EL COMBATE A LA POBREZA Y LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA CONDICIONADA EN AMÉRICA LATINA: EL CASO DE MÉXICO
Por: Jacob Mendoza1 Han transcurrido ya 15 años desde aquella declaración hecha por la Organización de las Naciones Unidas en septiembre de 2000, en la que ese establecía como primera meta de los “Objetivos de Milenio”, la erradicación de la pobreza extrema en el mundo. La estrategia se comprometía a reducir la pobreza mundial en un 50 por ciento para el año 2015, respecto de la que existía en 1990 (United Nations, 2000), especialmente en los países en vías de desarrollo. Para ello se promovieron una serie de programas sociales diseñados específicamente a la consecución de dichos objetivos. En América Latina, la implementación de los llamados “Programas de Transferencia Condicionada” (PTC) ha sido tomada como ejemplo en otras regiones del mundo para lograr la institucionalización de todo un aparato de política social de Estado. Dichos programas otorgan transferencias monetarias a las familias cuyos ingresos totales son insuficientes para la reproducción material de sus integrantes. Buscan invertir en el desarrollo de capacidades de las personas, por medio de apoyos en educación, salud y alimentación, y detener así la transmisión inter-generacional de la pobreza. Sin embargo, los resultados obtenidos por los programas han quedado muy lejos de aquella promesa hecha 15 años atrás. El programa Oportunidades (ahora Prospera) en México, Asignación Universal por Hijo en Argentina, y el Bolsa Familia en Brasil, así como otros programas en el resto de América Latina, no han logrado reducir los niveles de pobreza como se esperaba. En el caso mexicano, de acuerdo con la organización Gestión Social y Cooperación (Gesoc), para 2014 el gobierno destino 457 mil millones de pesos a su política social, equivalente al 11.6% del presupuesto programable. La mayor parte de esos recursos fueron asignados a los programas sociales de combate a la pobreza como Prospera (antes Oportunidades), y a la Cruzada Nacional contra el Hambre, gestados por la Secretaria de Desarrollo Social2.
1 Mg. En Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México 2 http://www.proceso.com.mx/412190/con-pena-repuntan-pobreza-y-desigualdad-en-mexico
1
No obstante, los últimos datos del Consejo Nacional de Evaluación (Coneval)3 demuestran que la política social peñanietista ha tenido resultados deplorables durante los dos primeros años de gobierno, a pesar del gasto ejercido. Para 2014, el Coneval expuso que 55.3 millones de mexicanos vivían en la pobreza, es decir, 2 millones de personas más que al inicio de su administración. Pese a la millonaria inyección de recursos a los programas sociales, no se pudo evitar que cada minuto cayeran dos personas más en la pobreza, y un 80 por ciento de la población se encontrase al borde de caer en ella entre 2012 y 2014. Así mismo, los indicadores de varias carencias sociales se han estancado o presentan avances mínimos. El rezago en el acceso a la alimentación pasó de 23.3 por ciento a 23.4 por ciento, es decir 600 mil personas más que en 2012, para un total de 28 millones de personas. En tanto, el rezago educativo, acceso de servicios básicos de vivienda, y seguridad social mantuvieron las mismas tasas desde 2012 (33, 58 y 90 por ciento respectivamente) para el 10 por ciento de los mexicanos más pobres, mientras que el acceso a la alimentación, servicios básicos de salud, y calidad de espacios de vivienda crecieron casi nada (1, 4, y 1 por ciento). En este sentido, podemos decir que después de 12 años del programa Oportunidades y dos años de Prospera, la relación desarrollo de capacidades con incremento de la pobreza, cobra un sentido lógico por la caída del empleo, así como de los salarios directos e indirectos. Por ejemplo, los niños que en 2001 fueron los primeros beneficiarios del programa Oportunidades, ahora se encuentran en edad de trabajar, por lo que resulta imprescindible dar seguimiento a esa población dentro de las mediciones. Al respecto, los datos de Coneval demuestran que la pobreza entre la población joven4 es mayor que el de la población en general, y al igual que esta última, su comportamiento también es creciente. Esta se encuentra en 47.1 por ciento para 2014, de los cuales 37.4 se encuentran en pobreza moderada y 9.7 por ciento en pobreza extrema. El número de personas jóvenes con una o tres carencias sociales también es mayor que el promedio nacional, en tanto que la cantidad de individuos en este rango con un ingreso inferior a la línea de bienestar es todavía más grande que el resto de la población. Esto demuestra que la mejora de los ingresos de la población, al momento de incorporarse ventajosamente al proceso productivo por su desarrollo de “capital humano”, resultó ser una falsa
3 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2015), “Medición de la pobreza en México y en las Entidades Federativas 2014”, México: CONEVAL. 4 De acuerdo con el artículo 2 de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, la población de jóvenes queda comprendida entre los 12 y 29 años de edad.
2
promesa. Personas que años atrás eran infantes, ahora se encuentran en edad de trabajar, sin embargo su situación de pobreza no mejoró. Por otra parte, si analizamos a la población que desde su nacimiento ha sido beneficiaria de los programas de combate a la pobreza los resultados son alarmantes. Personas menores de 18 años a los que bien podrían nombrase como “los hijos del combate a la pobreza”, presentan un nivel de pobreza mayor, incluso que las personas jóvenes entre 12 y 29 años, y por tanto más grande que la población en general. El 53.9 por ciento de esta población menor de 18 años vive en pobreza, de los cuales 42.3 por ciento pertenecen a la moderada y 11.5 a la pobreza extrema. Así mismo, el porcentaje de esta muestra poblacional que posee ingresos inferiores a la línea de bienestar y línea de bienestar mínimo, es de 62.4 y de 25.9 por ciento respectivamente. Esto quiere decir que cada vez más personas nacen y desarrollan dentro de la pobreza, especialmente dentro de la pobreza por ingresos. Si bien, estas personas “gozan” de una mayor cobertura en algunos de los derechos sociales aceptados por la ley, como son el acceso a la educación o el acceso a los servicios de salud, estas poseen mayores carencias sociales por concepto de seguridad social, vivienda y alimentación que el resto de la población. Aunado a ello, la falta de ingresos suficientes para su reproducción es mayor que el promedio nacional, es decir, son más pobres que los propios pobres. Por lo cual, el círculo inter-generacional de la pobreza sigue reproduciéndose a pesar de la mayor cobertura de los programas. Se presenta así, una clara imposibilidad por romper con el circulo inter-generacional de la pobreza, o cultura de la pobreza (como lo denominó el antropólogo americano Oscar Lewis), debido a la ineficacia del Estado mexicano para contrarrestarla. Y es que dicha imposibilidad se relaciona más con la precariedad del empleo y la insuficiencia de los salarios, que con el incumplimiento de cobertura en salud, educación y alimentación, establecida por la política social. El hecho de que, el salario mínimo actual se encuentre por debajo de los umbrales aceptados de pobreza, explica en mucho el crecimiento de esta. La contención salarial contra el ascenso generalizado de los precios de las últimas décadas, ha provocado que para 2014 el salario real represente una cuarta parte de lo que llegó a representar cuando alcanzó su punto más alto 1976. Hoy en día, el pago retributivo por el trabajo (en el mejor de los casos de poseer uno) es insuficiente para adquirir la mínima cantidad de bienes que componen la canasta básica. Los trabajadores necesitan un porcentaje cada vez más alto de su salario para superar las líneas de pobreza. 3
La proliferación del carácter asistencial de la política social ha marginado cada vez más a la variable del empleo formal, como el vehículo más eficaz por el cual el individuo puede reproducir su propia fuerza de trabajo. Bajo este esquema, el combate a la pobreza, a través de estos programas, se convierte entonces en un falso quehacer. El verdadero quehacer que tiene esta política social, se encuentra en generar una fuerza de trabajo capacitada y preparada para incorporarse al reducido mercado laboral; sin embargo al ser mayor la oferta que la demanda de trabajo, el precio de los salarios se reduce y la pobreza se incrementa de manera relativa. Todo ello responde a una estrategia de subordinación teórica y metodológica, impuesta por organismos históricamente conformados para influir sobre los países no desarrollados. Desde el punto de vista de dichos organismos, la pobreza es una limitante del desarrollo económico, es considerada una causa antes que un efecto, por lo cual debe combatirse por medio de instituciones con alto grado de calidad, en lugar del incremento de la producción y la redistribución de la riqueza. Distintos gobiernos de Latinoamérica han adoptado programas sociales que buscan la disminución de los índices de pobreza de su población, de acuerdo a los lineamientos de dichos organismos, sin poder conseguirlo. El caso de México es particular, pues el país es considerado internacionalmente como pionero (un laboratorio de experimentación) en la implementación de programas de combate a la pobreza. Desde Solidaridad hasta Oportunidades (y ahora Prospera), han pasado más de veinte años en los que la sociedad mexicana se ha acostumbrado a tener este tipo de programas sociales con ella. Este tiempo en práctica, ha servido para conformar toda una estructura institucional que se evoca sobre el mismo objetivo. Este hecho no es en lo absoluto irrelevante, pues observamos que a pesar del desarrollo institucional que se ha logrado en el combate a la pobreza, se sigue padeciendo de una miseria extrema en el país. Incluso es contradictorio el hecho de que año con año se incrementen el presupuesto y padrón de beneficiarios, mientras que los niveles de pobreza tienden a acrecentarse. La institucionalización de una política social de PTC, promovida por este tipo de organismos internacionales parece ser, en este sentido, una forma de atentar contra el propio desarrollo de los países de la periferia. Son políticas públicas, como dice Ha-Joon-Chang (2011), que patean la escalera de desarrollo de los países subdesarrollados. La estructura institucional que se ha construido en torno a la política social, es la que sustenta y da fuerza a las intenciones de gobiernos neoliberales para la implementación de la estrategia. Esto es transcendental pues, una vez 4
establecidas las instituciones, estas pueden ser más difíciles de cambiar que las propias políticas (HaJoon-Chang, 2011, p. 117). La imposición de medidas que ponen énfasis en la formación de capital humano, sigue siendo al día de hoy, el eje de las políticas sociales. El argumento es que los países ricos lo son porque, entre otras cosas, tienen una mano de obra altamente calificada con un nivel educativo alto. Por tanto, los países pobres deben concentrarse en elevar ese nivel educativo y la calificación para la industria, sobre todo de los pobres, para que se incorporen más favorablemente al mercado laboral. Desde esta perspectiva, el acto de patear la escalera puede llevarse a cabo, incluso, a partir de una buena voluntad por parte los políticos y estudiosos que inciden en la toma de decisiones. Algunos de ellos pueden creer, desde una clara desinformación, que las mejores políticas para el desarrollo económico y combate a la pobreza son aquellas que refieren a las recomendaciones internacionales por emular el nivel de desarrollo de los países hegemónicos; sin embargo esto no se trata de buenas o malas voluntades políticas, sino de necesidades históricas de reproducción del capital. Es verdad que los hogares se benefician de las transferencias y ayudas de los programas, sin embargo ello no soluciona el problema inmediato ni estructural de su pobreza. Estos carecen de un perfil de desarrollo social productivo que asegure nuevos puestos de trabajo y el incremento del poder adquisitivo de los beneficiarios. Por tanto, y ante el inminente fracaso de los “Objetivos de Milenio”, es momento de posicionar en América Latina y demás países subdesarrollados, una nueva forma de política social que pondere ante todo, al empleo bien remunerado, como la forma más eficaz de combatir el pauperismo acelerado de los últimos años.
5