ทีดินให้ เหมาะสมโดยคานึงถึงสมรรถนะของดินและ ศักยภาพของพื น้ ที่ เช่น เขตพื น้ ที่ เกษตรกรรม พาณิ ช ยกรรม อุตสาหกรรมชุมชน และพื น้ ที่ ป่า อนุรักษ์ 4.8.2 อนุรักษ์ ทรัพยากรป่ าไม้ ทงป่ ั ้ าบก และป่ าชายเลน โดยสนับสนุนองค์กรท้ องถิ่นและ ประชาชน ให้ มีสว่ นร่วมในการดูแลรักษาป่ าไม้ และปลูกสร้ างป่ าชุมชน 4.8.3 เร่งรัดการอนุรักษ์ ควบคุม ดูแลแหล่งน ้า มิให้ เกิดปั ญหาสิ่งแวดล้ อมโดยกวดขันให้ มี การควบคุมคุณภาพนา้ และเพิ่มขีดความสามารถในการบาบัดนา้ เสียก่อนระบายลงสู่แหล่งนา้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

167

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 และแม่น ้าสายหลักทัว่ ประเทศรวมทังส่ ้ งเสริ มการร่ วมทุน ของรัฐและเอกชนในการก่อสร้ างระบบ บาบัดน ้าเสียรวม 4.8.4 กระจายอานาจการจัดสิ่งแวดล้ อมจากส่วนกลางไปสูส่ ว่ นภูมิภาคและท้ องถิ่นโดยให้ จังหวัด ท้ องถิ่นและประชาชนมีสว่ นร่วมในการดาเนินการมากขึ ้น 4.8.5 ก าหนดมาตรการควบคุม การใช้ ป ระโยชน์ แ ละฟื ้น ฟู ท รั พ ยากรธรรมชาติ โดย ประกาศเขตพื ้นที่ค้ มุ ครองสิ่งแวดล้ อม และเขตควบคุมมลพิษในพื ้นที่วิกฤติ 4.8.6 ปลูกฝั งให้ เ ด็ก เยาวชน และประชาชนตระหนักในความส าคัญของการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม รวมทังสนั ้ บสนุนองค์กรเอกชนที่ดาเนินการในเรื่ องนี ้ 2. นโยบายรั ฐบาลที่นาโดยนายบรรหาร ศิลปอาชา แถลงต่ อรั ฐสภา เมื่อวันที่ 26 กรกฎาคม 2538 4.นโยบายเศรษฐกิจ 4.2 นโยบายด้ านเกษตรกรรม รัฐบาลมีเจตนารมณ์ ที่จะพัฒนาศักยภาพและความเป็ นอยู่ของเกษตรกรให้ ดีขึน้ โดยใน ภาคเกษตรก้ าวหน้ า จะเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันกับต่างประเทศด้ วยการเพิ่มประสิทธิภาพและ ลดต้ นทุนการผลิตรวมทัง้ ใช้ ความร่ วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศในการเปิ ดตลาดสินค้ า การเกษตรตลอดจนพัฒนาอุตสาหกรรมการเกษตรเพื่อรองรับผลผลิตและยกระดับราคาสินค้ า เกษตรให้ สูงขึ ้นสาหรับภาคเกษตรยากจนจะมุ่งเน้ นการยกระดับรายได้ ให้ เกษตรกรด้ วยการลด ต้ นทุนการผลิตการพัฒนาแหล่งน ้าเพื่อการเกษตรและการแก้ ไขปั ญหาหนี ้สินของเกษตรกรโดยจะ ดาเนินการ 4.2.10 เร่ งรัดการปฏิรูปที่ดินให้ แก่เกษตรกรผู้ยากจนและไม่มี ที่ดินทากินเพียงพอตาม เจตนารมณ์ของกฎหมายปฏิรูปที่ดนิ เพื่อการเกษตรกรรม 4.2.11 เร่ งรัดแก้ ไขปั ญหาการครอบครองที่ดินของรัฐโดยไม่ถูกต้ อง ให้ เป็ นไปอย่างเป็ น ธรรมและสอดคล้ องกับบทบัญญัติแห่งกฎหมาย โดยคานึงถึงสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากร ท้ องถิ่น

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

168

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 4.2.12 ส่งเสริ มโครงการต่าง ๆ ขององค์กรประชาชนเพื่อหารายได้ เสริ มให้ แก่ครอบครัว ของเกษตรกรในชนบท 7. นโยบายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม รัฐบาลมีเจตนารมณ์ที่จะฟื น้ ฟู อนุรักษ์และพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมที่ เสื่อมโทรมให้ ดีขึ ้น โดยส่งเสริ มให้ ประชาชน องค์กรประชาชน และองค์กรปกครองท้ องถิ่นเข้ ามี ส่วนร่วมในการจัดการและองค์กรปกครองท้ องถิ่นเข้ ามีสว่ นร่วมในการจัดการโดยจะดาเนินการ 7.1 เร่ ง รั ด การออกกฎหมายว่าด้ วยป่ าชุม ชนเพื่ อเปิ ดโอกาสให้ ประชาชนและองค์ก ร ประชาชนมีสว่ นร่วมในการปลูก ป้องกัน รักษา และใช้ ประโยชน์จากป่ าชุมชน 7.2 ปรับปรุงหน่วยงานที่มีหน้ าที่ดแู ล รักษา และจัดการทรัพยากรธรรมชาติให้ สามารถทา หน้ าที่ได้ อย่างทัว่ ถึงและมีประสิทธิภาพ 7.3 ลดความขัดแย้ งของการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติโดยกาหนดการใช้ ที่ดนิ 7.4 จัดทาแผนปฏิบตั ิการและจัดลาดับความสาคัญในการลงทุนด้ านสิ่งแวดล้ อมเพื่อเป็ น แม่บทการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้ อมให้ ครบทุกจังหวัดทัว่ ประเทศ 7.5 เร่ งรัดการป้องกันและแก้ ไขปั ญหามลภาวะทางน ้า อากาศ เสียง รวมทังปั ้ ญหาจาก สารพิษและกากของเสียโดยยึดหลักผู้ก่อให้ เกิดมลภาวะเป็ นผู้จา่ ย 7.6 เสริมสร้ างความร่วมมือกับต่างประเทศในการดูแลและแก้ ไขปั ญหาสิ่งแวดล้ อม 7.7 ส่งเสริมและสนับสนุนให้ ประชาชน องค์กรประชาชนและองค์กรปกครองท้ องถิ่นมีส่วน ร่วมในการอนุรักษ์ ป้องกันและแก้ ไขปั ญหาสิ่งแวดล้ อม 3. แนวนโยบายของรั ฐบาลที่นาโดยพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ แถลงต่ อรั ฐสภา เมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2539 8.นโยบายด้ านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม รัฐบาลมุ่งมัน่ ที่จะฟื น้ ฟู อนุรักษ์ และพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมให้ ดีขึ ้น โดยจะดาเนินการ 8.1 ปรั บ ปรุ ง กฎหมายเกี่ ย วกับ ป่ าไม้ ทัง้ หมดให้ ส อดคล้ อ งกัน และเร่ ง รั ด การออก กฎหมายว่าด้ วยป่ าชุมชนเพื่อให้ คนและป่ าสามารถอยูร่ ่วมกันอย่างเกื ้อกูลกัน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

169

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 8.2 ป้องกันและปราบปรามการบุกรุ กและการตัดไม้ ทาลายป่ า อนุรักษ์ ป่าต้ นนา้ ลา ธารป่ าชายเลน และฟื น้ ฟูทรัพยากรธรรมชาติที่เสื่อมโทรม 8.3 ปรับปรุงหน่วยงานที่มีหน้ าที่ดแู ลรักษา และจัดการทรัพยากรธรรมชาติให้ สามารถ ทาหน้ าที่ได้ อย่างทัว่ ถึงและมีประสิทธิภาพ 8.4 ให้ มีการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีประสิทธิ ภาพตามหลักอนุรักษ์ และความ สมดุลทางธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม 8.5 จัดทาแผนแม่บทการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้ อมให้ ครบทุกจังหวัด 8.6 ลดปริ มาณมลพิษและการแพร่กระจายในสภาพแวดล้ อมให้ อยู่ในระดับที่ไม่เป็ น อันตรายต่อสุขภาพอนามัย โดยเสริ มสร้ างกลไกทางกฎหมายและสมรรถนะขององค์กร รวมทังยึ ้ ด หลักผู้ก่อให้ เกิดมลพิษเป็ นผู้จา่ ย 8.7 ร่ วมมือกับต่างประเทศในการดูแลและแก้ ไขปั ญหาสิ่งแวดล้ อมของโลกภูมิภาค และของประเทศ 8.8 ส่งเสริ มและสนับสนุนให้ ประชาชน องค์กรเอกชนและองค์กรปกครองท้ องถิ่นมี ส่วนร่วมในการอนุรักษ์ ป้องกันและแก้ ไขปั ญหาสิ่งแวดล้ อม 4. รั ฐ บาลที่ น าโดยนายชวน หลี ก ภั ย แถลงนโยบายต่ อ รั ฐ สภา เมื่ อ วั น ที่ 20 พฤศจิกายน 2540 2.7 การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม 2.7.2 ส่ ง เสริ ม การอนุรั ก ษ์ แ ละฟื ้น ฟู ท รั พ ยากรป่ าไม้ ทัง้ ป่ าบกและป่ าชายเลน โดย สนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและประชาชน ให้ มีส่วนร่วมในการดูแลรักษาป่ าไม้ และปลูก สร้ างป่ าชุมชน ตลอดจนบังคับใช้ กฎหมายเพื่อป้องกันและปราบปรามการลักลอบตัดไม้ ทาลายป่ า อย่างเคร่งครัด” 5. รั ฐบาลที่นาโดย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร แถลงต่ อรั ฐสภา วันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2544 8. นโยบายด้ านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

170

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 รัฐบาลมีนโยบายในการฟื น้ ฟูสภาพและคุณภาพ การป้องกันการเสื่อมโทรมหรื อการสูญ สิ ้นไป และการนากลับมาใช้ ใหม่ซงึ่ ทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพให้ เอื ้อต่อ การดารงชีวิต เกิดความสมดุลในการพัฒนา และเป็ นรากฐานในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ของประเทศอย่างยัง่ ยืน ดังนี ้ (1) บริ ห ารและจัด การสิ่ง แวดล้ อ ม ทรั พ ยากรธรรมชาติ และ ความหลากหลายทางชี วภาพแบบบูรณาการโดยยึดหลักธรรมาภิบาลและการมี ส่วนร่ วมของ ้ ม ประชาชนและชุมชนท้ องถิ่นดังเดิ (2) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่ วมของประชาชนและชุมชนในการควบคุมและกาจัด มลภาวะที่มีผลต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ และคุณภาพชีวิตของประชาชน” 6. รั ฐบาลที่นาโดย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร แถลงต่ อรั ฐสภา เมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2548 4. นโยบายบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม รัฐบาลจะกาหนดวิธีการบริ หารจัดการทรัพยากรของรัฐและเอกชนภายใต้ การมีส่วนร่ วม ของเอกชนและชุมชนท้ องถิ่ นที่ให้ มีความสมดุลของการใช้ ประโยชน์ การถือครอง และการอนุรักษ์ ฐานทรัพยากร ที่ดิน ป่ าไม้ ลุ่มน ้า ทรัพยากรชายฝั่ ง การใช้ ภูมิสารสนเทศ การปรับปรุ งกฎหมาย และกฎระเบี ย บ การมี ส่ ว นร่ วมของ ผู้ เกี่ ยวข้ อง ให้ เกิ ด ประโยชน์ สู ง สุ ด และการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการพัฒนาประเทศและคุณภาพชีวิตอย่างยัง่ ยืน 7. รั ฐบาลที่นาโดยพล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์ แถลงต่ อสภานิติบัญญัติแห่ งชาติ 3 พฤศจิกายน 2549 3. นโยบายสังคม รัฐบาลมุ่งมัน่ ที่ จะสร้ างสังคมเข้ มแข็งที่คนในชาติ อยู่เย็นเป็ นสุขร่วมกันอย่างสมานฉันท์ บนพื ้นฐานของคุณธรรม โดยมีนโยบาย ดังนี ้ 3.6 สร้ างความเข้ มแข็งของทุก ชุมชนท้ องถิ่นและประชาสังคม ให้ สามารถจัดการตนเอง เกี่ ย วกั บ ความเป็ นอยู่ ทัง้ ด้ านเศรษฐกิ จ สั ง คม วัฒ นธรรม การปกครอง และก ารจัด การ ทรั พ ยากรธรรมชาติ ตลอดจนสิ ท ธิ ชุม ชนโดยส่ ง เสริ ม บทบาทของครอบครั ว ชุม ชน องค์ ก ร อาสาสมัคร ภาคธุรกิ จ สถาบันศาสนา สถาบัน การศึกษา รวมทัง้ การป้องกันและแก้ ไขปั ญหา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

171

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สังคม ปั ญหายาเสพติดอย่างจริ งจังและต่อเนื่อง การดูแลเด็ก และเยาวชน คนพิการ คนสูงอายุ และผู้ด้อยโอกาส การสนับสนุนสิทธิสตรี ตลอดจนความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน 8. รั ฐบาลที่นาโดยนายสมัคร สุนทรเวช แถลงต่ อรั ฐสภา เมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2551 4. นโยบายที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม รัฐบาลให้ ความส าคัญแก่บทบาทของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมในการสร้ าง ความสุขของประชาชนและสร้ างความสามารถในการแข่งขันของประเทศ โดยให้ ความสาคัญแก่ การบริ ห ารจัด การอย่างบูรณาการระหว่า งมิ ติข องเศรษฐกิ จ สัง คม ทรั พ ยากรธรรมชาติแ ละ สิ่งแวดล้ อม และเพิ่มการมีบทบาทร่วมของประชาชนและชุมชน โดยจะดาเนินการ ดังนี ้ 4.1 อนุรักษ์ พัฒนา และใช้ ประโยชน์จากความหลากหลายทางชีวภาพอย่างยัง่ ยืนให้ เกิด มูลค่าทางเศรษฐกิจ โดยให้ ความสาคัญแก่การใช้ ภมู ิปัญญาและวัฒนธรรมท้ องถิ่น ตลอดจนความ ปลอดภัยทางชีวภาพเพื่อสร้ างความมัน่ คงด้ านอาหารและสุขภาพ และสร้ างมูลค่าเพิ่มสู่เศรษฐกิจ ระดับประเทศและสากลในระยะต่อไป 4.2 เร่งรัดการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมภายใต้ การมีส่วนร่วมของ ประชาชน ชุมชนท้ องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น และภาคเอกชน ให้ มีความสมดุลของการใช้ ประโยชน์ การถือครอง และการอนุรักษ์ฐานทรัพยากร ที่ดนิ ป่ าไม้ สัตว์ป่า ทรัพยากรน ้า ทรัพยากร ทางทะเลและชายฝั่ ง และทรัพยากรธรณี โดยการใช้ ระบบภูมิสารสนเทศ ควบคู่กับการปรับปรุ ง และบังคับใช้ กฎหมายตลอดจนกฎระเบียบที่เกี่ยวข้ องอย่างเคร่ งครัด โดยเร่ งรัดปราบปรามการ ทาลายป่ า สัตว์ป่า และทรัพยากรธรรมชาติอย่างจริ งจัง รวมทังการมี ้ สว่ นร่วมของผู้เกี่ยวข้ องให้ เกิด ประโยชน์สูงสุด และมีการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการพัฒนาประเทศและคุณภาพชีวิตอย่าง ยัง่ ยืน 4.3 อนุรักษ์ ทรัพยากรดินและป่ าไม้ โดยการยุติการเผาไร่ นาและทาลายหน้ าดิน การลด การใช้ สารเคมีเพื่อการเกษตร รวมทังการฟื ้ น้ ฟู ดินและป้องกันการชะล้ างทาลายดิน โดยการปลูก หญ้ าแฝกตามแนวพระราชดาริ รวมทัง้ มีการกระจายและจัดการกรรมสิทธิ์ ที่ดินอย่างเป็ นธรรม อนุรักษ์ และป้องกันรักษาป่ าที่สมบูรณ์ สนับสนุนให้ มีการปลูกและฟื น้ ฟูป่าตามแนวพระราชดาริ สนับสนุนการจัด การป่ าชุม ชนและส่ง เสริ ม การปลูกไม้ เศรษฐกิ จ ในพื น้ ที่ ที่เหมาะสมตามหลัก วิชาการ และการสนับสนุนบทบาทของชุมชนในการบริ หารจัดการน ้า เช่น การทาฝายต้ นน ้าลาธาร หรื อฝายชะลอน ้าตามแนวพระราชดาริ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

172

9. รั ฐบาลที่นาโดยนายสมชาย วงศ์ สวัสดิ์ แถลงต่ อรั ฐสภา เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2551 5. นโยบายที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม 5.1 อนุรักษ์ ทรัพยากรดินและป่ าไม้ โดยเร่งรัดปราบปรามการบุกรุ กทาลายป่ า ซึ่งรวมถึง การเพิ่มประสิทธิภาพเครื่ องมือและอุปกรณ์ สร้ างขวัญและกาลังใจเจ้ าหน้ าที่ กาหนดบทลงโทษที่ เด็ดขาด การป้องกันการเผาป่ า ไร่ นา และทาลายหน้ าดินการลดการใช้ สารเคมีเพื่อการเกษตร รวมทังการฟื ้ น้ ฟูดินและป้องกันการชะล้ างทาลายดินโดยการปลูกหญ้ าแฝกตามแนวพระราชดาริ รวมทังอนุ ้ รักษ์ป่าต้ นน ้าและป้องกันรักษาป่ าที่สมบูรณ์ สนับสนุนให้ มีการปลูกและฟื น้ ฟูป่า และป่ า ชุมชนตามแนวพระราชดาริ และส่งเสริ มการปลูกไม้ เศรษฐกิจในพื ้นที่ที่ เหมาะสม รวมทังการท ้ า ฝายต้ นน ้าลาธารหรื อฝายชะลอน ้าตามแนวพระราชดาริ 5.2 บริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมภายใต้ การมีส่วนร่วมของประชาชน ชุมชนท้ องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น และภาคเอกชนโดยเฉพาะระดับพื ้นที่ ให้ มีความสมดุล ของการใช้ ประโยชน์ การถือครอง และการอนุรักษ์ ฐานทรัพยากรที่ดิน ป่ าไม้ ป่ าชายเลน สัตว์ป่า ทรัพยากรน ้า ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ งและทรัพยากรธรณี โดยการใช้ ระบบภูมิสารสนเทศ เทคโนโลยี ควบคู่กับการปรั บปรุ งและบังคับใช้ กฎหมายตลอดจนกฎระเบียบที่ เกี่ ยวข้ องอย่าง เคร่ ง ครั ด รวมทัง้ ให้ ความส าคัญ ในการเร่ ง รั ดการประกาศพื น้ ที่ ป่าอนุรั กษ์ ตามกฎหมาย การ กาหนดพืน้ ที่ศกั ยภาพแร่ การแก้ ไขปั ญหาการกัดเซาะชายฝั่ ง การอนุรักษ์ และฟื ้นฟูปะการังและ หญ้ าทะเล การอนุรักษ์ และแก้ ไขปั ญหาเรื่ องช้ าง และการธารงรักษาสืบสานทางวัฒนธรรมอย่าง จริงจัง 5.3 คุ้มครองและฟื น้ ฟูพื ้นที่อนุรักษ์ที่มีความสาคัญเชิงนิเวศ รวมทังอนุ ้ รักษ์ พัฒนา และใช้ ประโยชน์ จ ากความหลากหลายทางชี ว ภาพอย่า งยั่ง ยื น ให้ เ กิ ด มูล ค่า ทางเศรษฐกิ จ โดยให้ ความสาคัญในการสารวจจัดทาฐานข้ อมูลความหลากหลายทางชีวภาพการใช้ ภูมิปัญญาและ วัฒนธรรมท้ องถิ่น ตลอดจนความปลอดภัยทางชีวภาพ และสร้ างกลไกการบริ หารจัดการการใช้ ประโยชน์ เพื่อสร้ างความมัน่ คงด้ านอาหาร พลังงาน สุขภาพ และสร้ างมูลค่าเพิ่มสู่เศรษฐกิจใน ระดับท้ องถิ่น ระดับประเทศ และระดับสากลในระยะต่อไป

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

173

10. รั ฐบาลที่ นาโดยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชี วะ ธันวาคม 2551

แถลงต่ อรั ฐสภา เมื่ อวั นที่ 30

5. นโยบายที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม 5.1 คุ้ม ครองและอนุรั ก ษ์ ท รั พ ยากรป่ าไม้ แ ละสัต ว์ ป่ า ทรั พ ยากรดิ น ทรั พ ยากรน า้ ทรัพยากรธรณี ทรัพยากรทางทะแลและชายฝั่ ง รวมทังฟื ้ น้ ฟูอทุ ยานทางทะเลอย่างเป็ นระบบ เร่ ง จัดทาแนวเขตการใช้ ประโยชน์ที่ดิน โดยจัดแบ่งประเภทที่ดินระหว่างที่ดินของรัฐและเอกชนให้ ชัดเจน เร่งประกาศพื ้นที่ป่าอนุรักษ์ กาหนดเขตและส่งเสริ มการปลูกป่ า ป่ าชุมชน เพิ่มฝายต้ นน ้า ลาธารและฝายชะลอน ้าตามแนวพระราชดาริ ส่งเสริ ม ป่ าเศรษฐกิจในพื ้นที่ที่เหมาะสม ป้องกัน การเกิดไฟป่ า ปราบปรามการบุกรุกทาลายป่ าอย่างจริ งจัง ส่งเสริ มการปลูกหญ้ าแฝกเพื่อลดการ ชะล้ างพังทลายของดิน ลดการใช้ สารเคมีและฟื น้ ฟูดนิ ในบริเวณพื ้นที่ที่ดินมีปัญหา รวมทังจั ้ ดให้ มี ระบบบริ หารจัดการน ้าในระดับประเทศทังน ้ ้าผิวดินและน ้าใต้ ดิน เพื่อตอบสนองความต้ องการ ของภาคเศรษฐกิจและการอุปโภคบริโภค 5.5 พัฒนาองค์ความรู้ ในการบริ หารจัดการด้ านทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้ อม โดย การส่งเสริ มการวิจัยและพัฒนาที่ชุมชนและนักวิชาการในท้ องถิ่นมีส่วนร่ วม และที่ภาคเอกชน สามารถนาไปใช้ รวมทังส่ ้ งเสริ มการใช้ เทคโนโลยีที่ช่วยให้ เกิดการใช้ ทรัพยากรและพลังงานอย่าง ประหยัด และช่วยลดมลพิษ 5.6 ปรับปรุ งกลไกการบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม รวมทังสร้ ้ าง จิตสานึกในการอนุรักษ์ และการใช้ ประโยชน์ โดยให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ชุมชน ประชาชน และภาคีที่เกี่ยวข้ อง ในรูปของสมัชชาสิ่งแวดล้ อมมีสว่ นร่วมบริหารจัดการ และจัดให้ มีการใช้ ระบบ ประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้ อมเชิงกลยุทธ์ เพื่อเป็ นกลไกกากับให้ เกิดการพัฒนาที่ยงั่ ยืน รวมทัง้ สนองโครงการพระราชดาริ ด้านการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมทุกโครงการอย่าง จริงจัง

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

174

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 11. รั ฐบาลที่นาโดยนางสาวยิ่งลัก ษณ์ ชิ นวั ตร ธันวาคม 2554

แถลงต่ อรั ฐสภา เมื่ อวั นที่ 23

5. นโยบายที่ดนิ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม 5.1 อนุรักษ์ และฟื น้ ฟูทรัพยากรป่ าไม้ และสัตว์ป่า โดยเร่งให้ มีการปลูกป่ าเพิ่มขึ ้นควบคูไ่ ป กับการป้องกันการลักลอบบุกรุ กทาลายป่ าไม้ และสัตว์ ป่าเร่ ง ส ารวจและจัดทาแนวเขตการใช้ ประโยชน์ที่ดนิ ส่งเสริมการบริหารจัดการป่ าแบบกลุ่มป่ าป่ าชุมชน อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์ สัตว์ป่า สนับสนุนการจัดการอย่างมีส่วนร่ วม และให้ คนกับป่ าอยู่ร่วมกันในลักษณะที่ทาให้ คนมี ภารกิ จ ดูแ ลป่ าให้ มี ค วามยั่ง ยื น โดยการปรั บ ปรุ ง กฎหมายป่ าไม้ ทัง้ 5 ฉบับ ให้ ส อดคล้ อ งกับ รัฐ ธรรมนูญ สร้ างแรงจูง ใจและส่ง เสริ ม รายได้ จ ากการอนุรักษ์ ป่ าไม้ ฟื ้นฟูป่าไม้ ตามแนวทาง พระราชดาริ เพิ่มความชุ่มชืน้ ของป่ าโดยฝายต้ นนา้ ลาธาร ป้องกันไฟป่ า ส่งเสริ มการอนุรักษ์ ใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรชีวภาพจากป่ าและแบ่งปั นผลประโยชน์อย่างเป็ นธรรม รวมทังน ้ าระบบ สารสนเทศมาใช้ ในการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ ” 5.4 สร้ างความเป็ นธรรมและลดความเหลื่ อ มล า้ ในการใช้ ประโยชน์ ที่ ดิ น และ ทรัพยากรธรรมชาติ โดยการปฏิรูปการจัดการที่ดินโดยให้ มีการกระจายสิทธิที่ดินอย่างเป็ นธรรม และยั่งยืนโดยใช้ ม าตรการทางภาษี และจัดตังธนาคารที ้ ่ ดินให้ แก่คนจนและเกษตรกรรายย่อย พิจารณาให้ ประชาชนได้ ใช้ ประโยชน์ที่ดินทิ ้งร้ างทางราชการ ปกป้องที่สาธารณประโยชน์ ที่ดินทุ่ง เลี ้ยงสัตว์ ห้ ามการปิ ดกันชายหาดสาธารณะ ้ ผลักดันกฎหมายในการรับรองสิทธิของชุมชนในการ จัดการทรัพยากร ที่ดิน นา้ ป่ าไม้ และทะเล ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมด้ านทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้ อม แก้ ไขปั ญหาการดาเนินคดีโลกร้ อนกับคนจน

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

175

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ภาคผนวก ค ตัวอย่ างข้ อบัญญัติท้องถิ่น 1. ข้ อบัญญัตอิ งค์ การบริหารส่ วนตาบลแม่ ทาว่ าด้ วยการจัดการป่ าชุมชนตาบล แม่ ทา พ.ศ. 2550

ข้ อบัญญัติองค์ การบริหารส่ วนตาบลแม่ ทา ว่ าด้ วยการจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ ทา พ.ศ. 2550 -----------------------------อาศัย อ านาจตามมาตรา 16 แห่ง พระราชบัญ ญัติ ก าหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอ านาจ ให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2542 และมาตรา 71 แห่งพระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การ บริ หารส่วนตาบล พ.ศ.2537 แก้ ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2546 ประกอบกับแผนปฏิบตั ิการกาหนด ขันตอนการกระจายอ ้ านาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2545 องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา จึงออกข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา โดยความเห็นชอบของสภาองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ ทา ดังต่อไปนี ้ ข้ อ 1 ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลนี ้เรี ยกว่า “ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา ว่า ด้ วยการจัดการป่ าชุมชน ตาบลแม่ทา พ.ศ. 2550” ข้ อ 2 ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลนี ้ ให้ ใช้ บงั คับได้ นบั ถัดจากวันประกาศ ณ ที่ทาการองค์การ บริ หารส่วนตาบลแม่ทาแล้ ว 15 วัน ข้ อ 3 ในข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลนี ้ “ป่ าชุมชนตาบลแม่ทา” หมายถึง (1) ป่ าชุมชนบ้ านทาม่อน เนื ้อที่จานวน 8,457 ไร่ มีอาณาเขตทิศเหนือติดต่อกับห้ วยป่ ากล้ วย จนถึ ง สัน ต้ น ม่ว งคุ๊ ทิ ศ ใต้ ติ ด ต่อ กับ สัน ห้ ว ยแล้ ง ห้ ว ยน า้ ขุ่น และสัน กลางห้ ว ยป่ าเต้ า ทิ ศ ตะวันออกติดต่อกับ ห้ วยแม่บอนบก และทิศตะวันตกติดต่อกับห้ วยแม่ผาแหน และสันห้ วย แม่ลาน (2) ป่ าชุมชนบ้ านท่าข้ าม - บ้ านค้ อกลาง เนื ้อที่จานวน 18,813 ไร่ มีอาณาเขตทิศเหนือติดต่อกับ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

176

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ห้ วยยาบ สันห้ วยแล้ ง และห้ วยแม่ตะกร้ า ทิศใต้ ติดต่อกับสันเขาห้ วยแม่เลาะ และห้ วยแม่ ค่อม ทิศตะวันออกติดต่อกับห้ วยแม่นึง และห้ วยแม่แจก และทิศตะวันตกติดต่อกับลาน ้าแม่ ทา (3) ป่ าชุมชนบ้ านห้ วยทราย เนื ้อที่จานวน 5,000 ไร่ มีอาณาเขตทิศเหนือติดต่อกับห้ วยน ้าขุ่น ทิศ ใต้ ติดต่อกับห้ วยปงกา ทิศตะวันออกติดต่อกับห้ วยเมี่ยง และห้ วยฮ่อม และทิศตะวันตก ติดต่อกับห้ วยแม่ธิ (4) ป่ าชุมชนบ้ านป่ านอด เนื ้อที่จานวน 10,601 ไร่ มีอาณาเขตทิศเหนือติดต่อกับสันห้ วยทราย และขุนห้ วยน ้าขุน ทิศใต้ ติดต่อกับห้ วยป่ ากล้ วย และห้ วยแม่ตีบ ทิศตะวันออกติดต่อกับห้ วย แม่เลาะ และทิศตะวันตกติดต่อกับห้ วยแม่ธิ (5) ป่ าชุมชนบ้ านดอนชัย - บ้ านใหม่ดอนชัย เนื ้อที่จานวน 9,862 ไร่ มีอาณาเขตทิศเหนือติดต่อ กับสันกอม่วงจดสันเขาแม่ตีบ ทิศใต้ ติดต่อกับห้ วยหก และห้ วยแม่โฮงห่าง ทิศตะวันออก ติด ต่อ กับสัน เขาทิ ศ ตะวันออกเฉี ย งเหนื อติ ด สัน เขาห้ ว ยไม้ ง้ ุน จดสัน เขาแม่ข ะแมว ทิ ศ ตะวันออกเฉียงใต้ ติดต่อกับห้ วยหกติดสันเขาแม่ป่าข่า ทิศตะวันตกติดต่อกับสันเขาห้ วยแม่ธิ และทิศตะวันตกเฉียงใต้ ติดต่อกับลาห้ วยจะค่าน จดสันเขาแม่โฮ่งห่าง โดยชุมชนได้ ร่วมกันจัดการอนุรักษ์ ดูแลรักษา และใช้ ประโยชน์อย่างต่อเนื่องมาเป็ นเวลา 12 ปี ข้ อ 4 ให้ นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา และสภาองค์การบริ หารส่วนตาบล มีหน้ าที่รักษาการให้ เป็ นไปตามข้ อบัญญัตินี ้ และให้ มีอานาจออกระเบียบ ข้ อบังคับ หรื อคาสัง่ เพื่อปฏิบตั ิให้ เป็ นไปตามข้ อบัญญั ติ องค์การบริ หารส่วนตาบลนี ้ หมวด 1 บททั่วไป ข้ อ 5 ป่ าชุมชนที่จดั ตังขึ ้ ้นต้ องเป็ นไปเพื่อวัตถุประสงค์ ดังต่อไปนี ้ (1) เพื่อให้ ชมุ ชนเกิดความตระหนักในการรักษาทรัพยากรป่ าไม้ ดิน และน ้า (2) เพื่อส่งเสริ ม และรักษาคุณภาพสิง่ แวดล้ อมของชุมชน และตาบล (3) เพื่อให้ ชมุ ชนบริ หารจัดการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรป่ าไม้ ดิน และน ้า อย่างเป็ นธรรมและยัง่ ยืน (4) เพื่อร่วมกันอนุรักษ์ ดูแลรักษาไว้ ซงึ่ ทรัพยากรป่ าไม้ ดิน และน ้า (5) เพื่อเสริ มสร้ างความเข้ มเข็ง และพัฒนาศักยภาพในการบริ หารจัดการให้ กบั บุคคล กลุม่ และองค์กร ชุมชนในตาบล ข้ อ 6 ป่ าชุมชนตาบลแม่ทาที่จัดตังขึ ้ ้นอยู่ภายใต้ การกากับดูแ ลขององค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา โดยให้ คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล และคณะกรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านมีสว่ นร่วมในการบริหาร

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

177

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 จัดการ หมวด 2 คณะกรรมการเครือข่ ายป่ าชุมชนระดับตาบล ข้ อ 7 ให้ มีคณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบลประกอบด้ วยประธานและกรรมการอื่นอีก จานวนไม่น้อยกว่าสิบห้ าคนแต่ไม่เกินยี่สบิ ห้ าคน ซึง่ ได้ รับการคัดเลือกโดยคณะกรรมการป่ าชุมชนหมู่บ้านแต่ละ ชุมชน และได้ รับการรับรองจากที่ประชุมของสมาชิกป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน ข้ อ 8 คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล ต้ องมีคณ ุ สมบัติ ดังต่อไปนี ้ (1) เป็ นคณะกรรมการป่ าชุมชนของหมูบ่ ้ าน (2) มีอายุตงแต่ ั ้ สบิ แปดปี บริ บรู ณ์ขึ ้นไป (3) มีแนวคิดและจิตสานึกในด้ านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติแบบมีสว่ นร่วม (4) มีประสบการณ์การทางานการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ ดิน และน ้า ไม่น้อยกว่าสองปี ข้ อ 9 คณะกรรมการเครื อ ข่ายป่ าชุม ชนระดับ ตาบลมี วาระการด ารงต าแหน่ง สองปี และจะดารง ตาแหน่งได้ ไม่เกินสองวาระติดต่อกัน ข้ อ 10 คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล พ้ นจากตาแหน่งเมื่อ (1) ตาย (2) ลาออก (3) ครบวาระตามการดารงตาแหน่ง (4) พ้ นจากตาแหน่งคณะกรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน (5) ขาดการท างานของเครื อ ข่ า ยป่ าชุ ม ชนระดับ ต าบลเกิ น สามครั ง้ ติ ด ต่ อ กัน โดยไม่ ไ ด้ แ จ้ งต่ อ คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล (6) คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบลมีมติไม่น้อยกว่าสองในสามของจานวนกรรมการ ทังหมดให้ ้ พ้นจากตาแหน่ง เพราะบกพร่ องต่อหน้ าที่ หรื อกระทาผิดระเบียบของคณะกรรมการป่ าชุมชนทังใน ้ ระดับหมูบ่ ้ านและระดับตาบลอย่างร้ ายแรง (7) สภาองค์การบริ หารส่วนตาบลมีมติไม่น้อยกว่าสองในสามของจานวนสมาชิกสภาทังหมดให้ ้ พ้น จากตาแหน่งเพราะบกพร่องต่อหน้ าที่ หรื อกระทาผิดระเบียบของคณะกรรมการป่ าชุมชนทังในระดั ้ บหมูบ่ ้ านและ ระดับตาบลอย่างร้ ายแรง ข้ อ 11 คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล มีอานาจหน้ าที่ ดังต่อไปนี ้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

178

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 (1) สนับสนุนการดาเนินงานของคณะกรรมการป่ าชุมชนระดับหมูบ่ ้ าน (2) ดาเนินการประสานแผนจัดการป่ าชุมชนของแต่ละหมูบ่ ้ าน (3) สนับสนุนงานของเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับหมูบ่ ้ าน และเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล (4) ประสานจัดทาและเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารด้ านป่ าชุมชนให้ แก่ระดับชุมชน และระดับตาบล (5) ติดตามการดาเนินงานบริ หารจัดการป่ าชุมชนของคณะกรรมการป่ าชุมชนระดับหมูบ่ ้ าน (6) ประสานความร่วมมือกับบุคคล หน่วยงาน องค์กรที่เกี่ยวข้ องเพื่อให้ เข้ ามาสนับสนุน การจัดการป่ าชุมชนทังระดั ้ บหมูบ่ ้ านและระดับตาบล (7) จัดทารายงานการดาเนินงานด้ านป่ าชุมชนระดับตาบลอย่างน้ อยปี ละหนึ่งครัง้ เสนอต่ อที่ประชุม สภาองค์การบริ หารส่วนตาบล หมวด 3 คณะกรรมการป่ าชุมชนหมู่บ้าน ข้ อ 12 ให้ มีคณะกรรมการป่ าชุมชนหมู่บ้านประกอบด้ วยประธานและกรรมการอื่นอีกจานวนไม่น้อย กว่าสิบห้ าคนแต่ไม่เกินยี่สิบคน ซึ่งมีการเสนอชื่อและได้ รับการคัดเลือกจากมติที่ประชุมของสมาชิกป่ าชุมชน หมูบ่ ้ าน ข้ อ 13 คณะกรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน ต้ องมีคณ ุ สมบัติ ดังต่อไปนี ้ (1) ต้ องมีชื่ออยูใ่ นทะเบียนบ้ านของหมูบ่ ้ านไม่น้อยกว่าร้ อยแปดสิบวัน (2) เป็ นบุคคลมีความน่าเชื่อถือของคนในชุมชน มีคณ ุ ธรรม หรื อมีความรู้ที่สมาชิกชุมชนยอมรับ (3) ไม่เป็ นบุคคลทุพลภาพ หรื อ ต้ องคดีอาญา ข้ อ 14 คณะกรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านมีวาระการดารงตาแหน่งจานวนคราวละสองปี ข้ อ 15 กรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านพ้ นจากตาแหน่งเมื่อ (1) ตาย (2) ลาออก (3) ครบวาระตามการดารงตาแหน่ง (4) ไม่ ป ฏิ บัติ ง านตามหน้ า ที่ ที่ ได้ รั บ มอบหมายจากคณะกรรมการป่ าชุ ม ชนระดับ หมู่บ้ า น และ คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล โดยไม่มีเหตุผลอันสมควร (5) ปฏิบตั ิหน้ าที่ไม่เป็ นไปตามวัตถุประสงค์การบริ หารจัดการกองทุนป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน (6) คณะกรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านมีมติไม่น้อยกว่าสองในสามของจานวนกรรมการทังหมดให้ ้ พ้นจาก

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

179

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ตาแหน่ง เพราะบกพร่ องต่อหน้ าที่ หรื อทาผิดระเบียบข้ อบังคับการบริ หารจัดการป่ าชุมชนของหมู่บ้านอย่าง ร้ ายแรง (7) สภาองค์การบริ หารส่วนตาบลมีมติไม่น้อยกว่าสองในสามของจานวนสมาชิกสภาทังหมดให้ ้ พ้น จากตาแหน่ง เพราะบกพร่องต่อหน้ าที่ หรื อทาผิดระเบียบข้ อบังคับการบริ หารจัดการป่ าชุมชนของหมู่บ้านอย่าง ร้ ายแรง ข้ อ16 คณะกรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน มีอานาจหน้ าที่ ดังต่อไปนี ้ (1) บริ หารจัดการ ดูแลรักษาทรัพยากรป่ าไม้ โดยการมีสว่ นร่วมของชุมชน (2) ประสานจัดทาแผนการจัดการ และกิจกรรมการจัดการป่ าชุมชนในหมูบ่ ้ าน (3) จัดทาแนวเขตป่ าชุมชน และแบ่งพื ้นที่จดั การป่ าชุมชนให้ ชดั เจน (4) พิจารณากาหนดระเบียบการขอใช้ ไม้ หรื อการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรอื่นในป่ าชุมชน (5) สร้ างจิตสานึกให้ แก่สมาชิกป่ าชุมชนให้ ร้ ูจกั คุณค่า รักษา หวงแหน และเข้ ามาร่วมบริ หารจัดการป่ า ชุมชนในหมูบ่ ้ าน (6) ประสานจัดทาและเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารด้ านป่ าชุมชนให้ แก่สมาชิกป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน (7) ประสานความร่วมมือกับบุคคล หน่วยงาน องค์กรที่เกี่ยวข้ อง เพื่อให้ เข้ ามาสนับสนุนการจัดการป่ า ชุมชนในหมูบ่ ้ าน (8) จัดทารายงานผลการดาเนินงานด้ านป่ าชุมชนหมู่บ้านเสนอต่อที่ประชุมหมู่บ้าน และที่ประชุม คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบลอย่างน้ อยปี ละหนึง่ ครัง้ (9) ปฏิบตั ิหน้ าที่เป็ นคณะกรรมการกองทุนป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านตามที่กาหนดไว้ ในข้ อ 20 (10) บริ หารจัดการกองทุนป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านให้ เป็ นไปตามวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้ ในข้ อ 19 หมวด 4 สิทธิและหน้ าที่ของสมาชิกป่ าชุมชนหมู่บ้าน ข้ อ 17 สมาชิกป่ าชุมชนมีสทิ ธิและหน้ าที่ ดังต่อไปนี ้ (1) ร่วมกาหนดแนวเขตป่ าชุมชน แนวเขตพื ้นที่การใช้ ประโยชน์ และพื ้นที่จดั การอื่นในป่ าชุมชน (2) ร่วมบริ หารจัดการ การจัดทาแผนการจัดการ และกิจกรรมดูแลรักษาฟื น้ ฟูป่าชุมชน (3) ร่วมจัดทาและปรับปรุงกฎระเบียบป่ าชุมชนระดับหมูบ่ ้ าน (4) มีสทิ ธิขอใช้ ไม้ และการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรอื่นในป่ าชุมชนตามกฎระเบียบของป่ าชุมชน (5) มีสทิ ธิออกเสียงเลือกตังและถอดถอนคณะกรรมการป่ ้ าชุมชนระดับหมูบ่ ้ าน

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

180

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 (6) ตรวจสอบและตรวจตราผู้ที่เข้ ามากระทาผิดกฎระเบียบป่ าชุมชนในพื ้นที่หมูบ่ ้ าน (7) ตรวจสอบการดาเนินงานด้ านการบริ หารจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ทาของคณะกรรมการป่ าชุมชน หมูบ่ ้ าน และคณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล หมวด 5 กองทุนป่ าชุมชนหมู่บ้าน ข้ อ 18 ให้ มีกองทุนป่ าชุมชนหมู่บ้าน ประกอบด้ วยเงินและทรัพย์สินที่ได้ รับการสนับสนุนงบประมาณ จากองค์การบริ หารส่วนตาบล การระดมทุนสนับสนุนจากภายในชุมชนและภายนอกชุมชน การจัดเก็ บเงิ น ค่าปรับผู้กระทาผิดต่อกฎระเบียบป่ าชุมชน การจัดเก็บเงินค่าสมาชิกป่ าชุมชน หรื อการรับเงินบริ จาคเพื่อการ บริ หารจัดการป่ าชุมชน ข้ อ 19 วัตถุประสงค์ในการใช้ เงินกองทุนป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน (1) เพื่อการบริ หารจัดการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านให้ มีประสิทธิภาพ (2) เพื่ อ การสนับ สนุน การด าเนิ น งานและบริ ห ารจัด การป่ าชุม ชนต าบลแม่ทาของคณะกรรมการ เครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล (3) เพื่อเป็ นค่าตอบแทนหรื อจัดสวัสดิการให้ แก่คณะกรรมการป่ าชุมชนหมู่บ้าน และสมาชิกป่ า ชุมชนหมูบ่ ้ าน ข้ อ 20 ให้ คณะกรรมการกองทุนป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านมีอานาจหน้ าที่ ดังต่อไปนี ้ (1) กาหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไข ระเบียบและวิธีการดาเนินงานของการใช้ เงินกองทุนป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน (2) พิจารณาการใช้ เงินกองทุนป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน เพื่อใช้ ตามวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้ ในข้ อ 19 (3) ติดตาม รายงาน และประเมินผลการใช้ จ่ายเงินกองทุนป่ าชุมชนหมู่บ้าน อย่างน้ อยปี ละสองครัง้ เสนอต่อที่ประชุมหมูบ่ ้ าน บทเฉพาะกาล ข้ อ 21 ให้ กฎระเบียบป่ าชุมชนหมู่บ้านที่ใช้ มาก่อนข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา ว่าด้ วย การจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ทา พ.ศ. 2550 ฉบับนี ้ประกาศใช้ บงั คับให้ มีผลใช้ บงั คับต่อไปจนกว่าคณะกรรมการ ป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านจะมีการปรับปรุงแก้ ไขเพิ่มเติมต่อไป ข้ อ 22 ให้ มีการเลือกคณะกรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านให้ เสร็ จสิ ้นภายในระยะเวลาหกสิบวันภายหลัง จากข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา ว่าด้ วยการจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ทานี ้ประกาศใช้ บงั คับ ข้ อ 23 ให้ มีการเลือกคณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบลให้ เสร็ จสิ ้นภายในระยะเวลาเก้ าสิบ วันภายหลังจากข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา ว่าด้ วยการจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ทานี ้ประกาศใช้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

181

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 บังคับ ข้ อ 24 ให้ องค์การบริ หารสว่นตาบลแม่ทา กานันตาบลแม่ทา ผู้ใหญ่บ้าน 7 หมู่บ้านในตาบลแม่ทา คณะกรรมการเครื อข่ายป่ าชุมชนระดับตาบล และคณะกรรมการป่ าชุมชนหมู่บ้าน ร่ วมกันจัดทาและปรับปรุ ง แนวเขตป่ าชุมชนตาบลแม่ทา ให้ เสร็ จสิ ้นภายในระยะเวลาหนึ่งร้ อยแปดสิบวันวันภายหลังจากข้ อบัญญัติ องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา ว่าด้ วยการจัดการป่ าชุมชนตาบลแม่ทานี ้ประกาศใช้ บงั คับ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

182

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2.

ข้ อบัญญัตอิ งค์ การบริหารส่ วนตาบลทาเหนือว่ าด้ วยการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมพ.ศ. ... (ฉบับร่ างเพื่อประชาพิจารณ์ ) (ฉบับร่างเพื่อประชาพิจารณ์) ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ ว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม พ.ศ. ... ------------------------------

อาศัยอานาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หมวด 4 มาตรา 76 และ หมวด 9 การปกครองท้ อ งถิ่ น มาตรา 278 มาตรา 289 และ มาตรา,290 ประกอบกับ พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขันตอนการกระจายอ ้ านาจ ให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 16 และมาตรา 71 แห่งพระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริ หารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 แก้ ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2546 ประกอบกับแผนปฏิบตั ิการกาหนดขันตอนการกระจาย ้ อานาจ ให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2545 องค์การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ และการรับ ฟั งความคิดเห็นจากประชาชน ในเขตการปกครองขององค์ การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ จึงตรา ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ โดยความเห็นชอบของสภาองค์การบริ หารส่วนตาบลทา เหนือ ดังต่อไปนี ้ ข้ อ 1 ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลนี ้เรี ยกว่า “ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบล ทาเหนือ ว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม ตาบลทาเหนือ พ.ศ. .........” ข้ อ 2 ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลนี ้ ให้ ใช้ บงั คับได้ นบั ถัดจากวันประกาศ ณ ที่ทาการ องค์การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ แล้ ว 15 วัน ข้ อ 3 ในข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลนี ้ “ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม” หมายถึง ที่ดินชุมชน แหล่งน ้าชุมชน ป่ าชุมชน รวมถึง ความ หลากหลายทางชีวภาพทังหลายที ้ ่อยู่ในทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมในเขตพื ้นที่ ตาบลทาเหนือ (ตามเอกสารแนบท้ าย) แปลง

ที่ดินชุมชน หมายถึง ที่ดินทากินของราษฎรในชุมชนตาบลทาเหนือ ตามฐานข้ อมูลที่ดินราย ของชุมชน (ตามเอกสารแนบท้ าย)

แหล่งน ้าชุมชน หมายถึง แม่น ้าทาและลาห้ วยสาขา เหมือง ฝาย ในเขตพื ้นที่ตาบลทาเหนือ รวมถึงแหล่งน ้าดังเดิ ้ มของชุมชน และระบบประปาภูเขาของชุมชน

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

183

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ป่ าชุมชน หมายถึง ผืนป่ าในเขตพื ้นที่ตาบลทาเหนือ ที่ชมุ ชนได้ ร่วมกันดูแลรักษา มีอาณาเขต ดังนี ้ ทิศเหนือ ติดต่อตาบลออนเหนือ อาเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ โดยมีแนวเขตเริ่ มต้ นที่สนั ดอยม่อนผักชี บ้ านแม่ตะไคร้ ตาบลทาเหนือ ไปตามแนวทิศตะวันออกตามแนวสันเขา ถึงถนนทา เหนือ – ออนเหนือ ไปตามแนวทิศใต้ ไปตามแนวขอบถนนด้ านตะวันออก ตามแนวลาห้ วยแม่ต๋ง สิ ้นสุดที่แนวเขตที่แนวสันดอยแป รวมระยะทางด้ านทิศเหนือประมาณ 11.5 กิโลเมตร ทิศตะวันออก ติดต่อตาบลบ้ านขอ อาเภอเมืองปาน จังหวัดลาปาง โดยมีแนวเขตเริ่ มต้ น ที่สนั ดอยแปเมือง ไปตามแนวทิศใต้ ตามแนวสันดอยแปเมือง สิ ้นสุดแนวเขตที่สนั เขา รวมระยะ ทางด้ านทิศตะวันออกประมาณ 22 กิโลเมตร ทิศใต้ ติดต่อตาบลแม่ทา อาเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ โดยมีแนวเขตเริ่ มต้ นที่ดอยสัน แปเมือง บ้ านห้ วยยาบ ตาบลทาเหนือ ไปตามแนวทิศตะวันตกตามแนวสันเขาเชื่อมห้ วยขุนคา ลง สูน่ ้าแม่ทา ไปตามกึ่งกลางลาน ้าแม่ทา ถึงสบห้ วยกอม ไปตามแนวกึ่งกลางห้ วยกอมถึงสันดอยน ้าขุน่ สิ ้นสุดแนวเขตที่สนั ดอยแม่ฉีก รวมระยะทางด้ านทิศใต้ 10.5 กิโลเมตร ทิศตะวันตก ติดต่อตาบลออนใต้ อาเภอสันกาแพง และตาบลออนกลาง อาเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ โดยมีแนวเขตเริ่ มต้ นที่สนั ดอยแม่ฉีก ไปทางทิศเหนือตามแนวสันดอยผาผึ ้ง สิ ้นสุดที่ แนวเขตที่สนั ดอยม่อนผักชี รวมระยะทางด้ านทิศตะวันตก ประมาณ 7 กิโลเมตร “ชุมชน” หมายถึง ชุมชนตาบลทาเหนือ ประกอบด้ วย 5 หมู่บ้าน ได้ แก่หมู่ที่ 1 บ้ านแม่ ตะไคร้ หมู่ที่ 2 บ้ านใหม่ หมู่ที่ 3 บ้ านห้ วยบง หมู่ที่ 4 บ้ านป่ างิว้ และหมู่ที่ 5 บ้ านห้ วยยาบ ทังนี ้ ้ ตามเอกสารแนบท้ าย ข้ อ 4 ให้ นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ และสภาองค์การบริ หารส่วนตาบล มีหน้ าที่ รักษาการให้ เป็ นไปตามข้ อบัญญัตินี ้ และให้ มีอานาจออกระเบียบ ข้ อบังคับ หรื อคาสัง่ เพื่อปฏิบตั ิให้ เป็ นไปตามข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลนี ้ หมวด 1 บททัว่ ไป ข้ อ 5 การจัดการทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม มีเจตนารมณ์ วัตถุประสงค์ และ วิธีการจัดการเพื่อ (1) สร้ างความตระหนักให้ ชมุ ชนเกิดสานึกในการรักษาทรัพยากร ดิน น ้า ป่ า (2) ส่งเสริ ม และรักษาคุณภาพสิง่ แวดล้ อมของชุมชนตาบลทาเหนือ (3) ให้ ชมุ ชนบริ หารจัดการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากร ดิน น ้า ป่ าอย่างเป็ นธรรมและยัง่ ยืน (4) สร้ างเครื อข่ายร่วมกับภาคีภาคส่วนต่างๆในการอนุรักษ์ ดูแลรักษาไว้ ซงึ่ ทรัพยากร ดิน น ้า

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

184

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ป่ า (5) เสริ มสร้ างความเข้ มเข็ง และพัฒนาศักยภาพในการบริ หารจัดการให้ กบั บุคคล กลุม่ และ องค์กร ชุมชนในตาบล ข้ อ 6 การจัดการทรัพยากรที่จัดตังขึ ้ ้น อยู่ภายใต้ การบูรณาการร่ วมกันขององค์การบริ หาร ส่วนตาบล คณะกรรมการระดับตาบล และคณะกรรมการระดับหมูบ่ ้ านในการบริ หารจัดการ หมวด 2 คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับตาบล ข้ อ 7 ให้ มี ค ณะกรรมการทรั พยากรธรรมชาติแ ละสิ่ง แวดล้ อมระดับ ต าบลประกอบด้ ว ย ประธานและกรรมการอื่นรวมแล้ วไม่น้อยกว่าสิบห้ าคนแต่ไม่เกินยี่สิบห้ าคน ซึ่งได้ รับการคัดเลือกโดย คณะกรรมการทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมหมู่บ้านแต่ละชุมชน และได้ รับการรับรองจากที่ ประชุมของสมาชิกทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมหมู่บ้าน และคัดเลือกประธาน จากเสียงข้ าง มากของสมาชิก ข้ อ 8 คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับตาบล ต้ องมีคณ ุ สมบัติ ดังต่อไปนี ้ (1) เป็ นคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมของหมูบ่ ้ าน (2) มีอายุตงแต่ ั ้ สบิ แปดปี บริ บรู ณ์ขึ ้นไป (3) มีแนวคิดและจิตสานึกในด้ านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติแบบมีสว่ นร่วม (4) มีประสบการณ์การทางานการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ ดิน และน ้า ไม่น้อยกว่าสองปี ข้ อ 9 คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับตาบลมีวาระการดารงตาแหน่ง สองปี และจะดารงตาแหน่งได้ ไม่เกินสองวาระติดต่อกัน ข้ อ 10 คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับตาบล พ้ นจากตาแหน่งเมื่อ (1) ตาย (2) ลาออก (3) ครบวาระตามการดารงตาแหน่ง (4) พ้ นจากตาแหน่งคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน (5) ขาดการทางานของเครื อข่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมระดับตาบลเกินสาม ครัง้ ติดต่อกันโดยไม่ได้ แจ้ งต่อคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับตาบล (6) คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับตาบลมีมติไม่น้อยกว่าสองในสาม

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

185

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ของจ านวนกรรมการทั ง้ หมดให้ พ้ น จากต าแหน่ ง เพราะทุจ ริ ต หรื อ กระท าขัด ต่ อ ระเบี ย บของ คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมทังในระดั ้ บหมูบ่ ้ านและระดับตาบลอย่างร้ ายแรง ข้ อ 11 ดังต่อไปนี ้

คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับตาบล มีอานาจหน้ าที่

(1) สนับสนุนการดาเนินงานของคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมระดับ หมูบ่ ้ าน (2) ดาเนินการประสานแผนจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมของแต่ละหมูบ่ ้ าน (3) สนับสนุนงานของเครื อข่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมระดับหมู่บ้าน และระดับ ตาบล (4) ประสานจัดทาและเผยแพร่ ข้อมูลข่าวสารด้ านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมให้ แก่ ระดับชุมชน และระดับตาบล (5) ติ ด ตามการด าเนิ น งานบริ ห ารจั ด การทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อมของ คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับหมูบ่ ้ านและหน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง (6) ประสานความร่วมมือกับบุคคล หน่วยงาน องค์กรที่เกี่ยวข้ องเพื่อให้ เข้ ามาสนับสนุน การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมทังระดั ้ บหมูบ่ ้ านและระดับตาบล (7) พิจารณาให้ ความเห็นการดาเนินงานที่เกี่ยวข้ องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ให้ แก่ชมุ ชนและ องค์การบริ หารส่วนตาบลเพื่อ ดาเนินการ (8) จัดทารายงานการดาเนินงานด้ านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมระดับตาบลอย่าง น้ อยปี ละหนึง่ ครัง้ เสนอต่อที่ประชุมสภาองค์การบริ หารส่วนตาบล (9) ดาเนินการจัดทาข้ อเสนอ เพื่อการปรั บปรุ ง แก้ ไข ข้ อบัญญัติต่อองค์ การบริ หารส่วน ตาบล หมวด 3 คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน ข้ อ 12 ให้ มีคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ านประกอบด้ วยประธาน และกรรมการอื่นรวมกันแล้ วไม่น้อยกว่าสิบห้ าคนแต่ไม่เกินยี่สบิ เอ็ดคน ซึ่งมีการเสนอชื่อและได้ รับการ คัดเลือกจากมติที่ประชุมของสมาชิกทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมหมูบ่ ้ าน ข้ อ 13 คณะกรรมการทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ มหมู่ บ้ าน ต้ องมี คุ ณ สมบัติ ดังต่อไปนี ้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

186

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 (1) ต้ องมีชื่ออยูใ่ นทะเบียนบ้ านของหมูบ่ ้ านไม่น้อยกว่าร้ อยแปดสิบวัน (2) เป็ นบุคคลมีความน่าเชื่ อถื อ ของคนในชุมชน มีคุณธรรม หรื อ มีความรู้ ที่สมาชิ กชุมชน ยอมรับ (3) ไม่เป็ นบุคคลทุพลภาพ ข้ อ 14 คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมหมู่บ้านมีวาระการดารงตาแหน่ง คราวละสองปี ข้ อ 15 กรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ านพ้ นจากตาแหน่งเมื่อ (1) ตาย (2) ลาออก (3) ครบวาระตามการดารงตาแหน่ง (4) ไม่ปฏิบตั ิงานตามหน้ าที่ที่ได้ รับมอบหมายจากคณะกรรมการทรั พยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้ อมระดับหมูบ่ ้ าน หรื อจากคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมระดับตาบล โดย ไม่มีเหตุผลอันสมควร (5) ปฏิบตั ิหน้ าที่ไม่เป็ นไปตามวัตถุประสงค์การบริ หารจัดการกองทุนทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน (6) คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ านมีมติไม่น้อยกว่าสองในสามของ จานวนกรรมการทังหมดให้ ้ พ้นจากตาแหน่ง เพราะทุจริ ตต่อ หน้ าที่ หรื อมีเจตนากระทาการที่ขดั ต่อ ระเบียบข้ อบังคับการบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมของหมูบ่ ้ านอย่างร้ ายแรง ข้ อ16 คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน มีอานาจหน้ าที่ ดังต่อไปนี ้ (1) บริ หารจัดการ ดูแลรั กษาทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมโดยการมีส่วนร่ วมของ ชุมชน (2) ประสานจั ด ท าแผนการจั ด การ และกิ จ กรรมการจั ด การทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละ สิง่ แวดล้ อมในหมูบ่ ้ าน (3) จัดทาแนวเขตป่ าชุมชน และแบ่งพื ้นที่จดั การป่ าชุมชน จัดทาข้ อมูลรายแปลงที่ดินทากิน ข้ อมูลแหล่งน ้าชุมชน ของแต่ละหมูบ่ ้ านให้ ชดั เจน (4) พิจารณากาหนดระเบียบการใช้ ประโยชน์ การอนุรักษ์ และฟื น้ ฟูทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้ อมในชุมชน (5) สร้ างจิตสานึกให้ แก่สมาชิกทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมให้ ร้ ู จกั คุณค่า รักษา หวง

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

187

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 แหน และเข้ ามาร่วมบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมในหมูบ่ ้ าน (6) ประสานจัดทาและเผยแพร่ ข้อมูลข่าวสารด้ านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมให้ แก่ สมาชิกป่ าชุมชนหมูบ่ ้ าน (7) ประสานความร่วมมือกับบุคคล หน่วยงาน องค์กรที่เกี่ยวข้ อง เพื่อให้ เข้ ามาสนับสนุนการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมในหมูบ่ ้ าน (8) จัดทารายงานผลการดาเนินงานด้ านทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ านเสนอต่อ ที่ประชุมหมู่บ้าน และที่ประชุมคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมระดับตาบลอย่าง น้ อยปี ละหนึง่ ครัง้ (9) ปฏิบัติห น้ าที่ เ ป็ นคณะกรรมการและบริ ห ารจัด การ กองทุน ทรั พยากรธรรมชาติแ ละ สิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ านตามที่กาหนดไว้ ในข้ อ 18 (10) มีอานาจในการบังคับใช้ ให้ เป็ นไปตามระเบียบการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ านและตามข้ อบัญญัติตาบลการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมตาบลทา เหนื อ รวมตลอดถึ ง การจัด ท าข้ อ เสนอเพื่ อ การปรั บ ปรุ ง ระเบี ย บและข้ อญญั ติ ใ ห้ ส อดคล้ อ งกั บ สถานการณ์ หมวด 4 หน้ าที่และสิทธิของสมาชิกเครื อข่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน ข้ อ 17 สมาชิกเครื อข่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมมีหน้ าที่และสิทธิ ดังต่อไปนี ้ (1) ร่ ว มก าหนดแนวเขตป่ าชุม ชน แนวเขตพื น้ ที่ การใช้ ป ระโยชน์ และพืน้ ที่จัดการอื่น ใน หมูบ่ ้ าน (2) ร่ วมบริ หารจั ด การ การจั ด ท าแผนการจั ด การ และกิ จ กรรมดู แ ลรั ก ษาฟื ้ น ฟู ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมในหมูบ่ ้ าน (3) ร่ วมจัดทาและเสนอให้ มีการปรั บปรุ งกฎระเบียบทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ร่วมกับคณะกรรมการระดับหมูบ่ ้ าน (4) มีสทิ ธิขอใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรในหมูบ่ ้ านตามกฎระเบียบของหมูบ่ ้ าน (5) มีสทิ ธิออกเสียงเลือกตังและเข้ ้ าชื่อเสนอถอดถอนคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้ อมระดับหมูบ่ ้ าน รวมถึงการตังกระทู ้ ้ สอบถามการดาเนินงาน (6) ส ารวจ ตรวจสอบ สอบถามและด าเนิ น การเพื่ อ ป้ องกั น หรื อ แก้ ไขการกระท าผิ ด กฎระเบียบทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมในพื ้นที่หมูบ่ ้ าน (7) ตรวจสอบการดาเนินงาน ด้ านการบริ หารจัดการทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

188

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ตาบลทาเหนือของคณะกรรมการทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมหมู่บ้าน และคณะกรรมการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมระดับตาบล หมวด 5 กองทุนทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน ข้ อ 18 ให้ มี ก องทุน ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ง แวดล้ อ มหมู่บ้ า น ประกอบด้ ว ยเงิ น และ ทรัพย์สนิ ดังต่อไปนี ้ (1) การสนับสนุนงบประมาณจากองค์การบริ หารส่วนตาบล (2) การระดมทุนสนับสนุนจากภายในชุมชนและภายนอกชุมชน (3) เงิ น ค่าเสียหายจากผู้กระทาผิ ดต่อ กฎระเบี ยบทรั พยากรธรรมชาติและสิ่ง แวดล้ อมที่ ยินยอม ชดใช้ ให้ แก่ชมุ ชน (4) การจัดเก็บเงินค่าสมาชิกทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมหรื อการรับเงินบริ จาคเพื่อ การบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม (5) เงินหรื อทรัพย์สินที่มีผ้ บู ริ จาคเพื่อให้ แก่ชุมชนดาเนินกิจกรรมเพื่อการอนุรักษ์ หรื อฟื น้ ฟู ทรัพยากรธรรมชาติ และสิง่ แวดล้ อม ข้ อ 19 กองทุนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมหมู่บ้าน ในระดับหมู่บ้านมีวตั ถุประสงค์ ดังต่อไปนี ้ (1) เพื่อการบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ านให้ มีประสิทธิภาพ (2) เพื่อการสนับสนุนการดาเนินงานและบริ หารจัดการทรัพยากรของคณะกรรมการระดับ ตาบล (3) เพื่ อเป็ นค่า ตอบแทนหรื อจัด สวัสดิก ารให้ แ ก่ คณะกรรมการทรั พ ยากรธรรมชาติแ ละ สิง่ แวดล้ อม หมูบ่ ้ าน และสมาชิกทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมชุมชนหมูบ่ ้ าน ข้ อ 20 คณะกรรมการกองทุนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมหมู่บ้าน ในระดับหมู่บ้าน ( ควรที่จะประกอบด้ วยใครบ้ าง และควรเป็ นตัวแทนที่สะท้ อนถึงความโปร่งใสได้ ) ข้ อ 21 อานาจหน้ าที่ คณะกรรมการกองทุนทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน (1) ก าหนดหลัก เกณฑ์ เงื่ อ นไข ระเบี ย บและวิ ธี ก ารด าเนิ น งานของการใช้ เงิ น กองทุน ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน (2) พิ จารณาการใช้ เ งิ น กองทุนทรั พยากรธรรมชาติแ ละสิ่ง แวดล้ อมหมู่บ้ าน เพื่อ ใช้ ตาม

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

189

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 วัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้ (3) ติ ด ตาม รายงาน และประเมิ น ผลการใช้ จ่ า ยเงิ น กองทุน ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละ สิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน อย่างน้ อยปี ละสองครัง้ เสนอต่อที่ประชุมหมูบ่ ้ าน (4) ออกมติบงั คับสมาชิกหรื อตัดสิทธิ การใช้ ประโยชน์จากกองทุนทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ง แวดล้ อ มหมู่บ้ า น กรณี สมาชิ ก ไม่ป ฏิ บัติ ต ามกฎระเบี ย บการจัด การทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละ สิ่งแวดล้ อมหมู่บ้าน ทังนี ้ ้โดยคานึงถึงสถานะ ภาพของสมาชิก ความจาเป็ นของสมาชิก ตังอยู ้ ่บน หลักความยัง่ ยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม หลักเมตตาธรรม และหลักธรรมาภิบาล หมวดที่ 6 มาตรการและวิธีการเพื่อดาเนินการตามระเบียบการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมของ ชุมชน ข้ อ 22 เพื่ อ ด าเนิ น การให้ บรรลุ ผ ลตามเจตนารมณ์ ข องระเบี ย บการจั ด การ ทรั พยากรธรรมชาติแ ละสิ่ง แวดล้ อ มของชุมชน ให้ องค์ การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ ร่ วมกับ คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน และคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้ อมตาบล ดาเนินการรวบรวมข้ อเท็จจริ งเกี่ยวกับปั ญหาที่สมาชิกหรื อผู้ที่มีหน้ าที่ต้องปฎิบตั ิ ตามระเบียบนี ้ไม่สามารถที่จะดาเนินการให้ เป็ นไปตามระเบียบได้ จัดประชุมเพื่อแสวงหามาตราการ หรื อวิธีการเพื่อแก้ ไขปั ญหาที่เกิดขึ ้นดังกล่าว รวมตลอดถึงดาเนินการเพื่อเชิญบุคคลต่างๆที่เกี่ยวข้ อง มาให้ ข้อเท็จจริ ง หรื อข้ อเสนอแนะเกี่ยวกับการดาเนินการเพื่อให้ บรรลุผลตามเจตนารมณ์ของระเบียบ ดังกล่าว ในกรณีที่เกิดข้ อพิพาทใดๆที่เกี่ยวข้ องกับการดาเนินการตามระเบียบนี ้ให้ ให้ คณะกรรมการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมหมูบ่ ้ าน ร่วมกับ คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม ตาบล ดาเนินการแสวงหาวิธีการและมาตราเพื่อระงับยับยังข้ ้ อพิพาทด้ วยวิธีการตามแนวทางสันติวิธี ตังอยู ้ บ่ นหลักเมตตาธรรม หลักธรรมาภิบาล และความยัง่ ยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม หมวดที่ 7 บทปรับปรุงแก้ ไขข้ อบัญญัติ ข้ อ 23 การปรับปรุงแก้ ไขข้ อบัญญัติตาบลการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ตาบลทา เหนือ ให้ สามารถปรับปรุ งได้ โดยมติของคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมของตาบล โดยการเสนอของคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมของหมูบ่ ้ าน บทเฉพาะกาล ข้ อ 24 ให้ กฎระเบียบป่ าชุมชนหมู่บ้านที่ใช้ มาก่อนข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลทา เหนือ ว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมตาบลทาเหนือ ฉบับนี ้ประกาศใช้ บงั คับให้

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

190

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มีผลใช้ บงั คับต่อไปจนกว่าคณะกรรมการป่ าชุมชนหมูบ่ ้ านจะมีการปรับปรุงแก้ ไขเพิ่มเติมต่อไป ข้ อ 25 ให้ องค์ ก ารบริ หา รส่ ว นต าบลทาเหนื อ ด าเนิ น การเลื อ กคณะกรรมการ ทรั พ ยากรธรรมชาติแ ละสิ่ง แวดล้ อ มหมู่บ้ า นให้ เสร็ จ สิน้ ภายในระยะเวลาหกสิบ วัน ภายหลัง จาก ข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ ว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ตาบลทาเหนือ นี ้ประกาศใช้ บงั คับ ข้ อ 26 ให้ มีการเลือกคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมระดับตาบลให้ เสร็ จ สิ ้นภายในระยะเวลาเก้ าสิบวันภายหลังจากข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือ ว่าด้ วยการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมตาบลทาเหนือ นี ้ประกาศใช้ บงั คับ ข้ อ 27 ให้ องค์การบริ หารส่วนตาบลทาเหนือดาเนินการ ให้ การสนับสนุน และประสานความ ร่วมมือ กับ กานันตาบลทาเหนือ ผู้ใหญ่บ้านในเขตตาบลทาเหนือ คณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้ อมระดับตาบล และคณะกรรมการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ผู้นาชุมชนและ บุคคลหรื อหน่วยงานที่เห็นสมควร ร่ วมกันจัดทาและปรับปรุ งแนวเขตป่ าชุมชนตาบลทาเหนือ ข้ อมูล รายแปลงเกี่ยวกับที่ดินทากิน ข้ อมูลแหล่งน ้าชุมชน และการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติในรู ปแบบต่างๆ ให้ เสร็ จสิ ้นภายในระยะเวลาหนึ่งร้ อยแปดสิบวันวันภายหลังจากข้ อบัญญัติองค์การบริ หารส่วนตาบล ทาเหนือ ว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมตาบลทาเหนือ นี ้ประกาศใช้ บงั คับ เอกสารแนบท้ าย (แผนที่การจัดการทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ตาบลทาเหนือ , กฎระเบียบการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม ของแต่ละหมูบ่ ้ าน)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

191

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 3.

บันทึกข้ อตกลงความร่ วมมือกระบวนการจัดทาข้ อเสนอ ร่ างข้ อบัญญัตติ าบล ว่ าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมจังหวัดแม่ ฮ่องสอน บันทึกข้ อตกลงความร่วมมือ กระบวนการจัดทาข้ อเสนอร่างข้ อบัญญัติตาบล ว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมจังหวัดแม่ฮ่องสอน

บันทึกข้ อตกลงความร่ วมมือ ฉบับนี จ้ ัด ทาขึน้ ในวัน ที่ ๒๗ พฤศจิ ก ายน ๒๕๕๕ ณ วิ ทยาลัยชุมชน แม่ฮ่องสอน โดยมีองค์กรภาคีเครื อข่ายในการลงนามความร่ วมมือกระบวนการจัดทาข้ อเสนอร่ างข้ อบัญญัติ ตาบลว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม จังหวัดแม่ฮ่องสอน โดยมีองค์กรร่วม ดังต่อไปนี ้ 1. องค์การบริ หารส่วนจังหวัดแม่ฮ่องสอน โดย นายอัครเดช วันไชยธนวงศ์ นายกองค์การบริ หารส่วนจังหวัดแม่ฮ่องสอน 2. คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ โดย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ชาตรี เรืองเดชณรงค์ คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 3. วิทยาลัยชุมชนแม่ฮ่องสอน โดย นายคมสัน คูสนิ ทรัพย์ ผู้อานวยการวิทยาลัยชุมชนแม่ฮ่องสอน 4. สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน โดย นางสาวกนิษฐา ปรี ชาพีชคุปต์ ผู้ช่วยผู้อานวยการสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน 5. สานักรณรงค์และสือ่ สารสาธารณะเพื่อสังคม (สสส.สานัก 5) โดย นายสุเทพ นุชทรวง ประธานกรรมการโครงการเสริ มสร้ างเมืองสุขภาวะโดยภาคประชาสังคม จ. แม่ฮ่องสอน 6. สมาคมฟื น้ ฟูและพัฒนาลุม่ น ้าสาละวิน โดย นายบุญยืน คงเพชรศักดิ์ นายกสมาคมฟื น้ ฟูและพัฒนาลุม่ น ้าสาละวิน 7. องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา อ.แม่ออน จ.เชียงใหม่ โดย นายกนกศักดิ์ ดวงแก้ วเรื อน นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา 8. มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยงั่ ยืน (ภาคเหนือ) โดย นายเดโช ไชยทัพ ผู้จดั การมูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยงั่ ยืน (ภาคเหนือ) 9. สถาบันพัฒนาท้ องถิ่น โดย นายโอฬาร อ่องฬะ ผู้ประสานงานสถาบันพัฒนาท้ องถิ่น 10. องค์การบริ หารส่วนตาบลปางหมู โดย นายพรชัย คนองศรี นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลปางหมู 11. องค์การบริ หารส่วนตาบลหมอกจาแป่ โดย นายสมศักดิ์ ณ มาตคา นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลหมอกจาแป่ 12. องค์การบริ หารส่วนตาบลห้ วยผา

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

192

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 โดย นายประสิทธิ์ ลอก๊ ะ นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลห้ วยผา 13. องค์การบริ หารส่วนตาบลห้ วยปูลงิ โดย นายสุรัตน์ แจแฮ นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลห้ วยปูลงิ 14. องค์การบริ หารส่วนตาบลเสาหิน โดย นายวิเชษฐ์ อัมพรงามสง่า รองนายกองค์การบริ หารส่วนตาบลเสาหิน ปฏิบตั ิราชการแทนนายกองค์การบริ หารส่วนตาบลเสาหิน 15. องค์การบริ หารส่วนตาบลเวียงเหนือ โดย นายนิรันดร์ ชัยกุล นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลเวียงเหนือ 16. องค์การบริ หารส่วนตาบลขุนยวม โดย นางสาวขนิษฐา สนิทการ ปลัดองค์การบริ หารส่วนตาบลขุนยวม รักษาการแทนนายกองค์การบริ หารส่วนตาบลขุนยวม 17. องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่กิ๊ โดย นายวุฒิพงศ์ เอกอมร ปลัดองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่กิ๊ รักษาการแทนนายกองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่กิ๊ 18. องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ยวมน้ อย โดย นายวิจารณ์ ณรงค์รุ่งเรื อง นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ยวมน้ อย 19. องค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ลาน้ อย โดย นายชัยรัฐ ประสิทธิรัตนา นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ลาน้ อย 20. องค์การบริ หารส่วนตาบลท่าผาปุ้ม โดย นายยุทธนา หทัยทิพย์ นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลท่าผาปุ้ม 21. องค์การบริ หารส่วนตาบลป่ าโปง โดย นายหล้ า บุญดวง นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลป่ าโปง 22. องค์การบริ หารส่วนตาบลสบเมย โดย นายสุวรรณ รักการเลี ้ยง รองนายกองค์การบริ หารส่วนตาบลสบเมย ปฏิบตั ิราชการแทนนายกองค์การบริ หารส่วนตาบลสบเมย 23. องค์การบริ หารส่วนตาบลปางมะผ้ า โดย นายสุทศั น์ เดชทรงชัย นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลปางมะผ้ า มีความประสงค์จดั ทาบันทึกข้ อตกลงความร่วมมือโดยมีสาระสาคัญดังนี ้ ๑. เจตนารมณ์ ของข้ อตกลงความร่ วมมือ จังหวัดแม่ฮ่องสอนมีเนื ้อที่ ๗,๙๒๘,๗๘๗ ไร่ มีลกั ษณะภูมิประเทศเป็ นเทือกเขาสลับซับซ้ อนคลอบ คลุมพืน้ ที่ประมาณ ๙๐.๕% ของพื ้นที่จังหวัด ส่วนที่เหลือประมาณ ๙.๕% เป็ นที่ราบหุบเขา ซึ่งอุดมไปด้ วย ทรัพยากรป่ าไม้ น ้า สัตว์ป่า และสัตว์น ้า มีระบบนิเวศน์ที่อดุ มสมบูรณ์และมีลกั ษณะเฉพาะแห่งหนึ่ง ประชากร ประกอบด้ วยชาวปกาเก่อญอ (กะเหรี่ ยง) ไทยใหญ่ ลัวะ ม้ ง ลีซู ลาหู่ จีน ปะโอ คนเมือง และคนไทยอพยพจาก

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

193

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ภาคอื่น ๆ แม่น ้าสาคัญของจังหวัดแม่ฮ่องสอน ๒ สาย ได้ แก่ แม่น ้าปาย และแม่น ้ายวม ซึ่งอยู่ในเขตพื ้นที่ล่มุ แม่น ้าสาละวิน ชุมชนส่วนใหญ่ทาระบบเกษตรกรรม ระบบไร่หมุนเวียน ปลูกข้ าว และพืชผักหลากหลายชนิด ซึ่ง ยังมีรูปแบบการผลิตเพื่อการยังชีพ รวมถึงอาศัยป่ าเป็ นแหล่งอาหาร ยารักษาโรค และเครื่ องใช้ ไม้ สอยต่าง ๆ ดังนันฐานทรั ้ พยากร ป่ า ดิน น ้า จึงเป็ นสิ่งสาคัญในการดารงชีพของชุมชน จึงต้ องพึ่งพาอาศัยและจัดการดูแล ทรัพยากรร่วมกัน ผ่านองค์ความรู้ ภูมิปัญญาท้ องถิ่นที่สบื ทอดกันมา ภายใต้ สถานการณ์ปัญหาการบริ หารจัดการและความขัดแย้ งในการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติ ที่ มีความ ซับซ้ อนมากขึ ้น ลาพังหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง จึงไม่สามารถที่จะแก้ ไขและจัดการกับปั ญหาได้ โดยง่ายจาก ประเด็นนี ้เองจึงนาไปสูก่ ารยกระดับกระบวนการทางานที่เน้ นการมีสว่ นร่วมรวมถึ งการพัฒนากลไกความร่ วมมือ ที่เกิดจากความร่วมมือของหลายภาคส่วน เพื่อสนับสนุนและพัฒนาระบบการปฏิบตั ิการร่วมกับชุมชนท้ องถิ่น ซึง่ ส่งผลไปสูก่ ารแก้ ไขปั ญหาที่มีประสิทธิภาพและมีความยัง่ ยืนในระดับท้ องถิ่นมากขึ ้น ซึง่ ในปั จจุบนั ได้ ปรากฏความร่วมมือระหว่าง องค์การบริ หารส่วนจังหวัดแม่ฮ่องสอน องค์การบริ หารส่วนตาบล เครื อข่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมจังหวัดแม่ฮ่องสอน สมาคมฟื น้ ฟูและพัฒนาลุม่ น ้าสาละวิน ซึ่งได้ ร่ วมกันสร้ างรู ปแบบ แนวทางในการบริ หารจัดการทรัพยากร ผ่านการใช้ อานาจท้ องถิ่นในการออกข้ อบัญญัติ ท้ องถิ่น เพื่อรองรับกติกาการใช้ ประโยชน์ ฟื น้ ฟูฐานทรัพยากรในท้ องถิ่น ภายใต้ ประกาศองค์การบริ หารส่วน จังหวัดแม่ฮ่องสอน ที่ ๒๗๕/๒๕๕๕ เรื่ องการแต่งตังคณะกรรมการอ ้ านวยการระดับจังหวัด การออกข้ อบัญญัติ ตาบลเพื่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม ดังนัน้ ฝ่ ายต่างๆที่เกี่ยวข้ องกับข้ อตกลงความร่ วมมือฉบับนี ้จึงมีเจตนาร่ วมกันที่จะแบ่งปั นและสร้ าง กระบวนการในการทางานร่ วมกันในลักษณะเป็ นภาคีความร่วมมือ เพื่อให้ การสนับสนุนและเสริ มสร้ างศักยภาพ ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ในการพัฒนาระบบภายในชุมชนเพื่อการแก้ ไขสถานการณ์ปัญหาความขัดแย้ ง ในการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติโดยใช้ กระบวนการในการจัดทาข้ อบัญญัติตาบลเป็ นเครื่ องมือในการพัฒนากลไก ภายในชุมชนเป็ นกรอบกติกาของชุมชนและเป็ นเครื่ องมือในการสร้ างความคิด ความร่ วมมือของประชาชนใน พื ้นที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมร่วมกัน ๒. ความร่ วมมือของฝ่ ายต่ างๆ มีดังนี ้ ๒.๑ องค์การบริ หารส่วนจังหวัดแม่ฮ่องสอน ตกลงที่จะให้ การสนับสนุนด้ านบุคคลากร การติดต่อเชื่อม ประสานความร่ ว มมือ กับองค์ การบริ ห ารส่ว นตาบลต่า งๆ และส่ว นราชการต่างๆที่เกี่ ย วข้ อ ง รวมถึงให้ การ สนับ สนุน จัดสรรงบประมาณขององค์ ก ารบริ ห ารส่ว นจัง หวัด แม่ฮ่อ งสอน ตามความจ าเป็ น ตลอดจนการ สนับสนุนเครื่ องมือและ อุปกรณ์ ต่างๆเท่าที่จาเป็ นในการเอื ้ออานวยให้ เ กิดการทางานที่มีประสิทธิภาพในการ จัดทาข้ อบัญญัติตาบลว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม ๒.๒ องค์การบริ หารส่วนตาบลที่ลงนามดังกล่าว ตกลงที่จะให้ การสนับสนุนด้ านบุคคลากร การติดต่อ เชื่อมประสานความร่วมมือกับชุมชน ประชาชนกลุม่ ต่าง ๆ ในพื ้นที่ ส่วนราชการต่างๆ ที่เกี่ยวข้ องในพื ้นที่ รวมถึง ให้ การจัดสรรงบประมาณตามความจาเป็ น ตลอดจนการสนับสนุนเครื่ องมือและ อุปกรณ์ต่างๆเท่าที่จาเป็ นใน การเอือ้ อานวยให้ เกิดการทางานที่มีประสิทธิ ภาพ และร่ วมกับเครื อข่ายองค์ กรชุมชนในพื ้นที่ตาบลห้ วยปูลิง รวมถึงเครื อข่ายสิ่งแวดล้ อมจัง หวัดแม่ฮ่องสอน ทาหน้ าที่ในการสร้ างความเข้ าใจในระดับชุมชน มีสว่ นร่ วมใน

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

194

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 การพัฒ นาระบบฐานข้ อ มูล รวมถึ ง การพัฒ นาและการสร้ างความเข้ า ใจในหลัก การส าคัญ ๆของกติ ก า กฎระเบียบของชุมชนและเข้ าร่วมสนับสนุนสร้ างความเข้ าใจต่อชุมชนในการเข้ าชื่อเพื่อออกข้ อบัญญัติตาบลว่า ด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อมของตาบลนัน้ ๆ ๒.๓ คณะนิ ติ ศ าสตร์ มหาวิ ท ยาลัย เชี ย งใหม่ และวิ ท ยาลัย ชุม ชนแม่ฮ่ อ งสอน ตกลงที่ จ ะให้ ก าร สนั บ สนุ น ทางวิ ช าการเพื่ อ ส่ ง เสริ มและสร้ างศั ก ยภาพของฝ่ ายต่ า ง ๆ ที่ เ กี่ ย วข้ องกั บ การจั ด การ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม การจัดทากระบวนการเพื่อแสวงหาทางออกในกรณีที่กระบวนการจัดทา ข้ อบัญญัติฯมีอปุ สรรคหรื อปั ญหาในทางกฎหมาย ให้ คาแนะนาและให้ คาปรึ กษาในทางกฎหมาย แก่ ชุมชนใน ระดับตาบลและชุมชนในพื ้นที่ใกล้ เคียงและแก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นตลอดจน การสนับสนุนกระบวนการ จัดทาข้ อบัญญัติตาบลว่าด้ วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม ๒.๔ สมาคมฟื น้ ฟูและพัฒนาลุม่ น ้าสาละวิน มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยงั่ ยืน (ภาคเหนือ) สถาบันพัฒนา ท้ องถิ่น สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน(ภาคเหนือ) โครงการสร้ างเสริ มแม่ฮ่องสอนเมืองสุขภาวะ และองค์ การ บริ หารส่วนตาบลแม่ทา ตกลงที่จะสนับสนุนกระบวนการทางาน การจัดเวทีร่วมกับองค์การบริ หารส่วนตาบล องค์การบริ หารส่วนจังหวัด และภาคีในท้ องถิ่น เพื่อสร้ างกระบวนการเรี ยนรู้ และสร้ างการมีสว่ นร่ วมของสมาชิก ในชุมชน รวมถึงการสนับสนุนเครื่ องมือสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ การอานวยความสะดวกในด้ านกระบวนการ แลกเปลีย่ นศึกษาดูงาน พัฒนาศักยภาพผู้นา ภายใต้ กระบวนการในการออกข้ อบัญญัติตาบลว่าด้ วยการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้ อม ๓. ระยะเวลาความผูกพันของข้ อตกลงความร่ วมมือ ข้ อตกลงความร่วมมือฉบับนี ้มีระยะเวลาผูกพัน 3 ปี นับแต่วนั ลงนามในข้ อตกลง

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

195

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 4.

คาสั่งองค์ การบริหารส่ วนตาบลเปี ยงหลวงที่ 202/2556 เรื่ อง การแต่ งตัง้ คณะกรรมการสนับสนุนกระบวนการแก้ ไขปั ญหาการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมและที่ดนิ โดยชุมชน ตาบลเปี ยงหลวง อาเภอเวียงแหง จังหวัดเชียงใหม่

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

196

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

197

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

198

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

199

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 5.

คาสั่งองค์ การบริหารส่ วนตาบลปางหินฝนที่ 015/2553 แต่ งตัง้ คณะกรรมการ ติดตามแก้ ไขปั ญหาการใช้ ท่ ดี นิ และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้ อมโดยชุมชน ตาบลปางหินฝน อาเภอแม่ แจ่ ม จังหวัดเชียงใหม่

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

200

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

201

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

202

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

203

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

204

คาสั่งองค์ การบริหารส่ วนตาบลแม่ วินที่ 405/2553 เรื่องแต่ งตัง้ คณะกรรมการ ยกร่ างข้ อบัญญัตอิ งค์ การบริหารส่ วนตาบลแม่ วินว่ าด้ วย การรับรองแผนผัง ที่ดนิ ชุมชนและการจัดการทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อมอย่ างยั่งยืน

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

205

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

206

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

207

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

208

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ภาคผนวก ง คาพิพากษาที่สาคัญ 1. คาวินิจฉัยศาลรั ฐธรรมนูญ 59/2545 เรื่องร่ าง พรบ.แร่ เป็ นกรณีท่ ศี าล รั ฐธรรมนูญ ตีว่าต้ องมีกฎหมายบัญญัตกิ ่ อนจึงจะใช้ บังคับเรื่องสิทธิชุมชน (เฉพาะคาวินิจฉัย)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

209

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

210

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

211

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

212

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

213

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

214

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

215

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

216

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

217

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

218

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

219

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

220

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

221

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2. คดีปากนา้ ปราณ ศาลปกครองสูงสุด คาร้ องที่ 556/2545 คาสั่งที่ 651/2545 กรณีท่ ศี าลชีว้ ่ าชาวบ้ านมีอานาจฟ้องในกรณีท่ เี กี่ยวข้ องกับการจัดการที่ สาธารณประโยชน์

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

222

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

223

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

224

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

225

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

226

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

227

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

228

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 3. คดีหาดมาหยา ศาลฎีกา คาพิพากษาที่ 5818/2549 ศาลมองว่ าบุคคลธรรมดา ที่อยู่ในชุมชน ไม่ มีอานาจฟ้องคดีท่ ที าให้ หาดเสียสภาพ แต่ ให้ องค์ กรปกครอง ท้ องถิ่นฟ้องได้ และในคดีนีม้ ีการวินิจฉัยในประเด็นว่ าไม่ ต้องฟ้องโดยบรรยาย ฟ้องในรายละเอียด เนื่องจากไม่ ใช่ กรณีละเมิด แต่ เป็ นการฟื ้ นฟูสภาพให้ กลับไปเป็ นดังเดิม

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

229

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

230

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

231

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

232

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

233

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

234

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

235

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

236

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

237

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

238

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

239

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 4. กรณีชาวบ้ านต่ อต้ านเหมืองที่อุดร ศาลจังหวัดอุดรธานี คดีดาที่1385/2549 คดีแดงที่2227/2550 ศาลตัดสินว่ าชาวบ้ านมีสิทธิป้องกัน สิทธิในการจัดการ ทรัพยากร ไม่ ถือเป็ นการบุกรุก (เฉพาะส่ วนคาวินิจฉัย)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

240

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

241

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

242

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

243

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

244

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

245

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

246

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

247

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

248

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

249

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

250

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

251

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

252

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

253

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

254

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

255

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

256

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

257

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

258

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

259

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

260

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

261

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

262

5. คดีแม่ อมกิ ทัง้ ชัน้ ต้ น และอุทธรณ์

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

263

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

264

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

265

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

266

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

267

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

268

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

269

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

270

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

271

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

272

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

273

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

274

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

275

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

276

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

277

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

278

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 6. คดีห้วยคลิตี ้ ศาลปกครองสูงสุด คดีดา 597/2551 คดีแดงที่ 743/2555 (เฉพาะส่ วนคาวินิจฉัย)

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

279

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

280

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

281

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

282

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

283

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

284

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

285

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

286

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

287

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

288

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

289

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

290

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

291

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

292

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

293

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

294

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

295

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ภาคผนวก จ สรุปการสัมภาษณ์ หน่ วยงานที่เกี่ยวกับสิทธิชุมชน วัน เดือน ปี 26 / 10 / 2555

หน่ วยงาน เครื อข่ายป่ าชุมชนเชียงดาว

26 / 11 / 2555

28 / 11 / 2555

สานักจัดการป่ าชุมชน กรมป่ าไม้ กองนิติการ กรมอุทยาน แห่งชาติสตั ว์ป่าและพันธุ์พืช สานักงานคณะกรรมการ สิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศาลปกครองสูงสุด

26 / 12 / 2555

ศาลรัฐธรรมนูญ

27 / 12 / 2555

คณะกรรมาธิการ ทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้ อม วุฒิสภา คณะกรรมาธิการการที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้ อม สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการพัฒนาปรับปรุง กฎหมายเพื่อให้ สอดคล้ องกับ สถานการณ์ปัจจุบนั คณะกรรมการป่ าชุมชนบ้ าน หนองไซ ตาบลป่ าสัก องค์การบริ หารส่วน ตาบลป่ าสัก

26 / 11 / 2555 27 / 11 / 2555

28 / 12 / 2555

9 / 1 / 2556 9 / 1 / 2556

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

รายชื่อผู้ให้ สัมภาษณ์ นายนิคม พุทธา ที่ปรึกษาเครื อข่ายป่ าชุมชน นายประลอง ดารงค์ไทย ผู้อานวยการสานักจัดการป่ าชุมชน นายประดิษฐ์ เจริ ญสุข รักษาการผู้อานวยการกองนิติการ นายแพทย์นิรันดร์ พิทกั ษ์ วชั ระ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ นางสาวกรรณิกา สุทธิประสิทธิ์ พนักงานคดีปกครองชานาญการ ดร. เชาวนะ ไตรมาศ เลขาธิการศาลรัฐธรรมนูญ นาย สุรจิต ชิรเวทย์ รองประธานคณะกรรมาธิการฯ ดร. นริ ศ ขานุรักษ์ ประธานคณะกรรมาธิการฯ นายอิสสริ ยะ ไชยทิพย์ เลขานุการคณะกรรมการฯ นายสุวชิ ศรี วิชยั ประธานคณะกรรมการฯ นายยวงคา กันใจศักดิ์ นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลป่ าสัก นายอุทิตย์ พิงคะสัน รองนายกฯ นายสุเมธ แสนสิงห์ชยั ผอ. กองสาธารณสุขและสิง่ แวดล้ อม

296

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 วัน เดือน ปี 16 / 1 / 2556 30 / 1 / 2556

หน่ วยงาน องค์การบริ หารส่วนตาบล แม่วิน องค์การบริ หาร ส่วนตาบลแม่ทา

30 / 1 / 2556

อุทยานแห่งชาติแม่ตะไคร้

27 / 04 / 2556

องค์การบริ หาร ส่วนตาบลแม่วิน ส่วนจัดการป่ าชุมชน สานัก จัดการทรัพยากรป่ าไม้ ที่ 1 (เชียงใหม่) กลุม่ งานกฎหมาย สานักบริ หารพื ้นที่ 16

02 / 05 /2556

08 / 05 / 2556

องค์กรพัฒนาเอกชน

20 / 05 / 2556

สถาบันอ้ อผะหญา แม่แจ่ม

23 / 05 / 2556

มูลนิธิพฒ ั นาภาคเหนือ

10 / 07 / 2556

29 / 09 / 2556

สถาบันพัฒนาทรัพยากรและ เกษตรกรรมยัง่ ยืนแม่ทา องค์การบริ หาร ส่วนตาบลแม่ทา คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

30 / 09 / 2556

มูลนิธินิติธรรมสิง่ แวดล้ อม

10 / 07 / 2556

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

รายชื่อผู้ให้ สัมภาษณ์ จันทร์ ฉาย โนลอย รองนายกฯ ณรงค์เดช บุญมาอุป รองนายกฯ สง่า อะติถะ เลขานุการนายก จรูญ คาดา ประธานสภาฯ นายอโนทัย เพียรคงชล หัวหน้ าอุทยานแห่งชาติแม่ตะไคร้ จันทร์ ฉาย โนลอย รองนายกฯ นายผจญ สิทธิกนั ผอ.ส่วนจัดการป่ าชุมชน สานักจัดการทรัพยากร ป่ าไม้ ที่ 1 (เชียงใหม่) นายธวัชชัย พงศ์ศิริวรรณ หัวหน้ ากลุม่ งานกฎหมาย นายจาลอง พุม่ ไม้ วิเศษ สุจินพรหม นักพัฒนาเอกชน สมเกียรติ มีธรรม นักพัฒนาเอกชน เดโช ไชยทัพ นักพัฒนาเอกชน อนันต์ ดวงแก้ วเรื อน อดีตประธานสมัชชาป่ าชุมชนภาคเหนือ กนกศักดิ์ ดวงแก้ วเรื อน นายกองค์การบริ หารส่วนตาบลแม่ทา ไพโรจน์ พลเพชร คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย สุรชัย ตรงงาม, สงกรานต์ ป้องบุญจันทร, สุภาภรณ์ มาลัยลอย

297

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ภาคผนวก ฉ กิจกรรมของโครงการ / บทความเผยแพร่

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

298

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

299

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

300

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

301

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

302

บทความเผยแพร่ ความเฟื่ องฟูและความตกต่าของสิทธิชุมชน สิทธิชมุ ชนเป็ นกระแสแนวความคิดที่มีความเคลื่อนไหวอย่างกว้ างขวางในทศวรรษ 2530 ความเข้ ม แข็ ง ของการเคลื่ อ นไหวดัง กล่ า วได้ น ามาสู่ก ารบัญ ญั ติ รั บ รองถึ ง สิ ท ธิ ชุม ชนไว้ ใ น รัฐธรรมนูญ 2540 รวมทังสื ้ บเนื่องต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2550 การปรากฏตัวในรัฐธรรมนูญของ สิทธิชมุ ชนย่อมเป็ นสิ่งที่แสดงให้ เห็นได้ เป็ นอย่างดีถึงความสาคัญของแนวความคิดนี ้ แม้ จะประสบความสาเร็ จในการสถาปนาความชอบธรรมลงในรัฐธรรมนูญ แต่ในอีกด้ าน หนึ่งจะพบว่าแนวความคิดสิทธิ ชุมชนไม่อาจทาให้ เกิดความเปลี่ยนแปลงกับกฎหมายในระดับ พระราชบัญญัตซิ งึ่ มีเนื ้อหาเกี่ยวข้ องกับการทรัพยากรธรรมชาติโดยตรง เช่น พระราชบัญญัติป่าไม้ พระราชบัญญัตปิ ่ าสงวนแห่งชาติ พระราชบัญญัตอิ ทุ ยานแห่งชาติ เป็ นต้ น เมื่อยังไม่มีความเปลี่ยนแปลงในกฎหมายดัง ที่กล่าวมา หน่วยงานของรั ฐซึ่ง มีบทบาท หน้ าที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติก็ยงั คงใช้ อานาจของตนไปตามกฎหมายที่ได้ มอบอานาจ ไว้ ให้ กบั หน่วยงานของตน ซึง่ กฎหมายเหล่านี ้ก็ล้วนแต่ถือกาเนิดขึ ้นก่อนหน้ ารัฐธรรมนูญ 2540 ทา ให้ ไม่มีการตระหนักถึงสิทธิชมุ ชนในกฎหมายดังกล่าวแต่อย่างใด ปรากฏการณ์ เ ช่น นี จ้ ึง น ามาซึ่ง ความขัดแย้ ง อย่างส าคัญ ระหว่า งชุม ชนท้ อ งถิ่ นซึ่ง ใช้ ประโยชน์จากป่ าหรื อทรัพยากรธรรมชาติอื่นๆ โดยการอ้ างอิงถึงสิทธิ ตามรัฐธรรมนูญ หรื ออาจ กล่าวอีกนัยหนึ่งว่าเป็ นการอ้ าง “ความมีอานาจเหนือ” ในทรัพยากร กับหน่วยงานของรัฐซึ่งทา หน้ าที่ปกป้องทรัพยากรธรรมชาติโดยการอ้ างอิงถึงอานาจตามพระราชบัญญัตหิ ลายฉบับ ความขัดแย้ งในลักษณะดังกล่าวนี ้มีคาตอบในทางกฎหมายอย่างใด เมื่อมีข้อพิพาทเข้ าสู่การพิจารณาของสถาบันตุลาการ จะพบว่าคาตัดสินในหลายคดีที่ได้ บังเกิดขึ ้นยังไม่ได้ ให้ การรับรองต่อสิทธิชมุ ชนแม้ จะเป็ นสิทธิที่บญ ั ญัตริ ับรองไว้ ในรัฐธรรมนูญก็ตาม ชุมชนยังคงเป็ นผู้ที่กระทาผิดต่อกฎหมายที่ต้องได้ รับการลงโทษต่อไป ความพยายามผลักดันให้ เกิดการตรากฎหมายป่ าชุมชนที่เกิดขึ ้นในทศวรรษ 2540 เป็ นผล ที่สืบเนื่องมาจากความไร้ น ้ายาของบทบัญญัติเรื่ องสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญที่ยงั ไม่อาจปกป้อง ชุมชนในการจัดการทรัพยากรเอาไว้ ได้ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

303

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 แต่การเคลื่อนไหวก็ไม่ใช่สิ่งที่ประสบความสาเร็ จได้ โดยง่าย ระยะเวลาอันยาวนานของ การผลักดัน การรณรงค์เ คลื่ อนไหว การเดินเท้ าจากเชี ยงใหม่ถึง กรุ ง เทพฯ การเข้ าชื่ อ 50,000 รายชื่อเพื่อเสนอร่ างกฎหมายป่ าชุมชนต่อรัฐสภา ฯลฯ ทังหมดที ้ ่กล่าวมาเป็ นส่วนหนึ่งของความ พยายามในการผลักดันให้ เกิดการตรากฎหมายขึ ้นด้ วยความร่วมมือกันของหลายภาคส่วน ไม่ว่า จะเป็ นเครื อข่ายป่ าชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน สถาบันทางวิชาการ ถึงจะมีความร่ วมมืออย่าง ใกล้ ชิดและเข้ มแข็งแต่ก็ไม่ทาให้ กฎหมายป่ าชุมชนผ่านการพิจารณาจากรัฐสภา โดยกฎหมาย ฉบับนี ้ต้ องถูกดองเอาไว้ จนหมดวาระของรัฐสภาไปถึงสองวาระ แม้ ภายหลังการรัฐประหารใน พ.ศ. 2549 องค์กรนิติบญ ั ญัติที่ตงขึ ั ้ ้นโดยคณะรัฐประหาร จะได้ ผา่ นกฎหมายป่ าชุมชนออกมา แต่ก็ถกู คัดค้ านอย่างกว้ างขวางเนื่องจากเนื ้อหาของกฎหมาย ขัดกับความต้ องการของชุมชนในประเด็นเรื่ องการจัดตังป่ ้ าชุมชนในพื ้นที่อนุรักษ์ อย่างไรก็ตาม ใน ที่สุดกฎหมายฉบับนี ้ก็ไม่มีผลบังคับใช้ เนื่องจากถูกศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าองค์ประชุมในการ พิจารณาร่างกฎหมายไม่ครบองค์ประชุม นับตังแต่ ้ ทศวรรษ 2550 เป็ นต้ นมา ไม่ปรากฏการเคลื่อนไหวเพื่อผลักดันกฎหมายป่ า ชุมชนให้ เห็น คาถามสาคัญก็คือว่าเพราะเหตุใดกระแสการเคลื่อนไหวดังกล่าวจึงอ่อนแรงลง ทังที ้ ่ ปั ญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติก็ยงั เป็ นประเด็นสาคัญในสังคมไทย ในด้ านหนึ่ง คาอธิบายอาจจะให้ ความสาคัญกับปั จจัยทางการเมืองหลังการรัฐประหารที่ สร้ างความแตกแยกให้ กับ ภาคประชาชน ทาให้ การเคลื่ อ นไหวที่ เคยมี ความร่ วมมื อ กัน อย่า ง เข้ มแข็งไม่สามารถเกิดขึ ้นได้ อีก แต่ในอีกด้ านหนึ่งซึ่งเป็ นปั จจัยที่สาคัญไม่น้อยไปกว่ากันก็คือ อุดมการณ์ของสิทธิชมุ ชนที่ เคยเป็ นแนวคิด พื น้ ฐานของการเคลื่ อ นไหวในห้ ว งทศวรรษ 2530 ไม่ส อดคล้ อ งกับ ความ เปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ วโดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังทศวรรษ 2540 เป็ นต้ นมา โดยความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี ้ได้ ดงึ เอาชุมชนเข้ ามาสัมพันธ์กบั ระบบตลาดเพิ่มมาก ขึน้ ความสัม พัน ธ์ กับ ระบบตลาดย่ อ มกระทบต่อ โลกทรรศน์ ใ นวิ ถี ชี วิ ต ของผู้ค นอย่า งไม่อ าจ หลีกเลี่ยง ชุมชนในหลายแห่ง จึงได้ ปรับตัวด้ วยการใช้ แนวความคิดสิทธิ ชุมชนที่ไม่เพียงการดูแล รักษาทรัพยากรธรรมชาติในแนวทางแบบพึ่งตนเองเพียงเท่านัน้ หากยังมีความพยายามในการ สร้ างระบบการจัด การที่ ต อบสนองต่อความสัม พัน ธ์ ข องระบบตลาดด้ วยเช่นกัน และองค์ ก ร ปกครองส่วนท้ องถิ่นที่กาลังขยายตัวอย่างรวดเร็วในห้ วงเวลาดังกล่าวก็ได้ กลายมาเป็ นสถาบันที่ได้ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

304

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กลายเป็ นเครื่ องมือของตนในการใช้ อานาจ ดังจะพบว่าชุมชนหลายแห่งได้ เข้ าไปมีความสัมพันธ์ กับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพิ่มมากขึ ้นทังไม่ ้ วา่ จะโดยทางตรงหรื อทางอ้ อม หากพิจารณาการเคลื่อนไหวที่เคยเกิดขึน้ อย่างคึกคักในห้ วงเวลาทศวรรษ 2530 และ 2540 เปรี ยบเทียบกับช่วงเวลาภายหลังทศวรรษ 2550 อาจจะทาให้ มองเห็นว่าช่วงเวลาหลังนี ้เป็ น ความตกต่าของกระแสการเคลื่อนไหวเรื่ องสิทธิชุมชน อย่างไรก็ตาม ถ้ าทาความเข้ าใจถึงความ เปลี่ ยนแปลงดัง กล่าวอย่างรอบด้ านก็ จ ะท าให้ เ ข้ า ใจได้ ว่า ชุม ชนได้ ปรั บเปลี่ ยนแนวความคิด กระบวนการและช่องทางในการผลักดัน ทังนี ้ ้เพื่อตอบสนองต่อความต้ องการของผู้คนในชุมชนที่ แตกต่างไปจากเดิม หากเป็ นเช่นนีแ้ ล้ วก็จะทาให้ มองเห็นว่าการเสริ มสร้ างเงื่ อนไขใดที่จะทาให้ แนวความคิดเรื่ องสิทธิชมุ ชนมีความหมายต่อชุมชนเพิ่มมากขึ ้น

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

305

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

306

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

307

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

308

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

309

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

310

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

311

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

312