Revista México Social- Febrero 2012 by mexico social

Año 1 - No. 19, febrero de 2012, Precio: $35.00 m.n.

EN ESTE NÚMERO agustín escobar margarita flores

México Social

@mexicosocialorg

jorge carpizo berenice ramírez delfino vargas/ maría merino

ciro murayama josé rangel jaime martínez veloz

www.mexicosocial.org

A 95 años de la Promulgación del Texto Constitucional, los derechos sociales —quizá el mayor legado de la Revolución— siguen siendo la principal asignatura pendiente del Estado

Los derechos que no se cumplen marcelo ebrard Escribe sobre la política social en el Distrito Federal

julieta fierro 04

Analiza las implicaciones sociales de la inversión en ciencia y tecnología

índice CONSTRUYENDO LA CIUDAD DE LOS DERECHOS

LA CONSTITUCIÓN y LA CIENCIA

ACABAR CON EL “DEJAR PARTIR”

LA POBREZA IMPERANTE EN EL CAMPO

POLÍTICA ECONÓMICA Y DERECHOS SOCIALES

GARANTíAS INDIVIDUALES Y MEDICIÓN DE LA POBREZA

DERECHOS CONSTITUCIONALES Y SEGURIDAD SOCIAL

ESTADO DE LOS DERECHOS DE LA JUSTICIA SOCIAL

ENFOQUE DE DERECHOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

ACCIONES PARA UN ESTADO COMPROMETIDO CON LOS DESCA

EDUCACIóN SUPERIOR: EL DIFÍCIL EQUILIBRIO (segunda y última parte)

DERECHOS INDÍGENAS A 18 AÑOS DEL LEVANTAMIENTO ZAPATISTA

ATENCIÓN A NIÑEZ MIGRANTE: EL DIAGNÓSTICO EN BAJA CALIFORNIA Y SONORA

VIH/SIDA EN MÉXICO (segunda parte: respuesta del sistema de salud)

Marcelo Ebrard Casaubon es una publicación del

Julieta Fierro

Agustín Escobar Mario Luis Fuentes Director General CONSEJO EDITORIAL Mario Luis Fuentes Jesús Kumate Rodríguez Rolando Cordera Fernando Cortés Carlos Rojas Gutiérrez Miguel Concha Javier Guerrero García Irasema Terrazas Enrique Provencio Durazo Jacobo Jasqui Amiga Marcela Rovzar de González Gustavo Gordillo Antonio Argüelles

Margarita Flores Ciro Murayama

Delfino Vargas/María Merino Berenice Ramírez

Saúl Arellano Almanza Director Editorial

Jorge Carpizo

Laura Ilarraza Gálvez Coordinadora Editorial

Israel Banegas

Ma.Teresa Lazcano Ahuatl Relaciones Públicas DISEÑO Formato, Consultoría Visual www.formato.mx Foto portada: Fabiola Juárez Herrera Tomada en la Hacienda de Chinameca México Social es una publicación inscrita en el Padrón Nacional de Medios Impresos de la Secretaría de Gobernación. http://pnmi.segob.gob.mx PRÓXIMO NÚMERO: ESPECIAL SOBRE DERECHOS DE LAS MUJERES EN EL PAÍS

Ernesto Palacios

José Rangel

Jaime Martínez Veloz

Marcela Reyes Ruiz y Kenia Ramírez Meda

Sarah Lewis

México Social, Año 1, No. 19, febrero 2012, es una publicación mensual editada por el Instituto de Capacitación, Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social, S. C. (CEIDAS). Jardín Centenario No. 18-1, Col. Villas de Coyoacán, C.P. 04000, Delegación Coyoacán, México, D.F. Tels. 5659-6120 y 5659-6209 www.ceidas.org, información@ceidas.org. Editor responsable: Saúl Arellano Almanza. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo No. 04-2010-032312331700-102 ISSN: en trámite, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Licitud de Contenido No. 15077, otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Permiso SEPOMEX IM09- 0840. Impresa por Impresora y Editora Infagón, S.A. de C.V. Calle de la Alcaicería No. 8, Col. Zona Norte Central de Abastos, C.P. 09040, Delegación Iztapalapa, México, D. F., este número se terminó de imprimir el 26 de agosto de 2011 con un tiraje de 5,000 ejemplares. Distribuida por Publicaciones CITEM, S.A. de C.V., Av. Del Cristo 19, Colonia Xocoyahualco, C.P. 54080, Tlalnepantla, Estado de México. Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación. Queda estrictamente prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización del Instituto de Capacitación, Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social, S. C. (CEIDAS).

méxico social • febrero 2012

editorial

La tragedia de la Tarahumara

as inaceptables condiciones de hambre que se viven en la Sierra Tarahumara, y la crisis ética y social que ello representa, han puesto de manifiesto la dimensión de la emergencia nacional provocada por décadas de estancamiento económico, desempleo, desigualdad e injusticia social, pobreza y marginación. Este 2012 se cumplen 95 años de que fuera promulgada la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual fue y sigue siendo, un texto emblemático que sintetiza un conjunto de aspiraciones y compromisos sociales del Estado mexicano, en función de los derechos y garantías individuales ahí reconocidos. A pesar de que nuestra Constitución establece mandatos precisos en torno a cuáles son los derechos que tenemos por el simple hecho de nacer en el territorio nacional, según los datos del CONEVAL, menos del 20% de la población tiene acceso a las oportunidades necesarias para tener un nivel de vida adecuado, es decir, para no ser pobre o vulnerable por carencia social. En ese mar de calamidades, son las comunidades en las que habita la población rural e indígena en donde se expresan con mayor dureza las condiciones de adversidad: se carece de los servicios más elementales, no hay agua suficiente, el trabajo es escaso y el hambre abruma, colocando en circunstancias límite de vida a los más pequeños. Es cierto que enfrentamos la peor sequía en más de 70 años; pero también lo es el hecho de que contamos con los recursos suficientes para evitar que el hambre y las enfermedades prevenibles pongan en riesgo la vida y la salud de millones de personas en todo el territorio nacional. Una vez más, lo que la tragedia de los Rarámuris pone en evidencia es el injusto esquema de distribución de la riqueza en el país y su correlato expresado en la ofensiva concentración del ingreso en unas cuantas manos. Lo peor en estas circunstancias es que lo más duro de la crisis está apenas por venir, con el añadido de que los efectos de la sequía pronto comenzarán a generar estragos, semejantes a los que estamos viendo en Chihuahua, en distintas regiones que han sido severamente afectadas por la falta de lluvia. La evidencia nos coloca cada vez más ante la urgencia de reconstruir el pacto político y social que nos define como nación, lo cual demanda la voluntad y un profundo sentido de patria en todas y todos los actores políticos que hoy tienen espacios de representación, de participación y de opinión. En esta coyuntura, en este mes de febrero ofrecemos, como cada mes, un conjunto de miradas expertas en torno al grado de incumplimiento de las garantías constitucionales, con el propósito de continuar abriendo nuevas vetas de discusión, análisis y generación de propuestas para avanzar hacia la construcción de un verdadero Estado democrático de bienestar. En particular, y a nombre de nuestro Consejo Editorial, agradezco al Lic. Marcelo Ebrard Casaubon, Jefe de Gobierno del Distrito Federal; a la Dra. Julieta Fierro; al Dr. Jorge Carpizo; a Agustín Escobar; Israel Vanegas; Ciro Murayama; José Rangel; Margarita Flores; Berenice Ramírez; Delfino Vargas y María Merino su disposición para escribir y contribuir al necesario debate sobre las distintas agendas de la cuestión social de nuestro país.

Mario Luis Fuentes

febrero 2012• méxico social

Foto: Cuartoscuro

Apoyando a la Fundación CEIDAS usted contribuye a: generación de investigaciones estudios en materia de desarrollo social protección de los derechos humanos Para realizar un donativo a la FUNDACIÓN CEIDAS puede hacerlo a la cuenta: 1424709-7 de IXE Banco Sus donativos son deducibles de impuestos. fundacion@ceidas.org

Colaboración Especial

Construyendo la Ciudad de los Derechos Marcelo Ebrard Casaubon, Jefe de Gobierno

Hace unos meses se produjo en nuestro país un cambio jurídico de gran calado al promulgarse una importante reforma constitucional en materia de derechos humanos. Dice el nuevo texto del artículo primero de nuestra Constitución que: y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”.

“En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución

or ello, toda la legislación, así como el diseño y la instrumentación de la política social, deberá armonizarse con esta perspectiva. La legislación y la política social, deben ajustarse al principio de goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales y garantizar el principio pro homine y bajo los postulados de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Éste es un camino que desde hace años ha venido recorriendo la Ciudad de México, lo cual se expresa en los contenidos de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal, el Programa de Desarrollo Social (2007-2012) y

febrero 2012 • méxico social

el Programa de Derechos Humanos, así como otros documentos surgidos de los movimientos cívicos y sociales, como la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad. Una de las particularidades que ha distinguido a la política social diseñada e implementada desde 1997 en la Ciudad de México es, en lo esencial, su contraste en aspectos centrales con la política social federal. En particular, los gobiernos de la ciudad han planteado la necesidad de diseñar una política social con vocación universalista, con enfoque de derechos y que construya progresivamente mecanismos para su exigibilidad. Una de las virtudes de la política social del DF la ha constituido su continuidad bajo la

Foto: Cortesía

marcelo ebrard casaubon Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Es Licenciado en Relaciones Internacionales por el Colegio de México, con Especialidad en Administración Pública, por la ÉNA, en París, Francia. Fue miembro fundador y Secretario General del Partido de Centro Democrático, y ha sido Secretario General del PRI en el Distrito

Federal; Director General del Gobierno del Distrito Federal; Secretario General del entonces Departamento del Distrito Federal; Subsecretario de Relaciones Exteriores; y Diputado Federal. Asimismo, formó parte del consejo de asesores durante la administración de Andrés Manuel López Obrador como Jefe de Gobierno del Distrito Federal, misma en la que fungió posteriormente como Secretario de Seguridad

Pública y Secretario de Desarrollo Social. Desde 2006 asumió la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal. En diciembre de 2009, en la cumbre internacional sobre el cambio climático en Copenhague, fue elegido Presidente del Consejo Mundial de los Alcaldes sobre el Cambio Climático (World Mayors Council on Climate Change), y en diciembre de 2010, la Fundación City Mayors lo galardonó como el Mejor alcalde del mundo.

méxico social • febrero 2012

Colaboración Especial lógica de expansión de políticas y acumulación de derechos, que ha permitido construir en estos catorce años los cimientos básicos para el Estado social de derechos al que aspiramos. Vale la pena señalar que los asuntos centrales de esta política, como el universalismo de la pensión para adultos mayores, han sido innovadores y en su momento se pusieron en práctica en momentos en donde en el mundo, y muy destacadamente en América Latina, el pensamiento dominante en el diseño y la implementación de políticas sociales habían hecho de la focalización y la subsidiariedad del Estado sus principios rectores y se descalificaba toda política y todo programa de orientación universal como populista, regresivo e inviable. El desarrollo de la política social de la Ciudad de México ha contribuido, en cambio, a colocar en el país en otro terreno el debate; por ejemplo, sobre la universalidad, ha logrado impacto en el diseño de políticas y programas en otras entidades (y en el propio gobierno federal), y ha generado un creciente interés internacional por conocer esta experiencia.

Y que se definiera la universalidad como uno de sus principios en los siguientes términos: “ I. UNIVERSALIDAD: La política de desarrollo social está destinada para todos los habitantes de la ciudad y tiene por propósito el acceso de todos y todas al ejercicio de los derechos sociales, al uso y disfrute de los bienes urbanos y a una creciente calidad de vida para el conjunto de los habitantes” (Gaceta Oficial del Distrito Federal: 2005). Es públicamente reconocido que la Ley de Desarrollo Social de la Ciudad es uno de los instrumentos más avanzados en la materia en América Latina y que es plenamente coincidente con la letra y el espíritu de la reforma constitucional sobre derechos humanos del año 2010. Asimismo, es relevante que en el Programa de Desarrollo Social 2007-2012 del Gobierno del Distrito Federal que rige a la actual administración, hayamos incluido postulados de largo aliento como el de: “Una política social de equidad e inclusión,

Es públicamente reconocido que la Ley de Desarrollo Social de la Ciudad es uno de los instrumentos más avanzados en la materia en América Latina y que es plenamente coincidente con la letra y el espíritu de la reforma constitucional sobre derechos humanos del año 2010 Componente de este ímpetu innovador es el que en la reforma de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal del año 2005, impulsado cuando tuve el honor de ser Secretario de Desarrollo Social de la Ciudad, se incluyó en su artículo primero como objeto de la ley: “I. Cumplir, en el marco de las atribuciones de la Administración Pública del Distrito Federal, con la responsabilidad social del Estado y asumir plenamente las obligaciones constitucionales en materia social para que la ciudadanía pueda gozar de sus derechos sociales universales; II. Promover, proteger y garantizar el cumplimiento de los derechos sociales universales de los habitantes del Distrito Federal, en particular en materia de alimentación, salud, educación, vivienda, trabajo e infraestructura social” (Gaceta Oficial del Distrito Federal: 2005) .

febrero 2012 • méxico social

como la del Gobierno del Distrito Federal, tiene una perspectiva de derechos para construir ciudadanía social o, si se prefiere, desarrollar la dimensión social de la ciudadanía. Por ello mismo se asume que los derechos son universales y deben ser exigibles. No son servicios que se adquieren en el mercado, sino derechos a los que se accede mediante las instituciones públicas financiadas con las contribuciones, proporcionales a los ingresos, pagados por las y los ciudadanos. Por eso la política social de derechos del Gobierno de la Ciudad de México tiene un propósito garantista y desmercantilizador en el acceso y goce de los derechos y los servicios sociales.” (Gaceta Oficial del Distrito Federal: 2008) Todo lo anterior es de gran relevancia porque, en balance, somos un país en donde cuatro de cada cinco mexicanos no tiene el ingreso, los activos, el tiempo ni el acceso a los

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Erik Meza

bienes y servicios públicos para la satisfacción de sus necesidades básicas y gozar de los componentes de una vida digna. Somos un país en donde el 80% no ejerce realmente los derechos sociales que la Constitución consagra. A pesar del enorme esfuerzo realizado en la Ciudad, aquí también tenemos serios rezagos en materia de goce de derechos, en donde, conforme a estimaciones de Evalúa DF, 7 de cada 10 ciudadanos no gozan aún a cabalidad de sus derechos humanos integrales. México tiene la economía 13 del mundo, es miembro del G-20 y de la OCDE, pero tiene niveles de pobreza y desigualdad muy altos, así como del goce efectivo de los derechos sociales y niveles de bienestar muy por debajo del tamaño de su economía y de la riqueza acumulada. Esto es, vivimos una fuerte brecha de bienestar que es la distancia entre las condiciones de vida posibles para la población y las condiciones reales de vida. Cerrar esta brecha de bienestar debe ser el principal objetivo del país en los años y lustros por venir. México no es un país pobre; es un país con muchos pobres. El principal problema de nuestro país no es de carencia de recursos, sino de la mala distribución de los mismos. México enfrenta ante todo un problema distributivo. Si durante los últimos treinta años se repitió ad infinitum la idea de que para distribuir hay que crecer previamente, hoy la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL) postula que para crecer hay precisamente que distribuir. Hoy la desigualdad no sólo desintegra las sociedades, estimula las conductas antisociales y erosiona la cohesión social, sino que se ha convertido, en

el caso de México, en el obstáculo fundamental para recuperar el crecimiento. Si queremos dejar de ser esta sociedad polarizada y excluyente, es evidente que debe propiciarse un cambio profundo a escala nacional. Persistir en el rumbo actual es garantizar que el panorama que nos aqueja no se modifique sustancialmente y que varios de los males sociales del país se agraven como consecuencia del actual contexto económico, social y demográfico global. La Ciudad de México ha construido una política social que, desde su nacimiento, se situó en el marco de los derechos y planteó la necesidad de superar no sólo la pobreza, sino la desigualdad social y de manera muy destacada toda forma de discriminación. La política social propuesta por el GDF ha contribuido a recolocar conceptos básicos para repensar la política social del país, como la universalidad, la redistribución, la exigibilidad, la igualdad y la participación bajo la idea unificadora de construcción de un régimen y un Estado Social de Derechos. Es mucho lo realizado a la fecha, pero también es mucho lo que aún nos falta por recorrer para tener la ciudad igualitaria, justa, digna, fraterna y solidaria a la que aspiramos, pero el secreto reside en claridad de rumbo y persistencia en el esfuerzo. Y en ambos aspectos la Ciudad de México ha sido consistente. En este sentido, el nuevo marco de derechos humanos de nuestra Constitución refuerza la certeza de nuestra orientación y nos obliga a darle cumplimiento para continuar, reforzar y acelerar el diseño y la instrumentación de políticas sociales con perspectiva de derechos. •

UN ESTADO SOCIAL DE DERECHOS. La política social propuesta por el GDF ha contribuido a recolocar conceptos básicos para repensar la política social del país, como la universalidad, la redistribución, la exigibilidad, la igualdad y la participación.

méxico social • febrero 2012

INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Julieta Fierro Gossman Investigadora Titular de tiempo completo del Instituto de Astronomía de la UNAM y Profesora de la Facultad de Ciencias de la misma. Ocupa la Silla XXV de la Academia Mexicana de la Lengua y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores en el máximo nivel. Fue Presidenta de la Comisión 46 y de la Academia Mexicana de Profesores de Ciencias Naturales; directora General de Divulgación de la Ciencia de la UNAM; miembro de la mesa directiva de la Sociedad Astronómica del Pacífico; y presidenta de la Sociedad Mexicana de Museos de Ciencia. Es autora de 40 libros de divulgación y decenas de publicaciones diversas.

la constitución y La ciencia

amos a suponer, ahora que está de moda lo natural, lo ecológico, que decidiéramos todos regresar a nuestro estado primitivo: el de ser cazadores, recolectores; es decir, tomar lo que necesitamos del medio que nos rodea, matando si hace falta, sin ningún pudor, o formando pandillas, o sea, uniéndonos al crimen organizado. Las personas de hace 100,000 años podían sobrevivir utilizando y destruyendo su entorno porque eran nómadas y, sobre todo, porque eran pocas, y la naturaleza se recomponía sola de los estragos humanos y otras adversidades. En el pasado, algunos códigos religiosos no exigían el respeto a la naturaleza porque no hacía falta; se pensaba que plantas y animales existían para nuestro beneficio; y sus preceptos tampoco incluían a los métodos anticonceptivos. Ahora la naturaleza ya no puede con nosotros: lo que nos da gratis, como, por ejemplo, la atmósfera, lo dañamos; y ya ni se diga de la velocidad con la que exterminamos plantas y animales; y, si de repente quisiéramos regresar al sistema de “saquear y matar”, se destruirían gran parte de los logros de la humanidad. Por tanto, tenemos que repensar nuestra organización social para no auto-aniquilarnos; es decir, debemos restablecer el contrato social, pues trabajamos y pagamos impuestos para tener protección, educación, salud, transportes, justicia,

30 08

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

Julieta Fierro

Existe una Ley de Ciencia y Tecnología derivada de nuestra Constitución que se viola año tras año; esta Ley, diseñada por seres pensantes, señala con gran claridad que el Estado mexicano debe invertir el 1% del PIB en ciencia y tecnología, y no el 0.4% que se le otorga. Si una nación invierte en ciencia, con el tiempo ésta se puede traducir en innovación y en nuevas tecnologías que, utilizadas con prudencia, permitirán nuestra supervivencia como especie F

comida, agua potable o energía (nótese que la falta de trabajo remunerado es una falla de contrato social efectivo). Tanto economistas como científicos consideran que la innovación es la solución para enfrentar algunos de nuestros problemas. Por dar un ejemplo, tenemos el caso de los teléfonos celulares: costó decenas de años desarrollarlos con inversiones de miles de millones de dólares, y ahora, puesto que son relativamente baratos, millones de personas los compramos, y entre todas pagamos la investigación

científica que logró crearlos y mejorarlos. Además, los teléfonos celulares consumen poca energía, requieren de escasos materiales para su construcción y nos permiten ahorrar la energía que implicaría trasladarnos hasta el sitio donde se encuentran nuestros interlocutores. En otras palabras, si una nación invierte en ciencia, con el tiempo ésta se puede traducir en innovación, en nuevas tecnologías, que, utilizadas con prudencia, permitirán nuestra sobrevivencia como especie. Existe una Ley de Ciencia y Tecnología

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Walter Shintani

> Es necesario que México invierta en ciencia tecnología; economistas y científicos coinciden en que la innovación es la solución para enfrentar problemáticas nacionales como la diabetes y el crimen organizado.

en nuestra Constitución, la cual se viola año tras año. Esta Ley, diseñada por seres pensantes, señala con gran claridad que el Estado mexicano debe invertir el 1% del PIB en ciencia y tecnología, en lugar del 0.4% que se le otorga. Cabe destacar que los funcionarios de la Secretaría de Hacienda dicen que el subsidio a la ciencia aumentó a 0.6%, lo que es en realidad un engaño, pues el costo del apagón analógico se le está cargando a la actividad científica y no a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la cual es responsable de transitar de manera suave de lo analógico a lo digital. A los científicos no nos serviría de nada un aumento súbito al 1% del PIB. Tendría que ser gradual, para abrir nuevos centros de investigación vinculados con las industrias, formar a más doctores y fortalecer la investigación en las universidades estatales, y esto toma tiempo. Vale la pena mencionar que si en México no se hace investigación básica sobre problemáticas locales, como la diabetes o el crimen organizado, nadie lo va a hacer por nosotros. En este sentido, debemos fortalecer uno de los derechos humanos mínimos: la seguridad. Si no analizamos las causas de la violencia y hacemos prospección para adelantarnos al crimen organizado, en lugar de combatirlo a medias una vez perpetrado, no avanzaremos en materia de seguridad. Si no investigamos las drogas ancestrales como la mariguana, ni las

nuevas, no podemos tomar decisiones tan importantes como la prevención, el tratamiento, las fuentes alternas de bienestar. Tampoco podremos decidir si se deben legalizar algunas; como la historia muestra que se hizo con el alcohol y los antidepresivos. De seguir prohibiendo drogas, podríamos caer en la tentación de prohibir el azúcar, para evitar la diabetes, o las demás drogas de uso común, como el café, el chocolate y el tabaco. Es mejor saber usar las drogas con precaución que prohibirlas.

Si se aumentara el subsidio de manera gradual a la comunidad científica, ésta sería un ejemplo a seguir para resolver con inteligencia los problemas mexicanos Si se crea un centro de investigación sobre la violencia, se podría abatir la más común, la intrafamiliar. Este centro podría ocuparse de diseñar programas educativos obligatorios para parejas en noviazgo, en los cuales, entre otras cosas, se les enseñara a las mujeres a decir no y a los hombres a pedir lo que necesitan, en lugar de lanzarse a los golpes. El instituto de la violencia también se podría dedicar a investigar qué tipo de albergues serían los adecuados para los niños y mujeres maltratados. Desafortunadamente, la ley sobre el

apoyo a la ciencia y la tecnología no es la única que no se cumple. Vivimos rodeados de impunidad. Sin embargo, considero que la comunidad científica suele ser honesta, porque está sujeta a evaluación continua, y por eso funciona tan bien, pues su trabajo es constantemente arbitrado, y, si se aumentara el subsidio de manera gradual, tanto para ciencia básica como la aplicada, a fin de resolver los problemas mexicanos con inteligencia, sería un ejemplo a seguir. El mensaje estaría claro: si empleas bien los fondos estatales subsidiaremos tus proyectos. Un ejemplo de ciencia aplicada fundamental en asuntos que requieren de atención inmediata sería el siguiente caso: dado que el 70% de nuestro territorio es desértico y tenemos amplios litorales, se podría utilizar la energía solar para desalar agua de mar. En conclusión, es necesario que México invierta el 1% del PIB en ciencia y tecnología, a fin de crear innovación que permita la supervivencia de las especies, en un mundo en el que la población crece de manera desmedida y se destruye a la naturaleza sin piedad. En otras palabras, hay que aplicar las leyes de nuestra Constitución (por cierto, no estaría mal reescribir la Constitución con una introducción general que incluya las grandes ideas que emanan de una nación y artículos claros de donde surjan leyes y reglamentos a su vez transparentes y aplicables).•

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

09 31

migración

Agustín Escobar Es profesor-investigador en el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), unidad Occidente y de la Academia Mexicana de Ciencias. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel III y, recibió en 1994 el Premio Nacional de Investigación Científica de la Academia Mexicana de las Ciencias. Desde enero del 2006 es miembro del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

ACABAR CON EL “DEJAR PARTIR”

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

> En el horizonte visible no hay una reforma que abra las puertas a los indocumentados de hoy, y esos mexicanos seguirán siendo vulnerables.

30 10

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

Hacia un nuevo enfoque de la emigración mexicana Ambos enfoques se pueden aplicar al corto y al largo plazo. La emigración de mexicanos ha pasado de un saldo neto anual negativo para México de alrededor de 560,000 personas en el quinquenio 2000-2005 a uno de entre 230,000 y cero(I) entre 2007 y 2010.Un enfoque de mercado que, sin embargo, acepta que el fenómeno es complejo, podría afirmar que “el problema” se ha aminorado por sí mismo gracias a la crisis de Estados Unidos. Cualquier problema social relativo a la migración laboral de mexicanos –separación familiar, vulnerabilidad, trata, discriminación, persecución o la delincuencia organizada que hace presa creciente de los migrantes– se disuelve en la insignificancia cuando la migración cae sustantivamente durante una crisis que atrae menos mexicanos y expulsa a otros más. El mercado se autorregula, y si realmente las condiciones de la migración se vuelven mucho más difíciles, la cantidad de migrantes seguirá cayendo. De la misma manera, se puede suponer que cuando la economía mejore la represión que hoy se vive se alterará y volveremos al status quo del año 2000: precariedad laboral y vulnerabilidad de los mexicanos en general, sean documentados o indocumentados, pero una alta probabilidad de vivir y trabajar sin ser deportados. Esta opinión es errónea y por lo tanto sí debe haber políticas públicas orientadas a la emigración mexicana.

La posición de mercado es errónea. porque: 1) México es el país latinoamericano que recibe menos por la emigración de cada ciudadano al extranjero(II); es decir, el intercambio de fuerza de trabajo por remesas es altamente deficitario para el país. De acuerdo con mis análisis, en los casos de Haití, Bolivia, Brasil, Honduras, Colombia, Guatemala, Ecuador, Perú y El Salvador, cada ciudadano de su país en el extranjero remite en promedio entre 1 y 4 veces el PIB per cápita, mientras que cada mexicano en el extranjero remite en promedio 22% del PIB per cápita. En otras palabras, y a pesar de la percepción contraria, el migrante mexicano promedio puede hacer mucho más por el país (y entregar más dinero a su familia) al quedarse que al irse. Esto no significa

Agustín Escobar Latapí

Durante 130 años, una cantidad variable pero significativa de mexicanos ha dejado México para ir a trabajar –y a vivir– a Estados Unidos. Este movimiento puede ser visto como un simple fenómeno de mercado, en el que ciertas personas se trasladan a donde pueden ganar más dinero y vivir mejor, en cuyo caso hay muy poco qué hacer, o, por el contrario, puede ser enfocado desde el punto de vista de Estado, según el cual la prioridad es el desarrollo del país y el bienestar a largo plazo de los mexicanos –aunque esto signifique medidas impopulares o costosas en el corto plazo–. En este segundo enfoque, todos los fenómenos sociales, políticos y económicos relacionados con la movilidad demográfica son de interés público, y sujetos potenciales de política F

que el empleo no sea un problema en México. Las políticas públicas deben generar más y mejores empleos, como afirma el CONEVAL, pero es un error suponer que la emigración es un negocio del cual depende el bienestar del país. 2) Cada mexicano que llega a Estados Unidos compite con otro mexicano que ya estaba en Estados Unidos, y reduce la posibilidad de negociación de ambos. Diversos estudios realizados desde que se emprendió el primer estudio binacional sobre migración México-Estados Unidos han mostrado que las fluctuaciones en la migración afectan sobre todo los nichos de mercado que ya se han vuelto propios de los inmigrantes. En otras palabras, el bienestar económico de los migrantes y las remesas per cápita a México caen más mientras más se van. 3) La vulnerabilidad, la represión y la trata no sólo crecen por razones de mercado, sino que son parte de un fenómeno de largo plazo de rechazo político creciente de la inmigración pobre y “diferente” en Estados Unidos. Aunque pueda mejorar la situación de manera modesta,

no se volverá al status quo de “voltear la cara para no ver”. La polarización política de los Estados Unidos debe ser tema de un análisis extenso y cuidadoso, pero se puede decir que no es un fenómeno de corto plazo: los votantes medios, y sobre todo los votantes de los estados de “MiddleAmerica” se han desplazado hacia la derecha y la intolerancia de manera continua durante los últimos 30 años. El círculo vicioso que señaló Jorge Bustamante hace una década opera nítidamente: la ilegalidad reduce las opciones de vida y trabajo de cierta población, pero, además, los visibiliza y facilita su estigmatización, con lo cual la brecha y el rechazo entre los percibidos como “nosotros” y los “otros” se agranda y se recrudece. El mismo fenómeno ha sido señalado por investigadores tales como Massey, Telles, Portes y Lomnitz, quienes usan conceptos como “racialización” y “underclass” para explicar la escasa asimilación de las generaciones 1.5, 2 y 3 de los mexicanos y mexicoamericanos. 4) En el horizonte visible no habrá una reforma amplia que abra las puertas

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

31 11

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

migración

> Estados Unidos ha incumplido los acuerdos de repatriación, arriesgando en muchos casos la seguridad e integridad de los mexicanos deportados.

a los indocumentados de hoy. Esos mexicanos seguirán siendo vulnerables. El gobierno del presidente Obama perdió su mayoría en el Congreso, y cuando tuvo mayoría optó por otros temas, en parte forzados por la crisis económica, y en parte no (rescates financieros, extensión de beneficios sociales y reforma de salud). En este momento ya no tiene ninguna posibilidad de emprender tal reforma, que en todo caso, si pasara, sería restriccionista, no de apertura, debido a la situación del mercado laboral. 5) El papel de las leyes estatales y locales relativas a la migración es cada vez más importante. Se trata de más de 1,300 actas legislativas. Una parte minoritaria de las mismas es pro-inmigración, como, por ejemplo, la nueva cédula de identificación provista en San Francisco a quien la solicite. Pero la mayor parte es restrictiva o punitiva, y dicta que los indocumentados y sus hijos no tienen acceso a licencias de conducir, el arrendamiento de vivienda, servicios sociales y otros beneficios básicos para una existencia urbana. La coexistencia de leyes estatales y federales en la materia es una realidad. Aunque el gobierno federal de Estados Unidos y una amplia gama de

30 12

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

La deportación masiva está ocurriendo, pero seguimos sin tomar medidas bilaterales o internas que realmente atiendan el problema. Es hora de reconocer el hecho y de negociar con Estados Unidos que las deportaciones ocurran de manera que el gobierno mexicano las pueda manejar organizaciones civiles han interpuesto demandas en contra de muchas de estas medidas y han logrado frenar algunas, el hecho es que la mayoría de las regulaciones antiinmigrantes ya funcionan, y que el gobierno federal colabora con autoridades locales en la aplicación de las leyes migratorias y no libera a quienes son arrestados por las policías locales y no pueden demostrar su estancia legal en el país. Los procesa y expulsa. En otras palabras, aunque las ordenanzas más controvertidas de la Ley Arizona SB1070 fueron frenadas en tribunales, el hecho

es que ya operan y el gobierno federal las aplica. Basta hablar con alguno de los más de 180,000 deportados que están llegando a México cada año. La mayoría fueron detenidos por autoridades locales, y entregados posteriormente a las federales, que los juzgaron y erradicaron de Estados Unidos. 6) Estados Unidos incumple los acuerdos (Memoranda) de repatriación. Aunque es difícil poner un número al incumplimiento, es posible decir que las violaciones a estos acuerdos son cotidianas. Así lo afirmó la SRE en 2005,

Mejorar la absorción de fuerza de trabajo en zonas rurales es posible y tendría consecuencias positivas para el fenómeno migratorio, ya que, tanto la agricultura de exportación como la de subsistencia pueden absorber más mano de obra y desarrollar el sector con mayor rapidez y menos polarización pero la situación hoy es mucho peor. Sólo Gobernación ha señalado el hecho. Los acuerdos, iniciados en 1997, tuvieron como objeto el trato digno de los mexicanos repatriados debido a su aprehensión en la frontera o a su deportación por orden judicial. El papel de las autoridades mexicanas es negociar su cumplimiento. El incumplimiento es tanto más grave en cuanto la situación de seguridad en muchos puntos fronterizos de repatriación es muy mala, y si las autoridades mexicanas no los reciben porque se repatrian en lugares y horarios no acordados, los reciben delincuentes. En un conjunto de entrevistas(III) que realicé el pasado mes de septiembre, se pudo constatar además que la circular administrativa del gobierno de Estados Unidos que ordenó dejar de procesar y de deportar a quienes no hubieran cometido delitos en ese país no se había acatado. 7) En términos políticos, la existencia de seis millones de indocumentados mexicanos en Estados Unidos se ha constituido en un rehén: la amenaza de la deportación no sólo pende sobre los individuos, sino sobre todo México y sobre nuestra capacidad de absorberlos de manera pacífica y provechosa, y esto debilita la posición mexicana en nuestra relación bilateral. Es curioso que supongamos que existe un “fantasma de la deportación masiva” y que el mismo nos lleve a ser estridentes pero imprácticos en cualquier plática bilateral sobre migración, en la cual hablamos, sobre todo, de derechos humanos(IV). La deportación masiva está ocurriendo, pero seguimos sin tomar ninguna medida ni bilateral ni interna que realmente atienda el problema. Es hora de reconocer el hecho y de negociar con Estados Unidos que las deportaciones ocurran de manera que el gobierno mexicano las pueda manejar. El papel de la diplomacia es negociar que se cumplan las condiciones que queremos, no protestar. Pero, además, México puede y debe

tomar medidas de política pública interna que retengan y atraigan de regreso a la población migrante. El primer paso, sin embargo, es definir lo que el país quiere. Desde luego, es positivo que quienes migren tengan una mejor posición de mercado, para que ganen más, vivan mejor y sus familias vivan mejor. Pero para eso es importante que migren menos, que lo hagan legalmente, que estén mejor preparados y que hablen inglés. Por otro lado, es fundamental que México reciba de manera positiva y provechosa a los retornados. Un análisis del autor y de Israel Banegas ha mostrado que los migrantes de retorno, en general, viven en mejores viviendas y tienen el mismo grado de acceso a programas sociales que los hogares donde no hay migrantes. Sin embargo, también se muestra que, sobre todo cuando carecen de documentos mexicanos, tienen problemas serios de acceso a servicios y programas, y que esta desventaja se extiende a sus hijos, sobre todo (paradójicamente) en los municipios más pobres del país. Los retornados voluntarios tienden a ser autoempleados y propietarios de pequeños negocios. Facilitarles la instalación, formalización y expansión de estos negocios sería muy provechoso. La mayor parte de la emigración es rural. Mejorar la absorción de fuerza de trabajo en zonas rurales es posible y tendría consecuencias positivas, pero programas como PROCAMPO no lo logran. Tanto la agricultura de exportación como la de subsistencia pueden absorber más mano de obra, y además desarrollar el sector con mayor rapidez y menos polarización. Desde luego, la solución de fondo es un conjunto complejo de acciones que generen más dinamismo económico y empleo. Tal vez lo más positivo de toda esta discusión es que puede hacer visible el hecho de que la “solución” al problema de la emigración ilegal es plenamente coincidente con la prioridad mayor del Estado mexicano: el desarrollo.•

NOTAS:

I. Un saldo neto migratorio de cero significa que vuelven tantos como los que se van, no que no haya movilidad. II. Con la sola excepción de Trinidad y Tobago, que casi no muestra emigración indocumentada. III. Agradezco las entrevistas concedidas por los funcionarios responsables de varias casas del migrante en Tijuana y Ciudad Juárez. IV. Los derechos humanos deben garantizarse. Exigirlos de manera retórica, sin embargo, ha resultado inútil.

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

31 13

DESARROLLO RURAL Margarita Flores Profesora del Posgrado en Desarrollo Social, UNAM. Su área de trabajo es el desarrollo rural y la seguridad alimentaria. Ha colaborado con comunidades indígenas, la administración pública, la CEPAL y la FAO. Fue Secretaria del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial en Roma, Representante en Chile de la FAO y Subdirectora para América Latina. Es Economista de la UNAM con doctorado en Desarrollo Económico y Social de la Universidad de París I.

¿DESARROLLO RURAL?

LA POBREZA IMPERANTE DEL CAMPO Margarita Flores

Alrededor del 23% de los mexicanos viven en zonas rurales. De ellos, dos de cada tres −es decir, 17 millones de personas− viven en situación de pobreza. Prácticamente todos los indicadores de carencia social en el campo rebasan –a veces duplican y hasta triplican− las carencias del promedio nacional y de la población urbana. La persistencia de la pobreza en el medio rural es signo de la falta de garantía de los derechos de sus habitantes

unque es común asociar lo rural con las actividades agropecuarias y forestales, no todo el ingreso se genera en ese sector de la economía ni toda la intervención pública corresponden a una dependencia del Poder Ejecutivo. Con todo, es preciso recordar que existen cerca de 4 millones de unidades de producción (UP) agropecuaria en el país(I). Tal y como lo afirma el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) (si bien) “el Estado mexicano ha asumido por medio de sus leyes el compromiso de garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales y asegurar el acceso de toda

30 14

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

Treinta años de políticas de ajuste y una apertura comercial sin el necesario acompañamiento a los productores han repercutido en menores recursos e inversiones, y en crecimiento lento y diferenciado para el campo la población al desarrollo social, el reflejo más crudo e inaceptable de los rezagos sociales que persisten en nuestro país es la pobreza”(II).

En los últimos veinte años se han producido cambios sustantivos en la forma en que el respeto por los derechos humanos se ha ido incorporando en la vida

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Hernandez

> De los seis indicadores empleados por CONEVAL en la estimación de la pobreza, en cinco la situación en el campo es marcadamente más severa, y la situación es más precaria para la población hablante de lenguas indígenas.

cotidiana de los ciudadanos, al hacerlo con mayor fuerza. Esto se ve reflejado en las reformas a la Constitución Política de junio de 2011 que incluyen la obligación del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad (Capítulo I: “De los Derechos Humanos y sus Garantías”), así como la inclusión posterior de nuevos derechos económicos y sociales, como el derecho a la alimentación. Es igualmente relevante que el CONEVAL, entidad responsable de la evaluación de la política social haya adoptado el enfoque de derechos en su metodología para la medición multidimensional de la pobreza con los indicadores previstos en la ley correspondiente. La premisa es que toda persona debe contar con una serie de garantías indispensables para la dignidad humana. Reconocer que la pobreza está directamente asociada a una falla en el ejercicio de los derechos sociales demanda de las autoridades responsables establecer prioridades de acción y asignación de los recursos públicos para garantizar su cumplimiento. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) de 2001 reglamenta la

Fracción XX del Artículo 27 de la Constitución que establece que el Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional. Las disposiciones de la LDRS se orientan a promover el desarrollo rural sustentable, propiciar un medio ambiente adecuado y garantizar la rectoría del Estado en la promoción de la equidad. La planeación cubre la actividad agropecuaria –en sentido amplio- y todas aquellas acciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población, y los programas de gobierno coadyuvarían a resolver limitantes productivas y mejorar las condiciones de vida de los productores rurales, especialmente de los más pobres. Por otra parte, la Ley General de Desarrollo Social de 2004 tiene entre sus objetivos centrales “… garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución asegurando el acceso de todos al desarrollo social”. Según la ley, los objetivos de la Política Nacional de Desarrollo Social son la promoción de condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, así

como el impulso del desarrollo económico con sentido social que eleve el ingreso y contribuya a reducir la desigualdad. La libertad, la justicia distributiva, la solidaridad, la integralidad, la participación social y el respeto a la diversidad, la transparencia y la libre determinación de las personas son los principios básicos que deben sustentar la política social(III).

¿Qué pasa entonces en el campo? Treinta años de políticas de ajuste y la apertura comercial sin el necesario acompañamiento a los productores repercutieron en menores recursos e inversiones y crecimiento lento y diferenciado. A ellos se agregan el impacto de las crisis macroeconómicas de mediados de la década de los noventa y de la década pasada (precios de los alimentos, por ejemplo). Asimismo, el Producto Interno Bruto (PIB) agropecuario creció 2.2% en promedio anual en la última década y contribuye apenas con el 4% del PIB total. El gasto público más que compensar y reducir inequidades, se ha concentrado. Además, da menor atención a la inversión en fomento productivo, con visión de largo plazo, que a subsidios de beneficio social.

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

31 15

DESARROLLO RURAL

En lugar de promover la equidad y el desarrollo, los apoyos de SAGARPA tienden a concentrase en pocas entidades y a beneficiar a los productores más capitalizados, descuidando a los minifundistas menos capitalizados, y contribuyendo a reproducir la pobreza rural referencias:

I. Fuentes: INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2010, Censo Agrícola Ganadero y Forestal 2007 y CONEVAL. Medición de la Pobreza, 2010. II. CONEVAL, Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. III. CONEVAL, ibíd. IV. Robles Berlanga, Héctor, Ejercicio del Presupuesto de SAGARPA 2007-2010 por Entidad Federativa, mimeo.

30 16

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

La población rural ha disminuido en forma acelerada (49% en 1960), migrando a las ciudades y al extranjero. Eso explica en parte el número creciente de pobres en las ciudades. Sin embargo, en términos relativos es mayor la proporción de pobres en el campo. A nivel nacional, el 46% de las personas son pobres; en las zonas rurales lo es el 65%. El 19% −nacional− tiene un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo, equivalente al costo de la canasta alimentaria, proporción que casi se duplica en el campo, con 35%. De los seis indicadores empleados por CONEVAL en la estimación de la pobreza, en cinco la situación en el campo es marcadamente más severa: a nivel nacional, el 21% de la población tiene rezago educativo, proporción que llega al 34% en el campo; y tanto en el campo como a nivel nacional, el 32% tiene carencia por acceso a los servicios de salud. A nivel nacional el 61% sufre carencia en el acceso a la seguridad social y en las zonas rurales llega al 82%. Es decir, este porcentaje no cuenta con mecanismos para garantizar los medios de subsistencia de las personas y sus familias ante eventualidades como accidentes o enfermedades, o ante circunstancias como la vejez y el embarazo. En vivienda, 15% de la población nacional tiene carencias por calidad y espacios en el país, frente a un 29% del medio rural; mientras que el 16% tiene carencia por acceso a servicios básicos en la vivienda, comparado con 47% en el campo. Además, el 25% de la población mexicana padece carencia por acceso a la alimentación, frente a un 34% con esta carencia en las zonas rurales. Pareciera que los esfuerzos en los últimos años se han concentrado en el sector salud, aunque no necesariamente en la calidad y oportunidad de los servicios. La situación es más precaria para la población hablante de lenguas indígenas, ya que el 52% tiene ingresos inferiores a la línea de bienestar mínimo; el rezago educativo alcanza el 49%; el 37% tiene carencia por acceso a servicios de salud, y

el 40% tiene carencias alimentarias. Hay diferencias marcadas entre entidades federativas, con mayor incidencia de pobreza en el centro y en el sur. Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Puebla se consideran de muy alto rezago social, y son estos estados, junto con Hidalgo, Tabasco y Veracruz, los que tienen mayor porcentaje de población rural (entre 40% y 53% del total). Dos tercios de la población rural se concentran en 10 estados: Veracruz, Chiapas, Oaxaca, México, Guanajuato, Puebla, Guerrero, Michoacán, Hidalgo y Jalisco. Con excepción de Jalisco, son los mismos estados en los que existe mayor número de UP agropecuarias, y se agrega Guanajuato. En ellos predomina el minifundio. Con base en un estudio reciente sobre gasto público ejercido por la SAGARPA(IV), los apoyos otorgados tienden a concentrase en pocas entidades. En promedio, en los últimos cuatro años, más del 50% se ejerció en siete entidades: Sinaloa, Tamaulipas, Sonora, Jalisco, Chihuahua, Veracruz y Chiapas. Si la referencia es el monto por UP, sobresalen sólo entidades del norte: Baja California, Sonora, Sinaloa, Tamaulipas, Baja California Sur y Chihuahua. Las entidades del centro y sur no sólo reciben menos presupuesto, sino que también les corresponde una cantidad inferior por productor con menores posibilidades de capitalizarse. Las entidades más beneficiadas tienen mayor número de productores con predios grandes, tracción mecánica, riego y comercialización de su producción. Es decir, en lugar de promover la equidad y el desarrollo, los apoyos benefician a los productores más capitalizados y descuidan a los minifundistas de temporal menos capitalizados, contribuyendo a reproducir la pobreza rural. Es momento de replantearse cómo aplicar los principios fijados por la Carta Magna para recuperar la senda del crecimiento y hacerlo de manera sustentable, basados en el respeto a los derechos humanos de las personas.•

ECONOMÍA

Ciro Murayama Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Autónoma de Madrid. Es profesor de tiempo completo de la Facultad de Economía de la UNAM; miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel 1; y miembro de número de la Academia Mexicana de Economía Política.

Política económica y derechos sociales:

el divorcio mexicano Ciro Murayama

Las recurrentes crisis por las que ha atravesado la economía mexicana (1982, 1994, 2001 y 2008-2009) y el bajo crecimiento económico de las últimas tres décadas han comprometido la posibilidad de que la agenda programática de tipo social contenida en la Constitución se cumpla. Más aún, algunas disposiciones legales en materia de conducción económica resultan contradictorias con los objetivos sociales de la Carta Magna

a Constitución mexicana de 1917 tuvo un papel pionero al sumar a los derechos de tipo patrimonial y político de los individuos un conjunto de derechos sociales, referidos por ejemplo al acceso a la educación y a condiciones de trabajo dignas, que más tarde serían

30 18

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

incorporados a otros ordenamientos jurídicos internacionales. Con base en esa inspiración social del texto constitucional, a lo largo del siglo XX en México se amplió de forma drástica el acceso a la educación; se crearon instituciones de seguridad social, y se dio lugar a relaciones de trabajo estables que acompañaron el proceso de

industrialización y urbanización del país hasta conseguir colocarlo como una nación de desarrollo medio alto. Por supuesto, no todo fue un proceso virtuoso y exento de dificultades. A pesar del crecimiento económico y del desarrollo del país, vastas capas de la población continuaron en la pobreza y la desigualdad se mantuvo como una de las características duras del perfil social de la nación. Pero puede afirmarse que desde cualquier indicador social robusto, México fue un país que consiguió avances notables a lo largo del siglo XX, ya sea en tasas de alfabetización y en años de escolaridad promedio, o bien, en indicadores de mortalidad infantil y materna,

> Un Estado que no recauda lo suficiente y con una economía que crece a tasas muy bajas configura una realidad donde ni la dinámica económica general ni la intervención estatal son propicias para la mejoría del bienestar del grueso de la población.

Fotos: Cortesía EXCÉLSIOR / Mateo Reyes Arellano y Erik Meza

esperanza de vida, así como en el ingreso per cápita, que son las variables consideradas para evaluar el Desarrollo Humano de las sociedades. Ya hacia finales del siglo XX, en particular a partir del estallido de la crisis de la deuda a inicio de los años ochenta, el trayecto mexicano hacia el desarrollo –con sus desequilibrios y omisiones- se truncó y, con ello, buena parte de lo que la Constitución disponía en materia social. Es el caso de los salarios mínimos o del acceso a la seguridad social que estuvo ligado a la incorporación y permanencia en el mercado de trabajo formal. Tras la crisis ocurrió un replanteamiento a fondo en la forma de conducir

la política económica y de fijar las prioridades de la misma. El crecimiento del mercado interno y la creación de empleo a través del estímulo directo del sector público cedieron su lugar a las metas de estabilidad macroeconómica nominal (contención del déficit y deuda públicos, control de la inflación, corrección del desbalance externo), a través de un drástico ajuste económico que en los hechos significó el abandono de los objetivos de desarrollo social que el Estado había venido impulsando siguiendo la letra constitucional. Sin que se diera un cambio a la Constitución, las prioridades habían sufrido una alteración profunda, sustituyéndose objetivos de desarrollo por

metas nominales de corto plazo. Después del ajuste se instrumentó un conjunto de reformas legislativas e institucionales para asegurar la operación de una economía abierta y de mercado. Muestra de ello son, en los años noventa, la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte y la autonomía del Banco de México, que aseguró que la conducción de la política monetaria quedara salvaguardada de la intervención de los poderes públicos electos. Otro ejemplo, más reciente, fue la aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que limita la planeación del desarrollo de largo plazo. Las recurrentes crisis por las que ha

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

31 19

ECONOMÍA

Es necesario que los derechos sociales consagrados en la Constitución orienten la política económica del país en estos años críticos y no que, como viene ocurriendo, la política económica del estancamiento sea insensible a la realidad del México social atravesado la economía mexicana (1982, 1994, 2001 y 2008-9) y el bajo crecimiento económico de las últimas tres décadas han comprometido la posibilidad de que la agenda programática de tipo social contenida en la Constitución se cumpla. Más aún, algunas disposiciones legales en materia de conducción económica resultan contradictorias con los objetivos sociales de la Constitución, como el hecho de que el Banco de México tenga como imperativo controlar la inflación y no, como ocurre con otras bancas centrales –en Estados Unidos sin ir más lejos-, ocuparse también del empleo y el crecimiento. Aunque la economía mexicana y el sistema político del país han experimentado transformaciones relevantes en las últimas décadas –con apertura al exterior y liberalización de mercados por un lado, junto con la creación de un sistema de partidos y la erradicación del presidencialismo omnipotente por el otro-, sigue intocado el principal problema de la economía política mexicana: conseguir elevar la recaudación fiscal (la carga tributaria como porcentaje del PIB no consigue alejarse del 10 por ciento), lo que evidencia no sólo una fuerte restricción presupuestal sobre la acción del sector público sino un problema de legitimidad del Estado mexicano, sobre todo entre los sectores de altos ingresos en una sociedad de alta concentración de la riqueza. Una economía que no crece, o lo hace a tasas muy bajas (como resultado, básicamente, de una caída en el componente de inversión pública –no sustituida por la privada- como parte del producto, así como por una política cambiaria que en la búsqueda de la contención inflacionaria castiga la competitividad precio de los productos mexicanos), más un Estado que no recauda lo suficiente y que está limitado en su gasto por el objetivo del déficit cero (o cercano a cero, como ha ocurrido en los últimos años), configuran

30 20

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

una realidad donde ni la dinámica económica general ni la intervención del Estado ofreciendo bienes públicos son propicias a la mejoría del bienestar del grueso de la población y, por lo tanto, de los indicadores sociales más relevantes. Así, aunque en algunos circuitos internacionales, básicamente en el marco de los organismos que componen el andamiaje institucional de las Naciones Unidas, se avance en la reivindicación de los derechos sociales –de la mano de las elaboraciones teóricas y académicas identificadas con el garantismo y la igualdad-, y aunque México sea signante frecuente de tratados internacionales de avanzada, en los hechos, la política económica que impera en el país no es armónica con la expansión de las garantías sociales. En el caso del empleo, por ejemplo, no sólo el salario mínimo ha perdido el 70% de su capacidad adquisitiva en treinta años, sino que en la actualidad puede afirmarse que más del 50% de la fuerza de trabajo está ocupada en la informalidad (esto si se aplica la metodología de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, que estima a los informales a partir de la condición del trabajador y no del establecimiento donde labora, como hace INEGI en México). En materia educativa, por otra parte, si bien hay una cobertura de educación primaria que ronda el 100%, existen serios problemas de permanencia en la escuela y de abandono escolar temprano: a partir de estimaciones hechas con datos del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE), puede afirmarse que por cada 100 niños que entran a primaria sólo 65 concluyen la secundaria, que es el nivel hasta el que abarca por el momento la educación obligatoria. Más aún, sólo 36 alumnos, de cada 100 que comienzan la primaria, terminan el bachillerato. En nuestro país, el gasto por alumno es varias veces inferior al que se hace en la

media de los países de la OCDE, de tal suerte que no se puede desligar el bajo rendimiento educativo con un, todavía, escaso financiamiento público. La acumulación y reproducción de rezagos sociales ocurre, además, en un momento crítico de la demografía mexicana: cuando la mayor cantidad de mexicanos en la historia viven su juventud. Sólo en la actual década 20 millones de mexicanos llegarán a los 18 años de edad. Alcanzarán la edad de ciudadanía habiendo, dos de cada tres, abandonado

> Aproximadamente 20 millones de jóvenes mexicanos alcanzarán la edad de ciudadanía habiendo, dos de cada tres, abandonado la escuela antes de concluir la educación media superior, y en un contexto de bajo crecimiento económico y con escasas oportunidades de empleo e inserción productiva.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Paola Hidalgo

la escuela antes de concluir la educación media superior y en un contexto de bajo crecimiento económico y escasas oportunidades de empleo e inserción productiva que pueden colocarlos en riesgo de exclusión de por vida. Es necesario que los derechos sociales consagrados en la Constitución orienten la política económica del país en estos años críticos y no que, como viene ocurriendo, la política económica del estancamiento sea insensible a la realidad del México social. •

Aunque México sea signante frecuente de tratados internacionales de avanzada, en los hechos, la política económica que impera en el país no es armónica con la expansión de las garantías sociales

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

21 31

MEDICIÓN DE LA POBREZA Delfino Vargas Chanes Profesor investigador en la Universidad Anáhuac Sur. Doctor en Sociología con especialidad en métodos estadísticos por la Universidad Estatal de Iowa, EUA. Sus áreas de interés incluyen el desarrollo de instrumentos de medición y métodos estadísticos avanzados aplicados a las ciencias sociales.

María Merino Profesora en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Doctora en Mercadotecnia por la Universidad de Texas en Austin, EUA. Sus áreas de interés son el desarrollo de instrumentos de medición, investigación de mercados, métricas y métodos estadísticos avanzados aplicados a la Mercadotecnia.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Hernandez

> Es común que los estudios sociales se concentren en la descripción de diferentes aspectos de la desigualdad social y la pobreza usando argumentos sin solidez empírica que no permiten medir relaciones de causalidad.

Garantías Individuales y Medición de la Pobreza 30 22

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

Delfino Vargas Chanes/María Merino Sanz

La pobreza y la desigualdad persistentes en México rompen el equilibrio de la sana convivencia y el derecho a una vida digna y estable. En 2010, de acuerdo con datos del CONEVAL, el 46.2% de los mexicanos vivía en pobreza, lo que se traduce en un incremento del número de personas y grupos vulnerables que enfrentan violaciones continuas a sus garantías individuales. Fernando Cortés comenta que la desigualdad en el país se ha mantenido alrededor de 0.5(I) (índice de Gini) entre 1977 y 2010(II), lo cual se traduce en que la desigualdad ha sido un problema sin resolver por décadas

l impacto de la pobreza y la desigualdad se observa en numerosas dimensiones del bienestar social, según se concluye en el estudio realizado por los epidemiólogos Richard WIlkinson y Kate Pickett de la University of Nottingham Medical School y del National Institute for Health Reserach, respectivamente, quienes revisan a nivel mundial el impacto de la desigualdad social. Los autores reportan que en aquellos países con mayor desigualdad se observan reducciones significativas en la esperanza de vida, el acceso a servicios de salud, y en la cohesión social. Por el contrario, la tendencia es creciente para la tasa de mortalidad infantil, la tasa de adolescentes embarazadas y la prevalencia de enfermedades mentales. En suma, la desigualdad fractura el equilibrio social en diferentes ámbitos, la vulnerabilidad se acelera(III) y, en consecuencia, propicia un campo fértil para la violación de las garantías individuales. En el caso específico de México, muchas de las tendencias observadas en los indicadores de bienestar social coinciden con las conclusiones del estudio anterior. En este sentido, el 31.8% de la población no tiene acceso a servicios de salud; los niños y adolescentes de comunidades marginales sufren de maltrato, explotación y falta de acceso a un desarrollo

equilibrado; son crecientes los delitos de trata de personas concentrada en grupos vulnerables (mujeres, niños, adolescentes); las comunidades indígenas viven aisladas del desarrollo económico del resto del país y en constante violación de sus derechos más elementales como la educación, alimentación, vivienda digna, entre otros(IV).

sociales es muy frecuente en México, pero en muchos casos la metodología empleada no tiene en cuenta aspectos que pueden llevar a importantes sesgos en el análisis. Tres de los problemas más frecuentes son la falta de una perspectiva longitudinal en los estudios, errores en la conceptualización de los niveles de análisis del fenómeno estudiado y en el análisis de causa-efecto. A continuación se analizan cada uno de estas posibles fuentes de error:

El conocimiento preciso y riguroso de los efectos de la desigualdad, así como de la violación de las garantías individuales, representa la condición necesaria para diseñar acciones de política pública orientadas al restablecimiento del equilibrio social La importancia de la medición El conocimiento preciso y riguroso de los efectos de la desigualdad, así como de la violación de las garantías individuales, representa la condición necesaria para diseñar acciones de política pública orientadas al restablecimiento del equilibrio social. La realización de estudios

Necesidad de estudios longitudinales

Si bien existen bases de datos del INEGI, así como de otras instituciones públicas, muchas de estas encuestas representan esfuerzos aislados, sin una metodología sistemática, además de emplear diseños transversales (se levantan en un momento determinado, sin recolección de información en un momento anterior y posterior). Es práctica común que los estudios sociales se concentren en la descripción de diferentes aspectos de la desigualdad social y la pobreza usando argumentos sin solidez empírica, que, si bien son valiosos, no permiten medir relaciones de causalidad. No es frecuente el levantamiento sistemático de información y, por tanto, no se pueden tener bases de datos confiables y legítimamente longitudinales(V), lo que impide que los estudios tengan una evidencia empírica

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

23 31

MEDICIÓN DE LA POBREZA Ordenamiento de países usando un modelo jerárquico El uso de modelos permite obtener inferencias más confiables y no caer en la especulación fenomenológica

y estén sustentados por un análisis estadístico basado en modelos que permitan garantizar la inferencia de las afirmaciones establecidas y solamente se puede llegar a un nivel descriptivo. La falta de un análisis longitudinal de los indicadores sociales representa una barrera en la toma acciones que se traduzcan en una política pública, además de llegar a conclusiones erróneas sobre los fenómenos sociales que son objeto de estudio. Un ejemplo claro se refiere al estudio de la movilidad social: una forma válida de análisis requiere una perspectiva longitudinal, ya que implica medir la influencia del ingreso de los padres sobre el ingreso de los hijos. Para tal efecto, se requiere levantar la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) de manera longitudinal y conocer las tendencias de evolución del ingreso en el tiempo. El enfoque longitudinal permite la misma riqueza de análisis en el caso de la pobreza, ya que es posible estudiar las trayectorias de los índices de marginación de los municipios y conocer las diferentes tipologías de evolución (llamadas clases latentes). De esta manera se pueden caracterizar mejor los diferentes perfiles o tipologías de la marginación en México y diseñar políticas mucho más efectivas que aquéllas que implican un tratamiento homogéneo para todos los tipos de pobreza.

LA Necesidad de estudios multinivel En lo que respecta a los errores de falacia ecológica(VI), si se utilizan bases de datos que han sido diseñadas para hacer

30 24

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Karina Tejada

Fuente: Merino & Vargas (2011).

> En México hay encuestas que representan esfuerzos aislados y sin metodología sistemática, realizadas sin recolección de datos anterior y posterior.

inferencias a nivel estatal, no basta con obtener promedios directos por municipio para indagar sobre aspectos de pobreza multidimensional. Para poder inferir a nivel municipal se requiere de una metodología estadística avanzada que incluye el uso de encuestas nacionales, del censo, de modelos lineales y de simulación estocástica para obtener mediciones más precisas a nivel municipal. Afortunadamente, existen herramientas que nos permiten obtener mediciones confiables y así dar un mejor soporte a las afirmaciones fenomenológicas que cuenten con evidencia empírica. Varios estudiosos de la marginación

y la desigualdad estudian los problemas desde enfoques macro y micro. Por un lado, los economistas macro ignoran la perspectiva individual y reclaman ser más objetivos dado que están más cerca de la idea de la universalidad. Los estudiosos de aspectos macrosociológicos se concentran en explicaciones teóricas generalistas, mientras que el enfoque micro favorece el entendimiento a profundidad de un número muy limitado de casos de estudio. Sin embargo, ambos aspectos (macro y micro) son relevantes y deben conjuntarse para lograr un entendimiento integral del objeto de estudio. La microeconomía debe considerar aspectos

La falta de un análisis longitudinal de los indicadores sociales representa una barrera en la toma acciones que se traduzcan en políticas públicas, llegando a conclusiones erróneas sobre los fenómenos macroeconómicos y observar las posibles interacciones entre ambos. Los sociólogos también se enfrentan con dilemas similares y pocas veces dan cuenta de los posibles efectos macro y micro al explicar algún fenómeno social(VII). Un ejemplo ilustrativo es la estimación del ingreso de las familias: si se usan los datos del Censo para estimar el ingreso a nivel municipal (nivel macro), las estimaciones puntuales serán sesgadas para algunos municipios con muestra pequeña; si se utiliza la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares (nivel micro), las estimaciones puntuales serán más precisas pero el nivel de inferencia es a nivel estado, no municipal. Este problema se puede resolver usando modelos multiniveles con efectos fijos y aleatorios donde se incorporan los niveles micro (encuesta ENIGH) y macro (del Censo)(VIII). En este mismo caso, existe la disyuntiva de considerar a la vivienda como unidad de análisis, como lo hace el Censo, de forma que se pueda obtener una medición del ingreso a nivel agregado. De esta manera se puede reportar el ingreso promedio a nivel agregado en los diferentes años de medición del Censo de Población. Sin bien esta medición puede ser correcta a nivel agregado, no refleja la misma precisión a nivel individual, por lo que se pueden realizar inferencias equivocadas. No es posible obtener mediciones precisas a niveles inferiores de medición y por tanto cualquier política pública dirigida a los segmentos más necesitados de la población requiere analizar profundamente las implicaciones de estas decisiones metodológicas. Un ejemplo que claramente ilustra la problemática de confundir los niveles de análisis es la evaluación de la percepción de la globalización por parte de ciudadanos de Latinoamérica(IX) (Merino & Vargas, 2011), en el que se utilizan dos niveles de análisis, nivel micro (individual) y nivel país (macro). Para ello se utiliza una encuesta representativa a nivel nacional de las principales economías de América Latina y variables macro medidas a nivel país usando diversas fuentes secundarias Este ejercicio muestra que el uso de

modelos permite obtener inferencias más confiables; de otra manera, es posible caer en la especulación fenomenológica.

Necesidad de modelos estructurales

Parte de la investigación social consiste en medir percepciones que son aspectos subjetivos, los cuales se pueden calcular con un modelo de error de medición que incorpore la evaluación de la subjetividad. Los modelos estructurales incorporan modelos de error de medición que permiten cuantificar índices cuantitativos a partir de variables directamente observables (obtenidas de los cuestionarios). Los modelos estructurales incorporan variables latentes y éstas se pueden relacionar entre sí formando una estructura que debe ir soportada por una teoría. Cualquier programa orientado al combate a la pobreza busca identificar sus efectos en las dimensiones más importantes de este fenómeno social. Para lograr este objetivo, los modelos estructurales permiten analizar las relaciones causales y no causales entre las variables tomadas como indicadores de los constructos fundamentales del modelo propuesto de política pública, excluyendo del análisis el error de medición. Se trata de entender qué constructos afectan a los objetivos del programa, de forma que el entendimiento de estas relaciones sirva de guía a la política pública. Sin estos modelos no sería posible identificar los mecanismos de actuación que operan para lograr un objetivo de política pública de forma rigurosa.

Conclusión La idea central expuesta es que no hay forma de combatir la desigualdad si no se mide de manera rigurosa tanto su nivel actual como los factores que influyen en ella. Actualmente existe una diversidad de métodos estadísticos que permiten realizar una evaluación de la desigualdad desde un punto de vista cuantitativo que se integre con otras perspectivas cualitativas orientadas al entendimiento profundo de los factores que se asocian con ella. •

NOTAS Y referencias: I. Los valores del índice de Gini oscilan entre 0 y 1, donde el valor de 0 indica una distribución equitativa del ingreso y un valor de 1 indica una distribución del ingreso totalmente inequitativa. Ejemplos de países con índices muy bajos son: Finlandia, Noruega y Japón. Algunos de los países con índices muy altos son Namibia, África del Sur y Haití. II. Cortés, F. (2011). Desigualdad Económica y poder. El Colegio de México. Documento Interno de Trabajo. III. Wilkinson, R. y Pickett, K. (2010). The Spirit Level: Why greater equality makes society stronger, Ed. Blumsbury, NY. IV. Ver estudios realizados por CEIDAS y reportados en la revista México Social Año 0 No. 6, Enero 2011 V. Es decir, que la misma unidad de análisis se mida de manera consistente a lo largo del tiempo. VI. El término de “falacia ecológica” se refiere a hacer inferencias a nivel micro usando información a nivel macro. Por ejemplo, si se utilizan datos de marginación con validez de inferencia a nivel estatal, éstos no se pueden usar para hacer inferencias a nivel municipal o a un nivel individual. VII. Latour, B. (1993) We Have Never Been Modern. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press VIII. Ver, por ejemplo, los resultados de estimaciones de marginación a nivel municipal realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Pública (www. coneval.gob) IX. Merino, M. y Vargas, D. (2011) Globalization assessment by consumers: a multilevel approach with focus on Latin America. Artículo en revision

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

25 31

SEGURIDAD SOCIAL Berenice P. Ramírez López Investigadora Titular y Coordinadora del Taller de Evaluación de los Sistemas de Pensiones en México del Instituto de Investigaciones Económicas. Profesora y Tutora de la Maestría y el Doctorado de los Posgrados de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y de la Facultad de Filosofía y Letras. Líder del proyecto en México “Fortaleciendo la voz de los trabajadores informales en las decisiones de política social en América Latina” auspiciado por la organización “Mujeres en Empleo Informal: Globalizando y Organizando” (WIEGO). berenice@unam.mx

DERECHOS CONSTITUCIONALES Y SEGURIDAD SOCIAL Berenice Ramírez López

Cuando situamos los aspectos que están caracterizando el estado de la seguridad social en México, su baja cobertura y la tendencia a estrecharse aún más por las condiciones del mercado laboral aparecen como parte de sus principales manifestaciones. Ante esta situación, una fórmula que se señala para contrarrestarla es ubicar a la universalización como la salida idónea y posible mediante el respeto a lo señalado en la Constitución mexicana. Discutir sobre estas posibilidades, sus alcances y contradicciones es el objetivo de esta reflexión

a seguridad social en México cubre a menos del 60% de la población mexicana, alrededor del 38% de la población económicamente activa y a 33% de la población ocupada; y se caracteriza por incluir a los seguros sociales contributivos; a los seguros sociales de financiamiento exclusivamente público; los programas de asistencia social; los regímenes de prestaciones mutuales; los fondos de previsión; y otros regímenes especiales que asumen una función particular, referida a grupos determinados. De acuerdo con cifras oficiales, el Sistema de Protección Social en Salud

30 26

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

cubre al 42% de la población (V Informe, 2011). Su financiamiento es principalmente público, aunque cobra cuotas de recuperación a los usuarios. Por lo descrito, se puede apreciar que, además de problemas de cobertura, nos encontramos con una diversidad de instituciones, requisitos, servicios y programas que fomentan la confusión y ambigüedad entre lo que son la seguridad social, los seguros sociales, la asistencia social, la protección social y la atención a la salud. La seguridad social incluye a los seguros sociales contributivos que brindan servicios de atención médicohospitalaria; pensiones y jubilaciones;

prestaciones monetarias por riesgos ocupacionales, de enfermedad o maternidad; así como prestaciones para vivienda y guarderías. También incluye a los programas públicos de atención a la salud, la asistencia social y asignaciones familiares que ahora se expresan principalmente en los programas sociales focales como han sido Solidaridad, Progresa, Oportunidades y Vivir Mejor. Solamente las instituciones de seguro social contributivo, en los que aportan los trabajadores, empleadores y el Estado, brindan seguros que cubren de forma más completa contingencias económicas y sociales. El resto de los programas públicos se ubican fundamentalmente

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Javier Otaola

> Hay que retomar la fracción XXIX del Artículo 123 y dar protección social a campesinos y no asalariados.

en la atención de la salud y en algunas transferencias monetarias focalizadas, y muchas de ellas condicionadas. La diversidad de programas, servicios y requisitos ha segmentado a la población y diferenciado a la seguridad social, y el origen de esta segmentación se establece en la misma Constitución. La fracción XXIX del Artículo 123, señala que “es de utilidad pública la ley del seguro social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares” (Diario Oficial 06/10/1986). A pesar de la amplia mención del tipo de trabajador que se hace, lo que ha prevalecido es que los trabajadores sujetos al seguro social han sido principalmente los urbanos, del sector privado, formales y protegidos por su inscripción al IMSS. En esta dirección, la seguridad social mexicana se definió a sí misma en una perspectiva identificada con la concepción de Beveridge, pero terminó instrumentado una de corte bismarkiano(I). A la fracción XXIX del Artículo 123 se le añadió un apartado B en el que se establecen las bases de la seguridad social para los trabajadores de los poderes

El incumplimiento en el otorgamiento de servicios básicos para la sociedad mexicana condujo a adicionar al Artículo 4º que “toda persona tiene derecho a la protección de la salud” de la Unión, y del Distrito Federal. Se consideran seguros similares, aunque se hacen más explícitas las garantías de mantenimiento del trabajo por incapacidad, la incapacidad de maternidad, atención médica a familiares, establecimiento de centros vacacionales, ayuda y aportaciones para vivienda. La fracción XIII señala que “las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del ministerio público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social” que “el Estado proporcionará a los miembros en el activo del ejército, fuerza aérea y armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción

XI de este apartado (vivienda), en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones”. La fracción XIII bis señala que “el banco central y las entidades de la administración pública federal que formen parte del sistema bancario mexicano regirán sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presente apartado” (Diario oficial de la federación, 20 de agosto de 1993). La existencia de un apartado A y otro B marca diferencias en el acceso a derechos laborales y sociales que hasta el momento establecen las diferencias entre trabajadores del sector privado frente a los del sector público, entre civiles y militares, y entre trabajadores de base y funcionarios y personal de confianza, aspectos que profundizan situaciones de inequidad.

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

27 31

SEGURIDAD SOCIAL

La diversidad de programas, servicios y requisitos ha segmentado a la población y diferenciado a la seguridad social, y el origen de esta segmentación se establece en la misma Constitución NOTAS Y REFERENCIAS: I. Beveridge (1942) incorpora la asistencia social y los seguros voluntarios complementarios a los seguros sociales contributivos ante riegos de enfermedad, accidentes de trabajo y vejez, instrumentados por Bismark (1883-1889). II. Víctor Abramovich y Christian Courtis, “Los Derechos Sociales como Derechos Exigibles”, MadridTrottacop, 2002

30 28

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

El incumplimiento en el otorgamiento de servicios básicos para la sociedad mexicana condujo a reformar en 1983 el Artículo 4º, al que se adiciona lo siguiente: “toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del Artículo 73 de esta Constitución, que se refiere a que el consejo de salubridad general dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país” (Diario Oficial de la federación, 03/02/1983). A pesar de esta reforma, tuvieron que pasar otros 20 años para que se estableciera el Sistema de Protección Social en Salud, que incluye a los programas de Seguro Popular, Embarazo Saludable, Seguro Médico para una Nueva Generación, Oportunidades en su componente de Salud y cirugía extramuros, y cuyos principales problemas son su carácter voluntario, no ausente del cobro de cuotas, y su falta de infraestructura. Con las características hasta aquí descritas, ¿es posible promover la universalización de la seguridad social como derecho constitucional? Por supuesto que sí; hay bases constitucionales y de leyes federales que no se están respetando y que coadyuvarían a un fortalecimiento de la seguridad social. En la perspectiva contributiva con el sólo hecho de hacer cumplir la Ley Federal del Trabajo y el convenio 102 de la OIT, que ha suscrito México, se podría incluir a los trabajadores que por razones laborales (honorarios, outsourcing, por cuenta propia, etcétera) no tienen registro en las instituciones de seguro social. Si la política social se articula en un conjunto de decisiones y actuaciones público-administrativas generadas en la esfera estatal, habría que retomar nuevamente la fracción XXIX del Artículo 123 e incluir a los campesinos y no

asalariados, y entonces sí estaríamos en el camino de la universalización. Para ello se requiere de una evaluación serie de los impactos que han tenido las políticas asistenciales y focales, las que hasta el momento han mostrado su baja contribución en la reducción de la pobreza extrema, pero no en la desigualdad, ya que es necesario conjugar dos frentes: la exigencia de respetar las leyes otorgando protección laboral y social, con lo que se fortalecería a la seguridad social contributiva, así como diseñar seguridad social no contributiva con base en derechos sociales. Y como bien señala Christian Courtis(II), los derechos sociales se definen cuando el Estado asume la regulación política de la economía, y toma a su cargo la decisión acerca de qué áreas de la interacción humana quedarán libradas al funcionamiento del mercado, y qué áreas quedarán parcial o totalmente desmercantilizadas. Y es aquí donde está el mayor desafío, ya que las reformas llevadas a cabo en 1995 en la Ley del Seguro Social y en 2007 en la Ley del ISSSTE, y que se identifican mejor mediante la capitalización individual de administración privada de los fondos de pensiones y con el diseño de programas de protección social de intervenciones públicas y privadas, la asignación de recursos y satisfacción de necesidades que identifican a la seguridad social, se empieza a otorgar mediante una fuerte intervención del mercado. La política social y la seguridad social se encuentran en la disyuntiva de favorecer los acuerdos de mercado que la acumulación impone, como son continuar impulsando al sector financiero con los ahorros previsionales y los de vivienda y abrir espacios de inversión privada en la educación y en la atención a la salud, pero, al mismo tiempo, cuidando mantener el orden social, impulsar la universalización de la atención a la salud con financiamiento principalmente público, aunque, en la realidad, ello pueda derivar en la generalización de servicios asistenciales muy básicos y de mala calidad, que se alejan del concepto integral de seguridad social del Artículo 123.•

Colección de muñecos para fomentar

AFECTO SOCIALIZACIÓN EXPRESIÓN DE LAS EMOCIONES En CEIDAS nos preocupamos por el bienestar de los niños PUNTOS DE VENTA CEIDAS en los teléfonos: 56.59.61.20 56.59.62.09 o la web: www.ceidas.org • EDUCARE Calzada de los Leones No.145 Local 9 Las Águilas, San Jerónimo 630 Local 6 esq. Periférico Sur, Centro Comercial San Jerónimo • N I P Periférico Sur 4020 Local 26-A, Jardines del Pedregal - Monte Ararat 220, Lomas - Parque España 13-A, Condesa - Joya 75, Lote 4, Col. Del Valle Escondido • Café Lucca Avándaro, Valle de Bravo, Edo. De México • Hadas y Dragones Av. Desierto de los Leones #5469 E, Col. Alcantarilla, Del. Álvaro Obregón.

JUSTICIA SOCIAL Jorge Carpizo Investigador emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la cual fue Rector, adscrito al Instituto de Investigaciones Jurídicas, donde se desempeñó como Director. Presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional. Investigador nacional nivel 3 del Sistema Nacional de Investigadores. Fue Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (1990-1993) y Secretario de Gobernación durante 1994.

ESTADO D DERECHOS JUSTICIA SO

LA JUSTICIA SOCIAL EN LAS CONSTITUCIONES 1. Este ensayo lo pude intitular de diversas maneras; entre otras: “Derechos sociales”; “Derechos de la segunda generación”; “Derechos de la Democracia social”; “Estado benefactor”; “Estado de bienestar”; “Estado de asociaciones”; “Estado providencia”; “Estado social-demócrata”(I); “Estado de servicios sociales”; “Estado social”; o “Estado democrático y social de derecho”. Dichas denominaciones no son sinónimas. Entre ellas existen matices y diferencias, lo que las relaciona es la característica “social” del Estado. No obstante, opté por el título de “El Estado de los derechos de la justicia social”, en virtud de que cuando esos derechos se plasmaron en la Constitución mexicana no se pensaba prioritariamente en una estructura política determinada que se modificaba para dar cabida a reivindicaciones sociales, sino a la imperiosa necesidad de mejorar el nivel de existencia de los contingentes que habían hecho posible el triunfo armado, de aquéllos que lucharon en el movimiento social mexicano, en forma primordial los campesinos y los trabajadores, quienes vivían en la miseria o en la pobreza; es decir, la idea que guió al reconocimiento de esos derechos fue la de la justicia social. Desde luego que los constituyentes más lúcidos se percataron de que esa declaración modificaba la naturaleza del Estado para que esos derechos se pudieran realizar. A casi un siglo de distancia de la promulgación de la Constitución mexicana

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

* Agradezco a mi colega Dr. Alfredo Sánchez Castañeda sus acertadas observaciones. Cualquier imprecisión que pued Asimismo, agradezco la colaboración del becario Jesús Eulises González y de mi secretaria, la Sra. Isabel Cacho.

DE LOS DE LA OCIAL

da contener este ensayo es responsabilidad exclusiva del autor.

Jorge Carpizo*

A casi un siglo de distancia de la promulgación de la Constitución mexicana de 1917, las ideas han evolucionado y se han precisado tanto en el ámbito nacional, como en el internacional. Sin embargo, la noción de justicia social sigue vigente, con un contenido fuerte que no se presta a interpretaciones, sino que exige su realización; aunque en México ésta continúa siendo, en buena parte, un ideal, una lege ferenda F

de 1917 las ideas han evolucionado y se han precisado tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Sin embargo, la noción de justicia social sigue vigente, con un contenido fuerte que no se presta a interpretaciones, sino que exige su realización, aunque en México ésta continúa siendo, en buena parte, un ideal, una lege ferenda. En la actualidad la expresión “los derechos de la justicia social” es equivalente a la de “Estado social y democrático de derecho”, como se desprenderá del desarrollo del presente ensayo. Esta última es más técnica, más acorde con la terminología jurídica, pero “justicia social” se corresponde más con las raíces constitucionales de nuestra actual ley fundamental, con lo que expresaron los constituyentes mexicanos de 1916-1917, con los idearios de los diversos planes, proclamas y decretos expedidos durante el movimiento social mexicano. 2. El término de “justicia social” pervive en el constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Diversas Constituciones, en sus preámbulos, indican que es una de las finalidades que se persiguen al construir ese orden jurídico. En tal sentido, por ejemplo, se pueden mencionar las Constituciones de la India de 1949, de Colombia de 1991, de Sudáfrica de 1996 y de Venezuela de 1999. Varias Constituciones en su articulado resaltan la noción de justicia social. Por ejemplo: Los artículos 170 y 193 de la Constitución de Brasil de 1988 señalan: “El orden económico, fundado en la valoración del trabajo humano y en la libre iniciativa,

tiene por fin asegurar a todos una existencia digna, de acuerdo con los dictados de la justicia social”, y “El orden social tiene como base primero el trabajo, y como objetivo el bienestar y la justicia social”. El artículo 299 de la Constitución de Venezuela de 1999 expresa: “El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia...”. El artículo 9º. de la Constitución de Bolivia de 2009 indica los fines y funciones esenciales del Estado, y en su inciso 1 precisa: “Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales” (II). La noción de justicia social no se encuentra en desuso. Es de carácter jurídico y, empleada en las Constituciones con perfiles precisos, es la esencia de lo que actualmente suele denominarse Estado social y democrático de derecho, y cuyas características examino más adelante. La fuerza especial del concepto de justicia social se encuentra en que además de su significado jurídico y constitucional, se impregna de carácter sociológico y, en especial, de un sentido de equidad. 3. Las características de los derechos de la justicia social o derechos sociales son las mismas que aquéllas de los derechos civiles y políticos. Los derechos de la justicia social hacen énfasis en la concepción personalista de la dignidad humana, cuyo fin último es la persona misma, la que existe y convive en una comunidad.

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

JUSTICIA SOCIAL

> Los derechos sociales persiguen la protección de los sectores más vulnerables en los aspectos social, cultural y económico.

Al referirme a derechos de la justicia social o derechos sociales, se hace énfasis en que ellos persiguen que la libertad y la igualdad de las personas sean una realidad plena, lo cual difícilmente se conseguirá para la gran mayoría de las personas, las más débiles socialmente, a menos que el Estado intervenga garantizando un mínimo digno de nivel de vida o de bienestar a la población, para lo cual aquél necesita superar los impedimentos económicos, sociales y culturales que lo estorban u obstaculizan. En una palabra, los derechos sociales, y así se reconocieron en una primera etapa, persiguen en forma primordial la protección de los sectores más vulnerables desde los aspectos social, cultural y económico, y aunque esta concepción ha evolucionado, como examino en este mismo artículo (III), no ha perdido ni disminuido esa perspectiva, sino que se ha ampliado de manera fenomenal. 4. A los derechos sociales se les reconoció jurídica y constitucionalmente con posterioridad a los civiles y políticos; fue después de un siglo de la expedición de las primeras declaraciones de los derechos del hombre y del ciudadano.

30 32

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

La persona que no es libre ni goza de igualdad jurídica difícilmente tiene una alimentación, vivienda y protección a la salud suficientes, ni acceso a la educación. Las libertades de expresión o de sufragio no absuelven ni compensan la ignorancia, la insalubridad ni la miseria (IV). La carencia de libertad y de igualdad de oportunidades condena a la persona a la esclavitud, ya sea la tradicional o la moderna. Esta última representada por la trata de personas, la prostitución forzada, el trabajo forzado y la leva militar o la del crimen organizado. La esclavitud moderna es peor que la antigua. En esta última se cuidaba al “ser-objeto” para que fuera productivo. En la moderna el ser es fácilmente sustituible. De nueva cuenta queda claro que todos los derechos humanos se imbrican para realmente proteger la dignidad de las personas. Las declaraciones de derechos sociales nacieron para asegurar los derechos de grupos sociales desprotegidos. Los derechos sociales no se interesan por las individualidades; conocen de patrones, trabajadores, obreros y empleados, y en general de toda persona o grupo que por

sus condiciones materiales o reales se encuentre en situación de vulnerabilidad (V). No fueron concesiones gratuitas, fortuitas o benevolentes; al contrario, respondieron a necesidades concretas de acuerdo con cada país, las que sirvieron de ejemplo para otros. Se afirma que las declaraciones de derechos sociales se anticiparon al nacimiento del Estado social. Respondo, sí y no. Sí, en cuanto ellas nacieron y el Estado social aún no estaba estructurado, mucho menos como lo concebimos en la actualidad. El Estado social ha tenido una evolución que va del Estado social al Estado social de derecho, para convertirse en el Estado democrático y social de derecho. También las declaraciones de derechos sociales han evolucionado, de derechos de grupos, los más desprotegidos, a una cobertura casi universal y una

La fuerza especial del concepto de justicia social se encuentra en que, además de su significado jurídico y constitucional, se impregna de carácter sociológico y, en especial, de un sentido de equidad

expansión grande en cuanto al número de derechos que comprende, tanto en los documentos internacionales como en los nacionales. No, en cuanto esos derechos para hacerse realidad necesitaban y necesitan un Estado interventor en la economía, un Estado con recursos para poder hacerse cargo de esas prestaciones sociales. Desde este punto de vista, a partir de las primeras declaraciones de derechos sociales, se presupuso, en forma consciente o no, una transformación del Estado; desde luego que entonces era incipiente, pero necesaria, si no las declaraciones hubieran sido únicamente manifestaciones de buena voluntad, sin eficacia alguna. Es decir, desde el principio las declaraciones de derechos sociales van de la mano del Estado social, ambos se

imbrican, uno no puede existir sin el otro. La mejor prueba de esta afirmación se encuentra en la original Constitución mexicana de 1917. Claro está que ambos han evolucionado. El mundo y los países se han transformado profundamente en el último siglo, que en acontecimientos importantes equivale a varios, y en este punto específico se dio una transformación de fondo, ya sea que se exprese que el Estado político evolucionó a uno político-social o que el constitucionalismo político se convirtió en político-social, aunque nunca existen realidades puras. Como ya expresé, y a ello volveré, debe quedar claro que cuando se habla de Estado social, éste presupone como su fundamento la dignidad humana. En consecuencia, no puede existir Estado social si no es democrático, defensor de los derechos humanos y del Estado de derecho.

EXPRESIONES DEL PENSAMIENTO SOCIAL MEXICANO EN EL SIGLO XIX 5. La primera declaración constitucional de derechos de la justicia social o derechos sociales se plasmó en la Constitución mexicana de 1917, la cual no nació de unos días para los otros, sino que es producto de todo un largo proceso que expuse en las causas, los antecedentes y los primeros años del Movimiento Social Mexicano, así como de los principales debates del Constituyente de Querétaro de 1916-1917. No obstante, la idea social tiene presencia en México desde Morelos con los “Sentimientos de la Nación”, y la cuestión social tuvo un momento grandioso en nuestro país en los debates y las propuestas del Congreso Constituyente de 18561857 por parte de la corriente a la que se ha denominado “liberalismo social”, que implicaba e implica, dentro del contexto mexicano, la conjunción de la libertad y la justicia social (VI). La corriente social fue muy importante en nuestro Congreso Constituyente de 1856-1857, pero no alcanzó el éxito, al no haber podido superar el molde liberalindividualista de las constituciones de esa época. Esa corriente liberal-social constituyó una minoría visionaria. Varios de sus discursos se adelantaron en más de sesenta años y, en varias ocasiones, incluso más de cien, como el último que he citado. No obstante, no deben desdeñarse los avances en materia de reconocimiento de los derechos sociales de los trabajadores mexicanos. Con la incorporación, por ejemplo, del artículo noveno se allanó el camino para el desarrollo de los sindicatos en los años siguientes. Los constituyentes de 1856-1857, en palabras de Mario de la Cueva: “no pudieron crear un derecho constitucional del trabajo, porque no lo permitía el pensamiento de la época, pero hablaron de que la legislación ordinaria debería abordar el problema; de todas maneras, procuraron defender la libertad del hombre en cuanto trabajador…” (VII).

DEFINICIÓN DE “ESTADO SOCIAL”Y SUS SINGULARIDADES

6. Expongo tres definiciones breves que expresan lo mismo con palabras diferentes.

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

33 31

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Karina Tejada

JUSTICIA SOCIAL

> No puede existir UN Estado social si no es democrático, defensor de los derechos humanos y del Estado de derecho.

• El Estado social es aquél que se estructura para asegurar el cumplimiento real de los derechos humanos como un conjunto o unidad. • El Estado democrático-social es una forma de Estado para hacer realidad las libertades y los derechos individuales, así como los de la justicia social y los derechos de solidaridad. • El Estado social, democrático y garantista de los derechos humanos es creador y actor del orden económico en interés del bien común. Una definición más precisa puede ser la siguiente: el Estado social se fundamenta en el sistema democrático y en la participación de los grupos sociales; se estructura para intervenir en la economía y en diversos aspectos de la vida social en interés del bien común y en defensa de los derechos humanos, individuales, sociales y de solidaridad. Es un Estado de prestaciones y redistribuidor de la riqueza producida para asegurar a toda la población en general y, en forma especial, a los sectores sociales más desprotegidos, un mínimo de satisfactores económicos, sociales y culturales acordes con la dignidad humana. Una declaración de derechos sociales, para no ser simplemente un enunciado

30 34

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

de buenas intenciones, sin contenido real o material, presupone o exige la edificación del Estado social. Desde este punto de vista, el Estado social actual, interventor y de prestaciones, nació en la Constitución de 1917. Si no fuera así, su declaración de derechos sociales no hubiera sido efectiva y, en cierta forma, se comenzó a aplicar desde el comienzo de su vigencia, con omisiones, vicios, defectos, pero constituyó una realidad jurídico-política: el Estado se había transformado para intervenir en la economía, en su visión social y en la protección a los sectores más débiles: los campesinos y los trabajadores. Ese Estado social evolucionó y se ha perfeccionado tanto en Europa Occidental, como en Estados Unidos y en México, a pesar de todas sus carencias, y especialmente con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. No existe Estado social sin la protección efectiva de los derechos de la justicia social, ya sea que éstos estén plasmados en la Constitución, en la legislación o en ambas. En la realidad este último supuesto es el más común. Las constituciones democráticas de la segunda posguerra mundial contenían pocas cláusulas sociales, más bien

constituían obligaciones para el legislador. Las constituciones democráticas de las últimas dos décadas introducen amplias o muy amplias declaraciones de derechos sociales. La fórmula mexicana al respecto está prevaleciendo. Como bien expresa Javier Pérez Royo, el Estado democrático tiene que convertirse inevitablemente en Estado social, debido a que habrá de atender y dar respuesta a todos los sectores de la sociedad y no sólo a uno o varios de ellos (VIII). 7. En una especie de recapitulación, enuncio las singularidades del Estado social, que son las siguientes: a) Presupone un Estado democrático. Este Estado hace suyos los grandes postulados del Estado liberal, plasmados y sintetizados en el mencionado artículo 16 de la Declaración francesa del Hombre y del Ciudadano: respeto a los derechos humanos y separación de poderes, lo que, a su vez, implica la libre y renovada elección de los gobernantes. En consecuencia, el Estado social no puede ser un Estado totalitario, absolutista o dictatorial. b) Efectividad de los derechos humanos. Es únicamente a partir del aseguramiento de los derechos sociales que los de carácter individual y civil se han

El Estado social se fundamenta en el sistema democrático y en la participación de los grupos sociales, y se estructura para intervenir en la economía y en diversos aspectos de la vida social en interés del bien común y en defensa de los derechos humanos, individuales, sociales y de solidaridad hecho efectivos, en virtud de que las libertades, antes de aquéllos, no se respetaban. En esta forma, todos los derechos humanos constituyen una unidad (IX). c) Es interventor. Lo es en la vida económica y social, con la finalidad de apoyar a toda la población, pero especialmente a los más desprotegidos. Es un Estado que posee competencias para normar, en cierta medida, a las fuerzas del mercado e impedir que unos cuantos logren beneficios exorbitantes en sacrificio de los demás, como acontece con los monopolios o las prácticas monopólicas. d) Es redistribuidor de la riqueza. Para ello cuenta con dos grandes instrumentos: i) los mencionados por su papel de interventor de la economía, y ii) la política fiscal, que a la vez que le permite allegarse recursos económicos, le posibilita la imposición de mayores cargas fiscales a quienes más riqueza poseen y a quienes más consumen, con lo cual se encuentra en aptitud de realizar una mejor distribución de la riqueza, al utilizar parte de esos recursos en prestaciones sociales. e) Es protector. de toda la población, pero primordialmente de los más desamparados y débiles socialmente. Es Estado de prestaciones para que se pueda llevar una existencia digna y protegida, hasta donde es posible, de las circunstancias y avatares de la fortuna, y persigue otorgar seguridad a la existencia. f ) Orientado a la igualdad real. Esto significa que se preocupa por proporcionar igualdad de oportunidades a su población, lo que no implica que persiga que todas las personas sean iguales, imposibilidad real, social y biológica, sino que la igualdad, derecho de carácter individual, sea material en el sentido de equilibrar las desigualdades, al remover las trabas que, de hecho y de derecho, obstruyen el

acceso del mayor número de personas a las mejores oportunidades. El Estado es el corrector de las causas que mantienen la desigualdad de oportunidades, lo cual no lo transforma en el único actor del cambio social o del trabajo económico-social (X). g) Es de organizaciones. La persona participa en las decisiones del Estado a través de las diversas organizaciones en que se agrupa, lo que implica la ciudadanización del Estado. Aquellas deben intervenir en la planeación que hace el Estado, en su formulación de los programas sociales y en su política de prestaciones. Las organizaciones representan y defienden los intereses de sus agremiados, son las que negocian con el poder público y con otros poderes; aquél debe arbitrar entre los diversos intereses de las agrupaciones y buscar el interés de todos, el general, o sea, el bien común. h) Es de grupos. Nació para proteger a la persona en cuanto integrante de un grupo social, como en el caso del campesino y del trabajador, que se encuentran entre los más desamparados. El Estado social nació para remediar la pobreza y la miseria de grandes sectores sociales, y en su evolución, en la actualidad, se proyecta hacia el futuro: que ninguna persona carezca de los satisfactores económicos, sociales y culturales suficientes para llevar una vida con dignidad (XI). i) Es de armonía social. El Estado se convierte en el árbitro de los conflictos sociales y su única finalidad es alcanzar su superación, al cuidar el interés general o bien común, y no el interés de una de las partes. j) Es de derecho procesal. Éste se transforma para dar cabida a una nueva concepción: la del derecho procesal social con instituciones que se adaptan a las nuevas realidades y a los cambios jurídicos y sociales.•

NOTAS:

I. Esta denominación no implica relación alguna con la socialdemocracia como partido; se refiere a un tipo de Estado, lejano al comunista, autoritario o fascista. El Estado social se caracteriza por el bienestar de su población. II. Flores, Imer B., “Equidad social” en Instituciones sociales en el constitucionalismo contemporáneo, Héctor Fix-Zamudio y Diego Valadés (coords.), México, UNAMInstituto de Investigaciones Jurídicas y El Colegio Nacional, 2011, pp. 107-116. III. Silva Meza, Juan N. y Silva García, Fernando, Derechos Fundamentales, México, Porrúa, 2009, pp. 12, 15, 19 y 20; Cascajo Castro, José Luis, La tutela constitucional de los derechos sociales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp. 214 y 215. IV. García Ramírez, Sergio, “Protección jurisdiccional de los derechos económicos, sociales y culturales”, en Cuestiones Constitucionales, México, UNAM, núm. 9, julio-diciembre, 2003, p. 130. V. Radbruch, Gustavo, Introducción a la filosofía del derecho, México, FCE, 1955, p. 161. VI. Reyes Heroles, Jesús, El liberalismo mexicano en pocas páginas, selección y notas de Adolfo Castañón y Otto Granados Roldán, México, FCE, 1985, p. 164. VII. Cueva, Mario de la, “La Constitución de 5 de febrero de 1857”, en El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, México, UNAMFacultad de Derecho, 1957, t. II, p. 1312. VIII. Pérez Royo, Javier, Curso de…, op. cit., p. 192. IX. “Derechos sociales fundamentales”, en Carbonell, Miguel; Cruz Parcero, Juan; y Vázquez, Rodolfo; Derechos sociales y derechos de las minorías, México, Porrúa y UNAM, 2000, pp. 71-74 y 137-142 X. Vanossi, Jorge Reinaldo A., El Estado de Derecho en el constitucionalismo social, Buenos Aires, EUDEBA, 2000, pp. 520 y 521. XI. Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel, Derecho Constitucional, México, Porrúa y UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2010, pp. 28 y 29.

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

35 31

MEDICIÓN DE LA POBREZA Israel Banegas Es profesor investigador de El Colegio Mexiquense. Tiene un doctorado por El Colegio de México en sociología, y maestrías en Demografía y Economía. Sus temas de investigación son: evaluación de políticas públicas, pobreza y desigualdad. En 2011 publicó el libro “La ilusión tecnocrática en la política social: Progresa-Oportunidades”.

A propósito del enfoque de derechos y las políticas públicas Israel Banegas

Medir −hacer observable− la pobreza es más que un ejercicio académico: es también insumo indispensable para dimensionar el problema social y crear políticas públicas que tomen en cuenta las particularidades de las personas en esta condición

as decisiones metodológicas para medir el concepto de pobreza llevan necesariamente a resultados diferentes. Baste recordar el estudio de Székely et al (2000)(I) donde se comparan la pobreza y la desigualdad de 17 países con el objeto de analizar las variaciones producto de las fuentes de información y de los procedimientos metodológicos. Al modificar algunos supuestos, como la elección de escalas equivalentes, el tratamiento de valores perdidos y los ceros en las encuestas de hogares, entre otros, los autores mostraron que la pobreza podría variar en la región de 13% a 66% (de 61 a 316 millones, respectivamente). De ahí la importancia de hacer explícitos todos los supuestos metodológicos de la medición y de realizar análisis de sensibilidad. Al ser la medición de un

30 36

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

Ya que los derechos son indisolubles e indivisibles, aquel individuo que tenga al menos una carencia debe ser identificado como privado del ejercicio de su derecho concepto social, producto de un esfuerzo académico y de necesidades específicas de los hacedores de política, deben existir, como ocurre en todo debate académico, mecanismos para lograr un consenso sobre las decisiones utilizadas. Siempre, a medida que avanza la investigación, habrá espacio para argumentar sobre cambios que mejoren la medición. Los cálculos deben ser replicables, las fuentes de información lo más certeras posible, y la medición debe ser útil para la

toma de decisiones. Cabe recordar que a principios del siglo en curso no existía una medición oficial de la pobreza en México, sino que coexistían un gran número de indicadores de bienestar y pobreza calculados por las diferentes dependencias federales para cubrir sus requerimientos de información. Con la promulgación de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), en 2004 se establecieron los lineamientos, dimensiones, temporalidad y representatividad

de umbrales comienza por identificar los ordenamientos legales, y, en caso necesario, se recurre a criterios definidos por especialistas en los diferentes temas. Una vez definidos los diferentes umbrales, es posible identificar las carencias de un individuo. Sin embargo, ya que los derechos son indisolubles e indivisibles, aquel individuo que tenga al menos una carencia debe ser identificado como privado del ejercicio de su derecho. Del cruce entre el espacio del bienestar y el espacio de las carencias es

identificar a la población pobre y medir la profundidad del fenómeno. Se puede agregar según subpoblaciones, lo que permite, entre otras, saber la pobreza de la población rural o la población indígena. Igualmente, la medición debe servir para la evaluación de políticas públicas. El ámbito de acción de la política económica y fiscal afectará en la dimensión de bienestar, mientras que el ámbito de las políticas sociales puede ser estudiado según la dimensión de carencias de derechos donde incidan. Así, las dependen-

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Erik Meza

para una medición oficial de la pobreza de carácter multidimensional. Las siete dimensiones explicitadas en la LGDS son: ingreso corriente per cápita; rezago educativo promedio en el hogar; acceso a los servicios de salud; acceso a la seguridad social; calidad y espacios de la vivienda; acceso a los servicios básicos en la vivienda; acceso a la alimentación; y grado de cohesión social. Con esto, la pobreza debe ser medida, según la LGDS, como la agregación de las dimensiones de bienestar (por medio del ingreso), los derechos económicos, sociales y culturales, y una dimensión territorial: la cohesión social. Finalmente, fue en 2009 que el CONEVAL dio a conocer la metodología multidimensional para el cálculo en la pobreza en México que seguía los lineamientos marcados en la Ley. A la fecha se han presentado las mediciones para 2008 y 2010. Cabe resaltar que esta metodología cumple con los principios de ser consensuada y que las decisiones hechas están explicitadas en documentos públicos. En términos sintéticos, la medición implica el uso de una dimensión de bienestar medida por ingreso y una dimensión que aborda el campo de los derechos sociales. Para la dimensión de bienestar la metodología multidimensional retomó la agenda de investigación que propuso el CTMP. Con esto, se da cuenta de un proceso de adecuación y mejora que obedece a los avances a nivel nacional e internacional en la materia. En la dimensión de los derechos sociales, para poder traducirlo en una medición, fue necesario reconocer que los derechos sociales son indivisibles e indisolubles. Con esto, nos referimos a que en el campo de derechos humanos de tercera generación, como son los derechos sociales, además de ser inherentes, universales, absolutos e inalienables, no existen jerarquías entre ellos y forman en su conjunto un grupo que debe ser ejercido en su totalidad. De ahí que la operacionalización que se realiza con esta metodología tome las siete dimensiones mencionadas y cree un grupo de indicadores que marcarán la carencia en alguno de éstos. Para continuar con la congruencia que implica un enfoque de derechos, la asignación

> La medición de la pobreza debe servir para la planeación, creación y evaluación de políticas públicas.

posible crear diferentes desagregaciones que pueden ser de utilidad para guiar la creación de las políticas públicas. Por ejemplo, se pueden identificar a aquellos individuos que están por debajo del umbral de ingresos y que presentan carencias en alguna de las siete dimensiones. Asimismo se pueden identificar a aquéllos que no presentan carencias pero que están por debajo del umbral de ingresos. La medición cumple con poder

cias podrán programar las metas de sus programas sociales con base en el indicador de la medición que corresponde al ámbito de acción del programa. Como en los avances científicos, es del consenso entre los diferentes actores involucrados, bajo un esquema de escrutinio público, que es posible avanzar hacia una medición que sea un instrumento útil para la planeación y la creación de políticas públicas. •

REFERENCIAS: I. Székely, Miguel; Lustig, N.; Cumpa, M.; y Mejía, J.A. (2004), “Do we know how much poverty there is?” Oxford Development Studies, vol. 32, Núm. 4, pp. 523-558.

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

37 31

DESCA

Ernesto Palacios Licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana, cursó la Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos en la UNAM. Diplomado en Análisis Político Estratégico por la Universidad Complutense, en Desarrollo Social por CEIDAS-FCPyS y en Práctica Parlamentaria por la UAM. Trabaja en temas de política social y Derechos Humanos y es integrante del Servicio Profesional de Carrera del Senado.

Acciones para un Estado comprometido con los DESCA Ernesto Palacios

La armonización de la Constitución mexicana con los estándares internacionales y la adición de nuevos derechos sociales(I) representan avances insoslayables en la lucha por el reconocimiento de los Derechos Humanos (DH). Con ello, también se amplían las oportunidades de exigibilidad para los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA), sobre los cuales existen las mayores afrentas para el país

a reforma de 2011(II), entre otros aspectos, provocará un replanteamiento de la jerarquía y de la eficacia normativa de los tratados internacionales de DH en el orden jurídico interno, así como de las obligaciones que tiene el Estado en el cumplimiento de los estándares instituidos.

ORDEN JURÍDICO NACIONAL Y EL FIN DE LOS MITOS

Gradualmente se han derrumbado diversos mitos respecto de los DESCA. Por ejemplo, anteriormente se catalogaban los derechos sociales exclusivamente

38 30

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

como normas programáticas y de realización progresiva, de acuerdo con las posibilidades existentes, y hoy queda claro que los DESCA llevan aparejadas obligaciones de los Estados que consisten en promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos, de acuerdo con el derecho y la situación específica de que se trate. Asimismo, la definición de normas programáticas entrañaba otro mito, que igual ha quedado sin argumentos: los derechos civiles y políticos implican obligaciones negativas, y los DESCA, obligaciones positivas. Bajo este razonamiento, los primeros pueden ser de aplicación inmediata, y los segundos están sujetos a la disponibilidad presupuestal. Ello equivaldría, en un entorno de crisis recurrentes, a

la postergación indefinida de los DESCA. Otro mito es que los DESCA no pueden ser justiciables, es decir, que no existe la posibilidad de reclamar su cumplimiento en los tribunales u otras instancias, lo cual carece de fundamento. Santiago Corcuera señala como ejemplo que todos los DH laborales encuentran sus mecanismos de justiciabilidad en el derecho procesal laboral(III). Y existen también acciones que pueden ejercitarse ante la PROFEPA por la violación del derecho a un medio ambiente sano. Las recientes reformas constitucionales referidas al Juicio de Amparo(IV) tienen enorme trascendencia porque obligan a jueces y magistrados federales a pronunciarse en los casos de

Debemos replantear estructuras y capacidades del Estado desde la perspectiva de Derechos Humanos; requerimos de un nuevo lenguaje y una nueva arquitectura institucional, pues el reposicionamiento jurídico de los DESCA resultará estéril sin transformaciones profundas violaciones a DH, ya sea por acciones u omisiones de la autoridad, y, a diferencia de la CNDH, tienen la facultad de imponer sus resoluciones de manera coercitiva. Esto puede abrir otra puerta para la justiciabilidad de los DESCA en México.

La necesidad de una transformación profunda

El Estado mexicano permanece anclado a una visión del desarrollo solamente asociada a lo económico y que no contempla la realización de DH. En esta visión, la satisfacción de las necesidades básicas debe resultar del esfuerzo personal y familiar. Las intervenciones públicas son a favor de quienes demuestren estar en pobreza, y no contempla medidas para revertir la concentración del ingreso y la riqueza, porque implican la afectación de los grandes intereses privados. En tiempos de crisis financieras es común que entre las primeras alternativas de que echan mano los gobiernos estén las reducciones al presupuesto destinado a DESCA. Es grave que en pleno siglo XXI en México se intercambien apoyos económicos por políticos; que encontremos condiciones tales de pobreza, que las

personas sean forzadas a degradarse para satisfacer necesidades elementales, sea en la mendicidad, la prostitución o desempeñando trabajos en condiciones de verdadera esclavitud. Ello equivale la negación de todos los derechos. Por tanto, debemos replantear estructuras y capacidades del Estado desde la perspectiva de DH; requerimos de un nuevo lenguaje y una nueva arquitectura institucional. El reposicionamiento jurídico de los DESCA resultará estéril sin transformaciones profundas. Acciones para la vigencia plena de los DESCA • Realizar una revisión exhaustiva de la legislación interna y efectuar adecuaciones para contar con un marco legal razonablemente compatible con los principios y disposiciones de los instrumentos internacionales. • Definir claramente el contenido de los derechos; instituciones; obligaciones concretas; niveles esenciales a garantizar con base en los estándares internacionales; metas de corto, mediano y largo plazo; así como las estrategias y recursos necesarios. • Adoptar un diseño institucional que involucre a los tres poderes, a los tres órdenes de gobierno y a la sociedad civil. • Hacer de los estándares de DH la

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Alejandro Meléndez

REFERENCIAS:

I. Se incorpora en el artículo 4º el Derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad y el Derecho a la Cultura Física y la práctica del Deporte. Se adiciona también el principio del interés superior de la infancia (Reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 y 14 de octubre de 2011). El 29 de septiembre de 2011, fue aprobada en el Senado de la República la minuta que reforma el artículo 4º para incluir el derecho al agua. Fue turnada a las legislaturas estatales. II. Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011. III. Derechos sociales exigibles. En Agenda para el desarrollo. Volumen 12. Derechos y políticas sociales. Universidad Nacional Autónoma de México, Editorial Porrúa. México, 2007, pág. 68. IV. Diario Oficial de la Federación del 6 de junio de 2011. columna vertebral de una nueva estrategia de desarrollo y la pieza clave para evaluarla. Lo mismo en las políticas públicas. • Pasar de los indicadores socioeconómicos a los indicadores de derechos. Crear un diagnóstico nacional objetivo. • Instituir las estrategias y acciones públicas como las vías para cumplir con las obligaciones jurídicas que derivan de los tratados internacionales y de los mandatos constitucionales. • Realizar las reformas fiscales y de la estructura presupuestal para garantizar una asignación suficiente de los recursos destinados a políticas sociales y económicas, que deben tener como objetivos la construcción de ciudadanía social y el combate de las desigualdades. • Ensanchar la franja de poder de las ciudadanas y los ciudadanos para la exigencia de los derechos. • Atender la jurisprudencia, las observaciones generales y las resoluciones de los organismos internacionales. • Diseñar mecanismos claros de justiciabilidad. La vigencia plena de los DH debe ser el signo de nuestro tiempo, y no la profundización de las desigualdades sociales ni el aumento de las carencias, la pobreza, el desempleo o la precariedad laboral.•

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

39 31

EDUCACIÓN SUPERIOR José Rangel Investigador del Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM. Especialista en investigación educativa. Ha sido asesor en cuestiones de planeación estratégica en la UNAM; asesor institucional sobre planeación educativa en la Universidad Veracruzana; coordinador de proyectos sobre evaluación del sistema de educación superior del estado de Veracruz para la OCDE; y evaluador nacional del Programa de Becas para la Educación Superior (PRONABES) de la SEP para ANUIES.

educación superior

El difícil equilibrio (Segunda de dos partes)

> La negligencia pasada en la cobertura del nivel superior explica el rezago internacional actual; aun así, la formación de profesionales en México está en línea con el mundo.

30 40

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

José Rangel

La obligatoriedad del bachillerato para el ciclo 2021-2022 implica que, a partir de entonces, toda la población mayor de 18 años tenga cubierta la educación media superior; sin embargo, el estrechamiento producido por la deserción que representa este nivel de estudios se constituye en el mayor problema de México para alcanzar los niveles de cobertura deseados, tanto en ese nivel como en el superior. Sin duda, la tarea de la autoridad educativa es ofrecer más y mejor educación en todos los niveles, y el país enfrenta una paradoja: cuando la oferta de profesionales aumenta, la economía requiere absorberlos, o bien, mantenerlos en el desempleo

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Alejandro Meléndez

ara subsanar el rezago en cobertura educativa, México ha logrado importantes avances en el curso de las últimas dos décadas. Asegurar una cobertura satisfactoria en el nivel superior requiere, en primer lugar, que las coberturas de los niveles anteriores estén resueltas satisfactoriamente, y esto implica que, en el nivel básico, todos los niños ingresen a primaria, permanezcan en ella, concluyan, ingresen a secundaria y también concluyan. La obligatoriedad de la educación básica tendría que dar como resultado total cobertura de la población en edad de cursarla. La reciente aprobación de la obligatoriedad del bachillerato para el ciclo 2021-2022 implica que también a partir de entonces toda la población mayor de 18 años tenga cubierta la educación media superior. Hoy día, de cada 100 niños que ingresan a primaria concluyen 94. De éstos, 90 ingresan a secundaria. O sea, en este momento ya han abandonado la escuela 10 niños. En 1990, 42 niños habían abandonado para este momento. La mejora es enorme. Sin embargo, no deben decaer los esfuerzos para asegurar la permanencia de todos. En particular, porque quienes abandonan son aquéllos en condiciones más vulnerables: pobres, con padres sin educación y habitantes de zonas rurales, en su mayoría. Como ocurre, en general, con todo el abandono escolar. Apenas en 1990, al terminar secundaria ya se habían perdido 57 jóvenes. En 2010 habían abandonado “solamente” 26. Un avance importante, pero todavía

significa que una cuarta parte de quienes ingresaron a primaria no terminó secundaria en 2010. Una pérdida por demás importante. Ingresar al mercado laboral en estas condiciones no le permite a esta población más que desarrollar tareas elementales, de baja remuneración y muy poca productividad. A estos hay que añadir tres estudiantes más que, aunque concluyen secundaria, no ingresan al siguiente nivel. De los 74 que concluyen la secundaria 71 ingresan a la media superior. Otro

De esos 39, siete deciden no ingresar a estudiar en el nivel superior, de tal suerte que a la licenciatura, descontando los que estudian normal superior, ingresan solamente 31 de cada 100 que empezaron primaria. Hace 20 años lo hacían sólo 10 de cada 100. También una mejora sustancial, sin embargo, todavía insuficiente para lograr las coberturas buscadas. Sobre todo, porque de estos 31, aunque no hay datos a nivel nacional, estudios previos permiten estimar que un

Únicamente 39 estudiantes de cada 100 que ingresaron a la primaria concluyen la media superior, y a la licenciatura, descontando los que estudian normal superior, ingresan solamente 31 de cada 100 que empezaron la primaria gran salto hacia adelante, ya que en 1990 solamente lo hacían menos de la mitad (33). Sin embargo, a partir del ingreso a la media superior, el trayecto escolar sigue adoleciendo del mismo problema que hace 20 años: abandonan cerca de dos terceras partes (62.2%) de los que inician. Ahora salen más, porque ingresan más. Pero, porcentualmente, abandonan los mismos. Así que únicamente 39 estudiantes de cada 100 que ingresaron a primaria concluyen la media superior en este momento.

porcentaje no menor a 40% abandona los estudios superiores. Se ha hecho mucho. Sin embargo, otros países han hecho mucho más para alcanzar los elevados niveles educativos de su población adulta que hoy muestran. El estrechamiento producto de la deserción que representa la educación media superior se constituye en el mayor problema que tiene México para alcanzar los niveles de cobertura deseados, tanto en ese nivel como en el de educación superior. Para los próximos 15 años la SEP

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

31 41

EDUCACIÓN SUPERIOR El sistema de educación media superior arrastra consigo dos fallas importantes que todavía no están resueltas: la mencionada incapacidad de retención y, no menos importante, la calidad educativa. Es impostergable romper el círculo vicioso de lo que la OCDE llama estudiantes en condiciones vulnerables, potenciales desertores proyecta, en el caso de la educación media superior, una absorción ligeramente creciente para los egresados de secundaria, de 2.5%. Asegura un incremento sustancial de la retención (que no ha logrado históricamente), según la cual egresarán porcentualmente más del doble de los que lo hacen hoy. Apoyadas estas proyecciones en una evolución naturalmente decreciente de la población de 16 a 18 años, alrededor de 2017 la cobertura correspondiente será de 75%. Lo único seguro para entonces será el decremento poblacional. Se ve muy difícil que, sin una transformación de fondo del sistema educativo a este nivel, pueda garantizarse que la retención se incrementará tan drásticamente. El sistema de educación media superior arrastra consigo dos fallas importantes que todavía no están resueltas: la mencionada incapacidad de retención y, no menos importante, la calidad educativa. De acuerdo con la OCDE, la tasa de egreso de media superior es 45%, contra el 82% promedio del conjunto de países miembros de esta organización. Por ello México ocupa el penúltimo sitio en cobertura de la lista de países miembros. Es impostergable romper el círculo vicioso de lo que la OCDE llama estudiantes en condiciones vulnerables, potenciales desertores. Con ello se refiere a aquellos estudiantes cuyos padres no tienen más de 12 años de educación formal. En el caso de alumnos de 15 años, quienes están por iniciar la media superior, en México el 50% está en esta condición, cuando el promedio para la OCDE es de 17%. El problema del abandono no está sólo en las condiciones económicas de las familias de los estudiantes. El Programa Nacional de Becas para la Educación Superior (PRONABES), que dio inicio en 2000, ha buscado ayudar a corregir,

30 42

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

entre otros, la permanencia y elevar los niveles de terminación. Sin embargo, su efecto sobre los resultados que hemos visto para este nivel no se percibe. Además, están las condiciones culturales familiares, que no son menos importantes, pero sí más difíciles de resolver. En el caso de la educación superior, México experimentó durante muchos años una negligencia en su cobertura que explica el rezago internacional que vive en el presente. Entre 1980 y 1995 la cobertura prácticamente no varió. Se mantuvo en un promedio de 14.7%. A partir de este último año comenzó un crecimiento que le permitió incrementar un punto porcentual anual a lo largo del siguiente lustro; esto es, hasta el año 2000, cuando se hizo explícita la preocupación por la cobertura en este nivel. A partir de ese momento, el ritmo de crecimiento, irónicamente, disminuyó. Incrementar otros 5 puntos le tomó 8 años más. En la siguiente década se tiene proyectado un incremento de la cobertura de 10 puntos adicionales, sobre los cuales sólo es posible decir que están más apoyados en la evolución demográfica que en la acción de políticas educativas, como en el caso de la educación media superior. A partir de 2010 la población de jóvenes entre 19 y 23 años también disminuirá, apoyando con ello los esfuerzos por incrementar la cobertura. Con el ritmo proyectado por la SEP de 1.2 puntos adicionales de cobertura por año, se alcanzará la cota de 35% en el ciclo 2016-2017. Sin duda, la tarea de la autoridad educativa es ofrecer más y mejor educación en todos los niveles. Sin embargo, con ello el país enfrenta una paradoja: cuando la oferta de profesionales aumenta, la economía (en su acepción más amplia) requiere

absorberlos o bien, mantenerlos en el desempleo. También pueden pasar al espacio de lo que hoy se conoce como Ninis, es decir, no estudian y no trabajan, pero tampoco se encuentran en busca de empleo. Parece de sentido común pensar que si la actividad económica (formal e informal) no crece, cuando menos al ritmo que lo hace la oferta de profesionales, los jóvenes se verán orillados al desempleo, o bien a engrosar las filas de los Ninis. Asociado a este fenómeno es que en el medio educativo se habla con insistencia de “carreras saturadas” y de la necesidad de derivar la formación de profesionales hacia disciplinas con actividad profesional de reciente creación, asumiendo con ello que tendrán la capacidad de expansión capaz de absorberlos. La evidencia de los últimos cinco años muestra una realidad diferente, pero no menos interesante. Veamos lo ocurrido.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Karina Tejada

> Asegurar una cobertura satisfactoria en el nivel superior requiere que las coberturas de los niveles anteriores estén resueltas satisfactoriamente.

En primer término, puede afirmarse que no existen mercados saturados para ninguna de las profesiones. Entre 2005 y 2011 todos los mercados profesionales, agrupados según su tamaño –lo que de alguna manera corresponde con su antigüedad– han crecido en porcentajes similares. Todos ellos alrededor de 33%. Más aún, todos los mercados profesionales, con algunas excepciones, tienen en promedio casi una tercera parte de practicantes provenientes de otras formaciones disciplinarias, lo cual significa que aún hay espacio para que los propios los ocupen, si son competitivos(I). Además, si un profesional de una disciplina no ejerce en el estrecho campo de la misma no puede colegirse, por la holgura mencionada, que existe saturación de ese mercado laboral. La situación de “crisis de empleo” de las “carreras saturadas”, ha resultado un pronóstico

fallido(II). Es necesario estudiar los mercados profesionales desde otra óptica. El crecimiento de los mercados profesionales durante este lapso, 33% en promedio, ha sido muy superior al de la economía. Entre el segundo trimestre de 2005 y el de 2011, el PIB ha aumentado 11.6%, lo cual representa un crecimiento de apenas una tercera parte del de los mercados profesionales. El resultado: la economía se ha profesionalizado, significando con ello que ahora opera con más profesionistas por unidad de producto. Más aún, la matrícula total de licenciatura entre los ciclos 2005-2006 y 2010-2011 creció únicamente 21%. Lo anterior manifiesta que la economía ha tenido una notable capacidad de absorción de profesionistas, dado el diferencial de crecimientos, más que generar desempleados profesionales. Por otro lado, el creciente empleo profesional a tasas superiores al PIB, se expresa como un deterioro de la productividad profesional. Si el desempleo profesional se considera alto, éste se encuentra, no obstante, en el promedio de la OCDE: 4.4%(III). Sin embargo, la gran elasticidad del mercado profesional en prácticamente todas las disciplinas, ha permitido la enorme absorción de la que se habló líneas atrás, los últimos 30 años, a costa de abatir su productividad y su ingreso. No obstante, México es de los pocos países en los cuales existe un desfase entre el nivel de estudios de su población y su economía. A diferencia de todos los países de la OCDE, con excepción de Chile, su desempleo aumenta con el nivel educativo. Existen más desempleados con educación terciaria que con solamente la primaria o la secundaria o el bachillerato terminados. Peor aún, el problema se agudiza con el tiempo(IV). Fenómeno muy probablemente asociado al mismo proceso de una economía que crece y se transforma lento, con una demanda profesional fuertemente creciente. Si a lo anterior se añade que México es exportador neto de mano de obra calificada, se acentúa más el desfase entre la economía y la fuerza laboral de la que disponemos. El problema tampoco es de estructura disciplinaria. Los porcentajes en que se forman profesionales en las distintas disciplinas en México están en línea con el mundo. Más aún, formamos más ingenieros y científicos que Corea y el conjunto de la OCDE, pero muchos menos humanistas(V). ¿Por dónde caminar?•

NOTAS:

I. Rangel, José, ¿Y la cobertura en educación superior?, nivel, evolución, obstáculos, composición, productividad, octubre 2011, en prensa. II. Véase, Nurit Martínez, “’Excedentes críticos’ en carreras saturadas”, El Universal, 11 de abril de 2005. III. Education at a Glance 2011, Table A7.4a, cit. IV. OECD, Education at a Glance cit., Table A.7.2a V. Rangel, J., op. cit.

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

43 31

PUEBLOS INDÍGENAS Jaime Martínez Veloz Arquitecto y consultor. Ha sido Diputado Federal y se ha desempeñado como coordinador de varios programas sociales estatales, particularmente en Chiapas. Fue Subdelegado de la SEDESOL en la Zona Costa de Baja California, y ha sido miembro de la Comisión para la Concordia y la Pacificación en Chiapas en dos ocasiones.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Ulises Castellanos

Derechos indígenas a 18 años del Levantamiento Zapatista

30 44

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

Jaime Martínez Veloz

Recientemente, el EZLN ha denunciado la reanimación de actos de hostigamiento a sus bases de apoyo mediante tácticas de contrainsurgencia que devienen de la táctica inicial del Gobierno Federal en los años 1994 y 1995, tales como habilitar con calidad agraria de ejidatarios a campesinos e indígenas en las “zonas recuperadas” por los zapatistas en la primera etapa del conflicto. Ante estos hechos, el Estado mexicano tiene la responsabilidad primaria de realizar acciones que permitan crear un ambiente propicio para la reanudación del diálogo entre el Gobierno Federal y el EZLN F

Antecedentes

El 1º de enero de 1994 el Ejército Zapatista de Liberación Nacional convocó a la insurrección mediante una declaración de guerra al Ejército Mexicano y la ocupación militar de varios municipios, levantando las banderas de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y la construcción de un nuevo modelo de nación. La amenaza de una desestabilización generalizada movilizó a amplios sectores sociales, lo que obligó a los contendientes a suspender los enfrentamientos militares y reunirse a dialogar por primera ocasión en la catedral de San Cristóbal de las Casas, en un proceso que ha resultado difícil y hasta contradictorio. Siendo Presidente de la República Ernesto Zedillo Ponce de León, se produjeron acercamientos iniciales entre funcionarios del Poder Ejecutivo Federal y la dirigencia del EZLN, mismos que fueron cancelados abruptamente el 9 de febrero de 1995 cuando se expidieron órdenes de aprehensión contra la dirigencia de los insurgentes. Esta decisión del Poder Ejecutivo Federal desató una grave crisis que sólo pudo superarse mediante la intervención del Poder Legislativo Federal, que el 10 de abril de 1995 aprobó unánimemente la Ley para el Diálogo, la Negociación y la Paz Digna en Chiapas, que contiene una estrategia propiciatoria del entendimiento entre las partes, reafirma la soberanía entre poderes y resuelve jurídicamente el tema de las órdenes de aprehensión. De hecho, y con el respaldo de todas las instituciones y partidos políticos, esta ley resultó la plataforma para estructurar el proceso de diálogo y pacificación entre

Las causas que provocaron la insurrección encabezada por el EZLN hace 18 años no se han modificado sustantivamente, a pesar de lo acontecido durante todo este tiempo, incluyendo muchos esfuerzos sinceros por lograr cambios perdurables en beneficio de todos los chiapanecos el Gobierno Federal y el EZLN de abril de 1995 a septiembre de 1996. La agenda de ese proceso, aprobada conjuntamente, incluía los temas de Derechos y Cultura Indígena; Democracia y Justicia; Bienestar y Desarrollo; Reconciliación en Chiapas; y Derechos de la Mujer, dejando al final el de la cancelación de la declaratoria de guerra y el acuerdo de paz definitivo. Para el desahogo de cada tema se acordó un método de trabajo que permitía la celebración de acercamientos y consultas entre las delegaciones de cada una de las partes y sus respectivas instancias de dirección. El 16 de febrero de 1996, en San Andrés Larrainzar, se firmó el primer acuerdo parcial en el tema de Derechos y Cultura Indígena, después de un intenso y promisorio proceso de diálogo y negociación. En esta etapa, la relación entre el EZLN y la Comisión de Concordia y Pacificación fue de cercanía, cordialidad y confianza, lo que propició la creación de una estrategia denominada “Vía Paralela”.

Esta consistió en aparejar al proceso de diálogo, un mecanismo de interlocución entre el EZLN y el Gobierno Federal, en donde mediante “documentos ciegos”, es decir, textos de compromiso político entre las partes, el Presidente de la República y el Subcomandante Marcos, mandatado por la Comandancia Zapatista, buscaban por la vía de la COCOPA acelerar el proceso de paz. El segundo tema agendado fue el de Democracia y Justicia, cuyo desarrollo contrastó con el anterior. La parte gubernamental mantuvo una negativa permanente a manifestar su postura en las mesas instaladas, actitud que difería totalmente con las intenciones declaradas por el Presidente de la República a la COCOPA. Ante el fracaso de esta mesa y la dilación para concretar los primeros acuerdos, en agosto de 1996 el EZLN declaró suspendido el diálogo en tanto no se cumpliera lo pactado en materia de Derechos y Cultura Indígena. Para superar esa crisis, y contando con

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

45 31

PUEBLOS INDÍGENAS

El EZLN sigue vivo, con nuevas generaciones incorporadas a sus filas y con una convicción enorme por lograr sus propósitos de encontrar algún día la Paz con Justicia y Dignidad que tanto anhelan el apoyo de las respectivas direcciones partidarias y con el acuerdo de las partes, los integrantes de la COCOPA elaboraron la Iniciativa de Modificaciones Constitucionales en Materia de Derechos y Cultura Indígena en noviembre de 1996. Al presentársele esta iniciativa de ley, el EZLN respondió que, aunque la propuesta no incluía todas sus aspiraciones, la aceptaba, e incluso el Subcomandante Marcos afirmó que luego de aprobada en el Congreso de la Unión, en marzo de 1997, se podría firmar un Protocolo de Paz anticipado, permitiendo así que los siguientes temas de la agenda se desahogaran sin tensiones de carácter militar. La respuesta del Gobierno Federal a la iniciativa de la COCOPA fue en el sentido inverso a la postura zapatista: el Presidente de la República desconoció los términos ya aprobados por sus representantes y rechazó absolutamente la iniciativa, aduciendo “imprecisiones de técnica jurídica” y, posteriormente, en forma abierta, negándose a abordar los temas de fondo. Estos incidentes provocaron el alejamiento de las partes, y dentro del Gobierno Federal se fortaleció la estrategia contrainsurgente de alentar a sectores indígenas a confrontar con violencia a los zapatistas, con desastrosos resultados para las comunidades y el proceso de paz. La tragedia de Acteal es resultado de esa estrategia. Al asumir Vicente Fox Quesada la Presidencia de la República, turnó al Congreso de la Unión la iniciativa de ley elaborada por la COCOPA en materia de Derechos y Cultura Indígena defenestrada por su antecesor. Sin embargo, esta decisión careció del acompañamiento indispensable para que sus efectos se convirtieran en alicientes para la paz; el texto aprobado por el Congreso de la Unión excluyó partes sustantivas en esa materia, ya acordadas en los cónclaves de San Andrés Larrainzar, lo cual fue interpretado por el EZLN

30 46

abril 20112012 febrero • méxico • méxico social social

como una traición de toda la clase política en su contra. Posteriormente, el EZLN realizó un repliegue táctico, de acuerdo con su estrategia de reorganización interna, mediante la creación de las Juntas de Buen Gobierno, que conducen trabajos de concertación de esfuerzos, procesamiento pacífico de diferencias comunitarias y articulación de trabajos colectivos en las zonas zapatistas. Durante la campaña electoral federal de 2006, el EZLN realizó un recorrido por el territorio nacional que denominó “La Otra Campaña”, donde hizo patente su distanciamiento con la izquierda electoral y mantuvo contacto con pequeños contingentes de simpatizantes zapatistas, en un esfuerzo por integrar como eje un movimiento nacional. Más recientemente, el EZLN ha denunciado la reanimación de actos de hostigamiento a sus bases de apoyo mediante tácticas de contrainsurgencia que devienen de la táctica inicial del Gobierno Federal en los años 1994 y 1995, tales como habilitar con calidad agraria de ejidatarios a campesinos e indígenas en las “zonas recuperadas” por los zapatistas en la primera etapa del conflicto. Ante estos hechos, el Estado Mexicano tiene la responsabilidad primaria de realizar acciones que permitan crear un ambiente propicio para la reanudación del diálogo entre el Gobierno Federal y el EZLN.

Evolución de las condiciones Las causas que provocaron la insurrección encabezada por el EZLN hace 18 años no se han modificado sustantivamente, a pesar de lo acontecido durante todo este tiempo, incluyendo muchos esfuerzos sinceros por lograr cambios perdurables en beneficio de todos los chiapanecos. Parece que imperaron criterios que ahora no se atreven a decir su nombre,

> La confusión sobre la vigencia o no del carácter políticomilitar del EZLN podría provenir de que desde el "cese del fuego" no ha realizado acciones militares y sí una serie de iniciativas políticas.

pero que desde un principio apostaron a que la fatiga y el desgaste terminarían por desmembrar a los insurgentes, condición para la restauración del viejo orden, inaceptable por injusta. Esos vaticinios fallaron, por eso ahora nadie reconoce su paternidad; fue mucho lo que estuvo en juego en el pasado reciente, los equilibrios de las armas son frágiles e inestables, y si aquí no se rompieron, fue gracias a la lealtad de muchos, lo que permite iniciar con entusiasmo y compromiso una esperanzadora iniciativa institucional que finque sólidamente la distensión con el EZLN. Las condiciones han evolucionado inadecuadamente, ha faltado una política de Estado para encarar la búsqueda de soluciones mutuamente aceptables, y esa ausencia se prolongó ya demasiado tiempo. La situación demanda que las actividades de los programas gubernamentales de cualquier orden de Gobierno se despojen de toda pretensión de infiltrar, dividir o controlar a las comunidades de la zona de conflicto con objetivos de lucha contrainsurgente; no debe insistirse en métodos que se aplicaron en el pasado con resultados que sólo agravaron las tensiones locales y estatales. Por necesidad, los esfuerzos públicos en búsqueda de mejorar el bienestar, la equidad y la justicia partirán de una concepción pluridimensional, multisectorial

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Ulises Castellanos

y multinstitucional del trabajo con pueblos indígenas, descartando visiones atrasadas y excluyentes. Elementos para la comprensión actual del EZLN y las tareas de la COCOPA. 1. El EZLN no ha depuesto ni renunciado a las armas. Continúa siendo una organización político-militar con una estructura de mandos y un cuerpo de insurgentes y milicianos. Cualquier interpretación en el sentido de una renuncia o abandono a las armas sería incorrecta. Distinto es el hecho de que a lo largo de su existencia y particularmente luego de acordar dialogar con el Gobierno Federal, al amparo de la Ley para el Diálogo, la Negociación y la Paz digna en Chiapas (1995), el EZLN ha desarrollado una serie de iniciativas políticas de carácter nacional e internacional, no obstante, ello no sustituye su naturaleza político-militar. 2. Es necesario considerar que existe una "Declaración de Guerra" al Ejército mexicano que no ha sido depuesta, aunque tampoco subrayada. 3. La confusión sobre la vigencia o no del carácter político-militar del EZLN podría provenir de que, efectivamente, desde el "cese del fuego", no ha realizado acción militar alguna, en cambio si una serie de iniciativas políticas. Un compromiso realizado en el año 2005 subraya lo anterior:

"El EZLN mantiene su compromiso de cese al fuego ofensivo y no hará ataque alguno contra fuerzas gubernamentales ni movimientos militares ofensivos", "el EZLN mantiene todavía su compromiso de insistir en la vía de la lucha política, con esta iniciativa pacífica, que ahora hacemos. Por lo tanto, el EZLN seguirá en su pensamiento de no hacer ningún tipo de relación secreta con organizaciones político-militares nacionales o de otros países" (Sexta Declaración de la Selva Lacandona, Noviembre, 2005). 4. Las iniciativas políticas del EZLN han tenido siempre una estricta lógica política dado el vínculo y la participación de sectores sociales diversos. La mayoría de ellos aún sin compartir la lógica militar. 5. La naturaleza del EZLN como organización político-militar, con toda su estructura y lógica militar no es exactamente lo mismo que las Juntas de Buen Gobierno. Los Municipios Autónomos (más de 30) que conforman las cinco Juntas de Buen Gobierno son formas de organización autónoma y democrática de las comunidades zapatistas, pero no son parte de la estructura ni de la lógica militar del EZLN, y tienen una dinámica distinta proveniente del seno mismo de las comunidades indígenas, de sus necesidades y perspectivas. El EZLN como organización políticomilitar respalda y cuida el trabajo de las

Juntas de Buen Gobierno. No obstante, la perspectiva política del EZLN siempre ha sido de carácter nacional. Reducirlo a lo local, es un error. 6. Las Juntas de Buen Gobierno, incluidos todos sus municipios autónomos (MAREZ), son una nueva realidad del zapatismo en Chiapas, posterior al proceso de Diálogo y Negociación (19941996), a los "Acuerdos de San Andrés" (1996) y a su incumplimiento. 7. Hacia 2001 se intensifica la dinámica de los Municipios Autónomos. Hacia 2003, luego del incumplimiento de los "Acuerdos de San Andrés", se conforman las Juntas de Buen Gobierno, y, dado el incumplimiento de los mismos, el EZLN decide implementar los Acuerdos o la Autonomía "paralelamente". 8. Es necesario remarcar que ni las Juntas de Buen Gobierno ni la estructura propia del EZLN mantienen relación alguna con algún nivel de Gobierno. Suponer que algún tipo de relación con las Juntas de Buen Gobierno significa automáticamente algún tipo de relación con la Comandancia del EZLN sería una interpretación incorrecta. 9. Acercarse hoy al EZLN (como en los tiempos de la primera COCOPA) y lograr una interlocución pasa en primer lugar por el reconocimiento de las Juntas de Buen Gobierno, por todo un proceso de trabajo de distensión, y, en segundo lugar, por los eventuales impactos de alguna oferta política de gran trascendencia que al menos contenga el verdadero cumplimiento de los "Acuerdos de San Andrés" 10. En este contexto, la labor de la Comisión de Concordia y Pacificación pudiera trazar una ruta de trabajo que contuviera los siguientes elementos: • Un trabajo unilateral inicial • Una labor de información pública continua (estatus, proceso y funciones) • Labores de distensión (intervención en la resolución de conflictos) • Iniciativas unilaterales de distensión duradera que no trastoquen la nueva realidad • Reconocimiento y respeto a la labor de las Juntas de Buen Gobierno, así como un eventual acercamiento • Construcción de alguna oferta política trascendental, acorde con la nueva realidad política local y nacional El EZLN sigue vivo, con nuevas generaciones incorporadas a sus filas y con una convicción enorme por lograr sus propósitos de encontrar algún día la Paz con Justicia y Dignidad que tanto anhelan.•

méxico méxico social social • febrero • abril 2012 2011

31 47

Colaboración Especial

Atención a la Niñez Migrante: El Diagnóstico en Baja California y Sonora Marcela Reyes Ruiz y Kenia Ramírez Meda Marcela Reyes Ruiz y Kenia Ramírez Meda Profesoras-investigadoras de la Facultad de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Autónoma de Baja California.

La migración de niñas, niños y adolescentes a la frontera norte ha adquirido importancia en la última década debido a su alto crecimiento, observándose altas tasas de incidencia especialmente en los estados de Baja California y Sonora. Hasta ahora no existen estudios que evalúen el trabajo que realizan los organismos encargados de la protección de la niñez, y, aunque en México son muchas las instituciones y organizaciones que prestan servicios a los migrantes, desconocemos si la gestión destinada a este fin en estas entidades es adecuada, ya que sólo se describen sus características

l presente trabajo tiene como objetivo realizar un diagnóstico de las acciones que desarrollan los organismos públicos y OCS encargados de la atención a los migrantes de 11 a 17 años no acompañados que son repatriados en los estados de Baja California y Sonora. Estos migrantes están en constante riesgo en su integridad física y mental por la inseguridad que aqueja

febrero 2012 • méxico social

los puntos que transitan y, por tal motivo, las autoridades migratorias y los organismos no gubernamentales especializados en migración se han preocupado por su protección y cuidado, estableciendo programas y políticas públicas destinadas a su atención (Rangel, 2008). Las instancias federales que intervienen en el proceso de repatriación de niñas, niños y adolescentes son el Consulado y el Instituto Nacional de Migración, las cuales se articulan

Foto: Cortesía EXCELSIOER / Javier Otaola

con las autoridades del Sistema DIF federal y estatal para llevar a cabo la protección de estos menores. Asimismo, se desconoce si los organismos y servidores públicos que atienden las labores de atención a las niñas y los niños migrantes en el proceso de repatriación cuentan con la capacitación y profesionalización para asegurar un proceso adecuado y humano. Y, al mismo tiempo que se ignora si existe una buena

coordinación o relación de estos organismos con las OC y la sociedad civil en materia de protección a la niñez que permitan una mejor atención de este grupo vulnerable. Se desconoce también por qué siguen ocurriendo un sinnúmero de violaciones a los menores extranjeros: desde las condiciones de la detención; el transporte a los centros de detención en territorio estadounidense; y cómo se da la recepción por parte del consulado del INM. Se

méxico social • febrero 2012

Colaboración Especial desconoce si la protección se hace de manera efectiva, sobre todo en los menores de 13 a 17 años, y, por tales razones, surgen las siguientes interrogantes: ¿Qué características revisten las instituciones encargadas de atender a menores migrantes no acompañados deportados de Baja California y Sonora? ¿Existe una coordinación efectiva entre organismos gubernamentales y los no gubernamentales que trabajan con niños migrantes no acompañados en estas entidades?

ANTECEDENTES EN UN CONTEXTO NACIONAL La mayoría de las niñas y niños migrantes no acompañados que son repatriados provienen del centro del país, aunque también hay niñas y niños originarios de las ciudades fronterizas. El 70% de aquéllos que son repatriados de los Estados Unidos a México es del sexo masculino, y el 30% restante es del sexo femenino; y los adolescentes de entre 13 y 17 años de edad

De acuerdo con información de la Secretaría de Relaciones Exteriores, desde 1994 todos los consulados mexicanos en Estados Unidos han apoyado a 87,757 niñas, niños y adolescentes mexicanos no acompañados. Durante 2001 fueron repatriados más de 12,000 niñas y niños que se encontraban solos en los Estados Unidos, y en el primer semestre de 2003, en el marco del Programa Interinstitucional para la Atención a Menores Fronterizos, los consulados han reportado la repatriación de 5,457 niñas, niños y adolescentes mexicanos no acompañados. Por otro lado, el Sistema Nacional DIF reportó que la Red de Albergues de Tránsito24 recibió desde 1998 a mayo de 2003 a 42,342 niñas, niños y adolescentes migrantes y repatriados. Como ejemplo de la dimensión del fenómeno, en 2002 los albergues de Tijuana, Baja California, recibieron a 1,936 niñas, niños y adolescentes repatriados, mientras que en Nogales, Sonora, se albergaban 1,154 (Gallo, 2004). Del total de niños de albergues en

Ante la incapacidad de los gobiernos para brindar atención a los menores migrantes, han surgido organismos de la sociedad civil que enfrentan el fenómeno y se especializan en él. Los gobiernos han creado programas para la atención de menores migrantes, pero, en su mayoría, están enfocados a menores de 12 años o menos, que sólo representan el 9.61 % de los menores migrantes constituyen más del 80% de la población infantil que emigra (Gallo, 2004). En 2003, en el marco del Programa Interinstitucional de Atención a Menores Fronterizos, los consulados han reportado la repatriación de 5,457 niñas y niños mexicanos no acompañados. De enero de 1998 a mayo de 2003 los albergues de las once ciudades fronterizas recibieron a 42,342 niñas, niños y adolescentes migrantes y repatriados (Gallo, 2004). En lo relativo a la protección de los derechos de las niñas y los niños migrantes y repatriados, el Programa de Acción 2002-2010 asume como retos: perfeccionar los mecanismos institucionales de reintegración familiar y comunitaria para mejorar su eficiencia, seguridad y atención expedita; construir alternativas regionales viables para el arraigo de las niñas, niños y adolescentes y sus familias en sus comunidades de origen; y homologar los procesos sustantivos de atención en los albergues dirigidos a las niñas, niños y adolescentes migrantes y repatriados.

febrero 2012 • méxico social

tránsito durante 2002, el 70% corresponde al sexo masculino, en tanto que el 30% corresponde al femenino. Los adolescentes de entre 13 y 17 años de edad constituyeron el 83% de la población de niñas y niños albergados, mientras que el 13% correspondió a niñas y niños de 6 a 12 años y el 4% a niñas y niños de 0 a 5 años (Rangel, 2008). En la frontera, la migración indocumentada de niñas, niños y adolescentes se compone tanto de aquéllos que son repatriados desde Estados Unidos de América, como de los migrantes en tránsito que no lograron cruzar la frontera o se encontraban en este proceso sin compañía de algún familiar facultado para ejercer su tutela legal. Solamente en 2002, los albergues de Tijuana, Baja California, recibieron a 1,936 niñas, niños y adolescentes repatriados, mientras que en Nogales, Sonora, se albergaban 1,154. Aunque la atención de los menores sea entre el gobierno federal y sus instancias, se conoce que cada estado tiene sus particularidades; incluso el estado de Sonora

Los albergues no cuentan con recursos necesarios; el gobierno destina poco presupuesto a los DIF para atender este fenómeno, y los albergues de las OSC batallan en bajar aportaciones de organismos internacionales y gubernamentales. No hay que olvidar que los Estados fronterizos son los más violentos del país, con los más altos índices de delincuencia, y esto se ve reflejado en el uso de menores para el cruce de drogas, sobre todo por parte del grupo de los Zetas tiene su propio programa de atención a menores. Baja California y Sonora son los estados con mayor flujo de migrantes. De acuerdo con cifras del INM, el 50% de los niños repatriados salió de Sonora, y Baja California registró el 20%. A pesar de que en Sonora ha disminuido un 50% en 2006 en comparación con 2002 (año en el que se registró un total de 32,635 menores), aún concentraba la mayor cantidad en la frontera, con 15,619 menores de 18 años. Baja California, con 12,163 en 2006 mantuvo un ritmo de crecimiento alto de manera que podría igualar a Sonora si se mantiene esta tendencia (Rangel, 2008) (Moreno, 1996, 2005, 2008), por lo cual se requiere investigar sobre la profesionalización del personal migratorio, consular y de otras instituciones, así como de las organizaciones de la sociedad civil involucradas en la protección y atención a la niñez migrante no acompañada.

NIÑOS REPATRIADOS La migración infantil es un fenómeno social que surge por distintos factores: deseo de reencontrarse con un familiar en EUA; aspiraciones que no puede satisfacer en su país; huir de malos tratos por parte de su entorno familiar; o por costumbre de los pueblos. Los rangos de edad de los menores da pistas clave de los motivos de su migración y, según estadísticas del INM (2009), el 90.38% de los menores migrantes son mayores de 12 años. Las principales causas de la migración de menores son la reunificación familiar; el maltrato en el hogar; la búsqueda de trabajo; y sin voluntad por que viajan con su familia, aunado a la crisis económica y la inseguridad, así como la desigualdad de condiciones de los estados de origen entre los estados de la frontera norte, y la falta de oportunidades en México(I). Ante la incapacidad de los gobiernos para brindar atención a los menores migrantes,

han surgido organismos de la sociedad civil que enfrentan el fenómeno y se especializan en él. Los gobiernos han creado programas para la atención de menores migrantes, pero, en su mayoría, están enfocados a menores de 12 años o menos, que sólo representan el 9.61 % de los menores migrantes (INM, 2009). La gran tarea de atender a estos menores es llevada a cabo por los estados fronterizos, ya que los menores, en su intento de cruzar a los EUA, deambulan por estas ciudades fronterizas hasta lograr su entrada al país vecino o ser capturados por alguna autoridad.

ATENCIÓN PARA LA INFANCIA MIGRANTE En 1990 se atiende por primera vez el fenómeno de menores migrantes por parte de la organización civil YMCA en la ciudad Tijuana, organización civil que brinda atención especializada en todos los estados de la frontera norte; posteriormente, en 2004, el gobierno del estado de Sonora crea el programa “Camino a casa”, programa que hasta 2009 atendió a 36,310 menores migrantes. El número de menores de 13 a 17 años albergados en 2001 representaba el 88.2%, y para 2007, el 89.1%, según el Anuario Estadístico del DIF nacional. De 2002 a 2008, el ingreso de menores indocumentados deportados por EUA aumentó un 800% en la principal garita de Ciudad Juárez (INM, 2009); el rango de edad de 13 a 17 años fluctúa entre el 82% y el 92%, mostrando un alza sostenida del 2006 al 2008, según cifras del sistema nacional DIF. Baja California y Sonora atendieron a casi el 60% de los menores migrantes entre 2002 y 2008. El estado de Sonora recibió en 2009 al 44.41% de los menores migrantes de entre 12 y 17 años, y el estado de Baja California recibió al 26.04%, siendo estas dos entidades las principales receptoras de menores migrantes a nivel nacional(II). Es preciso señalar que existen constantes

méxico social • febrero 2012

Colaboración Especial

Foto: Cortesía EXCELSIOER / Mateo Reyes Arellano

En Mexicali, los albergues de asociaciones civiles brindan atención especializada a menores migrantes sin compartir información con el sistema DIF. No existe comunicación entre ellos y reciben a los menores mayores de 12 años que DIF no atiende violaciones a los acuerdos establecidos en el Memorándum de Entendimiento sobre repatriación segura, ordenada, digna y humana de nacionales mexicanos firmado en 2004, sobre todo en lo que respecta al horario de repatriación; la repatriación por cruces que no están dentro de los acuerdos locales de repatriación segura y ordenada; y, algunas veces, el abuso de poder por parte de la patrulla fronteriza de los Estados Unidos. En 2006, el Gobierno Federal creó la estrategia de atención a menores migrantes y

febrero 2012 • méxico social

repatriados no acompañados, y con ello se estableció una red de albergues de tránsito entre los DIF estatales, federales y albergues de las OSC. Cada estado trabaja de manera distinta, lo que significa que no están coordinados y todos cuentan con un sistema de registro único y cerrado, ya que ningún otro estado puede buscar a un menor dentro del sistema de otro. Pocas son las entidades donde se presenta la cooperación intergubernamental. Actualmente se cuenta con 9 módulos y 20 albergues para atender a los menores

migrantes, número insuficiente ante el aumento anual de migración. Los albergues del sistema DIF no brindan atención especializada a menores migrantes, sino que los albergan con menores que provienen de distintas problemáticas; en cambio, los albergues de las OSC brindan atención especializada y sólo atienden a los menores migrantes. Los menores de 0 de 12 años son albergados por el sistema DIF y los mayores de 12 son enviados a los albergues de las OSC; ningún albergue está capacitado para recibir a menores que hablan algún dialecto, y las menores embarazadas o con hijos son atendidas por las OSC. Los albergues no dan seguimiento a los menores una vez que salen de sus instalaciones; aunque mientras los hayan atendido contaran con todos los servicios básicos y, en algunos casos, como en Baja California, se les diera clases y certificara a nivel primario o secundario; en este sentido, en el caso de Nuevo León, por ejemplo, los servicios médicos son más extensos. Los albergues no cuentan con recursos necesarios; el gobierno destina poco presupuesto a los DIF para atender este fenómeno, y los albergues de las OSC batallan en bajar aportaciones de organismos internacionales y gubernamentales. No hay que olvidar que los Estados fronterizos son los más violentos del país, con los más altos índices de delincuencia, y esto se ve reflejado en el uso de menores para el cruce de drogas, sobre todo por parte del grupo de los Zetas. Asimismo, los principales estados expulsores de menores migrantes (Michoacán, con 9.1%; Guerrero, con 6%; y Jalisco, con 5.8%) no establecen estrategias de retención ni atienden la problemática, dejándole la gran tarea a las entidades fronterizas(III). Los menores no son canalizados a tiempo a la Procuraduría de la Defensa del Menor o al Hospital; son trasladados al módulo u albergue y, después de entrevistarlos, los canalizan, lo cual puede agravar su situación. Además, existen pocos o nulos convenios entre los DIF fronterizos y los DIF de los estados de origen para la búsqueda de domicilio y familiares del menor que tienen en resguardo.

BAJA CALIFORNIA: NO SE DAN ABASTO En Mexicali, con más de 20 años de experiencia, brindan atención especializada en menores migrantes, no comparten información con el sistema DIF, no tienen comunicación entre ellos y reciben a los menores mayores de 12 años que DIF no atiende. Casa YMCA Baja California es el segundo estado en recepción de menores migrantes: entre 2002 y 2008 atendió al 28.7% de la población total de

DIAGNÓSTICO DE LA ATENCIÓN El cuadro muestra los resultados del análisis de la atención de la infancia migrante en las entidades estudiadas: BAJA CALIFORNIA

SONORA

• El estado de Baja California atendió al 28.7% (30,066) de NNA repatriados entre 2002 y 2008

• El Estado atendió al 32.1% (33,660) de NNA repatriados entre 2002 y 2008

• Se recibió en 2009 al 26.04 % de los menores repatriados de entre 12 y 17 años(V)

• El Estado recibió en 2009 al 44.41% de los menores repatriados de entre 12 y 17 años

• La mayor parte de los menores atendidos provienen de: Michoacán, Baja California (locales), Oaxaca, Guerrero, y Jalisco

• El Estado ocupó el primer lugar en la repatriación de menores de 2001 a 2004

• Las razones de la migración infantil son: reunificación familiar, maltrato, búsqueda de trabajo e involuntaria (obligados por sus padres)

• La tendencia general en los estados fronterizos consiste en que un gran porcentaje de las niñas, los niños y los adolescentes atendidos en los albergues provienen de la misma entidad

• La mayoría de la población migrante infantil tiene entre 13 y 17 años, por lo que los albergues de la OSC no se dan abasto • Entre 2006 y 2007, Baja California presentó un decrecimiento en el número de casos atendidos Fuente: Ver referencias y bibliografía.

menores migrantes, y durante 2009 atendió al 26.04%(IV). Constantemente, la capacidad de recepción de los módulos se ve rebasada. La mayor parte de los menores atendidos provienen de Michoacán, Baja California (locales), Oaxaca, Guerrero y Jalisco. El estado cuenta desde 1990, en Tijuana, con el primer albergue especializado para la atención a menores migrantes por parte de un organismo de la sociedad civil llamado YMCA, y el Albergue del Desierto utiliza el formato de una gran familia, donde los menores participan en los quehaceres del hogar, pueden salir a buscar empleo, y cuentan con convenios de servicio social con universidades que apoyan en la atención a los menores. El DIF estatal cuenta con un programa de atención a menores migrantes que utiliza el sistema PRECalbergues, donde registran a los menores anexando fotografía y descripción física detallada, y sólo reciben a menores de 0 a 12 años. Además, en el SEDIF, un mismo funcionario es coordinador de protección a la infancia, coordinador de albergues y módulos, y esta multitarea impide que brinde

méxico social • febrero 2012

Colaboración Especial Ubicación de la Política Pública En esta figura se observa el Modelo de Evaluación de los Organismos Gubernamentales y OSC que trabajan con niños migrantes no acompañados repatriados en Baja California y Sonora plan de Fuente: Elaboración propia.

desarrollo del estado de baja california 2007 - 2013

eje 5. bienestar y desarrollo humano

el plan nacional de desarrollo 2007-2012 reactor 1. sonora solidario

eje 1. estado de derecho y seguridad

plan de desarrollo del estado de sonora 2009 - 2015

1.4. crimen organizado

1.9. seguridad fronteriza

NOTAS Y REFERENCIAS: I. Entrevistas realizadas por parte del COLEF a Directivo de albergues y módulos dentro de la frontera norte. II. Centro de estudios migratorios del Instituto Nacional de Migración con base en información registrada en los puntos oficiales de repatriación III. Ibíd. IV. Ibíd. V. Ibíd. VI. Resultado de entrevistas al personal directivo del programa de atención a menores migrantes del SEDIF

atención especial a este sector de la población. En el caso del albergue de Mexicali, se les da un seguimiento educativo y toman clases de primaria avaladas por la SEP. Se cuenta con una enfermera las 24 horas, pero carecen de asesoría jurídica. SEDIF cuenta con un centro de atenciones múltiples (CAM) donde reciben a los mayores de 12 años y les enseñan algún oficio, pero la capacidad del CAM no es suficiente para el alto porcentaje que llega al estado, es por eso que los menores de 12 a 17 son enviados a albergues de organismos de la sociedad civil. La patrulla fronteriza no respeta los acuerdos locales de repatriación, ya que repatrían por el cruce Tecate cuando éste no se encuentra dentro de ningún acuerdo, y los fines de semana no repatrían, lo que obliga a los menores pasar el fin de semana en el módulo.

febrero 2012 • méxico social

5.1.1. niños, niñas y adolescentes

5.2. superación de la pobreza y grupos vulnerables

5.2.3. zonas de atención prioritaria

estrategia 1.1. ayudemos a apoyar

5.2.4. infraestructura social básica 5.2.10. migrantes

estrategia 1.2. la familia como base

estrategia 5.1. por el camino correcto reactor 5. sonora seguro

1.7. derechos humanos

5.1. familia y grupos prioritarios

estrategia 5.3. estado de derecho, objetivo estratégico

SONORA: MAYOR COORDINACIÓN Sonora es el primer Estado en atender a los menores migrantes a través de programas de gobierno y en certificar sus procesos de atención. Entre 2002 y 2008 atendió al 32.1% de los menores migrantes, y en 2009 al 44.41%, lo que lo coloca como el Estado que más recibe a menores migrantes(V). En Sonora, en comparación con Baja California y otros estados, sí existe coordinación entre el sistema estatal DIF, los organismos de la sociedad civil que atienden a menores migrantes y los DIF municipales. Éste es el único estado que cuenta con la figura de Retiro Voluntario para mayores de 15 años; la atención en los módulos y albergues es durante las 24 horas; y tienen un control de

En Sonora, en comparación con Baja California y otros estados, sí existe coordinación entre el sistema estatal DIF, los organismos de la sociedad civil que atienden a menores migrantes y los DIF municipales. Además, es el único estado que cuenta con la figura de Retiro Voluntario para mayores de 15 años; y la atención en los módulos y albergues es durante las 24 horas, con un control de registro de reincidencias registro de reincidencias. La entidad cuenta también con tres módulos de control completo de SEDIF y siete de coordinación, que son los centros de atención a la prevención en los DIF municipales de San Luis Río Colorado, Nogales, Agua Prieta, Hermosillos, Cajeme, Navojoa y Caborca. En San Luis Río Colorado los lineamientos de la patrulla fronteriza han ido cambiando y no están apegados al acuerdo local de repatriación segura y ordenada; y en Nogales no respetan los horarios de repatriación. La coordinación de Agua Prieta es la unidad que supervisa a lso albergues de los organismos de la sociedad civil(VI). Asimismo, cuentan con convenios oficiales de colaboración con estados de origen y tienen buena relación con los estados de Hidalgo (con quien firmaron convenio), Guanajuato, Puebla y Veracruz. Sonora envía informes mensuales a los DIF adscritos al programa de atención a menores migrantes sobre los menores que tienen en resguardo para localizar a su familia. Casa YMCA cuenta con un programa de becarios y convenios de servicio social con universidades para la ayuda con los servicios de atención a menores migrantes. En Casa YMCA los trabajadores son voluntarios, y en Casa Pepito son niñeras quienes se hacen cargo de la atención a los menores.•

BIBLIOGRAFÍA:

19 de julio de 2006

I. Moreno Mena, José Ascensión,

XII. Acosta Vargas, Gladis.2001.

1996, “Migración en la Frontera Norte. En revista El Bordo # 4 Retos en la Frontera, UIA Noroeste II. Moreno Mena, José Ascensión y M.C. Rosa María Avendaño.2008. Corresponsablidad entre sociedad civil y gobierno en Baja California:dos estudios de caso”, IV Congreso ALACIP ,Universidad de Costa Rica 5,6,y 7 de agosto. III. DIF UNICEF.2005. Sistematización de los resultados de los talleres de seguimiento de la niñez migrante en la frontera norte: legislación y procesos, abril-junio México: DIF-UNICEF. IV. Gallo Campos, Karla I.2004. Niñez migrante en la frontera norte: legislación y procesos. México: DIF-UNICEF V. Instituto Nacional de Migración. Estadísticas migratorias de la Secretaria de Gobernación. http:www.inm.gob.mx/paginas/710000.htm. VI. UNICEF-COLEF.2006. Memoria del Seminario Niñez migrante no acompañada repatriada en la frontera norte: reparación, protección y atención. Tijuana: UNICEF-COLEF. VII. UNICEF-COLEF.2006. Memoria del foro Niñez migrante no acompañada repatriada en la frontera norte: hacia una agenda legislativa y una política pública integrales. Tijuana: UNICEF-COLEF. VIII. Banco Mundial .2007, Migration .www.worldbank.org. IX. Beloff, M. (2004). Los derechos del niño en el sistema interamericano,Editores del Puerto, Buenos Aires. X. IIN-OEA .2006, a. Migraciones: De la solidaridad a la insensibilidad: un debate postergado pero latente. Biehl del Río, J. Documento presentado en la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros, Ministras y Altos responsables de Infancia y Adolescencia, Montevideo, 6 y 7 de octubre de 2006. XI. IIN-OEA .2006, b, Niños, Derechos y Migraciones. Barindelli, Reynoso, Verón. Presentado en III Conferencia de la Red Latinoamericana y Caribeña de Childwatch Internacional, México D.F., 17 al

La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención sobre los Derechos de la Niñez: Derechos Humanos constructores de ciudadanía y democracia. México, UNICEF. XIII. García Espinosa de los Moneros, Dilcya Samantha.2001. Análisis comparativo de las normas estatales sobre justicia penal en México y las normas internacionales que regulan la materia. México. Colección Jurídica, Genero e Infancia: UNICEF / INMUJERES. XIV. Azaola, Elena.2000. Infancia Robada: Niñas y Niños víctimas de explotación sexual en México. México, UNICEF / DIF / CIESAS, 2000. XV. Calderón Chelius, Leticia.2002. La dimensión política de la migración mexicana. México, Instituto Mora, 1ª ed. XVI. Fundamentos para el establecimiento de un programa interinstitucional de atención a menores fronterizos. México, DIF / UNICEF. XVII. García Méndez, Emilio.1999. Infancia – Adolescencia, De los derechos y de la justicia. México: UNICEF. XVIII. Academia Mexicana de Derechos Humanos/Coalición pro Defensa del Migrante-Sección. 1998 Mexicali. XIX. Hodgkin, Rachel; Newell Peter.2001. Manual de Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño,UNICEF. XX. Migración: México entre sus dos fronteras. Foro migraciones 2000-2001. México, Anuario estadístico. Programa de Atención a Menores Fronterizos Migrantes y Repatriados. México, DIF, 2001. XXI. México apropiado para la infancia y la adolescencia, Programa de Acción 2002-2010. México, Gobierno de la República, 2002. XXII. INFORME ANUAL 2007 .UNICEF MEXICO, www.unicef. org/mexico

méxico social • febrero 2012

visión experta Sarah Lewis

Maestra en Población y Salud Internacional por la Universidad de Harvard. Se desempeña como investigadora de la Fundación Mexicana para la Salud (Funsalud). Entre sus múltiples trabajos destaca la investigación que realizó durante su estancia en Harvard, sobre aspectos de la reforma del sistema de salud mexicano. Su experiencia le ha permitido colaborar en países como México, Ecuador, Cuba, El Salvador y Chile.

VIH/SIDA en México Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Salomón Ramírez

Segunda Parte: Respuesta del sistema de salud

Sarah Lewis

Alrededor de 2.7 millones personas fueron diagnosticadas con VIH alrededor del mundo en 2010, pero solamente 1.8 millones de personas murieron por enfermedades relacionadas con el SIDA, lo cual implica que se evitaron cerca de 700 mil muertes. Asimismo, desde 1995 se han evitado cerca de 2.5 millones de muertes por esta causa en países de ingresos medio y bajo, lo cual se debe en gran medida a la ampliación de acceso a tratamientos antirretrovirales. Sin embargo, no todas las personas tienen acceso adecuado a los medicamentos antirretrovíricos F

febrero 2012 • méxico social

> Ya que la principal vía de transmisión del VIH en México es la sexual, es especialmente importante la promoción del uso de preservativos.

l VIH es uno de los agentes infecciosos más mortíferos del mundo y en los tres últimos decenios ha cobrado más de 25 millones de vidas(I). Sin embargo, aunque no se ha descubierto cura alguna para este padecimiento, los pacientes pueden mantener controlado el virus y llevar una vida sana y productiva si siguen un tratamiento eficaz con fármacos antirretrovíricos(II). Estos medicamentos también se administran a mujeres embarazadas para prevenir que transmitan el virus al recién nacido. Aparte del tratamiento antirretrovírico, hay varios métodos para prevenir el contagio del VIH (Tabla 1). Ya que la principal vía de transmisión del VIH en México es la sexual, es especialmente importante la promoción del uso de preservativos. En 2010 hubo 2.7 millones personas nuevamente diagnosticadas con VIH alrededor del mundo, pero solamente 1.8 millones de personas murieron por enfermedades relacionadas con el SIDA (el 50% de los fallecimientos ocurrieron en África Subsahariana). Esto implica que se evitaron cerca de 700 mil muertes por esta causa; así como también desde 1995 se han evitado cerca de 2.5 millones de muertes en países de ingresos medio y bajo. Estas ganancias en cuanto a la mortalidad se deben en gran medida a la ampliación de acceso a tratamientos antirretrovirals; sin embargo, no todos tienen acceso adecuado a los medicamentos antirretrovíricos: en los países de ingresos bajos o medios había alrededor de 6.6 millones de personas infectadas por el VIH que recibían terapia antirretrovírica, pero más de 7 millones estaban a la espera de tratamiento. Como muestra la Tabla 2, a nivel mundial solamente el 47% de las personas infectadas con VIH reciben el tratamiento que necesitan. En América Latina el número de defunciones por enfermedades relacionadas con el SIDA también ha disminuido durante la década pasada, tras pasar de 83 mil muertes en 2001 a 67 mil en 2010, debido en gran parte a su alta tasa de cobertura del tratamiento antirretrovírico. Con 63%, tiene la mayor cobertura de todas las regiones de países de ingresos bajos o medios. Sin embargo, la cobertura disminuye en las poblaciones vul-

ALARMA PARA HOMBRES En la tasa de mortalidad por SIDA por cada 100,000 personas es notable la diferencia por sexo, siendo más frecuentes los fallecimientos de hombres

8 7 6 5 4 3 2 1 0

Fuente: El VIH en México 2011. Numeralia Epidemiológica. Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH SIDA (CENSIDA) Secretaría de Salud. Noviembre, 2011.

Las entidades con mayor mortalidad por VIH/SIDA en México fueron Tabasco (10.6 defunciones por 100,000 habitantes), Veracruz (10.2), Baja California (8.7), Quintana Roo (8.0) y Colima (7.7). Llama la atención que el Distrito Federal, Campeche, Guerrero, Morelos y Chiapas no cuentan con mayores tasas de mortalidad a pesar sus altas tasas de incidencia nerables: solamente el 44% de los menores de 15 años que necesitaban tratamiento contra el VIH tuvieron acceso a él en 2010, así como el 59% de las embarazadas infectadas que necesitaban servicios de Prevención de la Transmisión Materno-Infantil (PTMI). En el Caribe, región que cuenta con algunas de las tasas más altas de VIH en el mundo, el número de fallecidos por causas relacionadas con el SIDA se ha reducido a la mitad, con cifras estimadas de 18,000 en 2001 y 9,000 en 2010. El 60% de las personas que necesitaban tratamiento antirretrovírico lo estaba recibiendo en 2010, pero, como en la región Latinoamérica, su cobertura es baja para poblaciones vulnerables tales como mujeres embarazadas (46%) y niños que necesitaban tratamiento pediátrico (25%). La reducción de la incidencia del VIH y el aumento del acceso a los servicios de PTMI del VIH han reducido en un 60% el número de nuevos casos de infección entre los niños (de 2,900 a 1,200) y, como consecuencia, en un 47% el número de niños muertos por causas relacionadas con el SIDA (de 1,900 a 1,000) entre 2001 y 2010. De los casos de SIDA registrados en México desde el inicio de la epidemia a la fecha actual, se sabe que el 35.4% (53,897) están

méxico social • febrero 2012

visión experta PRINCIPALES MÉTODOS PARA REDUCIR EL RIESGO DE TRANSMISIÓN DEL VIH (Tabla 1) Método

Cómo reduce el riesgo

Uso de preservativos

El uso correcto y sistemático de preservativo masculino y femenino en el curso de la penetración vaginal o anal puede proteger de la propagación de enfermedades de transmisión sexual, entre ellas la infección por el VIH. Los datos demuestran que los preservativos masculinos de látex tienen un efecto protector contra la transmisión del VIH u otras Infecciones de Transmisión Sexual (ITS) que llega como mínimo a un 85%.

Pruebas de detección y asesoramiento en relación con el VIH y las ITS

Se aconseja vivamente a toda persona expuesta a cualquiera de los factores de riesgo que se someta a pruebas de detección del VIH y otras ITS, para así conocer su estado y, llegado el caso, acceder a los oportunos servicios de prevención y tratamiento sin demora.

Profilaxis anterior a la exposición por relaciones sexuales para la persona VIH-negativa

En dos ensayos se ha demostrado que una dosis diaria de los fármacos antirretrovíricos tenofovir y tenofovir/ emtricitabina es eficaz para impedir que una persona VHI-negativa contraiga el virus al mantener relaciones sexuales con una persona VIH-positiva. La OMS está estudiando más a fondo esos resultados.

Profilaxis posterior a la exposición al VIH (PPE)

Este método para prevenir la infección entraña el uso inmediato de fármacos antirretrovíricos dentro de las 72 horas siguientes a la exposición accidental al VIH. A menudo se recomienda la PPE al personal sanitario que se ha pinchado con una aguja en el lugar de trabajo. La PEP incluye también asesoramiento, primeros auxilios, pruebas de detección del VIH, y, dependiendo del nivel de riesgo, la administración de una terapia antirretrovírica durante 28 días junto con atención complementaria

Circuncisión masculina

La circuncisión masculina, cuando corre a cargo de personal sanitario cualificado, reduce en aproximadamente un 60% el riesgo de que un hombre resulte infectado por el VIH al mantener relaciones sexuales heterosexuales. Se trata de una intervención fundamental en situaciones de epidemia generalizada con alta prevalencia del VIH e índices bajos de circuncisión masculina.

Eliminación de la transmisión del VIH de la madre al niño

La transmisión del VIH de una madre seropositiva a su hijo(a) durante el embarazo, el parto o la lactancia se denomina transmisión vertical o maternoinfantil. En ausencia de cualquier tipo de intervención, las tasas de transmisión van del 15% al 45%. Es posible prevenir totalmente esta clase de transmisión administrando tanto a la madre como al niño un tratamiento o una profilaxis con antirretrovíricos en todas las etapas en que pudiera producirse la infección.

Tratamiento con antirretrovíricos

Gracias a un nuevo ensayo se ha comprobado que, cuando una persona VIH-positiva sigue un régimen terapéutico eficaz con antirretrovíricos, se puede reducir en un 96% el riesgo de que transmita el virus a una persona no infectada con la que mantenga relaciones sexuales. La OMS está recomendando la terapia con antirretrovíricos como elemento fundamental de toda estrategia de prevención de la infección por el VIH.

Reducción de daños en los consumidores de drogas inyectables

Las personas que se inyectan drogas pueden resguardarse de la infección por el VIH utilizando para cada inyección material estéril, esto es, aguja y jeringa. Un conjunto completo de medidas de prevención y tratamiento de la infección, en particular la terapia de sustitución con opiáceos para consumidores de drogas, incluye el tratamiento de la drogodependencia, asesoramiento y pruebas de detección del VIH, tratamiento contra el mismo y atención a los infectados, acceso a preservativos y tratamiento de las ITS, la tuberculosis y la hepatitis vírica. Fuente: OMS. VIH/SIDA. Nota descriptiva N°360. Noviembre, 2011.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Hernandez

> México es uno de los países latinoamericanos con mayor cobertura antirretroviral, con una atención estimada de 78%.

febrero 2012 • méxico social

vivos y el 57.1% (87,029) ya fallecieron. En 2010(III) se registraron 5,778 casos nuevos de VIH, y, según estimativas de la ONUSIDA, 4,192 personas fallecieron por SIDA en el año 2011. Para el año 2009 la mortalidad nacional asociada al SIDA (con base a las cifras del INEGI) fue de 4.8 por 100,000 habitantes (el lugar 16° como causa de muerte en la población general), con diferencias marcadas por sexo: por cada 100,000 hombres hubo 7.8 defunciones, en comparación con 1.8 en mujeres. Así como para los egresos hospitalarios, las enfermedades relacionadas con el SIDA causan un mayor porcentaje de defunciones hospitalarias en las unidades médicas de la Secretaría de Salud entre los hombres que en las mujeres(IV). El SIDA ocasiona un poco más del 1% de las defunciones hospitalarias

igaci贸n tudios e Invest al, A.C. Centro de Es ci So ia nc te is y As en Desarrollo

visión experta ATENCIÓN PARCIAL (Tabla 2)

REFERENCIAS:

I. OMS. VIH/SIDA. Nota descriptiva N°360. Noviembre de 2011. http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs360/es/ index.html II. El VIH en México 2011. Numeralia Epidemiológica. Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH SIDA (CENSIDA) Secretaría de Salud. Noviembre de 2011. http://www.censida.salud. gob.mx/ III. El VIH en México 2011. Numeralia Epidemiológica. Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH SIDA (CENSIDA) Secretaría de Salud. Noviembre de 2011. http://www.censida.salud. gob.mx/ IV. Secretaría de Salud/Dirección General de Información en Salud. Boletín de Información Estadística, No. 29, Volumen II, año 2009. Daños a la salud. V. Información Epidemiológica del VIH/SIDA en México 2011. CENAVECE: Dirección General de Epidemiología. http://www.dgepi.salud.gob. mx/2010/PDFS/VIH2011/Situ_epiSIDA2011.pdf VI. Ver revista México Social Año 1 No. 18, Enero 2012 VII. OMS/ONUSIDA/ UNICEF. Epidemiological Fact Sheet on HIV and AIDS. Core data on epidemiology and response. Mexico. 2008 Update.

La tabla muestra el nivel de acceso a tratamientos con antirretrovíricos y a servicios de prevención de la transmisión materno-infantil en las regiones de países de ingresos bajos o medios. Destaca que es en América Latina y el Caribe donde se registra mayor cobertura y que en el Norte de África y el Oriente Medio los porcentajes registrados son muy bajos Región

Cobertura del tratamiento con antirretrovíricos en 2010

Cobertura del tratamiento con antirretrovíricos en 2009

África subsahariana

49%

41%

50%

América Latina y el Caribe

63%

60%

59%

Asia Oriental, Meridional y Sudoriental

39%

33%

16%

Europa y Asia Central

23%

22%

79%

Norte de África y Oriente Medio

10%

Total

47%

39%

48%

Fuente: OMS. VIH/SIDA. Nota descriptiva N°360. Noviembre de 2011.

femeninas y más del 3% de las defunciones en los hombres. La razón hombre:mujer también fue de cuatro defunciones en hombres por cada mujer(V). Como se señaló en el número anterior(VI), en 2010 los estados que tuvieron la mayor prevalencia de casos de VIH/SIDA fueron: el Distrito Federal, con 1.6 casos por 1,000 habitantes; Quintana Roo, con 1.5; Yucatán, con 1.5; Veracruz, con 1.4; Campeche, con 1.3; Guerrero, con 1.2; Tabasco, con 1.1; Morelos, con 1.0; Baja California, con 1.0; y Chiapas, con 0.9 casos por 1,000 habitantes. En cambio, las entidades con mayor mortalidad fueron Tabasco (10.6 defunciones por 100,000 habitantes), Veracruz (10.2),

Baja California (8.7), Quintana Roo (8.0) y Colima (7.7). Llama la atención que el Distrito Federal, Campeche, Guerrero, Morelos y Chiapas no cuentan con mayores tasas de mortalidad a pesar sus altas tasas de incidencia. México es uno de los países latinoamericanos con mayor cobertura antirretroviral, con una atención estimada de 78%. Este indicador ha mejorado mucho desde 2004, cuando la cobertura estimada fue de 45%(VII). Es destacable que el indicador de PTMI fue muy bajo en el período 2004-2007, cuando, según la ONUSIDA, 3,100 mujeres embarazadas necesitaban antirretrovirales, pero solamente 146 los recibieron.•

MEJORA LA cobertura

60%

De 2004 a 2007 la cobertura antirretroviral en México incrementó de 45% a 57%, y la cifra para 2010 se elevó aún más, al subir a 78%

40%

50%

30% 20% 10%

Fuente: OMS/ONUSIDA/UNICEF. Epidemiological Fact Sheet on HIV and AIDS. Core data on epidemiology and response. Mexico, 2008 Update.

Cobertura de terapias más eficaces para prevenir la transmisión materno-infantil

febrero 2012 • méxico social

Suscríbete a nuestra revista y recibe como obsequio un paquete de libros del CEIDAS:

Contacto: informacion@ceidas.org o a los teléfonos 56.59.61.20 y 62.09

YA ESTAMOS A LA VENTA EN: • SANBORNS • PALACIO DE HIERRO • CITY MARKET • SANBORNS CAFÉ • LIBRERÍAS GANDHI • LIVERPOOL

www.mexicosocial.org Síguenos también en: México Social

@mexicosocialorg