El sistema de integridad en Israel by Mente Inter-Nazionale

El sistema de integridad en Israel Autora: Cdra. Cindy Jais Cindyjais1@gmail.com

Introducción: Desde sus primeros días como Estado y hasta su establecimiento como economía desarrollada, Israel ha puesto un fuerte énfasis ideológico en la noción de "nacionalidad" y en los valores del servicio y contribución a la sociedad, combinado con una ideología colectivista y socialista. Estos valores y actitudes no eran propicios para el desarrollo de la corrupción a nivel nacional y la desalentó. Por ese motivo, el público en general percibió el sistema estatal y nacional como incorrupto. Cuando los primeros casos de malversación o corrupción por parte de oficiales salieron a la luz, fueron presentados por los infractores como si hubieran sido en beneficio del Estado, del partido u otro colectivo, y no en beneficio del individuo. A partir de la segunda mitad de la década de 1980, la economía israelí atravesó un proceso de liberalización y privatización. Este proceso se convirtió en la fuerza dominante y provocó una erosión de la ideología socialista-colectivista mientras se fortaleció el enfoque capitalista, lo que favoreció gradualmente al interés individualista. No obstante, Israel todavía no se percibe como un "país corrupto" en el pleno sentido de la palabra. El índice anual de percepción de la corrupción (IPC) apoya esta afirmación. Cuando se evaluó por primera vez en 1996, Israel ocupó el puesto 16 en este índice. Sin embargo, en los últimos años ha estado decayendo. ¿Por qué? La principal causa es la corrupción gubernamental, y la mayor parte de la lucha contra la corrupción ha sido llevada adelante por los organismos encargados de hacer cumplir la ley de Israel, que no han dudado en acusar a funcionarios de alto rango, incluidos ministros en actividad y ex primeros ministros. Las sentencias de cárcel impuestas en algunos de estos casos parecen haber disminuido ligeramente la corrupción por parte de los funcionarios. Esta lucha aún no ha sido lo suficientemente fuerte o estable para reducir significativamente este fenómeno. Todavía 2

hoy en Israel, hay políticos y poderosos empresarios que estuvieron involucrados en importantes escándalos de corrupción y continúan disfrutando de un enorme poder e influencia política. Algunos incluso han vuelto a ostentar cargos en el gobierno tras cumplir penas de prisión por cargos de corrupción.

Análisis de los 10 pilares de integridad en Israel:

1. El poder legislativo: Por ley, la Knesset (el Parlamento israelí) tiene plena soberanía y está subordinada únicamente al electorado. Si bien recibe presiones del gobierno, la Knesset no exhibe altos niveles de gobernanza. La Knesset mantiene un nivel bastante alto de transparencia para el público. De hecho, hay que reconocer que en esos términos y respecto a la accesibilidad de la información, la Knesset se mantiene en estándares mayores que los formalmente requerido por la ley.

2. El poder judicial: En lo que respecta al sistema administrativo, el poder judicial exhibe poca transparencia y posibilidades de mejora: los datos estadísticos no se hacen públicos y no hay transparencia de varios de los procedimientos internos (eficiencia judicial, asignación de casos, cuánto tiempo lleva llegar a una sentencia, etc.). Más allá de esto, es evidente que el Poder Judicial tiene una gran independencia, cuenta con recursos suficientes para cumplir su función y posee altos niveles de integridad. El Poder Judicial tiene una importante contribución a la integridad nacional condenando a los infractores, incluidos los altos funcionarios.

3. El poder ejecutivo: 3

El poder ejecutivo es sumamente débil en lo que respecta a la integridad. Enfrenta presiones de los partidos de la coalición que lo integran y se encuentra sujeto a influencias de actores externos. Estos ejercen poder sobre las acciones, decisiones y formulación de políticas del Ejecutivo. Desde un punto de vista formal-legal, el gobierno cuenta con herramientas suficientes para ejercer gobernanza adecuada, pero su conducta en la práctica con respecto a ella, así como la promoción de la integridad nacional, es pobre y penosamente deficiente. Hay escaso sentido de responsabilidad en casos de error, falla y abandono, como así también el deber del gobierno de rendir cuentas al público y retención de información. Cabe destacar que Benjamín (“Bebe”) Netanyahu se encuentra en el cargo de primer ministro desde marzo del 2009. A su vez , es el presidente del partido Linkud ( partido de centroderecha), el cual defiende la economía capitalista de libre mercado. (https://es.wikipedia.org/wiki/Likud).

4. El sector público: Los políticos han desarrollado muchas formas "creativas" y han realizado violaciones de reglas para ejercer una influencia política encubierta (por ejemplo, afectando nombramientos de personal y colocación de sus seguidores en puestos clave). Respecto a la capacidad del servicio para operar, el argumento es que la estructura de pago casi no permite la contratación de empleados altamente calificados o expertos en su campo, especialmente en puestos superiores. Esta dificultad se ha superado en ocasiones mediante la contratación de empleados bajo contratos personales, una solución que permite una influencia política indebida. En el ámbito de las licitaciones gubernamentales ha habido mejoras sustanciales. Sin embargo, en general, la transparencia aún está lejos de ser satisfactoria, ya que gran parte de la información es inaccesible tanto en el marco legal como en la práctica.

5. El Comité Central de Elecciones: 4

El Comité tiene asignado recursos adecuados y suficientes para cumplir con sus funciones: su presupuesto es aprobado directamente por el Comité de Finanzas de la Knesset y no requiere la aprobación previa del Ministerio de Finanzas. Esto sirve para destacar la independencia del Comité Electoral frente a los ministerios gubernamentales. Su personal administrativo rinde cuentas a los miembros del comité y a su presidente. En síntesis, se puede decir que, el Comité de Elecciones tiene una independencia considerable. (https://www.gov.il/BlobFolder/news/bhirot_2020/es/bhirot_sp.pdf).

6. El sistema de Contralor: El principal objetivo de la Contraloría es la auditoría y rectificación de fallos del Poder Ejecutivo y del Sector Público, bajo mandato de la Knesset. Este último designa a directores por voto secreto por un período de cinco años, con opción a la reelección. El alcance de la auditoria comprende el examen de la legalidad, la integridad moral, la administración de la economía, de sus propiedades, sus ministerios e instituciones. Las agencias sujetas a la inspección del Contralor del Estado incluyen no sólo a todos los departamentos gubernamentales y las instituciones estatales (como por ejemplo, todas las ramas de los servicios de defensa, las autoridades de puertos, ferrocarriles, radio y televisión y otros entes estatales, tales como el Banco de Israel y el Instituto del Seguro Nacional), sino también a todas las autoridades locales y corporaciones del gobierno, siendo muchas de ellas grandes empresas comerciales que desempeñan un papel importante en la economía, tales como Productos Químicos de Israel, las Refinerías de Petróleo, la Compañía de Agua Mekorot y las Aerolíneas El-Al. Si bien existe un alto grado de transparencia tanto en las actividades como en los informes del Contralor, por “Ley básica” (1988), los auditados por el mismo, pueden tener la oportunidad de leer un borrador del informe de auditoría y responder a él antes de que sea publicada la versión final. A menudo, esto conduce a discusiones entre el Contralor y el sujeto 5

de la auditoría, que puede resultar en un informe final algo 'suavizado' reduciendo las mejoras requeridas por la auditoría en la actividad del sujeto. (https://mfa.gov.il/mfa/mfaes/facts%20about%20israel/pages/el%20contralor%20del%20estado%20y%20el%20comision ado%20de%20quejas.aspx )

7. Agencias de ejecución (sistema policial + sistema fiscal): La fiscalía del Estado obtuvo puntuaciones consistentemente más altas que la policía en todos los parámetros. Por un lado, se destaca que el sistema fiscal es independiente, mientras que el policial no. En los últimos años, ha habido un movimiento para restringir la amplia independencia del Fiscal del Estado. La policía, en cambio, tiene en la práctica un nivel de independencia relativamente bajo. Existen quienes sostienen que se ejerce una influencia política indebida sobre la policía y obstaculiza su independencia, especialmente con respecto a las investigaciones políticamente sensibles y el nombramiento de altos oficiales de policía. Además, se reclama año tras año que los recursos policiales no son suficientes para el cumplimiento de sus metas. Ambas agencias trabajan en plena cooperación una con la otra y desempeñan un papel central en la lucha contra la corrupción.

8. Partidos políticos: Cabe aclarar que las elecciones de la Knesset están basadas más en voto por partidos que en votos a candidatos particulares, y los primeros, que concursarán en las elecciones para la Knesset, reflejan un amplio espectro de opiniones y creencias. El número y orden de miembros que entran por cada partido a la nueva Knesset corresponde a su lista de candidatos, tal como fueron presentados para las elecciones. Por ejemplo, si un partido recibe 10 cargos, los primeros diez candidatos de su lista entran a la nueva Knesset. La Ley de Financiamiento de Partidos Políticos asigna financiamiento estatal a estos. Sin embargo, en la práctica, parece que esta asignación rara vez es suficiente para satisfacer 6

las necesidades de las partes y recurren a distintas fuentes de apoyo financiero. Por tanto, parece que la ley no es muy eficaz para prevenir la participación e influencia de fuerzas externas en la arena de los partidos políticos e incluso, termina discriminando a los pequeños partidos. A fines de mejorar la transparencia, por ley, las partes están obligadas a revelar sus estados financieros, pero en la práctica la mayoría publica solo la información básica a la que la ley los obliga. https://embassies.gov.il/panama/AboutIsrael/State/Pages/ESTADO-Elecciones.asp)

9. Sociedades sin fines de lucro: Si bien es difícil generalizar, ya que hay más de 300.000 OSC (en Argentina denominadas ONG), cada una muy diferente entre sí en su propósito y naturaleza, se puede decir que:

a. En primer lugar, están limitadas por muchas regulaciones y requisitos burocráticos que en realidad superan el mandato de la ley, pero se han arraigado tanto que se han transformado en normas de facto. Tal es el caso del “Certificado de adecuada gestión de asociaciones”, que pasó de ser un certificado recomendado para ayudar a posibles donantes, a un requisito que es obligatorio para todas las asociaciones sin fines de lucro. Cumplir con el requisito de gestión adecuada complica y la sobrecarga en sus actividades y, en ocasiones, puede amenazar su existencia.

b. En segundo lugar, la recaudación de fondos es una preocupación crucial para las Sociedades sin fines de lucro, ya que muchas carecen de ingresos.

c. En tercer lugar, el proyecto "Guidestar" ha permitido una transparencia considerable para las mismas ya que cuenta con la mayor base de datos civil voluntaria, en colaboración con el

registro

sociedades.

( https://www.guidestar.org.il )

d. Por último, varias organizaciones, han asumido como misión central la batalla contra la corrupción. Algunas de ellas, monitorean y revisan actividades de la Knesset, el gabinete, algunas oficinas gubernamentales y los medios de comunicación. Otras, exponen mala conducta o corrupción o hacen que la información encubierta pase a ser accesible al público.

10. Los medios de comunicación: Los medios de comunicación están regulados por leyes que tratan principalmente con su licencia y conducta, y menos con el contenido. Por otro lado, los medios israelíes enfrentan la ausencia de una ley de “Libertad de Expresión” legislada formalmente. Incluso, la ley permite órdenes de mordaza, ya sea emitidas en motivos de seguridad (censura militar) o de conformidad con una orden judicial que prohíba la publicación de determinados temas. Por un lado, el Censor Militar israelí prohíbe con poca frecuencia la publicación y sus decisiones son transparentes; pero, por otro lado, los tribunales parecen ser rápidos en emitir órdenes de mordaza, dañando así la transparencia de los medios ante el público limitando su derecho a saber. Los medios de comunicación pueden llegar a ejercer la autocensura por preocupación a los daños económicos-comerciales y político-sociales. Respecto a la capacidad de funcionamiento, muchos medios de comunicación, tanto privados como públicos, sufren una grave falta de recursos, lo que los hace comprometer la calidad del contenido y los hace susceptibles a una gran presión externa sobre los contenidos publicados. En cuanto a la integridad, todos los medios deben presentar anualmente una declaración de beneficiario final, no así de directores y gerentes.

La Fundación del Sistema Nacional de Integridad en Israel

Entonces, ¿qué tan resistente es el sistema de integridad israelí? Se encontró que el sistema de integridad nacional de Israel tenía niveles desiguales u oscilantes de integridad: algunos de los pilares centrales recibieron una puntuación bastante alta, colocándolos en el quinto superior de la escala de evaluación, algunos puntajes medioaltos, mientras que algunos pilares, centrales al sistema, recibieron puntuaciones apenas por encima de la escala media. Los pilares del sistema de integridad israelí descansan sobre los aspectos sociales, políticos, económicos y culturales. No se puede ignorar el hecho de que están arraigados e influenciados por estos fundamentos sociales. Partidos políticos en Israel se han unido principalmente en torno a divisiones socioeconómicas, étnicas y religiosas, tal vez incluso en mayor medida que en torno a los ideológicos. Entre ellos se encuentran separados por divisiones sociales, como el segmento asquenazí dominante de la sociedad, segmentos económicamente desfavorecidos y de origen étnico sefardí, así como varias facciones religiosas (por ejemplo, judíos ultraortodoxos, sionistas religiosos, inmigrantes de las antiguas repúblicas soviéticas y, por supuesto, árabesisraelíes). En este contexto, esta multiplicidad de actores e intereses políticos que compiten unos con otros crea un trasfondo político que no promueve el sistema nacional de integridad. Los análisis indican que la principal debilidad del sistema de integridad nacional israelí se basa en los pilares del sector público, es decir, el servicio civil (52 puntos), el Poder Ejecutivo (58 puntos) y los partidos políticos (60 puntos). Se encontró que, si bien el gobierno tiene a su disposición las herramientas legales adecuadas para la gobernanza, en la práctica se queda corto tanto para lograrla adecuadamente como para generar la promoción de la integridad 9

nacional. Similar es la clasificación de integridad de los partidos políticos israelíes que en los últimos años se han ganado una reputación negativa por su falta de integridad, sus luchas políticas internas y sus no pequeños niveles de corrupción (compra de votos, acuerdos secretos, etc.). Esta situación conlleva al desánimo público, que visualiza a la política como un instrumento para promover los intereses personales y sectoriales por encima de las metas y objetivos nacionales. El eje opuesto refleja los pilares de alto rango que sostienen la integridad del sistema nacional. Esta percepción fundamental puede ser vista como la infraestructura de apoyo de las tres instituciones de más alto rango del sistema de integridad: el Comité Central de Elecciones (91 puntos), el Poder Judicial (83 puntos) y la Contraloría del Estado (81 puntos). Los mismos sirven como mecanismos para salvaguardar y proteger la integridad nacional contra las presiones de erosión ejercidas por el primer eje. Estas tres instituciones no dependen de la política de partidos, sino de principios fundamentales y un sistema básico de leyes. Se considera que su misión y función real están al servicio del estado. Es importante no pasar por alto la existencia de estos dos ejes opuestos en el sistema y tener en cuenta su naturaleza estructural contradictoria en cualquier discusión y consideración de la política de Israel.

A continuación, se presenta un gráfico resumen de los puntos obtenidos por pilar analizado:

https://images.transparencycdn.org/images/2014_NIS_Israel_Executive_Summary_EN.pdf

Evaluación del GAFI a Israel (2018). •

Se reconoce que Israel comprende los riesgos principales de Lavado de Activos y Financiación de terrorismo. En su mayoría los riesgos son identificados y evaluados.

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Israel tiene una fuerte coordinación nacional e incluye todos los aspectos relevantes. La coordinación interna de Israel está dirigida por el Ejecutivo, el Comité Directivo, su Comité

de Implementación y subcomités de este último, que en conjunto comprenden la principal política de PLA y FT del país. Se reconoce una fuerte cooperación bilateral y multilateral en el nivel operativo, entre diversas instituciones: la Autoridad de Prohibición de Financiamiento del Terror (IMPA), Shin-Bet (Israel Security Agency), la Policía Nacional de Israel (INP), la Autoridad Tributaria de Israel (ITA) y la Autoridad de cooperación Industrial (ICA). De estas organizaciones, la ICA (The Industrial Cooperation Authority at the Ministry of Economy and Industry - página web:

https://ica.gov.il/Eng/About/Pages/default.aspx

mantiene

registros de empresas, sociedades y fideicomisos, que son de acceso público, identificando al beneficiario final. También es responsable de la gestión de compensaciones en Israel y maneja acuerdos de compensación y de cooperación industrial con más de 200 empresas y corporaciones extranjeras que son líderes mundiales. Otras de sus funciones son: iniciar reuniones entre empresas israelíes e industrias extranjeras, conectar las fábricas con los proveedores extranjeros y garantizar que se cumplan las obligaciones de compensación, como así también actuar como registrador y supervisor proactivo (su enfoque contiene elementos fuertes que mitigan el riesgo de abuso de lavado de activos y financiación del terrorismo). Por otro lado, ITA (Israel Tax Authority) mantiene un registro de fideicomisos residentes en Israel y conserva información sobre el beneficiario final de sociedades y fideicomisos, siendo entonces una fuente importante de información sobre el beneficiario real. La información obtenida de los bancos es de la máxima calidad de entre todas las entidades supervisadas, lo que conlleva a un número significativo de casos contra personas jurídicas llevadas adelante por el ITA. •

Se destaca el uso efectivo de la inteligencia financiera por parte de Israel. Desde 2014 hasta 2017 el país promedió 415 investigaciones, 50 procesamientos y 34 condenas en promedio en procesos de lavado de activos por año.

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La confiscalización de ingresos e instrumentos delictivos tiene una prioridad de alto nivel y un objetivo político. Se han congelado, incautado y confiscado una gran cantidad de fondos y propiedades.

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Existe un buen nivel de transparencia de las Personas Jurídicas. La alta calidad de información disponible facilita las investigaciones. Se destaca que la información es precisa, confiable, significante, íntegra y segura.

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Israel proporciona información y asistencia constructiva y de calidad cuando se le solicita de manera oportuna. Utiliza ampliamente los canales de cooperación internacional para perseguir a los criminales y sus activos localizados o trasladados al exterior.

Las acciones recomendadas para mejorar son:

a) Incorporar a los agentes inmobiliarios, comerciantes de metales preciosos y TCSPs (Trust and Company Service Providers) dentro del Régimen de Prevención de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo, incluida la introducción de licencias, registros y otros controles. b) Mejorar la comprensión de los supervisores de APNFD sobre los riesgos del lavado de activos y la financiación del terrorismo. c) Asegurar que los supervisores financieros y de APNFD adopten plenamente un enfoque basado en el riesgo para supervisión. d) Asegurar que la supervisión financiera se centre en verificar que las instituciones financieras cumplan la aplicación de medidas de debida diligencia, registros de PEP nacionales y extranjeros, así como la presentación de reportes de operaciones sospechosas (ROS) y recolección de información bajo debida diligencia continuada (DDC). e) Realizar un análisis más profundo de los riesgos que plantean las personas jurídicas y establecer un mecanismo de coordinación para garantizar que se apliquen las medidas de mitigación adecuadas. implementado una respuesta a la evaluación.

f) Asegurarse de que ICA adopte un enfoque basado en el riesgo para garantizar la idoneidad y precisión de la información sobre el beneficiario real y contar con suficientes poderes sancionadores; g) Debería establecerse un mecanismo para aumentar la coordinación en relación con las organizaciones sin fines de lucro, incluido el cumplimiento proactivo y efectivo de las medidas para abordar la potencial financiación del terrorismo dentro de estas a nivel gubernamental. h) Abordar las lagunas técnicas en su legislación para posibilitar total y directo decomiso, incluido el vacío en las medidas de embargo provisionales. Fuentes: https://www.transparency.org/es/cpi/2019 https://www.transparency.org/en/countries/israel https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/mer4/MER-Israel-2018.pdf

Conclusión Como se presentó anteriormente, los numerosos análisis del sistema de integridad nacional de Israel lo describen como un eje dual que consta de dos fuerzas principales y opuestas. Uno refleja los elementos institucionales con un bajo rango de integridad: el poder ejecutivo (el gobierno) y sus brazos en el servicio civil y partidos políticos. El eje opuesto de instituciones con un alto rango de integridad: el Comité Central de Elecciones, el poder judicial, y la Contraloría del Estado. Una recomendación adicional se refiere a las leyes tal como se legislan y se promulgan en práctica. Como se señaló, el análisis de los pilares del sistema se realizó tanto desde la perspectiva jurídica y la perspectiva de lo que sucede en la práctica. Los hallazgos muestran que, en general, el sistema nacional de integridad es mucho más débil cuando la aplicación de la ley se examina en comparación con las leyes y regulaciones tal como están 14

en los libros. Por tanto, es necesario mejorar la forma en que el sistema opera en vida. Sin embargo, tal cambio de comportamiento requiere cambios culturales y sociales significativos. Finalmente, una tercera conclusión práctica que surge del informe es que la información debe ser transparente, accesible y legible para el público, tanto en la manera en que se presenta como en su contenido actual. La retención de la transparencia debe basarse en razonamiento serio y digno, centrado principalmente en prevenir daños importantes que se evitarían al no realizarse la publicación.