MARC WAGENER

« Nous ne sommes pas la Grèce, mais il faut préparer l’avenir »

De vertueux, le système des pensions pourrait virer au rouge dans les cinquante prochaines années, sur fond d’explosion des bénéficiaires. Après la réforme de 2012 et pour éviter d’être confrontés au « mur », Marc Wagener préconise une série d’ajustements indolores, mais à mettre en place sans tarder.

Président du Conseil national des finances publiques (CNFP) depuis janvier 2021, Marc Wagener est par ailleurs COO de la Chambre de commerce et a été le premier directeur (20142019) de la Fondation Idea. Un cursus qui lui permet de jeter un regard, tantôt avec la casquette du CNFP, tantôt en son nom propre, sur la problématique du financement des retraites.

Si on appliquait les normes comptables internationales à l’État, on devrait prendre en compte les dépenses futures des retraites dans le bilan annuel du pays. Faut-il agir de la sorte ? Oui, on pourrait tout à fait le faire ; en quelque sorte, réaliser un bilan du patrimoine de l’État, en n’omettant aucun élément matériel. On y retrouverait, à côté de la dette publique au passif, les participations de l’État et les avoirs / actifs du Fonds de compensation commun au régime général des pensions à l’actif. Mais on y retrouverait aussi une provision pour les pensions futures à verser. Ce montant, reprenant notamment les retraites des 450.000 actifs actuels, pourrait se déterminer avec une certaine précision sur la base de la législation. Certains observateurs avancent qu’il n’y a pas de dette publique au Luxembourg parce que

MARC WAGENER Président, Conseil national des finances publiques

« Si notre situation est aujourd’hui équilibrée, c’est notamment aux travailleurs frontaliers que nous le devons. »

celle-ci est inférieure aux avoirs du Fonds de compensation. Alors que si, il y a bien une dette, mais il y a aussi des avoirs et des engagements. Il n’y a peut-être pas un contrat noir sur blanc signé entre l’État et les 450.000 cotisants, mais la législation est telle qu’elle ouvre le droit à une pension aux cotisants, sur la base de différents paramètres. Donc, avoir ce « bilan de l’État luxembourgeois » pourrait être intéressant pour se rendre compte de nos richesses et de nos engagements.

À quel point les dépenses liées au vieillissement de la population, dont les retraites, menacent-elles la soutenabilité à long terme des finances publiques ? Je souhaite d’abord préciser que notre situation actuelle est très bonne, voire excellente ! La soutenabilité dépend de deux composantes majeures : la situation de la dette actuelle et les dépenses publiques futures, liées notamment au vieillissement de la population. Or, le Luxembourg n’a pas de dette publique importante qu’on devrait réduire chaque année dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance européen. Quant à notre régime de pension, il génère pour le moment tous les ans un excédent des cotisations sur les prestations. Notre passé est plutôt bon, notre présent aussi. Mais nous sommes, par contre, peut-être en train de prendre une petite hypothèque sur le futur plus lointain…

Qu’est-ce qui permet actuellement au système d’être soutenable ? Si notre situation est aujourd’hui équilibrée, c’est notamment aux travailleurs frontaliers que nous le devons. Ce sont eux qui alimentent particulièrement notre système de retraite, mais ce sont eux aussi qui auront droit, bien sûr, demain, à des prestations de pension.

De plus en plus de frontaliers et autant de retraites à venir qu’il faudra financer… Les frontaliers sont plus jeunes en moyenne que les résidents, ils représentent quelque 50 % des cotisants, plus de 40 % des cotisations ponctionnées, mais seulement environ un quart des pensions versées. Cependant, dans le futur, cela va changer. D’abord en pente douce, avant de risquer de devenir exponentiel. Les frontaliers vont de plus en plus solliciter des retraites au Luxembourg. Et cela, sans forcément réinvestir ces fonds sur notre territoire. En matière macroéconomique, c’est une bombe à retardement…

Qu’entendez-vous par « long terme » ? On se réfère souvent à l’horizon 2070… C’est l’échéance prise par l’Ageing Working Group, un groupe de travail dédié au vieillissement de la population composé des experts de la Commission européenne. 2070 est un horizon très pertinent, du fait qu’on se projette sur 50 ans. Soit juste un peu plus qu’une génération en matière de vie active.

Romain Gamba

L’Ageing Working Group a justement publié un nouveau rapport en mai dernier sur les projections démographiques, économiques et budgétaires pour les États membres de l’UE. Que peut-on en retirer pour le Luxembourg ? Il ne faut pas prendre ce rapport ou l’évaluation que nous réalisons au CNFP comme des prévisions certaines. Nous sommes là pour attirer l’attention sur les risques qui peuvent survenir. La seule certitude, c’est la réalité actuelle : 450.000 personnes cotisent pour payer les retraites de 200.000 personnes (régime général hors fonctionnaires, ndlr). Schématiquement, si, dans 50 ans, ils sont 900.000 pour prendre en charge les 450.000 retraités, alors le système tel qu’on le connaît actuellement peut se poursuivre. Mais un autre demi-siècle plus tard, ils devront être cette fois deux millions à cotiser pour ces 900.000. Et ainsi de suite. C’est sur ce genre de problématique que nous voulons attirer l’attention. Le Luxembourg a connu deux ou trois décennies de croissance qui, à mon avis, ne seront pas forcément reproductibles avec une telle vigueur à l’avenir. 2070 est encore loin. Mais au lieu de laisser venir cet avenir non souhaitable et devoir alors effectuer des choix compliqués et très incisifs, l’idée pourrait être de contrebraquer doucement dès aujourd’hui.

Ce grand laps de temps avant de voir arriver les grandes conséquences de ce vieillissement, n’est-ce pas le plus gros danger ? Tout à fait. Si on attend 20 ou 30 ans avant d’agir, il faudra alors mettre en place une vraie réforme incisive. Avec des mesures drastiques. Et ça, alors qu’on aura sans doute déjà dû puiser fortement dans nos réserves et augmenter les taux de cotisation. Chaque année qui passe est une année de plus où les personnes cotisent dans un système favorable pour les bénéficiaires actuels, mais probablement insoutenable pour la collectivité sur le long terme.

Sur quels facteurs faut-il agir ? Ce n’est pas le rôle du CNFP de proposer des politiques publiques. Si je devais donner mon avis personnel, je pencherais pour un policy mix intégré jouant à la fois sur le taux de cotisation, sur le niveau des prestations et sur l’âge de la retraite.

La Commission européenne recommande au Luxembourg de reculer l’âge de la retraite de 65 à 72 ans pour faire face au financement du vieillissement de la population… L’âge de la pension est fixé légalement à 65 ans. Mais, dans les faits, on n’y est pas. Je pense même avoir lu que nous sommes presque la lanterne rouge sur le plan européen en matière d’âge de départ à la retraite. Si on pouvait déjà tendre davantage vers les 65 ans, ce serait un investissement significatif. Que préconisez-vous pour les deux autres leviers : le taux de cotisation et le niveau des prestations ? Le taux de cotisation chez nous se situe à 24 % du salaire brut d’un salarié, ce coût étant partagé entre l’employeur, l’employé et l’État. Comme vous me demandez mon avis, en ce qui concerne les prestations, je pose une question : est-ce le rôle de l’État de fournir des pensions pendant 20 ou 30 ans qui sont trois ou quatre fois supérieures au salaire minimum ? C’est un vrai débat philosophique auquel la Suisse a, par exemple, répondu par la négative en considérant que l’État est là pour fournir plutôt une pension de subsistance. Dans le calcul d’une pension, il y a une partie forfaitaire : c’est le minimum vital de la pension. Elle doit être sanctuarisée, voire augmentée. Tout en rabotant, par contre, les tranches plus élevées. Je ne suis vraiment pas contre un État fort, mais si on veut réformer le système des retraites, on n’échappera pas à un vrai débat sociétal.

Qui sera donc tout sauf simple… La Fondation Idea a calculé que, pour financer l’actuel système de pension jusqu’en 2070, il faudrait réaliser une croissance annuelle de 5 % et, d’ici là, notre PIB devrait être multiplié par 10. Il faudrait donc qu’en 2070, on soit les PaysBas d’aujourd’hui. On voit quand même qu’il y a un truc qui cloche, non ? Nous ne sommes pas la Grèce, le FMI ne va pas frapper à notre porte. Nous restons maîtres à bord, mais il faut préparer l’avenir. Même si je sais que, politiquement, rien n’est simple.

La problématique des retraites renvoie à la crise climatique, l’autre grand héritage pour les générations à venir. D’un côté, on a besoin d’une croissance quasi illimitée pour le système des retraites, alors que de l’autre, la tendance est plutôt de prôner une croissance raisonnable… L’un n’exclut pas l’autre. Un PIB, ce n’est jamais qu’un nombre de personnes qui travaillent et leur productivité. Et, pour atteindre une hausse de 3 % du PIB, par exemple, vous pouvez, schématiquement parlant, soit ajouter l’équivalent de 3 % de travailleurs, soit faire en sorte que la productivité grimpe de 3 %, ou une combinaison des deux. Jouer sur la productivité me semble être le seul moyen de garder une croissance tout en luttant efficacement contre le réchauffement climatique. La marge de progression existe. D’où l’importance de la digitalisation pour permettre une productivité plus importante pour un temps de travail similaire. Le Luxembourg a déjà une économie fortement orientée sur le savoirfaire, les services, peu consommatrice en ressources, du moins comparativement à d’autres pays. Il doit continuer dans cette voie.

Les pensions pour les nuls

4

Le coût du vieillissement de la population se divise en 4 composantes : les soins de santé, les soins de longue durée, l’éducation et les pensions. À l’heure actuelle, il représente 16 % du PIB et pourrait s’élever à 26 % dans 50 ans.

3

Le système des retraites des salariés est basé sur 3 piliers : le régime de pension légale mis en place par l’État (1er pilier) et deux régimes complémentaires, l’un pouvant être souscrit pour le salarié par l’employeur (2e pilier), l’autre par le salarié lui-même sous la forme d’une épargne privée (3e pilier).

93 %

L’assurance pension obligatoire est définie sous deux régimes : le régime général, qui couvre le secteur privé (93 % de la population active), et deux autres régimes spéciaux pour les assurés du secteur public.

65 vs 60

L’âge légal de départ à la retraite est fixé à 65 ans. Dans les faits, peu vont jusque-là. En 2020, sur les 11.169 personnes ayant pris leur pension, près de 75 % l’ont fait anticipativement. Et à un âge moyen de 60 ans.

24 %

Tel est le taux de cotisation global aux pensions : 8 % à charge de l’assuré, 8 % à charge de l’employeur et 8 % à charge de l’État.

2.126

En 2019, la pension de vieillesse moyenne dans le secteur privé était de 2.126 euros par mois.

4,93

C’est le montant total, en milliards, des pensions versées en 2020 dans le secteur privé.

197.414

C’est le nombre de pensions mensuelles versées en 2020 aux anciens salariés. En 5 ans, ce chiffre a augmenté de près de 15 %.

20.233

C’est le nombre de pensions mensuelles versées en 2020 à d’anciens agents du service public (État, communes et CFL). Pour une somme totale de près de 617 millions d’euros, directement ponctionnés dans le budget de l’État dans les dépenses du ministère de la Fonction publique.

49,1 %

Tel est le pourcentage des pensions versées fin 2020 à des non-résidents, contre un tiers en 2000.