Węzłowe problemy prawnej ochrony dziedzictwa kulturowego. Tom I. by Michał Adamus

Węzłowe problemy prawnej ochrony dziedzictwa kulturowego Tom I Ochrona dziedzictwa kulturowego w polskim prawie konstytucyjnym i administracyjnym

Redakcja naukowa: dr hab. Piotr Dobosz (adiunkt, Uniwersytet Jagielloński; prof. nadzw., Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Tarnowie) – wiodący redaktor naukowy, opiekun naukowy Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ Michał Adamus (Wiceprezes II i III Kadencji Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie), Dominika Guzek (Prezes III Kadencji Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie), Anna Mazur (skarbnik Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie) Recenzja naukowa: dr hab. Paweł Chmielnicki, prof. nadzw. Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie Autor okładki: Michał Adamus Skład, korekta: Katarzyna Woszczek, Katarzyna Wołowiec Wydawnictwo Kasper www.wydawnictwokasper.pl Wydanie I ISBN: 978-83-63896-37-9 ISBN tomu I: 978-83-63896-46-1 Nakład: 100 egz. Publikacja uwzględnia stan prawny na dzień: 1 września 2016 r.

© Copyright by Autorzy & Redaktorzy & Koło Naukowe Sekcja Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie All rights reserved Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i rozpowszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Autorów, Współredaktorów utworu oraz Koła Naukowego Sekcja Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Dopuszczalne jest przytaczanie w utworach stanowiących samoistną całość fragmentów książki w zakresie uzasadnionym wyjaśnianiem, analizą aprobującą albo krytyczną, nauczaniem lub prawami gatunku twórczości. Realizacja prawa cytatu nie narusza praw do eksploatacji utworu przez pierwotnego twórcę. Publikacja naukowa Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ dofinansowana ze środków Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, Rady Kół Naukowych Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Dotychczas w ramach Wydawnictw Naukowych Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie ukazały się następujące publikacje: Prawo a ochrona dóbr kultury, P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (współred. nauk.), Kraków 2014. Publikacja dostępna także w Internecie: http://issuu.com/ michaadamus/docs/sodk_calosc. Dziedzictwo, dobra kultury, zabytki, ochrona i opieka w prawie, P. Dobosz, K. Szepelak, W. Górny (współred. nauk.), Kraków 2015 – Książka Roku 2015 – Nagroda Zarządu Głównego SKZ za wyróżniające się publikacje – Uroczystego wręczenia Nagrody dokonał Profesor Andrzej Kadłuczka – Prezes ZG Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków w dniu 17 listopada 2016 r. podczas otwarcia w Warszawie Ogólnopolskiej Naukowej Konferencji Ochrona dziedzictwa architektury i urbanistyki II połowy XX wieku. P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems governing the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015 [Publikacje Naukowe Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego. Monografie; t. 1] Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie, P. Dobosz, M. Adamus, Dominika Guzek, Anna Mazur (współred. nauk.), Kraków 2014. Publikacja dostępna także w Internecie: https://issuu.com/michaadamus/docs/prawne_ wyzwania_ochrony_dobr_kultur/1

SPIS TREŚCI

Wykaz skrótów, Piotr Dobosz (oprac.) (nie obejmuje skrótów wyjaśnionych w poszczególnych rozdziałach).....................................................................................7 Piotr Dobosz, Michał Adamus, Dominika Guzek, Anna Mazur, Wprowadzenie............................................................................................................9 Rozdział I: Adam Kozień, Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury............ 11 Rozdział II: Angelika Ciżyńska, Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy o własności. Analiza ze szczególnym uwzględnieniem Listy Skarbów Dziedzictwa............... 30 Rozdział III: Michał Adamus, Wolność panoramy w służbie dobrom kultury..... 47 Rozdział IV: Agata Lizak, Ile lat powinien mieć zabytek? O wybranych ujęciach kryterium wieku w prawnej ochronie zabytków............ 59 Rozdział V: Kacper Rożek, Najczęściej stosowane formy działania organów administracji publicznej w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego............. 80 Rozdział VI, Tomasz Kisiel, System ochrony kościelnych dóbr kultury na gruncie Kodeksu Prawa Kanonicznego z 1983 r. oraz Konkordatu z 1993 r........ 94 Rozdział VII: Karol Flisek, Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa kulturowego w Rzeczpospolitej Polskiej........................... 108 Rozdział VIII: Jaryna Smertyha, Kamil Burski, Decentralizacja administracji konserwatorskiej na podstawie porozumienia pomiędzy wojewodą a jednostkami samorządu terytorialnego........................ 128

Rozdział IX: Kacper Bienia, Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina jako przykład szczególnej regulacji prawnej chroniącej dobro kultury.................................................................... 143 Rozdział X: Agnieszka Wilczyńska, Katarzyna Matyszewska, Zawierane przez Skarb Państwa umowy sprzedaży nieruchomości zabytkowych, z obowiązkiem ich renowacji przez podmioty prywatne........... 158 Rozdział XI: Duszan Wolczyński, Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku od nieruchomości budynków i gruntów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków................................................................... 172 Rozdział XII: Agnieszka Nawara-Dubiel, Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy.......................................................................... 194 Rozdział XIII: Karol Lembas, Szpital jako dobro kultury............................... 213 Rozdział XIV: Mateusz Nowak, Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną dóbr kultury w ramach funkcjonowania Sił Zbrojnych RP........ 228 Rozdział XV: Paweł Kołek, Parki przypałacowe i zamkowe – ochrona obecna i postulowana na przykładzie „Pałacu na wodzie”............................... 248 Rozdział XVI: Natalia Witkowska, Magdalena Gibek, Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych zabytków Nowego Sącza podejmowane przez organy władzy publicznej.................................................. 262 Rozdział XVII: Michał Stelmaszewski, Gra komputerowa jako dobro kulturowe. Węzłowe problemy ochrony. Przyczynek do dyskusji........... 279 Rozdział XVIII: Dawid Bulak, Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element systemu ochrony dziedzictwa kultury................................................... 300 Rozdział XIX: Piotr Lasik, Czy rzeczywiście dobrze rozumiemy definicję muzeum?................................................................................................. 332 Bibliografia wykorzystanej literatury naukowej, Piotr Dobosz, Michał Adamus (oprac.)............................................................. 346

WYKAZ SKRÓTÓW (NIE OBEJMUJE SKRÓTÓW WYJAŚNIONYCH W POSZCZEGÓLNYCH ROZDZIAŁ ACH) oprac. Piotr Dobosz Biul.RIOSzcz – Biuletyn Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie Dz.U. – Dziennik Ustaw Dz.Urz. UE – Dziennik Urzędowy UE ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości EWG – Europejska Wspólnota Gospodarcza GSP Prz. Orz. – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa KUL – Katolicki Uniwersytet Lubelski MKiND – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego/Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego NSA – Naczelny Sąd Administracyjny OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zbiór urzędowy, seria A OTK Z.U. – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Zbiór Urzędowy OZ – Ochrona Zabytków PAN – Polska Akademia Nauk PiP – Państwo i Prawo PL – Polska PPiA– Przegląd Prawa i Administracji PRL – Polska Rzeczpospolita Ludowa PWN – Państwowe Wydawnictwo Naukowe RP – Rzeczpospolita Polska RFN – Republika Federalna Niemiec SN – Sąd Najwyższy UNESCO – ang. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization; pol. Organizacja Narodów Zjednoczonych do Spraw Oświaty, Nauki i Kultury

Piotr Dobosz

TK – Trybunał Konstytucyjny UNIDROIT – (j. franc.) Institut international pour l’unification du droit privé International; (j. ang.) Institute for the Unification of Private Law; Międzynarodowy Instytut Unifikacji Prawa Prywatnego (niezależna organizacja międzyrządowa) Wiad. Konser. – Wiadomości Konserwatorskie Wyd. TK – Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego ZNSA -Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego e-CBOSA – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych et al. [et alteri] – „oraz reszta; i pozostali”. Ibidem/idem – łac. to samo miejsce, tamże m.in. – między innymi n. – następna op. cit. – dz. cyt.; łac. opus citatum – dzieło cytowane, opere citato – z cytowanego dzieła passim – w różnych miejscach wymienionej książki albo dzieł wymienionego autora oprac. – opracował/opracowanie pkt – punkt por. – porównaj r. – rok red. – redaktor/redakcja rozdz. – rozdział rys. – rysunek s. – strona sprost. – sprostowanie sygn. – sygnatura t. – tom/y tj. – to jest tekst jedn. – tekst jednolity tzn. – to znaczy tzw. – tak zwany w. – wiek z. – zeszyt zob. – zobacz

Piotr Dobosz, Michał Adamus, Dominika Guzek, Anna Mazur

WPROWADZENIE

W dniu 09 lutego 2017 r. przypada 85 rocznica urodzin Profesora zwyczajnego doktora habilitowanego Stanisława Waltosia, Człowieka niezwykle zasłużonego w zakresie nauki, kultury i dziedzictwa kulturowego. Profesor Stanisław Waltoś urodzony w dniu 9 lutego 1932 roku w Stanisławowie (dzisiaj Івано-Франківськ) jest związany z Krakowem i Uniwersytetem Jagiellońskim niemal przez całe swoje dorosłe życie. To w murach najstarszego polskiego uniwersytetu Stanisław Waltoś studiował prawo, aby następnie rozpocząć niezwykle udaną karierę naukową. To tutaj został także Dyrektorem Muzeum Uniwersytetu Jagiellońskiego Collegium Maius, zastępując na tym stanowisku Profesora Karola Estreichera, wybitnego naukowca, muzeologa i w pełnym tego słowa znaczeniu Człowieka kultury. Profesor Stanisław Waltoś posiada również jeszcze jedną cechę znamionującą najwspanialszych przedstawicieli nauki. Jest przyjacielem kolejnych pokoleń Braci Akademickiej i młodszych – w nauce – Koleżanek i Kolegów. Profesor Stanisław Waltoś powszechnie ceniony i lubiany jest podziwiany przez coraz to kolejne pokolenia. Z tych wszystkich względów Koło Naukowe Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa UJ– z wyrazami wdzięczności – uprzejmie prosi Dostojnego Jubilata o przyjęcie zbioru opracowań członków naszego koła naukowego, jego sympatyków i przyjaciół. Ad multos annos, Kochany Panie Profesorze!

Rozdział I

Adam Kozień1

KONST Y TUCYJNE ASPEKT Y O CHRONY D ÓBR KULTURY

Słowa kluczowe: Konstytucja, dobra kultury, ochrona Key words: Constitution, cultural heritage, protection

1. Wstęp W polskim systemie prawnym zdecydowanie najwyższym i zawierającym najbardziej fundamentalne pojęcia dla prawa polskiego aktem prawnym jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. Z tego powodu poddając analizie poszczególne, wydzielone części prawa polskiego, należy najpierw zbadać podstawy konstytucyjne danego zagadnienia. Przechodząc do prawnej analizy ochrony dóbr kultury w Polsce należy stwierdzić, że podstawowe elementy tego zagadnienia są wyraźnie określone i wspomniane w polskiej Konstytucji. Jest to bardzo ważne, że polski ustrojodawca zdecydował się uregulować wspomnianą kwestię w najwyższym akcie prawa polskiego, gdyż podnosi to wagę ochrony dóbr kultury w Polsce. Ponadto ustrojodawca poprzez to wskazał kierunki działań ustawodawczych w tym zakresie. Z punktu widzenia zachowania polskiej tożsamości, historii, tradycji oraz kultury prawna ochrona dóbr kultury ma fundamentalne znaczenie i powinna być w możliwie jak najlepszy sposób uregulowana na gruncie polskiego prawa. Jest to także ważne dla zachowania europejskiej kultury opartej na cywilizacji łacińskiej, której polska 1 Autor jest studentem I roku Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Adam Kozień

kultura jest bardzo ważną częścią. Polska jest także w tym względzie mocno związana prawem międzynarodowym, bardzo szczegółowo regulującym sferę ochrony szeroko pojętych „dóbr kultury”. Wymaga to także implementacji do polskiego systemu prawnego zapisów ratyfikowanych umów międzynarodowych, które na podstawie art. 87 Konstytucji RP są częścią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Może to prowadzić do sytuacji, w której na gruncie prawa konstytucyjnego i międzynarodowego mogą pojawiać się podstawowe różnice. Jednak poprzez bardzo ogólne sformułowania zawarte w polskiej Konstytucji w temacie ochrony dóbr kultury, należy stwierdzić, iż takie konflikty nie pojawiają się. Co więcej, z racji bardzo ubogiego polskiego ustawodawstwa w dziedzinie ochrony dóbr kultury, akty prawa międzynarodowego wypełniają istotną lukę w polskim prawie, dotyczącym omawianej dziedziny. W niniejszym artykule zostaną wskazane, a także omówione sformułowania, dotyczące ochrony dóbr kultury, jakimi posługuje się polska Konstytucja. Ponadto zostaną one porównane z podobnymi definicjami, znajdującymi się w prawie polskim i międzynarodowym.

2. Elementy związane z ochroną dóbr kultury w Preambule Konstytucji RP Na początku analizy Preambuły pod kątem sformułowań, dotyczących ochrony dóbr kultury należy podkreślić, że na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego2: z tekstu preambuły do Konstytucji nie można wyprowadzić norm prawnych w znaczeniu ścisłym. Niemniej dostarcza ona opartych na autentycznej wypowiedzi ustrojodawcy wskazówek co do zgodnych z jego intencjami kierunków interpretacyjnych przepisów części normatywnej Konstytucji. W Preambule można natrafić na następujące sformułowanie, mające związek z ochroną dziedzictwa Narodu: wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami, za kulturę zakorzenioną w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu3. Na podstawie tego 2 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, nr 5. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 12

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

fragmentu można wyraźnie stwierdzić, że dla polskiego ustrojodawcy szczególne znaczenie ma chrześcijańskie dziedzictwo narodu. Można przez to wskazać, że fundamentem zachowania polskiej tożsamości, historii, kultury i tradycji jest przywiązanie oraz ochrona chrześcijańskiego dziedzictwa w Polsce, będącego częścią cywilizacji łacińskiej Europy. Nie zostało określone, czy chodziło ustrojodawcy o niematerialne, czy też materialne dziedzictwo, stąd należy przyjąć szerokie rozumienie tego zapisu i objąć ochroną zarówno niematerialne, jak i materialne chrześcijańskie dziedzictwo narodu. Dokonując analizy porównawczej polskiej Konstytucji z innym tego typu aktami w krajach europejskich należy podkreślić, że polski ustrojodawca wyróżnia się poprzez podkreślenie ogromnego wpływu chrześcijaństwa na polską kulturę, co stwierdza B. Banaszak: ustrojodawca nie uległ modnemu współcześnie odcinaniu się od wartości kształtujących przez dwa tysiąclecia kulturę europejską i polską tożsamość kulturową, gdyż oznaczałoby to zniekształcenie przeszłości4. Idąc dalej można by stwierdzić, że pominięcie chrześcijańskiego dziedzictwa narodu doprowadziłoby także do zniekształcenia polskiej kultury, tradycji, obyczajów, a nawet tożsamości, opartej przecież na wartościach chrześcijańskich. Duża część zabytków w Polsce jest związana z chrześcijaństwem i pominięcie ich szczególnego znaczenia mogłoby mieć fatalne skutki dla Polski także na arenie międzynarodowej. Zdaniem I. Bernatek-Zaguły: pojęcie „chrześcijańskie dziedzictwo narodowe” będzie miało znacznie węższy zakres niż pozostałe pojęcia użyte zarówno w tym samym, jak i w innych aktach prawnych, dla regulacji ochrony dziedzictwa narodowego Polski5. Jednak polski ustrojodawca posługuje się terminem „chrześcijańskie dziedzictwo Narodu”, a nie „chrześcijańskie dziedzictwo narodowe”, co ma zdecydowanie wyższy wymiar podmiotowy, bo odnoszący się do narodu polskiego, a nie przedmiotowy jako określenie pojęcia dziedzictwa. Ponadto I. Bernatek-Zaguła twierdzi, że może to prowadzić do wyłączenia ochrony dóbr kultury Tatarów, 4 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 6. 5 I. Bernatek-Zaguła, Prawna ochrona dóbr kultury – problemy terminologiczne, http://www.marszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjnego/ppk12/07.pdf, s. 141 (dostęp: 15.12.2015). 13

Adam Kozień

będących obywatelami polskimi, ale wyznających islam6. Trudno zgodzić się z tym zarzutem pod adresem polskiego ustrojodawcy, ponieważ do wszelkich mniejszości narodowych i etnicznych odnosi się art. 35 Konstytucji RP, dający im szeroką ochronę kultury oraz dóbr kultury, co jest następnie uszczegółowione w Ustawie o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym7, a zostanie szczegółowo omówione w dalszej części artykułu. Należy także zwrócić uwagę, iż przytoczony fragment Preambuły może mieć swoją genezę w Konstytucji marcowej z 1921 r.8, której słowa wedle W. Komarnickiego: znaczą coś więcej. W nich stwierdza się ciągłość tradycji i aspiracji narodu polskiego, a zatem moment, stanowiący o istnieniu narodu, jego zasadniczy konstytutywny element9. W następnym fragmencie Preambuły Konstytucji RP ustrojodawca stanowi: zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku, złączeni więzami wspólnoty z naszymi rodakami rozsianymi po świecie. W tym fragmencie należy szczególną uwagę zwrócić na relację międzypokoleniową. Obecne społeczeństwo polskie ma konstytucyjne zadanie przekazania dorobku kulturalnego, składającego się na chrześcijańskie dziedzictwo narodu poprzednich pokoleń, przyszłym pokoleniom Polaków. Widoczne jest także zwrócenie szczególnej uwagi na „ponad tysiącletni dorobek” co wyraźnie sugeruje powiązanie początku dziedzictwa narodu z chrztem Polski w 966 r. oraz dodatkowo wzmacnia pojęcie „chrześcijańskiego dziedzictwa Narodu”. Ponadto w ww. fragmencie zwrócona jest uwaga na Polaków rozsianych po całym świecie. Uszczegółowieniem tego zapisu jest art. 6 ust. 2 Konstytucji RP. W Preambule pojawia się także kolejny zapis: świadomi potrzeby współpracy ze wszystkimi krajami dla dobra Rodziny Ludzkiej. Jest 6 Ibidem, s. 141. 7 Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 573 ze zm. 8 Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1921 nr 44 poz. 267 ze zm. 9 W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 2008, s. 215–216.

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

to ewidentne wskazanie na współpracę międzynarodową w różnych dziedzinach, czyli także w zakresie ochrony dóbr kultury. Z tym równocześnie wiąże się obietnica przychylności polskiej legislatywy, egzekutywy i judykatywy co do obowiązujących Polskę umów międzynarodowych. Znajduje to także podkreślenie w art. 9 Konstytucji RP, gdzie Polska zobowiązuje się przestrzegać wiążącego ją prawa międzynarodowego. Jest to szczególnie ważne w dziedzinie ochrony dóbr kultury, ponieważ prawo międzynarodowe jest w tym wypadku najpełniejszym źródłem prawa w Polsce. Na gruncie Preambuły pojawia się problem definicyjny. Preambuła wskazuje pojęcie „dziedzictwa Narodu”. W całej Konstytucji na określenie omawianej dziedziny stosowane są jeszcze pojęcia: „dziedzictwo narodowe”, „dobro kultury”, „narodowe dziedzictwo kulturalne”. Na gruncie polskiego ustawodawstwa pojawiło się w Ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r.10 pojęcie „zabytek”. Natomiast do 2003 r. obowiązywała w Polsce Ustawa o ochronie dóbr kultury z 1962 r.11, która posługiwała się terminem „dobro kultury”. Pojęciem zakresowo szerszym niż „dziedzictwo narodowe” jest pojęcie „dobro kultury”. Jednak obecnie w polskim ustawodawstwie istnieje pojęcie „zabytek”. Jak słusznie zauważa P. Dobosz: Pojęciem zakresowo szerszym niż „zabytek” jest termin „dobro kultury”, które zawiera w sobie nie tylko zabytki sensu stricto, ale i inne dobra, będące świadectwem rozwoju kulturalnego społeczeństwa12 . Na tej podstawie można wywnioskować, że pojęciem zakresowo szerszym dla pojęcia „zabytek” jest „dziedzictwo narodowe”. W takim wypadku na gruncie tylko i wyłącznie polskiego ustawodawstwa pojęciem najważniejszym i najszerszym jest „dziedzictwo narodowe” i ulega zawężeniu dopiero na gruncie prawa międzynarodowego. 10 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. 11 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, tekst jedn. Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm. 12 P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997, s. 78.

Adam Kozień

3. Zagadnienia związane z ochroną dóbr kultury w art. 5 Konstytucji RP W art. 5 Konstytucji RP ustrojodawca stwierdza, że: Rzeczpospolita (…) strzeże dziedzictwa narodowego. Można w tym przepisie konstytucyjnym dostrzec wyraźne wskazanie, że „dziedzictwo narodowe” podlega szczególnej ochronie ze strony Rzeczpospolitej Polski. Na podstawie art. 1 oraz 4 Konstytucji RP należy podkreślić, że ten obowiązek powinien być wypełniany nie tylko przez władze RP, ale także przez wszystkich obywateli. Wynika z tego również obowiązek dbania, a także zakaz niszczenia „dziedzictwa narodowego”. Szczegółowe ramy ochrony są zawarte w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych z tej dziedziny oraz Ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i Ustawie o muzeach13. Na tym etapie pojawia się jednak problem samej definicji pojęcia „dziedzictwo narodowe”, które nie zostało wytłumaczone w żadnych aktach ustawowych. To pojęcie nie pojawia się także w żadnej z wiążących Polskę umów międzynarodowych. W Sejmie trzeciej kadencji w 2002 r. pojawił się projekt ustawy o ochronie dziedzictwa narodowego14, w której nie tylko została zawarta definicja pojęcia „dziedzictwo narodowe”, ale także „dobro kultury”. Definicja pojęcia „dziedzictwo narodowe” została zawarta w art. 2 ust. 1 wspomnianego projektu i brzmiała: Dziedzictwo narodowe, stanowiąc nadrzędną, ponadczasową oraz ogólnoludzką wartość dla pokoleń, jest bogactwem Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli, świadectwem tożsamości i ich udziału w dorobku światowego dziedzictwa kultury, natomiast termin „dobro kultury” określono w art. 3 ust. 1 projektu: dobro kultury – każda rzecz ruchoma lub nieruchomość wraz z częściami składowymi i przynależnościami, dawna oraz współczesna, mająca w całości lub w części znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na swą wartość historyczną, architektoniczną, naukową, artystyczną lub tradycję, a także, 13 Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 987 ze zm. 14 http://orka.sejm.gov.pl/Rejestrd.nsf/wgdruku/1629/$file/1629.pdf (dostęp: 14.12.2015). 16

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

mająca szczególne znaczenie dla dziedzictwa kulturalnego wartość niematerialna, zwana dalej niematerialnym dobrem kultury, w tym język polski. Warte uwagi są sformułowania „światowe dziedzictwo kultury” oraz „dziedzictwo i rozwój kulturalny”, które przypominają termin „dziedzictwo kulturalne” z Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego z 1972 r.15 Ponadto w art. 3 ust. 1 projektodawcy wspomnieli dobro kultury współczesne, które obecnie w polskim ustawodawstwie w ogóle nie jest chronione, a ewentualną ochronę można wnioskować jedynie na podstawie rozszerzającej definicji „dziedzictwa kulturalnego” z Konwencji o ochronie światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego z 1972 r. (art. 1 Konwencji). Bardzo ważne jest także objęcie ochroną przez projekt ustawy w ramach pojęcia „dobro kultury” „niematerialnego dobra kultury”, do którego zaliczałby się także język polski, ponieważ regulacja, dotycząca niematerialnych dóbr kultury pojawiła się w prawie międzynarodowym dopiero w Konwencji UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego z 2003 r.16 Gdyby ta ustawa została uchwalona, to polski ustawodawca wyprzedziłby tym samym unormowania międzynarodowe.

4. Ochrona dóbr kultury w świetle art. 6 Konstytucji RP 4.1. Art. 6 ust. 1 Kolejnym zapisem konstytucyjnym, dotyczącym ochrony dóbr kultury, jest art. 6 ust. 1 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca stwierdza, że: Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. W tym artykule pojawia się pojęcie „dobro kultury”, które ponownie nie jest zdefiniowane. B. Banaszak uważa, że: pojęcie odwołuje się do jego powszechnego rozumienia jako przedmioty, środki i wartości składające się na materialny i duchowy dorobek 15 Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r., Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. 16 Konwencja UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego, sporządzona w Paryżu dnia 17 października 2003 r., Dz.U. 2011 nr 172 poz. 1018. 17

Adam Kozień

narodu polskiego17. W takim rozumieniu pojęcie „dobro kultury” obejmuje swoim zakresem materialne i niematerialne dziedzictwo narodu, a zwrócenie uwagi przez B. Banaszaka na „duchowy dorobek” ewidentnie koresponduje z pojęciem „chrześcijańskiego dziedzictwa Narodu” z Preambuły. Ustrojodawca w przytoczonym artykule wskazuje także na tożsamość narodu polskiego. Wynika z tego, że dla zachowania oraz przekazania przyszłym pokoleniom Polaków tożsamości narodowej, bardzo ważne są dobra kultury narodu polskiego. Dobra kultury, składające się na „chrześcijańskie dziedzictwo Narodu” pielęgnują pamięć o przeszłości, podtrzymują polską kulturę, tradycję i obyczaje, a ponadto są czynnikiem jednoczącym naród polski. Na gruncie rozważań konstytucyjnych pojawia się problem, co oznacza pojęcie „naród polski”, a także czy jest ono tożsame z terminem „Naród”, wyrażonym w art. 4 ust. 1 Konstytucji RP. Na podstawie tezy Sądu Najwyższego należy przyjąć pogląd, że są to pojęcia tożsame, a także nie oznacza to powrotu do etnicznej koncepcji narodu. Z art. 6 ust. 1 Konstytucji RP wynikają dwie zasady: upowszechniania dóbr kultury oraz równego dostępu do nich18. Zasadę upowszechniania dóbr kultury, wyrażoną w powyższym artykule należy łączyć z art. 73 Konstytucji RP. Ponadto zasada ta nakłada liczne obowiązki na władze RP, które powinny tworzyć dogodne warunki rozpowszechniania i ochrony dóbr kultury poprzez odpowiednie regulacje prawne oraz organizację różnych prezentacji dóbr kultury, do których można zaliczyć m.in. koncerty, ekspozycje, tworzenie muzeów, izb pamięci. Drugą zasadę, dotyczącą równości dostępu do dóbr kultury, należy zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego19, rozpatrywać przez pryzmat art. 32 Konstytucji RP, który zasadą równości obejmuje wszystkich tych, którzy podlegają władzy Rzeczpospolitej Polski. Ponadto treść art. 32 Konstytucji RP jednoznacznie wynika z art. 30 Konstytucji RP, dotyczącego godności każdej osoby20. 17 B. Banaszak, Konstytucja…, s. 76–77. 18 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 14–15. 19 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r., K 13/02, OTK-A 2003, nr 4, poz. 28. 20 P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2014, s. 156. 18

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

Z racji tego, że samo pojęcie „dobro kultury” nie jest obecnie definiowane w polskim ustawodawstwie, należy sięgnąć do wiążących Polskę umów międzynarodowych. Jako pierwszą należy wskazać Konwencję dotyczącą środków zmierzających do zakazu i zapobiegania nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury, która została sporządzona w Paryżu w 1970 r. W tej konwencji wprost pojawia się termin „dobro kultury”, który następnie jest bardzo szeroko definiowany w artykule 1 niniejszej konwencji21. Niestety zakres tej definicji nie obejmuje ochrony nieruchomości oraz gmachów. Kolejną konwencją, o której należy wspomnieć w omawianym artykule Konstytucji RP, jest Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego z 1954 r., czyli tzw. Konwencja Haska. Co prawda pojawia się w powyższej konwencji termin „dobra kulturalne”, lecz jest to termin pokrewny w stosunku do pojęcia „dobra kultury”. W Konwencji Haskiej w art. 1 definicja „dobra kulturalne” obejmuje dobra ruchome, nieruchome, gmachy oraz „ośrodki zabytkowe”22. Należy jednakże zaznaczyć, że w polskim ustawodawstwie sam termin „dobra kultury” pojawia się w art. 1 Ustawy o muzeach z 1996 r., lecz nie jest on definiowany, stąd dopiero biorąc pod uwagę dwie powyższe konwencje międzynarodowe można holistycznie określić konstytucyjne pojęcie „dobro kultury”. 4.2. Art. 6 ust. 2 Następnym przepisem konstytucyjnym, mającym związek z dobrami kultury jest art. 6 ust. 2, w którym ustrojodawca stwierdza, że: Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym. W artykule tym Konstytucja zobowiązuje polskie władze do pomocy Polakom, żyjącym poza granicami ojczyzny w zachowaniu ich związków z polską historią, kulturą, tradycją, obyczajami. Na mocy 21 Konwencja dotycząca środków zmierzających do zakazu i zapobieganiu nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury, sporządzona w Paryżu dnia 17 listopada 1970 r., Dz.U. 1974 nr 20 poz. 106. 22 Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokół o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisane w Hadze dnia 14 maja 1954 r., Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212. 19

Adam Kozień

powyższego zapisu konstytucyjnego w strukturze Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP funkcjonuje Departament Współpracy z Polonią i Polakami za Granicą, natomiast w Sejmie RP została utworzona stała Komisja Łączności z Polakami za Granicą celem pomocy rodakom poza granicami ojczyzny w zachowaniu „narodowego dziedzictwa kulturalnego”, a przez to podtrzymaniu i zachowaniu polskiej tożsamości narodowej, wyrażonej już w Preambule. Na gruncie konstytucyjnym pojawia się problem w zdefiniowaniu terminu „Polak”, czy pojęcie to odnosi się tylko do osób za granicą związanych formalną więzią z Polską lub osób zrzeszonych w organizacjach polonijnych, ewentualnie posiadających Kartę Polaka, czy też obejmuje ten termin wszystkich, którzy po prostu czują się Polakami. Ustrojodawca milczy na ten temat, więc należy przyjąć, iż pojęcie „Polak” odnosi się do wszystkich, którzy czują się Polakami23 oraz chcą podtrzymywać polskie dziedzictwo narodowe. W art. 6 ust. 2 pojawia się ponadto kolejny termin „narodowe dziedzictwo kulturalne”. Sam przymiotnik „narodowe” odnosi się ewidentnie do polskiej tożsamości, natomiast pojęcie „dziedzictwo kulturalne” jest zapewne zaczerpnięte z art. 1 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, sporządzonej w Paryżu w 1972 r. Należy podkreślić, że kolejną definicję konstytucyjnych terminów, związanych z ochroną dóbr kultury można wyjaśnić i określić tylko na podstawie odpowiednich umów międzynarodowych, wiążących Polskę.

5. Kwestie ochrony dóbr kultury mniejszości narodowych i etnicznych Jako odpowiednią normę konstytucyjną, regulującą kwestię ochrony kultury oraz dóbr kultury, należących do mniejszości narodowych i etnicznych można wskazać art. 35 Konstytucji RP. Ponadto rozwinięciem unormowań konstytucyjnych w tym zakresie jest ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym z 2005 r. 23 B. Banaszak, Konstytucja…, s. 77. 20

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

5.1. Art. 35 ust. 1 Ustrojodawca w podanym artykule stwierdza, że: Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania, a także rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury. W powyższym artykule ustrojodawca akcentuje wolności mniejszości narodowych i etnicznych do zachowania oraz kultywowania własnych tradycji, kultury oraz obyczajów, a ponadto zapewnia wolność korzystania z własnego języka, czego następnie uszczegółowieniem są odpowiednie przepisy rozdziału II (art. 7–16) ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. Jest to szczególne wyróżnienie mniejszości narodowych i etnicznych oraz ich wolności do kultywowania własnej kultury, ponieważ wolność każdego człowieka do korzystania z praw konstytucyjnych (także kulturalnych) wynika z art. 31 Konstytucji RP, natomiast równość każdego człowieka, związana z równym dostępem do dóbr kultury, wynika z art. 32 Konstytucji RP, a wszystkie te prawa przysługują z mocy art. 30 Konstytucji RP, dotyczącej niezbywalnej godności każdego człowieka. 5.2. Art. 35 ust. 2 Następnie ustrojodawca stanowi, że: Mniejszości narodowe i etniczne mają prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej”. Jest to bardzo ważny artykuł z punktu widzenia ochrony dóbr kultury mniejszości narodowych i etnicznych, ponieważ po pierwsze mniejszości mają zapewnione konstytucyjne prawo tworzenia także instytucji kulturalnych, które mają służyć ochronie tożsamości religijnej, z której wynika kultura oraz liczne tradycje. Jeszcze dobitniej wyraża się w tej kwestii Ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, która w art. 18 ust. 1 stwierdza, że: Organy władzy publicznej są obowiązane podejmować odpowiednie środki w celu wspierania: (pkt 1) działalności zmierzającej do ochrony, zachowania i rozwoju tożsamości kulturowej mniejszości. Dodatkowo ustawodawca stanowi, że tymi środkami powinny być w szczególności 21

Adam Kozień

dotacje celowe lub podmiotowe na m.in.: działalność instytucji kulturalnych, ruchu artystycznego i twórczości mniejszości oraz imprez artystycznych mających istotne znaczenie dla kultury mniejszości (art. 18 ust. 2 pkt 1) oraz ochronę miejsc związanych z kulturą mniejszości (art. 18 ust. 2 pkt 5). Szczególnie ważne dla kwestii ochrony dóbr kultury mniejszości narodowych i etnicznych jest art. 18 ust. 1 pkt 1, a następnie ust. 2 pkt 1, który ochroną obejmuje także niematerialne dobra kultury mniejszości narodowych i etnicznych, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 5 wskazuje przede wszystkim na ich materialne dobra kultury. Należy podkreślić, że art. 35 Konstytucji RP, a następnie odpowiednie przepisy Ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, wyraźnie obejmują ochroną niematerialne, a także materialne dobra kultury mniejszości narodowych i etnicznych, dlatego nie może być mowy o jakimkolwiek wykluczeniu ochrony kultury oraz dóbr kultury mniejszości narodowych i etnicznych. Ponadto wszelkie zarzuty przeciwko zapisowi w Preambule o ochronie „chrześcijańskiego dziedzictwa Narodu”, a dotyczące braku ochrony dóbr kultury mniejszości narodowych i etnicznych są bezpodstawne i pozbawione racji.

6. Art. 73 Konstytucji RP a ochrona dóbr kultury 6.1. Wolność twórczości artystycznej Pierwsza część art. 73 Konstytucji RP dotyczy pojęcia wolności twórczości artystycznej, co w Konstytucji określone jest słowami: Każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej. Ponownie pojawia się problem zdefiniowania pojęcia „twórczość artystyczna”, które nie jest w Konstytucji określone. W doktrynie prawniczej rozwinęła się definicja tego pojęcia z racji jego szerokiego zastosowania m.in. w prawie karnym oraz cywilnym. M. Filar proponuje, aby za twórczość artystyczną uznawać taką twórczość, która posiada: cel artystyczny, czyli działania motywowane chęcią przekazania idei, uczuć, przeżyć twórczych, artystyczny charakter dzieła, związany z mistrzostwem wykonania oraz zaspokojeniem potrzeb społecznych oraz szczególne właściwości twórcy, składające się na profesjonalizm i mistrzostwo24. 24 Za B. Banaszak, Konstytucja…, s. 431. 22

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

Należy podkreślić, że ta definicja została zaproponowana w związku z przepisami prawa karnego, lecz można stwierdzić, iż odnosi się ona do podstawowego rozumienia pojęcia „twórczość artystyczna”, stąd może być używana w innych gałęziach prawa. Można równocześnie dodać do wspomnianej definicji, że taka twórczość artystyczna powinna być obiektywnie społeczeństwu potrzebna oraz przez niego akceptowana, a także nie powinna godzić w prawa innych osób. Wolność artystyczną można rozważać jedynie w kategorii osób fizycznych, co wiąże się także z kwestią prawa własności oraz praw autorskich i intelektualnych. Należy także określić pojęcie „wolność”, gdyż to wynikające z art. 31 ust. 1 jest zbyt ogólne. M. Jabłoński zaproponował swobody, dotyczące wolności twórczości artystycznej. W myśl tego założenia należy wyróżnić swobodę możliwości podejmowania procesów myślowych oraz działania, ponadto wyróżnił swobodę: wyboru miejsca i formy działalności artystycznej, określenia przedmiotu i zakresu badań, określania i przyjmowania metod swojej działalności oraz ogłaszania i rozpowszechniania wyników swojej pracy twórczej25. Należy podkreślić, że wolność twórczości artystycznej nie ma charakteru prawa bezwzględnie obowiązującego, a także nie jest nieograniczona. Po pierwsze twórczość artystyczna nie może naruszać praw innych osób, co wynika także z art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Po drugie nie może naruszać przyrodzonej godności człowieka, wyrażonej w art. 30 Konstytucji RP oraz praw człowieka wynikających z Konstytucji RP oraz wiążących Polskę umów międzynarodowych. Po trzecie Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 wymienia numerus clausus przypadki, kiedy konstytucyjne wolności i prawa mogą ulec ograniczeniu. Są to przypadki, kiedy zagrożone jest bezpieczeństwo lub porządek społeczny, środowisko, zdrowie, moralność publiczna oraz wolności i prawa innych osób. Szczególnie dla twórczości artystycznej zastrzeżona jest kwestia moralności publicznej, która przez twórczość artystyczną nie może zostać zagrożona lub naruszona. Po czwarte, twórczość artystyczna nie może mieć znamion zwyczajnego szyderstwa lub głupoty artystycznej. Poza tymi przypadkami państwo jest 25 M. Jabłoński, Konstytucyjne gwarancje wolności z art. 73 Konstytucji RP, [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 562. 23

Adam Kozień

zobligowane do ochrony twórczości artystycznej przed ewentualną ingerencją przez różne podmioty. Ponadto władze powinny finansowo wspierać twórczość artystyczną np. poprzez dofinansowanie, dotacje, stypendia, granty. Równocześnie artyści mogą korzystać z pomocy finansowej innych mecenasów. 6.2. Korzystanie z dóbr kultury Ustrojodawca stanowi wolność korzystania z dóbr kultury także w art. 73 Konstytucji RP, w którym jest napisane, że: Każdemu zapewnia się (…) wolność korzystania z dóbr kultury. Jest to ważne unormowanie, ponieważ każdemu człowiekowi zapewniono możliwość korzystania z dóbr kultury. Wiąże się z tym równocześnie obowiązek właściwego korzystania, ochrony oraz upowszechniania dóbr kultury w Polsce i poza jej granicami. Należy szczególnie objąć ochroną dziedzictwo narodowe, tradycje cywilizacyjne (łacińskiej Europy) oraz ogólnoludzkie wartości26, a także zapewnić szeroką wolność korzystania z tych wartości oraz dóbr. Wartość dóbr kultury jest nieoceniona, ponieważ wpływają one na rozwój duchowy i intelektualny każdego człowieka, oddziałują na myśli, są ważnym elementem ludzkiej wrażliwości, chęci tworzenia nowych rzeczy, a także rozwijają talenty i zdolności. Z tych, a także jeszcze wielu innych powodów zapewnienie wolności korzystania z dóbr kultury jest obowiązkiem władzy państwowej. Ta wolność musi być równocześnie oparta na równości i powszechności w dostępie do dóbr kultury. Należy jednakże zwrócić szczególną uwagę na właściwe korzystanie z dóbr kultury, aby nie doznały one uszczerbku lub nie zostały zniszczone, ponieważ obowiązkiem konstytucyjnym jest przekazanie dziedzictwa narodowego przyszłym pokoleniom, a poza tym byłoby to wyjątkowo szkodliwe dla społeczeństwa, gdyby dobra kultury zostały realnie zagrożone przez niewłaściwe korzystanie z nich. Z tego powodu należy dbać o odpowiednią ochronę, renowację i konserwację dóbr kultury. Działania związane z ochroną muszą dokonywać kompetentni i wykwalifikowani pracownicy, co jest szczegółowo ustanowione w odpowiednich przepisach, dotyczących m.in. konserwatorów zabytków. Wolność korzystania z dóbr kultury nie może równocześnie 26 B. Banaszak, Konstytucja…, s. 435. 24

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

naruszać praw własności właścicieli tych dóbr. Należy objąć także szczególną ochroną twórców szeroko pojętych dóbr kultury, co jest uregulowane m.in. w Ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych z 1994 r.27 oraz w Traktacie Światowej Organizacji Własności intelektualnej o prawie autorskim z 1996 r.28

7. Krytyczna ocena unormowań dotyczących ochrony dóbr kultury Należy podkreślić, że w Konstytucji RP pojawiają się uregulowania, dotyczące prawnej ochrony dóbr kultury w Polsce. Ustrojodawca w opisywanym temacie posługuje się takimi określeniami jak: „chrześcijańskie dziedzictwo Narodu”, „dziedzictwo narodowe”, „dziedzictwo kultury” oraz „dobro kultury”. Są to zdecydowanie pojęcia fundamentalne dla polskiego ustrojodawcy, natomiast zupełnie niedookreślone. Oczywiście podstawowym założeniem Konstytucji nie jest tłumaczenie wszystkich pojęć i wyjątków, ponieważ Konstytucja ma za zadanie ustanowić pojęcia ogólne, natomiast uszczegółowienie i wytłumaczenie poszczególnych terminów powinno znaleźć się w poszczególnych aktach ustawowych. Niestety polskie ustawodawstwo jest w zakresie ochrony dóbr kultury bardzo ubogie i można wysunąć zarzut o niedopełnienie przez polskiego ustawodawcę podstawowego zadania, jakim jest wydanie ustaw, mających na celu uszczegółowienie poszczególnych artykułów i terminów konstytucyjnych. Można stwierdzić wprost, że nie zostało wypełnione zadanie wyrażone w art. 5 Konstytucji RP o obowiązku podjęcia działań prawotwórczych, mających na celu ochronę dziedzictwa narodowego zarówno materialnego, jak i niematerialnego. Ponadto widoczny jest wyraźny rozdźwięk pomiędzy treścią Preambuły a obecną Ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ ustawa pomija wiele ważnych kwestii, związanych z pojęciem „chrześcijańskie dziedzictwo Narodu” (także sprawę niematerialnego dziedzictwa narodu). 27 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 666 ze zm. 28 Traktat Światowej Organizacji Własności Intelektualnej o Prawie Autorskim, sporządzony w Genewie dnia 20 grudnia 1996 r., Dz.U. 2005 nr 3 poz. 12. 25

Adam Kozień

W takim wypadku pozostaje tylko odwołanie się do bezpośredniego stosowania przykładowo art. 73 Konstytucji RP, aby objąć ochroną dobra kultury, które swoją ochroną nie obejmuje Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto zawsze można odwołać się do ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych z tego obszaru, aby należycie ochronić dobra kultury niechronione wprost przez polskie ustawodawstwo. Przykładowo, aby objąć ochroną dzieła kultury współczesnej, należy się odwołać do Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego z 1972 r., natomiast aby chronić niematerialne dziedzictwo kulturowe w tym np. wiedzę oraz język, trzeba sięgnąć po Konwencję UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego z 2003 r. Analizując art. 1 Ustawy o muzeach powstaje pytanie czy ochrona dóbr kultury pozostaje w gestii tylko muzeów i czy jest to zgodne z powyższymi artykułami Konstytucji RP. Na podstawie Konstytucji RP można sformułować tezę, iż ochrona dóbr kultury powinna być realizowana przez państwo i wszystkich obywateli, a muzea powinny być tylko jednostkami pomocniczymi. Pozostaje również otwarte pytanie, czy Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego posiada odpowiednie instrumenty prawne, aby spełniać konstytucyjne zadania związane z ochroną dóbr kultury.

Podsumowanie Przechodząc do konkluzji należy stwierdzić, że Konstytucja RP stanowi podstawowe przepisy, dotyczące ochrony dóbr kultury. Można zauważyć, że dla ustrojodawcy ważna była odpowiednia regulacja związana z ochroną dóbr kultury. Jednakże Konstytucja RP posługuje się czterema terminami, związanymi z omawianą tematyką, które w żadnym polskim akcie ustawowym i podustawowym nie są określone. Właściwą wiedzę, dotyczącą szeroko pojętej ochrony dóbr kultury, można czerpać dopiero z aktów prawa międzynarodowego, wiążącego Polskę. Słabo rozwinięte polskie ustawodawstwo, związane z analizowanym tematem świadczy o niewypełnieniu przez polskiego ustawodawcę konstytucyjnego obowiązku prawotwórczego w zakresie ochrony dóbr kultury. Z tego względu należy generalnie pozytywnie ocenić unormowania, związane z szeroko pojętą ochroną dóbr kultury 26

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

w Konstytucji RP, natomiast negatywnie polskiego ustawodawcę, dla którego ta sfera najwyraźniej nie jest szczególnie ważna. Obecnie powstaje pytanie, czy ma uzasadnienie wprowadzanie w przyszłości nowych aktów polskiego prawa, dotyczących ochrony dóbr kultury, z racji licznego i obecnie kompleksowego prawa międzynarodowego w tej kwestii. Na pewno ewentualne nowe akty prawne musiałyby brać pod uwagę unormowania międzynarodowe i oczywiście być zgodne z Konstytucją RP. Jednak pozostają terminy konstytucyjne, które powinny zostać właściwie zdefiniowane w ustawie. Poza tym polskie akty prawne mogłyby spełniać funkcję uściślającą unormowania międzynarodowe. Ponadto Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinno mieć lepsze polskie instrumenty prawne do ochrony dóbr kultury, a także aktywniej włączać się w procesy prawotwórcze, zmierzające ku przygotowaniu ustawy, regulującej możliwie kompleksowo wspomnianą kwestię. Pozostaje mieć nadzieję, że sytuacja prawna ochrony dóbr kultury będzie ulegała w Polsce polepszeniu i zostaną właściwie wypełnione obowiązki konstytucyjne w tym zakresie.

Abstrakt W artykule pt. Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury dokonano analizy poszczególnych artykułów Konstytucji RP w zakresie ochrony dóbr kultury. Została także przedstawiona analiza porównawcza pojęć z obszaru ochrony dóbr kultury w prawie polskim oraz międzynarodowym z uwzględnieniem terminologii zawartej w Konstytucji RP. Ponadto sformułowano krytyczne uwagi w stosunku do obowiązującego polskiego ustawodawstwa w zakresie ochrony dóbr kultury sensu largo.

Abstract Constitutional Aspects of Cultural Heritage Protection

The article analisis particular paragraphs of the Constitution of the Polish Republic in extent of cultural heritage. Moreover the comparative analysis of terms connected with cultural heritage in Polish and international law was provided, having in mind terminology used in 27

Adam Kozień

the Constitution of the Polish Republic. Finally some critical remarks in relation to Polish law being in force, according to cultural heritage, were formulated.

Bibliografia Literatura • Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012. • Bernatek-Zaguła I., Prawna ochrona dóbr kultury – problemy terminologiczne, http://www.marszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjnego/ ppk12/07.pdf. • Dobosz P., Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997. • Jabłoński M., Konstytucyjne gwarancje wolności z art. 73 Konstytucji RP, [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002. • Komarnicki W., Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 2008. • Sarnecki P. (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2014. • Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998.

Wykaz stron internetowych • http://orka.sejm.gov.pl/Rejestrd.nsf/wgdruku/1629/$file/1629.pdf.

Konstytucyjne aspekty ochrony dóbr kultury

• Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 573 ze zm. • Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokół o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisane w Hadze dnia 14 maja 1954 r., Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212. • Konwencja dotycząca środków zmierzających do zakazu i zapobieganiu nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury, sporządzona w Paryżu dnia 17 listopada 1970 r., Dz.U. 1974 nr 20 poz. 106. • Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. • Konwencja UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego, sporządzona w Paryżu dnia 17 października 2003 r., Dz.U. 2011 nr 172 poz. 1018. • Traktat Światowej Organizacji Własności Intelektualnej o Prawie Autorskim, sporządzony w Genewie dnia 20 grudnia 1996 r., Dz.U. 2005 nr 3 poz. 12.

Orzecznictwo • Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r., K 13/02, OTK-A 2003, nr 4, poz. 28; http://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1& dokument=19&sprawa=2934. • Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 49; http://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1& dokument=97&sprawa=3826.

Rozdział II

Angelika Ciżyńska1

O CHRONA WŁ ASNOŚCI ZABY TKU RUCHOMEGO A KONST Y TUCYJNE PRZEPISY O WŁ ASNOŚCI. ANALIZA ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM LIST Y SKARBÓW DZIEDZICT WA

Słowa kluczowe: zabytek, zabytek ruchomy, prawo własności, ograniczenie praw Key words: monument, movable monument, ownership, restriction of rights

1. Wstęp Będąc elementem dziedzictwa kulturowego, zabytki zajmują bardzo ważne miejsce w życiu społeczeństwa. Niektóre z nich mają również wartość sentymentalną. To dzięki zabytkom przyszłe pokolenia będą mogły poznać chociaż część historii, która dla nas jest teraz rzeczywistością. A. Młynarska-Sobczewska słusznie zauważa, iż konserwacja, ochrona i prezentacja zabytków to nie tylko zadanie władz publicznych, ale także zespół obowiązków po stronie właścicieli takich obiektów2 . Nie da się zaprzeczyć, że wiele zabytków niszczeje, gdyż nie są prowadzone żadne prace konserwatorskie a właściciele nie są zainteresowani ich utrzymywaniem. Dzieje się tak, ponieważ liczne ograniczenia 1 Studentka III roku Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 A. Młynarska-Sobaczewska, Ochrona zabytków jako ograniczenie prawa własności rzeczy zabytkowej. Uwagi na tle orzeczenia ETPC w sprawie Połomscy przeciwko Polsce z dnia 29 marca 2011 r., „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, 2011, nr 2, s. 1.

Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy…

prawne prowadzą do wniosku, że tak naprawdę niewiele pozostaje z prawa własności3. Można zatem zastanowić się, czy w takiej sytuacji wprowadzone ustawowo obowiązki właściciela zabytkowego obiektu nie pozbawiają go swobody dysponowania rzeczą a własność zabytku staje się ciężarem zamiast być czymś korzystnym i wyjątkowym? Analiza dotycząca ograniczeń prawa własności zabytków ruchomych zostanie poprzedzona ogólnymi uwagami dotyczącymi prawa własności, pojęcia zabytku ruchomego oraz konstytucyjnych przepisów o własności. Podstawę prawną dla rozważań w dużej mierze będzie stanowiła ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami4 oraz jej nowelizacja, czyli projekt ustawy z dnia 10 lipca 2015 r.5 przewidujący utworzenie Listy Skarbów Dziedzictwa.

2. Treść prawa własności Treść prawa własności została uregulowana w art. 140 Kodeksu cywilnego6. Własność jest prawem uniwersalnym, bowiem może przysługiwać każdemu. Nie ma ona charakteru absolutnego, gdyż podlega ograniczeniom. Jest również prawem bezterminowym i trwa tak długo, jak długo istnieje rzecz będąca przedmiotem własności7. W systemie polskiego prawa cywilnego z treści definicji prawa własności i zasady, w myśl której prawa rzeczowe dotyczą rzeczy wypływa wniosek, że przedmiotem własności może być tylko rzecz w rozumieniu art. 45 k.c. Tworząc definicję prawa własności możemy wyróżnić stronę pozytywną oraz stronę negatywną. Strona pozytywna oznacza uprawnienia, 3 P. Gwoździewicz, Ograniczenia prawa własności zabytków, „Roczniki Administracji i Prawa”, 2009, s. 1–2. 4 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. 5 Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. – o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach (projekt ustawy skierowany przez Prezydenta RP do kontroli prewencyjnej). 6 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm. 7 http://www.studentprawa.com.pl/tre-prawa-wasnoci.html (dostęp: 20.10.2016). 31

Angelika Ciżyńska

jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe. Zaś przez stronę negatywną własności rozumie się możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa8. Prawo własności jest najszerszą formą korzystania z rzeczy. Obejmuje ono uprawnienia właściciela względem rzeczy, m.in. uprawnienie do posiadania, korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą9. We współczesnym systemie polskiego ustawodawstwa granice własności zostały określone normatywnie. Są to trzy sprzężone ze sobą wyznaczniki: przepisy ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności. Przedmiotem poniższych rozważań będą granice wskazane przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

3. Konstytucyjne przepisy o własności Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP10 własność prywatna stanowi podstawowy element ustroju społeczno-gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej i jest jednym z filarów gospodarki rynkowej. Wspomniany art. 20 i art. 21 Konstytucji RP są zasadami ustrojowymi umieszczonymi w I rozdziale ustawy zasadniczej. Art. 21 ust. 1 formułuje zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia a ust. 2 pozwala na wywłaszczenie tylko na cele publiczne i za słuszne odszkodowanie. Zabezpieczenie realizacji konstytucyjnego prawa własności spoczywa zaś na art. 46 Konstytucji RP. Kolejnym konstytucyjnym przepisem o własności jest art. 64, który przyznaje każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia. S. Jarosz-Żukowska w swojej pracy wspomina, iż w czasie dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nie było zgody co do słuszności rozdzielania w systematyce Konstytucji RP, między art. 21 i art. 64, przepisów o własności i ich wzajemnego stosunku11. 8 E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2011, s. 293 i n. 9 K. Stachura, Treść prawa własności, http://www.l-w.com.pl/home/aktualnosci/ tresc-prawa-wlasnosci/(dostęp: 20.10.2016). 10 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 poz. 483 ze zm. 11 S. Jarosz-Żukowska, Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności ograniczeń prawa własności, [w:] L. Garlicki, A. Szmyt (red.), Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej 32

Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy…

Okazuje się, że biorąc pod uwagę zasadę równości i proporcjonalności w kwestii ochrony własności art. 64 ustawy zasadniczej nie zawiera żadnych nowych treści, których nie dałoby się wyprowadzić z art. 21. Próbując bronić racjonalności ustawodawcy, który powielił w treści Konstytucji RP przepisy o własności można stwierdzić, że art. 21 najwyższej ustawy sformułowany został od strony powinności i obowiązków państwa a art. 64 wyraża konkretne prawa podmiotowe12. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podejmował próby interpretacji konstytucyjnego pojęcia własności oraz relacji art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Jako przykłady można wskazać orzeczenie z 12 stycznia 1999 r. (P 2/98)13 i drugie z 25 lutego 1999 r. (K 23/98)14. W orzeczeniach tych Trybunał uznaje, że unormowanie art. 64 Konstytucji RP w pewnych kierunkach powtarza, w innych uzupełnia unormowania przewidziane w art. 21 ustawy zasadniczej. Na podstawie orzecznictwa TK można uznać, że art. 64 Konstytucji RP pełni rolę samodzielnego wzorca kontroli konstytucyjności regulacji, które ingerują w sferę prawa własności15. Jako przykład ponownie posłużyć może orzeczenie K 23/98 w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że (…) zasady ustrojowe, takie jak ta wyrażona w art. 21 Konstytucji RP, spełniają kluczowe znaczenia w perspektywie poszukiwania wzorca konstytucyjnego w zakresie dotyczącym badania konstytucyjności kwestionowanych przepisów prawnych, o ile Konstytucja RP nie zawiera norm bardziej szczegółowych. W zakresie dotyczącym ochrony prawa własności oraz ograniczonych praw rzeczowych takie szczegółowe normy zawiera art. 64 Konstytucji. Polskiej: doświadczenia i inspiracje. Profesorowi Kazimierzowi Działosze prace dedykowane na siedemdziesięciolecie urodzin, Warszawa 2003, s. 135 i n. 12 S. Jarosz-Żukowska, Gwarancja ochrony własności i innych praw majątkowych, http://www.repozytorium.uni.wroc.pl/Content/53675/29_Sylwia_Jarosz_ Zukowska.pdf (dostęp: 20.10.2016). 13 Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2. 14 Wyrok TK z dnia 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25. 15 D. Pokitko, Własność w Konstytucji III Rzeczypospolitej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, 2002, z. 2, s. 180 i n. 33

Angelika Ciżyńska

4. Pojęcie zabytku W terminologii prawniczej funkcjonuje pojęcie dobra kultury (występuje ono w art. 6 ust. 116 i art. 73 Konstytucji RP17), powszechnie utożsamiane jest ono z zabytkiem lub dziełem sztuki18. W ustawie uchwalonej 23 lipca 2003 r. pojęcie zabytku uznano za podstawowy termin prawa ochrony zabytków. W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z dualizmu terminologicznego pojęcia „zabytek” i terminu „dobro kultury”19. Aktualnie dobro kultury jest tylko pojęciem konstytucyjnym20. W literaturze przedmiotu występuje pogląd, że dobro kultury jest pojęciem szerszym niż pojęcie zabytku21. Według art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym.

5. Pojęcie zabytku ruchomego i obowiązki właściciela wynikające z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Jak wynika z art. 3 wspomnianej wyżej ustawy zabytki dzielą się na ruchome i nieruchome. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków 16 Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. 17 K ażdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury. 18 A. Gerecka-Żołyńska, W kwestii definicji dobra kultury i dzieła sztuki, „Prokuratura i Prawo”, 1999, nr 9, s. 104. 19 A. Jagielska-Burduk, Zabytek ruchomy, Warszawa 2011, s. 68. 20 M. Drela, Własność zabytków, Warszawa 2006, s. 25. 21 Pogląd ten prezentuje J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, Kraków 2001.

Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy…

i opiece nad zabytkami22 zawiera przykładowy katalog przedmiotów będących zabytkami ruchomymi. Można zauważyć, że zabytki coraz częściej są własnością osób prywatnych. Mimo to obowiązują pewne ograniczenia prawa własności dotyczące np. konserwacji23. Artykuł 5 ustawy wymienia ogólne obowiązki właściciela zabytkowego obiektu. Według jego treści opieka właściciela nad zabytkiem powinna polegać m.in. na korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, zapewnianiu warunków i możliwości prowadzenia badań przy zabytku a nawet upowszechnianiu wiedzy o tym zabytku. Właściciel powinien także udostępniać zabytek w celu przeprowadzenia prac restauratorskich, konserwatorskich, czy budowlanych. W ramach dwustopniowego modelu ochrony zabytków, przewidzianego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki wpisane do rejestru zostały objęte ściślejszą ochroną24. Rejestracja zabytku powoduje przeniesienie go do obiektów korzystających 22 Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania: zabytki ruchome będące, w szczególności: a) d ziełami sztuk plastycznych, rzemiosła artystycznego i sztuki użytkowej, b) kolekcjami stanowiącymi zbiory przedmiotów zgromadzonych i uporządkowanych według koncepcji osób, które tworzyły te kolekcje, c) numizmatami oraz pamiątkami historycznymi, a zwłaszcza militariami, sztandarami, pieczęciami, odznakami, medalami i orderami, d) wytworami techniki, a zwłaszcza urządzeniami, środkami transportu oraz maszynami i narzędziami świadczącymi o kulturze materialnej, charakterystycznymi dla dawnych i nowych form gospodarki, dokumentującymi poziom nauki i rozwoju cywilizacyjnego, e) materiałami bibliotecznymi, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r. poz. 642 i 908 oraz z 2013 r. poz. 829), f) instrumentami muzycznymi, g) wytworami sztuki ludowej i rękodzieła oraz innymi obiektami etnograficznymi, h) przedmiotami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. 23 M. Boniecka, Ograniczenia prawa własności wynikające z ustawy o ochronie zabytków, http://studentprawa.pl/prawo-w-praktyce/item/1116-ograniczenia-prawawlasnosci-wynikajace-z-ustawy-o-ochronie-zabytkow (dostęp: 20.10.2016). 24 A. Jagielska-Burduk, Zabytek…, s. 80–81.

Angelika Ciżyńska

z szerszej ochrony według art. 7 ustawy. Rejestracja w przypadku zabytku ruchomego odbywa się jedynie na wniosek właściciela a wojewódzki konserwator zabytków może być inicjatorem postępowania tylko w wyjątkowych wypadkach. Wpisanie zabytku ruchomego do rejestru znajduje swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w sytuacji prawnej właściciela zabytku, bowiem ciążą na nim obowiązki z art. 28 ustawy. Właściciel musi zawiadomić wojewódzkiego konserwatora zabytków o uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży rzeczy niezwłocznie po tym wydarzeniu lub zaraz po tym, gdy się o tym dowie. Na właścicielu spoczywa również obowiązek powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o zagrożeniu dla zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia a także zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany. Zgodnie z art. 50 ustawy wojewódzki konserwator zabytków ma kompetencje do czasowego, a nawet stałego zajęcia zabytku ruchomego na rzecz Skarbu Państwa czy gminy. Taka sytuacja jest możliwa w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia, uszkodzenia, kradzieży, zaginięcia lub nielegalnego wywiezienia za granicę.

6. Lista Skarbów Dziedzictwa i ograniczenia prawa własności zabytku ruchomego Na kilka dni przed końcem swojej kadencji, a mianowicie dnia 31 lipca 2015 roku, Prezydent RP Bronisław Komorowski skierował do Trybunału Konstytucyjnego, w ramach kontroli prewencyjnej, nowelę z dnia 10 lipca 2015 roku do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w ustawie o muzeach. Projekt nowelizacji ustawy został przygotowany w drugiej połowie 2013 r. przez posłów Polskiego Stronnictwa Ludowego. Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy został upoważniony poseł Artur Bramora25. 25 Druk nr 3112. Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie ustawy o muzeach, http://orka.sejm.gov. pl/Druki7ka.nsf/0/747FA7FAF793D658C1257DE200390A5A/%24File/3112. pdf (dostęp: 20.10.2016). 36

Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy…

Cel projektu to zapewnie możliwości prowadzenia skuteczniejszej polityki ochrony zabytków w skali całego kraju poprzez ustanowienie specjalnych instrumentów ochrony najcenniejszych dóbr kultury, które znajdują się w zbiorach publicznych i poza nimi26. Nowela ma utworzyć Listę Skarbów Dziedzictwa jako kolejną formę ochrony zabytków ruchomych. Zabytek ruchomy o szczególnej wartości dziedzictwa kulturowego mógłby zostać wpisany na Listę Skarbów Dziedzictwa na podstawie decyzji wdanej przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z urzędu albo na wniosek właściciela zabytku ruchomego. W trakcie prac parlamentarnych nad projektem poselskim, jak również po uchwaleniu ustawy i przekazaniu jej do podpisu Prezydentowi RP, zgłaszane były zastrzeżenia co do zgodności z Konstytucją RP poszczególnych jej postanowień. Szczególnie kwestionowane jest dokonywanie z urzędu wpisu zabytku ruchomego na Listę Skarbów Dziedzictwa, bez zgody lub nawet przy wyraźnym sprzeciwie właściciela lub posiadacza zabytku, jak również wiążące się z wpisem istotne ograniczenia i obowiązki właścicieli. Zdanie takie wyraził Prokurator Generalny, Fundacja XX. Czartoryskich w Krakowie i Instytut Badań nad Sztuką z siedzibą w Krakowie27. Kolejna regulacja, zawarta w ustawie zmieniającej ustawę z 2003 roku, zobowiązuje właściwego ministra do wydania decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa zabytku ruchomego wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa, jeżeli nie jest możliwe usunięcie zagrożenia dla tego zabytku, polegającego na możliwości jego zniszczenia, uszkodzenia, kradzieży, zaginięcia lub nielegalnego wywiezienia za granicę. Przejęcie na własność Skarbu Państwa zabytku ruchomego na podstawie decyzji organu administracji rządowej można uznać za najsurowszą formę ingerencji w prawo własności, ponieważ całkowicie je znosi. Zgodnie z nowelą, szczególne rygory mają również dotyczyć przechowywania, eksponowania i transportu wpisanych na Listę 26 http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3112 (dostęp: 20.10.2016). 27 Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 lipca 2015 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach. 37

Angelika Ciżyńska

obiektów. Podejmowanie prac konserwatorskich ma zobowiązywać do utrzymania najwyższych standardów. Nowelizacja obliguje również właścicieli do ochrony zabytku i informowania o jego stanie, udostępniania do badań i konserwacji, jak i prowadzenia określonych prac konserwatorskich. We wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego Prezydent Komorowski zawarł dwa zarzuty: a. niezgodność art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r.28 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach w części dodawanego do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 14a ust. 2 – z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP. b. niezgodność art. 1 pkt 20 lit b ustawy z dnia 10 lipca 2015 r.29 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach w części dodawanego w art. 50 ust. 4 ustawy, o której mowa w pkt 1, punktu la – z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 28 Po art. 14 dodaje się art. 14a i art. 14b w brzmieniu: Art. 14a. 1. Listę Skarbów Dziedzictwa prowadzi minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. 2. Na Listę Skarbów Dziedzictwa wpisuje się zabytek ruchomy o szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego, zaliczany do jednej z kategorii, o których mowa w art. 64 ust. 1, na podstawie decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z urzędu albo na wniosek właściciela zabytku ruchomego. Art. 14b. 1. Z Listy Skarbów Dziedzictwa skreśla się zabytek ruchomy, który przestał być zaliczany do jednej z kategorii, o których mowa w art. 64 ust. 1. 2. Skreślenie z Listy Skarbów Dziedzictwa następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. 3. Postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z Listy Skarbów Dziedzictwa wszczyna się z urzędu albo na wniosek właściciela zabytku ruchomego. 29 W art. 50: w ust. 4 po pkt 1 dodaje się pkt 1a w brzmieniu: 1a) zabytek ruchomy wpisany na Listę Skarbów Dziedzictwa zostaje przejęty przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w drodze decyzji, na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele kultury, za odszkodowaniem odpowiadającym wartości rynkowej tego zabytku. 38

Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy…

Dla oceny wskazanych przez Prezydenta RP zarzutów należy wskazać ograniczenia związane z wpisem na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz katalog obowiązków, których niewykonywanie sprowadza na dysponenta istotne i dotkliwe konsekwencje. Część z nich wymieniona została przy analizie zmian, które wprowadza do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nowela z dnia 15 lipca 2015 r. Art. 14a ust. 2 wskazuje przesłanki dokonywania wpisu zabytku ruchomego na Listę Skarbów Dziedzictwa i określając zakres ewentualnych przejęć na własność Skarbu Państwa ma istotny wpływ na korzystanie z konstytucyjnego prawa do własności, stąd wymóg by spełniał on wymagania poprawnej legislacji. Kwestionowany przepis ustawy upoważniający ministra KiDN do wpisu zabytków na Listę Skarbów Dziedzictwa nie zawiera ograniczenia ilościowego, które mogłoby uzasadnić tezę, iż wpisanych zabytków będzie np. kilkanaście. Niezdefiniowane przez ustawodawcę pojęcie „szczególna wartość dla dziedzictwa kulturowego” jako cecha wpisywanego zabytku, jak również odesłanie do właściwości narodowych dóbr kultury wymienionych w załączniku do Dyrektywy Rady 93/7/EWG powodują, iż nie można ustalić liczby zabytków jakie w przyszłości mogą zostać wpisane na Listę Skarbów Dziedzictwa30. Przepis ten ustalenie faktycznej liczby wpisanych zabytków pozostawia uznaniu ministra KiDN. Dodawany przepis art. 50 ust. 4 pkt la zobowiązuje ministra KiDN do wydania decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa zabytku ruchomego wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa jeżeli nie jest możliwe usunięcie zagrożenia dla tego zabytku polegającego na możliwości jego zniszczenia, uszkodzenia, kradzieży, zaginięcia lub nielegalnego wywiezienia za granicę. Odszkodowanie odpowiadać ma wartości rynkowej przejętego zabytku. Drugi zarzut dotyczy art. 50 ust. l ustawy z dnia 15 lipca, według którego przejęcie zabytku ruchomego na własność Skarbu Państwa powinno poprzedzać zabezpieczenie tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia. Czasowe zajęcie zabytku ruchomego polega na przekazaniu go, w zależności od rodzaju zabytku, do muzeum, archiwum lub biblioteki. 30 Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego. 39

Angelika Ciżyńska

Granica czasowa pomiędzy tymi dwoma rozwiązaniami nie jest ściśle określona, gdyż zabezpieczenie zabytku następuje do czasu usunięcia zagrożenia. Sformułowanie przepisu nie pozwala jednoznacznie ustalić, kiedy niemożność usunięcia zagrożenia dla zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa następuje i czy na ustalenie wystąpienia tej niemożności ma wpływ zachowanie właściciela lub posiadacza zabytku (czy niemożność powstała jako wyraz jego woli, czy też na jej powstanie nie miał wpływu lub wyraźnie się jej sprzeciwiał). Jak już zostało wspomniane przy analizie konstytucyjnych przepisów o własności, zarówno art. 31 ust. 3 zdanie drugie, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP kształtuje bezwzględny zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. Bez wątpienia do podstawowych składników prawa własności zalicza się przede wszystkim możność korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności31. Jeśli zatem w wyniku jakiegoś ograniczenia prawa własności dojdzie do zniweczenia któregoś z tych składników, tak iż „prawo to zostanie wydrążone z rzeczywistej treści i przekształci się w pozór prawa”, to należy uznać, że naruszona została istota własności. Przymusowe pozbawienie własności właściciela jest zaś nie tylko ograniczeniem, ale wkroczeniem w istotę tego prawa, co w oczywisty sposób wykracza poza proporcjonalność ograniczenia. Jeżeli ograniczenie własności jest niedopuszczalne, jeśli jest nieproporcjonalne, to tym bardziej niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie własności. Zaznaczyć należy, że sam art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyklucza możliwość przekroczenia przez ograniczenie własności istoty własności. Trudno zaś wyobrazić sobie bardziej wyraziste ograniczenie własności niż jej pozbawienie.

7. Wyrok TK z dnia 25 maja 2016 r. (Kp 2/15) W wyroku z 25 maja 2016 r.32 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie orzekł, że: 31 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 153. 32 Wyrok TK z dnia 25 maja 2016 r., Kp 2/15, OTK ZU nr A/2016, poz. 23. 40

Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy…

a. art. 1 pkt 6 ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach, w części dodającej art. 14a ust. 2 do ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji; b. art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z 10 lipca 2015 r. powołanej w punkcie 1, dodający art. 50 ust. 4 pkt 1a do ustawy z 23 lipca 2003 r. powołanej w punkcie 1, jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji. W kwestii zgodności z zasadą poprawnej legislacji Trybunał Konstytucyjny uznał zakwestionowane przepisy za precyzyjne, ponieważ pozwalają w sposób jednoznaczny zrekonstruować: adresata, kompetencję, podmiot, którego obowiązki powstają lub aktualizują się wraz z dokonaniem czynności konwencjonalnej oraz okoliczności ważne dla dokonania tej czynności. Oceniane przepisy zostały również uznane za komunikatywne, gdyż użyte przez prawodawcę wyrażenia „zabytek ruchomy” oraz „Lista Skarbów Dziedzictwa” zostały ustawowo zdefiniowane33. Odnosząc się do zarzutu nieproporcjonalności ograniczenia prawa własności Trybunał uznał, że spełniono następujące przesłanki: a. p rzydatności (zapewnienie efektywnej ochrony zabytków o szczególnym znaczeniu narodowym); b. n iezbędności (jest konieczny do ochrony porządku publicznego, którego elementem jest ochrona dóbr kultury, a w szczególności zabytków); c. oraz proporcjonalności w wąskim znaczeniu przepisu przewidującego wpis zabytku ruchomego na Listę Skarbów Dziedzictwa (zakwestionowany przepis nie stanowi nadmiernego ograniczenia prawa własności, ze względu na fakt, że wpisem na Listę Skarbów Dziedzictwa są objęte jedynie zabytki podwójnie kwalifikowane, a sam wpis nie prowadzi do zmniejszenia wartości przedmiotu 33 TK: ograniczenia własności zabytków są zgodne z konstytucją – wyrok w sprawie Kp 2/15, http://www.obserwatorkonstytucyjny.pl/trybunal/tk-ograniczenia-wlasnosci-zabytkow-sa-zgodne-z-konstytucja-wyrok-w-sprawie-kp-215/1/ (dostęp: 20.10.2016). 41

Angelika Ciżyńska

własności, nie stanowi bezpośredniej ingerencji w rzecz ruchomą, a ponadto nie ogranicza wszystkich uprawnień wynikających z prawa własności)34. Odnośnie wywłaszczenia z zabytku ruchomego, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zakwestionowany przepis jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za tym jest fakt, iż wywłaszczenie uregulowane w zakwestionowanym przepisie jest uzasadnione ochroną porządku publicznego, którego elementem jest ochrona dóbr kultury, a w szczególności zabytków. W pierwszej kolejności na państwie ciążą pozytywne obowiązki w zakresie nabywania na ogólnych zasadach i ochrony zabytków ruchomych w celu zapewnienia równego dostępu do nich oraz ochrony tożsamości narodu a samo wywłaszczenie może natomiast nastąpić dopiero po rozważeniu zastosowania innych środków ochrony przewidzianych w ustawie. Należy również dodać, że ustawodawca zagwarantował odszkodowanie, które odpowiada konstytucyjnemu wymogowi słuszności. W dniu 16 sierpnia 2016 r. potwierdzeniu przez Trybunał zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów, Prezydent RP Andrzej Duda podpisał wspomnianą ustawę nowelizującą35.

8. Uwagi końcowe 1. Własność zabytków regulują nie tylko normy prawa rzeczowego a przede wszystkim regulacje prawa ochrony zabytków. Ograniczenia własności zabytków ruchomych, które występują w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a także jej ostatniej nowelizacji zajmują istotne miejsce tuż obok innych ograniczeń prawa własności36. 34 http://trybunal.gov.pl/rozprawy/komunikaty-prasowe/komunikaty-po/art/ 9001-zasady-wpisywania-zabytkow-ruchomych-na-liste-skarbow-dziedzictwazasady-przejecia-zabytku-ruch/(dostęp: 20.10.2016). 35 http://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art,317,prezydent-podpisalustawe-dotyczaca-gruntow-warszawskich.html (dostęp: 20.10.2016). 36 A. Jagielska-Burduk, Zabytek…, s. 174–175.

Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy…

2. Jaki jest cel ochrony zabytków? – odpowiedź na to pytanie, pozwala lepiej zrozumieć niekiedy kontrowersyjne działania ustawodawcy zmierzające do ochrony zabytków. Wydaje się, iż ochrona zabytków i wynikające z niej ograniczenia prawa własności mają głównie na celu zachowanie chronionego obiektu w jak najlepszym stanie. Kolejnym celem jest umożliwienie badań i dokumentacji zabytków, które pozwolą na poznanie dziedzictwa narodowego37. 3. Za oczywiste należy uznać, że konieczność ochrony zabytków leży w interesie publicznym. Państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnymi instrumentami. Jednak musi, podobnie jak w wypadku realizacji innych zadań, uwzględniać ograniczenia jego władztwa, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli.

Abstrakt Konieczność ochrony zabytków leży w interesie publicznym. Państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnymi instrumentami. Jednak musi, podobnie jak w wypadku realizacji innych zadań, uwzględniać ograniczenia jego władztwa, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli. Unormowanie art. 64 Konstytucji RP w pewnych kierunkach powtarza, w innych uzupełnia unormowania przewidziane w art. 21 ustawy zasadniczej. Na podstawie orzecznictwa TK można uznać, że art. 64 Konstytucji RP pełni rolę samodzielnego wzorca kontroli konstytucyjności regulacji, które ingerują w sferę prawa własności. Własność zabytków ruchomych regulują nie tylko normy prawa rzeczowego, a przede wszystkim regulacje prawa ochrony zabytków. Ochrona zabytków i wynikające z niej ograniczenia prawa własności mają głównie na celu zachowanie chronionego obiektu w jak najlepszym stanie oraz umożliwienie badań i dokumentacji zabytków, które pozwolą na poznanie dziedzictwa narodowego. 37 F. Fechner, T. Oppermann, L. V. Prott, Prinzipien des Kulturgüterschutzes: Ansätze im deutschen, europäischen und internationalen Recht, Berlin 1996, s. 303.

Angelika Ciżyńska

Abstract Protection of Property of Movable Monument and Constitutional Regulations of Ownership. Analysis with Particular Emphasis on the List of Heritage of Treasures

Necessity of protection of monuments is in the public interest. State performs tasks of guarding the national heritage and has various instruments in doing so. However, it must (as in the case of execution of other tasks) take into account limitations of its governance, under the constitutionally guaranteed rights of citizens. By law of Article. 64 of the Constitution repeats or supplements regulations included in Article. 21 of the Constitution. On the basis of the Constitutional Court judgements Article. 64 of the Constitution serves as an independent model controlling the constitutionality of regulations which interfere in the sphere of property rights. The ownership of movable monuments is regulated not only by the norms of property rights, but it is mainly governed by the law of protection of monuments. Preservation of monuments and restrictions of the right of ownership are mainly to preserve the protected object in the best possible condition. What is more, it allows research and documentation of monuments which leads to a better understanding of the national heritage.

Bibliografia Literatura • Drela M., Własność zabytków, Warszawa 2006. • Fechner F., Oppermann T., Prott L.V., Prinzipien des Kulturgüterschutzes: Ansätze im deutschen, europäischen und internationalen Recht, Berlin 1996. • Gniewek E., Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2011. • Gerecka-Żołyńska A., W kwestii definicji dobra kultury i dzieła sztuki, „Prokuratura i Prawo”, 1999, nr 9.

Ochrona własności zabytku ruchomego a konstytucyjne przepisy…

• Gwoździewicz P., Ograniczenia prawa własności zabytków, „Roczniki Administracji i Prawa”, 2009. • Ignatowicz J., Stefaniuk K., Prawo rzeczowe, Warszawa 2006. • Jagielska-Burduk A., Zabytek ruchomy, Warszawa 2011. • Jarosz-Żukowska S., Gwarancja ochrony własności i innych praw majątkowych, http://www.repozytorium.uni.wroc.pl/Content/53675/29_ Sylwia_Jarosz_Zukowska.pdf. • Jarosz-Żukowska S., Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności ograniczeń prawa własności, [w:] L. Garlicki, A. Szmyt (red.), Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: doświadczenia i inspiracje. Profesorowi Kazimierzowi Działosze prace dedykowane na siedemdziesięciolecie urodzin, Warszawa 2003. • Młynarska-Sobaczewska A., Ochrona zabytków jako ograniczenie prawa własności rzeczy zabytkowej. Uwagi na tle orzeczenia ETPC w sprawie Połomscy przeciwko Polsce z dnia 29 marca 2011 r., „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, 2011, nr 2. • Pokitko D., Własność w Konstytucji III Rzeczypospolitej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, 2002, z. 2. • Pruszyński J., Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, Kraków 2001. • Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008.

Wykaz stron internetowych • Boniecka M., Ograniczenia prawa własności wynikające z ustawy o ochronie zabytków, http://studentprawa.pl/prawo-w-praktyce/item/ 1116-ograniczenia-prawa-wlasnosci-wynikajace-z-ustawy-o-ochroniezabytkow. • Stachura K., Treść prawa własności, http://www.l-w.com.pl/home/ aktualnosci/tresc-prawa-wlasnosci/. • TK: ograniczenia własności zabytków są zgodne z konstytucją – wyrok w sprawie Kp 2/15, http://www.obserwatorkonstytucyjny.pl/trybunal/ tk-ograniczenia-wlasnosci-zabytkow-sa-zgodne-z-konstytucja-wyrokw-sprawie-kp-215/1/. • http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3112. • http://www.studentprawa.com.pl/tre-prawa-wasnoci.html. • http://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art,317,prezydentpodpisal-ustawe-dotyczaca-gruntow-warszawskich.html.

Angelika Ciżyńska

• http://trybunal.gov.pl/rozprawy/komunikaty-prasowe/komunikaty-po/ art/9001-zasady-wpisywania-zabytkow-ruchomych-na-liste-skarbowdziedzictwa-zasady-przejecia-zabytku-ruch/.

Wykaz aktów normatywnych • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 poz. 483 ze zm. • Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm. • Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. – o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach (projekt ustawy skierowany przez Prezydenta RP do kontroli prewencyjnej).

Orzecznictwo • Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2. • Wyrok TK z dnia 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25. • Wyrok TK z dnia 25 maja 2016 r., Kp 2/15, OTK ZU nr A/2016, poz. 23.

Inne • Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 lipca 2015 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach. • Druk nr 3112. Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie ustawy o muzeach, http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/747FA7FAF793D658C1257DE 200390A5A/%24File/3112.pdf.

Rozdział III

Michał Adamus1

WOLNOŚĆ PANOR AMY W SŁUŻBIE D OBROM KULTURY

Słowa kluczowe: wolność panoramy, ochrona dóbr kultury, prawo autorskie, prawo europejskie Key words: freedom of panorama, culture, preservation, copyright law, european law

Wstęp W czasach wszechobecnych telefonów komórkowych, wyposażonych w aparat fotograficzny oraz powszechnego dostępu do sieci Internet, nie powinna dziwić rosnąca popularność serwisów społecznościowych umożliwiających dzielenie się zdjęciami, jak Facebook czy Instagram. Skalę tego zjawiska dobrze ilustruje fakt, iż według danych z kwietnia tego roku portale te miały odpowiednio: 1 590 milionów oraz 400 milionów aktywnych użytkowników2 . Powoduje to, iż w roli fotografa może sprawdzić się prawie każdy użytkownik wymienionych gadżetów. Obiekty o ciekawej architekturze, murale czy też inne spotykane na ulicy dzieła sztuki są codziennie fotografowane przez niezliczone rzesze ludzi, a następnie udostępniane w mediach społecznościowych. Należy zdawać sobie jednak sprawę z tego, iż są to utwory objęte ochroną 1 Wiceprezes Koła Naukowego Sekcji Ochrony Dóbr Kultury w latach 2014–2016, student IV roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 http://www.statista.com/statistics/272014/global-social-networks-ranked-by-number-of-users/ (dostęp: 30.06.2016).

Michał Adamus

prawa autorskiego. Zasadne jest zatem stawiane często pytanie, czy utrwalanie, a następnie rozpowszechnianie ich fotografii nie narusza tego prawa? Potocznie mówi się o Panoramafreiheit, czyli o wolności panoramy lub prawie panoramy – prawie do publikowania fotografii utworów wystawionych przy drogach publicznych bez konieczności uzyskiwania zgód ze strony właścicieli praw do tych utworów3. Warto jednakże w tym zakresie rozważyć przepisy polskiego prawa oraz porównać je z ustawodawstwem innych krajów na świecie, które nie jest do końca jednolite. Jest to szczególnie ważne w kontekście podjęcia przez Komisję Europejską próby harmonizacji prawa w tej dziedzinie. Analiza tych zagadnień pozwoli odpowiedzieć na istotne pytanie – czy wolność panoramy pomaga chronić dobra kultury, czy też wręcz przeciwnie by osiągnąć ten cel powinno dążyć się do jej ograniczenia?

1. Geneza i znaczenie pojęcia „wolność panoramy” Wolność panoramy wywodzi się z uchwalonego w 1837 r. w Związku Niemieckim „dekretu przeciw przedrukowi”, który stał się inspiracją dla państw niemieckich i poskutkował wprowadzeniem tam podobnego prawa4. W 1840 r. w Królestwie Bawarii przyjęto Bayerische Gesetz zum Schutz des Eigentums an Erzeugnissen der Literatur und Kunst gegen Nachdruck, czyli bawarskie prawo o ochronie własności dzieł literatury i sztuki przed przedrukiem, zgodnie z którym dzieła architektury w swym zewnętrznym zarysie oraz pomniki wzniesione w miejscach publicznych zostały wyjęte z ochrony prawnej przysługującej innym dziełom5. Kolejnym ważnym krokiem było powstanie Frankfurter Entwurf, czyli tzw. szkicu frankfurckiego zawierającego klauzulę wolności obrazu ulicznego – Straßenbildfreiheit, która stanowiła, iż reprodukcja obrazów przedstawiających publiczne monumenta umieszczone trwale na ulicach i w innych miejscach publicznych (…) nie jest objęta opłatami6 . Następnym wartym wyróżnienia krokiem 3 http://koed.org.pl/pl/blog/tag/prawo-panoramy/ (dostęp: 30.06.2016). 4 Por. https://pl.wikipedia.org/wiki/Wolność_panoramy/ (dostęp: 30.06.2016) i przywołana tam literatura. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 48

Wolność panoramy w służbie dobrom kultury

było przyjęcie 9 stycznia 1876 r. przez Reichstag Gesetz betreffend das Urheberrecht an Werken der Bildenden Künste, tj. ustawę o ochronie praw autorskich do dzieł sztuk pięknych, która stała się wzorem dla późniejszego niemieckiego ustawodawstwa w tym zakresie; zgodnie z § 6 ustawy nie zabrania się reprodukcji dzieł sztuki zlokalizowanych wzdłuż dróg lub w miejscach publicznych. Reprodukcja nie może być jednak wykonana w tej samej technice, co oryginał7.

2. Wolność panoramy w prawie Po przedstawieniu skrótowej genezy tego pojęcia, konieczna jest analiza obowiązującego w tym zakresie prawa poczynając, zgodnie z obowiązującą hierarchią jego źródeł, od prawa międzynarodowego, kończąc na prawie krajowym. Wydaje się, że po poznaniu obowiązującego europejskiego standardu, pomocne dla zrozumienia przedmiotowego problemu będzie porównanie ustawodawstw obowiązujących również poza naszym kontynentem, szczególnie chodzi o Australię, Kanadę, czy Stany Zjednoczone, by sprawdzić uregulowanie tego problemu w systemie common law. 2.1. Prawo międzynarodowe Jeśli chodzi o Rzeczpospolitą Polską, fundamentem dla prawa krajowego jest to tworzone na szczeblu Unii Europejskiej. Szczególnie ważne są dyrektywy – akty prawa pochodnego Unii Europejskiej, których mocą prawodawcy państw członkowskich Unii zostają zobowiązani do implementacji określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie celu. Najistotniejszą z nich, w kontekście badanego problemu, jest Dyrektywa 2001/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym8. Zezwala ona Państwom Członkowskim przewidzieć wyjątki lub ograniczenia w odniesieniu do praw określonych w art. 2 i 3 w następujących przypadkach: (…) h) korzystania z utworów takich jak utwory architektoniczne lub rzeźby, 7 Ibidem. 8 Dziennik Urzędowy L 167, 22/06/2001 P. 0010 – 0019. 49

Michał Adamus

wykonanych w celu umieszczenia ich na stałe w miejscach publicznych9. Na tej podstawie Państwa Członkowskie mogą w swoim ustawodawstwie umieścić klauzulę o wolności panoramy, choć nie jest to od nich bezwzględnie wymagane. Do połowy czerwca 2016 r. trwały europejskie konsultacje publiczne m.in. w sprawie wolności panoramy. Komisja Europejska chce ocenić obecnie obowiązujące regulacje i zadecydować czy należy dążyć do dalszej harmonizacji prawa w tym obszarze. Propozycje legislacyjne mają zostać przedstawione do końca września 2016 r., jednakże wiadomo, iż rozważane jest wprowadzenie obligatoryjnego wyjątku w postaci wolności panoramy, ograniczonego jednak jej niekomercyjnym wykorzystaniem10, co stanowiłoby jego istotne zawężenie. 2.2. Prawo krajowe Regulacji dotyczących wolności panoramy w prawie polskim należy szukać przede wszystkim w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych11. Art. 31 tej ustawy statuuje trzy odrębne postacie dozwolonego użytku. Punkt pierwszy przywoływanego przepisu brzmi: wolno rozpowszechniać utwory wystawione na stałe na ogólnie dostępnych drogach, ulicach, placach lub w ogrodach, jednakże nie do tego samego użytku12. Jest to implementacja wymienionej wyżej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej 2001/29/WE, a konkretniej jej art. 5 ust. 3 lit. h. Należy tutaj zaznaczyć, iż utworem w rozumieniu przywoływanej ustawy jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia13, a sama ustawa posługuje się również przykładowym wyliczeniem utworów wymieniając: wyrażone słowem, symbolami matematycznymi, znakami graficznymi (literackie, publicystyczne, naukowe, kartograficzne oraz programy komputerowe); 9 Ibidem, art. 5 ust. 3 lit. h tej dyrektywy. 10 http://tvn24bis.pl/prawo,82/prawno-panoramy-ekspert-o-publikacji-zdjecbudynkow,650564.html (dostęp: 30.06.2016). 11 Dz.U. 1994 nr 24 poz. 83 ze zm. 12 Ibidem, art. 31 pkt 1. 13 Ibidem, art. 1 ust. 1. 50

Wolność panoramy w służbie dobrom kultury

plastyczne; fotograficzne; lutnicze; wzornictwa przemysłowego; architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne; muzyczne i słowno-muzyczne; sceniczne, sceniczno-muzyczne, choreograficzne i pantomimiczne; audiowizualne (w tym filmowe)14. W literaturze podkreśla się, iż celem inkorporowania wolności panoramy do naszego systemu prawnego jest umożliwienie swobodnego korzystania z krajobrazu, polegającego przede wszystkim na swobodzie jego utrwalania i rozpowszechniania. Wychodzi się z założenia, że niezasadne byłoby uniemożliwienie fotografowania przestrzeni publicznej tylko dlatego, że mogą tam znajdować się przedmioty podlegające ochronie prawnoautorskiej15. Expressis verbis z przepisu wynika, iż ma on zastosowanie jedynie do utworów wystawionych. Z tego zakresu należy wyłączyć, jak słusznie zauważa E. Traple, dzieła wystawiane np. w halach dworcowych, w bankach, sali obrad ratusza itp., ponieważ nie są one wystawione na „wolnej przestrzeni”16. Przyjmuje się również, iż wystawienie takie musi mieć charakter permanentny, a nie jedynie czasowy17. Dozwolone wykorzystanie obejmuje swoim zakresem również utwory oświetlone w nocy w ramach stałej instalacji świetlnej, która samoistnie może korzystać z ochrony prawnoautorskiej18 , choć należy pamiętać, iż wyjątek stanowią specyficzne kategorie utworów stanowiących okazjonalne widowiska światła i dźwięku czy happeningi19. Wolność panoramy w polskim prawie nie jest determinowana przez charakter wykorzystania utworu, ustawodawca nie czyni rozróżnienia na cele komercyjne i niekomercyjne. 14 Ibidem, art. 1 ust. 2. 15 S. Stanisławska-Kloc, Komentarz do art. 33 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, [w:] D. Flisak (red.), M. Bukowski, Z. Okoń, P. Podrecki, J. Raglewski, S. Stanisławska-Kloc, T. Targosz, Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, LEX 2015 (dostęp: 30.06.2016). 16 E. Traple, Komentarz do art. 33 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, [w:] J. Barta, R. Markiewicz (red.), Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 283. 17 S. Stanisławska-Kloc, Komentarz do art. 33… 18 Ibidem. 19 Ibidem. 51

Michał Adamus

2.3. Regulacje obowiązujące w innych krajach W Australii prawo panoramy zostało uregulowane na poziomie federalnym przez Copyright Act 196820 w rozdziałach 65–68. Statuuje ono, iż prawo autorskie nie zostaje naruszone w przypadku utworu, który jest położony, inaczej niż tymczasowo, w miejscu publicznym lub w pomieszczeniach otwartych dla publiczności poprzez tworzeniu obrazu, rysunku, grawerowanie lub fotografowanie lub przez zawarcie utworu w filmie czy w audycji telewizyjnej21. Co ciekawe pod ochronę może podlegać utrwalanie sztuki ulicznej np. murali22. W Kanadzie wolność panoramy została wyrażona w rozdziale 32.2 (1) tamtejszego Copyright Act23, który to stanowi, iż nie jest naruszeniem prawa autorskiego reprodukcja w malarstwie, rysunku, grawerunku, fotografiach lub utworze kinematograficznym pracy architektonicznej, pod warunkiem, że kopia nie ma charakteru rysunku architektonicznego lub planu. Podobnie jeśli chodzi o rzeźbę czy dzieło rzemiosła artystycznego, które na stałe znajduje się w miejscu publicznym lub budynku. Ustawa ta chroni również przypadkowe utrwalenie utworu np. na fotografii w tle – pod warunkiem, iż nie było to działanie celowe, ale przypadkowe, to nie stanowi naruszenia prawa autorskiego24. 20 https://www.legislation.gov.au/Series/C1968A00063 (dostęp: 30.06.2016). 21 The copyright in a work (…) that is situated, otherwise than temporarily, in a public place, or in premises open to the public, is not infringed by the making of a painting, drawing, engraving or photograph of the work or by the inclusion of the work in a cinematograph film or in a television broadcast. 22 Australian Copyright Council, Street Art & Copyright Information sheet G124v01, http://www.copyright.org.au/acc_prod/AsiCommon/Controls/BSA/ Downloader.aspx?iDocumentStorageKey=62a2e433–4cab-4d6f-8dd2-dc4 af24277e7&iFileTypeCode=PDF&iFileName=Street%20Art%20&%20 Copyright (dostęp: 30.06.2016). 23 http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/c-42/ (dostęp: 30.06.2016). 24 It is not an infringement of copyright for any person to reproduce, in a painting, drawing, engraving, photograph or cinematographic work (i) an architectural work, provided the copy is not in the nature of an architectural drawing or plan, or (ii) a sculpture or work of artistic craftsmanship or a cast or model of a sculpture or work of artistic craftsmanship, that is permanently situated in a public place or building. 52

Wolność panoramy w służbie dobrom kultury

W Stanach Zjednoczonych przepisy 17 U.S. Code § 120 (a)25 stwierdzają, iż prawo autorskie do utworu architektonicznego, który został zbudowany, nie obejmuje prawa do uniemożliwiania tworzenia, dystrybucji czy też publicznego wystawiania zdjęć, obrazów lub innych materiałów obrazkowych, które przedstawiają ten utwór, jeśli budynek go uosabiający znajduje się w publicznym miejscu lub jest zwyczajnie dostrzegalny z takiego miejsca26. Należy zaznaczyć, iż przepisy te odnoszą się tylko do utworu architektonicznego.

3. Dobro kultury Czy zatem istnieje związek między wolnością panoramy a ochroną dóbr kultury? By odpowiedzieć na to pytanie niezbędnym jest zdefiniowanie dobra kultury. Wedle literatury dobro kultury należy pojmować jako określoną wartość należącą do świata kultury i mogącą stanowić przedmiot ochrony prawnej27. Warto przy tym pamiętać, iż jest to pojęcie szersze niż zabytek, ponieważ każdy zabytek jest dobrem kultury, ale nie każde dobro kultury musi być zabytkiem28. Nieco bardziej ścisłą definicję znajdziemy w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym29, a konkretniej w art. 2 ust. 10 tej ustawy, który brzmi: ilekroć w ustawie jest mowa »dobrach kultury współczesnej« – należy przez to rozumieć niebędące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna. Z pomocą przychodzi również już nieobowiązująca ustawa z dnia 25 https://www.law.cornell.edu/uscode/text/17/120 (dostęp: 30.06.2016). 26 The copyright in an architectural work that has been constructed does not include the right to prevent the making, distributing, or public display of pictures, paintings, photographs, or other pictorial representations of the work, if the building in which the work is embodied is located in or ordinarily visible from a public place. 27 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, LEX 2007 (dostęp: 30.06.2016). 28 Ibidem. 29 Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm. 53

Michał Adamus

15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury30, która w art. 2 zawierała ich następującą definicję: dobrem kultury w rozumieniu ustawy jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną.

4. Wpływ wolności panoramy na dobra kultury Z przytoczonych definicji utworu w rozumieniu polskiego prawa autorskiego oraz dobra kultury wynika, iż pojęcia te zazębiają się. Nie ma zatem wątpliwości, iż dobra kultury nie tylko pod określonymi warunkami podlegają, ale właściwie są beneficjentami wolności panoramy. Nie sposób bowiem pominąć istotnych korzyści płynących z zawarcia tej klauzuli w polskim systemie prawnym na rzecz ochrony dóbr kultury. Przede wszystkim mam tu na myśli walor popularyzatorski, edukacyjny – liczne fotografie dóbr kultury oraz nieskrępowana możliwość umieszczania ich w serwisach społecznościowych przyczynia się do nabierania przez nie popularności, co z kolei sprzyja wyszukiwaniu informacji na ich temat oraz odwiedzaniu ich. Te kroki mogą natomiast prowadzić do zdobycia środków na ich prawidłowe utrzymanie lub rewitalizację, ponieważ staną się istotną atrakcją turystyczną. Nie trzeba również nikogo przekonywać, że w świetle przedstawionych na początku artykułu statystyk, skuteczności dotarcia do użytkowników i ich aktywnej liczby, to niesamowita reklama o ogromnej wartości osiągana praktycznie bezkosztowo – bez profesjonalnej kampanii reklamowej przygotowanej przez agencję, lecz dzięki zwykłym użytkownikom korzystającym z telefonów komórkowych, wyposażonych w aparat fotograficzny i dostęp do Internetu. Wolność panoramy, to również potężne narzędzie edukacyjne albowiem nierzadko dzięki coraz bardziej popularnym tzw. wirtualnym wycieczkom otrzymujemy możliwość odwiedzenia różnych miejsc lub obiektów bez wychodzenia z domu. Istotnym argumentem przeciwko klauzuli wolności panoramy może być ten o naruszaniu komercyjnych interesów twórców tych dzieł, które są wystawione w przestrzeni publicznej. Niewątpliwie 30 Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48 ze zm. 54

Wolność panoramy w służbie dobrom kultury

prawo takie pozbawia twórców korzyści majątkowej, którą mogliby czerpać z udzielania zezwolenia na wykorzystywanie ich utworów do komercyjnego użytku. Z pozoru niezbyt skomplikowana kwestia może być jednak kłopotliwa, jeśli weźmiemy pod uwagę to, iż nie ma jasności jak zakwalifikować publikację zdjęcia w portalu Facebook lub Instagram – zarabiają one wszakże również na reklamach, zatem ocenienie charakteru takiego zdjęcia jako komercyjnego lub nie nie jest wcale kwestią oczywistą. Niejasności w tym przedmiocie nie sposób rozwiązać w sposób ustawowy, albowiem w dobie rozwoju technologii informacyjnych jest to bardzo dynamiczna kwestia, a to z kolei prowadzi do bardzo niepożądanego zjawiska niepewności prawa. Co więcej, w dyskusji często słusznie podkreśla się nazbyt skomplikowany proces sprawdzenia czy prawa autorskie do danego utworu już wygasły, czy też nie31.

5. Podsumowanie Dobra kultury bezapelacyjnie wpisują się w definicję utworu w polskim prawie autorskim, a zatem są przedmiotem klauzuli o wolności panoramy. Rozwiązanie przyjęte w Polsce jest jednym z najbardziej liberalnych, dopuszczalnych dyrektywą unijną 2001/29/WE, zarówno w Europie, jak i na świecie, chociaż nie jedynym takim – podobne rozwiązania możemy spotkać w Australii, Kanadzie, czy też jeśli chodzi o obiekty architektoniczne – w Stanach Zjednoczonych. Dzięki temu dobra kultury mogą być bez obaw reprodukowane np. w postaci fotografii, filmów, czy rysunków, pod warunkiem, że zostały one umieszczone w miejscu ogólnodostępnym, publicznym. To sprzyja wzrostowi ich znaczenia, co z kolei może mieć bezpośrednie przełożenie na ich stan (choćby poprzez objęcie większą opieką, czy też przeznaczenie większej ilości środków na ich utrzymanie ze względu na ich rosnącą popularność, a przez to istotność dla terenu, w którym się znajdują) oraz popularyzację wiedzy na ich temat. Osobiście stoję na stanowisku, iż argumenty przeciw takiemu ujęciu prawa panoramy, choć nie sposób ich zlekceważyć, nie bronią się w świetle 31 http://tvn24bis.pl/prawo,82/prawno-panoramy-ekspert-o-publikacji-zdjecbudynkow,650564.html (dostęp: 30.06.2016). 55

Michał Adamus

przedstawionych korzyści płynących dla ogółu społeczeństwa oraz uczestników obrotu prawnego. Co więcej, wydaje się, że skoro wolnością panoramy objęte są tylko utwory wystawione w miejscach publicznych, to autorzy godzący się na umieszczanie ich w takich miejscach, muszą mieć świadomość wszelkich konsekwencji płynących z takiego rozwiązania. Nie można przy tym zapominać również o jego zaletach, a konkretnie o korzyściach, które może przynieść autorom popularność takich utworów (jak choćby wymieniana już darmowa reklama dużej wartości). Uważam, że Komisja Europejska, dążąc do jeszcze bardziej spójnego systemu prawnego wewnątrz Unii Europejskiej poprzez harmonizację prawa w tej dziedzinie, powinna rozważyć ze względu na przytoczone argumenty oraz znaczenie dla kultury wprowadzenie obligatoryjnego prawa panoramy bez względu na komercyjny lub niekomercyjny charakter rozpowszechniania utworu.

Abstrakt Wolność panoramy, to prawo do rozpowszechniania utworów wystawionych na stałe na ogólnie dostępnych drogach, ulicach, placach lub w ogrodach. Takie ujęcie tego prawa, które zostało zastosowane w Polsce ma bardzo liberalny charakter. Komisja Europejska dąży do harmonizacji prawa w tej dziedzinie, by wypracować jednolity europejski standard. Prawo panoramy ma nieoceniony wpływ jeśli chodzi na popularyzację dóbr kultury i działania edukacyjne w tym zakresie, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia ich ochrony. Można powiedzieć, że wolność panoramy działa w ich służbie. Z tych względów powinna ona zostać zachowana w jak najszerszym zakresie – bez względu na komercyjny lub niekomercyjny charakter rozpowszechniania utworu.

Wolność panoramy w służbie dobrom kultury

Abstract Role of Freedom of Panorama in Preservation of Cultural Goods

Freedom of panorama is an exception of the copyright laws of various jurisdictions that permits taking photographs and video footage and creating other images (such as paintings) of buildings and sometimes sculptures and other works of art, which are permanently located in a public place, without infringing any copyright that may otherwise subsist in such works, and publishing of such images. Such an approach to the law, which was applied in Poland, has a very liberal character. The European Commission aims to harmonize the law in this area to develop an uniformed European standard. Freedom of panorama is invaluable when it comes to the popularization of cultural goods, which is particularly important from the point of view of their protection. You could say that freedom of panorama works in their service. For these reasons, it should be preserved as far as possible – regardless whether it has commercial or non-commercial character.

Bibliografia Literatura • Flisak D. (red.), Bukowski M., Okoń Z., Podrecki P., Raglewski J., Stanisławska-Kloc S., Targosz T., Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, LEX 2015. • Barta J., Markiewicz R. (red.), Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, Warszawa 2011. • Zeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, LEX 2007.

Wykaz stron internetowych • http://koed.org.pl/pl/blog/tag/prawo-panoramy/ (dostęp: 30.06.2016). • http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/c-42/ (dostęp: 30.06.2016). • http://tvn24bis.pl/prawo,82/prawno-panoramy-ekspert-o-publikacjizdjec-budynkow,650564.html (dostęp: 30.06.2016). • http://www.statista.com/statistics/272014/global-social-networksranked-by-number-of-users/ (dostęp: 30.06.2016). 57

Michał Adamus

• • • •

https://pl.wikipedia.org/wiki/Wolność_panoramy/ (dostęp: 30.06.2016). https://www.law.cornell.edu/uscode/text/17/120 (dostęp: 30.06.2016). https://www.legislation.gov.au/Series/C1968A00063 (dostęp: 30.06.2016). http://www.copyright.org.au/acc_prod/AsiCommon/Controls/BSA/ Downloader.aspx?iDocumentStorageKey=62a2e433–4cab-4d6f-8dd2 -dc4af24277e7&iFileTypeCode=PDF&iFileName=Street%20Art%20 &%20Copyright (dostęp: 30.06.2016).

Wykaz aktów normatywnych • Dyrektywa 2001/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym, Dziennik Urzędowy L 167, 22/06/2001 P. 0010 – 0019. • Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, Dz.U. 1994 nr 24 poz. 83 ze zm. • Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48 ze zm. • Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.

Rozdział IV Agata Lizak1

ILE L AT POWINIEN MIEĆ ZABY TEK? O WYBR ANYCH UJĘCIACH KRY TERIUM WIEKU W PR AWNEJ O CHRONIE ZABY TKÓW

Słowa kluczowe: ochrona zabytków, wiek zabytków, zabytek Key words: age of historic monuments, historic monuments, historic preservation

1. Wprowadzenie Wiek zabytków to kwestia, która we współczesnym polskim prawie pozostaje w znacznej mierze niesprecyzowana. Do tego kryterium odnoszą się jedynie przepisy mówiące o wywozie zabytków za granicę, nie jest jednak od niego uzależnione samo uzyskanie statusu zabytku, czy też objęcie go szczególną ochroną. Mimo to określenia zawarte w definicji legalnej zabytku, takie jak: świadectwo minionej epoki czy wartość historyczna2, świadczą, że nie jest to problem pozbawiony znaczenia; także w doktrynie zauważa się, że czas jest pierwszym i podstawowym kryterium wyróżniającym rzeczy określane jako zabytki kultury materialnej3. Prawne rozumienie wspiera też wykładnia 1 Autorka jest studentką IV roku prawa WSPiA – Rzeszowskiej Szkoły Wyższej. 2 Por. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. 3 J. Pruszyński, Ochrona zabytków w Polsce. Geneza, organizacja, prawo, Warszawa 1989, s. 19. Gwoli ścisłości trzeba wspomnieć, iż w doktrynie pojawiały się

Agata Lizak

oparta na potocznym znaczeniu słowa, według której zabytek to rzecz bardzo stara, o dużej wartości historycznej4 oraz źródłosłów wskazujący na to, że zabytek to rzecz zabyta, czyli zapomniana5. Rozważania na temat wieku zabytków to jednak kwestia wykraczająca poza interpretację ustawowej definicji. Problematykę tę warto bowiem ukazać w szerszym kontekście, biorąc pod uwagę zarówno najważniejsze wymogi międzynarodowe, jak również porównując obecny stan prawny z dawnymi uregulowaniami polskimi, a także z rozwiązaniami obowiązującymi w innych państwach. Uwidoczniają się tu bowiem różne modele ochrony zabytków uzależnione właśnie od ich wieku – kryterium to może bowiem zarówno pozostać nieokreślone, jak i sprecyzowane poprzez zdefiniowanie dawności, wskazanie konkretnej daty jako cezury czasowej czy też dolnej granicy wieku zabytku6. Dodatkowo, postanowienia takie mogą przybrać formę bądź to jedynie norm uznaniowych, bądź zapisów, od których nie można odstąpić7. Innym ciekawym zagadnieniem jest to, jak kryterium wieku funkcjonuje w realiach faktycznych, jako wyznacznik pozaprawny.

2. Kryterium wieku w aktach prawa międzynarodowego Swoistym wstępem do dalszych rozważań może być analiza aktów prawa międzynarodowego. Trzeba jednak zaznaczyć, iż umowy międzynarodowe z zasady państwom–stronom pozostawiają możliwość ewentualnego doprecyzowania kryterium wieku, same do tego zagadnienia bezpośrednio się nie odnosząc – choć oczywiście w definicjach zabytku w nich formułowanych również podkreśla się znaczenie upływu czasu. Przykładowo, o wyjątkowej powszechnej wartości próby stworzenia definicji zabytku sensu largo – to pojęcie w założeniu miało obejmować także obiekty współczesne o wyjątkowych wartościach. Por. P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997, s. 63. 4 Słownik języka polskiego, M. Bańko (red.), t. 6, Warszawa 2007, s. 264. 5 K. Długosz-Kurczabowa, Wielki słownik etymologiczno-historyczny języka polskiego, Warszawa 2008, s. 77. 6 P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty…, s. 62. 7 Ibidem, s. 64. 60

Ile lat powinien mieć zabytek?…

z punktu widzenia historii wspomina konwencja UNESCO w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego sporządzona w Paryżu dnia 17 listopada 1972 r., a do szczególnej wartości historycznej obiektów odnosi się konwencja o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy sporządzona w Grenadzie dnia 3 października 1985 r. Za pewien wyjątek od reguły można jednak uznać przyjęcie przez konwencję UNESCO z dnia 17 listopada 1970 r. dotyczącą środków zmierzających do zakazu i zapobiegania nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury minimalnego wieku 100 lat w przypadku napisów, monet, wyrytych pieczęci oraz mebli i instrumentów muzycznych. Spełnienie tego kryterium w przypadku wyżej wymienionych przedmiotów jest niezbędne dla zakwalifikowania ich dla celów wspomnianej konwencji do kategorii dóbr kultury. Czasowy wyznacznik zawarty został także w konwencji UNESCO o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego z dnia 2 listopada 2001 r. Aby dany przedmiot został zaliczony w poczet podwodnego dziedzictwa kulturowego, musi on uprzednio pozostawać pod wodą, okresowo lub stale, w całości lub częściowo, co najmniej przez 100 lat8. Jak zatem widać, analizując zagadnienie kryterium wieku w prawnej ochronie zabytków do prawa międzynarodowego można odwoływać się tylko w ograniczony sposób.

3. Wiek zabytków a prawo polskie Mówiąc o prawnej ochronie zabytków w Polsce, zazwyczaj powraca się do czasów dwudziestolecia międzywojennego, kiedy to wydane zostały pierwsze rodzime akty prawne dotyczące tej problematyki. Na omówienie zasługują przede wszystkim postanowienia dekretu Rady Regencyjnej z dnia 31 października 1918 r. o opiece nad zabytkami sztuki i kultury, Dz.U. 1919 nr 16 poz. 36. Przyjęto wówczas model polegający na tym, iż rzeczy (zarówno ruchome, jak i nieruchome) 8 Rozwiązanie to jednak budziło pewne kontrowersje. W fazach projektowych niektórzy postulowali bowiem wprowadzenie kryterium 50 lat, inni zaś proponowali całkowite zrezygnowanie z kryterium wieku na rzecz kryterium istotności. Zob. Z. Kobyliński, Konwencja o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego, „Ochrona Zabytków”, 2002, nr 2, s. 146. 61

Agata Lizak

liczące co najmniej 50 lat automatycznie zostawały objęte prawną ochroną, niezależnie od wpisania ich do inwentarza zabytków kultury i sztuki. Aby uznać za zabytek przedmiot młodszy, potrzebna była decyzja organu instancyjnie nadrzędnego, tj. Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego. To rozwiązanie było możliwe jednak jedynie w odniesieniu do ruchomości. Trzeba jednak pamiętać, że ochrona zabytków niewpisanych do inwentarza z założenia stanowiła wyjątek od reguły 9. Wprowadzenie kryterium wieku w dekrecie z 1918 r. uzasadniane było szczególnymi uwarunkowaniami istniejącymi w pierwszych latach niepodległości. Jak bowiem wskazuje J. Pruszyński, proces inwentaryzowania zabytków byłby na tyle złożony, iż uzależnienie objęcia ochroną poszczególnych rzeczy od wpisu do takowego inwentarza mogłoby opóźnić o kilkanaście lat efektywne działania na polu ochrony zabytków10. Z podejściem tym korespondowało także inne postanowienie art. 11 dekretu, stanowiące, że z tej samej ochrony co zabytki liczące co najmniej 50 lat korzystają wszystkie wykopaliska i znaleziska, które z natury rzeczy nie mogą być uprzednio zinwentaryzowane. Warto zaznaczyć, że wprowadzone przez prawo kryterium nie do końca współgrało z cezurami wyznaczanymi w instrukcjach wydawanych ówcześnie przez Ministerstwo Kultury i Sztuki – w jednej z nich, datowanej na 1920 r., za minimalny wiek zabytków architektury uznawano wiek stuletni11. Cezura wiekowa ustanowiona przez dekret z 1918 r. nie znalazła swej kontynuacji w kolejnych aktach prawnych, regulujących kwestię ochrony zabytków. Kryterium tego nie stosowano ani w myśl przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami, Dz.U. 1928 nr 29 poz. 266 ze zm., ani powojennej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48 ze zm. W obu aktach prawnych zrezygnowano ze ścisłego 9 K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010, s. 29. 10 J. Pruszyński, Ochrona…, s. 78. 11 Za G. Bukal, Ochrona i zagrożenie wartości zabytków – czyli o skutkach braku wartościowania i co dalej…, [w:] B. Szmygin (red.), Wartościowanie w ochronie i konserwacji zabytków, Warszawa – Lublin 2012, s. 68. 62

Ile lat powinien mieć zabytek?…

określenia wymaganego wieku na rzecz definiowania zabytku za pomocą nieokreślonych pojęć. Przykładowo, w art. 1 rozporządzenia z 1928 r. posłużono się takim wyrażeniem, jak przedmiot… charakterystyczny dla pewnej epoki (niekoniecznie jednak – jak dziś – musiała być to epoka miniona, choć na taką interpretację wskazywałaby zapewne wykładnia celowościowa). Z kolei w art. 5 ustawy z 1962 r. wśród egzemplifikacji przedmiotów uznawanych za potencjalne zabytki pojawiają się następujące pojęcia: budowle mające znaczenie dla historii budownictwa, pamiątki historyczne, wytwory dawnych kultur; na objęcie ochroną zasługiwały ponadto obiekty techniki i kultury materialnej, pod warunkiem, iż były stare. Trzeba wszakże podkreślić, że w ustawie z 1962 r. w dużej mierze odeszło się od definiowania zabytku rozumianego jako obiekt z dawnych epok na rzecz szerszego pojęcia, jakim jest dobro kultury, swym zakresem obejmujące także obiekty współczesne12. Jednocześnie w formułowanych od 1928 r. definicjach legalnych zabytku wartość historyczna zaczęła stanowić tylko jeden z kilku ustawowych wyznaczników, nie będący wszakże warunkiem sine qua non zakwalifikowania danej rzeczy do kategorii zabytków. Świadczy o tym konsekwentne używanie przez prawodawców spójnika lub, dowodzącego zastosowania alternatywy (por. art. 1 rozporządzenia z 1928 r. i art. 2 ustawy z 1962 r.). Za przyczynę rezygnacji z kryterium wieku, zwłaszcza w kontekście lat powojennych, podawano specyficzną sytuację, jaka była skutkiem ogromnych zniszczeń: służby konserwatorskie mniej były zainteresowane ochroną zabytków istniejących, a bardziej odbudową zniszczonej substancji zabytkowej. Tu zaś wprowadzenie sztywnego kryterium wieku mogłoby komplikować kwestię ochrony nowo odbudowanych obiektów13. Warto jednak w kontekście analizowanego tematu wspomnieć o kryterium oczywistego charakteru zabytkowego, wprowadzonego art. 4 ustawy z 1962 r. i będącego samoistną przesłanką objęcia danego dobra prawną ochroną. Z jednej strony mogło to dotyczyć rzeczy na tyle wiekowych, że ich wartość 12 P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty…, s. 63. 13 K. Łopatecki, „Obiekt o cechach zabytku” a „zabytek” – problemy terminologiczne w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] K. Łopatecki, W. Walczak (red.), Zeszyty Dziedzictwa Kulturowego. Tom 1. Białystok i Podlasie, Białystok 2007, s. 196. 63

Agata Lizak

jako zabytku nie pozostawiała wątpliwości, z drugiej zaś strony, jak wspomina J. Pruszyński, stanowiło to próbę uniknięcia sprzeciwów właścicieli i użytkowników wobec wpisu do rejestru obiektów powstałych stosunkowo niedawno14. Ponadto, kryterium wieku obowiązywało wprost w przypadku przepisów dotyczących wywozu zabytków. Mowa tu zwłaszcza o dekrecie z dnia 1 marca 1946 r. o rejestracji i zakazie wywozu dzieł sztuki plastycznej oraz przedmiotów o wartości artystycznej, historycznej lub kulturalnej, Dz.U. 1946 nr 14 poz. 99 – konieczne było uzyskanie pozwolenia na wywóz w przypadku rzeczy powstałych przed 9 maja 1945 r. oraz druków powstałych przed 1800 r. Data 9 maja 1945 r. jako cezura czasowa powtórzona została także w postanowieniach ustawy z 1962 r., według których zakazowi wywozu nie podlegały materiały biblioteczne oraz dzieła rzemiosła i przemysłu artystycznego powstałe po tym dniu. Do wieku jako samodzielnej przesłanki wymaganej do zakwalifikowania rzeczy do kategorii zabytków nie nawiązała również obecnie obowiązująca ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.). Tu, wzorem aktów poprzednich, wartość historyczna stanowi tylko jeden z elementów definicji pojęcia. W dodatku, kwestia samej metryki zabytku w przypadku tego kryterium nie jest wcale najistotniejsza. Co więcej, wiek uznaje się nieraz za kategorię co prawda zbliżoną, ale jednak od owej wartości odrębną15. Rzeczywiście, analizując wykładnię pojęcia wartość historyczna, można odnaleźć jedynie pośrednie odniesienia do czasu powstania obiektu, a w żadnym wypadku nie może być on interpretowany jako przesłanka samoistna uzasadniająca objęcie danej rzeczy szczególną ochroną. Wartość historyczna wyjaśniana jest bowiem jako znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości16. Interpretację tę dookreśla także doktryna konserwatorska, 14 J. Pruszyński, Ochrona…, s. 227. 15 Por. M. T. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, „Ochrona Zabytków”, 2007, nr 1, s. 84. W opinii autora „dawność powstania obiektu jest faktem historycznym, ale nie jest wartością historyczną”. 16 M . Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, s. 27. 64

Ile lat powinien mieć zabytek?…

traktując jako wyznacznik wartości historycznej m.in. autentyczność substancji, funkcji i formy oraz wartości niematerialne, np. wartość emocjonalną przeżyć religijnych, wartość tradycji historycznej, wartość symbolu, wartość emocji estetycznych17. Warto podkreślić, że brak uzależnienia od metryki uznania danej rzeczy za zabytek wzbudza pewne kontrowersje w doktrynie. Z jednej strony wskazuje się, iż zapobiega to wynaturzeniu pojęcia zabytku przez nadawanie tego statusu obiektom przeciętnym, których jedynym walorem jest wiek18. Inni zauważają z kolei, że wprowadzenie modelu bliskiego temu, jaki zastosowano chociażby w dekrecie z 1918 r., zapobiegłoby niszczeniu wielu cennych, a z pewnych przyczyn nieobjętych prawną ochroną obiektów, a ponadto zobiektywizowałoby opartą dotąd jedynie na subiektywnych kryteriach ocenę wartości zabytku19. De lege ferenda, pojawiają się więc propozycje wprowadzenia kryterium wieku, które mogłoby być uzupełniane innymi wskaźnikami, ewentualnie także zróżnicowane pod względem regionalnym wobec różnic w ich historycznym rozwoju20. Z kolei wobec wątpliwości co do nadawania statusu zabytków obiektom pochodzącym z ostatnich dekad, wysuwa się postulaty, by rozszerzyć legalną definicję zabytku tak, by za zabytki uznawać nie tylko rzeczy będące świadectwem minionej, ale też nieodległej epoki21. 17 M. T. Witwicki, Kryteria…, s. 82–86 i 91–93. 18 Ibidem. Autor, uzasadniając, iż kryterium wieku nie zawsze jest wymierne, przywołuje przykład starań o wpis do rejestru pozbawionej walorów artystycznych kamienicy przy warszawskiej ul. Tamka 43 tylko dlatego, iż była ona najstarsza wśród okolicznej zabudowy. 19 G. Bukal, Ochrona…, s. 62–70. Autor podaje tu przykłady ponad stuletnich obiektów, takich jak chociażby dawne budynki stoczni gdańskiej czy też elementy XIX-wiecznej przemysłowej zabudowy Łodzi, które mimo swych walorów historycznych zostały wyburzone. 20 Ibidem, s. 69. 21 J. Lewicki, Zabytek a historyczny zespół urbanistyczny i budowlany i dobro kultury współczesnej, [w:] K. Zeidler (red.), Prawna ochrona zabytków, Gdańsk 2014, s. 104. Rozumiejąc intencje autora, można jednak mieć pewne zastrzeżenia językowe co do proponowanego przezeń uzupełnienia definicji zabytku. Czy bowiem epoka nieodległa nie jest jednocześnie jednak epoką już minioną? Jak bowiem wynika z językowej wykładni według dyrektywy języka potocznego „nieodległy” oznacza „mało oddalony czasowo od teraźniejszości”, co z kolei z oczywistych względów funkcjonalnych można interpretować jedynie jako 65

Agata Lizak

Nie można jednak powiedzieć, że kryterium wieku zostało całkowicie pominięte przez polskiego ustawodawcę. Według przepisów u.o.z. właśnie od czasu powstania danego obiektu oraz od jego wartości uzależnia się procedury dotyczące wywozu zabytku za granicę. Przed nowelizacją z 2010 r. przepisy stanowiły, że pozwolenia na wywóz nie są konieczne dla zabytków o wieku niższym niż 55 lat, zaś w przypadku zabytków techniki – lat 25 (o ile mowa o zabytkach niewpisanych do rejestru)22. Obecnie, w regulującym tę kwestię art. 51 ust. 1 u.o.z. wymieniono trzy progi wiekowe, powyżej których pozwolenie jest wymagane: 50 lat (m.in. dla dzieł malarstwa, dzieł grafiki i matryc, rzeźb, posągów i ich kopii), 100 lat (m.in. dla zabytków archeologicznych, elementów stanowiących integralną część zabytków architektury, wystroju wnętrz, pomników, posągów i dzieł rzemiosła artystycznego, wartościowych książek) oraz 150 lat (tu jedynym przypadkiem są pojedyncze mapy drukowane i partytury o wartości wyższej niż 6 tys. zł)23. Zastosowanie kryterium wieku jest tu uzasadnione przede wszystkim potrzebą sprecyzowania reguł dotyczących wywozu rzeczy nieznajdujących się w żadnych oficjalnych repertoriach24. Zaznaczyć trzeba, że podobne kategorie wiekowe zastosowano oddalenie w lata minione. Można by zatem rozważyć wprowadzenie zamiast proponowanego przez J. Lewickiego spójnika „lub” słów „w tym także”, co pozwoliło by uniknąć tych wątpliwości, a uwypukliłoby konieczność ochrony dziedzictwa najnowszego. 22 Por. ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 75 poz. 474. 23 Przepisy w tym zakresie dostosowane są do prawa unijnego, zwłaszcza zaś do rozporządzenia Rady (WE) nr 116/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie wywozu dóbr kultury. Trzeba jednak zauważyć, że niekiedy polski ustawodawca decyduje się na rozszerzenie ochrony – przykładowo, według prawa unijnego szczególne reguły wywozu dotyczą map drukowanych mających co najmniej 200 lat, zaś w prawie polskim wiek ten obniżono do lat 150. 24 Trzeba bowiem pamiętać, że niezależnie od wieku czy wartości pozwolenie na wywóz wymagane jest w przypadku zabytków wpisanych do rejestru, a także zabytków wchodzących w skład zbiorów publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych czy znajdujących się w inwentarzach muzeów lub narodowym zasobie bibliotecznym. 66

Ile lat powinien mieć zabytek?…

także w przepisach odnoszących się do restytucji zabytków wywiezionych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Warto wspomnieć również o specyficznej kategorii zabytków, jaką są pojazdy. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. 1997 nr 98 poz. 602 z późn zm., definiuje je bardzo ogólnie, stanowiąc, iż pojazdem zabytkowym jest pojazd, który na podstawie odrębnych przepisów został wpisany do rejestru zabytków lub znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także pojazd wpisany do inwentarza muzealiów, zgodnie z odrębnymi przepisami. W praktyce często stosowane jest tu odniesienie do metryki – ochroną obejmowane są pojazdy 25-letnie nieprodukowane w modelu co najmniej od 15 lat, zaś pojazdy młodsze – jedynie w wyjątkowych przypadkach25. W rzeczywistości kryterium wieku pojazdów zabytkowych nie ma oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących, a stanowi jedynie wytwór regulacji wewnętrznych, wytycznych i praktyki. Jak bowiem wskazuje R. A. Stefański, definicja legalna pojazdu zabytkowego odsyła do u.o.z., gdzie wśród kryteriów uznania obiektu za zabytek, jak wiadomo, nie wymienia się wieku. O uznaniu pojazdu za zabytkowy powinny więc de facto decydować takie czynniki, jak np. wyjątkowe rozwiązania techniczne, sukcesy sportowe, uczestniczenie w ważnych wydarzeniach historycznych26.

4. Wiek zabytków a rozwiązania prawne innych państw Większość państw świata podziela model ochrony zabytków podobny do polskiego, tj. niezależny od kryterium wieku. Nie brak jednak także systemów prawnej ochrony dóbr kultury, gdzie wiek jednak ma znaczenie. Jeśli chodzi o kraje europejskie, w niektórych z nich modele uzależniania nadania statusu zabytku od wieku zmieniały się na przestrzeni lat. Przykładowo, w Wielkiej Brytanii w 1900 r. ustalono, iż ochroną objęte będą jedynie obiekty powstałe przed 1714 r. Niemniej jednak jeszcze przed wojną zaczęły pojawiać się opinie, że nie należy 25 http://www.lwkz.pl/page/show/id/24 (dostęp: 13.03.2016). 26 R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 109. 67

Agata Lizak

z kategorii zabytków eliminować rzeczy młodszych, wobec czego kryterium to w swej sztywnej postaci z czasem zanikło w angielskim ustawodawstwie27. Ciągle jednak wiek obiektu ma w Wielkiej Brytanii znaczenie: przykładowo, zasadą jest wpisywanie do rejestru budynków powstałych przed rokiem 1700. Na drugim biegunie znajdują się budynki najmłodsze, nieliczące nawet 30 lat – mogą one zostać uznane za zabytek, o ile prezentują wybitne wartości i są zagrożone. Pomiędzy tymi dwoma kryteriami istnieją jeszcze kategorie pośrednie, w żadnym wypadku jednak wiek nie stanowi już przesłanki samoistnej28. Są również inne państwa europejskie, w których wiek zabytku ciągle ma swoje prawne znaczenie. Przykładem może być Norwegia, gdzie obowiązują bardzo rozbudowane pod tym względem przepisy. Podstawową cezurę czasową wyznacza tam rok 1537 – zabytki powstałe przed tą datą chronione są z urzędu. Nawiązując do historii Norwegii, należy zauważyć, iż ochroną tą objęte są w takim razie obiekty powstałe przed przeprowadzeniem reformacji, a także zabytki sprzed połączenia unią realną Norwegii z Danią. Dodatkowo należy dodać, że właściwy organ może zadecydować o objęciu automatyczną ochroną także obiektów powstałych przed 1650 r. Ta ostatnia data wiążąca jest z kolei dla wszystkich numizmatów – datowane przed rokiem 1650 r., chronione są z urzędu. Ponadto, norweskie prawodawstwo wprowadza także kryterium wieku stuletniego dla zabytków związanych z kulturą lapońską, jak również dla statków, wraków oraz budynków stoczniowych. Z kolei 90 lat to minimalny wiek, od którego zaczyna się automatyczna ochrona kościołów, jest ona jednak ograniczona do konieczności konsultacji zmian architektonicznych z norweskim Biurem ds. Dziedzictwa Kulturowego. Jeśli zaś chodzi o prawną ochronę zabytków młodszych, nie jest oczywiście ona wykluczona. Muszą jednak zostać spełnione warunki podobne do tych, jakie formułowane są w ustawodawstwie polskim, tj. wartość artystyczna, historyczna lub kulturowa29. Jeszcze innym państwem, gdzie wiek gra 27 G. J. Ashworth, P. Howard, European Heritage. Planning and Management, Exeter: Intellect 1999, s. 47. 28 G. Bukal, Ochrona…, s. 68–69. 29 B. Skaldawski, A. Chabiera, A. Lisiecki, System ochrony zabytków w wybranych krajach europejskich, „Kurier Konserwatorski”, 2011, nr 11, s. 28. 68

Ile lat powinien mieć zabytek?…

istotną rolę w systemie prawnej ochrony zabytków, jest Grecja. Jak wynika z ustawy nr 3028/2002, cezury czasowe wyznaczają tam dwie daty. Jedną z nich jest rok 1830, a więc rok odzyskania przez Grecję niepodległości, drugą zaś rok 1453, a więc rok upadku Cesarstwa Bizantyjskiego. Pierwsza z dat jest postawą prawnego podziału zabytków na starożytne i współczesne. Ponadto, chronione automatycznie są wszystkie nieruchomości powstałe przed 1830 r. W stosunku do ruchomości, rokiem takim jest z kolei rok 1453. Zabytki młodsze również mogą podlegać ochronie, o ile jednak spełnione zostaną dodatkowe przesłanki. Ciekawym rozwiązaniem w prawie greckim jest ponadto uzależnienie kwestii własności zabytków od ich wieku. Zarówno nieruchomości, jak i ruchomości powstałe przed 1453 r. należą z mocy ustawy do państwa i są wyłączone spod obrotu; nie ma także możliwości ich zasiedzenia ani konfiskaty30. Definiowanie zabytku za pomocą wieku to także rozwiązanie przyjęte na Cyprze. Za zabytki uznaje się tam wszelkie rzeczy powstałe przed 1850 r., zaś w przypadku obiektów sztuki sakralnej bądź też lokalnej o szczególnej wartości, możliwe jest objęcie ochroną rzeczy powstałych przed rokiem 194031. Kryterium wieku ma swoje znaczenie także w państwach pozaeuropejskich. Przykładem państwa azjatyckiego może być Indonezja. Tam minimalny wiek zabytku wynosi 50 lat. Choć rozwiązanie to funkcjonuje w tym państwie od wielu lat i zostało podtrzymane ostatnim aktem prawnym regulującym kwestie ochrony dziedzictwa z 2010 r., to bywa krytykowane jako zbyt arbitralne, zwłaszcza wobec postulatów objęcia ochroną przedmiotów, których wartość historyczna wiąże się z niedawnym wydarzeniem, jaki było tsunami z 2004 r. (chodzi o tu np. łodzie)32 . Jeśli chodzi o inne kontynenty, do kryterium wieku bardzo często odwołuje się ustawodawstwo państw afrykańskich. 30 Law No. 3028/2002 on the protection of antiquities and cultural heritage in general, http://www.eui.eu/Projects/InternationalArtHeritageLaw/Documents/ NationalLegislation/Greece/3028eng.pdf (dostęp: 14.03.2016). 31 A law to consolidated and amend law relating to antiquities, http://www.eui. eu/Projects/InternationalArtHeritageLaw/Documents/NationalLegislation/ Cyprus/antiquitieslaw.pdf (dostęp: 14.03.2016). 32 I. Fitri, Y. Ahmad, F. Ahmad, Conservation of Tangible Cultural Heritage in Indonesia: A Review Current National Criteria for Assessing Heritage Value, „Procedia – Social and Behavioral Sciences”, 2015, № 184, s. 76. 69

Agata Lizak

Cezurami czasowymi są tu konkretne daty, związane zwykle z historią kolonializmu. Przykładowo, w Kenii za zabytki uznaje się nieruchomości powstałe przed rokiem 1895, a więc przed powstaniem Protektoratu Afryki Wschodniej. W Tanzanii cezurą czasową jest rok 1863, w Zimbabwe – 1890, w Ghanie – 1900, w Zambii – 192433. Inny model przyjęto w Ugandzie, gdzie przyjęto wymóg minimalnego wieku wynoszącego 100 lat, a w przypadku zabytków związanych z historią wojskowości – 75 lat34. Kryterium wieku nie jest obce także rozwiązaniom przyjętym na kontynencie amerykańskim. Ciekawy jest tu model wprowadzenia wymogu wieku na poziomie lokalnym. Tak jest w Stanach Zjednoczonych, gdzie na rozwiązanie to zdecydowało się kilka miast. Są wśród nich chociażby Boston (50 lat) czy Charleston (75 lat). W każdym przypadku możliwe jest jednak, przy zastosowaniu odpowiednich przesłanek i procedur, objęcie ochroną także obiektów młodszych35. Jak widać, na podstawie analizy stanu prawnego w wybranych państwach świata trudno wskazać jednoznaczną tendencję do ujmowania wieku jako kryterium uznania danego obiektu za zabytek. Brak tu jasnej zależności między ilością zabytków czy rozwojem społeczno-gospodarczym a przyjętym systemem. Każde państwo dostosowuje model ochrony zabytków do własnych warunków i, sugerując się nimi, wyznacza swoje cezury czasowe bądź też z nich całkowicie rezygnuje. Widać jednak, że ustanowienie metryki jako podstawowego wyznacznika wartości historycznej obiektu nie jest rozwiązaniem rzadkim i w większości państw dobrze funkcjonuje – o ile jednak towarzyszą temu mechanizmy mające na celu niedopuszczenie do zbytniej arbitralności.

5. Wiek jako kryterium pozaprawne Mimo iż w ustawodawstwie wielu państw, w tym także Polski, kryterium wieku pozostaje niesprecyzowane, to jest ono często pośrednio 33 V. Negri, An overview of formal legislation on immovable cultural heritage in Africa, [w:] W. Ndoro, G. Pwiti (red.), Legal Framework for the protection of immovable cultural heritage in Africa, Rome 2009, s. 6. 34 Ibidem, s. 7. 35 K. Frank, P. Petersen (Editor), Historic Preservation in USA, Berlin–Heidelberg 2002, s. 74. 70

Ile lat powinien mieć zabytek?…

stosowane jako wyznacznik pozaprawny. Ma to znaczenie zwłaszcza w kontekście kontrowersyjnego problemu ochrony dziedzictwa ostatnich dekad, a co za tym idzie – kwestii ustalenia, jaki powinien być minimalny dopuszczalny wiek zabytku. Dyskusja o potrzebie uznawania za zabytki coraz to młodszych obiektów to nie tylko problem poszczególnych państw. Określone tendencje w tym zakresie można zaobserwować również na płaszczyźnie międzynarodowej. Przykładem może być tu działalność organizacji Docomomo International, której statutowym celem jest szeroko pojęta ochrona budowli modernistycznych, a często, mimo swych walorów, nieobjętych oficjalnymi krajowymi rejestrami zabytków. Należy podkreślić, iż przedmiotem zainteresowania stowarzyszenia są nieraz budowle z lat 70. czy nawet 80. ubiegłego wieku, a więc wciąż stosunkowo niedawne. Zainteresowanie obiektami najnowszymi można jednak także zauważyć, obserwując działalność organizacji mających oparcie w prawie międzynarodowym. Mowa tu przede wszystkim o UNESCO. Ostatnie lata pokazują bowiem, że cezura czasowa pozwalająca uznać daną rzecz za wartą wpisu na Listę Światowego Dziedzictwa ciągle przesuwa się ku współczesności – dowodem na to jest chociażby wpisanie 2007 r. w na listę budynku opery w Sydney, który to został ukończony dopiero w 1973 r.36 W chwili wpisu budynek liczył więc sobie dopiero 34 lata, co znacznie wymyka się przyjmowanym zwykle kryteriom minimalnego wieku określanego na 50 bądź nawet 100 lat. Potrzebę ochrony dziedzictwa ostatniego wieku zauważa także afiliowana przy UNESCO Międzynarodowa Rada Ochrony Zabytków (ICOMOS) – przykładowo, w jej polskim oddziale, utworzona jest specjalna Komisja Architektury XX w.37 Biorąc pod uwagę kontekst polski, należy zauważyć, że pozaprawne kryteria wieku szeroko stosowane były w latach powojennych, a ich 36 A. Siwek, Między zabytkiem a dobrem kultury współczesnej, „Kurier Konserwatorski”, 2011, nr 10, s. 9. 37 M.in. dzięki interwencjom owej komisji udało się w 2011 r. doprowadzić do wpisania do rejestru zabytków mozaiki na budynku krakowskiego wieżowca „Biprostalu” oraz – do ewidencji zabytków – ukończonego w 1965 r. hotelu „Cracovia”. Por. http://www.icomos-poland.org/index.php/pl/materiay-komisji/2-komisjaxx-w/87-spotkanie-komisji-xxw-24–02–2012 (dostęp: 13.03.2016). 71

Agata Lizak

źródłem pozostawała doktryna konserwatorska. Przykładowo, zanim uchwalono ustawę z 1962 r., szeroko aprobowano doktrynę rozwiniętą przez Jana Zachwatowicza, według której za zabytki uznawano jedynie obiekty powstałe przed 1850 r.38 Zupełnie inne podejście zaprezentował pod koniec lat 60. Zdzisław Bieniecki, którego zdaniem na ochronę zasługiwały także obiekty dużo młodsze, także te pochodzące z dwudziestolecia międzywojennego. Również i dzisiaj niekiedy wskazuje się, że swoistym reliktem prawa międzywojnia jest przekonanie, iż zabytek to przedmiot, który ma co najmniej 50 lat39. Inni stoją zaś na stanowisku, że przyznanie statusu zabytku można rozważać co do obiektów powstałych przed 1989 r.40 W Polsce istnieje niemało przykładów zabytków wpisanych do rejestru, których wiek potwierdza słuszność tej drugiej koncepcji. Można tu wspomnieć chociażby o wrocławskim Audytorium Chemii z 1971 r., które do rejestru wpisane zostało w roku 2012, jako budynek czterdziestojednoletni. Jeszcze młodszym zabytkiem są polichromie i ikony autorstwa Jerzego Nowosielskiego, które powstawały w latach 1974–1979, a do rejestru zabytków trafiły w roku 2004, a więc gdy najnowsze z nich miały jedynie 25 lat. W 2011 r. do rejestru wpisano zaś kolejne dzieła Nowosielskiego, również będące efektem jego prac w kościele w Wesołej, jakie miały miejsce w latach 1976–199341. Zwłaszcza ta ostatnia data roczna pokazuje, że granica między zabytkiem, a dobrem kultury współczesnej jest bardzo cienka, zaś niepisane kryterium wieku musi być przedmiotem ciągłej aktualizacji. Tę ostatnią tezę zdaje się potwierdzać sprawa wrocławskiego Solpolu, domu handlowego powstałego w 1993 r., o wpisanie którego do rejestru zabytków – jak 38 J. Lewicki, Wartościowanie zabytków w Polsce. Przegląd doświadczeń i postulaty na przyszłość, [w:] B. Szmygin (red.), Wartościowanie w ochronie i konserwacji zabytków, Warszawa-Lublin 2012, s. 161–162. 39 R. Krupa-Dąbrowska, Piotr Żuchowski: Zabytek nie musi być stary, http:// www.rp.pl/artykul/1210115-Piotr-Zuchowski--Zabytek-nie-musi-byc-stary. html#ap-1 (dostęp: 14.03.2016). 40 K. Płażyńska, Świadectwo minionej epoki czy dobro kultury współczesnej? Problemy ochrony prawnej architektury nowoczesnej, [w:] K. Zeidler (red.), Prawna ochrona zabytków, Gdańsk 2014, s. 109. 41 http://www.mwkz.pl/archiwum-aktualnosci-lista/460-kolekcja-prac-jerzegonowosielskiego-w-rejestrze-zabytkow (dostęp: 14.03.2016). 72

Ile lat powinien mieć zabytek?…

na razie jednak bez powodzenia – wnosiły takie podmioty, jak Towarzystwo Upiększania Miasta Wrocławia oraz Fundacja Transformator. Pomijając dyskusję na temat wartości historycznej, artystycznej czy kulturowej budynku, należy zauważyć, że sprawa Solpolu stała się przyczynkiem do debaty na temat tego, czy rzeczywiście nadszedł już moment na obejmowanie prawną ochroną przynależną zabytkom obiektów z lat 90., a więc liczących niewiele ponad dwadzieścia lat. Wydaje się bowiem, że właśnie wiek obiektu powodował największe kontrowersje, zaś hasło najmłodszy zabytek przeniknęło jako swoista sensacja nie tylko do polskich, ale i zagranicznych mediów, czego dowodem jest chociażby tekst opublikowany na stronie internetowej francuskiego dziennika Le Figaro42 oraz informacje na stronach anglojęzycznych43. W Polsce głosy na objęcia ochroną zabytków najmłodszych były bardzo różne. Z jednej strony mówiono, iż Solpol stoi za krótko, by uznać go za obiekt relatywnie trwały (tak przedstawiciele Towarzystwa Urbanistów Polskich)44. Dla innych zaś kazus Solpolu stał się okazją do podniesienia tematu zakwalifikowania do kategorii zabytków co wartościowszych obiektów z lat 90. Zwolennikami tego są chociażby członkowie Stowarzyszenia Architektów Polskich, który wśród kandydatów do rejestru wymieniają m.in. budynek warszawskiej giełdy czy gmach Biblioteki Uniwersytetu Warszawskiego45. Wydaje się jednak, że do szans na objęcie ich prawną ochroną należy podchodzić z rezerwą. Kwestię rzekomego obowiązywania pozaprawnej cezury 50 lat jako wieku, od osiągnięcia którego dany obiekt staje się zabytkiem można 42 J. B. Litzler, Ce grand magasin polonais pourrait être classé monument historique, http://immobilier.lefigaro.fr/article/ce-grand-magasin-polonais-pourrait-etreclasse-monument-historique_f0c2ed7e-c624–11e4–884d-ac5196e6d394/(dostęp: 14.03.2016). 43 A. Walter, How a postmodernist department store is trying to become the youngest monument in Poland, http://archinect.com/news/article/122146647/ how-a-postmodernist-department-store-is-trying-to-become-the-youngestmonument-in-poland (dostęp: 14.03.2016). 44 M. Wojtczuk, Architektura w Warszawie. Czy brzydota lat 90. to już zabytek?, http://warszawa.wyborcza.pl/warszawa/1,34862,18907108,architektura-w-warszawie-czy-brzydota-lat-90-to-juz-zabytek.html (dostęp: 14.03.2016). 45 Ibidem. 73

Agata Lizak

jednak rozważać także w drugą stronę – wciąż bowiem nie brakuje budynków, które mimo swej wartości historycznej, artystycznej czy kulturowej, a także często przedwojennej proweniencji do rejestru wpisane nie zostały bądź też wpisano je dopiero w ostatnich latach. Przykładowo, dopiero w 2013 r., jako osiemdziesięcioletni budynek, do rejestru trafiło krynickie sanatorium Patria, którego wartości historyczne (autentyzm formy i funkcji, związek ze znaną osobą – Janem Kiepurą), a także artystyczne (wybitny przykład architektury modernistycznej) były niewątpliwe. Prawdziwą plagą dla niedocenianych budynków reprezentujących styl modernistyczny (zarówno w formie przedwojennej, jak i powojennej) jest także termomodernizacja, która nieraz całkowicie zmienia elewację obiektu. Mając na uwadze powyższe przykłady wydaje się, że wprowadzenie wzorem dekretu z 1918 r. kryterium daty powstania jako przesłanki uzasadniającej automatyczne objęcie ochroną danej rzeczy, mogłoby zapobiec tego typu sytuacjom. Warto jednak zauważyć, że – choć stosunek społeczeństwa do ochrony dziedzictwa najnowszego jest dość ambiwalentny – można wskazać wiele oddolnych inicjatyw, mających na celu zwrócenie uwagi na problemy konkretnych zabytków. Przykładem może być tu zakończona sukcesem akcja mieszkańców Gdańska w obronie mozaiki z lat 50. autorstwa Anny Fiszer, czy też społeczny ruch postulujący wpisanie Nowej Huty na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. A jak wygląda zagadnienie pozaprawnych interpretacji kryterium wieku w innych państwach? Przykładowo, w doktrynie brytyjskiej można spotkać się ze stanowiskiem, że na miano zabytku zasługują budowle co najmniej stuletnie (B. M. Feilden)46. Jednak wśród obiektów wpisanych do brytyjskiego odpowiednika rejestru zabytków znajduje się londyński The Economist Building z roku 198647. Metryka obiektu ma też znaczenie w działalności niektórych organizacji zajmujących się opieką nad zabytkami. Można tu wspomnieć o brytyjskim Public Monuments & Sculpture Association, organizacji zajmującej się przede wszystkim ochroną, promocją i inwentaryzacją pomników. W kręgu zainteresowań działań stowarzyszenia w zakresie rejestrowania posągów pozostają rzeźby co najmniej dziesięcioletnie, 46 Za G. Bukal, Ochrona…, s. 68. 47 G. J. Ashworth, P. Howard, European Heritage…, s. 47. 74

Ile lat powinien mieć zabytek?…

aczkolwiek zasadą jest, iż organizacja zajmuje się obiektami przynajmniej trzydziestoletnimi48. Również w innych częściach globu zdarza się, że prawną ochroną obejmowane są budynki z lat 80. Przykładem może White Swan Hotel z 1983 r. mieszczący się w chińskim Kantonie, który oficjalnie zabytkiem stał się 29 lat po swoim powstaniu49. Można też wspomnieć o problemie specyficznym dla krajów byłego bloku wschodniego, jakim jest ochrona dziedzictwa socrealistycznego. Przykładowo, w niektórych państwach (Węgry, Litwa) tworzy się swoiste muzea socjalistycznych posągów, z których najnowsze datowane są na późne lata 80.50

6. Wnioski Podsumowując wcześniejsze rozważania, należy stwierdzić, że kryterium wieku – czy to występujące w formie prawnej przesłanki, czy też jedynie nieformalnego wyznacznika – wpływa na proces kwalifikowania poszczególnych rzeczy do kategorii zabytków. Kwestia ta, wobec różnorodności modeli ochrony dziedzictwa w zależności od czasu powstania danego obiektu, pozostaje ciekawym zagadnieniem zarówno dla specjalistów z zakresu architektury, historii czy sztuki, jak i dla prawników, skłaniając tych ostatnich do formułowania wniosków de lege ferenda. Oceniając współczesny polski stan prawny w tym zakresie na tle szerszego kontekstu porównawczego, trudno jednak o jednoznaczne wnioski. Z jednej strony bowiem widać potrzebę – i to nawet wśród społeczeństwa, organizującego się w oddolnych ruchach – ochrony dziedzictwa najnowszego. Wydaje się więc, że wprowadzenie sztywnego kryterium minimalnego wieku zabytków jedynie spetryfikowałoby system ich prawnej ochrony. Jakikolwiek automatyzm jest bowiem niewskazany, a pewien luz decyzyjny należy przyznać wykwalifikowanym urzędnikom. Z drugiej zaś strony, wobec problemu niedocenienia wielu budynków modernistycznych, być może warto byłoby wprowadzić do polskiego prawa 48 http://www.pmsa.org.uk/campaigns/help-with-listing/(dostęp: 14.03.2016). 49 http://www.lifeofguangzhou.com/node_981/node_989/node_997/node_1007 /2012/02/20/132971694195047.shtml (dostęp: 14.03.2016). 50 Por. http://www.mementopark.hu/pages/sights/(dostęp: 14.03.2016). 75

Agata Lizak

mechanizm obowiązkowej weryfikacji danego obiektu po osiągnięciu przezeń pewnego wieku pod kątem wartości uzasadniających ewentualny wpis do rejestru.

Abstrakt Wiek jako kryterium stosowane w prawnej ochronie zabytków jest różnie ujmowany. W prawie polskim wprost wspominał o nim tylko dekret Rady Regencyjnej z 1918 r. Późniejsze akty prawne do wieku jako pewnego wyznacznika odnoszą się zaś jedynie pośrednio, co czyni z niego kryterium bardziej pozaprawne. Istnieją jednak państwa, gdzie wiek stanowi podstawę oceny wartości zabytkowej obiektu, a modele rozwiązań prawnych w tym zakresie są bardzo różne. Niekiedy do wieku odnoszą się także akty prawa międzynarodowego, choć z zasady jest to jednak kwestia pozostawiona do sprecyzowania przez regulacje wewnętrzne. Niezależnie jednak od tego, jak wiek zabytków uregulowany jest przez ustawodawstwo, właściwie zawsze odgrywa swą rolę jako ważne kryterium pozaprawne. Jest to istotne zwłaszcza w przypadku problematyki ochrony dziedzictwa stosunkowo młodego.

Abstract How Old Historical Monument Should Be? Selected Conceptions of Age Criterion in Cultural Heritage Law

Age as a criterion used in historic preservation law is differently formulated. In Polish law, only the Regency Council decree of 1918 mentioned it directly. Subsequent acts referred to age considered it as a certain determinant only in indirect way, what made it rather outlaw than typical law criterion. However, there are many countries where age is still a base for evaluation of object’s monumental value, but the models of legal solutions in this field are varied. Sometimes also international cultural heritage law mentions age but in principle it is a question to be defined precisely in internal regulations. Apart from 76

Ile lat powinien mieć zabytek?…

the way age is regulated in law, it always plays its role as a significant outlaw criterion. It is important especially as far as an issue of protection of relatively young heritage is concerned.

Bibliografia Literatura • Ashworth G. J., Howard P., European Heritage. Planning and Management, Exeter: Intellect 1999. • Bukal G., Ochrona i zagrożenie wartości zabytków – czyli o skutkach braku wartościowania i co dalej…, [w:] B. Szmygin (red.), Wartościowanie w ochronie i konserwacji zabytków, Warszawa–Lublin 2012. • Cherka M. (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010. • Długosz-Kurczabowa K., Wielki słownik etymologiczno-historyczny języka polskiego, Warszawa 2008. • Dobosz P., Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997. • Fitri I., Ahmad Y., Ahmad F., Conservation of Tangible Cultural Heritage in Indonesia: A Review Current National Criteria for Assessing Heritage Value, „Procedia – Social and Behavioral Sciences”, 2015, № 184. • Frank K., Petersen P. (Editor), Historic Preservation in USA, Berlin– –Heidelberg 2002. • Kobyliński Z., Konwencja o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego, „Ochrona Zabytków”, 2002, nr 2. • Lewicki J., Wartościowanie zabytków w Polsce. Przegląd doświadczeń i postulaty na przyszłość, [w:] B. Szmygin (red.), Wartościowanie w ochronie i konserwacji zabytków, Warszawa–Lublin 2012. • Lewicki J., Zabytek a historyczny zespół urbanistyczny i budowlany i dobro kultury współczesnej, [w:] K. Zeidler (red.), Prawna ochrona zabytków, Gdańsk 2014. • Łopatecki K., Obiekt o cechach zabytku a zabytek – problemy terminologiczne w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] K. Łopatecki, W. Walczak (red.), Zeszyty Dziedzictwa Kulturowego. Tom 1. Białystok i Podlasie, Białystok 2007. • Negri V., An overview of formal legislation on immovable cultural heritage in Africa, [w:] W. Ndoro, G. Pwiti (red.), Legal Framework for the protection of immovable cultural heritage in Africa, Rome 2009. 77

Agata Lizak

• Płażyńska K., Świadectwo minionej epoki czy dobro kultury współczesnej? Problemy ochrony prawnej architektury nowoczesnej, [w:] K. Zeidler (red.), Prawna ochrona zabytków, Gdańsk 2014. • Pruszyński J., Ochrona zabytków w Polsce. Geneza, organizacja, prawo, Warszawa 1989. • Siwek A., Między zabytkiem a dobrem kultury współczesnej, „Kurier Konserwatorski”, 2011, nr 10. • Skaldawski B., Chabiera A., Lisiecki A., System ochrony zabytków w wybranych krajach europejskich, „Kurier Konserwatorski”, 2011, nr 11. • Słownik języka polskiego, M. Bańko (red.), t. 6, Warszawa 2007. • Stefański R. A., Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008. • Witwicki M. T., Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, „Ochrona Zabytków”, 2007, nr 1. • Zalasińska K., Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010.

Wykaz stron internetowych • http://www.icomos-poland.org/index.php/pl/materiay-komisji/2komisja-xx-w/87-spotkanie-komisji-xxw-24–02–2012. • http://www.lifeofguangzhou.com/node_981/node_989/node_997/node _1007/2012/02/20/132971694195047.shtml. • http://www.mementopark.hu/pages/sights/. • http://www.mwkz.pl/archiwum-aktualnosci-lista/460-kolekcja-pracjerzego-nowosielskiego-w-rejestrze-zabytkow. • http://www.pmsa.org.uk/campaigns/help-with-listing/. • Krupa-Dąbrowska R., Piotr Żuchowski: Zabytek nie musi być stary, http://www.rp.pl/artykul/1210115-Piotr-Zuchowski--Zabytek-nie-musibyc-stary.html#ap-1. • Litzler J. B., Ce grand magasin polonais pourrait être classé monument historique, http://immobilier.lefigaro.fr/article/ce-grand-magasin-polonaispourrait-etre-classe-monument-historique_f0c2ed7e-c624–11e4– 884d-ac5196e6d394/. • Walter A., How a postmodernist department store is trying to become the youngest monument in Poland, http://archinect.com/news/article/122 146647/how-a-postmodernist-department-store-is-trying-to-becomethe-youngest-monument-in-poland. • Wojtczuk M., Architektura w Warszawie. Czy brzydota lat 90. to już zabytek?, http://warszawa.wyborcza.pl/warszawa/1,34862,18907108, architektura-w-warszawie-czy-brzydota-lat-90-to-juz-zabytek.html. 78

Ile lat powinien mieć zabytek?…

Wykaz aktów normatywnych Prawo międzynarodowe

• Konwencja UNESCO dotycząca środków zmierzających do zakazu i zapobiegania nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury z dnia 17 listopada 1970 r., Dz.U. 1974 nr 20 poz. 106. • Konwencja UNESCO o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego z dnia 2 listopada 2001 r. • Konwencja UNESCO w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego z dnia 17 listopada 1972 r., Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. • Konwencja o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy z dnia 3 października 1985 r., Dz.U. 2012 poz. 210. Prawo unijne

• Rozporządzenie Rady (WE) nr 116/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie wywozu dóbr kultury. Prawo polskie

• Dekret Rady Regencyjnej z dnia 31 października 1918 r. o opiece nad zabytkami sztuki i kultury, Dz.U. 1919 nr 16 poz. 36. • Rozporządzenie (z mocą ustawy) Prezydenta RP z 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami, Dz.U. 1928 nr 29 poz. 266 ze zm. • Dekret z dnia 1 marca 1946 r. o rejestracji i zakazie wywozu dzieł sztuki plastycznej oraz przedmiotów o wartości artystycznej, historycznej lub kulturalnej, Dz.U. 1946 nr 14 poz. 99. • Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48 ze zm. • Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. 1997 nr 98 poz. 602 z późn zm. • Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 75 poz. 474. Prawo innych państw

• A law to consolidate and amend law relating to antiquities (Cypr). • Law No. 3028/2002 on the protection of antiquities and cultural heritage in general (Grecja). 79

Rozdział V

Kacper Rożek1

NAJCZĘŚCIEJ STOSOWANE FORMY DZIAŁ ANIA ORGANÓW ADMINISTR ACJI PUBLICZNEJ W ZAKRESIE O CHRONY DZIEDZICT WA KULTUROWEGO

Słowa kluczowe: prawne formy działania, pomnik historii, rejestr zabytków, park kulturowy, decyzja ostateczna Key words: legal forms of actions, statue of history, register of monuments, cultural park, administrative acts

1. Wstęp Ochrona dziedzictwa kulturowego w dzisiejszych czasach stanowi, ponad wszelką wątpliwość, jeden z naczelnych obowiązków narodu polskiego. Przemawia za tym nie tylko doświadczenie państwa, które związane jest ze zniszczeniem, uszkodzeniem albo też kradzieżą poszczególnych dóbr kultury, ale również postępujący rozwój gospodarki i społeczeństwa, które pociągają za sobą widmo coraz to gorszych niebezpieczeństw i zagrożeń, skierowanych pośrednio lub bezpośrednio w szeroko rozumiane dziedzictwo kulturowe2. Ponadto sama ustawa 1 Autor jest studentem IV roku na kierunku prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 Konwencja z dnia 16 listopada 1972 r. w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190.

Najczęściej stosowane formy działania organów administracji…

zasadnicza z 1997 roku wprowadza poprzez artykuły: 5, 6 oraz 733 in fine gwarancję ochrony dziedzictwa narodowego (pojmowanego jako ponadtysiącletni dorobek państwa) czy też dóbr kultury, jako przedmiotowo wyodrębnionych składników tego dziedzictwa4. Powyższe wskazuje na stopień powagi przedmiotu ochrony, a w szczególności na rozważenie zasługują, obok różnorodności poszczególnych pojęć objętych konstytucyjnym parasolem bezpieczeństwa, prawne formy działania organów administracji publicznej, wyposażonych w odpowiednie kompetencje przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Aby naród polski, jak nakazuje Konstytucja RP, mógł odpowiednio dbać o dziedzictwo kulturowe, powinien on wiedzieć dokładnie co i w jaki sposób powinno być chronione. Z pomocą w tej kwestii przychodzi zarówno prawo międzynarodowe, jak i ustawodawca krajowy, który tworzy katalog form działania organów administracji publicznej. Natomiast z perspektywy planistycznej, po to aby wyróżnić najbardziej sprawdzające się czynności organów, ważnym jest przeanalizowanie tego, które z wymienionych przez ustawodawcę możliwości działania w ochronie dóbr kultury są stosowane najczęściej oraz jakie przesłanki stoją za ich wyborem.

2. Definicja pojęcia dziedzictwa kulturowego Logicznym w dochodzeniu do poznania prawnych form działania, wydaje się być wyjaśnienie pojęcia dziedzictwa kulturowego, który na gruncie ustawodawstwa polskiego nie posiada definicji legalnej. Konstytucja RP zawiera jedynie niesprecyzowane sformułowania: „dobro kultury” oraz „dziedzictwo narodowe”. Wykładnia systemowa ustawy zasadniczej pozwala jednak na przyjęcie, że dziedzictwem narodowym jest wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku, czyli dopuszcza uznanie pojęcia wyrażonego w art. 5 jako parafrazy 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 4 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010, http://lex. adm.uj.edu.pl (dostęp: 29.12.2015).

Kacper Rożek

wyrażenia znajdującego się w jej preambule5. Powyższe tworzy jedynie lakoniczne sformułowanie dziedzictwa sensu largo. Definicja dziedzictwa kulturalnego natomiast została zaproponowana przez J. Pruszyńskiego, który wskazał, że jest to zasób rzeczy nieruchomych i ruchomych wraz ze związanymi z nim wartościami duchowymi, zjawiskami historycznymi i obyczajowymi uznawany za godny ochrony prawnej dla dobra społeczeństwa i jego rozwoju oraz przekazania następnym pokoleniom, z uwagi na zrozumiałe i akceptowane wartości historyczne, patriotyczne, religijne, naukowe i artystyczne, mające znaczenie dla tożsamości i ciągłości rozwoju politycznego, społecznego i kulturalnego, dowodzenia prawd i upamiętniania wydarzeń historycznych, kultywowania poczucia piękna i wspólnoty cywilizacyjnej6.

Definicja ta jest w dużej części kompatybilna z propozycją wynikającą z Konwencji z 1972 roku7. Z kolei definicja dobra kultury została wypracowana jeszcze na łamach uprzednio obowiązującej ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, z której wynikało, że dobrem kultury był każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub 5 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków… 6 J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, Kraków 2001, t. II, s. 514. 7 Za „dziedzictwo kulturalne” uważane są: zabytki: dzieła architektury, dzieła monumentalnej rzeźby i malarstwa, elementy i budowle o charakterze archeologicznym, napisy, groty i zgrupowania tych elementów, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki; zespoły: budowli oddzielnych lub łącznych, które ze względu na swą architekturę, jednolitość lub zespolenie z krajobrazem mają wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki; miejsca zabytkowe: dzieła człowieka lub wspólne dzieła człowieka i przyrody, jak również strefy, a także stanowiska archeologiczne, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historycznego, estetycznego, etnologicznego lub antropologicznego, [w:] Konwencja z dnia 16 listopada 1972 r. w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. 82

Najczęściej stosowane formy działania organów administracji…

artystyczną 8. Doktryna prawa administracyjnego oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwykły przyjmować, że dobro kultury, o którym mowa w art. 6 i 73 Konstytucji RP, należy rozumieć jako efekt całokształtu materialnego i duchowego dorobku człowieka, gromadzonego, utrwalanego i wzbogacanego w ciągu jego dziejów, przekazywanego z pokolenia na pokolenie9. Pomimo tego, że polski ustawodawca przeforsował ustawę nazwą nawiązującą tylko do ochrony zabytków, to nie ulega wątpliwości, że biorąc pod uwagę przytaczaną już definicję dziedzictwa kulturalnego zawartą w Konwencji paryskiej z 1972 roku, oraz przepisy z art. 5, 6 i 73 Konstytucji RP, a wreszcie samą treść ustawy, mamy do czynienia z regulacją dotyczącą ochrony szeroko pojmowanego dziedzictwa kulturalnego (a regulacja ta jest też uzupełniania przez przepisy znajdujące się w odrębnych ustawach).

3. Klasyfikacja prawnych form działania administracji publicznej Posiadając już rozeznanie w przedmiocie ochrony, niezwykle ważnym jest rozważenie w czym ta ochrona się przejawia. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakłada na odpowiednie organy administracji publicznej obowiązek podejmowania pewnej aktywności, polegającej m.in. na zarządzaniu elementami tego wycinka rzeczywistości społecznej, który można połączyć z ochroną dóbr kultury (np. z ochroną zabytków)10. Idąc za Janem Zimmermannem, wspomniana aktywność musi być realizowana w sposób zróżnicowany i elastyczny, tak aby administracja publiczna mogła odpowiednio reagować na nowe stany faktyczne i żeby mogła robić to z pełnym poszanowaniem interesu publicznego i poszczególnych interesów 8 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48 poz. 1150 ze zm., [za:] M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków… 9 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków… 10 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. 83

Kacper Rożek

indywidualnych11. Powyższe wyraża się w zróżnicowanych sposobach działania administracji, nazywanych prawnymi formami działania. Definicję tego pojęcia stworzył Jerzy Starościak, który określił ją jako: określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego, czyli rodzaj podejmowanego działania12. Zanim jednak omówione zostaną formy w dziedzinie ochrony zabytków wskazane przez ustawodawcę, należy po krótce dokonać ogólnej klasyfikacji form działania występujących w systemie prawa administracyjnego. Po pierwsze, istnieje podział form działania według kryterium władztwa. Mówić można więc o działaniach władczych (tzw. imperium), czyli działaniach administracji publicznej podejmowanych jednostronnie, w celu sformułowania zakazów bądź też nakazów oraz o działaniach nie władczych (tzw. aktach gestii), opartych na pewnym lub całkowitym zrównaniu stron stosunku administracyjnoprawnego13. Po drugie, śmiało można dokonać podziału na formy wywołujące skutek prawny, czyli takie, które prowadzą do zawiązania, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego oraz na działania faktyczne, które co do zasady nie wywołują skutków prawnych. Kolejnym ważnym z punktu widzenia ochrony dóbr kultury podziałem jest mianowicie wyodrębnienie prawnych form działania polegających na stanowieniu prawa, a więc na tworzeniu nowych norm prawnych oraz tych polegających na stosowaniu prawa, czyli na wyprowadzaniu normy indywidualne i konkretnej. Problematycznym tutaj staje się widoczne stosowanie prawa sensu largo poprzez akty prawne, które wszakże stosują prawo, ale właśnie przez tworzenie kolejnych norm powszechnie obowiązujących (i.e. przepisy administracyjne, rozporządzenia)14. W takich przypadkach przejrzystość przytoczonego podziału ulega lekkiemu rozmyciu. Ponadto istnieje podział form działania według kryterium sfery skutku prawnego, na te skierowane do wewnątrz administracji publicznej i te skierowane 11 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 322. 12 J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 14, [za:] J. Zimmermann, Prawo…, s. 322. 13 J. Zimmermann, Prawo…, s. 324. 14 Por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 31, [za:] J. Zimmermann, Prawo…, s. 324. 84

Najczęściej stosowane formy działania organów administracji…

na zewnątrz do obywateli. Ustawodawca wprowadza dość często też i nowe, nieznane wcześniej formy działania administracji publicznej. Do nich można zaliczyć strategie i programy15, np. Krajowy Program Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2013–201616, które realizują politykę rozwoju wprowadzoną i zdefiniowaną przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 17.

4. Prawne formy działania administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków Będąc już wyposażonym w odpowiednią wiedzę teoretyczną o prawnych formach działania administracji publicznej, można przejść do szczegółowego uregulowania działań dotyczących ochrony zabytków w Polsce. W rozdziale trzecim, w art. 7 przywoływanej już kilkakrotnie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawodawca wprowadza zamknięty katalog form, w ramach którego wyodrębnione zostały: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo – w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, – decyzji o warunkach zabudowy, – decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, – decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku 15 J. Zimmermann, Prawo…, s. 330. 16 Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Krajowy Program Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2013–2016. Projekt, BIP, Warszawa 20.09.2013, http://bip.mkidn.gov.pl/(dostęp: 30.12.2015). 17 Przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej, [w:] Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U. 2006 nr 227 poz. 1658. 85

Kacper Rożek

publicznego. Wartym podkreślenia w tym miejscu jest fakt, że wyodrębnienie form ochrony zabytków w osobny rozdział stanowi normatywną nowość. Problematyka ta w poprzednio obowiązującej ustawie o ochronie dóbr kultury nie była bowiem tak konsekwentnie wyodrębniona18. Natomiast fakt, że wymienione przez ustawodawcę cztery prawne formy działania administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków stanowią numerus clausus oznacza, że wyłącznie w stosunku do obiektów objętych jedną z powyższych form, dopuszczalne jest stosowanie instrumentów nadzoru konserwatorskiego, które przybierają charakter władczy19. 4.1. Wpis do rejestru zabytków Pierwszą z przytoczonych prawnych form działania organów administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków, jest wpis nieruchomości (art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) lub też rzeczy ruchomej (inaczej zabytku ruchomego – art. 10 wspomnianej ustawy) do rejestru zabytków. Zgodnie z przytoczonymi przepisami, wpis ten następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, będącego na gruncie tegoż aktu prawnego organem administracji publicznej o odpowiedniej kompetencji. Z kwestią wydawania powyższej decyzji związany jest problem dookreślenia aproskymatywów (pojęć nieostrych), co jest przecież kluczowe w samym postępowaniu administracyjnym, prowadzącym do załatwienia sprawy właśnie w drodze decyzji20. Organ musi posługiwać się tutaj kryteriami ocennymi, ale też nie może być w nich całkowicie swobodny. Jego dyskrecjonalność musi być w jakiś sposób ograniczana, a najlepiej jest to widoczne na przykładzie decyzji wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzje o wpisie do rejestru zabytków mają przecież charakter decyzji związanych, co oznacza, że w przypadku gdy przesłanki z określonych 18 R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 29.12.2015). 19 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków… 20 Ibidem. 86

Najczęściej stosowane formy działania organów administracji…

przepisów zostaną spełnione, organ ma obowiązek dokonać takiego wpisu. O uznaniowości mowa jest jedynie wtedy, gdy w danej normie prawnej przewiduje się możliwość dokonania wyboru następstwa prawnego przez organ21. Inną kwestią jest fakt, że przesłanki wpisu do rejestru zabytków mają charakter nieostry. Nie uzasadnia to jednak nadania decyzji o wpisie, do rejestru charakteru decyzji uznaniowej. Ustawodawca jedynie wprowadził na poziomie wspomnianych przesłanek swoisty luz interpretacyjny. Istnieją również i szerokie definicje uznania, które definiują je jako określenie działania administracji bez wskazywania stanu faktycznego, kiedy to działanie może być dokonane22. W takim rozumieniu uznania, decyzje wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, można traktować jako decyzje uznaniowe. Jedno jest pewne, nawet przy decyzjach uznaniowych organ administracji publicznej jest ograniczany przez ustawodawcę. Musi on przecież realizować zasadę praworządności23. Przy wydawaniu decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków, organowi nie pozostaje nic innego jak zachować szczególną staranność przy dokonywaniu wykładni tych pojęć. Dzisiaj liczba decyzji administracyjnych, wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków jest znaczna i ma tendencję wzrostową. W latach 2008–2011 wydano 1 057 decyzji wpisujących zabytek nieruchomy do rejestru na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz 1 591 decyzji wpisujących zabytek ruchom do rejestru na wniosek właściciela na podstawie art. 10 ust. 1 ww. ustawy24. Na stan z czerwca 2015 roku łącznie wpisanych zabytków nieruchomych w całej Polsce było 6 92525. Liczba wydawanych decyzji świadczy popularności i trafności tego rozwiązania 21 Ibidem. 22 Ibidem. 23 J. Zimmermann, Prawo…., s. 352. 24 Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Krajowy Program Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2013–2016. Projekt, BIP, Warszawa 20.09.2013, s. 12, http://bip.mkidn.gov.pl/(dostep: 30.12.2015). 25 Tabelaryczne zestawienie różnych typów zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków w podziale na województwa, http://www.nid.pl/pl/ Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/rejestr-zabytkow/zestawieniazabytkow-nieruchomych/(dostęp: 02.01.2016). 87

Kacper Rożek

legislacyjnego. Z tego względu konieczne są działania zwiększające efektywność funkcjonowania organów ochrony zabytków, m.in. poprzez usprawnianie procesów administracyjnych oraz wdrożenie wykorzystywania nowoczesnych systemów informacji przestrzennej26. 4.2. Uznanie zabytku za pomnik historii Kolejną prawną formą działania administracji publicznej w przedmiocie ochrony zabytków, zaliczanych do dziedzictwa kulturalnego kraju, jest uznanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej danego zabytku nieruchomego za pomnik historii. Powyższe przyjmuje formę rozporządzenia, wydawanego na wniosek ministra właściwego ds. kultury i dziedzictwa narodowego, po uprzednim zaopiniowaniu przez Radę Ochrony Zabytków. W treści prezydenckiego rozporządzenia wyszczególnia się cechy danego zabytku świadczące o jego wartości, określa się precyzyjnie jego granice i zamieszcza schematyczną mapkę obiektu. Pomniki historii ustanawiane są od 1994 r. Do chwili obecnej tego wyróżnienia udzielono 60 obiektom, a z każdym rokiem, lista najcenniejszych obiektów sukcesywnie się powiększa. Pomnikiem historii mogą stać się w szczególności obiekty architektoniczne, układy urbanistyczne lub ruralistyczne, czy stanowiska archeologiczne27. Powyższe wskazuje na mniejszą od wpisu do rejestru zabytków popularność tej formy ochrony. Przyczyn można doszukiwać się zarówno w skomplikowaniu procedury, jak i w dość krótkim czasie jej stosowania. Jedno jest pewne, pomniki historii stanowią elitarne grono obiektów stanowiących dziedzictwo narodowe, właśnie przez sam fakt tworzenia ich przez głowę państwa. 4.3. Utworzenie parku kulturowego Formą, która nie istniała na gruncie ustawy o ochronie dóbr kultury, a która została wprowadzona nową ustawą z 2003 roku, jest utworzenie parku kulturowego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 przytoczonej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora 26 Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Krajowy Program Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2013–2016. Projekt, BIP, Warszawa 20.09.2013, s. 13, http://bip.mkidn.gov.pl/(dostęp: 30.12.2015). 27 Pomniki historii, http://www.nid.pl/pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/ Pomniki_historii/(dostęp: 02.01.2016). 88

Najczęściej stosowane formy działania organów administracji…

zabytków, na podstawie uchwały może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Procedura ustanawiania parków kulturowych została doprecyzowana w dokumencie z dnia 6 października 2005 r., przyjętym i zarekomendowanym do stosowania przez Radę Ochrony Zabytków przy ministrze właściwym ds. kultury i dziedzictwa narodowego. Forma ta jest o tyle bardziej skomplikowana niż poprzednio omawiana, że po pierwsze wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy, a po drugie dla obszarów, na których utworzony zostaje park obowiązkowo tworzy się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Fakultatywnie, uchwała tworząca park kulturowy może zawierać zakazy lub ograniczenia dotyczące np. prowadzenia działalności handlowej, czy też umieszczania ogłoszeń reklamowych na jego terenie. Na dzień 31 października 2013 roku istniało 26 parków kulturowych w całej Polsce28. Należy zwrócić uwagę, że na gruncie art. 15 ustawy z 2003 roku park kulturowy może zostać uznany też za pomnik historii. Dochodzi tutaj więc do zjawiska krzyżowania się poszczególnych form działania administracji publicznej. 4.4. Ustalenie ochrony w decyzjach ostatecznych Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków, obowiązująca od 4 czerwca 2010 roku, wprowadziła jeszcze jedną nieznaną dotąd prawną formę ochrony zabytków w postaci ustalenia tej ochrony w decyzji rodzącej pełnię skutków prawnych, czyli decyzji ostatecznej, o: – ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, – warunkach zabudowy, zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, –  ustalenie lokalizacji linii kolejowej oraz zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (powyższe kwestie znajdują swoje uregulowanie w odrębnych ustawach). 28 Zestawienie istniejących parków kulturowych, http://www.nid.pl/pl/Informacje _ogolne/Zabytki_w_Polsce/Parki_kulturowe/Zestawienie_parkow/miejsce. php?ID=30 (dostęp: 02.01.2016). 89

Kacper Rożek

Istota omawianej formy działania sprowadza się do obejmowania określonych obiektów ochroną (czyli nadzorem konserwatorskim), na podstawie decyzji ustalających warunki lokalizacji poszczególnych rodzajów przedsięwzięć29. Zmiana była reakcją ustawodawcy na powszechny brak tworzenia przez samorządy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tym samym brak możliwości ustalenia ochrony konserwatorskiej na tej płaszczyźnie30. W doktrynie wykształcił się jednak do tej pory jeden pogląd, negatywnie oceniający wprowadzoną zmianę legislacyjną. Otóż wiadomym jest, że podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni powinien być plan miejscowy. Niestety art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków zrównuje faktycznie ochronę konserwatorską ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z ochroną ustaloną w poszczególnych decyzjach31. To z kolei prowadzić może do sytuacji przeciwnej do celu ustawodawcy, a mianowicie do swoistego rozleniwienia organów gminy, które uchylać się będą od sporządzania planów miejscowych. Z uwagi na wielość wydawanych decyzji lokalizacyjnych oraz na relatywnie krótki czas obowiązywania nowelizowanego przepisu nie ma dokładnych danych nt. popularności stosowania tej formy. Wnioskować jednak można, że obejmowanie poszczególnych obiektów ostatnią formą ochrony będzie najchętniej wykorzystywane przez upoważnione do tego organy, ze względu na uproszczoną procedurę.

5. Podsumowanie Podsumowując, obywatele Polski łącznie z organami administracji publicznej zostali zobowiązani do troski o dziedzictwo kulturalne oraz poszczególne dobra kultury. Kwestia tego, co rozumiane jest pod przytoczonymi pojęciami, została rozwiązana zarówno na gruncie Konwencji 29 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków… 30 I. Mikiciuk, Gminna ewidencja zabytków w świetle zmian wprowadzonych Ustawą o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, „Poradnik Prawny Konserwatora Zabytków. Kurier Konserwatorski”, 2010, nr 9. 31 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków… 90

Najczęściej stosowane formy działania organów administracji…

paryskiej, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a uzupełnienia poszczególnych definicji zostały zaproponowane przez doktrynę i orzecznictwo sądów. Wyjątkowo ważnym w przedmiocie ochrony dziedzictwa kulturalnego wydaje się być poznanie i odpowiednie wykorzystanie stworzonych przez ustawodawcę prawnych form działania administracji publicznej. Na gruncie przytaczanej już wyżej ustawy można mówić o czterech takich formach, z których ostatnia ma relatywnie niedługi okres obowiązywania w prawie polskim. Najczęściej stosowaną formą ochrony zabytków, na co wskazują chociażby statystki sporządzane przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jest wpis do rejestru zabytków, będący niczym innym jak decyzją administracyjną, wydawaną przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mniej popularne, ale o bardziej skomplikowanej procedurze tworzenia, są formy ustanawiania pomników historii oraz parków kulturowych. Wszystkie jednak stanowią zamknięty katalog form działania administracji publicznej w przedmiocie ochrony dóbr kultury i powinny być w równym stopniu wykorzystywane do osiągnięcia głównego celu omawianej regulacji prawnej, a mianowicie do zapewnienia najskuteczniejszej ochrony i konserwacji oraz najbardziej aktywnej rewaloryzacji dziedzictwa kulturalnego.

Abstrakt Z uwagi na wielką potrzebę ochrony dziedzictwa kulturalnego, zarówno prawo krajowe, jak i prawo międzynarodowe, tworzą pewną pulę prawnych form działania organów administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków i innych dóbr kultury. Artykuł wychodzi od zdefiniowania pojęcia dobra kultury, poprzez ogólne sklasyfikowanie znanych już prawnych form działania administracji publicznej, aż wreszcie opisuje cztery formy działania organów administracji publicznej w omawianym zakresie, które po raz pierwszy zostały wyodrębnione przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 roku. W artykule nakreślone zostały przesłanki wpisania nieruchomości zabytkowej do rejestru zabytków, uznania pewnego dobra za pomnik historii, utworzenia parku kulturowego, a także przesłanki ustanowienia takiej ochrony w innych decyzjach 91

Kacper Rożek

ostatecznych. W tekście przedstawione zostały również statystyki odnoszące się do częstotliwości wykorzystywania powyższych form.

Abstract The Most Frequently Applied Legal Forms of Action in the Protection of Cultural Heritage

In view of the urgent need to protect the cultural heritage of Poland, both state law and international law create a set of the legal forms of the actions performed by the state administration organs within the protection of monuments and cultural heritage as such. The article begins with the definition of the cultural goods; then it classifies commonly practiced legal form of the actions performed by the state administration, and eventually it describes four legal forms of the actions of the administrative organs within the scope that is being discussed. The article emphasizes the conditions that allow real estates to be signed into the register of monuments and the conditions that allow the Head of the State to recognize some good as statue of history, as well as the provisions of creating the cultural parks or including the described protection in other administrative acts. The text has been enriched with the statistics in the frequency of the use of the aforementioned legal forms.

Bibliografia Literatura • Cherka M. (red.), Antoniak P., Elżanowski F. M., Wąsowski K. A., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 29.12.2015). • Chróścielewski W., Akt administracyjny generalny, Łódź 1994. • Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 29.12.2015). • Mikiciuk I., Gminna ewidencja zabytków w świetle zmian wprowadzonych Ustawą o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad 92

Najczęściej stosowane formy działania organów administracji…

zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, „Poradnik Prawny Konserwatora Zabytków. Kurier Konserwatorski”, 2010, nr 9. • Pruszyński J., Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, t. II, Kraków 2001. • Starościak J., Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957. • Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2014.

Wykaz stron internetowych • Pomniki historii, http://www.nid.pl/pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_ Polsce/Pomniki_historii/(dostęp: 02.01.2016). • Tabelaryczne zestawienie różnych typów zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków w podziale na województwa, http://www.nid.pl/ pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/rejestr-zabytkow/zestawieniazabytkow-nieruchomych/(dostęp: 02.01.2016). • Zestawienie istniejących parków kulturowych, http://www.nid.pl/pl/ Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/Parki_kulturowe/Zestawienie_ parkow/miejsce.php?ID=30 (dostęp: 02.01.2016).

Wykaz aktów normatywnych • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.. • Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48 poz. 1150 ze zm. • Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U. 2006 nr 227 poz. 1658. • Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. 2010 nr 75 poz. 474. • Konwencja z dnia 16 listopada 1972 r. w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. • Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Krajowy Program Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2013–2016. Projekt, BIP, Warszawa 20.09.2013, http://bip.mkidn.gov.pl/(dostęp: 30.12.2015).

Rozdział VI Tomasz Kisiel1

SYSTEM O CHRONY KOŚCIELNYCH D ÓBR KULTURY NA GRUNCIE KODEKSU PR AWA KANONICZNEGO Z 1983 R . OR AZ KONKORDATU Z 1993 R .

Słowa kluczowe: Kodeks Prawa Kanonicznego, Konkordat, kościelne dobra kultury, archiwum, cmentarz Key words: Code of Canon Law, Concordat, ecclesiastical cultural goods, archives, cemetery

1. Wstęp Zagadnienie ochrony zabytków obecne jest w Kościele Katolickim już od późnej starożytności. Adaptowane dla potrzeb kultu chrześcijańskiego świątynie pogańskie były poddawane konserwacji. Jako przykład można podać Panteon, który w 609 r. został dedykowany Matce Bożej Królowej Męczenników, a w 684 r. odrestaurowany przez papieża Benedykta II2. Począwszy od czasów nowożytnych, kolejni papieże wydawali akty prawne mające na celu ochronę dóbr kultury będących własnością Kościoła. Kościół polski po raz pierwszy zajął się tym tematem w 1621 r., podczas synodu krakowskiego. Wydano wtedy wytyczne dotyczące sztuki sakralnej, będące pierwszym 1 Autor jest studentem III roku Wydziału Prawa i Administracji i Instytutu Historii Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 J. Pasierb, Ochrona zabytków sztuki kościelnej, Warszawa 2001, s. 19.

System ochrony kościelnych dóbr kultury…

na ziemiach polskich aktem prawnym o ochronie dóbr kultury3. Wiek XX przyniósł dwie kodyfikacje prawa kanonicznego. Kodeksy z 1917 r. i 1983 r. zawierają kanony dotyczące dóbr kultury. Specyfika zabytków znajdujących się we władaniu Kościoła polega na tym, że są to w dużej mierze obiekty i przedmioty użytkowe (świątynie, paramenta i westymenta liturgiczne). Stąd częstsza, niż w przypadku innych dóbr kultury, konieczność konserwacji. Tematyka ochrony dóbr kultury w Kościele Katolickim oraz jej prawnych podstaw była już przedmiotem zainteresowania pewnej liczby autorów. Wśród prac poświęconych tej tematyce możemy wyróżnić takie, które skupiają się wyłącznie na niej4 oraz takie, które omawiają tę tematykę w szerszym kontekście5. Na uwagę zasługuje także półrocznik „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, wydawany od 1959 r. przez Ośrodek „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne” przy Katolickim Uniwersytecie Lubelskim. W mojej pracy pragnę omówić unormowania Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz Konkordatu z 1993 r. dotyczące ochrony kościelnych dóbr kultury. Zanim jednak do tego przejdę, scharakteryzuję kościelny system ochrony dóbr kultury. Kompetentnym organem Stolicy Apostolskiej w tej dziedzinie jest Papieska Komisja Kościelnych Dóbr Kultury (Pontificiae Commisio de Bonis Culturalibus Ecclesiae), która wraz z wydaniem przez Jana Pawła II 25 marca 1993 r. motu proprio Inde a pontificatusnostri initio, zastąpiła Papieską Komisję dla Ochrony 3 Ibidem, s. 22. 4 S. Fundowicz, Zasady współpracy administracji publicznej ze związkami wyznaniowymi w zakresie ochrony zabytków, [w:] K. Zeidler (red.), Prawo ochrony zabytków, Warszawa 2014; M. Leszczyński, Ochrona zabytków sztuki sakralnej w świetle aktualnego prawa Kościoła Katolickiego, „Muzealnictwo”, 2008, nr 49; J. Pasierb, Ochrona…; B. Skrzydlewska, Ochrona zabytków sztuki na podstawie dokumentów kościelnych, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 1997, t. 67; B. Skrzydlewska, Uregulowania prawne Kościoła Rzymskokatolickiego dotyczące ochrony zabytków, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 2002, t. 77. 5 W. Adamczewski, W. Góralski, Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r., Płock 1994; S. Gąsior, Regulacje stosunków pomiędzy Kościołem a Państwem w konkordatach polskich z 1925 r. i 1993 r., Kraków 2000; P. Kaleta, Kościelne prawo majątkowe, Lublin 2014; B. Urbanowicz, Sprawy majątkowe Kościoła katolickiego w konkordatach z 1925 i 1993 roku. Studium prawno-porównawcze, Poznań 2011. 95

Tomasz Kisiel

Kościelnego Dziedzictwa Historycznego i Artystycznego Kościoła (Pontificiae Commisio de Patrimonio Artis Historiae Conservando)6. Komisja działa przy Kongregacji ds. Duchowieństwa. Jej podstawowym zadaniem jest pomaganie Kościołom partykularnym w należytym sprawowaniu ochrony nad dziedzictwem kulturowym oraz, w razie potrzeby, współdziałanie z nimi w zakresie tworzenia muzeów i archiwów7. Komisja wydaje listy okólne dotyczące wskazań w przedmiocie ochrony dóbr kultury8. Na poziomie Kościołów partykularnych, poszczególne Konferencje Episkopatów wydają własne akty dotyczące postępowania w sprawach sztuki kościelnej9. Bezpośredni nadzór nad ochroną kościelnych dóbr kultury z ramienia Konferencji Episkopatu Polski sprawuje Rada ds. Kultury i Ochrony Dziedzictwa Kulturalnego Konferencji Episkopatu Polski. Postanowienia dotyczące ochrony i konserwacji zabytków sztuki sakralnej znalazły się także w dokumentach przyjętych przez Synody diecezjalne10. Na poziomie diecezjalnym, biskupi ordynariusze powołują komisje ds. sztuki sakralnej.

2. Kodeks Prawa Kanonicznego 1983 r. Kodeks Prawa Kanonicznego, promulgowany przez Jana Pawła II w 1983 r.11, zawiera ogólne zasady dotyczące postępowania z dobrami 6 M. Leszczyński, Ochrona zabytków sztuki sakralnej w świetle aktualnego prawa Kościoła Katolickiego, „Muzealnictwo”, 2008, nr 49, s. 80. 7 P. Kaleta, Kościelne Prawo Majątkowe, Lublin 2014, s. 199. 8 Zob. List okólny Biblioteki kościelne w misji Kościoła, http://www.fides.org.pl/ pdf/Papieska.pdf (dostęp: 2.03.2016); J. Śrutwa, List okólny Papieskiej Komisji ds. Dziedzictwa Kulturalnego Kościoła z 7 lutego 1997 roku na temat pastoralnej funkcji archiwów kościelnych, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 1998, t. 70; List okólny Funkcja pastoralna muzeów kościelnych, „Biuletyn Muzeum Diecezjalnego”, 2000–2001, nr 4. 9 Normy Postępowania w Sprawach Sztuki Kościelnej wydane przez KEP 25 I 1973 r., [w:] J. Pasierb, Ochrona…, s. 187–195. 10 Por. Instrukcja postępowania w sprawach sztuki kościelnej przyjęta przez I Synod Diecezji Legnickiej,http://www.synod.diecezja.legnica.pl/(dostęp: 2.03.2016). 11 Codex Iuris Canoniciauctoritate Ioannis Pauli PP. II promulgatus. Kodeks Prawa Kanonicznego przekład polski zatwierdzony przez Konferencję Episkopatu, Poznań 2008. 96

System ochrony kościelnych dóbr kultury…

kultury. Zasadnym wydaje się omówienie unormowań kodeksowych od części III księgi IV, poświęconej miejscom świętym. Kanon 1205 definiuje miejsce święte jako przeznaczone do kultu Bożego lub na grzebanie wiernych, poprzez poświęcenie lub błogosławieństwo. Spośród miejsc świętych możemy wyróżnić: kościoły, kaplice (oratoria), kaplice prywatne oraz cmentarze. Kościoły lub inne miejsca święte mogą uzyskać status sanktuarium (kan. 1230). W miejscu świętym dozwolone jest tylko to, co służy sprawowaniu i szerzeniu kultu, pobożności i religii, zabronione jest natomiast wszystko to, co nie licuje ze świętością miejsca (kan. 1210). Podstawową funkcją obiektów sakralnych jest wykonywanie kultu Bożego, zwłaszcza publicznego. Nie oznacza to jednak, że miejsce święte, będące obiektem zabytkowym, nie może być udostępniane zwiedzającym. Jednakże musi się to odbywać w sposób nienaruszający świętości miejsca. W tym kontekście istotny jest przepis kan. 1221 mówiący, że wstęp do kościoła podczas sprawowania świętych czynności musi być wolny i bezpłatny. Dopuszczalne jest zakazanie wstępu do kościoła podczas Mszy św. turystom, jak też pobieranie opłat za wstęp od osób, które chcą go zwiedzić poza czasem sprawowania świętych czynności12. Zasadę swobodnego, bez ingerencji władzy świeckiej, wykonywania przez władze kościelną swych zadań i uprawnień w miejscach świętych wyraża kan. 1213. Swoboda ta została objęta gwarancją przez ustawodawcę polskiego, także w zakresie ochrony dóbr kultury, będących własnością Kościoła13. Troska o utrzymanie właściwej czystości i piękna kościoła należy do proboszczów i rektorów. Kan. 1220 § 2 nakłada na nich obowiązek ochrony dóbr sakralnych i kosztowności poprzez konserwację i stosowanie odpowiednich środków bezpieczeństwa (np. zabezpieczenia antywłamaniowe i przeciwpożarowe). W odniesieniu do sanktuariów, zaleca się przechowywać i strzec wota sztuki ludowej oraz dokumenty pobożności (kan. 1234 § 2). Rektor sanktuarium winien zadbać o ich odpowiednie wyeksponowanie, w sposób nienarażający na zniszczenie. Ustawodawca kodeksowy ceduje na prawo partykularne wydanie odpowiednich przepisów dotyczących porządku na cmentarzach. 12 J. Krukowski (red.), Komentarz do Kodeksu Prawa Kanonicznego, Tom III/2. Księga IV. Uświęcające zadanie Kościoła, Poznań 2011, s. 443. 13 Ibidem, s. 434. 97

Tomasz Kisiel

Realizując dyspozycję kan. 1243, Komisja Episkopatu Polski do Spraw Sztuki Kościelnej wydała instrukcję dotyczącą ochrony cmentarzy14. Komisja określa cmentarze jako historyczne pamiątki i świadectwa; stwierdza ponadto, że stanowią one dobro kulturalne Kościoła i Narodu. Zakazuje się likwidacji nagrobków oraz kwater o szczególnej wartości historycznej i artystycznej. Należy zabezpieczać stare cmentarze (nagrobki, aleje, drzewostan, inne obiekty cmentarne), szczególną opieką powinny zostać otoczone groby opuszczone, zabytkowe i historyczne. Nagrobki zabytkowe, które uległy uszkodzeniu, należy zabezpieczyć przed dalszą degradacją i poddać konserwacji. Na duszpasterzu parafii spoczywa obowiązek wykonania inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej zabytków cmentarnych, przy uwzględnieniu aspektu epigraficznego. Komisja zaleca także, aby nowopowstające nagrobki korespondowały, pod względem stylu i estetyki, z nagrobkami zabytkowymi. W kwaterach o szczególnych walorach zabytkowych nie powinno dopuszczać się nowych pochówków. W księdze V KPK, poświęconej dobrom doczesnym Kościoła, znajdujemy przepisy poświęcone zarządowi i alienacji dóbr kultury. Kościelne dobra doczesne dzielą się na materialne (bona corporalia) i niematerialne (bona incorporalia). Dobra materialne dzielą się na rzeczy nieruchome (res immobiles) i ruchome (res mobiles). Prawo kanoniczne posługuje się jeszcze jedną klasyfikacją dóbr kościelnych, wyróżniając: rzeczy święte (res sacrae), rzeczy kosztowne (res pretiosae) oraz majątek stały (patrimoniumstabile)15. Wśród rzeczy świętych wymienić można: miejsca święte (nieruchomości) oraz rzeczy ruchome takie jak: obrazy święte, ołtarze, relikwie, paramenta i westymenta liturgiczne16. Według kan. 1189, obrazy drogocenne, ze względu na walory zabytkowe i artystyczne oraz doznawany kult wiernych, mogą być odnawiane tylko na podstawie pisemnego zezwolenia ordynariusza, który uprzednio winien zasięgnąć opinii biegłych. Zarówno obrazy będące przedmiotem czci, jak też relikwie nie mogą być ważnie 14 Ochrona cmentarzy. Instrukcja Komisji Episkopatu do spraw Sztuki Kościelnej z 1987 r., „Wiadomości Diecezji Gliwickiej”, 1999, nr 4, s. 19–22. 15 Kaleta P., Kościelne…., s. 48. 16 Ibidem, s. 53.

System ochrony kościelnych dóbr kultury…

alienowane, natomiast ich przenoszenie na stałe może odbyć się tylko za zezwoleniem Stolicy Apostolskiej (kan. 1190 § 1 i § 2). Rzeczy kosztowne stanowią zawsze rzeczy ruchome, które wyróżnić można ze względu na ich wartość historyczną lub artystyczną oraz kult wiernych17. Kan. 1276 powierza ordynariuszom nadzorowanie zarządu dóbr należących do podległych im publicznych osób prawnych. W tym celu mają wydawać szczegółowe instrukcje. Przed objęciem swoich obowiązków, zarządcy dóbr kościelnych winni sporządzić dokładny i szczegółowy inwentarz nieruchomości, rzeczy ruchomych (kosztownych, czy też należących do dóbr kultury) z opisem ich wartości (kan. 1283, 2⁰). Ustawodawca kodeksowy wprowadził wymóg uzyskania zgody Stolicy Apostolskiej na alienację rzeczy kosztownych z racji artystycznych lub historycznych (kan. 1292 § 2). W rozdziale II tytułu III księgi II KPK, znajdują się przepisy dotyczące archiwów diecezjalnych18. Archiwum winno zostać urządzone w każdej kurii diecezjalnej w miejscu bezpiecznym i pilnie strzeżonym; należy także sporządzić inwentarz archiwaliów (kan. 486 § 2 i § 3). W kan. 487 ustawodawca kodeksowy zaleca, aby archiwum było zamknięte, a kluczem do niego ma dysponować tylko biskup diecezjalny i notariusz kurii. W § 2 określono zasady korzystania z archiwaliów. Do obowiązków biskupa ordynariusza należy troska o należyte funkcjonowanie innych archiwów na terenie jego diecezji. Winien on zadbać, aby inwentarze zbiorów znajdujących się w tych archiwach były sporządzone w dwóch egzemplarzach, z których jeden ma być przechowywany w archiwum diecezjalnym (kan. 491 § 1). W gestii ordynariusza leży także zorganizowanie archiwum historycznego, gromadzącego materiały o walorach historycznych (kan. 491 § 2). Winny być w nim przechowywane dokumenty wytworzone przez 17 Ibidem, s. 56. 18 Archiwa diecezjalne nie są jedynym rodzajem archiwów kościelnych. Przykładowo w Krakowie działa także Archiwum Krakowskiej Kapituły Katedralnej, Archiwum Abp Eugeniusza Baziaka przy Uniwersytecie Papieskim Jana Pawła II oraz liczne archiwa zgromadzeń męskich i żeńskich. Poszczególne parafie także przechowują dokumenty o wartości historycznej we własnych archiwach. Więcej na temat archiwów kościelnych w Polsce zob. M. Dębowska, Archiwa Kościoła katolickiego w Polsce: Informator, Kielce 2002.

Tomasz Kisiel

kurię oraz duplikaty dokumentów nadesłanych przez parafie19. Rodzajem archiwaliów, będącym przedmiotem największego zainteresowania korzystających z archiwów diecezjalnych, są niewątpliwie księgi metrykalne, wykorzystywane do prowadzenia badań genealogicznych. Ordynariusz jest kompetentnym organem do wydawania aktów normatywnych regulujących wszelkie kwestie związane z funkcjonowaniem archiwów na terenie diecezji. W szczególności powinien nadać archiwum diecezjalnemu statut lub regulamin20.

3. Prawo polskie Prawo polskie także zawiera regulacje dotyczące ochrony dóbr kultury przez Kościół Katolicki i inne związki wyznaniowe. W art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania21 czytamy, że Państwo współdziała z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi w ochronie, konserwacji, udostępnianiu i upowszechnianiu zabytków architektury, sztuki i literatury religijnej, które stanowią integralną część dziedzictwa kultury. Normy bezpośrednio skierowane do Kościoła Katolickiego zawiera ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej22. W art. 41 ust. 2 ustawodawca definiuje inwestycję sakralną jako budowę, rozbudowę, odbudowę kościoła lub kaplicy oraz adaptację innego budynku na cele sakralne. Niewymienione w tym przepisie inwestycje, określa się jako kościelne. Zarówno inwestycje sakralne, jak i kościelne, gdy ich przedmiotem jest budynek zabytkowy, podlegają przepisom o ochronie dóbr kultury (art. 41 ust. 4). Normę ogólną, w odniesieniu do finansowania inwestycji sakralnych i kościelnych, stanowi zasada, że są one finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych. Wyjątek stanowi odbudowa i utrzymanie 19 J. Krukowski (red.), Komentarz do Kodeksu Prawa Kanonicznego, Tom II/1. Księga II. Lud Boży, Poznań 2005, s. 374. 20 Ibidem. 21 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, tekst jedn. Dz.U. 2005 nr 231 poz. 1965 ze zm. 22 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1989 nr 29 poz. 154. 100

System ochrony kościelnych dóbr kultury…

dóbr kultury. Ustawodawca deklaruje w art. 43 ust. 3, że na ten cel będą udzielane dotacje państwowe na podstawie odrębnych przepisów. Kościelnym osobom prawnym, ze strony Państwa, zagwarantowane jest prawo do tworzenia i posiadania archiwów, muzeów oraz do gromadzenia zbiorów bibliotecznych (art. 50 ust. 1 i ust. 2). Kluczowym, z punktu widzenia ochrony dóbr kultury, jest art. 51 ustawy. Zakłada on współdziałanie instytucji państwowych, samorządowych i kościelnych w zakresie ochrony, konserwacji, udostępniania i upowszechniania zabytków architektury kościelnej i sztuki sakralnej oraz ich dokumentacji, muzeów, archiwów i bibliotek, będących własnością kościelną, a także dzieł kultury i sztuki o motywach religijnych, stanowiących ważną część dziedzictwa kultury polskiej. Tożsamy przepis znaleźć można w innych ustawach o stosunku Państwa do konkretnych związków wyznaniowych23.

4. Konkordat z 1993 r. Szczególną rolę w polskim i kościelnym porządku prawnym odgrywa konkordat. Obecnie obowiązujący konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską24 został podpisany 28 lipca 1993 r., a ratyfikowany 23 lutego 1998 r. Jest on umową międzynarodową, stanowiącą źródło polskiego prawa wyznaniowego oraz kościelnego prawa publicznego. Normy dotyczące dóbr kultury zawarte są w następujących artykułach konkordatu: art. 22 ust. 4, art. 24 i art. 25. Pierwszy z nich zawiera postanowienie, że Rzeczpospolita – w miarę możliwości – udziela wsparcia materialnego w zakresie konserwacji i remontowania obiektów zabytkowych i dzieł sztuki, stanowiących własność Kościoła. Uzależnienie wsparcia materialnego od możliwości Państwa, zakłada wypłacanie częściowej dotacji, nie zaś całościowego pokrywania kosztów25. Zasada autonomii kościelnego porządku 23 S. Fundowicz, Zasady współpracy administracji publicznej ze związkami wyznaniowymi w zakresie ochrony zabytków, [w:] K. Zeidler (red.), Prawo ochrony zabytków, Warszawa 2014, s. 459. 24 Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r., Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318. 25 S. Gąsior, Regulacje stosunków pomiędzy Kościołem a Państwem w konkordatach polskich z 1925 r. i 1993 r., Kraków 2000, s. 152. 101

Tomasz Kisiel

prawnego znajduje swój wyraz w art. 24 konkordatu. Decyzja o rozpoczęciu budowy, rozbudowy bądź konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych (np. kurie diecezjalne, domy zakonne, seminaria duchowne, szkoły katolickie) oraz cmentarzy należy do kompetentnej władzy kościelnej, która podejmuje ją jednak z poszanowaniem przepisów prawa polskiego. Strony kościelna i państwowa uregulowały w art. 25 kwestię instytucjonalnej ochrony dóbr kultury znajdujących się w obiektach sakralnych i kościelnych oraz archiwaliów mających wartość historyczną i artystyczną. Biskupi ordynariusze zostali zobowiązani do powołania w każdej diecezji komisji odpowiedzialnej za ochronę dóbr kultury i archiwaliów. Komisje te mają współpracować z właściwymi władzami państwowymi, co jest ich statutowym obowiązkiem26. Udział władz państwowych w sprawowaniu ochrony nad kościelnymi dobrami kultury jest motywowany znaczeniem tych dóbr dla Narodu oraz możliwością wykorzystania doświadczeń wyspecjalizowanych państwowych służb konserwatorskich27. W ust. 2 art. 25 konkordatu zawarto postanowienie, że kompetentne władze państwowe uzgodnią z Konferencją Episkopatu Polski zasady udostępniania kościelnych dóbr kultury. Udostępnianie (np. poprzez umożliwienie zwiedzania obiektów sakralnych i kościelnych, zezwolenie na reprodukowanie zbiorów bibliotek i archiwów kościelnych) musi oczywiście odbywać się na zasadach zapewniających bezpieczeństwo dóbr kultury. Komisje, o których mowa w art. 25 konkordatu, działają w diecezjach pod różnymi nazwami; w niektórych diecezjach w ogóle ich nie powołano. Tytułem przykładu, w Archidiecezji Krakowskiej jest to Archidiecezjalna Komisja ds. Konserwacji Zabytków Kościelnych, Architektury i Sztuki Sakralnej, w Diecezji Kieleckiej − Komisja Artystyczno-Architektoniczna, w Diecezji Zamojsko-Lubaczowskiej − Komisja Artystyczno-Budowlana, natomiast w Archidiecezji Warmińskiej − Archidiecezjalna Komisja ds. Budownictwa Sakralnego i Konserwacji. W pewnej ilości diecezji funkcjonują także diecezjalni konserwatorzy zabytków. Analizując skład i zasady działania komisji, 26 W. Adamczewski, W. Góralski, Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r., Płock 1994, s. 134. 27 Ibidem, s. 135. 102

System ochrony kościelnych dóbr kultury…

odwołam się do przykładu Archidiecezji Krakowskiej. Podstawę prawną funkcjonowania Komisji stanowi Regulamin28, wydany przez Arcybiskupa Metropolitę Krakowskiego Stanisława kard. Dziwisza w dniu 15 lipca 2010 r. Komisja powoływana jest przez Arcybiskupa Metropolitę Krakowskiego na 5-letnią kadencję i stanowi organ doradczy w zakresie budownictwa sakralnego, wystroju wnętrz kościelnych i konserwacji zabytków. W skład Komisji wchodzą duchowni i świeccy, posiadający kompetencje w przedmiocie jej działalności. Przewodniczącego mianuje arcybiskup, który może powołać, oprócz członków zwyczajnych, także konsultorów. Członkiem Komisji jest archidiecezjalny konserwator zabytków, który jest równocześnie delegatem arcybiskupa, reprezentującym go wobec państwowych władz konserwatorskich. Ocenie Komisji podlegają plany konserwacji zabytkowych kościołów i kaplic oraz sprawy dotyczące zabytków ruchomych. Do zadań Komisji należy uchwalanie wskazań, regulujących zasady przedstawiania i zatwierdzania projektów architektonicznych, aranżacji wnętrz, realizacji prac budowlanych oraz remontowo-konserwatorskich. Posiedzenia Komisji zwołuje przewodniczący, minimum raz na kwartał. Uchwały Komisji zapadają zwykłą większością głosów, a przy równej ilości głosów decyduje przewodniczący. Od decyzji Komisji nie przysługuje odwołanie do organów państwowych.

5. Podsumowanie Od schyłku starożytności, Kościół Katolicki podejmuje działania w celu ochrony dóbr kultury. Przez wieki wykształciły się zasady postępowania z kościelnymi zabytkami. Ich skodyfikowanie, przy wprowadzeniu nowych standardów, nastąpiło w XX wieku w Kodeksach Prawa Kanonicznego z 1917 r. i 1983 r. Istotną rolę w tej materii odgrywa Papieska Komisja Kościelnych Dóbr Kultury. Szczegółowe regulacje, uwzględniające specyfikę Kościołów partykularnych, wydawane są na poziomie Komisji Episkopatów oraz diecezji. Jakość kościelnej 28 Regulamin Archidiecezjalnej Komisji ds. Konserwacji Zabytków Kościelnych, Architektury i Sztuki Sakralnej, http://www.diecezja.pl/duchowni-ikonsekrowani/listy-i-dekrety/regulamin-archidiecezjalnej-komisji-dskonserwacji-zabytkow-koscielnych-architektury-i-sztuki-sakralnej.html (dostęp: 2.03.2016). 103

Tomasz Kisiel

ochrony dóbr kultury w dużym stopniu zależy od poziomu wiedzy duchowieństwa w tym zakresie, stąd Sobór Watykański II w Konstytucji o Liturgii Świętej Sacrosanctum Concilium podkreśla wartość edukacji kleryków, dzięki której będą umieli szanować i zachowywać na przyszłość czcigodne zabytki Kościoła” (art. 29)29. Szczególną rolę w systemie ochrony zabytków kościelnych odgrywają muzea, których z roku na rok powstaje coraz więcej30. Dzięki współpracy Kościoła z Państwem możliwe jest pozyskiwanie dotacji na cele konserwacji i zabezpieczenia zabytkowych obiektów sakralnych. Najważniejszym wyzwaniem, stojącym obecnie przed Kościołem, jest doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego (szczególnie w małych i uboższych parafiach) z wymogami prawa kanonicznego i polskiego, regulującego ochronę dóbr kultury.

Abstrakt Tradycja ochrony zabytków sztuki w Kościele Katolickim sięga późnej starożytności. Obecny system ochrony kościelnych dóbr kultury w Polsce opiera się na regulacjach Kodeksu Prawa Kanonicznego z 1983 r. oraz postanowieniach Konkordatu zawartego między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską w 1993 r. Kompetentnym organem Stolicy Apostolskiej w omawianej materii jest Papieska Komisja Kościelnych Dóbr Kultury, natomiast w polskim Kościele jej odpowiednikiem jest Rada ds. Kultury i Ochrony Dziedzictwa Kulturalnego Konferencji Episkopatu Polski. Biskupi ordynariusze, wykonując postanowienia Konkordatu, powołują w swoich diecezjach komisje ds. sztuki sakralnej. Ochrona dóbr kultury przez Kościół Katolicki realizuje się m.in. poprzez konserwację świątyń wraz z ich wyposażeniem, 29 Konstytucja o Liturgii Świętej Sacrosanctum Concilium, http://www.kkbids. episkopat.pl/?id=87#id=112, (dostęp: 2.03.2016). 30 Przykładowo, na terenie Krakowa działają następujące muzea kościelne: Muzeum Archidiecezjalne, Muzeum Katedralne, Muzeum św. Brata Alberta Chmielowskiego Braci Albertynów, Muzeum Bł. Marii Angeli Truszkowskiej ss. Felicjanek, Muzeum oo. Karmelitów Trzewiczkowych, Muzeum Historyczno-Misyjne Księży Misjonarzy oraz Muzeum im. św. Józefa Sebastiana Pelczara ss. Sercanek. Na temat muzeów kościelnych w Polsce zob. B. Skrzydlewska, Muzea Kościoła katolickiego w Polsce: Informator, Kielce 2004. 104

System ochrony kościelnych dóbr kultury…

zabezpieczanie zabytkowych cmentarzy oraz prowadzenie muzeów, archiwów i bibliotek.

Abstract Protection System of the Ecclesiastical Cultural Goods on the Basis of the 1983 Code of Canon Law and the Concordat of 1993

Tradition of protecting cultural heritage in the Catholic Church reaches the late antiquity. Current system of protecting ecclesiastical cultural goods in Poland is based on regulations of the 1983 Code of Canon Law and resolutions of the Concordat signed between the Holy See and the Republic of Poland in 1993. The competent body of the Holy See on this issue is the Pontifical Commission for the Cultural Heritage of the Church, whereas the equivalent body within the Polish Church is the Council for Culture and Protection of Cultural Heritage of the Polish Episcopal Conference. The diocesan bishops execute regulations of the Concordat and they establish commissions for sacred art in their dioceses. Protection of cultural goods is carried out by the Catholic Church by, inter alia, conservation of churches along with all their equipment, securing historic cemeteries and running museums, archives and libraries.

Bibliografia Literatura • Adamczewski W., Góralski W., Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r., Płock 1994. • Dębowska M., Archiwa Kościoła katolickiego w Polsce: Informator, Kielce 2002. • Fundowicz S., Zasady współpracy administracji publicznej ze związkami wyznaniowymi w zakresie ochrony zabytków, [w:] K. Zeidler (red.), Prawo ochrony zabytków, Warszawa 2014. • Gąsior S., Regulacje stosunków pomiędzy Kościołem a Państwem w konkordatach polskich z 1925 r. i 1993 r., Kraków 2000. 105

Tomasz Kisiel

• Kaleta P., Kościelne prawo majątkowe, Lublin 2014. • Krukowski J. (red.), Komentarz do Kodeksu Prawa Kanonicznego, Tom II/1. Księga II. Lud Boży, Poznań 2005. • Krukowski J. (red.), Komentarz do Kodeksu Prawa Kanonicznego, Tom III/2. Księga IV. Uświęcające zadanie Kościoła, Poznań 2011. • Leszczyński M., Ochrona zabytków sztuki sakralnej w świetle aktualnego prawa Kościoła Katolickiego, „Muzealnictwo”, 2008, nr 49. • Pasierb J., Ochrona zabytków sztuki kościelnej, Warszawa 2001. • Skrzydlewska B., Muzea Kościoła katolickiego w Polsce: Informator, Kielce 2004. • Skrzydlewska B., Ochrona zabytków sztuki na podstawie dokumentów kościelnych, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 1997, t. 67. • Skrzydlewska B., Uregulowania prawne Kościoła Rzymskokatolickiego dotyczące ochrony zabytków, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 2002, t. 77. • Śrutwa J., List okólny Papieskiej Komisji ds. Dziedzictwa Kulturalnego Kościoła z 7 lutego 1997 roku na temat pastoralnej funkcji archiwów kościelnych, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 1998, t. 70. • Urbanowicz B., Sprawy majątkowe Kościoła katolickiego w konkordatach z 1925 i 1993 roku. Studium prawno-porównawcze, Poznań 2011.

Wykaz aktów normatywnych • Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r., Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318. • Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1989 nr 29 poz. 154. • Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, tekst jedn. Dz.U. 2005 nr 231 poz. 1965 ze zm. • Arcybiskup Metropolita Krakowski, Regulamin Archidiecezjalnej Komisji ds. Konserwacji Zabytków Kościelnych, Architektury i Sztuki Sakralnej, http://www.diecezja.pl/duchowni-i-konsekrowani/listy-i-dekrety/regulamin-archidiecezjalnej-komisji-ds-konserwacji-zabytkowkoscielnych-architektury-i-sztuki-sakralnej.html (dostęp: 2.03.2016). • Codex Iuris Canoniciauctoritate Ioannis Pauli PP. II promulgatus. Kodeks Prawa Kanonicznego przekład polski zatwierdzony przez Konferencję Episkopatu, Poznań 2008. • Konferencja Episkopatu Polski, Normy Postępowania w Sprawach Sztuki Kościelnej z 25 I 1973 r., [w:] J. Pasierb, Ochrona zabytków sztuki kościelnej, Warszawa 2001.

106

System ochrony kościelnych dóbr kultury…

• Komisja Episkopatu do spraw Sztuki Kościelnej, Instrukcja Ochrona cmentarzy z 1987 r., „Wiadomości Diecezji Gliwickiej”, 1999, nr 4. • Papieska Komisja ds. Kościelnych Dóbr Kultury, List okólny Biblioteki kościelnej w misji Kościoła, http://www.fides.org.pl/pdf/Papieska.pdf (dostęp: 2.03.2016). • Papieska Komisja ds. Kościelnych Dóbr Kultury, List okólny Funkcja pastoralna muzeów kościelnych, „Biuletyn Muzeum Diecezjalnego”, 2000–2001, nr 4. • Sobór Watykański II, Konstytucja o Liturgii Świętej Sacrosanctum Concilium, http://www.kkbids.episkopat.pl/?id=87#id=112 (dostęp: 2.03.2016). • I Synod Diecezji Legnickiej, Instrukcja postępowania w sprawach sztuki kościelnej, http://www.synod.diecezja.legnica.pl/(dostęp: 2.03.2016).

107

Rozdział VII Karol Flisek1

USTRÓJ I CHAR AKTERYST YKA ORGANÓW O CHRONY DZIEDZICT WA KULTUROWEGO W RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Słowa kluczowe: ustrój, dziedzictwo kulturowe, organ administracyjny, organizacja, prawo Key words: system, cultural heritage, administrative organ, organization, law

1. Wstęp Dziedzictwu kulturowemu i naturalnemu w aktach prawnych nadano wyjątkową rangę. Istnieje wiele źródeł prawa, zarówno krajowych jak i zagranicznych, które definiują powyższe pojęcia, zawierają normy programowe i zadaniowe dotyczące ochrony i opieki nad dziedzictwem oraz wreszcie określające ustrój i organizację organów i instytucji, które mają za zadanie dbać o zachowanie w niepogorszonym stanie pomników dziedzictwa ludzkości. Nadano im w tym celu uprawnienia władcze i wciągnięto tym samym do siatki organów administracji publicznej – w znaczącej części przypadków zaliczanej do administracji rządowej.

2. Źródła prawa ochrony dziedzictwa kulturowego Jeżeli chodzi o źródła prawa ochrony dziedzictwa kulturowego to nie wszystkie z nich zawierają normy ustrojowe dotyczące organów 1 Autor jest studentem IV roku Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

administracyjnych. Konstytucja RP ogranicza się do stwierdzenia, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju2. Stwierdza ona ponadto, że Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju3. Jak widać polska ustawa zasadnicza konkretne rozwiązania ustrojowe dotyczące organów ochrony dziedzictwa kulturowego pozostawia regulacjom ustawowym. Podobnie czyni Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego4, w którym państwa-strony lakonicznie w art. 5 lit. b zobowiązały się w celu realizowania Konwencji ustanowić na swoim terytorium – jeżeli nie są jeszcze ustanowione – jedną lub kilka służb ochrony, konserwacji i rewaloryzacji dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, posiadających odpowiedni personel i rozporządzających środkami pozwalającymi na wykonywanie przypadających im zadań. W związku z tym należy stwierdzić, że Konwencja ta wymaga zinstytucjonalizowania krajowej ochrony zabytków oraz dobrania do tych instytucji kompetentnego (odpowiedniego) substratu osobowego. Poza tym Konwencja skupia się na organizacji instytucji na szczeblu międzynarodowym, tj. Międzynarodowy Komitet Ochrony Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego5, działającego przy UNESCO oraz Fundusz Ochrony Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego6. Bez wątpienia najważniejszym źródłem prawa ustrojowego w tej dziedzinie jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami7, 2 Art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 3 Ibidem, art. 6 ust. 1. 4 Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjęta dnia 16 listopada 1972 r. w Paryżu przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. 5 Ibidem, art. 8 i n. 6 Ibidem, art. 15 i n. 7 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. 109

Karol Flisek

w której zagadnieniom tym ustawodawca poświęcił cały rozdział 9 zatytułowany Organizacja organów ochrony zabytków, tj. art. 89–101. Statuuje on główne filary instytucjonalnej organizacji ochrony dziedzictwa kulturowego w Polsce. Ze względu na znaczenie tej ustawy na gruncie tematu pracy, celowe jest omówienie jej regulacji osobno. Na podstawie tej ustawy wydano kilka rozporządzeń i zarządzeń, które mają odpowiednio moc powszechnie i wewnętrznie obowiązującą. Ostatnim ze źródeł jest judykatura w kwestiach spornych, które nierzadko wytycza linię orzeczniczą, która dominuje jako standard stosowania prawa. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.) w art. 89 stanowi expressis verbis, że organami ochrony zabytków są: – Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków; – Wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków.

3. Status ustrojowy i procesowy organów ochrony zabytków Jeżeli chodzi o status ustrojowy to nie jest do końca jasne, czy Generalny Konserwator Zabytków (GKZ) oraz wojewódzki konserwator zabytków (WKZ) posiadają w zakresie określonym w ustawie własną kompetencję, czy też wykonują jedynie kompetencje, które ustawa rezerwuje odpowiednio dla ministra lub wojewody. Doktryna i orzecznictwo nie są w tym względzie całkiem zgodne, jednak przeważa pogląd, że Generalny Konserwator Zabytków, jako sekretarz lub podsekretarz stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 90 ust. 1 u.o.z.) posiada własną kompetencję wynikającą nie z delegacji ministra, lecz z ustawy (konkretnie z art. 89 pkt 1 u.o.z.)8 oraz, że miejsce GKZ w strukturze organizacyjnej urzędu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego 8 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010, art. 89, pkt 1, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 110

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji9. Analogiczny pogląd przyjmuje się jeżeli chodzi o wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wydaje się jednak, że nie jest to takie oczywiste, ze względu na literalne brzmienie przepisu. Art. 89 u.o.z. stanowi bowiem, że organem ochrony zabytków jest odpowiednio minister oraz wojewoda. Według ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzki konserwator zabytków wykonują „zadania i kompetencje” tych organów. Można by było więc się zastanawiać, czy przepis ten nie statuuje aby formy zastępstwa pośredniego, a nie ustanowienia odrębnej kompetencji. Przeciwko takiej wykładni przemawia brak zespolenia organizacyjnego z wojewodą w przypadku wojewódzkiego konserwatora zabytków (osobny wojewódzki urząd ochrony zabytków). Na szczeblu ogólnokrajowym jednak Generalny Konserwator Zabytków jest de facto pracownikiem urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (jako sekretarz lub podsekretarz stanu – art. 90 ust. 1). Wątpliwości powyższe rodzi złożona ewolucja instytucji wojewódzkiego konserwatora zabytków, który do 1990 roku był jedynie jednym z pracowników w urzędzie wojewódzkim10, zaś Generalny Konserwator Zabytków był nazywany wprost w ustawie centralnym organem administracji rządowej w okresie od 1999 do 200211 roku. Jeżeli chodzi o status procesowy tych organów to w odniesieniu do ministra oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków ustawa w art. 95 dopuszcza do występowania przez nich w innych rolach niż organ administracyjny. W postępowaniu administracyjnym i cywilnym – w charakterze strony (art. 95 pkt 1 u.o.z.), w postępowaniu karnym w charakterze oskarżyciela posiłkowego – samoistnego lub ubocznego (art. 95 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 54 k.p.k.12), oraz jako 9 Zob. Wyrok NSA z dnia 03.10.2013 r. (II OSK 1054/12) oraz Wyrok NSA z dnia 05.09.2014 roku (II OSK 577/13); e-CBOSA. 10 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 89, pkt 2, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 11 Ibidem, pkt 1, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 12 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz.U. 1997 nr 89 poz. 555 ze zm. 111

Karol Flisek

oskarżyciel publiczny w postępowaniu w sprawach o wykroczenia13 (art. 95 pkt 3 u.o.z.). W tym ostatnim przypadku kodeks o postępowaniu w sprawach o wykroczenia określa konkretne wymogi wystąpienia tego organu w charakterze oskarżyciela publicznego (art. 17 § 3)14. Przede wszystkim sprawa musi być z zakresu ochrony zabytków (jak stanowi już art. 95 u.o.z.). Ponadto organ ten musi w zakresie swego działania ujawnić wykroczenie i wystąpić z wnioskiem o ukaranie. W związku z tym kodeks o postępowaniu w sprawach o wykroczenia uzupełnia w tym przypadku regulację ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przenosi ją na grunt procesowego prawa wykroczeń – stanowi przy tym przepis szczególny wobec art. 95 u.o.z. Udział tych podmiotów w wymienionych wyżej postępowaniach jest jednak fakultatywny dla organu15. Co do tego przepisu formułuje się dość poważne zarzuty. Po pierwsze, przez użycie spójnika „lub” implikuje możliwość wstąpienia do postępowania zarówno ministra jak i wojewódzkiego konserwatora zabytków, co powoduje dysproporcję pomiędzy podmiotami reprezentującymi interes publiczny a stroną, która reprezentuje swój własny interes indywidualny. Stoi to w sprzeczności z zasadą proporcjonalności. Po drugie, w odróżnieniu od innych ustaw, w których prawodawca przewidział udział organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony16, udział w tym postępowaniu ustawodawca uzależnił od dokonania uprzedniego zgłoszenia takiego udziału. W ustawie o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami takiego wymogu nie ma, co pozwala na dowolne korzystanie z tego uprawnienia przez wymienione organy i wkraczanie 13 Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, tekst jedn. Dz.U. nr 2013 poz. 395 ze zm. 14 Postanowienie SN z dnia 01.03.2004 r. (V KK 385/03), OSNKW 2004, z. 6, poz. 62. 15 Postanowienie SN z dnia 09.04.2010 r. (III CSK 336/09), http://www.sn.pl/Sites/ orzecznictwo/Orzeczenia2/III%20CSK%20336–09–1.pdf (dostęp: 28.12.2016). 16 Art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, tekst jedn. Dz.U. 2007 nr 44 poz. 287 ze zm.; art. 18 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, Dz.U. 1999 nr 41 poz. 412 ze zm. oraz art. 212 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, tekst jedn. Dz.U. 2008 nr 25 poz. 150 ze zm. 112

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

do postępowania w każdej chwili. Uważane jest to za naruszenie art. 8 k.p.a.17 jako brak budzenia zaufania do organów administracji publicznej18. Zgodnie z ogólnymi dyrektywami wykładni wyjątków od zasad przewidzianych w przepisach prawa nie wolno rozszerzać, więc niezasadny jest wniosek, że minister i wojewódzki konserwator zabytków może wystąpić na prawach strony w postępowaniu przez sądem administracyjnym. W doktrynie przyjmuje się, że jest to możliwe, gdy te organy uczestniczyły już w danym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym19, jednakże wydaje się, że jest to wniosek nieuzasadniony ze względu na powołaną wyżej zasadę nierozszerzania wyjątków w drodze wykładni. Zgodnie z pkt. 1 in fine art. 95 u.o.z. minister lub wojewódzki konserwator zabytków może wystąpić też w postępowaniu cywilnym na prawach strony. Należy przyjąć, że będzie mu przysługiwał status strony w znaczeniu formalnym, umożliwiającym im dokonanie wszelkich czynności procesowych20. Może to budzić jednak wątpliwości, bowiem zgodnie z art. 95 pkt 1 in fine u.o.z. organy te mogą występować „na prawach” strony – nie jako strona – nawet w znaczeniu formalnym.

4. Zadania organów ochrony zabytków według ustawy Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa zadania Generalnego Konserwatora Zabytków oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków jedynie przykładowo, poprzez użycie zwrotu „w szczególności”. W związku z tym mamy do czynienia z otwartym katalogiem tych zadań, które (i należy to stanowczo podkreślić) nie są bezpośrednią podstawą do wydania decyzji administracyjnej21. Mają one charakter norm zadaniowych wiążących 17 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm. 18 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 95, pkt 2, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 19 Ibidem, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 20 Wyrok SN z dnia 04.05.1966 (II CR 103/67). 21 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 90, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 113

Karol Flisek

organy co do celu, nie zaś co do środka. Wśród zadań tych znajdują się między innymi: 1. Dla Generalnego Konserwatora Zabytków (art. 90 ust. 2 u.o.z.): – Opracowywanie krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz wykonywanie zadań z niego wynikających (pkt 1 i pkt 2 in principio); – Prowadzenie krajowej ewidencji zabytków i krajowego wykazu zabytków skradzionych i wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (pkt 4); – Wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (pkt 5); – Sprawowanie nadzoru nad działalnością wojewódzkich konserwatorów zabytków (pkt 7). 2. Dla wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 91 ust. 4 u.o.z.): – Realizacja zadań wynikających z krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 1); – Prowadzenie rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gromadzenie dokumentacji w tym zakresie (pkt 3); – Wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (pkt 4); – Opracowywanie wojewódzkich planów ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych oraz koordynacja działań przy realizacji tych planów (pkt 7).

5. Kreacja i delegacja uprawnień organów ochrony zabytków Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami milczą jeżeli chodzi o powoływanie i odwoływanie Generalnego Konserwatora Zabytków. W związku z tym, zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o Radzie Ministrów22, powołuje go Prezes Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra (w tym przypadku ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego). Do odwołania Generalnego Konserwatora Zabytków takiej zgody ustawa nie wymaga 22 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 392 ze zm. 114

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

(art. 37 ust. 4 ustawy o Radzie Ministrów). Jeżeli jednak chodzi o wojewódzkiego konserwatora zabytków to art. 91 ust. 1 u.o.z. przewiduje, że powołuje i odwołuje go wojewoda za zgodą Generalnego Konserwatora Zabytków. Art. 91 ust. 2 u.o.z. stawia wymagania, jakie musi spełnić kandydat na wojewódzkiego konserwatora zabytków. Musi on być obywatelem polskim, posiadać przynajmniej tytuł zawodowy magistra w jednej z dziedzin związanych z ochroną zabytków, co najmniej 5-letni staż w pracy w tym zakresie, wiedzę w zakresie funkcjonowania administracji publicznej oraz przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz nie być karanym za przestępstwo umyślne. Ustawa stanowi, że zastępcę wojewódzkiego konserwatora zabytków powołuje i odwołuje wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 91 ust. 3 u.o.z.). Art. 92 ust. 1 stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków wchodzi w skład zespolonej administracji wojewódzkiej oraz kieruje wojewódzkim urzędem ochrony zabytków. Ustawa przewiduje możliwość delegowania uprawnień w zakresie ochrony zabytków. Art. 96 ust. 1 upoważnia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na wniosek Generalnego Konserwatora Zabytków do powierzania niektórych spraw z zakresu swojej właściwości kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami, dla których jest organizatorem. Ustawa jednak zabrania przekazywania uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w tym przypadku. Inaczej ustawodawca postanowił w art. 96 ust. 2 i 3 u.o.z., gdzie upoważnił wojewodę do powierzenia na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków niektórych spraw ze swojej właściwości – w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Rozszerzono też tutaj zakres podmiotowy przekazanych spraw nie tylko do kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami (w tym przypadku ustawa wymaga zgody organizatora właściwego dla tych instytucji), ale też do gmin, powiatów oraz ich związków (muszą być położone na terenie województwa). Wojewoda nie może jednak przekazać spraw dotyczących prowadzenia rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz wydawania decyzji w tym przedmiocie (art. 96 ust. 4 u.o.z.). Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora 115

Karol Flisek

zabytków, może tworzyć i likwidować delegatury wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków (art. 92 ust. 3). Musi przy tym zasięgnąć najpierw opinii Generalnego Konserwatora Zabytków. Delegatura taka wchodzi w skład wojewódzkiego urzędu (ust. 4) i ma ona swojego kierownika (ust. 5), który może z upoważnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadzić kontrole i sprawy, w tym wydawać decyzje administracyjne (ust. 6). Konieczne jest przy tym stwierdzenie, że porozumienie administracyjne należy rozumieć, jako czynność o charakterze administracyjnoprawnym i wywołującą skutki tylko na gruncie tego prawa. Można tutaj dostrzec pewne podobieństwa do czynności cywilnoprawnych, lecz de facto takie porozumienie jest czynnością administracyjnoprawną23. Stanowi ono formę dekoncentracji administracji publicznej24.

6. Wojewódzkie urzędy ochrony zabytków Art. 92 ust. 7 u.o.z. zobowiązuje ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do wydania rozporządzenia, w którym określi on organizację wojewódzkich urzędów ochrony zabytków. Rozporządzenie to zostało wydane dnia 09.04.2004 roku25. Określa ono stanowiska lub wydziały tworzone w urzędach. Obligatoryjne rozporządzenie wymaga utworzenia takich jednostek w sprawach inspekcji zabytków nieruchomych, ruchomych i archeologicznych, rejestru zabytków i dokumentacji zabytków, ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych oraz budżetu i finansów. Fakultatywnie akt umożliwia utworzenie ich, gdy wymagają tego potrzeby urzędu. Wydziałem takim kieruje naczelnik (kierownik). Cała powyższa regulacja dotyczy też delegatur urzędów. Art. 92 ust. 2 u.o.z. stanowi zaś, że wojewódzki urząd ochrony zabytków działa na podstawie regulaminu nadanego przez wojewodę na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. 23 M. Wierzbowski (red.), Prawo Administracyjne, Warszawa 2002, passim. 24 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 96, pkt 2, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 25 Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 kwietnia 2004 r. w sprawie organizacji wojewódzkich urzędów ochrony zabytków, Dz.U. 2004 nr 75 poz. 706. 116

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

7. Właściwość rzeczowa organów ochrony zabytków Ustawa zgodnie z art. 20 k.p.a. reguluje właściwość rzeczową organów ochrony zabytków w sprawach określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zasadniczo jest to w pierwszej instancji wojewódzki konserwator zabytków, zaś organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 93 ust. 1 u.o.z.). Ustawa przewiduje jednak wyjątki. Tak więc zgodnie z art. 93 ust. 2 i 3 u.o.z. dyrektor urzędu morskiego jest właściwy w sprawach zabytków na terenach morskich jeżeli chodzi o udzielanie pozwolenia, jego cofnięcie oraz wyciąganie konsekwencji z prowadzenia m.in. badań archeologicznych bez pozwolenia (art. 36 ust. 2 i art. 48 u.o.z.) zaś Dyrektor Biblioteki Narodowej jest zaś właściwy w sprawach dotyczących wywozu materiałów bibliotecznych będących zabytkami (art. 51 ust. 1 i 3 u.o.z.). W obu przypadkach organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

8. Jednostki samorządu terytorialnego a ochrona zabytków Ustawa wprowadza też zamknięty katalog zadań, które są zadaniami własnymi organów i jednostek samorządu terytorialnego (art. 93 ust. 4 u.o.z.). W przypadku gminy są to m.in. prowadzenie gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 4 u.o.z.), zadania związane z parkiem kulturowym (art. 16) oraz sporządzenie gminnego programu opieki nad zabytkami (art. 87 ust. 1). W przypadku powiatu są to np. umieszczenie na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru znaku informującego o tym, że zabytek ten podlega ochronie (art. 12 ust. 1 u.o.z.), ustanowienie czasowego zajęcia lub nawet wywłaszczenie zabytku nieruchomego, gdy występuje zagrożenie jego uszkodzenia lub zniszczenia (art. 50 ust. 3 i 4 pkt 2 u.o.z.), analogicznie do gminy sporządzanie powiatowego programu opieki nad zabytkami (art. 87 ust. 1 u.o.z.) oraz zadania związane ze społecznymi opiekunami zabytków (art. 103, 105 u.o.z.). Zadaniem województwa jest sporządzanie wojewódzkiego programu opieki nad zabytkami

117

Karol Flisek

(art. 87 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 u.o.z.)26. Wątpliwości doktryny budzi użycie przez ustawodawcę określenia zadań organów i jednostek samorządu terytorialnego jako równoważne. Przepis ten interpretuje się jako stwierdzenie, że organy jednostek samorządu terytorialnego wykonują kompetencje w ramach zadań własnych tych jednostek 27.

9. Inne kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków Należy zwrócić też uwagę na niektóre kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków, jakie nadają mu inne ustawy. Przykładem jest ustawa o ochronie przyrody28, która w art. 83a ust. 1: Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków – wojewódzki konserwator zabytków29.

10. Rada Ochrony Zabytków Art. 97 u.o.z. tworzy Radę Ochrony Zabytków działającą przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego. Jest to organ opiniodawczo-doradczy, który właściwie nie ma kompetencji władczych. Ustawa tworzy katalog otwarty spraw, w których Rada może wydawać opinię (zwrot „w szczególności” – art. 97 ust. 2). Są to m.in. opinię na temat założeń do projektu i projektu krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 1) oraz projektów aktów prawnych dotyczących ochrony zabytków i opieki 26 Rozpisanie zadań własnych samorządu terytorialnego za: M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 93, pkt. 4–6, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 27 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 93, pkt 7, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 28 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 1651 ze zm. 29 K. Gruszecki, Zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, LEX/el. 2010, rozdz. 2.8, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 118

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

nad zabytkami (pkt 4). Status członków Rady Ochrony Zabytków reguluje również ustawa stanowiąc, że powołuje ich minister w liczbie od 10 do 20 na okres 4 lat (ust. 3 art. 97 u.o.z.). Muszą być to osoby zasłużone i z wybitnymi osiągnięciami na rzecz ochrony zabytków i ochrony dziedzictwa narodowego. Rada działa na podstawie regulaminu nadanego przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Regulamin ten minister nadaje w drodze zarządzenia. Wydane ono zostało dnia 15.01.2004 roku30. Regulamin ten przewiduje, że minister powołuje i odwołuje przewodniczącego i 2 zastępców przewodniczącego Rady, z których zadania przewodniczącego wykonuje ten zastępca, którego wskazał przewodniczący. Funkcje swoje członkowie pełnią społecznie. Rada w celu wypracowania swojej opinii może wyłaniać spośród siebie zespoły, których stanowiska załącza się do końcowej opinii. Stanowisko zespołu przekazywane jest Radzie w formie pisemnej. W posiedzeniach Rady zwoływanych przez jej przewodniczącego na wniosek ministra bierze udział minister i Generalny Konserwator Zabytków31 lub upoważnieni przez nich przedstawiciele. Przewodniczący Rady może ponadto, w porozumieniu z ministrem, zapraszać na posiedzenie Rady członków innych organów opiniodawczych ministra, przedstawicieli specjalistycznych jednostek organizacyjnych, powołanych w celu ochrony zabytków, rzeczoznawców oraz inne osoby, których udział w posiedzeniu może być niezbędny dla przygotowania opinii Rady. Odbywają się one nie rzadziej niż co pół roku. Rada Ochrony Zabytków działa na zasadzie quorum32, jednakże zarządzenie w przypadku równej liczby głosów zaburza ich równość, przyznając decydujący głos przewodniczącemu Rady. Rada Ochrony Zabytków jest zespolona organizacyjnie z Ministrem Kultury, bowiem zarządzenie w § 8 stanowi, że obsługę administracyjną Rady zapewnia Departament Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury. 30 Zarządzenie Nr 3 Ministra Kultury z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie nadania regulaminu Radzie Ochrony zabytków, Dz.Urz.MKiDN 2004 nr 2 poz. 4. 31 Nie są oni jednak jej członkami. 32 Podejmuje uchwały większością głosów przy obecności co najmniej połowy całkowitej liczby członków. 119

Karol Flisek

11. Główna Komisja Konserwatorska Podobnym organem jest Główna Komisja Konserwatorska (art. 98 u.o.z.), która jednak działa przy Generalnym Konserwatorze Zabytków, a jej opinie odnoszą się do samych działań konserwatorskich przy zabytkach. Wydaje ona w tym przedmiocie opinie dotyczące m.in.33 stosowania metod, technologii i materiałów niezbędnych do ratowania zabytków, prawidłowości i zasadności planowanych oraz przeprowadzonych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach oraz badań archeologicznych czy sposoby i zasad postępowania w przypadku wystąpienia zagrożeń dla poszczególnych zabytków. W odróżnieniu od członków Rady Ochrony Zabytków członków Głównej Komisji Konserwatorskiej powołuje i odwołuje Generalny Konserwator Zabytków, a ich liczby ustawa nie ogranicza. Podobnie jak w przypadku Rady Ochrony Zabytków obsługę administracyjną zapewnia urząd obsługujący ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – konkretnie Departament Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury. Główna Komisja Konserwatorska również działa na podstawie zarządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Wydano je również 15.01.2004 roku34. Stanowi ono, że Komisja liczy 15 członków, których35 powołuje Generalny Konserwator Zabytków na okres również 4 lat. Sprawy do rozpatrzenia zgłasza Generalny Konserwator Zabytków. Przewodniczący Komisji może zaś, w przeciwieństwie do przewodniczącego Rady Ochrony Zabytków zapraszać na posiedzenia Komisji osoby, których udział w posiedzeniu może być niezbędny dla przygotowana opinii Komisji. Musi przy tym porozumieć się z Generalnym Konserwatorem Zabytków. Zarządzenie, w przeciwieństwie do regulaminu Rady Ochrony Zabytków, nie ogranicza tutaj podmiotowo możliwości takiego zaproszenia na posiedzenie. Przewodniczący 33 Ustawa pozostawia tutaj otwarty katalog tych spraw – podobnie jak przy Radzie Ochrony Zabytków. 34 Zarządzenie Nr 2 Ministra Kultury z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie nadania regulaminu Głównej Komisji Konserwatorskiej, Dz.Urz.MKiDN 2004 nr 2 poz. 3. 35 Też przewodniczącego i dwóch zastępców przewodniczącego. 120

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

Komisji może tutaj zaprosić każdego, gdy jego obecność może być niezbędna do wydania opinii przez Komisję – nie do końca jest jasne dlaczego. Zarządzenie statuuje też stanowisko sekretarza Komisji, który wraz z jej przewodniczącym podpisuje protokół z posiedzenia, a który jednak nie jest i nie może być członkiem Komisji. W pozostałych aspektach regulamin Głównej Komisji Konserwatorskiej jest analogiczny do regulaminu Rady Ochrony Zabytków.

12. Wojewódzka Rada Ochrony Zabytków Art. 99 u.o.z. stanowi o Wojewódzkiej Radzie Ochrony Zabytków działającej przy wojewódzkim konserwatorze zabytków. Składa się ona z od 5 do 10 członków powoływanych przez wojewodę na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków na okres 4 lat. Obsługę zaś administracyjną i finansową Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków zapewnia wojewódzki urząd ochrony zabytków, w związku z tym jest to organ zespolony z wojewodą (stanowi to też a contrario art. 56 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie36). Regulamin jest nadawany przez każdego wojewodę z osobna na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków w drodze zarządzenia.

13. Rzeczoznawcy W określonej dziedzinie opieki nad zabytkami minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego nadaje i cofa uprawnienia rzeczoznawcom (art. 100 u.o.z.). Mają oni prawo do wydawania opinii zarówno na zlecenie organu, jak i osoby prywatnej, jednakże w przypadku tej drugiej grupy tylko w zakresie oceny wskazującej czas powstania zabytku oraz wyceny zabytku dokonywanej w celu dokumentacji faktu zwalniającego zabytek z obowiązku uzyskania pozwolenia na wywóz za granicę37. Regulację 36 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 525. 37 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 100, pkt 1, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 121

Karol Flisek

ustawową konkretyzuje tutaj rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 10.05.2004 roku38. Określa ono dziedziny, w jakich nadaje się uprawnienia rzeczoznawcy, wymagania, jakie musi spełnić kandydat na rzeczoznawcę, przesłanki cofnięcia uprawnień rzeczoznawcy przez ministra, uprawnienia i obowiązki rzeczoznawcy pełniącego swoje funkcje oraz kwestie proceduralne dotyczące samego nadania uprawnień rzeczoznawcy. Opinia rzeczoznawcy, działającego na zlecenie organu, może przybrać formę opinii biegłego, zaś ta wykonana na zlecenie strony ma walor zwyczajnego środka dowodowego39 – podobnie jak opinia na zlecenie organu, która wykracza poza zakres rozstrzygania w sprawie administracyjnej40. Organ nie jest związany opinią rzeczoznawcy41, jak zresztą każdego biegłego, ma obowiązek jednak ocenić ją pod względem formalnym, tj. czy została wystawiona przez uprawnioną osobę w odpowiedniej formie; czy zawiera wszystkie wymagane elementy treści oraz dokonać ogólnej oceny prawidłowości przyjętego rozumowania42. Aby zostać rzeczoznawcą, kandydat musi mieć pełnie praw cywilnych i obywatelskich, posiadać co najmniej 10-letnią praktykę w wykonywaniu zadań w określonej dziedzinie opieki nad zabytkami, wysoki poziom wiedzy w określonej dziedzinie opieki nad zabytkami oraz dawać rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków. Wniosek o nadanie uprawnień rzeczoznawcy Generalny Konserwator Zabytków przekazuje ministrowi wraz ze swoim stanowiskiem w sprawie. Pełni więc tutaj rolę organu opiniującego wniosek. Pozytywne rozpatrzenie wniosku nadaje uprawnienia rzeczoznawczy do końca roku kalendarzowego, w którym mija okres 3 lat od nadania uprawnień. Ze względu na zamknięty katalog przesłanek minister 38 Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie rzeczoznawców Ministra Kultury w zakresie opieki nad zabytkami, Dz.U. 2004 nr 124 poz. 1302. 39 M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 100, pkt 2, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 40 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.03.2008 roku (VI SA/Wa 1953/07); e-CBOSA. 41 Wyrok NSA z dnia 26.01.2012 roku (II OSK 1885/11); e-CBOSA. 42 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.02.2008 roku (I SA/Wa 259/07); e-CBOSA. 122

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

cofa uprawnienia przed upływem powyższego okresu. Jest to wniosek pisemny rzeczoznawcy, brak spełniania wymagań określonych wyżej (następcze lub wtórne) oraz nienależyte wykonywanie obowiązków określonych w rozporządzeniu43. Generalny Konserwator Zabytków prowadzi listę rzeczoznawców44 i dokumentację dotyczącą tej listy, gromadzi i rejestruje kopie ocen i opinii oraz sprawozdania przesyłane przez rzeczoznawców oraz dokonuje okresowej oceny pracy rzeczoznawców (przekazuje ją ministrowi).

14. Ośrodek Ochrony Zbiorów Publicznych oraz Narodowy Instytut Dziedzictwa Na zakończenie wypada wspomnieć o dwóch instytucjach kultury w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej45, powołanych w celu ochrony zabytków. Są nimi Ośrodek Ochrony Zbiorów Publicznych (OOZP) oraz Narodowy Instytut Dziedzictwa (NID). Obydwie instytucje są tworzone zarządzeniami ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. NID działa na podstawie statutu nadanego mu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23.01.2014 roku46. Posiada on osobowość prawną, zaś jego siedzibą jest miasto stołeczne Warszawa. Rozdział II statutu określa zakres działania NID-u. Wśród zadań akt wymienia m.in.: – gromadzenie i zarządzanie zasobem dokumentacji rejestru zabytków i Krajowej Ewidencji Zabytków oraz jej digitalizacja i upowszechnianie oraz budowa i rozwój ogólnopolskiej, geoprzestrzennej bazy danych o zabytkach; 43 Katalog tych obowiązków jest zamknięty i mają w większości charakter oceny lub czysto techniczny, dlatego nie jest celowe omawianie ich tutaj. 44 Udostępnia tą listę organom zainteresowanym, które mają prawo zlecać wystawienie opinii tym rzeczoznawcom w rozumieniu art. 100 ust. 2 u.o.z. 45 Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 406 ze zm. 46 Zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa, Dz.Urz.MKiDN 2014 poz. 2. 123

Karol Flisek

– monitorowanie stanu i zagrożeń dla zasobu dziedzictwa – w tym prowadzenie monitoringu miejsc i obiektów uznanych przez Prezydenta RP za Pomniki Historii; – wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej; – koordynowanie realizacji procedury występowania z wnioskiem do Ministra o uznanie przez Prezydenta RP zabytku nieruchomego za Pomnik Historii; – realizacja specjalistycznych programów szkoleniowych i informacyjnych na rzecz służb konserwatorskich i środowisk związanych z opieką nad zabytkami. Dodać należy, że wyliczenie powyższe (ani statutowe) nie jest enumeratywne, toteż katalog zadań NID-U jest otwarty. Organami NID-u są Dyrektor Instytutu oraz Rada Programowa. Dyrektor pełni funkcje zarządcze i reprezentacyjne w instytucie, zaś Rada jest organem opiniodawczym i doradczym Dyrektora. Zadania 15-osobowej Rady są określone enumeratywnie w §7 statutu i są to: – analizowanie efektywności merytorycznych działań podejmowanych przez Instytut oraz – wyrażanie opinii w sprawach merytorycznych dotyczących działalności Instytutu. Członków Rady powołuje Dyrektor po zasięgnięciu opinii Ministra, na okres trzech lat. Sesjami Rady, zwoływanymi przez Dyrektora Instytutu co najmniej raz w roku, kieruje przewodniczący wybrany spośród członków Rady, którzy muszą wyróżniać się wiedzą teoretyczną i praktyczną znajomością zagadnień związanych z ochroną dziedzictwa. Rada Programowa NID-u działa na zasadzie quorum na podstawie regulaminu uchwalonego przez samą siebie i zatwierdzonego przez Dyrektora. OOZP skupia się bardziej na zabytkach bibliotecznych i muzealnych, udziela konsultacje i wydaje opinie w tym przedmiocie oraz prowadzi dokumentacje powyższych zabytków. Prowadzi również Krajowy Wykaz Zabytków Skradzionych lub Wywiezionych za Granicę Niezgodnie z Prawem47. 47 Za M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie…, art. 98, pkt. 2–4, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). 124

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

15. Podsumowanie Powyższe zestawienie najważniejszych elementów siatki organizacyjnej ochrony i opieki nad zabytkami i dziedzictwem narodowym nie jest kompletne. Dość wspomnieć, że nie omówiono dokładnie (ze względu na temat pracy) organów na szczeblu międzynarodowym, które ze względu na duże znaczenie UNESCO mają istotny wkład w zachowanie dziedzictwa ludzkości. Praktycznie wszystkie z wymienionych wyżej terenowych organów administracji rządowej są częścią wojewódzkiej administracji rządowej zespolonej z wojewodą. Taki kształt regulacji podyktowany jest specyficznym charakterem tej dziedziny administrowania. Wymaga ona bowiem terenowego oddziaływania na poszczególne dobra dziedzictwa kulturowego – i przez to wymaga przekazywania kompetencji na jak najniższy szczebel. Z drugiej strony nieodwracalność ewentualnych niepożądanych zmian w obiektach ochrony prawnej w tej dziedzinie implikuje konieczność koordynacji działań organów terenowych na wyższym szczeblu. Do tego prawne wymagania do zajmowania stanowisk w tym sektorze administracji są dość restrykcyjne, co umożliwia (oczywiście nie zawsze), mimo typowo rządowej struktury organizacyjnej, na w miarę odpolitycznione działania organów ochrony zabytków.

Abstrakt Artykuł opisuje polski ustrój i zadania siatki organów ochrony dziedzictwa kulturalnego. Koniecznym było naświetlenie podstaw prawnych działalności tych instytucji na gruncie prawa międzynarodowego i krajowego, odwołując się do ustrojowych norm prawa administracyjnego. Następnie został zarysowany trzon polskiego systemu ochrony dziedzictwa kulturowego poprzez charakterystykę poszczególnych organów – zarówno tych, których kompetencje określa ustawa, jak i tych które podstawę prawną do działania czerpią z innych źródeł (głównie podustawowych), m.in. ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wojewody, Generalnego Konserwatora Zabytków czy wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ukazano przy tym wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisów statuujących te instytucje. To wszystko składa się na określenie ich ogólnego miejsca i roli w systemie prawa administracyjnego w Polsce. 125

Karol Flisek

Abstract System and Characteristic of Cultural Heritage Protection Organs in the Republic of Poland

Article describes the organization and aims of Polish cultural heritage protection organs system. An exposition of legal foundations of its actions was necessary, basing on systemic norms of administrative law. Subsequently, the core of Polish cultural heritage protection organs system has been outlined by characteristic of specific organs – both being created by the statutory law and lower acts, such as delegated legislation, e.g. minister responsible for culture and national heritage, province governor (voivode – Polish ‘wojewoda’), General Conservator or provincial conservator officer. Furthermore, a lot of doubts were highlighted when it comes to the legal interpretation of fundamental provisions for these institutions. All these efforts submits to the general view of their place and role in Polish administrative law system.

Bibliografia Literatura • Cherka M. (red.), Antoniak P., Elżanowski F. M., Wąsowski K. A., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). • Gruszecki K., Zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, LEX/el. 2010, http://lex.adm.uj.edu.pl (dostęp: 30.12.2015). • Wierzbowski M. (red.), Prawo Administracyjne, Warszawa 2002.

Wykaz aktów normatywnych • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. • Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm. • Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, tekst jedn. Dz.U. 2007 nr 44 poz. 287 ze zm.

126

Ustrój i charakterystyka organów ochrony dziedzictwa…

• Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 406 ze zm. • Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 392 ze zm. • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz.U. 1997 nr 89 poz. 555 ze zm. • Ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 2120. • Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 1232 ze zm. • Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 395 ze zm. • Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 1651 ze zm. • Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 525. • Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjęta dnia 16 listopada 1972 r. w Paryżu przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. • Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 kwietnia 2004 r. w sprawie organizacji wojewódzkich urzędów ochrony zabytków, Dz.U. 2004 nr 75 poz. 706. • Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie rzeczoznawców Ministra Kultury w zakresie opieki nad zabytkami, Dz.U. 2004 nr 124 poz. 1302. • Zarządzenie Nr 2 Ministra Kultury z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie nadania regulaminu Głównej Komisji Konserwatorskiej, Dz.Urz. MKiDN 2004 nr 2 poz. 3. • Zarządzenie Nr 3 Ministra Kultury z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie nadania regulaminu Radzie Ochrony zabytków, Dz.Urz.MKiDN 2004 nr 2 poz. • Zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa, Dz.Urz.MKiDN 2014 poz. 2.

127

Rozdział VIII

Jaryna Smertyha1, Kamil Burski2

DECENTR ALIZACJA ADMINISTR ACJI KONSERWATORSKIEJ NA PODSTAWIE POROZUMIENIA POMIĘDZY WOJEWODĄ A JEDNOSTKAMI SAMORZĄDU TERY TORIALNEGO

Słowa kluczowe: ochrona dóbr kultury, porozumienia administracyjne, prawo administracyjne, decentralizacja władzy publicznej Key words: cultural heritage protection, administrative arrangements, administrative law, decentralization of public authority

I. Wprowadzenie Zgodnie z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej3, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów władzy publicznej. Tym samym ustrojodawca przesądził o przyznaniu jednostkom samorządu 1 Studentka V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, seminarzystka w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ, absolwentka studiów licencjackich (I stopnia) z filologii polskiej na Lwowskim Uniwersytecie Narodowym im. Iwana Franki we Lwowie. 2 Mgr, absolwent wyższych studiów prawniczych na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie, doktorant w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ. 3 K onstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.

Decentralizacja administracji konserwatorskiej na podstawie…

terytorialnego domniemania posiadania kompetencji. W sferze ochrony zabytków i organizacji służby konserwatorskiej w Polsce, ustawodawca zdecydował, że organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków, oraz wojewodowie, w imieniu których zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonują wojewódzcy konserwatorzy zabytków. Organy te umiejscowione są w pionie administracji rządowej, nie oznacza to jednak, że administracja samorządowa nie posiada żadnych kompetencji w sferze szeroko pojętej ochrony dóbr kultury. Jedną z instytucji prawnych przynależnych jednostce samorządu terytorialnego w tym obszarze będzie możliwość powierzenia przez wojewodę niektórych spraw, w tym wydawania decyzji administracyjnych, należących do właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków gminom, powiatom bądź związkom gmin i powiatów, przybliżeniu której chcielibyśmy poświęcić niniejsze opracowanie.

II. Administracja samorządowa a zadania z zakresu ochrony zabytków Zanim jednak poddamy wnikliwej analizie ustawowe upoważnienie dla wojewody do zawarcia wspomnianego wcześniej porozumienia, należałoby wskazać powód, dla którego ustawodawca zdecydował się powierzyć jednostkom samorządu terytorialnego część zadań dotyczących dbałości o dziedzictwo kulturowe. Niewątpliwie, wpływ ma na to zasada subsydiarności, zwana również zasadą pomocniczości, wskazana w preambule Konstytucji jako jedno z praw podstawowych, umacniających uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Jednostki samorządu terytorialnego bowiem znajdują się najniżej w hierarchii terytorialnej, a więc mają doskonałą okazję do „przeglądu własnego terytorium”. Znaczącym czynnikiem wzmacniającym pozycję j.s.t. jest nadto społeczeństwo obywatelskie, które właśnie w samorządzie znajduje swoje spełnienie4. Wydaje się, że emanacja wspólnoty 4 M. Pisarek, Realizacja ochrony zabytków nieruchomych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (red.), Prawo a ochrona dóbr kultury, Kraków 2014, s. 194–195. 129

Jaryna Smertyha, Kamil Burski

samorządowej, jaką jest samorząd terytorialny, biorąc pod uwagę jego korporacyjny charakter, niezbędny dla budowy społeczeństwa obywatelskiego, może być jednym, właściwym uprawnionym do podejmowania zasadniczych rozstrzygnięć mających wpływ na życie lokalnej wspólnoty5. Samorządy wszystkich szczebli prowadzą własną politykę kulturalną, której istotnym elementem jest ochrona istniejącego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego materialnego zasobu dziedzictwa kultury. W praktyce łączy się to bezpośrednio z turystyczną promocją danego regionu, gdyż zabytki są niewątpliwie elementem przyciągającym turystów6. Reformy terytorialne państwa były początkiem głębszych przeobrażeń systemu samorządu lokalnego. U ich podłoża leży idea dostosowania administracji samorządowej do nowych wymogów procesów administrowania. Rozrost i komplikacja zadań współczesnego państwa powodują, że sama administracja rządowa jest zainteresowana w umacnianiu struktur samorządowych. Upatruje w nich partnera w wykonywaniu administracji państwowej. Nie bez znaczenia jest także dążenie administracji rządowej do przerzucania odpowiedzialności za podejmowanie i realizację spraw o znaczeniu lokalnym7. W przypadku zadań z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego, w naszym przekonaniu, powierzenie wykonywania tych zadań wyspecjalizowanym organom umiejscowionym w pionie administracji rządowej zasadniczo zasługuję na aprobatę, albowiem z uwagi na istotę materii, konieczność zapewnienia wykształconej i odpowiednio przygotowanej kadry urzędniczej, konieczność zapewnienia w miarę jednolitego standardu ochrony dóbr, przekazanie w całości tych zadań do mniejszych jednostek nie byłoby efektywne. Samorząd terytorialny wszakże odgrywa niebagatelną rolę w systemie ochrony i opieki nad zabytkami w Polsce, korzystając z takich instrumentów jak: ochrona dziedzictwa w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego, uchwalania gminnych programów 5 J . Smertyha, K. Burski, Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego jako forma ochrony zabytków, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Guzek, A. Mazur (red.), Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie, Kraków 2015, s. 124. 6 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 103. 7 R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 6. Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 179. 130

Decentralizacja administracji konserwatorskiej na podstawie…

opieki nad zabytkami, tworzenia parku kulturowych, prowadzenia gminnej ewidencji zabytków, udzielania dotacji na różnego rodzaju prac konserwatorskich8. Odrębną transzę spraw stanowi natomiast opieka nad zabytkiem. Sprawowana jest ona przez każdego właściciela lub posiadacza zabytku i polega (art. 5 u.o.z.o.z.9), w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. W tym wypadku, zasadniczo ustawodawca potraktował gminy w zakresie praw i obowiązków związanych z opieką nad zabytkami tak jak każdy inny podmiot, prywatny bądź publiczny, będący właścicielem lub posiadaczem zabytku10. Jednostki samorządu terytorialnego jako trzecie ogniwo w zakresie ochrony zabytków występuje również chociażby w systemie austriackim i ukraińskim, pełnią istotną rolę w systemie niemieckim11.

III. Dekoncentracja i decentralizacja w teorii prawa administracyjnego Mówiąc o koncentracji i dekoncentracji, odpowiadamy na pytanie, ile organów administracji publicznej lub innych podmiotów jest upoważnionych do działania w danej dziedzinie administracji. Koncentracja 8 Zob. T. Jafra, Rola samorządu terytorialnego w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Guzek, A. Mazur (red.), Prawne wyzwania…, s. 58–66. 9 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 r. ze zm., dalej jako: u.o.z.o.z. 10 P. Chmielnicki, Efektywność prawnego determinowania relacji pomiędzy wojewódzkim konserwatorem zabytków a organami gminy. Wybrane zagadnienia, [w:] P. Dobosz, K. Szepelak, W. Górny (red.), Dziedzictwo, dobra kultury, zabytki, ochrona i opieka w prawie, Kraków 2015, s. 77. 11 Zob. P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems governing the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015, s. 263. 131

Jaryna Smertyha, Kamil Burski

polega zatem w skrajnym ujęciu na tym, że w danej dziedzinie administracji publicznej wykonuje swoje kompetencje tylko jeden organ administrujący. Jeżeli takie organy są przynajmniej dwa, można już mówić o dekoncentracji12. W piśmiennictwie wskazuje się nadto, że zasada koncentracji przyjmuje, że główny ciężar odpowiedzialności za administrowanie spoczywa wyłącznie na organach naczelnych i centralnych, które decydują o wszystkich podstawowych sprawach. Natomiast dekoncentracja przesuwa punkt ciężkości administrowania na organy niższe – przy pełnym zachowaniu przez organy naczelne i centralne prawa udzielania im poleceń i wytycznych, prawa ingerencji oraz możliwości każdorazowego przejęcia załatwianych spraw przez organy wyższego szczebla13. Między pojęciem dekoncentracji a pojęciem decentralizacji zachodzi więc zasadnicza różnica. Pojęcie dekoncentracji dotyczy tylko kwestii skupienia bądź rozproszenia kompetencji, niezależnie od tego, czy organy niższego stopnia mają jakikolwiek zakres niezależności od organów nadrzędnych. Natomiast pojęcie decentralizacji, dotyczy nie tyle kwestii rozmieszczenia kompetencji, ile stosunków między organami niższego i wyższego stopnia14. Decentralizacja bowiem w znaczeniu prawnym oznacza taki system, w którym podmioty administrujące mają prawnie zagwarantowaną samodzielność. Tę samodzielność można określić negatywnie, jako uchylenie hierarchicznego podporządkowania, co w konsekwencji prowadzi do samodzielnego, wolnego w określonym zakresie od ingerencji organów wyższych, wykonywania administracji15. Samorząd terytorialny funkcjonuje na kontynencie europejskim jako podstawowa forma decentralizacji administracji. Samorządowi przypadają, w ramach zadań własnych, sprawy o znaczeniu lokalnym. Może on jednak przejąć także wykonywanie pod nadzorem administracji państwowej (rządowej) określonych zadań tejże administracji, w tym celu mu zleconych lub powierzonych16. W badanym przez nas przypadku 12 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 179. 13 E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s. 96. 14 M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013, s. 98–99. 15 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009, s. 225–226. 16 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2014, s. 69. 132

Decentralizacja administracji konserwatorskiej na podstawie…

niewątpliwie będziemy mieć do czynienia z decentralizacją, bowiem w ramach porozumienia przekazywane jest władztwo i odpowiedzialność władzy publicznej na jednostkę samorządu terytorialnego. Sama dekoncentracja, rozumiana jako rozproszenie kompetencji, jest immanentną cechą pojęcia decentralizacji, jednakże samo porozumienie pomiędzy wojewodą a jednostką samorządu terytorialnego nie ma wpływu na powstania zależności – jak pomiędzy organem niższego i wyższego stopnia.

IV. Istota zadań powierzonych na podstawie porozumienia Porozumienie jest formą współdziałania dwóch jednostek publicznych, z których jedna przekazuje kompetencje administracyjne, a druga te zadania i kompetencje przejmuje do wykonania17. Zadania wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie porozumienia noszą nazwę zadań powierzonych, w odróżnieniu od zadań zleconych. Zarówno zadania powierzone, jak i zadania zlecone, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Zadania powierzone wykonywane są na podstawie zawartego porozumienia, natomiast zadania zlecone – na podstawie ustawy. W związku z tym, o ile jednostka ma obowiązek realizacji zadań zleconych, o tyle wykonywanie zadań powierzonych jest uzależnione od udzielenia zgody przez samą jednostkę samorządu terytorialnego18. Należy zaakcentować, że art. 8 ust. 2 u.s.g. stanowi wystarczającą podstawę do zawarcia porozumienia jedynie przez gminę, natomiast organ administracji rządowej powinien opierać swoją kompetencję do zawarcia porozumienia na odrębnej podstawie, przyznającej wprost temu organowi takie upoważnienie. Artykuł ten ma charakter ustrojowy i nie stanowi wystarczającej podstawy do skutecznego przeniesienia kompetencji organu administracji rządowej na rzecz organu gminy19. Podstawą prawną, która będzie upoważniała do przeniesienia kompetencji jest art. 96 ust. 2 u.o.z.o.z. 17 W. Kisiel (red.), Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 80. 18 P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 246. 19 Ibidem. 133

Jaryna Smertyha, Kamil Burski

Analizując treść art. 96 ust. 2 u.o.z.o.z. należy na wstępie powiedzieć, że jest to instytucja fakultatywna, co wynika wprost z użycia przez ustawodawcę słów wojewoda (…) może powierzyć. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie, dokonując wykładni takiej konstrukcji przepisu, w którym użyty został zwrot „może” – zarówno w sprawach cywilnych, karnych czy administracyjnych, interpretuje się, że użycie tego słowa wskazuje na fakultatywność danej czynności. W nauce prawoznawstwa wyróżnia się dwa typy upoważnień do wydania aktu normatywnego: upoważnienia obligatoryjne i upoważnienia fakultatywne. Upoważnienie obligatoryjne powinno mieć następującą strukturę: Rada Ministrów (minister) wyda (określi) w drodze rozporządzenia (uchwały, zarządzenia)…. Upoważnieniu fakultatywnemu nadaje się z kolei następującą formę: Rada Ministrów (minister) może określić w drodze rozporządzenia (uchwały, zarządzenia)…20. Aby doszło więc do zawarcia porozumienia, niezbędne jest zgodne oświadczenie woli obu stron, nie jest możliwe obligatoryjne przekazanie kompetencji w tym zakresie jednostkom samorządu terytorialnego. Aby wojewoda mógł zawrzeć porozumienie z jednostką samorządu terytorialnego o przekazaniu kompetencji, niezbędny jest wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wydaje się, że należy aprobować to rozwiązanie, bowiem to wojewódzki konserwator zabytków ma najlepsze rozeznanie, czy celowym jest odciążenie jego pracy i przekazanie kompetencji jednostce samorządu terytorialnego, nadto ocenić czy jednostka i jej aparat urzędniczy będzie wystarczająco kompetentny do wykonywania powierzonych obowiązków. Użycie słów prowadzenie niektórych spraw z zakresu swej właściwości oznacza, że nie jest możliwe całkowite przekazanie całokształtu kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków na rzecz danej jednostki. Jednoznacznie ustawodawca nadto w art. 96 ust. 4 u.o.z.o.z. wykluczył możliwość przekazania jednostce spraw dotyczących prowadzenia rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Przepis art. 96 ust. 2 u.o.z.o.z. należy odczytywać w korelacji z art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji 20 L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2009, s. 105. 134

Decentralizacja administracji konserwatorskiej na podstawie…

rządowej w województwie21. Powierzenie prowadzenia spraw następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W porozumieniu tym określa się nadto zasady sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań. Z uwagi chociażby na konieczność promulgacji aktu, wydaje się, że za słuszny uznać należy pogląd, wyrażony m.in. przez J. Zimmermanna22, że porozumienie to stanowi akt prawa miejscowego, a więc jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, bowiem modyfikuje treść ustaw, przekazując kompetencje do wykonywana konkretnych zadań na rzecz tych organów, którym ustawy wprost nie dają takich uprawnień. Powierzenie prowadzenia spraw nie zwalania z odpowiedzialności wojewody za realizację zadania. Należy pamiętać o przepisie art. 417 § 2 k.c.23, który przewiduje solidarną odpowiedzialność, zlecającej jednostki samorządu terytorialnej albo Skarbu Państwa i wykonującej zadanie – jednostki samorządu terytorialnego albo innej osoby prawnej za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej. Porozumienie wymaga zgody obu stron, w szczególności zgody podmiotu przekazującego, jakim może być organ władzy państwowej, utożsamiany ze Skarbem Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Takie zlecenie uzasadnia oparcie odpowiedzialności jednostki przekazującej na zasadzie ryzyka, dlatego odpowiedzialnością obciążony jest nie tylko podmiot wykonujący władzę publiczną na podstawie zlecenia, lecz także podmiot „zlecający” wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej24. Podmioty zlecające nie mogą się 21 Tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 525 ze zm. 22 J. Zimmermann, Prawo…, s. 385. 23 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, tekst. jedn. Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm. 24 Z. Radwański, Z. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2012, s. 212. 135

Jaryna Smertyha, Kamil Burski

uwolnić od odpowiedzialności przez wykazanie należytej staranności w wyborze wykonawcy albo przez wykazanie, że udzielały prawidłowych wskazówek i należycie „kierowały” wykonawcą. Przyjęcie założenia odmiennego silnie ograniczałoby w praktyce zakres odpowiedzialności zleceniodawcy, ponieważ z zasady możliwe byłoby podniesienie przez zleceniodawcę zarzutu powierzenia zadania podmiotowi profesjonalnie wykonującemu określone funkcje władcze25. Stąd też, z uwagi na solidarną odpowiedzialność, ustawodawca słusznie przewidział, że porozumienie musi określać zasady kontroli nad ich prawidłowym wykonywaniem. W literaturze wyrażony został pogląd, że w trakcie trwania powierzenia kompetencji organu administracji rządowej do załatwiania określonej kategorii spraw ulega „uśpieniu”, co nie znaczy, że ulega przeniesieniu i wojewoda traci ją bezpowrotnie. W sytuacji kiedy kontrola wykaże, że organ, któremu powierzono prowadzenie danej sprawy, nie wywiązuje się z tego obowiązku należycie, nie widać przeszkód, aby wojewoda skorzystał z nadal przysługującej mu kompetencji i podjął odpowiednie działania „zamiast” organu – powiernika. Możliwość działania wojewody w takiej sytuacji powinna wynikać z zawartego porozumienia, ale zdaniem autora poglądu nie jest to warunek niezbędny. Jak wskazano, mimo powierzenia określonych zadań odpowiedzialność wojewody za ich wykonanie nie ustaje, w związku z tym logiczne jest przyznanie możliwości działania wojewodzie w sytuacji niewywiązywania się z obowiązków przez organ – powiernika26. W naszym przekonaniu, z uwagi na to, że porozumienie podlega promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest aktem prawa miejscowego, dopóki nie zostanie uchylony nie istnieje możliwość, aby sprawy przekazane jednostce samorządu terytorialnego w drodze porozumienia były wykonywane przez wojewodę – wojewódzkiego konserwatora zabytków, chyba, że taka możliwość wyraźnie zastrzeżona została w treści porozumienia. W praktyce, 25 R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 2. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 527. 26 M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, LEX 2013. 136

Decentralizacja administracji konserwatorskiej na podstawie…

w treści porozumień bardzo często zawarte są klauzule, że w razie stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa lub zasad ochrony konserwatorskiej przy załatwianiu spraw powierzonych porozumieniem wojewoda ma prawo rozwiązać porozumienie ze skutkiem natychmiastowym – przykład m.in. porozumienia pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Powiatem Puckim27, porozumienia pomiędzy Wojewodą Opolskim a Powiatem Nyskim28. Analizując treść nyskiego porozumienia, warto zwrócić uwagę na klauzulę, że kandydatura na stanowisko powiatowego konserwatora zabytków każdorazowo będzie podlegać akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków; wykonywanie przez niego zadań wymaga ścisłego współdziałania z wojewódzkim konserwatorem w zakresie powierzonych mu zadań, który w razie potrzeby udzielić ma mu merytorycznej pomocy, udostępniając dokumentację naukową, konserwatorską i historyczną znajdującą się w zasobach urzędu. Wojewoda, zgodnie z art. 96 ust. 2 u.o.z.o.z. może na podstawie porozumienia przekazać prowadzenie spraw zarówno gminom i powiatom, jak i związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań należy do wyłącznej właściwości rad jednostek (zgromadzeń związku) – por. art. 18 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 69 ust. 2 u.s.g., art. 12 pkt 8a u.s.p. (w przypadku zgromadzeń związku powiatów, ustawa nie określa szczegółowo jego uprawnień, brakuje również przepisu analogicznego do przepisu u.s.g., o tym, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy). Tak szeroki katalog wydaje się być uzasadniony, bowiem pozwala dostosować ze względu na potrzeby celowościowe i efektywności organizację służby konserwatorskiej. I tak, racjonalnym byłoby odciążenie i przekazanie prowadzenia niektórych spraw gminie, na obszarze której umiejscowionych 27 Porozumienie z dnia 27 lipca 2011 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Powiatem Puckim w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku przez Powiat Pucki, Dz.Urz.Pomor. 2011 nr 107 poz. 2195. 28 Porozumienie z dnia 5 grudnia 2008 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Opolskim a Powiatem Nyskim w sprawie przejęcia niektórych zadań z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dz.Urz.Opols. 2008 nr 101 poz. 2395. 137

Jaryna Smertyha, Kamil Burski

jest sporo obiektów zabytkowych. Zaniechaniem ustawodawcy, w naszym przekonaniu, było pominięcie w katalogu jednostek zdolnych do przejęcia kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków – związku metropolitarnego oraz związku powiatowo-gminnego – nowych form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Wszelkie zlecanie lub powierzanie zadań powoduje określone konsekwencje finansowe. Jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań zleconych według zasad i w terminach ustalonych w ustawach lub porozumieniach przekazujących zadanie. Jest to regulacja, która w praktyce często nie jest realizowana29. Analizując treść porozumień dotyczących przejęcia spraw z zakresu właściwości wojewódzkich konserwatorów zabytków, można spotkać się z praktyką zagwarantowania w treści porozumienia przekazywania przez stronę przekazującą stronie przejmującej dotacji w każdym roku kalendarzowym, udzielanej i rozliczanej zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych30 – tak m.in. porozumienie pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Gminą Miasta Gdańska31. Jednakże są zawierane przez jednostki samorządu terytorialnego porozumienia o przejęciu prowadzenia spraw należących do właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków, na mocy których jednostki nie otrzymują rekompensaty finansowej od strony przekazującej. O ile, w przypadku chociażby porozumienia pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Miastem Bielawa32, gdzie przekazano niewielki zakres sprawy – właściwie jednostkowy–- w postaci wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z terenu ośrodka historycznego miasta Bielawa, 29 J. Zimmermann, Prawo…, s. 233. 30 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 885 ze zm. 31 Porozumienie z dnia 5 listopada 2015 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Gminą Miasta Gdańska w sprawie prowadzenia z zakresu właściwości Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku przez Gminę Miasta Gdańska, Dz.Urz.Pomor. 2015 poz. 3422. 32 Porozumienie z dnia 16 marca 2011 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Miastem Bielawa w sprawie powierzania prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu Gminie Bielawa, Dz.Urz.Doln. 2011 nr 80 poz. 1214. 138

Decentralizacja administracji konserwatorskiej na podstawie…

z wyłączeniem obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, wydaje się to zrozumiałe. O tyle niezrozumiałe jest przekazanie Miastu Leszno przez Wojewodę Wielkopolskiego33 szerokiego zakresu spraw należących do właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu bez rekompensaty finansowej. Wydaje się, że takie porozumienie, pomimo kontrowersji wynikających z braku zapewnienia środków za realizację zadania, nie narusza przepisów prawa, a w szczególności przepisu art. 167 Konstytucji RP, a ma zastosowanie tu zasada volenti non fit iniuria, z uwagi na równorzędny stosunek stron zawieranego porozumienia. Wszelkie spory majątkowe związane z porozumieniem, co jest bezsporne w piśmiennictwie, rozpatrywać będzie sąd powszechny.

V. Konkluzje W rezultacie ustawowego upoważnienia powstało w Polsce mnóstwo stanowisk miejskich (powiatowych) konserwatorów zabytków. Z natury rzeczy bowiem, nie byłoby racjonalnym powierzanie prowadzenia spraw małym gminom, z uwagi na trudności w znalezieniu specjalistycznej kadry urzędniczej, także z uwagi na małą ilość obiektów podlegających ochronie konserwatorskiej. Warto pamiętać, że starostowie i prezydenci miast są organami administracji architektoniczno-budowlanej, więc naturalne jest im powierzanie prowadzenia spraw dotyczących chociażby ochrony zabytków nieruchomych. Praktykę przekazywania spraw z zakresu administracji rządowej jednostkom samorządu terytorialnego należy ocenić pozytywnie, chociażby z uwagi na zasadę subsydiarności. W przypadku jednostki, na obszarze działania której znajduje się duża ilość obiektów podlegających ochronie, decentralizacja zadań i odciążenie wojewódzkiego konserwatora może istotnie przyczyniać się do większej dbałości o ochronę dziedzictwa kulturowego. Za zagrożenie uznajemy częstą praktykę powierzania obowiązków jednostkom bez zapewnienia im 33 Porozumienie z dnia 28 października 2015 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Miastem Leszno w sprawie powierzenia Miastu Leszno spraw z zakresu właściwości Wojewody Wielkopolskiego realizowanych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dz.Urz.Wielk. 2015 poz. 6621. 139

Jaryna Smertyha, Kamil Burski

rekompensaty finansowej, bowiem jednostki winny mieć zapewnione przez państwo środki, adekwatnie do realizowanych przez nie zadań.

Abstrakt Artykuł przedstawia prawne rozważania dotyczące przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji do prowadzenia spraw administracyjnych należących do właściwości wojewódzkich konserwatorów zabytków, prawnej charakterystyki porozumień administracyjnych, ochrony dóbr kultury na poziomie lokalnym.

Abstract Decentralization of Conservation Administration on the Basis of Agreements Between Voivodes and Local Self-Governments

The article presents legal considerations of the transfer to local selfgovernment the power to conduct administrative matters within the jurisdiction of the voivodship cultural goods conservators, the legal characteristics of administrative arrangements, the protection of cultural goods at the local level.

Bibliografia Literatura • Chmielnicki P. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013. • Chmielnicki P., Efektywność prawnego determinowania relacji pomiędzy wojewódzkim konserwatorem zabytków a organami gminy. Wybrane zagadnienia, [w:] P. Dobosz, K. Szepelak, W. Górny (red.), Dziedzictwo, dobra kultury, zabytki, ochrona i opieka w prawie, Kraków 2015. • Dobosz P., Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems governing the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015.

140

Decentralizacja administracji konserwatorskiej na podstawie…

• Hauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (red.), System prawa administracyjnego. Tom 2: Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012. • Hauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (red.), System prawa administracyjnego. Tom 6: Podmioty administrujące, Warszawa 2011. • Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2014. • Jafra T., Rola samorządu terytorialnego w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Guzek, A. Mazur (red.), Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie, Kraków 2015. • Morawski L., Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2009. • Ochendowski E., Prawo administracyjne – część ogólna, Toruń 2009. • Pacak M., Zmorek K., Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, LEX/el., 2013. • Pisarek M., Realizacja ochrony zabytków nieruchomych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (red.), Prawo a ochrona dóbr kultury, Kraków 2014. • Radwański Z., Olejniczak A., Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2012. • Smertyha J., Burski K., Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego jako forma ochrony zabytków, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Guzek, A. Mazur (red.), Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie, Kraków 2015. • Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2015. • Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013. • Zeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007. • Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2014.

141

Jaryna Smertyha, Kamil Burski

• Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 885 ze zm. • Porozumienie z dnia 5 grudnia 2008 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Opolskim a Powiatem Nyskim w sprawie przejęcia niektórych zadań z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dz.Urz.Opols. 2008 nr 101 poz. 2395. • Porozumienie z dnia 16 marca 2011 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Miastem Bielawa w sprawie powierzania prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu Gminie Bielawa, Dz.Urz.Dolno. 2011 nr 80 poz. 1214. • Porozumienie z dnia 27 lipca 2011 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Powiatem Puckim w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku przez Powiat Pucki, Dz.Urz.Pomor. 2011 nr 107 poz. 2195. • Porozumienie z dnia 28 października 2015 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Miastem Leszno w sprawie powierzenia Miastu Leszno spraw z zakresu właściwości Wojewody Wielkopolskiego realizowanych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dz.Urz.Wielk. 2015 poz. 6621. • Porozumienie z dnia 5 listopada 2015 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Gminą Miasta Gdańska w sprawie prowadzenia z zakresu właściwości Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku przez Gminę Miasta Gdańska, Dz.Urz.Pomor. 2015 poz. 3422.

142

Rozdział IX

Kacper Bienia1

USTAWA O O CHRONIE DZIEDZICT WA FRYDERYKA CHOPINA JAKO PRZYKŁ AD SZCZEGÓLNEJ REGUL ACJI PR AWNEJ CHRONIĄCEJ D OBRO KULTURY

Słowa kluczowe: Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina, ochrona dóbr kultury, Instytut Narodowy Fryderyka Chopina, Muzeum Fryderyka Chopina Key words: Act on the protection of the heritage of Fryderyk Chopin, protection of cultural heritage, The Fryderyk Chopin Institute, Chopin Museum

Wstęp Polska to kraj o ponad tysiącletniej historii, który na przestrzeni dziejów wzbogacił ludzkość o wielu znakomitych przedstawicieli nauki i niezapomnianych artystów. Ich pamięć i twórczość są chronione przez liczne patenty i prawo autorskie. Okazuje się jednak, że możliwa jest ochrona idąca znacznie dalej. Ustawodawca uznał, iż istnieje dobro kultury o tak doniosłym znaczeniu, że należy mu przyznać ochronę odrębnej ustawy, która będzie zabezpieczała je bardziej kompleksowo niż pozostałe dostępne w prawie instytucje. Dobrem tym jest dziedzictwo Fryderyka Chopina, które od 3 lutego 2001 roku 1 Student IV roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, Sędzia Sądu Koleżeńskiego Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ.

Kacper Bienia

(14 dni później ustawa weszła w życie) jest chronione odrębnym aktem prawnym, o randze ustawy. Ustawa ta ma zabezpieczać nazwisko i wizerunek Chopina, utwory, przedmioty i szereg innych obiektów związanych z kompozytorem. W tym momencie pojawia się wiele pytań. Dlaczego ustawodawca uznał, iż dziedzictwo Fryderyka Chopina jest tak ważne, by wzbogacić system polskiego prawa o ustawę chroniącą to dobro kultury w tak szczególny sposób. Jeśli natomiast dziedzictwo tego twórcy ma tak wzniosłe znaczenie, należy zastanowić się, co odwiodło ustawodawcę od objęcia tego rodzaju ochroną dziedzictw innych wielkich polskich artystów, np. Adama Mickiewicza, Juliusza Słowackiego czy Zygmunta Krasińskiego, uznawanych za wieszczów narodu polskiego. Jeśli natomiast dokonania związane z szeroko pojętą twórczością muzyczną uznawane są za posiadające wyższą wartość, pojawia się szereg kolejnych polskich nazwisk, które w porównywalnym stopniu co Fryderyk Chopin, miały wkład w rozwój światowej muzyki (z Ignacym Paderewskim na czele). Okazuje się, iż ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina2 jest nie tylko przykładem szczególnej regulacji prawnej mającej na celu ochronę oznaczonego dobra kultury, lecz także obiektem wielu kontrowersji. Wskazane wyżej wątpliwości co do ratio legis wskazanej ustawy oraz zasadności wprowadzenia przez nią poszczególnych instytucji będzie obiektem poniższych rozważań. Niniejsza praca ma bowiem na celu ocenę wskazanego aktu prawnego i funkcjonujących na jej podstawie instytucji oraz rozwianie nasuwających się wątpliwości co do tego rodzaju opieki roztaczanej nad pojedynczym dobrem kultury.

1. Dobra zabezpieczone przez ustawę o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina3 Zakres przedmiotowy wskazanej ustawy wskazuje art. 1 ust 1: Utwory Fryderyka Chopina i przedmioty z nim związane stanowią dobro ogólnonarodowe podlegające szczególnej ochronie. Nazwisko Fryderyka Chopina i jego wizerunek są chronione odpowiednio na zasadach 2 Ustawa z dnia 3 lutego 2001 r. o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina, Dz.U. 2001 nr 16 poz. 168. 3 Ibidem. 144

Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina…

dotyczących dóbr osobistych4 oraz art. 2: Uznaje się miejsce urodzenia Fryderyka Chopina – Dworek w Żelazowej Woli wraz z otaczającym go zabytkowym parkiem – za dobro kultury narodowej, podlegające ochronie przewidzianej w niniejszej ustawie5. Już w dwóch pierwszych artykułach ustawy pojawia się kilka terminów wymagających wyjaśnienia oraz wątpliwości co do konieczności wprowadzania tego rodzaju ochrony odrębną ustawą. Utwory i przedmioty związane z F. Chopinem zgodnie z ustawą są dobrem ogólnonarodowym. Czym jest dobro ogólnonarodowe? Okazuje się, że wśród obecnie obowiązujących aktów prawnych próżno szukać jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Pomocny w tym względzie jest uchylony przez ustawę z dnia 28 lipca 1990 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny6 art. 128 KC, który stanowił: Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym7. Wśród obecnie obowiązujących aktów prawnych o dobrach ogólnonarodowych mówi między innymi ustawa o ochronie Znaku Polski Walczącej, która w art. 1 wskazuje, że: Znak Polski Walczącej […] stanowi dobro ogólnonarodowe i podlega ochronie należnej historycznej spuściźnie Rzeczypospolitej Polskiej8 oraz art. 2 ustawy Prawo Łowieckie: Art. 2. Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa9. Przytoczone przepisy nadal nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czym jest dobro ogólnonarodowe. Sumując zebrane informacje, można dojść do wniosku, iż za ogólnonarodowe można uznać dobra, które są własnością, w rozumieniu Kodeksu cywilnego, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych lub podlegają ochronie, 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, Dz.U. 1990 nr 55 poz. 321. 7 Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, Dz.U. 1989 nr 3 poz. 11. 8 Ustawa z dnia 10 czerwca 2014 r. o ochronie znaku Polski Walczącej, Dz.U. 2014 poz. 1062. 9 Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 2168 ze zm. 145

Kacper Bienia

która należy się historycznej spuściźnie RP. Wydaje się jednak, że aby dozwolone było przypisanie danemu dobru wartości ogólnonarodowej konieczne jest jeszcze stwierdzenie przesłanki niewymienionej wprost w żadnym z cytowanych aktów prawnych. Przesłanką tą powinno być, obiektywnie stwierdzalne, posiadanie przez dane dobro wyjątkowej wartości dla zbiorowości, której można przypisać cechy narodu (naród: ogół mieszkańców pewnego terytorium mówiących jednym językiem związanych wspólną przeszłością i kulturą i mających świadomość tej wspólnoty10). Na podstawie powyższych rozważań można stwierdzić, iż w rozumieniu, ustawodawcy utwory i przedmioty związane z Fryderykiem Chopinem są dobrami uznawanymi przez naród polski za wyjątkowo ważne i cenne zaś ich własność należy do Skarbu Państwa lub innej państwowej osoby prawnej. Niezmiernie ciężko byłoby prowadzić polemikę z tego rodzaju stwierdzeniem. Należy przyznać ustawodawcy rację i przychylić się do jego oceny wartości utworów i przedmiotów związanych z Fryderykiem Chopinem. Niewątpliwie ów kompozytor i muzyk jest jedną z postaci historycznych, które w największym stopniu przyczyniły się do rozsławienia Polski na arenie międzynarodowej, a jego utwory do dziś stanowią niedościgniony wzór dla współczesnych twórców. Należy również zwrócić uwagę, iż wskazane dobra w myśl art. 1 omawianej ustawy podlegają szczególnej ochronie. Pozostałe akty prawne, jak i omawiana ustawa nie wprowadzają definicji legalnej szczególnej ochrony. Wprowadzenie takiej ochrony jest bowiem jednym z zadań omawianej ustawy. Wśród uregulowań, które mają objąć dobra związane z Fryderykiem Chopinem, taką kwalifikowaną ochroną należy wymienić oddanie ich pod bezpośrednią opiekę ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, utworzenie Narodowego Instytutu Fryderyka Chopina oraz możliwość przyznawania osobom fizycznym i jednostkom organizacyjnym wyróżniającym się w ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina odznaki honorowej „Zasłużony dla Ochrony Dziedzictwa Fryderyka Chopina”. Instytucje te będą przedmiotem rozważań w kolejnych akapitach. 10 Słownik Języka Polskiego PWN, opr. E. Sobol, Warszawa 2005, s. 506. 146

Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina…

Art. 2 ustawy wprowadza ochronę dla nazwiska i wizerunku Fryderyka Chopina. Wydawać się może, że jest to zapis niepotrzebny, gdyż są to dobra powszechnie chronione przez art. 23 Kodeksu cywilnego11. Okazuje się jednak, iż nazwiska i wizerunki postaci historycznych, zwłaszcza tych powszechnie znanych i cenionych, są wyjątkowo narażone na używanie ich przez osoby nieuprawnione. W tym momencie należy również wskazać na konieczność rozróżnienia tych dóbr. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i doktryna zgodnie opowiadają się za oddzieleniem prawa do ochrony wizerunku od ochrony nazwiska. Wizerunek jest dobrem, które nie posiada definicji legalnej w prawie polskim, lecz z pomocą przychodzi w tej kwestii wyrok SN, w którym stwierdzono: Wizerunek, poza dostrzegalnymi dla otoczenia cechami fizycznymi, tworzącymi wygląd danej jednostki i pozwalającymi – jak się określa – na jej identyfikację wśród innych ludzi może obejmować dodatkowe utrwalone elementy związane z wykonywanym zawodem jak charakteryzacja, ubiór, sposób poruszania się i kontaktowania z otoczeniem12. Należy również wskazać, iż: zdaniem Sądu Najwyższego nie jest zasadne utożsamianie upublicznienia nazwiska z upublicznieniem wizerunku, jeśli nie towarzyszy temu co najmniej ocena osoby, której nazwisko się podaje, budująca jej „wizerunek”13. Szczególne zagrożenie dla nazwisk i wizerunków postaci historycznych niesie ze sobą, ich „wysoka wartość rynkowa”. Umysł ludzki ma tendencję do wybierania tego co znane i sprawdzone, gdyż tego typu produkty i usługi utożsamiane są z bezpieczeństwem i pewnością jakości. Mechanizm ten wykorzystywany jest często w handlu i reklamie. Aby wzbudzić zaufanie i zachęcić do dokonywania zakupów wielokrotnie wykorzystywane są nazwiska i wizerunki znanych postaci. Nie wydaje się to problematyczne, gdy są to nazwiska osób współczesnych, które swymi decyzjami mogą zezwalać na takie korzystanie, z ich osoby, przez producentów. Na potrzebę regulowania tej kwestii trafiamy, gdy chodzi o wykorzystanie wizerunków i nazwisk postaci historycznych, które postrzegane są niejednokrotnie 11 Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm. 12 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2004 r. II CK 330/0, LEX nr 686639. 13 J. Buchalska, Nazwisko jako przedmiot ochrony w prawie polskim, LEX 2015, nr 250922. 147

Kacper Bienia

jako dobra wartościowe dla ogółu obywateli danego kraju, stanowiące wręcz element dumy narodowej. W kwestii wykorzystywania wizerunków i nazwisk postaci historycznych, od długiego czasu toczy się spór dotyczący pozwoleń na korzystanie z nich w konkretnych sytuacjach. Wskazać należy na wielokrotnie podnoszony w doktrynie postulat wykorzystywania nazwisk i wizerunków o tak doniosłym znaczeniu z najwyższym szacunkiem dla danego człowieka. Obowiązujące ustawodawstwo wielokrotnie nie jest w stanie dać odpowiedzi na pytanie, czy i kiedy można użyć danego nazwiska lub wizerunku w celu promocji oznaczonych produktów. Wśród nazwisk, które częstokroć stawały się przedmiotem sporu w kwestii dopuszczalności wykorzystania ich jako elementu znaku towarowego należy wskazać następujące: Sobieski, Mickiewicz, Kościuszko, Vasa czy Chopin. Ostatnie z wymienionych nazwisk mimo szczególnej opieki, jaką roztacza nad nią opisywana ustawa, również jest elementem znaku towarowego. Nad dopuszczalnością takiej sytuacji toczył się długotrwały spór doktrynalny, który ostatecznie został rozwiązany przez orzeczenie Sądu Najwyższego. Początkowo Urząd Patentowy Rzeczpospolitej Polskiej odmawiał zgody na rejestrację znaków towarowych zawierających wizerunki i nazwiska niektórych osób historycznych (decyzja odmowna dotyczyła nazwiska Jan III Sobieski dla artykułów dla palących, tytoniu, zapałek, papierosów i cygar14). Urząd podnosił, iż nazwisko historyczne osoby cenionej nie może być wykorzystywane do firmowania produktów, które są szkodliwe dla zdrowia. Stanowisko to okazało się sprzeczne z Konwencją Paryską o ochronie własności przemysłowej, która stanowi, iż rodzaj produktu nie powinien być jedyną przyczyną niedopuszczającą do rejestracji. W kwestii tej wypowiedział się również sędzia Sądu Najwyższego A. Wasilewski: jest niewątpliwe, iż nazwiska królów lub innych postaci historycznych stanowią faktycznie element dziedzictwa narodowego, rozumiane jako dobro wspólne narodu polskiego i już z tej przyczyny wykorzystywanie ich w sposób dowolny i nieograniczony w obrocie gospodarczym może powodować naruszenie interesu publicznego […]15. Widoczna jest 14 Ibidem. 15 Zdanie odrębne SSN Andrzeja Wasilewskiego w sprawie III RN 74/97, M. Prawn. 1998/9/358. 148

Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina…

zatem konieczność istnienia daleko idącej ostrożności przy wykorzystywaniu nazwisk i wizerunków osób historycznych w znakach towarowych. Powinno się to odbywać w taki sposób, by korzystanie z nich pozwalało na zabezpieczenie dobrego imienia i pamięci danej postaci historycznej. Wykorzystywanie nazwisk i wizerunków traktowanych jako dobra ogólnonarodowe w sposób nieodpowiedzialny może prowadzić do nadużycia prawa i być sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, na co w zgłoszonym zdaniu odrębnym również wskazuje A. Wasilewski16. Orzecznictwo wybrało jednak nurt odmienny wobec cytowanego sędziego SN. Obecnie dominujące jest stanowisko przyjmujące dopuszczalność używania w znakach towarowych nazwisk i wizerunków osób historycznych. Przyjęto, iż zasady współżycia społecznego nie są przeszkodą do takiego korzystania z wymienionych dóbr17. Sąd Najwyższy w wydawanych orzeczeniach poszedł nawet o krok dalej twierdząc, iż brak jest przesłanek naruszenia czci, pamięci osób historycznych czy zasad współżycia społecznego w używaniu w znakach towarowych nazwisk i wizerunków Fryderyka Chopina, Mikołaja Kopernika czy Jana III Sobieskiego dla oznaczenia wyrobów alkoholowych i tytoniowych18. Nie umniejszając w najmniejszym stopniu zasadności wyroków Sądu Najwyższego, z taką tezą zgodzić się jest niezmiernie trudno. Należy w tym momencie wskazać, iż Rzeczpospolita Polska jako eksporter, znana jest na arenie międzynarodowej, głównie z produkowanych przez rodzime gorzelnie alkoholi. Sytuacja, gdy najznamienitsze polskie nazwiska, jak wskazany Kopernik, Chopin czy Sobieski kojarzone są na świecie głównie z alkoholami, nie wydaje się być, dla dobrej pamięci tych postaci, szczególnie korzystna. Ich działalność i twórczość przyczyniły się w dużej mierze do kształtowania rozwoju nauki i sztuki zaś utożsamianie ich nazwisk z używkami, tak zgubnie wpływającymi na ludzki organizm, przez wielu Polaków może być traktowane jako umniejszanie wartości lub nawet obraza osób, które traktują jako symbole narodowe. Czy 16 Ibidem. 17 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r. III RN 74/97, M. Prawn. 1998/9/358. 18 J. Buchalska, Nazwisko… 149

Kacper Bienia

w związku z powyższym można uznać, iż ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina spełnia swoją rolę w zakresie ochrony jego nazwiska i wizerunku. Przytoczone działania Sądu Najwyższego i idąca za nią praktyka Urzędu Patentowego, zdają się nie traktować art. 1 ustawy szczególnie poważnie. Nazwisko Chopina podobnie, jak jego wizerunek, firmuje wiele produktów, z czego przynajmniej kilka nie przynosi najwybitniejszemu w dziejach naszego kraju pianiście wyjątkowej chluby. Wydaje się, że również działania ministrów właściwych na podstawie ustawy do podejmowania czynności mających na celu ochronę dziedzictwa Chopina również nie przynoszą oczekiwanych efektów. Zarówno Fryderyk Chopin, jak i niechroniony specjalną ustawą Jan III Sobieski, są twarzami wysokoprocentowych alkoholi, mimo iż ich dokonania wydają się pozwalać tym nazwiskom aspirować do firmowania znamienitszych produktów.

2. Instytucje prawne powołane w celu ochrony dziedzictwa Fryderyka Chopina Ustawa oddaje pieczę nad dobrami związanymi z Fryderykiem Chopinem w ręce ministra właściwego w sprawach kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jest to sytuacja nietypowa, gdyż nie często zdarza się, by organ administracji centralnej, w tym przypadku jednoosobowy organ administracji rządowej19, miał za zadanie bezpośrednio sprawować opiekę nad konkretnym dobrem. Minister ma również kompetencję i obowiązek dochodzenia ochrony wskazanych dóbr w przypadku, gdy są one wykorzystywane w sposób przynoszący ujmę. Badając kwestie związane z wykonywaniem przez ministra tej kompetencji, okazuje się, iż ministrowie w ciągu piętnastu lat obowiązywania ustawy nie byli chętni do korzystania z niej. Zaznaczano ubolewanie nad wykorzystywaniem wizerunku i nazwiska Chopina do firmowania wyrobów alkoholowych, lecz nie podejmowano dalej idących kroków prawnych20. Utworzono również Narodowy Instytut Chopina, który jest państwową instytucją kultury. Ustawa stawia przed Instytutem konkretne 19 E. Ura, Prawo Administracyjne, Warszawa 2015, s. 167. 20 J. Buchalska, Nazwisko… 150

Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina…

zadania, których wypełnianie stanowi obowiązek organów instytutu. Art. 5 ustawy stanowi: Zadaniem Instytutu jest: ochrona dziedzictwa Fryderyka Chopina, zarządzanie nieruchomościami i innymi rzeczami związanymi z Fryderykiem Chopinem, stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub będącymi w posiadaniu państwowych jednostek organizacyjnych, współdziałanie z jednostkami państwowymi i samorządowymi, organizacjami oraz osobami fizycznymi w działaniach stanowiących ochronę dziedzictwa Fryderyka Chopina21.

Instytut jest państwową instytucją kultury, której definicję można skonstruować, badając ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej22. Jest to organ tworzony przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, którego podstawowym zadaniem statutowym jest organizowanie działalności kulturalnej. Narodowy Instytut Fryderyka Chopina zasługuje na znacznie więcej słów uznania niż urzędujący ostatnio ministrowie kultury i dziedzictwa narodowego. Jego działalność w rzeczywisty sposób wpływa na kultywowanie pamięci Chopina i przynosi zarówno samemu artyście, jak i całej Polsce dobrą sławę nie tylko w Europie, ale wręcz na całym świecie. Instytut zgodnie z informacjami zamieszczonymi na jego portalu internetowym, prowadzi bardzo szeroko zakrojoną działalność. Sam instytut daje możliwość zapoznania się z dziełami Chopina, udostępnia mistrzowskie wykonania jego utworów, prowadzi działalność związaną z wydawaniem dzieł i przygotowywaniem tematycznych wystaw. Dzięki działalności Instytutu udało się odzyskać wiele przedmiotów związanych z Chopinem. Możliwe jest również zachowanie i powszechna dostępność pierwodruków i odręcznych zapisków, które niejednokrotnie są wyjątkowo cenne dla badaczy i muzyków próbujących odtworzyć dzieła Chopina w możliwie najdoskonalszy sposób. Poza wymienionymi działaniami Instytut bierze również udział w organizowaniu Międzynarodowego Festiwalu Chopin i jego Europa oraz Międzynarodowego Konkursu 21 Dz.U. 2001 nr 16 poz. 168. 22 Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tekst jedn. 2012 poz. 406 ze zm. 151

Kacper Bienia

Pianistycznego imienia Fryderyka Chopina znanego powszechnie jako Konkurs Chopinowski. Zwłaszcza ostatni z wymienionych elementów działalności Instytutu znany jest w świecie jako wydarzenie o najwyższej randze i prestiżu. Sam udział przynosi pianistom ogromy zaszczyt i jest poczytywany jako sukces zaś wygrana gwarantuje artyście dozgonne miejsce w gronie muzyków uznawanych za najwybitniejszych na świecie. Tego typu działania powinny być firmowane przez nazwisko i wizerunek Chopina. Używanie tych dóbr w celu propagowania działalności muzycznej na najwyższym światowym poziomie jest z całą pewnością właściwe i pozwala na oddanie muzykowi należnego mu uznania.

3. Cele ochrony dziedzictwa Fryderyka Chopina Przykładowy katalog działań, które powinny być podejmowane w celu ochrony dziedzictwa F. Chopina, zamieszczono w art. 3 przedstawianej ustawy. Kultywowanie pamięci, prowadzenie badań, rozwijanie wiedzy, popularyzowanie twórczości, pozyskiwanie przedmiotów związanych z Fryderykiem Chopinem, to w myśl cytowanego fragmentu ustawy najważniejsze zadania, jakie stoją przed osobami i organami, które mają na celu wypełnianie nałożonych na nie obowiązków. Kultywowanie pamięci Fryderyka Chopina to zadanie stawiane przede wszystkim przed przedstawionym powyżej Instytutem, którego działalność niewątpliwie zasługuje na docenienie i pozytywne oceny. Miejscem, które również jest niezwykle cenne w kwestii dbania o pamięć Chopina, jest Dworek w Żelazowej Woli, który przez ustawę został uznany, wraz z otaczającym go zabytkowym parkiem, za dobro kultury narodowej, podlegające ochronie ustawy. W tym momencie pojawia się kolejna instytucja, której celem jest dbanie o dobra związane z Fryderykiem Chopinem i wypełnianie celów wskazanych w art. 3. Obecnie w Dworku prowadzone jest Muzeum Chopina, które, współpracując z Instytutem, wypełnia założenia ustawy. Muzeum działa zwłaszcza przez wystawy, stałe i czasowe, które mają na celu przybliżenie zwiedzającym życia i twórczości Chopina. Objęcie Dworku i parku szczególną ochroną ustawy połączone ze sprawną działalnością Muzeum i Instytutu pozwoliło zachować miejsce urodzenia 152

Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina…

i młodzieńczych lat Chopina w niemalże nienaruszonej postaci. Nie tylko sam budynek i park, ale również wiele przedmiotów zachowanych w perfekcyjnym stanie robi wrażenie na gościach muzeum. Zarówno Instytut jak i współpracujące z nim Muzeum Fryderyka Chopina można uznać za instytucje potrzebne, a wręcz konieczne. Ich działalność w niezwykłym stopniu przyczyniła się do wypełnienia zadań stawianych im przez art. 3 ustawy o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina.

4. Odznaka honorowa „Zasłużony dla Ochrony Dziedzictwa Fryderyka Chopina” Ustawa artykułem 6 wprowadza możliwość odznaczenia osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej, której działania znacząco przyczyniły się do ochrony dziedzictwa Fryderyka Chopina odznaką honorową „Zasłużony dla Ochrony Dziedzictwa Fryderyka Chopina”. Przyznawanie odznaki w szczegółowy sposób reguluje Rozporządzenie Ministra Kultury w sprawie odznaki „Zasłużony dla Ochrony Dziedzictwa Fryderyka Chopina”23. Rozporządzenie określa wzór odznaki, szczegółowe zasady jej przyznawania oraz wzór wniosku o jej nadanie. W myśl rozporządzenia Odznaka jest zaszczytnym, honorowym wyróżnieniem, które nadawane jest osobom i jednostkom zasłużonym w dziedzinie ochrony dziedzictwa Fryderyka Chopina, które w szczególności: kultywowały wiedzę i pamięć o kompozytorze, prowadziły badania o jego twórczości i osobie, popularyzowały jego twórczość, chroniły dobra wymienione w art. 1 ustawy. Odznakę nadaje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego z własnej inicjatywy lub na podstawie wniosku podmiotów wskazanych punktach 1–6 paragrafu 3 cytowanego rozporządzenia. Wnioski o przyznanie odznaki powinny być kierowane do Instytutu Narodowego Fryderyka Chopina. Minister powołuje również organ, który ma wspierać go w działaniach zwianych z przyznawaniem odznaki. Jest nim komisja do spraw nadania odznaki. W jej skład 23 Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 5 lipca 2005 r. w sprawie odznaki honorowej „Zasłużony dla Ochrony Dziedzictwa Fryderyka Chopina”, Dz.U. 2005 nr 149 poz. 1234. 153

Kacper Bienia

wchodzi od 5 do 9 osób, które są autorytetami w dziedzinie badania twórczości Fryderyka Chopina.

Podsumowanie Przedstawiony w powyższych akapitach akt prawny jest zagadkowym dziełem polskiego ustawodawcy. Ochrona przyznana, na jego mocy, dziedzictwu Fryderyka Chopina, jest z całą pewnością daleko idąca. Należy jednak zastanowić się, czy taka ustawa jest potrzebna, a jeśli tak, to czy w obecnie obowiązującej formie spełnia swoje cele. Analizując obecny stan prawny w naszym kraju, po pierwsze wyrazisty jest nadmiar ustawodawstwa. Reprezentanci władzy ustawodawczej od wielu lat mają tendencję do tworzenia ustaw w sposób nieprzemyślany i chaotyczny. Zamiast starać się wykorzystać do maksimum dostępne już ustawodawstwo, uchwalają kolejne akty prawne, co w znaczący sposób zmniejsza przejrzystość całego systemu. Czy ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina dołączyła do tego niechlubnego grona? Niestety w znacznej mierze należy ocenić ją negatywnie. Ochrona przyznana dziedzictwu Chopina na jej mocy bez przeszkód mogła zostać zawarta w wielu innych ustawach poprzez zwykłą ich nowelizację. Jeśli natomiast ustawodawca uznał, iż istnieją dobra o tak doniosłym znaczeniu, iż należy im się ochrona osobnej ustawy, to należało podejść do zagadnienia kompleksowo i stworzyć akt prawny zabezpieczający dziedzictwo wszystkich postaci historycznych, uznawanych przez naród polski za najwybitniejsze. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie powstawanie w niedalekiej przyszłości podobnych ustaw, które chronić będą dziedzictwo, chociażby osób wskazanych we wstępie do niniejszego artykułu. Od starożytności wiadomo, iż im więcej ustaw, tym gorsze państwo. Działania ustawodawcy, prowadzące do ogromnego rozdrobnienia prawodawstwa, zawsze powinny spotykać się z krytyką środowiska prawniczego. Nie sposób jednak odmówić omawianej ustawie wprowadzenia kilku skutecznie działających instytucji. Instytut powołany jej mocą czy muzeum w Dworku w Żelazowej Woli, uznanym przez ustawę za dobro kultury narodowej, to z całą pewnością skuteczni obrońcy dziedzictwa Chopina. Ich działania zasługują na wiele pochwał. Czy jednak ich powołanie nie 154

Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina…

mogło mieć miejsca na innej podstawie niż omawiana ustawa? Oczywiście odpowiedź musi, po raz kolejny, wskazać na bezzasadność tworzenia przedstawianej ustawy. Powołanie instytutu czy muzeum nie wymaga przecież osobnej ustawy. Tworzenie i funkcjonowanie osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadającej osobowości prawnej reguluje przecież szereg aktów prawnych z Kodeksem cywilnym na czele. Co więcej, ocena ustawy powinna brać również pod uwagę efekty, jakie przyniosło jej wprowadzenie. Okazuje się jednak, iż i to kryterium nie pozwala na szczególnie pozytywne oceny. Mimo jej wprowadzenia i oddania w ręce właściwego ministra kompetencji związanych z obroną dziedzictwa Fryderyka Chopina okazuje się, iż mistrz fortepianu nadal uśmiecha się do klientów sklepów monopolowych z butelek zawierających wysoko procentowe trunki, co jest jaskrawym przykładem nieskuteczności ochrony wprowadzonej przez ustawę lub, co równie prawdopodobne, nieefektywności działań ministrów, w których gestii leży podejmowanie wymienionych czynności. Oczywistym jest, iż ochrona dziedzictwa najznamienitszych Polaków musi być priorytetem dla władz państwa. Jednak działania te powinny przybrać znacznie większą skalę i być daleko bardziej dopracowane. Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina powinna być tylko jednym z wielu rozdziałów, swego rodzaju, kodeksu chroniącego dziedzictwo wszystkich znaczących postaci historycznych sławiących imię narodu polskiego, zaś zadania ministra związane z tą ochroną zasługują na umieszczenie ich wśród zadań o najwyższym priorytecie.

Abstrakt Artykuł jest analizą ustawy o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina. Ten niezwykle zwięzły akt prawny powołuje kilka instytucji oraz wprowadza w życie ochronę prawną dla konkretnego dobra kultury, nieznaną wcześniej polskiemu ustawodawstwu. Funkcjonowanie wspomnianych instytucji poddane zostało ocenie, ze szczególnym uwzględnieniem ich znaczącej roli w wypełnianiu celów wskazanych przez ustawę. Konieczność uchwalania odrębnej ustawy dla ochrony dziedzictwa Fryderyka Chopina jest od długiego czasu obiektem kontrowersji. Niniejszy artykuł odpowiada na liczne pytania związane 155

Kacper Bienia

z przydatnością tego typu ustawodawstwa. Poza typowo prawniczym badaniem ratio legis praca przynosi również odpowiedzi na pytania związane z poziomem ochrony jaki rzeczywiście funkcjonuje w stosunku do dziedzictwa Fryderyka Chopina.

Abstract Act on Protection of Heritage of Fryderyk Chopin as an Example of Specific Legislation Protecting Cultural Heritage

The main goal of this article is to analyze the Act on the Protection of the heritage of Fryderyk Chopin. These extremely concise act appointed several institutions and implement the legal protection for specific cultural goods, previously unknown to the Polish legislation. The functioning of these institutions has been subjected to evaluation, with particular emphasis on their important role in meeting the objectives set out by law. The necessity of setting of a special act for the protection of the heritage of Fryderyk Chopin is an object of controversy. This article is also trying to answer number of questions related to the usefulness of this type of legislation. Besides typical legal analysis the article should bring answers to questions related to the level of protection which actually is functioning in relation to the heritage of Fryderyk Chopin.

Bibliografia Literatura • Buchalska J., Nazwisko jako przedmiot ochrony w prawie polskim, LEX 2015, nr 250922. • Słownik Języka Polskiego PWN, opr. E. Sobol, Warszawa 2005.

Wykaz aktów normatywnych • Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tekst jedn. 2012 poz. 406 ze zm. • Prawo łowieckie, Dz.U. 1995 nr 147 poz. 713. 156

Ustawa o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina…

• Ustawa z dnia 3 lutego 2001 r. o ochronie dziedzictwa Fryderyka Chopina, Dz.U. 2001 nr 16 poz. 168. • Ustawa z dnia 10 czerwca 2014 r. o ochronie znaku Polski Walczącej, Dz.U. 2014 poz. 1062. • Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm. • Rozporządzenie Ministra Kultury w sprawie odznaki „Zasłużony dla Ochrony Dziedzictwa Fryderyka Chopina, Dz.U. 2005 nr 149 poz. 1234.

Orzecznictwo • Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r. III RN 74/97, M.Prawn. 1998/9/358. • Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2004 r. II CK 330/0, LEX nr 686639. • Zdanie odrębne SSN Andrzeja Wasilewskiego w sprawie III RN 74/97, M.Prawn. 1998/9/358.

157

Rozdział X

Agnieszka Wilczyńska, Katarzyna Matyszewska1

ZAWIER ANE PRZEZ SKARB PAŃST WA UMOWY SPRZEDAŻY NIERUCHOMOŚCI ZABY TKOWYCH, Z OBOWIĄZKIEM ICH RENOWACJI PRZEZ PODMIOT Y PRYWATNE

Słowa kluczowe: ochrona zabytków, zabytki nieruchome, nadzór konserwatorski, podmioty prywatne, dotacje Key words: protection of monuments, immovable monuments, conservation supervision, private entities, grants

1. Wprowadzenie Wraz z rozpoczętym po roku 1989 procesem prywatyzacji obiektów państwowych, na dużą skalę zawierane zaczęły być umowy sprzedaży nieruchomości o statusie zabytków z obowiązkiem ich renowacji przez nabywcę. Na mocy obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, umowy takie są zawierane również obecnie. Własność nieruchomości może zatem przejść na nabywcę z dodatkowym ograniczeniem, jakim jest najczęściej obowiązek wykonania konkretnych prac renowacyjnych, czy też modernizacyjnych, a także stałe podleganie kontroli Konserwatora Zabytków. Niestety czas i praktyka pokazały, iż szereg nabytych w ten sposób obiektów nie został w ogóle poddany renowacji, bądź też renowacja 1 Autorki są studentkami III roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie.

Zawierane przez Skarb Państwa umowy sprzedaży nieruchomości…

ta nie została prawidłowo zakończona. Doprowadziło to do sytuacji, w której wiele zabytkowych nieruchomości, o często bogatej historii i cennych walorach architektonicznych czy artystycznych, stoi w ruinie wobec bezradności mieszkańców gminy, działaczy stowarzyszeń zajmujących się ochroną zabytków, czy w końcu wszystkich doceniających ogromne znaczenie takich obiektów dla historii i kultury kraju. Stąd pojawia się pytanie o przyczynę tego stanu rzeczy. Dlaczego wobec odpowiednich klauzul umownych i istniejących w tym zakresie regulacji prawnych, wiele nieruchomości zabytkowych nie zostało odnowionych i często nie widać perspektyw podjęcia kroków w celu przedsięwzięcia właściwych prac? Czy przewidziane prawnie sankcje nie są wystarczające? A może problem pojawia się już wcześniej, na etapie wyboru przez Skarb Państwa nabywcy obiektu – innymi słowy, może nie były to wybory przemyślane z punktu widzenia realnych możliwości wywiązania się przez podmioty z nałożonego obowiązku? By odpowiedzieć na te i inne pytania należy przede wszystkim przeanalizować obecne regulacje prawne w zakresie ochrony nieruchomości zabytkowych, uwzględniając zarówno aspekty administracyjnoprawne, jak i prawnokarne ochrony. Następnie konieczna jest analiza zaistniałych stanów faktycznych i praktyki, dzięki której uzyskamy pełniejszy obraz wskazanego problemu i jego źródeł.

2. Zarys regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Omówienie powyższego zagadnienia należy rozpocząć od analizy podstawowej regulacji w zakresie ochrony zabytków nieruchomych w Polsce tj. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej dalej ustawą. Na początku z uwagi na problematykę omawianego zagadnienia istotne jest zwrócenie uwagi na cele i wartości eksponowane wyraźnie w ustawie. Są to przede wszystkim: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia

159

Agnieszka Wilczyńska, Katarzyna Matyszewska

i niewłaściwego korzystania z zabytków2. Wskazana aksjologia powinna znajdować się w tle omawianych kwestii jako wskazanie właściwego kierunku interpretacji przepisów omawianego aktu. 2.1. Obowiązki właściciela nieruchomości zabytkowej Na gruncie ustawy nieruchomość stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, zyskuje status zabytku po dokonaniu wpisu do rejestru zabytków3. W tym momencie uaktualnia się reżim ustawy i szereg konsekwencji w postaci obowiązków właściwego konserwatora zabytków oraz właściciela obiektu. Wobec powyższego, w momencie sprzedaży przez Skarb Państwa wpisanej do rejestru nieruchomości, na rzecz podmiotu prywatnego, konieczne stało się zabezpieczenie opieki nad zabytkiem i dbałości o jego stan. Ustawa wskazuje, iż jeżeli stan zachowania zabytku tego wymaga, na nabywcę nakłada się obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich4. Niezależnie od tych wskazanych dodatkowo obowiązków, opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany i jego dysponent ponosi pełną odpowiedzialność za jego stan. Samo zatem wpisanie budynku do rejestru zabytków powoduje nałożenie na właściciela obowiązku sprawowania nad nim opieki. Zgodnie z treścią wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. o sygn. I SA/Wa 48/09: Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. Co więcej, w tym samym wyroku podkreślone zostało, iż nawet argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej, nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań 2 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 4 pkt. 1,2,3, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. 3 Ibidem, art. 3 pkt 1 u.o.z. 4 Ibidem, art. 26 pkt 1, art. 27 u.o.z. 160

Zawierane przez Skarb Państwa umowy sprzedaży nieruchomości…

dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Pojawia się tutaj kluczowy problem finansowania prac konserwatorskich, który zostanie jeszcze szczegółowo omówiony. 2.2. Rola Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nadzór nad sprawowaniem przez właściciela ustawowych obowiązków względem zabytku sprawuje Wojewódzki Konserwator Zabytków (WKZ). Kontroluje on realizację i przestrzeganie przepisów ustawy, a także jest uprawniony do inicjowania innych czynności kontrolnych, w tym do wydawania zaleceń na podstawie przeprowadzonych analiz. Są to między innymi: decyzje o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób z nim sprzeczny prac, o przywróceniu nieruchomości do stanu poprzedniego bądź możliwie najlepszego, czy decyzje nakazujące przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Najdalej idącą decyzją, jaką może wydać Wojewódzki Konserwator Zabytków, jest decyzja o czasowym zajęciu nieruchomości do czasu usunięcia zagrożenia. Jedną z najistotniejszych kompetencji WKZ jest możliwość wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie w określonym terminie prac konserwatorskich lub robót budowlanych, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku5. Adresatem tej decyzji może być jedynie osoba mająca prawo do korzystania z zabytku na podstawie wskazanego tytułu prawnego, zatem nie zawsze musi to być właściciel obiektu6. Rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez właściciela musi natomiast trzymać się ściśle litery prawa, co oznacza, że treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w przepisie7. Rodzaj i zakres prac powinien być zatem wskazany w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Doprecyzowując, prace konserwatorskie to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz 5 Ibidem, art. 49 pkt. 1 u.o.z. 6 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r., II OSK 245/11, LEX nr 1212682. 7 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., I SA/Wa 1089/05, LEX nr 203827. 161

Agnieszka Wilczyńska, Katarzyna Matyszewska

dokumentowanie tych działań, natomiast przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego8. Orzecznictwo wskazuje na szerokie rozumienie „niezbędnych prac”, które w danej sytuacji (ze względu na konieczność ochrony zabytku) powinny zostać przeprowadzone. Przykładowo zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. VII SA/Wa 2443/13: do takich robót można zaliczyć prace związane z naprawą konstrukcji obiektu tj. w zakresie remontu stropów i konstrukcji dachowej oraz prace związane z naprawą pokrycia dachowego jak również wykonanie właściwego odprowadzenia wód deszczowych. Podkreślić należy, iż obecna regulacja uzależnia nakazanie wykonania odpowiednich prac od zaistnienia stanu niezbędności ich przeprowadzenia, a nie od uznania takiej potrzeby przez WKZ9. Niemniej jednak decyzja WKZ mieści się w sferze uznania administracyjnego i w ograniczonym stopniu podlega kontroli sądowej10. Co szczególnie ważne ze względu na omawiany problem, WKZ może zarządzić wykonanie zastępcze wskazanych prac na koszt Skarbu Państwa jeśli między innymi (co zdarza się najczęściej) nie zostały one wykonane w terminie11. Ustawa wyraźnie przyznaje silne kompetencje decyzyjne konserwatorowi zabytków, a poprzez możliwość zarządzenia wykonania zastępczego, przynajmniej teoretycznie ustanawia bezwzględną ochronę zagrożonego zniszczeniem zabytku. Wątpliwości budzić może natomiast znaczenie zaleceń konserwatorskich. Wyrażony został pogląd kwalifikujący tę formę działania jako przyrzeczenie administracyjne ze względu na funkcję, jaką jest wskazanie pożądanego kierunku działań dotyczących ochrony zabytku12 . 8 Art. 3 pkt 6 u.o.z., art. 3 pkt 7 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 8 u.o.z. 9 R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Komentarz do art. 49 u.o.z., Kraków 2004. 10 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., I SA/Wa 1501/11, LEX nr 1145346. 11 M. Cherka, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Komentarz do art. 49 u.o.z., Warszawa 2010. 12 K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, „Kurier Konserwatorski”, 2010, nr 6. 162

Zawierane przez Skarb Państwa umowy sprzedaży nieruchomości…

Wynika z tego postulat nie przypisywania zaleceniom konserwatorskim charakteru władczego, a jedynie traktowania ich jako środka ułatwiającego współdziałanie konserwatora z właścicielem zabytku nieruchomego. Wobec powyższego zalecenia te nie odgrywają znaczącej roli z punktu widzenia omawianego problemu. Pomimo rozbudowanej przedmiotowo instytucji zaleceń konserwatorskich, brak faktycznego charakteru władczego zaleceń prowadzi do niemożności wpływu na właściciela nieruchomości przez konserwatora. 2.3. Regulacja prawnokarna Na uwagę zasługuje natomiast regulacja prawnokarna przewidziana przez ustawę. Wyszczególnia ona sankcje aresztu, ograniczenia wolności bądź grzywny za niezabezpieczenie przez właściciela zabytku we właściwy sposób lub niepowiadomienie o jego zagrożeniu, w wyniku czego doszło do jego uszkodzenia lub zniszczenia13. Istotne jest, że czyn ten może zostać popełniony również nieumyślnie, w wypadku kiedy właściciel nie powiadomił WKZ o zagrożeniu, ze względu na niedochowanie prawidłowej w danym przypadku ostrożności. Natomiast za niewykonanie zaleceń pokontrolnych wydanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków grozi jedynie sankcja grzywny. W obydwu przypadkach grzywna może wynosić od 5 do 20 tys. zł. Ustawa przewiduje zatem zarówno nadzór WKZ nad właścicielem obiektu zabytkowego i jego działaniami podejmowanymi w związku z chronionym obiektem, jak i szereg środków administracyjnoprawnych i karnoprawnych mających służyć prewencji obiektu przed niewywiązywaniem się przez właściciela zabytku z jego obowiązków. 2.4. System dotacji Najczęstszą przyczyną zaniechania realizacji wskazanych obowiązków jest brak środków pieniężnych na wykonanie zaleconych prac. Koszty renowacji obiektów zabytkowych są bardzo wysokie, a dodatkowo często problematyczne jest oszacowanie ich finalnej wartości. Jest to ogromnym problemem wielu właścicieli zobowiązanych do finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych. Dla takich podmiotów istnieje jednakże możliwość ubiegania 13 Art. 113, 119 u.o.z. 163

Agnieszka Wilczyńska, Katarzyna Matyszewska

się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac przy budynku w ramach współfinansowania opieki nad zabytkami14. Dotacje udzielane są przez Ministra właściwego do spraw Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Mogą one zostać udzielone na podstawie umów podpisanych przez jednostki z ministrem. Stanowią szczególny rodzaj umowy dotacyjnej, czyli umowy między podmiotem dotującym i dotowanym, zawieranej w celu zrealizowania określonego zadania oraz przekazania środków finansowych potrzebnych do jego wykonania15. Osobno dotacje mogą być także udzielane przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa na podstawie uchwały tegoż organu. Wskazać należy, iż poza dofinansowaniem krajowym istnieje możliwość uzyskania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej w związku z projektami związanymi z dziedzictwem kulturowym, prowadzonymi na terytorium Rzeczpospolitej Polski w ramach funduszy strukturalnych. Jest to między innymi program: Infrastruktura i Środowisko w osi priorytetowej – Ochrona dziedzictwa kulturalnego i rozwój zasobów kultury. Różne formy pomocy finansowej w formie dotacji, pożyczek oraz dofinansowań oferują także fundacje oraz stowarzyszenia działające w celu ochrony dóbr kultury. Ustawodawca wprowadził jednakże katalog ograniczeń, dotyczących przyznawania dotacji. Po pierwsze istnieje ograniczenie przedmiotowe omawianej dotacji. Zawężona została ona do nakładów koniecznych, ustalonych na podstawie kosztorysu zatwierdzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ustawodawca określił katalog nakładów koniecznych w artykule 77 ustawy, ma on charakter zamknięty – dotacje nie mogą obejmować pokrycia kosztów prac, które nie są zawarte w przepisie. Ponadto wprowadzone jest ograniczenie czasowe – wniosek może dotyczyć prac lub robót, które zostaną przeprowadzone w roku złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji lub w roku następującym po roku złożenia tego wniosku lub tych, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok 14 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 127 ust 1 pkt 1, tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 885 ze zm. 15 E. Stupienko, Zakres, formy stosowania i charakter prawny tzw. umowy dotacyjnej, „Krytyka Prawa”, 2014, nr 1, s. 429–448. 164

Zawierane przez Skarb Państwa umowy sprzedaży nieruchomości…

złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji. Wniosek nie może dotyczyć prac aktualnie prowadzonych przy zabytku, może on zostać złożony dopiero po przeprowadzeniu danych prac16. Dotacje są ograniczone także przez określanie górnych limitów wartościowych. Dotacja co do zasady może wynosić maksymalnie 50% nakładów koniecznych. Istnieje jednak możliwość dotacji obejmującej do 100% wartości nakładów koniecznych, jeżeli zabytek posiada nadzwyczajną wartość historyczną, artystyczną lub naukową albo wymaga złożonych technologicznie prac lub robót, bądź stan zachowania zabytku wymaga niezwłocznego podjęcia prac. Określone przez ustawę pułapy dofinansowania dotyczą kumulatywnie dotacji otrzymanych od ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast w zakresie dotacji przyznawanych przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa na podstawie uchwały organu w zakresie określonym dla dotacji przyznawanych przez ministra w art. 77 ustawy, jej wysokość może wynieść do 100% nakładów koniecznych. Ostatecznie wysokość dotacji państwowych oraz dotacji samorządowych nie może przekroczyć 100% nakładów koniecznych na wykonanie określonych prac lub robót.

3. Regulacja ustawy w świetle praktyki Możliwość w wyszczególnionych pilnych przypadkach, takich jak skrajnie zły, wymagający natychmiastowej interwencji stan zabytkowego budynku, uzyskania dotacji w wysokości 100% nakładów koniecznych, sugerowałaby, iż nie ma ryzyka pozostawienia zabytku w ruinie w wyniku braku środków finansowych właściciela obiektu na wykonanie określonych prac. Niestety rzeczywisty stan zabytków świadczy o tym, że praktyka w tym przypadku znacznie odbiega od wskazań omawianej regulacji. Obecnie wiele zabytkowych nieruchomości na terenie całej Polski stoi w ruinie bez podejmowania żadnych interwencji. O ile oczywistym jest, iż bez znaczącego udziału inwestorów nie jest możliwe odrestaurowanie w pełni wielu z tych 16 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 roku, I SA/Wa 1810/06, LEX nr 342577. 165

Agnieszka Wilczyńska, Katarzyna Matyszewska

zabytków, o tyle kontrowersje budzą historie obiektów, o wyjątkowym walorze architektonicznym i artystycznym, które przez wiele lat, mimo licznych interwencji i nadzoru WKZ znajdują się w stanie grożącym całkowitym zniszczeniem. Wpływ na to ma z jednej strony trudność uzyskania przez podmioty omawianej dotacji, a także brak rzeczywistej interwencji konserwatora zabytków, a zamiast tego odwlekanie latami koniecznych działań. Jak już to zostało wskazane, oferowane przez państwo wsparcie finansowe dla osób fizycznych jest obostrzone wieloma ograniczeniami o charakterze przedmiotowym, czasowym oraz ilościowym. Zastosowane przez ustawodawcę restrykcje prowadzą do trudności w spełnieniu warunków przez podmioty ubiegające się o dotacje. Przykładowo procedura złożenia wniosku określona w rozporządzeniu ministra, bądź w uchwałach organów samorządu terytorialnego wymaga od wnioskodawców między innymi złożenia kosztorysu wstępnego, którego opracowanie może wiązać się z dodatkowymi kosztami. Tym podobnych wymogów utrudniających starania o uzyskanie dotacji można napotkać bardzo wiele. Istotne w omawianej kwestii jest również to, że koszty prac przy budynkach zabytkowych są znacznie wyższe niż w przypadku budynków nieobjętych ochroną konserwatorską. Zgodnie z nowelizacją ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r., osoby prowadzące prace przy budynku muszą mieć ukończone studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie w zakresie konserwacji i restauracji dzieł sztuki lub konserwacji zabytków oraz po rozpoczęciu studiów drugiego stopnia lub po zaliczeniu szóstego semestru jednolitych studiów magisterskich przez co najmniej 9 miesięcy brać udział w pracach konserwatorskich, pracach restauratorskich lub badaniach konserwatorskich, prowadzonych przy zabytkach wpisanych do rejestru inwentarza muzeum będącego instytucją kultury17. Wymóg doświadczenia zawodowego przy podobnych pracach muszą mieć także osoby, które prowadzą roboty budowlane – udział przez okres 18 miesięcy. Wprowadzone w ustawie wymagania były wcześniej przedmiotem rozporządzenia MKiDN. Zgodnie z sejmowym uzasadnieniem do projektów 17 Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów, art. 13, Dz.U. 2015 poz. 1505. 166

Zawierane przez Skarb Państwa umowy sprzedaży nieruchomości…

nowelizacji obniżenie obowiązkowej długości praktyk, mających doprowadzić do polepszenia dostępności usług konserwatorskich oraz spadku cen tych usług. Aby zmienić zaistniały stan rzeczy należałoby w fazie przetargów dogłębniej kontrolować wiarygodność oferenta oraz dokładnie analizować plan inwestycyjny, dotyczący nieruchomości. Miałoby to na celu zbadanie zamiarów inwestora co do danej nieruchomości. Na przestrzeni ostatnich lat wiele przedsiębiorstw inwestowało w nieruchomości zabytkowe, nie mając zamiaru inwestowania w ich restaurowanie, wykorzystując zakup nieruchomości jako formę lokaty kapitału. Aby zapobiec działaniu takich przedsiębiorstw, należy działając w ramach przetargu dokonać dokładnej analizy planów inwestycyjnych podmiotów, w szczególności rozważając oferty, które przewidują przeznaczenie obiektu na cele usługowe. Warto bowiem zauważyć, iż wiele zabytków zostało odrestaurowanych przez podmioty prywatne właśnie w takim celu i spełniają one teraz role hoteli, oddziałów banków lub firm. Pozwala to na skuteczną rewitalizację tych budynków, które spełniając role gospodarcze zapewniają fundusze na ewentualne prace renowacyjne, które mogą okazać się niezbędne w przyszłości. Co ciekawe, wiele takich projektów zostało zrealizowanych w mniejszych polskich miastach, co świadczy o realnej możliwości realizacji tego typu przedsięwzięć. Warto zastanowić się również, czy na poprawę sytuacji mogłoby wpłynąć uelastycznienie systemu dotacji. Propozycją wsparcia inwestorów jest wprowadzenie systemu ulg podatkowych dla danych podmiotów, między innymi w ramach podatku dochodowego, mających na celu częściowe odciążenie inwestorów. Takie ulgi spełniałyby rolę motywacyjną dla danych podmiotów oraz w przeciwieństwie do dotacji miałyby charakter pewny, niezależny od decyzji administracyjnych. Obecnie w systemie podatkowym istnieją pojedyncze ulgi na rzecz podmiotów będących we władaniu nieruchomości zabytkowych. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych przewiduje zwolnienie z podatku od nieruchomości dla gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem

167

Agnieszka Wilczyńska, Katarzyna Matyszewska

części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej18 . Podobną ulgę dla I i II grupy podatkowej przewiduje ustawa o podatku od spadków i darowizn. Dla zaniedbanych przez podmioty prywatne zabytków rozwiązaniem mogłoby być także wywłaszczenie nieruchomości przez starostę na rzecz Skarbu Państwa lub przejęcie jej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z art. 50 u.o.z. Czynności te wymagają przekazania podmiotowi odszkodowania w wysokości rynkowej wartości nieruchomości, bądź w wysokości nieruchomości zamiennej o podobnej wartości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi to znaczne obciążenie pieniężne, co przyczynia się do tego, że w praktyce rzadko stosuje się instytucje wywłaszczenia w przypadku nieruchomości zabytkowych. Warto jednak podkreślić, że wyceny w przypadku wywłaszczenia przez starostę dokonuje inwestor, natomiast w przypadku wywłaszczenia na cele publiczne dokonywanego przez WKZ – niezależny rzeczoznawca. W tym drugim przypadku przyczynia się to często do znacznie niższych kosztów wywłaszczenia.

4. Podsumowanie Po dokonaniu powyższej analizy stanu prawnego i zaistniałej praktyki zasadne wydaje się być pytanie, czy nie należy zaostrzyć nadzoru sprawowanego nad Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie sprawowanych przez niego funkcji względem ochrony nieruchomości zabytkowych. Wiele bowiem z decyzji tego organu charakteryzuje się znaczną swobodą przy ich podejmowaniu, stąd nietrudno dostrzec, że może dochodzić do nadużyć czy też błędów w postaci chociażby niestarannego wyboru kontrahenta – nabywcy nieruchomości, niedokładnej oceny ryzyka zagrożenia dla obiektu, czy też niedokonywania w pilnych przypadkach wywłaszczenia nieruchomości. Oczywistym jest, że pewien stopień nieprecyzyjności ocen organu musi być zawsze brany pod uwagę, podobnie jak i fakt, iż niemożliwym czy też niezmiernie trudnym jest odrestaurowanie 18 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 716 ze zm. 168

Zawierane przez Skarb Państwa umowy sprzedaży nieruchomości…

wszystkich zabytkowych obiektów zagrożonych zniszczeniem. Warto jednak zastanowić się nad zaostrzeniem nadzoru nad działaniami WKZ w zakresie podejmowania decyzji odnośnie obiektów szczególnie cennych tj. wyjątkowo wartościowych z punktu widzenia architektonicznego, artystycznego czy też historycznego. Niewątpliwie tego typu szacowanie niesie za sobą ryzyko pominięcia w objęciu ochroną pewnych również wartościowych obiektów, lecz niespełniających wskazanych szczególnych kryteriów. Wydaje się jednak, iż takie wartościowanie w większym stopniu umożliwi osiągnięcie celu, jakim jest niedopuszczanie do sytuacji mających miejsce obecnie, gdzie często w ruinie znajdują się obiekty, które ze względu na ich bogatą historię i walory estetyczne powinny zostać objęte szczególną ochroną, a nie są nią w znacznej części objęte w ogóle. Co więcej odnośnie tej rangi zabytków wybór nabywcy powinien być przeprowadzany ze szczególną starannością i zasadna wydaje się być w tym wypadku dodatkowa weryfikacja decyzji przez organ nadzorujący. Wobec istniejącej regulacji prawnej, która niewątpliwie zapewnia w teorii ochronę obiektom zabytkowym, konieczne jest zatem przede wszystkim podniesienie efektywności działań odpowiednich organów administracji sprawujących pieczę nad stanem zabytków nieruchomych oddanych w ręce podmiotu prywatnego.

Abstrakt Niniejszy artykuł przedstawia analizę prawnych oraz faktycznych uwarunkowań, wpływających na stan zabytków nieruchomych zakupionych od Skarbu Państwa przez podmioty prywatne. Omówiony został zakres obowiązków nabywcy nieruchomości zabytkowej, jak i szczególna rola w tym zakresie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Artykuł zawiera również omówienie systemu dotacji oraz nadzoru konserwatorskiego oraz ich roli w procesie rewitalizacji budynków zabytkowych. Poddany ocenie jest ich charakter praktyczny w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Artykuł zamykają rozważania dotyczące możliwości zmian w regulacji prawnej oraz podjęcia działań zmierzających do zwiększenia ochrony

169

Agnieszka Wilczyńska, Katarzyna Matyszewska

zabytków nieruchomych poprzez podniesienie efektywności egzekwowania koniecznych planów rewitalizacyjnych.

Abstract Agreements of Sale of Historic Real Estates Concluded by the State Treasury with a Duty of Their Restoration by Private Operators

This paper presents an analysis of the legal and factual conditions affecting the state of immovable monuments purchased from the Treasury by private entities. Discussed were the responsibilities of the purchaser of the historic property and special role in this regard of the Provincial Conservator of Monuments. The article also contains a discussion of the system of subsidies and conservation supervision and their role in the revitalization of historic buildings. Evaluated is their practical nature in the light of the law on the protection and care of monuments. Article closes on the reflection on the possibility of introducing regulations and taking measures aimed at increasing the protection of immovable monuments by improving the efficiency of enforcement of the prescribed regeneration plans.

Bibliografia Literatura • Cherka M., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010. • Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze 2004. • Stupienko E., Zakres, formy stosowania i charakter prawny tzw. umowy dotacyjnej, „Krytyka Prawa”, 2014, nr 1. • Zalasińska K., Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, „Kurier Konserwatorski”, 2010, nr 6.

170

Zawierane przez Skarb Państwa umowy sprzedaży nieruchomości…

Wykaz aktów normatywnych • Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 716 ze zm. • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741. • Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 885 ze zm. • Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów, Dz.U. 2015 poz. 1505.

171

Rozdział XI Duszan Wolczyński1

UWAGI NA TLE STOSOWANIA ZWOLNIENIA OD PODATKU OD NIERUCHOMOŚCI BUDYNKÓW I GRUNTÓW WPISANYCH INDYWIDUALNIE D O REJESTRU ZABY TKÓW

Słowa kluczowe: podatek od nieruchomości, zwolnienie, zabytki Key words: Property tax, exemption, monuments

Wstęp. Ulgi i zwolnienia podatkowe jako forma ochrony dziedzictwa kulturowego Ochrona prawna dziedzictwa kulturowego może przybierać różne formy. Zdaje się, iż przyjąć można systematykę dzielącą ją na 3 płaszczyzny: ochronę administracyjnoprawną2, karnoprawną3 i cywilnoprawną4. W zakresie tej pierwszej mieści się ochrona, która jest przedmiotem regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami5. Art. 7 u.o.z.o.z., wymieniając zamknięty katalog prawnych 1 Autor jest studentem V roku Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 143. 3 Ibidem, s. 204. 4 Ibidem, s. 220. 5 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm., dalej jako: u.o.z.o.z.

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

form ochrony konserwatorskiej6, wskazuje, iż może ona polegać na wpisie do rejestru zabytków, uznaniu zabytku za pomnik historii, utworzeniu parku kulturowego oraz ustaleniu ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Administracyjnoprawna ochrona może być także związana z nadzorem konserwatorskim7 lub nałożeniem na właściciela pewnych obowiązków publicznoprawnych. Ochrona karnoprawna z kolei związana jest z penalizacją kategorii zachowań godzących w dziedzictwo kulturowe. Jej wyraz stanowi katalog przestępstw i wykroczeń przeciwko dziedzictwu kultury. Cywilnoprawna płaszczyzna związana jest natomiast z odpowiedzialnością deliktową oraz roszczeniami wynikającymi z art. 222 § 1 i § 2 oraz art. 344 § 1 Kodeksu cywilnego8. Skuteczny system ochrony zabytków wymaga jednak nie tylko egzekwowania obowiązków, nakazów i zakazów od właścicieli dóbr kultury. Powinien także tworzyć system zachęt o charakterze ekonomicznym. Formę takich zachęt stanowią ulgi podatkowe, motywujące do należytej dbałości o zabytki9. Są one przejawem ochrony administracyjnoprawnej10, a ich obecność związana jest z ograniczaniem prawa własności ze względu na interes społeczny, przejawiający się w potrzebie ochrony dóbr kultury. Ich zadaniem jest równoważenie dodatkowych obowiązków i ciężarów nałożonych na właścicieli zabytków11. Służą wspieraniu ich poprzez zmniejszanie obciążeń fiskalnych związanych z posiadanymi przez nimi dobrami kultury, a także motywowanie do podejmowania we własnym zakresie działań konserwatorskich i ochronnych. Mechanizmy redukujące obciążenia fiskalne mają czynić takie działania bardziej opłacalne dla 6 M. Cherka, Komentarz do art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010 (dostęp: 18.02.2016). 7 K. Zeidler, Prawo…, s. 173. 8 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm., dalej jako: k.c. 9 http://bc.pollub.pl/Content/691/zabytki.pdf (dostęp: 18.02.2016). 10 K. Zeidler, Prawo…, s. 201. 11 http://www.kongreskultury.pl/library/File/RaportDziedzictwo/dziedzictwo_ raport_w.pelna%281%29.pdf (dostęp: 18.02.2016). 173

Duszan Wolczyński

właścicieli12. To z kolei skutkować ma zachętą do finansowania ochrony zabytków ze źródeł prywatnych, a zatem „odciążanie” budżetu państwa w tym zakresie, gdyż nie jest możliwym pokrywanie kosztów większości prac konserwatorskich w całości z budżetu państwa. Ulgi podatkowe zdają się być w tej sytuacji nieodzowne13, gdyż brak skutecznego systemu zachęt spowodować może brak zainteresowania tą działalnością inwestorów. To z kolei powoduje ryzyko powstania nieodwracalnych strat w spuściźnie kultury narodowej14. Ulgi i zwolnienia podatkowe mogą stanowić zachętę do odbudowy, remontu czy adaptacji obiektu mobilizując właścicieli do ponoszenia nakładów na rewaloryzację15 zabytków przez nich samych. W ujęciu prakseologicznym stanowią zatem nagrodę, czyli bodziec powodujący pożądane pozytywne działanie16. Wpisują się one w system wsparcia finansowego służący ochronie zabytków17. Ulgi podatkowe i zwolnienia współtworzą także mechanizm wspierania organizacyjnego i finansowego organizacji pozarządowych przez administrację publiczną18. Ponadto wprowadzanie korzystnych regulacji podatkowych może mieć wpływ na wzrost aktywności sponsoringu w sferze kultury19. Prócz tego są one przejawem wsparcia społecznej opieki nad zabytkami20. Podnieść wreszcie należy, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej21, Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, 12 http://www.pif.zut.edu.pl/pif-23–2_pdf/E-02_PiF23–2_Arlet_Arlet.pdf (dostęp: 18.02.2016). 13 http://www.unesco.pl/dlaczegoijak/index-117.html (dostęp: 18.02.2016). 14 A. Pawlikowska-Piechota, Zabytki na rynku nieruchomości, „Ochrona Zabytków” 1999, nr 4, s. 367–374. 15 h ttp://bc.pollub.pl/Content/691/zabytki.pdf (dostęp: 18.02.2016); http://www. pif.zut.edu.pl/pif-23–2_pdf/E-02_PiF23–2_Arlet_Arlet.pdf (dostęp: 18.02.2016). 16 K. Zeidler, Prawo…, s. 193. 17 http://bc.pollub.pl/Content/691/zabytki.pdf (dostęp: 18.02.2016). 18 K. Zeidler, Prawo…, s. 109. 19 K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010, s. 78. 20 K. Zeidler, Ochrona zabytków poza administracją publiczną –marzenie czy realna szansa?, „Przegląd Naukowy Disputatio”, 2013, nr 1, s. 93. 21 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., tekst jedn. Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm., dalej jako: Konstytucja. 174

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

co związane jest między innymi z opieką nad zabytkami, a zatem działaniami o charakterze niewładczym22 . Przejaw takich właśnie działań stanowić mogą ulgi podatkowe zachęcające właścicieli do opieki nad zabytkami. Zdaje się jednak, iż Polska – ze względu na nie wielką ich liczbę – nie wykształciła jeszcze systemu ulg podatkowych determinującego rzeczywistą ochronę dóbr kultury23. W polskim porządku prawnym najważniejsze znaczenie w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego ma przytaczana wcześniej ustawa ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niemniej jednak nie zawarto w niej uregulowań, dotyczących ulg podatkowych związanych z ochroną zabytków i dóbr kultury. Uregulowania takie znajdują się natomiast w ustawach podatkowych, co powoduje co prawda rozproszenie materii normatywnej dotyczącej ochrony zabytków, ale jest zgodne ze standardami konstytucyjnymi24. Regulacje podatkowe powinny bowiem znajdować się – zgodnie z art. 84 i 217 Konstytucji – w ustawach podatkowych, przez które rozumie się – zgodnie z art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej25 – ustawy dotyczące podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określające m.in. podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego i podstawę opodatkowania. Jednym z przepisów będących formą wspierania opieki nad zabytkami26 poprzez korzyści fiskalne jest zwolnienie zawarte art. 7 ust. 1 pkt. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych27, zgodnie 22 http://bc.pollub.pl/Content/691/zabytki.pdf (dostęp: 18.02.2016); K. Zalasińska, Prawna ochrona…, s. 285. 23 http://www.unesco.pl/dlaczegoijak/index-117.html (dostęp: 18.02.2016). 24 Z. Ofiarski, Zakres ochrony zabytków w uregulowaniach podatków lokalnych w Polsce, [w:] L. Patrzałek (red.), Podsektor samorządowy w sektorze finansów publicznych w warunkach akcesji Polski do Unii Europejskiej, Poznań – Wrocław 2006, s. 202. 25 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 613 ze zm., dalej jako: o.p. 26 J. Pruszyński, Stan i potrzeby regulacji prawnej ochrony zabytków w Polsce, „Ochrona Zabytków”, 1996, nr 3, s. 297; J. Pruszyński, Stan i potrzeby prawnej ochrony zabytków w Polsce, „Przegląd Legislacyjny”, 1996, nr 2, s. 22. 27 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 716 ze zm., dalej jako: u.p.o.l. 175

Duszan Wolczyński

z którym zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, za wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi zachętę dla podatników do podejmowania czynności zapobiegających niszczeniu zabytków28, warunkując zwolnienie utrzymaniem i konserwacją zabytku. Podkreślić należy, iż nie jest to mechanizm nieznany wcześniejszemu ustawodawstwu, gdyż przepisy tego typy obecne były także w okresie międzywojennym. Przykładowo rozporządzeniem z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami wprowadzono moratorium podatkowe w zamian za zobowiązanie do utrzymywania zabytku nieruchomego w należytym stanie29.

Konstrukcja zwolnienia Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 6 u.p.o.l. zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Pomimo pozornie prostego ujęcia warunków zwolnienia przepis ten budzi jednak w praktyce pewne kontrowersje. Wątpliwości może zwłaszcza rodzić „indywidualność” wpisu do rejestru zabytków, a także interpretacja przesłanek utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków oraz niezajęcia na prowadzenie działalności gospodarczej. Warto w tym miejscu dodać, że jest to zwolnienie o charakterze przedmiotowym i ustawowym. Oznacza to, iż przysługuje ono niezależnie od tego, w czyim władaniu znajduje się grunt lub budynek30 oraz bez względu na status podmiotowy podatnika (bez znaczenia jest to czy 28 B. Pahl, Czy indywidualny wpis budynku do rejestru zabytków stanowi podstawę do zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntu, na którym jest posadowiony, „Finanse Komunalne”, 2010, nr 11, s. 69. 29 K. Zalasińska, Prawna ochrona…, s. 39. 30 R. Dowgier, Zwolnienie z podatku od nieruchomości budynków i gruntów wpisanych do rejestru zabytków, „Vademecum Doradcy Podatkowego” (dostęp: 18.02.2016); B. Pahl, Czy indywidualny wpis…, s. 67. 176

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

jest nim podmiot prywatny czy publiczny)31. Ponadto jest to zwolnienie przysługujące z mocy prawa, a zatem nie jest konieczne wydawanie w jego przedmiocie jakiejkolwiek decyzji32 . Jego stosowane następuje obligatoryjnie z urzędu, niezależnie od wniosku podatnika ani jego stanowiska w sprawie33. Wskazać jednak należy, iż objęcie zwolnieniem nie zwalnia podatnika od obowiązku wykazania przedmiotów opodatkowania korzystających z owego zwolnienia w składanej informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych lub deklaracji na podatek od nieruchomości, zgodnie z art. 6 ust. 10 u.p.o.l.

Zwolnienie budynków i gruntów Omawiany przepis zwalnia od podatku od nieruchomości budynki i grunty. Przez budynek na gruncie omawianej ustawy rozumie się – zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt. 1 u.p.o.l. – obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaje się, iż można przyjąć, że definicja ta odwołuje się do definicji budynku z ustawy Prawo budowlane34. Nie jest to jednak jedyna możliwa interpretacja35. W rozumieniu przepisów u.p.b. budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W tym miejscu wskazać należy na problem zakresu odesłania do przepisów prawa budowlanego. Definicja skonstruowana na potrzeby u.p.o.l. powiela bowiem pozornie tę z u.p.b. Zgodnie jednak z dominującym stanowiskiem w przypadku definicji z art. 1a ust. 1 pkt. 1 u.p.o.l. sięgnięcie do regulacji przepisów 31 K. Radzikowski, Zwolnienie z podatku od nieruchomości gruntów i budynków wpisanych do rejestru zabytków, „Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych”, 2010, nr 2, s. 13. 32 R. Dowgier, Zwolnienie… 33 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., III SA/Po 302/10, LEX nr 669810. 34 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 290 ze zm., dalej jako: u.p.b. 35 W. Morawski, Gdzie jest definicja budowli w podatku od nieruchomości, „Przegląd Podatkowy”, 2010, nr 7, s. 30. 177

Duszan Wolczyński

prawa budowlanego możliwe jest tylko w celu ustalenia czy organ podatkowy ma do czynienia z obiektem budowlanym36. Wyłączenie tych cech, które ustawodawca powielił w definicji „podatkowej” oznacza konieczność ustalania ich w toku postępowania podatkowego37. W związku z tym istnienie przesłanki trwałego związania z gruntem, wydzielenia z przestrzeni oraz posiadania fundamentu i dachu powinno być badane każdorazowo przez organ podatkowy, w ramach prowadzonego przezeń postępowania. Nie podlega natomiast zwolnieniu budowla, nawet jeśli wpisana jest do rejestru zabytków38. Budowle podlegają jednak opodatkowaniu tylko wtedy, gdy są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej39. Budowla w rozumieniu prawa budowlanego to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zwłaszcza taki, który mieści się w przykładowym wyliczeniu z art. 3 ust. 3 u.p.b. Podkreślić należy, iż w ujęciu podatkowym i budowlanym pojęcia budynku pokrywają się, natomiast w przypadku budowli ustawodawca podatkowy tworzy autonomiczną definicję, poszerzając tę, znaną z u.p.b., o urządzenie budowlane z art. 3 pkt. 9 u.p.b. Obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów, dachu lub nietrwale związany z gruntem nie opowiada warunkom z art. 3 pkt. 2 u.p.b., a zatem nie może być uznany za budynek. Należy przeto stwierdzić, iż jeżeli dany obiekt nie posiada wszystkich elementów definicyjnych budynku, może być on uznany za budowlę, co przesądza o tym, iż znajduje się on poza zakresem zwolnienia. W kontekście obiektów zabytkowych istotnym może być wskazanie tutaj zwłaszcza na takie budowle, jak cmentarze40, murowane ogrodzenia wyznaczające granice posesji41, budowle sportowe, mosty, 36 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2009 r., I SA Wr/1356/2008, LEXPolonica nr 246702. 37 P. Borszowski, Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz, LEX 2011 (dostęp: 18.02.2016). 38 B. Pahl, Czy indywidualny wpis…, s. 67. 39 R. Dowgier, Zwolnienie… 40 L. Etel, Podatek od nieruchomości. Komentarz, LEX 2012 (dostęp: 18.02.2016). 41 R. Dowgier, Zwolnienie … 178

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

wiadukty, wały, fortyfikacje i obiekty techniki będące kopalniami42. Co do zasady nie będą one podlegały zwolnieniu, gdyż – o ile nie są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej – nie podlegają one w ogóle opodatkowaniu. Dla porządku nadmienić należy także, iż omawianym zwolnieniem nie są objęte układy urbanistyczne i ruralistyczne, a także zespoły budowlane. Największe problemy praktyczne budzić może sytuacja zabytków zachowanych w formie ruiny. Organ podatkowy może bowiem powziąć wątpliwość czy dany obiekt stanowić będzie budowlę czy budynek. W celu znalezienia odpowiedzi na to pytanie należy odwołać się do definicji z art. 1a ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 u.p.o.l. Jeżeli zabytek zachował ściany (przegrody budowlane), fundamenty oraz dach to spełnia on definicję budynku, pomimo zniszczenia43. Brak z kolei któregoś z tych elementów oznaczać będzie, iż mamy do czynienia z budowlą. Nadmienić należy, iż w sytuacji, w której organ podatkowy poweźmie wątpliwości co do zakwalifikowania obiektu budowlanego jako budynku lub budowli, powinien on na podstawie art. 198 § 1 o.p. przeprowadzić oględziny lub też powołać biegłego na podstawie 197 § 1 o.p.44.

Wpis do rejestru zabytków Dla skorzystania ze zwolnienia konieczny jest wpis do rejestru zabytków. Zwolnienie przysługuje bowiem od miesiąca następującego po miesiącu, w którym stała się ostateczna decyzja o wpisie do rejestru zabytków do końca miesiąca, w którym stała się ostateczna decyzja o wykreśleniu z rejestru zabytków45. Zasady dokonywania wpisu określa art. 9 u.o.z.o.z. Kluczowe w tym miejscu zdaje się być zdefiniowanie pojęcia zabytku. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, 42 Ibidem. 43 K. Radzikowski, Zwolnienie…, s. 13. 44 Pismo MF z dnia 10 lutego 2003 roku, LK-2443/LP/02/AP. 45 K. Radzikowski, Zwolnienie…, s. 14. 179

Duszan Wolczyński

ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość: historyczną, przez co rozumie się znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości46 artystyczną, przez co rozumie się odwołanie się do indywidualnego odczuwania piękna i jego odbioru47 naukową, przez co rozumie się przydatność określonego przedmiotu dla badań naukowych48.

Przytoczona powyżej definicja definiuje zabytek w znaczeniu materialnym49. Jak łatwo zauważyć jest to definicja złożona z wielu aproksymatyw, takich jak „wartość historyczna” czy „świadectwo minionej epoki”. Może to rodzić ryzyko daleko idącej swobody decyzyjnej organu w zakresie decydowania o wpisie. Niemniej jednak decyzja organów ochrony konserwatorskiej ma charakter nie uznaniowy, lecz związany, gdyż organ – po stwierdzeniu zaistnienia tych nieostrych przesłanek – obowiązany jest dokonać wpisu do rejestru50. Luz interpretacyjny w tym zakresie nie oznacza jeszcze wprowadzenia uznaniowego charakteru decyzji51. Użycie pojęć nieostrych w omawianej definicji 46 J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna. Tom I, Kraków 2001, s. 93. 47 Ibidem, s. 96–97. 48 Ibidem, s. 100. 49 M. Cherka, Komentarz do art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010 (dostęp: 18.02.2016). 50 Ibidem. 51 A. Ostrowska, Teoretyczne aspekty uznania administracyjnego, [w:] L. Leszczyński (red.), Wykładnia prawa. Odrębności w wybranych gałęziach prawa, Lublin 2006, s. 23 180

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

nie zwiększa stopnia dyskrecjonalności, lecz wręcz ogranicza go, przez nałożenie na organy obowiązku prawidłowej wykładni wyrażeń wskazanych w przepisie, tak by w jej wyniku nie doszło naruszenia zasady praworządności52. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. wpisu dokonuje się dla zabytku nieruchomego. Przez to pojęcie ustawodawca, zgodnie z art. 3 pkt. 2 u.o.z.o.z. nakazuje rozumieć nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt. 1 omawianego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. możliwe jest wpisanie do rejestru zabytków także otoczenia zabytku wpisanego do rejestru, a także zgodnie z ust. 3 historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego. Należy jednak podkreślić, iż – zgodnie z art. 3 – nie stanowią one zabytku w rozumieniu przepisów tej ustawy53 i nie uzyskują one takiego statusu przez dokonanie wpisu.

Indywidualny charakter wpisu do rejestru zabytków Sporo kontrowersji budzi, co ustawodawca rozumie pod pojęciem „indywidualnego” wpisu. Z jednej strony można twierdzić, iż wykładnia celowościowa wskazywałaby na to, iż wpis do rejestru budynku powoduje zwolnienie z podatku od nieruchomości także gruntu, na którym posadowiony jest ów budynek. Przemawiać może za tym ujęciem cywilistyczna zasada superfiies solo cedit, wyrażona w art. 48 i art. 191 k.c. Z drugiej jednak strony pamiętać należy, iż konstrukcja zwolnienia stanowi wyjątek od ogólnych zasad powszechności i równości opodatkowania54, co z kolei oznacza, że przy interpretacji tego przepisu należy opierać się przede wszystkim na literalnej wykładni. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż oznacza to, że do rejestru można wpisać wyłącznie grunt (bez budynku) lub wyłącznie budynek (bez gruntu). Wpis do rejestru samego gruntu oznacza, że budynek nie korzysta ze zwolnienia, natomiast wpis do rejestru 52 M. Cherka, Komentarz… 53 R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2004 (dostęp: 18.02.2016). 54 R. Dowgier, Zwolnienie… 181

Duszan Wolczyński

samego budynku oznacza, iż grunt nie podlega zwolnieniu55. Musi on zatem dotyczyć odrębnie gruntu i odrębnie budynku56. To z kolei pozwala twierdzić, iż pomimo obowiązywania na gruncie prawa cywilnego zasady superficies solo cedit, ustawodawca podatkowy zrywa z nią i pozwala na odrębne traktowanie budynku i gruntu. Wyrażenie „indywidualnie” rozumieć należy bowiem zgodnie z autonomią ustawodawcy podatkowego57, a opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlega nie nieruchomość w rozumieniu k.c., lecz nieruchomość i obiekt budowlany58. Nie można zatem budynku i gruntu na potrzeby opodatkowania traktować jako jednej nieruchomości59. Znaczenia pojęcia „indywidualny” poszukiwać należy przede wszystkim w języku potocznym, gdyż domniemuje się, iż ustawodawca, ze względów prakseologicznych, posługuje się właśnie nim. Stwarza to bowiem szansę na zrozumienie tekstu przez największą liczbę adresatów60. Biorąc to pod uwagę wskazać należy, iż „indywidualny” oznacza m.in. jednostkowy, odrębny, oddzielny. Ponadto, pomimo tego, że z definicji budynku wynika, iż musi on być trwale z gruntem związany, to jednak nie oznacza to, że gdy ustawodawca ma na myśli budynek, to ma również na myśli grunt, na którym jest on posadowiony. Wskazuje na to wykładnia systemowa wewnętrzna, prezentowana m.in. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego61. W uzasadnieniach orzeczeń NSA znaleźć można tezę, iż ustawodawca w art. 2 u.p.o.l. zawarł normę zgodnie, z którą opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości i obiekty budowlane: grunty, budynki lub ich części oraz budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. 55 Ibidem. 56 T. Wołowiec, Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości budynków i gruntów wpisanych do rejestru zabytków, „Finanse Komunalne”, 2014, nr 3, s. 40. 57 P. Borszowski, Ustawa… 58 B. Pahl, Czy indywidualny wpis…, s. 68. 59 B. Pahl, Opodatkowanie gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, „Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych”, 2009, nr 7–8, s. 31 60 B. Pahl, Czy indywidualny wpis…, s. 68. 61 Wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., II FSK 450/09, LEX nr 602175. 182

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

Wskazał on zatem trzy, niezależne od siebie i odrębne przedmioty opodatkowania. Wpis do rejestru zabytków budynku nie stanowi zatem podstawy do objęcia zwolnieniem od podatku od nieruchomości także gruntu zajętego pod ten budynek62.

Utrzymywanie zgodnie z przepisami o ochronie zabytków Należy się zastanowić, co ustawodawca podatkowy miał na myśli przez pojęcie utrzymywania obiektu zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Wskazuje się bowiem, iż w praktyce wymóg ten jest niezwykle trudny do zastosowania63. Ustawodawca nie wskazał bowiem ani znaczenia tych pojęć, ani także tego kto i w jaki sposób ma dokonać weryfikacji spełnienia tego warunku64. Możliwe jest tutaj przyjęcie dwóch rozwiązań. Zgodnie z pierwszym poglądem skoro utrzymanie i konserwacja obiektów mają spełniać wymogi przepisów o ochronie zabytków, to wskazuje to na konieczność dokonania takiej weryfikacji zgodnie z przepisami u.o.z.o.z. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z.o.z. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami sprawuje wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Zdaje się, iż organ podatkowy nie jest władny do samodzielnej oceny spełnienia tej przesłanki. Podnosi się, że powinien on – w trybie art. 209 § 1 o.p. – zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o zajęcie stanowiska w kwestii spełnienia tego warunku65. Ustalenia organów podatkowych w tym zakresie muszą – choćby tylko z racji ustawowego odesłania – opierać się na opiniach organów ochrony zabytków66. Zgodnie natomiast z drugim poglądem można powiedzieć, iż art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. nie zastrzega kompetencji do oceny 62 Ibidem. 63 J. Wantoch-Rekowski, [w:] W. Morawski, Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz, Gdańsk 2009, s. 567. 64 T. Wołowiec, Opodatkowanie…, s. 37. 65 Wyrok WSA w Opolu z dnia 17 grudnia 2008 r., I SA/Op 272/08, LEX nr 492213. 66 Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2008 r., I SA/Gl 152/08, LEX nr 509803. 183

Duszan Wolczyński

utrzymania i konserwacji zabytku dla organów ochrony zabytków, co oznacza, iż kwestia ta powinna być rozstrzygana przez organy podatkowe w toku prowadzonego przez nich postępowania. To z kolei prowadzi do uznania, iż orzeczenie organów ochrony zabytków nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 201 § 1 pkt. 2 o.p., a zatem nie ma podstaw do stosowania procedury z art. 209 §1 o.p.67 Warunkiem jej stosowania jest bowiem uzależnienie wydania decyzji od stanowiska innego organu przez przepis prawa materialnego. W przypadku braku takiej regulacji organ powinien ustalić i oceniać okoliczności sprawy we własnym zakresie. Natomiast jako że wiedza z zakresu ochrony zabytków wymaga wiadomości specjalnych, uprawnione jest powołanie biegłego bądź też skorzystanie z opinii organów ochrony zabytków. Obie te opinie poddawane są jednak swobodnej ocenie, zgodnie z art. 191 o.p.68 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami już w swoim tytule rozróżnia pojęcia ochrony zabytków (dokonywanej przez organy ochrony zabytków) oraz opieki nad nimi (o zindywidualizowanym charakterze, za którą odpowiedzialny jest aktualny dysponent zabytku). Zdaje się, iż wymóg utrzymania i konserwacji jest związany z wykonywaniem opieki nad zabytkiem69. Podstawą określenia treści tej przesłanki jest zatem art. 5 u.o.z.o.z. Zgodnie z nim opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku, prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, a także popularyzowaniu i upowszechnianiu wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Chodzi tutaj zatem o zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Podkreślić należy, iż najistotniejsze z punktu widzenia omawianego zwolnienia zdaje się być utrzymanie 67 K. Radzikowski, Zwolnienie…, s. 16. 68 Ibidem. 69 Ibidem, s. 15. 184

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

zabytku w odpowiednim stanie i prowadzenie prac konserwatorskich. Niespełnianie zatem wymogów dotyczących naukowego badania oraz popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku, nie powoduje utraty prawa do zwolnienia od podatku. Konserwacja z kolei polega na zabezpieczaniu przed zniszczeniem i stanowi sztukę pielęgnowania i ochrony zabytków budownictwa i architektury w formie świadomie zorganizowanej i opartej na podstawach naukowych70. Pojęcie konserwacji utożsamiać należy z pojęciem prac konserwatorskich w rozumieniu art. 3 pkt. 6 u.o.z.o.z.71 Dodać należy, że aby ocenić spełnienie tych warunków niezbędne jest istnienie punktu odniesienia tych ocen, czyli ustalenie stanu zachowania zabytku w dacie objęcia go we władanie przez podatnika. Spełnienie przesłanki utrzymania i konserwacji zabytku odpowiednio do wymogów prawa, może być dowiedzione w dowolny, dopuszczalny prawem sposób. Podobnie niespełnienie wskazanego kryterium również powinno być wykazane odpowiednimi dowodami72.

Zajęcie na działalność gospodarczą a związanie z działalnością gospodarczą Zwolnienie nie dotyczy części budynków lub gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Jeżeli zatem w części budynku prowadzona jest restauracja lub hotel, to część ta nie będzie podlegać zwolnieniu73. Co istotne utrata zwolnienia w takiej sytuacji nie dotyczy całości budynku. Wskazać przy tym należy, iż za zajęcie uważa się wyodrębnienie części nieruchomości do prowadzenia tej działalności. Nie mieści się zatem w tym pojęciu sytuacja, w której goście hotelowi korzystają z parkingu, dróg czy też alejek w parku. Nie jest to bowiem przejaw zajęcia na działalność gospodarczą owych części, gdyż służą one także innym celom74. Zajęcie polega 70 K. Zalasińska, Prawna ochrona…, s. 135. 71 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008 r., I SA/Po 32/08, LEX nr 451153. 72 Wyrok WSA w Opolu z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Op 547/10 LEX nr 749804. 73 L. Etel, Podatek… 74 Ibidem. 185

Duszan Wolczyński

natomiast na faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej z wyłączeniem innych funkcji75. Pojęcia „zajęte na prowadzenie” nie można rzecz jasna utożsamiać z pojęciem „związane z prowadzeniem działalności gospodarczej”, użytym m.in. w art. 1a ust. 1 pkt. 3 u.p.o.l. Istotnym może być tutaj wyrok NSA76, który wskazał na ich odmienny zakres pojęciowy. Dodatkowo – w innym orzeczeniu – wyrażony został pogląd odwołujący się do jednolitości orzecznictwa sądowego, iż prawo do ulg podatkowych i zwolnień musi być interpretowane w sposób ścisły. Oznacza, że przepisy prawa podatkowego nie mogą podlegać ani wykładni rozszerzającej, ani zawężającej77. Takie stanowisko znajduje także potwierdzenie w analizie językowej tych pojęć. Zajęcie oznacza zatem faktyczne (fizyczne) wykorzystanie danej przestrzeni, podczas gdy związanie oznacza jedynie bezpośrednie lub pośrednie powiązanie z oznaczonym celem. Pojęcie gruntów lub budynków związanych z działalnością gospodarczą posiada szerszy zakres znaczeniowy78, gdyż oznacza grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Z tego wynika, iż także obiekty niewykorzystywane w danym momencie do działalności gospodarczej lub takie, w których prowadzona jest innego rodzaju działalność (np. socjalna) mogą być uznane za związane z działalnością gospodarczą79. Natomiast tymczasowy brak wykorzystywania danego obiektu dla celów działalności gospodarczej nie uprawnia do przyjęcia, iż nie stanowi on nieruchomości związanej z działalnością gospodarczą80. Zajęcie powinno być natomiast rozumiane jako wykorzystywanie tych obiektów do działalności gospodarczej. Oznacza ono, iż 75 R. Dowgier, Zwolnienie… 76 Wyrok NSA z dnia 15 maja 1994 r., SA/Wr 227/93, niepubl. 77 Wyrok NSA z dnia 10 maja 2002 r., SA/Lu 1139/01, LEX nr 532857. 78 T. Wołowiec, Opodatkowanie…, s. 41. 79 L. Etel, Podatek… 80 Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2006 r., I SA/Gd 481/05, LEX nr 512163.

186

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

przedsiębiorca musi w ich obrębie faktycznie wykonywać czynności wchodzące w zakres prowadzonej przez niego działalności gospodarczej81. Ponadto podnosi się, iż zajęcie na prowadzenie działalności gospodarczej obejmuje zarówno prowadzenie bezpośrednio w nich działalności, jak i sytuacje, w których są one przedmiotem obrotu gospodarczego82 . Rozumie się przez to także sytuację, w której na gruncie lub w budynku jest lub będzie prowadzona działalność gospodarcza i w tym zakresie przedsiębiorca podjął działania zmierzające do realizacji swoich planów, choć czasowo mogą one nie być eksploatowane. Organy samorządowe przyjmują, że dowodem wykorzystywania budynku w działalności gospodarczej jest wprowadzenie go do ewidencji środków trwałych w rozumieniu przepisów o podatkach dochodowych83. Podkreślić należy przy tym, iż definicję prowadzenia działalności gospodarczej znaleźć można – na potrzeby u.p.o.l. – w art. 1a ust. 1 pkt. 4 u.p.o.l. Została ona zdefiniowana jako działalność, o której mowa w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej84. Działalnością gospodarczą w rozumieniu tej ostatniej jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W kontekście obiektów zabytkowych należy zwrócić uwagę na problem traktowania jako działalności gospodarczej samego udostępnienia zabytku do zwiedzania za opłatą i prowadzenia działalności ubocznej polegającej na sprzedaży pamiątek lub wydawnictw dotyczących zabytku85. Należy się bowiem zastanowić czy taka działalność kulturalna, realizowana na komercyjnych zasadach przed podmioty prywatne w celach zarobkowych stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu u.p.o.l. 81 T. Wołowiec, Opodatkowanie…, s. 41. 82 Ibidem. 83 K. Radzikowski, Zwolnienie…, s. 17. 84 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 1829 ze zm., dalej jako: u.s.d.g. 85 Ibidem.

187

Duszan Wolczyński

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej86 działalność kulturalna może być prowadzona przez podmioty prywatne. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.o.p.d.k. działalność kulturalna nie stanowi działalności gospodarczej. Na podstawie jednak art. 3 ust. 3 u.o.p.d.k. do działalności kulturalnej w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Skoro zatem wskazane w art. 3 ust. 3 u.o.p.d.k. ustawy nie stanowią inaczej, to na podstawie ustaw podatkowych działalność kulturalną należy traktować jak działalność gospodarczą87. Spełnia bowiem ona definicję działalności gospodarczej z art. 2 u.s.d.g., do którego odwołuje się art. 1a ust. 1 pkt 4 u.p.o.l,, pomimo iż nie stanowi ona działalności gospodarczej na podstawie art. 3 ust. 2 u.o.p.d.k. Udostępnienie zatem zabytku do zwiedzania za odpłatnością, a także sprzedaż pamiątek oraz wydawnictw związanych z zabytkiem wyłącza możliwość stosowania omawianego zwolnienia.

Podsumowanie Przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 stanowi zachętę dla posiadaczy obiektów zabytkowych do dbania o nie. Pozwala im na osiągnięcie korzyści majątkowej w postaci zwolnienia z podatku w zamian za jego prawidłowe utrzymanie i konserwację. Stymuluje zatem ochronę zabytków. Realizacja przesłanek zwolnienia może jednak budzić pewne kontrowersje. Po pierwsze wskazać należy, iż zwolnieniem nie są objęte budowle. Są one jednak na gruncie u.p.o.l. opodatkowane tylko wtedy, gdy są związane z działalnością gospodarczą. W kontekście dóbr kultury istotne zdaje się być wskazanie na takie budowle jak mosty, cmentarze, murowane ogrodzenia wyznaczające granice posesji, wiadukty, wały, fortyfikacje, obiekty techniki będące kopalniami. Istotnym problemem może być klasyfikacja jako budynku lub budowli 86 Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 406 ze zm., dalej jako: u.o.p.d.k. 87 Ibidem. 188

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

zabytków zachowanych w formie ruin. W razie tego typu wątpliwości należy jednak odwołać się do ustawowej definicji budowli i budynku z art. 3 u.p.b. Jeżeli ruiny posiadają ściany (przegrody budowlane), fundamenty oraz dach, zaklasyfikować należy je jako budynek. W przeciwnym razie stanowić będą one budowlę. Przesłankę indywidualnego wpisu do rejestru zabytków należy rozumieć w ten sposób, że należy go dokonać odrębnie dla gruntu i odrębnie dla budynku. Wpisanie natomiast jedynie budynku uniemożliwia stwierdzenie, iż grunt na którym jest on posadowiony również korzysta ze zwolnienia. Nie obowiązuje bowiem na gruncie u.p.o.l. zasada superficies solo cedit. Ponadto nadmienić należy, iż zwolnienie to przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym stała się ostateczna decyzja o wpisie do rejestru zabytków do końca miesiąca, w którym stała się ostateczna decyzja o wykreśleniu z rejestru zabytków. Sposób oceny spełnienia przesłanki utrzymywania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków budzi rozbieżności w doktrynie. Zgodnie z jednym stanowiskiem powinien on nastąpić w ramach trybu z art. 209 o.p. i zasięgnięcia opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z drugim organ podatkowy nie ma prawa sięgać do art. 209 o.p., gdyż takiej współpracy nie wymaga od niego przepis prawa materialnego. Skoro tak, to powinien on sam ocenić spełnienie przesłanki dokonując oględzin, powołując biegłego lub opierając się na opinii organu konserwacji zabytków. Pojęcie konserwacji rozumieć należy zgodnie z art. 3 pkt. 6 u.o.z.o.z., natomiast utrzymywanie zgodnie z przepisami o ochronie zabytków związane jest z realizacją obowiązków wynikających z konieczności opieki nad zabytkami, wskazanymi w art. 5 u.o.z.o.z. Zdaje się jednak, iż nie chodzi tutaj o realizację wszystkich wskazanych w przepisie obowiązków. Wskazuje się, że najistotniejsze z punktu widzenia omawianego zwolnienia jest utrzymanie zabytku w odpowiednim stanie i prowadzenie prac konserwatorskich – niespełnianie zatem wymogów dotyczących naukowego badania oraz popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku, nie spowoduje utraty prawa do zwolnienia od podatku. Nie podlegają natomiast zwolnieniu grunty i budynki zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Przez pojęcie zajęcia należy rozumieć wydzielenie jego części tylko i wyłącznie do tego celu. 189

Duszan Wolczyński

Pojęcia tego nie należy utożsamiać z szerszą kategorią gruntów i budynków związanych z działalnością gospodarczą. W przypadku tych drugich chodzi bowiem o grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Podkreślić należy, iż nawet samo udostępnienie do zwiedzania zabytku za opłatą, sprzedaż pamiątek lub wydawnictw dotyczących zabytków stanowi przejaw zajęcia na działalność gospodarczą, pomimo tego, iż działalność kulturalna nie stanowi, zgodnie z art. 3 ust. 2 u.d.k., działalności gospodarczej.

Abstrakt Art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwalnia z podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, za wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Zwolnienie to stymuluje ochronę dziedzictwa kulturowego przez zachęcanie właścicieli obiektów zabytkowych do ich konserwacji oraz należytej dbałości o nie. Przesłanki omawianego zwolnienia budzą jednak w praktyce spore wątpliwości. Wiele nieporozumień budzi zwłaszcza rozumienie pojęcia „indywidualnego wpisu”, „utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków” a także „zajęcia na prowadzenie działalności gospodarczej”. Prawidłowa interpretacja jego przesłanek ma istotne znaczenie w kontekście ochrony dziedzictwa kultury, gdyż mobilizuje właścicieli zabytków do ponoszenia nakładów na ich rewitalizację.

Abstract Remarks Regarding Application of the Exemption from Property Tax of Buildings and Land Signed Individually into the Register of Monuments

Art. 7 paragraph 1 point 6 of the Act on Local Taxes and Charges exempt from property tax grounds and buildings registered individually in the register of monuments, provided their maintenance and 190

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

conservation in accordance with the provisions on the protection of monuments, except for the parts of buildings used for business. This exemption stimulates the protection of cultural heritage by encouraging the owners of historic buildings for maintenance and proper care for them. This exemption, however, raises a lot of doubts in judicial practice. A lot of misunderstanding arouse especially a particular understanding of the term “individual entry”, “care and maintenance in accordance with the provisions on the protection of monuments” and “parts of buildings used for business”. The correct interpretation of this exemption is significant in the context of the protection of cultural heritage, because it mobilizes the owners of monuments to incur expenses for their revitalization.

Bibliografia Literatura • Borszowski P., Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz, LEX 2011. • Cherka M. (red.), Antoniak P., Elżanowski F. M., Wąsowski K. A., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010. • Dowgier R., Zwolnienie z podatku od nieruchomości budynków i gruntów wpisanych do rejestru zabytków, „Vademecum Doradcy Podatkowego”. • Etel L., Podatek od nieruchomości. Komentarz, LEX 2012. • Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2004. • Morawski W., Gdzie jest definicja budowli w podatku od nieruchomości, „Przegląd Podatkowy”, 2010, nr 7. • Morawski W., Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz, Gdańsk 2009. • Ostrowska A., Teoretyczne aspekty uznania administracyjnego, [w:] L. Leszczyński (red.), Wykładnia prawa. Odrębności w wybranych gałęziach prawa, Lublin 2006. • Pahl B., Czy indywidualny wpis budynku do rejestru zabytków stanowi podstawę do zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntu, na którym jest posadowiony, „Finanse Komunalne”, 2010, nr 11.

191

Duszan Wolczyński

• Pahl B., Opodatkowanie gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, „Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych”, 2009, nr 7–8. • Patrzałek L. (red.), Podsektor samorządowy w sektorze finansów publicznych w warunkach akcesji Polski do Unii Europejskiej, Poznań – Wrocław 2006. • Pruszyński J., Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna. Tom I, Kraków 2001. • Pruszyński J., Stan i potrzeby prawnej ochrony zabytków w Polsce, „Przegląd Legislacyjny”, 1996, nr 2. • Pruszyński J., Stan i potrzeby regulacji prawnej ochrony zabytków w Polsce, „Ochrona Zabytków”, 1996, nr 3. • Radzikowski K., Zwolnienie z podatku od nieruchomości gruntów i budynków wpisanych do rejestru zabytków, „Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych”, 2010, nr 2. • Wołowiec T., Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości budynków i gruntów wpisanych do rejestru zabytków, „Finanse Komunalne”, 2014, nr 3. • Zalasińska K., Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010. • Zeidler K., Ochrona zabytków poza administracją publiczną –marzenie czy realna szansa?, „Przegląd Naukowy Disputatio”, 2013, nr 1. • Zeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007.

Wykaz stron internetowych • http://bc.pollub.pl/Content/691/zabytki.pdf. • http://www.kongreskultury.pl/library/File/RaportDziedzictwo/ dziedzictwo_raport_w.pelna%281%29.pdf. • http://www.pif.zut.edu.pl/pif-23–2_pdf/E-02_PiF23–2_Arlet_Arlet.pdf. • http://www.unesco.pl/dlaczegoijak/index-117.html.

Wykaz aktów normatywnych • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., tekst jedn. Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. • Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm. • Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 716 ze zm. • Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 406 ze zm. 192

Uwagi na tle stosowania zwolnienia od podatku…

• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 290 ze zm. • Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 613 ze zm. • Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 1829 ze zm.

Orzecznictwo • • • • • • • • • • •

Pismo MF z dnia 10 lutego 2003 roku, LK-2443/LP/02/AP. Wyrok NSA z dnia 10 maja 2002 r., SA/Lu 1139/01, LEX nr 532857. Wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., II FSK 450/09, LEX nr 602175. Wyrok NSA z dnia 15 maja 1994 r., SA/Wr 227/93, niepubl. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2006 r., I SA/Gd 481/05, LEX nr 512163. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2008 r., I SA/Gl 152/08, LEX nr 509803. Wyrok WSA w Opolu z dnia 17 grudnia 2008 r., I SA/Op 272/08, LEX nr 492213. Wyrok WSA w Opolu z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Op 547/10 LEX nr 749804. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008 r., I SA/Po 32/08, LEX nr 451153. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., III SA/Po 302/10, LEX nr 669810. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2009 r., I SA Wr/1356/2008, LEXPolonica nr 246702.

193

Rozdział XII

Agnieszka Nawara-Dubiel1

DZIEDZICT WO PR AWNE SAMORZĄDU ZAWOD OWEGO LEKARZY

Słowa kluczowe: Dziedzictwo prawne, samorząd/autonomia, środowisko lekarskie Key words: Legal heritage, self-government, the medical profession

I Do podjęcia tego tematu skłania refleksja nad tym, czy – a jeśli tak, to w jakim stopniu – istnieje związek pomiędzy współczesnymi rozwiązaniami instytucjonalnymi samorządu zawodowego lekarzy w Polsce, a regulacjami z okresu międzywojennego tj. z lat 1918–1939. Na wstępie wypowiedzieć trzeba pewną oczywistość: już niemal dwa i pół tysiąca lat temu istniała potrzeba syntetycznego ujęcia (spisania) zasad wykonywania zawodu lekarza, norm etycznych i moralnych, którymi powinien się lekarz kierować wobec pacjentów i ich rodzin, a także wzajemnych stosunków pomiędzy lekarzami, w szczególności zaś pomiędzy adeptami a mistrzami tej sztuki. Między 420 a 400 rokiem przed Chrystusem powstał tekst „Przysięgi Hipokratesa”, w której znajdziemy także zalążek „wspólnoty lekarskiej”, kontynuowanej i rozwijanej konsekwentnie aż do czasów współczesnych, w formie różnych form zrzeszeń zawodowych, a współcześnie istniejącej w formie samorządu zawodowego. W „Przysiędze” wspólnota ta wyrażona została poprzez nakazy powinnego zachowania się 1 Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

lekarza wobec swojego nauczyciela: Swego przyszłego nauczyciela w sztuce (lekarskiej) na równi z własnymi rodzicami szanował będę i dzielił będę z nim życie, i wesprę go, gdy się znajdzie w potrzebie; jego potomków miał będę za braci w linii męskiej i sztuki tej uczył ich będę, gdy zechcą się uczyć, bez zapłaty i pisemnej umowy2. Zastanawiając się nad tym, czy obecny samorząd zawodowy lekarzy – przede wszystkim w zakresie zadań i celów, które ma realizować ale i środków, które realizacji tych celów służą – został zdeterminowany przez rozwój historyczny, właściwe oczywistym jest wskazanie, że tak właśnie było. Historia rozumiana jako dzieje państwa, dzieje społeczeństwa i poszczególnych jego grup, dzieje prawa, ale również jako pewien proces rozwoju wszystkich tych ww. elementów ma bowiem wpływ (choć oczywiście w różnym stopniu) na każdą dziedzinę życia. Najogólniej mówiąc (za słownikiem języka polskiego PWN) „dziedzictwo”, to dobra materialne i niematerialne pozostawione przez poprzednie pokolenia. Regulacje przedwojenne pozostawiły dziedzictwo instytucji i rozwiązań prawnych, na których zbudowano współczesny, odrodzony w 1989 r. samorząd zawodowy lekarzy. Zadania samorządu zawodowego lekarzy można podzielić na kilka kategorii. Są to zadania, które samorząd realizuje zamiast administracji publicznej zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości (np. prowadzenie rejestru lekarzy, rejestru praktyk lekarskich, wydawanie prawa wykonywania zawodu lekarza); zadania związane z kształceniem i doskonaleniem zawodowym lekarzy; zadania związane z ustalaniem i egzekwowaniem standardów etycznych wykonywania zawodu (w tym sądownictwo zawodowe) itp. Moim zdaniem najważniejszym zadaniem samorządu zawodowego lekarzy jest czuwanie nad doskonaleniem zawodowym swoich członków (kształcenie przed- i podyplomowe) oraz ustalanie etycznych standardów wykonywania zawodu, a następnie ich egzekwowanie, również poprzez rzetelne sprawowanie sądownictwa zawodowego. Realizacja wszystkich tych celów musi odbywać się jednak według określonego porządku i w ramach określonej organizacji instytucjonalnej. Stąd próba zwięzłego i nieco wyrywkowego (ze względu na zakres 2 J. Gula, Przysięga Hipokratesa: nota od tłumacza i tekst, [w:] J. Gałkowski, J. Gula, W imieniu dziecka poczętego, Rzym–Lublin 1991, s. 193–197. 195

Agnieszka Nawara-Dubiel

niniejszego opracowania) porównania regulacji współczesnych i historycznych, dotyczących organizacji i zasad działania samorządu zawodowego lekarzy, począwszy do roku 1918 r. czyli od odzyskania przez Polskę niepodległości po okresie rozbiorów, do chwili obecnej. Regulacje ustawowe dotyczące samorządu lekarzy w wyżej wskazanym okresie zawarte zostały w następujących aktach prawnych: 1. Ustawie z dnia 2 grudnia 1921 r. o ustroju i zakresie działania Izb Lekarskich, Dz.U. 1921 nr 105 poz. 763. 2. Ustawie z dnia 15 marca 1934 r. o izbach lekarskich, Dz.U. 1934 nr 31 poz. 275. 3. Ustawie z dnia 11 stycznia 1938 r. o izbach lekarsko – dentystycznych, Dz.U. 1938 nr 6 poz. 33. 4. Ustawie z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych, Dz.U. nr 36, poz. 326. 5. Ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich, Dz.U. nr 30, poz. 158 ze zm. 6. Ustawie z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, tekst jedn. Dz.U. 2015 r. poz. 651 ze zm.

II Zarówno ustawa o izbach lekarskich z 1989 r., jak i obecnie obowiązująca ustawa z 2009 r., w zasadzie identycznie organizowały i organizują samorząd zawodowy lekarzy. Jego jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną niezmiennie są Naczelna Izba Lekarska z siedzibą w Warszawie, Wojskowa Izba Lekarska i okręgowe izby lekarskie. Organami okręgowej izby lekarskiej są okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski, okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. W skład okręgowej rady lekarskiej wchodzą prezes okręgowej rady lekarskiej i jej członkowie wybrani przez okręgowy zjazd lekarzy. Prezydium okręgowej rady lekarskiej stanowią prezes oraz wybrani przez radę spośród jej członków wiceprezesi, sekretarz, skarbnik i członkowie prezydium. Co najmniej jeden z wiceprezesów jest lekarzem dentystą. Natomiast organami Naczelnej Izby Lekarskiej są Naczelna Rada Lekarska, Naczelna Komisja Rewizyjna, Naczelny Sąd Lekarski, 196

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. W skład Naczelnej Rady Lekarskiej wchodzą: Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej i jej członkowie wybrani przez Krajowy Zjazd Lekarzy oraz prezesi okręgowych rad lekarskich. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej stanowią Prezes oraz wybrani przez Radę spośród jej członków wiceprezesi, sekretarz, skarbnik i członkowie Prezydium. Co najmniej jeden z wiceprezesów jest lekarzem dentystą. Ustawa z 1921 r. o ustroju i zakresie działania Izb Lekarskich przewidywała w art. 2, że członkowie Izby Lekarskiej wybierają swoje stałe przedstawicielstwo – Radę Izby Lekarskiej. Zgodnie z art. 20 i 21 tej ustawy, Rada Izby Lekarskiej wybierała spośród siebie zarząd (wydział wykonawczy); natomiast zarząd wybierał ze swego grona stałego przewodniczącego naczelnika Izby Lekarskiej, jednego lub dwóch jego zastępców, oraz „pisarza i skarbnika Izby Lekarskiej”. Ponadto rada Izby Lekarskiej bądź spośród siebie, bądź z pośród wszystkich członków Izby wybierała: zastępców członków zarządu; komisję rewizyjną (wydział sprawdzań); sąd Izby Lekarskiej. Natomiast Naczelna Izba Lekarska (stałe przedstawicielstwo i bezpośrednia władza samorządowa wszystkich Izb Lekarskich w państwie), zgodnie z art. 8 ustawy, składała się z wybranych przez radę każdej Izby przedstawicieli oraz tyluż zastępców. Naczelna Izba Lekarska wybierała zarząd, komisję rewizyjną (wydział sprawdzań) oraz sąd Naczelnej Izby Lekarskiej. Skład, zakres działania, prawa i obowiązki władz Naczelnej Izby Lekarskiej określał regulamin, który na wniosek Naczelnej Izby Lekarskiej ogłaszał Minister Zdrowia Publicznego „w oddzielnym rozporządzeniu”. Art. 9 przewidywał natomiast, że dla wspólnych narad nad sprawami, dotyczącymi kilku Izb, a mającymi szersze znaczenie dla stanu lekarskiego i spraw zdrowia publicznego Naczelna Izba Lekarska może zwoływać bądź na wniosek Rządu, bądź z własnej inicjatywy lub przynajmniej czterech Izb Lekarskich – powszechne zjazdy Izb Lekarskich; dla omówienia spraw, dotyczących poszczególnej dzielnicy Państwa, Naczelna Izba Lekarska może zwołać dzielnicowy zjazd Izb Lekarskich, względnie poruczyć zwołanie tegoż jednej z Izb danej dzielnicy. Tym samym Zjazd nie był – jak obecnie – najwyższą władzą samorządową i organem Izby – ale zgromadzeniem zwoływanym doraźnie, 197

Agnieszka Nawara-Dubiel

dla rozpatrywania konkretnych spraw. Jednak regulacja ta wskazuje, że już wówczas dostrzegano potrzebę, aby najistotniejsze dla środowiska kwestie były poruszane i dyskutowane na możliwie szerokim forum środowiska zawodowego lekarzy. Ustawa ta nie przewidywała również stałego organu w postaci rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Czynności rzecznika dyscyplinarnego przewodniczący sądu, w każdym poszczególnym wypadku, powierzał jednemu z członków sądu izby – zgodnie z regulaminem. Jednak to nie rzecznik odpowiedzialności zawodowej kierował sprawę do rozpatrzenia przez sąd lekarski – „doniesienie” wnosił bowiem przed sąd Izby zarząd Izby Lekarskiej. Ustawa o izbach lekarskich z 1934 r. w art. 11 przewidywała, że organami okręgowej izby lekarskiej są: rada, zarząd, komisja rewizyjna, sąd dyscyplinarny. W art. 18 natomiast zawarto regulacje dotyczące Naczelnej Izby Lekarskiej, wskazując, że postanowienia art. 11–17 stosują się odpowiednio do Naczelnej Izby Lekarskiej i jej organów z tą zmianą, że czynności rad w okręgowych izbach lekarskich spełnia w Naczelnej Izbie Lekarskiej walne zebranie przedstawicieli okręgowych izb lekarskich. Nie ma zatem rewolucyjnych zmian we wszystkich przywołanych regulacjach, zasadniczy podział na organy izby: stanowiące, wykonawcze, kontrolne i sądownicze pozostaje bez zmian.

III W drugiej kolejności porównać wypada jak poszczególne wyżej przywołane akty prawne określały cele i zadania samorządu zawodowego lekarzy. Pierwszy akt prawny uchwalony po odzyskaniu przez Polskę niepodległości tj. ustawa o ustroju izb lekarskich z 1921 r. w art. 1 – nawiązując do równolegle uchwalonej ustawy z dnia 2 grudnia 1921 r. o wykonywaniu praktyki lekarskiej w Państwie Polskiem, Dz.U. nr 105 poz. 762 – ustanowiła samorządne urzędowe przedstawicielstwo stanu lekarskiego – Izby Lekarskie oraz Naczelną Izbę Lekarską. Uczyniono to w celu samorządnego uporządkowania spraw, dotyczących interesów i bytu stanu lekarskiego, jego zadań i celów przy wykonywaniu obowiązków lekarskich względem społeczeństwa i w stosunkach lekarzy 198

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

między sobą, jak również strzeżenia jego praw, godności i sumienności; oraz dla współdziałania z urzędami państwowymi i samorządowymi w sprawach zdrowia publicznego na obszarze Państwa Polskiego. Zgodnie z tym przepisem przewidziano, że zarówno Naczelna Izba Lekarska jak i każda izba lekarska stanowić będą oddzielne osoby prawne. Z kolei ustawa o izbach lekarskich z 1934 r. w art. 4, już w sposób bardziej szczegółowy i uporządkowany wskazywała, że do zakresu działania izb lekarskich należą następujące sprawy: współdziałanie z władzami rządowymi i samorządowymi w sprawach zdrowia publicznego; krzewienie i strzeżenie etyki, godności i sumienności zawodowej wśród członków; współdziałanie z władzami rządowymi w sprawach wykonywania nadzoru nad praktyką lekarską; przedstawicielstwo zawodu lekarskiego i obrona jego interesów; piecza nad stanem materialnym członków izby, a w szczególności zakładanie, za zgodą właściwej władzy, i prowadzenie przymusowych instytucji ubezpieczeniowych oraz wzajemnej pomocy dla członków izb lekarskich i ich rodzin; popieranie instytucji naukowych oraz zakładanie, prowadzenie lub popieranie prac i instytucji społecznych; sądownictwo dyscyplinarne; sądownictwo polubowne. Odrodzonemu samorządowi lekarskiemu, powstałemu na podstawie ustawy o izbach lekarskich z 1989 r., powierzono następujące zadania: sprawowanie pieczy i nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza; ustanawianie obowiązujących wszystkich lekarzy zasad etyki i deontologii zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; reprezentowanie i ochrona zawodu lekarza; integrowanie środowiska lekarskiego; zajmowanie stanowiska w sprawach stanu zdrowotności społeczeństwa, polityki zdrowotnej państwa oraz organizacji ochrony zdrowia; współpraca z towarzystwami naukowymi, szkołami wyższymi i jednostkami badawczo-rozwojowymi w kraju i za granicą; prowadzenie instytucji samopomocowych i innych form pomocy materialnej dla lekarzy i ich rodzin; zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich; wykonywanie innych zadań określonych odrębnymi przepisami. Wskazano przy tym, że zadania te samorząd lekarzy realizować będzie w szczególności przez: przyznawanie prawa wykonywania zawodu lekarza i prowadzenie rejestru lekarzy; negocjowanie warunków pracy i płac; 199

Agnieszka Nawara-Dubiel

sprawowanie orzecznictwa w przedmiocie orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza; współdziałanie w sprawach doskonalenia zawodowego lekarzy; przewodniczenie komisjom konkursowym w konkursach na stanowisko ordynatora i uczestnictwo w konkursach na inne kierownicze stanowiska w służbie zdrowia; opiniowanie projektów ustaw dotyczących ochrony zdrowia i przepisów dotyczących wykonywania zawodu lekarza bądź występowanie o ich wydanie; opiniowanie i wnioskowanie w sprawach kształcenia przed- i podyplomowego lekarzy i w innych zawodach medycznych; prowadzenie badań dotyczących ochrony zdrowia i wykonywania zawodu lekarza; sprawowanie sądownictwa lekarskiego w zakresie odpowiedzialności zawodowej lekarzy oraz sądownictwa polubownego; występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków samorządu lekarzy; współdziałanie z organami administracji publicznej, organizacjami politycznymi, związkami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach dotyczących ochrony zdrowia ludności i warunków wykonywania zawodu lekarza; uznawanie kwalifikacji lekarzy, będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, zamierzających wykonywać zawód lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa o izbach lekarskich z 2009 r. obecnie obowiązująca, w art. 2 ust. 2 wskazuje, że samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów reprezentuje osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty, sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Szczegółowy zakres jego zadań określony w art. 5, to: 1) ustanawianie zasad etyki lekarskiej oraz dbanie o ich przestrzeganie; 2) sprawowanie pieczy nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza; 3) przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz uznawanie kwalifikacji lekarzy, będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, zamierzających wykonywać zawód lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 4) zawieszanie i pozbawianie prawa wykonywania zawodu oraz ograniczanie w wykonywaniu zawodu;

200

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

5) prowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy; 6) prowadzenie postępowania w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza lub w przedmiocie niedostatecznego przygotowania do wykonywania zawodu; 7) prowadzenie lub udział w organizowaniu doskonalenia zawodowego lekarzy; 8) opiniowanie i wnioskowanie w sprawach kształcenia przed- i podyplomowego lekarzy i w innych zawodach medycznych; 9) przewodniczenie komisjom przeprowadzającym konkursy na stanowisko ordynatora i uczestnictwo w konkursach na inne stanowiska w ochronie zdrowia, jeżeli odrębne przepisy tak stanowią; 10) opiniowanie kandydatur lekarzy na stanowiska lub funkcje, jeżeli odrębne przepisy tak stanowią; 11) p rowadzenie rejestrów lekarzy, rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie praktyk lekarskich na zasadach określonych w przepisach o działalności leczniczej, rejestrów podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy oraz rejestrów lekarzy tymczasowo i okazjonalnie wykonujących zawód lekarza; 12) opiniowanie warunków pracy i płac lekarzy; 13) integrowanie środowiska lekarskiego; 14) działania na rzecz ochrony zawodu lekarza, w tym występowanie w obronie godności zawodu lekarza oraz interesów indywidualnych i zbiorowych członków samorządu lekarzy; 15) z ajmowanie stanowiska w sprawach stanu zdrowotności społeczeństwa, polityki zdrowotnej państwa oraz organizacji ochrony zdrowia; 16) opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących ochrony zdrowia i wykonywania zawodu lekarza bądź występowanie o ich wydanie; 17) prowadzenie badań dotyczących ochrony zdrowia i wykonywania zawodu lekarza; 18) udzielanie zainteresowanym lekarzom informacji dotyczących ogólnych zasad wykonywania zawodu, zasad etyki lekarskiej, a także o przepisach dotyczących ochrony zdrowia;

201

Agnieszka Nawara-Dubiel

19) prowadzenie instytucji samopomocowych i innych form pomocy materialnej dla lekarzy i ich rodzin; 20) współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi oraz innymi organizacjami w kraju i za granicą w sprawach dotyczących ochrony zdrowia i warunków wykonywania zawodu lekarza; 21) współpraca z samorządami zawodów medycznych i innymi organizacjami reprezentującymi zawody medyczne w kraju i za granicą oraz organami państw członkowskich Unii Europejskiej (…); 22) współpraca z towarzystwami naukowymi, uczelniami, instytutami i jednostkami badawczo-rozwojowymi w kraju i za granicą; 23) zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich; 24) wykonywanie innych zadań określonych w odrębnych przepisach. Innymi słowy powiedzieć można, że różnie wyrażane i formułowane, zadania samorządu zawodowego lekarzy w swojej kwintesencji pozostają niezmienne. Rozwój polityczny, społeczny, ekonomiczny, postęp naukowy, ewolucja koncepcji praw człowieka (i pacjenta) czy wreszcie pojawiające się nowe technologie w naturalny sposób zwiększają liczbę i rodzaj tych zadań, nie zmieniając jednak imponderabiliów. Podobnie niezmienne pozostają najważniejsze przesłania zawodu lekarza, choć zmieniają się i zapewne wciąż zmieniać będą, szczegółowe obowiązki lekarzy względem ich pacjentów. Od realizacji zadań i celów przy wykonywaniu obowiązków lekarskich względem społeczeństwa i w stosunkach lekarzy między sobą, jak również strzeżenia jego praw, godności i sumienności (1921); przez krzewienie i strzeżenie etyki, godności i sumienności zawodowej (1934); aż po współczesną pieczę i nadzór nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza, ustanawianie obowiązujących wszystkich lekarzy zasad etyki i deontologii zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie, prowadzenie lub udział w organizowaniu doskonalenia zawodowego lekarzy; sprawowanie sądownictwa lekarskiego w zakresie odpowiedzialności zawodowej lekarzy; prowadzenie postępowania w przedmiocie niedostatecznego przygotowania do wykonywania zawodu (1989 i 2009) – zawsze dbałość o poziom wiedzy i etyki lekarzy był i jest najistotniejszym, choć oczywiście nie jedynym, powodem istnienia samorządu zawodowego lekarzy. 202

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

Nie bez powodu Władysław Biegański (1850–1917), lekarz internista z Częstochowy i filozof medycyny powiedział: Ideał etyczny jest chrztem korporacji, bez niego korporacja nigdy nie może spełniać swojego zadania w społeczeństwie. Dopiero kiedy taki ideał etyczny zjawi się w korporacji, dopiero, mówię staje się ona tem, czem być powinna. W przeciwnym razie jest ona zmową tylko, którą społeczeństwo zawsze zwalczać musi3.

IV Niezwykle ciekawym moim zdaniem, choć przekraczającym w szczegółach zakres niniejszego opracowania, zagadnieniem prawno- etycznym historycznie uwarunkowanym, jest zakaz reklamowania usług świadczonych przez lekarza. Obecnie zakaz reklamy zawarty został w art. 14 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 618 ze zm. Zgodnie z tym przepisem podmiot wykonujący działalność leczniczą podaje do wiadomości publicznej informacje o zakresie i rodzajach udzielanych świadczeń zdrowotnych. Treść i forma tych informacji nie mogą mieć cech reklamy. Adekwatna regulacja znajdowała się w art. 18b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, tekst jedn. Dz.U. 2007 nr 14, poz. 89 ze zm. Zakaz reklamy jest dla zawodu lekarza historycznie uwarunkowany. Reklama usług lekarza „od zawsze” traktowana była jako uchybiająca godności zawodu. W 1876 roku powstały Uchwały Towarzystwa Lekarzy Galicyjskich w przedmiocie obowiązków lekarzy względem swych kolegów i zawodu lekarskiego w ogóle4. Już wówczas wskazano, że: W szczególności zaś niegodnemi lekarza są: wszelkie kłamliwe i chełpliwe ogłoszenia, w których lekarz podnosi swe doświadczenie zawodowe, obiecuje radykalne wyleczenie, oznajmia gotowość leczenia listownego lub dostarczania lekarstw, ofiaruje bezpłatne leczenie, zawiadamia publiczność o posiadaniu tajemnego, nieznanego innym kolegom sposobu leczenia itp. Wydawanie, ogłaszanie 3 W. Biegański, Myśli i aforyzmy o etyce lekarskiej, Warszawa 1899. 4 S. Ciepły (red.), Krakowska Izba Lekarska 1893–1945. Wypisy z dziejów samorządu lekarskiego i medycyny Krakowa, Kraków 2013. 203

Agnieszka Nawara-Dubiel

i rozprzedawanie szalbierczych broszur niby popularnych. Jedynym bowiem rzeczywistym celem takich piśmideł jest wyłudzanie pieniędzy i zwrócenie uwagi na autora; środkiem do tego celu korzystanie z obawy, wstydu lub zwątpienia chorych skutkiem zaś obałamucenie ich umysłu, często pogorszenie choroby, a zawsze utrata zaufania i szacunku do członków zawodu lekarskiego.

Izba Zachodnio-Galicyjska w Krakowie na zebraniu 29 XII 1896 r. uchwaliła projekt Zasad postępowania lekarzy wobec siebie i wobec publiczności5. Wolno lekarzowi ogłaszać w dziennikach zwykłe uwiadomienia, które się ograniczają wyłącznie do podania nazwiska, stopnia akademickiego, prawnych tytułów lekarskich (ich określenie jednak winno być jasne i nie dopuszczać żadnej wątpliwości co do ich znaczenia), ewentualnego oznaczenia specjalności ściśle, umiejętnie określonej i czasu ordynacji. Wszelkie jednak dalej sięgające ogłoszenia w dziennikach (wyjąwszy dzienniki lekarskie) są niedopuszczalne. Również nie wolno lekarzowi obwieszczać się publicznie, nawet w aptekach, za pomocą afiszów, plakatów, w przewodnikach podróżnych, w kalendarzach (wyjąwszy kalendarze lekarskie) w pismach ulotnych, za pomocą rażących tablic itp. lub też na takie ogłoszenia zezwalać. Przeciw godności stanu wykracza również lekarz, który zjednywa sobie bezpośrednio lub pośrednio ogłaszanie pism dziękczynnych przez swych pacjentów lub ich zastępców, albo zaniecha zapobiegania takim ogłoszeniom, jeżeli to mógł uczynić. Natomiast w ustawie o wykonywaniu praktyki lekarskiej z 1921 r. (art. 8 i 9) wskazano, że: Używanie obok tytułu „lekarz” innych tytułów, nie uznanych w Państwie Polskiem, a mogących wywołać błędne mniemanie o szczególnem uprawnieniu do wykonywania praktyki lekarskiej, jest wzbronione. Ustawa z 1934 r. o wykonywaniu praktyki lekarskiej (art. 11) również przewidywała reglamentację ogłoszeń, w ten sposób, że Minister Opieki Społecznej otrzymał delegację do wydania rozporządzenia co do sprawy ogłoszeń publicznych, komunikatów i innych reklam, dotyczących wykonywania praktyki lekarskiej, lecznictwa i sprzedaży środków leczniczych. 5 Ibidem. 204

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

W tym miejscu można znów przywołać niezwykłej urody Myśli i aforyzmy o etyce lekarskiej Władysława Biegańskiego: Powodzenie z reklamy wynikające jest jako ogień słomiany – szybko wybucha, ale też i szybko gaśnie. Zauważyłem, że trwałe powodzenie lekarza zawsze powoli i latami się wyrabia.

V W dalszej kolejności wskazać należy, że od pierwszej ustawy statuującej samorząd zawodowy lekarzy tj. ustawy z 1921 r., ustanowiono obowiązkową do niego przynależność. Jest to rozwiązanie niezbędne, jeśli samorząd zawodowy ma być czymś innym niż tylko rodzajem stowarzyszenia i jeśli ma realizować postawione mu zadania w sposób powszechny dla całego środowiska lekarzy. Zgodnie z art. 2 ustawy z 1921 r., Izbę Lekarską tworzą wszyscy zamieszkali w jej okręgu i zapisani na jej listę lekarze, jako członkowie Izby. Na listę lekarzy – członków Izby, winni być zapisani wszyscy lekarze, wykonujący praktykę lekarską i zamieszkali w jej okręgu; na listę lekarzy – członków Izby, za zgodą jej Rady, mogą być również zapisani wszyscy posiadający uprawnienia do wykonywania praktyki lekarskiej, zgodnie z art. 3 ustawy o wykonywaniu praktyki lekarskiej, a nie korzystający z tego uprawnienia. Podobnie w ustawie z 1934 r. (art. 8) postanowiono, że okręgową izbę lekarską tworzą lekarze, wpisani na listę jej członków. Na listę członków okręgowej izby lekarskiej powinni być wpisani wszyscy lekarze, mający stałe lub czasowe prawo wykonywania praktyki lekarskiej i zamieszkali w okręgu działalności tej izby; zarządowi izby przysługuje prawo zwolnienia od powyższego obowiązku lekarzy, nie wykonywających praktyki lekarskiej w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wykonywaniu praktyki lekarskiej, Dz.U. nr 81, poz. 712. Nierozerwalne powiązanie możliwości wykonywania zawodu lekarza z członkostwem w izbie lekarskiej – jednostce organizacyjnej samorządu zawodowego, wynikało także z konstrukcji kar dyscyplinarnych. Wymierzenie kary dyscyplinarnej w postaci skreślenia z listy członków izby lekarskiej (art. 21 ust. 1 lit. d), pociągało za sobą utratę prawa 205

Agnieszka Nawara-Dubiel

wykonywania praktyki lekarskiej oraz wszelkich praw, wynikających z należenia do izby lekarskiej (art. 21 ust. 5 ustawy) Nie inaczej uregulował tę kwestię ustawodawca w ustawie z 1989 r. dla odrodzonego samorządu zawodowego lekarzy. Zgodnie z art. 12 tej ustawy, na listę członków okręgowej izby lekarskiej wpisuje się lekarzy spełniających łącznie następujące warunki: posiadających prawo wykonywania zawodu lekarza oraz zamierzających wykonywać lub wykonujących zawód na obszarze działania izby. Lekarzy posiadających prawo wykonywania zawodu lekarza, lecz nie wykonujących zawodu, wpisuje się na listę na ich wniosek. Natomiast art. 13 przewiduje, że skreślenie z listy członków okręgowej izby lekarskiej następuje między innymi wskutek pozbawienia prawa wykonywania zawodu z mocy orzeczenia sądu lekarskiego lub wyroku sądowego, z powodu niezdolności do wykonywania zawodu, zrzeczenia się prawa wykonywania zawodu. Obecnie obowiązujące uregulowania wynikające z ustawy z 2009 r. (art. 6) również statuują obligatoryjną przynależność do samorządu zawodowego: lekarz zamierzający wykonywać zawód, któremu okręgowa rada lekarska przyznała prawo wykonywania zawodu, zostaje równocześnie wpisany na listę członków tej izby lekarskiej. Natomiast lekarz posiadający prawo wykonywania zawodu, ale niewykonujący zawodu, może na swój wniosek zostać wpisany na listę członków okręgowej izby lekarskiej właściwej ze względu na miejsce zamieszkania.

VI Z obligatoryjną przynależnością do samorządu pośrednio łączy się też niezmienny na przestrzeni lat obowiązek prowadzenia „spisu lekarzy” praktykujących (wykonujących zawód) na obszarze właściwości poszczególnych izb lekarskich. Już od pierwszej powojennej regulacji tj. począwszy od ustawy z 1921 r. przewidziano, że izby lekarskie obowiązane są prowadzić stałą listę wszystkich lekarzy, zamieszkałych w ich okręgu, którzy korzystają z przysługujących im praw wykonywania praktyki lekarskiej, jak również tych, którzy zaprzestawszy z nich korzystać, zgodnie

206

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

z postanowieniami art. 12 niniejszej ustawy pozostają członkami izby (art. 11). Ustawa z 1934 r. w art. 8 wskazywała, że na listę członków okręgowej izby lekarskiej powinni być wpisani wszyscy lekarze, mający stałe lub czasowe prawo wykonywania praktyki lekarskiej i zamieszkali w okręgu działalności tej izby; zarządowi izby przysługuje prawo zwolnienia od powyższego obowiązku lekarzy, nie wykonywających praktyki lekarskiej w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wykonywaniu praktyki lekarskiej (Dz.U. nr 81, poz. 712).

Ustawa z 1989 r. przewidziała natomiast obowiązek prowadzenia rejestru lekarzy zarówno przez okręgowe izby lekarskie (okręgowy rejestr lekarski – art. 25 pkt 1a ustawy) jak i Naczelną Izbę Lekarską (Centralny Rejestr Lekarzy Rzeczypospolitej Polskiej – art. 35 ust. 1 pkt 15 ustawy) – jako jedno z zadań samorządu zawodowego (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy). Obecnie obowiązująca ustawa z 2009 r. obowiązkowo prowadzonemu okręgowemu i centralnemu rejestrowi lekarzy i lekarzy dentystów poświęca osobny rozdział (art. 49–52), szczegółowo regulując jego zawartość, sposób prowadzenia i zasady udostępniania jego zawartości. Przepis art. 49 ust. 5 ustawy zawiera aż 45 punktów odpowiadających różnym informacjom o każdym ujawnionym w rejestrze lekarzu. Obszerność tej regulacji, w szczególności stopień szczegółowości wymaganych danych rejestrowych, jest typowa dla współczesnego prawodawstwa, nie zaś dla zwięzłych regulacji okresu międzywojennego, choć zasada „kontrolowania” kto i gdzie wykonuje zawód pozostaje niezmienna.

VII Jeśli zaś chodzi o sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego, to przewidywała je już ustawa z 1921 r. W art. 28 określono, że Sąd Izby Lekarskiej jest organem dyscyplinarnym (sąd zawodowy) dla wszystkich członków właściwej Izby Lekarskiej, a nadto wydaje opinie w wypadkach sporów lekarzy pomiędzy sobą. Właściwym do osądzania sprawy pozostaje sąd Izby, której oskarżony jest członkiem. Zgodnie 207

Agnieszka Nawara-Dubiel

z art. 33 Sąd Izby Lekarskiej miał prawo stosowania następujących kar: ostrzeżenia, napomnienia, nagany, odjęcia prawa wykonywania praktyki lekarskiej na ściśle określony przeciąg czasu, nie dłużej jednak, aniżeli na rok jeden; wykreślenia z listy lekarskiej członków Izby, z czym łączyć się będzie odjęcie uprawnienia do wykonywania praktyki lekarskiej. Pierwsze cztery kary mogły być zaostrzane np. przez ogłoszenie wyroku w dzienniku urzędowym z podaniem imienia i nazwiska zasądzonego, przez odebranie mu czynnego i biernego prawa wyborczego w Izbie, jednak nie dłużej niż na jeden okres kadencji urzędowania rady Izby, grzywna, do wysokości 50 000 marek. W stosunku do rządowych lekarzy tak cywilnych, jak i wojskowych, będących w czynnej służbie wojskowej, zaostrzenie kar może obejmować jedynie odebranie im czynnego i biernego prawa wyborczego w Izbie, jednak nie dłużej niż na jeden okres kadencji urzędowania rady Izby. Zgodnie z art. 34 i 35 „doniesienie” wnosił przed sąd Izby zarząd Izby Lekarskiej po przeprowadzeniu w razie potrzeby dochodzenia wstępnego. Czynności rzecznika dyscyplinarnego przewodniczący sądu w każdym poszczególnym wypadku powierza jednemu z członków sądu izby zgodnie z regulaminem. Po wysłuchaniu opinii rzecznika, sąd uchwalał, czy na skutek doniesienia zarządu Izby wdraża śledztwo. Ustawa z 1934 r. w art. 19 przewidywała natomiast, że członkowie izby za naruszenie swych obowiązków, wymienionych w art. 10 ust. 1, ulegają karze dyscyplinarnej. Karami dyscyplinarnymi były: upomnienie, nagana, zawieszenie w prawach członka izby na ściśle określony przeciąg czasu, skreślenie z listy członków izby lekarskiej. Kary, nałożone przez sąd dyscyplinarny, można było obostrzyć przez ogłoszenie ich w dzienniku urzędowym izb na koszt skazanych, bądź też przez nałożenie grzywny do 500 000 zł. Grzywny wpływały do Skarbu Państwa z przeznaczeniem na stypendia bezzwrotne dla młodzieży, studiującej na wydziałach lekarskich szkół akademickich. Zgodnie z art. 22, do orzekania w sprawach dyscyplinarnych powołane były jako instancja pierwsza – sądy dyscyplinarne okręgowych izb lekarskich, jako instancja odwoławcza – sąd dyscyplinarny Naczelnej Izby Lekarskiej. Art. 25 przewidywał, że szczegółowe przepisy o organizacji sądów dyscyplinarnych izb lekarskich, ich właściwości i trybie postępowania dyscyplinarnego, przepisy o rzecznikach dyscyplinarnych 208

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

i obrońcach, o kosztach postępowania dyscyplinarnego oraz przepisy przejściowe dla spraw dyscyplinarnych, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy niniejszej, ustali Minister Opieki Społecznej w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości. Obecne regulacje wynikające z ustawy o izbach lekarskich z 2009 r., niezmiennie (art. 53) przewidują, że członkowie izb lekarskich podlegają odpowiedzialności zawodowej za naruszenie zasad etyki lekarskiej oraz przepisów związanych z wykonywaniem zawodu lekarza, zwane dalej „przewinieniem zawodowym”. W dalszym ciągu o przewinieniu zawodowym orzekają sądy lekarskie, w dwuinstancyjnym postępowaniu (art. 78), mając uprawnienie do orzekania kar upomnienia, nagany, kary pieniężnej, zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia na okres od roku do pięciu lat, ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat, zawieszenia prawa wykonywania zawodu na okres od roku do pięciu lat, i karę najsurowszą – pozbawienia prawa wykonywania zawodu (art. 83). Sąd lekarski ma również prawo opublikowania najsurowszych kar w biuletynie okręgowej izby lekarskiej, której obwiniony jest członkiem (art.84), co jest instytucją zbliżoną do „zaostrzenia kary”, którą znajdujemy w ustawach z 1921 r. i 1934 r. Nowością we współczesnym systemie orzekania o odpowiedzialności zawodowej jest możliwość poddania prawomocnego orzeczenia sądu lekarskiego kontroli Sądu Najwyższego. Zgodnie z art. 95, od prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Lekarskiego, kończącego postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy, stronom, ministrowi właściwemu do spraw zdrowia i Prezesowi Naczelnej Rady Lekarskiej przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego. Współczesna regulacja o odpowiedzialności zawodowej jest znacznie bardziej obszerna i wyczerpująca niż te, które obowiązywały w okresie międzywojennym, a nadto (zgodnie z art. 112) w sprawach nieuregulowanych w ustawie, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (przy czym nie stosuje się przepisów o oskarżycielu prywatnym, powodzie cywilnym, przedstawicielu społecznym, o postępowaniu przygotowawczym oraz środkach przymusu, z wyjątkiem 209

Agnieszka Nawara-Dubiel

przepisów o karze pieniężnej) oraz rozdziałów I-III i art. 53 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeksu karnego. Także wzorem Krajowego Rejestru Karnego obecnie obowiązująca ustawa przewiduje, że Naczelna Rada Lekarska prowadzi Rejestr Ukaranych Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej, zwany dalej „Rejestrem Ukaranych Lekarzy”. Rejestr jest jawny dla osób i podmiotów, które wykażą interes prawny.

VIII Historyczne uwarunkowania i regulacje (dotyczące np. sposobu czy zasad przeprowadzania wyborów do organów izb) przetrwały również w regulacjach stanowionych przez obecne organy samorządowe, jednak w ramach niniejszego opracowania ich szczegółowa analiza jest niemożliwa. Wskazać też należy, że obszar regulacji prawnych związanych z szeroko rozumianym wykonywaniem zawodu lekarza nie zamyka się wyłącznie w omawianych, a przywołanych na wstępie ustawach, które umownie można nazwać „ustawami korporacyjnymi”. Równolegle obowiązywały i obowiązują akty prawne regulujące zasady uzyskiwania i wykonywania zawodu lekarza. Historycznie były to: 1. Ustawa z dnia 2 grudnia 1921 r. w przedmiocie wykonywania praktyki lekarskiej w Państwie Polskiem, Dz.U. R.P. nr 105 poz. 762. 2. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wykonywaniu praktyki lekarskiej, Dz.U. R. P. 1932 nr 81 poz. 712. 3. Ustawa z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza, Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm. oraz obecnie obowiązująca 4. Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 464 ze zm. Tradycyjnie odrębnej regulacji podlega również organizacja opieki zdrowotnej, a obecnie również dużym, odrębnym działem „prawa medycznego” są zasady jej finansowania ze środków publicznych. Osobnej uwagi wymagałaby też analiza przeszłych i obecnych dążeń lekarzy dentystów do samodzielności korporacyjnej. Obszerność tych regulacji dowodzi znaczenia, powagi i doniosłości zawodu lekarza. 210

Dziedzictwo prawne samorządu zawodowego lekarzy

Współcześnie samorządy zawodowe swoje umocowanie znajdują w art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem także Konstytucja z 1997 r. konsekwentnie punkt ciężkości oraz powód tworzenia i istnienia samorządów zawodowych, kładzie na sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego – w tym właśnie między innymi zawodu lekarza. Istotę zadań samorządu zawodowego zawodów zaufania publicznego celnie ujął Trybunał Konstytucyjny: Ustrojodawca stworzył więc możliwość kształtowania takich instytucji, które mają łączyć dwie różne funkcje. Pierwsza funkcja to reprezentowanie na zewnątrz osób wykonujących tego rodzaju zawody, a więc reprezentowanie tych osób zarówno wobec obywateli i ich organizacji, jak i przed organami państwa. Druga funkcja sprowadza się do starań o zapewnienie należytego wykonywania tych zawodów, zawsze jednak podejmowanych w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. (…) W nowych warunkach ustrojowych obie funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo. (…) Trybunał Konstytucyjny zdaje sobie sprawę, że w praktyce jednoczesne wypełnianie funkcji, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, nie jest wolne od napięć czy wręcz konfliktów między partykularnymi interesami grupy wykonującej określony zawód a interesem publicznym, w granicach którego i dla którego ochrony samorząd sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Nie zmienia to jednak istoty samorządu zawodowego wyrażającej się w nałożeniu nań obowiązku harmonijnego łączenia wymienionych funkcji. Postanowienia konstytucji należy bowiem rozumieć w ten sposób, że samorząd zawodowy ma nie tyle eliminować czy niwelować partykularne interesy osób wykonujących zawody zaufania publicznego, ile zmierzać do ich uzgodnienia z interesem publicznym przez samych zainteresowanych6. 6 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2001 r, K 37/00. 211

Agnieszka Nawara-Dubiel

Abstrakt Artykuł pokrótce opisuje regulacje prawne dotyczące samorządu zawodowego lekarzy: celów, zadań, organizacji i organów samorządu okresu międzywojennego i powojennego, do czasów współczesnych. Podstawowe cele i zadania samorządu, mimo iż ewoluują, nie zmieniły się co do zasadyi uwarunkowane są historycznie. Najważniejsze z nich to czuwanie nad etycznym wykonywaniem zawodu oraz kształcenie podyplomowe.

Abstract Legal Heritage of Self-Government of Medical Doctors

The article describes the history and present sources of law connected with self-government of medical doctors: aims, tasks, institution and self-government agencies from interwar and postwar, up to modern times. Main purposes and tasks of self-government, despite the evolution process, have not changed a lot and they are conditioned historically. Most important aims are adherence to ethical pursuing a career and postgraduate education.

Bibliografia Literatura • Biegański W., Myśli i aforyzmy o etyce lekarskiej, Warszawa 1899. • Ciepły S. (red.), Krakowska Izba Lekarska 1893–1945. Wypisy z dziejów samorządu lekarskiego i medycyny Krakowa, Kraków 2013. • Gula J., Przysięga Hipokratesa: nota od tłumacza i tekst, [w:] J. Gałkowski, J. Gula, W imieniu dziecka poczętego, Rzym–Lublin 1991.

212

Rozdział XIII Karol Lembas1

SZPITAL JAKO D OBRO KULTURY

Słowa kluczowe: szpital, dobro kultury, lekarze polscy Key words: hospital, asset of culture, polish doctors

1. Wstęp Czym jest szpital? Można powiedzieć, że jest to tylko budynek w którym pracownicy ochrony zdrowia jak np. lekarze, pielęgniarki udzielają chorym świadczeń medycznych, ale czy nie może on być czymś więcej niż tylko miejscem w którym pacjentów otacza się opieką? W tej pracy postaram się przybliżyć, że może zostać uznany jako dobro kultury. Zaprezentowana zostanie problematyka jego definicji oraz status prawny szpitala. Przedstawię również zarys historii jednej z warszawskich placówek medycznych, a także pokażę, że nie muszą wiązać się one tylko z surowymi ścianami, co może wpływać pozytywnie na zdrowie znajdujących się w nich pacjentów. Na koniec przedstawię sylwetki znanych i mniej znanych wybitnych polskich lekarzy, których dorobek niewątpliwie należy do dziedzictwa kulturowego naszego narodu.

2. Szpital a prawodawstwo polskie Status szpitala w prawie określa kilka ustaw. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej2 określa go, jako instytucję zapewniającą pacjentowi 1 Student IV roku medycyny na Warszawskim Uniwersytecie Medycznym. 2 Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, tekst jedn. Dz.U. 2007 nr 14 poz. 89 ze zm.

Karol Lembas

świadczenia zdrowotne, a także produkty lecznicze, wyroby medyczne i wyposażenie do nich w rozumieniu ustawy o wyrobach medycznych z dnia 20.05.10. Placówka ta ma także obowiązek zapewnić pomieszczenie i wyżywienie odpowiednie do stanu zdrowia chorego. Ponadto artykuł 20 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nakłada na szpital obowiązek powiadomienia wskazanej przez pacjenta osoby lub instytucji w przypadku jego śmierci lub zagrożenia życia. Ustawa ta reguluje również zasady wypisu z placówki, a w szczególności sytuacje, gdy chory lub jego przedstawiciel ustawowy występuje o wypis na własne żądanie. Nadaje kierownikowi zakładu opieki zdrowotnej lub lekarzowi prowadzącemu możliwość odmowy, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy sąd opiekuńczy, oczywiście tylko w przypadku, gdy stan zdrowia nakazuje leczenie. Ustawa o ZOZ-ach wyszczególnia też sytuacje, w których można, a nawet należy wykonać sekcję zwłok zmarłego, tj. gdy zgon nastąpi przed upływem 12 godzin od przyjęcia do szpitala. Decyzję o jej przeprowadzeniu podejmuje kierownik zakładu lub gdy ten nie jest lekarzem, to upoważniony przez niego tenże. Pozwala także przedstawicielowi ustawowemu osoby zmarłej wyrazić sprzeciw wobec wykonania sekcji zwłok lub gdy ona, jeszcze za swojego życia, nie zgadzała się aby przeprowadzić autopsję. W niektórych sytuacjach, np. określonych w k.p.k.3 nie przewiduje się możliwości odmowy przeprowadzenia sekcji. Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie postępowania ze zwłokami w szpitalu określa, że należy je umyć, ubrać i wydać osobie uprawnionej do ich pochowania w stanie zapewniającym godność osobie zmarłej. Placówka nie pobiera za to opłat. Innym aktem prawnym dotyczącym szpitala jest ustawa o działalności leczniczej4, określająca go jako przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalnego. Są to wykonywane przez całą dobę kompleksowe 3 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz.U. 1997 nr 89 poz. 555 ze zm. Art. 209. § 1: Jeżeli zachodzi podejrzenie przestępnego spowodowania śmierci, przeprowadza się oględziny i otwarcie zwłok. 4 Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 618 ze zm. 214

Szpital jako dobro kultury

działania, w przebiegu których pacjent jest leczony, diagnozowany, pielęgnowany i rehabilitowany. Chirurgia jednego dnia również jest zaliczana do świadczeń szpitalnych. Podsumowując, szpital nie jest określony w prawie bezpośrednio jako instytucja związana z kulturą.

3. Definicja dobra kultury Pojęcie „dobra kultury” może być rozumiane wielorako. Przykładowo są one definiowane przez Konwencje Haską, sporządzoną w 1954 roku, jako dobra ruchome lub nieruchome, które posiadają wielką wagę dla dziedzictwa kulturalnego narodu, na przykład zabytki architektury, sztuki lub historii, a także jako budynki służące zasadniczo do przechowywania dóbr kulturalnych ruchomych i ośrodki obejmujące znaczną ilość dóbr kulturalnych. Zakłada ona, że powinny być oznaczone znakiem specjalnym (tarcza skierowana ostrzem w dół, podzielona wzdłuż przekątnych na cztery pola, dwa błękitne i dwa białe). Jednakże traktat ten jest stosowany w razie konfliktu zbrojnego5. Innym międzynarodowym aktem prawnym, który może pomóc w próbie zdefiniowania pojęcia „dobra kultury”, jest konwencja o ochronie światowego dziedzictwa, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. W jej rozumieniu za „dziedzictwo kulturalne” uważane są: – Dzieła architektury, rzeźby, malarstwa, napisy, groty mające powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki; – Zespoły budowli oddzielnych lub łącznych, które ze względu na swą architekturę jednolitość lub zespolenie z krajobrazem mają wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki; – Miejsca zabytkowe: dzieła człowieka lub wspólne dzieła człowieka i przyrody, jak również strefy, a także stanowiska archeologiczne, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historycznego, estetycznego, etnologicznego lub antropologicznego6. 5 Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych podpisana w Hadze dnia 14 maja 1954 r., Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212, załącznik. 6 Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r., Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. 215

Karol Lembas

Umowa ta zakłada, że państwa-sygnatariusze będą wyznaczać i identyfikować obiekty lub strefy dziedzictwa kulturalnego, znajdujące się na ich terytorium. Kolejnym aktem prawnym dotyczącym dóbr kultury, jest konwencja o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego, która definiuje je, jako wszelkie ślady egzystencji ludzkiej mające charakter kulturowy, historyczny lub archeologiczny, które pozostawały całkowicie lub częściowo pod wodą, okresowo lub stale, przez co najmniej 100 lat7. Ostatnim międzynarodowym aktem prawnym dotyczącym dóbr kultury jest konwencja UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego. Określa on niematerialne dziedzictwo kulturowe jako praktyki, wyobrażenia, przekazy, wiedzę i umiejętności (…) które wspólnoty, grupy i, w niektórych przypadkach, jednostki uznają za część własnego dziedzictwa kulturowego8 . Podsumowując – określenie „dobro kultury” jest bardzo różnorodne. Kolejne konwencje, które dotyczą bardzo podobnych zagadnień posługują się innymi terminami, np. „dziedzictwa kulturowego”, „dobra mające wagę dla dziedzictwa kulturowego”. Mimo to można na ich podstawie uznać, że szpital może mieścić się w kategorii dobra kultury, np. zabytkowy kompleks budynków jak Szpital Dzieciątka Jezus w Warszawie.

4. Szpital jako dobro kultury Próba definicji dóbr kultury pozwala na zaliczenie do nich szpitala. Można go do nich zaliczyć z wielu powodów, np. z racji bogatej historii placówki i zabytkowego układu budynków w kompleksie Szpitala Dzieciątka Jezus w Warszawie. Innym czynnikiem jest fakt, że można zobaczyć go na obrazach, tak jak w przypadku twórczości van Gogha lub to on może być miejscem w którym znajduje się wiele obrazów, dzieł sztuki tak jak w przypadku prac fundacji Paintings in Hospitals. 7 Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage 2001. 8 Konwencja UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego, sporządzona w Paryżu dnia 17 października 2003 r., Dz.U. 2011 nr 172 poz. 1018.

216

Szpital jako dobro kultury

4.1. Zarys historii Szpitala Dzieciątka Jezus w Warszawie Historia szpitala sięga 1732 roku, gdzie francuski ksiądz Piotr Baudouine utworzył Dom Podrzutków i Porzuconych Dzieci przy Krakowskim Przedmieściu w Warszawie. Został on przeniesiony w latach 1757–1758 i przeobraził się on w główne miejsce w Warszawie, w którym ludzie mogli otrzymać pomoc medyczną. W 1764 roku liczył on już 160 łóżek. W 1897 roku złożono kamień węgielny pod budowę nowej placówki, pod wezwaniem Dzieciątka Jezus. Budowę ukończono w 1901 roku, szpital był „wzorowany na budynkach szpitalnych Friedichshein i Am Urbau w Berlinie i Hamburger Eppendorf w Hamburgu”. Jego standard nie odbiegał od zachodnich odpowiedników. Ośrodek składał się m.in. z oddziału chorób wewnętrznych oddzielnych dla obu płci, chirurgii i klinik uniwersyteckich. Posiadał również sale ćwiczeń dla studentów medycyny. W jego skład weszła również cerkiew i kaplica katolicka, która została rozbudowana do kościoła pw. Dzieciątka Jezus w 1925 roku. Szpital posiadał system kanalizacji i był połączony z siecią miejską. W prąd zaopatrywała go własna stacja elektryczna. Pomieszczenia były ogrzewane i wentylowane. Szpital składał się wtedy z 629 łóżek dla dorosłych i 98 dla dzieci. Po odzyskaniu niepodległości placówka nadal się rozwijała. W 1939 roku było to już 1028 łóżek. Nieco wcześniej, tj. „w 1938 r. uruchomiono na terenie szpitala własną studnię artezyjską”. Posiadał wtedy również pracownię rentgenowską, gdzie na 20 łóżkach pacjenci mogli poddawać się radioterapii. W czasie II wojny światowej szpital liczył sobie już 1600 łóżek. W 1941 roku przeniesiono do niego kolejne oddziały, m.in. chorób płuc i klinikę chorób nosa, gardła i uszu. 13.08 1944 roku szpital został zajęty przez siły SS RONA (Rosyjska Ludowa Armia Wyzwoleńcza), pod dowództwem Bronisława Kaminskiego, którzy bestialsko potraktowali pacjentów, bijąc ich i mordując. W czasie okupacji hitlerowskiej na terenie placówki prężnie działało Polskie Państwo Podziemne. Prowadzono tajne nauczanie medycyny w ramach Prywatnej Szkoły Zawodowej dla pomocniczego

217

Karol Lembas

personelu sanitarnego dra Jana Zaorskiego. W czasie Powstania Warszawskiego „zginęło 41 pracowników Szpitala Dzieciątka Jezus oraz 300 pacjentów”. Działania wojenne w czasie powstania spowodowały ogromne zniszczenia. Budynki zakładów teoretycznych i klinik legły w gruzach. Rozgrabiono lub zniszczono wyposażenie i zasoby biblioteczne. Przepadł gromadzony latami, jeszcze nieopracowany materiał badawczy, naukowcy zostali odcięci od światowego nurtu nauki9. Szpital Dzieciątka Jezus podzielono i przeniesiono do innych miast, a część oddziałów ponownie zaczęło działać w starej lokalizacji dopiero w lipcu 1945 roku. W czasie komunizmu zmieniono nazwę na Państwowy Szpital Kliniczny nr 1 Akademii medycznej (PSK 1). Dołączono do niego m.in. Klinikę Dermatologiczną, której budynek (bez rozbudowy w 1945 roku) został włączony do rejestru zabytków. Obiekt ten zachował swój naturalny układ i bryłę mimo zniszczeń, jakie dokonały się w Warszawie w czasie II wojny światowej10. Szpital był poddawany wielokrotnej reorganizacji, aż w latach siedemdziesiątych rozpoczął się proces przenoszenia oddziałów z PSK do m.in. świeżo wybudowanego w 1975 roku Centralnego Szpitala Klinicznego przy ulicy Banacha. W 1988 roku wydzielono z niego również klinikę Ginekologiczno-Położniczą przy ulicy Karowej. Po upadku komunizmu w Polsce szpital odzyskał historyczną nazwę Dzieciątka Jezus i rozpoczął proces modernizacji i remontu swoich budynków. W 2006 roku wyremontowano Klinikę Immunologii, Transplantologii i Chorób Wewnętrznych. W trakcie modernizacji są Klinika Medycyny Transplantacyjnej, Klinika Immunologii, Transplantologii i Chorób Wewnętrznych, Klinika Chirurgii Ogólnej i Transplantacyjnej. „Szpital hospitalizuje rocznie średnio 45 tysięcy pacjentów”. Funkcjonują w nim aktualnie 32 poradnie specjalistyczne, 7 zakładów 9 A. Wysocki, Lekarze polscy w czasie II wojny światowej, [w:] W. Noszczyk (red.), Dzieje medycyny w Polsce. Tom 2. Lata 1914–1944, Warszawa 2015, s. 610. 10 http://www.mwkz.pl/archiwum-aktualnosci-lista/636-kolejny-zabytek-wwarszawie (dostęp 05.03.2016). 218

Szpital jako dobro kultury

stomatologicznych, Zakład Radiologii Klinicznej, Zakład Immunologii Klinicznej i 39 innych pracowni specjalistycznych. 4.2. Inne Szpital może być również dobrem kultury jako „ośrodek obejmujący znaczną ilość dóbr kulturalnych”, zgodnie z definicją miejsc chronionych przez Konwencję Haską z 1954 roku. Za przykład może posłużyć Fundacja Paintings in Hospitals działająca na terenie Zjednoczonego Królestwa, która zajmuje się m.in. umieszczaniem wybranych obrazów na murach placówek, a także wsparciem dla pacjentów poprzez zachęcanie ich do czynności artystycznych11. Według badań sztuka może dać chorym pewne korzyści, zwłaszcza jeśli będzie integralną częścią szpitala, tzn. gdy artyści będą uczestniczyć wraz z architektami w jego projektowaniu12 . Kolejnym przykładem, w jaki sposób szpital może być dobrem kultury, są dwa obrazy olejne Vincenta van Gogha, tj. Oddział w szpitalu w Arles i Dziedziniec szpitala w Arles. Trafił on tam z powodu obcięcia części swojej małżowiny usznej z racji sprzeczki z Paulem Gauguin13.

5. Przegląd wybitnych lekarzy polskich Innym czynnikiem, który w mojej opinii pozwala zaliczyć szpital do dóbr kultury, są efekty pracy i osiągnięcia osób, które w nim pracują. Chciałbym przedstawić teraz sylwetki wybitnych polskich lekarzy. Ich wkład w polskie dziedzictwo kulturowe jest wynikiem ponadprzeciętnej determinacji i ambicji. Pozwala to na ciągłe ulepszanie jakości opieki zdrowotnej w Polsce, a także na świecie, gdyż co najmniej część odkryć pozwoliła uchronić wiele istnień w wielu krajach rozsianych po całym globie, co wg mnie mieści się w kategorii niematerialnych dóbr kultury. 11 http://www.paintingsinhospitals.org.uk/about-us/about-us (dostęp: 05.03.2016). 12 L. Lankston, P. Cusack, C. Fremantle, C. Isles,. Visual art in hospitals: case studies and review of the evidence, “Journal of the Royal Society of Medicine”, 2010, 103 (12), s. 490–499. 13 http://www.vangoghmuseum.nl/en/vincents-life-and-work/van-goghslife-18531890/south-of-france (dostęp: 05.03.2016). 219

Karol Lembas

5.1. Józef Struś (1510–1568)14 Struś jest jedynym lekarzem pochodzenia polskiego epoki renesansu, wymienianym w każdym obszernym podręczniku historii medycyny. Jako jeden z pierwszych omówił obszernie zagadnienie tętna w życiu człowieka zdrowego i chorego. 5.2. Antoni Gluziński (1856–1935)15 Ojciec gastrologii w Polsce. Twórca używanej przez wiele lat w diagnostyce raka żołądka tzw. Próby Gluzińskiego. Trzykrotnie badana jest w niej ilość kwasu solnego w pobranej treści żołądkowej, tj. na czczo, po spożyciu ugotowanego białka jaja kurzego i po modelowym obiedzie. Gdy brak jest kwasu solnego w jednej próbie świadczy to o niedomodze wydzielniczej żołądka, mającej miejsce w przejściu wrzodu w raka. W razie nieobecności kwasu solnego w dwóch lub trzech próbach stawiana była diagnoza carcinoma. 5.3. Rudolf Weigl (1883–1957)16 Twórca jednej z najważniejszych szczepionek w historii medycyny, tj. przeciwko durowi plamistemu. Proces jej tworzenia to doodbytnicze zakażanie wszy, a następnie wypreparowywanie ich jelit, aby rozetrzeć je w roztworze fenolu i filtrować. Dawka szczepionki, w której znajdowało się 100 jelit wszy, dawała odporność na dur plamisty. Akcje wakcynacji zostały przeprowadzone m.in. w Chinach, Etiopii, Algierii, a także w Polsce podczas lokalnych epidemii duru. Opracował on również odczyn mikroaglutynacji do diagnostyki tej choroby, zwany reakcją Weigla17. 5.4. Ludwik Hirszfeld (1884–1954) Współtwórca podziału grup krwi na A, B, AB, 0. Jego badania podczas pracy na froncie macedońskim w Salonikach można 14 http://www.ptkardio.pl/Jozef_Strus_1510_1568_-683 (dostęp: 05.03.2016). 15 http://www.umb.edu.pl/photo/pliki/medyk/historia/18_pdfsam_MB_2010.2_ net%20kopia.pdf (dostęp: 05.03.2016). 16 http://web.archive.org/web/20070927065452/http:/www.wsse.krakow.pl/ pages/wsse_document.php?nid=120&did=922 (dostęp: 05.03.2016). 17 Ibidem. 220

Szpital jako dobro kultury

uznać za narodziny seroantropologii. Ich wnioski to m.in. fakt, że grupa krwi A dominuje w Europie, a grupa krwi B jest częściej spotykana w populacjach afrykańskich i azjatyckich. Odkrył również zasady dziedziczenia antygenów z grupy AB018. Opracował nową metodę diagnostyki kiły – koaguloreakcję. Wykazał również, że przyczyną wola jest brak jodu, a nie, jak pierwotnie sądzono, obecność szkodliwego czynnika. Walczył z epidemiami tyfusu w getcie warszawskim. Postawił potwierdzoną później hipotezę, że konflikt serologiczny jest spowodowany immunizacją matki przez embrion19. 5.5. Witold Eugeniusz Orłowski (1874–1966)20 Twórca nowoczesnej polskiej szkoły internistycznej. Przywiązywał ogromną wagę do zasad postępowania lekarskiego, gdzie podstawą leczenia było rozpoznanie oparte na badaniu przedmiotowym i podmiotowym. Pionier stosowania testów biochemicznych i patofizjologicznych w diagnostyce internistycznej. Do niego również należy opracowana klasyfikacja chorób reumatycznych z 1930 roku. Ojciec Tadeusza Orłowskiego. 5.6. Edward Loth (1884–1944)21 Polski anatom, antropolog, ortopeda. Prekursor kierunku antropologicznego w anatomii. Twórca pierwszego nowoczesnego Zakładu Ortopedyczno-Chirurgicznego w Polsce. Badał filogenezę kości i mięśni człowieka. Stworzył on również jeden z najbogatszych zbiorów anatomicznych w Polsce, które niestety nie przetrwały wojny. Zmarł w czasie Powstania Warszawskiego. 18 R. W. Gryglewski, Mikrobiologia i bakteriologia, [w:] W. Noszczyk (red.), Dzieje medycyny…, s. 320–321. 19 http://web.archive.org/web/20070927065452/http:/www.wsse.krakow.pl/ pages/wsse_document.php?nid=120&did=922 (dostęp: 05.03.2016). 20 B. Kempińska-Mirosławska, A. J. Białas, Choroby wewnętrzne, [w:] W. Noszczyk (red.), Dzieje medycyny…, s. 380–381. 21 R. W. Gryglewski, Anatomia prawidłowa, [w:] W. Noszczyk (red.), Dzieje medycyny …, s. 262–264.

221

Karol Lembas

5.7. Marian Grzybowski (1895–1949)22 Polski dermatolog. Odkrywca jednego z rodzajów keratoacantoma, który został następnie nazwany jego nazwiskiem. W dziedzinie jego zainteresowań był ziarniniak grzybiasty, białaczki, cysticerkoza skóry, nabłoniaki. Jego prace dotyczące choroby Bowena i mięsaka Kaposiego można uznać za nadal aktualne. Opisał również zapalenie skórno-mięśniowe, przy czym był pierwszym, który określił choroby zapalne tkanki łącznej jako autoimmunologiczne. 5.8. Edward Szczeklik (1898–1985)23 Wybitny naukowiec i dydaktyk. Jako pierwszy wprowadził do kliniki oznaczanie w surowicy GGTP i wykazał jej wysoką wartość diagnostyczną w chorobach wątroby i dróg żółciowych. Pod jego redakcją powstało wiele książek, z których do dziś uczą się polscy studenci – Choroby wewnętrzne, Diagnostyka różnicowa chorób wewnętrznych i Enzymologia kliniczna, która doczekała się trzech kolejnych wydań i tłumaczenia w języku obcym. 5.9. Jan Nielubowicz (1915–2000)24 Wybitny polski chirurg. Dokonał pierwszego w Polsce przeszczepu nerki. Zapoczątkował operacje przytarczyc w Polsce, a także opracował własną metodę leczenia obrzęku chłonnego kończyn, za pomocą zespolenia węzła z żyłą. 5.10. Tadeusz Orłowski (1917–2008) 26 stycznia 1966 roku profesor Orłowski razem z profesorem Janem Nielubowiczem i zespołem chirurgów dokonali pierwszego w Polsce udanego przeszczepu nerki25. Zabieg ten to umieszczenie jej w dolnej części jamy brzusznej nad prawym lub lewym talerzem kości biodrowej (zależnie od tego którą przeszczepiamy), łącząc naczynia nerki z odpowiednią tętnicą i żyłą biodrową, a moczowód wszywając do pęcherza 22 A. Grzybowski, Polish dermatology in the 19th and the first half of the 20th centuries, “International Journal of Dermatology” 2008, 47, s. 91–101. 23 http://www.ptkardio.pl/Edward_Szczeklik_1898_1985_-689 (dostęp: 05.03.2016). 24 http://www.arkonia.uw.edu.pl/Biul6/nielubowicz.htm (dostęp: 05.03.2016). 25 http://www.nefrologia.wum.edu.pl/content/do-roku-1990 (dostęp: 05.03.2016). 222

Szpital jako dobro kultury

moczowego. Przeszczepiony narząd może podjąć pracę wytwarzając mocz już w trakcie operacji, a u pozostałych osób może wracać do pełnej sprawności stopniowo w ciągu dni, a nawet tygodni26. 5.11. Hilary Koprowski (1916–2013)27 Twórca pierwszej doustnej szczepionki przeciwko polio. Jako pierwszy odnalazł zwierzę, w którym można było bezpiecznie hodować osłabionego wirusa – szczura bawełnianego. Odkrył on również, stosowaną do dzisiaj, szczepionkę przeciw wściekliźnie. Przez wiele lat pracował na Uniwersytecie Thomasa Jeffersona w Filadelfii, gdzie był profesorem nadzwyczajnym. 5.12. Zbigniew Religa (1938–2009) Kierownik Katedry i Oddziału Klinicznego Kardiochirurgii i Transplantologii na Śląskim Uniwersytecie Medycznym. Przeprowadził pierwszą w Polsce operację przeszczepu serca28. Klasycznie rozpoczyna się ona od pośrodkowej sternotomii, a następnie kaniulacji aorty i obu żył głównych. Pozostawia się dużą część tylnej ściany prawego i lewego przedsionka biorcy. Następnie aortę oraz tętnicę płucną chorego łączy się z odpowiednimi naczyniami wszczepianego serca. Operacja trwa zwykle około 4–5 godzin. Przeszczepione serce początkowo jest całkowicie odnerwione, a powrót czynności układu współczulnego i przywspółczulnego w tym narządzie jest niepełny i zróżnicowany29. 5.13. Marian Zembala (1950) Polski kardiochirurg. Asystował przy pierwszych operacjach transplantacji serca w Polsce. W roku 1998 wykonał pierwsze w Polsce przeszczepienie pojedynczego płuca30. Transplantacja ta polega 26 http://nefrologia.mp.pl/choroby/chorobyudoroslych/show.html?id=53432 (dostęp: 05.03.2016). 27 http://web.archive.org/web/20070927065452/http://www.wsse.krakow.pl/ pages/wsse_document.php?nid=120&did=922 (dostęp: 05.03.2016). 28 http://nauka-polska.pl/dhtml/raporty/ludzieNauki?rtype=opis&object Id=46817&lang=pl (dostęp: 05.03.2016). 29 http://www.kardiolo.pl/transplantacja.htm (dostęp: 05.03.2016). 30 http://www.drugieserce.jaw.pl/lekarz/?prof.dr-hab.n.med.-marian-zembala,35 (dostęp: 05.03.2016). 223

Karol Lembas

na wypreparowaniu żył i tętnic płucnych i oskrzela głównego. Następnie podłącza się perfuzję i wentylację wycinanego narządu i ocenia sytuację hemodynamiczną bliźniaczego organu. Może zachodzić potrzeba podłączenia do krążenia pozaustrojowego. Kolejną czynnością jest odcięcie naczyń płucnych i oskrzela. Potem rozpoczyna się przygotowanie narządu oddechowego dawcy, które polega m.in. na dążeniu do możliwie najkrótszego kikuta oskrzela. Następnie łączy się oskrzele i naczynia płucne szwem ciągłym. Zespolenia są otwarte w momencie odklemowywania tętnicy i żył płucnych, co pozwala na odpowietrzenie organu dawcy. Po odpowietrzeniu zespolenia zakłada się właściwe szwy. Hemostaza musi być stale kontrolowana, tj. podczas każdego etapu zabiegu. Jako pierwszy przeprowadził również operację jednoczesnego przeszczepu serca i pojedynczego płuca31.

6. Podsumowanie W świetle powyższych rozważań uważam, że wiele szpitali może być uznanych jako dobro kultury, a powodów aby tak twierdzić jest dużo. Przykładem niewątpliwie jest wysoka wartość kulturowa kompleksu w jakim mieści się ta placówka, tak jak w przypadku Szpitala Dzieciątka Jezus w Warszawie. W tej sytuacji powodem, dla którego można uznać go za dobro kultury, jest również jego bardzo bogata historia, sięgająca z jednej strony czasów Stanisława Augusta Poniatowskiego, a z drugiej Powstania Warszawskiego podczas którego placówka, a także jej personel i pacjenci, mocno odczuli skutki walk i okrucieństwa wojsk hitlerowskich. Szpital może być też dobrem kultury jako miejsce, które zostało uwiecznione w sztuce, przykładem czego jest twórczość Vincenta van Gogha w czasie pobytu na oddziale w Arles na południu Francji. Jednocześnie szpital może okazać się instytucją, w której znajdują się dzieła sztuki, tak jak w przypadku programu fundacji „Paintings in Hospitals”. Zbliżając się ku końcowi chciałbym również powiedzieć, że podstawowym w mojej opinii powodem, dla którego szpital może pełnić funkcję dobra kultury, są niewątpliwie pracownicy ochrony zdrowia. 31 h ttp://drugieserce.jaw.pl/przeszczepy_narzadow/?pl_technika-przeprowadzeniazabiegu-operacyjnego%2C26 (dostęp: 05.03.2016). 224

Szpital jako dobro kultury

Każdego dnia powiększają oni dorobek polskiej medycyny, wprowadzając do kliniki nowe metody leczenia, takie jak na przykład operacje przeszczepu serca i płuc wykonywane przez Mariana Zembalę. Również postacie historyczne, takie jak na przykład Ludwik Hirszfeld, który odcisnął mocne piętno w nauce światowej dzięki swoim badaniom nad antygenami grup krwi, mogą przyczyniać się do powiększania dziedzictwa kulturowego Polski.

Abstrakt Artykuł to próba odpowiedzi na pytanie, czy szpital może być dobrem kultury. Po początkowej próbie definicji tego zagadnienia, staram się przedstawić status prawny tej placówki medycznej jako instytucji i jej ewentualny związek z kwestią dziedzictwa kulturowego. Następnie przytaczam zarys historii Szpitala Dzieciątka Jezus w Warszawie, jako przykład placówki medycznej z niezmiernie bogatą historią, co może czynić go dobrem kultury. Kolejnym przykładem jest praca fundacji Paintings in Hospitals, która pokrywa gołe mury oddziałów obrazami, co może czynić je miejscami przechowywania dzieł sztuki. Szpital może być również przedstawiany na obrazach, co także pozwala go określić jako dobro kultury. Następnie przytaczam sylwetki wybranych wybitnych polskich lekarzy, którzy swoją pracą niosą wkład w dziedzictwo kulturowe naszego narodu.

Abstract Hospital as an Asset of Culture

Article is an attempt to answer the question, whether it is possible for hospital to be an asset of culture. At the beginning I try to define cultural asset and then I present legal status of a hospital as an institution in Poland. After that I show the outline of history of the Dzieciątka Jezus Hospital in Warsaw as a example of medical outpost with immensely rich history, which can make it a cultural asset. Next example is the work of the „Paintings in Hospitals” Foundation which covers 225

Karol Lembas

the walls of hospitals with beautiful paintings what can make them a place where pieces of art are stored. It is also possible that a hospital is a cultural asset beacuse of being painted in a picture such as van Gogh’s works from Arles. Last but not least I present short biographies of prominent Polish doctors whose work is a great contribution to Polish cultural heritage.

Bibliografia Literatura • Grzybowski A., Polish dermatology in the 19th and the first half of the 20th centuries, “International Journal of Dermatology”, 2008, 47. • Lankston L., Cusack P., Fremantle C., Isles C., Visual art in hospitals: case studies and review of the evidence, “Journal of the Royal Society of Medicine”, 2010, 103 (12). • Noszczyk W. (red.), Dzieje medycyny w Polsce. Tom 2. Lata 1914–1944, Warszawa 2015.

Wykaz stron internetowych • http://nauka-polska.pl/dhtml/raporty/ludzieNauki?rtype=opis&object Id=46817&lang=pl (dostęp: 05.03.2016). • http://nefrologia.mp.pl/choroby/chorobyudoroslych/show.html ?id=53432 (dostęp: 05.03.2016). • http://web.archive.org/web/20070927065452/http:/www.wsse.krakow. pl/pages/wsse_document.php?nid=120&did=922 (dostęp: 05.03.2016). • http://www.arkonia.uw.edu.pl/Biul6/nielubowicz.htm (dostęp: 05.03.2016). • http://www.dzieciatkajezus.pl/pliki/dzieje_Szpitala_Dzieciatka_Jezus. pdf. • http://www.dzieciatkajezus.pl/pliki/dzieje_Szpitala_Dzieciatka_Jezus. pdf (dostęp: 05.03.2016). • http://www.nefrologia.wum.edu.pl/content/do-roku-1990226 (dostęp: 05.03.2016). • http://www.paintingsinhospitals.org.uk/about-us/about-us226 (dostęp: 05.03.2016). • http://www.ptkardio.pl/Edward_Szczeklik_1898_1985_-689 (dostęp: 05.03.2016). • http://www.ptkardio.pl/Jozef_Strus_1510_1568_-683 (dostęp: 05.03.2016).

226

Szpital jako dobro kultury

• http://www.umb.edu.pl/photo/pliki/medyk/historia/18_pdfsam_ MB_2010.2_net%20kopia.pdf (dostęp: 05.03.2016). • http://www.vangoghmuseum.nl/en/vincents-life-and-work/van-goghs -life-18531890/south-of-france (dostęp: 05.03.2016). • http://www.kardiolo.pl/transplantacja.htm (dostęp: 05.03.2016). • http://www.drugieserce.jaw.pl/lekarz/?prof.dr-hab.n.med.-marianzembala,35 (dostęp: 05.03.2016). • http://drugieserce.jaw.pl/przeszczepy_narzadow/?pl_technika-przepro wadzenia-zabiegu-operacyjnego%2C26 (dostęp: 05.03.2016).

Wykaz aktów normatywnych • Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, tekst jedn. Dz.U. 2007 nr 14 poz. 89 ze zm. • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz.U. 1997 nr 89 poz. 555 ze zm. • Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 618 ze zm. • Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych podpisana w Hadze dnia 14 maja 1954 r., Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212, załącznik. • Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. • Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage 2001, Paryż 2001. • Konwencja UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego, sporządzona w Paryżu dnia 17 października 2003 r., Dz.U. 2011 nr 172 poz. 1018.

227

Rozdział XIV

Mateusz Nowak1

JAK WOJSKO DBA O D OBR A? ROZWAŻANIA NAD O CHRONĄ D ÓBR KULTURY W R AMACH FUNKCJONOWANIA SIŁ ZBROJNYCH RP

Słowa kluczowe: Siły Zbrojne, ochrona dóbr kultury, zabytek Key words: Armed forces, protection of cultural goods, monument

1. Wstęp Zadania i cele funkcjonowania Sił Zbrojnych w Polsce uregulowane zostały już na gruncie ustawy zasadniczej. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 Konstytucji RP2: Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. Należą zatem Siły Zbrojne do tych struktur aparatu państwa, na które nałożone zostały szczególnego rodzaju i rangi obowiązki związane z realizacją jego zadań3. Do wspomnianych zadań państwa, za art. 5 Konstytucji RP, zaliczyć trzeba wymienioną już ochronę niepodległości i nienaruszalności terytorium, zapewnienie wolności, i praw człowieka 1 Autor jest doktorantem w Katedrze Postępowania Karnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 3 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 192.

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

i obywatela oraz bezpieczeństwa obywateli, ochronę środowiska, a nadto, kluczowe z perspektywy niniejszych rozważań, strzeżenie dziedzictwa narodowego. Godzi się w tym miejscu zaznaczyć, że brak występuje na gruncie konstytucyjnym, co uznać należy za uzasadnione z perspektywy charakteru przepisów konstytucyjnych definicji legalnej dziedzictwa narodowego. Pomocny zatem w rozważaniach nad zakresem pojęciowym użytego w Konstytucji wyrażenia może być poselski projekt ustawy o ochronie dziedzictwa narodowego z roku 19994. Prace nad wymienionym projektem, co istotne, zakończyły się na etapie pierwszego czytania, na posiedzeniu Sejmu III kadencji i uległy przerwaniu, zgodnie z zasadą dyskontynuacji. Stanowić on jednak może bogate źródło normatywne, dla dalszych rozważań w dziedzinie ochrony dziedzictwa narodowego. I tak już pierwszy artykuł wspomnianego projektu ustawy odnosi się wprost do dóbr kultury, jako nadrzędnej, ponadczasowej oraz ogólnoludzkiej wartości dla pokoleń, bogactwa Rzeczypospolitej Polskiej, świadectwa tożsamości polskich obywateli oraz ich udziału w dorobku światowego dziedzictwa kultury. Uprawnione na podstawie powyższego jest wysnucie wniosku, iż ustrojodawca tworząc w normie rangi konstytucyjnej pojęcie dziedzictwa narodowego, upoważnił niejako do rozumienia go jako wszelkiego rodzaju dóbr kultury, co uczyniono na gruncie przywołanego poselskiego projektu ustawy. Już bowiem w samym uzasadnieniu projektu stwierdzono, że dobra kultury stanowią najważniejszy i podstawowy element dziedzictwa narodowego. W literaturze zaznacza się ponadto, że to właśnie projekt ustawy z 1999 r. sformułował rozwinięte określenie dotyczące dziedzictwa narodowego i dał inspirację do ustalenia znaczenia tego pojęcia5. Nie wchodząc szerzej w szczegółowe rozważania terminologiczne i stosunki zakresowe wymienianych wyżej pojęć, wcześniejsze założenia upoważniają do konstatacji, że jednym z głównych zadań państwowych, o których wprost wspomina ustawa zasadnicza, jest ochrona dziedzictwa kultury, a ściślej ochrona dóbr kultury. Przywoływany 4 Projekt z dnia 9.11.1999 r. ustawy o ochronie dziedzictwa narodowego, Druk nr 1629, http://orka.sejm.gov.pl/Rejestrd.nsf/wgdruku/1629/$file/1629.pdf (dostęp: 7.03.2016). 5 B. Banaszak, Konstytucja…, s. 75. 229

Mateusz Nowak

już wielokrotnie projekt ustawy w ostatnim zdaniu art. 1 ust. 1, nakłada obowiązek ochrony dóbr kultury na wszystkie organy Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej obywateli. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami6 w zakresie ochrony zabytków, tożsamy obowiązek nakłada na organy administracji publicznej. Do kogo zatem należy obowiązek ochrony wspomnianych wyżej dóbr? Organem administracji publicznej jest wyodrębniony organizacyjnie podmiot korzystający z władzy państwowej, który działa za państwo bezpośrednio lub za pośrednictwem samorządu7. Siły zbrojne są natomiast wyspecjalizowanym organem państwa, przeznaczonym do ochrony i obrony jego interesów8. Zdaniem autora Siły Zbrojne RP uznać można za organ administracji publicznej. Są one organizacyjnie wyodrębnione w ramach organów państwowych, posiadają bowiem struktury wewnętrzne, które pozwalają na podział wewnątrz samych Sił Zbrojnych na: wojska lądowe, siły powietrzne, marynarkę wojenną, wojska specjalne. Istnieją ponadto przepisy dotyczące stricte Sił Zbrojnych, jak np. ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej9 oraz ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych10. Co więcej, zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi RP sprawuje Prezydent RP, natomiast kierownictwo ogólne – Minister Obrony Narodowej. Siłom Zbrojnym przysługuje również uprawnienie do korzystania z przymusu państwowego, który uaktualnia się głównie w okresie odbywania służby wojskowej, czy podczas ogłoszonej mobilizacji. Na gruncie wskazanych wyżej rozwiązań prawnych, postawić należy tezę, że do zakresu właściwości Sił Zbrojnych RP, działających jako wyodrębniony organ państwa, któremu właściwe są wszystkie 6 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. 7 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 108–109. 8 J. Kaczmarek, W. Łepkowski, B. Zdrodowski (red.), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2008, s. 121. 9 Ustawa z dnia 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 1534. 10 Ustawa z dnia 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych tekst jedn. Dz.U. 2010 nr 90 poz. 593 ze zm. 230

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

cechy organu administracji publicznej znane nauce prawa administracyjnego, należy również ochrona dóbr kultury, w tym także ochrona zabytków. Celem niniejszego opracowania jest bliższa charakterystyka zadań podejmowanych przez funkcjonujące na terenie kraju Siły Zbrojne w ramach ochrony dóbr kultury oraz prezentacja specyfiki i szczególnego charakteru tych zadań. Głównym zamierzeniem autora będzie jednak ukazanie szczególnej roli, jaką pełnią Siły Zbrojne na rzecz ochrony dziedzictwa narodowego w Polsce. Rola ta zostanie ukazana na dwóch płaszczyznach, tzn. na wypadek lub w ramach prowadzonych działań zbrojnych oraz w czasie pokoju. Przeprowadzone analizy oparte zostaną zarówno na przepisach prawa międzynarodowego, jak i krajowego, tak powszechnie obowiązującego, jak i wewnętrznego. W trakcie wywodu, autor zamiennie używał będzie pojęć: dobra kultury, dobra kulturalne, dobra kulturowe, dziedzictwo kultury, dziedzictwo narodowe, zabytek itd. Wszystkie jednak używane na łamach niniejszego opracowania wyrażenia będą znaczyły to samo, bez względu na znaczenie, jakie przypisuje im się w piśmiennictwie.

2. Ochrona dóbr kultury w razie konfliktów zbrojnych Funkcjonowanie Sił Zbrojnych, czy mówiąc generalnie wojska, kojarzyć się może, i słusznie, z działaniami podejmowanymi w ramach konfliktów zbrojnych, misji wojskowych, wszelkiego rodzaju operacji, czy w końcu wojny. Warto zaznaczyć, że oprócz działań nakierowanych na udział w konfliktach zbrojnych, Siły Zbrojne RP realizują zobowiązania wynikające z członkostwa Polski w Unii Europejskiej i NATO, zaangażowane są w międzynarodowe operacje reagowania kryzysowego, a nadto rozwijają partnerską współpracę wojskową z innymi krajami, najczęściej sąsiednimi, na wypadek konfliktów zbrojnych. Istotnym, choć niesłusznie pomijanym i niezauważanym zadaniem z perspektywy całości funkcjonowania, jest ochrona przez Siły Zbrojne dziedzictwa kulturowego na wypadek konfliktów zbrojnych lub w ramach już prowadzonych działań militarnych. Truizmem jest stwierdzenie, że największe straty w obrębie dóbr kultury dostrzegane są podczas prowadzonych działań wojennych. Mając w pamięci 231

Mateusz Nowak

minione doświadczenia historyczne, wśród najczęstszych zniszczeń dóbr kultury wymienia się te, które spowodowane zostały przez bomby, rakiety, pociski artyleryjskie, ładunki wybuchowe, ogień z ciężkiej broni maszynowej, na skutek wstrząsów, drgań podłoża i fundamentów, silnych podmuchów powietrza, powstałych w wyniku podpalenia bezpośredniego lub wynikającego z uszkodzeń instalacji wewnętrznych, poprzez działanie substancji chemicznych używanych w celach bojowych, na skutek promieniowania po wybuchu jądrowym i wreszcie spowodowane grabieżą lub celowym uszkodzeniem w czasie działań wojennych przez oddziały nieprzyjaciela11. Doprowadziło to do dostrzeżenia problemu w kręgach społeczności międzynarodowej i rozwinięcia potrzeby prawnej ochrony dóbr kultury w czasie działań zbrojnych. Podstawy tej ochrony, na gruncie prawa międzynarodowego kształtowały się na przełomie XIX i XX wieku w ramach kodyfikacji międzynarodowego prawa wojennego, później zaś poprzez działalność Organizacji Narodów Zjednoczonych, pod auspicjami której opracowano Konwencje Haską z 1954 roku i protokoły dotyczące ochrony dóbr kulturalnych podczas konfliktów zbrojnych, aż do przyjęcia w roku 1999 Drugiego Protokołu do Konwencji Haskiej, co świadczyć może o konieczności doskonalenia instrumentarium prawnego oraz dostosowania go do warunków i metod współczesnych konfliktów zbrojnych12. Co istotne, za cel międzynarodowego prawa ochrony dziedzictwa kultury uznaje się wyznaczanie kierunków rozwoju prawa wewnętrznego oraz określanie standardów postępowania niezbędnego dla zachowania dziedzictwa kultury danego kraju13. Analizie poddać należy w tym miejscu postanowienia Konwencji Haskiej z 1954 roku oraz Protokołu dodatkowego z 1999 roku do tej konwencji. Ochrona na gruncie omawianego aktu międzynarodowego ustanowiona jest w dwojaki sposób: poprzez działania ochronne 11 https://mswia.gov.pl/pl/bezpieczenstwo/ochrona-ludnosci/10185,Ochrona-dobr-kultury.html (dostęp: 7.03.2016). 12 A. Przyborowska-Klimczak, Rozwój ochrony dziedzictwa kulturalnego w prawie międzynarodowym na przełomie XX i XXI wieku, Lublin 2011, s. 43–44. 13 M. Marcinkowska, Rola organizacji międzynarodowych w kształtowaniu polityki dóbr kultury w Polsce, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona dóbr kultury, Toruń 2009, s. 231. 232

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

o charakterze ogólnym, tzn. nad wszystkimi dobrami kulturalnymi objętymi postanowieniami konwencji oraz specjalnym, czyli nad wyszczególnioną grupą najcenniejszych dóbr14. W ramach działań o charakterze ogólnym rozróżnia się ponadto opiekę, czyli podjęcie przez strony konwencji środków zabezpieczających na swych terytoriach dobra kulturalne przed skutkami konfliktów zbrojnych oraz poszanowanie, tj. powstrzymywanie się przez państwa od używania dóbr kultury, ustanowienie zakazu grabieży, rabunku, aktów terroru oraz zapobieganie tym aktom i ich zaprzestanie15. Ochrona specjalna oznacza dla dóbr kulturalnych przyznanie im swego rodzaju przywileju, który nakłada na państwa obowiązek powstrzymywania się od aktów nie przyjacielskich przeciwko nim skierowanych oraz użytkowania ich lub ich otoczenia do celów wojskowych16. Postanowienia konwencyjne mają również zastosowanie do przewożenia dóbr kulturalnych w ramach państwa, jak również przemieszczania ich na inne terytoria, a transport ten może zostać objęty opieką specjalną i korzysta z przywileju nietykalności wobec zajęcia, zdobyczy, czy łupu17. Warto zauważyć, że na gruncie samej Konwencji Haskiej brak jest jakichkolwiek unormowań dotyczących obowiązków odszkodowawczych, czy dotyczących restytucji dóbr. Ze względu na potrzebę ulepszenia ochrony dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, stworzenia wzmocnionego systemu ochrony tych dóbr oraz wyposażenia państw-stron Konwencji Haskiej w procedury umożliwiające angażowanie się państw w działania o charakterze ochronnym, przyjęto w 1999 roku Drugi Protokół do Konwencji Haskiej18. Protokół ten wskazuje na środki przygotowawcze, które państwa powinny podejmować w celu opieki nad dobrami kultury przed możliwymi do przewidzenia skutkami konfliktów zbrojnych. Zalicza do nich: sporządzanie inwentarzy dóbr, planowanie doraźnych środków w celu ochrony przed pożarem lub 14 A. Przyborowska-Klimczak, Rozwój ochrony dziedzictwa…, s. 49. 15 Ibidem, s. 49–50. 16 Ibidem, s. 51. 17 Ibidem. 18 Ibidem, s. 58. 233

Mateusz Nowak

strukturalnym rozpadem, przygotowanie do usunięcia ruchomych dóbr kulturalnych lub zabezpieczenie dla nich odpowiedniej opieki na miejscu, wyznaczenie kompetentnych władz odpowiedzialnych za opiekę nad dobrami kulturalnymi19. Co istotne, Protokół przewiduje możliwość uchylenia się od obowiązku poszanowania dóbr kulturalnych na podstawie tzw. kategorycznej konieczności wojskowej, m.in. w wypadku skierowania ataku nieprzyjacielskiego wobec dobra kulturalnego, w wypadku, gdy dobro to zostało poprzez swoje przeznaczenie przekształcone w cel wojskowy oraz nie istnieje inny sposób praktycznie uniemożliwiający osiągnięcie podobnej korzyści wojskowej jak ta, którą stwarza skierowanie takiego ataku20. Zaznaczenia wymaga również obecność, na gruncie omawianego Protokołu, postanowień dotyczących instytucjonalizacji ochrony dóbr kultury, poprzez utworzenie międzyrządowego organu, jakim jest Komitet Ochrony Dóbr Kulturalnych w razie Konfliktu zbrojnego, a nadto postanowień odnoszących się do finansowania tej ochrony21. Istnienie międzynarodowych postanowień dotyczących ochrony dóbr kultury w czasie konfliktów zbrojnych z całą pewnością nie wyeliminuje negatywnych zjawisk towarzyszących działaniom militarnym, ale doprowadzić może do zwiększenia skuteczności instrumentarium prawnego i faktycznego służącego przedmiotowej ochronie. Nie bez znaczenia w sytuacji zagrożenia militarnego pozostają akty prawa krajowego, tak rangi ustawowej, jak i podustawowej, które w tym momencie trzeba scharakteryzować. Przywoływana już na łamach niniejszych rozważań ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP w art. 137 wskazuje na potrzebę istnienia obrony cywilnej, która ma na celu ochronę ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny. Z perspektywy działania Sił Zbrojnych RP przepis ten nie odnosi żadnego skutku prawnego, gdyż dotyczy podmiotów zaangażowanych w obronę cywilną kraju, a więc np. wojewodów, starostów, wójtów, burmistrzów, czy prezydentów miast. Samo już jednak jego umieszczenie w ustawie dotyczącej i regulującej działalność 19 Ibidem. 20 Ibidem. 21 Ibidem, s. 59. 234

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

armii, również na wypadek konfliktu zbrojnego, świadczy o mocnym przywiązaniu ustawodawcy do ochrony dóbr kultury w przypadku działań militarnych, nawet realizowanej przez podmioty pozamilitarne. Bezpośrednio, do działalności Sił Zbrojnych RP odnoszą się natomiast: rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych22 oraz Instrukcja w sprawie zasad ochrony dóbr kultury w działaniach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej23. Zgodnie z przywołanym rozporządzeniem, ochrona zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych polega na planowaniu, przygotowaniu i realizacji przedsięwzięć zapobiegawczych, dokumentacyjnych, zabezpieczających, ratowniczych, czy konserwatorskich. Wspomniane przedsięwzięcia realizowane są w różnoraki sposób. Mogą one bowiem przybrać formę zapobiegania i prowadzenia prac przygotowawczych, podwyższenia gotowości, reagowania w czasie wystąpienia i trwania konfliktu zbrojnego, zabezpieczania i dokumentowania po ustaniu konfliktu zbrojnego. W ramach podwyższenia gotowości, rozporządzenie nakłada na odpowiednie służby obowiązek demontażu i ukrycia najcenniejszych detali architektonicznych i elementów wyposażenia; przygotowanie i rozmieszczenie znaków Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego; zgromadzenie i utrzymywanie w gotowości urządzeń, sprzętu, narzędzi, opakowań; zorganizowanie systemu monitorowania zagrożeń, alarmowania i powiadamiania; wyznaczenie i przygotowanie zespołów ludzkich do prac zabezpieczających i działań ochronnych; zorganizowanie współdziałania właścicieli, zarządców i użytkowników zabytków, specjalistycznych służb, jednostek i instytucji, Sił Zbrojnych RP oraz wolontariatu. Postanowienia rozporządzenia przewidują ponadto działania ochronne względem zabytków ruchomych polegające m.in. na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem lub uszkodzeniem; przemieszczeniu ich do innych, 22 Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 25.08.2004 r. w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, Dz.U. 2004 nr 212 poz. 2153. 23 Załącznik do Decyzji Nr 250/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 4.08.2005 r. 235

Mateusz Nowak

przygotowanych pomieszczeń jednostki organizacyjnej; rozśrodkowania zabytków do innych wytypowanych i przygotowanych obiektów w tej samej miejscowości; ewakuacji najcenniejszych zabytków za granicę w przypadku konfliktu zbrojnego. Rozporządzenie, w przypadku organów realizujących przywołane rodzaje działalności, Siły Zbrojne wprost wymienia jedynie w przypadku współdziałania z innymi organami, odpowiedzialnymi za wymienione czynności. Przyjmując jednak stanowisko wyrażone na początku rozważań, uznające Siły Zbrojne RP za organ administracji publicznej, można postawić tezę, iż również na gruncie niniejszego rozporządzenia ich działalność będzie niezbędna. Wynika to z paragrafu drugiego omawianego rozporządzenia, który nakłada owe obowiązki m.in. na organy administracji publicznej. Działanie Sił Zbrojnych RP w zgodzie z rozporządzeniem uzasadnione jest również specyfiką podejmowanych czynności, ich często militarnym charakterem, a ponadto samą okolicznością grożącego konfliktu zbrojnego, który jak wiadomo prowadzi wojsko. Instrukcje w sprawie zasad ochrony dóbr kultury w działaniach Sił Zbrojnych RP wymieniają natomiast obowiązki oraz podstawowe zasady działania rodzajów Sił Zbrojnych w zakresie ochrony dóbr kultury w operacjach wojskowych w czasie konfliktu zbrojnego. Co więcej, instrukcje odnoszą się do ochrony dóbr kultury w czasie działań Sił Zbrojnych poza granicami państwa oraz do obowiązków realizowanych w resorcie obrony narodowej. Widać już z powyższego kompletne i pełnowymiarowe podejście do realizowanych zadań. Świadczy o tym przede wszystkim przemyślany podział działań na poszczególne rodzaje Sił Zbrojnych: Wojska Lądowe, Siły Powietrzne, Marynarkę Wojenną i Wojska Specjalne. I tak przykładowo wymienić można obowiązek szkolenia personelu samolotów bojowych do działań nad terytorium przeciwnika, uwzględniających ochronę dóbr kultury, czy zakaz użycia uzbrojenia okrętów dla wykonywania uderzeń na porty, miasta, wioski, osiedla lub gmachy, które nie są bronione, nawet, jeśli byłyby postawione przed nimi zagrody minowe. Zorientować się łatwo można, że omawiane instrukcje dotyczą bardzo specjalistycznych działań podejmowanych w ramach Sił Zbrojnych RP, które dotyczą ochrony dóbr kultury. Samo już jednak ich szczegółowe uregulowanie prawne, przygotowujące armię na wszelkiego rodzaju ewentualności militarne 236

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

w obrębie dóbr kulturalnych świadczy o głębokim zakorzenieniu w struktury wojska przeświadczenia o potrzebie współuczestniczenia Sił Zbrojnych w ochronie dziedzictwa kulturalnego, szczególnie w perspektywie toczącego się konfliktu.

3. Zadania Sił Zbrojnych RP realizowane w ramach ochrony dóbr kultury w czasie pokoju Wbrew powszechnej opinii, o czym wspomniano już wcześniej, Siły Zbrojne RP wykonują liczne zadania w zakresie ochrony dóbr kultury, w tym przede wszystkim liczne działania prewencyjne i organizatorskie w okresie wolnym od wszelkiego rodzaju konfliktów i zagrożeń zbrojnych. Bliższej analizie poddać należy w tym miejscu Decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 marca 2014 roku w sprawie przestrzegania zasad ochrony dóbr kulturalnych w resorcie obrony narodowej24. Na podstawie ogólnej analizy wspomnianej decyzji, stwierdzić trzeba, że katalog zadań i kompetencji w zakresie ochrony dóbr kulturalnych, które wykonywane są przez osoby funkcyjne w resorcie obrony narodowej oraz podmioty wchodzące w skład Sił Zbrojnych RP, jest bardzo szeroki i ma różnorodny charakter. Do katalogu tego zaliczyć można, zdaniem autora, zadania i kompetencje o charakterze reprezentacyjnym, koordynacyjnym, organizatorskim, nadzorczym, opiniodawczym, czy edukacyjnym. Również podmioty wykonujące te zadania są zróżnicowane. Są to bowiem: osoby zajmujące kierownicze stanowiska Ministerstwa Obrony Narodowej właściwe do spraw społecznych, właściwe do spraw infrastruktury, Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych, Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej, dowódcy, w tym dyrektorzy, szefowie, komendanci jednostek i komórek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych, jak również dla których Minister Obrony Narodowej jest organem założycielskim, rektorzy-komendanci uczelni wojskowych oraz komendanci ośrodków i centrów szkolenia. Jak widać z powyższego, zakres przedmiotowy i podmiotowy charakteryzowanej decyzji jest bardzo szeroki 24 Decyzja nr 72/MON, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej, poz. 83. 237

Mateusz Nowak

i zróżnicowany, dlatego bliższej analizie poddane zostaną jedynie najistotniejsze, w ocenie autora, jej postanowienia. Na początku wypada zaznaczyć, że zgodnie z postanowieniami charakteryzowanej decyzji, resort obrony narodowej ściśle współpracuje z komórkami i jednostkami administracji państwowej i samorządowej oraz organizacjami pozarządowymi w zakresie ochrony dóbr kulturalnych. Za koordynację tej współpracy odpowiada w resorcie osoba zajmująca kierownicze stanowisko, właściwa do spraw społecznych. Rola tej współpracy powinna być oceniona bardzo wysoko. Nie do przecenienia jest bowiem wsparcie resortu siłowego, zajmującego kluczową pozycję w ramach administracji publicznej z perspektywy funkcjonowania państwa, dla każdej inicjatywy polegającej na ochronie dóbr kultury, a co za tym idzie ochronie dziedzictwa narodowego. Już samo wyodrębnienie i koordynowanie przez osoby do tego specjalnie powołane, jednostki odpowiedzialnej w MON za współpracę nakierowaną na ochronę dóbr kultury, zasługuje na szczególne uznanie. Godne dostrzeżenia są nadto szkolenia i kursy dla żołnierzy, jako podmiotów wchodzących w skład Sił Zbrojnych RP oraz pracowników resortu obrony narodowej, którzy zajmują się problematyką ochrony zabytków nieruchomych. Zgodnie z przywoływaną już na łamach niniejszego opracowania ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, za zabytek nieruchomy uznaje się nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 ust. 1 i 2). Na aprobatę zasługuje fakt, iż funkcjonują w ramach Sił Zbrojnych RP i samego ministerstwa osoby, które odpowiedzialne są stricte za ochronę zabytków. Szczególnej rangi i znaczenia dodaje podmiot przeprowadzający te szkolenia, którym jest Wojskowe Centrum Edukacji Obywatelskiej. Jest to bowiem instytucja, która kontynuuje ponadczasową misję pracy wychowawczej, kulturalnej i oświatowej w Wojsku Polskim, łącząc tradycję i historię oręża polskiego ze współczesnymi zadaniami profesjonalnych Sił Zbrojnych RP25. 25 http://wceo.com.pl/index.php/sample-sites-2/2014–01–09–07–45–28 (dostęp: 9.03.2016). 238

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

Warto zaznaczyć, że do zadań Centrum należy również kształcenie pracowników wojskowych ośrodków kultury. Nie można nie wspomnieć o kluczowej roli, w zakresie omawianej tematyki, podmiotu ściśle osadzonego w ramach Sił Zbrojnych RP jakim jest Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych. Do zadań Dowódcy należy przede wszystkim: zapewnienie warunków do przestrzegania, przez wszystkie podległe szczeble dowodzenia, zasad ochrony dóbr kulturalnych, opracowywanie wytycznych dla podległych struktur organizacyjnych, a przede wszystkim opracowywanie materiałów szkoleniowych i organizacja systemu szkolenia, oczywiście z zakresu ochrony dóbr kultury, dla żołnierzy i pracowników resortu obrony narodowej biorących udział w operacjach sojuszniczych organizowanych w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych, NATO, Unii Europejskiej lub w innych operacjach wielonarodowych. Udział w operacjach militarnych jest zadaniem kluczowym z perspektywy funkcjonowania rodzajów Sił Zbrojnych. Na ocenę w pełni pozytywną zasługuje fakt, iż podczas pełnienia tak ważnych czynności, często mających miejsce poza granicami kraju, uwzględniany jest aspekt ochrony dziedzictwa kulturowego. Zaznaczenia również wymaga, że do podległych Dowódcy struktur organizacyjnych, są wprowadzani specjaliści (doradcy) do spraw ochrony dóbr kulturalnych. Na marginesie należy wspomnieć, że Dowódcą Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych RP może być żołnierz zawodowy w stopniu generała broni, a więc w ramach armii o stopniu niemal najwyższego rzędu. Tym bardziej cieszy fakt, iż w zakresie funkcjonowania tak wysoko osadzonej części Sił Zbrojnych RP, znajdują się zadania i kompetencje dotyczące szeroko pojętej ochrony dóbr kultury. Do zadań Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej, jako dowódcy Żandarmerii, która w zgodzie z ustawą z dnia 24 sierpnia 2001 roku o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych26, stanowi wyodrębnioną i wyspecjalizowaną służbę wchodzącą w skład Sił Zbrojnych RP, należy natomiast przestrzeganie zakazów i zapobieganie wszelkim nielegalnym działaniom wobec dóbr kulturalnych. Widać jasno z powyższego, że dla tego organu 26 Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 96 ze zm. 239

Mateusz Nowak

przewidziane zostały zadania dotyczące prawnokarnej ochrony dóbr kultury. Zadania te mają dwojaki charakter. Można je bowiem, zdaniem autora, podzielić na zadania o charakterze wykonawczym, jako zapewnienie przestrzegania obowiązujących zakazów względem dóbr kulturalnych oraz o charakterze prewencyjnym, jako zapobieganie wszelkich form nielegalnego postępowania względem omawianych dóbr. Dla pełnego obrazu prezentowanej problematyki wskazać należy na część przynajmniej prawnokarnych regulacji w zakresie ochrony dóbr kultury oraz towarzyszące im wątpliwości. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, aktami normatywnymi dotyczącymi prawnokarnej ochrony dóbr kultury są m.in. ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w części dotyczącej przepisów karnych oraz kodeks karny27. Nakreślony system ochrony karnoprawnej w doktrynie uznaje się za reprezentujący tzw. model pół kodeksowy28. W literaturze podnosi się, że funkcjonowanie takiego mechanizmu wiąże się z koniecznością stałej obserwacji stanu prawnego połączonej z analizą właściwego zastosowania przepisów. Dlatego uzasadnione wydają się być postulaty ujednolicenia karnoprawnej ochrony w dziedzinie dóbr kultury poprzez np. utworzenie w kodeksie karnym osobnego rozdziału dotyczącego „przestępstw w dziedzinie kultury” lub w węższym ujęciu „przestępstw przeciwko zabytkom”29. Nie wchodząc szerzej w zagadnienia czysto karnoprawne, za zasługujący na aprobatę uznać należy fakt, iż w ramach Sił Zbrojnych RP również funkcjonują organy nakierowane na ochronę karną dziedzictwa kulturalnego, do jakich niewątpliwie należy Żandarmeria Wojskowa. Zaliczenie w poczet kompetencji Komendanta Głównego ŻW, czyli organu stojącego na czele tej formacji, czynności odnoszących się do przeciwdziałania sprzecznym z prawem działaniom względem dóbr kultury, świadczy bez wątpienia o niebagatelnym znaczeniu ochrony dziedzictwa kulturowego w działaniu Sił Zbrojnych kraju. Ostatnim, na gruncie charakteryzowanej decyzji MON, zadaniem Sił Zbrojnych RP w zakresie problematyki objętej niniejszym 27 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz.U. 1997 nr 88 poz. 553. 28 M. Trzciński, Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym. Problematyka prawno-kryminalistyczna, Warszawa 2010, s. 49. 29 Ibidem, s. 73. 240

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

opracowaniem, jest zapewnienie wprowadzenia do programów kształcenia i szkolenia, zagadnień ochrony dóbr kulturalnych przez rektorów-komendantów uczelni wojskowych. Obecnie na terenie kraju funkcjonuje pięć uczelni wojskowych. Należą do nich: Akademia Obrony Narodowej, Wojskowa Akademia Techniczna, Akademia Marynarki Wojennej, Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych, Wyższa Szkoła Sił Powietrznych oraz Wydział Wojskowo-Lekarski Uniwersytetu Medycznego w Łodzi (dawna Wojskowa Akademia Medyczna). Biorąc pod uwagę stale rosnącą liczbę studentów uczelni wojskowych (w roku akademickim 2012/2013 było to prawie 25 tysięcy studentów30), stwierdzić należy, że charakteryzowane procesy kształcenia w dziedzinie ochrony dóbr kultury, trafiają na grunt szerokiego audytorium i z całą pewnością osiągają pozytywne efekty edukacyjne i propagujące specjalistyczną wiedzę. Całość poczynionych wyżej rozważań w zakresie kompetencji Sił Zbrojnych dotyczących ochrony dóbr kultury na gruncie Decyzji MON z 6 marca 2014 roku, choć przedstawiona jedynie w części niezbędnej dla ukazania istotności problematyki, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż rola Sił Zbrojnych RP w ochronie dóbr kultury jest realizowana na wysokim poziomie w ramach podmiotowego układu w resorcie obrony i samym wojsku, a nadto jest nie do przecenienia ze względu na zasięg prowadzonych działań i różnorodność podejmowanych czynności. Kolejnym aktem prawnym, który potwierdza ogromne zaangażowanie armii na rzecz działań zmierzających do ochrony dziedzictwa kulturowego w kraju, są Wytyczne w sprawie ochrony wojskowych nieruchomości zabytkowych wprowadzone do użytku służbowego w 2011 roku, zmienione decyzją Ministra Obrony Narodowej 12 lutego 2014 roku 31. Na wstępie należy wyjaśnić pojęcie wojskowych nieruchomości zabytkowych. Za wytycznymi uznaje się za nie nieruchomości będące w szczególności: krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, 30 http://www.studiawojskowe.info/s/3155/75486-Fakty-i-liczby/4037954-Liczba -studentow-na-studiach-wojskowych.htm (dostęp: 9.03.2016). 31 Decyzja Nr 26/MON, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej, poz. 46. 241

Mateusz Nowak

działami architektury i budownictwa, dziełami budownictwa obronnego, obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, cmentarzami, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości bądź instytucji, pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyskami, kurhanami, reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej. Jak widać z powyższego, katalog nieruchomości zaliczanych do wojskowych nieruchomości zabytkowych jest bardzo szeroki i o różnorodnym charakterze. Co więcej, ze względu na prowadzenie ewidencji wojskowych nieruchomości zabytkowych, wyróżniono rodzaje nieruchomości zabytkowych podlegających ochronie. Są to: zespoły pałacowe i dworsko-parkowe, obiekty i zespoły rezydencyjne, obiekty sakralne, obiekty techniki i inne wg terminologii prawa budowlanego, miejsca pamięci, obiekty i kompleksy architektury obronnej. Godzi się zaznaczyć, że w odpowiedzi na rozbudowany krąg nieruchomości podlegających ochronie, w wytycznych zawarto odpowiedni katalog działań zmierzających do tej ochrony. Zalicza się do niego przede wszystkim zabezpieczenie przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, działania polegające na zapewnieniu trwałego zachowania, opracowaniu dokumentacji naukowej, ewidencji i rejestracji oraz ich konserwacji, restauracji lub odbudowie opartej na naukowych zasadach. Zadania ochronne można zatem podzielić na typowo zapobiegawcze, dokumentacyjne, zabezpieczające, ratownicze i konserwatorskie. Do zadań dokumentacyjnych zaliczyć należy bez wątpienia, wspomniane już wyżej, prowadzenie ewidencji wojskowych nieruchomości zabytkowych. Do jej prowadzenia uprawnione są: Szefostwo Infrastruktury Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, Biuro Infrastruktury Specjalnej oraz zarządcy wojskowych nieruchomości zabytkowych, czyli komórki lub jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej realizujące zadania związane z zarządzaniem nieruchomościami resortu obrony narodowej. Postawić należy tezę, że podobnie jak w przypadku wcześniej charakteryzowanej decyzji MON, również i w przypadku wytycznych, można zauważyć szeroki katalog podmiotów zakorzenionych w strukturach Sił Zbrojnych RP, do których należy ochrona 242

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

wojskowych nieruchomości zabytkowych. Co istotne, wytyczne same wskazują na zagrożenia, na jakie narażone są omawiane nieruchomości. Akt ten wymienia bowiem zagrożenia powodowane siłami natury, np. pożar, powódź, ulewa, trąba powietrzna, wichura, nagły spadek temperatury; zagrożenia wynikłe wskutek awarii technicznych lub błędu człowieka, np. katastrofa budowlana, awaria infrastruktury komunalnej, awaria przemysłowa; oraz zagrożenia wywołane czynnikami społecznymi lub politycznymi, np. demonstracje i rozruchy uliczne, akty wandalizmu, rabunków, kradzieży i dewastacji, ataki terrorystyczne, sytuacje kryzysowe, czy konflikty zbrojne. Dla właściwego uchronienia przed wymienionymi zagrożeniami prowadzone są również, znane z poczynionych wyżej rozważań, szkolenia specjalistyczne w zakresie ochrony nieruchomych dóbr kultury. Szkoleniom podlegają żołnierze oraz pracownicy resortu obrony narodowej zajmujący się problematyką ochrony nieruchomych dóbr kultury. Ze względu na ramy niniejszego opracowania oraz wynikające z tego ograniczenia, autor przy charakterystyce wytycznych ograniczył się jedynie do zarysowania prowadzonych działań w ramach ochrony wojskowych nieruchomości zabytkowych oraz do wskazania podmiotów do tego uprawnionych. Już jednak na gruncie tak lakonicznej prezentacji dostrzec można niezwykłe przygotowanie Sił Zbrojnych RP oraz MON nakierowane na ochronę zabytków wojskowych. Na uwagę zasługuje szczegółowo wypracowany katalog zagrożeń oraz różnorodność działań podejmowanych w celu ich przeciwdziałania. Charakteryzowane wyżej dwa akty zalicza się w nauce prawa administracyjnego do aktów prawa wewnętrznego. Istotą tych aktów, których nazewnictwo może być bardzo różne, jak np. regulamin, wytyczne, instrukcja, okólnik, pismo okólne, decyzja, opinia, jest ich zaadresowanie do podmiotów wewnętrznych, przy jednoczesnej możliwości wpływania na prawa lub obowiązki obywateli32 . Omawiane akty wewnętrzne są niewątpliwie skierowane do podmiotów znajdujących się w ramach Sił Zbrojnych oraz pozostających pod auspicjami Ministerstwa Obrony Narodowej. Bez wątpienia stwierdzić jednak można, że znaczenie, jakie owe akty odgrywają w sferze praw i obowiązków obywateli, a tym samym i w sferze działalności 32 J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, s. 86. 243

Mateusz Nowak

całego państwa, jest nie do przecenienia i wymaga jednoznacznego podkreślenia.

4. Wnioski Całość poczynionych rozważań prowadzi do jednoznacznych wniosków. Rola Sił Zbrojnych RP w zakresie ochrony dóbr kultury, zarówno na wypadek konfliktów zbrojnych, jak i w czasie pokoju, jest nie do przecenienia. Ze względu na rosnące zagrożenia militarne, dostrzec można konieczność poszukiwania skutecznych metod i środków ochrony dóbr kulturalnych. Za usprawiedliwioną trzeba jednak uznać tezę, iż Siły Zbrojne RP, na gruncie obowiązującego je instrumentarium prawnego, są do tej ochrony przygotowane w sposób należyty. Mają one bowiem do dyspozycji szeroki wachlarz możliwości zarówno natury prewencyjnej, edukacyjnej, ostrzegawczej, jak również neutralizującej, naprawczej, czy egzekwującej. Również rozległy krąg podmiotowy świadczy o przywiązaniu struktur wojskowych do działań nakierowanych na ochronę dziedzictwa kulturowego. Zaangażowane są bowiem w tą działalność podmioty znajdujące się na wszystkich szczeblach funkcjonowania armii oraz Ministerstwa Obrony Narodowej. Warto wspomnieć, że Siły Zbrojne RP cieszą się nadal ogromnym zaufaniem społecznym, czego nie można niestety powiedzieć o innych służbach mundurowych funkcjonujących na terenie kraju. Potwierdzają to również stale rosnące nakłady finansowe na działalność wojska. Mieć trzeba nadzieję, że wraz z modernizacją i uzawodowieniem Sił Zbrojnych RP, idzie również ich pełna profesjonalizacja w działaniu dotyczącym ochrony dziedzictwa narodowego. Na podstawie przeprowadzonego wywodu wynika ponadto, że Siły Zbrojne są w Polsce przygotowane na wszelkiego rodzaju zagrożenia, na jakie narażone są dobra kultury. W dobie szalejącego terroryzmu, to wszechstronne przygotowanie z całą pewnością zasługuje na ocenę w pełni pozytywną.

Abstrakt Celem artykułu jest przedstawienie problematyki dotyczącej ochrony dóbr kultury, która realizowana jest poprzez działalność Sił 244

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

Zbrojnych RP. Charakteryzowane zagadnienie przedstawione zostało zarówno w ramach lub na wypadek konfliktu zbrojnego, poprzez analizę tak prawa międzynarodowego – postanowienia Konwencji haskiej oraz Protokołu dodatkowego z 1999 r., jak i krajowego – np. rozporządzanie Ministra Kultury w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, oraz w czasie pokoju, poprzez analizę aktów wewnętrznie obowiązujących w strukturach Sił Zbrojnych i Ministerstwa Obrony Narodowej. Całość ukazuje zasadniczą rolę wojska w ochronie dóbr kulturalnych. Przedstawiony szeroki krąg podmiotowy odpowiedzialny za ochronę dóbr kultury wskazuje na doniosłość problemu w ramach struktur mundurowych kraju. Zadania armii realizowane są na poziomie edukacyjnym, konserwatorskim, ochronnym oraz zabezpieczającym.

Abstract How the Army Cares About Goods? Reflections on the Protection of Cultural Property in the Operation of the Polish Armed Forces

The aim of the article is to present issues concerning the protection of cultural goods, which are realized through the activities of the Armed Forces. The problem has been presented in case of armed conflict, on the basis of analysis of international law such as provisions of the Hague Convention and the Additional Protocol and internal law- eg. Disposition of the Minister of Culture about the organization and way of protection monuments in case of armed conflict and crisis situations; and in time of peace, through the analysis of internal acts in the structure of the Armed Forces and Ministry of Defence. The whole presents a fundamental role in the military protection of cultural property. Presented personal circle responsible for the protection of cultural property indicates the importance of the issue within the armed forces of the country. The tasks of the army are carried out at the level of education, protection and security.

245

Mateusz Nowak

Bibliografia Literatura • Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012. • Kaczmarek J., Łepkowski W., Zdrodowski B. (red.), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2008. • Marcinkowska M., Rola organizacji międzynarodowych w kształtowaniu polityki dóbr kultury w Polsce, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona dóbr kultury, Toruń 2009. • Przyborowska-Klimczak A., Rozwój ochrony dziedzictwa kulturalnego w prawie międzynarodowym na przełomie XX i XXI wieku, Lublin 2011. • Trzciński M., Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym. Problematyka prawno- kryminalistyczna, Warszawa 2010. • Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2012.

Wykaz stron internetowych • http://orka.sejm.gov.pl/Rejestrd.nsf/wgdruku/1629/$file/1629.pdf. • https://mswia.gov.pl/pl/bezpieczenstwo/ochrona-ludnosci/10185, Ochrona-dobr-kultury.html. • http://wceo.com.pl/index.php/sample-sites-2/2014–01–09–07–45–28. • http://www.studiawojskowe.info/s/3155/75486-Fakty-i-liczby/4037954Liczba-studentow-na-studiach-wojskowych.htm.

Wykaz aktów normatywnych • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. • Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 1534. • Kodeks karny, Dz.U. 1997 nr 88 poz. 553. • Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 96 ze zm. • Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych tekst jedn. Dz.U. 2010 nr 90 poz. 593 ze zm. • Rozporządzenie Ministra Kultury w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, Dz.U. 2004 nr 212 poz. 2153. 246

Jak wojsko dba o dobra? Rozważania nad ochroną…

• Decyzja Nr 26/MON, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej, poz. 46. • Decyzja nr 72/MON w sprawie przestrzegania zasad ochrony dóbr kulturalnych w resorcie obrony narodowej, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej, Poz. 83. • Instrukcja w sprawie zasad ochrony dóbr kultury w działaniach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Załącznik do Decyzji Nr 250/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 sierpnia 2005 r. • Projekt z dnia 9 listopada 1999 r. ustawy o ochronie dziedzictwa narodowego, Druk nr 1629.

247

Rozdział XV Paweł Kołek1

PARKI PRZYPAŁ AC OWE I ZAMKOWE – O CHRONA OBECNA I POSTULOWANA NA PRZYKŁ ADZIE „ PAŁ ACU NA WODZIE” 2

Słowa kluczowe: parki przypałacowe, ochrona parków, społeczna opieka nad zabytkami Key words: palace park, protection of parks, social care of monuments

1. Wstęp Parki przypałacowe i zamkowe stanowią, na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami3 przedmiot ochrony i opieki (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g). Niewątpliwie architektura ogrodniczo-parkowa jest ważnym elementem dorobku kulturalnego narodu. Jednak sytuacja dzisiejszych parków, nie tylko formalna, ale również przyrodnicza, wskazuje na wielkie zaniedbania tych dóbr. Przyczyn złego stanu rzeczy należy szukać w niedoskonałym stanie prawnym, ale także w sytuacji Polski po II wojnie światowej. W 1945 r. uchwałą Rady Ministrów została utworzona, przy ministerstwie Kultury 1 Autor jest studentem III roku prawa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 „Pałac na wodzie” – pałac w Kopicach, w województwie opolskim, nazywany „pałacem na wodzie” ze względu na otaczające go stawy. Wokół pałacu rozpościerał się jeden z największych parków XIX wieku w Europie, arcydzieło Wilhelma Hampla, który dla Kopic porzucił posadę w Sanssousi. 3 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm.

Parki przypałacowe i zamkowe – ochrona…

i Sztuki, Naczelna Dyrekcja Muzeów i Ochrony Zabytków oraz powołano Urzędy Konserwatorskie. W roku 1951 powstały Pracownie Konserwacji Zabytków, obejmując swoim działaniem także sporządzanie dokumentacji historycznej i realizacyjnej historycznych ogrodów i parków. Powstałe wówczas organa były częścią władzy komunistycznej, której działania względem zabytków poniemieckich, takich jak zespół pałacowo-parkowy w Kopicach (woj. opolskie, pow. brzeski, gm. Grodków), były w głównej mierze podyktowane pobudkami ideologicznymi. Natomiast żywe w pamięci wydarzenia z II wojny światowej oraz poczucie krzywdy, wynikające z niemieckiej agresji na Polskę, która przyczyniła się również do znacznego ubytku polskiego dziedzictwa kulturowego i przeprowadzonej w latach 1939–1945 na szeroką skalę grabieży polskich dóbr kultury, miały bezpośredni wpływ na stosunek władz komunistycznych do poniemieckiego mienia na ziemiach odzyskanych. Prywatne dawniej parki, będące zazwyczaj elementem większej całości tj. zespołu parkowo-pałacowego, zostały po drugiej wojnie światowej objęte i przydzielone różnym państwowym formom własności ziemskiej (np. Państwowe Gospodarstwa Rolne), co spowodowało, że zdecydowana większość utraciła swój niepowtarzalny charakter. Skutki te wynikają z braku odpowiedniej konserwacji i pielęgnacji kompozycji oraz zaniedbania w układzie przestrzennym, na co ma wpływ również niezrozumienie zagadnień historycznych założeń parkowych i niska świadomość o ich walorach wśród właścicieli oraz lokalnej społeczności, która nieraz dopuszcza się działań szkodliwych dla parku, a co za tym idzie − dla środowiska. Ponadto elementem potęgującym taki stan parków był niedoskonały stan prawny (ustawa o ochronie przyrody z 7 kwietnia 1949 r., o ochronie dóbr kultury i muzeach z 15 lutego 1962 r.), przejawiający się m.in. w braku nadzoru służb konserwatorskich nad użytkownikami. Zmiana systemu politycznego i społeczno-gospodarczego w Polsce po 1989 roku spowodowała, że pałace wraz z parkami, znajdującymi się w rękach państwa, stały się przedmiotem prywatyzacji, albo pozostają do dziś w rękach Agencji Nieruchomości Rolnych. W pierwszym przypadku to pałac, czy też zamek, staje głównym przedmiotem konserwacji, rewitalizacji, a park nie jest traktowany jako dobro 249

Paweł Kołek

o równorzędnej wartości, najczęściej jest niszczony i dewastowany ze względu na brak odpowiedniej wiedzy z zakresu architektury ogrodniczo-parkowej. Ponadto, jeżeli pałace wraz z parkami stają się dla kolejnych właścicieli inwestycjami jedynie krótkoterminowymi, jak w przypadku Kopic, całe założenia ogrodowe i parkowe, w wyniku zaniechania doraźnych prac zabezpieczających, ulegają często trwałej i nieodwracalnej degradacji. Wskutek tych zaniedbań i nieodpowiedniego zabezpieczenia 60-hektarowego parku kopickiego, zostało zniszczonych i ukradzionych 1342 rzeźb postaci oraz zwierząt w naturalnych rozmiarach, dłuta wrocławskiego mistrza Carla Kerna. W przypadku parków przypałacowych znajdujących się we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych, której celem ustawowym jest sprzedaż pałaców wraz z parkami, ze względu na brak środków finansowych, proces ich anihilacji postępuje jeszcze szybciej. Innym ważnym problemem jest zagadnienie prywatyzacji parków wraz z pałacami za znacznie zaniżoną cenę oraz udzielania właścicielom przez gminy ogromnych ulg podatkowych, co wykorzystywane było przez nieuczciwych inwestorów, których działania były podyktowane tylko chęcią wzbogacenia i traktowania parku koniunkturalnie oraz instrumentalnie. Sposób przeprowadzenia prywatyzacji prowokował takie sytuacje patologiczne jak ta w Kopicach, gdzie inwestor kupując pałac w 1990 r., nie tylko uczynił to za bardzo zaniżoną cenę 5000 zł, ale także rozłożoną na raty do 2015 r. Prawo również pozwalało takim właścicielom zaciągać olbrzymie kredyty pod fikcyjne remonty parku i pałacu. Brak odpowiednich mechanizmów zapobiegających takim procederom zrodziło szereg patologii oraz zaniechań, z których skutkami parki borykają się po dziś dzień.

2. Aspekty prawne Jedną z podstawowych form ochrony zabytków w Polsce jest wpis do rejestru zabytków. Według dostępnych danych, ilość parków historycznych w Polsce w 1993 roku określana była na 9182, z czego 1945 stanowiły parki płacowe, 119 parki zamkowe, 3182 dworskie4. 4 Dane pochodzą z: Parki i ogrody zabytkowe w Polsce. Suplement I, „Studia i Materiały”, Warszawa 1994. 250

Parki przypałacowe i zamkowe – ochrona…

Należy jednak podkreślić, że w rejestrze zabytków liczba parków wynosi 6805. Zatem pozostała część nie jest objęta ochroną prawną. Stąd też uzasadnionym wydaje się postulat eksploracji parków nieobjętych wpisem. Krótka analiza poszczególnych wpisów pozwala ponadto stwierdzić, że większość z nich została dokonana w latach 60., 70., 80., 90., co przekłada się na dezaktualizację wpisów (pałac w Kopicach – decyzja 14.03.1964, park − decyzja 15.07.19815). Natomiast konserwacja i pielęgnacja parku w istocie zależy właśnie od jakości wpisu. Problem ten widoczny był w przypadku prac konserwatorskich Łazienek Królewskich, gdzie park w całości nie został objęty ochroną oraz nie zostały dokładnie określone granice tejże ochrony w decyzji o wpisie z 1 lipca 1965 roku. Dotyczyło to również braku załącznika graficznego. Analiza wpisów do rejestrów pozwala na stwierdzenie, że taki stan dotyczy zdecydowanej większości parków. Stąd też niezwykle ważne jest określenie granic wpisu za pomocą podania precyzyjnych numerów działek ewidencyjnych składających się na park. Ponadto istotą wpisu powinno być jego uzasadnienie, tj. wskazanie niepowtarzalnych, charakterystycznych wartości jak np. unikatowość rozwiązań, powiązanie z tradycją europejską, wskazanie na dzieło znanego ogrodnika, projektanta. Typowe uzasadnienie sprowadza się do stwierdzenia, że przedmiot wpisu przedstawia „wartości zabytkowe, artystyczne i historyczne”. Lapidarne uzasadnienie wpisu nie pozwala określić, jakie działania konserwatorskie mogą być zastosowane. Powstaje swoista przestrzeń decyzyjna, jaką pozostawia się konserwatorowi zabytków, co z kolei prowadzi do dowolności podejmowanych działań. Pałac wraz z parkiem, który zamierza nabyć osoba prywatna, często jest przedmiotem badań ze strony prawników, którym zlecana jest analiza stanu prawnego danego parku. W toku prac nad analizą prawnicy napotykają na wiele problemów wynikających z przestarzałych wpisów w krajowym rejestrze, niejasności dotyczących działek oraz zagospodarowania przestrzennego wioski. W takiej ekspertyzie 5 Dane pochodzą z: Wykaz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków, http://www.nid.pl/pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/rejestr-zabytkow/ zestawienia-zabytkow-nieruchomych/stan%20na%2031.12.2015/OPO-rej.pdf (dostęp: 20.01.2016). 251

Paweł Kołek

rozważa się również wiele aspektów związanych z księgami wieczystymi, prawami własnościowymi oraz zagrożeniem wystąpienia roszczeń reprywatyzacyjnych, szczególnie jeśli chodzi o działki, które niegdyś były mieniem niemieckich posiadaczy ziemskich (wskazuje na to przykład m.in. Pałacu w Kopicach, będącego w przeszłości własnością rodu Schaffgotsch). Potencjalny właściciel oraz prawnicy oczekują w tej kwestii przejrzystości oraz porządku prawnego, który ma fundamentalną rolę przy kontynuacji inwestycji. Ekspertyzy takie również pozwalają na wskazanie błędów, jakie mogły się pojawić na etapie opracowania Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, która w toku jej opracowań mogła nie uwzględnić terenu parku i jemu przyległych ziem, jako te podlegające ochronie. Gmina, mając również na uwadze szczególnie ważny aspekt, jakim jest dziedzictwo kulturowe w postaci zabytkowego parku, powinna również dodatkowo informować inwestora o planach zagospodarowania, które mogą niekorzystnie wpłynąć na jego inwestycję. Wadą wielu wpisów do rejestru zabytków jest również fakt, jak zostało wskazane we wstępie traktowanie parku jako jedynie otoczenia pałacu czy zamku, w związku z czym brak jest w decyzji uzasadnienia dla wpisu parku. Brak jest też jasności, czy sam park stanowi wartość zabytkową oraz co w przypadku tego parku jest przedmiotem ochrony i jaki jest zakres tej ochrony. Potrzeba ochrony utrudniona zostaje również przez dokonywane podziały własnościowe parków. Działaniem koniecznym, w celu poprawy stanu prawnej ochrony parków, jest wypracowanie odpowiednich środków ułatwiających ich ponowne scalenie. W decyzji o wpisie do rejestru zabytków powinien być określony również zakres ochrony, który wynika z charakterystycznych i niepowtarzalnych cech obiektu oraz z zachowanej tkanki zabytkowej. Problem zakresu ochrony stał się przedmiotem Karty Florenckiej6, która stanowi uzupełnienie Karty Weneckiej. Zgodnie z jej postanowieniami, chroniona powinna być autentyczność parku odnosząca się do jego układu przestrzennego, rozplanowania, rzeźby terenu, a także 6 Międzynarodowa Karta Ogrodów IFLA-ICOMOS (Karta Florencka), Florencja 1981, http://www.nid.pl/upload/iblock/9b1/9b13bc019894c7975620590ae 56f9641.pdf (dostęp: 20.01.2016). 252

Parki przypałacowe i zamkowe – ochrona…

zespołów roślinnych, dróg, wód ruchomych, stojących oraz elementów architektonicznych. Charakteryzując zatem zakres ochrony, powinno się określić elementy i cechy parku zabytkowego, które stanowią wartość rozstrzygającą o wpisie danego parku do rejestru zabytków. Tą wartością mogą być: układ przestrzenny, układy widokowe, porządek nasadzeń oraz jego kompozycja gatunkowa, rozkład drogowy, wodny oraz elementy architektury ogrodowej. W wielu parkach widoczne są nakładające się na siebie dokonania kilku epok. W toku prac konserwatorskich nierzadko unicestwia się je, gdyż zakres wpisu nie określa, co jest chronione. Rozwiązaniem wydaje się przykład Niemiec, gdzie wpis obejmuje ważniejsze fazy przekształcenia. Usankcjonowanie takiego określania zakresu ochrony we wpisach do rejestru zabytków wyraźnie wytyczyłoby azymut prac restauratorskich i eliminowałoby niszczenie nawarstwień, uznanych za wartościowe. Wiele parków powinno być wpisane do rejestru zabytków wraz z otoczeniem zabytkowego parku. Związki parku z otoczeniem miały retrospektywnie rozmaity charakter, wypływający z lokalizacji pałacu, czy też istniejącym wówczas kanonem zasad w kreowaniu przestrzeni. Szereg parków, bez względu na epokę, w jakiej powstały, stało się często z zamysłem powziętym z góry, częścią składową większych układów urbanistycznych. W Karcie Florenckiej7 wyrażono: Park sam w sobie czy też związany z budowlą zabytkową, której stanowi nierozerwalne uzupełnienie, nie może być oddzielony od swojego otoczenia, czy będzie nim środowisko miejskie czy wiejskie, sztuczne czy naturalne. Zatem ochrona otoczenia zdeterminowana jest ochroną wartości i walorów konkretnego parku, wynikających z jego relacji z otoczeniem: osi widokowych, układu historycznego, odpowiedniej ekspozycji parku w krajobrazie. Zasięg otoczenia parku, tj. granice otoczenia, winny być ustalone w ten sam sposób, jak dla parku: przez określenie w decyzji numerów działek ewidencyjnych oraz oznaczenie granic otoczenia na załączniku graficznym w formie mapy. W następstwie braku ochrony powiązań pomiędzy parkiem a otoczeniem, najczęściej pewne otwarcia widokowe są przysłaniane poprzez budowę budynków, czy też nasadzenia drzew, tym samym powodując zamknięcie widoku. 7 Ibidem, s. 60. 253

Paweł Kołek

3. Aspekt finansowy Rewaloryzacja parku, oprócz inicjatyw społecznych, oddolnych oraz non-profit, dzięki którym w znaczącym stopniu można zatrzymać proces degradacji parku oraz wykonać podstawowe czynności, polegające np. na usunięciu zalegających śmieci, gruzu i suchych gałęzi z parku, opiera się na wielkim prywatnym kapitale. Bez dużego wsparcia finansowego nie sposób przeprowadzić kosztownych prac rekonstrukcyjnych, w odnowieniu takich elementów małej architektury parku w Kopicach jak: balustrady, figury, ścieżki, mostki, kolumna zwycięstwa, kaplica grobowa, sztuczne ruiny, świątynia dumania Diany, pawilon chiński. Mając to na uwadze, ukazuje się bardzo ważna kwestia, jaką jest finansowanie zaawansowanych i kosztownych prac rewaloryzacji parku. Rozwiązań tych należy upatrywać w mechanizmach prawnofinansowych, które w znaczącym stopniu ułatwią prowadzenie kompleksowych prac konserwatorskich, na które składają się: prace badawcze, projekt i realizacja. Bardzo ważną kwestię stanowią możliwości dofinansowania prac konserwatorskich w parkach zabytkowych przez Państwo, poprzez stworzenie programów finansowania oraz właściwego wykorzystania dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Należy również rozpoznać możliwości dofinansowania prac konserwatorskich w danym parku oraz, poprzez konsultacje i spotkania, rozpowszechniać te informacje wraz z omówieniem specyfiki danego terenu, jego sytuacji i problemów, a także wyzwań, przed jakimi stoi inwestor rewaloryzując park. Na tym poziomie bardzo ważną funkcję stanowi realne omawianie sytuacji parku oraz podejmowanie prób określenia kosztorysów. Świadomość, wynikająca ze wstępnie oszacowanych kosztów, oraz ocena możliwości pozwala również podchodzić z dystansem do nieuczciwych inwestorów, którzy podczas zakupu parku posługują się obietnicami bez pokrycia w postaci rozległych pól golfowych lub budowy wielkiego centrum rekreacyjno-turystycznego, których często nie sposób pogodzić z historyczną kompozycją parku.

254

Parki przypałacowe i zamkowe – ochrona…

4. Park w Kopicach a podnoszenie świadomości i kwalifikacji Park w Kopicach został założony w 1863 r. Główne osie kompozycyjne, punkty widokowe, stawy, tarasy, mała architektura parkowa, oranżeria, ogród zimowy, domek ananasów i winorośli oraz hodowla muflonów uległy daleko idącemu zatarciu, a w niektórych przypadkach całkowitej degradacji. System zastawek oraz śluz uległ niemal zupełnemu zniszczeniu, przez co gospodarka wodna od wielu dekad funkcjonuje niepoprawnie, co miało wpływ na zachodzące niekorzystne przemiany środowiskowe oraz przestrzenne. Dzisiejszy drzewostan, składający się głównie z gatunków iglastych oraz liściastych, jak: lipa drobnolistna, jesion wyniosły, klon polny, grab zwyczajny, olsza czarna, 500-letnie dęby szypułkowe, świerki srebrzyste i pospolite, żywotnik olbrzymi, sosny, buki, brzozy, kasztanowce, olchy, czeremchy i wierzby, ogrody kwiatowe i warzywne, klomby kwiatowe, kwietniki, sad, oranżeria, ogród zimowy i palmiarnia z drzewami tropikalnymi, w większości spotkał los nieodwracalnej degradacji, ponieważ nie zostały w stosownym czasie objęte ochroną pomnikową. Zabytkowy park w wyniku wojny stracił jego niemieckiego właściciela, następnie został przez władze komunistyczne znacjonalizowany i dołączony do Państwowego Gospodarstwa Rolnego Kopice. Po przemianach okrągłostołowych park kilka razy zmienił właściciela. Przez cały ten okres trwający 70 lat, park ulegał ciągłemu i nieprzerwanemu procesowi anihilacji. Mała świadomość społeczna oraz brak wiedzy z zakresu zabytkowego parku i jego walorów, wymagających poważnego, równoważnego i symetrycznego podejścia, także w stosunku do pałacu, sprawia, że zarówno społeczeństwo, jak i sami właściciele, postrzegają park w kategoriach lasu, którego pielęgnacja nie wymaga wiedzy z zakresu sztuki ogrodnictwa. Tymczasem kompleksowa rewitalizacja parku wymaga zarówno zwykłych prac ogrodowych, jak i specjalistycznej wiedzy z zakresu angielskiego parku krajobrazowego, nawiązując do pałacu, który w zamyśle architektów jest integralną i kontrastującą z parkiem częścią. Drzewostan wymaga natychmiastowego przeprowadzenia prac pielęgnacyjnych

255

Paweł Kołek

oraz konserwatorskich poprzez obcięcie suchych gałęzi oraz zahamowanie niekontrolowanego ich rozrostu, konarów i usunięcie samosiejek (trzebież) oraz drzew zagrażających bezpieczeństwu. Ubytki wymagają uzupełnienia, a ciek wodny − gruntownego oczyszczenia. Należy również odtworzyć ścieżki spacerowe. Bardzo wiele z tych prac jest podstawowymi pracami niewymagającymi specjalistycznych zespołów rekonstrukcyjnych, a więc istnieje możliwość ich wykonania przez lokalne stowarzyszenia miłośników historii, parku, pałacu. Można to zrealizować poprzez podnoszenie świadomości właściciela oraz społeczeństwa na temat wartości parku i zasad działań konserwatorskich. Należy również propagować dobre rozwiązania konserwatorskie, jakie sprawdziły się w okolicznych regionach oraz wskazywać różne przykłady. Niezbędne do tego jest również stworzenie platformy wymiany poglądów, spostrzeżeń, doświadczeń, oraz metod pozwalających wszystkim ze stron (właściciel, gmina, lokalni sympatycy i działacze) współdziałanie na dobro parku oraz gminy, która niewątpliwie, poza właścicielem parku, również zyskuje poprzez podniesienie prestiżu turystycznego regionu. W takim wypadku dążenie do dbałości o krajobraz dla celów biologiczno-ekologicznych oraz rekreacyjno-turystycznych wydaje się fundamentalnym spoiwem. W wyniku braku społecznego dialogu, konsultacji potrzeb i niezrozumienia walorów parku, podjęto decyzję o wydaniu koncesji na żwirownię odkrywkową w pobliżu pałacu w Kopicach, która, według oceny właściciela parku, wpływa w bardzo niekorzystny sposób na cały kompleks parkowy – gwar głośnych maszyn, tranzyt ciężarówek, spaliny, zapylenie oraz hałas nie służą turystyce, która ceni sobie ciszę oraz spokój. Sporną wydaje się również kwestia wód gruntowych – występuje zasadnicza różnica zdań między zapewnieniami gminy a właścicielem parku. Gmina powołuje się na analizę decyzji środowiskowej, z której wynika, że działalność żwirowni nie ma wpływu na pogorszenie się warunków środowiskowych parku w Kopicach, zaś ekspertyzy fachowców, którzy badali teren dla prywatnego właściciela, wskazuje na zagrożenie zmiany stosunków wodnych, co w konsekwencji oznacza uschnięcie roślin i drzew w zabytkowym parku krajobrazowym oraz zagrożenia dla stawów, których niegdyś wokół pałacu było dziesięć. 256

Parki przypałacowe i zamkowe – ochrona…

Bardzo ważnym elementem podnoszącym kwalifikacje właściciela, projektantów parków, lokalnych władz oraz działaczy jest niewątpliwie stworzenie oferty szkoleń i kursów, dzięki którym możliwe jest poszerzenie wiedzy wszystkich ze stron z zagrożeń, jakie wynikają z podejmowania określonych inwestycji. Dzięki dobremu wykorzystaniu społecznego zaangażowania może zyskać każda ze stron. Bardzo dobrze obrazuje to brytyjski przykład, który w dość ciekawy sposób wykorzystuje wolontariat i start ludzi na rynek pracy. Praktyka wolontariatu to duży atut dla rynku zatrudnienia, ponieważ potencjalni inwestorzy i pracodawcy dostrzegają ludzi, którym bardzo zależy na rozwoju w określonym kierunku, a po drugie premiuje się ludzi aktywnych społecznie, członków stowarzyszeń, którzy są sprawdzeni w działaniu oraz zdolni do pracy nie tylko nad sobą, ale również w zespole i dla dobra swojej małej ojczyzny. System w Wielkiej Brytanii potrafi wykorzystać również zapał oraz chęć działania ludzi w wieku poprodukcyjnym. Dzięki rozwojowi społeczeństwa obywatelskiego oraz ciągłemu wypracowywaniu konsensu pomiędzy różnymi podmiotami, o Wyspach Brytyjskich mówi się, że to jeden wielki, tętniący życiem ogród, który jest dbale pielęgnowany przez jego mieszkańców.

5. Społeczna opieka nad zabytkami W celu właściwego utrzymania, zachowania zabytkowego kompleksu pałacowego wraz z parkiem, oraz upowszechnienia ich wartości wychowawczych i dydaktycznych, powinna być rozwijana społeczna opieka zabytkowego parku. Może być ona realizowana przez społecznych opiekunów zabytków, którymi mogą być osoby fizyczne lub prawne, także zespoły osób zorganizowanych w instytucjach, organizacjach, stowarzyszeniach, szkołach, interesujące się wybrany obiektem parkowym lub określonym obszarem. Mogą to być również organizacje młodzieżowe, stowarzyszenia naukowo-techniczne oraz towarzystwa regionalne. To właśnie lokalni miłośnicy historii i architektury oraz osoby wrażliwe na problemy w ich otoczeniu często najlepiej potrafią zdefiniować i określić sytuację określonego założenia parkowego, przez co stanowią doskonałą energię, która może posłużyć do rozwiązania zaistniałego problemu degradacji parku. 257

Paweł Kołek

Jednym z najlepszych objawów takiej działalności jest powstawanie m.in. stron internetowych – w przypadku Kopic jest to szereg stron, z czego każda odznacza się nieco innym charakterem tematycznym – są to strony, które wynikają z fascynacji historią oraz architekturą, ale także z chęci relacjonowania stanu parku i pałacu. Strony te również pełnią bardzo ważną funkcję, jaką jest zbieranie dokumentacji historycznej, niezbędnej przy rekonstruowaniu parku. Przy odpowiedniej akumulacji oraz konsolidacji takich inicjatyw, można opracować przemyślane strategie działania, za sprawą których łatwiej można zdefiniować problem i skalę degradacji parku a w konsekwencji móc to wyrazić dzięki stronom internetowym, które z kolei są doskonałym źródłem informacji, zarówno dla osób, które są zainteresowane tą tematyką, jak również dla dziennikarzy oraz lokalnej prasy. W takiej sytuacji również o wiele łatwiej można zorganizować zatomizowane środowiska, bądź poszczególnych ludzi w szerszy ruch społeczny, który potrafi rezonować na jeszcze szerszą skalę. Całokształt społecznej opieki nad parkiem o wiele łatwiej mógłby przebiegać we współpracy z organami służb konserwatorskich. Dla przykładu – dzięki podnoszeniu przez różne lokalne grupy tematów związanych z ochroną środowiska, z oczywistych powodów, zyskują sobie społeczną aprobatę, a co za tym idzie, jeszcze większe wsparcie, co winno być również brane pod uwagę przez konserwatora zabytków. Park w Kopicach jest własnością prywatną, a więc realne działania zmierzające do rewitalizacji powinien podjąć jego właściciel. Jeśli jednak działania te nie mają miejsca i stan parku ulega dalszej degradacji, a rośnie społeczny nacisk oraz chęć działania, to w takiej sytuacji doskonałym mediatorem pomiędzy opinią społeczną, którą niejako reprezentują opiekunowie społeczni, a inwestorem, może stanowić organ służb konserwatorskich. Wspomniana opieka społeczna w swoim działaniu obejmuje przede wszystkim: podejmowanie starań o utrzymanie w dobrym stanie samego parku oraz charakterystycznych powiązań z przestrzenią otaczającą, troskę o właściwe użytkowanie i wykorzystywanie parku, a nade wszystko reagowanie na przejawy zniszczeń i zagrożeń oraz popularyzacja zabytku parkowego w środowisku społecznym, zarówno miejscowym, jak i globalnym. 258

Parki przypałacowe i zamkowe – ochrona…

Mając na uwadze to, iż w ostatnich dekadach rola Internetu bardzo mocno wzrosła, mamy dziś do czynienia ze społeczeństwem zglobalizowanym oraz platformami komunikacji tj. internetowymi portalami społecznościowymi, a co za tym idzie, w przestrzeni tej tworzy się coraz więcej inicjatyw oraz odbywa się ruch myśli i wymiana poglądów na tematy społeczne, włącznie z rozwiązaniami dotyczącymi zabytkowych parków. Prawo wobec takich zmian powinno wykorzystać energię społeczną już na poziomie wirtualnym, aby skutecznie móc realizować realne działania.

6. Podsumowanie Podsumowując przeprowadzone rozważania, powinno się powtórzyć spostrzeżenie, iż sytuacja parków zabytkowych, zwłaszcza prawna, wymaga wyjaśnienia. Podstawowym zadaniem jest weryfikacja parków na terenie całego kraju. Weryfikacja powinna obejmować dokonanie aktualizacji wpisów do rejestru zabytków, a także uzupełnienie w zakresie parków nieobjętych wpisem. Bez aktualizacji, szczegółowego określenia przedmiotu i zakresu ochrony, nie będzie można kształtować i prowadzić odpowiedniej strategii konserwatorskiej. Równolegle z opracowywaniem mechanizmów prawno-finansowych powinien kroczyć rozwój świadomości inwestorów, projektantów oraz społeczeństwa z zakresu walorów przyrodniczych, historycznych, a także turystycznych, jakie mają bezpośredni wpływ na rozwój parków. Wprowadzenie odpowiednich rozwiązań można uzyskać dzięki pomocy społeczeństwa obywatelskiego, które mogą się objawiać zarówno na poziomie wirtualnym, poprzez tworzenie i organizację ludzi wokół idei ratowania parku, oraz na poziomie realnym, poprzez dyskusję z organami konserwatorskimi, inwestorem, czy też gminą na temat sposobów realizowania wspólnych celi oraz występujących ewentualnych konfliktów interesów.

Abstrakt Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie istniejącej ochrony parków przypałacowych i zamkowych w dwóch aspektach: finansowym i prawnym. W pracy omówiono problemy obecnego systemu 259

Paweł Kołek

ochrony, co pozwoliło na wskazanie ewentualnych możliwych rozwiązań. Autor na początku analizuje temat, odnosząc się do całości systemu, a następnie wskazuje na konkretny przykład: pałac w Kopicach, który ilustruje poszczególne problemy. Ponadto artykuł podejmuje kwestię społecznej opieki nad zabytkami, która powinna być propagowana, ponieważ stanowi element uzupełniający system ochrony nad parkami przypałacowymi.

Abstract Case of the Palace on the Water in the Light of Current and Suggested Protection of Palace and Castle Parks

The main objective of this article is to describe two aspects of the existing protection of the palace and the castle parks, regarding its legal and financial aspect. One of the issues which are touched upon in this article is the current problem with the protection system and the possible solutions related to it. Author starts his analysis with the relation to the system as a whole, to later provide a more specific example which illustrates certain problems. As an example he provides the ruins of the Palace of Kopice which helps to effectively demonstrate the real nature of the problem. Additionally, the article discusses the issue of the social care of monuments and the fact that there should be greater attention attached to it, since it is a crucial element of the system of protection of palace parks.

Bibliografia Literatura • Borowska E., Społeczna opieka nad zabytkami jako współczesna forma zarządzania dziedzictwem kulturowym, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (red.), Prawo a ochrona dóbr kultury, Kraków 2014. • Dubel K., Parki podworskie w województwie opolskim: stan zachowania i możliwość wykorzystania, Opole 1998.

260

Parki przypałacowe i zamkowe – ochrona…

• Majdecki L., Ochrona i konserwacja zabytkowych założeń ogrodowych, Warszawa 1993. • Michałowski A., Parki i ogrody zabytkowe w Polsce, [w:] Parki i ogrody zabytkowe w Polsce. Suplement I, Warszawa 1994. • Pruszyński J., Dziedzictwo kultury polski, jego straty i ochrona prawna, t. 2, Kraków 2001. • Siewnika M., Sikora D., Seminarium „Parki zabytkowe – ochrona i konserwacja – wnioski poseminaryjne”, „Kurier Konserwatorski”, 2010, z. 8.

Wykaz stron internetowych • Historia i architektura, kopice.pl (dostęp: 24.01.2016). • Wanda cebulka – fragmenty książek, kopice.net (dostęp: 24.01.2016). • Nowa Trybuna Opolska, Pałac w Kopicach – właściciel wstrzymał odbudowę (dostęp: 23.01.2016). • Kurier Opolski, A jednak Żwirownia, https://www.youtube.com/watch ?v=WdlLFq_cHNk (dostęp: 23.01.2016). • Kudyba T., Pałac z hipoteką, http://kudyba.pl/web.n4?go=74 (dostęp: 23.01.2016). • Skop J., Fakty – kilka najważniejszych informacji w skrócie, kopice.org (dostęp: 24.01.2016). • Stryczek-Janicka A., Zespół Pałacowo-Parkowy w Kopicach, www.kopi ceasj.com (dostęp: 24.01.2016).

Wykaz aktów normatywnych • Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Międzynarodowa Karta Ogrodów IFLA-ICOMOS (Karta Florencka), Florencja 1981.

261

Rozdział XVI

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek1

DZIAŁ ANIA ZMIERZAJĄCE D O O CHRONY PR AWNEJ WYBR ANYCH ZABY TKÓW NOWEGO SĄCZA PODEJMOWANE PRZEZ ORGANY WŁ ADZY PUBLICZNEJ

Słowa kluczowe: Nowy Sącz, formy ochrony zabytków, Strategia Rozwoju Key words: Nowy Sącz, forms and ways of protection of exemplary monuments, Development Strategy

1. Wstęp Temat naszych rozważań nad działaniami, zmierzającymi do ochrony prawnej zabytków Nowego Sącza, został celowo ograniczony do wybranych elementów zasobu dziedzictwa kulturowego tego miasta. Pod tym pojęciem, według zamysłu autorek, kryją się: Zespół Staromiejski, wybrane zabytki nieruchome, a dokładniej, te znajdujące się w centrum Nowego Sącza, więc mające położenie na terenach historycznych przedmieść, skupione wokół ulic: Lwowskiej, Jagiellońskiej i Długosza, a także zespół Kolonii Kolejowej, zwany „Starą Kolonią”. Dokonując krótkiej charakterystyki wymienionych obszarów, warto zauważyć, że Zespół Staromiejski, choć wielokrotnie przebudowywany, zachował swój unikalny, średniowieczny, szachownicowy układ urbanistyczny, a na szczególną uwagę zasługuje rynek 1 Autorki są studentkami III roku Prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych…

o dużej powierzchni (160 x 120 m)2. Wyjątkowymi elementami Zespołu są m.in. ulica Jagiellońska, stanowiąca główny deptak miasta, pozostałości zamku starościńskiego oraz Plac 3 Maja. „Stara Kolonia” jest najstarszym w Polsce osiedlem robotniczym, które swoje powstanie zawdzięcza budowie linii kolejowej Tarnów-Leluchów i węzła na Chabówkę w drugiej połowie XIX w.3 Na zwarty układ urbanistyczno-architektoniczny owego osiedla składa się około sto budynków mieszkalnych, dworzec, zaplecze administracyjne kolei oraz obiekty użyteczności publicznej4. Poniższy szkic stanowi próbę przedstawienia jak organy władzy państwowej, za pomocą przysługujących im instrumentów prawnych, realizują zadanie publiczne, jakim jest ochrona zabytków w trzecim co do wielkości mieście Małopolski, stanowiącym kulturalne centrum regionu sądeckiego. Znaczenie, jakie odgrywa Nowy Sącz, zostało podkreślone w Diagnozie Strategicznej zawartej w Strategii Rozwoju Nowego Sącza 2020. W niej stwierdza się, że: w rezultacie wieloletniego wysiłku kolejnych samorządów Nowy Sącz jest liczącym się miastem w Województwie Małopolskim. Nowy Sącz ma silny potencjał rozwojowy. Korzyści wynikające z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, mogą zostać wykorzystane do przyspieszenia rozwoju5. Dalej wskazuje się, że czynnikami będącymi źródłem tego rozwoju są m.in.: inwestycyjna atrakcyjność Miasta, jego środowisko naturalne, struktura zagospodarowania przestrzennego i bogactwo zabytków. W niniejszym artykule poszukiwana będzie odpowiedź na pytanie, czy w mieście o tak silnym potencjale rozwojowym i mogącym poszczycić się unikatowymi przykładami dziedzictwa kulturowego 2 http://www.naszlaku.pl/dane/prezent/_prez_gm/n_nsacz/n_s2.htm (dostęp: 12.04.2016). 3 http://www.miastons.pl/98,Z_Nowego_Sacza.htm?id=5554 (dostęp: 12.04.2016). 4 Uchwała Nr LIX/712/2006 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie: uchwalenia programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami miasta Nowego Sącza na lata 2006 – 2009 udostępniona na stronie internetowej Urzędu Miasta Nowego Sącza, http://www.nowysacz.pl/content/resources//sesje/U_ LIX_712_06.pdf, s. 4 (dostęp: 12.04.2016). 5 Strategia Rozwoju Nowego Sącza 2020 udostępniona na stronie internetowej Urzędu Miasta Nowego Sącza, http://www.nowysacz.pl/content/resources/ dokumenty_strategiczne/Strategia_Rozwoju_2020.pdf, s. 14 (dostęp: 12.04.2016). 263

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek

realizowany jest, wyrażony w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku6. konstytucyjny obowiązek do przekazywania przyszłym pokoleniom wszystkiego co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Profesor Halina Kisilowska, na mocy powyższego zapisu w preambule, wywodzi nałożony bezpośrednio na państwo i obywateli obowiązek ochrony dóbr publicznych, zarówno w postaci zabytków nieruchomych, ruchomych oraz archeologicznych. Podkreśla, że: nie zmienia to faktu, że specyfika zdecydowanej większości obiektów zabytkowych stwarza konieczność znalezienia prawnego kompromisu pomiędzy zachowaniem nienaruszonego dziedzictwa kulturowego, jako określonej wartości społecznej i narodowej, a koniecznością dostosowania konkretnego zabytku do wymogów współczesnego życia7. Dziedzictwo kulturowe określane jest często jako „wyznacznik naszej tożsamości”, a zrównoważona ochrona zabytków, które przedstawiają wartość naukową, artystyczną lub historyczną, powinna być jednym z nadrzędnych celów polityki władz oraz istotnym przedmiotem społecznego zainteresowania. Czytelnik niniejszej publikacji będzie mógł, w ślad za autorkami, prześledzić formy i sposoby ochrony wybranych zabytków Nowego Sącza, zwracając uwagę na stan ich zachowania, a następnie zapoznać się z planami, dotyczącymi ochrony zabytków nieruchomych, władz lokalnych Nowego Sącza, wyłaniającymi się z lektury Strategii Nowego Sącza 2020.

2. Formy i sposoby ochrony wybranych zabytków Nowego Sącza Aktem prawnym, który stanowi podstawę regulacji ochrony prawnej zabytków w Polsce, jest ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie 6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 7 H. Kisilowska, Prawne aspekty ochrony nieruchomości zabytkowych, „Mazowsze, Studia Regionalne”, 2011, nr 7, s. 60, http://mazowsze.hist.pl/42/Mazowsze_ Studia_Regionalne/898/2011/34326/(dostęp: 12.04.2016). 264

Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych…

zabytków i opiece nad zabytkami8 (dalej u.o.z.o.z.). Z art. 1 u.o.z.o.z. wynika, że ustawa określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Z kolei art. 7 u.o.z.o.z. wskazuje na formy ochrony zabytków. Są nimi: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Podstawową formą prawnej ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Zgodnie z przepisami art. 10 i 11 u.o.z.o.z., jedynym organem ochrony zabytków posiadającym kompetencję wpisywania zabytków do rejestru jest, właściwy terytorialnie, wojewódzki konserwator zabytków. Wpis zabytku do rejestru dokonywany jest na mocy decyzji administracyjnej, w księdze rejestru zabytków, określanej, w zależności od kategorii zabytku, właściwym symbolem: księga A – zabytki nieruchome, księga B – zabytki ruchome, księga C – zabytki archeologiczne. W rejestrze zabytków nieruchomych aktualizowanym przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie wpisanych jest ponad sześćdziesiąt zabytków, znajdujących się na terenie Nowego Sącza (stan na styczeń 2016 r.)9. Większość z nich należy do jednego z wymienionych we wstępie obszarów, co jest konsekwencją jednorodności architektonicznej tych terenów, jakie daje się zauważyć w krajobrazie Nowego Sącza. Spośród wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków można wymienić: urbanistyczne centrum miasta (co także, obok zabytku nieruchomego, zwyczajowo rozumianego 8 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. 9 Rejestr zabytków nieruchomych województwa małopolskiego udostępniony na stronie internetowej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie, pozycje od nr 2227 do nr 2290, http://www.wuoz.malopolska.pl/images/ file/Rejestr%20powiaty_aktualne2.pdf (dostęp: 12.04.2016). 265

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek

jako „dzieło architektury i budownictwa” lub „dzieło budownictwa obronnego”, może stanowić podstawę wpisu do rejestru) Nowego Sącza; kościół p.w. św. Kazimierza, zlokalizowany przy ul. Długosza 3, kaplicę szwedzką przy ul. Jagiellońskiej, kino „Sokół” przy ul. Długosza 3 czy też galerię Marii Ritter, mieszczącą się pod adresem Rynek 2. Znaczącą liczbę zarejestrowanych zabytków nieruchomych stanowią kamienice, domy, dworki i wille, które, dzięki współpracy ich właścicieli z władzami miasta, zostały poddane gruntownej rewitalizacji. W przypadku wspomnianego osiedla robotniczego „Stara Kolonia”, zostało ono w całości uznane za zabytek nieruchomy. Ponadto w rejestrze odnaleźć można: dworzec kolejowy oraz łazienki kolejowe, Dom Kultury postawiony przy ul. Zygmuntowskiej 17, kościół p.w. Najświętszego Serca Jezusa, budynek administracyjny PKZ z adresem przy ul. Batorego 80, a także szkołę zlokalizowaną przy ul. Batorego 74. Jak wynika z danych prezentowanych w Wojewódzkim programie opieki nad zabytkami, w Małopolsce na lata 2014–2017 subregion sądecki jest terenem, na którym występuje skupienie zabytków nieruchomych109. Jednakże wydaje się, że nie wszystkie obiekty będące świadkami ubiegłych lat, są otoczone należytą ochroną. Niechlubnym przykładem jest niszczejący dworek państwa Miczyńskich, choć ogród otaczający ów dworek został wpisany do rejestru zabytków, to sam dworek nie doczekał się ani wpisu, ani koniecznej renowacji, co stało się przedmiotem medialnego zainteresowania11. Sam wpis nie przesądza jednak o tym, że zabytek będzie utrzymany w dobrej kondycji. Tę tezę potwierdza kazus z żydowskim domem modlitwy, ostatnim zachowanym tego typu obiektem kultury religii żydowskiej w Nowym Sączu. Fatalny stan, w jakim znajduje się budynek, udowadnia, że sam tylko wpis, bez podjęcia prac restauracyjnych, nie gwarantuje należytej ochrony12. 10 Wojewódzki program opieki nad zabytkami w Małopolsce na lata 2014–2017 udostępniony na stronie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, http://www.malopolskie.pl/Pliki/2014/WPONZ,%20LI.822.14.pdf, s. 34 (dostęp: 12.04.2016). 11 http://www.gazetakrakowska.pl/artykul/389002,nowy-sacz-stuletni-zabytekpopadnie-w-ruine,id,t.html (dostęp: 12.04.2016). 12 http://nowysacz.naszemiasto.pl/artykul/niszczeje-zabytek-kultury-i-religiizydowskiej-w-nowym-saczu,1156909,art,t,id,tm.html (dostęp: 12.04.2016). 266

Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych…

Mimo obowiązujących już od ponad 10 lat przepisów umożliwiających wykorzystanie, w celu ochrony zasobów dziedzictwa kulturowego, formy parku kulturowego wzorowanego na parku krajobrazowym, dotychczas jest to jeden z najrzadziej stosowanych środków. Jedna z wielu przyczyn, wskazująca na taki stan rzeczy, to dodatkowe obowiązki nałożone na organy samorządu terytorialnego takie jak: sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru parku oraz sporządzenie (w uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków) planu ochrony parku. Doktor Malwina Rouba, od dziesięcioleci związana zawodowo z samorządem terytorialnym, wskazuje także na liczne zakazy i ograniczenia na terenie parku kulturowego dotyczące m.in. prowadzenia robot budowlanych, działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej, lub usługowej; składowania lub magazynowania odpadów; zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych czy umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków13. Wskazuje też, że ze względu na wymienione ograniczenia, pomysł wprowadzania rzeczonej formy ochrony dziedzictwa kulturowego był szeroko dyskutowany. Podnoszono, iż gminy nie będą zainteresowane tworzeniem na swym terenie obszarów objętych taką formą ochrony, co ograniczać może tworzenie parków krajobrazowych, dlatego przedkładano propozycje, by park kulturowy podobnie jak park krajobrazowy tworzony był przez wojewodę (…). Tym niemniej, w świetle argumentów, iż ochrona zabytków poprzez park kulturowy ma być formą mającą na celu ochronę i pielęgnację tradycji lokalnych i regionalnych, uznano, iż to władze lokalne powinny wykazywać największe nią zainteresowanie, w szczególności w świetle możliwości uzyskania dofinansowania na prace ze środków Unii Europejskiej14.

W Nowym Sączu dotychczas nie utworzono parku kulturowego; autorki nie dotarły do informacji, które świadczyłyby o takich zamiarach władz lokalnych. 13 M. Rouba, Zadania władz publicznych w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami w Rzeczypospolitej Polskiej ze szczególnym uwzględnieniem obiektów wpisanych na listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO, Toruń 2013, s. 107. 14 Ibidem. 267

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek

Omawiając formę ochrony zabytków w postaci parku kulturowego, warto także wspomnieć o obszarze funkcjonalnym. Zarówno parki kulturowe, jak i obszary funkcjonalne są uznawane za formy ochrony zintegrowanej. O parkach kulturowych, jak już wskazano, jest mowa w u.o.z.o.z., natomiast pojęcie obszaru funkcjonalnego pojawia się w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. To pojęcie z obszaru europejskiej polityki spójności i polskiej polityki rozwoju15. Jak wynika z Koncepcji, obszar funkcjonalny to: zwarty układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi, jednolitymi celami rozwoju16. Przy wyborze takiej formy odchodzi się od zarządzania sektorowego na rzecz zarządzania zintegrowanego terytorialnie, a terytorium działania podmiotów publicznych jest wyznaczone nie administracyjnie, a funkcjonalnie, w oparciu o podobne cechy społeczne, gospodarcze i przestrzenne danego terytorium17. W Małopolsce są trzy takie obszary, Nowy Sącz należy do obszaru funkcjonalnego, obejmującego teren wzdłuż południowej i wschodniej granicy województwa. Ustawodawca, wśród kolejnych form ochrony prawnej zabytków, wyróżnił pomniki historii, które zgodnie z jego intencją mają stanowić najbardziej prestiżową i najwyższą formę ochrony zabytków. Artykuł 15 ust 1 u.o.z.o.z. stanowi, iż do wyłącznej kompetencji Prezydenta RP, na wniosek Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, należy uznawanie zabytku, w drodze rozporządzenia, za pomnik historii. Jest to zatem wyjątkowe podkreślenie wartości obiektów objętych już ochroną, poprzez wpis do rejestru zabytków, 15 Miejskie, wiejskie, specjalne – obszary funkcjonalne podstawą dla Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/ miejskie-wiejskie-specjalne--obszary-funkcjonalne-podstawa-dla-zintegrow anych-inwestycji-terytorialnych (dostęp: 12.04.2016). 16 Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, stanowiąca załącznik do Uchwały Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, M.P. 2012 poz. 252 zał. 17 Miejskie, wiejskie, specjalne…

268

Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych…

ze względu na ich wybitne znaczenie dla dziedzictwa kulturowego. Z każdym rokiem liczba obiektów sukcesywnie powiększa się, ale wciąż żaden zabytek Nowego Sącza nie doczekał się tego prestiżowego wyróżnienia. Ostatnią formą ochrony prawnej zabytków jest, zgodnie z art. 7 pkt u.o.z.o.z., ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym18 (dalej u.p.z.p.) przyniosła znaczące zmiany, polegające na tym, że wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, uwzględnia się już na etapie planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Dokumenty planistyczne winny określać rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków oraz zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji, jak również przywracania zabytków do jak najlepszego stanu oraz ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem kwestii opieki nad zabytkami19. Ogromnego znaczenia nabiera właściwe wykorzystanie instytucji planowania przestrzennego i realizacji zasady prewencji w zakresie trwałego i zrównoważonego rozwoju, polegającej na wcześniejszym podejmowaniu działań w celu uniknięcia nieodwracalnych szkód w środowisku, tak aby zachować dla przyszłych pokoleń to, co jest cenne dla społeczeństwa i jest świadectwem przeszłości20. Podsumowując, dwiema ustawowymi formami, w jakich chroni się zabytki w Nowym Sączu są: wpisanie obiektów do rejestru zabytków, nieruchomych prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, oraz ustalenie zasad ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego albo decyzjach. 18 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm. 19 M. Rouba, Zadania…, s. 113. 20 H. Kisilowska, Prawne aspekty…, s. 64.

269

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek

3. Ochrona zabytków w dokumentach planistycznych obejmujących obszar Nowego Sącza Nowy Sącz, ze swoją przebogatą historią (w 1992 r. obchodził jubileusz siedemsetlecia nadania mu aktem erekcyjnym przez Wacława II Czeskiego w 1292 r. praw miejskich), można bez wahania zaliczyć do kategorii miast historycznych, o których piszą J. Purchla, K. Broński i Z. K. Zuziak w dziele Miasto historyczne: potencjał dziedzictwa. Konsekwencją poczynienia takiego ustalenia jest uznanie za J. Purchlą, że dziedzictwo kulturowe [przyp. red.: Nowego Sącza] nie tylko determinuje współczesny [przyp. red.: jego] kształt, ale stanowi dziś z jednej strony przedmiot ochrony, z drugiej zaś potencjał, który winien być wykorzystany do przyszłego rozwoju21. Na barkach włodarzy tego miasta spoczywa zatem nie lada wyzwanie, by gospodarować powierzonym im terenem w sposób pozwalający na wydobycie z Nowego Sącza tego, co stanowi o jego potencjale. W tym celu niezbędne jest przewidywanie działań w przyszłości. W tym miejscu z pomocą przychodzi prawo administracyjne, wyposażając urzędników w niezbędne instrumenty, pozwalające na właściwą realizację przez nich funkcji kierowniczej, do jakiej są powołani. Jak wskazuje prof. J. Zimmermann, instrumentami determinującymi i warunkującymi przewidywane w przyszłości zachowania administracji publicznej są akty planowania będące swoistą kategorią źródeł prawa administracyjnego22 . Wzrost znaczenia w ostatnich latach aktów takich jak plany, programy i strategie w procesie administrowania dr K. Zalasińska wiąże z pływem prawa wspólnotowego, które na szeroką skalę posługuje się różnymi formami programowania. Dostosowanie przepisów prawa polskiego do dorobku acquis communitare wymusiło stworzenie form planowania w wielu dziedzinach życia społecznego23. 21 J. Purchla, Wstęp, [w:] K. Broński, J. Purchla, Z. K. Zuziak (red.), Miasto historyczne: potencjał dziedzictwa, Kraków 1997, s. 3. 22 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 108. 23 K. Zalasińska, Polityka administracyjna w zakresie prawnej ochrony zabytków, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona zabytków, Toruń 2010, s. 265. 270

Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych…

Ta specyficzna grupa aktów prawa administracyjnego jest szczególnie przydatna, wobec czego też często wykorzystywana, w dziedzinie ochrony dziedzictwa kulturowego. Fakt występowania omawianej kategorii przesądza o tym, że to właśnie prawo administracyjne jest dziedziną, która z powodzeniem może być wykorzystywana do ochrony zabytków nieruchomych. Powtarzając za prof. T. Bąkowskim skuteczne objęcie prawną ochroną zabytków w celu ich zachowania powinno sprowadzać się przede wszystkim do prewencji. W tym zaś zakresie najbardziej odpowiednimi środkami dysponuje prawo administracyjne. Regulacje karne służące ochronie zabytków pełnią przede wszystkim funkcję subsydiarną24. W obrębie dziedziny mającej za przedmiot ochronę dziedzictwa kulturowego, pokaźną grupę stanowią strategie. Jedną z nich jest wspomniana już Strategia Rozwoju Nowego Sącza 2020. Strategia została sporządzona m.in. przez Prezydenta i Zastępcę Prezydenta Nowego Sącza, Przewodniczącego Zespołu ds. Strategii Rozwoju, zaopiniowana i uchwalona przez Radę Miasta Nowego Sącza, przy czynnym udziale lokalnej społeczności. Definicję strategii rozwoju znaleźć można w samej rzeczonej Strategii. Strategia rozwoju to opisowa koncepcja działania zmierzającego do trwałego i zrównoważonego rozwoju Miasta, przedstawiona w formie zwartego, syntetycznego dokumentu na poziomie ogólności ograniczającym ryzyko jego przedwczesnej dezaktualizacji, zawierającego syntetyczną diagnozę stanu istniejącego, analizę słabych i mocnych stron, szans i zagrożeń, określenie deklaracji strategicznych – wizji i misji, strategiczne i operacyjne obszary działań, cele strategiczne i cele operacyjne25.

Strategia ma przejrzystą budowę i została opracowana w oparciu o system zasad, zgodnie z którymi redaguje się tę kategorię aktów. Przede wszystkim, co stwierdzono już powyżej, Strategia powstała i została zweryfikowana w procesie społecznym, przy aktywnym 24 T. Bąkowski, Administracyjnoprawna ochrona zabytków nieruchomych jako przedmiot badań nauki prawa administracyjnego, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona zabytków, Toruń 2010, s. 97. 25 Strategia…, s. 4. 271

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek

uczestnictwie lokalnych środowisk. Ponadto, jest zgodna z zasadami zrównoważonego rozwoju i jednocześnie spójna ze strategiami: narodową, województwa oraz powiatów i gmin sąsiedzkich. To dokument pragmatyczny, co należy rozumieć jako możliwość przekładania jej celów na konkretne działania. Co więcej, Strategia została opracowana na podstawie schematu SMART – tj. zadania są specyficzne (specific), mierzalne (measurable), uzgodnione (agreed), wykonalne (real), określone w czasie (timed). Wszystkie zadania (programy i projekty), realizowane przez jednostki zależne od samorządu Miasta, muszą być podporządkowane i zgodne ze Strategią. Ostatnia zasada odnosi się do dynamizmu dokumentu. Strategia musi być weryfikowana na każdym etapie jej realizacji. Strategia stanowi podstawę korzystania przez gminę z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej i innych zewnętrznych źródeł finansowania. Zgodnie z przepisami unijnymi, każda jednostka samorządowa powinna opierać swoje działania inwestycyjne, współfinansowane ze środków Unii Europejskiej, na planie strategicznym. Po wstąpieniu Polski do UE Strategia Rozwoju jest wskazywana jako jeden z najważniejszych dokumentów (nadrzędny wobec innych dokumentów) w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego, przedstawiający kierunki rozwoju jednostki na najbliższe kilkanaście lat. Najważniejsze jest jednak, że Strategia tworzy platformę współdziałania wszystkich zainteresowanych podmiotów, głównych aktorów życia publicznego (mieszkańców, organizacji pozarządowych i stowarzyszeń, przedsiębiorców oraz władz gminy) w celu wypracowania wspólnej przyszłości, odpowiadającej ich potrzebom. Na Cel Strategiczny II „Nowy Sącz miastem wysokiego poziomu i jakości życia, integracji i solidarności wspólnoty społecznej czerpiącej z edukacji, kultury i dziedzictwa kulturowego, otwartej na rozwój sportu, rekreacji i turystyki” składa się Cel Operacyjny II-2, obejmujący Infrastrukturę Kultury i Ochrony Dziedzictwa Kulturowego, która to część Strategii, ze względu na tematykę naszego artykułu, wzbudziła nasze szczególne zainteresowanie. Istotnym elementem działań zmierzających do realizacji tego celu jest rewitalizacja obszaru Starego Miasta i Plant. (…), której celem jest doprowadzenie do ożywienia i uporządkowania przestrzeni 272

Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych…

publicznej, poprawy funkcjonalności, zwłaszcza estetyki, wygody użytkowania i jakości życia w ożywianym zespole zabytkowym, poszczególnych obiektach oraz całym historycznym układzie urbanistycznym Starego Miasta (…) oraz Plant. Ważnym elementem rewitalizacji jest renowacja obejmująca prace restauratorskie, konserwatorskie i roboty budowlane w obiektach zabytkowych, zarówno wpisanych jak i nie wpisanych do rejestru zabytków. W ramach rewitalizacji podejmowane będą również działania w obrębie przestrzeni miejskiej dotyczące: małej architektury, nawierzchni, zieleni komponowanej, elementów symbolicznych, kompozycji miejskich, komponowanego oświetlenia wydobywającego walory architektoniczne i zabytkowe (…) w ramach projektu Lokalny Program Rewitalizacji Obszaru Starego Miasta. Specjalnym zadaniem w ramach rewitalizacji Starego Miasta będzie restauracja zabytkowego Ratusza Miejskiego, a także odbudowa i zagospodarowanie Zamku Jagiellonów – począwszy od prac remontowych i zabezpieczających poprzedzonych badaniami archeologicznymi (…) po – stworzenie odpowiedniego programu i koncepcji odbudowy i zagospodarowania. W tym zakresie z uwagi na przewidywane wysokie koszty przedsięwzięcia pożądane jest partnerstwo publiczno-prawne. (…) Równolegle rozwijane powinno być wdrożenie systemu monitoringu i zabezpieczeń obiektów stanowiący materialne dziedzictwo kulturowe Miasta. Działania te powinny dotyczyć również obiektów kultu religijnego26.

Strategia Rozwoju Nowego Sącza 2020 jest podstawowym dokumentem programowania rozwoju Nowego Sącza i stanowi podstawę do opracowania szczegółowych programów. Programy to kolejny dokument – równie często, co strategie – wykorzystywany do planowania działań administracji w obrębie ochrony i opieki nad zabytkami. Programy powinny być sporządzone zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym i lokalnym na okres czterech lat. Zgodnie z art. 84 i 86 u.o.z.o.z. W celu stworzenia warunków niezbędnych do realizacji ochrony zabytków i opieki nad zabytkami minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego inicjuje i opracowuje, przy pomocy Generalnego Konserwatora Zabytków, krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, który to program jest następnie uchwalany przez Radę Ministrów 26 Ibidem, s. 38–39. 273

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek

na wniosek ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W programie takim określa się, w szczególności, cele i kierunki działań oraz zadania w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, warunki i sposób finansowania planowanych działań, a także harmonogram ich realizacji (art. 85 ust. 1 u.o.z.o.z.). Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego przedstawia Radzie Ministrów, co 2 lata, sprawozdanie z realizacji zadań wynikających z krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Artykuł 87 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowi za to podstawę do sporządzenia przez zarząd województwa, powiatu lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a następnie przyjęcia przez sejmik województwa, radę powiatu i radę gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (odpowiednio: wojewódzkiego, powiatowego lub gminnego) programu opieki nad zabytkami. Jak wynika z analizy zaprezentowanej w wojewódzkim programie opieki nad zabytkami, w Małopolsce na lata 2014–2017 zapisy ustawowe nie gwarantują pełnej aktywności i uchwalania stosownych programów przez jednostki samorządu terytorialnego27. Przez długi czas brakowało nawet Krajowego Programu, podczas gdy programy ustanawiane przez administrację samorządową powinny uzupełniać działania administracji rządowej dla realizacji celów składających się na zapewnienie ochrony nad zabytkami. Tymczasem brak jednoznacznie określonych kierunków oraz zadań w zakresie ochrony zabytków w skali kraju, sprawia, że poszczególne jednostki samorządu terytorialnego mogą w rozbieżny sposób interpretować swoją rolę w zakresie działań ochronnych28. Na koniec 2013 r. aktualne, gminne programy opieki nad zabytkami, posiadało tylko 30 gmin w regionie (16,48% wszystkich samorządów gminnych)29. W tej mniejszościowej grupie nie znalazł się, niestety, Nowy Sącz. Ostatni aktualny program opieki nad zabytkami został sporządzony na lata 2006–200930. Od tamtej pory, jak udało 27 Wojewódzki program…, s. 74. 28 K. Zalasińska, Polityka…, s. 271. 29 Wojewódzki program opieki…, s. 74. 30 Uchwała Nr LIX/712/2006 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie: uchwalenia programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami miasta Nowego Sącza na lata 2006–2009. 274

Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych…

się dowiedzieć autorkom od pracownika zajmującego stanowisko ds. ochrony zabytków w Wydziale kultury, sportu, komunikacji społecznej i promocji, w Urzędzie Miasta odbywają się prace nad nowym programem. Wobec powyższego warto przytoczyć słowa, cytowanej już powyżej, dr M. Rouby: Nawet najbardziej świadomych znaczenia społecznej partycypacji grup społecznych, kluczowym zagadnieniem jest wyznaczenie lub wybór właściwego lidera. (…) Odpowiedzialność za miasto, jego wygląd i warunki, jakie stwarza do życia swoim mieszkańcom, jest uważana w znacznym stopniu za zakres kompetencji władz miejskich31. Na koniec warto jeszcze podkreślić, że samo tylko spełnienie obowiązków ustawowych w zakresie uchwalenia programów opieki nad zabytkami, pamiętając o niemożności wywołania skutków w prawie administracyjnym ze względu na specyfikę norm takiego programu, na nic się zda, jeśli nie będzie powiązane z ciągiem działań prowadzących do faktycznej realizacji ochrony zabytków.

Podsumowanie Nowy Sącz, oprócz przyjaznego środowiska naturalnego, wyróżnia się bogatą infrastrukturą turystyczną, komunalną, a przede wszystkim kulturalną. Analizując możliwości rozwoju Nowego Sącza, tradycyjnie podkreśla się tę pierwszą z wymienionych infrastruktur, poświęcając mniejszą uwagę infrastrukturze kultury i dziedzictwa kulturowego. Władze Miasta są jednak świadome, że dzięki dziedzictwu historycznemu i kulturalnemu Nowy Sącz może stać się magnesem dla turystów, inwestorów, twórców i pracowników naukowych32 . Dwiema ustawowymi formami, w jakich chroni się zabytki w Nowym Sączu są: wpisanie obiektów do rejestru zabytków nieruchomych, prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, oraz ustalenie zasad ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego albo decyzjach, tak więc katalog ustawowych form ochrony zabytków nie został jeszcze wyczerpany. Istnieje szereg możliwości, by opieka nad dziedzictwem kulturowym 31 M. Rouba, Zadania…, s. 172–173. 32 Strategia…, s. 16. 275

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek

Nowego Sącza była w pełni kompleksowa i spójna. Na włodarzach miasta spoczywa ogromna odpowiedzialność za umiejętne wykorzystanie wielkiego potencjału Nowego Sącza – potencjału miasta historycznego – i rozciągnięcie na większą ilość obiektów zabytkowych kolejnych ustawowych form ich ochrony. Nie sposób nie przyznać zasadności zdaniu, iż dbałość o dziedzictwo kulturowe przez władze i społeczeństwo Nowego Sącza nie tylko pozytywnie wpłynie na tożsamość społeczną i poczucie więzi lokalnej czy też narodowej, ale też przyniesie mieszkańcom Nowego Sącza wymierne korzyści materialne. Wtedy więc przewidywania mieszkańców jakoby w nieodległej przyszłości Nowy Sącz stać się powinien regionalnym centrum przemysłu opartego na kulturze: ośrodkiem przemysłu medialnego, kulturalnego, rozrywkowego33 nie pozostaną w sferze nieosiągalnych celów Strategii Rozwoju Nowego Sącza 2020.

Abstrakt W publikacji przedstawione zostały formy i sposoby ochrony wybranych zabytków Nowego Sącza oraz stan ich zachowania, a następnie plany władz lokalnych, dotyczące ochrony zabytków nieruchomych, opisane Strategii Rozwoju Nowego Sącza 2020. Temat rozważań został celowo ograniczony do wybranych elementów dziedzictwa kulturowego tego miasta – Zespołu Staromiejskiego i Kolonii Kolejowej – „Starej Kolonii”. Istnieje szereg możliwości, by opieka nad zabytkami Nowego Sącza była jeszcze bardziej kompleksowa i spójna. W tym miejscu z pomocą przychodzi prawo administracyjne, wyposażając urzędników w niezbędne instrumenty, pozwalające na właściwą realizację przez nich funkcji kierowniczej. Umiejętne wykorzystanie wielkiego potencjału miasta historycznego nie tylko pozytywnie wpłynie na tożsamość społeczną i poczucie więzi lokalnej czy też narodowej, ale też przyniesie mieszkańcom Nowego Sącza wymierne korzyści materialne.

33 Ibidem. 276

Działania zmierzające do ochrony prawnej wybranych…

Abstract Actions Aimed at Legal Protection of Select Heritage Monuments in Nowy Sącz Undertaken by Public Authorities

Publication presents forms and ways of protection of exemplary monuments in Nowy Sącz and condition in which they are. Moreover, local authorities’ plans for the protection of immovable monuments described in the Development Strategy of Nowy Sącz 2020 are analised. Intentionally subject of the article is restricted to selected elements of cultural heritage of the Old Town and the Old Colony in Nowy Sącz. There is a number of possibilities to improve the care of monuments in Nowy Sącz to make it more comprehensive. Then administrative law comes with help. It gives officials necessary instruments to act in a proper way on a ground of taking care of monuments. Skillful use of potential of the historic city may have not only a positive impact on social and local identity but also can bring the people of Nowy Sącz tangible material benefits.

Bibliografia Literatura • Bąkowski T., Administracyjnoprawna ochrona zabytków nieruchomych jako przedmiot badań nauki prawa administracyjnego, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona zabytków, Toruń 2010. • Kisilowska H., Prawne aspekty ochrony nieruchomości zabytkowych, „Mazowsze, Studia Regionalne”, 2011, 7, http://mazowsze.hist.pl/42/ Mazowsze_Studia_Regionalne/898/2011/34326/. • Purchla J., Wstęp, [w:] K. Broński, J. Purchla, Z. K. Zuziak (red.), Miasto historyczne: potencjał dziedzictwa, Kraków 1997. • Rouba M., Zadania władz publicznych w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami w Rzeczypospolitej Polskiej ze szczególnym uwzględnieniem obiektów wpisanych na listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO, Toruń 2013.

277

Natalia Witkowska, Magdalena Gibek

• Zalasińska K., Polityka administracyjna w zakresie prawnej ochrony zabytków, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona zabytków, Toruń 2010. • Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2014.

Wykaz stron internetowych • http://www.naszlaku.pl/dane/prezent/_prez_gm/n_nsacz/n_s2.htm. • http://www.miastons.pl/98,Z_Nowego_Sacza.htm?id=5554. • http://www.gazetakrakowska.pl/artykul/389002,nowy-sacz-stuletnizabytek-popadnie-w-ruine,id,t.html. • http://nowysacz.naszemiasto.pl/artykul/niszczeje-zabytek-kultury-ireligii-zydowskiej-w-nowym-saczu,1156909,art,t,id,tm.html. • Miejskie, wiejskie, specjalne – obszary funkcjonalne podstawą dla Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/ -/artykul/miejskie-wiejskie-specjalne--obszary-funkcjonalne-podstawadla-zintegrowanych-inwestycji-terytorialnych. • Rejestr zabytków nieruchomych województwa małopolskiego, http://www. wuoz.malopolska.pl/images/file/Rejestr%20powiaty_aktualne2.pdf.

Wykaz aktów normatywnych • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. • Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm. • ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, M.P. 2012 poz. 252 zał. • Uchwała Nr LIX/712/2006 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie: uchwalenia programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami miasta Nowego Sącza na lata 2006 – 2009, http://www. nowysacz.pl/content/resources//sesje/U_LIX_712_06.pdf. • Strategia Rozwoju Nowego Sącza 2020, http://www.nowysacz.pl/content/ resources/dokumenty_strategiczne/Strategia_Rozwoju_2020.pdf. • Wojewódzki program opieki nad zabytkami w Małopolsce na lata 2014– 2017, http://www.malopolskie.pl/Pliki/2014/WPONZ,%20LI.822.14.pdf.

278

Rozdział XVII

Michał Stelmaszewski1

GR A KOMPU TEROWA JAKO D OBRO KULTUROWE. WĘZŁOWE PROBLEMY O CHRONY. PRZYCZYNEK D O DYSKUSJI

Słowa kluczowe: Gra komputerowa, dobro kultury, gra wideo, definicja gry komputerowej Key words: Computer Game, Cultural Asset, Video Game, Video game definition

1. Wstęp Rynek gier komputerowych stanowi jedną z najszybciej rozwijających się gałęzi gospodarki i kultury. Powstawał w latach siedemdziesiątych i według analityków z firmy GFK2, w okresie od stycznia do września, jego wartość w Polsce wynosiła 650 milionów złotych (!), przyjmując jedynie zaniżone dane (bez obrotów rynku cyfrowego oraz rynku podzespołów komputerowych). Pytaniem badawczym, które będzie podstawą mojego artykułu jest – czy gra komputerowa spełnia wymagania uznania ją za dobro kultury w rozumieniu podstawowej/ podstawowych przesłanek definicji tego terminu. Wskażę również podstawowe problemy, jakie w tym momencie stoją naprzeciw twórcom i użytkownikom tego medium na polu prawnym i na polu rzeczywistego obrotu. 1 Autor jest studentem IV roku Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 „Góral”, http://www.gry-online.pl/S013.asp?ID=94704, „650 milionów – tyle jest wart polski rynek gier i konsol” (dostęp: 15.03.2016).

Michał Stelmaszewski

2.1. Czym są dobra kultury? Aby rozpocząć rozważania na temat gier, należy wprowadzić podstawową siatkę terminologiczną i zmierzyć się z niezwykle kłopotliwą kwestią definicji dóbr kultury. Do 17 listopada 2003 r. obowiązywała Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, która definiowała dobro kultury w artykule 3 jako każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną3. Sama norma uległa derogacji, lecz nie zmienia to jej przydatności, jako pewnego kierunku rozważań. Ustawodawca, jako przesłanki uznania za dobro kultury wymienił postać ruchomości lub nieruchomości, moment powstania (czyli, czy przedmiot należy do zakresu terminu przedmiot dawny lub zbioru przedmiot współczesny) oraz, co wydaje się najważniejszą przesłanką, jego znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Bez problemów można określić, posługując się definicjami z innych ustaw systemu prawa polskiego, do czego odnosi się termin ruchomości lub nieruchomości. Interesujące jest jednak wykorzystanie terminów nieostrych – „przedmiot dawny”, „przedmiot współczesny”, „mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju”. Brak dookreślenia wydaje się być celowym zabiegiem, który, poza zbędną kazuistyką przepisu, daje możliwość szerokiej interpretacji i zaliczenia na poczet dóbr kultury nowych środków, jakich w momencie uchwalania ustawy nie było. Niestety, na skutek derogacji z 2003 roku, powyższa interpretacja jest jedynie przyczynkiem, a funkcjonującej w systemie prawa polskiego definicji dóbr kultury musimy szukać dalej. Aby dalsza analiza była bardziej uporządkowana, będę korzystał z hierarchii aktów prawnych, której podstawą jest art. 87. Konstytucji4 oraz chronologia wchodzenia aktów w polskim porządku prawnym. Pierwsza jest Konstytucja 3 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, tekst jedn. Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm. (uchylona), od dnia 4 lutego 1997 r. ustawa o ochronie dóbr kultury – tytuł zmieniony przez art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, Dz.U. 1997 nr 5 poz. 24 ze zm. 4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród 280

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwsze wspomnienie terminu dobro kultury w artykule 6 ust. 1 Konstytucji RP, gdzie mówi się, iż Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju5. Kolejne odwołanie następuje w artykule 73, który brzmi Każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury6. Interesującym poglądem na temat tych sformułowań jest koncepcja I. Bernatek-Załugi, która w swojej pracy stara się wskazać, iż na gruncie prawa w Polsce obowiązują równolegle następujące pojęcia: dobro kultury, dziedzictwo narodowe, dziedzictwo kulturowe, narodowe dziedzictwo kulturowe, zabytek, które cechują się nieprecyzyjnie określonym polem semantycznym7. Podążając tropem jej rozważań, według autorki nie sposób nie zauważyć, w myśl interpretacji spójności działań racjonalnego ustawodawcy konstytucyjnego, iż dookreślił on, już w preambule, zakres terminu dobra kultury, jako jedynie dobra kultury chrześcijańskiej. Niestety, takie myślenie ma pewne wady. Po pierwsze Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. wskazał, iż z preambuły nie można wyinterpretować norm o charakterze kategorycznym, a jedynie domniemanie kierunków interpretacyjnych części normatywnej. Po drugie do kwestii normatywności odniósł się B. Banaszak8, który w swojej pracy określił, zgodnie z linią orzeczniczą TK, iż poza pierwszym zdaniem, w którym prawodawca konstytucyjny definiuje suwerena my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej9, w związku w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 I. Bernatek-Załuga, Prawna ochrona dóbr kultury – problemy terminologiczne, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, 2012, nr 4. 8 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 6. 9 Sygnatura akt K 18/04, http://trybunal.gov.pl/uploads/media/SiM_L_PL_calosc. pdf (dostęp: 28.12.2016). 281

Michał Stelmaszewski

z artykułem 4 ustępem 1 Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. Pozostała część preambuły ma charakter interpretacyjno-instrukcyjny. Po trzecie, trudno jest wykazać synonimiczny charakter pojęcia dobra kultury, dziedzictwa narodowego oraz dziedzictwa kulturowego. Pomimo wielu wspólnych desygnatów, o których mógł myśleć ustawodawca, takich jak muzyka Chopina, wydaje się, iż zgodnie z językową wykładnią, która wykazuje szerszy zakres ilościowy desygnatów słów dobro kultury niż dziedzictwo kulturowe/dziedzictwo narodowe, pomiędzy tymi terminami mogą zachodzić albo stosunek krzyżowania, albo stosunek zawierania się pojęcia kulturowe dziedzictwo/dziedzictwo narodowe w zakresie terminu dobro kultury. Z tych powodów w niniejszej pracy nie będę korzystał z innych terminów niż dobra kultury. Pomimo wielu problemów, na jakie można natrafić przy takim nastawieniu, pozwoli to utrzymać spójność terminologiczną. Konstytucja, zatem nie dała nam poprawnej odpowiedzi na określenie tego, czym są kultury. Czas przejść, zgodnie z przyjętymi kryteriami, do działu umów międzynarodowych. Pierwszym aktem, który należy zanalizować jest konwencja haska z roku 1954 r. o ochronie dóbr kultury w razie konfliktu zbrojnego. Konwencja ta zawiera definicję, która uznaje dobra kultury za a) Dobra ruchome lub nieruchome, które posiadają wielką wagę dla dziedzictwa kulturalnego narodu, na przykład zabytki architektury, sztuki lub historii, (…) dzieła sztuki, rękopisy, książki i inne przedmioty o znaczeniu artystycznym, historycznym lub archeologicznym, jak również zbiory naukowe i poważne zbiory książek, archiwaliów lub reprodukcji wyżej określonych dóbr; (…)10.

Definicja ta charakteryzuje się szerokim zbiorem desygnatów, których wymienienie służy jedynie celom interpretacyjnym – powołując się na domniemanie racjonalności ustawodawcy oraz koherentności aktu jak i systemu prawa w jaki został on wpisany, możemy domniemywać, iż wymienione dobra mają być otoczone szczególną ochroną, jako pewnego rodzaju primes inter partes. 10 Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej konwencji oraz protokół o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisane w Hadze dnia 14 maja 1954 roku, Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212. 282

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

Kolejnym źródłem prawa, które zamierzam przywołać jest Konwencja z dnia 17 listopada 1970 r. Artykuł pierwszy zaznacza, iż dla celów niniejszej Konwencji za dobra kultury uważane są dobra, które ze względów religijnych lub świeckich uznawane są przez każde Państwo za mające znaczenie dla archeologii, prehistorii, literatury, sztuki lub nauki i które należą do następujących kategorii: (…) dobra mające związek z historią, w tym również z historią nauki i techniki, historią wojskowości i historią społeczną, a także dobra pozostające w związku z historią życia przywódców, myślicieli, naukowców i artystów narodowych oraz ważnych dla narodu wydarzeń (…)11.

Najważniejsze postanowienia tej definicji to, po pierwsze, dookreślenie zastosowania definicji jedynie dla tej konwencji. Pozwala to od razu dostrzec specyfikę, z jaką się tu mierzymy oraz pozwala na wypracowanie przez każde z sygnujących konwencję państw własnych definicji dóbr kultury, które mogą być sprzeczne z zapisami umowy międzynarodowej. Po drugie sama definicja nie różnicuje w żaden sposób terminu dóbr na dobra niematerialne i materialne. Pytanie brzmi, czy chodziło o oznaczenie zakresu działania umowy jedynie do dóbr materialnych, czy raczej o cały zakres desygnatów definicji. Badając całość konwencji trudno nie zauważyć zapisów odnoszących się do możliwych kradzieży, wywozu lub innych akcji, w których wymagane jest jednak, aby dobro, którego dotyczyły, miało charakter materialny. Bazując na tych przesłankach przyjmuję, iż umowa ma za zadanie ochronę przedmiotów materialnych. Niestety, jeśli chodzi o definicje legalne, znajdujące się w polskim systemie prawnym – na tym koniec. Nie ma innych definicji na poziomie ustawowym, a nie można również przyjąć za ogólnie obowiązujące, a zatem i relewantne dla tematu pracy, definicje zawarte w aktach niższego rzędu. Aby zmierzać do zakończenia prowadzonego wątku rozważań, odwołam się również do definicji dóbr kultury, jakie wypracowała doktryna. W tej przestrzeni niezwykle interesująca wydaje się być 11 Konwencja z 17 listopada 1970 r. dotycząca środków zmierzających do zakazu i zapobiegania nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury, Dz.U. 1974 nr 20 poz. 106. 283

Michał Stelmaszewski

definicja K. Zeidlera z monografii o ochronie dóbr kultury12, który zakreśla dobra kultury sensu largo, jako określoną wartość należącą do świata kultury i mogącą stanowić przedmiot ochrony prawnej13. Daje ona niezwykle szeroki zakres zastosowania, zbliżając się w nim do definicji z ww. ustawy z roku 1962. Kłopoty interpretacyjne może powodować przesłanka wymogu należenia do świata kultury – brak ścisłej i jednoznacznej definicji kultury, jak i świata kultury, daje szerokie pole do interpretacji, jak i możliwych wykluczeń. Trzeba jednak przyznać, że w tak charakterystycznej i bogatej dziedzinie zbędna kazuistyka definicji byłaby jedynie przeszkodą w stosowaniu. Druga przesłanka wydaje się być ściśle związana z zakresem normowania prawa polskiego, a więc w danym momencie zawierać do pewnego stopnia zamknięty zbiór desygnatów. Rzeczywistość jest inna. Dzięki wielu klauzulom generalnym, w tym z ustawy o prawie autorskim, zakres podmiotów spełniających i tę przesłankę jest czysto teoretycznie nieskończony. Inną drogę zaproponowała I. Bernatek-Załuga, która starała się przedstawić synonimiczność w rozumieniu i stosowaniu przez polskiego ustawodawcę terminów dobra kultury, dziedzictwa kulturowego jak i dziedzictwa narodowego. Takie podejście, poza już wcześniej wymienionymi problemami – na etapie Konstytucji Rzeczypospolitej – powoduje sprzeczności interpretacyjne na poziomie definicji zawartej w Konwencji UNESCO. W artykule 4 za dziedzictwo kulturalne uważa się wydzielony dział dóbr kultury – jak już wyżej udowodniono, definicja konwencyjna nie ma charakteru wiążącego dla całości systemu prawa polskiego, ale idealnie służy dla, w moim odczuciu, w pełni uzasadnionej krytyki tego podejścia. Podsumowując, najbliższą moim przemyśleniom jest definicja, zaproponowana przez K. Zeidlera. Trzeba zauważyć, iż pomimo scharakteryzowania jej jako definicji sensu largo, stanowi ona bardzo podobne zakreślenie zastosowania terminu dóbr kultury, jak to miało miejsce w ustawie z roku 1962. Powinno to we wspaniały sposób służyć odpowiedzi na pytanie badawcze – czy gry komputerowe są dobrem kultury. 12 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 42–44. 13 Ibidem. 284

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

2.2. Definicja gier komputerowych Według firmy Grant Thortnton wyłącznie w 2015 roku w Polsce weszło w życie 29,8 tysięcy stron maszynopisu tekstu prawnego14. I ta tendencja z roku na rok się nie poprawia – firma doradcza zaznacza, iż w 2014 r. było ich „zaledwie” 25,7. A jednak w tej całej sytuacji ustawowego nawału brak jest jakiejkolwiek legalnej definicji gry komputerowej. Sytuacja jest niezwykle interesująca z punktu widzenia realistycznego podejścia do prawa. Narzucają się pytania: dlaczego dalej jest to nie unormowane? czy jest za tym jakakolwiek próba utrzymania danej sytuacji? kto korzysta na takiej rzeczywistości normatywnej? Niestety nie ma w tej pracy miejsca na dogłębne analizy tematu, które wymagały by m.in. badań wszystkich inicjatyw legislacyjnych podjętych w Sejmie. Musimy zatem pominąć etap badania definicji legalnych i przejść do innych definicji. Za punkt wyjścia przyjmiemy definicję z Wikipedii, która brzmi: Gra komputerowa to rodzaj oprogramowania komputerowego przeznaczonego do celów rozrywkowych bądź edukacyjnych (rozrywka interaktywna) i wymagającego od użytkownika (gracza) rozwiązywania zadań logicznych lub zręcznościowych15.

Niestety definicja ta, jak obrazowa by była, nie spełnia podstawowych, wyznaczonych przez logikę założeń, w tym uwzględniania wszelkich desygnatów danego pojęcia. Trudno bowiem pod tak skonstruowane wytłumaczenie terminu „gra komputerowa” wpasować m.in. gry, które zakładają cele rozrywkowe i cele edukacyjne – w definicji są one wykluczone przez alternatywę rozłączną „bądź” – np. „Scribblenauts”, gdzie głównymi celami jest nauka literowania słów, jak i ogólnie rozumiana rozrywka; Definicja ta również wyklucza nowoczesne formy wyrazu w sferze gier wideo, np. „That dragon, Cancer”, w których brak jest celów rozrywkowych, bądź edukacyjnych, 14 W 2015 r. Polska pobiła legislacyjny rekord, http://www.lex.pl/czytaj/-/artykul/ w-2015-r-polska-pobila-legislacyjny-ekord?utm_source=facebook.com&utm_ medium=social&utm_campaign=artykul&utm_term=w-2015-r-polska-pobilalegislacyjny-rekord&utm_content=LEX.pl (dostęp: 15.03.2016). 15 Definicja gry komputerowej, https://pl.wikipedia.org/wiki/Gra_komputerowa (dostęp: 15.03.2016). 285

Michał Stelmaszewski

a celem stworzenia gry jest oddanie hołdu dziecięcym ofiarom choroby nowotworowej. Kolejnym błędem tej definicji, jest dość bezpośrednie ograniczenie wymagań stawianych przed graczem do zadań w polu zręcznościowym czy logicznym – w ostatnich czasach z wielkim powodzeniem doszło do wyodrębnienia się przeszkód z zakresu wyzwań o charakterze moralnym, tzw. wyborów moralnych, w których gracz jest stawiany naprzeciw sytuacji wyboru dwóch ścieżek, których konsekwencje zna, jest świadomy, może się ich domyślać, a sam problem odwołuje się do podstawowych wartości moralnych, np. „The Walking Dead a telltale game series”. Celem przytoczenia tej definicji jest jednak nie wskazanie jej jako modelowego przykładu. Jest nim ukazanie potocznej wiedzy na temat samych gier komputerowych. Bez cienia wątpliwości trzeba określić Wikipedię jako często jedyne źródło wiedzy o świecie dla większości populacji. I z tego powodu takie właśnie błędne, spłaszczające podejście do tematu gier na poziomie podstawowego dyskursu społecznego pokutuje. Ta definicja niejednokrotnie kształtuje również sferę normatywno-doktrynalną, co, mam nadzieję, uda mi się dowieść. Tym optymistycznym wstępem przechodzimy do kwestii definicji gry komputerowej na gruncie polskiej nauki. Można tu mówić o definicjach encyklopedycznych, m.in. definicja encyklopedyczna ze Słownika encyklopedycznego informatyka, która brzmi gry komputerowe to programy służące do celów rozrywkowych, niekiedy także edukacyjnych16 lub klasa programów komputerowych, pozwalających na wzajemne oddziaływanie w formie zabawy, między jednym lub większą liczbą uczestników a komputerem oraz służą do umiejętności użytkowników17 z Microsoft. Encyklopedia komputerowa. W takim ścisłym charakterze umieszcza również grę komputerową definicja z pracy pana Poniewierskiego, gdzie gra jest pojmowana jako interaktywna struktura z własnym systemem znaczeń, w ramach których gracze stawiają czoła wyzwaniom na drodze do ustalonego celu18 . Wśród tych definicji, 16 Z. Płoski, Słownik encyklopedyczny informatyka, Wrocław 1999, s. 124. 17 J. Woodcock, Microsoft. Encyklopedia komputerowa, Warszawa 2002, s. 115. 18 Z. Poniewierski, Więcej niż system reguł – globalne podejście do tworzenia projektów gier komputerowych, [w:] Materiały konferencyjne II ogólnopolskiej konferencji twórców gier komputerowych, Siedlce 2005, s. 30. 286

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

które zbiorczo należy określić technicznymi, można wyznaczyć kilka cech wspólnych. Po pierwsze brak jakichkolwiek odwołań lub określeń nawiązujących do świata sztuki czy kultury. Co więcej, w dwóch pierwszych określono grę komputerową jako program, a w trzecim mamy do czynienia z terminem o bardzo podobnym, choć szerszym zakresem desygnatów, czyli strukturą interaktywną. W wypadku pojęcia, które już w swojej nazwie zakłada korzystanie z komputerów lub innych układów scalonych, należy założyć, iż struktura interaktywna oznacza program komputerowy o cechach interaktywności. A to z kolei prowadzi do wniosku, iż takowe określenie jest dla tych trzech definicji wspólne. Jest to koherentne z definicją zamieszczoną w definicji z portalu Wikipedia i zmusza to do pominięcia treści samej gry, czyli elementu odbieranego przez gracza. Moim zdaniem jest to błędne założenie, gdyż, jak pisze Ireneusz Matusiak, o ile odniesienie się w definicji informatycznej wyłącznie do programów komputerowych może być uzasadnione przedmiotem informatyki jako nauki, o tyle, dla przeciętnego gracza, najważniejsza wydaje się treść, rozumiana jako wszelkie elementy wpływające na zmysły grającego19. Innym podejściem charakteryzuje się definicja Sławomira Łukasza, który przyjmuje, iż gra komputerowa – rozumiana również jako gra wideo – to: zapisany w dowolnej postaci i na dowolnym nośniku cyfrowym (dyskietka, układy elektroniczne itp.) program komputerowy spełniający funkcję ludyczną przez umożliwienie manipulacji elementami generowanymi elektronicznie na ekranie wizyjnym (wyświetlaczu ciekłokrystalicznym, monitorze, telewizorze), zgodnie z określonymi przez twórców regułami gry20,

przy czym zaznacza, iż w odróżnieniu od programów graficznych, gry służą celom stricte rozrywkowym i nie spełniają żadnej funkcji użytkowej, umożliwiającej jakąkolwiek formę pracy twórczej21. Trudno zgodzić się z wyłączeniem celów gry jedynie do funkcji ludycznej. Gry, 19 I. Matusiak, Gra komputerowa jako przedmiot prawa autorskiego, Warszawa 2013, s. 43. 20 S. Łukasz, Magia gier wirtualnych, Warszawa 1998, s. 11. 21 Ibidem. 287

Michał Stelmaszewski

jak już wyżej wspomniano, mają i spełniają inne cele, np. edukacyjne, jako hołd, informacyjne. Brakuje dookreślenia funkcji użytkowej. Trudno także zgodzić się z cechą konstytutywną jaką miało być wykluczenie w grze form pracy twórczej w czasach spopularyzowania gier z gatunku sandbox, których immanentną cechą jest pozostawienie, niczym w tytułowej piaskownicy szeregu narzędzi z którymi gracz, w granicach swojej inwencji, jest w stanie zrobić wszystko, często tworzyć swoiste utwory, w rozumieniu ustawy o prawie autorskim (vide Minecraft). Takie zastrzeżenia mogą być związane z rokiem publikacji – 1998 – i ówczesnym stanem gier komputerowych, w których, ze względu na stan techniczny nie było możliwe wprowadzenie takiego poziomu interaktywności czy funkcjonalności użytkowej. Kolejne definicje należą do szeroko rozumianej gałęzi nauk prawnych. Pierwsza to definicja z wymownie nazwanej monografii Ochrona gry komputerowej autorstwa Agnieszki Wachowskiej22. Można ją nazwać definicją aksjomatyczną, w której autorka charakteryzuje grę komputerową stosując warunki podstawowe i warunki jedynie subsydiarne23. Warunkami konstytutywnymi, a jednocześnie spójnymi dla wszystkich gier komputerowych, są multimedialność, interaktywny charakter i cel ludyczny24. Cechami drugorzędnymi mogą być większa lub mniejsza istotność wizualnych oraz audialnych elementów; subsydiarny charakter scenariusza lub jego nadrzędność w produkcjach jednoosobowych; sposób tworzenia; sposób dystrybucji etc.25 Autorka jako multimedia rozumie, w myśl swojej quasi-autorskiej – stworzonej na bazie innych publikacji innych autorów definicji – jako produkty, które w funkcjonalny sposób łączą w sobie sprowadzone do jednorodnego zapisu cyfrowego dzieła należące do różnych dziedzin sztuki (m.in. tekst, grafikę, stałe i ruchome obrazy, dźwięk, muzykę) ze zintegrowanym z nimi programem komputerowym, 22 A. Wachowska, [w:] E. Traple (red.), Ochrona gry komputerowej. Aktualne wyzwania prawne, Warszawa 2015, s. 19–62. 23 Ibidem. 24 Ibidem. 25 Ibidem. 288

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

tworząc logiczną całość, z którą użytkownik może zapoznawać się w sposób interaktywny26.

Autorka argumentuje, iż zasadność podziału cech na pierwszo i drugorzędne wynika z charakteru gier komputerowych jako medium o niezwykle wysokim tempie zmian i ewolucji przy których jakiekolwiek dokładniejsze doprecyzowania skazywały by definicję na proporcjonalnie szybką utratę charakteru definicji zupełnej27. Co do zastrzeżeń dot. danej definicji, po raz kolejny pokutuje tutaj podejście do gier, jako do medium o celu czysto ludycznym, pomijając wiele innych celów, jakie może spełniać. Kwestią sporną wydaje się być czy inne cele mogły by być ujęte na poziomie cech drugorzędnych, mając za cel podstawowy rozrywkę. Istotne jest jednak określenie samej gry jako utworu należącego do szerokiej gamy utworu multimedialnego. W podobnym tonie jest definicja Ireneusza Matusiaka, który w swojej pracy określa grę jako szczególny rodzaj dzieła multimedialnego, odmiennego od innych rodzajów takich dzieł. Odmienność tą rozumie w sposób wielopoziomowy, m.in. w zakresie prawa autorskiego, przede wszystkim w zakresie treści gry komputerowej. Ważną cechą dla dra jest specyfika, w tym różnorodność i tempo ewolucji gier komputerowych, która uniemożliwia precyzyjne przyporządkowanie do znanych rodzajów utworów, m.in. utworów audiowizualnych albo programów komputerowych. Sama definicja ma największy zbiór desygnatów poprzez zastosowanie jednego kryterium o bardzo nieostrym charakterze, o czym sam autor pisze, czyli multimedialności samego produktu. Również i ten autor zwraca uwagę, poza wyżej wymienionymi, na multimedialność, różnorodność i tempo zmian gry komputerowej, co powoduje bardzo znaczne problemy definicyjne, wręcz uniemożliwiając bardziej precyzyjne zakreślenie terminu. Pomimo punktów spornych z definicją Agnieszki Wachowskiej sądzę, iż najlepszym rozwiązaniem będzie połączenie jej z elementami definicji Ireneusza Matusiaka, aby stworzyć quasi-autorską definicję, która brzmi:

26 Ibidem. 27 Ibidem. 289

Michał Stelmaszewski

Gra komputerowa to swoisty utwór multimedialny, złożony z programu komputerowego i zbioru utworów audiowizualnych, o cechach: interaktywności i, zazwyczaj, służących realizacji celów ludycznych.

Przy wielości i sprzeczności głosów dot. utworów multimedialnych trudno o definicję pełną, spójną i kompletną. Dla swoistego zarysowania znaczenia terminu gry komputerowej w tej definicji termin „utwór multimedialny” przyjmuję zgodnie z definicją Agnieszki Wachowskiej, jako funkcjonalny sposób łącząca w sobie sprowadzone do jednorodnego zapisu cyfrowego dzieła należące do różnych dziedzin sztuki (m.in. tekst, grafikę, stałe i ruchome obrazy, dźwięk, muzykę) ze zintegrowanym z nimi programem komputerowym, tworząc logiczną całość, z którą użytkownik może zapoznawać się w sposób interaktywny28.

Celowo również wyłączyłem dodatkowo poza zakres ochrony utworu multimedialnego program komputerowy, często będący swoistym dziełem sztuki (kod źródłowy, jako utwór w rozumieniu i programu komputerowego i dzieło plastyczne) oraz zbiór utworów audiowizualnych, które w naszych czasach, pomimo subsydiarnego charakteru wobec samej gry komputerowej, zyskują uznanie (np. utwór „Baba Yetu” skomponowany do gry Civilization III, zdobywca nagrody Grammy) i powinny być również uznane, ze względu na osobne prawa autorskie osób tworzących, jak i prawa tzw. reżysera, którego działalność twórcza często polega nie tylko na nadzorowaniu, ale i doborze odpowiednich składników audiowizualnych. Celowe było również użycie bardzo nieostrego wyrazu „zazwyczaj”, gdyż, jak już wielokrotnie wskazano, cele gier komputerowych mogą wychodzić daleko poza zapewnienie rozrywki, ale często mogą mieć, jak wcześniej zasugerowałem, jedynie charakter pomocniczy w stosunku do rozrywkowego. Dlatego też to nieostre słowo znalazło się w zaproponowanej definicji. Rozumiem, iż definicja zawiera wiele podważalnych kwestii. Za całkowicie uzasadniony rozumiem zarzut, iż ochrona pod rygorem tej definicji będzie bardzo szeroka. W moim rozumieniu, interpretując celowościowo całą ustawę o prawie autorskim i prawach 28 Ibidem. 290

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

pokrewnych – m.in. ilość domniemań proautorskich, kierunek interpretacji proautorskiej, zaproponowanej przez doktrynę – i mając na uwadze art. 23 i 24 k.c.29, dot. dóbr osobistych i ich ochrony, oraz generalny charakter klauzul tam zawartych, uważam, iż ochrona w tak dużym zakresie może być jedynie kolejnym, konsekwentnym i koniecznym ruchem w tym samym kierunku. Podsumowując, nie ma idealnej, spójnej i pełnej definicji gier komputerowych. Jest to zjawisko zbyt nowe, dynamiczne i ciągle ewoluujące, aby dało się ustawić sztywne ramy, obejmujące wszystkie przykłady i określający je w sposób ostry. Pomimo wielu wad, które obarczają moją definicję, w dalszej części pracy postanawiam wykorzystać moją definicję, quasi-autorską definicję, która może okazać się najlepsza w celu konfrontacji jej z terminem dóbr kultury, na odpowiedź pytania zadanego we wstępie – czy gry komputerowe są dobrami kultury. 2.3. Zestawienie zaproponowanych definicji dóbr kultury i gry komputerowej Dla całości rozważań przyjmuję definicję dóbr kultury sensu largo autorstwa Kamila Zeidlera, która zakłada dwie cechy konstytutywne dla wszystkich dóbr kultury: należenie do świata kultury oraz korzystanie z ochrony prawnej30. Aby dokonać sprawdzenia zakresów obu terminów, należy odwołać się do jakiejkolwiek definicji świata kultury. Termin jest niezwykle wieloznaczny, co powoduje wielkie problemy przy interpretacji. Co więcej, po raz kolejny brak jest, z wiadomych już powodów, jakiejkolwiek legalnej definicji. Aby jednak dokonać wyżej wymienionego dopasowania, za matrycę pojęciową przyjmę definicję z już wcześniej używanej bazy – Wikipedii – jako papierka lakmusowego społecznej wiedzy na ten temat. Definicja ta mówi, iż kultura Najczęściej rozumiana jest jako całokształt duchowego i materialnego dorobku społeczeństwa. Bywa utożsamiana z cywilizacją31. Mamy tutaj definicję o bardzo niejasnych granicach desygnatów poprzez użycie nieostrych pojęć „najczęściej”, „bywa”. Daje to obraz wcześniej wspomnianych 29 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm. 30 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 42–44. 31 Definicja kultury, https://pl.wikipedia.org/wiki/Kultura (dostęp: 15.03.2016). 291

Michał Stelmaszewski

problemów definicyjnych terminu. Daje również szerokie pole do interpretacji. Gra komputerowa w definicji, którą przyjąłem, jest rozumiana jako utwór multimedialny, złożony z gry komputerowej i zbioru utworów audiowizualnych. W związku z tym, mając na uwadze definicję z artykułu 1 paragrafu 1 pr.aut.32 można przyjąć, iż utwór rozumiany jako przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w dowolny sposób, ze względu na interpretację językową należy do świata kultury w rozumieniu definicji z Wikipedii. Co z kolei prowadzi do wniosku, iż gra komputerowa, jako swoisty utwór, złożony z utworów, które do świata kultury należą, także powinien należeć nie tylko na zasadzie zbioru, którego wszystkie elementy należą do zbioru nadrzędnego, ale również ze względu na charakter zbliżony do zbioru z artykułu 3 ustawy o prawie autorskim, któremu przyznaje się ochronę na i twórczy charakter. Program komputerowy, jak i zbiór utworów audiowizualnych – osobno zbiór utworów, utwory audiowizualne – korzystają z ochrony na mocy ustawy o pr.aut., odpowiednio artykuły 74 par 1, 1 par 2 pkt 9 oraz art. 3 do zbiorów utworów33. W zależności od tego, czy powinniśmy uznawać utwór multimedialny jako zbiór utworów, czy swoisty utwór multimedialny, korzystający z ochrony prawnej na zasadach ogólnych z kodeksu cywilnego, bez wątpliwości, druga przesłanka również jest spełniona. W świetle wyżej wymienionych argumentów należy, zatem przyjąć iż gra komputerowa należy do zbioru dóbr kultury. I choć jestem świadom, iż przy przyjęciu innych przesłanek definicyjnych pierwszego lub drugiego terminu, oraz bardzo znacznej nieostrości definicyjnej terminu kultury, to jednak nie widzę żadnych istotnych wątpliwości, aby w wypadku medium jakim są gry komputerowe, odpowiedź winna być inna.

3. Węzłowe problemy ochrony gier komputerowych Aby zapewnić logiczny ciąg wywodu, tytułowe problemy uporządkuję w następujący sposób. Po pierwsze, komplikacje wynikające 32 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 666 ze zm. 33 Ibidem. 292

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

z samego terminu dóbr kultury, następnie te wynikające z sytuacji prawnej gier komputerowych. Ostatnią grupę stanowić będą wszelakie problemy jakie pojawiają się na poziomie pozaprawnego, realnego obrotu. Stoję na stanowisku, iż takie kwestie zawsze powinny stanowić przedmiot dyskusji prawniczej, jeśli nie być w jej centrum. Prawo jest jednym z czynników determinujących obrót na wielu poziomach, co więcej w kierunkach nie przewidzianych przez legislatora, dlatego niezwykle istotne jest również badanie obrotu z perspektywy równoległej do prawodawstwa oraz perspektywy oporu przed szeregiem zmian. Przyjęcie takich założeń pozwoli w większym zakresie rozpocząć dyskusję nad sytuacją prawną gier komputerowych. 3.1. Problemy wynikające z koncepcji gry wideo jako dóbr kultury Podstawowe problemy, jakie tu mamy wynikają z wcześniej już wymienionych problemów definicyjnych. Brak jednej definicji kultury oraz jednej definicji dóbr kultury rzutuje na obrót prawny. Nie ma odnoszących się do nich regulacji ustawowych, co z kolei prowadzi do interpretacji każdego aktu normatywnego, na poziomie administracji państwowej centralnej, jak i administracji samorządowej. Zgodnie z tym tokiem rozumowania dochodzimy, do całego szeregu problemów w stosowaniu prawa. Począwszy od problemu wynikającego z Polskiej Kwalifikacji Działalności – przewijającej się w całym systemie prawa – brak jest dziedziny, w którą można wpisać grę komputerową bazując na literalnej interpretacji definicji; skończywszy na niezwykle ciekawym problemie rangi konstytucyjnej. Artykuł 6 paragraf 1 mówi, iż Rzeczpospolita stwarza warunki równego dostępu do dóbr kultury. Oznacza to, iż również same gry winny być dostępne dla obywateli – i dochodziło do inicjatyw tego rodzaju, m.in. „Legalna Kultura”, która nie tylko akceptowała status gry komputerowej, jako dobra kultury, ale i ułatwiała dostęp do gier, poprzez darmowe, legalne pobranie gier. W takim samym duchu, jak możemy się domyślać, doszło do umożliwienia kontaktu z grami komputerowymi w Bibliotece Jagiellońskiej. Niestety, tu natrafiamy na problem, jakim niewątpliwie jest skonfrontowanie definicji dobra kultury z definicją gry komputerowej, która zakłada element programu komputerowego. Program komputerowy jest na gruncie 293

Michał Stelmaszewski

prawa autorskiego utworem literackim, co do którego wyłącza się możliwy dozwolony utwór na potrzeby biblioteki – artykuł 28 ustawy o pr.aut. w związku z artykułem 77 tej ustawy. Powoduje to konflikt ochrony prawa autorskiego z normą konstytucyjną. Nie twierdzę, iż stwierdzenie zawarte w konstytucji obliguje organy do umożliwienia dostępu w formie, w jakiej dzieje się to w bibliotece, ale, skoro doszło do takiej działalności, warto się zastanowić czy taki przepis, w takim rozumieniu powinien mieć zastosowanie i uniemożliwić dochodzenia praw autorskich w danym zakresie lub też powinno dojść do innego uregulowania tej sprawy na gruncie aktu normatywnego. Jest to jedynie wierzchołek góry lodowej – nie wspomniałem m.in. o wątpliwym wsparciu finansowym dla gier komputerowych, które stają się istotną gałęzią polskiej gospodarki. Trzeba jednak iść dalej i przedstawić szereg problemów wynikających z samej definicji gry komputerowej. 3.2. Problemy wynikające z sytuacji prawnej gier komputerowych Z banalnego, z pozycji zwykłego uczestnika obrotu, problemu braku definicji legalnej gry komputerowej wynika szereg problemów. Jak już we wcześniejszej części tego artykułu wskazywałem, gra komputerowa jest często utożsamiana z dwoma już istniejącymi nazwanymi typami utworów – utworami audiowizualnymi oraz programami komputerowymi. Niestety nastręcza to szereg komplikacji. Ujęcie, jako programu komputerowego daje istotnie zawężoną możliwość tzw. dozwolonego użytku, nie tylko w stosunku do bibliotek. Co więcej, przyjęcie obu tych kategorii sprowadza nas do niezwykle istotnej, ale i zawiłej sprawy wyczerpania praw do utworu, w tym sprzedaży treści cyfrowej. W tym zakresie istnieje wiążące orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o sygnaturze C-128/11 w sprawie UsedSoft GmbH przeciwko Oracle International Corp.34, które uznaje możliwość tzw. odsprzedaży treści cyfrowych co do których wcześniej doszło do umowy o charakterze bliskim umowie sprzedaży. Takie postawienie sprawy jeszcze bardziej skomplikowało sytuację rynku cyfrowego, szacowanego przez DFC Intelligence na 92% obrotu całej 34 Sygnatura akt C-128/11, http://curia.europa.eu/juris/document/document. jsf?docid=124564&doclang=PL (dostęp: 28.12.2016). 294

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

branży gier na komputery osobiste35. Nie wspominając już o skomplikowanej kwestii pojęcia utworu multimedialnego/multimediów. 3.3. Problemy wynikające z realnego obrotu grami komputerowymi W naszym kraju pokutuje pogląd mówiący, iż do 1994 roku nie było prawa autorskiego, co usprawiedliwiało wszelkiego rodzaju łamanie praw autorskich dot. gier komputerowych. Ten trend się w wielu aspektach utrzymał – z badań przeprowadzonych przez firmy SuperData Research, DFC Intelligence oraz Newzoo wynika, iż co dziesiąty gracz w Polsce przyznaje się do posiadania gier z tzw. nieoficjalnych źródeł36. Przy rynku szacowanym na 650 milionów daje nam to oszałamiającą sumę 65 milionów. Co więcej, podejście to nie ogranicza się jedynie do gier komputerowych jako całości. Mamy jeszcze cały szereg spraw związanych ze znakami towarowymi, utworami będącymi częścią samych gier, takich jak utwory o charakterze wizualnym, będące fragmentami szyldów sklepowych, utwory o charakterze muzycznym i słowno-muzycznym wykorzystywane na szeroką skalę bez żadnego umocowania cywilnoprawnego. Mamy również cały szereg problemów, które dotykają już wspomnianego wielokrotnie dozwolonego użytku, jak w wypadku Padbaru w Lublinie, w którym doszło do zajęcia gier i sprzętu do grania ze względu na brak licencji na udostępnianie tychże treści37. Istota tego problemu leży jednak w tym, iż sama firma miała dokumenty ze strony wydawców, reprezentujących posiadaczy majątkowych praw autorskich na terenie Polski, zezwalające na korzystanie z tych materiałów. Co więcej, sami wydawcy niejednokrotnie dostarczali własne produkty, jako swoistą promocję. A więc czy w takiej sytuacji licencja, do której obliguje ustawa o prawie autorskim, była wymagana? Można pozostawić to pytanie, jako swoisty postulat de lege ferenda. 35 A. Kotowski, Dystrybucja cyfrowa zdominowała rynek gier na PC, http://pclab. pl/news59213.html (dostęp: 15.03.2016). 36 „Luckie”, Kondycja polskiego rynku gier komputerowych – piractwo, http://www. gry-online.pl/S013.asp?ID=94341 (dostęp: 15.03.2016). 37 Ł. Wiśniewski, Upadek lubelskiego Padbaru, czyli przykład złego prawa, http:// www.gram.pl/news/2012/01/13/upadek-lubelskiego-padbaru-czyli-przykladzlego-prawa.shtml (dostęp: 15.03.2016). 295

Michał Stelmaszewski

4. Podsumowanie W mojej pracy doprowadziłem do podstawowego uporządkowania definicji dóbr kultury oraz stworzyłem własną definicję zależną gier komputerowych. Dowodziłem, że gry stanowią dobro kultury i, jako takie, powinny być chronione na gruncie prawa polskiego. Co więcej, praca ta ma na celu pokazanie zakresu problemów, z jakimi problemami styka się branża na gruncie normatywnym i wynikającym wprost z niego gruncie realnego obrotu. Zdaję sobie sprawę, iż wyliczenie tych problemów stanowi jedynie początek, ale w mojej ocenie należy taką dyskusję rozpocząć, chociażby od tak sformułowanych przypadków. Gry komputerowe stanowią zbyt ważną dziedzinę rozrywki, kultury, ale i gospodarki, aby pozostawić tak wielki nihilizm prawny w tej dziedzinie. Jestem jednak świadomy szeregu ograniczeń, jakich mój wywód nie uniknął. Definicje, które postawiłem jako podstawę mojego rozumowania, stanowią swoisty kompromis wobec definicji, którymi zajmowały się poważniejsze autorytety, natrafiając na wiele problemów natury językowej i logicznej. Na potrzeby tej pracy potrzebowałem skonsolidowanej definicji dóbr kultury i gry komputerowej, zjawisk o wielopoziomowym charakterze. Ale tak jak zaznaczyłem na wstępie, formułując moje pytanie badawcze i temat pracy, jest to jedynie przyczynek do dyskusji w sferze, w której poważnej dyskusji jeszcze nie przeprowadzono. Z takiego punktu również wyniknęło swoiste wyliczenie problemów – nie, jako uporządkowany system, oparty na budowie systemu prawa, ale jako szereg komplikacji o bardzo uniwersalnym charakterze dotykający wielu dziedzin prawa i życia, w tym rzeczywistości pozaprawnej. Jestem przekonany, iż jest możliwa dalsza analiza problemu, ale wymaga ona konsolidacji wielu stron doktryny i przeanalizowania każdego poziomu zjawiska gier komputerowych, do czego mój artykuł miał zachęcić. Konkludując, uważam, w odpowiedzi na pytanie badawcze, iż gra komputerowa spełnia warunki uznania za dobro kultury. Należy jednak w sposób analityczny, systematyczny i systemowy dookreślić jej miejsce w systemie dóbr kultury oraz systemie prawa polskiego.

296

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

Abstrakt Tezą mojego artykułu jest pytanie badawcze – czy gra komputerowa spełnia podstawowe przesłanki, aby można było zakwalifikować ją do dóbr kultury. W wypadku dóbr kultury brak jest w ustawodawstwie polskim definicji legalnej, dlatego posłużyłem się definicją autorstwa K. Zeidlera. W wypadku gier komputerowych, ze względu na skomplikowany charakter samego medium oraz uzasadnione spory doktrynalne przyjąłem własną definicję, opierając się na koncepcji A. Wachowskiej i I. Matusiaka. W toku dowiodłem, iż gra komputerowa spełnia podstawowe przesłanki dóbr kultury, zatem jest ona dobrem kultury. Wskazałem również podstawowe problemy, które wynikają z trzech głównych źródeł – definicji dóbr kultury, z sytuacji legalnej gier komputerowych oraz z sytuacji realnego obrotu, jako wyniku dwóch poprzednich. Konkludując, uznałem, iż gra komputerowa spełnia warunki uznania za dobro kultury, ale należy doprowadzić do ustalenia jej miejsca w systemie prawa polskiego.

Abstract Video Game as a Cultural Asset. Key Problems of Protection. Introduction to the Discusion

Thesis of my article is the research question – does the video game fulfill rudimental requirements to be considered as a cultural asset. There is not a single legal definition of the cultural asset term, that is why I have used the definition created by K. Zeidler. The same rule applies to the video game term. For the sake of this article I have created my own definition of the computer games term, basing on the definitions by A. Wachowska and I Matusiak. I have proven that the computer game meets the requirements to be considered as a cultural asset. The last part of my article is concentrated around the problems, which have source in the definition of the cultural asset, legal situation of a video game and from the commerce of this very specific type of incorporeal assets. In conclusion I have proven my research

297

Michał Stelmaszewski

question to be right but this might be only considered only as an introduction to the subject of video game’s legal position.

Bibliografia Literatura • Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009. • Bernatek-Załuga I., Prawna ochrona dóbr kultury – problemy terminologiczne, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, 2012, nr 4. • Łukasz S., Magia gier wirtualnych, Warszawa 1998. • Matusiak I., Gra komputerowa jako przedmiot prawa autorskiego, Warszawa 2013. • Płoski Z., Słownik encyklopedyczny informatyka, Wrocław 1999. • Poniewierski Z., Więcej niż system reguł – globalne podejście do tworzenia projektów gier komputerowych, [w:] Materiały konferencyjne II ogólnopolskiej konferencji twórców gier komputerowych, Siedlce 2005. • Wachowska A., [w:] E. Traple (red.), Ochrona gry komputerowej. Aktualne wyzwania prawne, Warszawa 2015. • Woodcock J., Microsoft. Encyklopedia komputerowa, Warszawa 2002. • Zeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007.

Wykaz stron internetowych • Definicja gry komputerowej, https://pl.wikipedia.org/wiki/Gra_kompu terowa (dostęp: 15.03.2016). • Definicja kultury,https://pl.wikipedia.org/wiki/Kultura (dostęp: 15.03.2016). • „Góral”, 650 mln złotych – tyle jest wart polski rynek gier i konsol, http:// www.gry-online.pl/S013.asp?ID=94704 (dostęp: 15.03.2016). • Kotowski A., Dystrybucja cyfrowa zdominowała rynek gier na PC, http:// pclab.pl/news59213.html (dostęp: 15.03.2016). • „Luckie”, Kondycja polskiego rynku gier komputerowych – piractwo, http://www.gry-online.pl/S013.asp?ID=94341 (dostęp: 15.03.2016). • W 2015 r. Polska pobiła legislacyjny rekord, http://www.lex.pl/czytaj/-/ artykul/w-2015-r-polska-pobila-legislacyjny-ekord?utm_source=facebook. com&utm_medium=social&utm_campaign=artykul&utm_term =w-2015-r-polska-pobila-legislacyjny-rekord&utm_content=LEX.pl (dostęp: 15.03.2016).

298

Gra komputerowa jako dobro kulturowe…

• Wiśniewski Ł., Upadek lubelskiego Padbaru, czyli przykład złego prawa, http://www.gram.pl/news/2012/01/13/upadek-lubelskiego-padbaruczyli-przyklad-zlego-prawa.shtml (dostęp: 15.03.2016).

Wykaz aktów normatywnych • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483. • Ustawa z dnia 15 lutego 1962 o ochronie dóbr kultury, Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48. • Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm. • Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 666 ze zm. • Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej konwencji oraz protokół o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisane w Hadze dnia 14 maja 1954 roku, Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212. • Konwencja z 17 listopada 1970 r. dotycząca środków zmierzających do zakazu i zapobiegania nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury, Dz.U. 1974 nr 20 poz. 106.

Orzecznictwo • Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005, sygnatura akt K 18/04, http://trybunal.gov.pl/uploads/media/SiM_L_PL_calosc.pdf (dostęp: 28.12.2016). • Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie UsedSoft GmbH przeciwko Oracle International Corp, sygnatura akt C-128/11, http://curia. europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=124564&doclang=PL (dostęp: 28.12.2016).

299

Rozdział XVIII Dawid Bulak1

ARS LONGA, VITA BREVIS 2 . MUZEUM JAKO ELEMENT SYSTEMU O CHRONY DZIEDZICT WA KULTURY

Słowa kluczowe: Ustawa o muzeach, muzeum, ICOM, muzealnik, działalność kulturalna Key words: Museums Act, museum, ICOM, museum professional, cultural activity

Ubi societas, ibi ius. Paremia ta 3 w swojej esencjonalności najlepiej ukazuje to, czym jest prawo (czemu służy) oraz skąd się wzięło (jakie ma korzenie). I tak, regulując wiele rozmaitych aspektów życia ludzkiego4, na pewnym etapie swojego rozwoju 5 prawo zaczęło też 1 Student III roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. 2 Łac. życie krótkie, sztuka długa. Maksyma ta powinna przyświecać wszystkim, którzy obcują z dziedzictwem kultury. 3 Pomimo nieumieszczenia jej na żadnej z 67 kolumn gmachu Sądu Najwyższego w Warszawie. 4 Choć obecnie już nie tylko ludzkiego (zob. www.afgoetschel.com/en/animal-lawyer.html). 5 Jak wskazuje Piotr Dobosz (Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997) już uchwała senatu rzymskiego z 1162 r.

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

ustanawiać reguły obchodzenia się z dziedzictwem kultury (także: tradycja kulturalna, spuścizna kulturowa)6. Ma to o tyle istotne znaczenie, że dobra te – co do zasady – charakteryzować się będą unikatowością i nieodnawialnością7. Z tymi cechami wiązać się będą postulaty odpowiedniego zabezpieczenia takich rzeczy (ruchomych lub nieruchomości), wyrażające się przede wszystkim w pozostawieniu ich w odpowiednim miejscu8. Takim miejscem jest miejsce poświęcone sztuce i nauce9. Takim miejscem jest muzeum, za którego pierwszy przykład należałoby uznać ofiarowane ludowi rzymskiemu przez papieża Sykstusa IV Muzeum Kapitolińskie w 1471 r. zobowiązywała do otoczenia Kolumny Trajana opieką dum mundus durat (łac. jak długo będzie istniał świat). 6 Jak zauważył w 1997 roku Piotr Dobosz prawa ochrony zabytków (tutaj: prawa ochrony dziedzictwa kultury) nie można wymieniać po prawie rolnym czy prawie pracy jako odrębnej dyscypliny prawa. O aktualności tego spostrzeżenia przekonuje Kamil Zeidler 10 lat później, pisząc o niewyodrębnieniu się zasad tego prawa, które pozwalałyby na ujęcie go w kategoriach gałęzi prawa. 7 P iotr Dobosz w jednej ze swoich książek posługuje się metaforą o żubrach i turach („W przeciwieństwie bowiem do możliwości nauk biologicznych, które pozwoliły, aby w wyniku przemyślanej i konsekwentnej działalności człowieka doprowadzić do zwiększenia liczby żyjących w Polsce żubrów, których zwierzostan liczył w 1922 roku zaledwie 3 sztuki, o ile drogą zabiegów genetycznych można było z udomowionych koni przywrócić środowisku człowieka koniki tarpany, o tyle nie jest ani możliwe reanimowanie takich wymarłych gatunków jak np. tur, ani tym bardziej w ochronie zabytków nie jest możliwe mechaniczne zwiększanie ilości np. zniszczonych zabytkowych dworów i pałaców polskich, które fizycznie, materialnie zostały unicestwione w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej”). 8 Zob. w szczególności Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 15 maja 2008. w sprawie warunków, sposobu i trybu przenoszenia muzealiów oraz art. 29 ustawy o muzeach. 9 Etymologii muzeum upatruje się w greckim mouseion, którym określano miejsce poświęcone muzom.

301

Dawid Bulak

Należy przy tym zaznaczyć, że nie zawsze istotne jest to, gdzie znajduje się takie dobro10, ale zawsze istotna pozostaje kwestia jego zachowania w oryginalnym stanie11. Jak wspomniano wyżej zabezpieczać można i ruchomości i nieruchomości. Ale czy obie te kategorie mogą stanowić muzealia? Przez długi czas odpowiedź na to pytanie była oczywiście przecząca, kiedy to utożsamiano muzeum z zamkniętą przestrzenią. Sytuacja zmieniła się jednak po 1891 roku, kiedy to powstały pierwsze muzea pod otwartym niebem (in. muzea na wolnym powietrzu), które w Polsce określa się też mianem parków etnograficznych i – najczęściej – skansenów12. Przybytki te miały zapobiegać zniszczeniu obiektów drewnianej architektury, które z uwagi na swoją łatwopalną strukturę i wszechobecny pęd rozwoju miast, ulegały szybko postępującemu niszczeniu. Warto jednak nadmienić, że skanseny nie składały się tylko z nieruchomości (np. drewnianych chat czy kościołów), ale także – co unaocznia wpływ rozwoju cywilizacyjnego na prawodawstwo – z ruchomości (np. młyn pływający). Czyż mogliby pomyśleć starożytni o gromadzeniu rzeczy nieruchomych w mouseion? W polskim systemie prawnym obowiązuje obecnie ustawa, której tytuł jasno określa zakres normowania. Z tego względu historia polskiego ustawodawstwa zatoczyła koło, powracając do ideałów II RP, kiedy to muzealnictwo było uregulowane odrębnie (ustawa z 28 marca 1933 r. o opiece nad muzeami publicznemi). Cezurą czasową takiego stylu legislacyjnego była natomiast ustawa z PRL (ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury), która to wspólnie traktowała także o dobrach nieznajdujących się w muzeum. 10 Jak wskazuje Piotr Dobosz, ironią jest to, że duża część bezcennych dóbr przetrwała do dziś tylko dlatego, że kilkaset lat temu została wywieziona z Polski na Półwysep Skandynawski przez Szwedów. 11 Jak pisze Jan Pruszyński, przywracanie dawnej świetności kosztem autentyzmu może doprowadzić do stanu, w którym wszelkiego rodzaju makiety, repliki, dekoracje, a nawet kopie nigdy nie istniejących oryginałów zastąpią zabytki. (…) Działanie takie jest negatywnie oceniane w Karcie Weneckiej, gdyż powoduje wypaczenie idei ochrony i przeczy jej założeniom. 12 Jak wskazuje Piotr Dobosz, z terminem „skansen” z uporem godnym lepszej sprawy walczą etnologowie, którzy argumentują, że Skansen jest jeden w Sztokholmie – podobnie jak Starówka jest jedna w Warszawie. 302

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

Przepisy ogólne Muzeum13 jest jednostką organizacyjną nienastawioną na osiąganie zysku14. Definicja15 ta jest definicją podmiotową, a nie przedmiotową16. Jego celem17 jest po pierwsze – gromadzenie i trwała ochrona 13 W rozumieniu ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (będącej lex generalis wobec ustawy o muzeach) formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: (…) muzea. Na zależność lex generalis – lex specialis wskazuje Kamil Zeidler (Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007). 14 W Kodeksie Etyki ICOM dla Muzeów (wg tłumaczenia Stanisława Waltosia) organizacja nie nastawiona na osiąganie zysku jest powstałą zgodnie z prawem jednostką zbiorową, reprezentowaną przez osobę prawną lub fizyczną, której dochód (w znaczeniu nadwyżki w dochodach lub zysku) przeznaczony jest wyłącznie na rzecz i pokrycie kosztów jej działalności, przy czym słowa „nie dla zysku” mają znaczenie tożsame z „on profit/sans but lucratif”. 15 O znaczeniu definicji przekonać się można na kanwie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 27 lipca 2011 r. (NP/II/0911/313/11), w którym organ ten stwierdził nieważność uchwały rady gminy w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z obiektu obejmującego wystawę muzeum paleontologicznego w Lisowicach jako niezgodnej z ustawą o gospodarce komunalnej. Wojewoda stwierdził, że Używanie nazwy „muzeum paleontologiczne” dla jednostki, która nie jest muzeum w rozumieniu ustawy z 1996 r. o muzeach jest niedopuszczalne. Przepisy ustawy zawierają bowiem definicję prawną muzeum, zadania jakie winno wykonywać to muzeum oraz kwestie organizacyjno-prawne związane z tworzeniem i prowadzeniem muzeum. I tylko jednostki działające na podstawie tych przepisów mogą posługiwać się nazwą „muzeum”. 16 Obecnie używa się definicji podmiotowych. Często w literaturze powtarzana jest ta o treści: Muzeum jest instytucją trwałą, o charakterze niedochodowym, służącą społeczeństwu i jego rozwojowi, dostępną publicznie, która prowadzi badania nad świadectwem ludzkiej działalności i otoczenia człowieka, gromadzi zbiory, konserwuje je i zabezpiecza, udostępnia je i wystawia, prowadzi działalność edukacyjną i służy rozrywce (źródło: La muséologie selon Georges Henri Rivière, Paris 1989). W Kodeksie Etyki ICOM dla Muzeów (wg tłumaczenia Stanisława Waltosia) muzeum definiuje się jako trwale istniejącą instytucję, nie nastawioną na osiąganie zysku, służącą społeczeństwu i jego rozwojowi, otwartą dla publiczności, która pozyskuje, konserwuje, udostępnia i wystawia w celu badawczym, edukacyjnym lub dla rozrywki materialne i niematerialne świadectwa ludzi oraz ich środowiska. 17 Jak słusznie wskazuje Patrycja Antoniak, instytucje kultury (zarówno państwowe, jak i samorządowe) mają status podmiotów administracji publicznej 303

Dawid Bulak

dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, po drugie – informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, po trzecie – upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, po czwarte – kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej i po piąte – umożliwianie korzystania ze zgromadzonych zbiorów. Muzeum realizuje pięć wymienionych celów przez (w szczególności18) gromadzenie zabytków w statutowo określonym zakresie, katalogowanie i naukowe opracowywanie zgromadzonych zbiorów, przechowywanie gromadzonych zabytków (w warunkach zapewniających im właściwy stan zachowania i bezpieczeństwo) oraz magazynowanie ich w sposób dostępny do celów naukowych, zabezpieczanie i konserwację zbiorów oraz (w miarę możliwości) zabezpieczanie zabytków archeologicznych nieruchomych oraz innych nieruchomych obiektów kultury materialnej i przyrody, urządzanie wystaw stałych i czasowych, organizowanie badań i ekspedycji naukowych (w tym archeologicznych), prowadzenie działalności edukacyjnej, popieranie i prowadzenie działalności artystycznej i upowszechniającej kulturę19, udostępnianie zbiorów do celów edukacyjnych i naukowych, zapewnianie właściwych warunków zwiedzania oraz korzystania ze zbiorów i zgromadzonych informacji, prowadzenie działalności wydawniczej. Zgodnie z art. 3 muzea mogą być tworzone dla jednej lub wielu dziedzin działalności człowieka oraz tworów natury20. przez to, że stanowią zakłady publiczne (podobnie jak przykładowo biblioteki). Wg definicji Jana Zimmermanna (Prawo administracyjne, Warszawa 2014) zakład administracyjny (publiczny) to wyodrębniona jednostka organizacyjna otrzymująca do wykonania określony zestaw zadań publicznych od podmiotu administracji publicznej, który ją tworzy i nadzoruje. W takim ujęciu zwiedzający muzeum nazywany jest destynatariuszem. 18 Zwrot „w szczególności” oznacza, że konkretne muzeum może realizować te cele także w inny, niewskazany w ustawie, sposób. 19 Pkt 7a o tej treści obowiązuje od 31 sierpnia 2007 r. 20 Choć próba stworzenia typologii muzeów nie wydaje się potrzebna, można wskazać na Polską Klasyfikację Działalności (PKD), w której w dziale 91 (zatytułowanym „Działalność bibliotek, archiwów, muzeów oraz pozostała działalność związana z kulturą”) „Działalność muzeów” (91.02.Z) w opisie dodatkowym wyróżnia się rodzaje muzeów (sztuki, biżuterii, mebli, strojów, ceramiki, srebra stołowego; historii naturalnej, nauki i techniki, historyczne; 304

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

Jak już zostało wskazane, ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest lex generalis wobec ustawy o muzeach i z tego względu w sprawach nieuregulowanych w tej ostatniej będą mieć zastosowanie przepisy tej pierwszej.

Organizacja muzeów Muzea mogą być tworzone przez sześć podmiotów, tj. ministrów i kierowników urzędów centralnych jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (muzea prywatne21). Ustawodawca wyróżnia muzea państwowe (utworzone przez organy administracji rządowej) oraz samorządowe (utworzone albo przejęte przez JST). Na wszystkie z sześciu wymienionych wyżej podmiotów został nałożony ustawowy obowiązek (1) zapewniania środków potrzebnych do utrzymania i rozwoju muzeum, (2) zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonym zbiorom oraz (3) sprawowania nadzoru nad muzeum22. Ustawodawca ponadto przyznaje prawo używania okrągłej pieczęci z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczypospolitej Polskiej oraz nazwą muzeum w otoku dla muzeów państwowych i rejestrowanych muzeów samorządowych. Minister właściwy do spraw pozostałe wyspecjalizowane; na wolnym powietrzu). Pomocniczo można też wskazać na – wyróżniany w sposób szczególny przez Kamila Zeidlera – dział muzealnictwa, jakim jest muzealnictwo wojskowe (składa się na nie: bronioznawstwo, munduroznawstwo oraz chorągwie, sztandary i znaki wojskowe). 21 Muzea prywatne należy określić mianem niepublicznych podmiotów administrujących. 22 Ten nadzór to tzw. nadzór założycielski, w ramach którego organizator może kontrolować oraz oceniać działalność muzeum i pracę organów muzeum, a także władczo wkraczać w przypadkach przewidzianych ustawą w sprawy muzeum (na podstawie ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; będzie to np. powołanie dyrektora, likwidacja instytucji kultury). Jak słusznie zauważa Patrycja Antoniak, w muzeach prywatnych (będących co do zasady poza zakresem ustawy o muzeach i przynależących do sfery prywatnoprawnej) sposób wykonywania nadzoru założycielskiego będzie zależał w dużej mierze od tego, czy muzeum będzie działać jako spółka prawa handlowego, fundacja, stowarzyszenie, izba samorządu zawodowego, czy też będzie utworzone przez osobę fizyczną. 305

Dawid Bulak

kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określa w rozporządzeniu zabezpieczenia przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem oraz sposób przygotowania do ewakuacji zbiorów23. Zgodnie z art. 5a muzeum może być łączone (po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę do Spraw Muzeów) z innymi instytucjami kultury działającymi na podstawie przepisów ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, o ile nie spowoduje to uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. Połączenie takie dokona się przez wydanie aktu będącego organizatorem łączonych instytucji kultury (np. gdy robi to JST będąca organizatorem teatru X i muzeum Y) lub przez zawarcie umowy organizatorów (tryb przewidziany w art. 21 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Zgodnie z art. 5b minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego prowadzi w BIP wykaz muzeów, który zawiera informacje o nazwie muzeum, adresie jego siedziby, nazwie podmiotu oraz (w przypadku muzeum rejestrowanego) datę wpisu do Państwowego Rejestru Muzeów. Ustawodawca, chcąc podnieść znaczenie wykazu muzeów, w ust. 3 ustanowił obowiązek podmiotu do przekazania informacji w terminie do 3 miesięcy po utworzeniu muzeum oraz do 1 miesiąca w razie zmiany tych informacji24. 23 Obecnie obowiązuje Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczania zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą (poprzednie: 2003, 2008). Rozporządzenie to m.in. definiuje ochronę fizyczną (jako wykonywaną przez portiera, dozorcę, opiekuna ekspozycji, kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej lub pracownika ochrony fizycznej); nakłada na dyrektora muzeum obowiązek zawiadomienia Policji oraz organizatora muzeum w razie stwierdzenia utracenia, uszkodzenia lub zniszczenia zbiorów w wyniku przestępstwa; przewiduje udział Policji w transporcie zbiorów (w przypadku transportu o wartości większej niż 15 jednostek obliczeniowych, co w przybliżeniu oznacza ponad siedem milionów złotych); stanowi, że zabezpieczenia zbiorów realizuje się na podstawie planu ochrony muzeum; określa wymagania w zakresie stosowania zabezpieczeń technicznych (np. klasa odporności okien i drzwi na włamanie). 24 Przykładowo wg stanu na grudzień 2015 r. w Polsce działa 111 muzeów utworzonych przez osoby prawne i 159 muzeów utworzonych przez osoby fizyczne. 306

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

Podstawowym aktem prawnym, na podstawie którego działa muzeum jest statut25 (nadawany przez podmiot założycielski w uzgodnieniu 26 z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także – o ile dotyczy to zakresu jej właściwości – Rady OPWiM27). Statut określa (w szczególności) nazwę, teren działania, siedzibę muzeum28, zakres działania 29, rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów, organy zarządzający, nadzorujący i doradcze wraz ze sposobem ich powoływania30, źródła finansowania działalności muzeum31, Warto wskazać, że w każdym z tych zbiorów jedynie jedno muzeum ma status muzeum rejestrowanego (Prywatne Muzeum Motoryzacji i Techniki w Otrębusach oraz Muzeum Uniwersytetu Jagiellońskiego). 25 Statut muzeum jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym; zob. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 3 grudnia 2010 r., NK.I.Azie.0911–2–23 (2)/10. 26 Jak wskazuje się w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego z 18 października 2002 r. podjęcie uchwały w sprawie zmiany statutu bez uprzedniego uzyskania uzgodnienia stanowi istotne naruszenie prawa. Sprawa była o tyle ciekawa, że zarząd województwa (likwidując oddział muzeum) w treści uchwały dodał zapis w brzmieniu „Uchwała wchodzi w życie po uzgodnieniu z Ministrem Kultury”. 27 Zgodnie z ustawą z 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa do jej zadań należy w szczególności sprawowanie opieki nad miejscami walk i męczeństwa oraz trwałe upamiętnianie związanych z tymi miejscami faktów, wydarzeń i postaci. 28 Na przykładzie Statutu Muzeum Historycznego Miasta Krakowa: Siedzibą Muzeum jest Miasto Kraków (§ 3 ust. 1). 29 Na przykładzie Statutu Muzeum Historycznego Miasta Krakowa: Terenem działania Muzeum jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej i zagranica (§ 3 ust. 2). 30 Na przykładzie Statutu Muzeum Historycznego Miasta Krakowa: Ogólny nadzór nad Muzeum sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a bezpośredni Rada Miasta Krakowa i Prezydent Miasta Krakowa, w zakresie swoich kompetencji (§ 9). 31 Na przykładzie Statutu Muzeum Inżynierii Miejskiej w Krakowie: Źródła finansowania Muzeum: 1) przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł, 2) środki finansowe w formie dotacji od organizatora, przekazywane 307

Dawid Bulak

zasady dokonywania zmian w statucie oraz zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa stanowi, że pierwszy statut nadany muzeum oraz statut muzeum w organizacji zawierają postanowienia, regulujące proces organizowania muzeum i obowiązują do czasu zakończenia tego procesu, przy czym dniem zakończenia organizowania muzeum jest dzień otwarcia wystawy stałej. Po dniu zakończenia organizowania muzeum statut określa już (w szczególności) elementy wskazane powyżej. Muzeum nieposiadające osobowości prawnej (w tym muzeum funkcjonujące w ramach struktury jednostki organizacyjnej) działa na podstawie regulaminu nadanego przez podmiot założycielski (podlegającego wymogom statutowym, tj. wymogowi uzgodnienia, wymogowi treści oraz wymogom określonym dla pierwszego statutu i statutu dla muzeum w organizacji). Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego prowadzi spis uzgodnionych regulaminów. Przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego działa organ opiniodawczo-doradczy w sprawach zarządzania, finansowania oraz polityki kulturalnej w zakresie muzealnictwa, czyli Rada do Spraw Muzeów. Rada składa się z powoływanych w drodze decyzji przez ministra 21 członków (10 wskazanych przez ministra i 11 wybranych na zjeździe muzeów rejestrowanych). Kadencja Rady trwa 3 lata, a sama Rada ze swojego grona wybiera Przewodniczącego32. Pierwsze posiedzenie urzędującej obecnie Rady jako: a) dotacja podmiotowa, na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów, b) dotacja celowa, na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, c) dotacja celowa na realizację wskazanych zadań i programów (§ 17). 32 Szczegółową regulację w tej kwestii zawiera obecnie Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 9 maja 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Rady do Spraw Muzeów, sposobu powoływania jej członków oraz Przewodniczącego (poprzednie: 1997 r.). RdSM opiniuje zagadnienia polskiego muzealnictwa (o znaczeniu krajowym i międzynarodowym), projekt budżetu w zakresie muzealnictwa, projekty aktów normatywnych dotyczących muzeów oraz inne zagadnienia przedkładane pod jej obrady przez ministra lub na wniosek 1/3 członków Rady. Wybory są dwustopniowe (każde muzeum rejestrowane deleguje wybranego na zebraniu muzealników przedstawiciela na zjazd muzeów rejestrowanych, a następnie zjazd wybiera członków Rady). 308

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

odbyło się 15 kwietnia 2015 r. w Warszawie – wśród jej członków znaleźli się też przedstawiciele krakowscy (dr Piotr Cywiński, dr Jacek Górski oraz Michał Niezabitowski). Zgodnie z art. 8 minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego sprawuje nadzór nad muzeami. W ramach nadzoru minister może dokonywać kontroli działalności muzeów. W razie rażącego naruszania przepisów ustawy i statutu muzeum, gdy bezskuteczne okazały się zalecenia usunięcia uchybień, minister (po wysłuchaniu podmiotu założycielskiego i rady muzeum/rady powierniczej, a także po zapoznaniu się z opinią Rady do Spraw Muzeum) może decyzją administracyjną zakazać jego dalszej działalności33. Wiadomość o zakazie dalszej działalności muzeum podaje się w sposób zwyczajowo przyjęty. Zgodnie z art. 9 muzeum może prowadzić jako dodatkową (uboczną) działalność gospodarczą34. Sposób regulacji jest podobny do regulacji prawa stowarzyszeń, wedle którego stowarzyszenie może prowadzić DG35, ale tylko z przeznaczeniem na realizację zadań statutowych. Co ważne, z nieobligatoryjności prowadzenia działalności 33 Jak wskazuje Patrycja Antoniak, minister nie ma kompetencji do następczego cofnięcia zakazu. W praktyce oznaczać to będzie konieczność przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego. Należy przy tym wskazać, że minister w decyzji o zakazie wskazuje sposób zabezpieczenia muzealiów. Katalog form zabezpieczenia jest raczej otwarty, jednak powinien obejmować czynności służące ochronie przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym zniszczeniem lub utratą. Autorka twierdzi ponadto, że jako sposobu zabezpieczenia nie będzie można traktować wpisu do rejestru zabytków, bo następuje on na innej podstawie prawnej i w innym trybie. 34 Jak czytamy w regule 2.16 Kodeksu Etyki ICOM dla Muzeów: Skoro muzea tworzy się dla społeczeństwa, nie powinny one być traktowane jako źródła dochodu. Pieniądze lub inne środki otrzymane ze zbycia przedmiotów lub okazów znajdujących się w zbiorach należy przeznaczyć wyłącznie na rzecz zbiorów, a przede wszystkim na ich wzbogacanie. 35 Doktryna spiera się co do określenia muzeum mianem przedsiębiorcy. Za objęciem zakresem pojęcia przedsiębiorcy także muzeum argumentował powód w sprawie XVII AmC 1145/09: Przedsiębiorcą jest nie tylko ten podmiot, który zajmuje się działalnością stricte komercyjną, ale też np. osoba lub jednostka organizacyjna organizująca lub świadcząca usługi o charakterze użyteczności publicznej. Chodzi o bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Wśród zadań 309

Dawid Bulak

gospodarczej wynika to, że zasady jej prowadzenia muszą być określone w statucie lub regulaminie muzeum. Art. 10 ustanawia odpłatność wstępu do muzeów, o ile podmiot założycielski nie postanowi o nieodpłatności. Wyjątkiem od zasady odpłatności jest wyznaczenie jednego dnia tygodnia, w którym wstęp na wystawy stałe jest nieodpłatny. Do kompetencji dyrektora36 muzeum należy ustalenie i podanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty wysokości opłat oraz informacji o dniu wolnym od opłat37. Art. 1138 stanowi, że przy muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum powoływana przez organ założycielski własnych gminy jest też wymieniona w art. 7 ust. 1 pkt 9 – realizowana przez Muzeum Regionalne – kultura. 36 Dyrektor jest też o tyle istotnym organem muzeum, że zgodnie z art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz i to on składa oświadczenia w imieniu muzeum. Niedopuszczalnym jest uregulowanie statutu muzeum, w którym wprowadza się zasadę dwuosobowego współdziałania w zakresie składania oświadczeń w imieniu muzeum (zob. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 2 grudnia 2009 r., PNK.I-0911/458/09). 37 Rozporządzenie Rady Ministrów z 10 czerwca 2008 r. w sprawie określenia grup osób, którym przysługuje ulga w opłacie lub zwolnienie z opłaty za wstęp do muzeów państwowych, oraz rodzajów dokumentów potwierdzających ich uprawnienia wprowadza kolejne wyjątki. Ulga w opłacie za wstęp przysługuje uczniom i studentom, osobom powyżej 65. roku życia, emerytom i rencistom, osobom niepełnosprawnym wraz z opiekunami, nauczycielom, wychowawcom, kombatantom, a także osobom odznaczonym odznakami „Za opiekę nad zabytkami”, „Zasłużony działacz kultury”, „Zasłużony dla Kultury Polskiej” lub wyróżnionym tytułem „Zasłużony dla Kultury Narodowej”. Z kolei zwolnienie z opłaty za wstęp przysługuje odznaczonym Orderem Orła Białego, Orderem Wojennym Virtuti Militrari, Orderem Zasługi RP i Medalem „Zasłużony Kulturze Gloria Artis”. Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 9 maja 2008 r. w sprawie wykazu państwowych muzeów martyrologicznych, do których wstęp jest bezpłatny ustanawia, że wstęp do trzech muzeów (Państwowe Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu, Państwowe Muzeum na Majdanku oraz Muzeum Stutthof w Sztutowie) jest bezpłatny. 38 Instytucja rady muzeum jest obligatoryjna dla muzeów państwowych i samorządowych, ale może być zastąpiona radą powierniczą, o czym w dalszej części pracy. 310

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

na czteroletnią kadencję. Do jej zadań należy sprawowanie nadzoru nad wypełnianiem przez muzeum jego powinności wobec zbiorów i społeczeństwa (w szczególności nad realizacją pięciu celów wymienionych w art. 1), a także ocenianie (na podstawie sprawozdania rocznego z działalności przedkładanego przez dyrektora muzeum) działalności muzeum i opiniowanie – również przedłożonego przez dyrektora muzeum – rocznego planu działalności. Skład Rady liczy od 5 do 15 członków (powoływanych i odwoływanych39 przez organ założycielski), spośród których jeden jest przewodniczącym. W skład Rady powołuje się kandydatów wskazanych przez organ założycielski, właściwe organy JST, stowarzyszenia naukowe i twórcze40, fundacje i inne instytucje wspierające działalność muzeum, Radę OPWiM (w muzeach związanych z zakresem jej właściwości), dyrektora muzeum i Radę muzeum. Ustawodawca przez wspomniane określenie składu rady, a także przez zastrzeżenie, że organ założycielski nie może wskazać więcej niż 1/3 składu Rady, nadał jej funkcjonowaniu przymiot kontroli społecznej41. Rada działa na podstawie uchwalonego przez siebie regulaminu. W razie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora muzeum, Rada wyznacza dwóch dodatkowych członków do komisji konkursowej42. 39 Jak czytamy w wyroku NSA z 28 kwietnia 2006 r. (II OSK 525/05) prawo do podjęcia uchwały o odwołaniu członka rady muzeum nie oznacza dowolności jej podjęcia, czyli bez wystąpienia przyczyn to uzasadniających. 40 Zgodnie z wyrokiem NSA z 4 sierpnia 2009 r. organizator konkursu może dowolnie wybrać takie stowarzyszenie, a niedoszły dyrektor nie ma legitymacji uprawniającej do skarżenia sposobu tego wyboru (II OSK 834/09). Określenie „stowarzyszenie twórcze” należy natomiast rozumieć szeroko – jako stowarzyszenia zrzeszające twórców, ale także prowadzące i inspirujące działalność twórczą. 41 W zebraniach Rady uczestniczą dyrektor muzeum i sekretarz rady muzeum. Członkom rady muzeum mogą przysługiwać diety oraz zwrot kosztów przejazdów i noclegów – wydatki te pokrywa muzeum za pośrednictwem przyznającego je dyrektora, o ile w planie finansowym na dany roku są środki ujęte na ten cel. 42 Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w poczet powołanej przez organizatora komisji konkursowej wchodzą: trzech przedstawicieli organizatora, dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych oraz dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. 311

Dawid Bulak

Zgodnie natomiast z art. 12 w muzeum – pod warunkiem przewidzenia ich w statucie (ew. regulaminie) – mogą działać kolegia doradcze43, które tworzone są przez dyrektora z jego inicjatywy lub na wniosek połowy zatrudnionych w danym muzeum muzealników.

Muzeum rejestrowane Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego prowadzi – ogłaszany w BIP44 – Państwowy Rejestr Muzeów. Celem prowadzenia tego rejestru jest potwierdzenie wysokiego poziomu merytorycznej działalności i znaczenia zbiorów oraz ewidencjonowanie muzeów, które takie warunki spełniają. Dla muzeum, które taki status45 uzyskuje, oznacza to prawo do używania nazwy „muzeum rejestrowane” oraz korzystanie ze szczególnej ochrony i pomocy finansowej państwa. Wpisu do rejestru dokonuje organ prowadzący rejestr, który uzależnia ten wpis od (wymienionych przez ustawę jedynie przykładowo46) – zapewniających spełnienie statutowych celów muzeum – znaczenia posiadanych zbiorów, zespołu wykwalifikowanych pracowników, pomieszczeń i stałego źródła finansowania. Szczegółowa regulacja 43 W rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 marca 2015 r. Wojewoda Lubelski słusznie zauważa, że organowi tworzącemu muzeum nie przysługuje kompetencja do nakładania na dyrektora obowiązku każdorazowego informowania o zamiarze utworzenia kolegium – organ tworzący może jednie uregulować kwestię kolegiów w zakresie ustawowo wskazanym. 44 www.bip.mkidn.gov.pl. 45 Słusznie wskazuje Patrycja Antoniak, że jest to tzw. rejestr wywołujący skutki w sferze prawa materialnego, bo od statusu muzeum rejestrowanego zależy przyznanie prawa pierwszeństwa zakupu zabytków oraz prawo pierwokupu zabytków wprowadzone w art. 20. 46 Otwartość tego katalogu krytycznie ocenia Patrycja Antoniak, zwłaszcza w kontekście tego, że organem prowadzącym rejestr jest minister, który jest jednocześnie organem założycielskim przeważającej części muzeów państwowych (wg danych na 15 stycznia 2016 r. na 22 muzea państwowe tylko pięć z nich nie znajduje się w rejestrze). Autorka negatywnie ocenia też rozczłonkowanie regulacji warunków wpisu do rejestru, wskazując na przyjęte współcześnie reguły legislacyjne dot. pozostawiania takiej materii w całości w akcie ustawowym. 312

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

w tym zakresie znajduje się w rozporządzeniu47. Podmiot założycielski występuje do ministra z wnioskiem o wpisanie muzeum do Rejestru z własnej inicjatywy, na wniosek dyrektora muzeum lub na wniosek kolegium doradczego (§ 1). Wniosek opiniowany jest przez komisję kwalifikacyjną, która składa się z dziesięciu osób powoływanych przez ministra (§ 3). Jeżeli muzeum nie wypełnia zadań przewidzianych w ustawie i statucie muzeum, to minister może zażądać od podmiotu założycielskiego ponownego złożenia dokumentów stanowiących podstawę wpisu, a następnie poddać muzeum kontroli komisji kwalifikacyjnej. Rozporządzenie wymienia przykładowe okoliczności, uzasadniające przyjęcie, że muzeum nie wypełnia zadań (popełnienie przestępstwa w muzeum, redukcja zatrudnienia przekraczająca 10%, zmniejszenie środków finansowych na utrzymanie i rozwój muzeum, naruszenie przepisów prawa lub statutu). Jeżeli muzeum rejestrowane przestało spełniać warunki wpisu do Rejestru, to minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego wyznacza termin spełnienia tych warunków, a po jego bezskutecznym upływie skreśla muzeum z Rejestru48. O wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z Rejestru oraz o jego wyniku minister zawiadamia podmiot założycielski i podaje ten fakt (wynik) do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Rozstrzygnięcia w sprawach wpisu i skreślenia z Rejestru następują w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po zasięgnięciu opinii Rady do Spraw Muzeów, może w muzeach rejestrowanych bezpośrednio mu podległych 47 Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 13 maja 2008 r. w sprawie sposobu prowadzenia Państwowego Rejestru Muzeów, wzoru wniosku o wpis do rejestru, warunków i trybu dokonywania wpisów oraz okoliczności, w jakich można zarządzić kontrolę w celu ustalenia, czy muzeum spełnia nadal warunki wpisu do rejestru. Jest to trzecie już wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie (poprzednie: 1997, 2001). 48 J ak wskazuje Patrycja Antoniak, przy skreśleniu z rejestru nie ma znaczenia kwestia winy, a zatem muzeum skreśla się także wtedy, gdy zostanie pozbawione przeważającej części zbiorów w wyniku kradzieży lub klęski żywiołowej. 313

Dawid Bulak

powierzyć swoje uprawnienia radzie powierniczej49 w zakresie (1) nadzoru nad wypełnianiem przez muzeum jego powinności wobec zbiorów i społeczeństwa, (2) bezpośredniego nadzoru nad realizacją celów: gromadzenia i trwałej ochrony dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, informowania o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechniania podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, kształtowania wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwiania korzystania ze zgromadzonych zbiorów, a także (3) powoływania i odwoływania dyrektora muzeum. Minister wyraża też (po zasięgnięciu opinii Rady do Spraw Muzeów) zgodę na powierzenie kompetencji (w takim samym zakresie) przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego na rzecz rady powierniczej w muzeach rejestrowanych bezpośrednio im podległych. Przekazanie uprawnień nadzorczych (w ramach omawianego nadzoru założycielskiego) przez ministra, a także przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego wymaga zasięgnięcia opinii Rady OPWiM w zakresie jej właściwości. W muzeum rejestrowanym, w którym działa rada powiernicza, nie powołuje się rady muzeum (dotychczasowa rada muzeum ulega 49 W sprawie zasadności wprowadzenia instytucji rady powierniczej wypowiada się Patrycja Antoniak pisząc, że: Sposób skonstruowania (…) przepisów nie pozwala na udzielenie w pełni jednoznacznej i przekonującej odpowiedzi, dlaczego ustawodawca wprowadził dwie alternatywne instytucje rady muzeum i rady powierniczej zamiast jednolitej instytucji rady muzealnej. Jeżeli bowiem uznamy, że instytucja rady muzealnej ma przede wszystkim na celu zapewnienie kontroli społecznej nad instytucjami należącymi do sektora finansów publicznych oraz realizującymi ważny interes społeczny, wówczas trzeba stwierdzić, że rada powiernicza nie stanowi – w świetle u.o.m. – narzędzia takiej kontroli (skoro nie został wyraźnie przewidziany nawet udział czynnika społecznego w powoływaniu jej członków). Jej utworzenie może natomiast przyczynić się do zwiększenia efektywności nadzoru założycielskiego nad muzeum rejestrowanym (przy czym będzie to wynikać raczej z praktyki niż z samej regulacji ustawowej, jako że zależy to przede wszystkim od doboru członków tej rady i właściwego ustalenia zakresu jej kompetencji i sposobu funkcjonowania). Wówczas pojawia się jednak pytanie, dlaczego tego rodzaju ulepszenie nie mogłoby znaleźć zastosowania w każdym muzeum, nie tylko rejestrowanym”. 314

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

rozwiązaniu). Rada powiernicza składa się z 9–15 członków50 powoływanych przez organ założycielski muzeum (minister, organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego) i działa w oparciu o regulamin przez nią uchwalany i zatwierdzany przez ten organ. Jej kadencja trwa 5 lat. Art. 20 reguluje przysługujące muzeum rejestrowanemu dwa istotne uprawnienia wiążące się z nieważnością sprzedaży dokonanej z ich naruszeniem. Po pierwsze, prawo pierwszeństwa zakupu od podmiotów prowadzących działalność polegającą na oferowaniu do sprzedaży zabytków51 w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia zamiaru zakupu (w razie skorzystania z tego prawa nabycie następuje po cenie z chwili zgłoszenia zamiaru52). I po drugie, prawo pierwokupu53 zabytku sprzedawanego na aukcji54, z którego korzysta się przez oświadczenie 50 Członkostwo w radzie powierniczej wygasa przed upływem kadencji w razie śmierci, zrzeczenia się członkostwa, skazania prawomocnym wyrokiem na utratę praw publicznych, ubezwłasnowolnienia oraz odwołania z powodu niewykonywania obowiązków członka wynikających z ustawy lub regulaminu. Członkom rady powierniczej mogą przysługiwać – stanowiące wydatki muzeum – zwrot kosztów przejazdów i wynagrodzenie. Dyrektor muzeum przyznaje zwrot kosztów przejazdów, jeśli środki na ten cel ujęte są w planie finansowym muzeum na dany rok. Organ założycielski przyznaje wynagrodzenie i ustala jego wysokość, ale nie może być ono wyższe niż 50% (dla przewodniczącego) lub 45% (dla pozostałych członków) minimalnego wynagrodzenia za pracę (na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z 11 września 2015 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2016 r. jest to obecnie 1850 PLN). 51 Jak twierdzi Patrycja Antoniak, zamiarem ustawodawcy było ograniczenie prawa pierwszeństwa do obrotu profesjonalnego, a zatem nie obejmowałoby ono wówczas sprzedaży okazjonalnej lub dokonywanej przez przedsiębiorcę, którego przedmiot działalności polega na sprzedaży rzeczy używanych. 52 W praktyce zgłoszenie tego rodzaju dla celów dowodowych przybrać powinno formę pisemnego oświadczenia woli osób upoważnionych do reprezentowania muzeum rejestrowanego, jak zauważa Rafał Golat (Nowe zasady działalności muzealnej w kontekście zadań samorządu terytorialnego w periodyku „Muzealnictwo”, 2004, nr 45, s. 199–208 53 Zgodnie z art. 602 par. 1 zd. 1 kodeksu cywilnego prawa pierwokupu nie można przenieść na inny podmiot. 54 Umowa zawarta z osobą trzecią (inny niż muzeum rejestrowane podmiot, który wygrał w aukcji) jest umową warunkową. Rzecz jasna, sam organizator aukcji 315

Dawid Bulak

złożone niezwłocznie po licytacji, ale nie później niż do zakończenia całej aukcji (w razie złożenia oświadczenia przez więcej niż jedno muzeum obowiązuje zasada prior tempore potior iure55).

Muzealia Ustawa określa muzealia mianem dobra narodowego. Przez wprowadzenie definicji legalnej56 akt prawny w poczet muzealiów zalicza rzeczy ruchome i nieruchomości stanowiące własność muzeum (w przypadku muzeum nieposiadającego osobowości prawnej – stanowiące własność podmiotu, który je utworzył) oraz wpisane do inwentarza muzealiów57. Muzea państwowe i samorządowe mogą dokonywać zamiany, sprzedaży lub darowizny muzealiów po uzyskaniu pozwolenia nie jest zobowiązany do kontaktowania się ze wszystkim muzeami rejestrowanymi. Jak wskazuje Monika Drela, oświadczenie może zostać złożone ustnie lub pisemnie, osobiście przez przedstawiciela muzeum rejestrowanego obecnego na aukcji (choć muzeum rejestrowane nie musi samo uczestniczyć w licytacji), a także przez telefon lub z wykorzystaniem środka masowego komunikowania. W przypadku aukcji internetowych należy opowiedzieć się za dopuszczalnością skierowania do organizatora aukcji zawiadomienia na drodze elektronicznej (e-mail). 55 Choć ustawodawca nie wypowiedział się w kwestii skutków zgłoszenia przez więcej niż jedno muzeum zamiaru zakupu (prawo pierwszeństwa), to wydaje się, że należy przyjąć również i w takiej sytuacji zasadę prior tempore potior iure. 56 Pojęcie muzealiów w polskim ustawodawstwie pojawiło się dopiero w ustawie z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (art. 61. Dobra kultury, zgromadzone w muzeach bądź w zarejestrowanych kolekcjach, stanowią muzealia w rozumieniu niniejszej ustawy.). 57 Na gruncie art. 21 rysuje się ciekawy problem zakresów pojęć „muzealiów” i „zabytków” z uwagi na to, że art. 21 ust. 2 stanowi delegację do wydania rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w sprawie ewidencjonowania zabytków w muzeach oraz z tej przyczyny, że w samej ustawie o muzeach słowo „zabytek” pojawia się osiem razy (w kontekście ich gromadzenia będącego celem muzeum czy prawa pierwszeństwa i pierwokupu zabytków, a także w kontekście bezzwłocznego wpisu do rejestru zabytków muzealiów-nieruchomości w momencie likwidacji muzeum). Słusznie zatem zauważa Patrycja Antoniak w swoim komentarzu, że zgodzić należy się z postulatem środowisk muzealniczych podnoszącym konieczność ujednolicenia nomenklatury. 316

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Minister udziela pozwolenia na wniosek dyrektora muzeum zaopiniowany przez radę muzeum po zasięgnięciu opinii Rady do Spraw Muzeów58. Ustawa zastrzega, że środki uzyskane ze sprzedaży muzealiów przeznaczone mogą być wyłącznie na uzupełnienie zbiorów59. Pozwolenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego niezbędne jest też przy skreśleniu muzealium z księgi inwentarzowej muzeum państwowego lub samorządowego. Jest to kolejny, po wyżej wymienionym pozwoleniu, przejaw sprawowanego przez ministra nadzoru nad muzeami. Pozwolenie to wydawane jest na wniosek dyrektora muzeum w razie zmiany statusu prawnego muzealium lub błędu w zapisie inwentarzowym, przy czym – w tym drugim przypadku skreślenie może być też nakazane decyzją ministra wydaną po uzgodnieniu z Radą do Spraw Muzeów. Jak przewiduje treść rozporządzenia Ministra Kultury z 30 sierpnia 2014 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach, skreślenie dotyczące muzealiów utraconych na skutek kradzieży lub zaginięcia może być dokonane najwcześniej po upływie trzech lat od prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Art. 25 ustawy o muzeach wprowadza zasadę odpłatności za przygotowanie i udostępnianie zbiorów do celów innych niż zwiedzanie. Ustawodawca wymienia przykładowe (na co wskazuje zwrot „w szczególności”) sytuacje, w których opłaty takie się pobiera 58 A rt. 21 ust. 3, który przewiduje konieczność zasięgnięcia opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa w sprawach z zakresu jej działania (izby pamięci narodowej oraz muzea walk i martyrologii) jest wadliwie skonstruowany, bowiem jego literalna wykładnia prowadziłaby do uznania, że udziela ona opinii zarówno dyrektorowi muzeum przed złożeniem wniosku, jak i ministrowi podczas jego rozpatrywania. Należy jednak zgodzić się z Patrycją Antoniak, która – dając prymat wykładni funkcjonalnej – sugeruje ograniczenie roli Rady OPWiM do wydania opinii równolegle z Radą do Spraw Muzeów na potrzeby ministra. 59 Jak wskazuje Patrycja Antoniak w swoim komentarzu, pozwolenie stanowi formę administracyjnoprawnej reglamentacji obrotu muzealiami. Obowiązek jego uzyskania ciąży tylko na muzeach państwowych i samorządowych (instytucjach kultury w rozumieniu ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Złożenie przez dyrektora muzeum wniosku tworzy sprawę administracyjną, a jej rozstrzygnięcie powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. 317

Dawid Bulak

(kopiowanie, sporządzanie reprodukcji lub fotografii, przygotowywanie zbiorów do wypożyczenia i wreszcie – wypożyczenie). Kompetencję do ustalenia jej wysokości ma dyrektor muzeum, któremu pozostawiono także (w uzasadnionych przypadkach) możliwość ustalenia opłaty na poziomie ulgowym lub zwolnienia z tej opłaty. W ustępie trzecim statuuje się zakaz pobierania opłat za wypożyczenia muzealiów pomiędzy muzeami krajowymi. Zakaz ten dotyczy również wypożyczeń między muzeami z siedzibą w Szwajcarii, państwach członkowskich UE oraz EFTA, pod warunkiem wzajemności. Co istotne dla konsumentów, nie jest „przygotowaniem i udostępnianiem zbiorów do celów innych niż zwiedzanie” fotografowanie i filmowanie eksponatów składających się na ekspozycje powszechnie dostępne, co oznacza, że przepis art. 25 nie może stanowić podstawy do pobierania od zwiedzających dodatkowych opłat za takie czynności. Dodatkowo, na skutek wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o sygnaturze XVII AmC 1145/0960 (wydanego 5 marca 2010 r.), Prezes UOKiK wpisał do tzw. rejestru klauzul abuzywnych (właśc. rejestru postanowień wzorców umownych uznanych za niedozwolone) postanowienie regulaminowe o treści Zabrania się fotografowania i filmowania eksponatów oraz sal ekspozycyjnych bez uzyskania pozwolenia dyrektora Muzeum. Fotografowanie możliwe jest po uzyskaniu zgody i uiszczeniu opłaty61. Art. 25a przewiduje możliwość utrwalania i przechowywania na informatycznych nośnikach danych62 wizerunków muzealiów. Przepis ten statuuje dwie zasady – zasadę odpłatności w zakresie udostępniania wizerunków muzealiów z wykorzystaniem informatycznych nośników danych oraz – zasadę bezpłatności w zakresie bezpośredniego dostępu do wizerunków muzealiów drogą elektroniczną. 60 Sprawa dotyczyła Muzeum Regionalnego im. Dzieci Wrzesińskich we Wrześni. 61 Jak wskazuje Piotr Waglowski (www.vagla.pl), stosowanie takich klauzul – również przez inne muzea – może być uznane za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów; http://prawo.vagla.pl/node/9027 (dostęp: 15.02.2016). 62 „Informatyczny nośnik danych” jest – wedle ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne – materiałem lub urządzeniem służącym do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej. Będą nimi przykładowo pamięć USB (popularny pendrive) lub płyta kompaktowa (CD). 318

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

Także tutaj kompetencję do ustalenia wysokości opłaty oraz (w uzasadnionych przypadkach) ustalenia opłaty ulgowej bądź zwolnienia z opłaty, posiada dyrektor muzeum63. Art. 26 określa zasady postępowania z muzealiami w przypadku likwidacji muzeum samorządowego. Przepis ten, w nawiązaniu do art. 5 ust. 4, potwierdza zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego, która utworzyła lub przejęła muzeum, do zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonym zbiorom przejawiającego się tu konkretnie w zapewnieniu warunków należytego przechowywania. Ustawodawca, mając na uwadze nałożony na JST obowiązek, przyznaje prawo pierwszeństwa nabycia muzealiów64, zastrzegając jednocześnie, że gdy muzeum zostało utworzone w drodze komunalizacji mienia państwowego, to nabycie następuje nieodpłatnie. Prawo to realizuje organ wykonawczy65 gminy, powiatu lub województwa. W sytuacji nieskorzystania z omawianego prawa jednostka samorządu terytorialnego po uzgodnieniu z wojewodą rozstrzyga o dalszym przeznaczeniu muzealiów66. Art. 27 przewiduje, że szczegółowe zasady postępowania z muzealiami w razie likwidacji muzeum państwowego (a więc nie tylko tych, których założycielem był minister67) określa każdorazowo minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii Rady do Spraw Muzeów. Przepis wprost stanowi, że rozstrzygnięcie to ma postać decyzji administracyjnej. 63 Co istotne, jak wskazuje Patrycja Antoniak, art. 25a stosuje się także do muzeów prywatnych. 64 Jak słusznie zauważa Rafał Golat, ustawodawca nie precyzuje o jakie „muzealia” tutaj chodzi, ale należy przyjąć, że prawo pierwszeństwa dotyczy jedynie tych muzealiów, które były wpisane do muzealnego inwentarza. 65 Prawo to jest realizowane przez organ wykonawczy JST, ale w rzeczywistości muzealium nabywa sama jednostka samorządu terytorialnego, bowiem jej organ wykonawczy nie jest wyposażony w odrębną podmiotowość prawną. 66 Jak twierdzi Patrycja Antoniak jest kwestią kontrowersyjną forma prawna takiego rozstrzygnięcia, bowiem następuje ono w ramach nadzoru założycielskiego i z tej przyczyny nie można mu – co do zasady – przypisać formy decyzji administracyjnej. 67 Jest to zatem wyraz nadzoru nad muzeami (art. 8), a nie nadzoru założycielskiego nad konkretnym muzeum (art. 5), o czym słusznie wspomina Patrycja Antoniak w swoim komentarzu. 319

Dawid Bulak

Według art. 28 muzealia-nieruchomości w momencie likwidacji muzeum podlegają bezzwłocznie wpisowi do rejestru zabytków, o ile nie wejdą w skład innego muzeum. Widoczne jest tutaj wyraźne powiązanie między regulacjami zawartymi w ustawie o muzeach i ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem zgodnie z drugą z nich, po pierwsze – do rejestru zabytków nie wpisuje się zabytku wpisanego do inwentarza muzeum i po drugie – zabytek wpisany do rejestru zabytków jest z niego wykreślany, gdy umieści się go w inwentarzu muzeum. Jak określa to Patrycja Antoniak, opisywany przepis potwierdza równoważność stopnia ochrony przysługującego zabytkom nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków oraz zabytkom nieruchomym wpisanym do inwentarza muzealiów. W art. 29 znajduje się regulacja odnosząca się do możliwości przenoszenia muzealiów poza teren muzeum, w którym wpisane są do inwentarza. Przeniesienie takie może mieć miejsce na potrzeby wypożyczenia innemu muzeum czy konserwacji, badań i zapewnienia bezpieczeństwa, a także w celu ekspozycji na wystawach. W wymienionych enumeratywnie przypadkach zgody udziela dyrektor muzeum. W innych sytuacjach przeniesienie może mieć miejsce, o ile nie wpłynie ujemnie na działalność statutową muzeum po spełnieniu wymogu zgody kwalifikowanej, to jest wyrażonej przez dyrektora muzeum i założyciela (minister, kierownik urzędu centralnego, JST, osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej). Doprecyzowanie omawianej regulacji stanowi rozporządzenie68, które zobowiązuje do sporządzenia dokumentacji wizualnej przed przeniesieniem oraz do zawarcia pisemnej umowy między dyrektor muzeum a podmiotem przyjmującym muzealia określającej, w której strony określają warunki transportu i przechowywania. Rozporządzenie przewiduje też konieczność stwierdzenia przeniesienia protokołem zdawczo-odbiorczym oraz uzyskiwania pisemnej zgody dyrektora muzeum, w którym muzealia wpisane są do inwentarza na potrzeby wykonywania prac konserwatorskich. Szczególną ochronę zapewnia się w razie przeniesienia poza granicę kraju, bo w takich przypadkach transport odbywa się pod opieką kuriera muzealnego. 68 Obecnie obowiązuje – wydane na podstawie art. 29 ust. 2 – trzecie z kolei Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 15 maja 2008 r. w sprawie warunków, sposobu i trybu przenoszenia muzealiów. 320

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

Art. 30 wyłącza spod egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego w sądowym lub administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym muzealia wpisane do inwentarzy muzeów państwowych i samorządowych. Ratio legis tej regulacji jest wzgląd na ochronę interesu publicznego, bo – jak wskazano w art. 21 – muzealia stanowią dobro narodowe. Z treści przepisu, a contrario, wynika, że wyłączenia tego nie stosuje się do muzeów prywatnych – w nich bowiem muzealia stanowią własność założyciela. Rozdział czwarty ustawy zamyka art. 31, w którym stanowi się, że przepisy tego rozdziału nie naruszają przepisów o ochronie narodowego zasobu archiwalnego oraz przepisów regulujących zasady zbywania mienia komunalnego. Uzasadnienie tego zapisu wynika stąd, że ustawa o muzeach stanowi lex generalis dla ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z samej istoty lex specialis wynika natomiast, że wprowadza ona szczególne (odmienne) uregulowania.

Ochrona prawna rzeczy ruchomych o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej wypożyczonych z zagranicy na wystawę czasową organizowaną na terytorium RP Rozdział 4a wprowadzony został ustawą z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów69. Rzecz ruchoma o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, która jest wypożyczana z zagranicy na wystawę czasową organizowaną na terytorium RP, może zostać objęta ochroną prawną trwającą nie dłużej niż 12 miesięcy od dnia wwiezienia, jeżeli70: (1) jej przywóz 69 W uzasadnieniu czytamy o celu dodania nowego rozdziału: W nowelizacji proponuje się, aby do ustawy (…) dodać rozdział (…), w którym znajdą się przepisu regulujące instytucję zabezpieczenia przed konfiskatą wwiezionych na teren RP eksponatów wystawowych. 70 Sześć wymienionych przesłanek musi być spełnione łącznie – jak wskazuje się w uzasadnieniu: Należy zauważyć, że niewystąpienie choćby jednej z ww. przesłanek zaistnienia ochrony prawnej spowoduje, że nie będzie ona (rzecz ruchoma – przyp. aut.) mogła być objęta ochroną prawną. 321

Dawid Bulak

leży w interesie publicznym, (2) nie znajduje się na terytorium RP71, (3) jej przywóz jest zgodny z prawem72, (4) nie została wywieziona z terytorium RP niezgodnie z prawem73, (5) zorganizowanie wystawy czasowej bez objęcia tej rzeczy ochroną prawną nie byłoby możliwe lub skutkowałoby nieproporcjonalnie wysokimi kosztami jej wystawienia w stosunku do kosztów zorganizowania wystawy, (6) wystawa czasowa organizowana jest przez organizatora będącego instytucją kultury74 albo muzeum niebędącym instytucją kultury wpisanym do wykazu muzeów75. Ochrona prawna ustaje, gdy upłynął okres ochrony lub z dniem wywiezienia z terytorium RP. Natomiast ochrona prawna ustaje z mocą wsteczną (od dnia wwiezienia) w razie ujawnienia, że nie były spełnione przesłanki nr 3 lub nr 476. 71 Jak wskazuje się w uzasadnieniu: Z samej istoty instytucji wynika (…), iż nie obejmuje ona rzeczy ruchomej, która znajduje się na terytorium RP, w okresie, w którym wniosek o objęcie ochroną jest rozpatrywany. 72 Jak wskazuje się w uzasadnieniu: Chodzi tu o sytuacje, w których import (…) jest niezgodny zarówno z prawem polskim, jak i wspólnotowym lub międzynarodowym. Powoływanie się na ochronę prawną nie będzie bowiem w takiej sytuacji skuteczne. Dlatego w sytuacji pojawienia się uzasadnionych podejrzeń co do możliwości zaistnienia niezgodności z prawem importu (…) rzeczy te nie zostaną objęte ochroną prawną. 73 Jak wskazuje się w uzasadnieniu: Rozwiązanie to w praktyce nakłada na podmiot rozpatrujący wniosek obowiązek sprawdzenia czy rzecz ruchoma (…) nie figuruje w Katalogu strat wojennych, Krajowym wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem oraz czy nie toczą się w stosunku do niej rokowania restytucyjne. 74 Chodzi o „instytucję kultury” w rozumieniu ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a zatem państwową instytucję kultury (tworzoną przez ministra lub kierownika urzędu centralnego) oraz samorządową instytucję kultury (tworzoną przez jednostki samorządu terytorialnego). 75 Chodzi o wykaz prowadzony w BIP przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na podstawie art. 5b ustawy o muzeach. 76 Jak wskazuje się w uzasadnieniu: Rozwiązanie to będzie eliminowało zagrożenia, że na podstawie przepisów (…) nowelizacji będą objęte ochroną prawną przywiezione do RP dobra kultury będące stratami wojennymi lub pochodzące z kradzieży. W przypadku uzyskania informacji o niespełnieniu warunków,

322

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

Ochrona prawna polega na tym, że rzecz ruchoma nią objęta nie podlega ani zajęciu w celu zabezpieczenia (w postępowaniu cywilnym i administracyjnym, a także – w zakresie kar majątkowych, środków karnych o charakterze majątkowym oraz roszczeń o naprawienie szkody – w postępowaniu karnym), ani egzekucji (w sądowym i administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym)77. Organizator wystawy składa ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego wniosek78 o objęcie ochroną prawną co najmniej na 6 miesięcy przed planowanym wwiezieniem na terytorium RP79. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego udostępnia na stronie podmiotowej w BIP treść wniosku oraz określa termin (nie krótszy niż 30-dniowy) na zgłaszanie zastrzeżeń minister ma obowiązek (po zasięgnięciu opinii państwowej instytucji kultury wyspecjalizowanej w zakresie muzealnictwa i ochrony zbiorów) niezwłocznego poinformowania organizatora o ustaniu ochrony prawnej. 77 Jak wskazuje się w uzasadnieniu: W praktycznym aspekcie będzie to (…) przede wszystkim ochrona przed zabezpieczaniem lub egzekwowaniem różnego rodzaju roszczeń cywilnoprawnych lub administracyjnoprawnych należności pieniężnych albo obowiązków o charakterze niepieniężnym, które mogą wprawdzie dotyczyć podmiotu zagranicznego wypożyczającego dany eksponat, ale, co do zasady, nie będą bezpośrednio związane z samym eksponatem. Te roszczenia, należności czy obowiązki będą zatem mogły być dochodzone z innych składników majątku podmiotu zagranicznego (dłużnika czy zobowiązanego), ale już nie z samego eksponatu, który nie może być traktowany jedynie jako łatwy do zabezpieczenia interesów wierzyciela składnik majątku podmiotu zagranicznego. 78 Wzór wniosku i dokumenty stanowiące jego załączniki określa Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. w sprawie wniosku o objęcie ochroną prawną rzeczy ruchomej o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, wypożyczanej z zagranicy na wystawę czasową organizowaną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 79 W razie stwierdzenia braków formalnych minister wzywa do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie (nie krótszym niż 7-dniowy, ale nie dłuższym niż 30-dniowy) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Jest to zatem regulacja stanowiąca lex specialis wobec art. 64 par. 2 KPA, gdzie termin ten byłby jedynie 7-dniowy. Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 31b ust. 8 w sprawie o objęcie ochroną prawną przepisów KPA nie stosuje się wcale.

323

Dawid Bulak

(wraz z dokumentami uprawdopodobniającymi te zastrzeżenia) co do spełnienia przesłanek nr 1, 2, 3 lub 480. Zgłoszenie zastrzeżenia powoduje powstanie obowiązku ministra do wezwania organizatora do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (w terminie wyznaczonym wedle zakresu dla terminu uzupełnienia braków formalnych wniosku). Treść takiego uzupełnionego wniosku publikuje się w BIP. Po upływie terminów minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego zasięga opinii państwowej instytucji kultury wyspecjalizowanej w zakresie muzealnictwa i ochrony zbiorów w sprawie spełnienia przesłanek do objęcia ochroną prawną. Informacja o objęciu lub nieobjęciu ochroną prawną udostępniana jest w BIP. Na organizatorze ciąży obowiązek niezwłocznego zawiadomienia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o wwiezieniu i wywiezieniu rzeczy ruchomej objętej ochroną prawną 81. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego prowadzi i aktualizuje ewidencję82 rzeczy ruchomych objętych ochroną prawną w formie kart ewidencyjnych. Ewidencja zawiera określenie rzeczy ruchomej, imię i nazwisko autora, planowany termin 80 Zgłaszającym może być osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Możliwość zgłaszania zastrzeżeń ma istotne znaczenie nie tylko dla sprawdzenia zasadności wniosku, ale i dla zabezpieczenia ewentualnych interesów podmiotów trzecich. Warto zaznaczyć, że zgłaszający nie może zgłaszać zastrzeżeń co do przesłanek nr 5 i nr 6. 81 Wzory zawiadomień określa Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. w sprawie wzoru zawiadomienia o wwiezieniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wzoru zawiadomienia o wywiezieniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rzeczy ruchomej o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, wypożyczanej z zagranicy na wystawę czasową organizowaną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, objętej ochroną prawną. 82 Wzór karty ewidencyjnej określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. W sprawie wzoru karty ewidencyjnej rzeczy ruchomej o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, wypożyczanej z zagranicy na wystawę czasową organizowaną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, objętej ochroną prawną.

324

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

wwiezienia i wywiezienia, dane właściciela lub posiadacza wypożyczającego, dane dotyczące wystawy czasowej i jej organizatora oraz informację o ustaniu ochrony prawnej spowodowanym uzyskaniem informacji o niespełnieniu przesłanek nr 3 lub nr 4. Ewidencja ta jest udostępniana w BIP z wyjątkiem „planowanego terminu wwiezienia i wywiezienia”, co uzasadnione jest względami bezpieczeństwa.

Kto pracuje w muzeum? O każdej instytucji stanowią ludzie, wśród obowiązków których, zawarta jest dbałość o rozmaite aspekty jej funkcjonowania. I tak na liście płac muzeum znajdować się będą pracownicy wykonujący zadania niemerytoryczne oraz świadczący usługi wtórne wobec głównego celu muzeum (np. konserwator, sprzątacz, ochroniarz, księgowy, audytor, prawnik czy pracownik sprzedaży lub sekretariatu)83. Oprócz wyżej wymienionych trzonem muzeum będą także tzw. muzealnicy84, o których mowa w rozdziale piątym ustawy z 21 listopada 1996 r. zatytułowanym Pracownicy muzeów. W art. 32 83 Na przykładzie Regulaminu Organizacyjnego Muzeum Narodowego w Krakowie (Załącznik do Zarządzenia Nr 13 Dyrektora Muzeum Narodowego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2015 r.) dostępnego w sieci Internet pod adresem witryny Biuletynu Informacji Publicznej w Małopolsce (źródło: www.bip.malopolska.pl/mnkrakow w zakładce „Prawo”) można wyróżnić w wewnętrznej strukturze organizacyjnej muzeum „działy”, takie jak Dział Eksploatacji, Dział Finansowo-Księgowy oraz „inne komórki organizacyjne”, takie jak Biuro Obsługi Klienta, Kancelaria, Sekcja ds. Zamówień Publicznych, Sekcja Systemów Energetycznych, Sekcja Utrzymania Ruchu, Wewnętrzna Służba Ochrony, Zespół Relacji Zewnętrznych, a także „samodzielne stanowiska pracy”, takie jak stanowisko ds. PPOŻ. 84 Muzealnik w Klasyfikacji zawodów i specjalności jest oznaczony kodem 262102 (podstawą prawną Klasyfikacji jest rozporządzenie ministra właściwego do spraw pracy wydane na podstawie art. 36 ust. 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Klasyfikacja ta jest narzędziem dla gromadzenia, porządkowania i analizy danych statystycznych o pracach podejmowanych przez osoby dorosłe w celu uzyskania dochodu i wykorzystywana jest dla prowadzenia polityki zatrudnienia i edukacji oraz dla realizacji celów operacyjnych z zakresu pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego i szkoleń (źródło: www.mpips.gov.pl).

325

Dawid Bulak

wprowadza się pojęcie zawodowej grupy muzealników85, którą tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach, na których realizuje się zadania związane z (1) gromadzeniem i naukowym opracowywaniem zbiorów, (2) urządzeniem wystaw i udostępnianiem zbiorów do celów edukacyjnych i naukowych, (3) organizowaniem badań i ekspedycji naukowych, w tym archeologicznych oraz (4) prowadzeniem działalności edukacyjnej, artystycznej, upowszechniającej kulturę lub wydawniczej. W ustawie zastrzeżono, że muzealników zatrudnia się na stanowiskach o następujących nazwach: (1) kustosz dyplomowany, (2) kustosz, (3) adiunkt i (4) asystent86. Ustawa wprowadza także funkcję kuratora wystawy, a pełni ją muzealnik, któremu powierzono zadanie z zakresu urządzania 85 Jak czytamy w materiałach PFRON: „Zazwyczaj muzealnik pracuje w pomieszczeniach biurowych, salach ekspozycyjnych, magazynach muzealnych. Zwykle jego stanowisko pracy jest wyposażone w komputer z Internetem. Oprócz pracy biurowej wykonuje czynności związane z organizacją i montażem wystaw. Charakter jego pracy wymaga częstych wyjazdów, a także prowadzenia zajęć poza godzinami pracy (najczęściej są to dyżury niedzielne). 86 Wskazać należy, że dodana przez autora numeracja nie oznacza, że poszczególne elementy z dwóch zbiorów muszą bezwzględnie sobie odpowiadać (przykładowo: nie jest tak, że (1) kustosz dyplomowany nie może (4) prowadzić działalności edukacyjnej, artystycznej, upowszechniającej kulturę lub wydawniczej. Warto tu wskazać, że Sąd Najwyższy w wyroku z 3 września 2013 r. (I PK 37/13) uznał adiunkta i kustosza za tytuły zawodowe muzealników, a nie stanowiska pracy. Orzeczenie to pojawiło się na kanwie wątpliwości praktycznych – chodziło o to, czy są to stanowiska w rozumieniu prawa pracy, z którymi wiąże się wykonywanie pracy określonego rodzaju, czy też są to tytuły zawodowe odzwierciedlające tylko i wyłącznie poziom kwalifikacji. Bowiem ani ustawa, ani rozporządzenie nie definiują powinności pracowniczych odrębnie dla asystenta, adiunkta, kustosza i kustosza dyplomowanego. Tymczasem na gruncie prawa pracy „stanowisko pracy” to wyraźnie określony i charakterystyczny dla tego stanowiska zakres obowiązków. SN stwierdził, że ustawa o muzeach ma na celu określenie specjalizacji i rangi posady, a tym samym określenia te są tytułami zawodowymi. Oznacza to, że maksymalny wykaz zadań określony jest w art. 2 ustawy i samo zatrudnienie w charakterze kustosza czy adiunkta nie oznacza powierzenia mu określonego rodzaju pracy (zatem mogą oni wykonywać prace różnego rodzaju i zajmować różne stanowiska w zależności od rodzaju powierzonych im obowiązków pracowniczych). O stanowisku asystenta decydują wobec tego konkretne obowiązki, a nie zaliczenie go do grupy asystentów. 326

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

wystawy (polegające na autorskim opracowaniu i zorganizowaniu wystawy oraz merytorycznym nadzorze nad nią). Wprowadzony przez ustawę porządek wymienienia poszczególnych stanowisk, na których zatrudnia się pracowników należących do zawodowej grupy muzealników nie jest przypadkowy i wiąże się z kwalifikacjami, których wymaga się od osoby aspirującej do bycia zatrudnioną na określonym stanowisku. Od 30 listopada 2015 r., a także i w aktualnym stanie prawnym, kwalifikacje te określa się ustawowo87. Na stanowisku kustosza dyplomowanego może być zatrudniona osoba posiadająca: [a] stopień naukowy doktora w dziedzinie związanej z zakresem gromadzonych w muzeum zbiorów lub stopień doktora sztuki w tej dziedzinie, [b] dorobek zawodowy w zakresie działalności muzealniczej oraz [c] co najmniej 3-letni staż pracy w muzeach lub w znajdujących się poza terytorium RP podmiotach prowadzących działalność muzealniczą. Na stanowisku kustosza może być zatrudniona osoba posiadająca: [a] dyplom ukończenia studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich związanych z zakresem gromadzonych w muzeum zbiorów, [b] dyplom ukończenia studiów podyplomowych związanych z zakresem gromadzonych w muzeum zbiorów lub dorobek zawodowy w zakresie działalności muzealniczej oraz [c] co najmniej 2-letni staż pracy w muzeach lub w znajdujących się poza terytorium RP podmiotach prowadzących działalność muzealniczą. Na stanowisku adiunkta może być zatrudniona osoba posiadająca dyplom ukończenia studiów drugiego stopnia lub jednolitych 87 Zmianę w tym zakresie wprowadzono ustawą z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów, która dodała art. 33a, 33b, 33c oraz 33a, 33b, 33c i 33d. Przed omawianą nowelizacją obowiązywał art. 32 ust. 4 (teraz wykreślony) statuujący zobowiązanie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia „wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania w muzeach stanowisk oraz sposobu ich stwierdzania” w drodze rozporządzenia. Od początku obowiązywania ustawy o muzeach w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej czterokrotnie ogłaszano takie rozporządzenia (rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z 26 czerwca 1998 r. i 9 marca 1999 r. oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 13 maja 2008 r. i 7 sierpnia 2012 r.). 327

Dawid Bulak

studiów magisterskich związanych z zakresem gromadzonych w muzeum zbiorów. Na stanowisku asystenta może być zatrudniona osoba posiadająca dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia związanych z zakresem gromadzonych w muzeum zbiorów. Muzea mogą też zatrudniać specjalistów w zawodach dotyczących działalności muzealniczej, którzy będą realizować zadania związane z (1) przechowywaniem i katalogowaniem gromadzonych zbiorów, (2) zabezpieczaniem i konserwacją zbiorów, w tym zabytków nieruchomych oraz nieruchomych obiektów kultury materialnej i przyrody, (3) zapewnieniem właściwych warunków zwiedzania muzeum i korzystania ze zbiorów. Specjalistów zatrudnia się na jednym z trzynastu stanowisk: starszego konserwatora, konserwatora, adiunkta konserwatorskiego, starszego asystenta konserwatorskiego, asystenta konserwatorskiego, starszego dokumentalisty, dokumentalisty, młodszego dokumentalisty, starszego renowatora, renowatora, renowatora przyuczonego, młodszego renowatora, przewodnika muzealnego88. Muzea prowadzące lub koordynujące prace naukowe mogą zatrudniać pracowników naukowych i badawczo-technicznych na zasadach określonych w ustawie z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (art. 33)89. Warto przy tym wskazać, że pracowników naukowych i badawczo-technicznych – podobnie jak 88 Ustawa pomija wskazanie wymaganych kwalifikacji dla trzech stanowisk (młodszy dokumentalista, młodszy renowator, przewodnik muzealny). Przyczyny tego pominięcia wskazane są w druku nr 2331 Sejmu VII kadencji (pismo z 14 kwietnia 2014 r.; uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów), gdzie czytamy, że Jednocześnie zniesiono wymogi kwalifikacyjne na stanowiskach młodszego dokumentalisty, młodszego renowatora i przewodnika muzealnego z uwagi na fakt, że osoby, które zostaną zatrudnione w muzeum na tych stanowiskach, powinny posiadać wykształcenie średnie lub zasadnicze zawodowe niezbędne do wykonywania powierzonych im zadań. 89 Jak słusznie wskazuje Patrycja Antoniak w swoim komentarzu, ustawa z 1985 r. utraciła moc z dniem 1 października 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytucjach badawczych. Zasady zatrudniania, do których odsyła art. 33 znajdują się w rozdziale 9 zatytułowanym „Pracownicy instytutu” (art. 39–66). 328

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

muzealników – obowiązuje przestrzeganie ogólnie przyjętych norm etyki zawodowej90, co wynika z odpowiedniego stosowania art. 34. Obowiązek stwierdzenia wymaganych kwalifikacji należy do pracodawcy, który czyni to na podstawie taksatywnie wymienionych świadectw pracy, dyplomów poświadczających zdobyte wykształcenie, świadectw lub zaświadczeń o ukończeniu kursów, szkoleń specjalistycznych, praktyk zawodowych oraz – co dotyczy wyłącznie kustosza dyplomowanego i kustosza – zaświadczeń o posiadaniu dorobku zawodowego91. Do stażu pracy zalicza się okresy zatrudnienia na stanowiskach, na których realizuje się zadania związane z działalnością muzealniczą, naukową, upowszechnianiem kultury lub ochroną zabytków i opieką nad zabytkami w muzeach, instytucjach kultury innych niż muzea, archiwach, uczelniach, instytutach naukowych, instytucjach badawczych, urzędach administracji 90 Przykładowo: Kodeks Etyki ICOM dla Muzeów, który wyraża „tylko reguły minimalne”, można uznać za powszechnie przyjęte normy etyki zawodowej. Przystąpienie do ICOM i zgoda na opłacanie corocznych składek na rzecz ICOM oznacza akceptację kodeksu. Z jego treści warto przytoczyć treść reguły 2.17 (Pracownicy muzeum, członkowie ich rodzin i osoby im bliskie, nie powinny nabywać przedmiotów usuniętych ze zbiorów muzeów, za które są odpowiedzialni), reguły 2.26 (Zabrania się pracownikom muzeum, członkom organów zarządzających i nadzorujących, członkom ich rodzin i ich bliskim jakiegokolwiek użytkowania, nawet czasowego, przedmiotów należących do muzeum), reguły 8.5 (Osoby uprawiające zawód muzealnika nie powinny uczestniczyć, bez względu na okoliczności, bezpośrednio lub pośrednio, w nielegalnym obrocie lub handlu dobrami naturalnymi lub kultury) czy reguły 8.6 (Osoby uprawiające zawód muzealnika muszą traktować jako poufne informacje uzyskane w czasie ich pracy. Co więcej, informacja o przedmiotach sprowadzonych do muzeum celem ich identyfikacji jest poufna i nie wolno jej ogłaszać, ani przekazywać jakiejkolwiek innej instytucji lub osobie bez upoważnienia właściciela). 91 Aspirujący do stanowiska kustosza dyplomowanego lub kustosza wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia składa dokumenty potwierdzające dorobek zawodowy. Posiadanie dorobku zawodowego stwierdza minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii komisji kwalifikacyjnej. Komisja, jako organ opiniodawczo-doradczy ministra składający się z powoływanych i odwoływanych przez niego 5 członków, działa na podstawie uchwalonego przez siebie regulaminu (zatwierdzonego przez ministra). Przewodniczący komisji, wybierany przez komisję ze swojego składu, kieruje jej pracami. 329

Dawid Bulak

publicznej, państwowych lub samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz podmiotach znajdujących się poza terytorium RP prowadzących taką działalność.

Abstrakt W obcowaniu z dobrami kultury i zabytkami powinno się kierować zasadą ars longa, vita brevis. Przejaw tej zasady stanowi instytucja muzeum. W polskim systemie główną regulacją prawną w tym zakresie jest Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, która stanowi lex specialis wobec Ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Polski ustawodawca określił organizację muzeum, szczególny rodzaj muzeum (muzeum rejestrowane, któremu przysługują prawo pierwszeństwa zakupu oraz prawo pierwokupu), sposób obchodzenia się z muzealiami (udostępnianie, przenoszenie) – w tym także i po likwidacji, a ponadto zadania i kwalifikacje muzealników. W 2015 r. komentowany akt prawny został uzupełniony o ochronę prawną rzeczy ruchomych wypożyczonych z zagranicy na wystawę czasową.

Abstract Ars Longa, Vita Brevis. Museum as an Element of Cultural Heritage Protection System

In dealing with monuments and cultural properties, paramount importance must be given to the ars longa, vita brevis principle. Museum, as an institution, epitomizes that principle. The Museums Act of November 21, 1996 – which must be considered as the lex specialis in relation to the Act on Organizing and Running Cultural Activity of October 25, 1991 – is the key legislation that regulates museums ‘ position in Polish law. Polish legislator adopted rules of organizing museum, defined a distinctive kind of museum (the registered museum which has the priority right and the right of first refusal), created rules of handling collectibles (exhibition, transfer) – including cases 330

Ars longa, vita brevis. Muzeum jako element…

of museum liquidation, and determined tasks and qualifications for museum professionals. The 2015 reform changed the discussed act by adding the new institution – the protection of movable goods borrowed from abroad for a temporary exhibition.

Bibliografia Literatura • Adamiak P., Ustawa o muzeach. Komentarz, Warszawa 2012. • Dobosz P., Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997. • Golat R., Nowe zasady działalności muzealnej w kontekście zadań samorządu terytorialnego, „Muzealnictwo”, 2004, nr 45. • Pruszyński J., Ochrona zabytków w Polsce. Geneza, organizacja, prawo, Warszawa 1989. • Waltoś S., Kodeks Etyki ICOM dla Muzeów, Warszawa 2009. • Zeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007. • Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2014.

331

Rozdział XIX Piotr Lasik1

CZY RZECZYWIŚCIE D OBRZE ROZUMIEMY DEFINICJĘ MUZEUM?

Słowa kluczowe: ochrona i opieka zabytków, muzeum, organizacja not-for-profit, działalność gospodarcza, świadomi dysponenci zabytków Key words: protection and guardianship of monuments, museum, not-for-profit organization, business activity, aware monument’s owner

I. Wstęp Przeprowadzane w ostatnim czasie rozmowy z przedstawicielami środowiska konserwatorów zabytków2, pozwalają podejść do tematu podstawowych problemów ochrony zabytków w nowy, w mojej ocenie, sposób. Przedstawiciele administracji konserwatorskiej są zaangażowani w realizację każdej z ustanowionych przez prawodawcę form ochrony zabytków3, przez co są w stanie realnie ocenić efektywność 1 Doktorant na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, student II roku na kierunku Kuratorstwo i teorie sztuki na Uniwersytecie Artystycznym w Poznaniu. 2 Vide A. Jagielska-Burduk, P. Lasik, W. Szafrański, A. Szymańska-Palaczyk, N. Wenclewska, Mechanizmy prawne zarządzania dziedzictwem kultury – perspektywa organów ochrony zabytków, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański, P. Lasik (red.), Zogniskowany wywiad grupowy jako metoda badania prawa ochrony dziedzictwa kultury, Bydgoszcz 2016, s. 63–100. 3 Art. 4 i 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm.

Czy rzeczywiście dobrze rozumiemy definicję muzeum?

działań na rzecz zachowania dziedzictwa kulturowego. Jednocześnie potrafią dostrzec problemy, które skutecznie utrudniają lub nierzadko uniemożliwiają realizację powierzonych im przez ustawodawcę zadań. To co pojawia się w licznych wypowiedziach to podkreślenie niskiego poziomu świadomości społeczeństwa w zakresie potrzeby i istoty ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego4. Wpływa to negatywnie na współpracę konserwatorów z podmiotami prywatnymi, w których władaniu znajdują się obiekty zabytkowe. Zarówno podstawowym celem ochrony dziedzictwa kulturowego jak i przygotowanych przez ustawodawcę w tym celu aktów prawnych jest zabezpieczenie i przekazanie spuścizny przodków przyszłym pokoleniom. Drogą do realizacji takiego stanu rzeczy jest budowanie świadomości społecznej w zakresie wartości i ochrony dziedzictwa, a także zachowania substancji obiektów, które są tego dziedzictwa nośnikiem. Następuje to poprzez pogodzenie interesów prywatnych i publicznych. W sytuacji idealnej, w której możemy mówić o świadomych dysponentach zabytków, podmioty zarówno prywatne jak i instytucjonalne realizują ciążące nań zobowiązania wynikające ze sformułowanych przez ustawodawcę obowiązków opieki. Definiując świadomego dysponenta zabytków Alicja Jagielska-Burduk, wśród jego cech podstawowych wskazuje: posiadanie podstawowej wiedzy o otaczającym go świecie, zainteresowanie przedmiotem swojej własności lub posiadania, świadomość odpowiedzialności względem przyszłych pokoleń5. Taki świadomy dysponent nie tylko wykonuje obowiązki, które wynikają z przepisów prawa, ale ponadto ponosi koszty, które są związane z zarządzaniem zabytkiem, z tym zastrzeżeniem, że w określonych sytuacjach może liczyć na pomoc ze strony państwa6. W obecnej, trudnej sytuacji, gdy środowisko konserwatorskie skarży się na niespójność prawa ochrony zabytków, zbyt duże przeniesienie ciężaru legislacyjnego na akty wykonawcze, brak norm 4 A. Jagielska-Burduk, P. Lasik, W. Szafrański, A. Szymańska-Palaczyk, N. Wenclewska, Mechanizmy prawne zarządzania…, s. 65–66. 5 A. Jagielska-Burduk, Koncepcja świadomego dysponenta zabytków w polskim prawie ochrony zabytków, [w:] K. Zeidler (red.), Prawo ochrony zabytków, Warszawa–Gdańsk 2014, s. 313. 6 Ibidem. 333

Piotr Lasik

sankcjonujących oraz odpowiednich narzędzi nadzoru, które umożliwiałyby wywieranie na właścicielach zabytków obowiązków opieki7. Jest to tym trudniejsze, że ze względu na niedobór środków finansowych, po przeprowadzeniu matematycznej kalkulacji, właściciele stwierdzają czy wobec ciężaru ekonomicznego prac utrzymujących zabytkową substancje obiektu, bardziej opłacalne nie jest naruszyć sformułowane przez ustawodawcę nakazy czy zakazy. To oznacza, że budowanie postawy świadomego dysponenta zabytków jest szczególnie ważne. W ocenie moich rozmówców źródłem takiego stanu rzeczy jest niewyedukowanie społeczeństwa w zakresie estetyki oraz świadomości wartości dziedzictwa minionych pokoleń8. Choć kwestie estetyczne często ujmowane są subiektywnie, edukacja w ich zakresie jest pierwszym krokiem na drodze do efektywnej ochrony zabytków, drugim jest budowanie świadomości i wrażliwości społeczeństwa. Fundamentem do tego jest uczestnictwo w kulturze.

II. Rola muzeum jako instytucji kultury W szeregu instytucji, które prawodawca angażuje do działań na rzecz ochrony i opieki nad zabytkami, można wskazać jedną, która jest dysponentem zabytków, realizuje szczególną misję, a wśród swoich podstawowych zadań ma działalność edukacyjną. Jest nią muzeum, które różni się na tle innych podmiotów ogólnopaństwowych czy samorządowych, ponieważ jest instytucją kulturotwórczą, wielofunkcyjną i wyspecjalizowaną zarazem. Działalność edukacyjna stanowi jeden z fundamentów misji muzealnej9 i to właśnie w działalności tej instytucji upatrywałbym szans na poprawę świadomości społeczeństwa poprzez wspomniane aktywności i rozwój szeroko pojętego uczestnictwa w kulturze. W muzeum drzemie kapitał w postaci potencjału twórczego, innowacyjności oraz wiedzy, która czyni je uczestnikiem 7 A. Jagielska-Burduk, P. Lasik, W. Szafrański, A. Szymańska-Palaczyk, N. Wenclewska, Mechanizmy prawne zarządzania…, s. 80–83. 8 Ibidem, s. 65. 9 Art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 987 ze zm. 334

Czy rzeczywiście dobrze rozumiemy definicję muzeum?

życia publicznego, tworząc i proponując nowe „produkty” i „usługi” w dziedzinie edukacji, gospodarki wolnego czasu, oraz rozbudzania potrzeby kreatywności przez obcowanie ze sztuką10. Zarówno edukacja jak i komercjalizacja działalności muzeum nie spotyka się z pełnym poparciem środowiska muzealników. Muzeum stanowi dość wyspecjalizowaną instytucję kultury, którą można uznać za podmiot gospodarczy wykonywający nie tylko swoje zadania statutowe, ale także te bardziej angażujące w działalność gospodarczą zarówno w sektorze publicznym jak i skomercjalizowanym sektorze rynkowym. Już na tym tle zarysowuje się pewien rozdźwięk w tożsamości instytucjonalnej muzeum, która w pierwszej kolejności kreowana będzie przez ogół podmiotów mających wpływ na funkcjonowanie muzeum, a więc przede wszystkim przez organ administracji będący organizatorem muzeum, a w drugiej kolejności pozostałe władze ogólnopaństwowe czy samorządowe. Z drugiej strony tożsamość muzeum jest kształtowana przez rynek, który często traktowany jest przez muzealników jako źródło zagrożeń. W mojej ocenie spojrzeć nań należy raczej jak na nową szansę rozwoju. Wpływ tych dwóch instytucji na funkcjonowanie muzeum skutkuje kryzysem, który określić można jako impas wynikający z zawieszenia podmiotu między rynkiem, a organami administracji publicznej. Jako źródło tego kryzysu można wskazać dwie przyczyny. Zgodnie z brzmieniem ustawy, muzeum powoływane jest przez organizatora, którym, w przypadku muzeów państwowych i samorządowych, jest podmiot publiczny, czyli organ administracji rządowej, lub jednostka samorządu terytorialnego11. Powstałe muzeum jest więc ściśle związane z osobą organizatora, to on nadaje statut, w którym określone są tak istotne kwestie jak: zakres działania, rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów, organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania, a także, co najważniejsze – źródła finansowania działalności muzeum, zasady dokonywania zmian w statucie oraz zasady prowadzenia działalności gospodarczej w celu realizacji 10 E. Hibner, K. Łysik, R. Pater, E. Skotnicka-Illasiewicz, J. Stępień, A. Surdej, J. Wrede, W. Rataj, Raport Strategia Rozwoju Muzealnictwa – założenia programowe, Warszawa 2012, s. 97. 11 Art. 5 u.o.m. 335

Piotr Lasik

misji muzeum. Realnie rzecz ujmując, zależność finansowa muzeum od organizatora jest kluczowa. Przy czym ową zależność potęgują niejasne kryteria finansowania. Wielkość subwencji zależy od czynników, które nie zostały jasno sprecyzowane. Teoretycy nie są w stanie dojść do konsensusu, czy wskaźnikiem, jest poziom edukacji czy frekwencja. W konsekwencji brak zrozumienia w tej kwestii jak i zbyt niski poziom dotacji, które umożliwiają muzeom zaledwie przetrwanie, skutkuje poszukiwaniem źródeł finansowania na rynku prywatnym. Z drugiej strony, mimo że działalność muzeum jest przede wszystkim działalnością kulturotwórczą, może się ono w pewnym zakresie i oczywiście pod pewnymi warunkami posłużyć rynkiem, w celu uzyskania dodatkowych źródeł finansowania swojej działalności statutowej, czyli uzupełnić dotychczasowe formy organizacyjno-prawne realizacji misji i zadań muzeum w formie właściwej praktyce gospodarczej12. Wiele osób związanych ze środowiskiem muzealniczym wyraża obawę, że przeniesienie ciężaru działalności muzeum ze statutowych na komercyjne zaburzy ich funkcjonowanie, a przede wszystkim wpłynie negatywnie na realizowanie misji. Konsekwencją braku podjęcia ryzyka jest stagnacja, która przy takiej a nie innej relacji muzeum z organizatorem, zawsze prowadzić będzie do braku zmian, ewolucji i odpowiedzi na zapotrzebowanie społeczeństwa w zakresie dostępu do kultury, nie mówiąc już o pożądanym rozwoju takiej instytucji. By to nastąpiło, nie jest konieczne przeprowadzenie prawnej rewolucji, ale co może trudniejsze, zmiana mentalna. Zmiana myślenia co do możliwości jakimi dysponuje muzeum, oraz sposobu rozumienia jego definicji, który w mojej ocenie jest błędny.

III. Muzeum jako instytucja not-for-profit Poszukując odpowiedzi na pytanie o źródło umieszczonej przez prawodawcę w ustawie definicji muzeum, spojrzeć należy na Kodeks Etyki ICOM dla Muzeów, który opracowany jest przez Międzynarodową Radę Muzeów i stanowi zbiór zasad oraz dyrektyw uznawanych przez międzynarodową społeczność muzealników za wyraz dobrych 12 Raport…, s. 9.

336

Czy rzeczywiście dobrze rozumiemy definicję muzeum?

praktyk. Stanowi on swoisty „duch muzealnictwa”, dlatego uważam, że ze względu na jego doniosłość, choć w rzeczywistości nie ma charakteru aktu prawnego, należy z tego dokumentu czerpać i nim się inspirować. Zgodnie z jego treścią muzeum to organizacja (jednostka zbiorowa powstała zgodnie z prawem, reprezentowana przez osobę fizyczną lub prawną), której dochód, czyli każda nadwyżka w dochodach lub w zysku, przeznaczona jest wyłącznie na jej rzecz i pokrycie kosztów jej działalności13. Precyzyjniej w swojej wersji oryginalnej, w części pierwszej, gdzie znajduje się definicja muzeum, kodeks używa pojęcia organizacji non-profit, tłumacząc, że w omawianym kontekście jest to równoznaczne pojęciu not-for-profit czy sans but lucratif 14. Po wstępnym spojrzeniu na obydwa pojęcia, dostrzegam, że non-profit jak i not-for-profit jako element wspólny, przy zamienności tych pojęć, mają działanie nie dla zysku15. I rzeczywiście, w pobieżnej analizie, oddaje to sens obu angielskojęzycznych pojęć. Tak bardzo, że w bezpośredni sposób, termin „nienastawienie na osiąganie zysku” został użyty przez polskiego ustawodawcę w ustawie o muzeach16. Uważam, że wykorzystane w ten sposób przez polskiego prawodawcę określenie, przy definicji zysku jako nadwyżki przychodów nad wydatkami, wprost sugeruje „pasywność” zarządzania, wskazując zaledwie na minimalne zaspokajanie się jednostki z generowanego przez nią dochodu. By ukazać, że w rzeczywistości nie rozumiemy definicji muzeum, a sens funkcjonowania tego typu instytucji jest zgoła inny, skupię się nie na badaniu różnic pomiędzy organizacją non-profit a not-for-profit (ponieważ kodeks ICOM stosuje je zamiennie), ale zaznaczę te aspekty ich działalności, które odróżniają je od podmiotów for-profit. Jest to ważne dla propozycji rozwiązania kryzysu instytucji muzeum oraz edukacyjnego rozwoju tych instytucji celem poprawy świadomości ochrony zabytków. 13 http://icom.museum/fileadmin/user_upload/pdf/Codes/poland.pdf (dostęp: 20.01.2015). 14 ICOM Code of Ethics, Glossary http://icom.museum/the-vision/code-of-ethics/glossary/#sommairecontent (dostęp: 20.01.2015). 15 Słownik Języka Polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl/sjp/non-profit;2490822.html (dostęp: 20.01.2015). 16 Art. 1 u.o.m. 337

Piotr Lasik

W pierwszej kolejności wskazać należy, że elementem wyróżniającym podmioty NPO (non-profit organisation) jest ograniczenie w postaci wykluczenia możliwości rozdystrybuowania zysku. Oznacza to, że jednostki takie nie posiadają właścicieli, a dokładniej ich pierwotni „inwestorzy”, których określa się mianem założycieli, nie są konsumentami ich kapitału i wygenerowanego zysku. Ograniczenie tego prawa bardzo często prowadzi do umniejszenia wpływu założycieli na funkcjonowanie takiego podmiotu. Także dlatego o wiele rzadziej dochodzi do ich przejmowania, ponieważ jednostki zarządzające nie dysponują prawami kontrolnymi i nie mogą ich zbyć. W efekcie NPO posiadają wysoki stopień autonomii, niemal nieporównywalny do innych organizacji. Pytanie więc co jest przedmiotem maksymalizacji w działaniach jednostek non-profit i not-for-profit? Nie będzie nim majątek założycieli ani wartość podmiotu. Przedmiotem tym będą przede wszystkim cele i misja dla których te organizacje zostały powołane, a które powinny być wyrażane przez osoby zajmujące stanowiska kierownicze i mające na to realny wpływ, np. dyrektorów czy kuratorów. Przy czym podejmowane działania są nastawione na wykorzystywanie szans do generowania dochodu. Bardzo często istnienie organizacji non-profit i not-for-profit, jest wyrazem szczodrości założycieli, którzy w ten sposób pragnęli wykorzystać posiadane, przez siebie bogactwo, by przysłużyć się kolejnym pokoleniom. Dobrym przykładem mogą być organizacje których twórcami są wybitni filantropii i kolekcjonerzy sztuki. W Stanach Zjednoczonych: J. P. Morgan, Andrew Melon, Isabella Stewart Gardner17, a w Polsce rodzina Raczyńskich i Czartoryskich. Wszystkie te osoby początkowo były prywatnymi kolekcjonerami. Motywowani połączeniem pragnienia wysublimowania publicznego smaku i wywindowania własnego prestiżu postanowili upublicznić swoje kolekcje tworząc muzea. Mankamentem takiego modelu jest po pierwsze fakt, że jak długo pozostawali przy życiu, nie byli zainteresowani wewnętrznym funkcjonowaniem tych organizacji18. Po drugie, wraz z ich śmiercią, kolekcje najczęściej były przejmowane przez muzea19. 17 E. L. Glaeser, The Governance of Not-for-Profit Firms, Cambridge 2002, s. 37. 18 Ibidem, s. 21. 19 Ibidem, s. 37. 338

Czy rzeczywiście dobrze rozumiemy definicję muzeum?

Co jeszcze wydaje się istotne, prywatni darczyńcy takich organizacji non-profit i not-for-profit, niezależnie czy są to, w przypadku muzeum, kolekcjonerzy-założyciele czy inne jednostki, w wielu przypadkach, pośrednio lub bezpośrednio są wspierani przez administrację państwową, która nieraz prowadzi takie organizacje jako przedsiębiorstwa publiczne20. Natomiast w sytuacji, gdy organizacja taka już otrzymała wsparcie od „założyciela-kolekcjonera” i innych darczyńców, którzy nie są zainteresowani jej wewnętrznym funkcjonowaniem, a administrator takiego muzeum w postaci organu administracji publicznej nie ma dużego przełożenia na jego funkcjonowanie, dużą rolę zaczynają odgrywać wspomniani już kuratorzy, którzy posiadają realny wpływ na to co w muzeum się dzieje21. Działalność kuratorów ma przełożenie na funkcjonowanie muzeum, czego efektem powinna być dostępność, otwartość i atrakcyjność kolekcji połączona z działalnością edukacyjną i komercyjną. Muzeum ukazuje, że wzorzec non-profit czy not-for-profit, nie staje się tylko odpowiedzią na ubóstwo, ale także na bogactwo prowadząc do wzrostu jakości świadczonych usług i nie wyklucza możliwości równoległego prowadzenia działalności komercyjnej. Bezwzględnie trudniejsze w takiej sytuacji, jest maksymalizowanie majątku „inwestorów” czy „darczyńców” takiej organizacji niż w przypadku podmiotów for-profit. Dlatego, że w stosunku do tych drugich zarówno, rynek jak i ład korporacyjny oraz demokratyczna forma dają „udziałowcom” o wiele większą siłę przebicia niż „darczyńcom”. Ponieważ w przypadku podmiotów NPO decyzje podejmowane przez jednostki zarządzające tymi organizacjami są w wielu przypadkach najważniejsze, skutkiem jest uniezależnienie się od ich pierwotnych „inwestorów” czyli „darczyńców”. Ze względu na płynne przejście od maksymalizacji interesów darczyńców, do maksymalizacji interesów najważniejszych pracowników i podmiotów zarządzających (kuratorów i dyrektorów), możemy oczekiwać poprawy jakości usług świadczonych przez muzea oraz w konsekwencji wzrost zysków. Będąc świadomym trudności w zarządzaniu organizacjami non-profit i not-for-profit, oraz pewnych wad, jestem przekonany, że mimo to, model ten służy realizacji 20 Np. National Gallery czy Metropolitan Museum, ibidem, s. 38. 21 Wpływ kuratorów zauważalnie wzrósł w XX wieku, ibidem, s. 49. 339

Piotr Lasik

podstawowych funkcji dla których go stworzono. Możliwość, jaką daje im prowadzenie działalności gospodarczej, pozwala, pomimo słabości administracji publicznej, na utrzymanie ich kondycji i wzrost dzięki konkurencji jaką daje rynek.

IV. Prowadzenie działalności gospodarczej przez muzea Wyrażona w Konstytucji Rzeczypospolitej wartość, która polega na zaspokajaniu potrzeb kulturalnych społeczeństwa, oraz związana z tym zasada ciągłości i trwałości instytucji kultury, a także ich stabilności prawnej i organizacyjnej nakłada na organizatorów szczególne obowiązki. Niestety, obniżanie wielkości środków finansowych przekazywanych na działalność instytucji kultury, znacząco utrudnia ich sprawne funkcjonowanie i realizację misji. Na organizatorze spoczywa konieczność stworzenia takiego systemu dotowania instytucji kultury, który zapewni rozpoczęcie i prowadzenie działalności kulturalnej, zaspokojenie podstawowych potrzeb w tym utrzymanie obiektu. Jednoczesnym kluczem wydaje się być sprawienie, by owo bezzwrotne finansowanie nie osłabiło tych działań, które zmierzają do pozyskania jak największych przychodów, a więc do generowania zysku, przez racjonalizowanie kosztów działania22. W doktrynie podnosi się, że choć działalność muzeów jest kosztowna, to komercjalizowanie zasad ich funkcjonowania znacząco ograniczy dostęp do świadczonych przez nie usług z zakresu kultury23. W mojej ocenie jest to dość niefortunnie sformułowana myśl, choćby dlatego, że ta sama autorka sygnalizuje dalej, że gospodarka finansowa muzeum jest dość elastyczna, a jednostka ta może decydować samodzielnie o formach pozyskiwania i wykorzystania środków finansowych24, rozumiem przez to także prowadzenie działań komercyjnych. 22 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 498/10; e-CBOSA. 23 M. Drela, Umowa o zwiedzanie wystawy w muzeum, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański (red.), Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne t. 3, Poznań 2014, s. 92. 24 Ibidem, s. 92. 340

Czy rzeczywiście dobrze rozumiemy definicję muzeum?

Na tym polu należy odróżnić działalność kulturalną od działalności gospodarczej, którą muzeum mogłoby potencjalnie realizować. Jest to o tyle ważne, ponieważ przyjmuje się, że działalność kulturalna, która polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury jest działalnością nieodpłatną. Według Moniki Dreli oznacza to, że beneficjent usług, które świadczy instytucja kultury, nie płaci za korzystanie z nich oraz za dostęp do kultury25. W ten sposób działalność kulturalna nie stanowi działalności gospodarczej. Rozdziału i rozróżnienia tych dwóch typów działalności dokonuje także ustawodawca europejski rozgraniczając swobodę działalności gospodarczej (od art. 45 TFUE) od niehandlowej wymiany kulturowej (art. 167 TFUE)26. Także polski ustawodawca umożliwia instytucjom kultury prowadzenie innej niż kulturalna działalności, pod warunkiem określenia jej zakresu w treści statutu instytucji – art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W tym kontekście definiowanie muzeum jako instytucji nie nastawionej na osiąganie zysku jest błędne, ponieważ realizacja misji muzealnej, wobec niedoboru środków finansowych ze strony organizatora, oznacza konieczność pozyskania tych środków z innych źródeł, a takimi przede wszystkim są działania komercyjne, prowadzenie działalności gospodarczej. Uzyskiwanie przychodów własnych jest możliwe zgodnie z brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej27, w którym ustawodawca stwierdza, że przychodami instytucji kultury są przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz inne źródła. Przychód z działalności gospodarczej jest właśnie tym pochodzącym z innego źródła. Dlatego 25 M. Drela, Działalność gospodarcza instytucji kultury, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański (red.), Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne t. 2, Poznań 2013, s. 169. 26 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tzw. Traktat Rzymski z 1957 r., Dz.U. 2004 nr 90 poz. 864/2 ze zm. 27 Tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 406 ze zm. 341

Piotr Lasik

w mojej ocenie ważnym jest, by finansowanie działalności muzeów odbywało się z dwóch źródeł: środków publicznych oraz przychodów własnych, które instytucje te mogą pozyskać w drodze własnych starań, tym bardziej, że przepis art. 9 ustawy o muzeach umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej subsydiarnie wobec działalności kulturalnej. Ważne jednak, by ta dychotomia w działalności była wyraźnie wyodrębniona w statucie muzeum.

V. Podsumowanie Jak wskazałem, muzeum odgrywa znaczącą rolę w budowaniu świadomości społecznej, która, w ocenie środowiska konserwatorskiego, jest kluczowa dla efektywnej współpracy z podmiotami prywatnymi, na rzecz ochrony zabytków. Ułatwia to realizowanie przez przedstawicieli administracji konserwatorskiej form prawnych ochrony zabytków, które ukształtował prawodawca. Kreowanie statusu świadomego dysponenta zabytków przekłada się na realizację nakazów dotyczących opieki również wskazanych w ustawie. Takim świadomym dysponentem instytucjonalnym jest muzeum, w którego władaniu znajdują się obiekty zabytkowe. Zapotrzebowanie finansowe muzeum jest więc duże, bo nie tylko wymaga tego prężna działalność edukacyjna, ale także czynności jakie ta instytucja podejmuje w stosunku do posiadanych muzealiów mających status zabytku. Wobec opisanego, mającego miejsce, kryzysu i niedoboru środków budżetowych przeznaczanych na działalność kulturalną, muzea zmuszone są poszukiwać możliwości pozyskiwania środków własnych, między innymi w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Ustawodawca daje możliwość instytucjom kultury by maksymalizowały swoje przychody. Jednocześnie definiując muzeum wskazuje, iż jest ono instytucją nie nastawioną na osiąganie zysku, co pokrywa się z polskim tłumaczeniem definicji zaproponowanej w Kodeksie Etyki ICOM dla Muzeów. Jednocześnie w jego angielskojęzycznym oryginale użyto określeń non-profit i not-for-profit, które oznaczają, że jednostka ta jest zdolna do generowania zysku, czyli nadwyżki przychodów nad wydatkami, ale zysk ten nie jest rozdysponowany jako udział w zyskach między „inwestorów”. 342

Czy rzeczywiście dobrze rozumiemy definicję muzeum?

Tak jak prowadzenie działalności kulturalnej nie wyklucza prowadzenia działalności gospodarczej przez muzeum, tak nie wyłącza możliwości generowania zysku. Wobec obniżania wysokości środków finansowych przeznaczanych na kulturę, zwiększanie przychodów przez muzeum jest działaniem jak najbardziej pożądanym, a to oznacza, że oprócz realizacji działalności kulturalnej, dążenie do osiągnięcia zysków jest subsydiarnym celem i umożliwia pełną i efektywną realizację tego pierwszego. Niefortunne zdefiniowanie przez ustawodawcę sugeruje pasywność działań podejmowanych przez jednostki zarządzające muzeum. Maksymalizowanie zysku przy jego „reinwestowaniu” w działalność kulturalną jest dla instytucji kulturalnej korzystne i nie wymaga formułowania postulatów de lege ferenda oraz nowelizacji ustawy, a jedynie zmianę mentalną w środowisku muzealników.

Abstrakt Wobec obniżonego poziomu świadomości społecznej dysponentów zabytków, muzeum stanowi szansę na podjęcie działań, także edukacyjnych, które wpłyną na wzrost zaangażowania i uczestnictwa w kulturze, poprawiając poziom świadomości, co przełoży się na relacje pomiędzy konserwatorami a podmiotami prywatnymi znajdującymi się we władaniu zabytków. Muzeum jednak znajduje się w kryzysie zarządczo-finansowym. Niedobór środków finansowych zarówno na działania edukacyjne jak i realizację zadań opieki w stosunku do posiadanych muzealiów mających status zabytków, skłania do poszukiwania nowych źródeł przychodu. Na poprawę sytuacji może wpłynąć nowe zrozumienie definicji muzeum, które jako instytucja not-for-profit nie tylko jest w stanie prowadzić działalność gospodarczą, ale także generować przychody i reinwestować zyski w działalność kulturalną. Taki rozwój muzeum może wpłynąć realnie na wzrost efektywności w zakresie ochrony zabytków.

343

Piotr Lasik

Abstract Do We Understand The Definition Of Museum?

In the face of lowered awareness of the monument’s owners, museums are able to undertake action, especially educational activities to affect the participation in culture and improve the level of social awareness. This will have a positive effect on relations between conservators and monument’s owners. Due to financial and governance crisis in cultural institutions, directors are forced to look for new sources of incomes. Museums lack financial resources for providing educational activity and protecting public collections. New understanding of the museum’s definition may be a way to improve the situation. In this proposal museum as a not-for-profit organization is not only able to conduct business activity but also to generate revenue and reinvest incomes in cultural activity. This development of museum’s may have a real impact on improving efficiency of cultural heritage protection.

Bibliografia Literatura • Drela M., Działalność gospodarcza instytucji kultury, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański (red.), Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne t. 2, Poznań 2013. • Drela M., Umowa o zwiedzanie wystawy w muzeum, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański (red.), Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne t. 3, Poznań 2014. • Glaeser E. L., The Governance of Not-for-Profit Firms, Cambridge 2002. • Hibner E., Łysik K., Pater R., Skotnicka-Illasiewicz E., Stępień J., Surdej A., Wrede J., Rataj W., Raport Strategia Rozwoju Muzealnictwa – założenia programowe, Warszawa 2012. • Jagielska-Burduk A., Koncepcja świadomego dysponenta zabytków w polskim prawie ochrony zabytków, [w:] K. Zeidler (red.), Prawo ochrony zabytków, Warszawa-Gdańsk 2014.

344

Czy rzeczywiście dobrze rozumiemy definicję muzeum?

• Jagielska-Burduk A., Lasik P., Szafrański W., Szymańska-Palaczyk A., Wenclewska N., Mechanizmy prawne zarządzania dziedzictwem kultury – perspektywa organów ochrony zabytków, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański, P. Lasik (red.), Zogniskowany wywiad grupowy jako metoda badania prawa ochrony dziedzictwa kultury, Bydgoszcz 2016.

Wykaz stron internetowych • Kodeks Etyki ICOM dla Muzeów, [online], http://icom.museum/file admin/user_upload/pdf/Codes/poland.pdf (dostęp: 20.02.2015). • ICOM Code of Ethics, Glossary, [online], http://icom.museum/thevision/code-of-ethics/glossary/#sommairecontent (dostęp: 20.02.2015). • Słownik Języka Polskiego PWN, [online], http://sjp.pwn.pl/sjp/nonprofit;2490822.html (dostęp: 20.02.2015).

Wykaz aktów normatywnych • Ustawa z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 406 ze zm. • Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 987 ze zm. • Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm. • Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tzw. Traktat Rzymski z 1957 r., Dz.U. 2004 nr 90 poz. 864/2 ze zm.

Orzecznictwo • Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 498/10, e-CBOSA.

345

BIBLIO GR AFIA WYKORZYSTANEJ LITER ATURY NAUKOWEJ oprac. Piotr Dobosz, Michał Adamus • Adamczewski W., Góralski W., Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r., Płock 1994. • Adamiak P., Ustawa o muzeach. Komentarz, Warszawa 2012. • Ashworth G. J., Howard P., European Heritage. Planning and Management, Exeter: Intellect 1999. • Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009. • Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012. • Barta J., Markiewicz R. (red.), Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, Warszawa 2011. • Bąkowski T., Administracyjnoprawna ochrona zabytków nieruchomych jako przedmiot badań nauki prawa administracyjnego, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona zabytków, Toruń 2010. • Bernatek-Załuga I., Prawna ochrona dóbr kultury – problemy terminologiczne, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, 2012, nr 4. • Biegański W., Myśli i aforyzmy o etyce lekarskiej, Warszawa 1899. • Borowska E., Społeczna opieka nad zabytkami jako współczesna forma zarządzania dziedzictwem kulturowym, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (red.), Prawo a ochrona dóbr kultury, Kraków 2014. • Borszowski P., Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz, LEX 2011. • Buchalska J., Nazwisko jako przedmiot ochrony w prawie polskim, LEX 2015, nr 250922. • Bukal G., Ochrona i zagrożenie wartości zabytków – czyli o skutkach braku wartościowania i co dalej…, [w:] B. Szmygin (red.), Wartościowanie w ochronie i konserwacji zabytków, Warszawa – Lublin 2012. • Cherka M. (red.), Antoniak P., Elżanowski F. M., Wąsowski K. A., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010.

Bibliografia wykorzystanej literatury naukowej

• Chmielnicki P. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013. • Chmielnicki P., Efektywność prawnego determinowania relacji pomiędzy wojewódzkim konserwatorem zabytków a organami gminy. Wybrane zagadnienia, [w:] P. Dobosz, K. Szepelak, W. Górny (red.), Dziedzictwo, dobra kultury, zabytki, ochrona i opieka w prawie, Kraków 2015. • Chróścielewski W., Akt administracyjny generalny, Łódź 1994. • Ciepły S. (red.), Krakowska Izba Lekarska 1893–1945. Wypisy z dziejów samorządu lekarskiego i medycyny Krakowa, Kraków 2013. • Dębowska M., Archiwa Kościoła katolickiego w Polsce: Informator, Kielce 2002. • Długosz-Kurczabowa K., Wielki słownik etymologiczno-historyczny języka polskiego, Warszawa 2008. • Dobosz P., Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997. • Dobosz P., Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems governing the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015. • Dowgier R., Zwolnienie z podatku od nieruchomości budynków i gruntów wpisanych do rejestru zabytków, „Vademecum Doradcy Podatkowego”. • Drela M., Działalność gospodarcza instytucji kultury, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański (red.), Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne t. 2, Poznań 2013. • Drela M., Umowa o zwiedzanie wystawy w muzeum, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański (red.), Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne t. 3, Poznań 2014. • Drela M., Własność zabytków, Warszawa 2006. • Dubel K., Parki podworskie w województwie opolskim: stan zachowania i możliwość wykorzystania, Opole 1998. • Etel L., Podatek od nieruchomości. Komentarz, LEX 2012. • Fechner F., Oppermann T., Prott L.V., Prinzipien des Kulturgüterschutzes: Ansätze im deutschen, europäischen und internationalen Recht, Berlin 1996. • Fitri I., Ahmad Y., Ahmad F., Conservation of Tangible Cultural Heritage in Indonesia: A Review Current National Criteria for Assessing Heritage Value, „Procedia – Social and Behavioral Sciences”, 2015, № 184. • Flisak D. (red.), Bukowski M., Okoń Z., Podrecki P., Raglewski J., Stanisławska-Kloc S., Targosz T., Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, LEX 2015.

347

Piotr Dobosz, Michał Adamus (oprac.)

• Frank K., Petersen P. (Editor), Historic Preservation in USA, Berlin – Heidelberg 2002. • Fundowicz S., Zasady współpracy administracji publicznej ze związkami wyznaniowymi w zakresie ochrony zabytków, [w:] K. Zeidler (red.), Prawo ochrony zabytków, Warszawa 2014. • Gąsior S., Regulacje stosunków pomiędzy Kościołem a Państwem w konkordatach polskich z 1925 r. i 1993 r., Kraków 2000. • Gerecka-Żołyńska A., W kwestii definicji dobra kultury i dzieła sztuki, „Prokuratura i Prawo”, 1999, nr 9. • Glaeser E. L., The Governance of Not-for-Profit Firms, Cambridge 2002. • Gniewek E., Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2011. • Golat R., Nowe zasady działalności muzealnej w kontekście zadań samorządu terytorialnego, „Muzealnictwo”, 2004, nr 45. • Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2004. • Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze 2004. • Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010. • Gruszecki K., Zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, LEX/el. 2010. • Grzybowski A., Polish dermatology in the 19th and the first half of the 20th centuries, “International Journal of Dermatology”, 2008, 47. • Gula J., Przysięga Hipokratesa: nota od tłumacza i tekst, [w:] J. Gałkowski, J. Gula, W imieniu dziecka poczętego, Rzym – Lublin 1991. • Gwoździewicz P., Ograniczenia prawa własności zabytków, „Roczniki Administracji i Prawa”, 2009. • Hauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (red.), System prawa administracyjnego. Tom 6: Podmioty administrujące, Warszawa 2011. • Hauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (red.), System prawa administracyjnego. Tom 2: Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012. • Hibner E., Łysik K., Pater R., Skotnicka-Illasiewicz E., Stępień J., Surdej A., Wrede J., Rataj W., Raport Strategia Rozwoju Muzealnictwa – założenia programowe, Warszawa 2012. • Ignatowicz J., Stefaniuk K., Prawo rzeczowe, Warszawa 2006. • Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2014. • Jabłoński M., Konstytucyjne gwarancje wolności z art. 73 Konstytucji RP, [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002. 348

Bibliografia wykorzystanej literatury naukowej

• Jafra T., Rola samorządu terytorialnego w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Guzek, A. Mazur (red.), Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie, Kraków 2015. • Jagielska-Burduk A., Koncepcja świadomego dysponenta zabytków w polskim prawie ochrony zabytków, [w:] K. Zeidler (red.), Prawo ochrony zabytków, Warszawa-Gdańsk 2014. • Jagielska-Burduk A., Lasik P., Szafrański W., Szymańska-Palaczyk A., Wenclewska N., Mechanizmy prawne zarządzania dziedzictwem kultury – perspektywa organów ochrony zabytków, [w:] A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański, P. Lasik (red.), Zogniskowany wywiad grupowy jako metoda badania prawa ochrony dziedzictwa kultury, Bydgoszcz 2016. • Jagielska-Burduk A., Zabytek ruchomy, Warszawa 2011. • Jarosz-Żukowska S., Gwarancja ochrony własności i innych praw majątkowych, http://www.repozytorium.uni.wroc.pl/Content/53675/29_Sylwia_ Jarosz_Zukowska.pdf. • Jarosz-Żukowska S., Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności ograniczeń prawa własności, [w:] L. Garlicki, A. Szmyt (red.), Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: doświadczenia i inspiracje. Profesorowi Kazimierzowi Działosze prace dedykowane na siedemdziesięciolecie urodzin, Warszawa 2003. • Kaczmarek J., Łepkowski W., Zdrodowski B. (red.), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2008. • Kaleta P., Kościelne prawo majątkowe, Lublin 2014. • Kisilowska H., Prawne aspekty ochrony nieruchomości zabytkowych, „Mazowsze, Studia Regionalne”, 2011, 7. • Kobyliński Z., Konwencja o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego, „Ochrona Zabytków”, 2002, nr 2. • Komarnicki W., Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 2008. • Krukowski J. (red.), Komentarz do Kodeksu Prawa Kanonicznego, Tom II/1. Księga II. Lud Boży, Poznań 2005. • Krukowski J. (red.), Komentarz do Kodeksu Prawa Kanonicznego, Tom III/2. Księga IV. Uświęcające zadanie Kościoła, Poznań 2011. • Lankston L., Cusack P., Fremantle C., Isles C., Visual art in hospitals: case studies and review of the evidence, “Journal of the Royal Society of Medicine”, 2010, 103 (12). • Leszczyński M., Ochrona zabytków sztuki sakralnej w świetle aktualnego prawa Kościoła Katolickiego, „Muzealnictwo”, 2008, nr 49.

349

Piotr Dobosz, Michał Adamus (oprac.)

• Lewicki J., Wartościowanie zabytków w Polsce. Przegląd doświadczeń i postulaty na przyszłość, [w:] B. Szmygin (red.), Wartościowanie w ochronie i konserwacji zabytków, Warszawa–Lublin 2012. • Lewicki J., Zabytek a historyczny zespół urbanistyczny i budowlany i dobro kultury współczesnej, [w:] K. Zeidler (red.), Prawna ochrona zabytków, Gdańsk 2014. • Łopatecki K., Obiekt o cechach zabytku a zabytek – problemy terminologiczne w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] K. Łopatecki, W. Walczak (red.), Zeszyty Dziedzictwa Kulturowego. Tom 1. Białystok i Podlasie, Białystok 2007. • Łukasz S., Magia gier wirtualnych, Warszawa 1998. • Majdecki L., Ochrona i konserwacja zabytkowych założeń ogrodowych, Warszawa 1993. • Marcinkowska M., Rola organizacji międzynarodowych w kształtowaniu polityki dóbr kultury w Polsce, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona dóbr kultury, Toruń 2009. • Matusiak I., Gra komputerowa jako przedmiot prawa autorskiego, Warszawa 2013. • Michałowski A., Parki i ogrody zabytkowe w Polsce, [w:] Parki i ogrody zabytkowe w Polsce. Suplement I, Warszawa 1994. • Mikiciuk I., Gminna ewidencja zabytków w świetle zmian wprowadzonych Ustawą o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, „Poradnik Prawny Konserwatora Zabytków. Kurier Konserwatorski”, 2010, nr 9. • Młynarska-Sobaczewska A., Ochrona zabytków jako ograniczenie prawa własności rzeczy zabytkowej. Uwagi na tle orzeczenia ETPC w sprawie Połomscy przeciwko Polsce z dnia 29 marca 2011 r., „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, 2011, nr 2. • Morawski L., Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2009. • Morawski W., Gdzie jest definicja budowli w podatku od nieruchomości, „Przegląd Podatkowy”, 2010, nr 7. • Morawski W., Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz, Gdańsk 2009. • Negri V., An overview of formal legislation on immovable cultural heritage in Africa, [w:] W. Ndoro, G. Pwiti (red.), Legal Framework for the protection of immovable cultural heritage in Africa, Rome 2009. • Noszczyk W. (red.), Dzieje medycyny w Polsce. Tom 2. Lata 1914–1944, Warszawa 2015. • Ochendowski E., Prawo administracyjne – część ogólna, Toruń 2009.

350

Bibliografia wykorzystanej literatury naukowej

• Ostrowska A., Teoretyczne aspekty uznania administracyjnego, [w:] L. Leszczyński (red.), Wykładnia prawa. Odrębności w wybranych gałęziach prawa, Lublin 2006. • Pacak M., Zmorek K., Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, LEX/el., 2013. • Pahl B., Czy indywidualny wpis budynku do rejestru zabytków stanowi podstawę do zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntu, na którym jest posadowiony, „Finanse Komunalne”, 2010, nr 11. • Pahl B., Opodatkowanie gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, „Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych”, 2009, nr 7–8. • Pasierb J., Ochrona zabytków sztuki kościelnej, Warszawa 2001. • Patrzałek L. (red.), Podsektor samorządowy w sektorze finansów publicznych w warunkach akcesji Polski do Unii Europejskiej, Poznań – Wrocław 2006. • Pisarek M., Realizacja ochrony zabytków nieruchomych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (red.), Prawo a ochrona dóbr kultury, Kraków 2014. • Płażyńska K., Świadectwo minionej epoki czy dobro kultury współczesnej? Problemy ochrony prawnej architektury nowoczesnej, [w:] K. Zeidler (red.), Prawna ochrona zabytków, Gdańsk 2014. • Płoski Z., Słownik encyklopedyczny informatyka, Wrocław 1999. • Pokitko D., Własność w Konstytucji III Rzeczypospolitej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, 2002, z. 2. • Poniewierski Z., Więcej niż system reguł – globalne podejście do tworzenia projektów gier komputerowych, [w:] Materiały konferencyjne II ogólnopolskiej konferencji twórców gier komputerowych, Siedlce 2005. • Pruszyński J., Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, Kraków 2001. • Pruszyński J., Ochrona zabytków w Polsce. Geneza, organizacja, prawo, Warszawa 1989. • Pruszyński J., Stan i potrzeby prawnej ochrony zabytków w Polsce, „Przegląd Legislacyjny”, 1996, nr 2. • Pruszyński J., Stan i potrzeby regulacji prawnej ochrony zabytków w Polsce, „Ochrona Zabytków”, 1996, nr 3. • Przyborowska-Klimczak A., Rozwój ochrony dziedzictwa kulturalnego w prawie międzynarodowym na przełomie XX i XXI wieku, Lublin 2011. • Purchla J., Wstęp, [w:] K. Broński, J. Purchla, Z. K. Zuziak (red.), Miasto historyczne: potencjał dziedzictwa, Kraków 1997. • Radwański Z., Olejniczak A., Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2012. 351

Piotr Dobosz, Michał Adamus (oprac.)

• Radzikowski K., Zwolnienie z podatku od nieruchomości gruntów i budynków wpisanych do rejestru zabytków, „Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych”, 2010, nr 2. • Rouba M., Zadania władz publicznych w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami w Rzeczypospolitej Polskiej ze szczególnym uwzględnieniem obiektów wpisanych na listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO, Toruń 2013. • Sarnecki P. (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2014. • Siewnika M., Sikora D., Seminarium „Parki zabytkowe – ochrona i konserwacja – wnioski poseminaryjne”, „Kurier Konserwatorski”, 2010, z. 8. • Siwek A., Między zabytkiem a dobrem kultury współczesnej, „Kurier Konserwatorski”, 2011, nr 10. • Skaldawski B., Chabiera A., Lisiecki A., System ochrony zabytków w wybranych krajach europejskich, „Kurier Konserwatorski”, 2011, nr 11. • Skrzydlewska B., Muzea Kościoła katolickiego w Polsce: Informator, Kielce 2004. • Skrzydlewska B., Ochrona zabytków sztuki na podstawie dokumentów kościelnych, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 1997, t. 67. • Skrzydlewska B., Uregulowania prawne Kościoła Rzymskokatolickiego dotyczące ochrony zabytków, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 2002, t. 77. • Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998. • Słownik Języka Polskiego PWN, opr. E. Sobol, Warszawa 2005. • Słownik języka polskiego, M. Bańko (red.), t. 6, Warszawa 2007. • Smertyha J., Burski K., Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego jako forma ochrony zabytków, [w:] P. Dobosz, M. Adamus, D. Guzek, A. Mazur (red.), Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie, Kraków 2015. • Starościak J., Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957. • Stefański R. A., Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008. • Stupienko E., Zakres, formy stosowania i charakter prawny tzw. umowy dotacyjnej, „Krytyka Prawa”, 2014, nr 1. • Śrutwa J., List okólny Papieskiej Komisji ds. Dziedzictwa Kulturalnego Kościoła z 7 lutego 1997 roku na temat pastoralnej funkcji archiwów kościelnych, „Archiwa, Biblioteki i Muzea Kościelne”, 1998, t. 70. • Trzciński M., Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym. Problematyka prawno- kryminalistyczna, Warszawa 2010. • Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2015.

352

Bibliografia wykorzystanej literatury naukowej

• Urbanowicz B., Sprawy majątkowe Kościoła katolickiego w konkordatach z 1925 i 1993 roku. Studium prawno-porównawcze, Poznań 2011. • Wachowska A., [w:] E. Traple (red.), Ochrona gry komputerowej. Aktualne wyzwania prawne, Warszawa 2015. • Waltoś S., Kodeks Etyki ICOM dla Muzeów, Warszawa 2009. • Wierzbowski M. (red.), Prawo Administracyjne, Warszawa 2002. • Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013. • Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008. • Witwicki M. T., Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, „Ochrona Zabytków”, 2007, nr 1. • Wołowiec T., Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości budynków i gruntów wpisanych do rejestru zabytków, „Finanse Komunalne”, 2014, nr 3. • Woodcock J., Microsoft. Encyklopedia komputerowa, Warszawa 2002. • Zalasińska K., Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, „Kurier Konserwatorski”, 2010, nr 6. • Zalasińska K., Polityka administracyjna w zakresie prawnej ochrony zabytków, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Prawna ochrona zabytków, Toruń 2010. • Zalasińska K., Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010. • Zeidler K., Ochrona zabytków poza administracją publiczną –marzenie czy realna szansa?, „Przegląd Naukowy Disputatio”, 2013, nr 1. • Zeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, LEX 2007. • Zeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007. • Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2012. • Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2014.

353