Misiones sociales by ele silva

BUSCANDO CLAVES PARA AVANZAR EN LA INCLUSIÓN SOCIAL

VOLUMEN 2

BUSCANDO CLAVES PARA AVANZAR EN LA INCLUSIÓN SOCIAL

Misión Zamora Sistematización de la experiencia

Correo-e: cesddhh@gmail.com, ces@cesddhh.org.ve Sitio web: www. cesddhh.org.ve

Colección CLAVES PARA AVANZAR EN LA INCLUSIÓN SOCIAL

Coordinación general de la investigación y de la colección: Ana María Sanjuán Martínez y Antonio J. González Plessmann Investigación Misión Zamora a cargo de: Juan Luis Hernández Esta investigación puede ser reproducida sin previa autorización, siempre que sea sin fines comerciales. El texto íntegro de esta publicación, así como de los otros 8 volúmenes que conforman la Colección “Claves para Avanzar en la Inclusión Social”, pueden ser bajados gratuitamente del sitio web del CES: www.cesddhh.org.ve. Patrocinio: Esta investigación y publicación llegan a sus manos gracias a la solidaridad de OPEN SOCIETY INSTITUTE, institución que, sin condicionar el proceso o su resultado, la financió íntegramente.

Colección CLAVES PARA AVANZAR EN LA INCLUSIÓN SOCIAL VOLUMEN 2: MISIÓN ZAMORA Sistematización de la experiencia Hecho Depósito de Ley Depósito Legal: lf6520103701601

Producción general: Eleonora Silva Maquetación y montaje: Patricia Lizardo y Eleonora Silva Diseño de portada: W:Lab Laboratorio de Diseño Impresión: Taller para Impresos Riorinoco Impreso en la República Bolivariana de Venezuela

CONTENIDO

PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN

Buscando claves para avanzar en la inclusión social

..................................

PRESENTACIÓN DEL VOLUMEN

Sistematización y análisis de la Misión Zamora ..................................................................................................................... 13 CAPÍTULO 1

Sistematización y análisis del diseño ......................................................................... 15 1. Situación inicial a ser intervenida ................................................................... 15 1. La evolución de la agricultura en el marco de la economía ................................................................................... 15 2. La situación general de la agricultura a finales del siglo pasado ......................................................................................... 19 3. La diversidad de la agricultura venezolana .................................... 23 4. El desequilibrio rural-urbano y la pobreza de la población rural agrícola ........................................... 24 5. Los sectores pobres vinculados a la agricultura ....................... 27 6. La problemática de la tenencia y uso de la tierra ................... 29 7. La situación alimentaria de la población venezolana al inicio de la Misión ..................................................................................................... 37 8. Elementos claves de la situación inicial ............................................ 39 2. La Misión en el contexto de la acción del Estado ............................. 41

CONTENIDO DEL VOLUMEN

El marco constitucional y la nueva orientación de las políticas públicas .............................. 41 2. El proceso de instrumentación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario ................................................ 43 3. El Plan Zamora: antecedente inmediato de la Misión Zamora ..................................................................................................... 45 4. El lanzamiento de la Misión Zamora ..................................................... 46 5. Otras acciones del Estado relacionadas con los objetivos de la Misión ............................................................................. 48 6. El desarrollo posterior de las políticas públicas en la materia ...................................................... 49 3. Consistencia interna del diseño ......................................................................... 50 1. Los objetivos planteados .................................................................................... 50 2. Organización institucional ............................................................................... 52 3. Asignación de recursos económicos ....................................................... 54 4. Participación social y empoderamiento .............................................. 55 CAPÍTULO 2

Sistematización y análisis de la instrumentación y el desarrollo ......................................................................... 57 1. Los instrumentos y mecanismos ....................................................................... 57 1. Para la reestructuración de la tenencia de la tierra ....................................................................................... 57 2. Para el desarrollo socio-productivo ......................................................... 64 3. Para el desarrollo rural integral ................................................................. 72 2. Los agentes institucionales ..................................................................................... 73 1. El INTI como eje inicial de la Misión ...................................................... 73 2. El liderazgo del MAT y la integración de todos los organismos ................................................ 74 3. La Comisión Agrícola Nacional .................................................................... 74 3. Síntesis sobre el desarrollo de la Misión y sus etapas ................ 76 CAPÍTULO 3

Sistematización y análisis de los efectos ................................................................ 77 1. Efectos sobre la estructura de la tenencia .............................................. 77 1. Erradicación del latifundio .............................................................................. 77

MISIÓN ZAMORA

Adjudicación de tierras e incorporación de nuevos productores ............................................................................................... 80 2. Efectos sobre el desarrollo socio-productivo ......................................... 82 1. Financiamiento, capacitación y asistencia técnica ................ 82 2. Nuevas formas de organización colectiva ......................................... 85 3. Efectos sobre la seguridad y soberanía agroalimentaria .......... 86 1. Efecto sobre la producción ganadera ................................................... 86 2. Efecto sobre la producción agrícola en general ......................... 88 3. Efecto sobre la seguridad alimentaria y el abastecimiento interno ................................................................................... 89 4. Efectos sobre el desarrollo rural ........................................................................ 90 1. Generación de empleo e ingresos ............................................................. 90 2. Éxodo rural-urbano ................................................................................................ 91 5. Efectos políticos .................................................................................................................. 91 1. Los efectos políticos en el medio rural ................................................ 91 CAPÍTULO 4

Principales logros y dificultades ....................................................................................... 95 1. Logros y fortalezas ............................................................................................................ 95 2. Problemas claves y principales dificultades ........................................... 96 1. En el diseño ..................................................................................................................... 96 2. En la ejecución y sus efectos ........................................................................ 97 CAPÍTULO 5

Recomendaciones y propuestas ....................................................................................... 99 1. Mejoramiento de la gestión pública y racionalización de la organización institucional ........................ 99 2. Redefinición de la reestructuración de la tenencia y la lucha contra el latifundio .......................................................................... 100 3. Mejoramiento de la eficiencia del crédito público agrícola .................................................................................. 100 4. Formas realistas de organización de la producción ............ 100 5. Inclusión de los trabajadores agrícolas en los programas de desarrollo social ...................................................... 101 6. Programa coordinado de infraestructura agrícola y rural .............................................................. 101

CONTENIDO DEL VOLUMEN

Consolidación del desarrollo agrícola aumentando su sustentabilidad .................................................................... 101 Fuentes consultadas

.................................................................................................................. 103

ANEXO

Perspectiva comunitaria de la Misión Zamora ................................................ 109 Presentación ................................................................................................................................ 109 Ficha técnica .............................................................................................................................. 111 Identificación .............................................................................................................................. 112 1. Cobertura ................................................................................................................................. 117 2. Acceso .......................................................................................................................................... 118 3. Calidad del servicio ....................................................................................................... 121 4. Oportunidades y mecanismos de participación ............................... 125 5. Conciencia de derecho ............................................................................................... 126 6. Contraloría social ............................................................................................................ 127 7. Sostenibilidad ...................................................................................................................... 128 Índice de cuadros y gráficos ............................................................................................... 131 1. Cuadros ..................................................................................................................................... 131 2. Gráficos ...................................................................................................................................... 133

MISIÓN ZAMORA

PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN

Buscando claves para avanzar en la inclusión social

LAS CRISIS SOCIO-ECONÓMICA y político-institu-

cional añejadas durante las dos décadas previas al acceso al Estado, por la vía electoral, de una nueva élite política en 1999, plantean como principal reto de la sociedad venezolana la reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad, en un contexto de ampliación sustantiva, tanto de la participación como de la institucionalidad democrática. El empobrecimiento sostenido de la población desde los años 80, el aumento de la severidad de la pobreza y la desigualdad, profundizado por dos intentos de aplicación de programas de ajuste estructural (1989 y 1996); junto a la corrupción de las élites políticas, el recurso a la violencia para enfrentar la movilización social y la consecuente deslegitimación del pacto político vigente, dieron vida a discursos y luchas sociales, de sujetos diversos, que levantaron viejas y nuevas banderas como las de la justicia e igualdad social, la democracia participativa y el protagonismo popular, la honestidad administrativa y la reivindicación de la intervención del Estado para corregir inequidades y limitar la lógica de mercado. PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN

Esas crisis, así como las luchas y discursos por la reivindicación de derechos, anteriores a la emergencia del Bolivarianismo como fenómeno político (aunque éste, sin duda, se enraiza con aquéllas), son parte del telón de fondo que permite comprender el conflicto hegemónico que vive, actualmente, Venezuela y las orientaciones de las políticas públicas desarrolladas. La idea de democracia, entendida exclusivamente como un régimen político con garantía de libertades (que incluye un conjunto de procedimientos para la elección de representantes y la toma de decisiones), es cuestionada en tanto pretende agotar el concepto de democracia en ella. En una sociedad con amplios niveles de pobreza y desigualdad, el procedimentalismo democrático, las libertades formales o el principio de “igualdad ante la ley”, terminan siendo ritualmente desmentidos por las asimetrías radicales de poder, riqueza y valoración del estatus en la vida cotidiana de los sectores sociales subalternos. Para que la democracia no sea reducida a mera ficción, resulta esencial que trascienda al régimen político y llegue a las relaciones sociales, económicas y culturales, reduciendo asimetrías y propiciando vida digna. Las élites políticas que asumieron el control del Estado en 1999 hicieron suya esta idea (que se aprecia claramente en la Constitución de 1999), colocándola con muchísima fuerza en el centro del debate político. Desde entonces, una de las características de la gestión de gobierno ha sido un discurso sostenido reivindicando la justicia social, así como el diseño y ejecución de políticas públicas que pretenden reducir la pobreza y la exclusión social, lo que ha supuesto una enorme movilización de recursos. Esto viene ocurriendo en medio de ambigüedades y tensiones con aspectos esenciales del modelo de democracia liberal representativa, que también hace parte de la Constitución de 1999. El Ejecutivo ha realizado su intervención social a través de la institucionalidad ordinaria del Estado, combinándola con la creación, en algunos casos y para algunas áreas, de programas extraordinarios e interinstitucionales. Son estos programas, conocidos como “Misiones”, el objeto de esta Colección, que da cuenta del trabajo de investigación “Sistematización de la experiencia de 7 misiones socia10

MISIÓN ZAMORA

les. Buscando claves para avanzar en la inclusión social” y que se presentan en 9 volúmenes: —

VOLUMEN 1:

Misión Alimentación (Sistematización de la experien-

cia), —

VOLUMEN 2: Misión Zamora (Sistematización de la experiencia),

—

VOLUMEN 3: Misión Ribas (Sistematización de la experiencia),

—

VOLUMEN 4: Misión Robinson (Sistematización de la experiencia),

—

VOLUMEN 5: Misión Ciencia (Sistematización de la experiencia),

—

VOLUMEN 6: Misión Che Guevara (Sistematización de la experien-

cia), —

VOLUMEN 7:

Misión Barrio Adentro (Sistematización de la expe-

riencia), —

VOLUMEN 8:

La perspectiva comunitaria. Misiones, ciudadanía y empoderamiento, y

—

VOLUMEN 9: Las misiones sociales en Venezuela. Retos para el for-

talecimiento del proceso de inclusion social. Los volúmenes 1 al 7 tienen en común una estructura en la que se evalúa el diseño de la misión, sus principales procesos de implementación, sus resultados e impactos, así como la presentación de un conjunto de recomendaciones. El volumen 8 recoge la mirada de personas beneficiarias de las misiones, el modo en que las evalúan y cómo ven su futuro. El volumen 9 incluye un análisis del contexto sociopolítico de las misiones y los debates que le están asociados, presenta un breve resumen de cada investigación y un conjunto de recomendaciones generales. Las misiones son hijas del conflicto hegemónico. Surgieron por la motivación del Ejecutivo de avanzar aceleradamente en la inclusión social y la reducción de la pobreza, en un momento en el que la radicalidad del conflicto ponía en riesgo la legitimidad del Gobierno (golpe de Estado de 2002 y paro petrolero de 2002-2003). De su éxito político inmediato no cabe duda. Ese no es el centro, en todo caso, de

PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN

esta investigación. Este trabajo se centra en explorar la fuerza de sus efectos para modificar situaciones estructurales y en recoger la riqueza de esa experiencia para encontrar claves que permitan mejorarlas y potenciarlas. El objetivo de este proyecto de investigación es sistematizar la experiencia para aportar recomendaciones que permitan su fortalecimiento institucional y aumentar su impacto. Dado que las misiones se han convertido en el modo privilegiado de intervención del Gobierno, en un contexto de conflicto político polarizado, las miradas sobre ellas suelen ser apologéticas o satanizadoras. Esta investigación, realizada entre 2008 y principios de 2009, y actualizada en lo necesario a finales de ese año, se planteó, explícitamente, una mirada ponderada y comprehensiva sobre las misiones, que permita encontrar claves útiles para los retos planteados en el país. Para lograrlo se articuló un conjunto plural de investigadoras/es sociales con amplia trayectoria, dispuestas/os a asumir tal desafío. La búsqueda de ponderación y la rigurosidad metodológica no equivalen, sin embargo, a la neutralidad. Este trabajo se realiza desde un compromiso con una visión de democracia que desborda su reducción a régimen político, para pensarla como una forma de organización de la vida social, que reduzca asimetrías y permita la satisfacción, sin exclusiones, de los derechos humanos de las personas y pueblos. Es para transformar la realidad, en esa dirección, que consideramos el principal reto el país, que se realiza este trabajo. Aunque las publicaciones salen a la luz más de un año después de concluidas las investigaciones, el equipo editor valora como plenamente vigentes sus recomendaciones. Antonio J. González Plessmann Ana María Sanjuan CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES). DERECHOS HUMANOS, DEMOCRACIA E INCLUSIÓN

Diciembre 2009

MISIÓN ZAMORA

PRESENTACIÓN DEL VOLUMEN

Sistematización y análisis de la Misión Zamora

SE PRESENTA A CONTINUACIÓN la sistematización

de la experiencia de la Misión Zamora. El objetivo de esta Misión: agilizar la entrega de tierras rurales a campesinos en la búsqueda por lograr el desarrollo agrícola dentro de una justa distribución de las tierras agrarias; se inserta dentro de las políticas de inclusión socioproductiva adelantadas por el Ejecutivo. Aunque los logros de la Misión han sido modestos, no cabe duda de su pertinencia, en medio de una estructura injusta de distribución de la tierra y una baja soberanía agroalimentaria. Este trabajo pretende ayudar a los actores involucrados en la Misión, tanto del Estado como de la sociedad, a tomar decisiones fundadas en un análisis no polarizado de la experiencia vivida por la Misión, que redunde en el potenciamiento efectivo de sus logros y la superación de sus déficit. El texto se estructura en cinco capítulos. En el primero se analiza el Diseño de la Misión: se describe la situación previa al inicio de la Misión, se contextualiza la Misión entre las acciones del Estado y se evalúa la consistencia de sus objetivos con las

PRESENTACIÓN DEL VOLUMEN

causas que la generaron. En el segundo, se analiza la Instrumentación y el Desarrollo de la Misión: se describen los mecanismos e instrumentos utilizados por la Misión, así como sus agentes institucionales. En el tercer capítulo se analizan los resultados o Efectos de la Misión: sobre la estructura de la tenencia de la tierra, sobre el desarrollo productivo, sobre la seguridad y soberanía agroalimentarias, sobre el desarrollo rural y sobre la constitución de la población campesina como sujeto político, en el contexto del proceso de transformaciones que vive el país. En el cuarto, se resumen los principales logros y fortalezas, al tiempo que se identifican los problemas claves de la Misión. En el quinto se exponen las Recomendaciones y Propuestas para cualificar el trabajo de la Misión. Y, finalmente, en Anexos se presenta, en primer lugar, un informe que recopila la perspectiva comunitaria sobre la Misión y, en segundo, el índice de cuadros y gráficos de este texto.

MISIÓN ZAMORA

CAPÍTULO 1

Sistematización y análisis del diseño

Situación inicial a ser intervenida1 EL PUNTO DE PARTIDA de la sistematización y el

análisis de la Misión es la caracterización de la situación existente en el país en el momento en que se comenzó su diseño, refiriéndose por supuesto al ámbito que su acción pretende afectar, en este caso la problemática de la producción agrícola, el medio rural y el mercado de alimentos. 1. La evolución de la agricultura en el marco de la economía La economía agroexportadora cafetalera dominante en Venezuela a principios del siglo XX, estuvo sometida a una alta vulnerabilidad por la dependencia de un mercado externo muy inestable con fuertes fluctuaciones en los precios y la demanda internacional. 1 En general esta sección toma buena parte

de su contenido de los trabajos: FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION (FAO) (2006) y CENTRO DE ESTUDIOS RURALES ANDINOS (CERA) (2008).

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

Por otra parte, a principios del siglo XX Venezuela tiene un Estado muy débil, debido a la gran inestabilidad política que generan múltiples cambios de gobierno, frecuentes alzamientos y enfrentamientos armados. Adicionalmente, la presencia endémica del paludismo, desde mediados del siglo XIX, frena el crecimiento de la población y genera la concentración de la población en las zonas de expansión cafetaleras y el Arco Montañoso Costero. Los Llanos en general, y especialmente los Altos Llanos Occidentales, son despoblados por la malaria, ampliándose las grandes zonas ocupadas sólo por vegetación boscosa. El poder de los terratenientes en la Venezuela agroexportadora no fue sólido y estable, siendo permanentemente desestabilizado por las guerras civiles, las endemias rurales y las fluctuaciones del mercado internacional. A partir del desarrollo de la producción petrolera se produjeron cambios muy significativos. Los ingresos provenientes de la exportación de hidrocarburos fortalecieron el poder central y permitieron la unificación del país. El ingreso per cápita creció aceleradamente empujado por el gasto público, la dinámica de la expansión petrolera, el comercio y los servicios que se generaron alrededor de las importaciones. El producto per cápita pasó de 1.350 bolívares en 1937 a 3.675 bolívares en 1960 (a precios constantes de 1957). El crecimiento de la población también se disparó a causa de la mejora en las condiciones de vida y las condiciones sanitarias de la población. 2 El rápido crecimiento del mercado interno fue abastecido primordialmente por las importaciones, las cuales aumentaron exponencialmente, y a partir de ellas se desarrolló aceleradamente una red comercial que llevó los productos de origen externo a todo el país que a su vez carecía de vínculos con la producción interna. Las importaciones crecieron de 98 millones de dólares en 1940 a 1.150 millones de dólares en 1956. Con una cierta espontaneidad, desde la Segunda Guerra Mun-

2 PINTO COHÉN,

Gustavo (1968).

MISIÓN ZAMORA

dial y la década de los 50, y como estrategia económica principal del Estado desde principios de los 60, la sustitución de importaciones se convirtió en el motor de la dinámica económica nacional y el centro del crecimiento de la economía y la agricultura. En su primera fase, la sustitución de importaciones reemplazó productos terminados traídos del exterior por sus materias primas o componentes, desarrollando un aparato industrial ensamblador e importador. Los nuevos agentes industriales pasan a ser los sectores dominantes en las cadenas comerciales y logran ampliar la red comercial importadora hasta llegar a los lugares más apartados, desplazando productos locales y circuitos comerciales regionales. Al final de la década de los 50, la proporción importada del consumo de alimentos se ubica en su nivel más alto.3 Continuando con el proceso de sustitución de importaciones, las agroindustrias se volcaron sobre la agricultura y, con una alta parti3 LEÓN GUINAND,

Marcos (1973).

CUADRO 1

Población y Producto Interno Bruto per cápita de ramas de actividad económica 1937,1950 y 1960 MILLONES DE HABITANTES Y BOLÍVARES DE 1957

1937

1950

1960

Población

3.467

5.175

7.224

108%

PIB per cápita

1.350

2.500

3.645

170%

Agricultura

298

242

226

-24%

Petróleo

373

758

1.078

189%

Minería

VAR. 60-37

938%

Manufactura y construcción

196

382

607

209%

Comercio

174

334

543

213%

Servicios

304

781

1.134

273%

Fuente: PINTO COHÉN, Gustavo (1968).

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

cipación del Estado, crearon una nueva agricultura moderna implantando nuevos sistemas productivos. La implantación de la agricultura moderna se produjo, en alguna medida, sustituyendo los restos de los sistemas productivos preexistentes, en las áreas de producción tradicionales, pero principalmente con la colonización de áreas sin uso agrícola previo. El mercado, que se desarrolló principalmente a partir de las importaciones y no de la producción interna, tiende a estar fuertemente dominado por sectores comerciales y agroindustriales que controlan la red de distribución. A finales de la década de los 60, el impulso de la sustitución de importaciones se agota y se interrumpe la dinámica de crecimiento sostenido de la economía venezolana iniciándose un período de inestabilidad, con una clara tendencia al empobrecimiento. En el año 2003 el PIB per cápita representó el 60% del existente en 1977 a precios de 1964.4 En los últimos años de la década de los 80 se puso en marcha un programa de ajuste y estabilización. La política económica se dirigió a una mayor liberalización de la economía, a la disminución de la intervención del Estado y a una amplia apertura al comercio exterior a partir de la liberación de la tasa de cambio, las tasas de interés y una reforma comercial profunda. Los objetivos del programa no fueron alcanzados y las tendencias negativas terminaron imponiéndose con nuevas crisis en 1994 y 1996. La política macroeconómica de corte neoliberal implicó, para la agricultura, la eliminación de los subsidios y los programas de apoyo, el debilitamiento de la intervención en los precios agrícolas y la eliminación de condiciones de crédito preferenciales. La política comercial se convierte en el único mecanismo de protección de la agricultura y las medidas de frontera no resultaron eficaces como mecanismos de apoyo. El desarrollo agrícola venezolano tiene importantes peculiaridades. El impacto de la expansión petrolera generó una ruptura en la 4 BANCO CENTRAL DE VENEZUELA (BCV). Datos organizados en la Base de Datos Agroali-

mentaria (BDA) de INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/bda.html

MISIÓN ZAMORA

evolución de la agricultura preexistente y una cierta discontinuidad en el desarrollo agrícola del país. La dinámica de la Venezuela petrolera destruyó la agricultura tradicional y con el correr del tiempo tendió a sustituirla por nuevas formas de producción, las cuales son implantadas desde afuera con poca relación con la producción tradicional. Los nuevos tipos de unidades de producción son fundamentalmente granjas avícolas y porcinas modernas, medianas explotaciones de cultivos mecanizados, complejos agroindustriales azucareros y de palma aceitera, una nueva horticultura y fruticultura moderna y una ganadería semi-intensiva de doble propósito que ahora constituyen el centro de la producción agrícola nacional. 2. La situación general de la agricultura a finales del siglo pasado Como se ha indicado anteriormente, la política instrumentada a partir de 1989 tuvo efectos desastrosos sobre la agricultura y más

GRÁFICO 1

Índice del Producto Interno Bruto Real per cápita 1968-1998 (Base 100 = 1968)

Fuente: BANCO CENTRAL DE VENEZUELA (BCV) . Cálculos propios.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

aun cuando estuvo encuadrada en una política macroeconómica que desestimuló la producción interna. Por una parte, los movimientos de la Tasa de Cambio Efectiva son muy bruscos, con permanentes procesos de sobrevaluación frente al dólar norteamericano, llegando esta apreciación a ubicarse cerca del 100% a finales del siglo pasado. Esta situación constituye una desventaja significativa para la producción interna, cuya competitividad frente a los productos importados se ve gravemente afectada. Adicionalmente, la evolución de las tasas de interés bancarias agrava la situación de la producción nacional, afectada ya por la recesión y la sobrevaluación de la tasa de cambio. La disminución del apoyo a la agricultura en el marco macroeconómico antes descrito, tiene efectos negativos sobre la misma, que sufre una caída de los precios reales a los productores, una disminución del financiamiento privado, con aumento de las tasas de interés, y una grave inseguridad de mercado para los productos más importantes de la producción vegetal. Como ejemplo de la caída de los precios sufrida, está la disminución de los precios relativos del maíz, al agricultor, entre 1984 y 1998, los cuales se ubican en este último año en el 32,6% de los existentes en 1984.5 Los efectos de estas políticas se traducen en una caída significativa de la agricultura, que genera una caída del producto agrícola per cápita de 14% y una reducción de la superficie cosechada en alrededor de 700 mil hectáreas, tal como puede observarse en el Gráfico 2. Otra dimensión de la problemática de la agricultura venezolana se refiere a la disminución de la asignación de recursos para la agricultura por parte del Estado. Como se puede constatar en el Cuadro 2, el gasto público agrícola crece en términos reales desde 1964 hasta 1978 para después disminuir en cada período hasta ubicarse en 1989-1993 en menos de la mitad de la década precedente.

5 INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN PARA LA AGRICULTURA (IICA), BANCO

INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID) (1999).

MISIÓN ZAMORA

GRÁFICO 2

Evolución de la superficie cultivada 1977-1998 HECTÁREAS

Fuente: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y CRÍA (MAC) , cálculos propios.

CUADRO 2

Porcentaje del gasto público en el sector agrícola y gasto agrícola real por períodos 1964-1968 y 1989-1993 PORCENTAJES Y MILLONES DE BS. DE 1968

% GASTO AGRÍCOLA TOTAL

GASTO AGRÍCOLA

/ GASTO PÚBLICO

REAL

1964-1968

9,8%

818,1

1969-1973

8,9%

1.006,0

1974-1978

10,4%

3.168,5

1978-1983

7,5%

2.164,7

1984-1988

6,2%

1.637,6

1989-1993

5,1%

1.355,1

Fuente: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y CRÍA (MAC) , Ministerio de Hacienda OCEPRE. Cálculos propios.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

En este mismo sentido puede estimarse cómo se reduce la proporción del gasto público destinado al sector agrícola pasando de un poco más del 10% en el período 1978-1984 a alrededor de 5% dos períodos después. Esta contracción del Gasto Público Agrícola se traduce, como era de esperarse, en una disminución del crédito que otorga el Estado para el desarrollo de actividades agrícolas. En efecto, como podemos ver en el Gráfico 3, en términos reales el crédito se reduce drásticamente pasando de 2.872 millones de bolívares (de 1984) en 1985, a un poco más de 300 millones en 1997.

GRÁFICO 3

Financiamiento Agrícola Público 1984-1997 MILLONES DE BOLÍVARES DE 1984

Fuente: MAC, FCA, ICAP. Tomado de BDA de Innova.

MISIÓN ZAMORA

La disminución de la protección a la agricultura, en el marco de una política macroeconómica desfavorable y con una disminución del apoyo del Estado vía gasto público y financiamiento de la producción, colocan al sector agrícola a finales del siglo pasado en una situación de aguda depresión. 3. La diversidad de la agricultura venezolana Dada la diversidad geográfica y agroecológica del país, y las peculiaridades de su desarrollo agrícola, la agricultura venezolana es compleja y está constituida por distintos sistemas productivos con características muy disímiles. Entre estos sistemas destacan los siguientes: — Las granjas avícolas y porcinas integradas, las cuales representan alrededor del 27% de PIB agrícola, las cuales demandan extensiones reducidas de tierras y se ubican en las zonas más densamente pobladas del país. — La labranza mecanizada moderna, productora de cereales y oleaginosas, la cual representa más del 18% del PIB agrícola y se ubica principalmente en los Altos Llanos al sur del Arco Montañoso Costero, con predominio de medianas explotaciones y un gran número de productores y asalariados. — Las haciendas ganaderas de doble propósito (de leche y cría), concentradas en la Cuenca del Lago de Maracaibo y el estado Falcón con 15% del PIB y donde predominan explotaciones de medianas a grandes con una alta generación de empleo permanente. — La cadena de producción ganadera de cría, levante y ceba con 14% del producto agrícola, pero con bajo número de productores y trabajadores. La cadena de ganadería de cría predomina en los Llanos Bajos sobre grandes extensiones de tierra, y el levante y la ceba en el pie de monte del Arco Montañoso y los grandes valles costeros, predominando en este caso explotaciones de medianas a grandes.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

— La producción frutícola y hortícola de piso alto y bajo, generadora de productos de consumo fresco, ubicada fundamentalmente en los valles altos y medios del Arco Montañoso Costero, con predominio de explotaciones pequeñas y medianas en los valles medios y pequeños y muy pequeñas en los valles altos. — La producción cafetalera y cacaotera. La primera ubicada en laderas del Arco Montañoso Costero y especialmente en los Andes y las estribaciones andinas de Lara y Portuguesa y la segunda en los Valles Costeros de la Cordillera de la Costa y el Macizo Oriental. En ambos casos el tamaño de las explotaciones tiende a ser pequeño, predominando la producción familiar. — Los complejos agroindustriales azucareros y de palma aceitera que constituyen integraciones o coordinaciones verticales alrededor de la agroindustria procesadora. En ellas participan explotaciones grandes, medianas y pequeñas, estando las grandes casi siempre integradas a la industria. Los complejos azucareros se ubican en los principales valles del Arco Montañoso y los Altos Llanos. Mientras los de palma aceitera se ubican en las zonas de alta humedad en diversas regiones del país. En resumen, se puede señalar que los sistemas indicados se desarrollan en escenarios naturales diferentes con diversos patrones tecnológicos, formas de uso de la tierra y escalas de producción, lo cual no permite aplicar un criterio único para evaluar las extensiones de las unidades de producción. 4. El desequilibrio rural-urbano y la pobreza de la población rural agrícola El desarrollo de la explotación petrolera generó un cambio fundamental en la distribución territorial del poder y de la riqueza en Venezuela. En las ciudades se centró la dinámica económica basada en la importación, el comercio, los servicios, la construcción y el sector público, mientras las áreas agrícolas permanecieron estancadas o en franco deterioro. El poder articulado a la agroexportación fue

MISIÓN ZAMORA

arrasado por la expansión petrolera y la depresión de los años treinta. Las nuevas fuentes de poder y riqueza adquirieron un carácter claramente urbano.6 En este marco, el desequilibrio rural-urbano crece aceleradamente manteniendo los ingresos de la población rural vinculada a la agricultura, muy por debajo de la que obtienen los pobladores de las ciudades. Como puede observarse en el Cuadro 3, a principios de la década de los 60 la diferencia de ingresos familiares entre las áreas rurales y urbanas es muy significativa, ubicándose en el nivel más bajo de ingresos (menos de Bs. 500,00) el 73% de la población rural, mientras sólo el 27% de la urbana. En sentido contrario, sólo el 3% de los habitantes del campo se ubican en el estrato más alto, mientras en las ciudades esta proporción asciende al 19%. En 1983, dos décadas después, la situación se mantiene, ubicándose en el estrato más bajo (familias con menos de mil bolívares de ingreso mensual) el 5% de la población urbana y cerca de una cuarta parte (23%) de los pobladores del campo.7 En el período de empobrecimiento general del país que comienza a principios de los ochenta, el deterioro del ingreso rural es más rápido y agudo que el que se sufre en las ciudades. En efecto, entre el segundo semestre de 1984 y el segundo de 1997 la caída del ingreso real 6 BANCO CENTRAL DE VENEZUELA (BCV)

(1978) y PINTO COHEN, Gustavo (1968).

7 OFICINA CENTRAL DE INFORMACIÓN (OCEI) (1983).

CUADRO 3

Porcentaje de familias por estratos de ingreso en 1962 BS/MES Y PORCENTAJES

INGRESOS (BS/MES)

% FAMILIAS URBANAS

% DE FAMILIAS RURALES

Menos de 500

27%

73%

501 a 1500

53%

24%

Más de 1500

19%

Fuente: OFICINA CENTRAL DE INFORMACIÓN (OCEI) (1962). Cálculos propios.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

promedio de la población urbana es de 61% mientras en el sector rural es de 73%.8 La existencia de este notable desequilibrio es también verificable en las remuneraciones por persona ocupada, de los trabajadores agrícolas y del resto de la economía, que muestran las Cuentas Nacionales del BCV. En la serie 1989-1998 las personas ocupadas en la agricultura tienen remuneraciones que representan en promedio el 30% de las del resto de la economía y en 1994 esta proporción se ubica en el 23%.9 En este marco se genera una acelerada migración rural que comienza por una movilización hacia las zonas de expansión petrolera y los centros administrativos del Estado y luego hacia los polos urbanos de crecimiento en cada región del país. Los deprimidos y decrecientes ingresos del sector rural y las remuneraciones de los trabajadores agrícolas configuran una situa8 OFICINA CENTRAL DE INFORMACIÓN (OCEI):

Encuestas de Hogares por Muestreo, tomado de la Base de Datos Agroalimentaria de INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/ bda.html 9 BANCO CENTRAL DE VENEZUELA (BCV), Anuario de Cuentas Nacionales, tomado de la

Base de Datos Agroalimentaria de INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/bda.html

CUADRO 4

Población rural y urbana en diversos censos 1941-2001 PORCENTAJES

AÑO

POBLACIÓN URBANA

POBLACIÓN RURAL

1941

31,3%

68,7%

1950

47,4%

52,6%

1961

62,1%

37,9%

1971

72,8%

27,2%

1981

80,3%

19,7%

1990

84,1%

15,9%

2001

87,7%

12,3%

Fuente: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE), Censo de Población y Vivienda 2001.

MISIÓN ZAMORA

ción de aguda pobreza y marginalización para la población vinculada a la dinámica de la producción agrícola que establece una marcada desigualdad en la distribución geográfica y que genera un acelerado proceso migratorio hacia las ciudades. 5. Los sectores pobres vinculados a la agricultura No cabe duda que el fenómeno más importante que ha afectado a los sectores de menores ingresos vinculados a la agricultura, desde que se inició la explotación petrolera, es la disolución de la producción campesina y la proletarización de la población vinculada a ella. Este proceso se produce bien sea pasando a actividades urbanas o manteniéndose en la agricultura, en este caso viviendo de la venta de su fuerza de trabajo como trabajadores o jornaleros. La proporción de la fuerza de trabajo agrícola, que se declara a sí mismo empleado u obrero, pasa del 33% en 1961 a más de 44% en 1998, constituyendo el grupo mayoritario dentro de los ocupados en la agricultura. Si a esto sumamos los campesinos (trabajadores por cuenta propia) que se ven obligados a trabajar también como asalariados pero que se siguen considerando agricultores, no es aventurado afirmar que más de la mitad de la población activa vinculada a la

CUADRO 5

Porcentaje de la población ocupada en actividades agrícolas por categoría ocupacional 1961-1998 PORCENTAJES

1961

Empleados u obreros

1980

1985

1990

1993

1998

33,10% 36,30%

36,80%

39,50%

42,70% 44,30%

51,30% 42,20%

Trabajadores por cuenta propia Patronos

37,10%

38,00% 41,20%

9,00%

10,60%

13,00%

12,70%

9,50%

12,80% 12,50%

15,50%

10,50%

6,60%

5,00%

2,90%

Ayudantes familiares

Fuente: OFICINA CENTRAL DE INFORMACIÓN (OCEI). Encuesta de Hogares por Muestreo. Cálculos propios.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

agricultura obtiene su ingreso principal de la venta de su fuerza de trabajo. De acuerdo al Censo Agrícola de 1997 existen más de 310 mil trabajadores fijos y más de un millón 120 mil temporales.10 Como podemos observar en el Cuadro 6, en el primer semestre de 2007 los empleados y obreros ocupados en actividades agrícolas representan el 47% de todos los que trabajan en este sector.11 Por otra parte, estos sectores no constituyen la fracción de menores ingresos dentro de los ocupados en actividades agrícolas, colocándose por encima de los pequeños productores organizados y de los campesinos independientes (trabajadores por cuenta propia). Probablemente el segundo grupo en importancia son los campesinos vinculados a la producción cafetalera y de cuencas altas que se ubican en la Cordillera Andina, las estribaciones Andinas de Lara y 10 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE):VI Censo Agropecuario 2007, resultados

preliminares. 11 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE): Indicadores de la Fuerza de Trabajo, 2007.

CUADRO 6

Porcentaje de la población ocupada en actividades agrícolas e ingresos por categoría ocupacional Primer semestre 2007 PORCENTAJES

INGRESOS MENSUALES POR FAMILIA

TOTAL

EMPLEADOS COOPERAT. Y Y OBREROS SOCIEDADES

PATRONOS

TRABAJADORES POR CUENTA PROPIA

Actividades agrícolas (% fila)

100,0%

47,0%

14,0%

8,0%

32,0%

Menos de Bs 200 mil

16,8%

10,1%

19,7%

3,6%

28,8%

Menos de Bs 500 mil

67,3%

65,1%

67,3%

30,2%

79,7%

3,8%

2,1%

3,7%

21,6%

1,9%

Más de Bs 1 millón

Fuente: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE). Indicadores de la Fuerza de Trabajo.

MISIÓN ZAMORA

Portuguesa y en el Macizo Oriental, entre los cuales se encuentra la población con menores ingresos.12 Otro grupo de significación son los parceleros, asentamientos campesinos con organizaciones económicas, o los que se han incorporado a la producción a partir de la Ley de Tierras, formando distintos tipos de asociaciones, los cuales son contabilizados en las estadísticas desde el 2001 y representan el 14% de los ocupados en el sector. Por último aparecen, con menor importancia, los campesinos tradicionales que desarrollan conucos en zonas apartadas y de frontera agrícola en todas las regiones del país, que aparecen dentro de la categoría de “trabajadores por cuenta propia”. Los trabajadores agrícolas son, al mismo tiempo, la mayoría y el sector más olvidado de los pobres del campo. La legislación agraria no los ampara porque supone que son “campesinos sin tierra” y que no deberían convertirse en asalariados, y la legislación laboral pues les ofrece una aplicación de una normativa diseñada para los trabajadores urbanos, lo cual no resulta apropiado para sus características laborales y de hábitat. 6. La problemática de la tenencia y uso de la tierra LA EVOLUCIÓN DEL PODER TERRATENIENTE

Dado el hecho de que, con la violencia de la conquista, las tierras en América pasaron a ser de la Corona Española, toda la formación de la propiedad territorial agraria no es otra cosa que el proceso de transferencia o apropiación de tierras públicas por sectores privados; extensiones de terreno que un principio fueron del rey y luego de la República. En esta materia habría que comenzar por afirmar que la propiedad territorial agraria en Venezuela nunca fue clara y estable y a ello

En el estado Portuguesa los municipios y parroquias con menores ingresos son los vinculados a la producción cafetalera, como podemos ver en http:// www.ingeomaps.com/ASP/Innova/PagesMap/ General.php?ID=19&Level=P&urlClient=Innova 12

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

contribuyó en una gran medida las características naturales y demográficas del país desde el momento mismo de la conquista. Con la guerra de independencia y el largo periodo de guerras civiles que cubrió buena parte del siglo XIX, la situación de la tenencia se complicó aún más pues el objeto de las luchas era, en buena medida, la apropiación de la tierra, multiplicándose los cambios en la propiedad o posesión por vías violentas, o de legalidad precaria. Por otra parte, otro factor que contribuyó al oscurecimiento de la propiedad territorial fue la extensión del paludismo en amplísimas zonas al sur del Arco Montañoso Costero y otras áreas tropicales húmedas como la Cuenca del Lago de Maracaibo y los Valles Costeros. Como se ha descrito, a partir de la expansión de la producción petrolera, el poder terrateniente es fuertemente golpeado por la nueva dinámica que centra el poder y la riqueza en las actividades urbanas y, particularmente, la importación, el comercio, los servicios y la construcción.13 Las haciendas cafetaleras y cacaoteras se encuentran en una situación de grave deterioro. En muchos casos están abandonadas, invadidas o en un estado ruinoso, de tal manera que su adquisición por parte de la Reforma Agraria fue en realidad una salida para el terrateniente. Otras grandes propiedades en diversas regiones del país se encuentran virtualmente abandonadas y son propiedad de sucesiones donde la mayoría de los herederos se habían trasladado a las ciuda-

Francisco Mieres presenta muy claramente la situación: “La incertidumbre persiste y los costos aumentan en el campo, la rentabilidad disminuye, mientras en las ciudades y campamentos hay reanimación comercial, colocaciones burocráticas, especulación en terrenos, construcciones, etc. Con entera razón los latifundistas trasladan su centro de gravedad a las ciudades, especialmente aquellas que empiezan a disfrutar del petróleo. El fundo pasa a segundo plano, en manos de un capataz que cobra las rentas y dirige la recolección y el envío del café o el cacao al comerciante. La ganadería, que venía siendo golpeada directamente por la crisis del latifundio o por su derivación política –las guerras civiles– durante décadas, encuentra en este proceso el acta de defunción como actividad exportadora. El absentismo de los terratenientes y la realización de actividades económicas urbanas lo va convirtiendo poco a poco en grupos distintos a la burguesía estéril y les va borrando su fisonomía original de clase terrateniente” (MIERES, 1969). 13

MISIÓN ZAMORA

des y participaban de actividades que nada tenían que ver con la agricultura. Los hatos llaneros ahora sólo tenían un real valor si sus dueños eran capaces de desarrollar una integración en la que en el hato se realizaba la cría y, en otros fundos, el levante y la ceba; y aun así estaban sometidos al dominio de los mataderos y los mayoristas. LA REFORMA AGRARIA DE 1960

El consenso nacional en torno a la Ley Reforma Agraria nos muestra claramente que para el momento de su instrumentación, a finales de la década de los 50, el poder del latifundismo era nulo y que ella favorecía en una medida importante a los sectores terratenientes que querían salir de la actividad agrícola y trasladar sus negocios a las ciudades. La afectación de tierras de la Reforma Agraria pasó por varias etapas con relación al ritmo de afectación y el origen de las tierras que se adquirían. En los primeros años el ritmo de adquisiciones fue acelerado y se dio un énfasis importante en tierras privadas y particularmente en aquellas que se encontraban invadidas u ocupadas. 14 En una segunda fase, a partir de 1963, el ritmo de afectación siguió siendo acelerado pero el énfasis se pone en las tierras públicas, especialmente después del Decreto 192 de noviembre de 1964, el cual transfirió genéricamente los baldíos de un gran número de distritos de 10 estados, que podían implicar alrededor de 7 millones de hectáreas. Una estimación de las tierras ingresadas al Fondo de Tierras del Instituto Agrario Nacional (IAN) puede observarse en el Cuadro 7. Como queda evidenciado, alrededor de 2 millones de hectáreas son de origen privado y representan el 19% del total, predominando las tierras públicas y dentro de ellas los baldíos.

El proceso no resultó conflictivo, pues una alta proporción de las tierras se adquieren por negociación amistosa y en muchos casos son ofrecidas por sus propietarios. El 58% de los beneficiarios de estas adquisiciones son ocupantes o pisatarios y en una proporción semejante “sigue trabajando el mismo lote que trabajaba anteriormente”. CENDES-CIDA (1967). 14

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

La asignación de parcelas con sus títulos correspondientes a los beneficiarios previstos en la Ley, no es sino una de las formas de distribución de las tierras de la Reforma Agraria y, por cierto, no siempre la más importante. En el Fondo de Tierras del IAN se registran como parceladas un poco más de 2 millones de hectáreas y a pesar de que las dotaciones hasta 1973 alcanzan a un poco más de 180 mil familias y 5 millones de hectáreas, no hay duda de que muchas de estas titulaciones se realizan dos o más veces sobre los mismos lotes y muchas de ellas corresponden más a regularizaciones de tierras ocupadas por medianos o grandes productores que a reales adjudicaciones. Todos estos elementos permiten concluir que en buena medida el papel más importante de la Reforma Agraria fue permitir la libre ocupación de tierras para la expansión de las medianas explotaciones tipo farmer que se desarrollan al sur del Arco Montañoso Costero y la ganadería de doble propósito de la Cuenca del Lago de Maracaibo. LA CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA Y EL LATIFUNDISMO

Una visión nacional de la distribución de la tenencia de la tierra muestra una altísima concentración de la propiedad, a pesar del importante peso de las explotaciones de tamaño intermedio que re-

CUADRO 7

Origen de las tierras afectadas por la Reforma Agraria 1959-1998 HECTÁREAS Y PORCENTAJES

ORIGEN DE LAS TIERRAS

SUPERFICIE

PORCENTAJE

Privadas

2.049.358

19%

Baldíos

7.351.075

67%

192.725

1.459.501

13%

11.052.659

100%

Ejidos Nacionales Total Hectáreas

Fuente: IAN, Gerencia de Tierras IAN. Tomado de SOTO, Oscar David (2006).

MISIÓN ZAMORA

presentan alrededor del 23% de las explotaciones y el 35% de la superficie. Como se observa en el Cuadro 8, el 48% de las explotaciones que tienen extensiones de menos de 5 hectáreas sólo representan el 1,6% de la superficie. En sentido contrario, el 0,1% de las explotaciones con más de 5 mil hectáreas supera el 19% de la superficie censada Sin embargo, una visión agregada a nivel nacional puede conducir a equívocos al sumar y comparar escenarios naturales y sistemas productivos donde los tamaños de las explotaciones tienen una significación muy diferente. En efecto, si observamos dónde se ubican las explotaciones de más de 5 mil hectáreas, se aprecia que 442 de las 521 explotaciones, es decir el 85% de ellas, y el 88% de la superficie que ocupan, se ubican en los 6 estados con predominio de llanos bajos, y en el estado Bolívar (en zonas con una bajísima densidad de población), donde se desarrolla la cría extensiva de ganado bovino. Como se desprende del Cuadro 9, solamente entre los dos estados llaneros por excelencia, Guárico y Apure, están cerca del 50% de estos latifundios y más del 56% de las tierras que ocupan.

CUADRO 8

Distribución del número de explotaciones y la superficie por categorías de tamaño UNIDADES, HECTÁREAS Y PORCENTAJES

TAMAÑO

NÚMERO

SUPERFICIE

Menos de 5 has.

242.879

48,5%

473.628

1,6%

De 5 a 20 has.

133.910

26,7%

1.225.386

4,1%

De 20 a 500 has.

113.196

22,6%

10.433.390

34,7%

10.453

2,1%

12.160.381

40,4%

521

0,1%

5.771.499

19,2%

500.959

100,0%

30.064.283

100,0%

De 500 a 5.000 has. Más de 5.000 has. TOTAL

Fuente: VI Censo Agropecuario 2007, resultados preliminares. INE.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

Es de hacer notar que estos datos no incluyen los latifundios ganaderos de estados donde no predomina la ganadería extensiva pero que tiene una fracción de su superficie en el Llano Bajo, tales como Monagas y Portuguesa. La asociación de estas explotaciones con la ganadería extensiva es clara y puede evidenciarse en otra información aportada con el VI Censo Agrícola. En efecto, en estos estados se encuentra el 75% del área de pastos y el 67% de los bovinos existentes en 1997. 15 En estos casos una proporción importante de los propietarios de los latifundios ganaderos son familias muy ricas de las grandes ciudades, que conservan estas propiedades no como su fuente de riqueza sino como un elemento de prestigio social y una afición sofisticada. Se trata más de ricos con hatos ganaderos que de ganaderos ricos. 15 Estos porcentajes excluyen el estado Zulia, donde se desarrolla una ganadería más

intensiva de leche, ceba o doble propósito con pastos cultivados.

CUADRO 9

Número de explotaciones y la superficie de explotaciones con más de 5 mil hectáreas en estados con cría extensiva de bovinos UNIDADES, HECTÁREAS Y PORCENTAJES

ENTIDADES

NÚMERO

HECTÁREAS

UNIDADES

Apure

163

31%

2.256.254

39%

Guárico

18%

929.691

16%

Bolívar

15%

732.285

13%

Barinas

520.159

Cojedes

446.796

Anzoátegui Estados de ganadería de cría Otros 18 estados Total

207.767

442

85%

5.092.950

88%

15%

678.548

12%

521

100%

5.771.499

100%

Fuente: VI Censo Agropecuario 2007, resultados preliminares. INE.

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También respecto de las explotaciones muy pequeñas, de menos de 5 hectáreas, habría que hacer un análisis más detallado, pues ellas no predominan en los estados donde predomina el latifundio ganadero. Mientras a nivel nacional las unidades de menos de 2 hectáreas representan el 23% de las explotaciones, en los estados llaneros (Guárico, Apure y Barinas) ellas sólo significan el 7,7% de las unidades de producción. En sentido contrario, el minifundismo tiene una gran importancia en los estados donde se desarrolla una agricultura más intensiva en áreas periurbanas o en estados donde predominan plantaciones de café y cacao, así como la producción hortícola. Como se evidencia en el Cuadro 10, en agriculturas periurbanas como las que se desarrollan en el Distrito Federal, Nueva Esparta y buena parte de Miranda, las explotaciones muy pequeñas son predominantes con cerca de 78% de las unidades y un porcentaje no despreciable de la superficie (17%).

CUADRO 10

Número de explotaciones y la superficie de explotaciones con menos de 5 hectáreas en estados con agricultura intensiva UNIDADES, HECTÁREAS Y PORCENTAJES

EXPLOTACIONES

DTTO. FEDERAL MIRANDA NUEVA ESPARTA

SUPERFICIE

3.023

5.001

22.571

37.305

706

784

Periurbanas

26.300

78%

43.090

17%

LARA

21.516

40.112

MÉRIDA

19.513

35.602

TÁCHIRA

13.604

27.337

TRUJILLO

25.997

44.499

SUCRE

19.606

40.684

Café, cacao y horticultura 100.236

61%

188.235

Fuente: VI Censo Agropecuario 2007, resultados preliminares. INE.

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También en Lara, Sucre y los estados andinos donde tienen una alta importancia las plantaciones de café, cacao y la horticultura, el peso de las explotaciones muy pequeñas es muy alto, representando, como puede verse en el Cuadro 10, más del 60% de las explotaciones. En definitiva, resulta claro que el latifundio está fuertemente asociado a la ganadería extensiva de cría de bovinos en los Llanos Bajos y otras regiones apartadas del país y ella está en una proporción importante en manos de sectores económicos poderosos de las ciudades. El minifundio no está asociado a estos latifundios sino a sistemas productivos más intensivos. LAS ÁREAS DE CONFLICTOS POR LA TENENCIA DE LA TIERRA

Los conflictos por la tierra no han sido un fenómeno generalizado en el país y ellos cobran fuerza en zonas donde se han producido ocupaciones claramente abusivas de tierras públicas o no se ha completado y estabilizado el desarrollo agrícola y compiten sistemas productivos por imponerse. Las áreas donde se concentran los conflictos por la tierra son: — Las zonas ganaderas y de producción campesina en la Cuenca del Lago de Maracaibo. — Las zonas de la última expansión de la frontera agrícola en los Llanos Occidentales y particularmente la zona donde convergen Barinas, Táchira y Apure. — Zonas de los valles medios y bajos de los ríos Yaracuy y Aroa. — Algunas zonas de la última expansión de la frontera agrícola en los Llanos Orientales. Otro centro de conflictos en materia de tenencia se ubica en las áreas periurbanas de alto potencial agrícola en el Arco Montañoso Costero, donde terratenientes urbanos mantienen sin uso significativas extensiones de tierras de gran potencial, mientras sectores urbanos sin vivienda presionan la agricultura periurbana que logra sobrevivir.

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7. La situación alimentaria de la población venezolana al inicio de la Misión Las Hojas de Balance de Alimentos del INN16 muestran como desde mediados de los 70 se produce una caída en el consumo que se expresa en una disminución de la disponibilidad de calorías. Esta contracción del consumo, desde el inicio de los años 90, ubica las disponibilidades por debajo de los requerimientos promedio estimados, planteando importantes riesgos nutricionales para la población. 16 Las Hojas de Balance de Alimentos son publicadas por el Instituto Nacional de Nutri-

ción (INN) desde la década del 50.

GRÁFICO 4

Disponibilidad calórica por persona 1960-2005 KILOCALORÍAS POR PERSONA AÑO

Fuente: Hojas de Balance de Alimentos del INN. BDA de INNOVA.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

Como se ve en el Gráfico 4, la disponibilidad de calorías se ubica por debajo de 2.400 desde inicios de los 90 y continúa cayendo con altibajos, al menos hasta 2003. De tal manera que en el momento en que se plantea la Misión Zamora el país se encuentra en el punto más bajo en materia de consumo alimentario desde la década de los 60. Las Encuestas de Ventas al Detal del Banco Central de Venezuela y el Índice de Volumen de Ventas que se realiza en el país desde 1997, ratifica el comportamiento descendente del consumo de alimentos en los últimos años.17 Una caída en el consumo de estas dimensiones plantea un riesgo de desnutrición para una fracción importante de la población, cuyos ingresos declarados se ubican por debajo del costo de la Canasta Mínima de Alimentos y que por tanto se encuentran en situación de Pobreza Extrema. El crecimiento de esta fracción de la población, la cual viene aumentando desde inicios de la década de los 80, tiende a disminuir en los primeros años del siglo. Sin embargo, se vuelve a acelerar considerablemente con la crisis económica de 2002, llegando a alcanzar a más de 7 millones de habitantes, casi un millón más que en 1997.18 Adicionalmente, para 1998 la dependencia externa de calorías y nutrientes para la alimentación es muy alta. De acuerdo a las Hojas de Balance de Alimentos para ese año, el 44,5% de las calorías y el 45% de las proteínas consumidas por la población eran de origen importado. En definitiva, en el momento en que se plantea la Misión, el consumo de alimentos per cápita se ubica en su nivel más bajo desde la década de los 60 y los sectores de menores ingresos se encuentran en grave riesgo de desnutrición, todo ello en el marco de una significativa dependencia externa de las calorías y proteínas necesarias para el consumo mínimo de la población. 17 BANCO CENTRAL DE VENEZUELA (BCV) ,

Sistema de indicadores de volumen y valor de las actividades de comercio: http://www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp Múltiples estudios sobre la pobreza muestran este proceso de crecimiento de la pobreza desde finales de la década de los 70 en Venezuela. Para ver más información sobre este tópico recomendamos: http://www.gerenciasocial.org.ve/ y http:// www.derechos.org.ve/publicaciones 18

MISIÓN ZAMORA

8. Elementos claves de la situación inicial Resumiendo, se podría caracterizar la situación inicial que conduce a la creación de la Misión Zamora de la siguiente forma: 1.

El desarrollo agrícola venezolano tiene importantes peculiaridades. El impacto de la expansión petrolera generó una ruptura en la evolución de la agricultura preexistente y una cierta discontinuidad en el desarrollo agrícola del país. La dinámica de la Venezuela petrolera destruyó la agricultura tradicional y con el correr del tiempo tendió a sustituirla por nuevas formas de producción, las cuales son implantadas desde afuera con poca relación con la producción tradicional.

En la década de los 90 la disminución de la protección a la agricultura, en el marco de una política macroeconómica neoliberal y desfavorable y con una disminución del apoyo del Estado vía gasto público y financiamiento de la producción, colocan al sector agrícola a finales del siglo pasado en una situación de aguda depresión.

Los deprimidos y decrecientes ingresos del sector rural y las remuneraciones de los trabajadores agrícolas configuran una situación de aguda pobreza y marginalización para la población vinculada a la dinámica de la producción agrícola, que establece una marcada desigualdad en la distribución geográfica de la riqueza y que genera un acelerado proceso migratorio hacia las ciudades.

Los trabajadores agrícolas son, al mismo tiempo, la mayoría y el sector más olvidado de los pobres del campo. En la legislación agraria se supone que son “campesinos sin tierra” y que no deben ser asalariados, y en la legislación laboral se les ofrece la aplicación de una normativa diseñada para los trabajadores urbanos que no resulta adecuada ni a su hábitat ni para las características de las labores que desarrollan.

El papel más importante de la Reforma Agraria instrumentada desde la década de los 60 fue permitir la libre ocupación de tieSISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

rras, para la expansión de las medianas explotaciones tipo farmer que se desarrollan al sur del Arco Montañoso Costero y la ganadería de doble propósito de la Cuenca del Lago de Maracaibo. 6.

Dada la diversidad geográfica y agroecológica del país, y las peculiaridades de su desarrollo agrícola, la agricultura venezolana es compleja y está constituida por distintos sistemas productivos con características muy disímiles que se desarrollan en escenarios naturales diferentes con diversos patrones tecnológicos, formas de uso de la tierra y escalas de producción, lo cual no permite aplicar un criterio único para evaluar las extensiones de las unidades de producción.

El latifundio está fuertemente asociado a la ganadería extensiva de cría de bovinos en los Llanos Bajos y otras regiones apartadas del país, el cual está, en una proporción importante, en manos de sectores económicos poderosos de las ciudades. El minifundio no está asociado a estos latifundios sino a sistemas productivos más intensivos.

En el momento en que se plantea la Misión el consumo de alimentos per cápita en el país, se ubica en su nivel más bajo desde la década de los 60 y los sectores de menores ingresos se encuentran en grave riesgo de desnutrición, todo ello en el marco de una significativa dependencia externa en materia de abastecimiento alimentario.

MISIÓN ZAMORA

La Misión en el contexto de la acción del Estado 1. El marco constitucional y la nueva orientación de las políticas públicas Dentro de la nueva configuración del Estado que instrumentó la Constitución de 1999, la agricultura y el desarrollo rural adquirieron un nuevo estatus normativo. Los artículos 305 a 308 definen la orientación de las políticas públicas en materia de agricultura, desarrollo rural y redistribución de la tierra. Estos artículos señalan lo siguiente: Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueren necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola. Artículo 306. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina un nivel adecuado de bienestar, así como su incorporación al desarrollo nacional. Igualmente fomentará la actividad agrícola y el uso óptimo de la tierra mediante la dotación de las obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Artículo 307. El régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y establecerá las medidas necesarias para su

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transformación en unidades económicas productivas, rescatando igualmente las tierras de vocación agrícola. Los campesinos o campesinas y demás productores agropecuarios y productoras agropecuarias tienen derecho a la propiedad de la tierra, en los casos y formas especificados en la ley respectiva. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y particulares de propiedad para garantizar la producción agrícola. El Estado velará por la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario. Artículo 308. El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno.

Los componentes fundamentales de esta normativa son los siguientes: — La prioridad de la agricultura, declarando la producción de alimentos de interés nacional y base estratégica del desarrollo nacional, privilegiando la producción agropecuaria interna para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento y estableciendo compensación frente a las desventajas propias de la agricultura, todo ello para garantizar la seguridad alimentaria de la población. — El desarrollo rural integral, que significa promoción del empleo y el bienestar de la población rural mediante la dotación de las obras de infraestructuras, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. — La eliminación del latifundio y la ocupación abusiva de tierras públicas gravando las tierras ociosas y rescatando las tierras de vocación agrícola. — La promoción y protección de cooperativas, microempresas y for-

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mas asociativas bajo régimen de propiedad colectiva asegurándoles financiamiento, capacitación y asistencia técnica. Esta normativa central es instrumentada por un conjunto de leyes entre las cuales destaca la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la cual, además de normar las condiciones de afectación, rescate y redistribución de las tierras, crea el impuesto sobre las tierras ociosas y establece la nueva institucionalidad pública agraria, creando el Instituto Nacional de Tierras (INT), el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) y la Corporación Venezolana Agraria (CVA). Adicionalmente esta ley reforma la Jurisdicción Especial Agraria dictando nuevas normas para los tribunales con competencia en esta área. Otras de las leyes que instrumentan aspectos de las nuevas orientaciones constitucionales en el primer período de gobierno del presidente Chávez, son la Ley de Mercadeo Agrícola (enero 2002); la Ley de Crédito para el Sector Agrícola (octubre 2002); Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (septiembre 2003); Ley del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA) (junio 2001); Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (septiembre 2001) y la Ley de Pesca y Acuicultura (mayo 2003). La instrumentación de las orientaciones constitucionales pone el énfasis en los problemas derivados de la distribución de los recursos dentro de la agricultura, y en especial en la erradicación del latifundio, así como en el desarrollo rural integral centrado en la protección y apoyo a la población rural pobre, dejando en segundo plano todo lo relacionado con la prioridad, protección y apoyo a la actividad agrícola en general. La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se convierte en el centro de la acción gubernamental en materia agrícola, mientras el resto de las políticas para el sector son tímidas y circunstanciales. 2. El proceso de instrumentación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario La plena aplicación de la Ley de Tierras ha presentado un conjunto de dificultades que derivan de las enormes complejidades téc-

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nicas que ella plantea, tanto por difíciles procedimientos internos, como por indefiniciones y dependencias de Planes del Ejecutivo que no han sido elaborados. En efecto, la Ley supone un sistema de registro y seguimiento de todas las tierras públicas o privadas con actualizaciones constantes, con el fin de emitir las Certificaciones de Fincas Productivas, o Mejorables así como la Calificación de las Tierras Ociosas. Cada una de estas certificaciones implica un amplio expediente con al menos siete documentos y un informe técnico referido también a los Planes Agroalimentarios Nacionales y la Clasificación de Tierras que debe realizar el Instituto Nacional de Tierras. Por otra parte se establece un procedimiento complejo y de difícil trámite para la adjudicación de tierras. De acuerdo a la Ley, las adjudicaciones se harán en respuesta a las solicitudes individuales y en plazo de 30 días hábiles, incluyendo la identificación del terreno cuya adjudicación es solicitada con su respectivo protocolo, la delimitación de la parcela solicitada y un proyecto de producción para ella con base en los planes de desarrollo del Ejecutivo Nacional. Por su parte, el impuesto planteado para las tierras ociosas es asimismo de extrema complejidad para su cálculo y su posterior cobro. La forma de cálculo es difícil de entender y requiere una base estadística de la que carece el país. Para la aplicación del impuesto es necesario que el Instituto Nacional de Tierras realice estudios de suelo muy detallados que permitan establecer, a nivel de unidad de producción, una clasificación de las tierras y sus usos potenciales. Por último, la recaudación y control del tributo es asignada al SENIAT (artículos 105 y 115), lo cual implica que este organismo lleve un registro de todas las “tierras rurales” y su situación productiva, lo cual requiere la participación de otra institución en un trabajo de proporciones enormes. El rescate de tierras y la adquisición de latifundios plantean algunas dificultades, pero en el caso del impuesto predial después de 8 años todavía no ha podido ser instrumentado. Por otra parte, las adjudicaciones de acuerdo a la Ley resultan extremadamente difíciles. Para evadir estas dificultades el Ejecutivo tomó un conjunto de

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iniciativas para garantizar los beneficios, que están en el espíritu de la Ley, lleguen a la población pobre del campo. En esta dirección se produce el Decreto 2.290 de febrero del 2004, donde se crea la figura de las cartas agrarias al margen de la Ley de Tierras. Este decreto establece la transferencia de las tierras de los organismos públicos al INTI y un trámite expedito para adjudicarlas por medio de aartas agrarias que “certificarán” la ocupación con fines productivos por “agrupaciones campesinas”. El artículo 4 del decreto deja claro que “las medidas previstas en el presente Decreto procederán únicamente sobre tierras incultas con vocación agrícola cuya propiedad esté en manos del Estado venezolano”. El Plan Zamora y posteriormente la Misión Zamora se desarrollan en el marco de las dificultades encontradas por la nueva institucionalidad creada por la Ley de Tierras para realizar un cambio significativo en la estructura de la tenencia de la tierra e incorporar masivamente a “campesinos sin tierra” a la producción agrícola. 3. El Plan Zamora: antecedente inmediato de la Misión Zamora El Plan Zamora tiene como objetivo agilizar la entrega de tierras rurales a campesinos en la búsqueda por lograr el desarrollo agrícola dentro de una justa y clara distribución de las tierras agrarias del país, acorde con los principios de equidad y justicia social. El mismo garantiza la distribución y posesión de los terrenos para aquellos hombres y mujeres que demuestren actitud para desarrollar y cultivar la tierra. Las tierras se otorgan a través de cartas agrarias y otros instrumentos, con el fin de garantizarle a un importante sector campesino los componentes y recursos necesarios para producir la tierra. Igualmente, se brinda apoyo técnico y financiero al campesino o campesina para mejorar la productividad de la actividad agropecuaria, a través de las instituciones correspondientes, todo enmarcado dentro del desarrollo rural integral. Como se explicará más adelante, la Misión Zamora preserva y refuerza buena parte de los componentes en los que se sustentó el Plan Zamora, entre los cuales se destacan: SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

PROYECTOS INTEGRALES CONUQUEROS: son unidades agroproduc-

tivas individuales desde el punto de vista del financiamiento agrícola, sin menoscabo de una visión integral de la problemática comunitaria, que parte de la búsqueda de soluciones a los diferentes problemas que se presenten en las comunidades en conjunto, integrando para ello a todas las instituciones involucradas. PROGRAMA VUELTA AL CAMPO: Su propósito es disminuir el hacina-

miento en las ciudades, el colapso en los servicios públicos y los desequilibrios territoriales existentes en el país, modificando el patrón de asentamiento y articulando un modelo de desarrollo sostenible, que permita a las poblaciones de los grandes centros urbanos ir revirtiendo paulatinamente los grandes desequilibrios demográficos. PROGRAMA TODAS LAS MANOS A LA SIEMBRA: El Plan Zamora se apo-

ya también en este programa que persigue apoyar la producción agrícola primaria y agroindustrial, con énfasis en las prácticas conservacionistas y en la reactivación, transformación y dinamización de las cadenas agroproductivas que propicien la competitividad, la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible del medio rural. 4. El lanzamiento de la Misión Zamora Para el 28 de diciembre del 2003, el presidente de la República anunció durante la transmisión del programa dominical Aló Presidente N° 176, realizado en Sabaneta, estado Barinas, en el Central Agroindustrial Azucarero Ezequiel Zamora, que el Plan Zamora se convertiría en adelante en una de las Misiones del Gobierno Bolivariano: “Hemos cumplido la primera fase del plan... Hoy venimos a entregar cartas agrarias, instrumentos revolucionarios para ir construyendo tierras libres y hombres libres. La revolución en el campo”. Este anuncio señala la intención del Presidente de que el Plan Zamora se transforme y pase a ser parte de las Misiones Sociales. En este orden de ideas, el 4 de febrero del 2004 el INTI señala que la Misión se inició el 4 de febrero de 2003 como Plan Zamora y que a partir 46

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del primero de febrero de 2004 pasó a formar parte de las misiones sociales con el nombre de Misión Zamora. El objetivo general de la Misión Zamora consiste en erradicar el latifundio como tal y dentro de sus objetivos específicos se señala: — Reorganizar la tenencia y el uso de las tierras ociosas, con vocación agrícola para erradicar el latifundio (rescate, regularización y justa distribución de la tierra). — Emprender un plan masivo de adjudicación de tierras agrícolas, dirigido a todos aquellos hombres y mujeres con actitud para su desarrollo y cultivo. — Incorporar al pequeño productor a un sistema de producción y comercialización, permitiendo avances en la seguridad y soberanía agroalimentaria a través del desarrollo de una agricultura sustentable. — Otorgar financiamiento oportuno y adecuado, así como capacitación técnica y científica a las productoras y productores. — Promover la organización y el trabajo colectivo de las familias campesinas, privilegiando el sistema cooperativo y autogestionario. — Generar fuentes de empleo, frenar el éxodo rural y propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad agrícola. — Desarrollar la infraestructura productiva y social en las zonas rurales, promoviendo el desarrollo del medio rural en los ejes estratégicos del país. — Desarrollar la formación sociopolítica en el campesinado. Los objetivos antes descritos podrían agruparse en cinco categorías: TENENCIA DE LA TIERRA: Cambios profundos en la estructura de la

tenencia de la tierra, erradicando el latifundio por medio del rescate de tierras ociosas con vocación agrícola y el desarrollo de un plan masivo de adjudicaciones.

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DESARROLLO SOCIO-PRODUCTIVO: Incorporación del pequeño pro-

ductor a un sistema de producción y comercialización apoyado por financiamiento oportuno y adecuado, así como por capacitación técnica, privilegiando la organización y el trabajo colectivo y el sistema cooperativo y autogestionario. SEGURIDAD Y SOBERANÍA ALIMENTARIA: El cumplimiento de los obje-

tivos anteriores debe permitir avances en la seguridad y soberanía agroalimentaria a través del desarrollo de una agricultura sustentable. DESARROLLO RURAL INTEGRAL: Desarrollar la infraestructura pro-

ductiva y social en las zonas rurales, promoviendo el desarrollo del medio rural y la generación de empleo para así frenar el éxodo rural y propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo. FORMACIÓN SOCIOPOLÍTICA: Desarrollar la formación sociopolítica

en el campesinado para estimular su protagonismo como sujeto político del proyecto de cambios. 5. Otras acciones del Estado relacionadas con los objetivos de la Misión Es de hacer notar que los aspectos considerados en la Misión Zamora no son ni mucho menos las únicas acciones que instrumenta el Ejecutivo en función del desarrollo rural integral y el apoyo a los sectores más pobres del campo. Las más importantes de ellas se mencionan en el punto anterior y se refieren a la Misión Vuelvan Caras (actualmente Misión Che Guevara) y el apoyo a los Núcleos de Desarrollo Endógeno ( NUDEs) de PDVSA. Estos programas han encauzado un importante volumen de recursos para el apoyo directo a los participantes por vía de becas y de importantes recursos financieros de organismos públicos y en particular del FONDAFA. Adicionalmente, tienen importancia significativa en estas áreas el Plan Café del Ministerio de Agricultura y Tierras y las importantes

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inversiones realizadas por medio del FIDES y otras instituciones con gobernaciones, alcaldías y consejos comunales. 6. El desarrollo posterior de las políticas públicas en la materia Las nuevas leyes aprobadas en el contexto de la Ley Habilitante 2008, referidas a la agricultura y el medio rural, generan un nuevo marco normativo que, en una proporción importante, sólo está comenzando a instrumentarse. Esta nueva normativa está constituida por las siguientes leyes: — Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria. — Ley de Salud Agrícola Integral. — Ley de Crédito para el Sector Agrario. — Ley del Banco Agrícola. — Ley de Beneficios y Facilidades de Pago para las Deudas Agrícolas. Este conjunto de leyes tiene algunos elementos en común que es importante resaltar: — Aumento de la regulación, control y fiscalización sobre el sector privado en la dinámica agroalimentaria, con un fuerte régimen de sanciones y penalidades. — Altas exigencias para el sector público por múltiples necesidades de reglamentación de las leyes para hacer posible su aplicación y altos requerimientos técnicos y de trabajo burocrático para los funcionarios que las apliquen. — Marco flexible para la introducción de medidas y acciones para la transición hacia el Socialismo Bolivariano. — Normas que dan una alta prioridad al autoabastecimiento y la producción interna de alimentos y que obligan a disminuir la dependencia externa en materia agroalimentaria. — Altas exigencias y regulaciones agroambientales en el marco de la ciencia agroecológica. SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

— Multiplicación de las formas organizativas para la participación de la población en los ámbitos de las diferentes leyes. La nueva normativa sin duda introducirá cambios de significación en toda la política agroalimentaria y la Misión, sin embargo todavía estas modificaciones apenas comienzan a producirse y es demasiado temprano para evaluarlas. 3.

Consistencia interna del diseño 1. Los objetivos planteados LA MISIÓN Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL MEDIO RURAL Y EN EL SECTOR AGROALIMENTARIO

Como se ha indicado, el conjunto de la intervención del Estado en la dinámica agroalimentaria va mucho más allá de la Misión, tanto por otras regulaciones y acciones destinadas al medio rural y el sector agrícola como por otro ámbito de actuación que es el referido al abastecimiento de alimentos, donde la Misión Alimentación y el Ministerio del mismo nombre actúan dando prioridad a garantizar el suministro de alimentos para la población. La Misión pareciera circunscribirse a lo que podría denominarse el ámbito de la reforma agraria, es decir, a los nuevos productores que surgen de los cambios en la estructura de la tenencia, producto del rescate de tierras ociosas en manos de latifundistas. Esto implica una limitación en los objetivos de la Misión, que no puede pretender producir efectos significativos más allá de su ámbito de actuación, impactando la agricultura en su conjunto. PROBLEMAS EN LOS OBJETIVOS RELACIONADOS CON LA REESTRUCTURACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA

Tal como se señaló en el punto anterior, en relación a este objetivo parecería haber una dificultad que deriva de que si los latifundios más importantes se ubican en el Llano Bajo y están asociados a la ganadería de cría bovina, no parece posible que su erradicación, in50

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cluso total, pueda dar pie a un plan masivo de adjudicación de tierras, pues en estos sistemas productivos la presencia de minifundistas no es muy importante y las extensiones de tierra que se requieren para que una familia pueda mantenerse son considerables, lo cual implica limitaciones al número posible de beneficiarios de las adjudicaciones. PROBLEMAS CON LOS OBJETIVOS RELACIONADOS CON EL DESARROLLO SOCIO-PRODUCTIVO

No parece fácil lograr un financiamiento adecuado y oportuno de los entes públicos, acompañado de capacitación técnica y al mismo tiempo que se desarrollen nuevas formas de organización de la producción de carácter colectivo, sobre las cuales existe poca experiencia, tanto en los pequeños productores como en el Ejecutivo Nacional. La coincidencia de un financiamiento apropiado con la asistencia y capacidad técnica necesaria en el marco de una organización eficiente de carácter colectivo sólo puede darse en un número limitado de experiencias y más aun cuando las formas de organización colectiva que promueve el Estado todavía no han logrado madurar. CONFLICTO CON EL AVANCE DE LA SEGURIDAD Y SOBERANÍA ALIMENTARIA

Los dos problemas indicados en los puntos anteriores conducen a quizás la más importante limitación en la concepción de la Misión: pretender que se generará a partir de ella un avance en la seguridad y soberanía alimentaria, producto del desarrollo de una agricultura sustentable. Dadas las limitaciones del alcance y el desarrollo productivo de la Misión que se han señalado, y los problemas de abastecimiento que ha sufrido y sufre el país, no pareciera coherente evaluar sus resultados en función de los avances de la agricultura sustentable y mucho menos en términos de los niveles de autoabastecimiento alimentario que se han alcanzado.

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PROBLEMA CON LOS OBJETIVOS RELACIONADOS CON EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL

En materia de desarrollo rural, su primer objetivo específico es el referido al desarrollo de infraestructura productiva y social, aunada a mejoras en las condiciones de vida en las comunidades rurales, lo que resulta coherente y apropiado. Sin embargo pensar que ello, y la generación de empleo que implica la Misión, pueden frenar el éxodo hacia las ciudades e incluso “propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad agrícola”, no parece realista, al menos en el corto plazo. A pesar de los notables éxitos que puedan lograrse en materia de crecimiento agroalimentario endógeno y desarrollo rural, revertir la tendencia de las migraciones resulta altamente dificultoso, dado el desequilibrio rural urbano existente y el hecho de que el boom económico de los últimos 4 años generó un crecimiento muy acelerado del comercio, la construcción, el sector financiero y el de telecomunicaciones que se ubican preponderantemente en las ciudades. El conjunto de estas limitaciones hacen pensar que en la concepción de la Misión aparecen problemas de diagnóstico de la situación inicial y de la definición de objetivos, que pueden afectarla mostrando resultados poco alentadores a pesar de los logros obtenidos en algunas áreas. 2. Organización institucional De acuerdo a la documentación obtenida sobre la Misión, el organismo que la lideriza desde su inicio es el Instituto Nacional de Tierras, que tiene a su cargo todo lo relacionado con la reestructuración de la tenencia de la tierra. Sin embargo, en su desarrollo, el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras parece tomar el liderazgo dada la necesidad de intervención de casi todos, si no todos, los organismos adscritos a esta institución. En la organización institucional vinculada a la Misión también se pueden observar algunas limitaciones dignas de ser comentadas. Los cambios en el marco normativo y en la orientación de las políticas públicas han generado un conjunto de nuevas instituciones 52

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vinculadas al área y, con ellas, la multiplicación de programas y proyectos de diverso tipo que, en la actual coyuntura fiscal, cuentan con volúmenes de recursos nunca antes vistos. Por otra parte, estos cambios se introducen en un aparato gubernamental que arrastra deficiencias importantes y tiene, en general, una baja capacidad de gestión. Adicionalmente, el proceso de reestructuración no se produce de una forma planificada y ordenada, sino que está llena de marchas y contramarchas en la organización del sector público y en la asignación de funciones y competencias que generan mayor inestabilidad institucional. Un ejemplo de esta situación de inestabilidad es FONDAFA, el principal brazo financiero público para el sector agrícola. Esta institución vital para la pequeña producción agrícola, pasó al Ministerio de Finanzas, luego regresó al MAT y poco después pasó al MINEP para por fin volver a estar adscrito al MAT. La combinación de estos factores plantea un gran desafío para el sector público agrario, que se ve obligado a adaptarse a una rápida dinámica de cambios y de multiplicación de programas que dificulta consolidar la capacidad de gestión. Áreas particularmente críticas en este sentido son la coordinación interinstitucional y la información (tanto a nivel general como específico). En el campo de la coordinación institucional, en febrero de 2005, para apoyar la Misión y mediante el decreto, se crea “con carácter temporal” una comisión agrícola nacional para la inserción en el proceso productivo, destinado al desarrollo agrario nacional de las tierras ociosas, abandonadas o infrautilizadas, en coordinación con los estados y los municipios. En la comisión participan todos los entes públicos relacionados con la materia, la Fuerza Armada Nacional y los poderes regionales y locales y su objeto es coordinar las acciones para lograr los objetivos de la Misión Zamora. En el caso de las estadísticas agrícolas, la inestabilidad institucional ha deteriorado gravemente esta área, lo cual se constituye en una grave limitante para mejorar la capacidad de gestión, al no contarse con información para la toma de decisiones.

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3. Asignación de recursos económicos La estimación de los recursos destinados al sector agrícola y el medio rural fue en el pasado una labor relativamente sencilla pues ellos se concentraban fuertemente en el Ministerio de Agricultura y Cría (MAC) y en unos pocos programas de otros ministerios. En la actualidad esta labor es más compleja, pues el número de organismos donde se distribuye el gasto es mucho mayor, y varía de año a año. Además, los gastos presupuestados son sólo una fracción de los gastos reales, dado el volumen de créditos adicionales que se han aprobado y la magnitud de los recursos extrapresupuestarios que se asignan. A partir de los cambios legales que permiten la utilización de las reservas internacionales excedentarias y los excedentes en dólares de PDVSA para financiar proyectos en el país, aparece una fuente de recursos distinta al Presupuesto y a la Tesorería Nacional constituida por el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN) y los fondos administrados por PDVSA, entre los cuales se destaca el Fondo para el Desarrollo Económico y Social del País (FONDESPA). FONDESPA ha dispuesto de 2.300 millones de dólares entre 2004 y 2005 (cerca de 5 billones de bolívares) y de ellos ha destinado al sector agroalimentario y rural 290 millones de dólares (624 mil millones de bolívares antiguos) dirigidos principalmente a proyectos agroindustriales, de maquinaria agrícola y de riego. Adicionalmente PDVSA-CVP, a través de los Fideicomisos de Apoyo a Programas y Proyectos del Gobierno, ha financiado a FONDAFA con 527 millardos de bolívares, al Plan Café con más de 233 millardos, al Instituto Nacional de Tierras (INTI) con alrededor de 88 millardos y, en 2006, 140 millardos para el Plan Nacional de Consumo de Alimentos de la CVA. Las misiones también han recibido por esta vía volúmenes de recursos significativos. A la Misión Mercal, en 2004, se le otorgaron 178.560 millones y para 2005 se han presupuestado 634.000 millones. A la Misión Vuelvan Caras, hasta ahora, se le han asignado 630.000 millones de bolívares dirigidos al pago de becas a los beneficiarios, a los instructores y supervisores y también para la dotación 54

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de materiales y maquinarias para esta misión social. Por último, PDVSA ha destinado 76,5 millardos de bolívares a los núcleos de desarrollo endógeno entre 2004 y mayo de 2005. En 2007 y 2008 los recursos se amplían aún más tanto por la vía presupuestaria como por las extrapresupuestarias. El presupuesto del MAT pasa de 757,3 millones de bolívares fuertes a 1.645 millones de bolívares fuertes, con crecimiento en términos nominales de 117% y de 43% en términos reales. 4. Participación social y empoderamiento Uno de los elementos resaltantes de esta Misión, y en general de la acción pública en la agricultura y el medio rural, ha sido la movilización de los pobladores del campo y sus comunidades. La Misión Vuelvan Caras (actualmente Che Guevara), Zamora y las otras misiones sociales en las pequeñas poblaciones y áreas rurales han tenido particular relevancia incrementando notablemente la organización popular y la participación política. En el caso de la Misión Zamora, su efecto no se ha limitado a los beneficiarios directos del proceso de reestructuración de la tenencia, sino que, también, ha alcanzado a buena parte de la población rural y los pequeños productores agrícolas que han tendido a activarse solicitando tierras, financiamiento, capacitación y apoyo social y aumentando su participación social y poder ciudadano.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL DISEÑO

CAPÍTULO 2

Sistematización y análisis de la instrumentación y el desarrollo

LA SEGUNDA SECCIÓN del estudio pretende realizar

un análisis del desarrollo de la Misión examinando diversos aspectos de su instrumentación. 1.

Los instrumentos y mecanismos Para cada uno de los objetivos de la Misión que se ha intentado sistematizar y sintetizar en la sección anterior, se examinarán los instrumentos y mecanismos utilizados para alcanzarlos. 1. Para la reestructuración de la tenencia de la tierra El proceso de reestructuración de la tenencia de la tierra tiene dos componentes fundamentales: ERRADICACIÓN DEL LATIFUNDIO

Este proceso implica la identificación de las explotaciones que pueden calificarse de latifundio

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

para luego proceder al rescate si se trata de tierras públicas ociosas con vocación agrícola o la expropiación en caso de que se trate de tierras privadas. En el caso de tierras privadas, la expropiación debía sólo representar una segunda opción tras la aplicación del impuesto predial para estas tierras previsto en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Sin embargo como no ha sido posible instrumentar este sistema impositivo, la expropiación aparece como primera opción. El proceso implica en primer lugar la declaratoria de tierras ociosas que da paso a las medidas cautelares que permiten la ocupación de los fundos. En el año 2005 se identificó alrededor de 6.095.455 hectáreas con características de latifundio, de las cuales se rescataron 29 fundos, en una superficie de 647.926 hectáreas, es decir, sólo de la superficie bajo ese régimen, un 11% de los latifundios.19 En el año 2006 la Memoria y Cuenta del MAT indica que se calificaron como tierras ociosas 291 predios con una superficie de 867 mil hectáreas y se dictaron medidas cautelares sobre 190 explotaciones con una superficie de 984 mil hectáreas y una superficie promedio por predio de 5.181 hectáreas. Los predios afectados por medidas vinculadas a la lucha contra el latifundio son 481, con una superficie de alrededor de 1.851.000 hectáreas. Para el año 2006 se dispone de la distribución por entidad federal de las tierras afectadas por medidas de rescate y ella muestra que el 49% de los predios y el 87% de la superficie con medidas cautelares de encuentran en los 6 estados donde se concentra la ganadería extensiva de cría y entre los estados Apure, Barinas y Bolívar el 72% de la superficie afectada.20 La información que incluye el periodo 2003-2008 no permite discriminar entre las declaratorias de tierras ociosas y las que tienen ya medidas cautelares, refiriéndose sólo a tierras recuperadas por el INTI.21 19 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y TIERRAS (MAT) (2005): pp.

v-19.

20 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y TIERRAS (MAT) (2006). Los estados de ganadería ex-

tensiva de cría son: Anzoátegui, Apure, Barinas, Bolívar, Cojedes y Guárico. 21 INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) (2008).

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Como se puede observar en el Cuadro 11, los predios recuperados llegan a 780 con una superficie que se acerca a las 2 millones de hectáreas, de las cuales 72% están en los estados donde predomina la ganadería extensiva de cría de bovinos, que además representan el 41% de los predios afectados. Si a estas entidades se suman otras tres, donde los predios afectados son fundamentalmente ganaderos (Portuguesa, Monagas y Zulia), se llega a un 67% de los fundos afectados y al 79% de la superficie recuperada. En el resto de las 15 entidades federales del país sólo se encuentran el 33% de los fundos y el 21% de la superficie recuperada. En los estados de cría extensiva el promedio de superficie afectada por predio es de más de 4.300 hectáreas, mientras en el resto de los estados sin predominio ganadero de alrededor de 1.500 hectáreas. Es de hacer notar que en algunos estados el promedio de superficie por predio recuperado es muy bajo. La superficie promedio rescatada es de menos de 350 hectáreas en Táchira, Trujillo, Nueva Esparta, Vargas y Delta Amacuro. Como se desprende del análisis de la documentación disponible, desde 2005, están identificados los predios calificados como latifundios con alrededor de 6 millones de hectáreas y se ha avanzado pro-

CUADRO 11

Número de predios y la superficie recuperada por el INTI 2003-2008 NÚMERO, HECTÁREAS Y PORCENTAJES

NÚMERO PREDIOS

HAS

HA/ PREDIO

% PREDIOS

Estados cría extensiva (6)

318

1.368.308

4.303

41%

72%

Estados ganaderos (9)

525

1.509.536

2.875

67%

79%

Resto de estados (15)

255

398.213

1.562

33%

21%

Total

780

1.907.748

2.446

100%

% HAS

Fuente: Presentación del INTI, julio 2008.

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

gresivamente en su recuperación, pero dentro de ellos se incluyen predios probablemente ociosos, de superficies relativamente moderadas. El proceso fue obviamente lento hasta 2005 y se acelera progresivamente a partir de ese año. En el rescate de tierras es evidente el predominio de los latifundios vinculados a la ganadería de cría extensiva tal como era previsible, dado las grandes extensiones que se presentan en este sistema productivo y su vinculación a sectores económicamente poderosos de las grandes ciudades. ADJUDICACIÓN DE TIERRAS

Este segundo componente de la reestructuración de tenencia, se refiere a la incorporación masiva de nuevos productores individuales o colectivos en las tierras recuperadas en el proceso. Esta línea de acción se produce a partir de tres instrumentos: las cartas agrarias, las declaratorias de permanencia y los títulos de adjudicación. Las cartas agrarias son un instrumento jurídico creado a partir de la Resolución Nº 177 del Directorio Nacional de INTI de fecha 4 de febrero de 2003, a través de la cual se autoriza la ocupación por parte de grupos campesinos, organizados o no, de las tierras públicas con vocación agrícola, mientras se tramitan y resuelven los procedimientos de adjudicación. Las cartas “certificarán” la ocupación con fines productivos de extensiones de tierra y han sido el medio más utilizado por el INTI para la incorporación de nuevos productores. Sin embargo, es de hacer notar que este instrumento puede tener un doble significado, pues por una parte puede certificar una ocupación preexistente y, por otra, legitimar una nueva ocupación, siempre en el ámbito de tierras públicas. Las declaratorias de permanencia es un acto administrativo, dictado por el INTI, sobre tierras determinadas en el artículo 2 y en función de lo establecido en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Este artículo establece que se garantiza: la permanencia de los grupos de población asentados, las cooperativas agrarias y otras organizaciones económicas campesinas y también de los pequeños y medianos productores agrarios “en las tierras que han ve60

MISIÓN ZAMORA

nido ocupando pacíficamente para el momento de la promulgación de la presente Ley”. Y más adelante indica que “La garantía de permanencia deberá ser declarada mediante acto dictado por el Instituto Nacional de Tierras”22. Como puede observarse, este instrumento no implica incorporación de nuevos productores sino un mecanismo de protección contra el desalojo de las tierras que ocupan y trabajan. Los títulos de adjudicación son otorgados por el Instituto Nacional de Tierras, a los fines de que, mediante un acto administrativo, se otorgue el derecho de trabajar, usar, disfrutar y percibir los frutos de una parcela. A tales efectos, debe realizarse el procedimiento administrativo contemplado en los artículos 62 y siguientes de la Ley de la Tierras y Desarrollo Agrario, el cual debe iniciarse por la Oficina Regional de Tierras del estado donde se encuentre ubicado el lote de terreno solicitado, cumpliéndose con los requisitos establecidos en el artículo 62 de la Ley que, como se ha señalado, implican un procedimiento complicado y difícil. De acuerdo a la Memoria y Cuenta del MAT, en 2005: ...se otorgó seguridad jurídica a 143.212 familias de campesinos (as), pequeños y medianos productores (as), en una superficie de 1.215.152,68 hectáreas incorporadas al proceso productivo, ubicadas a nivel nacional, a través del otorgamiento de 3.000 Cartas Agrarias, en una superficie de 256.386,35 ha, 80 Títulos de Adjudicación en un área de 35.507,09 ha, 780 declaratorias de derechos de permanencia en una superficie de 125.023,24 ha.23

Como puede observarse, los instrumentos indicados más arriba sólo afectan alrededor de 417 mil hectáreas con 3.860 beneficiarios. El resto de los beneficiarios y superficie mencionada deben ser declaratorias de finca productiva o mejorable, es decir, predios y superficies que no pueden ser declaradas ociosas. En este año no cabe duda de que la incorporación de nuevos productores dista mucho de ser masiva.

Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

23 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y TIERRAS (MAT) (2005).

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

En 2006 se otorgan 4.794 cartas agrarias (78%) sobre alrededor de 660 mil hectáreas, 2.151 declaratorias de permanencia (20%) sobre 245.410 y 485 títulos de adjudicación (2%) sobre 27.232 hectáreas. En total unos 7.430 instrumentos sobre 932.435 con lo cual se duplican los logros del año anterior. Para el año 2006 se dispone de la distribución por entidad federal de estos instrumentos de regularización y adjudicación, la cual muestra de nuevo el predominio de las zonas de ganadería extensiva de cría que representan el 49% de los instrumentos y dos tercios de la superficie considerada. Si a ellos sumamos el Zulia, estos siete estados representan el 55% de las medidas del INTI.24 Para el período 2003-2008, la distribución de los instrumentos del INTI puede observarse en el Cuadro 12. Como se evidencia, las cartas agrarias tienden a aumentar su peso porcentual, mientras disminuyen el de las declaratorias de permanencia y se mantiene constante la proporción de títulos de adjudi24 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y TIERRAS (MAT) (2006). Los estados de ganadería ex-

tensiva de cría son: Anzoátegui, Apure, Barinas, Bolívar, Cojedes y Guárico.

CUADRO 12

Instrumentos de regularización y adjudicación del INTI por tipo 2003-2008 NÚMERO, HECTÁREAS Y PORCENTAJES

CARTAS AGRARIAS

Cantidad Hectáreas

DECLARATORIAS DE PERMANENCIA

TÍTULOS DE ADJUDICACIÓN

TOTAL

87.275

12.476

1.843

101.594

3.927.893

374.054

78.200

4.380.147

% Cantidad

86%

12%

100%

% Superficie

90%

100%

Hectáreas/Unidad

45,0

30,0

42,4

43,1

Fuente: Presentación del INTI, julio 2008.

MISIÓN ZAMORA

cación. Como puede observarse, estos títulos que constituyen el objeto final del proceso de regularización siguen teniendo un número muy pequeño de beneficiarios y una superficie poco significativa en el país. En el mismo lapso, la información por entidad no está discriminada por tipo de medida pero es posible apreciarla en el Cuadro 13. Según las cifras anteriores, las medidas del INTI llegan a más de 101.000, sobre una superficie que se acerca a los 4,4 millones de hectáreas, de las cuales 60% están en los estados donde predomina la ganadería extensiva de cría de bovinos que además representan el 33% de las medidas acordadas. Si a estas entidades se suman otras tres que son fundamentalmente ganaderas (Portuguesa, Monagas y Zulia) se llega a más de la mitad de los instrumentos otorgados y al 75% de la superficie afectada. En el resto de las 15 entidades federales del país, está el 49% de los instrumentos y el 25% de la superficie. Por otra parte, en estos estados la distribución es muy desigual. Miranda, Aragua y Carabobo representan el 16% de los beneficiarios y el 12% de las tierras, mientras estados muy campesinos como los andinos, más Yaracuy y Falcón, sólo representan el 12% de los instrumentos y el 7% de la superficie.

CUADRO 13

Instrumentos de regularización y adjudicación INTI por grupos de estados 2003-2008 NÚMERO, HECTÁREAS Y PORCENTAJES

ENTIDAD

N°

HAS.

HAS./N°

% N°

% HAS.

Estados cría extensiva (6)

33.717

2.624.895

33%

60%

Estados ganaderos (9)

51.958

3.295.197

51%

75%

Resto de estados (15)

49.635

1.084.949

49%

25%

101.593

4.380.145

100%

Total

Fuente: Presentación del INTI, julio 2008.

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

Con la información disponible no es posible determinar en qué proporción se trata de incorporación de nuevos productores y cual corresponde a regularización y legitimación de ocupantes que ya estaban en la producción agrícola. Sin embargo, tanto el número de beneficiarios como las superficies involucradas hacen pensar que una proporción importante eran agricultores preexistentes. Al igual que en la afectación de tierras puede observarse una aceleración muy significativa del proceso de emisión de medidas de regularización y adjudicación a partir de 2006 que tiende a casi duplicarse cada año. 2. Para el desarrollo socio-productivo FINANCIAMIENTO

En materia de financiamiento para la pequeña producción agropecuaria, el esfuerzo realizado por el Ejecutivo en los últimos años es considerable, colocándose en órdenes de magnitud infinitamente superiores a los alcanzados desde la década de los 80 y 90. Como se explica en el Cuadro 14, en el período 1999-2006, el financiamiento concedido por FCA/FONDAFA es más de 68 veces superior al otorgado en el periodo 1994-1998.

CUADRO 14

Financiamiento otorgado por FCA/FONDAFA por periodo presidencial MILLONES DE BOLÍVARES E ÍNDICE BASE 1994-1998

PERÍODO

1979-1983

TOTAL (MILL. DE BS.)

ÍNDICE

8.339

18%

1984-1988

9.290

20%

1989-1993

17.450

37%

1994-1998

47.345

100%

1999-2006

3.247.504

6859%

Fuente: FCA/FONDAFA en BDA de INNOVA.

MISIÓN ZAMORA

Después de la crisis económico-política de 2002-2003, los volúmenes de financiamiento para la producción agrícola crecen en forma exponencial hasta alcanzar volúmenes realmente significativos. En el Cuadro 15 se muestra cómo en términos nominales el crédito concedido por el Estado al sector agrícola se multiplica casi 9 veces, lo cual significa que, a precios constantes (bolívares de 2003), el crecimiento también es muy alto, alcanzando 364%, es decir multiplicándose por cerca de 4 veces. Este volumen de crédito público para la agricultura se ubica desde 2005 en niveles semejantes a la Cartera Agrícola de la banca privada, fuente de financiamiento de una proporción muy importante de la producción agropecuaria.25 Adicionalmente, no todo el financiamiento que reciben las comunidades rurales se dirige a la agricultura, de tal manera que otros financiamientos son aportados por otras instituciones. En efecto, en el financiamiento de cooperativas de la Misión VuelVéase la Información sobre la Cartera Agrícola de la Banca en la página web de Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) en http:/ /www.sudeban.gob.ve/inf_estadistica.php 25

CUADRO 15

Financiamiento público agrícola MILLONES DE BOLÍVARES E ÍNDICE BASE 1994-1998

AÑO

MILL. BS.F.

ÍNDICE

MILL. BS.F.

ÍNDICE

CORRIENTES

BASE 2003

DE 2003

BASE 2003

2003

1.790

100%

1.790

100%

2004

4.516

252%

3.709

207%

2005

6.323

353%

4.479

250%

2006

8.993

502%

5.605

313%

2007

10.513

587%

5.520

308%

2008

15.957

891%

6.519

364%

Fuente: Ministerio del Poder Popular de Agricultura y Tierras.

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

van Caras relacionadas con el sector agrícola, participan seis organismos financieros públicos, de los cuales los créditos de FONDAFA sólo representan el 25%. Una fracción no despreciable de estos recursos van al medio rural y a pequeñas poblaciones. CAPACITACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA

La Misión determinó que la formación sociopolítica y la capacitación técnico-productiva se realizaría coordinadamente entre el INDER y CIARA. Hasta el año 2007, la Fundación de Capacitación e Innovación para Apoyar la Revolución Agraria (CIARA) capacitó y brindó acompañamiento socio-productivo a 67.221 familias rurales en las áreas de conformación y gestión de organizaciones comunitarias y en aspectos productivos del sector agropecuario. Respaldó a 84 fundos zamoranos y proporcionó acompañamiento y capacitación a 3.702 organizaciones socioproductivas o comunales.

CUADRO 16

Financiamiento público de las cooperativas de la Misión Vuelvan Caras 2006 MILLONES DE BOLÍVARES E ÍNDICE BASE 1994-1998

ENTE FINANCIERO

COOPERATIVAS

MONTO TOTAL

FINANCIADAS

(MILL. DE BS.)

BANMUJER

1.192

93.534.309

10%

BPS

1.078

76.616.586

849

257.531.514

28%

FONDAFA

975

230.918.178

25%

FONDEMI

1.091

150.982.238

17%

442

100.666.521

11%

5.627

910.249.346

100%

FONCREI

INAPYMI TOTALES

Fuente: MINEP. Presentación Misión Vuelvan Caras, 2006.

MISIÓN ZAMORA

El INDER por su parte desarrolla también un programa de capacitación y asistencia técnica en el que se han capacitado 7.420 personas en 424 aulas agroecológicas activas en todo el país. 26 Adicionalmente FONDAFA crea un sistema de asistencia técnica para el acompañamiento y supervisión de sus créditos, que pasó por distintas formas organizativas pero con el propósito de dar apoyo para cada financiamiento concedido. Otro programa importante que se encuentra fuera de la Misión, pero con incidencia en la misma, es el desarrollado por la Misión Vuelvan Caras (ahora Che Guevara) y el Ministerio del Poder Popular para la Economía Popular, que llegó a alcanzar en 2006 alrededor de 170 mil lanceros (beneficiarios) en el Frente de Formación TécnicoProductiva en el área agroalimentaria. En todos estos programas de capacitación y asistencia se dio gran prioridad también a la formación sociopolítica de los participantes. NUEVAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN COLECTIVA

Para la organización de la producción en las nuevas unidades creadas, el Ejecutivo ha desarrollado diversas opciones cuya vigencia no siempre se ha mantenido. EL PROYECTO PAIS-SARAO

Una primera iniciativa conducida desde el Ministerio de Planificación está constituida por los PAIS-SARAO (PAIS: Pueblos AgroIndustriales Sostenibles; y SARAO: Sistema de Asociaciones Rurales Auto Organizadas). Este Proyecto fue diseñado y comenzado a ejecutar, como un instrumento del Plan Nacional de Desarrollo Regional (del Ministerio de Planificación y Desarrollo), como parte del Plan Zamora 2000. El SARAO es un fundo colectivo estructurado (indivisible e inembargable), basado “en los principios de mutua cooperación y solidaridad, privilegiando el sistema cooperativo, mediante la organización y 26 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y TIERRAS.

http://www.mat.gob.ve/publiarchivos/

logros.pdf

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

destinación de bienes productivos, la organización de personas para el trabajo colectivo y el desarrollo del poder autogestionario de los empresarios colectivos”. Como tal se organiza sobre una configuración espacial de tres zonas diferenciadas donde, además de albergar los tres sectores laborales (primario, secundario y terciario), se vive en ellas: a.

La micro-producción es la esencia del Plan (24 viviendas en 2 unidades vecinales),

la meso-producción (granja integral); y

una mínima unidad de servicios.

Los SARAOS lamentablemente fueron concebidos partiendo de modelos ideales de organización y participación y poco en función de las necesidades y condiciones de la población rural, lo que hizo difícil que el Plan se sostuviera en el tiempo. NÚCLEOS DE DESARROLLO ENDÓGENO AGRÍCOLAS

Los Núcleos de Desarrollo Endógeno (NUDEs), fueron promovidos por la Misión Vuelvan Caras y PDVSA, en el llamado Frente Agrícola. PDVSA en su página web indica: Un núcleo de desarrollo endógeno se activa cuando la comunidad se organiza y descubre potencialidades que pueden ser aprovechadas en beneficio de la colectividad. Un trapiche abandonado, un campo industrial desmantelado, una tierra sin sembrar, un silo que lleva años sin almacenar un grano, una hermosa playa que no puede ser disfrutada por carecer de vías de acceso, por ejemplo. Esa conexión de comunidad organizada y posibilidad de desarrollo local hace de una zona un Núcleo de Desarrollo Endógeno. Además, que los recursos de la zona permitan generar un conjunto de actividades productivas donde participe la colectividad en pleno, sin que nadie quede afuera, acabando con la exclusión social, cultural y económica. Esto se entiende como formación de Cadenas Productivas. Finalmente, presentes todas estas condiciones, el propósito principal es que la comunidad reciba un espaldarazo del Estado a

MISIÓN ZAMORA

través del apoyo financiero, capacitación para el trabajo y la adopción de valores cooperativos y participativos.27 PALMAVEN, la filial de PDVSA para el Desarrollo Social y el Ministerio para la Economía Popular surgido de la Misión Vuelvan Caras, son las instituciones oficiales encargadas de promover y apoyar los NUDEs. Los núcleos creados por la Misión Vuelvan Caras y el Ministerio para la Economía Popular constituyen un desarrollo ulterior a las cooperativas creadas con los beneficiarios y pretenden dar continuidad y solidez a las nuevas formas de organización. LOS FUNDOS ZAMORANOS

Por su parte, el proyecto bandera del INTI fue el de los fundos zamoranos estructurados, individuales y colectivos. El fundamento de los fundos se encuentra en el artículo 4 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario: Los fundos zamoranos tienen las siguientes características: — Se conforman como un espacio de desarrollo agrícola sustentable, — deben ser biológicamente diversificados, — impulsan la participación campesina a través de sistemas autogestionarios, — propician la equidad y las relaciones de intercambio justas, y — fomentan los valores familiares y comunitarios de solidaridad y cooperación. Los fundos zamoranos comienzan a conformarse al aprobarse la Ley de Tierras. En el mes de febrero de 2003, después de aprobado el decreto 2.292 y la resolución Nº177 del INTI, el gobierno oficializa, en el estado Barinas, el lanzamiento del Plan Nacional Ezequiel Zamora. Se define como Fundo Zamorano a un sistema de relaciones académicas-comunitarias, de orientación socio-productiva y cultural, Ve ase : http://www.pdvsa.com/inde x.php?tpl=inte rface .sp/de sign/ readmenu.tpl.html&newsid_obj_id=215&newsid_temas=92 27

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

en el cual una Unidad de Producción Agroalimentaria tiene su centro de acción, de manera que contribuya a fortalecer los planes de desarrollo rural y de seguridad alimentaria del Estado, asesorados por una mesa interinstitucional integrada por diferentes organismos promotores del desarrollo agropecuario. 28

En la actualidad han aparecido otras formas de organización de la producción que no corresponden a las indicadas, algunas de carácter estatal o mixto como los llamados proyectos estratégicos y otros de carácter comunal o comunitario como son las comunas socialistas y que muestran un desarrollo incipiente. En la Memoria y Cuenta del MAT de 2005, se indica que se establecieron 76 fundos zamoranos y se encuentran en la fase inicial de ejecución 25 proyectos agroproductivos en fundos zamoranos formulados por el INTI y ubicados en los estados Apure, Aragua, Barinas, Bolívar, Carabobo, Cojedes, Guárico, Monagas y Yaracuy, incorporando 150.310 hectáreas al proceso productivo agrícola. En la Memoria y Cuenta 2006 no se mencionan los fundos zamoranos, ni se establecen logros en esta área. Sin embargo el INTI reporta la creación de 22 fundos sobre más de 5 mil hectáreas. Según entrevista realizada al presidente del INTI, Juan Carlos Loyo a mediados de 2008, “con la Misión Zamora se han consolidado 84 fundos zamoranos en todo el país, que representan 450 mil hectáreas. Están siendo trabajadas, en su mayoría, por cooperativas que en la actualidad suman 443, con un total de 6.631 asociados”. De acuerdo a la información consolidada 2003-2008, suministrada por el INTI, la redistribución de las tierras recuperadas por tipo de beneficiarios es la siguiente: Como se observa en el Cuadro 17, cerca del 60% de las tierras recuperadas están siendo explotadas individualmente con una proporción mucho mayor (80%) en los estados no ganaderos, a pesar de que en estos últimos también la mayoría de la superficie corresponde a esta modalidad. Los estados donde predomina la ganadería exten-

28 INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) (2007).

MISIÓN ZAMORA

siva de cría tienen el 75% de las dotaciones individuales y 85% los estados donde predomina la ganadería. Los proyectos estratégicos de carácter público o mixto representan el 32% de la superficie recuperada y se desarrollan casi exclusivamente en los estados con ganadería extensiva de cría. Los fundos zamoranos sólo ocupan cerca de 170 mil hectáreas, que representan el 9% de la superficie rescatada, con una proporción un poco mayor en los estados no ganaderos. Con relación a los NUDEs (MINEP), la información es limitada pues se apoyan en las cooperativas constituidas por la Misión Vuelvan Caras que, en algunos casos, no están en funcionamiento plenamente. Sin embargo, desde el censo del año 2001, las Encuestas de

CUADRO 17

Redistribución de la superficie recuperada por tipo de beneficiario MILLONES DE BOLÍVARES E ÍNDICE BASE 1994-1998

PROYECTOS INDIVIDUALES ESTRATÉGICOS

GRUPOS DE ESTADOS

FUNDOS ZAMORANOS

TOTAL

Estados cría extensiva (6)

842.924

607.645

116.408

1.566.977

Estados ganaderos (9)

959.718

610.377

138.109

1.708.204

Resto de estados (15)

160.398

8.522

30.622

199.541

1.120.116

618.899

168.731

1.907.746

Estados cría extensiva

75,3%

98,2%

69,0%

82,1%

Estados ganaderos

85,7%

98,6%

81,9%

89,5%

Resto de estados (15)

14,3%

1,4%

18,1%

10,5%

Total (Hectáreas)

Total Porcentaje Vertical

100%

Estados cría extensiva

54%

39%

100%

Estados ganaderos

56%

36%

100%

Resto de estados (15)

80%

15%

100%

59%

32%

100%

Total Porcentaje Horizontal

Fuente: Presentación del INTI, julio 2008.

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

Hogares por Muestreo incluyen como categoría ocupacional “Miembros de cooperativas y sociedades de personas”, la cual, en el primer semestre de 2007 (último publicado a la fecha de esta edición), revela 121 mil ocupados en actividades agrícolas, lo que constituye el 14% de los que trabajan en este sector. 3. Para el desarrollo rural integral INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA Y SOCIAL

En materia de infraestructura, no hay duda del crecimiento de las inversiones públicas en área rural. Estas inversiones se realizan por parte del poder central por la vía del Ministerio de Agricultura y Tierras, a través del INDER, así también como del Ministerio de Infraestructura y otros Ministerios. Adicionalmente, se realizan importantes inversiones del poder regional y local financiados por FIDES y más recientemente debe sumarse toda la inversión realizada a través de los consejos comunales. Sobre los volúmenes de recursos involucrados y sus orígenes ya se ha aportado alguna información en la sección destinada a la asignación de recursos a la Misión. Los recursos para infraestructura en el medio rural no han faltado, y si alguna limitación ha existido deriva de la capacidad de gestión del sector público y no de los recursos disponibles. Sin embargo, el mejoramiento de las condiciones de vida en las pequeñas poblaciones y ámbito rural no tiene como sustento principal la mejora de la dotación de infraestructura, sino el incremento en los ingresos de la población rural y agrícola. MEJORAMIENTO DEL INGRESO Y LA GENERACIÓN DE EMPLEO

El mejoramiento del ingreso de la población rural tiene como fuentes principales el volumen de recursos crediticios introducidos y los apoyos directos y transferencias que por distintas vías ha instrumentado el gobierno. Como fue indicado en el punto referido al financiamiento, los volúmenes volcados sobre la pequeña producción y el medio rural 72

MISIÓN ZAMORA

son, desde hace varios años, iguales o superiores a toda la cartera agrícola de la banca comercial. Una fracción de estos recursos se ha convertido más que en inversión productiva, en ingreso de los beneficiarios. Este asunto se retomará al examinar los efectos de la Misión en el ámbito socioproductivo, pero no hay duda de que ha sido un factor de mejoramiento del ingreso de la población rural venezolana. Por otra parte se encuentran las transferencias directas, que en forma de becas concedió la Misión Vuelvan Caras que representaban en algunos casos más de 320,00 bolívares fuertes mensuales por persona (128,00 dólares) y que en una familia con varios “lanceros” podría hasta duplicarse. Esta Misión, por supuesto, también implicó nuevos empleos vinculados a los créditos para las cooperativas y al propio aparato de la Misión. Por otra parte, otras misiones y los consejos comunales, más recientemente, han producido transferencias directas y la generación de nuevos empleos. Las transferencias del Estado tienen una significación en las zonas rurales deprimidas del país que no es comparable con las ciudades grandes e intermedias. Los ingresos rurales son mucho menores que los urbanos. Una muestra de ello es que en el segundo semestre de 2007, el 67% de los jefes de familias ocupados en actividades agrícolas declararon ingresos de menos de 500 bolívares fuertes mientras esta proporción es sólo de 30% en otras actividades.29 Para una familia rural, 320 bolívares fuertes pueden aumentar su ingresos considerablemente, mientras que para muchas familias urbanas es sólo un pequeño incremento. 2.

Los agentes institucionales 1. El INTI como eje inicial de la Misión Al inicio del Plan Zamora y los primeros pasos de la Misión, el rol fundamental era realizado por el Instituto Nacional de Tierras, el cual

29 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE) (2007).

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

comenzaba sus actividades a partir de la transformación del viejo Instituto Agrario Nacional, siendo el centro de su actividad las exigentes tareas que le planteaba la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. El resto de los organismos que esta ley creó estaba todavía en proceso de organización y su actividad no fue significativa. Por otra parte, algunos de los componentes más importantes de la Misión, no estaban todavía ni siquiera adscritos al Ministerio de Agricultura y Tierras, y la Misión Vuelvan Caras y el MINEP tenían un papel protagónico en todo lo relacionado con el desarrollo productivo y contaban con un organismo crediticio fundamental del sector público agrícola que es el FONDAFA. Esta situación se extiende a todo el año 2004 y 2005 y sólo es en 2006 cuando el conjunto de la Misión Zamora pasa a estar bajo la responsabilidad del MAT. 2. El liderazgo del MAT y la integración de todos los organismos A partir de 2006, el FONDAFA pasa a estar adscrito al MAT y entran en plena actividad los organismos creados por la Ley de Tierras, con lo cual el MAT pasa a ser la institución pivote de la Misión Zamora. El INTI mantiene sus funciones en todo lo relacionado con la restructuración de la tenencia de la tierra pero se integran orgánicamente el resto de los organismos adscritos al MAT. El Diagrama 1 muestra las funciones de los distintos organismos dentro de la Misión. 3. La Comisión Agrícola Nacional A pesar de que se logra que la Misión tenga un organismo rector, obviamente se mantienen problemas importantes de coordinación interinstitucional tanto de los organismos del MAT, como con otros entes de la administración central y fundamentalmente con los poderes regionales y municipales. Estos hechos provocan que en 2005 se cree una comisión con carácter temporal para coordinar las acciones de los entes públicos

MISIÓN ZAMORA

DE LA INSTRUMENTACIÓN Y EL DESARROLLO

MPPAT, Presentación en MS PowerPoint sobre la MISION ZAMORA 2007.

Organismos participantes y su papel en la Misión Zamora 30

DIAGRAMA 1

incorporando el sector universitario, la Fuerza Armada Nacional y los poderes regionales y municipales en apoyo del INTI. 3.

Síntesis sobre el desarrollo de la Misión y sus etapas Todo lo examinado permite establecer claramente tres etapas en el proceso de transformación agraria en Venezuela. La primera iniciada con la Ley de Tierras en 2001 y las dos posteriores, en el desarrollo de la Misión Zamora propiamente dicha. La primera etapa de instrumentación del proceso se extiende desde finales de 2001, cuando se promulga el Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en el marco de la Ley Habilitante, hasta finales del año 2003, cuando el Plan Zamora se transforma en Misión. En esta etapa aparecen un conjunto de dificultades técnicas y políticas para la instrumentación del proceso y los recursos y la capacidad institucional eran muy limitados. Los logros obtenidos no son significativos. La segunda etapa corresponde a los dos primeros años de la Misión, 2004 y 2005, cuando todavía la capacidad institucional es baja y permanece el paralelismo con la Misión Vuelvan Caras y el MINEP. En estos años los avances son significativos pero lentos. Por último, la tercera etapa se inicia en 2006 cuando el MAT se convierte en el organismo rector de la Misión, los recursos para ella se multiplican y los organismos participantes tienen mayor madurez. En esta etapa la misión se acelera y se logran avances rápidos.

MISIÓN ZAMORA

CAPÍTULO 3

Sistematización y análisis de los efectos

Efectos sobre la estructura de la tenencia 1. Erradicación del latifundio DESDE EL PUNTO DE VISTA de la superficie afecta-

da, las recuperaciones realizadas tienen sin duda una cierta significación, a pesar de que sólo representan alrededor del 10% de la superficie utilizada con fines agrícolas. Las casi 2 millones de hectáreas que han pasado a manos del INTI son el 31% de las tierras calificadas de latifundio por esa institución. Sin embargo, para tener una idea más precisa del efecto sobre la estructura de la tenencia de la tierra que tienen estas acciones, es necesario establecer cuántas de las tierras corresponden realmente a la definición de latifundio y cuáles sólo a pequeñas superficies ociosas o que pasaron al INTI por otras razones. Es claro que una proporción muy importante de las tierras recuperadas corresponden a definición de latifundio, pero no hay duda de que otra

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

fracción no puede ser calificada de tal. En efecto, en seis entidades federales del país de muy distintas características, las superficies promedio recuperadas son inferiores a 400 hectáreas. Como se observa, en algunos estados de importancia agrícola como Táchira, Trujillo y Zulia las superficies recuperadas pueden corresponder a tierras ociosas pero difícilmente pueden ser calificadas de latifundio. En Táchira y Trujillo, más del 20% de las explotaciones tienen más de 500 hectáreas y en Zulia esta proporción se acerca al 50%. Adicionalmente, es necesario establecer la importancia real de las tierras recuperadas, pues es claro que en diversos sistemas productivos las extensiones tienen significados distintos. El Cuadro 19 muestra que las superficies recuperadas tienen una real importancia en las entidades donde predomina la ganadería extensiva de cría que se desarrolla en el Llano Bajo o en zonas muy poco pobladas del estado Bolívar. En efecto, los seis estados con estos sistemas de producción representan el 72% de las tierras que han pasado a manos del INTI.

CUADRO 18

Número de predios, superficie y superficie por predio de tierras recuperadas por el INTI en algunas entidades federales 2003-2008 CANTIDAD Y HECTÁREAS

ESTADO

N° PREDIOS

HETÁREAS

HA./PREDIO

Delta Amacuro

5.919

269

Nueva Esparta

1.412

282

Táchira

7.194

248

Trujillo

3.853

350

Vargas

1.118

224

Zulia

145

57.218

395

Total

217

76.714

354

Fuente: Presentación del INTI, julio 2008.

MISIÓN ZAMORA

En los cuatro estados más importantes de la ganadería de cría, el porcentaje afectado de las grandes explotaciones de más de 5 mil hectáreas es muy importante, alcanzando el 42% en el estado Cojedes, el 38% en Barinas, 30% en Apure y 27% en Bolívar, al igual que en los seis estados considerados. Se puede observar también cómo los predios recuperados son de grandes extensiones los cuales, con excepción de Barinas, superan las 10 mil hectáreas. El combate al latifundio sin duda se concentra en estas áreas y sistemas productivos y tiene en el ámbito político-social un alto valor simbólico, pues buena parte de estas propiedades estuvieron en manos de familias y grupos económicamente muy poderosos de las grandes ciudades que las mantenían más como símbolo de prestigio y afición sofisticada que como fuente principal de riqueza. Sin embargo, la importancia económica de esta reestructuración de la tenencia es muy limitada pues la ganadería de cría extensiva es el eslabón inicial y más débil de la cadena de la carne bovina, donde

CUADRO 19

Superficie de las tierras recuperadas, superficie promedio y porcentaje de los predios con más de 5 mil hectáreas en algunas entidades federales 2003-2008 HECTÁREAS Y PORCENTAJES

SUPERFICIE RECUPERADA

ESTADOS

% SUP. RECUPERADA

SUP. PROMEDIO % MÁS DE AFECTADA 5000 HAS.

Cojedes

187.257

10%

Barinas

196.123

10%

4.670

38%

Apure

672.601

35%

10.509

30%

Bolívar

198.670

10%

33.112

27%

1.368.308

72%

4.303

27%

147.207

1.840

1.907.748

2.446

100%

Estado ganadería de cría (6) Otros ganaderos (3) Total

13.375

42%

33%

Fuente: Presentación del INTI, julio 2008 y VI Censo Agrícola 2007.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

los agentes dominantes son los grandes mataderos y mayoristas de carne. Asimismo, el éxito de estas unidades sólo es posible lograrlo integrándose verticalmente, contando explotaciones donde realizan el levante y la ceba del ganado en el Llano Alto o en zonas húmedas de los valles costeros, donde es posible mantener pasto todo el año. Tal como afirma Juan Luis Hernández, “El problema en la ganadería de carne es mucho más la concentración del ganado que el de la tierra”.31 Por otra parte, la ganadería de cría tiene una importancia relativamente baja dentro de la agricultura nacional y una evidencia de ello se encuentra al observar el peso del estado Apure, el más representativo de la ganadería de cría en el Llano Bajo, el cual sólo aporta el 4,5% del valor de la producción agrícola.32 En conclusión, se puede afirmar que la recuperación de tierras realizada tiene una real importancia en las áreas donde predomina la ganadería de cría extensiva y ella tiene un alto valor simbólico pues afecta los predios en manos de la “oligarquía”, pero podría tener una significación económica muy limitada. 2. Adjudicación de tierras e incorporación de nuevos productores En materia de incorporación de nuevos productores los efectos son menos claros. El hecho de que las cartas agrarias se hayan constituido en el atajo para incorporar productores, evadiendo lo establecido sobre adjudicaciones en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y que ellas sean una “certificación” de ocupación sobre tierras públicas, no permite afirmar que los beneficiarios de este instrumento sean nuevos productores. La información aportada por el INTI nos indica que han sido beneficiarios de este instrumento alrededor de 87 mil familias sobre una superficie que se acerca a las 4 millones de hectáreas. Es decir

31 CENTRO DE ESTUDIOS RURALES ANDINOS (CERA) (2008).

El dato es tomado de la Base de Datos Agroalimentaria de INNOVAVEN. http:// www.innovaven.org/bda.html. 32

MISIÓN ZAMORA

que se debe tratar de 140 mil nuevos ocupados en la agricultura, o que dentro de ella han pasado a ser productores y no asalariados. Lamentablemente no hay evidencia del aumento en el número de ocupados o productores ni de la disminución del número de asalariados. De acuerdo a los Indicadores de la Fuerza de Trabajo del Instituto Nacional de Estadística, los ocupados en la agricultura han disminuido en términos absolutos en los tres últimos años. Como se observa en el Gráfico 5, los ocupados en actividades agrícolas son en 2008, 43 mil menos que en 2003 y alrededor de 125 mil menos que en 2005. Por otra parte, se encuentra en las mismas estadísticas del INE, que los que declaran ser agricultores, ganaderos y actividades afines, también han disminuido en alrededor de 78 mil personas.33 Adicionalmente, el número de obreros y empleados en actividades agrícolas siguió subiendo entre 1998 y el 2007, como puede constatarse en los cuadros 5 y 6. En sentido contrario, se puede argumentar que en el primer semestre de 2007, en actividades agrícolas aparecen más de 130 mil ocupados en cooperativas y otras sociedades, sin embargo no es posible determinar si ellos son nuevos productores incorporados o productores preexistentes que se asociaron a cooperativas u otras formas de organización. En cualquier caso los títulos de adjudicación, que son el resultado definitivo de la incorporación de nuevos productores resultantes del proceso redistributivo agrario, son una proporción muy baja de los beneficiarios de medidas del INTI que representa sólo el 2% de los beneficiarios y de las tierras sujetas a medidas de regularización y adjudicación. Los títulos de adjudicación sólo han beneficiado a cerca de 1.900 productores. En conclusión, no es claro que la reestructuración de la tenencia haya conducido a una masiva incorporación de nuevos productores y las que se han realizado son de dimensiones modestas que no han

33 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE) (2007).

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

cambiado en absoluto la estructura y las tendencias de los ocupados en actividades agrícolas. 2.

Efectos sobre el desarrollo socio-productivo 1. Financiamiento, capacitación y asistencia técnica No hay duda del crecimiento exponencial del financiamiento público destinado a los pequeños productores y las organizaciones surgidas del proceso de reestructuración de la tenencia. Sin embargo todo parece indicar que los créditos otorgados no cumplieron las condiciones de ser oportunos y adecuados pues una

GRÁFICO 5

Número de jefes de familia ocupados en actividades agrícolas Primer semestre 2001-2008

Fuente: INE, Indicadores de la Fuerza de Trabajo.

MISIÓN ZAMORA

fracción muy importante de ellos pareciera no haberse destinado a la producción. Este hecho puede ser evidenciado de forma directa e indirecta. De manera directa se puede estimar cómo una fracción importante de los créditos otorgados se han desviado de su objetivo y no han sido recuperados. En efecto, FONDAFA en una supervisión realizada en 2005, afirma “sobre 1.058 solicitudes de crédito aprobadas en el estado Guárico, encontrando que el 53% de ellas no eran viables y por tanto deberían ser revocadas”34. En este mismo sentido, en la Memoria y Cuenta de FONDAFA de 2006, se encuentra la situación de los créditos otorgados. Como se deduce del Cuadro 20, los créditos no recuperados pasan de poco más de 200 mil millones de bolívares en 2005 a cerca de 740 mil millones en 2006, pasando del 18 al 65% de la cartera de créditos. 34 Información tomada de FONDAFA en su página de internet para el momento

(http:/

/www.fondafa.gov.ve).

CUADRO 20

Créditos no recuperados 2005-2006 MILLONES DE BOLÍVARES Y PORCENTAJES

MILLONES DE BOLÍVARES

2005

PORCENTAJES 2005

2006

Cartera de créditos

1.180.749

1.139.541

100%

Créditos vigentes

1.058.275

540.907

90%

47%

18.274

Créditos vencidos

194.959

709.119

17%

62%

Créditos en litigio

12.576

12.493

Provisión

-85.060

-141.253

-7%

-12%

Créditos no recuperados

207.534

739.886

18%

65%

Créditos reestructurado

2006

Fuente: FONDAFA, Balances 2005 y 2006, en Memoria y Cuenta del MAT 2006.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

En la actualidad el FONDAFA se ha convertido en el FONDAS y las deudas de los agricultores han sido virtualmente condonadas a partir de la Ley dictada en 2008, sin embargo es indispensable tomar medidas en la materia pues de otra manera el ciclo de descomposición institucional que sufrieron instituciones como el BAP, ICAP y FONDAFA puede repetirse. Por vía indirecta también es posible constatar que los recursos otorgados en financiamiento no obtuvieron los resultados productivos correspondientes. En efecto, un crecimiento del financiamiento como el que se observa en el Cuadro 21, el cual supera en varios años la cartera agrícola de la banca comercial, debía haber generado un salto en la producción agrícola y ello, como se muestra más adelante, no se ha producido. Es evidente la grave falta de eficiencia y eficacia del crédito público agrícola y sus deficiencias en materia técnica y organizativa, así como su baja articulación con la capacitación y el apoyo técnico. Sobre esta materia se puede concluir que el crecimiento exponencial de los volúmenes de crédito a los pequeños productores agrícolas y nuevas formas de organización surgidas de la Misión, sólo en

CUADRO 21

Cartera agrícola de la banca comercial y financiamiento público agrícola MILLONES DE BOLÍVARES FUERTES

AÑO

CARTERA AGRÍCOLA

FINANCIAMIENTO

DE LA BANCA

PÚBLICO AGRÍCOLA

2003

1.405

1.790

2004

2.937

4.516

2005

4.438

6.323

2006

6.967

8.993

2007

11.510

10.513

2008

17.699

15.957

Fuente: SUDEBAN y Cuadro 15.

MISIÓN ZAMORA

una medida pequeña se han traducido en desarrollo productivo, desviándose para mejorar los ingresos de los beneficiarios y de muchos otros agentes económicos. 2. Nuevas formas de organización colectiva Es evidente que ha existido un crecimiento muy importante del sector cooperativo en el ámbito agrícola con diversos grados de consistencia y solidez. En algunos casos el surgimiento de cooperativas es producto de necesidades reales y de decisiones propias de sus participantes. En otros no son sino el instrumento para obtener un financiamiento del Estado con una baja exigencia de pago. Se estima que entre el 60 y el 70% de las más de 130 mil cooperativas registradas no están activas, sin embargo hay evidencia del funcionamiento de un poco más de 38 mil cooperativas, de las cuales más de 9 mil son de producción y de ellas una buena proporción se dedica a actividades agrícolas.35 Sin embargo las formas organizativas promovidas por el Estado, PAIS-SARAO, NUDEs y fundos zamoranos no parecen haber tenido una alta significación dentro de la propia Misión y mucho menos dentro de la agricultura en general. Dentro de la distribución de las tierras recuperadas por el INTI sólo el 9% (168 mil hectáreas) ha sido entregada a fundos zamoranos mientras el 59% es explotada individualmente. Partiendo de la información de que existen 84 fundos zamoranos que explotan 450 mil hectáreas, donde funcionan 443 cooperativas con un total de 6.631 asociados, la importancia de estas organizaciones es muy pequeña, representando el 0,7% de los ocupados en actividades agrícolas en 2008 y el 2,3% de la superficie con uso agropecuario. En conclusión, puede afirmarse que se ha producido un crecimiento muy importante del sector cooperativo en el ámbito agrícola con diversos grados de consistencia y solidez, pero las nuevas formas de organización promovidas por el Estado han tenido una importancia muy pequeña en la producción agropecuaria. 35

Oswaldo ALONSO (2007).

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

Efectos sobre la seguridad y soberanía agroalimentaria Como se advirtiera al analizar la coherencia de los objetivos de la Misión, las limitaciones en el alcance de la reestructuración de la tenencia y el desarrollo productivo de los beneficiarios no permite que se genere a partir de ella un avance en la seguridad y soberanía alimentaria. Dadas las limitaciones del alcance y desarrollo productivo de la Misión indicadas, y los problemas de abastecimiento que ha sufrido y sufre el país, no pareciera coherente evaluar sus resultados en función de los avances de la agricultura sustentable y mucho menos en términos de los niveles de autoabastecimiento alimentario que se han alcanzado. Los efectos sobre la producción y el autoabastecimiento no aparecen con claridad: 1. Efecto sobre la producción ganadera Dado que buena parte de la reestructuración de la tierra se concentra fuertemente en la ganadería bovina de cría, se examina la evolución reciente de esta actividad en términos de producción y consumo de carne bovina y el rebaño ganadero. Con relación a la producción y el consumo de carne se observa en el Gráfico 6, como a partir de 2004 el consumo de carne bovina se incrementa fuertemente en el país, pasando de cerca de 16 kg/persona/año a más de 23 kilogramos. Sin duda el crecimiento de la economía y el ingreso aumentan la demanda en forma significativa. Sin embargo y en sentido contrario, la producción de carne, es decir el beneficio de reses de origen nacional, baja desde alrededor de 17 kg/persona/año a menos de 11 kilogramos, abriéndose una enorme brecha entre la producción nacional y el consumo, que es cubierto por importaciones. La dinámica es la siguiente: el acelerado crecimiento del consumo empieza a generar desabastecimiento y presiones sobre los precios y frente a ello el gobierno realiza y permite importaciones. Las

MISIÓN ZAMORA

importaciones a dólar de CADIVI y las subsidiadas tienen ventaja frente a la producción interna por lo que la producción de origen interno disminuye. En efecto, las importaciones de carne bovina pasan de unas 4.300 toneladas promedio en el período 2001-2003 a más de 350 mil toneladas en 2008.36 Por otra parte, esta situación, aunada a otro conjunto de factores, provocan que el rebaño bovino no aumente considerablemente, 36

La información es tomada de la Gaceta Ganadera.

GRÁFICO 6

Consumo aparente y producción de carne bovina per cápita 1990-2008 KILOCALORÍAS POR PERSONA AÑO

Fuente: Gaceta Ganadera.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

manteniéndose prácticamente estancado desde 2004, con crecimiento de sólo 2%.37 Los nuevos productores y organizaciones surgidas de la Misión, al igual que el resto de los ganaderos, sufren el efecto negativo de las importaciones promovidas y permitidas por el Estado, y de una política macroeconómica que las favorece. 2. Efecto sobre la producción agrícola en general Si sobre la producción ganadera el efecto de la Misión no es visible, mucho menos lo es sobre la agricultura en general. Entre 1998 y el 2007 el crecimiento de la agricultura ha sido modesto. El valor de la producción vegetal per cápita se ha incremen37

La información proviene del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria ( SASA).

GRÁFICO 7

Variación porcentual del valor de la producción per cápita en la agricultura vegetal 1998-2007 PORCENTAJES

Fuente: MAT, tomado de la BDA de INNOVA (precios constantes de 1984).

MISIÓN ZAMORA

tado en sólo 10% en estos 9 años, con una tasa de crecimiento interanual de 1,1%. Como puede observarse en el gráfico, el crecimiento es producto del aumento en la producción de cereales que se incrementó en 69% con una tasa interanual de 6%. El maíz, con un incremento de más de 100% entre 1998 y 2007, explica el 91% del crecimiento de la agricultura vegetal en ese período. Si no se incluyen los cereales, se hubiera producido un decrecimiento de 7%. Los rubros tropicales donde existen ventajas naturales y que pueden ser el centro de una agricultura sustentable, tienden a retroceder significativamente. Estos hechos muestran que no parece haber avances importantes en el camino de una agricultura sustentable y diversificada, tal como lo manda la norma constitucional y es objetivo de la Misión. 3. Efecto sobre la seguridad alimentaria y el abastecimiento interno En el marco de un crecimiento acelerado de la demanda y un aumento moderado de la producción agrícola interna, las importaciones tienden a crecer más que la producción nacional y la proporción importada del consumo de alimentos tiende a aumentar. Este hecho todavía resultaba poco claro hasta 2006 pero ya no tiene dudas en 2007 y 2008. Como se desprende del Cuadro 22, las importaciones de productos vegetales más que se duplican y los de origen agroalimentario se incrementan 81%, mientras las importaciones totales sólo aumentan 8%. Con este comportamiento las compras externas de alimentos pasan de 10% de las importaciones totales a 17% de ellas. Las necesidades de abastecimiento de la población y de mantener precios bajos para productos básicos, así como una política macroeconómica que favorece las importaciones, han provocado que lejos de avanzar en el sentido de la soberanía agroalimentaria, el país se dirija en sentido contrario.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

Efectos sobre el desarrollo rural 1. Generación de empleo e ingresos Todo parece indicar que se ha producido un incremento muy importante de los ingresos de los habitantes de las áreas rurales y la población vinculada a la producción agrícola. No obstante, como esas mejoras se han producido para toda la población, y la distribución del ingreso es en general más equitativa, es difícil mostrar cómo se han reducido las diferencias urbano-rurales. Sin embargo, se debe señalar que los ingresos de la población ocupada en actividades agrícolas alcanzan en el primer semestre de 2007, el 62% del de los ocupados en actividades no agrícolas, proporción muy superior al que hubo en promedio en las décadas anteriores. Adicionalmente, se puede constatar que el porcentaje de población con los ingresos menores de 200 mil bolívares antiguos son un porcentaje pequeño de la población agrícola (16%) del mismo orden de magnitud que la ocupada en otras actividades, lo cual indica una reducción de la pobreza extrema en el campo.38 Por último, es necesario indicar que el conjunto de transferen38 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE) (2007). Primer semestre.

CUADRO 22

Valor de las importaciones totales y agroalimentarias 2007-2008 SECTOR ECONÓMICO

TOTAL

2007

2008

% 2007

% 2008

VAR %

41.911

45.128

100%

Agrícola vegetal

2.214

4.815

11%

117%

Alimenticias, bebidas y tabaco

1.976

2.761

40%

Agroalimentarias

4.190

7.576

10%

17%

81%

Fuente: INE, Comercio Exterior 2007-2008.

MISIÓN ZAMORA

cias y nuevos ingresos en el campo han presionado los salarios hacia arriba beneficiando también a los asalariados del campo. 2. Éxodo rural-urbano En esta materia, tal como se indicó al discutir la coherencia de los objetivos, pensar en que se puede frenar el éxodo hacia las ciudades e incluso “propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad agrícola” no parece realista. Revertir la tendencia de las migraciones resulta extremadamente difícil, dado el hecho de que el boom económico de los últimos cuatro años generó un crecimiento muy acelerado del comercio, la construcción, el sector financiero y el de telecomunicaciones que se ubican preponderantemente en las ciudades. En efecto, se observa en el Gráfico 8, que a partir de 2005 la población ocupada en actividades agrícolas tiende a disminuir en términos absolutos, representando el 96% de la que existía en 2003 y es 11% inferior a la de 2005. Entre 2005 y 2008 los ocupados en la agricultura disminuyen 125 mil jefes de familia mientras en la economía en su conjunto los ocupados se incrementan Como era de esperarse la Misión Zamora y todos los otros programas destinados a apoyar la agricultura y el medio rural no logran contrapesar los efectos de un crecimiento económico muy acelerado donde los sectores más dinámicos son fundamentalmente urbanos, tales como las telecomunicaciones, los servicios financieros, el comercio y la construcción. 5.

Efectos políticos 1. Los efectos políticos en el medio rural La dimensión política de la Misión supone el estímulo al protagonismo de la población campesina y su constitución como sujeto de transformaciones a favor de la democratización de la riqueza y el poder. Los avances en materia de organización social, política y econóSISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

mica, antes mencionados, y su involucramiento en el proyecto nacional, son muestra de los efectos de la Misión en este terreno. No hay duda de que la Misión Zamora y el conjunto de acciones destinadas a apoyar la agricultura y el medio rural han estimulado la organización campesina y la participación en el proceso de cambios. La mejoría real de sus ingresos y condiciones de vida, así como las expectativas de nuevas posibilidades en el futuro han generado este fenómeno que puede constatarse, entre otro indicadores, en los resultados electorales. Este comportamiento es sostenido y podemos observarlo al comparar los votos obtenidos por el presidente Chávez en las Presiden-

GRÁFICO 8

Población ocupada total y en actividades agrícolas 2003-2008 ÍNDICE BASE 100 = 2003

Fuente: INE, Indicadores de la Fuerza de Trabajo. Primeros semestres 2003-2008

MISIÓN ZAMORA

ciales de 2006, con la opción del SÍ en el Referéndum de 2007 y el de 2009. Como podemos ver en el Cuadro 23 los pequeños poblados y las áreas rurales son las que tuvieron una menor disminución respecto de las Presidenciales de 2006 y las que obtuvieron mayores recuperaciones de la opción SÍ entre los Referéndum de 2007 y 2009.

CUADRO 23

Variación de la votación favorable al gobierno por tipo de poblados PORCENTAJES

TIPO DE POBLADO

% DE VARIACIÓN

2009-2006

2009-2007

Gran ciudad

-15,7%

25,8%

Ciudad intermedia

-14,0%

26,7%

Ciudad pequeña

-10,7%

28,3%

-8,3%

27,8%

Poblados Rurales Total

-6,7%

30,6%

-12,3%

27,4%

Fuente: CNE y cálculos propios.

SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS EFECTOS

CAPÍTULO 4

Principales logros y dificultades

Logros y fortalezas LOS LOGROS MÁS IMPORTANTES de la Misión pue-

den resumirse de la siguiente forma: — Una importante recuperación de tierras en las áreas donde predomina la ganadería de cría extensiva que tiene un alto valor simbólico, pues afecta los predios en manos de sectores muy poderosos dentro de la economía venezolana. — Un crecimiento exponencial del financiamiento público destinado a los pequeños productores y las organizaciones surgidas del proceso de reestructuración de la tenencia. — Una mejoría considerable en las condiciones de vida y un incremento muy importante de los ingresos de las áreas rurales y la población vinculada a la producción agrícola. — Un crecimiento muy importante del sector co-

PRINCIPALES LOGROS Y DIFICULTADES

operativo en el ámbito agrícola y un aumento de la participación política de la población campesina en el proceso de cambios que vive el país. 2.

Problemas claves y principales dificultades En cuanto a los problemas y dificultades que plantea la Misión se distinguen los que se refieren al diseño y la coherencia de los objetivos y los instrumentos y los que se relacionan con los efectos de su ejecución. 1. En el diseño Como es indicado en la sección correspondiente, la Misión tiene un conjunto de problemas de diseño que afectan la coherencia de los objetivos y los instrumentos. Ellos podríamos resumirlos de la siguiente forma: — La Misión no puede pretender producir efectos significativos más allá de su ámbito de actuación, impactando la agricultura en su conjunto, menos aun cuando la Misión Alimentación y el Ministerio del mismo nombre actúan dando prioridad a garantizar el suministro de alimentos para la población, con objetivos que en corto plazo se contraponen. — Dado que los latifundios más importantes se ubican en el Llano Bajo y están asociados a la ganadería de cría bovina, no parece posible que su erradicación, incluso total, pueda dar pie a un plan masivo de adjudicación de tierras para el desarrollo de la agricultura. En este sistema las extensiones requeridas son grandes y esto limita el número de beneficiarios. — La coincidencia de un financiamiento apropiado con la asistencia y capacidad técnica necesaria en el marco de una organización eficiente de carácter colectivo, sólo puede darse en un número limitado de experiencias y ello obviamente limita los efectos sobre la agricultura en su conjunto. 96

MISIÓN ZAMORA

— Las limitaciones del alcance y el desarrollo productivo de la Misión no le permiten lograr avances de la agricultura sustentable y mucho menos en términos de los niveles de autoabastecimiento alimentario que se requieren. — Revertir la tendencia de las migraciones resulta extremadamente difícil, dado el desequilibrio rural-urbano existente y el hecho de que el boom económico de los últimos cuatro años generó un crecimiento muy acelerado del comercio, la construcción, el sector financiero y el de telecomunicaciones que se ubican preponderantemente en las ciudades. — La Misión no contempla ningún objetivo relacionado con el grupo mayoritario de pobres dentro del campo que son los jornaleros y obreros agrícolas. 2. En la ejecución y sus efectos En estos aspectos algunos elementos a resaltar son los siguientes: — La Misión Zamora se desarrolla en el marco de las dificultades encontradas por la nueva institucionalidad creada por la Ley de Tierras para realizar un cambio significativo en la estructura de la tenencia de la tierra e incorporar masivamente a “campesinos sin tierra” a la producción agrícola. — Limitada capacidad de gestión de los organismos involucrados que se traduce en falta de eficiencia y eficacia de programas y agudos problemas de coordinación, información y evaluación de la gestión. — La reestructuración de la tenencia no ha conducido a una masiva incorporación de nuevos productores y las que se han realizado son de dimensiones modestas que no han cambiado en absoluto la estructura y las tendencias de los ocupados en actividades agrícolas. — Grave falta de eficiencia y eficacia del crédito público agrícola con deficiencias en materia técnica y organizativa, así como una baja

PRINCIPALES LOGROS Y DIFICULTADES

articulación con la capacitación y el apoyo técnico requerido. Estos hechos provocan que el crecimiento exponencial de los volúmenes de crédito a los pequeños productores agrícolas, y nuevas formas de organización surgidas de la Misión, sólo en una medida pequeña se han traducido en desarrollo productivo, desviándose para mejorar los ingresos de los beneficiarios y de muchos otros agentes económicos. — Las nuevas formas de organización promovidas por el Estado han tenido una importancia muy limitada y sus resultados económicos no han sido evaluados. — El crecimiento de la agricultura ha sido modesto y es exclusivamente producto del aumento en la producción de cereales, mientras los rubros tropicales en las que existen ventajas naturales tienden a retroceder significativamente. No parece haber avances importantes en cuanto a la sustentabilidad de la agricultura y la diversificación de la producción, tal como lo manda la norma constitucional y es objetivo de la Misión. — Las necesidades de abastecimiento de la población y de mantener precios bajos para productos básicos, así como una política macroeconómica que favorece las importaciones, han provocado que lejos de avanzar en el sentido de la soberanía agroalimentaria, el país se dirija en sentido contrario. — La Misión Zamora y todos los otros programas destinados a apoyar la agricultura y el medio rural no logran contrapesar los efectos de un crecimiento económico muy acelerado donde los sectores más dinámicos son fundamentalmente urbanos, tales como las telecomunicaciones, los servicios financieros, el comercio y la construcción.

MISIÓN ZAMORA

CAPÍTULO 5

Recomendaciones y propuestas

LOS PROBLEMAS DE DISEÑO e instrumentación in-

dicados, así como los muy significativos volúmenes de recursos que ella requiere, imponen la necesidad de cambios importantes en ella a fin de garantizar su sustentabilidad. Algunas de las recomendaciones planteadas son las siguientes: 1. Mejoramiento de la gestión pública y racionalización de la organización institucional En esta área se requieren programas de apoyo para el reordenamiento institucional y el desarrollo de la coordinación entre organismos; la organización y difusión de la información sobre programas, proyectos, beneficiarios, recursos involucrados, etc.; la producción de estadísticas sobre diversos aspectos de la agricultura y el desarrollo rural y mecanismos de seguimiento de los programas y proyectos desarrollados. Por otra parte se requieren programas de capacitación y de entrenamiento en servicio para los funcionarios públicos.

RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

2. Redefinición de la reestructuración de la tenencia y la lucha contra el latifundio Centrando la atención en las zonas con desarrollo agrícola más intensivo, instrumentando el impuesto predial previsto en la Ley de Tierras y dando énfasis en el otorgamiento de títulos de adjudicación y certificaciones de finca productiva a pequeños y medianos productores. Esta reorientación probablemente requiere una modificación de la Ley de Tierras para hacer posible instrumentar el impuesto predial y hacer más agiles las adjudicaciones. 3. Mejoramiento de la eficiencia del crédito público agrícola En esta área la línea de trabajo más importante es el apoyo para el diseño e instrumentación de sistemas de crédito y apoyo técnico para pequeños productores, cooperativas y otras organizaciones que mejoren la eficiencia del financiamiento público, sus resultados productivos y su recuperación. Algunos de los elementos en esta dirección podrían ser: — Establecer un sistema de apoyo y supervisión técnica, así como control del crédito para pequeños productores y cooperativas a partir de las experiencias exitosas existentes en este campo. — Instrumentar un sistema de manejo de riesgo y de aseguramiento de las cosechas para los beneficiarios que incluya mecanismos de garantía para los productores que puedan pasar a ser financiados por la banca privada. — Sincerar y hacer flexibles los créditos de carácter social incluyendo partidas no reembolsables a fin de no deteriorar la condición del deudor y la cartera de la institución. 4. Formas realistas de organización de la producción Es indispensable evaluar los resultados de las formas organizativas que se han promovido, en especial los fundos zamoranos, y examinar también experiencias organizativas en el país y el exterior a fin de instrumentar organizaciones con diversos grados de cooperación y trabajo colectivo que puedan multiplicarse y sostenerse en el tiempo. 100

MISIÓN ZAMORA

5. Inclusión de los trabajadores agrícolas en los programas de desarrollo social Un campo de iniciativas indispensable es el relacionado con la inclusión de los trabajadores asalariados en los programas de desarrollo social y en especial en los relacionados con la capacitación. En el marco de ésta u otra misión podría pensarse en un ambicioso programa de calificación de la mano de obra, claramente articulado a las actividades productivas donde participa el trabajador. Adicionalmente, debería implementarse un mecanismo para instrumentar lo establecido en la Ley de Tierras sobre la participación de los asalariados agrícolas en los excedentes de explotación. 6. Programa coordinado de infraestructura agrícola y rural Planificación y coordinación de las obras de infraestructura y equipamiento para el sector agrícola y el medio rural, con la participación de los ministerios del ramo y el FIDES. En este sentido podría pensarse en un programa coordinado de vialidad rural e infraestructura agrícola con previsiones de financiamiento a mediano plazo. 7. Consolidación del desarrollo agrícola aumentando su sustentabilidad Para lograr una aceleración del desarrollo agrícola son indispensables programas y proyectos de diversificación y reconversión de la producción agrícola así como de expansión de cultivos tropicales y permanentes. En este sentido, una línea de trabajo podría dirigirse al desarrollo de opciones económicamente eficientes para la incorporación de pequeños productores y cooperativas a sistemas productivos existentes o a nuevos programas de producción. Por otra parte, es necesario diseñar e instrumentar nuevos sistemas de producción y cadenas productivas con nuevos rubros, que abran posibilidades adicionales para pequeños productores.

RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

101

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MISIÓN ZAMORA

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MISIÓN ZAMORA

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de los Andes, Mérida.

RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

107

ANEXO

Perspectiva comunitaria de la Misión Zamora

Presentación A CONTINUACIÓN SE PRESENTA un informe general

sobre los resultados obtenidos del levantamiento de información cualitativa y cuantitativa de la perspectiva comunitaria de los usuarios y población sujeto de intervención de la Misión Zamora, actividad adelantada por el Centro de Estudios Sociales (CES) en el marco del proyecto “Sistematización de la experiencia de 7 misiones sociales: buscando claves para avanzar en la inclusión social”. En el contexto de este estudio, el reconocimiento y aproximación de la perspectiva comunitaria resulta central a fin de contrastarla con el discurso, percepciones e informaciones manejadas por las principales instituciones estatales, vinculadas con el diseño y ejecución de la Misión Zamora. Ello permite identificar semejanzas, coincidencias y divergencias respecto a la forma de funcionamiento de la Misión, y principalmente conocer desde la voz

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

109

de las comunidades algunos de los aspectos más destacados sobre su funcionamiento en el día a día. El objetivo fundamental es lograr conocer, registrar y presentar las opiniones, percepciones e informaciones sobre el funcionamiento de la Misión atendiendo a siete (7) variables fundamentales: (i) cobertura; (ii) acceso; (iii) calidad del servicio; (iv) oportunidades y mecanismos de participación; (v) conciencia de derecho; (vi) contraloría social y, finalmente, (vii) sostenibilidad de la propuesta. Para ello se optó por una aproximación de triangulación, con el desarrollo de algunas técnicas cualitativas, trabajando con grupos focales y entrevistas en diversas comunidades del país, introduciendo los temas claves y procurando la construcción de un conocimiento colectivo respecto a los aspectos de debate presentados. Cada uno de estos grupos focales fue grabado en audio y posteriormente transcrito. Simultáneamente se diseñó, administró y procesó un cuestionario semiestructurado que consta de cuarenta y seis (46) preguntas, la mayoría de ellas cerradas, a fin recrear una noción válida de la magnitud de los fenómenos, procesos y hechos revelados por las personas consultadas. Ambos resultados se presentan en este informe de manera conjunta y principalmente descriptiva. Respecto a los alcances y limitaciones de esta experiencia, cabe destacar que se adelantó en siete (7) estados el país: Bolívar, Carabobo, Distrito Capital, Nueva Esparta, Portuguesa, Sucre y Trujillo, con lo que, si bien la cobertura no es estrictamente nacional, se constituyó una muestra suficiente y pertinente para adelantar la consulta en tanto se cubren las regiones fundamentales del país (Centro, Oriente, Occidente, Andes, Llanos y Guayana); y atendiendo al criterio político se incluyen entidades en las que el gobierno local es del oficialismo o de la oposición. El requisito fundamental para ser incluido como informante en la muestra era participar, haber participado, ser usuario o haber sido usuario de la Misión. Si bien la perspectiva de triangulación busca complementar y potenciar lo mejor de dos técnicas de levantamiento de información (cualitativa y cuantitativa), en modo alguno una se subordina a la otra, simplemente se presentan los resultados de manera articulada

110

MISIÓN ZAMORA

para no agotarnos en lo anecdótico, en un caso, ni manejar cifras vacías de contenido y significado para las comunidades, en el otro.

Ficha técnica

Universo en estudio

Personas de ambos sexos que sean o hayan sido usuarios de la Misión Zamora.

Cobertura geográfica

— Capital: Distrito Capital, municipio Libertador; estado Miranda, municipios Baruta, Sucre, Plaza (Guarenas), Zamora (Guatire). — Central: estado Carabobo, Valencia, municipio Miguel Peña. — Centro-occidental (Llanos): estado Portuguesa, Acarigua, Guanare. — Occidente (Andes): estado Trujillo, capital Trujillo. — Oriente: estados Nueva Esparta y Sucre. — Sur (Guayana): estado Bolívar, Puerto Ordaz, San Félix, Caroní.

Tamaño de la muestra

600 personas en el caso de los cuestionarios. El número de participantes en los grupos focales varió entre 8 y 12 personas.

Muestreo

Aleatorio simple.

Recolección de la información

Tanto para la administración de los cuestionarios como para la realización de las entrevistas se buscó a los informantes en fundos zamoranos.

Fecha del campo

Del 28 de julio al 15 de agosto de 2008.

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

111

Identificación Del total de personas consultadas, 35% corresponden al género femenino y 65% al masculino. Se observa así una tendencia inversa a la registrada para el resto de las misiones en estudio, donde el predominio femenino fue evidente.

DISTRIBUCIÓN DE LA MUESTRA SEGÚN SEXO

65,00% masculino

35,00% femenino

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

112

MISIÓN ZAMORA

GRUPO DE CONSULTADOS SEGÚN GRUPOS DE EDAD* GRUPOS DE EDAD

PORCENTAJE

20-24

10,34

25-29

10,34

30-34

10,34

35-39

6,90

40-44

13,79

45-49

6,90

50-54

13,79

55-59

17,24

60-64

3,45

65-69

6,90

Total

100,00

(*) Se han usado los mismos grupos de edades con los que trabaja el Instituto Nacional de Estadística (INE) a fin de facilitar cálculos o referencias a otros datos oficiales que los investigadores consideren pertinentes. Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Es interesante constatar para esta Misión, la alta proporción de personas “mayores” integrantes de la misma. En efecto, mientras el 32% de sus integrantes tiene edades comprendidas entre 20 y 34 años, el 52% tiene edades comprendidas entre 35 y 60 años, dándose el caso de casi un 7% que tiene entre 65 y 69 años.

ESTADO CIVIL DE LOS CONSULTADOS(AS)/SITUACIÓN DE PAREJA SITUACIÓN DE PAREJA

PORCENTAJE

Solteros/as

48,4

Casados/as

38,7

Concubinos/as

9,7

Viudos

3,2

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

113

PATERNIDAD ¿TIENE HIJOS?

PORCENTAJE

Sí

87,1

12,9

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

NÚMERO DE HIJOS NÚMERO DE HIJOS

PORCENTAJE

1 hijo

18,52

2 hijos

14,81

3 hijos

25,93

4 hijos

14,81

5 hijos

3,70

6 hijos

7,41

7 hijos

3,70

8 hijos

3,70

9 hijos

3,70

12 hijos

3,70

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Entre las otras características sociodemográficas de la muestra se encuentra el que la mayoría (48,4%) se reconoce soltero, el 87,1% tiene hijos, el 80% más de uno. El 93,5% de los entrevistados trabaja.

114

MISIÓN ZAMORA

SITUACIÓN LABORAL ¿TRABAJA?

PORCENTAJE

Sí

93,50

6,50

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

AÑO EN EL QUE INGRESA A LA MISIÓN ZAMORA AÑO

PORCENTAJE

2004

3,23

2006

41,94

2007

41,94

2008

12,90

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Los años en los que la Misión parece tener más impulso son 2006 y 2007, considerando que el 84% de los consultados se inscribió, en partes iguales, en cada uno de esos años.

NIVEL DE INSTRUCCIÓN NIVEL DE INSTRUCCIÓN

PORCENTAJE

Primaria completa

12,9

Secundaria incompleta

29,0

Secundaria completa

32,3

Técnico completo

12,9

Universitario incompleto

6,5

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

115

En cuanto al nivel de instrucción, es interesante destacar que el 42% tiene primaria o secundaria incompleta y que la mayoría (58%) tiene o secundaria completa o técnico completo o universitaria incompleta, lo que quiere decir que el nivel educativo es un poco más alto que el promedio.

INGRESO MENSUAL PROMEDIO DEL GRUPO FAMILIAR (*) INGRESO MENSUAL FAMILIAR ESTIMADO (BSF.)

PORCENTAJE

500-799

38,10

800-1.099

23,81

1.100-1.399

9,52

1.400-1.699

4,76

1.700-1.999

9,52

2.000-2.999 Total

14,29 100,00

(*) Se han establecido estas categorías a fin de lograr configurar el dato de cuál porcentaje de los y las consultadas reporta que el ingreso mensual estimado del grupo familiar es inferior al sueldo mínimo actual. Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

En relación con el ingreso mensual, destaca que el 38,1% de los consultados/as afirma que el ingreso mensual promedio estimado del grupo familiar es inferior al sueldo mínimo.

IMPACTO DE LA MISIÓN EN EL INGRESO FAMILIAR MENSUAL ESTIMADO ¿PARTE DEL INGRESO PROVIENE DE LAS MISIONES?

Sí

6,45

93,50

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

116

TOTAL

MISIÓN ZAMORA

MISIONES DE LAS QUE SE BENEFICIA EL GRUPO FAMILIAR, ADEMÁS DE ZAMORA (*) MISIÓN

PORCENTAJE

Mercal

40,00

PDVAL

2,86

Barrio Adentro

30,00

Ribas

17,14

Robinson

5,71

Sucre

4,29

Total

100,00

(*) Pregunta: ¿De cuáles misiones se ve beneficiado el grupo familiar? Pregunta abierta en la que la persona indicaba todas las misiones que considerara. Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Entre los consultados, la totalidad (100%) reporta que sus familias se benefician de por lo menos más de una misión, es decir, Zamora más alguna otra de las misiones. 1.

Cobertura

APRECIACIÓN SOBRE LA CANTIDAD DE FUNDOS ZAMORANOS RESPECTO A LA CREACIÓN DE LOS FUNDOS ZAMORANOS, USTED CREE QUE:

Hay muchos

PORCENTAJE

6,45

Se han creado suficientes

35,48

Hay pocos

58,06

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

La mayoría afirma que son pocos los fundos zamoranos creados (58,06%), así como pocas cartas agrarias (64,5%), títulos de adjudicación (80,6%) y declaratorias de permanencia (79,3%), que son los mecanismos legales establecidos para la redistribución de las tierras. ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

117

APRECIACIÓN SOBRE LA CANTIDAD DE CARTAS AGRARIAS, TÍTULOS DE ADJUDICACIÓN Y DECLARATORIAS DE PERMANENCIA PORCENTAJE

RESPECTO A LAS CARTAS AGRARIAS, USTED CREE QUE: HAY MUCHAS

Cartas agrarias

SON SUFICIENTES

HAY POCAS

6,5%

29,0%

64,5%

Títulos de adjudicación

19,4%

80,6%

Declaratorias de permanencia

20,7%

79,3%

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

APRECIACIÓN SOBRE LA CANTIDAD DE PRÉSTAMOS OTORGADOS LOS PRESTAMOS QUE SE HAN OTORGADO SON:

PORCENTAJE

Suficientes

46,7

Pocos

53,3

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

En cuanto a los recursos otorgados a través de los préstamos, también la mayoría (53,3%) afirma que son insuficientes. 2.

Acceso Los usuarios de esta Misión reconocen un pleno acceso a la misma, sin identificar ningún caso de discriminación.

118

MISIÓN ZAMORA

RECONOCIMIENTO DE CASOS DE DISCRIMINACIÓN EN EL ACCESO A LA MISIÓN SITUACIÓN

PORCENTAJE

Nunca le han negado el ingreso a alguien por estas causas

100

Total

100 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

En cuanto a los préstamos, no hay tanta unanimidad y la situación varía, ya que casi el 30% de los consultados afirma que no todas las personas tienen igual acceso a los préstamos que otorga el Estado.

ACCESO A LOS PRÉSTAMOS ¿CONSIDERA USTED QUE TODAS LAS PERSONAS TIENEN IGUAL ACCESO A LOS PRÉSTAMOS QUE SE OFRECEN EN LA MISIÓN ZAMORA?

PORCENTAJE

Sí

71,0

29,0

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

ACCESO A LA TIERRA EN SU OPINIÓN, CON LA MISIÓN ZAMORA ¿HA MEJORADO EL ACCESO A LA TIERRA?

PORCENTAJE

Sí, mucho

74,2

Sí, algo

22,6

Sigue igual

3,2

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

En cuanto al objetivo fundamental de la Misión, cual es mejorar y democratizar el acceso a la tierra, el 74,2% de los entrevistados afirANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

119

ma que con la Misión Zamora ha mejorado mucho el acceso a la tierra, siendo los campesinos o quienes la trabajan los mayores beneficiados.

ASIGNACIÓN DE LAS TIERRAS. PRINCIPALES ACTORES A LOS QUE SE LE ASIGNAN CONSIDERA QUE LAS TIERRAS EN SU MAYORÍA O GENERALMENTE SE ASIGNAN A:

PORCENTAJE

Quienes las trabajan/campesinos

74,2

Empresarios, terratenientes

22,6

Quienes tienen conexiones Total

3,2 100,0

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Asimismo, una importante mayoría (83,9%) afirmó que los beneficiarios trabajan en las tierras que les han sido adjudicadas, encontrándose una proporción que o son adquiridas de nuevo por los terratenientes o son alquiladas por los propios beneficiarios.

USO DE LAS TIERRAS ADJUDICADAS MAYORITARIAMENTE, ¿QUÉ HACEN CON LAS TIERRAS QUE SE ADJUDICAN?

Trabajan en ella

83,9

La alquilas

9,7

Son adquiridas por terratenientes para alquilarlas

6,4

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

120

PORCENTAJE

MISIÓN ZAMORA

Calidad del servicio

EVALUACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE LA MISIÓN ZAMORA EN SU OPINIÓN Y EXPERIENCIA, EL FUNCIONAMIENTO DE LA MISIÓN ZAMORA ES:

PORCENTAJE

Muy bueno

22,6

Bueno

51,6

Regular

25,8

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Los usuarios valoran positivamente a la Misión, ya que un 74,2% consideran que funciona muy bien o bien. Los elementos mejor valorados de la misma lo son la oportunidad de legalizar las tierras (34,9%), los fundos zamoranos (23,8%) y los préstamos otorgados (25,39%).

ELEMENTOS DE LA MISIÓN ZAMORA VALORADOS MÁS POSITIVAMENTE LO MEJOR DE LA MISIÓN ZAMORA ES:

PORCENTAJE

La oportunidad de legalizar las tierras

34,92

Los préstamos otorgados

25,39

Los fundos zamoranos

23,81

Las cartas agrarias

14,29

Beneficios asociados como vivienda, atención médica, educación, etc., para el campesino Total

1,59 100,00

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Sin embargo, desde la perspectiva de los usuarios, la institucionalidad promotora debe sufrir cambios y mejoras importantes, considerando que el 25,49% se queja de los abundantes trámites burocráticos, el 23, 53% de injusticias en la adjudicación de préstamos, el

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

121

17,65% del desorden administrativo y el 13,73% de la desinformación y el mismo número de la corrupción.

ELEMENTOS A MEJORAR DE LA MISIÓN ZAMORA LO QUE HABRÍA QUE MEJORAR DE LA MISIÓN ZAMORA ES:

PORCENTAJE

Los abundantes trámites burocráticos

25,49

Que le den los préstamos a quienes verdaderamente lo necesiten

23,53

El desorden administrativo

17,65

La desinformación de la gente

13,73

La corrupción

13,73

La lentitud en el otorgamiento de los préstamos y lo bajo de los montos finalmente asignados

3,92

Cursos de formación sobre cooperativismo

1,96

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

En cuanto al impacto sobre su vida, la Misión ha tenido impacto (mucho, algo), entre un 77% de los entrevistados.

IMPACTO DE LA MISIÓN ZAMORA SOBRE LA VIDA DE LOS PARTICIPANTES EN SU OPINIÓN, LA MISIÓN ZAMORA HA AYUDADO A MEJORAR SU VIDA:

Sí, mucho

64,5

Sí, algo

12,9

Sí, poco

9,7

Mi vida sigue igual Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

122

PORCENTAJE

MISIÓN ZAMORA

12,9

Entre los aspectos en los que más ha contribuido la Misión se encuentran la mejoría de la capacitación para el trabajo (67,7%), la adjudicación de tierras (64,5%) y el acabar con el latifundio (64,5%). Peor valorados son aspectos tales como el acceso al financiamiento, la creación de cooperativas y organizaciones y la creación de infraestructura.

CONTRIBUCIÓN DE LAS MISIÓN ZAMORA SOBRE DIFERENTES ASPECTOS PORCENTAJE

EN QUÉ MEDIDA LA MISIÓN ZAMORA HA CONTRIBUIDO A:

MUCHO

ALGO

POCO

NADA

Adjudicación de tierras

64,5

19,4

16,3

Crear infraestructura

32,3

19,4

22,6

25,8

Mejorar la capacitación para el trabajo

67,7

22,6

9,7

Acceder a financiamiento

41,9

12,9

32,3

12,9

Crear cooperativas

41,9

16,1

12,9

9,7

Crear organizaciones

41,9

35,5

6,5

16,1

Acabar con el latifundio

64,5

16,1

3,2

16,1

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Las instituciones mejor valoradas en su desempeño lo son el INCES, el INDER y CASA. Entre las que se observa un desempeño más

discutido, se encuentran todas las instituciones de crédito (Banco Agrícola, FONDAFA, etc.)

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

123

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE DIFERENTES INSTITUCIONES PORCENTAJE

¿CÓMO EVALÚA EL DESEMPEÑO DE LAS SIGUIENTES INSTITUCIONES? BUENO

REGULAR

MALO

NO CONOCE A LA INSTITUCIÓN

INCES

80,6

3,2

12,9

3,2

INDER

83,9

9,7

6,5

INTI

54,8

16,1

19,4

9,7

Casa

61,3

16,1

6,5

16,1

Banco Agrícola

54,8

19,4

25,9

FONDAFA

41,9

19,4

19,3

BIV

25,8

19,4

12,9

42,0

BDM

19,4

12,9

9,7

58,1

INAPYMI

25,8

6,5

3,2

64,6

FONCREI

22,6

16,1

9,7

51,6

BANFOANDES

45,2

12,9

29,0

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

EVALUACIÓN ACTUAL DE LA MISIÓN ZAMORA SI TUVIERA QUE EVALUAR HOY LA MISIÓN ZAMORA SEGÚN SU EXPERIENCIA DIRÍA QUE ES:

PORCENTAJE

Muy buena

38,7

Buena

54,8

Regular

3,2

No indica

3,2

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Pese a los problemas con la burocracia y el financiamiento, la Misión es muy bien valorada, ya que el 93,5% la consideró entre muy buena o buena.

124

MISIÓN ZAMORA

Entre los aspectos señalados por los entrevistados a cambiar de la Misión Zamora teniendo el poder para hacerlo destacan: — Burocracia, dejar de solicitar tantos papeles y requisitos incluso repetidos en más de dos ocasiones para una misma institución. — Mejorar el sistema de monitoreo de los fundos zamoranos. — Proporcionar mayor tecnología al campesino. — Diversificar la agricultura respecto a los productos sobre los que se trabaja. — Eliminar la corrupción. 4.

Oportunidades y mecanismos de participación Los entrevistados afirman en un 80,6% que en el lugar donde vive existen consejos comunales, los cuales sin embargo sólo se relacionan en un 52% con los Comités de Tierra y la Misión Zamora.

PRESENCIA DE CONSEJOS COMUNALES EN EL LUGAR DONDE VIVE ¿HAY CONSEJOS COMUNALES?

PORCENTAJE

Sí

80,6

19,4

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

125

RELACIÓN ENTRE LOS COMITÉS DE TIERRA DE LOS CONSEJOS COMUNALES Y LA MISIÓN ZAMORA ¿EXISTE RELACIÓN ENTRE LOS COMITÉS DE TIERRA Y LOS CONSEJOS COMUNALES?

PORCENTAJE

Sí

52,0

48,0

Total

100 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Conciencia de derecho Esta Misión ha contribuido a aumentar la percepción de empoderamiento de sus usuarios y beneficiarios, considerando que el 87,1% manifiesta tener más poder que antes. La mayoría de ellos (54,5%) reclama por su funcionamiento y 21,2% le recuerda a los funcionarios que están obligados a atenderlos bien, indicadores ambos de conciencia de derechos (75,7%).

PERCEPCIÓN DE PODER A PARTIR DE LA MISIÓN ¿CREE QUE CON LA MISIÓN ZAMORA AHORA USTED TIENE MÁS PODER QUE ANTES?

87,1

12,9 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

126

PORCENTAJE

Sí

MISIÓN ZAMORA

ACTITUD ANTE SITUACIONES DE MAL FUNCIONAMIENTO DE LA MISIÓN CUANDO ALGO NO FUNCIONA BIEN EN LA MISIÓN USTED:

PORCENTAJE

Reclama porque es su derecho que funcione bien

54,5

Le recuerda a los funcionarios que están obligados a atenderlo bien

21,2

Espera a que se resuelva porque ellos saben cómo hacerlo

18,2

No dice nada para que no la agarren con usted Total

6,1 100,00

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Contraloría social

PUBLICACIÓN DE INFORMACIÓN SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LA MISIÓN ¿LA MISIÓN PUBLICA O DIFUNDE INFORMACIÓN SOBRE SU FUNCIONAMIENTO EN LA COMUNIDAD?

Sí

PORCENTAJE

67,74

32,26

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

En cuanto a los aspectos relacionados con la contraloría social, los entrevistados en un 67,74% afirman disponer de información sobre la Misión, consideran que tienen poder resolutivo en el marco de la misma (la gente, los comités de tierra, los consejos comunales), y como en el resto de las misiones, un 26,47% le adjudica al presidente Chávez las prerrogativas del cambio o mejoras en la misma.

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

127

PODER RESOLUTIVO EN EL MARCO DE LA MISIÓN CUANDO SE PRESENTA ALGUNA SITUACIÓN PROBLEMÁTICA O CONFUSA CON LA MISIÓN ¿QUIÉN TIENE EL PODER PARA RESOLVERLO?

PORCENTAJE

Los coordinadores de la Misión

35,29

El presidente Chávez

26,47

La gente, el pueblo

20,58

Los comités de tierra

11,76

Los consejos comunales

5,88

Total

100,00 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Acerca de la corrupción, un 63% señala que no existe, mientras que un 37% afirma lo contrario.

CORRUPCIÓN ¿CONSIDERA USTED QUE HAY CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL MANEJO DE LA MISIÓN ZAMORA?

PORCENTAJE

Sí, mucha

7,4

Sí, algo

22,2

Sí, poca

7,4

No hay corrupción

63,0

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

Sostenibilidad Acerca de sus sostenibilidad y éxito futuro, la gran mayoría (96,8%), se muestra optimista, afirmando que la Misión será mucho mejor en el futuro. La garantía de esta continuidad, así como su éxito, es atribuido en un 62,2% al presidente Chávez y en un 16,2% a la gente, al pueblo. 128

MISIÓN ZAMORA

FUTURO DE LA MISIÓN EN SU OPINIÓN, EN EL FUTURO LA MISIÓN:

PORCENTAJE

Será mucho mejor

96,8

Se mantendrá igual

3,2

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

GARANTÍA DE CONTINUIDAD Y ÉXITO DE LA MISIÓN LO QUE GARANTIZA LA CONTINUIDAD Y ÉXITO DE LA MISIÓN ES:

PORCENTAJE

El presidente Chávez

62,2

La gente, el pueblo

16,2

El Ministerio

8,1

Los comités de tierra

5,4

Los proveedores

2,7

Los préstamos de los bancos

2,7

Los precios del petróleo

2,7

Total

100 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

En cuanto a los factores de riesgo, los entrevistados afirman que la burocracia de las instituciones, la corrupción administrativa, los terratenientes y la oposición son los principales factores que ponen en riesgo la Misión.

ANEXO. PERSPECTIVA COMUNITARIA

129

FACTORES DE RIESGO PARA LA MISIÓN LOS PRINCIPALES FACTORES QUE PONEN EN RIESGO LA MISIÓN SON:

La burocracia de las instituciones

24,5

La corrupción administrativa

22,6

Los terratenientes

20,8

La oposición

13,2

Las peleas entre los coordinadores

7,5

Los políticos

7,5

La gente

3,8

Total

100,0 Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES (CES)(2008).

130

PORCENTAJE

MISIÓN ZAMORA

ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS

Cuadros CUADRO 1

Población y Producto Interno Bruto per cápita de ramas de actividad económica (1937,1950 y 1960) ......................... 17 CUADRO 2

Porcentaje del gasto público en el sector agrícola y gasto agrícola real por períodos (1964-1968 y 1989-1993) ................ 21 CUADRO 3

Porcentaje de familias por estratos de ingreso en 1962 ........................ 25 CUADRO 4

Población rural y urbana en diversos censos (1941-2001) ................... 26 CUADRO 5

Porcentaje de la población ocupada en actividades agrícolas por categoría ocupacional (1961-1998) .......... 27 CUADRO 6

Porcentaje de la población ocupada en actividades agrícolas e ingresos por categoría ocupacional (primer semestre 2007) ............... 28 CUADRO 7

Origen de las tierras afectadas por la Reforma Agraria (1959-1998) ........................................................................................ 32

ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS

131

CUADRO 8

Distribución del número de explotaciones y la superficie por categorías de tamaño .............................................. 33 CUADRO 9

Número de explotaciones y la superficie de explotaciones con más de 5 mil hectáreas en estados con cría extensiva de bovinos ............................................. 34 CUADRO 10

Número de explotaciones y la superficie de explotaciones con menos de 5 hectáreas en estados con agricultura intensiva .......... 35 CUADRO 11

Número de predios y la superficie recuperada por el INTI (2003-2008) ........................................................................................ 59 CUADRO 12

Instrumentos de regularización y adjudicación del INTI por tipo (2003-2008) ............................................................... 62 CUADRO 13

Instrumentos de regularización y adjudicación INTI por grupos de estados (2003-2008) ..................................................... 63 CUADRO 14

Financiamiento otorgado por FCA/FONDAFA por periodo presidencial ...................................................................... 64 CUADRO 15

Financiamiento público agrícola .......................................................... 65 CUADRO 16

Financiamiento público de las cooperativas de la Misión Vuelvan Caras 2006 ........................................................ 66 CUADRO 17

Redistribución de la superficie recuperada por tipo de beneficiario ...................................................... 71 CUADRO 18

Número de predios, superficie y superficie por predio de tierras recuperadas por el INTI en algunas entidades federales (2003-2008) ........................................................................................ 78 CUADRO 19

Superficie de las tierras recuperadas, superficie promedio y porcentaje de los predios con más de 5 mil hectáreas en algunas entidades federales (2003-2008) .......................................................... 79

132

MISIÓN ZAMORA

CUADRO 20

Créditos no recuperados (2005-2006) .................................................. 83 CUADRO 21

Cartera agrícola de la banca comercial y financiamiento público agrícola ........................................................ 84 CUADRO 22

Valor de las importaciones totales y agroalimentarias (2007-2008) ...... 90 CUADRO 23

Variación de la votación favorable al gobierno por tipo de poblados .......................................................... 93 2.

Gráficos GRÁFICO 1

Índice del Producto Interno Bruto Real per cápita (1968-1998) ............ 19 GRÁFICO 2

Evolución de la superficie cultivada (1977-1998) ................................. 21 GRÁFICO 3

Financiamiento Agrícola Público (1984-1997) ...................................... 22 GRÁFICO 4

Disponibilidad calórica por persona (1960-2005) ................................. 37 GRÁFICO 5

Número de jefes de familia ocupados en actividades agrícolas (primer semestre 2001-2008) .............................................................. 82 GRÁFICO 6

Consumo aparente y producción de carne bovina per cápita (1990-2008) ............................................... 87 GRÁFICO 7

Variación porcentual del valor de la producción per cápita en la agricultura vegetal (1998-2007) .................................................. 88 GRÁFICO 8

Población ocupada total y en actividades agrícolas (2003-2008) ................................................ 92

ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS

133