Mediadores de Leitura - Fundação Demócrito Rocha by Marisa Melo

3 POLÍTICA, GESTÃO FISCAL E ORÇAMENTO PÚBLICO Prof. Dr. Marcelo Lettieri Siqueira e Profª. Dra. Kamila Vieira de Mendonça. Fortaleza, 2019

Copyright © 2019 by Fundação Demócrito Rocha FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR) Presidente: João Dummar Neto Diretor Administrativo-Financeiro: André Avelino de Azevedo UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (UANE) Gerente Pedagógica: Viviane Pereira Supervisora de Operações: Marisa Ferreira Secretário Escolar: Joel Bruno de Lima CURSO APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL: AÇÕES INTEGRADAS DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA E SEMIPRESENCIAL Concepção e Direção Geral: Cliff Villar Coordenação Adjunta: Ana Cristina Barros Coordenação e Conteúdo: Marcelo Lettieri e Marcelo Maciel Estratégia e Relacionamento: Adryana Joca e Alexandre Medina Gerência Administrativa: Juliana Cassundé Gerência de Produção: Gilvana Marques Analista de Projetos: Rebeca Sabóia Analista de Marketing: Patrícia Alencar Produção: Juliana Guedes Edição de Design e Projeto Gráfico: Amaurício Cortez Editoração Eletrônica: Marisa Marques de Melo Ilustração: Rafael Limaverde Revisão de Texto: Daniela Nogueira Catalogação na Fonte: Edvander Pires (CRB-3/1212)*

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ Presidente: Conselheiro Edilberto Carlos Pontes Lima Vice-Presidente: Conselheiro Rholden Botelho de Queiroz Corregedor Geral: Conselheiro José Valdomiro Távora de Castro Júnior Conselheiros: Luís Alexandre Albuquerque Figueiredo de Paula Pessoa Soraia Thomaz Dias Victor Patrícia Lúcia Saboya Ferreira Gomes Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior Conselheiros Substitutos: Itacir Todero Paulo César de Souza Manassés Pedrosa Cavalcante Fernando Antonio Costa Lima Uchôa Junior David Santos Matos MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AO TCE CEARÁ Procurador-Geral: Júlio César Rola Saraiva Procuradores: Eduardo de Sousa Lemos Gleydson Antônio Pinheiro Alexandre José Aécio Vasconcelos Filho Leilyanne Brandão Feitosa Cláudia Patrícia Rodrigues Alves Cristino

*Atendendo às orientações do Conselho Federal de Biblioteconomia.

S628p

Siqueira, Marcelo Lettieri Política, gestão fiscal e orçamento público / Marcelo Lettieri Siqueira e Kamila Vieira de Mendonça. – Fortaleza: Fundação Demócrito Rocha, 2019. 63 p. : il. color. (Aperfeiçoamento em Gestão Municipal; n. 3, módulos 5 e 6). ISBN 978-85-XXXX-XXX-X [preencher ou retirar se não houver] Publicado em parceria com o Tribunal de Contas do Estado do Ceará. 1. Economia. 2. Política fiscal. 3. Tributação. 4. Orçamento público. 5. Sistema tributário brasileiro. I. Mendonça, Kamila Vieira de. II. Título. CDD 330.9813

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APRESENTAÇÃO Este libreto traz os módulos do nosso curso: 5 - Política e Gestão Fiscal e 6 - Orçamento Público No MÓDULO 5, apresentaremos os vários conceitos relacionados à Política Fiscal e à Tributação, as principais fontes de financiamento do Estado, os instrumentos jurídico-legais que formam a legislação tributária e a organização do sistema tributário brasileiro. Em seguida, analisaremos os Instrumentos de Gestão Fiscal à disposição dos gestores públicos, com foco nos balanços (orçamentário, financeiro e patrimonial) e nas demonstrações (das variações patrimoniais e do fluxo de caixa). Por fim, discutiremos os principais elementos do Relatório de Gestão Fiscal: evolução da receita corrente líquida, despesa com pessoal, aplicação de recursos em manutenção e desenvolvimento do ensino e em saúde, dívida consolidada líquida, resultado primário e resultado nominal. No MÓDULO 6, apresentaremos uma breve história do orçamento público (sua origem, evolução e forma atual), as principais metodologias de classificação das receitas e despesas públicas, o ciclo orçamentário e os instrumentos de planejamento, execução e acompanhamento do orçamento público brasileiro. O intuito, aqui, é fazer uma introdução ao estudo do orçamento público, mas com algum aprofundamento, principalmente quanto às tecnicidades da elaboração de um orçamento fiscal (planejamento e execução). Boa leitura!

SUMÁRIO POLÍTICA, GESTÃO FISCAL E ORÇAMENTO PÚBLICO APRESENTAÇÃO .......................................................................................... 3

MÓDULO 5 - POLÍTICA E GESTÃO FISCAL.........................................6 1. POLÍTICA FISCAL ...................................................................................... 7 2. O FINANCIAMENTO DO ESTADO......................................................... 10 3. O CONCEITO DE TRIBUTOS E COMO SE CLASSIFICAM .................... 13 4. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO ................................................... 18 5. INSTRUMENTOS DE GESTÃO FISCAL .................................................29 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................ 32 PERFIL DOS AUTORES ............................................................................. 33

MÓDULO 6 - ORÇAMENTO PÚBLICO..............................................34 1. ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITO E EVOLUÇÃO HISTÓRICA........ 35 2. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ..........................................................39 3. CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAS RECEITAS E DESPESAS .... 41 4. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO, EXECUÇÃO E ACOMPANHAMENTO DO ORÇAMENTO PÚBLICO ............................... 46 4.1. Sistema Orçamentário Brasileiro ............................................. 47 4.2. Ciclo Orçamentário ....................................................................54 5. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ............................................................. 61 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................62 PERFIL DO AUTOR ....................................................................................63

MÓDULO 5

POLÍTICA E GESTÃO FISCAL Ementa: Conceitos relativos à Política Fiscal. Principais fontes de financiamento do Estado e conceitos fundamentais da tributação. Instrumentos jurídico-legais que formam a legislação tributária e a organização do sistema tributário brasileiro. Instrumentos de Gestão Fiscal: balanços (orçamentário, financeiro e patrimonial) e demonstrações (das variações patrimoniais e do fluxo de caixa). Relatório de Gestão Fiscal: evolução da receita corrente líquida, despesa com pessoal, aplicação de recursos em manutenção e desenvolvimento do ensino e em saúde, dívida consolidada líquida, resultado primário e resultado nominal. Autores: Prof. Dr. Marcelo Lettieri Siqueira e Profª. Dra. Kamila Vieira de Mendonça.

POLÍTICA FISCAL

Como definida pelo Tesouro Nacional1, a política fiscal reflete o conjunto de medidas pelas quais o Governo arrecada receitas e realiza despesas de modo a cumprir três funções: a estabilização macroeconômica (função estabilizadora), a redistribuição da renda (função redistributiva) e a alocação de recursos (função alocativa). http://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/sobre-politica-fiscal (Consulta em 02/06/2019).

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A função estabilizadora permite que o Estado, por meio da alteração na cobrança de tributos ou nas despesas, influencie o nível da demanda agregada, compensando os ciclos econômicos e eventuais pressões inflacionárias. Em momentos de crise econômica, uma redução na tributação favorece a retomada do investimento e da produção, aumentando o emprego e a renda. Em fases de bonança econômica, o governo pode aumentar os tributos de forma a diminuir a demanda agregada, reduzindo pressões inflacionárias decorrentes do fato de a economia estar operando acima da sua capacidade. A segunda função econômica da política fiscal é a redistributiva, que se vincula diretamente à justiça fiscal, pois é o instrumento que o Estado utiliza para minimizar as falhas de mercado, buscando praticar a equidade, sob o ponto de vista da tributação ou da distribuição dos gastos públicos. De tal modo que, usando-se essa função de modo proativo, pode-se atenuar a cobrança de tributos dos que têm menos capacidade de contribuição, ao mesmo tempo em que se eleva a parcela de contribuição dos que detêm maior renda e riqueza, e direcionar os gastos públicos para aqueles que mais precisam. A função alocativa possibilita a atuação do Estado na definição de investimentos produtivos, via concessão de incentivos fiscais, por exemplo, a fim de incrementar o crescimento econômico de regiões mais pobres, como o Norte e o Nordeste. Quando utilizado de modo generalizado, pode resultar em disputas entre os Estados por investimentos, o que se convencionou chamar de “guerra fiscal”. Trata-se de uma distorção da função alocativa, uma vez que a luta pela implantação de indústrias mediante a concessão de benefícios fiscais ocasiona perda de arrecadação, em termos nacionais, acarretando privilégios e ganhos específicos a determinados setores econômicos. Os resultados da política fiscal podem ser avaliados sob o foco da mensuração da qualidade do gasto público e/ou sobre os impactos

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da política fiscal no bem-estar dos cidadãos. Para isso, são utilizados alguns indicadores, em particular os de fluxos (resultados primário e nominal) e de estoques (dívidas líquida e bruta). Resultado fiscal primário é a diferença entre as receitas primárias e as despesas primárias durante um determinado período. O resultado fiscal nominal, por sua vez, é o resultado primário acrescido do pagamento líquido de juros. Fonte: Tesouro Nacional.

Dívida pública bruta é a soma de toda a dívida do setor público não financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (público e privado) internacional e com o resto do mundo. Dívida pública líquida mede a diferença entre o passivo total e os ativos financeiros do governo.

A política fiscal deve ser conduzida com alto grau de responsabilidade fiscal. Como ressalta o Tesouro Nacional, “o uso equilibrado dos recursos públicos visa à redução gradual da dívida líquida como percentual do PIB, de forma a contribuir com a estabilidade, o crescimento e o desenvolvimento econômico do país. Mais especificamente, a política fiscal busca a criação de empregos, o aumento dos investimentos públicos e a ampliação da rede de seguridade social, com ênfase na redução da pobreza e da desigualdade”2.

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/sobre-politica-fiscal (Consulta em 02/06/2019).

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O FINANCIAMENTO DO ESTADO

A dinâmica de reprodução do sistema capitalista é exercida pelo Estado, que se apropria das quatro formas modernas de financiamento das atividades estatais, quais sejam: 1. as receitas decorrentes da emissão de moeda, conhecidas, tecnicamente, como receitas de senhoriagem; 2. as receitas oriundas do endividamento público, por meio da emissão de títulos públicos; 3. as receitas decorrentes da venda de bens e serviços, quando o Estado exerce atividades empresariais; e 4. as receitas tributárias. A emissão de moeda é uma importante fonte de recursos para o Estado, mas, quando extrapolado determinado limite, pode desequilibrar a relação entre o montante de bens e serviços produzidos (em determinado período de tempo) e sua representação monetária, desencadeando um processo de elevação constante e generalizada de preços (inflação). No decorrer do tempo, pode transformar-se numa hiperinflação, cuja consequência última será a desvalorização dos salários em relação aos demais preços do sistema econômico, causando perdas do poder aquisitivo da maior parte da população. Assim, em descompasso com a produção de bens e serviços, a emissão de moeda constitui um processo de concentração da renda por meio do denominado “imposto inflacionário”. Este viabiliza o aumento da participação dos proprietários dos meios de produção – capita-

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listas – na renda nacional, via elevação dos preços de modo constante e generalizado, em detrimento dos trabalhadores, cujos salários são pagos em determinada data do mês, sujeitando-se à desvalorização de seu poder de compra em relação ao conjunto de preços geridos pelos capitalistas. O imposto inflacionário se refere aos ganhos do governo com a aceleração de preços. Ele representa a corrosão do poder de compra do dinheiro em circulação.

Outra fonte importante de receitas são as oriundas do endividamento público, por meio da emissão de títulos públicos. No entanto, o endividamento público, no longo prazo, pode acarretar o comprometimento dos investimentos públicos, considerando que grande parte dos recursos é deslocada para pagamento do serviço da dívida pública, sob a forma de juros e amortização. Só para termos uma ideia da dimensão do que estamos falando, a dívida bruta somente do governo federal atingiu 57% do Produto Interno Bruto (PIB) em abril de 2019, equivalente a R$ 3,878 trilhões. Em decorrência, a prioridade conferida à rolagem da dívida no orçamento público constitui verdadeiro fardo para toda a sociedade, privilegiando um segmento econômico minoritário, mas poderoso – o sistema financeiro. Outra forma de financiamento do Estado é representada pelos ganhos financeiros obtidos pelas empresas estatais, ao prestarem determinados serviços econômicos diretamente à população. Assim é que o resultado positivo de tais atividades por empresas cujas ações, parcial ou totalmente, pertencem ao Estado, pode, efetivamente, financiar planos, programas e projetos estatais no longo prazo. Por fim, temos a principal origem dos recursos que financiam o Estado: os tributos. APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

Preliminarmente, podemos apresentar a tributação como uma apropriação legal, direta, de parte da renda nacional pelo Estado, tendo em vista que a cobrança de tributos está legitimada na Constituição Federal – CF/88 – e nas leis infraconstitucionais. O Sistema Tributário Nacional estrutura-se nos artigos 145 a 162 da CF/88, definindo competências dos entes tributantes, delimitando o poder de tributar e, também, especificando as transferências intergovernamentais. É o que analisaremos ainda neste módulo. A título de exemplo, o Governo Federal incluiu no seu orçamento para 2018 um total de R$ 2,349 trilhões em receitas diversas (excluído o refinanciamento da dívida pública federal), distribuídas conforme gráfico a seguir:

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FIGURA 1 – FONTES DE FINANCIAMENTO DO GOVERNO FEDERAL – ORÇAMENTO 2018 66,85 3%

816,80; 35% 1.334,50 ; 57%

89,28 ; 4%

Tributárias Patrimonial Industrial Serviços Capital Outras

40,66 ; 1% 1,11 ; 0%

Fonte: Elaboração própria com base no Anexo I da LOA 2018

Os dados mostram que as receitas tributárias (R$ 1,334 trilhão) respondem por 57% do total de receitas, seguidas pelas receitas de capital, que perfazem R$ 816,8 bilhões (35%).

O CONCEITO DE TRIBUTOS E COMO SE CLASSIFICAM

Popularmente, confunde-se o conceito de tributos com o de impostos, sendo comum ouvirmos a seguinte frase: “o Brasil é um país que cobra muitos impostos”. Nesse sentido, impostos denotam a carga tributária suportada pelos cidadãos brasileiros, o que é tecnicamente APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

inapropriado. Isso porque tributos representam o gênero, cujas espécies são os impostos, as taxas, as contribuições de melhoria, os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais ou parafiscais.

CONCEITO DE TRIBUTO O art. 3º do Código Tributário Nacional – CTN (Lei 5.172/66) define, com exatidão, o conceito de tributo, da seguinte forma: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Em linguagem comum, não jurídica, imposto é o montante, em dinheiro, exigido pelo poder público e pago pelos contribuintes, com a finalidade de atender às despesas do Estado feitas em virtude do interesse comum, sem levar em conta vantagens de ordem pessoal ou particular.

ESPÉCIES DE TRIBUTOS Embora tenhamos citado cinco espécies de tributo, devemos lembrar que o Código Tributário Nacional – CTN só faz referência a três, a saber: os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria. De acordo com o art. 16 do CTN, “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”. O que vai acontecer, de fato, é que o total de receitas tributárias advindo dos impostos fará parte do orçamento fiscal, em que constarão os planos, os programas e os projetos cuja consecução dependerá da arrecadação prevista. Podemos citar como exemplos de impostos no Brasil, além do já citado IPVA, o ICMS, o IPI e o IRPF. Analisaremos, detalhadamente, cada um deles ainda neste módulo. As taxas, segundo o art. 77, do CTN, “têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de

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serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”. Ou seja, taxa é uma quantia obrigatória paga pelo cidadão contribuinte em troca de algum serviço público específico, prestado ou posto à disposição de todos (ou para o exercício do poder de polícia), oferecido diretamente pelo Estado. Exemplos típicos de taxas são as chamadas “taxa do lixo” ou “taxa de limpeza urbana”. O contribuinte deve pagá-las, ainda que não utilize diretamente os serviços, pois estes estão colocados à sua disposição. A contribuição de melhoria, segundo estabelecido no art. 81, do CTN, pode ser instituída pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, para custear obras públicas que promovam valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado3. Na Constituição Federal de 1988, foram incluídas, ainda, duas outras figuras tributárias que, embora não sejam consideradas tributos pelo CTN, são tratadas da mesma forma, como se tributos fossem. São elas: os empréstimos compulsórios (art. 148, da CF/88); e as contribuições especiais ou parafiscais (art. 149, da CF/88). Os empréstimos compulsórios somente podem ser instituídos pela União e nas seguintes hipóteses previstas no art. 148 da CF/88: a) atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; e b) no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional. A competência para a instituição das contribuições especiais ou parafiscais é exclusiva da União (CF/88, art. 149, caput), ressalvada a possibilidade de Estados-Membros e Municípios instituírem contribuição Em dezembro de 2013, a Assembleia Legislativa do Ceará aprovou a criação da contribuição de melhoria para o caso de obras realizadas pelo Governo do Estado (veja mais detalhes da discussão do tema em http://g1.globo.com/ceara/noticia/2013/12/assembleia-do-ceara-aprova-criacao-da-cobranca-da-taxa-de-melhoria.html).

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social, descontada de seus servidores, para custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social (CF/88, art. 149, § 1º). Essas contribuições se desdobram em: contribuições sociais, contribuições de interesse de categorias profissionais e contribuições de interesse de categorias econômicas. A contribuição social é responsável pelo financiamento do sistema de seguridade social. As principais contribuições sociais existentes em nosso país são: as Previdenciárias, o FGTS, o PIS, o Cofins e a CSLL. Mais adiante definiremos cada uma delas. As contribuições de interesse de categorias profissionais são contribuições instituídas no interesse de profissões legalmente regulamentadas, destinadas a custear as atividades de controle e fiscalização do exercício profissional. São exemplos dessas contribuições as anuidades cobradas pelos Conselhos Federais que regulam o exercício de profissões, como engenheiros, médicos e advogados. As contribuições de interesse de categorias econômicas são contribuições compulsórias cobradas de empregadores e empregados para o repasse a órgãos de defesa de seus interesses (sindicatos e entidades de ensino e de serviço social, como o Sebrae, o Senai e o Sesi).

CLASSIFICAÇÃO : SISTEMA - CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO Impostos Taxas

Tributos

Contribuições de Melhoria Contribuições Especiais Empréstimos Compulsórios

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ELEMENTOS CONSTITUINTES DOS TRIBUTOS Os tributos possuem quatro elementos básicos: O primeiro deles é o Fato Gerador, que é a situação de fato, prevista anteriormente na lei, de forma genérica e abstrata, que, ao ocorrer na vida real, faz com que ocorra o nascimento da obrigação tributária, seja esta principal (pagar o tributo) ou acessória (cumprir certas formalidades). O segundo é a Base de Cálculo, que é a grandeza econômica sobre a qual se aplica a alíquota para calcular a quantia a pagar de um tributo. Por exemplo, a base de cálculo do Imposto sobre a Renda da Pessoa Física (IRPF) é o montante da renda ou dos proventos tributáveis. O terceiro elemento é a Alíquota, que é o percentual ou valor fixo que será aplicado sobre a base de cálculo para a determinação do valor a pagar do tributo. Quando é expressa por um percentual, a denominamos de alíquota ad valorem (por exemplo, a alíquota do ISS nos municípios é, regra geral, de 5%); quando é expressa por uma unidade de medida adotada pela lei tributária, a denominamos alíquota específica. Por exemplo, a alíquota específica da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE sobre gasolina, em 2018, é de R$ 860,00 por metro cúbico (m3). O quarto elemento é o Contribuinte, que é o sujeito passivo da obrigação tributária. Ou seja, é aquele que, por lei, deve realizar o pagamento do tributo ao Estado. Por exemplo, o contribuinte do Imposto de Importação (II) é o importador ou quem a lei a ele equiparar.

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SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO

Entende-se por sistema tributário brasileiro o conjunto existente de tributos, a distribuição de competências para criá-los (que nível da federação pode criar cada um deles) e como suas receitas são repartidas entre os vários entes federativos.

AS COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS Em relação aos impostos, a Constituição Federal estabelece, exaustivamente, quais são as competências de cada ente federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Ou seja, nenhum outro imposto poderá ser criado além daqueles expressamente previstos no texto constitucional. A única exceção admitida é a chamada competência residual da

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União, prevista no art. 154 da CF/88, que permite a União instituir impostos não previstos inicialmente, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição ou na iminência ou no caso de guerra externa, quando poderá instituir impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, quando a guerra acabar. Vamos, então, estudar cada um dos impostos existentes hoje no Brasil.

IMPOSTOS DA UNIÃO (GOVERNO FEDERAL) São impostos da União, segundo o art. 153 da CF/88:  Imposto sobre a importação de produtos estrangeiros (II);  Imposto sobre a exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE);  Impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IRPF e IRPJ);  Imposto sobre produtos industrializados (IPI);  Impostos sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF);  Imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR);  Imposto sobre grandes fortunas, nos termos de lei complementar (IGF). IMPOSTO SOBRE A IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS ESTRANGEIROS (II) O Imposto de Importação, como é mais conhecido, é cobrado sobre a importação de mercadorias estrangeiras e sobre a bagagem de viajante procedente do exterior. No caso de mercadorias estrangeiras, a base de cálculo é o valor aduaneiro e a alíquota está indicada na Tarifa Externa Comum (TEC). No caso da bagagem, a base de cálculo é o valor dos bens que ultrapassem a cota de isenção e a alíquota é de 50% (cinquenta por cento). Embora o Imposto de Importação possua função fiscal, pois ele arrecada um volume grande de recursos para o governo federal, APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

sua principal característica é extrafiscal, pois tem como objetivos principais proteger a indústria nacional e ajudar no controle da balança comercial, por meio do aumento ou da diminuição de suas alíquotas. Segundo informou a Receita Federal, em 2018, o Imposto de Importação arrecadou um total de R$ 40,7 bilhões.

IMPOSTO SOBRE A EXPORTAÇÃO (IE) O Imposto sobre a Exportação tem como fato gerador a saída da mercadoria do território aduaneiro (Art. 1º do Decreto-lei nº 1.578, de 1977)4. O Imposto sobre a Exportação tem função extrafiscal, destinando-se principalmente a ajudar no controle da balança comercial, regular o abastecimento interno ou estimular a concorrência interna.

IMPOSTOS SOBRE A RENDA DA PESSOA FÍSICA (IRPF) O IRPF incide sobre a renda e os proventos de contribuintes residentes no País ou residentes no exterior que recebam rendimentos de fontes pagadoras no Brasil. Apresenta alíquotas variáveis conforme a renda do contribuinte, sendo que os de menor renda não são alcançados pela tributação. A tabela progressiva para o cálculo mensal do IRPF em 2019 é a seguinte:

TABELA 1 - TABELA PROGRESSIVA DO IRPF – MENSAL – 2018 Base de cálculo mensal em Alíquota % Parcela a deduzir do R$ imposto em R$ Até 1.903,98 De 1.903,99 até 2.826,65 De 2.826,66 até 3.751,05 De 3.751,06 até 4.664,68 Acima de 4.664,68

Isento 7,5 15,0 22,5 27,5

142,80 354,80 636,13 869,36

Fonte: Receita Federal.

As normas relativas às mercadorias sujeitas ao imposto de exportação podem ser consultadas no Anexo XVII da Portaria Secex nº 23, de 2011.

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Segundo informou a Receita Federal, em 2018, o IRPF arrecadou um total de R$ 33,989 bilhões, não considerando o que foi retido ao longo do ano pelas fontes pagadoras5.

IMPOSTOS SOBRE A RENDA DA PESSOA JURÍDICA (IRPJ) São contribuintes do IRPJ as pessoas jurídicas e as pessoas físicas a elas equiparadas, domiciliadas no País. Elas devem apurar o IRPJ com base no lucro, que pode ser real, presumido ou arbitrado. A alíquota do IRPJ é de 15% (quinze por cento) sobre o lucro apurado, com adicional de 10% sobre a parcela do lucro que exceder R$ 20.000,00 / mês. O Imposto sobre a renda tem função claramente fiscal, constituindose em uma das principais fontes de receita tributária da União. Em 2018, o governo federal arrecadou um total de R$ 390,8 bilhões em impostos sobre a renda das pessoas físicas e jurídicas, sendo R$ 141,86 bilhões destas últimas. Desse total do imposto de renda, R$ 215 bilhões foram pagos diretamente pelas fontes pagadoras, via Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF). IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS (IPI) O IPI é cobrado sobre produtos industrializados, sejam nacionais, sejam estrangeiros. O fato gerador ocorre na saída de produtos nacionais do estabelecimento industrial ou equiparado a industrial e no momento do desembaraço aduaneiro de produto de procedência estrangeira. No caso de produtos nacionais, a base de cálculo é o valor total da operação de que decorrer a saída do estabelecimento industrial ou equiparado a industrial. No caso de produto importado, o valor que servir de base para o cálculo dos tributos aduaneiros, acrescido do montante desses tributos e dos encargos cambiais. O total arrecadado, em 2018, a título de Imposto Retido na Fonte (de rendimentos do trabalho, do capital e do exterior, entre outros) atingiu o montante de R$ 215 bilhões, segundo a Receita Federal.

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O IPI é um tributo não cumulativo e deve obedecer ao princípio da seletividade, quando suas alíquotas variam na medida inversa da essencialidade do produto. A seletividade do IPI também é usada para promover política industrial. O IPI tem importante papel fiscal (sua arrecadação em 2018, segundo a RFB, foi de R$ 54,6 bilhões), mas sua principal função tem sido a extrafiscal, atuando na regulação da oferta e demanda de mercado, como ocorreu intensivamente a partir da crise de 2008/20096.

IMPOSTOS SOBRE OPERAÇÕES DE CRÉDITO, CÂMBIO E SEGURO OU RELATIVAS A TÍTULOS OU VALORES MOBILIÁRIOS (IOF) O IOF, mais conhecido como Imposto sobre Operações Financeiras, incide sobre diversas operações de crédito, câmbio, seguro, títulos e valores mobiliários. Embora sua função precípua seja extrafiscal, como instrumento de política econômica, passou a ter importância fiscal a partir do fim da Contribuição Provisória sibre Movimentação Financeira em 2007, tendo arrecadado, em 2018, R$ 36,3 bilhões.

IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL RURAL (ITR) O ITR incide sobre os imóveis localizados foras das áreas urbanas dos municípios, denominado imóveis rurais. A alíquota é maior para propriedades de maior área e baixo grau de utilização, de modo a desestimular os grandes latifúndios improdutivos, ou seja, sua função é claramente extrafiscal, auxiliando a disciplinar a propriedade rural, como forma de buscar a efetivação da função social da propriedade. A partir da Constituição de 1988, o produto da arrecadação do ITR passou a ser repartido igualmente entre União e Municípios, permanecendo, no entanto, na competência tributária federal. No entanto, os municípios que assumirem a administração do imposto Basta lembrar as desonerações de IPI dos veículos, de materiais da construção civil e de produtos da linha branca realizadas no período.

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(cobrança e fiscalização), por meio de convênio com a União, terão o direito aos 100% do ITR incidente sobre as propriedades rurais localizadas em seu território. Em 2018, foi arrecadado R$ 1,5 bilhão a título de ITR.

IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS (IGF)7 Embora o IGF esteja previsto na Constituição de 1988 desde a sua promulgação, até o presente momento ele não foi instituído nem sequer foi editada a Lei Complementar que definirá o que é grande fortuna. Não é de se estranhar tal situação num país em que os ricos pagam proporcionalmente mais tributos que os pobres, como veremos no próximo capítulo. 1,5; 0% Assim, no ano de 2018, a União teve a seguinte distribuição da 36,3; 7% 40,7; 8% arrecadação de impostos.34,0; 7%

54,6; 10%

1,5; 0% 36,3; 7% 54,6; 10%

40,7; 8% 34,0; 7%

IRPFII IRPJIRPF

141,9; 27% 141,9; 27%

215,0; 41%

IRPJ

IRRFIRRF IPI

IPI

IOF

IOF ITR ITR Fonte: Receita Federal do Brasil (2018).

Verifica-se que somente o imposto sobre a renda (IRPF, IRPJ e IRRF) responde por 75% de toda a arrecadação de impostos do governo federal.

IMPOSTOS DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL São impostos dos Estados e do Distrito Federal, segundo o art. 155 da CF/88: Um texto excepcional sobre a importância do IGF para a justiça fiscal é o capítulo de autoria de Amadei (2012) no livro “A Sociedade Justa e seus Inimigos”.

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• Imposto sobre a transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD); • Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior (ICMS); • Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA).

IMPOSTO SOBRE A TRANSMISSÃO CAUSA MORTIS E DOAÇÃO DE QUAISQUER BENS OU DIREITOS (ITCMD) O ITCMD é devido por toda pessoa física ou jurídica que receber bens ou direitos como herança (em virtude da morte do antigo proprietário) ou como doação. Ele incide sobre o valor venal (valor de venda) da transmissão. O ITCMD poderia ser utilizado como importante instrumento de justiça fiscal, se tributasse as heranças de forma mais progressiva8. No entanto, no Brasil patrimonialista, essa possibilidade tem sido rechaçada pelas elites econômicas e sua alíquota máxima é de míseros 8%. Em 2018, o estado do Ceará arrecadou R$ 147 milhões de ITCMD, que correspondeu a somente 1,0% da arrecadação de receitas tributárias e de contribuições do estado ou 1,1% da arrecadação de impostos de sua competência privativa.

IMPOSTO SOBRE A CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE PRESTAÇÕES DE SERVIÇOS (ICMS) O ICMS é o mais importante imposto da federação, chegando a representar mais de 90% da arrecadação de impostos de competência dos estados. No caso do Estado do Ceará, por exemplo, a arrecadação atingiu No Ceará, as alíquotas são um pouco progressivas: varia de 2% a 4% em caso de doação, e de 2% a 8% nas transmissões “causa mortis”.

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o total de R$ 11,85 bilhões em 2018, equivalente a 92% da arrecadação de impostos de sua competência, que alcançou quase R$ 13 bilhões9. O ICMS incide sobre operações relativas à circulação de mercadorias, prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, prestações onerosas de serviços de comunicação, fornecimento de mercadorias com prestação de serviços não compreendidos na competência tributária dos Municípios, entrada de mercadoria importada do exterior, serviço prestado no exterior ou cuja prestação se tenha iniciado no exterior e a entrada, no território do Estado destinatário, de petróleo e de energia elétrica. O ICMS é não cumulativo, possui alíquotas internas e interestaduais diferenciadas e a concessão de benefícios fiscais é condicionada à aprovação de todos os Estados, mediante convênio celebrado no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz.

IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA) O fato gerador do IPVA é a propriedade de veículos automotores, sendo devido ao Estado onde o veículo foi emplacado. O imposto é lançado anualmente, no primeiro dia de cada exercício fiscal, devendo ser recolhido nas datas estabelecidas em calendário publicado pela Secretaria de Fazenda do Estado. Do produto da arrecadação do IPVA, 50% (cinquenta por cento) são repassados aos municípios nos quais os veículos se encontram registrados. No Ceará, em 2018, a arrecadação do IPVA atingiu o montante de R$ 860 milhões, equivalente a aproximadamente 6,7% da arrecadação de impostos de competência do estado.

Os dados da arrecadação do Estado do Ceará poderão ser consultados no seguinte endereço: http://www.sefaz.ce.gov.br/Content/aplicacao/internet/inffinanceira/ ArrecadacaoEstadual/ArrecadacaoEstadual.asp. Consulta realizada em 23/01/2019.

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11.854,0;do 92% A figura abaixo mostra a composição da arrecadação do Estado Ceará no ano de 2018. 147,0; 1% 860,0; 7%

ICMS

ITCMD

IPVA

11.854,0; 92%

Fonte: Sefaz/CE (2018). ICMS

ITCMD

IPVA

IMPOSTOS DOS MUNICÍPIOS E DO DISTRITO FEDERAL São impostos dos Municípios, segundo o art. 155 da CF/88:  Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU);  Imposto sobre a transmissão “intervivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI);  Imposto sobre serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (ISS). IMPOSTOS SOBRE A PROPRIEDADE URBANA (IPTU) O IPTU é o imposto que incide sobre o imóvel pertencente à zona urbana do município. O contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil ou o seu possuidor a qualquer título; e a base de cálculo é o valor venal (valor de venda) do imóvel, definido no Cadastro Imobiliário do município onde se localiza o imóvel. Com o objetivo de fazer com que a propriedade atenda à sua função social, a CF/88 admite a utilização de alíquotas progressivas para o IPTU. Além da progressividade no tempo (prevista no art. 182, § 4º, inciso II), a CF/88 passou a admitir, a partir da Emenda Constitucional

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nº 29/2000, mais dois tipos de progressividade: em razão do valor do imóvel; e de acordo com a localização e o uso do imóvel10. Além da sua função extrafiscal, o IPTU é uma importante fonte de recursos para o município. Na cidade de Fortaleza, por exemplo, a arrecadação do IPTU atingiu o montante de R$ 468,6 milhões, correspondente a 26% de sua receita tributária total, que atingiu R$ 1,8 bilhão.

IMPOSTO SOBRE A TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS (ITBI) O ITBI é cobrado sobre o valor das operações de transmissão inter vivos (entre vivos) de bens imóveis. Deve ser recolhido no momento do registro da Escritura Pública de Transmissão no Cartório de Registro de Imóveis da cidade onde se localiza o imóvel. Verificamos que, em 2018, o município de Fortaleza arrecadou quase R$ 128,4 milhões de ITBI, correspondendo a mais de 7% de suas receitas tributárias.

IMPOSTOS SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS) O ISS incide sobre o valor da prestação, por empresa ou profissional autônomo, de serviços descritos na lista de serviços da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. Como regra geral, é recolhido ao município em que se encontra o estabelecimento do prestador do serviço. Os contribuintes do imposto são as empresas ou profissionais autônomos que prestam o serviço e a alíquota utilizada é variável de um município para outro. O ISS tem função predominantemente fiscal, sendo o imposto mais importante, em termos arrecadatórios, dos grandes municípios brasileiros. Em 2018, o município de Fortaleza arrecadou quase R$ 824,35 milhões, correspondendo mais de 45% de sua receita tributária. 10

Siqueira (2014). APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

OS FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS – FPE E DOS MUNICÍPIOS – FPM O FPE e o FPM são os Fundos de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e constituem uma das modalidades de transferência de recursos financeiros da União para os estados e municípios, prevista no art. 159 da Constituição Federal. O Fundo de Participação dos Estados - FPE é uma transferência de recursos financeiros do Governo Federal para os estados e o Distrito Federal e seu principal objetivo é equalizar a capacidade financeira dos estados que têm menor capacidade de arrecadar impostos com a dos que têm atividade econômica mais intensa e, portanto, maior possibilidade de obter receitas. Por determinação constitucional, o FPE transfere aos estados 21,5% da arrecadação dos Impostos sobre a Renda (IRRF, IRPF e IRPJ) e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI. Em estados com base tributária mais restrita, como Amapá, Roraima, Acre e Tocantins, por exemplo, o FPE é a principal fonte de recursos, representando quase metade da receita desses estados; enquanto nos mais desenvolvidos, como São Paulo, não representa mais que 1% da receita. Em 2017, o total transferido pela União a título de FPE foi de R$ 66,7 bilhões, tendo o estado do Ceará recebido R$ 4,85 bilhões, segundo o Tesouro Nacional. No caso do FPM, por determinação constitucional, a União transfere aos municípios

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23,5% da arrecadação dos Impostos sobre a Renda (IRRF, IRPF e IRPJ) e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI. Verifica-se que as transferências a título de FPM respondem por parcela significativa das receitas municipais das cidades pequenas e médias, chegando a mais de 10% no caso de Fortaleza, por exemplo, uma grande cidade que recebeu R$ 715,3 milhões.

INSTRUMENTOS DE GESTÃO FISCAL

O antigo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, num documento síntese intitulado “Cartilha de Orientação sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal”, assim definiu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): A Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta para os administradores públicos de todo o país, que passa a valer para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal). O objetivo da LRF, segundo aquele Ministério, era melhorar a administração das contas públicas no Brasil. A partir desta referência legal, todos os governantes passariam a ter compromisso com orçamento e com metas, que deveriam ser apresentadas e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo. A LRF fixa limites para despesas com pessoal, para dívida pública e ainda determina que sejam criadas metas para controlar receitas e APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

despesas. Além disso, segundo a LRF, nenhum governante pode criar uma despesa continuada (por mais de dois anos) sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes. Isso faz com que o governante consiga sempre pagar as despesas, sem comprometer o orçamento ou orçamentos futuros. A LRF dispõe, também, que o Senado Federal estabelecerá limites para a dívida pública, por proposta do presidente da República. Tais limites serão definidos também como percentuais das receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Isso significa que os governantes deverão respeitar a relação entre a dívida e sua capacidade de pagamento. Ao longo deste curso, trataremos de mais detalhes sobre a LRF. No momento, destacaremos os principais instrumentos de gestão fiscal: os Balanços Públicos e os Relatórios Fiscais.

BALANÇOS PÚBLICOS Os balanços públicos, tecnicamente conhecidos como Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público, são documentos exigidos pela Lei nº 4.320/64 e pela Norma Brasileira de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (NBT T 16.6 R1). As Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público são compostas pelos seguintes balanços e demonstrativos: • Balanço Patrimonial; • Balanço Financeiro; • Balanço Orçamentário; • Demonstração das Variações Patrimoniais; • Demonstração dos Fluxos de Caixa; e • Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido. A Demonstração das Variações Patrimoniais e a Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido foram incorporadas às Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público por exigências da Norma Brasileira de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (NBT T 16.6 R1),

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sendo que a Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido é exigida apenas para as empresas estatais dependentes de constituídas sob a forma de sociedade anônima. Todos os demais balanços já eram exigidos pela Lei nº 4.320/64. As Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público têm periodicidade anual e são apresentadas, geralmente, ao final do exercício, por exigência do art. 101 da Lei nº 4.320/64.

RELATÓRIOS FISCAIS Os Relatórios Fiscais, compostos pelo Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, são instrumentos de transparência exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000). O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto pelos seguintes demonstrativos: • Balanço Orçamentário; • Demonstrativo da Execução das Despesas por Função/Subfunção; • Demonstrativo da Receita Corrente Líquida; • Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Geral de Previdência Social (exigido apenas para a União); • Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio de Previdência dos Servidores; • Demonstrativo do Resultado Nominal; • Demonstrativo do Resultado Primário; • Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão; • Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino; • Demonstrativo das Despesas Próprias com Ações e Serviços Públicos de Saúde; • Demonstrativo das Parcerias Público-Privadas; • Demonstrativo Simplificado do Relatório Resumido da Execução Orçamentária; APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

• Demonstrativo das Receitas de Operações de Crédito e Despesas de Capital; • Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Geral de Previdência Social (exigido apenas para a União); • Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência dos Servidores; • Demonstrativo da Receita de Alienação de Ativos e Aplicação dos Recursos. O Relatório de Gestão Fiscal, por sua vez, é composto dos seguintes demonstrativos: • Demonstrativo da Despesa com Pessoal; • Demonstrativo da Dívida Consolidada; • Demonstrativo das Garantias e Contragarantias de Valores; • Demonstrativo das Operações de Crédito; • Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar; • Demonstrativo Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal. O Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal são elaborados e divulgados bimestralmente e quadrimestralmente conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ressalte-se que, no caso de municípios com menos de 50.000 habitantes, a Lei de Responsabilidade Fiscal faculta a publicação semestral do Relatório de Gestão Fiscal. Ao longo do curso, serão apresentados alguns desses principais Relatórios Fiscais.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AMADEI, A. Imposto sobre as Grandes Fortunas. In CATTANI; A. D.; OLIVEIRA; M. R. (Org.). A Sociedade Justa e seus Inimigos. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2012.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ ConstituicaoCompilado.htm. FERREIRA, A. C. Os donos da dívida: um enfoque sociopolítico da dívida pública interna durante o Governo FHC. Dissertação (Mestrado em Sociologia Política). Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, Florianópolis, 115 p., 2005. HOUAISS, Antônio. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro, Ed. Objetiva, 2001. SIQUEIRA, M. L. Educação fiscal e cidadania. Ensino Superior. Fortaleza: Edições Demócrito Rocha, 2014. 152 p. (Coleção Educação Fiscal e Cidadania).

PERFIL DOS AUTORES Marcelo Lettieri Siqueira é Diretor Técnico do Instituto Justiça Fiscal, graduado em Engenharia Mecânica-Aeronáutica pelo Instituto Tecnológico de Aeronáutica – ITA (1994), com Mestrado (2002) e Doutorado (2004) em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE; é professor colaborador e pesquisador da Universidade Federal do Ceará (UFC) e Professor Convidado do FGV/Management da Fundação Getúlio Vargas – FGV. Atua academicamente nas áreas de política e administração tributárias, evasão fiscal, educação fiscal, crescimento econômico, pobreza e desigualdade de renda. Kamila Vieira de Mendonça é Proessora do Instituto de Ciências do Mar - Labomar - UFC, Doutora em Economia pelo CAEN / Universidade Federal do Ceará (2014), possui Mestrado em Economia Rural (UFC / 2009) e Especialização em Desenvolvimento Econômico (UFC / 2008). Atua como pesquisadora no Laboratório de Economia, Direito e Sustentabilidade.

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MÓDULO 6

ORÇAMENTO PÚBLICO Ementa: Apresentar uma síntese histórica do orçamento público (sua origem, evolução e forma atual), os princípios orçamentários, metodologias de classificação das receitas e despesas públicas, o ciclo orçamentário e os instrumentos de planejamento, execução e acompanhamento do orçamento público. Orçamento Participativo. Autor: Prof. Dr. Marcelo Lettieri Siqueira

ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITO E EVOLUÇÃO HISTÓRICA

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O orçamento público é um plano, estabelecido em lei, que especifica as receitas estimadas e os gastos previstos em um dado período de tempo, estabelecendo objetivos e programas. Em termos jurídicos, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei1”. Ou seja, em síntese, orçamento público é um conjunto de atos legais que exprime a alocação dos recursos públicos em termos financeiros. Configura-se como um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas da sociedade, estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento do interesse público2.

A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO3 O NASCIMENTO NA INGLATERRA, FRANÇA E ESTADOS UNIDOS A primeira referência ao orçamento público data de 15 de junho de 1215, quando os senhores feudais obrigaram o Rei João Sem-Terra, da Inglaterra, a assinar a Carta Magna, que trazia como princípio basilar a máxima “No tax without representation”, segundo a qual nenhum tributo seria instituído sem o consentimento do Conselho Comum. Assim, o Conselho passava a autorizar as receitas, e o orçamento era, tão somente, uma lei dos tributos. A segunda referência aparece na Revolução Gloriosa, de 1688, quando o Rei Carlos II, depois de novo conflito travado com o Parlamento Inglês, Baleeiro, 2008. Siqueira (2014). 3 Veja uma ótima síntese sobre a origem histórica do orçamento público no Portal da Câmara dos Deputados, no seguinte endereço na internet: http://www2.camara. leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/origens.html. (Acesso em 01/06/2019). 1

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foi obrigado a aceitar, em 1689, a Carta de Direitos – “Bill of Rights”, que estabelecia, entre outras coisas, o poder de o parlamento autorizar a cobrança de tributos e as despesas do Governo. O terceiro momento histórico importante se deu em 1787, quando a Câmara dos Comuns aprovou a Lei do Fundo Consolidado – “Consolidated Fund Act”, que estabelecia um conjunto de tributos para a manutenção da máquina estatal e dava autorização legislativa para criação de novos tributos quando necessária a expansão da atuação do Estado. Na França, somente depois da Revolução Francesa de 1789 é que se consagrou o princípio do consentimento popular do imposto, segundo o qual “nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nação”. Em 1815, a Assembleia Nacional decretou a “Lei Financeira Anual” e passou a participar do processo orçamentário, embora sem ainda controlar o detalhamento das dotações. Foi somente a partir de 1831 que o Parlamento francês passou a ter completo controle sobre o orçamento. Nos Estados Unidos, foi somente a partir da Constituição Norte-Americana, de 1787, que se estabeleceu a votação do orçamento pelo Congresso, ao qual cabia aprovar as receitas e as despesas; e somente em 1802, a Câmara dos Representantes criou um órgão de planejamento e de consolidação dos programas setoriais, possibilitando uma visão de conjunto das finanças do país e tornando-a responsável pelas matérias inerentes às receitas e às despesas do Estado: a Comissão de Meio e Recursos.

O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL4 O Brasil iniciou o processo de organização de suas finanças a partir da chegada do rei D. João VI. A abertura dos portos trouxe a necessidade de maior disciplinamento na cobrança dos tributos 4

Siqueira (2014). APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

aduaneiros e, em 1808, foram criados o Erário Público e o regime de contabilidade5. Mas foi somente a partir da Constituição do Império do Brasil de 1824 que surgiram as primeiras diretrizes sobre orçamento público. Apesar dessa determinação constitucional, o Brasil somente veio a ter o seu primeiro orçamento geral em 1830, quando foi votada e aprovada pela Câmara dos Deputados a peça orçamentária para o exercício financeiro de 1830-31. Com a Constituição de 1891, o Congresso Nacional passou a ter competência privativa tanto para orçar a receita e fixar a despesa quanto para realizar a tomada de contas de cada exercício financeiro. A Constituição outorgada em 16 de julho de 1934 estabeleceu, pela primeira vez, que o orçamento deveria contemplar, obrigatoriamente, todas as receitas e todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos (princípios da unicidade e da especialização). Os princípios trazidos pela Constituição de 1934, juntamente com outros que apresentaremos a seguir, formaram a base da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, ainda em vigor, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, padronizando o modelo orçamentário para os três níveis de governo e facilitando os procedimentos contábeis, financeiros e orçamentários nos diversos níveis de gestão governamental, como veremos ao longo deste e do próximo capítulo. A Constituição Federal de 1967 trouxe a previsão de um orçamento pautado em planos e programas nacionais, regionais e orçamentos plurianuais; e a Constituição Federal de 1988 trouxe a ampliação da partição orçamentária no tocante ao planejamento, anterior a sua elaboração, dando competência para propositura das Leis ao Poder Executivo Federal, Estadual e Municipal, por meio do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária. 5

Giacomoni (1996).

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

A oitava edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP, 8ªed., 2019)6 elenca os princípios orçamentários considerados mais importantes pelos estudiosos do Orçamento Público no Brasil. São eles: unidade ou totalidade, universalidade, anualidade ou periodicidade, exclusividade, orçamento bruto e não vinculação das receita de impostos.

UNIDADE OU TOTALIDADE O princípio da unidade estabelece que o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um único orçamento. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, e visa evitar múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política.

UNIVERSALIDADE Segundo este princípio, o orçamento de cada ente federado deverá conter todas as receitas e as despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da CF. 6 MCASP, 8ª ed. 2019, pp. 06-08, Disponível em https://www.cnm.org.br/cms/images/stories/Links/20122018_CPU_MCASP_8_ed_-_publicacao_com_capa_2vs.pdf. Acesso em 01/07/2019.

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ANUALIDADE OU PERIODICIDADE Este princípio determina que o exercício financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na Lei Orçamentária. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964. Segundo o art. 34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro).

EXCLUSIVIDADE O princípio da exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece que o Orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa.

ORÇAMENTO BRUTO O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6º da Lei nº 4.320, de 1964, preconiza o registro das receitas e despesas pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.

NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF (a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165.

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CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAS RECEITAS E DESPESAS

Compõem a receita pública, como fontes de financiamento do Estado, as receitas: tributárias, de contribuições, patrimonial,

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agropecuária, industrial, de serviços, as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas ou da conversão, em espécie, de bens e direitos e os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado. Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, “a despesa orçamentária pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade”. Os dispêndios, assim como os ingressos, são tipificados em orçamentários e extraorçamentários: “despesa orçamentária é toda transação que depende de autorização legislativa, na forma de consignação de dotação orçamentária, para ser efetivada”; e “dispêndio extraorçamentário é aquele que não consta na lei orçamentária anual, compreendendo determinadas saídas de numerários decorrentes de depósitos, pagamentos de restos a pagar, resgate de operações de crédito por antecipação de receita e recursos transitórios”.7 Para melhor compreensão da natureza das receitas e despesas no orçamento público, é importante conhecer os critérios de classificação destas nas contas públicas. Os principais tipos de classificação visam facilitar e padronizar as informações constantes do orçamento público. Na estrutura atual do orçamento público, as programações orçamentárias das despesas estão organizadas em programas de trabalho, que contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas, sejam financeiras. A programação qualitativa é composta pelos seguintes blocos de informação: classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional, estrutura programática e principais informações do Programa e da Ação. A programação orçamentária quantitativa tem duas dimensões: a física e a financeira. Segundo MANUAL DE CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO, 8ª Edição (p. 69). Disponível em https://www.cnm.org.br/cms/images/stories/Links/20122018_ CPU_MCASP_8_ed_-_publicacao_com_capa_2vs.pdf. Acesso em 01/07/2019.

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A dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues. A dimensão financeira estima o montante necessário para o desenvolvimento da ação orçamentária de acordo com alguns classificadores.8 Apresentaremos, aqui, as duas classificações mais comuns: por categoria econômica, para as receitas; e a funcional, para as despesas9.

CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS POR CATEGORIA ECONÔMICA10 A classificação por categoria econômica das receitas públicas está prevista no artigo 11 da Lei nº 4.320/1964. São receitas correntes: tributárias (impostos, taxas, contribuições de melhoria), de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificadas como correntes (transferências correntes). As receitas de capital são aquelas provenientes de operações de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos, transferências de capital e outras receitas classificadas como de capital. Conforme estabelece a Lei nº 4.320/64, a classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema:

Conforme Manual Técnico de Orçamento da SOF 2020, disponível no seguinte endereço da internet: https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/doku.php/mto2020. (Acesso em 01/07/2019). 9 Estas e outras modalidades de classificação podem ser consultadas no Manual Técnico de Orçamento da SOF 2020 acima mencionado. 10 Conforme Manual Técnico de Orçamento da SOF supramencionado. 8

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TABELA 1 – CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS – CATEGORIA ECONÔMICA/ORIGEM Categoria Econômica (1º Dígito)

Origem (2º Dígito)

1. Receitas Correntes

1. Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria 2. Contribuições 3. Receita Patrimonial 4. Receita Agropecuária 5. Receita Industrial 6. Receita de Serviços 7. Transferências Correntes 9. Outras Receitas Correntes

7. Receitas Correntes Intraorçamentárias

2. Receitas de Capital 8. Receitas de Capital Intraorçamentárias

1. Operações de Crédito 2. Alienação de Bens 3. Amortização de Empréstimos 4. Transferências de Capital 9. Outras Receitas de Capital

CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DAS DESPESAS11 A base legal da classificação funcional das despesas é a Portaria do Ministério de Orçamento e Gestão nº 42, de 14 de abril de 1999, Conforme Manual Técnico de Orçamento da SOF 2020, disponível no seguinte endereço da internet: https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/doku.php/ mto2020 . (Acesso em 01/07/2019).

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que atualizou a classificação das funções e subfunções a que se refere o art. 2º, inciso I, da Lei nº 4.320/64. A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois primeiros relativos às funções e os três últimos, às subfunções. Ou seja, a classificação funcional prevê duas categorias: a FUNÇÃO e a SUBFUNÇÃO. A FUNÇÃO corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem à Administração Pública. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios. Entre as principais funções, podemos destacar as seguintes: Legislativa, Judiciária, Previdência Social, Assistência Social, Cultura, Saúde, Educação, Agricultura, Comunicações, Habitação e Energia. A SUBFUNÇÃO representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar a natureza da atuação governamental. De acordo com a Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, é possível combinar as subfunções a funções diferentes daquelas a elas diretamente relacionadas, o que se denomina matricialidade. Eis alguns exemplos: as subfunções Ensino Fundamental, Médio e Superior (da função Educação); e Planejamento e Orçamento, Administração Financeira e Controle Interno (da função Administração). A partir dessas classificações, podemos começar a conhecer o processo orçamentário, principalmente quanto à origem e à destinação dos recursos públicos.

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INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO, EXECUÇÃO E ACOMPANHAMENTO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Os instrumentos legais de planejamento, execução e acompanhamento do orçamento público estão previstos na Constituição Federal de 1988 e em vários diplomas infraconstitucionais, sendo a Lei Nº 4.320, de 17 de março de 1964 (conhecida como Lei das Finanças Públicas)12 e a Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), os principais deles. Os instrumentos de planejamento estão previstos, principalmente, na Seção II - DOS ORÇAMENTOS, do CAPÍTULO II - DAS FINANÇAS PÚBLICAS, do TÍTULO VI - Da Tributação e do Orçamento da CF/1988; os de execução, na Lei nº 4.320/64 e na Lei de Responsabilidade Fiscal; e os de acompanhamento/fiscalização, na Seção IX - DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA, do Capítulo I – Do Poder Legislativo, do TÍTULO IV - DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES. É o que detalharemos a seguir. Está em debate no Congresso Nacional um projeto de nova Lei das Finanças Públicas, que pretende trazer mais transparência e organização às contas públicas. O texto, se aprovado, substituirá a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. O principal argumento entre parlamentares e especialistas é que o texto em vigência está desatualizado e possui muitos problemas que o tornam complexo. O Projeto de Lei Complementar (PLP) 295/16 já foi aprovado pelos senadores e aguarda instalação de uma comissão especial na Câmara para ser analisado.

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4.1. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO13 O art. 165 da Constituição Federal de 1988 estabeleceu que o sistema orçamentário brasileiro é constituído de três leis ordinárias, que são os instrumentos de planejamento do Orçamento Público: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)14.

A LEI DO PLANO PLURIANUAL (PPA) O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada15. No âmbito federal, o projeto de lei do Plano Plurianual é elaborado pelo Poder Executivo e encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato do presidente da República, para ser discutido e votado até dezembro do mesmo ano. Depois de aprovado, o PPA é válido para os quatro anos seguintes, vigendo até o final do primeiro ano do mandato do próximo presidente.

O presente capítulo foi baseado no Manual Técnico de Orçamento da SOF 2020, conforme link já citado anteriormente, com pequenas adaptações a partir do Manual Técnico de Orçamento – 2019 da Seplag/CE, disponível no seguinte endereço: https:// www.seplag.ce.gov.br/wp-content/uploads/sites/14/2018/08/MANUAL-T%C3%89CNICO-DE-OR%C3%87AMENTO-2019.pdf. 14 Toda a legislação orçamentária federal atualizada pode ser consultada no site do Senado, no seguinte endereço: https://www12.senado.leg.br/orcamento/legislacao-orcamentaria. Para o caso do estado do Ceará, a LOA pode ser consultada no endereço: https:// www.seplag.ce.gov.br/planejamento/menu-lei-orcamentaria-anual/lei-orcamentaria-anual-2019/, as LDO, no link: https://www.seplag.ce.gov.br/planejamento/menu-lei-de-diretrizes-orcamentarias/ e o PPA 2020-2023 no link: https://www.seplag.ce.gov.br/planejamento/menu-plano-plurianual/ppa-2020-2023/. (Acessos em 01/07/2019) 15 Manual Técnico de Orçamento da SOF 2020, p. 78. 13

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A principal finalidade do PPA é estabelecer objetivos e metas que façam com que o Poder Executivo dê continuidade aos seus projetos e programas e sua importância é reforçada no próprio texto constitucional, quando estabelece, ainda, que: •

nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (CF/88: art. 167, § 1º);

•

os orçamentos previstos no § 5º, I e II, do art. 167, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional (CF/88: art. 165, § 7º);

•

as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (CF: art. 166, § 3º);

•

as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual (CF: art. 166, § 4º).

O texto constitucional determina que as emendas serão apresentadas na Comissão mista, que, sobre elas, emitirá parecer (art. 166, § 2o, CF). A proposição de modificações ao Projeto de Lei, remetidas por meio do chefe do Poder Executivo, são permitidas enquanto não iniciada a votação na Comissão. Em síntese, o PPA se compõe de dois grandes pilares: I – Base Estratégica; e II – Programas. A Base Estratégica compreende a análise da situação econômica e social; as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo; a previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e/ou entre os programas; e as diretrizes, objetivos

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e metas dos demais órgãos compatíveis com a orientação estratégica do chefe do Poder Executivo. Os programas incorporam a definição dos problemas a serem solucionados e o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para alcançar os objetivos estabelecidos. Aprovado o PPA, anualmente se discute e aprova a LDO e a LOA. Analisemos cada uma delas.

A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) A LDO é o instrumento norteador da elaboração da LOA na medida em que dispõe, para cada exercício financeiro, sobre: as prioridades e as metas da Administração Pública; a estrutura, as diretrizes para elaboração e execução e a organização dos orçamentos e suas alterações; a dívida pública; as despesas com pessoal e encargos sociais; a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento; as alterações na legislação tributária; e a fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e os serviços com indícios de irregularidades graves16. A LDO não pode conter dispositivos que contrariem o PPA. Em caso de conflito, prevalece o disposto no PPA, por ser este hierarquicamente superior à LDO, embora ambas sejam leis ordinárias. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo e deve ser encaminhado ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO deve ser apreciado pelo Poder Legislativo até 30 de junho de cada exercício. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo chefe do Poder Executivo. A obrigatoriedade de elaboração dos anexos de metas fiscais e riscos fiscais muito contribuiu para o controle das contas públicas, vez que estes anexos dispõem sobre resultado nominal e primário, montante 16

Manual Técnico de Orçamento da SOF 2020, p. 78.

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da dívida pública, avaliação do cumprimento das metas do exercício anterior, evolução do patrimônio líquido dos três últimos exercícios, avaliação financeira e atuarial, avaliação dos passivos contingentes entre outros. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias ganhou ainda mais espaço dentro do ciclo orçamentário e se tornou um importantíssimo instrumento de controle, pois é esta Lei que indica as regras para a Lei Orçamentária Anual, com as prioridades para o exercício financeiro subsequente. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN), editando Portarias Interministeriais e Portarias Conjuntas, a fim de dar cumprimento ao preceito da LRF, vem disciplinando e modelando o Anexo de Metas Fiscais através dos seguintes demonstrativos: 1. Demonstrativo I – Metas Anuais; 2. Demonstrativo II – Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais do Exercício Anterior; 3. Demonstrativo III – Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas nos Três Exercícios Anteriores; 4. Demonstrativo IV – Evolução do Patrimônio Líquido; 5. Demonstrativo V – Origem e Aplicação dos Recursos Obtidos com a Alienação de Ativos; 6. Demonstrativo VI – Avaliação da Situação Financeira e Atuarial do RPPS; 7. Demonstrativo VII – Estimativa e Compensação da Renúncia de Receita; 8. Demonstrativo VIII – Margem de Expansão das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado. Assim, com base na LDO, o Poder Executivo elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA para o ano seguinte, com a participação das unidades orçamentárias dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) A LOA tem vigência anual e a sua função é estimar a receita orçamentária e fixar a despesa pública para o respectivo exercício financeiro. A LOA compreenderá três orçamentos (CF/88: art. 167, § 1º): • o orçamento fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; • o orçamento de investimento das estatais – empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; • o orçamento da seguridade social, que abrange todas as entidades e os órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O Poder Executivo deve encaminhar o projeto de LOA ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o PLOA do Governo Federal uma mensagem do presidente da República, que deve conter uma análise da conjuntura econômica e um resumo da política econômica do País, um resumo das políticas setoriais do governo e uma avaliação das necessidades de financiamento do Governo Central relativas aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. A Lei nº 4.320/1964, em seu art. 22, define o conteúdo e a forma da proposta orçamentária em complemento ao dispositivo constitucional que rege a matéria (CF, § 5° do art. 165), determinando que ela deve conter: a Mensagem do Chefe do Poder Executivo, o Projeto de Lei do Orçamento, as Tabelas Explicativas e a Especificação dos programas especiais de trabalho. Devem acompanhar, ainda, o projeto de lei orçamentária o demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,

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decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (art. 165, § 6º, e LRF, art. 5º, inc. II), o Demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e as metas constantes do documento de que trata o § 1º do art. 4º (Anexo de Metas Fiscais) – LRF, art. 5º, inc. I. Após aprovada, a Lei Orçamentária Anual pode ser alterada, desde que mantida a iniciativa e por meio da abertura de créditos adicionais que podem ser: • Suplementares – quando apenas alteram dotações já existentes; • Especiais – quando incluem no orçamento novas dotações; • Extraordinários – quando acrescentam no orçamento dotações destinadas a atenderem despesas decorrentes de calamidades públicas. A intenção do constituinte foi estabelecer um processo de planejamento, no qual o PPA daria os grandes rumos das políticas públicas, fixando os investimentos prioritários e os principais programas de cada ministério; a LDO desdobraria as metas do PPA ano após ano, colocando-as dentro da moldura da realidade fiscal, estabelecendo as prioridades para o orçamento do exercício seguinte a partir das disponibilidades financeiras do governo; e a LOA, por sua vez, seria a execução prática daquelas prioridades17. O processo orçamentário – explicitado, aqui, principalmente para o Governo Federal – é o mesmo para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, que devem, obrigatoriamente, respeitar as mesmas regras e prazos. A Figura 3, a seguir, sintetiza o sistema orçamentário no Brasil.

Mendes (2008). APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

FIGURA 3 – SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO

PPA Plano Plurianual 2020-2023

PLANEJAR

LDO

ORIENTAR

LDA

EXECUTAR

2019

2020

2021

2022

4.2. CICLO ORÇAMENTÁRIO O ciclo orçamentário se dá por meio de uma sequência de fases ou etapas que deve ser cumprida como parte do processo orçamentário, obedecendo à seguinte ordem: elaboração, apreciação legislativa, execução e acompanhamento, controle e avaliação, quando o ciclo se fecha e se reinicia. A Figura 4 a seguir sintetiza este ciclo: FIGURA 4 Elaboração do projeto de Lei Orçamentária Anual - LOA

Discussão, votação e aprovação da lei orçamentária

Controle e avaliação da execução orçamentária e financeira

Execução orçamentária e financeira

Vamos analisar cada uma dessas fases18, então. 18

Conforme análise empreendida em Siqueira (2014), atualizada nos termos do MTO 2020.

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PRIMEIRA FASE: ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO A primeira fase pela qual passa o orçamento público é a de elaboração do projeto de lei orçamentária. Essa fase tem início com a definição da proposta parcial de orçamento de cada unidade gestora. Depois, cada setor orçamentário de cada órgão de cada um dos Poderes encaminha as propostas setoriais para o órgão central do sistema de orçamento e gestão, para nova consolidação. Uma vez feita a consolidação (com os devidos ajustes e cortes orçamentários), surge o projeto de lei orçamentária (PLOA). Esse projeto deverá ser submetido ao chefe do Poder Executivo, que fará o seu encaminhamento ao Poder Legislativo, por meio de mensagem.

SEGUNDA FASE: APRECIAÇÃO LEGISLATIVA Depois de consolidado pelo Poder Executivo, o projeto de lei orçamentária deve ser remetido ao Parlamento. Naquela Casa, ele será apreciado por uma Comissão Mista Permanente de Orçamento, conforme prevista no artigo 166 da CF/88. Essa comissão tem a função de examinar e emitir parecer sobre o projeto bem como acompanhar e fiscalizar o orçamento. O projeto de lei orçamentária, assim como as emendas propostas ao projeto após parecer da comissão de orçamento, será apreciado pelo plenário das Casas do Poder Legislativo. Com a aprovação pelo plenário, o projeto será devolvido ao chefe do Poder Executivo, que poderá sancioná-lo ou propor vetos. Havendo a sanção, o projeto deverá ser encaminhado para publicação.

TERCEIRA FASE: EXECUÇÃO E ACOMPANHAMENTO Executar o orçamento é realizar as despesas nele previstas. A Lei nº 4.320/64 definiu três estágios para a execução das despesas orçamentárias: APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

• Empenho; • Liquidação; e • Pagamento. O Empenho é o primeiro estágio da despesa e seu conceito é dado pelo art. 58 da Lei nº 4.320/64: “o empenho da despesa é o ato emanado da autoridade competente que cria para o estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Esse primeiro estágio é efetuado por meio de um documento denominado Nota de Empenho – NE, que se destina a registrar o comprometimento do crédito orçamentário, obedecido o limite previsto no art. 59 da Lei nº 4.320/64 –“o empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. No caso do Governo Federal, a NE é emitida no Siafi - Sistema Integrado de Administração Financeira. O segundo estágio da despesa é a Liquidação que, segundo o artigo 63, da Lei nº 4.320/64, “consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documento comprobatórios do respectivo crédito”; ou seja, é a fase em que o credor comprova que cumpriu todas as obrigações objetos do empenho. Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação (§1º, do artigo 63, da Lei nº 4.320/64). O terceiro e último estágio da despesa é o Pagamento e consiste na entrega de numerário ao credor, extinguindo a obrigação. A ordem de pagamento, efetuada por meio do documento Ordem Bancária – OB, é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga (Art. 64, da Lei nº 4.320/64).

QUARTA FASE: CONTROLE E AVALIAÇÃO Na quarta fase do ciclo orçamentário, ocorrem o acompanhamento, o controle e a avaliação da execução orçamentária.

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Há dois tipos de controle: o interno, quando realizado pelo próprio Poder que está executando o orçamento; ou externo, quando realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de Contas. O Poder Executivo exercerá o controle da legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; da fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; e do cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. O controle externo da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego do dinheiro público e o cumprimento da Lei Orçamentária Anual. Outro aspecto importante na discussão do orçamento público no Brasil é o controle social do dinheiro público. Os três principais instrumentos legais de controle social da administração pública são a Lei Complementar (LC) nº 101, de 4 de maio de 2000 – conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) –, a LC nº 131, de 27 de maio de 2009 – denominada Lei da Transparência – LT e, mais recentemente, a Lei de Acesso à Informação - LAI (Lei nº 12.527/2011). Não há dúvidas, pois, de que a LRF, a LT e a LAI trouxeram avanços para o controle e a gestão dos recursos públicos, principalmente quanto à transparência e ao exercício do controle social, mas ainda há muito que melhorar. No âmbito do Governo Federal, a Controladoria Geral da União – CGU desenvolveu, em parceria com outros órgãos e instituições não governamentais, diversas atividades de promoção da transparência e fomento do controle social. Entre os principais instrumentos à disposição da sociedade, podemos citar os Portais da Transparência e a Rede de Transparência. APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO GOVERNO FEDERAL O Portal da Transparência do Governo Federal é uma iniciativa da Controladoria Geral da União (CGU), lançada em novembro de 2004, para assegurar a boa e correta aplicação dos recursos públicos. O objetivo é aumentar a transparência da gestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar (http://www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/o-que-e-e-como-funciona). No portal, você tem acesso, entre outras, a informações sobre: Orçamento Anual, Receitas Públicas, Despesas Públicas, Recursos Transferidos, Gastos por Cartão de Pagamento, Áreas de Atuação do Governo, Programas de Governo, Benefícios aos Cidadãos, Programas e Ações Orçamentárias e Emendas Parlamentares.

REDE DE TRANSPARÊNCIA A Rede de Transparência é um espaço virtual que tem o objetivo de facilitar o acesso do cidadão, em um único local, às informações a respeito de projetos e ações no âmbito do Poder Executivo Federal, que são divulgadas pelos órgãos em suas respectivas páginas eletrônicas. Ao acessar cada um dos links, o cidadão pode acompanhar o detalhamento e os resultados das ações desenvolvidas nas diversas áreas de atuação do Governo. No âmbito estadual, o Portal de Transparência do Estado do Ceará foi criado pela Lei nº 13.875, de 7 de fevereiro de 2007, e operacionalizado nos termos do Decreto nº 30.939, de 10 de julho de 2012, com o objetivo de possibilitar que o cidadão se torne um fiscal das ações públicas, aumentando a transparência da gestão e o combate à corrupção no Estado do Ceará. Conforme ressalta o site do Portal, nele podem ser encontradas informações pormenorizadas a respeito das receitas e despesas do Governo do Estado do Ceará, em atendimento à Lei Complementar

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Federal n.º 131/2009 e ainda o Portal permite o acompanhamento dos contratos e convênios firmados pelo Governo do Estado do Ceará. Por meio de um sistema de monitoramento desenvolvido pela Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado - CGE, é possível identificar os contratos e convênios celebrados no âmbito da Administração Pública Estadual. Outra ferramenta extremamente importante para a transparência pública no Ceará é o Portal da Transparência do TCE/CE (https://www.tce.ce.gov.br/portal). Como ressalta o Tribunal, o Portal é um canal pelo qual a sociedade pode acompanhar a execução orçamentária e financeira, os repasses, contratos e convênio, licitações, obras e reformas e dados da folha de pessoal desta Corte de Contas. Além disso, você pode obter informações sobre tramitação de processos, resultados de inspeções, auditorias, tomadas de contas, votos, atas de sessões, dentre outras. Em relação aos municípios do Estado do Ceará, o TCE/CE coloca à disposição do povo cearense o Portal de Transparência dos Municípios do Ceará, que pode ser acessado no seguinte endereço da internet: http://municipios.tce.ce.gov.br/s131/ (Acesso em 08/05/2019). Neste portal, todos podem consultar as informações sobre os 184 municípios cearenses. O ciclo orçamentário compreende, portanto, o planejamento relativo à previsão e à arrecadação das receitas e à estimativa e à execução das despesas e envolve os três Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), tendo sua condução e formulação sob a responsabilidade do Executivo, sujeitas à apreciação obrigatória pelo Legislativo.

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SAIBA MAIS 1. O SIGA Brasil é um sistema de informações sobre orçamento público federal, que permite acesso amplo e facilitado aos dados do Sistema Integrado de Administração Financeira-Siafi e a outras bases de dados sobre planos e orçamentos públicos. Esse acesso pode ser realizado pelo SIGA Brasil Painéis e pelo SIGA Brasil Relatórios. Ele pode ser acessado no link: https://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil. (Acesso em 04/07/2019) 2. Sobre a Nova Lei de Finanças Públicas (PLS n.º 229/2009, renomeado como PLP nº 295, de 2016.), recomendamos a leitura da Nota Técnica - 2018 - Abril - Número 23 – Diest, do IPEA, disponível em: http://www.ipea.gov. br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/180608_ NT_23_Diest.pdf. (Acesso em 06/07/2019) 3. No site do Senado Federal, você encontra estudos orçamentários elaborados pela equipe da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle. Estão disponíveis para consulta textos da série Orçamento em Discussão, notas técnicas, estudos, informativos e outras publicações. Acesse o material a partir do seguinte link: https:// www12.senado.leg.br/orcamento/estudos-orcamentarios. (Acesso em 06/07/2019)

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ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O Orçamento Participativo é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos intervir diretamente sobre a gestão financeira, orçamentária e contábil das entidades públicas (COSTA, 2010). Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano com os recursos do orçamento municipal. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade. APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

Para Mendes (2004, apud COSTA, 2010), “o período compreendido entre 1989 e 1996 foi a fase mais importante para o desenvolvimento do OP no Brasil, não apenas como política de governo do Partido dos Trabalhadores, mas também de outros partidos, entre eles, PMDB, PSDB, PSB, PDT e PFL. É nessa fase que se iniciaram as experiências mais conhecidas, como a de Porto Alegre (RS), Piracicaba (SP), Santo André (SP), Ipatinga (MG), Betim (MG), São Paulo (SP), Santos (SP) e Jabuticabal (SP). A partir de então, o OP no Brasil passou a se propagar para outros municípios, chegando a atingir 194 cidades em 2004”. No Nordeste, as primeiras experiências de OP surgiram nas cidades de Icapuí (CE), Teresina (PI) e Recife (PE), as duas primeiras já a partir de 1989, e a última a partir de 1993. No Ceará, a experiência do Orçamento Participativo como instrumento de democracia participativa se espalhou por vários municípios ao longo da década de 1990 e da primeira década deste século, como no caso de Sobral, a partir de 1997, e de Fortaleza, a partir de 2005, considerados os dois exemplos mais exitosos, apesar de alguns descompassos19. No entanto, os orçamentos participativos têm sido deixados de lado pelos municípios cearenses. Um retrocesso, infelizmente.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ARAO, M. R. M. de S. Orçamento participativo em Fortaleza: práticas e percepções. Dissertação (Mestrado) – Universidade Estadual do Ceará, Centro de Humanidades, Curso de Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade, Fortaleza, 2012. 128f. BALEEIRO, A. Uma Introdução à ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2008. 19

Veja, nesse sentido, os trabalhos de ROCHA (2009) e de ARAO (2012).

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BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Versão 2013. COSTA, D. M. D. Vinte Anos de Orçamento Participativo: Análise das Experiências em Municípios Brasileiros. Cadernos Gestão Pública e Cidadania / v. 15, n. 56. São Paulo: 2010. GIACOMONI, J. Orçamento público. 6ª. ed. rev. e atualizada. São Paulo: Atlas, 1996. 247p. HOUAISS, Antônio. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro, Ed. Objetiva, 2001. MENDES, M. J. Sistema Orçamentário Brasileiro: Planejamento, Equilíbrio Fiscal e Qualidade do Gasto Público. Texto para Discussão nº 39. Consultoria Legislativa do Senado Federal. Brasília, 2008. ROCHA, A. A. Orçamento Participativo em Sobral/Ceará (1997 a 2004): Trajetória Histórica e Percursos Avaliativos. Dissertação (Mestrado). Programa de Pós-Graduação em Avaliação de Políticas Públicas, da Universidade Federal do Ceará. 2009. 135p. SIQUEIRA, M. L. Educação fiscal e cidadania. Ensino Superior. Fortaleza: Edições Demócrito Rocha, 2014. 152 p. (Coleção Educação Fiscal e Cidadania).

PERFIL DO AUTOR Marcelo Lettieri Siqueira é Diretor Técnico do Instituto Justiça Fiscal, graduado em Engenharia Mecânica-Aeronáutica pelo Instituto Tecnológico de Aeronáutica – ITA (1994), com Mestrado (2002) e Doutorado (2004) em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE; é professor colaborador e pesquisador da Universidade Federal do Ceará (UFC) e Professor Convidado do FGV/Management da Fundação Getúlio Vargas – FGV. Atua academicamente nas áreas de política e administração tributárias, evasão fiscal, educação fiscal, crescimento econômico, pobreza e desigualdade de renda. APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO MUNICIPAL

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