LA APLICACIÓN DE LA CARTA DEMOCRÁTICA EN PERSPECTIVA: HONDURAS Y VENEZUELA Por Victoria Budic1 y Simón Santiago Doncel2 Este ensayo pretende evaluar las condiciones necesarias para la aplicación de la Carta Democrática, comparando la situación de Honduras en 2009 al ser suspendida de la OEA, con la situación actual en Venezuela. Compromiso con la democracia La Organización de Estados Americanos define como un propósito esencial el hecho de “promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención”.3 Siguiendo los propósitos de la OEA y con la clara intención de reforzar su compromiso con la democracia, los países miembros de la organización aprobaron el 11 de septiembre de 2001 la Carta Democrática como un instrumento para fortalecer y defender activamente la democracia representativa en la región. Elementos esenciales de la democracia La Carta Democrática constituye un hito fundamental, no solo porque refleja la voluntad política de los países miembros de la Organización, sino porque define por primera vez lo que estos consideran los elementos esenciales de la democracia. En el artículo 3 de la Carta se mencionan entre otros “el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos”.4 Alteración del orden democrático La Carta no solo define cuáles son los elementos esenciales de la democracia sino que establece en su artículo 205 los procedimientos a seguir cuando la democracia se interrumpe totalmente, como en 1 2 3
Licenciada en Relaciones Internacionales Politólogo con énfasis en Gestión Pública
Carta de la Organización de los Estados Americanos (1948). Carta Democrática Interamericana (2001). 5 Ibíd., Artículo 20: “En caso de que en un Estado Miembro se produzca una alteración del orden constitucional que afecte gravemente su orden democrático, cualquier Estado Miembro o el Secretario General podrá solicitar la convocatoria inmediata del Consejo Permanente para realizar una apreciación colectiva de la situación y adoptar las decisiones que estime conveniente. El Consejo Permanente, según la 4
un golpe de Estado, o cuando el orden democrático ha sido seriamente alterado y la democracia está en riesgo.
Honduras suspendida La suspensión de Honduras de la Organización de Estados Americanos, es el segundo caso en toda la historia del organismo, después de la expulsión de Cuba en 1962. Dicho acontecimiento se dio en medio de una profunda crisis institucional auspiciada por el Presidente Manuel Zelaya (2006-2009), quien transgredió la separación de poderes del Estado promoviendo la creación de una nueva constitución política buscando su reelección en el cargo. No obstante, es preciso analizar todos los hechos ocurridos incluso meses previos al 28 de junio de 2009, día en el cual fue ejecutado el Golpe de Estado que depuso a Zelaya. La crisis en Honduras se desató inicialmente cuando el presidente se enfrentó con el Congreso Nacional y la Corte Suprema, ya que en noviembre de ese año se realizarían elecciones generales, siendo su objetivo incluir una urna para votar el cambio de constitución por medio de la figura de Asamblea Nacional Constituyente. Siendo aquella iniciativa presidencial declarada ilegal por la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Superior Electoral, fue negado por el mismo Zelaya que su objetivo fuese la reelección. Sin embargo, ordenó mantener la realización de la misma, buscando al Ejército para la distribución del material electoral, pedido que fue denegado por el General de Brigada Romeo Vásquez Velásquez quien se desempeñaba como Jefe de la institución. Ello desembocó en su destitución, provocando la renuncia inmediata de los comandantes de las demás fuerzas armadas de Honduras6. La negativa de los demás poderes del Estado hondureño parte de la Constitución de 1982, que no abarca procedimientos de reforma o sustitución, debido a la inestabilidad política, económica y social que ha aquejado largamente al país, ya que se establecieron artículos pétreos (que no pueden ser eliminados) que declaran el carácter delictivo del hecho de buscar la revisión o promulgación de una nueva constitución7.
situación, podrá disponer la realización de las gestiones diplomáticas necesarias, incluidos los buenos oficios, para promover la normalización de la institucionalidad democrática. Si las gestiones diplomáticas resultaren infructuosas o si la urgencia del caso lo aconsejare, el Consejo Permanente convocará de inmediato un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General para que ésta adopte las decisiones que estime apropiadas, incluyendo gestiones diplomáticas, conforme a la Carta de la Organización, el derecho internacional y las disposiciones de la presente Carta Democrática. Durante el proceso se realizarán las gestiones diplomáticas necesarias, incluidos los buenos oficios, para promover la normalización de la institucionalidad democrática. 6
Bonavitta, Paola; (2011). GOLPE DE ESTADO EN HONDURAS: EL DISCURSO DE CRISTINA FERNÁNDEZ. Razón y Palabra, Agosto-Octubre, Salomón, L. (2009). Honduras: Políticos, empresarios y militares: protagonistas de un golpe anunciado. Online articlepostedon June 29th. www. cedoh. org/publicaciones/articulos/files/GOLPE% 20DE, 20.
7
Por otro lado, en lo económico la presidencia de Zelaya es un ejemplo atípico en la historia, dado que durante toda su carrera política perteneció a partidos de derecha como el Partido Liberal de Honduras (PLH), entre otros. De allí que su presidencia estuviese marcada por políticas neoliberales, que progresivamente fueron sustituyéndose hacia un modelo de izquierda; ello inició con una serie de acercamientos hacia los países de clara tendencia socialista como Venezuela, Nicaragua y Bolivia, además del distanciamiento político de su antiguo aliado como lo fue Estados Unidos8. Entre sus principales acciones económicas están el aumento del salario mínimo en 60%, aumento del gasto social, condonación 4 mil millones de dólares de la deuda Hondureña tras arduas negociaciones con sus principales acreedores internacionales, el ingreso del país a La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y el ingreso a Petrocaribe; dichas políticas fueron un cambio brusco tanto para los más conservadores del país como para las transnacionales que vieron el cambio progresivo de la ideología de Zelaya como una amenaza 9, 10. Ruptura institucional Hondureña Dado el comienzo de la crisis, el rumor cada vez más explícito del establecimiento de un modelo socialista generó una disyuntiva importante entre los sectores más influyentes del poder hondureño, ya que el ingreso a las iniciativas regionales de izquierda presentaba condiciones difícilmente rechazables pero con la posibilidad de acarrear compromisos políticos parecía un problema para el país11. De tal forma, las decisiones ejecutivas cada vez más autoritarias y rechazadas por distintos sectores políticos del país, llevó a los militares activos y retirados a cobrar importancia; sumado a la cercanía con los países del ALBA y acciones como denunciar desinformación y calumnias en su contra, ordenando la transmisión radial y televisiva de información favorable al gobierno (estrategia ampliamente utilizada por el chavismo para desacreditar a la oposición), y negándose a enviar el presupuesto anual para su respectiva aprobación en el Congreso hondureño, llevó al gobierno de Zelaya a una situación de aislamiento e ingobernabilidad12, 13. Por otro lado, Zelaya se distanció claramente de su partido entre roces con los otros poderes por la ilegalidad de sus acciones, intentando refugiarse en la favorabilidad de la población y el ejército; No obstante, ante el incumplimiento de sus órdenes por parte del jefe del ejército se volvió latente la
8
Ortiz de Zárate, Roberto. (2016). Manuel Zelaya Rosales. Barcelona Centre for International Affairs. Recuperado de: http://www.cidob.org/biografias_lideres_politicos/america_central_y_caribe/honduras/manuel_zelaya_rosales 9 Ibíd 3 10 Castro Suárez, Roque; (2011). El golpe en Honduras. Ofensiva conservadora y resistencia. Bajo el Volcán, Septiembre-Febrero, 43-74 11 Ibíd 3 12 Ibíd 3 13 Ibíd 2
posibilidad de la realización de un Golpe de Estado fundamentado en la “legalidad”, por lo que el día 28 de junio de 2009 fue capturado en su residencia para ser expulsado hacia Costa Rica14. OEA, el primer mundo y Argentina Ante los hechos ocurridos, las reacciones internacionales no se hicieron esperar ya que la Organización de Estados Americanos por medio de distintas resoluciones hizo manifiesto su rechazo absoluto al proceso al golpe dada la “alteración inconstitucional del orden democrático” como lo plantea el artículo 19 de la Carta Democrática. De tal forma, fue exigido el restablecimiento de Zelaya en la presidencia, ya que no sería reconocido otro gobierno de facto y condenando cualquier violación a los Derechos Humanos ocurridos en dicho proceso, además de remitir las resoluciones del Consejo Permanente de la OEA al Secretario General de las Naciones Unidas15. Es importante tener en cuenta que por medio de CP/RES. 952 (1699/09) Honduras se acoge a la solicitud de la OEA para buscar el entendimiento de actores políticos y sociales del país, con el objetivo de salvaguardar el orden constitucional y la paz, hecho que es un referente fallido en el proceso ya que se buscaba encontrar una solución constitucional y democrática pero no pudo ponerse en práctica16. Posteriormente, el día 4 de julio fue hecha efectiva la suspensión de Honduras dentro de la Organización al incumplir el plazo de 72 horas dado para acogerse a las exigencias hechas explicitas por medio de las resoluciones del Consejo Permanente, lo que se convirtió en el primer caso en el cual se da el calificativo de Golpe de Estado y la alteración del orden democrático según el artículo 9 de la Carta democrática, ya que se da en contra de un gobierno elegido democráticamente depuesto por medio de las armas17. Igualmente, La Unión Europea dio el calificativo de "golpe militar" y se unió a la OEA pidiendo la restauración de Zelaya y el orden constitucional de Honduras, ante la inestabilidad social provocada en dichos momentos; mientras tanto el gobierno estadounidense tomó una posición tibia en la cual fue expresada su preocupación ante los hechos y solicitó a los involucrados en el golpe respetar la democracia, lo que denota una suerte de alejamiento de la situación18. Con respecto a la perspectiva del gobierno argentino, hay un claro rechazo al golpe por medio de la resolución 63/301 por la Asamblea General de la ONU en su 63º período de sesiones, de la cual fue participe y patrocinador19. Lo que fue visto por distintos sectores del país como una política exterior selectiva por su manifestación en contra del incremento y ampliación de bases militares norteamericanas 14
Ibíd 5 Vio, E. (2010). La Carta Democrática Interamericana con referencias al caso de Honduras. Anuario de Derecho Público, (1), 343-357. 16 Ibíd 10. 17 Ibíd 10. 18 Redacción. (28 de junio de 2009). Golpe de estado en Honduras. BBC Mundo. Recuperado de http://www.bbc.com/mundo/america_latina/2009/06/090628_1430_honduras_arresto_med.shtml 19 Asamblea General, Documentos Oficiales A/63/PV.93, Nueva York, 30-6-2009, 11-13. 15
en Colombia, la activación de la Cuarta Flota, etc.20, pero el silencio hacia las violaciones de derechos humanos en Cuba y el escándalo sobre el favorecimiento a los incriminados iraníes en el caso del ataque terrorista de 1994 a la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA)21. Venezuela en la mira El 31 de mayo de 2016 Luis Almagro, Secretario General de la OEA, invocó la Carta Democrática, conforme con el artículo 20, para convocar a una reunión urgente con el fin de "promover la normalización de la institucionalidad democrática en Venezuela". Sin embargo, el gobierno de Nicolás Maduro se opuso a la activación de la Carta al considerarla como una injerencia en los asuntos internos de Venezuela. El debate surge entonces principalmente en torno a dos cuestiones: 1. ¿En qué consiste una alteración grave del orden democrático y quién decide si la hay? 2. ¿Se puede invocar la Carta sin el consentimiento del país afectado? Con respecto a la primera cuestión, una alteración grave del orden democrático podría definirse como una desviación de los elementos esenciales de la democracia acordados por los países miembro en el artículo 3 de la Carta. Siguiendo estos lineamientos que sirven de base para evaluar las desviaciones, el Consejo Permanente de la OEA realiza una apreciación colectiva de la situación y decide por mayoría de los miembros, si hay o no una alteración democrática. Según Jean Michel Arrighi, actual secretario de asuntos jurídicos de la OEA, “la aplicación de la Carta Democrática es, en definitiva, una decisión de tipo político y no jurídico, porque está sujeta a una apreciación colectiva de los Estados”.22 En segundo lugar, la Carta establece tres posibilidades para la invocación de la Carta. Puede ser el mismo Estado miembro quien solicite la asistencia de la organización (artículo 17), o puede aceptar la ayuda con previo consentimiento (artículo 18). Por último pueden ser los estados miembros o el Secretario General quienes invoquen la Carta, sin consentimiento del país afectado, cuando hay una “ruptura del orden democrático o una alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático” (artículo 19). El único caso en que se aplicó la Carta hasta llegar a la suspensión del estado miembro sin su consentimiento fue en Honduras tras el golpe de Estado de 2009, ya que la autorización del Gobierno 20
Brieger, P. (2009). La política exterior de la era Kirchner. Consenso progresista. Política exterior de los gobiernos progresistas del Cono Sur: convergencias y desafíos., 35. 21 Corigliano, F. (2011). La política exterior del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner: una típica política peronista del siglo XXI. Mural Internacional, 2(1), 22-27. 22 http://www.laprensa.com.ni/2016/05/21/internacionales/2038826-carta-democratica-el-examen-de-la-oea-al-gobierno-de-maduro
legítimo no era posible debido a la ruptura del orden democrático. Venezuela podría ser entonces el primer caso en que se apliqué la Carta Democrática Interamericana en contra de la voluntad de su Gobierno. Venezuela desviada de la democracia Siguiendo los lineamientos previstos en el artículo 3 de la Carta podemos evaluar los aspectos en qué Venezuela se ha desviado de los elementos democráticos esenciales. -
-
-
Violación de derechos humanos y libertades fundamentales: la escasez de alimentos y medicinas ha llevado a Venezuela al caos total. Un 87% de la población no tiene suficiente dinero para comprar alimentos lo que lleva a saqueos en supermercados y enfrentamientos que terminan en violenta represión profundizando una gran crisis humanitaria.23 Economía: Venezuela sufre una crisis energética que junto con la caída de los precios del petróleo y con una inflación del 700% han sumergido al país en una gran crisis. Política: sin respeto por la separación e independencia de poderes Maduro restringió por decreto el poder del Parlamento. La oposición ha conseguido el doble de firmas de las necesarias para iniciar el proceso revocatorio contra Maduro quien constantemente atenta contra los partidos opositores, incluso encarcelando a los jefes de la oposición sin razones legales. Represión de libertad de expresión y de prensa: Maduro ha realizado amenazas públicas e intimidación de los medios.
Indecisión y pasividad internacional Venezuela está atravesando una severa crisis política, económica, social y humanitaria que se aleja de los lineamientos establecidos como esenciales para una democracia por los países miembros de la OEA. Sin embargo, a pesar de lo evidente de la situación, la OEA no logra decidir si intervenir en la crisis venezolana. Tras la sesión extraordinaria del 23 de junio de 2016, la aplicación de la Carta Democrática quedó en suspenso y la sesión no derivó en ninguna decisión concreta ni consecuencia inmediata.24 Con respecto a la reacción internacional, Venezuela recibió el apoyo de sus principales aliados Ecuador, Bolivia y Nicaragua mientras que las principales potencias regionales como Argentina, Brasil, Estados Unidos, Colombia y México se encuentran a favor de un iniciar un diálogo con Nicolás Maduro. La indecisión de la OEA deriva en un debate acerca de la eficacia de los organismos internacionales a la hora de solucionar con rapidez crisis que requieren un alto grado de atención. La pasividad con la 23
https://www.washingtonpost.com/world/the_americas/venezuelans-are-storming-supermarkets-and-attacking-trucks-as-foodsupplies-dwindle/2016/06/28/70020a14-37c8-11e6-af02-1df55f0c77ff_story.html 24 http://internacional.elpais.com/internacional/2016/06/23/america/1466707337_255175.html
que se está atendiendo la situación venezolana podría terminar en una crisis de la magnitud de Ruanda de 1994, episodio nefasto en la historia de la ONU. Almagro, principal propulsor de activar la Carta y actuar con rapidez ante la crisis, pronunció en la presentación de su informe sobre Venezuela que “el Consejo Permanente debe mantenerse del lado correcto de la historia y defender a un pueblo que necesita voz”.25 Para concluir y luego de realizar un extenso análisis de las situaciones en ambos países, podemos afirmar que encontramos grandes similitudes entre la actual crisis venezolana y la crisis en Honduras previa a la suspensión. Sin embargo, la decisión de la OEA de suspender a Honduras fue firme y casi unánime mientras que con Venezuela se percibe una gran indecisión y pasividad de la comunidad internacional. Vale destacar que si bien las condiciones de la crisis son similares en ambos países, es muy distinto el peso en términos de balance de poderes. Mientras que Honduras no tiene un gran peso dentro del Caribe y de la comunidad internacional, Venezuela es vista con gran atención tanto por su modelo político como por sus recursos económicos. El peso regional de Venezuela y el juego de intereses con sus países vecinos, repercuten sin dudas en el ámbito de la OEA influenciando votaciones ya sea a favor o en contra. Dejando el juego de intereses de lado, podemos afirmar que las condiciones para la aplicación de la Carta Democrática están dadas. La profunda crisis económica, política y humanitaria venezolana implica una gran desviación de aquellos elementos definidos por los estados miembro como esenciales para la democracia en el artículo 3 de la Carta, y evidencia que efectivamente hay una alteración del orden democrático. Los instrumentos para fortalecer y defender la democracia están creados, lo único que resta es la decisión y compromiso de los estados de aplicar la Carta. “Es en este último aspecto en el que reside el éxito o el fracaso de toda iniciativa hemisférica, promovida en el seno de la Organización. Difícilmente podamos separar a la OEA de sus partes componentes, los Estados. El ex Canciller de Costa Rica Bernd Niehaus sentenció una vez, cuando se debatía la crisis de Perú, “dejémonos de espejismos, la OEA por sí sola no fracasa ni triunfa.”26 O bien, como lo dijera el ex Secretario General de la OEA, Alberto Lleras Camargo, “la OEA, como todos los organismos internacionales, es lo que sus Estados Miembros quieren que sea”. Son estos últimos los que determinan la ejecutividad y la pasividad, la atención o la omisión; y, en última instancia, su eficacia.”27 25
Ibíd. Reunión Ad Hoc de MRE, OEA/Ser. F/V.2/MRE/ACTA 1/92-Doc.22, 13 abril 1992. 27 Alice, M. La evaluación de la eficacia de la OEA en crisis democráticas en el continente: las posiciones argentinas, Instituto del Servicio Exterior de la Nación, 2002. Página 8 26
Y si bien sería la primera vez en que no habría consentimiento del país afectado para activar la Carta, “la no-intervención ha dejado de ser una valla insalvable cuando están en juego los derechos y libertades fundamentales de los individuos o cuando ha sido completamente avasallado el ejercicio legítimo de la democracia y del poder por un gobierno legalmente elegido e instalado. La vigencia efectiva de la democracia ya no es un asunto exclusivamente de la jurisdicción interna de los Estados, y su violación no puede ampararse en el ampuloso respeto a la soberanía absoluta.”28
28
Ibíd. Página 9