Les partenariats public privé by vichard laure

Laure VICHARD Master 1 Pro Aménagement et Urbanisme Paris X Nanterre 2007

Les Partenariats PublicPublic-Privé

Laure Vichard – Les PPP

Sommaire PARTIE 1 : RAPPORT DE STAGE 1. Présentation de l’entreprise 1.1. Données générales 1.2. L’assistance à maîtrise d’ouvrage 1.3. Ses domaines de compétences 2. Ma mission de stagiaire 2.1. Participation aux études en cours 2.2. Elaboration de propositions suite à appel d’offre 2.3. L’Annuaire-Guide Ipolis 3. Apports du stage PARTIE 2 : MEMOIRE Introduction Introduction 1. Les Partenariats PublicPublic-Privé : procédé ancien remis au goût du jour 1.1. Une idée venue d’ailleurs 1.1.1. La Grande-Bretagne : berceau des PPP 1.1.2. La diffusion d’un modèle 1.1.3. Une ouverture des PPP aux pays en voie développement

1.2. Les différentes formes partenariales en France 1.2.1. Typologie des formes partenariales 1.2.1.1. Les contrats administratifs traditionnels 1.2.1.2. Les contrats dérogatoires 1.3. Les contrats de partenariats 1.3.1. Entre évaluation et négociations, un contrat abouti 1.3.2. L’élaboration du contrat de partenariat 1.3.3. Comparaison avec les autres formes partenariales 2. Le partenariat publicublic-privé : orig origines d’un retour 2.1. Un contexte où les besoins croissent 2.1.1. Décentralisation et action locale 2.1.2. Essor du secteur privé 2.2. Contexte budgétaire français 2.3. Un phénomène au cœur des discours 3. Les PPP, panacée pour l’urbanisme ? 3.1. Des atouts certains

Laure Vichard – Les PPP

3.1.1. Partage des coûts et des risques 3.1.2. Complémentarité des compétences 3.1.3. Quelques beaux démarrages 3.2. Des faiblesses également 3.2.1. Barrières législatives 3.2.2. Une certaine méfiance à l’égard des contrats de partenariats 3.2.3. Des critiques récurrentes 3.2.4. Une Europe incertaine 3.3. Quelques pistes d’évolution Conclusion Conclusion

Bibliographie Annexes

Laure Vichard – Les PPP

Partie 1 Rapport de Stage

Laure Vichard â&#x20AC;&#x201C; Les PPP

1. Présentation de l’entreprise 1.1. Données générales IPOLIS est un Cabinet d’ingénierie, spécialisé dans l’assistance à maîtrise d’ouvrage, et plus particulièrement orienté dans les domaines tourisme-culturepatrimoine-loisirs. Le Cabinet participe généralement en amont d’un projet, en proposant étude de faisabilité, de définition. Il apporte également son expérience, sous la forme de conseils et d’expertises. Il peut également fournir des évaluations aux politiques mises en place autour de tel ou tel évènement. Le Cabinet dispose de nombreuses références parmi lesquelles : -

Etude de faisabilité et assistance à maîtrise d’ouvrage Etude de définition et de faisabilité de la banque des savoirs du département de l'Essonne Etude de prospective sur les conditions de création de ressources numériques, à partir du patrimoine du massif central, commanditée par la DATAR Pôle Denis Diderot à Langres : élaboration du volet Internet et multimédia; définition d'une stratégie économique de développement numérique du pôle Elaboration et édition des documents d'information sur le programme Interreg III Franche-Comté Cantons Suisses, en liaison avec la Préfecture de la Région Franche Comté. Assistance à maîtrise d’ouvrage (Fondation Charles de Gaulle et GAL des Trois Forêts) pour la mise en place du centre d’interprétation « la Colline du mémorial » du Général de Gaulle à Colombey-les-Deux-Églises, avec GAL des trois forêts / Fondation Charles de Gaulle.

Formation - Développement Organisation d'un séminaire de formation des directeurs régionaux de la Caisse Des Dépôts Et Consignation aux enjeux des TIC, sur le territoire et en Europe (Paris - Bologne - Stockholm) en partenariat avec l'Institut Multi-Medias Rédaction du volet développement local du guide de numérisation du patrimoine édité par le ministère de la culture et de la communication Intervention dans le cadre de l'édition 2002 de l'université d'été de la communication d'Hourtin, Emmanuel Gérard, directeur général d'IIPOLIS est intervenu lors d'un débat sur le thème : "Contenus et ressources numériques pour demain: concrétisation ?"

Le Cabinet Ipolis a pour vocation de contribuer au rapprochement des collectivités publiques et du secteur privé, et également apporter de l'ingénierie et élaborer des solutions spécifiques de conception et de mise en oeuvre de

Laure Vichard – Les PPP

partenariats, rapprochant territoires et opérateurs privés, au bénéfice de projets de développement local. Trois axes thématiques sont au cœur de la compétence d’IPOLIS : - équipement, aménagement ou services à finalité touristique ou de loisirs, nouveaux outils de culture scientifique et technique, valorisation du patrimoine et management culturel et artistique.... - aménagement du territoire, formation et plate–forme de services aux populations. - nouvelles technologies, outils et dispositifs web (portails culturels, banque des savoirs, réseaux thématiques…), mise en œuvre de solutions facilitant le redéploiement des territoires dans la société de l’information....

Emmanuel Gérard, directeur du Cabinet, a été la personne qui m’a suivi durant toute la durée de mon stage. Ancien membre du Cabinet Arc Essor, spécialisé dans l’ingénierie de développement territorial, il a travaillé sur de nombreuses missions dans le secteur public, comme dans le secteur privé. De par son travail, il m’a apporté sa connaissance des acteurs de l’aménagement du territoire, et de leurs réseaux. C’est également avec Monsieur Gérard que j’ai découvert les Partenariats Public-Privé, qui font l’objet de la seconde partie de mon travail, notamment en me parlant du réseau CPIP1 (Compagnie Partenariale d’Ingénierie et de Projets) dont il est co-fondateur. Ce réseau, constitué de 9 sociétés, a pour vocation de mettre en commun différents acteurs, autour d’un même projet, dans le but de partager expériences et savoirfaire, et ainsi optimiser la réussite d’une opération.

Cf : http://www.ipolis.fr/CPIP.php

Laure Vichard – Les PPP

1.2. L’assistance à maîtrise d’ouvrage La tâche de responsable d’un projet ou maître d’œuvre est de plus en plus lourde, et est assortie de plus en plus de responsabilités. La tâche du maître d’œuvre demande des connaissances accrues, et par conséquent il est de plus en plus fréquent pour le maître d’œuvre de requérir à des intervenants extérieurs publics et/ou privés. A cela, on trouve plusieurs origines : - le nouveau Code des Marchés Publics - la complexité des opérations liée aux évolutions technologiques, aux obligations réglementaires, au développement de nouveaux montages complexes (comme les PPP), qui nécessitent un choix plus fin et plus réfléchi de montage - l’élargissement de l’offre de missions avec l’ouverture à de nouveaux acteurs privés - l’implication croissante des collectivités locales dans tous les domaines du développement territorial. « Le maître d’ouvrage est la personne morale pour laquelle l’ouvrage est construit. Responsable principal de l’ouvrage, il remplit dans ce rôle, une fonction d’intérêt général dont il ne peut se démettre »2. Le maître d’ouvrage est avant tout un décideur, un donneur d’ordre. C’est lui qui fixe les règles, qui donnent les orientations à suivre en fonction de l’opération. C’est lui qui précise une perspective de projet3, qui définit4 le projet, qui le conduit en mettant en place toute une organisation, en choisissant les prestataires et en coordonnant les intervenants, en évaluant le projet. En phase d’exploitation, le maître d’ouvrage devient gestionnaire. Il prend en charge l’organisation de l’entretien de l’équipement, les modalités d’exploitation. Il organise parfois, dans certains cas, une consultation pour trouver un gestionnaire. Il évalue également le fonctionnement de l’ouvrage. Face à tous ses devoirs et ses responsabilités, le maître d’ouvrage doit rassembler toutes les compétences qui lui sont nécessaires. L’assistance extérieure qu’il peut requérir est très diverse : études prospectives, programmation, conduite de projet, accompagnement d’une réalisation, aide à la gestion d’exploitation…C’est ainsi qu’est apparue l’assistance à maîtrise d’ouvrage. On recense deux types de mission d’assistance : - l’assistance générale tout d’abord, qui traduit un besoin de structuration, d’accompagnement, de coordination, de conduite de projet ou de gestion des actions du maître d’œuvre. - l’assistance spécialisée d’autre part, qui traduit un besoin de conseils, d’études. La mission d’assistance nécessite des connaissances multiples tant techniques (architecture, environnement, infrastructure, paysage, urbanisme…), administratives, juridiques, financières.

Loi MOP, article 2 de la loi n° 85-704 du 12 Juillet 1985, relative à la maîtrise d’œuvre privée. Définition, organisation, études d’impact et de faisabilité. 4 Coût, délais, cahier des charges, financement, processus de réalisation.

Laure Vichard – Les PPP

PRINCIPAUX DOMAINES D’INTERVENTION DE L’ASSISTANT DU MAITRE D’OEUVRE Aménagement5 programme de développement communal et projets urbains projets d’aménagement locaux : ZA, lotissements, bases de loisirs traitement d’espace public études stratégiques sur le devenir des territoires Infrastructures et réseaux réseaux de transport urbain infrastructures et ouvrages d’art déplacement réseau d’alimentation voierie 5 Bâtiments bâtiments publics, administratifs établissement de santé établissement d’enseignement centres culturels5 bâtiments sportifs, loisirs, hôtellerie5 habitat collectif centres commerciaux Environnement distribution d’eau assainissement tri, collecte, recyclage risques naturels maîtrise de l’énergie protection et mise en valeur des paysages Equipements industriels installation de production énergétique centres de recherche et de développement Source : Missions d’assistance à décideur et maître d’ouvrage. Terminologie et repères de pratiques. Septembre 2005. Rapport du Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer

Ainsi dans ses missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage, Monsieur Gérard intervient tout au long du projet. Il aide le maître d’œuvre dans ses choix, en explorant les opportunités, en étudiant tous les impacts et les risques possible. Il a aussi pour mission d’étudier la faisabilité d’un projet, et de proposer des orientations possibles et adaptées. Monsieur Gérard reste dans la phase amont du projet, c'est-à-dire qu’une fois le projet mis en place, il n’intervient pas dans sa

Les domaines d’intervention du Cabinet Ipolis correspondent aux deux catégories surlignés.

Laure Vichard – Les PPP

gestion, mais peut toute fois être amené à réfléchir avec une équipe, sur les éventuelles améliorations de l’infrastructure. C’est ainsi que tout au long de mon stage, j’ai eu l’opportunité de voir comment se mettait en place cette concertation de tous les acteurs du projet, de voir comment se faisait une étude de faisabilité. Mais j’ai bien souvent eu l’impression que le travail de Monsieur Gérard dépassait la simple tâche d’assistant à maîtrise d’ouvrage. Monsieur Gérard peut tout autant diriger le comité de pilotage d’une mission, qu’en faire parti, et être sous les ordres d’un maître d’ouvrage. De par sa notoriété, et les nombreuses missions auxquelles il a participé, il n’est pas rare, que les collectivités locales fassent elle-même appel à lui, pour répondre à leur besoin, en lui laissant le soin de constituer une équipe de professionnels. 1.3. Ses domaines de compétences Comme nous avons pu le voir dans le tableau précédent, les compétences du Cabinet Ipolis sont « limitées » aux domaines du tourisme, des loisirs, de la culture et du patrimoine. Toutes les opérations que j’ai pu suivre lors de mon stage ne touchaient qu’à ces domaines. Je pense que ces champs d’action sont très étendus tout de même, car la culture, le patrimoine ou encore le tourisme, sont des domaines « en vogue » aujourd’hui. Il y a là une forte demande sociale, et surtout une demande qui évolue d’années en années, et par conséquent les structures existantes se doivent de suivre cette mouvance. Le Cabinet Ipolis a su se positionner sur ce créneau porteur, et s’est ainsi spécialisé dans la création ou la restructuration d’espaces de loisirs. En ce moment, le Cabinet apporte sa contribution à la création de l’Ile en Mouvement, sur l’Agglomération de Montbéliard, où il s’agit en fait de créer un jardin à la fois culturel, scientifique tout en restant aussi ludique. Monsieur Gérard a également été mandaté par la Communauté d’Agglomération du Grand Alès pour le développement de son aérodrome, dans une perspective de création d’activités de loisirs. Le Cabinet s’intéresse aussi aux lieux de mémoire, comme le Mémorial Charles de Gaulle à Colombey-les-Deux-Eglises, où il a participé à la muséographie du site, et à la présentation des collections (recueils de textes, iconographies…). Il a également travaillé sur la mise en valeur des tapisseries d’Aubusson dans la Creuse, et œuvre aujourd’hui à la mise en place d’une filière économique basée sur les ovins et leur laine, et cette seconde mission entre dans le prolongement de la première. Ainsi, le Cabinet touche aussi à des missions économiques, mais qui conservent tout de même un volet patrimonial. 2. Ma mission de stagiaire 2.1. Participation aux études en cours Dans le cadre de mon stage, j’ai été amenée à travailler sur diverses études du Cabinet, et aider mon maître de stage dans ces missions. Mon travail

Laure Vichard – Les PPP

consistait essentiellement à l’aider dans la rédaction des diverses pièces du dossier constitutif d’un projet. Recherches bibliographiques, rédaction de notes à l’attention du comité de pilotage, contribution aux études de faisabilité, rédaction du rendu final, préparation des réunions du comité de pilotage, ont fait parti de mon travail tout au long de ce stage. Monsieur Gérard m’a fait participer à différents stades de ces missions, selon l’avancement de celles-ci. Ainsi, j’ai assisté au démarrage de missions, à la phase d’études préalables des offres et opportunités du site, permettant ainsi d’esquisser quelques pistes de travail, quelques orientations sur le devenir du site. J’ai également assisté à des réunions du comité de pilotage en cours de missions. Ces réunions, que j’ai préalablement préparées, ont été l’occasion de remettre « le projet sur les rails », de redéfinir concrètement les attentes des acteurs, les objectifs du comité de pilotage inscrits dans le cahier des charges. J’ai par exemple coopéré avec Monsieur Gérard sur le projet attrayant à l’Ile en Mouvement6 dans l’Agglomération de Montbéliard, dont Monsieur Gérard est membre du comité de pilotage. J’ai préparé les diverses réunions du comité de pilotage, les notes de synthèses de ces réunions, dans le but de tenir informés de l’évolution du projet tous ses acteurs. J’ai également aidé Monsieur Gérard à réaliser des études de faisabilité, notamment autour du projet Chavaniac-Lafayette7. Il s’agit d’un château, ancienne propriété du Général de Lafayette, dont on a voulu faire un mémorial retraçant la vie de ce personnage historique. Il a donc fallu s’intéresser à la muséographie, à la scénographie du site. Pour cela, j’ai été chargée de voir ce qui avait été fait de semblable dans d’autres sites fortement liés à un personnage historique. 2.2. Elaboration de propositions à appel d’offre J’ai également eu l’occasion d’élaborer une proposition, suite à un appel d’offre du Dispositif Local d’Accompagnement de la Haute-Marne, qui souhaitait proposer à l’Office de Tourisme – Syndicat d’Initiative de Montier en Der, un soutien technique, un accompagnement pour la consolidation de leurs activités et la diversification de leurs ressources. Pour cela, j’ai du étudier précisément le territoire de Montier en Der, pour étudier les activités existantes, les activités potentiellement développables. J’ai donc fais plusieurs notes en proposant mes idées à Monsieur Gérard dans le but de réaliser un vrai diagnostic territorial, et mettre ne avant les atouts, les opportunités du territoire, mais aussi ses faiblesses. J’ai ensuite étudié les moyens de communication potentiellement intéressant pour promouvoir ces nouvelles activités, mais aussi pour obtenir de nouveaux financements, de nouveaux partenariats pour mettre en place ces projets. J’ai également étudié les possibilités de création d’emplois autour du projet. J’ai aussi, avec Monsieur Gérard, étudié les coûts et délais à prendre en compte dans le projet, et constitué l’équipe à mobiliser dans le cadre du projet. 6 7

http://ileenmouvement.agglo-montbeliard.fr/index.php?partie=projet http://www.chateau-lafayette.com/fr/indexfr.htm

Laure Vichard – Les PPP

Une fois toute cette phase d’études faite, et lors d’une réunion avec Monsieur Gérard, je lui ai exposé mes idées, et lui les sienne. Je me suis ensuite mise à la rédaction de ma proposition, avec l’aide de Monsieur Gérard, qui m’a enseigné sa méthodologie, et qui tout au long de mon travail, m’a conseillée et aidée. Notre offre jugée trop ambitieuse et coûteuse, n’a pas été retenue, néanmoins ça été pour moi un bon entrainement, et une véritable mise en pratique des méthodes acquises auparavant à l’université. 2.3. L’AnnuaireL’Annuaire-Guide Ipolis Le Cabinet Ipolis a également publié l’AnnuaireGuide Ipolis des Investisseurs et Exploitants privés partenaires des collectivités publiques, dont Monsieur Gérard est l’auteur. J’ai commencé mon stage au moment même où il venait de paraître, et j’ai donc assisté à sa promotion, participé à la gestion des ventes. Cet ouvrage est destiné à tous les porteurs de projet, et s’inscrit dans une logique partenariale. Il vise à faciliter le montage de projet, en recensant tous les opérateurs, les promoteurs, les cabinets d’ingénierie, ou encore les foncières qui œuvrent pour l’aménagement du territoire, dans les secteurs du tourisme, de la culture, du patrimoine et des loisirs. Il est constitué d’une base de données précise, qualifiée, opérationnelle, actualisée, évolutive, pour identifier les savoir-faire adaptés à leurs besoins, faire aboutir et réussir leurs projets, rester bien au fait de l'actualité des opérateurs et détecter les bonnes pratiques et opportunités. Cet Annuaire-Guide présente 800 investisseurs, exploitants, promoteurs, acteurs financiers et de l'ingénierie d’accompagnement…, français et étrangers, opérant sur le territoire national, avec une base de données de 300 pratiques significatives en matière de partenariat, ainsi que des points de repère juridiques et techniques. Avec cet annuaire, les porteurs de projets et autres acteurs de l’aménagement vont pouvoir identifier l’opérateur susceptible de pourvoir aux besoins de l’opération, mais aussi trouver le ou les acteurs financiers pouvant contribuer au financement du projet, trouver le bon gestionnaire pour l’équipement créé…

Laure Vichard – Les PPP

Typologie des différents acteurs :

Source : Annuaire-Guide Ipolis

J’ai assisté monsieur Gérard dans la mise à jour de son annuaire, en recherchant dans les revues d’urbanisme, d’hôtellerie, et aussi dans les revues destinées aux élus, les nouveaux promoteurs, opérateurs, mais aussi les nouveaux projets émergents dans les secteurs du tourisme, de la culture, des loisirs. Avec l’Annuaire-Guide est également associé un abonnement à une newsletter. J’ai participé à la rédaction de celle-ci, en présentant l’Annuaire, mais aussi en présentant l’actualité des projets en cours. A travers cet ouvrage et le travail associé, j’ai eu l’occasion de prendre conscience de la complexité du montage d’une opération, et surtout de voir la diversité des acteurs associés à celle-ci. Les différentes recherches que j’ai pu faire m’ont été bénéfique, et m’ont beaucoup aidée tout au long de ce mémoire. 3. Apports du stage Au-delà de la simple expérience professionnelle, ce stage m’a apporté bien plus. Tout d’abord, il m’a permis de mettre en application ce que j’ai pu apprendre au cours de mes années d’études. Il m’a également permis d’enrichir mes connaissances. J’ai ainsi pu découvrir de nouvelles méthodologies de travail, qui me seront bénéfiques pour mon travail futur. J’ai aujourd’hui une vision plus précise du métier de consultant, et de la maîtrise d’ouvrage dans son ensemble. C’est à la fois un métier enrichissant, mais j’en ai également vu les difficultés. C’est un métier qui demande beaucoup de temps et de travail. Il faut répondre à beaucoup d’appels d’offres pour parfois n’avoir que peu de réponses. Ce stage m’a appris beaucoup sur moi-même. Tout n’a pas toujours été simple. J’ai du faire mes preuves, révéler mes capacités à mon maître de stage, pour l’assister sur ses missions. C’est également avec ce stage que j’ai découvert les partenariats publicprivé, leurs apports pour les secteurs du tourisme, de la culture, du patrimoine et des loisirs. Pendant toute la durée du stage, mon maître de stage m’en a beaucoup parlé, et il était également en train de monter son réseau. Du fait de ces discours toujours objectifs, j’ai commencé à m’interroger et j’ai voulu voir si les PPP étaient vraiment aussi bien, et c’est pourquoi j’ai choisi ce sujet pour mon mémoire. J’ai voulu montrer les atouts mais aussi les défauts de ces procédés.

Laure Vichard – Les PPP

Partie 2 Mémoire

Laure Vichard – Les PPP

Dans un pays où la dette publique se fait de plus en plus grande, réduisant ainsi ses investissements, malgré une demande toujours plus accrue, on peut ainsi s’interroger sur le devenir de l’urbanisme français. Bien qu’encore majoritairement sous tutelle de l’Etat et des collectivités territoriales, l’urbanisme fait parti de ces secteurs où les investissements se réduisent alors qu’il y en aurait grand besoin. Renouvellement urbain, transports et grosses infrastructures, développement des territoires, sont autant de projets au cœur des enjeux de demain, et vont requérir des investissements plus que conséquents et croissants. Alors comment faire face à cette fuite des capitaux publics ? L’Etat se décharge de plus en plus sur les collectivités locales, sur les départements et régions qui voient leurs compétences s’accroître mais qui n’ont pas toujours les moyens d’assumer ces nouvelles responsabilités. Il leur a donc fallu trouver une alternative pour palier à ces nouvelles difficultés. C’est ainsi que des collectivités locales ont commencé à faire appel aux capitaux privés pour ainsi financer leurs projets. Ce qu’on appelle communément aujourd’hui Partenariat Public-Privé8, est encore aujourd’hui, une notion un peu floue pour bon nombre d’acteurs de l’aménagement en France. Mais on peut tout de même trouver une définition à cette notion. « Il existe un

partenariat public-privé lorsque des acteurs publics et des acteurs privés décident d’agir ensemble, pour répondre le plus efficacement possible à un besoin, par un partage des ressources, des risques et des bénéfices9 ». Mais cette association va bien au-delà d’un simple apport de capitaux privés à un projet porté par une collectivité publique. Elle permet de réunir au sein d’un même projet diverses compétences, divers points de vue, et permettre ainsi d’enrichir un projet. Plus largement, les partenariats publics-privés sont des contrats de longue durée qui associent les compétences du secteur public et du secteur privé pour des opérations diverses, dont la conception, la construction, le financement et la gestion d’équipements et/ou de services publics. Même si le PPP paraît être une solution alléchante pour les aménageurs, elle a été longue à s’inscrire dans l’urbanisme français. La législation française est restée longtemps « fermée » à ce type de partenariats. C’est un procédé très ancien. Ces contrats ont longtemps existé dans l’histoire et le droit français. Ils ont vu le jour sous le règne de François Ier et se sont généralisés au cours des siècles derniers pour la construction des grands canaux, ou encore les transports publics. Ainsi, la Tour Eiffel, les chemins de fer, le métro, les travaux d’Haussmann ont été réalisés grâce à ces contrats, qui ont connu un essor important en Europe, ces dernières années. Bien qu’étant très ancien, le Partenariat Public-Privé connaît un développement récent. C’est véritablement la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002, puis l’ordonnance10 du 17 Juin 2004 qui a instauré les contrats de partenariat, qui sont à l’origine de la relance de ce mode contractuel en autorisant l'État à confier au secteur privé la construction et la maintenance d'immeubles lui appartenant. Les PPP semblent aujourd’hui regagner le devant de la scène.

Traduit de l’anglais Public Private Partnership. Par la suite, il peut arriver que Partenariat Public Privé soit désigné par son sigle PPP. 9 Définition donnée par Daniel Lebègue, directeur de la Caisse des Dépôts, issue de l’ouvrage Développement des territoires : quels outils financiers pour le Partenariat Public-Privé ?, La Documentation Française, 2003. 10 Ordonnance n°2004-559 du 17 Juillet 2004, dite Ordonnance sur les contrats de partenariat (NOR : ECOX0400035R, publié au JORF n°141 du 19 juin 2004 page 10994)

Laure Vichard – Les PPP

Les PPP prennent aujourd’hui des formes très diverses : contrats de délégations de service public11, conventions comportant une autorisation d'occupation du domaine public12, baux emphytéotiques administratifs13, ou encore le contrat de partenariat14. Les Sociétés d’Economie Mixte (SEM) peuvent également s’inscrire dans cette dynamique de partenariat entre secteur public et secteur privé. Le nombre de PPP se multiplie dans l’urbanisme français, au moment même où celui-ci commençait à manquer de financements, et ainsi on peut se demander si de tels

partenariats sont voués à devenir le moteur de l’urbanisme en France ? S’ils sont la solution la plus appropriée pour palier à ce déficit d’investissements publics ? Ainsi tout au long de ce mémoire, on va tenter d’apporter une réponse à ces questions, en commençant tout d’abord par montrer que les PPP sont des procédés très ancien mais de nouveau d’actualité. Puis nous verrons pourquoi ils font le retour, pourquoi en a-t-on besoin. Enfin nous nous questionnerons sur leur réelle portée, et nous nous demanderons s’il s’agit d’une alternative viable pour l’urbanisme.

1. Les Partenariats PublicPublic-Privé : procédé ancien remis au goût du jour Une idée idée venue d’ailleurs Bien avant d’arriver dans l’urbanisme français, les PPP ont été testé dans de nombreux pays. L’expérience française ne fait pas figure d’exception de nombreux autres pays en ont fait ou s’apprêtent à en faire de même.

La GrandeGrande-Bretagne Bretagne : berceau des PPP La Grande Bretagne se révèle tout de même être un précurseur dans la mise en place des PPP et surtout dans leur intégration dans la loi britannique, où ils sont désignés par la dénomination PFI15. Les britanniques ont mis en place le système des PFI en 199216, période où la Grande Bretagne se trouvait plongée dans un contexte économique plus que difficile, et où les services à la population étaient défaillants et très mauvaise qualité. En cela, la mise en place des PFI répond à un réel besoin, et permet ainsi de financer la construction de nouveaux équipements publics, plus que nécessaires, grâce à l’apport de capitaux privés, ce qui permet ainsi de ne pas alourdir davantage le budget public, qui se trouve déjà dans une situation difficile. Le PFI présente ainsi des avantages certains pour l’Etat et les collectivités qui peuvent ainsi utiliser leurs fonds sur d’autres projets. Le PFI est un système qui permet ainsi d’étaler la dépense publique sur plusieurs années, comme pour un prêt classique, mais qui permet ainsi au secteur privé de s’impliquer lui aussi dans la gestion publique. Le PFI est établi sur la base de la logique de relation gagnant/gagnant entre le secteur public et le secteur privé, ce qui signifie que chacun y trouve son compte et ce de manière égale. La spécificité du système PFI conduit aussi à attribuer, dans le cadre du contrat, à un prestataire privé, tout ce qui attrait au financement, à la conception, à la réalisation, à l’exploitation ou encore la maintenance, et ce sur plusieurs années voire décennies. Ainsi le PFI permet à la collectivité d’externaliser la quasi-totalité d’un projet à un privé. 11

Ou DSP (concession, contrat d'affermage, régie intéressée) Ou AOP 13 Ou BEA 14 Ou CDP 12

15 16

PFI, Private Finance Initiative En réalité, ce système existait depuis 1987, mais il a été officiellement lancé par le gouvernement en 1992.

Laure Vichard – Les PPP

Le PFI est maintenant inscrit dans les mentalités des dirigeants britanniques, c’est un concept qui a fait ses preuves, en répondant notamment aux attentes de qualité et de budget. Il a permis de résoudre deux problèmes : le déficit de fonds publics orientés vers la rénovation et l’amélioration des équipements publics, mais également l’amélioration de la gestion des services publics jusque là médiocres. Le PFI a été un moyen d’améliorer considérablement l’action des services publics, mais également de faire participer le privé dans des opérations d’envergure. Le PFI reste toujours guidé par une logique d’amélioration des performances du secteur public de la construction, en déléguant au secteur privé conception et réalisation. Le partenariat repose sur une équipe motivée par l’obtention de bons résultats sur le long terme, et sur le partage mutuel des risques attrayant au projet. Mais comme toute innovation, le concept a mis du temps avant d’être totalement acquis. La politique PFI a également connu des difficultés. Sa longueur et sa complexité sont les deux difficultés majeures. Il est difficile de juger du temps nécessaire à la réalisation du projet, et par conséquent au cours de la négociation entre les différents acteurs, une augmentation importante du budget de l’opération est généralement observée. On note également que le PFI est totalement inadapté aux petites opérations. Dans un premier temps, la politique PFI n’a pas séduit les opérateurs privés, et il a été difficile de la promouvoir. Les britanniques n’ont pas pris en compte, dans les premières années de cette politique, que les collectivités n’avaient pas forcément les compétences requises pour ce type d’opération et pour leur gestion. Mais ces nombreuses difficultés qu’ont pu rencontrer les PFI ont permis d’ajuster cette politique, afin de gommer ces inconvénients, et d’optimiser les résultats. Les britanniques ont très vite réajusté la procédure, et ont reconnu la nécessité de recourir à d’autres formes de financement et d’autres organisations de projet sur des opérations où la procédure PFI restait inadaptée. Ainsi le système PFI a permis de mener à bien de nombreux projets très divers, touchant tout aussi bien au domaine de la santé17, de la défense18, de l’éducation19. Le PFI ne sert pas seulement à mettre en place de nouveaux projets, mais également à des grands chantiers de rénovation. Selon le rapport du HM Treasury sur les PFI, la part des financements PFI dans l’investissement global du gouvernement dans les services publics se situe entre 10 et 15%. La politique PFI s’intensifie. A ce jour, plus de 700 contrats PPP ont déjà été signés en Grande Bretagne pour un investissement global de l’ordre de 60 milliards d’euros, et de nombreux autres vont être mis en place. Plus de 500 d’entre eux sont achevés (ce qui représente plus de 500 équipements) : 230 écoles, 185 établissements de santé… D’ici 2010, 200 nouveaux projets PFI devraient voir le jour.

Le document ci-après montre la procédure à suivre pour la mise en place d’un PFI. C’est une procédure longue et complète, mais nécessaire pour évaluer toutes les Construction de centres sociaux, d’hôpitaux… Mise en place de dispositifs militaires… 19 Construction d’établissements scolaires (écoles, collèges…)

Laure Vichard – Les PPP

attentes, tous les risques, et tous les fonds nécessaires à la mise en place du projet. C’est en quelque sorte, l’étude de faisabilité que doivent fournir les comités de pilotage français. Les PFI présentent de vrais atouts pour la Grande Bretagne, mais également des limites. Le tableau20 qui suit présente la liste des principaux atouts et inconvénients du système PFI.

Atouts du processus PFI Crédits garantis pour la maintenance sur une longue durée. Répartition équitable des risques entre acteurs publics et acteurs privés.

Difficultés majeures rencontrées Délais et coûts de production et de négociation du contrat. Difficulté de mettre en place un PFI pour de petites opérations. Réalité de la concurrence entre Maîtrise des délais et des coûts. opérateurs et gestion du contrat. Adaptation des collectivités locales à la Perception du projet dans le long terme. mise en place et à la gestion des contrats. Possibilité de réaliser des équipements Modalités d’expression des besoins par multiservices. la collectivité publique. Projet n’apparaît pas dans les comptes Anticipation sur la longue durée. publics.

20 J’ai moi-même réalisé ce tableau, en m’appuyant sur le rapport « Comprendre les pratiques européennes. Evolution de la politique PFI concernant les bâtiments publics en GrandeGrande-Bretagne. Bretagne », rédigé par la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques en 2006.

Laure Vichard – Les PPP

Source : Comprendre les pratiques européennes. Evolution de la politique PFI concernant les bâtiments publics en GrandeGrande-Bretagne. Bretagne Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques. 2006.

ZOOM SUR UNE OPERATION OPERATION REALISEE AVEC LA POLITIQUE POLITIQUE PFI : LA CONSTRUCTION DE L’AMBASSADE BRITANNIQUE A BERLIN Ce projet est un exemple original de réalisation en procédure PFI. N’ayant aucune vocation première à être réalisée sous cette forme, c’est tout d’abord une opération « classique » qui est lancée sur concours, puis le client public, Foreign Office, a du faire appel à un partenaire privé pour la réalisation de l’ouvrage. La procédure PFI est mise en place à la suite de lourdes contraintes pesant sur le projet, des contraintes temporelles surtout, la date de livraison étant difficile à tenir. Lancé en 1994, le projet n’avance réellement qu’en 1998, avec la signature d’un contrat PFI, assurant que le projet sera terminé en 2000. Dans ce contrat, est inscrite la durée du contrat, en l’occurrence 30 ans, renouvelable pour 30 autres années après remise en concurrence de l’opérateur privé. Ce projet a rencontré de nombreuses difficultés. La première réside dans la procédure des PFI encore récente et peu connue. Foreign Office a du limiter les risques, en s’entourant de nombreux consultants spécialisés. L’opération commence tout de même, malgré les risques. Les négociations préalables à la signature du contrat entre le client public et l’opérateur privé ont été difficiles (11 mois), concernant notamment le partage des risques et le coût de l’opération. Cette opération est souvent présentée comme exemple type de PFI. Tout au long de la mise en place du projet, le Foreign Office s’est entouré de consultants privés, et de son principal partenaire. Cette concertation permanente a ainsi permis de faire émerger un projet solide, satisfaisant pour le public comme pour le privé.

La démarche PFI tend donc à s’ouvrir à des domaines nouveaux comme la régénération urbaine, le logement social, qui sont nécessitent des fonds monétaires conséquents. L’Etat a également œuvré pour recentraliser les compétences au sein de nouvelles structures. La Grande Bretagne tend à mettre en place de nouvelles formes partenariales adaptées à l’échelle des opérations. Le gouvernement britannique a énormément joué dans la mise en place des PFI, en s’impliquant dans leur mise en place, mais en affichant aussi son soutien envers cette politique. L’antériorité du Royaume-Uni dans la mise en place des partenariats publicprivé s’explique également par son mode de gouvernance publique, basée sur les concepts de neutralité et de partage des compétences avec le secteur privé.

La diffusion d’un modèle Du fait de ces bons résultats, la politique PFI a été reprise et adaptée dans de nombreux pays, et est apparue comme un modèle à suivre. Aujourd’hui bon nombre d’états ont fait le choix de mettre en place les partenariats public-privé, et de suivre ainsi la Grande Bretagne. C’est le cas de l’Italie, de l’Espagne, ou encore du Canada. Mais en Europe, les PPP sont encore peu utilisés. Certains pays ne sont pas encore lancés sur cette voie. Ainsi, on peut dresser un classement21 des pays européens en matière d’avancement dans la mise en place des PPP.

Le tableau dressé ci-dessous ne fait pas une liste complète des pays européens en matière de PPP, mais donne la liste des pays ayant ou allant mettre en place un projet important. 21

Laure Vichard – Les PPP

Pays ayant adopté des mesures pour la mise en place des PPP, et l’utilisant régulièrement Espagne Allemagne Italie France Royaume-Uni

Pays où la mise en place de la procédure débute à peine Autriche Belgique Finlande Hongrie Irlande Lettonie Slovaquie

Pays projetant de mettre en place les PPP

Luxembourg Pologne République Tchèque Roumanie

Si certains pays ont d’ores et déjà adopté la procédure PPP, d’autres l’envisagent, et commencent à prendre des mesures pour mettre en place cette politique. On constate, suite à l’observation de ce tableau, que de nombreux pays européen se sont engagés dans la voie tracée par la Grande Bretagne. Pour des pays comme l’Allemagne, le Canada ou encore l’Italie, cette mentalité est déjà bien ancrée. De nombreux gouvernements ont légiféré dessus, et continuent à promouvoir une telle politique. Après avoir réalisé de nombreuses études sur le sujet, l’Allemagne a rapidement adopté la procédure partenariale, et fait partie aujourd’hui des chefs de file de la promotion des PPP en Europe. En 2005, le Parlement a adopté une loi sur l’accélération des projets réalisés en PPP. Cette loi a été une première grande étape pour l’Allemagne, en supprimant les obstacles qui jusque là freinaient la mise en place des PPP. L’actuelle chancelière allemande vise à suivre les initiatives déjà prises, et affiche sa volonté de les promouvoir davantage, et de porter la part des partenariats public-privé dans l’investissement public à 15%. En 2006, plus de 100 partenariats public-privé, représentant environ 6,3 milliards d’euros, sont en préparation. L’Espagne a elle-aussi récemment adopté des mesures dans ce sens. En 2006, la loi de financement du secteur public a reconnu les PPP. Aujourd’hui, l’Espagne se trouve juste derrière la Grande Bretagne dans l’utilisation des partenariats public-privé. Au cours de la période 2004-2007, 183 PPP ont été signés. En Italie, le recours au PPP a été ouvert par la loi Objectif de 2001. L’état italien avait alors quelques sérieuses difficultés à fournir l’investissement nécessaire aux principales opérations d’équipements et d’infrastructures. Dans ce contexte de retard de développement, les PPP sont apparus comme un moyen de pallier à cette insuffisance de l’investissement public. En Italie, les PPP revêtent différentes formes : sociétés de transformation urbaine22, fondations de participation23, sociétés mixtes ou concessions24, contrats de promoteur25… En Italie, les collectivités territoriales sont les principales utilisatrices de cette politique partenariale, du fait de transfert de compétences qui s’est opéré entre l’Etat et les collectivités. Le modèle italien est proche du modèle français, du fait d’un cadre constitutionnel proche. Les régions italiennes se sont vite dotées d’organismes d’évaluation des PPP (Campanie, Lombardie, Sicile…)

Ces sociétés sont en charge de la réhabilitation du patrimoine historique des villes. Elles sont en charge de la gestion des complexes culturels et des établissements de santé. 24 Elles sont en charge de la gestion des pouvoirs publics locaux. 25 Contrat signé à la suite d’une candidature spontanée d’un privé, à qui l’administration va lui confier un projet d’équipement ou d’infrastructure, qu’elle aura défini. 22 23

Laure Vichard – Les PPP

Les PPP en Italie Nom du Projet Ligne ferroviaire Lyon-Turin Centres ferroviaires intermodaux Périphérique extérieur de Milan Modernisation de l’autoroute Salerno Reggio – Calabre Axe routier Marches-Ombrie Liaison transversale Nord-Sud Projet MOSE (Venise)

Commentaires Liaison ferroviaire internationale Centres concernés : Milan sud, Rome nord, Naples Voie est du nouveau périphérique extérieur de la ville

Création d’un hub portuaire Mise en place de digues au large de la lagune de Venise, visant à prévenir la montée des eaux.

Source : Les partenariats public-privé, F.Marty, S.Trosa, A.Voisin, 2006.

En Europe, la mise en place des PPP résulte également pour certains pays à la fois d’un besoin d’infrastructures et dans le même temps, d’un budget fragile d’où l’intérêt pour des pays comme la Hongrie ou encore la Pologne de recourir à ces partenariats. L’Autriche use également des PPP pour la gestion de son réseau autoroutier. La Belgique, elle, l’utilise davantage pour développer son parc immobilier. Mais bien d’autres pays, comme la Lituanie, la Lettonie, la Hongrie, la Finlande… ont également été séduits par les Partenariats Public-Privé. Au Canada, c’est une pratique répandue. Le partenariat public-privé y est très utilisé, et le pays l’a totalement intégré dans ses pratiques. Il y a là-bas une réelle volonté politique de les promouvoir, et s’est ouverte récemment une Agence de Promotion des PPP, qui est en charge de l’information aux collectivités, mais aussi de l’évaluation des projets déjà réalisés au Canada et à l’étranger, dans un souci d’amélioration des futurs partenariats. Les PPP touchent donc aux infrastructures lourdes et coûteuses.

Routes 62% Voies ferrées 15% Hôpitaux 9% Nouvelles technologies 8% Bâtiments publics/prisons/palais de 4% justice Ecoles 1% Loisirs 0,75% Aéroports 0,25%

Comme en atteste le tableau cicontre, qui montre les principaux domaines auxquels ils touchent, les PPP sont des atouts plus que précieux pour la mise en place des infrastructures lourdes. Ils sont notamment utilisés pour mettre en place un réseau routier transeuropéen.

Principaux secteurs où se mettent en place les PPP, en Europe

Une ouverture ouverture des PPP aux pays en voie de développement

Laure Vichard – Les PPP

Les PVD sont également un terrain intéressant pour le développement des partenariats public-privé. Du fait de leurs difficultés économiques et de leur retard de développement, les projets d’urbanisme ne sont pas toujours des priorités pour ces pays, ce n’est pas là qu’ils choisissent d’investir en tout premier lieu leurs capitaux. En cela, les PPP offrent de nouvelles opportunités à ces pays. La contribution d’entreprises privées, souvent extérieures au pays, peut leur permettre de fournir certains services vitaux à leur population. On peut penser au développement des infrastructures sanitaires (hôpitaux, amélioration de la qualité de l’eau), mais également des infrastructures de transports. Les PPP peuvent ainsi permettre au pays de se développer davantage.

Répartition des PPP dans les pays en développement

Nombre de projets

Investissements cumulés 1990-2001 (en milliards de dollars

Secteur le plus concerné

Projets de type greenfield26

1233

318,9

Télécommunications et centrales électriques

Privatisations Concessions

641 520

312,2 122,9

Transports et eaux

Source : Les partenariats public-privé, F.Marty, S.Trosa, A.Voisin, 2006.

Beaucoup de « Suds » font appel aux grandes institutions financières internationales (Fonds monétaire international, Banque mondiale…) pour obtenir des fonds pour développer leurs projets. Dans ces pays, le partenariat se définit plus comme un ensemble de solutions contractuelles d’associations public et privé autour de la réalisation d’une mission de service public. Les partenariats public-privé ont connu et continuent à connaître une expansion considérable. Les PPP dans les pays en développement Nombre de pays en développement concernés par les PPP

Nombre de projets

26 132

72 2500

1984-1989 1990-2001

Montants cumulés des engagements d’investissements en milliards de dollars 19 750

Source : Les partenariats public-privé, F.Marty, S.Trosa, A.Voisin, 2006.

Un projet greenfield est un projet de construction d'une infrastructure entièrement nouvelle.

Laure Vichard – Les PPP

Les gouvernements sont confrontés à une demande sociale croissante d’infrastructures et de services publics, et dans le même temps, d’une limitation des ressources budgétaires disponibles. On note que cette demande est d’autant plus exacerbée dans les Suds où le besoin en infrastructures est beaucoup plus fort27. Ce besoin de trouver des partenaires privés se fait d’autant plus grand, lorsque l’on sait que l’insuffisance des investissements publics dans les infrastructures est d’autant plus préjudiciable que quelque 1,2 milliard de personnes n’ont pas encore accès aux réseaux d’électricité, 1 milliard à l’eau potable et 1,2 milliard au système de santé28. De plus, dans cette partie du monde, la percée des PPP a été de moindre ampleur. Beaucoup de pays d’Amérique Latine ont vu dans ces partenariats, une opportunité nouvelle de promouvoir les initiatives et les participations du secteur privé dans les projets d’investissements publics. Le Chili a utilisé ces contrats pour le développement de ses infrastructures de transport (routes, aéroports) mais également pour la construction de prisons29 ou encore le développement d’irrigation. La Colombie et le Mexique en ont fait de même pour réaliser leurs projets routiers. En Amérique Latine, les partenariats public-privé prennent souvent la forme de la concession, où l’opérateur privé est propriétaire de l’installation pendant toute la durée de l’exploitation. En contrepartie, ce dernier est tenu de verser à l’Etat des frais de concession et une part de ses bénéfices. La mise en place des PPP s’amorce à peine en Asie, notamment en Corée, aux Philippines ou encore à Singapour, ainsi qu’au Japon, bien que les PPP suscitent un regain d’intérêt de certains pays comme l’Inde, l’Indonésie et la Thaïlande. En Afrique, l’Afrique du Sud reste le précurseur dans ce domaine. Peu d’autres pays africains ont une expérience des PPP. Certes les partenariats publics-privés représentent de vrais outils pour les PVD, une réelle opportunité pour eux de développement territorial et économique, mais il ne faut quand même pas les considérer comme la panacée à leur déficit de capitaux, ou comme le moyen de rattraper tout leur retard. Les PPP soulèvent tout de même de nombreuses interrogations.

Les différentes formes partenariales en France La France s’est elle aussi ouverte aux partenariats public-privé. Au fil des décennies, elle a développé de nouveaux outils favorisant la mise en place de partenariats. Tout aussi anciens, il existe aujourd’hui une multitude de formes juridiques et contractuelles de modalités de partenariats, allant du marché public à la forme développée aujourd’hui, le contrat de partenariat. Cette diversité de forme est le fruit de législations différentes et complexes, et posent aujourd’hui de nombreux problèmes pour les collectivités locales, notamment en terme de choix de contrats. En effet, ils présentent tous des caractéristiques qui leur sont propres, avantages et inconvénients. Nous allons donc nous intéresser à ces différentes formes partenariales, et les comparer. Il existe différentes formes de PPP : PPP de type purement contractuel, PPP d’initiative privée, et PPP institutionnalisé. Dans un souci d’exactitude, nous nous intéresserons uniquement aux PPP de type purement contractuel, qui sont aujourd’hui les seuls considérés comme de vrais partenariats public-privé. A titre indicatif, les besoins annuels d’investissement dans les infrastructures des pays industrialisés se situent entre 1% et 2% du PIB (3% en intégrant la maintenance), alors que dans les pays en développement, ces derniers s’élèvent à plus de 4,5%, atteignant près de 10% en comptant la maintenance. (Estache, 2004) 28 Source : données de la Banque Mondiale datant de 2000. 29 Le Partenariat Public-Privé mis en place par le Chili pour la réalisation de trois établissements pénitenciers, a été réalisé en étroite collaboration, avec le groupe français Vinci. 27

Laure Vichard – Les PPP

1.2.1. 1.2.1. Typologie des formes partenariales 1.2.1.1. Les contrats administratifs traditionnels On recense deux types de contrats administratifs, à savoir les marchés publics et les délégations de service public (DSP).

Le Marché Public

Le marché public est un type de contrat relevant du droit administratif, régi par le Code des Marchés Publics de Janvier 2004. Il s’agit d’un contrat conclu entre les pouvoirs publics (Etat, Collectivités Locales, Etablissements Publics) et un opérateur économique public ou privé, qui se doit de répondre au(x) besoin(s) du commanditaire public. Son domaine d’application est étendu : réalisation de travaux, prestations de services, achat ou location de produits ou de matériels. L’objet du marché public est un élément fondamental qui doit être précisément défini en vue de répondre à un besoin de la personne publique. Tout au long de l’exécution du contrat, le commanditaire public conserve un droit de regard, un droit de direction et de contrôle de l’exécution de celui-ci, ce qui lui offre, par exemple, l’opportunité de vérifier l’état d’avancement et la conformité des travaux. Dans un marché public, l’administration rémunère la prestation fournie. L’opérateur privé ou public ne supporte aucun risque. Le marché public est régi par quatre grands principes : - la liberté d’accès des entreprises à la commande publique - l’égalité de traitement des entreprises à la commande publique - la transparence de la mise en œuvre des procédures d’achat - l’efficacité de la commande publique et de la bonne utilisation de l’argent public

La Délégation de Service Public

Forme juridique nouvelle, la DSP reprend l’idée ancienne de gestion déléguée des services publics. Selon la loi Sapin30 qui la régit, la DSP est « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est liée au résultat de l’exploitation du service ». La DSP est également régie par les articles L.1411-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales. La DSP est lancée par un délégant, qui est une personne morale de droit public, comme l’Etat, les collectivités locales, les établissements publics. Le délégataire, comme pour le marché public, n’est pas forcément un opérateur privé. Contrairement aux autres contrats conclus par l’Etat ou les Collectivités territoriales, la DSP échappe au cadre classique du Code des Marchés Publics, la rémunération du ou des prestataire(s) étant assurée par la collectivité. Alors que dans le cadre d’une DSP, le délégataire supporte seul le risque financier de l’exploitation, ce risque est en revanche intégralement reporté sur la collectivité dans le cadre d’un marché public. Aujourd’hui, de nombreux services publics, industriels ou commerciaux, sont fournis à la population par l’intermédiaire d’entreprises privées. C’est le cas par exemple pour le traitement et la gestion de l’eau, ou encore la gestion de nombreuses activités de loisirs. Trois critères permettent ainsi d’identifier une DSP : Loi n°93-122 du 29 Janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. 30

Laure Vichard – Les PPP

- l’exploitation d’un service public. Pour l’opérateur, il ne s’agit pas seulement de gérer l’équipement mais aussi de l’exploiter. L’opérateur exécute la mission de service public pour le compte d’une collectivité. - l’existence d’un contrat entre la collectivité et une personne privée. Le contrat fixe l’objet de la délégation, l’ensemble des obligations des parties, les conditions de rémunération du délégataire. Ce contrat est le fruit d’une vraie négociation entre les deux parties à l’instar du marché public où il n’y a aucune discussion. - le mode de rémunération de l’entreprise. Il est lié aux résultats du service, et du coût auprès des usagers. La DSP peut s’opérer de quatre manières différentes.

DSP

Régie intéressée

Concession Gérance Affermage Affermage L’affermage est un type de contrat dans lequel le propriétaire d’un bien en confie l’exploitation à un tiers. Les contrats d’affermage sont utilisés par les collectivités locales et leurs groupements. C’est par exemple le cas, dans le cadre de la loi de décentralisation, pour déléguer la gestion de certains aéroports. Ce type de contrat est également fréquemment utilisé pour la gestion des services d’eau potable et d’assainissement. La collectivité délégataire assure les investissements, l’exploiteur supporte les frais d’exploitation et d’entretien. Ce dernier se rémunère auprès de l’usager par un prix convenu dans le contrat. • La concession31 se distingue de l’affermage par la prise en charge par le concessionnaire non seulement des frais d’exploitation et d’entretien courant mais également des investissements. Il se rémunère directement auprès de l’usager par un prix fixé dans le contrat de concession. Dans ce type de contrat, la collectivité délégataire est souvent dégagée de toute charge financière d’investissement. En contrepartie, elle doit accepter une durée de concession généralement plus longue que l’affermage (de 15 à 20 ans). On distingue trois formes de concessions. La concession de travaux publics, tout d’abord, est un contrat qui confie à une société, l’exécution d’un ouvrage public ou d’un service public, à ses propres frais. L’exploitation de l’ouvrage public ou l’exécution de ce service, constitue la rémunération de la société, qui en plus, a le droit de percevoir une redevance sur les usagers de l’ouvrage ou du service public. Cette forme de concession est proche du marché public, en présentant les mêmes caractéristiques. La concession de services est aussi un contrat présentant les mêmes modalités que le marché public, à l’exception du fait que la rémunération de la société qui assure le service est issue du droit d’exploitation du service. La concession d’aménagement est un contrat par lequel la collectivité ou l’établissement public, à l’origine de l’opération, délègue l’étude et la réalisation à un aménageur public ou privé. Dès lors, le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concourant à l’opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions complémentaires. Il peut être en charge de l’acquisition des biens nécessaires à la réalisation de l’opération. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés sur le site de l’opération. •

Forme la plus courante de la DSP.

Laure Vichard – Les PPP

• Dans la régie intéressée, la collectivité va faire assurer, le fonctionnement d’un service public par un délégataire tiers. La collectivité conserve la responsabilité financière de l’exploitation, ce qui fait peser sur elle, le risque. Elle conserve un droit de regard sur la gestion du service, le gérant n’étant qu’associé, et non concessionnaire. Ce dernier a néanmoins la possibilité d’être invité à collaborer aux prises de décisions et peut même bénéficier d’une certaine autonomie de gestion. • La gérance est un mode de gestion par lequel la collectivité publique confie à un gérant le soin de gérer un service public pour le compte de la collectivité moyennant une rémunération indépendante des résultats. Cette rémunération peut être complétée par des prises liées à la gestion du service.

UN EXEMPLE DE DSP : LA SOCIETE VEGA ET LA GESTION DU ZENITH DE LIMOGES

Le groupe Véga est spécialisé dans la gestion déléguée d’équipements culturels, de spectacles, sports, loisirs et manifestations économiques. Pour l’ensemble des activités du groupe, il peut accueillir 25000 personnes pour un nombre de manifestations culturelles, sportives et professionnelles estimées à 300 et un nombre de spectateurs/visiteurs évalués à 680000. Le groupe met en avant ses 10 années d’expériences, pour le compte des collectivités publiques et d’établissements privés, en matière de gestion et d’exploitation de salles de spectacles, d’équipements sportifs, de parcs-expositions et de centres de congrès ; d’accueil de manifestations grand public et professionnelles ; d’intégration des équipements dans le tissu économique local ; de marketing orienté vers l’élaboration de nouveaux produits d’animation ; de communication, de promotion et de valorisation auprès des professionnels et du public. Aujourd’hui, Vega assure l’exploitation de deux Zéniths (Nancy et Dijon), de complexes polyvalents (Le Mans Antarès, les Docks Océane au Havre, les Arènes de Metz), d’équipements sportifs (Patinoire de Bordeaux Mériadec, Stadium Vélodrome de Bordeaux), des centres d’exposition comme les Docks Café au Havre. Véga vient de signer une DSP avec la ville de Limoges. Elle sera chargée de gérer et exploiter le Futur Zénith, qui accueillera des spectacles musicaux, des manifestations à caractère culturel, sportif et économique. La Convention de délégation sera conclue pour une durée de 7 ans. Véga sera en charge de la salle mais aussi des espaces extérieurs en contact immédiat, ainsi que de la promotion de la salle. La DSP regroupe deux types d’activités : - les activités d’exploitation, commercialisation de l’équipement : accueil des spectacles, programmation des manifestations, communication et promotion de la salle de spectacle et de la Communauté d’agglomération Limoges Métropole. - les activités de gestion : direction et sécurité de la salle, entretien de l’équipement, relations vis-à-vis du public, des professionnels, du personnel, de Limoges Métropole et gestion financière de l’établissement. Le contrat prévoit également un contrôle du délégataire : rapport annuel d’activités, compte rendu technique, analyse de la qualité de service.

Laure Vichard – Les PPP

La ville de Limoges n’avait pas les compétences requises pour ce projet et c’est pourquoi elle a du faire appel à un acteur privé, qui lui est spécialisé dans ce type de projets. Bien qu’étant tous deux des contrats administratifs, DSP et Marché Public ne présentent pas les mêmes apports et caractéristiques dans une opération et ces différences semblent peser lors du choix de contrat dans le montage de partenariat. Comme nous avons pu le voir dans cette partie, la différence fondamentale entre les deux réside dans le mode de rémunération : pour le marché public, le paiement est intégral, immédiat et effectué par l’acheteur public ; pour la seconde, la rémunération est tirée principalement de l’exploitation du service. Il y a également une différence de taille lors de la phase d’élaboration du contrat. Si dans la DSP, les deux parties négocient les termes, il en est tout le contraire dans le Marché Public. Mais dans les deux cas, pour passer un marché ou une délégation de service public, l’opérateur public, commanditaire, doit respecter les procédures définies par le nouveau code des marchés publics de Janvier 2004, dont notamment la mise en concurrence des candidats suite à appel d’offres.

1.2.1.2. Les contrats dérogatoires Mais les contrats administratifs présentent au-delà de leurs atouts, de nombreuses contraintes, et c’est pourquoi sont apparus de nouveaux contrats, qualifiés de dérogatoires. Permettant de contourner les limites fixées par la DSP ou le Marché Public, ils ont été développés pour pallier aux limitations posées par les contrats publics existants. Parmi les contrats dérogatoires, on trouve de nombreuses appellations (METP, VEFA, BEA, AOT), mais ils sont surtout plus orientés et inscrits dans une démarche sectorielle.

Contrats dérogatoires

METP

Montages propres au domaine immobilier

VEFA

BEA

AOT

Les marchés d’entreprise de travaux publics (METP), et contrats de vente en état futur d’achèvement (VEFA) sont des contrats qui permettent la construction d’un ouvrage qui est ensuite revendu à l’administration au cours de la phase de construction

Laure Vichard – Les PPP

de l’ouvrage32. Le VEFA n’est pas un contrat spécifique à ce type d’opérations. C’est un processus très courant dans la construction immobilière, plus connu en tant que vente sur plan. Le Bail Emphytéotique Administratif (BEA) est aussi un autre contrat dérogatoire. Il est lui aussi régi par un certain nombre de règles. Il faut tout d’abord savoir que le BEA est réservé aux collectivités territoriales et aux établissements publics de santé. Selon l’article L.1311-2 du Code Général des collectivités territoriales, le BEA permet à une collectivité détenant un bien immobilier de le louer à un tiers qui pourra y construire un ouvrage et ensuite le louer à la collectivité propriétaire du terrain. L’autorisation d’occupation temporaire du domaine public, définie dans le code de la propriété des personnes publiques33, permet à une collectivité de donner à un tiers un champ d’action, un pouvoir sur le domaine public, dans le but d’y construire un ouvrage qu’il exploite ou qu’il loue à la collectivité. Cependant malgré ces différents contrats, de lourdes contraintes pèsent toujours sur le montage d’opération en partenariat. Le droit français concernant la commande publique impose encore de nombreuses règles, qui sont autant de limites. Dès lors, on imagine un contrat global, qui permettrait au partenariat de s’affranchir de ses obstacles. Ce contrat génèrerait l’opération de la conception à la maintenance, jusque là dissociée. De plus, ce contrat intégrerait le paiement différé, interdit par le Code des Marchés Publics, mais prendrait également en compte dans la rémunération, les résultats de l’offre de service, de l’activité. Les contrats dérogatoires sont souvent qualifiés de « contrats d’évitement de contraintes », mais leurs caractères sectoriels ne constituent pas une avancée significative dans la mise en place de partenariats.

32 33

Article 1601-3 du Code Civil. Articles L.2122-6 et L.2122-9.

Laure Vichard – Les PPP

Il s’agit d’un contrat de longue durée ayant pour objet de confier à un contractant unique la construction d’un ouvrage et son exploitation moyennant le versement fractionné d’une somme forfaitaire par la personne publique. L’acteur public acquiert un bien immobilier auprès d’un promoteur en payant les tranches au fur et à mesure de leur réalisation. Le montage présente deux avantages : le paiement progressif et la maîtrise d’ouvrage privée. Un exemple : une crèche au rez-de-chaussée d’un immeuble de bureau. Issus d’une loi de janvier 1988, ils permettent à l’administration de faire financer des équipements publics sur un terrain public par une personne privée (le preneur) qui devient maître d’ouvrage en dérogeant partiellement aux règles de la domanialité publique. En conférant des droits réels au preneur, les BEA permettent la cession ou l’hypothèque de ces derniers et facilitent le financement bancaire des opérations. Le contrat peut être de très longue durée. Créé en 1994, l’AOT est le pendant pour l’Etat et les établissements publics du BEA pour les collectivités locales. Les modalités de financement peuvent donner lieu à une location avec option d’achat (LOA). Un exemple : l’hôtel de police de Strasbourg (LOA + Marché public de conception/réalisation).

Les marchés d’entreprise de travaux publics (METP)

Laure Vichard – Les PPP

Les autorisations autorisations d’occupation temporaires (AOT)

Les baux emphytéotiques administratifs (BEA)

Le périmètre d’utilisation est encore restreint : il est impossible de recourir au crédit-bail pour les installations affectées à un service public ou réalisées pour un personne publique dans un but d’intérêt général.

Le champ d’application des BEA est limité aux compétences des collectivités locales. Le risque de requalification en DSP est significatif. La collectivité publique ne dispose que de peu de leviers de commande sur la prestation réalisée par le preneur.

Du fait de la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique (loi MOP de 1985), il est très difficile de conclure un contrat global (art.10). Les paiements différés sont strictement prohibés (art.94). La durée des contrats n’excède pas deux à trois ans. L’acheteur public est tenu de produire un cahier des charges détaillé lors de la mise en concurrence sous la forme d’un dialogue compétitif à partir d’un programme fonctionnel dans lequel il décrit ses attentes et ses exigences sans préjuger des solutions techniques à même de les satisfaire. Les possibilités de recours sont strictement définies : il est nécessaire qu’elles portent sur des services publics dont la gestion est délégable. La rémunération doit être « substantiellement liée aux résultats de l’exploitation » ; le cas échéant, le risque de requalification du contrat en marché public (cf. la position de la Commission européenne sur le stade de France) induit une insécurité juridique pour les parties. Le mode de traitement des difficultés d’exécution par la jurisprudence administrative et le pouvoir de résiliation unilatérale dont dispose l’administration seraient un frein à l’investissement privé. Le mécanisme a été interdit dans la mesure où il contrevient à l’interdiction des paiements différés et aux règles d’allotissement des marchés publics. En outre, le manque de transparence financière des contrats a induit des dérives (surcoûts, corruption). Les conditions de recours sont restrictives. Si l’administration peut acquérir un bien immobilier par ce biais, ce dernier ne doit pas être conçu pour ses besoins propres. La VEFA ne peut donc pas s’appliquer à des projets immobiliers spécifiquement publics (par exemple, un hôpital)

Difficultés de recours dans le cadre d’une stratégie partenariale partenariale

Source : Les partenariats public-privé, F.Marty, S.Trosa, A.Voisin, 2006.

Il s’agit du modèle originel du partenariat public-privé. Son domaine d’utilisation est assez large (concession du stade de France, viaduc de Millau). Certains partenariats public-privé peuvent revêtir cette qualification (stade de Nice).

Les délégations de service public (DSP)

La vente en état futur d’achèvement (VEFA)

La rémunération du prestataire prend la forme d’un prix. S’il existe des clauses incitatives à la performance (rarement appliquées), le prestataire est réputé ne subir aucun risque.

Marché public

Caractéristiques et points forts

Les contrats administratifs disponibles avant 2002

Contrat Administratif

Les contrats de partenariats Malgré toutes ces nouvelles formes partenariales, il est apparu nécessaire de les compléter par un nouvel instrument pour la mise en place de PPP, le contrat de partenariat, pour pallier aux différentes rigidités auxquelles elles devaient faire face. Les contrats dérogatoires se voulaient déjà être une alternative pour contourner ces contraintes. Les contrats de partenariat s’inscrivent dans cette continuité de l’évolution du droit public français, et cette prise de participation du secteur privé dans le domaine de l’urbanisme.

Entre évaluation et négociations, un contrat abouti Le contrat de Partenariat, créé par la loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit du 2 Juillet 2003 et l’ordonnance du 17 Juin 2004, devait offrir aux acteurs publics L’ordonnance sur les et privés, une nouvelle opportunité, entre marché public et contrats de DSP, en créant un contrat à vocation générale. Tout l’enjeu de partenariat autorise la création de ce contrat réside dans la prévention du tous les organismes détournement des PPP pour lancer des investissements que publics à mettre en les collectivités territoriales ne peuvent assumer. place ce type de Le contrat de Partenariat institue deux innovations montage avec des majeures dans la mise en place des PPP : l’évaluation d’une entreprises privées. part et le dialogue compétitif de l’autre. Pour mettre en place 19 Octobre 2004. un tel contrat, la collectivité doit tout d’abord démontrer Parution du décret qu’elle concentre toutes les conditions nécessaires à la mise en sur la création de la place du contrat de partenariat, que celui-ci est la forme Mission d’appui à la partenariale la plus adaptée et la plus efficace à son projet. réalisation des Par la suite, le dialogue compétitif lui offre la possibilité de contrats de mettre en concurrence différents acteurs privés, de les faire se partenariats. confronter sur un programme fonctionnel34 qu’elle aura établi, Fin janvier 2007. en laissant aux acteurs privés candidat faire leurs Le groupe de travail propositions. PPP à l’Assemblée L’évaluation préalable se veut être la base et l’origine de la Nationale, qui réunit mise en place du partenariat. Au cours de cette première des députés UMP, PS phase obligatoire, la collectivité territoriale doit prouver et UDF, doit déposer l’utilité du recours à ce contrat, en mettant en avant le une proposition de loi caractère urgent et complexe de son projet, et doit par rectificative pour conséquent montrer que le contrat de partenariat est la seule simplifier le recours alternative possible pour elle. En cela, le contrat de aux contrats de partenariat se rapproche des PFI britanniques qui eux aussi partenariats. imposent cette évaluation préalable. L’évaluation préalable est aussi l’occasion de proposer des fourchettes de coût pour le projet, ce qui permettra de mettre en évidence les incertitudes et les risques attrayant au projet. Cette première phase est également régie par les recommandations du ministère de l’Economie et des Finances, qui impose un recensement de tous les risques35 pouvant affecter le projet, et qui devront être pris en compte par le partenaire privé. Lors de cette phase, devront également être évalués les coûts et délais.

Les dates clés 17 Juin 2004.

Le programme fonctionnel permet à l’acteur public d’indiquer ses besoins, ses attentes, mais ne donne aucune indication quand aux moyens techniques à utiliser. 35 Ces risques peuvent concerner la phase de conception, la phase de développement et de construction, mais aussi les risques d’exploitation.

Laure Vichard – Les PPP

L’appel d’offre est lui aussi régi par certaines règles. Il doit décrire précisément les objectifs attendus, les critères de sélection utilisés pour retenir les candidats dans la phase du dialogue compétitif.

Dialogue Compétitif

S’assurer de la présence de conditions de recours aux contrats de partenariat

Complexité du projet

Démontrer que le contrat de partenariat est le contrat administratif le plus adapté

Etablir une fourchette des coûts

Identifier les points clés et les risques

Urgence de sa réalisation

Le dialogue compétitif36, seconde phase du contrat de partenariat, est une procédure peu commune, qui déroge notamment à la définition préalable dans un projet commandité par un acteur public des besoins. Le code des Marchés Publics qualifie le dialogue compétitif de procédure dérogatoire, mais en limite l’usage, en imposant une justification de son usage ; mais le dialogue compétitif reste la procédure de droit commun pour les contrats de partenariats. Le dialogue compétitif est soumis à quelques règles que la collectivité se doit de respecter : confidentialité, transparence, égalité de traitement, libre concurrence. A l’issue du dialogue, chaque candidat est invité à remettre son offre, avec des propositions affinées. Mais le dialogue compétitif ne sert en aucun cas à modifier les caractéristiques du projet. Tout l’objet de cette étude, est de pouvoir retenir l’offre la plus économiquement avantageuse.

L’élaboration du contrat de partenariat partenariat Après avoir répondu à ces deux obligations, le partenaire public et le partenaire privé mettent en place le contrat, en y intégrant des clauses relatives à sa durée, au

Cette procédure a également été introduite dans le droit européen, via la directive 2004/18/CE.

Laure Vichard – Les PPP

partage précis des risques entre les deux, aux critères de performances, aux modalités de paiements du prestataire, aux modalités d’organisation post-contrat. La durée du contrat de partenariat doit être déterminée en fonction de la nature du service rendu par le partenaire privé mais également en fonction des coûts requis par l’opération. On note que la durée du contrat est toujours liée à la nature de l’infrastructure. Le contrat prévoit également des modalités de paiement liées à la réalisation des objectifs de performance et de qualité du service rendu. Le contrat peut également prévoir des éventuelles révisions de la rémunération, en fonction des gains liés à l’exploitation de l’infrastructure ou du service. Le contrat de Partenariat apparaît donc plus abouti que les autres formes partenariales existantes dans le droit français. Il est tout à fait adapté aux infrastructures publiques pour lesquelles la demande provenant d’usagers est faible pour permettre de couvrir les coûts d’investissements par le biais des recettes d’exploitations. Il convient également aux infrastructures de tourisme et de loisirs. Mais on constate que le contrat de partenariat a encore du mal à s’imposer. Il rencontre de grosses difficultés, et les acteurs publics comme privés ne peuvent facilement le mettre en place, tant les obligations et les contraintes sont fortes. Aujourd’hui, ils semblent enfin prendre une part active dans l’urbanisme, au point même que beaucoup de grands groupes se livrent une concurrence acharnée pour s’approprier ces nouveaux marchés.

Comparaison avec les autres formes partenariales partenariales Bien que le contrat de partenariat soit présenté comme une nouvelle forme de contrat qui ne chevauche pas les marchés publics et les DSP, un examen attentif de celui-ci montre que les frontières ne sont pas encore nettes. Pour ce dernier, quatre points devraient permettre de distinguer les contrats de partenariat des marchés publics : le partage des risques, la durée des contrats, la possibilité de les adapter et de les renégocier et la liberté laissée aux maîtres d’ouvrage pour la conception et la réalisation d’opération. Les contrats de partenariat se distinguent aussi des contrats administratifs. En effet, ils ouvrent la possibilité d’un dialogue entre partenaires publics et privé, de véritables négociations, ce qui n’était pas intégré dans aucune des autres formes partenariales existantes. Ils se différencient également des contrats existants, comme la DSP ou le marché public, dans leur mode de paiement. En effet, le contrat de partenariat donne à l’acteur public la possibilité d’un paiement différé37. Cette caractéristique des contrats de partenariats favorise une bonne gestion budgétaire des collectivités territoriales, qui ne fragilisent pas ainsi leur budget.

Article Premier de l’ordonnance sur les contrats de partenariat : « la rémunération du cocontractant fait l’objet d’un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat ».

Laure Vichard – Les PPP

Source : Cahier Industries, Industries n°97, Juillet-Août 2004 Ce type de rémunération semble plus avantageux par rapport à celui qui caractérise les marchés publics. En effet, ces derniers ne peuvent en aucun cas faire l’objet d’un paiement différé. Ils ne favorisent pas non plus les éventuelles économies d’échelle, qui caractérisent les contrats de partenariat, puisqu’ils sont régis par la loi MOP, qui pose le principe de la séparation entre la conception et la construction. Les contrats de partenariat permettent donc une facilité de financement pour des opérations longtemps limités par cela. Par ailleurs, l’article 10 de l’ordonnance sur les contrats de partenariat ouvre la possibilité qu’un acteur privé puisse être l’initiateur d’une opération, ce qui n’est pas possible dans les autres formes partenariales existantes. En comparaison avec les PFI anglais, on peut dire que le contrat de partenariat couvre un champ beaucoup moins large. En effet, le PFI regroupe un domaine plus vaste, allant des marchés d’entreprise de travaux publics aux délégations de service public. Ainsi PFI et PPP ne se rapprochent pas comme on pourrait le penser. En nombre d’opérations, 59% des PPP contractés au Royaume-Uni pourraient donner lieu en France à des partenariats public-privé. Dans ces 59%, il s’agit surtout d’opérations immobilières, et peu d’entre elles relèveraient d’un contrat de partenariat sur le sol français. 23% des contrats britanniques se traduiraient en France par un contrat de partenariat.

2. Le partenariat publicublic-privé : orig origines d’un retour Bien que n’étant pas nouveaux, les partenariats public-privé sont à nouveau au cœur de tous les débats. Ce retour n’est pas anodin. Le contexte français actuel, plus particulièrement dans le secteur de l’urbanisme, est plutôt favorable à la mise en place de partenariats entre secteur public et secteur privé.

Un contexte où les besoins croissent Décentralisation et action locale Depuis quelques années, l’Etat français a mis en place une politique d’externalisation de ses compétences aux différentes subdivisions, que ce soit les régions ou encore les collectivités locales. Avec les lois de décentralisation, les collectivités locales, les régions et les départements ont acquis de nouvelles compétences dans des domaines très divers : services publics, équipements, éducation. L’urbanisme ne fait pas figure d’exception, et les collectivités territoriales ont également acquis des compétences dans ce domaine.

Laure Vichard – Les PPP

Les collectivités sont aujourd’hui « maîtresses »38 de leurs projets de développement. Beaucoup sont très impliquées dans la réalisation de ces projets, du lancement jusqu’à la réalisation. En cela, la décentralisation a permis à ces collectivités de pouvoir lancer des politiques d’aménagement et de développement adaptées aux besoins de leurs populations. Mais du fait de leurs nouvelles compétences, les collectivités territoriales disposent d’un certain pouvoir d’action qu’elles ne savent pas toujours utiliser au mieux. Pour certaines, ces compétences restent mal maîtrisées et par conséquent ne constituent pas forcément un atout, comme on pourrait l’attendre. La décentralisation a eu également pour conséquence un certain éparpillement des subventions étatiques dans les différentes divisions territoriales, ce qui pose de nombreux problèmes, notamment en terme d’attribution. Comment doit se faire l’attribution de crédits ? Sur quels critères un projet requiert-il prioritairement des crédits par rapport à un autre ? Ainsi le financement d’un projet s’avère compliqué à gérer quand celui-ci peut obtenir des fonds régionaux, ou encore départementaux. L’Etat s’est plus ou moins désengagé de l’aménagement de son territoire au profit des régions et autres subdivisions territoriales dans un souci de meilleure gestion. Pour autant la décentralisation n’a pas permis d’enrayer les problèmes actuels de fragmentation urbaine, de vieillissement des infrastructures… Renouvellement urbain, habitat, infrastructures de transports constituent autant de grands chantiers à lancer par l’Etat français, et pourtant les financements publics s’amenuisent d’années en années.

Essor du secteur privé privé Suite à l’amenuisement des finances publiques, et pour ne pas porter atteinte à la qualité des projets, et répondre à la nécessité de mettre en place certaines opérations d’urbanisme, les collectivités, nouvellement en charge de ces missions, ont du faire appel à de nouveaux financements. Pour répondre à cette demande croissante, de nombreux nouveaux acteurs ont été conviés à participer à ces missions dans le cadre de partenariats public-privé. Depuis quelques années, on a pu voir se multiplier le nombre de cabinets privés spécialisés dans ce domaine39, et aussi voir un regain d’intérêt du côté des grands groupes spécialisés. Cette participation du privé dans l’urbanisme français ne revêt pas uniquement un aspect financier. Elle prend des formes très diverses, dont la gestion ou encore l’exploitation. Au-delà du simple apport de capitaux, le secteur privé peut également apporter un soutien logistique, tant dans la maîtrise d’ouvrage que dans la maîtrise d’œuvre. Le secteur privé se trouve associé à la gestion des services publics locaux40, et de plus en plus de cabinets l’ont compris et s’inscrivent dans cette dynamique. Suite à la décentralisation et donc à l’attribution de nouvelles compétences aux collectivités, qui elles-mêmes en délèguent une partie, il y a là de réelles opportunités de travail s’ouvrant au privé. Mais qui dit multiplication du nombre de cabinets privés dit aussi recrutement et formations, et c’est ainsi qu’on a pu constater un fort développement de l’offre de formations dans le secteur de l’urbanisme et de l’aménagement, suite à une certaine effervescence, un certain engouement pour les formations en rapport avec l’urbanisme et l’aménagement. Bon nombre d’universités françaises se sont engagées sur cette voie, et proposent de telles formations, tant théoriques que professionnalisantes. Les spécialités ou du moins en ont une meilleure maîtrise bien que l’Etat reste à la tutelle de tous les plus gros projets Le cabinet IPOLIS, où j’ai effectué mon stage en est l’exemple. 40 Cf : La Gazette des Communes, des Départements, des Régions. Cahier détaché n°2. 6 octobre 2003. Associer les entreprises à la gestion des services publics locaux.

Laure Vichard – Les PPP

sont toutes aussi variées : génie urbain, ingénierie de projet, dynamiques spatiales… Autant de diplômes qui amèneront au secteur privé, de nouveaux atouts pour agir aux côtés des collectivités locales. L’urbanisme est devenu l’affaire de tous, et de nombreux grands groupes industriels français y prennent part également, des groupes comme Véolia, Suez, Vinci… ou encore de grands groupes financiers, comme la Caisse d’Epargne ou la Caisse des Dépôts et Consignations, qui ont ouvert des départements voués à ce type d’actions. L’urbanisme bascule peu à peu vers le secteur privé, mais le secteur public reste tout de même à la tête des projets en tant que commanditaire, et le secteur privé exécuteur. Les PPP touchent à des champs extrêmement divers, d’où la nécessité de continuer à avoir des financements conséquents pour répondre à tous les projets qui y touchent : promotion du développement économique du territoire, renouvellement du tissu urbain, amélioration des conditions de mobilité, développement de l’offre touristique et culturelle… Les PPP ne réussiront pas à désendetter les collectivités publiques, ni à les délester de leurs compétences, mais constituent un apport essentiel dans le financement de projets. Les collectivités locales n’ont pas toujours les moyens financiers d’assumer les nouvelles compétences qui leurs sont confiées. Ainsi la mise en place d’un PPP autour d’un projet de taille est un atout majeur en termes de financements. En effet, la contribution du secteur privé au projet permet à la collectivité d’étaler ses dépenses et surtout de les réduire. La prise en charge des coûts est répartie entre les deux secteurs, ce qui permet également à la collectivité de pouvoir développer d’autres projets dans le même temps. Par ailleurs, la contribution du secteur privé au projet amène au sein de celui-ci une certaine connaissance du marché, une recherche constante d’économie et de rentabilité, qui peut parfois faire défaut au secteur public. Cette expérience du privé est bénéfique et enrichissante pour le secteur public, qui ainsi réalise pour certaines opérations des économies substantielles. Le PPP peut ainsi ouvrir la voie à une meilleure rentabilité et durabilité des projets en impliquant chaque partenaire à trouver des solutions compétitives et adaptées au marché. Ainsi le partenariat public-privé apparaît comme un véritable outil de développement local, permettant d’attirer sur des projets d’envergure des capitaux privés plus que nécessaires dans bien des cas.

Un contexte contexte français difficile Mais si le besoin de développer des partenariats public-privé est aujourd’hui si fort, cela s’explique principalement par l’état des finances de l’Etat. La France est aujourd’hui très endettée, et ne peut par conséquent plus attribuer les mêmes crédits à tous ses ministères. L’urbanisme est un des secteurs qui souffrent de cette diminution des budgets. Le budget de l'État n'a pas connu une seule année d'excédent budgétaire depuis 1980, et le poids de la dette publique dans le PIB a augmenté plus ou moins régulièrement depuis 1980.

Laure Vichard – Les PPP

Au vue de ce graphique, on note bien cette croissance de la dette publique française, ce qui se traduit par une plus grande rigueur dans l’allocation des crédits aux différents ministères. L’Etat s’appauvrit et doit par conséquent trouver d’autres solutions pour assurer le bon fonctionnement de tous ses services.

Dans le domaine de l’urbanisme, d’énormes budgets sont requis pour les lourdes infrastructures d’aménagement, mais aussi de rénovation. Beaucoup d’opérations sont aujourd’hui en attente par manque de crédits. Les collectivités locales doivent gérer de plus en plus consciencieusement leur budget. Aujourd’hui, la contribution des acteurs locaux dans les dépenses publiques d’investissement occupe une part largement prépondérante. Les élus sont conscients de la nécessité d’équilibrer les budgets dont ils ont la responsabilité et de fournir à la collectivité des services publics performants tout en assurant la cohésion territoriale et les conditions d’une économie pérenne. Le taux d’endettement des collectivités locales s’est stabilisé depuis la fin des années 1980 mais on constate depuis deux ans, un nouvel infléchissement des finances publiques locales lié à la montée en charge plus rapide des dépenses (nouvelles compétences, conjoncture économique, nouveaux textes législatifs et règlementaires). Les collectivités locales augmentent de plus en plus leurs dépenses d’investissement, en raison des besoins croissants en terme de construction, de renouvellement et de modernisations d’équipements et d’infrastructures. On peut alors se demander, face à l’importance de la dette publique, comment faire face et ne pas porter atteinte au développement des territoires, et permettre de mettre en place des projets urbanistiques nécessaires, mais coûteux ? C’est dans ce contexte d’accroissement de la dette publique, que la France cherche à promouvoir les partenariats public-privé, à faire encore davantage appel au secteur privé.

Un phénomène au cœur des discours Bien qu’encore peu développés, les contrats de partenariat sont au cœur de tous les débats. Certains en présentent les bienfaits, d’autres les limites. Le discours sur les PPP dépasse les simples barrières politiques. Favorables, méfiants, les discours sont multiples, mais révèlent tous les difficultés que rencontrent les PPP à l’heure actuelle. Comment dans un tel contexte, peut-on promouvoir les partenariats public-privé, et favoriser leur développement ? Cette opposition entre méfiants et convaincus est un vrai frein pour le développement des PPP et ne fait qu’accroître le flou ambiant autour des PPP. Aujourd’hui, beaucoup sont convaincus de l’utilité et du profit que l’on pourrait tirer des PPP, et ces personnes cherchent à les promouvoir auprès de tous. Pour que les

Laure Vichard – Les PPP

partenariats public-privé se développent davantage, il serait bon de mettre en place une politique de promotion. Beaucoup d’actions ont déjà été menées dans ce sens. On peut tout d’abord penser à la création de plusieurs instances, qui ont cette mission. C’est le cas par exemple de la Mission d’Appui à la Réalisation des Contrats de Partenariat (MAPPP), qui est chargée d’apporter un soutien méthodologique dans la phase d’évaluation du projet, et qui à la fin, publie son avis sur le projet. La MAPPP élabore des fiches pratiques qu’elle met à la disposition des acteurs souhaitant mettre en place un partenariat public-privé. La MAPPP est un organisme expert dont la principale tache est de conseiller, aider les différents acteurs. L’IGD41 peut également être perçu comme cela. Référence pour tous ceux qui s’intéressent à la gestion des services publics, l’IGD est un pôle de réflexion, qui vise à émettre des propositions pour améliorer la délégation de services. Il a pour objet de promouvoir l’amélioration de la qualité et de la performance des services publics, notamment lorsque leur gestion est déléguée. La création d’une Agence de Promotion des Partenariats Public-Privé est une demande forte des différents acteurs tant publics que privés. Ce type de structure existe déjà dans de nombreux pays, comme l’Italie, le Québec… L’Agence des partenariats public-privé québécoise, créée en 2005 et appuyée par l’Etat, a pour vocation de collaborer avec les différents acteurs publics pour le renouvellement des infrastructures publiques et pour l’amélioration de la qualité des services publics par le biais des PPP. Cette structure a principalement une fonction de conseil au gouvernement en matière de PPP, notamment en termes de sélection et de priorité de réalisation des projets. Elle est en charge de l’information, mais aussi de la promotion des meilleures pratiques. Elle peut également apporter des expertises relatives à la faisabilité de tel ou tel projet en PPP. Une telle structure est un atout certain pour le développement des PPP, et c’est pourquoi beaucoup d’acteurs en France réclament la mise en place d’une telle structure, qui pourrait assurer la promotion de nos pratiques en France mais également sur l’international, pour ainsi offrir la possibilité à nos opérateurs privés de contribuer à des PPP étrangers. On peut alors s’interroger sur le paradoxe soulevé par les PPP. D’une part, on les présente comme un atout certain mais dans le même temps leur développement est long et laborieux alors est-ce vraiment la solution la plus adéquate pour l’urbanisme français et les difficultés qu’il rencontre.

3. Les PPP, panacée pour l’urbanisme ? Des atouts certains Partage des coûts et des risques Premier avantage auquel on peut penser, le partage des coûts de l’opération. En effet, en s’associant dans un partenariat public-privé, les différents acteurs du projet se mettent d’accord sur la répartition du coût de l’opération. Ce partage des coûts permet ainsi d’une part, de palier à l’insuffisance des crédits publics pour le montage de l’opération. D’autre part, ce partage permet à la collectivité locale de ne pas mettre en péril son équilibre budgétaire, en s’endettant sur un projet. Cela lui permet également de pouvoir lancer plusieurs projets en même temps, et ainsi répondre aux attentes des populations, et à la nécessité de certains projets. 41

Institut de la Gestion Déléguée.

Laure Vichard – Les PPP

Pour le ou les opérateur(s), cette prise de participation dans une opération de ce type n’est pas sans risque, mais à terme elle lui (ou leur) procure un bénéfice certain, d’un point de vue fiduciaire, mais également en terme de notoriété. La réussite d’une telle opération peut contribuer à le faire participer à d’autres opérations du même type. L’opérateur privé apporte au public son souci de rentabilité. Pour s’investir dans un projet, le privé a besoin de garanties. La rentabilité a toujours été le moteur des sociétés et entreprises privées, et cela représente un atout considérable pour les projets menés conjointement avec les collectivités publiques. Cela leur permet à la fois de monter des opérations sûres, mais également durables. Aujourd’hui, il est encore impossible d’évaluer les économies réelles permises par les partenariats public-privé. Souvent mise en avant, la réduction des coûts est un argument à nuancer. Dans le cas de la Grande Bretagne, la politique britannique du PFI devait permettre une diminution de 30% des coûts de l’opération, mais en réalité cette réduction atteint tout juste les 10%, ce qui reste non négligeable mais loin des 30% promis. Malgré toutes les précautions prises lors de l’élaboration du contrat, les risques demeurent nombreux. Toute opération comporte un certain degré de risques, et le partage de ces risques est un atout fort des PPP. Les opérateurs privés sont parfois plus aptes à supporter certains risques, et à l’inverse le public est plus apte dans la maîtrise d’autres risques. Ils existent différents risques : - des risques financiers liés aux montages du PPP et à l’impact budgétaire des PPP. Lors de l’établissement du contrat, les deux parties s’engagent à limiter tout surcoût éventuel, mais ce risque subsiste tout de même. Le montage financier de tels projets est risqué, et c’est pourquoi il doit être profondément étudié, afin de ne pas entraîner l’échec du projet. Le risque des coûts et délais est la principale source de surcoût, et nécessitent par conséquent une totale maîtrise des deux côtés. - des risques liés au remboursement de la dette. Pour limiter ce risque, il est nécessaire de faire appel à des partenaires fiables, qui pourront assurer pleinement les investissements nécessaires, et assurer au projet un équilibre financier. Si l’opérateur privé n’était plus en mesure d’apporter les financements nécessaires, trouver un nouvel opérateur ne ferait qu’alourdir le coût de l’opération, c’est pourquoi le choix du partenaire doit être rigoureux, et l’analyse préalable bien conduite. - des risques liés à la complexité du montage. Pour qu’un PPP fonctionne, que les risques soient réduits, il est nécessaire que les risques soient équitablement entre tous les acteurs du projet. - des risques liés à la durée du contrat. Les PPP reposent sur des contrats de longue durée, mais se pose le problème de la continuité et du suivi de l’opération, une fois le contrat achevé. En effet, comment gérer l’infrastructure au-delà du contrat de partenariat ? Comment poursuivre les orientations données par un opérateur ? La parfaite maîtrise des coûts et la répartition des risques sont à la fois la clé d’un bon PPP mais également une condition incontournable pour la mise en place d’un PPP.

Complémentarité des compétences Au-delà du simple apport de capitaux, le secteur privé met au service du projet bien davantage. C’est l’occasion pour lui de s’associer, de prendre part à la gestion publique, et de palier ainsi aux éventuelles lacunes de la collectivité publique associée, en mettant à leur disposition, tout son savoir-faire et son expérience. Davantage que le simple désir de prendre position dans un marché en expansion, la participation du secteur privé correspond à un réel besoin de la part des collectivités.

Laure Vichard – Les PPP

L’Etat a transféré de nombreuses compétences aux collectivités publiques, et nombre de ces collectivités ne sont pas aptes à satisfaire à leurs nouvelles obligations. C’est ainsi que le partenariat public-privé naît d’un réel besoin, et s’appuie sur une complémentarité entre le secteur public et le secteur privé, plus spécialisé et donc plus apte à pourvoir aux lacunes du public. Le développement des PPP s’explique par une volonté forte de bénéficier davantage du savoir faire et des méthodes de fonctionnement du secteur privé dans le cadre du public. Le PPP est le moyen pour les collectivités publiques et les privés de mettre en commun leurs idées, de confronter leurs expériences, et tirer le meilleur parti des uns et des autres, pour faire émerger un projet abouti et innovant. Le PPP donne des avantages aux deux secteurs dans la mise en commun de leurs connaissances, chacun tire profit des compétences de l’autre ce qui contribue ainsi à développer des projets performants. En cela, le PPP apparaît comme une alternative tout à fait adaptée. On note également que les contrats de partenariats représentent parfois de réelles chances pour des zones où les investissements sont moins concentrés, comme les zones rurales. La mise en commun des expériences, des capitaux entre public et privé permet ainsi de monter des opérations dynamisantes pour les territoires. Même si leur développement est relativement récent, on peut déjà dénombrer quelques grandes réussites de Partenariats Public-Privé, et quelques grandes opérations à venir. On pense tout d’abord aux grandes infrastructures de transports comme les autoroutes, ou encore plus récemment au TGV Est qui n’aurait pas vu le jour sans un contrat de partenariat. De très nombreuses opérations dans le domaine tourisme-loisirs, sont le fruit de partenariats public-privé.

Quelques beaux démarrages

Aménagement d’un complexe hôtelier au sein du Château Fort de Sedan

Propriétaire de son Château fort, la ville de Sedan l’a placé au cœur de diverses opérations programmées d’amélioration de l’habitat, de l’obtention du label « Ville d’Art et d’Histoire ». La ville en a également fait un enjeu de revitalisation urbaine dans son centre-ville. La ville a également voulu le placer au cœur de son développement touristique, et pour cela, Sedan a encouragé la création d’un complexe hôtelier au sein même du Château, en novembre 2000, après avoir eu l’aval du conseil municipal.

Ce projet a fait intervenir une multitude d’acteurs sur deux

Laure Vichard – Les PPP

phases : - une première qui concerne la rénovation des façades et des toitures des bâtiments fortement dégradées, - une seconde qui correspond à l’aménagement de l’hôtel (54 chambres, 136 lits, 2 salles de restaurant, 2 salles de réunions…)

Ce projet est un exemple concret et original de partenariat public-privé, en faisant intervenir comme je l’ai déjà dit, divers acteurs tant publics que privés. Tout d’abord l’aménagement de l’Hôtel a été assuré par deux sociétés, qui pour des raisons financières, se sont partagées la tâche, à savoir la SCI du Château Fort et la SAS Fabert. Ces deux sociétés ont financé les travaux par apports de fonds propres, mais également avec des subventions du Département, de la Région, de l’Etat et de l’Europe. Ce sont donc des capitaux publics et privés qui ont pu permettre la réalisation d’une telle opération. L’exploitation a terme du complexe hôtelier a été et est assurée par la société France Patrimoine, spécialisée dans l’exploitation d’hôtels ou de restaurants situés dans des lieux classés Monuments Historiques. A titre d’exemple, elle exploite l’Hôtellerie de l’Abbaye Royale de Fontevraud, ou encore les restaurants du Château de Chantilly et de ses Grandes Ecuries, ou encore le restaurant du Château de Chambord. France Patrimoine n’est pas propriétaire du site, c’est la ville qui met le château à sa disposition dans le cadre d’une DSP. La société prend également en charge la commercialisation, le développement et la promotion du complexe, via les départements de promotion de sa filiale STI Organisation.

Laure Vichard – Les PPP

Aux côtés de la ville de Sedan, de France Patrimoine, de la SAS Fabert et la SCI du Château Fort, ce sont également de nombreux acteurs qui ont été mobilisés : des acteurs financiers, comme la Caisse des Dépôts et Consignations, la Caisse d’Epargne de Champagne-Ardenne, le Crédit Agricole ou encore le Crédit du Nord, mais également des cabinets d’architecture, et de nombreuses petites entreprises en charge de la maîtrise d’œuvre. Si autant d’acteurs se sont mobilisés autour de ce partenariat, c’est qu’il revêtait des intérêts multiples : - un intérêt patrimonial historique tout d’abord. Le Château portait sur lui les marques du temps, et il était nécessaire pour la ville de trouver des nouveaux financements pour le rénover, sachant que les Monuments Historiques n’auraient pas pu lui accorder les financements nécessaires, sans un réel projet. Ce projet s’inscrivait également fortement dans la politique de revitalisation du Centre Historique de la ville. - un intérêt économique et touristique. En effet, la ville a beaucoup misé sur l’ouverture du complexe hôtelier, pour le développement de son tourisme, dans notamment l’organisation d’évènements. - un intérêt social. En effet, l’ouverture de ce complexe est synonyme de création d’emplois. Autant d’intérêts qui ont su attirer tous les acteurs autour d’un même projet.

Les aménagements du port Rambaud au cœur du projet Lyon Confluence, un exemple de Partenariat PublicPublic-Privé

Laure Vichard – Les PPP

Ancien site portuaire et patrimoine immobilier de l’Etat, le port Rambaud fait depuis peu l’objet de nouveaux enjeux, notamment très ancrés au cœur du projet LyonConfluence. Il s’agit aujourd’hui de reconvertir le site en une zone de loisirs et d’habitat.

S’étalant du printemps 2006 à 2010, le projet a pour objet la valorisation de cette zone située sur la rive gauche de la Saône, au nord immédiat de la confluence avec le Rhône pour attirer une clientèle touristique fluviale.

Cette réhabilitation du port s’inscrit dans une démarche de mise en valeur du passé industriel de la Confluence, par le biais d’une ambiance portuaire revisitée, de la présence de l’eau renforcée, de la libération des quais. Le projet prévoit également un volet habitat, en prévoyant la mise en place d’un programme immobilier de 55000m².

Le port est emblématique de la reconquête de la Confluence, qui fait la jonction entre la place nautique et le pôle de loisirs au Nord, et le Musée des Confluences au Sud. Mais pour réaliser un tel projet, il a fallu mobiliser de nombreux acteurs, et faire appel aux capitaux et aux compétences privés. La maîtrise d’ouvrage a été confiée à la société Voies Navigables de France (VNF) à hauteur de 60%, et à la Chambre de Commerce et d’Industrie de Lyon à hauteur de 40%. VNF, gestionnaire du domaine public fluviale, et actionnaire de la SEM Lyon Confluence, fait partie des membres fondateurs du projet. L’Etat, via cet établissement public qu’est VNF, a déclassé une partie du domaine public fluvial, pour aboutir à sa valorisation foncière. La Caisse des Dépôts et Consignations est également très active dans ce projet, en appuyant cette politique de renouvellement urbain. Pour aboutir à de meilleurs résultats, VNF et la CDC ont signé un protocole national pour développer les anciens sites portuaires. Ce protocole prévoit notamment

Laure Vichard – Les PPP

l’identification des sites, la valorisation et le co-pilotage des études. Dans ce projet précis, elles ont créé une filière commune, Rhône-Saône Développement (RSD), dont la mission est de gérer le patrimoine foncier et immobilier de VNF, de commanditer les études architecturales, techniques, juridiques et économiques, de rechercher les opérateurs et investisseurs nécessaire au projet. RSD a pour seule vocation d’assurer la maîtrise d’ouvrage des études générales du site, d’élaborer le programme de valorisation. RSD a ensuite divisé le projet en différents lots, qu’elle a ensuite confié à différents cabinets d’études qui ont chacun proposé un projet abouti pour leur site. Cette division permet ainsi de voir émerger des projets innovants, sans requérir les financements des contribuables lyonnais.

Des faiblesses également Globalement, on constate aujourd’hui un manque d’enthousiasme des élus locaux pour le contrat de partenariat. Cette situation pourrait changer, s’il y avait moins de scepticisme au niveau local à l’égard des contrats de partenariat. Cette situation de méfiance mérite que l’Etat y prête attention et l’examine plus en profondeur pour parfaire son initiative.

Barrières législatives La première difficulté qui influe sur la mise en place des Partenariats PublicPrivé semble être la législation française. La loi française est loin encore de favoriser la mise en place de telles opérations. Jugée trop peu flexible, floue, elle se pose comme une entrave. En effet, les Partenariats Public-Privé sont encore peu inscrits dans la législation française. L’action publique, notamment dans le secteur de l’urbanisme est extrêmement réglementée. Elle est régie par de nombreux règlements et de lourdes lois. Les Partenariats Public-Privé ne font pas l’objet d’une définition juridique stricte, à la différence des contrats de partenariat, définis par l’article Premier de l’ordonnance42 du 17 Juin 2004. La loi Sapin43 en est un exemple concret. Cette loi définit son domaine d’actions, ses possibilités et sa marge de manœuvre. Cette loi régit notamment les contrats de délégations. Les Partenariats Public-Privé prennent des formes très variées, ainsi il est dur de mettre en place une législation adaptée et claire, englobant cette diversité de formes partenariales. Ainsi la multiplicité des catégories de contrats (DSP, marchés publics, conventions d’occupation domaniale) et l’apparition de plus en plus fréquente de nouveaux contrats contribuent à créer une situation de plus en plus floue au niveau juridique, et par conséquent néfaste pour l’investissement privé dans le domaine de l’aménagement et freine la mise en place de certaines opérations d’urbanisme. Parallèlement à cela, l’encadrement juridique des contrats français freine la mise en œuvre de certains mécanismes de financement. Le Droit des Marchés Publics44, en vertu notamment du principe d’interdiction du paiement différé, interdit la signature de marchés de travaux publics, portant à la conception, la construction et l’entretien à long terme de propriétés publiques, avec un opérateur privé. De plus, malgré la décentralisation, déjà bien amorcée dans notre pays, l’Etat reste trop interventionniste, ce qui pénalise l’action publique locale, et par conséquent Ordonnance n°2004-559, qui institue les contrats de partenariats dans la législation française. Loi n°93-122 du 29 janvier 1993, Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques 44 Issu de la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique (loi MOP) et du Code des Marchés Publics. 42

Laure Vichard – Les PPP

conduit à figer les opérations, freiner les initiatives tant publiques que privées, et dissuade les acteurs publics et privés. Mais l’Europe n’est pas la seule institution a ne pas promouvoir les PPP, en France, aucun gouvernement, aucune personnalité politique, n’a affiché clairement sa volonté d’appuyer les PPP. Un meilleur soutien, une meilleure promotion seraient déjà le point de départ du décollage de tels projets. Aujourd’hui encore, publics comme privés ont encore besoin d’être convaincus. Les PPP doivent encore faire leurs preuves. Les acteurs de l’aménagement sont encore dans une phase d’observation, et leur volonté de mettre en place des PPP dépendra des résultats des grandes opérations lancées en partenariat.

Une certaine méfiance à l’égard des contrats contrats de partenariats Le contrat de partenariat suscitent des réserves chez les élus, et ce quelque soit leur couleur politique. Ces réticences sont de différents ordres, selon les situations. Pour beaucoup d’élus, le contrat de partenariat n’est pas une réelle innovation. Il existait avant 2004, comme nous avons pu le voir au cours de cet exposé, bien des formes partenariales, et c’est pourquoi beaucoup d’élus n’ont pas vu pour eux l’intérêt d’adopter le contrat de partenariat. Pour eux, ce dernier ne présentait pas plus d’avantages que la délégation de service public. La procédure à mettre en place pour un contrat de partenariat leur apparaît même bien plus complexe et risquée. Le contrat de partenariat apparaît donc une solution moins adaptée que la DSP pour obtenir à terme des effets similaires. Il est certain que la DSP transfert davantage les risques, alors que le contrat de partenariat répartit davantage les risques entre l’acteur public et l’acteur privé. Mais le contrat de partenariat leur offre également l’opportunité de réaliser des opérations non réalisables45 sous la forme d’une DSP. Par ailleurs, les responsables locaux sont nombreux à s’interroger sur le poids d’une telle opération sur leurs finances. Les élus ont peur que la mise en place d’un contrat de partenariat ne débouche sur un endettement excessif de leur commune, et par conséquent un déséquilibre de leur budget. Les réserves des élus à l’égard des contrats de partenariat sont particulièrement motivées par le risque que leur décision de mettre en place un tel contrat peut être rejetée, si l’évaluation préalable ne permet pas de démontrer le caractère urgent et complexe du projet. Ce risque n’est pas propre au contrat de partenariat, il se retrouve également dans les DSP et les marchés publics, mais il est renforcé et plus préjudiciable dans les contrats de partenariat. Renforcé dans le sens où les collectivités n’ont pas encore la pleine maîtrise de la procédure des contrats de partenariat, et plus préjudiciable dans le sens où les coûts de la mise en place d’un contrat de partenariat sont élevés, et par conséquent en cas d’annulation de la procédure, ils représentent une sérieuse perte pour la collectivité. Par ailleurs, les collectivités locales sont aujourd’hui très préoccupées par la question des transferts de compétences et des budgets alloués par l’Etat. Ce problème les place dans une certaine incertitude budgétaire, et la conclusion de contrats de partenariat tendrait à renforcer cette incertitude. La généralisation des contrats de partenariat pourrait se traduire par une perte de compétences des collectivités locales, ce qui soulève le problème de l’indépendance des choix publics. Pour beaucoup, le développement des contrats de partenariat représente un risque non négligeable, et se traduirait par le recul de la maîtrise d’ouvrage publique au profit de la gestion partenariale. Mais il ne faudrait pas oublier qu’à l’inverse un C’est le cas par exemple, d’opérations ne portant pas sur la gestion même d’un service public, d’opérations pour lesquelles il paraît économiquement ou politiquement peu souhaitable de transférer le risque. 45

Laure Vichard – Les PPP

partenariat pourrait se traduire par une optimisation des compétences de la collectivité locale. Les collectivités locales hésitent encore à s’engager dans un partenariat de ce type, pour la simple raison qu’elles n’ont encore eu aucun retour d’expériences, et ne peuvent par conséquent juger des bienfaits ou méfaits du contrat de partenariat. En effet, les seuls partenariats qui permettent aux collectivités d’évaluer l’intérêt du contrat de partenariat ne sont pas des contrats de partenariat. C’est ainsi qu’on constate le lent développement des contrats de partenariats, suite à un manque d’informations, qui ne fait qu’accroître l’incertitude et la méfiance dont ils font l’objet. Il serait souhaitable que l’Etat s’engage sur ce sujet, en proposant par exemple une formation aux collectivités locales en matière de procédures de passation en contrat de partenariat, indispensable pour mener à bien l’évaluation et les négociations.

Des critiques récurrentes Mais cette méfiance à leur encontre, et leur lent développement sont les conséquences directes des nombreuses critiques émises, comme une amalgame PPPprivatisation, ou encore à l’image dégradée des PPP dans les médias, qui trop souvent ne mettent en avant que les échecs, qui présentent ces contrats comme opaques et propices à la corruption. Une telle représentation ne peut contribuer au développement des contrats de partenariat. Beaucoup de personnes ont peur que la mise en place d’un partenariat publicprivé se traduise par une forme de privatisation, un désengagement de l’Etat, et par conséquent qu’un service jusque là public deviennent régi par les lois du marché et perdent son caractère gratuit et accessible de tous. Dans le même temps, une telle action signifierait simplifier la procédure de mise en place des PPP signifierait réformer les services publics, et une telle réforme est difficile dans le sens où ce secteur joue un rôle fondamental dans la politique sociale, d’où la controverse qui en découle. Les inquiétudes sont de plus en plus grandes face à ce problème. Il ne faudrait pas que la mise en place de Partenariats Public-Privé se traduise par un certain désengagement des pouvoirs publics, qui délégueraient ainsi une part de leur compétence au secteur privé. La mission du secteur public dans ce domaine ne peut se réduire à la simple signature de contrats à long terme avec le privé. Il y a au sein même des pouvoirs publics, une barrière culturelle vis-à-vis des Partenariats Public-Privé, une forte inquiétude de perdre le contrôle de la maîtrise d’ouvrage de leurs équipements et de la mise en place de leurs projets. L’association du privé au public amène dans l’opération un certain nombre de contraintes. Des contraintes financières pour l’essentiel, en effet l’opération se doit d’être rentable et par conséquent l’infrastructure ou le service issu du PPP doit être amorti et peut être payant pour ses utilisateurs. Ainsi un service fourni par le secteur public devient payant ce qui en limite par conséquent l’accès et écarte une partie de la population. Par ailleurs, pour beaucoup de personne, la mise en place d’un PPP risque ou est associée à une privatisation, or PPP et privatisation ne sont pas synonymes. Le PPP associe public et privé, et n’a aucune vocation, à court, moyen et long termes à transférer durablement le projet aux mains du privé. Il s’agit là uniquement de maximiser une issue favorable du projet, en lui offrant toutes les compétences nécessaires à son bon déroulement. Le secteur public reste présent tout au long du projet et même s’il délègue à un opérateur privé la concession d’une infrastructure, il en reste tout de même le propriétaire.

Laure Vichard – Les PPP

Faut-il laisser des acteurs privés participer à la politique de la ville ? Ceci est aussi une question qui se pose. Pour beaucoup, une participation privée aux affaires et à la gouvernance de la ville pourrait conduire à créer une véritable fracture sociale. En participant, l’acteur privé va aussi imposer certaines règles, dont notamment des impératifs en termes de rentabilité. Ainsi on peut s’interroger sur le devenir de l’opération, et sur le fondement des craintes émises concernant une aggravation de l’exclusion sociale, de la fragmentation urbaine, maux dont beaucoup de villes souffrent déjà. On note également que dans la plus grande majorité des partenariats public-privé mis en place ces dernières années, les partenaires privés sont essentiellement de grands groupes, tels Vinci, Veolia… Ainsi les PPP semblent ne pas donner d’opportunité pour les PME qui pourraient tout autant collaborer dans de tels projets, et ainsi se développer. Les PPP sont devenus un marché « juteux » pour les grands groupes, où la concurrence est rude, et le coût pour mettre en place une offre compétitive est très élevé. Toutes ces craintes constituent autant de freins au développement tant espéré des contrats de partenariat.

Une Europe incertaine Les Partenariats Public-Privé se heurtent également au niveau européen, à des obstacles. En effet, ils ne sont pas davantage inscrits dans la législation européenne. L’Union en est toujours à un stade d’études et d’observation. Récemment, l’Europe a publié un Livre Vert sur les PPP et les concessions46, qui visait à définir explicitement ce qu’était un Partenariat Public-Privé, mais aussi à examiner la pertinence d’une intervention communautaire en la matière. Ce livre expose les règles et les principes du droit communautaire des marchés publics, mais ne débouche toujours pas sur la mise en place d’une législation autour de ces partenariats. Aujourd’hui, plus qu’hier, on remarque l’absence d’une réelle harmonisation au niveau européen. On remarque qu’il existe même une multitude de dénomination des contrats dans les différents pays, allant des PFI47 britanniques au Build Operate Transfer. En effet, chaque pays a ses règles, ses lois, et ses formes juridiques de partenariats public-privé, ce qui peut entraver la mise en place de ceux-ci entre divers états. L’Europe voulait ainsi lancer un véritable débat autour de ces contrats, en exposant notamment les principes et les règles du droit communautaire des marchés publics et concessions. Ce livre soulevait aussi plusieurs questions les concernant, afin d’y apporter un cadre clair. Trois ans après la parution de ce livre, l’Union Européenne s’interroge toujours sur l’éventualité de la mise en place d’une législation communautaire en la matière. Rapidement et au vue du succès des PFI britanniques, les Partenariats PublicPrivé se sont étendus à l’Europe. Aujourd’hui « adoptés » par tous, le PPP représente un atout certain pour l’Europe et sa politique d’intégration. Par ailleurs, le Partenariat Public-Privé peut être perçu comme un outil facilitant la mise en place de projets d’envergure entre deux pays, deux régions transfrontalières. La mise en place de tel projet permet ainsi d’avoir une continuité de part et d’autre de la frontière, mais également de partager le projet et les coûts inhérents à celui-ci entre les différents acteurs, tant privés que publics.

Livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions, Avril 2004. 47 Project Finance Initiative.

Laure Vichard – Les PPP

Le développement de projets en commun permet également d’obtenir des financements, sous forme de subventions de la part de l’Union Européenne, qui œuvre pour la promotion de tels partenariats. Aujourd’hui, on compte déjà de nombreux projets réalisés ou en cours de réalisation sous forme de contrats de partenariat. On pense tout d’abord à l’exemple des autoroutes européennes, résultat de l’interconnexion des réseaux nationaux, mais aussi au projet de TGV Euro-Méditerranée, qui reliera à terme toutes les régions de l’arc méditerranéen, s’étendant du Sud de l’Espagne au Sud de l’Italie. On peut également citer la liaison ferroviaire qui reliera Lyon et Turin, ou encore au projet associant la Caisse des Dépôts et KFW pour le financement de projets d’infrastructures et de transport à travers l’Europe.

Quelques pistes d’évolution … Plusieurs améliorations pourraient être mises en place pour multiplier les contrats de partenariat, ou du moins donner aux collectivités locales les connaissances nécessaires, pour qu’elle fasse le meilleur choix dans la conduite de leurs projets. Pour favoriser l’émulation de projets, et diminuer le coût financier pour les prestataires privés qui présentent une offre en vue d’être retenue par le secteur public, beaucoup demande à ce que l’ordonnance instituant les contrats de partenariat soit améliorée, et qu’elle permette au secteur public d’indemniser les entreprises non retenues. La Chambre de Commerce et d’Industrie de Paris, par exemple, qui est dans cette mouvance, préconise que l’ordonnance rende obligatoire l’indemnisation des deux meilleurs candidats non retenus. Cette indemnisation favoriserait une meilleure concurrence pour les projets de partenariats. En raison du coût de l’élaboration et du rendu d’une réponse suite à un appel d’offre dans un contrat de partenariat, cette indemnisation donne l’opportunité à un plus grand nombre de pouvoir rendre une offre. Mais on peut se demander si cette indemnisation seule, peut permettre de multiplier les réponses aux appels d’offre, car si on suit la proposition de la Chambre de Commerce et d’Industrie de Paris, seuls deux entreprises se verront indemnisées, qu’en est-il des autres ? Comme nous avons pu le voir précédemment, le suivi, la formation sont également des points à améliorer. Pour pouvoir disposer de toutes les clés nécessaires pour un bon choix, les collectivités locales doivent être informées, et surtout doivent pouvoir disposer de l’expérience d’autres collectivités locales qui ont mis en place ce type de contrat, pour profiter de leurs erreurs et de leurs réussites.

Les collectivités territoriales sont parfois arrêtées dans leurs projets par la contrainte budgétaire. Le contrat de partenariat peut ouvrir des opportunités aux collectivités, en leur ôtant ou du moins en atténuant cette contrainte. Les contrats de partenariat peuvent être envisagés pour une multitude de domaines et gagneront à être développés là où le secteur privé est plus performant que le secteur public. La réforme des partenariats public-privé est une réelle voie à exploiter pour les collectivités locales. Les contrats de partenariat, s’ils présentent de nombreux avantages par rapport aux autres formes contractuelles de partenariats, restent perfectibles, et tous les acteurs concernés doivent agir dans ce sens, en développant davantage la formation des acteurs publics et leurs connaissances en la matière.

Laure Vichard – Les PPP

Bibliographie : Livres : - Partenariats public-privé : Mode d’emploi juridique et approche économique Novembre 2006 - La Documentation française - Partenariats public-privé : Recueil des textes et de la jurisprudence applicables aux collectivités locales - Novembre 2006 - Les Partenariats Public-Privé. F.Marty, S.Trosa, A.Voisin. 2006. La Découverte - Partenariats Public-Privé et collectivités territoriales. Les séminaires de la Caisse des Dépôts. 2002. La Documentation française - Pratique des Partenariats Public-Privé : choisir, évaluer, monter son PPP. F.Lichère, B.Martor, G.Pédini, S.THouvenot. 2006. Litec - Partenariat Public-Privé et gouvernance. Sedjari. 2005. L’Harmattan. - Le partenariat Public-Privé : un levier du développement territorial. Les dossiers de l’observatoire. ETD. Janvier 2003.

Revues et Presse Presse : - Partenariats Public-Privé : les leçons des premiers contrats. Dossier. La gazette des communes, n°1870. 22 janvier 2007. p22-29 - Les contrats de partenariat public-privé. L’ENA. Hors les murs. N°366, novembre 2006. p26-42. - L’essor des Partenariats Public-Privé en France. Rey-Lefebvre Isabelle. Problèmes politiques et sociaux. N°922. mars 2006. p47-49. - Collectivités et privés : faire la ville ensemble. Traits urbains. N°4. - Partenariats Public-Privé, des marchés à saisir. Dossier. C.Mairet, JC.Guezel, PO.Rouaud. L’usine Nouvelle. N°3038. 18 Janvier 2007. p59-65 - Partenariats publics-privés : des montages financiers plutôt risqués. A.Drif. Les Echos. 13-14 avril 2007. - Partenariat public-privé : danger. A.Montebourg. Libération 21 Juin 2004.

Sites : http://www.ppp.minefi.gouv.fr/ http://fr.wikipedia.org/wiki/Partenariat_public-priv%C3%A9 http://www.yodawork.com/webcc/sog_dec/notice_reference.html?F_refid=29016 http://www.achatpublic.com/news/2003/03/4/AchatPublicBreveInviteDuJeudi.2003-0627.1949 http://www.alcol.org/FFL_DSP_main.htm http://atom.univ-paris1.fr/documents/2004_Yvrande_6.pdf http://www.localjuris.com.fr/Sources/legis/CGCT-DSP/CGCT-DSP.htm http://www2.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu/lien/ppp/ppp.htm http://www.ppur.org/livres/2-88074-270-6.html http://www.projetdeterritoire.com/spip/dossier.php3?id_rubrique=44 http://www.fedsem.fr/fnsem2/document/partenariat_publicprive_rapport.PDF http://www.fedsem.fr/fnsem2/document/partenariat_publicprive_note.PDF http://www.maire-info.com/article.asp?param=5873&PARAM2=PLUS http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/054000493/0000.pdf http://www.eipa.eu/files/repository/eipascope/Scop06_1_4.pdf Colloque de l'IGD : « Partenariats public-privé : leviers pour la croissance »

Laure Vichard – Les PPP