รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการ “การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจ: กรณีศึกษาเปรียบเทียบ ประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และ ไทย” “Regulatory Impact Analysis (RIA) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand”
ในชุดโครงการ ทุนวิจัยที่มุ่งเป้าตอบสนองความต้องการในการพัฒนาประเทศ ประจาปีงบประมาณ 2561 กลุ่มเรื่องประชาคมอาเซียน - แนวทางที่เกี่ยวข้องด้านกฎหมาย /กฎระเบียบ /ข้อตกลงต่างๆ ระหว่างประเทศไทยกับกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียน
โดย ผศ.ดร.พรชัย วิสุทธิศักดิ์ และคณะ มีนาคม 2563
สัญญาเลขที่ RDG6110062
รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการ “การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจ: กรณีศึกษา เปรียบเทียบ ประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และ ไทย” “Regulatory Impact Analysis (RIA) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand”
คณะผู้วิจัย คณะผู้วิจัย 1. ผศ.ดร.พรชัย วิสุทธิศักดิ์ 2. ผศ.ดร. นาซ่ารูดิน บิน อับดูล รามาน
3. รศ.ดร. ฮานิฟ เอฮามาท 4. นางสาววราลักษณ์ นาคเสน (ผู้จดั การโครงการ)
สังกัด คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ Faculty of Law, International Islamic University of Malaysia/ Malaysia Competition Commission Faculty of Law, National University of Malaysia (University Kebangsaan Malaysia) คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
สนับสนุนโดย สานักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจยั และนวัตกรรม (สกสว.) (ความเห็นในรายงานนีเ้ ป็นของผู้วจิ ัย สกสว.ไม่จาเป็นต้องเห็นด้วยเสมอ)
ก
บทสรุปย่อสำหรับผู้บริหำร (Executive Summary) จากแนวคิดใหม่ในการพัฒนากฎหมายของประเทศไทย โดยใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย Regulatory Impact Analysis (RIA) มาเป็นเครื่องมือในการพิจารณากฎหมายปัจจุบันที่ไม่ เหมาะสม หรือ การตรากฎหมายใหม่ที่อาจมีผลกระทบต่อ การเมือง เศรษฐกิจและสังคมซึ่งการนา การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายมาใช้ในการพัฒนากฎหมายถือเป็นเรื่องค่อนข้างใหม่มากจึงมี ความจาเป็นที่จะต้องมีการศึกษาถึงลักษณะการปรั บใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่ อ กรอบงานวิจัยชัดเจนมากขึ้นและเป็นไปได้ในกรอบระยะเวลา งานวิจัยนี้จึงมุ่งไปที่การศึกษาเชิงการ ปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่นาไปสู่การขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ในประเทศ มาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย งานวิจัยเริ่มจากการรวบรวมข้อมูลทางเอกสารเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย อันนาไปสู่การขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย งานวิจัยจะนา ข้อมูลจากการศึกษาเอกสารมาเปรียบเทียบอันนาไปสู่ข้อมูลชั้นต้น เพื่อทาการศึกษาในรูปแบบการ สัมภาษณ์เชิงลึกจากผู้เชี่ยวชาญเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย กับการขจัดอุปสรรคใน การดาเนินธุรกิจ ในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย งานวิจัยนาข้อมูลจากเอกสารและ การสัมภาษณ์ถึงแนวปฏิบัติทางการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อการขจัดอุปสรรค ในการดาเนินธุรกิจ ในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทยในส่วนท้ายของงานวิจัยชิ้นนี้จะ จั ดทาข้อเสนอแนะในการยกระดับการปรับใช้การวิเคราะห์ ผ ลกระทบจากกฎหมายกับการขจั ด อุปสรรคในการดาเนินธุรกิจในประเทศไทยด้วย เมื่อพิจารณาการศึกษาเอกสารและจากการสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญโดยเปรียบเทียบทั้งสาม ประเทศแล้ ว พบว่าประเทศไทยมีปัญหาในการนาการวิเคราะห์ ผลกระทบทางกฎหมายไปปฏิบัติ ประเทศไทยยังขาดการคัดกรองกฎหมายใหม่เพื่อมิให้มีกฎหมายเกินความจาเป็น สร้างให้เกิดอุปสรรค ต่อการพัฒนาสังคมการเมืองและเศรษฐกิจโดยเฉพาะอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ ประเทศไทยยังขาด ความชัดเจนในการขับเคลื่อนการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อการลดอุปสรรคการ ดาเนินธุรกิจ จากการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างประเทศ สิงคโปร์ มาเลเซียและไทย งานวิจัยชิ้นนี้เสนอให้ มีการปรับปรุงการดาเนินการปรับใช้ การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย อันประกอบด้วย 1) รั ฐ ไทยควรดาเนิ น การปรับใช้ การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย โดยกาหนดให้ กระทรวงหรือกรมใดกรมหนึ่งเป็นผู้ดาเนินการหลักในช่วงแรกและให้กระทรวงหรือกรม ที่กาหนดต้องเริ่มการใช้ การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายเพื่อปรับอานาจหน้าที่ของ กระทรวงหรือกรมของตนก่อน
ข 2) การสร้างการแนะนา (Advocacy) เพื่อให้เกิดเรียนรู้และตระหนักเกี่ยวกับการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายทั้งในส่วนภาครัฐและธุรกิจเอกชนที่เกี่ยวข้อง 3) ในระยะยาวต้องพิจารณาให้มีการกระจายอานาจในการปรับใช้การพิจารณาผลกระทบ จากกฎหมายแก่หน่วยงานท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการปรับแก้ กฎหมายที่ สร้างอุปสรรคในแต่ละท้องถิ่นและสร้างให้เกิดความยืดหยุ่นทางกฎหมายอันเอื้อให้เกิด การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจในแต่ละท้องถิ่น 4) การจั ดทากรอบการวิเคราะห์ ผ ลกระทบทางกฎหมายและให้ เ กิด การกากับโดยการ ทดสอบ (Test Based Governance) เน้นไปที่การทดลองก่อนที่จะมีการปรับปรุงหรือ ปรับลดกฎหมาย 5) การสร้างเครือข่ายรัฐ และเอกชน การดาเนินการว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบทาง กฎหมายเพื่อสร้างกฎหมายที่เอื้อต่อการดาเนินธุรกิจ 6) การตั้งประเด็น การใช้การวิเคราะห์ ผ ลกระทบจากกฎหมายโดยให้ คานึง ถึงประเด็ น อุปสรรคในการทาธุรกิจเป็นขั้นต้นแล้วจึงนาไปสู่การรวบรวมกฎหมายที่เกี่ยวข้องและมี การใช้เครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย
ค
บทคัดย่อ งานวิจั ย ศึกษาข้ อมู ล ทางเอกสารและข้ อ มูล จากการสั มภาษณ์ เชิง ลึ กจากผู้ เชี่ ยวชาญใน ประเด็น การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย อันนาไปสู่การขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ใน ประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย งานวิจัยเข้าไปศึกษาความเป็นมาของการปรับใช้ การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในทั้งสามประเทศและพบว่าทั้ง สามประเทศมีการปรับใช้ การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อพัฒนากฎหมายที่เอื้อต่อการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ แต่ ทว่าเมื่อนาข้อมูลมาเปรียบเทียบจากเอกสารและจากข้อมูลผู้เชี่ยวชาญพบว่า ประเทศไทยยังขาดการ ปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ แม้ว่าจะมีการตรากฎหมายเพื่อเป็นการเฉพาะในการทาให้เกิดการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายใน ประเทศไทย กฎหมายหลายฉบับยังเป็นอุปสรรคต่อดาเนินธุรกิจรวมถึงเป็นช่องทางในการทุจริตของ เจ้าหน้าที่และเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจเพียงบางกลุ่ม โดยงานวิจัยได้เสนอแนะการ พัฒ นาการวิเคราะห์ ผ ลกระทบจากกฎหมาย อันนาไปสู่ การขจั ดอุ ปสรรคในการด าเนินธุร กิ จ ใน ประเทศไทยในส่วนท้ายของงานวิจัย
Abstract The research relies on documentary research and in-depth interview to experts. The research focuses on topic of regulatory impact analysis (RIA) and ease of doing business in Malaysia, Singapore, and Thailand. The research explores a development of RIA for ease of doing business in those countries and the research finds that those countries have adopted the RIA for ease of doing business. By the comparative analysis, the research presents that Thailand is ineffective in implementing RIA for ease of doing businesses. While having specific law for RIA, Thailand still maintains various outdate laws and regulations which obstruct the doing of businesses. The laws and regulations also become means for corruption and for patron-client systems for some business groups. At the end, the research proposes some recommendation for enhancement of RIAs and ease of doing business in Thailand
ง
สำรบัญ หน้ำ บทสรุปสาหรับผูบ้ ริหาร บทคัดย่อ / Abstract สารบัญ สารบัญภาพ สารบัญแผนภาพ สารบัญตาราง
ก ค ง ฉ ช ซ
บทที่ 1 บทนำ
1 1 2 2 3 4 5 6
1.1 บทนา 1.2 วัตถุประสงค์งานวิจัย 1.3 กรอบการวิเคราะห์ของงานวิจัย 1.4 วิธีวิจัย 1.5 ขอบเขตงานวิจัยและกระบวนการวิจัย 1.6 คานิยามศัพท์ในงานวิจัย 1.7 ประโยชน์ของงานวิจัย
บทที่ 2 กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยกับกำรขจัดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจ 2.1 ความทั่วไปเกีย่ วกับกฎหมายหรือข้อกาหนด (Overview of Regulation) 2.2 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับพัฒนากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment (RIAs)) 2.3 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและการลดอุปสรรคทางธุรกิจ (RIAs and Ease of Business Doing) 2.4 งานวิจัยที่เกีย่ วข้อง (Literature Review)
บทที่ 3 กำรวิเครำะห์กระทบจำกกฎหมำยกับกำรลดอุปสรรคในกำรประกอบธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมำเลเซีย (RIAs and Ease of Doing Business in Malaysia Thailand and Singapore) 3.1 การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจในประเทศ ไทย 3.2 การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจในประเทศ มาเลเซีย 3.3 การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจในประเทศ สิงคโปร์ 3.4 ภาพรวมการศึกษาเอกสารการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการ ประกอบธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย
บทที่ 4 ข้อมูลจำกผู้เชี่ยวชำญ กำรวิเครำะห์กระทบทำงกฎหมำยกับกำรลดอุปสรรคในกำรประกอบ ธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมำเลเซีย (RIAs and Ease of Doing Business in Malaysia Thailand and Singapore)
7 7 9 12 15 24 24 36 48 53 55
จ 4.1 ข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญชาวมาเลเซีย 4.2 ข้อมูลสัมภาษณ์ผเู้ ชี่ยวชาญประเทศไทย 4.3 ข้อมูลสัมภาษณ์ผเู้ ชี่ยวชาญประเทศสิงคโปร์
บทที่ 5 กรณีศึกษำกฎหมำยที่เป็นอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจ 5.1 กรณีศึกษาผลกระทบทางกฎหมายธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ 5.2 กรณีศึกษาผลกระทบทางกฎหมายกับระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก (Eastern Economic Corridor, EEC)
บทที่ 6 อภิปรำยและสังเครำะห์กำรวิเครำะห์กระทบทำงกฎหมำยกับกำรลดอุปสรรคในกำร ประกอบธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมำเลเซีย (RIAs and Ease of Doing Business in Malaysia Thailand and Singapore) 6.1 การเปรียบเทียบการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบ ธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย 6.2 ความท้าทายการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ในประเทศไทย 6.3 ข้อเสนอแนะเพื่อการพัฒนาการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคใน การประกอบธุรกิจในประเทศไทย บรรณำนุกรม ภำคผนวก
56 64 77 85 85 91 101 101 106 110 118 126
ฉ
สำรบัญภำพ ภำพที่ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
หน้ำ แสดงการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ The Ministry of Domestic Trade and Consumer Affairs แสดงการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ Malaysia Productivity Corporation (MPC) แสดงเอกสารเผยแพร่อื่นที่เป็นพื้นฐานในการทาความเข้าใจและการปฏิบัติในการพัฒนา กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการทาธุรกิจ แสดงการสัมภาษณ์ ศ. ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ แสดงการสัมภาษณ์ ศ. พิเศษ ดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย แสดงการสัมภาษณ์ นายวัลลภ นาคบัว แสดงการสัมภาษณ์ Prof Toh See Kiat แสดงการสัมภาษณ์ Associate Professor Dr. Burton Ong แสดงการสัมภาษณ์ Dr Cassey Lee Hong Kim แสดงการสัมภาษณ์ Albert Kong แสดงแนวเส้นทางโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน โดยให้เอกชนเข้าร่วมทุน
57 59 61 64 66 68 77 79 81 83 97
ช
สำรบัญแผนภำพ แผนภำพที่ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
หน้ำ แสดงกรอบแนวคิดในการดาเนินวิจัย แสดงการอธิบายกระบวนการใช้ RIA กับการตรากฎหมายใหม่ แสดงการอธิบายกระบวนการใช้ RIA กับกฎหมายปัจจุบัน แสดงขั้นตอนของ RIA ในการประเมินผลกระทบทั้งหมด 10 ขั้นตอน แสดงกระบวนการออกกฎหมายจากส่วนราชการ แสดงจานวนกฎหมายในระบบราชการไทย แสดงการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับการพัฒนานโยบายด้านกฎหมายและ ระเบียบตามแผนฉบับที่ 11 แสดงการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการปรับปรุงกฎหมายเพื่อสนับสนุน ธุรกิจ แสดงการดาเนินการด้าน RIA ของ MPC แสดงกรอบการดาเนินการด้านนโยบายและการกากับตามกฎหมาย แสดงตัวอย่างการออกแบบปรับปรุงกฎหมายและขั้นตอนการทางาน แสดงพัฒนาการของการใช้ RIAs ในการปรับปรุงกฎหมาย แสดงภาพรวมการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการลงทุนของไทยหลังเกิด ESB ถึง EEC แสดงการจัดทาร่างพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 แสดงการจัดทาร่างพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 (ต่อ) แสดงการปรับใช้ RIA ต่อกฎหมายและธุรกิจ
4 10 11 30 33 35 42 43 45 46 48 60 93 95 97 114
ซ
สำรบัญตำรำง ตำรำงที่ 1 2 3 4 5 6 7 8
หน้ำ แสดงการเปรียบเทียบ Ease of Doing Business ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก แสดงระบบการขับเคลื่อนเศรษฐกิจโดยภาคเอกชน แสดงตัวอย่างการนาเสนอข้อมูลกฎหมายที่อาจเป็นอุปสรรคต่อธุรกิจในงานเผยแพร่จาก MPC แสดงพัฒนาการของการดาเนินการ Smart Regulation แสดงการเปรียบเทียบระยะเวลาในการเริม่ ดาเนินการเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย แสดงการเปรียบเทียบกฎหมายและนโยบายหลักที่นาไปสู่การปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมาย แสดงการเปรียบเทียบหน่วยงานทีด่ าเนินการด้านการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย เพื่อลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ แสดงความเป็นมืออาชีพของเจ้าหน้าทีรัฐในการพิจารณาผลกระทบของกฎหมาย
14 40 47 52 102 103 104 109
1
บทที่ 1 บทนำ
1.1 บทนำ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment (RIA)) มีความสาคัญ อย่างมากเพื่อให้มีความมั่นใจว่ากฎหมายได้ผ่านการพิจารณาจากปัจจัยในหลากหลายด้าน และเพื่อไม่ให้ กฎหมายกลายเป็นอุปสรรคทางเศรษฐกิจและทางสังคม ในบริบทของกลุ่มประเทศอาเซียนได้มีการ พัฒนาการใช้ การวิ เคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายในการปรั บปรุ งกฎหมายหรื อกฎระเบี ยบให้ มี ประสิทธิภาพและมีความเชื่อมโยงกันในการที่จะใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อสร้างให้ตัว กฎหมายไม่สร้างอุปสรรคและเป็นเครื่องสนับสนุนการพัฒนาการทางเศรษฐกิจและสังคม1 ซึ่งในบริบท การสร้างการรวมตัวทางเศรษฐกิจของประชาคมอาเซียนก าหนดให้แต่ละประเทศสมาชิกจัดให้มีการ ปรับปรุงกฎหมายหรือข้อบังคับที่ไม่เลือกปฏิบัติ และสนับสนุนการแข่งขันเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพใน การประกอบธุรกิจและเป็นธรรมกับหลากหลายภาคส่วนในระบบเศรษฐกิจและสังคม2 ในการพยายามให้ มีการปรับปรุงกฎหมายจะต้องมีการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเป็นส่วนส าคัญในการ พิจารณากฎหมายที่ได้ตราขึ้นและหากจาเป็นก็จะนาไปสู่การปรับปรุงกฎหมาย เมื่อพิจารณาในบริบทของประเทศไทยว่าด้วยดาเนินการในการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคทางการค้า ประเทศไทยยังคงตามหลังประเทศในอาเซียน อาทิ ประเทศ มาเลเซีย และสิงคโปร์ โดยทั้งสองประเทศมีการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอันนาไปสู่ การปรับปรุงกฎหมายให้คล่องตัวและลดอุปสรรคต่อการด าเนินธุรกิจในประเทศทั้งสอง ในส่วนของ ประเทศไทยนั้นเพิ่งจะเริ่มที่จะมีการนาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อปรับปรุงอันนาไปสู่ลด อุปสรรคทางการค้าในประเทศไทย โดยแม้ว่าจะมีการท าวิจัยเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายโดยรวมแล้ว แต่ยังขาดการทาความเข้าใจในเชิงปฏิบัติเกี่ยวกับการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในประเทศไทย งานศึกษาครั้งนี้จ ึงถือเป็นเรื่องใหม่ ในการศึกษาเกี่ยวกับมุมมองการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อปรับปรุงกฎหมายให้มีประสิทธิภาพและลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ซึ่งใน ประเทศไทยเองมีการทาการศึกษาการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแต่ยังขาดการเปรียบเทียบ 1 2
ASEAN (2015). ASEAN Economic Blueprint 2025, ASEAN. p 21 อ้างแล้ว p 21
2 กับประเทศในกลุ่มประเทศอาเซียนท าให้งานวิจั ยมุ่งศึกษาช่องว่างของงานวิจัยในเชิงเปรียบเทียบใน ประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย ทั้งนี้การศึกษาเชิงเปรียบเทียบว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายจะท าให้เห็นกระบวนการและมาตรการที่ส าคัญในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ทั้งนี้คาถามหลักของงานวิจัยนี้คือมีความเหมือนหรือต่างใน รูปแบบการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอันไปสู่การลดอุปสรรคหรือสนับสนุนธุรกิจใน ประเทศไทย สิงคโปร์ และมาเลเซียอย่างไร ทั้งนี้การน าเสนอความเหมือนหรือแตกต่างดังกล่าวใน งานวิจัยจะเป็นส่วนในการน าเสนอมุมมองในพัฒนาการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย เพื่อให้มีการปรับปรุงกฎหมายอันนาสู่การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจในประเทศไทย
1.2 วัตถุประสงค์งานวิจัย (1) เพื่อศึกษารวบรวมข้อมูลการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) เพื่อลดอุปสรรคการทา ธุรกิจในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย (2) เพื่อวิเคราะห์เปรียบเทียบการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) เพื่อลด อุปสรรคการทาธุรกิจในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย (3) เพื่อสังเคราะห์การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) โดยมีข้อเสนอแนะการ พัฒนาการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) เพื่อลดอุปสรรคการทาธุรกิจของประเทศ ไทย
1.3 กรอบการวิเคราะห์ของงานวิจัย งานวิจัยชิ้นนี้จะนากรอบการวิเคราะห์ในเชิงการปรับปรุงนโยบายและกฎหมายกับการพัฒนา (Law and Development) มาเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ในการศึกษาซึ่ง David Kennedy เสนอไว้ ว่ากรอบการศึกษาภายใต้การปรับปรุงนโยบายและกฎหมายกับการพัฒนา (Law and Development) สามารถเป็นเครื่องมือในการเสริมสร้างให้การศึกษานี้สามารถวิเคราะห์ประเด็นท้าทายทางกฎหมาย3 ซึ่ง เมื่อค านึงถึงประเด็นของโครงการศึ กษานี้แล้ว การใช้กรอบแนวคิดเรื่องการปรับปรุงนโยบายและ กฎหมายกับการพัฒนา (Law and Development) เป็นแนวคิดที่สาคัญในการสังเคราะห์การปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย โดยหลักของกฎหมายกับการพัฒนาจะเน้นที่การทาความเข้าใจ กฎหมายที่มีผลกระทบต่อสภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม และการทาความเข้าใจ เศรษฐกิจ การเมือง และสังคมที่ส่งผลต่อการมีขึ้นของกฎหมาย โดยแนวคิดกฎหมายกับการพัฒนาช่วย
3
David Kennedy, Law and Developments in Joh Hatchard & Amada Perry-Kessaris, Law and Develop ments Facing Complexity in 21 Century; Essays in Hounour Peter Slinn ,2003, Cavendish Publishing,USA <http://policydialogue.org/files/events/Kennedy_law_development.pdf >
3 ให้สามารถเข้าใจประเด็นทางกฎหมายและเข้าใจหนทางที่จะพัฒนาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย อันนาไปสู่การยกระดับเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมของประเทศไทย
1.4 วิธีวิจัย ในงานศึกษาครั้งนี้จะใช้การศึกษาวิจัยอยู่ด้วยกัน 4 แบบ ประกอบด้วย 1) การวิจัยเชิงเอกสาร (Documentary Research), 2) การศึกษาเชิงเปรียบเทียบ (Comparative Research) และ 3) การวิจัย เก็บข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญโดยการสัมภาษณ์เชิงลึก (In depth Interview) และ 4) การอภิปรายกลุ่มย่อย โดยผู้เชี่ยวชาญ (Expert group discussion) ซึ่งจะเน้นในการสอบถามข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญเกี่ยวกับ ข้อมูลและความคิดเห็นในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (1) การวิจ ัยเชิงเอกสาร (Documentary research) โดยท าการรวบรวมข้อมูลจากหนั งสื อ เอกสาร บทบัญญัติกฎหมาย และการเผยแพร่ด้านนโยบายและข้อกาหนด ในการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับลดอุปสรรคในการทาธุรกิจในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย ตลอดจน ศึกษารวบรวมงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (2) การศึกษาเชิงเปรียบเทียบ (Comparative research) 4 เน้นไปที่การศึกษาการปรับใช้การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ มาเลเซีย และไทย โดยนาการปรับใช้มาเปรียบเทียบ ให้เห็นคล้ายคลึงหรือแตกต่างและนามาใช้เป็นข้อมูลนาวิเคราะห์สภาวการณ์ปัจจุบันว่าด้วยการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับลดอุปสรรคในการทาธุรกิจในประเทศ (3) การหาข้อมูลเชิงปฏิบัติจากผู้เชี่ยวชาญโดยการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth Interview) จะ เป็นการเข้าสัมภาษณ์ผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในประเด็นการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับลด อุปสรรคในการทาธุรกิจในประเทศ ในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย และบริบทอาเซียน โดยในการ สัมภาษณ์เชิงลึกจะเป็นการตั้งคาถามเกี่ยวกับแนวคิด การวิเคราะห์การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ ไทย ทั้งนี้ขอบเขตผู้ ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญที่จะท าการ สัมภาษณ์จะประกอบไปด้วยอย่างน้อย ผู้เชี่ยวชาญจากสิงคโปร์ 2 ท่าน ผู้เชี่ยวชาญจากมาเลเซีย 2 ท่าน ผู้เชี่ยวชาญจากประเทศไทย 4 ท่าน และเมื่อสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญแล้วจะใช้วิธีการสโนว์บอล (Snow ball sampling)5 ในการขอให้แนะนาผู้เชี่ยวชาญในแต่ละประเทศเสนอแนะผู้เชี่ยวชาญเพิ่มเติมอีกเพื่อ ท าการสัมภาษณ์เพิ่มเติมให้ได้แง่ มุมเกี่ยวกับการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายให้ หลากหลายมากขึ้น
4
Linda Hantrais, Comparative Research Methods, 1995, Department of Sociology, University of Surrey < http://sru.soc.surrey.ac.uk/SRU13.html > 5 Rowland Atkinson & John Flin, Snowball Sampling in Michael S. Lewis-Beck & Alan Bryman & Tim Futing Liao, The SAGE Encyclopedia of Social Science Research Methods 2004, SAGE Publications, Inc.
4 โดยรวมจะเริ่มมีการทาการวิจัยเรื่องเอกสารในขั้นแรกและนาไปสู่การวิจัยเชิงเปรียบเทียบเพื่อ วิเคราะห์ประเด็นปัญหาซึ่งจะน าไปสู่กระบวนการก าหนดการสัมภาษณ์และการรับข้อคิดเห็ นจาก ผู้เชี่ยวชาญเพื่อให้ได้แนวคิดที่หลากหลายอันน าไปสู่การสังเคราะห์ความเป็นไปได้ในการพัฒนาการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจในประเทศไทย
1.5 ขอบเขตงานวิจัยและกระบวนการวิจัย งานวิจัยนี้มีขอบเขตที่การปรับใช้นโยบาย กฎหมายหรือข้อบังคับว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจในประเทศมาเลเซีย ไทย และสิงคโปร์ งานวิจัยมุ่ง ไปที่ตัวบทบัญญัติกฎหมายหรือข้อบังคับที่เฉพาะเจาะจงให้ เกิดการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาหรือปฏิรูปกฎหมาย แม้งานวิจัยจะมีการคานึงถึงระบบการเมือง เศรษฐกิจและสังคมในแต่ละประเทศ งานวิจัยมุ่งศึกษาจ ากัดขอบเขตโดยมุ่งที่ประเด็นกฎหมายที่ อุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ นอกจากนี้ในบริบทว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายจะคานึงถึงการใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบทางกฎหมายกับกฎหมายที่จะมีการตราขึ้นใหม่กับการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเพื่อ การปรับปรุงกฎหมายในปัจจุบัน ทว่าเพื่อให้เกิดความชัดเจนในงานวิจัยจำกัดขอบเขตไปที่ การ วิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับการปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันเพื่อลดอุปสรรคต่อการ ดำเนินธุรกิจ ซึ่งในการดาเนินการวิจัยจะใช้ขั้นตอนของการทาความเข้าใจกฎหมายว่าด้วยการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศมาเลเซีย ไทย และสิงคโปร์ในเชิงเอกสารและนาสู่การพูดคุยสัมภาษณ์ เชิงลึกเกี่ยวกับการปรับใช้กฎหมายว่าด้ วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในแต่ละประเทศซึ่ง ขอบเขตและขั้นตอนการดาเนินการจะเป็นไปตามแผนภาพที่ 1 ความเป็นมาว่าด้วยการ พัฒนากฎหมายและการ กาหนด RIA ในประเทศไทย
• มีการกาหนดให้มีการทา RIA ในรัฐธรรมนูญ 2560 • ยุทธศาสตร์ประเทศ 20 ปี- ยุทธศาสตร์ที่ ว่าด้วยการปรับปรุงการบริหารภาครัฐและ กฎหมาย • กพยช กับการขับเคลื่อนงานด้าน RIA
โจทย์วิจัยเรื่องประสบการณ์ และบริบทการปรับใช้ RIA เพื่อ ลดอุปสรรคทางการทาธุรกิจ ใน ประเทศสิงคโปร์มาเลเซียและ ไทย
• ความเข้าใจเกี่ยวกับ RIA เพื่อลดอุปสรรคทางการทาธุรกิจ • ประเทศที่มีการปรับใช้ RIA • การปรับใช้ RIA เพื่อลดอุปสรรคทางการทาธุรกิจ ในประเทศ มาเลเซีย และ การใช้ Smart Regualtion ในประเทศสิงคโปร์
โจทย์วิจัยว่าด้วยการสัง เคราห์ให้เกิดข้อเสนอแนะ ต่อการปรับใช้ RIAเพื่อเพื่อ พัฒนากฎหมาย อันเป็นการ ลดอุปสรรคทางการทา ธุรกิจในประเทศไทย
แผนภาพที่ 1 แสดงกรอบแนวคิดในการดำเนินวิจัย
• ประโยชน์ของ RIA กับการลดอุปสรรคทางธุรกิจใน ประเทศไทย • รูปแบบที่เหมาะสมของRIA กับการลดอุปสรรคทาง ธุรกิจ ในประเทศไทย • การพัฒนา RIAกับการลดอุปสรรคทางธุรกิจ ใน ประเทศไทย
5
1.6 คำนิยามศัพท์ในงานวิจัย - กฎหมาย (Law& Regulation) คือข้อกาหนดของรัฐใดๆ ที่มุ่งให้มีสภาพบังคับต่อกิจกรรมทาง สังคม การเมืองและเศรษฐกิจเพื่อส่งเสริมการดาเนินการหรือห้ามการดาเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง - การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA) คือกระบวนการที่มีขั้นตอนในการพิจารณาและวิเคราะห์อย่างเป็นระบบตรรกะและมีตัวบ่งชี้เพื่อเข้าใจถึงผลทางบวก และผลกระทบทางลบ ความเป็นไปได้ว่าจะเกิดประโยชน์ ต้นทุน หรือผลกระทบจากกฎหมายที่เสนอ เพื่อให้มีการประกาศใช้หรื อจากกฎหมายที่ใช้ ในปั จจุบันรวมถึงการค านึ งถึ งเครื่ องมื ออื่นในการ ดาเนินการตามเป้าประสงค์ตามกฎหมาย - การลดอุปสรรคในการดำเนินธุรกิจ (Ease of doing business) คือการดาเนินการเพื่อลด ขั้นตอน การสร้างความคล่องตัวและการอ านวยความสะดวกให้ธุรกิจสามารถด าเนินงานได้อย่างมี ประสิทธิภาพ - อุปสรรคจากภาครัฐ (Administrative Burden) คือต้นทุนจากข้อบังคับที่มีต่อธุรกิจในการ ที่จะต้องขออนุญาต การส่งเอกสาร การรายงานเอกสาร การประชุมกับเจ้าหน้าที่รัฐ ทั้งนี้รวมถึง ภาระ ค่าใช้จ่ายค่าธรรมเนียมที่ต้องจ่ายต่อภาครัฐ6 - ประสิ ทธิ ภาพ (Efficiency) คื อ ระดั บหรื อขอบเขตที ่ โครงการหรื อการด าเนิ นงานน าไปสู่ ผลลัพธ์การดาเนินการที่สูงขึ้น หรือการสร้างผลลัพธ์ที่สูงขึ้นจากปัจจัยเดิม อาทิ การเพิ่มขึ้นของผลผลิต (Productivity) การจัดการทรัพยากรเพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุด (Allocative Efficiency)7 - การประเมิ นผลกระทบ (Evaluation/Assessment) คื อการประเมิ นผลสั มฤทธิ ์ หรื อผล ล้มเหลวของของกฎหมาย โดยพิจารณาว่ากฎหมายหรือนโยบายได้นาไปสู่การพัฒนาทางเศรษฐกิจและ สังคมหรือไม่8 - การกำกับโดยรัฐ (Governance) คือ การใช้อานาจรัฐโดยการกาหนดกฎ ระเบียบ นโยบาย กระบวนการ และพฤติกรรม ทั้งนี้เป็นการกากับในทุกระดับตั้งแต่รัฐบาลส่วนกลาง ภูมิภาคและท้องถิ่น9 - ความล่าช้าแบบราชการ (Red tape) คือการมีกฎหมาย ระเบียบและข้อกากับมากจนเกิน ควร หรือการที่กฎหมาย ระเบียบและข้อกากับเข็มงวดมากจนนาไปสู่การไม่สามารถบริหารราชการได้ อย่างมีประสิทธิภาพ อาทิเช่น การกาหนดให้มีการเตรียมและส่งเอกสารเป็นจ านวนมากเกินจ าเป็น การก าหนดให้ท างานซ ้าซ้อน การมีคณะกรรมการและขั้นตอนในการให้อนุญาตมากเกินควร การมี ขั้นตอนขออนุญาตและรายงานที่ยุ่งยาก10 งานวิจัยนี้ยึดตามคานิยามตาม Malaysia Productivity Corporation (MPC), 2016, Glossary of Regulatory Review, http://www.mpc.gov.my/wp-content/uploads/2016/04/FA-Glossary.pdf 7 อ้างแล้ว 8 อ้างแล้ว 9 อ้างแล้ว 10 อ้างแล้ว 6
6
1.7 ประโยชน์ของงานวิจัย งานวิจัยนี้มุ่งหวังในการท าความเข้าใจการปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายใน ประเทศไทยและชี้ให้เห็นความแตกต่างการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศ มาเลเซีย และประเทศสิงคโปร์ งานวิจัยจะเป็ นส่วนชี้ให้เห็นสภาพปัญหา การปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายอันนาไปสู่ข้อเสนอแนะว่าด้วยการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย อันจะช่วยให้เกิดความง่ายต่อการดาเนินธุรกิจในประเทศไทย ผลของงานวิจัยชิ้น นี้สามารถเป็นส่วน กระตุ้นให้เกิดการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายให้มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะเพื่อให้ลด อุปสรรคในการดาเนินธุรกิจของประเทศไทย นอกจากนี ้ ในทางวิ ชาการงานวิ จั ยยั งสามารถใช้ เป็ นผลงานศึกษาเกี ่ ยวกั บ การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) เพื่อลดอุปสรรคการดาเนินธุรกิจเพื่อแลกเปลี่ยนในวงวิชาการระดับชาติ และนานาชาติต่อไป
7
บทที่ 2 แนวคิดการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรค ในการดำเนินธุรกิจ 2.1 ความทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายหรือข้อกำหนด (Overview of Regulation) สิ่งที่จ ำเป็นเริ่มแรกที่จะต้องท ำควำมเข้ำใจคือกำรให้ค ำจ ำกัดควำมของค ำว่ำกฎหมำยหรือ ข้อกำหนด (Regulation) ซึ่งในควำมหมำยโดยรวมคือข้อก ำหนดของรัฐใดๆ ที่มุ่งให้มีสภำพบังคับต่อ กิ จ กรรมทำงสั งคม กำรเมื องและเศรษฐกิ จ 1 ในกำรให้ ค ำจ ำกั ดควำมกฎหมำยหรื อข้ อก ำหนด (Regulation) ในแบบนี้เป็นกำรนิยำมโดยกว้ำงโดยอำจนิยำมโดยรวมได้ว่ำกฎหมำยหรือข้อกำหนดนั้นคือ กำรควบคุมของรัฐอันมุ่งไปที่กิจกรรมทำงสังคมที่มีควำมส ำคัญ 2 โดยกำรควบคุมนั้นเพื่อส่งเสริมกำร ดำเนินกำรหรือห้ำมกำรดำเนินกำรอย่ำงใดอย่ำงหนึ่ง3 กฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) ถือเป็นเครื่องมือที่ได้รับกำรตระหนักและเป็นหน่วยใน กำรศึกษำและทำควำมเข้ำใจของนักกฎหมำย นักเศรษฐศำสตร์ นักนโยบำยและนักสังคมศำสตร์ Posner ในงำนศึกษำเกี่ยวกับทฤษฎีว่ำด้วยกฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) ทำงเศรษฐกิจเสนอว่ำในกำร ทำควำมเข้ำใจกฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) จะต้องพิจำรณำถึงแนวคิดทฤษฎีว่ำด้วยทฤษฎีเพื่อ สำธำรณะ (Public theory) และทฤษฎีจ ำกัดโดยกลุ่มผลประโยชน์ (Capture theory)4 ในส่วนของ ทฤษฎีเพื่อสำธำรณะนั้นมองกฎหมำยหรือข้อก ำหนดในฐำนะเครื่องมือเพื่อใช้ในกำรพัฒนำระบบ เศรษฐกิจหรือสังคมที่ขำดประสิทธิภำพและสนับสนุนให้เกิดกำรพัฒนำทำงเศรษฐกิจและสังคม5 ทฤษฎี เพื่อสำธำรณะเสนอว่ำกำรที่รัฐตรำกฎหมำยหรือข้อกำหนดนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์สำธำรณะโดยรวมอัน นำไปสู่สังคมที่ดีขึ้น
1
ROBERT BALDWIN, et al., A READER ON REGULATION (Oxford University Press. 1998). p 4. P. Selnick, Focusing Operational Research on Regualtion, in REGULATORY POLICY AND THE SOCIAL SCIENCES (Roger G. Noll ed. 1985). 3 UNITED NATIONS ECONOMIC AND SOCIAL COMMISSION FOR ASIA AND PACIFIC, THE ECONOMIC REGULATION OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE FACILITIES AND SERVICES PRINCIPLES AND ISSUES (UN. 2001).,1. 4 Richard A Posner, Theories of Economic Regulation, 5 THE BELL JOURNAL OF ECONOMICS AND MANAGEMENT SCIENCE (1974).. 5 อ้ำงแล้ว 2
8 แต่ทว่ำในส่วนของทฤษฎีจำกัดโดยกลุ่มผลประโยชน์จะมองกฎหมำยหรือข้อกำหนดในฐำนะ เครื่องมือที่รัฐใช้เพื่อป้องกันผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์ต่ำงๆ6 ในงำนศึกษำของ Posner ชี้ให้เห็น ว่ ำกฎหมำยหรื อข้ อบั งคั บนั้ นเกิ ดขึ ้ นบนฐำนของอ ำนำจจำกกลุ่ มผลประโยชน์ 7 ที ่ ม ี อ ำนำจเชื ่ อม ประสำนกันในทำงกำรเมืองในกำรตรำกฎหมำยหรือในกำรใช้กฎหมำยเพื่อประโยชน์ทำงเศรษฐกิจของ กลุ่มผลประโยชน์ตน8 ในงำนศึกษำของ Bo ก็ชี้ให้เห็นเช่นกันว่ำกฎหมำยหรือข้อบังคับใดๆ นั้น จะเกิด จำกกำรที่เอกชนที่มีข้อมูลมำกกว่ำเป็นผู้กำหนดและเป็นกำรยำกที่ประชำชนโดยรวมจะสำมำรถร่วมกัน ให้ข้อมูลเพื่อกำรตรำกฎหมำย9 ซึ่งเป็นไปตำมแนวคิดของ North ที่เสนอว่ำ “กฎหมายนั้นเกิดขึ้นเพื่อ สานประโยชน์ต่อกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจในการเจรจามากกว่าในการต่อรองการก่อเกิดของกฎหมาย นั้น” (the formal rules are created to serve the interests of those with the bargaining power to create new rules)10 อย่ำงไรก็ตำมมีนักคิดบำงส่วนที่มองว่ำกฎหมำยหรือข้อกำหนดนั้นมิได้เกิดตำมทฤษฎีจำกัดโดย กลุ่มผลประโยชน์เพียงทฤษฎีเดียว แต่เกิดจำกกำรต่อรองจำกหลำกหลำยภำคส่วนหรือหลำกหลำยกลุ่ม ทำงกำรเมือง11 โดย Peltzman เสนอว่ำกฎหมำยหรือข้อบังคับนั้นเกิดขึ้นบนฐำนของกำรที่หลำกหลำย กลุ่มผลประโยชน์มำร่วมต่อรองทำงกำรเมืองโดยกฎหมำยมิสำมำรถตรำขึ้นได้จำกเพียงกลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง12 กฎหมำยหรือข้อกำหนดที่เกิดขึ้นจึงเกิดจำกกำรเจรจำต่อรองของกลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มต่ำงๆ โดยต้องพิจำรณำดูว่ำกลุ่มผลประโยชน์ใดที่มีอำนำจต่อรองมำกกว่ำกัน จำกแนวคิดที่กล่ำวมำข้ำงต้นงำนวิจัยนี้มีมุมมองต่อค ำจ ำกัดควำมของค ำว่ำกฎหมำยหรื อ ข้อกำหนด (Regulation) แบบกว้ำงโดยหมำยถึงกำรที่รัฐตรำข้อกำหนดใดๆ ที่นำสู่บังคับ กำกับ ห้ำม หรือสนับสนุนกิจกรรมในทำงสังคม กำรเมืองและเศรษฐกิจโดยผ่ำนกำรเจรจำ พิจำรณำจำกหลำกหลำย ภำคส่วนอันเป็นกลุ่มผลประโยชน์ทำงเศรษฐกิจ กำรเมืองเศรษฐกิจและสังคม จะเห็นได้ว่ำเป็นกำรมอง กฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) ที่อยู่บนฐำนของควำมเข้ำใจกำรใช้อำนำจรัฐในกำรกำกับกิจกรรม ใดๆ อันนำไปสู่ประโยชน์สำธำรณะรวมถึงกำรคำนึงถึงสภำวะที่กลุ่มผลประโยชน์ต่ำงๆ พยำยำมให้รัฐตรำ กฎหมำยหรื อข้ อก ำหนด (Regulation) อันน ำไปสู ่ส ่ วนแบ่ งผลประโยชน์ ทำงสั งคม กำรเมื องและ เศรษฐกิจของตนหรือกลุ่มตนด้วย 6
อ้ำงแล้ว George J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, 2 THE BELL JOURNAL OF ECONOMICS AND MANAGEMENT SCIENCE (1971).. 8 อ้ำงแล้ว 9 Ernesto Dal BÓ, “Regulatory Capture a Review” (2006) 2(22), Oxford Review of Economic Policy, pp. 203-225 10 Douglass C. North, Economic Performance Through Time, 84 THE AMERICAN ECONOMIC REVIEW (1994).,360. 11 Sam Peltzman, Constituent Interest and Congressional Voting, 27 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1984);Sam Peltzman, Pricing in Public and Private Enterprises: Electric Utilities in the United States, 14 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1971).. 12 Sam Peltzman, Toward a More General Theory of Regulation, 19 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1976).. 7
9
2.2 การวิ เคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกั บพัฒนากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment (RIAs)) เมื่อทำควำมเข้ำใจคำว่ำกฎหมำยหรือข้อกำหนดแล้ว สิ่งถัดมำที่เป็นหัวใจสำคัญของงำนวิจัยชิ้น นี ้ ค ื อ ค ำว่ ำ การวิ เคราะห์ ผลกระทบจากกฎมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ทั ้ งนี้ Rodrigo ได้เสนอว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยนั้นคือกำรตรวจตรำและตรวจวัดควำมเป็นไปได้ ว่ำจะเกิดประโยชน์ ต้นทุน หรือผลกระทบอย่ำงไรจำกกำรที่มีกำรตรำกฎหมำยหรือระเบียบใหม่ขึ้นมำ13 กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจึงเป็นประโยชน์สำหรับผู้ที่จะต้องตัดสินใจในกำรตรำกฎหมำยโดย พิจำรณำจำกข้อมูลที่ชี้บ่งได้และจำกกรอบกำรวิเครำะห์พิจำรณำจำกควำมคิดเห็นและผลของกำรตรำ กฎหมำย14 โดยกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจะใช้เมื่อต้องชี้บ่งประเด็นปัญหำของกฎหมำยและ เพื่อให้แน่ใจว่ำกำรกระทำทำงกฎหมำยของรัฐนั้นเป็นไปในทำงที่ถูกต้องเหมำะสม โดยต้องคำนึงถึงผลใน ระยะยำวของกำรตรำกฎหมำยจำกภำครัฐรวมถึงกำรยอมรับจำกภำคเอกชนและภำครัฐต่ำงๆ มำกไปกว่ำนั้นคณะกรรมกำรพิจำรณำผลิตผลแห่งประเทศออสเตรเลีย (Australia Produc tivity Commission) ได้เสนอค ำจ ำกัดควำมของค ำว่ำ “กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย” คือ กระบวนกำรที่มีขั้นตอนในกำรพิจำรณำและวิเครำะห์อย่ำงเป็นระบบเพื่อตอบคำถำมว่ำกำรตรำกฎหมำย หรือข้อกำหนดใดมีควำมจำเป็นหรือไม่15 ซึ่งกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจะวำงอยู่บนฐำนของ ขั้นตอนอำทิ o กำรตั้งคำถำมที่ถูกต้องเกี่ยวกับควำมจำเป็นในกำรใช้กฎหมำยเป็นเครื่องมือกำกับควบคุม และกำรตั้งคำถำมเกี่ยวกับพัฒนำกำรของกฎหมำย o กำรรวบรวมข้อมูลที่จำเป็นในกำรพิจำรณำ; o กำรจัดกำรและวิเครำะห์เพื่อให้เข้ำสู่ กำรคิดอย่ำงมีตรรกะและมีกำรใช้ระเบียบวิธีคิดที่ เหมำะสม o กำรแลกเปลี่ยนข้อมูลกันระหว่ำงผู้ตรำกฎหมำยกับผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกฎหมำย16 โดยกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยนั้นอำจจะไม่มีรูปแบบที่ดีที่สุดแต่กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยส่วนใหญ่จะต้องดำเนินกำรโดยเริ่มจำกกำรหำเป้ำประสงค์ของกฎหมำยที่ชัดเจน กำรพูดคุยรับฟังควำมคิดเห็นจำกผู้เกี่ยวข้อง กำรทำรำยละเอียดของผลกระทบทำงกฎหมำย และกำร พิจำรณำเครื่องมืออื่นๆ ที่ไม่ใช่กำรตรำกฎหมำย17 13
Delia Rodrigo, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for developing countries (OECD 2005).<https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf > 14 อ้ำงแล้ว at. 15 Australia Productivity Commission, Regulatory Impact Analysis:Benchmarking Report. (2012).< https://www.pc.gov.au/inquiries/completed/regulatory-impact-analysis-benchmarking/report> 16 อ้ำงแล้ว at. 17 อ้ำงแล้ว at.
10 องค์กำรเพื่อควำมร่วมมือและกำรพัฒนำทำงเศรษฐกิจหรือ โออีซีดี (OECD) ได้เสนอคำอธิบำย เกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยให้คำจำกัดควำมของคำว่ำ กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำก กฎหมำย คือกำรจัดกรอบมุ่งประเด็นอย่ำงเป็นระบบเพื่อที่จะพิเครำะห์อย่ำงเป็นตรรกะถึงผลทำงบวก และผลกระทบทำงลบต่อกฎหมำยที่เสนอเพื่อให้มีกำรประกำศใช้ต่อกฎหมำยที่ใช้ในปัจจุบันและต่อ เครื่องมืออื่นในกำรดำเนินกำรตำมเป้ำประสงค์ตำมกฎหมำย18 โดยกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย นั้น จะต้องรวบรวมเอำหลำกหลำยวิธีกำรอันนำไปสู่กำรตัดสินใจโดยสำมำรถมีตัวชี้วัดที่ชัดเจน ซึ่ งใน โออีซีดี เสนอว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยผ่ำนกำรคิดเชิงระบบที่เหมำะสมจะทำให้รัฐสำมำรถ ที่จะออกกฎหมำยที่มีประสิทธิภำพภำยใต้สภำวะที่สลับซับซ้อนในบริบทกำรเปลี่ยนแปลงของโลกโดย ประเทศสมำชิกหลำยประเทศของโออีซีดีได้ปรับใช้ กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยกับให้เกิด กำรจัดกำรภำครัฐที่มีประสิทธิภำพ19 ดังนั้นจะเห็นได้ว่ำตำมแนวคิดจำก OECD ถือว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเป็น เครื่องมือที่ส ำคัญในกำรพิจำรณำกฎหมำยปัจจุบันและกฎหมำยที่กำลังจะตรำขึ้นหรือพิจำรณำดูว่ำมี กลไกทำงนโยบำยอื่นที่ทำให้เป้ำประสงค์ของรัฐสำเร็จโดยมิต้องใช้กฎหมำย ซึ่งภำพรวมของกำรใช้ กำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเป็นไปตำมแผนภำพที่ 2
กฎหมำยที่ต้องกำรจะตรำใหม่
กำรพิจำรณำผลกระทบของ กฎหมำย (RIA)
1) ได้กฎหมำยใหม่ที่มี ประสิทธิภำพ หรือ 2)ได้นโยบำย อื่นที่น่ำจะมีประสิทธิภำพ มำกกว่ำกำรใช้มำตรกำรทำง กฎหมำย หรือ 3)ไม่ควรตรำ กฎหมำยหรือใช้นโยบำยใด เพรำะมีผลกระทบมำกเกินควร
แผนภาพที่ 2 แสดงการอธิบายกระบวนการใช้ RIA กับการตรากฎหมายใหม่
18 19
OECD, Regulatory Impact Analysis(2018), available at http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm. อ้ำงแล้ว at.
11
กฎหมำยปัจจุบัน
กำรพิจำรณำผลกระทบ จำกกฎหมำย (RIA)
1) มีกำรยกเลิกกฎหมำยที่ ไม่มีประสิทธิภำพ หรือ 2) มีกำรปรับปรุงกฎหมำย เดิมให้มีประสิทธิภำพมำก ขึ้น
แผนภาพที่ 3 แสดงการอธิบายกระบวนการใช้ RIA กับกฎหมายปัจจุบัน
จำกแผนภำพที่ 3 จะเห็นได้ว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยถือเป็นเครื่องมือใหม่ในกำร พัฒนำกฎหมำย เนื่องจำกกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยถือเป็นกลไกสำคัญที่ใช้ในกระบวนกำร ตรำกฎหมำยใหม่หรือกำรพิจำรณำกฎหมำยปัจจุบันให้มีประสิทธิภำพมำกขึ้นซึ่งในกำรใช้ RIA จะต้อง พิจำรณำหลำกหลำยปัจจัยของผลกระทบจำกกฎหมำย อำทิ ผลกระทบทำงเศรษฐกิจ ผลกระทบทำง สังคม ตัวอย่ำงที่เกี่ยวข้องกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยกล่ำวคือ “การใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 14-15/2560 เกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายจราจรของรถยนต์ส่วนบุคคล และรถสาธารณะ”20 และ “พ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493” กรณีกำรใช้อำนำจตำมมาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 14-15/2560 ที่ห้ำมมิให้ประชำชน นั่งท้ำยกระบะเพื่อกำรโดยสำรนั้นถือเป็นประโยชน์ต่อกำรรักษำควำมปลอดภัยต่อชีวิตและทรัพย์สินต่อ ประชำชนเป็นอย่ำงมำกซึ่งหำกบังคับใช้ได้จะเป็นผลดีต่อหลำกหลำยฝ่ำย หำกแต่ทว่ำในกำรตรำกฎ ข้อบังคับ คสช.ที่ 14-15/2560 นั้นน่ำจะขำดกำรใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย เป็นเครื่องมือ ในกำรพิจำรณำอย่ำงรอบด้ำน หำกได้มีกำรใช้ กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยแล้วน่ำจะเห็นถึง ประเด็นผลกระทบต่อบริบททำงสังคมของประชำชน ผลกระทบต่อผู้ประกอบกำรขนส่ง ผลกระทบต่อ ผู้ผลิตรถยนต์กระบะ ผลกระทบต่อเจ้ำหน้ำที่ผู้ตรวจจับและผลกระทบต่อกำรทุจริตคอร์รัปชั่นที่มีกำรให้ อำนำจแก่เจ้ำหน้ำที่ หำกพิจำรณำผลกระทบให้รอบด้ำนก่อนมีกำรตรำข้อกำหนดนี้อำจจะเห็นว่ำไม่ควร ตรำกฎหมำยหรือข้อบังคับในทันทีและกำรดำเนินกำรเพื่อพยำยำมมิให้ประชำชนนั่งท้ำยกระบะรถน่ำจะ เริ่มจำกนโยบำยรณรงค์ด้ำนอื่น ๆ ให้เริ่มมีควำมเข้ำใจและเริ่มมีกำรปรับตัวจำกนั้นจึงค่อยตรำกฎหมำยที่ มีสภำพบังคับให้เกิดกำรยอมรับในตัวกฎหมำยต่อไป อีกตัวอย่ำงที่น่ำสนใจ คือกรณี พ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493 เป็นกฎหมำยที่ตรำขึ้นในช่วงนำยกรัฐมนตรี จอมพล ป. พิบูลสงครำม ซึ่ง มำตรำ 7 ของ พ.ร.บ.ควบคุม กำรโฆษณำ ก ำหนดว่ ำ “กำรโฆษณำโดยใช้ เครื่ องขยำยเสี ยงจะต้ องโฆษณำเป็นภำษำไทย ค ำว่ ำ 20
มติชน, วันที่ 6 เมษำยน 2560, https://www.matichon.co.th/politics/news_520915
12 ‘ภำษำไทย’ นั้นให้หมำยควำมรวมถึงภำษำพื้นเมืองบำงแห่งในประเทศไทย” หำกใช้คำต่ำงประเทศใน กำรพูดเพื่อโฆษณำจะถือเป็นกำรกระทำผิดตำมกฎหมำยอำจมีโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งเดือนหรือปรับไม่เกิน ห้ำร้อยบำทหรือทั้งจำทั้งปรับ21 จะเห็นได้ว่ำ พ.ร.บ.ควบคุมกำรโฆษณำโดยใช้เครื่องขยำยเสียง แม้ว่ำจะ มีผลบังคับใช้แต่ก็หมดสภำพบังคับใช้แล้วหำกมีกำรใช้ RIA เข้ำมำพิจำรณำตัวกฎหมำยดังกล่ำวก็จะท ำ ให้สำมำรถมีตัวชี้บ่งให้มีกำรยกเลิกกฎหมำยดังกล่ำวได้ จำกตัวอย่ำงที่ยกมำให้เห็นเบื้ องต้นจะเห็นว่ำ RIA สำมำรถน ำมำปรับใช้กับกำรปรั บปรุ ง กฎหมำยในประเทศไทยที่มีปริมำณกฎหมำยที่ตรำขึ้นเป็นจำนวนมำก และกฎหมำยบำงส่วนล้ำหลังเป็ น อุปสรรคต่อทั้งทำงกำรด ำเนินธุรกิจและสังคม ซึ่งในภำพรวมประเทศไทยมีกฎหมำยระดับ พระรำชบัญญัติ ลงมำถึงกฎและประกำศกระทรวงโดยรวมมำกถึง 200,000 ฉบับ กฎหมำยบำงฉบับที่ไม่ได้รับ กำรพิจำรณำถึงผลจำกกำรบังคับใช้มักสร้ำงให้เกิดอุปสรรคทำงเศรษฐกิจ สังคม และกำรเมือง และ โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งคือกำรสร้ำงอุปสรรคต่อกำรด ำเนินธุรกิจ ทั้งนี้ในบทที่ 3 ของงำนวิจัยจะได้มีกำร อธิบำยเพิ่มเติมเกี่ยวกับ RIA กับกำรปรับปรุงกฎหมำยในประเทศไทยเพิ่มเติมเพื่อให้เห็นถึงประเด็นกำร ดำเนินกำรใช้ RIA ในประเทศไทย ดังนั้นจำกกำรอธิบำยถึงนิยำมและกำรยกตัวอย่ำง รวมถึงอธิบำย ภำพรวมของกฎหมำยในประเทศไทยที่มีเป็นจำนวนมำกและอำจเป็นอุปสรรคต่อกำรดำเนินธุรกิจ เพื่อให้ เกิดควำมเข้ำใจในกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยข้ำงต้น โครงกำรวิจัยนี้จะมีมุมมองว่ำด้วยกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย (RIA) คือกระบวนกำรที่มีขั้นตอนในกำรพิจำรณำและวิเครำะห์อย่ำง เป็นระบบตรรกะและมีตัวบ่งชี้เพื่อเข้ำใจถึงผลกระทบทำงบวกและผลกระทบทำงลบต่อกฎหมำยที่เสนอ เพื่อให้มีกำรประกำศใช้หรือต่อกฎหมำยที่ใช้ในปัจจุบัน รวมถึงกำรคำนึงถึงเครื่องมืออื่นในกำรดำเนินกำร ตำมเป้ำประสงค์ตำมกฎหมำย ซึ่งความมุ่งหมายของข้อเสนองานวิจัยนี้พยายามมุ่งจำกัดขอบเขตของ ประเด็นลงที่ศึกษาการให้แคบลงไปที่ การใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่สนับสนุนการ ขจัดอุปสรรคในการดำเนินธุรกิจในทั้งสามประเทศไทย มาเลเซีย และสิงคโปร์
2.3 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและการลดอุปสรรคทางธุรกิจ (RIAs and Ease of Business Doing) เมื่อได้มีกำรพูดถึงกฎหมำยหรือข้อบังคับและมีกำรเสนอมุมมองเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบ จำกกฎหมำยแล้ว เพื่อให้มุ่งไปที่กรอบกำรศึกษำที่ชัดเจนของงำนวิจัยที่เกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบ จำกกฎหมำยกับกำรขจัดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจจึงมีควำมจำเป็นที่จะต้องนำเสนอควำมคิดเกี่ยวกับ เกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยที่เชื่อมโยงกับกำรลดอุปสรรคทำงธุรกิจ โดยในรำยงำนของ OECD ว่ำด้วย “Regulatory Policy in Perspective” นำเสนอว่ำในหลำกหลำยประเทศ นโยบำยกำร
21
กฎหมำยฮำเฮ: ระวัง! จับไมโครโฟนอย่ำพูด "ฮัลโหล เทสต์", https://ilaw.or.th/node/4305
13 ขจัดอุปสรรคในกำรด ำเนินธุรกิจนั้นจะต้องมีกำรค ำนึงถึงกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 22 หมำยควำมว่ำในกำรพยำยำมสร้ำงให้มีบริบทกำรลงทุนของภำคธุรกิจและกำรขับเคลื่อนทำงเศรษฐกิจนั้น จะต้องมีกำรพิจำรณำกฎหมำยที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับกำรดำเนินธุรกิจในหลำกหลำยด้ำนซึ่งกำรวำงกรอบ นโยบำยและกฎหมำยใดของรัฐจำเป็นต้องใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยมำพิจำรณำเพื่อนำไปสู่ กำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินทำงธุรกิจและกิจกรรมทำงเศรษฐกิจต่ำงๆ นอกจำกนี้ในรำยงำนของ APEC ว่ำด้วยเรื่อง “The Ease of Doing Business in APEC The Impact of Regulatory Reforms”23 ได้ชี้ให้เห็นว่ำในกำรที่รัฐจะทำกำรปรับหรือปฏิรูปกฎหมำยใดๆ มี ควำมจำเป็นอย่ำงมำกทีจ่ ะต้องมีกำรจัดทำกำรพิจำรณำผลกระทบของกฎหมำยต่อธุรกิจ ซึ่งรำยงำนของ เอเปคนี้ศึกษำประสบกำรณ์จำกประเทศต่ำงๆ และเสนอว่ำจะต้องกำรพิจำรณำกำรบังคับใช้กฎหมำยที่ อำจสร้ำงอุปสรรคต่อธุรกิจ ทั้งนี้ผู้ประกอบกำรและธุรกิจมองว่ำตัวกฎหมำยเป็นเครื่องมือสนับสนุนหรือ กำกับกรอบกำรดำเนินธุรกิจ ซึ่งกฎหมำยนอกจำกจะเป็นกรอบกติกำเพื่อกำกับกำรดำเนินธุรกิจ ในบำง กรณีกฎหมำยอำจเป็นอุปสรรคในกำรทำธุรกิจ24 ตัวอย่ำงเช่น ในกำรจดทะเบียนจัดตั้งธุรกิจในประเทศ บรูไนต้องใช้เวลำถึง 116 วันในขณะที่ในประเทศสิงคโปร์ใช้เวลำเพียง 4 วัน25 หรืออีกตัวอย่ำงคือ กำร บังคับใช้สัญญำทำงกำรค้ำในประเทศฟิลิปปินส์ใช้เวลำ 842 วันซึ่งใช้เวลำมำกกว่ำฮ่องกงและประเทศ นิวซีแลนด์ 4 เท่ำ26 กำรปรับปรุงกฎหมำยหรือปฏิรูปกฎหมำยในแต่ละประเทศจึงมีผลกระทบต่อธุรกิจ และเศรษฐกิจ ด้วยเหตุนี้กำรปรับปรุงกฎหมำยหรือปฏิรูปกฎหมำยโดยกำรใช้กำรพิจำรณำผลกระทบของ กฎหมำยที่จะเกิด จึงมีส่วนสำคัญในกำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจ โดยกำรพิจำรณำผลกระทบของ กฎหมำยนั้นจะพิจำรณำกฎหมำยปัจจุบัน กำรปรับเปลี่ยนกฎหมำยและผลที่จะเกิดขึ้นในอนำคตจำกกำร เปลี่ยนแปลงทำงกฎหมำยมำกไปกว่ำนั้นจำกงำนศึกษำของ Jamal Ibrahim Haidar เสนอว่ำในปัจจุบัน มีกำรปฏิรูปกฎหมำยหรือข้อบังคับเกิดขึ้นในหลำยประเทศและมีกำรเปรียบเทียบระหว่ำงประเทศกัน โดยจำกกำรเปรียบเทียบพบว่ำกำรปรับกฎหมำยด้วยกำรใช้กำรพิจำรณำผลกระทบของกฎหมำยช่วย สนับสนุนกำรเจริญเติบโตของภำคธุรกิจได้เป็นอย่ำงดี27 จำกข้อมูลของ World bank – Ease of Doing Business 201828 หำกพิจำรณำในระดับโลกใน กำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจ ประเทศไทยนั้นอยู่ในลำดับที่ 27 ซึ่งยังตำมหลังประเทศ สิงคโปร์ 22
Regulatory Policy in Perspective: A Reader's Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015. (2015). 23 The Ease of Doing Business in APEC The Impact of Regulatory Reforms (2009). 24 อ้ำงแล้ว at. p 11 25 อ้ำงแล้ว at. 26 อ้ำงแล้ว at. 27 Jamal Ibrahim Haidar, The impact of business regulatory reforms on economic growth, 26 JOURNAL OF THE JAPANESE AND INTERNATIONAL ECONOMIES (2012). 28 World Bank, 2018, <http://www.doingbusiness.org/rankings>
14 อันดับ 2 และมำเลเซียอันดับที่ 15 และหำกพิจำรณำในระดับภูมิภำคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก ประเทศไทยก็ยังตำมหลังประเทศสิงคโปร์และมำเลเซีย และหำกดูจำกข้ อมูลอันดับกำรจดทะเบียน อสังหำริมทรัพย์ประเทศไทยก็ยังมีลำดับตำมหลังประเทศสิงคโปร์และมำเลเซีย ซึ่งอันดับของ World bank – Ease of Doing Business ทำให้เห็นว่ำประเทศไทยยังมีอุปสรรคบำงประกำรในกำรดำเนินธุรกิจ อันรวมถึงกำรมีข้อกฎหมำยข้อบังคับหรือกระบวนกำรทำงกฎหมำยว่ำด้วยกำรจัดตั้ง กำรดำเนินกำรของ ธุรกิจ กำรพิจำรณำผลกระทบทำงกฎหมำยจึงต้องค ำนึงถึงกำรเสริมสร้ำงให้มีกำรลดอุปสรรคในกำร ดำเนินธุรกิจอันจะนำไปสู่กำรพัฒนำเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ World Rank on Ease of Doing business Singapore Hong Kong SAR, China Taiwan, China Malaysia Thailand Brunei Darussalam Mongolia Vietnam Indonesia
2 5 14 24 26 56 62 68 72
East Asia and Pacific Rank on Ease of Doing business 1 2 3 4 5 6 7 8 9
East Asia and Pacific Rank on Starting a Business 2 1 3 12 5 7 8 13 17
East Asia and Pacific Rank on Registering Property 2 1 4 12 19 6 9 14
ตำรำงที่ 1 แสดงกำรเปรียบเทียบ Ease of Doing Business ในภูมิภำคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก ที่มำ: World Bank, 2018, <http://www.doingbusiness.org/rankings>
มำกไปกว่ำนั้นในกำรประชุมเรื่องกำรเผยแพร่ผลกำรศึกษำโครงกำรศึกษำวิจัยเรื่อง “กำร วิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย” โดยสำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำร่วมกับสถำบันวิจัยเพื่อ กำรพัฒนำประเทศไทย (TDRI) มีกำรนำเสนอว่ำ “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น เดิมจะใช้ในความหมายอย่ างแคบ กล่าวคือเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ “ต้นทุน” ที่กฎหมายแต่ละฉบับสร้างขึ้นกับภาค ธุรกิจเพื่อประโยชน์ในการลดจำนวนกฎหมายที่สร้างต้นทุนเหล่านั้นลงอันจะเป็นผลดีต่อ ภาคเอกชนและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขัน แต่เมื่อเวลาผ่านไปก็ได้ให้คำจำกัดความและ วัตถุประสงค์ของการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายใหม่ซึ่งมีความหมายและ ขอบเขตที่กว้างขึ้นกว่าเดิม กล่าวคือ การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น
15 นอกจากจะเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ “ต้นทุน” ที่กฎหมายแต่ละฉบับสร้างขึ้นดังกล่าว แล้วยังเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ “ผลที่ได้รับ” จากกฎหมายอีกด้วย”29 ดังนั้นจะเห็นได้ว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจึงมีควำมเชื่อมโยงและเป็นส่วนสำคัญต่อ กำรลดอุปสรรคในกำรด ำเนินธุรกิจซึ่งงำนวิจัยนี้มีขอบเขตที่กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อันส่งผลเกี่ยวกับกำรขจัดอุปสรรคในกำรด ำเนินธุรกิจและมุ่งไปที่กำรเปรียบเทียบกำร วิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยที่สอดประสำนกับกำรลดอุปสรรคในกำรด ำเนินธุรกิจในประเทศมำเลเซี ย สิงคโปร์ และไทย
2.4 งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง (Literature Review) เมื่อได้มีกำรทำควำมเข้ำใจเกี่ยวกับกฎหมำยหรือข้อบังคับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อันเชื่อมโยงกับกำรลดอุปสรรคทำงธุรกิจใปแล้ว ในส่วนนี้จะเป็นกำรนำเสนองำนวิจัยหรืองำนศึกษำที่ เกี่ยวข้องกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยในส่วนนี้จะพยำยำมชี้ให้เห็นถึงช่องว่ำงของ งำนวิจัยที่งำนวิจัยชิ้นนี้พยำยำมเติมเต็ม 2.4.1 งานศึกษาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายต่างประเทศ องค์กรควำมร่วมมือแปซิฟิก (APEC) กระทรวงยุติธรรม และสำนักงำนคณะกรรมกำรเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชำติได้ (2559) ร่วมกันศึกษำและจัดทำแนวปฏิบัติในกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย สำหรับหน่วยงำนภำครัฐในประเทศไทยโดยเอกสำรช่วยให้รำยละเอียดเกี่ยวกับแนวทำงกำรดำเนินกำร กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยอธิบำยขอบเขตและกำรประยุกต์ใช้ RIA รวมถึงองค์ประกอบที่ สำคัญของ RIA อำทิ กำรระบุทำงเลือกในกำรแก้ปัญหำ กำรวิเครำะห์ประเมินทำงเลือก ทำงเลือกที่ ต้องกำรนำไปปฏิบัติ กำรหำรือกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย กฎระเบียบที่ต้องกำรเสนอ ซึ่งกำรนำเสนอในแนว ปฏิบัติเป็นกำรเสนอที่รำยละเอียดที่สำคัญให้แก่ผู้ที่ต้องกำรนำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยไป ปฏิบัติ แนวปฏิบัตนิ ี้ถือเป็นเอกสำรสำคัญที่ก่อให้เกิดกำรดำเนินกำรนโยบำยกำรวิเครำะห์ผลกระทบใน กำรออกกฎหมำย ทว่ำตัวแนวปฏิบัติเป็นกำรพยำยำมให้ผู้ปฏิบัติทรำบถึงวิธีกำรดำเนินกำรและจัดทำ เอกสำรเท่ำนั้น แต่แนวปฏิบ ัติ ดังกล่ำวมิได้ให้ข้อคิดเห็นถึงผลดีหรือ ผลเสียหรือผลกระทบในกำร ดำเนินกำรจัดทำกำรวิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย รวมถึงมิได้แสดงถึงควำมเป็นไปได้ของกำร เกิดอุปสรรคในกำรจัดทำกำรวิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำยของภำครัฐไทย Colin Kirkpatrick และ David Parker (2004) ได้ทำกำรศึกษำ RIA และกำรกำกับโดยกฎหมำย ในประเทศกำลังพัฒนำ30 ซึ่งงำนศึกษำนำเสนอว่ำ RIA ก่อให้เกิดกำรพัฒนำกำรตัดสินใจใช้กฎหมำยและ 29
เพลินตำ ตันรังสรรค์, กำรวิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย (Regulatory Impact Analysis : RIA) จุลนิติ กค-สค 2557 Colin Kirkpatrick & David Parker, Regulatory impact assessment and regulatory governance in developing countries, 24 PUBLIC ADMINISTRATION AND DEVELOPMENT (2004). 30
16 กำรปฏิบัติเกี่ยวกับกำรใช้กฎหมำยเนื่องจำก RIA เป็นกำรใช้ระบบคิดว่ำด้วยต้นทุนและประโยชน์ที่จะ ได้รับจำกกำรออกกฎหมำยใหม่และจำกกฎหมำยเดิมที่บังคับใช้อยู่ จำกกำรศึกษำพบประเทศก ำลัง พัฒนำรำยได้ปำนกลำงจำนวนน้อยที่เริ่มปรับใช้ RIA ในระบบกฎหมำยของประเทศตนและกำรปรับใช้ RIA ในประเทศดังกล่ำวเป็นกำรใช้เป็นบำงส่วนของ RIA งำนศึกษำชิ้นนี้จึงเสนอให้เห็นถึงประเด็น อุปสรรคของกำรใช้ RIA และนำเสนอกรอบกำรปรับใช้ RIA ให้มีประสิทธิภำพในกำรตัดสินใจเกี่ยวกับ กฎหมำยในประเทศกำลังพัฒนำรำยได้น้อยและปำนกลำง Yin-Fang Zhang และ Margo Thomas (2009) ทำกำรศึกษำเกี่ยวกับกำรปฏิรูปกฎหมำยและ กำรกำกับทำงกฎหมำยในประเทศกำลังพัฒนำ31 โดยงำนศึกษำเสนอว่ำกำรพัฒนำกฎหมำยได้รับกำร ยอมรับโดยทั่วกันว่ำถือเป็นปัจจัยที่สำคัญในกำรยกระดับควำมสำมำรถทำงกำรแข่งขันซึ่งกำรพัฒนำ กฎหมำยนั้นจะต้องมุ่งหำกำรตรำกฎหมำยและกำกับโดยกฎหมำยที่มีประสิทธิภำพ งำนศึกษำพบว่ำกำร พัฒนำกฎหมำยในประเทศกำลังพัฒนำไม่ค่อยมีควำมแตกต่ำงกันทำงด้ำนมุมมองและวัตถุประสงค์ในกำร พัฒนำโดยมีควำมคล้ำยคลึงกันในกำรพยำยำมสร้ำงเครื่องมือทำงกฎหมำยที่มีประสิทธิภำพคล้ำยคลึงกัน ทั้งนี้งำนศึกษำเสนอว่ำในกำรที่จะปรับปรุงกำรก ำกับโดยกฎหมำย (Regulatory Governance) ให้ เกิดผลนั้นจะต้องอิงกับกำรพัฒนำ ด้ำนกำรพัฒนำนโยบำยเกี่ยวกับกำรกำกับโดยกฎหมำย เครื่องมือใน กำรปรับใช้กฎหมำย และสถำบันที่ออกหรือนำกฎหมำยไปปฏิบัติ Alketa Peci และ Filipe Sobral (2011) ได้ทำกำรศึกษำเกี่ยวกับ RIA บนฐำนของบทบำททำง กำรเมืองและสถำบันขององค์กรระหว่ำงประเทศที่พยำยำมส่งผ่ำนแนวคิดเกี่ยวกับ RIA ให้แก่ประเทศ ก ำลังพัฒนำไปปรับใช้ 32 งำนศึกษำนี้ช ี้ให้เห็นว่ำควำมพยำยำมแสดงให้เห็นถึงกำรปรับใช้ RIA ให้ หลำกหลำยตำมประเทศกำลังพัฒนำให้เหมำะสมกับแต่ละประเทศเองนั้นไม่มีควำมแตกต่ำงในทำงปฏิบัติ เลยโดยงำนศึกษำมุ่งไปที่ประเทศบรำซิลที่ มีกำรปรับใช้ RIA และเสนอว่ำกำรปรับใช้ให้สำเร็จนั้นมิได้ ขึ้นอยู่กับควำมเข้มแข็งของสถำบันรัฐที่ร่วมกันปรับใช้ RIA เพียงอย่ำงเดียวโดยควำมสำเร็จนั้นจะต้องอยู่ ภำยใต้ตัวแปรที่หลำกหลำยทำงกำรเมืองท่ำมกลำงสถำบันที่ปรับใช้ RIA Jacobs (2004) ได้นำเสนอเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยและระบบเศรษฐกิจที่ กำลังเข้ำสู่ระบบตลำดว่ำในประเทศกำลังพัฒนำหลำยๆ ประเทศที่พยำยำมปรับปรุงกฎหมำยเพื่อให้เกิด กำรพั ฒนำระบบเศรษฐกิ จแบบตลำดมี ควำมจ ำเป็ นอย่ ำงยิ ่ งที ่ ผ ู ้ ตรำหรื อผู ้ ใช้ กฎหมำยจะต้ อ งมี ควำมสำมำรถในกำรวิเครำะห์ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจำกตัวกฎหมำย33 ซึ่งกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำก กฎหมำยเป็นเครื่องมือที่ใช้อย่ำงแพร่หลำยในประเทศพัฒนำแล้วเพื่อให้เกิดกำรทำควำมเข้ำใจในตัว 31
Yin-Fang Zhang & Margo Thomas, Regulatory reform and governance: A survey of selected developing and transition economies, 29 see อ้ำงแล้ว at (2009). 32 Alketa Peci & Filipe Sobral, Regulatory Impact Assessment: How political and organizational forces influence its diffusion in a developing country, 5 REGULATION & GOVERNANCE (2011). 33 Scott Jacobs, Regulatory Impact Assessment and the Economic Transition to Markets, 24 PUBLIC MONEY & MANAGEMENT (2004).
17 ผลกระทบทำงกฎหมำยต่อเศรษฐกิจและสังคม โดยงำนศึกษำชี้ให้เห็นว่ำควรมีกำรปฏิรูปเชิงสถำบัน เพื่อให้เกิดกำรกำกับที่ดีอันนำไปสู่กำรใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยที่ส่งผลให้เกิดกำรยกระดับ กำรปรับปรุงตัวกฎหมำยหรือข้อบังคับซึ่งจะต้องมีกำรเตรียมกำรด้ำนกำรนำไปปฏิบัติ กำรลงทุนในกำร พัฒนำควำมสำมำรถและควำมเข้ำใจเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย ทว่ำยังมีประเด็น ท้ำทำยในหลำกหลำยด้ำนในประเทศกำลังพัฒนำที่พยำยำมปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อำทิ ควำมล่ำช้ำในกำรปรับใช้เครื่องมือกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อุปสรรคจำกกำรดำเนิน ตำมระบบรำชกำรในกระทรวงต่ำงๆ ซึ่งกำรนำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยไปปฏิบัติควรมุ่งไปที่ กำรพูดคุยท ำควำมเข้ำใจในประเด็นของกฎหมำยโดยมีก ำรใช้ค ำถำมอำทิเช่น อะไรเป็นสิ่งที่รัฐหรือ หน่วยงำนรัฐควรกระทำ กฎหมำยหรือระเบียบเป็นเครื่องมือที่ดีที่สุดในกำรดำเนินกำรของรัฐหรือไม่ เรำ มั่นใจหรือไม่ว่ำกฎหมำยหรือข้อบังคับก่อให้เกิดประโยชน์มำกกว่ำต้นทุนที่เกิดขึ้นจำกกฎหมำยและ ระเบียบนั้น Joseph Lemoine และที มงำนที่เก็บข้อมูลของธนำคำรโลก (2017) ศึกษำกำรปรับใช้ กำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยในหลำกหลำยประเทศและเสนอว่ ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำก กฎหมำยถือเป็นเครื่องมือที่สำคัญของประเทศพัฒนำแล้วเพื่อเสริมสร้ำงให้เกิดคุณภำพของกำรตัดสินใจ ใช้กฎหมำยโดยเฉพำะประเทศสมำชิก OECD นอกจำกนี้ในปัจจุบันมีหลำยประเทศเพิ่มมำกขึ ้นให้ ควำมสำคัญกับกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเพื่อยกระดับกำรใช้กฎหมำยของแต่ละ ประเทศ34 จำกกำรเก็บข้อมูลศึกษำพบว่ำกลุ่มประเทศพัฒนำแล้วมีกำรปรับใช้เครื่องมือกำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยเป็นส่วนใหญ่มำกกว่ำกลุ่มประเทศอื่นๆ แต่คุณภำพของกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยสำมำรถพบได้ในหลำกหลำยประเทศ ในกลุ่มประเทศรำยได้ปำนกลำงและต ่ำมี ควำมพยำยำมในกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยในหลำกหลำยประเทศเน้นไปที่กำร หำรือเรื่องกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยมำกกว่ำกระบวนกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำก กฎหมำย หำกทว่ำจำกข้อมูลที่พบเห็นได้ว่ำรัฐหรือผู้ใช้กฎหมำยในหลำกหลำยประเทศมองเห็นและเข้ำใจ ประโยชน์ในกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย Adelle และทีม (2015) ได้จัดประชุมเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยในประเทศ กำลังพัฒนำและทำควำมเข้ำใจเกี่ยวกับประเด็นท้ำทำยของกำรนำไปสู่กำรปฏิบัติว่ำด้วยกำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยอันประกอบด้วยปัญหำกำรขำดงบประมำณและบุคลำกรในกำรดำเนินกำรว่ำด้วย กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย ปัญหำเชิงวัฒนธรรมและพฤติกรรมองค์กรที่ไม่ยอมปรับเปลี่ยนใน กำรด ำเนินกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย ปัญหำกำรจั ดท ำนโยบำยที่อำจพยำยำมมีกำรแยก ระหว่ำงกำรด ำเนินนโยบำยกับกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย และปัญหำกำรสร้ำง
34
Global Indicators of Regulatory Governance: Worldwide Practices of Regulatory Impact Assessments. (2017).
18 ควำมยั่งยืนของดำเนินกำรทำงกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย35 จำกประเด็นปัญหำดังกล่ำวแล้วมี กำรนำเสนอทำงออกในกำรพัฒนำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยกำรสร้างความชัดเจนของผล การดำเนินการหำกมีกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจัดการกับความคาดหวังต่อกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเพรำะตัวกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยไม่สำมำรถสร้ำงกำร เปลี่ยนแปลงได้เอง แต่กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเป็นส่วนหนึ่งของกำรเปลี่ยนแปลง สร้าง ความต้องการของกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเพื่อให้เกิ ดควำมพยำยำมใช้ กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำย สร้างสมรรถนะการทำงานด้ำนกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยผ่ ำน กำรศึกษำควบคู่ไปกับกำรท ำงำน ปรับสร้างองค์กรที่มุ่งเน้นกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย สนับสนุนบทบาทผู้เกี่ยวข้องกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย สร้างระบบที่ง่ายต่อกำรนำกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยไปปฏิบัติ และมีระบบเก็บวิเคราะห์ข้อมูลกำรดำเนินกำรเกี่ยวกับกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 2.4.2 งานศึกษาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายประเทศไทย สถำบันวิจัยเพื่อกำรพัฒนำประเทศไทย (2557) ได้จัดทำงำนวิจัยเรื่องกำรวิเครำะห์ผลกระทบ จำกกฎหมำยเสนอแก่สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำโดยงำนวิจัยชิ้นนี้ถือเป็นงำนวิจัยชิ้นหลักที่เริ่มมี กำรทำควำมเข้ำใจกำรวิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย (RIA)36 เพื่อปรับเข้ำสู่บริบทกำรพัฒนำ กฎหมำยของประเทศไทย งำนวิจัยนำเสนอควำมเป็นมำและแนวปฏิบัติในกำรใช้หลักเกณฑ์ RIA ในกลุ่ม ประเทศกำลังพัฒนำ เสนอแนะแนวทำงกำรใช้ RIA ที่เหมำะสมและเป็นไปได้ที่จะนำมำใช้ในประเทศไทย และเสนอแนวทำงกำรแก้ไขปัญหำในกำรตรวจสอบควำมจำเป็นในกำรตรำกฎหมำยเพื่อใช้เป็นแนวทำง ในกำรพัฒนำกฎหมำยของประเทศไทยให้มีคุณภำพยิ่งขึ้น งำนวิจัยสรุปและมีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับกระบวนกำรในกำรทำ RIA โดยต้องมีกำรมีส่วนร่วม และกำรรับฟังควำมคิดเห็นจำกหลำกหลำยภำคส่วน นอกจำกนี้รำยงำนวิจัยได้เสนอให้มีกำรปรับปรุง เนื้อหำสำระของกฎหมำยเป็นสองส่วนว่ำด้วยขอบเขตของข้อบังคับในกำรจัดทำรำยงำนผลกระทบของ กฎหมำยเพื่อให้เกิดประสิทธิภำพสูงสุด และว่ำด้วยเทคนิครูปแบบในกำรจัดทำรำยงำนกำรวิเครำะห์ ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย งำนวิจัยนี้ถือเป็นงำนชิ้นส ำคัญที่ก่อให้เกิดกำรก ำหนดนโยบำยกำร วิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำยและนำไปสู่กำรบัญญัติมำตรำ 77 ตำมรัฐธรรมนูญ 2560 หำกแต่ ทว่ำตัวรำยงำนแม้จะทำกำรศึกษำกำรวิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำยในต่ำงประเทศและนำไปสู่ ข้อเสนอแนะที่สำคัญแต่มิได้ทำกำรศึกษำเชิงลึกถึงแนวปฏิบัติหรือผลของกำรนำกำรวิเครำะห์ผลกระทบ 35
Camilla Adelle, et al., New development: Regulatory impact assessment in developing countries—tales from the road to good governance, 35 PUBLIC MONEY & MANAGEMENT (2015). 36 สถำบันวิจัยเพื่อกำรพัฒนำประเทศไทย, 2557, โครงกำรศึกษำวิจัย เรื่อง กำรวิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย (Regulatory Impact Analysis), เสนอต่อ สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ, <https://tdri.or.th/wpcontent/uploads/2015/04/ria-final.pdf>
19 ในกำรออกกฎหมำยไปใช้ในรำยละเอียดของแต่ละประเทศ นอกจำกนี้งำนวิจัยมิได้พิจำรณำถึงกำรใช้ RIA กับกำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจเช่นกัน Sumet Ongtakul และ Nichamon Thongphat (2016) ได้ศึกษำควำมสอดคล้องทำงกฎหมำย ของประเทศไทย37 ซึ่งเกี่ยวเนื่องกับกำรใช้เครื่องมือ RIA ในกระบวนกำรของกฎหมำย ทั้งนี้งำนศึกษำ เสนอว่ำประเทศไทยมีกำรพัฒนำกำรปรับปรุงกฎหมำยจำกกำรทีม่ ีกำรพัฒนำทำงเศรษฐกิจและต้องมีกำร ปรับปรุงกฎหมำยเพื่อให้สอดรับกับสภำวกำรณ์ทำงเศรษฐกิจที่มีกำรพัฒนำเป็นอย่ำงมำกและเริ่มมีกำร ปรับปรุงกฎหมำยโดยพิจำรณำผลกระทบจำกกำรตั้งคณะกรรมกำรปฏิรูปกฎหมำย ทำให้เกิดองค์กรที่ สำมำรถขับเคลื่อนกำรพัฒนำกฎหมำยและเริ่มมีกำรพิจำรณำกำหนดให้มีกำรใช้ RIA กับกำรตรำกฎหมำย หรือกำรพิจำรณำสถำนะของกฎหมำยว่ำเหมำะสมกับสภำวกำรณ์หรือไม่ งำนศึกษำสรุปให้เห็นว่ ำ ประเทศไทยยังไม่สำมำรถที่จะปรับใช้ RIA ได้สำเร็จเนื่องจำกมีควำมขัดแย้งทำงผลประโยชน์ระหว่ำง หน่วยงำนรัฐและกำรขำดกำรวำงนโยบำยที่มุ่งเป้ำเกี่ยวกับ RIA ต่อกฎหมำยของประเทศไทย สถำพร ปัญญำดี (2555) ในงำนศึกษำเรื่อง กำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำย: ศึกษำ เฉพำะกรณีกำรจัดทำร่ำงพระรำชบัญญัติได้นำเสนอข้อมูลควำมเป็นมำของกำรประเมินผลกระทบในกำร ออกกฎหมำยที่เชื่อมโยงกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยในประเทศไทย38 สถำพร ชี้ให้เห็นว่ำมี พัฒนำกำรของกระบวนกำรตรำกฎหมำยของไทยภำยใต้กำรปกครองในระบอบสมบูรณำญำสิทธิรำชย์ จนกระทั่งเข้ำสู่กำรปกครองในระบอบประชำธิปไตย ซึ่งในห้วงเวลำต่ำงๆ มีกำรเปลี่ยนแปลงรูปแบบ วิธีกำร รวมถึงแนวควำมคิดในกำรด ำเนินกระบวนกำรร่ำงกฎหมำยเพื่อพัฒนำคุ ณภำพของกฎหมำย อันนำไปสู่กำรมีกฎหมำยที่ดีภำยใต้หลักกำรมีส่วนร่วม หลักควำมโปร่งใส สอดคล้องกับกำรแก้ไขปัญหำ ของสังคม ทว่ำเมื่อได้เริ่มมีกำรใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเป็นเครื่องมือในกำรร่ำงกฎหมำย กลับประสบกับอุปสรรคในกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อำทิ 1) ปัญหำกำรขำด แนวทำงหรือวิธีด ำเนินกำรเพื่อให้ได้มำซึ่งกำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำยที่ครบถ้วน มี คุณภำพ 2) ปั ญหำของหน่วยงำนรำชกำรที่เกี่ยวกับกำรด ำเนินกำรยกร่ำงกฎหมำยและจัดท ำกำร ประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำยในส่วนทัศนคติของหน่วยงำนและโครงสร้ำงของหน่วยงำนในกำร ใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 3) ปัญหำกำรขำดหน่วยงำนหลักที่มีหน้ำที่รับผิดชอบโดยตรงใน กำรประสำนและร่วมมือกับหน่วยงำนที่เกี่ยวข้องว่ำด้วยกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 4) ปัญหำ กำรขำดเกณฑ์ในกำรตรวจสอบคุณภำพของกำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำย และ 5) ปัญหำ กำรขำดระบบติดตำมผลกระทบที่เกิดขึ้นภำยหลังจำกกำรตรำกฎหมำย
37
Sumet Ongkittikul & Nichamon Thongphat, Regulatory Coherence: The Case of Thailand, in THE DEVELOPMENT OF REGULATORY MANAGEMENT SYSTEMS IN EAST ASIA: COUNTRY STUDIES (Derek Gill & Ponciano Intal eds., 2016). 38 สถำพร ปัญญำดี, 2555, กำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำย: ศึกษำเฉพำะกรณีกำรจัดทำร่ำงพระรำชบัญญัติ, นิติศำสต รมหำบัณฑิต สำขำวิชำนิติศำสตร์ คณะนิติศำสตร์ จุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลัย
20 สำนักงำนคณะกรรมกำรพัฒนำกำรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ (2555) ได้จัดทำงำนศึกษำเรื่อง กำรพัฒนำระบบกำรประเมินผลกระทบกำรออกกฎ ระเบียบ และกฎหมำยของไทย39 ซึ่งงำนศึกษำชี้ว่ำ ปัจจุบันนี้ประเทศไทยได้มีกำรดำเนินกำรเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยมีกำรจัดท ำ 1) คู่มือกำรตรวจสอบควำมจ ำเป็นของกำรตรำกฎหมำย (Checklist) ที่เป็นไปตำมหลักกำรยึ ดตำม หลักเกณฑ์และมำตรฐำนของ OECD 2) มีกำรตรำพระรำชกฤษฎีกำว่ำด้วยกำรเสนอเรื่องและกำรประชุม คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และระเบียบว่ำด้วยหลักเกณฑ์และวิธีกำรเสนอเรื่องต่อ คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ที่กำหนดให้หน่วยงำนที่จะส่งเรื่องเข้ำคณะรัฐมนตรีจะต้องมีกำรดำเนินกำรวิเครำะห์ผลกระทบ ของกฎหมำย 3) มีแนวปฏิบัติประกอบกำรจัดทำรำยงำนกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 4) มีกำร ออกแนวปฏิบัติในกำรรับฟังควำมคิดเห็นจำกประชำชน (Public Consultation Guideline) หำกแต่ทว่ำ กำรศึกษำแสดงให้เห็นว่ำประเทศไทยยังขำด 1) กำรขับเคลื่อน RIA สู่กำรปฏิบัติที่มีประสิทธิภำพซึ่ง จำเป็นต้องมีกำรศึกษำอันนำไปสู่จัดตั้งหน่วยงำน กำกับดูแล กำรดำเนินกำรกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำก กฎหมำย (RIA oversight body) 2) ขำดกำรทำคู่มือเชิงเทคนิควิธีในกำรประเมินผลกระทบจำกกำรตรำ กฎหมำยต่อเศรษฐกิจและสังคม 3) ขำดกำรสร้ำงระบบกำรมีส ่วนร่วมจำกประชำชนในกำรจั ดท ำ กฎหมำยที่มีคุณภำพและมำตรฐำน 4) ขำดกำรกำหนดขอบเขตและระดับของกำรปฏิบัติใช้กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยในประเทศไทย 2.4.3 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายประเทศ มาเลเซีย และสิงคโปร์ OECD, (2013), ได้จัดทำรำยงำนจำกกำรศึกษำกำรนำไปปรับใช้ว่ำด้วยกำรปฏิบัติทำงกฎหมำย ที่ดี (Good Regulatory Practice) ในประเทศมำเลเซีย40 ซึ่งรำยงำนชี้ให้เห็นว่ำประเทศมำเลเซียได้เริ่มมี กำรใช้ RIA เป็นเครื่องมือในกำรตัดสินใจกำรออกกฎหมำยอย่ำงเป็นระบบ ซึ่งในรำยงำนระบุว่ำคณะกรรมกำรพัฒนำและกำรปฏิบัติตำมกฎหมำยแห่งชำติมำเลเซีย (Malaysia's National Policy on the Development and Implementation of Regulations) ได้เริ่มมีกำรจัดตั้งและดำเนินกำรในปี 2013 โดยเน้นให้ มี กำรด ำเนิ นกำรด้ ำน RIA ให้เร็วที ่ส ุ ดโดยในกำรด ำเนินกำร RIA ในมำเลเซี ยจะดู จำก ประสบกำรณ์กำรปรับใช้ RIA ในประเทศในกลุ่ม OECD อำทิ ออสเตรเลีย เนเธอแลนด์ เกำหลี และ เม็กซิโก โดยรำยงำนเสนอว่ำประเทศมำเลเซียประสบควำมสำเร็จในกำรริเริ่มกำรปรับใช้ RIA และมีกำร จัดทำนโยบำย โครงสร้ำงสถำบัน คำแนะนำและกำรให้กำรสนับสนุน RIA ได้ในระยะเวลำอันสั้นซึ่งถือ เป็นกำรริเริ่มกำรปรับใช้ RIA ที่ดีในประเทศมำเลเซีย ทั้งนี้ควรเพิ่มกำรสนับสนุนในหลำกหลำยด้ำน อำทิ กำรสร้ำงควำมตระหนักและควำมเข้ำใจเกี่ยวกับ RIA ให้แก่ผมู้ ีส่วนเกี่ยวข้องในตัวกฎหมำยต่ำงๆ
39
สำนักงำนคณะกรรมกำรพัฒนำกำรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ ,2555, กำรพัฒนำระบบกำรประเมินผลกระทบ กำรออก กฎ ระเบียบ และกฎหมำยของไทยhttp://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf 40 OECD, Implementing Good Regulatory Practice in Malaysia. (2015).
21 Kamal Hassan (2015) ในงำนศึกษำเรื่อง RIA ในงำนวิจัยกฎหมำยในประเทศมำเลเซีย41 ได้ เสนอให้เห็นว่ำรัฐต่ำงๆ ในประเทศมำเลเซียได้มีกำรปรับใช้ RIA เป็นเครื่องมือใหม่ในกำรพิจำรณำกำร ตรำกฎหมำยหรือแก้ไขกฎหมำยโดยงำนศึกษำเป็นกำรศึกษำทำงเอกสำรซึ่งพบว่ำประเทศมำเลเซียมี ควำมพยำยำมอย่ำงสูงในกำรใช้ RIA เป็นเครื่องมือพัฒนำกฎหมำยซึ่งในส่วนสรุปของงำนศึกษำเสนอว่ำ RIA ถือเป็นเครื่องมือสำหรับรัฐและนักวิจัยทำงกฎหมำยในกำรพิเครำะห์ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจำกกำร ตรำกฎหมำยในสังคมโดยรวมแม้ว่ำจะเพิ่งมีกำรเริ่มใช้ RIA ในประเทศมำเลเซียแต่มีควำมเป็นไปได้ว่ำ RIA จะได้ใช้เป็นเครื่องมือที่สำคัญในกำรสร้ำงกฎหมำยที่ดีในประเทศมำเลเซีย Abdul Latif Bin Haji Abu Semam (2016) และผู้ร่วมวิจัยได้ท ำกำรศึกษำเชิงเปรียบเทียบ เกี่ยวกับกำรสอดประสำนกันของกฎหมำยและระเบียบต่ำงๆ ในประเทศมำเลเซีย และสิงคโปร์42 ซึ่งใน งำนศึกษำชี้ว่ำประเทศสิงคโปร์และมำเลเซียซึ่งเคยเป็นประเทศอำณำนิคมได้มีกำรพัฒนำกำรปฏิรูป กฎหมำยได้อย่ำงมีประสิทธิภำพ งำนศึกษำน ำเสนอว่ำประเทศมำเลเซียนั้นได้จัดให้ใช้เครื่องมือ กำร วิเครำะห์ผลกระทบทำงกฎหมำยเพื่อใช้ในกำรปฏิรูปพัฒนำกฎหมำย แต่ทว่ำต่ำงกับประเทศสิงคโปร์ที่ มิได้ใช้ RIA เป็นเครื่องมือในกำรพัฒนำกฎหมำยโดยสิงคโปร์เลือกใช้นโยบำยกฎหมำยที่ดี (Smart Regulation) เพื่อเป็นกลไกในกำรผลักดันกำรปฏิรูปและพัฒนำกฎหมำย งำนศึกษำชี้ว่ำกำรที่สิงคโปร์ ไม่ได้ใช้ RIA นั้นเนื่องจำกประเทศสิงคโปร์เป็นประเทศที่ระบบรำชกำรเชื่อมประสำนกันเป็นอย่ำงดีทำให้ กำรบริหำรงำนด้ำนกฎหมำยและกฎระเบียบมีควำมคล่องตัวซึ่งระบบ Smart Regulation ตอบสนอง งำนปรับปรุงกฎหมำยได้ดีกว่ำกำรใช้ RIA ในประเทศสิงคโปร์ งำนศึกษำเสนอว่ำในกำรพัฒนำด้ ำน กฎหมำยของแต่ละประเทศควรที่จะหำวิธีกำรดำเนินกำรที่เหมำะสมของแต่ละประเทศเองโดยแม้ว่ำจะมี กำรใช้ RIA ก็ควรที่จะปรับใช้ให้เหมำะสมกับแต่ละประเทศเอง Connie Carter (2003) ได้น ำเสนอกำรท ำควำมเข้ำใจในกำรปรับปรุงกฎหมำยของประเทศ สิงคโปร์ที่เป็นต้นแบบให้กับกำรปฏิรูปกฎหมำยเพื่อกำรพัฒนำในมณฑลซูโจว ประเทศจีน43 แม้ว่ำงำน ศึกษำชิ้นนี้จะมิได้นำเสนอโดยตรงกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบทำงกฎหมำยแต่งำนชิ้นนี้เสนอให้เห็นว่ำ ประเทศสิงคโปร์มีกำรปรับปรุงกฎหมำยในรูปแบบที่ปรับปรุงมำจำกแนวคิดของตะวันตกนำสู่รูปแบบของ ประเทศสิงคโปร์เอง โดยสิงคโปร์ได้รับกำรวำงกรอบกฎหมำยในแบบคอมมอนลอว์อังกฤษและต่อมำมี กำรประกำศอิสรภำพและได้ปรับปรุงระบบกฎหมำยที่วำงลำดับควำมสำคัญไปที่กำรก่อให้เกิดกำรพัฒนำ เศรษฐกิจและสังคมในประเทศสิงคโปร์ โดยภำยใต้กำรนำของ ลี กวน ยู นโยบำยและกำรดำเนินกำรของ 41
Kamal Hassan, Regulatory Impact Analysis in Legal Research: Way Forward for Malaysian Legislation, 6 MEDITERRANEAN JOURNAL OF SOCIAL SCIENCES 520(2015). 42 Abdul Latif Bin Haji Abu Semam, et al., Regulatory Coherence: The Contrasting Cases of Malaysia and Singapore, in THE DEVELOPMENT OF REGULATORY MANAGEMENT SYSTEMS IN EAST ASIA: COUNTRY STUDIES (Derek Gill & Ponciano Intal eds., 2016). 43 Connie Carter, The clonability of the Singapore model of law and development: the case of Suzhou, China, in LAW AND DEVELOPMENT IN EAST AND SOUTHEAST ASIA (Christoph Antons ed. 2003).
22 รัฐรวมถึงกฎหมำยจะมุ่งไปที่กำรขับเคลื่อนกำรส่งออกภำยใต้กำรลงทุนจำกต่ำงประเทศที่นำไปสู่กำร พัฒนำทำงเศรษฐกิจ โดยรัฐสิงคโปร์วำงกรอบวินัยเชิงสังคมผ่ำนทำงกำรกำหนดกฎหมำย ทั้งนี้กฎหมำย เป็นตัวสนับสนุนวินัยทำงเศรษฐกิจที่ยั่งยืน โดยในกำรออกกฎหมำยจะต้องค ำนึงถึงกำรพัฒนำเชิง เศรษฐกิจที่ยังยืน อำทิกำรมีข้อกำหนดที่ชัดเจนในกำรปรำบปรำมทุจริต กำรวำงกรอบระบบกำรรักษำ พยำบำล กำรศึกษำ กำรลดปัญหำมลภำวะต่อสิ่งแวดล้อม กำรออมเงินของประชำชน กำรสร้ำงระบบ แรงงำนสัมพันธ์และรักษำควำมสงบยั่งยืนของสังคมกำรเมือง ดังนั้นในกำรด ำเนินกำรออกกฎหมำย จะต้องเห็นถึงภำพรวมที่จะเกิดขึ้น โดยต้องเสริมสร้ำงระบบกฎหมำยและกำรเมืองให้เป็นเครื่องมือ เชื่อมโยงแนวคิดชุมชน กำรประกอบกำรของธุรกิจและกำรอยู่ร่วมกันได้อย่ำงสงบ จำกกำรศึกษำจะเห็น ได้ว่ำกรอบกำรออกกฎหมำยหรือกำรดำเนินกำรของรัฐในสิงคโปร์จะมีเป้ำชัดเจนและมีกำรปรับปรุง เพื่อให้เป็นไปตำมเป้ำของกำรพัฒนำเศรษฐกิจและสังคมของประเทศสิงคโปร์ Lin Lin และ Michael Ewing-Chow (2016) ในงำนศึกษำเกี่ยวกับกำรด ำเนินกำรปรั บปรุ ง ประเทศลำดับ World’ Bank East of Doing Business ของประเทศสิงคโปร์กับกำรคุ้มครองผู้ลงทุน44 โดยงำนศึกษำเสนอว่ำประเทศสิงโปร์ได้มีกำรปรับระบบรำชกำรทั้งระบบและมีกำรจัดตั้งคณะกรรมกำร Smart Regulation เพื่อให้เป็นหน่วยงำนขับเคลื่อนกำรปรับเปลี่ยนงำนด้ำนกฎหมำยของประเทศแบบ องค์รวม โดยจุดมุ่งหมำยของกำรดำเนินงำนของคณะกรรมกำรคือปรับวิธีคิดทำงกฎหมำยของหน่วยงำน ต่ำงๆ จำกผู้กำกับดูแลมำเป็นผู้สนับสนุนให้มีกำรสร้ำงกฎหมำย สังคม เศรษฐกิจของประเทศ จำกกำรศึกษำงำนวิจัยที่เกี่ยวข้องที่ได้นำเสนอข้ำงต้นแม้ว่ำจะเป็นแค่บำงส่วนและอำจมีงำน ศึกษำวิจัยที่เกี่ยวข้องเป็นอันมำก แต่โดยรวมพิจำรณำงำนศึกษำข้ำงต้นชี้ให้เห็นว่ำได้มีกำรศึกษำเกี่ยวกับ กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยในต่ำงประเทศโดยเฉพำะประเทศกำลังพัฒนำ มีกำรศึกษำเกี่ยวกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเบื้องต้นในประเทศไทย มำเลเซียและสิงคโปร์บำงส่วน แต่ทว่ำงำนวิจัย ข้ำงต้นยังมีช่องว่ำงของงำนศึกษำที่จำเป็นต่อกำรพัฒนำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยที่งำนศึกษำ ภำยใต้โครงกำรนี้พยำยำมทำกำรวิจัยโดยประกอบด้วยกำรขำดกำรศึกษำเกี่ยวกับกำรนำไปปฏิบัติใช้กำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย กำรขำดกำรศึกษำเปรียบเทียบเรื่องกำรนำไปปฏิบัติใช้กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยในประเทศอำเซียนโดยเฉพำะสิงคโปร์ มำเลเซียและไทย รวมถึงยังมีช่องว่ำงของ กำรศึกษำวิจัยเกี่ยวกับกำรเชื่อมโยงหรือกำรคำนึงถึงควำมสัมพันธ์กันระหว่ำงกำรวิเครำะห์ผลกระทบ จำกกฎหมำยกับกำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจในทั้งสำมประเทศที่กล่ำวมำ ในบทที่ 2 กำรน ำเสนอแนวคิดกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเพื่อลดอุปสรรคในกำร ดำเนินธุรกิจ โดยเริ่มจำกกำรอธิบำยถึงหลักกำรว่ำด้วย กฎหมำยและข้อกำหนดรวมถึงแนวคิดเกี่ยวข้อง กับกฎหมำยและข้อกำหนด ในส่วนต่อมำบทที่ 2 ได้อธิบำยถึงแนวคิดและหลักกำรเกี่ยวกับ กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำย และกำรที่กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเชื่อมโยงกับกำรลดอุปสรรคทำง 44
Lin Lin & Michael Ewing-Chow, The Doing Business Index on Minority Investor Protection: The Case of Singapore, 46 SINGAPORE JOURNAL OF LEGAL STUDY (2016).
23 ธุรกิจ รวมถึงในบทนี้ได้นำเสนองำนวิจัยที่เกี่ยวข้องและอธิบำยช่องว่ำงของกำรศึกษำวิจัยเกี่ยวกับกำร เชื่อมโยงหรือกำรค ำนึงถึงควำมสัมพันธ์กันระหว่ำงกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยกับกำรลด อุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจ บทที่ 2 จึงจะสัมพันธ์เชื่อมโยงนำสู่บทที่ 3 ที่เป็นกำรศึกษำกำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยกับกำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจจำกเอกสำรจำกทั้งสำมประเทศต่อไป
24
บทที่ 3 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบ ธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย (RIAs and Ease of Doing Business in Malaysia Thailand and Singapore) บทที่ 3 ที่เป็นการศึกษาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดาเนิน ธุรกิจจากเอกสารจากทั้งสามประเทศ โดยศึกษาไปที่พัฒนาการและการรายงานการปรับใช้ การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย
3.1 การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจใน ประเทศไทย 3.1.1 ความเป็นมาของการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทย การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ 2540 การริเริ่มใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยสามารถพิจารณาได้จากการ ริเริ่มให้มีการสร้างความโปร่งใสในการตรากฎหมายโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพิจารณากฎหมาย ผ่านการประชาพิจารณ์ซึ่งเป็นไปตามกรอบของรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 59 ที่บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิ ได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรือส่วนได้เสียสำคัญ อื่นใด ที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่นและมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกล่าว ทั้งนี้ ตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่กฎหมายบัญญัติ”
ทั้งนี้ความมุ่งหมายตามมาตรา 59 ของรัฐธรรมนูญ 2540 มุ่งให้มีการตรวจสอบการกระทาของ ภาครัฐผ่านการกระท าประชาพิจารณ์โดยภายใต้กรอบการก าหนดให้มีการท าประชาพิจารณ์ ตรา รัฐธรรมนูญ 2540 ก็ได้มีการออกระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชน พ.ศ. 2548 เพื่อให้มีหลักเกณฑ์และวิธีการในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเพื่อให้เกิด ประโยชน์แก่หน่วยงานของรัฐและประชาชน รวมตลอดทั้งเป็นแนวทางในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมใน การดาเนินการโครงการของรัฐอย่างกว้างขวาง หากแต่ทว่าการทาประชาพิจารณ์ตามระเบียบปี 2548 นั้นเน้นไปที่การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อโครงการหรือนโยบายของภาครัฐที่อาจมีผลกระทบ
25 ต่อประชาชน แต่ยังมิได้มีการพิจารณาอย่างเป็นระบบในการทาความเข้าใจประเด็นผลกระทบทางบวก และผลกระทบทางลบของโครงการหรือนโยบายรัฐ รวมไปถึงการทาประชาพิจารณ์ตามกรอบรัฐธรรมนูญ 2540 และระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี 2548 ดังกล่าวมิได้มุ่งไปที่การรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับการ ตรากฎหมายรวมถึงมิได้มีการกาหนดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายรัฐธรรมนูญใน 2550 เมื่อได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญในปี 2550 การรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนได้มีการ บรรจุไว้ในมาตรา 57 รัฐธรรมนูญใน 2550 ที่กาหนดว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรือส่วนได้เสียสำคัญ อื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่นและมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนต่อหน่วยงานที่ เกี่ยวข้องเพื่อนำไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกล่าว การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดินและการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อ ส่วนได้เสียสำคัญของประชาชนให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน อย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการ”
จะเห็ นได้ ว ่ ามาตรา 57 รั ฐธรรมนู ญใน 2550 มี การเขี ยนขยายเพิ ่ มเติ ม มาตรา 59 ของ รัฐธรรมนูญ 2540 โดยกาหนดให้ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นที่กว้างขึ้นครอบคลุมไปถึงแผนพัฒนา สังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกาหนดเขต การใช้ประโยชน์ในที่ดินและการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสาคัญของประชาชนตามมาตรา 57 รัฐธรรมนูญใน 2550 จึงก่อให้เกิดการรับฟังความคิดเห็นต่อกฎหมายที่มีผลกระทบต่อประชาชน หากแต่ทว่าก็มิได้มีการระบุถึงแนวทางการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอย่างเป็นระบบ โดย รัฐธรรมนูญ 2550 เพียงแต่กาหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็ นต่อกฎหมายที่จะตราขึ้นแล้วมีผลกระทบ ต่อประชาชนโดยการรับฟังความคิดเห็นย่อมต่างกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่จาเป็นต้อง พิจารณาอย่างเป็นระบบโดยมองประเด็นรอบด้านที่เป็นผลดีผลเสียต่อการตรากฎหมาย การบังคับใช้ กฎหมายหรือการไม่ใช้วิธีการทางกฎหมาย การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ 2560 หลั งการเปลี ่ ยนแปลงทางการเมื องและได้ ม ี การจั ดตั ้ งรั ฐธรรมนู ญขึ ้ นมาใหม่ ในปี 2560 รัฐธรรมนูญ 2560 โดยภาพรวมถือเป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่สะท้อนต่อการสร้างประชาธิปไตยในประเทศไทย และอาจเป็นปัจจัยทางสร้างความเหลื่อมล ้าทางการเมือง ซึ่งในหลากหลายส่วนของรัฐธรรมนู ญมี ข้อกาหนดทางการเมืองที่ไม่สามารถสะท้อนความเห็นของประชาชนโดยรวมได้ และรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ได้ผ่านประชามติในสภาวะทางการเมืองที่ถูกปิดกั้นทางการเมืองและมีการจัดการกับผู้เห็นต่างทาง
26 การเมือง หากแต่ทว่าหากพิจารณาดูรายมาตราที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปและปรับปรุงกฎหมายจะพบว่า รัฐธรรมนูญ 2560 ถือเป็นรัฐธรรมนูญที่ส าคัญในปัจจุบันที่สร้างให้เกิดข้อก าหนดให้มีการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมาย โดยรัฐธรรมนูญ 2560 มีสองมาตราที่สาคัญที่เกี่ยวข้องกับ RIA มาตรา 26 และ มาตรา 77 โดย มาตรา 26 บัญญัติไว้ว่า “การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่ บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเงื่อนไขไว้ กฎหมายดังกล่าวต้องไม่ ขัดต่อหลักนิติธรรมไม่เพิ่มภาระหรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุและ จะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้ รวมทั้งต้องระบุเหตุผลความจำเป็นใน การจำกัดสิทธิและเสรีภาพไว้ด้วย กฎหมายตามวรรคหนึ่งต้องมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดกรณี หนึ่งหรือแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเจาะจง”
ฉะนั้นตามมาตรา 26 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ในการตรากฎหมายระดับรองลงมาใด ๆ หรือการมี กฎหมายปัจจุบันระดับรองลงมาใด ๆ จะต้องไม่เป็นการจากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลต้องไม่ขัดต่อ หลักนิติธรรมกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ รวมถึงต้องไม่เป็นการมีกฎหมายหรือตรากฎหมายเพื่อ เลือกปฏิบัติอันสร้างความไม่เท่าเทียมในสังคม การเมืองและเศรษฐกิจ ดังนั้น RIA จึงเป็นเครื่องมือสาคัญ ในการตราหรือพิจารณากฎหมายปัจจุบันให้เป็นไปตามหลักนิติธรรมตามมาตรา 26 รัฐธรรมนูญ 2560 ในส่วนของมาตรา 77 บัญญัติที่บัญญัติว่า “รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็นและยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความ จำเป็ นหรื อไม่ สอดคล้ องกั บสภาพการณ์ หรื อที ่ เป็ นอุ ปสรรคต่ อการดำรงชีว ิ ตหรื อการ ประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชนและดำเนินการให้ประชาชน เข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตาม กฎหมายได้อย่างถูกต้อง ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับรัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับ ฟั งความคิ ดเห็ นและการวิ เคราะห์น ั้ นต่ อประชาชนและนำมาประกอบการพิ จารณาใน กระบวนการตรากฎหมายทุ กขั้นตอนเมื่ อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้ม ี การ ประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่ กำหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของ ผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วยเพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบท ต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป
27 รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น พึงกำหนด หลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอน ต่างๆ ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายให้ชัดเจนและพึงกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง”
การตรารัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 77 ถือเป็นกรอบการพัฒนาระบบกฎหมายที่สาคัญซึ่งเป็น การยกระดับการรับฟังความคิดเห็นต่อโครงการและการตรากฎหมายของภาครัฐตามรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ให้เข้าสู่การกาหนดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอย่างเป็นระบบ อันประกอบไป ด้วย 1) การพิจารณากฎหมายที่ได้ประกาศใช้แล้วแต่ไม่เหมาะสมโดยกาหนดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่ จาเป็นและต้องมีการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจาเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ 2) ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับรัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง มีการ วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ 3) มีการสร้างความโปร่งใสโดยการเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อ ประชาชน 4) การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กาหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของ ผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่าง ๆ ทั้งนี้ ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ได้นาเสนอไว้ในปาฐกถาพิเศษ เรื่อง “นโยบายรัฐ กับการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” ว่าสิ่งที่ส่วนราชการต้องเตรียมการตามมาตรา 77 ซึ่งจะ ถือว่าเป็นหัวใจของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือต้องมีการเตรียมการเรื่อง RIA ซึ่งต้องมีการปรั บ ปรุ ง กฎหมายมีอยู่ 3 ลักษณะ กล่าวคือ 1) ปรับปรุงกฎหมายที่เก่าของไทย บางฉบับใช้มาร้อยกว่ าปี 2) ปรับปรุงกฎหมายที่ไม่เก่าแต่ไม่สอดคล้องกับกระแสของโลกรวมถึงบริบทของสังคมไทยทั้งเรื่อง ประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน เป็นต้น 3) ปรับปรุงกฎหมายที่ไม่เก่า ยังสอดคล้องกับบริบทของสังคมไทย แต่ไม่ได้รับการยอมรับอย่างเต็มที่จึงนามาสู่ความรู้สึกของผู้คนว่าต้องมีการปรับปรุง1 จะเห็นได้ว่ามาตรา 77 รัฐธรรมนูญ 2560 ถือเป็นกฎหมายสูงสุดที่สาคัญในการกาหนดให้มีการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอย่างเป็นระบบซึ่งทาให้การตรากฎหมาย การใช้กฎหมาย การวิเคราะห์ ปรับแก้หรือยกเลิกกฎหมายมีการพิเคราะห์พิจารณาในเชิงระบบมากขึ้น เท่ากับว่าเป็นการพัฒนาระบบ กฎหมายของประเทศไทยที่ส าคัญรวมถึงเป็นการพัฒนากฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในทางเศรษฐกิจและ การดาเนินการทางธุรกิจ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในร่างยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) การตรารัฐธรรมนูญ 2560 ให้มีกรอบการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในมาตรา 77 ถือเป็น การสร้างกรอบกฎหมายสาคัญให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายมากไปกว่านั้นรัฐธรรมนูญ 2560 1
สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย, รายงานพิเศษ: 5 ปี “คปก.” พร้อมเดินหน้ายกระดับปฏิรูปกม.ด้วย RIA “ดร.วิษณุ” แนะส่วนราชการเตรียมพร้อมภารกิจ “วิเคราะห์ผลกระทบกม.” ตามรธน.ม. 77, http://www.lrct.go.th/th/?p=19777
28 ยังบัญญัติ มาตรา 65 โดยกาหนดให้รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่าง ยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล ซึ่งหลังจากมีการตรารัฐธรรมนูญขึ้นมา สานักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จัดทาร่างยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579)2 โดยแบ่งเป็น 6 ยุทธศาสตร์หลัก ทั้งนี้ยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเป็นอย่างมากคือ ยุทธศาสตร์ที่ 6 ว่าด้วยการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ ทั้งนี้ยุทธศาสตร์ที่ 6 กาหนดแผนในการเพิ่มขีดความสามารถของภาครัฐโดยใช้ระบบดิจิตอลและลดปัญหาการทุจริตในภาครัฐ ควบคู่ไปกับการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับให้มีความชัดเจน ทันสมัย เป็นธรรมและ สอดคล้องกับข้อบังคับสากลหรือข้อตกลงระหว่างประเทศซึ่งมีการบ่งชี้ในแผนไว้อย่างชัดเจนว่ าในการ ออกกฎหมายใหม่ควรต้องมีการพิจารณาตรวจสอบความจาเป็น รับฟังความเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องและ วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นก่อนการออกกฎหมายฯ ดังกล่าวโดยมีระบบการประเมินผลกระทบใน การออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ที่สมบูรณ์ตามมาตรฐานสากล3 การระบุการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย ในยุทธศาสตร์ที่ 6 ท าให้เห็นถึ งการ พยายามที่จะนากรอบกาหนดตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาปรับให้เกิดเป็นรูปธรรมในทางปฏิบัติมากขึ้น หากแต่ทว่าการวางแผนตามยุทธศาสตร์ที่ 6 นี้ยังอยู่ในการรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วน ทั้งนี้ ผู้วิจัยได้เข้าร่วมในฐานะวิทยากร การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นร่างแผนยุทธศาสตร์เบื้องต้น ณ โรงแรม ฮอลิเดย์ อินท์ จังหวัดเชียงใหม่ วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2561 ซึ่งผู้วิจัยเป็นผู้ดาเนินการพูดคุยและ เก็บข้อมูลความคิดเห็นยุทธศาสตร์ที่ 6 โดยในภาพรวมผู้เข้าร่วมประชุมเห็นด้วยอย่างมากในการกาหนด แผนให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายก่อนและหลังการตรากฎหมาย ดังนั้นมีความเป็นไป ได้สูงที่จะมีการกาหนดการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายไว้ในยุทธศาสตร์ที่ 6 ยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) 3.1.2 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทย การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยริเริ่มมาจากการตระหนักถึง ประเด็นปัญหาของปริมาณกฎหมาย การขาดการตระหนักถึงกฎหมายและการขาดประสิทธิภาพในการ บังคับใช้กฎหมาย กฎหมายบางฉบับมีการตราขึ้นมาในรูปพระราชบัญญัติและนาไปสู่กฎหมายล าดับ รองลงมาอีกหลายฉบับและนาไปสู่กฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบอีกมากมายทาให้เกิดความซ้าซ้อนใน การปรับใช้รวมถึงความสับสนท่ามกลางหน่วยงานภาครัฐกันเองและท่ามกลางประชาชน ในงานวิจัยของ สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ว่าด้วย “การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบ
2
สานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2018, ร่างยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579), < http://www.nesdb.go.th/download/documentร่างยุทธศาสตร์ชาติ%20ระยะ%2020%20ปี%20(พ.ศ2560%20-% 202579) .pdf> 3 อ้างแล้ว at.
29 การออก กฎ ระเบียบ และกฎหมายของไทย”4 ชี้ว่ามีการพยายามดาเนินการในการใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยมาตั้งแต่เริ่มมีการสร้างการมีส่วนร่วมทางกฎหมายแก่ประชาชน ตั้งแต่ปี 2540 แต่ทว่าแม้ว่าจะมีการพยายามสร้างกลไกในการสนับสนุนและบังคับให้มีหน่วยงานรัฐทุก หน่วยงานให้ใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแต่ก็ยังประสบปัญหาในการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายมาโดยตลอด โดยปัญหาประกอบไปด้วย 1) “การตระหนักรู้ เข้าใจหลักการและวิธีการประเมินผลทางกฎหมายยังมีน้อยซึ่งผลจากการ สารวจ แสดงให้เห็นว่าร้อยละ 80 ยอมรับว่ามีความเข้าใจในวิธีการหลักการของ RIA น้อย รวมถึ งการใช้ การประเมิ นผลกระทบทางกฎหมายใหม่ ย ั งมี ความเข้ าใจสั บสนระหว่าง Environment Impact Assessment: EIA และ Regulatory Impact Assess-ment: RIA ซึ่งเครื่องมือทั้งสองมีความแตกต่าง 2) เจ้าหน้าที่ของรัฐส่วนใหญ่ยังไม่เคยได้รับการอบรมเกี่ยวกับ RIA แม้ว่าสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะได้น าเนื้อหาเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบทางกฎหมายไว้ในหลั กสู ตร อบรมนักกฎหมายและจัดทาเอกสารคู่มือตรวจสอบความจาเป็นของกฎหมายโดยได้เผยแพร่ อยู่ในเว็บไซท์ของสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอีกด้วย 3) หน่วยงานไม่ได้ใช้ RIA เป็นเครื่องมื อในการประเมินผลกระทบร่างกฎหมายที่ เสนอต่ อ คณะรัฐมนตรีเพราะพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยขั้นตอนการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อประกอบการพิจารณา พ.ศ. 2548 ระบุให้ใช้เฉพาะกฎหมายที่เสนอขึ้นใหม่ กล่าวคือการ จัดทารายงาน RIA เฉพาะกฎหมายใหม่ที่ต้องผ่านการเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา ในขณะที่กฎหมายรองหรือกฎหมายลูก เช่น กฎกระทรวง และกฎระเบียบที่เสนอขึ้นโดย ประชาชนดังที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ที่ให้ประชาชน สามารถรวบรวมรายชื่อไม่จาเป็นต้องทาการประเมินผลกระทบทางกฎหมาย 4) หน่วยงานรัฐส่วนใหญ่เห็นความสาคัญของกระบวนการรับฟังความคิดเห็น โดยมีการเชิญ ชวนร่ วมให้ ความคิ ดเห็ นต่ อร่ างกฎหมายโดยจั ดท าเว็ บไซด์ การประชุ ม สั มมนาเชิ ง ปฏิบัติการและสัมมนา เป็นต้น แต่ทุกหน่วยงานยอมรับว่ายังไม่มีการจาแนกกลุ่มผู้มีส่วนได้ ส่วนเสียที่ชัดเจนและยังไม่ครอบคลุมทุกกลุ่มในสังคม”5
โดยในรายงานของสภาพัฒน์ฯ ได้นาเสนอเพิ่มเติมว่าควรจะมีกระบวนการในการดาเนินงานของ หน่วยงานของรัฐตามลาดับขั้นตามแผนภาพที่ 4
4
สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ,2556, การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบการออกกฎระเบียบ และ กฎหมายของไทย, https://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf 5 สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ,2556, การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบ การออก กฎ ระเบียบ และกฎหมายของไทย, https://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf
30 2. แสดงหลักฐานเชิง ประจักษ์
3.กาหนดวัตถุประสงค์ของ การแกแบบที่สัมพันธ์กับ ปัญหา
6. กาหนดทางเลือกของชุด ข้อกาหนด กฎเกณฑ์ที่เชื่อม กับปัญหาที่ต้องการ แก้ไข เพื่อเลือกวิธีการแก้ไข ปัญหาที่ดี ที่สุด
5. กาหนดตัวชี้วัด
4. แสดงให้เห็นถึง ความสัมพันธ์ระหว่าง วัตถุประสงค์กับปัญหาที่ ต้องการแก้ไข
7. ประเมินผลกระทบเชิง ปริมาณของทุกทางเลือกที่ กาหนด
8. เลือกทางเลือกที่ดีทสี่ ุด โดยใช้ หลักเกณฑ์ที่ได้ มาตรฐานสากล และเป็นที่ ยอมรับ
9. จัดทาแผนปฏิบัติการ ของการบังคับใช้
1. นิยามและชี้ประเด็น ปัญหาที่ต้องการแก้ไขด่วน
10. นากฎหมายสู่การปฏิบัติ และ ติดตามประเมินผลผ่าน ตัวชี้วัดที่เลือก
แผนภาพที่ 4 แสดงขั้นตอนของ RIA ในการประเมินผลกระทบทั้งหมด 10 ขั้นตอน ที่มา สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ,2556, การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบ การออกกฎระเบียบและกฎหมายของไทย, https://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf
แม่ว่าจะมีการวางกรอบการด าเนินงานของภาครัฐในการที่จะด าเนินการด้านการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายแต่ก็ยังไม่ประสบความสาเร็จในการผลักดันการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายในหน่วยงานภาครัฐอันนาไปสู่การคงอยู่ของปัญหาทางกฎหมายว่าด้วยการตรากฎหมายใหม่ที่ เกินความจาเป็นและการมีอยู่ของกฎหมายเก่าที่เกินความจาเป็นและเป็นอุปสรรคต่อการดาเนินงานของ ทุกภาคส่วน ทว่าหลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองโดยมีรัฐบาลที่จัดตั้งโดยคณะรักษาความสงบ แห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557 รัฐบาลได้เล็งเห็นประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการไม่สามารถปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายได้ รัฐบาลจึงได้ให้คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ส านักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกาเป็นหน่วยงานด าเนินการหลักและรัฐบาลได้มีการตราพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความ เหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 โดยได้มีการชี้แจงเหตุในการตราพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวไว้ในท้าย พระราชกฤษฎีกา ซึ่งเสนอว่า
31 “โดยที่กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่ใช้บังคับแก่สังคม ประกอบกับปัจจัยต่าง ๆ ที่มีผลกระทบต่อ ความต้องการของสังคมมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา เช่น ทัศนคติของมหาชนในเรื่องต่าง ๆ พัฒนาการทางวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและการสื่อสาร สภาพทางเศรษฐกิจ การเมือง การ ปกครอง สภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ตลอดจน พันธกรณีระหว่างประเทศ เป็นต้น ประเทศที่พัฒนาแล้วจึงดำเนินการให้มีการพิจารณา ทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอยู่เสมอ เพื่อให้บทบัญญัติของกฎหมาย สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลง แต่ที่ผ่านมาประเทศไทยไม่มีมาตรการใดที่กำหนดให้ต้องมี การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ การเสนอให้ มีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายส่วนใหญ่จึงเป็นไปตามข้อเสนอของเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้ การปฏิบัติหน้าที่ของตนเป็นไปโดยง่ายโดยมิได้คำนึงถึงพลวัตที่เกิดขึ้น กฎหมายจำนวนมาก จึงมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ และกลายเป็นอุปสรรคต่อการ พัฒนาประเทศ รวมทั้งการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม กรณีจึง สมควรกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายต่าง ๆ มีหน้าที่จัดให้มีการพิจารณาทบทวนความ เหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายทุกฉบับทุกรอบระยะเวลา รวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาดำเนินการดังกล่าวให้ชัดเจนจึงจำเป็นต้องตราพระราชกฤษฎีกานี้”6
โดยพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายฉบับนี้กาหนดให้มีขอบเขตการ พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายเป็นวงกว้าง 7 ให้มีการพิจารณาความเหมาะสมของ กฎหมายในทุก ๆ ระดับเป็นการเน้นสร้างให้กฎหมายมีความเหมาะสมเป็นธรรม ไม่เป็นภาระแก่ประชาชนเกินสมควร สอดคล้องกับการด าเนินชีวิตตามกาลสมัยและวิว ัฒนาการของเทคโนโลยีที่มี ความ เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา8 โดยพระราชกฤษฎีกาให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาการเท่ากับเป็นการเร่ง การท างานในการพิจารณาความเหมาะสมของกฎหมายให้รายงานตรงต่อนายกรัฐมนตรี9 ซึ่งนายกรัฐมนตรีจะต้องสั่งให้หน่วยงานรัฐท าการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกห้าปีที่ กฎหมายใช้บังคับหรือเกิดกรณีอาทิ 1) 2) 3) 4) 5) 6
“เห็นว่าจาเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย ได้รับหนังสือร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากองค์กรที่เกี่ยวข้องหรือจากประชาชนทั่วไป และรัฐมนตรีผู้รักษาการเห็นว่าข้อร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะนั้นมีเหตุผลอันสมควร ได้รับข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย เมื่อปรากฏว่ามิได้มีการบังคับใช้หรือปฏิบัติตามกฎหมายเกินสามปีนับแต่วันที่กฎหมาย นั้นใช้บังคับ”10
พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 หมายเหตุ พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 3 8 พรฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 5 9 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 14 10 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 5 7
32 ทั้งนี้ในกรณีที่จะต้องมีการดาเนินการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายจะต้องมีการ ประกาศให้ประชาชนทราบตามแต่ละกระทรวงและให้ประกาศผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ พร้อมทั้ง แจ้งให้คณะกรรมการพั ฒนากฎหมายทราบ และหากได้รั บข้ อเสนอแนะจากภาคส่วนใดหรื อจาก คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ให้รัฐมนตรีตามแต่ละกระทรวงจะเป็นผู้ดาเนินการพิจารณาปรับปรุงหรือ ยกเลิกกฎหมายที่ขาดความเหมาะสม11 ตาม พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย จะมีหน้าที่หลักที่จะพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายแทนรัฐมนตรีแต่ละกระทรวงซึ่ ง คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจะขอให้รัฐมนตรีผู้รักษาการสั่งให้หน่วยงานในสังกัดส่งข้อมูลเกี่ยวกับ กฎหมายต่างๆ รวมทั้งสามารถร้องขอให้แต่ละกระทรวงใช้งบประมาณของกระทรวงตนในการพิจารณา และส่งข้อมูลกฎหมายแก่คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย12 เมื่อได้รับข้อมูลแล้ว คณะกรรมการพัฒนา กฎหมายจะต้องจัดทารายงานประจาปีสรุปผลการปฏิบัติการการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย และนาเสนอแนวทางเพื่อสร้างให้เกิดการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่ขาดประสิทธิภาพ13 ในปัจจุบัน คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้จัดทาแบบฟอร์มเพื่อขอข้อมูลและ เพื่อรวบรวมกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐมนตรีแต่ละกระทรวงส าหรับจัดท าข้อมูลการ ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย แบบฟอร์มดังกล่าวอยู่ในภาคผนวกที่ 1 ของรายงาน จะเห็นได้ว่ามีการพัฒนาการการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยอยู่ด้วยกันสอง ส่วนกล่าวคือ 1) การพยายามใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในการพิจารณากฎหมายใหม่ และ 2) การพยายามใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเก่าที่มีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน โดยการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายใหม่นั้นจะเป็นการพิจารณาในขั้นของการยกร่าง กฎหมายเริ่มต้นจากส่วนราชการซึ่งจะมีคณะทางานยกร่างดาเนินการทาคาร้องไปถึงคณะรัฐมนตรีและ นาเข้าสู่การพิจารณาในรัฐสภาโดยเป็นไปตามแผนภาพที่ 5
11
พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 7 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 11 13 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 13 12
33 ส่วนราชการจัดทาร่างโดย พิจารณาความจาเป็นและ ทาข้อมูลเสนอ
สานักเลขาธิการ นายกรัฐมนตรี
คณะรัฐมนตรีพิจาณาร่าง
• สานักงานคณะ กรรมการ กฤษฎีกา ให้ความเห็นโดยพิ จาณรารูปแบบร่างและ ผลกระทบทางกฎหมาย
รัฐสภาพิจารณาร่าง กฎหมาย
แผนภาพที่ 5 แสดงกระบวนการออกกฎหมายจากส่วนราชการ ที่มา: คณพล จันทน์หอม และ โชติกา วิทยาวรากุล 2559 “โครงการการนาเครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบ ในการออกกฎหมายมาใช้ในประเทศไทย” สานักงานกิจการยุติธรรม กระทรวงยุติธรรม
จะเห็นได้จากแผนภาพที่ 5 ว่าทุกภาคส่วนจะมีส่วนในการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบในการออก กฎหมายเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายโดยจะมีหน่วยงานหลักคือส านักงานคณะกรรมการกฤษฎี กาซึ่ ง ส านักงานจะเป็นหน่วยงานรวมศูนย์ในการพิจารณากฎหมายและสามารถท าความเห็นเกี่ยวกับร่าง กฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี อาทิความซ้าซ้อนของกฎหมายที่มีอยู่แล้วแต่สานักงานฯ ไม่อาจให้ความเห็น เกี่ยวกับผลกระทบของกฎหมายได้และเน้นไปที่การตรวจสอบในเชิงรูปแบบเท่านั้น ไม่รวมถึ งการ พิจารณาผลกระทบของกฎหมายจากตัวเนื้อหาของกฎหมาย14 สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงถือ เป็นหน่วยงานหลักในการดาเนินการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพราะถือเป็นหน่วยงานรวม ศูนย์การพิจารณาร่างกฎหมายที่จะนาเข้าสู่คณะรัฐมนตรีและเข้าสู่ ชั้นการพิจารณาในรัฐสภาต่อไป แต่ โดยภาพรวมด้วยข้อติดขัดหลายประการทาให้สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ไม่สามารถพิจารณา 14
คณพล จันทน์หอม และ โชติกา วิทยาวรากุล 2559 “โครงการการนาเครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายมา ใช้ในประเทศไทย” สานักงานกิจการยุติธรรม กระทรวงยุติธรรม
34 ผลกระทบทางกฎหมายได้อย่างเต็มที่เพราะในบางกฎหมายต้องใช้ความเชี่ยวชาญรายประเด็นและต้องมี ความเข้าใจภาพร่วมของการปรับใช้รวมถึงผลที่จะเกิดขึ้นหลังการบังคับใช้ ในส่วนการพยายามใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเก่าที่มีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน งานการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายจะมุ่งที่ ส านักงานคณะกรรมการพัฒนากฎหมายโดยอาศัย อ านาจตาม พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ซึ่งจะมีการมุ่งเน้นไปที ่ การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่สร้างให้เกิดอุปสรรคต่อการเมือง สังคม และเศรษฐกิจจากราย กระทรวง นอกจากนี้ยังได้มีการตั้งคณะทางานโครงการ Regulatory Guillotine โดยดูไปที่อุปสรรคใน การด าเนินธุรกิจเพื่อให้เกิดการแก้ไขกฎหมายให้ง่ายต่อการด าเนินธุรกิจซึ่งโครงการ Regulatory Guillotine มี รองนายกรั ฐ มนตรี (นายวิ ษณุ เครื องาม) และนายกานต์ ตระกู ลฮุ น เป็ นประธาน คณะทางานด้านการปรับแก้กฎหมายและกลไกภาครัฐและมีหัวหน้าการด าเนินการเป็นนายประสาร ไตรรัตน์วรกุล 15 ในส่วนของการขั บเคลื่ อนโครงการ Regulatory Guillotine คณะท างานได้ ม ี การ พิจารณาปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพและการดาเนินธุรกิจของ ประชาชนโดยมีระยะการดาเนินการ ในขั้นต้นที่ผ่านมาคือเน้นไปที่การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ (Ease of doing business)16 และในระยะที่สองเน้นไปที่การทบทวนกฎหมาย กฎ ระเบียบและข้อบังคับ ที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาตเพื่อลดภาระการประกอบอาชีพและการด าเนินธุรกิจของประชาชนให้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 ซึ่งในการด าเนินการมุ่งไปที่การเริ่มต้นธุรกิจ การขอ ใบอนุญาตต่าง ๆ เพื่อลดขั้ นตอนการขออนุญาตและสร้างให้เกิดความโปร่ งใสภายใต้รูปแบบการ ดาเนินงานของรัฐแบบง่ายและชาญฉลาด (Simple & Smart License) 17 ซึ่งจะมีเกณฑ์คัดเลือกการ ปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่ต้องมีการขออนุญาตอันประกอบไปด้วย 1) 2) 3) 4)
“การอนุญาตที่เป็นปัญหาตามข้อเสนอของภาคธุรกิจและภาคประชาชน การอนุญาตที่มีจานวนการขอมากที่สุด การอนุญาตที่เกี่ยวกับแผนยุทธศาสตร์ชาติและการปฏิรูปประเทศ การอนุญาตของกระทรวงที่พร้อมดาเนินการ”18
คณะทางานยังนาเสนอแนวคิดในการปฏิรูประบบราชการผ่านการปฏิรูปการออกกฎหมาย ให้มี กฎหมายเท่าที่จาเป็น ก่อนจะออกกฎหมายต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ดังนั้นประเทศไทยได้มี การริเริ่มการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับส่วนของการตรากฎหมายใหม่และการพิจารณา
15
กพร, 2559, การหารือระหว่างสานักงาน ก.พ.ร. และคณะทางานโครงการ Regulatory Guillotine, http://www4.opdc.go.th/page.php?url=tab_view&cat=N&id=828 16 คณะกรรมการดาเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน, 18 พย 2561, คปก.เร่งด่วนเสนอแนวทางลด ละ เลิก ใบอนุญาตที่ไม่ จาเป็น เอื้อประชาชนประกอบธุรกิจง่ายขึ้น, http://www.thailawreform.go.th/th/?p=4334 17 อ้างแล้ว 18 อ้างแล้ว
35 กฎหมายเก่าที่บ ังคับใช้อยู่ หากแต่ทว่าการใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายดูเสมือนจะไม่ แพร่หลายและมีอุปสรรคในการทาความเข้าใจในหลากหลายประเด็นในทุกภาคส่วน ทั้งนี้จากการคาดการณ์จากข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับจานวนพระราชบัญญัติและพระราชกาหนด ในระบบที ่ ม ี ผลบั งคั บใช้ อยู ่ จะมี ประมาณ 600 ฉบั บที ่ มี การรวบรวมในระบบของคณะกรรมการ กฤษฎีกา19 และจากพระราชบัญญัติและพระราชกาหนดทั้งหมดที่มีอยู่สามารถประเมินโดยรวมได้ว่ามี กฎหมายล าดับรองตามพระราชบัญญัติและพระราชก าหนด อาทิเช่น กฎกระทรวง ประกาศ ค าสั่ง มากกว่า 2 หมื่นฉบับและหากนาไปรวมกับกฎระเบียบ คาสั่งจนถึงเทศบัญญัติทุกระดับจะทาให้ เรามี กฎหมายกฎระเบียบมากกว่า 1 แสนฉบับ20 โปรดพิจารณาแผนภาพที่ 6
พระราชบัญญัติและพระราช กาหนด 600 ฉบับ กฎกระทรวง ประกาศ คาสั่ง ที่ออกตาม กฎกระทรวง ประกาศ คาสั่ง ประมาณ 20,000 ฉบับ
กฎระเบียบ คาสั่งจนถึงเทศบัญญัติทุกระดับประมาณ 80,000 ฉบับ
แผนภาพที่ 6 แสดงจานวนกฎหมายในระบบราชการไทย มากไปกว่านั้นการที่รัฐบาลพยายามปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและนาเสนอ นโยบายการตรากฎหมายเท่าที่จ าเป็น ดูเสมือนไม่เป็นไปตามหรือไม่สอดคล้องกับการปฏิบัติจริง เนื่องจากในช่วงปี 2557-2561 รัฐบาลผ่านทาง สนช. ได้ดาเนินการตรากฎหมายใหม่มากกว่า 300 ฉบับ โดยมีสถิติที่การบันทึกไว้คือ สนช.ได้รับร่างกฎหมายมาพิจารณาทั้งสิ้น 364 ฉบับ ในจานวนนี้สามารถ แบ่งเป็นกฎหมายที่ส่งมาจากจาก คสช. 21 ฉบับ และกฎหมายที่ส่งมาจากคณะรัฐมนตรี 299 ฉบับ และ 19
สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, พระราชบัญญัติ/พระราชกาหนด, http://www.krisdika.go.th/wps/portal/general/!ut/p/c5/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os3g_A2czQ0cTQ89Apy AnA0__EIOAQGdXA4MAM6B8JG55dzMCuv088nNT9QtyI8oBuBkUpg!!/dl3/d3/L3dDb0EvUU5RTGtBISEvWUZSdnd BISEvNl9OMEM2MUE0MUlRQlJCMElPVDBQUUNFMDBQNg!!/ 20 บรรยง พงษ์พานิช, 2559, กับการปฏิรูปเชิงสถาบัน แก้กฎหมายกว่า 1 แสนฉบับ “เก่า – เกิน – ไม่คุ้มต้นทุน – 2 มาตรฐาน” https://thaipublica.org/2016/08/banyong-kk-25-8-2559/
36 กฎหมายที่ สนช. เป็นฝ่ายเสนอเอง 44 ฉบับ21 ซึ่งในจานวนกฎหมายดังกล่าว สนช. เห็นชอบให้เป็น กฎหมายแล้ว 284 ฉบับ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว 278 ฉบับ รอประกาศในราชกิจจานุเบกษา 6 ฉบับ นอกจากนี้ยังมีการด าเนินการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ 13 ฉบับ ที่ส่งมาจาก คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 10 ฉบับ ประธาน ป.ป.ช. เสนอมา 2 ฉบับ และ ครม.เสนอมา 1 ฉบับ22 โดยภาพรวมหลังจากมีการตั้งรัฐบาลหลังจาก คสช และมีการตั้ง สนช ได้มีการเพิ่มขึ้นของกฎหมายใน ระดับ พระราชบัญญัติถึงเกือบ 300 ฉบับและเมื่อรวมกับกฎหมายพระราชบัญญัติที่มีอยู่เดิมทาให้มี กฎหมายหลักระดับพระราชบัญญัติอยู่ถึง เกือบ 900 ฉบับ การเร่งตรากฎหมายในห้วงเวลาของ คสช จึง เป็นข้อกังวลในการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย การที่มีการเร่งออกกฎหมายฉบับใหม่ๆ ในบาง มุมมองถือว่าเป็นสิ่งดีที่จะช่วยพัฒนางานด้านต่างๆ ของประเทศไทย หากแต่ทว่าการที่มีกฎหมายจานวน มากอาจจะไม่ส่งผลดีต่อการพยายามลดกฎหมายและขจัดอุปสรรคในการด าเนินงานของภาครัฐเอง รวมถึงการด าเนินธุรกิจของภาคเอกชน การด าเนินงานของรัฐบาลที่เสนอให้มีการใช้ การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดและปรับปรุงกฎหมายจึงดูจะขัดกับการปฏิบัติจริงที่มีการมุ่งเน้นการออก กฎหมายหลากหลายฉบับในช่วงการเป็นรัฐบาลที่ผ่านมา หนึ่ งในกฎหมายที่สาคัญที่มุ่งมีการพิจารณา ผลกระทบจากกฎหมายคือ พระราชบัญญัติ หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผล สัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๖๒ ซึ่ง พระราชบัญญัติ ฉบับนี้มีมาตราที่สาคัญอันประกอบไปด้วย มาตรา ๕ หน่วยงานของรัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็นและยกเลิกหรือปรับปรุง กฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์หรือที่เป็นอุปสรรคต่ อการ ดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน
ทว่า พรบ. ดังกล่าวเน้นไปในการกากับให้มีการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายต่อร่างกฎหมาย ใหม่ที่จะทาการตราขึ้น มิได้มุ่งเน้นที่การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายที่มีอยู่เดิมที่เป็นอุปสรรคต่อ การดาเนินธุรกิจ
3.2 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจใน ประเทศมาเลเซีย 3.2.1 ความเป็นมาของการวิเคราะห์ผลกระทบจากจากกฎหมายในประเทศมาเลเซีย ประเทศมาเลเซียได้มีการริเริ่มที่จะวางนโยบายว่าด้วยการยกระดับกฎหมายในประเทศให้ง่าย ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจอันมุ่งไปที่การลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจอยู่ที่ฐานของแผนพัฒนาประเทศ (Malaysia Plan) เริ่มตั้งแต่ฉบับที่ 8 ถึงฉบับปัจจุบันที่ ฉบับที่ 12 โดยในแผนพัฒนาประเทศจะมีการ 21
ประชาชาติธุรกิจ, 29 กค 2561, 4 ปี สนช.ออโต้โหวต รูดปรื๊ด กม. 300 ฉบับ ตีตั๋ว “บิ๊กตู่” อยู่ต่อ, https://www.prachachat.net/politics/news-196999 ;จับตากฎหมายจาก สนช, https://ilaw.or.th/NLAWatch 22 อ้างแล้ว
37 เน้นไปที่การยกระดับภาคเอกชนที่เป็นเครื่องมือขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศควบคู่ไปกับการดาเนินการ ของภาครัฐมาเลเซียและในการสนับสนุนภาคเอกชนในแผนแต่ละฉบับจะมีการมุ่งเป้าลดอุปสรรคการ ดาเนินธุรกิจโดยการลดหรือขจัดอุปสรรคจากด้านกฎหมายหรือระเบียบของหน่วยงานต่างๆ แผนพัฒนาประเทศมาเลเซีย ฉบับที่ 8 มีการวางการพัฒนาประเทศช่วงปี 2001-2005 ซึ่งเป็น ขั้นตอนในการน าประเทศมาเลเซียไปสู่การเป็นชาติที่พัฒนาแล้ว (Developed Country) ในปี 2020 แผนฉบับนี้วางเป้าประสงค์เพื่อเพิ่มการพัฒนาเทคโนโลยีในบริบทโลกาภิวัตน์และการเปิดเสรี ของ ประเทศ โดยเน้นให้ประเทศมาเลเซียสามารถที่จะร่วมแข่งขันกับประเทศต่างๆ ด้วยการพัฒนาด้าน เทคโนโลยีสื่อสาร (ICT) และควบคู่ไปกับการปรับปรุงปัจจัยที่จะนาไปสู่การเสริมสร้างผลิตผลมวลรวม ของชาติ (total factor productivity (TFP))23 ในแผนจะมีกรอบการดาเนินการที่สาคัญคือการสนับสนุน การวิจัยในด้านต่าง ๆ ที่เอื้อให้เกิดการพัฒนาประเทศ นอกจากนี้แผนได้วางกรอบการดาเนินการที่สาคัญ อาทิ เศรษฐศาสตร์มหภาค การขจัดความยากจนและปรับโครงสร้างสังคม การยกระดับการจ้างงาน การ เสริมสร้างพื้นที่ต่าง ๆ ในประเทศ ประสิทธิภาพของราชการและงบประมาณ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การ พัฒนาเกษตรกรรม การพัฒนาระบบสาธารณูปโภค การพัฒนาพลังงาน การยกระดับวิทยาศาสตร์และ เทคโนโลยี การสื่อสาร ระบบการเงิน การท่องเที่ยว การกระจายตัวของการค้า การสาธารณสุขและ สุขภาพ การพัฒนาที่พักอาศัย การพัฒนาสิ่ งแวดล้อมและความยั่งยืน การเพิ่มสิทธิสตรี การพัฒนา เยาวชน การพัฒนาระบบราชการเพื่อการพัฒนาประเทศ ดังนั้นจะเห็นได้ว่า ในแผนฉบับที่ 8 นี้มีกรอบ หลากหลายด้านในการพัฒนาประเทศ24 โดยหากคานึงถึงการพัฒนากฎหมายหรือการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อลดอุปสรรคต่าง ๆ นั้น จะมีการบรรจุการปรับปรุงกฎหมายและกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคในแต่ละ ด้านเพื่อทาให้กฎหมายหรือระเบียบเป็นเครื่องมือสนับสนุนให้นาไปสู่เป้าประสงค์ของแผน แทนที่จะ ปล่อยให้กฎหมายหรือระเบียบกลายเป็นอุปสรรคในการขับเคลื่อนแผน ตัวอย่างแผนด้านการยกระดับ วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีการสื่อสารจะมีการระบุให้รัฐมาเลเซียจะต้องปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานทาง เทคโนโลยีการสื่ อสารและด าเนิ นการปรับปรุ งกฎหมายและกฎระเบี ยบเพื่ อให้ เอื้ อต่ อการพั ฒนา เทคโนโลยีการสื่อสาร25 โดยกฎระเบียบจะต้องถูกปรับลดและพยายามทาให้ระบบการขออนุญาตง่ายขึ้น เพื่อสนับสนุนการเปิดเสรีของตลาดเทคโนโลยีการสื่อสาร26 ในแผนพัฒนาฉบับที่ 8 จึงมองได้ว่ามีการ พยายามสอดแทรก การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในด้านการพัฒนาของแผนแต่ละด้านเพื่อทาให้ มีการลด ปรับหรือตรากฎหมายที่สร้างให้เกิดหนทางไปสู่เป้าประสงค์ของแผนแต่ละด้าน
23
Eighth Malaysia Plan 2001-2005 Chapter 1 https://policy.asiapacificenergy.org/node/1281 25 Eighth Malaysia Plan 2001-2005 Chapter 13 page 376, 384 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN017514.pdf 26 Eighth Malaysia Plan 2001-2005 Chapter 13 page 363 24
38 แผนพัฒนาประเทศมาเลเซีย ฉบับที่ 9 เป็นการปรับปรุงแผนที่ 8 และวางกรอบการพัฒนา มี การวางการพัฒนาประเทศช่วงปี 2006-2010 เพื่อมุ่งเป้าการทาให้ประเทศมาเลเซียเป็นประเทศพัฒนา แล้วภายในปี 2020 ซึ่งในแผนได้วางเป้าประสงค์หลักที่ประกอบด้วย o “การทาให้เศรษฐกิจประเทศมาเลเซียสามารถยืนได้ในระบบห่วงโซ่การค้าโลกโดยมุ่งไปที่ การคิดค้นด้าน ICT, เทคโนโลยีทางด้านชีววิทยาและการบริการ รวมถึงการที่รัฐสร้าง สภาวะแวดล้อมให้กับภาคเอกชนในการเป็นส่วนนาการพัฒนาประเทศมาเลเซีย o การพัฒนาทุนและศักยภาพมนุษย์โดยยกระดับระบบการศึกษาในทุกระดับตั้งแต่ก่อนเข้า เรียนถึงมหาวิทยาลัยรวมถึงอาชีวะศึกษาต่างๆ o การขจัดความยากจนและการจัดการกับความเหลื่อมล้าทางสังคมอันจะนาไปสู่สภาวะการ พัฒนาเศรษฐกิจของมาเลเซียโดยรวม o การเสริมสร้างมาตรฐานคุณภาพชีว ิตและความยั่งยืนชองชีว ิตประชาชนโดยการให้ สาธารณูปโภคพื้นฐานแก่ผู้ที่ด้อยโอกาสในสังคม o การยกระดับสถาบันรัฐและความสามารถเชิงปฏิบัติของภาครัฐ ซึ่งความสาเร็จของแผน นั้นจะต้องอาศัยการด าเนินการของสถาบันภาครัฐ รัฐบาลจึงมุ่งไปที่การพัฒนาการ ให้บริการของภาครัฐในหลากหลายระดับ รวมถึงการจัดการทุจริตและความซื่อสัตย์ใน หน่วยงานรัฐและเอกชนรวมถึงสาธารณะโดยรวม”27 นอกจากนี้ในแผนฉบับที่ 9 ได้ก าหนดให้รัฐมีหน้าที่ในการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายและ ระเบียบต่างๆ เพื่อให้มีการลดอุปสรรคต่อการพัฒนาในทุกด้านซึ่งกฎหมายและระเบียบที่สร้างปัญหา ให้แก่การพัฒนาประเทศจะเข้าสู่กระบวนการการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายและนาไปสู่การแก้ไข กฎหมายและระเบียบดังกล่าว โดยในการดาเนินการดังกล่าวจะมีการตั้งคณะกรรมการร่วมรัฐและเอกชน (Public-Private Sector Action Committee) ที่จะมีหน้าที่ให้คาแนะนาในการปรับปรุงกฎหมายและ ระเบียบ28 จากการวางกรอบแผนการปรับปรุงกฎหมายโดยเน้นไปที่การทาความเข้าใจประเด็นปัญหา ทางกฎหมายกับการดาเนินธุรกิจทาให้มีการจัดตั้งคณะทางานพิเศษเพื่อสนับสนุนการดาเนินธุรกิจใน ประเทศ (PEMUDAH- ‘Pasukan Petugas Khas Pemudahcara Perniagaan’) ในปี 2007 คณะทางาน PEMUDAH จะประกอบไปด้วยคณะกรรมการร่วมทั้งภาครัฐและเอกชน29 และคณะทางานรายงานผล การด าเนินการโดยตรงแก่นายกรัฐมนตรี 30 คณะท างานจะมุ่งเน้นไปที่การพิจารณาผลกระทบทาง กฎหมายและการดาเนินธุรกิจอาทิ 27
Dato' Seri Haji Abdullah bin Haji Ahmad Badaw, Speech on Ninth Malaysian Plan, 31 March 2006, https://www.parlimen.gov.my/news/eng-ucapan_rmk9.pdf 28 Dato' Seri Haji Abdullah bin Haji Ahmad Badaw, Speech on Ninth Malaysian Plan, 31 March 2006, https://www.parlimen.gov.my/news/eng-ucapan_rmk9.pdf Page 49 29 PEMUDAH, 2019, PEMUDAH Members, http://www.mpc.gov.my/pemudah/background/ 30 PEMUDAH, 2019, Background, http://www.mpc.gov.my/pemudah/background/
39 o การตรวจพิ จ ารณาสถานการณ์ ให้ บริ การจากภาครั ฐ ในแง่ ข ั ้ นตอน กระบวนการ กฎระเบียบ ทรัพยากรบุคคล อันนาไปสู่ข้อเสนอแนะในการปรับปรุง o การเปรียบเทียบโดยใช้คู่เทียบเพื่อการปรับปรุง การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ o การสนับสนุนความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนในการร่วมกันสร้างความสามารถใน การแข่งขันของประเทศมาเลเซีย o การเฝ้าระวังและตรวจดูการนาไปปฏิบัติของนโยบาย กลยุทธ์ที่สามารถนาไปสู่การพัฒนา ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการดาเนินงานระหว่างภาครัฐและเอกชน o การดาเนินการในการจัดการประเด็นปัญหาต่างๆ ภายใต้กรอบปณิธานของชาติว่าด้วย “ประชาชนมาก่อนและการด าเนินการอย่างมีประสิทธิภาพโดยทันที” (People First, Performance Now) PEMUDAH จึงถือเป็นองค์กรร่วมรัฐและเอกชนและเป็นสถาบันหลักในการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะในประเด็นด้านการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่สร้างอุปสรรคต่อการพัฒนา ทั้งนี้ในช่วง ปี 2006-2010 ตามแผนฉบับที่ 9 นี้ ได้มีการพัฒนาประเทศโดยการปฏิรูปกฎหมายที่เป็นอุปสรรคและมี การมุ่งเป้าไปที่การเปิดเสรีภาคบริการ การสร้างความร่วมมือรัฐและเอกชนภายใต้โครงสร้างเศรษฐกิจ ใหม่เพื่อเน้นให้ประเทศมาเลเซียพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap)31 ซึ่งหาก พิจารณาในช่วงแผนพัฒนาที่ 9 นี้ ประเทศมาเลเซียสามารถก้าวข้ามกับดักประเทศรายได้ปานกลางไปสู่ ประเทศที่มีรายได้ค่อนข้างสูงภายในช่วง 5 ปี ของแผน 9 ซึ่งรายได้ประชาชาติต่อหัว (GDP per Capita) ของประเทศมาเลเซียเพิ่มจากประมาณ USD 5593.823 ในปี 2005 เป็น USD 9071.357 ในปี 201032 จากการพัฒนาดังกล่าวท าให้มีการวางกรอบการพัฒนาอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะประเด็นการปฏิรูป กฎหมายโดยใช้ว ิธี การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแบบร่วมกันระหว่างภาครัฐและเอกชนใน แผนพัฒนาประเทศฉบับที่ 10 แผนพัฒนาประเทศมาเลเซีย ฉบับที่ 10 กาหนดกรอบการพัฒนามีการวางการพัฒนาประเทศ ช่วงปี 2011-2015 วางโครงสร้ างการพัฒนาต่ อเนื่ องโดยมุ ่งเป้าประสงค์ ไปที ่ 5 ประเด็นหลั กอั น ประกอบด้วย o การเพิ่มมูลค่าของเศรษฐกิจประเทศ o การปรับปรุงองค์ความรู้และความสามารถในการคิดค้นและการพยายามสร้างการสอน ความคิดแบบประเทศพัฒนา (first-world minded) o การรับมืออย่างต่อเนื่องกับประเด็นความไม่เท่าเทียมกันทางสังคมเศรษฐกิจ o การพัฒนาระดับและความคุณภาพชีวิต 31
Mohd Alamin Rehan (Senior Consultant, MPC), Presentation for the 2nd Asian Public Governance Forum on Public Innovation, Hanoi, Vietnam 9 – 10 September 2015 32 World bank, 2019, GDP per capita (current US$), https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD
40 o การเสริมสร้างสถาบันและการนาแผนการพัฒนาไปปฏิบัติ ซึ่งในการดาเนินการภายใต้แผนฉบับที่ 10 มีการพยายามส่งเสริมธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก (SMEs) ให้สามารถสร้างนวัตกรรมและเติบโตได้ในเศรษฐกิจ โดยภาครัฐเป็นผู้ดาเนินการในการลดภาระ หรือต้นทุนทางกฎหมายหรือกฎระเบียบที่มีต่อ SMEs รวมถึงมีระบบการเงินและการให้ความรู้แก่ธุรกิจ SMEs33 นอกจากนี้รัฐบาลในการดาเนินการตามแผนพัฒนาฉบับที่ 10 มุ่งเป้าการยกระดับภาคเอกชนใน การดาเนินธุรกิจโดยเริ่มจากการปรับปรุงระบบราชการที่เป็นอุปสรรคต่อธุรกิจ การปรับหรือยกเลิ ก กฎหมายหรือระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อธุรกิจ การตรากฎหมายการแข่งขันทางการค้ าและการพัฒนา เชื่อมโยงโครงสร้างพื้นฐานโดยใช้ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน ซึ่งภายใต้แผนดังกล่าวมีการ ผลักดันให้เกิดระบบการขับเคลื่อนเศรษฐกิจโดยภาคเอกชน (Private Sector-led Economy)34 โดยมี กรอบการดาเนินการตามตารางด้านล่าง
1. 2. 3. 4.
ระบบการขับเคลื่อนเศรษฐกิจโดยภาคเอกชน (Private Sector-led Economy) การปรับปรุงข้อกฎหมายและระเบียบให้ทันสมัยเพื่อมุ่งเป้าการสร้างประเทศมาเลเซีย ให้สามารถอยู่ในลาดับ1-10ของโลกว่าด้วย การลดอุปสรรคการดาเนินธุรกิจ การพิจารณาผลกระทบของกฎหมายและระเบียบโดย Malaysia Productivity Corp (MPC) การเสริมสร้างการเติบโตของภาคการบริการ การพิจารณาความมีเหตุมีผลของการใช้เงินอุดหนุนสินค้าและการกาหนดราคาสินค้า
5. การตรากฎหมายการแข่งขันทางการค้าและการตั้งคณะกรรมการการแข่งขันทาง การค้า ตารางที่ 2 แสดงระบบการขับเคลื่อนเศรษฐกิจโดยภาคเอกชน ที่มา: Tenth Malaysia Plan 20011-2015, Creating Private-Led Economy page 72
ในส่ วนของด าเนิ นการ การพิ จารณาผลกระทบของกฎหมายและระเบี ยบโดย Malaysia Productivity Corp (MPC) ตามแผนฉบับที่ 10 จะต้องเริ่มมีการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่มีต่อ ภาคเศรษฐกิจที่สาคัญ (National Key Economic Areas (NKEAs)) ซึ่งรัฐบาลกาหนดให้ PEMUDAH ที่ ได้รับการเปลี่ยนชื่อองค์กรเป็นบริษัทผลิตผลประเทศมาเลเซีย (Malaysia Productivity Corporation (MPC)) เป็นหน่วยในการดาเนินการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายซึ่งคณะกรรมการของ MPC จะมา จากผู้เชี่ยวชาญทั้งจากนักวิชาการจากภาคธุรกิจ35 ภารกิจหลักของ MPC ภายใต้แผนพัฒนาฉบับที่ 10 ที่ เกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจะประกอบไปด้วย 33
RSM Strategic Business Advisors Sdn. Bhd, 2010, A Summary of The 10th Malaysia Plan, http://www.vodppl.upm.edu.my/uploads/docs/The%2010th%20Malaysia%20Plan%202_Summary.pdf 34 Tenth Malaysia Plan 20011-2015, Creating Private-Led Economy page 72 35 Tenth Malaysia Plan 20011-2015, Creating Private-Led Economy page 73
41 o การวิเคราะห์กฎหมายโดยมุ่งเป้าการจัดการกับกฎหมายที่ไม่จาเป็นอันก่อให้เกิดต้นทุนใน การปฏิบัติตามโดยเฉพาะกฎหมายที่สร้างอุปสรรคต่อการพัฒนาภาคเศรษฐกิจที่สาคัญ o การวิเคราะห์ความคุ้มทุนของนโยบายและกฎหมายใหม่ที่ส่งผลต่อเศรษฐกิจ o จัดทาข้อมูลสถิติตามภาคธุรกิจและเศรษฐกิจและนาเปรียบเทียบข้อมูลสถิติกับประเทศ ต่างๆ o จัดทางานวิจัยที่เกี่ยวกับผลิตผลประชาชาติ อาทิผลกระทบจากกฎหมายต่อการเติบโต ของภาค SMEs o จัดทาข้อแนะนาต่อคณะรัฐมนตรีในการดาเนินการเปลี่ยนแปลงนโยบายและกฎหมายที่ สามารถมารถเพิ่มผลิตผลประชาชาติ o การดูแลการดาเนินการตามนโยบายเพื่อลดอุปสรรคต่อธุรกิจ จะเห็นได้ว่า ภายใต้แผนฉบับที่ 10 ในการตั้ง MP มีการวางกรอบการดาเนินการการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายแบบมุ่งเป้าไปที่การลดอุปสรรคทางเศรษฐกิจโดยเชื่อมโยงการศึกษาวิ จั ย วิเคราะห์ด้านต้นทุนจากนโยบายและกฎหมายกับความพยายามที่จะขจัดอุปสรรคต่อการพัฒนาภาค เศรษฐกิจ แผนพัฒนาประเทศมาเลเซีย ฉบับที่ 11 วางแผนต่อยอดการด าเนินการพัฒนาประเทศให้ สามารถเข้าสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้วภายในปี 2020 โดยในการพัฒนาจะต้องอยู่ภายใต้การยกระดับ ทางเศรษฐกิจ การเมือง สังคม วัฒนธรรม จิตวิญญาณของประเทศ36 โดยรวมแผนมุ่งไปที่การสร้างความ เข้มแข็งของสิทธิของประชาชน การสร้างความเจริญเติบโตของประชาชน การยกระดับทรัพยากรมนุษย์ เข้าสู่การเป็นประเทศพัฒนา การสร้างการพัฒนาที่ยั่งยืนโดยเน้นการรักษาสิ่งแวดล้อม สร้างการเชื่อมโยง และความเข้มแข็งของโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจ เน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ วางอยู่บนฐานของการพัฒนา การปฏิรูปราชการเพื่อสร้างผลผลิตประชาชาติ37 ในส่วนของการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมาย แผนฉบับที่ 11 วางกรอบการปฏิรูปกฎหมายที่สามารถเชื่อมโยงกับการเพิ่ม ผลผลิตของประเทศซึ่งในแผนที่ 11 ได้นาเสนอว่าในช่วงการดาเนินการของแผนที่ 10 มีการปรับปรุง กฎหมายบางส่วนแต่การปรับปรุงไม่มีการเชื่อมโยงกับเป้าประสงค์ของการเพิ่มผลผลิตชาติ ในแผนที่ 11 จึงกาหนดให้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย มุ่งไปที่ค่าการเพิ่มขึ้นของผลผลิตชาติ ทั้งนี้ดูกระบวนการได้จากแผนภาพที่ 7
36 37
Eleventh Malaysia Plan 20016-2020 page 1-1 Eleventh Malaysia Plan 20016-2020 page 1-9, 1-10
42
Revamp Regulation
Little to no linkages between regulations or policies with productivity
Linkages established between government regulations or policies with productivity
แผนภาพที่ 7 แสดงการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการพัฒนานโยบายด้านกฎหมายและระเบียบ ตามแผนฉบับที่ 11 ที่มา Eleventh Malaysia Plan 20016-2020 page 1-11
จากแผนที่วางไว้ด้านการปฏิรูปกฎหมายและระเบียบมีการรายงานผลการดาเนินการตามแผนที่ 11 ช่วงปี 2016-2017 พบว่ามีการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบให้ประสานเชื่อมโยงกับการเพิ่มผลผลิต ประเทศและมีการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายโดยเฉพาะกรณีมาตรการทางกฎหมายที่มิใช่ภาษี (non-tariff measures) 668 มาตรการ จาก 713 มาตรการ โดยในการดาเนินการตามแผนจะมีแนวทาง ที่จะยกเลิกกฎหมายและระเบียบที่ไม่จาเป็นแบบ Regulatory Guillotine ทาให้สามารถลดกฎหมาย และระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการด าเนินการทางธุรกิจเป็นจ านวนมาก 38 ทั้งนี้ในรายงานผลการ ดาเนินการชี้ว่าภายใต้แผนฉบับที่ 11 ต่อไปตั้งแต่ช่วง 2019-2018 จะมีการสร้างแนวยุทธศาสตร์เพื่อลด ภาระทางกฎหมายและกระตุ้นให้เกิดความสามารถทางการแข่งขันแก่ธุรกิจ นอกจากนี้ยังจะมีการวาง กรอบกฎหมายและนโยบายที่เหมาะสมในการขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ โดยจะใช้ระบบการปฏิบัติ ทางกฎระเบียบที่ดี (Good Regulatory Practice) มาปรับใช้กับการดาเนินการตามแผน39 38
Mid-Term Review of the Eleventh Malaysia Plan 1-12 Chapter 1: Strengthening Macroeconomic Resilience for Sustained Growth, https://www.talentcorp.com.my/clients/TalentCorp_2016_7A6571AE-D9D0-4175-B35D99EC514F2D24/contentms/img/publication/Mid-Term%20Review%20of%2011th%20Malaysia%20Plan.pdf , page 1-13 39 Mid-Term Review of the Eleventh Malaysia Plan 1-12 Chapter 1: Strengthening Macroeconomic Resilience for Sustained Growth, https://www.talentcorp.com.my/clients/TalentCorp_2016_7A6571AE-D9D0-4175-B35D99EC514F2D24/contentms/img/publication/Mid-Term%20Review%20of%2011th%20Malaysia%20Plan.pdf , page 15-14
43 3.2.2 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศมาเลเซีย จากความเป็ นมาของการปรั บปรุงและลดกฎระเบี ยบภาครัฐตามแผนประเทศฉบับต่ างๆ สามารถมองได้ว่าประเทศมาเลเซี ยให้ความส าคัญกับการปฏิรูปกฎหมายและระเบียบเพื่อให้เกิดการ พัฒนาประเทศโดยมุ่งประเด็นไปที่การลดอุปสรรคการดาเนินธุรกิจ ลดต้นทุนการดาเนินธุรกิจจากข้อ กฎหมายและมุ่งเน้นการปรับกฎหมายเพื่อพัฒนาผลผลิตประเทศ โดยในห้วงการดาเนินการตามแผนได้ ดาเนินการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายถือเป็นเครื่องมือที่สาคัญให้มีการวิเคราะห์ความจาเป็นและ ปัญหาด้านต่าง ๆ ของกฎหมาย รวมถึงการนาไปสู่การปฏิรูปกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคทางการพัฒนา เศรษฐกิจซึ่งในการด าเนินการตามแผนพัฒนาประเทศจะมีการพยายามท าความเข้าใจปัญหาทาง กฎหมายและปรับปรุงตัวกฎหมายให้ทันกับสถานการณ์อันนาไปสู่สภาวการณ์ที่เหมาะสมเพื่อมุ่งเป้าการ ยกระดับเศรษฐกิจและนาประเทศเข้าสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว
แผนภาพที่ 8 แสดงการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการปรับปรุงกฎหมายเพื่อสนับสนุนธุรกิจ ที่มา: Mohd Alamin Rehan (Senior Consultant, MPC), Presentation for the 2nd Asian Public Governance Forum on Public Innovation, Hanoi, Vietnam 9 – 10 September 2015
ในแผนภาพที่ 8 ในช่วงแผนพัฒนาที่ 9 PEMUDAH ได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยประสานกันระหว่าง รัฐและเอกชน และจัดให้มีวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่สร้างให้เกิดความล่าช้าทั้งต่อภาครัฐและต่อ ภาคเอกชน การวิพากษ์ในช่วงปี 2006-2010 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายหรือ RIAs ได้ถูก นามาใช้ให้เกิดการตระหนักถึงอุปสรรคทางกฎหมายต่อภาคธุรกิจ ในการใช้ RIAs ทาให้ทั้งภาครัฐและ เอกชนเห็นสถานะของปัญหาร่วมกัน ท าให้เกิดการพัฒนาทางกฎหมายและนโยบายที่เอื้อต่อการ ดาเนินการทางธุรกิจซึ่งการดาเนินการร่วมมือระหว่างกันระหว่างรัฐกับเอกชนนาไปสู่การตั้งหน่วยงานว่า ด้วยการพิจารณาผลกระทบและประสิทธิภาพของกฎหมายซึ่งเป็นหนึ่งในปัจจัยที่จะผลักดันให้ประเทศ มาเลเซียพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางในช่วงปี 2010 นอกจากนี้ยังมีการวางนโยบายด้านการเปิด
44 เสรีในหลากหลายด้านและการวางนโยบายดังกล่าวช่วยเสริมให้เกิดการลดข้อกฎหมายและกฎระเบียบ เพื่อให้เกิดเสรีภาพในการดาเนินธุรกิจในหลากหลายภาคธุรกิจ จากการใช้ RIAs เพื่อลดอุปสรรคทางกฎหมายและระเบียบในช่วงแผนฉบับที่ 9 มาเลเซียเน้น การคงใช้ RIAs และพยายามปรับปรุงทางกฎหมายโดยใช้หลักการปฏิบัติ ทางกฎหมายที่ดี (Good Regulagory Practice) รวมถึงมีการด าเนินการตามนโยบายการพัฒนาและน าไปปฏิบัติทางกฎหมาย (National Policy on the Development and Implementation of Regulations) ที ่ เน้ นไปที ่ ก าร เสริมสร้างการลดอุปสรรคและสนับสนุนพัฒนาธุรกิจซึ่งในการด าเนินการดังกล่าวมีการปรับเปลี่ยน PEMUDAH ในช่วงแผนพั ฒนาฉบั บที ่ 10 ให้เป็นองค์ กรใหม่ ในนาม Malaysia Productivity Corp (MPC) ที่มีบทบาทอย่างมากในการเข้าไปร่วมด าเนินการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายภายใต้การ ตระหนักถึงต้นทุนและการขาดประสิทธิภาพของกฎระเบียบที่มีต่อการดาเนินธุรกิจโดยในการพิจารณา กฎหมายและระเบียบต่างๆ MPC ได้ริเริ่มการใช้ RIAs เพื่อพิจารณากฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจโดยเน้นไปที่ 12 ภาค ธุรกิจหลักที่มีส่วนในการสร้างการเจริญเติบโตของประเทศ นอกจากนี้มีการก าหนดให้รัฐต่างๆ ใน ประเทศมาเลเซียใช้ RIAs ในการพิจารณากฎหมายและระเบียบที่ขาดประสิทธิภาพและเป็นอุปสรรคต่อ การพัฒนา รวมถึงกาหนดให้แต่ละรัฐจะต้องมีการดาเนินการให้เหตุผลเกี่ยวกับผลกระทบทางกฎหมาย (Regulatory Impact Statement (RIS))40 หากจะต้องมีการตรากฎระเบียบฉบับใหม่ขึ้นมาซึ่งจะต้องดู ว่าการตรากฎหมายใหม่จะก่อให้เกิดต้นทุนหรือภาระต่อภาคส่วนที่เกี่ยวข้องอย่างไรการใช้มาตรการใน การบังคับให้น าเสนอผลกระทบจากกฎหมายที่จะตราขึ้นจึงเป็นส่วนช่วยให้ลดการออกกฎหมายเป็น ภาระและไม่จาเป็นต่อการดาเนินธุรกิจ ดังนั้น MPC เป็นองค์กรหลักที่ผลักดันให้มีการใช้ RIAs ต่อการ พิจารณาผลกระทบทางกฎหมายที่มีผลบังคับใช้แต่เป็นอุปสรรค และการใช้ RIAs ต่อกฎหมายที่กาลังจะ ตราขึ้นใหม่ที่อาจมีผลกระทบต่อธุรกิจและเศรษฐกิจโดยรวม ตามแผนภาพที่ 9
40
MPC, Annual Report 2013, page 11 http://www.mpc.gov.my/wp-content/uploads/2016/04/Annual-ReportMPC-2013.pdf
45
แผนภาพที่ 9 แสดงการดาเนินการด้าน RIA ของ MPC ที่มา: Malaysian Productivity Corporation, http://www.mpc.gov.my/wpcontent/uploads/2016/04/Chapter-1.pdf page 4
นอกจากนี้ในการดาเนินการตามแผนฉบับที่ 10 MPC ได้ยึดเอาหลักการพื้นฐานของ RIAs แล้ว ต่อยอดเป็นการด าเนินการด้านการท ากฎหมายให้ทันสมัยต่อธุรกิจ (Modernization of Business Regulation) โดยแตกการท ากฎหมายให้ทั นสมัยเป็ นการจั ดให้ มี 1) การวิเคราะห์ ผลกระทบจาก กฎหมาย 2) การปฏิบัติทางกฎหมายที่ดี 3) การปรัดลดกฎระเบียบที่ไม่จ าเป็น 41 MPC ในการสร้าง กฎหมายที่ตอบโจทย์ต่อธุรกิจและเป็นประโยชน์กับการพัฒนาเศรษฐกิจ สิ่ งแวดล้อมและสังคมโดยการ ตั้งกรอบการพิจารณากฎหมาย โดยประกอบด้วยหลักการพื้นฐานของการมีกฎหมาย กระบวนการและ เครื่องมือในการใช้กฎหมายและหน่วยในการดาเนินการการใช้กฎหมาย
41
MPC, 2019, Smart Regulation, http://www.mpc.gov.my/smart-regulation/#
46
แผนภาพที่ 10 แสดงกรอบการดาเนินการด้านนโยบายและการกากับตามกฎหมาย ที่มา: Mohd Alamin Rehan (Senior Consultant, MPC), Presentation for the 2nd Asian Public Governance Forum on Public Innovation, Hanoi, Vietnam 9 – 10 September 2015
MPC ในการขับเคลื่อนการใช้ RIAs ได้เผยแพร่คู่มือและค าแนะน าหลากหลายเอกสารโดย เอกสารที่สาคัญอันนาไปสู่การใช้ RIAs อาทิ 1) คู่มือตัวแบบการปฏิบัติทางกฎหมายที่ดี 2013 (Best Practice Regulation Handbook 2013)42 คู่มือนี้สร้างให้เกิดความเข้าใจในทางปฏิบัติในการพัฒนาตัวกฎหมายเพื่อให้เกิด กฎหมายที่สนับสนุนการพัฒนาธุรกิจและเศรษฐกิจ โดยมีการอธิบายหลัก ปฏิบัติ ทาง กฎหมายที่ดีและอธิบายขั้นตอนในการดาเนินการการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIAs) รวมถึงการช่วยให้หน่วยงานรัฐสามารถจัดทาการนาเสนอข้อมูลเกี่ยวกับผลกระทบ ต่อกฎหมาย (Regulatory Impact Statement) 2) ข้อแนะนาในการลดกฎหมายที่เป็นสร้างภาระ 2014 (A Guide to Reduce Unnecessary Regulatory Burdens 2014) ซึ่งข้อแนะน านี้แสดงให้เห็นถึ งการท าความเช้ าใจ พื้นฐานเกี่ยวกับการชี้บ่งว่ากฎหมายหรือระเบียบใดที่ก่อให้เกิดภาระโดยไม่จ าเป็นต่อ ธุรกิจ โดยจะมีการอธิบายถึงความหลากหลายในการให้คานิยามกฎหมายที่ตราขึ้น และมี การอธิบายหนทางในการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจจากกฎหมาย43
42 43
http://www.mpc.gov.my/wp-content/uploads/2017/04/Best-Practice-Handbook-2013.pdf
47 มากไปกว่านั้นในการขับเคลื่อนงาน RIAs MPC ได้จัดให้มีการรายงานประจาปีของหน่วยงานตน ในการขับเคลื่อนงานด้าน RIA ทาให้ภาครัฐและภาคเอกชนเห็นผลของการดาเนินการ RIAs ในประเทศ มาเลเซีย44 รวมถึง MPC ได้จัดทาฐานข้อมูลเกี่ยวกับ Smart Regulation ที่ทาให้ทุกภาคส่วนสามารถใช้ หาข้อมูลตัวอย่างในการดาเนินการ โดยจะมีตัวอย่างที่หลากหลายที่แสดงให้เห็นถึงประโยชน์ของการ ดาเนินการด้าน RIAs ที่ช่วยลดอุปสรรคทางกฎหมายอันนาไปสู่การพัฒนาทางประสิทธิภาพของธุรกิจ และเศรษฐกิจ
ตารางที่ 3 แสดงตัวอย่างการนาเสนอข้อมูลกฎหมายที่อาจเป็นอุปสรรคต่อธุรกิจในงานเผยแพร่จาก MPC ที่มา MPC, 2016, Handbook on Regulatory Reform: A Case Study on Dealing with Construction Permits, page 54
ตัวอย่างการทำให้ใบอนุญาตรถขนส่งพาณิชย์ง่ายขึ้น การขอใบอนุญาตรถขนส่งพาณิชย์ในประเทศมาเลเซียจะต้องดาเนินการผ่าน SPAD โดยในปี 2013 มีคาขอเข้ามา 7,286 แต่มีเพียง 4,850 คาขอที่สามารถทาการอนุญาต เท่ากับมีการปฏิเสธคาขอ 44
MPC, Smart Regulation- Annual report on Modernization of Regulation, http://www.mpc.gov.my/smartregulation/
48 ถึง 40% เหตุที่พบส่วนใหญ่ในการปฏิเสธคาขอคือ การเตรียมจดหมายจากหน่วยงานท้องถิ่นที่ไม่ถูกต้อง เนื่องจากท้องถิ่นไม่มีความเชี่ยวชาญในการช่วยดาเนินการให้แก่ ธุรกิจ รวมถึงมีการทาให้กระบวนการ ล่าช้า ทาง MPC โดยร่วมกับหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องกับภาคเอกชนจึงร่วมกันออกแบบปรับปรุงกฎหมาย และขั้นตอนการทางาน ทาให้เกิดความง่ายขึ้นในการดาเนินการขอใบอนุญาตและช่วยลดต้นทุนต่อธุรกิจ โดยรวม ทั้งนี้สามารถดูได้จากแผนภาพที่ 10 ก่อนการใช้ RIAs
หลังการใช้ RIAs
แผนภาพที่ 11 แสดงตัวอย่างการออกแบบปรับปรุงกฎหมายและขั้นตอนการทางาน ที่มา MPC, 2016, Reducing Unnecessary Regulatory Burden in Logistics, page 5
3.3 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจใน ประเทศสิงคโปร์ 3.3.1 ความเป็นมาของการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ ประเทศสิงคโปร์ถือเป็นประเทศที่มีการพัฒนาการทางเศรษฐกิจและมีการดาเนินการในทั้งด้าน นโยบายและกฎหมายในการที่จะสนับสนุนการดาเนินธุรกิจในประเทศ สิงคโปร์เริ่มจากประเทศที่ขาด แคลนในทุกด้านจากการถูกให้แยกออกจากการเป็นส่วนหนึ่งของประเทศมาเลเซียให้กลายเป็นรัฐอิสระ และต้องดาเนินการปกครองตนเองในเดือนกันยายน 1964 45 ภายใต้สภาวการณ์ที่ต้องสร้างความเป็น 45
National Library Board of Singapore, 2019, Singapore separated from Malaysia and become an independent, http://eresources.nlb.gov.sg/history/events/dc1efe7a-8159-40b2-9244-cdb078755013
49 ประเทศและการพัฒนาประเทศทาให้รัฐบาลประเทศสิงคโปร์ต้องวางนโยบายทางเศรษฐกิจและสังคมโดย เน้นการสร้างเสรีภาพทางเศรษฐกิจเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศและมีแนวนโยบายเปลี่ ยน ประเทศสิงคโปร์เป็นประเทศอุตสาหกรรม รวมถึงมีการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ให้มีการศึกษา ความรู้ ความสามารถในการร่วมกันพัฒนาประเทศ 46 หากมองไปที่การพัฒนาเศรษฐกิจภายใต้นโยบายของ รัฐบาลจะเห็นว่าช่วงแห่งการพัฒนาตาม GDP ต่อหัว อยู่ในช่วงการพัฒนาตาม คุณราวี เมนอน ผู้จัดการ ใหญ่ธนาคารแห่งประเทศสิงคโปร์ได้อธิบายไว้กล่าวคือ o “ช่วงปี 1965 ประเทศสิงคโปร์มี GDP per Capita ที่ ประมาณ USD 500 ซึ่งเปรียบเทียบ ได้กับประเทศ Mexico and South Africa o ช่วงปี 1990 ประเทศสิงคโปร์มี GDP per Capita เพิ่มสูงขึ้นเป็น USD 13,000 ซึ่งแซง หน้าประเทศเกาหลีใต้ อิสราเอลและโปรตุเกส o ในปี 2015, GDP per capita เพิ ่ มไปที ่ USD 56,000 ซึ ่ งสามารถเปรี ยบเที ยบได้ กั บ ประเทศเยอรมันนี และสหรัฐอเมริกา”47 จะเห็นได้ว่าประเทศสิงคโปร์ได้มีการพัฒนาในเชิงเศรษฐกิจและธุรกิจเป็นอย่างมากท าให้ สามารถเกิดการก้าวกระโดดของ GDP per Capita เกิดจากนโยบายการดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ ในช่วงปี 1970-1990 ซึ่งเป็นช่วงที่ประเทศกาลังพัฒนาอื่นๆ มองการลงทุนจากต่างชาติในรูปแบบของ การพึ่งพาและการลงทุนต่างชาติเป็นเพียงการใช้แรงงานราคาถู กในประเทศกาลังพัฒนา48 ซึ่งนายก ลี กวน ยู มองต่างไป โดยเห็นว่าเงินลงทุนจากต่างประเทศจะช่วยให้เกิดการพัฒนาในการส่งออกสินค้าของ สิงคโปร์ นายก ลี กวน ยู มักจะพบปะและทาความเข้าใจกับนักลงทุนเสมอเพื่อให้สามารถทราบประเด็น ปัญหาและหาทางแก้ปัญหาให้กับการลงทุน49 นอกจากจะแก้ไขปัญหาจากข้อร้องเรียนของผู้ลงทุนแล้ว รัฐบาลก็ดาเนินการในการปรับปรุงองค์กรรัฐให้มีประสิทธิภาพและรวดเร็วในการดาเนินงาน มีการสร้าง ปรับปรุงระบบกฎหมาย การจัดการกับการทุจริต และการสร้างให้เกิดความมั่งคงทางนโยบายและ การเมือง50 จากรายงาน world bank ด้าน Governance Indicator อันประกอบด้วยหลากหลายด้าน
46
"The Development of Education in Singapore since 1965" (PDF). Associate Professor Goh Chor Boon and Professor S. Gopinathan. National Institute of Education. June 2006. Retrieved 29 November 2012. 47 An Economic History of Singapore: 1965-2065*" - Keynote Address by Mr Ravi Menon, Managing Director, Monetary Authority of Singapore, at the Singapore Economic Review Conference 2015 on 5 August 2015, http://www.mas.gov.sg/News-and-Publications/Speeches-and-Monetary-Policy-Statements/Speeches/2015/AnEconomic-History-of-Singapore.aspx 48 Pradumna Bickram Rana and Chia-yi Lee, 2015, Economic Legacy of Lee Kuan Yew: Lessons for Aspiring Countries, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2015/03/CO15073.pdf 49 อ้างแล้ว 50 Zarina Hussain, 2015, How Lee Kuan Yew engineered Singapore's economic miracle, BBC News 24 March 2015, https://www.bbc.com/news/business-32028693 ; Quah, Jon S.T. "Good Governance, Accountability and
50 นั้นพบว่าประเทศสิงคโปร์มีคะแนนในระดับค่อนข้างสูงโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในด้านประสิทธิภาพการ ดาเนินงานของหน่วยงานรัฐและคุณภาพของกฎหมายทั้งนี้สามารถดูได้จากกราฟด้านล่าง
ที่มา: http://documents.worldbank.org/curated/en/666041467993465894/pdf/105564-WP-PUBLIC-Singapore.pdf
จะเห็นได้ว่าการพัฒนาประเทศของสิงคโปร์นั้นวางอยู่บนฐานของการพัฒนาคุณภาพการทางาน ของภาครัฐและการรักษาคุณภาพของกฎหมายและระเบียบเพื่อให้เอื้อต่อการส่งเสริมการลงทุนอัน นาไปสู่การสร้างสภาวะให้เหมาะแก่การด าเนินธุรกิจในประเทศสิงคโปร์อันนาไปสู่การเป็นประเทศที่ พัฒนาแล้วซึ่งการรักษาระดับคุณภาพทางกฎหมายและระเบียบของประเทศสิงคโปร์นั้นจะมี การ พิจารณาถึงผลกระทบทางกฎหมายและระเบียบและเน้นให้มีการปรับปรุงกฎหมายหรือระเบียบที่ ก่อให้เกิดปัญหารวมถึงพยายามรักษาคุณภาพของกฎระเบียบที่มีอยู่เดิมให้ดียิ่งขึ้น ประเทศสิงคโปร์จึงมี การใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อให้เกิดการลดอุปสรรคทางการค้ามาตั้งแต่การเริ่มต้นการ เป็นประเทศของสิงคโปร์และมีการวิเคราะห์ตัวกฎหมายและระเบียบให้เท่าทันความเปลี่ยนแปลงของ พลวัตทางธุรกิจและเศรษฐกิจโลกอยู่เสมอโดยจากการพยายามสร้างกรอบกฎหมายและนโยบายการสร้าง การพัฒนาทางอุตสาหกรรมในช่วงปี 1982-1990 ในช่วงปี 2000-ปัจจุบัน ประเทศสิงคโปร์เน้นนโยบาย การเป็นศูนย์กลางทางด้านการเงินโดยมีการกากับการเงินที่มีมาตรฐานรวมทั้งสนับสนุนให้มีการดาเนิน ธุรกิจในด้านต่างๆ ไปด้วย 51 3.3.2 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ ในส่วนของการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ประเทศสิงคโปร์เป็นประเทศที่มี การพัฒนาตัวกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคแก่การด าเนินธุรกิจอันน าไปสู่การยกระดับการพัฒนาทาง เศรษฐกิจจากความด้อยพัฒนาไปสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว ประเทศสิงคโปร์จะเน้นการสร้างระบบ Administrative Reform in Singapore." American Journal of Chinese Studies 15, no. 1 (2008): 17-34. http://www.jstor.org/stable/44288863. 51 https://lkyspp.nus.edu.sg/docs/default-source/case-studies/entry-1516singapores_transformation_into_a_global_financial_hub.pdf?sfvrsn=a8c9960b_2
51 ความซื่อสัตย์ ประสิทธิภาพ และหลักนิติธรรม และการพึ่งพิงได้และมั่นคงของกฎหมาย52 นอกจากตัว กฎหมายแล้วประเทศสิงคโปร์ยังมีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมให้เกิดฐานการยอมรับตัวกฎหมายใน ประเทศสิงคโปร์โดยรวมซึ่งการปฏิรูปงานยุติธรรมเน้นการพัฒนาการบริการและการริเริ่มปรับระบบ กฎหมายของประเทศสิงคโปร์ ทั้งนี้ในการปฏิรูปรวมถึงการสร้างสถาบันตุลาการให้เป็นที่ยอมรับและตอบ รับต่อสังคม การลดความล่าช้าในการดาเนินการกระบวนการยุติธรรมเพื่อสนับสนุนความต้องการทาง สังคมและเศรษฐกิจในศตวรรษที่ 2153 ทว่าคาที่ใช้ในการพัฒนากฎหมายว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIAs) นั้นไม่ได้ ดาเนินการโดยตรงในประเทศสิงคโปร์ เนื่องจากประเทศสิงคโปร์ใช้หลักการพัฒนากฎหมายโดยใช้คาว่า กฎหมายที่ชาญฉลาด (Smart Regulation) โดยเน้นสร้างตัวกฎหมายที่เอื้อต่อการพัฒนาและเอื้อต่อการ ดาเนินธุรกิจหรือการพัฒนาเศรษฐกิจ ในรายงานของ APEC ว่าด้วยหลักการกฎหมายที่ดีในเศรษฐกิจ ประเทศสมาชิ ก เอเปก (Good Regulatory Practices in APEC Economies) น าเสนอว่ า ประเทศ สิงคโปร์เน้นการใช้หลักของ Smart Regulation แทน RIAs โดยมีพัฒนาการของการดาเนินการ Smart Regulation ตามกรอบระยะเวลาของตารางด้านล่าง ปี ค.ศ. 2000 2000 2000
2002
2002-2007 2005-ปัจจุบัน
52
การดำเนินการด้าน Smart Regulation การวางแนวคิดว่า การปฏิรูปกฎหมายคือการดาเนินการอยู่ตลอดเวลา โดยสิงคโปร์ พยายามปรับปรุงนโยบายของรัฐว่าด้วยการปรับปรุงกฎหมาย มีการริเริ่มโครงการ Cut Red Tape เพื่อยกเลิกกฎหมายที่ไม่มีความจาเป็น และเพื่อ ลดอุปสรรคทางกฎหมายต่อประชาชน มีการตั้ง คณะท างานเพื่อสนับสนุนธุรกิจ ( Pro-Enterprise Panel (PEP)) เพื่อให้ เป็นหน่วยงานรับฟังความคิดเห็นและแนะนาเกี่ยวกับกฎหมายที่สร้างอุปสรรคต่อ ธุรกิจหรือผู้ประกอบการ มีการจัดตั้ง คณะทางานว่าด้วยการวิเคราะห์กฎหมาย (Rules Review Panel (RRP)) โดยท าหน้าที่ดูแลกระบวนการพิจารณากฎหมาย โดยมีการกาหนดว่ากฎหมายทุก ฉบั บ จะต้ อ งได้ ร ั บ การพิ จ ารณาความทั นสมั ย ทุ ก 3-5 ปี เพื ่ อ ให้ ก ฎหมายมี ประสิทธิภาพ โดย คณะท างานว่าด้วยการวิเคราะห์กฎหมาย ได้ด าเนินการวิเคราะห์กฎหมายและ ข้อบังคับ 19,400 ฉบับ นาไปสู่การพัฒนากฎหมายขอองสิงคโปร์ คณะทางานว่าด้วยการวิเคราะห์กฎหมาย เปลี่ยนชื่อเป็นคณะกรรมการกฎหมายที่ ชาญฉลาด (Smart Regulation Committee (SRC)) โดยจ ุ ด มุ ่ ง หมายของ คณะกรรมการคือการพยายามเปลี่ยนความคิดของพนักงานรัฐจากการเป็นผู้ก ากับ
Pradumna Bickram Rana and Chia-yi Lee, 2015, Economic Legacy of Lee Kuan Yew: Lessons for Aspiring Countries, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2015/03/CO15073.pdf 53 World Bank, 2007, Judiciary-led reforms in Singapore : framework, strategies, and lessons, http://documents.worldbank.org/curated/en/641511468300664743/Judiciary-led-reforms-in-Singaporeframework-strategies-and-lessons
52 ทางกฎหมาย เป็นผู้สนับสนุนธุรกิจเพื่อให้เกิดการสร้างกรอบกฎหมายและข้อบังคับที่ เป็นมิตรกับธุรกิจและการลงทุน
ตารางที่ 4 แสดงพัฒนาการของการดาเนินการ Smart Regulation ที่มา Scott Jacobs of Jacobs, Cordova & Associates , 2016 Final Report on Good Regulatory Practices in APEC Economies, APEC
ในการด าเนิ น การด้ า นการปรั บ ปรุ ง กฎหมายของคณะกรรมการ Smart Regulation ที่ ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ระดับสูงของภาครัฐที่เป็นตัวแทนจากหลากหลายหน่วยงานจะพยายามมองไปใน ทิศทางเดียวกันคือการวิเคราะห์กฎหมายเพื่อให้เกิดการสร้างประสิทธิภาพของกฎหมายที่สามารถตอบ โจทย์การเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมต่างๆ โดยหลักในการร่วมกันวิเคราะห์กฎหมายของกรรมการ ประกอบด้วย o การสนับสนุนให้มีกฎหมายที่ดีและตอบสนองต่อด้านต่างๆ o การพยายามดูแลระบบ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายให้มีความยั่งยืน o การกระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนแนวคิดจากการกากับควบคุมมาเป็นการสนับสนุนธุรกิจ o การเสริมสร้างความสามารถและสมรรถนะในการปฏิบัติตามนโยบายการสร้างกฎหมายที่ ชาญฉลาด54 ในการทางานของคณะกรรมการกฎหมายที่ชาญฉลาดจะมีการดาเนินการโดยการอิงกับปัจจัย ชี้บ่งของ World Bank’s Ease of Doing Business กับความสัมพันธ์ของกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ แล้วเน้นให้หน่วยงานพยายามปรับปรุงกฎหมายของหน่วยงานและสร้างให้มีการแบ่งปันประสบการณ์ใน การปรับปรุงกฎหมายโดยหน่วยงานที่ดาเนินการปรับปรุงกฎหมายได้ดีจะเป็นผู้มาแบ่งปันประสบการณ์ และแลกเปลี่ยนความเข้าใจในการปรับปรุงกฎหมายกับหน่วยงานอื่นๆ55 ประเทศสิงคโปร์ไม่ได้ใช้กรอบ การดาเนินการปรับปรุงกฎหมาย โดยใช้กรอบของ RIAs ว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย เนื่องจากสภาวการณ์ในการบริการภาครัฐของสิงคโปร์อยู่ภายใต้ระบบเศรษฐกิจขนาดเล็กที่หน่ วย ราชการเชื่อมโยงอย่างดีท าให้เป็นการง่ายในการพิ จารณาผลกระทบจากนโยบายรัฐและสามารถรับ ข้อแนะนาจากผู้เกี่ยวข้องได้โดยง่าย รวมถึงหน่วยงานรัฐของสิงคโปร์ค่อนข้างเปิดรับต่อข้อเสนอแนะและ พยายามรับฟังความต้องการของผู้เกี่ยวข้ องกับกฎหมายอยู่เสมอเพื่อทาให้หน่วยงานรัฐต่างๆ สามารถ ปรับปรุงกฎหมายตามความต้องการอยู่เสมอ อย่างไรก็ตามหากจ าเป็นต้องมีการดาเนินการโครงการ 54
Scott Jacobs of Jacobs, Cordova & Associates , 2016 Final Report on Good Regulatory Practices in APEC Economies, APEC , <https://www.apec.org/-/media/APEC/Publications/2017/8/2016-Final-Report-on-GoodRegulatory-Practices-in-APEC-Economies/217_CTI_2016-Final-Report-on-GRP-in-APEC-> 55 Scott Jacobs of Jacobs, Cordova & Associates , 2016 Final Report on Good Regulatory Practices in APEC Economies, APEC , <https://www.apec.org/-/media/APEC/Publications/2017/8/2016-Final-Report-on-GoodRegulatory-Practices-in-APEC-Economies/217_CTI_2016-Final-Report-on-GRP-in-APEC->
53 ใหญ่ๆ จะต้องมีการคานวนความคุ้มค่าและมีการพิเคราะห์ถึงผลกระทบโดยรวมต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้องผ่าน การท าประชาพิจารณ์ มากไปกว่านั้นโดยภาพรวมนั้นประเทศสิงคโปร์จะพยายามปรับปรุงคุ ณภาพ กฎหมายจากการเน้นการยึดความเป็นผู้กากับตามกฎหมาย (regulator-centric) ไปสู่การสร้างกฎหมาย ที่เน้นลูกค้าหรือประชาชน (customer or citizen-centric) มากไปกว่านั้นในการด าเนินการเพื่อให้เกิดกฎหมายที่ชาญฉลาดในประเทศสิงคโปร์จะมีการ สร้าง Checklist และข้อแนะนาให้กับหน่วยงานต่างๆ เพื่อที่จะมุ่งเป้าการพิจารณากฎหมายโดยการมี Checklist สามารถเป็นกรอบคะแนนในการชี้บ่งว่าประสิทธิภาพของกฎหมายฉบับนั้นๆ รวมถึงสามารถ ใช้ Checklist ที่ตอบมาจากหน่วยงานมาเป็นประสบการณ์การพัฒนากฎหมายให้แก่หน่วยงานอื่นๆ ด้วย สิ่งที่น่าสนใจอย่างมากในการปรับปรุงกฎหมายให้ชาญฉลาดคือการป้องกันมิ ให้เกิดกฎหมายที่เป็น อุปสรรคต่อการดาเนินการในอนาคต โดยการกาหนดระยะเวลาการระงับการบังคับใช้กฎหมาย (Sunset Clause) เพื่อให้กฎหมายสิ้นสถานะในการบังคับใช้หากครบกรอบเวลาเพื่อมิให้กฎหมายคงอยู่และอาจ สร้างอุปสรรคต่อการด าเนินงานต่างๆ ทางธุรกิจหรือสังคมในอนาคต จากการมีการก าหนดอายุหรือ ระยะเวลาของการปรับใช้กฎหมายทาให้เกิดการลดปัญหาทางกฎหมายในอนาคตหากมีการเปลี่ยนแปลง ทางด้านเศรษฐกิจและสังคมในประเทศ สิงคโปร์
3.4 ภาพรวมการศึกษาเอกสารการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคใน การประกอบธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย เมื่อพิจารณาการศึกษาเอกสารโดยเฉพาะที่ประเทศไทยแม้ว่าจะต่างกับประเทศสิงคโปร์และ มาเลเซียแต่จะเห็นได้ว่าประเทศไทยมีพัฒนาการของการดาเนินการเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย กล่าวคือ o มีการริเริ่มดาเนินการในการศึกษาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและนาไปสู่การตั้ง นโยบายการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย o ในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจะมุ่งเน้นในสองส่วนคือ การคัดกรอง กฎหมายใหม่เพื่อมิให้มีการออกกฎหมายเกินความจาเป็น และการพิจารณากฎหมายที่ผล บังคับใช้อยู่ซึ่งยังขาดการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย o ปัจจุบันมีจานวนกฎหมายเป็นจานวนมากที่อาจเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาสังคมการเมือง และเศรษฐกิจโดยเฉพาะอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ o การริเริ่มใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในส่วนของคณะกรรมการ Regulatory Guillotine เน้นไปที่การดาเนินการกับการขออนุญาตในการดาเนินธุรกิจต่าง ๆ โดยรวมแล้วทั้งสามประเทศมีความพยายามในการดาเนินการด้านการปฏิรูปกฎหมายและการ ใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIAs) โดยแม้ว่าจะมีรูปแบบที่แตกต่างกันแต่มีความมุ่งหมาย
54 เพื่อยกระดับกฎหมายและลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจคล้ายคลึงกันแต่ยังมีบางประเด็นที่แตกต่างกัน อาทิ o มาเลเซียมีการด าเนินการด้าน RIA ที่มีประสิทธิภาพเพื่อสนับสนุนการลดอุปสรรคในการ ประกอบธุรกิจ ประเทศสิงคโปร์เน้นการใช้ระบบ Smart Regulation ที่ให้ความยืดหยุ่นในการ ปรับปรุงและยกเลิกกฎหมายให้ทันต่อสถานการณ์ ในขณะที่ประเทศไทยมองการพิจารณา ผลกระทบทางกฎหมายแบบกว้างและมีการตรากฎหมายขึ้นมาแบบโดยรวมหากแต่ทว่าไม่มีการ เฉพาะเจาะจงที่การลดอุปสรรคทางกฎหมายเมื่อเทียบกับประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์แล้วจึง เป็นการดาเนินการที่ไม่ตรงกับความมุ่งหมายเกี่ยวกับการพิจารณากฎหมายเพื่อลดอุปสรรคต่อ การดาเนินธุรกิจ o ในเชิงสถาบันว่าด้วยการดาเนินการการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอันเป็นการดาเนินการ เพื่อลดอุปสรรคการดาเนินธุรกิจ ในประเทศมาเลเซียมีการตั้ง Mycorp ขึ้นมาเพื่อเป็นหน่วยงาน ภายใต้กระทรวงพาณิชย์และสนับสนุนการแก้และปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคต่างๆ ใน การด าเนินธุรกิจ ซึ่ง Mycorp จะเข้าพูดคุยและสนับสนุนให้มีการด าเนินการการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับหน่วยงานรัฐต่างๆ ที่ถือกฎหมายและสร้างอุปสรรคในการด าเนิน ธุรกิจ ในประเทศสิงคโปร์ก็จะมีคณะกรรมการกฎหมายชาญฉลาดขึ้นมาและเน้นไปที ่ การ ด าเนินการลดอุปสรรคทางกฎหมายที่เกิดขึ้นกับธุรกิจ นอกจากนี้ประเทศสิงคโปร์ได้มีการ ปรับปรุงระบบราชการประเทศสิงคโปร์เพื่อตอบสนองการเปลี่ยนแปลงและยกระดับการดาเนิน ธุ รกิ จของประเทศสิ งคโปร์ ในขณะที่ ประเทศไทยเน้ นให้ งานหลั กเกี ่ ยวกับการวิ เคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายโดยสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีงานทางกฎหมายเป็นหลักแต่ อาจขาดความเข้าใจเกี่ยวกับประเด็นทางกฎหมายที่สร้างอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ o การพัฒนากฎหมายในประเทศสิงคโปร์และมาเลเซียจะเน้นไปที่ประสิทธิภาพในการใช้กฎหมาย แต่ประเทศไทยเน้นปริมาณการออกกฎหมายซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการมีกฎหมายเท่าที่จาเป็น และการมีกฎหมายเป็นจานวนมากโดยการเพิ่มจานวนกฎหมายที่ผ่านมาทาให้ประเทศไทยไม่ สามารถปรับปรุงลาดับการลดอุปสรรคทางการดาเนินธุรกิจในระดับโลกได้เมื่อเทียบกับประเทศ สิงคโปร์และมาเลเซีย ทั้งนี้โดยสรุปในบทที่ 3 พยายามแสดงให้เห็นข้อมูลทางเอกสารว่าด้วยการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบทางกฎหมายในสามประเทศ และในบทที่ 3 นาเสนอให้เห็นว่าทั้งสามประเทศมีความพยายาม ในการปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแต่มีความต่างการในเชิงการกาหนดนโยบาย และ การดาเนินการ ทั้งสามประเทศมุ่งเน้นการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายไปเพื่อการปรับปรุง กฎหมายให้ทันสมัยและการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ในส่วนของงานวิจัยต่อไปในบทที่ 4 จะเป็น การน าเสนอข้ อมูลการสัมภาษณ์ผ ู้เชี่ยวชาญ เพื่อให้ได้ข้อมูลในทางปฏิ บัติว่าด้วยการปรับใช้ การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจากทั้งสามประเทศ
55
บทที่ 4 การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบ ธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย: ความเห็นของผู้เชี่ยวชาญ
เนื้อหาในบทที่ 4 เน้นไปที่ การนาเสนอข้อมูลความเห็นจากการไปสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญ นัก กฎหมายและนักวิชาการที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายและการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจากทั้งสาม ประเทศ โดยผู้เชี่ยวชาญจากทั้งสามประเทศประกอบไปด้วย ประเทศมาเลเซีย
1) กลุ่มเจ้าหน้าที่ประมาณ 9 ท่าน จาก The Ministry of Domestic Trade and Consumer Affairs, Putrajaya 2) Dato’ Abdul Latif Hj. Abu Seman, Deputy Director General, Malaysia Productivity Corporation (MPC)
ประเทศไทย
1) 2) 3) 4)
ท่าน ศ. ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ศ. พิเศษ ดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย อาจารย์ไพสิฐ พาณิชย์กุล นายวัลลภ นาคบัว และข้อมูลจากการดาเนินการ ประชุม อนุ กพยช. ด้านการบังคับใช้กฎหมาย
ประเทศสิงคโปร์
1) 2) 3) 4)
Prof. Toh See Kiat Assoc. Prof. Dr. Burton Ong Dr. Cassey Lee Hong Kim Mr. Albert Kong
56
4.1 ข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญชาวมาเลเซีย 4.1.1 The Ministry of Domestic Trade and Consumer Affairs, Putrajaya 7 December 2018 ในการปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้เหมาะสมกับการสนับสนุนการดาเนินธุรกิจ ประเทศมาเลเซีย ดาเนินการตามขั้นตอนกล่าวคือ o ขั ้ น ที ่ 1 มี ก ารแจ้ ง ประเด็ น ปั ญ หาทางกฎหมายที ่ MPC (Malaysia Productivity Corporation) o ขั้นที่ 2 นาประเด็นทางกฎหมายที่แจ้งมาเข้าสู่การพิจารณาเพื่อจัดท าการประเมินผล กระทบทางกฎหมาย “Regulator Impact Assessment (RIS)” เพื่อบ่งชี้ความต้องการ หรือความจาเป็นในการปรับปรุงกฎหมาย o ขั้นที่ 3 ดาเนินการ MPC จะดาเนินการพิจารณาผล RIS ที่ได้ o ขั้นที่ 4 หากพบว่ามีความจาเป็นต้องปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายจะมีการส่งข้อมูลการ พิจารณาไปให้คณะกรรมการแผนพัฒนาประเทศ National Development Planning Committee (NDPC) เพื่อพิจารณาตัวกฎหมาย o ขั้นตอนที่ 5 หาก NDCP พบว่ามีความจาเป็นต้องเสนอปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย ก็จะ ส่ งข้ อมู ลดั งกล่ าวให้ ฝ ่ ายบริ หาร อาทิ คณะรั ฐมนตรี รั ฐมนตรี รายกระทรวง หรื อ หน่ ว ยงานอั ย การ Attorney General Chamber of Malaysia( AGC) เพื ่ อ พิ จ ารณา กฎหมาย o ขั้นตอนที่ 6 เผยแพร่การด าเนินการการประเมินผลกระทบทางกฎหมาย “Regulator Impact Assessment (RIS) ที่ผ่านมาโดยให้ MPC เป็นผู้ดาเนินการ
57
ภาพที่ 1 แสดงการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ The Ministry of Domestic Trade and Consumer Affairs
การดาเนินการตามขั้นตอนข้างต้นมุ่งประสงค์ไปที่การสร้างระบบให้มาดาเนินการเกี่ยวกับ RIA ในการที่จะปฏิรูปหรือปรับปรุงกฎหมายที่เหมาะสมกับการดาเนินธุรกิจโดยเฉพาะการลดอุปสรรคหรือ การลดข้อกังวลทางกฎหมายแก่ธุรกิจ ซึ่งการลดอุปสรรคทางกฎหมายจะเป็นเครื่องสนับสนุนให้เกิดการ พัฒนาของผู้ประกอบการ โดยเฉพาะธุรกิจ SMEs นอกจากนี้ยังช่วยลดต้นทุนที่ต้องจ่ายจากกฎหมายและ ต้นทุนจากอุปสรรคในการเข้าดาเนินธุรกิจในตลาดโดยการปรับปรุงหรือเลิกกฎหมายใดๆ ซึ่งจะเป็นการ เปิดโอกาสให้ธุรกิจใหม่ๆ เข้าตลาดได้และกระตุ้นให้เกิดการคิดค้นทางธุรกิจใหม่ๆ ตัวอย่างเช่นการ ปรับปรุงกฎหมายด้านทรัพย์สินทางปัญญาสามารถสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาองค์ความรู้และการส่งผ่าน เทคโนโลยีท่ามกลางวงวิชาการและประเทศในวงกว้าง ทว่าหากให้พิจารณาแล้วยังมองว่าการใช้ RIAs เป็นเครื่องมือปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรค ทางการค้าถือว่ายังเป็นเรื่องใหม่ในประเทศมาเลเซียและยังถือเป็นแค่ขั้นเริ่มต้นในการดาเนินการ RIAs แต่ MPC หน่วยงานที่ขับเคลื่อนงาน RIAs ได้เป็นอย่างดีโดยสร้างให้เกิดการตระหนักรู้ถึง RIAs และการ ที่จะต้องใช้ RIAs ในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย ซึ่ง MPC มีการพัฒนาบุคลากรของหน่วยงานและการ สร้างโครงการให้คาปรึกษา และ โครงการฝึกอบรมให้แก่หน่วยงานต่างๆ นอกจากนี้ หน่วยงานอัยการก็ เป็นหน่วยงานที่สาคัญที่ให้การสนับสนุนการใช้ RIAs โดยเป็นหน่วยงานช่วยสนับสนุนการแก้ไขกฎหมาย และผ่านกฎหมายที่ต้องการการปรับปรุง โดยรวมแล้วหน่วยงานกระทรวงต่างๆ ในประเทศมาเลเซียเองมี ความเข้าใจมากขึ้นเกี่ยวกับ RIAs แม้ว่าจะมีการดาเนินการเกี่ยวกับ RIAs แต่ในการดาเนินการ รัฐบาลมาเลเซียมิได้ตรากฎหมาย ขึ้นเฉพาะให้มีการกากับการทา RIAs ซึ่งในการดาเนินการจะอาศัยการวางแผนและการวางนโยบายโดย National Policy the Development and Implementation of Regulation (NPDIR) ร่วมมือกับ MPC ในการปฏิบัติการใช้เครื่องมือ RIAs เป้าหมายในการด าเนินการเพื่อให้แน่ใจว่ากรอบกฎหมายและ
58 ข้อบังคับในประเทศมาเลเซียสนับสนุนแผนการยกระดับประเทศให้เข้าสู่ระดับประเทศที่มีรายได้สูงและ เศรษฐกิจมีการแข่งขันยั่งยืนและเน้นการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ดังนั้นการด าเนินการเกี่ยวกับ กฎหมายใดๆ จะกระทาได้ก็ต่อเมื่อทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องได้มีการพูดคุย มีการศึกษาผลกระทบของ กฎหมาย และมีการทาความเข้าใจข้อกังวลหากกฎหมายหรือมาตรการทางกฎหมายสร้างอุปสรรคในการ ทาธุรกิจอันเป็นการสร้างปัญหาต่อการสร้างความมั่งคั่งของประเทศมาเลเซีย MPC ถือว่าเป็นหน่วยงานหลักที่ทาหน้าที่ในการขับเคลื่อนงาน การใช้ RIAs เพื่อลดอุปสรรค ทางธุรกิจและเพื่อกระตุ้นให้เกิดการพัฒนาธุรกิจโดยทาให้กฎหมายมิใช่อุปสรรคหรือปัญหาในการดาเนิน ธุรกิจ ในการทางาน MPC จะเป็นเสมือนหน่วยงานให้คาปรึกษาให้การพัฒนาบุคลากรโดยมีหลักสูตรการ ดาเนินการ RIA และเป็นหน่วยงานเตรียมข้อมูล RIAs เพื่อส่งให้แก่ National Development Planning Committee (NDPC) เพื่อพิจารณาตัวกฎหมาย ทางกระทรวงมองว่าการมี RIAs ทาให้เกิดผลดีต่อการพัฒนากฎหมายและข้อกาหนดต่างๆ ใน ประเทศมาเลเซีย โดย RIAs สร้างให้เกิดการทบทวนกฎหมาย การลดเลิกกฎหมายที่ไม่จาเป็น และลด ต้นทุนที่ต้องดาเนินการตามกฎหมายที่ไม่จาเป็นซึ่ง RIAs สร้างระบบการพิจารณาอย่างครอบคลุม การ ตัดสินใจทางกฎหมายโดยมีการชี้แจงภาคส่วนต่างๆ และสร้างความโปร่งใสทางกฎหมาย ทั้งนี้ การปรับ ใช้ RIAs จะเชื่อมโยงกับการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจในประเทศมาเลเซียโดยการสร้างระบบนิเวศน์ ทางธุรกิจ ลดภาระจากกฎระเบียบและต้นทุนการดาเนินการที่ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบ ระบบนิเวศน์ ทางธุรกิจที่ได้สร้างขึ้นจะเป็นตัวกระตุ้นให้มีการลงทุนจากต่างประเทศและสนับสนุนการเติบโตของธุรกิจ SMEs ในประเทศมาเลเซียทั้งนี้เนื่องจากธุรกิจ SMEs ถือเป็นของธุรกิจในประเทศมาเลเซีย กระทรวงเองมีการปฏิบัติทาง RIAs โดยสร้างการสนับสนุนให้หน่วยงานระดับกระทรวงหรือ หน่วยงานรัฐอื่นๆ ที่มีอานาจตามกฎหมายนั้นๆ หรือเป็นหน่วยงานที่เป็นผู้เตรียมร่างปรับปรุงกฎหมาย ให้มีการจัดทา RIAs ก่อนการเสนอแก้ไขกฎหมายหรือระเบียบไปให้หน่วยงานอัยการเป็นผู้พิจารณาซึ่ง หน่วยงานกฎหมายของกระทรวงจะให้คาปรึกษาและแนะนารวมถึงเป็นคนกลางผ่านการพูดคุยประชุม หรือแม้แต่การประชุมระหว่างหน่วยงานกันเอง ในส่วนของจานวนของการแจ้งข้อติดขัดทางกฎหมาย และการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายจะมี การน าเข้าหารื อในที่ประชุ มระหว่างกระทรวงซึ ่ งมี เจ้าหน้าที่ระดับสูงของแต่ละกระทรวงเข้าร่วมหารือร่วมกัน กระทรวงได้มีการติดต่อกับหน่วยงานภาครัฐ และภาคเอกชน (ดูภาคผนวก) ในการเข้าไปให้ ค าปรึกษา การให้ข้อมูลเกี่ยวกับ RIAs และสร้างความรับรู้เกี่ยวกับ RIAs ซึ่งจากการด าเนินการตาม ขั้นตอนและจากการที่นา RIAs เข้ามาใช้ในทางปฏิบัติทาให้กระทรวงได้รับรางวัลการดาเนินการ การ สร้างการปฏิบัติทางกฎหมายที่ดี Good Regulatory Practice จากรัฐบาล ในวันที่ 11 ตุลาคม 2561
59 4.1.2 Dato’ Abdul Latif Hj. Abu Seman, Deputy Director General, Malaysia Productivity Corporation (MPC) Malaysia Corp 8 December 2018 ภาครัฐประเทศมาเลเซียเริ่มการดาเนินการปฏิรูปกฎหมายและระเบียบต่างๆ อย่างจริงจังในช่วง ปี 2013 โดยมีการออกนโยบายและข้อแนะนาในทางปฏิบัติเพื่อให้มีการสร้างกฎหมายและข้อกาหนดที่ดี เลขาธิการรัฐมาเลเซียได้ออกหนังสือเวียนเรื่องนโยบายการพัฒนาและปฏิบัติเกี่ยวกับกฎหมายวันที่ 15 กรกฎาคม 2013 ที่กาหนดให้ทุกมลรัฐในประเทศมาเลเซียและหน่วยงานรัฐในประเทศมาเลเซียจะต้อง ดาเนินการตามหลักการปฏิบัติทางกฎหมายที่ดี (good regulatory practice (GRP)) และการพิจารณา ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) ต่อการทากฎหมายใหม่หรือการแก้ไขกฎหมาย
ภาพที่ 2 แสดงการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ Malaysia Productivity Corporation (MPC)
ในการด าเนินการปฏิรูปกฎหมาย รัฐบาลประเทศมาเลเซียพยายามที่จะสนับสนุนการสร้าง ความรับผิดชอบ ความโปร่งใสและการตัดสินใจตามกฎหมายจากข้อมูลที่ตรวจสอบได้ การดาเนินการ ดังกล่าวมุ่งไปที่ความมุ่งหมายที่จะปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ เพื่อให้มีการแก้ไข ข้อกังวลของผู้เกี่ยวข้องและสร้างความเท่าเทียมทางกฎหมาย ทั้งนี้รัฐบาลพยายามที่จะสนับสนุนและ รักษาสถานการณ์ ของกฎหมายที่เอื้อต่อการท าธุรกิจและสามารถน าไปสู่การพัฒนาประเทศโดยรวม ตัวอย่างการปฏิรูปกฎหมายที่สร้างให้เกิดการเปลี่ยนแปลงประกอบด้วย o การปรับปรุงกฎหมายที่ช่วยสนับสนุนการเติบโตของธุรกิจ o การยกระดับความร่วมมือกับประชาชนในการตรากฎหมายหรือระเบียบเพื่อให้เกิด ความเชื่อมั่นในภาครัฐ o การพัฒนาสภาพแวดล้อมที่เหมาะสมให้แก่ธุรกิจเพื่อให้เกิดการลงทุนที่มากขึ้นโดยการ ลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจด้านต่างๆ
60 o การยกระดับคุณภาพและความโปร่งใสในการตรากฎหมายและระเบียบเนื่องจากมีการ รับฟังความคิดเห็นจากทุกส่วนที่เกี่ยวข้องและได้รับผลกระทบจากกฎหมายและ ระเบียบ o การคานวณถึงประโยชน์จากการปฏิรูปกฎหมายโดยใช้ RIAs สามารถช่วยลดค่าใช้จ่าย ในการกากับได้ถึง RM 1.18 พันล้านริงกิต ในปี 2016 and RM 1.20 พันล้านริงกิตใน ปี 2017 ในส่วนของขั้นตอนในการพัฒนาการใช้ RIAs ในประเทศมาเลเซียนั้นจะเริ่มจากการวางนโยบาย หลักว่าด้วยการปรับปรุงกฎระเบียบที่ดีและมีพัฒนาการมาเป็นลาดับ จนมาถึงในปัจจุบันที่มุ่งเน้นการ สร้างกฎหมายและระเบียบที่ดี ทั้งนี้พัฒนาการของการใช้ RIAs ในการปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรค ในการทาธุรกิจจะเป็นไปตามแผนภาพที่ 12
แผนภาพที่ 12 แสดงพัฒนาการของการใช้ RIAs ในการปรับปรุงกฎหมาย
ซึ่งในการดาเนินการใช้ RIAs เพื่อให้เกิดการลดอุปสรรคแก้การดาเนินธุรกิจ รัฐบาลมาเลเซียได้ วางกรอบข้อก าหนดและระเบียบ คือ นโยบายชาติว่าด้วยการพัฒนาและการปฏิบัติการใช้กฎหมาย (National Policy on the Development and Implementation of Regulations (NPDIR)) หนังสื อ เวียนที่ออกโดยรัฐบาลให้ถือเป็นแนวปฏิบัติในทางการปรับปรุงกฎหมาย General Circular on NPDIR 2013 นอกจากนี้ยังมีเอกสารเผยแพร่อื่นที่เป็นพื้นฐานในการทาความเข้าใจและการปฏิบัติ ในการพัฒนา กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการทาธุรกิจตามภาพด้านล่าง
61
ภาพที่ 3 แสดงเอกสารเผยแพร่อื่นที่เป็นพื้นฐานในการทาความเข้าใจและการปฏิบัติในการพัฒนากฎหมาย เพื่อลดอุปสรรคในการทาธุรกิจ
ในส่วนของหน่วยงานที่ทาหน้าที่ขับเคลื่อนการใช้ RIAs และการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบ ที ่ เกี ่ ยวกั บการลดอุ ปสรรคต่ อธุ รกิ จจะเป็ นส านั กงานพั ฒนาผลิ ตผลประเทศมาเลเซี ย (Malaysia Productivity Corporation (MPC)) ซึ่งตั้งโดยแผนพัฒนาประเทศมาเลเซียที่ 10 ปี 2011-2015 ซึ่งใน แผนได้กาหนดให้ MPC เป็นหน่วยงานที่ตรวจสอบและสนับสนุนการปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคใน การดาเนินธุรกิจเพื่อให้เกิดตัวแบบเศรษฐกิจใหม่ของประเทศมาเลเซียและเพื่อให้เป็นการเร่งการปฏิรูป ประเทศมาเลเซียให้เข้าสู่การเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วจากการเพิ่มขึ้นของประสิทธิผลประเทศและ นวัตกรรมใหม่ ซึ่งในการสร้างให้เกิดประสิทธิผลโดยมุ่งเน้นการพัฒนาของธุรกิจ รัฐบาลมาเลเซียโดยการ มอบหมายให้ MPC เป็นผู้ด าเนินการหลักว่าด้วยการสร้างการปฏิบัติทางกฎหมายและระเบียบที่ดี (Good Regulatory Practices (GRP)) ซึ่งช่วยให้เกิดการลดอุปสรรคต่อการด าเนิ นธุรกิจ โดยมีการ พิจารณากฎหมายที่เกี่ยวกับธุรกิจในทุกด้านเพื่อให้มีการปรับปรุงระบบและกระบวนการรัฐต่อการ สนับสนุนธุรกิจและเพื่อให้มีการเพิ่มขึ้นของประสิทธิภาพทางการผลิตในหลากหลายภาคธุรกิจ ทั้ง กฎหมายปัจจุบันและกฎหมายใหม่จะต้องได้รับการพิจารณาและหากพบความไม่จาเป็นหรือพบอุปสรรค จากกฎหมายจะต้องมีการยกเลิกเพื่อให้มีการลดต้นทุนทางธุรกิจที่จะต้องด าเนินการตามกฎหมาย ดังกล่าว ในส่วนของกฎหมายใหม่ก่อนที่จะมีการตราขึ้นจะต้องมีการพิจารณาโดยการใช้การพิจารณา ต้นทุนและประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นซึ่งในการพิจารณาดังกล่าวเป็นสิ่งที่ต้องทาก่อนส่งร่างกฎหมายให้มีการ พิจารณา การดาเนินการดังกล่าวทาให้เกิดระบบที่มีประสิทธิภาพในการร่างกฎหมายที่ส่งผลต่อธุรกิจ อัน จะก่อให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจต่อไป RIAs ในประเทศมาเลเซียถือเป็นข้อกาหนดหลักที่รัฐบาลใช้ในการออกกฎหมายหรือข้อบังคับ รวมถึง RIAs ได้ถูกนาไปใช้กับการตัดสินใจของรัฐบาลและหน่วยงานรัฐต่างๆ เพื่อไม่ให้การดาเนินการ
62 ของรัฐไปก่อให้เกิดอุปสรรคต่อธุรกิจซึ่งการใช้ RIAs จะนาไปสู่การแก้ไขกฎหมายปัจจุบันเช่นกันโดยการ แก้ไขกฎหมายจะท าขึ้นเพื่อให้เกิดการลดต้นทุนและความสะดวกแก่ธุรกิจ ทว่ามีบางกรณีที่มีความ จาเป็นที่จะต้องมีการตรากฎหมายโดยไม่ได้ใช้ RIAs ก่อนการออกกฎหมายซึ่งแม้ว่ามีการตรากฎหมาย ดังกล่าวขึ้นโดยไม่มีการทา RIAs ก็จะต้องมีการแจ้งกฎหมายดังกล่าวให้แก่ MPC ให้ทราบถึงประเด็นของ กฎหมาย โดยปกติการยกเว้นไม่ต้องทา RIAs จะเป็นกรณีที่มีการปรับปรุงกฎหมายเพียงเล็กน้อยหรือ ปรับข้อกาหนดตามรอบระยะเวลาที่กาหนดโดยหน่วยงานที่ออกข้อกาหนดสามารถดาเนินการปรับตัวข้อ ระเบียบได้ตามที่กฎหมายกาหนด ในกระบวนการทา RIAs หน่วยงานที่มีอานาจในการออกข้อกาหนดจะต้องศึกษาและแสดงให้ เห็นถึงทางเลือกในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นว่ามีทางเลือกอื่นใดหรือไม่นอกจากการออกข้อกาหนด โดย หน่วยงานจะต้องอธิบายทางเลือกอื่นและอธิบายว่าทางเลือกอื่นเทียบกับการออกข้อกาหนดจะเป็นผล อย่างไรหากนาไปปฏิบัติ หลักพื้นฐานในการเลือกทางเลือกต่างๆ จะต้องเน้นการสนับสนุนแนวคิดใหม่ เพื่อให้เกิดการแก้ปัญหาแบบใหม่ นอกจากนี้จะต้องมีการจัดทาเอกสารอธิบายผลกระทบจากกฎหมาย หรือระเบียบ (Regulatory Impact Statement (RIS)) เพื่อใช้เป็นเอกสารสนับสนุนการตรากฎหมาย หรือระเบียบโดยจาเป็นต้องมีการพูดคุยกับผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากกฎหมายซึ่ง RIS ทาให้เกิดเอกสาร ทางการที่เป็นหลักฐานแสดงขั้นตอนที่สาคัญในการร่างกฎหมายที่จะต้องมีการชี้บ่งต้นทุนและประโยชน์ ของกฎหมายซึ่งผู้ที่จะตัดสินใจในการออกกฎหมายจะต้องมีเอกสารว่าด้วย RIS เพื่อเป็นข้อมูลที่สาคัญใน การตัดสินใจออกกฎหมายหรือระเบียบ ในการสร้างให้เกิดกฎหมายและระเบียบที่ดีจะมีตัวกาหนดแสดงการเป็นกฎหมายหรือระเบียบที่ ดีประกอบด้วย ผลกระทบในทางดีต่อธุรกิจและผลลัพธ์สุดท้ายต่อสังคม สิ่ งแวดล้อม และเศรษฐกิจจาก การใช้หรือมีกฎหมายและระเบียบ โดยทั่วไปกฎหมายหรือระเบียบจะมีหน้าที่หลักในการป้องกันปัญหา ด้านสาธารณสุข สวัสดิการสังคม ความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อม แต่กฎหมายและข้อกาหนดก็อาจสร้าง อุปสรรคอย่างมากและนาไปสู่ต้นทุนทางสังคมที่ไม่จาเป็น ประเทศมาเลเซียจึงพยายามเน้นไม่ให้มีการ ตราหรือการใช้กฎหมายสร้างอุปสรรค เนื่องจากการปล่อยให้มีกฎหมายและระเบียบที่ไม่ได้มาตรฐาน และสร้างอุปสรรคจะเป็นการปล่อยให้เกิดการลดลงของผลิตผลของประเทศและสร้างต้นทุนแก่ธุรกิจ โดยทั่วไป ประเทศมาเลเซียเน้นเสมอว่ากฎหมายที่ดีขึ้น ถือเป็นสิ่งจาเป็นในการกระตุ้นเศรษฐกิจเพื่อทาให้ มีการจัดการความเสี่ยงทางกฎหมายและการตัดขั้นตอนที่ล่าช้าของราชการ โดยประเทศจะต้องสร้าง ระบบการจัดการกฎหมายและระเบียบที่ดีเพื่อให้สามารถชี้บ่งถึงหนทางการแก้ไขปัญหาของประเทศ รวมถึงการลดภาระต่อประชาชน ธุรกิจ ซึ่งในการจัดการทางกฎหมายจะต้องสร้างความโปร่งใสเปิดให้ สาธารณชนเข้าถึงกฎหมายและระเบียบได้ซึ่งในการดาเนินการตรวจสอบและจัดการกฎหมาย MPC จะ เป็นฝ่ายเลขาของคณะกรรมการพิเศษเพื่อสนับสนุนธุรกิจ (Special Task Force to Facilitate Business (PEMUDAH)) โดยคณะกรรมการจะเป็นสะพานในการเชื่อมการสร้างกฎหมายที่ดีระหว่างรัฐและเอกชน
63 ภายนอก โดยจะมีการประชุมระหว่างกันเพื่อลดอุปสรรคทางกฎหมายต่อธุรกิจในภาคธุรกิจต่างๆ นอกจากนี้กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรมที่ถือว่าเป็นกระทรวงหลักในการสนับสนุน การใช้ RIA และ GRP จะมีปลัดกระทรวงเข้าร่วมเป็นคณะกรรมการพิเศษเพื่อสนับสนุนธุรกิจเพื่อให้ คาแนะนากระทรวงอื่นในประเด็นความจาเป็นที่ต้องมีการใช้ RIA ในการพิจารณากฎหมายและระเบียบ นอกจากนี้โดยบทบาทของกระทรวงพาณิชย์ และ MPC จะเน้นการดาเนินการว่าด้วย RIAs อัน ประกอบด้วย o หลักในการใช้ RIAs นั้นจะเน้นไปที่การสร้างความโปร่งใสต่อการทางานของภาครัฐ และ หลักการว่าด้วยความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ในการทางาน o ประเทศมาเลเซียมุ่งที่จะใช้ RIAs เป็นเครื่องมือในการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ โดย เน้นที่การลดขั้นตอนการดาเนินการกับรัฐ ลดเวลาในการเนินการตามขั้นตอน ลดต้นทุน ในการดาเนินการตามขั้นตอน o มีการดาเนินการโดยใช้กรณีตัวอย่างที่เห็นผลของการดาเนินการซึ่งเน้นไปที่การพัฒนา กฎหมายให้เป็นเครื่องมือสนับสนุนการดาเนินธุรกิจ ตัวอย่างเช่นการลดขั้นตอนในการขอ อนุญาตก่อสร้างอาคารในแต่ละเมืองที่แต่เดิมต้องมีถึง 26 ขั้นตอนและต้องใช้เวลาถึง 260 วันอันเป็นการสร้างอุปสรรคในการดาเนินการต่อธุรกิจ o ในบางกรณี MPC ก็ต้องดาเนินการร่วมกับหน่วยงานรัฐเพื่อหาทางออกในการลดอุปสรรค การท าธุรกิจ ตัวอย่างเช่น MPC ร่วมท าความเข้าใจกับเมืองกัวลาลัมเปอร์โดยเข้ า ไป พูดคุยกับผู้ว่าราชการเมืองกัวลาลัมเปอร์ o เน้นการศึกษาถึงกระบวนการของภาครัฐและทาให้พบว่าสามารถทาให้เกิดการลดขั้นตอน หรือกระบวนการของรัฐต่างๆ เพื่อสนับสนุนการด าเนินธุรกิจและสร้างประสิ ทธิภาพ โดยรวม o MPC จะมีการรายงานสรุปเกี่ยวกับการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบเพื่อลดอุปสรรคใน การดาเนินธุรกิจเพื่อเป็นข้อเสนอต่อนายกรัฐมนตรีให้ทราบถึงหน่วยงานที่ยังคงกฎหมาย ที่ล่าสมัยและสร้างปัญหาเกี่ยวกับการขออนุญาตและอาจเป็นช่องทางการทุจริต o การด าเนินการ RIAs จะต้องปฏิบัติจริง โดยมีการพิจารณากฎหมายว่าด้วยค านิยาม วัตถุประสงค์และหนทางอื่นนอกจากกฎหมายที่จะน าไปสู่การแก้ไขประเด็นปั ญหา ตัวอย่างเช่นมีกฎหมายเกี่ยวกับการจราจรเป็นจานวนมากแต่ไม่สามารถปรับบังคับใช้ได้ จึงไม่ควรออกกฎหมายเพิ่มแต่ควรเน้นที่การบังคับใช้อย่างสุจริตและเน้นการลดขั้นตอน จากกฎหมาย o MPC อาศัยการจัดท ารายงานประจ าปีเพื่อให้เกิดการสร้างระบบชื่นชมและประนาม หน่วยงานที่มิได้ดาเนินการเกี่ยวกับ RIAs ซึ่งหน่วยงานที่มิได้ดาเนินการเมื่อถูกนาเสนอใน รายงานจะรู้ได้เองว่าต้องมีการปรับปรุงหน่วยงานของตน
64 o MPC เน้นการทางานโดยใช้ RIAs โดยมุ่งที่รายกรณี อาทิเช่นมีการเรียกร้องจากธุรกิจถึง ปัญหาอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจจากกฎหมาย MPC ก็จะเข้าไปร่วมสื่อสารและทาความ เข้าใจหน่วยงานที่ก ากับการใช้กฎหมายที่เป็ นอุปสรรคซึ่งในการแก้ปัญหารายกรณีจะ นาไปสู่การแก้ปัญหาในแนวห่วงโซ่ที่สร้างการแก้ปัญหาในวงกว้างของธุรกิจและเศรษฐกิจ
4.2 ข้อมูลสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญประเทศไทย 4.2.1 ท่าน ศ.ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย มีนาคม 2560 การเขียนกาหนดมาตรา 77 ที่กาหนดให้ลดผลกระทบจากกฎหมายและมีกฎหมายเท่าที่จาเป็น นั้นไม่ยากในการกาหนดแต่ที่ยากคือจะพิจารณาผลกระทบได้อย่างไรว่ากฎหมายนั้นมีผลกระทบหรือเป็น อุปสรรคมากน้อยแค่ไหนเพราะเราต้องมาตอบว่ากฎหมายจะสร้างผลอย่างไรและเป็นประโยชน์อย่างไร (Quantify Impact) รวมถึงการนาการกาหนดตามมาตรา 77 นาไปปฏิบัติก็เป็นการยาก
ภาพที่ 4 แสดงการสัมภาษณ์ ศ. ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ
เท่าที่ผ่านมาหน่วยงานภาครัฐอาจจะยังขาดการตระหนักเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายส่วนหนึ่งเพราะไม่รู้ อีกส่วนเพราะไม่เข้าใจ แม้ว่าจะมีการตรา พรบ.หลักเกณฑ์การจัดทาร่าง กฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ที่ออกตามมาตรา 77 รัฐธรรมนูญ 2560 แต่หน่วยงานต่าง ๆ ก็ยังขาดความเข้าใจและความตระหนักในการดาเนินการพิเคราะห์กฎหมายหรือร่าง กฎหมายที่อาจส่งผลกระทบทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม ตัวอย่างการจัดทาร่างพระราชบัญญัติ ธนาคารที่ดิน พ.ศ. .... ที่หน่วยงานร่างกฎหมายก็ไม่ได้เข้าใจประเด็นปัญหาและไม่เข้าใจผลกระทบที่จะ เกิดขึ้นจากตัวกฎหมายและการที่กฎหมายจะมีส่วนแก้ปัญหาที่ดินทากินอย่างไร
65 ในส่วนของสถาบันที่ขับเคลื่อนการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจะเป็นส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีหน้าที่หลักเกี่ยวกับการจัดทาร่างกฎหมาย การปรับปรุงกฎหมายและตรวจร่างและ ดูผลกระทบของกฎหมาย แต่ทว่าที่ผ่านมาร่างกฎหมายแต่ละฉบับที่เข้าสู่การพิจารณาในชั้นกฤษฎีกา ก็ มักจะมิได้คานึงถึง มาตรา 77 รัฐธรรมนูญ 2560 ที่ต้องพิจารณาตรากฎหมายเท่าที่ จาเป็นและต้องไม่ สร้างอุปสรรคแก่การดาเนินการต่อสังคมโดยรวม ซึ่งคณะกรรมการร่างกฎหมายในหลายๆ ชุด ที่เร่งผ่าน ร่างกฎหมายมิได้พิจารณาถึงผลกระทบทางกฎหมายที่จะเกิดขึ้นเลย หลากหลายกรรมาธิการไม่ได้ถามถึง ผลกระทบทางกฎหมายทาให้ขาดการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายในหลายๆ ฉบับ แต่หากเป็นร่าง กฎหมายที่ผมต้องดูผลจะถามถึงการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายก่อนเสมอเพราะมีความจาเป็นจะ ได้ไม่สร้างอุปสรรคต่อสังคมในอนาคต หากการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายสามารถนาไปใช้ได้จริงก็จะทาให้เกิดการพัฒนาของ กฎหมายและลดอุปสรรคทางกฎหมายได้อย่างดี ซึ่งหวังว่า พรบ.หลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและ การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 จะสร้างให้เกิดการกลั่นกรองและพิจารณาผลกระทบ ทางกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและจะน าไปสู่การลดอุปสรรคต่อการด าเนินธุรกิจ ต่อเศรษฐกิจ การเมืองและสังคม โดยรวมเรามีกฎหมายที่กากับการดาเนินการการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายแต่ ต้องพยายามนาไปทาให้เกิดในแนวปฏิบัติให้ได้ 4.2.2 ศ. พิเศษ ดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย แนวโน้มของโลกจะมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว อาทิมีสังคมสูงวัย มีชนชั้นกลาง มีสังคม เมือง มีการสนใจในพลังงานและความมั่นคงทางอาหารใส่ใจสิ่งแวดล้อม มีการร่วมมือกับนานาชาติใน หลากหลายภูมิภาค มีการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่หลากหลาย มีการแข่งขันทางเทคโนโลยีมี การ เปลี่ยนแปลงตลอดเวลาซึ่งส่วนของกฎหมายก็ต้องมีการเปลี่ยนแปลงให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลง แต่รัฐ หรือหน่วยงานของรัฐไทยดูเสมือนว่ายังไม่สามารถปรับเปลี่ยนได้ทัน ซึ่งหมายความว่าการเปลี่ยนแปลง ทางกฎหมายจากหน่วยงานรัฐก็ไม่สามารถทันต่อการเปลี่ยนแปลงได้
66
ภาพที่ 5 แสดงการสัมภาษณ์ ศ. พิเศษ ดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย
ตัวอย่างเช่นประเทศไทยนั้นไม่สามารถแข่งขันในการคิดค้นกับต่างประเทศได้ในขณะนี้ แค่ พยายามให้ประชาชนในประเทศสามารถที่จะใช้เทคโนโลยีได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงได้ก็ถือว่าดีแล้ว ใน การศึกษาก็เช่นกัน มหาวิทยาลัยหรือสถานศึกษาไม่สามารถดาเนินการเปลี่ยนแปลงตัวเองได้ทันต่อการ เปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี กฎหมายที่มีอยู่ก็ไม่สามารถปรับได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ประเทศ ไทยจึงจาเป็นต้องมีการปฏิรูประบบราชการ (Transform Government) ทาให้เกิดการยกระดับการแก้ อุปสรรคต่างๆ ที่เกิดในทางเศรษฐกิจและสังคม เนื่องจากระบบราชการและกฎหมายที่มีอยู่ไม่เอื้อต่อการ ดาเนินการต่างๆ รวมถึงสร้างอุปสรรคต่อการดาเนินการทางเศรษฐกิจและธุรกิจ ในขณะที่ประเทศไทยก าลังเผชิญกับ Disruptive Technology รวมถึง Fintech, Big Data, Data as Asset, E-commerce กฎหมายและระบบราชการไม่สามารถปรับได้ทัน การค้าข้ามประเทศ อาจจะไม่ได้ต้องอาศัยรูปแบบเดิมทางการค้า กฎหมายและระบบราชการก็ต้องปรับเปลี่ยน นอกจากนี้ การดาเนินการการสั่งการจากรัฐบาลไปสู่หน่วยงานต่างๆ ก็ดูเสมือนจะมีอุปสรรค การสั่งการแบบรวม ศูนย์แต่ไม่มีผลในทางปฏิบัติน่าจะเป็นอุปสรรคต่อเศรษฐกิจและสังคม ประเทศไทยยังเผชิญความท้าทายในการปรับเปลี่ยนกฎหมายและระเบียบราชการจึงต้องเน้น การพิจารณาผลกระทบที่จะเกิดขึ้น หากต้องคงกฎหมายหรือการตรากฎหมายใหม่ที่จะต้องสามารถ สนับสนุนทางเศรษฐกิจและสามารถไม่เป็นอุปสรรคต่อพลวัตการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นและจะเกิดขึ้น การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจึงมีความจ าเป็น หากกฎหมายเป็นอุปสรรคหรือตัวกฎหมายไม่ เข้าใจประเด็นการเปลี่ยนแปลงจะทาให้ประเทศไม่สามารถพัฒนาไปข้างหน้าได้ 4.2.3 อาจารย์ไพสิฐ พาณิชย์กุล คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย ที่สร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำเป็น คณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน จากการศึกษาและด าเนินการวิจัย รวมถึงเข้าเป็นส่วนร่วมในการร่างกฎหมายและปฏิรูป กฎหมายในประเทศไทยพบว่ากฎหมายประเทศไทยบางส่วนสร้างให้เกิดความเหลื่อมล้าและนาไปสู่การ เลือกปฏิบัติทางกฎหมาย กฎหมายบางตัวสร้างให้ประชาชนต้องประสบกั บอุปสรรคทางกฎหมายใน ขณะที่กลุ่มประชาชนบางกลุ่มได้ประโยชน์จากกฎหมาย
67 หากมองไปที่การประกอบการของประชาชน ผู้ประกอบอาชีพหรือธุรกิจส่วนใหญ่จะขาดโอกาส และต้องเผชิญกับอุปสรรคต่างๆ ทางกฎหมาย เมื่อเทียบกับกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ ตัวอย่างเช่นกฎหมาย เกี่ยวกับประมงที่ตราขึ้ นใหม่แล้วสร้างให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอาชีพของชาวประมงพื้นบ้านแต่ไม่มี มาตรการช่วยเหลือให้สามารถเปลี่ยนอาชีพได้ในระยะเวลาอันสั้นตามการบังคับใช้กฎหมาย นอกจากนี้ กฎหมายยังสร้างอุปสรรคทางการดาเนินการประมงพาณิชย์แม้ว่ากฎหมายจะช่วยแก้ปัญหาข้อติดขัดทาง การค้าระหว่างประเทศแต่กฎหมายมิได้คานึงถึงผลกระทบต่อการประกอบอาชีพและการดาเนินธุรกิจ ประมงของประชาชนชาวไทย ตัวอย่างอีกประการคือการที่มีกฎหมายเกี่ยวกับการกาหนดพื้นที่ป่าไม้ แต่ ชาวบ้านพื้นถิ่นที่อาศัยอยู่และช่วยดูแลป่าไม้โดยการพึ่ งพิงและรักษาโดยไม่ได้ทาลายป่าไม้ไม่สามารถ ด ารงชีวิตดั้งเดิมอยู่ในพื้นที่ได้ กฎหมายจึงเลือกปฏิบัติต่อประชาชนผู้ด ารงชีพแบบดั้งเดิมโดยการ คานึงถึงการอนุรักษ์ป่าไม้ ซึ่งประชาชนที่อาศัยก็ไม่สามารถขอใช้ไฟฟ้าในพื้นที่ได้ทาให้เกิดความเหลื่อม ล้าในการดาเนินชีวิตและอาชีพ รัฐบาลและองค์กรทางกฎหมายต่างๆ ที่ผ่านมามีความพยายามในการปฏิรูปกฎหมายที่เป็น อุปสรรคต่อการประกอบอาชีพและการดาเนินธุรกิจ แต่ทว่าการดาเนินการยังไม่ตรงกับปัญหาที่แท้จริง เพราะไม่เข้าใจปัญหาอย่างแท้จริง การแก้หรือปฏิรูปกฎหมายจึงอาจไปสร้างให้เกิดปัญหาต่อเนื่องไปอีก เพราะไม่เข้าใจปัญหา นอกจากนี้หน่วยงานรัฐที่ส่วนใหญ่เป็นผู้ด าเนินการแก้กฎหมายก็มักไม่เข้าใจ ประเด็นปัญหาอย่างแท้จริงและพยายามรักษาอานาจตามกฎหมายของหน่วยงานรัฐ การแก้กฎหมายจึง ไม่อาจจะสามารถตอบประเด็นปัญหาอุปสรรคทางกฎหมายได้อย่างแท้จริง หากมองในมุมมองของอานาจทางการเมืองเศรษฐกิจและสังคม จะเห็นว่า ‘อานาจที่เล็กกว่า’ ไปต่อสู้กับ ‘อานาจที่ใหญ่กว่า’ ก็จะเป็นการยากในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการ ประกอบอาชีพหรือการท าธุรกิจเพราะอ านาจประชาชนโดยทั่วไปไม่สามารถต่อรองกับรัฐหรือธุรกิจ ขนาดใหญ่ได้ การแก้กฎหมายเพื่อให้เกิดความคล่องตัวต่อการประกอบอาชีพหรือธุรกิจให้รายเล็กจึง เป็นไปด้วยความลาบาก หากการปฏิรูปกฎหมายไม่ใช่การปฏิรูปกฎหมายที่บัญญัติมาเพื่อแก้ปัญหาเชิง โครงสร้าง การปฏิรูปกฎหมายก็จะไม่นามาซึ่งการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้า โดยธรรมชาติของตัวเอง ดังนั้นกระบวนการยุติธรรมที่เป็นปลายทางของกฎหมายก็จะมีปัญหาตามไปด้วยเช่นเดียวกัน การแก้ที่ กระบวนการยุติธรรมเพียงอย่างเดียวจึงเป็นการแก้ไขปัญหาที่ปลายเหตุ เมื่อปัญหาความเหลื่อมล้าเป็น ปัญหาที่ใหญ่กว่าการใช้อานาจตามกฎหมาย วิธีการหนึ่งที่อาจแก้ปัญหาความเหลื่อมล้าก็คือการออก กฎหมายที่มุ่งไปที่การแก้ไขปัญหาของโครงสร้างระบบ ผ่านการปฏิรูปกฎหมายและการปฏิรูปให้ กระบวนการยุติธรรมมีประสิทธิภาพมากขึ้น อย่างไรก็ตามด้วยกลไกการทางานของรัฐแบบที่เป็นอยู่ใน ปัจจุบัน การปฏิรูปกฎหมาย การปรับปรุงหน่วยงานรัฐเป็นงานเสริมของระบบราชการ ไม่ใช่งานหลักที่ จะได้รับการพิจารณาสม ่าเสมอจึงเป็นการยากที่จะท าให้เกิดการน าเอาปฏิรูปกฎหมายและระบบ กระบวนการยุติธรรมเพื่อมาลดปัญหาความเหลื่อมล้าอันเป็นอุปสรรคสาคัญต่อการประกอบอาชีพและ ธุรกิจของประชาชน
68 4.2.4 ข้อมูลสัมภาษณ์ นายวัลลภ นาคบัว ผู้อำนวยการสำนักงานกิจการยุติธรรมและข้อมูล จากการดำเนินการประชุม อนุ กพยช. ด้านการบังคับใช้กฎหมาย นางสาวปณยา ท่าทราย นิติกร ปฏิบัติการเป็นผู้ดำเนินการเรื่องการประสานข้อมูล เมื่อปี พ.ศ. 2559 สานักงานกิจการยุติธรรมได้รับมอบหมายพลเอกไพบูลย์ คุ้มฉายา รัฐมนตรี ว่าการกระทรวงยุติธรรมในขณะนั้น ให้พิจารณาต่อยอดการศึกษาเรื่องการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย “ANSSR Developing RIA Guideline as an anti - corruption” ที ่ กระทรวงยุ ต ิ ธรรมได้ ดาเนินการร่วมกับสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเมื่อปี พ.ศ. 2558 มีสาระสาคัญ ในการศึกษาระบบการประเมินผลด้านกฎหมายของกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือและ การพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) ผ่านการใช้เครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและป้องกันการคอร์รัปชั่น (RIA Guideline and Anti - corruption Tools) เพื่อให้สามารถนาไปใช้ได้จริงในทางปฏิบัติและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ ของรัฐธรรมนูญและนโยบายที่เกี่ยวข้อง
ภาพที่ 6 แสดงการสัมภาษณ์ นายวัลลภ นาคบัว
ดังนั้น ส านักงานกิจการยุติธรรมในฐานะฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการพัฒนาการบริหารงาน ยุติธรรมแห่งชาติ (กพยช.) โดยมีสถาบันวิจัยและพัฒนากระบวนการยุติธรรมเป็นผู้รับผิดชอบงานด้าน การสารวจ ศึกษา วิเคราะห วิจัย เสนอแนะมาตรการในการปรับปรุงและพัฒนาระบบบริหารงานยุติธรรม รวมถึ งกฎหมายให้ ม ี ความสอดคล้องกั บสภาพสังคมในปั จจุ บั น ตลอดจนนโยบายที ่ เกี ่ ยวกับการ บริหารงานยุติธรรมให้เหมาะสมกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศจึงได้ร่วมมือกับคณะ นิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยพัฒนาเครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายให้ สอดคล้องกับบริบทของประเทศไทยมากยิ่งขึ้นโดยได้จัดทาแม่แบบการวิเคราะห์ผลกระทบในการออก กฎหมาย (RIA Template) พร้อมทั้งค าอธิบายประกอบ (RIA Manual) เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการ วิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทย ซึ่ง กพยช. ได้รับทราบการนาเครื่องมือดังกล่าว ไปใช้สาหรับการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมเมื่อวันที่ 16
69 พฤศจิกายน 2559 โดยในระยะแรกได้ก าหนดให้น ากรอบแนวทางดังกล่าวมาใช้กับกลุ่มกฎหมายที่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมรักษาการหรือเป็นผู้รักษาการร่วม และมอบหมายให้สานักงานกิจการ ยุติธรรมทาหน้าที่เป็นผู้สอบทานการดาเนินการตามเครื่องมือดังกล่าว ในการนี้ สานักงานกิจการยุติธรรม จึงได้จัดการประชุมเชิงปฏิบัติการการใช้เครื่องมือวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) และแนวทางการกาหนดนโยบายและแผนในบริบทของประเทศไทยขึ้น เมื่อ วันที่ 30-31 มกราคม 2560 เพื่อให้หน่วยงานในสังกัดกระทรวงยุติธรรมที่ประสงค์จะเสนอกฎหมายหรือ ปรับปรุงแก้ไขกฎหมายสามารถนาแม่แบบการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (RIA Template) ไปใช้งานได้อย่างเป็นรูปธรรม พร้อมทั้งได้ฝึกอบรมการใช้เครื่องมือดังกล่าวให้แก่ผู้แทนจากหน่วยงานที่ เกี่ยวข้องมีความเข้าใจในเครื่องมือและสามารถนาไปใช้ได้ในทิศทางเดียวกัน แต่อย่างไรก็ดี คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 4 เมษายน 2560 เห็นชอบแนวทางการจัดทาและ การเสนอร่ างกฎหมายตามบทบั ญญั ติ มาตรา 77 ของรัฐธรรมนู ญแห่ งราชอาณาจั กรไทยที่ ส านั ก เลขาธิการคณะรัฐมนตรี และส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้เสนอ รวมทั้งการประกาศใช้ พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 เมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 2562 ซึ่งมีหลักการเดียวกับ RIA ที่สานักงานกิจการยุติธรรมได้พัฒนาขึ้น ดังนั้น เพื่อให้การดาเนินการจัดทาและการเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทยมีความเป็นเอกภาพภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติของประเทศและเพื่อมิให้เกิดความ ทับซ้อนทางนิตินโยบายของฝ่ายบริหาร ส านักงานกิจการยุติธรรมจึงเห็นควรให้หน่วยงานในสังกั ด กระทรวงยุติธรรมที่จะเสนอหรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติดาเนินการตามแนวทาง ที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบและพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผล สัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 อย่างเคร่งครัด โดยที่สานักงานกิจการยุติธรรมจะไม่อยู่ในฐานะผู้สอบ ทานรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายอีก แต่จะทาหน้าที่ในการพัฒนาความรู้และ เทคนิควิธีเพื่อส่งเสริมให้การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายตามมติคณะรัฐมนตรีมีประสิทธิภาพ ยิ่งขึ้นและจะถ่ายทอดองค์ความรู้ให้แก่หน่วยงานควบคู่ไปกับการดาเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีและ พระราชบัญญัติดังกล่าว หากจะพิจารณาผลลัพธ์ของ RIA ที่จะส่งผลให้เกิดการลดอุปสรรคทางกฎหมายนั้น จะต้อง พิจารณาไปถึงจุดเริ่มต้นของการมี RIA เสียก่อน กล่าวคือในช่วงต้นศตวรรษที่ 19 ประเทศต่าง ๆ ได้มี การบังคับใช้กฎหมายจ านวนมากภายใต้เจตนารมณ์ของการมีเครื่องมือที่ใช้ตอบสนองปัญหาและ กิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมที่มีความสลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้น1 เป็นผลให้ OECD เห็นว่าการมีอยู่ของ กฎและระเบี ยบต่ าง ๆ นั ้ นอาจเป็ นอุ ปสรรคส าคั ญต่ อการค้ าระหว่ างประเทศประกอบกั บความ เจริญก้าวหน้าทางเทคโนโลยีสารสนเทศและแนวโน้มของตลาดโลกที่พึ่งพาภาคอุตสาหกรรมน้อยลงใน 1
Delia Rodrigo, “Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for Developing Countries” Retrieved on June 3, 2019, from https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf, p. 2.
70 ขณะที่ภาคบริการมีบทบาทมากขึ้น 2 ตลอดจนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่เป็นไปใน ลักษณะของการพึ่งพาซึ่งกันและกันของตลาดโลกและตลาดภูมิภาคมากขึ้นทาให้รัฐบาลแต่ละประเทศ ต้องรักษาความสามารถในทางเศรษฐกิจและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันของเอกชนและลดความไม่มี ประสิทธิผลของกฎหมายเพื่อรักษาเสถียรภาพไว้จึงได้มีดาริเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมาย (regulatory reform) และลดกฎหมาย (deregulation) โดยมุ่งลด/เลิกการควบคุมโดยรัฐลงแล้วเปลี่ยนเป็นการให้ เอกชนควบคุมกันเองแทน โดยเห็นว่าการลดการควบคุมโดยรัฐจะเป็นการลดต้นทุนของผู้ประกอบการ และส่งเสริมให้เกิดนวัตกรรมใหม่ขึ้นได้ อีกทั้งยังลดต้นทุนของรัฐในการบังคับใช้ให้เป็นไปตามกฎหมาย อีกด้วย นับเป็นจุดเริ่มต้นในการพัฒนาระบบกฎหมายของยุโรป ประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศอื่นใน กลุ่ม OECD ที่รัฐเปลี่ยนจากการใช้กฎหมายควบคุม “ทุกเรื่อง” มาเป็นการควบคุม “เฉพาะเรื่องที่ จาเป็น” เท่านั้น อย่างไรก็ดี การลดการควบคุมโดยรัฐในบางกรณีได้ก่อให้เกิดความเสียหายที่ร้ายแรง เนื่องจาก การให้เอกชนควบคุมกันเองมีแนวโน้มว่าการควบคุมจะลดความเคร่งครัดจนไม่เหลือการควบคุมใด ๆ อีก เลยทาให้กิจกรรมที่เอกชนควบคุมกันเองเป็นกิจกรรมที่มีความเสี่ยงและอาจสร้างความเสียหายได้สูงกว่า กิจกรรมที่รัฐมีบทบาทในการควบคุม แม้การควบคุมกันเองนั้นจะมีต้นทุนที่ต่ากว่าก็ตาม ดังนั้น ในปี ค.ศ. 2004 หรือปี พ.ศ. 2547 กลุ่มประเทศ OECD จึงได้มีการศึกษาทบทวนความเหมาะสมของนโยบายลด เลิกการควบคุมโดยรัฐอีกครั้งโดยปรับปรุงให้เป็นไปในลักษณะการควบคุมโดยรัฐอย่างมีประสิทธิภาพที่ดี ขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ หรือ Better Regulation อันจะช่วยส่งเสริมความสามารถทางเศรษฐกิจและช่ วย ปรับปรุงคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ดีขึ้นผ่านเครื่องมือที่เรียกว่า Regulatory Impact Assessment หรือ Regulatory Impact Analysis หรือ RIA ซึ่ง OECD ได้ให้ความหมายว่า RIA เป็น “แนวทางที่เป็น ระบบในการประเมินวิเคราะห์ผลกระทบทางด้านบวกและลบของกฎหมายและทางเลือกอื่นที่ไม่ใช่ กฎหมาย ทั้งที่มีอยู่แล้วและที่ได้รับการนาเสนอ”3 ในขณะที่ประเทศอังกฤษได้ให้คาจากัดความของ RIA ว่าเป็น “เครื่องมือที่ช่วยในการทาการตัดสินใจทางนโยบายทั้งเป็นการประเมินผลกระทบของทางเลือก ทางนโยบายในแง่ของผลเสียหรือต้นทุน (costs) ผลดีหรือผลประโยชน์ (benefits) และความเสี่ยงของ ข้อเสนอ4 ส่วนคาว่า “Regulation” นั้น OECD ได้ให้ความหมายไว้อย่างกว้างว่าหมายถึง “กลุ่มตราสาร ในรูปแบบต่าง ๆ ซึ่งรัฐบาลใช้ในการวางข้อกาหนดเกี่ยวกับวิสาหกิจและประชาชน” จึงหมายรวมถึง มาตรการทั้งหลายของรัฐบาลที่มีผลกระทบต่อพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลหรือกลุ่มบุคคล5 ดังนั้น RIA 2
ปิยศักดิ์ มานะสันต์, “เศรษฐกิจโลก 2020: ไม่แตก ไม่ตาย ไม่โต” สืบค้นจาก https://www.bangkokbiznews.com/ blog/detail/647920 เมื่อวันที่ 28 กันยายน 2562 3 OECD, “Regulatory Impact Analysis,” Retrieved on June 3, 2019, from http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/ria.htm 4 Colin Kirkpatrick and David Parker, supra note 5, p. 2. 5 OECD, “ Glossary of Statistical Terms,” Retrieved on June 3, 2019, from https: / / stats. oecd. org/ glossary/detail.asp?ID=3295.
71 จึงเป็นเครื่องมือสาหรับการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะซึ่งนาไปสู่การเลือกนโยบายที่ดีขึ้น6 อีกทั้งยังเป็น เครื่องมือที่ช่วยให้ผู้มีอานาจตัดสินใจมีข้อมูลในเชิงประจักษ์และมีกรอบแนวทางที่ใช้ในการวิเคราะห์ ทางเลือกและผลลัพธ์ที่อาจจะเกิดขึ้นภายใต้กรอบแนวทางการตัดสินใจที่มีความแน่นอนครอบคลุม นอกจากนี้ RIA ยังใช้ในการสารวจ รวบรวมและกาหนดปัญหาเพื่อทาให้มั่นใจว่าการกระทาของรัฐบาล เหมาะสมและสามารถอธิ บ ายต่ อสาธารณชนได้ 7 เป็ นกรอบวิ ธ ี ส าหรั บการเลื อกนโยบายอย่ า ง สมเหตุสมผล8 ท าให้กระบวนการของนโยบายดีขึ้นและหากผลลัพธ์ที่ได้มีข้อสรุปให้จัดท ากฎหมาย กฎหมายที่ได้ก็จะมีความเหมาะสมกับขนาดของปัญหาที่ต้องการแก้ไขโดยไม่ก่อให้เกิดผลกระทบที่ไม่ได้ คาดหมายต่อภาคเศรษฐกิจหรือสังคมมีความแน่นอน โปร่งใส ตรวจสอบได้ กลไกประการหนึ่งที่ส าคัญของ RIA คือการรับฟังความคิดเห็นซึ่งจะช่วยตรวจสอบผลกระทบ ที่เกิดขึ้นหรือที่น่าจะเกิดขึ้นจากกฎหมายและสื่อสารข้อมูลดังกล่าวไปยังประชาชนซึ่งเป็นผู้มีอ านาจ ตัดสินใจและช่วยระบุและวิเคราะห์ผลดีและผลเสียของกฎหมาย9 ดังนั้น นอกจาก RIA จะมีส่วนช่วย พัฒนาความโปร่งใสในการตัดสินใจของรัฐบาลเนื่องจากผ่านกลไกการรับฟังความความคิดเห็นจาก ประชาชนแล้วยังจะช่วยทาให้มีสภาพแวดล้อมทางกฎหมายที่ดีขึ้นและเพิ่มเสถียรภาพในการประกอบ ธุรกิจส าหรับภาคการค้าและการลงทุนและผู้บริโภคอีกด้วย แต่อย่างไรก็ดี RIA ก็มิได้เป็นตัวชี้วัดที่จะ ควบคุมอานาจการตัดสินใจของรัฐให้ปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามในทุกกรณี หากแต่จะทาหน้าที่เป็นกลไก หนึ่งของการจัดทานโยบายโดยมุ่งหมายเพื่อให้มีคุณภาพของการโต้เถียงหรือปรึกษาหารือที่ดีขึ้น นามา ซึ่งคุณภาพของกระบวนการตัดสินใจที่ดีและผลลัพธ์ที่เหมาะสมที่สุด ดังคากล่าวว่า “สิ่งสำคัญที่สุดที่ทำ ให้ การตั ดสิ น ใจของรั ฐ บาลมี ค ุ ณภาพนั ้ นไม่ ใช่ ความแม่ นยำของการคิ ดคำนวณ (precisions of calculations) หากแต่ เ ป็ น การถามคำถามที ่ ถ ู ก ต้ อ ง การเข้ า ใจผลกระทบในความเป็ น จริ ง (understanding of real-world impacts) และการค้นหาข้อสันนิษฐาน (exploring assumptions)”10 ประโยชน์ของ RIA สาหรับหน่วยงานของรัฐที่สาคัญอีกประการหนึ่งคือการมีส่วนในการกาหนด ภาระหน้าที่ความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐให้มีความต่อเนื่อง โดยหน่วยงานของรัฐจะต้อง รับผิดชอบในการศึกษาสภาพปัญหา จัดทารายงาน RIA และรายงานผลการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มี ส่วนได้เสียเพื่อเสนอผลการดาเนินการและวิธีแก้ไขที่เหมาะสมที่สุดต่อรัฐบาล ทั้งยังต้องติดตามและ 6
Ibอ้างแล้ว Delia Rodrigo, supra note 3 p. 5. 8 David Parker, “Economic Regulation: A Review of Issues,” Annals of Public and Cooperative Economics (2002) cited in Colin Kirkpatrick and David Parker, “Regulatory Impact Assessment: An Overview,” p. 3. 9 Colin Kirkpatrick and David Parker, supra note, p. 3. 10 S. Jacobs “ Regulatory Impact Assessment and the Economic Transition to Markets,” Public Money & Management, 24, 5 (2004): 287 quoted in Colin Kirkpatrick and David Parker, “Regulatory Impact Assessment: An Overview”, p. 3. 7
72 ประเมินผลที่ได้เสนอไปแล้วเพื่อให้แน่ใจได้ว่าผู้ที่กาหนดนโยบายและผู้ต้องปฏิบัติตามนโยบายนั้นมีความ เข้าใจปัญหาเข้าใจผลประโยชน์และต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการด าเนินการและเห็นพ้องกับวิธีการแก้ไข ปัญหานั้น ในส่วนขององค์กรที่ด าเนินการขับเคลื่อนการปรับปรุงกฎหมายกับการน า RIA ไปปฏิบัติมี องค์กรใดบ้าง และแต่ละองค์กรสามารถนา RIA ไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพการทา RIA มิได้เป็นเรื่อง ใหม่สาหรับหน่วยงานของรัฐในประเทศไทย เนื่องจากได้นามาใช้ตั้งแต่ พ.ศ. 2531 ผ่านระเบียบส านัก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 253111 โดยกาหนดให้หน่วยงานที่จะเสนอให้ มีการตรากฎหมายรวบรวมข้อมูลวิเคราะห์สภาพปัญหาและแสดงเหตุผลของการเสนอกฎหมาย ในรูป ของ “บั นทึ กวิ เคราะห์ สรุ ป” ก าหนดแนวทางให้ ส ่ วนราชการผู้ ประสงค์ จะเสนอร่ างกฎหมายให้ คณะรัฐมนตรีพิจารณาจะต้องมีการรวบรวมข้อมูล วิเคราะห์ปัญหาและแสดงเหตุผลความจาเป็นในการ เสนอให้มีกฎหมาย จนเมื่อปี พ.ศ. 2547 คณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบ “คู่มือตรวจสอบความจาเป็นในการ ตรากฎหมาย” หรือ “Checklist 10 ประการ” ต่อมาในปี พ.ศ. 2548 ได้มีการตรา “พระราชกฤษฎีกาว่า ด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548” กาหนดให้หน่วยงานของรัฐที่จะเสนอร่าง กฎหมายเพื่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาจะต้องทาค าชี้แจงตามหลักเกณฑ์ในคู่มือการตรวจสอบความ จาเป็นในการตรากฎหมายดังกล่าว พร้อมทั้งได้มอบหมายให้ สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้ พิจารณาตรวจสอบความถูกต้องนาคาชี้แจงของหน่วยงานของรัฐเสนอประกอบการพิจารณาร่างกฎหมาย ของฝ่ายนิติบัญญัติต่อไป พัฒนาการสาคัญเกี่ยวกับ RIA ปรากฏอยู่ในมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่ได้ยกระดับความสาคัญของ RIA ไว้ในรัฐธรรมนูญ รวมถึงคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อ วันที่ 4 เมษายน 2560 เห็นชอบแนวทางการจัดทาและการเสนอร่างกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและส านักเลขาธิการ คณะรัฐมนตรี เสนอ นอกจากนี้เพื่ อให้ เป็นไปตามเจตนารมณ์ ของมาตรา 77 ของรัฐธรรมนู ญแห่ ง ราชอาณาจักรไทย สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะหน่วยงานหลักด้านการปฏิรูปกฎหมายของ ประเทศจึงได้จัดทาพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของ กฎหมาย พ.ศ. 2562 ขึ้น โดยได้ก าหนดหลักเกณฑ์การจัดท าร่างกฎหมายโดยมีการตรวจสอบความ จาเป็นในการตรากฎหมาย การวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย การรับฟังความคิดเห็น ของผู้เกี่ยวข้อง ตลอดจนกาหนดกลไกการโต้แย้งหรือตรวจสอบบทบัญญัติแห่ งกฎหมายที่มีโทษอาญา 11
ข้อ 16 ของระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2531 กาหนดให้บันทึกวิเคราะห์สรุป จะต้องประกอบด้วย ความจ าเป็นที่จะออกกฎหมาย เหตุผลที่จ าต้องเสนอร่างกฎหมายในเวลาดังกล่าว ความเกี่ยวข้ องกั บ กฎหมายอื่น ความเกี่ยวข้องกับการใช้กฎหมายโดยส่วนราชการอื่น การขอข้อมูลหรือความเห็นจากส่วนราชการหรือบุคคลที่ เกี่ยวข้อง ประโยชน์ของกฎหมายในการลดขั้นตอน หรือประหยัดเวลาทั้งของส่ วนราชการและบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคั บของ กฎหมาย รวมทั้งประโยชน์อื่นต่อประชาชน สิทธิและหน้าที่ของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย มาตรการควบคุมการใช้ ดุลพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ การเตรียมการออกกฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบ ตามกฎหมายดังกล่าว
73 โทษทางปกครองหรือสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายอื่นแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามเพื่อให้ประชาชนมีส่วน ร่วมในกระบวนการจัดทากฎหมาย กฎหมายมีความทันสมัยและไม่สร้างภาระแก่ ประชาชนเกินความ จ าเป็น รวมทั้งให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบทบัญญัติของกฎหมายได้โดยง่ าย ทั้งนี้ พระราชบัญญัติ ดังกล่าวได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 2562 โดยจะมีผลใช้บังคับเมื่อพ้น กาหนด 180 วันนับแต่วันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาคือวันที่ 27 พฤศจิกายน 2562 อย่างไรก็ดี ใน ห้วงเวลาระหว่างที่พระราชบัญญัติดังกล่าวยังไม่มีผลใช้บังคับหน่วยงานที่ประสงค์จะเสนอร่างกฎหมาย ใหม่หรื อแก้ ไขปรั บปรุ งกฎหมายที ่ม ี อยู่ เดิ มต้ องปฏิ บั ติ ตามหลั กการที่ ได้ บั ญญั ติ ไว้ ในมาตรา 77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 เมษายน 2562 ดังกล่าวข้างต้นเป็น สาคัญ จะเห็นได้ว่า ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2531 จนถึงปัจจุบัน สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและส านัก เลขาธิการคณะรัฐมนตรี คือสองหน่วยงานหลักที่หน้าที่ก ากับดูแลกระบวนการเสนอกฎหมายของ หน่ วยงานของรั ฐมาโดยตลอดแต่ กระนั ้ นก็ ตาม หน้ าที ่ ในการน า RIA ไปปฏิ บ ั ต ิ ให้ เกิ ดผลอย่ างมี ประสิทธิภาพมิใช่เป็นภาระหน้าที่ของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง หากแต่หน่วยงานของรัฐทุกแห่งควรจะ ได้ท าความเข้ าใจหลั กการวิเคราะห์สภาพปั ญหาที่ เกิ ดขึ ้นจริงในสังคม การวิเคราะห์ ต้ นทุ นและ ผลประโยชน์และการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายให้ครบถ้วนรอบด้านอันเป็นหัวใจ ส าคัญของ RIA โดยที่ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและส านักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ในฐานะ หน่วยงานที่พิจารณาการดาเนินการในภาพรวมควรมีหลักเกณฑ์การดาเนินการในเรื่อง RIA ให้ชัดเจน เพื่อให้หน่วยงานของรัฐได้นาแนวทางเหล่านั้นไปปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม มีประสิทธิภาพและเกิด ประสิทธิผล โดยอาจกาหนดแนวทางดังนี้ 1. การกำหนดประเภทกฎหมายและข้อยกเว้นของกฎหมายที่ต้องทำ RIA ให้มีความชัดเจน การน า RIA ไปใช้ ก ั บ กฎหมายทุ กฉบั บ อาจก่ อให้ เกิ ดปั ญหาด้ า นงบประมาณเนื ่ อ งจาก กระบวนการบางขั้นตอนอาจเกิดค่าใช้จ่ายโดยไม่จาเป็นและอาจไม่สนองตอบต่อความต้องการเร่งด่วน ของรัฐที่จาเป็นต้องออกกฎหมายบางฉบับโดยเร็ว ดังนั้นจึงควรกาหนดข้อยกเว้นของกฎหมายที่ไม่ต้อง ทา RIA เพื่อมิให้ก่อให้เกิดปัญหาหรือข้อขัดข้องข้างต้น ได้แก่ 1) ร่างกฎหมายที่กระทบถึงความมั่นคงของรัฐและอานาจอธิปไตย ร่างกฎหมายประเภทนี้มี ความจาเป็นอย่างยิ่งในการธ ารงรักษาไว้ซึ่งรัฐ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความมั่นคงของรัฐในทางการเมืองการ ปกครอง ความมั่นคงของรัฐในทางเศรษฐกิจหรือความมั่นคงของรัฐในด้านความปลอดภัยสาธารณะ เนื่องจากลักษณะของร่างกฎหมายประเภทนี้จาเป็นต้องอาศัยความรวดเร็วในการตราและใช้บังคับ การ ทา RIA อาจทาให้ความเกิดความล่าช้าเกินสมควร ทั้งยังอาจก่อให้เกิดการแทรกแซงของกลุ่มบุคคลที่ไม่ หวังดีต่อรัฐในกระบวนการปกติของการทา RIA ได้ แม้ว่าข้อยกเว้นนี้จะสร้างผลกระทบต่อเอกชนและ ธุรกิจบ้างแต่ก็ทาให้สามารถรักษาประโยชน์สาธารณะอันเป็นเป้าหมายสูงสุดของรัฐ
74 2) ร่างกฎหมายที่ส่งผลกระทบน้อยต่อภาคเอกชนหรือธุรกิจ เนื่องจากการทา RIA จาเป็นต้องมี การดาเนินการศึกษาค้นคว้าและวิเคราะห์เชิงลึก หลายครั้งจึงจาเป็นต้องใช้งบประมาณในการดาเนินการ และอาจไม่คุ้มค่าจึงควรกาหนดให้ทา RIA เฉพาะร่างกฎหมายที่ส่งผลกระทบต่อภาคเอกชนหรือธุรกิจใน วงกว้างและมีนัยสาคัญต่อภาพรวมทางเศรษฐกิจของประเทศเท่านั้น ร่างกฎหมายที่ควรยกเว้น เช่น ร่าง กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงภายในของฝ่ายบริหาร ไม่ว่าจะเป็นการโอนอานาจหน้าที่ความ รับผิดชอบ เจ้าหน้าที่ หรือทรัพย์สินระหว่างหน่วยงาน เป็นต้น 3) ร่างกฎหมายที่ต้องอนุวัติการตามพันธกรณีระหว่างประเทศตามความจาเป็นขั้นพื้นฐานที่สุด เนื่องจากประเทศไทยเป็นสมาชิกของประชาคมโลก จึงมีหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่าง ประเทศที่เข้าผูกพันด้วย โดยทั่วไปการที่ประเทศไทยจะเข้าเป็นภาคีสมาชิกขององค์การระหว่างประเทศ หรือผูกพันตามสนธิสัญญากับประเทศใดก็ตาม หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายย่อมต้องมีการศึกษา วิเคราะห์เป็นอย่างดีแล้วว่าการเข้าร่วมเป็นภาคีหรือผูกพันกับพันธกรณีนั้น ๆ จะส่งผลดีมากกว่าผลเสีย ดังนั้น การออกกฎหมายเพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามพันธกรณีที่ได้ตกลงไว้แล้วจึงเป็นการดาเนินการที่ เป็นไปตามที่ได้ตกลงกันไว้ล่วงหน้าเท่านั้น แม้อาจจะกระทบต่อเอกชนหรือธุรกิจบ้าง แต่ก็ย่อมส่งผลดีใน ภาพรวมต่อประเทศไทยและประชาชนมากกว่า อย่างไรก็ดี กรณีที่ไม่ต้องทา RIA นั้นจากัดอยู่เฉพาะกรณี ที่ผูกพันตามความจาเป็นขั้นพื้นฐานที่สุด (minimum necessary) เท่านั้น ถ้าหากจัดทากฎหมายเกิน กว่าความผูกพันตามความจาเป็นขั้นพื้นฐานที่สุด ร่างกฎหมายนั้นก็ต้องเข้าสู่การทา RIA ตามวิธีการปกติ 4) กฎหมายที่ตราขึ้นเนื่องจากสถานการณ์พิเศษ (exceptional circumstances) ซึ่งมีความ จาเป็นจะต้องประกาศใช้กฎหมายโดยเร่งด่วน โลกในยุคปัจจุบันมักจะเกิดเหตุการณ์ ที่ไม่คาดคิดซึ่ง กระทบต่อประเทศและประชาชน ถ้าหากต้องทา RIA กับกฎหมายดังกล่าวก็อาจทาให้เกิดความเสียหาย อย่างร้ายแรงและไม่สามารถแก้ไขสถานการณ์ได้ทันท่วงที เช่น เกิดภัยพิบัติหรือโรคติดต่อร้ายแรง เป็น ต้น อย่างไรก็ดี การใช้ข้อยกเว้นนี้จะต้องดาเนินการโดยระมัดระวังที่สุดและมิให้รัฐใช้ข้อยกเว้นดังกล่าว เพื่อยกเว้นการทา RIA ในทุกกรณีโดยไม่สมเหตุสมผล 2. การบูรณาการผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านสังคมวิทยาและทักษะที่เกี่ยวข้องจากหน่วยงานต่าง ๆ การกาหนดให้นิติกรในหน่วยงานของรัฐซึ่งส่วนใหญ่มีความเชี่ยวชาญด้านนิติศาสตร์เป็นผู้ท า หน้าที่พิจารณาจัดทา RIA ที่ต้องวิเคราะห์คานวณต้นทุนและผลประโยชน์ซึ่งอาจต้องใช้องค์ความรู้ทาง เศรษฐศาสตร์และคณิตศาสตร์นั้นอาจเป็นไปได้ยากและไม่สามารถตอบคาถามที่ถูกต้องตามเจตนารมณ์ ของการทา RIA ได้ แม้ว่าผู้ปฏิบัติงานด้านกฎหมายจะผ่านการฝึกอบรมเพื่อเพิ่มพูนทักษะที่เกี่ยวข้องกับ การทา RIA ในเบื้องต้นมาแล้วก็ตาม แต่กระบวนการทา RIA อย่างเต็มรูปแบบมีความซับซ้อนและจาเป็น อย่างยิ่งที่จะต้องใช้องค์ความรู้ที่มีความหลากหลาย ทั้งมิติด้านสังคมวิทยาหรือองค์ความรู้ด้านอื่นที่มี ความเกี่ยวข้องกับสภาพปัญหาที่ค้นพบเพื่อให้การทา RIA สามารถตอบคาถามหรือแก้ไขปัญหาตรงตาม มาตรฐานที่พึงจะเป็น ดังนั้น หน่วยงานจึงควรจัดให้มีผู้เชี่ยวชาญด้านสังคมวิทยา ในสาขาอื่นเข้าร่วม วิเคราะห์ผลกระทบในการจัดทากฎหมายร่วมกับเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานด้วย
75 3. การมีหน่วยงานกลางทำหน้าที่กำกับคุณภาพของ RIA โดยเฉพาะ การให้หน่วยงานของรัฐเป็นผู้จัดทา RIA โดยลาพังในทุกขั้นตอนโดยขาดองค์กรกลางที่ทาหน้าที่ กากับคุณภาพและการตรวจสอบปัญหาเบื้องต้นก่อนจะดาเนินการจัดท า RIA หรือทาหน้าที่เสมือนพี่ เลี้ยงที่ให้คาปรึกษาแก่หน่วยงานของรัฐ ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาในเชิงระบบหรือไม่สามารถแก้ไขปัญหา นั้นได้ด้วยวิธีการที่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ที่แท้จริงของ RIA ได้ ดังนั้น การมีหน่วยงานกลางทาหน้าที่ ในการกากับดูแล สนับสนุน และให้คาปรึกษาการทา RIA จะช่วยส่งเสริมให้กระบวนการ RIA มีความ เข้มแข็งและเป็นรากฐานในการพัฒนากฎหมายที่ดีได้ อย่างไรก็ดี ปัจจุบันส านักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกาและสานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเป็นสองหน่วยงานที่มีบทบาทสาคัญ ในการตรวจพิจารณา ร่างกฎหมายที่หน่วยงานของรัฐเสนอเพื่อให้สอดคล้องตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ แต่ ในทางปฏิบัติแล้วหน่วยงานทั้งสองจะทาหน้าที่ในลักษณะของผู้ตรวจสอบรูปแบบและความครบถ้วนของ เอกสารหรือความสอดคล้องของร่างกฎหมายกับกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นในสาระส าคัญ หรือพิจารณาเฉพาะเรื่องความซ้าซ้อนกับกฎหมายที่มีอยู่แล้วมากกว่าการเข้าร่วมดาเนินการวิเคราะห์ สภาพปัญหาร่วมกับหน่วยงานของรัฐตั้งแต่ขั้นเริ่มต้นของกระบวนการ ดังนั้น หากหน่วยงานทั้งสอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะ ผู้กากับดูแล RIA ทั้งด้านคุณภาพและด้าน รูปแบบจะได้ร่วมกับหน่วยงานของรัฐหรือกาหนดให้มีหน่วยงานกลางที่ทาหน้าที่เกี่ยวกับการจัดทา RIA เป็นการเฉพาะ ร่วมศึกษาสภาพปัญหาตั้งแต่ขั้นเริ่มต้น ร่วมคิดค้นทางเลือก ร่วมวิเคราะห์ต้นทุนและ ผลประโยชน์ ตลอดจนวิธีการแก้ไข และร่วมด าเนินการยกร่างกฎหมายหากเห็นว่าสภาพปัญหานั้น จาเป็นต้องมีกฎหมายมาเป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา ก็จะช่วยลดปัญหาที่กฎหมายที่ใช้บังคับไม่ สามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคมได้อีกทางหนึ่ง 4. การกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องที่มีประสิทธิภาพ เครื่องมือหนึ่งที่จะทาให้การจัดทากฎหมายมีคุณภาพ (quality regulation) คือการมีส่วนร่วม ในการที ่ จะคิ ดและตั ดสิ นใจของประชาชนหรื อผู ้ ม ี ส ่ วนได้ เสี ยร่ วมกั บหน่ วยงานของรั ฐ 12 ดั งนั้ น กระบวนการรับฟั งความคิ ดเห็นที่มี ประสิทธิภาพต้ องเป็นกระบวนการที่สร้างการมีส ่วนร่ว มของ ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนได้อย่างแท้จริง และกระบวนการอย่างใดที่สะท้อนถึงความคิดความต้องการ ของผู้ที่เกี่ยวข้องและประชาชนได้อย่างแท้จริงนั้น แต่หากเมื่อพิจารณาแนวทางการรับฟังความคิดเห็น ของคณะกรรมการสหภาพยุโรป13 ซึ่งกาหนดเครื่องมือสาคัญของการเป็นกฎหมายที่ดีได้นั้น กฎหมายนั้น ต้องมีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่ดี (Public Consultation) เป็นองค์ประกอบหนึ่งเสมอ ทั้งการ รับฟังความคิดเห็นจะต้องดาเนินการในเวลาที่เหมาะสมเพื่อนามาใช้ในกระบวนการวางแผนและพัฒนา 12
ปกรณ์ นิลประพันธ์, “การพัฒนากฎหมายเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ,” ในการสัมมนาแนวทาง การดาเนินการตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย, จัดโดยสานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี กรุงเทพมหานคร, 2560: น. 23–24. 13 European Commission, “Better Regulation “toolbox, Tool#50: Stakeholder Consultation Tools, สืบค้นเมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2562, จาก http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/docs/br_toolbox_en.pdf, p. 300–336
76 นโยบายด้านกฎหมาย โดยการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียต้องมีความชัดเจน ถูกต้อง ประกอบ ไปด้วยข้อมูลที่จ าเป็น ตั้งอยู่บนพื้นฐานของการมี หลักฐานอ้างอิง (evidence-based) มีข้อแนะน าที่ พิสูจน์ได้ มีคาอธิบายที่โปร่งใสทั้งข้อเสนอแนะของผู้มีส่วนได้เสียที่นามาใช้และที่ไม่นามาใช้ประกอบการ จัดทากฎหมาย นอกจากนี้การมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย ต้องมีหลักประกันว่า ผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายมีโอกาสแสดงความคิดเห็นและหากรับฟังความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ ผู้มีส่วนได้ส่วน เสียต้องได้รับเวลาพอสมควรในการแสดงความคิดเห็นหรือการเตรียมการเพื่อแสดงความคิดเห็นซึ่ง หน่วยงานของรัฐควรจะได้ศึกษาหลักการและรายละเอียดของแนวทางดังกล่าวเพื่อให้การรับฟังความ คิดเห็นเป็นไปอย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพได้ดียิ่งขึ้น 5. การกำหนดกลไกทบทวนความเหมาะสมและประเมินคุณภาพของกฎหมายที่ได้บังคับใช้แล้ว การพัฒนากฎหมายที่ดีตามหลักการและแนวคิดพื้นฐานของหลักกฎหมายที่ดีประการหนึ่ง คือ การทบทวนกฎหมายเมื่อถึงกาหนดเวลาหนึ่ง ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดการทบทวนว่ามาตรการทางกฎหมายนั้นมี ผลในทางปฏิบัติอย่างไรซึ่งจะช่วยนาไปสู่การยกเลิกกฎหมายที่ไม่จาเป็นอีกต่อไปแล้ว หรือที่ก่ อให้เกิด ภาระต่อภาคธุรกิจจนเกินสมควร อีกทั้งทาให้มีกฎหมายที่ทันสมัยสอดรับกับสภาพสังคม เศรษฐกิจ และ พลวัตของโลก ดังนั้นการจัดทา RIA ที่ดีจะต้องมีแผนการของหน่วยงานผู้ออกกฎหมายในการตรวจสอบ ประเมินผลและทบทวนของสมรรถนะของกฎหมายเมื่อเวลาผ่านไป โดยกฎหมายที่ออกใหม่จะต้องได้รับ การตรวจสอบและทบทวนเป็นระยะ ๆ เพื่อประเมินว่าทางเลือกนั้นยังคงเป็นทางเลือกที่ดีอยู่เมื่อเวลาได้ ผ่านพ้นไปซึ่งการตรวจสอบและการประเมินจะช่วยให้แน่ใจว่ากฎหมายที่ออกใหม่นั้นแก้ปัญหาได้ตาม เจตนารมณ์ ไม่ก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่ไม่ได้คาดหมายมาก่อนและกฎหมายนั้ นยังคงจาเป็นแม้สถานการณ์ เปลี่ยนแปลงไป14 ปัจจุบันพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดท าร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของ กฎหมาย พ.ศ. 2562 ได้กล่าวถึงกลไกในการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายไว้ด้วย แต่ในห้วงระยะเวลา ที่กฎหมายฉบับดังกล่าวยังไม่มีผลใช้บังคับการดาเนินการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายจึงเป็นการ ดาเนินการผ่านพระราชกฤษฎีกาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ที่กาหนดให้มีการ ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุก ๆ 5 ปีที่กฎหมายใช้บังคับหรือเมื่อมีเหตุจาเป็นต้องดาเนินการ ก่อน 5 ปี ทั้งนี้ แนวทางการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายที่ มีประสิทธิภาพควรต้องย้อนกลับไปหา ต้นเหตุหรือปฐมบทของการให้มีกฎหมายนั้นเพื่อพิสูจน์ทราบว่าสถานการณ์ก่อนการจัดทากฎหมายและ ภายหลังที่กฎหมายบังคับใช้นั้นยังคงเส้นคงวาอยู่หรือไม่ ผลการบังคับใช้เป็นไปอย่างที่คาดการณ์ไว้ หรือไม่ ซึ่งอย่างน้อยควรได้มีการประเมินผลในเรื่องต่าง ๆ อาทิ ความจาเป็นในการมีหรือใช้กฎหมายใน ปัจจุบัน ผลของการนากฎหมายไปใช้บังคับ การรับรู้ การตระหนักและพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจากผู้มีส่วนได้ เสียภายหลังที่กฎหมายบังคับใช้ ผลที่ได้รับจากการบังคับใช้กฎหมาย ผลกระทบจากการบังคับใช้ 14
คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, โครงการศึกษาวิจัยเรื่องการนาเครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบในการ ออกกฎหมายมาใช้ในประเทศไทย (กรุงเทพมหานคร: สานักงานกิจการยุติธรรม, 2559), น.157.
77 กฎหมาย และความคุ้มค่าของการตราและใช้กฎหมายเมื่อเปรียบเทียบกับประโยชน์ที่ประชาชนหรือผู้มี ส่วนได้เสียจะได้รับโดยก าหนดเกณฑ์หรือตัวชี้วัดในการวัดผลที่ชัดเจนหรือมีความเป็นรูปธรรมเพื่อ สะท้อนประเด็นต่าง ๆ ซึ่งการประเมินภายหลัง จะทาช่วยให้หน่วยงานของรัฐตัดสินใจแก้ไขปรับปรุงหรือ ตัดสินใจยกเลิกกฎหมายฉบับนั้น ๆ ได้
4.3 ข้อมูลสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญประเทศสิงคโปร์ 4.3.1 Prof. Toh See Kiat, Professor in Law at NTU, former MP and Parliamentary drafter, Global Chairman- Goodwins Law Corporation กฎหมายประเทศสิงคโปร์จะเน้นให้มีความคล่องตัวและสามารถเปลี่ยนแปลงได้อยู่เสมอเพื่อให้ สามารถตอบรับกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น ตัวอย่างการเกิ ดขึ้นของ E-Commerce กฎหมายที่ใช้ กากับในสิงคโปร์จะมุ่งให้เกิดการกากับเพื่อประโยชน์โดยรวมแต่จะไม่จากัดเฉพาะเจาะจงจนทาให้ไม่เกิด นวัตกรรมหรือการพัฒนาใหม่ๆ ที่จะเกิดขึ้น ฉะนั้นหลักการร่าง การใช้ การปรับกฎหมายจะมุ่ งที่ ความสามารถในการปรับให้เท่าทันความเปลี่ยนแปลง
ภาพที่ 7 แสดงการสัมภาษณ์ Prof Toh See Kiat
นอกจากนี้หลักในการวางกรอบกฎหมายจะต้องเน้นให้เป็นมิตรต่อการดาเนินธุรกิจ (Business Friendly) เพราะการดาเนินธุรกิจมีต้นทุนสูงอยู่แล้ว การมีกฎหมายไม่ควรเป็นต้นทุนที่สูงเพิ่มขึ้นต่อ ธุรกิจ ทั้งนี้หากพิจารณาจากต้นทุนในการอยู่ภายใต้กากับกฎหมาย (Compliance Costs) ของธุรกิจที่ ต้องดาเนินการเป็นต้นทุนที่ทุกธุรกิจต้องประสบ การออกแบบกฎหมายจึงต้องมีการคานึงถึงต้นทุนใน การอยู่ภายใต้กากับกฎหมายด้วยเช่นกัน รัฐสิงคโปร์เองพยายามทากฎหมายให้สะดวกและไม่ก่อให้เกิด ต้นทุนทางกฎหมายที่มากนัก ตัวอย่างเช่นการออกกฎหมายใดที่ยังไม่ทราบว่าตลาดจะเป็นอย่างไรอย่าง
78 Crypto Currency จะต้องค านึงว่ากฎหมายสร้างต้นทุนหรือข้ อกังวลใดต่อการเติบโตของ Crypto Currency หรือไม่ รัฐสิงคโปร์ค่อนข้างวางกรอบในการออกกฎหมายซึ่งในการออกกฎหมายหรือมีกฎหมายนั้นต้อง สร้างให้เกิดการเติบโตหรือพัฒนาได้อย่างแท้จริง กฎหมายไม่ควรเป็นอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ หาก ตลาดหรือประเด็นใดที่ยังไม่มีความชัดเจนว่าจะต้องใช้กฎหมายเข้าไปกากับ รัฐบาลสิงคโปร์มักจะใช้การ ดาเนินการเชิงนโยบายมากกว่า ตัวอย่างเช่น เคยมีกรณีรถขนส่งคนงานที่ทางานก่อสร้างในสิงคโปร์ไม่ ปลอดภัยอันนาไปสู่อุบัติเหตุ รัฐบาลสิงคโปร์มิได้แก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยวิธีกฎหมายแต่ใช้เชิงนโยบายใน การพูดคุยกับผู้ประกอบกิจการขนส่งให้มีการปรับตัวและร่วมกันสร้างมาตรฐานการขนส่งคนงาน โดย รัฐบาลแจ้งผู้ประกอบการว่าหากไม่มีการปรับปรุงการขนส่งให้ปลอดภัยรัฐบาลจาเป็นต้องใช้มาตรการ ทางกฎหมายโดยการออกกฎหมายและระเบียบควบคุม หลังจากที่มีการหารือระหว่างรัฐกับผู้ กลุ่ ม ผู้ประกอบการแล้วผู้ประกอบการร่วมกันประชุมและดาเนินการจากการประชุมโดยเพิ่ มมาตรการความ ปลอดภัยในการขนส่งผู้โดยสารโดยที่รัฐไม่ต้องใช้มาตรการทางกฎหมายเข้ามาควบคุมประเด็นปัญหา ดังกล่าว รัฐสิงคโปร์ในบางกรณีใช้วิธีการ การกากับโดยการทดสอบ (Test Based Governance) เน้นไป ที่การทดลองก่อนที่จะมีกฎหมายซึ่งในการทดสอบส่วนใหญ่รัฐสิงคโปร์จะสนับสนุนให้ผู้ประกอบธุรกิจ ร่วมพูดคุยกันและวางกรอบมาตรฐานในการดาเนินธุรกิจ (Code of Practice) กันเองก่อนทาให้เกิดธรร มาภิบาลของกลุ่มธุรกิจ (Ethical Framework) และหากจาเป็นรัฐสิงคโปร์จะตรากฎหมายที่ได้พัฒนาขึ้น มาจากมาตรฐานในการดาเนินธุรกิจ (Code of Practice) แล้วทาให้ได้ผลสองทาง คือการสร้างให้เกิด ความเข้าใจกันเองภายในกลุ่มธุรกิจในชั้นต้นและทางรัฐเองสามารถพัฒนากฎหมายเพื่อตอบความ ต้องการของธุรกิจได้เท่ากับเป็นการสนับสนุนธุรกิจโดยหลักกการกากับอย่างเข้าใจธุรกิจ นอกจากนี้การมี กรอบมาตรฐานในการดาเนินธุรกิจ (Code of Practice) สิ่งที่สาคัญในทางกฎหมายของประเทศสิงคโปร์คือการรักษาการพัฒนาโดยมุ่งเน้นการพัฒนาคน ด้วย ตัวอย่างการกากับ AI จะต้องสร้างให้เกิดการพัฒนาธุรกิจและนวัตกรรมบนฐานของความยุติธรรม และเป็นธรรมต่อคนในสังคม ซึ่งธุรกิจสามารถที่จะพูดคุยหารือหรือชี้แจงข้อมูลต่างๆ ให้กับรัฐบาลเพื่อให้ มีการปรับปรุง ยกเลิก หรือตรากฎหมายได้โดยง่าย 4.3.2 Associate Professor Dr. Burton Ong, Faculty of Law, National University of Singapore ในประเทศสิงคโปร์ ไม่ได้ใช้วิธีการหรือค าว่าการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายแต่รัฐบาล พยายามสร้างนโยบายที่เอื้อให้เกิดการพัฒนาและเกิดความสะดวกกับธุรกิจโดยเฉพาะธุรกิจ SMEs รัฐ สิงคโปร์ได้จัดตั้ง The Economic Development Board (EDB) ที่เป็นหน่วยงานตามกฎหมายมีหน้าที่ วางแผนและดาเนินการทางยุทธศาสตร์เพื่อให้ประเทศสิงคโปร์เป็นผู้นาและศูนย์กลางของธุรกิจและการ ลงทุน การมีหน่วยงาน EDB ทาให้มีหน่วยงงานของภาครัฐในการผลักดันการพัฒนาธุรกิจและการลด
79 อุปสรรคทางการค้า การลงทุน และการดาเนินธุรกิจในประเทศสิงคโปร์โดยหน่ วยงาน EDB จะเน้นไปที่ การวิจัยและการป้องกันมิให้มีอุปสรรคทางนโยบายและกฎหมายอันส่งผลกระทบต่อการดาเนินธุรกิจ
ภาพที่ 8 แสดงการสัมภาษณ์ Associate Professor Dr. Burton Ong
มากไปกว่ านั ้ น ในการมุ ่ งเน้ นไปที ่ ธ ุ รกิ จ SMEs สิ งคโปร์ ได้ จ ั ดตั ้ งหน่ ว ยงาน Enterprise Singapore ที่ช่วยสนับสนุนให้ธุรกิจในประเทศสิงคโปร์สามารถเพิ่มประสิทธิภาพการแข่งขันอันสามารถ ที่จะแข่งขันได้ในเวทีนานาชาติ ซึ่งตัว Enterprise Singapore จะเน้นไปที่การสนับสนุนให้มีการพัฒนา ธุรกิจด้าน สมรรถนะการดาเนินการ ด้านการคิดค้นใหม่ และการติดต่อกับต่างประเทศ โดยจะมุ่งเน้นไป ที่ Start up ใหม่ๆ นอกจากนี้ Enterprise Singapore ถือเป็นหน่วยงานที่พึ่งหลัก หากธุรกิจประสบ ปัญหาด้านอุปสรรคในการดาเนินการจากนโยบายหรือกฎหมายทาให้โดยจะเป็นหน่วยงานประสานกับ หน่วยงานอื่นๆ เพื่อให้มีการลดอุปสรรคเชิงนโยบายและกฎหมายแก่ธุรกิจในประเทศสิงคโปร์ รัฐบาลสิงคโปร์โดยหลากหลายหน่วยงานจะพยายามเน้นไปที่การลดอุปสรรคจากนโยบายและ กฎหมาย โดยการทาให้มีความโปร่งใสในทางนโยบายและกฎหมายเมื่อสามารถลดอุปสรรคดังกล่าวแล้ว หน่วยงานต่างๆ โดยเฉพาะ Enterprise Singapore จะเป็นหน่วยงานหลักในการให้การสนับสนุนธุรกิจ ในประเทศสิงคโปร์เพื่อให้สามารถก้าวเข้าสู่การแข่งขันในระดับระหว่างประเทศซึ่งในการสนับสนุนก็จะมี การดาเนินการหลากหลายลักษณะและเป็นเชิงเฉพาะทางหรือเฉพาะกลุ่มธุรกิจ เพื่อให้ตอบโจทย์ความ ต้องการของธุรกิจในประเทศสิงคโปร์ ด้วยความที่ประเทศสิงคโปร์เป็นเมืองนานาชาติ การดาเนินการของรัฐเกี่ยวกับการสนับสนุน ธุรกิจจะเป็นการเปิดโอกาสและสร้างความสะดวกแก่ธุรกิจ ตัวอย่างเช่น Nas Dialy ที่เป็น Vloger ทา วีดิโอ 1 นาทีเพื่อลงเฟสบุ๊คทุกวันเลือกที่จะมาอยู่และจัดตั้งธุรกิจของเขาในประเทศสิงคโปร์เพราะมองว่า การดาเนินธุรกิจในประเทศสิงคโปร์เป็นการง่ายและสะดวก ซึ่งในการดึงดูดให้มีการลงทุนหรือมีการท า ธุรกิจรัฐบาลสิงคโปร์จะเน้นที่ o การลดการขออนุญาตในการทาธุรกิจ
80 o การมีกฎระเบียบในการจัดตั้งธุรกิจที่สะดวกและง่ายต่อนักลงทุนทาธุรกิจ o กฎระเบียบต่างๆ ต้องง่ายต่อการทาความเข้าใจและโปร่งใสสามารถตรวจสอบได้ ซึ่งการที่จะทาให้การดึงดูดธุรกิจโดยการลดอุปสรรคทางกฎหมายและนโยบายเป็นจริงได้ใน สิงคโปร์จะเกิดจากการที่เจ้าหน้าที่รัฐสิงคโปร์ทางานอย่างมืออาชีพและสานึกเสมอที่จะต้องให้เกิดความ สะดวกในการทาธุรกิจ นอกจากนี้อีกส่วนที่สาคัญในการลดอุปสรรคการทาธุรกิจคือสิงคโปร์มีการปฏิรูป กฎหมายที่มีประสิทธิภาพทาให้มีการตัด ปรับปรุ งกฎหมายให้ง่ายและสนับสนุนการดาเนิน และการ เติบโตของธุรกิจ มากไปกว่านั้นด้วยการที่รัฐบาลสิงคโปร์เน้นไปที่การต่อต้านการทุจริตท าให้ การ ดาเนินการตามขั้นตอนของรัฐต่างๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับการทาธุรกิจเป็นไปด้วยความสะดวกไม่มีการเรียกรับ สินบน ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าไม่มีการทุจริตแต่โดยภาพรวมการมุ่งเน้นความโปร่งใส การต่อต้านทุจริต ท าให้การด าเนินการต่างๆ ของภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจเป็นไปอย่างสะดวกและถูกต้องตามหลัก กฎหมาย ธุรกิจจึงไม่รู้สึกว่าต้องเผชิญกับอุปสรรคจากการใช้อานาจของเจ้าหน้าที่รัฐ สิ่งที่สาคัญที่ทาให้มีอุปสรรคต่อธุรกิจเกิดขึ้นไม่มากคือการที่ประเทศสิงคโปร์เป็ นประเทศเล็ก และสามารถบริหารจัดการได้โดยไม่ค่อยมีลาดับชั้นของหน่วยงานรัฐ การดาเนินการทางกฎหมายและ นโยบายจึงมีความรวดเร็ว มากไปกว่านั้นกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายก็จะพยายามปรับปรุงกฎหมาย เพื่อให้สอดคล้องกับบริบทที่เปลี่ยนแปลงเสมอ ในการตรากฎหมายแต่ละฉบับจะมีคณะกรรมการที่มา พิจารณาจากทุกส่วนของรัฐสิงคโปร์เพื่อให้แน่ใจว่ากฎหมายไม่สร้างผลกระทบต่อภาคส่วนอื่นๆ และด้วย การที่การร่างและการตรากฎหมายมีความโปร่งใส ทาให้หลากหลายภาคส่วนช่วยกันให้ความคิดเห็นต่อ กฎหมายได้ การตรากฎหมายหรือการพิจารณาปรับแก้กฎหมายที่มีอยู่จึงทาไปเพื่อให้เกิดความสะดวก ต่อธุรกิจและสังคมโดยรวม หากแต่ทว่าในบางกรณีที่รัฐเร่งให้มีการพัฒนาและมีการดาเนินการว่าด้วย การพิจารณาผลกระทบสิ่งแวดล้อมทางกฎหมาย (EIA) ก็จะมีประเด็นการเร่งรีบและไม่โปร่งใสในการ ดาเนินการ EIA ในปัจจุบันภายใต้ระบบเศรษฐกิจใหม่จากเทคโนโลยีที่ เป็น Disruptive ทาให้รัฐบาลสิงคโปร์ พยายามปรับปรุงนโยบายและกฎหมายให้ทันต่อการสนับสนุนการเกิดเศรษฐกิจใหม่ในสิงคโปร์และ พยายามเน้นให้มีการลดอุปสรรคต่อธุรกิจที่เกิดขึ้นใหม่ อาทิ Ride Sharing และ Hotel Sharing รัฐบาล สิงคโปร์จึงเน้นไปที่การลดอุปสรรคทางกฎหมายโดยการปรับแก้และปรับลดกฎหมายที่เป็นอุปสรรคเพื่อ ผลักดันให้มีการสร้างธุรกิจใหม่ภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบ Disruptive 4.3.3 Dr. Cassey Lee Hong Kim, Senior Fellow, and Coordinator, Regional Economic Studies Programme, ISEAS – Yusof Ishak Institute รัฐบาลสิงคโปร์มีความสามารถในการปรับตัวทาให้สามารถที่จะเปลี่ยนกฎหมายและนโยบาย เพื่อให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลง ตัวอย่างเช่น การเกิดขึ้นของธุรกิจแบ่งปันใหม่ (Sharing economy) รัฐบาลสามารถปรับนโยบาย มาตรการและกฎหมายเพื่อให้สามารถกากับและสนับสนุนธุรกิจได้อย่างดี
81 โดยในการด าเนินการรัฐบาลจะพยายามให้ธ ุรกิ จใหม่ๆ ด าเนินการไปโดยสะดวกและรัฐจะค่ อยๆ ทาการศึกษาและค่อยเข้าไปส่งเสริมหรือกากับควบคุมในเชิงค่อยๆ เข้าไปมีส่วนร่วมกากับ
ภาพที่ 9 แสดงการสัมภาษณ์ Dr Cassey Lee Hong Kim
รัฐบาลสิงคโปร์เป็นรัฐที่ค่อนข้างเปิดรับความเห็นของภาคส่วนต่างๆ ซึ่งน่าจะต่างกับประเทศ ไทยที่รัฐค่อนข้างเป็นในเชิงอนุรักษ์นิยม อาทิ รัฐไทยจะไม่ค่อยเปิดรับกับแนวธุรกิจใหม่ๆ โดยจะเน้นการ กากับควบคุมซึ่งในความเป็นจริงหากอยากจะให้เกิดแนวทางธุรกิจใหม่ๆ การใช้กฎหมายหรือข้อบังคับ ของรัฐจะต้องมีน้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นเพื่อให้เกิดการพัฒนาของตัวธุรกิจเอง แม้ว่าโดยตัวกฎหมายของ ไทยที่เกี่ยวกับธุรกิจอาจจะเขียนไว้ดีแต่ก็เน้นไปในเชิงกากับ ตัวอย่างที่จะพัฒนาการใช้ RIAs กับกฎหมาย ที่ไทยน่าจะไปศึกษาดู คือ ประเทศอังกฤษ หากนามาปรับในประเทศไทยได้ก็น่าจะช่วยให้เกิดการพัฒนา ทางกฎหมายได้ การที่มีการพัฒนาในเชิงนโยบายและกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ส่วนหนึ่งเกิดจากการพัฒนา ระบบราชการและทาให้เจ้าหน้าที่รัฐและระบบราชการของรัฐมีการดาเนินการอย่างมืออาชีพ จึงทาให้ไม่ จาเป็นต้องจัดให้มีข้อกาหนดกรอบหรือมาตรการว่าด้วย RIAs เนื่องด้วยเจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับจะเน้นไปที่ การเข้าใจผลกระทบต่อส่วนที่เกี่ยวข้องและท างานอย่างเป็นมืออาชีพเน้นหลักโปร่งใส หากมองมาที่ ประเทศไทยการมีกฎหมายว่าด้วย RIAs โดยเฉพาะอาจจะไม่ช่วยให้เกิดการพัฒนาทางกฎหมายและไม่ ช่วยให้เกิดการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจตราบเท่าที่เจ้าหน้าที่ของรัฐยังไม่มีความเป็นมืออาชีพและ ในความเป็นจริงการดาเนินการเกี่ยวกับ RIAs ต้องดาเนินการแบบค่อยเป็นค่อยไป ในการด าเนินการที่เน้นผลอย่างรวดเร็วโดยของประเทศไทยโดยให้กระทรวงเร่งด าเนินการ เกี่ยวกับ RIAs สุดท้ายก็จะน าไปสู่ความจ าเป็นที่จะต้องไปจ้างที่ปรึกษาที่คิดค่าบริการและค่าศึกษา ค่อนข้างสูง ข้อเสนอเพื่อให้ประเทศไทยสามารถทา RIAs ได้สาเร็จคือควรเลือกกระทรวงหรือหน่วยงาน มาหนึ ่ งหน่ วยงานแล้ วลองเริ ่ มใช้ RIAs ที ่ หน่ วยงานนั ้ นก่ อนซึ ่ งในความจริ งรั ฐบาลไทยไม่ ควรใช้
82 งบประมาณให้แก่ที่ปรึกษาแต่ควรให้งบประมาณแก่กระทรวงที่ได้ดาเนินการ RIAs จะทาให้เป็นการใช้ งบประมาณ RIAs ได้ตรงเป้าหมายมากกว่าเน้นไปที่การศึกษาเป็นหลัก ทว่าไม่ได้หมายความว่าไม่มีความ จาเป็นต้องจ้างที่ปรึกษาแต่ซึ่งในบางกรณีก็ต้องมีแนวทางจากที่ปรึกษาก่อนเช่นกันแต่โดยภาพรวมอยาก ให้มีการให้งบประมาณแก่หน่วยงานที่ได้เริ่มดาเนินการเกี่ยวกับ RIAs ในการดาเนินการด้านการปรับปรุงกฎหมายหรือข้อกาหนดเพื่อการลดอุปสรรคทางธุรกิจนั้น กระทรวงหรือหน่วยงานราชการต้องการตัวอย่างเพื่อให้สามารถน าไปปรับดาเนินการได้ ในส่วนของ ประเทศไทยจึงน่าจะต้องสร้างตัวอย่างจากหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งให้ประสบความส าเร็จแล้วให้มี แบบการดาเนินการให้กับหน่วยงานราชการอื่นๆ ในการดาเนินการรายงานเกี่ยวกับ RIAs ก็มีความจาเป็นที่จะต้องจัดโครงสร้างการรายงานใน แต่ละกระทรวง หน่วยงานใดในกระทรวงจะเป็นหน่วยในการดาเนินการเรื่องรวบรวมผลการลดกฎหมาย หรือระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการทาธุรกิจและจะต้องมีการวางเป้าว่าอยากให้มีการเปลี่ยนแปลงในส่วน ใดก่อน รวมทั้งต้องแน่ใจว่าเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานต่างๆ เข้าใจการดาเนินการเกี่ยวกับ RIAs ซึ่งการ ดาเนินการในการใช้ RIAs จะต้องได้รับการยอมรับจากระดับคณะรัฐมนตรี เพื่อให้เกิดการขับเคลื่อน อย่างแท้จริง คณะรัฐมนตรีควรที่จะเป็นองค์คณะที่เรียกร้องให้มีการดาเนินการด้าน RIAs และต้องมี หน่วยงานที่คณะรัฐมนตรีสามารถมอบหมายให้ไปตรวจสอบรายงานการดาเนินการด้าน RIAs นอกจากนี้หน่วยงานก ากับต่ างๆ ก็ต้องมีความเข้าในเกี่ยวกับ RIAs ตัวอย่างจากประเทศ มาเลเซียคือ คณะกรรมการการบินพลเรือน (Malaysia Aviation Commission) ที่ได้ใช้หลัก RIAs ใน การตรากฎระเบียบเพื่อกากับและส่งเสริมธุรกิจการบินของประเทศมาเลเซีย โดยคณะรัฐมนตรีก็จะทราบ ถึงการดาเนินการด้าน RIAs ของคณะกรรมการการบินพลเรือนซึ่งการใช้ RIAs ของรัฐบาลต้องสร้างให้ เห็นว่าเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่ายเพื่อลดความเสี่ยงของผลเสียที่จะเกิดขึ้นของกฎหมายและระเบียบต่างๆ สิ่งที่สาคัญและจะทาให้ RIAs สาเร็จได้นั้นจะต้องทาให้ทุกฝ่ายทราบว่า RIAs เป็นเครื่องมือช่วยให้การ ดาเนินการของหน่วยงานเป็นมืออาชีพลดปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้นโดย RIAs ภาระงานที่ต้องทาเพิ่ม แต่เป็นการทางานเดิมให้มีความรอบคอบแต่การดาเนินการเพื่อให้หน่วยงานเห็นความสาคัญของ RIAs อาจจะต้องใช้เวลาในการดาเนินการ นอกจากนี้ต้องมีการพัฒนาตัวเจ้าหน้าที่ให้สามารถดาเนิน งานอย่างเป็นมืออาชีพ ตัวอย่างใน ประเทศมาเลเซียที่นายกรัฐมนตรี มหาเธร์ ได้วางนโยบายและดาเนินการให้มีการปรับปรุงระบบราชการ และเจ้าหน้าที่รัฐอันนาไปสู่การยกระดับการทางานของภาครัฐให้สามารถตอบรับความเปลี่ยนแปลงและ ไม่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจโดยเฉพาะการลดอุปสรรคทางการทาธุรกิจให้แกภาคเอกชน ในประเทศไทยโดยภาพรวมระบบราชการใหญ่เกินไปและขาดประสิทธิภาพอันนาไปสู่อุปสรรคทางการ พัฒนาปรับปรุงกฎหมายที่เป็นสร้างปัญหาให้กับการดาเนินธุรกิจ
83 4.3.4 MR. Albert Kong is the CEO/Managing Director of Asiawide Franchise Consultants Pte Ltd, Asiawide Business Consultants Pte Ltd ประเทศสิงคโปร์มีระบบกฎหมายคอมมอนลอร์ เหมือนกับประเทศฮ่องกง นิวซีแลนด์และ ออสเตรเลียทาให้มีแนวคิดทางกฎหมายที่อาจจะคล้ายคลึงกันทาให้เน้นการทาความเข้าใจตัวกฎหมายที่ เป็นอุปสรรคต่อธุรกิจและสังคมโดยรวม นอกจากนี้รัฐบาลสิงคโปร์จะเน้นการสนับสนุนและเป็นมิตรกับ ธุรกิจเพื่อสร้างให้เกิดการเติบโตของธุรกิจซึ่งสิงคโปร์มิได้มีการใช้ RIAs เนื่องจากหน่วยงานรัฐสิงคโปร์ สามารถที่จะพิจารณาถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นของกฎหมายกับธุรกิจโดยสภาวะการท างานอย่างมือ อาชีพของเจ้าหน้าที่รับสิงคโปร์
ภาพที่ 10 แสดงการสัมภาษณ์ Albert Kong
รัฐบาลสิงคโปร์มีนโยบายที่สนับสนุนการแข่งขันและเพิ่มประสิทธิภาพให้แก่ธุรกิจ และโดยรวม ถือว่าเป็นประเทศที่รัฐบาลสนับสนุนทุนให้กับธุรกิจมากที่สุด ตัวอย่างเช่นธุรกิจ SMEs ที่เกิดขึ้นมากและ สามารถเติบโตได้นั้นเกิดจากการสนับสนุนของรัฐบาลโดยหากสามารถดาเนินการได้เป็นไปตามมาตรฐาน ที่รัฐกาหนด SMEs นั้นสามารถได้รับทุนสนับสนุนและรวมถึงสามารถขอให้มีการจ้างที่ปรึกษาในการ ปรับปรุงธุรกิจเพื่อให้สามารถขยายและเติบโตแข่งขันได้ในระดับนานาชาติ โดยรัฐสิงคโปร์เป็นผู้จ่ายค่าที่ ปรึกษาให้ SMEs จึงได้เรียนรู้และข้อมูลในการพัฒนาจากที่ปรึกษาโดยรัฐเป็นผู้จ่ายค่าที่ปรึกษาให้ ซึ่ง ธุรกิจ SMEs ต่างชาติที่มาจัดตั้งที่สิงคโปร์ก็สามารถได้รับความช่วยเหลือและคาปรึกษาได้เช่นกัน ใน บริบทนี้ท าให้เกิดการร่วมมือกันระหว่างรัฐและธุรกิจในการสร้างการเติบโตและการพยายามของรัฐ สิงคโปร์ที่ไม่สร้างอุปสรรคในการดาเนินการและในทางเดียวกันกฎหมายและข้อกาหนดต่างๆ ก็จะอยู่ใน รูปแบบที่ไม่เป็นอุปสรรค นอกจากนี้ในการด าเนินการทางกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิบัตรหรือเครื่องหมายการค้ารัฐบาล สิงคโปร์ก็มีมาตรการสนับสนุนทาให้ถือได้ว่ารัฐบาลสิงคโปร์พยายามสนับสนุนธุรกิจและไม่สร้างอุปสรรค ในการด าเนิ นการ นอกจากนี้ร ัฐบาลยังมีการสนับสนุนทางอ้อมเช่นการจัดงานประชุมเสนอสินค้า
84 นานาชาติต่างๆ โดยที่ธุรกิจไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย การดาเนินการดังกล่าวจึงเป็นการสนับสนุนธุรกิจใน ทางอ้อมแต่ได้ผลในระดับนานาชาติ สิ่งที่สาคัญที่สุดในประเทศสิงคโปร์คือรัฐและเจ้าหน้าที่รั ฐไม่มีการทุจริต เจ้าหน้าที่รัฐไม่แม้แต่ จะรับค่าอาหารกลางวันซึ่งถือเป็นวัฒนธรรมที่สาคัญทาให้มีความโปร่งใสและทาให้การดาเนินการทาง ธุรกิจที่จะต้องมีการขออนุญาตหรือการที่จะต้องติดต่อกับหน่วยงานรัฐเป็นไปด้วยความคล่องตัวและ ตรงไปตรงมา โปร่งใส เพราะไม่มีการทุจริต หากเปรียบเทียบกับประเทศไทยแล้วหน่วยงานรัฐไทยยังมี พฤติกรรมทุจริตในกรณีการให้อนุญาตหรือต้องให้ข้อมูลแก่ธุรกิจทาให้เกิดอุปสรรคต่อการทาธุรกิจใน ประเทศไทย นอกจากนี้ประเทศสิงคโปร์ไม่ใช่แค่มุ่งดาเนินการทางกฎหมายเพื่อให้มีลดอุปสรรคต่อธุรกิจ อย่างเดียวแต่หลากหลายมาตรการและนโยบายของรัฐเกือบทุกด้านเป็นการสนับสนุนการดาเนินการของ ธุรกิจเมื่อมองไปที่ประเทศไทยแล้วรัฐไทยยังขาดโครงสร้างในการสนับสนุนให้แก่ธุรกิจในประเทศ สิงคโปร์หากชาวต่างชาติต้องการจัดตั้งธุรกิจ ส่วนใหญ่จะใช้เวลาเพียง 2 วัน ทาให้สามารถดึงดูดนักธุรกิจ ต่างชาติได้ สิ่งหนึ่งที่ต่างกับประเทศอื่นๆ คือ การที่ประเทศสิงคโปร์ค่อนข้างเล็กจึงง่ายต่อการจัดการและ รัฐสิงคโปร์ก็ไม่ได้มีโครงสร้างที่ใหญ่ทาให้การตัดสินใจและการดาเนินการเป็นไปอย่างคล่องตัวรวมถึง สามารถสั่งการในการดาเนินการได้อย่างคล่องตัว เมื่อพิจารณาถึงการปรับปรุงหรือพั ฒนากฎหมายและ ระเบียบเพื่อลดอุปสรรคแก่ธุรกิจจึงเป็นไปด้วยความคล่องตัวเพราะหน่วยงานรัฐสามารถประสานกันได้ ในทุกระดับอย่างมีประสิทธิภาพ โดยสรุปในบทที่ 4 แสดงให้เห็นข้อมูลเบื้องต้นว่าด้วยการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายและสร้างให้เกิดการพัฒนากฎหมายในทั้งสามประเทศ ทว่าในบททที่ 4 ได้เสนอให้เห็นว่าใน ประเทศไทยยังคงประสบกับประเด็นการขาดประสิทธิภาพและขาดแนวทางที่ชัดเจนการปรับใช้ การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ซึ่งประเด็นดังกล่าวจะเชื่อมโยงกับ กรณีศึกษา ที่จะมีการนาเสนอใน บทที่ 5 ต่อไป
85
บทที่ 5 กรณีศึกษากฎหมายที่เป็นอุปสรรคในการดำเนินธุรกิจ
นอกเหนือจากการศึกษาการปรับใช้ RIAs ในเชิงเปรียบเทียบในประเทศไทย มาเลเซีย และ สิงคโปร์แล้ว ในงานวิจัยชิ้นนี้พยายามศึกษาประเด็นทางกฎหมายส่วนที่เกี่ยวข้องกับ RIAs ในประเทศ ไทยในเชิงของกรณีศึกษาที่จะทาให้เห็นภาพของประเด็นเกี่ยวกับอุปสรรคทางกฎหมายและการยกเลิก อุปสรรคทางกฎหมายที่มีความจาเป็นต้องใช้หลักการและแนวปฏิบัติเกี่ยวกับ RIAs เข้ามาพิจารณาโดย กรณีศึกษาที่ยกขึ้นมาในงานวิจัยชิ้นนี้คือ 1) กรณีผลกระทบทางกฎหมายกับธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ และ 2) กรณีศึกษาผลกระทบทางกฎหมายกับการจัดตั้งและดาเนินการระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก (Eastern Economic Corridors) ทั้งนี้เหตุผลในการเลือกกรณีศึกษาที่ 1) ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ว่าด้วยธุรกิจอสังหาริมทรัพย์นั้น เนื่องมาจากเป็นภาคธุรกิจที่สาคัญและมีมูลค่าในทางเศรษฐกิจสูง โดยในปี 2562 ธนาคารแห่งประเทศ ไทยรายงานข้อมูลสินเชื่อเพื่ออยู่อาศัยส่วนบุคคล สูงถึง 2,366,335.04 ล้านบาท และอสังหาริมทรัพย์ สินเชื่อผู้ประกอบการสูงถึง 726,927.08 ล้านบาท1 ทาให้การศึกษาผลกระทบทางกฎหมายกับธุรกิจ อสังหาริมทรัพย์ เป็นข้อมูลเพื่อการวิเคราะห์ที่สาคัญ ในส่วนเหตุผลในการเลือกกรณีศึกษาที่ 2) ว่าด้วย EEC เนื่องจากรัฐบาลได้ก าหนดให้โครงการเป็นศูนย์การลงทุนขนาดใหญ่ เพื่อยกระดับการพั ฒนา ประเทศไปสู่ยุค “ไทยแลนด์ 4.0” โดยมีมูลค่าการลงทุนประมาณ 6 แสนล้านในช่วงต้น2 ทาให้การศึกษา ผลกระทบทางกฎหมายกับ กรณี โครงการ EEC จึงเป็นการได้ข้อมูลที่แสดงเห็นการลดกฎหมายเพื่อให้ เกิดการขับเคลื่อนการลงทุน
5.1 กรณีศึกษาผลกระทบทางกฎหมายธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ในการศึกษาผลกระทบทางกฎหมายธุรกิจอสังหาริมทรัพย์จะเป็นการด าเนินการศึกษาโดย การศึกษาเอกสารร่วมกับการสัมภาษณ์เชิงลึกผู้ประกอบการสร้างโครงการบ้านจัดสรรในจังหวัดเชียงใหม่ และในจั งหวั ดต่ างๆ ซึ ่ งได้ ม ี การสั มภาษณ์ เชิ งลึ กโดยมี การท ากลุ ่ มพู ดคุ ย (Focus group) กั บ ผู้ประกอบการหลายท่าน ในวันที่ 14 พฤษภาคม 2562 ทว่าผู้ประกอบการที่ให้สัมภาษณ์ขอไม่ให้เปิดเผย ธนาคารแห่งประเทศไทย EC_EI_009_S2 : เครื่องชี้ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ปรับปรุงล่าสุด : 28 ก.พ. 2563 14:36 วันที่เรียก ข้อมูล : 02 มี.ค. 2563 10:54 2 EEC, 2563, เป้าหมายการพัฒนา, https://www.eeco.or.th/ภาพรวมการพัฒนา/เป้าหมายการพัฒนา 1
86 รายละเอียดของโครงการหรือรายละเอียดของผู้ประกอบการเนื่องด้วยข้อกังวลในการดาเนินธุรกิจต่อไป ในอนาคต ในการนาเสนอข้อมูลในงานวิจัยจะเป็นการนาข้อสัมภาษณ์มาร่วมกับข้อมูลทางเอกสารที่ ได้ ศึกษาเพิ่มเติมเพื่อให้การนาเสนอกรณีศึกษามีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น ในการท าธุรกิจอสั งหาริ มทรั พย์ ผู้ประกอบการโดยส่วนใหญ่จะต้ องเผชิญกั บกฎหมายที่ เกี่ยวข้องหลายฉบับ อาทิ พรบ.จัดสรรที่ดิน พ.ศ.2543, กฎกระทรวง, ระเบียบ/ประกาศ/ข้อกาหนด/ หนังสือเวียนของคณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลาง, พรบ.ควบคุมอาคาร, ข้อบัญญัติ กทม.เรื่อง ควบคุม การก่อสร้าง ทั้งนี้กฎหมายและข้อกากับที่ผู้ประกอบการต้องดาเนินการตามและต้องเข้าไปเกี่ยวข้อง เบื้องต้นอยู่ในกรอบข้อความด้านล่าง กฎหมายและข้อกำกับที่ผู้ประกอบการต้องเข้าไปเกี่ยวข้อง กฎกระทรวง 1. กาหนดค่าธรรมเนียมตามกฎหมายว่าด้วยการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2544 2. ก าหนดหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขในการขออนุญาตและการออกใบอนุญาตตาม กฎหมายว่าด้วยการจัดสรรที่ดิน พ.ศ.2544 3. ว่าด้วยการขอจดทะเบียนจัดตั้ง การบริหาร การควบ และการยกเลิกนิติบุคคลหมู่บ้าน จัดสรร พ.ศ.2545 4. การกาหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการยกเลิกจัดสรรที่ดิน พ.ศ.2550 ประกาศคณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลาง 1. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรม 2. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชย์กรรม 3. เรื่อง กาหนดแบบมาตรฐานของสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินจัดสรรฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2546) 4. เรื่อง กาหนดแบบมาตรฐานของสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินจัดสรร 5. เรื่อง กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการก่อให้เกิดภาระผูกพันแก่ที่ดินที่ได้รับอนุญาตให้ทาการ จัดสรรที่ดิน 6. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม ฉบับที่ 3 (พ.ศ. 2548) 7. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดพื้นที่ให้เป็นที่ตั้งสานักงานของนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร หรือ นิติบุคคลตามกฎหมายอื่น ในการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม การ จัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และการจัดสรรที่ดินเพื่อการอุตสาหกรรม 8. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อการอุตสาหกรรม 9. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2549)
87 10. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2551) 11. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม ฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2552) 12. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดพื้นที่ให้เป็นที่ตั้งสานักงานของนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรหรือ นิติบุคคลตามกฎหมายอื่น ในการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม การ จัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และการจัดสรรที่ดินเพื่อการอุตสาหกรรม ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2552) ระเบียบคณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลาง 1. ว่ าด้ วยหลั กเกณฑ์ และวิ ธ ี การจั ดเก็ บค่ าใช้ จ ่ ายในการบ ารุ งรั กษาและการจั ด การ สาธารณูปโภคและการจัดทาบัญชี พ.ศ.2545 2. ว่าด้วยการจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร หรือนิติบุคคลตามกฎหมายอื่นและการขอ อนุมัติดาเนินการเพื่อการบารุงสาธารณูปโภค พ.ศ.2545 ข้อกาหนดเกี่ยวการจัดสรรที่ดิน 1. ข้อกาหนดการจัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรม 2. ข้อกาหนดการจัดสรรที่ดินเพื่อการอุตสาหกรรม 3. ข้อกาหนดการจัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2549 4. ข้อกาหนดการจัดสรรที่ดินเพื่อการอุตสาหกรรมกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2550 5. ข้อกาหนดการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรมกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2550 6. ข้อกาหนดเกี่ยวกับการจัดสรรที่ดินกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2544 7. ข้อกาหนดเกี่ยวกับการจัดสรรที่ดินกรุงเทพมหานคร ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2546) 8. การจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร
การที่จะต้ องด าเนินการตามกรอบกฎหมายและขั้ นตอนที่ ก าหนดขึ้นจากกฎหมายท าให้ ผู้ประกอบการต้องเผชิญกับสถานการณ์ที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ อันประกอบไปด้วย o การต้องดาเนินการช าระ “ค่าน้าชา” ในแทบจะทุกขั้นตอนและทุกระดับชั้นของการขอ อนุ ม ั ต ิ ต ่ างๆ อาทิ เจ้ าหน้ าที ่ ช ่ าง ปลั ดเทศบาล นายกเทศมนตรี เป็ นต้ น ท าให้ ผู้ประกอบการต้องบวกค่าใช้จ่ายเหล่านี้เพิ่มเข้าไปเป็นต้นทุน ผลก็คือต้องเพิ่มราคาซื้อ ขายให้ครอบคลุมค่าใช้จ่ายเหล่านั้น o หากเป็นธุรกิจโรงแรม นอกจากที่จะต้องช าระค่าน้าชาเพื่อขออนุญาตก่อสร้างแล้วต้อง ช าระค่าใบอนุญาตสร้างโรงแรมเกือบล้านบาท ค่าใบอนุญาตจัดสรรที่ต้องจ่ายก็ราว ๆ 5 แสนบาทหรือมากกว่าตามขนาดของโครงการ
88 o การต้องช าระ ค่าช่วยเหลือ ในการให้เจ้าหน้าที่ที่มาตรวจ โครงการบ้านจัดสรร ขั้นต่า 5 หมื่นบาท และมาตรวจ 2 ครั้ง คือตอนออกใบอนุญาตและตอนปิดโครงการซึ่งกรรมการ ที่มาตรวจบางคนอาจรู้หรือไม่รู้ถึงการชาระค่าช่วยเหลือในการตรวจก็ได้ o ในปัจจุบัน ผู้ประกอบการที่ไม่สามารถติดต่อและคุยกับเจ้าหน้าที่และหน่วยงานที่มี อานาจในการอนุมัติต้องดาเนินการโดยใช้วิธีการจ้างคนกลางหรือ Lobbyist ที่คุ้นเคยกับ กระบวนการขออนุญาตและสามารถติดต่อเจ้าหน้าที่ที่สามารถใช้อ านาจอนุญาตตาม กฎหมายที่กาหนดซึ่งคนกลางจะรับเงินเป็นการเหมาจ่ายแล้วไปดาเนินการขออนุญาตให้ แล้วเสร็จเพื่อสามารถประกอบธุรกิจโครงการบ้านจัดสรรได้สาเร็จ o ในการขอทะเบียนบ้าน ผู้ประกอบการก็ต้องด าเนินการจ่ายเงินเพื่อให้ท้องถิ่นในพื้นที่ ดาเนินการออกทะเบียนบ้านหมู่บ้านจัดสรรซึ่งถือเป็นเงิน “ค่าน้าชา”ที่ต้องจ่ายตั้งแต่ ระดับผู้ใหญ่บ้าน นายอาเภอ โดยเฉลี่ยจะเป็นเงินประมาณ 1,000 บาทต่อหนึ่งเลขที่บ้าน o ในการขอสร้างทางเชื่อมหมู่บ้านกับถนนสาธารณะที่ต้องสร้างข้ามทางระบายน้าหรือ ลา เหมืองจะต้องชาระค่าขออนุญาตสร้างทางเชื่อมโดยเคยมีมูลค่าสูงถึง 1 แสนบาท o การดาเนินการภายใต้ความไม่โปร่งใสในการที่จะต้องจ่ายค่าดาเนินการที่ไม่ถูกต้องตาม กฎหมายทาให้ผู้ประกอบการต้องแบ่งบัญชีให้กับการจ่าย “ค่าน้าชา” โดยเฉพาะและต้อง ใช้เงินส่วนตัวของหุ้นส่วนมาร่วมลงทุนในบัญชีดังกล่าวเพื่อไม่ให้กระทบต่อบัญชีบริษัทที่ ต้องสาแดงให้กับหน่วยงานรัฐอื่นๆ มากไปกว่านั้นในการดาเนินการขออนุญาตแม้ว่าจะมีการจ่ายเงินเพื่อให้ช่วยดาเนินการอนุมัติ แต่กระบวนการเนินการก็ล่าช้าไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงอันสืบเนื่องจากกระบวนการพิจารณาที่มีหลาย ขั้นตอนเกินไป ตัวอย่างเช่นกรณีการขอจัดสรรที่ดินที่ต้องมีกระบวนการทางกฎหมายหลายขั้นตอนและ เป็นช่องทางให้ต้องร้องขอเพื่อเร่งระยะเวลาในการผ่านเรื่องโดยรายละเอียดเบื้องต้นเกี่ยวกับข้อกาหนด และขั้นตอนการขออนุญาตตามกฎหมายเป็นไปตามกรอบข้อความด้านล่าง การขออนุญาตทำการจัดสรรที่ดิน การขออนุญาตจัดสรรที่ดินต้องด าเนินการตามพระราชบัญญัติจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2543 โดยผู้ขอ อนุญาตทาการจัดสรรที่ดินยื่นคาขอต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขา แห่งท้องที่ซึ่งที่ดินนั้นตั้งอยู่พร้อมหลักฐานและรายละเอียดดังต่อไปนี้ 1. โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ที่มีชื่อผู้ขอใบอนุญาตทาการจัดสรรที่ดินเป็นผู้มี สิทธิในที่ดินโดยที่ดินนั้นต้องปลอดจากบุริมสิทธิใด ๆ เว้นแต่บุริมสิทธิในมูลซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ 2. ในกรณีที่ดินที่ขอทาการจัดสรรที่ดินมีบุริมสิทธิในมูลซื้อขายอสังหาริมทรัพย์หรือภาระการจานอง ให้แสดงบันทึกความยินยอมให้ทาการจัดสรรที่ดินของผู้ทรงบุริมสิทธิหรือผู้รับจานองและจานวนเงิน ที่ผู้ทรงบุริมสิทธิหรือผู้รับจานองจะได้รับชาระหนี้จากที่ดินแปลงย่อยแต่ละแปลงและต้องระบุด้วย
89 ว่าที่ดินที่เป็นสาธารณูปโภคหรือที่ดินที่ใช้เพื่อบริการสาธารณะไม่ต้ องรับภาระหนี้บุริมสิทธิหรือ จานองดังกล่าว 3. แผนผังแสดงจานวนที่ดินแปลงย่อยที่จะขอจัดสรรและเนื้อที่โดยประมาณของที่ดินแต่ละแปลง 4. โครงการปรับปรุงที่ดินที่ขอจัดสรร การจัดให้มีสาธารณูปโภคและบริการสาธารณะรวมทั้งการ ปรับปรุงอื่นตามควรแก่สภาพของท้องถิ่นโดยแสดงแผนผังรายละเอียดและรายการก่อสร้างประมาณ การค่าก่อสร้างและกาหนดเวลาที่จะนาให้แล้วเสร็จในกรณีที่ได้มีการปรับปรุงที่ดินที่ขอจัดสรรหรือ ได้จัดท าสาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะแล้วเสร็จทั้งหมดหรือบางส่วนก่อนขอทาการจัดสรร ที ่ ด ิ น ให้ แ สดงแผนผั ง รายละเอี ย ดและรายการก่ อ สร้ า งที ่ ไ ด้ จ ั ด ท าแล้ ว เสร็ จ นั ้ น ด้ ว ย 5. แผนงาน โครงการ และระยะเวลาการบารุงรักษาสาธารณูปโภค 6. วิธีการ จาหน่ายที่ดินจัดสรรและการชาระราคาหรือค่าตอบแทน 7. ภาระผูกผันต่าง ๆ ที่บุคคลอื่นมีส่วนได้เสียเกี่ยวกับที่ดินที่ขอจัดสรรนั้น 8. แบบสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินจัดสรร 9. ที่ตั้งสานักงานของผู้ขอใบอนุญาตทาการจัดสรรที่ดิน 10. ชื่อธนาคารหรือสถาบันการเงินที่คณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลางกาหนดซึ่งจะเป็นผู้ค้าประกัน การจัดให้มีสาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะหรือการปรับปรุงที่ดินและค้าประกันการบารุงรักษา สาธารณูปโภคและบริการสาธารณะ 11. การพิจารณาแผนผัง โครงการและวิธีการในการจัดสรรที่ดินให้คณะกรรมการกระทาให้แล้วเสร็จ ภายในสี่สิบห้าวัน นับแต่วันที่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาได้รับคาขอ ถ้าคณะกรรมการไม่อาจพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกาหนดเวลาดังกล่าวโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ให้ถือว่าคณะกรรมการได้ให้ความเห็นชอบแผนผังโครงการและวิธีการจัดสรรที่ดินนั้นแล้ว 12. ในกรณีที่คณะกรรมการไม่เห็นชอบหรือมีคาสั่งไม่อนุญาตให้ท าการจัดสรรที่ดิน ผู้ขอมีสิทธิ อุทธรณ์ต่อคณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลางภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ทราบคาสั่ง 13. การออกใบอนุญาตให้ทาการจัดสรรที่ดิน ให้คณะกรรมการออกใบอนุญาตภายในกาหนด 7 วัน นับแต่ 13.1 วันที่คณะกรรมการให้ความเห็นชอบให้ทาการจัดสรรที่ดิน 13.2 วั นที ่ คณะกรรมการกลางให้ ความเห็ นชอบให้ ท าการจั ดสรรในกรณี ท ี ่ ม ี การอุ ทธรณ์ 14. ในกรณีที่ที่ดินจัดสรรมีบุริมสิทธิในมูลซื้อขายอสังหาริมทรัพย์หรือการจานองติดอยู่เมื่อได้ออก โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการท าประโยชน์ที่ดินที่แบ่งแยกเป็นแปลงย่ อยแล้วให้พนั กงาน เจ้าหน้าที่จดแจ้งบุริมสิทธิหรือการจ านองนั้นในโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการท าประโยชน์ที่ แบ่งแยกเป็นแปลงย่อยทุกฉบับพร้อมทั้งระบุจานวนเงินที่ผู้ทรงบุริมสิทธิหรือผู้รับจานองจะได้รับ ชาระหนี้จากที่ดินแปลงย่อยแต่ละแปลงในสารบัญสาหรับจดทะเบียนด้วยและให้ถือว่าที่ดินแปลง ย่ อ ยแต่ ล ะแปลงเป็ น ประกั น หนี ้ บ ุ ร ิ ม สิ ท ธิ ห รื อ หนี ้ จ านองตามจ านวนเงิ น ที ่ ไ ด้ ร ะบุ ไ ว้ ให้ที่ดินอันเป็นสาธารณูปโภคและที่ ดินที่ใช้เพื่อบริการสาธารณะปลอดจากบุริมสิทธิในมูลซื้อขาย อสังหาริมทรัพย์และภาระการจานอง
90 15. อัตราค่าธรรมเนียมตามกฎกระทรวงกาหนดค่าธรรมเนียมตามกฎหมายว่าด้วยการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2544 15.1 ใบอนุญาตให้ทาการจัดสรรที่ดิน (ก) จัดสรรที่ดินเป็นที่ประกอบเกษตรกรรม ไร่ละ 100 บาท (ข) จัดสรรที่ดินประเภทอื่น ไร่ละ 250 บาท เศษของไร่คิดเป็นหนึ่งไร่ 15.2 การโอนใบอนุญาตให้ทาการจัดสรรที่ดิน รายละ 3,000 บาท
ในทางปฎิบัติผู้ประกอบการธุรกิจบ้านจัดสรรจะต้องเริ่มจากการยื่นขอจัดสรรที่ดินโดยเสนอ แบบโครงการบ้ านจั ดสรรแก่ คณะอนุ กรรมการกลั ่ นกรองเพื ่ อพิ จารณาและส่ งผลพิ จารณาให้แก่ คณะกรรมการชุดใหญ่ที่จะมีมติอนุมัติหรือมีข้อเสนอให้ปรับปรุงก่อนที่จะอนุญาตให้ด าเนินการเริ่ม ก่อสร้างโครงการในส่วนการขออนุญาตสร้างถนนและสาธารณูปโภค ระหว่างการท าจัดสรรก็ จะมี คณะกรรมการมาตรวจประมาณ 10 คน และส่งรายงานเสนอสานักงานที่ดินหรือผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อ อนุมัติต่อไป ตัวอย่างสถานการณ์ล่าสุดของโครงการที่กาลังยื่นขออนุญาต ผู้ว่าราชการจังหวัดก็ขอให้ นาเข้าที่ประชุมพิจารณาที่คณะกรรมการจังหวัดใหม่ทาให้ผู้ประกอบการเสียประโยชน์ เสียเวลา และ ค่าใช้จ่ายในอนาคตที่อาจจะเพิ่มขึ้นจากราคาวัสดุก่อสร้างที่สูงขึ้น นอกจากนี้ในบางกรณีได้เพิ่มขั้นตอน ในการขอใบอนุญาตมากขึ้นโดยการให้สถาปนิกหรือภูมิสถาปัตย์ร่วมตรวจสอบและลงนามด้วย ในหน้างานทางปฎิบัติจริงในกรณี การขอสร้างทางระบายน้าไม่ได้มีการกาหนดระยะเวลาในการ ตรวจ ทาให้เจ้าหน้าที่ที่จะมาท าการตรวจสอบยืดเวลาในการตรวจท าให้ผู้ประกอบการมีปัญหาการ ดาเนินงานล่าช้าซึ่งประเด็นที่ทาให้ล่าช้าประกอบด้วย o ผู้พิจารณาตัดสินใจไม่ทันทวงทีหรือไม่กล้าตัดสินใจ เช่น ในกรณีการปลดหนังสือค ้า ประกัน (LG) การขาย การโอน เป็นต้น อาจจะเป็นเพราะเข้ารับตาแหน่งใหม่จึงต้องใช้ เวลาพิจารณาแต่ก็ส่งผลทาให้ผู้ประกอบการต้องแบกรับภาระมากขึ้น ลูกค้าที่ต้องการ ซื้อบ้านจัดสรรก็ไม่สามารถรอได้ทาให้เสียโอกาสในการประกอบธุรกิจ o กฎหมายกับการใช้วิจารณญาณไม่สอดคล้องกัน เช่น การก่อสร้างบ้านหากเป็นบ้านแถว ให้ห่างกันเกิน 50 เซ็นติเมตร แต่ถ้าเป็นเจ้าของเดียวกับก็อาจจะยืดหยุ่นได้แต่บางพื้นที่ ก็ไม่อนุญาต o ผังเมืองเชียงใหม่ที่มีการเขียนไว้ตั้งแต่ปี 2546 ก็ได้มาประกาศใช้ปี 2555 และในขณะนี้ จะมีการแก้ไขใหม่และต้องผ่านกระบวนการอีก 16 ขั้นตอนซึ่งก็ไม่รู้ว่าจะได้ใช้ปีไหน เป็นความกังวลของผู้ประกอบการเป็นอย่างมาก ในส่วนของนโยบายทางด้านการเงินและการคลัง ผู้ประกอบการบ้านจัดสรรก็ได้รับผลกระทบ อาทิ มาตรการของธนาคารแห่งชาติที่กาหนดเพดานอัตราส่วนเงินให้สินเชื่อต่อมูลค่าหลักประกัน (LTV ratio) ให้เข้มงวดขึ้นสาหรับการซื้อบ้านสัญญาที่สองและสามหรือบ้านที่มีมูลค่าเกิน 10 ล้านบาทขึ้นไป ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 1 เม.ย. 62 ก็ยังมีธนาคารอาคารสงเคราะห์ยังไม่ปฎิบัติตามนโยบายธนาคาร
91 แห่งชาติและกระทรวงการคลังไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกันเพราะธนาคารแห่งชาติต้องการชะลอการซื้อ โดยการออก LTV แต่กระทรวงการคลังต้องการส่งเสริมการซื้ออสังหาริมทรัพย์เพราะในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลได้ประกาศมาตรการทางภาษีเพื่อกระตุ้นให้คนมีรายได้ปานกลางใช้จ่ายเงินด้านที่อยู่อาศัยโดยการ ส่งเสริมการมีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเอง ลดหย่อนภาษีสูงสุด 200,000 บาท (ตั้งแต่วันที่คณะรัฐมนตรีมี มติเห็นชอบถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2562)3 การที่นโยบายและข้อกาหนดของรัฐกับธนาคารไม่เป็นไปในทาง เดียวกันสร้างความไม่ชัดเจนและผลกระทบโดยรวมกับการประกอบธุรกิจบ้านจัดสรรเป็นอย่างมาก เพราะการลงทุนมีความเสี่ยงดอกเบี้ยที่ใช้ในการลงทุนต้องมีการคานวณ รวมถึงความผันผวนของราคา วัสดุก่อสร้างและความต้องการของลูกค้าและที่สาคัญในสุดท้ายแล้วผู้ที่รับผลกระทบมากที่สุดก็คือลูกค้า ทั้งในเรื่องของราคาและระยะเวลาในการได้รับบ้าน หากเป็นไปได้ผู้ประกอบการเสนอให้มีการปฎิรูปกฎหมายคล้ายๆ กับประเทศเกาหลี โดยมีการ จัดตั้งคณะกรรมการหรือหน่วยงานเพื่อพิจารณายกเลิกกฎหมายที่เกินความจาเป็นซึ่งสามารถช่วยลดการ ทุจริตเพราะตัดขั้นตอนที่ไม่จาเป็นออกไป ในขณะที่ประเทศไทยสร้างแต่กฎระเบียบและเปิดช่องทางใน การเรียกรับสินบนและจะดียิ่งขึ้นหากสามารถทาให้การดาเนินการธุรกิจบ้านจัดสรร สามารถดาเนินการ ให้เสร็จภายในใบอนุญาตใบเดียวเป็น 1 Stop service
5.2 กรณี ศ ึ กษาผลกระทบทางกฎหมายกั บ ระเบี ยงเศรษฐกิ จตะวั น ออก (Eastern Economic Corridor, EEC) ในการศึกษาผลกระทบทางกฎหมายกับระเบียงเศรษฐกิจตะวันออกจะเป็นการดาเนินการศึกษา โดยการศึกษาเอกสารเพื่อให้ได้ข้อมูลพื้นฐานและมีการสัมภาษณ์ผู้เกี่ยวข้องกับการด าเนินการทาง กฎหมายและนโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวกับระเบียงเศรษฐกิจตะวันออกซึ่งในการศึกษาเอกสารพบว่า รัฐมีนโยบายและมีการวางกรอบกฎหมายที่ชัดเจนในการสร้างระเบียงเศรษฐกิจตะวันออกเป็นเครื่องมือ สาคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศและการดาเนินการตามกรอบกฎหมายเน้นสร้างให้เกิดการลงทุน โดยการลดอุปสรรคทางธุรกิจในด้านต่างๆ ซึ่งช่วยดึงดูดนักลงทุนต่างชาติและในประเทศให้ไปร่วม ดาเนินการทางธุรกิจและอุตสาหกรรมใหม่ในพื้นที่เศรษฐกิจตะวันออก ทว่าในส่วนการสัมภาษณ์เก็บ ข้อมูลจะมุ่งไปที่ประเด็นที่ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการออกนโยบายและการตรากฎหมายเกี่ยวกับระเบียง เศรษฐกิจตะวันออก ความเป็นมาของระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก (Eastern Economic Corridor, EEC) สามารถ ศึกษาย้อนกลับไปที่การริเริ่มโครงการราว 30 ปีที่แล้วที่รัฐบาลมีนโยบายในการส่งเสริมการค้าการลงทุน และได้ริเริ่มโครงการพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝั่งตะวันออก (Eastern Seaboard) เกิดขึ้นในห้วงการ บริหารงานของรัฐบาล “พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์” ในพ.ศ. 2525 ภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม 3
Worklpoint News, ครม.ไฟเขียว ซื้อบ้าน-ท่องเที่ยว- หนังสือ-อุปกรณ์กีฬา ลดหย่อนภาษีได้ https://workpointnews.com/2019/04/30/ครม-ไฟเขียว-ซื้อบ้าน-ท่อ/ 30 เมษายน 2562
92 แห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2525-2529) ซึ่งมีเป้าหมายพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝั่งตะวันออก (Eastern Seaboard Development) คือการพัฒนาให้เป็นเขตอุตสาหกรรมขนาดพื้นที่ 8.3 ล้านไร่ ที่ทันสมัยใน ระดับนานาชาติโดยมีพื้นที่เป้าหมาย 3 พื้นที่ ดังนี้4 บริเวณแหลมฉบัง จ.ชลบุรี จะพัฒนาให้เป็นแหล่งอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออกอุตสาหกรรม ขยาดย่อมและขนาดกลางที่ไม่มีปัญหาสิ่งแวดล้อมซึ่งได้พัฒนาบริเวณแหลมฉบังให้เป็นเมืองท่าที่ทันสมัย ประกอบด้วย - ท่าเรือพาณิชย์ เป็นท่าเรือน้าลึกสาหรับขนถ่ายสินค้าประเภทบรรจุตู้เป็นหลั ก ซึ่งประกอบ ไปด้วยท่าเรือสินค้าประเภทตู้ 4 ท่า ท่าเรือสินค้าเกษตร 2 ท่า ท่าเทียบเรือชายฝั่ง 1 ท่า มี การสร้างเขื่อนกันคลื่น ขุดร่องน้าลึก ตลอดจนโครงสร้างพื้นฐาน - นิ คมอุ ตสาหกรรมแหลมฉบั ง ที ่ จ ะมี พ ื ้ น ที ่ ส าหรั บเป็ น เขตอุ ตสาหกรรมทั ่ ว ไป เขต อุ ต สาหกรรมส่ ง ออก และเขตพาณิ ช ยกรรมซึ ่ ง จะมี โ ครงสร้ า งพื ้ น ฐานและระบบ สาธารณูปโภคและสาธารณูปการต่างๆ บริเวณมาบตาพุด จังหวัดระยอง พัฒนาให้เป็นแหล่งอุตสาหกรรมหลักและพัฒนาให้เป็นเมือง อุตสาหกรรมใหม่ ประกอบด้วย - ท่าเรืออุตสาหกรรมน้าลึกที่รับเรือขนาดระวางขับน้า 60,000 ตัน เพื่อขนถ่ายสินค้านาเข้า และส่งออก ประกอบด้วยท่าเรือสินค้าทั่วไป 1 ท่า และท่าเรือสินค้าเฉพาะ 2 ท่า - นิ ค มอุ ต สาหกรรมมี พ ื ้ น ที ่ เ ป้ า หมาย 8,000 ไร่ เป็ น เขตอุ ต สาหกรรม 6,000 ไร่ มี อุตสาหกรรมหลัก ได้แก่ อุตสาหกรรมปิโตรเคมีและอุตสาหกรรมต่อเนื่องอีกหลายชนิด มี โครงสร้างพื้นฐาน คือ ระบบสาธารณู ปโภคและสาธารณูปการต่างๆ และจะมีเขตชุมชน ใหญ่ในพื้นที่ 2,000 ไร่ อุตสาหกรรมในมาบตาพุดจะเป็นอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีชั้นสูง เป็นอุตสาหกรรมการผลิตเพื่อทดแทนการนาเข้า เช่น การผลิตน้ามัน สารเคมี เม็ดพลาสติก ซึ่งต้องใช้ช่างวิศวกรและช่างฝีมือที่มีความรู้สูงมีการลงทุนสูงแต่ใช้แรงงานน้อย พื้นที่จังหวัดฉะเชิงเทรา พัฒนาให้เป็นพื้นที่เกษตรเพื่ออุตสาหกรรมจะมีการปรับใช้เทคโนโลยี ทางการผลิตเพื่อให้เป็นเขตเกษตรก้าวหน้าใช้ทุนสูง จะมีการจ้างแรงงานที่มีฝีมือและผู้เชี่ยวชาญชานาญ การเพื่อให้เป็นเขตเกษตรขนาดใหญ่ครบวงจร นอกจากการจัดตั้งพื้นที่ทางตะวันออกให้มีการพัฒนาแล้ว รัฐบาลได้มีการออกนโยบายการ ส่งเสริมการลงทุน (BOI) เพื่อสร้างแรงจูงใจในการสร้างโรงงานในพื้นที่เขตส่งเสริมการลงทุน เช่น ให้สิทธิ และประโยชน์ด้านภาษีอากรท าให้พื้นที่อุตสาหกรรมใหม่แห่งนี้สามารถ ดึงดูดนักลงทุนทั้งในและ ต่างประเทศมาสร้างโรงงานในเขตพัฒนาอุตสาหกรรมจานวนมากส่งผลให้โครงการพัฒนาพื้นที่บริเวณ ชายฝั่งตะวันออก (Eastern Seaboard) สร้างรายได้ให้กับประเทศอย่างต่อเนื่องซึ่งสะท้อนได้จากสัดส่วน 4
30 ปี โครงการอีสเทิร์นซีบอร์ด : การพัฒนาที่ยั่งยืน?, (ออนไลน์) https://thaipublica.org/2012/11/30-years-easternseaboard-development/
93 GRP ต่อ GDP ของภูมิภาคตะวันออกที่มีส ัดส่วนสูงขึ้ นเรื่ อยๆ จนท าให้ว ันนี้พื้นที่ในชายฝั่ งทะเล ตะวันออกกลายเป็นที่ตั้งของนิคมอุตสาหกรรมหลักของประเทศถือได้ว่าเป็นจุดเปลี่ยนส าคัญของ ประเทศไทยในการก้าวขึ้นมาเป็นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ ( Newly industrialized country, NIC) อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงของสภาพสังคม การเมือง เศรษฐกิจและรวมไปถึงโครงสร้าง ประชากรของประเทศไทยที่มีอัตราการเกิดลดลงทาให้ภาคแรงงานมีก าลังลดลงไปตามเวลาจนส่งผล กระทบต่อ Demand ในประเทศลดลง ประกอบกับค่าจ้างแรงงานที่สูงขึ้น แรงงานขาดทักษะ ประกอบ กับสภาวะความไม่มีเสถียรภาพทางการเมืองของประเทศไทยนักลงทุนจึงมีความกังวลและชะลอการ ลงทุน5 แผนภาพที่ 13 แสดงภาพรวมการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการลงทุนของไทยหลังเกิด ESB ถึง EEC
ที่มา: ธนาคารออมสิน, EEC ภาคต่อ Eastern Seaboard ก้าวสำคัญการลงทุนไทย, (ออนไลน์) https://www.gsb.or.th/getattachment/a7529f4e-ae04-44cd-9d50e2bf9588bd7f/14MC_hotissue_internet_EEC_ex.aspx
จากช่วง 20 ปีที่ผ่านมา (ปี 2541-2560) GDP และการลงทุนเฉลี่ยขยายตัวอยู่ที่ร้อยละ 3.5 และ 1.7 ตามลาดับ ส่งผลให้การลงทุนมีสัดส่วนต่อ GDP ลดลงอยู่ที่ร้อยละ 25 จากเดิมที่เคยมีสัดส่วน ถึงร้อยละ 43 นอกจากนี้การที่ภาวะเศรษฐกิจไทยขยายตัวอยู่ในระดับต่าเวลานานทาให้ไทยต้องติดกับ ดักรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap) 1/ มา 30 ปี นับตั้งแต่ปี 2531 ที่ไทยได้ถูกเลื่อนฐานะเป็น ประเทศรายได้ปานกลาง (Lower-Middle Income) และในปี 2554 ไทยถูกเลื่อนฐานะเป็นประเทศ รายได้ปานกลางระดับสูง (Upper-Middle Income) ทั้งนี้ เกณฑ์การจาแนกประเทศตามระดับรายได้ นั้นถูกกาหนดโดยธนาคารโลกซึ่งมีการทบทวนเกณฑ์แบ่งกลุ่มทุกปี โดยปัจจุบันรายได้ประชากรต่อหัว
5
ธนาคารออมสิน, EEC ภาคต่อ Eastern Seaboard ก้าวสาคัญการลงทุนไทย, (ออนไลน์) https://www.gsb.or.th/getattachment/a7529f4e-ae04-44cd-9d50e2bf9588bd7f/14MC_hotissue_internet_EEC_ex.aspx
94 (GNI per capita) ของไทยในปี 2560 อยู่ที่ 5,960 ดอลลาร์6 ปัจจุบันรายได้ประชากรต่อหัว ในปี 2562 อยู่ที่ 6,610 ดอลลาร์7 ด้วยความมุ่งหวังที่จะสร้างการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยให้ ก้าวกระโดดและท าให้ ประเทศไทยก้าวพ้นกับดักรายได้ปานกลางให้เร็วขึ้น รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงได้ออก ค าสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 2/2560 เรื่องการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาค ตะวันออก ลงวันที่ 17 มกราคม 2560 เพื่อส่งเสริมการค้าการลงทุนและการอานวยความสะดวกในการ ประกอบกิจการอันเป็นปัจจัยสาคัญต่อการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และเพื่อ กระจายการพัฒนาไปยังพื้นที่ต่างๆ เพื่อตอบสนองนโยบายของรัฐบาลในการพัฒนาระเบียงเขตเศรษฐกิจ ภาคตะวันออก (EEC: Eastern Economic Corridor) ที่ครอบคลุมพื้นที่จังหวัดฉะเชิงเทรา ชลบุรี และ ระยอง และเขตจังหวัดอื่นที่ติดต่อหรือเกี่ยวข้อง8 และได้ดาเนินการเรื่อยมาจนกระทั่งในปี 2561 การดาเนินการจัดสร้างพื้นที่ใหม่ทางเศรษฐกิจตามนโยบายมีการวางกรอบกฎหมายโดยอาศัย การตราพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 (Eastern Economic Corridor Act : EEC Act) เพื่อดาเนินการพัฒนาพื้นที่ภาคตะวันออกให้เป็นระบบและสอดคล้องกับหลักพัฒนาอย่าง ยั่งยืนโดยเฉพาะอย่างยิ่งการส่งเสริมการประกอบพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีสู ง ทันสมัย สร้างนวัตกรรมและเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม9 และเพื่อลดและปรับปรุงกฎหมายที่เป็นอุปสรรค หรือพัฒนากฎหมายใหม่ให้การพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออกมีประสิทธิภาพมากขึ้น ภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560 - 2564) โดยมีกระบวนการจัดทา ร่างพระราชบัญญัติ ดังภาพ10
6
เรื่องเดียวกัน World Bank, 2019, Thailand Data Set, https://data.worldbank.org/country/thailand 8 คาสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 2/2560 เรื่อง การพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก ลงวันที่ 17 มกราคม 2560, หน้า 1 9 พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561,หน้า 1 10 EEC, พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561(ออนไลน์) http://pvnweb.dpt.go.th/rayong/images/pdf/eec1.PDF 7
95
แผนภาพที่ 14 แสดงการจัดทาร่างพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561
แผนภาพที่ 14 แสดงการจัดทาร่างพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 (ต่อ)
ทั้งนี้ พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 มีเป้าหมายสูงสุดในการเป็นเขต เศรษฐกิจพิเศษที่ดีที่สุดและทันสมัยที่สุดในภูมิภาคอาเซียนและจะยกระดับประเทศไทยให้เป็นประเทศ รายได้สูงหรือประเทศที่พัฒนาแล้วภายในปี 2575 ตามเป้าหมายของยุทธศาสตร์ชาติ 11 และได้มีการ ประกาศเขตส่งเสริมใน 5 พื้นที่ ประกอบด้วย12 11
ณัชพล จรูญพิพัฒน์กุล,โครงการ EEC : ความหวังใหม่ในการพลิกฟื้นวัฎจักรการลงทุน, FAQ Focused and Quick เล่มที่ 155, 1 กรกฎาคม 2562,ธนาคารแห่งประเทศไทย (2562), หน้า4 12 EEC, ความก้าวหน้า, https://www.eeco.or.th/ภาพรวมการพัฒนา/ความก้าวหน้า
96 1) เขตส่งเสริ มระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก: เมืองการบินภาคตะวันออก (Special EEC Zone: Eastern Airport City) ตั ้ งอยู ่ บนพื ้ นที ่ 6,500 ไร่ บริ เวณ สนามบินนานาชาติอู่ตะเภาเพื่อยกระดับสนามบินอู่ตะเภาให้เป็นศูนย์กลางการบิน เพิ่ม ขีดความสามารถในการรองรับผู้โดยสารในอีก 5 ปีข้างหน้าที่คาดว่าจะมีมากถึง 15 ล้าน คน/ปี และจะเพิ่มความสามารถในการรองรับเป็น 35 ล้านคน/ปี ในอีก 10 ปี และ 60 ล้านคน/ปีในอีก 15 ปีข้างหน้า 2) เขตส่งเสริมนวัตกรรมระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor of Innovation: EECi) ตั้งอยู่ในบริเวณวังจันทร์ว ัลเล่ย์ จ.ระยอง พื้นที่ 3,000 ไร่ และบริเวณอุทยานรังสรรค์นวัตกรรมอวกาศ อ.ศรีราชา จ.ชลบุรี ครอบคลุม พื้นที่ 120 ไร่เพือ่ ยกระดับอุตสาหกรรมและชุมชนด้วยการพัฒนาวิจัยและนวัตกรรม 3) เขตส่ งเสริ มอุ ตสาหกรรมและนวัตกรรมดิ จิ ท ัล (Digital ParkThailand: EECd) ตั้งอยู่ที่ อ.ศรีราชา จ.ชลบุรี บนพื้นที่ 709 ไร่ เพื่อขยายและปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน ด้านดิจิทัลรองรับการเป็นศูนย์กลางข้อมูล (Data Hub) ของอาเซียน 4) นิคมอุตสาหกรรม Smart Park อยู่ที่จ.ระยอง ครอบคลุมพื้นที่ 1,466 ไร่ 5) นิคมอุตสาหกรรมเหมราช อีสเทิร์นซีบอร์ด 4 อยู่ที่ จ.ระยอง ครอบคลุมพื้นที่ 1,900 ไร่ นอกจากนี้ยังได้มีการอนุมัติโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งที่สาคัญ ได้แก่ การศึกษาระบบราง (รถไฟความเร็วสูงสายตะวันออก แอร์พอร์ต เรลลิงก์ ส่วนปัจจุบันและส่วนต่อขยาย และรถไฟฟ้าสายสีแดง) เพื่อเชื่อมโยง 3 สนามบิน ได้แก่ สุวรรณภูมิ ดอนเมือง อู่ตะเภา 13 และมีการ พัฒนาท่าเรือน้าลึกหลัก 3 แห่ง ได้แก่ ท่าเรือแหลมฉบังระยะที่ 3 ท่าเรือมาบตาพุดระยะที่ 3 และท่าเรือ พาณิชย์สัตหีบ ทั้งยังมีการการพัฒนาโครงข่ายรถไฟเชื่อมโยง 3 ท่าเรือ และพัฒนาระบบการจัดการ ขนส่งแบบบูรณาการทั้งรถไฟและท่าเรือแบบไร้รอยต่อ (Seamless Operation) ซึ่งเป็นโครงการหลัก ของ อีอีซี ที่ต้องการยกระดับประเทศไทยสู่การเป็นศูนย์การทางเศรษฐกิจระดับโลก
13
EEC, 2562, โครงการรถไฟความเร็วสูง เชื่อม 3 สนามบิน แบบไร้รอยต่อ, https://www.eeco.or.th/โครงการ/การพัฒนา โครงสร้างพื้นฐาน/โครงการรถไฟความเร็วสูง-เชื่อม-3-สนามบิน-แบบไร้รอยต่อ
97
ภาพที่ 11 แสดงแนวเส้นทางโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน โดยให้เอกชนเข้าร่วมทุน ที่มา: EEC, 2562, https://www.eeco.or.th/โครงการ/การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน/โครงการรถไฟความเร็วสูง-เชื่อม3-สนามบิน-แบบไร้รอยต่อ
เมื ่ อ ได้ ม ี ก ารกรอบการพั ฒ นาโครงสร้ า งพื ้ น ฐานในเขตเศรษฐกิ จ ตะวั น ออกแล้ ว ตาม พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 ที่ตราขึ้นมีการกาหนดสิทธิพิเศษเพื่อเกิดการ ส่งเสริมและการดึงดูดการลงทุน ทั้งนี้โดยสรุปสิทธิพิเศษตามพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาค ตะวันออก ที่ให้แก่นักลงทุนนักธุรกิจที่เข้าไปลงทุนประกอบด้วย14 1. ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลส าหรับบางกิจกรรมได้นานสูงสุด 13 ปี (อาศัยอ านาจตาม พ.ร.บ. ส่งเสริมการลงทุน) 2. ยกเว้นอากรขาเข้าสาหรับเครื่องจักรวัตถุดิบที่นาเข้ามาผลิตเพื่อส่งออกและของที่นาเข้ามา เพื่อการวิจัยและพัฒนา 3. เงินสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการลงทุนการวิจัยและพัฒนาการส่งเสริมนวัตกรรมหรือการ พัฒนาบุคลากรเฉพาะด้านของกิจการในอุตสาหกรรมเป้าหมาย15 14
eeco.or.th/การลงทุนอุตสาหกรรม/สิทธิประโยชน์ 10 อุตสาหกรรมเป้าหมาย ประกอบไปด้วย 1.อุตสาหกรรมยานยนต์แห่งอนาคต 2.อุตสาหกรรมอิเลกทรอนิกส์อัจฉริยะ 3. อุตสาหกรรมการเกษตรและเทคโนโลยีชีวภาพ 4. อุตสาหกรรมการแปรรูปอาหาร 5.อุตสาหกรรมท่องเที่ยวกลุ่มรายได้ดีและ การ ท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ 6.อุตสาหกรรมหุ่นยนต์ 7.อุตสาหกรรมการบินและโลจิสติกส์ 8. อุตสาหกรรมการแพทย์ครบวงจร 9. อุตสาหกรรมเชื้อเพลิงชีวภาพและเคมีชีวภาพ และ 10.อุตสาหกรรมดิจิทัล ทั้งนี้สามารถอ่านรายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่ https://www.eeco.or.th/การลงทุน/อุตสาหกรรมที่ได้รับการส่งเสริม 15
98 4. อนุญาตให้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินเพื่อประกอบกิจการที่ได้รับการส่งเสริม 5. สิทธิ์การเช่าที่ดินราชพัสดุ ถึง 50 ปี และสามารถพิจารณาต่ออายุอีก 49 ปี รวมเป็นระยะ ยาว 99 ปี 6. อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา 17% ต่าสุดในอาเซียนสาหรับผู้บริหาร ผู้เชี่ยวชาญ หรือ นักวิจัยที่มีคุณสมบัติตามที่อธิบดีกรมสรรพากรประกาศก าหนดในกิจการที่ได้รับการ ส่งเสริมตามกฎหมายว่าด้วยการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศส าหรับ อุตสาหกรรมเป้าหมายหรือกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุน 7. ระบบ One-stop Service อานวยความสะดวกให้กับนักลงทุนให้บริการข้อมูลข่าวสารการ ขออนุญาตที่เกี่ยวข้องกับการประกอบการการค้าการส่งออกนาเข้าในจุดเดียว 8. วีซ่าทางาน 5 ปี เพื่อดึงดูดนักลงทุนผู้เชี่ยวชาญและนักวิทยาศาสตร์จากทั่วโลก โดยภาพรวมกรอบนโยบายและกฎหมายในการดาเนินโครงการเขตเศรษฐกิจตะวันออกน่าจะ เป็นส่วนทาให้เกิดการลดอุปสรรคต่อการลงทุนและการทาธุรกิจในพื้นที่ EEC เป็นอย่างมากเพราะได้รับ ยกเว้นข้อกาหนดที่ขาดประสิทธิภาพและล่าช้าที่ธุรกิจโดยทั่วไปต้องประสบ การตราพระราชบัญญัติเขต พัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 สร้างให้เกิดการลดอุปสรรคในการทาธุรกิจอย่างรวดเร็วและสร้าง One stop service ในการดาเนินการทาการขออนุญาตนาเข้าส่งออกและประกอบธุรกิจทาให้ธุรกิจไม่ ต้องประสบปัญหาในการขออนุญาตเป็นเวลานานและในบางกรณีอาจจะต้องจ่ายค่าน้าชาให้แก่ส่วนงาน ที่มีอานาจอนุญาต โดยรวมการตราพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 จึงเป็นการ ลดอุปสรรคในการทาธุรกิจและการลงทุน หากแต่ทว่าในการตราพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 ก็ยังขาดการ พิจารณาผลกระทบจากกฎหมายที่จะก่อให้เกิดปัญหาแก่เศรษฐกิจและสังคมชุมชนในพื้นที่ ด้วยเหตุนี้ทา ให้เกิดประเด็นการต่อต้านการประกาศพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 อัน นาไปสู่การใช้พื้นที่โดยขาดการพิจารณาผลกระทบในระยะยาวที่จะเกิดขึ้นทั้งในเชิงสังคมและสิ่งแวดล้อม เนื่องจากพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 นาไปสู่การจัดทาผังเมืองใหม่และ สร้างปัญหาในการที่จะต้องย้ายถิ่นฐานของคนในพื้นที่จาก เวทีเสวนาสภาที่ 3 ณ.พื้นที่หมู่ที่ 7 ตำบล เขาดินอำเภอบางปะกง จังหวัดฉะเชิงเทรา เมื่อวันอาทิตย์ที่ 18 สิงหาคม 2562 และการโทรศัพท์ สัมภาษณ์ ท่านธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง16 มีประเด็นปัญหา จากกฎหมายที่เกิดขึ้นอันประกอบด้วย - การเร่งตรากฎหมายและสร้างให้เกิดผังเมืองใหม่ในระยะเวลารวดเร็วขาดการ พิจารณารอบด้านจากชุมชนและมีการเปลี่ยนพื้นที่เกษตรเป็นพื้นที่อุตสาหกรรม
16
โทรศัพท์สัมภาษณ์วันที่ 18 ตุลาคม 2562
99 - การตรากฎหมายให้เกิดพื้นที่ EEC อาจสร้างให้เกิดปัญหาแก่เจ้าของที่ดินและผู้เช่า ที่ดินเดิมซึ่งจาเป็นต้องมีการตรวจสอบเอกสารสิทธิทางที่ดินก่อนดาเนินการตาม กฎหมายที่ตราขึ้น - การตรากฎหมายและใช้เป็นพื้นที่อุตสาหกรรมแต่รวมกับพื้นที่เกษตรอาจจะสร้าง ปัญหาต่อเกษตรกรรมในพื้นที่ในอนาคตบางพื้นที่ในเขต EEC ตามกฎหมายมีการ ดาเนินการเกษตร - ปัญหาแยกพื้นที่การเกษตรออกจากภาคอุตสาหกรรมเพราะกิจการอุตสาหกรรม และการเกษตรในทุกประเทศที่พัฒนาแล้วและถูกต้องเหมาะสมจะต้องมีการแยก ส่ วนกั นอย่ างชั ดเจนปรั ช ญาและวิ ธ ี การของเศรษฐกิ จพอเพี ยงและมี ค วาม หลากหลายของพันธุ์สัตว์น้า - กฎหมายเอื้อประโยชน์ให้นายทุนโดยตามกรอบข้อกาหนดจะสร้างการยกเว้นภาษี และสิทธิประโยชน์ให้กับบริษัทหรือกิจกรรมต่างประเทศที่มีวงเงินไม่ต ่ ากว่า 200,000 ล้านบาท อันนาไปสู่ความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจโดยรวม - กฎหมายที่ตราขึ้นเน้นไปที่การเติบโตของ GDP แต่ขาดการพิจารณาถึงผลผลิตทาง การเกษตรมาและประโยชน์ทางสังคมอื่นๆ นอกจากนี้ข้อมูลจากครือข่ายเพื่อนตะวันออก วาระเปลี่ยนตะวันออก ได้ชี้ให้เห็นว่าการตรา กฎหมายพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 ที่เร่งรัดการพั ฒนาพื้นที ่ เขต เศรษฐกิจขาดการรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้าน โดย ส านักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนา พิเศษภาคตะวันออก ร่วมกับ กรมโยธาธิการและผังเมือง มิได้ผลการรับฟังความคิดเห็นของชุมชนในพื้น ที่ว่าด้วยการจัดการผั งเมืองท าให้ขาดการค านึงถึงการจัดการผังเมืองก่อปัญหากับการด ารงชีวิตของ ประชาชนในพื้นที่เกี่ยวข้องกับการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และแผนผังโครงสร้างพื้นฐาน17 อันเชื่อมโยงกับ ความเหลื่อมล้าในที่ดินของประเทศไทยที่นาไปสู่การถือครองที่ดินกับกลุ่มคนบางกลุ่ม เป็นสังคมและ ก่อให้เกิดความขัดแย้งในด้านที่ดินและด้านการใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งการดาเนินการตามกรอบ EEC สร้าง ให้เกิดกลุ่มอิทธิพลที่เข้าครองครองมรดกของชาติโดยมิชอบ การตักตวงผลตอบแทนทางเศรษฐกิจจาก ที่ดินต้นทุนทางสังคมโดยกลุ่มธุรกิจไม่กี่ราย18 จากประเด็นดังกล่าวข้างต้นจาเป็นที่จะต้องมีการทบทวนและแก้กฎหมาย EEC ที่ขัดและแย้ง กับกฎหมายอื่นเพราะกฎหมายได้ให้อ านาจคณะกรรมการ EEC และภายใต้โครงสร้างคณะกรรมการ ดังกล่าว เน้นแต่เพียงกลไกภาครัฐเป็นกรรมการและไม่มีตัวแทนภาคประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสียร่วม 17
นายกัญจน์ ทัตติยกุล 2563 คาชี้แจงกรณีสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นต่อ (ร่าง) แผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน เขตพัฒนา พิเศษภาคตะวันออก เครือข่ายเพื่อนตะวันออก วาระเปลี่ยนตะวันออก (จดหมายเรียน ลงวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2563 ประธาน คณะกรรมาธิการที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) 18 ผศ.ดร.ปนายุ ไชยรัตนานนท์ 2563 ความคิดเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับแผนผังการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (จดหมายเรียน ลงวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2563 ประธานคณะกรรมมาธิการการที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม)
100 เป็นกรรมการ ซึ่งมีความจาเป็นอย่างมากที่จะต้องมีการทบทวนและศึกษาและสร้างระบบป้องกันมิให้ การสร้างเขต EEC นาไปสู่ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมตามโครงการมาบตาพุดที่เคยเกิดขึ้น รวมถึงการตั้ง เขต EEC จะต้องเน้นให้มีเขตกันชน (Buffer zone) ระหว่างเขตอุตสาหกรรมและเขตเกษตรกรรมตาม หลักการเศรษฐกิจพอเพียงเพื่อมิให้อุตสาหกรรมต่างๆ สร้างปัญหาแก่การเกษตรกรรมโดยในการจัดการ กับพื้นที่ใน EEC และพื้นที่ติดต่อจะต้องเปิดโอกาสให้ตัวแทนชาวบ้าน ภาคธุรกิจและรัฐได้ร่วมหารือและ แสดงความคิดเห็น รวมถึงควรตั้งคณะกรรมการมาร่วมตรวจสอบและโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมต่อ EEC โดยเฉพาะการใช้ประโยชน์ของที่ดิน19 ในส่วนของบทที่ 5 ของงานวิจัยมุ่งศึกษากรณีที่เกิดขึ้นจริง จากประเด็นการมีอยู่ของกฎหมาย และขาดการปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอย่างแท้จริง ในกรณีธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ยังคงกฎหมายข้อบังคับที่กาหนดให้มีการขออนุญาตและยังขาดการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคและประเด็นการใช้อานาจรัฐโดยมิชอบแก่ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ในส่วนของ กรณี EEC ภาครัฐเองที่เคยกาหนดนโยบายการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายก็ขาดซึ่งการตระหนักถึง การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายที่จะก่อให้เกิดปัญหาแก่ชุมชนและสิ่งแวดล้อม กรณีศึกษาจึ ง ชี้ให้เห็นว่าภาครัฐไทยแม้จะมีการตรากฎหมายให้มีการดาเนินการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย แต่ก็ไม่สามารถปฏิบัติได้จริงตามกรอบกฎหมายว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย
19
สยามรัฐ, ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล , eecประเด็นที่จะต้องขับเคลื่อนและต่อยอด, <https://siamrath.co.th/n/97852>
101
บทที่ 6 การวิเคราะห์เปรียบเทียบและข้อเสนอแนะ
ในบทที่ 6 ของงานวิจัยจะเป็นการอภิปรายและสังเคราะห์การวิเคราะห์กระทบทางกฎหมายกับ การลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจจากการศึกษาทั้ง 3 ประเทศ เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการทาความ เข้าใจงานวิจัย ในบทที่ 6 จะแบ่งการนาเสนอออกเป็น 3 หัวข้อหลักประกอบด้วย 1) การเปรียบเทียบการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบ ธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย 2) ความท้าทายการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ในประเทศไทย 3) ข้อเสนอเพื่อการพัฒนาการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการ ประกอบธุรกิจในประเทศไทย
6.1 การเปรี ยบเทียบการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการ ประกอบธุรกิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย จากการเก็บข้อมูลโดยเริ่มจากการศึกษาแนวความคิดและงานวิจัยที่ผ ่านมาเกี่ยวกั บการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในบทที่ 2 การศึกษาเชิงเอกสารในบทที่ 3 และการศึกษาเชิงการ สัมภาษณ์จากผู้เชี่ยวชาญเพื่อให้ได้ข้อมูลในแนวปฏิบัติ ในบทที่ 4 สามารถนาไปสู่ข้อเปรียบเทียบการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจจาก 3 ประเทศได้ใน 4 ประเด็น คือ (1) ช่วงระยะเวลาในการดาเนินการพัฒนาและปรับใช้ (2) กฎหมายและนโยบายหลักที่นาไปสู่การปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (3) หน่วยงานที่ด าเนินการด้านการพิจารณาผลกระทบจาก กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการด าเนินธุรกิจ (4) ความเป็นมืออาชีพของเจ้าหน้าที่ รัฐในการพิจารณา ผลกระทบของกฎหมาย (1) ช่วงระยะเวลาในการดำเนินการพัฒนาและปรับใช้ จากการศึกษาทั้งสามประเทศจะเห็นได้ว่าประเทศสิงคโปร์ได้ริเริ่มด าเนินการเกี่ยวกับการ พิจารณาผลกระทบทางกฎหมายเป็นประเทศแรกซึ่งริเริ่มอย่างเป็นรูปธรรมนับแต่ปี 2000 อันนาไปสู่การ ยกระดับการปรับปรุงและปฏิรูปกฎหมายให้มีความทันสมัยและมีประสิทธิภาพอันนาไปสู่แนวคิดหลักใน ปัจจุบันคือ Smart Regulation ประเทศที่ริเริ่มการดาเนินการการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายถัด มาคือประเทศมาเลเซียซึ่งมีการริเริ่มวางแผนและเริ่มการใช้การพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายในปี
102 2006-2010 ที่เน้นการตั้งให้มีคณะกรรมการร่วมรัฐเอกชนในการพิจารณากฎหมายและเริ่มมี แผน รูปธรรมในด้านการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายในปี 2011-2018 ทาให้การด าเนินการด้านการ พิจารณาผลกระทบทางกฎหมายมีความต่อเนื่องของช่วงเวลาและสามารถนาไปสู่การพัฒนาและปรับปรุง กฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อธุรกิจอย่างเป็นระบบ แม้ว่าจะไม่สามารถแก้ไขปัญหากฎหมายที่เป็นอุปสรรค ได้ทั้งหมดแต่ก็สามารถลดและเลิกกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการด าเนินธุรกิจเป็นจ านวนมาก ส่วน ประเทศไทยนั้นถือว่าเป็นประเทศที่เริ่มดาเนินการด้านการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายหลังสุดจาก สามประเทศ โดยเริ่มมีการศึกษาเกี่ยวกับการการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายและมีการริเริ่มพูดคุย เกี่ยวกับการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายในช่วงปี 2556 (2013) แต่ได้มีการริเริ่มวางกรอบการ ดาเนินเกี่ยวกับการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายอย่างจริงจังในช่วงปี 2558 (2015) และมีการตรา กรอบข้อกาหนดเกี่ยวกับการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายจริงในปี 2562 (2019) หากดูจากภาพรวม เรื่องเวลาในการพัฒนาและปรับใช้การพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายจะเห็นว่าประเทศไทยยังตามหลัง สามประเทศและแม้ว่าจะมีวางกรอบหรือแผนเพื่อให้มีการใช้การพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายแต่ก็ยัง ไม่เห็นการดาเนินการอย่างเป็นรูปธรรมเมื่อเทียบกับ ประเทศสิงคโปร์และมาเลเซีย ประเทศ สิงคโปร์ มาเลเซีย ประเทศไทย
ช่วงเวลา เริ่มตั้งแต่ช่วงปี 2000 จนปัจจุบัน
หมายเหตุ มีการปรับปรุงระบบราชการและระบบกฎหมาย โดยเน้น ที่การดาเนินการว่าด้วย Smart Regulation เริ่มต้นช่วงปี 2006 จนถึงปัจจุบัน มีการออกนโยบายของรัฐว่าด้วยการใช้ RIA เน้นการลด และปรับกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ แม้ว่าจะมีการกล่าวถึงตั้งแต่ช่วงปี 1994 แต่เริ่มมี มีการออกนโยบายของรัฐว่าด้วยการใช้ RIA เน้นการลด การศึกษาอย่างจริงจังปี 2013 และพยายามปรับใช้ และปรับกฎหมายที่แต่มิได้เน้นเฉพาะเจาะจงไปที่การลด ในปี 2015 มีการตรากฎหมายเฉพาะปี 2018 อุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ
ตารางที่ 5 แสดงการเปรียบเทียบระยะเวลาในการเริ่มดาเนินการเกีย่ วกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย
(2) กฎหมายและนโยบายหลักที่นำไปสู่การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย มาเลเซียไม่ได้มีกฎหมายเฉพาะที่กาหนดบังคับให้ต้องมีการดาเนินการการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายแต่มีการวางกรอบนโยบายในการดาเนินการจากภาครัฐและภาครัฐกาหนดให้ดาเนินการ หน่วยงานภาครัฐต่างๆ จึงดาเนินการตามนโยบายในประเทศสิงคโปร์เช่นเดียวกับประเทศมาเลเซียที่มิได้ มีกฎหมายเฉพาะเพื่อกาหนดให้มีการดาเนินการว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแต่มีการ สร้างกรอบธรรมมาภิบาลทางกฎหมายเพื่อให้กฎหมายไม่เป็นอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจและนวัตกรรม ใหม่ๆ นอกจากนี้ประเทศสิงคโปร์จะเน้นที่การลดต้นทุนทางกฎหมายให้แก่ธุรกิจและเปิดโอกาสในการ จัดการของธุรกิจโดยการพูดคุยกันเอง นอกจากนี้ยังพยายามสร้างกฎหมายที่สามารถปรับได้ทันต่อการ เปลี่ยนแปลงได้ทันภายใต้ระบบราชการสิงคโปร์ที่เน้นความเป็นมืออาชีพ จะเห็นได้ว่าประเทศไทยต่าง กับประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์ที่เน้นการออกข้อก าหนดหรือกฎหมายเฉพาะเพื่อสร้างให้เกิดการ พิจารณาผลกระทบจากกฎหมายจากการนาเสนอข้อมูลในบทที่ 3 ของงานวิจัยที่แสดงให้เห็นว่าประเทศ
103 ไทยมีการตรา พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 เพื่อกาหนดให้หน่วยงานรัฐ ต่างๆ รายงานข้อมูลการพิจารณากฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่างๆ ที่จาต้องปรับปรุงและเสนอวิธีการแก้ไข ปรับปรุงให้แก่ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีการวมถึงประเทศไทยได้มีการตรา พรบ.หลักเกณฑ์การ จัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 เพื่อกาหนดให้มีการพิจารณา ผลกระทบของร่างกฎหมายก่อน แต่ทว่าการกาหนดกฎหมายเฉพาะไม่ได้สร้างให้เกิดผลในทางปฏิบัติ เหมือนในประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์ที่พยายามมุ่งไปที่การลดอุปสรรคทางการดาเนินธุรกิจ ประเทศ ไทยแม้ว่าจะมีกฎหมายเฉพาะว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกลับเป็นกฎหมายโดยรวม ไม่ได้มุ่งเฉพาะเจาะจงให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ทว่าอาจมองได้ว่า การตรากฎหมายของประเทศไทยสร้างกรอบบัญญัติแม่บทในการด าเนินการเกี่ยวกับการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายโดยรวม แต่ในสภาวการณ์จริงไม่สามารถสร้างการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจได้อย่างแท้จริง ประเทศ สิงคโปร์
มาเลเซีย
ประเทศไทย
กฎหมายและนโยบาย หมายเหตุ มี น โยบายการปฏิ ร ู ป กฎหมายและ ตั้ ง เน้นที่การลดอุปสรรคทางธุรกิจเพื่อการพัฒนาโดยรวมของ คณะกรรมการวิ เ คราะห์ ก ฎหมายและใน เศรษฐกิจและสังคม ขณะเดียวกันก็ปฏิรูประบบราชการ มีผลในเชิงปฏิบัติที่สามารถพัฒนากรอบกฎหมายที่เอื้อต่อ การลดอุปสรรคในการดาเนอนธุรกิจ มีการวางนโยบายการวิเคราะห์ผลกระทบทาง นโยบายเน้ นที ่ การลดและปรั บ ปรุ งกฎหมายไม่ ให้ เป็ น กฎหมาย และมีการตั้งคณะกรรมการร่วมรัฐ อุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจโดยมุ่งเพื่อให้มาเลเซียสามารถ เอกขนเพื่อดาเนินการตามนโยบาย ยกระดับขั้นของ World Ease of Doing Business ผลในเชิงปฏิบัติที่สามารถพัฒนากรอบกฎหมายที่เอื้อต่อการ ลดอุปสรรคในการดาเนอนธุรกิจ การตรากฎหมายเฉพาะว่าด้ วยการวิเคราะห์ เน้นภาพรวมในการลดอุปสรรคที่กฎหมายสร้างขึ้นแต่ไม่ได้มี ผลกระทบจากฎหมาย เป้าหมายชัดเจนในการลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ และ ขาดผลในเชิงปฏิบัติจากกฎหมาย
ตารางที่ 6 แสดงการเปรียบเทียบกฎหมายและนโยบายหลักที่นาไปสู่การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย
(3) หน่วยงานที่ดำเนินการด้านการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการ ดำเนินธุรกิจ ในส่วนของหน่วยงานที่ดาเนินการเกี่ยวกับการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรค ในการดาเนินธุรกิจจะเห็นได้ว่ามีความแตกต่างกันจากทั้ง 3 ประเทศ ประเทศสิงคโปร์ไม่ได้ มีหน่วยงาน เฉพาะที่ดาเนินการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ แต่จะเน้นการ วางรากฐานให้ทุกหน่วยงานค านึงถึงผลกรทบทางกฎหมายที่จะเกิดขึ้นกับการด าเนินธุรกิจและใน ประเทศสิงคโปร์จะมี Enterprise Singapore ที่เป็นหน่วยงานสนับสนุนการพัฒนาธุรกิจในสิงคโปร์ ซึ่ง Enterprise Singapore สามารถประสานกับรัฐบาลสิงคโปร์ในการปรับแก้หรือปรับปรุงกฎหมายที่สร้าง อุปสรรคต่อการด าเนินธุรกิจในประเทศสิงคโปร์ ในประเทศมาเลเซียจะต่างกับประเทศสิงคโปร์ที่มี
104 หน่วยงาน MyCorp ที่เป็นหน่วยงานขับเคลื่อนการรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย และ เป็นหน่วยงานร่วมเจรจาและหาทางแก้ไขอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจที่เกิดขึ้นจากกฎหมายทาให้มีการ พัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องและหน่วยงานภาครัฐในประเทศมาเลเซียสามารถที่จะขอค าแนะน าจาก MyCorp ในการดาเนินการจัดท าการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคทางธุรกิจของ หน่วยงานตนได้ ในส่วนของประเทศไทยหน่วยงานที่ทาหน้าที่ขับเคลื่อนเกี่ยวกับการพิจารณาผลกระทบ จากกฎหมายคือ สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีการที่ทาหน้าที่เป็นหน่วยงานกลั่นกรองกฎหมาย แต่ทว่า สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายในเชิงภาพรวมไม่ได้เน้นที่การลด อุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจซึ่งในประเทศไทยไม่ได้มีหน่วยงานโดยตรงที่มุ่งเน้นการพิจารณาผลกระทบ ทางกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคการดาเนินธุรกิจต่างกับประเทศมาเลเซียที่มีหน่วยงานโดยตรง ทั้งนี้อาจจะ มองได้ว่าส านักงานคณะกรรมการกฤษฎี กาสามารถพิจารณากฎหมายกับการลดอุปสรรคการด าเนิน ธุรกิจได้แต่ด้วยบริบทการดาเนินการของสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่เน้นการกลั่นกรองกฎหมาย เป็นหลักน่าจะไม่เห็นสามารถมุ่งเน้นไปที่การลดอุปสรรคการดาเนินธุรกิจ ประเทศ สิงคโปร์
หน่วยงานเฉพาะ Enterprise Singapore
มาเลเซีย
MyCorp
ประเทศไทย
สานักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกา
การดำเนินการของหน่วยงาน เป็นหน่วยงานที ่ม ุ่ งเน้ นสนั บสนุนธุ รกิ จในประเทศ สิงคโปร์และเป็ น หน่วยงานเชื่อมข้อมูลให้กับหน่วยงานอื่นเพื่อให้มีการปรับปรุงกฎหมายที่ สร้างอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ เป็นหน่วยงานที่มุ่งเน้นสนับสนุนธุรกิจในประเทศ เพื่อให้มาเลเซียสามารถ ยกระดับขั้นของ World Ease of Doing Business เป็นหน่วยงานประสานขอผลรายงาน เกี่ยวกับ RIA จากหน่วยงานรัฐอื่นๆ และ ร่วมมือกับหน่วยงานรัฐอื่นในการช่วยให้มีการปรับแก้กฎหมายที่เป็น อุปสรรคต่อการดาเนินการทางธุรกิจ เป็นหน่วยงานที่เน้นการท างานในการตรวจร่างกฎหมาย และเน้นการ พัฒนากฎหมาย แต่ไม่ได้มีการมุ่งเน้นที่การดาเนินการลดอุปสรรคต่อการ ดาเนินการทางธุรกิจ เน้นภาพรวมในการลดอุปสรรคที่กฎหมายสร้างขึ้นแต่ไม่ได้มีเป้าหมาย ชัดเจนในการลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ และขาดผลในเชิงปฏิบัติจาก กฎหมาย
ตารางที่ 7 แสดงการเปรียบเทียบหน่วยงานที่ดาเนินการด้านการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรค ในการดาเนินธุรกิจ
(4) ความเป็นมืออาชีพของเจ้าหน้าที่รัฐในการพิจารณาผลกระทบของกฎหมาย การดาเนินการในส่วนของการใช้อานาจ การปรับปรุงและพัฒนากฎหมายมีหัวใจสาคัญจากการ ที่เจ้าหน้าที่รัฐที่ทาหน้าใช้กฎหมายหรือปรับปรุงกฎหมายต้องเข้าใจประเด็นปัญหาที่กฎหมายอาจจะ ก่อให้เกิดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ ในประเทศสิงคโปร์จากทั้งข้อมูลการสัมภาษณ์และจากการพัฒนา ระบบราชการของประเทศ เจ้าหน้าที่ของรัฐในประเทศสิงคโปร์จะมีความเป็นมืออาชีพและยึดหลักการที่
105 ต้องดาเนินการตามกฎหมายรวมถึงสามารถที่จะพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายที่ตนจะต้องใช้อานาจ ตามกฎหมายได้ทาให้เจ้าหน้าที่รัฐสิงคโปร์จึงต้องดาเนินการโดยไม่สร้างให้เกิดอุปสรรคต่อธุรกิจจนเกิน ควร รวมถึงการที่ระบบราชการมีการตรวจสอบเพื่อความโปร่งใสและสามารถลดการทุจริตได้อย่างสูงทา ให้ในการดาเนินการการใช้อานาจของเจ้าหน้าจะไม่เป็นอุปสรรคต่อการดาเนินการทางธุรกิจและผู้ดาเนิน ธุรกิจสามารถคาดการณ์ได้ว่าผู้ดาเนินการจะไม่ต้องประสบปัญหาที่ต้องจ่ายเงินทุจริต รวมถึงสามารถ คาดการณ์การอนุญาตหรืออนุมัติให้ดาเนินการธุรกิจต่างๆ จากเจ้าหน้าที่รัฐได้โดยง่าย ธุรกิจจึงปราศจาก อุปสรรคและมีความคล่องตัวจากการดาเนินการที่เป็นมืออาชีพของเจ้าหน้าที่รัฐ ในประเทศมาเลเซียก็ได้ มีการปรับปรุงเจ้าหน้าที่รัฐให้มีความตระหนักถึงการดาเนินการทางกฎหมายที่อาจสร้างผลกระทบต่อ การดาเนินธุรกิจ โดยหลักทั่วไปเจ้าหน้าที่รัฐจะต้องพิจารณาว่ากฎหมายหรือการดาเนินการตามกฎหมายใดจะ สร้างอุปสรรคต่อธุรกิจมากน้อยเพียงใดและระบบราชการของประเทศมาเลเซียมีการปรับปรุงให้ทันสมัย สามารถด าเนินการได้อย่างสะดวกและธุรกิจสามารถที่จะคาดการณ์ได้ว่าจะต้องเจออุปสรรคทาง กฎหมายใดบ้าง แม้ว่าจะมีการทุจริตของเจ้าหน้าที่อันนาไปสู่อุปสรรคในการดาเนินธุรกิจแต่ประเทศ มาเลเซียก็มีการพัฒนาระบบตรวจสอบรวมถึงใช้กระบวนการทางอิเล็กทรอนิกส์ในการลดขั้นตอนและ สร้างความโปร่งใสท าให้เกิดการลดอุปสรรคจากกฎหมายต่อธุรกิจในประเทศมาเลเซียซึ่งจะต่างกั บ ประเทศไทยที่แม้จะมี ความพยายามปฏิรูปและปรับปรุงระบบราชการแต่การด าเนินการก็ยังอยู่ ใน รูปแบบรวมศูนย์ทั้งตัวกฎหมายและเจ้าหน้าที่ที่มีอานาจในการใช้กฎหมาย ในภาพรวมเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในประเทศไทยยังขาดองค์ความรู้และหลักการการดาเนินการอย่างมืออาชี พเพื่อให้เกิดการลดอุปสรรค ต่อการดาเนินธุรกิจในประเทศไทย เจ้าหน้าที่รัฐในบางกรณีพยายามยึดถือตัวบทกฎหมายและใช้อานาจ ตามที่กฎหมายกาหนดเพื่อป้องกันผลกระทบที่จะเกิดกับข้าราชการเองซึ่งการดาเนินการของเจ้าหน้าที่ รัฐของประเทศไทยจะอยู่ในรูปแบบในการดาเนินการที่ขาดประสิทธิภาพ พยายามเรียกรับผลประโยชน์ เน้นการดาเนินการตามกระบวนการทางกฎหมายแต่ไม่มุ่งเน้นผลลัพธ์ ซึ่งเจ้าหน้าที่รัฐไทยยังขาดความ เข้าใจในส่วนของผลกระทบหรืออุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นจากการใช้อานาจตามกฎหมายของตน ทั้งในการ ใช้อานาจเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือการใช้อานาจเพื่อเรียกเงินธุรกิจซึ่งในส่วนของการเป็นมืออาชีพ ของเจ้าหน้าที่รัฐในการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย ประเทศไทยดูจะยังไม่สามารถพัฒนาความเป็น มืออาชีพในการดาเนินการลดอุปสรรคต่อธุรกิจเมื่อเปรียบเทียบกับการดาเนินการในประเทศสิงคโปร์ และมาเลเซีย นอกจากนี้การที่ รัฐธรรมนูญ มาตรา 77 กาหนดว่าให้หน่วยงานรัฐตรากฎหมายเท่าที่จาเป็น เป็นการเขียนข้อก าหนดโดยกว้างเพื่อมุ่งหวังให้พิจารณาผลกระทบของกฎหมายก่อนที่จะมีการตรา กฎหมาย แต่การระบุว่าต้องตรากฎหมายเท่าที่จำเป็น ยังไม่ชัดเจนว่าในลักษณะใดถึงมีความจาเป็นทา ให้การตรากฎหมายส่วนใหญ่ระบุในกฎหมายเกือบทุกฉบับว่ามีความจ าเป็นจึงมีการตรากฎหมายขึ้น หากแต่ทว่าในกระบวนการตราไม่ได้มีการพิจารณาอย่างรอบคอบถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นของกฎหมาย
106 ดังนั้นจึงจาเป็นต้องการกลไกทางนโยบายและการดาเนินการของภาครัฐในการที่จะชี้บ่งให้ได้ว่ากฎหมาย มีความจาเป็นอย่างไรและจะมีผลกระทบหรือผลลัพธ์ต่อธุรกิจ เศรษฐกิจ การเมืองและสังคมอย่างไร และ มีกลไกอื่นที่ไม่ใช่การตรากฎหมายในการแก้ไขปัญหาหรือไม่ ประเทศ สิงคโปร์
มาเลเซีย
ประเทศไทย
ความเป็นมืออาชีพในการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดำเนินธุรกิจ - เจ้าหน้าที่รัฐมุ่งเน้นการดาเนินการใช้อานาจตามกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคต่อการดาเนินการธุรกิจ - เน้นการสร้างคามเป็นเจ้าหน้าที่รัฐที่คานึงถึงผลกระทบจากการใช้กฎหมาย - มีแนวคิดในการพัฒนาเพื่อลดอุปสรรคเกี่ยวกับการดาเนินธุรกิจ - มีการปรับปรุงการดาเนินงานราชการให้เน้นการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย - มีการกระจายอานาจในแต่ละรัฐเพื่อสร้างกรอบการใช้อานาจทางกฎหมายของเจ้าหน้าที่แต่ละ หน่วยงาน - เจ้าหน้าที่ตามหน่วยงานจะมีความคิดในการปรับปรุงงานของตนและพยายามให้ ลดอุปสรรค เกี่ยวกับการดาเนินธุรกิจ - หน่วยงานราชการส่วนใหญ่ทราบเกี่ยวกับการพิจารณาผลกระทบจากฎหมาย - เจ้าหน้าขาดการคานึงถึงการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย - เจ้าหน้าขาดการคานึงถึงอุปสรรคทางกฎหมายที่เกิดขึ้นต่อผู้ประกอบการ
ตารางที่ 8 แสดงความเป็นมืออาชีพของเจ้าหน้าทีรัฐในการพิจารณาผลกระทบของกฎหมาย
6.2 ความท้าทายการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดำเนิน ธุรกิจในประเทศไทย 6.2.1 มีกฎหมายแต่ขาดการปฏิบัติเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ตามที่ได้น าเสนอในบทที่ 3 ของงานวิจัยที่ประเทศไทยมีการตรากฎหมายเพื่อเป็นกรอบ สนับสนุนให้กับการดาเนินการด้านการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายซึ่งต่างกับประเทศมาเลเซียและ สิงคโปร์ที่มีการดาเนินการโดยปราศจากการต้องมีกรอบกฎหมายหลัก โดยทั้งสองประเทศดาเนินการ ภายใต้นโยบายจากภาครัฐซึ่งต่างกับประเทศไทยที่มีกรอบกฎหมายหลักแต่ในเชิงนโยบายกลับไม่มีความ ชัดเจนในการปฏิบัติตามกรอบกฎหมาย การที่ประเทศไทยเน้นไปที่การพยายามลดปริมาณกฎหมายเพื่อ ลดอุปสรรค แต่กลับตรากฎหมายว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพิ่มขึ้นโดยไม่ได้พิจารณา ว่ากฎหมายดังกล่าวจะสามารถมีผลในเชิ งปฏิบัติได้หรือไม่ เท่ากับว่าเป็นการดาเนินการเกี่ยวกับการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่ดูผิดทางและขัดกับเจตนารมย์ในการลดกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคใน การด าเนินธุรกิจ ส่วนที่ส าคัญคือการที่กฎหมายที่เกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายไม่ สามารถปฏิบัติได้จริงเนื่องมาจากการไม่เข้าใจในการดาเนินการทางกฎหมายอย่างแท้จริง รัฐไทยเมื่อ เปรียบเทียบกับสิงคโปร์และมาเลเซียพยายามมองกฎหมายผ่านการสั่งการโดยไม่แน่ชัดในเชิงปฏิบัติ การ มีกรอบกฎหมายว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจึงไม่ได้หมายความว่าจะมีการปฏิบัติตาม กฎหมายอย่ างแท้ จริ ง หน่วยงานหลักโดยส านั กงานคณะกรรมการกฤษฎี กาและหน่วยงานรั ฐทุ ก
107 หน่วยงานที่ถืออานาจตามกฎหมายยังขาดความรู้ความเข้าใจในการดาเนินการตามกรอบการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อให้เกิดการลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ นอกจากนี้กรอบการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายก็เป็นในเชิงการกาหนดโดยภาพรวม ไม่ เฉพาะเจาะจงประเด็นซึ่งสร้างให้เกิดการดาเนินการแบบเหมารวมแต่มิได้สร้างการปรับปรุงในเชิงปฏิบัติ ต่อกฎหมายใดกฎหมายหนึ่งเป็นการเฉพาะจึงท าให้เห็นได้ว่าความท้าทายที่ส าคัญในการด าเนินการ เกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยคือการเน้นเฉพาะการปรับปรุงกฎหมายและ การตรากฎหมายเพื่อให้เกิดการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย แต่ขาดแนวทางการดาเนินการที่ชัดเจน และเกิดผลในเชิงปฏิบัติขององค์กรขับเคลื่อน ในขณะที่ประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์จะเน้นที่การใช้การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแก้ ปั ญหารายประเด็ นและเมื่ อพิจารณาถึ งการใช้ การวิ เคราะห์ ผลกระทบทางกฎหมายที่มุ่งไปที่การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ประเทศไทยยังขาดการปฏิบัติได้จริง แม้ว่าจะมีการตรากฎหมายขึ้นมาแล้วก็ตาม 6.2.2 ประเด็นท้าทายการลดอำนาจหน่วยงานรัฐตามการลดหรือปรับปรุงกฎหมาย จากการที่การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเมื่อนาไปปรับใช้แล้วนั้นจะนาไปสู่การลดอานาจ และลดขั้นตอนตามกฎหมายที่มีอยู่ทาให้เกิดความง่ายต่อการดาเนินธุรกิจ การที่จะทาให้หน่วยงานยอม ลดอานาจของตนโดยการปรับปรุงกฎหมายจึงเป็นไปด้วยความยากลาบากและเป็นเรื่องท้าทายอย่างมาก แม้ว่ารัฐไทยจะมีการตราพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายตามที่ได้นาเสนอไว้ใน บทที่ 3 โดยให้คณะกรรมการพัฒนากฎหมายหน้าที่หลักที่จะพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของ กฎหมายแทนรัฐมนตรีแต่ละกระทรวงคณะกรรมการพัฒนากฎหมายจะขอให้รัฐมนตรีผู้รักษาการสั่งให้ หน่วยงานในสั งกั ดส่ งข้ อมูลเกี่ ยวกับกฎหมายต่ างๆ รวมทั้งสามารถร้ องขอให้ แต่ ละกระทรวงใช้ งบประมาณของกระทรวงตนในการพิจารณาและส่งข้อมูลกฎหมายแก่คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย การดาเนินการในรูปแบบนี้ดูเสมือนจะเป็นการเริ่มต้นที่ดีในการพยายามปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมาย โดยให้หน่วยงานรัฐต่างๆ พิจารณาส่งข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายที่เป็นปัญหาของหน่วยงาน ตน หากทว่าในความเป็นจริงหน่วยงานรัฐในประเทศไทยจะพยายามรักษาอานาจตามกฎหมายของตนไม่ ยอมให้มีการลดอานาจหรือขั้นตอนตามกฎหมายที่ตนต้องปฏิบัติอยู่แต่เดิม ตัวอย่างกรณีที่เห็นได้ชัดคือ กรณีศึกษาตัวอย่างเกี่ยวกับธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่นาเสนอในบทที่ 5 ของงานวิจัย โดยผู้ประกอบการ จาเป็นต้องด าเนินการขออนุญาตและปฏิบัติตามขั้นตอนกฎหมายเป็นจ านวนมากเป็นช่องทางให้แก่ เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติในการรับเงินสินบนและประกอบการทุจริต หากให้หน่วยงานแต่ละหน่วยงานเป็น ผู้ดาเนินการส่งประเด็นทางกฎหมายที่ส่งผลต่อการทางานและผลประโยชน์ของหน่วยงาน หน่วยงานอาจ เลือกที่จะไม่ส่งข้อมูลหรือส่งข้อมูลที่ไม่เป็นผลกระทบต่ออานาจตามกฎหมายของหน่วยงาน การจัดให้มี การรายงานตามพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายจึงดูเสมือนเป็นประโยชน์ต่อ การขับเคลื่อนการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแต่ในทางปฏิบัติอาจไม่ก่อให้เกิดการแก้ไข
108 ปรับปรุงกฎหมายที่สร้างอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจเนื่องจากหน่วยงานไม่ได้มีความประสงค์ในการลด อานาจหรือลดขั้นตอนตามกฎหมายที่ตนต้องปฏิบัติ นอกจากนี้หากศึกษาในทางปฏิบัติเพิ่มเติมจะพบว่าหน่วยงานพยายามที่จะแบ่งการรายงานการ ปรับปรุงกฎหมายเพื่อตอบตัวชี้วัดที่ถูกกาหนดมา การดาเนินการดังกล่าวในบางกรณีสร้างปัญหาจาก กฎหมายมากกว่าลดปัญหาจากกฎหมายซึ่งเบื้องหลังการแก้ไขกฎหมายพัฒนาประเทศมีประเด็ นที่ หน่วยงานไม่ได้พิจารณาการปรับปรุงกฎหมายเพื่อสร้างประสิทธิภาพโดยรวมแต่พยายามส่งข้อมูลเพื่อ ปรั บแก้ กฎหมายเพื ่ อตอบสนองตั วชี ้ ว ั ดของรั ฐ บาล โดย ปกรณ์ นิ ลประพั นธ์ (2562) ได้ เสนอ ประสบการณ์ที่ได้ดาเนินการเกี่ยวกับ การพัฒนากฎหมายเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของ ประเทศไว้ว่า “บางทีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเสนอแก้กฎหมายฉบับเดียวกันถึงสามสี่ครั้งในปีเดียว พอถามว่า ทำไมไม่เสนอมาเสียในคราวเดียว จะได้ลดต้นทุนและเวลาในการจัดทำและตรวจพิจารณา ร่างกฎหมาย ก็ได้คำตอบว่าบางเรื่องยังไม่สะเด็ดน้ำหรือยังไม่เป็นที่ยุติว่าจะเอาอย่างไรแน่ เกรงว่าถ้าเสนอมาพร้อมกันในคราวเดียวแล้วจะพากันตกไปหมด เมื่อถามต่อว่าบรรดาประเด็นที่เสนอแก้มานั้นสะเด็ดน้ำแล้วหรือยัง หน่วยงานที่รับผิดชอบ กลับตอบว่าบางประเด็นนั้นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังเห็นไม่ตรงกันก็มี ซึ่งก็ไม่รู้ว่าจะเสนอมา ทำไมกัน ประหลาดกว่านั้นคือในช่วงที่รัฐบาลมีนโยบายให้หน่วยงานของรัฐพัฒนากฎหมายที่อยู่ใน ความรับผิดชอบอย่างต่อเนื่อง และถือเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดการปฏิบัติราชการของส่วนราชการ ปรากฏว่าบางหน่วยงานเสนอแก้กฎหมายฉบับเดียวกันปีละประเด็นประเด็นละมาตรา รวม สามปีสามมาตรา พอกรรมการกฤษฎีกาถามแบบเดิมว่าทำไมไม่เสนอมาเสียในคราวเดียวละพ่อคุณ จะได้ลด ต้นทุนและเวลาในการจัดทำและตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย และแก้ปัญหาได้เสียทีเดียวเลย ท่านผู้แทนตอบมาหน้าตาเฉยว่าก็การเสนอปรับปรุงแก้ไขกฎหมายนั้นเขามีคะแนนการ พัฒนากฎหมายของส่วนราชการทุกปี ถ้าหน่วยงานของผมเสนอมาครั้งเดียวก็ได้ คะแนนปี เดียวสิครับ”1
การที่ให้หน่วยงานรัฐที่มีอานาจตามกฎหมายพิจารณาจัดทารายงานประเด็นเกี่ยวกับกฎหมาย และให้นาไปสู่การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายจึงน่าจะยังขาดประสิทธิภาพในเชิงการให้ข้อมูลและ โดยสภาพแท้จริงของระบบราชการไทยแล้วหน่วยงานรัฐเป็นจานวนน้อยมากที่จะเสนอแก้ไขปรับปรุง กฎหมายเพื่อลดอานาจของตนจนมีอานาจในการกากับมากขึ้นเป็นส่วนใหญ่ ในรูปแบบการรายงานผล ทางกฎหมาย พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายในรูปแบบที่ปฏิบัติอยู่จึงน่าจะ 1
ปกรณ์ นิลประพันธ์ (2562) เล่าเบื้องหลังการแก้ไขกฎหมายพัฒนาประเทศ, เนชั่นสุดสัปดาห์, <https://www.nationweekend.com/content/detail/1760>
109 เป็นเรื่องท้าทายอย่างมากในการพยายามจัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่มีประสิทธิภาพ เพื่อก่อให้เกิดการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ 6.2.3 กฎหมายกับการจำกัดโดยกลุ่มผลประโยชน์ (Regulatory Capture) จากแนวคิ ดในบทที ่ 2 ของงานวิ จ ั ยว่ าด้ วยกฎหมายกั บการจ ากั ดโดยกลุ ่ ม ผลประโยชน์ (Regulatory Capture) การที่กฎหมายมีขึ้นหรือไม่มีเพื่อสร้างประโยชน์ให้แก่กลุ่มธุรกิจบางกลุ่ มที่ สามารถก ากับการตัดสินใจตรากฎหมายและระเบียบต่าง รวมถึงจากกรณีศึกษาในบทที่ 5 ว่าด้วย อุปสรรคในการด าเนินธุรกิจที่ชี้ว่ารัฐบาลไทยมุ่งเน้นการลดอุปสรรคที่รวดเร็ วเพื่อให้เกิดการสร้าง ระเบียงเศรษฐกิจตะวันออกโดยมีกลุ่มทุนใหญ่ที่จะได้ประโยชน์จากการเข้าไปดาเนินธุรกิจ และในกรณี ธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กในภาคอสังหาริมทรัพย์ที่ยังต้องเผชิญกับอุปสรรคทางกฎหมายและการใช้ อานาจตามกฎหมายนของเจ้าหน้าที่รัฐ งานวิจัยนี้จึงสามารถชี้ได้เบื้องต้นว่าทุนหรือธุรกิจขนาดใหญ่สามารถที่จะกากับการลดอุปสรรค ทางกฎหมายต่างๆ ที่มีแก่กลุ่มธุรกิจของตน ในขณะที่แต่หากเป็นกลุ่มธุรกิจทุนขนาดกลางและขนาดเล็ก กลับต้องเผชิญกับอุปสรรคทางกฎหมายแม้ว่าจะได้มีความพยายามแจ้งประเด็นปัญหาต่อภาครัฐ การที่ เป็นเช่นนี้เท่ากับมีการเลือกปฏิบัติในการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย กล่าวคือพยายามใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอันนาไปสู่การลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจให้แก่กลุ่มทุนบาง กลุ่มและรัฐเองแม้จะพยายามให้เกิดปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแต่ก็จะเลือกยกประเด็น กฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อกลุ่มทุนขนาดใหญ่เป็นหลัก การดาเนินการการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายในลักษณะนี้จึงถือเป็นการเลือกปฏิบัติทางกฎหมายที่ไม่เท่าเทียมซึ่งมีหลากหลายกฎหมาย ณ ปัจจุบันที่สร้างกรอบสถานการณ์ดาเนินธุรกิจให้กลุ่มทุนและไม่เปิดตลาดให้แก่ธุรกิจรายกลางและราย เล็กในการเข้ามาแข่งขันในตลาด2 หากเมื่อพิจารณาโดยภาพรวมจากประเทศสิงคโปร์และมาเลเซียจะ เห็นว่าแม้ว่ารัฐของทั้งสองประเทศยังคงพยายามสนับสนุนกลุ่มทุนใหญ่ในประเทศตนแต่ก็เปิดโอกาส ให้แก่กลุ่มธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อมให้สามารถเติบโตและดาเนินการทางธุรกิจโดยไม่มีอุปสรรค จากกฎหมายอันเกินควรในลักษณะนี้ทาให้เกิดความท้าทายในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายในประเทศไทยที่ยังขาดการคานึงถึงความเสมอภาคและความเป็นประโยชน์อย่างเท่าเทียมกัน แก่ท่ามกลางธุรกิจ
2
ตัวอย่าง ที่ ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง วิธีการบริหารงานสุรา พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งประกาศกาหนดให้ ข้อ ๒.๑ การขอ อนุญาตทาและขายส่งสุรากลั่นประเภทวิสกี้ บรั่นดี และยิน ผู้ขออนุญาตต้องเสนอโครงการลงทุนก่อสร้างโรงงานสุรา มี ขนาดกาลังการผลิตคิดเทียบเป็นน้าสุราที่มีแรงแอลกอฮอล์ ๒๘ ดีกรี ขั้นต่าวันละ ๓๐,๐๐๐ ลิตร จะต้องมีพื้นที่ไม่น้อยกว่า ๒๐๐ ไร่ – การประกาศกาหนดในลักษณะนี้ไม่เปิดกาศให้ธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กเลย
110 6.2.4 การดำเนินการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายโดยรวม ประเด็นท้าทายที่ส าคั ญอี กด้ านหนึ่ งคื อการที่ ประเทศไทยพยายามปรั บใช้ การวิ เคราะห์ ผลกระทบทางกฎหมายในเชิงภาพรวมแต่ไม่ได้เน้นให้เกิดผลที่เห็นได้ชัดเจนในรายประเด็น มีการวาง นโยบายและกรอบกฎหมายให้มีการดาเนินการเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเพื่อให้เกิด การลดอุปสรรคต่อการด าเนินธุรกิจแต่การวางกรอบกฎหมายและนโยบายเป็นเพียงการวางกรอบ โดยทั่วไปไม่สามารถนาสู่การแก้ไขปัญหารายประเด็น ไม่เฉพาะเจาะจงภาคส่วนใดหรือส่วนของธุรกิจใดที่ จาเป็นต้องปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรค การดาเนินการในลักษณะภาพรวมมักจะเป็นการสร้างให้ เกิดกรอบกว้างในการทางานของภาครัฐในปัจจุบัน แต่กรอบกว้างดังกล่าวไม่สามารถชี้ให้เห็นผลหรือไม่ สามารถนาเสนอตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมได้ ตัวอย่างเช่นรัฐพยายามออกนโยบาย การเร่งปรับลดกฎหมาย ที่ไม่มีคุ ณภาพ (Regulatory Guillotine) ในการตั ดกฎหมายที่ เป็นอุปสรรคต่ อการพั ฒนาโดยมอง ภาพรวมแต่ไม่ได้เน้นสร้างผลลัพธ์ในภาคส่วนใดภาคส่วนหนึ่ง การประกาศนโยบายแบบภาพรวมของรัฐ แต่ไม่ได้สร้างการดาเนินการจึงไม่ได้สร้างการพัฒนาในเชิงการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเพื่อลด อุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ มากไปกว่านั้นรัฐไทยเองในช่วงที่ผ่านมาแม้จะประกาศนโยบาย การเร่งปรับลดกฎหมายที่ไม่มี คุณภาพ (Regulatory Guillotine) ก็ยังคงเร่งตรากฎหมายเพื่อใช้ในการควบคุมก ากับ การเร่งตรา กฎหมายหลายฉบับส่งผลให้เกิดการเพิ่มขึ้นของอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจและมีจานวนกฎหมายไม่เอื้ อ ต่อการดาเนินธุรกิจเพิ่มขึ้นเป็นจานวนมาก แม้ว่าจะมีความพยายามในการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายตามนโยบายที่ประกาศไว้โดยรวม แต่ในทางปฏิบัติการดาเนินการโดยรวมไม่สามารถให้เกิดผล ตามที่คาดหวังได้เพราะมีบริบททางการเมืองและระบบราชการที่ดาเนินการใช้การวิเคราะห์ผ ลกระทบ ทางกฎหมายโดยไม่ตรงเป้าหมายและใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายแต่เพียงภาพรวมไม่มีผลใน เชิงปฏิบัติรายกรณีที่สามารถน าไปสู่การปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการด าเนินธุรกิจ การ ด าเนินการแบบภาพรวมจึงถือเป็นความท้าทายหนึ่งที่จะต้องเร่ง ให้มีการด าเนินการปรับการใช้การ วิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเพื่อที่จะก่อให้เกิดความเป็นไปได้ในการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ รวมถึงอุปสรรคทางสังคม
6.3 ข้อเสนอแนะเพื่อการพัฒนาการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรค ในการประกอบธุรกิจในประเทศไทย จากการศึกษาในส่วนบทที่ 1-5 และในส่วนต้นของบทที่ 6 นี้จะเห็นได้ว ่าประเทศไทยยัง ตามหลังประเทศสิงคโปร์และมาเลเซียในการดาเนินการเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย รวมถึงประเทศไทยยังประสบกับความท้าทายในการปรับใช้การวิเคราะห์กระทบจากกฎหมายเพื่อสร้าง ประสิทธิภาพทางกฎหมายอันจะเอื้อให้เกิดการลดอุปสรรคทางธุรกิจในประเทศไทย ด้วยเหตุนี้ในส่วน
111 สุดท้ายของงานวิจัยจะพยายามนาเสนอข้อเสนอแนะเพื่อพัฒนาการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายอัน มุ่งที่การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจข้อเสนอแนะประกอบด้วย (1) การให้หน่วยงานหรือกระทรวงใดกระทรวงเป็นหน่วยการดำเนินการหลัก งานวิจัยเสนอให้มีการก าหนดหน่วยงานหรือกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งเป็นเป็นหน่วยการ ด าเนินการหลักและเริ่มปรับหน่วยงานของกระทรวง ทั้งนี้จะต่างกับการด าเนินการในปัจจุบันที่รัฐ กาหนดให้สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นหน่วยงานหลักในการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย หากแต่ทว่าสานักคณะกรรมการกฤษฎีกาเน้นทาหน้าที่ที่สาคัญคือกลั่นกรองกฎหมาย แต่ไม่ได้มีอานาจ ในการดาเนินการปรับแก้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแต่ละภาคส่วน งานวิจัยชิ้นนี้จากการศึกษาเปรียบเทียบ ระหว่างประเทศ สิงคโปร์ มาเลเซียและไทย เสนอให้ รัฐบาลไทยด าเนินการปรับใช้ การพิจารณา ผลกระทบจากกฎหมาย โดยกาหนดให้กระทรวงหรือกรมใดกรมหนึ่งเป็นผู้ดาเนินการหลักในช่วงแรกและ ให้กระทรวงหรือกรมที่กาหนดต้องเริ่มการใช้ การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายเพื่อปรับอานาจหน้าที่ ของกระทรวงหรือกรมของตนก่อน ตัวอย่างเช่น รัฐบาลอาจเสนอให้กระทรวงอุตสาหกรรมดาเนินการ การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายเป็นกระทรวงแรกและต้องให้มีการเริ่มใช้พัฒนาการพิจารณา ผลกระทบจากกฎหมายที่เป็นอานาจหน้าที่ของกระทรวง แล้วพิจารณาปรับลดหรือปรับปรุงกฎหมาย ตามภารกิจของกระทรวงทาให้เกิดการลดอุปสรรคต่อธุรกิจอุตสาหกรรมซึ่งในการดาเนินของกระทรวง อุตสาหกรรมจาเป็นต้องมีภาคเอกชนอุตสาหกรรมเข้ามาร่วมแสดงความคิดเห็นในการใช้การพิจารณา ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการด าเนินธุรกิจและอุตสาหกรรมด้วยเช่นกันซึ่งหากริเริ่ม ดาเนินการได้ในกระทรวงหนึ่งแล้วก็น่าจะสามารถดาเนินการต่อไปที่กระทรวงอื่นๆ ต่อไปในระยะยาว ในงานศึกษาของ OECD เกี่ยวกับการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายได้นาเสนอให้ มีการตั้งหน่วยงานที่มีหน้าที่หลักในการสนับสนุนการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายซึ่ ง หน่วยงานที่ตั้งขึ้นจะต้องเป็นหน่วยงานที่กากับและให้ข้อเสนอกับการปรับปรุงการใช้ 3 การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อนาไปสู่การปรับปรุงกฎระเบียบอันนาไปสู่การลดอุปสรรคทางธุรกิจและด้ าน อื่นๆ ในงานศึกษา OECD ยังได้เพิ่มเติมอีกว่าหน่วยงานที่ทาหน้าที่สนับสนุนการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายไม่ได้เป็นเพียงหน่วยงานดูแลข้อมูล (Gate Keeping) ที่ส่งมาจากภาคส่วนงานรัฐต่างๆ แต่ จะต้องมีหน้าที่หลักในการให้ความรู้และสามารถเข้าไปช่วยสร้าง4 ศักยภาพในการดาเนินการด้านการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายตามหน่วยงานต่างๆ ได้ เมื่อพิจารณาถึงหลักการที่ให้ส านักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นหน่วยงานหลักในการขับเคลื่อน การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายใน ประเทศไทยจึงเสมือนให้สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้ดูแลข้อมูลมากกว่าแต่มิได้ทาหน้าที่ให้ 3
Ladegaard, P., Lundkvist, P., and Kamkhaji J, (2018) , Giving Sisyphus a Helping Hand Pathways for Sustainable RIA Systems in Developing Countries, World Bank, Policy Research Working Paper 8367, <http://documents.worldbank.org/curated/en/691961521463875777/pdf/WPS8367.pdf> 4
อ้างแล้ว
112 คาแนะนาและช่วยพัฒนาสมรรถนะของหน่วยงานรัฐในการดาเนินการเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมาย ประเทศไทยจึงต้องหันมาสนใจในการกาหนดหรือสร้างหน่วยงานที่มีความสามารถในการ พิจารณาข้อมูล สร้างข้อแนะน าและสนับสนุนการพัฒนาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในเชิง ปฏิบัติ (2) การสร้างความเข้าใจการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย จากการที่ประเทศไทยเพิ่งริเริ่มการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรค ธุรกิจแต่ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายยังเป็นในเชิงแคบเฉพาะแต่ หน่วยงานรัฐทางกฎหมายและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง แต่การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายไม่ได้จากัดที่วงแคบ จึงเสนอให้มีการสร้างการแนะนา (Advocacy) เพื่อให้เกิดการเรียนรู้และ ตระหนักเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายทั้งในส่วนภาครัฐและธุรกิจเอกชนที่เกี่ยวข้อง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือในบทที่ 3 และ 4 ของงงานวิจัยที่นาเสนอการทางานของประเทศมาเลเซียในการ จัดทาคู่มือที่พัฒนาขึ้นเป็ นรายปี รวมถึงมีการจัดทารายงานผลการดาเนินการการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายที่นาไปสู่การลดอุปสรรคทางธุรกิจ ทาให้เกิดความเข้าใจต่อหน่วยงานและภาคเอกชนใน ประเทศมาเลเซียเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย หน่วยงานรัฐมาเลเซียก็สามารถที่จะ เข้าใจประโยชน์ของการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ภาคเอกชนเองก็สามาถใช้หลักการการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในการร้องขอให้ภาครัฐและหน่วยงานในประเทศมมาเลเซียปรับปรุง แก้ไขกฎหมาย การมีการสร้างการแนะนา (Advocacy) จึงมีความจาเป็นอย่างมากและหากพิจารณาถึง ประเทศไทยเองจาเป็นต้องสร้างการรับรู้เกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ทาให้เกิดการ พยายามปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายมากขึ้น ซึ่งในการให้คาแนะนางานวิจัยเสนอให้มี การให้ข้อมูลที่ประกอบด้วย 1) การอธิบายรายละเอียดและการทาความเข้าใจการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมาย 2) การอธิบายผลที่ได้รับจากการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายไปปฏิบัต5ิ ในการอธิบายรายละเอียดและการทาความเข้าใจการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจะช่วย ส่งเสริมให้หน่วยงานรัฐและภาคเอกชนเข้า ใจในเนื้อหาและหลักการของการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายอันจะสร้างให้เกิดการร่วมกันปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายได้อย่างถูกต้องและ เป็นประโยชน์ต่อการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ โดยการให้ข้อมูลโดยเฉพาะหน่วยงานภาครัฐจะทา ให้หน่วยงานภายในเข้าใจประเด็นทางกฎหมายและสามารถมองสภาพของกฎหมายและการใช้กฎหมาย ผ่านเลนส์ของการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายได้ ในส่วนของการอธิบายผลที่ได้รับจากการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายไปปฏิบัติจะท าให้หน่วยงานรัฐและเอกชนเห็นภาพการด าเนินการและเห็ น เป้าหมายหรือผลของการดาเนินการสามารถนาไปปรับใช้กับสภาวการณ์ของหน่วยงานและเอกชนได้และ เมื่อคานึงถึงจุดมุ่งหมายของงานวิจัยนี้ งานวิจัยเสนอให้มีการนาเสนอผลว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบ 5
OECD, 2008, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, <http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf>
113 จากกฎหมายที่เอื้อให้เกิดการลดอุปสรรคในการทาธุรกิจโดยอาจจะเสนอผลในรายธุรกิจที่ได้มีการปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแล้วสร้างให้เกิดการลดขั้นตอนตามกฎหมายและเพิ่มประสิทธิภาพ แก่การดาเนินธุรกิจ (3) การกระจายอำนาจการใช้การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย รายงานวิจัย เสนอว่าในระยะยาวอาจจะต้องพิจารณาให้มีการกระจายอานาจในการปรับใช้การ พิจารณาผลกระทบจากกฎหมายแก่หน่วยงานท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการปรับแก้กฎหมายที่ สร้างอุปสรรคในแต่ละท้องถิ่นและสร้างให้เกิดความยืดหยุ่นทางกฎหมายอันเอื้อให้เกิดการลดอุปสรรคใน การดาเนินธุรกิจในแต่ละท้องถิ่น ทั้งนี้เนื่องจากหน่วยงานท้องถิ่นจะมีความรู้ความเข้าใจในประเด็น ปัญหาทางธุรกิจ เศรษฐกิจและสังคมในเขตพื้นที่ท้องถิ่นได้ดีกว่าการตัดสินใจจากส่วนกลางราขการที่รวม อานาจไว้ ตัวอย่างจากกงานศึกษาวิจัยนี้คือ ประเทศสิงคโปร์ที่มีความคล่องตัวในการพิจารณาผลกระทบ จากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจเกิดจากการดาเนินการราชการที่มีโครงสร้างขนาดเล็ก ทาให้สามารถปรับเปลี่ยนกฎหมายได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงและไม่สร้างอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ ใน ประเทศมาเลเซียก็เช่นกันที่จะมีการกาหนดกฎหมายที่กระจายไปแต่ละมลรัฐมาเลเซีย หน่วยงานแต่ละ มลรัฐจึงเป็นหน่วยงานที่มีบทบาทในการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายที่ตรงต่อการดาเนินการธุรกิจ ในพื้นที่ของตนรัฐบาลมาเลเซียเป็นเพียงผู้ชี้กาหนดนโยบายและให้แต่ละมลรัฐแต่ละหน่วยงานไปริเริ่ม ดาเนินการการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายในแต่ละส่วนเอง ประเทศไทยจึงจะต้องมีการวางกรอบ การกระจายอานาจมิให้เกิดการรวมศูนย์การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายอยู่ที่รัฐบาลส่วนกลางแต่ ส่วนเดียว (4) การดำเนินการทดสอบความเป็นไปได้หากยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมาย งานวิจัยเสนอให้มีการจัดทากรอบการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายและให้เกิดการกากับโดย การทดสอบ (Test Based Governance) เน้นไปที่การทดลองก่ อนที่จะมีการปรับปรุงหรื อปรั บลด กฎหมาย ตัวอย่างในประเทศสิงคโปร์ที่สนับสนุนให้ผู้ประกอบธุรกิจร่ว มพูดคุยกับภาครัฐกันและวาง กรอบมาตรฐานในการดาเนินธุรกิจ (Code of Practice) ก่อนที่จะมีการปรับปรุงกฎหมายทาให้เกิดการ เรียนรู้ทางกฎหมายและการท าความเข้าใจกฎหมายก่อนที่จะมีการปรับปรุงกฎหมายจากการที่ ได้ ดาเนินการการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายในการดาเนินการในรูปแบบนี้ อาจเป็นในเชิงการสร้าง กะบะทรายทางกฎหมาย (Regulatory Sandbox) ให้มีการริเริ่มทาและดาเนินการทางธุรกิจก่อนที่จะมี การกากับตามกฎหมายจริง6 ในการดาเนินการรูปแบบนี้ทาให้รัฐหรือหน่วยงานของรัฐสามารถสนับสนุน การดาเนินธุรกิจโดยไม่จ าเป็นต้องเข้าไปจัดการธุรกิจและการที่โลกธุรกิจมีการเปลี่ยนแปลงรวดเร็ว 6
สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ, 10 สิงหาคม 2561, Regulatory Sandbox : เมื่อกฎหมายสร้างกระบะทราย !, กรุงเทพธุรกิจ, <https://www.bangkokbiznews.com/blog/detail/645267>
114 (Disruption) ทาให้ทั้งภาครัฐและเอกชนเองไม่เข้าใจหากจะต้องมีการกาหนดข้อบังคับ การใช้การกากับ โดยการทดสอบโดยพิจารณาเริ่มต้นจากการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจะช่วยสร้างสภาวะทาง กฎหมายที่เอื้อต่อการลดอุปสรรคทางกฎหมายแกธุรกิจนาไปสู่การเติบโตของภาคธุรกิจใหม่ๆ ตัวอย่าง การดาเนินการเป็นไปตามแผนภาพที่ 16
การปรับใช้ RIA ต่อกฎหมายและ ธุรกิจ
การจัดสร้ าง Regulagory Sandbox
การลดอุปสรรคทางกฎหมายและ สร้ างสภาวะที่เอื ้อต่อการดาเนิน ธุรกิจและ
แผนภาพที่ 16 แสดงการปรับใช้ RIA ต่อกฎหมายและธุรกิจ
(5) การสร้างความร่วมมือกับเอกชนในการเข้าใจปัญหาที่เกิดจากกฎหมาย การดาเนินการ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่เกี่ยวกับการลดอุปสรรคในการดาเนิน ธุรกิจส่วนใหญ่นั้นจะเป็นภาครัฐเป็นหลักซึ่งภาครัฐไทยยังติดกับสภาวการณ์การมองปัญหาทางกฎหมาย ที่ไม่ชัดเจนและในบางกรณีการปรับปรุงหรือปรับแก้กฎหมาย การด าเนินการว่าด้วยการวิเคราะห์ ผลกระทบทางกฎหมายเพื่อสร้างกฎหมายที่เอื้อต่อการดาเนินธุรกิจจึงจาเป็นต้องสร้างจากการสร้างภาคี เครือข่ายรัฐและเอกชน โดยตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ ประเทศมาเลเซียที่ได้มีการนาเสนอในบทที่ 3 และ 4 ว่าด้วยการจัดตั้งคณะทางานพิเศษเพื่อสนับสนุนการดาเนินธุรกิจในประเทศ (PEMUDAH- ‘Pasukan Petugas Khas Pemudahcara Perniagaan’- Special Taskforce to Facilitate Business) ทีป่ ระกอบ ไปด้วยคณะกรรมการร่วมทั้งภาครัฐและเอกชนทาให้มีการพูดคุยถึงผลกระทบจากกฎหมายและมีการ ปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในการดาเนินธุรกิจ จากการที่มีกรรมการร่วมทาให้สามารถระบุปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายได้ชัดเจนและมีการ ปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายได้อย่างตรงเป้าประสงค์อันนาไปสู่การปรับปรุงกฎหมายและ ขั้นตอนทางกฎหมายทาให้ง่ายต่อการดาเนินธุรกิจในประเทศมาเลเซีย งานวิจัยนี้จึงเสนอให้ประเทศไทย ตั้งคณะท างานที่เกิดจากการร่วมกันระหว่างรัฐและธุรกิจในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทาง กฎหมายในประเด็นอุปสรรคที่กฎหมายสร้างขึ้นต่อธุรกิจ ซึ่งหากมีคณะกรรมการร่วมในลักษณะนี้ได้จะ สร้างให้เกิดการพัฒนาเชิงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคทางธุรกิจและยกระดับเศรษฐกิจของประเทศไทยได้ ในอนาคต ทว่างานวิจัยนี้เสนอให้มีการกาหนดคณะกรรมการร่วมจากภาคธุรกิจที่ต้องสะท้อนถึงปัญหา
115 เชิงโครงสร้างธุรกิจที่มีอ านาจควบคุมระบบเศรษฐกิจ การมีกรรมการภาคเอกชนจึงต้องให้มาจาก ภาคเอกชนที่หลากหลายและไม่เอื้อต่อกลุ่มทุนใหญ่หรือกลุ่มทุนรายใดรายหนึ่งอันนาไปสู่การใช้การ วิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเป็นเครื่องมือให้เอื้อต่อการทาธุรกิจใหญ่แต่ขาดการตระหนักถึงการ พัฒนาธุรกิจ Start up รายเล็กรายกลางและรายใหญ่อย่างยุติธรรม (6) การใช้ประเด็นอุปสรรคในการทำธุรกิจจากกฎหมายเป็นตัวตั้งมิใช่การใช้กฎหมายเป็น ตัวตั้ง จากการที่ประเทศไทยเน้นสร้างให้เกิดการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายโดยรวม โดยพิจารณาว่ากฎหมายสร้างให้เกิดอุปสรรคและต้องอาศัยกลไกการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายใน การชี้บ่งประเด็นหรือปัญหาเพื่อที่จะได้มีการแก้ไขประเด็นหรือปัญหาทางกฎหมายดังกล่าว ทว่างานวิจัย นี้เสนอให้มีการพิจารณาใหม่ในการตั้งประเด็นการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายโดยให้คานึงถึง ประเด็นอุปสรรคในการทาธุรกิจเป็นขั้นต้นแล้วจึงนาไปสู่การรวบรวมกฎหมายที่เกี่ยวข้องและมีการใช้ เครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ทั้งนี้เนื่องจากประเทศไทยเน้นการดาเนิ นการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายโดยภาพรวมและมองกฎหมายเป็นตัวตั้งซึ่งไม่อาจจะทาให้เกิดการแก้ปัญหาราย ประเด็นได้ งานวิจัยชิ้นนี้เสนอว่าต้องมีการปรับแนวทางในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายโดยให้มีการตั้งประเด็นที่เป็นอุปสรรคในการด าเนินธุรกิจที่เกิดจากฎหมาย แล้วจึงน าการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์รายประเด็นธุรกิจดังกล่าว การปรับ แนวทางในรูปแบบนี้จะช่วยสร้างให้เกิดการด าเนินการที่เป็นรูปธรรมในการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับประเด็นอุปสรรคทางธุรกิจ ตัวอย่างเช่นแต่เดิมประเทศไทยเน้นให้มีการ ปรับปรุงกฎหมายโดยใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายโดยภาพรวมและเน้นไปที่ตัวกฎหมาย ประเทศไทยควรเน้นไปที่ปัญหาเฉพาะที่เกิดขึ้นจากกฎหมายแล้วจึงใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายไปสังเคราะห์แนวทางการแก้ไขปัญหาเฉพาะของแต่ละธุรกิจ (7) การจัดทำ Pilot Project การใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับกลุ่มธุรกิจ รายงานวิจัยนี้เสนอให้มีการดาเนินการ การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายผ่าน โครงการนาร่องในภาคธุรกิจที่มีความเป็นไปได้ที่จะทาลดปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการดาเนิน ธุรกิจสาเร็จ ทั้งในประเทศสิงคโปร์และมาเลเซียที่สามารถปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ได้ส าเร็จนั้นเนื่องจากมีการริเริ่มการใช้เป็นรายประเด็นธุรกิจที่ส าคัญ อาทิ การแก้ไขขั้นตอนของ กฎหมายในการออกใบอนุญาตรถขนส่งพาณิชย์ในประเทศมาเลเซียที่ได้นาเสนอในบทที่ 3 ของรายงาน วิจัย จากการที่มีการริเริ่มในประเด็นเล็กๆ ทาให้เกิดการดาเนินการเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายในภาคธุรกิจเกี่ยวกับการขนส่งและน าไปสู่การด าเนินการภาคธุรกิจอื่นตามมา ในส่วนของ ประเทศสิงคโปร์ก็พยายามปรับใช้หลักคิดเกี่ยวกับกฎหมายเพื่อให้เกิดการลดอุปสรรคในการทาธุรกิจใน รายประเด็ นเช่นการเปิ ดให้ม ี การแข่ งขันของธุ รกิจรถแท็ กซี่ จากการปรั บเปลี่ ยนระบบของธุ รกิ จ แอพพลิเคชั่นที่เข้ามาใหม่ทาให้เกิดการพัฒนาธุรกิจโดยรวม หากคานึงถึงประเทศไทยแล้วรายงานวิจัย
116 ชิ้นนี้เสนอให้ ประเทศไทยริเริ่มการด าเนินการโดยเลือกกลุ่มธุรกิจเป้าหมายที่คาดว่าจะสามารถ ด าเนินการในการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและน าไปสู่การปรับปรุงกฎหมายเพื่ อลด อุปสรรคในการด าเนินธุรกิจได้ส าเร็จ ตัวอย่างเช่นประเทศไทยอาจจะชูประเด็นปัญหากฎหมายและ กระบวนการทางกฎหมายเกี่ยวกับธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่ได้น าเสนอในกรณีศึกษาในบทที่ 5 ของ งานวิจัย แล้วให้มีการใช้เครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเพื่อชี้ปัญหาของกฎหมายและ ผลเสียของกฎหมายที่สร้างอุปสรรคและเอื้อต่อการทุจริตรับสินบนของเจ้าหน้าที่ ซึ่งในการดาเนินการนี้ จะต้องให้หน่วยงานหลักที่ดูแลสนับสนุนการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายร่วมมือกับภาคเอกชน ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ หน่วยงานที่ดินและหน่วยงานท้องถิ่นให้เข้ามาร่วมจัดทาการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายแล้วตั้งเป้าให้เกิดการปรับปรุงกฎหมายและขั้นตอนทางกฎหมายทาให้เกิดการลดขั้นตอน และอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายผ่านโครงการนาร่องในภาคธุรกิจจะช่วยสร้าง ให้เกิดตัวแบบหรือตัวอย่างเบื้องต้นให้หน่วยงานทั้งรัฐและเอกชนในประเทศไทยได้น าไปปฏิบัติต่อ เพิ่มเติมในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับภาคธุรกิจของตนต่อไป ซึ่งแน่นอนว่าแต่ละภาคธุรกิจมีความแตกต่าง กันทั้งในเชิงการดาเนินธุรกิจและกฎหมายที่กากั บควบคุมแต่หากได้มีการริเริ่มโครงการนาร่องให้ได้มี ตัวอย่างการด าเนินการในประเทศไทยก็จะมีการด าเนินการตามตัวอย่างของโครงการน าร่องที่เป็น ตัวอย่างที่สาคัญในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย
6.4 บทสรุปงานวิจัย ความมุ่งหมายของงานวิจัยชิ้นนี้พยายามศึกษาและสะท้อนให้เห็นถึงการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายอันเชื่อมโยงกับการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจในประเทศ ไทย มาเลเซีย และสิงคโปร์ โดยทาการศึกษาเชิงเปรียบเทียบจากการศึกษาเอกสารและการสัมภาษณ์ข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญ ในบทที่ 2 ของงานวิจัยมีการอธิบายถึงแนวคิดและงานศึกษาต่างๆ เกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย กับการขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ บทที่ 2 เป็นการทาความเข้าใจแสดงกรอบเบื้องต้นเกี่ยวกับช่อง ว่างงานศึกษาวิจัยเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ในส่วนบทที่ 3 น าเสนอข้อมูลการศึกษาเอกสาร โดยอธิบายที่มาของการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายและการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในทั้งสามประเทศและชี้ให้เห็นเบื้องต้นว่า ประเทศไทยมีการดาเนินการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อขจัดอุปสรรคในการดาเนิน ธุรกิจ แต่ยังขาดการปฏิบัติที่แท้จริงเนื่องจากขาดการตระหนักและรัฐไทยเองยังติดอยู่ในรูปแบบของการ ตรากฎหมายเพื่อกากับแบบเดิม โดยประเทศไทยไม่มีความพยายามลดกฎหมายและมิได้คานึงถึงวิธีการ การบริหารภาครัฐอื่นในการขับเคลื่อนงานโดยเฉพาะการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจแก่ภาคเอกชน ซึ่งต่างจากประเทศสิงคโปร์และมาเลเซียที่มิได้มีการตรากฎหมายเฉพาะแต่กลับสามารถสร้างให้เกิดการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ในบทที่ 4 ของงานวิจัยนาเสนอ
117 ความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญในสามประเทศ ซึ่งโดยรวมพบว่าประเทศไทยยังขาดประสิทธิภาพและการ ปฏิบัติได้จริงในส่วนของการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการด าเนินธุรกิจ ใน ประเทศมาเลเซียทั้งกระทรวงพาณิชย์และหน่วยงาน MyCorp สามารถที่จะขับเคลื่อนการนาไปสู่การ ปฏิบัติว่าการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ในประเทศสิงคโปร์มีการวางหลักการ Smart Regulation และ พยายามลดและสร้างกฎหมายที่เป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบการซึ่งรัฐสิงคโปร์จะพิจารณาก่อนที่จะ ตราหรือดาเนินการทางกฎหมายก่อนว่าการตราหรือการด าเนินการจะสร้างภาระหรือผลใดต่อ ธุรกิจ เศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อมหรือไม่ ทาให้ประเทศสิงคโปร์สามารถที่จะยกระดับประเทศของตนได้ บทที่ 4 ซึ่งเสนอให้เห็นข้อบกพร่องว่าด้วย การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยเมื่อน า เทียบกับประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์ ประเทศไทยขาดการทาความความเข้าใจ ความตระหนักรวมถึง การนาไปปฏิบัติว่าด้วยการวเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย ในส่วนของบทที่ 5 เป็นการเชื่อมโยงการ เปรียบเทียบงานศึกษาเอกสารและข้อมูลการสัมภาษณ์เข้าสู่กรณีศึกษาในประเทศไทยว่าด้วย ธุรกิจ อสังหาริมทรัพย์และโครงการ EEC ที่เกี่ยวข้องกับการลงทุนขนาดใหญ่ กรณีศึกษาทั้งสองกรณีสะท้อนให้ เห็นถึงสภาวะการณ์ที่แท้จริงในประเทศไทยที่แม้ว่าจะกาหนดให้มีการขับเคลื่อนการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายกับการขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจแต่ก็ไม่สามารถนาไปสู่การปฏิบัติได้จริง ซึ่งการที่รัฐ ไทยไม่ปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายก็เท่ากับเป็นการคงไว้ซึ่งปัญหาของกฎหมายกั บ ผลกระทบต่อธุรกิจ ชุมชนและสิ่งแวดล้อม ส่งผลต่อการพัฒนาประเทศโดยรวม ในส่วนบทที่ 6 นี้นาเสนอ ข้อมูลวิเคราะห์ เปรียบเทียบและความท้าทายในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายใน ประเทศไทยเนื่องจากเป็นการการลดอ านาจก ากับของหน่วยงานภาครัฐที่อาจจะเชื่อมโยงกั บ กลุ่ ม ผลประโยชน์ต่างๆ รวมถึงการดาเนินการว่าด้วยการลดผลกระทบจากกฎหมายแบบภาพรวมแต่ไม่ได้มุ่ง เป้ากลุ่มธุรกิจหรือภาคเศรษฐกิจทาให้การขับเคลื่อนการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเป็นไปได้ยาก นอกจากนี้ในบทที่ 6 ได้มีข้อเสนอแนะที่พอจะเป็นทางออกของประเด็นปัญหาการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมาย อาทิ การดาเนินการว่าด้วย Test Based Regulation การจัดทาความร่วมมือภาครัฐและ เอกชนว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย การใช้ประเด็นอุปสรรคในการทาธุรกิจจากกฎหมาย เป็นตัวตั้งมิใช่การใช้กฎหมายเป็นตัวตั้งและการจัดทา Pilot Project ว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ สุดท้ายนี้ผู้วิจัยหวังเป็นอย่างยิ่งว่างานวิจัยชิ้นนี้จะเป็นประโยชน์ต่อวงวิชากการกฎหมาย เศรษฐศาสตร์และการเมือง รวมถึงเป็นประโยชน์ในทางปฏิ บัติว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจเพื่อยกระดับการพัฒนาประเทศไทยต่อไป
118
บรรณานุกรม เอกสารภาษาอังกฤษ “Eighth Malaysia Plan 2001-2005 Chapter 11” https://policy.asiapacificenergy.org/node/1281 Abdul Latif Bin Haji Abu Semam, et al., Regulatory Coherence: The Contrasting Cases of Malaysia and Singapore, in THE DEVELOPMENT OF REGULATORY MANAGEMENT SYSTEMS IN EAST ASIA: COUNTRY STUDIES (Derek Gill & Ponciano Intal eds.) 2016. Alketa Peci & Filipe Sobral, "Regulatory Impact Assessment: How political and organizational forces influence its diffusion in a developing country," REGULATION & GOVERNANCE, 5 (2011). An Economic History of Singapore: 1965-2065*" - Keynote Address by Mr Ravi Menon, Managing Director, Monetary Authority of Singapore, at the Singapore Economic Review Conference 2015 on 5 August 2015, http://www.mas.gov.sg/News-andPublications/Speeches-and-Monetary-Policy-Statements/Speeches/2015/An-EconomicHistory-of-Singapore.aspx Australia Productivity Commission, Regulatory Impact Analysis:Benchmarking Report. (2012).< https://www.pc.gov.au/inquiries/completed/regulatory-impact-analysisbenchmarking/report> Camilla Adelle, et al., New development: Regulatory impact assessment in developing countries—tales from the road to good governance, 35 PUBLIC MONEY & MANAGEMENT. 2015. Colin Kirkpatrick & David Parker, Regulatory impact assessment and regulatory governance in developing countries, 24 PUBLIC ADMINISTRATION AND DEVELOPMENT. 2004. Connie Carter, The clonability of the Singapore model of law and development: the case of Suzhou, China, in LAW AND DEVELOPMENT IN EAST AND SOUTHEAST ASIA (Christoph Antons ed. 2003). Dato' Seri Haji Abdullah bin Haji Ahmad Badaw, Speech on Ninth Malaysian Plan, 31 March 2006, https://www.parlimen.gov.my/news/eng-ucapan_rmk9.pdf
119 David Kennedy, Law and Developments in Joh Hatchard & Amada Perry-Kessaris, Law and Developments Facing Complexity in 21 Century; Essays in Hounour Peter Slinn ,2003, Cavendish Publishing,USA <http://policydialogue.org/files/events/Kennedy_law_development.pdf > David Parker, “Economic Regulation: A Review of Issues,” Annals of Public and Cooperative Economics (2002) cited in Colin Kirkpatrick and David Parker, “Regulatory Impact Assessment: An Overview,” p. 3. Delia Rodrigo, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for developing countries (OECD 2005).<https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf > Douglass C. North, Economic Performance Through Time, 84 THE AMERICAN ECONOMIC REVIEW (1994).,360. Eighth Malaysia Plan 2001-2005 Chapter 13 page 376, 384 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN017514.pdf Eleventh Malaysia Plan 20016-2020 page 1-1 Ernesto Dal BÓ, “Regulatory Capture a Review” Oxford Review of Economic Policy 2(22),2006. European Commission, “Better Regulation “toolbox, Tool#50: Stakeholder Consultation Tools, สืบค้นเมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2562. http://ec.europa.eu/smartregulation/guidelines/docs/br_toolbox_en.pdf, p. 300–336 George J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, 2 THE BELL JOURNAL OF ECONOMICS AND MANAGEMENT SCIENCE (1971).. Global Indicators of Regulatory Governance: Worldwide Practices of Regulatory Impact Assessments. (2017). Goh Chor Boon, S. Gopinathan. "The Development of Education in Singapore since 1965." Semantic Scholar. accessed September 19,2019. https://pdfs.semanticscholar.org/c528/f7851df53fc7ac210eaec0a8042946f43663.pdf Jamal Ibrahim Haidar, The impact of business regulatory reforms on economic growth, 26 JOURNAL OF THE JAPANESE AND INTERNATIONAL ECONOMIES (2012). Kamal Hassan, Regulatory Impact Analysis in Legal Research: Way Forward for Malaysian Legislation, 6 MEDITERRANEAN JOURNAL OF SOCIAL SCIENCES 520(2015). Ladegaard, P., Lundkvist, P., and Kamkhaji J, (2018) , Giving Sisyphus a Helping Hand Pathways for Sustainable RIA Systems in Developing Countries, World Bank, Policy Research
120 Working Paper 8367, <http://documents.worldbank.org/curated/en/691961521463875777/pdf/WPS8367.pdf > Lin Lin & Michael Ewing-Chow, The Doing Business Index on Minority Investor Protection: The Case of Singapore, 46 SINGAPORE JOURNAL OF LEGAL STUDY (2016). Linda Hantrais, Comparative Research Methods, 1995, Department of Sociology, University of Surrey < http://sru.soc.surrey.ac.uk/SRU13.html > Mid-Term Review of the Eleventh Malaysia Plan 1-12 Chapter 1: Strengthening Macroeconomic Resilience for Sustained Growth, https://www.talentcorp.com.my/clients/TalentCorp_2016_7A6571AE-D9D0-4175-B35D99EC514F2D24/contentms/img/publication/MidTerm%20Review%20of%2011th%20Malaysia%20Plan.pdf , page 1-13 Mohd Alamin Rehan (Senior Consultant, MPC), Presentation for the 2nd Asian Public Governance Forum on Public Innovation, Hanoi, Vietnam 9 – 10 September 2015 MPC, 2019, Smart Regulation, http://www.mpc.gov.my/smart-regulation/# MPC, Annual Report 2013, page 11 http://www.mpc.gov.my/wpcontent/uploads/2016/04/Annual-Report-MPC-2013.pdf MPC, Smart Regulation- Annual report on Modernization of Regulation, http://www.mpc.gov.my/smart-regulation/ National Library Board of Singapore, 2019, Singapore separated from Malaysia and become an independent, http://eresources.nlb.gov.sg/history/events/dc1efe7a-8159-40b2-9244cdb078755013 OECD, “Glossary of Statistical Terms,” Retrieved on June 3, 2019, from https://stats.oecd.org/ glossary/detail.asp?ID=3295. OECD, “Regulatory Impact Analysis,” Retrieved on June 3, 2019, from http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm OECD, 2008, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, <http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf> OECD, Implementing Good Regulatory Practice in Malaysia. (2015). OECD, Regulatory Impact Analysis(2018), available at http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/ria.htm.
121 P. Selnick, Focusing Operational Research on Regualtion, in REGULATORY POLICY AND THE SOCIAL SCIENCES (Roger G. Noll ed. 1985). PEMUDAH, 2019, Background, http://www.mpc.gov.my/pemudah/background/ PEMUDAH, 2019, PEMUDAH Members, http://www.mpc.gov.my/pemudah/background/ Pradumna Bickram Rana and Chia-yi Lee, 2015, Economic Legacy of Lee Kuan Yew: Lessons for Aspiring Countries, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2015/03/CO15073.pdf Pradumna Bickram Rana and Chia-yi Lee, 2015, Economic Legacy of Lee Kuan Yew: Lessons for Aspiring Countries, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2015/03/CO15073.pdf Regulatory Policy in Perspective: A Reader's Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015. (2015). Richard A Posner, Theories of Economic Regulation, 5 THE BELL JOURNAL OF ECONOMICS AND MANAGEMENT SCIENCE (1974).. ROBERT BALDWIN, et al., A READER ON REGULATION (Oxford University Press. 1998). p 4. Rowland Atkinson & John Flin, Snowball Sampling in Michael S. Lewis-Beck & Alan Bryman & Tim Futing Liao, The SAGE Encyclopedia of Social Science Research Methods 2004, SAGE Publications, Inc. RSM Strategic Business Advisors Sdn. Bhd, 2010, A Summary of The 10th Malaysia Plan, http://www.vodppl.upm.edu.my/uploads/docs/The%2010th%20Malaysia%20Plan%20 2_Summary.pdf S. Jacobs “Regulatory Impact Assessment and the Economic Transition to Markets,” Public Money & Management, 24, 5 (2004): 287 quoted in Colin Kirkpatrick and David Parker, “Regulatory Impact Assessment: An Overview”, p. 3. Sam Peltzman, Constituent Interest and Congressional Voting, 27 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1984);Sam Peltzman, Pricing in Public and Private Enterprises: Electric Utilities in the United States, 14 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1971).. Sam Peltzman, Toward a More General Theory of Regulation, 19 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1976).
122 Scott Jacobs of Jacobs, Cordova & Associates , 2016 Final Report on Good Regulatory Practices in APEC Economies, APEC , <https://www.apec.org//media/APEC/Publications/2017/8/2016-Final-Report-on-Good-Regulatory-Practices-inAPEC-Economies/217_CTI_2016-Final-Report-on-GRP-in-APEC-> Scott Jacobs of Jacobs, Cordova & Associates , 2016 Final Report on Good Regulatory Practices in APEC Economies, APEC , <https://www.apec.org//media/APEC/Publications/2017/8/2016-Final-Report-on-Good-Regulatory-Practices-inAPEC-Economies/217_CTI_2016-Final-Report-on-GRP-in-APEC-> Scott Jacobs, Regulatory Impact Assessment and the Economic Transition to Markets, 24 PUBLIC MONEY & MANAGEMENT (2004). Sumet Ongkittikul & Nichamon Thongphat, Regulatory Coherence: The Case of Thailand, in THE DEVELOPMENT OF REGULATORY MANAGEMENT SYSTEMS IN EAST ASIA: COUNTRY STUDIES (Derek Gill & Ponciano Intal eds., 2016). Tenth Malaysia Plan 20011-2015, Creating Private-Led Economy page 72 The ASEAN Secretariat. ASEAN Economic Blueprint 2025. Jakarta: The ASEAN Secretariat, 2015. The Ease of Doing Business in APEC The Impact of Regulatory Reforms (2009). UNITED NATIONS ECONOMIC AND SOCIAL COMMISSION FOR ASIA AND PACIFIC, THE ECONOMIC REGULATION OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE FACILITIES AND SERVICES PRINCIPLES AND ISSUES (UN. 2001).,1. World Bank, 2007, Judiciary-led reforms in Singapore : framework, strategies, and lessons, http://documents.worldbank.org/curated/en/641511468300664743/Judiciary-ledreforms-in-Singapore-framework-strategies-and-lessons World Bank, 2018, <http://www.doingbusiness.org/rankings> World bank, 2019, GDP per capita (current US$), https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD World Bank, 2019, Thailand Data Set, https://data.worldbank.org/country/thailand Yin-Fang Zhang & Margo Thomas, Regulatory reform and governance: A survey of selected developing and transition economies, 29 see อ้างแล้ว at (2009). Zarina Hussain, 2015, How Lee Kuan Yew engineered Singapore's economic miracle, BBC News 24 March 2015, https://www.bbc.com/news/business-32028693 ; Quah, Jon S.T. "Good Governance, Accountability and Administrative Reform in Singapore." American Journal of Chinese Studies 15, no. 1 (2008): 17-34. http://www.jstor.org/stable/44288863.
123
เอกสารภาษาไทย เพลินตา ตันรังสรรค์, การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis : RIA) จุล นิติ กค-สค 2557 โสภณ พรโชคชัย. “พ.ร.บ.อีอีซี กับศักราชใหม่ของการขายชาติ.” ประชาไท. สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://prachatai.com/journal/2018/05/76952. ไทยพับลิก้า. “30 ปี โครงการอีสเทิร์นซีบอร์ด : การพัฒนาที่ยั่งยืน?.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://thaipublica.org/2012/11/30-years-eastern-seaboard-development/ โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน. “กฎหมายฮาเฮ: ระวัง! จับไมโครโฟนอย่าพูด "ฮัลโหล เทสต์".” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://ilaw.or.th/node/4305 สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. “การหารือระหว่างสานักงาน ก.พ.ร. และคณะทางาน โครงการ Regulatory Guillotine.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. http://www4.opdc.go.th/page.php?url=tab_view&cat=N&id=828 คณพล จันทน์หอม และ โชติกา วิทยาวรากุล. โครงการการนำเครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออก กฎหมายมาใช้ในประเทศไทย (กรุงเทพฯ: สานักงานกิจการยุติธรรม กระทรวงยุติธรรม). 2559. คณะกรรมการดาเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน. “คปก.เร่งด่วนเสนอแนวทางลด ละ เลิก ใบอนุญาตที่ ไม่จาเป็น เอื้อประชาชนประกอบธุรกิจง่ายขึ้น.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. http://www.thailawreform.go.th/th/?p=4334 ณัชพล จรูญพิพัฒน์กุล,โครงการ EEC : ความหวังใหม่ในการพลิกฟื้นวัฎจักรการลงทุน, FAQ Focused and Quick เล่มที่ 155, 1 กรกฎาคม 2562,ธนาคารแห่งประเทศไทย (2562), หน้า 4 ธนาคารออมสิน. “EEC ภาคต่อ Eastern Seaboard ก้าวสาคัญการลงทุนไทย.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://www.gsb.or.th/getattachment/a7529f4e-ae04-44cd-9d50e2bf9588bd7f/14MC_hotissue_internet_EEC_ex.aspx ไทยพับลิกก้า. ““บรรยง พงษ์พานิช” กับการปฏิรูปเชิงสถาบัน แก้กฎหมายกว่า 1 แสนฉบับ “เก่า – เกิน – ไม่ คุ้มต้นทุน – 2 มาตรฐาน.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://thaipublica.org/2016/08/banyong-kk-25-8-2559/ เนชั่นสุดสัปดาห์ออนไลน์. “"ปกรณ์ นิลประพันธ์" เล่าเบื้องหลังการแก้ไขกฎหมายพัฒนาประเทศ.” สืบค้นเมื่อ วันที่ 19 กันยายน 2562. https://www.nationweekend.com/content/detail/1760 ปกรณ์ นิลประพันธ์. “การพัฒนากฎหมายเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ,” ในการสัมมนา แนวทางการดาเนินการตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย, จัดโดยสานักเลขาธิการ คณะรัฐมนตรี กรุงเทพมหานคร, 2560: น. 23–24.
124 ประชาชาติธุรกิจ. “4 ปี สนช.ออโต้โหวต รูดปรื๊ด กม. 300 ฉบับ ตีตั๋ว “บิ๊กตู่” อยู่ต่อ.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://www.prachachat.net/politics/news-196999. โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน. “จับตากฎหมายจาก สนช.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://ilaw.or.th/NLAWatch ปิยศักดิ์ มานะสันต์. “เศรษฐกิจโลก 2020: ไม่แตก ไม่ตาย ไม่โต.” สืบค้นเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2562. https://www.bangkokbiznews.com/blog/detail/647920 มติชนออนไลน์. “ไก่อู แจง ม.44ห้ามนั่งกระบะ-เข้มคาดเบลล์ เพื่อลดสูญเสีย ยัน เตือนก่อน ยังไม่จับตอนนี้.” สืบค้นเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2562. https://www.matichon.co.th/politics/news_520915 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. รายงานฉบับสมบูรณ์โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง การวิเคราะห์ผลกระทบ ในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis). (กรุงเทพฯ: สานักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกา). 2557. สถาพร ปัญญาดี. “การประเมินผลกระทบในการออกกฎหมาย: ศึกษาเฉพาะกรณีการจัดทาร่าง พระราชบัญญัติ” นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชานิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย, 2555. สยามรัฐ. “ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล ชี้ 12 ประเด็นทบทวนโครงการEEC.”สืบค้นเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2562. https://siamrath.co.th/n/97852 สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, พระราชบัญญัติ/พระราชกาหนด, สืบค้นเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2562. http://www.krisdika.go.th/wps/portal/general/!ut/p/c5/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP 0os3g_A2czQ0cTQ89ApyAnA0__EIOAQGdXA4MAM6B8JG55dzMCuv088nNT9QtyI8oBuBk Upg!!/dl3/d3/L3dDb0EvUU5RTGtBISEvWUZSdndBISEvNl9OMEM2MUE0MUlRQlJCMElPVD BQUUNFMDBQNg!!/ สานักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.), “โครงการรถไฟความเร็วสูง เชื่อม 3 สนามบิน แบบไร้รอยต่อ.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://www.eeco.or.th/โครงการ/ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน/โครงการรถไฟความเร็วสูง-เชื่อม-3-สนามบิน-แบบไร้รอยต่อ. สานักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.). “ความก้าวหน้า.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. https://www.eeco.or.th/ภาพรวมการพัฒนา/ความก้าวหน้า. สานักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.). “พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษ ภาคตะวันออก พ.ศ.2561.” สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2562. http://pvnweb.dpt.go.th/rayong/images/pdf/eec1.PDF.
125 สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย, รายงานพิเศษ: 5 ปี “คปก.” พร้อมเดินหน้ายกระดับปฏิรูปกม.ด้วย RIA “ดร.วิษณุ” แนะส่วนราชการเตรียมพร้อมภารกิจ “วิเคราะห์ผลกระทบกม.” ตามรธน.ม. 77, สืบค้นเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2562. http://www.lrct.go.th/th/?p=19777 สานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2018, ร่างยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579). สืบค้นเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2562. http://www.nesdb.go.th/download/documentร่างยุทธศาสตร์ชาติ%20ระยะ%2020%20ปี% 20(พ.ศ2560%20-%202579).pdf สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบการ ออกกฎระเบียบและกฎหมายของไทย . สืบค้นเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2562. http://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf. สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ. “Regulatory Sandbox : เมื่อกฎหมายสร้างกระบะทราย !”กรุงเทพธุรกิจ.สืบค้นเมื่อ วันที่ 28 กันยายน 2562. https://www.bangkokbiznews.com/blog/detail/645267
126
ภาคผนวก
ภาคผนวก 1 แบบฟอร์ ม การแจ้ งข้ อมูลกฎหมาย ตามพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๘ แบบฟอร์ม นี้ จั ด ทำขึ้ น โดยคณะกรรมการพั ฒ นากฎหมาย สำนั ก งานคณะกรรมการกฤษฎี ก า โดยมี วั ต ถุ ป ระสงค์ เพื่ อ รวบรวมกฎหมายที่ อ ยู่ ใ นความรั บ ผิ ด ชอบของรั ฐ มนตรี ผู้ รั ก ษาการ สำหรับจัดทำข้อมูลการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย ทั้งนี้ ตามความในมาตรา ๑๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๘
คําชี้แจง ๑. ให้ ก รอกข้ อ มู ล ลงในโปรแกรม MS Word ในแบบฟอร์ ม “การแจ้ งข้ อ มู ล กฎหมาย ตามพระราชกฤษฎี กาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย” ซึ่งสามารถ Download ได้จาก www.krisdika.go.th และส่ ง ไฟล์ ข้ อ มู ล ข้ า งต้ น ทางอี เ มล์ patthama.w@lawreform.go.th ภายในวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๕๙ ๒. โปรดกรอกข้อมูลในแบบฟอร์มให้ครบถ้วน โดยให้เพิ่มจำนวนช่องของตารางให้ตรงตาม จำนวนกฎหมายลำดับรองที่ออกตามความในกฎหมายแม่บทนั้น และกรอกข้อความตามรายละเอียด ดังต่อไปนี้ ก. ลำดับที่ .. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ/ประมวลกฎหมาย/พระราชบัญญัติ/ พระราชกำหนด - ใส่ลำดับที่และระบุชื่อกฎหมาย ซึ่งหมายถึง กฎหมายระดับพระราชบั ญญั ติประกอบ รั ฐ ธรรมนู ญ พระราชบั ญ ญั ติ ประมวลกฎหมาย หรื อ พระราชกำหนด ที่ จ ะทำการทบทวน ความเหมาะสม โดยกรณี มี ก ฎหมายในความรับ ผิ ด ชอบหลายฉบั บ ให้ ก รอกข้ อ มู ล แบบฟอร์ม ละ ๑ กฎหมาย ข. หน่วยงานผู้รับผิดชอบ - ให้ระบุชื่อหน่วยงานผู้รับผิดชอบกฎหมายตาม ก. ในระดับกระทรวง และกรม ค. ข้อมูล ณ วันที่ - ให้ ร ะบุ วั น ที่ ผู้ ที่ ได้ รั บ มอบหมายให้ จั ด ทำข้ อ มู ล หรื อ ผู้ ป ระสานงานกรอกข้ อ มู ล ในแบบฟอร์ม ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการติดตามข้อมูลเกี่ยวกับสถานะของกฎหมายต่อไป
๒ ง. ข้อมูลผู้ประสานงาน - ให้ ร ะบุ ชื่ อ และข้ อ มู ล ของเจ้ า หน้ า ที่ ที่ ได้ รั บ มอบหมายให้ เป็ น ผู้ ป ระสานงานกั บ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ทั้งนี้ ควรเป็นผู้ที่สามารถให้ข้อมูลที่เกี่ยวข้องได้อย่างครบถ้วน
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ (๑.๑) ชื่อกฎหมาย ให้ระบุชื่อกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรอง ซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประมวลกฎหมาย พระราชกำหนด และกฎตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ในกรณี ที่ ก ฎหมายฉบั บ นั้ น มี ก ารแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม ให้ ระบุ ชื่ อ และฉบั บ ที่ แ ก้ ไข เพิ่มเติมครั้งล่าสุดไว้ท้ายชื่อกฎหมายนั้นด้วย (๑.๒) ผู้รักษาการ ให้ระบุรัฐมนตรีผู้รักษาการตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยหมายถึง รัฐมนตรีหรือผู้ดำรงตำแหน่งอื่นซึ่งกฎหมายกำหนดให้เป็นผู้รักษาการตามกฎหมายนั้น ๆ และในกรณี กฎตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ให้หมายความถึง ผู้มีอำนาจออกกฎดังกล่าว (๒) วันใช้บังคับ ให้ระบุวัน เดือน ปี ที่กฎหมายตาม (๑.๑) มีผลใช้บังคับ ในกรณีที่กฎหมายฉบับนั้นมีการแก้ไขเพิ่มเติม ให้ระบุวันใช้บังคับของกฎหมายฉบับที่มี การแก้ไขเพิ่มเติมครั้งล่าสุด ทั้งนี้ การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายอันเนื่องจากเหตุดังต่อไปนี้ ไม่ถือว่า เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเพื่อทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกานี้ - การปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม - การโอนและการปรับปรุงอำนาจหน้าที่ระหว่างหน่วยงาน หรือ - การเปลี่ยนชื่อหน่วยงาน (๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน แบ่งเป็น ๒ กรณี คือ (๓.๑) กรณีกฎหมายที่ใช้บังคับก่อนหรือใช้บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (กฎหมายที่ใช้ บังคับเกินห้าปีนับถึงวันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับ) ให้ แ จ้งว่าจะดำเนิ น การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายในปีใด โดยให้ใส่ เครื่องหมาย √ ในช่องปีที่ผู้รักษาการกฎหมายประสงค์จะทบทวน ทั้งนี้ การทบทวนความเหมาะสม จะต้องทำให้แล้วเสร็จภายใน ๕ ปี นับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับ (ภายในวันที่ ๙ ก.ย. ๒๕๖๓) (๓.๒) กรณีกฎหมายใช้บังคับหลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (กฎหมายที่ใช้บังคับยังไม่ถึงห้าปี นับถึงวันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับ) ให้ ระบุ วัน เดือน ปี ที่ต้องดำเนินการทบทวนซึ่งคำนวณจากระยะเวลา ๕ ปี ของวันใช้บังคับตาม (๒)
๓ (๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย (ถ้ามี) ให้กรอกข้อมูลส่วนนี้เฉพาะกรณีที่มีข้อเท็จจริงว่ากฎหมายนั้นอยู่ในระหว่างการแก้ไข ปรับปรุง โดยให้ใส่เครื่องหมาย ก, ข, ค หรือ ง ในช่อง ๑, ๒, ๓ หรือ ๔ ตามสถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย ดังนี้ ๑. การเสนอร่างกฎหมายของหน่วยงาน ได้แก่ ก. กรณี ห น่ วยงานจั ด ทำร่า งกฎหมายแล้ วเสร็จ และมี ก ารเสนอไปยั งสำนั ก เลขาธิการคณะรัฐมนตรีแล้ว ข. กรณีอยู่ระหว่างรอการบรรจุเรื่องเข้าวาระคณะรัฐมนตรี หรือ ค. กรณีคณะรัฐมนตรีอนุมัติหลักการแล้ว ๒. การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหาร ได้แก่ ก. กรณีอยู่ระหว่างการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ข. กรณีอยู่ระหว่างการยืนยันร่างกฎหมายของหน่วยงาน ค. กรณีอยู่ระหว่างการเสนอเรื่องไปยังคณะรัฐมนตรี ง. กรณีคณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่างกฎหมายแล้ว ๓. การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (กรณีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ) ได้แก่ ก. กรณีอยู่ระหว่างการพิจารณาของวิปรัฐบาล ข. กรณีอยู่ระหว่างการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติทุกวาระ ๔. รอการประกาศใช้เป็นกฎหมาย ได้แก่ ก. กรณี ก ฎหมายระดั บ พระราชบั ญ ญั ติ คื อ ขั้ น ตอนการทู ล เกล้ า ฯ เสนอ ร่างกฎหมาย หรือรอการประกาศในราชกิจจานุเบกษา ข. กรณี ก ฎหมายลำดั บ รอง กรณี ก ฎหมายลำดั บ รอง คื อ ขั้ น ตอนรอการ ประกาศใช้เป็นกฎหมาย (๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี) ให้กรอกข้อมูลอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น อยู่ระหว่างการโอนอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ไปยังหน่วยงานอื่น เป็นต้น
ภาคผนวก 1 กระทรวง
โปรดอ่านคําชี้แจงก่อนกรอกข้ อมูล
ก. ลำดับที่ .. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ/พระราชบัญญัติ/ประมวลกฎหมาย/พระราชกำหนด (ให้กรอกข้อมูลแบบฟอร์มละ ๑ กฎหมาย) ข. หน่วยงานผู้รับผิดชอบ ค. ข้อมูล ณ วันที่ ง. ข้อมูลผูป้ ระสานงาน ชื่อ-สกุล ตำแหน่ง สำนัก/กอง โทรศัพท์ E-mail
ระดับพระราชบัญญัติ กฎหมายลำดับรอง (ก) พระราชกฤษฎีกา (ก.๑) (ก.๒)
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี)
๒
(ข) กฎกระทรวง (ข.๑) (ข.๒) (ค) ประกาศ (ค.๑) (ค.๒) (ง) ข้อบัญญัติ (ง.๑) (ง.๒) (จ) ระเบียบ (จ.๑) (จ.๒) (ฉ) ข้อบังคับ (ฉ.๑) (ฉ.๒)
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี)
ตัวอย่าง
กระทรวงพลังงาน ก. ลำดับที่ ๑ พระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. ๒๕๔๓ ข. หน่วยงานผู้รับผิดชอบ กระทรวงพลังงาน (กรมธุรกิจพลังงาน) ค. ข้อมูล ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๘ ง. ข้อมูลผูป้ ระสานงาน ชื่อ-สกุล สำนัก/กอง E-mail
ระดับพระราชบัญญัติ - พระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง รัฐมนตรีว่าการกระทรวง พ.ศ. ๒๕๔๓ พลังงาน (แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการค้า
๑๗/ต.ค./๕๐
√
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
ตำแหน่ง โทรศัพท์
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี)
๒
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
น้ำมันเชื้อเพลิง (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๐)
กฎหมายลำดับรอง (ก) พระราชกฤษฎีกา (ก.๑) (ก.๒)
(ข) กฎกระทรวง (ข.๑) กฎกระทรวงกำหนดคุณสมบัติ รัฐมนตรีว่าการกระทรวง และหลักเกณฑ์ วิธีการขอ การออก พลังงาน ใบอนุญาต และค่าธรรมเนียมเป็นผู้รับ ใบอนุญาตค้าน้ำมันเฉพาะเพื่อการนำเข้า และส่งออกไปนอกราชอาณาจักรในเขต ปลอดอากรหรือระหว่างเขตปลอดอากร ตามกฎหมายว่าด้วยศุลกากร พ.ศ. ๒๕๔๗ (ข.๒) กฎกระทรวงกำหนด รัฐมนตรีว่าการกระทรวง
๒๘/ม.ค./๕๗
๗/มี.ค./๕๖
๑/ม.ค./๖๒
√
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี)
๓
หลักเกณฑ์และวิธีการยื่นขอกำหนด พลังงาน หรือเปลี่ยนแปลงปริมาณการค้าประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๖ (ข.๓) กฎกระทรวงกำหนด รัฐมนตรีว่าการกระทรวง ค่าธรรมเนียม ค่าธรรมเนียมรายปี และ พลังงาน หลักเกณฑ์และวิธีการชำระค่าธรรมเนียม รายปีสำหรับผู้คา้ น้ำมันและผู้ขนส่งน้ำมัน พ.ศ. ๒๕๔๕
๓/พ.ย./๔๕
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
√
ค
(ค) ประกาศ (ค.๑) ประกาศกรมธุรกิจพลังงาน เรื่อง กำหนดลักษณะและคุณภาพของ น้ำมันดีเซล พ.ศ. ๒๕๕๖ (ค.๒)
(ง) ข้อบัญญัติ
อธิบดีกรมธุรกิจพลังงาน
๑/ม.ค./๕๗
๑/ม.ค./๖๐
ข
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี)
๔
(ง.๑) (ง.๒) (จ) ระเบียบ (จ.๑) (จ.๒) (ฉ) ข้อบังคับ (ฉ.๑) (ฉ.๒)
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี)
๕
ตัวอย่าง
กระทรวงพลังงาน ก. ลำดับที่ ๒ พระราชบัญญัติการส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน พ.ศ. ๒๕๓๕ ข. หน่วยงานผู้รับผิดชอบ กระทรวงพลังงาน (กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน) ค. ข้อมูล ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๘ ง. ข้อมูลผูป้ ระสานงาน ชื่อ-สกุล ตำแหน่ง สำนัก/กอง โทรศัพท์ E-mail
ระดับพระราชบัญญัติ (๑) พระราชบัญญัติการส่งเสริมการ อนุรักษ์พลังงาน พ.ศ. ๒๕๓๕
- นายกรัฐมนตรี - รัฐมนตรีว่าการกระทรวง
๓/มิ.ย./๕๒
√
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี
๖
(๒) ประกาศคณะรักษาความสงบ แห่งชาติ ที่ ๕๖/๒๕๕จ เรื่อง แต่งตัง้ คณะกรรมการกองทุนเพือ่ ส่งเสริม การอนุรักษ์พลังงาน
กฎหมายลำดับรอง (ก) พระราชกฤษฎีกา
- รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงการคลัง - รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทย หัวหน้าคณะรักษาความ สงบแห่งชาติ
๑๓/มิ.ย./๕๗
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๓
พลังงาน - รัฐมนตรีว่าการกระทรวง อุตสาหกรรม
๒๕๖๒
(แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ การส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๐)
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
๑๓/มิ.ย./๖๒
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี
๗ (๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
(ก.๑) พระราชกฤษฎีกากำหนด อาคารควบคุม พ.ศ. ๒๕๓๘ (ก.๒) พระราชกฤษฎีกากำหนด โรงงานควบคุม พ.ศ. ๒๕๔๐
รัฐมนตรีว่าการกระทรวง พลังงาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวง พลังงาน
๑๒/ธ.ค./๓๘ ๑๘/ก.ค./๔๐
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
√ √
(ข) กฎกระทรวง (ข.๑) กฎกระทรวงกำหนดกาต้มน้ำ ร้อนไฟฟ้าที่มีประสิทธิภาพสูง พ.ศ. ๒๕๕๘ (ข.๒) กฎกระทรวงกำหนดคุณสมบัติ ของผูข้ อรับใบอนุญาต หลักเกณธ์ วิธกี าร และเงื่อนไขการขอรับใบอนุญาตและการ อนุญาตตรวจสอบและรับรองการจัด การพลังงาน พ.ศ. ๒๕๕๕
รัฐมนตรีว่าการกระทรวง พลังงาน
๑๑/ส.ค./๕๘
รัฐมนตรีว่าการกระทรวง พลังงาน
๗/พ.ย./๕๕
๑/ส.ค./๖๓
√
๑/ก.ค./๖๑
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี
๘
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
(ค) ประกาศ (ค.๑) ประกาศกรมธุรกิจพลังงาน เรื่อง กำหนดลักษณะและคุณภาพของ น้ำมันดีเซล พ.ศ. ๒๕๕๖
อธิบดีกรมธุรกิจพลังงาน
๑/ม.ค./๕๗
๑/ม.ค./๖๑
๔/เม.ย./๕๗
๔/เม.ย./๖๒
(ง) ข้อบัญญัติ (ค.๑) ประกาศอธิบดีกรมพลังงาน อธิบดีกรมพลังงาน ทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน เรือ่ ง ทดแทน กำหนดคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ วิธีการ และอนุรักษ์พลังงาน และเงื่อนไขการขอรับรองกิจการบริหาร ด้านการจัดการพลังงาน (Energy Service Company ESCO) พ.ศ. ๒๕๕๖ (จ) ระเบียบ (จ.๑)
ก
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี
๙
(จ.๒) (ฉ) ข้อบังคับ (ฉ.๑) (ฉ.๒)
๒๕๖๓
๒๕๖๒
(๓.๑) กรณีใช้บังคับก่อนหรือใช้ บังคับในวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (โปรดทำเครื่องหมาย √) ๒๕๖๑
(๑.๒) ผู้รักษาการ
(๓) กำหนดเวลาที่จะทบทวน
๒๕๕๙
(๑.๑) ชื่อกฎหมาย
(๒) วันใช้บังคับ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
๒๕๖๐
(๑) กฎหมายและผู้รักษาการ
(๓.๒) กรณีใช้บังคับ หลังวันที่ ๙ ก.ย. ๕๓ (ระบุเป็น ว/ด/ป)
(๔) สถานะการแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย (ถ้ามี โปรดระบุสถานะ ก,ข,ค,ง) ๑ ๒ ๓ ๔
(๕) ข้อมูลอื่น ๆ (ถ้ามี
ภาคผนวก 2 แบบสอบถามเพื่อสัมภาษณ์งานวิจัย
ท่านมีความเข้าใจเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอย่างไร Regulatory Impact Assessment (RIAs)
ในความคิดของท่าน ในประเทศไทยมีการดําเนินการ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย อย่างไร Regulatory Impact Assessment (RIAs) อย่างไร
ในความคิดของท่าน ในประเทศไทยมีการดําเนินการ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย อย่างไร Regulatory Impact Assessment (RIAs) ได้นําไปสู่การลดอุปสรรคทางการทําธุรกิจมาน้อยเพียงใด
ในมุมมองของท่าน ประเทศไทยจะมีการพัฒนา เพื่อให้เกิดการลดอุปสรรคทางการทําธุรกิจได้อย่างไร
ท่านมีความคิดเห็นอื่นๆ เกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย หรือไม่อย่างไร
“Regulatory Impact Assessment (RIAs) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand” Funded by Thailand Research Fund (Government Agency)
Questions and Answers for research on “Regulatory Impact Assessment (RIAs) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand” 1) How is the regulatory reform process in Malaysia? Refer to slide #1 (Malaysia’s Regulatory Reform Journey) The Government’s regulatory reform initiative took a significant step forward in 2013 with the introduction of the policy and guidelines for implementing good regulatory practice. The circular on the National Policy on the Development and Implementation of Regulations (NPDIR) was issued by the Chief Secretary to the Government of Malaysia on 15 July 2013 which requires all federal ministries and agencies to undertake good regulatory practice (GRP) and regulatory impact analysis (RIA) in developing new and amended regulations. 2) In your ideas how the regulatory reform can facilitate the development of businesses in Malaysia? With the implementation of regulatory reform, the Government is seeking to reinforce the key elements of accountability, transparency, and evidence-based informed decision making in the rule-making process. The aim is to ensure regulatory quality which addresses the concerns of stakeholders in an effective and equitable manner. The Government seeks to promote and preserve a regulatory environment that is business-friendly and supports its overall developmental goals. The impact from regulatory reform initiatives that brings benefit to businesses are as follows:
Improved regulatory environment for business which will support their growth;
Enhanced citizen engagement in rule making process which will increase trust in government;
Developed more conducive business climate for investment and ease of doing business;
1
“Regulatory Impact Assessment (RIAs) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand” Funded by Thailand Research Fund (Government Agency)
Enhanced quality and transparency in the rule making process involving all relevant stakeholders and affected parties; and
Estimated savings in compliance cost at RM1.18billion (2016) and RM1.20billion (2017).
3) How or what are the development of regulatory impact assessment (RIAs) in Malaysia? Refer to slide #2 (Milestone of GRP and RIA) 4) Is there law or policy promoting government-wide supporting regulatory impact assessment? Refer to slide #3 a. National Policy on the Development and Implementation of Regulations (NPDIR) b. General Circular on NPDIR 2013 5) Is there a dedicated government agency responsible for promoting the implementation of RIA? Based on the mandate given under the Tenth Malaysia Plan 2011-2015, Malaysia Productivity Corporation (MPC) had aligned itself to meet the challenging demands as outlined in the New Economic Model (NEM) and to accelerate the nation’s transformation and aspiration to achieve a high-income economy through enhancing productivity and innovation. Thus, in achieving a friendly and a productivity-oriented business environment in Malaysia, the Government through MPC assumes an important role as an enabler to provide Good Regulatory Practices (GRP) to facilitate businesses for the ease of doing business. A comprehensive review of business regulations was undertaken to improve processes and procedures and to increase productivity and competitiveness of the main economic sectors. Existing and new regulations were reviewed to remove unnecessary rules and reduce compliance cost. For new policies and regulations, a cost benefit analysis was
2
“Regulatory Impact Assessment (RIAs) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand” Funded by Thailand Research Fund (Government Agency)
made compulsory. This has led to the establishment of a systematic and proper drafting of business regulation towards spearheading sustainable growth. 6) Does the RIA help create the improvement of law and regulation in Malaysia? RIA is a key requirement of the Government’s rule making process. RIA is applicable to all decisions made by the Government and its agencies that are likely to have a regulatory impact on businesses, unless that impact is minor in nature and does not substantially alter existing arrangements. This includes amendments to existing regulation and regulatory initiatives implemented by way of administrative circulars by any part of the Government that requires mandatory compliance. Minor changes are changes that do not substantially alter the existing regulatory arrangements for businesses or for the nongovernment sector, such as where there would be a very small initial one-off cost to businesses with no ongoing costs. MPC should however be notified when the regulation is issued even in cases where no RIA is required. In the case of an exemption for the preparation of RIA due to the minor or routine nature of the regulation, the regulator may proceed to develop and implement the regulation after approval by the relevant authorities in accordance with the law. The process of RIA, among others, requires the regulators to examine options to address the regulatory problem rather than by introducing new regulation. The regulators should describe each alternative option and explain how the options, if implemented, would achieve the desired result. Ideally, RIA will analyse all legitimate options considered. The basis of selection of the options should be examined thus will promote innovation by allowing alternative approaches and solutions. Regulatory Impact Statement (RIS) is a document prepared by the regulator in support of proposals for new regulations, following consultation with affected parties. It formalises and provides evidence of the key steps taken during the development of the proposal and includes an assessment of the costs and benefits of each option considered. The RIS must be presented to decision makers so that their decision is based on a balanced assessment of the best available information. 3
“Regulatory Impact Assessment (RIAs) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand” Funded by Thailand Research Fund (Government Agency)
7) Do the implementation of RIA concern the ease of doing business in Malaysia? The implementation of RIA is to ensure the quality of new and existing regulations where ministries and agencies need to comply with Good Regulatory Practice (GRP) and fulfilling the adequacy criteria which emphasizes on transparency, openness and accountability. Consequently, there is a need to standardise regulatory and rule-making process within the government and ultimately modernise business regulations in Malaysia. The quality of regulations is often measured in terms of the ease of experience of regulated entities (citizens, businesses, etc.), the positive impact of the measures but ultimately the optimal and successful delivery of social, environmental and economic outcomes. Regulations assume an important role in protecting public health, welfare, safety, and our environment, but they can also impose significant burdens and costs. We should be careful not to impose unjustified
regulatory
requirements.
Unnecessary
regulations
reduce
productivity and increase cost of doing business. For this reason, it is particularly important for regulators to conduct regulatory reform. Better regulation is necessary for economic recovery, to manage risks and to cut unnecessary red tape. How can countries make regulations fit for this challenge? How can they avoid imposing additional regulatory burdens on businesses coping with the effects of the financial crisis? A good system of regulatory management systematically helps to identify the best choice of policy options. It reduces unnecessary burdens on citizens and businesses and promotes transparency in the design of and access to regulations while protecting health, safety, and the environment. Reducing the burden of government regulations on business and citizens is a critical strategy to improve economic performance and productivity. MPC is also the secretariat for the Special Task Force to Facilitate Business (PEMUDAH), which is the bridge for the GRP implementation and stakeholders 4
“Regulatory Impact Assessment (RIAs) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand” Funded by Thailand Research Fund (Government Agency)
external to government. PEMUDAH and MPC regularly collaborate to identify unnecessary regulatory burdens across different sectors. 8) Does Ministry of Commerce utilize the RIA before passing the rules or regulations? Yes, Ministry of International Trade and Industry (MITI) is a champion ministry in supporting the initiatives on RIA and GRP. Secretary General of MITI also sits in PEMUDAH and advised ministries on the needs to undertake RIA.
5