Del transporte a la movilidad urbana en Bogotá by Editorial Pontificia Universidad Javeriana

El pacífico latinoamericano y su inserción internacional Eduardo Pastrana, Stefan Jost, Daniel Flemes (editores)

Colombia y Brasil: ¿socios estratégicos en la construcción de Suramérica?

La ciudad requiere replantearse el tema de la eficiencia, el costo y la calidad del transporte público. ¿Cuál sería la calidad de nuestro transporte público si los más acomodados viajaran en él? ¿Cómo va a ser equitativa una ciudad en la que la gran mayoría tiene que sopor tar un pésimo transporte? Para responder a estas preguntas es necesario ampliar la aproximación a los problemas de transporte más allá de lo técnico. El conocimiento de los ingenieros y arquitectos fue y es importante. Sin embargo, la complejidad de los desafíos que enfrentamos hace que sean bienvenidos los aportes desde otras disciplinas del conocimiento, como el urbanismo y las ciencias políticas. Y es aquí donde la investigación de Fernando Rojas Parra, Claudia Dangond-Gibsone, Jean-François Jolly y Alejandra Monteoliva Vilches es relevante y se presenta como un paso importante para enriquecer el debate desde una perspectiva multidisciplinar.

ÁTOGOB N E ANAB R U DAD IL IVOM AL A ETROP S NART L ED SEROTOMOTUA Y SAÍV ED AM EL BORP N U E UQ SÁM

Martha Ardila (editora)

au to r e s

DEL TRANSPORTE A LA MOVILIDAD URBANA EN BOGOTÁ MÁS QUE UN PROBLEMA DE VÍAS Y AUTOMOTORES

Claudia Dangond-Gibsone Decana Académica de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana. Abogada de la Pontificia Universidad Javeriana. Magíster de la misma universidad en Relaciones Internacionales, y del London School o f Economics and Political Science en políticas de desarrollo para América latina.

Jean-François Jolly Doctor en Estudios de las Sociedades Latinoamericanas por la Universidad de París III-La Sorbonne Nouvelle; tiene un posgrado en Planificación Urbana y Regional, en el Instituto de Estudios Políticos de París; es licenciado en Economía, con especialidad en Economía Pública y

DEL TRANSPORTE A LA MOVILIDAD URBANA EN BOGOTÁ MÁS QUE UN PROBLEMA DE VÍAS Y AUTOMOTORES

Otras publicaciones de la Editorial

Fernando Rojas Alejandra Monteoliva Jean-François Jolly Claudia Dangond-Gibsone

Regional, en la Universidad de Amiens, Francia.

Alejandra Monteoliva Politóloga de la Universidad Católica de Córdoba , Argentina. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional de la Universidad de los Andes.

Fernando Rojas MÁS QUE UN PROBLEMA DE VÍAS Y AUTOMOTORES

EN BOGOTÁ MOVILIDAD URBANA DEL TRANSPORTE A LA Claudia Dangond-Gibsone au to r e s

Jean-François Jolly Alejandra Monteoliva Fernando Rojas

Trabaja como asesor del concejal de Bogotá Juan Carlos Flórez. Es politólogo, especialista en resolución de conflictos de la Universidad de los Andes. Cursó una maestría en Gestión Urbana en la Universidad Católica del Paraná, Brasil. Actualmente cursa estudios de doctorado en historia en la Universidad de los Andes.

Del transporte a la movilidad urbana en BogotĂĄ: mĂĄs que un problema de vĂas y automotores

Del transporte a la movilidad urbana en Bogotá: más que un problema de vías y automotores

Claudia Dangond-Gibsone Jean-François Jolly Alejandra Monteoliva Fernando Rojas

Pontificia Universidad Javeriana, sede Bogotá

Facu ltad de Ciencia s Política s y Relaciones Internaciona les

Reservados todos los derechos © Pontificia Universidad Javeriana © Facultad de Ciencia política y relaciones internacionales © Claudia Dangond-Gibsone Jean-François Jolly Alejandra Monteoliva Fernando Rojas © Por la presentación Juan Carlos Flórez © Fotografías María Posada Mylott Primera edición: Bogotá, D. C., febrero de 2013 ISBN: 978-958-716-615-6 Número de ejemplares: 300 Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia

Editorial Pontificia Universidad Javeriana Carrera 7ª núm. 37-25, oficina 13-01 Edificio Lutaima Teléfono: 3208320 ext. 4752 www.javeriana.edu.co/editorial editorialpuj@javeriana.edu.co Bogotá, D.C. Corrección de estilo: María del Pilar Osorio Coordinador editorial: Federico Torres Gavilán Diseño y diagramación: Manuel Botía L. Destiempo libros s.a.s Portada: Juan David Martínez Impresión: Javegraf

Del transporte a la movilidad urbana en Bogotá : más que un problema de vías y automotores / Claudia Dangond-Gibsone...[et ál.]. -- 1a ed. -- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2013. 183 p. : ilustraciones, diagramas y fotos ; 24 cm. Incluye referencias bibliográficas. ISBN: 978-958-716-615-6 1. TRANSPORTE URBANO - BOGOTÁ (COLOMBIA). 2. MOVILIDAD URBANA - BOGOTÁ (COLOMBIA). 3. TRÁFICO URBANO - BOGOTÁ (COLOMBIA). 4. TRÁNSITO LOCAL - BOGOTÁ (COLOMBIA). I. Dangond-Gibsone, Claudia. II. Jolly, Jean-François. III. Monteoliva Vilches, Alejandra Susana. IV. Rojas Parra, Fernando. V. Pontificia Universidad Javeriana. CDD 388.4 ed. 21 Catalogación en la publicación - Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S.J. ech. Enero 28 / 2013

Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

Contenido 12

Presentación

Del transporte a la movilidad, un desafío más que conceptual

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Del transporte a la movilidad urbana sostenible

Aproximación conceptual de la movilidad en Bogotá: un análisis desde la perspectiva del desarrollo humano. Aspectos jurídicos de la movilidad en Bogotá

Fundamentos constitucionales

La movilidad en América Latina Pasado, presente y futuro de la movilidad en Bogotá Consideraciones finales

de la movilidad en Colombia

La movilidad urbana en las perspectivas institucional y organizacional

Desafíos

Intervenciones públicas y aspiraciones ciudadanas en materia de movilidad: análisis de los documentos CONPES 3167, 3256, 3260, 3305 y 3681 Introducción

Las políticas públicas y el dilema de las aspiraciones ciudadanas

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Análisis de los documentos

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Desafíos políticos

CONPES 3167, 3256, 3260, 3305 y 3681 para intervenir en movilidad

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Por un plan de movilidad urbana de Bogotá con un enfoque de oferta

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El paso desde el “transporte de pasajeros” hacia la “movilidad de personas”: un cambio de referencial sectorial

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Los desafíos que plantea considerar nuevas relaciones entre movilidad, eficiencia y equidad

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Un marco para el diseño y la implementación de una política pública de movilidad urbana en Bogotá desde la perspectiva del desarrollo humano: el enfoque de oferta

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Corolario. Los principales desaf铆os para la movilidad urbana en Colombia desde la perspectiva del desarrollo humano Anexo. Sobre esta investigaci贸n

Agradecimiento El grupo de investigación interfacultades (Ciencia Política y Relaciones Internacionales y Arquitectura y Diseño) “Políticas Urbanas” de la Pontificia Universidad Javeriana, sede Bogotá, agradece muy especialmente a Nelson Fernando Muñoz González por la revisión cuidadosa del borrador de este libro. Sus comentarios, siempre precisos, fueron una valiosa ayuda para los autores en el ejercicio de esta obra que se gestó durante más de un año y medio de trabajo colectivo.

Presentaci贸n

Bogotá se ha convertido en una gran ciudad y seguirá creciendo. Según la publicación Nature News, Bogotá será una de las ocho nuevas megaciudades en el mundo hacia el 2025, junto a Kinshasa, Shenzen, Chongqing, Guangzhou, entre otras, todas superando la barrera de los 10 millones de habitantes. Con ese tamaño, Bogotá difícilmente podrá transitar ese camino si no le apuesta al transporte multimodal y a la construcción de la infraestructura necesaria para eso. A pesar de los esfuerzos para desestimular el uso del carro en Bogotá, las crecientes ventas son un claro testimonio de que la gente no se bajó del carro para subirse al transporte público. Por el contrario, la aceptación social del carro en vez de disminuir, creció. Medidas como el pico y placa promovieron la compra de un segundo y tercer carro. Basta ver que entre 2006 y 2011 el número de motos aumentó en 444% y el de carros 91%, mientras que el crecimiento de la malla vial tan solo llegó al 2,7%, según datos de la Veeduría de Bogotá. Pero, el transporte público también fue objeto de intervención. TransMilenio fue presentado como la renovación y modernización del transporte en Bogotá. Durante varios años, nos hicieron soñar con una ciudad en la que transportarse dejaría de ser una pesadilla, el transporte público sería dignificado y el carro solo sería usado en trayectos largos y para salir de la ciudad. Sin embargo, el nuevo sistema, que inspirado en la ciudad brasileña de Curitiba, terminó durmiendo en los laureles de un gaseoso éxito internacional, mientras que con los recurrentes

Del transporte a la movilidad urbana en Bogotá: más que un problema de vías y automotores

problemas en el servicio diario espantó a las personas que mejoraban sus ingresos. Me gustaría recordar un dato que fue presentado por la Agencia de Cooperación Japonesa en 1996 sobre el transporte en Bogotá. Según el estudio, el 72% de los bogotanos pasaban sentados en un bus diez años de sus vidas. Hoy, a pesar de todo lo que se ha hecho, no es diferente la situación. Basta con hacer el siguiente cálculo: dos trayectos diarios de una hora. Eso representa 10 horas semanales, 40 horas mensuales y 480 horas anuales. Esto quiere decir que al año más del 70% de los bogotanos pasan 20 días sentados en un bus.

¿Cómo nos movilizamos los bogotanos? Justo cuando me invitaron a escribir esta breve presentación, el gobierno de Bogotá presentó los resultados de la encuesta de movilidad 2011. Esta no solo es la radiografía más actual de lo que pasa en la ciudad, sino que además sintetiza el panorama que en principio debería orientar la formulación y puesta en marcha de las acciones gubernamentales que impactarán o no en si la ciudad sigue siendo un infierno de inmovilidad o, un lugar con un trasporte más fluido, eficiente, equitativo y menos contaminante. La encuesta fue aplicada en el área urbana de Bogotá y en los 17 municipios vecinos de su área de influencia. Dentro de los resultados llama la atención que de los 17.611.061 viajes que se realizan en día hábil, el 46% se hace caminando, el 30% en

Presentación

transporte público (20% en colectivo, 10% en TransMilenio y 1% en transporte intermunicipal), el 10% en carro, el 4% en taxi, el 3% en bicicleta, el 3% en transporte escolar y el 2% en moto. La cruda realidad social se refleja en el hecho que los viajes a pie son más frecuentes en los estratos 1, 2 y 3, mientras que los viajes en carro son más frecuentes para los estratos 4, 5 y 6. Así mismo, el transporte colectivo y TransMilenio son importantes para los estratos 1, 2, 3 y 4. La encuesta refleja los serios problemas de inequidad que tienen lugar en Bogotá. Mientras que el estrato 1 realiza en promedio 2,03 viajes al día, los estratos 5 o 6 realizan 2,62 y 2,65 respectivamente. Esta diferencia también se evidencia en el tiempo promedio de viaje. Cuanto más alto sea el estrato de un bogotano menor será el tiempo de los viajes motorizados. Adicionalmente, la diferencia entre los promedios de duración de viajes, entre los estratos 1 y 6 llega a ser de más de media hora por viaje. Por supuesto, eso tiene que ver con el hecho de que la mayoría de las clases altas vive más cerca de su trabajo y de las zonas de ocio y esparcimiento, mientras que los más pobres están confinados en los extramuros de la ciudad. Otro aspecto que llama la atención es que en Bogotá hay un carro por cada 32 habitantes en las zonas de estrato 1, en cuanto que hay un carro por cada 1,6 personas en el estrato 6. El 66% de los vehículos pertenecen a los estratos 1, 2 y 3. Las motos son un gran desafío para la ciudad. Estas se han convertido en la primera opción de motorización de los ciudadanos

Del transporte a la movilidad urbana en Bogotá: más que un problema de vías y automotores

de las clases populares. La encuesta indica que el 93% de las motocicletas residen en viviendas clasificadas en estrato 1, 2 y 3. La ciudad requiere replantearse el tema de la eficiencia, el costo y la calidad del transporte público. ¿Cuál sería la calidad de nuestro transporte público si los más acomodados y los funcionarios viajaran en él? ¿Cómo logra ser equitativa una ciudad en la que la gran mayoría tiene que aguantarse un pésimo transporte? Responder a estas preguntas incluye ampliar la aproximación a los problemas de transporte más allá de lo técnico. El conocimiento de los ingenieros y arquitectos fue y es importante. Sin embargo, la complejidad de los desafíos que enfrentamos hace que sean bienvenidos los aportes desde otras disciplinas del conocimiento. Y es aquí, donde la investigación de Fernando Rojas Parra, Claudia Dangond-Gibsone, Jean-Françoise Jolly y Alejandra Monteoliva Vilches es relevante y se presenta como un paso importante para enriquecer el debate desde una perspectiva multidisciplinar. El trabajo que desarrollan se encuentra en la constante tensión entre lo teórico y lo práctico. Esto es parte del esfuerzo que se hace cuando se busca abrir un nuevo camino, que aunque intenta respetar las otras aproximaciones disciplinares, se propone abordar con mayor amplitud un problema central y muy desafiante de la gestión urbana. Por eso, cada capítulo se enmarca en la reflexión sobre Bogotá, Colombia y América Latina en las discusiones más actuales sobre la movilidad urbana.

Presentación

El primer capítulo, “Del transporte a la movilidad, un desafío más que conceptual” está dividido en tres partes. En la primera se presentan algunos de los elementos centrales para comprender qué es el transporte, la movilidad y el transporte urbano sostenible. Si bien, son tres conceptos que se han utilizado como sinónimos durante los últimos años, cada uno tiene alcances particulares pues reflejan la lectura que se hace de cómo se desplazan las personas. Así, el transporte hace énfasis en la capacidad de garantizar los viajes entre dos puntos y de disponer de los modos de transporte necesarios. La movilidad por su parte intenta incluir, además del transporte, las diferentes variables políticas, económicas, sociales, culturales que inciden en el acceso y uso del espacio urbano. La Movilidad Urbana Sostenible hace especial énfasis en el consumo responsable de los recursos naturales. La segunda parte, se concentra en tratar de construir un marco general del transporte y la movilidad en América Latina. En él, se evidencia que los problemas que enfrentan nuestras ciudades son similares aunque pueden estar en periodos diferentes de crisis o solución. Interesante entonces, ver cómo al compartir los problemas, las ciudades latinoamericanas pueden ser gigantes laboratorios para la experimentación de alternativas de solución. La tercera parte está dedicada a presentar el pasado, presente y futuro de la movilidad en Bogotá. Es de resaltar el esfuerzo por periodizar el proceso que ha tenido lugar en la ciudad. Aquí,

Del transporte a la movilidad urbana en Bogotá: más que un problema de vías y automotores

el tranvía, los buses, TransMilenio y el plan maestro de movilidad aparecen como las vigas maestras que han soportado y soportan el desarrollo de Bogotá. En su conjunto entonces, este primer capítulo permite identificar las dificultades y las posibilidades de pasar de los trancones, la inmovilidad del transporte urbano a la movilidad. Con América Latina como contexto, y Bogotá como eje, se reivindica la necesidad de expandir la mente en la gestión de nuestras ciudades, pues solo así podremos comprender mejor los problemas para lograr formular y poner en marcha respuestas más eficaces, humanas y sostenibles. El segundo capítulo “Aproximación conceptual de la movilidad en Bogotá: un análisis desde la perspectiva del desarrollo humano. Aspectos jurídicos de la movilidad en Bogotá” es fundamentalmente un trabajo de interpretación jurídica para integrar disposiciones, leyes y directrices nacionales y locales en torno a la movilidad. Enfocado completamente en Colombia y en Bogotá, parte entonces de reconocer que en el marco legal, aunque se hace referencia a la movilidad, no existe todavía una definición de la misma. El capítulo se enfoca en comprender la movilidad urbana desde el ángulo institucional y organizacional. Esto significa que se debe tener en cuenta que la competencia en este tema es nacional y distrital. Por eso, intenta precisar los alcances de cada uno de ellos, identificar las herramientas más importantes y en compilar los principales aspectos de la normatividad relevante.

Presentación

Adicionalmente, este aparte presenta cinco desafíos para lograr que la movilidad sea asumida como tal en la norma y en la gestión, sin espacio para la ambigüedad. En ese sentido, especial atención merece el llamado a la articulación de lo nacional y lo distrital con el fin de unificar el marco de acción y potencializar las intervenciones. El tercer capítulo “Intervenciones públicas y aspiraciones ciudadanas en materia de movilidad: análisis de los documentos CONPES 3167, 3256, 3260, 3305 y 3681”, hace énfasis en la movilidad como política pública. De esta forma, a partir del análisis de documentos CONPES, como fuente de lineamientos para las intervenciones urbanas, se construye un panorama muy completo de la visión que de la movilidad se tiene en el ámbito nacional. Un elemento que articula dicho análisis es la relación entre políticas y ciudadanía. Es interesante que dentro de este capítulo se construyó una matriz para leer los documentos CONPES. Así, es posible identificar la definición de transporte público urbano–movilidad, los elementos de diagnóstico del problema, el problema público, los lineamientos para el abordaje, las condiciones de implementación de la política, los actores e intervención, y finalmente, el concepto de ciudadanía. Todo eso para establecer la relación entre intervenciones públicas y aspiraciones ciudadanas. El capítulo culmina presentando tres desafíos políticos en los que se asume la movilidad como problema público complejo, dinámico y cambiante. En ese sentido, la movilidad urbana como problema

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público debe abordarse como multicausal y no únicamente técnico. Así mismo, las respuestas en materia de movilidad urbana deben promover la modificación de comportamientos individuales y colectivos sin desconocer la importancia de la capacidad gerencial y estratégica de la gestión pública. Por último, en ningún momento se puede ignorar las aspiraciones de los ciudadanos. Queda abierta la discusión sobre la enorme distancia entre los documentos públicos con sus esquemas modélicos de la realidad y las crudas experiencias que deben soportar día a día los ciudadanos, en un transporte público en el cual están privados de los derechos básicos. El cuarto capítulo “Por un plan de movilidad urbana de Bogotá con un enfoque de oferta” plantea la necesidad de una aproximación diferente a la movilidad urbana. Guiado por algunos de los debates más recientes, se exploran las razones por las que se debe dejar de pensar en la demanda, en donde las respuestas del Estado van detrás de las dinámicas urbanas, para pensar en la oferta, en donde el estado anticipa, propone y orienta los procesos que tienen lugar en las ciudades. El capítulo aborda, como primer aspecto, la transición del transporte de pasajeros a la movilidad de personas, como un cambio de referencial sectorial. En ese sentido, desde la corriente cognitiva del análisis de las políticas públicas, las reflexiones giran en torno a cuál es la representación de la realidad sobre la que se quiere intervenir cuando se aborda la movilidad de personas o el transporte de pasajeros. Así pues, lo que se plantea de

Presentación

fondo es la necesidad de asumir la movilidad como una iniciativa del Estado y no una simple respuesta del mismo. Ahora bien, el cambio mencionado representa un enorme desafío para el Estado y la ciudadanía, pues replantea el debate urbano sobre las relaciones entre movilidad, eficiencia y equidad y su impacto en la formulación e implementación de políticas públicas. Para ilustrar esta situación, se revisa el informe del equipo del Índice de Desarrollo Humano de Bogotá, desde donde se aportan a la discusión dos tensiones estructurales para el caso bogotano. Por una parte, entre los propósitos del ordenamiento territorial considerados por el POT y las propuestas del Plan Maestro de Movilidad. Por el otro, los problemas de la regulación de un sistema dual de transporte público (TransMilenio y Transporte Colectivo) y la relación entre estructura urbana y movilidad particular de las diferentes localidades de Bogotá. Por último, indica los ajustes que necesitan las políticas públicas de movilidad hacia la transformación de lo que se quiere y qué caminos se seguirán para lograrlo. Esto significa, al menos para el caso bogotano, que la elaboración de un plan de movilidad urbana contemple la perspectiva del desarrollo humano. En otras palabras, implica que lo técnico sea el medio o instrumento al servicio de la movilidad de los ciudadanos. Claramente, este giro representaría modificar los criterios de decisión pública. Finalmente, y a manera de síntesis, los autores recogen los principales desafíos para la movilidad urbana de Bogotá en

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particular, y de Colombia en general, desde la perspectiva del desarrollo humano centrándose en las dimensiones conceptuales, jurídica, política y de planeación urbana. Sin la intención de ser concluyentes, los autores buscan dejar abierto el debate sobre cada uno de estos desafíos. Es aquí donde reside uno de los principales aportes de esta investigación, pues por lo que vemos en las encuestas, en muchos estudios y en la voz de muchos técnicos, es que tal vez necesitamos replantear cómo estamos pensando y respondiendo a los problemas de movilidad, pues al parecer, como lo venimos haciendo, no es suficiente. La lectura de este libro ha suscitado en mí algunas reflexiones, que, con el permiso de sus autores, quiero compartir con los lectores que estos valiosos artículos encontrarán. En los últimos años la eficiencia estatal es el gran ausente de la gestión pública. Una sesuda, prejuiciosa y hábilmente orientada interpretación sometió a juicio sumario a la prestación de los servicios públicos por parte del Estado. Pasamos, sin crear mecanismos sólidos técnicos, transparentes de regulación, a feriar los servicios públicos, los cuales quedaron, en no pocos casos, en manos privadas en medio de procesos de privatización, muchos de ellos turbios y que beneficiaron a las mafias de la contratación. Hoy estamos en el peor de los mundos. Lo público ya no funciona. Y lo privado, en manos de los sectores menos competitivos, más ineficientes e ineptos, no ha hecho mejor la vida de los ciudadanos. Los recursos destinados a mejorar, supuestamente,

Presentación

la vida de los ciudadanos, terminaron engordando las cuentas en paraísos fiscales de las mafias público-privadas de la contratación. La legitimidad del Estado se ha erosionado peligrosamente. Y es bueno recordar que ha sido esa erosión, la que ha traído consigo la emergencia de regímenes populistas en otros países del continente. El déficit democrático crea condiciones propicias a los populismos antidemocráticos. El transporte público, así como la salud, el agua, el aseo, las obras públicas, son algunos de los sectores en los que la ineficiencia e ineficacia públicas fueron simplemente reemplazadas por la ineficiencia y corrupción público-privadas. Necesitamos rescatar el debate público para que este sea el que refleje las auténticas demandas ciudadanas y nos permita repensar las funciones del Estado y la colaboración público-privada, no secuestrada por la corrupción y la ineptitud.

Juan Carlos Flórez Arcila Historiador y Concejal de Bogotá

Corolario

Los principales desafĂos para la movilidad urbana en Colombia desde la perspectiva del desarrollo humano

Es importante señalar que el fenómeno de urbanización del mundo seguirá dándose y muy probablemente con una mayor aceleración de lo que hasta ahora se ha dado. Más del 50% de la población de la Tierra hoy vive en ciudades, y la tendencia es creciente. En ese sentido, las necesidades de desplazamiento de las personas y de las mercancías se incrementarán también. El transporte ha sido un factor determinante para la planeación y la gestión de las ciudades en el momento en que éstas tenían dinámicas determinadas por la relación origen-destino y la infraestructura para conectar uno y otro. Sin embargo, el concepto de movilidad surge en la medida en que los desafíos urbanos incluyeron un número amplio de variables que buscaban garantizar el acceso al amplio y democrático espacio urbano. Ahora bien, partiendo de que las ciudades de América Latina se enmarcan en procesos de desarrollo similares, éstas han recorrido caminos muy parecidos en el tránsito del transporte hacia la movilidad. Las dificultades técnicas, políticas, administrativas y culturales han sido determinantes en un proceso caótico cuyos resultados no son aún los esperados. En el caso de Bogotá, la ciudad es un claro ejemplo de cómo el transporte estuvo presente a lo largo de su historia y tal vez esto ha dificultado que se incorpore el concepto de movilidad como eje transversal del desarrollo urbano. El modelo que presenta el Plan Maestro de Movilidad es un collage de intenciones que pretenden abarcar el mayor número de variables posibles, con el fin de responder a las futuras necesidades de sus habitantes.

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Sin embargo, se plantean tantos frentes simultáneos y tantos megaproyectos que, a partir de la historia reciente de la ciudad, no se ven caminos claros para ponerlos en marcha. En todo caso, el paso del transporte a la movilidad no es simplemente una cuestión conceptual o técnica. Es la transformación de cómo se ven, cómo se abordan y cómo se entienden las soluciones dentro de unas dinámicas urbanas cada vez más complejas. En términos de Pierre Muller (2010), se trata de un cambio de referencial, es decir, de la manera cómo los actores “piensan el problema”, discuten de las soluciones y, finalmente, orientan sus acciones. Lo que se ha observado en estos últimos años en Bogotá es cómo, lentamente, con vaivenes, avances y regresos, desfases y tensiones, se ha pasado de un referencial de transporte de pasajeros a un referencial de movilidad, urbana y sostenible, de personas. Por otra parte, desde el punto de vista jurídico 1 un primer desafío podría estar dirigido a estudiar, aprobar e implementar una regulación de la movilidad que incorpore una perspectiva de desarrollo humano sostenible, de tal manera que contemple y se relacione con elementos de salud pública, que tenga en cuenta el componente ambiental de la movilidad así como la inextricable relación con la seguridad urbana y la convivencia pacífica, es decir, que dé cuenta de lo que en el Plan de Movilidad y desde la misma Constitución parece esbozarse: que la movilidad es parte del desarrollo humano sostenible en el que es el ciudadano el 1 Véase por ejemplo, el Código de Tránsito, la Ley 105 de 1993 (Estatuto del Transporte), la Ley 336 de 1996, entre otras.

Corolario

principal receptor de las medidas adoptadas y no el “usuario” o mero “consumidor”. De lo anterior se desprende un segundo desafío que consiste en diseñar una política pública de movilidad y, en consecuencia, unas normas que la desarrollen, en el entendido de que se trata de un derecho relativo, que, en ese sentido, se proyecta como un medio para acceder a otras oportunidades, o —en el lenguaje de Amartya Sen— de capacidades que amplían las posibilidades de los ciudadanos, tanto en lo económico, como en lo social, lo político y lo cultural. En esa línea de pensamiento, el tercer desafío está en comprender el derecho de movilidad desde un enfoque territorial, lo que implicará supeditar la visión más técnica reflejada en la primacía de los modos de transporte, las vías públicas y las infraestructuras, a la idea de que estos son medios o instrumentos al servicio de la movilidad de los ciudadanos y no un fin en sí mismo2 . Igualmente, es necesario revisar toda la normatividad existente en materia de movilidad, tránsito y transporte en cuanto que se trata de un sistema que contiene normas cuya vigencia es anterior a la Constitución de 1991. Así, aunque la Constitución 2

De acuerdo con el Plan Maestro de Movilidad actual, “La Ley 388 de 1997 aparece por la necesidad, tanto de armonizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989, como de materializar una intervención racional del Estado que permita a largo plazo efectivizar derechos que las infraestructuras urbanas no facilitaban a los asociados, apareciendo entonces el criterio de la intervención urbana integral, planificada. En el campo de la movilidad, el acceso a las vías públicas, infraestructura de transporte y demás espacios públicos son en sí mismos fines de la intervención urbanística del Estado”. (Las cursivas son mías).

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Política de Colombia ofrece un espacio que permitiría, y más aún, obligaría a que la movilidad urbana fuera tratada como un elemento del desarrollo urbano sostenible en la perspectiva de ciudades amables, y de hecho el Plan de Movilidad así lo entiende, la legislación vigente que “desarrolla” y reglamenta ese marco, no corresponde ni interpreta esa visión de la movilidad sino que le da una dimensión equivocada centrándose en el tratamiento de: • Subsistemas viales3 . • Subsistema de transporte4 . 3

Ley 769 de 2002; Ley 105 de 1993; Ley 310 de 1996; Ley 336 de 1996; Acuerdo 119 de 2004 (Concejo de Bogotá); Acuerdo 180 de 2005 (Concejo de Bogotá); Decreto 46 de 2004 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 619 de 2000 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 343 de 2004 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 252 de 2000 (Alcalde Mayor de Bogotá).

Ley 105 de 1993; Ley 310 de 1993; Ley 336 de 1996; Ley 688 de 2001; Decreto Ley 1421 de 1993; Decreto 3109 de 1997; Circular 1 de 2004 (Ministerio de Transporte); Resolución 3363 de 1998 (Ministerio de Transporte); Decreto 619 de 2000 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 359 de 2005 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 519 de 2003 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 113 de 2003 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 114 de 2003 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 115 de 2003 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 116 de 2003 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 1253 de 1997 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 101 de 1999 (Alcalde Mayor de Bogotá); Resolución 00050 de 2005 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 1236 de 2004 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 019 de 2004 (Secretaría de Tránsito y transporte); Resolución 410 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 413 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 414 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 415 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 416 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 417 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 396 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 392 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 318 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 469 de 2003 (Secretaría de Tránsito y

Corolario

• Subsistema de regulación y control de tráfico 5 . • Subsistema vial peatonal6 .

De la misma manera, es necesario revisar y hacer una restructuración del organigrama institucional de las entidades, organismos y autoridades que tienen a su cargo el tema de la movilidad urbana. En efecto, la concepción actual de la estructura organizacional y las funciones atribuidas a las autoridades, genera que éstas se ocupen de resolver problemas de tráfico y transporte, pero no ofrecen una opción de movilidad, entendida como una capacidad del ciudadano. Transporte); Resolución 093 de 2002 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 094 de 2002 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 545 de septiembre 13 de 2001 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 438 de julio 30 de 2001 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 1402 de diciembre 11 de 2000 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 1192 de 3 de noviembre de 2000 (Secretaría de Tránsito y Transporte). 5

Ley 769 de 2002; Ley 903 de 2004; Ley 962 de 2005; Decreto Ley 1421 de 1993; Resolución 1050 de 2004 (Ministerio de Transporte); Acuerdo 104 de 2003 (Concejo de Bogotá); Acuerdo 87 de 2003 (Concejo de Bogotá); Acuerdo 34 de 1999 (Concejo de Bogotá); Acuerdo 23 de 1999 (Concejo de Bogotá); Acuerdo 16 de 1998 (Concejo de Bogotá); Acuerdo 38 de 1997 (Concejo de Bogotá); Decreto 621 de 2001 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 112 de 1994 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 397 de 1998 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 459 de 2000 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 550 de 1998 (Alcalde Mayor de Bogotá); Decreto 511 de 1998 (Alcalde Mayor de Bogotá; Decreto 0441 de 1984 (Alcalde Mayor de Bogotá); Resolución 780 de 2004 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 329 de 2003 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 9 de 2002 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 445 de 2000 (Secretaría de Tránsito y Transporte); Resolución 42 de 1999 (Secretaría de Tránsito y Transporte). 6

Ley 769 de 2002; Decreto 619 de 2000 (Alcalde Mayor de Bogotá).

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En perspectiva de lo político, habría, al menos, tres grandes desafíos políticos que debieran afrontarse a la hora de asumir la “movilidad” como un problema público complejo, dinámico y cambiante: • Respecto al carácter del problema público: la movilidad urbana debe asumirse como problema multicausal y no meramente técnico. En cuanto a lo primero, la multicausalidad referencia de manera directa a la posibilidad llevar a cabo intervenciones intersectoriales e interinstitucionales, difíciles de gerenciar en el corto plazo pero que garantizan continuidad e impacto en las intervenciones. En cuanto a lo segundo, mientras el problema público de la movilidad muestre solo su cara técnica y deje de lado su condición de desafío adaptativo, las respuestas serán parciales y no lograrán el cometido real de las políticas públicas. • Respecto a la intencionalidad y modalidad de implementación de la política: las respuestas en materia de movilidad urbana requieren por una parte, no perder de vista la finalidad última de las políticas públicas en lo que se refiere a la modificación de comportamientos individuales y colectivos, y en segundo lugar, asumir la importancia gerencial y estratégica de todo proceso implementador que no puede quedar reducido a la mera ejecución rígida y cumplimiento obligado de estrategias y objetivos. • Respecto a las aspiraciones ciudadanas: el intento de resolver y abordar la movilidad urbana no puede dejar de lado las aspiraciones de los ciudadanos en la medida que esta se relaciona

Corolario

directamente con las condiciones de pertenencia e identidad de un sujeto en un contexto político, económico, social, institucional y territorial. De no incorporarse las aspiraciones ciudadanas en aras de alcanzar resultados individuales y colectivos no se resuelve satisfactoriamente la tensión entre “inclusiónexclusión”.

Finalmente, es posible a afirmar que, desde la perspectiva del desarrollo humano sostenible, es decir, desde la perspectiva ya no de un “usuario” o mero “consumidor” de infraestructuras de transporte sino del ciudadano, en calidad de principal receptor de las medidas adoptadas, que tiene necesidad y derecho a ver efectivo su derecho a la libre circulación, el camino hacia el diseño y la posterior implementación de una política pública de movilidad urbana en Bogotá pasa ciertamente por la elaboración y de un verdadero Plan de Movilidad Urbana con un enfoque de oferta “a la Herce”. Solo la elaboración de un Plan de Movilidad Urbana con un enfoque de oferta así concebido, y su posterior implementación permitirá acoplar entre sí las tres dimensiones de la movilidad que indica Kaufmann, es decir, el campo de los posibles, las aptitudes para moverse y los desplazamientos. He aquí el importante desafío que plantea la necesidad de traducir en realidad el cambio de referencial del transporte de pasajeros a una movilidad, urbana y sostenible, de personas que significa, a la vez, ampliar el abanico de las posibilidades de desplazamientos

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y su accesibilidad, garantizar la articulación de los distintos modos de transporte que se ofrecen a las personas y lograr la sostenibilidad ambiental de los medios de transporte que son los soportes de la movilidad. Solo así se podrá, desde el punto de vista económico, reconciliar movilidad, eficiencia y equidad y, desde el punto de vista de las políticas urbanas, apuntarle a cambiar el orden lógico dado en la planificación respectivamente a las redes de infraestructuras de transporte, a la localización de las actividades urbanas y a las relaciones o flujos de desplazamientos en el espacio físico que resultan de la localización diferente de estas actividades. Más allá y en última instancia, como lo plantea Manuel Herce, lo que está en juego es la posibilidad de “recuperar un derecho ciudadano”, el de la movilidad, un derecho por cierto relativo pero que se proyecta como un medio para acceder a otras oportunidades, o —como se indicó en otro capítulo— a capacidades que amplían las posibilidades de los ciudadanos, tanto en lo económico, como en lo social, lo político y lo cultural Por tanto, más allá del debate sobre si se necesita un Metro, ciertamente, el desafío mayor que se le plantea a la sociedad bogotana en este inicio del siglo XXI es la necesidad de cambiar completamente los criterios de decisión pública que han regido desde hace casi medio siglo en cuanto a transporte. En últimas, de lo que se trata es de contribuir a la construcción de un nuevo referencial global, es decir, a un nuevo “proyecto de ciudad”.

Anexo

Sobre esta investigaci贸n

El presente libro ha sido redactado como informe final de la investigación “Aproximación conceptual de la movilidad en Bogotá: un análisis desde la perspectiva del desarrollo humano” desarrollada por el grupo de investigación interfacultades “Políticas Urbanas” de la Pontificia Universidad Javeriana-Bogotá. (Ciencia Política y Relaciones Internacionales y Arquitectura). La motivación principal del grupo radicó en la consideración de que las ciudades son cuerpos vivos que están fuertemente influenciados por las dinámicas de las personas que las habitan y gobiernan, y por factores, que aunque son globales, tienen gran impacto en la esfera local. En ese contexto, la necesidad de moverse en y por el espacio urbano se convierte en un elemento básico tanto para los seres humanos como para los diferentes sistemas vitales de las ciudades. Fue así como el transporte se posicionó como motor de desarrollo, planeación y gestión de las ciudades (Rojas, 2005). Sin embargo, con el rápido crecimiento de la población urbana durante las últimas décadas, con la diversificación de las necesidades de las personas y lo complejo del tejido urbano, se hizo necesario la revisión del concepto de transporte. Bajo la idea de movilidad se dio un nuevo abordaje. En palabras de Kaufmann (2008: 123-124) “recientemente la sociología ha tratado este tema y propone conceptualizar la movilidad a partir de tres dimensiones: el campo de los posibles (…), las aptitudes para moverse [y…] los desplazamientos” (cursivas originales). Vale la pena hacer énfasis en que la primera corresponde a las

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redes sociales, de infraestructuras de transporte, de telecomunicación, los desarrollos urbanos, los territorios institucionales, los mercados laborales, las instituciones y leyes que rigen las actividades humanas. En consecuencia, y como bien lo presenta Kaufmann (2008: 120), a partir de su estudio, “(…) la movilidad y los transportes aparecen como unos ingredientes primordiales de la vida en la ciudad. Una gran mayoría de los habitantes encuestados, tanto del norte como del sur, aprecian la movilidad que los procure la ciudad”. Pero el mismo estudio también evidencia que, “entre las razones de detestar la ciudad, los embotellamientos de tráfico vehicular tienen la cabeza, seguidos de la contaminación y el ruido”. Estas afirmaciones coinciden con las encuestas, sondeos y estudios realizados en Bogotá, en donde se revela que para los más de diez millones de bogotanos, la movilidad es uno de los problemas mayores, al lado de la generación de ingresos y empleos y la seguridad. De ahí que este ha sido uno de los puntos esenciales discutidos durante las últimas dos décadas. Sin embargo, a pesar de afectar a toda la ciudad, los estudios sobre la movilidad en Bogotá han sido abordados y analizados desde una perspectiva técnica, es decir, desde la organización de los modos de desplazamientos. El otro enfoque ha sido el institucional, esto es desde el sistema necesario para organizarla, por ejemplo, TransMilenio, el Sistema de Transporte Público o el Metro. Así pues, en Bogotá se ha dejado de lado el carácter social de la movilidad y se han ignorado los aportes de otras disciplinas

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para su abordaje transversal e integral. Esto ha traído como consecuencia que las soluciones presentadas sean coyunturales y, generalmente, en contravía de las necesidades y capacidades de los habitantes. Esta ausencia, sumada a la escasez de una aproximación en términos de la ciencia política de la problemática urbana, en general, y la de la movilidad urbana, en particular, cuando son las ciudades los lugares por excelencia donde se desarrollan todos los aspectos de la vida de las personas y donde se toman las decisiones que las afectan, justifican sin duda alguna que este grupo, dedicado al estudio de las Políticas urbanas, haya adelantado esta investigación.

Del estado del arte Los estudios sobre transporte y movilidad en Bogotá —como se mencionó anteriormente— se han concentrado ya sea en soluciones técnicas como los de Bocarejo (2001) y Flechas (2003); en actualizaciones de oferta y demanda como los de Bocarejo (2001), Cal y Mayor (1999); en defensa de alguno de los diferentes modos de transporte como los de Flechas (2003), Gómez (2003), Hidalgo (2004), Mc Kinsey (1999), Mc Kinsey (2003), Steer Davies y Gleave (1999), TransMilenio (2003) y Moller (2004); en los impactos financieros de algún sistema como Ardila (2005); o simplemente, se dedican a reconstruir la historia del transporte en Bogotá como Alcaldía Mayor de Bogotá (2001) y Flechas (2003).

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Muy pocos han logrado introducir nuevas variables en los análisis, como los adelantados por Montezuma (1996), en plena crisis del transporte en Bogotá y cuando se discutía si la ciudad debía construir más troncales como la Avenida Caracas o tal vez, pensar en el metro. También en Montezuma (2000) se discute sobre el ya creado TransMilenio, el inicio de las ciclorrutas, el espacio público y sobre qué hacer con el transporte colectivo. Por su parte, Parias Luna (2002) hacen un análisis comparado entre Bogotá y Cádiz sobre el papel del transporte en el desarrollo urbano. Finalmente, está el estudio adelantado por Ardila (2004) el que se centra en analizar cómo los políticos pueden aprovechar determinadas ventanas de oportunidades para impulsar una política determinada, en este caso, en la planeación del transporte. En este contexto, el grupo de investigación interfacultades “Políticas Urbanas” estimó que era necesario abordar la movilidad en Bogotá desde una óptica más humana. Es ahí donde el concepto de movilidad urbana sostenible, entendido como […] el resultado de un conjunto de políticas de transporte y circulación que buscan proporcionar el acceso amplio y democrático al espacio urbano, a través de la priorización de los modos no motorizados y colectivos de transportes, de forma efectiva, socialmente inclusiva y ecológicamente sostenible, basado en las personas y no en los vehículos. (Boareto, 2003, p. 49)

nos abre un espacio propicio para analizar este tema desde una perspectiva multidisciplinar.

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De los objetivos de la investigación El objetivo general de la investigación era analizar la movilidad urbana en Bogotá desde una perspectiva de sostenibilidad urbana. De este objetivo general se desprendieron cuatro objetivos específicos que permitieron lograr este objetivo general y corresponden a cuatro perspectivas complementarias de aproximación humana de la movilidad de personas en Bogotá: »» Conceptualizar sostenibilidad urbana, movilidad urbana y contextualizarlas en el caso de Bogotá a partir de un análisis de la situación de la movilidad urbana en América Latina. »» Identificar y analizar los principales aspectos jurídicos de la movilidad en Colombia y en Bogotá. »» Evidenciar la relación entre ciudadanía, gobernabilidad, políticas públicas y movilidad urbana. »» Establecer los impactos económicos más importantes de la movilidad urbana, haciendo énfasis en los costos sociales para los usuarios, en una perspectiva de prospectiva y sustentabilidad/sostenibilidad urbanas.

De la metodología utilizada La investigación se desarrolló en un año y es de carácter cualitativo, conceptual, documental y exploratorio. »» Es cualitativo en la medida en que no recurrió a técnicas estadísticas o econométricas sino a la interpretación y análisis documental.

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»» Es conceptual en cuanto se interesó por una revisión conceptual sobre la movilidad urbana de personas. »» Es documental porque utiliza el análisis y la interpretación de documentos ya existentes, como son el Plan de Movilidad, los Planes de Desarrollo de las cuatro últimas administraciones del Distrito, los informes de TransMilenio y de la Secretaría de Movilidad y los artículos de prensa, o de instrumentos propios de la investigación (entrevistas a actores claves, expertos, policy makers, ciudadanos). »» Es exploratorio, en la medida en que busca examinar desde una óptica multidisciplinar la movilidad urbana en Bogotá, tema y problema de investigación poco estudiados o que no habían sido abordados antes y para el cual una primera revisión de la literatura reveló que únicamente hay “guías no investigadas e ideas vagamente relacionadas con el problema de estudio” (Hernández, Fernández y Baptista, 1998).

Del impacto de la investigación La publicación de los resultados de la investigación busca, además de ofrecer elementos de debate para la comunidad científica, los policy makers y la sociedad bogotana en general así como influir en la formulación y la implementación de la política pública de movilidad de personas en Bogotá y, más allá, en Colombia. Es voluntad de los investigadores que, por ser un trabajo transdiciplinario y pionero, los efectos de la aplicación de los

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resultados de la investigación se darán en varios ámbitos: académico, social, económico, político y urbanístico, entre otros. Ojalá sea una fuente de referencia para investigaciones posteriores y marque un camino que permita el análisis de otras problemáticas urbanas.

Del equipo de investigación Hicieron parte del equipo de investigadores principales: Claudia Dangond-Gibsone, Jean-François Jolly, Alejandra Monteoliva y Fernando Rojas Parra.

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El pacífico latinoamericano y su inserción internacional Eduardo Pastrana, Stefan Jost, Daniel Flemes (editores)

Colombia y Brasil: ¿socios estratégicos en la construcción de Suramérica?

ÁTOGOB N E ANAB R U DAD IL IVOM AL A ETROP S NART L ED SEROTOMOTUA Y SAÍV ED AM EL BORP N U E UQ SÁM

Martha Ardila (editora)

au to r e s

DEL TRANSPORTE A LA MOVILIDAD URBANA EN BOGOTÁ MÁS QUE UN PROBLEMA DE VÍAS Y AUTOMOTORES

Otras publicaciones de la Editorial

Fernando Rojas Alejandra Monteoliva Jean-François Jolly Claudia Dangond-Gibsone

Regional, en la Universidad de Amiens, Francia.

Alejandra Monteoliva Politóloga de la Universidad Católica de Córdoba , Argentina. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional de la Universidad de los Andes.

Fernando Rojas MÁS QUE UN PROBLEMA DE VÍAS Y AUTOMOTORES

EN BOGOTÁ MOVILIDAD URBANA DEL TRANSPORTE A LA Claudia Dangond-Gibsone au to r e s

Jean-François Jolly Alejandra Monteoliva Fernando Rojas