Asuntos de gobierno universitario

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El Observatorio Colombiano de Buenas Prácticas de Dirección Estratégica Universitaria (telescopi Colombia) es una red de Universidades e Instituciones Universitarias que busca contribuir a la calidad y la pertinencia de la educación superior Colombiana a través de la identificación y el reconocimiento de las buenas prácticas de dirección estratégica universitaria, la conformación de un espacio de colaboración interuniversitaria y la generación de una comunidad de aprendizaje en la temática. telescopi Colombia pertenece a telescopi, una red internacional de Observatorios de Buenas Prácticas de Dirección Estratégica Universitaria en Latinoamérica y Europa, cuya finalidad es incrementar la calidad y la pertinencia de la educación superior, y contribuir a la conformación de un espacio que facilite la colaboración entre las universidades de la región.

Asuntos de gobierno universitario recoge tanto los trabajos escritos (especialmente preparados para esta publicación) de los conferencistas, así como dos textos guía, del I Seminario Internacional Gobierno Universitario, realizado en Bogotá, del 23 al 25 de julio de 2014, por la Red telescopi, con la convocatoria del Ministerio de Educación Nacional y las Universidades de los Andes, Javeriana (Colombia) y Politécnica de Cataluña (España). Esta obra recoge once textos sobre gobierno universitario, agrupados en dos secciones. En la primera sección, de carácter general, se abordan desde una perspectiva conceptual, con frecuencia referida a la literatura especializada, los conceptos de gobierno, gestión y gobernanza universitarias, presentando marcos teóricos explicativos y describiendo sus modelos, tendencias y desarrollos, tanto en el plano de los sistemas nacionales de educación superior como en contextos institucionales. La segunda sección presenta seis textos que establecen analíticamente la conexión entre el gobierno universitario y algunas dimensiones específicas, no por ello no sustanciales, del obrar de las instituciones de educación superior: autonomía universitaria, pertinencia, calidad, planeación y financiación.

Jairo H. Cifuentes Madrid, ed.

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asun tos de gob ie rno u niv e rsitario

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asuntos de gobierno universitario

Los autores

Jairo Humberto Cifuentes Madrid Carlos Angulo Galvis Andrés Bernasconi José Joaquín Brunner

Jairo Humberto Cifuentes Madrid EDITOR

Luis Carlos Castillo Paula Clasing María José Lemaitre Alfonso Muga Martí Parellada Sabata Gerardo Remolina Vargas, S. J. Jamil Salmi Claudia Velandia Gómez

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Editor

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Reservados todos los derechos

© Pontificia Universidad Javeriana © Jairo Humberto Cifuentes Madrid, editor. © Carlos Angulo Galvis, Andrés Bernasconi José Joaquín Brunner, Luis Carlos Castillo, Jairo Humberto Cifuentes Madrid, Paula Clasing, María José Lemaitre, Alfonso Muga, Martí Parellada, Gerardo Remolina Vargas, S. J., Jamil Salmi, Claudia Velandia Gómez.

Primera edición: Bogotá, d. c., Abril de 2016 isbn: 978-958-716-930-0 Impreso y hecho en Colombia

Printed and made in Colombia Corrección de estilo: Ana Cecilia Calle Diagramación: Claudia Patricia Rodríguez A. Diseño de cubierta: Sonia Rodríguez Impresión: Javegraf Editorial Pontificia Universidad Javeriana Carrera 7 n.° 37-25 oficina 1301 Edificio Lutaima Teléfono: 3208320 ext. 4752 www.javeriana.edu.co/editorial Bogotá, d. c.

Cifuentes Madrid, Jairo Humberto, autor Asuntos de gobierno universitario / Jairo H. Cifuentes Madrid [y otros diez] ;. -- Primera edición. -- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2016.

220 páginas : ilustraciones ; 24 cm Incluye referencias bibliográficas.

ISBN : 978-958-716-930-0

1. EDUCACIÓN SUPERIOR. 2. UNIVERSIDADES. 3. GOBERNANZA. 4. ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. 5. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. 6. ÓRGANOS DE GOBIERNO UNIVERSITARIO. 7. PLANIFICACIÓN UNIVERSITARIA. I. Cifuentes Madrid, Jairo Humberto, autor, editor. II. Angulo Galvis, Carlos, autor. III. Bernasconi, Andrés, autor. IV. Brunner Ried, José Joaquín, autor. V. Castillo, Luis Carlos, autor. VI. Clasing, Paula, autora. VII. Lemaitre, María José, autora. VIII. Muga Naredo, Alfonso, autor. IX. Parellada Sabata, Martí, autor. X. Remolina Vargas, Gerardo, S. J., autor. XI. Salmi, Jamil, autor.

XII. Velandia Gómez, Claudia, autora. XIII. Pontificia Universidad Javeriana.

CDD 378.055 edición 21 Catalogación en la publicación - Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S. J. inp Abril 14 / 2016

Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

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Contenido

Presentación

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primera parte

Sobre el gobierno universitario

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Jairo Humberto Cifuentes Madrid

Gobierno universitario: entre ecos del pasado y nuevas tendencias. Una mirada comparada.

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Paula Clasing y Alfonso Muga

Gobernanza universitaria: tipología, dinámicas y tendencias

52

José Joaquín Brunner

Formas exitosas de gobierno universitario en el mundo

74

Jamil Salmi

Gobierno universitario: articulación política pública y política institucional

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Martí Parellada Sabata

segunda parte Autonomía y formas de gobierno universitario

130

Andrés Bernasconi

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Desafíos de la planeación estratégica universitaria: planeación pertinente

144

Gerardo Remolina, S. J.

Implementación y comunicación de la planeación

160

Claudia Velandia Gómez

Gobierno universitario: una mirada desde el aseguramiento de la calidad

178

María José Lemaitre

Apuntes sobre la financiación de las universidades

192

Carlos Angulo Galvis

Propuestas de política para un nuevo modelo de financiamiento de la educación superior pública en Colombia

204

Luis Carlos Castillo

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Presentación El presente libro recoge tanto los trabajos escritos (especialmente preparados para esta publicación) de los conferencistas, así como dos textos guía, del I Seminario Internacional Gobierno Universitario, realizado en Bogotá, del 23 al 25 de julio de 2014, por la Red telescopi, con la convocatoria del Ministerio de Educación Nacional y las Universidades de los Andes, Javeriana (Colombia) y Politécnica de Cataluña (España).

Esta obra recoge once textos sobre gobierno universitario, agrupados en dos secciones: una general, que abordan, desde una perspectiva conceptual, con frecuencia referida a la literatura especializada, los conceptos de gobierno, gestión y gobernanza universitarias, presentando marcos teóricos explicativos y describiendo sus modelos, tendencias y desarrollos, tanto en el plano de los sistemas nacionales de educación superior como en contextos institucionales.

La segunda sección presenta seis textos que establecen analíticamente la conexión entre el gobierno universitario y algunas dimensiones específicas, no por ello no sustanciales, del obrar de las instituciones de educación superior (ies): autonomía universitaria, pertinencia, calidad, planeación y financiación.

La primera sección incluye un texto de Jairo Humberto Cifuentes Madrid, “Sobre el gobierno universitario”, en el que contextualiza la aplicación particular de los conceptos gobierno, gestión y gobernanza universitarias, en las ies que por su naturaleza son instituciones sociales sui generis; señala además la importancia de consolidar el gobierno y la gestión universitarias como respuesta efectiva que tienen las ies para afrontar su déficit de gobernabilidad y los exigentes desafíos que le señala un ambiente en permanente cambio, complejo y altamente competitivo. Refiere la coexistencia de diversos modelos que explican el gobierno universitario y sus principales instrumentos de reforma institucional. Termina con una reflexión sobre el buen gobierno universitario y la recomendación a las ies de su fortalecimiento.

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Asuntos de gobierno universitario

Otro texto de este aparte general, “Gobierno universitario: entre ecos del pasado y nuevas tendencias. Una mirada comparada”, de los profesores Paula Clasing y Alfonso Muga, presenta una revisión comparada de las formas organizativas de gobierno universitario que prevalecen en tres macro zonas universitarias: Europa, Norteamérica y América Latina, para concluir que, con exigencias sociales que tienden a asemejarse, las universidades han tenido que modificar sus estructuras de gestión, desde puntos de partida y trayectorias distintas, pero que propenden, en definitiva, a conciliar su autonomía y una mayor capacidad de autorregulación, con pertinencia y compromiso responsable con sus respectivos entornos.

Seleccionado como documento guía del Seminario Internacional, se incluye un texto del experto José Joaquín Brunner, titulado “Gobernanza universitaria: tipología, dinámicas y tendencias”, publicado inicialmente, en 2011, por la Revista de Educación 355 del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la Universidad Diego Portales. El artículo estudia y clasifica los regímenes de gobernanza de las universidades a nivel internacional: burocrático, colegiado, de partes interesadas, y emprendedor, así como sus dinámicas de cambio y tendencias evolutivas. Señala, de acuerdo con la literatura especializada, que las ies exitosas son aquellas que logran modificar su gobernanza —esto es, su gobierno y sus formas de gestión, para adaptarla tanto a las cambiantes demandas del entorno como a sus transformaciones estructurales—. Concluye con un análisis latinoamericano en el que considera el impacto en el gobierno institucional de las tensiones originadas entre una visión clásica de universidad fundada en el autogobierno académico y las exigencias del carácter emprendedor que requieren las instituciones, modelos asociados al carácter público o privado de las ies, respectivamente.

El texto “Formas exitosas de gobierno universitario en el mundo”, del economista Jamil Salmi, preparado para la Fundación Conocimiento y Desarrollo de Barcelona, publicado inicialmente en Estudios cyd 03/2013, y que constituyó documento guía del Seminario Internacional, realiza una aproximación a las tendencias internacionales en la reforma de la gobernanza de los sistemas de educación superior, con ejemplos internaciones, con un desarrollo específico para la gobernanza universitaria en Iberoamericana, y una referencia final sobre la Importancia y el impacto del gobierno universitario en las universidades de rango (clase) mundial. El mensaje central de este artículo es la identificación del gobierno universitario como una dimensión determinante en los resultados e impacto de las instituciones de educación superior. Señala que la adopción de modelos flexibles de gobierno universitario y de marcos regulatorios concordantes en los países que han reformado la gobernanza de sus sistemas, han generado un sector dinámico e innovador, plataforma apropiada para el desarrollo de universidades de rango mundial. Para América Latina, el desafío estará en incentivar sistemas de

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Presentación

educación superior innovadores y más ágiles sin sacrificar los aspectos claves de bien público y libertad académica.

El aporte del profesor Marti Parellada Sabata, “Gobierno universitario. Articulación política pública y política institucional”, cierra la sección general de este libro planteando la forma como las diferentes expresiones y opciones del gobierno universitario institucional permiten la realización de la política pública en educación superior o —en especiales circunstancias de crisis— amortiguar y adecuar sus impactos institucionales. Por cuanto a las ies se les reclama, dice Parellada, que orienten de manera más decidida su actividad a la transferencia de conocimiento a la sociedad y, en general, a la contribución al desarrollo económico y social de su ámbito territorial de influencia, en situaciones de crisis social y económica y de alta limitación de recursos, corresponde a los gobiernos universitarios, asegurar el equilibrio entre la legitimidad ejecutiva y académica, la definición de marcos financieros lo más estables posible; la construcción de sistemas de incentivos que oriente a las ies hacia aquellos desafíos que se expresan como relevantes por parte de la sociedad y sus representantes y, finalmente, consolidar la autonomía universitaria.

La segunda sección del libro incluye seis textos que desarrollan dimensiones y aplicaciones específicas del gobierno universitario en las ies. Andrés Bernasconi, con su texto “Autonomía y formas de gobierno universitario”, señala que la autonomía no tiene otro fundamento y alcance que la protección de la libertad académica; condición que le permite a las ies cumplir la función social que les corresponde. A pesar de la aceptación generalizada de la afirmación precedente y que en América Latina se presenta gran diversidad de formas como los países organizan el gobierno de sus instituciones y el gobierno de los sistemas nacionales de educación superior, existe en esta región la idea equívoca que una sola forma de gobierno —el cogobierno— es compatible con la autonomía universitaria. Concluye el autor que a las universidades les corresponde estar atentas a escuchar lo que los gobiernos y los mercados le demanden, y a defender si es necesario la libertad intelectual cuando ella se vea comprometida por tales requerimientos, pero con flexibilidad para contemplar la posibilidad de nuevas configuraciones de la autonomía, entendiendo siempre que la autonomía es un medio y no el fin del quehacer de la universidad.

Con su reflexión “Desafíos de la Planeación Estratégica Universitaria. Planeación pertinente”, Gerardo Remolina Vargas, S. J., focaliza en la búsqueda de la pertinencia uno de los más importantes desafíos de la planeación universitaria, función fundamental de la dirección y el gobierno universitario. Señala que es necesario considerar al menos dos dimensiones de la pertinencia. La primera es la dimensión local e inmediata, en la que las ies deben, ante todo, responder a las necesidades concretas de la sociedad en que se encuentran, tanto en sus aspectos socioeconómicos, políticos y

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culturales, como específicamente en sus aspectos educativos. La segunda, más general, es la dimensión internacional y global, que debe ubicarse dentro de las tendencias y dinamismos actuales, considerando las nuevas exigencias, posibilidades y oportunidades que se brindan a las ies, a nivel global, para el cumplimiento de sus objetivos.

Completa su análisis refiriéndose a los nuevos objetivos de la formación universitaria, a las nuevas modalidades de investigación, a las universidades de tercera generación, y a los nuevos métodos de enseñanza aprendizaje. Concluye su reflexión identificando la importancia de fijar adecuadamente una misión y una visión institucional para lograr una verdadera planeación estratégica y pertinente.

Una segunda reflexión sobre planeación universitaria, referida aquí a sus retos de implementación y comunicación, la realiza Claudia Velandia Gómez, con su texto: “Implementación y comunicación de la planeación”. Desde una reflexión general inicial, seguida del análisis de una experiencia concreta de planeación en que se alineó la visión de largo plazo sin dejar de atender la demanda cotidiana en la gestión y desarrollo del espacio físico, la autora identifica, en clave de comunicación, la importancia del lenguaje común en los ejercicios de planeación. En las ies existe un saludable espíritu de reflexión y crítica, conveniente para el desarrollo académico y la investigación; sin embargo, para que sea efectivo, debe ser encausado adecuadamente en los procesos de planeación, pues la complejidad y el exceso metodológico pueden transformar un momento de acuerdo en un lugar de desencuentro y en última instancia impedir el logro de las metas concretas, la asignación de recursos y los cronogramas indispensables para la transformación institucional. Señala también como requisito sine qua non en la implementación de la planeación, la importancia de su realismo y objetividad: es frecuente que muchos planes sean una lista interminable de deseos, sin una asignación de responsables y recursos, con lo cual se convierten en planes sobrevalorados, que superan lo que históricamente ha podido ejecutar la institución en cronogramas similares a los del plan. Se deslegitima con esto lo que debería ser un proceso de planeación concreto, realizable y con claras responsabilidades.

El texto de María José Lemaitre, “Gobierno universitario: una mirada desde el aseguramiento de la calidad”, inicia con una referencia a las transformaciones estructurales que afectan a la sociedad y que están impactando el escenario en el cual actúa la educación superior, lo que ha significado cambios importantes en la estructura del sector.

Señala que el gran desafío para el gobierno universitario es compatibilizar tres ‘almas’ de la universidad —institución, comunidad y exigencias sociales— y, esencialmente, manejar una tensión difícil de resolver entre la necesidad de operar bajo un principio de legitimidad que genere y mantenga la creencia en la pertinencia y la validez de las decisiones, y la necesidad de actuar de manera eficaz y eficiente, asegurando la viabilidad económica y organizacional de la universidad. Un mecanismo privilegiado de

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Presentación

resolver dicha tensión, es la gestión de calidad, entendida, en términos operacionales, como la respuesta de una universidad a un doble conjunto de requerimientos: aquellos que provienen de su propia declaración de misión y fines, y aquellos provenientes de su entorno significativo, definido como tal a partir de la propia misión institucional.

Termina el texto con la referencia a un estudio comparado realizado por cinda sobre los cambios percibidos en tres dimensiones: el sistema de educación superior, la gestión institucional y los procesos de enseñanza aprendizaje, a partir de las opciones de aseguramiento de la calidad.

La segunda sección del libro concluye con dos textos sobre el tema de financiación.

Con el texto “Apuntes sobre la financiación de las universidades”, Carlos Angulo Galvis identifica como elementos fundamentales en el análisis de la dimensión económica de la educación, el considerar la formación educativa como un proceso, que requiere en todas las diferentes etapas, la colaboración entre el núcleo familiar y las instituciones educativas, y una adecuada planeación para asegurar la utilización eficiente y eficaz de los recursos. Describe también algunos aspectos que incrementan innecesariamente los costos de la educación superior: una gobernabilidad inadecuada, la endogamia en la contratación de profesores y la publicidad engañosa. En materia de financiación de las diferentes modalidades educativas, señala que la educación privada, aunque realiza una función pública, sus fuentes de recursos son y deben ser diferentes al de las universidades públicas, pero que sus egresos son similares, cuando las instituciones tienen grados comparables de desarrollo. Afirma el que la educación de calidad es costosa.

Con una análisis descriptivo de los ingresos y egresos del sistema de educación superior colombiano, concluye con el llamado a lograr una mejor distribución de ingresos en las instituciones de educación superior para que se disminuya su excesiva dependencia en las matrículas, buscar la mayor eficiencia en su operación para optimizar la utilización de recursos, disminuir la alta tasa de deserción o mejorar la baja tasa de éxito, disminuir la alta desigualdad en todos los países a través del incremento sustancial de los esquemas de apoyo financiero a estudiantes calificados, que ingresen a universidades de calidad.

Finalmente, el artículo “Propuestas de política para un nuevo modelo de financiamiento de la educación superior pública en Colombia”, del profesor Luis Carlos Castillo, inicia con una descripción del Sistema Estatal Colombiano de Educación Superior (sue), y de tres modelos de política de financiamiento de las ies: transferencias intergubernamentales, subsidio a la demanda, y combinación de financiación de la oferta y de la demanda. Señala que la financiación del sue, desde sus orígenes, ha estado a cargo del presupuesto del sector público, históricamente ha sido deficitaria y se ha ido estructurando en el modelo que combina la financiación de la oferta y la demanda. Identifica las fuentes de los problemas financieros de las universidades públicas: expansión de la cobertura, profesionalización del cuerpo docente, normatividad salarial de obligatorio

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cumplimiento con impacto en los gastos de funcionamiento, el salto cualitativo y cuantitativo en la investigación, y las infraestructuras físicas y de las nuevas tecnologías de la información. Concluye que todo ello ha generado el desfinanciamiento del sue y el agotamiento de su modelo de financiación, frente a lo cual formula quince propuestas de política para un nuevo modelo de financiación de las universidades públicas. el editor

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Primera parte

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Sobre el gobierno universitario Jairo Humberto Cifuentes Madrid Secretario general Pontificia Universidad Javeriana, Bogotรก

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I Hacer referencia al gobierno universitario, como lo entiende José Joaquín Brunner, es aludir a la manera como las instituciones de educación superior (en adelante, ies) se organizan con su comunidad educativa y operan internamente, así como a la forma como se relacionan con entidades y actores externos para lograr con calidad y pertinencia los objetivos que se proponen en educación superior (Brunner, 2011).

El gobierno universitario entonces se refiere a un principio de legitimidad que genera y mantiene la creencia en que la ies cuenta con las “[…] estructuras y los procesos apropiados para adoptar decisiones, manejar las demandas del entorno y adaptarse e incidir sobre él por medio de sus capacidades internas de acción” (Brunner. 2011 p. 139). Diferente a la gestión universitaria, que alude a un principio de efectividad, …que facilita la implementación cotidiana de las decisiones estratégicas y la administración de la organización de manera que se asegure la continuidad de sus funciones, la obtención de los recursos necesarios para ella y la producción de resultados satisfactorios para las diversas partes interesadas en medio de un entorno turbulento y a veces hostil. (Brunner, 2011 p. 140)

Cuando se conjugan estas dos dimensiones en la dirección de las ies, surge el concepto de gobernanza (institucional) universitaria.

En este punto cabe, a su turno, la siguiente precisión. En la literatura especializada, la utilización de la expresión gobernanza se realiza desde dos planos: una referida a la gobernanza de los sistemas —por ejemplo, el de educación superior— que se caracteriza por la consideración de las nuevas relaciones entre las ies, el Estado o las autoridades públicas y la sociedad, y la otra, denominada gobernanza institucional o interna, que

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refiere —como ya se indicó— a la realización de los principios de legitimidad y de efectividad en el quehacer de una ies en particular (Kehm, 2012).

II Estas aproximaciones a los conceptos de gobernanza, gobierno y gestión universitarias, que parecen tan sencillas y estándar frente otras organizaciones sociales, enfrentan la especial exigencia de la naturaleza sui generis de las ies en las que se aplica; pues ellas son instituciones y no simplemente empresas.

Si entendemos por empresa, no solo su excluyente sentido económico, cuanto la actividad colectiva y organizada que los seres humanos acometen para obtener fines y propósitos concretos, se puede decir que las ies pertenecen al amplio género de los emprendimientos humanos. Dice Alfonso Borrero: “[…] ser empresa es un hecho que se realiza en la universidad puesto que ella es empresa humana e institución social, constituida para el servicio de la educación, de la cultura y de la ciencia” (Borrero Cabal, 1991 p. 14).

Se puede entonces afirmar, a la manera aristotélica de definición, que por su género próximo, las ies son empresas, pero también son instituciones sociales, lo que constituye su diferencia específica. En efecto, son empresas por participar de los siguientes supuestos fundamentales: • Una actividad o un ejercicio emprendido en pos de objetivos precisos, conscientes y previamente señalados.

• Una actividad de un grupo o conjunto de personas —profesores, estudiantes, personal de apoyo administrativo— que en unión estable y libre aúnan sus esfuerzos en un solo cuerpo para lograr un propósito común.

• Actividad organizada que se dispone o divide en sistemas, procesos y órganos internos, con funciones y objetivos particulares que, conjugados en forma unitaria y global, permiten cumplir los propósitos institucionales señalados.

Pero las ies son algo más; son instituciones sociales en virtud de la perenne vigencia histórica de sus misiones y funciones, de su peculiar autonomía fundada en el poder del saber, y por ser indispensables a la vida social.

• Las misiones y funciones sustantivas —conservación, generación y transmisión del conocimiento, formación del ser humano y servicio a la sociedad— no son asuntos temporales o accidentales para la empresa universitaria. Estas permanecen en el tiempo superando fácilmente los énfasis y los condicionamientos

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Sobre el gobierno universitario

que les demandan las coyunturales realidades sociales e institucionales. Inmodificables en su esencia, dichas misiones y funciones universitarias permanecen válidas y se ajustan a las urgencias que les imprime el devenir histórico.

• Las ies gozan de autonomía interna, originada en la facultad del saber y de la ciencia, para fijarse sus propias normas y métodos, los límites de su expansión y sus propósitos; así como también de autonomía externa, fundada en la facultad de las instituciones, para adoptar sus propias normas de conducta y, en consecuencia, para organizar y realizar sus funciones sustantivas. Es claro que la autonomía externa es relativa, no absoluta, ya que está situada en o referida a los marcos del Estado en los que presta su servicio educativo y de servicio a la sociedad.

• Las ies son indispensables para la vida de una comunidad. De hecho, no es posible concebir hoy en día una comunidad estable y viable sin la presencia de este tipo de arreglos institucionales dedicados al conocimiento y a la formación de la persona1.

Bien expresaba Antanas Mockus esta especial condición de las ies: La Universidad tiene dos dimensiones conjugadas que son la de una comunidad formada por los universitarios y la de una institución con ciertas particularidades que permiten considerarla una institución universitaria.

Sin comunidad universitaria la institución sería un cascarón vacío; sin el cascarón formal, administrativo, organizativo, institucional, la comunidad universitaria seguramente adelantaría una vida muy distinta o simplemente dejaría de existir.

Se debe tratar de tener siempre presentes estas dos caras de la universidad. (1995, p. 16) Adicionalmente, las ies son complejos sistemas organizacionales, descritos por Kurt Weick, como vagamente acoplados, con procesos y relaciones funcionales acotadas, aleatorias, ocasionales, discontinuas, lentas y con efectos recíprocos débiles.

Instituciones en las que las fuerzas de la especialización son más importantes que las fuerzas de la integración y la articulación. Entidades en las que sus estructuras responden a criterios históricos y de la tradición universitaria más que a los criterios de la efectiva gestión para el logro de los propósitos misionales (Weick, citado en Samoilovich, 2008).

1 Con frecuencia, se acude a las expresiones latinas alma mater, pia nutrix y parens scientiarum para señalar la importancia y posición de la universidad en el medio social. Estas expresiones, desde muy antiguo, atestiguan que el conocimiento y el ser humano constituyen los elementos esenciales de toda sociedad. La universidad es entonces, según las expresiones latinas, “madre de la ciencia y de un nuevo hombre”, “alimentadora de los conocimientos“ y “verdadera engendradora de las ciencias”.

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En términos de los principios, reglas, métodos y herramientas para la conducción y gobierno de las ies, convine considerar que estas instituciones sociales académicas se presentan como sistemas organizacionales diversos en su concepción. De ahí que las tipologías propuestas por los distintos autores sean muy variadas. Barbara Khem (2012), por ejemplo, establece una tipología que considera las ies como: • Una comunidad de académicos, regida por normas académicas y basada en valores académicos. Su actuación se fundamenta en las libertades de cátedra, aprendizaje e investigación en beneficio de la sociedad, más que de grupos de interés particulares. Su organización refleja la autonomía individual y disciplinaria de cada unidad, determinada por códigos de conducta, conceptos y creencias específicas, por lo que la visión compartida de institución se alcanza a partir del ensamblaje de los diversos subsistemas disciplinares. La forma de evaluación institucional es la revisión hecha por pares académicos, a partir de reglas propias de la academia. Su financiación le corresponde totalmente al Estado.

• Un instrumento para lograr las agendas políticas nacionales; constituyen arreglos institucionales que permiten alcanzar los objetivos y las prioridades definidas por los gobiernos nacionales o regionales. La educación y la investigación se orientan a la búsqueda del desarrollo social y la construcción de riqueza y bienestar. Las ies se organizan en comunidades científicas, con autonomía delegada, que desarrollan actividades interrelacionadas y unificadas por autoridades rectoras centrales. La evaluación institucional considera la efectividad en el logro de los objetivos políticos fijados. El financiamiento institucional se realiza con recursos públicos, a partir de los resultados y logros obtenidos.

• Una democracia representativa que tiene como propósito alcanzar los múltiples objetivos de los diversos grupos de interés internos, representados por elección democrática en todos los órganos de gobierno personales y colegiados. En estas ies prima el carácter formal del proceso de toma de decisiones (elecciones, votaciones, negociaciones, coaliciones) sobre el sentido y los objetivos de las actividades universitarias. La democracia en el lugar de trabajo y la codecisión son las mejores prácticas de gobierno universitario. Son instituciones regidas por el principio de la democracia interna y la plena autonomía externa, con total financiación por parte del Estado.

• Instituciones de servicios académicos, integradas a mercados competitivos, en las que la satisfacción de las preferencias de los grupos de interés, internos y externos es su principal objetivo. La educación y la investigación buscan ser comercializadas en los mercados tanto nacionales como internacionales, pues la información y el conocimiento no son bienes públicos, en cuanto recursos estratégicos de supervivencia y competitividad. Por su referencia al mercado,

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se les exige un liderazgo interno, fuerte, unitario y profesional que genere gran capacidad de adaptación y cambio institucional. La evaluación de su actividad se realiza a partir de indicadores y rankings, y la financiación institucional se origina en recursos privados provenientes de la venta de sus servicios.

Es bastante conocida también la tipología de José Joaquín Brunner (2011) de las concepciones burocrática, colegial, emprendedora y de “partes interesadas” de las ies, según la combinación de los principios de legitimidad (dirección externa o interna) y efectividad (gestión burocrática o gestión emprendedora) que distinguen los conceptos de gobierno y gestión universitarios.

Gestión burocrática

BUROCRÁTICO

Externo Principal/agente

EMPRENDEDOR

COLEGIAL

1

2

4

3

Interno Colegial

DE PARTES INTERESADAS

Gestión emprendedora

Figura 1. Tipología de Brunner.

Fuente: Brunner (2011 p. 140).

Obviamente, estas concepciones no se presentan de manera plena en una u otra institución. Son modelos y, por tanto, simplificaciones de visiones y perspectivas que determinan la idea de universidad y, a partir de esta, las formas en que debe orientase y definirse su gobierno institucional.

La condición de instituciones sociales o entidades sui géneris, con las diversas concepciones de su naturaleza institucional, señalan especiales y exigentes desafíos a su

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gestión y gobierno. Por ello, los modelos y las prácticas desarrolladas para la gestión y la conducción de las organizaciones y las empresas, públicas y privadas, no pueden aplicarse ni replicarse de forma pura y simple en las ies. Su gobierno y su gestión requieren de un esfuerzo especial de adecuación a las realidades y características de las comunidades educativas que las integran y al carácter público de los servicios que ellas prestan en torno al conocimiento, la formación de ciudadanos y la solución, desde su quehacer académico, de los problemas humanos y sociales de las sociedades en las que se insertan. *** Las ies enfrentan el desafío de desarrollar sus actividades misionales —según Michael Porter (1980, fig. 1.1. p.4)— en un ambiente de permanente cambio, complejo y altamente competitivo, caracterizado por un cambio en los modelos de relación entre el Estado y las ies, “que describen un continuo que va desde, en un extremo, el ‘modelo de control estatal’, en el que el gobierno trata de controlar sus universidades de cerca, y en el otro extremo, el ‘modelo de estado-supervisor’, en el cual el gobierno las regula a distancia” (Salmi, 2013).

Este movimiento pendular en el papel que cumple el Estado en el sistema de educación superior tiende hoy en día a ubicarse en el modelo de Estado-supervisor.

Los sistemas de educación superior son […] cada vez más complejos debido al crecimiento del número de instituciones públicas y privadas, por lo que la tarea de administrar y supervisar el sector es cada vez más especializada y exigente.

Como resultado, el viejo modelo de control total por parte de un ministerio central de la educación está resultando insostenible a largo plazo y está siendo remplazado por otros modelos (más descentralizados). Esto altera el modo de intervención del gobierno, de uno enfocado a controlarlo todo al detalle a uno estratégico basado en formas más sofisticadas de monitoreo y evaluación del desempeño. (Fielden, citado en Salmil, 2013)

En Colombia, esto ha significado el fortalecimiento del papel de “supervisor” en las ies del Ministerio de Educación Nacional, a través de los mecanismos de aseguramiento de la calidad y la pertinencia, así como la consideración del carácter de servicio público de la educación superior para la rendición de cuentas, todo esto enmarcado en la consolidación de indicadores y sistemas de información y medición e indicadores.

Se aprecia también una mayor exigencia a las ies por parte de los grupos de interés (stakehorlders), internos y externos, en la diferenciación de los currículos y los proyectos

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Sobre el gobierno universitario

educativos institucionales, que no son fácilmente armonizables con la visión más bien homogénea de la ies en los procesos de aseguramiento de calidad y en los sistemas de medición y rankings.

El ambiente complejo en que operan las ies se caracteriza igualmente por una expansión de la demanda de educación superior, dados los niveles alcanzados de universalización de la educación básica secundaria, que, sin embargo, no se ha acompasado a una oferta homogénea y generalizada de alta calidad y pertinencia ni a la reducción de la desigualdad social en el acceso. Se tienen entonces altos niveles de deserción, y quienes culminan sus procesos de formación encuentran muchas dificultades para el ejercicio de sus profesiones y oficios, o bajas expectativas en términos de retorno a la inversión, pues el mercado del trabajo termina reconociendo las habilidades y competencias superiores y diferenciadoras, no las estándar, del talento humano que vincula.

Caracteriza también el contexto universitario una cuestionable calidad en la formación básica de los aspirantes universitarios, lo que le implica a las ies costosas acciones remediales y un mayor esfuerzo para el logro de los propósitos formativos, lo que desequilibra la relación precio–servicio.

Entre otros desafíos para las ies se suman: una acentuada competencia por la vinculación de buenos, calificados y versátiles profesores, a quienes se les demandan altos niveles de productividad investigativa y docencia de calidad; un apoyo muy restringido a los procesos de generación de conocimiento y la focalización en la asignación de los pocos recursos públicos y privados en investigación para atender las agendas públicas de aplicación inmediata del saber y los temas de interés exclusivamente productivo; y un número creciente, heterogéneo y desarticulado de nuevos actores públicos y privados en el sistema.

Es este, en pocas palabras, el ambiente cambiante, competitivo y complejo que enfrenta la dirección de las ies y que ha llevado a que se cuestione la efectividad de su gobierno y en consecuencia la exigencia de nuevas formas y modelos de gobernanza universitaria.

En efecto, algunos expertos señalan que las ies, tanto públicas como privadas, presentan lo que podría denominarse un “déficit de gobernabilidad”; esto es, la limitación de su alta dirección de articular un proyecto institucional y de llevarlo a la práctica (Samoilovich, 2008).

De tiempo atrás, la educación superior ha experimentado una serie de reformas e iniciativas de cambio motivadas en la modificación del ambiente en que operan. Como parte de este proceso, se ha incentivado en las universidades la renovación de sus sistemas de gobierno. Aunque históricamente muchas universidades han estado regidas por un sistema en el que el personal académico ha jugado un papel importante en la toma de decisiones, la evidencias de los

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diversos procesos de reforma indican que esta forma de gobierno no es lo suficientemente sensible para manejar un entorno rápidamente cambiante y que la toma de decisiones que involucra personal académico es demasiado lenta e incremental (en costos). (Birnbaum, citado en Stensaker, 2012)

Como ya se ha señalado, el gobierno de las ies ha estado determinado por las competencias directivas y de gestión que poseen sus cuadros directivos, que en su gran mayoría han sido académicos elegidos por la comunidad universitaria, no exentos de compromisos políticos y gremiales. Estos directivos, aun teniendo profundos conocimientos en su área científica y un excelente historial docente y de investigación, usualmente carecen de las competencias, la experiencia y los conocimientos de dirección y gestión, lo que les ha dificultado el logro del engranaje de los distintos componentes institucionales y la atención de sus cada vez más complejas funciones y desafíos.

En la búsqueda de superar el llamado “déficit de gobernabilidad”, las ies han contado con la coexistencia (y la competencia) de diversos modelos de gobierno universitario. De hecho, existe en la literatura especializada una compleja y variada construcción de modelos conceptuales sobre el gobierno universitario: nueva gerencia pública (new public management); estados, mercados y jerarquías (states, markets and hierarchies); gobierno multinivel (multi-level governance); Estado de bienestar (the welfare state); institucionalismo centrado en actores (actor centered institutionalism); modelos de toma de decisión (models of decision-making); teoría de instrumentos de política (theory of policy instruments); buen gobierno (good governance) y nuevo gerenciamiento (new managerialism), para mencionar algunos de ellos. Estos modelos, a partir de sus enfoques y propósitos, con sus desarrollos y limitaciones, han interpretado las exigencias actuales del gobierno y la gestión universitarias y han brindado las herramientas de reforma institucional para su mejoramiento.

Así, por ejemplo, el modelo de nueva gerencia pública define por gobernanza institucional o interna la coordinación de los actores universitarios y su implicación en los procesos de toma de decisiones estratégicas, en un contexto altamente competitivo y de restricción de recursos, con el objetivo de transformar las ies en organizaciones más integradas para ganar en influjo y mejorar los resultados institucionales. Su objetivo último es pasar de ies administradas a ies gestionadas, enfocando tres grandes líneas de actuación: identidad institucional, toma de decisiones y racionalidad (Brunsson y Sahlin-Andersson, citado en Kehm, 2012).

El modelo de nuevo gerenciamiento aboga por generar ies deben caracterizarse por su carácter corporativo; su orientación al mercado y la satisfacción de sus demandas; la especialización y carácter diferenciador de sus misiones; por el uso racional y con criterios de maximización en productividad de su quehacer; por la definición de

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estrategias emprendedoras para la generación de recursos y la comercialización de sus actividades académicas (Santiago, Carvalho, Amaral y Meek, 2006).

Estos modelos han propuesto e identificado diferentes instrumentos de reforma institucional (Restrepo, Trujillo y Guzmán, 2012; Currie y Newson, 1998; Kehm, 2012) que se vienen implementado en el gobierno y en la gestión de las ies como: • Consolidación de los órganos superiores de gobierno y de otros espacios de toma de decisiones estratégicas, con inclusión, en diferente magnitud, de actores externos a los que se les asignan una o varias de las funciones orientadoras, nominadoras y de supervisión. Identificar las cualidades personales de los actores externos y asegurar el acceso y la calidad a la información de la ies como condición sine qua non para asegurar la efectividad de su actuación son aspectos de especial atención.

• Profesionalización de la administración. En el gobierno institucional, los académicos han asumido serios procesos de formación en gestión o han sido remplazados por profesionales en administración universitaria, quienes ostentan ya un especial estatus institucional.

• Adopción de códigos de ética y buen gobierno, así como fortalecimiento de los órganos de control.

• Gestión sistémica de la calidad en todos los niveles y con propósitos de rendición de cuentas.

• Adopción de mecanismos de rendición de cuentas y revelación de información.

• Participación en y seguimiento de rankings nacionales e internacionales y búsqueda de acreditaciones como mecanismos de competencia interuniversitaria.

• Fijación de remuneraciones basadas en productividad y asignación de presupuestos por resultados de docencia.

• Especialización, creación de perfiles y establecimiento de marcas institucionales. *** Los desafíos de un entorno altamente cambiante, competitivo y complejo, aunados a las características tan propias, particulares y únicas de las ies y de sus diagnósticos de déficit de gobernabilidad, que impactan tanto su dirección y gestión como el ejercicio de sus actividades en torno a la formación de las personas y al conocimiento, exigen hoy claramente una opción definida por el fortalecimiento y la innovación del gobierno universitario.

Estas exigencias implican entender el gobierno de las ies más allá de un problema entre una visión histórica tradicional del grado exclusivo de participación de profesores y estudiantes en la toma de decisiones y el reconocimiento del valor de los grupos

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de interés externos en las decisiones institucionales. Igualmente, implica superar la perspectiva aislacionista de las ies que, amparadas en la autonomía universitaria, se consideran exentas de suministrar información pública y abierta, de rendición de cuentas y de compromisos éticos de transparencia por el valor social del servicio público que prestan.

Surge entonces como propuesta optar por un buen gobierno universitario y fortalecerlo; en otras palabras, hacer expreso el compromiso de las ies de lograr con calidad y pertinencia los objetivos que se proponen en educación superior, en un marco de la transparencia, la confianza y de rendición social de cuentas, desde una posición sólida institucional, que considere su ethos como institución académica y su capacidad de autorregulación, para organizarse y operar internamente, para relacionarse con entidades y actores externos.

Esto conlleva dejar de lado la discusión de la no aplicación de los principios de buen gobierno fundados en que ellos se corresponden con un modelo que aplican las corporaciones y empresas con ánimo de lucro, pero que poco o nada tiene que decir a entidades públicas o entidades privadas sin ánimo de lucro.

Las miradas que sustentan la aplicación de principios de buen gobierno únicamente para entidades lucrativas que deben regular éticamente la búsqueda natural de la maximización del beneficio económico, pero que obviamente no aplican a entidades ajenas a este criterio pues su objetivo es altruista y está basado en la confianza y en la prestación de servicios públicos, han sido ya superadas, bien por la vía del aseguramiento de la confianza o bien por la responsabilidad social (imperativo ético) de una aplicación eficiente y eficaz de los bienes y recursos públicos o de los bienes y recursos de los particulares entregados a entidades con valores superiores sociales en el manejo de sus actividades.

Se ha demostrado en los estudios sobre el tema que los sistemas de educación superior con instituciones que ostentan buen gobierno universitario se caracterizan por contar con una mayor autonomía universitaria; y, viceversa, que sistemas con ies con gobiernos universitarios débiles generan como reacción restricciones al ejercicio de la autonomía universitaria.

El buen gobierno universitario asegura calidad en el ejercicio de las actividades institucionales; conlleva autoseguimiento y autoevaluación continuos de los resultados e impactos de la gestión de la ies frente a su proyecto educativo institucional, las metas generales de la institución y las expectativas de los grupos de interés internos y externos. A partir de allí se aseguran la transparencia y rendición de cuentas.

Igualmente, los desarrollos en buen gobierno universitario impactan el rol y las responsabilidades de las entidades de control, transformando, por ejemplo, la supervisión basada en cumplimiento en una supervisión basada en riesgos.

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Institucionalmente, se identifican algunos mecanismos a través de los cuales se consolida un buen gobierno universitario como: Adopción de un sistema integrado de aseguramiento de la calidad y la pertinencia, para todas y cada una de sus actividades académicas de formación, investigación y extensión, así como de gobierno y administración. El sistema debe ser tanto eficiente como eficaz, en términos de identificar con criterios objetivos y de costo-beneficio, los procesos y mecanismos que asumirá y requiere la institución para evaluar su calidad y pertinencia, así como para dar cuenta de su realización.

• La adopción voluntaria de códigos de buen gobierno, caracterizados por su construcción principalmente interna y consensuada, sin desconocer que algunas instituciones buscan apoyos externos expertos para su construcción. Una vez asumido un código de buen gobierno por una ies, la rendición de cuentas sobre su aplicación se transforma en un deber institucional.

• La determinación de lineamientos sobre buenas prácticas que sirven para la gestión del riesgo institucional y del riesgo de sus programas académicos de formación, investigación y extensión.

• La adopción de sistemas de información institucional que contribuyen directamente a la toma de decisiones estratégicas e informadas, así como a una más eficaz rendición de cuentas.

• La adopción de mecanismos y espacios formales, abiertos y periódicos de rendición de cuentas, con lineamientos y metodologías propias de la educación superior y con énfasis no solo en procesos y actividades, cuanto en resultados, impactos y en perspectiva de mejoramiento.

Estos mecanismos que aseguran el buen gobierno universitario implican previamente que la ies, de acuerdo con su realidad institucional, fije los principios y criterios sobre la forma como asumirán las siguientes dimensiones orientadoras de la gestión y del gobierno institucional: • La dirección estratégica universitaria, la gestión de la calidad y el aseguramiento de la pertinencia de su quehacer.

• Las relaciones esperadas con el entorno o grupos de interés externos, que incluyen las formas de captación e identificación de sus intereses y requerimientos, de atención a sus necesidades y de participación en la vida de la ies.

• La relaciones con su comunidad educativa, la determinación de sus formas y alcances de participación en el gobierno institucional que considere sus diversas formas y modalidades de vinculación y que incluya también las formas de captación e identificación de sus intereses, requerimientos de atención a sus necesidades y promoción del bienestar institucional.

• La rendición de cuentas, información pública y transparencia.

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• La resolución y mediación de controversias y conflictos de interés, así como la adopción de un régimen de inhabilidades e incompatibilidades para ejercicio de las funciones de los directivos universitarios.

• Las opciones institucionales por fortalecer la inclusión, el compromiso con el medio ambiente y la responsabilidad social universitaria.

Estas dimensiones del gobierno universitario, orientadoras de la gestión y del gobierno institucional, tienen además un fundamento ético y social que es fijado por el Estado como política pública, elemento orientador y articulador del sistema de educación superior del país y que determina la forma como las ies obran en el contexto de la sociedad.

De esta manera, las ies se dispondrán de mejor forma para contribuir eficazmente al desarrollo sostenible de las sociedades en que se encuentran insertas y para asegurar su sostenibilidad.

referencias

Borrero Cabal, A. (1991). Administración Universitaria. Conferencia # 21. Simposio Permanente sobre la Universidad. Quinto Seminario General. 1990 – 1992.

Bogotá: Ascún: Bogotá.

Brunner, J. J. (2011). Gobernanza universitaria: tipología, dinámicas y tendencias.

Revista de Educación, 355, 137-159.

Currie, J y Newson, J. (Eds.). (1998). Universities and globalization: Critical perspectives. Londres: Sage.

Kehm, B. M. (Comp.) (2012). La nueva gobernanza de los sistemas universitarios.

Barcelona: Ediciones Octaedro, Universitat de Barcelona.

Mockus, A. (1995). La misión de la universidad. En A. Rincón (Coord.), Reforma académica. Documentos (pp. 16-61). Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

Porter, M. E. (1980). Competivive Strategy: Techniques for Analysis Industries and Competitors. New York: The Free Press.

Restrepo, J., Trujillo, M. y Guzmán, A. (2012). Gobierno Corporativo en las Instituciones de Educación Superior en Colombia. Bogotá: MEN–CESA.

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Salmi, J. (2013). Formas exitosas de gobierno universitario en el mundo. Estudios CYD 03/2013. Fundación Conocimiento y Desarrollo. Barcelona. Recuperado de http://www.fuyndacioncyd.org Samoilovich, D. (2008). Senderos de innovación. Repensando el gobierno de las universidades públicas en América Latina. Inédito. Proyecto conjunto de IESALC-Unesco, la Universidad de Buenos Aires y Columbus.

Santiago, R., Carvalho, T., Amaral, A. y Meek, L. (2006). Changing patterns in the management of higher education institutions: The case of Portugal. Higher Education, 52(2), 215-250.

Stensaker, B. (2012, septiembre). Re-inventing shared governance - implications for culture and identity. Ponencia presentada en el 34 EAIR Forum de la Universidad de Stavanger, Noruega.

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Este libro fue compuesto en caracteres Adobe Garamond e impreso en papel marfil, en el mes de abril de 2016 en Bogotรก, d. c., Colombia.

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El Observatorio Colombiano de Buenas Prácticas de Dirección Estratégica Universitaria (telescopi Colombia) es una red de Universidades e Instituciones Universitarias que busca contribuir a la calidad y la pertinencia de la educación superior Colombiana a través de la identificación y el reconocimiento de las buenas prácticas de dirección estratégica universitaria, la conformación de un espacio de colaboración interuniversitaria y la generación de una comunidad de aprendizaje en la temática. telescopi Colombia pertenece a telescopi, una red internacional de Observatorios de Buenas Prácticas de Dirección Estratégica Universitaria en Latinoamérica y Europa, cuya finalidad es incrementar la calidad y la pertinencia de la educación superior, y contribuir a la conformación de un espacio que facilite la colaboración entre las universidades de la región.

Asuntos de gobierno universitario recoge tanto los trabajos escritos (especialmente preparados para esta publicación) de los conferencistas, así como dos textos guía, del I Seminario Internacional Gobierno Universitario, realizado en Bogotá, del 23 al 25 de julio de 2014, por la Red telescopi, con la convocatoria del Ministerio de Educación Nacional y las Universidades de los Andes, Javeriana (Colombia) y Politécnica de Cataluña (España). Esta obra recoge once textos sobre gobierno universitario, agrupados en dos secciones. En la primera sección, de carácter general, se abordan desde una perspectiva conceptual, con frecuencia referida a la literatura especializada, los conceptos de gobierno, gestión y gobernanza universitarias, presentando marcos teóricos explicativos y describiendo sus modelos, tendencias y desarrollos, tanto en el plano de los sistemas nacionales de educación superior como en contextos institucionales. La segunda sección presenta seis textos que establecen analíticamente la conexión entre el gobierno universitario y algunas dimensiones específicas, no por ello no sustanciales, del obrar de las instituciones de educación superior: autonomía universitaria, pertinencia, calidad, planeación y financiación.

Jairo H. Cifuentes Madrid, ed.

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Los autores

Jairo Humberto Cifuentes Madrid Carlos Angulo Galvis Andrés Bernasconi José Joaquín Brunner

Jairo Humberto Cifuentes Madrid EDITOR

Luis Carlos Castillo Paula Clasing María José Lemaitre Alfonso Muga Martí Parellada Sabata Gerardo Remolina Vargas, S. J. Jamil Salmi Claudia Velandia Gómez