GUAYAQUIL UNA Y MÚLTIPLE: LAS CRISIS URBANAS Y LA CIUDADANÍA EN CIERNES Milton Rojas Mosquera* Julio 2000
1. EL PROCESO DE URBANIZACIÓN ECUATORIANO EN LA CRISIS INAUGURAL DEL NUEVO MILENIO Entre 1900 y el año 2000, la población total del Ecuador creció unas diez veces hasta llegar a 12‟600.000 habitantes1; en ese lapso varió notablemente la distribución espacial de su población: de un 25% asentada en la Costa en 1900, cambió al 40% en el año 1950, y en el año 2000, la mitad de la población total del Ecuador vive en la Costa, el 44% en la Sierra y el 6% en el Oriente y Galápagos. Sin embargo, hay que anotar que dos provincias (Guayas y Pichincha) concentran casi la mitad de la población nacional: 46.5% en el año 2000, en una tendencia creciente, ya que en 1990 era el 44.6% y en 1982, el 42%. El siglo XX fue el siglo de la urbanización de nuestro país: hacia 1900, la población de las ciudades representaba menos del 20% del total nacional, en 1950 el 28% y para el año 2000, el 64% de los habitantes del Ecuador vive en las ciudades. En todo ese período, la economía del Ecuador ha estado supeditada al mercado externo, de acuerdo a nuestros principales productos de exportación: cacao, banano y a partir de los años 70, el petróleo y luego el camarón y otros productos no tradicionales, siempre en una relación de intercambio totalmente desigual y dependiente. La fragilidad del modelo, con una incapacidad histórica para generar procesos productivos sustentables y ahorro interno que posibiliten acometer las tareas del desarrollo, nos ha conducido al círculo vicioso del endeudamiento externo, que hacia fines del siglo estrangula las alternativas de desarrollo tradicionales, habiendo pasado de unos 8.000 millones de dólares hacia 1985 hasta unos 16.000 millones en la actualidad, con una declarada incapacidad de pago por parte del Ecuador. Los desastrosos efectos del Fenómeno de El Niño de 1997, la inestabilidad política en la conducción del Estado en los últimos años, a lo que se suma la debacle bancaria y financiera que hizo crisis en el año 1999 con el congelamiento de depósitos y su secuela trágica, hasta llegar a la “dolarización”2 en marcha, esfumaron las posibilidades de mejoramiento de las condiciones de vida de la población, aumentando el desempleo, la desnutrición y la pobreza, que hoy alcanza a un 80% de la población del Ecuador 3.
* Arquitecto, Investigador de la Corporación de Estudios Regionales Guayaquil y Catedrático de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil 1 http://www4.inec.gov.ec/censo/proyecc/gproy04.htm 2 La cotización del dólar pasó de S/.18 a inicios del período petrolero, hasta los S/.25000 en enero de 2000, al establecerse la “dolarización”, es decir casi 1400 veces más. 3 “ …. Milagro es que los hombres no renuncien a sus valores cuando el sueldo no les alcanza para dar de comer a su familia, milagro es que el amor permanezca y que todavía corran los ríos cuando hemos talado los árboles de la tierra”. E. Sábato. La Resistencia, p. 60.
Todo este panorama se encuentra inscrito en una declarada marcha hacia la “globalización”, que en todos los ámbitos de la vida ecuatoriana pretende incursionar con el apoyo manifiesto de las clases políticas dirigentes del país, y cuya primera gran crisis ya la estamos viviendo. Las reacciones de la población se han canalizado, principalmente, a través de los movimientos sociales indígenas, que sostenidamente avanzan en un proceso de reforzamiento cultural y de identidades, así como de previsión – acción sobre formas de organización del territorio y de defensa de la calidad de vida de sus comunidades. Diferentes ámbitos de la sociedad civil han venido planteando la necesidad impostergable de la descentralización y de procesos de autonomías, cuyos resultados en dos plebiscitos provinciales en la Costa, han sido por demás elocuentes en la demanda de acelerar dichos procesos, aunque dista mucho aún la construcción solidaria de la diversidad en la unidad nacional. Los sectores sociales en su lucha por la sobrevivencia, y debido a la desatención gubernamental recurrente a los sectores rurales del país, han optado por la migración interna hacia centros urbanos intermedios y metropolitanos, en un repunte del proceso de urbanización que se mantiene a inicios del siglo XXI, y además se ha incrementado significativamente la migración internacional hacia los Estados Unidos y Europa, principalmente, agudizando la desintegración familiar y social en el país. En este panorama, ha cobrado vigencia el rol de las municipalidades ecuatorianas como entes con mayor vinculación y proximidad a los ciudadanos, y que han empezado a demandar una mayor participación en la distribución de la renta nacional y de las responsabilidades ante el desarrollo local, papel que en el panorama descrito se torna cada vez más complejo y que exige nuevos replanteamientos a los viejos paradigmas que limitaban su actuación a un proveedor de servicios, básicamente. Cabe destacar a este respecto, que el resultado de las últimas elecciones de dignidades seccionales –a nivel nacional- en el mes de mayo, permiten avizorar una apertura en las tendencias políticas tradicionalmente dominantes, ya que el tablero final ha quedado reconstituido con un porcentaje representativo de fuerzas sociales que emergen de la crisis. 2. GUAYAQUIL EN EL SIGLO XX En el transcurso del siglo XX Guayaquil ha estado marcada por múltiples e intensas transformaciones: de una ciudad pequeña de unos 70.000 habitantes asentados en algo más de 420 hectáreas hacia el año 1900, actualmente en el área metropolitana de Guayaquil4 residen alrededor de 2‟800.000 personas ocupando unas 25.000 hectáreas, es decir, en 100 años ha multiplicado su población unas 40 veces y su extensión, unas 605, lo cual, hay que señalarlo, guarda relación proporcional con los crecimientos metropolitanos en América Latina en el siglo XX: Sao Paulo, Buenos Aires, Lima, etc.
4
Que comprende varios cantones: Guayaquil, Samborondón (sector de La Puntilla), Durán y Daule. Los datos se sustentan en aproximaciones sobre proyecciones de la población tanto del INEC, como del Municipio de Guayaquil. 5
Característica común en la región ha sido también la intensa ocupación periférica en zonas no aptas para el desarrollo urbano, donde el precio de la tierra era bajo o nulo (pantanos), y donde la tasa de crecimiento demográfico, históricamente ha sido muy superior a las zonas antiguas y consolidadas de la urbe. Hay que anotar que si bien los ritmos de crecimiento urbano en Guayaquil han tendido a decrecer en los últimos treinta años del siglo XX, los efectos naturales y de la crisis económica ya reseñados, ocasionaron un obligado repunte migratorio hacia los principales centros urbanos, lo cual ha hecho variar la tendencia poblacional previa. La imagen diagnóstica que observamos en Guayaquil, se constituye en el resultado de un proceso patológico de larga data, en el cual no se han previsto – peor provisto – los elementos necesarios para un adecuado desarrollo, ni un tratamiento de mediano o largo plazo que permita enfrentar las recurrentes amenazas de enfermedades (léanse crisis) sociales y urbanas cada vez más agudas. 3. BREVE SÍNTESIS DEL PROCESO URBANO DE GUAYAQUIL 6 En el primer cuarto del siglo XX, en medio de los efectos de la Revolución Liberal, bonanza económica y celebraciones centenarias, se delinearon acciones de largo aliento que de una y otra forma permitieron la concreción de obras perdurables que marcaron el primer momento de la evolución de la estructura urbana a lo largo del siglo, a pesar de que para la futura expansión de la ciudad no haya existido una planificación establecida, salvo ciertos instrumentos orientadores como un plano municipal con la trama urbana extendida, ordenanzas de arrendamiento de terrenos municipales y sobre regulaciones constructivas, etc., lo cual fue consolidado con la ejecución de los trabajos de saneamiento realizados por la empresa J. G. White. Con la permisividad municipal de fines de la década de los treinta, la Sabana Municipal fue ocupada aceleradamente hasta saturarla hacia los años sesenta, y en ese lapso las haciendas que rodeaban a Guayaquil tuvieron tiempo para retacearse y venderse, lo cual marcaría un segundo momento para definir la orientación del crecimiento de la ciudad en el siglo XX, al conformarse cuatro ejes viales estructurantes y decisivos en el desarrollo de la trama urbana guayaquileña: acceso al puente Rafael Mendoza Avilés, avenida al aeropuerto, carretera hacia Quito – con un desvío inicial hacia la península -, y carretera hacia el puerto marítimo. En los amplios espacios vacantes, de propiedad privada, se fueron asentando diverso tipo de actividades de acuerdo a la demanda existente, y a la promoción inmobiliaria, así como también se mantuvieron terrenos de “engorde” que entraron al mercado en los años ochenta. Paralelamente, los sectores populares que se habían venido asentando hacia el sector conocido como el “Suburbio del suroeste”, hacia fines de los años sesenta saturaron tales zonas, pero los flujos migratorios, con sus altibajos, se mantenían, ocasionando las primeras tomas masivas de tierras urbanas privadas en el país, en la zona de Mapasingue, hacia fines de los sesenta, donde se dan los primeros desalojos violentos, y que recurrentemente se mantendría en la década de los setentas, década de las más 6
Cfr. Milton Rojas y Gaitán Villavicencio. El Proceso Urbano de Guayaquil 1870-1980. ILDIS-CERG, 1988
fuertes luchas urbanas por la tierra y la vivienda, que se trasladaron también hacia el sur, en El Guasmo a partir de 1975, esta vez en terrenos de propiedad privada, de instituciones del estado y también municipal, donde se dio el más rápido crecimiento de sector urbano alguno en el país, hasta esos momentos. En pleno auge del “Boom” petrolero, el estado a través de la Junta Nacional de la Vivienda, desarrolló gran cantidad de programas habitacionales en la ciudad, orientándolos inicialmente hacia el sur (Las Acacias, La Pradera, etc.), y luego se enfocaron hacia el norte (Los Sauces y otros). Además, la empresa privada también fomentó el desarrollo de nuevas áreas residenciales hacia el norte (La Alborada, a partir de mediados de los años setenta), y concentró mayormente sus inversiones industriales en la zona de Mapasingue y La Prosperina, mientras tanto, el estado completaba circuitos viales y ampliaba el puerto marítimo. Es decir, se iba consolidando la estructura del tejido urbano delimitado hacia fines de los años cincuenta, y a su paso, el paisaje urbano de Guayaquil sufrió irreversibles cambios: los cerros frente al Estero Salado desaparecieron casi en su totalidad, incontables brazos del propio Estero habían sido rellenados y éste recibía cada vez mayor cantidad de desechos industriales que han causado su agonía; en el suburbio del suroeste, la municipalidad patentó el “relleno sanitario” (basura tapada con tierra o cascajo) como nueva forma de adecentar las vías, el casco central de la ciudad asumía una variedad irreverente e inconexa de estilos arquitectónicos, mientras se apresuraba la destrucción de edificaciones y sectores dignos de mejor suerte, etc. En la última década del siglo XX, Guayaquil ha sufrido importantes transformaciones que posibilitan el surgimiento del actual tercer momento de estructuración urbana: se construye la vía perimetral de la ciudad hacia fines de los ochenta, la misma que a más de consolidar el anillo de circulación vial, posibilitó (¿incentivó?) el acceso de grandes sectores de pobladores nuevos y también viejos, hacia la Isla Trinitaria al suroeste, en la actualidad casi totalmente deforestada y ocupada; se aceleró la ocupación ilegal de tierras en el sector de La Prosperina y Pascuales. Por otra parte, decreció notablemente el ritmo de implantación industrial, decreció cuantitativa y cualitativamente la oferta de programas de vivienda del estado, el tejido urbano se expandió en múltiples direcciones, abarcando otras jurisdicciones político – administrativas (Samborondón y Durán), las actividades comerciales y financieras, otrora concentradas en el casco central, migraron hacia nuevos centros residenciales, etc. A nivel de inversiones públicas, hay que señalar el mejoramiento del sistema de agua potable y la expansión de sus redes, ampliaciones parciales del sistema de alcantarillado, aunque es imperioso acometer una solución integral al respecto; rellenos hidráulicos al sur de la ciudad (que merece algunos cuestionamientos); vías de acceso, etc. En los últimos seis años, la inversión municipal ha sido considerable en varios tipos de obras, principalmente reconstrucción vial urbana y pasos elevados, mejoramiento de los sistemas de mercados y parques, estudios de los túneles en los cerros Santa Ana y El Carmen, además del apoyo decidido a la ejecución del proyecto “Malecón 2000”.
3. LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA CIUDAD DE GUAYAQUIL
Encontramos una trama urbana sumamente extendida que, como ya se dijo, abarca varios cantones, y donde se ubican grandes áreas vacantes intermedias, lo cual hace que las densidades urbanas hayan decrecido constantemente a partir de los años setenta, y que además encarece notablemente la dotación de servicios de infraestructura que han tenido que diseñarse y rediseñarse en múltiples ocasiones; un espacio urbano donde impera una marcada segregación residencial que excluye de los beneficios urbanos a la mayoría de sus habitantes. Los circuitos viales principales han llegado a la saturación, sin permitir un flujo continuo de la circulación y la transportación pública y privada. Esta situación se presenta agravada en los sectores urbanos comerciales, con la escasez de estacionamientos. Más de la mitad del área urbana actual ha sido ocupada mediante tomas ilegales y un gran porcentaje de familias aún no logra formalizar la tenencia de la tierra. La distribución del agua potable en la ciudad no alcanza a cubrir el 65% de las áreas ocupadas, y en alcantarillado, la situación es mucho más deficitaria ya que la recolección de aguas servidas no llega al 55%7. La recolección de los desechos sólidos no brinda servicio a amplios sectores de los barrios populares periféricos, ahondándose la penuria de tales zonas. Los niveles de contaminación ambiental son sumamente críticos: el Estero Salado – al oeste - agoniza sin que se arbitren medidas al respecto, los cerros que rodeaban la ciudad han sido destruidos, en el centro de la ciudad los niveles de “smog” y de contaminación acústica son excesivos y peligrosos, el río Guayas – al este - tiene un elevado nivel de contaminación y su cauce se reduce paulatinamente. Además, la casi inexistencia de áreas verdes en la ciudad 8 no permite una renovación mayor del aire, siendo Guayaquil una de las ciudades mayormente deficitarias en Latinoamérica, lo que se torna más crítico al analizar las diversas zonas de la ciudad, ya que en los sectores populares y periféricos no existen tales espacios. El volumen de desempleo está sobre el 20% de la PEA, y el subempleo ha superado el 65%, agravando el panorama de pobreza urbana y la secuela de violencia y delincuencia. Producto de lo anterior, la escolaridad infantil está disminuyendo, así como también los niveles preventivos de salud, habiendo retrocedido hasta los niveles de los años cincuenta en educación y de los años sesenta en salud. Tenemos así, la convivencia de dos realidades, de dos ciudades: “la ciudad legal” y “la ciudad real”, que a su vez son susceptibles de desdoblarse de acuerdo a procesos particulares que conforman mundos diferentes en lo cultural, en lo cotidiano, en la violencia, en la exclusión, en la formalidad e informalidad, que acaban por generar una 7
INEC, 1990 – Banco Mundial. Encuesta de condiciones de vida, 1995, en Tablas Dinámicas del INFOPLAN, 1999 8 En la ciudad existe menos de un metro cuadrado de áreas verdes por habitante, según las propias estimaciones de la Municipalidad de Guayaquil.
desintegración social cuya nueva figura colectiva es una condición de “subciudadanía” que lacera a la mayor parte de la población. La actual presencia de una “ciudad gigantesca” que involucra circunscripciones territoriales y políticas diferentes, multiplicidad de grupos sociales heterogéneos, un tejido urbano desarticulado que obedece a la fuerza de los mercados inmobiliarios, déficits inmensos en la dotación de servicios de infraestructura y equipamientos urbanos, falta de fuentes de trabajo y políticas colaterales, precaria situación de salud y educación, niveles de pobreza en constante crecimiento y la secuela de violencia cotidiana y criminalidad, merece una atención urgente, concertada y coordinada por parte de los organismos del estado, municipalidad y sociedad civil, con miras a encontrar mecanismos factibles de interacción y de acción ante los diversos problemas urbanos, como parte del proceso de (re)construir la ciudad en la que podamos desarrollar una mejor calidad de vida, donde la persona sea la prioridad más importante y a ésta se supediten las decisiones futuras. 4. EL ROL DEL MUNICIPIO EN LA ACTUALIDAD Con el antecedente histórico de un ejercicio totalmente irregular de la administración municipal en Guayaquil, que se refleja en un promedio de menos de un año por administración en el período de fines del siglo XIX hasta inicios de la década de 1990, donde el inmediatismo y la gestión clientelar fueron características comunes, arribamos a la actual administración próxima a completar ocho años y remozada para cuatro años más. En la presente administración municipal, por fenecer en su segundo período, se conformaron sendas áreas u oficinas destinadas a la planificación urbana y cantonal, y en estos años se han producido instrumentos parciales, vía ordenanzas, que intentan ordenar y orientar el ámbito urbano, principalmente. Sin embargo, no se conoce oficialmente la definición de una Planificación integral que involucre a la variedad de actores y escenarios actuales y futuros, y que la vincule regionalmente hacia un desarrollo sostenible, donde la municipalidad se transforme en un ente que fomente la participación ciudadana y promueva el desarrollo local. Ha estado ausente también la perspectiva metropolitana en el tratamiento de lo territorial, lo cual se hace necesario y permitiría nuevas formas de afrontar desconcentrada y descentralizadamente diversas problemáticas del distrito, que en la actualidad no pueden ser acometidas individualmente por cada uno de los cantones integrantes de la gran conurbación guayaquileña. En síntesis, la Municipalidad de Guayaquil no ha contado con instrumentos tecno – políticos ni legales que hubieran permitido de alguna manera adoptar medidas preventivas como adecuación de áreas de expansión y determinación de diferentes usos de suelo, colaboración con otros entes del estado en aplicación de programas de vivienda de interés social, concertación con estamentos de la sociedad civil en la búsqueda de nuevas alternativas laborales y de oportunidades, etc., ni tampoco ha logrado tornar efectivas ciertas medidas “curativas”, como facilitar la accesibilidad a los sectores populares, reorganizar ciertos trazados de los asentamientos, dotar de infraestructura básica y de recolección de desechos, favorecer el acceso a los productos vitales y a programas de salud y educación, etc.
Es entonces imperioso, que el renovado Concejo Municipal con su nuevo Alcalde a la cabeza, afronte esta realidad, y proceda a otorgar el impulso que se merece la planificación9, no solo urbana, sino metropolitana y cantonal, vinculada a lo regional y nacional en el marco de los actuales procesos de descentralización y autonomías. Ello no debe implicar un crecimiento burocrático local e incluso foráneo en las áreas técnicas, sino a partir de la decisión política de impulsar el proceso, convocar ampliamente la participación ciudadana, –mediante diversos mecanismos a diseñarse para Guayaquil y el cantón-, por una parte para informar de este “giro de timón” sobre el manejo del cantón, y por otra, intentar a través de diferente tipo de mesas de diálogo, la definición de una agenda mínima de trabajo que sobre la base de establecer los objetivos a mediano y largo plazo del Guayaquil Futuro, vayan diseñando las formas de vinculación de los diferentes actores sociales a lo largo de este camino, y en ese sentido, se clarificarán las demandas de mejoramiento de servicios, nuevo tipo de proyectos y programas, niveles de competencias y co- responsabilidades, todo ello en el marco de conseguir una “ciudad sostenible”, es decir, no solo una ciudad para vivir hoy, sino que además, vaya definiendo un mejor panorama para las generaciones futuras. Bajo esta óptica, la planificación deberá concertar y coordinar diferente tipo de acciones entre instituciones gubernamentales, municipales, no gubernamentales, empresariales, cívicas, mixtas, de pobladores, etc., reduciendo paulatinamente el lugar para las “excusas”, como el afirmar que “tal o cual servicio no está a cargo del Municipio, por lo tanto le compete a otra instancia”, y en cambio, encarar los problemas de una vez con firmeza, sabiendo que una comunidad informada adecuadamente estará dispuesta a apoyar en mayor grado las iniciativas que redunden en beneficio colectivo, ya que es ella quien asumirá finalmente, los diversos costos que se generen. Por tanto, si bien el espectro de obras requeridas podría ser enumerado interminablemente, hoy la palabra y las decisiones deben acercarse tanto al habitante urbano como al de las áreas rurales del cantón, en un proceso que no es fácil y que tendrá tropiezos y oposiciones de diversa naturaleza, pero que se vuelve imprescindible si queremos entrar de lleno en una real modernidad de la gestión urbana y regional, donde los proyectos y programas tendrán que apuntar hacia la sostenibilidad de los procesos de desarrollo que aseguren un mejor porvenir a la colectividad.
5. SOBRE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES URBANOS Definitivamente, las grandes movilizaciones urbanas por el acceso a la tierra y a la vivienda en Guayaquil, entre los años sesentas y ochentas constituyen el referente mayor en cuanto a las posibilidades de ejercer sus derechos en el ambiente urbano, y en esa coyuntura significaron incluso la posibilidad de apuntar hacia transformaciones más radicales en la cuestión urbana, pero el pujante populismo municipal y estatal en este período terminó por desmovilizar en gran medida estos movimientos a cambio de ciertas “Una planificación como proceso que construya un sistema que rompe con los conceptos de plan libro u oficina del plan….que busca la concertación de múltiples voluntades sociales hacia la consecución de un futuro deseado…Dentro de este esquema general de pensamiento, el objetivo es el ciudadano….y la recuperación de la polis como expresión de una ciudad democrática.” Fernando Carrión. Ciudades y políticas urbanas. Quito. CODEL, 1992; Introducción, pp. X y XI 9
dotaciones de servicios (vías, agua, rellenos, etc.) y legalizaciones de la propiedad del suelo; además de proteger a ciertos caciques promotores de ocupaciones ilegales tanto al sur como al norte de la ciudad, que convirtieron al tráfico de tierras en apetecibles empresas, que en épocas eleccionarias estaban dispuestas al mejor postor. Al iniciar este nuevo siglo, cuando se constata la retirada del Estado Nacional en muchos aspectos de atención popular y el debilitamiento de los movimientos sociales urbanos, pareciera mostrarse un horizonte sin certezas, sin embargo, los pobladores, poco a poco han ido restituyendo y regenerando sus propias posibilidades, han surgido nuevos actores locales con nuevas relaciones intra e interurbanas, se dan nuevos fenómenos y problemas urbanos y han hecho suya la descentralización como propuesta posible para enfrentar los efectos de las crisis urbanas y sociales. En algunos de estos procesos en construcción, ha sido importante el papel jugado por ciertas ONG‟s, ya sea en la difusión de los derechos del ciudadano, de la mujer, de los niños, etc., en el asesoramiento para el mejoramiento de condiciones de vida (salud preventiva, alternativas de escolaridad, saneamiento básico, vivienda), conservación del ambiente, discusión sobre procesos de descentralización y autonomías en el marco del desarrollo sostenible, etc. Corresponde entonces involucrar estos esfuerzos en una orientación de futuro que permita un espacio de discusión abierto hacia los diferentes estamentos de la sociedad civil y del estado, sea gobierno local o nacional, y sobretodo difundir ampliamente las posibilidades que se avizoran, con miras a poder sostener el proceso en el tiempo. 6. LA CUESTIÓN AMBIENTAL EN LA COYUNTURA El tema de la protección ambiental en el país tomó impulso hace unas tres décadas ante la arremetida de la llamada modernización de la economía: bosques devastados, implantación industrial contaminante, explotación petrolera, contaminación hídrica por la utilización indiscriminada de pesticidas en honor a la mejor productividad del suelo, alteraciones del paisaje y de los suelos que rodeaban las ciudades mayores, contaminación del aire en las ciudades por los automóviles y las industrias, etc. El impacto de este modelo de desarrollo ha alterado definitivamente el ambiente natural del Ecuador, lo que ha provocado diversas reacciones de los diferentes actores de la sociedad civil, hasta conseguir algunos elementos fundamentales que regulen y controlen esta vorágine destructora, los mismos que se plasman principalmente en la Constitución de la República vigente desde 1998 y en la Ley de Gestión Ambiental de julio de 1999, cuya difusión se hace necesaria para conocer los derechos que nos asisten y que podrían, por lo menos desacelerar las actuales tendencias. En esta perspectiva, el crecimiento de las ciudades, y particularmente de Guayaquil, no puede ser abordado con las técnicas tradicionales de la planificación, hace falta un cambio radical en las disciplinas urbanísticas para analizar con éxito los problemas insólitos que plantea la concepción de la ciudad como ecosistema, de ahí que se habla sostenidamente de un “ecodesarrollo urbano”, que implica la consideración fundamental
del hombre y la mujer, con sus culturas e identidades, construyendo un ambiente propicio para el desarrollo sostenible de la comunidad en su conjunto10. A inicios del presente siglo, la cuestión ambiental debe ser abordada desde múltiples perspectivas: recursos naturales, economía, ecología humana y urbana, cultura e identidad, destrucción y contaminación, etc., lo cual conlleva el involucramiento y participación activa de los habitantes del entorno en diferentes niveles. De esta manera juega un papel importante el rescate de la memoria histórica de la ciudad y su contexto, pues permite cimentar el desarrollo de las identidades locales y su vinculación con otros contextos, ya que en el caso de Guayaquil, la mayor parte de sus actuales habitantes tienen orígenes foráneos, aún como migrantes de segunda o tercera generación, procedentes de ciudades pequeñas, donde su espacio de acción era un continuum, donde las funciones más diversas se enlazaban y confundían, fomentando estímulos de diferente tipo para los ciudadanos y creando condiciones continuas para el intercambio y el encuentro, lo cual en la metrópoli „moderna‟ se ha ido perdiendo en nombre de la racionalidad de las funciones urbanas y la segregación residencial cada vez más evidente y excluyente11. Es fundamental recuperar la conciencia y el derecho a una ciudadanía activa que incida en la conformación sucesiva del entorno, romper con el mundo presente de la “subciudadanía” que maniata y excluye al habitante urbano ante una realidad compleja y aparentemente invencible, buscando comunal y creativamente alternativas posibles para un desarrollo humano digno y sostenible.
7. REFLEXIONES PARA ABRIR UNA DISCUSIÓN QUE FAVOREZCA LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN URBANA: EN BUSCA DE LA CIUDADANÍA PERDIDA Ante la realidad que la planificación urbana “repite metodologías y postulados caducos, dada la falta de algo mejor que sustituya a estos recursos” (J. Franciscone), parece necesario generar un espacio de discusión abierto, no excluyente, cuya primera tarea sería diseñar los mecanismos que favorezcan la difusión de “ideas – fuerza” sobre el derecho ciudadano, la descentralización y las autonomías, posibilidades de la participación y seguimiento del proceso, canalización de demandas populares (salud, educación, empleo, etc.), vinculación con el poder local, etc.; convocarlo y llevarlo adelante requiere un liderazgo de concertación, donde las ONG‟s jugarán –inicialmenteun rol decisivo de coordinación, ya que a medida que avance el proceso, dicho liderazgo deberá pasar a sus verdaderos y directos protagonistas. 10
“…un tipo de desarrollo orientado a fortalecer espacios locales, microorganizaciones y la multiplicidad de matices culturales dispersos en la Sociedad Civil, no puede eludir la tarea de consolidar prácticas y mecanismos que comuniquen, socialicen y rescaten las diversas identidades colectivas que conforman el cuerpo social (CEPAUR, 1986, p. 17)”, citado por L. Agar. Individuo y sociedad en la génesis de una metrocultura comunicacional. Chile, 1992, en Marina Heck, coordinadora. “Grandes metrópolis de América Latina”. Sao Paulo: MEMORIAL-Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 114 11
Son importantes estas consideraciones como parte de la necesidad de recuperar espacios urbanos humanos que favorezcan la integración social y no su dispersión y desintegración.
En ese camino se requerirá conseguir aliados estratégicos, sean de la sociedad civil o el estado central o local, para hacer viables los mecanismos de difusión, y que de ser posible puedan masificarse, con amplia cobertura poblacional. Deberá conseguirse la participación de los municipios involucrados en el manejo del territorio metropolitano, desde los momentos iniciales del proceso, para generar y mantener canales de comunicación con los sectores ciudadanos que participen. El manejo metropolitano y distrital se constituye en una alternativa a discutir, acercando las decisiones a sus protagonistas. Atender problemas que tienen una vinculación directa con la gestión del territorio: contaminación, transporte, recursos compartidos, problemas de sectores populares: suelo urbano, vivienda, agua. La participación de agentes económicos de diferentes esferas de actuación es necesariamente requerida y deberán canalizarse esfuerzos directos para conseguirla, sabiendo que en una mesa de concertación, habrá intereses contrapuestos que podrían trastocar posibles acuerdos y que “…mientras la vida de los trabajadores dependa de las decisiones que tomen los inversores, no habrá muchas posibilidades de una concertación democrática.” 12 Si se consigue desarrollar este espacio de intercambio y diálogo en el lapso del primer trimestre de gestión de los nuevos gobiernos municipales, podría considerarse que las posibilidades de llegar a concertar ejes temáticos o líneas estratégicas fundamentales pueden darse, cumpliendo una primera fase del camino hacia la participación en la gestión del área metropolitana. Ello conlleva la necesidad de establecer formalmente, acuerdos iniciales y emprender un proceso consistente de manejo de conflictos, que posibilite tomar correctivos a tiempo, y de ser el caso, evitarlos. Las líneas estratégicas indicadas anteriormente definirían campos de actuación y desarrollo, ya sea por temáticas comunes (salubridad, empleo, etc.), ámbitos de gestión (municipios, Consejo Provincial, Cámaras de Producción, etc.), y otros, permitiendo desarrollos particulares de acuerdo a los ritmos propios de trabajo e interés de los actores, pero con el compromiso de mantener canales de comunicación e información abiertos, que posibiliten monitorear el proceso. De esta manera, este foro ciudadano tendría la posibilidad de comunicar sus demandas y propuestas ante los agentes municipales, provinciales o del gobierno central, sin la pesada maquinaria burocrática actual. Ante el gobierno central: En un espacio de la magnitud de Guayaquil Metropolitano, evidentemente se definirán requerimientos ante el gobierno central, en cuanto a aspectos que en el camino de la autonomía y descentralización, todavía rebasan las posibilidades de los gobiernos locales, 12
José Luis Coraggio. Consideraciones sobre la planificación urbana posible en los 90, en F. Carrión, op. Cit., p. 9
entre ellos, aplicación efectiva de políticas de salud, educación y vivienda en función de una demanda no solvente, exenciones tributarias a nuevas empresas generadoras de empleo, que los recursos del Fondo de Solidaridad se canalicen directamente al apoyo a la producción y a la generación de puestos de trabajo, etc., todo ello en el marco de una política social general que apunte a la sostenibilidad de una vida digna. En este mismo ámbito, es imperiosa la exigencia para que los ministerios e instituciones públicas homogenicen y coordinen sus políticas y acciones en función de las demandas del conjunto de la ciudadanía; y ante los retos de la globalización económica y la democratización, la reforma del estado debe ser más ágil e involucrar también los niveles locales. Ante los gobiernos locales: Aunque repetitivo, el aspecto de coordinación entre entes seccionales es un imperativo que apunta a la atención oportuna de las demandas sociales. El desafío de los gobiernos locales a escala metropolitana es el diseñar una nueva política para la ciudad orientada a obtener una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciudadanía, a conseguir grandes recursos (sin esperanzarse en el gobierno central), a diseñar y construir mancomunadamente nuevas formas de participación ciudadana, y a democratizar la gestión política municipal. En el plano “operativo”, se requerirá proponer modificaciones a las actuales políticas urbanas –legalizadas o „de hecho‟-, en cuanto a la transportación pública, la contaminación ambiental, generación de oferta de suelo barato para vivienda popular, comunicación y cultura, derecho ciudadano, y generar políticas urbanas referidas a cuestión social y consumo colectivo, etc. Un aspecto importante, a ratos desdeñado, es la participación del ciudadano que tributa en cuanto al destino de las aportaciones realizadas, lo cual demanda un cambio en el modelo de administración urbana tradicional, que involucre al contribuyente con la obra municipal13. Los instrumentos técnicos diseñados como parte de la planificación urbana por parte de los municipios – particularmente de Guayaquil- deben ser conocidos por la ciudadanía y debatidos en su real posibilidad de aplicación, para evitar el divorcio actual y prevenir hechos que trastoquen completamente aquellas previsiones con sabor a “predicciones”.
13
“En Curitiba existe un buen ejemplo de la democratización en el área tributaria: al recibo de pago de impuestos se anexó un cuestionario sobre las prioridades que el contribuyente asigna a su barrio. El compromiso del gobierno local es aplicar como mínimo un 50% del total que se recaude en cada lugar para atender las prioridades del barrio en cuestión. Los recursos restantes serán aplicados en gastos e inversiones generales”. Jorge Franciscone. La cuestión económica y cultural en las grandes metrópolis, en Marina Heck, op. Cit., p. 164
Ante la sociedad civil: Debemos tener presente que “… la cuestión de la ciudadanía, concepto que abarca aspectos económicos y culturales” (Francesconi, p. 147) se vincula a cada uno de los ámbitos de la vida urbana. En este espectro, y en parte explicable por los efectos de las múltiples crisis vigentes, en el ciudadano común se están fijando peligrosamente convencimientos negativos que restan aceleradamente los valores ciudadanos, así: falta de orgullo por la nacionalidad, falta de cuidado con la cosa pública, el interés individual supera el interés por la cosa pública, el servicio público remarca esquemas centralistas y permite reproducción de prácticas clientelares que lindan con la corrupción, etc., etc. Surge aquí una demanda compleja y múltiple, no tangible, y que se relaciona con la gestación colectiva de una visión de futuro, no solo de la ciudad, sino del país, y en la que el movimiento ciudadano debe aportar desde sus propias esferas de actuación, y la constitución del foro de discusión indicado previamente, debe ser parte de ese proceso de construcción de esfuerzos comunes, donde su continuidad y crecimiento corresponderán a sus propios actores y a la capacidad de moverse en los escenarios cambiantes e incluso riesgosos que significan la política, las economías locales y regionales, las tecnocracias y las culturas propias y ajenas. Esta segunda fase de participación ciudadana es mayormente susceptible de variaciones tácticas e incluso estratégicas y temporales, por lo cual es imperativo establecer con antelación mecanismos viables de seguimiento que permitan implementar un sistema de rendición de cuentas por parte de todos los agentes participantes y tomar acciones que posibiliten continuar en una tercera o cuarta fase, a diseñarse por los ciudadanos en el redescubrimiento de sus potencialidades para conformar un futuro con dignidad para nuestros hijos.