Rc et ratio 10 completa by Luz Gómez

Poder Legislativo del Estado de México Contraloría Año VI, No. 10, Enero-Junio de 2015

Poder Legislativo del Estado de México LIX Legislatura Contraloría Contralor Consejo Editorial

Victorino Barrios Dávalos vbarrdav@hotmail.com Eduardo Salgado Pedraza, Daniel Reyes Valencia, Sergio Prudencio Carvajal y Ulises Torres Hernández, Directores de Responsabilidades Administrativas, de Situación Patrimonial, de Vinculación Municipal y de Auditoría Interna, respectivamente, de la Contraloría del Poder Legislativo.

Edición, corrección y formación

Zoila Román Espinal espinal.roman1@gmail.com

Sergio López Manjarrez

Diseño de Logotipo

Diseño de Forros

Juan José María del Rocío Domínguez Orozco Toledo Álvarez

Viñetas Reyes Rayón Miranda

Rc et Ratio es una revista de análisis abierta a toda la ciudadanía que tiene como objetivo promover y difundir colaboraciones e investigaciones sobre casos exitosos, así como programas y propuestas inéditos, para mejorar el desempeño de la administración pública y los sistemas de transparencia y rendición de cuentas. Rc et Ratio, año VI, No. 10, Enero-Junio 2015, es una publicación semestral editada por el Poder Legislativo del Estado de México. Plaza Hidalgo s/n, Col. Centro, Toluca, Estado de México, C.P. 50000, Tel. 01 722 2 15 08 21, http://www.cddiputados.gob.mx, cpl@cddiputados.gob.mx. Editor responsable: Victorino Barrios Dávalos. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo No. 04-2012-103113481400-102, ISSN número 2007-8633, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor; Certificado de Licitud de Título y Contenido número 16216, emitido por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Impresa por Géminis Editores e Impresores S.A. de C.V., Emma No. 75, Col. Nativitas C.P. 03500, México, D.F. Tels. 01 55 90 70 50 y 01 55 79 88 05. Este número se terminó de imprimir el 17 de noviembre de 2015 con un tiraje de 1,000 ejemplares. Distribuida por la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México. Independencia No. 102 Oriente, primer piso, Col. Centro, C.P. 50000, Toluca, Estado de México, Teléfonos: 01 (722) 2 79 64 00, 2 15 35 17, 2 15 35 19 y 2 15 35 20. Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación. Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio gráfico o magnético, siempre y cuando sea sin fines de lucro y se cite la fuente de referencia.

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Índice Editorial

Investigaciones y Artículos Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto Eduardo Bohórquez López

Transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Juntos pero no revueltos Ana Elena Fierro Ferráez

Pilares del Sistema para el combate a la corrupción Eileen Matus Calleros

Componentes para el diseño de un Sistema Ético Integral para prevenir la corrupción Oscar Diego Bautista

Avances y desafíos en la instrumentación de las reformas en materia de rendición de cuentas en México Alejandro Encinas Rodríguez

Reseña Democracia ética, una propuesta para las democracias corruptas Luz María Gómez Ordóñez

Documento Declaración sobre la transparencia parlamentaria Opening Parliament

Lineamientos de publicación

Editorial La publicación del número 10, volumen vi, de la revista Rc et Ratio coincide con una serie de propuestas de cambio al marco jurídico mexicano, así como del debate legislativo que se ha llevado a cabo a raíz de la propuesta de creación del Sistema Nacional Anticorrupción. Diversas voces del ámbito político, privado y social, se han pronunciado para emitir recomendaciones y sugerencias sobre cómo debería diseñarse dicho sistema, en aras de verdaderamente combatir este cáncer que agobia y daña al país desde hace cinco siglos. La propuesta responde a los reiterados casos de corrupción que se suscitan cotidianamente: enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos de los tres ámbitos de gobierno y de los poderes públicos; sobornos a servidores públicos por parte de empresas; abuso del presupuesto público en los gobiernos locales; abuso de poder, tráfico de influencias, conflictos de interés, cohecho, entre otros, los que, con sanciones que contempla el marco jurídico insuficientes para castigar a quienes cometen actos de corrupción, y que en el peor de los casos fomentan la impunidad. Esta edición se integra precisamente con cinco valiosos artículos, resultado de la convocatoria que hizo la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, en marzo de 2015, para abrir la discusión y análisis sobre temas fundamentales para el desarrollo democrático del país: transparencia, rendición de cuentas, ética y combate a la corrupción, donde acudieron a la invitación investigadores de Transparencia Mexicana, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), de la Universidad Autónoma del Estado de México (uaem), y del Senado de la República. En la sección Investigaciones y artículos, Eduardo Bohórquez López con el ensayo Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto, analiza meticulosamente las consecuencias de la inercia cognitiva e institucional que se tiene en México, al pensar que la corrupción se puede combatir mediante zares anticorrupción, asimismo, examina los cambios de fondo que se tendrán que realizar para crear un Sistema Nacional Anticorrupción, los cuales, asevera el autor, deberán ser piezas de un mismo rompecabezas y su importancia radicará en la relación que se guarde entre dichas piezas. El autor argumenta que tanto el Sistema Nacional Anticorrupción, como la transparencia y la rendición de cuentas se relacionan con el concepto de gobierno abierto, por lo que destaca el trabajo que realizan los millenials con la información que genera el propio gobierno. En el siguiente trabajo, Transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Juntos pero no revueltos, Ana Elena Fierro Ferráez realiza un fino análisis para identificar las diferencias entre transparencia, rendición de cuentas y responsabilidades, con la finalidad de ejecutar cada uno de los sistemas de manera asertiva y cumplir con las obligaciones y principios que de ellos emanan, ya que considera que estos sistemas suelen considerarse como sinónimos, y confundirlos genera que ninguno de éstos desarrolle los resultados que se esperan.

Continúa la novedosa propuesta de Eileen Matus Calleros, bajo el ensayo Pilares del Sistema para el combate a la corrupción. De acuerdo con la autora, se deben considerar ciertos elementos necesarios para que se pueda construir un órgano que combata la corrupción; en este trabajo se analizan 12 grandes elementos, tomándose en cuenta que la función del órgano debe ser combatir la corrupción y mejorar el funcionamiento institucional, además, dicho órgano no sólo debe sancionar al individuo, sino que debe tener instrumentos de prevención, educación, capacitación y corrección de diversos factores que propician tales prácticas. Complementa la discusión y propuestas, Oscar Diego Bautista, con el ensayo Componentes para el diseño de un Sistema Ético Integral para prevenir la corrupción. En principio examina los antecedentes de la ética pública, así como los modelos propuestos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) y la Unión Europea para promover la ética pública, prevenir el comportamiento indebido y contrarrestar las prácticas corruptas. La segunda parte del trabajo tiene como objetivo desarrollar las fases que comprende el diseño de un Sistema Ético Integral para establecer diques que prevengan la corrupción. Finaliza esta sección el ensayo de Alejandro Encinas Rodríguez, Avances y desafíos en la instrumentación de las reformas en materia de rendición de cuentas en México, cuyo propósito es revisar los avances que se han logrado a partir de la reforma constitucional en materia de transparencia y rendición de cuentas; sobresalen las implicaciones en los poderes públicos derivado de la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como las fortalezas del Instituto Nacional de Transparencia Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (inai) para fortalecer el derecho de la ciudadanía en el acceso a la información pública, centro fundamental de la reforma. En la sección Reseña, Luz María Gómez Ordóñez realiza un sustancioso análisis del libro Democracia ética, una propuesta para las democracias corruptas, de Oscar Diego y Txetxu Ausín (Comp.), y que, de acuerdo con la reseñista, la obra relaciona la idea de democracia con diálogo, deliberación, consenso y transparencia. Se cierra la edición con la sección Documento. En este apartado se incluye la Declaración sobre la transparencia parlamentaria, que emitió la organización Opening Parliament, al considerarlo un valioso instrumento, dado que su propuesta de alcance: promover una cultura de transparencia, transparentar la información parlamentaria, facilitar el acceso a la información parlamentaria, permitir el acceso electrónico y el análisis de la información parlamentaria, puede contribuir para contar con congresos transparentes, éticos y rendidores de cuentas, y ofrecer apertura a la participación ciudadana en el trabajo legislativo mediante información clara, oportuna y accesible. Victorino Barrios Dávalos Contralor del Poder Legislativo Editor Responsable

Investigaciones y ArtĂculos

Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto Eduardo Bohórquez López Transparencia Mexicana

Introducción En este trabajo abordaremos varios temas que probablemente sonarán extraños, como lo fueron en 1999, cuando hablamos por primera vez sobre temas de transparencia. En la primera ocasión que expusimos una conferencia sobre transparencia hubo una reacción muy natural de los que acudieron a ese espacio, al señalar que la transparencia gubernamental era muy importante pero que no era para México, sino para países como Finlandia, Dinamarca, Suecia, o para Estados Unidos. Incluso, muchas de las personas que participaban en estos espacios y otras que han estado en investigaciones que Transparencia Mexicana ha conducido, aún piensan que la corrupción es un problema endémico de la sociedad mexicana. En su momento habrá que explicar la diferencia entre endémico y epidémico porque son conceptos distintos; pero en general, se piensa a la corrupción como un problema endémico, como parte de nuestra cultura, de nuestras instituciones y prácticas, y bajo esa perspectiva no podríamos vivir de otra manera. Disentimos de tal aseveración, como en su momento lo hicimos de dos profesores universitarios de Estados Unidos, Almond y Verba (1963), quienes

consideraron a nuestra cultura política como parroquial, por lo que los mexicanos no podríamos darnos instituciones democráticas. La historia de muchos de estos temas ha sido, primero, la de romper no la inercia institucional sino la inercia cognitiva; es decir, cómo entendemos un problema, cómo nos vemos a nosotros mismos, quiénes pensamos que somos y a qué tenemos derecho y a qué no. Los últimos 17 años nos hemos dedicado a tratar de ilustrar que podemos tener buenas instituciones en materia de transparencia y buenas prácticas. 97% de - 11 la información que se solicita a la administración pública federal mexicana se entrega en tiempo y forma y no somos finlandeses, daneses o suecos; y del 3% que no se entrega — un porcentaje muy razonable si se compara lo que ocurre en el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (inai, antes ifai) con lo que sucede en otros órganos garantes del mundo —, menos del 10% de la totalidad, no se satisface después de una recomendación del inai a favor del ciudadano. Pero si somos un país de pillos, de ladronzuelos, de corruptos, ¿por qué podemos tener instituciones que sí funcionan?, ¿por qué en el mismo país que tiene

escándalos de corrupción cada semana podemos tener un inai que resuelve de manera sistemática, normal, sin aspavientos la entrega de información, y que ya pasó el millón de solicitudes de acceso a la información pública?, ¿no la transparencia era para los finlandeses y para los suecos?, ¿no decían los mexicanólogos de la Universidad de California que nuestra cultura política no daba para tener instituciones democráticas? Es de sorprenderse que Alemania tome el caso mexicano para discutir su ley de acceso a la información pública, porque los alemanes no tienen una buena ley al respecto, como en 1994 ni Alemania, ni Canadá tenían un sistema de compras transaccional vía Internet para la - 12 administración pública federal, al que llamamos en ese momento Compranet, México fue pionero en este tema. Con esto no queremos decir que no haya problemas graves que enfrentar en el país, sino que la idea es tratar de pensar que el primer problema por combatir es la inercia cognitiva; es decir, que mientras no pensemos al país de otra forma, estaremos destinados a fracasar en muchas de las áreas donde no cambiemos los anteojos y la forma de vernos a nosotros mismos. Cuando decidamos cambiar el paradigma en el que vivimos así como romper con las ataduras institucionales y cognitivas que todavía sostienen a muchos, entonces podremos tener instituciones que funcionen. Eduardo Bohórquez López Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto

Tampoco queremos señalar que todos los órganos garantes de acceso a la información del país funcionen bien, si fuera así, el artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) no se hubiera reformado en varias ocasiones con la finalidad de asegurarnos que dicho artículo efectivamente sea un derecho idéntico para todos los mexicanos y mexicanas. Haber diseñado adecuadamente al inai no significa que los congresos estatales lo hayan hecho también con sus órganos garantes locales, debido a que en estos ámbitos, de igual modo, existen inercias institucionales, políticas, cognitivas, amarres, componendas, alianzas, y lo que puede ser un nuevo paradigma en un lugar, puede distorsionarse una vez que llega a otros. Los zares anticorrupción Actualmente, nuestra pelea más importante como sociedad es dejar atrás la idea — cuando menos romántica, pero tal vez profundamente ingenua — de los zares anticorrupción, pues sin hacer una larga revisión histórica podemos decirles que los zares no son una buena idea, ya que ni en Rusia funcionaron — la Rusia zarista terminó con una revolución comunista —. Estos se pensaron en nuestro país como consecuencia del modelo de partido único y hegemónico, del sistema autoritario y vertical al presidente de la república.

Con este modelo, el titular del Poder Ejecutivo federal buscaba construir un sistema de control para sus propios alineados, para su propio gabinete, no pensaba en el control democrático, menos aún en el control del ejercicio público para cambiar la vida de los ciudadanos, sino en mecanismos para atraer a los distintos grupos dentro de su equipo y de su partido así como regular el poder. Así se concibió en 1982 la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (secogef), no como un instrumento de control de la Soberanía sobre el ejercicio gubernamental, sino como un instrumento de control político de la presidencia de la república sobre el gabinete y sobre las fuerzas políticas del país. Sin embargo, el problema no es, de nueva cuenta, que se haya diseñado de esa forma hace 33 años, sino que aún pensemos que dicha fórmula resuelve y resolverá los problemas de corrupción en México; es decir, que sigamos con la misma inercia cognitiva e institucional, que ha sido muy difícil romper porque la tentación es muy grande. Pensemos en el difícil momento que enfrenta actualmente el secretario de la Función Pública (sfp), Virgilio Andrade, principalmente por el modelo de inercia cognitiva tan fuerte en México; cuando todos pensamos que la lucha contra la corrupción debe ser de una manera, y que todas las expectativas del país se vuelcan sobre un individuo. Es decir,

operamos todavía bajo la lógica de los zares, y entonces, es normal que la opinión pública pregunte, ¿cómo es que el secretario de la Función Pública podrá, no tan sólo enfrentar la investigación sobre un posible conflicto de interés del presidente de la república Enrique Peña Nieto (2012-2018), sino además, atender los problemas de corrupción que se viven en el país? Una vez designado titular de la sfp, Virgilio Andrade respondió en su primera entrevista pública que la sfp “sólo investiga a funcionarios federales, por lo que no está facultada para indagar el posible conflicto de interés del presidente Enrique Peña Nieto”. La respuesta del secretario de la Función Pública es la misma que daría cualquier titular de un órgano interno de - 13 control, porque no son zares anticorrupción, y por lo tanto, no pueden combatir todas las expresiones de la corrupción, aunque la opinión pública espere que así se conduzcan. Con la designación y con la respuesta de Virgilio Andrade, observamos la sorna, la burla, los memes que recorrieron las redes sociales; y el límite histórico de un paradigma en el momento en que el secretario de la Función Pública admitió por primera vez no tener las facultades y atribuciones para cumplir con la tarea que se le encomendó. En efecto, los “órganos internos de control” sólo son órganos internos de control y nada más, puesto que tienen limitantes Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

institucionales, con facultades y atribuciones que la ley les otorga, pero no son zares anticorrupción. En este contexto, es fundamental para el país dejar atrás la idea caduca de los zares anticorrupción y que, como paradigma deje de formar parte de nuestra discusión pública. En consecuencia, los órganos de control interno deberán tener facultades y recursos adicionales para cumplir, eficaz y eficientemente con la tarea que realmente tienen que desarrollar, que es la del control y la disciplina interna de la administración pública. Los órganos externos de control, como las Entidades Superiores de Fiscalización (esf) en las entidades federativas y la Auditoría Superior de la Federación (asf), - 14 también deben dejar atrás la falsa idea de que su función es presentar informes de auditoría cada año, sin comprobar el destino que tuvieron miles de millones de pesos, y que esta revelación termine únicamente en un par de notas periodísticas, en el asombro de muchos, en la sensación de que algo grave sucede, pero nada más. ¿Por qué? Porque la tarea del auditor superior de la federación consiste, únicamente, en presentar un informe de auditoría; y cuando encuentre elementos para iniciar un procedimiento por responsabilidades, tendrá que ir con un órgano interno de control, o a la Procuraduría General de la República (pgr) si el asunto es de naturaleza penal. Eduardo Bohórquez López Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto

Este gran órgano llamado asf ha formado parte de un rito que, desde mi perspectiva, el país ya no resiste. La sensación de que pasan muchas cosas y después no sucede nada; mucho ruido con las observaciones de miles de millones de pesos en las entidades federativas, y luego, no pasa nada, porque no hay ningún responsable de este asunto. Y después, cuando se solventan las observaciones — porque algunas de ellas se solventarán — no hay una nota en el periódico que diga: “se solventaron 35 mil millones de pesos de 60 mil millones de pesos”, y nadie comenta al respecto. El imaginario colectivo, la opinión pública, se queda con la idea de que México es un país completamente impune, que la gente se roba el dinero en bolsas, que los servidores públicos hacen malversación de los recursos, y no hay consecuencias. Esta sensación que vivimos se relaciona con el diseño institucional que hemos construido por décadas, también con el concepto que tenemos de la corrupción y de la forma cómo la enfrentamos. El nuevo Sistema Anticorrupción El 26 de febrero de 2015, la Cámara de Diputados federal aprobó, prácticamente por unanimidad (409 votos a favor, 3 abstenciones y 24 en contra), el dictamen para crear el Sistema Nacional Anticorrupción. En este sentido, analizaremos cuáles

son los pilares del Sistema. El dictamen modifica 14 artículos de la cpeum: 22, 28, 41, 73, 74, 76, 79, 104, 108, 109, 113, 114, 116 y 122, y se tendrán que crear o transformar diversas instituciones. Lo que se trata de resolver es una cuestión sencilla, ¿qué le corresponde a un órgano interno de control — llámese sfp, Secretaría de la Contraloría — y qué le corresponde a un órgano externo de control, ¿qué órgano sanciona? En este caso, la idea es que quien investigue no sea quien sancione. Por tal razón, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se transformará en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y se creará una sala especializada para sancionar a los servidores públicos federales por faltas administrativas graves. El fiscal anticorrupción se nombrará a partir de la reforma política que se hizo a la Procuraduría General de la República, donde primero se convertirá en una Fiscalía General de la República, y en 2018, se convertirá en una auténtica Fiscalía General de la Nación. Como se observa, son diversas piezas de un mismo rompecabezas, y su importancia radica en la relación que tendrán estas piezas; es decir, lo que hará que realmente sea un Sistema Nacional Anticorrupción. Para comenzar hay cambios muy importantes en ciertas definiciones. Por ejemplo, en lugar de tener una Ley Federal

de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, habrá una Ley General de Responsabilidades Anticorrupción. Por mucho tiempo hemos pensado que combatir la corrupción — los 33 años de inercia institucional — es controlar a los servidores públicos únicamente; precisamente esa ha sido la teoría detrás de nuestras instituciones, por eso se llama Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. El problema es que la corrupción tiene 50% de un lado y 50% de otro; el que corrompe y el que se deja corromper. El que se deja corromper puede decir que lo extorsionaron, pero si no denunció la extorsión se convirtió en corrupto. Una de las piezas más im- 15 portantes del nuevo sistema es que podrá sancionar a las dos partes, al que corrompe y al que se deja corromper. Los temas de tránsito son ejemplo de lo que vivimos cotidianamente, donde consideramos al oficial un ladrón y al conductor una honesta palomita, una víctima, pero que, finalmente, alimenta al sistema de corrupción y por lo tanto es corresponsable. Si esta situación en el nivel micro con el ejemplo de tránsito puede ser un cambio importante, en el nivel macro es fundamental. Actualmente tenemos abierta la discusión sobre la responsabilidad penal de las empresas, principalmente de aquellas que sistemáticamente corrompen al gobierno, que hacen negocios sucios con Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

el gobierno, que licitan a la mala. Por ejemplo si el servidor público corrupto queda impune, la empresa corrupta ni siquiera tiene que cambiar de razón social; esto es, si la inhabilitan en una entidad federativa, únicamente se mueve a otro estado con la misma razón social y sigue la fiesta de la corrupción. Como se observa, son cambios de fondo que tomarán tiempo, no generemos expectativas falsas, ni creamos que a partir de mañana esta situación se transformará, la reforma además está en proceso legislativo. El dictamen será turnado al Senado, y después, se esperará la aprobación de la mitad más uno de los congresos estatales. Otro cambio de fondo en el Sistema es que se romperá con el monopolio - 16 de la sfp para iniciar investigaciones que conduzcan a sanciones; es decir, si a un titular de la Secretaría de la Función Pública le motiva suficientemente un caso para iniciar un procedimiento de responsabilidades, algún órgano más le puede asistir, como la asf o la Fiscalía Anticorrupción, que puede ser coadyuvante en la investigación administrativa, en tanto no se establezcan los tipos penales para llevarlo a la vía penal. Entonces, serán tres investigadores en vez de uno. Otro asunto que cambia muy de fondo es que ya no será necesaria una denuncia para iniciar una investigación de responsabilidades, en virtud de que el gran pretexto de la clase política deshonesta Eduardo Bohórquez López Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto

ha sido que no existe ninguna denuncia ante tribunales, que sólo son comentarios en los medios de comunicación. A partir de esta reforma la corrupción se persigue ex oficio; es decir, si se conoce un acto de corrupción se tiene que investigar porque la trampita de la denuncia — uno de los temas de inercia institucional — estará rota. Seguramente nos tomará tiempo acostumbrarnos a vivir en un sistema donde lo importante será, no lo que puedan probar en tribunales, o a través de la denuncia ante un ministerio público de algún miembro de la clase política o un adversario, sino sólo dejar que las cosas ocurran y darles seguimiento, como sucede en el resto del mundo democrático civilizado. Por ejemplo, el diario The New York Times publicó el 21 de abril de 2012, que la empresa Walmart de México destinó 24 millones de dólares para pagar sobornos a funcionarios del país. Por tal motivo, el Departamento de Justicia de Estados Unidos abrió una investigación penal en contra de esta empresa; muy distinto en el caso mexicano, donde varios servidores públicos federales respondieron en las primeras 24 horas — por razones institucionales y no culturales — no tener facultades ni atribuciones para investigar el caso Walmart. Fue hasta que el expresidente de la república, Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), en una gira por Estados Unidos, y ante la presión social en un desayuno con grupos de la comunidad migrante en Houston, Texas,

instruyó a la extitular de la Procuraduría General de la República, Marisela Morales Ibáñez para que levantara — aunque sea — un acta circunstanciada de hechos e iniciara una investigación sobre el tema. Este tipo de situaciones hacen que México se ubique en el lugar 103 de 175 países del mundo, en el Índice de Percepción de la Corrupción (Transparencia Internacional, 2014). Además, como vivimos en la sociedad de la información y no en un rancho aislado ni en un islote en el pacífico, todo el mundo se enteró sobre el caso Walmart. 1 El domingo siguiente a la publicación del artículo, en entrevista telefónica con The Associated Press, afirmé que “el gobierno federal debe pronunciarse e investigar si aplican las convenciones de cooperación internacional contra el soborno aunque los actos de corrupción hayan sido con funcionarios locales” (El Universal, 22/04/2012), publicándose 37 mil notas con mi declaración, por lo que el mundo supo del caso. Para el lunes 23 de abril de 2012 recibí en la oficina a la cadena informativa Al Jazeera, evidencia de que el mundo estaba interesado, porque ésta es una de las empresas globales más importantes. Mientras tanto, una lista de servidores públicos decía: — yo no tengo facultades y atribuciones para investigar el tema, no es mi competencia —. A esta situación el mundo la leyó como señal de impunidad; es decir, que Walmart estuviera

en un procedimiento judicial en los Estados Unidos y en México únicamente tuvierámos reacciones de este tipo. Así de fuertes e importantes eran nuestros zares anticorrupción. Es más, ni siquiera pudieron invocar los artículos de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (ocde), ratificado por nuestro país el 27 de mayo de 1999, equivalente a la Ley que regula situaciones como el caso Walmart, en Estados Unidos, y que como se observa, está en plena vigencia en México. Entonces, por cultura general, ya ni siquiera por facultades y atribuciones, pudieron - 17 haber dicho los funcionarios que estudiarían si tipificaba bajo la convención de la ocde para combatir el cohecho, de la cual, México es parte. Otros temas importantes del Sistema Nacional Anticorrupción Dentro del Sistema Nacional Anticorrupción hay un tema muy importante para las entidades federativas de México, particularmente para los gobiernos municipales, dado que se acordó que no sólo ciertos ramos del presupuesto público serán auditables por la asf — Ramo 33 y 28 — sino que también se podrán auditar las participaciones y aportaciones. Por lo tanto, se Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

acabará la fiesta para los estados y municipios, porque ya no será la lógica local la que moverá las auditorías practicadas a las participaciones, sino la lógica nacional. Se trata de la lógica de un federalismo responsable; porque si los gobiernos locales ceden la facultad de recaudar impuestos a la federación, es lógico que dichos impuestos sean fiscalizados por aquéllos que brindan el servicio, que no es el gobierno federal, sino la Nación. Esta reforma es muy importante porque romperá con la lógica del poder local. Comencemos a pensar que cuando se envían participaciones a los gobiernos locales es para cumplir con los objetivos de desarrollo que la cpeum estipula, y para que se ejerzan en la práctica derechos que están ase- 18 gurados por nuestro marco constitucional, y no sólo para ser observables por la asf. Si se conectan estas reformas con otras que ocurren simultáneamente, se observará que se trata realmente de un sistema. Por ejemplo, ya se expidió la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (dof, 04/05/2015); también se discutirá una Ley General de Responsabilidades Anticorrupción; el 17 de febrero de 2015 el Senado aprobó “la minuta de la Cámara de Diputados por la que se reforma y adiciona la Constitución en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios, estableciéndose reglas y candados para la autorización de la contratación de deuda, Eduardo Bohórquez López Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto

lo que incluye la aprobación del Congreso” (Senado de la República, Comunicación Social, 17/02/2015); asimismo, se encuentra en implementación y discusión lo concerniente a la armonización contable. Si se conectan todos los elementos se observará que se está construyendo un federalismo responsable. Si algún gobierno municipal quiere tener más recursos, pero que no sean fiscalizados por la asf, sino únicamente por el órgano superior de fiscalización de la entidad federativa a la que pertenece, tendrá que recolectar su predial, lo cual será un aspecto positivo para dejar atrás la posición más baja de recaudación predial de los 34 países miembros de la ocde. Finalmente, es evidente que las reformas no serán posibles si no hay un contexto general de exigencia social; es claro que el aspecto educativo es fundamental; por ejemplo, a través de los libros de texto para que continúen con los temas de civismo, cultura de la legalidad, transparencia, y que las escuelas primarias que no son públicas los usen porque, generalmente, reciben los libros de texto y los guardan. Pero no sólo se trata de promover los valores en nuestros libros de texto y en nuestras escuelas, sino que se requiere un contexto de exigencia social, de lo contrario pasará lo de siempre, donde somos muy buenos en el diseño institucional y muy malos en la implementación de reglas y políticas.

El problema es que la exigencia social ya llegó, pero lo hizo por la vía más complicada; a través de la sensación que tienen quienes han estado cerca o simpatizan con las movilizaciones sociales alrededor de la desaparición de 43 estudiantes de la Normal Rural de Ayotzinapa el 26 de septiembre de 2014, y quienes consideran que el estado de derecho en México no funciona — independientemente si el Estado fue o no el culpable —. Jurídicamente es un tema muy importante, aunque en ocasiones lo abordamos con ligereza; sin embargo, es preocupante que una generación de mexicanos crea que la cpeum es un modelo de inspiración, y no una obligación acatarla, cumplirla y respetarla. No es casual que de las diez acciones que planteó el presidente Enrique Peña Nieto para mejorar la seguridad, la justicia y el estado de derecho, el jueves 27 de noviembre de 2014, el séptimo haya sido sobre justicia ciudadana; es decir, “la que exige el ejidatario que pierde su tierra sin razón, el propietario a quien no le pagan la renta, el consumidor que no recibe el producto por el que pagó, o el ciudadano que fue víctima de un abuso de autoridad, por mencionar algunos casos” (Excélsior, 28/11/2014). Se trata entonces de comenzar a transformar esta gran idea del estado de derecho en prácticas muy concretas de la vida cotidiana y no sólo en el mundo del diseño institucional. La sociedad está cansada de

servicios piratas de recolección de basura, de que el tandeo del agua no funcione, de servicios públicos de mala calidad, de trámites engorrosos. Precisamente las investigaciones evidencian que una de las cosas que más agrede y ofende a la población es que los servicios públicos no funcionen. Por decirlo rápidamente, el pacto social está roto, el ciudadano no paga su predial y al mismo tiempo no espera servicios públicos de calidad, es una relación disfuncional entre gobernantes y gobernados. “El pacto social, la Constitución no se cumple en la práctica, y los derechos se van transformando en privilegios: unos cuantos tienen acceso a educación de calidad y otros tienen que arreglárselas por cuenta propia. Y de forma más cruda, hay - 19 quienes convierten los derechos en moneda de cambio políticas: si me apoyas en las elecciones tendrás agua y alumbrado público. O al reverso de la moneda: si quieres mantener tus privilegios, déjame seguir gobernando o dirigiendo tu empresa” (Bohórquez, 04/09/2014). En consecuencia, para qué nos hacemos jurídicamente muy sofisticados si en la vida cotidiana no está cambiando la vida de las personas. De esta forma, para combatir la corrupción, los sistemas deberán tener una vocación distinta a la de controlar únicamente a los funcionarios que no están de acuerdo con la manera de pensar de sus titulares. Su enfoque deberá cambiar en concreto la vida de las personas y garantizar el Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

cumplimiento de los derechos de las personas establecidos en la Constitución, cuya reforma del 10 de junio de 2011, cambió la denominación del Capítulo I del Título Primero de “Garantías individuales” a “De los Derechos Humanos y sus Garantías”; de lo contrario será únicamente motivo de discusión académica y pública sobre sistemas, instituciones, procedimientos. Al respecto, lo que han conseguido los daneses es impresionante. Dinamarca es el país mejor evaluado con 92 puntos, en el Índice de la Percepción de la Corrupción, 2014. En el Foro “Herramientas para una mejor gestión del desarrollo a partir de la relación gobierno-sociedad”, organizado el 26 de noviembre de 2013 por el Programa de las Naciones Unidas para el - 20 Desarrollo (pnud) en México y Transparencia Mexicana, donde se intercambiaron experiencias en materia de combate a la corrupción, se explicó que Dinamarca era un país con graves niveles de corrupción, que sufría de un pésimo gobierno con una estructura monárquica ineficaz, incompetente, que no había logrado transformar la vida de sus ciudadanos. Lo curioso es que esto sucedió hace apenas dos siglos, sólo que un día decidieron que las cosas serían diferentes. Probablemente hay muchas historias interesantes en Dinamarca sobre cómo tuvo que cambiar el rey y sus asesores, historias palaciegas que nos entretienen, como los relojes de algún político o los Eduardo Bohórquez López Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto

bolsos de una lideresa sindical; sin embargo, se trata de la coyuntura, y nosotros tenemos responsabilidad no sólo en el día a día, sino que tenemos responsabilidad histórica aunque parezca que no. Lo importante por destacar es que Dinamarca decidió un día dejar de ser un país corrupto y empezaron por construir las instituciones, las prácticas, los mecanismos que actualmente hace pensar a los daneses de esta generación que Dinamarca siempre fue así. Gobierno abierto El Sistema Nacional Anticorrupción, la transparencia y la rendición de cuentas se relacionan con el concepto de gobierno abierto. Actualmente y a partir del 29 de septiembre de 2014, México preside la Alianza para el Gobierno Abierto en el nivel mundial para los 64 países que la integran. En las oficinas de Transparencia Mexicana trabajan un grupo de jóvenes mexicanos conocido como los millennials, tienen menos de 30 años por lo que para ellas y ellos siempre ha habido acceso a la información, desde que ingresaron a la escuela ya había leyes de acceso a la información pública, por lo que nadie tiene que animarlos a preguntar al inai lo que deseen de sus gobiernos, puesto que saben que es su derecho, y con la información obtenida realizan visualizaciones. Los millennials invitan a hackers2

cívicos para desarrollar startops o datatops — tienen diversos nombres en virtud de ser globales —, y trabajar con información pública y con información en datos abiertos. No se trata de ciencia aereoespacial, ni tiene que ver con ingeniería, sino con formatos para hacer pública la información. Además, no tan sólo construyen visualizaciones para entender mejor los problemas de la comunidad en la que vivimos, sino que entre 24 y 36 horas desarrollan una solución para un problema gubernamental. Este tema pareciera muy lejano para México; sin embargo, nuestros hackers cívicos, nuestros expertos en visualizaciones y en datos abiertos son tan competentes como los daneses en este ámbito, ya no tienen el “síndrome del jamaicón”3 — la idea de que somos un pueblo sojuzgado —. Esta generación de mexicanos trabaja en temas cívicos, y no está dispuesta a esperar 120 años o a que se ponga de moda el tema de datos abiertos para trabajar en ello — ya que el primer país del mundo que tuvo una ley de transparencia, lo hizo 120 años antes que México —. Los millennials viven al día, están en todos los temas, quieren ser frontera en asuntos importantes del mundo, y lo son. Precisamente el 28 de febrero de 2014 se promulgó la Política Nacional de Datos Abiertos en México — al respecto son pocos los países en el mundo que tienen una política como ésta —, convirtiéndose en punta global en este aspecto.

Entonces, hay una nueva generación de mexicanos que ya no tan sólo les interesan los documentos, sino además las bases de datos. La Política Nacional de Datos Abiertos puede consultarse en la página gubernamental: datos.gob.mx. En dicho sitio se pueden encontrar temas de contraloría social y de otros asuntos interesantes. En esta página web hay un ejercicio que realizaron los millennials en 72 horas, donde cruzaron ciertas variables del huracán Ingrid y de la tormenta Manuel en Baja California Sur. De acuerdo con las Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales (fonden) los apoyos de emergencia tienen que entregarse a partir de un par de variables como los centímetros cúbicos de - 21 agua o el nivel que ocupa físicamente en una inundación. Cruzaron información con datos de la Comisión Nacional del Agua (conagua) y del fonden, y después crearon un modelo en tiempo real que ve exactamente cómo se mueve el nivel de agua en cada una de las poblaciones, y si se entregó el recurso en el polígono correcto a partir, no de lo que dice la cédula del trabajador de la Secretaría de Desarrollo Social (sedesol) que fue a llenarla al lugar de la inundación fluvial, sino del número exacto de centímetros cúbicos de agua, que es una medición que tiene conagua y luego la corre en tiempo real. Con esta medida se puede observar cómo fue reaccionando el Estado mexicano Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

con Ingrid y Manuel, por horas, y si lo hizo adecuadamente. Como se advierte, se trata del futuro de la contraloría social. Es importante reconocer que este trabajo lo han desarrollado jóvenes, no de la Universidad de Harvard o de la Universidad de Stanford, sino que varios de ellos son de San Martín Texmelucan, Puebla, sólo que saben trabajar de manera coordinada y colectiva. Ingenieros, diseñadores gráficos, abogados, contadores, participan para tratar de resolver problemas. Actualmente se trata del modelo experimental, pero no tardará en desarrollarse la aplicación. Pensemos en una reunión de los millennials con funcionarios de la Secretaría de la Función Pública y con el titular de - 22 Contraloría Social para que en vez de que el comité encargado de la contraloría social tenga que ir a revisar la ejecución de una obra cada semana, la pueda ver mediante Google Maps, y se envíe información estratégica a dicho comité para que ejerza su función relevante, que no es colocar palomitas y llenar formatos, sino llamar a cuentas a quien está en el ejercicio del gasto público. Entonces, en lugar de tener miles de contralores sociales trabajando para levantar firmas, les darían tareas sustantivas, reconociéndoles sus derechos como ciudadanos, a través de información indispensable para hacer adecuadamente su tarea de contralores sociales. Por su parte, no fue el buscador Eduardo Bohórquez López Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto

Google quien colocó la información para Google Maps, sino que gratamente, fue el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi). Precisamente, los modelos de gobierno abierto trabajan con la materia prima que coloca el Estado; en este caso, con los mapas se pueden montar aplicativos que solucionen problemas específicos de gobierno. Por ejemplo, en la ciudad de México, un grupo de jóvenes desarrollaron, en 2014, una aplicación llamada Traxi que permite a los usuarios elegir taxis seguros y conocer su nivel de confiabilidad antes de abordarlos. “Los parámetros con los que se mide este índice de confiabilidad son cinco: 1. Si el taxi pertenece o no a la revista vehicular, por lo que si el taxi es pirata la aplicación te indicará que no es seguro abordarlo. 2. Si el taxi está al corriente con el pago de la tenencia vehicular. 3. Si el taxi ha tenido infracciones y si se han pagado o no. 4. Si el taxi circula ese día. 5. Si el taxi está facultado para transitar (dependiendo de la antigüedad del automóvil)” (Milenio. com, 15/08/2015). Este aplicativo funciona únicamente con ingresar el número de placas del taxi desde el Smartphone, lo cual permitirá conocer el historial del taxi, número de accidentes que ha tenido, si alguna vez ha sido suspendido, quién es el conductor, además, se tendrá la posibilidad de reportar el desempeño del taxi y a partir de cierto número de reportes se podrá revisar su

concesión; lo cual es muy importante porque al ser un récord público, la Secretaría de Movilidad del gobierno de la ciudad de México no podrá ocultar que el taxi tiene un expediente abierto.

Conclusiones Nos encontramos en un momento muy triste en términos de la república. El malestar social es evidente, la desconfianza en la clase política no puede ser ya mayor, la confianza institucional en los legisladores es tan baja como la de los policías. Es claro el alejamiento entre la sociedad y el gobierno, base de nuestro pacto social. Sin embargo, bajo este clima de malestar social, también es evidente que hay un momento de innovación institucional y práctica que nunca antes se había visto; por ejemplo, es motivo de orgullo saber que la información para Google Maps la puso el Estado mexicano porque se hizo con nuestros recursos, y porque además a partir de dicha información se están proponiendo alternativas y estrategias para solucionar problemas. Tampoco debemos generarnos falsas expectativas, de la misma forma que no todos los norteamericanos ganaron con el desarrollo del Valle del Silicio en California, no todos ganaremos porque habrá una nueva forma de desigualdad en este tema. A partir del desarrollo de soluciones

inteligentes para celulares, habrá quienes puedan acceder a ellos y encontrar más seguridad en su viaje, trátese de una solución privada como Uber o de una solución pública como Traxi. Entonces, habrá un cambio profundo en la forma en la que se hace gobierno, y todos estamos invitados, pero no todos aceptaremos la invitación, habrá quienes prefieran quedarse en su zona de confort, mantener su status quo y preservar su pequeño mundo muy seguro. Así ha pasado en la historia de México, siempre hay quienes piensan que pueden mantener el control sobre la realidad; lo hicieron las haciendas durante los siglos xviii y xix, al considerar que podían - 23 controlar la realidad y alrededor de la hacienda preservar el status quo; lo hicieron los latifundistas pensando que nunca habría una reforma agraria; lo hicieron los primeros empresarios industriales que no se interesaron ni en el desarrollo ni en los derechos de sus trabajadores. La historia del país ha sido de grupos que se han resistido profundamente al cambio, que disfrutan el status quo; pero hay noticias, está surgiendo una nueva clase política y una nueva clase social. Ser parte del futuro de México o continuar defendiendo un pasado caduco y que ya no da para más es una decisión personal, individual, íntima. Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

Notas The New York Times ganó el premio Pulitzer por la investigación que realizó sobre los sobornos que ejecutivos de Walmart supuestamente pagaron a funcionarios en México. 1

Actualmente se utiliza el término para referirse a los criminales informáticos que tratan de introducir un virus en algún sistema; sin embargo, los hackers cívicos son personas que buscan resolver problemas sociales a través de la vinculación entre gobierno y población con el uso de herramientas tecnológicas. 2

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Alude al bajo rendimiento del futbolista mexicano José Villegas Tavares en el extranjero porque le invadía la nostalgia, y por lo tanto, no podía realizar sus actividades adecuadamente. 3

Bibliografía Almond, Gabriel y Sidney Verba (1963), La cultura cívica. Estudio sobre la participación política democrática en cinco naciones, Madrid, Fundación de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada. Bohórquez, Eduardo (04/09/2014), “El pacto que nació roto”, en Tribuna Milenio, México, df. Eduardo Bohórquez López Sistema Nacional Anticorrupción, transparencia y gobierno abierto

El Universal (22/04/2012), “Gobierno mexicano debe investigar a Wal-mart: ong’s”, México. Excélsior (28/11/2014), “Peña Nieto lanza reforma de justicia”, México, df. Milenio.com (15/08/2015), “Traxi: una app para saber si tu taxi es confiable”, México, df. Reforma (05/02/2015), “Incumple la orden de epn: no indaga”, México, df. Senado de la República, Comunicación Social (17/02/2015), “Senado aprueba reformas de disciplina financiera de entidades y municipios”, en http://comunicacion. senado.gob.mx/index.php/informacion/ boletines/18745-senado-aprueba-reformas-de-disciplina-financiera-de-entidadesy-municipios.html, consultado el 02 de marzo de 2015. Transparencia Internacional (2014), Índice de Percepción de la Corrupción, en http:// www.transparency.org/ Eduardo Bohórquez López. Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), cuenta con estudios de maestría en Estudios del Desarrollo por la Universidad de Cambridge,

Inglaterra. Director del Capítulo Nacional de Transparencia Internacional. Representante de la sociedad civil ante la Alianza por el Gobierno Abierto en México. Colabora con el Instituto del Banco Mundial asesorando en materia de transparencia y rendición de cuentas en la provisión de servicios públicos y administración de recursos como el agua. Tiene experiencia en la medición y evaluación del impacto de la corrupción, monitoreo de instrumentos internacionales anticorrupción, ética e integridad en el sector privado, la relación entre institucionalidad y corrupción en la política social, entre otros. Publicaciones recientes: (2006), “Bases mínimas para el diagnóstico y la medición de la corrupción en México”, en Claroscuros de la transparencia. Horizontes en el escrutinio de la gestión pública, México, Infodf / cdh-df; (2004), “México: más allá del videogate”, en Foreign Affairs en Español, julio-septiembre, México. El trabajo forma parte de la ponencia dictada el 03 de marzo de 2015, en el marco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

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Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

Transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Juntos pero no revueltos Ana Elena Fierro Ferráez Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide)

Introducción Generalmente los principios de transparencia y rendición de cuentas se suelen utilizar como sinónimos; sin embargo, resulta enriquecedor hacer una reflexión que nos permita identificar sus diferencias para que cada uno de ellos se pueda ejecutar asertivamente, y cumplir así con las obligaciones que emanan de estos principios y que debieran cumplirse en todo Estado constitucional y democrático. Además, es común ver en diversos informes de gobierno compromisos dirigidos hacia estos temas, pero que, comúnmente, resultan poco cla- 26 ros sobre lo que quieren decir y cómo se habrán de desarrollar. La importancia de combatir la corrupción ¿Por qué es tan importante combatir la corrupción? Rose-Ackerman1 considera que la corrupción es el elemento que engrasa la maquinaria. Nosotros no estamos de acuerdo con esta afirmación, creemos que la corrupción es un daño para la sociedad, y lo más fuerte de este daño es que rompe con la confianza, y donde no existe ésta, no se puede hacer nada; y si no nos creemos unos con otros como sociedad, difícilmente nos comprometeremos con un proyecto mutuo.

La importancia de los sistemas de transparencia, rendición de cuentas y, posteriormente, del fincamiento de responsabilidades, es justamente porque son la vía donde nos podemos conocer ciudadanos y gobernantes y donde podemos generar confianza unos con otros. Además, si creemos que vivimos en una democracia, quien es autoridad hoy puede ser ciudadano mañana, y viceversa; entonces, es indispensable que esta confianza sea mutua y lo cierto es que actualmente la desconfianza nos es común. El ciudadano asume que el burócrata es tramposo, corrupto, que recibe mordidas a la menor provocación, y el que no recibe, es por perezoso. Por su parte, el funcionario expresa lo contrario, afirma que la gente es la corrupta, la que presiona y ofrece dinero. De esta manera, cuando en una sociedad nos vemos como los buenos y los malos, como los dignos de confianza y los no dignos de confianza, tenemos un problema serio, y en ese sentido habrá que reflexionar por qué hay que combatir la corrupción, en qué consiste y cómo se combate.

De la transparencia y rendición de cuentas

Cuadro 1. De la transparencia y rendición de cuentas

Fuente: elaboración propia.

En la pirámide normativa de la Reforma Energética (Cuadro 1) se encuentra un capítulo que se llama “De la transparencia y rendición de cuentas” que tiene acciones como auditorías externas, informes trimestrales, informes para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shycp), informes para los congresos, informes para los consejos de administración de las empresas productivas, entre otras. Tal variedad de acciones no permite distinguir qué debe hacer cada una de ellas: cuándo se cumple con el deber de ser transparente; cuándo se rinden cuentas, y; finalmente, cuándo se trata de procedimientos que intentan combatir la corrupción a partir de la sanción a funcionarios que cometieron hechos ilícitos. Esta situación de confusión genera que ninguno de los sistemas desarrolle los resultados que se esperan. Distinción entre transparencia, rendición de cuentas y fincamiento de responsabilidades ¿Cómo se distinguen estos sistemas? Si consideramos los ámbitos de la validez de las normas, estos se distinguen en todas sus partes: sujetos, objetos, procedimientos, fines. Mezclarlos limita sus resultados e invalida sus efectos. Por ejemplo, si se inicia un Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

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procedimiento para rendir cuentas y directamente se intenta poner una sanción a un funcionario público, éste buscará ampararse, ¿por qué?, porque no se le siguió el debido proceso, lo cual, derivará en sensación para los medios de comunicación, quienes señalarán que los jueces siempre liberan a los corruptos. Los funcionarios públicos y las burocracias son personas, y como tales son acreedores a un debido proceso; sin embargo, cuando se confunden los procesos de rendición de cuentas con los sistemas de fincamiento de responsabilidades, dicho proceso se quiebra. Transparencia

- 28 - La transparencia es un deber de los órganos del Estado. Es el flujo de información accesible, claro, oportuno, completo y verificable respecto a los procesos y procedimientos, bajo el principio constitucional de máxima publicidad; es decir, toda la información que se genera en el servicio público tiene que colocarse frente a una ventana, en una vitrina, a los rayos del sol, la información no debe estar en lo oscuro. Sistema de transparencia Bajo el sistema de transparencia se requiere hacer accesible la información pública como correlativo al derecho de acceso a la información. ¿Qué se debe informar? Ana Elena Fierro Ferráez

Transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Juntos pero no revueltos

1. Información pública de oficio. En la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el artículo 4 establece que “Toda la información generada, obtenida, adquirida, transformada o en posesión de los sujetos obligados es pública y accesible a cualquier persona en los términos y condiciones que se establezcan en la presente Ley, en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, la Ley Federal, las leyes de las Entidades Federativas y la normatividad aplicable en sus respectivas competencias; sólo podrá ser clasificada excepcionalmente como reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos dispuestos por esta Ley” (dof, 04/05/2015). 2. Solicitudes de información. Es cuando el ciudadano directamente solicita información mediante el sistema Infomex2 en el ámbito federal, o mediante el sistema Ipomex en el caso del Estado de México. ¿Qué se debe entregar? El documento que se solicita. Es por ello que actualmente el artículo sexto constitucional señala en la fracción I que “… Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia

de la información (reformado mediante decreto publicado en el dof 07/02/2014)”; en consecuencia, cada vez que se ejerza una función o una competencia otorgada por la ley se tendrá que generar un documento. 3. Informes establecidos en las leyes. Se trata de los informes trimestrales que solicita la shycp, los informes que solicita la Auditoría Superior de la Federación (asf), o los órganos de fiscalización estatales cuando se trata de la cuenta pública, las comparecencias ante congresos locales o ante el Congreso de la Unión, los informes que presidentes municipales o legisladores locales rinden ante la ciudadanía directamente o ante el electorado. Cuadro 2. Transparencia

Fuente: elaboración propia.

Si nos preguntáramos cómo debería desarrollarse el concepto de transparencia, tendríamos que hablar de

cuatro elementos (ver cuadro 2). El primer paso consiste en tener información disponible; por ejemplo, a través de “Métrica de la transparencia” — estudio que realiza periódicamente el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide) para conocer cómo se maneja la transparencia en México —, se puede observar que este rubro muestra un avance importante ya que 100% de los sujetos obligados tienen información disponible a través de sus páginas de Internet, y además cuentan con sus páginas electrónicas de transparencia. Sin embargo, aún encontramos servidores públicos que no consideran que la información sea un canal para poder comunicarse con la ciudadanía, sino que para ellos representa un trabajo doble, en virtud - 29 de que; por un lado, tienen que informar a diversas dependencias tales como la asf en el ámbito federal o a los órganos de fiscalización en el ámbito local, a la Secretaría de la Función Pública o a sus equivalentes en las entidades federativas, al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (inai), o a los institutos de acceso a la información locales; y por otro lado, argumentan, tienen que trabajar. Esta tarea puede resultar abrumadora. No obstante, ¿por qué lo consideran así? Porque no han concebido que la información, al final, puede serles útil. Pensar que la transparencia puede ser una herramienta de trabajo es un paso Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

difícil. En vez de ello, observamos informes borrosos en las páginas electrónicas de las dependencias gubernamentales cuyo objetivo es únicamente cumplir, pero no se trata de información que sirva. Esto a pesar de que el Estado mexicano, encabezado por el presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018) forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto (aga) cuyo propósito es que los países miembros trabajen en coordinación con la sociedad civil para promover la participación ciudadana, la transparencia, así como el uso de tecnologías de información. Entonces, un gobierno abierto significa tener disponibles bases de datos y que cualquier persona pueda utilizarlas. Otro elemento fundamental son - 30 las tecnologías de información. Existe una cantidad enorme de municipios — y no por falta de voluntad sino por falta de recursos — que no cuentan con áreas especializadas en el ámbito tecnológico para cumplir con sus obligaciones. Por lo tanto, existe una gran gama de cuestiones tecnológicas a las que se deben invertir, y los congresos deben concientizarse acerca de la necesidad de que los presupuestos destinados para dicho fin permitan realmente aprovechar la información. La última parte; es decir, participación y colaboración, tiene como propósito que la transparencia no sea una vía donde los servidores públicos únicamente entreguen información y establezcan una lista Ana Elena Fierro Ferráez

Transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Juntos pero no revueltos

innumerable de ella, sino que sea bilateral, esto es, que también el ciudadano pueda realimentarlos y que pueda participar en las decisiones políticas. Por ejemplo, existen países cuyos congresos tienen un mecanismo de iniciativa en el que si obtienen un cierto número de firmas para un problema específico, el congreso lo coloca en la agenda y lo dictamina, lo que no significa necesariamente que legislarán al respecto, pero sí que se darán cuenta de lo que aqueja a su población. Actualmente, en México existe la consulta popular que bien podríamos aprovechar para participar sobre temas como obra pública, y de igual forma, utilizar los mecanismos tecnológicos para generar la consulta, lo cual es también parte de la transparencia. Transparencia, diferente de rendición de cuentas Es importante resaltar que la transparencia no necesariamente es una obligación adicional de ocurrencia a partir del año 2001, y que se integró en la Constitución Política de los Estados Unidos Méxicanos (cpeum) a partir de 2007 con la finalidad de generar más papeles. Ni tampoco la transparencia es rendición de cuentas. La transparencia es una obligación del funcionario o de los órganos del Estado como correlativo del derecho de acceso a la información de una democracia, y también es una gran

herramienta de trabajo que podría ayudar a hacerlo más eficiente. Entonces, es posible tener un sistema de transparencia que informe del actuar del Estado sin rendición de cuentas. Asimismo, un sistema de transparencia que haga accesible el conocimiento de la actuación de los órganos del Estado es necesario para que funcione el sistema normativo de rendición de cuentas, pero no suficiente. Finalmente, un sistema de transparencia nutre a otros sistemas: electoral, de presupuesto, rendición de cuentas, de responsabilidad.

Sistema normativo de rendición de cuentas Si efectivamente vivimos en una democracia, los funcionarios públicos son empleados de los ciudadanos; es decir, son los jefes, y como a cualquier jefe, los funcionarios públicos deben informarle sobre lo que hacen. ¿Con qué finalidad? Para que decidan si los corren o los mantienen en los puestos, para saber si votan por ellos otra vez o no. Que los servidores públicos tengan el deber de informar a la ciudadanía sobre su actuación es el primer paso, la rendición de cuentas, el segundo. La rendición de cuentas es el conjunto de normas que establecen los procedimientos de control entre un órgano del Estado obligado a informar, explicar y justificar su actuar a una autoridad facultada para analizar y calificar tal actuación, para

determinar su adecuación con la norma superior y asegurar el cumplimiento de los derechos y principios constitucionales. Esquema 1. Objeto Actuación

Fuente: elaboración propia.

¿Cuál es el mecanismo típico de rendición de cuentas? Tanto en el ámbito federal como local, cada órgano del Estado tiene la obligación de rendir el informe de la cuenta pública. La rendición de cuentas se manifiesta cuando la asf o cuando los órganos de fiscalización locales revisan y - 31 analizan dicha información. La rendición de cuentas implica cómo evaluar lo que se realiza y encontrar las maneras de hacerlo mejor. Como se observa, se tienen dos sujetos distintos: los órganos que ejercen una función o competencia y el órgano que lo juzga. Bajo este panorama podemos darnos cuenta que rendición de cuentas y transparencia no son lo mismo. Es decir, podemos encontrar un sistema de transparencia que informe pero que no rinda cuentas, como actualmente sucede en la mayoría de las dependencias mexicanas. Incluso, esta situación ha generado una especie de cinismo debido a que la asf ha encontrado desvío de miles de millones de Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

pesos por parte de diversas dependencias mexicanas que utilizan recursos federales; y sin embargo, no se ha sancionado a nadie. Con la rendición de cuentas la responsabilidad es fundamental. Y si es grave que se pierda el recurso público, lo es más si desconoce por qué se perdió, ya que el error persistirá. Desde escuelas que se construyeron donde no había niños, hasta hospitales sin equipo, ni doctores, son hechos que la rendición de cuentas debería ayudar a investigar para saber si se trató de corrupción, ineficiencia u otras razones. De esta forma, la distinción entre transparencia y rendición de cuentas es fundamental. Hay funcionarios públicos que consideran que rendir cuentas es dar un informe sobre lo que hicieron durante un año. Informar a la ciudadanía es importante, pero si no se evalúan sus acciones, no hay rendición de cuentas. Cuadro 3. Modelo del sistema jurídico de rendición de cuentas Sujetos Órgano del Estado

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Objetos

Informa, justifica su actuar a B

Analiza, califica y sanciona la conducta de A

Legalidad Fiscalización

Formal — Competencia y Procedimiento Material — Derechos humanos y principios constitucionales

Formal Legalidad Material Procedimientos

Tipo Juicio administrativo Juicio de Constitución

Formal

Cuenta Pública

Material

Evaluación

Fiscalización

Propósito

Sanción Calificación Reparación Calificación Reparación Calificación Reparación Calificación Reparación

• Apego al ordenamiento jurídico (formal) • Cumplimiento de los principios y derechos constitucionales (material)

Fuente: elaboración propia.

La transparencia es el primer paso y la información que se deriva puede usarse para nutrir a muchos sistemas, incluído el de rendición de cuentas, pero no es el único. La rendición Ana Elena Fierro Ferráez

Transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Juntos pero no revueltos

de cuentas tiene sujetos distintos: las autoridades que rinden cuentas y la autoridad que realizará la evaluación. El objetivo de la rendición de cuentas ya no es cumplir con el derecho de acceso a la información, sino que es el análisis de las actuaciones de los gobernantes, el ejercicio de sus competencias y el uso de los recursos públicos. ¿Cuáles son los procedimientos para rendir cuentas? El principal procedimiento es la cuenta pública y la auditoría que se realiza sobre ésta. ¿Por qué ésta es especialmente un sistema de rendición de cuentas? Porque observamos dos autoridades; esencialmente al Poder Ejecutivo, — dado que concentra aproximadamente 98% del presupuesto — y al Poder Legislativo, quien califica la actuación, lo que permite una imparcialidad importante y es elemento esencial para la rendición de cuentas. ¿Qué otros mecanismos pueden ser considerados como rendición de cuentas? Los juicios de control de autoridades. No tan sólo son la herramienta más potente de rendición de cuentas, sino que además están en manos del ciudadano. El juicio de nulidad, por ejemplo, es un medio de defensa de un particular para demandar a una autoridad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, porque le clausuraron su puesto o su obra, porque le excluyeron de una licitación sin fundar

ni motivar la causa, entre otros. Se trata de juicios donde hay una autoridad demandada que es revisada y juzgada por otro poder, y que analiza si su actuación se apega o no a las competencias y al ejercicio de sus recursos. Con el Sistema Nacional Anticorrupción propusimos que por su parte también el ciudadano pueda denunciar una irregularidad ante la asf. Sistema de responsabilidad El sistema de responsabilidad busca que las conductas de los funcionarios y servidores públicos sea proba y honesta, al regular como ilícitas las conductas que se alejen de estos principios. Se trata de prevenir actos ilícitos mediante la promoción - 33 de valores compartidos y establecer procedimientos disciplinarios de aplicación del derecho administrativo sancionador, con el fin de incentivar el actuar virtuoso de los servidores públicos. Como se observa en el cuadro 4, el sujeto de responsabilidades en este sistema es el funcionario o servidor público. ¿Qué revisa la autoridad? La conducta ilícita de un individuo que está tipificada como un delito o como una falta administrativa. ¿Cuáles son los procedimientos? Dependerá de la gravedad de la falta, si constituye un delito se someterá a la persona a un procedimiento penal o a un procedimiento administrativo.

Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

Cuadro 4. Responsabilidad diferente de rendición de cuentas Sistema

Rendición de cuentas Órgano informa y justifica actuación (A) Autoridad analiza y juzga (B)

Sujeto

Actuación del órgano del Estado (A)

Objeto Procedimientos

Propósito

Legalidad formal y material Fiscalización formal y material Apego al ordenamiento jurídico (formal) Cumplimiento de los derechos y principios constitucionales (materiales)

Responsabilidades Funcionario o servidor público (X) Autoridad determina imputación e impone sanción coactiva (Y) Conductas ilícitas de servidores y funcionarios que materializan normas de tipicidad Responsabilidad política, administrativa, civil o penal Incentivar un actuar virtuoso en los funcionarios públicos mediante la amenaza de sanción coactiva

Fuente: elaboración propia.

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La Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene como tesis que el procedimiento administrativo sancionador debe tener el estándar probatorio del proceso penal porque la afectación que se hará al funcionario puede dañar su patrimonio, su persona e incluso su libertad. Lo anterior es fundamental porque se debe asegurar que los procedimientos de responsabilidad cumplan con todo el debido proceso: quién lo acusa, de qué se le acusa, tener una defensa adecuada, poder presentar pruebas, ser oído en el juicio, entre otros elementos. Conclusión: interdependencia de los sistemas Como se observa en el esquema 2, se trata de sistemas que son interdependientes, se nutren unos con otros, se interrelacionan, pero no se mezclan. La información que el sistema de transparencia genera puede nutrir al sistema de rendición de cuentas e incluso al sistema de responsabilidades. Una vez ingresada la información se continúa con la siguiente etapa: analizar la cuenta pública, y en caso de encontrar hechos ilícitos, iniciar un juicio formal separado, el que corresponda: resarcimiento, responsabilidad administrativa o penal, de manera tal que cada sistema ofrezca los resultados esperados, de lo contrario Ana Elena Fierro Ferráez

Transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Juntos pero no revueltos

seguiremos muy limitados bajo un Estado cínico donde cada vez sabemos más pero hacemos menos.

Diario Oficial de la Federación (dof) (04/05/2015), Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, México.

Esquema 2. Interdependencia de los sistemas

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) (2015), Artículo sexto, en http://info4.juridicas.unam.mx/ ijure/fed/9/7.htm?s

Fuente: elaboración propia.

Notas Susan Rose-Ackerman es profesora de la cátedra Henry ArLuche de Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad de Yale y codirectora del Centro escolar de abogados para la ley, la economía y las políticas públicas. 1

Portal electrónico a través del cual se puede solicitar toda la información pública del gobierno federal. 2

Bibliografía Rose-Ackerman, Susan (1999), Corruption and government, New York, cup.

Ana Elena Fierro Ferráez. Licenciada en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam). Maestra en Derecho por la Universidad de Georgia, Estados Unidos, y Maestra en Filosofía por la Universidad Anáhuac, campus Mayab. Actualmente es candidata a Doctora por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autóno- - 35 ma de México (unam). Coordinadora de la Maestría en Administración y Políticas Públicas del cide y profesora de la misma institución desde 2007, donde ha impartido las materias de Derecho Constitucional II, Análisis Jurídico Constitucional, Derecho y Políticas Públicas, Seminario de Seguimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; además de diversos cursos, diplomados y conferencias en materia de Transparencia, Rendición de Cuentas y Mediación. Proyectos de investigación: Diagnóstico del Sistema de Rendición de Cuentas en México, Métrica de Transparencia 2010 y 2014, Diagnóstico Nacional de la Justicia Administrativa y Diagnóstico de Procedimientos de Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

Propiedad Industrial; y Estudio Comparativo para Permitir la Intervención de un Tercero en el Procedimiento de Registro Marcario impi. Análisis de Sentencias del Poder Judicial de la Federación (pjf) con perspectiva de género para el Consejo de la Judicatura Federal (cjf). Publicaciones recientes: (2012), Derechos Humanos, Derechos Fundamentales y Garantías Individuales, México, Oxford / cide; (2011), con José Ramón Gil, Más allá del acceso a la información: El uso de tecnologías de información para fomentar la transparencia, la participación y colaboración en el sector público, México, cide. El trabajo forma parte de la ponencia dictada el 05 de marzo de 2015, en el marco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

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Ana Elena Fierro Ferráez

Transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Juntos pero no revueltos

Pilares del Sistema para el combate a la corrupción Eileen Matus Calleros Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide)

Introducción Dentro de la Red por la Rendición de Cuentas, junto con el Dr. José Roldán Xopa comenzamos a generar una contrapropuesta sobre lo que debería de ser la Comisión Nacional Anticorrupción, para lo cual pensamos en ciertos elementos necesarios para que se pueda construir un órgano que combata la corrupción. Durante el ejercicio se cambiaron algunos elementos y otros se mantuvieron, en este sentido, este trabajo aborda los elementos mínimos que consideramos se deben satisfacer para tratar de lograr un correcto combate a la corrupción. ¿Por qué un sistema anticorrupción? En México hay problemas centrales que dificultan la prevención y el combate a la corrupción. Estos tienen que ver con la fragmentación de instancias, instituciones, ámbitos o materias en las que residen diversos aspectos concernientes a la función pública. La fragmentación, a su vez, tiene como característica la existencia de diversas lógicas que orientan a cada uno de los sistemas a lógicas individuales, cuando deberían tener una lógica similar; es decir, aunque el ámbito de especialidad de las instituciones sea

distinto, la lógica debe ser la misma. El régimen de responsabilidades atiende una finalidad fundamentalmente represiva por los ilícitos cometidos por servidores públicos. De igual forma, como se centra en sancionar, nunca se han desarrollado instrumentos preventivos o correctivos para tales prácticas. Dentro de tal arquitectura se encuentran y se enfrentan lógicas diferentes de eficiencia y eficacia de los sistemas de evaluación por resultados y de cuenta pública, dicho enfrentamiento produce mandatos encontrados hacia el servidor público, que se traduce en un problema - 37 para fiscalizar y ejercer el control sobre la función pública.

Elementos mínimos para la creación de un órgano anticorrupción Una vez vistos los antecedentes que impulsan a la creación de un sistema anticorrupción, debemos entender que si bien la función del órgano debe ser combatir la corrupción y mejorar el funcionamiento institucional, el problema de la corrupción no es sólo individual, sino también sistémico, dado que una institución puede favorecer para que se corrompa un individuo, o por el contrario, para que se mantenga incorruptible. Un órgano que combata la

corrupción no sólo debe sancionar al individuo, sino que además debe tener instrumentos de prevención, educación, capacitación y corrección de diversos factores que propician tales prácticas.

institucional, si bien es necesario sancionar al individuo corrupto, es insuficiente para enfrentar el problema de corrupción porque también existe una responsabilidad institucional.

Primer elemento

Tercer elemento

El primer elemento tiene que ver con diferenciar entre la responsabilidad del individuo y de la institución; es decir, aunque un individuo pertenezca a una institución, la corrupción se debe entender de manera separada, porque la responsabilidad de la persona con respecto al funcionamiento de la institución es distinta. A pesar de que estamos ante dos tipos de responsabilidades, nuestra pro- 38 puesta parte de la idea de que cuando hay un problema de responsabilidad individual, generalmente se debe a un problema institucional. Entonces, se requiere tomar en cuenta al individuo, pero también a la institución, sin realizar cacería de brujas, sino ubicar el problema e identificar específicamente al individuo. Segundo elemento El segundo elemento se relaciona con entender el diseño del régimen de responsabilidad de servidores públicos. Actualmente dicho régimen está diseñado para investigar, valorar y sancionar conductas individuales, sin tomar en cuenta la parte Eileen Matus Calleros

Pilares del Sistema para el combate a la corrupción

El tercer elemento observa el problema de manera sistémica. Cuando se presentan irregularidades en las conductas de los servidores públicos o de personas que manejan recursos públicos, hay también un problema en la organización. Cuarto elemento El cuarto elemento tiene que ver con identificar el problema institucional. Este problema se deriva por diferentes razones: inadecuados diseños en los procedimientos de gestión o en el diseño institucional; deficiencia en los controles, información y/o seguimiento; problemas en la vigilancia o nombramiento; entre otros. Como se observa, el problema puede ubicarse en diferentes lugares, lo importante es aprender a identificar en cada una de las instituciones dónde se encuentra. Quinto elemento El quinto elemento tiene que ver con establecer procedimientos separados para la responsabilidad personal e institucional.

Además de instrumentar procedimientos administrativos de responsabilidad personal cuando se desprendan elementos que den base para ello, deben establecerse procedimientos de responsabilidad institucional propicios para analizar los fallos institucionales y producir medidas correctivas. Si se corrige únicamente al individuo, el problema persistirá, porque la corrupción también es un problema institucional, en virtud de que hay incentivos que favorecen que el individuo se corrompa, independientemente de que tenga rasgos corruptos o no. De ahí la importancia de identificar los elementos institucionales que favorecen la corrupción para descubrir dónde está la falla e imponer la sanción o la recomendación que corregirá tal situación. Sexto elemento El sexto elemento se relaciona con las decisiones vinculantes. El órgano anticorrupción debe emitir recomendaciones particulares o generales y debe tener la facultad para ordenar medidas correctivas vinculantes a los órganos públicos. La vinculatoriedad debe considerar el tipo de problema y organización a la que se dirige y el alcance de las medidas correctivas: sea que dependan de las potestades de autoorganización de los sujetos, o bien que dependan de diseños legislativos o reglamentarios. Por lo tanto, es muy importante

saber qué tipo de problema es y a qué tipo de institución se dirige la medida o sanción. Séptimo elemento

El séptimo elemento trata sobre el sistema de precedentes. Cuando el órgano emita una decisión vinculante y pueda corregir o sancionar tanto a la institución como al individuo, debe tener la facultad de establecer un sistema de precedentes de sus resoluciones, recomendaciones y medidas correctivas con la finalidad de que no haya contrariedad en las distintas decisiones que se tomarán con el tiempo. Octavo elemento

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El octavo elemento se relaciona con generar un sistema de inteligencia institucional que sirva para corregir los fallos, aprovechar la información existente y aprender de la experiencia. Por ejemplo, a través de una recomendación por una falla detectada se puede generar información para aprender del error y corregir. La arquitectura de este órgano debe posibilitar la aplicación de la ley, desarrollar los criterios o parámetros comunes con los cuales calificar y, en su caso, sancionar la actuación de los servidores públicos; así como generar las propuestas de política institucional para prevenir y corregir el desempeño de la función pública. Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

Noveno elemento

Décimo primer elemento

El noveno elemento se relaciona con delimitar las funciones que debe tener el órgano anticorrupción. Es importante aclarar que su función no debe ser únicamente sancionar puesto que ya existe un régimen de responsabilidades para ello. Cualquier órgano que combata la corrupción debe tener por lo menos las siguientes funciones: a) preventivas, b) de investigación, c) sancionadoras, d) correctivas, con el propósito de generar un círculo virtuoso.

El siguiente elemento se relaciona con la autonomía. La institución responsable de combatir la corrupción debe tener la autonomía necesaria para investigar y resolver los procedimientos de responsabilidad y analizar externa corporis los problemas institucionales involucrados. Si la responsabilidad corresponde a la organización dada su potestad de autorganización y tutela, la fenomenología de la corrupción indica que es suficiente y requiere de intervención externa de un órgano independiente, dotado de credibilidad y eficacia. Actualmente los órganos de gobierno cuentan con órganos internos de control, pero habrá mayor objetividad si un ente externo se encarga de los actos de responsabilidad administrativa grave con el propósito de generar el círculo virtuoso del que ya se abordó: prevención, recomendación para utilizar la información y creación de inteligencia institucional.

Décimo elemento El décimo elemento tiene que ver con delimitar los actos que el órgano anticorrup- 40 ción sancione; básicamente los actos de responsabilidad administrativa grave y de corrupción, para diferenciar el ramo penal y administrativo. Es importante definir con claridad las conductas que deben ser competencia del órgano anticorrupción para no confundirlas con los actos y omisiones competencia de otros órganos, tales como la Auditoría Superior de la Federación (asf) y evitar que se empalmen. Por otro lado, cada una de las instituciones tienen mecanismos internos de control, por lo que se sugiere que estos sean responsables de garantizar la disciplina y la responsabilidad administrativa dentro de la propia institución. Eileen Matus Calleros

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Décimo segundo elemento El último elemento propuesto tiene que ver con la colaboración entre autoridades. Derivado de un acto de corrupción o de responsabilidad administrativa grave se puede configurar un delito, por lo que es necesario que exista una coordinación entre el órgano anticorrupción y la

Procuraduría General de la República (pgr). Por su parte, no sólo se trata de que conyuguen entre ellos, sino que el órgano anticorrupción tenga la facultad de presentar denuncias ante la pgr y que, en los casos donde no se tomen acciones, pueda impugnar el no ejercicio de la acción penal, lo cual es sumamente importante, porque en diversas situaciones se recurre a la pgr y no se ejercen acciones, y además, nadie las denuncia. Esquema 1. Infografía propuesta por la Red sobre el órgano anticorrupción

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Fuente: http://rendiciondecuentas.org.mx/infografias-propuesta-de-la-red-sobre-el-organo-anticorrupcion-1/

En el esquema 1 se observan las facultades que se consideran para la Comisión Anticorrupción: sanción, investigación, prevención, resarcimiento, revisión y atracción; asimismo, se contempla la facultad para un sistema de precedentes, un servicio de carrera y sobre la gestión del órgano.

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Conclusiones Las propuestas que se generen para combatir la corrupción deben evitar la fragmentación de instituciones en relación con la lógica que las orienta. Las propuestas deben encontrar los criterios o parámetros comunes con los cuales evaluar, calificar, y en su caso, sancionar la actuación de los servidores públicos y de gestión institucional. Un régimen deseable para el combate a la corrupción y el fincamiento de responsabilidad de los servidores públicos, no solamente debe ser eficaz en la represión de conductas ilícitas, pues como parte de un sistema de rendición de cuentas, debe ser el adecuado para prevenir y corre- 42 gir tales prácticas y aprender de los errores creando inteligencia institucional; y en este sentido, la rendición de cuentas es un hilo conductor para mejorar el desempeño de la función pública. Eileen Matus Calleros. Estudios de doctorado en Derecho Internacional Privado por la Universidad Autónoma de Barcelona. Maestra en Derecho y Justicia Política por la Birkbeck, University of London en colaboración con la Universidad de Pretoria. Maestra en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Profesora de la materia de Derecho Internacional Privado para la licenciatura en Derecho, cide. Eileen Matus Calleros

Pilares del Sistema para el combate a la corrupción

Investigadora de la Línea de Investigación “Derecho y Economía Informal” del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam. Líneas de investigación: Procuración e impartición de justicia; Rendición de cuentas; Competencia y regulación; Derecho familiar y civil con elementos de internacionalidad; Sustracción, restitución y adopción internacional de menores; Tráfico internacional y trata de personas; Protección de niños, niñas y adolescentes. Publicaciones recientes: (2014), “El trabajo infantil en la economía informal”, en Ríos, G. (coord.), Derecho y economía informal. Retos de política pública del Estado Mexicano, México, df, Tirant lo Blanch; (2014), “Materialización del espacio” y “Yo veo”, en Ciudad memoria, México, df, fonca / conaculta; (2014), “Aspectos penales y civiles del tráfico internacional de menores”, en Vega, J. (coord.), Temas selectos de derecho internacional privado y de derechos humanos. Estudio en homenaje a Sonia Rodríguez Jiménez, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam. El trabajo forma parte de la ponencia dictada el 05 de marzo de 2015, en el marco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

Componentes para el diseño de un Sistema Ético Integral para prevenir la corrupción Oscar Diego Bautista Centro de Investigación en Ciencias Sociales y Humanidades, uaem

Globalización de la corrupción La corrupción es un fenómeno global. De acuerdo con el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud, 2002) “la corrupción se multiplicó en los últimos 10 años”, a partir de 1990. Diferentes organismos internacionales que se dedican al estudio de la corrupción coinciden que va en aumento, y que se encuentra en todos los ámbitos: público, privado, social, económico, político, servicio público, ciudadanía, poderes públicos, gobierno. Es un fenómeno que se ha expandido en todos los rincones de la sociedad. De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas (onu), en ninguna época de la historia de la humanidad ha habido tanta corrupción como actualmente. ¿Cómo abordar este problema?, ¿por dónde empezar? La corrupción es un monstruo que tiene muchas aristas. Para explicar esta situación nos apoyamos en dos elementos; primero, en la frase: “No es que no se pueda encontrar una solución al problema, la cuestión es que ni siquiera se puede comprender el problema”; segundo, mediante un cuento hindú: Los ciegos y el elefante: son varios ciegos, los ponen frente a un elefante y les piden que describan cómo es el paquidermo; el primero toca la trompa y dice

que es como una manguera flexible y larga; el segundo toca la oreja y dice que es plano y flexible como una planta tropical; el tercer ciego toca la panza y dice que es sólido y fuerte como un muro; el cuarto ciego toca la pierna y dice que es como una columna redonda y larga; el quinto ciego toca la cola del elefante y dice que es como una cuerdita delgada y flexible. Cada uno de los ciegos expresa una parte de la verdad, pero no toda. Lo mismo sucede con el problema de la corrupción; si utilizamos el cuento hindú para realizar la analogía entre un ciego y un profesionista, un jurista dirá que la corrupción es un problema - 43 de leyes, un economista considerará que es una cuestión económica, mientras que un administrador manifestará que se trata de un problema administrativo. Todos dicen la verdad, pero el dilema estriba en sumar todas estas verdades para intentar comprender el problema mediante un equipo multidisciplinario capaz de deliberar y reflexionar al respecto. Un enfoque que suma diversas visiones para entender el problema de la corrupción es la ética pública. Antecedentes de la ética pública Un antecedente interesante fue el caso Watergate en Estados Unidos, en 1974, que

terminó con la renuncia del expresidente Richard Nixon (20 de enero de 1969-09 de agosto de 1974) por estar involucrado en el fenómeno de la corrupción. “Este hecho mostró al público que algunos gobernantes y representantes públicos practicaban conductas inmorales o antiéticas. A partir de este suceso se crearon mecanismos para el fomento de la ética, como la Oficina de Ética y la Ley de Ética en el Gobierno, creadas ambas en 1978” (Diego, 2011: 7). Otro antecedente en esta materia fue la operación “Manos limpias”, en 1992, en Italia, llevada a cabo por el juez Antonio Di Pietro, cuya intención fue declararle la guerra a la corrupción política italiana. En la década de 1990, la Organización para la Cooperación y el Desarro- 44 llo Económicos (ocde) detectó que existía una crisis de confianza en los países que integraban este organismo. ¿Por qué esta crisis?, ¿qué la generaba?, ¿cuáles eran las causas? Y dentro de las causas se encontró el aumento de la corrupción. Al respecto, la ocde realizó una serie de investigaciones. Primero elaboraron un programa piloto en nueve países miembros, entre ellos México, y después emitieron una serie de recomendaciones. En 1998, la ocde solicitó que se elaborara un informe en los países miembros sobre la conducta ética en el servicio público y la prevención de la corrupción, ya que concluyeron que la conducta del servidor público se alteró o degeneró. Oscar Diego Bautista

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Asimismo, la ocde publicó un estudio conocido como La ética en los servidores públicos (1997), donde propuso un modelo ético denominado “Infraestructura ética”, el cual tiene diversos componentes que intentan combatir la corrupción. La ética se convirtió así, en un importante asunto de interés público para los gobiernos y administraciones públicas. En este trabajo se abordan los modelos de la ocde y de la Unión Europea con la finalidad de plantear una propuesta para crear un Sistema Ético Integral. Modelo de Infraestructura Ética de la ocde

El modelo de la ocde integra ocho componentes: 1. El compromiso político. 2. El marco legal. 3. Los mecanismos de responsabilidad. 4. Los códigos de conducta. 5. La socialización profesional. 6. Las condiciones de servicio público. 7. Los organismos de coordinación. 8. La participación y escrutinios públicos. Para efectos de este trabajo, únicamente se enlistan los componentes del modelo y se hace alusión sobre el elemento número 1. El compromiso político, ya que ninguna ley, iniciativa, u organismo tendrá éxito si no hay voluntad política o si los responsables son personas corruptas. Se requiere de un verdadero compromiso y que los encargados de dirigir las instituciones interioricen valores éticos, y en

consecuencia, actúen conforme a éstos. Los ocho componentes se agrupan en tres grandes bloques: control, comunicación y gestión, con la finalidad de crear lo que la ocde denomina “Infraestructura Ética”. En 1998 el Consejo de la ocde recomendó a los países miembros adoptar un compromiso para mejorar sus sistemas sobre manejo ético; es decir, enfatizar o incluir este elemento en sus políticas para el personal. Los países miembros se comprometieron a revisar sus políticas, procedimientos, prácticas e instituciones con regularidad, a fin de fomentar la existencia de altos estándares de comportamientos, prevenir la conducta indebida y contrarrestar las prácticas corruptas. La corrupción puede combatirse de diversas maneras: a través de su conceptualización; mediante estudios; a través de su medición y seguimiento sobre la percepción de la corrupción; a través de la reacción y el castigo; mediante un enfoque preventivo, como el modelo de Infraestructura Ética cuyo propósito no es detener a los corruptos y encarcelarlos, sino prevenir que se cometan actos corruptos con el fomento de la ética, porque aun cuando se castigue a uno, dos, cien o mil corruptos, detrás de ellos vendrán más corruptos. Esta situación se podría comparar con la Hidra de Lerna, monstruo acuático policéfalo de la mitología griega que tenía la capacidad de crear dos cabezas por

cada una que perdía. Desde luego que es importante detener a los corruptos y sancionarlos, pero la prevención es un elemento que es imprescindible trabajar.

Medidas de la ocde para el manejo de la ética Además de los ocho componentes y del modelo de Infraestructura Ética propuestos por la ocde, este organismo internacional también ha desarrollado medidas para el manejo de la ética, a saber: 1. Desarrollar y revisar regularmente políticas, procedimientos, prácticas e instituciones que ejerzan alguna influencia sobre la conducta en el servicio público. - 45 2. Fomentar la acción gubernamental para mantener altos estándares de conducta y contrarrestar la corrupción. 3. Incorporar el aspecto ético a los marcos de referencia administrativos para garantizar prácticas de administración congruentes con los valores y principios del servicio público. 4. Combinar aspectos ideales y reglamentarios de los sistemas de manejo de la ética. 5. Evaluar los efectos de las reformas a la administración pública en la conducta ética del servicio civil. 6. Utilizar los principios de manejo de la ética en el servicio público para garantizar altos estándares de conducta. Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

Modelo europeo de ética pública La ética es la otra cara de la corrupción, son elementos que si bien están unidos, trabajan de manera dialéctica, son opuestos. Hay corrupción cuando hay debilidad de valores, y en la medida que éstos se promueven e interiorizan en los servidores públicos, la corrupción disminuye. De esta manera, los 27 países miembros de la Unión Europea han desarrollado instrumentos éticos para intentar prevenir la corrupción. En la Unión Europea se parte de políticas macro para el Estado, a saber: •

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Política de formación e inclusión de la disciplina ética en el sistema educativo estatal. La ética está presente en las diversas etapas escolares Política de ética en las profesiones Valores en el sector privado Valores en las organizaciones civiles y no gubernamentales Política de cultura de la legalidad con medidas disciplinarias estrictas Medios de comunicación transparentes y honestos

Mientras que la inclusión de la disciplina ética en el sistema educativo es una política del modelo europeo, en México, materias como Humanidades, Filosofía, Ética, Lógica, se eliminaron por considerarse improductivas, a pesar de que generan conciencia en el individuo, y de alguna manera, muestran valores para que el Oscar Diego Bautista

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individuo tenga una conducta íntegra. Por su parte, los códigos deontológicos son fundamentales, no tan sólo para el servicio público, sino también para el sector privado, debido a que la corrupción es un círculo vicioso que toca a todos los componentes de un Estado: público, privado y social. Si únicamente se pone énfasis en el sector público y se descuidan los otros, no sería posible combatir toda la problemática de la corrupción. Medios de comunicación transparentes y honestos son imprescindibles porque podrían realizar investigaciones sobre posibles casos de corrupción y darlos a conocer. Los observatorios ciudadanos permitirían que la población exponga y señale casos de corrupción. Políticas éticas en el ámbito de lo público La Unión Europea ha establecido diversas políticas éticas en el ámbito público, como las que a continuación se describen: • • • • • •

Política de difusión del bien interno del servidor público Cultura ética y política del servidor público Política de difusión de valores éticos en los servidores públicos Política de motivación del servidor público Políticas estrictas en materia de regalos Política (real) de acceso a la información pública

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Política de publicidad y transparencia de las decisiones públicas Política (real) de rendición de cuentas de los recursos económicos Política de profesionalización del servidor público Política de reestructuración en los niveles de la administración pública Política de refrendo en las decisiones públicas Política de regulación de la actividad de los cabilderos o lobbies Política clara de no proliferación de conflicto de intereses Políticas de incompatibilidades o postempleo Políticas de recursos humanos basadas en valores

El bien interno es el espíritu de servicio. Un servidor público debe servir a la sociedad y no servirse de ella. Si no se tiene claro este deber se corre el riesgo de que el servicio público sea un medio para abusar y enriquecerse. Es fundamental rescatar la filosofía del servidor público, por lo que es necesaria una cultura ética y política que destaque e identifique sus valores, que le generen motivación y orgullo de pertenencia, porque actualmente el servidor público está desprestigiado, se le expresa de forma peyorativa, lo que le ocasiona desmotivación. Otro elemento donde pone énfasis la Unión Europea es en las políticas estrictas en materia de regalos. Mientras que

en México se entregan regalos constantemente por cualquier motivo, en otros países está estrictamente prohibido dar regalos a los servidores públicos. Un servidor público que tiene claro cuál es su deber y que no necesita regalos para trabajar, es el ideal. Otra política por destacar es el real acceso a la información pública. Y se enfatiza real y no ficticia, porque se vive en el reino de la simulación donde no se informa ni se rinden cuentas efectivamente. La política de profesionalización es otro elemento importante, porque bajo el spoil system ingresan al servicio público los amigos, los compadres, los leales, pero no los más capaces ni los más competentes. La política de profesionalización se - 47 requiere tanto en los servidores públicos como en los funcionarios por decisión popular, de lo contrario, se corre el riesgo de tener candidatos y representantes públicos públicos que sean futbolistas, payasos, artistas, entre otros. Los países que integran la Unión Europea trabajan en la reestructuración de sus niveles de administración pública a través de estructuras horizontales, porque inhibe actos de corrupción más que los sistemas jerárquicos pronunciadamente verticales. Dentro de las políticas propuestas por la Unión Europea cabe destacar la regulación de la actividad de los cabilderos debido a que su capacidad para influir en la toma Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

de decisiones de gobierno puede generar políticas que perjudiquen el bienestar de la población, como la salud, la educación, la comunicación, entre otras. En el caso mexicano no se regula esta situación, únicamente existen diversos proyectos de ley. La no proliferación de conflictos de interés es otra cuestión que establecen como política ética. En México se han evidenciado posibles casos de conflictos de interés como “La casa blanca de Angélica Rivera, esposa del presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018)” o el “Fallo de la licitación del Tren de Alta Velocidad MéxicoQuerétaro en virtud de la estrecha relación de Peña Nieto con Grupo Higa” (Aristegui noticias, 09/11/2014). En México, contrario a lo que - 48 sucede en otros países, no existe una ley de incompatibilidades o postempleo que asegure que los servidores públicos, una vez que dejen el cargo, no se incorporarán a otro empleo, principalmente si se trata del sector privado, donde puedan proporcionar información clasificada del Estado. Acciones 1. Juramento (verdadero) en la toma del cargo. Cuando una sociedad tiene una crisis de valores y cuando un individuo no los respeta, el juramento es un acto que no tiene valor; es decir, la persona puede jurar la verdad y mentir. En la Unión Europea se destaca la importancia del juramento Oscar Diego Bautista

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porque hay una serie de valores que han logrado interiorizar en el servidor público, de manera que son personas con honor, y al jurar en la toma del cargo está de por medio su palabra. 2. Formar líderes éticos que sean ejemplo a seguir. La ejemplaridad pública debe ser positiva y no negativa — puesto que hay quienes siguen a líderes narcotraficantes, por mencionar un ejemplo —. Se deben formar líderes éticos, con valores, que sean modelo para los servidores públicos. Al respecto, Javier Goma publicó una obra cuyo título refiere a este tema: Ejemplaridad pública (2009). 3. Captación de denuncias por comportamientos antiéticos y protección a denunciantes. En México existe evidencia de servidores públicos que han actuado con prepotencia, soberbia, arrogancia y con abuso de poder. ¿Quién nos protege de servidores públicos así?, ¿con quién nos quejamos? Aristóteles dijo que cuando un servidor público no posee valores, actúa de manera bestial, y acompañado de poder hace bestialidades. Bajo este panorama, en la Unión Europea se encuentran organismos que vigilan y sancionan la conducta de los servidores públicos. 4. Desarrollo de una escala de conducta ética de los servidores públicos.

Políticas de Recursos Humanos basadas en valores Una política de personal basada en valores delibera sobre los criterios básicos que debe reunir el perfil del servidor público, dicha política se acompañará de los siguientes elementos: • • • • •

• • • • • • • • • •

Procedimientos de reclutamiento y selección justos Investigación de los antecedentes de cada aspirante Selección conforme a exámenes y entrevistas Descripción clara de tareas Contratación con cláusulas que incorpore aspectos éticos Criterios objetivos de promoción Rotación de puestos obligatorios o política de movilidad División transparente de responsabilidades Separación de competencias Control de valores al personal Actitud positiva Capacitación en formación ética Aprovechamiento de la sabiduría y experiencia de los expertos Elaboración de manuales Salarios dignos

La investigación de los antecedentes de cada aspirante es elemental, dado que en México se tiene la experiencia de funcionarios públicos narcotraficantes o que tienen nexos

con el crimen organizado. Sobre la contratación con cláusulas que incorpore aspectos éticos, cabe resaltar el “Código Ético y de Conducta de los Cargos Públicos y Personal Eventual de la Administración General e Institucional de la Comunidad Autónoma de Euskadi” que tiene “por objeto establecer las normas éticas y de conducta que han de observar los miembros del Gobierno Vasco” (Boletín Oficial del País Vasco, 03/06/2013). En éste se señala la adhesión individual al Código; es decir, que todos los cargos públicos que desempeñen funciones mediante nombramiento “deberán adherirse individualmente al contenido íntegro del Código… La no adhesión conllevará el inmediato cese en el cargo” (Boletín Oficial del País Vasco, 03/06/2013). - 49 La rotación de puestos obligatorios o la política de movilidad tiene como objetivo evitar que se genere o exista afinidad de servidores públicos con externos que les corrompan. Al respecto, son frecuentes los conflictos de interés en el área de adquisiciones con proveedores. Organismos públicos para denunciar

Otro aspecto interesante es que existen organismos para denunciar situaciones de corrupción: • •

Defensor del Pueblo u Ombudsman Parlamentario Canciller de Justicia Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

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Órganos de protección a denunciantes Medios de comunicación honestos Observatorios ciudadanos

Organismos públicos de persecución y castigo De igual forma, se encuentran organismos públicos que investigan y sancionan a servidores públicos: • • • • •

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Oficina Antifraude Fiscalía Anticorrupción Fiscales institucionales independientes y secretos Oficina Nacional de Investigación Tribunal Ético

Sistema Ético Integral (sei) El reto de la ética radica en lograr que se interioricen los valores. ¿Cómo lograr que los servidores públicos que realizan prácticas corruptas dejen de hacerlo? Esto puede ser viable: 1. Mediante un nuevo enfoque en la lucha contra la corrupción basado en la Ética Pública 2. Mediante la identificación de instrumentos éticos de aplicación práctica 3. Mediante la integración de dichos instrumentos en un modelo o Sistema Ético Integral que se acompañe de una estrategia Oscar Diego Bautista

Componentes para el diseño de un Sistema Ético Integral para prevenir la corrupción

que integre, al menos, las siguientes fases: Primera fase. Identificación de la ética como materia prima. Deliberación, concienciación y voluntad política Paso previo e imprescindible para la implantación de cualquier modelo ético es exponer la importancia y necesidad de la ética en la función de gobierno, en virtud de los efectos positivos que ésta conlleva. La idea de fomentar la ética en los servidores públicos persigue, sencillamente, recordar (por si a alguien se le había olvidado), enseñar (por si alguien desconocía) y reafirmar (por si no se comprendió bien) la responsabilidad de realizar de la mejor manera, las tareas encomendadas para resolver los problemas de la comunidad y evitar conductas asociadas a los antivalores. Segunda fase. Asignación de un responsable, integración del equipo ético y misión institucional

Un elemento clave para el fomento de la ética es contar con un equipo cuyos miembros posean conocimiento y experiencia en materia ética: integridad, capacidad, liderazgo. Un equipo que vea en este proyecto elementos que acompañen a su estilo de vida. Los responsables elegidos integrarán el Consejo Ético compuesto por personas íntegras, con conocimiento y práctica de la

ética. Quienes integren este consejo deben ser pocos (entre cinco y diez). Además, es importante que no pertenezcan a un partido político a fin de no dar a este Consejo una inclinación ideológica o partidista.

señalados en un plan de acción. Es la ejecución de todo lo planeado. Es lograr que cada político y funcionario interiorice los valores y que, en consecuencia, los practique.

Tercera fase. Preparación de los instrumentos de trabajo

Quinta fase. Supervisión, control y evaluación

Los instrumentos de trabajo son los pilares para el desarrollo del Sistema, sin ellos la misión no se puede alcanzar. Algunos instrumentos son los siguientes: • • • • • •

Marco jurídico ético Ley de Ética Pública Marco normativo de conducta: los códigos de ética Profesional en ética pública Literatura como medio de acceso a la ética Cine como instrumento de educación en valores

Cuarta fase. La operación del trabajo Es el momento de actuar a través de una estrategia ética que integre los instrumentos

Para medir si se va por buen camino se necesitan determinados parámetros. Para ello es importante hacer autocrítica, vigilar, medir y evaluar permanente. Una adecuada supervisión y control se apoya en los siguientes elementos: • La participación ciudadana, testigo y vigilante en la prestación del servicio - 51 público • Un sistema de quejas y denuncias (creíble) que recoja actos antiéticos • Un sistema de sanciones ejemplares que incluya la depuración de los elementos negativos • Un sistema de comunicación fluida con la ciudadanía • Una mejora continua en el funcionamiento institucional

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Esquema 1. Proceso para la implementación de un Sistema Ético Integral (sei)

- 52 Fuente: elaboración propia.

En este esquema se incorporan las cinco fases del Sistema Ético Integral como propuesta para establecer diques que prevengan la corrupción. Es importante destacar que un equipo de juristas y profesionales, a través de la “Fundación por la Justicia en Valencia y Madrid”, propusieron 99 medidas para combatir la corrupción. Destacan que “No son soluciones, son propuestas para la reflexión, aunque muy concretas” (El País, 16/02/2015). ¿Por qué es rentable la ética pública? Todo servidor público debe tomar conciencia de que el servicio público se define como la acción del gobierno para satisfacer las necesidades de la ciudadanía. Todo servidor público tiene una responsabilidad con la ciudadanía a la cual le debe mostrar respeto y lealtad. Servidores públicos con una sólida moral afianzan al Estado porque su conducta se aleja de las prácticas corruptas. Oscar Diego Bautista

Componentes para el diseño de un Sistema Ético Integral para prevenir la corrupción

Un gobierno fuerte, en términos económicos, puede lograr desarrollo y bienestar material, pero si lo es en términos éticos podrá alcanzar no sólo los deberes básicos para una comunidad — empleo, educación, justicia, seguridad, alimentación, vivienda — sino los más altos deberes como: libertad, satisfacción, equidad, felicidad o dignidad. Valores que se traducen en una verdadera calidad de vida.

especial”, en http://aristeguinoticias. com/0911/mexico/la-casa-blanca-deenrique-pena-nieto/, consultada el 04 de marzo de 2015.

Reflexiones finales

Diego, Oscar (2011), “La gestación de la ética pública”, en Colección Cuadernos de Ética para los servidores públicos, núm. 3, tercera edición, Toluca, Estado de México, Poder Legislativo del Estado de México / Universidad Autónoma del Estado de México.

Un gobierno integrado por servidores públicos con elevados principios éticos contribuye a generar una mejor eficiencia en la operación de las instituciones públicas. El adecuado funcionamiento de las instituciones genera buenos resultados en los deberes públicos. Los buenos resultados son un factor clave para recuperar la confianza ciudadana. Con la colaboración de un sei es posible hacer frente a la pandemia de la corrupción, lo que nos lleva a la conclusión de que detener la corrupción es posible, que no es una entelequia sino algo realizable. Que la institucionalización de la ética mediante una política de Estado además de ser posible es rentable. Bibliografía Aristegui noticias (09/11/2014), “La casa blanca de Enrique Peña Nieto, investigación

Boletín Oficial del País Vasco (03/06/2013), Código Ético y de Conducta de los Cargos Públicos y Personal Eventual de la Administración General e Institucional de la Comunidad Autónoma de Euskadi, No. 105, España.

El País (16/02/2015), “Juristas y profesionales proponen 99 medidas contra la corrupción”, en http://ccaa. elpais.com/ccaa/2015/02/16/valencia/1424096041_362601.html, consultada el 04 de marzo de 2015. Goma, Javier (2009), Ejemplaridad pública, España, Taurus. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) (1997), La ética en el servicio público, Madrid, España, map. Programa de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (pnud) (2002), Informe sobre desarrollo humano, en http://hdr.undp. Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

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org/es/content/informe-sobre-desarrollo-humano-2002, consultado el 29 de marzo de 2015. Oscar Diego Bautista. Doctor en Gobierno y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid y Maestro en Ciencia Política en Iberoamérica por la Universidad Internacional de Andalucía, Campus La Rábida. Investigador en el Centro de Investigación en Ciencias Sociales y Humanidades (cicsyh) de la Universidad Autónoma del Estado de México (uaem). Investigador del Sistema Nacional de Investigadores / conacyt. Ha sido profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam) y en la Universidad Pedagógica Nacional (upn). En el ámbito laboral se desempeñó como servidor público en diferentes dependencias y entidades de la administración pública federal durante 12 años. Publicaciones: (2011), La ética en la política y la gestión pública, Editorial Académica Española. (Coord.) (2010), Ética y servicio público, Madrid, España, editorial Plaza y Valdés. (2009), Ética para corruptos. Una forma de prevenir la corrupción en los gobiernos y administraciones públicas, España, editorial Desclée de Brower; y Ética pública y Buen Gobierno, Toluca, iapem. Es autor y coordinador de la Colección Cuadernos de Ética para los Servidores Públicos (números 1-20). Colección que lleva varias ediciones por parte de diversas instituciones: - 54 Poder Legislativo del Estado de México, Senado de la República así como por la uaem. El trabajo forma parte de la ponencia dictada el 05 de marzo de 2015, en el marco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

Oscar Diego Bautista

Componentes para el diseño de un Sistema Ético Integral para prevenir la corrupción

Avances y desafíos en la instrumentación de las reformas en materia de rendición de cuentas en México Alejandro Encinas Rodríguez Senado de la República

Sobre la transparencia y rendición de cuentas: del ifai al inai La opacidad en el ejercicio de la actuación pública ha sido la principal fuente de donde ha abrevado la corrupción y la impunidad en México, por ello, el mejor antídoto es la transparencia y la rendición de cuentas del uso de los recursos públicos en el ejercicio de la función pública. A su vez, los representantes populares y los servidores públicos deben dar cuenta de todos los actos que en el ejercicio de sus facultades llevan a cabo. ¿Cómo se toman las decisiones de gobierno?, ¿cómo se asignan los contratos de obra?, ¿cómo se hacen las licitaciones para las adquisiciones de bienes y servicios que requiere la administración pública?, ¿cómo se define la asignación de los recursos públicos a los programas sociales?, ¿quiénes son los beneficiarios de estos programas?, ¿existe o no condicionamiento alguno para evitar la malversación de fondos y el apego irrestricto a las normas en el ejercicio de los asuntos públicos? Actualmente, la función de fiscalización de las cuentas públicas reside en el Poder Legislativo federal, en los poderes legislativos de los estados, y en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal como una de sus facultades fundamentales — además de legislar —, una facultad que se

ha ejercido de manera desigual en las distintas entidades de la república. En el ámbito del Congreso de la Unión, la facultad de lo que fue la Contaduría Mayor de Hacienda, que se dedicaba a hacer el análisis de la cuenta pública, evolucionó al crearse la Auditoría Superior de la Federación (asf) en 1999. A partir de entonces la asf se ha fortalecido, pero la reforma constitucional de 2015 en materia de responsabilidades que la dota de nuevas atribuciones, permitirá realizar una labor de fiscalización más eficaz por parte de la Cámara de Diputados federal. Es prudente revisar diversos contenidos de las atribuciones que la reforma - 55 constitucional concedió a la asf ya que tendrá la atribución de investigar el uso de los recursos de las participaciones federales que ejerzan los estados y los municipios. Dicha acción se suma a la reforma constitucional en materia de responsabilidad hacendaria de los estados y municipios (dof, 26/05/2015), donde la asf y la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shycp) realizarán la fiscalización de los mecanismos de contratación de las deudas de los empréstitos de los estados y municipios; esta situación podría llevar de nueva cuenta a una mayor concentración y centralización de funciones en el gobierno federal, y en consecuencia, a un demérito de las facultades de los congresos locales,

y sin considerar el desarrollo institucional que pudieran tener, principalmente, los municipios de México. Por su parte, el expresidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), el 01 de septiembre de 2012, “envió junto a su último informe de gobierno dos iniciativas de ley, la de reforma laboral y la que modifica la Ley Federal de Contabilidad Gubernamental1” (El Economista, 01/09/2012). Cuando se estableció la legislación general en materia de contabilidad gubernamental se hizo con el propósito de armonizar los mecanismos de contabilidad de la administración pública federal, entidades federativas y municipios con la finalidad de hacer un trabajo - 56 - más eficaz; sin embargo, los plazos de implementación no se han cumplido. De acuerdo con los artículos transitorios de Decreto de Reforma: … con el objeto de que los entes públicos, presenten de manera progresiva la información financiera en los términos establecidos y cumplan en su totalidad con la presentación de la información, a más tardar el 31 de diciembre de 2013. Para el caso de los entes públicos municipales, éstos deberán cumplir con lo previsto en el Título Quinto de esta Ley, a más tardar el 31 de diciembre de Alejandro Encinas Rodríguez

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2014. Sin embargo, el consejo, a solicitud del ente público municipal interesado por conducto de la Secretaría de Finanzas o equivalente, podrá determinar, tomando en cuenta el tamaño poblacional, infraestructura y su insuficiente nivel de desarrollo institucional que será permisible una fecha distinta a la anterior para dar cumplimiento a las obligaciones previstas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en el entendido de que dicho plazo no podrá exceder del 31 de diciembre de 2015 (dof, 09/12/2013: 34).

Por ejemplo, varios de los informes entregados por las autoridades municipales se han hecho a lápiz y de manera manuscrita y no mediante los sistemas de contabilidad previstos para los municipios, lo cual no es precisamente irresponsabilidad por parte de los gobiernos locales. La asf llevó a cabo, en enero de 2014, “un estudio con objeto de conocer el avance en el proceso de armonización contable que dispone la Ley General de Contabilidad Gubernamental en las 31 entidades federativas y el Distrito Federal, así como de 93 municipios y dos demarcaciones territoriales incorporados al programa anual de auditorías; para estos fines, fueron elaborados cuestionarios que se aplicaron durante el proceso de fiscalización de la

Cuenta Pública 2012” (asf, 2014: 5). En dicho estudio la asf encontró que en los municipios encuestados, las principales deficiencias de los procesos de armonización contable son las siguientes: “1) Falta de capacitación y conocimiento insuficientes; 2) Sistema informático inadecuado; 3) Recursos económicos insuficientes; 4) Equipo de cómputo inexistente o inadecuado; 5) Problemas con el personal que participa en la implantación; 6) Inadecuada coordinación entre los organismos involucrados; 7) Problemas con el manejo de la información contable” (asf, 2014: 34). A lo anterior habría que agregar el abandono que durante muchos años ha tenido la profesionalización del servicio público en el ámbito municipal. Si bien, el derecho a la información y la rendición de cuentas se estableció en el artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) desde el año 1977, fue apenas el 11 de junio de 2002 cuando en México se publicó la primera Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que permitió la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública — actualmente Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (inai) — y su réplica en todas las entidades de la república a través de institutos de transparencia que poseen características desiguales, tanto en su desarrollo

institucional como en sus legislaciones. La legislación en la materia, con el paso del tiempo y después de recorrer un proceso de prueba, nos llevó a hacer un replanteamiento general para fortalecer, no a los órganos responsables de garantizar el acceso a la información pública y la protección de datos personales, sino el derecho de los ciudadanos — concebido como un derecho humano en la cpeum — para acceder a toda la información pública, lo que constituye el centro fundamental de la reforma. Se trata de crear los instrumentos para que la responsabilidad que el artículo sexto constitucional estableció en 1977 se cumpla, porque no solamente garantiza el derecho de los ciudadanos para acceder a - 57 la información pública, sino que además establece la obligación del Estado mexicano para garantizar la efectividad y el ejercicio de este derecho. En la primera sesión formal que tuvo el Senado de la República, en la lxii Legislatura, el 6 de septiembre de 2012, el Partido Revolucionario Institucional (pri), el Partido Acción Nacional (pan), y el Partido de la Revolución Democrática (prd) presentaron su iniciativa de reforma constitucional. En esta ocasión se realizó un esfuerzo importante para dictaminar diferente a la forma tradicional, debido a que, generalmente, el eje del dictamen está representado por el Poder Ejecutivo federal o por el pri. Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

El acuerdo consistió en dictaminar las tres iniciativas de manera simultánea con el propósito de construir consensos. Bajo este panorama, se abrió un proceso de consulta pública a la sociedad civil y se sometieron todas las iniciativas al escrutinio público. Se invitaron a académicos, especialistas, órganos garantes locales, así como a las dependencias del sector público federal y local, las que como sujetos obligados, tienen experiencia sobre la instrumentación de las legislaciones anteriores. Partiendo de que el objetivo fundamental fue hacer exigible y ejercible el derecho de los ciudadanos, el primer logro fue dotar de autonomía plena a los ór- 58 - ganos garantes federal y de las entidades de la república para que tuvieran, no solo personalidad jurídica y patrimonio propios, sino también independencia de los sujetos obligados, ya que varios órganos de transparencia se encontraban subordinados al gobernador del estado. Por ejemplo, la primera Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 8 de mayo de 2003 (abrogada), no permitía un ejercicio plenamente autónomo del órgano garante porque en la legislación se establecía que formaran parte del Instituto de Acceso a la Información

Alejandro Encinas Rodríguez

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Pública: representantes del Poder Ejecutivo, de la Asamblea Legislativa, del Tribunal Superior de Justicia, del Instituto Electoral y de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Por lo tanto, si los sujetos obligados formaban parte del órgano que debería garantizar el acceso a la información, se vulneraba cualquier posibilidad de garantizar autonomía y cumplimiento por dichos sujetos, pues estos velaban por sus intereses dentro del órgano de transparencia. Sin embargo, se modificó la legislación y se eliminó la presencia de los sujetos obligados dentro del instituto garante. De acuerdo con el artículo 66: “El Instituto se integrará por un Comisionado Presidente y cuatro Comisionados Ciudadanos, representantes de la sociedad civil” (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 28/03/2008: 25), lo que ha generado un nivel de eficacia mayor. En el Estado de México, hasta el año 2008 se otorgó autonomía al Instituto de Acceso a la Información Del Estado de México (infoem).2 Dicho órgano, de acuerdo con el Índice Métrica de la Transparencia 2014, se ubica en el décimo tercer lugar dentro del conjunto de órganos de transparencia del país (33), por lo que aún hay elementos que se deben fortalecer para estar en mejores condiciones.

Gráfica 1. Índice Métrica de la Transparencia, 2014

Tabla 1. Métrica de la Transparencia para el Estado de México, 2014 Subíndice Normatividad Portales Usuario simulado (accesibilidad en el portal) Capacidades institucionales del órgano garante Sujeto obligado

Lugar 19 26 15 12 3

Fuente: cide / comaip 2014: 12-15.

Fuente: cide / comaip, 2014: 20.

Una entidad como el Estado de México, con los recursos con los que dispone, con el nivel de desarrollo de sus instituciones, debería ubicarse dentro de los tres primeros lugares; sin embargo, hay deficiencias notables.

Como se observa en la tabla 1, el lugar donde se encuentra mejor posicionado es en lo relativo al sujeto obligado, aunque esta dimensión es independiente al órgano - 59 garante. Será importante que con la revisión de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios se consideren estos criterios. Si bien la reforma constitucional obligaba al Congreso de la Unión a que el día 7 de febrero de 2015 estuviera publicada la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ésta se expidió hasta el 04 de mayo de 2015, tres meses después. Por su parte, el quinto transitorio de la Ley establece que “El Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, tendrán un plazo de hasta Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, para armonizar las leyes relativas, conforme a lo establecido en esta Ley (dof, 04/05/2015). La tarea no será sencilla porque se tendrá que garantizar la integración, articulación y funcionamiento transversal de dos sistemas: el Sistema Nacional Anticorrupción que deberá replicarse en todas las entidades federativas, y el Sistema Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas; además, ambos sistemas deberán contar con el apoyo del Consejo Nacional de Armonización Contable y de otras dependencias. El Sistema Nacional de Transparencia estará integrado por el inai y los 32 - 60 - órganos garantes en las entidades federativas, pero también participarán el Archivo General de la Nación, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) y otras dependencias, así como sus réplicas en las entidades. Los contenidos fundamentales de la reforma constitucional y de la ley reglamentaria son: otorgar autonomía a todos los órganos garantes; establecer una ley general; facultar al Congreso de la Unión para emitir una ley general que establezca los estándares mínimos a los que debe sujetarse la legislación en materia de transparencia, en el ámbito federal y local. Fortalezas del inai Alejandro Encinas Rodríguez

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En la legislación mexicana tenemos dos tipos de leyes: las federales, que competen a facultades exclusivas del gobierno federal;3 y las generales, que establecen las normas mínimas a las que debe sujetarse la legislación de las entidades federativas. Diversas leyes generales que existen en México se han mejorado en el ámbito local. Por ejemplo, el Estado de México y el Distrito Federal, en el caso de sus leyes ambientales, en relación con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente (dof, 09/01/2015), tienen normas más estrictas en materia de contaminación atmosférica, en la zona metropolitana se cuenta con el programa de verificación vehicular y de contingencia ambiental por problemas atmosféricos. Por su parte, en diversas leyes de desarrollo urbano de las entidades federativas en relación con la Ley General de Asentamientos Humanos (dof, 24/01/2014), se contemplan no sólo los aspectos de desarrollo urbano y uso de suelo, sino sus vocaciones, la protección de los recursos, así como una planeación que incluya la sustentabilidad en el desarrollo. En el momento que exista una ley general en México, ninguna entidad federativa podrá tener normas por debajo de las del carácter general que deben regir en todo el país. Dichas entidades ¿pueden mejorarlas?, ¿pueden hacerlas más estrictas? La respuesta es sí, la condición es que

ninguna de las leyes locales que se generen a raíz de una ley general podrán estar por encima de ésta. ¿Cómo ayuda esta condición? En el caso de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (dof, 04/05/2015) contribuye para que no haya intervención discrecional de los gobernadores de los estados para limitar, conculcar, restringir el acceso a la información; o para establecer criterios de clasificación y reserva de la información de manera arbitraria. Por ejemplo, cuando un particular solicitó “número, nombre, cargo y, en su caso, parentesco de personas que acompañaron al procurador; así como relación de actividades realizadas en dicha conferencia, además del costo de viáticos por persona” (Excelsior, 22/08/2013), en una visita oficial que realizó a Chile con motivo de la xviii Reunión Plenaria de la Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos, del 03 al 05 de abril de 2013, se negó la información porque “la pgr argumentó que proporcionar esos datos ocasionaría un riesgo a la Seguridad Nacional y podría menoscabar las negociaciones, o las relaciones con autoridades, e incluso se pondría en riesgo la vida e integridad física de esos funcionarios” (Excelsior, 22/08/2013). Sin embargo, el exprocurador Murillo Karam (2012-2015) y sus acompañantes ya habían regresado de Chile; es decir, ya no podían ser

ubicados en el lugar donde se hospedaron, y por lo tanto, conocer el costo del viaje y del hotel, entre otros datos, no representaba un riesgo a la Seguridad Nacional como se argumentó. Un caso grave fue cuando se solicitó la información de los términos en los que había contratado deuda el gobierno de Coahuila durante el periodo de Humberto Moreira (2005-2011), la cual se incrementó en 1, 800%. Durante ese lapso la deuda “pasó de 250 millones a 35 mil millones de pesos. La mitad fue contratada sin autorización del Congreso local y cinco mil millones con documentos apócrifos” (El Siglo de Torreón, 02/03/2014). En respuesta a dicha solicitud se argumentó que se trataba de un dato reservado porque podría - 61 poner en riesgo la estabilidad económica de la entidad y porque formaba parte del secreto bancario; sin embargo, se trataba de recursos públicos de deuda pública y de un delito donde el exgobernador del estado falsificó documentos e inventó sesiones del Congreso para contratar deuda indebidamente. Bajo este panorama, es preciso destacar dos nuevas facultades que se le otorgaron al inai para fortalecer el derecho de los ciudadanos. 1) Intocabilidad de las resoluciones del inai. Cuando el Instituto establezca una resolución, la autoridad estará obligada a acatarla, no podrá negarse para entregar la información Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

solicitada, excepto cuando, a juicio de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal,4 se ponga en riesgo la Seguridad Nacional, tal como lo establece el artículo 157 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (dof, 04/05/2015):

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Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. Únicamente el Consejero Jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos que se establecen en el Capítulo IV denominado Del Recurso de Revisión en materia de Seguridad Nacional, en el presente Título, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional.

2) Atraer los casos donde el órgano garante local no cumpla con responsabilidad el requerimiento de la información que se niegue. Quien solicitó la información tiene dos vías. 1. El ciudadano de cualquier entidad federativa puede ir directamente al inai y declarar que hubo negativa de la información por parte del órgano garante local y exigir que se solicite a través del inai. 2. Por la trascendencia de la información el inai puede decidir atraer el requerimiento de la información de una entidad o de un municipio. Esta situación tendrá un Alejandro Encinas Rodríguez

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efecto inhibidor más que de invasión de competencias, porque será difícil que un órgano garante local intente negar el acceso de información contemplada como un derecho dentro de la cpeum y en la Ley General, y ser desautorizado o desconocido por el propio órgano nacional. En la idea de crear un sistema nacional y cómo integrarlo, uno de los avances más significativos de la reforma constitucional es haber definido con toda precisión a los sujetos obligados: Artículo 23. Son sujetos obligados a transparentar y permitir el acceso a su información y proteger los datos personales que obren en su poder: cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, de las Entidades Federativas y municipal (dof, 04/05/2015).

Como se observa en el artículo 23, actualmente no sólo son sujetos obligados de la ley, las autoridades federales y locales, los diferentes órdenes de gobierno y los tres poderes de la unión, sino todos los entes públicos o privados que reciban o administren recursos públicos. Se entienden como

entes privados las asociaciones civiles, instituciones de asistencia privada, y todos aquellos que reciban dinero, administren un edificio, tengan un contrato de comodato con un bien inmueble propiedad del Estado, del gobierno federal, estatal, o municipal. En el caso de los partidos políticos — entidades de interés público —, que se financian fundamentalmente, de acuerdo con el párrafo II del artículo 41 de la cpeum, de recursos públicos, tendrán que rendir cuentas, no sólo de los gastos de campaña — como ya se hacía antes de la reforma —, sino de todos los ingresos de recursos públicos, privados y aportaciones de sus militantes, al mismo tiempo, tendrán que dar cuenta de su ejercicio, destino y realizar su comprobación contablemente. Se trata de un paso importante para la democracia mexicana, principalmente porque encuestas sobre la confianza en instituciones como las que realiza Parametría (2012), evidencian que amigos y familiares, la marina y el ejército son las instituciones que más confianza inspiran en la sociedad mexicana, con porcentajes de 91%, 79% y 75% respectivamente, mientras que el gobierno municipal (46%), los jueces (46%), la policía estatal (42%), la policía municipal (38%) y los partidos políticos (32%) son las instituciones de más baja confianza para los mexicanos. La desconfianza en los partidos políticos no es un asunto exclusivo de

México, el Informe 2015 de Latinobarómetro coincide en que estas instituciones son las más desacreditadas; tan solo cuatro de cada diez latinoamericanos se sienten cercanos a un partido político, donde la confianza es menor a 20%. Bajo este nivel de descrédito los partidos políticos deberán informar sobre: presupuesto, gastos de campañas y de comunicación social, directorio y currículo en versión pública de sus trabajadores, nómina y tabulador de salarios, gastos de representación y salarios de sus dirigentes. Además, no solo se podrá conocer lo relacionado con el manejo de recursos sino también, y de manera clara: ideología, plataforma política, trayectoria de sus miembros, información sobre sus candidatos, - 63 procedimientos para elegir a sus candidatos. Por ejemplo, con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el prd está obligado a rendir cuentas del porqué José Luis Abarca — exalcalde de Iguala, Guerrero — no se eligió en una convención electoral, ni siquiera por encuesta, ni por votación universal, y además conocer si el exalcalde financió campañas electorales. La reforma es de trascendencia porque será posible conocer el manejo de recursos públicos de los sindicatos, particularmente de los vinculados con el gobierno federal y gobiernos locales con la finalidad de tener mayor certeza para evitar un “Pemexgate”, caso conocido “por un Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

presunto desvío irregular de recursos públicos de Petróleos Mexicanos al pri a través del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (stprm) durante la campaña electoral del año 2000” (Nexos, 2006). También será posible conocer los recursos que manejan tanto el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (snte) como el Sindicato de Maestros al Servicio del Estado de México (smsem). A su vez, de los recursos públicos que reciben los sindicatos del sector público, sean en efectivo, terrenos para vivienda, centros deportivos, entre otros, se podrá conocer en qué condiciones los entregan y quiénes son los beneficiarios. Los sindicatos, como sujetos obligados, deberán informar de sus - 64 ingresos propios derivados de balnearios, hoteles, teatros, entre otros. Otro elemento importante son las obligaciones en materia de transparencia sindical que se establecieron para la Secretaría del Trabajo y Previsión Social así como para las Juntas de Conciliación y Arbitraje, porque se podrá tener acceso a lo siguiente: nombre; estatutos; contratos colectivos que suscriban a las comisiones generales de trabajo; padrón de afiliados; número de registro; integrantes del comité ejecutivo; quiénes les entregan los recursos, a partir de qué motivación y fundamentación; montos de los ingresos directos e indirectos que perciban y en qué se utilizan; montos de los egresos; y muy importante, Alejandro Encinas Rodríguez

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la toma de nota para el reconocimiento del sindicato y los términos en que se suscriben los contratos colectivos de trabajo. Implicaciones en los poderes públicos Actualmente la principal preocupación se ha concentrado en el Poder Ejecutivo federal y en los locales, pero habrá implicaciones muy importantes para el Poder Legislativo y el Poder Judicial. En lo concerniente al Poder Judicial hay una sola excepción a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso que refiere, no al ejercicio de sus recursos, de los que tiene que rendir cuentas, sino al ejercicio pleno de sus facultades ya que es la autoridad que califica el cumplimiento de la ley. En el Poder Legislativo federal y en los locales habrá cambios muy importantes. Con la reforma en materia de transparencia, no tan solo será sujeto obligado el Legislativo como poder público, sino también todos los órganos de gobierno y su estructura, lo que incluye a los grupos parlamentarios y a los legisladores en lo individual. Es decir, además de dar cuenta sobre la actividad legislativa relativa a sesiones, iniciativas, debates, votación, resultados, sentido del voto de cada uno de los legisladores, entre otros, también deberán grabarse cada uno de los actos legislativos y crearse versiones estenográficas del

trabajo en comisiones legislativas y en el pleno. A su vez, el Poder Legislativo no tan solo deberá rendir cuentas sobre la asignación de recursos a las distintas áreas, sino además, sobre los recursos que reciban los grupos parlamentarios, siendo éste el espacio donde existe gran opacidad y donde se ejerce control por parte del coordinador parlamentario, del presidente de la Junta de Coordinación Política o del presidente de la Mesa Directiva del Senado; en lenguaje común, es el instrumento fundamental del pastoreo, del rebaño, donde el gran pastor, quien tiene una gran capacidad discrecional para ejercer los recursos, persuade para prácticas tan deleznables como el moche legislativo a cuenta de la afinación del presupuesto, compra de votos, privilegios en función del sentido del voto que emitan los legisladores. Temas pendientes Seguridad nacional La opacidad en la función pública tiene que ver con los temas de seguridad nacional, por lo que es fundamental que la información reservada en esta materia se restrinja estrictamente a la definición de seguridad nacional establecida en el artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional: … por Seguridad Nacional se

entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano (dof, 26/12/2005).

Actualmente el debate está centrado en incorporar nuevos conceptos, como considerar reservada la información que pueda poner en riesgo la estabilidad económica, monetaria y financiera del país. Estos conceptos son tan amplios y abstractos que podrían tener cualquier interpretación, por lo que se inició un trabajo de redacción para acotarlo con mucha precisión a fin de que la reserva sea temporal, y no para siempre, y en todo caso, sea la reserva máxima, de acuerdo con los estándares internacionales, consistente en - 65 cinco años, con la posibilidad de dos más, pero con causales plenamente definidas. Si hay ambigüedades en el caso de la información que pone en riesgo la estabilidad financiera, y si se presentaran casos como los del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (fobaproa), los 7 mil millones de dólares que se identificaron por lavado de dinero en el Banco hsbc en México, los fraudes cometidos por la financiera popular ficrea, no los podríamos conocer porque se trascendería a que podrían poner en riesgo la estabilidad del sistema financiero mexicano. De ahí que la definición deba ser acotada y precisa en el ánimo de no invadir únicamente las Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

competencias del Banco de México y su autonomía para garantizar la política monetaria. Es evidente y entendible que el Banco de México no puede ni debe decir dónde y cuánta moneda trasladará de un lugar a otro, o dar a conocer las políticas en materia cambiaria para establecer los tipos de paridad, porque se trata de información privilegiada que podría estar sujeta a procesos de especulación. Otro concepto en discusión es la oportunidad de la prueba de daño. “Cada vez que información se clasifica como reservada, debe haber evidencia que su publicación hará más daño que el beneficio social de ser publicada y se acompaña por una justificación jurídica de por qué y bajo qué argumento legal (fundar y motivar) se - 66 está reservando la información” (Transparencia Mexicana, 17/02/2015). Prevalencia de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública ¿Qué ley debe prevalecer en materia de acceso a la información? Existen leyes que la restringen como la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (dof, 14/07/2014) que crea al Instituto Federal de Telecomunicaciones (ifetel), cuyo objeto es regular la competencia en el sector; y la Ley Federal de Competencia Económica (dof, 23/05/2014) que crea la Comisión Federal de Competencia Económica, cuyo objeto es garantizar la libre Alejandro Encinas Rodríguez

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concurrencia y competencia económica y definir a los agentes preponderantes en 200 sectores de la economía. En ambas leyes existen los conceptos de información confidencial e información reservada; donde incluso, cuando se hacen investigaciones en materia de competencia económica, los comisionados del ifetel no conocen de la información que aportan particulares. En primer lugar, se resolvió que la información que aporten los particulares, los agentes económicos en una investigación sobre prácticas monopólicas o preponderadas al sector, no es pública, sino de privados, por lo que entra al ámbito de protección de datos personales de las personas físicas o morales. En segundo lugar, para mantener la preeminencia de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública sobre otras, se tiene un acuerdo para señalar que no sólo es la Ley reglamentaria del artículo sexto constitucional en materia de transparencia y acceso a la información, sino que no podrá haber en ninguna otra norma disposición alguna que contravenga lo dispuesto en dicha Ley. Situación patrimonial y declaración de interés Otro debate lo constituye el hecho de que la situación patrimonial y la declaración de interés de los funcionarios públicos y representantes populares deben

ser o no públicas. Si bien, tienen la obligación de presentarlas, pero hacerlo ante una autoridad que ha sido omisa en el seguimiento e investigación de la evolución del patrimonio de los servidores públicos, no tiene ningún sentido. ¿Cuántas resoluciones o sentencias por enriquecimiento inexplicable se conocen, resultado de que el órgano auditor haya hecho el seguimiento de la evolución patrimonial de un servidor público? Fideicomisos y fondos públicos En la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública se establecen obligaciones específicas en materia energética: Artículo 83. Adicionalmente a la información señalada en el artículo 70 de esta Ley, los sujetos obligados del sector energético deberán garantizar la máxima transparencia de la información relacionada con los contratos, asignaciones, permisos, alianzas, sociedades y demás actos que el Estado suscriba u otorgue a particulares, empresas productivas del Estado, subsidiarias y filiales o que se celebren entre ellos en materia de las actividades de planeación y control del sistema eléctrico nacional; del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; de exploración y extracción de

hidrocarburos, a través de mecanismos que garanticen su difusión y la consulta pública, por lo que deberán incluir, cuando menos, las bases, reglas, ingresos, costos, límites de costos, contraprestaciones, contribuciones y pagos realizados y de los procedimientos que se lleven a cabo para tal efecto (dof, 04/02/2015).

Dichas obligaciones en materia de transparencia se establecen también para todo lo referente a fideicomisos y fondos públicos, mandatos o cualquier contrato análogo (art. 77, dof, 04/02/2015). Hasta marzo de 2015 existen aproximadamente 390 fideicomisos públicos o privados con recursos públicos, que administran 500 mil millones de pesos que no pueden estar en - 67 la opacidad y que son sujetos obligados directos. Los sujetos obligados y directos tendrán que rendir cuentas ante la autoridad responsable de su administración. Falta establecer el fondo público más importante: el fondo mexicano del petróleo. Actualmente se discute sobre una reglamentación especial en materia energética para que en la ley general y en la ley federal se retomen con claridad ¿cómo son sujetos obligados todos los órganos públicos y privados del sector energético?, para alcanzar el conocimiento de los contratos, permisos, concesiones, entre otros, que se deriven de la instrumentación de la reforma energética. Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

Conclusión Fue en la década de 1970 cuando se aprobó el derecho a la información en el artículo sexto de la cpeum y la obligación del Estado para garantizar su ejercicio. A más de una década de la instrumentación del derecho de acceso a la información pública ha habido avances importantes. Los nuevos instrumentos legales: sistemas anticorrupción, de transparencia y rendición de cuentas que se establezcan, ayudarán para enfrentar el mal que corroe al país; es decir, la corrupción y la impunidad. ¿Resolverán las nuevas leyes el problema de la corrupción e impunidad? No. Son instrumentos que coadyuvarán, pero se requiere de ciudadanía que haga valer - 68 su derecho. Ni los partidos políticos, ni los servidores públicos, ni los representantes populares son quienes enfrentarán esta situación, sino la sociedad, y junto con ello, una autoridad contralora que imponga sanciones, castigue la corrupción, y evite la impunidad; por ello es urgente la reforma al Poder Judicial. Actualmente, en México, 98% de los delitos que se cometen quedan impunes, y del 2% restante, sólo 3% se castigan plenamente con la ley. De dicho 2%, la mayor parte de los delitos son patrimoniales, de poca monta, que cometen jóvenes en la pobreza; por tal razón, las cárceles están llenas, además de jóvenes, de gente que no pudo comprar su inocencia, porque todos Alejandro Encinas Rodríguez

Avances y desafíos en la instrumentación de las reformas en materia de rendición de cuentas en México

los que pueden comprarla, por más delitos graves que sean, se encuentran en la impunidad. Habrá que construir una cultura, no solo de transparencia y rendición de cuentas, sino una cultura ciudadana de combate a la corrupción para poder acabar con la impunidad. Es un avance importante, pero la sociedad debe obligar para que se den cambios de mayor trascendencia, que ubiquen a México en un camino de certeza que permita superar la crisis de credibilidad en las instituciones públicas, para que el Estado garantice derechos y podamos vivir no sólo con honestidad, sino con paz y tranquilidad.

Notas El expresidente Felipe Calderón (20062012) aprovechó la reforma constitucional que otorga al presidente de la república la facultad de presentar dos iniciativas preferentes y las anteriores fueron las primeras que se presentaron en México. 1

Nombre que consideramos no es el apropiado porque se eliminó el concepto de transparencia, y no se trata solamente de brindar información, para esa función tenemos al inegi, que nos proporciona información estadística y geográfica, y el objetivo fundamental es el acceso a la información para transparentar el ejercicio 2

de la función pública. No de la federación. La federación son todos los estados y el Distrito Federal que conforman la república. 3

Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide) / Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (comaip) (2014), Medición de Transparencia y Acceso a la Información en México, México.

Desde la reforma constitucional en materia de transparencia se le otorgó la facultad al Consejero Jurídico para que pueda controvertir las resoluciones del inai sobre seguridad nacional, debido a que la Procuraduría General de la República se convertirá en Fiscalía Nacional de Justicia a partir de 2018; y por lo tanto, será un órgano autónomo del gobierno federal.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) (2015), Artículo 41, en http://info4.juridicas.unam.mx/juslab/leylab/250/42.htm, consultado el 05 de marzo de 2015.

Con la reforma laboral es posible conocer cómo se suscriben los contratos de trabajo sin el aval del sindicato, únicamente a través de los dirigentes, lo cual, ha sido la principal fuente donde han surgido los contratos de protección y el sindicalismo blanco.

-------- (09/12/2013), Ley General de Contabilidad Gubernamental, México.

Bibliografía Auditoría Superior de la Federación / Cámara de Diputados (2014), Ley general de contabilidad gubernamental. Avances en su cumplimiento (entidades federativas y municipios), México, en http://www.asf.gob.mx/ Trans/Informes/IR2012i/Documentos/ EstudiosEspeciales/Documento%20 CONAC%20impresi%C3%B3n.pdf, consultado el 05 de marzo de 2015.

Diario Oficial de la Federación (dof) (26/12/2005), Ley de Seguridad Nacional, México.

-------- (24/01/2014), Ley General de Asentamientos Humanos, México. -------- (23/05/2014), Ley Federal de Competencia Económica, México. -------- (14/07/2014), Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, México. -------- (09/01/2015), Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, México. -------- (04/05/2015), Decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, México. Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

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-------- (26/05/2015), Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios, México. El Economista (01/09/2012), “Calderón envía iniciativas preferentes junto con Informe de Gobierno”, en http://eleconomista.com.mx/sociedad/2012/09/01/ calderon-envia-iniciativas-preferentes-junto-informe-gobierno, consultada el 05 de marzo de 2015. El siglo de Torreón (02/03/2015), “Perdona Coahuila deuda ilegal, en https://www. elsiglodetorreon.com.mx/noticia/967795. - 70 perdona-coahuila-deuda-ilegal.html, consultada el 05 de marzo de 2015. Excelsior (22/08/2013), “El ifai pide información sobre viaje de Murillo Karam a Chile”, en http://www.excelsior.com.mx/ nacional/2013/08/22/914946, consultada el 05 de marzo de 2015. Gaceta Oficial del Distrito Federal (28/03/2008), Ley de transparencia y acceso a la información pública del Distrito Federal, en http://www.finanzas.df.gob.mx/transparencia/docs/LeyTransparencia.pdf, consultada el 05 de marzo de 2015. Latinobarómetro (2015), Informe 2015, en Alejandro Encinas Rodríguez

Avances y desafíos en la instrumentación de las reformas en materia de rendición de cuentas en México

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Nexos (01/04/2006), Financiamiento político e ilegal Pemexgate y Amigos de Fox, en http:// www.nexos.com.mx/?p=11863, consultada el 05 de marzo de 2015. Parametría (2012), Confianza en instituciones, en http://www.parametria.com.mx/DetalleEstudio.php?E=4480, consultada el 05 de marzo de 2015. Transparencia Mexicana (17/02/2015), 10 puntos del ifai para la Ley General de Transparencia explicado en cristiano, México. Alejandro Encinas Rodríguez. Licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), con especialidad en desarrollo y planificación. En su desarrollo profesional, se desempeñó en el área de formación de profesores y como Coordinador de Extensión Universitaria en la Universidad Autónoma Chapingo. Actualmente se desempeña como Senador de la república por el Estado de México en la lxii Legislatura. Ha sido consultor de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), así como del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura de la Organización de los Estados Americanos (oea). Presidente de la Fundación para el Fortalecimiento

de los Gobiernos Locales y catedrático en la Facultad de Economía de la unam. Articulista del periódico El Universal. Director de la revista La Zurda. Coordinador y autor de diversos libros, entre otros: tlc y sector agropecuario, El campo mexicano en el umbral del siglo xxi, La larga marcha por la autonomía, Reflexiones desde la Izquierda Edición 1 y 2, Ciudad de Ciudades, Lo que todo buen chilango debe saber de la ciudad de México, Escultura Monumental Mexica, Dinero, simulación e impunidad, La Gráfica Política en México y Cruzada Nacional contra el Hambre Cruzada por los Votos. El trabajo forma parte de la ponencia dictada el 06 de marzo de 2015, en el marco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

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Rese単a

Democracia ética, una propuesta para las democracias corruptas Luz María Gómez Ordóñez Universidad Pedagógica Nacional (upn)

La práctica de la democracia implica siempre el debate y el diálogo. Si bien existen diferentes acepciones de la democracia, es un tema que invita siempre a la reflexión y al intercambio de ideas. La obra Democracia ética, una propuesta para las democracias corruptas, compilada por Oscar Diego Bautista y Txetxu Ausín, está animada por tal propósito. El libro relaciona la idea de democracia con diálogo, deliberación, consenso y transparencia. Cuando uno de estos conceptos se ve limitado en la vida pública, existe el déficit democrático, tema que presenta Víctor Hugo Méndez Aguirre al criticar a la democracia real. “Déficit democrático” existe cuando el flujo de influencia del pueblo al gobierno está obstaculizado en alguna forma, i.e., hay nula comunicación entre gobernados y gobernantes, la toma de decisiones se realiza de manera unilateral sin buscar lograr el consenso ni el disenso entre la sociedad y el poder. El déficit democrático se identifica por la carencia de deliberación para resolver conflictos. Deliberar es argumentar en pro y en contra sobre un tema para llegar a un consenso, y si no es posible, a un disenso. Méndez Aguirre lo complementa con el concepto que expone Jürgen Habermas, para quien el déficit democrático se supera si “todos los grupos pueden tener acceso al espacio público, político,

pueden hacer oír su voz, articular sin necesidad y nadie sea marginalizado ni excluido” (p.16). Ejercitar la deliberación puede convertir el déficit en superávit democrático, pues argumentar, activa la participación y fortalece la participación democrática. Deliberación, solidaridad y respeto de la dignidad constituyen una triada esencial para Habermas, ya que las decisiones democráticas no serán nunca verdaderamente representativas si no toman en cuenta, al menos idealmente, a todos los seres humanos; es decir, cuando se hagan a la vista de lo que él define como “la comunidad ideal de comunicación”. Por su parte, Jaime Rodríguez ex- - 73 presa que el déficit democrático es un rasgo de las democracias en el posmodernismo. Este autor retoma a los pensadores Hardt y Negri, quienes conceptualizan la forma imperio propia del capitalismo. La forma imperio ocurre cuando el poder es regido por organismos trasnacionales y corporaciones, son ellos los que dictan a los gobiernos el modelo que se debe seguir. Es el poder de las corporaciones globales, las que por medio del éter (los medios de comunicación) inoculan sus genes, haciendo que las subjetividades, las individualidades se conformen de acuerdo con sus intereses. Ellos dictan modas, hábitos y formas de vida. Crean individualidades desinteresadas y egoístas, nada solidarias, alejadas de la ética.

En la forma imperio, los Estados nación se debilitan, los gobiernos simplemente son sus aliados: “median políticamente con los poderes globales, negocian con las trasnacionales, redistribuyen ingresos y disciplinas a sus poblaciones”. En México, después de la época de “administrar la abundancia” de López Portillo, expresidente de México (1976-1982) con su final caótico, inició la subordinación del país a organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (fmi) y el Banco Mundial (bm), representado por el gobierno de Miguel De la Madrid (19821988), cuyo periodo, interpretando a Hardt y Negri, sería el inicio de la forma imperio en México. Actualmente, un caso emblemá- 74 tico es el de los sobornos de la gerencia de Walmart México en 2012, que doblegó las conciencias de autoridades. A semejanza de los cañonazos con que Álvaro Obregón (presidente de México de 1920 a 1924) acallaba a los militares en el periodo postrevolucionario, Walmart sobornó a las autoridades federales, estatales y municipales e instaló una sucursal a los pies de la ciudad de los dioses: Teotihuacán. Esta situación representó un desacato y falta de respeto total. Cabe señalar “el reportaje publicado por The New York Times en abril de 2012 sobre los sobornos que ejecutivos de Walmart supuestamente pagaron a funcionarios en México, fue premiado con el Pulitzer” (El Economista, 15/04/2013). Luz María Gómez Ordóñez Democracia ética, una propuesta para las democracias corruptas

Frente a la forma imperio, queda la esperanza, como dijera Pandora, de la construcción de multitudes. De acuerdo con Hardt y Negri, las multitudes son redes de subjetividades organizadas presentes en Internet, constituyen un desafío a las democracias deficitarias al constituir grupos de ciudadanos que demandan y cuestionan. Con una temporalidad y espacialidad sin fronteras y sin tiempos. Las multitudes abogan por la democracia, son expresiones ciudadanas que cuestionan a la democracia, reivindican causas sociales: salarios justos, defensa del medio ambiente, luchan contra la impunidad y la violencia, contra la corrupción. Poseen ética. Sus mensajes y su deliberación tienen un aire cosmopolita. Así podemos entender porqué el caso Ayotzinapa vive no sólo en Iguala, sino en Amsterdam, en Londres, en Buenos Aires, en Montevideo, en Grecia, en Washington, en todo el mundo. Comparten el ideal del movimiento de 1968 en México: “construir la democracia desde abajo”. Practican la deliberación, argumentan para alertar y abrir conciencias, para desplegar las críticas que los medios cooptados no pueden o no quieren dar a la luz. Pareciera que su fin es potenciar ciudadanos críticos, reflexivos, escépticos y tolerantes ante la diferencia. Éticos, sin duda. Las multitudes se conjuntan para hacer realidad la transparencia, al deliberar.

Un ejemplo es el caso de wikileaks, plataforma web donde cualquiera pueda subir de manera anónima información pública que hable de desacatos y corrupción. Hacer pública la información es condición esencial de la democracia; es decir, hablar de transparencia es también hablar de democracia ética. Dar la información y debatir sobre ella es necesario en todo régimen democrático. Txetxu Ausín afirma que “el mejor sistema para encontrar las decisiones correctas es el de la libre discusión entre los afectados, con la condición de que éstos se encuentren en posiciones simétricas de poder y estén comprometidos con un valor fuerte de racionalidad e imparcialidad… lo que lo diferencia de otros modos de tomar decisiones es que utiliza un proceso dialógico de comunicación argumentativa para descubrir cuál es la mejor decisión” (p. 65). La deliberación en la democracia parte del desacuerdo, de la diversidad de intereses, preferencias y doctrinas ante la diferencia de metas y de medios en los asuntos públicos. Hay un pluralismo social ideológico, religioso, cultural que debe ser comprendido y asumido. ¿Qué se requiere para deliberar? Txetxu Ausín expresa que hay que comprender que la deliberación parte de una discusión que es informada, se basa en valores y es transformativa. El deliberacionista piensa que a través de argumentos, razones y narraciones es posible transformar

públicamente las diferencias para llegar a una solución racional de los conflictos, a un compromiso que no significa necesariamente consenso, el disenso es un elemento crucial de la democracia. Requiere de la información para superar la ausencia de opinión pública vigorosa (“bancarrota del constitucionalismo democrático”), implica informar verazmente con diligencia sobre aspectos relevantes de la discusión pública. Los medios deben comprometerse a garantizar la libertad de expresión y de prensa sin restricciones ni cortapisas, asegurar el acceso a la información pública generada o custodiada por el Estado y facilitar el acceso, favorecer el conocimiento y la difusión de las diversas propuestas (argumentos) acer- 75 ca de un determinado asunto de modo que se proteja la soberanía popular y la autodeterminación colectiva, ampliando los términos de la discusión pública. El Estado debe garantizar la transparencia, i.e., la máxima publicidad, la promoción de un gobierno abierto (recordemos que el presidente Enrique Peña Nieto — 2012-2018 — preside actualmente la Asociación de Gobierno Abierto) y limitar las excepciones de acceso a la información. También debe controlar las concentraciones privadas de poder en el campo informativo, pues los grupos con mayores recursos pueden imponer el conjunto de creencias y hasta la agenda deliberativa que les beneficie; en México se ha llegado a Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

hablar incluso de una telecracia (Villoro, 06/04/2014). Por ello es vital la presencia de medios autónomos que ejerzan la difusión de la información de manera veraz, objetiva y sin cortapisas. Acordes con la ética. Sobre transparencia, Jesús Lima Torrado refiere que este concepto tiene su fundamento en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos que contempla el derecho de “buscar, recibir y difundir información e ideas”. Incluye el derecho de acceso a las fuentes de información de los órganos del Estado. Involucra al conjunto de mecanismos que permiten ejercer la participación democrática y pugna porque el acceso a la transparencia sea adecuado. - 76 La transparencia permite al ciudadano conocer cómo trabaja el poder, en qué ocupa los recursos, lleva a innumerables deliberaciones sobre el hecho de cómo aprovechar los recursos, en qué invertirlos, por qué destinarlos a uno u otro rubro, entre otros. La transparencia es esencial para generar información, de ahí el valor de un gobierno de puertas abiertas donde la acción gubernamental sea transparente. La transparencia genera confianza y frena la impunidad, pues ningún servidor público permitiría ser exhibido por sus tropelías ante la sociedad. La publicidad de los actos administrativos es el medio de evitar el uso fraudulento de la discrecionalidad de los Luz María Gómez Ordóñez Democracia ética, una propuesta para las democracias corruptas

actos del poder, la opacidad y el solapamiento de las competencias y actos de organizaciones, el transfuguismo, el conflicto de intereses, la información privilegiada, i.e., privados en la adjudicación de contratos públicos, el mobbing, la inexistencia de reglamentos y protocolos para canalizar y fiscalizar los actos administrativos. La opacidad y la negación de información conviene a un régimen corrupto que tiene mucho que esconder, que no genera condiciones para la deliberación, donde se gobierna con estilo monárquico, de manera unilateral, donde los distintos poderes están supeditados a un Ejecutivo arrasante que conculca la libertad de legisladores, impidiendo o haciendo innecesaria la deliberación de las propuestas, pues todo se logra con el mayoriteo complaciente de legisladores cooptados. La transparencia se posibilita con el uso de nuevas tecnologías, el reto es conocerlas y usarlas. La transparencia revitaliza a la democracia, da certidumbre y confianza a la ciudadanía, al saber en qué se gastan sus recursos. Cuando se tiene información gracias a la transparencia, se puede iniciar el diálogo y la deliberación de lo público. La deliberación usa la palabra, con ésta se puede mentir o decir la verdad. El arte de persuadir con la palabra remite a la retórica que es analizada por Oscar Diego Bautista, quien expone las bondades de la retórica positiva inspirada en la ética; es

decir, que se conduce con veracidad y no con falsedad. Diego retoma a dos grandes clásicos; a Sócrates, quien expresa que el orador debe hablar con verdad, y a Platón, quien considera que “la palabra es un gran soberano que con el cuerpo más insignificante e invisible realiza los trabajos más divinos, pues es capaz de suprimir el miedo, apartar el sufrimiento, producir gozo e incrementar la piedad” (p. 82). Para Kant decir la verdad es un deber absoluto. Por el contrario, la retórica negativa es útil a los demagogos. “Los políticos mediante concesiones y halagos a los sentimientos de los ciudadanos, tratan de conseguir o mantener el poder”. Demagogo es el que maneja el lenguaje, la persuasión y la mentira a su conveniencia. Son astutos, cambian de tema, despistan, cometen la falacia de ignorar la cuestión: ignoratioilenchi. Son hábiles, habladores, aduladores, mentirosos y jactanciosos. Llevan a la política al desprestigio, crean politicastros nunca políticos. Por ello Diego apela a la necesidad de la educación, hay que combatir la ignorancia, la ignorancia moral, cívica, política. Es necesaria una educación que desarrolle el juicio crítico, que asuma que la educación es el más importante bien que los hombres y mujeres pueden adquirir. Los políticos usan la palabra, pueden emplear la retórica en las dos acepciones mencionadas. Mas además de hablar, ¿qué rasgos debería tener un político para

contribuir a tener una democracia ética?; es decir, ¿qué conocimientos debería tener un político?, ¿cuál sería el perfil ideal del político? Diego Bautista siguiendo a Cicerón indica que debería tener conocimientos, decoro y principios éticos. Un propósito difícil pero no imposible de lograr, pese a tener más politicastros que denigran la política. El objetivo es formar a los políticos en un tiempo que la política se ha convertido en negocio, por lo que se habla de democracia-monarquía, democraciaoligarquía, democracia-partitocracia. Es necesario que los que aspiren al poder se eduquen, de no hacerlo, la política seguirá degradándose con candidatos impulsados por su popularidad pero no por su com- 77 promiso social, ni por su sensibilidad ni voluntad políticas. Aspirantes a puestos de representación popular que serán gobernantes incompetentes y corruptos. Individuos que ignoran el adagio aristotélico: “el deber está por encima del poder”. Un político sin conocimiento ético no mide el alcance de sus actos, que pueden llegar a ser irracionales o bestiales. La importancia de la educación la recupera Jenofonte cuando expresa: “los hombres de las mejores cualidades naturales cuando carecen de educación son los peores”. Conocimientos éticos que enriquecen la profesionalización y que evitan ser idiotas (idiotes), i.e., “un ser que no se ocupa de los asuntos públicos sino sólo de Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

los privados”. La ética por ello debiera ser conocida por los que viven en la esfera de la política. Es indeseable y peligroso seguir en la ignorancia. Actualmente observamos candidatos a puestos de elección popular que no se interesan en convencer, hay ausencia de propuestas sólidas, la política muestra un empobrecimiento. Políticos que ya no hablan, sino que inspirados en la mercadotecnia se inclinan por la imagen, por la música, con propuestas insustanciales, generales y anodinas que no dicen nada. Democracia es un concepto que convoca a dialogar, la obra así es vigente. Una sociedad que conozca la idea de democracia, así como sus derechos, contará con elementos para debatir y plantear - 78 soluciones al problema de la corrupción en todas sus variantes, constante entre la clase política de México. Sin olvidar que la corrupción también se da en la esfera de lo privado, en empresas y corporaciones que hacen simbiosis con gobiernos corruptos para favorecer sus particulares intereses. Transparencia, información abierta, puntual, imparcial son elementos para empezar a usar la palabra, para dialogar, debatir y polemizar. Es la esencia de la democracia, que el ágora griega con su retórica positiva o negativa ya practicaba, y que actualmente es urgente activar. La ignorancia y la corrupción impiden la comunicación, los politicastros se niegan a debatir. En este sentido, la obra abona a la Luz María Gómez Ordóñez Democracia ética, una propuesta para las democracias corruptas

educación. En el texto, el espacio público se considera la unión armoniosa entre ética y política. Una democracia ética obliga a que de manera enérgica y vigorosa se ejercite la deliberación, el respeto a la dignidad humana, la transparencia y la información confiable, para debatir temas críticos como es la corrupción. Conocer lo que es la democracia ética, posibilita superar declaraciones alejadas del juicio crítico, como aquella de que “la corrupción en México es cultural”, por tanto imposible de erradicar; declaración falaz. La democracia existe si se construye. De esta manera, informar, dialogar, debatir en libertad, transparentar la información, son algunos de los quehaceres propios de la democracia a los que convoca esta obra.

Bibliografía: Diego, Oscar y Txetxu Ausín (comp.) (2010), Democracia ética, una propuesta para las democracias corruptas, Toluca, Estado de México, ieem. El Economista (15/04/2013), “nyt gana el Pulitzer por reportaje de sobornos de Walmart en México”, en http://eleconomista. com.mx/internacional/2013/04/15/nytgana-pulitzer-reportaje-sobornos-walmartmexico, consultado el 05 de agosto de 2015. Villoro, Juan (06/04/2014), “El derecho a la

información está en juego. Esto, que suena muy dramático, lo es”, en El Siglo de Torreón, en https://www.elsiglodetorreon.com.mx/noticia/980051.telecracia.html, consultado el 05 de agosto de 2015.

Luz María Gómez Ordóñez. Candidata a Maestra en Estudios Urbanos y Regionales por la Universidad Autónoma del Estado de México (uaem). Participación en el Taller de Gerencia Política de la Dirección de Desarrollo Político, Gobierno del Estado de México. Diplomados: Políticas Públicas Municipales y Mujer y la Participación Política. Estudios de Humanidades-Filosofía por la Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa (uam-i). Docente en la Universidad Pedagógica Nacional Unidad 151 Toluca. Profesora de asignatura en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la uaem. Integrante del cuerpo académico de ciencias y humanidades de la upn 151, Toluca. Investigación: La paideia griega y el ideal ético; Aproximación epistemológica a los contenidos de formación cívica en educación básica; Vocabulario emergente para la educación ambiental.

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Documento

Declaración sobre la transparencia parlamentaria Opening Parliament

Resumen Ejecutivo

Historia

Objetivo La Declaración sobre la Transparencia Parlamentaria1 es un llamado a los parlamentos nacionales, y a los órganos legislativos subnacionales y trasnacionales, por las organizaciones de la sociedad civil de monitoreo parlamentario (pmos por sus siglas en inglés) para generar un mayor compromiso con la transparencia y la participación ciudadana en el trabajo parlamentario. Las pmos son cada vez más reconocidas por su importante papel en hacer más accesible la información parlamentaria, fortaleciendo la capacidad de los ciudadanos al invitarlos a participar en los procesos legislativos, y fomentando la mejora de la rendición de cuentas. Mientras que las pmos tienen un gran interés en impulsar un mayor acceso a la información gubernamental y parlamentaria, también reconocen la necesidad de un mayor diálogo y colaboración entre los parlamentos del mundo en cuanto a reformas parlamentarias. La Declaración no solo tiene por objeto una llamada a la acción, sino que también es una base para el diálogo entre los parlamentos y los pmos para promover la transparencia gubernamental y parlamentaria, y para asegurarse de que esta apertura conduzca a una mayor participación ciudadana, instituciones más representativas y, en definitiva, una sociedad más democrática.

La Declaración, que se basa en una serie de documentos referenciales adoptados por la comunidad parlamentaria internacional, fue uno de los temas de discusión en la conferencia de líderes de pmos, que se celebró en Washington, dc, del 30 de abril al 2 de mayo del corriente, organizada conjuntamente por el National Democratic Institute, la Sunlight Foundation, y la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa, con el apoyo de la Omidyar Network, el Open Society Institute, el National Endowment for Democracy, el Instituto del Banco Mundial y la Embajada de México en los Estados Unidos. Una versión actualizada de la Declaración reflejando el consenso - 81 prevaleciente entre los participantes de la conferencia fue revisada en The Open Legislative Data Conference en París, organizada por Regards Citoyens, Centre d´études européenes de Sciences Po, y Médialab Sciences Po el 6 y el 7 de julio de 2012. El proyecto se puso a disposición del público para comentarios online entre el 11 de junio y el 31 de julio de 2012. La versión final de la Declaración, que se encuentra en OpeningParliament.org, fue lanzada en la Word e-Parliament Conferencia en Roma el Día Internacional de la Democracia, el 15 de septiembre de 2012. Alcance Promover una cultura de transparencia:

La información parlamentaria pertenece al público. La información parlamentaria deberá poder ser reutilizada y/o publicada por los ciudadanos con restricciones limitadas estrictamente definidas por la ley. Para habilitar una cultura de transparencia parlamentaria, el Parlamento debe adoptar medidas para asegurar la participación ciudadana inclusiva y una sociedad civil libre, permitir el control parlamentario eficaz y proteger vigorosamente estos derechos a través de su función de supervisión. El Parlamento también se asegurará que los ciudadanos tengan recursos legales para hacer valer su derecho a acceder a la información parlamentaria. El Parlamento tiene el deber que la ciudadanía comprenda el funcionamiento parlamentario - 82 y compartir buenas prácticas con otros Parlamentos para aumentar su apertura y la transparencia. El Parlamento tiene que trabajar en colaboración con las pmos y los ciudadanos para asegurar que la información parlamentaria sea completa, precisa y oportuna. Transparentar la Información Parlamentaria: El Parlamento debe adoptar políticas que garanticen la publicación proactiva de información parlamentaria y revisará estas políticas periódicamente para aprovechar las buenas prácticas que vayan emergiendo. La información parlamentaria incluye información acerca de los roles y funciones del parlamento, y la información Opening Parliament Declaración sobre la transparencia parlamentaria

generada durante el proceso legislativo, incluido el texto de la legislación aprobada y las enmiendas, los votos, la agenda parlamentaria y calendario, actas plenarias y de comisión, información histórica, y toda otra información que forma parte del expediente parlamentario, como los informes creados por o para el parlamento. El Parlamento proporcionará información sobre su gestión y administración, el personal parlamentario e información completa y detallada sobre el presupuesto parlamentario. El Parlamento proporcionará información sobre los antecedentes, actividades y asuntos de los miembros, incluyendo información suficiente a los ciudadanos para tomar decisiones informadas con respecto a su integridad y probidad, y los posibles conflictos de interés. Facilitar el acceso a la Información Parlamentaria: El Parlamento garantizará que la información sea ampliamente accesible a todos los ciudadanos indiscriminadamente a través de múltiples canales, incluyendo la observación en primera persona, la prensa escrita, la radio y las transmisiones en vivo y bajo demanda y streaming. Se les garantizará el acceso físico al parlamento a todos los ciudadanos, sujeto a limitaciones de espacio y de seguridad, con políticas claramente definidas y accesibles al público, para garantizar el acceso de los medios de comunicación y los observadores. La información parlamentaria también debe estar

disponible de forma gratuita, en varios idiomas nacionales y de trabajo, y a través de diversas herramientas, tales como resúmenes en lenguaje sencillo, que ayudan a garantizar que la información parlamentaria sea comprensible para un amplio espectro de ciudadanos. Permitir el acceso electrónico y el análisis de la información parlamentaria: La información parlamentaria será publicada en línea en formatos abiertos y estructurados que permitan a los ciudadanos analizar y reutilizar esta información utilizando todas las herramientas tecnológicas posibles. La información parlamentaria deberá ser vinculada a información relacionada a la temática y ser fácil de buscar, así como capaz de descargarla en grandes cantidades para fomentar el desarrollo de nuevas tecnologías para su exploración. Los sitios web parlamentarios permiten la comunicación con los ciudadanos, incluso en sociedades con limitado acceso a Internet, facilitando el acceso a la información a los intermediarios, quienes luego pueden difundir la información entre los ciudadanos. Los sitios web parlamentarios procurarán la utilización de herramientas interactivas para involucrar a los ciudadanos y ofrecer servicios de alerta o móvil. El Parlamento deberá dar la preferencia a la utilización de formatos sin propietarios, y software libre y de código abierto. El Parlamento tiene el deber de asegurar el uso

tecnológico de la información parlamentaria, garantizando al mismo tiempo la privacidad de aquellos que acceden a la información. DECLARACIÓN SOBRE LA TRANSPARENCIA PARLAMENTARIA Preámbulo CONSIDERANDO que parlamentos e instituciones legislativas incluyentes, responsables, accesibles y receptivos son la clave para la democratización debido a sus responsabilidades constitucionales de legislar, representar a los ciudadanos y supervisar la ejecución y rendimiento de la - 83 política del Poder Ejecutivo, y reflejar los intereses de los ciudadanos; CONSIDERANDO que la apertura parlamentaria permite a los ciudadanos estar informados acerca de la labor del Parlamento, faculta a los ciudadanos a participar en el proceso legislativo, permite a los ciudadanos exigir la rendición de cuentas a los parlamentarios y se asegura de que los intereses de los ciudadanos estén representados; CONSIDERANDO que los derechos de los ciudadanos de participar en el gobierno y acceder a la información parlamentaria son establecidos en los marcos legales Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

internacionales de derechos humanos;2 y en los puntos de referencia y normas internacionales para los parlamentos democráticos adoptados por la comunidad parlamentaria internacional;3 y que las instituciones internacionales han sentado una base sólida para la apertura online;4

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CONSIDERANDO que el inicio de la era digital ha alterado fundamentalmente el contexto para el uso público de la información parlamentaria y las expectativas de los ciudadanos para el buen gobierno, y que la tecnología emergente está potenciando el análisis y la reutilización de la información parlamentaria con una enorme promesa de construir conocimiento compartido e informar a la democracia representativa; CONSIDERANDO que los avances en materia parlamentaria, la experiencia, los recursos y el contexto pueden influir en el modo en que el Parlamento incrementa su apertura; no mina la posibilidad de incrementar la apertura y transparencia parlamentaria; CONSIDERANDO que la necesidad de apertura parlamentaria se complementa con la necesidad de una mayor transparencia gubernamental y que muchos gobiernos están colaborando con la sociedad civil a través de iniciativas tales como la Asociación de Gobierno Abierto para desarrollar compromisos verificables para lograr Opening Parliament Declaración sobre la transparencia parlamentaria

gobiernos más transparentes, eficaces y responsables; CONSIDERANDO que un número cada vez mayor de las organizaciones de la sociedad civil que monitorean a los parlamentos y organizaciones de apoyo tratan de desempeñar una función significativa y colaborativa en el fortalecimiento de la rendición de cuentas de los parlamentos y requieren el acceso a la información parlamentaria para desempeñar esta función con eficacia, y que existen numerosos precedentes para la estrecha colaboración entre los parlamentos y las organizaciones parlamentarias de control (pmo) que pueden sumar los esfuerzos para lograr una mayor apertura de la información parlamentaria; POR LO TANTO, representantes de la comunidad pmo5 han desarrollado y se comprometen a promover los siguientes principios de transparencia del Parlamento: Promoción de una Cultura de Transparencia 1. Propiedad pública de la información parlamentaria La Información Parlamentaria pertenece al público, los ciudadanos deben poder reutilizar y volver a publicar la información parlamentaria, en su totalidad

o en parte. Las excepciones o limitaciones a este principio de publicidad deberán ser específicamente definidas por la ley. 2. Promover la cultura de la transparencia a través de la legislación El Parlamento tiene el deber de dictar legislación, así como reglas internas de procedimiento y códigos de conducta, que promuevan un entorno propicio que reconozca y proteja el derecho de acceso a la información pública gubernamental y parlamentaria, que promueva una cultura de una gobierno abierto, que provea transparencia al financiamiento político, que salvaguarde la libertad de expresión y de reunión, y que proporcione oportunidades para la participación de la sociedad civil y los ciudadanos en el proceso legislativo. 3. Promover la cultura de la transparencia a través de la supervisión En el cumplimiento de su función de supervisión, el Parlamento se asegurará que las leyes que garanticen la transparencia gubernamental se apliquen eficazmente, que el gobierno actúe de manera totalmente transparente y trabaje para promover una cultura de transparencia. 4. Promover la educación cívica El Parlamento tiene la responsabilidad de promover activamente la educación cívica que incluya la participación ciudadana, y la de la juventud en particular, mediante

la promoción de la comprensión de las normas y procedimientos del Parlamento, el trabajo parlamentario, así como su papel y el de sus miembros. 5. Involucrar a los ciudadanos y a la sociedad civil El Parlamento tiene el deber de comunicar y vincular activamente a los ciudadanos y la sociedad civil en los procesos parlamentarios y la toma de decisiones, con el fin de representar eficazmente a los ciudadanos y hacer efectivo el derecho de petición de los ciudadanos a sus gobernantes. 6. Garantizar una sociedad civil independiente El Parlamento tiene el deber de garantizar - 85 que las organizaciones de la sociedad civil sean capaces de operar libremente y sin restricciones. 7. Habilitar el monitoreo parlamentario eficaz El Parlamento debe reconocer el derecho y el deber de la sociedad civil, medios de comunicación y el público en general para controlar y monitorear al Parlamento y a los parlamentarios. El Parlamento debe comprometerse a consultar a las organizaciones de la sociedad civil y el público en general que los monitorean, con el fin de incentivar el control eficaz y reducir las barreras en el acceso a la información parlamentaria. Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

8. Intercambiar buenas prácticas El Parlamento debe participar activamente en el intercambio de buenas prácticas a nivel internacional y regional, con otros parlamentos y con las organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de aumentar la transparencia de la información parlamentaria, mejorar el uso de tecnologías de información y comunicación, y fortalecer la adhesión a los principios democráticos.

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9. Garantizar el recurso legal El Parlamento dictará legislaciones que garanticen que los ciudadanos tengan un acceso efectivo a un recurso legal o judicial en los casos en que el acceso a la información gubernamental o parlamentaria esté en disputa. 10. Proporcionar información completa La información parlamentaria a disposición del público debe ser lo más completa posible, reflejando la totalidad de la acción parlamentaria, sujeta únicamente a las excepciones estrictamente definidas que determine la ley. 11. Proporcionar información de forma oportuna La información parlamentaria se proporcionará al público de manera oportuna. Como regla general, la información deberá ser proporcionada en tiempo real. En la medida en que ello no sea posible, la Opening Parliament Declaración sobre la transparencia parlamentaria

información parlamentaria se hará pública como esté disponible internamente. 11. Proporcionar información de forma oportuna La información parlamentaria se proporcionará al público de manera oportuna. Como regla general, la información deberá ser proporcionada en tiempo real. En la medida en que ello no sea posible, la información parlamentaria se hará pública como esté disponible internamente. 12. Asegurar la exactitud de la información El Parlamento deberá conservar copias autorizadas y garantizará que los datos facilitados al público son exactos. Transparentar la Información Parlamentaria 13. Adoptar políticas de transparencia parlamentaria El Parlamento aprobará las políticas que garantizan la publicación periódica y proactiva y la difusión de información parlamentaria, incluyendo políticas relativas a los formatos en los que se publican estas informaciones. Las políticas parlamentarias de transparencia se harán públicas, determinando los criterios para la revisión periódica de las mismas para aprovechar las innovaciones tecnológicas y la evolución de las buenas prácticas. Cuando el

Parlamento no tenga la capacidad de publicar la información parlamentaria completa, deberá desarrollar alianzas con la sociedad civil para asegurar un amplio acceso al público a la información parlamentaria.

14. Proporcionar información sobre las funciones parlamentarias El Parlamento pondrá la información disponible acerca de su función constitucional, su estructura, sus funciones, sus reglas y su flujo de trabajo, así como la misma información para sus comités. 15. Proporcionar información sobre los miembros del Parlamento Los Parlamentos deberán aportar suficiente información y actualizarla con regularidad, para que los ciudadanos puedan conocer los títulos de un miembro, afiliación política, los roles en el parlamento, posiciones políticas, y cualquier información que los miembros desean dar a conocer sobre sí mismos y sus títulos. La información de contacto de las oficinas de trabajo de los miembros del Parlamento también debe estar disponible para el público. 16. Proporcionar información sobre el personal del Parlamento y de la administración parlamentaria El Parlamento hará disponible la información sobre su funcionamiento administrativo y la estructura del personal parlamentario que gestione y administre los

procesos parlamentarios. La información de contacto del personal responsable de proporcionar información al público debe estar a disposición del público. 17. Informar a los ciudadanos con respecto a la agenda parlamentaria La documentación relativa a la programación de los trabajos parlamentarios se proporcionará al público, incluyendo el calendario de sesiones, la información de los votos programados, la orden del día y el calendario de audiencias de la comisión. Salvo en casos excepcionales relacionados con la legislación de emergencia, el Parlamento deberá informar con suficiente antelación para permitir que el público y la sociedad civil proporcionen información - 87 a los miembros con respecto a los temas objeto de examen. 18. Informar e involucrar a los ciudadanos en un proyecto de ley Un proyecto de ley se hará público y se publicará a partir de su introducción. Reconociendo la necesidad de los ciudadanos a estar plenamente informados para realizar aportes a los temas examinados, el Parlamento debe proveer al público análisis e información para fomentar la amplia comprensión de los debates políticos. 19. Publicar los registros de los trabajos de las comisiones legislativas Se harán públicos informes de los trabajos Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

de las comisiones, incluyendo los documentos creados y recibidos, el testimonio de los testigos en las audiencias públicas, las transcripciones y registros de las acciones de ese cuerpo legislativo. 20. Grabación de votos parlamentarios Para garantizar la rendición de cuentas a sus electores por su comportamiento electoral, el Parlamento se esforzará para reducir al mínimo el uso de la voz de votación en sesión plenaria y se utilizará votación nominal o votación electrónica en la mayoría de los casos; mantendrá y pondrá a disposición del público un registro de la votación individual así como del comportamiento de los miembros individuales del - 88 Parlamento en sesión plenaria y en comisiones. Del mismo modo, el Parlamento deberá minimizar el uso de las delegaciones de voto y garantizar que no perjudique las normas de transparencia y rendición de cuentas democráticas. 21. Publicar actas de las deliberaciones plenarias El Parlamento deberá crear, mantener y publicar registros accesibles de sus actuaciones plenarias en forma de grabaciones audio o de video, presentado online en un lugar permanente, como así también una transcripción escrita de las mismas.

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22. Publicar informes realizados o proveídos al Parlamento Todos los informes solicitados o requeridos para ser presentados ante Parlamento, sus oficinas o comisiones, se harán públicos en su totalidad, excepto en circunstancias estrictamente definidas identificadas por la ley. 23. Proporcionar información del presupuesto El Parlamento tiene la responsabilidad de publicar de manera amplia, detallada y fácilmente comprensible, la información sobre el presupuesto nacional y los gastos, incluyendo los ingresos pasados, actuales y previstos, así como los gastos, e información sobre el propio presupuesto del Parlamento, incluida la información acerca de su propia ejecución, licitaciones y contratos, y otros fondos. Esta información debe hacerse pública en su totalidad, utilizando una taxonomía consistente, junto con los resúmenes en lenguaje sencillo y explicaciones o informes que ayuden a promover la comprensión ciudadana. 24. Revelar activos y asegurar la integridad de los miembros El Parlamento debe presentar suficiente información para permitir a los ciudadanos hacer juicios con respecto a la integridad y probidad de loss miembros del Parlamento, incluyendo información sobre las

revelaciones de activos de los miembros, ingresos extra, intereses y beneficios en especie.

25. Divulgar información sobre conflictos de intereses y conducta ética El Parlamento deberá revelar la información necesaria para protegerse de los conflictos reales o posibles de interés y violaciones éticas, incluyendo la información pertinente acerca de las interacciones de los miembros con los grupos de interés y grupos de presión. El Parlamento también deberá hacer públicos los resultados de las investigaciones judiciales o parlamentarias en las acusaciones de conducta poco ética, conflictos de interés o corrupción. 26. Proporcionar acceso a la información histórica La información parlamentaria para las sesiones previas será digitalizada y puesta a disposición de los ciudadanos de forma permanente para su reutilización y libre de restricciones legales o costos. En la medida en que un Parlamento no pueda digitalizar y poner a disposición su propia información, se deberá trabajar con organizaciones externas para facilitar la difusión pública de información parlamentaria sin ninguna restricción. El Parlamento facilitará al público el acceso a una biblioteca parlamentaria con el fin de permitir a los miembros del parlamento y al público la posibilidad de acceder a la información

parlamentaria histórica. Facilitar el acceso a la información parlamentaria 27. Garantizar la accesibilidad del Parlamento a través de múltiples canales Los Parlamentos facilitarán el acceso a la información sobre sus trabajos a través de múltiples canales, incluyendo la observación en primera persona a través del acceso físico a los procedimientos, medios impresos, radio y televisión, y mediante el uso de Internet y tecnologías de dispositivos móviles.

28. Asegurar el acceso físico al Parlamento - 89 El Parlamento y sus sesiones plenarias serán accesibles y abiertas a todos los ciudadanos, y sólo serán restringidas en caso de demostrable inseguridad pública y por límites de espacio. 29. Garantizar el acceso de los medios de comunicación El Parlamento se asegurará de que los medios de comunicación y los observadores independientes tengan pleno acceso al Parlamento, a sus reuniones, normativas y que puedan seguir el proceso parlamentario en cualquiera de sus etapas. 30. Proporcionar transmisiones en vivo y bajo demanda Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

Se realizarán grandes esfuerzos por ofrecer a los ciudadanos el acceso en tiempo real y bajo demanda a los procedimientos parlamentarios a través de la radio, televisión e Internet. 31. Garantizar la accesibilidad en todo el país En la medida de lo posible, el acceso a la información parlamentaria no se verá limitada por las barreras geográficas. Aunque el uso de los sitios web facilita el acceso a la información parlamentaria, sin restricción geográfica, en los países donde está limitado el acceso a Internet y su uso, los Parlamentos deberán buscar otros medios de garantizar el acceso público a la información fuera de la ciudad capital, en - 90 todo el país. 32. Utilizar un lenguaje sencillo El Parlamento se asegurará de que el lenguaje jurídico o técnico no actúe como una barrera para los ciudadanos que buscan acceder a la información parlamentaria. El Parlamento tiene el deber de desarrollar resúmenes en lenguaje claro, y otras herramientas simples para hacer que la información parlamentaria sea disponible y comprensible para una amplia gama de los ciudadanos con diversas realidades y experiencia. 33. Uso de varios idiomas nacionales o de trabajo Opening Parliament Declaración sobre la transparencia parlamentaria

Cuando la Constitución o las reglas parlamentarias prevén el uso de varios idiomas nacionales o de trabajo en el Parlamento, éste deberá hacer todo lo posible por proporcionar la interpretación simultánea de los procedimientos y la traducción rápida del expediente parlamentario. 34. Garantizar el libre acceso Información Parlamentaria estará a disposición de los ciudadanos para el acceso y la reutilización de forma gratuita. Permitir el acceso electrónico y de análisis de la información parlamentaria 35. Suministrar información en formatos abiertos y estructurados La información parlamentaria será compilada y publicada en un formato abierto y estructurado, estructurado como xml, que puedan ser leídos y procesados por las computadoras, de modo que la información parlamentaria pueda ser fácilmente reutilizada y analizada por los ciudadanos, la sociedad civil, el sector privado y el gobierno. 36. Garantizar el uso tecnológico El Parlamento garantizará el uso tecnológico de la información parlamentaria a través de instrucciones claras para el uso de las bases de datos en línea o herramientas que permitan a los ciudadanos recuperar la información parlamentaria en el sitio

web del Parlamento. En la medida que el Parlamento proporciona una interfaz de usuario, deberá utilizar las mejores prácticas para mejorar su uso. 37. Garantizar la privacidad ciudadana Las páginas web parlamentarias tendrán una política de privacidad clara y concisa para que los ciudadanos sepan cómo se utiliza su información personal. El Parlamento no podrá emplear requisitos de afiliación o de registro que restrinjan el acceso público a la información en los sitios web parlamentarios o el seguimiento personal de información específica sin expreso consentimiento.

38. Utilizando formatos no propietarios y Software Open-Source El Parlamento deberá dar la referencia a la liberación de la información digital en formatos sin propietarios y abiertos, y el uso de aplicaciones de software libre y de código abierto. 39. Facilitar la descarga de información para su reutilización La información parlamentaria deberá ser fácilmente descargable en formatos que contengan datos bien documentados permitiendo una fácil reutilización para múltiples propósitos. 40. El mantenimiento de las páginas web parlamentarias

Incluso en los países con un uso limitado a Internet, el mantenimiento y la actualización periódica de un sitio web completo parlamentario es un aspecto vital de la apertura del Parlamento en el mundo moderno e interconectado. El Parlamento garantizará que la información parlamentaria esté disponible en formato electrónico y deberá considerar la difusión en línea como un medio esencial de comunicación. 41. Utilizar mecanismos de búsqueda fáciles y estables Los parlamentos deben facilitarle lo más posible los mecanismos de búsqueda a los ciudadanos, para que puedan encontrar lo más rápido posible la información parlamentaria deseada. Deberán crear bases de - 91 datos que permitan la búsqueda de información simple y completa mediante el uso de metadata apropiada. La información deberá estar disponible en un lugar que se mantenga constante en el tiempo, como por ejemplo en una página web con una url permanente. 42. Hiperenlaces de información relacionada Los Parlamentos tratarán de mejorar la capacidad de los ciudadanos para encontrar información parlamentaria competente a través de hiperenlaces de información. Por ejemplo, deben existir hiperenlaces de referencia en un proyecto de ley para posibilitar el seguimiento a las versiones Año VI, No. 10, enero-junio de 2015

anteriores de la ley, los informes de las comisiones pertinentes, el testimonio de expertos, y las enmiendas de las versiones taquigráficas que contienen el registro del debate parlamentario. 43. Habilitar el uso de los servicios de alerta Cuando sea posible, el Parlamento dará a los ciudadanos la posibilidad de suscribirse a los servicios que alerten acerca de ciertos tipos de desarrollos parlamentarios a través del uso del correo electrónico, sms, u otras tecnologías. 44. Facilitar la comunicación bidireccional El Parlamento se esforzará por utilizar las - 92 herramientas interactivas de tecnología para fomentar la capacidad de los ciudadanos de dar su opinión sobre la legislación y la actividad parlamentaria, y para comunicarse con los miembros o el personal parlamentario. Notas Para un resumen de las mejores prácticas y acceder a los comentarios sobre la Declaración, por favor consulte: http://www. openingparliament.org/declaration. 1

Incluidos en los artículos 19 y 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en los artículos 19 y 25 del 2

Opening Parliament Declaración sobre la transparencia parlamentaria

Pacto de las Naciones Unidas Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Estas normas y puntos de referencia incluyen los documentos creados y aprobados por la unión Interparlamentaria, Asociación Parlamentaria del Commonwealth, la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo Foro Parlamentario, Asamblea Parlamentaria de la Francofonía, y la Confederación Parlamentaria de las Américas. 3

Unión Interparlamentaria y las Naciones Unidas Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Guidelines for Parliamentary Websites, Marzo de 2009. 4

Para una lista completa y actualizada de que han contribuido o apoyado los objetivos de la Declaración, por favor consulte: http://www.openingparliament. org/organizations. 5

pmos

Bibliografía: Opening Parliament.org (29/08/2012), Declaración sobre la Transparencia Parlamentaria, en http://www.openingparliament.org/ organizations, consultado el 28/10/2015.

Lineamientos de publicación La revista Rc et Ratio es una publicación semestral de la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, que mantiene abierta la recepción de escritos durante todo el año. Los trabajos pueden ser: artículos, ensayos, reseñas, entrevistas, ponencias, documento. El trabajo debe incluir una ficha curricular que contenga: nombre del autor (es), grado académico, institución y/o dependencia donde trabaja (n), líneas de investigación, correo electrónico, dirección postal y teléfono. Los escritos pasan por dos instancias de selección. En la primera, el Consejo Editorial de la revista realiza la revisión editorial con base en el cumplimiento de los lineamientos generales de publicación para su aceptación. En caso de ser aceptado, se turna a una segunda instancia, para un proceso de dictamen a cargo de un experto en el tema que corresponda el escrito. El resultado del dictamen consiste en: aprobado para publicarse, condicionado a realizar cambios obligatorios, rechazado. Los resultados de los dictámenes son inapelables. En caso de que el escrito sea aceptado, el Consejo Editorial se reserva el derecho de realizar la corrección de estilo así como los cambios editoriales necesarios para mejorar dicho escrito. Lineamientos para la presentación de documentos Los textos deben enviarse en idioma español; estar escritos en formato Word; tipo de letra Times New Roman, tamaño 12, interlineado 1.5, margen de 3 centímetros, justificado. Tener una extensión mínima de 15 páginas y máxima de 25 páginas, incluyendo bibliografía, cuando se trate de artículos y ensayos. Respecto de las reseñas, su extensión no debe exceder las 8 páginas. Las conferencias y entrevistas no tienen extensión mínima ni máxima. Los ensayos y artículos deben iniciar con un resumen y tres palabras clave, ambos en inglés y en español, que contenga el objetivo del escrito y las conclusiones sustanciales. Las citas deben presentarse bajo el sistema de referencias Harvard: Apellido del autor, año de publicación: página (s). Ejemplo: (Burke, 1997: 39). Apellido del autor, año de publicación. Ejemplo: (Burke, 1997). En las notas a pie de página no se deben colocar referencias bibliográficas, únicamente se deben realizar comentarios o agregar información relativa al texto referido en el cuerpo del escrito. Las ilustraciones (gráficas, cuadros, tablas) deben presentarse en formato original e incluir título, fuente, presentarse en escala de grises, y en formato tif o jpg.

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Lineamientos de publicación Fuentes bibliográficas Únicamente las citas que se referencian en el escrito deben enlistarse en las fuentes bibliográficas. Deberán presentarse como sigue: Libros con un autor: Apellido y nombre del autor (año), Nombre de la obra, país, editorial. Ejemplo: Burke, Edmund (1996), El descontento político, México, Fondo de Cultura Económica. Libros del mismo autor, editados el mismo año: Sartori, Giovanni (2007a), ¿Qué es la democracia?, México, Taurus. Sartori, Giovanni (2007b), La política. Lógica y método en las ciencias sociales, México, Fondo de Cultura Económica. Libros con dos o más autores: Marx, Karl y Friedrich Engels (2004), Manifiesto comunista, Madrid, Alianza Editorial. Hamilton, Alexander et al. (1998), El Federalista, México, Fondo de Cultura Económica.

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Capítulo de libro Casar, María Amparo et al. (2010), “La rendición de cuentas y el Poder Legislativo”, en Merino, Mauricio et al. (coord.), La estructura de la rendición de cuentas en México, México, IIJ, unam / cide. Obras de Institución: Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México (2013), Manual del Procedimiento Administrativo para las Contralorías Municipales, Toluca, México, Poder Legislativo del Estado de México. Artículos de revista: Carrera, Ady Patricia (2013), “Gestión financiera municipal para el desarrollo, en rc et ratio, año iv, no. 6, Toluca, Estado de México, Poder Legislativo del Estado de México, pp. 25-40. Envío de escritos Las propuestas de escritos deben remitirse como anexo de un mensaje dirigido a Victorino Barrios Dávalos, al correo electrónico: cpl@cddiputados.gob.mx y espinal.roman1@gmail.com