Año 2 - No. 24, julio de 2012, Precio: $35.00 m.n.
APUNTES SOBRE LA DESIGUALDAD: FERNANDO CORTÉS 28
alimentación
EN EL CENTRO, LO SOCIAL: ROLANDO CORDERA 32 México Social
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La disputa electoral ha terminado; lo urgente ahora se concentra en construir los consensos para cimentar un nuevo Estado de Bienestar; un buen inicio sería rescatar a los 12 millones de mexicanos que viven con hambre
SALUD
EDUcación
trabajo
ciudad
vivienda
ESTADO DE BIENESTAR:
LA URGENCIA
EN ESTE NÚMERO JORGE CARPIZO ENRIQUE CÁRDENAS JOSÉ DEL VAL
ROSA MA. RUVALCABA PATRICIA OLAMENDI TERESA SHAMAH
JAVIER GUERRERO ENRIQUE PROVENCIO CIRO MURAYAMA
índice REFORMA HACENDARIA PARA UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Javier Guerrero es una publicación del
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¿POR QUÉ POLÍTICAS SOCIALES Y SUSTENTABLES? Enrique Provencio
Mario Luis Fuentes Director General CONSEJO EDITORIAL Mario Luis Fuentes Jesús Kumate Rodríguez Rolando Cordera Fernando Cortés Carlos Rojas Gutiérrez Miguel Concha Javier Guerrero García Irasema Terrazas Enrique Provencio Durazo Jacobo Jasqui Amiga Marcela Rovzar de González Gustavo Gordillo Antonio Argüelles Saúl Arellano Almanza Director Editorial Laura Ilarraza Gálvez Coordinadora Editorial Gisela Casarín Elena Escandón Lorena Martínez Vinculación y Relaciones Públicas Jesús Mendoza Franco Edición electrónica DISEÑO Formato, Consultoría Visual www.formato.mx Fotos portada: Cortesía: Excélsior México Social es una publicación inscrita en el Padrón Nacional de Medios Impresos de la Secretaría de Gobernación. http://pnmi.segob.gob.mx PRÓXIMO NÚMERO: JUVENTUD Y ADICCIONES
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DESAFÍO PENDIENTE
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EL COSTO SOCIAL DEL SOBREPESO Y LA OBESIDAD
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UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS
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Teresa Shamah/Abelardo Ávila Manuel Urbina/Gilberto Hernández/Javier Jiménez
José Del Val
POLÍTICA SOCIAL EN EL DF, UNA EVALUACIÓN
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DOS ESCOLLOS PARA LA POLÍTICA SOCIAL
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APUNTES SOBRE LA DESIGUALDAD
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EN EL CENTRO, LO SOCIAL
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Ciro Murayama
Rosa Ma. Rubalcava Fernando Cortés
Rolando Cordera
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LOS DERECHOS SOCIALES
Jorge Carpizo
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DERECHOS HUMANOS, UNA AGENDA DEMOCRÁTICA
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HACIA UNA AGENDA ESTRATÉGICA PARA LA IGUALDAD
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FILOSOFÍA Y POBREZA
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EL MÉXICO DEL 2012
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LA EDUCACIÓN SUPERIOR ANTE LA POBREZA
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ESTADÍSTICAS SANITARIAS MUNDIALES 2012
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Patricia Olamendi
Ma. de la Paz López Barajas Elisabetta Di Castro Enrique Cárdenas José Ojeda
Sarah Lewis
México Social, Año 2, No. 24, julio 2012, es una publicación mensual editada por el Instituto de Capacitación, Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social, S. C. (CEIDAS). Jardín Centenario No. 18-1, Col. Villas de Coyoacán, C.P. 04000, Delegación Coyoacán, México, D.F. Tels. 56596120 y 5659-6209 www.ceidas.org, información@ceidas.org. Editor responsable: Saúl Arellano Almanza. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo No. 04-2010-032312331700-102, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Licitud de Contenido No. 15077, otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Permiso SEPOMEX IM09- 0840. Impresa por Ediciones de Computación S.A. de C.V., Avenida Ceylán 959, Bodega 4, Col. Industrial Vallejo, CP. 02300, México, D.F., este número se terminó de imprimir el 25 de junio de 2012. Distribuida por Publicaciones CITEM, S.A. de C.V., Av. Del Cristo 19, Colonia Xocoyahualco, C.P. 54080, Tlalnepantla, Estado de México. Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación. Queda estrictamente prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización del Instituto de Capacitación, Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social, S. C. (CEIDAS).
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méxico social • JULIo 2012
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editorial
Construir Estado desde el Estado
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sta edición de México Social comenzará a circular al tiempo que será elegido el nuevo Jefe del Estado Mexicano, quien, a partir de su triunfo, estará ante el enorme desafío de enfrentar no sólo las violencias en sus distintas manifestaciones y procesos, la corrupción y la ineficacia gubernamental, sino, sobre todo, la pobreza y la desigualdad. En esa lógica, el Presidente electo, sea quien sea, deberá iniciar de inmediato la integración de un equipo de transición con las mejores mujeres y hombres del país, considerando, además de su dominio teórico y técnico sobre los temas que les sean encomendados, su solvencia ética y de responsabilidad republicana. Los resultados de la Cumbre del G-20, así como de la Cumbre de Río +20, nos dejan como lecciones que no podemos seguir asumiendo sin más que el mercado puede autorregularse, y que es el libre juego de las fuerzas económicas lo que nos puede garantizar estabilidad, crecimiento y equidad. En este contexto, la fórmula de “construir Estado desde el Estado” cobra pleno sentido, porque, en efecto, el gran reto que tiene la política en nuestros días es conseguir la recuperación de los principales espacios de decisión, así como redimensionar y rediseñar una buena parte de la estructura institucional, en particular las áreas decisorias de las políticas económicas y sociales. Quien haya resultado electo como Presidente de México tendrá la inmensa responsabilidad de recobrar para el Estado la conducción del desarrollo nacional; sin embargo, ello exigirá capacidad y voluntad política para generar los acuerdos que se requieren para poner un freno a la voracidad de un mercado ineficiente y sin regulación, y darle un nuevo curso de desarrollo al gran proyecto nacional que podemos ser. Es un hecho que nuestro país no puede seguir siendo rehén de intereses ajenos al bienestar general. Requerimos con urgencia crecer para la equidad y romper con el ciclo de crecimiento mediocre que priva desde hace al menos tres décadas, así como con los procesos de despojo y mega concentración de la riqueza en unas cuantas manos. Desde esta perspectiva, en esta edición nos hemos dado a la tarea de consultar a expertas y expertos en diferentes temas de la cuestión social, quienes exponen su visión en torno a cuáles son los dilemas que habremos de enfrentar en los próximos meses y años, a fin de recobrar el sentido constitucional de los derechos de la justicia social. En esa lógica, los planteamientos que se muestran en esta edición giran en torno a las esferas de justicia irrenunciables para el Estado mexicano; se analizan contextos y rezagos, así como las reformas posibles que podrían implementarse para recobrar el crecimiento económico; para redistribuir de manera justa las tareas y los beneficios sociales; y para reconducir a la nación hacia un nuevo estadio del desarrollo. El Presidente electo tendrá dos opciones para iniciar su mandato el próximo 1º de diciembre: la primera consiste en repetir el error histórico de asumir que los votos obtenidos le brindan legitimidad suficiente para imponer su visión del país, y con ello creer que haciendo más de lo mismo, pero con más intensidad, podrán resolverse los problemas más acuciantes del país. La segunda responde a una noción audaz, pero responsable, desde la cual se convoque a un renovado diálogo nacional para la conciliación y la equidad, y comenzar a construir desde ya los consensos requeridos para asumir el mandato Constitucional de darle vigencia permanente a un México Social en el que los derechos estén garantizados para todos.•
Mario Luis Fuentes
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Foto: Cuartoscuro
Apoyando a la Fundación CEIDAS usted contribuye a: generación de investigaciones estudios en materia de desarrollo social protección de los derechos humanos Para realizar un donativo a la FUNDACIÓN CEIDAS puede hacerlo a la cuenta: 1424709-7 de IXE Banco Sus donativos son deducibles de impuestos. fundacion@ceidas.org
POR UN ESTADO DE BIENESTAR
PROPUESTAS PARA CRECER CON EQUIDAD
alimentación
trabajo
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EDUcación
ciudad
salud
no de los temas ausentes a lo largo de las campañas políticas fue el de la inmensa desigualdad que nos separa y confronta como mexicanos. Enfrentarla exige un nuevo curso del desarrollo; un nuevo modelo de crecimiento con equidad; un sistema hacendario y fiscal que redistribuya efectivamente el ingreso; y un sistema de seguridad social universal eficaz. Todo esto podría sintetizarse en la idea de un nuevo Estado de Bienestar, y en esta edición presentamos un conjunto de propuestas viables para su edificación. La cuestión es si la clase política podrá alcanzar los consensos para construirlo
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vivienda
JAVIER GUERRERO Secretario de Desarrollo Económico del Estado de Coahuila. Es Maestro en Administración Pública por el Instituto de Administración Pública (INAP), y, entre otros cargos, fue Director General e integrante del Consejo Consultivo de Organización Social del Programa Nacional de Solidaridad; Subdirector General de Operación del SNDIF; Coordinador Nacional de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales de México y Diputado Federal. Ocupó el cargo de profesor de programas de Maestría en el INAP y en la Universidad Autónoma del Estado de México. Es autor de los libros: “Mi visión de Coahuila. Origen y pasión” y “La Lucha por el Federalismo en México”.
REFORMA HACENDARIA PARA UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL JAVIER GUERRERO
Nuestra República será fuerte y madura si consolida su régimen federal. Éste debería ser el axioma fundamental para la consecución del futuro inmediato del país, ya que si no logramos un acuerdo federal sólido, las posibilidades de desarrollo se alejarán. El punto central de un nuevo acuerdo federal es una auténtica reforma hacendaria F
CONSIDERACIONES INICIALES La falta de acuerdos sobre la revisión de nuestra forma de gobierno ha contenido el desarrollo regional del país; y hoy estamos ante un federalismo que centraliza atribuciones en la administración federal. Hemos vivido la situación de no lograr acuerdos y la contención del desarrollo regional, y estamos ante un nuevo centralismo que se ha desarrollado en la administración federal. Habrá que preguntarnos por qué en la economía mundial pasó del lugar 11 al lugar 14 de 1999 a 2010, respectivamente(I). México continúa siendo una suma
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No podemos reproducir un centralismo sobre el que los ciudadanos han manifestado su oposición ni continuar por la ruta de mantener en la opacidad el gasto público. Sin mejores capacidades institucionales de estados y municipios ni una política para desarrollarlas se están limitando las posibilidades de desarrollo local méxico social • juLio abril 2012 2011
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Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Luis Enrique Olivares
POR UN ESTADO DE BIENESTAR
> La política social debe centrarse en el interés nacional, ser menos asistencialista y tener un enfoque orientado a la productividad y al empleo.
de diversos grados de desarrollo y de encontradas posturas frente a lo que este país requiere, por lo que las propuestas de reforma deben ser incluyentes y participativas. Ahora los ciudadanos demandan canales de participación en las decisiones de la República; sin embargo, aún una gran cantidad de ellos no tiene posibilidades de integrarse a esta participación al no estar incorporados al desarrollo, lo que los limita a ejercer una vida ciudadana plena. Por ello es que la política social debe centrarse en el interés nacional, que no es sólo el interés representado por el gobierno federal, sino también por el gobierno de las entidades federativas. No podemos reproducir un centralismo sobre el que los ciudadanos han manifestado su oposición ni continuar por la ruta de mantener en la opacidad el gasto público. De igual forma, mantener a la nación con ingresos fiscales bajos no sólo implica la viabilidad de un gobierno, sino la posibilidad de un futuro democrático y equitativo para ciudadanos y regiones.
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El contexto de la agenda para una reforma federalista en el país debe partir de la difícil circunstancia política nacional que está marcada por la fractura social que hoy vivimos. Esto nos pone en una situación delicada en la que debe imponerse la posibilidad de acuerdos en lo fundamental que den estructura a una agenda de reforma hacendaria federalista, impulsada por todas las fuerzas políticas y respaldada por todos los ciudadanos.
REALIDAD FISCAL CENTRALISTA E INEFICIENTE CON EL GASTO SOCIAL México se caracteriza por ser una de las economías en desarrollo con menor carga impositiva en relación con la riqueza generada. La proporción de los ingresos tributarios no petroleros en relación con el Producto Interno Bruto en 2010 registró el 10.1%(II), muy inferior incluso a las de algunos países de Centroamérica,
con muchas mayores dificultades para su desarrollo como naciones. Ocupamos el último lugar en ese rubro entre los países miembros de la OCDE. De igual forma padecemos una excesiva concentración de potestades fiscales que lleva a que de cada 100 pesos de ingresos totales de las entidades federativas, solamente alrededor de 5 pesos provengan de impuestos(III). Esta situación, en donde tampoco existe una colaboración de las entidades federativas y municipios en el proceso de recaudación de los grandes impuestos federales, debilita la organización federal y limita las fuentes de ingreso propias de las administraciones locales. No es legítimo argumentar en contra de la descentralización hacendaria, afirmando ligeramente que los gobiernos locales no tienen capacidad para ejercer los recursos públicos o para garantizar su adecuada y honesta utilización. Sin mejores capacidades institucionales de estados y municipios y sin una política y un programa para desarrollarlas se
están limitando las posibilidades de desarrollo local. Esto es: una reforma hacendaria para fortalecer la política social pasa por el federalismo, de lo contrario, estaremos reproduciendo el círculo perverso de recaudar poco y centralizado y generar magros recursos para el desarrollo social en las entidades y regiones del país.
FORTALEZA PARA LA POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
Se requiere una reforma hacendaria integral que genere los recursos necesarios para una política social también integral y perfectamente asociada a la política económica. Esta reforma hacendaria requiere revisar el régimen de imposición directa (ISRIETU) y revisar el impulso a la actividad económica a través de los regímenes especiales y de consolidación, así como las excepciones y tratamientos especiales. Este marco permitirá clarificar las atribuciones tributarias y administrativas e incrementar la recaudación en las haciendas públicas locales. La reforma debe promover el fortalecimiento del federalismo hacendario, a partir de un nuevo diseño jurídico que reformule las normas de colaboración y coordinación entre la federación, los estados y municipios. Esto debe contener una redistribución de competencias hacendarias en los tres órdenes de gobierno, perfeccionando los mecanismos de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. Es necesario establecer un Sistema Nacional de Haciendas Públicas para lograr el fortalecimiento de la gestión pública de los tres niveles de gobierno; para promover una reforma hacendaria a partir de un cambio general al sistema impositivo nacional; y para realizar una profunda reforma al gasto público, propiciando con ello una mejor orientación de su destino. La calidad del gasto público mejoraría
sustancialmente con un gasto descentralizado orientado a la inversión pública productiva y a programas sociales consolidados que se sustenten no sólo en la focalización de los individuos, sino en una verdadera política de desarrollo de capital humano como premisa básica, si bien para el fortalecimiento de capacidades, también para su vinculación con necesidades de la oferta educativa y el empleo y que, además de un efecto redistributivo del ingreso, forme parte de una plataforma de soporte de la inversión y desarrollo de agentes económicos emanados de los propios núcleos pobla-
de esta reforma hacendaria, tienen y deben tener como destino las prioridades en educación, salud, inversión en infraestructura productiva y seguridad pública.
EL CIUDADANO, EJE DE LA REFORMA HACENDARIA
Lo anterior no tiene consecución si no concentramos la reforma en los ciudadanos siendo transparentes ante ellos, promoviendo la participación social y la responsabilidad social, dejándoles la capacidad de monitoreo de las consecuencias de la reforma hacendaria, y promoviendo así la formación de capacidades ciudadanas y de empoderamiento que fortalezcan su cultura fiscal y su compromiso ético. No habrá forma de reordenar la política hacendaria si no motivamos la confianza de los ciudadanos sobre cómo se aplican los recursos públicos. Una reforma hacendaria enfocada a generar una Política Social de Estado puede garantizar las condiciones necesarias de gobernabilidad y legitimidad que requieren las instituciones del Estado. La reforma hacendaria está encaminada a proteger los derechos sociales y a universalizar los accesos a los bienes y servicios que cubren las necesidades básicas de la población. Los recursos que genere deben acrecentar la capacidad para rediseñar una política social diferente, menos asistencialista y con un enfoque orientado a la productividad y el empleo, sin otorgar subsidios ineficaces y recuperar la idea de participación como una forma de integración sociocultural en el nivel de las comunidades, involucrando nuestras tradiciones de organización social, económica, política e histórica. Estas estrategias son viables. Será importante ver si existe la voluntad política de los actores sociales para impulsarlas. •
La calidad del gasto público mejoraría sustancialmente con un gasto descentralizado orientado a la inversión pública productiva y a programas sociales consolidados que se sustenten no sólo en la focalización de los individuos, sino en una verdadera política de desarrollo de capital humano como premisa básica cionales. El gasto público se convertiría así en un dinamizador de la demanda y la oferta a través de productos y servicios acordes con la economía regional. Se trata de impulsar el papel estratégico regional de las entidades federativas y municipios, para aprovechar sus oportunidades y afrontar positivamente los desafíos que nos impone las nuevas condiciones de competitividad internacional, promoviendo el desarrollo económico y el desarrollo social de las regiones, con un enfoque desde lo local. Los ingresos nuevos que se obtengan
REFERENCIAS:
I. Banco Mundial, en http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.PCAP.CD II. Criterios Generales de Política Económica para el Ejercicio Fiscal 2012. Pág. 60 III. Elaboración propia con base en leyes de ingresos estatales 2012.No se consideran los ingresos del Distrito Federal que en el resto de las entidades federativas son de carácter municipal.
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR ENRIQUE PROVENCIO Economista y consultor de diversos programas de la ONU. Es coordinador de un diplomado sobre economía y gestión ambiental en la UNAM, en cuya Facultad de Economía es profesor de asignatura dentro de la especialidad de economía ambiental. Se ha especializado en cuestiones de política económica y social, medio ambiente y sustentabilidad, tanto en el sector público y en la investigación, como en organizaciones ciudadanas y en la consultoría privada. Entre otros cargos, fue Presidente del Instituto Nacional de Ecología y Procurador Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal.
¿POR QUÉ POLÍTICAS SOCIALES Y SUSTENTABLES? Enrique Provencio
Porque se trata de enfatizar que las estrategias y acciones para enfrentar la pobreza, la marginación y los rezagos sociales deberían ser ambientalmente sustentables, y que la protección ambiental también debería ser consistente con la política social. Parece de sentido común, pero aunque se haya discutido desde hace décadas, no tenemos aún políticas sociales sustentables. En este artículo se sugieren cinco orientaciones de política para impulsarlas F
PRIMERA ORIENTACIÓN
Integrar mejor –analítica y operativamente– los esfuerzos de política en regiones, municipios y localidades en los que la superación de la pobreza se retrasa o se frena porque el medio ambiente se deteriora. ¿Cuál es el criterio que debe tener primacía? La pregunta viene al caso porque aún se piensa que hay exclusión entre la superación de la pobreza y la protección ambiental. Puede ocurrir que la pobreza por ingresos baje incluso cuando los recursos naturales se degraden o se transforme notoriamente el hábitat, pero a la larga –y a veces más temprano que tarde– la calidad de vida empeora y el bienestar baja si el entorno ecológico se deteriora más allá de umbrales razonables. Desde la perspectiva de la cuestión
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Lo que desde la política social debe considerarse seriamente es que en ciertos casos debe darse más atención a criterios geoambientales. El criterio rector es la superación de la pobreza, sí, pero en buenas condiciones ambientales ambiental siempre se ha planteado que el centro de atención deben ser las personas, los seres humanos. No existe cosa como el desprecio del ambientalismo por la pobreza, o nadie se plantea seriamente subordinar lo social a la conservación, incluso en la perspectiva de la ecología
profunda o la biocéntrica. Lo que desde la política social debe considerarse seriamente es que en ciertos casos debe darse más atención a criterios geoambientales. El criterio rector es la superación de la pobreza, sí, pero en buenas condiciones ambientales. Para que esto no quede en
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Ivan Stephens
> Atender los casos en que ciertos factores ambientales complican la superación de la pobreza implica que desde la gestión ambiental se precisen mejor las metas de superación de rezagos sociales y marginación.
una verdad de Perogrullo, hay que decir en qué casos y en cuáles condiciones.
SEGUNDA ORIENTACIÓN Atender con urgencia los casos en los que ciertos factores ambientales están complicando la superación de la pobreza. En unos se trata de restricciones en los servicios básicos, sobre todo de agua y saneamiento, en otros de problemas por contaminación o incluso de insuficiencia de recursos, por ejemplo, de leña y combustibles para cocinar. Este reto implica que desde la gestión ambiental se precisen mejor las metas de superación de rezagos sociales y marginación, pero también que desde la política social se orienten y determinen mejor las necesidades a cubrir. La cantidad de hogares que en 2010
seguían careciendo de agua entubada dentro de su casa o terreno era de más de tres millones, y no sólo en pueblos aislados, sino en también en barrios y colonias urbanas. La falta de agua suele estar asociada a carencias de saneamiento básico. La mala calidad y el abasto discontinuo de agua afecta a un número muy superior de hogares, lo que sigue provocando no sólo enfermedades infecciosas, sino también un gasto elevado por la compra de agua en pipas o botellas, lo que distrae recursos económicos que deberían estar cubriendo otras necesidades básicas. Ocurre que en algunas ciudades el crecimiento rebasa las previsiones de la infraestructura hidráulica y que muchos pueblos siguen sin ser atendidos, pero el caso es que sólo 68 de cada 100 personas tenían agua dentro de su casa en 2010, y el resto la conseguía como podía: más de
dos millones recibían agua de pipas, por ejemplo. Es un rezago tan elemental que casi se olvida en el debate público. También han pasado a segundo plano otros temas que deben ser mejor atendidos y de forma bien coordinada, como el del uso de leña para cocinar dentro de los hogares. En las zonas pobres más deforestadas la leña se va acabando y se dedican más horas a conseguirla, sobre todo por parte de las mujeres, que además sufren padecimientos por respirar humo al cocinar. Es un problema de pobreza, de disposición de recursos naturales y de salud pública que atañe a más de 15 millones de personas y que debe ser mejor atendido, por ejemplo, con la construcción de cocinas adecuadas, plantaciones forestales para tener leña disponible y mejor ventilación de las casas rurales en las que se sigue usando ese combustible.
méxico social • juLio abril 2012 2011
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR Nada que sea muy caro o novedoso pero que, sin embargo, está muy desatendido. No se trata sólo de carencias en el medio rural, sino también y mayoritariamente en el medio urbano. La insuficiencia de áreas verdes en las ciudades, por ejemplo, es un problema urbanoambiental asociado a la carencia y al acceso desigual a los espacios públicos y al entorno favorable para la integración social. En éste y en muchos otros casos se requieren políticas mejor diseñadas e integradas para enfrentar desde el trabajo ambiental muchos rezagos que se traducen en marginación y pobreza.
Se requiere una mejor coordinación para concebir y operar las políticas sociales y ambientales; la que se concibió como parte de la legislación de desarrollo social no está funcionando adecuadamente
Tiene que ver directamente con la pobreza de ingresos, sobre todo para la población rural que sigue dependiendo de actividades económicas asociadas al uso de recursos naturales, por ejemplo, en las comunidades que trabajan los bosques y las pesquerías o las que dependen de la calidad de los suelos para la producción agropecuaria. Que esas y otras actividades no cuenten ya demasiado en el Producto Interno Bruto no debería implicar el olvido de la población que aún tiene una marcada dependencia del aprovechamiento de bienes ambientales, sobre todo si se considera que el uso de los recursos naturales está muy ligado a los servicios ambientales esenciales para las ciudades, como el aprovisionamiento de agua, por ejemplo. En los últimos años se han desplegado programas de compensación por la protección de dichos servicios que están beneficiando a regiones pobres por la derrama de ingresos, y estaría bien vincular mejor los objetivos de reducción de la pobreza con los de mejora de la protección y conservación ambiental.
CUARTA ORIENTACIÓN Atañe a la vulnerabilidad de la población pobre que se encuentra expuesta a riesgos, y que enfrenta peligros crecientes por las amenazas del cambio climático. En unos casos se trata de grupos que habitan en zonas urbanas inadecuadas, en laderas o cercanas a cauces, en otros de poblaciones que se inundan recurrentemente o que padecen sequías frecuentes y que ven mermado su patrimonio cada vez que resultan afectadas. Apenas estamos aprendiendo como sociedad a prever adecuadamente las
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Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Alejandro Meléndez
TERCERA ORIENTACIÓN
consecuencias sociales de éstos y otros riesgos, pero ya no lo podemos ignorar. No se trata sólo de la población que ya los está padeciendo, sino también de la que se acumulará en las próximas décadas. No está muy claro aún hasta cuándo seguiremos creciendo, pero todo indica que llegaremos a cerca de 130 millones de habitantes, y la ubicación física de la nueva población debe ser atendida con mucho cuidado para evitar nuevos y más graves problemas.
QUINTA ORIENTACIÓN Es institucional y tiene que ver con la necesidad de que en estos y otros casos en que se requieren visiones bien integradas y articuladas exista mejor coordinación para concebir y operar las políticas sociales y ambientales. Las formas de coordinación que se concibieron como parte de la legislación de desarrollo social no están funcionando adecuadamente, al menos para el tema que aquí nos ocupa, no al
menos en lo que se refiere al diálogo entre dependencias federales y tampoco a la relación de éstas con los gobiernos estatales. Este reto institucional no es sólo ni principalmente funcional: tiene que ver sobre todo con la necesidad de que se aborden de forma integrada las distintas dimensiones que se deben tomar en cuenta para la superación de la pobreza, y que se ataquen mejor las interdependencias de esas dimensiones, lo cual implica una relación más estrecha entre las instituciones ambientales y las de la política social. Por último, y como parte de esta misma dimensión, sería muy valioso retomar y precisar las metodologías que han derivado de los Objetivos del Milenio de la ONU para fijarnos metas precisas y bien desagregadas por municipios para la superación de la pobreza. Al menos en los temas que vinculan medio ambiente y política social eso es factible, y nos obligarían a trabajar más acuciosamente para dejar atrás problemas elementales que ya deberíamos estar superando.•
Teresa Shamah Levy Licenciada en Nutrición, Maestra en Ciencias de la Salud con Área de Concentración en Epidemiología. Es Jefa del Departamento de Vigilancia de la Nutrición del Instituto Nacional de Salud Pública y Miembro del SNI-I e Investigadora en Ciencias Médicas D de los Institutos Nacionales de salud.
Abelardo Ávila Curiel Investigador del Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán y coordinador de la Maestría de Nutrición de Comunidad de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca. Ha participado en una docena de programas de nutrición y ha sido docente en la UNAM y la UAM.
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Hector Lopez Ramirez
DESAFÍO PENDIENTE
TERESA SHAMAH/ABELARDO ÁVILA
El hambre y la desnutrición son los signos más profundos de la carencia en alimentación y evidencia de la pobreza extrema. Si bien nuestro país ha logrado reducir la desnutrición conforme a lo establecido en las Metas de los Objetivos de del Milenio (ODM), al reducir la prevalencia de niños menores de cinco años con peso para la edad, menor a dos desviaciones estándar de la norma de referencia de 10.8% a 3.4% entre 1988 y 2006, la población más pobre y vulnerable del país no corre con igual suerte F
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Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Jaime Boites
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asta citar a los niños menores de cinco años que residen en las zonas rurales del sur del país, en donde habita la población con mayor pobreza, para quienes esta prevalencia se incrementa al 4.9%, y si se encuentran en el tercil de condiciones socioeconómicas más bajas del país, al 5.3%; si son indígenas, el porcentaje aumenta al 6.3%. Podría pensarse que dichas prevalencias son pequeñas, sin embargo, hacen referencia sólo a la desnutrición de alto riesgo. Se estima que en números absolutos hay alrededor de 700 mil niños desnutridos en el país, a pesar de todos los esfuerzos que han realizado los programas sociales, como reflejo de la desigualdad, las carencias de la población con mayor marginación y rezago social y la deuda ancestral que se ha acumulado secularmente. La Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que las personas tienen derecho a una alimentación adecuada como parte de un estándar de vida digna. En este sentido, la obligación de procurar los insumos, bienes y servicios necesarios para el desarrollo de sus ciudadanos es una responsabilidad primaria del Estado, plasmada en los compromisos del milenio de erradicar la pobreza extrema y el hambre. La lucha por el Derecho a la Alimentación a nivel mundial ha sido un largo camino, con desafíos cada vez mayores. Desde la Cumbre de la Tierra en Río 1992 hasta la actualidad se ha puesto en manifiesto que la única solución posible para enfrentar y construir un futuro sin hambre es el desarrollo sostenible hacia un futuro en el que se equilibren los aspectos económicos, sociales y medioambientales de la prosperidad y el bienestar humano. Para ello hace falta voluntad política para desarrollar una agenda para el cambio (Ban Ki-moon, Secretario General de las Naciones Unidas. The New York Times, 23 /12/2012). México no ha sido ajeno a dicha situación; desde 1986 se inició la lucha de activistas y grupos sociales para que el Derecho a la Alimentación fuese elevado a rango constitucional. Transcurrió más de una década para que por fin en octubre de 2011 el Congreso de la Unión aprobará la modificación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su Artículo 4º para elevar el derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad a rango
> El mercado interno de alimentos incumple su función de dinamizador de la agricultura y del desarrollo rural.
constitucional, en vinculación con la modificación del Artículo 27, que garantiza este derecho mediante el desarrollo rural integral y sustentable. La armonización y el perfeccionamiento del marco jurídico y normativo de todos los sectores del sistema alimentario mexicano para el cumplimiento del mandato constitucional es una de las tareas necesarias a emprender por parte del Poder Legislativo. Aunado a que los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos por nuestro país, especialmente el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), obligan jurídicamente al Estado mexicano a respetar, proteger y hacer efectivo el derecho a la alimentación adecuada para todos sus pobladores. Bajo este marco, es importante destacar que la interrelación de diversos factores afecta el bienestar de la población. Tales factores se traducen en el estado de nutrición de la población, y destacan la disponibilidad, el acceso y el consumo de los alimentos que están a su vez supeditados a la producción, la importación y el abasto de alimentos; así como el ingreso económico, el nivel educativo, la orientación alimentaria y la publicidad de alimentos
ultraprocesados como determinantes de las decisiones familiares y personales sobre el consumo. Estos factores están regulados ampliamente en la Constitución y las leyes, reglamentos y normas derivadas. Si tomamos como eje conceptual que el incumplimiento del derecho a la alimentación de las personas en la población es una expresión de pobreza, en nuestro país, ello se traduce en consecuencias dramáticas. Información del CONEVAL estimó que para el año 2008, el 18.2% de la población se encontraba en pobreza alimentaria (19,5 millones de personas) y la misma fuente refirió que la población en pobreza aumentó en tan sólo 2 años (2008 a 2010) un 4%. Al mostrar los resultados de sus ejes de medición de las dimensiones de la pobreza, prevalecen dos problemáticas complejas: la primera en relación con la disminución de ingresos menores a la línea de bienestar mínimo; esta dimensión se incrementó un 15.9%, y la segunda, el aumento en la carencia de acceso a la alimentación en un 14.4%, estimándose que aproximadamente el 44% de la población nacional en 2010 tenía acceso insuficiente a alimentos, lo cual compromete el ejercicio de los demás derechos sociales.
Las políticas alimentarias debieran estar encaminadas a alcanzar la seguridad y soberanía alimentarias y nutricionales del país. Se requiere de un Estado que planee, intervenga, promueva, elabore, articule y desarrolle una Estrategia Sistémica y un Programa Nacional de Alimentación y Nutrición basado en una economía del bienestar, para el desarrollo pleno de capacidades y con la máxima protección a los derechos humanos Desde hace tres décadas la crisis de los paisaje, a la protección de los bienes cosistemas productivos de alimentos se ha aso- munes, a pescar, a sembrar y a toda la riciado con la incapacidad para abatir los nive- queza producida en el territorio; derechos les de pobreza en el campo y con la creciente hoy amenazados por las concesiones teimportación de alimentos para satisfacer el rritoriales (terrestres, aéreas o acuáticas) suministro interno. México ya se encuen- para megaproyectos de extracción, explotra como el país con la mayor participación tación o concentración de bienes. Ante esta perspectiva, sería de esperarporcentual de importación de cereales básicos (México 34%, Brasil 16%, Cuba 10%) se que las políticas alimentarias debieran de toda América Latina y en los últimos lu- estar encaminadas a alcanzar la seguridad gares con el mayor déficit en la balanza co- alimentaria y nutricional y la soberanía mercial agropecuaria. El mercado interno alimentaria del país. Por ello, se requiede alimentos también está incumpliendo su re de un Estado que planee, intervenga, función de ser un factor dinamizador de la promueva, elabore, articule y desarrolle agricultura y del desarrollo rural que, junto una Estrategia Sistémica y un Programa Nacional de Alimencon la pérdida de la catación y Nutrición que pacidad adquisitiva de vincule acciones, dealimentos, llevó a 20 En 2010, el pendencias y defina millones de mexicanos a los temas específicos la pobreza alimentaria. en materia de aliLa ruralidad cammentación, nutrición, pesina ha subsistido al asistencia social, prosiglo posrevolucionaducción, distribución rio caracterizado por de la población y consumo de alimenpolíticas de Estado banacional tos, basado en una sadas en el desarrollo tenía acceso economía del bienesurbano e industrial; insuficiente tar, para el desarrollo aun así, la propiedad a alimentos pleno de capacidades colectiva de la tierra siy con la máxima progue siendo mayoría en tección a los derechos el territorio nacional (58% comunidades campesinas, 8% del humanos de las personas. La política soEstado y 34% privado); sin embargo, no cial tiene entre otros retos la atención a la han sido sujetos de créditos ni subsidios pobreza alimentaria, para lo cual se deben y se encuentran descapitalizados y sin in- desarrollar diversas estrategias, todas ellas fraestructura. Si bien el reparto agrario no bajo el fundamento del derecho universal fue completo ni suficiente para el bien vi- a la alimentación, el apoyo a la agricultura vir de los campesinos en el pasado, la tierra familiar, el desarrollo sostenible y el agua debe seguir siendo su fuente de sustento como derecho humano, entre otros, pueseconómico, pero, sobre todo, la base de su to que la carencia en la alimentación limita y compromete el ejercicio de los demás reproducción social, ambiental y cultural. La propiedad social de la tierra, el agua derechos sociales. Por ello, la urgencia de y los recursos territoriales de ejidos, comu- revertir el modelo económico actual, a fin nidades, pequeños propietarios y pueblos de que se favorezca el desarrollo máximo originarios implica también el derecho al de las capacidades humanas.•
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Referencias recomendadas: I. Naciones Unidas. Derechos Humanos. Oficina del Alto Comisionado. El Derecho a la Alimentación. Informe de Misión a México. Relator Especial de la ONU sobre el Derecho a la Alimentación (Olivier de Schutter). México, 2012. II. González-de Cossío T, Rivera JA, González-Castell D, Unar-Munguía M, Monterrubio EA. Child malnutrition in Mexico in the last two decades: prevalence using the new WHO-2006 growth standards. Salud Publica Mex 2009; 51 suppl 4:S494-S506. III. Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL). http:// www.coneval.gob.mx/cmsconeval/ rw/pages/medicion/Avances_dimensiones_de_medicion_pobreza/acceso_alimentacion.es.do. Acceso: 29 de mayo de 2012. IV. Foro Nacional para la construcción de la Política Alimentaria y Nutricional en México. Documento Marco. http://cbs.xoc.uam.mx/fonan/. México, 2012. V. Avila Curiel A, Flores Sánchez J. Rangel Faz G. La Política Alimentaria en México. Colección Estudioe e Investigaciones. CEDRSSA.Cámara de Diputados. LXI Legislatura. México, 2011. VI. Nájera Catalán H (coord) El Derecho a la Alimentación en México. Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, INCIDE Social, 2010. VII. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) (2006), “Food security”, FAO’s Agriculture and Development Economics Division (ESA), (Policy Brief, 2).
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR Manuel Urbina Fuentes Maestro en Salud Pública por la Universidad de Texas, EUA.. Es Coordinador del “Comité Permanente para el Estudio de los Determinantes Sociales de la Salud en México” y asociado de Investigación en Insad, S.C.
Gilberto Hernández De la fuente Consultor de Insad, S.C. Es Maestro en Dirección y Gestión de Servicios de Salud por la Universidad de Alcalá de Henares. Ha sido consejero en áreas administrativas y e investigador y docente en instituciones como Colmex e ITAM
Javier Jiménez Bolón Consultor asociado de Insad, S.C. Es profesorinvestigador de la UAM, y en el sector público ha colaborado en las áreas de gestión y evaluación de políticas públicas y programas gubernamentales en materia de educación, salud, desarrollo social y población.
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Eduardo Jimenez Fernandez
El costo social del sobrepeso y la obesidad
MANUEL URBINA*/GILBERTO HERNÁNDEZ*/JAVIER JIMÉNEZ*
El costo social por los daños a la salud que tienen el sobrepeso y la obesidad (S-O) es uno de los grandes retos que enfrentará el Presidente electo. El S-O ha registrado un aumento alarmante a nivel mundial que se ha catalogado como “la pandemia del siglo XXI” y México no es ajeno a esta situación, pues se encuentra entre los primeros lugares con obesidad en niños y adultos(I) F
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l costo social de tener 44 millones de personas con sobrepeso y 32 millones con obesidad en el país tiene dos aspectos adicionales que dimensionan la magnitud del problema para el nuevo gobierno(II): • Los escenarios que, en términos absolutos, ha propiciado el crecimiento demográfico sobre los determinantes sociales de la salud (DSS)(III), pues cada minuto nacen tres mexicanos y ya somos más de 115 millones. • Los 2,454 municipios del país, 1,251 son de muy alta y alta marginación(II); 32 millones de personas son vulnerables por carencia social; hay 28 millones con carencia en el acceso a la alimentación y 36 con carencia en el acceso a los servicios de salud (SS); y de los 52 millones de pobres, 11 millones son pobres extremos(II). La transición nutricional mexicana cambió nuestros hábitos alimenticios –con nuevas opciones de alimentos, productos mal llamados “de dieta” y los conocidos como “chatarra”–, así como diversos estilos de comida rápida y un auge en las grandes concentraciones urbanas, donde se emplea mayor tiempo para ir al trabajo o a la escuela y menos para realizar actividad física, llevaron a varias generaciones a vivir con un marcado desbalance nutricional(IV). Hay sustento científico y referencias, tanto nacionales como internacionales, respecto de las repercusiones biopsicosociales de esta pandemia individual, familiar y social. Entre las repercusiones biológicas del S-O está el elevado factor de riesgo asociado a enfermedades crónico-degenerativas, como son, principalmente por su alta incidencia, la hipertensión arterial (HTA)(V), la Diabetes Mellitus tipo II (DM-2)(V) y algunos tipos de complicaciones oftalmológicas, cardiacas, vasculares, renales, en órganos blandos y en extremidades inferiores, por mencionar algunas. En el terreno psicológico destacan,
entre otras, la distorsión en la percepción corporal, la baja autoestima y la depresión. En lo social se afectan recursos humanos, médicos, materiales e infraestructura, así como recursos económicos propios para su tratamiento. La transición nutricional, sumada a la demográfica y la epidemiológica, ha llevado a los sistemas económicos, financieros y de servicios de salud a límites nunca antes vistos, que afectan principalmente a personas entre 30 y 70 años, quienes actualmente sostienen la producción del país, pero también a los niños, en quienes recaerá la producción futura. El reto para la próxima administra-
médica siquiera a cuatro consultas anuales; por lo tanto, esos días dejan su trabajo, y lo mismo sus acompañantes. En algunos casos, debido a la saturación y diferimiento de la atención médica, recurren a servicios privados con el consecuente gasto de bolsillo o catastrófico. En el caso de la DM-2 hay un mayor riesgo de muerte prematura que en promedio ocurre a los 66 años, no obstante que la esperanza de vida es de 75 años actualmente. Si esto ocurre, ¿qué tiempo y recursos son necesarios? En relación con el costo social directo en el ingreso(VI), se invierte un tiempo estimado de 164 millones de horas para su atención, que, cotizadas al salario mínimo, implicaría un costo de 1,353 millones de pesos (mdp). Mismo tiempo y monto para sus acompañantes. Si una parte de estos enfermos, por ejemplo el 5%, tiene que acudir para su atención, medicamentos y laboratorio a la medicina privada, se debería erogar un total de 50 mil mdp(VII); y si ocurre muerte prematura de esta población, el ingreso no generado ascendería a 492 mil mdp, ya que se pierden 20.5 millones de años. La SSA estima(VIII) que hay más de 60 mil muertes y 400,000 casos nuevos anuales. El costo de la atención médica recae directamente en el presupuesto federal, el que, al igual que el servicio médico, será insuficiente para atender a esta población enferma(IX). Abordar de fondo este problema de múltiples causas implica acciones integrales para que se reduzca la incidencia de personas con S-O en el mediano y largo plazo, se evite que la gente con S-O enferme o que se complique adicionalmente, y que se reduzca el número de personas con S-O. Esto implica que 45 millones de ellas bajen de peso para evitar que se enfermen; además, apoyar a los 18.5 millones que ya padecen HTA y DM-2 para que no desarrollen complicaciones. Son millones los enfermos, y el presupuesto requerido únicamente para consulta y medicamentos básicos es de 2.7 mil mdp anuales. La SSA menciona que tan sólo la DM-2 consumió un tercio
El reto para la próxima administración pública de los servicios de salud es la atención de más de 70 millones de personas con S-O, de los cuales, 20.5 están enfermas, y de ellos, 18.5 millones son diabéticos o hipertensos, con riesgos en su salud porque ignoran su padecimiento, o que, sabiéndolo no están controladas y tienen secuelas, una menor calidad de vida, impactos psicosociales y una muerte prematura ción pública de los servicios de salud es la atención de más de 70 millones de personas con S-O, de los cuales, 20.5 están enfermas, y de ellos, 18.5 millones son diabéticos o hipertensos, con riesgos en su salud porque ignoran su padecimiento, o que sabiéndolo no están controladas, y tienen secuelas, una menor calidad de vida, impactos psicosociales y una muerte prematura. ¿Cuáles pueden ser los costos sociales directos para los enfermos de HTA y DM-2? Hay una reducción en su productividad y, en consecuencia, menores ingresos, pues deben acudir para atención
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I. OMS Nota descriptiva N°311, Mayo 2012; OCDE Franco Sassi, Obesity and the Economics of Prevention. Fit not Fat, 2010 II. Cálculo propio con IMC de la ENSANUT 2006 y cifras del CONAPO 2011; CONEVAL, Julio 2011. III. Definidos por la OMS como las condiciones en que las personas nacen, crecen, viven, se educan, trabajan, envejecen y mueren; cada minuto nacen tres mexicanos y somos más de 115 millones IV. Entendido como ingerir algo distinto a lo necesario para nutrirse, de acuerdo con su actividad, ya sea comer de más, comer de menos o comer mal. V. La Secretaría de Salud estima que hay unos 15 millones de personas con HA y 5.5 millones con DM-2. VI. El costo social expresa las dimensiones de los tipos de costos en que la sociedad se ve afectada, en este caso, los daños a la salud por mala nutrición. VII. Horas cotizadas al salario mínimo. Tiempo para consulta: dos horas promedio (ENSANUT 2006). Servicio médico particular estimado incluye cuatro consultas, medicamentos, laboratorios y tratamientos en un año, para una población estimada de un millón de usuarios potenciales con DM tipo 2 o HA con y sin complicaciones ulteriores, suponiendo un costo individual estimado de $50,000.00 pesos anuales. VIII. Fuente: Programa de Acción Específico Diabetes Mellitus. 20072012. Secretaría de Salud, Pág. 20 IX. Actualmente se tiene una cobertura de control médico a pacientes enfermos de DM-2 o HA de 20% en el país, muy por debajo de lo deseado. X. Punción capilar en un dedo para determinar nivel de azúcar en sangre que cuesta $100.00, y toma de presión arterial en el brazo.
* Investigación en Salud y Demografía, S. C.
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REFERENCIAS:
> Es urgente una intervención de alto impacto e inmediata, como la aplicación de una prueba de tamizaje viable, de bajo costo y rápida realización.
del presupuesto anual del IMSS para atención médica en 2005 y que podría duplicarse el gasto en 5 años(VIII). Por ello, son urgentes la decisión política para lograrlo y una intervención de alto impacto e inmediata, como la aplicación de una prueba de tamizaje viable, con razonable especificidad y sensitividad, de bajo costo y rápida realización(X) para así identificar a quienes puedan estar enfermos y que los servicios de salud los incorporen bajo supervisión, atención y control eficientes. Realizarla es un reto de planeación e instrumentación, por etapas, de una logística que demanda miles de personas, recursos, equipos, sistemas de control y seguimiento en donde todas las instituciones públicas y privadas deben participar para lograrlo. Esta prueba de tamizaje cuesta poco, comparada con el manejo de una persona enferma, que es 30 o 40 veces más caro que la prueba, o del tratamiento de un enfermo que se descontrola o tiene complicaciones y que costará por cada año de su vida 300 o 400 veces más que la misma prueba. Si ayudamos a la persona con S-O a que no se enferme –y si se llega a enfermar, a que no se complique– el mismo presupuesto alcanza para apoyar a muchas más personas; es una acción de “ganar-ganar”. Reducir la ocurrencia de más personas con S-O es deseable, complicado y requiere años, pues se necesita incorporar elementos educativos, nutricionales, de seguridad pública, de producción y abasto de alimentos, control y seguimiento médico, normas y otros aspectos jurídicos. El país precisa de una política integral y participativa; de los poderes, federales, estatales y municipales; de las autoridades sanitarias, los medios de comunicación y las empresas del sector privado, en especial a las relacionadas
con la fabricación, distribución y venta de alimentos y bebidas; así como del sector académico, pues es necesario que todo mexicano aumente su nivel educativo en materia nutricional, para aprender la “aritmética básica nutricional” desde la educación básica hasta la superior. Esto debe ir de la mano con otras medidas para mejorar la información del etiquetado de un producto y darle una utilidad práctica; reconsiderar el contenido calórico de alimentos y bebidas, en especial de bebidas endulzadas, pan y tortilla; la prohibición del consumo de ciertos productos dentro de las instituciones educativas y en las empresas públicas y/o privadas; y acercar al consumidor productos de valor nutritivo a precios accesibles. Asimismo, las aseguradoras y las instituciones públicas de salud podrían reducir las primas/cuotas a los trabajadores que reduzcan su índice de masa corporal. Tenemos las evidencias de la magnitud del problema, ahora requerimos de las evidencias operativas integrales que fundamenten las políticas públicas que se propongan. En el corto plazo se pueden obtener mejores opciones en el nivel municipal, cambiando a una lógica ascendente para el diseño de programas y estrategias de intervención en microrregiones; reorientando los recursos ya disponibles del Ramo 33 con líneas de acción conjuntas de todos los sectores involucrados, que consideren los DSS y la Atención Primaria de la Salud para impactar en el S-O; y logrando la equidad en salud a la que tenemos derecho todos los mexicanos. Todo lo anterior, en el marco del Artículo 4 de la Constitución, que en su tercer párrafo dice: “Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará”.•
José del Val Blanco Director del Programa Universitario: “México, Nación Multicultural” de la UNAM. Es Licenciado en Economía por la Escuela Nacional de Economía de la UNAM y Etnólogo por la ENAH. Fue Director General del Instituto Indigenista Interamericano, OEA; Director de Investigación y Promoción Cultural del INI; y Director del Museo Nacional de las Culturas INAH-SEP. Es catedrático de la UNAM y ha impartido cursos, seminarios y cátedras en universidades nacionales y extranjeras sobre la cuestión indígena nacional y en América. Es autor del libro “México. Identidad y Nación” y de más de 60 publicaciones, entre capítulos de libros y artículos en revistas nacionales y extranjeras.
Una nueva Política Social para los Pueblos Indígenas José del Val
El examen de las políticas públicas diseñadas para la atención de los pueblos indígenas y su confrontación con las condiciones objetivas de vida y desarrollo de los pueblos indios de México a lo largo del siglo XX y en la primera década del siglo XXI muestran una innegable contradicción: por un lado, el reiterado propósito gubernamental de la acción pública integral que atienda los múltiples factores que condiciona la vida de estos pueblos; y por otro, la realidad cruda y reiterada de una situación de marginación, rezago, desigualdad y pobreza que erosionan vida, recursos y culturas de sus más de 15 millones de miembros F
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onfirma CONEVAL que en el caso de la población indígena, la pobreza pasó de 74.8% en el año 2008 al 79.3 % en el año 2010, y no sólo como más pobreza, sino como pobreza más profunda con base en el incremento del número de pobres extremos. Esta situación nos lleva a abordar la perversa lógica de la “pobretología” que caracteriza al Estado mexicano en las acciones y decisiones que se han aplicado en su relación con los Pueblos indígenas –y no sólo a ellos–, quienes, caracterizados como los más pobres de los pobres, son sujetos privilegiados de los ostentosos y mediáticos programas contra la pobreza, reconocidos internacionalmente por su efectividad, pero no por sacar de la pobreza a los pobres, sino por su función estratégica en mantener a los pobres siempre pobres con el menor costo financiero y político posible. La desproporción descomunal entre la realidad de los Pueblos y las tesis jurídicas establecidas nos obliga, a mi juicio, a realizar una revisión crítica y autocrítica del trayecto y los resultados en los procesos de juridización a nivel internacional y nacional. La revisión de todos los campos de realidad y espacios territoriales donde los pueblos indígenas desarrollan su supervivencia y continuidad están siendo sometidos a nuevas iniciativas de despojo, producto no sólo de las políticas de Estado, sino al debilitamiento del mismo y a su complicidad con las ofensivas financieras y productivas de las voraces empresas globales. Se ha instalado en países de muy diversa ideología una deriva gubernamental, que sintomáticamente ha elegido el camino del extractivismo por encima o en contra del bienestar social y ambiental en general. Esta estrategia de desarrollo se basa en la intensificación de la transferencia y apropiación de los recursos naturales, disfrazados de comodities, apostando a los altos precios de las materias primas en los mercados globales, y frente a esta ofensiva la respuesta enérgica de las sociedades indias son intencionalmente tergiversadas, señalándolas como ejemplos del atraso, del anti progreso, y considerándolos, por lo tanto, un freno al crecimiento económico. Como muestra está la ofensiva intensa y generalizada en el campo de la minería; entre los años 2000 y 2009 se han
> Los indígenas son sujetos privilegiados de ostentosos y mediáticos programas cuya función estratégica es mantener a los pobres siempre pobres con el menor costo financiero y político posible.
concesionado 51 millones 99 mil 312.7 hectáreas de territorio nacional para 24, 351 proyectos mineros, y entre 2010 y 2011, es decir ayer, se entregaron 1,512 nuevas concesiones por 50 años a 293 empresas mineras extranjeras en el país, principalmente en territorios indígenas. Los pueblos indios reclaman una nueva inserción en sus sociedades, un nuevo pacto social en el que las estructuras políticas de los estados reconozcan sus especificidades y derechos como pueblos
autónomos y autodeterminados, sus posesiones y propiedades, y su derecho inalienable para establecer un desarrollo propio como sujetos políticos plenos. Esta emergencia indígena establece su conceptualización y sus acciones frente al conjunto de ofensivas, y ya sea en el campo territorial, como en el simbólico o en el jurídico, su lucha tiene el enorme acierto de dar y esclarecer de manera integral el espacio, sentido y significado de su horizonte de negociación en la
Los pueblos indios reclaman una nueva inserción en sus sociedades, un nuevo pacto social en el que las estructuras políticas de los estados reconozcan sus especificidades y derechos como pueblos autónomos y autodeterminados, sus posesiones y propiedades, y su derecho inalienable para establecer un desarrollo propio como sujetos políticos plenos confrontación civilizatoria en el mundo contemporáneo. Frente a este nudo conceptual desarrollista de la pobretología y los procesos excluyentes con que son tratados por los gobiernos nacionales, han aparecido las primeras expresiones formales de elaboración de una perspectiva propia de los pueblos indígenas para caracterizar sus expectativas de transformación, como el concepto de “buen vivir” que se cristalizó en las constituciones de Ecuador (2008) y Bolivia (2009), estas formulaciones estatales fueron posibles en razón de ser países con mayoría de población indígena, por su creciente protagonismo y por los activos movimientos ciudadanos y sectores políticos que los acompañan. En el plano estructural, considero que es absolutamente imprescindible: 1.- La convocatoria del jefe del ejecutivo a construir un nuevo pacto social, cuyo objetivo sea el replanteamiento total de la estructura constitucional, y que derive en una nueva Constitución de la República Mexicana que reformule las reglas de la estructura político-social y la estructura misma del Estado mexicano, en beneficio de las mayorías con pleno respeto a la diversidad. Que establezca, entre otras determinaciones, el reconocimiento y la codificación legal de los conceptos y derechos de reparación del daño histórico y restitución de potestad sobre el conjunto pleno de los recursos territoriales a los titulares de derecho en todos los territorios interculturales. 2.- Una simultánea remunicipalización territorial del país que ordene los espacios sociales y los territorios de los pueblos indígenas, y que reconstituya la estructura del orden municipal, ya sea como municipios monoculturales, o policulturales, dotando a cada municipio de los recursos, las funciones, las nuevas
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atribuciones y las históricamente conculcadas, que garanticen la concreción de la autonomía y la autodeterminación. 3.- Un nuevo federalismo que a partir del establecimiento del Estado del Anáhuac, como Estado 33 de la Nación , reordene las estructuras de poder federal, que se cristalizarían mediante la construcción de una nueva ciudad capital federal de México en el centro geográfico de territorio nacional. 4.- Se defina un proyecto nacional de interculturización de todos los sistemas y niveles educativos, hacia la construcción de una sociedad verdaderamente multicultural y multilingüe. 5.- Se establezca una ley nacional de urbanización planificada que dé coherencia a la ocupación del territorio nacional y que garantice principios de estabilización del deterioro de los recursos naturales como inicio de la recuperación. En el plano coyuntural, en tanto se desarrollan las tareas estructurales, sería necesario y conveniente avanzar imperiosamente y poner en práctica: 1.- La creación de una institución que procure y garantice el ejercicio y cumplimento de los derechos de los pueblos indígenas, que subsuma o sustituya a la
fallida y simuladora CDI por una Procuraduría de los derechos de los pueblos indígenas, con capacidad y atribuciones de informar, evaluar, vigilar y sancionar en su caso el cumplimiento de los derechos, las acciones y el ejercicio de los recursos establecidos en los presupuestos nacionales, ejercidos por conjunto de las instituciones del Estado mexicano. 2.- La instauración de la Subprocuraduría de los Territorios indígenas, cuya función sea la de garantizar los derechos territoriales de los pueblos y vigilar, acompañar y legitimar cualquier proyecto que involucre dichos territorios, garantizando la participación plena y justa en condiciones de asociación equitativa, con respecto a la planeación y desarrollo del proyecto, al reparto de beneficios y utilidades del mismo, garantizando la propiedad y potestad de los pueblos sobre su territorio y los proyectos que se realicen en los mismos. 3.- Una reforma jurídico-legislativa que establezca, en monto y procedimientos reglamentarios, un fondo multianual compensatorio, con carácter de justicia distributiva, y que establezca un horizonte real y verificable de avance hacia la igualación de las condiciones sociales de los pueblos indígenas a la media mexicana; es decir, que se haga realidad el cumplimiento los derechos establecidos en la Constitución Mexicana. 4.- El establecimiento de un Plan Nacional de Educación Indígena garantizando financieramente (a través de becas de manutención suficientes y acompañamientos profesionales, con criterios restitutivos y compensatorios) la participación de los miembros de los Pueblos indígenas, dotando de recursos suficientes a las instituciones específicas y estableciendo cupos obligatorios precisos en todo el sistema educativo nacional. •
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR Ciro Murayama Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Autónoma de Madrid. Es profesor de tiempo completo de la Facultad de Economía de la UNAM; miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel 1; y miembro de número de la Academia Mexicana de Economía Política.
Política social en el DF, una evaluación
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CIRO MURAYAMA
El Distrito Federal ha estado inmerso en un conjunto de transformaciones económicas, sociales, culturales, políticas y demográficas que lo colocan como una entidad con retos significativos y, a la vez, con importantes oportunidades para impulsar los objetivos de equidad, desarrollo y cohesión sociales
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a política social del Distrito Federal adoptó una estrategia de desarrollo institucional en 2007 de la que destacan los siguientes objetivos: mejorar los mecanismos de planeación y los sistemas de información; fortalecer la coordinación por medio de la Comisión Interinstitucional de Desarrollo Social; construir el Sistema Integral del Desarrollo Social de la Ciudad de México; vincular más la política social con los consejos consultivos y la participación; mejorar el Sistema de Información del Desarrollo Social; formular y aplicar reglas de operación; conformar el Sistema de Evaluación de la Política Social; así como mejorar la difusión, publicidad y transparencia de la política social y de sus programas. La adecuada orientación general de la política social en el Distrito Federal, así como el desarrollo de su marco normativo, no implican que el conjunto de los
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componentes de la propia política social a cargo de la administración central esté instrumentándose de una manera óptima. Se analizaron de forma detallada 70 programas sociales puestos en operación durante 2009, sobre los cuales se identificaron reglas de operación publicadas en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. En materia presupuestal, tres programas concentran el 70% del presupuesto, es decir, 12,368 millones. Se trata del Acceso Gratuito a Servicios Médicos y Medicamentos (39.7%), de la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores (24.09%) y del programa Prepa Sí (6.78%). Esta suma equivale al 19% del gasto total de la administración central. Otros 12 programas (que son: Vivienda en Conjunto; Mejoramiento de Vivienda; Seguro de desempleo; Niñ@s talento; Desayunos Escolares; Uniformes escolares gratuitos; Programa Rural de la Ciudad de México; Programa de Becas Escolares para Niñas y Niños en
Condición de Vulnerabilidad Social; Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial; Educación Garantizada; Útiles escolares gratuitos; y Microcréditos para actividades Productivas de Autoempleo) ejercen el 25.6% del gasto de los programas sociales. Apenas 15 programas concentran el 96% del presupuesto ejercido por los programas sociales de la administración central del Distrito Federal en 2009. Al mismo tiempo, hay una elevada dispersión programática, pues 43 programas, que representan el 58% del total, ejercen apenas el 5.52% del gasto. En lo que se refiere a la cobertura de los programas, con base en el análisis de las reglas de operación correspondientes a los 70 programas mencionados, 15 de ellos están diseñados para brindar cobertura universal. Sin embargo, sólo 9 programas (12% del total) operaron proporcionando cobertura universal. En los hechos se ha adoptado una estrategia de focalización de la política.
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Juan Herrera
La adecuada orientación general de la política social en el Distrito Federal, así como el desarrollo de su marco normativo, no implican que el conjunto de los componentes de la propia política social a cargo de la administración central esté instrumentándose de una manera óptima
Lo anterior debería llevar a un replanteamiento de la cobertura de los programas en, al menos, dos sentidos: a) priorizar aquellos programas que, en un ejercicio de reducción de la dispersión programática y presupuestal imperante, puedan llegar a ser universales, como los dirigidos a la población en edad escolar que, efectivamente, por carencias económicas corren en riesgo de abandono del sistema educativo, y b) entender la focalización no sólo como resultado de la carencia de recursos, sino como una estrategia bien definida para impactar áreas territoriales de la ciudad y núcleos de población suficientemente definidos. En lo que toca al tipo de beneficiarios, la política social en el DF suele dirigirse a los adultos mayores, a las mujeres víctimas de la violencia familiar, así como a los niños y jóvenes y, en especial, a la población en condiciones de vulnerabilidad social. No obstante, existen pocos programas dirigidos a la población en edad productiva, incluyendo a los varones, cuando la desigualdad social afecta a toda la población. Lo anterior sugiere la pertinencia, una vez más, de poner énfasis en las políticas de corte universal que aseguren el ejercicio de derechos para el conjunto de los habitantes de la capital. Dentro del tipo de apoyos que brinda la política social destaca, con alta frecuencia, la transferencia de recursos en efectivo o en especie, más que el fortalecimiento en la cantidad y calidad de los servicios. Así, salvo el programa de acceso a servicios de salud gratuitos, los programas que más recursos reciben implican simple transferencia de recursos: es el caso de la pensión alimentaria para adultos mayores, el programa Prepa Sí, el llamado seguro de desempleo, e inclusive, el programa Niñ@s talento. Lo anterior refleja una política social que no necesariamente está basada en el fortalecimiento de las instituciones públicas susceptibles de generar una cultura de ejercicio de derechos. Al contrario, el beneficiario de la política social suele ser un mero receptor de recursos. La evaluación del desempeño realizada abarcó el grado en el cual las metas, tanto presupuestales como físicas, fueron realmente alcanzadas. Para llevar a cabo la evaluación de las metas presupuestales se consideró dentro de un parámetro normal una desviación de +/-15% del monto ejercido respecto del originalmente presupuestado. De acuerdo con este criterio, el conjunto de programas
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR LA EVALUACIÓN EN NÚMEROS Se analizaron de forma detallada 70 programas sociales puestos en operación durante 2009, sobre los cuales se identificaron reglas de operación publicadas en la Gaceta Oficial del DF. Éstos son algunos de los resultados:
SÓLO 3 PROGRAMAS
70%
del presupuesto (12,368 millones de pesos)
43 programas (58% del total) ejercen apenas el
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y 21 ejercieron un presupuesto inferior al 85%
39%
de los programas
del gasto
alcanzaron metas semejantes a las programadas; 12% alcanzaron metas físicas superiores a las previstas; y 22% alcanzó una meta física inferior
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(12% del total) operaron proporcionando cobertura universal Hubo una programación de gasto adecuada, con una desviación positiva de
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16 programas ejercieron recursos presupuestales por un monto superior al
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del presupuesto aprobado inicialmente
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de los70 programas evaluados
contaron con padrón de beneficiarios públicos El
57.5% de los entrevistados beneficiarios
de al menos un programa social considera que la ayuda que recibe mejora un poco su calidad de vida
evaluados tuvo una programación de gasto adecuada, puesto que, habiéndose aprobado un presupuesto de 16,340 millones de pesos, el ejercido ascendió a 17,517 millones, es decir, hubo una desviación positiva de 7%. En el caso de la programación de las metas físicas no es posible evaluar su cumplimiento para el conjunto de los 70 programas bajo estudio, puesto que las unidades de medida no son comparables. Ahora bien, al analizar la situación individual de los programas, se obtiene un panorama por demás heterogéneo. En primer lugar, hay 23 programas, el 31% del total, en los que la evaluación no es factible porque o bien se carece de una cifra de presupuesto aprobado o de presupuesto ejercido o de ambas. Desagregando ambos conjuntos se encontró que: cuatro programas ejercieron presupuesto aunque su monto original no fue especificado en las reglas de operación; otros 14 programas contaron con presupuesto aprobado y publicado en las reglas de operación, pero en ningún documento oficial se da cuenta de su ejercicio; y cinco programas más no tuvieron presupuesto original especificado en las reglas de operación y tampoco reportaron haber ejercido recursos. En segundo lugar, en los restantes 51 programas de los que sí se encontró información presupuestal se obtuvo que: 16 programas ejercieron recursos presupuestales por un monto superior al 15% del presupuesto aprobado inicialmente; 14 programas ejercieron recursos presupuestales dentro de un margen de +/-15% del presupuesto aprobado originalmente; y 21 programas ejercieron un presupuesto inferior al 85% respecto del originalmente aprobado. En lo que toca al cumplimiento de metas físicas, en el 27% de los programas (20) no se tuvo información completa para realizar la comparación. En el caso de metas físicas hay información suficiente para el 73% de los programas (54). De ellos, en el 39% (29 programas) se alcanzaron metas semejantes a las programadas. El 12% de los programas (9) alcanzaron metas físicas superiores a las previstas y en el 22% de los programas (16) se alcanzó una meta física inferior a la programada. Se puede concluir que el Gobierno del Distrito Federal tiene un deficiente desempeño en la operación de sus programas sociales. Los resultados indican que una alta proporción de los programas no
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis
contiene información adecuada respecto a sus metas presupuestales y físicas, y la mayor parte de ellos alcanzó metas inferiores a las programadas. Se requiere un esfuerzo para eliminar la opacidad que significa no tener información de metas cubiertas y presupuesto ejercido, así como para establecer mecanismos de control institucional sobre la operación de los programas –tanto desde las Secretarías del gobierno capitalino, como desde la Asamblea Legislativa–, a fin de que cubran los objetivos propuestos. En materia de transparencia, sólo 36 de los 70 programas evaluados contaron con padrón de beneficiarios hechos públicos, lo que implica un incumplimiento de la ley de prácticamente en el 50% de los casos. Resulta pertinente que los padrones de todos los programas sociales sean accesibles a través de un mismo sitio o portal electrónico. Asimismo, que se asegure su actualización y se instrumenten procedimientos de verificación. En este sentido, cabe mencionar que los datos de los beneficiarios que de acuerdo con la Ley Federal de Protección de Datos Personales no deben hacerse públicos, como el domicilio, no tienen por qué ser negados a los órganos de control. Puede coexistir una versión pública del padrón, donde no aparezcan datos como el domicilio del beneficiario, y una versión para la verificación de la autenticidad de datos que sólo debe estar en manos de las autoridades y de las instancias oficiales de escrutinio de la labor del poder Ejecutivo. La participación ciudadana, que debe estar contemplada en el diseño de los programas sociales, sólo aparece expresamente en el 53% de los programas sociales de 2009. De la revisión de los temas de transparencia, participación social y mecanismos de queja e inconformidad, la evaluación arroja una elevada heterogeneidad y, con frecuencia, un franco incumplimiento. El conocimiento que la población habitante de las zonas de media, alta y muy alta marginalidad tiene de los programas sociales del Distrito Federal es muy amplio. Sólo el 0.2 % del total de entrevistados declaró no conocer ningún programa.
> Existen pocos programas dirigidos a la población en edad productiva, incluyendo a los varones, cuando la desigualdad social afecta a toda la población.
Ante la mención de 14 programas, más de la mitad de los entrevistados, 56%, ha oído hablar de 9 o más programas. Asimismo, más del 90% de las personas conoce el programa de adultos mayores y el de útiles y uniformes escolares. Por otra parte, el 50.6% de los hogares ubicados en zonas de marginación muy alta, alta y media son beneficiarios de al menos un programa social del Distrito Federal. La gran mayoría de los hogares beneficiarios, el 80.4%, recibe vales de útiles y uniformes escolares. La ayuda económica es recibida por el 58.7% de los hogares beneficiarios. Entre los programas cuyos beneficios incluyen ayuda económica se cuenta al de adultos mayores, que es de cobertura universal. La mayoría de los entrevistados beneficiarios de al menos un programa social (57.5%) considera que la ayuda que recibe mejora un poco su calidad de vida. Menos de una quinta parte afirma que mejora mucho su calidad de vida mientras que otra quinta parte percibe que su situación casi no ha cambiado como resultado de los apoyos recibidos. De acuerdo con lo que afirman los entrevistados beneficiarios de uno o más programas sociales de apoyo del Distrito Federal, hay un sentimiento casi
generalizado de satisfacción con relación a los apoyos recibidos. El 70.3% de los beneficiarios declaran estar “muy satisfechos”; menos de una tercera parte se declaran “poco satisfechos”; y sólo el 1 % dice estar “insatisfecho”. Las opiniones acerca de qué personas o instituciones tuvieron la iniciativa de crear los programas sociales del Distrito Federal son muy variadas. La mayoría, es decir, el 51.1% de los beneficiarios respondió que el actual jefe de gobierno es el responsable, el 42.8% le atribuye la iniciativa a anteriores jefes de gobierno, y el 18.3% al actual presidente de la República. No deja de ser sugerente que los programas sociales se sigan identificando con un gobernante más que con un contexto institucional que asegura derechos para todos, independientemente de quién esté a cargo de la administración de la Ciudad de México. Asimismo, la mayoría de los entrevistados, el 51.7%, opinó que la finalidad de los apoyos que da el gobierno es obtener votos; el 30.5% cree que el objetivo es atender los derechos de los habitantes; y el 13.7% afirma que es obligación del gobierno. Lo anterior evidencia que aún hay mucho camino por recorrer para asociar a la política social con derechos inalienables.•
NOTA:
I. Este texto forma parte de las conclusiones del libro “Evaluación de las políticas y programas sociales implementados por el gobierno del Distrito Federal” (ALDF, 2011), realizado por un equipo multidisciplinario de investigadores de la UNAM por encargo de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el que participaron María Antonieta Barrón, Emilio Caballero Urdiales, Sandra Murillo y Enrique Provencio. La coordinación del estudio estuvo a cargo de Cecilia Rabell Romero y Ciro Murayama.
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR Rosa María Rubalcava Doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Antropología Social por el CIESAS. Es autora de varios libros y artículos relacionados con temas sociodemográficos. Ha sido conferenciante, consultora en diversos estudios y seminarios nacionales e internacionales y docente en programas de formación y actualización de investigadores y profesores en instituciones públicas de educación superior mexicanas y de América Latina. Fue profesora-investigadora del Colmex y Directora General de Estudios de Población del Consejo Nacional de Población.
SEGREGACIÓN Y DESIGUALDAD:
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DOS ESCOLLOS PARA LA POLÍTICA SOCIAL
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a expresión extrema de la desigualdad social es la segregación socioespacial porque separa a los desiguales (o, lo que es lo mismo, a los iguales), confinándolos en enclaves territoriales y, paradójicamente, produciendo en los ámbitos segregados una homogeneidad que resulta de las desventajas compartidas. A continuación examinaremos ambos conceptos para hacer una propuesta de acción de política social. En relación con la desigualdad y la segregación hay que “comenzar por el principio”; en cambio, para actuar contra estos escollos conviene “iniciar por el final”. “El principio” para ordenar la discusión en el ámbito conceptual es aclarar el significado de “desigualdad” y “segregación”. En nuestro idioma, la definición de diccionario de “desigualdad” es “cualidad de desigual” y “desigual” es “que no es igual”. Por otra parte, la “igualdad” remite a la “conformidad en naturaleza, forma, calidad o cantidad”. Es claro que la precisión conceptual no se obtendrá del diccionario, sino que habrá que buscarla en otras fuentes. Un libro reciente muestra que la desigualdad es una “realidad que hiere”; el verbo “herir” está usado en sentido literal. The Spirit Level (Wilkinson y Pickett, 2011) es una obra que examina las diversas maneras mediante las cuales nuestra sociedad “desnivela”, haciendo que la mayoría de las personas vivan permanentemente bajo una “presión social evaluativa” que activa en la corteza cerebral las mismas zonas que se excitan por una herida física. Los costos de la desigualdad se expresan en la salud física y mental; en la esperanza de vida; en las relaciones sociales de la vida comunitaria; en el uso de drogas; el hambre y la obesidad; el desempeño escolar; el embarazo
Rosa María Rubalcava
Los mexicanos no hemos reconocido a la desigualdad como un problema social de enorme gravedad y trascendencia; incluso es frecuente relacionarla con la pobreza, la marginación y otros rasgos sin precisar sus diferencias ni reconocer sus interrelaciones. Sin embargo, la confusión no surge de la diversidad de términos -desigualdad, segregación, pobreza, cohesión, integración, exclusión, etcétera-, sino de la imprecisión conceptual F
adolescente; la violencia creciente; y en los centros de reclusión. El libro está dedicado a explicar por qué mayor igualdad fortalece a las sociedades. En cuanto a “segregar”, en la acepción que nos interesa significa: “separar o marginar a una persona o a un grupo de personas por motivos sociales, políticos o culturales”. Es claro que la “segregación”, al separar, produce mayor igualdad interna en cada grupo, pero de ese modo induce un aumento de la desigualdad en la sociedad. En especial, la segregación que separa físicamente conforma situaciones que originan los problemas sociales más acuciantes. Ante los reveses sufridos por los programas sociales que han intentado disminuir la desigualdad atenuando la pobreza, es claro que se requiere redefinir las políticas. Las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) del programa social denominado inicialmente Progresa (1997) y posteriormente
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Oportunidades (a partir de 2002) ya mostraron sus límites. Investigaciones recientes confirman lo que se sabía desde que se diseñó el programa: si la asistencia alimentaria, las becas educativas y los servicios médicos no se articulan con una política de empleo; capacitación; apoyos para la producción; comercialización y distribución; regularización de la tenencia de la tierra; vías de comunicación y protección jurídica, las transferencias monetarias no podrán romper la transmisión de la pobreza a las siguientes generaciones(I). Si los intentos por reducir la desigualdad han fracasado, entonces es necesario hacer un alto en el camino y explorar nuevas soluciones. C o n c u e r d o c o n Ma r i o L u i s Fuentes(II), quien ha insistido en “la urgente necesidad de modificar la estructura del gobierno. El diseño de una administración pública sectorial respondió a una lógica del poder del siglo
Articular opciones teórica, metodológica y técnicamente pertinentes para llevar la política social hacia un complejo empírico vulnerado puede reformar la manera de instrumentar programas de desarrollo local mediante una explotación económicamente rentable y sustentable de los recursos que garantice el cumplimiento de los derechos humanos de las personas y las comunidades méxico social • juLio abril 2012 2011
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR XX y de un régimen no abierto y corporativo". A esta opinión conviene agregar un factor que contribuye a que la estructura burocrática sectorial sea inoperante: en cada Secretaría de Estado tiende a predominar una profesión, lo cual cancela las posibilidades de un enfoque interdisciplinario que hoy en día es imprescindible. Para enfrentar los dogmas de la libre competencia, la creación de mercados paralelos y la subrogación de la prestación de servicios públicos a agentes privados, entre otros, es necesario proceder como postuló Steve Jobs: “Piensa diferente”. Una sugerencia para pensar de otro modo sobre cómo actuar es iniciar por el final. En lugar de dirigirse hacia “entornos sociales vulnerables”, como suele intentarse, conviene elegir uno ya “vulnerado” para implantar un proyecto piloto de recuperación social. Un entorno vulnerado debe ser entendido como aquél en que la población está en una profunda crisis social cuyas causas han sido estudiadas y sólidamente establecidas mediante diagnósticos rigurosos. Con el fin de ejemplificar, proponemos como posibilidad para dirigir la acción social a Cherán, uno de los municipios de Michoacán en lucha por su autonomía (de acuerdo con el Censo de 2010, Cherán tiene 16,243 habitantes y 18 localidades; en la cabecera municipal viven 12,616). Se considera municipio indígena porque más de un 40% de su población es de la etnia purépecha; sus comunidades han sufrido desde hace varios años acosadas por la voracidad de madereros, aguacateros, partidos políticos, narcotraficantes y multiplicidad de otros intereses. En 2011 los pobladores de Cherán desconocieron los poderes federal, estatal y municipal. Tras meses de conflictos y varias muertes, finalmente el 6 de febrero de 2012 tomó posesión el Concejo Mayor Comunal, gracias a su lucha y a una sentencia emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En la ceremonia, el comunero Pedro Chávez recordó la revuelta del 15 de abril de 2011, cuando, “cansados de la tala clandestina indiscriminada, la extorsión y las amenazas de la delincuencia organizada, decidieron rebelarse y, encabezados por un grupo de mujeres y jóvenes, se levantaron, detuvieron a cinco talamontes e hicieron sonar las campanas de la iglesia para llamar a toda la
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Las políticas que desestimen la coparticipación de la sociedad reproducirán inexorablemente las fallas de que han adolecido los programas hasta hoy vigentes y profundizarán la desigualdad y la segregación, causando daños sociales difíciles de anticipar y más aún de revertir comunidad. Ese día se inició un movimiento que hoy cierra una página, pero no su lucha". Las decisiones sobre nuevos programas, o cambios a los anteriores, se toman de manera precipitada con visiones que
no incorporan los avances teóricos, metodológicos y técnicos más recientes. Es urgente adoptar otra estrategia. Para analizar la situación de Cherán es útil considerar los planteamientos de Elinor Ostrom, Premio Nobel de
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis
> Los usuarios de los bienes comunitarios pueden desarrollar mecanismos de toma de decisiones con mejores resultados de los previstos teóricamente. En Cherán, la tala indiscriminada y otros abusos llevaron a la población a rebelarse y desconocer a los poderes del gobierno.
Economía en 2009 por sus estudios sobre la gestión de los usuarios de los acervos de pastos, pesca, bosques y lagos; en ellos concluye que los resultados son, con frecuencia, mejores que los previstos por las teorías estándar. La estadounidense galardonada se percata de que los usuarios de estos bienes comunitarios desarrollan frecuentemente sofisticados mecanismos para la toma de decisiones y refuerzan la regulación para manejar los conflictos de interés, lo que caracteriza a las normativas que promueven el éxito. En un artículo de 2003, Hess y Ostrom analizan la información como bien común y hacen referencia a otros de esos bienes. En relación con los bosques afirman que “el control local de los bosques está en todo el mundo usurpado por el Estado y los intereses privados, de lo cual resulta una deforestación alarmante. La quema
de bosques no sólo reduce los bosques primigenios, sino contribuye a la degradación ambiental global”. Asimismo, alerta sobre “los cambios radicales que pueden ocurrir en la estructura y procesamiento de los recursos naturales debido al desarrollo de nuevas tecnologías”. Las obras citadas sobre la desigualdad y sobre los bienes que manejan las comunidades, unidas a la nueva visión del mundo surgida de las ciencias, en especial de la filosofía, la física y la ecología, pueden dar un marco teórico adecuado, pero hace falta un enfoque metodológico y una estrategia de intervención in situ. La metodología está desarrollada en la perspectiva interdisciplinaria y de la complejidad propuesta por Rolando García en su libro Sistemas Complejos (2006). Articular opciones teórica, metodológica y técnicamente pertinentes para llevar la política social hacia un complejo empírico vulnerado, por ejemplo, el municipio indígena de Cherán en Michoacán, puede reformar la manera de instrumentar programas de desarrollo local mediante una explotación económicamente rentable y sustentable de los recursos que garantice el cumplimiento de los derechos humanos de las personas y las comunidades. Entre las estrategias dirigidas al cambio social habrá que incluir la participación de la llamada población objetivo de los programas sociales. Los destinatarios de las acciones serán titulares de derechos y como tales deben considerarse sus puntos de vista en el diseño, operación y evaluación de los programas. El enfoque de derechos humanos se incorpora cada día de modo más firme en la política social, comprometiéndola a la transparencia y la rendición de cuentas, pero también reconociendo que los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales son exigibles y justiciables. Las políticas que desestimen la coparticipación de la sociedad reproducirán inexorablemente las fallas de que han adolecido los programas hasta hoy vigentes y profundizarán la desigualdad y la segregación causando daños sociales difíciles de anticipar y más aún de revertir.•
REFERENCIAS:
I. Organismos financieros internacionales como el BM y el BID recomiendan cambios para hacer más eficaces las TMC, entre otros: “Para reducir verdaderamente la mortalidad infantil y mejorar el aprendizaje deben complementarse con servicios de salud y educación de mejor calidad” (BM, 2009); “Aún existen en el ámbito de los hogares falta de información y prácticas de crianza inadecuadas” (BM, 2009); “Ajustar los programas para que generen incentivos compatibles con la formalización del empleo” (BID, 2012); y “Fortalecer las sinergias con programas que apoyen la transición escuela-trabajo de los jóvenes” (BID,2012). II. De la ponencia de Mario Luis Fuentes en el “IV Diálogo Nacional por un México Social”, 23 de noviembre de 2011, Posgrado de Economía, UNAM III. Los interesados en conocer la visión de las comunidades indígenas sobre la autonomía pueden consultar “Testimonios indígenas de autonomía y resistencia”, coordinado por Silvia Soriano (UNAM-EÓN, 2009). IV. Hess, Charlotte y Elinor Ostrom, (2003), “Ideas, artifacts and facilities: information as a common-pool resource” en Law and Contemporary Problems, Vol. 66111. V. En el artículo citado, Hess y Ostrom mencionan la fuerza de las corporaciones contra los indígenas, y la de los gobiernos federal y estatal contra los ciudadanos. Aunque se refieren al conocimiento, sin duda las mismas fuerzas actúan interesadas en otros recursos. VI. La inseguridad, por usar el término en boga, no ha sido analizada en profundidad para develar los mecanismos que vinculan a la desigualdad y la segregación con la violencia, la corrupción y la impunidad.
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR FERNANDO CORTÉS Profesor-Investigador del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo, UNAM. Es Doctor en Ciencias Sociales con especialidad en Antropología Social (CIESAS) y Licenciado en Economía por la Universidad de Chile. Es autor del libro "Procesos sociales y desigualdad económica en México" (Siglo XXI, México, 2000), y coautor de "System Analysis for Social Scientists" (John Wiley, 1974) y de "Técnicas estadísticas para el estudio de la desigualdad social"(El Colegio de México, 1982), entre otros. Ha sido catedrático en diversas instituciones académicas, entre las que destacan el Colmex, el CIESAS; la Flacso de Santiago de Chile, Buenos Aires, Rio de Janeiro, Quito, San José de Costa Rica y México; y el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Washington, en St. Louis Missouri.
APUNTES SOBRE LA DESIGUALDAD FERNANDO CORTÉS
En el nivel microsocial se observa que la desigualdad en la distribución del ingreso, combinada con el avance del mercado y la retracción del Estado, repercute sobre la vida cotidiana y sobre los bienes y servicios de que dispone la población. En suma, la desigual distribución del ingreso se encarna en desigualdad territorial, la cual, junto con el avance de la mercantilización, tiende a segmentar la sociedad, lesionar la cohesión y confinar la vida social en territorios acotados, divididos por límites sociales cada vez más estrechos F
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Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Erik Meza
ay evidencia que, aunque parcial, indica que en la época del desarrollo estabilizador la desigualdad en la distribución del ingreso cayó lenta y persistentemente, proceso que se detuvo en 1984 (Cortés 2000: 45 a 51). La medición más cercana a esa última fecha, realizada en 1989, mostró que el índice de Gini se había elevado sustancialmente y desde ese año en adelante fluctúa alrededor de valores elevados, quedando para la discusión si a partir del año 2000 ha tenido o no lugar una tendencia a la caída en la desigualdad de la distribución del ingreso(I). El cambio de tendencia observado al pasar de la década de los ochenta a los noventa se produce en sincronía con el abandono del modelo orientado hacia adentro y su reemplazo por un nuevo modelo económico, alineado con el conjunto de medidas que conforman el decálogo del Consenso de Washington. En el nivel microsocial la desigualdad en la distribución del ingreso repercute sobre la vida cotidiana y los bienes y servicios de la población; así, por ejemplo, la desigualdad en el acceso a la salud aumenta en la medida que se deterioran los servicios públicos de este rubro y se desarrolla su oferta mercantil a través de establecimientos privados. Algo similar acontece con la educación, la vivienda y los seguros que son necesarios para enfrentar los riesgos que han mudado de sociales a individuales (Amable B., 2010: 22 y23). Además, la desigualdad en la distribución del ingreso crea mercados diferenciados en la industria de los entretenimientos como son los cines, teatros, “antros”, y en los lugares para practicar deportes. En el nivel macro, en la actualidad prevalece entre los especialistas la
opinión de que la desigualdad en la distribución del ingreso es “mala” para el crecimiento económico; idea radicalmente opuesta a la que dominó el escenario hasta los primeros años de la década de los noventa, hipótesis de inspiración kuznetsiana que sostenía que la desigualdad era “buena” para el crecimiento. Las razones que se esgrimen para sostener que hay una relación inversa entre desigualdad y crecimiento económico son básicamente dos: i) En sociedades desiguales están dadas las condiciones para preferir estrategias económicas que beneficien a los sectores sociales con mayor poder, en vez de apoyar a los sectores medios y a las clases populares (De Ferranti et. al., 2003: 16); ii) en sociedades con mercados de capitales y de seguros imperfectos(II) los nuevos emprendimientos con altos niveles de eficiencia económica y social que podrían llevar a cabo los estratos bajos quedan fuera de sus posibilidades o, en el mejor de los casos, la rentabilidad se ve disminuida en relación con la que habrían obtenido los ricos debido a la carencia de respaldo para la consecución de un crédito (De Ferranti et. al., 2003: 15). En consecuencia, la disminución de la desigualdad en la distribución del ingreso es beneficiosa para el bienestar de la población a través de su vínculo con el crecimiento de los frutos de la actividad económica que, al distribuirse con mayor equidad, alcanzan sectores más amplios de la población. Por otra parte, menor desigualdad y mayor producto permitirían que los mexicanos tengan mejores ingresos y más acceso a servicios básicos para satisfacer los derechos a la educación, la salud, la vivienda digna, la alimentación y la seguridad social. Además, la menor desigualdad social sería un buen bálsamo para fortalecer el tejido
La disminución de la desigualdad en la distribución del ingreso es beneficiosa para el bienestar de la población a través de su vínculo con el crecimiento de los frutos de la actividad económica que, al distribuirse con mayor equidad, alcanzan sectores más amplios de la población méxico social • juLio abril 2012 2011
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR La desigualdad en la distribución del ingreso se puede disminuir en el corto plazo aplicando impuestos progresivos, trasladando los rendimientos hacia los sectores sociales menos privilegiados e ideando programas sociales que desarrollen en los titulares de derechos capacidades productivas que les permitan la independencia económica en un tiempo razonable social. En otros términos, la menor desigualdad en la distribución del ingreso no sólo abatiría la pobreza por ingresos, sino la pobreza tal como es definida por la Ley General de Desarrollo Social, que considera simultáneamente el bienestar económico y los derechos económicos, sociales y culturales, además de la cohesión social. Si se conocieran las causas de la desigualdad en la distribución del ingreso ésta podría abatirse actuando sobre ellas. Sin embargo, en la actualidad no disponemos de causas claramente identificadas sino únicamente de teorías. La explicación que ofrece la corriente estándar de pensamiento económico suele privilegiar el papel que juegan la oferta de fuerza de trabajo y la política social. Por ejemplo, en un estudio reciente se argumenta que en México disminuyó la desigualdad en la distribución del ingreso entre 1996 y 2006(III). La explicación reconocería los efectos de la política educativa que han seguido los gobiernos mexicanos, que llevó a un aumento relativo en la fuerza de trabajo calificada, sobre oferta que abatió sus retribuciones. Por otra parte, argumenta, la operación del Tratado de Libre Comercio activó la demanda de mano de obra de bajos niveles de calificación, especialmente en las maquiladoras, que llevó a un aumento en las remuneraciones de niveles bajos. Adicionalmente, Oportunidades no sólo apoyó el alza de los niveles de escolaridad con las becas a la educación primaria, secundaria y media superior, sino que también aumentó las transferencias recibidas por la base de la pirámide social. Finalmente, las remesas recibidas desde los Estados Unidos se emplearon para mejorar las viviendas,
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o bien, a través de los mercados locales activaron la economía regional (López Calva y Lustig, 2010: 5; Esquivel, Lustig y Scott, 2010: 176 y 210 a 213). De esta interpretación de los hechos deriva con naturalidad la convocatoria a profundizar la actual política educativa y de salud para así aumentar el capital humano del país, intensificar las relaciones productivas y comerciales con nuestros socios del TLC y continuar con los programas de transferencias condicionadas, aumentando su cobertura y haciendo mejoras marginales en focalización. En suma, para disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso el país debería seguir transitando el derrotero marcado desde mediado de los años ochenta, sin importar la falencia en el crecimiento económico que ha experimentado en las tres últimas décadas. Sin embargo, éste no es el único enfoque para identificar los factores que podrían incidir sobre la desigualdad en la distribución del ingreso; hay un segundo camino. La perspectiva de la CEPAL, a la sazón con más de seis décadas de desarrollo conceptual dedicados a dilucidar las determinantes de la desigualdad en América Latina, acentúa la demanda de fuerza de trabajo (CEPAL 2010: 206). Para dar cuenta de los altos niveles de desigualdad hay que considerar que México se caracteriza por una amplia heterogeneidad en su estructura productiva, es decir, con una vasta dispersión de productividades que necesariamente se asocia con marcados diferenciales de ingreso. Por ejemplo, coexisten artesanos que producen con técnicas tradicionales y trabajadores autónomos dedicados a la provisión de servicios menores de muy baja productividad que
les reportan ingresos exiguos, con altos ejecutivos de empresas de origen nacional o extranjero cuyos elevados ingresos se fijan en el mercado internacional, pasando por toda la gama intermedia que se expresa, en definitiva, en altos niveles de desigualdad vertical. Esta línea argumental lleva a privilegiar las políticas económicas y sociales que actúan sobre la demanda de fuerza de trabajo elevando sus niveles de productividad, empleando para ello políticas agrarias, industriales y de comercio exterior, etcétera, que suelen ser ignoradas por la manera en que se aplica la teoría
NOTAS:
I. No es éste el lugar para discutir este tema, cuyo tratamiento sistemático moviliza conocimiento técnico relativamente especializado II. En este contexto, la imperfección se debe entender como obstáculos para que todos aquellos que idean un emprendimiento económico rentable tengan un adecuado financiamiento y manejo del riesgo de modo que la sociedad pueda aprovechar las mejores iniciativas desarrolladas por sus miembros III. No es de interés en este escrito discutir acerca de este dato ni de su interpretación estadística
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Juan Herrera
REFERENCIAS:
> Para dar cuenta de los altos niveles de desigualdad hay que considerar que México se caracteriza por una amplia heterogeneidad en su estructura productiva que lleva a privilegiar las políticas económicas y sociales que actúan sobre la demanda de fuerza de trabajo.
económica estándar. Es evidente que si bien esta corriente de pensamiento pone el énfasis en la demanda de fuerza de trabajo, y en el papel del Estado como agente económico, no olvida los factores que se relacionan con la oferta de fuerza de trabajo. Para finalizar habría que señalar que la desigualdad en la distribución del ingreso también se puede disminuir en el
corto plazo aplicando impuestos progresivos, trasladando los rendimientos hacia los sectores sociales menos privilegiados. Para evitar que este mecanismo se transforme en asistencia social habría que idear programas sociales que desarrollen en los titulares de derechos capacidades productivas que les permitan la independencia económica en un tiempo razonable.•
I. Amable Bruno (2011), “Morals and politics in the ideology of neoliberalism” en Socio Economic Review, 9, Págs.3 a 30. II. CEPAL (2010), La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, Naciones Unidas, Santiago de Chile. III. Cortés F. (2000 a), La distribución del ingreso en México en épocas de estabilización y reforma económica.México,CIESASy Miguel Ángel Porrúa. IV. De Ferranti D. G. Perry, F. Ferreira y M. Walton. (2003), Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History? Banco Mundial, Washington, D.C. V. Esquivel G., N. Lustig and J. Scott López (2010), “Market Force of the State in Action?” en Calva L. F. y N. Lustig (Eds.) Declining Inequality in Latin America: a Decade of Progress?, UNDP/Brookings, Virginia. VI. López Calva L. F. and Nora Lustig (2010), “Explaining the Decline in Inequality in Latin America: Technological Change, Educational Uppgrading, and Democracy”, en Calva L. F. y N. Lustig (Eds.) Declining Inequality in Latin America: a Decade of Progress?,UNDP/Brookings, Virginia.
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR Rolando Cordera Campos Coordinador del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo y Maestro Emérito de la Facultad de Economía de la UNAM. Es Licenciado en Economía (UNAM) con estudios de posgrado en la London School of Economics, de Londres, Inglaterra, y Doctor Honoris Causa por Universidad Autónoma Metropolitana (UAM). Colaborador semanal de La Jornada y mensual de la revista Nexos. Es miembro de la Comisión Mexicana de Macroeconomía y Salud de la Secretaría de Salud; del Instituto de Estudios para la Transición Democrática y de la Academia Mexicana de Economía Política; 1998 recibió el Premio Universidad Nacional en investigación en el área de Ciencias Económico-Administrativas.
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Alejandro Meléndez
EN EL CENTRO, LO SOCIAL
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Rolando Cordera
México requiere construir una nueva sintonía entre economía y sociedad y, en especial, entre la política económica y la social, en la perspectiva de un desarrollo económico concebido como un proceso integral cuyo horizonte sea el de los derechos humanos fundamentales como plataforma en expansión que abarque los derechos económicos, sociales y culturales. Su cumplimiento y protección, así como su inscripción en la agenda nacional, deberá convertirse pronto en el criterio maestro de evaluación de la calidad y el ritmo del propio crecimiento económico F
A manera de introducción Es en el contexto actual de desprotección masiva, de falta de garantías de los derechos fundamentales, y de enormes brechas sociales que se resumen en la cohabitación de la pobreza masiva y la desigualdad económica y social, que se sustenta la necesidad de llevar a cabo una profunda transformación del Estado dirigida a la construcción de un régimen de derechos universales exigibles. Tras largos años de reformas políticas y económicas del Estado, esta transformación podría darle al Estado nacional mexicano el sustento que le falta para inscribirse con eficacia en el cambio mundial. Una alternativa a la pauta imperante de desarrollo como la sugerida, debe partir explícitamente del inventario de carencias, omisiones y posposiciones que México tiene, en particular en relación con los derechos económicos y sociales. I. Cuando el modelo de desarrollo seguido hasta entonces entró en crisis, en los años ochenta del siglo pasado, se echó a andar un drástico programa de ajuste fiscal, administrativo, político e ideológico. Así, al Estado se le “alejó” de fijar objetivos y generar proyectos, e inició un paulatino deterioro de las políticas de bienestar. Lo dicho no implica dejar de reconocer que, por ejemplo, el gasto destinado al desarrollo social ha tenido un incremento real cercano al 300%, y que en los últimos años ha llegado a representar alrededor del 60% del gasto programable total(I), ni que la cuestión social mexicana ahora sea analizada y documentada cada vez mejor. A lo que sí obliga es a
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Las carencias que condensan la cuestión social contemporánea deben ser asunto central de la agenda nacional; se necesita una recuperación del Estado como actor fundamental de la política social. El combate a la pobreza y la reducción de la desigualdad se imponen como ejes que articulan los objetivos de esta reforma señalar que, con todos los matices y mediaciones que deben hacerse, es imposible separar nuestro actual panorama social de las reformas económicas y políticas con las que el país pagó su entrada a la globalidad. Estos costos son evidentes cuando se observan las deficiencias de la estrategia de desarrollo impulsada a partir de los cambios estructurales. Como se ha escrito recientemente: en primer término destaca la vulnerabilidad externa. En segundo lugar, la política monetaria exacerba la volatilidad del tipo de cambio y la fiscal no tiene margen para instrumentar políticas anticíclicas. Un tercer aspecto es la inexistencia de una adecuada red de protección social. A estos elementos hay que añadir la elevada dependencia fiscal de los recursos petroleros, la migración y la informalidad como válvulas de escape del mercado laboral y la elevada dependencia del flujo de remesas de ciertos sectores y/o regiones del país(II). II. De acuerdo con el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)(III), en 2010 el 46.2% de la población vivía en condiciones de pobreza “multidimensional”, lo que representa 52 millones de personas; el mismo Consejo da cuenta de que hubo un aumento de 3.2 millones de personas en comparación con 2008. Y aunque – también afirma Coneval– “los avances y los logros de los programas sociales han permitido ampliar los servicios de salud, de educación, de alimentación y de vivienda, particularmente entre quienes más los necesitan, la pobreza por ingresos sigue siendo elevada en México (…)”. III. Las carencias que condensan la cuestión social contemporánea deben ser asunto central de la agenda nacional. Los dilemas que subyacen a la cuestión social, y los equilibrios fundamentales de la modernidad entre equidad, desarrollo y ciudadanía, y democracia, libertad e igualdad, desembocan en la necesidad de una recuperación del Estado como actor fundamental de la política social
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> Vivimos un momento propicio para asumir la gravedad de la situación, y requerimos crear contextos de exigencia donde el desarrollo y bienestar articulen la agenda nacional.
REFERENCIAS:
I. Cfr., Cepal, “Panorama económico de América Latina 2010” http://www.eclac.cl/publicaciones/ xml/9/41799/PSE-panoramasocial2010.pdf También, OCDE, “México: reformas para el cambio”, 2012 http://www.oecd.org/dataoecd/35/8/49363879.pdf II. Cfr., Eugenio Anguiano et. al., “México frente a la crisis: hacia un nuevo curso de desarrollo”, México, 2009 http://www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/Mexico_frente_a_la_Crisis.pdf III. Cfr., http://web.coneval. gob.mx/Resumen_Ejecutiv_ IEPDS_2011.pdf
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y garante de los derechos fundamentales. En esta perspectiva, el combate a la pobreza y la reducción de la desigualdad se imponen como ejes que articulen los objetivos de esta amplia reforma social. Recuperar el propósito histórico de modificar la distribución de los frutos del crecimiento mediante la acción e intervención de un Estado fiscalmente sólido y, desde luego, gracias a una economía cada vez más robusta que no tenga que crecer gracias a una productividad basada en salarios miserables y empleo escaso y precario, son componentes esenciales de esta reforma. IV. El centro de un nuevo pacto social que combine el bienestar para el conjunto de la sociedad, sin menosprecio de la atención particular de las grandes capas desfavorecidas, la ampliación ambientalmente responsable de las capa¬cidades productivas de la economía y el fortalecimiento de la convivencia social dentro de los marcos de la democracia y el Estado de derecho es la reforma fiscal. Sin un Estado fuerte para invertir, pero también para gastar –lo que quiere decir un Estado capaz de recaudar más y mejor– la economía mexicana no conseguirá romper el círculo vicioso del “estancamiento estabilizador”, tampoco mejorarán los indicadores sociales. Una reforma fiscal
de nuevo tipo debería llevar, a la vez que basarse en, a un nuevo pacto social abiertamente redistributivo. V. Para recuperar el crecimiento económico y hacerlo sostenido requerimos visiones de largo plazo que contemplen el fomento de la renovación productiva con la creación efectiva y durable de oportunidades de empleo. Asumir, sin dilación, la centralidad de la igualdad como requisito para alcanzar un desarrollo robusto y para una superación progresiva, pero sistemática, de la pobreza. La equidad y la remoción sostenida de la pobreza deben ser los criterios más rigurosos de evaluación de una estrategia de desarrollo y de políticas económicas y sociales, que vayan más allá de las actuales centradas en el control de la inflación y el déficit público, incapaces de generar empleos y crecer distribuyendo los recursos económicos y sociales de manera equitativa. El momento que vivimos es propicio para asumir la gravedad de la situación. El de hoy debe ser el tiempo de la política constitucional, donde el Congreso de la Unión sea un gran centro de elaboración de la política. Cierto es que no es un momento de gran Epifanía; sin embargo, más allá de esperar a tener condiciones ideales o idílicas, requerimos crear contextos de exigencia a todos los actores políticos, en donde el desarrollo y su traducción en bienestar y claras responsabilidades estatales articulen la agenda nacional. Requerimos adjetivar el desarrollo y la democracia. Ello implica aceptar que al igual que no es posible hablar de régimen democrático sin tener en cuenta ciertos principios que le dan vida y sustento (división de poderes, partidos políticos, condiciones equitativas de competencia o participación ciudadana, por mencionar algunos), no hay posibilidad alguna de desarrollo sin inversiones, sin articulación adecuada de las políticas industrial, comercial, monetaria y de empleo. En suma, que sólo se le puede concebir como la resultante de una compleja combinatoria entre acumulación, crecimiento y redistribución económica y social. En nuestro caso, un nuevo curso de desarrollo está obligado a superar el actual divorcio entre una demografía dominada por jóvenes y jóvenes adultos en edad de trabajar y hacer estudios superiores, y una economía que no genera los empleos adecuados ni los excedentes necesarios para crear los espacios educativos necesarios y así absorber productivamente a la población.•
derechos humanos > Jorge Carpizo (1944 – 2012) Investigador emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la cual fue Rector; estuvo adscrito al Instituto de Investigaciones Jurídicas, donde se desempeñó como Director. Fue Presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional; Investigador nacional Nivel III del Sistema Nacional de Investigadores; Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (1990-1993) y Secretario de Gobernación.
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Alejandro Meléndez
Algunas consideraciones sobre los derechos sociales JORGE CARPIZO
La protección y garantía de los derechos humanos y sociales es fundamental para el funcionamiento de una sociedad libre y democrática; para México el gran reto se encuentra en construir instituciones capaces de dar pleno cumplimiento a lo que establece la Constitución y los instrumentos del derecho internacional F
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a Constitución mexicana de 1917 reconoce más de 120 derechos de carácter individual, civil y político que he enumerado en otra parte. No obstante, no son todos de los que goza la persona en nuestro país. A ellos se añaden los que señalan los instrumentos internacionales que México ha ratificado y los llamados derechos humanos implícitos, a los que se refiere el Art. 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuyo inciso “c” indica que “ninguna disposición puede ser interpretada en el sentido de: c) Excluir otros derechos o garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno”. Los derechos humanos implícitos son reconocidos expresamente en varias Constituciones de América Latina; entre otras se pueden citar las de Argentina, Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela. Los derechos de igualdad tienen como fundamento la idea de que todo hombre es persona; que lo desigual por naturaleza es igual ante la ley, por su dignidad humana, por el hecho de ser el individuo un animal volitivo e inteligente. La declaración de independencia de Estados Unidos señaló: “sostenemos como verdades evidentes que todos los hombres nacen iguales”, y esta idea es la que se halla en nuestro Artículo 1º; es una idea universal: toda persona tiene los derechos que reconoce la Constitución y los tratados internacionales ratificados, y ninguno puede ser excluido sin causa justificada del goce de ellas, lo que se ratifica en el propio artículo al abolir la esclavitud. Uno de los primeros decretos de Hidalgo fue para abolir el estado inhumano en que se tenía a parte de los mexicanos, y desde aquel entonces este problema no ha existido en México, cuando menos legalmente, aunque sí en algunos aspectos que recuerdan esta barbarie. En la idea de igualdad se encuentra el principio de que no es posible otorgar el mismo trato a quienes socialmente son desiguales; es decir, a quienes se encuentran en situaciones diversas entre sí. Este principio habrá de tenerlo en cuenta el legislador y el juzgador. La distinción biológica basada en caracteres como raza, sexo, o la distinción
Los derechos de igualdad tienen como fundamento la idea de que todo hombre es persona; que lo desigual por naturaleza es igual ante la ley, por su dignidad humana, por el hecho de ser el individuo un animal volitivo e inteligente accidental de grupo, lengua, religión, son caracteres intrascendentes en la idea principal de igualdad. En una sociedad republicana no puede existir jerarquía social de noble y plebeyo; donde el trato social se rige por reglas de nobleza, la idea de igualdad no existe. Más errónea aún es la transmisión de honores hereditarios, ya que cada uno debe ocupar en la escala social el lugar que su esfuerzo personal le depare. Al abolir estos privilegios, el Constituyente reconoce que México es tierra de hombres dignos. Se lesiona la dignidad donde se juzga que por nacimiento uno es más que otro. La prohibición de fueros en México es producto de la “ley Juárez”, que los abolió. Idea conexa es el principio de leyes y tribunales iguales para todos; nadie tiene derecho a privilegios y exclusiones en el ámbito general, abstracto e impersonal de la ley. Un párrafo bello, y que al mismo tiempo consterna acerca de la libertad, se encuentra en el pensamiento de Rousseau: “El hombre ha nacido libre y, sin embargo, por todas partes se encuentra encadenado”. El ser que no es libre no es realmente hombre. La libertad es y ha sido el apetito de todo ente humano y, como afirma Croce, la historia de la humanidad ha sido la lucha por su libertad. La historia, incluso la reciente, es y seguirá siendo una lucha constante y enardecida por la esencia del hombre: su libertad. La libertad es el anhelo más caro de la humanidad. La libertad es la divinización del hombre. Por desgracia, en pocos Estados existe libertad. Encontramos un pesimismo universal acerca de la libertad. El gran poeta alemán Schiller expresó: “la libertad sólo existe en el país de los sueños”. Los derechos
que reconoce nuestra Constitución, referidos a la libertad, tienen como finalidad materializar ese sueño. Las libertades de la persona humana en el aspecto físico consisten en asegurar al hombre primordialmente su vida y su libertad de locomoción en los diversos ámbitos. La libertad de trabajo y la libre utilización del producto de ese trabajo es uno de los presupuestos de la relativa felicidad humana; es, según afirma Ignacio Burgoa, “en lo que se resuelve toda la teleología del hombre dentro de un terreno de normalidad”, por ser el medio idóneo que esa persona ha escogido para conseguir los fines que desea lograr. Sin esta libertad el hombre se convierte en un ser infeliz y abyecto(I). La misma idea vibra en la prohibición a que el hombre pueda pactar su proscripción o destierro, o su renuncia “a ejercer determinada profesión, industria o comercio”. Los derechos de locomoción interna y externa del país son de vital importancia. Desdicha inmensa es tener que pedir permiso a la autoridad para transportarse de un lugar a otro. Aún en el siglo XIX, en Francia, la persona que hubiera estado en prisión, al llegar a alguna población, tenía que ir con el alcalde para que le firmara su pasaporte de ex galeote, lo cual traía consigo que no se le quisiera admitir en posadas o restaurantes, y que le fuera casi imposible conseguir un trabajo. Las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual auxilian a la elevación del hombre a su finalidad: forjarse un destino y realizarlo. Son la aspiración a intervenir en la cultura y en la historia. Mario de la Cueva las define poéticamente: Las libertades del espíritu son la
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derechos humanos garantía de la rebelión de Prometeo contra el Olimpo, son el sacrificio de Galileo, la rebelión contra los dogmas y contra los déspotas y la afirmación de que el único camino para alcanzar la verdad, inclusive para llegar a un dios, si es que existe, es la irrestricta libertad del alma humana; son también el derecho humano, más valioso que cualquier otro derecho, para juzgar de la conducta propia, de la actividad de los otros hombres, de las instituciones sociales y de los dioses; son el derecho a la duda cartesiana, punto de arranque de todo conocimiento verdadero, sea material o espiritual, son también el derecho de los hombres a juzgar de sus gobernantes, lo mismo temporales que espirituales; son, en suma, la garantía de la dignidad y de lo eterno del hombre, la fuente de la cultura y las hacedoras de la historia (II). Son el medio más adecuado e idóneo para ocupar un lugar en la sociedad e influir en el devenir humano. La libertad de pensamiento es una libertad contra la cual los tiranos nada han podido. En su aspecto interno esta libertad es ilimitada, en el externo se le restringe en ataques a la moral, los derechos de terceros, perturbación del orden público o que sea causa de delito; hay que pensar que si únicamente una persona no es del parecer de todos los demás, se tendría tanto derecho a callarla como derecho sería tratar de silenciar a todos los demás. Suprimir un pensamiento es un robo a la generación presente y a la humanidad(III). Lo importante del pensamiento no es estar en su favor o en contra, sino que él es fuente de nuevos pensamientos, de nuevas inquietudes y de nuevas creaciones. La libertad de imprenta es un derecho correlativo al de pensamiento. Estos derechos son columnas de toda democracia y base de la esencia humana. Jefferson, amante de la libertad, declaró: en todo país donde el hombre sea libre para pensar y hablar, surgirán diferencias de opinión de las diferencias de percepción y de la imperfección de la razón; que estas diferencias, cuando se toleran, como en este feliz país; para
purificarse mediante la libre discusión, no son sino nubes pasajeras que se extienden sobre nuestro país transitoriamente y dejan nuestro horizonte más brillante y sereno… y para preservar la libertad del pensamiento humano y la libertad de prensa [es necesario que] todo espíritu esté dispuesto a entregarse al martirio, porque mientras podamos pensar como queramos y hablar como pensamos, la condición del hombre avanzará hacia su perfeccionamiento(IV). A Je ff e r s o n l e a s i s t e t o d a la razón. La libertad de conciencia como la libertad del culto interno son de tanta magnitud como las libertades de pensa-
que su domicilio o su correspondencia y comunicaciones puedan ser violadas arbitrariamente, y ser del dominio público asuntos que sólo a él conciernen. La prohibición de extradición de reos políticos tiene como base la idea de la dignidad humana y de la tierra de libertad: México te protege porque todo hombre tiene el derecho de actuar y luchar políticamente dentro de márgenes amplios, como él lo crea más conveniente, pero sin lesionar los intereses de la sociedad. Los derechos de la persona social se otorgan en virtud de que el hombre realiza sus fines con mayor facilidad asociado que solo. La vida moderna no se puede entender sin la existencia de estas agrupaciones: sociedades civiles, mercantiles, cooperativas, mutualistas, etcétera. Aun el derecho de sindicación, como derecho individual frente al Estado, encuentra su base en el Art. 9o. Los derechos de seguridad jurídica tienen por finalidad proteger la realización de la libertad y de la igualdad; son el instrumento protector por medio del cual se reglamentó la observancia de la igualdad y la libertad. En las primeras declaraciones históricas los derechos de seguridad jurídica son los más importantes, porque presuponían la existencia de los derechos de libertad e igualdad, y los querían asegurar. Ignacio Burgoa define las garantías de seguridad jurídica como “el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos o circunstancias previas a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afectación válida de diferente índole en la esfera del gobernado, integrada por el summum de sus derechos subjetivos” (V). La idea de Burgoa es que son los instrumentos para asegurar los derechos públicos subjetivos; es decir, los derechos humanos, pero su importancia consiste en que dan seguridad al hombre, puesto que el acto de autoridad que no respeta a cualesquiera de ellos es antijurídico, y abre las puertas para que el hombre se oponga a la arbitrariedad de la autoridad con los recursos y acciones jurídicos que la Constitución señala.•
La libertad de conciencia como la libertad del culto interno son de tanta magnitud como las libertades de pensamiento e imprenta. Pocas cosas son tan repugnantes como la idea de que un Estado quiera imponer obligatoriamente a los hombres una religión
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miento e imprenta. Cada hombre tiene derecho a creer o a no creer en principios religiosos, a entregarse a la idea de un dios o a no hacerlo, a rendirle culto o no. Pocas cosas son tan repugnantes como la idea de que un Estado quiera imponer obligatoriamente a los hombres una religión. Las inviolabilidades de correspondencia, comunicaciones privadas en general y domicilio son libertades necesarias para la tranquilidad del espíritu y para la intimidad -por eso así se les denomina genéricamente- que todo hombre debe gozar. Nadie puede dedicarse a ninguna actividad si tiene el temor de
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Hector Lopez Ramirez
> La libertad de imprenta es un derecho correlativo al de pensamiento. Estos derechos son columnas de toda democracia y base de la esencia humana.
REFERENCIAS
I. Burgoa, Ignacio, Las Garantías Individuales, México, Porrúa, 1965, p. 286. II. Cueva, Mario de la, “La Constitución de 5 de febrero de 1857”, en El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, México, UNAM-Facultad de Derecho, 1957, t. II, p. 1289. III. Stuart Mill, John, Sobre la libertad, México, Diana, 1965, pp. 54 y 55. IV. Ebenstein, William, Pensamiento Político Moderno, Madrid, Taurus, 1961, t. I, pp. 291 y 292. V. Burgoa, Ignacio, op. cit., p. 440.
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR PATRICIA OLAMENDI Consultora asociada. Es abogada por la Universidad Nacional de México, cursó la maestría en derechos humanos en la Universidad Iberoamericana y es doctora en derecho por el Instituto Universitario de Puebla. Ha participado en el servicio público y en organizaciones de la sociedad civil. Es integrante del Consejo Consultivo del Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer y en 2010 fue nombrada experta por México ante el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, de la OEA.
DERECHOS HUMANOS, UNA AGENDA DEMOCRÁTICA
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artiendo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del reconocimiento de que los mismos son universales, inalienables, irrenunciables, indivisibles, imprescriptibles, exigibles e inherentes a la persona humana, la visión de los derechos humanos debe ser amplia y no restringida, ya que su aplicación contribuye a garantizar el desarrollo de las personas y de su ciudadanía. Por ello, la vigencia plena de los derechos humanos es consustancial a la democracia y factor indispensable para garantizar un Estado de Derecho. La vida; la integridad física y moral de las personas; su seguridad; libertad de pensamiento y de creencia; su dignidad; así como la certeza jurídica deben ser aseguradas y promovidas por el Estado, vigilar su respeto y cumplimiento es su razón de ser. Hoy en México contamos con un marco normativo favorable; con la reforma constitucional de 2011 cobran plena vigencia en la legislación de nuestro país los derechos humanos y las libertades democráticas establecidos en los Tratados Internacionales, con lo que se da, en
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Patricia Olamendi
Los derechos humanos se construyeron para que las personas podamos vivir con libertades y ausentes de temores, disfrutando los beneficios del desarrollo económico y cultural de nuestros países, y decidiendo lo que queremos ser y hacer. Esto puede sonar utópico, pero no lo es: los derechos humanos constituyen una agenda para el bienestar y buscan que todos nosotros, por el solo hecho de ser personas, podamos vivir sin discriminación y tengamos acceso a todas las oportunidades F
la ley, respuesta a las demandas ciudadanas de reconocimiento y salvaguarda de sus derechos(I). La tarea para el Estado mexicano y sus
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instituciones apenas comienza; el futuro gobierno tiene que partir de que la legislación en materia de derechos humanos constituye una revolución jurídica que
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Miriam Sanchez
debe ir acompañada de cambios profundos en la política pública para colocar a las personas y sus derechos como la prioridad en el modelo económico y social que nuestro país deberá construir. El próximo gobierno está obligado a tomar todas las medidas necesarias –económicas, sociales y legislativas– para que los derechos humanos se cumplan, y, como señalan los Tratados en la materia y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “hasta el máximo de los recursos de que se disponga y por todos los medios apropiados, asegurar la plena efectividad de los derechos”(II). Un cambio tan relevante en nuestro país debe sumar a gobierno y sociedad, por lo que es necesario que hombres y mujeres participemos en la construcción de ese nuevo modelo económico y social para asegurar que los derechos humanos y libertades democráticas estén presentes en toda acción de gobierno, partiendo de la necesidad de:
1) IMPULSAR EL BIENESTAR DE LAS PERSONAS SOBRE LA BASE DEL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS HUMANOS A partir del reconocimiento de la desigualdad social y económica que privan en nuestro país, de la discriminación y exclusión de amplios grupos de la población, es necesario asumir una política activa para coadyuvar a lograr el bienestar de las personas y elevar su calidad de vida, a través de las siguientes acciones: • Cero tolerancia a la discriminación • Impulso a la creación de un piso común de igualdad de oportunidades • Fomentar una perspectiva de derechos humanos en el diseño de las políticas públicas y programas de gobierno sectoriales. Agua, energía, comunicaciones, vivienda, salud, educación y medio ambiente • Construcción de Planes Estatales de
Derechos Humanos en colaboración con los poderes de las entidades federativas • Mecanismo gubernamental de seguimiento orientado a cumplir con los derechos humanos y la aplicación de leyes y programas para garantizar la inclusión y la igualdad • Acciones afirmativas y medidas compensatorias en programas y presupuestos gubernamentales encaminados a disminuir la desigualdad de los grupos economicamente más desprotegidos • Política pública que considere de manera prioritaria a grupos de personas que, por su condición de vulnerabilidad o discriminación, sufren en mayor medida violaciones a sus derechos, y a los cuales el Estado tiene la responsabilidad de proteger; nos referimos a: • Niños y niñas • Mujeres • Indígenas • Migrantes • Personas con discapacidad
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Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Karina Tejada
POR UN ESTADO DE BIENESTAR
> El Estado tiene la obligación de proteger y garantizar los derechos de los grupos vulnerables.
• Diversidad sexual y genérica • Personas adultas mayores
2) DEFENDER EL ESTADO DE DERECHO Y EL ACCESO A LA JUSTICIA
La sociedad demanda un cambio radical en el sistema de justicia que garantice el acceso de toda persona a una justicia imparcial, gratuita y respetuosa de la dignidad y de la condición de las personas; que reconozca la diversidad y pluralidad étnica y cultural de nuestra sociedad; y que garantice, para los grupos más desprotegidos, acciones o medidas que les permitan defenderse en condiciones de igualdad. Una justicia que asegure a las víctimas de delitos el ejercicio de sus derechos humanos, pero, sobre todo, que erradique la impunidad. Para promover el Estado de Derecho y el acceso a la justicia, se propone: • Vigencia plena de los derechos humanos en la legislación mexicana • Acuerdos de cooperación de la Federación y las entidades federativas para incorporar en la legislación federal y estatal las convenciones y tratados
REFERENCIAS:
internacionales ratificados por nuestro país en materia de derechos humanos • Acuerdos de cooperación con el Poder Judicial de la Federación y el de las entidades federativas para incorporar las Convenciones, los Tratados, la jurisprudencia internacional, así como los estándares de protección a los derechos humanos en las resoluciones judiciales • Intérpretes, traductores y asistencia jurídica a favor de pueblos y comunidades indígenas, de la niñez, las mujeres, las personas con discapacidad, los adultos mayores, las personas con orientación sexual distinta, entre otros, en el sistema de justicia • Abogados para las víctimas u ofendidos del delito durante los procesos penales hasta lograr la reparación del daño
3) GARANTIZAR EL EJERCICIO PLENO DE LA CIUDADANÍA SOBRE LA BASE DEL RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS La ciudadanía debe ser entendida como el ejercicio pleno de derechos humanos
y libertades democráticas, ello debe ser garantizado por el Estado mexicano para toda persona que viva o transite en el país. Promover el conocimiento de los derechos humanos y las libertades democraticas, así como la manera de hacerlos valer y respetarlos, es obligación de un gobierno democrático, pero también es necesario que la sociedad conozca y participe en la defensa de sus derechos, por lo que se propone realizar: • Campañas permanentes de difusión de los derechos humanos a nivel nacional y local • Programa permanente de educación en derechos humanos en todos los niveles educativos • Capacitación continua en derechos humanos a todas las instancias de gobierno • Acuerdos de cooperación con organizaciones de la sociedad civil para la promoción de los derechos humanos • Creación de un fondo de apoyo para promover los derechos humanos • Instalación del Observatorio Nacional de Derechos Humanos
4) COOPERACIÓN CON ORGANISMOS INTERNACIONALES Y SEGUIMIENTO DE SUS RECOMENDACIONES La colaboración con Organismos Internacionales, Comités de Tratados de Naciones Unidas y OEA es necesaria para dar seguimiento puntual a las recomendaciones hechas a nuestro país, poniendo énfasis en aquéllas derivadas de los Comités contra la desaparición forzada de personas; ejecuciones extra judiciales; contra la tortura; contra la discriminación racial; contra la mujer; por los derechos de las niñas y niños; derechos de las personas con discapacidad; de los migrantes; así como de la libertad de expresión. El futuro Presidente de México tiene ante sí un gran reto, el más significativo: construir una sociedad libre de discriminación, exclusión y violencia; esa sociedad igualitaria y justa con la que hemos soñado hombres y mujeres de este gran país.•
I. Decreto 10 de junio 2011: “Art. 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece”. II. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Artículo 2.
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María de la Paz López Asesora técnica en estadísticas y políticas de igualdad de género de México, Centroamérica, Cuba y República Dominicana. Ha sido consultora de diversos organismos internacionales y se ha desempeñado como funcionaria de la administración pública federal, donde ha sido responsable de iniciativas para el avance de las mujeres. En el ámbito académico, cuenta con diversos trabajos publicados sobre los temas de género.
HACIA UNA AGENDA ESTRATÉGICA PARA LA IGUALDAD MA. DE LA PAZ LÓPEZ
Sin duda, nuestro país ha registrado avances en relación con los derechos humanos de las mujeres en los años transcurridos desde la suscripción de compromisos asumidos por el Estado mexicano para erradicar la discriminación contra las mujeres y alcanzar la igualdad de género(I), pero su magnitud todavía palidece frente al desafío que significa para el Estado alcanzar la igualdad de género y eliminar esta discriminación F
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n efecto, una gran cantidad de países ha logrado avances importantes en materia de igualdad de oportunidades y de trato, y en apenas una generación muchos de ellos han observado cambios relevantes; 125 tienen ahora leyes contra la violencia hacia las mujeres y 115 garantizan derechos igualitarios a la propiedad y tienen normas que garantizan la igualdad y la no discriminación de las mujeres en la participación en la toma de decisiones. Asimismo, a pesar de los enormes vacíos legales que todavía persisten en muchos países, los marcos jurídicos y constitucionales se están modificando para garantizar los derechos de las mu-
internacionales que el Estado mexicano ha firmado (leyes de violencia y de igualdad entre hombres y mujeres, modificaciones relevantes en los códigos penales y elevación de los derechos humanos a rango constitucional); la elaboración de programas de igualdad de género en el ámbito federal y estatal; acciones y políticas públicas, también en el ámbito federal y estatal, orientadas a cerrar las brechas entre hombres y mujeres y a otorgar condiciones más favorables a las mujeres en el acceso a recursos materiales (becas más elevadas para las mujeres en el Programa Oportunidades y presupuestos etiquetados para la igualdad de género, por ejemplo). Pero los esfuerzos realizados son claramente
y violatorias de los derechos humanos de las mujeres deberían ser un aspecto prioritario de la agenda de igualdad de género en nuestro país. En efecto, se han realizado importantes esfuerzos e inversiones para el avance de las mujeres; las brechas educativas entre hombres y mujeres han disminuido sensiblemente; y estos logros se han traducido en un mayor control sobre su fecundidad y, en este sentido, sobre otros aspectos de su vida. La transición demográfica que experimenta el país, traducida en una amplia base de jóvenes que presionan al mercado de trabajo y pueden dinamizar la economía, es decir, lo que hemos denominado el “bono demográfico”, se su-
Fotos: Cortesía EXCÉLSIOR / Salomon Ramirez / David Hernandez / Daniel Betanzos / Abel Miranda
jeres y acelerar la igualdad de resultados en materia de género. Se trata de países que se erigen como referentes con los cuales otros países pueden contrastar sus avances en esta materia. Aunque ninguno, todavía, puede abrogarse el título de país que trata igual a sus hombres y sus mujeres. A lo largo de los últimos quince años los tres órdenes de gobierno en México han impulsado el establecimiento de mecanismos para avanzar en la igualdad de género y la no discriminación. La lista es larga: los institutos federal y estatales de las mujeres; las unidades para la igualdad de género en instituciones federales; la transformación de instrumentos legales acordes con los compromisos
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insuficientes por la magnitud del desafío, el cual implica cambios estructurales y transformaciones culturales de gran envergadura. Tenemos resultados magros en materia de igualdad de género, en relación con el reto, por distintas razones, entre otras, porque los mecanismos puestos en marcha en el nivel de las entidades federativas no han tenido un desempeño homogéneo, y porque muchos de los cambios realizados en las normas y leyes discriminatorias estatales todavía requieren de un proceso de armonización con los instrumentos de derechos humanos, tanto internacionales como nacionales. En este sentido, la erradicación de todas las figuras discriminatorias
perpone con la disponibilidad cada vez mayor, de una masa crítica de mujeres con niveles educativos sensiblemente mayores que los de las generaciones de sus madres y abuelas y con una participación económica creciente. Sin embargo, estos logros no se ven reflejados en el acceso a más y mejores empleos; los resultados no están a la altura del esfuerzo institucional y social realizado. Es decir, el cobro del “bono de género” que se ha producido en los últimos años se ha postergado y corremos el riesgo de desperdiciar una oportunidad magnífica de dinamizar la economía con la mayor presencia de mujeres que han expandido sus capacidades y libertades. Una agenda estratégica para la
igualdad sustantiva de género del próximo gobierno no puede pasar por alto este hecho histórico. El empoderamiento económico de las mujeres constituye una de las líneas estratégicas de trabajo para remover factores de discriminación en otras esferas de la vida de las mujeres. De manera enunciativa podemos advertir algunas áreas prioritarias para una agenda estratégica de igualdad de género: • Reforzar el conocimiento de funcionarios y funcionarias públicas sobre sus obligaciones y mandato –como representantes institucionales–, en materia de instrumentos internacionales, leyes y normas relativos a la igualdad de resultados, y a los mecanismos correctivos de la discriminación de género, es decir, las
y laboral; sanción de prácticas de hostigamiento y acoso sexual en el trabajo; ampliación de servicios de cuidados como centros de cuidado infantil, personas con deterioro funcional y de adultos mayores, entre otras). • Establecer mecanismos efectivos para combatir la precariedad del trabajo remunerado de las mujeres y la segregación ocupacional que redunda en discriminación salarial, incentivando económicamente a las empresas que generan empleos formales. • Emprender políticas y acciones públicas que permitan la conciliación de la vida laboral y la familiar con corresponsabilidad social • Brindar a las mujeres, tanto a las que
protección social. México se encuentra en un momento clave de su historia. Las leyes, en muchos de sus capítulos, han sido modificadas para atender el reclamo de la igualdad y no discriminación contra las mujeres. El parteaguas es la reciente reforma constitucional en materia de derechos humanos, que coloca en un lugar estratégico el tema de los derechos de las mujeres, entre los cuales, los económicos cumplen un papel primordial en el avance de la sociedad en conjunto. El desafío es mayúsculo no sólo porque la desigualdad de género y la discriminación están enraizadas en todas nuestras instituciones, sino porque no hemos sabido como sociedad encontrar incentivos suficientes
denominadas acciones afirmativas, toda vez que existe un gran desconocimiento sobre su significado. La autonomía y el empoderamiento económico de las mujeres requieren de más acciones afirmativas en las políticas públicas. • Favorecer políticas públicas orientadas a garantizar los derechos de las mujeres en materia laboral y la no discriminación por razones de género (prohibición de pruebas de ingravidez; eliminación de la discriminación salarial
realizan trabajo remunerado como no remunerado, pisos básicos de protección social para desmontar las desigualdades de género, proveyendo los servicios adecuados, liberadores del tiempo dedicado al trabajo no remunerado de cuidado. • Llevar a cabo medidas que permitan avanzar en la eficiencia económica del trabajo de cuidados y la protección de los derechos laborales de las mujeres, tomando aquél en su doble papel de generador de empleo y proveedor de
para que hombres y mujeres participen y se comprometan con la transformación ya iniciada, pero que, por estar inconclusa y por carecer de un cuerpo normativo integral, tiene efectos perversos sobre la vida de las mujeres y las familias. Si no se atienden los obstáculos que enfrentan las mujeres para insertarse y permanecer en el mercado de trabajo con sus derechos plenamente protegidos, la anhelada igualdad de género en otras esferas de su vida tendrá que esperar.•
REFERENCIAS:
I. La Convención para la Eliminación de todas formas de Discriminación contra la Mujer (adoptada por la Asamblea General en el año 1,979); la Plataforma de Beijing (aprobada en 1995), la Convención de Belém do Pará (adoptada en 1994), por sólo citar las más relevantes en materia de derechos humanos de las mujeres.
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR Elisabetta Di Castro Doctora en Filosofía por la UNAM, Profesora Titular de la Facultad de Filosofía y Letras de la UNAM y miembro del SNI Nivel II. Entre sus publicaciones destacan dos libros de autoría y la coordinación de trece libros colectivos, de los cuales “Justicia, desigualdad y exclusión” (3 volúmenes) y “Construcción de identidades” son los más recientes.
FILOSOFÍA Y POBREZA Elisabetta Di Castro
Generalmente se ubica el problema de la pobreza en el ámbito de la economía porque se le identifica con la falta de ingresos. Sin duda, tiene que ver con la falta de recursos para adquirir los bienes básicos; sin embargo, es algo más. No es sólo un término abstracto que remite a una condición que, en el caso de nuestro país, compromete vergonzosamente la calidad de vida de más de la mitad de la población. Cuando hablamos de pobreza también tenemos que hablar de las personas que enfrentan privaciones que las hacen ser las más vulnerables de la sociedad F
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> La atención del nuevo gobierno debe centrarse en el derecho a la salud, a la educación, a ocupar una vivienda y a tener trabajo.
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sta vulnerabilidad se manifiesta en una vida caracterizada por la incertidumbre, la exclusión progresiva de diversos ámbitos de la sociedad, la indefensión ante la arbitrariedad, el sufrimiento innecesario y, en casos extremos, la muerte evitable. Estamos hablando de seres humanos que tienen una vida limitada por las deplorables condiciones en las que se encuentran y que lastiman su dignidad, de personas que no pueden desarrollar todas sus potencialidades y no son realmente libres para optar por el proyecto de vida que consideran valioso. Desde los antiguos griegos podemos encontrar referencias a los pobres, es decir, se trata de un problema que ha acompañado a la historia de la humanidad a través de siglos. Sin embargo, a diferencia de las diversas evaluaciones que se hicieron en otros momentos históricos, en nuestro presente, en el seno de sociedades que se consideran a sí mismas modernas y democráticas, es inadmisible tanto política como éticamente su existencia. Ya Rousseau, en el siglo XVIII había advertido de
Las políticas públicas para enfrentar la pobreza deberían centrarse en el desarrollo de las capacidades de las personas, pues de ellas depende lo que pueden hacer y la calidad de vida que puedan tener, y se deben abarcar aspectos elementales, como estar suficientemente alimentado y tener buena salud, hasta cuestiones más complejas, como son el tener dignidad y ser feliz la inviabilidad de la democracia en una sociedad con extremas desigualdades. De hecho, la tradición republicana siempre ha insistido en que se requiere de ciertas condiciones materiales mínimas para que los ciudadanos puedan participar en el ámbito de la política de manera autónoma e independiente, además de que ello les permite elegir sus propios planes de vida.
Es en este sentido que los ciudadanos son un componente fundamental para la sustentabilidad de la democracia. De esta manera, la pobreza se presenta como una condición limitante no sólo para la vida de las personas que la sufren, sino también para la convivencia democrática. En el caso de nuestra región, es pertinente recordar un trabajo sobre la
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR No se trata sólo de dejar atrás la exclusión en cada ámbito, sino de superar la inclusión desigual en ellos: no es un problema de simple cobertura, sino de buena calidad REFERENCIAS:
I. Aristóteles, Política, México, UNAM, 2000. II. PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Alfaguara, 2004. III. Rousseau, Jean-Jacques, El contrato social o principios de derecho, precedido del discurso sobre las ciencias y las artes y del discurso sobre el origen de la desigualdad, México, Editora Nacional, 1959. IV. Sen, Amartya, Desarrollo y libertad, México, Planeta, 2000. V. ___________, La idea de la justicia, México, Taurus, 2010.
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democracia en América Latina en el que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) presentó los resultados de una gran encuesta realizada en esta área geográfica en 2002: 57%, poco más de la mitad de los entrevistados, prefirió la democracia respecto de cualquier otro régimen, pero debe destacarse también el preocupante dato de que de éstos, el 48% –también así la mitad– prefería el desarrollo económico a la democracia, e incluso el que 44.9% estaba dispuesto a apoyar a un gobierno autoritario si éste resolvía los problemas económicos de su país. El filósofo y economista Amartya Sen, Premio Nobel de Economía 1998, ha destacado que el fenómeno de la pobreza no se reduce a la esfera propiamente económica, es decir, no es sólo un problema de falta del ingreso necesario para satisfacer las necesidades básicas. Su obra nos ofrece otra perspectiva de la pobreza al entenderla como privación de capacidades, lo que no excluye que una (aunque no la única) de las principales causas de esa privación sea la falta de ingresos. La propuesta es la siguiente: nuestra vida como seres humanos no sólo depende de las oportunidades económicas, sino también de las oportunidades sociales y políticas a las que tenemos acceso y que en conjunto limitan y restringen la libertad que tienen las personas para elegir su proyecto de vida. Así, a cada una de estas oportunidades le corresponde cierto grado de libertad (económica, social y política). Pero la libertad humana no se reduce a estas libertades instrumentales, también implica libertades intrínsecas, es decir, las capacidades que tienen las personas para aprovechar esas oportunidades y realizar los proyectos de vida que hayan escogido. Las capacidades, en tanto son las que nos permiten hacer y llevar a cabo las decisiones que vamos tomando en nuestra vida, son las que permiten aprovechar realmente esas oportunidades económicas, sociales y políticas, y con ello realizar los fines que cada uno se haya propuesto. Desde esta perspectiva, las políticas públicas para enfrentar la pobreza deberían centrarse en el desarrollo de las capacidades de las personas, ya que de ellas
depende lo que pueden hacer y la calidad de vida que puedan tener. Se habla en plural de las capacidades porque se deben abarcar diversos aspectos, desde los más elementales como es el estar suficientemente alimentado, tener buena salud, evitar posibles enfermedades y la mortandad prematura, hasta cuestiones más complejas como son el tener dignidad, ser feliz y participar en la vida de la comunidad. En nuestro país, que tiene a más de la mitad de la población en estado de pobreza, uno de los retos principales es hacer frente a las grandes desigualdades. Si recuperamos la propuesta de Sen, la atención del nuevo gobierno debe centrarse en cuatro aspectos fundamentales que de hecho son reconocidos en nuestra Constitución, pero que sistemáticamente quedan en letra muerta para millones de mexicanos: el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho a ocupar una vivienda y el derecho al trabajo. Pero no se trata sólo de dejar atrás la exclusión en cada uno de estos ámbitos, sino también de superar la inclusión desigual en ellos, es decir, no es un problema de simple cobertura, sino de buena calidad. Se requiere de la atención oportuna a la salud, que implica también, además del acceso a medicamentos, una adecuada nutrición; la educación centrada en el desarrollo de las capacidades para la vida, tanto privada como comunitaria, y no sólo para el ingreso al mercado laboral; una vivienda digna y decorosa que nos proporcione un espacio de convivencia e integración social; y el trabajo digno, en lo que se refiere a las condiciones de su desempeño y a la remuneración. Estos, sin duda, son grandes retos que hay que enfrentar para dejar atrás una sociedad profundamente desigual en muchos sentidos, en ingresos, en calidad de vida y en ejercicio real de la libertad. Para ello, si se quiere ser consistente con una visión democrática y republicana de la política, se tendrá que reconocer y respetar la diversidad que caracteriza a nuestra sociedad, así como hacer y realizar los proyectos económicos, políticos y sociales con la participación activa de los afectados y los destinatarios.•
POR UN ESTADO DE BIENESTAR Enrique Cárdenas Sánchez Director Ejecutivo del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY). Es Doctor en Economía por Yale University, Estados Unidos, con especialidad en Historia Económica de México, y profesor de Economía en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).
EL MÉXICO DEL 2012
Reformas Hacendarias y de la protección social Enrique Cárdenas
Entre los años 2011 y 2012, un importante grupo de expertos y académicos dialogaron en torno a las reformas necesarias para construir un nuevo Estado de Bienestar, sustentado en una profunda reforma fiscal y hacendaria.
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onvocados por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias, se dieron a la tarea de sistematizar un conjunto de propuestas cuya aplicación en el corto y mediano plazo podrían detonar el crecimiento económico y la ampliación del sistema de protección social mexicano. A pesar de las coincidencias, una riqueza adicional a los resultados de este trabajo, se encuentra en mostrar las diferencias en las posturas y las visiones que existen en torno al
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desarrollo: por un lado, un grupo que asume en mayor grado la defensa del mercado y de la idea del individuo como sujeto consumidor racional; y por la otra, una postura que apuesta más por el fortalecimiento del Estado y su papel rector en áreas estratégicas de la economía y la política, como basamento para la construcción de un estado de Bienestar solidario. Con el fin de continuar enriqueciendo el debate, se reproducen a continuación fragmentos sustantivos que sintetizan el profundo proceso de discusión y análisis promovido por el CEEY.
El contexto de México 2012
La propuesta
Los resultados
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• Lento crecimiento económico • Sistema de pensiones • Estabilidad macroeconómica • Acceso a la salud • Reforma hacendaria • Servicios públicos • Pobreza y desigualdad • Ampliar universo de contribuyentes Reforma • Disminuir evasión y elusión hacendaria • Eliminación de regímenes + especiales y subsidios Reforma a las gasolinas al sistema • Eliminar el sistema dual de protección • Protección social social con financiamiento • Subsidios focalizados • Competitividad y crecimiento económico • Sustentabilidad fiscal y de las finanzas públicas • Financiamiento del sistema de protección social • Cobertura para todos • Garantía de los derechos sociales • Dotación de servicios públicos esenciales ADEMÁS PERMITIRÁ: • Transitar a la reforma laboral y financiar la reforma penal
UN NUEVO PACTO SOCIAL La estabilidad macroeconómica alcanzada en años recientes ha disfrazado una profunda crisis en la Hacienda Pública. A la par, la Hacienda Pública no se ha enfocado en promover el crecimiento económico nacional. México es, además, uno de los países con mayor desigualdad y pobreza tomando en cuenta su nivel de desarrollo. Es indispensable llevar a cabo, mediante un nuevo pacto social, reformas que rompan con el estancamiento del país, y que provean y garanticen de forma sostenible los satisfactores de bienestar esenciales para toda la población.
La propuesta La riqueza de la propuesta de la reforma integral que aquí seexpone reside en que: • Presenta un diagnóstico validado • Ofrece los mecanismos para su implementación • Retoma diversos proyectos, iniciativas y posturas serias que se han planteado anteriormente • Emana de un trabajo de especialistas, consensuado entre más de 30 expertos con diversidad de enfoques y preferencias políticas. La reforma hacendaria es imprescindible para asegurar
el crecimiento económico; la dotación de servicios públicos esenciales; el financiamiento de un nuevo sistema de protección social; la sustentabilidad de las finanzas públicas; el tránsito hacia una reforma laboral; y el financiamiento para la reforma penal en curso. Asimismo, la reforma al sistema de protección social garantizaría el acceso de todos los mexicanos a un paquete mínimo de derechos sociales, que elimine el sistema dual existente, que sea sostenible fiscalmente mediante impuestos universales, y que promueva la competitividad y el crecimiento económico. El nuevo sistema de protección social debe financiarse con recursos públicos provenientes de ingresos generales al consumo, a los ingresos y a las ganancias, la eliminación de los regímenes especiales y del subsidio a las gasolinas y mayor eficiencia tributaria.
Reforma viable Una reforma de este tipo requiere alrededor de 5 puntos porcentuales adicionales del PIB. A ello se deduce 1.8 puntos que ya se erogan en el sistema actual. El incremento de recursos se logra con: • La eliminación de los regímenes tributarios especiales e incluyendola generalización del IVA (3.4% del PIB) • Eliminando los subsidios a la gasolina (1.5 a 2% del PIB) • Mejorar la administración fiscal (al menos 0.5% del PIB).
El déficit público Implica el aumento de los requerimientos financieros del sector público, parte de los cuales provienen del sector bancario. En los últimos años, ello ha implicado una reducción de los recursos disponibles de la banca para destinarlos al sector privado, limitando el crédito a las empresas y la inversión. Sumar las cuentas del Gobierno Federal con las de sus empresas paraestatales esconde el verdadero déficit público.
El problema de los ingresos El sistema tributario es complejo en cuanto a normatividad, tratamientos especiales y cumplimiento. La recaudación
ingresos tributarios por país 50
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LAS REFORMAS NECESARIAS
Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Revenue Statistics, 2008, Comisión Económica para América Latina (CEPAL), 2010
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR como proporción del PIB es la más baja entre los países miembros de la OCDE. Una proporción significativa de la población no paga los impuestos que debería pagar (Ver gráfica “Ingresos tributarios por país”). El 85% del total de los ingresos tributarios se obtienen a partirde dos impuestos: el ISR y el IVA. El primero contribuye con el 50%, y el IVA con el 35%. El IVA en México contempla tasas diferenciadas y preferenciales, así como excepciones en productos, y en algunas regiones del país. Ello implica dejar de recaudar al menos 2 puntos porcentuales del PIB. Desde el punto de vista redistributivo, bajo el actual esquema del IVA, por cada peso que se le subsidia a las familias más pobres, se subsidian cinco pesos a las más ricas. Es decir, la incidencia del IVA es claramente regresiva. En cambio, generalizarlo haría el impuesto más progresivo. Los sectores más desprotegidos serían compensados en forma directa por el IVA adicional que pagarían. Para el pago del ISR existen diversos regímenes para personas físicas, los cuales no han promovido mayor equidad ni han incrementado la productividad del impuesto. Los contribuyentes registrados son pocos, menos del 50% de la Población Económicamente Activa, y no hay equidad entre causantes registrados. Entre 2003 y 2010, el ISR recaudó en promedio el equivalenteal 4.6% del PIB, que es muy bajo en relación con otros países de la OCDE.
Los subsidios y los tratamientos especiales
Sin considerar los subsidios a los energéticos, lo que dejemos de recaudar por los tratamientos especiales en la tributación mexicana equivale a más de 4 puntos porcentuales del PIB. La fijación del precio de la gasolina fomenta el alto consumo, causa un agudo costo fiscal y resulta en un subsidio altamente regresivo. Mientras que los subsidios focalizados, como Progresa-Oportunidades, son fuertemente progresivos (ayudan a quien deben ayudar), los subsidios generalizados como el de la gasolina son fuertemente regresivos (ayudan a quien menos lo necesitan), y son más cuantiosos que los primeros.
La evasión fiscal Actualmente, la evasión del pago del IVA equivale a 2 puntos porcentuales del PIB. Tan sólo la evasión de las personas físicas con actividad empresarial es del 1% del PIB. La evasión total —considerando todos los impuestos— se estima en alrededor de 5% del PIB. De recaudarse, se cubriría el total del gasto social actual y sobrarían tres puntos porcentuales del PIB para inversión productiva.
La reforma a la Hacienda Pública:un consenso
En el componente de los ingresos, el objetivo de esta propuesta es crear un sistema tributario que se enfoque en recaudar impuestos al eliminar los regímenes tributarios especiales, las exenciones, las diferentes tasas del IVA y los subsidios generalizados de escasa rentabilidad social, buscando una mayor equidad.
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En el componente de los egresos, los objetivos de esta propuesta son: • Otorgar subsidios razonables y focalizados para elevar el bienestar de quienes menos tienen • Elevar la rentabilidad y la equidad del gasto público • Generar una política fiscal orientada al crecimiento económico y al desarrollo social
La reforma al Sistema de Protección Social y el sistema dual
El actual sistema de protección social se basa en la capacidad de la economía de generar empleo formal. Al no darse esto, se creó un sistema dual para dar cobertura, aunque parcial, a otros sectores dela población desprotegidos. Al aumentar el sistema abierto de protección social, esta dualidad se ha hecho aún más explícita. Así, mientras que sólo cerca del 12% de los jefes de hogar más pobres tienen acceso al IMSS y apenas el 1.2% al ISSSTE, en contraposición, el 42% de estos hogares más pobres son beneficiados por Oportunidades y más del 52% por el Seguro Popular. El 66% del total poblacional cuenta con cobertura de algún programa social (ver gráfica “Cobertura de seguridad social”). La problemática estriba, entonces, en que no sólo alguna de las partes de este sistema dual de protección social no cubre al 24.5% de la población, sino que además es financieramente insostenible. Aunado a lo anterior, algunos programas sociales han resultado ser regresivos. Casos de excepción son: Oportunidades, Piso Firme o el Programa de Empleo Temporal.
El costo de una reforma Al sistema de protección social como la descrita requiere alrededor de 5 puntos porcentuales del PIB de recaudación fiscal adicional, menos el 1.8% del PIB que ya se eroga. Con la reforma a la Hacienda Pública se obtendrán los recursos adicionales necesarios. Bajo este esquema, ni empresas ni trabajadores pagarían cuotas al IMSS y al ISSSTE.
Un sistema alternativo Los cuatro principios generales del nuevo sistema de protección social que se propone son: • Cobertura universal • Sustentabilidad fiscal vía impuestos universales • Generación de incentivos deseables desde una perspectiva debienestar individual y social • Sostenibilidad en un nuevo pacto social Esta propuesta constituye un piso mínimo, por lo que no implica eliminar beneficios como las pensiones de riesgos de trabajo o las indemnizaciones por despido (sólo para empleo asalariado), el crédito a la vivienda y el acceso a servicios de guardería y centros deportivos y culturales.
Esta propuesta de transformación requiere del compromiso de la sociedad en su conjunto y aceptar el sacrificio de todos para lograr que México avance. Es indispensable llevar a cabo, mediante un nuevo pacto social, reformas que rompan con el estancamiento del país SEGURO SOCIAL UNIVERSAL
Porcentaje del PIB
Costo estimado para un seguro social universal Gasto público actual (sistema contributivo más no contributivo)* Necesario adicional Ingresos del 16% de IVA generalizado Ingresos actuales por IVA Ingresos extras por 16% de IVA generalizado Compensaciones al primer quintil** Balance
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* El gasto público en el seguro social no contributivo representa 1.25% del PIB. El gasto público en el seguro social contributivo representa 0.52% del PIB. ** La compensación es equivalente al gasto extra que se genera al quintil más bajo de ingreso por la generalización de IVA. Fuente: Cálculos de Fausto Hernández Trillo con base en: Arturo Antón, F. Hernández y S. Levy, The End of informality? Fiscal Reform for Universal Social Insurance, IADB, Forthcoming, 2011.
La propuesta y sus consecuencias En concreto, esta propuesta plantea lo siguiente: 1. Un sistema de protección social universal que consiste en: a) un ingreso mínimo; b) un seguro de salud; c) un seguro de vida y de invalidez y; d) una pensión mínima universal. 2. Convergencia de todos los sistemas de salud públicos, contributivos y no contributivos. 3. Revisión de los programas sociales para asegurar que sean un impulso redistributivo. 4. Generalización del IVA y eliminación de las exencionesy regímenes especiales. 5. Eliminación de los subsidios generalizados, particularmente a la gasolina, y reducción de los demás subsidios energéticos. 6. Focalización de las transferencias a las familias más pobres para resarcir el impuesto adicional que pagarían. 7. Asegurar la transparencia y rendición de cuentas del gasto
público en los tres niveles de gobierno. Universalizar el sistema de protección social y mejorar la posición de la Hacienda Pública tendría al menos las consecuencias siguientes: 1. Establecería un piso mínimo de bienestar a toda la población. 2. Mejoraría la distribución de la riqueza. 3. Ni empresas ni trabajadores harían contribuciones al IMSS, ISSSTE, etcétera. 4. El Gobierno Federal dejaría de demandar recursos del sistema financiero, los cuales quedarían liberados para destinarse a actividades productivas. 5. Al separar el tema de protección social del tema de la Ley Federal del Trabajo se simplificaría el proceso de reforma laboral. 6. Habría recursos para financiar la reforma penal y garantizar el acceso universal a la impartición de justicia de calidad. Debe haber congruencia entre la política hacendaria, social y laboral de nuestro país, de tal forma que conformen la plataforma que México requiere para progresar.
CONSIDERACIONES FINALES Es necesario conformar un renovado pacto social que le garantice a cada mexicano derechos sociales efectivos en correspondencia con sus obligaciones fiscales como ciudadanos. El objetivo es brindar protección social universal financiado con impuestos y contribuciones generalizados y sin privilegios. La política social debe ser un motor redistributivo que disminuya sensiblemente la desigualdad y mejore la competitividad de las empresas. La política hacendaria debe ser un motor para el crecimiento económico con equidad a través de la promoción ala productividad. Esta propuesta de transformación requiere del compromiso de la sociedad en su conjunto y aceptar el sacrificio de todos para lograr que México avance. Requiere también una visión abierta para imaginar un país más próspero y más justo. •
NOTA:
I. La elaboración del documento original fue dirigida por el Doctor Cárdenas, y realizada en coautoría por los Doctores en Economía Jorge Chávez Presa, consultor especializado en finanzas públicas; Fausto Hernández Trillo, Profesor-Investigador del CIDE; y Luis Felipe López Calva, funcionario del Banco Mundial (este documento no es una posición oficial del Banco Mundial). II. El presente texto emana de un consenso en los temas de Hacienda Pública y Protección Social entre los expertos: Rolando Cordera; Fernando Cortés; Mario Luis Fuentes; Jorge Covarrubias; Gerardo Esquivel; José Luis Flores; Luis Foncerrada; Francisco Javier Gala; Arturo Herrera; Carlos Mancera; Alma Rosa Moreno; Ciro Murayama; Juan Pardinas; Luis Antonio Ramírez; José Luis Romero Hicks; Jaime Ros; Laura Sour; Francisco Suárez Dávila; Alejandro Villagómez; Rodolfo de la Torre; Agustín Escobar; Gonzalo Hernández Licona; Manuel Molano Ruíz; Evelyne Rodríguez Ortega; Miguel Székely; John Scott Andretta; e Isidro Soloaga.
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POR UN ESTADO DE BIENESTAR JOSÉ OJEDA BUSTAMANTE Director de la Universidad para el Desarrollo del Estado de Puebla (Unides). Es Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Iberoamericana, con Especialización en Administración Estatal y Municipal, y un Postgrado en Administración Pública. Es articulista de varios medios de comunicación locales y nacionales, en los que destaca temas referentes al desarrollo de capacidades locales, transparencia, contraloría social, rendición de cuentas, las políticas públicas, organizaciones de la sociedad civil, fortalecimiento municipal, participación ciudadana, entre otros. Fue Vocal Propietario del Instituto de Evaluación y Medición de Marginación y Pobreza del Estado de Puebla y Director de la Revista Análisis Social.
La educación superior ante la pobreza JOSÉ OJEDA
La educación es un instrumento fundamental para construir una sociedad y un país más abierto, más consciente de sí mismo, y a la vez, menos desigual. Un reto que impone el entorno a la educación superior actual en México es el social, ya que, mientras una pequeña porción de la sociedad tiene una calidad de vida aceptable, la gran mayoría enfrenta condiciones adversas. De acuerdo con el Coneval, en 2010, 52 millones de personas en México se encontraba en situación de pobreza, es decir, el 46.2% de la población
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na breve mirada comparativa a nivel internacional a la educación superior nos brinda un panorama poco alentador; según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), México es uno de
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los países miembro con menor cobertura en educación superior, con un 29%, lo que nos ubica en una pronunciada desventaja en el contexto internacional. Como muestra, consideremos que la cobertura promedio en América Latina es de 38%; en la OCDE de 66%; y que Corea lidera la cobertura con 98% (Drucker
y Pino, 2004: 82-83). Indagar las causas de tal hecho, si bien obedecería a una lógica multifactorial, contemplaría sin lugar a dudas como uno de sus principales elementos el componente de desigualdad que se vive en nuestro país. Para ello, basta considerar que México es uno de los países
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Alejandro Meléndez
> En el ciclo 2010-2011 sólo seis entidades federativas concentraban el 49.5% de la matrícula de todas las instituciones -públicas y privadas- de educación superior.
Pese a la expansión de la matrícula en educación superior, el país registra niveles muy bajos de cobertura en dicho nivel con claras y acentuadas desigualdades regionales. De acuerdo con Del Val, cuatro entidades tienen una tasa de cobertura inferior al 20%, cifra equivalente a la que muestran países en las regiones más rezagadas del mundo más desiguales dentro de la OCDE, esto, expresado en que nuestro nivel de pobreza es 1.5 veces superior al de un país promedio de dicha organización y dos veces superior a la de países con baja
desigualdad como Dinamarca. Más graves aún resultan las implicaciones que esto tiene en términos económicos; cabe recurrir a lo que apunta el “Informe sobre la educación superior en
América Latina y el Caribe 2008. La metamorfosis de la educación superior” de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), en el cual se afirma que la deserción escolar está provocando que al año en América Latina y el Caribe se pierdan entre 2 y 415 millones de dólares por país, producto del abandono de los estudios universitarios; para el caso de México, la estimación del costo de los que abandonan sus estudios universitarios es de entre 141 y 415 millones de dólares, es decir, el presupuesto equivalente al que reciben estados como Colima o Tlaxcala en un año. Hoy más que nunca vivimos insertos en una gran aldea global, realidad ineludible propia del espíritu de nuestro tiempo, en la cual la educación superior no puede ser ajena a la sociedad del conocimiento en la que se vive, y para la cual es cada vez más necesaria una población académicamente preparada, ello
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Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Claudia Arechiga
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> Es importante invertir en infraestructura para el conocimiento y fortalecer los canales de transmisión de la información para generar recurso humano capacitado.
Una educación superior de calidad que busque abatir índices de pobreza y ser a la vez competitiva en un entorno global debe atender claramente la formación para el trabajo, con distintos niveles y especialidades, propiciando altos niveles de desempeño en la educación continua orientada a los saberes prácticos si se desea aspirar el crecimiento y a la generación de conocimiento diferenciador que posibilite un mayor desarrollo económico. Al respecto, y desde una perspectiva individual, estudios empíricos indican que individuos con un año de escolaridad adicional perciben ingresos anuales entre 8% y 12% más altos. La fórmula está comprobada: a mayor educación, mayor nivel de ingreso, pero también –en términos sociales– es posible incrementar las posibilidades de movilidad social y, en definitiva, allanar el camino para que la pobreza deje de ser una pesada lápida que se hereda. Es por ello que una educación superior de calidad que busque abatir índices de pobreza y ser a la vez competitiva en un entorno global debe atender claramente la formación para el trabajo, con
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distintos niveles y especialidades, propiciando altos niveles de desempeño en la educación continua orientada a los saberes prácticos. Una educación superior que supere la mera repetición y monotonía unidireccional, y se vuelva útil, es propicia para los jóvenes que buscan un espacio y quieren un nuevo lugar en la economía y en la sociedad de su tiempo. Un elemento más, necesario e indispensable para afrontar los retos de la sociedad en la que vivimos, y en el cual la educación superior debe de enfocarse, es el uso de la tecnología como medio para la adquisición, la transmisión y la diseminación del aprendizaje; llegar a donde no es posible físicamente, generar nuevas alternativas de aprendizaje no convencionales, para la población más vulnerable.
En este sentido, para que la política pública favorezca la relación entre tecnología y aprendizaje, la inversión a nivel de educación superior debe orientarse en dos aspectos: acceso y manejo. Acceso a las carreteras de la información con las mejores plataformas disponibles, y habilidad en el uso y aplicación de las diferentes tecnologías. Es decir, se trata en esencia de inversión en infraestructura para el conocimiento, fortaleciendo canales de transmisión de la información; y, por otra parte, de generar recurso humano capacitado. Propio de una lógica históricamente centralista, nuestro país ha de atender de igual manera el tema de las desigualdades regionales y la oferta de educación superior que presentan. Baste un botón de muestra para ejemplificar a lo que esto refiere: para el ciclo 2010-2011, sólo seis entidades federativas concentraban el 49.5% de la matrícula que registraban todas las instituciones de educación superior públicas y privadas (Del Val, 2011:14). Y es que, pese a la expansión de la matrícula en educación superior, el país registra niveles muy bajos de cobertura en dicho nivel con claras y acentuadas desigualdades regionales. De acuerdo con Del Val, cuatro entidades tienen una tasa de cobertura inferior al 20%, cifra equivalente a la que muestran países en las regiones más rezagadas del mundo (Del Val, 2011: 14). Es por ello que para evitar una ampliación entre las desigualdades territoriales existentes, gobiernos estatales, empresarios y sociedad civil han de apostar a la producción de conocimiento que atienda a las necesidades de su entorno local, regional y nacional, sin renunciar a su componente académico-formativo y sin obviar su papel en un contexto interconectado. Se requiere, por lo tanto, de un fuerte componente de concertación y diálogo entre actores locales. Por último, considero la pertinencia que tienen las instituciones de educación superior en la generación de conocimiento científico, como factor que genere valor al entrar en contacto con procesos productivos para detonar capacidades y vocaciones productivas regionales. En última instancia, se trata de la generación de riqueza que haga posible el mejoramiento de las condiciones de vida de la población más vulnerable; de la generación de oportunidades para el desarrollo sostenible; y de transformar a través de la educación las condiciones en que vive gran parte de la población de nuestro país.•
Diagnóstico de las Condiciones de Vulnerabilidad que Propician la Trata de Personas en México
Una visión de México en el Nuevo Milenio La Asistencia Social en México. Historia y perspectivas
En nuestro Centro de Estudios hemos realizado y publicado diversas investigaciones y libros especializados en el análisis del desarrollo social, la desigualdad y la trata de personas, aquí puedes conocerlos: Para comprarlos, llama a los teléfonos:
56.59.61.20 56.59.62.09 Encuentra estas dos publicaciones también en librerías Gandhi y el Fondo de Cultura Económica
Índice Mexicano sobre la Vulnerabilidad ante la Trata de Personas Es terrible caer en las manos del Dios Vivo. Prolegómenos a una filosofía de la pobreza
Más información en el correo: informacion@ceidas.org
visión experta Sarah Lewis
Maestra en Población y Salud Internacional por la Universidad de Harvard. Se desempeña como investigadora de la Fundación Mexicana para la Salud (Funsalud). Entre sus múltiples trabajos destaca la investigación que realizó durante su estancia en Harvard, sobre aspectos de la reforma del sistema de salud mexicano. Su experiencia le ha permitido colaborar en países como México, Ecuador, Cuba, El Salvador y Chile.
Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Mateo Reyes
Estadísticas
sanitarias mundiales 2012 SARAH LEWIS
Hace poco la Organización Mundial de la Salud publicó “Estadísticas Sanitarias Mundiales 2012”, su compendio anual de información sobre la salud pública procedente de 194 países del mundo(I). Entre otros hallazgos, la OMS eligió destacar avances y obstáculos en cuanto al tema de sistemas de registro civil y de estadísticas vitales FFF
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> Fortalecer los sistemas de información sanitaria es una prioridad para la comunidad mundial.
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a falta de información confiable sobre nacimientos y defunciones es un importante problema de salud pública en muchos países de ingresos bajos y medianos. Según la Dirección General de Información en Salud de la Secretaría de Salud de México, los certificados de hechos vitales relacionados con la salud (los registros de nacimiento, de defunción y de muertes fetales) se consideran elementos básicos para conocer la situación demográfica del país, así como elementos indispensables para la planeación económica y social e inclusive para la distribución de recursos(II). Esta información permite la identificación de la demanda para servicios sociales tales como los servicios médicos, de educación y de vivienda, por ejemplo. De acuerdo con las estadísticas de la OMS, apenas el 26% de la población mundial vive en países (mayormente en países de ingresos altos) donde más del 90% de los nacimientos y defunciones se registran. Fortalecer los sistemas de información sanitaria es una prioridad para la comunidad mundial que se dedica a cuestiones de salud pública, y de hecho, México es uno de los países líderes en este tema. Por ejemplo, una resolución internacional de la ONU llamada “El registro de los nacimientos y el derecho de toda persona al reconocimiento como persona ante la ley” fue iniciada y elaborada por dos países: México y Turquía. Posteriormente, la resolución fue adoptada por consenso en marzo de 2012. La resolución fomenta el registro universal de nacimiento de todos los individuos, con el fin de reducir el elevado número de personas en todo el mundo que no están registradas y que como resultado de ello no pueden gozar de los derechos humanos o tener acceso a los servicios esenciales, incluida la atención de la salud. De los 194 países incluidos en “Estadísticas Sanitarias Mundiales 2012” solamente 34 generan datos de alta calidad en cuanto a las causas de las defunciones (incluido México), y dos terceras partes de las defunciones no se contabilizan a nivel mundial. La cobertura de los registros de defunciones es el 80% en el grupo de países de ingresos medianos-altos, en el cual se encuentra México. Así, en comparación con otros países, México tiene una alta disponibilidad de datos y sus estadísticas para defunciones se consi-
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CON ALTA CALIDAD
El porcentaje de defunciones subregistradas en países de las Américas, 2005-2006, indica un elevado nivel de México en la cobertura de registros vitales Fuente: Estadísticas Sanitarias Mundiales 2012. Organización Mundial de la Salud: Geneva, 2012. Disponible en: http://www.who. int/gho/publications/ world_health_statistics/ 2012/es/index.html
Chile 0 Cuba 0 Puerto Rico 0.79 EUA
1.08
México
1.32
Argentina
1.38 4.66
Islas Vírgenes (EUA)
6.19
Costa Rica
10.45
Martinica
12.83
Venezuela Ecuador
14.09
Brasil
14.9 18.43
Guyana
20.94
El Salvador
24.26
Colombia
31.97
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Nicaragua 0
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% de subregistro de defunciones
deran de muy alta calidad y cobertura. Por ejemplo, tener casi el 100% de las defunciones registradas en México –todas las muertes en la población cubierta por el sistema de registro vital se registran– se considera un dato “completo”; este indicador contribuye a que México esté clasificado como un país con una alta calidad en cuanto a los datos de defunciones. La cobertura de los datos de mortalidad es muy alta también: el 95% del total de las defunciones estimadas por la OMS fue reportado a partir del sistema de registro civil para el período 2002-2005. Para el período 2005-2006 se observa que México tiene uno de los porcentajes más bajos de defunciones subregistradas, con apenas 1% (Gráfico 1). Solamente Cuba, Chile, los Estados Unidos de América y Puerto Rico superan esta cifra en términos de mejor calidad. Este nivel de calidad se debe, en parte, a que el país cuenta con sistemas de información sanitaria bien establecidos como base de dichos registros sobre las causas de defunciones (desde el año 1950), además del censo nacional y varias encuestas nacionales recientes (por lo menos seis) que utilizan métodos muy rigurosos relativos a estándares internacionales. • méxico social • julio 2012
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visión experta SISTEMAS BIEN ESTABLECIDOS
Existe un descenso gradual en el porcentaje de subregistro de defunciones durante las dos décadas pasadas (1987-2006) (%) 12 10 8 6 4 2
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Organización Mundial de la Salud: Geneva, 2012. Disponible en: http://www.who.int/gho/publications/world_health_statistics/2012/es/index.html II. http://www.dgis.salud.gob.mx/certificados/ index.html III. Hernandez B, Ramirez-Villalobos D, Romero M, Gomez S, Atkinson C, Lozano R. Assessing quality of medical death certification: concordance between gold standard diagnoses and underlying cause of death in selected Mexican hospitals. Population Health Metrics. 2011; 9:38. IV. Regional Core Health Indicator Initiative, 2009. Pan American Health Organization (PAHO). http:// www.paho.org Powered by PAHO Health Intelligence Platform (PHIP). V. Organización Mundial de la Salud, op. cit. VI. Pan American Health Organization (PAHO), op. cit.
1987
REFERENCIAS:
I. Estadísticas Sanitarias Mundiales 2012.
Fuente: Estadísticas Sanitarias Mundiales 2012. Organización Mundial de la Salud: Geneva, 2012. Disponible en: http://www.who.int/gho/publications/world_health_statistics/2012/es/index.html
Chile 0 Cuba 0 Puerto Rico 0.79 EUA
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México
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Argentina
1.38 4.66
Islas Vírgenes (EUA)
6.19
Costa Rica
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Martinica
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Venezuela Ecuador
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Brasil
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Guyana
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Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Javier Otaola
> México pertenece a los 34 países que generan los mejores datos de causas de defunciones a nivel mundial. 31.97 Paraguay 36.09
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México tiene una alta disponibilidad de datos y sus estadísticas para defunciones se consideran de muy alta calidad y cobertura, con uno de los porcentajes más bajos de defunciones subregistradas, de apenas 1% 60
julio 2012 • méxico social