Políticas Públicas

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Mediante las políticas públicas los gobiernos interactúan con la sociedad y permiten que el Estado cumpla con los propósitos definidos en la Constitución Política. Por ende, los recursos fiscales que administra el Estado, sobre los cuales la Contraloría ejerce competencias de control, están orientados a la realización de los objetivos de la política pública.

Es necesario, entonces, que la Contraloría participe en espacios de discusión académica que permitan generar un análisis interdisciplinar sobre las políticas públicas desarrolladas por el Estado colombiano. Con todavía mayor razón cuando ellas están referidas a la educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación, teniendo en cuenta que estas materias constituyen el eje central de las brechas que distinguen y separan las naciones, entre países desarrollados y países en vías de desarrollo.

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EDUCACIÓN SUPERIOR, CIENCIA Y TECNOLOGÍA.

Una crisis en busca de oportunidades

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Sandra Morelli Rico Contralora General de la República Ligia Helena Borrero Restrepo Vicecontralora General de la República Javier Alonso Lastra Fuscaldo Contralor Auxiliar No. 6 de Regalías Martha Patricia Tovar Directora Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional Margarita María Barreneche Ortiz Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Germán Silva García Manuel Elkin Patarroyo

Pedro Medellín Torres

Angélica Vizcaíno

Eugenio Llanos

Carlos Corredor Pereira

Aurelio Usón Jaeger

Gustavo Fierro

Adriana Silva

Autores

Colaboradores

Jaime Viana Saldarriaga Edición Carolina Castelblanco M Miguel Ángel Suárez Diseño y diagramación Contraloría General de la República Av. La Esperanza (Calle 24) No. 60-50 Código Postal 111321 Edificio Gran Estación II PBX 6477000 e-mail: @contraloriagen.gov.co Impresión Imprenta Nacional de Colombia © Contraloría General de la República - 2014

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CONTENIDO

Prólogo Educación superior: Políticas Públicas Ámbito de regulación e instituciones

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Educación superior: Profesores, Programas, Investigación y Estudiantes

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Calidad en la educación superior en Colombia

73

El financiamiento de las universidades públicas en Colombia

122

Comunidades científicas en Colombia

151

¿Cómo promover en l@s niñ@s y jóvenes el desarrollo de actitudes y pensamiento científico en la educación basica y media?

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Bibliografía

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PRÓLOGO

Para quienes no conocen la misión de la Contraloría General de la República podría resultar extraño que ella, como entidad encargada de la vigilancia de la gestión fiscal, se involucre en temas de política pública. Sin embargo, es de capital importancia que este ente de control los asuma, toda vez que representan un referente obligado que sustenta cualquier acción estatal. En efecto, mediante las políticas públicas los gobiernos interactúan con la sociedad y permiten que el Estado cumpla con los propósitos definidos en la Constitución Política. Por ende, los recursos fiscales que administra el Estado, sobre los cuales la Contraloría ejerce competencias de control, están orientados a la realización de los objetivos de la política pública.

Es necesario, entonces, que la Contraloría participe en espacios de discusión académica que permitan generar un análisis interdisciplinar sobre las políticas públicas desarrolladas por el Estado colombiano. Con todavía mayor razón cuando ellas están referidas a la educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación, teniendo en cuenta que estas materias constituyen el eje central de las brechas que distinguen y separan las naciones, entre países desarrollados y países en vías de desarrollo.

La formación humana e intelectual del capital cultural nacional, apoyada por una plataforma institucional, científica y tecnológica y de redes del conocimiento es, sin duda, el motor del progreso de las naciones. No es equivocado pensar, como lo han advertido señalados sociólogos y economistas, que en el mundo contemporáneo, en particular frente a los retos envueltos en la globalización, no es el capital económico, sino el cultural, aquel que constituye la clave fundamental del desarrollo económico. Es por ello que educación superior, ciencia, tecnología e innovación son cuestiones prioritarias e imprescindibles. Ciertamente, como también se ha sostenido en otros escenarios, la mejor estrategia de un Estado radica en impulsar sin tregua ni pausa el avance educativo, científico y tecnológico, toda vez que éste constituye en el método más efectivo para lograr un crecimiento sostenible.

Las ideas contenidas en los dos párrafos anteriores, desde luego, no son novedades. En varias oportunidades políticos y académicos han insistido en ellas. En campañas electorales el binomio educación y ciencia suele ser invocado como la piedra angular del desarrollo.

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Sin embargo, en la realidad política, pocas veces, se ha pasado del discurso y la exaltación verbal a la realidad. Además, de manera singular, en el ámbito de la educación superior las propuestas y acciones de políticas públicas carecen de rasgos innovadores, son conservadoras, conformistas, carentes de sentido crítico e imaginación creativa. Debido a ello están muy lejos de constituirse en la alternativa revolucionaria que demanda la sociedad colombiana. Es más, el interés público, parece, muchas veces, de una manera del todo paradójica, ausente de la políticas públicas en educación superior. En efecto, en no pocas oportunidades a lo largo de la historia nacional, las acciones estatales en el campo parecen responder a las conveniencias de grupos de interés privados. De allí la necesidad imperiosa de recuperar a la sociedad, esto es, los intereses colectivos de la mayoría de la población, como el gran protagonista de las políticas públicas en educación superior. Esto debe revertir en una mayor inclusión social, por tanto, en una democratización real de la nación colombiana.

Así mismo, el panorama de la ciencia, se hace referencia a la investigación y la innovación, no ha sido alentador. Políticos y empresarios parecen conformarse con el papel de reproductores del conocimiento creado en otras latitudes. Muchas veces se cree que es mejor pagar por la transferencia de conocimientos y tecnologías, que invertir en su producción. Pronto se olvida la experiencia de un conjunto de países llamados “emergentes”, que hace 50 años estaban más atrasados que Colombia, los cuales dieron un salto al desarrollo económico y el progreso social, no en razón a un milagro misterioso, sino sencillamente porque le apostaron a invertir en la investigación y a la educación.

Los sucesos lastimosos que rodearon la prohibición de investigar que fue impuesta a uno de los pocos, pero sin duda uno de los más importantes científicos de país, Manuel Elkin Patarroyo, además miembro sobresaliente de la misión que abordó este estudio de políticas públicas que ahora se prologa, es sintomático de los avatares a los que está sometida la indagación científica en Colombia. En el trasfondo, lo que muchos no saben o no entienden, es que si el doctor Patarroyo pudiera arribar al descubrimiento de una vacuna contra la malaria, efectiva en un 100% de casos, no sólo se salvarán millones de vidas, no apenas mejoraría la calidad de vida de otros millones, no únicamente se ahorrarían miles de millones de dólares en gastos de salud, sino que se tendría una vacuna a un costo al que podrían acceder con facilidad los más pobres, que suelen ser la mayoría de los enfermos; mientras que si Patarroyo no puede aprovechar la ventaja que tiene en la carrera por diseñar esa vacuna para llegar primero, con toda probabilidad, las grandes multinacionales, representadas en aquellos laboratorios que se han enriquecido más allá de toda razón o proporción con el negocio de los medicamentos, venderán una vacuna inaccesible para los más pobres, que gravará los exiguos recursos públicos para atender el gasto en salud.

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El tema anterior no es ajeno a la Contraloría General de la República. La entidad a mi cargo luchó en forma denodada por conseguir que fueran introducidas las regulaciones, eliminadas hace pocos años, en materia de control de precios de los medicamentos. En el entretanto, el país fue testigo de la forma como los limitados recursos financieros del Estado, aunque también de la población colombiana, debían ser empeñados para enriquecer el afán de lucro desmedido de algunos empresarios. En esos años, los medicamentos en Colombia era más costosos que en los países del llamado primer mundo, de Norteamérica y Europa.

En consecuencia, para la Contraloría General de la República, era muy claro que no debían ahorrarse esfuerzos para lograr avances en las políticas públicas relativas a la educación superior, la ciencia y la tecnología.

Bajo ese entendido, la Contraloría conformó una comisión de expertos del más alto nivel, reuniendo a varios de los académicos más importantes del país, pertenecientes a muy distintas disciplinas del conocimiento, con una recorrido sobresaliente en la educación superior, todos descollantes investigadores científicos y, además, varios de ellos con experiencia amplia en posiciones de dirección de la educación superior o de la ciencia o de agencias del Estado a cargo de políticas estatales en el campo, quienes adelantaron un ejercicio de diagnóstico, análisis y proposición de políticas públicas en materia de educación superior, ciencia y tecnología.

Es de destacar entonces el trabajo de los Doctores Germán Silva García (abogado y sociólogo), Manuel Elkin Patarroyo (médico e inmunólogo), Carlos Corredor Pereira (químico y biólogo), Pedro Medellín Torres (economista y politólogo) y Aurelio Heinz Usón Jaeguer (pedagogo), quienes dejando a un lado sus ocupaciones personales, abrieron sus agendas para discutir en torno a la problemática planteada, por lo que resulta indispensable agradecer sus contribuciones a este ingente esfuerzo de la Contraloría General de la República.

Misión de expertos a la que se sumó Carlos Eduardo Umaña, Contralor Delegado para el Sector Social, quien ofició como Secretario del equipo que preparó el estudio.

El análisis y las reflexiones realizadas por los expertos, junto con las recomendaciones, seguramente llevarán a transformaciones que no dependen, necesariamente, de una reforma legal, ya que la política pública puede ser rediseñada con la articulación de los sistemas de educación superior y ciencia, tecnología e innovación, y con la armonización de las diferentes normas mediante una mejor interpretación de las existentes.

Las acciones que se emprendan para lograr las transformaciones que se necesitan, sin lugar a dudas demandarán de recursos públicos que el Estado, de acuerdo con la Cons-

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titución y la ley tiene el compromiso de financiar, y sobre la gestión fiscal oportuna, eficiente, eficaz y económica de los recursos que para ello se destinen, estará vigilante la Contraloría General de la República.

Sandra Morelli Rico Contralora General de la República

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CAPÍTULO 1

EDUCACIÓN SUPERIOR: Políticas Públicas Ambito de regulación e instituciones

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EDUCACIÓN SUPERIOR:

Políticas Públicas Ambito de regulación e instituciones1

Germán Silva García2

Una reflexión y análisis crítico sobre las políticas públicas en educación superior, ciencia y tecnología, tal como lo señalara Pedro Medellín en las discusiones internas de la misión a cargo del presente informe, parte de una definición de la órbita objeto de regulación, puesto que esto delimita el ámbito de intervención de las políticas en cuestión.

En pocas palabras, se trata de determinar el objeto de las políticas públicas3. Asunto de capital importancia para la elaboración del presente informe, al igual que para cualquier ejercicio de diagnóstico, análisis y proposición en la materia, ya que resulta indispensable deslindar y puntualizar, primero, qué cuestiones, materias o dimensiones son susceptibles de regulación, injerencia y direccionamiento por medio de las políticas a cargo de las autoridades del Estado4.

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Campos de acción de las políticas públicas En este capítulo, aun cuando sin duda con incidencia relevante sobre otros, el ejercicio anterior se surtirá con relación preferente a la educación superior. Para el efecto, el tratamiento del problema debe iniciar por entablar un diálogo sobre la autonomía universitaria, garantía constitucional establecida en el artículo 69 de la Constitución Política, como quiera que ese derecho es la primera y más importante variable para determinar el campo o escenario de acción de las políticas públicas, en particular, porque la autonomía no sólo representa el límite más importante a las intervenciones estatales, sino que, además, moldea y configura la naturaleza misma de las intervenciones5.

1 El texto se elaboró con la colaboración de Gustavo Fierro y Angélica Vizcaíno contratistas de la Contraloría General de la República.

2 Doctor en Sociología y Máster en Sistema Penal y Problemas Sociales de la Universidad de Barcelona, Especialista en Ciencias Penales y Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Contralor Auxiliar de la Contraloría General de la República y docente investigador del Instituto Latinoamericano de Altos Estudios (ILAE); Se desempeñó como Viceministro de Educación (E).

3 “La educación superior no puede carecer de regulación pública ya que se trata de una actividad con asimetrías fundamentales de información, requisitos de estandarización de productos, necesidades de subvención de actividades como la ciencia básica, y tiene propósitos redistributivos”, Ulpiano Ayala Oramas, con la colaboración de Carolina Soto y María del Pilar Quirós. “La regulación de la educación superior en Colombia: una propuesta de reforma”, Bogotá, FEDESARROLLO, documento impreso, noviembre 30 de 1998, p. 3.

4 La política pública “es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática”, Raúl Velásquez Gavilanes. “Hacia una nueva definición del concepto de ‘política pública’”, en Desafíos, No. 20, Bogotá, 2009, p. 156.

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Sobre el concepto de autonomía universitaria, el texto del artículo 69 constitucional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional son bastante claras. Entonces, más allá de las polémicas que en ocasiones se traban entre, por una parte, instituciones de educación superior que esgrimen la autonomía universitaria para escudar deficiencias de calidad y, por otra, las agencias del Estado a cargo de las competencias de inspección y vigilancia de la educación superior, función que también tiene rango constitucional, que con frecuencia perciben con hostilidad o aversión la prerrogativa de la autonomía, lo cierto es que la garantía tiene una naturaleza precisa e indiscutible. Así, pues, la autonomía universitaria es para una institución de educación superior el derecho de actuar en forma independiente o la capacidad para autodeterminarse, en cuatro áreas que corresponden a la administrativa, financiera, académica e ideológica, lo que riñe con la idea de sujeción respecto de cualquier poder, estatal o no6.

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No obstante, en realidad, la cuestión que resulta altamente polémica no es la noción o los ámbitos de aplicación de la autonomía universitaria, sino los linderos donde ella termina y, por ende, puede comenzar a intervenir la esfera de la inspección y vigilancia. Esa indefinición o la confusión emergente en esta materia ha conducido, con no poca frecuencia, a que se plantee una tensión entre la garantía constitucional de la autonomía universitaria, consagrada a favor de las instituciones de educación superior, y el deber constitucional de ejercer la inspección y vigilancia sobre la educación atribuido al Estado. Esto tiene implicaciones considerables para definir el campo de regulación, valga decir, el escenario de intervenciones estatales y, de modo consecuente, el objeto de conocimiento y acción de las políticas públicas. No obstante, como se aspira a demostrar, esa tensión o contradicción entre autonomía e inspección es apenas aparente, puesto que en realidad se complementan de un modo que debe ser del todo congruente.

En torno al tema debatido, la idea fundamental es que la autonomía universitaria es una premisa o medio imprescindible para el desarrollo de una educación con calidad. Es decir, la autonomía universitaria no es reivindicada solamente por su valor intrínseco sino, de modo esencial, porque es la mejor forma de adelantar los procesos de educación superior dentro

5 De manera adicional tienen relevancia el “Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”; lo mismo que el Documento CONPES 3674 de 2010, sobre gestión del recurso humano.

6 Por ideología se entienden las ideas interpretativas acerca de los fenómenos de la vida social. Un punto sensible de la autonomía es la financiera para el caso de la universidad pública. En virtud de la autonomía, corresponde a la universidad organizar su presupuesto, pero ello ocurre a partir de los recursos que le son asignados, además de los propios. Razón por la cual el Estado tiene una alta injerencia al resolver lo que es asignado. El Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, por intermedio del Ministerio del ramo, se ha esforzado en aumentar los recursos asignados: 2.8 billones de pesos fueron entregados a las universidades públicas en 2013; se calculan en 5 billones los recursos que para los próximos 20 años provendrán de la estampilla aprobada en 2013, y en 1.5 billones los recursos destinados a atender los problemas de infraestructura, Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

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de condiciones óptimas. Si la autonomía universitaria operara como agente del menoscabo y deterioro de la calidad de la educación, con certeza no sería ni podría ser objeto de amparo constitucional. Pero, al contrario y como se ha dicho, la autonomía es la condición más apropiada, aunque no la única, para que la educación superior pueda realizarse de una manera que resulte más transparente, efectiva, constructiva, eficiente, pluralista, provechosa, es decir, con mayor calidad. La autonomía, entonces, no es un fin, sino es un medio para alcanzar metas superiores.

La anterior concepción se articula de manera bastante apropiada con la jurisprudencia constitucional. La Corte Constitucional señaló que el “sentido” de la autonomía universitaria era “asegurar la misión de la universidad”7. Ahora, la misión por excelencia de las instituciones de educación superior consiste en asegurar que se desarrolla una educación con calidad. Será la calidad la razón de ser y sentido de la autonomía universitaria.

Ahora bien, si la autonomía universitaria es una premisa para lograr una educación con calidad, no puede constituirse en la antinomia de la inspección y vigilancia de la educación superior, sino que necesariamente deben ser complementarias. La calidad es el límite de la autonomía universitaria, pues una institución de educación superior llega con sus procesos y dinámicas hasta donde logre avanzar en calidad, y cuando abandona la calidad es el momento en que se agota la autonomía universitaria y debe tener comienzo la inspección y vigilancia. Por ello, la competencia de inspección y vigilancia, que también tiene la finalidad común y compartida de asegurar la calidad de la educación, entra a suplir a la autonomía cuando la calidad ya no es salvaguardada mediante la autonomía. Al tiempo, la calidad de la educación superior alcanzada con el concurso de la autonomía universitaria es el límite a las intervenciones del Estado, con fundamento en la inspección y vigilancia, pues las autoridades no deben suponer que pueden entrometerse en una institución de educación para asegurar la calidad cuando la misma es materializada por la propia institución, con base en el ejercicio de su autonomía. De allí que, además, autonomía e inspección y vigilancia sean recíprocamente complementarias.

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De este modo, el Estado no puede prescribir que los recursos del presupuesto de una institución de educación superior se empleen en una determinada investigación, en razón a consideraciones políticas de su interés, porque la autonomía financiera es una condición para que la educación se desarrolle con calidad y, en el ejemplo, ello sólo sucede si tales recursos son destinados a atender problemas de investigación derivados de las necesidades del conocimiento.

7 Corte Constitucional. Sentencia T-574 de 1993, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.

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Pero, a su vez, una institución de educación superior no puede pretender que un programa académico sea autorizado sin que previamente disponga de un presupuesto, pues la organización y planeación presupuestal son indispensables para llevar a cabo un programa con calidad. El Estado, por conducto de las facultades de inspección y vigilancia no está en posición de definir el perfil de un cargo de revisor fiscal e intervenir en la designación, puesto que la autonomía administrativa es necesaria para realizar una educación con calidad, que fallaría si el revisor fiscal no tuviera las competencias necesarias.

El Estado no puede imponer los contenidos curriculares de un programa, pues eso afectaría la calidad, pero si puede ejecutar acciones de inspección y vigilancia para garantizar que un programa académico disponga de un número adecuado de profesores de tiempo completo, lo que tiene que ver bastante con la calidad de la educación. El Estado no debería intentar imponer un determinado enfoque teórico u orientación en los contenidos de un programa, pues eso afectaría la calidad de la educación, contrariando así la autonomía, con una acción que nada tendría que ver con los fines de la inspección y vigilancia; por su parte, el pluralismo en la cátedra, promovido en razón de la autonomía universitaria, favorece la calidad de la educación por la posibilidad de enriquecer al estudiante con distintas visiones, lo que debe inhibir el ejercicio de la atribuciones de inspección y vigilancia.

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En conclusión, tanto autonomía universitaria como inspección y vigilancia son medios, que persiguen la calidad de la educación, pero se diferencian en la identidad del sujeto que las pone en práctica: las instituciones de educación superior en el primer caso, las autoridades estatales en el segundo.

Definidos los límites de la autonomía universitaria es factible progresar en la definición del campo de acción de las políticas públicas, es decir, lo que puede ser objeto de regulación y de intervención. Después de la Constitución Política, los restantes instrumentos legales, con distinta jerarquía, los cuales deben desarrollar los enunciados constitucionales relativos a la educación superior, no apenas el que concierne a la autonomía universitaria, contribuyen también de manera decisiva a definir cuál es el campo de regulación e intervención. O sea, sirven al propósito de determinar el objeto de las políticas públicas, lo que como se ha dicho repetidamente concluye proveyendo a esas políticas de una determinada impronta.

Por lo anterior, buena parte del ejercicio que se va a acometer en este capítulo estará relacionado con el examen de distintos problemas que provienen de las dudas, vacíos y contradicciones que emergen en ese campo de regulación de las políticas públicas que se

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busca precisar. Varias de las dificultades en la construcción de las políticas públicas están relacionadas con indefiniciones y confusiones en el marco regulativo, por ejemplo, derivadas de las imprecisiones o equivocadas interpretaciones de la Ley 30 de 1992 (ley que organiza el servicio público de la educación superior). Como se verá a lo largo del análisis, múltiples problemas se originan en erróneas interpretaciones de la ley que se remontan a varios años atrás, las cuales han dado lugar a excesos que sobrepasan sus términos, mientras que en otras ocasiones, por medio de discutidos instrumentos, han sido ampliados o reducidos los espacios que configuran el campo de regulación, generando igualmente excesos.

Un ejemplo de la última situación se registró durante el Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez, cuando la Corte Constitucional dictaminó la inexequibilidad del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, lo que arrastraba la pérdida de fuerza legal del Decreto 2566 de 2003 regulatorio del registro calificado, dado que éste se fundaba en la norma declarada inconstitucional8. Entonces, mientras el Ministerio de Educación Nacional lograba la aprobación de la nueva ley y expedía el respectivo decreto reglamentario, lo que superó el plazo concedido por la Corte Constitucional, el Ministerio expidió la Circular 18 de 2006 por medio de la cual declaró que el Decreto 2566 de 2003 continuaba vigente hasta que se expidiera la nueva reglamentación. De esta manera, un importantísimo campo de regulación de las políticas públicas, el relativo a las condiciones de calidad de los programas académicos y el registro calificado era “revivido” mediante una circular, como si una circular pudiera “resucitar” un decreto, anular una sentencia de la Corte Constitucional en la que el órgano judicial obraba como legislador negativo, y de esa manera, de hecho, restablecer la norma inconstitucional. Por esa vía, como se ha explicado bastante anómala, era definido todo un escenario objeto de regulaciones e intervenciones de la política pública en educación superior, tal vez, el más relevante de ellos, pues era el que tenía que ver con la calidad.

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Durante el Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos se suspendió el proceso de reforma a la Ley 30 de 1992 y ha venido adelantándose un proceso participativo, con consultas a distintos actores de la comunidad académica, con el propósito de construir una política pública de educación superior de largo plazo. En la actualidad, la versión final de esa propuesta, de la que se conocen algunos borradores, está siendo perfeccionada por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU). Con todo, eso no significa que en el Ministerio de Educación Nacional no existan unas políticas públicas en ejecución, pues eso supondría la

8 Fueron, en realidad, dos pronunciamientos judiciales: Corte Constitucional, Sentencia C-852 de 2005, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil, que decretó la inconstitucionalidad parcial del artículo referido. Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2007, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería, que declaró inconstitucional la facultad dada al Gobierno para reglamentar el registro de programas académicos y los estándares mínimos.

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absoluta inacción del ministerio, lo que no corresponde a una realidad que muestra una gestión con resultados verificables. Tales políticas, de modo general, se han concentrado en generar: 1. Mayor acceso con equidad; 2. Más calidad; 3. Mayores recursos para la educación superior. Las ejecutorias y logros en esos campos serán citados en este informe en forma transversal, a medida que se toquen distintos temas.

El análisis que va a emprenderse en las páginas siguientes toma como epicentro esencial la calidad de la educación, lo que ya se hizo patente al analizar la problemática de la autonomía universitaria. La calidad será, entonces, un referente constante, el cual supone que el sistema de aseguramiento de la calidad funcione con eficiencia, transparencia y legitimidad, asunto crucial sobre el cual, no obstante, no ahondará este capítulo por ser materia de otro.

Perfil de las instituciones de educación superior La tipología y perfil, derivados de ellos los objetivos y la misión, de las instituciones de educación superior colombianas ha sido uno de los aspectos de mayor polémica en los últimos años. Este apartado estará dedicado a su estudio, dado que tienen un impacto sobre varias materias de las políticas públicas.

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Marco jurídico vigente y clasificación de instituciones La Ley 30 de 1992 estableció una tipología de instituciones, en la que distinguió entre universidades, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas e instituciones técnicas.

Eliminaba así a las instituciones tecnológicas que, no obstante, revivieron con la Ley 115 de 1994, lo que denotaba para la época los bandazos erráticos en materia de políticas públicas. La misma ley en cuestión señaló que serían universidades, además de aquellas que podían encajar en el concepto teórico que plasmó en su articulado, las que al momento de la aprobación de la ley 30 se llamaran “universidades”, con independencia de que cumplieran o no con las condiciones o requisitos que la misma ley establecía para alcanzar el rango de universidad. Esto dejó una huella de ilegitimidad en el sistema de clasificación implantado por la ley, en la medida en que el mismo carecía de una justificación fundada en criterios técnicos.

Este complicado sistema de clasificación no tiene parangón en otros países. Por ende, tampoco es posible encontrar puntos de referencia nítidos para hacer comparaciones en los campos del derecho y de las políticas públicas.

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El sistema de clasificación examinado se convirtió, así mismo, en un auténtico sistema de status, que proveía de distintos grados de poder y prestigio a las instituciones. Lo cual se traducía, finalmente, en la posibilidad de acceder a una serie de privilegios, de los que resultaban excluidas otras instituciones que carecieran de la posición de status apropiada. Así, por ejemplo, sólo las universidades pueden ofrecer programas de maestría y doctorado, mientras que las instituciones universitarias y las escuelas tecnológicas, apenas excepcionalmente, podrían hacerlo, pues se interpretó que debían poseer un programa académico acreditado relacionado con la maestría o doctorado que pretendieran desarrollar. Las instituciones tecnológicas y técnicas tenían vedado ofrecer esta clase de programas. El privilegio era bastante importante, no únicamente por la prerrogativa misma de ofrecer esta clase de programas, sino porque la tendencia internacional apunta a una desaparición de los programas de especialización, opacados por las maestrías de profundización profesional.

Las instituciones tecnológicas y técnicas, a su vez, no pueden ofrecer programas de pregrado universitario, y las últimas tampoco tecnológicos, salvo la vía discutida de los programas por ciclos propedéuticos, a los que luego se hará referencia. En cambio, las instituciones con status más alto pueden legalmente ofrecer programas que corresponden a las instituciones con posiciones más bajas en la escala, por ejemplo, una universidad puede ofrecer programas técnicos.

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Se ha debatido si la garantía constitucional de la autonomía universitaria es patrimonio exclusivo de las universidades o si, de nuevo, podía abarcar a las instituciones universitarias, escuelas e instituciones tecnológicas y técnicas. Cuestión que no ha sido resuelta en forma precisa por la Corte Constitucional9.

9 De acuerdo con el artículo 29 de la Ley 30 de 1992 todas las instituciones de educación superior poseen autonomía universitaria, con idénticas facultades que las previstas para las universidades. Con todo, como se verá más adelante, esa no es la situación de las instituciones de educación superior públicas distintas a las universidades. Por su parte, la Corte Constitucional ha hecho varios pronunciamientos, en los que utilizó expresiones genéricas para referir la titularidad de la garantía de la autonomía universitaria, de un modo que engloba a todas las instituciones, por medio de categorías tales como “entidades de educación superior”. En ese sentido, por ejemplo, Corte Constitucional Sentencia T-538 de 1993, Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara; Corte Constitucional Sentencia C-195 de 1994, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo; Corte Constitucional Sentencia C-506 de 1999, Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz. Pero de modo expreso y específico sólo abordó el tema para tratar de las instituciones públicas, momento en el que señaló que las universidades del Estado gozan de autonomía universitaria, a diferencia de las instituciones universitarias, tecnológicas y técnicas públicas que carecerían de ella, y son establecimientos públicos. A ese último respecto, advirtió: “Como quiera que además de las universidades oficiales o estatales existen otras ‘instituciones de educación superior’, es claro que a estas últimas no se extiende la autonomía universitaria que se garantiza por el artículo 69 de la Carta, razón ésta por la cual la conclusión inexorable es que con relación a ellas podrá el legislador establecer normas específicas, teniendo en cuenta para el efecto su naturaleza jurídica”, Corte Constitucional, Sentencia C-560 de 2000, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra. Con todo, es incontestable que las instituciones universitarias privadas sí están amparadas por la autonomía universitaria.

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Lo único que parece claro es que las instituciones universitarias, las instituciones tecnológicas y técnicas públicas no tienen autonomía universitaria, lo cual afecta seriamente la calidad del servicio público educativo, en la medida en que, como se ha sostenido, la autonomía es una premisa de la calidad10. Además, el tema fue puesto de nuevo sobre el tapete en forma reciente, cuando quiera que se propuso en un fallido proyecto de ley estatutaria que la autonomía fuera restringida a las instituciones con status de universidades, además como un derecho “fundamental” que excluía a sus portadoras de todo control fundado en las facultades constitucionales de inspección y vigilancia de la educación11.

La clasificación del espectro de instituciones tiene implicaciones presupuestales, puesto que la Ley de Presupuesto suele asignar, con gran distancia, la mayor parte de los recursos a las universidades e instituciones universitarias públicas, para ser distribuidos entre ellas; mientras que las tecnológicas y técnicas estatales reciben una participación considerablemente inferior, pese a que en términos políticos y sociales prestan el mismo servicio, y aun cuando la formación en competencias tecnológicas y técnicas muchas veces ha sido declarada como una prioridad de las políticas públicas.

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También, únicamente las universidades pueden hacer convenios de cooperación académica con institutos de investigación, a efectos de ofrecer programas avanzados de posgrado.

No se entiende cuál es la razón por la cual los centros de investigación no pueden enriquecer los programas de otros tipos de instituciones, y por qué ese privilegio se reserva para las universidades.

Finalmente, la estructura de clasificación expuesta aparece reflejada en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES), que es utilizado como una herramienta de información para decidir qué y dónde estudiar, por parte de la población de usuarios del sistema educativo, padres y potenciales alumnos, que sin estar muy enterados de los intríngulis y consecuencias de las clasificaciones institucionales, tienden a buscar en el SNIES a las universidades, puesto que la idea es que son las universidades las instituciones naturales de la educación superior. Esto excluye a muchas instituciones de la posibilidad de ser consideradas

10 De acuerdo con el artículo 57 de la Ley 30 sólo las universidades estatales tienen autonomía universitaria, las demás instituciones de educación deben organizarse como establecimiento públicos, lo que como se ha explicado fue refrendado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

11 Se trató del proyecto de Ley Estatutaria 032-2012 Cámara, que pretendía regular la autonomía universitaria. Ya en el trámite del proyecto de Ley 30 de 1992, en la ponencia para primer debate presentada en el Senado de la República, se sostenía que sólo las universidades gozaban de autonomía plena, mientras que las demás instituciones tenían una autonomía reducida. Sin embargo, el artículo 69 de la Constitución Política no contiene esas distinciones, ni restringe la autonomía, como tampoco el texto de la Ley 30, por lo que no puede argüirse una interpretación histórica contra la letra de la Constitución y la ley. Al respecto, República de Colombia. Gaceta del Congreso, Año I, No. 60, Bogotá, 10 de septiembre de 1992, p. 2.

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consideradas como una opción educativa. Esto afecta gravemente, por ejemplo, al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), una institución de alta calidad y considerable reconocimiento social, que también ofrece programas técnicos y tecnológicos. La recomendación aquí es que el Ministerio de Educación Nacional privilegie la disposición de la información en el SNIES por programas, no por clases de instituciones.

En el balance final, al contrastar la clasificación con la realidad social, se encuentran muchas instituciones de educación superior nominadas como universidades, pero que carecen de los atributos de calidad propios de una universidad, pues de ellas sólo tienen el nombre. En términos generales, existe una enorme desigualdad entre las universidades, pues algunas de ellas, públicas y privadas, tienen niveles de excelencia en la calidad, mientras que otras muestran distintos grados de rezago. A la par, existen instituciones universitarias con niveles elevados de calidad y reconocimiento social, pero que no pueden ofrecer directamente programas de maestría o doctorado. Lo mismo, se encuentran instituciones tecnológicas, tanto con acreditación institucional, como para varios de sus programas académicos, pero que no pueden ofrecer programas de pregrado universitarios, salvo por el camino alterno de los programas por ciclos propedéuticos que luego serán comentados con más detalle12.

También, durante años, lo que no compromete al Gobierno del Presidente Juan Manual Santos, una política invisible o no declarada del Ministerio de Educación Nacional fue la de entorpecer las posibilidades para que las instituciones tecnológicas y técnicas pudieran cambiar de carácter13. Simplemente, no se estudiaban y resolvían las solicitudes de cambio de carácter. Sólo después de varios años, les fue aprobada la posibilidad de ofrecer programas universitarios mediante la redefinición institucional, pero fueron introducidos requisitos extraordinarios como la acreditación, que dificultaban y retardaban el cometido14. De manera paralela, había sido desarrollada una doctrina, que imperó por varios años, conforme a la cual el cambio de carácter era concebido como una especie de “escalera”, en la que, por ejemplo, una institución técnica, en el punto más bajo de la escala, debía cambiar primero a tecnológica y luego a universitaria, paso a paso sin intentar ningún salto, antes de soñar con ser universidad.

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12 Fuente: entrevistas.

13 Fuente: entrevistas.

14 En virtud de la Ley 749 de 2002 las instituciones tecnológicas y técnicas podían solicitar su redefinición, a fin de ofrecer programas de pregrado universitarios, con el requisito, bastante complicado, de obtener previamente la acreditación de los programas tecnológicos y técnicos que tuvieran en el área. Este último requisito fue derogado por la Ley 962 de 2005 (anti-trámites).

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Y, en ese último sentido, lo que resulta claro es que se ha interpretado que las universidades no pueden ser constituidas en forma directa, sino que previamente deben haber obtenido personería jurídica como instituciones universitarias o escuelas tecnológicas.

El sistema de clasificación vigente parece conducir a la introducción de una serie de privilegios que rompen con el principio constitucional de igualdad, ya que se accede a esos privilegios no en razón a la satisfacción o verificación de unas condiciones de calidad, caso en el cual la igualdad no se afectaría, sino debido a la mera tenencia de una determinada posición de status nominal. Un sistema de privilegios, basado en posiciones de status, es odioso y antidemocrático, ya que favorece la exclusión social. Por lo anterior, una recomendación en el plano de las políticas públicas es eliminar las distinciones sin fundamento entre tipos de instituciones o, sobre todo, eliminar los privilegios, para sólo preservar las distinciones basadas en las diferencias de calidad.

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La estructura de status de las instituciones de educación superior colombianas tiene bastante que ver, en realidad es un reflejo de ella, con las desigualdades e, incluso, el descrédito de algunos de los profesionales que egresan de la educación colombiana. Los egresados adquieren un prestigio o padecen de una mácula o demérito según la institución de educación superior de origen. En todos los países del mundo, también en aquellos con sistemas educativos muy avanzados, hay instituciones educativas que gozan de un muy elevado prestigio académico, bastante superior al de otras, pero eso nunca significa el desprestigio de los profesionales graduados en esas otras instituciones, porque aun cuando haya instituciones mejores que otras, todas sin excepción tienen una imagen positiva,como corresponde, pues finalmente todas son autorizadas por el Estado y su calidad vigilada. Sin embargo, eso no sucede en Colombia.

La educación debería ser un medio para el progreso y crecimiento personal y socioeconómico de los individuos sobre la base de los méritos, por lo que tendría que ser una institución social democrática e inclusiva, con cuyo concurso el ascenso social es del todo legítimo. Empero, si las personas son discriminadas según la institución de educación superior de la que provienen, lo que conduce a que se le nieguen oportunidades sociales, entonces la educación superior, de manera inversamente opuesta a sus propósitos, cumpliría la función social de profundizar la exclusión social. Situación lamentable, pero que, por ejemplo, queda retratada fielmente en esa expresión despectiva con la que algunos se refieren a los profesionales que supuestamente llegan a una universidad de élite y se dice que: “vienen a lavar el título”. Todo porque luego de haber egresado de alguna institución ubicada en un lugar bajo de la clasificación imperante, aspiran a hacer un posgrado en una universidad situada en una posición de excelencia.

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De allí que la llamada “Misión de Sabios” sobre la educación superior colombiana haya planteado: “Se advierte una creciente segmentación en el interior del sistema universitario. La calidad educativa es muy disímil según la universidad. Algunos estudios muestran, por ejemplo, que la tasa de desempleo profesional y los niveles salariales de los egresados son muy diferentes según la universidad que expida el título profesional. Esto es muy grave, porque quiere decir que, independientemente de la capacidad, la vocación y el esfuerzo de cada individuo, es más determinante el estrato socioeconómico al que pertenezca”.15 Con todo, en este punto, como en otros, el estudio de la llamada “Misión de Sabios” fracasó, no por errores intrínsecos, sino porque sus análisis y recomendaciones no fueron, realmente, escuchadas.

Las consideraciones anteriores apuntan a replantear el sentido de las políticas públicas en educación superior, en una dirección contraria a la exclusión social. Esto significa para el Estado, siguiendo a Atilio Alterini: “En lo atinente a la educación universitaria pública, le corresponde otorgar igualdad de oportunidades para todos, y procurar un sistema que tenga equidad.”16 El sistema de clasificación anteriormente comentado, junto a los privilegios y ventajas que se derivan del mismo, que no está estrechamente asociado a parámetros de calidad, apuntaría a favorecer que determinadas instituciones tengan dominios sobre ciertos nichos del mercado educativo. No obstante, ese no es el papel de la ley, ni corresponde al rol que deberían cumplir los intérpretes de la misma, como tampoco a la función del Estado.

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El sistema actual tiene consecuencias negativas en materia de calidad y de cobertura17 de la educación superior. Por lo tanto, un examen crítico del mismo debe ofrecer soluciones en ambos campos, que constituyen los dos grandes ejes de las políticas públicas en educación superior.

15 Misión Ciencia, Educación y Desarrollo. Colombia: al filo de la oportunidad, Bogotá, Presidencia de la República, COLCIENCIAS y Tercer Mundo, 1996, pp. 126 y 127.

16 Atilio A. Alterini. La universidad pública en un proyecto de nación, Buenos Aires, La Ley, 2006, p. 57.

17 Los datos de cobertura presentan un extraordinario repunte de la educación pública. En 2013, de 2.103.331 estudiantes matriculados, 1.135.097 pertenecían a instituciones públicas y 968.234 a privadas. Pero de los estudiantes de instituciones públicas 412.241 pertenecían al SENA, en programas técnicos y tecnológicos. El repunte del SENA, que en 2005 tenía apenas 97.468 alumnos en programas técnicos y tecnológicos, debe considerarse un éxito. Sin embargo, esos datos no implican un mayor acceso o un crecimiento significativo de la educación universitaria.

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Interpretaciones en torno a las universidades En el plano anterior, cabe retornar sobre el reconocimiento de universidades y la supuesta exigencia de la creación previa de una institución universitaria o escuela tecnológica. En realidad, la interpretación que ha introducido semejante requisito como condición previa para el reconocimiento de una universidad no tiene fundamento legal, puesto que la Ley 30 de 1992 no establece esa obligación. Al contrario, la ley señala que, de manera directa, sin haber constituido previamente una institución universitaria o escuela tecnológica, se puede fundar una universidad. Desde luego, también existe la opción de cambiar el carácter de una institución universitaria o escuela tecnológica a universidad, pero esa posibilidad en ningún caso significa que esa sea la única ruta para crear una universidad.

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Al respecto, es preciso referirse al primer inciso del artículo 19 de la Ley 30 de 1992, el cual define qué instituciones son universidades y qué requisitos deben cumplirse para alcanzar el reconocimiento como universidad, así: “Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas; y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional.” Al tenor de la disposición transcrita, en ningún momento es consagrada como exigencia la necesidad de haberse constituido previamente como institución universitaria o escuela tecnológica. Al contrario, cualquier institución que demuestre una gestión con criterio de universalidad en: a) la investigación científica o tecnológica; b) La formación académica en profesiones o disciplinas; c) Producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura, nacional y universal; estará en condiciones de alcanzar la personería como universidad, también previo cumplimiento de los requisitos consignados en los artículos 97 a 102 de la Ley 30 de 1992.

En concordancia con el citado artículo 19 de la Ley 30 de 1992, el artículo 58 establece que: “La creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior corresponde al Congreso Nacional, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales o a los concejos municipales, o a las entidades territoriales que se creen, con el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley.” Es decir, para la creación de una universidad pública no es condición que ella haya sido, con antelación, institución universitaria o escuela tecnológica, puesto que pueden crearse sin ningún antecedente, siempre que exista la aprobación por parte del órgano competente. A su vez, el artículo 97 señala que los particulares pueden fundar instituciones de educación superior, y dentro de tal género están comprendidas las universidades. De manera concluyente, además, el título IV de la Ley 30 de 1992 se refiere a la creación de instituciones de educación superior, sin estable-

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cer ninguna distinción, como que para la especie universidad sea preciso constituirse antes como institución universitaria o escuela tecnológica.

Con todo, lo que se deriva con claridad del artículo 19 que ha sido reseñado, es que no sólo debe existir una institución, sino además ella debe haber realizado efectivamente actividades de investigación, formación académica, lo mismo que de producción, desarrollo y transmisión de conocimiento y cultura, de tal manera que el desempeño en las materias anteriores pueda ser verificado. Esto podría ser acreditado por las instituciones universitarias, escuelas tecnológicas, instituciones tecnológicas e instituciones técnicas, pues en todos los casos hace parte de su vida cotidiana.

Con todo, la más importante novedad derivada de las consideraciones anteriores, es que la institución en cuestión podría ser una universidad o institución de educación superior extranjera. Si se tratara de una institución extranjera, específicamente de una reconocida como universidad en su país de origen, debe tener investigación, actividades de formación profesionales o disciplinares, lo mismo que actividades de producción, desarrollo y transmisión de conocimiento y cultura. Desde luego esas actividades no tienen que haberse cumplido en el país, pues el artículo 19 de la Ley 30 de 1992 no lo exige, y su propósito es exigir experiencia, la que puede satisfacerse con su trayectoria fuera de Colombia. Para el efecto, sería imprescindible que de conformidad con la Resolución 1725 de 2011 emanada del Ministerio del Interior, esa institución extranjera se registre y obtenga el reconocimiento previsto para personerías jurídicas a entidades extranjeras, sin ánimo de lucro y de derecho privado, en ese ministerio. Cumplido ese paso, la entidad de derecho extranjero será una “institución” a la luz del ordenamiento jurídico colombiano, y luego al formular el proyecto sobre reconocimiento como universidad deberá comprobar que satisface las tres condiciones demandadas en el artículo 19 de la Ley 30 de 1992, junto a los varios requisitos del título IV de la misma ley.

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La interpretación que ha predominado desde la expedición de la cita ley, que como se ha argumentado largamente carece de todo fundamento legal, según la cual era indispensable ser institución universitaria o escuela tecnológica antes de ser reconocida la institución como universidad, conducía a un desafortunado absurdo. En efecto, si una universidad extranjera, por ejemplo, la Universidad de Bolonia, la más antigua del mundo, o la Universidad de Harvard, que suele figurar en la mayoría de rankings como la primera universidad del mundo, decidieran participar en la educación colombiana, tendrían que constituirse como la institución universitaria de Bolonia y la institución universitaria de Harvard, lo que conlleva a renunciar al nombre, al igual que a la historia y a la trayectoria que acompañan a esas prestigiosas universidades. Desde luego, en esas condiciones ninguna universidad extranjera

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aceptaría renunciar a su nombre, como tampoco someterse a constituir una institución universitaria o escuela tecnológica, para luego de varios años convertirse en universidad.

En los tiempos de la globalización es imposible continuar desarrollando unas políticas públicas parroquiales. Desde luego, la cultura nacional debe ser tenida en cuenta como un componente imprescindible en un proyecto de una institución educativa extranjera para establecerse en el país como universidad, y así lo exige el mencionado artículo 19. No obstante, la supuesta “defensa” de la cultura nacional no puede erigirse en un argumento chauvinista para excluir instituciones extranjeras. Al Estado colombiano, ante todo, le debe interesar que existan instituciones de educación de calidad operando en el país, tengan un origen nacional o extranjero. Por ende, no debe ser de su interés introducir talanqueras, sin ningún fundamento legal, para defender la primacía en el mercado educativo de instituciones de educación superior privadas nacionales.

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Además de las distintas clases de instituciones que han sido mencionadas, las cuales deben ser en todos los casos entidades sin ánimo de lucro, incluidas las instituciones de educación extranjeras, sería posible que otras instituciones, no necesariamente reconocidas como de educación superior por la ley colombiana o extranjera, puedan solicitar el reconocimiento como universidades, siempre que acrediten el cumplimiento de los requisitos del artículo 19, junto a aquellos previstos en el título IV de la misma ley. De este modo, institutos de capacitación o de investigación, cuando quiera que demuestren que, con criterios de universalidad hacen investigación, formación académica y generación de conocimientos y cultura, deben poder obtener el reconocimiento como universidades.

De tal manera, las instituciones universitarias, las escuelas e instituciones tecnológicas y las instituciones técnicas pueden ser reconocidas como universidades, previa observancia de los tres requisitos generales antes enunciados, y los específicos de los artículos 97 a 10218 . En los mismos términos, sería el caso de las universidades o instituciones de educación superior extranjeras, al igual que el de otras instituciones, también sin ánimo de lucro, que igualmente cumplan con los mismos requisitos. En el último caso, como es obvio, las tareas de formación en profesiones o disciplinas pueden ser formales, no formales o informales.

18 En términos generales, el título IV de la Ley 30, exige acreditar la idoneidad de los fundadores, el acta de constitución, los estatutos, el acta de entrega de apor tes y los documentos que demuestren la efectividad de los apor tes, el reglamento docente, el reglamento estudiantil, el estudio de factibilidad socioeconómica y la solicitud de registro calificado para, al menos, un programa académico.

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Esto tendría implicaciones bastante significativas sobre la cobertura de la educación superior, uno de los objetivos fundamentales de la política pública en la materia.

En lo que atañe al problema planteado, el artículo 69 de la Constitución Política, sobre autonomía universitaria, dice que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.” Por su parte, la Ley 30 de 1992, prescribe en el artículo 28 que la “autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos”. Al tiempo, el artículo 57 reafirma que las universidades estatales u oficiales son autónomas y el artículo 135 de la misma Ley establece que “la Universidad Nacional de Colombia se regirá por las normas de la presente ley, salvo en lo previsto en su régimen orgánico especial”, mandato último que fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-299 de 199419 . Finalmente, el artículo 1º del Decreto 1210 de 1993, que corresponde a su régimen orgánico especial, plantea sobre la naturaleza del ente educativo que “la Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial”.

La interpretación imperante, básicamente advierte que el artículo 135 excusa a la Universidad Nacional de someterse a la Ley 30 de 1992, porque supuestamente esa misma norma le atribuye mayor jerarquía al régimen orgánico, esto es, a su estatuto interno y, el régimen o estatuto orgánico dice que la Universidad Nacional es autónoma. Así mismo, el decreto 1210, expedido en virtud de facultades concedidas al Gobierno para reestructurar la Universidad Nacional, tendría la fuerza legal para imponerse sobre la ley 30, al tratarse de un Decreto-Ley. Esa conclusión excluiría a la Universidad Nacional del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior colombiana, la convierte en una rueda suelta, que solamente podría someterse a las regulaciones estatales que materializan las políticas públicas, si la universidad lo acepta voluntariamente y por su propia determinación.

Empero, la conclusión no es compartida en modo alguno, pues constituye una exoneración injustificada del incumplimiento de la ley y una limitación al campo de acción de las políticas públicas estatales que carece de fundamento legal.

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Sobre el tema se puede subrayar: 1). El artículo 69 Constitucional consagra la autonomía universitaria, pero lejos de autorizar que ella pueda darse al margen de la ley, de modo opuesto, estipula que una universidad puede proveerse sus propios reglamentos, pero de acuerdo a la ley; 2). La autonomía universitaria reseñada en el artículo 1º del régimen

19 Corte Constitucional. Sentencia C-299-1994, Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell.

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orgánico de la Universidad Nacional no puede excusar la obligatoriedad de la ley, ni constituye una prerrogativa especial, puesto que la autonomía universitaria es una garantía establecida a favor de todas las universidades sin excepción, tal como lo indican el artículo 69 constitucional, el artículo 28 de la ley 30 y lo reafirma para las universidades públicas el artículo 57 de la misma Ley; 3). El decreto 1210 cuando consagraba la autonomía de la Universidad Nacional, no podía en virtud de ella obviar la aplicación de la Ley 30 y, en términos generales, las medidas que son desarrollo de las atribuciones de inspección y vigilancia, porque ellas no se excluyen con la autonomía y, si así fuera, como todas las universidades son autónomas, todas estarían excluidas de la ley 30; 4). La Corte Constitucional declaró exequible el decreto 1210 porque no encontró que su articulado fuera contrario a la Constitución, y precisamente en forma expresa señaló que la autonomía de la Universidad Nacional no era absoluta; 5). La Ley 1188 de 2008 sobre registro calificado fue posterior al decreto 1210, razón por la cual no puede alegarse que no aplica a la Universidad Nacional.

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Por consiguiente, la Ley 30 de 1992 y, con mayor razón las demás disposiciones en materia de educación superior, tienen plena vigencia sobre la Universidad Nacional de Colombia.

La expresión del artículo 135, que ciertamente no es muy afortunada cuando indica que la Universidad Nacional “se regirá por las normas de la presente ley, salvo lo previsto en su régimen orgánico”, debe entenderse que hace referencia a las cuestiones que son propias de la autonomía universitaria, como en el caso de cualquier universidad. Por lo tanto, sólo respecto de tales materias que son de competencia prevalente de ese estatuto, es decir, sobre las materias que son propias del ámbito de la autonomía universitaria, dado el respaldo del artículo 69 constitucional, predomina sobre cualquier disposición el régimen orgánico o estatuto interno de la universidad, sea ella la Nacional u otra cualquiera. Pero, por lo demás, en las materias que son objeto de regulación por parte del Estado, con el concurso de las políticas públicas y con fundamento en las facultades de inspección y vigilancia de la educación, como la acreditación de alta calidad, el registro calificado, etc., priman las disposiciones legales.

Y la Corte Constitucional al señalar en la sentencia C-299 de 1994 que la autonomía universitaria no era absoluta, respecto de la Universidad Nacional, puntualmente apuntaba que ella estaba sujeta a las facultades constitucionales de inspección y vigilancia. Pero, además, no es sólo una cuestión legal. Es también un asunto que tiene que ver con la calidad de la educación. La primera perjudicada por apartarse del sistema de educación superior es la propia Universidad Nacional, pues procesos como, por ejemplo, el relativo al registro calificado, lo que contribuyen, al menos si están bien concebidos y ejecutados, es a fortalecer la calidad de la educación superior. En ese sentido, es ilustrativa la decisión de la Corte Constitucional en la que planteó, con un ejemplo ilustrativo, como la autonomía no es un factor

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de inmunidad e inaplicación de las leyes: “Se repite, la autonomía de las universidades tiene límites, pues éstas no pueden actuar como una rueda suelta dentro del sistema. Piénsese en una universidad que por fuera de su presupuesto requiere de mayores recursos ya sea para iniciar un programa de formación en determinada área o extender los ya existentes, financiar obras etc., y para ello requiere de recursos de la Nación que no le fueron asignados: ¿Podrá comprometer partidas futuras o no asignadas, sin cumplir ningún requisito en materia presupuestal, sólo porque es un ente autónomo? La respuesta definitivamente es negativa, pues el cumplimiento de ciertos principios presupuestales también la obliga y, por ello, no puede comprometer recursos no asignados, sin contar para el efecto con el certificado de viabilidad y disponibilidad presupuestal correspondientes.”20 En consecuencia, se recomienda al Ministerio de Educación Nacional dar aplicación a la legislación vigente, ampliando el campo de intervención de las políticas públicas, para cobijar a la Universidad Nacional. Así mismo, se recomienda a la Universidad Nacional dar cumplimiento cabal a la ley.

Propuestas de reforma y elementos distintivos Existen diferencias sustanciales entre las distintas instituciones de educación superior. Sin embargo, esa diferenciación no depende de la clasificación tradicional que arroja la tipología de instituciones que fue analizada en el apartado anterior. En pocas palabras, no está atada a la nominación de las instituciones. Depende directamente de la capacidad de las instituciones para crear y desarrollar determinados programas académicos. Por lo tanto, la segmentación y la distinción en la educación superior es resultado de los diferentes tipos de programas que las instituciones pueden desarrollar. Eso significa que la clave son los programas.

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Sobre esa base, la cuestión esencial, que debe proveer de identidad a las instituciones, es el tipo de actividades educativas que las instituciones declaran que habrán de desarrollar.

Lo cual debe estar reflejado en los programas académicos que proponen y que acreditan estar en condiciones de ejecutar. Así, lo importante no es que una universidad, por tener ese reconocimiento legal, pueda hipotéticamente hacer doctorados, sino que demuestre que puede realizar un programa de doctorado y que se proponga adelantar, como un objetivo institucional, la formación avanzada de investigadores. No importa tampoco que una institución universitaria se encuentre hipotéticamente autorizada a desarrollar un programa técnico, sobre la base de que el que puede lo más puede lo menos, sino que demuestre

20 Corte Constitucional. Sentencia C-045 de 1998, Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía.

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que efectivamente tiene las condiciones de calidad para postular y llevar a cabo ese tipo de programa y que entre sus objetivos se encuentre la formación técnica pues, en verdad, su capacidad para impartir programas universitarios no implica necesariamente que posea las competencias requeridas para hacer uno técnico.

Algunos sectores han propuesto que, al construir una tipología de instituciones de educación, debe discernirse entre universidades de investigación y aquellas de docencia. Sin embargo, la investigación es una condición fundamental de la calidad de la educación, por cuanto un buen profesional en cualquier campo debe tener competencias investigativas básicas que lo habiliten para desempeñarse en su profesión o disciplina. Esto aplica no sólo a los programas universitarios, también a los tecnológicos y técnicos. Así mismo, no puede haber docencia de calidad que no esté soportada en la investigación. Pero, es más, no se puede afirmar que hay universidades de investigación, que entonces no serían de docencia, cuando el objeto social primordial de las universidades es la formación, entre otros medios, a través de la docencia, siendo la producción investigativa un valor agregado, un plus, de alta relevancia, pero no el elemento central de su misión.

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Además, si se examinan las universidades colombianas, salvo muy contadas excepciones, la mayoría de aquellas que ofrecen programas de doctorado que suponen un fuerte acento hacia la investigación, lo hacen para unas pocas de las áreas del conocimiento que son abarcadas en su oferta educativa. En ese caso, no se puede decir que la existencia de uno, dos o tres programas de doctorado en una universidad que ofrece diez o más programas de pregrado en áreas diferentes, la hacen una universidad de investigación, no de docencia.

De modo completamente opuesto, tal como se ha argumentado, serán los programas, no las instituciones las que definirán los perfiles. En consecuencia, si hay un doctorado o una maestría de investigación esos, y no otros, tampoco la institución, serán programas de investigación. Entonces, esa separación entre universidades de investigación y de docencia parece más una excusa para justificar las deficiencias en materia de investigación, es decir, de calidad de la educación. Por lo demás, es la tenencia de maestrías de investigación y/o doctorados lo que definirá que se tengan programas académicos formativos con énfasis en la investigación y, desde luego, será decisión autónoma de una institución de educación superior determinar si desea crear ese tipo de programas. Entonces, las instituciones deben preguntarse y resolver, no si quieren ser universidades de investigación o de docencia, sino si desean crear programas de maestría en investigación o doctorados o, con un rumbo distinto, ofrecer programas de pregrado, especialización y, acaso, maestrías de profundización.

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La recomendación derivada del anterior análisis es la de desechar cualquier distinción entre universidades de investigación y de docencia, tomar como eje central los programas académicos, y salvaguardar la calidad de la educación exigiendo la tenencia de niveles de investigación acordes con los tipos de programas que se pretenden desarrollar.

El proyecto de reforma a la educación que presentó y radicó en el Congreso de la República el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, con el concurso de la Ministra de Educación, María Fernanda Campo, entendió parcialmente la situación que ha sido descrita.

Por ello, con buen sentido, propuso que todas las instituciones de educación superior, sin que importaran las clasificaciones o nominaciones, pudieran ofrecer toda clase de programas académicos, excepto programas de doctorado, que sólo podrían ser desarrollados por universidades o instituciones de educación superior acreditadas (Art. 16)21.

La última restricción carecía de legitimidad, dada la ausencia de racionalidad de la regla. Es decir, lo que permite determinar si una institución de educación puede o no ofrecer un programa de doctorado es el cumplimiento de las condiciones de calidad del registro calificado previstas para ese programa, no que sea universidad u otra institución acreditada. El punto es tan claro que si una universidad o una institución de educación, por ejemplo, una institución universitaria con acreditación de alta calidad, no cumplen con los requisitos de calidad del registro calificado para un doctorado, bajo ninguna circunstancia podrían ofrecer ese programa. Pero si una institución de educación superior, que no es universidad y no posee acreditación de alta calidad, satisface los requisitos del registro calificado, no habría razón legítima para prohibirle que ofreciera un doctorado.

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Por lo demás, su perfil, la distinción con otras instituciones de educación superior estaría dada por la clase de programas respecto de los cuales demostrara que reunía las condiciones de calidad requeridas. De allí que no fuera una determinada posición de status dentro de una escala o clasificación de instituciones de educación lo que marcaba la diferencia, sino la acreditación de las condiciones de calidad para ofrecer los programas que se proponía ejecutar. Definición que, teniendo como fundamento central o premisa la defensa de la calidad de la educación superior, contendría el efecto de generar condiciones apropiadas para el aumento de la cobertura de la educación superior. Sencillamente, porque sin la talanquera de las tipologías institucionales, podía ampliarse libremente la oferta, sólo sujeta a la única limitación legítima, que se probara debidamente la posesión de los atributos de calidad necesarios.

21 Artículo 16 del proyecto de Ley 112/2011 de reforma a la educación superior.

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Donde, debe agregarse, el incremento de los niveles de cobertura de la educación superior colombiana no sólo significa un mayor número de plazas o cupos disponibles sino, con toda probabilidad, un descenso de los costos de la educación para los usuarios como resultado directo de la mayor competencia y la ruptura de situaciones favorables al control monopólico. Esto beneficia al conjunto de la población colombiana, más cuando los costos de la educación superior en Colombia son notablemente elevados.

Una recomendación en este estado del análisis podría ser la de insistir en una reforma a la Ley 30 de 1992, sobre la base de introducir una regla similar a la contemplada en el proyecto del Gobierno del Presidente Santos, aunque sin la restricción criticada en materia de doctorados. Empero, al analizar más adelante los programas académicos se harán recomendaciones y análisis que pueden tener repercusiones análogas, sin que sea imprescindible reformar la ley de educación superior.

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En el proyecto del Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos la denominación de universidad era supeditada a las instituciones de educación superior que, entre otros requisitos, ofrecieran programas en tres campos distintos del saber, ofrecieran un programa de doctorado, tuvieran tres grupos de investigación en las dos categorías superiores del escalafón de Colciencias (Art. 23). En términos sustanciales la regulación no tenía una relevancia notable, dado que con la salvedad de los programas de doctorado, todas las instituciones de educación superior podían desarrollar toda clase de programas. Sin embargo, la regla no era afortunada. Por una parte, obligaba a las universidades a desarrollar un programa de doctorado, lo que era inconstitucional, pues contrariaba la autonomía universitaria. Esto sin contar que un solo programa de doctorado no tiene un impacto tal como transformar totalmente una institución, al punto de diferenciarla sustancialmente de otras. En segundo lugar, aunque el asunto será considerado a fondo en el apartado sobre la investigación en otro capítulo de este informe, los parámetros y criterios de Colciencias para escalafonar grupos de investigación son bastante discutibles por su índole burocrática, falta de racionalidad y poca confiabilidad habida cuenta de su permanente variación. Finalmente, la exigencia sobre la participación en tres campos distintos del saber era plausible, si se considera que una universidad debe tener alguna entidad y desarrollo.

Otro problema paralelo concurría respecto de las universidades que no pudieran cumplir, en ocho años de plazo, con los requisitos anteriores.

Aquí debe retornarse sobre el tema de la calidad, que ha sido el núcleo central de las discusiones al momento de establecer cuál debe ser el campo de regulación de las políticas públicas. Y, situados en el escenario de la calidad, si la tenencia de los requisitos del

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artículo 23 del proyecto fuera imprescindible para ofrecer una educación con calidad debía exigirse su cumplimiento inmediato, porque el Estado no puede aceptar que durante ocho años se ofrezca una educación carente de calidad.

Sin embargo, esos requisitos nada tenían que ver con la calidad, pues si una institución no tiene un programa de doctorado, eso no significa que los programas que sí ofrece no dispongan de calidad; mientras que los criterios inestables, burocráticos e irracionales de Colciencias para construir el escalafón de grupos de investigación poco o nada tienen que ver con la calidad, sin contar con que resulta obvio que la organización de apenas dos grupos de investigación de supuesta alta calidad no transforma ni revoluciona la naturaleza de una institución, como lo puede, por ejemplo, atestiguar la Universidad de Antioquia, bastante robusta en investigación, pero con alrededor de 237 grupos reconocidos en 2014 que dan cuenta de ello22.

Con una justificación no soportada en un juicio vinculado a las exigencias de calidad, la propuesta gubernamental, en cambio, ponía en riesgo un elemento esencial de toda persona, natural o jurídica, cual es su nombre, porque de no acreditarse el cumplimiento de los requisitos del artículo 23 se despojaba a la institución del apelativo de universidad que desde hacía 100, 50 o menos años era parte de su nombre, por lo tanto, de su identidad. Riesgo que se volvía una amenaza permanente, pues si se dejaba de cumplir un requisito, la universidad disponía de cuatro años para restablecerlo, lo que desde luego no tenía que ver con la calidad, pues el Estado no podía tolerar que durante cuatro años se impartiera una educación sin calidad.

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Las reflexiones anteriores sobre el proyecto de reforma del Gobierno Santos, que finalmente fue retirado, sirven al propósito de reafirmar que la clave de las políticas públicas en educación superior no puede descansar sobre la base de nominaciones institucionales o clasificaciones discutibles. Que la posibilidad introducida por el proyecto del Presidente Santos de darle a todas las instituciones, respecto de todos los campos de acción y niveles de formación, la facultad de ofrecer todo tipo de programas académicos, siempre que cumplieran con los requisitos de calidad del registro calificado, merece ser recuperada, aunque sin la reserva contenida en el proyecto para los doctorados.

El proyecto original del Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos abría las compuertas a la participación en el sector educativo de instituciones con ánimo de lucro23 . Contra esa posibilidad distintos sectores argumentaron que el ánimo de lucro afectaba la calidad de 22 Fuente: programa ScienTI de Colciencias consultado en marzo de 2014.

23 El propio Gobierno del presidente Santos eliminó la iniciativa sobre instituciones con ánimo de lucro, antes de la radicación del proyecto en el Congreso y, desde luego, antes de su retiro definitivo.

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la educación. No obstante, existen muchos servicios públicos prestados por empresas con ánimo de lucro, lo que no necesariamente significa que sus servicios sean de mala calidad. Al contrario, al empresario le resulta conveniente brindar servicios de calidad, por lo menos, para atraer un mayor número de clientes e incrementar las utilidades. De hecho, varias universidades de Estados Unidos son instituciones con ánimo de lucro, y tienen figuraciones en los distintos rankings de calidad de la educación muy superiores a las universidades colombianas, sin ánimo de lucro. Adicionalmente, la realidad social ha hecho evidente que, en no pocos casos, en el campo de la educación superior están encubiertos negocios particulares en provecho personal de los directivos “propietarios”, que acceden a los recursos o “utilidades” mediante la simulación de contratos o sobrevalorando ciertos servicios o labores.

En consecuencia, el Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos introducía una iniciativa que habría proveído transparencia a las actividades de educación superior que se desarrollan en la actualidad, fuera de lo cual habría podido atraer nuevos capitales de inversión en el campo de la educación, con repercusiones probablemente favorables en incremento de cobertura; hecho positivo siempre que se hiciera con acatamiento pleno de las condiciones de calidad del registro calificado24.

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En esta materia, no cabe duda que la propuesta de permitir la participación de instituciones con ánimo de lucro es políticamente controversial, razón por la cual la recomendación es invitar al Gobierno a reflexionar sobre la conveniencia y oportunidad de persistir en una reforma con este objetivo. En esa reflexión debe tenerse claro que las transformaciones no dependen, necesariamente, de una reforma a la ley de educación superior. En cualquier caso, si llegara a prosperar una iniciativa para admitir la existencia de instituciones con ánimo de lucro, por la naturaleza de su actividad, las actividades de las instituciones de educación superior deberían permanecer exentas de cargas tributarias en los mismos términos y condiciones del régimen actual. Gravar con el impuesto al valor agregado a las instituciones de educación superior crearía un costo adicional que encarecería el acceso a la educación.

La propuesta, contenida en el mismo proyecto del Gobierno Santos, de permitir asociaciones de universidades públicas con el sector privado para obtener fondos y aumentar la cobertura educativa merece cuatro comentarios. En primer lugar, no habría tenido un impacto muy significativo en el financiamiento de la educación superior pública. En segundo lugar, asociaciones público/privado en educación superior ya existen, por ejemplo, en inves24 El punto es que esos capitales sólo serían invertidos en una actividad que pudiera desarrollarse en forma seria y transparente, sin tener que recurrir a ardides para acceder a los excedentes o utilidades de la actividad.

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tigación. Tercero, tales asociaciones son lícitas al amparo de la legislación vigente y dentro del contexto de la autonomía universitaria25. Y, cuarto, su planteamiento en el proyecto podía ser inconveniente en tanto que podría ser utilizada para convocar una oposición a todo el proyecto, so pretexto de una supuesta, aunque inexistente, privatización de la universidad pública.

En este punto, dadas las consideraciones anteriores, la recomendación es no insistir en una iniciativa del talante analizado, principalmente, por inconveniente e innecesaria.

El proyecto de Ley Estatutaria de la Autonomía Universitaria 032-2012 Cámara, promovido por las universidades, ya que no era de iniciativa gubernamental, limitaba de modo considerable el campo de regulación por parte de las políticas públicas. El proyecto erigía a la autonomía universitaria en un derecho fundamental (Art. 4º), e introducía una concepción casi totalmente absoluta e ilimitada de la autonomía, favoreciendo en forma única a las universidades, ya que las demás instituciones de educación superior eran excluidas, dificultaba la constitución de nuevas universidades, hacia obligatorio al Estado la consulta a las universidades en todos las materias de las políticas públicas, ordenaba al Estado financiar la investigación de universidades públicas y privadas, creaba un Consejo Nacional Universitario del que eran marginadas las demás instituciones de educación superior, además de lo cual instauraba una “inmunidad” para los actos de las universidades en virtud de la cual no podían ser controvertidos, salvo por vulneración de derechos fundamentales (Art. 15).

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Empero, la autonomía universitaria es una garantía constitucional no un derecho fundamental, por ende, no debe ser objeto de regulación mediante una ley estatutaria26. Así mismo, la expresión “inmunidad” con la que se blindaba a las universidades de toda intervención estatal, salvo por infracción a los derechos fundamentales, era del todo desafortunada, pues la prerrogativa de la inmunidad es una salvaguarda que se establece frente a la comisión de delitos, por quien tiene el poder para sustraerse de todo control aún en ese caso. La concepción planteada de autonomía reñía con la que se ha expuesto aquí, que tiene como eje sustancial la calidad de la educación, por lo que ciertamente puede concluirse que el

25 Son viables, aún sin el concurso de la Ley 489 de 1998 sobre asociaciones público-privadas, que constituye un fundamento decisivo (Art. 96) para legitimar este tipo de asociaciones.

26 La Corte describe a la autonomía como una garantía institucional, al respecto Corte Constitucional. Sentencia C-162 de 2008, Magistrado Ponente Humberto Antonio Sierra Porto. También el concepto remitido al Presidente de la Comisión de la Cámara de Representantes, que conocía del proyecto, emitido por la Ministra de Educación María Fernanda Campo Saavedra, hacía gala de precisión y claridad al negar que la autonomía universitaria fuera un derecho fundamental. Al respecto, Ministerio de Educación Nacional. Comunicación del 31 de agosto de 2012, dirigida al Doctor Gustavo Hernán Puentes Díaz, Presidente Comisión I de la Cámara de Representantes.

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proyecto buscaba una “inmunidad” frente a los problemas de calidad de la educación. Pero, además, si la educación es un derecho fundamental, cualquier desarreglo en la calidad de la educación superior derivaría en una afectación al derecho fundamental en cuestión, con lo que en realidad las universidades no habrían podido sustraerse a los controles que actualmente ejerce el Ministerio de Educación, con fundamento en las atribuciones de inspección y vigilancia que le ha delegado el presidente27 .

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En sus demás aspectos el proyecto era inconveniente. Obligar al Estado a financiar la investigación de las universidades privadas, que sería una de sus obligaciones cuando quiera que libremente deciden participar en la educación, habría sido una carga injustificada. E incluso, respecto de las universidades públicas, al Estado le corresponde asegurar su financiamiento con una partida general, pero no asignar rubros con una destinación específica, pues eso, paradójicamente, sería violatorio de la autonomía universitaria. Otras normas profundizaban en la exclusión social, mientras que la obligación de consultar a las universidades todas las políticas públicas en todos los ámbitos habría llevado a una paralización de las funciones públicas estatales, del Estado mismo. El objetivo de vincular a la universidad con la sociedad no se materializa por un mandato coactivo legal, sino que corresponde a la universidad, por medio de sus acciones y de su producción intelectual e investigativa, ganarse la legitimidad para opinar y participar en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas.

En este caso, la recomendación al Ministerio de Educación Nacional es perseverar en un uso adecuado de las facultades de inspección y vigilancia, protegiendo un marco que permita asegurar la calidad de la educación, lo que no obsta para que respete la autonomía universitaria y revise y vigile en forma permanente que sus actuaciones no afecten esa garantía.

Si fuera indispensable establecer una clasificación de instituciones de educación superior, sobre la base de que todas las instituciones deberían estar en condiciones de desarrollar todos los programas académicos, en los diferentes campos de acción y modalidades, siempre que reúnan todos los requisitos del registro calificado, se trazaría una división entre universidades e instituciones educativas superiores. Las universidades serían aquellas que tienen actualmente esa denominación, sobre la base de respetar los derechos adquiridos y no vulnerar el derecho al nombre. Ahora, dado que varias de las pautas que suelen plan-

27 En el mismo sentido abunda la Corte Constitucional en su jurisprudencia. En materia del derecho fundamental a la educación el asunto no es sólo garantizar el acceso o permanencia, sino también la calidad, que hace parte del núcleo esencial del derecho. Al respecto, la Corte Constitucional. Sentencia T-404 de 2011, Magistrado Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, advirtió con claridad diáfana: “considera la Sala que el derecho a la educación se ve vulnerado cuando la infraestructura de la institución educativa es inadecuada, cuando el personal docente no es suficiente o cuando no se presentan las condiciones sanitarias, de recreación y de insumos necesarios para brindar una educación con calidad, continuidad y que garantice su accesibilidad.”

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tear para definir qué instituciones deben ser universidades son arcaicas o no consultan la realidad social o la dinámica de los procesos formativos, se propone adoptar un criterio sociológico para efectos de definir qué instituciones nuevas deben serlo. En ese sentido, debe reconocerse que las expectativas sociales sobre lo que es una universidad refiere que serían instituciones de educación superior de una envergadura relevante, traducida ésta en la tenencia de un número significativo de programas académicos28.

El concepto anterior, derivado de los imaginarios sociales, sería, pues, el criterio para determinar cuáles instituciones pueden ser universidades. Las instituciones educativas superiores pueden ser instituciones universitarias, institutos, escuelas, centros, en fin, adoptar las denominaciones que juzguen adecuadas y sean descriptivas de su misión.

Marco institucional Al Ministerio de Educación Nacional, con el auspicio de organismos asesores como el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), le corresponde diseñar las políticas públicas en educación superior, con el concurso del Viceministerio de Educación Superior.

Esa función fundamental es acompañada por otras, como el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia por delegación del Presidente de la República. Así mismo, el ministerio se encarga, con la asesoría de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces) y del Consejo Nacional de Acreditación (CNA), de otorgar el registro calificado a programas académicos, el reconocimiento de instituciones de educación superior, el cambio de carácter y la redefinición de instituciones, al igual que la creación de seccionales, junto a la acreditación de alta calidad. Igualmente, el ministerio ejecuta las funciones de fomento de la educación superior.

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No es conveniente que el Ministerio de Educación Nacional concentre la totalidad de las funciones centrales de la educación superior, por cuanto eso significa condensar en el mismo organismo el diseño de las políticas públicas y la aplicación o materialización de esas políticas públicas, al lado de su evaluación.

28 El criterio que vincula la universidad a una cierta “universalidad” del conocimiento, lo que implicaría que la institución para ser tal debe tener programas en todas las áreas del conocimiento no tiene fundamento. La palabra “universidad” no alude a la universalidad de los saberes, proviene del latín universitas magistrorum et scholariumy significa comunidad de profesores y académicos. Al contrario, la calidad exige de especialidad, en consecuencia si una institución tiene múltiples programas en un área determinada en la que se ha especializado, por ejemplo ingenierías, no tiene sentido obligarla a poseer un programa de derecho, otro en medicina, uno más en arte dramático, etc.

Claro, una institución de excelencia puede tener varias áreas de especialidad, lo cual estaría mejor, pero eso no significa que todas la instituciones deban replicarla, pues las políticas públicas y la ley no deben imponer modelos únicos o hegemónicos, en particular en un campo como el educativo que debe ser abierto al pluralismo.

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El ministerio, desde luego, debe tener como misión principal el estudio, concepción, análisis, evaluación y diseño de las políticas públicas en el ámbito de la educación superior. Eso significaría replantear la organización del Viceministerio de Educación Superior para contar con unidades de análisis, planeación y elaboración de políticas públicas, además del apoyo jurídico necesario para materializar en instrumentos legales las medidas de política que requieran ese tipo de concreción o desarrollo. Todo lo cual obliga también a reconsiderar la relación entre el Ministerio de Educación y el CESU.

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La relación antes mencionada ha tenido fases distintas con altibajos. Después de la aprobación de la Ley 30 de 1992, con un fuerte acento en la desregulación, con un notable empoderamiento de las instituciones de educación superior reacias a la intervención estatal, el CESU gozaba de amplias facultades, ya que muchos actos de gobierno requerían de concepto previo del CESU y otros de concepto positivo. En otros periodos subsiguientes, en épocas distintas, el CESU a veces ha poseído poderes notables, teniendo toda la iniciativa en materia de políticas públicas y, parcialmente, en la ejecución de esas políticas, ya porque la legislación le concedía esas atribuciones o porque el Gobierno le cedía libremente esas facultades. A nivel legal, las cuantiosas atribuciones dispensadas por la Ley 30 de 1992 fueron bastante limitadas29. Empero, durante los periodos en los cuales el CESU ha contado con poderes considerables, en realidad, ello ha acecido como expresión de una forma de mesogobierno o gobierno intermedio, donde el Gobierno ha procurado asegurar la condiciones de gobernabilidad de las que carece, por medio de la cesión de una parte importante de sus competencias en la fijación y en la ejecución de las políticas públicas30. Con todo, aunque el CESU es un órgano participativo en el que toman asiento representantes de distintas comunidades o sectores, además de delegados del Estado, lo que resulta en una interesante materialización del carácter participativo que informa al Estado social de derecho, el organismo refleja los intereses corporativos o gremiales de grupos determinados, y las políticas públicas deben ser definidas por el Estado, guiado por el interés público, no por agentes gremiales, orientados por intereses particulares, aun cuando éstos últimos sean legítimos.

Se recomienda al Ministerio de Educación Nacional apersonarse de manera íntegra del estudio y definición de las políticas públicas en educación superior, como tarea central dentro de su marco de competencias, sin perjuicio de consultar al CESU o de modo más amplio a las distintas comunidades vinculadas a la educación superior, lo que no debe significar la cesión de sus competencias. A su vez, el CESU debe jugar un papel consultivo, sin que sus conceptos 29 Las facultades fueron restringidas mediante el Decreto-Ley 1122 de 1999. Este Decreto fue declarado después inconstitucional por la Corte Constitucional. Sentencia C-923 de 1999, Magistrado Ponente Álvaro Tafur Galvis. 30Sobre el mesogobierno Víctor Pérez Díaz. El retorno de la sociedad civil, Madrid, Instituto de Estudios Constitucionales, 1987, pp. 45 y ss.

30 Sobre el mesogobierno Víctor Pérez Díaz. El retorno de la sociedad civil, Madrid, Instituto de Estudios Constitucionales, 1987, pp. 45 y ss.

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u opiniones resulten obligatorios. La legitimidad del Ministerio de Educación Nacional para establecer las políticas públicas descansa en el apoyo democrático al Gobierno del cual hace parte, que ha recibido un mandato ciudadano en las elecciones.

Con el propósito de facilitar que el Ministerio de Educación Nacional concentre su trabajo en el campo de las políticas públicas convendría transferir las demás competencias citadas. Las labores de inspección y vigilancia, como en otros campos, puede ser desempeñada por una Superintendencia de la Calidad de la Educación Superior, en concordancia con una propuesta formulada, al menos, en los años 90 del siglo XX. Esto, probablemente, tendrá el efecto de incrementar las actuaciones de inspección y vigilancia a cargo, actualmente, de una Subdirección del Viceministerio de Educación Superior.

Es conveniente unificar en un organismo único a la Conaces y al CNA, entre otros efectos, a fin de lograr que existan unas definiciones y ejecuciones coherentes sobre los temas de la calidad, además de una política congruente. Así mismo, para que un consejo nacional de la calidad pueda cumplir su misión con criterios técnicos, libre de influencias políticas, debe gozar de autonomía.

Esto significa, por una parte, que los consejeros del organismo pueden ser elegidos por el Ministerio de Educación Nacional, con la asesoría del CESU, pero el Consejo Nacional de Calidad debe ser una entidad del Estado, con autonomía administrativa y financiera respecto del Ministerio de Educación Nacional, al mando de un director, con un equipo administrativo para el apoyo de las labores a cargo de los consejeros. De otra parte, debe estar integrado por consejeros que constituyan auténticos referentes nacionales de la comunidad de profesores/investigadores, a la que deben estar articulados, con una trayectoria sobresaliente en la docencia, la investigación y la dirección universitaria, elegidos por periodos de seis años y cuya reelección esté prohibida.

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Ese Consejo Nacional de Calidad debe tener la competencia sobre el otorgamiento del registro calificado y la acreditación de alta calidad, como suele suceder en el mundo, pues un sistema como el colombiano, con dos organismos, es excepcional y no tendría justificación.

Tratándose de una entidad autónoma, el Consejo Nacional de Calidad tendría la facultad para otorgar tanto el registro calificado como la acreditación de alta calidad; y sus conceptos deben ser obligatorios para su director, que expediría los actos administrativos respectivos.

Las sanciones positivas, esto es, los programas actuales de fomento del Ministerio de Educación, deben ser desarrollados por esa cartera tal como ocurre en la actualidad.

La recomendación al Gobierno y al Ministerio de Educación Nacional es crear la Superintendencia de la Calidad de la Educación Superior, con el objetivo de manejar las funciones de inspección y vigilancia de la calidad de la educación superior; crear un Consejo Nacional de Calidad como un organismo autónomo, unificando la Conaces y el CNA

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CAPÍTULO 2

EDUCACIÓN SUPERIOR: Profesores, Programas, Investigación y Estudiantes

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EDUCACIÓN SUPERIOR: Profesores, Programas, Investigación y Estudiantes31 Germán Silva García32 Profesores universitarios Uno de los principales protagonistas de los procesos de formación en el ámbito de la educación superior, en realidad probablemente el más importante, son los profesores universitarios. Una mejora o avance sustancial en la calidad de la educación, con bastante probabilidad, está conectada al perfeccionamiento de los atributos y competencias del cuerpo de profesores. Esto involucra la vinculación de un número significativo de profesores de tiempo completo, en labores de docencia y seguimiento del trabajo autónomo de los estudiantes e investigación33 . Todo lo cual está conectado con los procedimientos de vinculación, remuneración, estabilidad, continuidad y capacitación. A examinar los problemas que rodean la labor de los profesores universitarios estará dedicado este primer apartado.

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Vinculación y permanencia En las universidades públicas, al igual que en algunas privadas, la vinculación de los profesores debe realizarse mediante concurso. El concurso de méritos debería asegurar que las plantas de personal docente queden integradas por aquellos aspirantes que reúnan las mejores condiciones y calidades. Sin embargo, en las universidades públicas, en ocasiones, los concursos pueden padecer de problemas de objetividad y transparencia que no aseguran que los objetivos de los concursos de méritos se alcancen34. Las instituciones establecen el perfil del cargo que se someterá a concurso, el procedimiento, ítems y valores de calificación que serán asignados a los aspirantes, luego de lo cual ejecutan el proceso de selección de manera íntegra. En esos términos, es bastante factible que la transparencia y objetividad del proceso se vea afectada, por cuanto resultaría fácil, si así se quisiera, orientar todo el proceso para favorecer a determinados candidatos.

31 El texto se realizó con la colaboración de Gustavo Fierro y Angélica Vizcaíno contratistas de la Contraloría General de la República.

32 Doctor en Sociología de la Universidad de Barcelona, Máster en Sistema Penal y Problemas Sociales de la misma casa de estudios, Especialista en Ciencias Penales y Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Es Contralor Auxiliar de la Contraloría General de la República y docente investigador del Instituto Latinoamericano de Altos Estudios -ILAE-; ha sido Secretario General del ICFES; Secretario General del Ministerio de Educación Nacional;Viceministro de Educación (E); Presidente del Consejo Superior de la Universidad Pedagógica Nacional; comisionado de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Educación Superior -CONACES-, de la que fue coordinador de sala y coordinador general; investigador, docente y decano en distintos programas académicos.

33 Se ha informado que, para 2011, 32.5% de los profesores de las instituciones de educación superior nacionales eran docentes de tiempo completo, Fuente: Observatorio de la Universidad Colombiana, www.universidad.edu.co, consultada en marzo 31 de 2014.

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En las condiciones anteriores, sería aconsejable tomar dos medidas. En primer lugar, que los concursos de méritos se realicen por parte de tribunales de evaluación conformados, en forma mayoritaria, por jurados que provengan de otras instituciones de educación superior, privadas o públicas, ajenas a aquella que va a incorporar al docente, elegidos mediante sorteo público entre la lista de pares académicos evaluadores conformada con la base de datos de pares académicos de Colciencias. De manera complementaria, pues no basta la mera figuración en la base de datos, habría que regular qué calidades deben tener los jurados de los tribunales de evaluación de los concursos de ingreso a la universidad pública, entre los académicos registrados en la base de datos mencionada, y el régimen de impedimentos que aplicaría. Debe procurarse que se trate de profesores con titulación de Doctor o de Maestría, pero para la designación de los segundos, previamente, debe agotarse la lista de doctores inscritos o verificarse y certificarse que no hay doctores registrados y disponibles en la base de Colciencias para el área correspondiente. Esto puede significar algún costo, que encarecería los procesos, pero un asunto tan importante, con consecuencias tan hondas, ameritaría gastos adicionales.

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En segundo lugar, es necesario prever una normativa nacional, de carácter bastante general, referida a las instituciones públicas, que de manera homogénea establezca cuáles son los ítems o factores que se tendrían en cuenta en la evaluación. Para el efecto, además, debe establecerse cuál es el valor porcentual de cada ítem. Entre los factores a considerar como más relevantes debe considerarse la titulación académica, la producción investigativa y la experiencia docente. Esto debe asegurar que exista homogeneidad en la selección de profesores a nivel nacional. Las medidas anteriores deben, igualmente, repercutir en la transparencia de los procesos de contratación de docentes de universidades públicas y en el mejoramiento de la calidad de sus plantas docentes. Debe ser una normativa bastante general, sin excesos regulativos, por cuanto el perfil de los aspirantes debe ser definido de acuerdo con las necesidades específicas del programa.

De manera adicional, cada universidad pública debería disponer dentro de su planta de una tasa de profesores jóvenes, en formación, que no debe ser superior al 10% de la tasa de profesores de la facultad o departamento. Los profesores jóvenes, monitores o profesores ayudantes, deberían ser vinculados mediante concurso de méritos, seleccionados entre jóvenes egresados del propio programa de la universidad pública. Los concursos para esta clase de docentes deben ser paulatinos, sin exceder de uno al año, a fin de beneficiar a varias cohortes. El objetivo de este tipo especial de vinculación es asegurar que existan profesores jóvenes dentro de los cuerpos docentes que garanticen los relevos generacionales 34 Fuente: entrevistas.

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y, además, crear condiciones para que la institución pueda formar sus propios profesores, lo que debe ser un estímulo para quienes son estudiantes sobresalientes.

Los profesores vinculados de esta forma deben ser becados por la institución, con el apoyo de Colciencias, para desarrollar estudios de doctorado y, transcurridos siete años o menos, deben estar en condiciones de concursar para obtener un nombramiento definitivo en la planta, en igualdad de condiciones con cualquier otro académico. La norma sobre concurso de profesores de las universidades públicas debe regular lo pertinente para la vinculación y permanencia de esta clase de docentes. En tal regulación debe preverse como obligaciones de permanencia la aprobación de los estudios de posgrado financiados, en un plazo máximo de siete años, y la de presentarse a concurso para ocupar una posición permanente en la planta después del séptimo año de vinculación. Luego de presentado a concurso se liberaría la plaza de profesor joven para otra convocatoria.

Existe, así mismo, por regla general que tiene pocas excepciones, una considerable concentración de los académicos mejor calificados en las tres principales ciudades del país (Bogotá, Medellín y Cali)35 . No existen programas de incentivos que estimulen la migración o permanencia, según el caso, de los docentes universitarios mejor calificados en universidades o instituciones de la región colombiana. Esto genera una desigualdad social significativa en la distribución del capital cultural, entre las ciudades centrales del país y aquellas que vienen a ocupar una posición periférica. La situación examinada afecta la calidad de la educación superior y las posibilidades de impulsar desarrollos investigativos importantes en las regiones colombianas, lo cual agrava la desigualdad social existe en el país. Plantea, así mismo, un problema de equidad social.

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Frente a la situación anterior, se aconseja el diseño de un programa de estímulos que tenga por objetivo lograr una distribución más equilibrada y equitativa del capital cultural. Su objetivo primordial debe ser alentar la migración de personal académico altamente calificado, para que labore en universidades públicas de la región que tengan la necesidad de fortalecer sus equipos de docentes investigadores, dentro de condiciones apropiadas para el mejoramiento de los procesos educativos e investigativos. Los estímulos deben comprender ventajas en la remuneración, primas de traslado, obtención de vivienda o créditos destinados a ella, gastos de traslado, descuentos tributarios, becas universitarias para los hijos, incorporación en la planta docente en forma permanente, etc. Un programa de la naturaleza indicada, debería ser desarrollado por el Ministerio de Educación Nacional y Colciencias en 35 Por mejor calificados se entiende aquellos con el nivel de titulación más alto (doctorado) y con la producción investigativa mayor en términos cuantitativos y cualitativos.

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asocio con universidades públicas, las cuales deben participar con contraprestaciones financieras, académicas y administrativas. La participación del Ministerio de Educación Nacional en este caso, como en otros similares que se mencionan, es fundamental, ya que el capital representado en su conocimiento del sector educativo debe hacerlo pieza imprescindible de cualquier proyecto de Colciencias, que pueda impactar sobre la educación superior y sobre la investigación. Eventualmente, dependiendo del caso, también debería tenerse en cuenta la participación de empresas del sector productivo.

Sin embargo, un programa especial como el indicado, no puede buscar la migración individual y aislada de académicos, sino que debe velar por la formación de un grupo de docentes investigadores para que trabaje en un área determinada. Por lo tanto, el plan especial debe asegurar la conformación y permanencia de un grupo de trabajo en la universidad pública, integrado por docentes que migran en virtud al programa y por profesores ya radicados. El área de trabajo en torno a la cual se convoca y reúne al equipo académico debe estar plenamente justificada, porque se trata de un área prioritaria en razón a las necesidades o fortalezas de la región y/o las institucionales. El desarrollo del plan puede comportar la formación en estudios doctorales de profesores de la universidad pública beneficiada.

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La ejecución del programa especial debe prever la existencia o consecución de los medios educativos e infraestructura necesarios para el desempeño de labores de investigación y docencia, lo cual se traduce en la existencia de laboratorios, insumos, equipos, oficinas y aulas, cuando quiera que sean necesarios. El pleno aprovechamiento del desarrollo de un programa como el explicado exigiría, como parte de él, que la universidad o institución de educación superior pública cree y busque la autorización para los programas académicos de posgrado y pregrado, necesarios para el cumplimiento de las funciones docentes de los profesores investigadores del grupo que se conforme a instancias del programa de estímulos a la migración docente. La conjunción con el Ministerio de Educación Nacional, y cuando se precise con los entes territoriales, es fundamental, como quiera que la formación de estos grupos de élite debe tener el respaldo necesario para asegurar su continuidad y permanencia.

Las universidades públicas cubren buena parte de sus necesidades de personal docente con la designación de profesores, supuestamente de “tiempo completo”, “ocasionales”. Estos docentes no están vinculados a la planta de profesores, en consecuencia, no gozan de la totalidad de los beneficios laborales de aquellos que sí lo están y tampoco tienen condiciones de estabilidad y permanencia. Se advierte que en muchas universidades públicas los profesores de tiempo completo ocasionales ejercen otras actividades profesionales extra-institucionales, y tienen bajos niveles de productividad intelectual o investigativa36.

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La desaparición de los profesores ocasionales en las universidades públicas no es aconsejable, pero debe restringirse su vinculación a la atención de emergencias coyunturales y limitarse temporalmente, dado que la figura debe ser una respuesta excepcional a las necesidades institucionales.Ya para la atención de las necesidades ordinarias y permanentes de la universidad pública se recomienda, como acción prioritaria, el incremento de las plantas de profesores con dedicación de tiempo completo, elegidos por concurso, con lo que debe suplirse a los docentes ocasionales. Desde luego, los ocasionales pueden participar en esos concursos. Ahora, la incorporación de los docentes ocasionales mediante concurso de méritos debe surtir efectos en el terreno de la producción investigativa o intelectual.

Con preocupación se ha advertido que en muchas instituciones de educación superior, públicas y privadas, aunque sobre todo es el caso de universidades o instituciones universitarias privadas, se vinculan docentes con una alta calificación, a fin de aprobar procesos relacionados con el registro calificado de programas académicos o la acreditación de alta calidad, y luego de obtenido el reconocimiento respectivo esos profesores son despedidos, obligados a renunciar o sensiblemente desmejorados en su remuneración37. E, incluso, de acuerdo con las mismas fuentes, las instituciones tienen previsto volver a contratar docentes investigadores de alta calidad, poco antes de vencerse el registro calificado o la acreditación de alta calidad, de tal suerte que la renovación de uno u otra, quede asegurada, con lo que se agrava el fraude. Se trata de prácticas fraudulentas, que denotan la ausencia grave de un sustento ético elemental para soportar el ejercicio de la actividad educativa. A ellas se suma la estrategia de cambiar las condiciones de ascenso o permanencia de los profesores en el escalafón docente, en particular, cuando el mismo tiene un impacto en la remuneración.

Esto afecta seriamente la calidad de la educación superior, dado que los profesores desvinculados suelen ser sustituidos por otros de menor calidad y más baratos. La desmejora salarial injustificada provoca desánimo y frustración, perjudicando las labores docentes. Así mismo, las prácticas descritas tienen un impacto negativo muy alto en los procesos de verificación de condiciones de calidad básicas (registro calificado) y avanzadas (acreditación de alta calidad), ya que conducen a resultados de evaluación viciados por el engaño y el fraude.

Al tiempo, las prácticas citadas, envuelven la deslegitimación de los procesos de verificación y reconocimiento de la calidad de la educación superior.

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Ante la situación arriba examinada, se recomiendan varias acciones. En primer término, el Ministerio de Educación Nacional debe suministrar los medios indispensables e instruir a los

36 Fuente: entrevistas.

37 Fuente: entrevistas.

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pares académicos que participan en los procesos para verificar las condiciones de calidad, con fines de registro calificado o acreditación, que están directa y especialmente obligados a constatar que, inmediatamente después o poco antes de los procesos de control de la calidad, no se hayan producido desmejoras sensibles en la remuneración de los docentes, modificaciones al escalafón docente en perjuicio de las posibilidades de ascenso en el mismo, al igual que altas tasas de movilidad en la planta de profesores por cualquier motivo (renuncias alentadas por la institución o voluntarias, o despidos, justificados o no).

Aun cuando no haya habido ningún fraude, una tasa muy elevada de movilidad del personal docente es una señal negativa para el propósito de disponer de condiciones de calidad en materia docente, puesto que señala poca continuidad en los procesos académicos, docentes e investigativos, insatisfacción de los profesores o bajo desempeño, lo que debe tener una valoración negativa en la ponderación de la calidad. No obstante, si existe fraude, de una parte, la obtención o renovación del registro calificado o de la acreditación de alta calidad debe tener resultados negativos, a la par que en ejercicio de las facultades constitucionales y legales de inspección y vigilancia debe investigarse a los directivos y, si se demuestra la maniobra engañosa, proceder a sancionarlos.

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El Ministerio de Educación Nacional debe emprender verificaciones sobre los niveles de movilidad de los docentes en programas que ya fueron acreditados o renovaron el registro, con el fin de constatar si las plantas de docentes tienen las condiciones de continuidad y permanencia requeridas para el desarrollo de programas de calidad. Las instituciones donde se han producido cambios significativos e intempestivos en la planta de docentes de tiempo completo deben ser escuchadas, con el propósito de conocer las posibles razones que han motivado las modificaciones mencionadas.

Existen instituciones de educación superior privadas donde los profesores de tiempo completo o medio tiempo están vinculados por contratos de cuatro (4) meses durante cada semestre, lo que traduce una permanencia al año de ocho (8) meses, mediada por largas interrupciones antes del inicio de cada semestre académico38 . En algunos casos esos periodos de vinculación se extienden hasta completar diez (10) meses al año39 . Igualmente, en varias instituciones de educación superior privadas es común que la remuneración no tenga ninguna relación con la posición que ocupa el profesor en el escalafón docente40. También, en las instituciones de educación superior privadas, la tipología ordinaria de contratación 38 Fuente: entrevistas.

39 Fuente: entrevistas.

40 Fuente: entrevistas.

41 Fuente: entrevistas.

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de los profesores de tiempo completo y medio tiempo es la de contratos a término fijo, no la de contratos indefinidos41.

Por regla general, la legislación en materia de educación superior y las actividades desplegadas por el Ministerio de Educación Nacional y sus organismos asesores debe mantenerse al margen de los asuntos de orden laboral, cuyo conocimiento corresponde al Ministerio del Trabajo y a las autoridades judiciales. Sin embargo, cuando las condiciones laborales tengan una incidencia directa y demostrable sobre las condiciones de calidad de la educación superior, esto es, en tanto sus efectos provoquen un impacto en el ámbito educativo, esos efectos deben ser objeto de observación en los procesos de verificación de la calidad, al igual que en las acciones de vigilancia y control de la educación superior.

Ahora, de conformidad con el criterio anterior, en primer lugar, las vinculaciones en el semestre por periodos de cuatro (4) meses implican una pérdida de estabilidad y continuidad en el trabajo académico, en especial, el relacionado con la investigación, razón por la cual deben expedirse normativas legales que exijan continuidad y estabilidad en la labor docente, a más de instruirse a los organismos asesores y pares académicos que intervienen en los procesos de verificación de la calidad, acerca de la importancia de esos atributos en las condiciones de desempeño del personal de profesores. También, debe haber una relación lógica y racional entre el escalafón docente, cuya tenencia es demandada a todas las instituciones de educación superior, y la remuneración dispensada a los profesores. De lo contrario, la posesión del escalafón docente sería una formalidad inocua e intrascendente, cuya tenencia no tendría sentido cotejar en los procedimientos de verificación de condiciones de calidad. El escalafón debe ser un medio idóneo para asegurar una adecuada remuneración, una remuneración fundada en méritos, una gestión transparente del personal docente, un elemento en la formación de identidad del profesorado, un estímulo a los profesores para mejorar sus condiciones y un factor de satisfacción de los profesores con su desempeño y pertenencia a la institución de educación superior, todo lo cual revierte sobre la calidad de la educación. Las normas legales y las orientaciones cursadas a quienes intervienen en los procesos de constatación de las condiciones de calidad deben reflejar lo explicado.

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En cambio, la tipología o modalidad de contratación de los profesores podría ser citada como un episodio que no tiene repercusión necesaria sobre la calidad de la educación y, por ende, no debe ser objeto de intervención. Verbi gracia, en una institución de educación superior pueden emplearse los docentes de tiempo completo o medio tiempo mediante contratos a término fijo, es decir, con una duración que no supera el año, pero tener continuidad y estabilidad en razón a que suelen renovarse esos contratos. Entonces, lo que

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habrá que verificar es sí existe continuidad, no la modalidad de contratación, en tanto de esa modalidad es imposible deducir en forma necesaria una afectación de los atributos citados.

La remuneración de los profesores de las universidades públicas, entre otros factores, está atada a su producción investigativa. Al momento de ingreso es equitativo y racional que se reconozca la totalidad de su producción investigativa e intelectual, a efectos de ponderar su salario, con independencia del escenario institucional desde el cual se haya producido, es decir, sin importar en qué instituciones estaba contratado. Empero, después de vinculado a la institución pública, sólo aquella producción que es reportada como parte de la producción de un grupo de investigación de la misma universidad pública debe ser contabilizada a efectos de asignar puntos de bonificación. No es legítimo que el profesor reciba mejoras salariales por cuenta de lo que produce para otras instituciones.

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La remuneración de los profesores universitarios en el inicio de la carrera académica en las universidades públicas, incluso cuando se trata de personas con titulación de doctorado, es bastante baja. Por ende, la recomendación al Ministerio de Educación Nacional es revisar la base salarial. Después de esa base empiezan a operar distintos estímulos que mejoran los ingresos, a los que se acceden paulatinamente, que pueden estar bien concebidos, pero el problema primordial es el antes citado.

La internacionalización, que ha sido acogida con gran entusiasmo en los discursos relativos a la educación superior, no parece tener traducciones reales en la praxis42 . Las políticas públicas deben generar incentivos para lograr la vinculación en las universidades públicas y privadas de docentes investigadores, con formación de doctorado, provenientes de países extranjeros, con contratos que aseguren un retorno social relevante. En varios países del primer mundo hay excedentes de jóvenes doctores que, en razón de la crisis socioeconómica o de otras variables, no encuentran empleo y pueden ser atraídos para beneficio general de la sociedad. En este sentido, la recomendación es romper con las visiones parroquiales y tratar de sacar el mayor partido de la globalización.

Nivel de titulación y competencias La información disponible demuestra que la formación en posgrado y los niveles de titulación correspondientes de los profesores universitarios colombianos es bastante baja. La tasa de formación de los docentes en el nivel de maestría es deficiente y con doctorado es muy baja43. Por fuera de las tres principales ciudades del país, la situación es bastante más dramática. Lo descrito aplica tanto a instituciones de educación superior privadas como públicas. Comparativamente con países del llamado primer mundo, en los que por regla

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general todos los catedráticos e, incluso, profesores con posiciones menores en el escalafón, poseen título de doctor, las diferencias son absolutamente abismales. Pero, también Colombia se encuentra lejos de los rangos de titulación que alcanza el profesorado de otros países latinoamericanos, como Brasil, México, Argentina y Chile. Dentro de ese panorama las opciones de una educación con calidad son bastante limitadas, en la medida en que el grado de titulación es uno de los factores que permiten reconocer la calidad de los docentes, y el profesorado es uno de los principales componentes de la educación con calidad.

Desde hace años los planes decenales de educación han puesto metas en materia de preparación de doctores, por ejemplo, el plan decenal de 1996 fijó el objetivo de preparar 10 mil doctores, pero esas metas no se han cumplido, ni siquiera 18 años después. En la actualidad Colciencias desarrolla un programa de formación de doctores, a un costo promedio de 200 millones de pesos por estudiante de posgrado financiado. Empero, el programa es costoso, no consulta el nivel socioeconómico de los aspirantes, no tiene en cuenta las necesidades regionales e institucionales, no privilegia a los profesores de universidades públicas, no consulta necesidades declaradas del sector productivo nacional y, pese a sus buenas intenciones, mostraría progresos muy lentos y de escaso impacto frente al notable déficit existente.

Las recomendaciones, en lo que concierne con el programa de financiación de estudios doctorales son varias. Es indispensable estructurar opciones de estudios de posgrado avanzados de alta calidad y con costos más bajos, de tal manera que se pueda ampliar el número de beneficiados44. Esto amplificaría los beneficios sociales y aceleraría el cumplimiento de las metas.

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Conviene tener en cuenta cuál es el nivel socioeconómico de los aspirantes a los programas de becas, para asignar recursos de manera proporcional a las necesidades, puesto que

42 Pese a que se reportó en 2013 un acompañamiento por parte del Ministerio de Educación en procesos de internacionalización a 120 instituciones de educación superior, Fuente: Ministerio de Educación Nacional. La cuestión es que, por una parte, las relaciones académicas internacionales se entretejen en el curso de procesos académicos, luego el acompañamiento del Ministerio no sería decisivo para suplir algo que deben construir las propias instituciones y, por otra parte, probablemente, el marco para la internacionalización de la educación superior definido de conformidad con las políticas públicas en ejecución es demasiado tímido y poco ambicioso, por lo que resulta rebasado con creces por las dinámicas de la realidad social.

43 El 14.1% de los docentes tendría formación doctoral a 2013, Fuente: Ministerio de Educación Nacional. Por su parte, el Observatorio de la Universidad Colombiana reportaba, para 2011, un total de 6.435 profesores con titulación de doctor, que equivalían al 6.27% de la totalidad de docentes de la educación superior; para el mismo año de 2011, el 21.58% de los docentes de educación superior disponían de título de maestría; mientras que, respecto del mismo año, el 32.3% de los profesores poseía título de especialista y un 35.7% carecía de título de posgrado. Fuente: Observatorio de la Universidad Colombiana, www.universidad.edu.co consultada en marzo 31 de 2013. La rata más alta comprende profesores sin posgrado, lo que es bastante preocupante, y casi el 70% llega como máximo a la especialización o carece de posgrado.

44 En el apartado cuarto, referido a programas académicos, se profundizará este tema.

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no resultaría equitativo que el grueso de los recursos sea destinado a aspirantes con una posición socioeconómica elevada. El acceso a las becas debe basarse en méritos, lo que significa que todos los interesados pueden concursar en condiciones de igualdad, pero el monto de los recursos de financiamiento asignados debería determinarse de acuerdo con las necesidades de los aspirantes, determinadas por su posición socioeconómica.

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A tono con otras recomendaciones consignadas en este informe, los programas de financiación de estudios de posgrado mediante becas deben desarrollarse dentro de planes concretos, dirigidos a la formación de jóvenes profesores, a la capacitación de grupos de docentes de determinadas instituciones en áreas específicas, de conformidad con necesidades y fortalezas regionales e institucionales. Es decir, no se trata de financiar esfuerzos individuales y aislados, de poco impacto en términos de beneficios para el sistema educativo. Esto requiere de una articulación entre los proyectos institucionales de las universidades públicas, el Ministerio de Educación Nacional y las entidades encargadas del financiamiento y de la planeación, como Colciencias. Como se dijo antes, son necesarios planes complejos que apunten a la conformación o reforzamiento de grupos de investigación específicos, mediante la capacitación de varios integrantes de cada grupo, en áreas determinadas del saber, escogidas según las fortalezas institucionales y las necesidades regionales, donde además sea una exigencia la creación de programas académicos de posgrado, en doctorado y maestría, para maximizar la utilidad social del fortalecimiento de esos grupos de docentes/investigadores.

Dado que un programa como el anterior requiere de condiciones que aseguren sus sostenibilidad, además de las universidades públicas, resulta imprescindible la participación del Ministerio de Educación Nacional, junto a las entidades territoriales que sea pertinente vincular. Dada la complejidad de la planificación y el impacto proyectado sobre la educación superior, el conocimiento del Ministerio de Educación Nacional debe jugar un rol en el proceso.

Aunque la educación ha sido definida como un servicio público, que supuestamente se presta sin ánimo de lucro, lo que podría fundamentar que, tanto profesores de universidades públicas como de privadas, sean beneficiarios de los programas de becas de posgrado, es claro que la principal obligación del Estado comparece de cara a las universidades públicas, que deben formar a los estudiantes con menos recursos socioeconómicos y oportunidades, que tienen además los costos de matrículas más bajos.

En esas condiciones, los programas estatales de becas para estudios de doctorado, como los desarrollados por Colciencias, deben tener como prioridad a los profesores de las universidades públicas. Entre las fortalezas institucionales que han sido mencionadas como re-

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quisito para la asignación de becas deben tenerse en cuenta las relativas a infraestructura y medios educativos. No tendría sentido la asignación de becas a profesores universitarios que laboran en instituciones de educación superior que no poseen laboratorios, en áreas donde la tenencia de los mismos es indispensable para el desarrollo de las labores de docencia e investigación.

El Ministerio de Educación Nacional debería disponer de una partida presupuestal para reforzar a las instituciones públicas que presentan deficiencias en infraestructura y medios educativos, de tal manera que también puedan ser beneficiarias de estos planes, y la equidad en la distribución del capital cultural no encuentre una talanquera decisiva en esta clase de insuficiencias.

Si existe cofinanciación del sector privado, lo mismo que compromisos expresos de contratación de los estudiantes de doctorado becados como investigadores en empresas productivas o de servicios, sería necesario considerar esto como un factor para determinar la aprobación de becas. Aunque ha sido difícil comprometer a las empresas en la realización de investigaciones que generen nuevos conocimientos, ya que son bastante reacias y prefieren pagar por la transferencia de tecnología o por su uso, convendría a los intereses nacionales apoyar la formación de equipos de investigadores, siempre que la empresa privada con capital mayoritariamente nacional participe como cofinanciadora. También debe tratarse de la formación de integrantes de grupos de investigación, puesto que la preparación de un investigador aislado no tendría sentido, y además deberían existir garantías de su contratación a mediano plazo, lo mismo que un plan de investigación científica.

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El Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, del cual Colciencias oficia como Secretaría Técnica del Órgano Colegiado de Administración y Decisión, siendo competencia de Planeación Nacional hacer el seguimiento a la ejecución de los proyectos, registra varios que resultan cuantiosos para el financiamiento de formación avanzada, en maestría y doctorado, de la población de los departamentos que han presentado los proyectos45. Sin embargo, no se avizora una planeación estratégica, como la que se requeriría, para el desarrollo de este tipo de programas de capacitación.

Por otra parte, lo que también es un problema de planeación, no se advierte la existencia de garantías en cuanto a que el talento humano que vaya a ser formado en esos programas de capacitación pueda ser socialmente aprovechado de una manera óptima. Los proyec-

45 Los proyectos corresponden a los departamentos de Casanare por 2.530.712.178 millones de pesos; Meta por 10.483.321.540 millones de pesos; Guaviare por 2.145.183.879 millones de pesos; Nariño por 25.532.029.133 millones de pesos.

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tos no demandan que los programas de maestría sean de investigación, con lo que las de profundización serían viables, puesto que no se formarían investigadores sino que se calificarían personas para el trabajo profesional. En algunos casos son tales las debilidades de las regiones destinatarias de los recursos, sumado a la falta de planeación estratégica, que las prospectivas de éxito resultan muy negativas.

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Una planeación estratégica debería contemplar una valoración de las distintas áreas del conocimiento, estableciendo prioridades de consuno con las fortalezas de las instituciones con asiento en el departamento y las necesidades regionales, de tal manera que las becas no sean asignadas de acuerdo con la demanda, sino que haya una oferta regulada por un inventario de requerimientos46. Un tipo de planeación estratégica como la explicada envuelve la idea de formar o consolidar grupos de investigación, enclavados en instituciones con presencia en el departamento. Un beneficio social óptimo, supone que los integrantes de esos grupos de investigación participen como formadores en programas de posgrado, de tal modo que puedan ser multiplicadores del conocimiento. Lo que, a su vez, exige la existencia de instituciones de educación superior públicas con capacidad para desarrollar esos programas, con la infraestructura, laboratorios y medios educativos indispensables, además de la creación de los mismos programas académicos de maestría y doctorado, y que los becarios una vez graduados o antes tengan garantizada su vinculación como profesores.

Otra alternativa, para obtener el mayor provecho social, es que los becarios puedan vincularse como investigadores a empresas del sector productivo o del sector servicios, pero eso supone la existencia en esas empresas de planes de investigación, recursos financieros para sufragar sus costes, al igual que infraestructura, laboratorios, insumos y equipos apropiados para hacer investigación.

No obstante, en la revisión de los proyectos aprobados pudo constatarse que ellos no respondían a una planeación estratégica, como tampoco poseen previsiones específicas para asegurar el mayor beneficio social. En varios de los departamentos en los que se han aprobado estos proyectos no existen laboratorios, no hay equipos o maquinaria que pueda ser utilizada en investigaciones que sirvan para desarrollar nuevos conocimientos, no hay grupos de investigación sólidos con experiencia y resultados relevantes de investigación, no hay líderes del trabajo investigativo con formación doctoral y experiencia comprobada en investigación de alta calidad, no hay medios importantes para la difusión de los resultados de investigación, no existen empresas productivas o de servicios que dispongan de planes 46 Aquí la falta de planeación es obvia, incluso, por ejemplo, todos los proyectos de los departamentos mencionados son idénticos, aun cuando existen evidentes diferencias de las condiciones regionales e institucionales.

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de investigación, no hay instituciones de educación superior acreditadas y no hay programas académicos de maestría o doctorado con registro calificado.

Ante falencias como las comentadas, no sorprende que existan programas, como el presentado y aprobado por el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación al Departamento de Casanare, por un monto de 2 mil millones de pesos, destinados a la formación de magísteres y doctores, sin que concurran previsiones sobre las instituciones a las que se vincularían esos profesionales, ni acerca de la existencia de infraestructura y medios de investigación que permitan a los graduandos de esos programas trabajar en investigación con los medios y recursos necesarios para hacerlo en forma exitosa. Casanare no tiene ninguna universidad pública con domicilio en el departamento, ninguna institución de educación superior presente en el departamento tiene acreditación de alta calidad, no tiene tampoco ningún programa con acreditación de alta calidad, no posee ningún programa de maestría o doctorado, el total de la población estudiantil es relativamente pequeño en comparación con otras regiones, no hay ninguna universidad privada domiciliada en la región sólo instituciones universitarias. La mayoría de programas universitarios son ofrecidos a través de los CERES, lo que garantiza unos mínimos de infraestructura (salones), pero no ofrece condiciones apropiadas para la investigación. En esas condiciones, en términos generales, los doctores o magísteres que se formen no tendrían oportunidades de trabajo como investigadores en su campo y, probablemente, terminarían migrando a otros departamentos o al exterior, pues además la mayoría de profesionales son oriundos de otros departamentos.

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En las condiciones expuestas, en las que la ausencia de planeación se hace patente, los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, empleados en la financiación por medio de becas de estudios de doctorado y maestría, están condenados al despilfarro. Es más, en general, las observaciones formuladas en el informe de la misión sobre la utilización de los recursos del Fondo configuran un panorama bastante negativo.

En lo que respecta a la utilización de recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación con la finalidad de financiar estudios de maestría y doctorado, es evidente que los mismos exigirían la confección de planes estratégicos que permitan garantizar el uso adecuado de los recursos invertidos, al igual que el mayor beneficio social. Esa planeación estratégica supone recoger varios de los elementos que han sido planteados en los párrafos anteriores: apoyo selectivo a grupos de investigación, de acuerdo a prioridades por áreas del saber; existencia de universidades públicas domiciliadas en el lugar; consulta de las necesidades regionales y fortalezas institucionales; existencia de programas de posgrado en maestría o doctorado o compromiso de crearlos; vinculación de los becados como docentes de tiempo completo y apropiación de los recursos para sostenerlos; existencia de laboratorios,

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equipos, maquinaria, insumos y medios para la investigación; disposición de infraestructura para las labores de investigación y docencia; posesión de medios idóneos para la divulgación de los resultados de investigación o compromiso de financiarlos con la apropiación de los recursos necesarios; existencia de políticas y planes de investigación; existencia de programas acreditados en alta calidad de pregrado o compromiso de obtener para ellos la acreditación en plazos breves; pactos de permanencia en la institución por parte de los docentes/investigadores becados; compromisos de vinculación de investigadores a mediano plazo por parte de empresas del sector productivo o de servicios, lo mismo que de financiación de las actividades de investigación; cofinanciación de las empresas privadas a los programas de formación de doctores.

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En materia de titulaciones académicas, el Ministerio de Educación Nacional, durante el Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez, erigió una doctrina de acuerdo con la cual los títulos propios de las universidades extranjeras no debían ser convalidados, lo que comportó un cambio en la línea adoptada hasta entonces. Específicamente, esto acarreó el rechazo de la convalidación de los Diplomas de Estudios en Profundidad (DEA), otorgados en Francia, que equivalían a especializaciones en nuestro país, y de los títulos de máster otorgados por las universidades españolas, que solían corresponder a los títulos de magíster nacionales. El Ministerio de Educación ni siquiera recibía las solicitudes de convalidación de estos títulos, que eran rechazadas de plano en las ventanillas de atención al público. Esta doctrina contrariaba directamente los convenios internacionales sobre convalidación de títulos, al igual que la Resolución 5547 de 2005 que regula la convalidación de títulos, por lo que resultaba un acto arbitrario de la administración. Además, si el ministerio cumpliera con sus obligaciones legales en la materia, tendría que demandar la nulidad de miles de actos administrativos mediantes los cuales le otorgó la convalidación a esos títulos, antes de emerger la doctrina comentada. Esto repercutiría en costos cuantiosos de litigación, además, con resultados finales dudosos.

El punto es que la normatividad de convalidaciones exige que obre un título emitido por una universidad o una institución autorizada para otorgar títulos de educación superior.

Este y no otro, era el caso de los títulos de DEA y de máster otorgados por universidades de Francia y España. En consecuencia, negar la convalidación de esos títulos era un acto manifiestamente contrario a la ley. La normatividad de convalidaciones no exigía que esos títulos fueran expedidos como títulos oficiales, y no propios, de allí que introducir ese requisito constituyera un abuso. No se entendía que, como un rezago de las épocas absolutistas, en las que había un férreo control del Estado sobre la educación superior, en Europa sólo se admitían los títulos oficiales autorizados por el Monarca, sin que existiera asomo ninguno

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de autonomía universitaria. Después, aunque la tradición mantuvo los títulos oficiales, las universidades podían desarrollar programas y expedir títulos propios.

Los títulos propios están autorizados legalmente, no son títulos ilegales o “piratas”, razón que sumada a las anteriores denota la arbitrariedad y ligereza con la que se ha actuado.

Exceso de la administración más grave si se considera que muchos de esos títulos fueron otorgados por universidades que gozan de un alto reconocimiento por sus condiciones de calidad. Se agregaba, además, un notorio desperdicio de recursos destinados a becas, nacionales y extranjeras, malgastadas por cuenta de la política cuestionada47.

Lo mismo puede decirse de los créditos del Icetex destinados a financiar esos programas, desperdiciados sin ninguna utilidad social. Otros recursos dilapidados a causa de la política de convalidación analizada provendrían de las licencias que debieron concederse a profesores de universidades públicas, a fin de adelantar los estudios de máster o de DEA, inútilmente perdidos al no concederse las convalidaciones. De manera adicional, se privaba al país, en particular a las universidades públicas, de un alto número de posgraduados, especialmente en el nivel de maestría, cuando los grados de formación en Colombia son tan deficitarios. El principio de igualdad también resultó afectado por esta política, puesto que miles de títulos de máster españoles o de DEA habían sido convalidados antes de la irrupción de la política criticada.

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La Corte Constitucional en sentencia de tutela ha intervenido y corregido estos desafueros al sostener que estos títulos deben ser estudiados a fin de resolver su convalidación, y no rechazados de plano48. En otros casos, la jurisdicción contenciosa administrativa ha condenado al Ministerio de Educación Nacional obligando a convalidar los títulos.

En esta materia, se recomienda, con fundamento en las consideraciones expuestas y, en especial, con base en la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa, corregir el exabrupto, lo cual debe hacer el Ministerio de Educación Nacional cursando las instrucciones pertinentes al grupo de convalidaciones de ese despacho. La persistencia de la situación examinada podría acarrear un daño patrimonial, que puede demandar la intervención en actuaciones especiales de la Contraloría General de la República, en particular cuando se hayan gastado recursos del Estado en financiar, directa o indirectamente, programas 47 Cuestión grave cuando un profesor de una universidad pública partió a hacer uno de estos programas que conducen a títulos propios, en la época en que el Ministerio de Educación convalidaba esos títulos, y regreso después de imponerse esta política en el Ministerio, razón por la cual no pudo convalidar su título, por lo que le cobran lo invertido en sus estudios.

48 La Corte ha sostenido que las solicitudes de convalidación deben ser estudiadas, de conformidad con el debido proceso, y no rechazadas de plano por corresponder a títulos de DEA o másteres de universidades españolas, al respecto Corte Constitucional.

Sentencia T-232 de 2013, Magistrado Ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez.

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académicos que conducían a otorgar los títulos de DEA o máster examinados, y ellos se pierdan como consecuencia de la negativa del ministerio a convalidarlos. También puede ser procedente la intervención de la Contraloría General de la República, cuando se gasten recursos del Estado para atender las demandas o acciones legales que se interpongan para buscar órdenes judiciales que amparen la convalidación, como resultado de la negativa a acatar el precedente de la jurisprudencia constitucional.

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En los procesos de registro calificado y acreditación de alta calidad ha existido laxitud en el examen de los programas de capacitación de los profesores de las instituciones de educación superior. Esos programas de capacitación, planteados con seriedad, no pueden corresponder a diplomados, seminarios u otros cursos similares. Los planes de capacitación o formación de docentes deben tener como objetivo la cualificación en programas de posgrado; en alguna medida especializaciones y maestrías de profundización, que están dirigidas a perfeccionar las competencias profesionales, pero sobre todo maestrías de investigación y doctorados, que preparan investigadores. Ya cifras citadas señalan que casi el 70% de los profesores no superan la especialización. Por ende, la recomendación al Ministerio de Educación Nacional es la de instruir a los pares académicos y miembros de las comisiones de evaluación que afinen la verificación de condiciones de calidad en esta materia. Se ha mencionado que los profesores universitarios no son el único, pero sí el más importante agente para lograr una educación con calidad. Esto exige profesores con dedicación de tiempo completo, involucrados en procesos de docencia e investigación, pero también con una alta cualificación de sus estudios formativos.

Programas académicos, investigación y estudiantes Los programas académicos constituirían el componente a partir del cual se diferencian las instituciones de educación superior. Ello debe ser reflejo, tal como se ha explicado con anterioridad, de la decisión autónoma de las instituciones que resuelven qué clase de programas académicos desean desarrollar, en cuáles áreas o campos de acción y bajo qué modalidades. Pero también debe ser una manifestación de la calidad académica, como eje central de la educación colombiana, lo que supone procesos serios, rigurosos y autónomos de verificación de las condiciones de calidad de la educación superior, previstas para el registro calificado y la acreditación de alta calidad.

Sobre las bases anteriores se examinarán en este acápite varios problemas singulares que tienen que ver con la calidad: programas académicos, investigación y estudiantes.

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Programas académicos Uno de los objetivos planteados en políticas públicas desde hace varios años radica en desarrollar la educación tecnológica y técnica. Formar personas calificadas para trabajar para el sector productivo, en vez de tantos “doctores”, parece ser una finalidad declarada. Sin embargo, las ejecuciones en el campo de las políticas públicas condensan un contrasentido, pues por una parte se invoca la necesidad de disponer de más técnicos y tecnólogos, pero simultáneamente se promueven los programas por ciclos propedéuticos, que buscan convertir a técnicos y tecnólogos en profesionales universitarios, es decir, finalmente en los “doctores” que se querían evitar.

Es bastante probable que la manera como el Estado y las comunidades educativas han tratado a las instituciones técnicas y tecnológicas haya influido para que buscaran una forma, en realidad un “atajo”, para ofrecer programas universitarios y éste fueron los ciclos propedéuticos. Escaso apoyo oficial, discriminación social, pérdida de prestigio, supuesta carencia de autonomía, bloqueos para evitar que cambiaran de carácter o dificultar su redefinición, en fin, no parece haber sido fácil su trasegar institucional49.

A la anterior política pública, bastante contradictoria, trazada desde el Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez, que alcanzó su cota más alta con la Ley 1188 de 2008, que autorizó la realización de programas por ciclos propedéuticos en todas las áreas y campos, se suman graves problemas epistemológicos y significativas dificultades de concepción.

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Para abordar la problemática, cabe recordar que los programas técnicos suelen tener una duración de dos años, los tecnológicos de tres años y los universitarios de cuatro o cinco años. Ahora, una idea de formación por ciclos propedéuticos muy común suele pensar que, a los dos años que llevan a la preparación como profesional técnico, hay que adicionarle un año más para sumar el título de tecnólogo a la hoja de vida y, después, uno o dos años de entrenamiento para producir un profesional universitario. Así, los ciclos propedéuticos son como una escalera de cinco grandes peldaños, que permite obtener tres títulos, al segundo, tercero y quinto año. No obstante, los procesos formativos, los contenidos curriculares, las competencias derivadas de la formación y los objetivos de cada uno de estos tres programas son muy distintos, en particular las diferencias entre el técnico y tecnológico y, por otro lado, el universitario, por lo que desde el punto de vista epistemológico no pueden ser concebidos como una escalera en la que cada peldaño conduce a otro. Todo esto arroja serios problemas de calidad en la educación.

49 Fuente: entrevistas.

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También, dado que las instituciones técnicas y tecnológicas no podían ofrecer programas universitarios, terminaron ofreciendo versiones intermedias de los programas profesionales que, supuestamente, eran técnicas o tecnológicas. Empero, esos programas no disponían de contenidos estrictamente técnicos o tecnológicos, sino que se trataba de adaptaciones abreviadas de los programas universitarios. Ejemplo de ello fueron, entre muchos, los técnicos o tecnólogos en periodismo o comunicación social o los técnicos o tecnólogos en administración de empresas. El sistema tendió a forzar a esos programas a usar en las titulaciones denominaciones distintas a las empleadas por los programas universitarios, pero ello no obviaba la ausencia de formación técnica o tecnológica en su estructura curricular.

En Estados Unidos y otros países existen programas universitarios cortos, con una preparación interdisciplinaria, en ámbitos de las artes, ciencias sociales y humanas, que se conocen como bachelor of arts. Estos instruyen profesionales con alguna calificación para posiciones intermedias, en empleos que no demandan una preparación avanzada. Psicología, relaciones internacionales, ciencia política, historia, finanzas, etc., suelen ser materias de estos programas, que no tienen entrenamiento tecnológico o técnico. En Colombia, no existe una alternativa equivalente, aunque en algunas materias podrían tener cabida.

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Así mismo, hay materias que por su naturaleza no admiten una formación técnica o tecnológica. La generalización introducida en la Ley 1188 de 2008, que autorizaba la oferta en todas las áreas de programas por ciclos propedéuticos fue más una expresión del desconocimiento de los legisladores, similar a la de los autores de la Ley 30 de 1992 que pensaron que los post-doctorados eran programas formales de educación que conducían a un título. Con todo, el asunto no requiere de reforma legal, puesto que el decreto 1295 ha acotado la materia, y las normas jurídicas jamás pueden disponer algo que por su naturaleza es imposible. Así, un técnico en teatro, un tecnólogo en sociología, para mencionar algunos ejemplos, son inverosímiles.

Ante el panorama descrito se recomienda no estimular e, incluso, eliminar los programas por ciclos propedéuticos. Como ello demandaría de una reforma legislativa, entre tanto es necesario llevar a cabo un riguroso proceso de registro calificado en el que los proyectos de programa por ciclos deben estar en condiciones de demostrar, realmente, que corresponden a etapas formativas interrelacionadas y articuladas. Dado que la situación analizada ha sido una derivación de las acciones de contención de las instituciones técnicas y tecnológicas para impedirles ofrecer programas profesionales universitarios, nuevamente, se plantea que todas las instituciones de educación superior deben estar autorizadas para desarrollar todo tipo de programas académicos siempre que cumplan con las condiciones de calidad requeridas.

La medida anterior elimina el factor que ha generado la distorsión, el cual es injusto, pues si

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una institución demuestra que tiene las condiciones de calidad para ofrecer un programa no debe importar su nominación. En todo caso, si alguien con una formación tecnológica aspira a seguir una carrera universitaria relacionada con su titulación previa, bien podrá solicitar la homologación de las materias que sean pertinentes. A nivel legislativo puede admitirse una iniciativa para permitir carreras intermedias, similares a los bachelor of arts de Estados Unidos y otros países, con una naturaleza que no es técnica ni tecnológica, siempre que se definan muy bien las áreas del saber y los campos de acción factibles.

En el Decreto 1295 de 2010 sobre registro calificado, expedido en el Gobierno del Presidente Uribe Vélez, se autorizó a las instituciones de educación superior que gozaran de acreditación institucional de alta calidad a ofrecer, sin que se requiriera una verificación de las condiciones de calidad, programas de pregrado y posgrados de especialización y maestría. A la par, en la actualidad se ha avanzado de modo considerable en la acreditación de instituciones de educación superior50. Sin embargo, la Ley 1188 de 2008, de la cual el Decreto 1295 de 2010 es reglamentario, no autorizaba esa opción. Pero no sólo semejante prerrogativa para las instituciones con acreditación de alta calidad no estaba prevista en la ley, sino que además las reglas generales contenidas en el cuerpo de la Ley 1188 exigían que todos los programas debían obtener el registro calificado. Es más, en la exposición de motivos de la ley 1188 quedó reseñado, de manera expresa, que el legislador consideraba inconveniente otorgar esa patente a las instituciones acreditadas51. Sobre las bases anteriores, la norma comentada es claramente inconstitucional52. Además, resulta altamente desaconsejable que se salten o excusen los procesos de verificación de la calidad de los programas académicos, más cuando la tenencia de una acreditación institucional no garantiza que nuevos programas se ofrezcan en condiciones de calidad53.

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Se recomienda al Ministerio de Educación Nacional reformar el Decreto 1295 de 2010 para ajustarlo a la ley y, mientras tanto, aplicar una excepción de inconstitucionalidad.

50 Se reportan en total 30 instituciones de educación superior con acreditación institucional, lo que significó para el Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos un incremento en acreditaciones del 50%, Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

51 El legislador (ponencia para primer debate al proyecto de Ley 31 de 2006 Senado) fue muy claro cuando anotó, al analizar porque suprimía la iniciativa que se había contemplado inicialmente de admitir que los programas acreditados pudieran extenderse sin verificar la calidad, y que las instituciones acreditadas pudieran crear programas de especialización y maestría también sin revisar su calidad: “El artículo 4º del proyecto se elimina de común acuerdo con el Ministerio de Educación Nacional (Viceministro), por considerar que este artículo no antepone la Inspección y Vigilancia al otorgamiento del registro calificado, y le otorga indebidamente a las instituciones acreditadas, y aquellas que posean programas de acreditados, abrirlos en cualquier parte del país sin el previo Registro Calificado (Inspección y Vigilancia).” Al respecto, Gaceta del Congreso No. 471, 20 de octubre de 2010, Bogotá, Congreso de la República.

52 También la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la Ley 1188 de 2008 advirtió que la calidad de la educación debe ser asegurada por el Estado en todos los casos, Corte Constitucional. Sentencia C-829 de 2010, Magistrado Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

53 Antes del establecimiento de medidas de coordinación entre los procesos de registro calificado y acreditación, hubo casos en los que un mismo programa no obtuvo registro calificado, pero si acreditación de alta calidad.

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Colombia tiene déficits reconocidos en materia de formación de especialistas médicos/ quirúrgicos. El proyecto de reforma a la salud, propuesto por el Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, autorizaba a los hospitales a desarrollar programas de especialización médico quirúrgica y otorgar títulos, con el fin de reducir la falencia citada. Sin embargo, la oposición de médicos especialistas y de universidades llevó a que se abandonara la propuesta. En otros países, como Argentina, los hospitales pueden ofrecer y desarrollar en forma autónoma programas académicos de especialización médico quirúrgica, lo que se realiza de manera exitosa. Los hospitales son el escenario esencial de las especializaciones médico-quirúrgicas. El aumento de la cobertura de la educación en beneficio de la mayoría de la población, bajo condiciones de calidad previamente acreditadas, no preservar privilegios o limitar la competencia en favor de gremios profesionales o instituciones educativas, debe ser el propósito de la política pública en materia de educación superior.

En concordancia con lo antes señalado, se recomienda a los ministerios de Educación y de Salud insistir en otorgar a los hospitales la facultad de desarrollar programas y otorgar títulos en especializaciones médico quirúrgicas.

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En el ámbito de las políticas públicas orientadas al desarrollo de una educación con calidad y de aumento de la cobertura en educación superior, comparecen varios problemas que tienen que ver con la escasa oferta de programas de maestría y doctorado, a lo que se suman los malos resultados de muchos de esos programas54. Otra cuestión problemática que se plantea es la posibilidad de ofrecer programas de maestría y doctorado, por parte de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas.

En el país hay muy pocos programas de maestría, y los existentes están concentrados en las tres principales ciudades55. Todavía es más bajo el número de programas de Doctorado y aún mayor su concentración en las tres principales ciudades del país56. Esto tiene un impacto negativo sobre la formación de los docentes universitarios. También el panorama descrito, dado lo escaso de la oferta, tiene implicaciones directas, especialmente sobre los costos de la matrícula de doctorado, que son bastante onerosos en Colombia.

54 El Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos reportó a 2013 un repunte de la matrícula de posgrados, que también incluye a las especializaciones, del 15%, que es sin duda positivo, Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

55 Se encuentran 1.277 programas de maestría. Fuente: SNIES Ministerio de Educación Nacional consultado el 31 de marzo de 2014.

56 Existen 225 programas de doctorado activos. 81 de esos programas corresponden a ofertas de instituciones de educación privadas y 141 a instituciones oficiales. 82 programas son desarrollados en Bogotá.14 programas corresponden al área de la Agronomía; 3 a Bellas Artes; 22 a Educación; 26 a Ciencias de la Salud; 56 a Ciencias Sociales y Humanas; 12 a Economía y Administración; 46 a Ingenierías; y 46 a Matemáticas y Ciencias Naturales. Conforme el reporte, se han graduado 1.175 estudiantes de programas de doctorado que ofrecen las instituciones de educación superior en Colombia. Siete instituciones privadas y 15 oficiales, graduaron a ese universo de estudiantes. Seis de esas instituciones desarrollan el proceso de formación de doctorado en Bogotá, arrojando un total de 517 egresados. Fuente: SNIES Ministerio de Educación Nacional consultado el 17 de enero de 2014.

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En consecuencia, las políticas públicas deben orientarse a estimular la creación de una mayor cantidad de programas de maestría y, en particular, de doctorado. La recomendación de autorizar a todas las instituciones de educación superior a ofrecer toda clase de programas, lo que incluye los de maestría y doctorado, seguramente tendría un impacto en el mejoramiento de la oferta y en la disminución de los costos de matrícula, cuando quiera que demuestren que satisfacen las condiciones de calidad requeridas.

También la recomendación antes referida de variar la interpretación dominante sobre la posibilidad de crear universidades, sin que previamente deba constituirse y funcionar como una institución universitaria o escuela tecnológica, debe tener un impacto indirecto sobre la creación de una mayor cantidad de programas de maestría y doctorado, siempre que acrediten las condiciones de calidad necesarias. De modo particular, la opción de que universidades extranjeras arriben al país y se constituyan como universidades ante la ley colombiana, obviando las trabas que sin fundamento legal se han interpuesto, tendrá un efecto beneficioso en materia de incremento de maestrías y doctorados, desde luego, previa verificación de las condiciones de calidad exigidas. En la dirección anterior, el Ministerio de Educación Nacional desarrolla un programa de transformación de especializaciones en maestrías y de maestrías en doctorados. Con todo, el programa en cuestión, bien intencionado, tiene cuatro defectos. Primero, exige el cumplimiento previo de las condiciones de calidad respectivas como requisito para participar en el programa, pero si se cumplen las condiciones de calidad para qué el programa oficial de estímulos, ¿cuál sería su justificación?

Segundo, el monto de los recursos asignados a las instituciones, que ronda los 50 millones de pesos es una ayuda, pero nunca sería decisivo para lograr una transformación.Tercero, la evaluación de las condiciones de calidad no se hace en los mismos términos y condiciones de toda evaluación propia del registro calificado, lo que puede tener un impacto negativo sobre la calidad de la educación. Cuarto, debe darse prelación al financiamiento de transformaciones de programas de instituciones de educación superior públicas.

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La recomendación al Ministerio de Educación Nacional es hacer un ajuste de su programa de estímulos a la conversión de programas de posgrado, de acuerdo con las observaciones anteriores. Esto supone que los recursos económicos que constituyen los estímulos sean entregados luego de haber obtenido el registro calificado correspondiente, previo cumplimiento de todos los requisitos, verificados de conformidad con el procedimiento ordinario.

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Otra alternativa consiste en autorizar a los institutos o centros de investigaciones para ofrecer programas de maestría y doctorado, sin necesidad de convenios de cooperación con universidades, con demostración previa del cumplimiento de las condiciones de calidad demandadas. Ciertamente, si la universidad reuniera las condiciones de calidad indispensables para desarrollar esta clase de programas no requeriría del apoyo de un centro de investigaciones. Luego, si la capacidad la posee el instituto de investigaciones debe estar en condiciones de desarrollar ese tipo de programas de manera autónoma, lo que no se opone a que cuando lo consideren necesario se hagan los convenios con universidades. El Ministerio de Educación Nacional debe incentivar a los centros o institutos de investigación a formular programas de maestría y doctorado.

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Un problema bastante serio, que toca en forma directa con la calidad de los programas académicos, es el bajo número de graduados que son reportados para los programas de maestría y doctorado en muchos casos57. Algunas fuentes hablan de tasas de no graduados que ascienden al 95% de los alumnos de maestría58.Todo indica que no se cuenta con dispositivos para acompañar a los estudiantes de maestría y doctorado, con asesorías, direcciones o tutorías, por lo que su trabajo independiente es aislado, sin ninguna clase de apoyo institucional. Desde luego, no puede sostenerse que por deficiencias de los estudiantes, por regla general relacionadas con sus limitaciones para elaborar el trabajo de grado, deba suponerse que necesariamente la universidad o el programa no cumplen con las condiciones de calidad. Sin embargo, si existe una alta tasa de estudiantes que fracasaron, es obligación de la institución y del programa académico analizar y diagnosticar cuáles pueden ser las razones que explican o permiten comprender el resultado de una baja graduación y, además, diseñar y ejecutar medidas para corregir la situación, las cuales deben ser periódicamente evaluadas.

En atención a la situación descrita, el Ministerio de Educación Nacional debe instruir a los pares académicos para que presten especial atención, en los procesos de verificación de las condiciones de calidad, a los niveles de matrícula y graduación, junto a las otras variables que acaban de mencionarse. Algunas universidades establecen un periodo, sin que el estudiante se haya graduado, después del cual se produce su exclusión del programa, lo que es utilizado como una estrategia para eliminar esa cifra oscura de alumnos sin grado. Esto debe tenerse en cuenta al momento de la constatación de las condiciones de calidad, exigiendo la información de estudiantes matriculados, excluidos, activos y graduados. Adicionalmente, el Ministerio de Educación Nacional debe emprender una revisión de los programas de maestría en curso solicitando a las universidades que den cuenta de la situación planteada.

57 Fuente: entrevistas.

58 Fuente: entrevistas.

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En otro capítulo se mencionó que se ha interpretado que las instituciones universitarias y las escuela tecnológicas, a efectos de ofrecer programas de maestría o doctorado, deben tener un programa con acreditación de alta calidad en la misma área de la maestría o doctorado pretendido. Sin embargo, dicha interpretación es contraria al mandato del parágrafo del artículo 21 de la Ley 30 de 1992 que, de modo bien distinto, señala como requisito para alcanzar el propósito explicado: “Podrán ser autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional para ofrecer programas de maestría y doctorado y expedir los títulos correspondientes, las universidades, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, que sin cumplir con el requisito establecido en el literal b) del artículo 20, cumplan los requisitos de calidad según el Sistema Nacional de Acreditación en los campos de acción afines al programa propuesto”.

La norma anterior es confusa, entre otros defectos, pero contra su letra es imposible sostener que afirma la necesidad de disponer de un programa acreditado en la misma área del programa de doctorado o maestría pretendido. Sería además irracional, en realidad sin ningún sentido, que para probar que se puede hacer una cosa se deba demostrar que se ha hecho bien otra distinta. La norma parecería demandar la demostración de condiciones de calidad propias de la acreditación en los campos de acción relacionados con el programa.

Una interpretación de este orden bastaría para que las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas pudieran proponer y desarrollar programas de maestría y doctorado59.

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Empero, aunque la interpretación anterior resuelve el problema jurídico planteado, de manera adicional, por la vía de la excepción de inexequibilidad, deberían considerarse inconstitucionales los apartados del parágrafo del artículo 21 de la Ley 30 de 1992 que limitan la posibilidad para las instituciones universitarias y las escuela tecnológicas para ofrecer maestrías y doctorados. Primero y principalmente, porque la norma vulnera el principio de igualdad, sin que soporte el test de razonabilidad. Es decir, entre una universidad y una institución universitaria o escuela tecnológica, que estén en condiciones de demostrar que cumplen con las condiciones de calidad exigidas por el Decreto 1295 de 2010, no existe ninguna diferencia; luego agregar requisitos adicionales para la institución universitaria o la escuela tecnológica rompe con el principio de igualdad. En segundo lugar, destruye el 59 La confusión de la norma ha dado lugar a interpretaciones contradictorias en el Ministerio de Educación Nacional. En 2013 una institución universitaria presentó un proyecto de transformación de una especialización a maestría, el cual fue aprobado por la Dirección de Fomento del Ministerio, lo que se tradujo en el giro de los recursos de fomento. Sin duda, la Dirección de Fomento debió realizar una interpretación de la ley similar a la aquí planteada. Pero la Dirección de Calidad del Ministerio rechazó el programa, al parecer por provenir de una institución universitaria. Si la tesis aplicada por la Dirección de Fomento del Ministerio no tuviera fundamento habría acaecido un posible detrimento patrimonial para el Estado, por la cuantía de los aportes de fomento que recibió la institución universitaria, que tendría que investigar y, de probarse, sancionar, la Contraloría General de la República. Empero, esa tesis coincide con la acá sostenida. Con todo, el Ministerio debe unificar su posición, pues no tramitar el proyecto de maestría también implicaría un detrimento patrimonial, el cual no es imputable a la institución universitaria solicitante.

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principio de igualdad de una manera injustificada, pues no existe ninguna relación lógica que permita comprender cómo probar que se cumple con los requisitos de calidad de la acreditación en un campo afín, tiene un valor de equivalencia que permita suponer que permite homologar el literal B) del artículo 20, esto es, tener programas académicos y, además, programas en ciencias básicas que apoyen los primeros.

La recomendación en este escenario es la de aplicar la excepción de inconstitucionalidad planteada y, en virtud de ella, conceder el registro calificado a los programas de maestría y doctorado propuestos por instituciones universitarias o escuelas tecnológicas que reúnan los requisitos de calidad del registro calificado. De manera supletoria pueda aplicarse la interpretación planteada, que redefine el alcance del requisito que debería cumplir una institución universitaria o escuela tecnológica para estar en condiciones de ofrecer un programa de maestría o de doctorado.

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Otra cuestión a interrogarse, en particular si se produce un pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la exequibilidad del parágrafo del artículo 21 de la Ley 30, es qué sucede cuando la institución universitaria o escuela tecnológica cumple con el literal b) del artículo 20. En ese caso no se podría dar aplicación al requisito del parágrafo del artículo 21, pues el mismo está previsto cuando no se puede cumplir con el literal b) del artículo 20, por lo tanto si el último se cumple, la institución universitaria o escuela tecnológica podrá ofrecer el programa de maestría y doctorado.

En este caso, la recomendación al Ministerio de Educación Nacional radicaría en producir una directiva que dé cuenta de la posición anterior. Su propósito será incrementar la oferta de programas de maestría y doctorado.

En cuanto a los programas con acreditación de alta calidad, se reporta como un éxito del Gobierno el haber propiciado un alto número de ellos60. La acreditación, tal como ha sido concebida desde 2010, tiene rangos escalonados (4-6-8-10), lo que podría implicar que existen grados distintos de alta calidad o excelencia (la razón del Acuerdo 1 de 2010 es que las categorías deben reflejar las particularidades). No obstante, ese es un contrasentido, pues se dispone sí o no de alta calidad. En otras palabras, el escalafón conllevaría que la alta calidad puede ser baja, media, alta y muy alta, por ejemplo, lo que parecería absurdo. Si, de modo bastante diferente, los años diversos por los que se confiere la acreditación representan, simplemente, la cantidad de años que se consideran más o menos necesarios para 60 Un total de 827 programas habrían recibido la acreditación de alta calidad a 2013; también, para el mismo año, el 30% del total de alumnos matriculados lo están en programas o instituciones con acreditación de alta calidad, esto es, 635 mil estudiantes, Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

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hacer una nueva verificación de las condiciones de alta calidad, acerca de su permanencia o mejora, ello sería del todo irracional. Si se trata de la permanencia sería irracional, pues llevaría implícito que se sospecha que las condiciones de calidad no van a ser conservadas porque todo es un fraude, lo que obliga a volver a verificarlas en más o menos tiempo; si se trata de la mejora sería irracional, ya que contendría en su seno la idea de que hay fallas de calidad cuya corrección debe ser prontamente constatada. Más bien, es posible que el escalafón por años cumpla la función de sancionar problemas de calidad, de mayor o menor entidad, con relación a alguno o varios factores de calidad, sin privar a la respectiva institución de la acreditación. Esto último haría más laxo o magnánimo el sistema de acreditación.

La recomendación al Ministerio de Educación Nacional es eliminar las escalas diferenciales por años en la acreditación, de conformidad con lo que se ha explicado.

Investigación En el siglo XXI el futuro de las sociedades contemporáneas lo constituyen las sociedades del conocimiento, en tanto que el trabajo valdrá por el conocimiento implícito61. En el mundo actual, un mundo globalizado, la clave no es el capital económico, sino el capital cultural, gestado por el conocimiento. El conocimiento es generado por la investigación.

No obstante, Colombia es un país rezagado en investigación científica, con comunidades académicas débiles, lo que nos aleja de la posibilidad de transformarnos en una sociedad de conocimiento. El Fondo de Investigación,Tecnología e Innovación representaba una oportunidad extraordinaria para alcanzar ese cometido. Sin embargo, el grueso de los cuantiosos recursos que hacen parte del fondo ha sido destinado a proyectos que parecen más de “desarrollo”, que no de investigación, avance tecnológico e innovación62, con lo cual una oportunidad capital ha sido desperdiciada.

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Debe considerarse la posibilidad de replantear toda la concepción del Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación, para destinarlo, efectivamente, a ese objeto, por intermedio de centros de investigación establecidos y universidades, sin perder la posibilidad de articular o preservar la articulación de procesos que se desarrollan a nivel nacional. Debe recor61En esto abunda Ulrich Beck. ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Barcelona, Paidós, 1997, pp.

191 y 192.

62 Los proyectos de desarrollo social pueden ser constructivos, pero no son realmente de ciencia, tecnología e innovación, sobre todo, porque no generan nuevos conocimientos, ni nos colocan en la ruta de la sociedad del conocimiento. De manera adicional, existe un atraso cuantioso en la contratación de los proyectos aprobados, del orden del 91.7% respecto de los proyectos aprobados a noviembre 8 de 2013, según se constató en febrero de 2014. La ejecución ha sido del 0.62%. Se identifican alrededor de 60 proyectos con más de un año de aprobación, sin que hayan sido contratados y ejecutados. Hay una fuerte desigualdad en la formulación de proyectos, pues se encuentran departamentos con más de 10 o 20 proyectos, mientras que otros no pasan de uno. La expedición, por parte de Planeación Nacional, de la Circular No. 006 del 27 de septiembre de 2006, sobre el régimen legal aplicable a los contratos del Fondo fue producida con un retraso de más de un año.

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darse que la mayor parte de la investigación nacional es desarrollada por universidades. El Ministerio de Educación Nacional, bajo esos términos, debería ser invitado a jugar un papel relevante en el apoyo a la coordinación y planeación de una iniciativa como la planteada.

Así mismo, la Contraloría General de la República debe ejercer una vigilancia sobre el mencionado fondo realizando las actuaciones especiales que sean necesarias.

La investigación es un proceso esencial para la educación superior. Ya se ha señalado que ella es crucial para preparar a los estudiantes en una competencia que resulta imprescindible para el ejercicio profesional. De manera adicional, la investigación enriquece los procesos de docencia, como efecto de la producción de aportes al conocimiento científico que cualifican con nuevos saberes las actividades docentes. La investigación de la educación superior también es muy importante para el país, más cuando la mayoría de ella es producida por las instituciones educación superior.

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Ya se ha señalado que la diferencia entre las llamadas universidades de “investigación” y las universidades de “docencia” es artificial e injustificada. Igualmente, distinguir entre “investigación propiamente dicha” o “en estricto sentido” y, por otra parte, “investigación formativa” o de los estudiantes, tampoco tiene sentido. La investigación científica es una sola, es única, al menos aquella que seriamente recibe esa denominación, por lo que no puede haber una investigación seria y un remedo de ella.

La indagación científica exige un equipo con la formación en competencias investigativas avanzadas y trayectoria en el campo, aunque otros pueden estar comenzando en ella.

Así mismo, demanda la vinculación de un núcleo de investigadores de tiempo completo. Grupos de investigación, planes de desarrollo, líneas y proyectos parecen ser también convenientes. Los productos son indispensables para reconocer que la actividad comentada es una realidad, lo cual supone disponer de medios para la divulgación amplia de sus resultados.

Dada la trascendencia de la condición de investigación, junto a la del personal docente, tanto para los procesos de registro calificado como para la acreditación de alta calidad, se recomienda al Ministerio de Educación Nacional afinar y perfeccionar las evaluaciones en estos dos campos, pues de su aseguramiento depende la calidad de la educación superior. Para el efecto debe cursar las instrucciones pertinentes, mediante directivas que fijen la política pública, dirigidas a los organismos asesores y a los pares académicos, de conformidad con los indicadores antes mencionados.

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El programa ScienTI de Colciencias ha sido utilizado de manera frecuente para evaluar los resultados de la investigación y, así mismo, demostrar el cumplimiento de la condición en los procesos de acreditación de alta calidad y registro calificado. En verdad, su éxito aparente se debe exclusivamente a los procesos de verificación de las condiciones de calidad de la educación superior, sin ellos habría sido irrelevante. De hecho, antes de la expedición del Decreto 2566 de 2003 que instauró el registro calificado, haciendo imperativos los procesos de comprobación de la investigación, el programa ScienTI tenía un impacto muy bajo. De allí que, además, la presentación como un logro de Colciencias, de la creación o reconocimiento de un determinado número de grupos de investigación, o su ubicación en los puntos más altos del escalafón, no tenga ningún fundamento. Primero, porque han sido los procesos de registro calificado y alta calidad, impulsados por el Ministerio de Educación, los que han motivado que las comunidades académicas respondan a las convocatorias de ScienTI, no una actividad de Colciencias. Segundo, porque el reconocimiento, al igual que el posicionamiento, de los grupos de investigación en el programa ScienTI no es un mérito de Colciencias, sino de los propios grupos y de las instituciones que los respaldan, aunque muchas veces el mérito radica en haber satisfecho los requerimientos puramente burocráticos demandados por ScienTI. ScienTI tiene la ventaja de que visibiliza de manera ordenada y con cierta sistemática útil la información sobre investigación, al igual que las hojas de vida de los investigadores. Esa ha sido la gran contribución de Colciencias al introducir ScienTI con todas sus herramientas: CvLac, GrupLac, etc. Una contribución relevante en tanto facilita la circulación de la información y ayuda a difundir los resultados de investigación63. No obstante, los criterios para el reconocimiento y, en especial, para definir el escalafón de los grupos de investigación, son bastante discutibles. En general, los criterios que emplea Colciencias en el programa ScienTI son formales, cuantitativos y, con frecuencia, puramente burocráticos. Estos parámetros han fracasado en forma repetida, pues a cada intento de hacerlos exigentes o dificultosos sigue un proceso de adaptación que termina por anular sus pretensiones. En años anteriores existieron criterios que de manera perversa incitaban a prácticas que generaban distorsiones y manipulaciones64.

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Esa sigue siendo la constante del programa de Colciencias, lo que ha terminado por deslegitimar una herramienta que podía ser valiosa en el escenario que ha sido referido.

63 Sobre ScienTI, su concepción e historia, Rafael Andrés González. “Sistema de información ScienTI. Artefacto central del sistema nacional de ciencia y tecnología”, en Colciencias cuarenta años. Entre la legitimidad, la normatividad y la práctica, Bogotá, Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología, Universidad Nacional de Colombia y Universidad del Rosario, 2013, pp. 689 y ss.

64 Por ejemplo, se otorgaban más puntos cuando un trabajo publicado tenía varios autores, lo que provocó que se hicieran acuerdos recíprocos para incorporar a otros colegas en textos de factura individual; obtenía más puntos un trabajo que hubiese sido reseñado o citado, sin importar que la referencia lo criticara como algo de pésima manufactura, etc.

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La convocatoria de 2013 para reconocimiento y escalafón de grupos de investigación introdujo nuevos ajustes, con los que pretendía dar fin a los resultados de convocatorias anteriores que asemejaban una “pirámide invertida”, en la que la mayoría de los grupos, en la base de la pirámide inversa, gozaban de la más alta calificación. Ese efecto se alcanzó de acuerdo con los resultados publicados en 2014. Sin embargo, en uno o dos años, la situación antes descrita se repetirá, dado que los parámetros utilizados, como se dijo, son formales, cuantitativos y burocráticos.

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La descalificación de grupos de investigación, que antes tenían un escalafón en las categorías más altas y pasaron a las más bajas, lo mismo que las categorías muy bajas en las que quedaron ubicados muchos investigadores de alto nivel (que constituía una nueva finalidad del programa ScienTI que además del escalafón de grupos hizo uno nuevo de investigadores), obedeció principalmente a los requisitos exigidos para los productos de investigación publicados. Para los libros se exigía que la editorial fuera reconocida en el índex de Colciencias o que figurara en la base de publicaciones de Scholarly & Scientific Research, administrada por Thomson Reuters. Los requisitos para ingresar al índex de Colciencias son ridículos, de hecho importantes editoriales universitarias colombianas (vinculadas a instituciones con acreditación de alta calidad) no diligenciaron en forma adecuada el formulario, mientras que otras instituciones de educación superior con pequeñas editoriales que, desde el punto de vista editorial tienen poca relevancia, por ejemplo, por el escaso número de títulos, lo pequeño de sus tirajes, su distribución puramente local, etc., sí alcanzaron a ingresar al índex al llenar el formulario de manera apropiada y cumplir sus requisitos burocráticos.

Entre los requisitos burocráticos figura la exigencia, según la cual, debe aparecer en el texto una leyenda que diga que el libro es resultado de investigación. Sin esa leyenda, un libro no es de investigación, sin importar su contenido. Desde luego, las más grandes editoriales nacionales, que no son universitarias, pero que por su naturaleza comercial someten sus publicaciones a múltiples y elevados controles de calidad, no clasifican, porque difícilmente estarían dispuestas a introducir una leyenda como la citada, que modifica sus pautas de estilo, para satisfacer a una entidad estatal. De otro lado, varias de las más importantes editoriales europeas no están registradas en la base de Thomson Reuters, que es una base estadounidense, motivo por el cual sus publicaciones no clasifican. Esas editoriales tampoco van a someterse al índex de Colciencias, pues atender los requerimientos burocráticos de una entidad estatal en un país de escasa relevancia como Colombia, tanto en investigación como en ventas de libros, sería bastante más que improbable. Por su parte, la situación es similar en el ámbito de las revistas académicas. En años anteriores, el índex de Colciencias, al que ingresaban pequeñas revistas nacionales de trascendencia bastante limitada, hacía

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que fuera más importante publicar en esas revistas que, por ejemplo, en revistas europeas de primera línea y amplia difusión internacional, que constituían referentes científicos en el mundo, pero que no figuraban en las bases de datos estadounidenses utilizadas por Colciencias. En la actualidad, es indispensable figurar en Scopus, cuyos requisitos pueden ser fácilmente sorteados en muy poco tiempo, pues estas bases de datos lo que pretenden no es establecer controles de calidad, sino visibilizar la producción en bases de consulta.

Visto lo explicado, tal como se afirmó en el primer capítulo, era un error supeditar el reconocimiento de una universidad a la tenencia de tres grupos de investigación en las categorías más altas de Colciencias, tal como lo planteaba el proyecto de Gobierno del presidente Juan Manuel Santos. El continuo cambio de los parámetros de medición es señal de su fracaso y de su inestabilidad.

La recomendación es utilizar la plataforma ScienTI únicamente para visibilizar los grupos de investigación, la enunciación de su producción y las hojas de vida de los investigadores, dejando de lado el escalafón de grupos de investigación, puesto que deben ser las comunidades académicas, no el Estado, las que deben ponderar el valor de la investigación científica. Esto reivindica el valor principal que ha tenido ScienTI en la historia nacional. El actual sistema de escalafón de investigadores debe ser eliminado, para ser reemplazado por un sistema de análisis y evaluación de las trayectorias de investigación de orden cualitativo, basado en parámetros razonables.

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Estudiantes Una de las características mayores que presenta la universidad pública es que aplica criterios puramente meritocráticos para efectos de determinar quiénes son admitidos como estudiantes. Las pruebas de admisión específicas o los puntajes del examen de Estado, que se tienen en cuenta para alcanzar la admisión, reconocen los candidatos mejor calificados, por ello, con mayores méritos. Es un procedimiento aparentemente igualitario, ya que todos los aspirantes enfrentan la misma prueba, y sin duda democrático.

No obstante, lo que no contempla este sistema es que los aspirantes a ingresar a las universidades públicas, realmente, no arriban en condiciones de igualdad a las pruebas de acceso, ya que provienen de colegios cuya calidad puede ser bastante disímil. Incluso, se puede afirmar, sin incurrir en ningún error especulativo, que por regla general existe una correlación entre la calidad de los colegios de origen y la clase social. Correlación donde los estratos más bajos de la población provienen de los colegios de baja calidad, mucha veces públicos; mientras que los estratos más altos de la población proceden de los colegios de mayor

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calidad, con bastante frecuencia privados. Situación descrita que plantea una desigualdad en las posibilidades de ingreso a la universidad pública, sin que ello ocurra en virtud a una justificación que pueda calificarse de justa, por lo tanto, considerarse legítima65.

De allí que la educación superior pública colombiana, lo que también es comúnmente reconocido, haya sido colonizada, en buena parte, por estudiantes de los estratos superiores, 4, 5 e incluso 6, que corresponden a la clase media/media, media/alta y alta66. No es la situación ideal, ya que el Estado debe dar prelación a la protección los grupos sociales más vulnerables de la población.Tampoco es representativa de una situación de equidad, puesto que la educación superior pública es subsidiada, y en parte los sectores sociales que menos necesitan de esos beneficios terminan aprovechándolos. A su vez, las personas del estrato uno (pobres/pobres) virtualmente no tienen ninguna posibilidad de acceso a la educación superior, y los jóvenes del estrato dos (pobres), sólo de manera excepcional y en forma bastante limitada están en condiciones de llegar a postularse como candidatos para ingresar a la educación superior. Apenas el estrato tres (medio/bajo), que igual posee considerables matices, tiene una participación bastante significativa en la educación superior, luego de lo cual siguen los estratos cuatro, cinco y seis con muy alta participación.

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Empero, también debe reconocerse que la calidad de la educación superior depende en buena medida de la calidad de los estudiantes. Probablemente, un excelente cuerpo de profesores puede hacer mella apenas superficial cuando el grueso del estudiantado de un programa tiene serios problemas de calidad en su formación. Por ello, generalizar el acceso de estudiantes de estratos bajos, originarios de colegios de mala calidad, con probabilidad tendría un impacto bastante negativo sobre la calidad de la educación.

A partir de las anteriores consideraciones, la recomendación al Ministerio de Educación Nacional es estructurar una política de acceso a la educación superior, que incentive la admisión de estudiantes de las capas más bajas de la población. Se trata de una determinación que pertenece al ámbito de la autonomía de las instituciones de educación superior públicas.

Pero el Estado puede estimular la adopción de esa política mediante el aporte de recursos 65 Un estudio de la Contraloría General de la República sobre la educación superior en 2003 planteaba el problema de la equidad en el acceso a la educación superior pública. Identificado y descrito el problema, vinculado a las asimetrías sociales y culturales de la sociedad colombiana, proponía: 1. Fortalecer la educación media pública. Sin embargo, aun cuando ello debe hacerse siempre y de manera continua, es una estrategia que puede tomar varios años, siendo además probablemente insuficiente; 2. Desarrollar mecanismos alternativos, como cursos preuniversitarios. No obstante, no puede la universidad suplir las deficiencias previas de la educación media, además encareciendo los costos para el estudiante y la institución, además de retardar su ingreso, sino que en el proceso hay que buscar que el estudiante propenda por superarse. Las restantes estrategias, de tipo socioeconómico, comprendía acciones como becas y subsidios, sobre todo para atender las dificultades de permanencia. Al respecto, Daniel Mera (Coordinador), Jaime Silva, Fabio Sánchez T., Francisco Gutiérrez S., Mauricio Castillo. Examen a la educación superior pública. Presupuesto, eficiencia relativa, equidad social y gobernabilidad, Bogotá, Contraloría General de la República, 2003, especialmente pp. 108 y 109.

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presupuestales. Una política que incentive, con la transferencia de recursos, la graduación de estudiantes, constituye un acicate perverso pues ello promoverá prácticas tendientes a graduar a estudiantes deficientes para no perder recursos presupuestales. En cambio, una política que busque incentivar la admisión de los mejores estudiantes provenientes de los estratos más bajos, hasta el estrato tres, tenderá a darle una oportunidad a las personas de los grupos más vulnerables de la población, constituirá un tipo de discriminación positiva y representará una medida también democrática, pues qué es la democracia si no el poder brindar abanicos de oportunidades para que la gente pueda hacer elecciones.

Esa política, con todo, solamente debe incentivar el acceso preferencial de una porción de estudiantes de clase baja, provenientes de colegios de menor calidad, para que también se asegure una participación dominante de alumnos formados con las mejores condiciones de calidad. Tal vez, debía admitirse al 60% de los mejores puntajes en las pruebas de acceso, con independencia del estrato social de origen, y a un 40% de los mejores puntajes de los estratos sociales más bajos. Es claro, así mismo, que en el plano de la deserción, los riesgos respecto de esta población son más altos, tanto por razones socioeconómicas como por el atraso en competencias derivado de las malas condiciones de calidad del entrenamiento escolar previo, pero es preferible tener la oportunidad y afrontar ese riesgo a no tener nada.

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El crédito educativo dispensado por el Icetex ha jugado un papel muy importante en la historia del país para facilitar la financiación de los estudios de educación superior, de pregrado y posgrado, en Colombia y en el exterior67.Un asunto que debe ser objeto de reflexión por parte del Icetex y del Ministerio de Educación Nacional son las tasas de interés que se cobran, pues el Estado debe cumplir un papel social. El Ministerio de Educación Nacional y el Icetex han procurado desarrollar una política de “inclusión social”, que aparece materializada en varios programas o componentes que procuran desarrollar ventajas crediticias para los sectores más vulnerables de la población. Empero, Colombia es un país que padece problemas extremos de desigualdad social, razón por la cual es necesario profundizar en la realización de esas políticas de inclusión social. Podrían establecerse tasas variables, dependiendo del estrato social, pero siempre por debajo de las tasas bancarias comerciales. Para la realización de estudios de doctorado la recomendación es otorgar créditos a una tasa ventajosa, parcialmente susceptible de condonación, por cuanto la formación de una élite de investigadores significativa debe ser prioritaria en las políticas públicas.

66 Fuente: entrevistas. En 2005 tuvimos oportunidad de dirigir la primera prueba del Examen de Calidad de la Educación Superior (ECAES) para alumnos de derecho, en la que con el concurso del ICFES se aplicó una encuesta en la que se indagó sobre la composición social de los estudiantes, cuyos resultados concuerdan con lo acotado.

67 En 2013 se informaba de 476.791 con crédito educativo, 119.623 con subsidios de sostenimiento y un 73% de jóvenes financiados con recursos del Estado, Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

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Una cuestión de equidad social se plantea nuevamente aquí. Resulta que los estudiantes que financian sus estudios de pregrado, con un crédito del Icetex, comienzan a amortizar la deuda después de haber terminado la carrera. Esta regla es adecuada y lógica, pues sólo después de concluir los estudios y empezar a percibir ingresos debe iniciar el pago del crédito. Sin embargo, los estudiantes de estratos bajos financiados por el Icetex, dada la regla anterior, probablemente no pueden continuar sus estudios de posgrado, de manera inmediata, en programas que exigen una dedicación de tiempo completo, pues tienen que trabajar para pagar la deuda. Por lo explicado, debería aplazarse la obligación de empezar a amortizar el crédito hasta después de concluidos los estudios de posgrado e, incluso, para los alumnos de estratos bajos, condonar una parte de esa deuda como un incentivo para estimular la realización de estudios de posgrado.

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La Contraloría General de la República, por medio de su Contraloría Delegada de Gestión Pública e Instituciones Financieras, ha realizado una auditoría al Icetex que ha arrojado numerosos hallazgos. Dicha auditoría y sus resultados tienen un trámite separado a la presente Auditoría en Políticas Públicas en Educación Superior, Ciencia y Tecnología. No obstante, dentro del contexto del presente informe no sobra llamar la atención sobre sus resultados.

Se ha detectado un preocupante desorden administrativo en la gestión de la documentación relativa a los créditos educativos; resultados negativos en el manejo de la cartera de créditos que amenazan su recuperación; costos en cobros pre/jurídicos causados con independencia de los resultados; ausencia de sistemas de información confiables; escaso control en la verificación de la condonación de créditos por motivo de la muerte de los deudores68.

La recomendación al Icetex es atender estos problemas a la mayor brevedad y con la debida eficacia. El Ministerio de Educación Nacional, por su parte, puede supervisar que ello ocurra así.

Una tipificación o receta común en el análisis de los costos de la educación superior pública, sentencia que la matrícula de un estudiante, por ejemplo en la Universidad Nacional es más costosa que la matrícula en la universidad privada de más alto costo. El dato anterior emerge del ejercicio simplista de tomar el presupuesto de la Universidad Nacional o de otras universidades públicas y dividirlo por el total de sus estudiantes. El corolario de ese razonamiento es que la universidad pública es ineficiente y que sería más exitoso subsidiar la demanda. No obstante, no se considera que la universidad pública atiende varios frentes, algunos de importancia capital para el país, otros de gran relevancia social. Por ejemplo, 68 Contraloría General de la República. “Informe Actuación Especial de Fiscalización. Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX. Vigencia 2012, Bogotá, Contraloría General de la República, documento impreso, octubre de 2013”.

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existen servicios que se prestan en beneficio de toda la sociedad, como el dispensado por las bibliotecas, los museos o los conciertos de las orquestas. También la investigación desarrollada por las universidades públicas, en la que emplea una parte importante de los recursos que le son asignados, es un aporte fundamental para el desarrollo del país y el avance del conocimiento científico. Por lo tanto, esos cálculos maniqueos que pretenden deslegitimar el papel social que cumple la universidad pública no pueden ser atendidos y, en ese sentido, la recomendación al Ministerio de Educación Nacional es la de perseverar y profundizar su política de apoyo a la universidad pública69. La política actual de subsidios, que privilegia la oferta sobre la demanda, debe mantenerse.

La alta concentración de la oferta educativa en el país en determinadas ciudades capitales, por regla general, hace más difícil el acceso a la educación superior de los estudiantes de las capas más bajas de la población. La conformación de Centros Regionales de Educación Superior (CERES) es una fórmula para compensar esas desigualdades70. Otra alternativa radica en la ampliación de la oferta por intermedio de las universidades públicas, al desarrollar programas de regionalización71.

La recomendación al Ministerio de Educación Nacional es perseverar en las políticas relativas a la ampliación de los CERES y el estímulo a la regionalización de la universidad pública

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69 En otra parte se hizo referencia a los incrementos en recursos otorgados a las universidades públicas por el Gobierno Nacional, que en 2013 representaron 302 mil millones más respecto de 2010, Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

70 Entre 2010 y 2013 se crearon 46 nuevos CERES, para un total de 208 creados, Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

71 En 2013, 15 instituciones de educación superior públicas fueron apoyadas por el Gobierno, a través del Ministerio de Educación, para ejecutar programas de regionalización, con lo que el 72% de los municipios del país tienen oferta, Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

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CAPÍTULO 3

CALIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

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CALIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

Carlos Corredor, Ph.D.1 Introducción A manera de introducir el tema de la calidad y de su evaluación en la educación superior es bueno hacer algunas consideraciones para contextualizar las características actuales del sistema a nivel global. Altbach, Reisberg y Rumbley2, de la Escuela Lynch de Educación del Boston College, en un reporte preparado para la Conferencia Mundial de Educación Superior de 2009 identifican una serie de tendencias de la educación superior en un mundo globalizado. Quizás la más importante es la masificación de la educación superior, que hasta mediados del Siglo XX estaba al alcance sólo de grupos sociales de Elite, y que se logra primero en Estados Unidos apenas en 1960 cuando llega a la universidad el 40% de los jóvenes entre 18 y 24 años.

Esta es una tendencia que se extiende por todo el mundo y que finalmente se logra en Colombia en el 20113. Los autores consideran que esta masificación ha tenido consecuencias en la calidad del sistema de educación superior. Ha habido dos puntos de quiebre en la historia de la universidad occidental: el primero se da con el establecimiento de la Universidad de Investigación en 1810 en Berlín y se le encomienda la rectoría a Fichte quien fue el responsable de su conceptualización. Es a él a quien debemos el concepto actual de Ph.D. que él llamó “Διδάκτωρ Φιλοσοφίας”, el que enseña porque ama la sabiduría y cuya formación se basa en una universidad en la que existe libertad de cátedra, libertad de investigación y financiación estatal. Este modelo fue adoptado, no sin trabas, por la universidad anglosajona y ha permitido la estratificación actual de universidades de investigación y universidades tradicionales o profesionalizantes. La última tendencia es lo que se llama actualmente world class universities, indexadas en rankings como el de Shanghai, en el que se encuentran universidades norteamericanas, algunas europeas y prácticamente ninguna latinoamericana.

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1 Director Ejecutivo de la Asociación Colombiana de Facultades de Ciencias – ACOFACIEN-; Asesor permanente de la Junta Directiva Nacional de la Asociación Colombiana de Ciencias Biológicas –ACCB-; miembro y coordinador de la primera Comisión Nacional de Doctorado, 1995-1997; Miembro de la Sala de Salud de CONACES, 2004-2009; Miembro de Número de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales y de la Academia de Medicina del Valle y la Academia Nacional de Medicina. Profesor de bioquímica en las Universidades del Valle, Javeriana, Simón Bolívar de Barranquilla y de San Buenaventura sede Cartagena. Exvicerrector de Investigaciones de la Universidad del Valle y exdecano de la Facultad de Ciencias de la Universidad Javeriana, Bogotá.

2 Altbach PG, Reisberg L y Rumbley LE Trends in Global Higher Education:Tracking an Academic Revolution 2009. UNESCO , Paris. 246 pp 3 Fuente: MEN, SNIES 2014

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La masificación en Colombia ha implicado también el establecimiento de más y más IES, particularmente a partir de la ley 30 de 1992. Pero, teniendo en cuenta que la ley permite, pero no ordena, que las IES puedan tener diferentes propósitos y diferentes fines de formación, todas las instituciones tratan de ser iguales y cumplir, por lo menos formalmente, con los indicadores de calidad que ha establecido la ley 1188 para que puedan ser reconocidas como universidades o para que sus programas reciban el Registro Calificado, necesario para poder recibir estudiantes. Pero esa homogenización que ha acompañado a la masificación ha hecho que en muchos casos una IES con tradición y reconocimiento como formadora de cierto tipo de profesionales tenga que cambiar sus propios fines. Altbach et al. reconocen este mismo problema en la mayoría de países emergentes y claman por que se respete y se fomente la diversidad de propósitos. No es posible que todas las universidades sean de investigación y es importante que tengamos IES especializadas en formación y no sólo a nivel de carreras tradicionales, sino también de las técnicas y de las tecnológicas.

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Al tratar el tema de la calidad en la educación superior, nosotros reconocemos estas tendencias, aceptamos que la universidad no es sólo una institución para la creación del conocimiento, sino también para su aprovechamiento para mejorar las condiciones sociales de los individuos y de las regiones a las que sirven. Entendemos que en el Siglo XXI el desarrollo y el bienestar social están imbricados con el conocimiento y que es la universidad la encargada a convertir la sociedad actual en una sociedad del conocimiento. Por esta razón, es necesario tener universidades de investigación multidiversas y adecuadamente financiadas, que aboquen tanto la investigación básica como la aplicada para producir tecnologías e innovación. Pero también entendemos que debe haber universidades cuya función principal sea la de formar profesionales con sentido social e idoneidad en su campo que permitan aplicar el conocimiento, independientemente de donde se produce, a la solución de los problemas sociales que aquejan a nuestra sociedad caracterizada por la desigualdad. En las próximas páginas argumentaremos que es necesario definir los propósitos de cada institución y los objetivos de los programas que cada una de ella ofrezca, porque dependiendo de esos propósitos, se podrán establecer los mecanismos idóneos para cumplir con los objetivos propuestos. Y propondremos que se debe modificar el sistema de evaluación de la calidad para reconocer las diferencias dentro de un ambiente de calidad.

El concepto de calidad El concepto de calidad va más allá de las definiciones que se hagan de ella y tiene tres componentes: propósitos, procesos y productos. Los propósitos deben estar claramente definidos para escoger los procesos que mejor permitan cumplirlos y obtener los productos deseados. La evaluación de la calidad tiene que ver con la comprobación de la coherencia

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entre los productos y los propósitos mediada por los procesos que permitan la obtención del producto de manera que optimice la relación costo-beneficio. Sin embargo, la calidad de un producto no se mide por una sola característica, sino que es una síntesis de características propias del producto.

Para los griegos, techné era la capacidad de producir productos útiles y bellos. Pero, la belleza es algo subjetivo, lo dice el refrán inglés que algunos atribuyen a Shakespeare, “beauty is in the eye of the beholder”4. Sin embargo, esta última condición se incorpora en la definición de calidad del International Organization for Standarization, ISO, que busca que los procesos de calidad vayan encaminados a la satisfacción del cliente. Por consiguiente, es necesario incorporar un componente adicional al concepto de calidad: el cliente o el grupo para el que se produce un producto.

Los sistemas de evaluación y control de la calidad de las empresas han sido objeto de amplios estudios que permiten una certificación global a través del ISO. Lo mismo no es cierto para evaluar la calidad de las instituciones de educación superior, aunque se ha tratado en muchos casos de aplicar los mismos principios, haciendo ejercicios de calistenia mental para establecer quiénes son los clientes y qué o quiénes son los productos, que generalmente sólo a un incremento de formatos a llenar y de procedimientos escritos que no se cumplen en la práctica.

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Orozco5 señala que nuestra percepción de la calidad es de carácter subjetivo y que en esas concepciones basamos nuestro pensamiento. Cita las tipologías de concepción de la calidad propuestas por Harvey y Green que van desde “a) aquellas en las cuales la calidad hace referencia o bien, a algo excepcional, superior; o bien, como a aquello que reviste cierta excelencia reconocida socialmente; o bien a aquello que llena los estándares mínimos definidos previamente; b) aquellas posiciones para las cuales la calidad alude a situaciones en las que las cosas se hacen bien, con cero defectos; c) en otros casos, a la capacidad de alcanzar los objetivos propuestos por parte de una institución; d) finalmente, a la capacidad para generar conocimiento estructural en la organización, del tipo que ocurre en las organizaciones inteligentes”.

Nótese cómo, en estas definiciones una manera de entender calidad es lo excepcional, lo que haría que tan sólo unas pocas instituciones podrían ser de calidad en la medida en que son una excepción al sistema. Pero también se reconoce que es la capacidad de alcanzar los objetivos propuestos. Ninguna de estas definiciones realmente va a la esencia misma de la calidad, sino más bien a la forma de evaluarla. Orozco sugiere que existe una calidad inma4 La cita original es de Love´s labours lost: “Beauty is bought by judgement of the eye” 5 Orozco, LE. “La calidad de la Universidad más allá de toda ambigüedad” http://cms-static.colombiaaprende.edu.co/cache/binaries/ articles186502_doc_academico3.pdf?binary_rand=3476 . p 2-3

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nente en una institución que es lo que se llamaría “qualitas” o calidad interna y una serie de atributos adjetivos que llama “características contingentes” y que responden a condiciones cambiantes o, añadimos nosotros, a requisitos emergentes de las instancias estatales que a través de instrumentos de política a veces contradictoria pueden desviar a la IES de sus propios objetivos. Por esa razón, concluye Orozco: “Bien podría suceder, sin embargo, que una universidad –por ejemplo-satisfaga los requerimientos exigidos por características contingentes deseables de un producto con calidad, sin que en los insumos y procesos se posea la calidad (qualitas) propiamente dicha. Muchos programas académicos o instituciones se las arreglan para satisfacer los estándares externos sin modificaciones relevantes en su calidad interna.”

Esto es particularmente cierto y ha habido casos en que algunas IES, pocas por cierto, han cumplido con la letra de la norma prestando la biblioteca de otra universidad o contratando profesores que después de obtener la autorización de funcionamiento de la autoridad competente devuelven lo prestado y se deshacen de los profesores contratados para el efecto.

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Una conclusión muy importante de Orozco en relación con el CNA, del cual fue coordinador, es la siguiente: “…el modelo que propone el Consejo Nacional de Acreditación colombiano a los programas académicos e instituciones del país acentúa fundamentalmente el análisis de los procesos e insumos. Corresponde a la comunidad académica el definir y apreciar lo que se entiende por calidad y apreciar el grado en que ésta tiene una efectividad importante, en un momento dado.” Es ésta una importante conclusión en la medida en que pone el onus de determinar el concepto de calidad en la comunidad académica y no en formatos a llenar acerca de procesos e insumos como, desafortunadamente ha venido pasando a nivel de Conaces y del mismo CNA. La definición de calidad de la educación superior adoptada por el CNA y que se basó en argumentos como los presentados por Orozco es la siguiente: “la calidad de algo es la medida en que ese algo se aproxima al prototipo ideal definido históricamente como realización óptima de lo que le es propio, según el género al que pertenece. La calidad es un concepto análogo; es decir, que se predica de algo en parte idéntico y en parte distinto. La identidad corresponde a lo que es común al género al que se pertenece. La diferencia alude tanto a la posibilidad de distinguir un miembro de los demás del género, como la distancia entre cada uno de los miembros y el prototipo definido para ese género. El concepto de calidad aplicado a las instituciones de educación superior hace referencia a un atributo del servicio público de la educación en general, y en particular, al modo como ese servicio se presta, según el tipo de institución de que se trate.

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Un programa tiene calidad en la medida en que haga efectivo su concepto, tanto en relación con sus características universales, como en relación con las características que surgen de su propio proyectoeducativo, del campo en que opera y del tipo de institución al que pertenece.

En este orden de ideas, la calidad de una institución o de un programa alude a la realización de su concepto, concepto éste que debe referirse a las características universales de la educación superior en general, a las características genéricas correspondientes al prototipo ideal definido históricamente para ese tipo de institución, y a las características específicas que le sean propias, según su misión, campo de acción y objetivos. Por lo tanto, el concepto de calidad en la educación superior hace referencia a la síntesis de características que permiten reconocer un programa académico o una institución, y hacer un juicio sobre la distancia relativa entre el modo como en esa institución o programa académico se presta dicho servicio, y el óptimo que corresponde a su naturaleza.6 Siendo, como es, una excelente definición parte de unos conceptos que son controversiales y que, de alguna manera, parecerían ser aceptados sin discusión por la comunidad académica. Alude a características universales de la educación superior. Sin embargo, ¿cuáles son esas características universales que distinguen a la educación superior en todos los países?

Y luego viene la parte más importante: ¿cuál es el prototipo ideal definido históricamente para un determinado tipo de institución? Pero, también es justo decir que inmediatamente después dice que este concepto debe a las características específicas que le son propias, según su misión, campo de acción y objetivos.

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Para efectos del presente capítulo nos preguntaremos, primero, acerca de las características universales de la educación superior y exploraremos si aplican en todos los países, trataremos de identificar lo que se ha convertido en el prototipo ideal de la educación superior en Colombia, y nos preguntaremos si son claros los objetivos de la educación superior en Colombia a partir de las leyes que la gobiernan. Pasaremos después a explorar el tema de la investigación en la universidad y la manera como se introdujo en los objetivos mandados por ley y buscaremos dilucidar la cuestión de si la investigación es algo que tienen que hacer todas las universidades independientemente de sus propósitos explícitos y consignados en su Plan Educativo Institucional (PEI). Argumentaremos que, a pesar de que la ley reconoce la diferencia entre profesión y disciplina, esta diferencia no se da en la práctica, desde el interior de la universidad y desde el Sistema de Aseguramiento de la Calidad que las evalúa.

Finalmente abocaremos el tema de las diferencias entre el pregrado y el posgrado y las condiciones requeridas por cada uno.

6 CNA. Lineamientos para la acreditación de alta calidad de programas de Maestría y Doctorado, p.11 y 12 a

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El propósito de la universidad Con razón decía Ortega y Gasset: “Una institución es una máquina y toda su estructura y funcionamiento han de ir prefijados por el servicio que de ella se espera”. 7 En nuestra presentación del concepto, más arriba, decíamos que los propósitos de cada institución de educación superior (IES) debían estar claramente definidos, antes de escoger los procesos para obtener el producto deseado. ¿Están los propósitos de la educación superior colombiana claramente definidos? Y si lo están, ¿son compartidos por todos los miembros de la comunidad universitaria?

La definición de calidad del CNA nos permite proponer que estos propósitos no están claramente definidos y que, posiblemente, un problema de la educación superior en Colombia tenga que ver con la aceptación acrítica de estos dos conceptos: características universales de la educación superior y prototipo ideal definido históricamente para este tipo de institución. ¿Características universales de la educación superior?

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El P. Alfonso Borrero hablaba de que la educación superior era en lo superior y para lo superior.8 Superior implica un estado que se puede superar. Continúa diciendo Borrero: “Pero la calidad no es estática. Ella vive en vuelo ascensional para competir con su propia excelencia, manteniéndose alejada del espíritu competitivo odioso y arrogante. Nadie medra de los defectos del vecino.9 Podemos decir que la universidad, como entelequia, comparte como características universales la formación de profesionales útiles a la sociedad en un medio de calidad que busca siempre la excelencia comparándose con si misma aunque consciente de la de otras instituciones similares. Dependiendo de la tradición histórica, a este propósito que ha sido compartido desde los albores de las instituciones de educación superior, con los adjetivos propios de la época en relación a entender la sociedad como el servicio de Dios y de la Iglesia, del Rey y de los miembros del ente social hasta nuestro actual concepto de lo social, se le añadió desde 1810 con la Universidad de Berlín el concepto de investigación. Este modelo no fue inmediatamente aceptado, pero es el que actualmente podríamos llamar el modelo anglosajón. Este modelo parte de la formación primero para la vida a través de las disciplinas para luego pasar a la formación de profesionales e investigadores.Y reconoce diferentes tipos de universidades tales como las técnicas, tipo M.I.T., Georgia Tech o Cal Tech 7 Ortega y Gasset, J. En Palma, R. http://www.esi2.us.es/~fabio/mision.pdf 1930, p.1.

8 Borrero-Cabal,S.J., A. La Universidad, Tomo I, pag. 65 9 Ibid. p. 386

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o las Technische Universität alemanas que forman ingenieros, las instituciones puramente docentes tales como los diferentes four year colleges y las universidades de investigación tales como Harvard, Oxford o Humboldt. En cualquier país estos diferentes tipos de IES conviven, sus propósitos de formación son claros y esto permite distinguirlas a la hora de escoger universidad. Por ejemplo, si un estudiante quiere estudiar ingeniería en una universidad altamente reconocida irá a MIT o CalTech, pero no buscará matricularse en Harvard.

De la misma manera, si su propósito es estudiar leyes o medicina, tratará de matricularse en Harvard, Duke o John Hopkins, pero no en Georgia Tech. En Colombia no existe esta claridad y todas las IES tratan de ofrecer programas similares.

El otro modelo, que es el que inicialmente adoptamos, proviene en últimas de la universidad napoleónica de 1806 concebida como una institución para la formación de profesionales en escuelas o facultades relativamente autónomas en las que los alumnos entran desde el comienzo a aprender la profesión propia de esa facultad. La investigación que alimenta el cambiante mundo de lo profesional se hace en los institutos, en el College de France, en los museos y jardines botánicos o en las Grandes Ecoles. La universidad se limita a la formación profesional y a otorgar los títulos de posgrado que se obtienen a través de la investigación hecha en los institutos. Este modelo comienza a hacer crisis después de la Segunda Guerra Mundial, cuando los ojos de Latinoamérica cambian su norte y se dirigen a los Estados Unidos. Se encuentra en el ámbito universitario norteamericano una universidad que trasciende la formación profesional y que introduce la investigación, la pertinencia y la flexibilidad curricular en su modelo penosamente adoptado después de más de cincuenta años de discusión entre los tradicionalistas y los que adoptaron, adaptaron y mejoraron el modelo de la Universidad de Humboldt para constituir un modelo en permanente discusión y cambio que data de los albores del Siglo XX. Latinoamérica encontró que la formación para la vida y el desempeño en el trabajo se hace en una facultad de Ciencias y Artes que prepara para la convivencia y los oficios y profesiones, pero que se complementa con un posgrado en las escuelas profesionales y en la maestría y el doctorado. Ante la imposibilidad de un cambio cultural tan profundo al que equivaldría adoptar el modelo completo, se opta por súper imponer al modelo tradicional napoleónico unos programas de maestría y doctorado, que por lo menos en la superficie, implican un cambio en el pensamiento educativo, sin que esto realmente ocurra. Este modelo mixto se profundiza en Colombia con las leyes 80 de 1980 y 30 de 1992 y con la creación en 1967 del ICFES para financiar la formación en las universidades públicas y de Colciencias para financiar la investigación en todas las universidades e institutos. Nótese que es profundizar en el sistema francés separando la universidad profesionalizante que subsidia el Estado en lo público de la financiación de la investigación en todas las universidades. Pero es necesario entender que un cambio verdadero requeriría un

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esfuerzo colectivo como el que hizo Europa a partir del Acuerdo de Bologna que sintonizó la educación europea con la norteamericana y le dio su propio sello.

La Universidad colombiana es diferente a la anglosajona o norteamericana en sus propósitos, procedimientos y productos. Pero trata de asemejarse por lo menos nominalmente a ellas e introduce normativas, como en el caso de la flexibilidad y la misma investigación, que hacen que formalmente se cumplan sin tocar la tradición cultural. Así, hablamos de pregrado y posgrado, pero el pregrado norteamericano es de cuatro años y el europeo de tres, mientras que el nuestro es de cinco. El pregrado en la universidad norteamericana prepara para la convivencia en sociedad y da herramientas para el desempeño en carreras que no tienen responsabilidad directa sobre la salud o la convivencia social. Los graduados de pregrado pueden acceder a carreras profesionales tales como medicina, veterinaria, odontología y derecho o se conviertan en investigadores de profesión a través del doctorado. El pregrado nuestro conduce directamente del primer semestre al 10º (o 12º en el caso de medicina) sin solución de continuidad.

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El egresado de una carrera de pregrado en EE.UU es ingeniero o geólogo o economista y el título de doctor está reservado para quienes hicieron las carreras de posgrado. Por el contrario, sólo desde la Ley 80 de 1980, el egresado del pregrado colombiano dejó de recibir el título de doctor, que, de todas maneras, la cultura colombiana continúa confiriéndole al egresado de cualquier IES. La educación de pregrado norteamericana es fundamentalmente flexible y el estudiante escoge, entre los múltiples cursos que cada departamento ofrece, las asignaturas que a partir del segundo año cumplen con el propósito individual de cada carrera. Existe un “core” curriculum que los estudiantes de un determinado programa deben tomar y que representa la mitad de los créditos. La otra mitad la elige el estudiante asistido por un tutor. Esto implica que los profesores se contratan por convocatoria pública en las revistas especializadas para desarrollar su propia disciplina y así, pueden ofrecer diferentes cursos a diferentes niveles según su interés investigativo en las ciencias, las artes o las profesiones dando una oferta muy grande de cursos. En Colombia los profesores se contratan a través de un concurso para dictar una determinada materia o materias y casi nunca para desarrollar un área del conocimiento. En Colombia el plan de estudios es rígido, todos los estudiantes del mismo programa deben tomar exactamente las mismas asignaturas, aunque a partir del decreto 2566 de 2004 cada programa debe permitir que existan materias electivas que en ningún caso sobrepasan el 20-25 % del total. En la universidad anglosajona como en la francesa, se requiere que el estudiante tenga 18 años para ingresar a ella; el estudiante universitario anglosajón de pregrado vive una experiencia en convivencia en un dormitorio universitario o una fraternidad o sororidad. Esto es claramente diferente en lo que respecta a nuestros estudiantes, que pueden ingresar a la carrera a los 15 o 16 años y sólo asisten a la universidad a recibir las clases que manda el modelo histórico que

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hemos aceptado y definido, en muchos casos a través de leyes que regulan nuestras profesiones y sin posibilidades de compartir con sus profesores y otros estudiantes más allá de lo que permite el espacio universitario, casi nunca dotado de sitios de encuentro.

Es claro que cada país puede darse su propio programa de educación superior, como lo señala el reporte de Altbach y colaboradores arriba citado. Y nosotros nos hemos dado el nuestro basado en nuestra cultura, nuestra tradición y nuestras experiencias. Pero en un mundo globalizado, sería interesante que la educación superior colombiana tratara de aproximarse a la de los países avanzados como lo hicieron las diferentes naciones de la CEE al crear el Espacio Europeo de la Educación Superior a partir del acuerdo de Bologna en un proceso que llegó a llamarse Tuning, es decir, sintonización con el mundo de la educación superior moderna.

Propósito de la educación superior colombiana Formación de profesionales Si los propósitos de una institución pública existen, deben haberse definido a partir de una política pública que en el caso de la universidad se concreta en una ley de la universidad.

Hay que anotar que en este sentido no existió en Colombia una política pública sobre la universidad hasta 1980 cuando se dictó el decreto-ley 80. En esta ley, como en la ley 30 que le siguió y que aún hoy nos rige, queda claro que el propósito fundamental de la educación superior colombiana es el de formar profesionales siguiendo la tradición histórica de la universidad medieval mediada por las leyes secularizantes de Napoleón. En efecto, los artículos 15º y 16º del Decreto-Ley 80 de 1980 dicen:

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“Artículo 15°. La educación superior constituye el nivel posterior a la educación media vocacional del sistema educativo colombiano y continúa la formación integral del hombre como persona culta y útil a la sociedad.

La educación superior facilita al individuo su formación y lo habilita para desempeñarse en diferentes campos del quehacer humano, mediante programas académicos en los que se combinan con variada intensidad la fundamentación científica y la capacitación practica.

Artículo 16°. La educación superior se ofrece a quienes acrediten la calidad de bachiller en cualquiera de sus modalidades y conduce a la obtención de títulos o a la acumulación de derechos académicos, en las modalidades educativas de formación Intermedia profesional, formación tecnológica, formación universitaria y formación avanzada o de postgrado.” (subrayado nuestro)

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Para 1992, la política concretada en la ley 30 de ese año, comienza por decir en su artículo 1º: “Artículo 1o. La Educación Superior es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional.”

Luego, en el Capítulo II, Objetivos, ordena: “Artículo 6o. Son objetivos de la Educación Superior y de sus instituciones: a) Profundizar en la formación integral de los colombianos dentro de las modalidades y calidades de la Educación Superior, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el país. b) Trabajar por la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y expresiones y, promover su utilización en todos los campos para solucionar las necesidades del país.

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c) Prestar a la comunidad un servicio con calidad, el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución. d) Ser factor de desarrollo científico, cultural, económico, político v ético a nivel nacional y regional. e) Actuar armónicamente entre sí y con las demás estructuras educativas y formativas. f) Contribuir al desarrollo de los niveles educativos que le preceden para facilitar el logro de sus correspondientes fines. g) Promover la unidad nacional, la descentralización, la integración regional y la cooperación interinstitucional con miras a que las diversas zonas del país dispongan de los recursos humanos y de las tecnologías apropiadas que les permitan atender adecuadamente sus necesidades. h) Promover la formación y consolidación de comunidades académicas y la articulación con sus homólogas a nivel internacional. i) Promover la preservación de un medio ambiente sano y fomentar la educación y cultura ecológica. j) Conservar y fomentar el patrimonio cultural del país.”

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Posteriormente, la ley define los campos de acción de la educación superior, lo que claramente diferencia entre IES: “Artículo 7o. Los campos de acción de la Educación Superior, son: El de la técnica, el de la ciencia el de la tecnología, el de las humanidades, el del arte y el de la filosofía.

Artículo 8o. Los programas de pregrado y de postgrado que ofrezcan las instituciones de Educación Superior, harán referencia a los campos de acción anteriormente señalados, de conformidad con sus propósitos de formación.

Nótese cómo la ley 30 introduce los conceptos de profundización en la formación integral, sin definirla, y el servicio a la sociedad, además de las de formar profesionales y de hacer investigación. Es de aquí de donde sale la tríada de docencia, investigación y servicio que aparece en todas las misiones de las IES colombianas.

Los artículos citados de la ley 30 van más allá de las llamadas funciones sustantivas de la universidad, al definir que tienen un objetivo que trasciende la simple formación de los profesionales. Las carreras, entonces, no son compartimentos estancos que se basan en un arquetipo histórico, sino que tienen un fin social. La universidad, como institución, deja de ser la “torre de marfil” ajena a la sociedad a la que sirve y a la que tiene que rendirle cuentas, para convertirse en un factor de armonización con todas las fuerzas de la región y articulación con otras regiones para promover el desarrollo económico de los ciudadanos.

La universidad, así concebida, deja de ser una universidad de elite al servicio de la elite social y se convierte en un espacio democratizador que permite la movilidad social y el pleno ejercicio de las capacidades de los estudiantes en todos los aspectos culturales, científicos y económicos de su entorno.

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Es interesante señalar que seis años después, la Conferencia Mundial sobre Educación Superior auspiciada por UNESCO aprobó en octubre de 1998 una declaración sobre educación superior en el Siglo XXI, Visión y Acción, cuyo artículo 6 dice: “Orientación a largo plazo fundada en la pertinencia” a) La pertinencia de la educación superior debe evaluarse en función de la adecuación entre lo que la sociedad espera de las instituciones y lo que éstas hacen. Ello requiere normas éticas, imparcialidad política, capacidad crítica y, al mismo tiempo, una mejor articulación con los problemas de la sociedad y del mundo del trabajo, fundando las orientaciones a largo plazo en objetivos y necesidades societales, comprendidos el respeto de las culturas y la protección del medio ambiente. El objetivo es facilitar el acceso a una educación general amplia, y tam-

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bién a una educación especializada y para determinadas carreras, a menudo interdisciplinaria, centrada en las competencias y aptitudes, pues ambas preparan a los individuos para vivir en situaciones diversas y poder cambiar de actividad.”

Es aquí donde, a través de diferentes frentes, los propósitos generales esbozados en la ley 30 comienzan a concretarse. El ICFES, a través de los ECAES, introduce el concepto de la enseñanza por competencias, que hasta ese momento había sido ajeno a la tradición de formación en las carreras profesionales10. Cuando la Universidad comienza a asimilar el concepto, se cambia la política y los exámenes de Estado que ahora se llaman SaberPro buscan evaluar competencias generales que ya la Comunidad Económica Europea consideraba como necesarias en todos sus ciudadanos para convertirse en la primera potencia mundial basada en el conocimiento11. Pero, además de esas competencias generales se trató de evaluar también competencias específicas de las carreras profesionales.

Se introduce también la articulación con el mundo del trabajo y la solución de los problemas de la sociedad y la conservación del medio ambiente, conceptos estos que de alguna manera comienzan a tomar cuerpo en nuevos programas y en nuevos enfoques docentes y que permean a la educación básica y media.

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b) “La educación superior debe reforzar sus funciones de servicio a la sociedad, y más concretamente sus actividades encaminadas a erradicar la pobreza, la intolerancia, la violencia, el analfabetismo, el hambre, el deterioro del medio ambiente y las enfermedades, principalmente mediante un planteamiento interdisciplinario y transdisciplinario para analizar los problemas y las cuestiones planteados.”

En nuestras universidades se reconoce académicamente la importancia de estas actividades que de alguna manera también aparecen como objetivos del milenio, pero que en general se siguen manejando dentro de la rigidez propia de la academia, en forma disciplinar. c) La educación superior debe aumentar su contribución al desarrollo del conjunto del sistema educativo, sobre todo mejorando la formación del personal docente, la elaboración de los planes de estudio y la investigación sobre la educación.

10 Corredor, C. “Marco General de Conceptualización y Especificaciones de la Prueba para las carreras de Ciencias”. http://www.acofacien. org/uploads/archivos/marco-de-fundamentacion-conceptual-general.pdf 11 Corredor, C, “Marco de Referencias SaberPro en Ciencias Exactas y Naturales 2011” http://www.acofacien.org/uploads/archivos/ marcodereferenciapruebasaberpro2011.pdf

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d) En última instancia, la educación superior debería apuntar a crear una nueva sociedad no violenta y de la que esté excluida la explotación, sociedad formada por personas muy cultas, motivadas e integradas, movidas por el amor hacia la humanidad y guiadas por la sabiduría.”

En el artículo 7º se reconoce la necesidad de integrar a la universidad con el mundo del trabajo que incluye también las empresas del así llamado sector productivo. Se presentan propuestas interesantes que en Colombia se han relegado generalmente al SENA, pero que podrían adoptarse también en la universidad, tales como la de programas conjuntos con la empresa en la que teoría y práctica se evalúen conjuntamente para dar un profesional altamente calificado en campos específicos.

“Artículo 7. Reforzar la cooperación con el mundo del trabajo y el análisis y la previsión de las necesidades de la sociedad a) En un contexto económico caracterizado por los cambios y la aparición de nuevos modelos de producción basados en el saber y sus aplicaciones, así como en el tratamiento de la información, deberían reforzarse y renovarse los vínculos entre la enseñanza superior, el mundo del trabajo y otros sectores de la sociedad. b) Los vínculos con el mundo del trabajo pueden reforzarse mediante la participación de sus representantes en los órganos rectores de las instituciones, la intensificación de la utilización, por los docentes y los estudiantes, en los planos nacional e internacional, de las posibilidades de aprendizaje profesional y de combinación de estudios y trabajo, el intercambio de personal entre el mundo del trabajo y las instituciones de educación superior y la revisión de los planes de estudio para que se adapten mejor a las prácticas profesionales.

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c) En su calidad de fuente permanente de formación, perfeccionamiento y reciclaje profesionales, las instituciones de educación superior deberían tomar en consideración sistemáticamente las tendencias que se dan en el mundo laboral y en los sectores científicos, tecnológicos y económicos.

A fin de satisfacer las demandas planteadas en el ámbito del trabajo los sistemas de educación superior y el mundo del trabajo deben crear y evaluar conjuntamente modalidades de aprendizaje, programas de transición y programas de evaluación y reconocimiento previos de los conocimientos adquiridos, que integren la teoría y la formación en el empleo. En el marco de su función prospectiva, las instituciones de educación superior podrían contribuir a fomentar la creación de empleos, sin que éste sea el único fin en sí. d) Aprender a emprender y fomentar el espíritu de iniciativa deben convertirse en importantes preocupaciones de la educación superior, a fin de facilitar las posibilidades de empleo de los

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diplomados, que cada vez estarán más llamados a crear puestos de trabajo y no a limitarse a buscarlos. Las instituciones de educación superior deberían brindar a los estudiantes la posibilidad de desarrollar plenamente sus propias capacidades con sentido de la responsabilidad social, educándolos para que tengan una participación activa en la sociedad democrática y promuevan los cambios que propiciarán la igualdad y la justicia”.

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Una vez establecido que el propósito de la universidad de formación, investigación y servicio se debe concretar en hechos claros, la universidad vuelve a redefinir sus propósitos como respuesta a nuevas normas. Es el caso de la ley 1286 de 2009 que complementó la Ley 29 de 1990 que está vigente excepto en lo que la reforma la nueva ley. La ley 1286 introduce a la ley de ciencia y tecnología el concepto de innovación y de acuerdo a los numerales siguientes del artículo 2º, define fundamentalmente que la ciencia y la tecnología deben tener una utilidad práctica que se manifieste en innovación que dé valor agregado a nuestros productos y a nuestras exportaciones y la integra con el sistema nacional de competitividad. Es decir, la ciencia pasa a tener sólo un propósito: mejorar la competitividad del aparato productivo colombiano. De paso, le da al SNCTI el papel de formador de “ciudadanos integrales, creativos, críticos, proactivos e innovadores, capaces de tomar decisiones trascendentales que promuevan el emprendimiento y la creación de empresas y que influyan constructivamente en el desarrollo económico, cultural y social,” papel que se supone debe tener la Universidad. Dice el numeral 9 del artículo 2º de dicha ley: “6. Fortalecer la incidencia del SNCTI en el entorno social y económico, regional e internacional, para desarrollar los sectores productivo, económico, social y ambiental de Colombia, a través de la formación de ciudadanos integrales, creativos, críticos, proactivos e innovadores, capaces de tomar decisiones trascendentales que promuevan el emprendimiento y la creación de empresas y que influyan constructivamente en el desarrollo económico, cultural y social.

9. Fortalecer el desarrollo regional a través de políticas integrales de descentralización e internacionalización de las actividades científicas, tecnológicas y de innovación, de acuerdo con las dinámicas internacionales.

10. Orientar el fomento de actividades científicas, tecnológicas y de innovación hacia el mejoramiento de la competitividad en el marco del Sistema Nacional de Competividad.

Artículo 3°. Bases para la Consolidación de una Política de Estado en Ciencia, Tecnología e Innovación. Además de las acciones previstas en el artículo 2° de la Ley 29 de 1990 y la Ley 115 de 1994, las políticas públicas en materia de estímulo y fomento de la ciencia, la tecnología y la innovación, estarán orientadas por los siguientes propósitos:

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1. Incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad del país para dar valor agregado a los productos y servicios de origen nacional y elevar el bienestar de la población en todas sus dimensiones.

2. Incorporar la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación a los procesos productivos, para incrementar la productividad y la competitividad que requiere el aparato productivo nacional.

3. Establecer los mecanismos para promover la transformación y modernización del aparato productivo nacional, estimulando la reconversión industrial, basada en la creación de empresas con alto contenido tecnológico y dando prioridad a la oferta nacional de innovación.

4. Integrar esfuerzos de los diversos sectores y actores para impulsar áreas de conocimiento estratégicas para el desarrollo del país.

5. Fortalecer la capacidad del país para actuar de manera integral en el ámbito internacional en aspectos relativos a la ciencia, la tecnología y la innovación.

6. Promover la calidad de la educación formal y no formal, particularmente en la educación media, técnica y superior para estimular la participación y desarrollo de las nuevas generaciones de investigadores, emprendedores, desarrolladores tecnológicos e innovadores. “

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Es particularmente interesante el numeral 6 del artículo 3º que también le da al SNCTI el papel de promover la calidad de la educación media, técnica y superior.

Todo lo anterior es en principio válido desde el punto de vista de un sistema universitario consciente de su papel ante la sociedad y en consonancia con los objetivos mundiales de la educación superior. El problema es que centra toda su actividad en la innovación, olvidando que ésta no se puede dar sin la investigación básica que es la que ha permitido que las naciones más avanzadas hayan llegado a tener avances tecnológicos inimaginables hace tan sólo unos pocos años.

Desde el punto de vista de política pública, la ley 1286 ha introducido en la práctica un cambio en la orientación de la investigación universitaria hacia dar valor agregado a los procesos y productos colombianos, soslayando el apoyo a la investigación fundamental sin la cual no será posible ser verdaderamente competitivos en un mundo globalizado. Pero ha tenido otros efectos positivos tales como promover la regionalización de la investigación y la formulación de megaproyectos, frecuentemente no bien estructurados con fondos de

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regalías que deberían ser manejadas por Colciencias, pero que, acordes con esta ley, pasan a ser administradas por los gobiernos departamentales.

Hablando de la universidad colombiana actual, dice Alberto Martínez Boom: “La antigua universidad está siendo reemplazada en unos casos, por la universidad-empresa y, en otros, por la universidad servicios sin que eso quiera decir que la antigua forma desaparezca.”12 El concepto de universidad-empresa aparece en la década del 70 en la universidad colombiana y es rápidamente rechazada en la universidad pública que considera que la educación superior no debe estar relacionada con el aparato productivo ni estar sujeta a él. Aparece luego el concepto de universidad-servicios a la sociedad que se adopta en nuestras leyes y poco a poco llegamos a aceptar la necesidad de incorporar en nuestro pensamiento el triángulo de Sábato: relación Universidad – Empresa – Estado. Es esta relación la que se espera que impulse el desarrollo del país, lo que no será posible lograr mientras tanto la universidad como sus carreras no determinen claramente sus propósitos.

Los cambios en política pública sobre la universidad colombiana que hemos venido reseñando son reconocidos por el Banco Mundial/OECD en su informe sobre la Educación Superior en Colombia13 que en referencia a la investigación afirma: 92

“Colombia no comenzó a enfocarse en el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la investigación sino hasta las últimas dos décadas. Los primeros pasos se dieron con la Ley 29 de 1990 y la Constitución de 1991, en virtud de las cuales “el Estado es responsable de crear incentivos para que las personas y las instituciones puedan desarrollar y fomentar la ciencia y la tecnología entre otras manifestaciones culturales, y ofrecerá estímulos especiales a quienes participen en estas tareas''.

En los años posteriores, Colombia habrá configurado su política nacional en materia de ciencia, tecnología e innovación sobre la base de una rigurosa evaluación de su estado. Según el documento oficial del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), en 2009 la innovación en el país tenía las siguientes características: i) nivel bajo de innovación en las empresas; ii) sistema de ciencia, tecnología e innovación poco consolidado en el ámbito institucional; iii) insuficiencia de recursos humanos para la investigación y la innovación; iv) escasa repercusión social de los avances científicos y tecnológicos; v) falta de atención en las áreas estratégicas a largo plazo; y vi) desequilibrios regionales en las competencias científica y tecnológica (CONPES 3582, pp. 11-12).”

12 Martínez-Boom, A. “El camino que va del colegio seminario a la Universidad de Antioquia”. Memorias. Foro Presencia de Antioquia en la Construcción del País. 2013, p21.

13 OCDE/Banco Mundial. La Educación Superior en Colombia 2012. Evaluación de Políticas Nacionales de EducaciónDOI http://dx.doi. org/10.1787/9789264180710-esCapítulo VII. La Investigación. p. 255

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Nótese que según el informe, Colciencias hizo una “rigurosa evaluación del estado de la ciencia, tecnología e innovación” que llevó finalmente a la aprobación de la ley 1286 arriba comentadas. Y continúa el informe: “A pesar de sus pocos recursos materiales y humanos, y de las intenciones expresadas en documentos de CONPES y Colciencias, la investigación que se realiza en las universidades colombianas es de carácter académico, en su mayoría, y no se relaciona de manera clara con las actividades económicas del país” lo que parecería ser la razón del cambio en orientación que estamos viviendo hacia la financiación de actividades con recursos de regalías con un alto compromiso social. Sin embargo, a pesar de la política explícita, la última convocatoria de Colciencias sobre ciencias básicas mostró un muy bienvenido incremento en financiación de actividades de ciencias básicas sin priorización hacia su utilización. Es ésta una situación que se debe mantener como política de Estado para que la ciencia básica pueda alimentar el desarrollo como ha sido cierto en los países hoy avanzados.

La mirada muy objetiva pero coloreada de consideraciones económicas coyunturales de la situación de la investigación, lleva al equipo evaluador del Banco Mundial a las siguientes dos consideraciones: 93

“El equipo evaluador recomienda que: • Se aumenten considerablemente los recursos invertidos en ciencia y tecnología en Colombia, y que se incrementen los esfuerzos para estimular la investigación en instituciones distintas a la Universidad Nacional y de fuera de Bogotá. No obstante, teniendo en cuenta que no es probable que la economía de Colombia se transforme, en un futuro próximo, en una “economía del conocimiento” que necesite que todas o un buen número de universidades se conviertan en instituciones dedicadas a la investigación, el gobierno debe evitar una dispersión excesiva de los recursos destinados a la investigación.

• En aras de una mayor y mejor investigación, los investigadores que trabajan fuera de los centros de investigación más consolidados deben relacionarse y colaborar con ellos, aprovechando plenamente la tecnología de las comunicaciones electrónicas.”14 Desde esta visión económica, por un lado recomiendan lo que se viene clamando desde toda la academia colombiana por años en el sentido de dotar a Colciencias con los recursos necesarios para financiar la investigación de calidad en la universidad colombiana, pero, acto seguido, nos consideran como un país cuya economía en el futuro próximo no será una “economía del conocimiento” razón por la cual los escasos recursos que seguramente

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seguirán dedicándose a la investigación ¡no se deben dispersar en unas universidades que no se necesita que se conviertan en universidades de investigación! Solución simplista, pero económicamente viable, que va en contra de la política consignada en la ley 30 y en el decreto 1295. Esta visión de la universidad desde el punto de vista económico se concreta claramente cuando en el capítulo sobre financiamiento de la universidad, el informe presenta la “tabla 9.14-Subsidio del gobierno por estudiante en universidades públicas, 2011”15 en el que sin inmutarse muestra que el gobierno subsidia a la Universidad Nacional con $9.137.481 por estudiante, mientras que el subsidio por estudiante para la Universidad Distrital es de apenas $461.603. Este tipo de comparaciones que han sido utilizadas en el pasado a nivel nacional, no tienen en cuenta la medida en que se cumplen las funciones que la misma ley determina para la universidad en relación con la calidad de su oferta educativa, el nivel de sus profesores, la investigación que llevan a cabo, las instalaciones y los equipos que se requieren. De allí a recomendar que se la universidad se limite a ofrecer carreras y a tener profesores de bajo costo, no hay sino un paso.

La conclusión a la que tenemos que llegar es que la calidad cuesta y que es necesario que el Estado, de acuerdo con la constitución y las leyes sobre la universidad y la investigación cumpla con su compromiso de financiarlas adecuadamente.

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La investigación como función sustantiva de la educación superior La investigación no es un principio universal de la universidad, como lo demuestra el hecho de que sólo hasta 1810 se introdujo en la universidad alemana el concepto de investigación como ocupación esencial de su profesorado y se deja a otras instituciones tales como la Technische Universität la formación de ingenieros y técnicos, mientras que en Francia la Universidad prepara profesionales para el cuidado de los ciudadanos y el servicio del Estado y deja a los institutos y las Grandes Ecoles la investigación. Con razón decía Ortega y Gasset en 1930 que España tenía que definir sus propios objetivos de la educación superior y no adoptar el modelo alemán o el inglés que eran exitosos en esos países. Y dice que “la enseñanza superior consiste en profesionalismo e investigación.” Y continúa: “anotemos nuestra sorpresa al ver juntas y fundidas dos tareas tan dispares. Porque no hay duda: ser abogado, médico, boticario, profesor de latín o de historia en un instituto de segunda enseñanza, son cosas muy diferentes de ser jurista, fisiólogo, bioquímico, filólogo, etc. Aquellos son nombres de profesiones prácticas, estos son nombres de ejercicios puramente científicos”. Pero además reconoce “la notoria falta de vocación científica y de dotes 14 Ibid. p. 267 15 Ibid. p. 307

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para la investigación que estigmatiza nuestra raza”.16 La famosa boutade de Unamuno, “que inventen otros”17, epitomiza la diferencia fundamental de la Universidad Iberoamericana y de la misma universidad colombiana de las Universidades anglosajonas y norteamericanas.

Mírese la dificultad que tuvieron Francia y especialmente España para incorporarse al Espacio Europeo de la Educación Superior, que en el caso de esta última implicó una moratoria hasta 2010 para hacerlo.

Es claro, entonces, que la investigación no hace parte de la cultura iberoamericana y, por lo tanto, tampoco de nuestra cultura universitaria.18 Por consiguiente, el prototipo ideal definido históricamente para la universidad colombiana es el de una institución que forma profesionales en profesiones históricamente deseables. Prueba de esta afirmación la constituyen las diez carreras universitarias con mayor número de graduados hasta el segundo semestre de 2009:19 1. Administración de empresas: 304.202 estudiantes egresados.

2. Derecho y afines: 107.035 estudiantes graduados.

3. Ingeniería de sistemas: 91.766 estudiantes egresados.

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4. Contaduría: 85.960 estudiantes graduados .

5. Ingeniería industrial: 54.568 egresados.

6. Medicina: 37.042 estudiantes graduados.

7. Psicología: 41.809 estudiantes egresados.

8. Formación militar o policial: 35.362 estudiantes graduados.

9. Economía: 35.732 estudiantes egresados.

10. Ingeniería civil y afines: 30.606 estudiantes graduados.

Nótese que si bien administración de empresas no es una de las carreras tradicionales en nuestra cultura, el auge de los negocios que se da cuando despega lentamente la industrialización en las primeras dos décadas del Siglo XX, la convierte en lo que parece ser 16 Ortega y Gasset, J. Ibid. p. 3 17 Unamuno, M. en el Pórtico del Templo, 1906. La cita original está en forma de diálogo: “ROMÁN.- Inventen, pues, ellos y nosotros nos aprovecharemos de sus invenciones. Pues confío y espero en que estarás convencido, como yo lo estoy, de que la luz eléctrica alumbra aquí tan bien como allí donde se inventó. SABINO.- Acaso mejor”.

18 Corredor, C. "Latinamerican Science: Fact or Fiction?" Trends Biochem Sci. 2: 1, 1977 19 guíaacadémica.com, mie.4, año 2010. Consultado marzo 8 de 2014

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la carrera más apetecida, seguida en el cuarto lugar con contaduría, fundamental para los negocios. Por el otro lado, derecho, ingeniería y medicina ocupan los primeros lugares en el imaginario social como las carreras de mayor prestigio. Llama la atención el lugar de la psicología en estas diez, pero es aún más llamativo que no aparezcan siquiera las carreras de ciencias, base de la ingeniería, la medicina y la economía, ni las carreras relacionadas con el agro en un país cuya economía está basada en el sector primario y extractivo.

Lo anterior se confirma en los datos procedentes del Ministerio de Educación Nacional en relación con los títulos otorgados en 2001 y 2012.

Títulos otorgados de educación superior por área del conocimiento 2001-2012

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Área del conocimiento

2001

Part %

2012

Part %

Agronomía, Veterinaria y Afines

1.772

1,3%

7.688

2,5%

Bellas artes

3.867

2,8%

10.671

3,4%

Ciencias de la eduación

25.234

18,2%

40.140

19,9%

Ciencias de la salud

13.108

9,5%

24.271

7,8%

Ciencias sociales y humanas

18.666

13,5%

52.845

17%

44.008

31,7%

100.867

32,5%

30.759

22,2%

66.539

21,4%

1.254

0,9%

4.855

1,6%

0

0%

2.353

0,8%

310.229

100%

Economía , Adminis tr ación, Contaduría y Afines Ingeniería,Arquitectura, Urbanismo y Afines Matemáticas y Ciencias naturales

Sin clasificar Total

138.668

100%

Fuente: Observatorio Laboral para la Educación * Incluye graduados del SENA 2012 Como se puede ver, las únicas carreras que por naturaleza tendrían un alto componente investigativo son las carreras de ciencias. Sin embargo, estas cifras no están desagregadas y en ellas se incluyen licenciados en carreras de ciencias. Nótese que ha habido un incremento de 0.7% en titulados en ciencias entre 2001 y 2011 y de 1.2% en carreras de agronomía, veterinaria y afines. Por otro lado, ha habido un decremento notable en

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educación y en salud, han aumentado los graduados en bellas artes y ciencias sociales y humanas y se han mantenido en el caso de la ingeniería. Esto en cuanto a porcentaje del total de graduados de cada año analizado, pero no en cuanto a número absoluto de titulados.

Por ejemplo, los graduados en economía. administración, contaduría, pasaron de 44.000 en 2001 a 100.867, un incremento del 100%. En Salud pasaron de 13.108 a 24.271, un incremento del 85% y en ingeniería de 30.759 a 66.539, un poco más del 100%. Queda claro que los porcentajes de los graduados en ciencias y en ciencias del campo, siguen siendo insuficientes para afrontar una futura economía del conocimiento.

Es en esta cultura universitaria ajena a la investigación en la que el decreto-ley 80 de 1980 la introduce como función sustantiva de la Universidad colombiana: “Artículo 3°. La educación superior promoverá el conocimiento y la reafirmación de los valores de la nacionalidad, la expansión de las áreas de la creación y goce de la cultura, la incorporación integral de los colombianos a los beneficios del desarrollo artístico, científico y tecnológico que de ella se deriven y la protección y el aprovechamiento de los recursos naturales para adecuarlos a la satisfacción de las necesidades humanas.

“Artículo 4°. La educación superior, mediante la vinculación de la investigación con la docencia, debe suscitar un espíritu crítico que dote al estudiante de capacidad intelectual para asumir con plena responsabilidad las opciones teóricas y prácticas encaminadas a su perfeccionamiento personal y al desarrollo social.

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“Artículo 5°. La educación superior por su carácter universal debe propiciar todas las formas científicas de buscar e interpretar la realidad. Debe cumplir la función de reelaborar permanentemente y con flexibilidad nuevas concepciones de organización social, en un ámbito de respecto a la autonomía y a las libertades académicas de investigación y aprendizaje y cátedra.

“Artículo 6°. Para afirmar la universidad en sus propósitos científicos y educativos, las instituciones de educación superior estarán abiertas a todas las fuerzas sociales, comunicadas con todos los pueblos del mundo, vinculadas a todos los adelantos de la investigación científica y de la tecnología y permeables a todas las manifestaciones del pensamiento científico.

“Artículo 8°. La investigación, entendida como el principio del conocimiento y de la praxis, es una actividad fundamental de la educación superior y el supuesto del espíritu científico. Está orientada a generar conocimientos, técnicas y artes a comprobar aquellas que ya formar parte del saber y de las actividades del hombre y crear y educar tecnologías.

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“Artículo 9°. La investigación dentro de la educación superior tiene como finalidad fundamentar, reorientar y facilitar el proceso de enseñanza y aprendizaje así como promover el desarrollo de las ciencias, las artes y las técnicas, para buscar soluciones a los problemas de la sociedad.

Es importante resaltar que en el artículo 9º se incorpora el otro elemento de la calidad: para qué sirve el proceso o el producto. En este caso, la universidad le sirve a la sociedad.

Perteneciendo nosotros a la comunidad Iberoamericana, podemos comparar lo mandado por el decreto-ley 80 con lo que dice la introducción a la Ley Orgánica de la Universidad Española de 2001: “Universidad y sociedad.

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Es una Ley de la sociedad para la Universidad, en la que ambas dispondrán de los mecanismos adecuados para intensificar su necesaria y fructífera colaboración. Constituye así el marco adecuado para vincular la autonomía universitaria con la rendición de cuentas a la sociedad que la impulsa y la financia. Y es el escenario normativo idóneo para que la Universidad responda a la sociedad, potenciando la formación e investigación de excelencia, tan necesarias en un espacio universitario español y europeo que confía en su capital humano como motor de su desarrollo cultural, político, económico y social.”

Así como el articulado de la misma Ley Orgánica de la Universidad de 2001 de España, que define en su artículo primero las funciones de la universidad: “Artículo 1. Funciones de la Universidad.

1. La Universidad realiza el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio.

2. Son funciones de la Universidad al servicio de la sociedad: a) La creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura. b) La preparación para el ejercicio de actividades profesionales que exijan la aplicación de conocimientos y métodos científicos y para la creación artística.

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c) La difusión, la valorización y la transferencia del conocimiento al servicio de la cultura, de la calidad de la vida, y del desarrollo económico. d) La difusión del conocimiento y la cultura a través de la extensión universitaria y la formación a lo largo de toda la vida.”

Nótese cómo en esta ley se dice con toda claridad que son funciones de la universidad tanto la creación como la crítica del conocimiento así como la preparación para las profesiones.

La Ley 30 de 1992 no es tan explícita como la ley 80 en relación con la investigación. En cierta forma, lo que desarrolla con tanta amplitud la ley 80 se reduce a decir que es función de la universidad “Trabajar por la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y expresiones y, promover su utilización en todos los campos para solucionar las necesidades del país” y “Ser factor de desarrollo científico, cultural, económico, político y ético a nivel nacional y regional”, como lo señalamos más arriba. Continúa diciendo que debe trabajar por la creación del conocimiento y ser factor de desarrollo científico. Posteriormente ordena que el ámbito de la investigación es el posgrado y no el pregrado, cuando dice: “Los programas de maestría, doctorado y post-doctorado tienen a la investigación como fundamento y ámbito necesarios de su actividad.”

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Pero también aparece el artículo 3º: El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la presente Ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior. A partir de este artículo, y ante el desaforado crecimiento en la oferta de programas universitarios que siguió a la firma de la ley, el Ministerio de Educación buscando mantener la calidad en las nuevas instituciones, así como en las existentes, produce dos decretos que han tenido un profundo efecto en la educación universitaria de la última década: el decreto 2566 de 2003 y el decreto 1001 de 2006. Es a partir del primero como se crea la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces, y se establecen unas condiciones mínimas de calidad que las instituciones deberán demostrar y que serán avaladas por pares. Es interesante anotar que en el mismo decreto se establece que “Las características específicas de calidad para cada programa serán fijadas por el Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de las instituciones de educación superior, las asociaciones de facultades o profesionales o de pares académicos, siguiendo los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional en el presente decreto.” Aún cuando estas características fueron objeto de resoluciones específicas para cada área acordadas con las respectivas asociaciones de facultades y la comunidad académica, sólo en algunas salas hicieron parte de los instructivos a los pares para la evaluación de los programas.

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Es importante anotar que Conaces entendió los problemas originados por aplicar una visión normativa del pregrado al posgrado y logró que se dictara el decreto 1001 de 2006 para el posgrado. En este decreto no aparece el adefesio que se incluyó en la ley de programas de posdoctorado como programa académico, pero se mantienen las mismas condiciones de calidad del decreto 2566, incluyendo lo correspondiente a créditos definidos con la peculiar forma de dicho decreto que no tiene correspondencia con otros países ni sistemas.

Independientemente de las buenas intenciones, su similitud con el 2566 hizo que se pudiera fundir fácilmente en el decreto 1295 que es realmente una colcha de retazos, pero que de todas maneras se focaliza en pregrado a pesar de haber incorporado el posgrado y las especializaciones médicas y odontológicas que no tienen en común con las especializaciones establecidas en la ley 30 sino el nombre y que se rigen por otros criterios y prácticas universalmente aceptadas, pero que el decreto no reconoce. En cuanto a investigación, el 1295 no hace la distinción que hacía el 2566 con investigación formativa en lo general y el 1001 que sólo habla de investigación propia del posgrado. De hecho, el 1295 sólo tiene la condición investigación. Y se describe en la siguiente forma todo inclusiva:

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“Investigación. Las actividades de investigación que permitan desarrollar una actitud crítica y una capacidad creativa para encontrar alternativas para el avance de la ciencia, la tecnología, las artes o las humanidades y del país, de acuerdo con las orientaciones que se indican a continuación.

5.5.1. El programa debe prever la manera como va a promover la formación investigativa de los estudiantes o los procesos de investigación, o de creación, en concordancia con el nivel de formación y sus objetivos.

5.5.2. El programa debe describir los procedimientos para incorporar el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación en la formación investigativa de los estudiantes.

5.5.3. Para la adecuada formación de los estudiantes se verificará: 5.5.3.1. La existencia de un ambiente de investigación, innovación o creación, el cual exige políticas institucionales en la materia; una organización del trabajo investigativo que incluya estrategias para incorporar los resultados de la investigación al quehacer formativo y medios para la difusión de los resultados de investigación.

5.5.3.2. Los productos de investigación en los programas en funcionamiento de pregrado y posgrado y los resultados de investigación con auspicio institucional, para los programas nuevos de maestría y doctorado.

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Los resultados de procesos creativos de los programas en artes, podrán evidenciarse en exposiciones, escenificaciones, composiciones o interpretaciones y sustentarse en registro de la obra, estudios sobre el campo artístico y publicaciones en diversos formatos.

5.5.3.3. En los programas de maestría y doctorado la participación de los estudiantes en los grupos de investigación o en las unidades de investigación del programa.

5.5.3.4. La disponibilidad de profesores que tengan a su cargo fomentar la investigación y que cuenten con asignación horaria destinada a investigar; títulos de maestría o doctorado o experiencia y trayectoria en investigación demostrada con resultados debidamente publicados, patentados o registrados”.

Nótese cómo dice que el programa debe prever la manera como va a promover la formación investigativa de los estudiantes o los procesos de investigación y, aunque el “o” es disyuntivo, se puede entender que se exige en todos los casos tanto la formación investigativa como los procesos de investigación.Y, más adelante dice: “Para los programas nuevos de pregrado debe presentarse el proyecto previsto para el logro del ambiente de investigación y desarrollo de la misma, que contenga por lo menos recursos asignados, cronograma y los resultados esperados”, que es una condición de la Universidad para tener programas de posgrado y no un ambiente investigativo del programa de pregrado.

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Esta falta de coherencia ha hecho que para cumplir una norma, se incluyan en los programas de pregrado una serie de cursos de metodología de la investigación y se trate de tener “productos” de investigación que normalmente se entiende en cualquier parte del mundo que se refiere a artículos en revistas indexadas a las que los tímidos esfuerzos de un estudiante de pregrado no tiene posibilidad de acceder. Todo esto lleva al cumplimiento de la letra del decreto pero no resulta en avances en investigación, como lo demuestran los resultados de Scimago cuando evalúan la producción científica de nuestras universidades. El decreto confunde la universidad con sus programas y no diferencia entre pregrado, especialización y el posgrado académico de maestría de investigación y doctorado.

Si bien esta misma dificultad se le presentó al Consejo Nacional de Acreditación (CNA), ellos propusieron que hubiese una diferenciación en el sentido de que a nivel de pregrado se trabajara en investigación formativa o formación para la investigación, mientras que en posgrado se trabajaba en investigación “per se” o “strictu sensu” dos términos que claramente dicen que la investigación en pregrado no es investigación. En efecto, para el caso de la acreditación de los programas de pregrado el CNA tiene la condición: “5.6 factor investigación, innovación y creación artística y cultural. Característica Nº 29. Formación para la

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investigación, la innovación y la creación artística y cultural y Característica Nº 30. Compromiso con la investigación y la creación artística y cultural. ” Para el caso del posgrado, el CNA desarrolla todo un capítulo en el que parte de la base de que las maestrías y doctorados tienen como base la investigación formal, que debe ser desarrollada por grupos de investigación consolidados en los que participen profesores de tiempo completo que están en capacidad de ser tutores de estudiantes en relación unívoca profesor-estudiante, pero que pueden participar en más de una línea que tenga relación con el programa doctoral y que tengan productos de investigación verificables en la forma de producción de artículos, libros y patentes. De esta manera, a pesar de que las leyes 80 y 30 se centran en el pregrado, el CNA supo discriminar la diferencia entre este nivel y las maestrías y doctorados. La evaluación para acreditación de los programas de posgrado no fue una labor fácil y los consejeros se tomaron el tiempo necesario y se creó una comisión mixta CNA-Conaces que hizo las propuestas iniciales que finalmente fueron adoptadas después de intenso y cuidadoso análisis por el CNA. Lo propio no fue posible en Conaces donde el reglamentismo impidió una labor similar.

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Nótese que quedan en el limbo las especializaciones, ya que sus características son similares al pregrado, en el sentido de ser planes de estudio únicos por cohorte a diferencia de las maestrías de investigación y doctorado en los que hay tantos planes de estudio como estudiantes y no se manejan por cohortes, excepto para efectos de matrícula y fechas de graduación.

Los programas de Salud se regían por el Decreto 0917 de 2001 que definía las condiciones de calidad de los programas de pregrado en salud y, en relación con la investigación decía: “Artículo 6. Formación investigativa. El programa debe indicar la forma como desarrolla la cultura investigativa y el pensamiento crítico y autónomo, que permita a estudiantes y profesores acceder a los desarrollos del conocimiento y a la realidad internacional, nacional y regional. Para tal propósito, el programa debe incorporar la investigación que se desarrolla en el campo de las Ciencias de la Salud.”

Las especialidades médico-quirúrgicas, se regían por el Decreto 1665 de 2002 ya que por su misma naturaleza y por las diferencias con las especialidades no médicas debían tener su propia reglamentación. Con respecto a la investigación, el decreto dice: “Artículo 8°. Fortalecimiento de la investigación. Se incorporará la investigación desarrollada en el área de conocimiento, incluirá procesos orientados a la formación investigativa de los estudiantes y contará con publicaciones u otros medios de información que permitan la participación y difusión de aportes de los profesores y de los estudiantes. Para tal propósito, demostrará que maneja e incorpora

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en sus propuestas de formación, la investigación que se desarrolla en el área del conocimiento y la manera como los estudiantes se vinculan a las líneas y proyectos de investigación que se adelantan en la Facultad.

La formación investigativa del especialista debe asegurar: a) La comprensión de los procesos de producción del conocimiento básico y aplicado; b) El desarrollo de competencias para la lectura crítica de literatura científica; c) El desarrollo de capacidades para el diseño y análisis investigativo que permitan aproximaciones comprensivas a fenómenos de diversa naturaleza; d) El discernimiento de las responsabilidades bioéticas inherentes al proceso investigativo y al uso del conocimiento producido; e) El contacto con diversas formas del trabajo investigativo que permita formar la capacidad de diseñar, desarrollar y divulgar proyectos de investigación.”

Nótese la diferencia entre pregrado y posgrado (especialidad médica) que es clara en los dos decretos y compárese con la condición de calidad del 1295 en la que ni siquiera se mencionan las especialidades médicas.Y, sin embargo, manteniendo el espíritu reglamentista y todo incluyente, en la condición anterior, 5.4.- Organización de las actividades académicas, el 1295 ordena: “Los programas del área de ciencias de la salud deben prever las prácticas formativas, supervisadas por profesores responsables de ellas y disponer de los escenarios apropiados para su realización, y estarán sujetos a lo dispuesto en este decreto, en concordancia con la ley 1164 de 2007, el modelo de evaluación de la relación docencia servicio y demás normas vigentes sobre la materia.” Pero no tiene en cuenta que la misma ley dice en su artículo 13. De la calidad en los programas de formación en el área de la salud, parágrafo 2 refieriéndose al hospital universitario: j) Incluir procesos orientados a la formación investigativa de los estudiantes y contarcon publicaciones y otros medios de información propios que permitan la participación y difusión de aportes de sus grupos de investigación; k) Para el ofrecimiento de programas de especialidades medico quirúrgica se establecerán los requisitos de vinculación de docentes que garanticen la idoneidad y calidad científica, académica e investigativa”.

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Esta falta de sindéresis entre las normas y coherencia con la realidad es un problema que busca a gritos solución.

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Propuesta en cuanto los propósitos de la Universidad y el concepto de calidad.

Si aceptamos que un elemento fundamental en la calidad es la claridad en los propósitos, de la discusión anterior se concluye que la Universidad colombiana y las normas que la rigen tratan a todas las universidades con el mismo rasero independientemente de su propia historia gestacional, sus propósitos iniciales y su pertinencia para la región a la que sirven.

Por esta razón, recomendamos: 1) Permitir que cada universidad determine si su propósito es formar profesionales o si, además de formar profesionales, está comprometida con la creación, crítica y difusión del conocimiento. Esto permitiría reconocer, lejos de una tipología, un propósito propio de cada universidad que iría desde las totalmente dedicadas a la formación profesional hasta verdaderas universidades de investigación, con varios grados intermedios definidos claramente en su Plan Educativo Institucional.

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2) Basados en los propósitos explícitos de cada universidad, el PEI identificaría y desarrollaría los diferentes procesos que aseguren que el egresado tenga el más alto nivel de calidad por cumplir con el propósito de la universidad.

3) Las condiciones para demostrar la calidad variarían según el tipo de universidad que ella misma defina y que tendría que ver como mínimo con la calidad de los profesores, la pertinencia de los curricula y los medios provistos por la institución para cumplir con su propósito.

Es muy impor tante señalar que el CESU 20 llega a la misma conclusión a par tir del siguiente reconocimiento: “La diversificación de instituciones y programas es uno de los rasgos distintivos de la expansión de la educación superior en el mundo entero y, por supuesto, en Colombia. Nuestro sistema es muestra de diversidad Institucional en su naturaleza (pública o privada), en sus diferentes niveles (técnicos, tecnológicos, instituciones universitarias y universidades), en sus modalidades (presenciales, a distancia y mixtas), en sus orientaciones disciplinares (generalistas y especializadas), seculares y religiosas. Nuevas formas de diversidad institucional y de programas parten de las dinámicas de cooperación entre instituciones locales y pares internacionales. El Sistema de Educación Superior, por esencia, debe acoger y fomentar la diversidad de la oferta educativa, permitiendo que cada IES busque el “nicho” desde el cual 20 CESU. Acuerdo por lo Superior-2034. MEN-CESU, Enero 2014. p.93

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construye una mejor sociedad. Reconocer el valor y las condiciones de calidad que deben ser aseguradas y mejoradas para instituciones y programas en un sistema educativo tan diverso es un imperativo para el SAC.” “No hay diferenciación en las exigencias de investigación según la tipología de las IES. Por lo que se hace necesario precisar los alcances y compromisos de la investigación para fundamentar los distintos niveles en los cuales se ha definido la oferta educativa y para establecer la caracterización y alcance de las instituciones, dando sentido a la tipología que hoy es difusa.”21 “El CESU recomienda al Ministerio promover la especialización de las IES por campo científico o tecnológico asociado a su entorno para consolidar su sostenibilidad, avanzar hacia fortalecimiento de la institucionalidad del sector, conformar los grupos de Universidades de Excelencia Investigativa, teniendo como primera estrategia, que tengan doctorado y en éstos la formación de nuevos investigadores en el centro de sus actuaciones. El doctorado es el punto de partida para una carrera investigadora, no el punto de llegada.”22 “Revisar los lineamientos de las agencias de evaluación y acreditación de las IES y los programas académicos, para que atiendan y reconozcan la diversidad en las estrategias que las IES implementan para su desarrollo y articulación.”23

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Programas Si bien en la mayoría de los países que cuentan con sistemas de acreditación de la calidad de la educación superior es la universidad como tal la que debe acreditar obligatoriamente su calidad para poder funcionar, en Colombia se estableció un sistema de acreditación de programas que comenzó con la conformación del primer CNA y la Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías. Esta concepción de evaluación de programas proviene de los años 60 cuando el ICFES asumió la función de autorizar programas de formación de nivel de pregrado a través de la visita de comisiones de expertos de diferentes universidades. Una vez concedida esta autorización, la universidad podía continuar ofreciendo el programa. Al establecerse Conaces en 2004, este papel se le dio a la Comisión, pero de acuerdo con el Decreto 2566 de 2004, se establecieron unas condiciones específicas de calidad que regían para todos los programas, sin diferencias entre ellos en cuanto a características fundamentales o propósitos.

21 Ibid. p.108 22 Ibid. p.204 23 Ibid. p. 190

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De la misma manera, como más arriba argumentamos que la calidad de las IES dependen de sus propósitos, de sus productos y de los procesos para obtener el mejor egresado, lo mismo se puede predicar acerca de los programas. Por eso es necesario reconocer que los programas se diferencian en cuanto a su esencia, si son disciplinas, profesiones u oficios; en cuanto a sus niveles, si son de pregrado o posgrado, y en cuanto a sus propósitos de formación.

En cuanto a los programas, es necesario que revisemos su base legal: El Capítulo III de la ley 30 aparece el propósito de los programas: Artículo 9 Los programas de pregrado preparan para el desempeño de ocupaciones, para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada, de naturaleza tecnológica o científica o en el área de las humanidades, las artes y la filosofía.

También son programas de pregrado aquellos de naturaleza multidisciplinaria conocidos también como estudios de artes liberales, entendiéndose como los estudios generales en ciencias, artes o humanidades, con énfasis en algunas de las disciplinas que hacen parte de dichos campos.”

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La ley 30 reconoce claramente los campos de acción de la educación superior y ordena que en los programas académicos se haga referencia a los campos de acción determinados de acuerdo con sus propósitos de formación. Esto no aparece en los decretos que regulan la calidad de la educación superior, pero claramente permiten definir los propósitos mismos de cada programa que los hace diferentes de los propósitos de otros programas.

Debemos hacer énfasis en que el artículo 9º define que: “Los programas de pregrado preparan para el desempeño de ocupaciones, para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada” y en ninguna parte dice que deben incluir la investigación, a diferencia de lo que claramente expresa en su artículo 12: Los programas de maestría, doctorado y postdoctorado tienen a la investigación como fundamento y el ámbito necesarios de su actividad. Es esta falta de diferenciación de quienes han interpretado la ley la que condujo al concepto de formación investigativa en los programas de pregrado e investigación per se o strictu sensu de lo que nos ocuparemos más adelante.

Diferencia entre profesión y disciplina Pero, si bien es claro que es necesario que las universidades definan como institución sus propósitos generales, hay que tener en cuenta que independientemente del propósito general, los propósitos de los mismos programas y carreras también deben definirse. Esta es una necesidad un poco ajena a nuestra propia cultura en cuanto a que inicialmente

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concebimos la universidad con facultades basadas en una sola carrera cuyo propósito era conocido y aceptado por toda la comunidad académica de esa profesión.

Pero a las carreras que se consolidaron a lo largo de siete siglos: teología, derecho y medicina, que pasaron a la universidad colonial a través de España, se le añade a partir del Siglo XIX, la ingeniería y con la Enciclopedia en el XVIII y luego con Compte en el XIX se reconocen y se comienzan a consolidar las disciplinas, química, física, matemáticas, sociología y ciencias naturales.

El reconocimiento de las disciplinas marca una diferencia notable para la universidad y es la base misma de la universidad investigativa que funda Humboldt y que comienza a funcionar con la rectoría de Fichte en 1810. En ella se combina la investigación y la docencia y la docencia para la investigación.24 Pero, ¿qué es una disciplina? ¿por qué es importante diferenciarla del concepto de profesión?

Nuestra cultura universitaria no diferencia entre disciplina y profesión y, por consiguiente, nuestras normas tampoco lo hacen. Nótese cómo la ley 30 señala: “Artículo 9 Los programas de pregrado preparan para el desempeño de ocupaciones, para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada…etc.” Es claro el desempeño de ocupaciones y el ejercicio de una profesión. Pero, ¿cómo se ejerce una disciplina? Una disciplina se cultiva, se promueve, se avanza, pero no se ejerce. Además, los propósitos de formación en una disciplina son diferentes de los propósitos de formación de un profesional, aunque claramente se puede argumentar que cualquier profesión tiene como base indispensable el conocimiento y manejo de una disciplina que le da un marco epistemológico y contextual.

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El Diccionario de la Real Academia define disciplina de la siguiente manera: (del lat.Disciplina.) f. Doctrina, instrucción de una persona, especialmente en lo moral. 2. Arte, facultad o ciencia. Por su parte, el Webster’s New World College Dictionary define disciplina así: 1. A branch of knowledge or learning (una rama del conocimiento o de la escolaridad). Nótese la diferencia en connotación de disciplina entre los dos idiomas que, a su vez, se refleja en la forma como se aboca el problema del conocimiento disciplinar en la universidad.

Los griegos hablaron de Epistamai, saber con certidumbre de Epi-stasis pararse firmemente sobre alguna cosa. Esto implica conocimiento cierto, de donde sale la palabra Episteme, que los latinos tradujeron como Scientia, conocimiento, derivada del verbo scire, conocer.

24 Borrero, A. Ibid. tomo II, pp. 341-345

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De este mismo verbo sale la palabra, disciplina, lo que se conoce, y discípulo, el que aprende, etc. Según Luis Bernardo Peña25, la ciencia al abocar diferentes objetos de estudio se divide en disciplinas que se refieren al objeto de estudio determinado. En este sentido, disciplina es una división de la ciencia como tal, pero no es una profesión. Por el contrario, las profesiones se basan en las disciplinas que las proveen de los conocimientos comprobables, pero, además, involucran herramientas, métodos y estrategias para resolver problemas profesionales.

En cuanto a profesiones, el diccionario de la Academia las define así: (Del lat. Professio,onis) Acción y efecto de profesar. 2. Empleo, facultad u oficio que cada uno tiene y ejerce públicamente. El Diccionario Webster, a su vez, la define: (lat professio) 1. A profession ordeclaring; avowal, whether true or pretended… 3 a) a vocation or occupation requiring advanced education and training, and involving intellectual skills as medicine, law, theology, engineering, teaching, etc26. Nótese que tanto el diccionario de la lengua castellana como el de la inglesa están de acuerdo en la primera acepción, pero en caso de la segunda, el inglés involucra el entrenamiento y educación avanzada para que el empleo u oficio se considere como una profesión. Es esta diferencia la que se refleja precisamente en nuestro sistema educativo y lo que hace que disciplinas tales como las ciencias básicas que, en últimas, son ramas de la ciencia se puedan considerar como profesiones.

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Como lo señalamos más arriba, sólo hasta finales del siglo XIX aparecen en el ámbito universitario profesiones diferentes a las de las universidades medievales. En efecto, la Universidad hasta entonces estaba organizada en cuatro facultas o facultades: La Facultad de Artes donde se enseñaba el conocimiento básico para le época (trivium- gramática, lógica y retórica- y cuadrivium- aritmética, geometría, música y astronomía), que correspondería en sentido muy laxo a un pregrado y era la puerta de entrada a la Universidad y las tres Facultades “profesionales”: Teología, Derecho y Medicina. En efecto, en los Estados Unidos hasta los tiempos de la guerra de secesión, las profesiones u oficios se aprendieron por el método del aprendizaje con el maestro: el joven que aprende del abogado exitoso la manera de defender clientes o aplicar la ley, el que a la vera del boticario aprende a diagnosticar la enfermedad y preparar fórmulas para su tratamiento, el que junto al empresario próspero aprende las reglas de la administración, etc.27. Es posible que esta manera de ver las cosas fuera la causa de lo que a nuestros ojos parece un exabrupto de la constitución radical colombiana de mitad del siglo XIX que permitió que cualquier persona pudiera

25 Peña, Luis Bernardo “La Revolución del Conocimiento y sus consecuencias en la Universidad. Conferencia X. Simposio Permanente sobre la Universidad, Universidad Javeriana, Bogotá, 1999, p 17.

26 Profesión, declaración o reconocimiento, cierto o pretendido... 3 a) una vocación u ocupación que requiere educación y entrenamiento avanzado y que involucra habilidades intelectuales como en medicina, derecho, teología, ingeniería, educación, etc.

27 Ver Borrero, A. « Títulos y profesiones universitarias: Profesión, trabajo y empleo

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ejercer un oficio o profesión sin haber ido a la universidad ni obtenido un título académico y que, de paso, casi acaba con la incipiente universidad republicana. Pero, a medida que aparecen nuevos oficios como resultado de la segunda revolución industrial, la universidad los acoge y a través de educación avanzada los convierte en verdaderas profesiones. Tal es el caso de la ingeniería, que cuando deja las academias militares en donde tenía un propósito eminentemente bélico, se convierte en ingeniería civil. O la mecanización de la agricultura y su explotación eficiente que da lugar a la ingeniería agronómica, y así sucesivamente. Las profesiones universitarias son pues una manera de sistematizar el conocimiento útil y de darle las bases disciplinares a los oficios. Es a partir de entonces cuando el Estado entra a reglamentar no sólo la manera como la universidad las ofrece, sino como el egresado las ejerce.Ya Kant había justificado la necesidad de que el ejercicio de aquellas profesiones que de alguna manera pudieran afectar la salud y la vida humana, fueron reglamentadas.

Podríamos, pues, concluir que existen diferencias tanto históricas como epistémicas entre disciplinas y profesiones que no las hacen exactamente intercambiables.

Para ilustrar mejor la situación, consideremos el caso de algunas carreras de ciencias y de humanidades. En muchas de nuestras universidades tenemos las carreras de matemáticas y de física cuyos egresados se titulan matemáticos y físicos. Cabe preguntar entonces, de acuerdo con el sentido de profesión, ¿qué oficio ejercen los matemáticos y los físicos? En el imaginario popular, se dirá que profesores de educación básica y media. Pero este oficio lo ejerce el licenciado en matemáticas o en física y no el matemático o el físico. Entonces, ¿cuál es el oficio de estos profesionales? En Estados Unidos es claro que estas personas no son profesionales, pero que sus estudios los habilitan para entrar a las carreras profesionales.

Y la carrera profesional por excelencia de quienes han estudiado las disciplinas es la de investigador. Pero para ser profesional investigador, el pregrado tan sólo le permite allá como acá, entrar al posgrado y hacer un doctorado, título, ese sí, que lo habilita para ejercer el oficio de investigador profesional, en una universidad o en la misma industria. Análisis similar podemos hacer del pregrado en literatura, o en filosofía o en sociología.

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Pero, precisamente esa falta de definición entre disciplina y profesión ha permitido que existan unos casos en que la disciplina y la profesión se confunden. Es el caso de química que es una disciplina en los países avanzados que habilita para ser investigador a nivel doctoral o para ejercer las labores que en Colombia se le asignan al técnico químico si no entra a una escuela profesional. Esa mezcla que se da en Francia o en España en el caso de la Farmacia, permite que en un tiempo relativamente corto se den las bases fuertes de la disciplina y las herramientas prácticas para trabajar en una empresa.

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Lo mismo no es cierto en el caso de profesiones como medicina, ingeniería o derecho.

En estos casos el profesional ejerce como médico, ingeniero o abogado. Sus primeros dos años se forma en las disciplinas, pero como es apenas obvio, no tiene tiempo para profundizar en ellas. Los tres años restantes los dedica a aprender la práctica de su profesión.

Un entendimiento de estas diferencias permitirán que nuestro país pueda adoptar el comportamiento de los países avanzados que no se han quedado anquilosados en las carreras tradicionales defendidas a ultranza por el establecimiento que en este caso está representado por las prácticas de Conaces, la experiencia de los pares y los requisitos de los formularios que aplican a disciplinas, profesiones, pregrados y posgrados. En Estados Unidos es conocimiento común que un individuo puede cambiar de profesión varias veces en su vida y, de la misma manera, se reconoce que en diez años aparecerán nuevas carreras y dejarán de existir otras. Esto es fácil de entender y de llevar a la práctica si se combinan disciplinas con carreras.

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Un ejemplo para mejor entender la propuesta: si tenemos una disciplina como la biología, podríamos combinarla con otra disciplina, la física, para tener una carrera nueva: la biofísica.

Es el mismo caso si combinamos la biología con la química para dar la carrera de bioquímica, que hasta ahora ha sido de nivel de posgrado. Pero podemos combinar disciplinas con profesiones. Por ejemplo, si combinamos la ecología con la ingeniería tendríamos un ingeniero ambiental; la ingeniería con la medicina para dar un ingeniero biomédico o la ingeniería con la bioquímica para dar un ingeniero bioquímico. Estas combinaciones han sido muy difíciles de reconocer por Conaces y en ocasiones, imposible.

Pero esto no se podrá dar en una cultura de calidad mientras no queden absolutamente claros los propósitos mismos de la nueva carrera o disciplina. Si el propósito es formar en las disciplinas, los procesos y los requisitos serán diferentes a los procesos y requisitos para las profesiones.

Por ejemplo, para formar físicos, se requerirán profesores con doctorado en física, de tiempo completo y bien remunerados para que se dediquen fundamentalmente a la investigación, con pocas horas de clase teórica, y disponibilidad de equipos de experimentación, acceso a bases de datos especializados, equipos de cómputo de alta capacidad, banda ancha, etc.Y estos equipos y profesores podrán ser compartidos con los estudiantes de maestría y doctorado en física. Por el otro lado, para formar un profesional de la ingeniería, profesores de las disciplinas básicas con características similares a las que permiten formar físicos son necesarios en las universidades que tienen como propósito la investigación, además de la formación. Pero no serían necesarios, aunque sí deseables, con este nivel de formación, en caso de universidades cuyo propósito fundamental es la formación de profesionales. Pero en la parte profesional los profesores deben ser personas con experiencia exitosa en el

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ejercicio de la profesión, que puedan transmitir las herramientas y conocimientos que emplean para resolver problemas y ejecutar obras con calidad. Estos profesores deben ser de tiempo parcial, porque la praxis se basa en la teoría, pero no la sustituye.

En este caso, también, la recomendación es que cada programa o carrera tenga claramente establecidos sus propósitos y los procesos que le serán propios para formar los mejores egresados de acuerdo con el propósito.

Recomendación en cuanto a programas Se recomienda que Conaces y el CNA reconozcan la diversidad de propósitos existentes a nivel global en cuanto a las carreras y las disciplinas y que los pares evalúen el programa o carrera de acuerdo con su propósito y no de acuerdo a modelos estandarizados diseñados para todos. En este sentido, Hernán Jaramillo28 sostiene que las instituciones están estandarizadas, pero el mercado es segmentado. La falta de reconocer este hecho no permite un verdadero ejercicio de calidad para el desarrollo.

En relación con nuestra propuesta, acogemos la de la mesa temática coordinada por ASCUN: “… Los programas de educación superior, incluido el posgrado están llamados a reinventarse, y los procesos de acreditación deberán permitirlo. Esas renovaciones deberán además, basarse en el análisis de las necesidades nacionales (fundamentales a su vez en los planteamientos de la política en CTI), las cuales deberán -como es obvio reflejarse en las líneas de investigación que soporten cada programa. (ASCUN, 2013).”

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En este ámbito, el papel de Conaces y del CNA puede ser asfixiante o estimulante. Esperamos que sea lo segundo.

Procesos Hemos argumentado que la calidad de la educación superior tiene tres elementos: propósitos, procesos y productos. Hemos propuesto que las universidades deben identificar sus propios propósitos y que los programas deben hacer lo mismo. De esa identificación aparecerá que habrá condiciones genéricas y condiciones específicas de cada proceso para obtener el mejor producto, es decir, un egresado profesionalmente idóneo, capaz, culto, consciente de su realidad y preocupado por el mejoramiento de su entorno social, económico y físico poseedor de las herramientas necesarias para insertarse exitosamente en un mundo globalizado.

28 Jaramillo, H. Comunicación personal.

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Así, independientemente del objetivo del programa, podemos afirmar que un programa no podrá ser mejor que sus profesores y, que para cumplir su objetivo, los profesores y los estudiantes deben contar con todos los medios requeridos para su formación.

En programas de pregrado de formación profesional es necesario contar con profesores de tiempo completo y de nivel mínimo de maestría y ojalá doctorado durante la etapa de las ciencias básicas. Durante la etapa profesional los profesores podrán ser de medio tiempo, y aún de hora cátedra, pero deberán ser reconocidos en el medio profesional como personas de experiencia y éxito que puedan pasar el producto de esa experiencia profesional a los alumnos. En el caso de programas disciplinares o que tengan un alto componente de disciplinas, los profesores deberían ser de tiempo completo, con maestría o doctorado y con suficiente tiempo para hacer investigación, escribir libros y artículos y participar en la formación posgraduada en la universidades que la ofrezcan. Los medios educativos dependerán del propósito del programa, pero deberán contar, como mínimo, con una buena biblioteca y acceso a la información más reciente a través de bases de datos disponibles en internet.

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En el caso de las especializaciones, éstas deben contar con especialistas de reconocida trayectoria en su campo y, de acuerdo con su objetivo explícito, con campos de práctica, biblioteca e instrumentos que se requieran para la especialidad.

Pasando a las maestrías y doctorados valdría la pena reconocer que estas son modalidades nuevas en nuestra cultura y que sólo son reconocidas legalmente a partir de la Ley 80 de 1980. La falta de reconocimiento en relación con los programas de doctorado obligó a que las universidades con cierta tradición investigativa se limitaran hasta finales de la década de los 80 a ofrecer programas de maestría. Por esta razón, el doctorado para muchas universidades no es más que otro programa avanzado que se debe tener con fines de reconocimiento o de acreditación, pero no es claro que el doctorado no es simplemente un programa más, con un plan de estudio basado en seminarios y en investigación y que debe cumplir con un determinado número de créditos, sino que es realmente una escuela de pensamiento y apropiación sistemática del conocimiento. Una escuela que forma a través de la práctica investigativa siguiendo un método científico riguroso y reconocido por las diferentes comunidades académicas que cultivan una determinada disciplina; que busca el conocimiento último, como diría la Escuela de Viena, por etapas sucesivas de aproximación como cuando se van quitando las capas de una cebolla. Los estudiantes de doctorado entran a esa escuela de pensamiento haciendo investigación bajo la dirección unívoca de un tutor con experiencia y en la medida en que avanza en el estudio de su campo se forma para formular sus propios proyectos y crear, a medida que maduran, sus propias escuelas de

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apropiación del conocimiento. En este sentido, el doctorado no es un programa como lo concibe la norma, sino que es un proyecto de vida individual y colectivo cuyo producto se mide por sus publicaciones y por la aceptación y reconocimiento que obtiene de los pares de su propia comunidad académica.

En EE.UU el doctorado es un programa que tiene una salida intermedia, la maestría, para quienes por alguna razón no desean terminar el programa. Hay que recordar que antes del acuerdo de Bologna, en la CEE existían los doctorados pero no existían las maestrías.

En EE.UU existen las así llamadas maestrías terminales que tienen como objetivo la profundización en un campo determinado, p.ej. el MBA y que podrían equipararse a nuestras maestrías de profundización. La Unión Europea reconoce hasta diez diferentes tipos de maestrías dentro de las que se cuentan las académicas que permiten acceder al doctorado y reemplazan los antiguos diplomas de Etudes Approfondies en Francia o la Suficiencia Investigadora de otros, las maestrías de profundización similares a las nuestras, las maestrías que permiten un cambio de carrera, etc.29 El no reconocimiento de las maestrías académicas como parte de un doctorado en Colombia es consecuencia del tratamiento que les da la ley como programas diferenciados, de la misma manera como lo hace con el postdoctorado. Y es en este mismo sentido como las consideran las salas de Conaces, como programas independientes. Sería interesante reconocer este concepto, porque en ese caso podemos decir que los requisitos para los doctorados y las maestrías de investigación son iguales: 1) que en la universidad, no en el programa, exista un ámbito de investigación; 2) que los profesores sean de planta y de tiempo completo; 3) que todos los profesores tengan doctorado; 4) que todos los profesores tengan publicaciones en revistas indexadas o hayan hecho publicaciones reconocidas por la comunidad académica de su disciplina; 5) que los tutores sean investigadores con experiencia en la guía de estudiantes; 6) que alumnos y profesores tengan todos los elementos, equipos, instrumentos e insumos necesarios para llevar a cabo investigación; y 7) que además del trabajo de grado o la tesis doctoral, el estudiante y el tutor hayan publicado artículos en revistas indexadas de su especialidad. Es importante que los pares de Conaces reconozcan que los programas de doctorado y de maestría de investigación no tienen plan de estudios ni un currículo preestablecido; que, de hecho, existirán tantos planes de estudio como estudiantes estén cursando el programa. Se deberá reconocer por Conaces y el CNA que estos programas son de tiempo completo y generalmente de

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29 Tauch C. Rauhvargers A. 2002 Survey on Master Degreesand Joint Degrees in Europe. European University Association. European Commission. Genève, 44 pp.

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dedicación exclusiva, que su división en semestres sólo tiene que ver con propósitos de la burocracia académica tales como matrícula y asentamiento de notas, pero que su jornada no es de cinco días con ocho horas diarias durante 16 o 18 semanas, sino que dependen del ritmo de su trabajo de investigación, que pueden ser, y generalmente son, de más de 40 horas a la semana y que no paran en los períodos intersemestrales como los programas escolarizados. Pedir un número de créditos X es desconocer la esencia del doctorado y la maestría de investigación. Para estos programas, condiciones como denominación del programa, justificación, proyección social y bienestar son condiciones adjetivas mientras que las sustantivas sine qua non son los profesores y los medios educativos que permiten que haya investigación, verdadero y único propósito de estos programas.

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Por el otro lado, las maestrías de profundización, con objetivos claramente diferentes a los del doctorado o de las maestrías de profundización, se justifican plenamente porque permiten que los egresados de las carreras de pregrado profundicen en aspectos o en áreas en los que no fue posible adentrarse durante los cinco años del pregrado para permitirles tener un mejor conocimiento de la teoría que soporta su ejercicio profesional. En este sentido, la investigación que exige la norma para estas maestrías debe provenir del ejercicio mismo de su profesión y debe tener como objetivo mejorar el conocimiento del profesional en un área muy específica de su profesión, mejorar su ejercicio, permitir un conocimiento más ajustado a la realidad objetiva del entorno profesional en el que el estudiante se desempeña y proveer información que sea localmente útil para mejorar la práctica profesional de los colegas del estudiante y mejorar el servicio a la comunidad. Para estas maestrías, los profesores deben tener maestría, pero además, deben tener conocimiento profundo del medio académico y profesional. Este tipo de maestría, así como las especializaciones y el pregrado, deben tener un plan de estudios igual para cohorte. De esta manera, los egresados deberán haber obtenido los mismos conocimientos teóricos y haber adquirido herramientas profesionales avanzadas, pero se diferenciarán unos de otros en el tema de su trabajo de grado.

Para estas maestrías sí cabe el concepto de crédito que se basa en semestres académicos.

Por el otro lado, las maestrías de profundización, con objetivos claramente diferentes a los del doctorado o de las maestrías de profundización, se justifican plenamente porque permiten que los egresados de las carreras de pregrado profundicen en aspectos o en áreas en los que no fue posible adentrarse durante los cinco años del pregrado para permitirles tener un mejor conocimiento de la teoría que soporta su ejercicio profesional. En este sentido, la investigación que exige la norma para estas maestrías debe provenir del ejercicio mismo de su profesión y debe tener como objetivo mejorar el conocimiento del profesional en un área muy específica de su profesión, mejorar su ejercicio, permitir un conocimiento más ajustado a la realidad objetiva del entorno profesional en el que el

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estudiante se desempeña y proveer información que sea localmente útil para mejorar la práctica profesional de los colegas del estudiante y mejorar el servicio a la comunidad. Para estas maestrías, los profesores deben tener maestría, pero además, deben tener conocimiento profundo del medio académico y profesional. Este tipo de maestría, así como las especializaciones y el pregrado, deben tener un plan de estudios igual para cohorte. De esta manera, los egresados deberán haber obtenido los mismos conocimientos teóricos y haber adquirido herramientas profesionales avanzadas, pero se diferenciarán unos de otros en el tema de su trabajo de grado. Para estas maestrías sí cabe el concepto de crédito que se basa en semestres académicos.

En cuanto al postdoctorado, éste no es un programa académico. Así lo reconoce aún la convocatoria de Colciencias en relación con su oferta de repatriación de doctores en condición de postdoctores en la universidad colombiana. Su origen se remonta al tiempo cuando en EE.UU los Ph.D.’s graduados anualmente superaron las plazas académicas disponibles.

Aún hoy, hay problemas en ese país en relación con lo que se podría llamar un excedente en la oferta doctoral y comienzan a aparecer soluciones como buscar empleo en la industria o crear su propia empresa, como en el reciente foro de la AAAS.30 El tema ya se ha tratado en algunas universidades colombianas y ha quedado claro que el postdoctorado es una estancia universitaria no conducente a título. Pero su existencia legal como programa, permitirá a quienes no conocen la realidad global de la educación superior a proponerlos.

Ojalá tanto Conaces como el CNA reconozcan su valor como experiencia investigativa no conducente a título y no aprueben los postdoctorados como programas conducentes a títulos, deformando así nuestro sistema y haciéndonos diferentes de las naciones más adelantadas. Esto no obsta para que se creen programas nacionales e internacionales de estancias postdoctorales como la propuesta por Colciencias y Mercocyt en 2002 de un Programa Latinoamericano de Intercambio Científico Avanzado.31 De esta propuesta valdría la pena retomar el Instrumento para la Evaluación de los Doctorados.

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Evaluación de la calidad Aunque la evaluación no es un elemento de la calidad, como la definimos más arriba, sin evaluación sería imposible determinar si existe o no la calidad. Herbert Kells32 definía que en todo proceso de evaluación de la calidad había tres niveles: un primer nivel se refiere a la

30 McNutt M, Conlan L, Goel,A.AAAS webinar "Thinking Outside the Lab: Finding a fulfilling non-research career.", Apr 8, 2014 31 Tinjacá, CP. ed., Programa Latinoamericano de Intercambio Científico Avanzado: Una propuesta de Cooperación entre países, basada en la capacidad regional para la formación a nivel doctoral y postdoctoral. 2002. OEA, MERCOCYT,COLCIENCIAS. 208 pp.

32 Presentación oral al MEN. Su trabajo completo se encuentra en Kells HR 1995. Self-study processes: a guide to self-evaluation in higher Education. American Council on Education. Oryx Press.

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manera como yo me comparo con parámetros externos de calidad establecidos. Es la autoevaluación. Un segundo nivel es el de permitir que otros me evalúen en relación con los mismos parámetros y hagan un juicio acerca de la concordancia entre la manera como yo me percibo y la manera como otros me perciben en relación con esos mismos parámetros.

Es la evaluación externa. Y finalmente hay un tercer nivel en el que una instancia diferente a mi y a mis evaluadores certifica con base en ambas visiones mis condiciones reales. Es la heteroevaluación. Sin embargo, según Kells, el propósito de la evaluación es el continuo mejoramiento de mis procesos y no simplemente la acreditación externa de que los cumplo.

Este concepto se ha incorporado bastante bien en el sistema de evaluación de las universidades colombianas y, aquellas que han internalizado el concepto, lo utilizan para mejorar continuamente a través de instancias académico-administrativas creadas, como lo proponía el mismo Kells, para el mejoramiento continuo de la calidad de la formación.

Desde el punto de vista institucional, fue en 1995 cuando comenzó a funcionar el Consejo Nacional de Acreditación, creado por la Ley 30 de 1992, y la Comisión Nacional de Doctorado (CNDM) que después de un año de exitosa labor recibió el mandato de evaluar también las maestrías.

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La política implementada por la CNDM se basó en visitas a las instituciones que proponían un doctorado, revisión cuidadosa de sus condiciones y capacidades, y recomendaciones para que el doctorado propuesto tuviera la calidad propia de un doctorado. Un sistema parecido fue adoptado por el CNA para la acreditación institucional que se llama “condiciones iniciales”. La evaluación de la CNDM partía de conocer la disponibilidad en la universidad de suficientes doctores o de investigadores de trayectoria cuyas publicaciones permitieran equipararlos a los doctores titulados. Esta era una condición básica, sin la cual era imposible continuar el proceso. La razón detrás de este requerimiento era que se consideraba el doctorado como una relación unívoca entre un profesor, que tiene un programa de investigación en marcha, y uno o unos pocos estudiantes que atacan diferentes aristas del programa. La segunda condición era que los profesores fueran de tiempo completo, tuvieran un salario que les permitiera vivir únicamente de su trabajo como profesor-investigador y que tuvieran los espacios y los medios para hacer investigación. Un aspecto fundamental era la biblioteca y la suscripción a revistas de circulación internacional. La condición final y fundamental era el compromiso de las directivas universitarias con el programa y la destinación de recursos suficientes para asegurar su funcionamiento.

De acuerdo con Iván Pacheco33, entonces director de calidad del Viceministerio de Educación Nacional, este modelo sirvió como base para el establecimiento de Conaces, que, de

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paso, terminó con la exitosa labor de la CNDM estableciendo una sala de coordinadores como instancia para evaluar las maestrías y doctorados, quitándoles así su independencia, y la formulación de las 15 condiciones de calidad que aparecieron primero en el decreto 2566, luego en la ley 1188 y finalmente en su decreto reglamentario 1298.

Las diferencias fundamentales entre el enfoque de la CNDM y el plasmado en el decreto 2566 es que este último le dio igual peso a todas las condiciones de calidad. La ley 1188 dividió las condiciones de calidad entre aquellas que son propias del programa y las que son del resorte de la institución. Este fue un avance interesante, porque, por primera vez, se reconoce que los programas, aunque inscritos en las IES, tienen condiciones que le son propias. Sin embargo, la ley no distinguió entre las condiciones que podríamos llamar sine qua non o lo que hemos llamado condiciones sustantivas y aquellas que realmente son accesorias o adjetivas. En las condiciones de los programas son sustantivas, en orden de importancia, 7. Personal docente; 5. Investigación; 9. Infraestructura física; y 8. Medios Educativos. Sin buenos profesores que hagan buena investigación en un ambiente físico adecuado y con los instrumentos y herramientas necesarias para llevar a cabo su función de profesor, no es posible que un programa tenga calidad. Las otras condiciones no son tan importantes, ya que, por ejemplo, los contenidos curriculares y su organización dependerán de la idoneidad de los profesores que los construyen y de los que normalmente son aceptados por la profesión o la comunidad académica correspondiente. Además, no deberían ser estáticos, sino que se deberán modificar en la medida en que la praxis y las circunstancias globales, nacionales o regionales lo exijan. En cuanto a la relación con el sector externo, dependerá de la naturaleza del programa y de sus objetivos. Finalmente, la denominación del programa no es un factor de calidad como tampoco lo es el nombre que uno lleve. Para volver a citar a Shakespeare, “What's in a name? that which we call a rose by any other name would smell as sweet34” y acerca de la justificación, sólo se debería requerir de programas totalmente nuevos que ameriten que, dentro de la autonomía universitaria, se tenga que justificar su ofrecimiento.

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El CNA se tomó cerca de dos años para reflexionar sobre el tema de la acreditación y para escribir el producto de sus reflexiones en libros que han sido guía en la materia. La CNDM y luego Conaces se dedicaron a actuar y no se les dio el tiempo necesario para la reflexión y la redacción de documentos. De hecho, son pocos los documentos de la comisión y de las primeras salas de Conaces y aunque en esta última hubo sesiones contextuales en las que se escribieron documentos, estos no han sido publicados. Valdría la pena retomar el tema.

33 Comunicación personal 34 Shakespeare, W. Romeo and Juliet. Acto II, Escena 2.

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Los primeros miembros de las salas, de la CNDM y del CNA fueron escogidos por el CESU buscando a personas de reconocida trayectoria en el mundo académico. Posteriormente, el proceso se democratizó y se abrieron convocatorias en las que cualquier persona que creyera cumplir con las condiciones mínimas para presentarse lo hizo. Mientras que esto puede parecer una práctica transparente, se debería tener en cuenta que la experiencia no se improvisa y, si bien, todos somos iguales ante la ley, de todas maneras tenemos diferentes historias y capacidades que se han desarrollado con el tiempo y la práctica.

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De la misma manera, los pares de las salas se escogían de entre los reconocidos por Colciencias y por el CNA. Posteriormente, se hizo una lista de quienes se inscribieron y a los que se les dio una instrucción masiva como pares. En este sentido, se ha logrado ampliar la base para la escogencia de posibles pares, pero también se ha incrementado la posibilidad de que el par mire el programa propuesto a través de una corta experiencia como profesor o profesional y no tenga aún la capacidad de reconocer diferentes opciones de carrera y programa diferentes a las que conoce por experiencia propia. Esta circunstancia, más el establecimiento de un mismo formulario para la evaluación de los programas independientemente de su naturaleza convirtieron la labor de Conaces más en una entidad con funciones notariales que una entidad que tuviera un papel proactivo para mejorar la calidad de los programas propuestos. Las primeras salas de Conaces tuvieron la oportunidad de llamar a los rectores de las universidades que proponían un determinado programa cuando su calidad no era evidente y de discutir con ellos la forma de darle las condiciones para que pudiera funcionar con calidad. Esta posibilidad, así como las visitas de los comisionados a una institución para verificar los informes de los pares en casos necesarios, fueron eventualmente negadas, haciendo que la sala dependiera del informe que uno de sus miembros elaboraba a partir del informe de los pares y demás documentos a su disposición.

Las salas de Conaces hasta agosto de 2013 tenían un número fijo de comisionados y unos elegibles en caso de que alguno de los elegidos no pudiera asistir a las sesiones. Esto se basaba en la responsabilidad compartida por todos y cada uno de los comisionados, no compartible con otros. Esta responsabilidad también estuvo acompañada de autonomía, toda vez que siendo una comisión asesora, sus decisiones sobre programas sólo tienen el carácter de recomendaciones. Pero, generalmente, los viceministros y ministros no se apartaron de esas recomendaciones.

La Resolución 10100 de 3 de agosto de 2013 por la cual se reorganiza la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Educación Superior (Conaces) podría ser la solución a muchos de los problemas expuestos. En efecto, esta resolución integra la Comisión Sectorial, de acuerdo con la ley, con el ministro de educación y el Director de

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Colciencias, dando a ésta última rango ministerial. Reorganiza el sistema que se encarga del funcionamiento de la evaluación de la calidad de los programas de educación superior en el que, al fin, participa Colciencias con voz y voto y, dada la condición de investigación exigida a los programas, tendrá que participar en las decisiones que se deriven de su exigencia y en su financiación como ha sido solicitado por la comunidad académica, particularmente en el caso de los doctorados. Ojalá la sala general y la sala de coordinadores analicen estas recomendaciones y tengan en cuenta los aspectos fundamentales de diferenciación de universidades según su propósito y diferenciación de programas según sean de profesión o disciplina; de pregrado o posgrado; de investigación o de profundización. Y ojalá se retome la idea de una actividad proactiva y no simplemente de verificación de condiciones mínimas, que incluya la posibilidad de dar registros condicionados al cumplimiento en un máximo de un año cuando las falencias no sean sustantivas.

Propuestas Proponemos a la Sala General Conaces elegir a los miembros de las salas, a partir de un banco de pares de nombres enviados por las universidades, asociaciones de facultades, academias y asociaciones profesionales reconocidas y no aceptar postulaciones individuales sin soporte institucional.

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Redactar formularios para los pares por cada una de las salas de acuerdo con la naturaleza misma de la profesión o disciplina y de su nivel académico. El formulario podría tener un esqueleto común para todos y condiciones especiales de acuerdo a la naturaleza del programa propuesto por las salas.

Hacer cumplir en muy corto plazo las funciones de la Sala de Coordinadores en relación con 1) Preparar o revisar documentos para difundir criterios y lineamientos de evaluación de la calidad de la educación superior y 2) Elaborar y remitir los informes de recomendación que solicite el Ministerio de Educación Nacional en materia de calidad de la educación superior.

Para ello se podrían apoyar en documentos escritos por las salas y en ex-comisionados.

En cuanto al CNA y la función de acreditación, dice Orozco: “El modelo del Consejo Nacional de Acreditación no parece inscribirse en esta perspectiva en la medida en que privilegia la apreciación de la calidad de los insumos y procesos sobre las demandas de los mercados laborales (producto) y por cuanto en su concepción predomina el enfoque de los académicos sobre la calidad (qualitas) más que los atributos externos y contingentes que se consideran deseables y en grado diferente para cada tipo de institución, considerada ésta desde su pertinencia. Esta posición no conlleva una desvaloración de las características

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contingentes, por el contrario, estas últimas deben ser expresión manifiesta de la fidelidad de la universidad a su idea.”35 A partir de ideas como ésta, el CNA debe reconocer claramente los propósitos institucionales y de los programas, como lo ha venido haciendo en general.

A modo de conclusión 1) La política pública para la universidad colombiana debe reconocer las diferencias entre las Instituciones de Educación Superior y diseñar los mecanismos de evaluación de la calidad partiendo de esas diferencias.

2) Debe reconocer la diferencia entre programas de pregrado y de posgrado; entre programas de formación de profesionales y de formación en las disciplinas o en las artes y diseñar los instrumentos de evaluación que permitan medir su calidad a partir de su naturaleza y propósitos.

3) Debe definir que la investigación es función de la Universidad, a través de sus departamentos, y no de los programas individuales de pregrado o de posgrado.

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4) Definir claramente que en pregrado se debe dar investigación formativa que tiene por objeto lograr que el estudiante domine el método lógico de afrontar las situaciones reales que se le presentarán en el desempeño profesional y no que aprenda la metodología de la investigación que no va a hacer en su vida profesional.

5) Se debe indicar claramente que la investigación es una característica y condición sine qua non de las maestrías y doctorados y es un complemento necesario de las especialidades médico-quirúrgicas.

6) Se debe aceptar que para que la investigación universitaria florezca y se consolide debe ser función de los departamentos disciplinares y profesionales y que cada departamento debe definir a su interior sus metas a corto, mediano y largo plazo.

7) Se debe lograr que las universidades definan su carácter como universidades de formación, universidades de investigación o universidades mixtas. La calidad de la institución se puede medir a través de sus productos que en el primer caso será la excelencia de sus profesionales egresados y en el segundo de esta misma 35 Orozco, LE. Ibid. p.13

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excelencia y de sus productos de investigación medidos en artículos científicos, libros, patentes y asesorías o consultorías a la industria o al Estado.

8) Se debe profundizar, por parte de los organismos de evaluación, en los diferentes sistemas educativos ahora en boga. Es importante aproximarse al Espacio Educativo Europeo como un ejemplo de sintonización con la sociedad del conocimiento desde la perspectiva universitaria.36 Desde el punto de vista operativo: 1) Es importante que el decreto 1295 sea cambiado para reflejar las diferencias en cuanto a pregrado, maestrías de profundización y especializaciones no médicas u odontológicas por un lado y maestrías de investigación, doctorado y especialidades médico-quirúrgicas por el otro.

2) Se debe reconocer que no existe razón para que en las especialidades no médicas u odontológicas se tenga un requisito de investigación más allá de estudios de caso.

3) En las maestrías de profundización los estudiantes deberían hacer investigación in situ en el área en que se desempeñan como profesionales con proyectos que redunden en una mejor prestación de un servicio que sea adoptable por otras entidades a nivel local y que resulten en un mejoramiento de las condiciones de las personas que reciben la atención del magistrante.

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Conclusión La normatividad colombiana en relación con la educación superior se ha centrado en la formación profesional de pregrado. La investigación se ha introducido como una condición de calidad de los programas, lo que ha redundado en un mejor ambiente investigativo, pero en muchos casos se ha limitado a la introducción de cursos de metodología y, en otros, se ha tratado de llevar a cabo investigación formal por parte de los estudiantes de pregrado.

Pero la investigación formal es una de las características de las maestrías y doctorados y la normatividad vigente, excepto en el caso de la acreditación de calidad, no distingue entre pregrado y posgrado. Es necesario corregir esta situación desde la perspectiva conceptual y desde la visión de la política pública sobre investigación.

36 European Commision The European Higher Education Area in 2012: Bologna Process Implementation Report. http://eacea.ec.europa. eu/education/eurydice

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Posiblemente, la política pública sobre educación superior debería ser rediseñada en términos de armonización de las diferentes normas y una mejor interpretación de las existentes, aprovechando el trabajo que ha venido haciendo el CESU con la comunidad universitaria y las posibilidades que da la Resolución 10100 de 2013. Todas estas iniciativas deberán ser cuidadosamente seguidas por las instancias competentes de control, para que no se desvíen de sus objetivos. Para que Conaces y el CNA, a pesar de ser instancias asesoras, conserven su independencia de criterio y de acción ante el ente gubernamental que nombra a sus miembros. Para que los diferentes entes propuestos por el CESU, en caso de concretarse, se ajusten a los objetivos y funciones que se les asigne en el acto de creación.Y para que el sistema de evaluación de la calidad de la educación superior funcione como un verdadero sistema armónico y no como entes cuasi independientes que no interactúan entre sí

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CAPÍTULO 4

EL FINANCIAMIENTO DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS EN COLOMBIA:

Una visión desde la política y las políticas públicas

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EL FINANCIAMIENTO DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS EN COLOMBIA: Una visión desde la política y las políticas públicas Pedro Medellín Torres con la colaboración de Juan Carlos Tarquino Las universidades públicas y, más en general, el sistema de educación superior en Colombia están atravesando por momentos difíciles. Los déficits acumulados, que superan los 11.5 billones de pesos, revelan una compleja situación. La generalización de las formas de contratación ocasional como alternativa para proveer los servicios a bajo costo, sumados a la incapacidad para impedir el retraso tecnológico en la dotación de sus recursos, para mantener adecuadamente la infraestructura física que garantice mejores condiciones a profesores y estudiantes, y para contrarrestar las limitaciones que permitan ofrecer nuevos programas en condiciones competitivas o [al menos] mantenerlos en condiciones de calidad, son algunas de las consecuencias nocivas que están enfrentando las universidades públicas como consecuencia de las dificultades de financiamiento en el país.

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No importa el tamaño o su adscripción territorial. Cada quien vive estos problemas en una proporción a su propia escala. Además, los problemas de desarrollo relativo entre las universidades de los grandes centros urbanos y las de aquellas regiones y localidades más apartadas, muestran una asimetría tan fuerte, que tampoco parece tener una solución, al menos en el mediano paso.

Quizá una de las razones por las que se esté atravesando por ese momento, radica en las tensiones y desajustes que genera la aplicación del principio de autonomía, consagrado en la Constitución y la ley, a favor de las autoridades universitarias1. Esto es, que lejos de facilitar una mejor gestión universitaria o un desarrollo más equilibrado del sistema de educación superior, el “autonomismo” ha llevado a una “huida” del Estado en el cumplimiento de sus obligaciones en la conducción de los procesos que afectan la vida de los ciudadanos. Es decir, un abandono en el que se ha configurado un escenario confuso en el que están des-

1 En la sentencia C-220 de 1997, la Corte Constitucional estableció que “La universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a formar individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento –a través del dominio de ‘un saber’ y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condición de fines en sí mismos y no de meros instrumentos–, es la que requiere, para ‘ser’, el reconocimiento efectivo de su autonomía”.

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centralizadas las decisiones y el gasto, centralizadas las funciones de inspección y vigilancia, e indefinida la conducción del propio sistema.

El propósito de evitar los efectos indeseables que (en términos de libertad de cátedra, libertad de formación o de una acertada conducción académico-administrativa) podría tener la interferencia del poder político en las universidades con el que durante años se ha justificado la autonomía universitaria, ha terminado por minar la capacidad y la responsabilidad de los gobiernos para asumir sus labores de conducción del sistema de educación superior. Bien porque han perdido el sentido de responsabilidad sobre la conducción de las universidades o bien porque en torno a ese principio, las universidades se han cerrado a la acción gubernamental2.

En todo caso, el papel del Estado con respecto a las universidades ha terminado reducido a las labores de inspección y vigilancia, y al financiamiento de un sistema en que cada quien va por su lado.

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Lo dramático es que la experiencia ha demostrado que el conjunto de principios benéficos asociados a la “autonomía universitaria”, no necesariamente impiden las interferencias de la política, ni tampoco conducen a mayores eficiencias en el gasto, ni a una utilización más racional de los recursos. No son pocos los estudios que reportan cómo las universidades han desarrollado programas académicos que no responden a las exigencias de las sociedades y los mercados; cuan escasa es su contribución a la solución de problemas locales, o lo frágiles que son los procesos de formación, frente a una realidad que exige mucho más de los nuevos profesionales; y la su dificultad para responder a las demandas de acceso que le plantean los estudiantes en su ámbito territorial. Todo como rasgos característicos de una gestión autónoma cada vez más problemática y, en su relación con el Estado, limitada a un problema de provisión de recursos financieros.

En este escenario, resulta comprensible el repliegue del Estado. Sin la responsabilidad de la conducción de las universidades, sus decisiones sobre el financiamiento de ellas parece haberse convertido en el único lazo de responsabilidad que conecta al Estado con los ciudadanos en relación con la orientación de la educación superior o, al menos en un instrumento con el que podría conferir mayor capacidad operativa a los gobiernos para poder tratar de encausar el desarrollo de las universidades públicas.

2 La convicción de que los gobiernos se deben sustraer de la conducción de las universidades, esta reafirmado también en la sentencia C-220 de 1997, la Corte Constitucional estableció que ella no es “un atributo legal desdibujado [...], es una característica propia de las democracias modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o confesionalismo por parte del Gobierno”…

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Y este es asunto muy importante a considerar en el futuro próximo. Si las universidades y el gobierno no buscan poner fin al auto-aislamiento mutuo, implícito en el debate sobre la autonomía universitaria, los problemas no van a encontrar un cauce fácil o al menos viable de salida. Me explico. Hablo de auto-aislamiento, porque como ya dije, el principio de autonomía universitaria ha permitido que, en muchos casos, su ejercicio implique la exclusión del uno por el otro. O mejor, su escasa disposición a asumir la conducción clara y abierta del sistema. Y por otra parte, que las propias universidades reduzcan su relación con el gobierno a la simple exigencia de financiar sus actividades. Esto es, usted, señor gobierno, financie nuestras actividades, pero no se meta en la definición de las actividades que las autoridades universitarias se proponen desarrollar, ni tampoco ponga límites o controles a las metas y los objetivos que se fijen.

Este mutuo auto-aislamiento ha impedido que en el sistema de educación superior se pueda hablar de un modelo claro de política pública. Bien porque se trate de un modelo basado en la autonomía decisional y una descentralización del gasto, u otro de gasto descentralizado con inspección y control centralizado. Aquí los debates sobre la tensión centralización/descentralización, no tienen fácil lugar. Es más no parecen pertinentes a la luz de los principios constitucionales y legales de autonomía universitaria.

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El objetivo de este documento Este documento se propone analizar algunos de los aspectos más importantes del financiamiento como instrumento de la política de educación superior, con el objetivo de formular algunas propuestas que contribuyan a un uso más eficiente y eficaz de este instrumento, de manera que coadyuve a mejorar la calidad y los alcances de la llamada educación terciaria en el país.

Por la naturaleza del objetivo, este trabajo se concentrará en el análisis del financiamiento para el mejoramiento de la oferta, especialmente en las universidades públicas colombianas.

Por sus implicaciones, se trata del mejor y más confiable indicador de la disposición de un gobierno a buscar incrementos en la productividad y/o competitividad, por la vía de impulsar la educación superior en un determinado sentido.

Ahora, también se podría preguntar ¿Por qué concentrarse en el financiamiento de la oferta, cuando por el lado de la demanda se han identificado buenas alternativas para resolver los problemas de costos para el acceso de los estudiantes a las universidades públicas? La respuesta a este interrogante es evidente. Por una parte, la alternativa de buscar soluciones por el lado de financiar la demanda, implica transferir el problema a los estudiantes y sus

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familias. Y por otra, en la medida en que implica aumentos en los costos de las matriculas, significa cerrar las posibilidades de acceso a los sectores de más bajos ingresos en la sociedad. En este sentido la financiación de la universidad pública se constituye en un instrumento crucial para reducir la brecha social.

Ahora, por otra parte, recurrir al mecanismo de financiar a la universidad pública implica también mejorar la condición productiva y la competitiva del país. Aunque pareciera un lugar común, no hay que olvidar que las universidades, son el sitio por excelencia (exclusivo y excluyente) en el que confluyen los procesos de formación e investigación y de inserción de las personas en el mercado. Son los factores claves del desarrollo: la formación del recurso humano que será profesional; la investigación que buscará generar nuevo conocimiento; y la inserción en el mercado, que supone la conexión con el mundo productivo.

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Ningún otro frente como la universidad pública para producir estos resultados. En nuestro caso, los ejemplos de las universidades como la de Antioquia, Nacional o Valle, en los casos de las más grandes o Magdalena, Cauca y Tecnológica de Tunja para considerar las de tamaño medio, para mostrar resultados positivos en estos tres campos. En las distintas ciencias y disciplinas científicas, las tres universidades más grandes, están entre las cinco mejores de producción científica en todo el país para 2013. Y para el conjunto de universidades, las públicas alcanzaron a tener cerca de una treintena de sus universidades, dentro de las 50 universidades con mayor producción científica en el país.

En esta perspectiva, este documento se propone reflexionar tanto sobre los problemas del financiamiento de la educación superior, como sobre algunas de las distintas alternativas que se han planteado para resolver los problemas. Se trata de considerar las distintas alternativas de acción que tienen y valorarlas en términos de su contribución al incremento de la calidad en la prestación de servicio público.

La estructura del documento Para alcanzar ese objetivo, este documento se divide en cinco partes bien determinadas.

En la primera, se plantean los problemas principales con que las autoridades de política se enfrentan en la financiación de la educación superior, en particular de las universidades públicas. Para comenzar, se aborda el interrogante de si se puede hablar de la educación superior colombiana como un campo susceptible de una política pública estructurada o si, incluso, se puede hablar de un campo que se ha caracterizado por ser sujeto de una intervención gubernamental orientada en un determinado sentido.

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Esta cuestión inicial apunta a esclarecer el interrogante de si, al considerar los elementos jurídicos (constitucionales y legales) y los institucionales (orgánicos y funcionales) es posible hablar de políticas públicas para la educación superior en Colombia. Esto es, la consideración en torno a las condiciones que debe reunir un campo de intervención gubernamental para ser sujeto y objeto de políticas públicas.

Esta cuestión inicial apunta a esclarecer el interrogante de si, al considerar los elementos jurídicos (constitucionales y legales) y los institucionales (orgánicos y funcionales) es posible hablar de políticas públicas para la educación superior en Colombia. Esto es, la consideración en torno a las condiciones que debe reunir un campo de intervención gubernamental para ser sujeto y objeto de políticas públicas.

Esta reflexión se justifica por la particular configuración jurídica e institucional que tiene la educación superior en Colombia. Esto es, que está atada a un principio constitucional que le confiere autonomía a las universidades y que en su desarrollo legal, a través de la Ley 30 de 1992, lejos de desarrollar ese principio, lo deja en un plano de ambigüedad en el que no están claros los límites del Estado con respecto a la acción de las instituciones de educación superior, ni los límites de éstas con respecto a la acción del Estado.

Esta ambigüedad podría explicar no sólo las dificultades estructurales que ha tenido el Estado para estructurar políticas públicas orientadas al desarrollo de la educación superior, sino también aquellos resultados (positivos) que si bien no son el producto de una política pública estructurada, por lo menos si revelan una intencionalidad del gobierno de buscar unas mejores condiciones de desarrollo de las universidades públicas en los últimos 20 años.

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En la segunda parte, se busca identificar y dimensionar el problema del desfinanciamiento de las universidades públicas en el país. Se trata de establecer cuáles son las razones por las que las universidades están atravesando una difícil situación financiera y determinar cuál es la dimensión del problema y qué consecuencias está teniendo sobre el funcionamiento del aparato administrativo y académico de la universidad pública. Esto es, que se abordan los elementos que pueden explicar, al menos en gran parte, el origen del problema, tanto desde el punto de vista de los factores estructurales, como desde los factores coyunturales, permiten dimensionar muy claramente el problema del financiamiento de la educación terciaria en el país.

Una vez se tiene clara la dimensión del problema, en la tercera parte, se plantean algunas de las posibles consecuencias nocivas que el desfinanciamiento de las universidades públicas puede traer sobre todo el sistema educativo colombiano, para posteriormente entrar

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a plantear algunas posibles líneas de salida al problema. Primero, se abordan los desarrollos desiguales que el modelo de financiación ha generado sobre las universidades de los grandes centros urbanos, frente a los de ciudades de menor desarrollo relativo, tanto en la dotación de factores como en las posibilidades diferenciadas de afrontar cada vez en mejores condiciones, las exigencias que imponen el Estado y el mercado.Y posteriormente, las dificultades que los problemas del financiamiento han impuesto al futuro desarrollo de las universidades públicas, al limitar muy seriamente cualquier posibilidad de planeación prospectiva. Con las limitaciones de recursos, sus autoridades no pueden hacer una planeación que vaya más allá de dos años. Cualquier ejercicio que intente ir más allá de cinco años, termina reducido a un ejercicio del más puro corte especulativo.

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En la cuarta parte, se recogen y analizan las distintas alternativas que desde los diferentes estamentos y ámbitos académicos y universitarios se han planteado con el propósito de encontrar una salida adecuada al problema. El análisis se plantea a partir de la condición de rescatar el carácter y el valor que tiene el financiamiento como instrumento de política, para posteriormente reivindicar los principios de progresividad, permanencia, heterogeneidad, coherencia, transparencia y rendición de cuentas, que propone el CESU, como condición para darle salida al problema. La consideración de algunas soluciones parciales o remediales que se proponen, como la creación de fondos especiales o bolsas de financiamiento, sirve para dar un marco muy adecuado para considerar algunas reformas o transformaciones que implican grandes transformaciones estructurales.

El documento se cierra con algunas conclusiones generales en las que se busca recoger los elementos más sustantivos del problema del financiamiento y dejarlos planteados, más que como una solución o conjunto de soluciones, como una alternativa de política que bien valdría la pena considerar.

Sobre el alcance del documento Un último punto sobre las limitaciones reales del documento. Así como desde un principio se estableció que se privilegiaría el problema del financiamiento de las universidades públicas, es importante establecer de entrada que no tiene la pretensión de dar formulas salvadoras, ni tampoco de ensayar alternativas poco viables o inconsistentes con la realidad de las organizaciones públicas colombianas. No busca tener un ánimo polémico, pero tampoco pasar desapercibido, ni mucho menos plantearse un objetivo que termine politizando las decisiones y la operación.

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Lo que este documento busca es leer el problema del financiamiento de las universidades públicas desde una óptica distinta. La óptica de la política y de las políticas públicas. De la política, desde el punto de vista de los desafíos que se plantean en la resolución de las tensiones y conflictos entre las universidades y el Estado; y de políticas públicas en términos de los problemas de conducción que tienen las autoridades públicas y, más especialmente, las autoridades universitarias.

Por otra parte, he considerado pertinente prologar este documento, con unas breves líneas sobre el significado y alcances de los procesos de estructuración de políticas públicas y de su especificidad en países como Colombia. Esta reflexión no tiene otro propósito que el de considerar una mayor precisión teórica y conceptual de las políticas públicas y sus condicionantes en un país de frágil institucionalidad como este.

Una reflexión preliminar: ¿las políticas públicas son variables independientes?

Con frecuencia se ha creído que las políticas públicas pueden ser abordadas de manera independiente a los regímenes en que tienen lugar, de los tipos de gobierno vigente, de las condiciones institucionales específicas, o de la particular manera como se conducen las organizaciones públicas en un determinado país. A las políticas se les trata como si fueran variables independientes, a las que se puede estudiar como objeto exclusivo y excluyente.

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Sin embargo, las políticas públicas no son variables independientes. Por su naturaleza, son variables que dependen de una multiplicidad de factores estructurales y de coyuntura que desde el mismo momento en que comienzan a enunciarse, se ven influenciadas. Entre los factores estructurales están aquellos que van desde el mismo tipo de régimen político en que son estructuradas y trazadas, el tipo de gobierno vigente, el tejido político, jurídico e institucional, los sistemas de control, etc. Por su parte, entre los factores de coyuntura que más determinan las políticas se encuentra la idea política del que gobierna, los compromisos electorales, las inercias y los compromisos preexistentes y las urgencias por atender. Hay factores que van mucho más allá de la institucionalidad y tiene que ver con el modo en que se gobierna.

Por eso se dice que, desde una perspectiva macro, las políticas públicas se definen como el rasgo gubernativo de todo régimen político. Es decir, como el atributo (en su forma conceptual) y el dispositivo (en su forma institucional) que un régimen político le confiere a un gobierno para gobernar. Atributo por el poder simbólico que entrañan y dispositivos por el carácter operativo que llevan implícito. Las políticas son el recurso a través del cual la función gubernativa hace que la interacción orgánica entre el Estado, el régimen político, el aparato estatal y la sociedad se exprese y cumpla dentro de un orden establecido.

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Ahora, desde una perspectiva micro, las políticas públicas se definen como un curso de acción gubernativa. La consideración de cada término nos permite una mayor claridad. Si se acepta que la noción de curso se define como "la dirección que sigue una cosa al moverse" y la noción de acción se refiere a la "facultad de actuar", se tiene que una política pública es la dirección que sigue un Estado cuando un gobernante ejerce la facultad de gobernar. En cada una de las instancias de gobierno, las políticas públicas se constituyen en el referente crucial que fundamenta su razón de ser gubernamental en la acción estatal y la acción pública. Es decir, que los gobiernos (vía las políticas) hacen que la interacción orgánica entre el Estado y la Sociedad se exprese y cumpla con un propósito definido.

Finalmente, las políticas públicas no pueden ser entendidas de manera ajena al concepto de estructuración de políticas. Esto es, reivindicando la definición literal de "dar a las partes [de un todo], una estructura determinada" (Diccionario de la Lengua Española, 1979), el concepto de estructuración permite explicar el proceso mediante el cual un gobernante busca ordenar las partes de una manera tal que sus ideas o intenciones se proyecten como formas, relaciones y significados de gobierno3, por su equipo de gobierno y por los gobernados.

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Por su naturaleza, el proceso de estructuración de políticas públicas no es lineal. A la manera como se producen los procesos de transmisión y adquisición de la cultura (Bernstein, 1990:102-104), la estructuración de políticas está sometida a un proceso permanente de selección, jerarquización y apropiación (en adelante S/J/A) de las formas, relaciones y significados de gobierno. Este proceso tiene lugar en tres dimensiones distintas, pero estrechamente interrelacionadas: a. La dimensión extra-gubernamental, en la que el gobernante y los agentes y agencias externos al gobierno realizan cada uno su proceso de S/J/A, el primero para exponer y ajustar los asuntos más relevantes a su proyecto de gobierno y los segundos para exponer y ajustar sus intereses y necesidades a las expectativas de cómo van a ser gobernados; b. La dimensión inter-gubernamental, en la que el gobernante realiza su proceso de S/J/A con los gobernantes de los distintos niveles territoriales para exponer sus propósitos y ajustar los recursos disponibles, para cumplir con los compromisos adquiridos con los electores; 3 Se trata de construcciones particulares a través de las cuales el gobernante ejerce el gobierno: formas que establecen referentes comunes de acción a los funcionarios y los ciudadanos sobre un tema o problema específico; relaciones que establecen los campos temáticos u operacionales de interacción de los individuos, y significados que definen códigos de comunicación y buscan llenar de contenido los móviles de la acción gubernativa.

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c. La dimensión intra-gubernamental, en la que el gobernante y su equipo de gobierno realizan sus propios procesos de S/J/A, el primero para precisar lo que se propone sacar adelante como programa de gobierno y el segundo para precisar los objetivos sectoriales y ajustar sus recursos necesarios para el cumplimiento de los propósitos del gobernante.

De esta manera, la estructuración de las políticas se produce y reproduce en un proceso simultáneo y de permanente realimentación. En la elaboración y despliegue de las políticas, concurren de manera desordenada y aleatoria distintos acontecimientos que hacen que las políticas se proyecten, como diría Landi (1982), como conjuntos desarticulados que “Comprenden discursos, decisiones reglamentarias, leyes y medidas administrativas, enunciados científicos, proposiciones filosóficas, morales, filantrópicas, que en su confrontación permiten un juego, un cambio de posición, modificaciones de funciones que pueden ser ellas muy diferentes; y cuya función es la de responder a una urgencia de modo que adquiera una posición estratégica dominante” (Pág. 176). ¿Cuáles son las condiciones para estructurar una política pública?

Si se acepta que las políticas son variables dependientes de los elementos que configuran y dan vida a los regímenes políticos y al ordenamiento político e institucional que lo sustenta, es evidente que se tiene que aceptar también que la estructuración de las políticas, estén sometidos a tres condiciones básicas:

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* Un régimen de gobierno, que define claramente el ordenamiento, las jerarquías y los principios de especialización funcional, a través de los cuales se busca traducir una intencionalidad de gobierno, en un hecho gubernativo; * Un campo regulatorio que delimita muy bien las competencias y funciones de los distintos niveles y actores que intervienen la elaboración y ejecución de la política pública; * Y un aparato institucional, lo suficientemente permeable y flexible, como para lograr que los procesos institucionales puedan ser planeados, gestionados y controlados, de manera que se puedan obtener unos determinados resultados de política.

De estos condicionantes se puede deducir que la consistencia y calidad de las políticas dependen del grado de solidez que tengan las instituciones de un país. Así, por ejemplo, las autoridades de política de los países más institucionalizados, tendrán muchos más y mejo-

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res resultados en aquellos regímenes, cuyas estructuras y prácticas institucionales de poder político y acción estatal, son tan sólidas que no están afectadas por la coyuntura particular que puedan atravesar los intereses particulares (incluso los del que gobierna). En cambio, en aquellos países caracterizados por la fragilidad de sus instituciones, las autoridades de política tendrán mayores dificultades para lograr unos determinados resultados, pues esa fragilidad institucional hace que las estructuras y prácticas de poder y acción estatal estén determinadas por la coyuntura particular que atraviesen los intereses individuales, incluso las de aquellos que gobiernan las organizaciones.

Si se intentara ilustrar los elementos que caracterizan los procesos de estructuración y despliegue de las políticas públicas en un país como Colombia, se tendrían las siguientes características: 1) El Estado está feudalizado, es decir, que una multiplicidad de grupos de poder (político o burocrático) se ha tomado segmentos desde los cuales controla y ordena todos los procesos que confluyen en su interior, impidiendo que el interés público trascienda los intereses privados, que se mantenga la división de poderes y se preserven los regímenes de competencias y funciones; 134

2) No existe sincronía entre fines y medios, que garanticen que la agenda de gobierno sea una sola y que esté permeada por una multiplicidad de intereses individuales, y en cambio si por la necesidad de obtener los resultados prometidos; 3) La información es un recurso escaso y fuente de poder, reflejando una multitud de intereses y pequeños reinos de taifas, en los cuales cada quien se guarda para sí lo que sucede en su entorno, como una forma para preservar sus prerrogativas, impidiendo la continuidad de los procesos y garantice el flujo adecuado de recursos; 4) Las relaciones jerárquicas y funcionales están subordinadas por la dinámica de las relaciones y las dependencias políticas, lo que impide que los procesos decisionales en las organizaciones y sus controles, puedan funcionar de acuerdo a una racionalidad técnica-instrumental; 5) No hay movilidad de factores, que elimine las fuerzas (externas e internas) que interfieren los procesos de asignación y uso de los recursos e impiden que la oferta y la demanda de bienes públicos pueda representar la totalidad de los beneficios que se obtienen, ni la totalidad de los costos en que los individuos incurren al interactuar en la sociedad.

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Esas características permiten decir que Colombia es un modelo típico de frágil institucionalización política. Se trata de un modelo en donde la relación entre el Estado y el régimen político se caracteriza por la diseminación de poderes y micro poderes, que se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no están articuladas en torno a un aparato que no es único, ni tiene un centro definido y apenas está conectado por una coordinación transversal de instituciones y tecnologías estatales, públicas y privadas.

En este contexto es que se propone examinar los problemas del financiamiento de las universidades públicas y las alternativas que se sugieren como salida al problema. ¿Podemos hablar de la educación superior, como un campo susceptible de estructurar políticas públicas?

Si aceptamos que las políticas públicas son variables dependientes que en su forma conceptual expresan el atributo gubernativo de los regímenes políticos y en su forma institucional es el dispositivo con el que los gobernantes logran convertir su intencionalidad política en hechos de gobierno, debemos aceptar que para que un campo determinado de acción pueda ser susceptible de intervención, tiene que cumplir tres requisitos básicos: * Que exista un campo de regulaciones definido, es decir, que esté inscrito en un ordenamiento jurídico e institucional bien determinado, con un régimen de competencias y recursos absolutamente claro;

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* Que las líneas jerárquicas y funcionales estén perfectamente delimitadas entre los distintos actores del sistema; * Que la institucionalidad sobre la que se opera no sólo pueda estar sometida a cursos de acción predefinidos de manera exterior, sino que también pueda ser controlada y rendir las cuentas al momento en que se le exijan.

Si consideramos estas tres condiciones, nos encontramos con que en el campo de la educación superior colombiana, no hay un campo regulatorio claro. La Ley 30 de 1992, por la cual se “organiza el servicio público de la educación superior”, tiene un problema de origen: está estructurado en torno al concepto de autonomía. En el Artículo 28 establece que las instituciones de educación superior (IES), son titulares “del derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profe-

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sores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional".

La titularidad es tan fuerte, que como principio, tiene fundamento en la Constitución Política en su Art. 69, que establece que “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior".

El principio constitucional y legal de la autonomía universitaria, supone una doble naturaleza. Por una parte, la autonomía como libertad legal-institucional que tienen las IES para trazar su futuro.Y por otra, como la libertad orgánico-funcional para fijar las reglas de juego dentro de las cuales desarrolla sus procesos de producción/reproducción.

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El problema está en que la Ley 30/92, no establece límites claros a esa autonomía. ¿Hasta dónde va la libertad que tienen las IES para definir su futuro? Si como dice el art. 2 de la ley 30, “la educación superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado”, ¿Dónde terminan las obligaciones del Estado y dónde comienzan las de las IES? El asunto es de más fondo. Si bien en la Constitución Política en materia de educación le confiere al Estado la función reguladora, la inspección y vigilancia y a la Nación y las entidades territoriales la labor de dirección administración y financiamiento de las instituciones estatales, en los “términos que establezca la ley”, también lo es el hecho de que en la Ley 30/92 se establece claramente que los términos en que interviene el Estado y la Nación y las entidades territoriales está estrictamente delimitada a las funciones de inspección y vigilancia.

La legislación no establece cual es el régimen de gobierno de la educación superior. Se sabe que el gobierno nacional es el que rige el sistema por deducción. Es decir, porque tiene la facultad de fomentar, inspeccionar y controlar la acción de las IUS. Las palabras “política” y “plan” para la educación superior, aparecen en la Ley 30/92, por primera vez mencionadas en el artículo 36. Por ninguna parte se menciona, ni esclarece quien gobierna el sistema de educación superior.

La Ley 30 de 1992 tampoco permite la existencia de un campo claro de regulación para trazar los cursos de acción de las instituciones de educación superior. El hecho de dejar en manos de las IES la definición de su propio destino, la libertad para definir su propio curso de acción, implica que le estaba entregando la función orientadora del gobierno. En este sen-

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tido, no hay claridad en las jerarquías, ni un ordenamiento institucional no sólo en términos de quien es el que orienta el sistema, sino también en cuáles son los límites de la autonomía.

Hablar de estructuración de políticas públicas en educación superior, supone entonces la necesidad de esclarecer los límites de la autonomía universitaria.

Esto es, precisar los campos en que cada uno de los actores del sistema debe desenvolverse, así como el régimen de competencias y recursos que los debe fundamentar. Esto implica una definición de lo que debe ser el régimen de gobierno del sistema, así como el establecimiento de una línea de base de los recursos a ser transferidos a las universidades nacionales y regionales.

El financiamiento debe ser entendido como un instrumento de política pública, a tevés del cual se le confiere sostenibilidad más que al sistema, a un determinado enfoque de política. Esto supone que el financiamiento debe verse como un instrumento con el que se busca lograr consistencia entre el valor esperado de una política y el valor efectivamente obtenido. Vistos en términos de políticas públicas, los problemas de desfinanciamiento se expresan en la expansión de la brecha entre uno y otro valor.

Los problemas del financiamiento de las universidades públicas en Colombia

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Se puede decir, sin temor a dudas, que en Colombia las autoridades no han considerado a la financiación como un instrumento de política pública para el desarrollo de la educación superior. En particular de las universidades públicas. Esto es, que no hay un curso de acción definida, con un propósito específico, que conduzca a las universidades por el sendero de la competitividad4.

Así por ejemplo, según cálculos de Carlos Garzón, entre 2002 y 2008 los aportes de la Nación a las universidades públicas habrían tenido un decrecimiento importante como porcentaje del PIB, al pasar de 0.292% en el primer año a un 0,112% seis años después.

Esto implica que su participación se redujo en más de la mitad, en un escenario en el que la economía colombiana había crecido por encima del 5% (solo en 2005 fue ligeramente menor: 4,7%), antes de que se comenzaran a resentir los efectos de la crisis financiera internacional del 2008. Para ese mismo periodo, los aportes de la Nación comenzaban a situarse por debajo del 0,2% como porcentaje del PIB5.

4 Para efectos de este trabajo, la competitividad la interpretaremos como la “capacidad de las organizaciones (en nuestro caso las universidades) no sólo para generar nuevo conocimiento, sino también para incorporarlo en los procesos productivos. En la perspectiva de los discursos gubernamentales,

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Es evidente que el modelo de financiamiento no recompensa a las instituciones por la eficiencia o relevancia, y ni siquiera cubre los costos adicionales provenientes del aumento de los estudiantes en el sistema, ni de los esfuerzos crecientes en formación a nivel de posgrados, complejidad y diversidad de la oferta, calidad, pertinencia, investigación e innovación” (Cesu, pág. 256).

Pese a que el promedio del gasto público en educación superior, como proporción del PIB, ha se ha mantenido en niveles aceptables en comparación con el promedio de los países latinoamericanos, aunque muy por debajo de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el financiamiento no ha sido considerado un componente crucial para el desarrollo de la educación superior. No se ha considerado como un instrumento de política a través del cual se puede potenciar la prestación de un servicio público, sino más bien como un compromiso derivado de las transferencias de la nación o las entidades territoriales a las IES, lo que le confiere inflexibilidad al sistema o le impide cerrar las brechas que produce la distribución asimétrica de los recursos.

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La mayor dinámica del gasto, desatada tanto por la evolución natural de las actividades como por factores inesperados por fuera del control de las autoridades universitarias, ha llevado a que las instituciones de educación superior, y más particularmente las universidades públicas, se vean sometidas a unas grandes presiones no sólo por racionalizar sus gastos, sino por conseguir recursos adicionales que cubran los faltantes que aumentan aceleradamente6. ¿Cuál es el origen del problema?

No hay duda en torno a que el sistema de financiamiento de la educación superior, establecido en la Ley 30 de 1992, ha sido superado por los acontecimientos. En primer lugar, porque las previsiones de ampliación de la cobertura no fueron las más apropiadas. Las proporciones de cobertura en la atención de la población estudiantil se han multiplicado por cinco al pasar del 10% de los estudiantes a 1992, a cerca del 50% en 2013. En segundo lugar, porque el mecanismo de deflactor que mantuviera el valor real del dinero, que se utilizó 5 Ver http://www.unperiodico.unal.edu.co/dper/article/en-riesgo-financiamiento-de-la-universidad-publica.html 6 El Informe de Educación Superior en Iberoamérica para el 2011 elaborado por el Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA), el cual cita en la sección F.4.5 referente a la financiación para Colombia que: “Durante el último quinquenio, no se produjo ningún cambio significativo en el financiamiento de la educación superior, a pesar de que la cobertura se incrementa. Las universidades públicas siguen financiadas con base en la Ley 30 de 1992, que define la política de financiación del sistema estatal de universidades. Los aportes otorgados bajo esta ley se ajustan con base en la inflación, por lo que en términos constantes reciben casi los mismos recursos. Sin embargo, como proporción del PIB éstos disminuyen ya que al comienzo del período representaron el 0,50 y al final el 0,47. La necesidad de mayores recursos, para ampliar la cobertura y mejorar la calidad, se incrementa. La financiación del Gobierno Nacional, que al ajustarse por inflación permanece constante, ha resultado insuficiente. Por ello, el cumplimiento de las metas en cobertura genera la urgencia de ampliar las diferentes formas de financiación”. Citado en “El Desfinanciamiento…”

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como criterio para garantizar un incremento de las transferencias nacionales o territoriales7, antes que asegurar un adecuado flujo de fondos para la universidad, terminó congelando el crecimiento de las IES de acuerdo a lo existente en 1993. El resultado fue una gran desproporción. En estos veinte años, mientras cada matricula de un estudiante implicó un crecimiento del 237% en los gastos de funcionamiento e inversión en las universidades públicas, el crecimiento de las transferencias en términos reales solo llegó al 38% en ese periodo8.

En esta perspectiva se entiende que no se tuviera previsión, por ejemplo, para el mantenimiento de la infraestructura física, ni mucho menos de las nuevas inversiones. Solo un dato: entre 2003 y 2011, la planta física creció en cerca de un 30% al pasar de 2 millones 178 mil metros cuadrados construidos, a 2 millones 802 mil metros cuadrados construidos, en el periodo. (Informe SUE, pág 26). El rezago en infraestructura es tan grande que según los cálculos de las propias autoridades universitarias, es que 2 de cada 3 pesos de los 11.2 billones que hoy se acumula por déficit, se explican por los requerimientos en infraestructura.

Ahora, es claro que las transferencias nacionales y de las entidades territoriales, desde su origen están marcadas por la inflexibilidad. Son aportes difíciles de mover o asignar en función de condiciones cambiantes. Como ya se vio, no permiten mantener los flujos de fondos adecuados para garantizar el acceso, la equidad, la calidad y la pertinencia en la atención a la población estudiantil. Ni mucho menos, para el desarrollo de inversiones físicas o en recursos humanos que se requieran en un determinado momento. Pero no sólo se trata de una condición de inflexibilidad. También hay una marcada asimetría en la distribución de los recursos. Mientras que las universidades de las más importantes ciudades duplican o triplican el promedio de los aportes per cápita, las de las zonas más pobres o de menor desarrollo relativo (con la excepción de Nariño y Córdoba) difícilmente llegan al promedio nacional. Y como si fuera poco, estas transferencias no promueven la búsqueda de la eficiencia o la calidad.

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Además, hay que considerar el problema de las universidades territoriales, creadas, administradas y dependientes de los gobiernos departamental o local, que en muchos casos no 7 El articulo 86 de la Ley 30, establecía que “las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos de 1993”.

8 La imagen y el cálculo es tomado del informe presentado por la Mesa temática de financiamiento para la política de educación superior en Colombia, en los siguientes términos: “Las IES públicas sufren un desfinanciamiento estructural: La Ley 30 fue diseñada para mantener el crecimiento de los recursos, el artículo 86, determinaba un crecimiento en pesos constantes y así sucedió en la década de los 90, pero a partir del 2000, como resultado de la sentencia del Consejo de Estado se determinó que todo lo que recibieran las Universidades hacia base presupuestal, por ello el crecimiento de los recursos quedo dependiendo del IPC, lo que significa que la normatividad mantiene para las instituciones el STATU QUO de 1993. Solo hasta el año 2010 se logró, superar la restricción del IPC, con algunos pequeños recursos adicionales a la base. Las Universidades prácticamente se congelaron en lo que recibían en el año 93. Se tomó una fotografía y lo inercial determino el futuro”.

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reciben los aportes que obligatoriamente deben hacer alcaldías y/o gobernaciones con sus recursos. En este caso, la Nación ha terminado por asumir las responsabilidades que tenían los gobiernos territoriales con sus universidades. Los cálculos de las propias autoridades universitarias afirman que las gobernaciones solo aportan el financiamiento del 9% de los gastos totales, lo que ha obligado a que la Nación asuma más del 60% de esos gastos y que las universidades con sus propios recursos se financien el 20%, en tanto que el 11% restante proviene de recursos varios.

Y finalmente, están los costos adicionales que se han venido agregando a las estructuras de financiamiento de las IES, como consecuencia de los mayores desarrollos científicos y tecnológicos9, que para comienzos de los noventa, no habían sido considerados para las IES colombianas. Por ejemplo, las universidades tuvieron que hacer un gran esfuerzo para contratar personal calificado, que respondiera a las exigencias del mercado. Así, el conjunto de universidades del Sistema Universitario Estatal (SUE), elevó el número de docentes contratados con título doctoral de 1.134 docentes en 2003 a 2544 en 2011. Los cálculos que hacen las universidades muestra que cerca del 30% de los 11.2 billones en que se calcula el hueco financiero de las IES, está concentrado en los rubros de contratación de personal y recursos para formación y perfeccionamiento de los docentes.

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Los esfuerzos en el desarrollo de investigación, le ha permitido a las universidades pasar de 1.505 grupos de investigación reconocidos por Colciencias en 2003 a 1.969 grupos en 2011. Este esfuerzo no solo se ha traducido en un incremento de las revistas indexadas por Colciencias al pasar de 45 a 148 en el mismo periodo, en tanto que los artículos publicados en este tipo de revistas se incrementaron de 458 en 2003 a más de 4.880 en 2011 (SUE, pág. 25). Y en cuanto a los esfuerzos de internacionalización de las universidades, medidos por la movilidad de estudiantes y profesores al extranjero y de este a Colombia, se incrementaron de manera significativa10.

Pero sin duda, uno de los componentes cruciales en el desajuste y rezago financiero de las universidades, tiene que ver con los fallos judiciales, expedidos por las altas Cortes, en razón a una serie de demandas interpuestas en defensa de ciertos derechos que se consideraban vulnerados. Una parte muy importante del problema se origina en la expedición del Decreto 1444/92, que modifica el régimen salarial de los profesores, creando bonificaciones 9 Según el CESU, se trata de “los costos de la educación superior son definitivamente crecientes: la calidad, la Investigación, la formación posgraduada a nivel de maestrías y doctorados, la Internacionalización, el bilingüismo, la movilidad, la actualización tecnológica, las TIC, entre otros, son elementos ineludibles en el accionar universitario y determinantes de una buena formación. Estos nuevos atributos que no contaban, de manera tan contundente antes de la Ley 30, hoy son insustituibles”.

10 Según el SUE, entre 2003 y 2011, la movilidad de estudiantes al extranjero paso de 131 a 1354; de estudiantes extranjeros a Colombia, se elevó de 43 a 509; y de docentes en ambas direcciones creció de 1152 docentes a 2424 en 2011. (Pág. 26)

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en reconocimiento de los méritos por productividad de los docentes, en la realización y publicación de sus trabajos, estableciendo un paquete de puntos por producción académica, que desata un aumento en los gastos de funcionamiento. Posteriormente, ante la evidente laxitud en la interpretación de la norma, se expide el Decreto 1279/2002, que redefine el paquete de puntos, estableciendo diferencias entre los que tienen efectos salariales y los que no.

El problema estaba en que estos gastos se financian con aportes de la Nación (art. 86 de la Ley 30/92), restringiendo los ajustes solo al aumento del IPC. Por otra parte, en la Sentencia C-006/96, la Corte Constitucional, en aras de favorecer el principio de igualdad, declara inexequible el aparte del inciso segundo del art. 74 de la Ley 30, estableciendo que los profesores ocasionales tienen derecho al reconocimiento proporcional de las prestaciones sociales que se aplican a los empleados públicos docentes de carrera (Art. 71 y 12 de la Ley 30/92). Lo mismo hizo con los supernumerarios (Sentencia c-401/98/98) que elimina los desconocimientos de derechos a los supernumerarios, al declarar inexequible la expresión “Cuando la vinculación del personal supernumerario no exceda el término de tres (3) meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales establecidas en el artículo 83 del Decreto 1042 de 1978”. Según los cálculos de las autoridades universitarias, estas decisiones provocaron entre 2003 y 2010, un impacto superior a los 1.2 billones de pesos para el conjunto de universidades11.

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La dimensión del problema En este escenario, los cálculos del SUE establecen que el sistema de financiamiento de la educación superior, en particular de las universidades públicas, en los últimos años ha requerido cubrir gastos adicionales por 18.7 billones de pesos, de los cuales 7.5 billones han sido cubiertos por las universidades. El faltante de 11.2 billones de pesos son los recursos que es necesario que se transfieran a las universidades. Es decir, tres veces el total de fondos recibidos en 2013. Como ya se dijo, los aportes para infraestructura (64.2%) y para formación de docentes y contratación de personal (24%), concentran los mayores requerimientos de recursos adicionales.

El esfuerzo de las universidades por enfrentar el problema ha llevado a una recomposición de las fuentes de financiamiento. Según el CESU, las IES han realizado grandes esfuerzos 11 Para las autoridades universitarias, el billón 200 mil millones que las universidades tuvieron que asumir, se desagrega de la siguiente manera: 537.900 millones de pesos por efecto del reconocimiento de los derechos laborales de los docentes; 337. 033 millones por efectos producidos por el reconocimiento de puntajes con efectos salariales; 144.117 millones por pagos a los supernumerarios administrativos; 127 mil millones por reconocimientos en salud y pensiones. Ver SUE, opcit págs. 30 y siguientes

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para aumentar y conservar los ingresos de matrícula, por generar recursos propios y venta de servicios, al punto que hoy un 47.4% de los presupuestos de las universidades provienen de este rubro. Ha sido tan importante el esfuerzo en recursos propios de las instituciones, que mientras que en 1993, la Nación financiaba el 74% de las universidades y éstas asumían el 26%, veinte años después esa proporción ha cambiado significativamente al pasar del 54% a cargo de la Nación y el 46% a cargo de las universidades públicas.

Pese a ese esfuerzo, y a que en los dos últimos años la inversión pública para financiar la oferta en educación superior ha crecido en 700 mil millones, hasta alcanzar 3.1 billones de pesos, y que se han establecido nuevas fuentes de financiación para el sistema, que comprende tanto los recursos provenientes de un 1% adicional del impuesto para la equidad12, como los recursos del Sistema Nacional de Regalías y la estampilla para la Universidad Nacional y las demás universidades estatales13, este volumen de recursos no alcanza para cubrir ni siquiera una quinta parte del faltante de los 11 billones de pesos. No sólo por las dimensiones implícitas, sino sobre todo por el carácter temporal de los nuevos recursos.

Las consecuencias 142

Los problemas de financiamiento se han traducido no solamente en el ensanchamiento de la brecha del crecimiento entre las universidades de los grandes centros urbanos y las de los centros medianos y pequeños, sino también en los términos de un mayor desarrollo relativo y, por lo tanto, de su capacidad de adaptarse mejor a la competencia. Así, por ejemplo, si bien se invoca como esfuerzo realizado el aumento en la contratación de profesores con título doctoral o equipos de investigación, estos desarrollos se han producido de manera muy concentrada en las universidades grandes.

Por ejemplo, si sumamos los 520 profesores con doctorado que había en 2013 en la Universidad de Antioquia (en 1992, no tenía más de 70), a los 1.055 profesores con título doctoral de la Universidad Nacional de Colombia y los 400 de la Universidad del Valle en

12 Ley 1607 de diciembre de 2012, se estableció $1.5 Billones de pesos para los años 2013, 2014 y 2015, que corresponden al punto adicional del impuesto para la equidad CREE. Estos recursos son una fuente adicional para que todas las IES oficiales, apalanquen sus proyectos de fortalecimiento institucional. Con estos recursos serán beneficiarias 59 IES oficiales públicas. De las cuales, 31 son entes universitarios autónomos y 28 son instituciones de educación superior organizadas como establecimientos públicos. En 2013, se distribuyeron $ 198 mil millones. (CESU, Pág 18 13 El 20 de diciembre de 2013, se sancionó la Ley de Estampilla Pro-Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia. Esta estampilla tiene como principal propósito apoyar el fortalecimiento de las universidades estatales para la construcción, adecuación, dotación y modernización de la infraestructura física y tecnológica universitaria, apoyo a la investigación, a programas de bienestar estudiantil y subsidios estudiantiles; sobre todo a la disminución de costos de matrícula para los estudiantes de estratos 1, 2 y 3. De acuerdo con las estimaciones, en los primeros cinco años, a través de esta estampilla se recaudará $1,25 billones de pesos, para distribuir entre las universidades estatales.

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el mismo año, se podría decir que, del conjunto de universidades públicas, dos de cada tres profesores con titulo doctoral están vinculados a estas tres universidades. Y así como allí se concentran los profesores con formación doctoral, allí también están concentrados una gran proporción de los grupos de investigación, y los estudiantes matriculados y graduados en los programas doctorales y de maestría.

Estas asimetrías profundizan aún más los problemas de retraso del sistema de educación superior, con respecto a las demandas del mercado. En la medida en que tres universidades públicas concentran cerca del 47% de los recursos transferidos al sistema (U. Nacional con 29%, U. de Antioquia con el 10% y U. del Valle 8%), las posibilidades de un mejor y más eficiente financiamiento de las demás universidades se ven seriamente comprometidas al tener que repartirse el 52% restante. Así, cada vez menos docentes e investigadores con altos niveles de formación estarán dispuestos a ir a trabajar en las universidades de escala media o pequeña. Y, por lo tanto, estará en menores posibilidades de ofrecer programas mejores, más atractivos y de mayor pertinencia, que le ayuden a formar de manera adecuada a los mejores estudiantes del país.

Pero quizá una de las peores consecuencias de los problemas de financiación de las universidades públicas tiene que ver, por una parte, con los sistemas de contratación de profesores que cada vez más se distorsionan. Ante la imposibilidad de enganchar a la planta a nuevos docentes y frente a la exigencia de una mayor demanda, las universidades recurren a la contratación de profesores ocasionales o de cátedra con los elevados costos que implica, pues -como ya se dijo-, en virtud de un fallo de la Corte Constitucional, tienen los mismos derechos prestacionales y de seguridad social, de un profesor de planta. Esta situación se suma al retraso en las inversiones en infraestructura física, así como para el mejoramiento de laboratorios, bibliotecas, acceso a redes, o a las necesidades de bienestar a que tendrían derecho sus estudiantes.

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Por otra parte, una de las consecuencias nocivas del desfinanciamiento en las universidades públicas tiene que ver con la proliferación de programas de pregrado y (sobre todo de posgrado) tendientes a conseguir recursos adicionales. Pese a que la ley 30 estableció los mecanismos de verificación de calidad de estos programas, “Es evidente que el crecimiento desbordado de programas se ha llevado a cabo, en muchos casos, sin tener en cuenta las necesidades reales de la comunidad educativa, sin un proceso de planeación adecuado, sin contar con recursos para prestar el servicio con niveles mínimos de calidad y, lo que es peor, con un claro y casi único propósito de lucro”14.

14 Uriel Giraldo, Darío Abad y Édgar Díaz. Bases para una política de calidad de la Educación Superior en Colombia (PDF). En: www.cna. gov.co/1741/articles-186502_doc_academico10.pdf.

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Sin financiamiento como instrumento de política, ¿Se puede hablar de una visión prospectiva?

No hay duda de que, para pensar las políticas de educación superior en el futuro, uno de los elementos claves está en la especificidad del financiamiento de las IES, que consiste en hacer una adecuada observación de las finanzas en el largo plazo de la programación macro que de cuenta de las posibilidades reales de financiar su futuro.

En el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2013, se encuentran varios asuntos que por lo menos obligan una reflexión. La Ley 819 de 2003 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 1, trata del “Marco Fiscal de Mediano Plazo”, el cual antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, se debe presentar por parte del gobierno nacional a las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes, para que sea discutido durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Esto es principalmente para garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo.

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En el documento elaborado en junio de 2013, ya se había previsto la inclusión del impuesto sobre la renta para la equidad CREE, el cual se espera que genere recursos adicionales por 11,7 billones de pesos (1,5% del PIB), de los cuales 11,3 billones serán destinados al SENA, Icbf y los sectores de salud, educación y agricultura. El resto será ahorrado en el fondo especial del CREE. Este impuesto, creado por la reforma tributaria, está diseñado como una compensación a que se exonera a los empleadores de pagar aportes parafiscales y contribución en salud respecto de los trabajadores del sector privado que devenguen hasta 10 salarios mínimos. El impuesto es del 8% sobre las utilidades de las empresas, pero para los años 2013 a 2015 el impuesto es del 9% y ese punto adicional se destinará a las universidades públicas, inversión social en el sector agropecuario y nivelación de la UPC del régimen subsidiado.

El total de cupos de vigencias futuras autorizados en gastos de inversión para el período 2014–2027, llega a 23,8 billones de pesos. El 80,7% de estos cupos (19 billones) se concentra en los temas de transporte y vivienda. Para educación tan solo hay 508 mil millones (medio billón de pesos). En el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo tenemos en el capítulo 1 un balance macroeconómico en donde explica la situación 2012 y elabora perspectivas para terminar 2013, ahí no hay previsiones de largo plazo.

Sin embargo, en el capítulo 5 "programa macroeconómico plurianual", sí hay consideraciones a mediano y largo plazo. Dice: “En el frente interno, la economía colombiana continuará creciendo en su nivel potencial de largo plazo gracias a la adecuada postura fiscal del

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Gobierno (dada por la Regla Fiscal, tal como se mencionó en el Capítulo anterior) y una política monetaria con un acertado control de la inflación. El país continúa recibiendo inversión extranjera directa en montos históricamente altos, con una proyección para 2013 de US$16.000 millones, superior a los US$15.823 millones recibidos en 2012. Teniendo en cuenta lo anterior, el escenario macroeconómico de proyecciones que se propone para la elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo prevé un crecimiento promedio de 4,6% en el mediano plazo, consistente con una demanda interna dinámica impulsada por el consumo de los hogares y la mayor inversión del sector privado, así como un entorno internacional estable dada la lenta recuperación del crecimiento mundial”.

Se calcula que, en promedio, el crecimiento del consumo total de la economía se sitúe alrededor de 4,5% durante el período 2014-2024. La mayor contribución a este crecimiento estaría dada por el consumo privado. El incremento en el consumo de los hogares se estabilizará alrededor de 4,7% en términos reales, lo que significa un incremento similar al de la demanda agregada y superior al de las administraciones públicas (3,9%). Asimismo, la inversión del sector privado crecería en promedio 6,0% anual entre 2014 y 2024. Se espera que en el mediano plazo el gasto del sector público no genere presiones sobre la demanda total de la economía.

En el segundo período, 2017-2024, el déficit en cuenta corriente es inferior y se estabiliza alrededor de 3,0% del PIB. Una vez que la economía ha alcanzado su crecimiento potencial, el crecimiento de las exportaciones permitirá la mejora en el balance comercial. Por su parte, el sector público generaría superávits fiscales promedio de 0,4% del PIB, por el menor déficit del GNC y la dinámica de las regiones. En este contexto, el gasto privado crecería dinámicamente y en una mayor magnitud que en el período anterior, sustentando el crecimiento económico de mediano plazo y de esta forma generando un superávit promedio de 3,5% del PIB. Esta trayectoria promedio es plausible, ya que se ubica en los niveles observados de 2012.

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Finalmente, el escenario de consistencia macroeconómica proyecta un aumento en la tasa de inversión y la tasa de ahorro en el mediano plazo. En el período 2013-2016, la tasa de inversión se ubicaría alrededor del 29% del PIB, con una tasa de inversión pública alrededor del 7% del PIB y una inversión privada en 22% del PIB. Para el período 2017-2024 la inversión pública contribuirá al incremento de la tasa de inversión promedio de la economía, que se ubicará alrededor del 31% del PIB. Sin embargo, no hay una sola mención a las transferencias a las universidades públicas, de aquí al 2016.

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¿Hay alternativas para resolver el problema?

Pese a que en los últimos años, el Gobierno ha demostrado una voluntad real por contribuir a resolver los problemas financieros de las universidades públicas (bien por la vía a aumentar las transferencias por encima de la inflación o asignando recursos adicionales mediante el traslado por un tiempo determinado o aprobando estampillas que aporten nuevo financiamiento, como se hizo en la pasada reforma tributaria), es evidente que no hay demasiado margen de maniobra para resolver los problemas estructurales del financiamiento.

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Como ya se analizó, el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2013 revela que el gobierno nacional no cuenta con unos excedentes a los que pueda recurrir para su transferencia automática a las universidades públicas.Y por otra, las universidades tampoco disponen de los mecanismos idóneos para garantizar nuevos recursos frescos para financiar sus actividades.

Así, por ejemplo, las autoridades universitarias no tienen margen para asumir vía matriculas un incremento de sus fondos. No sólo porque recurrir a este mecanismo implica transferir la solución del problema a las familias, sino porque también “La OCDE, reconoce que [las matriculas] son altas en las instituciones públicas, comparándolas con otros países. Se ha llegado a límites que afectan el funcionamiento de las IES y comienza a generarse deterioros crecientes” (Pág. 9).

De la misma manera, tampoco hay que esperar que las universidades públicas puedan encontrar nuevas fuentes significativas de financiamiento con la venta de servicios. En los hechos, con algunas excepciones, en la mayoría de los casos, la escasa dotación de profesionales preparados, de programas competitivos y del acceso a tecnologías más avanzadas, no le permiten a las universidades entrar a competir en condiciones en el mercado.

Lo primero: rescatar del financiamiento, el carácter y el valor como instrumento de política pública Para resolver los problemas de financiamiento, hay que comenzar por recuperar el valor agregado que, como instrumento de política, pueden generar los fondos que se aporten para el financiamiento de la educación superior y en particular de las universidades públicas. Esto es, partir del reconocimiento de que las universidades, como cualquier organización, están sometidas a periodos de expansión y de crisis. En una economía como la colombiana en que la volatilidad de los recursos es un factor característico, los recursos del financiamiento pueden contribuir a expandir o contraer los fondos para el desarrollo de la educación superior. Expandir, cuando se trata de potenciar las capacidades o cuando demuestra que puede responder eficazmente a las demandas de formación e investigación

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que plantea el Estado y/o el mercado.Y contraer, cuando la productividad de la universidad decae, cuando por su mal manejo entra en crisis o cuando se ve interferida por intereses que ponen en riesgo el patrimonio de la universidad.

Aceptar que el financiamiento es un instrumento de política pública, que además puede contribuir a potenciar una universidad que se está desarrollando o sacarla de la crisis cuando se está hundiendo, implica aceptar que el financiamiento debe estar regido por un doble criterio de flexibilidad y eficiencia. El primero, tendiente a eliminar las rigideces que puedan bloquear la acción de las instituciones o someterlas a inercias indeseables.Y la segunda, que apunte al objetivo de lograr los resultados esperados con el mínimo de costos posible.

En este sentido, tiene toda validez la propuesta del CESU en relación con la necesidad de establecer una serie de principios que orienten las decisiones de financiamiento de la educación superior. Esto es, que los recursos asignados privilegien los principios de progresividad, permanencia, incentivos para los menos desarrollados, costos compartidos, heterogeneidad, coherencia con las metas de desarrollo, transparencia y rendición de cuentas. En términos generales, un modelo de financiamiento debe identificar claramente los costos asociados a los objetivos que quiere financiar y debe estar orientado en función de las grandes líneas de política que se propone sacar adelante.

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Concebida como un instrumento de política, una financiación regida por criterios de flexibilidad y eficiencia, busca propiciar un reordenamiento orgánico y funcional, que le permita a las IES contar con una fuente permanente de recursos, para responder a las exigencias que le plantean los planes de desarrollo del gobierno o los requerimientos del mercado.

Hay que considerar tres tipos de medidas: aquellas que implican transformaciones estructurales, cambios en el ordenamiento institucional o cambios en la naturaleza de las instituciones; las que implican ajustes en la normatividad existente; las que consideran creación de organismos o mecanismos orientados a la búsqueda de recursos de financiamiento complementario para la educación superior.

Propuestas que implican transformaciones orgánicas Las autoridades universitarias y de los centros de educación superior, han venido trabajando en distintas fórmulas, que sin duda, vale la pena considerar y darle viabilidad. Desde el punto de vista de las transformaciones orgánicas, la propuesta de reconvertir el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior Fodesep15, en un banco de fomento de la educación superior que pueda abrir líneas de financiamiento para el desarrollo de la educación superior, adquiere el carácter de una transformación de fondo. Se trata de contar con una

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institución con la especialización funcional y dotada con los recursos de crédito que le permitan financiar a las universidades (públicas y privadas) en condiciones más favorables que las ofrecidas en el mercado en plazo y tasa de interés, especialmente para inversiones de infraestructura física, científica y tecnológica16.

La otra propuesta que se ha venido considerando es la de proponer formas asociativas, en las cuales distintas universidades pueden concurrir en busca de fondos especiales o recursos adicionales para el financiamiento de determinados programas o proyectos. Se trata de una alternativa de gestión muy atractiva y que promueve las transferencias de tecnologías y el cruce de experiencias, que siempre enriquecen a las partes. Se trata de fondos que “se direccionen hacia los quehaceres de tipo misional formativo en la educación terciaria pública, asignando nuevos recursos para la ampliación de la cobertura educativa en todos los niveles, desde los ámbitos técnico y tecnológico, hasta las maestrías y doctorados, incluyendo la formación de nuestros mejores jóvenes en los doctorados de más alto nivel global” (Varela, Pág. 38)

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Sin embargo, debería comenzar a considerarse una propuesta que consiste en que esas formas asociativas puedan tener un carácter mucho más orgánico. Esto es, que vale la pena plantearse la necesidad de nacionalizar aquellas universidades regionales de alto desarrollo relativo (como Valle y Antioquia), para que les sean adscritas aquellas de menor desarrollo relativo y que están dentro de sus zonas, particularmente para los casos en que los departamentos y municipios no están cumpliendo con los compromisos de financiamiento que adquirieron en su creación, en una de dos modalidades.

La primera bien podría desarrollarse bajo la modalidad de absorción por una gran universidad del orden nacional o regional. Esa medida tendría la triple ventaja de ofrecer a la universidad absorbida la posibilidad de convertirse en sede territorial de la universidad más desarrollada, a sus profesores la posibilidad de convertirse en docentes de una universidad más prestigiosa y a los habitantes de esos departamentos o municipios, la posibilidad de graduarse como técnico o profesional de una gran universidad colombiana. Pensar en una escala nacional ese proceso de absorción de pequeñas universidades públicas regionales y/o locales de bajo desarrollo relativo, por parte de las universidades más desarrolladas, contribuiría a racionalizar de manera muy decidida el sistema de educación superior del país.

15 Documento” Proyecto de transformación de FODESEP”, diciembre de 2011. : Documento ALTERNATIVAS DE TRANSFORMACION DEL FODESEP” 2011. Consultora: Martha Patricia Hernández Limongi. Documento. De la Financiación de la Educación Superior y el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior –FODESEP-Versión 2. Justificación para una Propuesta de Transformación de FODESEP 16 En caso de que no sea viable la transformación del FODESEP, podría considerarse la posibilidad de ampliar el margen de acción de FINDETER, para que además de cumplir el papel de banco de fomento del desarrollo estratégico de los territorios, pueda abrir líneas de crédito para las IES en el mismo ámbito de proyectos.

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Las medidas que implican ajustes normativos Otro de los frentes en que han estado trabajando las autoridades universitarias, está dado por las medidas que tienen que ver con ajustes a la normatividad vigente con los que se podría garantizar la liberación de una parte importante de fondos para la universidad pública, que sin duda contribuirían a su desarrollo.

Para comenzar, están las propuestas tendientes a fortalecer las finanzas universitarias por la vía de darle carácter permanente a los recursos establecidos como transitorios en el artículo 4 de la Ley 1607 de 2012, así como de consolidar los ingresos por estampillas, como fuentes de financiamiento de las universidades, se constituye en un recurso importante para el futuro de la universidad.

Capítulo aparte requieren las medidas relacionadas con la supresión o ajuste de pagos o transferencias de recursos que actualmente hacen las universidades a otras entidades públicas. Por ejemplo, es necesario que sea el Estado el que asuma las cuotas de auditoría y el control fiscal en las universidades públicas, departamentales, que para el caso de la Universidad de Antioquia, asciende a la suma de $1.245.787.597 para el año 2014.De la misma manera, hay que gestionar una ley que exonere del cobro del impuesto predial a las universidades públicas, que es discrecional de los municipios, así como la exoneración del pago de los llamados parafiscales: Cajas de Compensación e ICBF.

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También resulta de gran importancia la alternativa de extender el beneficio de exoneración del cobro del gravamen a los movimientos financieros a las universidades públicas en todos sus recursos, es decir, a los ingresos que se generan por gestión de la institución. Esta decisión permitiría liberar una porción de recursos que podrían ser aplicados en el desarrollo de las propias universidades.

Un punto importante es el que tiene que ver con la obligación que debe tener el Estado para proveer los recursos necesarios para afrontar el fallo en contra por concepto de las sentencias y conciliaciones. Se trata de un asunto muy importante. Los cerca de 2 billones de pesos que le han costado a las universidades los fallos de las distintas Cortes, bien podrían haber contribuido a reducir una buena parte del desfinanciamiento estructural en que se encuentra la universidad pública colombiana.

Otros frentes en los que el Estado debería asumir los compromisos de financiamiento sin contrapartida, deberían ser los relacionados con las inversiones en infraestructura tendiente al acondicionamiento de las entidades de educación para acoger a los estudiantes con

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limitaciones físicas. Esta partida también podrá utilizarse para el cumplimiento de las leyes antisísmicas y demás normativas al respecto.

Otras medidas complementarias En este esfuerzo por fortalecer las finanzas de las universidades públicas, resultaría conveniente establecer la figura de convenio por desempeño, para que se transfieran recursos adicionales en función de los márgenes de productividad ganados por las universidades, en cumplimiento de su misión institucional. Hay diversas experiencias internacionales en este sentido, que contribuirían, sin duda, a consolidar la disponibilidad de recursos para las universidades públicas.

Hay otras alternativas que han venido trabajando las autoridades universitarias. Como, por ejemplo, un subsidio a los estudiantes de pregrado, como estrategia para fomentar su permanencia en el sistema y “bajar de esta manera los índices de deserción. En consecuencia, no podrán realizar ningún cobro por derechos académicos o servicios complementarios”17.

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Otra alternativa planteada por Edgar Varela, en su documento preparado para el CESU, propone el mecanismo de bolsas o fondos de asignación condicionados, a la manera de las transferencias intergubernamentales, para el financiamiento de las universidades en tres grandes ámbitos de acción.

Otra alternativa planteada por Edgar Varela, en su documento preparado para el CESU, propone el mecanismo de bolsas o fondos de asignación condicionados, a la manera de las transferencias intergubernamentales, para el financiamiento de las universidades en tres grandes ámbitos de acción.

17 El subsidio solo tendrá validez por un período académico o según corresponda la vigencia y se debe renovar antes de iniciar el próximo periodo mediante la satisfacción de los trámites y requisitos previstos dentro del calendario definido por cada institución. Los aportes que compondrán Fondo para el Subsidio a la Educación Superior corresponden a: (1) las transferencias de la Nación, (2) la asignación de un porcentaje de los impuesto a licores de los departamentos, (3) un porcentaje de la Estampilla Departamental a los licores importados, (4) los aportes del Ministerio de Agricultura para los estudiantes que provienen de provincias agrícolas, mientras esté vigente la política gubernamental, (5) un porcentaje de los ingresos corrientes de los departamentos, (6) un porcentaje del valor neto por tonelada o metro cúbico de todo tipo minerales extraídos en los departamentos, (7) un porcentaje del valor neto de la suscripción de cada línea de telefonía de los departamentos, (8) un porcentaje del presupuesto de gastos administrativos de los Departamentos, o en su defecto una reducción del gasto administrativo y esta provisión será trasferida al Fondo, (9) los aportes realizados por estudiantes de pregrado como matricula (sistematización), equivalentes a 8.5% del SMLMV (base matriculas), (10) para estudiantes de posgrado y doctorado será equivalentes a 10.5% del SMLV , (11) el 0.5% del salario bruto de contratación bajo modalidad de OPS, CPS del departamento, (12) los aportes de Colciencias (13) un porcentaje de los excedentes financieros, (15) rendimientos bancarios de las cuentas de los departamentos, (16) el 1% del valor neto de mercancías por unidad producida de Zona Franca de los Departamentos, (17) un porcentaje del beneficio Institucional de las diferentes Instituciones Públicas Departamentales, de los convenios interadministrativos y asociaciones público privadas y los derechos de grado de pregrado, posgrado y doctorado.

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La primera de ellas se haría a través de fondos que se dirección hacia los quehaceres misionales formativas en la educación terciaria pública, asignando nuevos recursos para la ampliación de la cobertura educativa en todos los niveles, desde los ámbitos técnico y tecnológico, hasta las maestrías y doctorados, “incluyendo la formación de nuestros mejores jóvenes en los doctorados de más alto nivel global”. El segundo ámbito tiene que ver con el financiamiento de las actividades relacionadas con la generación de conocimiento y el desarrollo de la cultura18. Y la tercera, orientada a la dotación de infraestructura y la dotación de recursos físicos para laboratorios, aulas y bienestar universitario19.

Algunas conclusiones No hay duda de que cualquier evaluación de la política de financiamiento de la educación superior, debe partir del reconocimiento de que no hay política pública en un sentido estricto. Esto es, no hay un curso de acción relativamente definido que busque potenciar el desarrollo de este tipo de educación y especialmente de las universidades públicas. La falta de criterios de asignación en los recursos del financiamiento, que “recompense a las instituciones por la eficiencia o relevancia, o cubra los costos adicionales provenientes del aumento de los estudiantes en el sistema, o los esfuerzos crecientes en formación a nivel de posgrados, complejidad y diversidad de la oferta, calidad, pertinencia, investigación e innovación”, no permite pensar en una política en este frente.

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En la perspectiva de los próximos diez o veinte años, valdría la pena pensar en un esquema de financiación muy asociado al desarrollo del principio constitucional de la autonomía. No entendida como aquella que se ejerce después de recibir los recursos del presupuesto, sino como la financiación que se obtiene del desarrollo decidido y eficiente de la universidad en el mercado

18 …“De otro lado una segunda política de bolsas o de fondos de asignación condicionados para la generación del conocimiento, la ciencia y la tecnología, la investigación, las actividades artísticas humanísticas, culturales, etc. Este segundo fondo que se considera en esta propuesta, debe estar abierto en general a los operadores del sistema y debe configurárselo en términos tales que se construyan segmentos de acuerdo a los niveles de complejidad, a la pertinencia de las propuestas y de los procesos de generación de nuevos saberes de investigación, innovación, etc. y a la compensación de los desequilibrios regionales y también al reconocimiento de una política compensatoria para las ciencias sociales, las artes y las humanidades” 19 … “En tercer lugar se propugna por “una tercera bolsa o fondo de asignación condicionado para la dotación de la infraestructura, laboratorios, aulas, edificios, áreas de bienestar universitario, etc. del conjunto de las instituciones del país, de tal suerte que se puedan complementar dichos recursos de origen público nacional con otros similares como los de regalías, recursos propios de las entidades territoriales o de las propias entidades del sector”.

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CAPÍTULO 5

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COMUNIDADES CIENTÍFICAS EN COLOMBIA: Una Exploración del ISI web of science (2004-2013) Eugenio Llanos B.(1) , Adriana E. Silva B.(1) Manuel Elkin Patarroyo(2)

Resumen Se presenta un estudio exploratorio de las tendencias más notorias en las dinámicas de producción bibliográfica de investigadores en Colombia, empleando los datos del índice bibliográfico citacional ISI Web of Science entre 2004-2013. Se partió de los documentos registrados en esta base para identificar tendencias en la producción de documentos, en la colaboración entre los autores y las citaciones recibidas, así como las instituciones relacionadas con esta producción. Para ello, se dividieron los documentos en conjuntos de acuerdo con las áreas de conocimiento, y, mediante conteos de relaciones manifiestas en los registros, se construyó un panorama general que muestra algunas diferencias y semejanzas entre las dinámicas de investigación.

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Introducción La comunicación entre investigadores es la actividad fundamental para la consolidación de comunidades científicas1, ya que es a partir de las relaciones e interacciones de sus miembros que se regulan comportamientos, dinámicas y objetos que los representan como una cultura científica2; conectada con unos intereses sociales y capaz de traducir su entorno en su quehacer para derivar y circular conocimiento socialmente útil, mediante estrategias que favorezcan la divulgación de sus resultados, alimentando la apropiación social del conocimiento. Los estudios sobre las comunidades científicas, muchos de ellos basados en análisis bibliométricos, han bosquejado sus interrelaciones, tendencias de investigación y participación interinstitucional con la intención de mostrar el estado de los problemas de (1) Corporación SCIO, Bogotá, Colombia. (2) Fundación Instituto de inmunología de Colombia (FIDIC), Bogotá, Colombia 1 La sociología de la ciencia supone que el desarrollo del conocimiento científico se hace en el interior de comunidades de prácticas, en donde los miembros interactúan con normas no explícitas y códigos especializados. Esta idea supone que existen elementos comunes en los miembros de una comunidad científica, como son su participación en canales comunicativos reconocidos por los demás miembros, su entrenamiento en la solución de cierto tipo de problemas, la apropiación de una cultura general de la ciencia, entre otros.

2 López V., A. (2009). El concepto de cultura científica en la sociedad global. Politeia, 32(42) 31-55. Recovered from http://www.redalyc. org/articulo.oa?id=170014942002

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investigación o de dibujar mapas de conocimiento que impulsen a los tomadores de decisiones a buscar estrategias para su desarrollo y posicionamiento.

El objeto revista científica por ejemplo, ha gozado de mayor importancia en el último siglo debido a los desarrollos tecnológicos que se han gestado alrededor de ella, su digitalización ha facilitado su inclusión y recuperación en bases bibliográficas lo que, a su vez, ha permitido que su contenido sea analizado de tal forma que se creen indicadores y rankings que den validez a aquellas revistas mejor posicionadas, produciendo cambios en las estrategias políticas que buscan un mayor reconocimiento de éstas y de los autores que en ellas publican. La consolidación de las bases bibliográficas3 ha traído consigo la normalización de este objeto de comunicación, y brindado la posibilidad de producir panoramas nacionales que evidencien la producción, circulación y consumo de las revistas para así adoptar estrategias temáticas que den cuenta de una comunidad visible que transita en diferentes espacios de conocimiento.

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La política colombiana de ciencia y tecnología promueve4 la circulación de la producción bibliográfica de investigadores colombianos en diferentes bases de datos pero da prioridad a la circulación en índices citacionales ya que revisten especial interés como instrumentos cuantitativos para la valoración de la calidad de las publicaciones nacionales de acuerdo con el nivel de citación de las revistas donde se hagan. Así, el ISI Web Of Science y SCOPUS constituyen el principal norte hacia donde se orienta la publicación de autores colombianos y los sitios de indexación deseados por las revistas nacionales. Otro importante mecanismo, para promover la circulación en comunidades internacionales, ha sido la constitución del Índice bibliográfico nacional Publindex, el cual ha servido como referencia para la cualificación de los productos en publicaciones seriadas5. En todos estos mecanismos de fomento, la circulación de documentos en revistas científicas indexadas internacionalmente ha sido el eje conductor de la cualificación, con el cual se ha buscado el fortalecimiento de comunidades científicas nacionales y su inserción en comunidades internacionales.

Ahora bien, después de 12 años de constituido Publindex, de haber cambiado la circulación en diferentes bases bibliográficas de las revistas de investigación a dos índices citacionales, es necesario indagar los efectos que ha tenido la centralidad de éstos en los patrones co3 En Colombia las bases bibliográficas se han denominado Sistemas de Indexación y Resumen (SIR), han sido clasificados en Índices citacionales, bases bibliográficas con comité de selección, bases bibliográficas.

4 Es así como se han construido mecanismos tendientes a elevar la cantidad de productos de investigación como el Decreto 1279, el cual ofrece bonificaciones salariales a profesores de universidades estatales por sus publicaciones. http://www.mineducacion.gov. co/1621/article-86434.html 5 Publindex ha sido utilizada no solo en la asignación de los puntos salariales, sino también en los criterios de selección y ponderación de otro mecanismo de la política pública en CyT como lo son las convocatorias periódicas de grupos y centros, realizadas por el actual Departamento administrativo de ciencia, tecnología e innovación - Colciencias, las cuales tienen una incidencia fuerte en la evaluación de propuestas de investigación en la distribución de recursos.

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municativos de la investigación nacional, la forma en que ha repercutido en la constitución de comunidades, en el reconocimiento internacional de las publicaciones de los colombianos. Un abordaje bibliométrico de este problema contribuiría no solo a iluminar acerca de las diferentes formas en que repercute esta política en los patrones de comunicación de los colombianos, sino que ayudaría a identificar algunas dificultades en la construcción de comunidades nacionales. La presente contribución busca identificar, mediante técnicas bibliométricas, patrones en la producción y uso de documentos de investigadores en Colombia, explorando los datos ofrecidos por el ISI WOS acerca de publicaciones de colombianos en el periodo 2004-2013, con el fin de reconocer grados de inserción en comunidades de diferentes temáticas.

Estudios temáticos en el país Son varias las intenciones al realizar estudios de tipo bibliométrico o cienciométrico por una comunidad: por un lado está el interés de presentar estados del arte que permitan ubicar las nuevas tendencias teóricas o metodológicas de una disciplina o área de conocimiento; por otro, la necesidad de cuantificar la producción bibliográfica en aras de obtener un panorama general sobre la dinámica de investigación de una comunidad, para así reconocer la relación autoría, citación, institución; otro, más detallado y con un énfasis en análisis textual, pretende dar evidencia de la vinculación léxica (similitud o cercanía) que existe entre textos para así ubicar temas comunes de investigación durante periodos específicos.

Estos enfoques se enmarcan en “corrientes de la sociología de la ciencia” como son la cienciometría funcionalista, de la estructuración o de la traducción y la sistémica6 y han sido abordadas fuertemente en el país desde comienzos de la década del 907.

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El acceso a diferentes bases bibliográficas especializadas ha llevado a la exploración y explotación documental, dando lugar a estudios no sólo citacionales en la medida en que no todas las bases cuentan con información normalizada, sino a la circulación o incidencia de unas revistas reconocidas por la comunidad permitiendo dilucidar otros canales comunicativos que facilitan la circulación de revistas en temáticas específicas y brindando nuevos enfoques en los análisis documentales. Más allá de buscar la incidencia del factor de impacto

6 VÉLEZ CUARTAS, Gabriel. Sociología de la Ciencia y Cienciometría: Una revisión de las teorías subyacentes. Revista Interamericana de Bibliotecología, 2013, vol. 36, n° 1, pp. 11-24.

7 “Ejemplos de estudios bibliométricos en Colombia se encuentran en los trabajos de López (1993) que desarrolló uno de los primeros trabajos de bibliometría desarrollados en el país para caracterizar la producción de investigación publicada por colombianos en revistas nacionales e internacionales entre 1965 y 1990” En AGUILAR B., María Constanza et al. Análisis bibliométrico de los trabajos de grado del área organizacional de la Facultad de Psicología de la Universidad Santo Tomás. Diversitas [online]. 2007, vol.3, n.2 [cited 2014-03-07], pp. 317-334 . Available from: <http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S179499982007000200012&lng=en&nrm=iso>. ISSN 1794-9998.

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en el posicionamiento de las revistas en un SIR particular, se ha buscado abordar los problemas de investigación propios de la comunidades y así atacar aquellos que no han sido tomados en cuenta o dejados de lado en las políticas de investigación nacional, así encontramos una fuerte participación de la comunidad de salud en estudios de este tipo8 y el uso de SIRES como Medline, Lilacs, Scielo como bases que concentran revistas núcleo en salud.

No obstante, los planteamientos políticos sobre la circulación y el posicionamiento de la investigación en redes internacionales con el fin de hacerla visible, han llevado a la comunidad científica, en estos últimos años, a cuestionarse sobre la viabilidad de los criterios propuestos en los lineamientos de investigación nacionales; así las cosas, los enfoques de los nuevos estudios tienden a, por una parte, impulsar los estudios bibliométricos o cienciométricos como insumo para una toma de decisiones informada9 10por otro, como herramienta que posibilita comprender la correspondencia entre producción nacional/ grupos de investigación11, ranking de investigadores12, y un último que pretende entender el funcionamiento de los índices propuestos. Todo esto con el fin de revisar la ciencia nacional en bases como el ISI WOS o SCOPUS.

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Nuestro interés al revisar la producción nacional en el Índice ISI WOS es doble, pues además de reconocer las comunidades que habitan, se trata de mirar los niveles de citación que se generan y la relevancia de la investigación nacional en ámbitos internacionales que permitan un nivel de citación alto.

8 Con el fin de ilustrar presentamos algunos artículos: i) Espinosa, Karem; Restrepo, Jairo Humberto; Rodríguez, Sandra. (2003). Producción académica en Economía de la Salud en Colombia, 1980-2002. Lecturas de Economía, Julio-Diciembre, 7-53. ii) Alvis-Guzmán, N., & De La Hoz-Restrepo, F. (2006). Scientific production in health science in colombia, 1993-2003. [Producción científica en ciencias de la salud en Colombia, 1993-2003] Revista De Salud Publica, 8(1), 25-37. Retrieved from www.scopus.com iii) Palma-Solís, M. A., Giraldo, Á. F., & Álvarez-Dardet, C. (2006). Influences and hegemonies in health reform research. [Influencias y hegemonías en la orientación de la investigación de las reformas de salud] Cadernos De Saude Publica,22(12), 2527-2537. Retrieved from www.scopus.com iv) Cabrera Arana, G. A. (2007). Use of theories and models on papers of a latin-american journal in public health, 2000 to 2004. [Uso de teorías y modelos en artículos de una revista latinoamericana de salud pública, 2000-2004] Revista De Saude Publica, 41(6), 963-969. Retrieved from www.scopus.com v) Vernaza-Pinzón, Paola; Álvarez-Bravo, Gabriel. (2011). Producción científica latinoamericana de fisioterapia / kinesiología. Aquichan, Abril-Sin mes, 94-107.

9 i) Gómez, Yuri Jack. (2005). POLÍTICA CIENTÍFICA COLOMBIANA Y BIBLIOMETRÍA: USOS. Nómadas (Col), Abril-Sin mes, 241-254.

10 OROZCO, Luis Antonio and CHAVARRO, Diego Andrés. Robert K. Merton (1910-2003): La ciencia como institución. rev.estud.soc. [online]. 2010, n.37 [cited 2014-03-07], pp. 143-162 . Available from: <http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0123885X2010000300008&lng=en&nrm=iso>. ISSN 0123-885X. 11 Andrade, H. B., de los Reyes López, E., & Martín, T. B. (2009). Dimensions of scientific collaboration and its contribution to the academic research groups’ scientific quality. Research Evaluation, 18(4), 301-311. Retrieved from www.scopus.com 12 Romero-Torres, M., Acosta-Moreno, L. A., & Tejada-Gómez, M. -. (2013). Use of the h index to rank scientific latin american journals: Colombia a case study. [Ranking de revistas científicas en latinoamérica mediante el índice h: Estudio de caso Colombia] Revista Espanola De Documentacion Cientifica, 36(1) Retrieved from www.scopus.com

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Materiales y métodos La existencia de comunidades supone una cierta regularidad en las publicaciones de los miembros, ya que se trata de grupos que comparten un lenguaje especializado, publican sus resultados en las mismas revistas o en los mismos repositorios de documentos, comparten metodologías para la solución de problemas, recogen información de las mismas bases de datos, comparten un vocabulario especializado. Esta regularidad se debe al diálogo constitutivo de una comunidad, a la manera en que la dinámica de las redes de relaciones definen lugares centrales que conectan y acercan a sus miembros, confiriéndoles cierta unidad capaz de hallar soluciones en paralelo13. Nuestra exploración de los datos está orientada a la búsqueda de estas regularidades en las publicaciones de autores en Colombia, con el ánimo de reconocer esos lugares comunes que conectan a los investigadores. Tres tipos de datos fueron empleados para este fin, en una consulta a la base ISI WOS14 de autores con filiación institucional con residencia en Colombia entre los años 2004-2013: datos acerca de las revistas donde publican los investigadores de Colombia, datos acerca las revistas que citan estos investigadores y datos acerca de las citas recibidas. Empleamos los primeros para encontrar regularidades en los canales empleados para las emisiones; los segundos para encontrar regularidades en los canales empleados como fuentes; y los terceros para reconocer la respuesta que tiene la comunidad frente a sus comunicaciones. De esta manera se tiene un panorama de emisiones, canales y respuestas, que evidenciarían el diálogo entre los miembros de las comunidades.

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Para la identificación de los canales de emisiones (o fuente), nos apoyamos en la forma en que se distribuyen las emisiones (o citas) siguiendo la ley de Bradford, según la cual existen tres grupos de revistas en los cuales se distribuyen los resultados de una búsqueda de artículos: un primer grupo pequeño de revistas o núcleo que contiene cerca de una tercera parte de los artículos; un segundo grupo mayor de revistas que contiene otra tercera parte; y un tercer grupo grande de revistas que contiene el restante. A pesar de que las distribuciones no cumplan la proporción 1:a:a2 de la ley de Bradford, muchas de ellas sí mantienen esa concentración, por lo que el primer tercio se tomó como la parte nuclear.

El conjunto de documentos se separó en paquetes temáticos, de acuerdo con los descriptores en el campo subject category de la base, el cual aporta información acerca de la inscripción de cada documento en áreas de conocimiento. Un mismo documento puede contener varios descriptores, ya que puede inscribirse en varias áreas. Para lograr una se13 Kornfeld, William A.; Hewitt, Carl. The scientific community metaphor: http://hdl.handle.net/1721.1/5693 14 Esta consulta se hizo en día 25 de febrero de 2014.

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paración en conjuntos temáticos relacionados por los datos de los documentos, aplicamos una técnica de clustering sobre el grafo formado por los descriptores usando como medida de semejanza la frecuencia con la que aparecen documentos en cada pareja de descriptores. De esta manera, se obtiene una separación no disyunta de los documentos en conjuntos temáticos. Dado el carácter interdisciplinario de varias investigaciones, la separación en conjuntos disyuntos no es posible. Sin embargo, los conjuntos obtenidos resultan por la semejanza en los descriptores de los documentos, por lo que comportan las tendencias de los datos mismos sin introducir condiciones a priori. Por esta razón, se acomodan a los intereses de la presente exploración. Las intersecciones entre los conjuntos temáticos se exploraron para identificar su influencia en las tendencias observadas. Los conjuntos resultantes no son equiparables a temáticas de investigación, las cuales serían visibles en un nivel de detalle superior dentro de estos conjuntos.

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Para cada conjunto temático hicimos una identificación de los principales investigadores e instituciones que aportan con documentos en sus campos, con el ánimo de hacer visibles y caracterizar las formas en que se relacionan incorporando información de coautoría y financiación. El campo financiación se encuentra muy poco estandarizado, por lo que se buscaron algunas tendencias identificando instituciones puntuales. De hecho, gran parte de los campos que ofrece esta base no se encuentran estandarizados, por lo que los resultados solo deben entenderse como las tendencias más importantes y no como valores precisos.

Se hicieron estandarizaciones de algunos nombres de instituciones e investigadores, con el ánimo de ganar un poco más de precisión en los detalles.

Resultados y discusión Se encontraron 25422 documentos comprendidos entre los años 2004-2013, con filiación institucional con residencia en Colombia, de los cuales 24912 presentan el campo subject category. Al aplicar el método de agrupamiento, y dejando de lado aquellos clusters muy pequeños, el conjunto se redujo a 23823 documentos pertenecientes a los siguientes conjuntos temáticos.

Conjuntos temáticos 1. G1: Psychology, Behavioral Sciences, Neurosciences & Neurology, Psychiatry, Rehabilitation, Anesthesiology, Biomedical Social Sciences, Substance Abuse, Physiology, Geriatrics & Gerontology, Family Studies, Social Work

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ContralorĂ­a General de la RepĂşblica

2. G2: Geology, Biodiversity & Conservation, Environmental Sciences & Ecology, Toxicology, Marine & Freshwater Biology, Physical Geography, Water Resources, Oceanography, Geography, Meteorology & Atmospheric Sciences, Remote Sensing, Imaging Science & Photographic Technology, Paleontology, Urban Studies, Geochemistry & Geophysics, Mining & Mineral Processing, Mineralogy).

3. G3: Physics, Materials Science, Astronomy & Astrophysics, Optics, Polymer Science, Metallurgy & Metallurgical Engineering.

4. G4: Entomology, Agriculture, Veterinary Sciences, Forestry, Biotechnology & Applied Microbiology.

5. G5: Oncology, Respiratory System, Cardiovascular System & Cardiology, Pediatrics, Urology & Nephrology, Hematology, Orthopedics, Nursing, General & Internal Medicine, Surgery, Rheumatology, Emergency, Medicine, Otorhinolaryngology, Ophthalmology, Gastroenterology & Hepatology, Transplantation, Audiology & Speech-Language Pathology.

6. G6: Plant Sciences, Science & Technology - Other Topics, Zoology, Integrative & Complementary Medicine.

161

7. G7: Genetics & Heredity, Biochemistry & Molecular Biology, Life Sciences & Biomedicine - Other Topics, Cell Biology, Evolutionary Biology, Biophysics, Legal Medicine, Archaeology.

8. G8: History & Philosophy of Science, Business & Economics, Health Care Sciences & Services, History, Area Studies, Arts & Humanities - Other Topics, Education & Educational Research, Public Administration, Philosophy, Sociology, Social Sciences - Other Topics, International Relations, Communication, Religion, Government & Law, Medical Ethics, Music, Linguistics, Demography, Social Issues, Criminology & Penology, Information Science & Library Science.

9. G9: Chemistry, Electrochemistry, Food Science & Technology 10. G10: Pharmacology & Pharmacy, Microbiology, Immunology, Allergy, Infectious Diseases, Virology, Pathology, Research & Experimental Medicine, Medical Laboratory Technology.

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 161

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Contraloría General de la República

11. G11: Parasitology, Tropical Medicine, Dentistry, Oral Surgery & Medicine, Public, Environmental & Occupational Health, Women's Studies 12. G12: Computer Science, Mathematics, Mathematical & Computational Biology, Mathematical Methods In Social Sciences, Operations Research & Management Science, Medical Informatics.

13. G13: Energy & Fuels, Engineering, Construction & Building Technology, Thermodynamics, Mechanics, Telecommunications, Transportation.

Dado que un mismo documento puede pertenecer a varios conjuntos temáticos, la siguiente gráfica muestra el porcentaje que representa la intersección entre parejas de conjuntos temáticos, teniendo como referencia el más pequeño de los dos conjuntos comparados.

Esto da una idea del tamaño relativo de los documentos Figura 1. Intersecciones entre parejas de conjuntos temáticos Translapamiento de conjuntos temáticos 5

Frecuencia de diferencias Acumulado

0.8

4

0.6

3

0.4

2

0.2

1

0

0

-0.2

0

5

10

15

Frecuencia

162

1

-1 20

Porcentaje común

Solo algunas parejas de conjuntos temáticos tienen intersecciones apreciables, por lo que será necesario revisar estas parejas para ver si el doble conteo influye en los resultados. Para los propósitos de este documento, la anterior separación es suficientemente satisfactoria.

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 162

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Contraloría General de la República

Productos encontrados La producción anual de documentos por área encontrada se muestra en la figura 2 Documentos por un año

700

G13 G12 G11 G10 G9 G8 G7 G6 G5 G4 G3 G2 G1

600

Documentos

500 400 300 200 100 0

20

04

2 2 2 2 2 05 2006 007 008 009 2010 2011 012 013

20

163

La producción anual de documentos ha aumentado en todas las áreas desde 2004, aunque lo han hecho más notablemente las ingenierías (G13) y la física y ciencias de materiales (G3). Estas diferencias empiezan a sugerir dinámicas de investigación diferentes entre los conjuntos temáticos, las cuales se detallarán a continuación.

Cuadro 1.Tipos documentales según conjunto temático

Revista

G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9 G10 G11 G12 G13

TV Review, Radio Review

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

Software Review

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

Review; Book

1

2

1

5

1

0

4

1

0

7

1

0

0

Chapter

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 163

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ContralorĂ­a General de la RepĂşblica

Revista

164

G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9 G10 G11 G12 G13

Article; Book Chapter

0

1

0

0

0

2

3

1

0

4

1

2

0

Correction

3

7

16

6

3

4

16

1

7

8

8

3

11

News Item

0

1

0

0

0

8

2

3

0

0

0

0

0

Letter

53

8

5

7

147

24

12

6

4

53

24

0

5

BiographicalItem

14

1

0

0

3

2

0

20

2

0

1

0

1

32 75

198

37

67

27

55

137

67

12

58

77 349 45

90

86

18

27

127

68

16

101

226

102

17

17

95

5

43

48

22

62

416

173

0

8

0

2

5

0

Review Article; Proceedings Paper

84 66

11

Editorial Material

34 29

Meeting Abstract

277 79

0 112 550 174 254

275 124

Book Review

66

0

278

Article

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 164

4

9

29

1

4

0

7

0

992 1659 3031 2017 1551 1590 1335 1247 1657 1807 1489 1228 3197

24/06/2014 04:27:51 p.m.

Contraloría General de la República

Identificación de canales de comunicación Es evidente el papel que han jugado en la presencia en el ISI las revistas colombianas, dado que en varias áreas aparecen artículos publicados en las mismas y encabezan la lista de las revistas con mayor número de publicaciones de autores colombianos. Esto, sin duda, ha contribuido a la visibilidad de las publicaciones nacionales. Sin embargo, cuando se analiza el nivel de citación en revistas colombianas, se encuentra un muy escaso uso de los documentos de colombianos por parte de las comunidades científicas, llegando a ser casi nulo en el caso de algunas revistas. En el siguiente cuadro se presentan las distribuciones de citas a documentos de colombianos en estas revistas.

Cuadro 2. Canales comunicativos nucleares por temáticas Conjunto

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

REV LAT AM PSICOL

142

9.25

9.25

UNIV PSYCHOL

126

8.21

17.46

REV

92

6.38

23.84

INT J PSYCHOL

54

3.52

27.36

EPILEPSIA

28

1.82

29.19

BIPOLAR DISORD

20

1.3

30.49

CULT HEALTH SEX

17

1.11

31.6

CEPHALALGIA

17

1.11

32.7

BRIT J PSYCHIAT

16

1.04

33.75

NEUROLOGIA

G1

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 165

165

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Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

J S AM EARTH SCI

48

2.49

2.49

INTERCIENCIA

34

1.76

4.25

APPL CATAL A-GEN

34

1.76

6.01

EARTH SCI RES J

32

1.66

7.67

BIOTROPICA

32

1.66

9.33

INT BIODETER BIODEGR

30

1.55

10.88

WATER SCI TECHNOL

28

1.45

12.33

ENVIRON MOL

23

1.19

13.52

WATER RES

22

1.14

14.66

AQUACULTURE

22

1.14

15.8

REV MEX BIODIVERS

19

0.98

16.79

LAT AM J AQUAT RES

19

0.98

17.77

CHEMOSPHERE

19

0.98

18.76

TOXICON

18

0.93

19.69

ECOL ECON

18

0.93

20.62

Conjunto

166

G2

MUTAGEN

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 166

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Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

PLOS ONE

178

9.15

9.15

ZOOTAXA

172

8.84

17.99

Conjunto

167

G6

CALDASIA

171

8.79

26.79

PHYTOPATHOLOGY

109

5.6

32.39

MICROELECTRON J

81

4.16

36.56

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 167

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Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

REV BIOL TROP

149

8.59

8.59

FASEB J

86

4.96

13.54

BIOCHEM BIOPH RES CO

42

2.42

15.97

MOL PHYLOGENET EVOL

37

2.13

18.1

BIOPHYS J

34

1.96

20.06

THEOR APPL

32

1.84

21.9

MOL GENET METAB

27

1.56

23.46

GENET MOL BIOL

24

1.38

24.84

ENVIRON MOL MUTAGEN

23

1.33

26.17

AM J PHYS ANTHROPOL

20

1.15

27.32

GENE

19

1.1

27.42

FORENSIC SCI INT

19

1.1

29.51

TISSUE ANTIGENS

18

1.04

30.55

PEPTIDES

17

0.98

31.53

16

0.92

32.45

15

0.86

33.31

Conjunto

GENET 168

G7

J INHERIT METAB DIS MOL ECOL RESOUR

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 168

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Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

VITAECOLUMBIA

176

6.92

6.929

VACCINE

54

2.12

9.04

INT J INFECT DIS

49

1.93

10.97

ANTIMICROB AGENTS CH

48

1.89

12.86

J ALLERGY CLIN IMMUN

39

1.53

14.39

Conjunto

G10

169

BIORESOURCE TECHNOL

39

1.53

15.93

J CLIN MICROBIOL

34

1.34

17.26

REV CHIL INFECTOL

33

1.3

18.56

INFECT GENET EVOL

32

1.26

19.82

INT BIODETER BIODEGR

30

1.18

21

ALLERGY

30

1.18

22.18

TRANSPL P

30

1.18

23.28

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 169

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Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

MOL GENET METAB

27

1.06

24.34

J INFECT DIS

27

1.06

25.4

INT J ANTIMICROB AG

25

0.98

26.39

PLOS NEGLECT TROP D

23

0.9

27.29

CLIN INFECT DIS

23

0.9

28.2

LAT AM J PHARM

22

0.87

29.06

B LATINOAM CARIBE PL

21

0.83

29.89

PLANTA MED

19

0.75

30.63

HUM IMMUNOL

19

0.75

31.38

AUTOIMMUN REV

19

0.75

32.13

TOXICON

18

0.71

31.84

TISSUE ANTIGENS

18

0.71

33.54

Conjunto

170

G10

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 170

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Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

DYNACOLOMBIA

570

15.99

15.99

REV FAC INGUNIV ANT

401

11.25

27.24

ING INVEST

313

8.78

36.03

MICROELECTRON J

81

2.27

38.3

Documentos

% Documentos

%Acumulado

Conjunto

G13

Revista

Conjunto

171

PHYS REV LETT

240

6.97

6.97

PHYS LETT B

232

6.74

13.71

PHYS REV D

215

6.24

19.95

J HIGH ENERGY PHYS

122

3.54

23.5

PHYSICA B

95

2.85

26.34

EUR PHYS J C

95

2.76

29.1

REV MEX FIS

93

2.7

31.8

BRAZ J PHYS

59

1.71

33.52

G3

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 171

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Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

REV MVZ CORDOBA

256

11.15

11.15

REV COLOMB CIENC PEC

207

9.01

20.16

REV COLOMB ENTOMOL

190

8.27

28.43

CROP SCI

46

2

30.43

NEOTROP ENTOMOL

44

1.92

32.43

CUAD DESARRO RURAL

41

1.78

34.13

Conjunto

172

G4

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 172

24/06/2014 04:27:52 p.m.

Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

COLOMB MEDICA

283

10.68

10.68

AQUICHAN

76

2.87

13.55

ARTHRITIS RHEUM-US

53

2

15.55

ANN RHEUM DIS

53

2

17.55

JCR-J CLIN RHEUMATOL

52

1.96

19.52

COCHRANE DB SYST REV

43

1.62

21.14

REV MED CHILE

39

1.47

22.61

HAEMOPHILIA

33

1.25

23.86

INTENS CARE MED

31

1.17

25.03

TRANSPL P

28

1.06

26.09

LANCET

28

1.06

27.14

ACTAS UROL ESP

26

0.98

28.12

CIRCULATION

24

0.91

29.03

BLOOD CANCER

23

0.87

29.03

NEW ENGL J

23

0.87

29.9

Conjunto

G5

PEDIATR

173

MED

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 173

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Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

VALUE HEALTH

277

13.98

13.98

HIST CRITICA

163

8.23

22.21

REV ESTUD SOC

157

7.93

30.14

IDEAS VALORES

137

6.92

37.05

Conjunto

174

G8

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 174

24/06/2014 04:27:52 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

101

5.1

5.1

FLUID PHASE EQUILIBR

63

3.18

8.28

QUIM NOVA

58

2.93

11.21

TETRAHE DRON LETT

54

2.73

13.94

CATAL TODAY

49

2.47

16.41

APPL SURF SCI

42

2.12

18.54

J AGR FOOD CHEM

38

1.92

20.45

ABSTR PAP AM CHEM S

G9

175

J BRAZIL CHEM SOC

36

1.82

22.27

AFINIDAD

36

1.82

24.09

APPL CATAL A-GEN

34

1.72

25.81

J DAIRY SCI

29

1.46

27.27

J THERM ANAL CALORIM

27

1.36

28.64

J ESSENT OIL RES

27

1.36

30

J PHYS CHEM A

26

1.31

31.31

APPL CATAL B-ENVIRON

26

1.31

32.63

ELECTROCHEM SC

22

1.11

33.74

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 175

24/06/2014 04:27:52 p.m.

Contraloría General de la República

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

BIOMEDICA

467

25.52

25.52

AM J TROP MED HYG

209

11.42

36.94

Documentos

% Documentos

%Acumulado

REV COLOMB ESTAD

75

5.46

5.46

LECT NOTES COMPUT SC

42

3.06

8.52

IEEE LAT AM T

39

2.84

11.36

APPL MATH COMPUT

33

2.4

13.77

J MATH ANAL APPL

22

1.6

15.37

NONLINEAR ANAL-THEOR

18

1.31

16.68

INT J QUANTUM CHEM

17

1.24

17.92

EUR J OPER RES

17

1.24

19.16

MATH PROBL ENG

16

1.17

20.32

MATH COMPUT

14

1.02

21.34

13

0.95

22.29

Conjunto

G11

Revista

Conjunto

176

G12

MODEL COMPUT MATH APPL

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 176

24/06/2014 04:27:53 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

Revista

Documentos

% Documentos

%Acumulado

P AM MATH SOC

12

0.87

23.16

INT J BIFURCAT CHAOS

12

0.87

24.04

ANN OPER RES

11

24.84

11.36

J MATH CHEM

10

0.73

25.56

CURR COMPUT-AID DRUG

10

0.73

26.29

REV INT METOD NUMER

9

0.66

26.95

LINEAR ALGEBRA APPL

9

0.66

27.6

J THEOR BIOL

9

0.66

28.26

J MOL MODEL

9

0.66

28.91

J DIFFER EQUATIONS

9

0.66

29.57

9

0.66

30.23

G12

EXPERT SYST APPL

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 177

177

24/06/2014 04:27:53 p.m.

Contraloría General de la República

Hay una clara concentración de documentos en pocas revistas en algunos conjuntos temáticos, mostrando que se trata de problemas abordados en canales comunes los cuales constituyen un claro indicio de que se trata de comunidades organizadas alrededor de algunas revistas. En algunos casos la dispersión de revistas es alta, sugiriendo que no se trata de comunidades consolidadas ya que la búsqueda documental sería demasiado ruidosa para que puedan encontrarse fácilmente. En efecto, la posibilidad de que los autores de los documentos puedan estar enterados de los avances de otros es muy baja cuando existe tanta dispersión de emisiones en los canales comunicativos, como en el caso de G12, G2 y G10, donde llegan a ser algunas decenas de revistas. Esto sugiere que en estos conjuntos temáticos los autores trabajan en realidad en diferentes temáticas, cuyos intereses no alcanzan a ser cubiertos por pocas revistas. Esto también sugiere que los desarrollos se deben a autores desconectados que no comparten intereses y que sus pares locales no forman un gran número. Esto contrasta con áreas como G11, G3 y G1, donde los canales son de menor número. En G1, por ejemplo, solo dos revistas recogen la primera tercera parte de los documentos de los colombianos.

178

Resulta notoria la presencia de revistas colombianas en algunos de los conjuntos temáticos.

En el caso de G8 y G13, por ejemplo, constituyen los principales medios de divulgación de los resultados. Existe un total de 23 revistas colombianas indexadas en el ISI WOS, que contienen cerca de un 16,6% del volumen total de los documentos encontrados. Sin embargo, cuando se observa el número de citaciones de documentos en revistas colombianas, se encuentra un escaso uso de los documentos de los colombianos publicados en ellas (Figura 3).

Figura 3. Citas de documentos de colombianos en revistas colombianas (ISI WOS) Documentos por citas (revistas colombianas) 10000

Documentos

1000

100

10

1 0

5

10

15

20

25

30

Citas

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 178

24/06/2014 04:27:53 p.m.

Contraloría General de la República

Esto, sin embargo, presenta algunas diferencias en las formas en que se da de acuerdo con la revista. En la siguiente figura se presentan el número promedio de citas que reciben los documentos.

Figura 4. Detalle de citas a documentos de colombianos en revistas colombianas en el ISI WOS Documentos vs citas (revistas colombianas) 700

Documentos

600

dyna-colombia

500

biomedica

400

rev-fac-ing-univ-ant

300

ing-invest colomb medica rev-mvz-cordoba rev-colomb-cienc-pec rev-colomb-entomol

200

univ-psychol

100 0

cuad-desarro-rural acad-rev-latinoam-ad 0

100

200

179 300

400

500

600

700

Citas

Las revistas que se ubican debajo de la línea obtienen más citas que documentos publicados. Existen tres revistas que cumplen esta condición: Biomédica, Revista colombiana de entomología y Universitas psychologica, las cuales muestran cierto grado de uso de los resultados publicados en ellas. Sin embargo, en el conjunto restante se encuentran revistas que no tienen un uso detectable dentro de la base, lo que muestra que contienen emisiones sin respuesta, evidenciando una falta de diálogo entre los autores de las revistas. Esto empieza a poner de relieve algunos problemas en la constitución de comunidades en varias de las revistas colombianas y, por lo tanto, de la forma en que la política de indexación no es suficiente para fomentar comunidades interesadas en resolver problemas comunes. Esta ausencia de diálogo también se hace evidente al examinar las fuentes que emplean los autores para sus publicaciones, donde existe una gran dispersión de revistas. El número de documentos por autor también es una señal de la falta de concentración de autores en las revistas, siendo muy ocasional su producción en ellas.

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Contraloría General de la República

Cuadro 3. Documentos por autor en revistas colombianas

Revista

180

1

2

3

4

5

6

7

8

>8

REV-FACING-UNIVANT

848

96

30

13

8

2

1

1

0

REV-ESTUDSOC

139

17

3

3

2

0

0

0

0

CALDASIA

303

37

4

2

1

1

0

1

1

REV-MVZCORDOBA

471

69

30

8

7

1

2

1

2

ACAD-REVLATINOAMAD

19

7

0

0

0

0

0

0

0

REVCOLOMBESTAD

102

18

9

0

1

0

0

0

0

BIOMEDIC A

1172

187

65

27

17

10

5

1

3

EARTHSCI-RES-J

62

6

2

1

0

2

0

0

0

CT-FCIENCTECN-FUT

186

17

7

3

1

0

0

0

0

VITAE-

338

47

17

10

7

2

1

1

2

INGINVEST

607

74

15

6

2

2

0

1

0

REV-LATAM-PSICOL

192

13

7

1

1

0

0

0

0

REV-COLOMBENTOMOL

369

64

16

6

3

1

2

0

1

REV-COLOMBCIENC-PEC

400

69

20

5

7

3

1

1

2

HIST-CRIT

40

1

0

0

0

0

0

0

0

COLUMBIA

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 180

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Contraloría General de la República

Revista

1

2

3

4

5

6

7

8

>8

AQUICHAN

135

14

4

0

0

0

0

0

0

DYNACOLOMBIA

970

149

47

22

13

3

3

3

4

INNOVARREVCIENC-AD

85

12

1

2

0

0

0

0

1

COHERENCIA

72

9

0

1

0

0

0

0

0

UNIVPSYCHOL

301

17

1

1

0

0

0

0

0

IDEASVALORES

77

12

3

2

0

0

1

0

0

HISTCRITICA

97

13

1

0

0

1

0

0

0

CUADDESARRORURAL

63

3

0

0

0

0

0

0

0

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 181

181

24/06/2014 04:27:53 p.m.

Contraloría General de la República

Revista

182

Documentos

Citas

Promedio

BIOMEDICA

467

686

1.46895

REV COLOMB ENTOMOL

190

196

1.03158

UNIV PSYCHOL

126

126

1

CALDASIA

171

143

0.836257

VITAECOLUMBIA

176

123

0.698864

EARTH SCI RES J

32

16

0.5

REV LAT AM PSICOL

142

67

0.471831

REV COLOMB CIENC PEC

207

77

0.371981

CT F-CIENC TECN FUT

81

26

0.320988

DYNACOLOMBIA

570

171

0.3

COLOMB MEDICA

283

83

0.293286

ACAD-REV LATINOAM AD

14

4

0.285714

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 182

24/06/2014 04:27:54 p.m.

Contraloría General de la República

Revista

Citas

Promedio

71

0.277344

75

15

0.2

76

13

0.171053

ING INVEST

313

45

0.14377

REV FAC ING-

401

47

0.117207

REV MVZ CORDOBA REV COLOMB ESTAD AQUICHAN

Documentos

256

183

UNIV ANT CUAD DESARRO RURAL

41

4

0.097561

INNOVAR-REV CIENC AD

84

8

0.0952381

HIST CRITICA

163

12

0.0736196

REV ESTUD SOC

157

8

0.0509554

IDEAS VALORES

137

0

0

CO-HERENCIA

81

0

0

En el caso de revistas no colombianas, la situación es un poco distinta ya que se encuentran demasiados documentos que cuentan con muchas citas, lo que muestra algún grado de penetración en comunidades internacionales.

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 183

24/06/2014 04:27:54 p.m.

ContralorĂ­a General de la RepĂşblica

Figura 4. Documentos por cita (revistas no colombianas)

184

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 184

24/06/2014 04:27:54 p.m.

Contraloría General de la República

185

Resulta notorio que varias de las áreas, como G1, G4, G5, G8, G19 y G13 no tienen una cantidad apreciable de documentos citados por encima de las 100 citas. En general, los documentos de colombianos son poco citados, aunque con algunas excepciones.

Actores relevantes por conjunto temático Solo un conjunto de 34 instituciones encabezan los listados de las 10 primeras en todas las áreas. Estas corresponden a las más prolíficas en cada conjunto temático. La mayor parte de instituciones son universidades, destacándose la Universidad Nacional, la Universidad de Antioquia, la Universidad de los Andes, la Universidad del Valle y la Universidad javeriana.

Existen algunas capacidades de investigación en otras universidades que están localizadas en conjuntos temáticos específicos, como la Universidad del Rosario en G1 y G7, la Universidad industrial de Santander en varios de los conjuntos. Entre las instituciones se encuen-

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 185

24/06/2014 04:27:54 p.m.

Contraloría General de la República

tran algunos institutos de investigación visibles por su producción, como son CIAT, FIDIC, Instituto Naclonal de Cancerología y Corpoica, las cuales se ubican en los conjuntos que pertenecen al dominio de acción de cada uno. Muchas otras instituciones tienen una producción muy baja en cada uno de los conjuntos, por lo que no son visibles en el cuadro construido.

Cuadro 4. Instituciones con mayor producción de documentos

Conjunto

186

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

273

Univ Antioquia

226

Pontificia Univ Javeriana

142

Univ Los Andes

82

Univ Valle

66

Univ Rosario

54

Univ Caldas

41

Univ San Buenaventura

38

G1

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 186

Univ Norte

36

Univ Pontificia Bolivariana

27

24/06/2014 04:27:54 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

G2

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 187

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

454

Univ Los Andes

246

Univ Antioquia

189

Univ Valle

141

Pontificia Univ Javeriana

83

CIAT

77

Univ Ind Santander

44

Univ Magdalena

36

Univ Cartagena

30

Univ EAFIT

28

187

24/06/2014 04:27:54 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

188 G3

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 188

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

871

Univ Los Andes

826

Univ Antioquia

563

Univ Valle

360

Univ Antonio Narino

289

Univ Ind Santander

192

Univ Nacl Colombia Medellin

67

Univ Norte

55

Univ Pontificia Bolivariana

53

Univ Cauca

32

24/06/2014 04:27:54 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

G4

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 189

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

579

CIAT

350

Univ Antioquia

312

Univ Caldas

125

Univ Cordoba

111

Pontificia Univ Javeriana

101

Univ Los Andes

99

Univ Valle

91

Corpoica

62

Univ Sucre

36

189

24/06/2014 04:27:54 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

190

G5

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 190

Institución

Documentos

Univ Antioquia

342

Univ Valle

266

Univ Nacl Colombia

260

Pontificia Univ Javeriana

185

Univ Rosario

95

Univ Los Andes

93

Univ Ind Santander

70

Hosp Pablo Tobon Uribe

68

Univ La Sabana

60

Univ Pontificia Bolivariana

58

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

G6

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 191

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

555

Univ Los Andes

267

Univ Antioquia

234

CIAT

213

Univ Valle

90

Pontificia Univ Javeriana

71

Univ Ind Santander

69

Univ Caldas

32

Univ Mil Nueva Granada

27

Univ Magdalena

27

191

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

192 G7

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

473

Univ Antioquia

244

Univ Los Andes

205

Pontificia Univ Javeriana

112

Fdn Inst Inmunol Colombia

112

CIAT

102

Univ Valle

93

Univ Rosario

89

Univ Ind Santander Univ Cauca

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 192

75 23

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

Institución

Documentos

Univ Los Andes

481

Univ Nacl Colombia

456

Pontificia Univ Javeriana

160

Univ Antioquia

125

Univ Rosario

87

Univ Valle

76

Univ Cartagena

56

Univ EAFIT

50

Fdn Salutia

35

Univ Norte

31

G8

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 193

193

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

Institución Univ Nacl Colombia

194 G9

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 194

Documentos 735

Univ Antioquia

456

Univ Los Andes

242

Univ Valle

212

Univ Ind Santander

183

Univ Cartagena

48

CIAT

44

Univ Pamplona

31

Univ Cordoba

26

Univ Atlantico

25

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

G 10

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 195

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

546

Univ Antioquia

510

Pontificia Univ Javeriana

169

Univ Los Andes

149

Univ Ind Santander

107

Univ Rosario

98

Univ Valle

93

Univ Cartagena

84

Fdn Inst Inmunol Colombia

84

Inst Nacl Salud

69

195

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

196 G 11

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 196

Institución

Documentos

Univ Antioquia

431

Univ Nacl Colombia

277

Inst Nacl Salud

160

Univ Valle

156

Pontificia Univ Javeriana

140

Univ Los Andes

117

Univ Ind Santander

90

Univ CES

56

Univ El Bosque

45

Univ Cartagena

39

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

G 12

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

452

Univ Los Andes

264

Univ Antioquia

100

Univ Valle

85

Pontificia Univ Javeriana

58

Univ Cauca

46

Univ Norte

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 197

197

41

Univ Ind Santander

41

Univ Cordoba

39

Univ Pontificia Bolivariana

27

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Conjunto

198 G 13

Institución

Documentos

Univ Nacl Colombia

1210

Univ Antioquia

501

Univ Valle

388

Univ Los Andes

308

Univ Ind Santander

106

Univ Nacl Colombia Medellin

107

Univ Rosario Univ Tecnol Pereira

90

Pontificia Univ Javeriana

90

Univ Pontificia Bolivariana

87

Univ Norte

72

El liderazgo de la Universidad Nacional se ve desplazado cuando se calcula el H-index durante el periodo escogido.

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 198

24/06/2014 04:27:55 p.m.

Contraloría General de la República

Figura 5. Instituciones visibles

De igual manera ocurre cuando se calcula el número promedio de citas a documentos publicados por investigadores por institución de filiación, mostrando que en varios casos se tienen documentos altamente citados acompañados de muchos otros muy poco citados.

Esta es la razón por la que algunas instituciones aparecen con promedios bajos y, sin embargo, se encuentran entre los H-index más elevados. El CIAT se destaca en ambas medidas, por lo que se ve una investigación consolidada y madura.

199

En el cuadro 5 se pueden apreciar los autores más prolíficos por cada una de las áreas.

Cuadro 5. Autores prolíficos por conjunto temático

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 199

24/06/2014 04:27:55 p.m.

ContralorĂ­a General de la RepĂşblica

G 10

200

Documentos

G 12

Documentos

Patarroyo, ME

75

Garzon-Alvarado, DA

27

Anaya, JM

66

Villamizar-Roa, EJ

22

Patarroyo, MA

48

Salas, AH

22

Caraballo, L

39

Medaglia, AL

21

Arias, CA

39

Nagar, DK

19

Villegas, MV

33

Arenas, AJ

19

Garcia, LF

32

Restrepo, G

18

Martinez, F

31

Onshuus, A

18

Restrepo, A

30

Gonzalez-Parra, G

15

Murray, BE

29

Gomez, CA

15

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 200

24/06/2014 04:27:55 p.m.

ContralorĂ­a General de la RepĂşblica

G1

Documentos

G5

Documentos

Lopera, F

53

Anaya, JM

93

Posada-Villa, J

66

Lopez-Jaramillo, P

41

Kessler, RC

47

Londono, J

36

de Girolamo, G

45

Munoz, N

32

Alonso, J

37

Cardona, AF

31

Gureje, O

36

Sanabria, A

30

Haro, JM

33

Reveiz, L

30

Bruffaerts, R

31

Valle-Onate, R

27

Levinson, D

30

Bravo, LE

26

Diaz, FJ

30

Linares, A

25

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 201

201

24/06/2014 04:27:55 p.m.

ContralorĂ­a General de la RepĂşblica

G 13

202

Documentos

G2

Documentos

AristizabalOchoa, JD

47

Mora, A

14

Cardona, CA

39

Sanchez, JAJ

22

Martinez, F

33

Jaramillo, C

20

Mondragon, F

29

Cardona, A

20

Garzon-Alvarado, DA

27

Olivero-Verbel, J

19

de Gutierrez, RM

27

Montes, C

18

Sanchez-Silva, M

26

Bayona, G

18

de Correa, CM

25

Jarvis, A

17

Ramos-Paja, CA

23

Valencia, V

16

Molina, R

22

Poveda, G

16

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 202

24/06/2014 04:27:56 p.m.

ContralorĂ­a General de la RepĂşblica

G 11

Documentos

G4

Documentos

Herrera, S

43

Blair, MW

59

Guhl, F

42

Carmona, JU

37

ArevaloHerrera, M

37

Wyckhuys, KAG

30

Blair, S

30

Rao, IM

25

Velez, ID

25

Peters, M

22

Osorio, L

24

Olivera, M

22

Conn, JE

24

Lavelle, P

22

Quinones, ML

22

Ceballos, H

21

Restrepo, A

21

Cardona, C

21

Mendez, F

21

Lopez, C

20

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 203

203

24/06/2014 04:27:56 p.m.

Contraloría General de la República

Documentos

G7

Documentos

Restrepo, S

53

Patarroyo, ME

116

Blair, MW

51

Patarroyo, MA

56

Duque, CA

26

Curtidor, H

41

Tohme, J

24

Blair, MW

38

Rao, IM

23

Vanegas, M

27

Jimenez, P

23

Ocampo, M

27

Bernal, AJ

20

Lemeshko, VV

25

Amezquita, A

20

Lopez, R

22

RamirezPinilla, MP

19

Leidy, C

22

Padilla-Gil, DN

17

Tohme, J

21

G 6

204

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 204

24/06/2014 04:27:56 p.m.

ContralorĂ­a General de la RepĂşblica

G 8

Documentos

G9

Documentos

Alvis, N

36

Giraldo, L

82

Romero, M

35

Moreno-Pirajan, JC

80

Rosselli, D

22

Martinez, F

64

Diaz, JA

22

Insuasty, B

62

Otero, J

17

Quiroga, J

61

Zea, NV

16

Abonia, R

60

Gutierrez-Ardila, MV

16

Kouznetsov, VV

55

Duque-Oliva, EJ

16

Nogueras, M

52

Cardenas, JC

15

Mondragon, F

48

AlfonsoCristancho, R

15

Cobo, J

44

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 205

205

24/06/2014 04:27:56 p.m.

Contraloría General de la República

Resulta evidente que se trata de diferentes dinámicas de investigación, toda vez que los documentos por autor difieren en volumen por área temática. Este ha sido un asunto un poco descuidado por la política de ciencia y tecnología, ya que no ha habido un tratamiento diferencial entre los equipos de investigadores consolidados y los equipos incipientes, por lo que se observa una fuerte concentración de documentos en algunos investigadores.

Conclusiones Esta primera exploración de los datos en el ISI de publicaciones de investigadores en Colombia muestra varias cosas que es necesario tener en cuenta cuando se trata de planear la acción de investigación en el país. En primer lugar, se encuentra una investigación que poco ha penetrado en las comunidades internacionales, aunque existen algunas excepciones.

Esto apunta a la existencia de diferentes dinámicas de investigación, a diferentes formas de producción y de financiación que es necesario atender de manera diferenciada desde los programas nacionales de ciencia y tecnología.

206

Por otro lado, esta exploración evidenció la necesidad de repensar la estrategia de visibilización de la investigación mediante la incorporación en índices citacionales, pues se encuentra que en algunos casos esto ha logrado fomentar el crecimiento y la aparición de centros claramente establecidos. Sin embargo, la revisión de las revistas nacionales muestra que esto no es necesariamente cierto para todas las áreas, pues se encuentran revistas que reciben muy poca citación por parte de la comunidad. Una inspección a sus referencias muestra que no siempre utilizan revistas reconocidas como fuentes bibliográficas, lo que va en detrimento de su calidad científica y dificulta su incorporación en comunidades internacionales. No obstante, se identificaron algunas revistas que tienen dinámicas citacionales y de producción interesantes, como la revista Biomédica, que necesitan seguir siendo fortalecidas en la construcción de una comunidad que las respalde.

Es necesario trabajar en aumentar el uso de los resultados publicados, ya que el nivel citacional de la mayoría de documentos colombianos es muy bajo. Para ello se requiere desarrollar estudios específicos que empiecen a dar cuenta de esta falencia en la investigación nacional, pues es posible que trabajen en temáticas poco interesantes para otras comunidades o que los problemas abordados no sean lo suficientemente provechosos para las comunidades.

Muy pocas instituciones nacionales son verdaderamente visibles en el ISI WOS, siendo su número igual a 34. Esto hace pensar que es necesario establecer políticas encaminadas a fortalecer los centros de investigación, ya que se encontraron solo 4 casos destacados

politicas_educ_sup_pg_int_final_rev_napatino.indd 206

24/06/2014 04:27:56 p.m.

CAPÍTULO 6

¿CÓMO PROMOVER EN L@S NIÑ@S Y JÓVENES EL DESARROLLO DE ACTITUDES Y PENSAMIENTO CIENTÍFICO EN LA EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA?

Análisis de la política nacional para el desarrollo de competencias científicas

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¿CÓMO PROMOVER EN L@S NIÑ@S Y JÓVENES EL DESARROLLO DE ACTITUDES Y PENSAMIENTO CIENTÍFICO EN LA EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA? Análisis de la política nacional para el desarrollo de competencias científicas

Aurelio Heinz Usón Jaeger1 Resumen Este estudio titulado ¿Cómo promover en l@s niñ@s y jóvenes el desarrollo de actitudes y pensamiento científico en la educación básica y media?2. Análisis de la política nacional para el desarrollo de competencias científicas, tiene por objetivo analizar y valorar las políticas implementadas en Colombia para el desarrollo del pensamiento y actitud científica, cuya importancia fue especialmente recalcada en el Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES 3582, del 27 de Abril del año 2009. El análisis que presentamos pone de manifiesto que el desarrollo de las competencias científicas en la educación básica y media ha sido, al menos nominalmente, una prioridad explícita en las acciones de política planteadas para fortalecer el talento humano en el referido Documento CONPES.

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De acuerdo a los propios objetivos señalados en la Ley 115 de 1994 y en las orientaciones curriculares dadas, el desarrollo de actitudes positivas hacia la investigación como la incorporación de éstas al propio proceso cognoscitivo de aprendizaje, esto es el pensamiento científico, deberían ser claves en la educación básica y media para formar un tejido de ciudadanos con capacidad crítica para la apropiación y valoración social de la ciencia y tecnología, y la toma de decisiones acertadas para mejorar su vida e insertarse en 1 ausonjaeger@yahoo.com Doctor en Filosofía y Ciencias de la Educación. Director Instituto Superior de Pedagogía. Fundación Universidad Autónoma de Colombia, FUAC. Profesor Asociado en Didáctica de las Ciencias. FUAC. Consultor en Educación y Pedagogía de entidades como: Instituto Para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico (IDEP), Organización de Estados Iberoamericanos (OEI Colombia), Ministerio de Educación Nacional de Colombia, Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), entre otros.

2 En el título del artículo hemos utilizado el signo arroba “@” para resaltar la gran brecha generacional entre las formas de pensar, ser y hacer de los estudiantes, cuyo escenario de acción y desempeño se ubica para solucionar retos del siglo XXI, Sociedad del Conocimiento; frente a la gran mayoría de los docentes cuya formación, modelos pedagógicos y ejercicio profesional son más propias de sociedades del siglo pasado.Todavía más, ambos actores con gran frecuencia en muchas regiones de Colombia e instituciones educativas del país, a su vez, interactúan con una disposición de espacios, infraestructura y medios inadecuados, y la gran mayoría de las veces deficientes y obsoletos.

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la sociedad y a la vez transformarla. Además de su importancia evidente para la formación de futuros estudiantes, en el sentido de que puedan con la mejor preparación posible acceder, desarrollar y culminar exitosamente estos estudios y especialmente aportar como profesionales graduados y postgraduados a la construcción de un país, con las capacidades reales de crear conocimiento relevante, y afrontar y solucionar retos y problemas de manera pertinente y competitiva.

Pese a lo anterior, las acciones de política diseñadas y parcialmente implementadas no han logrado impactar y/ o generar un aprendizaje significativo de las ciencias en la escuela. El hecho de disponer de un sistema de evaluación de aprendizajes con pruebas externas nacionales e internacionales o de formular y difundir estándares de equidad, o de modernizar en cierta medida la gestión, tal y como se planeó en el documento CONPES 3582 y en el Plan Nacional Decenal de Educación (PNDE 2006-2016) representan avances, pero claramente insuficientes. A la fecha existe todavía una gran distancia entre lo esperado y lo realizado a nivel de orientaciones curriculares, estándares de competencias básicas, y evaluaciones externas.Todavía mayores son las brechas considerando las posibilidades de innovación pedagógica, curricular y educativa que todavía le queda por recorrer a la escuela colombiana.

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Los recientemente difundidos resultados del Programme for International Student Assessment (PISA) aplicados a una muestra representativa de estudiantes de quince años en el año 2012 en Colombia, han puesto de manifiesto las grandes diferencias educativas de nuestro país con el resto del mundo, y al interior de Colombia, sin que haya habido sustanciales cambios o mejoras desde el 2006. Lo anterior refleja problemas de diseño e implementación y de consistencia e integralidad en la política de calidad educativa en general y en el desarrollo de competencias científicas en la escuela básica y media, en particular.

Así, causa gran preocupación por ejemplo constatar según las pruebas PISA, que casi el 50% de los jóvenes colombianos de la muestra no creen que el esfuerzo que hacen en la escuela para aprender contribuya para insertarse en el mundo laboral. Se trata de un factor actitudinal totalmente crítico, a modo de círculo vicioso, que es tanto consecuencia de la falta de calidad educativa, como causa, que a su vez, contribuye a frenar el propio proceso de aprendizaje. En lo referido a las competencias científicas cabe mencionar, que el 56% de los estudiantes está por debajo del mínimo en cuanto a comprensión o uso de conocimientos de la ciencia para identificar preguntas, explicar fenómenos científicos y extraer conclusiones basadas en pruebas.

Asimismo, su posición es muy desfavorable en cuanto a su comprensión de cómo la ciencia y tecnología modifican el entorno material, intelectual y cultural. Al igual que su disposición

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para participar como ciudadanos en temas relacionados con la ciencia. Solo una pequeña fracción, no superior al 13% de los estudiantes colombianos evaluados se sitúa en los niveles correspondientes al mínimo o básico esperado. Además, ninguno de los estudiantes colombianos de la muestra se sitúa en los niveles elevados 5 o 6, donde pueden demostrar tener el potencial para realizar actividades de alta complejidad cognitiva y científica.

Adicional a ello, los datos PISA muestran que factores como el socioeconómico y de género de los estudiantes marcan importantes diferencias en los resultados de pruebas estandarizadas. En lo que se refiere a rendimiento según el género, Colombia presenta el mayor contraste de los 65 países, siendo los quinceañeros varones los que tienen los mejores -o más bien menos malos- rendimientos en ciencias y matemáticas. Esta diferencia representa en ciencias casi medio año de escolaridad y en matemáticas algo menos de un año en escolaridad.

Es claro, una vez más que el factor socieconómico de los estudiantes refleja grandes contrastes en los resultados promedio PISA. Colombia tiene una diferencia en promedio de puntajes entre estudiantes de mayor concentración de riqueza versus aquellos más pobres de 87.693, equivalentes a dos años de escolaridad. Si se establece la relación por país de la diferencia de resultados promedio entre los alumnos de mayor riqueza y aquellos del último nivel frente a los valores promedio de los resultados se observa que a medida que crece la desigualdad son más bajos los resultados promedios en las pruebas PISA. Con ello, se evidencia que el bajo rendimiento académico que caracteriza a América Latina está relacionado con los escasos ingresos familiares y, por ende, con la pobreza en general. Situación a la que se suma el continuo estrés y tensión familiar por la necesidad de supervivencia, hechos que generalmente pueden desviar y consumir la atención y recursos cognitivos, impidiendo focalizarlos debidamente en otras tareas como las académicas. Enseñar a pensar científicamente -esto es de manera crítica y creativa con base en pruebas, argumentos y experimentos aceptados y consensuados para la toma fundamentada de decisiones-, así como promover actitudes como la curiosidad y la pasión por la construcción de conocimiento se hace con gran dificultad añadida en contextos donde predominan serias carencias materiales y afectivas, estereotipos sociales de género, entre otros factores. Por ello, atender esta situación de inequidad constituye un enorme desafío para el país, de tal manera que los niños de más bajos recursos puedan progresivamente tener más posibilidades para acceder y cursar estudios de educación preescolar, básica, media y superior de manera exitosa, y posteriormente insertarse en el mundo laboral.

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Dado que la calidad de la educación básica y media es uno de los fundamentos para la transformación y el desarrollo socio-económico, y teniendo en cuenta que Colombia

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viene atravesando desde hace algunos años por un aceptable momento económico, los próximos gobiernos deberían disponer de mayores recursos económicos para invertir estratégicamente en el sector educativo y social. Todavía más si se logra un acuerdo de paz. El contexto y la coyuntura obligan más que nunca a proseguir con el diseño e implementación de acciones de política construidas con la participación de los actores que la constituyen, que permitan que la calidad y equidad de la educación científica en la educación básica y media sean una prioridad nacional.

Al respecto y como resultado de nuestro análisis y valoración, planteamos las siguientes recomendaciones de política para mejorar la calidad de la educación científica en el sentido de promover en las niñas, niños y jóvenes el desarrollo de actitudes y pensamiento científico en la educación básica y media.

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1) Es necesario implementar de manera secuenciada a corto, medio y largo plazo una política o sistema integral de formación y desarrollo profesional del docente, articulado con los avances y aportes de la investigación en didáctica de las ciencias y la educación en Ciencia, Tecnología y Sociedad (CTS). De hecho, es urgente visibilizar el compromiso político, de fortalecer la formación docente en las Facultades de Educación, mediante el re-establecimiento de la sala de Educación de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES). Esta Sala ha de valorar el otorgamiento y/o renovación de registro calificado de programas de formación inicial y avanzada de maestros, que propendan por la profesionalización y cualificación de un maestro integro como sujeto intelectual, investigador, cultural, político y transformador, lejos de enfoques instruccionales que buscan crear únicamente un perfil procedimental, operador y/o tecnócrata.

2) Aproximadamente el 9% de las licenciaturas en educación del país forman en ciencias naturales, biología, química, física, o educación ambiental, siendo estos claramente insuficientes para cubrir desde un punto de vista cuantitativo las necesidades. Lo anterior hace que lamentablemente maestros licenciados y profesionales de otras áreas tengan que completar su asignación en ciencias naturales y educación ambiental en la escuela básica y media. Además en los programas de licenciaturas se requieren más profesores universitarios con nivel al menos de Maestría o Doctorado en los campos específicos de la didáctica de las ciencias naturales; precisamente capaces de diseñar, desarrollar y evaluar ambientes de aprendizaje indagativos coherentes con el desarrollo de competencias científicas y con plenas habilidades y experticia para dirigir tesis de naturaleza didáctica. Se requiere fortalecer los programas de formación inicial y avanzada, orientados a la profesionalización y cualificación de los maestros de ciencias, para que tengan un núcleo de fundamentación muy sólido y actualizado en Ciencia Cognitiva, Epistemología, Pedagogía y Didáctica de las

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Ciencias con énfasis en la dimensión ciudadana, histórico-social, ética, investigativa, segunda lengua con integración de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones. Lo anterior debe articularse de manera continua y sistemática con prácticas pedagógicas in situ desde los primeros semestres. Además se requiere el desarrollo de convenios de doble titulación y de intercambio nacional e internacional con otras facultades de educación de alta calidad, y estimular el trabajo a través de agremiaciones profesionales y en redes.

3) Se requiere diseñar, desarrollar y evaluar en las escuelas normales y facultades de educación, ambientes de aprendizaje indagativos o investigativos vinculados a una concepción mucho más integral y nada fragmentada de las competencias científicas. Esto es, concebir las competencias científicas como aquellas acciones de pensamiento y de producción significativas de los estudiantes que resultan de la integración del uso, tanto de los modelos teóricos-conceptuales de las ciencias naturales y sociales y su epistemología, como especialmente de las habilidades de investigación y comunicación científicas, junto con las actitudes y valores que se espera de quienes aspiran a realizar una investigación con pretensión científica. Orientado todo ello a identificar, argumentar, comprender, resolver o tomar decisiones fundamentadas de manera crítica, ética y flexible frente a los dilemas, retos o problemas que se les pueden presentar a los estudiantes o graduados en diferentes momentos o contextos de su vida cotidiana y/o ciudadana, o bien para proseguir su proceso de aprendizaje en la educación superior. Para lo anterior es prioritario que no se siga interpretando desde diversos sectores los estándares de competencias básicas en ciencias naturales y sociales como un currículo cargado de contendidos teóricos o conceptuales, sino como un instrumento que permita construir integralmente competencias científicas, incluyendo especialmente y, sobre todo, habilidades investigativas en la construcción del conocimiento en ciencias naturales/sociales junto con un amplio espectro de actitudes y valores de compromiso individual y social.

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4) Se requiere hacer mayor uso pedagógico de la abundante información que se dispone sobre las diversas pruebas estandarizadas nacionales e internacionales, especialmente PISA, en aras de que repercuta tanto en las políticas macro como en los asuntos pedagógicos/ didácticos de aula. Igualmente tan importante como lo anterior, es maximizar el desarrollo de herramientas de evaluación y retroalimentación, tanto de naturaleza cuantitativa como cualitativa, internas o propias de las instituciones educativas más auténticas (o menos artificiales que las estandarizadas) y socio-culturalmente relevantes, con elevados niveles de integralidad para abarcar todas las dimensiones claves que involucran las competencias científicas de los estudiantes. Esto es, evaluar de la manera más auténtica posible las competencias científicas, incluyendo, por ejemplo, la dimensión de trabajo cooperativo (aprendizaje en equipo) y colaborativo (construcción de consenso) o la posibilidad de añadir y desarrollar creatividad a la hora de formular hipótesis o diseñar experimentos.

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5) Se deben seguir realizando estudios de política comparada de calidad de la educación básica y media, donde se puedan identificar más y variadas pautas tomadas en otros países, de tal manera que puedan ser tenidas en cuenta o adaptadas al contexto nacional para lograr mejoras sostenidas en la calidad de la educación científica, sin que los esfuerzos por incrementar la cobertura sean considerados un fuerte obstáculo o dificultad para mejorar la calidad. En realidad, como lo han demostrado otros países con sus políticas, la tensión cobertura/calidad es un falso dilema. Se deben mantener las más altas expectativas de que todos (no sólo pocos) los niños y jóvenes pueden alcanzar buenos o excelentes desempeños. Ello implica en el marco escolar que todos los alumnos, con independencia de su nivel socio-económico o género, cuenten con todo el apoyo docente cualificado para obtener buenos resultados. Las políticas públicas deben continuar desarrollando mayores esfuerzos integrales para poder garantizar la equidad educacional y así poder ampliar las oportunidades de vida y posibilidades de cambio y mejora social de todos los niños y jóvenes. Al respecto, queremos recordar, por citar un ejemplo, que solamente el 10% de estudiantes del país asiste a instituciones educativas cuyos puntajes promedios en Pruebas SABER 11° sobrepasan los 55 puntos. Buena parte del resto de los estudiantes asisten a instituciones educativas con resultados promedio mediocres, claro está la inequidad también se presenta al interior de las instituciones educativas. Por otra parte, uno de los nudos inequitativos más importantes de Colombia, ocurre nada más comenzar la educación formal. Es evidente el hecho de que los estudiantes que no han realizado los cursos de preescolar tienen significativamente peores desempeños académicos en la educación básica y media. Se trata de una etapa absolutamente crítica y fundamental para el desarrollo cognitivo y socio-afectivo de las personas. En este sentido, queremos resaltar que todavía persiste, desde la Constitución Política y la Ley 115 de 1994, una deuda histórica que podrá ser saldada solo a partir del momento en que se garantice de manera plena el año mínimo y obligatorio de escolaridad para niños menores de seis años de edad en todo el territorio nacional.Todavía, son muchos los niños y las niñas de las familias y contextos sociales desfavorecidos de Colombia que no han podido ejercer su derecho a recibir una educación pre-escolar, ni siquiera parcial.

6) En los asuntos de aula o didácticos, se destaca que de acuerdo con los resultados obtenidos en las pruebas estandarizadas, es necesario desarrollar estrategias que permitan a nuestros estudiantes, ante todo, aproximarse debidamente a las primeras fases fundamentales del proceso de aprendizaje basado en problemas. Esto es, en primer lugar, la lectura y comprensión del problema, desde sus propios saberes para posteriormente, abordar las constantes y variables, explícitas e implícitas, de tal manera que eviten caer en operativismos poco reflexivos, o únicamente en estrategias de ensayo y error. Para ello es muy importante que la enseñanza pueda estructurarse en buena medida a partir de la formulación de casos o situaciones/dilemas abiertos y relevantes como punto de partida para imple-

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mentar didácticas basadas en el aprendizaje por resolución de problemas para el desarrollo de competencias científicas. Estos problemas planteados son referidos a dilemas o casos de estilos de vida saludables, medio ambiente y desarrollo tecno-científico cuya resolución involucra los conceptos o modelos teóricos más relevantes o esenciales, y que con más probabilidad conservan su importancia y vigencia científica de cara al futuro.

7) Urge implementar una política de innovaciones e investigaciones pedagógicas que propicie que esta sea una práctica continua y sistemática estimulada en las escuelas normales superiores, y especialmente en las facultades de educación articuladas con las instituciones escolares. Lo anterior, en procura de que estas sean lugares mucho más amplios, fluidos, dinámicos y permeables a la reflexión, investigación y cambio. Estos cambios deben propender por la mejora del Proyecto Educativo Institucional (PEI) para re-pensar con autonomía y transparencia la institución educativa como un todo, en aras de reformular y construir una misión y visión realmente compartidas y contextualizadas, pero a la vez abiertas al mundo, y con las cuales se identifica la comunidad; y donde las competencias científicas y ciudadanas sean uno de los elementos trasversales más importantes.

8) Lo anterior requiere que los ambientes institucionales y de aula sean totalmente coherentes con un ambiente investigativo. Es decir, que de un clima institucional y de aula con altos niveles de jerarquización, de mando y burocratización deben pasar a otro, que sea mucho más acogedor, abierto a la pregunta, respetuoso con las hipótesis, incluyente, participativo, centrado especialmente en la experimentación, análisis de resultados, argumentación y construcción de consenso, propio de organizaciones afectivas e inteligentes que aprenden continuamente. Estas instituciones hacen seguimientos integrales y completos a todo su quehacer y mejoran su PEI permanentemente. La labor desarrollada por la institución educativa, como escuela afectiva, experimental, inteligente y abierta a su entorno, ha de rendir cuentas, especialmente a la comunidad educativa y no solamente de manera endogámica a las propias autoridades educativas.

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9) Además del adecuado clima institucional y de aula, para que se den procesos de investigación e innovación en las instituciones educativas especialmente oficiales, se requiere disponer de mayores espacios y tiempos para pensar y trabajar innovaciones y modelos pedagógicos alternativos. Iniciativas que conjuntamente con las facultades de educación pueden jalonar en beneficio recíproco, obviamente tras la implementación de una jornada escolar completa. Esta jornada completa requiere ser implementada progresivamente, con el montaje de centros piloto de innovación e investigación pedagógica escolar a lo largo del país donde los educadores tengan tiempos, espacios no solo para la docencia sino para las actividades de innovación-investigación, proyección social y trabajo con la comunidad

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educativa, y participación en redes de conocimiento y asociaciones con base en proyectos aprobados. La ampliación de la jornada escolar permitiría a su vez atender otros aspectos fundamentales para una educación integral potenciadora de las competencias científicas, pero actualmente marginadas como son la educación física y artística.

10) Teniendo en cuenta que buena parte de lo que los estudiantes aprenden viene determinado por el entorno familiar y social, es decir, por fuera de la escuela -por ejemplo medios de comunicación, bibliotecas públicas -es igual de importante acompañar estas políticas de mejoramiento de la educación formal en la educación básica y media con políticas de apropiación social de la ciencia, tecnología e innovación. Dichas políticas también fueron contempladas en el documento CONPES 3582, sin embargo, es necesario proseguir con estudios que analicen y valoren hasta qué punto se han implementado y como han impactado.

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11) Cabe destacar un cierto cambio de énfasis en los programas de gobierno para el desarrollo de competencias. Al comienzo del periodo estudiado, existe una tendencia a sentar nuevas bases legales, y plantear una variedad de proyectos catalogados de acuerdo a las competencias énfasis que pretenden fortalecer. En la actualidad, en cambio, hay una tendencia a considerar proyectos más integrales. Concretamente podemos citar dos mega programas del Gobierno actualmente en marcha y que se han implementado en aquellos departamentos del país con muy bajos resultados en las pruebas de evaluación de la calidad de la educación y que, de hecho, no cuentan prácticamente con capacidades científicas propias. Se trata del Programa Transformación de la Calidad de la Educación: Todos a Aprender, calificado por el Ministerio de Educación Nacional (MEN) como el más ambicioso que gobierno alguno haya emprendido para mejorar la calidad de la educación de las niñas y niños de Colombia. Y, por otra parte, el programa Ondas, la estrategia fundamental del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias), para el desarrollo de espíritu científico en la población infantil y juvenil de Colombia, que fue fortalecido en los últimos años para vincular en mayor medida al maestro con un papel protagónico clave como investigador de las prácticas de enseñanza-aprendizaje. Ondas ha logrado obtener financiación adicional, por diversos Departamentos del país, a través del Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología.

De hecho, Ondas supone prácticamente el 18.8% del total del presupuesto del fondo, que representa un total de 289.794 millones de pesos y corresponde a 27 de los 202 proyectos aprobados y priorizados. A estos dos programas se hace especialmente necesario hacer un seguimiento, para determinar su impacto en el mejoramiento de la calidad de la educación, más aun teniendo en cuenta la importancia del tema y los montos invertidos.

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Introducción La producción de conocimiento y la transferencia de tecnología son los aspectos más débiles de todo el sistema de la educación superior colombiana. Como bien se sabe ninguna de las universidades colombianas ha logrado entrar en los rankings de Shanghai y de Leiden, que miden los resultados de las 500 mejores universidades del mundo. En estos rankings, del contexto latinoamericano, aparecen universidades argentinas, brasileñas, chilenas y mexicanas (Jamil, 2013). Si bien la producción de conocimiento y transferencia de tecnología son claves para el desarrollo económico y cultural de un país, y tiene que ver con múltiples factores como la calidad y pertinencia de la educación superior, su gobernanza, su financiamiento, lo cierto es que otro aspecto de gran importancia indudablemente, es cómo se están formando las niñas, niños y jóvenes en las instituciones de educación básica y media y en qué condiciones están accediendo a la educación superior. Al respecto, si bien es claro que progresivamente ha habido una mayor tasa de acceso de estudiantes a la educación superior, también es cierto que paralelamente desde el año 2005 es cada vez mayor la proporción de estudiantes que obtienen bajos desempeños en las pruebas de Estado que acceden a la educación superior, la mayoría de ellos son, precisamente quienes presentan mayores problemas de repitencia y deserción.

Es claro que la formación del talento humano que el país requiere tanto para ejercer ciudadanía participativa y crítica como para su sistema nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI), debe comenzar desde los primeros años de vida, con una educación preescolar, básica y media de calidad.

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En efecto, las posibilidades para que los estudiantes accedan y completen los programas superiores de su elección dependen en gran medida de la calidad de educación que han recibido desde la educación inicial hasta la educación secundaria. Lo anterior, exige, a su vez, contar con un sistema de formación y desarrollo profesional docente integral adecuado, orientado a formar un maestro de excelencia, reconocido como intelectual de la pedagogía y de la didáctica de las ciencias, que le permita cualificarse continuamente desde y ejerciendo la investigación e innovación pedagógica.

Así, este artículo tiene por objetivo analizar y valorar las políticas implementadas en Colombia para el desarrollo de pensamiento y actitud científica cuya importancia para todo el sistema educativo fue recalcado en el Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES 3582, del 27 de Abril del año 2009. En este mismo sentido, el documento en su capítulo V señala que desarrollar competencias científicas en la educación básica y media se convierte así en una estrategia central de esta política. Al respecto, para

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abordar el tema en cuestión cabe preguntarnos ¿Desde qué marco legal y orientaciones pedagógicas se señala la importancia del desarrollo de pensamiento y actitudes científicas? ¿Cuáles han sido las acciones de política implementadas para el fomento del desarrollo de competencias científicas en la educación básica y media? ¿Qué tan útiles o eficaces han sido éstas acciones de política? ¿Qué recomendaciones podemos sugerir en este sentido?

Propósitos de la educación científica: desde el marco de la ley 115 de 1994, orientaciones curriculares y estándares de competencias básicas

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De acuerdo al espíritu de la Misión de Educación, Ciencia y Desarrollo que propugnaba la endogenización de la ciencia y la tecnología en la cultura colombiana (MEN, 1994. Colombia al Filo de la Oportunidad); la Ley General de Educación o Ley 115 de 1994 formulada hace ya 20 años, planteó diversos objetivos especialmente relevantes para la educación científica a lo largo de todo el sistema educativo. Por sólo mencionar los principales, quisiéramos destacar en el Preescolar el “estímulo a la curiosidad para observar y explorar el medio natural, familiar y social” (Artículo 16, literal g); para la Educación Básica “fomentar el interés y el desarrollo de actitudes hacia la práctica investigativa” (Artículo 20, literal e); y “ampliar y profundizar en el razonamiento lógico y analítico para la interpretación y solución de los problemas de la ciencia, la tecnología y de la vida cotidiana” (Artículo 20, literal c). Asimismo, para la educación media se incluyó como objetivo, incorporar “la investigación al proceso cognoscitivo, tanto de laboratorio como de la realidad nacional, en sus aspectos natural, económico, político y social” (Artículo 30, literal c).

En efecto, tanto el desarrollo de actitudes positivas hacia la investigación como la incorporación de éstas al propio proceso cognoscitivo de aprendizaje, esto es, el pensamiento científico, deberían ser claves para formar un tejido de ciudadanos con capacidad crítica para la apropiación y valoración social de la ciencia y tecnología y toma de decisiones acertadas para mejorar su vida e insertarse en la sociedad y a la vez transformarla. Además de su importancia evidente para la formación de futuros estudiantes, en el sentido de que puedan con la mejor preparación posible acceder, desarrollar y culminar exitosamente estudios de educación superior y, especialmente, aportar como profesionales graduados y postgraduados a la construcción de un país, con las capacidades reales de crear conocimiento relevante y que puedan afrontar y solucionar retos y problemas de manera pertinente.

Entre las diversas acciones desarrolladas al respecto por parte del Ministerio de Educación Nacional (MEN) hace más de 15 años, en desarrollo del artículo 78 de la ley 115, quisiéramos rescatar el diseño y publicación de los lineamientos generales de carácter orientativo (MEN, 1998) de los procesos curriculares del área obligatoria de Ciencias Naturales

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y Educación Ambiental. Recogiendo los objetivos de la Ley 115 de 1994, se planteó el desarrollo de pensamiento científico como meta principal a trabajar con especial énfasis en esta área curricular. De acuerdo con estos lineamientos, el desarrollo del pensamiento debía tener como objetivos específicos dirigidos a los estudiantes: a) cuestionar y re-construir sus propias teorías o explicaciones acerca del mundo natural a partir de preguntas; b) formular hipótesis derivadas de sus teorías, diseñar experimentos. que pongan a prueba sus hipótesis y teorías; c) argumentar con base en las evidencias o pruebas observadas, registradas o analizadas, en favor o en contra de teorías, diseños experimentales, conclusiones y demás supuestos dentro de un ambiente de respeto por la persona de sus compañeros y del profesor; d) imaginar nuevas alternativas, nuevas posibilidades en el momento de resolver un problema, de formular una hipótesis o de diseñar un experimento.

Varios de los objetivos específicos hacían particular énfasis en las actitudes del estudiante: * Desarrollar la honestidad y sinceridad a la hora de argumentar; a favor o en contra; teorías, diseños experimentales, conclusiones con base en pruebas, evidencias, etc. * Desarrollar el amor por la construcción del conocimiento y búsqueda de la verdad, así sea esta siempre provisional o parcial.

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* Argumentar éticamente su propio sistema de valores a propósito de los desarrollos científicos y tecnológicos, en especial de aquéllos que tienen implicaciones para la conservación de la vida en el planeta. * Contribuir al desarrollo de una emocionalidad sana que le permita una relación armónica con los demás y una resistencia a las frustraciones que puedan impedirle la culminación de proyectos científicos, tecnológicos y ambientales. * Propender por la construcción de una conciencia ambiental que contribuya a tomar parte activa y responsable en toda actividad.

Semejantes propósitos son retomados en el documento de Estándares Básicos de Competencias en la Educación Básica y Media (MEN 2006), donde se señala como gran meta para la formación en ciencias, favorecer el desarrollo de pensamiento científico. Esto es, una combinación de pensamiento crítico y creativo que caracteriza a quienes son capaces de argumentar con las evidencias, las hipótesis y los experimentos, la construcción de modelos interpretativos, explicativos o predictivos del mundo, poniendo en cuestión verdades o

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dogmas establecidos. No obstante, el documento también deja claro el aporte de la educación científica para la formación de ciudadanos activos de una sociedad.

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El Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES, 2007), en el documento de fundamentación del área de ciencias naturales también reconoce diversos objetivos para la educación científica, tanto en lo referido al desarrollo de actitudes y valores, como en la posibilidad de que este tipo de educación desarrolle pensamiento creativo. Sin embargo, este instituto, quizá por ser una entidad de naturaleza evaluativa, destaca especialmente como aporte principal de la educación científica en los estudiantes todo lo que se refiere al desarrollo del pensamiento crítico. Concretamente, señala que la educación en ciencias debe contribuir a que las niñas, niños y jóvenes sean capaces de identificar y diferenciar explicaciones y predicciones de carácter científico de aquellas que no tienen bases científicas aceptadas o consensuadas hoy en día. El ICFES recalca especialmente la dimensión crítica, concebida como la habilidad para identificar inconsistencias y falacias diversas en una investigación o argumentación con pretensión científica. Ello es especialmente importante en el mundo de hoy, sobre-saturado de información pero con grandes dosis de incertidumbres.

También, señala que el pensamiento crítico que se fomente en los estudiantes debe incluir un análisis y valoración de las relaciones Ciencia-Tecnología-Sociedad (CTS) orientadas a la toma de mejores decisiones personales y sociales, con actitud ética y responsable, para mejorar su propia calidad de vida y la de sus comunidades.

Educar en ciencias, según estos documentos y orientaciones, debería ante todo, al menos en los preciados años de vida escolar, tener como gran propósito, el desarrollo de ciertas habilidades de pensamiento crítico y creativo, así como la formación en actitudes y valores ciudadanos, relevantes para participar en una sociedad democrática orientada al desarrollo sostenible. Sin embargo, si bien el discurso que justificaba su introducción al currículum formal estuvo basado en estos objetivos, veremos que las ciencias que se enseñan en las escuelas se mantuvieron de facto, una vez más, en un conjunto de supuestas verdades absolutas y abstractas, muy descontextualizadas socialmente y de sus procesos de construcción.

Políticas para el fortalecimiento del talento humano para la investigación a través del desarrollo de competencias científicas El documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES 3582, del 27 de Abril de 2009, Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación para la Competitividad y el Desarrollo Productivo de Colombia, fue diseñado para incrementar la capacidad del país para identificar, generar, difundir y usar conocimiento científico y tecnológico y por esa vía generar desarrollo económico y social basado en el conocimiento. Entre las cinco

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grandes estrategias para atender las debilidades del sistema detectadas en aquel entonces, mencionamos dos: a) el fortalecimiento del talento humano para la investigación; y b) el fortalecimiento de la promoción de la apropiación social del conocimiento3. En lo que respecta al desarrollo del talento humano, el documento CONPES 3582 de 2009, contempló claramente que “desarrollar competencias científicas desde la educación básica y media se convierte así en una estrategia central de esta política” (CONPES 3582, p. 45).

El concepto de competencias científicas en el marco de la política educativa colombiana

La referencia al concepto de competencias científicas en el Documento CONPES 3582 coincide con un período de la política nacional donde hay un repunte en la mención explícita del término genérico de competencia en toda la documentación oficial. Aun reconociendo diferentes nociones de competencia que emergen en la política de aquel entonces, que puedan ser objeto de cierta confusión, una de las más destacadas o citadas, en un marco constructivista, es aquella donde se busca el desarrollo de habilidades de pensamiento, tanto con énfasis teórico-conceptua como procedimental y actitudinal-valorativo, que permita generar aprendizajes significativos útiles para resolver de manera flexible, con sentido y pertinencia problemas o retos en una diversidad de contextos.

Concretamente, en lo referido a la noción de competencias científicas, es necesario aclarar que todavía no existe un consenso nacional e internacional sobre una conceptualización única o totalmente completa o integral de competencia científica, ni mucho menos, una única definición operativa universalmente aceptada. Así, para el caso de la política educativa colombiana en la educación básica y media, el MEN no presenta una conceptualización explícita y unívoca del término competencia científica, como tal. Estos y otros análisis al respecto son señalados por Calderón (2011), quien concluye que el concepto de competencia científica en el marco de la política nacional está en proceso de construcción.

Veamos algunas de las conceptualizaciones que se manejan y cuál podemos inferir, al menos para los propósitos del presente artículo.

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El Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, sin ofrecer una conceptualización genérica de competencia científica, define o establece las competencias científicas como las siguientes, que transcribimos textualmente (MEN 2007, p. 17).

3 Cabe anotar que estas dos estrategias se encuentran relacionadas con tres marco-objetivos señalados en el PLAN NACIONAL DECENAL DE EDUCACIÓN (2006-2016), que fue publicado (MEN, 2008) apenas un año antes del documento CONPES 3582. Estos son: 1) Fomentar, desarrollar y fortalecer de manera permanente una cultura de ciencia, tecnología e innovación. 2) Desarrollar y fortalecer la cultura de la investigación, con el propósito de lograr un pensamiento crítico e innovador y el desarrollo humano sostenible, de acuerdo con las necesidades de cada contexto y como aporte a la transformación socio cultural. 3) Formar el talento humano necesario para el desarrollo de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación.

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1) “Identificar. Capacidad para reconocer y diferenciar fenómenos, representaciones y preguntas pertinentes sobre estos fenómenos. 2) Indagar. Capacidad para plantear preguntas y procedimientos adecuados y para buscar, seleccionar, organizar e interpretar información relevante para dar respuesta a esas preguntas. 3) Explicar. Capacidad para construir y comprender argumentos, representaciones o modelos que den razón de fenómenos.

4). Comunicar. Capacidad para escuchar, plantear puntos de vista y compartir conocimiento. 5) Trabajar en equipo. Capacidad para interactuar productivamente asumiendo compromisos. 6) Disposición para aceptar la naturaleza abierta, parcial y cambiante del conocimiento. Y, 7) Disposición para reconocer la dimensión social del conocimiento y para asumirla. ”Cabe resaltar, como veremos, que en las pruebas que el ICFES implementa sólo evalúa tres de estas competencias -identificar, indagar y explicar- en el contexto del área curricular de las ciencias naturales.

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Otras pruebas estandarizadas internacionales como PISA, asumida por el MEN, complementarias a las Pruebas SABER, sí ofrecen una conceptualización general algo más coherente con su propio marco teórico, como la capacidad de emplear el conocimiento científico para identificar preguntas y extraer conclusiones basadas en hechos, con el fin de comprender y poder tomar decisiones sobre el mundo natural y sobre los cambios que ha producido en él la actividad humana.

Teniendo en cuenta los diferentes énfasis de los marcos de referencia antes citados sobre evaluación estandarizada de competencias científicas a nivel nacional e internacional junto con el concepto genérico de competencia con énfasis constructivista, recogido en algunos documentos del MEN (Vasco 1998) y, especialmente en el llamado Estándares de Competencias Básicas en Ciencias Naturales y Sociales, se podría inferir una concepción general de competencia científica para la educación básica y media cuyo énfasis se centra en lo más significativo que se requiere para ser ciudadano del siglo XXI. Para los propósitos del presente documento, concebimos las competencias científicas en la educación básica y media, en el marco de la política educativa nacional, como aquellas acciones de pensamiento y producción significativas de los estudiantes que resultan de la integración del uso, tanto de los modelos teóricos-conceptuales de las ciencias naturales y sociales como de las habilidades de investigación y comunicación científica, junto con las actitudes y valores que se espera de quienes aspiran a realizar una investigación con pretensión científica. Orientado todo ello a identificar, argumentar, comprender, resolver o tomar decisiones fundamentadas de manera crítica, ética y flexible frente a dilemas, retos o problemas que se les pueden presentar a los estudiantes o graduados en diferentes momentos o contextos de su vida cotidiana y/o ciudadana.

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No obstante lo anterior, otros documentos de política, dejan entrever también una función propedéutica de las competencias científicas, como preparación para proseguir el proceso de aprendizaje a nivel superior para lograr ser profesional científico, esto es, estar en capacidad para construir de manera sistemática, crítica y creativa, conocimiento nuevo. Claro está que nos referimos no solo a los enfoques cuantitativos, positivos o empírico-analíticos, o si se prefiere experimentales, sino también a los enfoques cualitativos, hermenéuticos o comprensivos y a los teóricos o histórico-teóricos. Sumado a lo anterior, estos documentos, donde se destaca el valor propedéutico del desarrollo de competencias científicas, añaden una cierta visión socio-política orientada hacia la necesidad acuciante de innovar y competir en un mundo globalizado fuertemente marcado por lo tecno-científico, cuyos ritmos de cambio acelerado están generando brechas de influencia y poder que son necesarios recomponer, reducir o nivelar. Lo anterior, para poco a poco revertir o disminuir una situación en donde Colombia deje de ser un país excesivamente dependiente y consumidor de ciencia y tecnología a ser un país cada vez más creador o productor de éstas.

Acciones de Política para el desarrollo de competencias científicas El Documento CONPES 3582 identificó varias acciones de política para mejorar la calidad de la educación científica en la escuela básica y media, entre ellas destacamos el desarrollo de un sistema de evaluación y monitoreo, a través de la evaluación estandarizada. Otros elementos que se plantearon fueron el fortalecimiento de la formación de los maestros de ciencias y la promoción de “escenarios de innovación desarrollando herramientas didácticas y espacios de aprendizaje que apoyen a los maestros y estudiantes en sus prácticas pedagógicas innovadoras” (CONPES 3582, p. 45).

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También menciona el referido documento CONPES 3582, como acciones de política el desarrollo profesional docente a través del fortalecimiento de los planes de estudio de los programas de formación inicial y permanente de docentes para desarrollar metodologías que transformen la manera tradicional de enseñanza de las ciencias, propiciando el aprendizaje por indagación, por descubrimiento, y por resolución de problemas. Además de todo lo anterior, se señala la importancia de fortalecer los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) para que tengan un mayor énfasis en el desarrollo de competencias científicas y tecnológicas.

A cinco años de la formulación de estas acciones de política planteadas en el documento CONPES 3582, lo que tenemos al día de hoy, es un gran desbalance en las acciones de política, donde la mayor parte de los esfuerzos están centrados en el sistema de evaluación externa, y muchos menores avances en los demás aspectos a excepción de los Proyectos Educativos Institucionales, la mayoría formuladas de manera muy teórica.

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Podríamos preguntarnos ¿Qué hemos tenido a lo largo de cinco años, desde la aprobación del Documento CONPES 3582 del 29 de abril de 2009? * Un sistema de evaluación externa que evidencia bajos resultados, escasos avances e inequidad en el desarrollo de las competencias científicas. * Una falta de políticas integrales y sistémicas para orientar la formación y el desarrollo profesional docente. * Una falta de políticas para generar innovación pedagógica en la escuela y con la escuela.

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Con respecto a los dos últimos puntos, queremos mencionar que tan solo muy recientemente, esto es, desde comienzos del año 2014, se están socializando documentos o propuestas de política como, por ejemplo, competencias TIC para el Desarrollo Profesional Docente (MEN, 2013), el Sistema Colombiano de Formación de Educadores: Lineamientos de Política (MEN, 2013) y los nuevos Lineamientos para los Programas de Licenciaturas (MEN, 2014). Respecto a estos documentos de política y como ha señalado la Asociación de Facultades de Educación (Ascofade, 2014) se requiere de muchos y mayores esfuerzos para implementar estrategias deliberativas y de participación cooperativa para la construcción de una política educativa en la que los actores estén identificados según su especificidad, su rol, su campo de dominio, de actuación y su grado de representatividad. Al respecto se hace muy necesario en el país transitar de una participación de naturaleza consultiva a otra de carácter mucho más decisoria y efectiva por parte de los actores directamente involucrados.

Bajos resultados en puntajes promedio y niveles de desempeño. Elevados índices de inequidad, según las evaluaciones estandarizadas nacionales e internacionales El sistema de evaluación estandarizada muestra pocos avances y bajos resultados e inequidad de los niveles de desempeño de las competencias científicas, así como grandes brechas a nivel nacional e internacional. El documento de políticas CONPES 3582 plantea como acción a implementar el desarrollo de pruebas estandarizadas tanto nacionales como internacionales, como una forma de medir el desarrollo de las competencias científicas y transformar la práctica pedagógica dando señales claras de hacia “dónde se quiere llegar” (CONPES 3582; p. 45).

Precisamente es en la implementación y el desarrollo de pruebas estandarizadas de los aprendizajes de los estudiantes junto a la definición de estándares básicos donde el MEN, a lo largo de los últimos dos gobiernos, ha concentrado indudablemente la mayor parte

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de sus esfuerzos. Así, el MEN ha desarrollado los llamados Estándares de Competencias Básicas en Ciencias Naturales y Sociales. El primero, se publicó en el año 2004 y el segundo, incluyendo orientaciones pedagógicas, en el 2007. A través de éstos se pretendía garantizar unos desempeños básicos para promover equidad y posible movilidad entre todas las instituciones educativas al interior del país. Adicional a ello, estos estándares debían tener una función articuladora con las pruebas nacionales e internacionales.

A través de la publicación oficial sobre los estándares y la realización de diversos talleres de socialización que se realizaron a lo largo y ancho del país, se quiso dejar claro que de lo que se trataba era de definir unos básicos universales, 18 estándares para ciencias naturales y 16 para ciencias sociales, organizados de manera flexible por ciclos. No se trataba de estándares excluyentes, en el sentido de que cada institución educativa podría formular adicional a ellos otros desempeños relevantes a su contexto particular, en el uso de su autonomía escolar.

Además, se reiteró que para construir competencias científicas era necesario incluir especialmente procesos de desarrollo de pensamiento y actitudes científicas y no solo contenidos conceptuales de las ciencias naturales y sociales. De hecho, esta publicación incluye un amplio abanico de posibles acciones de pensamiento y de actitud, denominadas trabajo como un científico natural/social y desarrollo compromisos individuales y sociales, las cuales fueron organizadas por ciclos grados 1° a 3°, 4°-5°, 6°-7°,8°-9°, 10°-11°. Estas acciones, combinadas con los contenidos teórico-conceptuales ilustrados bajo el apartado manejo conocimientos propios de las ciencias naturales/sociales, conformarían una competencia científica, se reúne aspectos tanto actitudinales y axiológicos, cognitivos-procedimentales como cognitivo-conceptuales.

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Lamentablemente, llama la atención cómo los estándares, sin que fuera la pretensión del documento, se convirtieron de facto para gran parte de las editoriales de libros de textos de aquel entonces así como para instituciones educativas y profesores, en el nuevo currículo básico centrado en contenidos o resultados de la ciencia. En este marco se desarrollaron propuestas desde diversos sectores incluyendo algunas editoriales de libros de textos. Propuestas y proyectos supuestamente actualizados a los estándares, pero que en realidad con ajustes de forma o de lenguaje terminaron presentando más de lo mismo, esto es, los clásicos contenidos teóricos de la ciencia y no una propuesta integral para el desarrollo de competencias científicas. Lo anterior, quizás por cuanto los estándares incluyen un amplio abanico de acciones de pensamiento y producción llamados Manejo Conocimientos Propios de las Ciencias Naturales/Sociales en el ámbito de la biología, la física y la química, que fueron lamentablemente considerados o interpretados de manera fragmentada, es decir, como los nuevos temas básicos u obligatorios dejando muy de lado y marginando la necesaria integración tanto de la dimensión procedimental-investigativa como de la dimensión axiológica-actitudinal, que son consideradas indispensables para la construcción de competencias científicas.

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En este sentido, como alude Martin Gordillo (2009), se ha dicho que los libros de texto a lo largo del tiempo son semejantes a la sedimentación geológica, esto es, son mera superposición de conceptos, decantados en todo caso por su nivel de actualización. Si bien pueden observarse algunos episodios pedagógicos de cada momento, por ejemplo en lo referido a los estándares, la inclusión de algunas actividades de “trabajo como un científico natural/social” o, si se prefiere, un recuadro al margen del texto principal, a modo de injerto, dedicado al “desarrollo compromisos individuales o sociales”, el centro de gravedad o peso específico siguió siendo una amplia pluralidad y diversidad de conceptos o resultados de las ciencias que en caso de estar razonablemente actualizados se superponen o se añaden a los viejos. Por ello, pese a la introducción de los estándares de competencias básicas, los libros de ciencias, aun incorporando algunas mejoras, en esencia no lograron ofrecer en el fondo una propuesta pedagógica y didáctica radicalmente nueva y diferente, donde se pudiera trabajar de manera integrada el desarrollo de competencias científicas basadas en un enfoque por investigación o por resolución de problemas. Esto es, la enseñanza seguía y sigue hasta la actualidad, centrándose en la reproducción de teoría, más no, en cómo se crea y cómo puede usarse, críticamente el conocimiento, para solucionar de manera flexible y con sentido retos o problemas.

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Evaluación de los aprendizajes por pruebas externas A nivel nacional, paralelo al desarrollo de estos referentes de calidad, el ICFES en aras de diagnosticar el estado de desarrollo de las competencias, y en relativa articulación con los estándares, implementó las evaluaciones estandarizadas –SABER 5º, 9º Y 11º y, recientemente, SABER 3°.

Igualmente, a nivel internacional el país ha venido participando en una verdadera batería de pruebas estandarizadas, con el fin de identificar las principales fortalezas, debilidades y brechas con los estándares internacionales de calidad educativa. Para citar algunas de las pruebas internacionales en las que Colombia ha participado: el Estudio de Tendencias Internacionales y Ciencias (TIMSS); el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE); el Estudio Internacional de Educación Cívica y Ciudadanía (ICCS); y el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA); este último mencionado en el Documento CONPES 3582.

Todas estas pruebas, particularmente las nacionales, se han ido desarrollando a lo largo de los últimos tres gobiernos hasta generar lo que actualmente se conoce como Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación (MEN, 2013), también previsto en el Plan Nacional Decenal de Educación 2006-2016.

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Al respecto, cabe afirmar que si bien puede valorarse como algo positivo disponer de un sistema de seguimiento, ya que su análisis debería ofrecer información con un diagnóstico sobre algunos aspectos a mejorar a nivel nacional, territorial e institucional e incluso de aula; sin embargo, pese a las acciones implementadas los resultados obtenidos son todavía muy bajos y han mostrado a lo largo de los últimos años un escaso avance en materia de calidad de los aprendizajes. La sensación que se proyecta es como si no se supieran utilizar a nivel de mejoramiento -desde la dimensión de políticas hasta el aula- los resultados de este amplio acumulado de base de información estadística que el país tiene, aún reconociendo la lentitud y complejidad sistémica para que se den cambios sustanciales en la calidad de la educación. Prueba de ello son los sucesivos resultados que se vienen publicando a lo largo de los últimos años, tanto a nivel nacional como internacional, donde se muestran muy pocos avances e incluso retrocesos en algunos casos, además de la gran dispersión de los resultados (inequidad) en el desarrollo de competencias básicas como son las científicas, las matemáticas o las de comprensión lectora4.Todo lo anterior, constituye una importante señal para la Contraloría General de la República y una llamada de atención para el Ministerio de Educación Nacional, las entidades territoriales certificadas, incluyendo sus instituciones educativas, facultades de educación y escuelas normales y comunidad educativa en general, sobre una situación que en términos de calidad no ha mejorado sustancialmente.

Los resultados nacionales muestran que Colombia con grandes diferencias entre sus diversas regiones y departamentos, y amplias brechas de género, está todavía muy lejos de obtener una masa crítica de nuevas generaciones que puedan desempeñarse como ciudadanos de una democracia que aspira ser deliberativa y participativa, y donde se valore especialmente, la construcción del conocimiento científico; tanto como proceso pedagógico como producto indispensable para la comprensión y solución pertinente de problemas, amén para el desarrollo económico y cultural del país. Veamos algunos resultados de las evaluaciones estandarizadas obtenidos en los últimos años.

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Pruebas Saber 5° y 9° grado Las competencias científicas son diagnosticadas a través de las pruebas SABER mediante tres tipos de preguntas referidas a tres componentes de dichas competencias, a saber: uso comprensivo del conocimiento científico, explicación de fenómenos e indagación, donde a su vez, cada uno de estos se clasifica en cuatro niveles5.

4 Ver Estudiantes colombianos: ¿dos décadas rajándose en comprensión lectora? Mauricio Pérez Abril, en Comprensión lectora en noticias http://observatoriopedagogicodemedios.blogspot.com/

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En lo que respecta a las pruebas SABER 5° y 9°, que se realizan al finalizar la educación básica primaria y secundaria, se observa que el 67% de los niños de quinto grado y el 60% de noveno grado, no alcanzan un nivel satisfactorio que se esperaría en sus competencias científicas. Esto es, la mayoría de los estudiantes de 5° y 9° no comprenden ni usan en sus razonamientos conceptos, teorías y modelos científicos en la solución de problemas (Competencia Uso Comprensivo de la información), ni desarrollan explicaciones para establecer la validez o coherencia de un argumento (Competencia Explicación de Fenómenos). Según estas pruebas, puede afirmarse que tampoco formulan preguntas y desarrollan procedimientos adecuados como la observación, sistematización de información, predicción a partir de hipótesis, planeación de experimentos, identificación de variables, búsqueda de relaciones causa-efecto. Lo anterior con el fin de buscar, seleccionar, organizar e interpretar información relevante y así poder dar respuesta a las preguntas en cuestión (Competencia Indagación). ¿Cómo ha sido la evolución de los resultados?

Promedios nacionales Prueba Saber

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Competencia Científica (Comprensiva, Explicativa e Indagativa) Grado Quinto

Grado Noveno

2009

2012

2009

2012

Insuficiente

18%

20%

14%

22%

Mínimo

50%

47%

52%

48%

Satisfactorio

22%

22%

28%

30%

Avanzado

10%

12%

7%

10%

5 En estas pruebas, aproximadamente un 40% de las preguntas versan sobre el aspecto más relacionado con la indagación; el 30% de las preguntas hacen énfasis en el aspecto de uso comprensivo, y las otras 30% atienden especialmente el aspecto explicativo. Se reitera que los aspectos evaluados están muy centrados en lo cognitivo, sin que las dimensiones actitudinales y afectivas, que también forman parte integral de las competencias en su sentido de desarrollo humano integral, sean objeto de evaluación. Como se vio en los lineamientos curriculares hay un amplio abanico de propósitos con énfasis actitudinales que son muy importantes. Nosotros, consideramos que si bien es de interés saber usar comprensivamente el conocimiento científico, y valorar argumentos para llegar a la mejor explicación posible, sin embargo lo central desde nuestro punto de vista y que debería de priorizarse más es la capacidad de indagación.

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Ahora bien, a pesar de que hubo una ligera mejora respecto a los resultados del 2009 (68% y 66% para grados 5° y 9° respectivamente) persiste una elevadísima inequidad a lo largo y ancho del país. Con el objetivo de hacer un mayor seguimiento a los aprendizajes el MEN decidió, a partir del año 2012, realizar las pruebas SABER 5° y 9° anualmente. Al respecto, están pendientes de publicarse los resultados de la implementación correspondientes al año 2013.

Pruebas Saber 11° grado El 90% de los jóvenes y adolescentes que cursan sus estudios de educación básica y media en Colombia lo hacen en instituciones educativas con resultados promedio mediocres, según pruebas Saber 11°. De hecho, según los resultados de estas pruebas casi la totalidad de las instituciones educativas oficiales - donde estudian aproximadamente algo más del 70% de los estudiantes - se encuentran por debajo de los 50 puntos (sobre 100), siendo su promedio 43,7. Este puntaje promedio 6 es semejante en la mayoría de las instituciones educativas privadas - donde asiste cerca del 20% de los estudiantes. Solamente unos 400 colegios privados aproximadamente que atienden cerca del 10% de estudiantes del país sobrepasan los 55 puntos en promedio. Lo anterior supone una gran distancia de inequidad al respecto. ¿Qué podemos afirmar respecto a las competencias científicas?

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Las pruebas SABER 11° evalúan desde el año 20117 tres aspectos de las competencias científicas, pero en el marco de tres pruebas independientes, esto es Física, Química y Biología. Estas pruebas también reflejan un estancamiento ya que la mayoría de los estudiantes no supera los 47 puntos sobre 100. De hecho en la pruebas implementadas en el primer semestre del año 2013. No más del 3.5% de los estudiantes están en un nivel alto en uso comprensivo, explicación de fenómenos e indagación.

6 Tomado de Javier Moreno (2012) http://www.elespectador.com/opinion/columna-389967-saber-y-perder. En este sentido, de acuerdo a Moreno, se requiere analizar y utilizar con más profundidad la información, en aras de identificar, estudiar y motivar aquellas instituciones educativas y municipios que, no obstante lo anterior, tienen buenos resultados en al menos varias áreas del currículo. Ver: http://finiterank. github.io/saber_notebooks/ 7 Antes del año 2011 las pruebas SABER 11° no eran completamente comparables en Física, Química y Biología; ya que medían competencias generales interpretativas, argumentativas y propositivas. A partir del segundo semestre del 2014 y en aras de “alinear” la estructura de las pruebas SABER 11° con SABER 9° y 11°, y por ende mejorar la comparabilidad entre los resultados de todas estas pruebas SABER entre sí, el MEN plantea ofrecer al estudiante una única prueba de ciencias naturales, en el segundo semestre del 2014 (no tres pruebas separadas de Física, Química y Biología) donde se evalúan la competencia comprensiva, explicativa e indagativa, en cuatro escalas, referidas a la resolución de problemas del componente biológico, componente químico y componente físico. Sin embargo, como novedad se incluyen problemas relacionados con el componente de ciencia, tecnología y sociedad (CTS). Esto es, se trata de temáticas interdisciplinares como la deforestación, el efecto invernadero, la sobre-explotación de recursos, el tratamiento de basuras. El objetivo —en consonancia con los Estándares— es estimular en los jóvenes el desarrollo de un pensamiento crítico y de un sentido de responsabilidad cívica frente a la ciencia y la tecnología en la medida en que estas tienen impacto sobre sus vidas, las de su comunidad y las de la humanidad en general.

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En relación con otras áreas como lenguaje, tampoco ha habido mejorías sustanciales teniendo en cuenta que después de trece años de evaluaciones continuas los resultados promedio son inferiores a 45 puntos de un total de 100. En el año 2012 sólo el 2% de los evaluados alcanzaba un nivel alto en competencias argumentativas y el 1% en competencias interpretativas. Nuevamente, en todas estas pruebas se destaca la inequidad al interior de país.

Queremos recalcar que, pese a las novedades introducidas en las pruebas SABER 11°, persiste todavía, a nuestro juicio, cierto inconveniente, en el sentido de que no son examinados todos los estudiantes de grado 11°. Muy seguramente si fueran realizadas estas pruebas a todos, se observarían peores resultados, particularmente en el porcentaje de estudiantes con bajos desempeños, pero, desde luego mejoraría la información sobre las competencias que tienen los estudiantes al terminar la educación secundaria o el grado de preparación de los estudiantes de secundaria no solo para la educación superior sino también para su inmediato futuro ciudadano/laboral. Lo anterior también debería contribuir a comprender mejor los retos de equidad en relación al acceso a la educación superior.

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Es necesario también recordar que los estudiantes, adicional a su bajo desempeño, finalizan la secundaria en Colombia a una edad más temprana, lo que puede contribuir a que muchos estudiantes que cursan la educación superior lo hagan con algunas dificultades añadidas. Al respecto, se requiere que en caso de aprobarse finalmente el Proyecto de Ley para el Grado 12° gratuito y opcional, este sea pedagógicamente diferente y no una simple extensión del Grado 11° y que, además, propenda por una orientación muy clara y específica en aras de mejorar las posibilidades de los bachilleres de ingresar a la educación superior y desarrollar competencias que faciliten posteriormente su ingreso al mundo laboral.

También, queremos destacar, en relación con la transición de la educación media a la educación superior, que se requiere de mayores esfuerzos para proporcionar a los jóvenes de básica secundaria y media, un verdadero servicio de orientación pertinente y personalizado, precisamente para apoyarles (entre otros aspectos) en una de las decisiones más importantes o determinantes de su futuro, esto es, su futuro profesional y, si es el caso, la elección del programa de educación superior que desean cursar. Si bien, de acuerdo con el decreto 1278 de profesionalización docente, la orientación estudiantil en un establecimiento educativo está a cargo de todos sus docentes, esto genera un efecto negativo, dado que no solo sediluyen las responsabilidades específicas sino que no se cuenta en realidad con profesionales especializados en este campo. Únicamente para las instituciones que cuentan con más de 800 estudiantes matriculados, el Ministerio de Educación Nacional ha considerado desde el 2010, el nombramiento de docentes orientadores para el cumplimiento de dicha tarea, con una dedicación exclusiva. Sin embargo,

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consideramos necesario que todas las instituciones educativas, independientemente de su matrícula, tengan un profesional de orientación que pueda apoyar a los alumnos y a sus familias para encontrar las mejores posibilidades de promoción de los estudiantes en el mercado laboral o acceso a la educación superior.

Pruebas PISA A nivel internacional, desde el año 2006, Colombia participa en las pruebas Programme for International Student Assessment (PISA), considerada como una de las pruebas estandarizadas de competencias mejor diseñadas y reconocidas del mundo. Esta evaluación se aplica en las áreas de lectura, ciencias y matemáticas, tomando una muestra representativa de la población de estudiantes de 15 años de edad. Se trata de estudiantes que están en edad próxima para acceder a la Educación Superior.

Cada tres años el énfasis temático de esta evaluación internacional PISA cambia, pero sin dejar por fuera las otras dos áreas. Así, desde que Colombia ha participado, en el 2006 el énfasis de la prueba fue en ciencias, en el 2009 en lenguaje y, recientemente, en el año 2012 fue en matemáticas. En este contexto, Colombia ha recorrido en los últimos ocho años un ciclo completo de PISA, donde se han hecho tres evaluaciones, pero lamentablemente durante este período -de medio plazo- no se observan mejorías significativas.

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En el 2016 las pruebas PISA tendrán nuevamente énfasis en las competencias científicas.

Al respecto queremos recalcar que la noción de competencias científicas que maneja PISA identifica varios aspectos relevantes: a) Reconocer cuestiones científicamente investigables: este proceso implica identificar los tipos de preguntas que la ciencia intenta responder, o bien reconocer una cuestión que es, o puede ser comprobada en una determinada situación. b) Identificar las evidencias necesarias en una investigación científica: este proceso conlleva la identificación de las pruebas que se precisan para contestar a los interrogantes que pueden plantearse en una investigación científica. Asimismo, implica identificar o definir los procedimientos necesarios para la recogida de datos. c) Extraer o evaluar conclusiones: este proceso implica relacionar las conclusiones con las pruebas en las que se basan o deberían basarse. Por ejemplo, presentar a los estudiantes el informe de una investigación dada para que deduzcan una o varias conclusiones alternativas.

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d) Comunicar conclusiones válidas: este proceso valora si la expresión de las conclusiones que se deducen a partir de una prueba es apropiada a una audiencia determinada. Lo que se valora en este procedimiento es la claridad de la comunicación más que la conclusión. e) Demostrar la comprensión de conceptos científicos: se trata de demostrar si existe comprensión necesaria para utilizar los conceptos en situaciones distintas en las que se aprendieron. Esto supone, no sólo recordar el conocimiento, sino también saber exponer la importancia del mismo o usarlo para hacer predicciones o dar explicaciones.

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Ahora bien, es muy importante anotar que en todos estos cinco aspectos se señala como elemento fundamental, que la evaluación de cada uno de ellos debe ayudar a entender hasta qué punto la educación científica que ofrece cada país, realmente prepara a los futuros ciudadanos y ciudadanas para participar de manera fundamentada, en la toma acertada, de decisiones personales y sociales. Por ello, siempre, independientemente de la sub-competencia que se pretenda evaluar, se plantean situaciones basadas en problemas muy relevantes y referidas a dilemas de salud, medio ambiente y desarrollo tecno-científico que nos puedan afectar. En este sentido, en todos los casos de problemas planteados se deben simular posibles situaciones cotidianas, relevantes al contexto de los alumnos y, por ende, deben tener un alto grado de utilidad y transferencia a la vida diaria. Además, una segunda condición de los temas a abordar es que los problemas deben guardar relación con aspectos o conceptos muy relevantes de la ciencia, seleccionando aquellos más esenciales, que con más probabilidad, mantengan su importancia y vigencia científica en el futuro. En este sentido, PISA ofrece un modelo interesante para plantear situaciones problema útiles para desarrollar actitud y pensamiento científico. Ello contrasta notablemente con la sobrecarga de contenidos que se pretende enseñar memorísticamente en la escuela.

Latinoamérica se ubica en los últimos puestos con elevadas diferencias respecto a países OCDE Los países de la región participantes en esta prueba, como Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, México, Perú y Uruguay se encuentran dentro del ¼ inferior de la tabla de más bajo rendimiento promedio, y Colombia desde luego no es ninguna excepción pues ocupa el puesto 62 de los 65 países/economías participantes. Más allá de su puesto en el ranking, lo que nos interesa poner de manifiesto son las grandes diferencias entre los países.

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Así, el rendimiento promedio de 399 puntos para la denominada competencia científica en Colombia, significa que nuestras quinceañeras y quinceañeros tienen un año de escolarización menos que sus pares de Chile, dos años y medio respecto a Estados Unidos, tres años respecto de Australia, cuatro años respecto de Hong Kong y más de cuatro años y medio respecto de Shangai-China.

Semejantes afirmaciones pueden hacerse para la competencia lectora y matemática. En realidad son distancias muy grandes en los aprendizajes de estudiantes quinceañeros, próximos a acceder al mercado laboral, y algunos de ellos a la educación superior, en el marco de un mundo cada vez más interconectado, complejo y competitivo.

Los recientemente difundidos resultados de PISA en Colombia han puesto de manifiesto, sin que haya habido sustanciales cambios desde el 2006, problemas tanto a nivel de diseño como de implementación; y también problemas de consistencia e integralidad general de la política de calidad educativa. Estos resultados ilustran, asimismo, los vacíos referidos a la implementación de políticas integrales y sistémicas de formación y desarrollo profesional docente a lo largo de los últimos años.

A nivel de las percepciones de los estudiantes, PISA pone de manifiesto problemas actitudinales que van desde la propia actitud de auto-engaño8, por así decirlo, que tenían nuestros estudiantes de 15 años en el 2006 hasta la percepción que en el 2012 destaca, esto es, el escaso valor que ellos otorgan a su esfuerzo escolar como factor que pueda contribuir a lograr su inserción laboral.

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Estos temas no han sido suficientemente destacados por los medios de comunicación, pero lo más importante es reconocer que el tímido mejoramiento en la calidad de los aprendizajes son consecuencia de políticas erráticas o mal planeadas y/o implementadas, desde bastante tiempo atrás con responsabilidades a diferentes niveles. De hecho, el resultado de un ciclo de PISA es el producto de situaciones causadas desde años atrás. Por ejemplo, los resultados presentados en el año 2012 empezaron a generarse al menos 15 años antes, esto es en 1998, y con los sucesivos gobiernos desde entonces.

8 Ravela (2006 ), llamó la gran estafa al hecho de que l@s estudiantes de quince años de América Latina tuvieran bajos niveles de exigencia, esto es, de alguna manera se auto-engañan respecto de su propia educación científica. Los resultados PISA 2006 muestran que los países latinoamericanos valoran la educación científica bastante más que sus pares de la OCDE, y además creen que están recibiendo una educación que los prepara razonablemente bien para seguir una carrera científica, pero paradójicamente, a pesar de lo anterior demuestran desempeños sustancialmente inferiores que sus pares de la OCDE, además de recibir menos horas de formación y menor cantidad de temas. Colombia de hecho, tiene una de las mejores autovaloraciones de la percepción estudiantil de su educación científica en el contexto latinoamericano que contrata fuertemente con los resultados obtenidos.

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Veamos algunos elementos importantes de los últimos informes PISA que describen la situación actual y como se ha llegado a ella: Casi el 50% de los jóvenes colombianos de la muestra PISA no cree que el esfuerzo que hacen en la escuela para aprender contribuya para insertarse en el mundo laboral.

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Se trata de un factor actitudinal totalmente crítico, a modo de círculo vicioso, que es tanto consecuencia de la falta de calidad educativa como causa que a su vez contribuye a frenar el propio proceso de aprendizaje. Es seriamente preocupante para la Contraloría General de la República que solamente el 49,3% de los estudiantes colombianos de quince años de la muestra PISA, estén de acuerdo con que su esfuerzo puede ayudarles a obtener un trabajo o empleo. Ello contrasta fuertemente con el promedio de los países que conforman la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) donde el 99,76% cree que su esfuerzo ayuda a su futuro profesional. Colombia, de hecho es el país record que tiene menor cantidad de estudiantes (22%) con fuertes expectativas positivas de que su esfuerzo contribuye a obtener su inserción en el mundo laboral. Sin embargo, casi la mitad de los estudiantes considera que su esfuerzo no sirve. Nos preguntamos ¿qué dirían los que desertaron? Cuando una niña, niño o joven considera que el esfuerzo en la escuela no sirve o no vale la pena, bien sea para la vida o el trabajo, significa que pierde sentido la escuela, y ello debería ser motivo suficiente de una profunda reflexión por parte de toda la comunidad educativa. Seguramente, mucha razón tienen éstos jóvenes por cuanto de hecho a juzgar por los resultados en las pruebas PISA, se subraya que nuestra educación básica y media no está dedicada a lo más esencial, esto es a desarrollar competencias básicas relevantes y claves para ser, pensar y convivir, orientadas a resolver problemas de la vida cotidiana y para seguir aprendiendo.

Esta actitud positiva, ausente en un alto porcentaje de los jóvenes de Colombia, es pre-requisito fundamental para cualquier aprendizaje, y contrasta fuertemente con lo que ocurre en otros países, donde la escolaridad tiene un alto valor cultural y goza de un gran apoyo de las familias y donde existen políticas públicas integrales de formación y promoción docente, muy bien diseñadas, sostenidas y consistentes, que permiten generar maestros bien formados y seleccionados, que trabajan en equipo, acorde al PEI, que se evalúan y mejoran a través de la formación permanente y que tienen una adecuada remuneración y justo reconocimiento social.

Evolución general de los resultados promedio PISA en el contexto latinoamericano. Para el caso de Colombia estancamiento en matemáticas y ciencias y ligero avance en lectura.

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Las pruebas PISA presentan una evolución de los resultados promedio en Colombia en comparación con otros países latinoamericanos.

Si bien la preocupación por los bajos niveles de los resultados es común a todos los países latinoamericanos, es importante también analizar y comparar la evolución de los resultados en este contexto regional para aproximarnos también de manera comparada a las respectivas políticas.

Por ejemplo, en las tres áreas evaluadas, Uruguay retrocede mientras que Argentina aparece estancada sin que hubiera mejora significativa en ninguna de las áreas.

Es interesante anotar que aunque Perú aparece en el último puesto latinoamericano, sin embargo, muestra el mejor avance en el área lectora, a pesar de estar en un contexto de notable expansión en la cobertura neta de los estudiantes de 15 años.

Brasil es el país latinoamericano que durante la última década exhibe una trayectoria moderadamente ascendente en las tres áreas: lenguaje, matemáticas y ciencias y, por ende, consideramos interesante en un futuro próximo hacer un estudio comparado de las políticas implementadas en este país, para buscar elementos de mejoramiento que puedan ser útiles o contextualizados para Colombia. Por su parte, Chile y México avanzan gradualmente al menos en dos de las áreas evaluadas.

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Sin embargo, Colombia aparece estancada en matemáticas y ciencias, sin que hubiera avances netos significativos desde el 2006. Solamente el área de lenguaje muestra un avance anualizado con un ligero, pero estadísticamente significativo, incremento promedio de tres puntos por año, esto es de 385 puntos en el año 2006 a 403 en el 2012. Destaca el hecho de que este aumento de puntos se focaliza especialmente en los estudiantes de más bajo logro del país.

Sin embargo, veamos un análisis más detallado de la evolución de los resultados de Colombia, segmentado en dos trienios: 2006 Promedio OCDE

Lenguaje

2009

Colombia

Promedio OCDE

492

385

Ciencias

500

Matemáticas

498

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2012

Colombia

Promedio OCDE

Colombia

494

413

496

403

388

498

402

501

399

370

496

381

494

376

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-Del 2006 al 2009 se refleja un avance en las tres áreas Un análisis detallado de los resultados de los ocho participantes latinoamericanos en PISA 2009 (García-Moreno et al., 2011) señala que los resultados de Colombia presentan un avance desde PISA 2006 al 2009. En todas las materias, los datos de Colombia en PISA 2009 mostraron mejoras significativas estadísticamente respecto a PISA 2006. Los resultados medios aumentaron 28 puntos en lectura, 11 puntos en matemáticas y 14 puntos en ciencias. El aumento más significativo fue en las instituciones educativas privadas y se produjo en estudiantes cuyas familias, y en especial sus madres, tienen mayores niveles educativos y se ubican en las ciudades más grandes del país. Aun siendo más bajos los avances en las instituciones educativas oficiales estos logros son apreciables teniendo en cuenta el aumento de 6 puntos porcentuales de la cobertura de educación secundaria entre 2006 y2009.

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-Del 2009 al 2012: retroceso en las tres áreas Sin embargo, si tomamos como referentes este intervalo de 2009-2012, hay un descenso ligero de los resultados en ciencias (1 punto), matemáticas (5 puntos) y, especialmente, en lectura (10 puntos). Aunque no se alcanzan los niveles tan bajos del 2006, lamentablemente vuelven a acercarse a éstos, de tal manera que podemos concluir como ya se señaló, que del 2006 al 2012 hay solo un ligero avance en lectura y continua el estancamiento en matemáticas y ciencias. Es cierto que ha habido mejorías en cobertura durante este periodo en Colombia, pero otros países como Perú han demostrado que es posible mejorar en calidad, sin desatender la cobertura.

Bajos niveles de desempeños en los estudiantes colombianos Al día de hoy solo una pequeña fracción, esto es el 18%, 13% y 8% para lectura, ciencias y matemáticas, respectivamente, de los estudiantes colombianos evaluados se sitúa en los niveles 2 y 3 de PISA que son superiores al mínimo, pero tampoco óptimos. Además, ninguno de los estudiantes colombianos de la muestra se sitúa en los niveles elevados, esto es, los niveles 5 o 6, donde el estudiante demuestra tener el potencial para realizar actividades de alta complejidad cognitiva, científica u otras, según PISA. Lo especialmente preocupante es el muy alto porcentaje de quinceañeros y quinceañeras que no alcanzan un nivel de desempeño mínimo (nivel 1 y 2) para acceder a estudios de educación superior ni podrán desempeñarse para las actividades que exige la vida contemporánea del siglo XXI. La mayoría de estos últimos incluso están por debajo del nivel 1.

Así, en ciencias el 56% de los estudiantes también está por debajo del mínimo en cuanto a comprensión o uso de conocimientos de la ciencia para identificar preguntas, explicar fenómenos científicos y extraer conclusiones basadas en pruebas, y su comprensión de

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cómo la ciencia y tecnología modifican el entorno material, intelectual y cultural. Al igual que su disposición para participar como ciudadanos en temas relacionados con la ciencia.

Solamente el 31% de los estudiantes de la muestra se encuentran en el mínimo adecuado para desempeñarse en la sociedad del conocimiento.

En lectura el 51% de los estudiantes adolescentes examinados se sitúa por debajo del mínimo en cuanto a su comprensión, uso o reflexión con textos, para desarrollar su conocimiento y potencial. Solamente el 31% de los estudiantes de la muestra se encuentran en el mínimo adecuado para desempeñarse en la sociedad del conocimiento.

Muy grandes brechas de inequidad Nuevamente un análisis de las diferencias económicas, geográficas y de género al interior de Colombia, reitera que si bien la inequidad persiste en varios países latinoamericanos, es extraordinariamente acentuada en el caso de Colombia.

Es claro que las diferencias socioeconómicas de los estudiantes marcan diferencias en los resultados promedio. Colombia tiene una diferencia de promedio de puntajes entre estudiantes de mayor concentración de riqueza (decil 10) versus aquellos más pobres (decil 1) de 87.693, equivalentes a dos años de escolaridad. SI se establece la relación por país de la diferencia de resultados promedio, entre los alumnos del primer decil de riqueza y aquellos del último decil de riqueza, frente a los valores promedio de los resultados se observa que, a medida que crece la desigualdad, cada vez son más bajos los resultados promedios en las pruebas PISA. (Albornoz, 2013). Con ello, puede observarse que el bajo rendimiento académico que caracteriza a América Latina está relacionado con los bajos ingresos familiares y, por ende, con la pobreza en general. Todavía más, según los estudios recientemente publicados (Mani, 2013) el continuo estrés o tensión económica y familiar producto de la pobreza, desigualdad social, y la necesidad de supervivencia pueden desviar y consumir la atención y recursos cognitivos, de manera que impide focalizarlos debidamente en otras tareas como las académicas. Es importante resaltar que las funciones cognitivas, para que puedan ser adecuadamente desplegadas, requieren, entre otras cuestiones, de un entorno con las necesidades básicas satisfechas, sin violencia y relativamente estable y seguro.

Aprender a pensar científicamente, desarrollar actitudes como la curiosidad, la pasión por el conocimiento, la capacidad de toma de decisiones en contextos de serias carencias materiales y afectivas, y otras formas de violencia, constituyen un enorme desafío para el país.

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El nivel socio-económico, desde luego, es un factor muy importante pero no es determinante. Al respecto, es necesario estudiar las experiencias de otros países, por ejemplo

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Vietnam, con unas condiciones económicas no tan diferentes a la de nuestro contexto latinoamericano pero que en cambio obtiene mejores resultados promedio en las Pruebas PISA, por cuanto entre otros asuntos, da prioridad al desarrollo de pensamiento frente a la reproducción y transmisión de contenidos. También, puede darse el caso, por ejemplo, de que estudiantes con ingresos socioeconómicos bajos tengan mejores resultados que estudiantes que vienen de estratos altos de países como Estados Unidos.

Prosiguiendo con el análisis de la inequidad puede afirmarse que las zonas rurales están todavía en mayor desventaja respecto a las urbanas en los resultados de estas pruebas PISA. Por ejemplo, en matemáticas la diferencia entre ellos es de 50 puntos, que equivalen a casi un año y medio de escolaridad.

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En lo que se refiere a diferencias de rendimiento según el género, de los 65 países evaluados Colombia presenta la mayor brecha de género siendo los quinceañeros varones los que tienen los mejores -o más bien menos malos- rendimientos en ciencias y matemáticas.

Esta diferencia representa en ciencias casi medio año de escolaridad y en matemáticas algo menos de un año en escolaridad. Por su parte, en lo que respecta a lectura, en la mayoría de los países son las adolescentes femeninas las que tienen un desempeño superior. En el caso de Colombia esta diferencia de género para la lectura crítica casi no existe. Sin embargo, el mejoramiento del desempeño en lectura en los últimos seis años, es especialmente atribuido a los varones.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, Colombia debe continuar desarrollando mayores esfuerzos integrales para garantizar la equidad educacional y así ampliar las oportunidades de vida y posibilidades de cambio y mejora social de todas las niñas, niños y jóvenes independientemente de su nivel socio-económico, procedencia y género. Es responsabilidad del Estado y del servicio público de la educación, continuar con el gran desafío de compensar las desigualdades con una política educativa sostenida, donde la distribución de los recursos permita la equidad9 comenzando desde las primeras etapas de la educación preescolar. ¿Cuándo el preescolar será para todos?

Cabe destacar la influencia e impacto significativo en los desempeños académicos entre aquellos estudiantes que han realizado cursos de preescolar y los que no. Del total de estudiantes colombianos que presentaron las pruebas PISA en el año 2012, solamente el 53% reportó haber asistido a preescolar un año o menos.

9 Al respecto, se pueden estudiar casos de políticas y esquemas de financiación como el de Finlandia, Croacia, Serbia o China.

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En efecto, se trata de una etapa de la vida absolutamente crítica y fundamental del desarrollo cognitivo y socio-afectivo de las personas. PISA 2012 muestra que los niños y niñas que no recibieron educación preescolar un año o más obtuvieron 34 puntos menos en la prueba de matemáticas que aquellos que sí tuvieron la oportunidad de realizarla. Ello equivale, aproximadamente, a un año de escolaridad. En este sentido, queremos resaltar que todavía persiste, desde la Constitución Política y la ley 115, una deuda histórica de garantizar de manera plena el año mínimo y obligatorio de escolaridad para niños y niñas menores de seis (6) años de edad en todo el territorio nacional. Todavía, son muchos los niños y las niñas de las familias y contextos sociales desfavorecidos de Colombia que no han podido ejercer su derecho a recibir una educación pre-escolar, ni siquiera parcial. Un niño que ingrese al sistema educativo sin haber cursado el preescolar, ha perdido una de las oportunidades más importantes en su desarrollo cognitivo y socio-afectivo. Por ello, consideramos que no puede ser aplazado más este tema, en el marco de una política de primera infancia integral y sistémica, en aras de garantizar verdaderamente para todos los niños y niñas del país el año obligatorio e incluso, los dos años anteriores, independiente de la condición socioeconómica. Igualmente, es importante y urgente, aumentar la oferta de programas de licenciatura en preescolar.

Procesos de resolución de problemas incompletos e inadecuados

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Tal y como cabe esperar, dado los muy bajos resultados que Colombia obtuvo en las pruebas PISA en las áreas de lenguaje, matemáticas y ciencias; también, se observa una muy baja tasa de resultados promedio en la pruebas de habilidades genéricas de resolución de problemas computarizados sobre situaciones tecno-cotidianas (prueba optativa) donde se obtuvo un puntaje promedio de 399, el más bajo de los 44 países participantes. El 61.5% de la muestra colombiana de estudiantes quinceañeros, solamente puede resolver problemas muy simples, esto es del nivel 1. La resolución de este tipo de problemas no requiere anticipar consecuencias, ni diseñar estrategias especiales que van más allá del ensayo y error para obtener la solución de una serie limitada de opciones. La diferencia entre los quinceañeros y quinceañeras en esta prueba de habilidades genéricas de resolución de problemas es la más alta de todos los países participantes con 31 puntos.

En relación con el proceso de resolución de problemas, los últimos informes de PISA, muestran que los estudiantes colombianos, al igual que otros países situados en los últimos puestos, tienen un desempeño muy inferior a lo esperado, precisamente en las primeras etapas del proceso de resolución de problemas, que son efectivamente las más cruciales y determinantes del éxito.

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Concretamente, nos estamos refiriendo a una primera etapa absolutamente fundamental en cualquier proceso de resolución de problemas, esto es la problematización, motor del proceso de aprendizaje. La problematización implica una lectura adecuada y primera aproximación exploratoria a una comprensión inicial del problema y especialmente la pre-identificación de datos y variables inmersas en él. También es igualmente grave el desempeño de los estudiantes colombianos en la segunda etapa fundamental de todo proceso de resolución del problema que consiste en explicitar sus propios saberes previos para construir una representación mental coherente con la situación problemática que les permita una mayor comprensión o asimilación del problema con la identificación crítica de las variables e información relevante, tanto explícitas como implícitas. Este proceso es necesario que se realice tanto en el contexto de los llamados problemas estáticos u autocontenidos, típicos de los libros de textos (los datos y variables están explícitos en el problema), así como en los llamados problemas dinámicos o interactivos (donde los datos y variables no son todos, ni están mucho menos explícitos en la situación problema), como suelen ocurrir en la vida real, y por ello han de ser buscados y seleccionados. Esta etapa también es crucial, por cuanto se formula a modo de hipótesis plausible una primera propuesta o ruta de solución al problema, que seguramente deberá ser ajustada posteriormente.

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En cambio, los estudiantes colombianos, a juzgar por los resultados en las pruebas PISA, de resolución computarizada de problemas tecno-cotidianos, son pretenciosamente ejecutores, por encima de lo esperado y caen, por así decirlo, en los llamados operativismos irreflexivos o muy poco reflexivos, para tratar de resolver un problema generalmente simple con datos pre-establecidos. Se reitera que se trata de una ejecución, muy azarosa, por ensayo y error, donde ellos ejecutan, sobre el camino la supuesta ruta de solución, de un grupo limitado de opciones.

Falta de políticas integrales implementadas para la formación y el desarrollo profesional docente El asunto de la falta de políticas macro integrales de formación docente y profesionalización, es el campo de políticas públicas en educación, que en nuestro concepto ha tenido mayores retrasos y que muestra las inconsistencias de la política educativa, en tanto no se ha logrado trabajar una visión coherente e integrada específicamente orientada a impactar en el desarrollo de competencias básicas en general y científicas, en particular.

A pesar de proyectarse a través del PNDE (2006-2016) un escenario para el diseño de políticas con el fin de poder contar con un sistema nacional de evaluación, formación, capacitación, promoción e incentivos para docentes y directivos docentes, lamentablemente,

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el informe sobre la medición de los indicadores de este plan (MEN, 2013) señala entre sus 15 desafíos pendientes, el poco avance que ha habido al respecto. Cabe recordar que en el PNDE (2006-2016) se había formulado el tema llamado desarrollo profesional, dignificación y formación de docentes y directivos docentes entre cuyo marco-objetivos queremos destacar los siguientes: a) “Fortalecer la identidad profesional de los maestros y los directivos docentes colombianos como pedagogos, sujetos sociales, políticos, éticos y estéticos, promotores del desarrollo humano, protagonistas y dinamizadores de procesos educativos, culturales, interculturales, científicos, ambientales, artísticos y tecnológicos” (PNDE 2006-2016; p. 238). b) “Articular los niveles de formación inicial, pregrado, posgrado y la formación permanente de los maestros, mediante políticas públicas y un Sistema Nacional de Formación y Promoción Docente, cuyos ejes esenciales sean la pedagogía, la ciencia, el arte, la tecnología, la investigación, la ética y los derechos humanos” (PNDE 2006-2016; p. 240).

El referido informe de seguimiento señala que “llegar a un acuerdo en este frente exige mejores disposiciones de los actores directamente involucrados, superando los niveles de desconfianza” (MEN, 2013; p. 7). Desde luego, llama la atención el poco avance, pese a los años transcurridos, en este aspecto crucial. Ello, sin duda, ha influido, a su vez, en la cuestionada calidad de la educación, desde múltiples puntos de vista y a juzgar también por los resultados en las pruebas estandarizadas nacionales e internacionales. Es claro que uno de los principales impulsores de las variaciones en el aprendizaje escolar, incluso por encima de otros factores, es la formación de los educadores y directivos docentes. Al respecto, nos preguntamos ¿Dónde están las políticas integrales para la formación docente o cuáles han sido las políticas públicas de facto en la formación de maestros? Se han hecho varios esfuerzos por ir construyendo un sistema nacional de formación de docentes, pero llama la atención que nunca se ha publicado un documento10 oficial sobre el tema hasta hace apenas el mes de Diciembre. (MEN 2013).

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En lo que respecta al mejoramiento de la formación de los maestros para el desarrollo de competencias científicas, el documento CONPES 3582 contempló algunas acciones puntuales e importantes como fortalecer los planes de estudio de los programas de formación dirigidos 10 “Hacia un Sistema Nacional de Formación de Docentes” (MEN 2006). “Política de Formación de Docentes y Sistema Colombiano de Formación de Educadores” (MEN 2008). “Política y Sistema Colombiano de Formación y Desarrollo Profesional de Educadores” (MEN, 2012).

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a docentes y directivos para mejorar la enseñanza de las ciencias y el uso de las TIC. También, propugnó por la articulación de estos planes con la formación permanente de los maestros, proponiendo programas basados en el aprendizaje por indagación, por descubrimiento y por resolución de problemas, como forma efectiva para impulsar las destrezas tecno- científicas.

En primer lugar es necesario aclarar que a día de hoy solamente el 9% de las licenciaturas de todos los programas de pregrado en educación del país (la mayoría de universidades públicas), forman en ciencias naturales, biología, química, física o educación ambiental, siendo estos claramente insuficientes para cubrir desde un punto de vista cuantitativo las necesidades para de formación de los estudiantes en competencias científicas en la educación básica y media.

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Además, en estos programas de licenciaturas se requieren más profesores universitarios con nivel al menos de Maestría o Doctorado en los campos específicos de la didáctica de las ciencias naturales y matemáticas; capaces de diseñar, desarrollar y evaluar ambientes de aprendizajes indagativos y dirigir tesis de grado de naturaleza didáctica consistentes con los enfoques más contemporáneos. Contrario a lo señalado y propugnado en el documento CONPES, los procesos pedagógicos y evaluativos en la formación inicial del profesorado se siguieron centrando en modelos transmisionistas basados en la reproducción de conocimientos de las áreas disciplinares, que finalmente logran acumular los futuros docentes. Esto ya venía dándose desde tiempo atrás, como señala la investigación sobre el análisis de las temáticas de las tesis de grado de las licenciaturas en ciencias naturales y matemáticas, donde prima la escasez del componente didáctico y pedagógico, y por ello mismo se necesita el fortalecimiento de estos. (Barrera de Aragón, et. al, 2004). También consistente con lo anterior es la investigación de Badillo Gallego (et. al, 2010) donde se pregunta ¿Cuáles fueron los componentes pedagógicos, didácticos, epistemológicos e históricos que subyacen en los currículos de formación en ciencias de los maestros, tanto de facultades de educación como de escuelas normales superiores?

La investigación de Badillo Gallego nos muestra que la mayoría de las escuelas normales superiores mantienen una visión epistemológica positivista donde no se concibe la ciencia como una construcción socio-histórica ni se considera su compleja relación con la tecnología. Salvo excepciones importantes, semejante situación se presenta a nivel de facultades de educación. Asimismo, los libros de textos utilizados presentan una imagen de la ciencia producto, es decir como una acumulación de resultados descontextualizados de su historia y epistemología. Además, concluye que los programas implementados tanto en las facultades de educación como en las escuelas normales superiores no incluyen una teoría pedagógica explícita diferente a la usual: enseñanza-aprendizaje por transmisión-recepción. Por todo lo anterior, en términos generales Badillo Gallego pone

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en evidencia que la formación en ciencias de los maestros en Colombia de finales del siglo XX, deja mucho que desear, a pesar de los avances de la didáctica de las ciencias.

Por lo anterior, se hace necesario vincular a las facultades de educación y escuelas normales superiores, docentes y directivos docentes para que trabajen en equipo con buen clima institucional y en la misma dirección; para que entre todos aúnen esfuerzos y puedan así diseñar, desarrollar, implementar y evaluar ambientes de aprendizaje indagativos y basados en problemas con una visión y construcción de la ciencia mucho más contextualizada social, cultural e históricamente relevante; cuyo compromiso firme sea el de sembrar, cultivar y empoderar a los futuros maestros con herramientas de pensamiento y actitudes científicas para desarrollar competencias ciudadanas y científicas, y seguir aprendiendo a lo largo de la vida.

En este sentido, se trata de introducir, consolidar y extender estos ambientes de aprendizaje; al interior de las facultades y de las escuelas normales e instituciones educativas; y puedan ser así realmente coherentes con las tendencias pedagógicas y didácticas más contemporáneas (aprendizaje por investigación, indagación, resolución de problemas abiertos y complejos, aprendizaje cooperativo y colaborativo, integración de las tecnologías de la información y telecomunicaciones, etc..). Esto es, de recrear de manera continua, vivencial y reflexiva la pedagogía y la didáctica en las instituciones formadoras de docentes e instituciones educativas con toda su riqueza conceptual y práctica. Con formadores de educadores muy bien preparados en su área disciplinar, y especialmente con una epistemología de la ciencia muy contemporánea integrada a una comprensión de lo que hoy en día se entiende como ciencia cognitiva y didáctica de las ciencias.

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Ahora bien, desde comienzos del nuevo siglo y a lo largo de los últimos años algunos programas de licenciatura están mejorando con la incorporación de profesores universitarios que cuentan con Maestría y Doctorado en Didáctica de las Ciencias y campos afines. Si bien, hay cada vez más licenciados con adecuada formación, no son suficientes, ya que además han de competir con los demás profesionales en educación que carecen de esta formación pedagógica-didáctica.

En lo que respecta a la formación continua en competencias científicas el MEN, aun sin políticas integrales macro de formación y profesionalización docente, hacia el año 2010 preparó acorde al documento CONPES 3582 un portafolio de programas y proyectos de desarrollo de competencias básicas para ser trabajadas con las entidades territoriales, instituciones educativas, facultades de educación y escuelas normales superiores; estas últimas, por el importante papel que juegan especialmente en las regiones para la formación de maestros de educación pre-escolar y educación básica primaria. Los programas formulados en aquel

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entonces para el desarrollo de competencias científicas fueron los siguientes: Historia Hoy: Aprendiendo con el Bicentenario, Expediciones Botánicas Siglo XXI José Celestino Mutis (17321808), Enseñanza de las Ciencias Basada en Indagación, Recursos Virtuales para el Desarrollo de Competencias Científicas, y otros trece proyectos/programas para las competencias matemáticas, comunicativas y ciudadanas. Si bien todos estos proyectos/programas han podido ser motivadores y haber generado cierto ambiente de reflexión, análisis y discusión en torno al desarrollo de competencias científicas en el país, así como haber producido algunas orientaciones pedagógicas y materiales didácticos para cualificar e impactar en las prácticas pedagógicas en lo relativo al desarrollo de competencias científicas, sin embargo, todavía no abarcan una concepción fuerte, sostenida o integral de transformación o cambio en la formación continua y aprendizajes de los estudiantes11.

En la actualidad, tal y como lo están planteando algunas entidades territoriales, se están buscando cambios más sustanciales con el estímulo de acciones de formación docente continua y avanzada basadas en la cofinanciación de Especializaciones, Maestrías y Doctorados12.

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Sin embargo a pesar de todos estos y otros esfuerzos desarrollados como los programas orientados al acompañamiento, fortalecimiento y aseguramiento de la calidad de las escuelas normales superiores, consideramos que hay en realidad muchos otros asuntos de fondo que dificultan que estas y otras acciones tengan suficiente impacto.

La coexistencia de los dos estatutos docentes vigentes, tal y como se desarrollan de facto, no permiten un cambio cualitativo en la calidad de la educación. Así, el Decreto 1278 de 2002, que es el estatuto más contemporáneo y al que pertenecen aproximadamente un tercio de los profesores y que supone un avance respecto del estatuto anterior, no obstante, define la función docente de manera excesivamente restringida o limitada (Ascofade, 2013), con fuerte carga en lo técnico-instrumental, o si se prefiere, sin reconocer explícitamente otras responsabilidades que en realidad son también consustanciales a la profesión docente. Esto es, el maestro como sujeto intelectual de la pedagogía, sujeto cultural y de ciudadanía-política, tal y como se había venido defendiendo desde la década de los ochenta y como se quería

11 Actualmente el MEN, ha cambiado sustancialmente de estrategia de formación continua de los docentes, haciendo énfasis en la formación situada entre maestros pares a través del programa Transformación de la Calidad: Todos a Aprender. Si bien este programa se centra inicialmente en el desarrollo de competencias en matemáticas y lenguaje en la educación primaria, no obstante lo anterior se espera que repercuta indirectamente en las competencias científicas. Consideramos que un proyecto de esta naturaleza podría incluir específicamente las competencias científicas en una segunda o próxima fase.

12 Como por ejemplo los que están realizando en la actualidad algunas entidades territoriales como la Secretaría de Educación de Bogotá.

Apoyo para la financiación de docentes en ejercicio para cursar programas de formación en postgrados de excelencia en los niveles de especialización, maestría y doctorado.

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promover incluso en el Plan Nacional Decenal de Educación (2006-2016). En la práctica, al maestro cuasi operador, se le suman múltiples tareas de gestión y papeleo que le demandan a la institución educativa y que la mayoría de las veces recaen sobre él.

A este escenario se añade el hecho de que el decreto 1278 amplía, más de lo inicialmente previsto en la ley 115, la posibilidad de que profesionales que no han sido formados para ser maestros, esto es con título diferente al de licenciado en educación, puedan acceder a este ejercicio laboral, lo que conlleva en un primer momento a eclipsar la identidad profesional del educador permitiendo que todo profesional puede ejercerla. Lo anterior, además de no ser acorde con las experiencias internacionales exitosas, pone en riesgo aún más la pedagogía, la piedra angular de lo que se supone que es la profesión docente, sin perjuicio de una adecuada formación en otras disciplinas. No obstante, este tema suscita también profunda preocupación para las facultades de educación, en tanto pone en cuestión la pertinencia de los contenidos de la formación de los maestros y la prevalencia o no del saber pedagógico como condición fundamental para ejercer la profesión (Ascofade, 2013).

Si se compara Colombia con otros países que presentan elevados resultados en pruebas PISA, la formación y el desarrollo profesional de los docentes de Colombia todavía muestran, a pesar de algunos esfuerzos, muchas deficiencias de política nacional en cuanto a selección de estudiantes para iniciar la carrera docente, su formación inicial, la evaluación de su ejercicio profesional, la formación continua y avanzada, así como en los asuntos relacionados al reconocimiento y remuneración. Esto ha sido puesto de manifiesto en muchos trabajos y recientemente con gran eco mediático por la Fundación Compartir (2014). Al respecto, recogemos algunos elementos incluidos en esta publicación, sin embargo debe advertirse que este trabajo ha sido realizado con base en estudios de políticas comparadas de otros países exitosos en pruebas PISA como Singapur, Corea, Finlandia, Canadá (Ontario), y se basa en el uso de metodologías estadísticas que correlaciona factores asociados al logro educativo. Este último, por supuesto reduce el aprendizaje a resultados en pruebas estandarizadas. Lo anterior, desde luego, como veremos más adelante es una visión unidimensional tomada desde la economía de la educación.

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Sobre el ingreso de los estudiantes a las facultades de educación cabe señalar que, desafortunadamente, los bachilleres que tienen peores resultados en las pruebas SABER 11° son los que mayoritariamente ingresan a las licenciaturas de educación, es decir, aquellos estudiantes que no pudieron acceder a otras carreras, cuando existe oferta educativa variada. En muchas regiones del país, las escuelas normales superiores aparecen como la única posibilidad de oferta educativa. El Informe Compartir propone estimular a los mejores bachilleres que quieran comenzar una licenciatura en educación, a través de incentivos

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como, por ejemplo, los realizados desde el año 2012 a través del Icetex con las becas-crédito. En este sentido, se requiere que estos programas, entre otros, sean más ampliamente difundidos, mejorados y sostenidos por los diferentes gobiernos. Sin embargo, como señala Álvarez (2014), el estudio Compartir realizado desde una perspectiva empresarial omite otra alternativa que es precisamente la de fortalecer la oferta pública y gratuita para la formación inicial de maestros. Esto es lo que precisamente ocurre en Singapur, Finlandia, Ontario y Corea del Sur. Al respecto, es importante recordar la deuda histórica en lo referido a la asignación presupuestal que la Ley 30 determinó para las universidades públicas13.

En términos generales, los programas de formación inicial y avanzada de maestros del país tienen grandes retos de calidad. Así, consultado el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior –SNIES- el pasado mes de mayo de 2014, se registran 354 programas de licenciaturas activos, de ellos 95 programas tienen registros de alta calidad. De 202 especializaciones, hay un (1) programa de alta calidad. De las 138 maestrías en educación y pedagogía solo hay una con registro de alta calidad. De los 7 programas de Doctorado solo hay uno con registro de alta calidad.

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A nivel del pregrado universitario, concretamente las licenciaturas, se observa que en tres de las cuatro pruebas genéricas de SABER PRO 2012 (lectura crítica, escritura y razonamiento matemático) los resultados de los estudiantes de los programas de formación de docentes son peores en comparación con otros programas de diferentes disciplinas.

Por estas y otras razones se requiere trabajar de manera específica el mejoramiento de la calidad de los programas. Al respecto llama especialmente la atención la resolución 5290 del 17 de Mayo de 2012 por la cual se reorganiza la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES-. Esta resolución, suprimió la sala de Educación al unirla con la de Humanidades y Ciencias Sociales. La integración especificada en esta normativa, hace que se haya reducido sustancialmente el número de pares evaluadores, para valorar la calidad y especificidad de la formación de docentes en las facultades de educación, a la vez que, está contribuyendo a congestionar la atención oportuna y adecuada a las solicitudes de las instituciones de educación superior. Consideramos urgente visibilizar el compromiso político de fortalecer la formación docente en las Facultades de Educación mediante el re-establecimiento de la sala de CONACES de Educación. Esta Sala ha de valorar el otorgamiento y/o renovación de registro calificado de 13 Por ejemplo, el presupuesto de la Universidad Pedagógica Nacional tiene un déficit estructural cercano al 300 %. Además, más del 80% de sus profesores están contratados por cuatro semestres como ocasionales y cátedra. Ellos, apenas tienen posibilidades de investigación, de formación continua y de participar en la movilidad internacional. Por otra parte, las lamentables condiciones de infraestructura ya fueron puestas de manifiesto en el informe de la Contraloría General de la República del 2012.

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programas de formación inicial y avanzada de maestros; que propendan por la profesionalización y cualificación de un maestro integro como sujeto intelectual, investigador, cultural, político, transformador, lejos de enfoques instruccionales que buscan únicamente un perfil procedimental, operador y/o tecnócrata.

Sobre los sistemas de evaluación de los docentes en ejercicio, es evidente que no se implementan adecuadamente como deberían, según el estatuto 1278. El informe de la Fundación Compartir (2013) incluye entrevistas a docentes innovadores ganadores del Premio Compartir. Todos ellos destacan entre otros aspectos a) la poca utilidad y articulación del modelo de evaluación con las necesidades de formación; b) los escasos programas de acompañamiento, orientación o retroalimentación para los profesores en los primeros años de ejercicio14; c) la importancia de generar más o mejores espacios y tiempos para pensar y desarrollar innovaciones pedagógicas, como ocurre en países de muy buen desempeño PISA. De otra parte, el estudio de la Fundación Compartir cita que los maestros reciben un 18 % menos en su salario respecto a los profesionales de la medicina, del derecho o la ingeniería. Y, además, afirma que los salarios de los profesionales de la educación no tienen tanta varianza en comparación con la de otras profesiones y, por ello, propone generar bonificaciones monetarias y en especie, otorgadas por resultados obtenidos en los procesos de evaluación, participación en el acompañamiento de profesores recién incorporados y la prestación de servicios en zonas aisladas. Sin embargo, ello no es tan simple en un país donde las difíciles condiciones de vida en zonas aisladas junto con el riesgo de homicidios y asesinatos, entre otros aspectos, hacen parte de una realidad muy compleja.

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Sistema colombiano de formación de educadores y lineamientos de política Finalmente, queremos mencionar que con tres años de retraso, según lo contemplado en el Plan Nacional Decenal de Educación (2006-2016) se publica a finales de diciembre del 2013 el documento Sistema Colombiano de Formación de Educadores y Lineamientos de Política (MEN, 2013). En él se toman algunos referentes conceptuales y antecedentes de experiencias internacionales en la formulación de políticas de formación de educadores, que fueron producidos pero no publicados en documentos anteriores del MEN. El documento en cuestión, además, presenta la concepción y descripción del sistema colombiano de formación de educadores como un sistema complejo, donde la pedagogía, la evaluación y la investigación son elementos trasversales de tres subsistemas articulados como son la 14 No obstante lo anterior es importante señalar que por supuesto existen algunas experiencias para el acompañamiento. Por ejemplo la OEI ha ensayado con buenos resultados experiencias piloto de acompañamiento a maestros nóveles en Colombia. OEI-IDEP (2012).

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formación inicial, formación en servicio y formación avanzada. El documento sugiere toda una serie de lineamientos de acción política para cada uno de los subsistemas. Es necesario socializar y avanzar en el consenso final de este documento. Si bien, se incluyen abundantes lineamientos -aproximadamente cuarenta- para los tres subsistemas, además de una veintena de lineamientos trasversales; indudablemente, para hacer efectiva esta política, desde luego es necesario continuar con un análisis de acciones a corto, mediano y largo plazo para cada subsistema y eje trasversal, acompañada de un análisis de costos y distribución en el tiempo para demostrar su viabilidad en el contexto fiscal actual.También, es necesario presentar alternativas de recursos fiscales para su financiación. Por ejemplo, Si se considera que la investigación es un elemento trasversal y fundamental de los tres subsistemas es obvio que entidades como Colciencias deberían asignar partidas específicas y significativas para temas de educación, pedagogía y didáctica.

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Una vez que se tenga claridad sobre la política pública de formación y profesionalización de los maestros, es importante impulsar una campaña de medios sobre la carrera docente, que presente entre otros aspectos la política a medio y largo plazo, las condiciones laborales favorables y el inestimable aporte a la sociedad que pueden hacer los maestros bien formados que cuenten con las herramientas pedagógicas y didácticas más innovadoras. En paralelo, los criterios para el ingreso a las carreras docentes y la calidad de los programas que se imparten, deberían ser cada vez más elevados y exigentes.

Necesidad de fortalecer espacios de innovación pedagógica en la escuela y con la escuela En fuerte contraste con la visión del directivo y maestro como operador de una normatividad particular o de un PEI burocrático, y teniendo en cuenta que no disponen verdaderamente de un sistema integral de desarrollo y profesionalización docente, el Documento CONPES 3582 y especialmente el PNDE (2006-2016), destacaron la importancia de escenarios de innovación pedagógica para formar y cualificar las prácticas pedagógicas y así obtener mejores desempeños y aprendizajes significativos.

El documento CONPES 3582, plantea la innovación pedagógica muy escuetamente como apoyo al maestro, y en cierta medida puede inferirse una visión externalista15 de ella. En cambio, el PNDE (2006-2016) desarrolla este tema en mayor medida, es así como plantea los escenarios de innovación, esencialmente alrededor de la renovación pedagógica y uso 15 El CONPES 3582, en su página 45 se refiere al desarrollo de escenarios de innovación pedagógica con el fin de apoyar a l@s maestr@s y estudiantes en sus prácticas pedagógicas.

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de las TIC. De hecho, propone como gran macro-objetivo la Innovación pedagógica y la interacción de los actores educativos, en aras de “construir e implementar modelos educativos y pedagógicos innovadores que garanticen la interacción de los actores educativos, haciendo énfasis en la formación del estudiante, ciudadano del siglo XXI, comprendiendo sus características, necesidades y diversidad cultural” (PNDE 2006-2016, p. 11). Al respecto, se fijaron ambiciosas macro-metas para ser cumplidas hacia el año 2010, en el sentido de que todas las instituciones educativas tendrían modelos e innovaciones pedagógicas y educativas consistentes con el aprendizaje activo, de tal manera que facilitara dicha interacción y participación de los actores educativos. Incluso, se planteó también que todas las entidades territoriales e instituciones educativas deberían apostar por la consolidación de grupos de investigación para la innovación pedagógica y educativa de tal manera que incentivaran experiencias significativas y redes colaborativas virtuales.

Al día de hoy, pese a loables e importantes esfuerzos y excepciones, el sistema educativo escolar colombiano está, desde luego, muy distante de tener los espacios, tiempos, recursos y, en general, el talento humano y las redes que propicien que las instituciones educativas sean centro de creatividad, reflexión y de innovación e investigación pedagógica, tal como ocurre en algunos centros educativos de otros países con elevados desempeños.

Es importante anotar que las innovaciones pueden surgir tanto desde las investigaciones, donde la escuela es vista como objeto de investigación; o de forma mucho más contextualizada y formativa, esto es, donde la escuela es, a su vez, objeto y sujeto de investigación.

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Respecto al primer tipo de innovaciones, persiste en los docentes cierta decepción, dado el impacto de este tipo de estudios en los procesos educativos y en sus resultados. Ello se suma a cierta desconfianza, a veces legítima, por las propuestas que son vistas como imposiciones jerárquicas de una cadena de mando (Huberman, 1973), y que en todo caso son asumidas acríticamente. En tal caso, estas investigaciones -más que informar y/o estimular la reflexión-, se suman a las demás tensiones que vive el profesorado que generalmente trabaja en condiciones inadecuadas y en entornos muy difíciles. Desde luego, es muy necesario e importante cambiar la forma de diseñar y socializar estas propuestas con aspiración innovadora, para propiciar ambientes idóneos en aras de que los docentes sean mucho más partícipes de ellas.

En cambio, el segundo enfoque, de mayor pertinencia contextual, es la promoción de la innovación e investigación pedagógica, realizada desde la escuela y para la escuela. A pesar de que esta modalidad es más puntual y restringida, es muy significativa para generar comprensión e innovación en los procesos pedagógicos y mejora en los resultados16.

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Este tipo de investigaciones e innovaciones -en concordancia con el CONPES de 1994 y el Plan Nacional Decenal de Educación 2006-2016- han sido desarrolladas por algunas entidades oficiales como el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico de la Alcaldía de Bogotá (IDEP) y por algunas facultades de educación que lograron tener programas acreditados. Estas experiencias, entre otras, merecen ser ampliamente divulgadas para que puedan ser base para el aprendizaje de otros maestros. Estos espacios de investigación e innovación tienen como objetivo posicionar especialmente al docente como profesional e intelectual de la educación e impactar en sus propias concepciones y prácticas pedagógicas.

Uno de los enfoques utilizados por este tipo de entidades para generar comprensión, innovación y cambio, ha sido el fomento de la investigación-acción pedagógica. Se trata de investigaciones especialmente de corte cualitativo, etnográfico o hermenéutico, (aunque consideramos que pueden y deben ser complementadas con enfoques cuantitativos). Su objetivo esencial, además de la generación de conocimiento contextual y útil es evitar la rutinización inerte y posible degradación de las prácticas pedagógicas en aras de generar cambio o mejora permanente del maestro en su saber pedagógico. Ello, contrasta fuertemente con la visión del maestro operador que carece de un sistema de formación como se describió en el apartado anterior.

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Por supuesto, no se trata de que todo docente y directivo docente tenga que ser investigador, pero al menos que pueda ser un profesional reflexivo, autocrítico y a la vez abierto a la investigación e innovación pedagógica. Asimismo, para cumplir con las metas en materia de innovación e investigación señaladas en el PNDE (2006-2016) se requiere, además, contar con una formación de alto nivel por parte del profesorado de educación preescolar, básica y media durante su carrera y estudios de postgrado; y que puedan tener también mejores espacios, tiempos y materiales. A todo lo anterior se deben sumar estímulos, entre otros, por ejemplo, que las instituciones educativas puedan afiliarse a redes de investigación e innovación de su interés y relevantes a su contexto. Ello incluye la suscripción a revistas especializadas e incentivos para escribir artículos y ensayos que puedan ser presentados en congresos, seminarios o encuentros.

Independientemente de los orígenes de la innovación educativa y pedagógica, esto es que sea externa o interna a la escuela, lo cierto es que la innovación requiere grandes dosis de reflexión crítica y especialmente ambientes de creatividad para aprovechar las fortalezas y 16 En realidad este tipo de investigaciones son de vieja data y están fundamentadas en los trabajos de la década de los 70 de Lawrence Stenhouse, donde se desea potenciar maestros investigadores y no solo enseñantes. En efecto, como se decía en aquel entonces quien mejor puede investigar la práctica pedagógica es el practicante de la pedagogía donde se construye su propio saber pedagógico. Así, el maestro entra a las aulas, como a un laboratorio, donde el “currículo” es la hipótesis que busca re-construir de manera permanente saber pedagógico.

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superar las debilidades. (Robinson, 2011). Se trata de la posibilidad, ante todo, de imaginar, ensayar y experimentar ideas para el cambio. Ideas que pueden ser propuestas por todos los miembros de la comunidad educativa e investigativa, en aras de mejorar procesos y resultados. En cualquier caso, uno de los efectos de mayor tensión de la innovación, radica precisamente en el hecho de que los profesores pueden ir más allá de interpretaciones literales, restrictivas u ortodoxas del laberinto normativo concreto, y propender por un derecho educativo superior protegido constitucionalmente.

Investigaciones pedagógicas para la innovación en la enseñanza-aprendizaje de las ciencias Las investigaciones pedagógicas muestran que la enseñanza de las ciencias más al uso en nuestras escuelas, no son más que una caricatura muy deformada del desarrollo de pensamiento y actitud científica. Lo anterior se explica por la tendencia generalizada de embutir, desde los libros de textos o desde las explicaciones docentes con aspiración magistral, pedazos más o menos indigestos de conclusiones y resultados más aceptados por las ciencias. Esto es, el énfasis en pensamiento, actitudes y valores científicos que inicialmente se propugnaban en los lineamientos curriculares, se quedan en realidad hundidos en un mare magnum de contenidos que de otra parte son fácilmente accesibles e incluso mejor explicados y adaptados a las diferentes necesidades y repetibles n-veces, hoy en día, a través de diferentes portales de internet de calidad. Adicional a lo anterior, los contenidos científicos que se enseñan en la escuela, se aprenden como verdades, sin sombra de duda, sin que se valore el hecho de que toda teoría tiene sus propios límites y que, por supuesto, todo conocimiento científico, así tenga gran soporte de pruebas y elevado valor comprensivo, explicativo y/o predictivo, es siempre cambiante, parcial o provisional.

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En cambio los procesos de construcción de la ciencia como práctica creativa, crítico-racional, y social quedan muy eclipsadas o marginadas. ¿Dónde queda la posibilidad de que los estudiantes puedan explicitar sus saberes previos y ponerlos a prueba de manera creativa y experimental con sus propias hipótesis? ¿Se presta suficiente atención pedagógica y evaluativa al desarrollo de dinámicas de trabajo cooperativo, de aprendizaje en equipo, desde la diversidad de habilidades? ¿Se propicia y se evalúa un ambiente de trabajo colaborativo-argumentativo de construcción de consenso? ¿Son motivos de aprendizaje para los estudiantes, los dilemas sobre la influencia social en la generación del conocimiento científico o las consecuencias de la actividad tecno-científica sobre la sociedad y el medioambiente?

Teóricamente, estos y otros aspectos son nominalmente tratados en los estándares de competencias básicas en ciencias naturales y sociales y deberían ser uno de los ejes centrales de la formación inicial y continua de los docentes.

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En términos generales, puede afirmarse en realidad que el propio currículo y la organización escolar de facto, no favorecen el desarrollo de pensamiento y actitudes científicas; pareciera ser, en todo caso, un asunto de la clase espacio-temporal de ciencias naturales o sociales, sin que ello importe mucho al resto de las asignaturas que enfatizan en sus propios contenidos conceptuales. Ni mucho menos importa a nivel institucional, dado que estas concentran gran parte de sus esfuerzos y preocupaciones, especialmente en tratar de cumplir y hacer cumplir normas, más que en desarrollar un Proyecto Educativo Institucional que promueva el desarrollo de pensamiento y actitudes científicas de manera cooperada y consensuada entre el equipo docente. La consecuencia de todo ello refleja, en cualquier caso, un panorama desalentador donde los estudiantes, o bien no logran interesarse en absoluto y, por lo tanto, no aprenden casi nada de ciencias, o los que aprenden aparentemente algo, especialmente contenidos, no les resultan significativos y, por ende, con gran frecuencia estos contenidos son olvidados o descartados por su sistema cognitivo, más temprano que tarde.

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Lo anterior se agrava con el perfil de muchos estudiantes, especialmente en las ciudades, sobresaturados con información de fácil acceso, y donde ya no ven al maestro como intelectual de valor agregado. Estudiantes, que en el caso de situaciones de pobreza están, a su vez, eclipsados con otros graves problemas o preocupaciones inmediatas que no les permiten poder valorar ni los resultados de la ciencia, ni mucho menos la construcción del conocimiento científico o el desarrollo de actitudes científicas como algo útil para sus vidas y su participación en la sociedad como ciudadanos críticos y propositivos.

De otra parte, otras investigaciones e innovaciones pedagógicas buscan, por el contrario, promover y desarrollar en las niñas, niños y jóvenes una forma de pensar, ser y hacer y, si se quiere, de convivir y construir una sociedad que valore fuertemente la pregunta, la imaginación, la experimentación, la argumentación y la cooperación y construcción de consenso basada en pruebas observadas, registradas y analizadas, como una incesante búsqueda de querer explicar y comprender el mundo y participar en él (Gellon, 2005).

Esto es, se trata de que el estudiante como señala el documento CONPES 3582, “construya un aprendizaje frente a la investigación y que se aproxime al conocimiento a través de la indagación” (CONPES 3582, p. 21).De hecho, desde hace años se ha generado un razonable consenso de la comunidad investigativa en didáctica de las ciencias sobre este tipo de enfoques17 (Abd-El-Khalick et al., 2004; Rudolph, 2005; Trumbull, Grudens-Schuck, Bonney, 2005; Lee et al., 2006).

17 Incluso, ya en 1995 la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos publicó un documento que consideramos todavía vigente sobre el desarrollo profesional de los profesores basado en el aprendizaje por investigación y que hunde de hecho, algunas de sus raíces sustentadas en autores clásicos de principios de siglo. http://www.nap.edu/readingroom/books/nses/

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En efecto, la resolución de problemas y el aprendizaje por investigación o por indagación, sobre los cuales deberían fundamentarse en buena medida los modelos pedagógicos de formación de maestros y de estudiantes de la escuela básica y media, suponen indudablemente una cualificación y, a la vez, una transformación radical de las prácticas de enseñanza-aprendizaje-evaluación, donde el educador, conocedor tanto de las bases epistemológicas de la construcción del conocimiento científico y de los fundamentos psicocognitivos y afectivos del aprendizaje va mucho más allá de ser un transmisor de información para sus alumnas y alumnos y se convierte en un diseñador de ambientes de aprendizaje basados en problemas críticos y creativos donde se fomenta la re-solución de problemas y el aprendizaje por investigación/indagación (Inquiry based Science Education IBSE).Esto es, la problematización retadora y apasionante en torno a preguntas relevantes al contexto social; la explicitación de saberes previos a modo de hipótesis o teorías de los estudiantes; el trabajo cooperativo-colaborativo; la consulta y el uso de variadas fuentes de información; el diseño de experimentos; y, la argumentación de resultados basada en pruebas que descarten las hipótesis o teorías alternativas; la generación de estrategias de autorregulación y la transferencia de lo aprendido a nuevos contextos, etc. En este tipo de modelos pedagógicos, los estudiantes ven y valoran a sus maestros como mediadores dialógicos e incluso como investigadores sobre las prácticas de enseñanza-aprendizaje/evaluación. Con todo ello, se lograría mayor coherencia con los lineamientos curriculares y estándares de competencias básicas en ciencias naturales y sociales.

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En la actualidad, pese a la situación descrita, hay cada vez más programas de gobierno y de las facultades de educación y centros de investigación, que consideramos innovadores para la formación continua de docentes y el mejoramiento de la calidad de la educación, que involucran como eje central a los maestros con estos tipos de pedagogías basadas en resolución de problemas e investigación/indagación. Incluso, también implican a los estudiantes en la investigación contemporánea en didáctica de las ciencias. Los programas actuales de Gobierno que señalamos en el recuadro A y B, actúan en aquellos departamentos del país con muy bajos resultados en las pruebas de evaluación de la calidad de la educación y que de hecho no cuentan prácticamente con capacidades científicas propias. Se trata del Programa Transformación de la Calidad de la Educación: Todos a Aprender del MEN y Ondas de Colciencias. Programas sobre los cuales resulta especialmente necesario hacer un seguimiento para determinar su impacto en el mejoramiento de la calidad de la educación, más aun teniendo en cuenta la importancia del tema y los montos invertidos. Así, el programa Transformación de la Calidad de la Educación: Todos a Aprender supone una inversión aproximada de 300.000 millones de pesos y que ha sido calificado por el MEN como “el más ambicioso que gobierno alguno haya emprendido para mejorar la calidad de la educación de los niños y niñas de Colombia”18 (Ver recuadro 1).

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Por otra parte, el programa Ondas, la estrategia fundamental de Colciencias para el desarrollo de espíritu científico en la población infantil y juvenil de Colombia, cuenta con financiación de recursos de la Nación, Banco Mundial y Ecopetrol, y además, ha logrado obtener financiación adicional por diversos departamentos del país, a través del Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología. De hecho, Ondas supone prácticamente el 18.8% del total del presupuesto del Fondo, que representa un total de 289.794 millones de pesos y corresponde a 27 de los 202 proyectos aprobados y priorizados. (Ver recuadro 2).

Como puede inferirse, formar a profesores en toda esta compleja línea didáctica, esto es, formar a educadores capaces de diseñar e implementar ambientes de aprendizaje basados en problemas investigativos/indagativos, es una tarea compleja que no puede limitarse exclusivamente a seguir produciendo documentos y talleres. Se requieren, ante todo, proyectos muy bien diseñados, que si bien su eje central puede ser la formación continua de amplios equipos de docentes y directivos docentes, éstos deben ser articulados también con otros aspectos críticos como, por ejemplo, el mejoramiento de la infraestructura, el uso de las plataformas tecnológicas, y el desarrollo de sistemas de evaluación complementarios y/o alternativos y más integrales, coherentes con las innovaciones pedagógicas. Todo lo anterior en aras de reformular un Proyecto Educativo Institucional (PEI) coherente y pertinente para la formación en competencias científicas.

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Urge implementar jornadas escolares únicas para crear espacios de innovación pedagógica Todavía el sistema educativo escolar colombiano está también muy alejado de lograr la jornada escolar completa o única, tal y como estaba contemplado en la Ley 115 de 1994, en su artículo 85 y ordenado en el artículo 144 de la Ley 1450 de 2011. Ello constituye una muy importante deuda en equidad que el Estado colombiano todavía está pendiente de cumplir con aproximadamente el 80% de los estudiantes de Colombia y especialmente con aquellos de más bajos recursos que cursan en instituciones educativas que no tienen jornada completa. Dicho de otra manera, se trata de estudiantes que cursan sus estudios escolares en jornadas comprimidas, de mañana o peor aún, de tarde. Hecho que se justifica con los mismos argumentos de hace décadas, esto es en la falta de recursos económicos y en la necesidad de lograr cobertura. Además de mejoras en el desempeño (Bonilla, 2011; Hincapié 2013) y reducción de la tasa de deserción (García et. al 2013) estas acciones deben de incidir en la disminución del consumo de sustancias piscotrópicas, embarazos juveniles no deseados, u otras actividades riesgosas como ha ocurrido en la experiencia de Chile.

18 Palabras de la Ministra de Educación, Doctora María Fernanda Campo, según comunicado de prensa del Centro Virtual de Noticias del MEN publicado el 17 de Noviembre de 2012.

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Es evidente que si se aspira a lograr una educación de calidad para todas las niñas, niños y jóvenes colombianos, estas jornadas escolares requieren ser progresivamente ampliadas en todas las escuelas del país para conformar jornadas únicas o completas pero ojalá, en nuestro concepto, organizadas de tal manera que puedan propiciar un currículo más integrado y adecuado para la innovación e investigación pedagógica y centrado especialmente en el diseño, implementación y evaluación de ambientes de aprendizaje indagativos. En este sentido, se trata de buscar que la ampliación de los tiempos fomente la posibilidad real para generar también espacios que permitan pensar, interactuar y trabajar creativamente en equipo, alrededor de la Innovación e Investigación Pedagógica articuladas al entorno y a las facultades de educación. Lo anterior, también como elemento cualificador del Proyecto Educativo Institucional (PEI) en general y para la consolidación de competencias científico-ciudadanas, a través de aprendizajes trasversales o integradores con el entorno, como son los estilos de vida saludables, la educación ambiental y bioética, entre otros. La ampliación de la jornada escolar permitirá, además, tratar y desarrollar aspectos que han sido lamentable y excesivamente ignorados en el currículo, que van desde la educación física, recreación y deporte, hasta la educación estético-comunicativa y emocional. Concretamente, se trata de disciplinas que juegan un papel muy importante como potenciadoras del pensamiento y del aprendizaje, través de habilidades sociales de cooperación y colaboración, y del desarrollo de la creatividad a todo nivel.

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En efecto, estos y otros énfasis educativos, potenciadores del pensamiento, aprendizaje social y creatividad son fundamentales para el desarrollo educativo del ser humano19, y por ende de las competencias básicas, que de hecho son obligatorias de acuerdo con la Ley 115. Experiencias internacionales y nacionales muestran, además, que estudiantes que atienden instituciones educativas que hacen énfasis en aspectos como la educación física, recreación y deportes o la educación artística tienen mejores rendimientos académicos20 que aquellas que no las implementan, ni mucho menos las desarrollan.

La dimensión creativa que debe tener toda construcción de conocimiento científico es un aspecto fundamental en el aprendizaje de las ciencias y un asunto difícilmente evaluable en las pruebas estandarizadas. Precisamente, por ello la dimensión creativa no debe ser igno-

19 Al respecto se destacan los esfuerzos de la Secretaria de Educación de Bogotá en el programa 40x40. Esto es, garantizar que l@s niñ@s y jóvenes tengan 40 horas semanales durante 40 semanas al año, inicialmente en 63 instituciones educativas, dando un especial impulso a los aspectos axiológicos en la formación del ser humano. Lo anterior, entre otras cuestiones, permitirá una formación más adecuada e integral, en educación artística, física, recreación y deportes. Además de su importancia estratégica per se que ya ha sido destacada en múltiples documentos oficiales, y donde se espera que pueda tener un efecto potenciador a su vez, en los rendimientos académicos.

20 Estudios nacionales muestran que l@s niñ@s y jóvenes que reciben educación artística tienen mejores desempeños académicos. Tal es el caso de l@s niñ@s y jóvenes que atienden la escuela del cuerpo de Cartagena o la Fundación Batuta de Caldas.Ver efecto del programa batuta en el nivel de logro educativo: Pruebas SABER 11 de lenguaje y matemáticas.

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rada en las aulas, aparentemente centradas en las llamadas, de manera simplificada, áreas “básicas”. Al contrario, quizás sea uno de los elementos más importantes a tener en cuenta.

En este sentido, se entiende como dimensión creativa de la construcción del conocimiento científico la posibilidad de imaginar nuevos modelos, analogías, explicaciones o puntos de vista interpretativos a los datos, pruebas o evidencias que desafían los conocimientos oficiales pre-establecidos. Ello, va acompañado de la posibilidad de ingeniar, experimentar, real o imaginariamente, para poner a prueba las conjeturas y predicciones imaginadas. Estas últimas pueden ubicarse tanto dentro de los límites de las teorías establecidas como fuera de ellas. Es muy importante recalcar que toda esta riqueza imaginativa innovadora que se espera tanto de los docentes y directivos impacte en los aprendizajes de los estudiantes, y se nutran también del cruce, recombinación o hibridación con otras áreas y procesos educativos como la educación artística, estética y emocional.

Respecto a la educación física, la recreación y el deporte, recalcamos la importancia de contar con profesores cualificados, que además de disponer de espacios y recursos adecuados puedan diseñar ambientes de aprendizaje implementados y evaluados de manera que ésta educación contribuya a ser un importantísimo motor del desarrollo del pensamiento crítico y creativo, y de habilidades colaborativas, cooperativas y metacognitivas.

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Uso de plataformas tecnológicas para crear espacios flexibles y dinámicos de formación y desarrollo del pensamiento y aprendizaje social.

Como ya se mencionó, el PNDE (2006-2016) planteó una amplia propuesta dedicada al tema sobre renovación pedagógica y uso de las tecnologías informáticas en la educación.

Aunque no es el objetivo de este artículo analizar y evaluar las políticas para la integración e innovación pedagógica basadas en tecnologías informáticas y de las telecomunicaciones21, sí queremos resaltar, a juzgar por su participación y resultados en diversos programas gubernamentales, que la gran mayoría de los profesores con voluntad de renovación, como cabe esperar, son emigrantes tecnológicos muy lentos donde la tendencia principal es la de conservar las prácticas iniciales o exploratorias y, salvo excepciones que merecen ser estudiadas de manera aislada, cuando se impacta en el aula la tendencia es la de reproducir

21 Una amplia valoración de la implementación de las políticas para el uso de las TICS puede encontrarse en el documento Estrategias para el Fortalecimiento de las TIC en las Escuelas en Colombia (Valencia Cobos et. al, Corporación Colombia Digital – Universidad del Norte -2013). En este, se presenta el estado de la integración de las Tecnologías de la Información y de las Telecomunicaciones en las escuelas del país.

Concretamente, el estudio trata sobre las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas en las Instituciones Educativas junto con algunas recomendaciones para el desarrollo y aplicación de estrategias que ayuden al fortalecimiento del uso de las TIC en las escuelas de Colombia.

Aborda, también, la formación docente sostenida y articulada a las necesidades y destaca la importancia de hacer más operativo, rápido y eficiente todo el proceso de actualización, mantenimiento y reposición con procedimientos claros y ágiles.También, alude a que las políticas de contratación deben de considerar prioritariamente software libre y el uso de licencias tipo creative commons, open sources, open Access, etc…

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los modelos transmisionistas, razón por la cual en realidad no se genera innovación en el sentido de un cambio verdaderamente diferente y cualificado a los procesos de enseñanza-aprendizaje-evaluación tradicionales.

Para seguir avanzando en esta línea se hace especialmente necesario, además de la reducción del número de estudiantes por computador, mayor acceso a internet por parte de la comunidad educativa, para aprovechar los recursos 2.0 y caracterizar a fondo las competencias en TIC de los profesores, a fin de diseñar programas acordes, sostenidos, en secuencia y con niveles crecientes de complejidad. Así, el recientemente publicado documento Competencias TIC para el Desarrollo Profesional Docente (MEN, 2013) deberá servir como orientador en los próximos años a las facultades de educación, escuelas normales, entidades territoriales e instituciones educativas sobre posibles acciones a realizar para fortalecer el uso de las TIC. En este documento se plantea el pentágono de las competencias TIC en relación a las competencias tecnológicas, pedagógicas, comunicativas, de gestión e investigativa, cada una de ellas con tres niveles o momentos de exploración, de integración y de innovación.

Innovación pedagógica y evaluación Existe una estrecha relación entre innovación pedagógica y evaluación (Tamir, 1998; Gil Pérez y Martínez Torregrosa, 2005) en el sentido en que se hace necesario acompañar las innovaciones pedagógicas con transformaciones, asimismo, coherentes con la evaluación.

De acuerdo a lo anterior, hay dos aspectos que pudieran parecer que entran en tensión pero que en realidad, en nuestro concepto, pueden ser complementarios y, por ende, pueden favorecer una valoración más integral y pertinente de las competencias científicas. Nos referimos al uso de los resultados de las evaluaciones estandarizadas como estímulo para la innovación pedagógica y curricular versus la búsqueda de formas alternativas de evaluación más contextualizadas y relevantes a la diversidad socio-cultural.

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a) El uso de los resultados de las evaluaciones estandarizadas como estímulo para la innovación pedagógica y curricular En la línea señalada por Acevedo (2005), las evaluaciones estandarizadas muy bien hechas, como el caso de PISA, podrían servir de estímulo para innovar en profundidad en las metodologías indagativas y basadas en problemas, en articulación con los aportes de los resultados de la investigación de la didáctica de las ciencias. De hecho, PISA más allá de ofrecer un diagnóstico y reflexión comparativa sobre la evolución de los desempeños de los estudiantes en diferentes países, con diferentes políticas, busca especialmente cualificar el proceso de enseñanza-aprendizaje destacando lo que es más difícil y complejo para todo profesor: esto es, identificar sus dificultades y fortalezas en el proceso de resolución de problemas,

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así como sobre las competencias relevantes para una sociedad que va mucho más allá de sus límites territoriales. Además de ello, PISA puede tener implicaciones curriculares sobre algunos aspectos relevantes en lo que tiene que ver con lo que se debe enseñar prioritariamente, esto es, la toma de decisiones frente a dilemas sobre salud, medio ambiente y desarrollo tecno-científico. Al respecto consideramos que los resultados de PISA desde la primera participación de Colombia en el 2006 hasta la fecha, lamentablemente no han sido suficientemente aprovechados por la comunidad educativa en general. Creemos al igual que Vilches y Gil Pérez (2011), pero aplicado para el caso de Colombia, que es esencial una mayor difusión -incluyendo una solicitud fundamentada a las secretarías de educación, instituciones formadoras de docentes e instituciones educativas- para que valoren el extenso y valioso material PISA y consideren la conveniencia de utilizarlo como insumo creativo para sus propias evaluaciones y alternativas pedagógicas e investigativas. Esta documentación, igualmente, debería generar en el profesorado un gran cuestionamiento sobre los enfoques transmisivos, memorísticos y enciclopedistas que se han implementado durante décadas para sustituirlas por propuestas pedagógicas de innovación fundamentadas en los aportes investigativos de la didáctica de las ciencias.

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Reiteramos que la principal implicación pedagógica que se desprende de los resultados PISA, es que se requiere, como ya se mencionó, de un cambio profundo y sostenido en las estrategias pedagógicas tanto a nivel de formación inicial y continua de educadores, como de los docentes con sus estudiantes de la educación básica y media. Más que tratar de enseñar teoría para ejercitar la resolución de problemas en nuestros estudiantes, como clásicamente se hace, deben plantearse ante todo la formulación de situaciones-problema contextualizadas, abiertas, complejas y relevantes como punto de partida para la resolución y re-construcción del conocimiento. Se trata de dejar la clásica instrucción teórica de enseñanza por transmisión-recepción, tiza y tablero (chalk and talk) e implementar principalmente un verdadero proceso de tutoría que diseñe, desarrolle y apoye un ambiente de aprendizaje basado en problemas y en la re-construcción del conocimiento con fundamentos en procesos de indagación o investigación cooperativa-colaborativa escolar.

Además de señalar la importancia de formular situaciones-problema abiertas, complejas y relevantes como ya señalamos, PISA resalta la importancia para países como Colombia y otros de bajo desempeño, de que nuestros profesores otorguen a los estudiantes el suficiente espacio y tiempo para que puedan pensar, explorar y aproximarse, ellos mismos, a su primera comprensión del problema. Igual o tan importante a lo anterior, es el hecho de que los profesores otorguen plena libertad y respeto a los estudiantes para que puedan sobre todo explicitar sus saberes previos de manera auténtica y sincera, en aras de hacerse a su re-comprensión del problema y así planear y plantear, posteriormente, una propuesta

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de ruta de solución. Ojalá, en un marco de aprendizaje cooperativo y colaborativo22. Ahora bien, solamente después de estas actividades (no antes) tiene valor significativo la consulta de teoría a la que estamos tan acostumbrados, que permitirá apoyar a los estudiantes en el proceso de resolución y re-construcción de su saber. b) Búsqueda de formas alternativas de evaluación más contextualizadas y relevantes socio-culturalmente Es necesario también hacer un llamado de atención, sobre cierto reduccionismo unidimensional que a veces se ha hecho so pretexto de las pruebas estandarizadas. La evaluación estandarizada debe combinarse con otros procedimientos alternativos de evaluación al interior de las instituciones educativas, como es el caso, por ejemplo, de los sistemas institucionales de evaluación (SIE) dados por el Decreto 1290 del 16 de abril de 2009 -Evaluación del aprendizaje y promoción de los estudiantes en los niveles de educación básica y media-. Estos sistemas institucionales de evaluación, que confieren autonomía a las instituciones educativas, son los que deben contextualizar y otorgar gran pertinencia local a la evaluación al interior de los establecimientos educativos en su contexto particular. Por supuesto, la evaluación estandarizada no sustituye los sistemas institucionales de evaluación. Así, por ejemplo, las pruebas estandarizadas como las pruebas SABER en ciencias naturales o PISA, no miden o valoran otros aspectos trascendentales para la construcción de conocimiento científico por ejemplo como lo son la cooperación, la colaboración o la creatividad, asuntos antes mencionados.

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A pesar de la gran cantidad de información disponible, desde que se aplican las pruebas SABER o PISA se advierte que en ningún caso pueden ser tomadas, por diversas razones, como único referente, ni mucho menos como la única manera de evaluar la calidad de los aprendizajes, teniendo en cuenta las limitaciones que tiene todo sistema de evaluación estandarizada. Es importante recordar que, por ejemplo, PISA es una forma de describir los desempeños, con una metodología estadística particular, a partir de una muestra lo más representativa posible, tomando como referente tres áreas curriculares; y como toda metodología está sujeta a sus propias limitaciones. En primer lugar, es necesario comprender que al igual que las radiografías permiten construir una imagen de los tejidos “duros” del cuerpo humano, las pruebas estandarizadas igualmente visibilizan y construyen una imagen de lo que se considera son los aprendizajes claves en estas áreas curriculares: lenguaje, matemáticas y ciencias. En todo caso, se trata de una imagen, para el caso de los puntajes promedios y niveles de desempeño, construida y comprimida, esto es reducida a una especie de mínimo común múltiplo y máximo común múltiplo; de tal manera que los desempeños obtenidos al interior de un país y entre países puedan ser estadísticamente comparables.

22 Cuestiones que no valoran las pruebas PISA.

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Para obtener estas cifras comparativas, si bien hay algunas adaptaciones de lenguajes y contextos, en términos generales, en realidad estas pruebas tratan de reducir el efecto de la diversidad cultural, por ejemplo, con preguntas, formas de preguntar y contenidos, que pudieran favorecer o desfavorecer ciertas poblaciones, etc.. Todo ello, hace que las pruebas tengan pretensión de valor global pero desde luego con un carácter muy homogeneizante, si se quiere de efecto licuadora, donde la pauta la marca la OCDE en colaboración con los organismos de evaluación de la calidad de las naciones participantes. Por ello, se hace necesario a su vez, combinar las evaluaciones estandarizadas con otras maneras de evaluar el desarrollo de competencias científicas, más locales y contextualizadas, atendiendo a la gran complejidad y riqueza de la diversidad socio-cultural y perspectivas multiétnicas del país, sin perjuicio de estar insertos ahora o en un futuro cercano en un mundo interconectado.

Innovación pedagógica y reformulación del PEI

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Queremos concluir resaltando un aspecto crítico de todas las innovaciones pedagógicas, concretamente sobre cómo pueden incidir en la re-construcción del PEI. A juzgar por la situación actual del desarrollo de las competencias científicas, las orientaciones dadas en el CONPES, así fueran muy esquemáticas, no han generado un cambio importante desde entonces. Una acción clave señalada en el documento fue el fortalecimiento de los Proyectos Educativos Institucionales -PEI- en Competencias Científicas. Diversos estudios sobre calidad de la educación dejan claro la importancia de diseñar un PEI totalmente pertinente y con el cual, verdaderamente, se pueda identificar toda la comunidad educativa. Las instituciones educativas con elevados promedios en pruebas SABER 11°, tienen por lo general un PEI coherente con las necesidades y expectativas de la comunidad educativa. Una característica de las instituciones educativas con bajos resultados, es la incoherencia del PEI formulado burocráticamente o en un ámbito meramente teórico y, a la vez, distante de la cualificación de las prácticas pedagógicas y de las necesidades u oportunidades del resto de la comunidad.

Nada mejor que partir de la investigación e innovación pedagógica para re-pensar con autonomía y transparencia la institución educativa como un todo, en aras de reformular y construir un PEI pertinente y contextualizado, pero a la vez abierto al mundo interconectado, y con el cual se identifica la comunidad; y donde las competencias científicas y ciudadanas sean uno de los elementos trasversales más importantes.

Las tendencias mundiales contemporáneas en aquellos países que han logrado elevados desempeños se han centrado en propiciar cambios de manera sostenida en al menos los siguientes cuatro factores: 1) La inclusión con calidad. Se deben mantener las más altas expectativas de que todos (no sólo pocos) estudiantes pueden alcanzar buenos o excelentes

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desempeños. Ello implica que todos los alumnos y alumnas, con independencia de su nivel socio-económico o género cuenten con todo el apoyo para obtener buenos resultados.2) Lo anterior, solo es posible si existe un sistema de selección y promoción de excelentes docentes y directivos docentes reflexivos, bien formados epistemológica y pedagógicamente, ante todo en los procesos de aprendizaje (ciencia cognitiva). Equipo docente y directivo que debe ser evaluado integralmente y contar con un sistema de formación permanente o en servicio orientado a que puedan ser capaces de diseñar e implementar ambientes de aprendizaje indagativos o basados en problemas o retos contextualizados, donde el aprender a aprender, en el contexto del pensamiento de elevado orden, esto es el crítico, creativo y colaborativo, sea lo principal. 3) Lo anteriormente planteado, a su vez, requiere de ambientes institucionales totalmente coherentes. Es decir, que el ambiente institucional debe dejar de ser jerárquico, con altos niveles de burocratización, para pasar a ser otro donde el trabajo es mucho más colaborativo y gira alrededor de la construcción informada de consenso, propio de organizaciones inteligentes que aprenden continuamente. Estas instituciones hacen seguimientos integrales y completos a todo su quehacer y mejoran su PEI permanentemente. 4) La labor desarrollada por la institución educativa, como escuela inteligente y abierta a su entorno, ha de rendir cuentas, especialmente a la comunidad educativa y no solamente de manera endogámica a las propias autoridades educativas. Creemos que este es el camino para construir una escuela que pueda recuperar su valoración social para una sociedad cada vez más compleja, y donde el desarrollo de competencias científicas y ciudadanas sea posible.

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RECUADRO 1 El Programa Transformación de la Calidad de la Educación: Todos a Aprender se centra en el mejoramiento de competencias en matemáticas y lenguaje. El fundamento de este tipo de programa se basa en estudios que muestran que las intervenciones que mayores impactos tienen en el desempeño de los estudiantes suelen ser aquellas que buscan mejorar la infraestructura y disponibilidad de materiales escolares y aquellas que buscan mejorar la calidad docente por medio de formación en servicio y apoyo pedagógico. El programa se constituye en una estrategia innovadora de formación permanente del docente por pares.

De acuerdo a las cifras proporcionadas por el MEN, se seleccionó por méritos a 3.100 maestros que apoyan directamente en el aula el mejoramiento de las prácticas pedagógicas en matemáticas y lenguaje de 88.000 educadores, que tienen la responsabilidad de formar a su vez a 2.400.000 de estudiantes de básica primaria. Estos 2.400.000 de estudiantes son niñas y niños que estudian en las 22.400 escuelas de más bajo logro en matemáticas y lenguaje del país; de las cuales el 77 por ciento son rurales.

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El Programa Transformación de la Calidad de la Educación: Todos a Aprender tiene previsto invertir cerca de 300.000 millones de pesos, entre 2011-2014. El logro básico esperado para medir el alcance del objetivo es que al menos, el 25% de los estudiantes de los establecimientos educativos focalizados en el programa, asciendan de nivel, en las áreas de lenguaje y matemáticas, en las pruebas SABER 3°, y SABER 5° que se realizarán al finalizar el año 2014. Se considera que estos progresos deberán tener una repercusión en las otras áreas del currículo, como son las ciencias naturales y sociales. Tras una evaluación diagnóstica del primer año de implementación del Programa, el MEN informó recientemente que se produjo un mejoramiento de los promedios de los aprendizajes de las niñas y niños en matemáticas y lenguaje en un 8,5%.

RECUADRO 2

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El Programa Ondas de Colciencias, esto es su estrategia fundamental para el fomento de una cultura ciudadana y democrática en Ciencia, Tecnología e Innovación en la población infantil y juvenil colombiana, a través de la Investigación como Estrategia Pedagógica (IEP). Se trata del programa para el desarrollo del espíritu científico que ha tenido mayor sostenibilidad e impacto desde que comenzó su implementación, hacia el año 2001. Muy acorde a las nuevas políticas de ciencia y tecnología de aquel entonces formuladas en el documento CONPES 3080 del año 2000 –Política Nacional de Ciencia y Tecnología (2000-2002)-, se logró involucrar a los gobiernos departamentales y municipales, Cámaras de Comercio y otros gremios, empresarios, universidades y ONG’s, para movilizar a los actores locales en torno al desarrollo del espíritu científico en los niños. Desde entonces, Colciencias ha realizado evaluaciones de manera permanente, incluyendo la evaluación de impacto del programa Ondas entre 2003 y 2004. A raíz de ello, Ondas también ha replanteado progresivamente algunos elementos y estrategias tales como, curiosa o paradójicamente, la vinculación del maestro en los procesos pedagógicos de fomento de pensamiento y actitud científica. Es decir, desde el año 2006, Ondas inició el desarrollo de un proceso de reconstrucción y fortalecimiento de su estrategia especialmente en dos aspectos claves: a) involucrar al maestro para fomentar el desarrollo de la investigación como estrategia pedagógica, y; b) integrar las tecnologías de la información

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BIOGRAFÍAS

German Silva García Doctor en Sociología de la Universidad de Barcelona, con una tesis acerca de ideología y justicia penal. En esa misma casa de estudios, obtuvo el grado de Magíster en Sistema Penal y Problemas Sociales. También es Especialista en Ciencias Penales de la Universidad Externado de Colombia, donde se graduó de Abogado después de concluir sus estudios de derecho en 1981. Es un experto reconocido en sociología jurídica y administración de justicia, al igual que en educación superior y dirección universitaria.

En la administración pública fue secretario general del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES–, director (E) del ICFES, secretario general del Ministerio de Educación Nacional, viceministro de Educación (E), presidente del Consejo Directivo de la Universidad Pedagógica Nacional, integrante de la Junta Directiva de Colcultura, secretario de la Junta Nacional de Educación Superior –JUNE– y presidente del Consejo Nacional de Educación Superior –CESU–. Se desempeñó como Contralor Auxiliar 6, de Políticas públicas de la Contraloría General de la Republica.

En la academia ha sido miembro y coordinador de la Sala de Humanidades, Ciencias Sociales y Artes e, igualmente, de la Sala de Maestrías y Doctorados del Consejo Nacional Interinstitucional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES–.

Ha sido profesor de pregrado y posgrado e investigador de las universidades Rosario, Libre, Externado, Militar Nueva Granada y Santo Tomás, decano de la Facultad de Derecho de la Institución Universitaria Colegios de Colombia –UNICOC– y actual Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, al igual que profesor visitante de las universidades de Zaragoza y Milán y del Instituto Internacional de Sociología Jurídica de Oñati –IISJO– docente investigador el Instituto latinoamericano de Altos Estudios - ILAE-

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Pedro Medellín Torres Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad de París III, con una tesis doctoral sobre las políticas de justicia en Colombia como caso de estudio de la política pública en países de frágil institucionalidad. Es candidato a Doctor en Ciencias Económicas, Universidad de París XIII, Magíster (M. A.) en Teoría y Política Económica, Universidad Nacional de Colombia (Grado Meritorio), título homologado como Diploma de Estudios a Profundidad en Ciencias Económicas (DEA), aprobado por la Universidad de París XIII. Es economista de la Universidad Nacional de Colombia. En la actualidad es profesor titular de la Universidad Nacional de Colombia y profesor del programa de doctorado en Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido profesor e investigador, coordinador académico y director encargado del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) de la Universidad de Los Andes y profesor invitado en los programas de Doctorado en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca (España); de la Maestría en Estudios Políticos del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia; de la Maestría en Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset y el Instituto Nacional para la Administración Pública de España; y de la Maestría en Administración Pública y de la Especialización en Alta Dirección del Estado en la Escuela de Alto Gobierno de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Creador y director del Programa de Especialización en Gobierno y Políticas Públicas del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales, de la Universidad de Los Andes en Bogotá. Director Ejecutivo de la Fundación José Ortega y Gasset para Colombia y Representante para la Región Andina del Centro Internacional de Toledo para la Paz. Coordinador Académico del Programa de Ex Presidentes Latinoamericanos de la Fundación José Ortega y Gasset, CEPAL y Corporación Andina de Fomento -CAF-. Consultor nacional e internacional en asuntos de Estado, Gobierno y Políticas Públicas. Asesor del Despacho del Fiscal General de la Nación. Ha sido Secretario Técnico de la Comisión para la Reforma de la Justicia en Colombia, Asesor del Ministro de Educación de Colombia, de la Ministra de Justicia de Bolivia y del Despacho del Alcalde Mayor de Bogotá, entre otros. Autor, entre otros libros, de El Presidente Sitiado. Ingobernabilidad y erosión del poder presidencial en Colombia", Editorial Planeta 2006, y El Retorno a la Política, Tercer Mundo Editores, 1998, y coautor de Política y Políticas Públicas en los Procesos de Reforma Latinoamericanos", Editorial CEPAL, Santiago de Chile 2006.Columnista de Diario El Tiempo desde 2000 y colaborador ocasional de varias revistas y diarios internacionales.

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Aurelio Heinz Usón Jaeger Biólogo y Doctor en Filosofía y Ciencias de la Educación por el Programa Doctoral en Didáctica de las Ciencias Experimentales, con una tesis sobre Innovación Pedagógica y Libros Escolares Durante el Primer Tercio del Siglo XX en España. Estudios realizados en la Universidad Complutense de Madrid (España). Ha realizado también estudios de Especialización en Biología y Medicina de la Reproducción Humana en la Universidad de Ginebra (Suiza). Actualmente es Director del Instituto Superior de Pedagogía de la Fundación Universidad Autónoma de Colombia donde se desempeña desde el 2007. En este Instituto también ha sido docente y fue el responsable de la creación de la primera Maestría en Didáctica de las Ciencias en Colombia (2007). Ha sido Asesor de la Dirección General del Instituto Para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico (IDEP) de la Alcaldía de Bogotá, donde fomentó el desarrollo de diversos proyectos de Innovación Pedagógica y de Investigación en el aula en el campo de la Educación en Ciencias e integración de Tecnologías de la Información y de las Telecomunicaciones a las prácticas pedagógicas. También se ha desempeñado como Consultor para instituciones nacionales, regionales y organismos internacionales, tales como el Ministerio de Educación Nacional, MEN; Secretarías de Educación de diversos departamentos del país; Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia, ACAC; entre otras. En programas y proyectos de Cooperación Internacional en la Organización de Estados Iberoamericanos, OEI Colombia; el Fondo de Poblaciones de las Naciones Unidas, UNFPA, para el Programa de Estilos de Vida Saludables del MEN; Universidades y Colegios. En estas entidades en general ha contribuido a desarrollar, implementar y hacer seguimiento a distintos modelos pedagógicos para programas flexibles y trasversales; y a nivel regional ha promocionado y fortalecido lineamientos pedagógicos innovadores acordes al desarrollo de competencias científicas y ciudadanas. Actualmente también es miembro de la Cátedra UNESCO de Educación Científica para América Latina y el Caribe y conferencista invitado a eventos académicos a nivel nacional e internacional, autor de diversos artículos en revistas de educación, pedagogía y ciencia; Es creador de los lineamientos pedagógicos Pensar para la apropiación del aprendizaje basado en problemas que han sido implementados en contextos educativos diversos y sobre los cuales ha desarrollado conferencias, seminarios y talleres en diversas entidades de educación públicas y privadas a lo largo y ancho del país, y a nivel internacional. Su quehacer académico y profesional da cuenta de su decidido compromiso en los procesos de socialización y divulgación de la pedagogía de las ciencias.

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Carlos Corredor Pereira Realizó estudios profesionales de Química en Tennessee Wesleyan College donde obtuvo el título de B.Sc. en 1958, estudios de Maestría en Bioquímica en la Universidad de Missouri, Columbia, los cuales culminó en 1961 y estudios de doctorado en Duke University, habiendo recibido el título de Ph. D. en 1968 en bioquímica médica. Mientras realizaba estudios en la Universidad de Missouri se desempeñó como asistente de docencia del Departamento de Bioquímica. A su regreso al país ingresó al Departamento de Bioquímica de la Universidad del Valle donde trabajó como profesor desde 1962 hasta 1992.Vinculado a la Universidad del Valle ocupó diversas posiciones administrativas de importancia, entre ellas las de jefe de la Sección de Bioquímica desde 1970 hasta 1973, director del programa de posgrado de ciencias básicas médicas desde 1975 hasta 1982, director de Bienestar Profesoral en 1982, jefe del Departamento de Ciencias Fisiológicas desde 1984 hasta 1986, decano de investigaciones desde 1986 hasta 1988, y vicerrector de investigaciones desde 1988 hasta 1992. En 1993 se vinculó a la Universidad Javeriana en Bogotá como decano académico de la Facultad de Ciencias, cargo que ejerció por nueve años. Posteriormente fue director de posgrado de dicha facultad entre 2003 y 2009. En 2010 se vinculó a la Universidad de San Buenaventura en Cartagena como Director de la Maestría en Bioquímica Clínica y en la actualidad es director del departamento de Ciencias Básicas y biomédicas en la Universidad Simón Bolívar de Barranquilla. Ha sido miembro de los comités directivos de varios organismos de gestión científica y educativa relacionados con el desarrollo de las ciencias biológicas y ha hecho parte del comité editorial de las revistas Colombia Médica, Interciencia, Prociencia y es revisor de Metabolism, Central European Journal y Nefrología.

Es miembro de la Asociación Colombiana de Ciencias Biológicas, de la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia, de la Academia de Medicina del Valle del Cauca, de la Academia Nacional de Medicina, de la Sociedad Colombiana de Alergia e Inmunología, de la Panamerican Association of Biochemical Societies y de la Sociedad Española de Bioquímica.

En reconocimiento a sus méritos académicos ha recibido varias designaciones honoríficas, así: graduado Magna Cum Laude T.W.C. en 1958; investigador de la Fundación Rockefeller entre 1964 y 1968; secretario, presidente y asesor permanente de la Asociación Colombiana de Ciencias Biológicas entre 1968 y el presente; secretario de proyectos especiales, vicepresidente, secretario general, vocal de la Junta Directiva, segundo vicepresidente y actualmente tesorero de la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia desde su fundación.

Presidente de la Panamerican Association of Biochemical Societies en 1974- 1975.

Fundó la Asociación Colombiana de Facultades de Ciencias en 1994 de la que actualmente es Director Ejecutivo. Fue coordinador de la Comisión Nacional de doctorados entre

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1995 y 1997 y luego fue elegido a la Sala de Salud de CONACES de la que fue miembro entre 2004 y 2009.Fue coordinador de la sala por dos años y perteneció entre 2005 y 2007 a la Sala Especial de Maestrías y Doctorados. Ha recibido el premio al mejor trabajo en bioquímica y fisiología en los congresos de 1976 y 1978; el premio al mejor trabajo en el área animal presentado en el congreso de 1981 y la mención de honor en el congreso de 1985 de la Asociación Colombiana de Ciencias Biológicas de la que recibió la máxima condecoración: Medalla Águila de la Ciencia en 1980.Recibió la Condecoración Oficial Simón Bolívar del Ministerio de Educación Nacional en 1986. En 1992 recibió la distinción de Profesor Emérito de la Universidad del Valle. En 1998 fue reconocido como miembro fundador honorario de Maloka. En 2010 recibió el premio a la obra integral de un científico de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales –ACCEFYN-, en 2011 fue hecho Comendador de la Orden de Honor Javeriana y en 2013 recibió el Reconocimiento al Servidor Meritorio de la Educación Superior. 6ª versión de la Asociación Antioqueña de universidades. Es miembro de los comités de investigaciones y de publicaciones de la Academia Nacional de Medicina y miembro del Comité de Educación de ACCEFYN. Ha escrito más de 50 artículos científicos y casi 20 informes sobre política educativa en revistas de entidades académicas y educativas.

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Prof. Manuel Elkin Patarroyo Murillo Médico de la Universidad Nacional de Colombia, egresado en Diciembre de 1971, con estudios de post-grado en las Universidades de Yale y Rockefeller de New York (E.E.U.U.) con el Profesor Henry Kunkel, y en Inmunología Tumoral en el Instituto Karolinska (Estocolmo, Suecia) con el profesor George Klein. Profesor Titular de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C. y Profesor adjunto de las Universidades Rockefeller de New York y Estocolmo de Suecia. En 1976 fundó el Instituto de Inmunología en el Hospital San Juan de Dios de Bogotá dedicado al desarrollo de vacunas sintéticas, entre ellas la Vacuna Antimalaria. Los resultados de esta primera vacuna, químicamente sintetizada contra esta flagelante enfermedad fueron publicados en 1987, seguidos por una larga serie de pruebas clínicas y de campo en diferentes partes del mundo que permitieron la conclusión de la viabilidad de las vacunas químicamente sintetizadas.

Ha recibido numerosos permios nacionales e internacionales incluyendo el Premio Médecin de l’annee (Francia, 1995), el Premio León Bernard de la Organización Mundial de la Salud (Suiza, 1995), el Premio Robert Koch (Alemania, 1994), el Premio Príncipe of Asturias en Ciencia y Tecnología (España, 1994), la Medalla de Edimburgo (Inglaterra, 1994), el premio de la Academia de Ciencias del tercer Mundo (TWAS) 1988, and 28 Doctorados Honoris Causa de diferentes Universidades del Mundo. Ha publicado 334 artículos en revistas científicas de alto impacto internacional (Patarroyo ME- www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed) y 26 Capítulos de libros. Desde 2001 es el Fundador y actual Director de la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia – FIDIC, Centro Colaborador de la Organización Mundial de la Salud, para el desarrollo de Vacunas Sintéticas contra la Malaria, la Tuberculosis y la Lepra.

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Carrera 66 No. 24-09 Tel.: (571) 4578000 www.imprenta.gov.co Bogotรก, D. C., Colombia

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Mediante las políticas públicas los gobiernos interactúan con la sociedad y permiten que el Estado cumpla con los propósitos definidos en la Constitución Política. Por ende, los recursos fiscales que administra el Estado, sobre los cuales la Contraloría ejerce competencias de control, están orientados a la realización de los objetivos de la política pública.

Es necesario, entonces, que la Contraloría participe en espacios de discusión académica que permitan generar un análisis interdisciplinar sobre las políticas públicas desarrolladas por el Estado colombiano. Con todavía mayor razón cuando ellas están referidas a la educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación, teniendo en cuenta que estas materias constituyen el eje central de las brechas que distinguen y separan las naciones, entre países desarrollados y países en vías de desarrollo.